Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1051/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 i 45
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi Gminy T.- [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prowadzona od [...] r. sprawa wniosku G. i R. J. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie krematorium na części działki nr [...] w T., ma charakter wielowątkowy. Wielokrotnie w rozmaitych aspektach, rozpoznawana była przez organy administracji publicznej, była też przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Przybliżając najistotniejsze z zapadłych w sprawie rozstrzygnięć należy wskazać, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji podając, że zakres rzeczowy planowanej inwestycji wykracza poza możliwości chłonności obszaru określonego we wniosku, a nadto pozostaje w kolizji z przepisami szczególnymi, które kwalifikują zakładanie cmentarzy do zadań własnych gminy.

Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowne przeanalizowanie okoliczności faktycznych oraz interpretacja zapisów planu, odnosząca się do terminu "obszary cmentarzy". Wskazano, że w ocenie organu odwoławczego nie można uznać krematorium za integralną część cmentarza, co ma znaczenie dla uznania zgodności inwestycji z miejscowym planem.

Rozpoznając ponownie wniosek inwestorów Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił na okres do [...] r. postępowanie w sprawie. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 138 z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że obszar planowanej inwestycji - działka nr [...] - położony jest na terenie objętym uchwałą Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. Zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym okoliczność ta umożliwia zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez inwestorów zażalenia postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta T. W uzasadnieniu wyjaśniono, że stanowiący podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi samoistną podstawę zawieszenia, określając jego przesłanki, wobec czego nie miały w sprawie zastosowania regulujące instytucję zawieszenia przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne G. i R. J. podnieśli szereg zarzutów, odnoszących się do prowadzonych postępowań, w tym dotyczących wywłaszczenia. Skarżący podali, że organy nigdy nie stwierdziły, aby zamierzona inwestycja nie była zgodna z zapisami planu i przepisami prawa, nigdy też nie przeprowadzono analizy takiej zgodności, a za kluczowe dla rozpoznania sprawy uznali interpretację terminu "obszar cmentarzy". W pismach uzupełniających skargę skarżący zwrócili uwagę, że dla obszaru, na którym znajduje się działka nr [...] wydano dwie decyzje ustalające warunki zabudowy: z dnia [...] r. dla budynku kremacji zwłok oraz z dnia [...] r. dla budowy części południowej Cmentarza Komunalnego. Za dyskryminujące poszczególnych inwestorów uznano wobec powyższego zawieszenie postępowania w odniesieniu do niektórych wniosków o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zwrócono się również o ocenę, czy dopuszczalne było powzięcie przez Radę Miejską w T. uchwały z dnia [...] r. o odstąpieniu od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2669/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę inwestorów. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organ I instancji poprawnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym albowiem przepis ten odnosi się właśnie do terenów, na których nie istnieje ustawowy obowiązek sporządzenia planu. Sąd przesądził jednocześnie, że obowiązek taki nie istnieje w odniesieniu do działki nr [...] w części przeznaczonej na inwestycję.

W międzyczasie, po upływie okresu zawieszenia, w ramach którego plan miejscowy nie został uchwalony albowiem Rada Miasta T. uchwałą odstąpiła od jego sporządzania, postępowanie w sprawie zostało podjęte i zakończone odmawiającą ustalenia warunków zabudowy decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...], uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...].

W wyniku wniesionego przez G. i R. J. zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] r. zobowiązując go jednocześnie do wyjaśnienia przyczyn i osób winnych nie załatwienia sprawy w terminie.

Decyzją z dnia [...] r. nr . Prezydent Miasta T. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Także i tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzją z dnia [...] r. nr [...] uznając fakt odstąpienia od sporządzania planu miejscowego za rezygnację z realizacji lokalnych celów publicznych. W konsekwencji Kolegium uznało, iż organ I instancji zobligowany jest wydania w przedmiotowej sprawie decyzji uwzględniającej ww. rezygnację gminy.

Z uwagi na dalszy brak decyzji rozstrzygającej wniosek G. i R. J. wyrokiem z dnia 2 października 2006 r; sygn. akt II SAB/GI 18/06 wydanym w wyniku skargi inwestorów na bezczynność Prezydenta Miasta T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał organ ten do wydania w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia akt sprawy, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących z dnia [...] r. o wydanie warunków zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. w miejsce jednak decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę ponownie zawiesił prowadzone przez siebie postępowanie, tym razem jako podstawę podając art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), wskazując jednocześnie, iż postępowanie ulega zawieszeniu do czasu sporządzenia dla przedmiotowego obszaru planu miejscowego. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł m.in., iż na terenie objętym wnioskiem przewidywane są zadania dla realizacji lokalnego celu publicznego tj. cmentarza komunalnego, które to zadanie zostało zapisane w obowiązującym studium, przez co gmina T. dla wnioskowanego terenu ma obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] r., przedmiotowy teren położony jest bowiem na obszarze zgodnie z oznaczeniem graficznym określonym jako Projektowane tereny cmentarzy. Ponadto Rada Miasta T. na sesji w dniu [...] br. podjęła uchwały: Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T." oraz Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] i granicy administracyjnej miasta. Wnioskowane przez inwestorów zagospodarowanie terenu nie jest zatem zgodne z polityką miasta.

