Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 5/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a  ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. w trybie uproszczonym skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2022 r. w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania uzasadnienia decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2021 r. P. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) zwróciła się do Wójta Gminy B. o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] (o powierzchni 1,3 ha) w obrębie D. w gminie B., dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki. We wniosku Spółka określiła wielkość powierzchni zabudowy jako "do 0,49 ha".

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Spółka zmodyfikowała wskazaną we wniosku powierzchnię zabudowy działki i określiła ją jako "do 0,43 ha".

W dniu [...] października 2021 r. Wójt wydał decyzję nr [...] ustalającą Spółce "warunki zabudowy części działki nr [...]" położonej w obrębie D. W sentencji decyzji zawarto m.in. ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, jej funkcji oraz zagospodarowania terenu, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Nie sprecyzowano powierzchni terenu inwestycyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor dokonał korekty wniosku. Przedmiotową korektę organ opisał następująco: "Zmiana dotyczyła zmniejszenia terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha poprzez wyłączenie z obszaru terenu oznaczonego konturem Ls". Z pieczątki na decyzji wynika, że "uprawomocniła się dnia [...] listopada 2021 r.".

Wnioskiem z [...] października 2021 r. Spółka zwróciła się do Wójta o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej na stronie trzeciej decyzji przez zmianę wskazania całkowitej powierzchni elektrowni wraz z infrastrukturą z "terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha" na "terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do maks. 0,43 ha". Wskazała, że w aktualizacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy określono całkowitą powierzchnię zabudowy jako "do 0,43 ha".

Postanowieniem z [...] października 2021 r. znak [...] Wójt odmówił sprostowania oczywistej omyłki. Wskazał, że na stronie trzeciej decyzji w wierszu nr 42 wpisano: "z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha", ponieważ taki stan wynika z akt sprawy. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. dotyczącym aktualizacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wniósł o zmianę wielkości powierzchni zabudowy do 0,43 ha a nie do maksymalnie 0,43 ha. W konsekwencji Wójt uznał, że sformułowanie zawarte w decyzji jest zgodne z wnioskiem strony, a zatem nie sposób przyjąć, że jest to błąd pisarski, rachunkowy lub inna oczywista omyłka, które podlegają dyspozycji art. [...]3 §1 K.p.a.

Postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało za cytowanym orzecznictwem, że jeżeli jeden ze wskaźników składających się na warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego został określony w decyzji nieprawidłowo na skutek błędu organu, brak jest podstaw aby błąd ten został wyeliminowany w trybie sprostowania oczywistej omyłki na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Działanie takie prowadzi do merytorycznej zmiany istotnej treści rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem SKO, nie sposób przyjąć, aby zmiana decyzji w zakresie uzasadnienia, przez dodanie wyrażenia "maks." przed określeniem "do 0,43 ha", mogła być uznana za sprostowanie, o którym mowa w art. 113 § 1 K.p.a. Po pierwsze bowiem, w ocenie organu, jeśliby uznać tę zmianę za wpływającą na treść merytoryczną decyzji, byłaby to zmiana istotna (sam skarżący wskazuje, że zmiana ta jest istotna z punktu widzenia wykonania decyzji), a zatem niedopuszczalna w trybie sprostowania. Po drugie, z akt sprawy wynika, że aktualizowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera zapis: "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,43 ha" i takie właśnie zastrzeżenie pojawiło się w decyzji, a zatem nie ma tu ani omyłki pisarskiej, ani rachunkowej. SKO zauważyło, że zwrot decyzji: "Zmiana dotyczyła zmniejszenia terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha" jest tożsamy (logicznie zbieżny i spójny) z wnioskowanym zwrotem "zmiana dotyczyła zmniejszenia terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do maks. 0,43 ha", bowiem oba oznaczają, że inwestor dokonał korekty wniosku przez ograniczenie terenu inwestycji do 0,43 ha (tj. maksymalnie do 0,43 ha).

