Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 484/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 w zw. z art. 50-51 p.b.
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skarg B. K., M. Ś. i T. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K., M. Ś. i T. Ś. solidarnie kwotę 1031 (tysiąc trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania B K, M Ś i T Ś – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2021 r., nr [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek ww. osób w sprawie urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "[...] WINB" lub "organ II instancji").

W dniu [...] października 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło zawiadomienie B K, M Ś oraz T Ś (dalej także "skarżący"), w którym poinformowano "(...) o samowolnym zrealizowaniu robót budowlanych na działce Wnioskodawców o nr ewidencyjnym [...], obręb [...] w [...] (...), polegających na budowie urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej przez spółkę Wodociąg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to okoliczności winny doprowadzić do nakazania rozbiórki samowolnie pobudowanej instalacji budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane".

W dniu [...] grudnia 2019 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także "PINB") przeprowadził czynności kontrolne w ww. sprawie, podczas których stwierdzono, że: "inwestycja została zrealizowana, przebiega kanalizacja przez działkę [...] obr. [...], przedstawiciel inwestora zobowiązał się do dołączenia do akt kopii projektu zatwierdzonego właściwą decyzją Starosty [...] w części obnoszącej się do dz. [...], również zostanie przez inwestora dostarczona inwentaryzacja geodezyjna przedstawiająca przedmiotowy odcinek kanalizacji, inwestor stwierdził że inwestycja zakończona została przyjęciem do użytkowania przez PINB, właściciele zwracają uwagę że decyzja w swojej treści nie obejmuje dz. [...] obr. [...] albowiem właściciele nie udzielili zgody na dysponowanie nieruchomością na ww. inwestycję". Ponadto, w protokole z ww. kontroli ujęto, że "inwestorem pierwotnym był Urząd Miasta [...], a Wodociąg [...] Sp. z o.o. jest inwestorem ostatecznym". Podczas kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Przy pismach z [...] grudnia 2019 r. oraz z [...] lutego 2020 r. Wodociąg [...] Sp. z o.o. przekazała kserokopię dokumentacji ww. inwestycji, tj. m.in.: dokumentację powykonawczą - kanalizacji sanitarnej dla północnej części [...]. Etap I Zad. 2 - Zlewnia pompowni P10; decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Miasta [...] na budowę kanalizacji sanitarnej dla północnej części [...] Etap I, Zadanie 2 Zlewnia pompowni P10 wraz z kanałami sanitarnymi i odejściami do posesji w [...]/kategoria obiektu budowlanego XXVI/ w pasach drogowych ulic [...] - działki ew. nr [...] obręb [...],[...] - działki ew. nr [...] obręb [...],[...]działki [...] obręb [...],[...]- działki ew. nr [...] obręb [...],[...]- działki [...] obręb [...],[...] - działki [...] obręb [...]i działka nr [...] obręb [...],[...]- działka nr [...] obręb [...] - działki ew. [...] obręb [...], drogi dojazdowej - działka ew. nr [...] obręb [...],[...]- działki ew. nr [...], obręb [...], działki nr [...]obręb [...]i działki nr [...] obręb [...],[...] - działka ew. nr [...] obręb [...],[...]- działka ew. nr [...], obręb [...],[...]- działka ew. nr [...] obręb [...],[...] - działka ew. nr [...], obręb [...],[...] - działki ew . nr [...] obręb [...] i działka nr [...] obręb [...],[...]- działka ew. nr [...] obręb [...]. Ponadto przedłożono kopię decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2009 r. zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r. w zakresie zmiany inwestora z Gminy [...]na Wodociąg [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz w zakresie dopisania w pkt. 1 ppkt g dodatkowego zapisu - wszelkie prace należy prowadzić zgodnie z uwagami zawartymi w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nr [...] z [...] października 2008r.; decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2014 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r. w zakresie: w wierszu 32 (pierwsza strona) dodaje się zapis - dz. ew. [...] obr. [...]. Do akt sprawy załączono również kopię dziennika budowy nr [...] wydanego [...] grudnia 2007 r. oraz kopię zawiadomienia o zakończeniu budowy z [...] marca 2014 r., co do którego PINB nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji.

W dniu [...] marca 2020 r. przedłożono projekt budowlano-wykonawczy kanalizacji sanitarnej dla północnej części [...], Etap 1, Zadanie 2 zlewnia pompowni P10.

