Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 157/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Burmistrza Miasta Brodnicy i Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 152/09 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2008 r. nr WI.III.MTu.70461/29-1/08 w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2008 r. nr WI.III.MTu.70461/29-1/08 w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi gminnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Brodnickiego z dnia 2 października 2008 r.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Brodnicki decyzją z dnia 2 października 2008 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.", po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Brodnicy z dnia 13 listopada 2007 r., ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji pod nazwą "Budowa trasy przemysłowej aktywizującej tereny inwestycyjne miasta Brodnicy" oraz zatwierdził na potrzeby tej inwestycji projekt podziału nieruchomości wskazując, że linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości.

Decyzja obejmuje zgodnie z wnioskiem lokalizację inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej - ulicy klasy technicznej G o prędkości projektowej do 70 km/h, o przekroju poprzecznym typu 1 x 2, szerokości jezdni 7,0 m, pasy ruchu o szerokości 3,5 m, chodnika oraz ścieżki rowerowej od ulicy [...], ulicą Targową wraz z przeprawą mostową przez rzekę Drwęcę do ulicy Podgórnej, tj. odcinek od km 0 + 000 do km 3 + 500 wraz z budową mostu i niezbędnej infrastruktury technicznej. Wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone linią ciągłą w kolorze czarnym, stanowiące linie podziału nieruchomości przedstawia załącznik nr 1 do decyzji (6 map) wykonanych w skali 1 : 1000, a mapy z projektami podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych stanowią załącznik nr 1 do decyzji.

W odpowiedzi na obwieszczenie i zawiadomienia stron biorących udział w postępowania wpłynął wniosek: właścicieli nieruchomości przy ul. [...] 16 A dotyczący rozwiązań projektowych skrzyżowania drogi krajowej nr 15 z projektowaną obwodnicą północną i Kancelarii Adwokackiej – J. B., pełnomocnika M. T. - dotyczący nieuwzględnienia zjazdu z projektowanego skrzyżowania drogi nr 15 do stacji paliw oraz wniosek właścicieli Restauracji - Hotel "[...] " M. K. S. przy ul. [...] - dotyczący nieuwzględnienia zjazdu lewoskrętnego w kierunku Torunia do nieruchomości restauracyjno - hotelowej. Powyższe wnioski jako dotyczące bezpośrednio projektu budowlanego i wykonawczego dla budowy obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15 w obszarze miasta Brodnicy przekazano pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Bydgoszczy, która pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. oraz z dnia 10 stycznia 2008 r. udzieliła odpowiedzi zainteresowanym stronom. Wniosek Zdzisława Wolskiego dotyczący sprzeciwu co do przeznaczenia działki nr 195/22 pod drogę - trasę przemysłową, został przekazany pismem z dnia 14 grudnia 2007 r. do wnioskodawcy z prośbą o odniesienie się do jego treści.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania M. T. z dnia 12 października 2008 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów skarżącego stwierdził, że nie dopatrzył się podnoszonej przez niego wadliwości decyzji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawierał wymagane powołanym przepisem dokumenty w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji.

Nieuzasadniony jest w ocenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zarzut w zakresie braku we wniosku Burmistrza Miasta Brodnicy analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a w szczególności powiązania z drogą krajową nr 15. Opis powiązania projektowanej drogi gminnej z innymi drogami publicznymi zawarty jest bowiem w pkt 1, na str. 3 decyzji. Są tam też informacje odnośnie wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii. Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Ponadto przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określają obowiązku inwestora drogi do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy orzekające miały obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W odniesieniu do kwestii braku opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu jak i właściwego dyrektora zarządu gospodarki wodnej Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się wystąpienie Starosty Brodnickiego z dnia 19 listopada 2007 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Inspektorat w Toruniu o wydanie stosownej opinii dotyczącej budowy drogi gminnej "Południowo-Zachodniej Trasy Przemysłowej w Brodnicy od ulicy Podgórnej, na wysokości ulicy Długiej, następnie przeprawą mostową przez rzekę Drwęcę, ulicą Targową do ulicy [...] oraz opinie Zarządu (pisma: z dnia 18 września 2008 r., 23 kwietnia 2008 r., 31 lipca 2007 r., 6 lutego 2008 r., 26 listopada 2007 r., 18 grudnia 2007 r.). Ponadto akta organu pierwszej instancji zawierają opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu (pismo z dnia 31 marca 2008 r.) oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 2007 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezamieszczenia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, Wojewoda zwrócił uwagę na przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stwierdził, że wymagania te zostały ujęte w punkcie VI , na str. 7 zaskarżonej decyzji, który w całości przytoczył, a ponadto stwierdził, że powołany przepis zobowiązuje organ do określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, tylko w przypadku ustalenia przez organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Obowiązek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., byłby więc zdaniem Wojewody naruszony, jeśli pomimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów.