Skargę do sądu administracyjnego wywiodła Spółka, która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postanowienia, tj.:

a) art. 113 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że zmiana decyzji ma charakter merytoryczny i nie może być uznana za oczywistą omyłkę pisarską, w sytuacji kiedy z treści wniosku o aktualizację wynika bezpośrednio, iż wolą skarżącej było sprostowanie z: "wielkość powierzchni zabudowy do 0,49 ha" na: "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,43 ha", a określenie użyte przez Spółkę tj.: "maks. do 0,43 ha" było określeniem pozwalającym na niedublowanie dwóch tożsamych epitetów wskazujących na maksymalną wartość powierzchni, tj. "do do". Określenie "do maks. 0,43 ha" miało na celu sprostowanie oraz rozjaśnienie określenia wskazującego na największą wartość powierzchniową, na której będzie prowadzona inwestycja;

b) art. 8 K.p.a. przez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Zdaniem skarżącej, jej intencją zawartą w piśmie stanowiącym aktualizację wniosku o ustalenie warunków zabudowy była zmiana maksymalnej wartości powierzchni zabudowy z "do 0,49 ha" na "do 0,43 ha". Tymczasem w decyzji nie uwzględniono literalnej treści tego pisma, bowiem w sformułowaniu: "(...) terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha" pominięto określenie "DO". Mając na uwadze występowanie w decyzji wartości maksymalnych, jak również uwzględniając omyłkę, Spółka użyła określenia "maksymalnie" aby nie dublować przedrostu "do do" 0,43 ha (występującego jako wartość maksymalna oraz samo jej określenie). Podkreśliła, że zwrotu zawartego w decyzji nie sposób uznać za tożsamy z zawartym w piśmie aktualizującym wniosek, w którym jednoznacznie wyrażono wolę inwestora o realizacji elektrowni fotowoltaicznej na powierzchni maksymalnej do 0,43 ha. W ocenie skarżącej, doszło do oczywistej omyłki podlegającej sprostowaniu na mocy art. 113 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 3 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie SKO w B. oraz postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2021 r. o odmowie sprostowania, uznając skargę wniesioną przez Spółkę za uzasadnioną. Zdaniem sądu, zamiarem Spółki było określenie parametru powierzchni zabudowy w sposób umożliwiający realizację inwestycji zarówno na powierzchni mniejszej niż 0,43 ha, jak i na powierzchni wynoszącej równo 0,43 ha. Tymczasem Wójt omyłkowo zawęził ów parametr do wartości skonkretyzowanej, wynoszącej 0,43 ha (tj. ani mniej, ani więcej). W konsekwencji, wbrew twierdzeniom organów obydwu instancji, objęty wnioskiem o sprostowanie wyżej cytowany zapis (k. 188 akt adm.), nie jest zgodny z treścią wniosku i powinien podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. jako oczywista omyłka pisarska, której organy nie zauważyły. Sąd również sformułował pogląd, iż podlegający sprostowaniu zapis nie stanowi części merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stanowi element historycznej (opisowej) części uzasadnienia decyzji, dlatego jego dostosowanie do rzeczywistej treści żądania nie ingeruje w samą treść rozstrzygnięcia i może podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Część rozstrzygająca decyzji faktycznie w ogóle nie zawiera ustaleń o powierzchni zabudowy, jaką zamierza inwestor zrealizować (abstrahując od poprawności takiego zabiegu z punktu widzenia kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie bądź znacząco oddziaływać na środowisko). Trudno więc wywieść, że wnioskowane sprostowanie zaingeruje w rozstrzygnięcie decyzji, a więc że z tego powodu jest niedopuszczalne i nie spełnia warunku "oczywistej omyłki" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zestawienie treści wnioskowanego do sprostowania zapisu z treścią pisma Spółki z [...] sierpnia 2021 r. (aktualizującego pierwotny wniosek), prowadzi zaś do stwierdzenia o braku równoznaczności obu tych zapisów, który jest widoczny na tzw. pierwszy rzut oka i nie wymaga przeprowadzania dodatkowych badań czy ustaleń. Zdaniem sądu, wbrew przekonaniu organów, nie doszło więc do zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji Wójta o ustaleniu warunków zabudowy opisu żądania strony odpowiadającego jej wnioskowi, co powinno prowadzić do sprostowania w tym zakresie. Sąd skonkludował, że niedostrzeżenie przez organy oczywistej omyłki w uzasadnieniu decyzji Wójta z 5 października 2021 r. i odmowa uwzględnienia wniosku strony o sprostowanie skutkują koniecznością oceny, że doszło do naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w tym do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Dlatego sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienia organów obydwu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionując go w całości, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Zarzuciło:

