Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1797/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 385/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w Jelczu-Laskowicach 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz J. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2007r. sygn. akt II SA/Wr 385/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, zwanego dalej DWINB, z dnia [...] marca 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo-usługowego w Jelczu-Laskowicach - skargę oddalił.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pawilonu wybudowanego przez W. S., ponieważ podanie o wznowienie wniósł skarżący nie będący stroną zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

Na skutek odwołania skarżącego, DWINB decyzją z dnia [...] listopada 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że w sprawie pozwolenia na użytkowanie postępowanie toczyło się na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004r. i jedynie inwestor był jego stroną, zaś odwołujący nie wykazał istnienia interesu prawnego w sprawie o wznowienie tego postępowania. WSA wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005r. uchylił tą decyzję (z dnia [...] listopada 2004r.), jako wydaną przed rozstrzygnięciem kwestii wyłączenia organu. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2006r. organ odwoławczy ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując na brak przymiotu strony u odwołującego się, gdyż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ustala się jedynie czy dany obiekt został zrealizowany i nadaje się do bezpiecznego użytkowania.

W skardze na tą decyzję J. K. zarzucił naruszenie art. 6 - 9, art. 11 - 12, art. 35 § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 100 § 1 i art., 107 § 1, 3 kpa, art. 10 § 1 , art. 16 § 1, art. 75 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 28, art. 145 § 1 kpa, oraz art. 7 Konstytucji RP, a ponadto naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i kolejno art. 59 ust. 7 i art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy oraz § 272 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, a także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. Nr 147, poz. 1229). Na tej podstawie domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalając skargę stwierdził, że w przypadku wniesienia przez dany podmiot podania o wznowienia postępowania, może ono wywołać skutek procesowy tylko wówczas gdy podmiot ten spełnia warunki przewidziane w art. 28 kpa. Istnienie legitymacji do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania organ bada według stanu aktualnego. Podmioty nie nabywają przymiotu strony na stałe, lecz mogą go utracić w przypadku zmian w stanie faktycznym lub prawnym. Organ nie może prowadzić postępowania zmierzającego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy na wniosek nie strony i jedynie dlatego, że podmiot ten spełniał być może warunki bycia stroną w innej dacie. WSA wyjaśnił, że w związku z żądaniem wznowienia postępowania przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 kpa, mogła zapaść jedynie decyzja o odmowie wznowienia postępowania - art. 149 § 3 kpa. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie prawo materialne wyraźnie wyznacza krąg podmiotów będących stronami i przez to wyklucza udział w tym charakterze innych podmiotów, próbujących powołać się na inną podstawę materialnoprawną. Stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przepisu tego nie można było stosować w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie, czyli do dnia 10 lipca 2003r., co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Organ rozstrzygał o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 12 marca 2004r. wydaną zgodnie z jej treścią na skutek wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r. Argumentacja skarżącego, że wciąż są prowadzone inne postępowania w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie, wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 28 kwietnia 2003r. nie zasługuje na uwzględnienie, jak również wnioski dowodowe, gdyż dotyczą okoliczności nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej J. K., reprezentowany przez adwokata, na podstawie art. 173 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. poprzez nie uwzględnienie ustaleń, iż inwestor nie może realizować robót budowlanych bez ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż inwestycja taka jest samowolą budowlaną, a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie,

- naruszenie prawa procesowego polegającego na obrazie art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 11 P.p.s.a.,

- naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 2, 3, i 5 oraz art. 153 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego i nieuwzględnienie wyroków wydanych w sprawach skarżącego,