Powyższą decyzję zaskarżył do sądu M. T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu powyższej skargi stwierdził, że analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja organu I instancji przewidzianych tym przepisem wymogów nie spełnia. Nie zawiera bowiem wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających teren oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W ocenie Sądu to, że organy administracji nie zawarły w decyzji o lokalizacji drogi powyższych elementów jest naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego mającym wpływ na wynik sprawy. Wydanie decyzji o lokalizacji drogi służy bowiem m. in. przedstawieniu tej lokalizacji i to, zgodnie z zasadą praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (odpowiednio art. 7 i 8 k.p.a.), mającymi w tej sprawie zastosowanie stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w taki sposób, aby było to czytelne dla wszystkich stron postępowania. Niewątpliwie wytyczenie na mapie linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej umożliwia jednoznaczne odczytanie sposobu zlokalizowania drogi przez inwestora. Jest to najbardziej czytelny sposób przedstawienia przebiegu planowanej drogi i zapewne to także miał na uwadze ustawodawca wprowadzając taki wymóg do ustawy. Na mapach załączonych do decyzji lokalizacyjnej i stanowiących jej integralną część nie wytyczono linii rozgraniczającej teren inwestycji drogowej pomimo wyrażonego wymogu ustawowego w tym zakresie. Sąd wskazał także, że w treści decyzji organu I instancji wyraźnie stwierdzono, że właśnie te mapy, które są załącznikiem do decyzji przedstawiają linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczone są linią ciągłą w kolorze czarnym, stanowiące jednocześnie linie podziału nieruchomości. Taki zapis decyzji, choć może świadczyć o dobrych intencjach organu I instancji, to jednak w związku z brakiem linii rozgraniczających na mapach, dodatkowo utrudnia odczytanie zamiarów inwestora oraz linii podziału nieruchomości. Brak linii rozgraniczających na mapach powoduje, że nie można jednoznacznie i pewnie odczytać jakie tereny są przeznaczone pod drogę. To z kolei uniemożliwia zorientowanie się stronom postępowania, co do tego czy planowana inwestycja narusza ich uzasadnione interesy. Skarżący jest właścicielem działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] sąsiadujących z inwestycją. Na działce o numerze [...] usytuowana jest, działająca od lat stacja benzynowa, posiadająca aktualnie w pełnym zakresie skomunikowanie z drogą krajową nr 15 (lewoskręt i prawoskręt). Jest więc on zainteresowany tym jak zlokalizowana będzie w stosunku do jego nieruchomości planowana droga (tzw. trasa przemysłowa) oraz czy i jak zostanie połączona z drogą krajową nr 15. Uzyskanie przez niego tych informacji umożliwia ocenę naruszenia jego interesów. Tego jednak z map stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji w sposób prosty i jasny nie można odczytać. Wprawdzie, jak wyjaśnił to organ II instancji w piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2009 r., linie rozgraniczające teren inwestycji można poprowadzić po granicy istniejących działek lub po granicy działek powstałych w wyniku podziału, wymienianych w zaskarżonej decyzji, lecz wymaga to wytyczenia tej linii przez każdego, kogo decyzja ta dotyczy we własnym zakresie. Na pewno nie taki był zamysł ustawodawcy, jeżeli zawarł w art. 7 ustawy wyraźny wymóg określenia linii rozgraniczających teren inwestycji przez organ administracji.