Zawiadomieniem z [...] maja 2020 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek skarżących w sprawie urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...] oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

W dniu [...] listopada 2020 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Starosty [...], w którym wskazano, że decyzja nr [...] z [...] lipca 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia dla Miasta [...] na budowę kanalizacji sanitarnej została wydana po rozpatrzeniu wniosku z 29 maja 2006 r., który w swej treści nie obejmował inwestycji na działce ew. nr [...] obr. [...] w [...]. Niemniej jednak projekt budowlany uwzględnia w projekcie zagospodarowania terenu wyżej wskazaną działkę.

Przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Wodociąg [...] Sp. z o.o. załączył kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny sygn. akt I Ns [...]z [...] marca 2021 r., którym ustanowiono na działce nr ew. [...], obr. [...] służebność przesyłu na rzecz Wodociągu [...] Sp. z o.o., a której treścią jest m.in.: "posadowienie i eksploatacja urządzeń przesyłowych, tj. miejskiej sieci kanalizacyjnej, w tym prawo wstępu, przechodu, przejazdu przez wyżej wskazaną nieruchomość, swobodnego całodobowego dostępu do sieci i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z posadowieniem, naprawami, remontami (...) za jednorazowym wynagrodzeniem w zamian za ustanowienie służebności przesyłu w kwocie 8.089 zł (...)".

Natomiast przy piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Starosta [...] przesłał do akt sprawy kopie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (w tym działką nr ew. [...], obr. [...]) na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją nr [...] z [...] października 2021r. PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących z [...] października 2019r. w sprawie urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie, złożyli B K, M Ś i T Ś,

Rozpoznając odwołanie organ II instancji wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej [...] grudnia 2019 r. właściciele nieruchomości zwrócili uwagę, że decyzja w swojej treści nie obejmuje działki nr [...]obr. [...] albowiem nie udzielili oni zgody na dysponowanie tą nieruchomością w celu realizacji ww. inwestycji. Organ przypomniał, że w protokole z kontroli nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Z kolei w treści kwestionowanej decyzji organu powiatowego wskazano, że: "(...) sięgacz o numerze 28 na działce ewidencyjnej numer [...]z obrębu [...] został wybudowany bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i został oddany do użytkowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego" (str. 5 decyzji).

W świetle dokonanych ustaleń [...] WINB uznał, że organ I instancji właściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a., nakazujący umorzenie postępowania administracyjnego, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe (odpowiednio w całości albo w części).

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] WINB wyjaśnił, że jakkolwiek w treści decyzji o pozwoleniu na budowę nie wskazano wprost działki nr ew. [...], obr. [...], to ujęto ją w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nr [...]z [...] października 2008 r., stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2009 r. zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2006 r. w zakresie zmiany inwestora z Gminy [...] na Wodociąg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...]dopisano w pkt 1 pkt ppkt g: "wszelkie prace należy prowadzić zgodnie z uwagami zawartymi w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Nr [...]z dnia [...].10.2008 r."

Ponadto organ II instancji zaznaczył, że w projekcie zagospodarowania terenu uwzględniono ww. działkę. Do akt sprawy przedłożono również oświadczenie Burmistrza Miasta [...] o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...] maja 2006 r. dotyczące ww. działki nr ew. [...], obręb [...].

Dalej [...] WINB podkreślił, że przedmiotowe oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma zatem ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę weryfikacji, czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Natomiast dysponując takim oświadczeniem organ nie bada również zakresu dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z łączącego inwestora i właściciela tej nieruchomości stosunku zobowiązaniowego. W szczególności organ nie ma kompetencji bo rozstrzygania sporów co do zakresu posiadanego prawa do zabudowy określonej nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych [...] WINB wskazał, że złożenie oświadczenia samo w sobie jest wystarczające do uznania przez organ administracji, że inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero jeśli pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością tego oświadczenia, organ administracji może podjąć czynności w celu jego weryfikacji.

Mając to na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że nie można przyjąć, aby ww. oświadczenie było nieskuteczne. Przemawia za tym fakt, że przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Wodociąg [...] Sp. z o.o. załączył kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] z [...] marca 2021 r., ustanawiającego na działce nr ew. [...], obr. [...] służebność [...] na rzecz ww. Spółki. Natomiast sam fakt złożenia apelacji od tego postanowienia nie może świadczyć o jego wadliwości.