1) stosownie do treści art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej: u.p.z.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, iż wnioskowane sprostowanie dotyczy "części wstępnej (opisowej) uzasadnienia", a nie zmiany istotnego elementu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy;

2) stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisu postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 K.p.a. przez błędne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że wnioskowana zmiana, mająca polegać na dodaniu wyrażenia "maks." do określenia "do 0,43 ha" (w zakresie wielkości powierzchni zabudowy), kwalifikuje się do sprostowania.

Odnośnie zarzutu z punktu 1) skarżący kasacyjnie wskazał, że żądanie sprostowania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej, mając na uwadze specyfikę budowy farm fotowoltaicznych (brak klasycznych gabarytów), dotyczy wskazanych w art. 54 pkt 2 lit. "a" u.p.z.p. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Jest to istotny element decyzji, który nie może podlegać sprostowaniu (wskazano wyrok w sprawie II SA/Gd 791/17). Kolegium wywiodło, że nawet jeśli podzielić ocenę prawną WSA w Białymstoku, iż przedmiot sprostowania nie stanowi części merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to nie sposób przyjąć, aby doszło do "błędu pisarskiego", "błędu rachunkowego", czy też "innej oczywistej omyłki". Nie jest bowiem oczywistą omyłką powtórzenie w decyzji sformułowania zawartego w treści wniosku. Z akt sprawy wyraźnie zaś wynika, że zaktualizowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera zapis w brzmieniu: "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,43 ha". Zdaniem Kolegium, takie właśnie zastrzeżenie pojawiło się w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Kolegium wskazało, że wnioskowana modyfikacja treści decyzji nie stanowi - co nie budzi sporu żadnej ze stron - ani "omyłki pisarskiej", ani "błędu rachunkowego" w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a. Po pierwsze bowiem, żaden z obowiązujących przepisów prawa nie formułuje względem organów administracji obowiązku powtarzania w decyzji treści żądań wnioskodawców (i innych stron). Skoro zaś WSA w Białymstoku twierdzi, że przedmiotowy "zapis nie stanowi części merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy" a "stanowi element historycznej (opisowej) części uzasadnienia decyzji" to nie sposób odnaleźć jakiegokolwiek błędu w zaniechaniu prostowania żądań Spółki zawartych we wniosku, czy to w części opisowej, czy to "historycznej". Po drugie (gdyby jednak uznać wbrew WSA w Białymstoku, że żądana zmiana dotyczy warunku zabudowy, tj. treści merytorycznej decyzji) brak wyrażenia "maks." w zwrocie "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,43 ha" nie stanowi omyłki "oczywistej" (a tylko tę "oczywistą" można - zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. - prostować). Zdaniem SKO, kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10), ponieważ to ostatnie rozwiązanie mogłoby prowadzić do powstawania zabudowy o parametrach istotnie odmiennych od wpisujących się w ład przestrzenny w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12). Tym samym, zdaniem SKO, nie można uznać sformułowania "wielkość powierzchni zabudowy wyniesie do 0,43 ha" za oczywistą omyłkę. Po trzecie, decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w aktualnej treści możliwa jest do "zrealizowania" w dalszym postępowaniu inwestycyjnym. Brak wpisania wnioskowanego wyrażenia "maks." do określenia "do 0,43 ha" nie powoduje, iż niemożliwym stanie się wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Również z tego powodu nie mamy do czynienia z "oczywistą omyłką".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 179a P.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Istotą autokontroli jest sprawdzenie przez skład orzekający wydanego przez siebie orzeczenia (naprawienie popełnionych przy wyrokowaniu błędów i wydanie orzeczenia prawidłowego).