- pominięcie w całości zebranego materiału - w postaci wyjaśnień informacyjnych, oświadczeń i zarzutów zgłaszanych w toku postępowania sądowego, co nie spełnia wymagań zawartych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną stwierdzono, że udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest ostatnim etapem procesu inwestycyjnego i musi mieć oparcie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, tj. w art. 28 ust. 1, a taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. W wyroku sygn. akt II SA/Bk 23/06 WSA w Białymstoku stwierdził, że jeśli inwestor wznoszący obiekt nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem, nie dysponuje nim także przystępując do użytkowania. Skarżący wskazał, że inwestor wykonywał roboty budowlane pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] sierpnia 1996r. nr [...] w sprawie [...]. Z tego powodu legalizacja takiej samowoli nie jest dopuszczalna, gdyż przepisy techniczno- budowlane nie pozwalają na nią, z uwagi na usytuowanie - art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Skarżący wskazał, że był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, co wynika z treści decyzji wydanych w dniu [...].09.2003r. nr 26/2003 i [...].02.2004r. nr [...]. W tej sprawie wypowiadał się już NSA w wyroku z dnia 13.01.2006r. sygn. akt II OSK 1301/05 stwierdzając, że nie wszczyna się i nie prowadzi jednocześnie kilku postępowań administracyjnych w tej samej sprawie. W przedmiocie kolejnego wyroku WSA wypowiedział się NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1496/07. Po uchyleniu pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...].02.2004r. nr [...] organ wszczął z urzędu odrębne postępowanie w tej samej sprawie, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne. Po raz drugi zostało wydane pozwolenie na użytkowanie pomimo niezakończonego postępowania administracyjnego w sprawie decyzji z dnia 9.02.2004r. nr 171/2004 i mimo nie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oraz niezakończenia tego postępowania w sprawie nakazu rozbiórki spornego pawilonu. Skarżący powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SAB/Wr 14/06, gdzie organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1.09.1997r., 22.02.1997r., 26.10.1998., 26.06.2002r. o nakazanie w drodze decyzji administracyjnej rozbiórki spornego pawilonu. Wobec tego do czasu wydania decyzji w sprawie tych wniosków inne postępowania powinny być zawieszone. W sprawie wystąpiła przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Przewodniczący może zamknąć rozprawę tylko w przypadku gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Skarżący składał wnioski o przeprowadzenie dowodów uzupełniających w tej sprawie ale nie zostały one uwzględnione. Jest to naruszenie powołanych przepisów procesowych. Zgodnie z art. 11 P.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. We wniosku z dnia 1.02.2007r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z prawomocnych wyroków zapadłych w postępowaniu karnym i przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie prawdziwości twierdzeń skarżącego było obowiązkiem WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazano na naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 153 P.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających żądanych przez skarżącego i nieuwzględnienie wyroków wydanych w sprawach skarżącego oraz pominięcie w całości zebranego materiału - w postaci wyjaśnień informacyjnych, oświadczeń i zarzutów zgłaszanych w toku postępowania sądowego, co nie spełnia wymagań zawartych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przez "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" należy rozumieć zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku. Przytoczenie ustaleń faktycznych ma posłużyć w dalszej kolejności do oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, w szczególności pod kątem zawartych w skardze zarzutów. W realiach sprawy uzasadnienie zaskarżonego wyroku standardom takim nie odpowiada, co zarzut naruszenia wskazanego przepisu czyni usprawiedliwionym.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że WSA wydając zaskarżony wyrok orzekał na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), przedstawionych następnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i na ich podstawie przedstawił "zwięzły stan sprawy". WSA przyjął, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 12 marca 2004 r. wszczęte zostało na wniosek inwestora z dnia 24 lutego 2004 r. i mając na uwadze datę złożenia wniosku zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, wedle którego stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor, z mocy przepisu art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu wynikającym ze zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. - o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz.718). Pogląd ten byłby prawidłowy, gdyby istotnie postępowanie w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego wszczęte zostało na skutek wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r.