Zdaniem organu II instancji, PINB zasadnie nie znalazł zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, a tym samym nakładania jakichkolwiek obowiązków wynikających z art. 51 ustawy - Prawo budowlane. [...] WINB w toku rozpatrywania omawianej sprawy nie stwierdził, aby istniały okoliczności z art. 50 ust. 1 Pr.bud., jak też aby inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do zrealizowanych przez niego robót budowlanych.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się B K, M Ś i T Ś, właściciele działki nr ew. [...], obr. [...] w [...], reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

I. Mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, iż:

a) Gmina posiadała prawo do dysponowania działką skarżących nr ew. [...] obręb [...][...], podczas gdy takie uprawnienie nigdy nie zostało udzielone Gminie Miasto [...] przez skarżących,

b) kopia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]złożona przez Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2006 r., występującego jako inwestor pierwotny, jest wystarczająca do uznania, iż takie prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje inwestorowi realizującemu zamierzenie, tj. spółce Wodociąg [...] sp. z o.o.

c) błędne albowiem oderwane od treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością uznanie uprawnienia do dysponowania nieruchomością przez inwestora na cele budowlane, pomimo iż wskazuje ono wprost, że działka nr [...] stanowi "własność prywatną", a także mimo braku zgody skarżących na jego udzielenie, stanowiącego okoliczność bezsporną,

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne i nielogiczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw przyjęcia, iż mimo braku objęcia decyzją o pozwoleniu na budowę działki nr [...], inwestor mógł realizować inwestycję z uwagi na jej ujęcie w załączniku do decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

3. art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu .ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej granicach i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, podczas gdy organ winien ponownie rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie, a nie tylko odnieść się do kwestii poruszonych przez organ I instancji;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję w sytuacji kiedy organ II instancji nie miał podstaw w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz istniejące niewyjaśnione fakty i okoliczności do wydania zaskarżonej decyzji, lecz powinien uchylić w całości postanowienie organu I instancji i w tym zakresie orzec do istoty sprawy.

II. przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 pkt 11 Pr.bud. poprzez jego oczywiście błędne niezastosowanie do oceny treści dokumentu oświadczenia oraz uznanie ww. dokumentu za rodzaj źródła uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane, podczas gdy nie stanowi on tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych,

2. art. 48b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49e Pr.bud. poprzez błędne uznanie, iż zrealizowana inwestycja na nieruchomości skarżących nie jest samowolą budowalną, podczas gdy analiza zgormadzonej dokumentacji, w tym brak oświadczenia skarżących udzielającego prawa do dysponowania nieruchomością powoduje, iż inwestycja zrealizowana na ich działce jest samowolą budowalną.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] października 2021 r., a także o zasądzenie od [...] WINB na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowanego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarówno w dacie rozpoczęcia prac budowlanych, jak i przez cały okres budowy, aż do jej zakończenia w dniu [...] marca 2014 r. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała nawet nieruchomości skarżących. Inwestor niewątpliwie w chwili przystępowania do robót budowlanych winien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która obejmuje wszystkie działki, na których realizowana będzie inwestycja. Niedopuszczalne jest ustalanie zasięgu realizacji inwestycji na obszarze nie uwzględnionym w decyzji o pozwoleniu na budowę.

[...] WINB wskazał, że organ architektoniczno-budowlany ma ograniczone kompetencje co do badania złożonych oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena oświadczenia przez organ wynika z ochrony prawa własności i mieści się w obowiązku zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Dlatego też nie można ograniczyć badania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko do spełnienia wymogu formalnego, tj. faktu złożenia oświadczenia, zwłaszcza wtedy, kiedy już ze zgromadzonego materiału sprawy wynika niezgodność jego treści z rzeczywistym stanem prawnym.

Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie należało zbadać załączone oświadczenie, co przyczyniłoby się do szybkiego ustalenia, iż właściciele działki nie wyrazili zgody na dysponowanie ich nieruchomością.

Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem organu, że wystarczające jest, iż należąca do nich działka została uwzględniona w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że decyzja ta nie narusza prawa własności, nie daje też inwestorowi żadnych praw do terenu potencjalnego zainwestowania, określa natomiast wpływ przedsięwzięcia na środowisko i wymagania jakie powinny być spełnione, aby minimalizować skutki negatywnego wpływu czynników szkodliwych.