Sąd wojewódzki, w wyniku ponownej analizy akt sprawy oraz stanowiska Kolegium, stwierdził że oczywiście usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego zakwalifikowania przez sąd jako oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a., objętego żądaniem sprostowania sformułowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W związku z tym, przeprowadzając ponowną kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, należy wskazać że jego podstawą prawną jest art. 113 § 1 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przepis ten nie ogranicza przedmiotu sprostowania do niektórych tylko składników decyzji, a w szczególności nie zastrzega, że przedmiotem sprostowania może być jedynie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (osnowa). Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w Lublinie w wyroku z 13 marca 1998 r. (I SA/Lu 1091/96), że możliwe jest prostowanie okoliczności wymienionych w art. 113 § 1 K.p.a. zaistniałych zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji, bowiem dopiero łącznie elementy te stanowią decyzję. Uzasadnienie decyzji Wójta z 5 października 2021 r. mogło zatem podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a., o ile popełnione w nim uchybienia podlegałyby kwalifikacji jako "błędy pisarskie" czy "oczywiste omyłki".

Ze względu na brak ustawowych definicji ww. pojęć, w orzecznictwie wskazuje się, że stosując art. 113 § 1 K.p.a. należy mieć na uwadze potoczne ich znaczenie, a więc takie jakie jest stosowane w życiu codziennym (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 16 października 209 r., II SA/Gl 770/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 1 marca 20[...] r., II SA/Wr 723/10, czy wyrok NSA z 13 marca 1998 r., SA/Lu 1091/96, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami. Oczywista omyłka to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (por. wyrok NSA w Krakowie z 10 lutego 1994 r., SA/Kr 723/93, ONSA 1995/2, poz. 65). Natomiast inne oczywiste omyłki to omyłki polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa. Oczywistość błędu powinna wynikać bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku (tak NSA w wyroku z 21 września 2012 r., II OSK 94011.

Jak wynika z powyższego, co trafnie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone przepisem art. 113 § 1 K.p.a., a w szczególności nie może stanowić ingerencji w merytoryczną treść orzeczenia.

Lektura skargi kasacyjnej, ponowna lektura akt sprawy oraz uzasadnienia wyroku z 3 lutego 2022 r. doprowadziła sąd do wniosku, że wnioskowane przez skarżącą Spółkę sprostowanie użytego w uzasadnieniu decyzji Wójta sformułowania "terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha" dotyczy elementu merytorycznego decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku lektury skargi kasacyjnej należy też wskazać, że w tych konkretnych okolicznościach sprawy umieszczenie ww. sformułowania w części sprawozdawczej uzasadnienia decyzji (tzw. części historycznej) nie powinno być przesądzające dla charakteru sformułowania jako merytorycznego bądź sprawozdawczego. Decydujące znaczenie ma jego istota a nie to, w którym miejscu decyzji się znalazło. Decyzję stanowi bowiem całość składająca się z rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.).

Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja o warunkach zabudowy – art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zgodzić się należy z Kolegium, że w przypadku takich inwestycji jak budowa farmy fotowoltaicznej, tj. zabudowy w istocie niekubaturowej, opartej wyłącznie o parametr powierzchni zabudowy – określenie tej powierzchni jest istotnym elementem warunków realizacji inwestycji, w szczególności decydującym o rodzaju przepisów odrębnych jakie do inwestycji mogą mieć zastosowanie. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Oznacza to, że wskazanie powierzchni zabudowy systemami fotowoltaicznymi jest istotne z punktu widzenia kwalifikacji tego przedsięwzięcia jako podlegającego ocenie czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powierzchnia zabudowy determinuje więc warunki zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" i "b" u.p.z.p.).