Tymczasem z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu budowlanego - pawilonu handlowo - usługowego na działkach nr [...] i [...] w Jelczu Laskowicach, przed dniem 24 lutego 2004 r. toczyło się już postępowanie i decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 28 kwietnia 2003r. udzielił W. S. pozwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Decyzja ta, na skutek odwołania J. K., uchylona została przez DWINB rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], z przekazaniem sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Po uchyleniu, z uwagi na brak rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, toczyło się postępowanie o bezczynność organu, zakończone wyrokiem WSA z dnia 11 kwietnia 2007r. sygn. II SAB/Wr 15/06 zobowiązującym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie do wydania w terminie 30 dni od otrzymania wyroku z uzasadnieniem aktu administracyjnego w sprawie wszczętej wnioskiem W. S. z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie pozwolenia na częściowe użytkowania pawilonu handlowo - usługowego zlokalizowanego na działkach nr 166/8 i 165/18 obręb Jelcz - Laskowice. Ten wątek postępowania, mający częściowe odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, mimo zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do tego etapu postępowania, a także wniosków dowodowych, został całkowicie pominięty co oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie dopowiada ustawowemu wzorcowi określonemu przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji stwierdzenie, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza a skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., jest wadliwe.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że barki w uzasadnieniu są niewątpliwie skutkiem fragmentarycznych akt administracyjnych przedstawionych przez organ Sądowi Wojewódzkiemu, o czym zresztą w odpowiedzi na skargę informował DWINB stwierdzając, że akta sprawy przekazano przy sprawie dotyczącej bezczynności (pismo z dnia 17 maja 2006r.). Informacja ta najwyraźniej nie została dostrzeżona przez WSA co doprowadziło do bezkrytycznego przyjęcia, że wniosek w sprawie pozwolenia na użytkowanie złożony został w dniu 24 lutego 2004 r., ze wszystkimi konsekwencjami z faktu tego wynikającymi.

W aktach administracyjnych załączonych do sprawy brak jest wniosku inwestora z dnia 24 lutego 2004r.; brak jest też wniosku W. S. o pozwolenie na częściowe użytkowanie z dnia 28 kwietnia 2003r., co jednoznacznie nie pozwala na ustalenie zakresu przedmiotowego zgłoszonych żądań. Można jedynie wnioskować w oparciu o znajdujące się w aktach dowody, że zawarte we wnioskach tych sformułowania odnosiły się do tego samego przedmiotu (tej samej części, tego samego obiektu budowlanego). Gdyby tak istotnie było, to niedopuszczalnym byłoby powtórne składanie wniosku w tej samej, toczącej się już sprawie i prowadzenie przez organ jednocześnie więcej, niż jednego postępowania wszczętego wcześniej złożonym wnioskiem. Nie można bowiem po raz wtóry wszcząć toczącego się już postępowania. W sprawie ma to istotne znaczenie, jeśli się weźmie pod uwagę, że w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego (sygn. II SAB/Wr 15/06), zawarte w wyroku tym wytyczne wiązały zarówno organ, jak i sąd administracyjny rozpoznający ponownie sprawę (art. 153 P.p.s.a.).

Wskazane wyżej wątpliwości co do tożsamości postępowań, wobec wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarzut naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. oraz pozostałych przepisów prawa procesowego, czynią nieusprawiedliwionym.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia prawa materialnego, to także nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczyła wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Materialnoprawą podstawę pozwolenia na użytkowanie, w tym zagadnienie stron tego postępowania, stanowią przepisy art. 55 - 59g ustawy - Prawo budowlane. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, a to art. 28, art. 84 ust. 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, dotyczą pozwolenia na budowę oraz funkcji kontrolnych sprawowanych przez nadzór budowlany. Oznacza to, postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie dotyczyło innego, odrębnego etapu procesu inwestycyjnego, uregulowanego innymi przepisami Prawa budowlanego. Skoro więc przepisy wskazane w skardze kasacyjnej nie były stosowane przez organy nadzoru budowlanego, to tym samym WSA nie zajmując w tej materii stanowiska, nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

Przy ponownym rozpoznawaniu skargi J. K. należy w pierwszej kolejności skompletować akta administracyjne, zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., co pozwoli WSA na pełne odniesienie się do zarzutów skargi i dokonanie oceny zaskarżonego aktu, przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się wpis od skargi kasacyjnej (100zł), opłata kancelaryjna od wniosku o uzasadnienie wyroku (100zł) oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą skarbową (150 zł) - łącznie 350 zł, uzasadnia art. 203 pkt 1) P.p.s.a.