Wobec powyższego należy uznać, że urządzenia kanalizacji sanitarnej, których dotyczy skarga, zostały pobudowane na nieruchomości skarżących w ramach samowoli budowlanej. Inwestor miał pełną świadomość tego faktu, dlatego też złożył wniosek o ustanowienie służebności przesyłu, jednakże postanowienie Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Cywilny sygn. akt I Ns [...] z [...] marca 2021 r. nie jest prawomocne, z uwagi na złożoną apelację. Poza tym nie ma ono znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem w chwili realizacji inwestycji takim prawem nie legitymował się ówczesny inwestor - Gmina Miasto [...].

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Uwzględnienie skargi następuje zatem w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2021 r., nr [...] /2021 przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. decyzja [...] WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie, z przyczyn wskazanych poniżej.

Decyzją tą organ II instancji utrzymał w mocy orzeczenie PINB z [...] października 2021 r., nr 559/2021 umarzające w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżących w sprawie urządzeń sieci kanalizacji sanitarnej na należącej do nich działce nr ew. [...], obr. [...]w [...].

Podstawę decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W przywołanym wyżej przepisie nie wymieniono przyczyn bezprzedmiotowości postępowania, posługując się określeniem "z jakiejkolwiek przyczyny". W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że zwrot "z jakiejkolwiek przyczyny" oznacza "każdą przyczynę powodującą brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 1997 r., [...], LEX nr [...], tak też W. C (red.), Z. K (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl. WKP 2019). Zgodnie przyjmuje się zatem, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł choć jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega więc na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II [...], LEX nr [...]).

Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury (zob. M. J, M. W-G, A. W, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, opubl. WKP 2020). W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462).

Należy przyjąć, że w ocenie organów, w rozpoznawanej sprawie zaistniała tego właśnie rodzaju przeszkoda przedmiotowa, uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie sprawy. [...] WINB uznał bowiem, że nie zachodziły w sprawie okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 i art. 51 Pr.bud., tj. aby inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do zrealizowanych przez niego robót budowlanych.

W tym miejscu należy odnotować, że to właśnie z uzasadnienia decyzji [...] WINB wynika, że postępowanie w kontrolowanej sprawie było prowadzone przez organy pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w przepisach art. 50-51 Pr.bud. Sąd zwraca uwagę na tę okoliczność, gdyż kwestia ta mogła budzić pewne wątpliwości, jeśli weźmie się pod uwagę, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w kontrolowanej sprawie, organ powiatowy nie sprecyzował jego przedmiotu.

Postępowanie naprawcze, opisane w art. 50–51 Pr.bud., stanowi procedurę zaliczaną do grupy szeroko rozumianych procedur legalizacyjnych, służących sanowaniu tzw. samowoli budowlanych, czyli ich doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem. W ramach tej procedury w pierwszej kolejności bada się możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, tj. pozostawienia ich rezultatów w dotychczasowym kształcie, ewentualnie ze zmianami niezbędnymi do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Dopiero stwierdzenie braku możliwości zalegalizowania rezultatu wykonanych nielegalnie robót budowlanych skutkuje orzeczeniem nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 in fine Pr.bud.

Przechodząc do oceny stanowiska organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przypomnieć trzeba, że decyzją z [...] lipca 2006 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Miasta [...] na budowę kanalizacji sanitarnej dla północnej części [...] Etap I, Zadanie 2 Zlewnia pompowni P10 wraz z kanałami sanitarnymi i odejściami do posesji w [...] /kategoria obiektu budowlanego XXVI/.

Nie jest sporne (zob. dokumentacja projektowa i powykonawcza oraz protokół kontroli z [...] grudnia 2019 r.), że w ramach przedmiotowej inwestycji, na działce skarżących nr ew. [...], obręb [...] w [...], zrealizowany został jeden z elementów ww. przedsięwzięcia w postaci tzw. "sięgacza" (odcinek kolektora od studni do posesji umożliwiający jej przyłączenie do kanalizacji sanitarnej).

Skarżący podnoszą, że nigdy nie udzielili inwestorowi prawa do dysponowania należącą do nich nieruchomością w ramach wskazanej inwestycji.