Z decyzji Wójta z 5 października 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że kwestionowany przez skarżącą fragment uzasadnienia ("Zmiana dotyczyła zmniejszenia terenu inwestycyjnego z powierzchni 0,49 ha do 0,43 ha") jest jedynym miejscem w treści tej decyzji, w którym organ wskazuje powierzchnię zabudowy inwestycji. Określenie powierzchni zabudowy nie znalazło się w rozstrzygnięciu decyzji. Z kolei w załączniku do decyzji wskazano "Powierzchnia opracowania: 0,43ha". A zatem kwestionowany fragment uzasadnienia decyzji Wójta decyduje w istocie o tym, jaką powierzchnię inwestycji organ weryfikował z punktu widzenia przepisów odrębnych.

Jak wskazuje Spółka w skardze, sporna powierzchnia zabudowy ma istotny wpływ na przebieg dalszego procesu inwestycyjnego, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 55 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii, obejmujący określenie granic działki lub terenu, a także usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym. Istotne znaczenie ma więc na jaką powierzchnię zabudowy farmy fotowoltaicznej Spółka uzyskała warunki zabudowy. W tym miejscu odwołać się należy do stanowiska wypracowanego przez tutejszy sąd w sprawie np. II SA/Bk 176/22, ze skargi tej samej Spółki, wskazującego, iż "Decyzja o warunkach zabudowy, tak samo jak decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną. Konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje m.in. przez określenie rodzaju zagospodarowania terenu i rodzaju budowy oraz miejsca jej wykonywania (na konkretnie wskazanym terenie obejmującym jedną lub więcej działek geodezyjnych, czy też jej część). Oznacza, że oznaczenie numeru działki oraz powierzchni tej działki (czy jej części) w ramach terenu, którego dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania i na którym mają być prowadzone roboty budowlane, stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność zmiany sposobu zagospodarowania i odpowiednio prowadzenia robót budowlanych. Następuje to przez określenie sposobu zagospodarowania i rodzaju robót budowlanych oraz miejsca i położenia obiektu budowlanego, którego dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1534/08 oraz powołane tam stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu). Tylko oczywiście błędne w stosunku do żądania strony, przedmiotu sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego określenie powierzchni działki, której dotyczy istota rozstrzygnięcia, może być w pewnych warunkach uznane za błąd formalny organu podlegający sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. (np. podanie zupełnie innej powierzchni niż we wniosku)".

Z powyższych względów przyjąć należy, że wskazanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzchni zabudowy farmy fotowoltaicznej jest merytorycznym elementem tej decyzji (art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" i "b" u.p.z.p.), wywołującym daleko idące konsekwencje prawne co do kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia podlegającego ocenie środowiskowej oraz co do treści przyszłego pozwolenia na budowę (będącego konsekwencją ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów inwestycji – mających wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego). Ocenę powyższą należy podtrzymać także w sytuacji, gdy określenie powierzchni zabudowy znalazło się wyłącznie w uzasadnieniu decyzji a nie w jej rozstrzygnięciu. W konsekwencji, jako element merytoryczny decyzji o warunkach zabudowy, określenie powierzchni zabudowy w sprawie niniejszej nie powinno podlegać sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a.

Natomiast sąd dokonujący autokontroli nie podziela stanowiska Kolegium, iż nie występuje różnica między zakresem powierzchni zabudowy inwestycji wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w wersji zaktualizowanej) a orzeczeniem Wójta w tym przedmiocie. Powierzchnia zabudowy jako "do 0,43 ha" (czyli, jak wskazano we wniosku o sprostowanie, "do maks. 0,43 ha" a więc 0, 43 ha ale też i mniej), deklarowana przez inwestora nie jest tożsama ze wskazaniem przez Wójta powierzchni zabudowy jako 0,43 ha (precyzyjnie). Zdaniem sądu, różnica występuje, bowiem czymś innym jest wskazanie zakresowe powierzchni zabudowy (do 0, 43 ha) a czymś innym wskazanie precyzyjne (0,43 ha, czyli nie mniej i nie więcej). O ile jednak wskazanie to nie podlega zakwalifikowaniu jako "oczywista omyłka" w rozumieniu art. 113 § 1 K.p.a., o tyle nie wyklucza realizacji inwestycji w rozmiarze zawnioskowanym przez stronę (vide także ocena sądu w sprawie II SA/Bk 176/22). Inwestor może realizować inwestycję na części działki w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji o powierzchni 0, 43 ha, czyli do tej właśnie powierzchni jaka została wskazana w doprecyzowanym wniosku tj. do 0, 43 ha (teren inwestycji może być mniejszy, oby mieścił się na określonej powierzchni części działki).