Decyzja lokalizacyjna nie zawiera także wymagań dotyczących powiązania planowanej drogi z drogą krajową nr 15, co podnosi się w skardze. W tym zakresie zaskarżona decyzja zawiera jedynie zapis, że "w obszarze drogi krajowej nr 15 i trasy wąskotorowej linii kolejowej projektuje się wlot drogi gminnej w ulicę [...] według uzgodnień i uwarunkowań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w Bydgoszczy." Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że w decyzji lokalizacyjnej w ogóle nie przewidziano powiązania z drogą krajową nr 15 w takim kształcie, jaki ma ona do dzisiaj. Jest za to zapowiedź połączenia planowanej trasy przemysłowej z drogą krajową nr 15 po tym, jak GDDKiA tą drogę wybuduje w przyszłości. Ponieważ przebudowa drogi krajowej nr 15 była w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej i jest do dzisiaj zdarzeniem przyszłym i niepewnym, więc oczywistym jest, że organ wydający decyzję lokalizacyjną powinien był przedstawić wymagania dotyczące powiązania trasy przemysłowej z drogą krajową nr 15 według stanu, w jakim ta droga aktualnie istnieje. Jeżeli więc inwestycja drogowa, będąca przedmiotem niniejszych rozważań ma się kończyć przed drogą krajową nr 15 i do czasu wybudowania ronda przez GDDKiA nie ma mieć z nią żadnego połączenia, to koniecznym było wyraźnie wskazanie takiego rozwiązania w decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli natomiast połączenie planowanej trasy przemysłowej miałoby nastąpić przez ulicę Targową to także należało to w decyzji lokalizacyjnej przedstawić. Przy takim rozwiązaniu skarżący, do czasu wybudowania ronda przez GDDKiA, zachowuje dotychczasowy zjazd do stacji benzynowej z drogi krajowej nr 15 i ma także połączenie z ul. Targową, którą jest dojazd do drogi krajowej nr 15. Przedstawienie w decyzji lokalizacyjnej powiązania trasy przemysłowej z innymi drogami według realnie istniejącego w dacie orzekania przez organy stanu, wyjaśniałoby zwłaszcza sytuację skarżącego i to do tego stopnia, że zarzut o naruszeniu jego interesów mógłby stać się nieuzasadniony. Byłoby też wtedy oczywiste, że organy nie musiałyby określać w decyzji lokalizacyjnej stosownych wymogów zapewniających poszanowanie jego interesów. Przez to jednak, że powiązanie drogi krajowej nr 15 z planowaną trasą przemysłową przedstawione zostało w zaskarżonej decyzji tylko hipotetycznie, a nie realnie, skarżący miał powody uważać, że jego zasługujące na ochronę interesy zostały naruszone, a mimo to organ w decyzji nie określił stosownych wymogów zapewniających poszanowanie tych interesów. W tym sensie zarzut skarżącego co do braku wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, Sąd uznał za zasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zarzucając naruszenie, przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 2 i niezastosowanie art. 12 ust. 2, a mianowicie uznanie przez Sąd, że "określenie linii rozgraniczających teren" jest tożsame z ich odrębnym od linii podziałowych wyrysowaniem na mapie, podczas gdy zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 7 i 8 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., błędnie ustalając stan faktyczny sprawy poprzez nieprawidłowe uznanie, że w decyzji nie określono linii rozgraniczających i w związku z tym przyjął, że nie można odczytać przebiegu terenu przeznaczonego pod lokalizację drogi, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 1 i w konsekwencji błędne ustalenie, że decyzja narusza uzasadnione interesy skarżącego, co spowodowało uznanie przez Sąd I instancji, że analiza powiązania z innymi drogami publicznymi powinna obejmować także brak powiązania z drogą krajową nr 15, podczas gdy przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wymaga wskazania powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, a nie dokonania analizy niepowiązania z określonymi drogami krajowymi, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Drugą skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Miasta Brodnicy zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., polegające na błędzie w subsumcji - wadliwym uznaniu, że ustalony stan faktyczny w sprawie nie odpowiada treści art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie zawiera wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających teren oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy decyzja organu I instancji spełnia powyższe wymagania,

- naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a tym samym nieuwzględnienie faktu, że decyzja organu I instancji zawiera linie rozgraniczające teren, gdyż linie podziału nieruchomości są liniami rozgraniczającymi teren,

- naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym nieuwzględnienie, że budowa skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. przejawiające się w niewłaściwym zastosowaniu środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że w decyzji organu I instancji nie zawarto elementów wymaganych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., co uniemożliwiło stronom postępowania zorientowanie się czy planowana inwestycja drogowa narusza ich uzasadnione interesy, a tym samym uznanie, że doszło do naruszenia zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a.), podczas gdy decyzja organu I instancji spełnia powyższe wymagania, przez co można na jej podstawie zorientować się czy planowana inwestycja drogowa narusza uzasadnione interesy stron, a tym samym uznać, że nie doszło do naruszenia zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 12 ust. 2 tej ustawy, a mianowicie uznanie przez Sąd, że warunkiem skutecznego określenia linii rozgraniczających teren jest ich odrębne od linii podziałowych wyrysowanie na mapie, podczas gdy zgodnie z art. 12 ust. 2 linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności określenie linii rozgraniczających teren. Jak wynika z decyzji z dnia 2 października 2008 r. ustala ona warunki lokalizacji drogi gminnej oraz zatwierdza projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości przedstawione na załączniku nr 1 do decyzji stanowiącym 6 map w skali 1 : 1 000. Numery ewidencyjne działek wydzielonych pod drogę zostały wskazane w decyzji oraz szczegółowo opisane w wykazie zmian gruntowych.

Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, że w załączniku do decyzji z dnia 2 października 2008 r. linie rozgraniczające teren nie zostały odrębnie wyrysowane na mapie, co niewątpliwie zwiększyłoby jej czytelność. Należy mieć jednak na uwadze, że w myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, to linie rozgraniczające teren określone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią jednocześnie linie podziału nieruchomości. Zatwierdzenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi projektu podziału nieruchomości jest konieczne, jeżeli linie rozgraniczające projektowaną drogę nie obejmują już wyodrębnionych ewidencyjnie działki gruntu. Jeżeli zatem istnieje konieczność ewidencyjnego wyodrębnienia z dotychczasowych nieruchomości ich części, które znalazły się w obszarze projektowanej drogi publicznej, niezbędne jest sporządzenie mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości, a wyrysowane na niej linie podziału nieruchomości stanowią jednocześnie linie rozgraniczające teren. W takim przypadku nie można uznać, że niewyrysowanie na mapie odrębnie linii rozgraniczających teren daje podstawę do postawienia organowi zarzutu nieokreślenia w decyzji tych linii i stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Podzielić należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, że analiza powiązania z innymi drogami publicznymi powinna ewentualnie obejmować także brak powiązania z drogą krajową nr 15. Analiza powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi już istniejącymi na etapie ustalania lokalizacji drogi nie oznacza wymogu dokonania analizy pod względem konkretnych rozwiązań technicznych włączenia drogi w istniejący dotychczas system komunikacyjny. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi przesądza jedynie na jakich działkach gruntu zostanie ona zlokalizowana, natomiast konkretne rozwiązania techniczne przebiegu drogi są ustalane w dokumentacji projektowej zatwierdzanej w pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym zawarty w decyzji zapis, że "w obszarze drogi krajowej nr 15 i trasy wąskotorowej linii kolejowej projektuje się wlot drogi gminnej w ulicę [...] według uzgodnień i uwarunkowań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) Oddział w Bydgoszczy", spełnia wymogi art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Powyższy zapis przesądza jednoznacznie o włączeniu drogi gminnej w istniejący system komunikacyjny ulicy [...]. Należy ponadto podkreślić, że w części opisowej odnoszącej się linii rozgraniczających teren, zawartej na str. 3 decyzji, wskazano jednoznacznie, że koniec lokalizacji drogi gminnej stanowi jej włączenie w ul. [...].

Ustalenie natomiast kwestii technicznych włączenia drogi gminnej w ul. [...] wykraczało poza przedmiot rozpatrywanej sprawy. Jak wynika bowiem z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 września 2007 r. wykonanie skrzyżowania ul. [...], obwodnicy Brodnicy i przyszłej Trasy Przemysłowej w formie dwupasmowego ronda średniego nastąpi w ramach budowy obwodnicy Brodnicy w ciągu drogi krajowej nr 15. Budowa powyższego ronda nie może być zrealizowana w ramach budowy drogi gminnej, bowiem stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Podzielić należy również zawarty w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne ustalenie, że decyzja narusza uzasadnione interesy skarżącego. Decyzja ustalająca lokalizację drogi powinna określać szczegółowe ustalenia w kwestii wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, jeżeli organ orzekający stwierdzi, że projektowana lokalizacja drogi narusza takie interesy w zakresie ustaleń objętych postępowaniem lokalizacyjnym. Jak już wskazano wyżej decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawiera konkretnych rozwiązań technicznych przebiegu drogi, które są ustalane w dokumentacji projektowej zatwierdzanej w pozwoleniu na budowę. Nie rozstrzyga również kwestii realizacji ewentualnych zjazdów z drogi do poszczególnych działek sąsiadujących z tą drogą. Przedwczesne zatem były obawy Sądu I instancji naruszenia uzasadnionych interesów M. T. w związku z nieodniesieniem się w decyzji ustalającej lokalizację drogi do kwestii realizacji z drogi gminnej zjazdów na działki nr ewid. [...] oraz [...], stanowiące jego własność.

Działki powyższe nie są położone w liniach rozgraniczających teren projektowanej drogi. Ustalenie jej lokalizacji nie zmienia aktualnie istniejącego z tych działek dostępu do dróg publicznych. Działka nr ewid. [...] ma dostęp do drogi od ul. Targowej. Druga działka o nr ewid. [...] ma zjazd na ul. [...]. Kwestia natomiast możliwości ewentualnego włączenia tej działki do drogi krajowej nr 15 w związku z projektowanym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad skrzyżowaniem ul. [...], obwodnicy Brodnicy i przyszłej Trasy Przemysłowej, wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.