Organ II instancji wyjaśnił jednak, że przy piśmie z [...] sierpnia 2021 r. Starosta [...]i przesłał do akt sprawy m.in. kopię oświadczenia Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2006 r. o posiadanym prawie do dysponowania ww. działką nr ew. [...], obręb [...], na cele budowlane.

Rację ma [...] WINB wskazując, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji architektoniczno-budowlanej z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud. stanowi jedynie, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niemniej postępowanie wszczęte na wniosek skarżących nie było takim postępowaniem. Jak natomiast wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] marca 2022 r. (sygn. akt [...], dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"), czym innym jest żądanie złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr.bud., a czym innym ustalanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie oznacza, że inwestor nie musi prawem takim dysponować. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które notabene powołuje się organ II instancji, takie oświadczenie jest skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny albo nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (zob. np. wyrok NSA z [...] marca 2022 r., sygn. akt [...], CBOSA).

W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] stycznia 2011 r. (sygn. akt [...], CBOSA) stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych.

Wobec takiej oceny, w orzecznictwie NSA, po podjęciu powołanej uchwały utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (zob. wyroki NSA: z [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK [...] z [...] kwietnia 2020 r., sygn. akt [...], CBOSA). W postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest bowiem ustalana na zasadach ogólnych, polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA: z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], z [...] stycznia 2018 r., sygn. akt [...], CBOSA).

Powyższe stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu naprawczym w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych, organ nadzoru powinien zbadać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w oparciu o które wykonał on określone roboty. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy pojawią się istotne wątpliwości w tym zakresie, sygnalizowane przez samego właściciela nieruchomości, na której zrealizowano sporne przedsięwzięcie.

Tymczasem, w kontrolowanej sprawie [...] WINB zaakceptował sytuację, w której organ I instancji poprzestał jedynie na ustaleniu, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] dysponował oświadczeniem podmiotu reprezentującego inwestora - Miasta [...] o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ew. [...], obręb [...] na cele budowlane i w oparciu o to tylko ustalenie uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku wystąpienia przesłanek z art. 50-51 Pr.bud.

W świetle przedstawionej wcześniej oceny prawnej, okoliczność przedłożenia przez inwestora ww. oświadczenia w żadnym razie nie zwalniała organów z konieczności oceny prawa dysponowania przez Miasto [...] nieruchomością skarżących na potrzeby zrealizowanej inwestycji, w ramach postępowania toczącego się w oparciu o art. 50-51 Pr.bud. Okoliczność dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości skarżących na potrzeby wykonanych robót ma niewątpliwie kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem determinuje sposób jej ostatecznego i merytorycznego zakończenia.

W konsekwencji powyższego stwierdzić przyjdzie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przedwcześnie umorzone, a organ II instancji nie dokonał prawidłowej kontroli podjętego w tym względzie przez PINB rozstrzygnięcia. Niewątpliwie [...] WINB naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także – na co słusznie wskazano w skardze - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy orzeczenie PINB, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał najmniejszych podstaw do przyjęcia, że inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane.

Jednocześnie należy podkreślić, że z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika inna przeszkoda o przedmiotowym charakterze, która uzasadniałaby umorzenie postępowania w sprawie, w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd nie podzielił natomiast tej argumentacji skargi, w której podniesiono, że o fakcie samowoli budowlanej świadczy już sam brak wskazania w treści decyzji o pozwoleniu na budowę działki skarżących nr ew. [...], obr. [...]. Wskazać przyjdzie, że objęcie ww. nieruchomości wspomnianą decyzją znajduje potwierdzenie w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu oraz załączonej do niego pozostałej dokumentacji projektowej, w także w przedłożonych decyzjach i uzgodnieniach. Z tego względu, nie można jednoznacznie przesądzić, że wydane pozwolenie nie obejmowało również ww. nieruchomości. Tym niemniej, z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, które dotyczy nie kontroli prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz ustalenia okoliczności istotnych dla ewentualnego zastosowania w sprawie przepisów art. 50-51 Pr.bud., konieczne było ograniczenie się do zagadnień stricte procesowych, które przemawiały za potrzebą uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] WINB.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ten zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania oraz dokonać wszechstronnej analizy sprawy. Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonych opłat od pełnomocnictw (3x17 zł).