Dodać należy w kontekście wykluczenia kwalifikacji spornego określenia jako oczywistej omyłki, że jeśli strona skarżąca uważała, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie była tożsama z treścią złożonego wniosku, powinna była złożyć odwołanie, czego nie uczyniła.

Z wyżej wskazanych względów skarga Spółki nie podlega uwzględnieniu, w przeciwieństwie do skargi kasacyjnej organu, której podstawy są oczywiście usprawiedliwione i prowadzą do wniosku o braku możliwości orzeczenia o sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. Skoro bowiem sprostowanie prowadziłoby do merytorycznej zmiany orzeczenia w zakresie określenia warunków wynikających z art. 54 u.p.z.p., w szczególności warunków z punktu 2 lit. "a" i "b" tego przepisu, to przepis art. 113 § 1 K.p.a. nie miał zastosowania. W tym więc zakresie prawidłowe jest co do zasady stanowisko Kolegium sformułowane w zaskarżonym postanowieniu z 15 listopada 2021 r. utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z 22 października 2021 r. o odmowie sprostowania własnej decyzji organu pierwszej instancji z 5 października 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

W sytuacji niepotwierdzenia się zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. [...]3 §1 K.p.a., do uwzględnienia tej skargi nie może również prowadzić postawiony w niej zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Został on umotywowany nieprzyczynieniem się organu do starannego i zgodnego z przepisami prowadzenia postępowania, co podważyło zaufanie uczestników procesu do organu prowadzącego. Należy jednak wskazać, że uwzględnienie tego zarzutu poddanym autokontroli wyrokiem z 3 lutego 2022 r. było konsekwencją poprzedzającej oceny prawnej o wystąpieniu naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. Z uwagi na trafność podstawy kasacyjnej o niewystąpieniu tego naruszenia, konsekwentnie i zarzut dotyczący art. 8 K.p.a. nie mógł odnieść skutku. Sąd nie stwierdza w działaniu organów obydwu instancji naruszeń przepisów procesowych i materialnych, które mogłyby w jakiś zasadniczy sposób zachwiać zaufaniem do organów bądź naruszać zasadę równości wobec prawa. Sformułowanie przez organy oceny prawnej w sposób odmienny od stanowiska strony postępowania - o naruszeniu art. 8 K.p.a. jeszcze nie świadczy. Nadto wniosek o sprostowanie został rozpoznany niezwłocznie, organy wyjaśniły w uzasadnieniach postanowień swoje stanowisko zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., orzeczenia zostały skarżącej Spółce doręczone, co umożliwiło ich kwestionowanie instancyjne jak i przed sądem, w przepisanych prawem terminach.

Reasumując, argumentacja organów odwołująca się do merytorycznego charakteru elementu decyzji objętego żądaniem sprostowania świadczy o zasadności odmowy uwzględnienia wniosku o sprostowanie, na podstawie art. 113 § 1 K.p.a., jako niebędącej oczywistą omyłką w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 179a P.p.s.a. zdecydował o uwzględnieniu skargi kasacyjnej i uchyleniu zaskarżonego nią wyroku, ponownym rozpoznaniu skargi Spółki i jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nastąpiło to na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. [...]9 pkt 3 P.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącej Spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w całości, uznając że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie sądu i w żaden sposób nie obciążają one skarżącej. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego. Nadto, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, sąd może zastosować odstępstwo od wynikającej z art. 203 P.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności finansowej za wynik postępowania (zasady rezultatu) na rzecz zasady słuszności wynikającej art. 207 § 2 P.p.s.a., co też w niniejszej sprawie uczyniono.