Postanowienie, o którym mowa powyżej, zostało, w wyniku rozpoznania zażalenia inwestorów, uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jak to już podkreślano we wcześniej podejmowanych w sprawie rozstrzygnięciach, lokalizacja cmentarza komunalnego na części działki stanowiącej własność G. i R. J. jest wykluczona w sposób nie budzący wątpliwości. Działka ta położona jest bowiem w strefie ochronnej magistrali wodociągowej, co zostało potwierdzone postanowieniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r.; nr [...], mocą którego ustanowiona została nieprzekraczalna granica dla budowy cmentarza komunalnego od strony tejże magistrali wodociągowej. Podobne stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. (sygn. akt SA/Ka 2669/03). Pozostająca w wymienionej strefie ochronnej część działki inwestora nie może być w żadnym przypadku miejscem realizacji inwestycji celu publicznego - cmentarza komunalnego. Zatem określenie w studium obszaru, dla którego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w sytuacji gdy inne przepisy całkowicie wykluczają realizację takiego celu na danym obszarze (np. planowanie lokalizacji cmentarza w strefie ochronnej magistrali wodociągowej) nie może być podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z powołaniem na ustalenia studium.

Pomimo jednoznacznego stanowiska Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. po raz kolejny zawiesił postępowanie administracyjne do czasu sporządzenia planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru. W uzasadnieniu powielił argumenty podnoszone w postanowieniu poprzedzającym, wyprowadzając z nich te same co poprzednio wnioski. Dodatkowo zaakcentował, iż analizując pojęcie "obszar cmentarza" odwołać się należy do przepisów odrębnych - art.1 art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj.: Dz. U. 2000 nr 23, poz. 295 z późn. zm). Decydujące znaczenie w analizie tego pojęcia mają też ustalenia § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6 Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych (Dz. U. Nr 47, poz. 299). Stosownie do zapisu § 11 cytowanego rozporządzenia w niewielkiej odległości od bramy cmentarnej powinien znajdować się dom przedpogrzebowy, który powinien składać się z pomieszczeń do przechowywania zwłok, pomieszczeń do wykonywania ceremonii pogrzebowych oraz pomieszczeń do wykonywania oględzin lub sekcji sądowo-lekarskich, sanitarno-milicyjnych oraz utrwalania zwłok. Ponadto teren planowanego cmentarza gminnego został zlokalizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi tj. § 1 - 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U 1959 r. Nr 52. poz. 315).

G. i R. J. kolejny raz wnieśli zażalenie na otrzymane postanowienie podnosząc, iż nie stanowi ono merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do podjęcia którego organ I instancji jest zobligowany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. po raz kolejny uchyliło postanowienie pierwszoinstancyjne wskazując w uzasadnieniu, że jeszcze raz zwraca uwagę organowi I instancji, iż mając na względzie nie budzący wątpliwości fakt, że część działki, na której projektowana jest inwestycja położona jest w strefie ochronnej magistrali wodociągowej (postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. Nr [...]), a zatem część działki inwestora położona w tej strefie nie może być w żadnym przypadku miejscem realizacji inwestycji celu publicznego - cmentarza komunalnego. Jeżeli ta część działki nie może być objęta granicami cmentarza komunalnego, to tym samym nie może - na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - istnieć dla tej części działki obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zatem nie może znaleźć w sprawie zastosowania powołany jako podstawa zaskarżonego postanowienia przepis art. 45 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Także wydany w sprawie wywłaszczenia części działki skarżących wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2642/03 potwierdził fakt, że część działki skarżących nie mogła być wywłaszczona ze względu na realizację inwestycji celu publicznego, a zatem także ta część działki nie może być objęta obowiązkiem sporządzenia planu, na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium ponownie przypomniało też, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ,zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym nie może stanowić podstawy wydawanych rozstrzygnięć.

Pismem z dnia [...] r. [...] i Zakład Usług Komunalnych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie przepisów prawa wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż organ l instancji nie miał podstaw do zastosowania tegoż przepisu i zawieszenia postępowania albowiem część działki skarżących G. i R. J. nie mogła być objęta granicami cmentarza komunalnego przy ul. [...] jako celu publicznego, a tym samym nie mogła być ona objęta obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego;

2) naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym przez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie z powołaniem się na treść postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] wydanego dla odrębnego postępowania z wniosku Urzędu Miejskiego w T. w sprawie lokalizacji cmentarza oraz treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2005 r., Sygn. akt II SA/Ka 2642/03 w sprawie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności art. 153 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przyjętego i wskazanego w wydanym w sprawie wywłaszczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt. II SA/GI/378/06 stanowiska, które potwierdza fakt, cyt."...że gdyby doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziana będzie realizacja takiego samego celu publicznego, jaki był przewidziany w planie, który utracił moc z dniem [...] r., względnie, gdyby na realizację takiego celu wydana została decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego (w obecnym stanie prawnym w odniesieniu do inwestycji celu publicznego nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy), to ponownie aktualna stanie się ocena wyrażona w wyroku z dnia 29 sierpnia 2005 r".

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej skarżącego bądź oddalenie z przyczyn, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl z kolei art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, jak się wydaje, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy).

Odnosząc przywołane wyżej regulacje do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skargę na postanowienie drugoinstancyjne uchylające wydane w pierwszej instancji postanowienie Prezydenta Miasta T. wniósł [...] Zakład Usług Komunalnych, stanowiący jednostkę budżetową utworzoną na mocy uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...]. Skargę podpisał Dyrektor Zakładu przedkładając, na wezwanie Sądu, udzielone mu przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] r. pełnomocnictwo nr [...] do wniesienia przedmiotowej skargi i reprezentowania przed Sądem Gminy T. Uzasadniając z kolei interes prawny skarżącego Zakładu wskazano w skardze, iż zakładanie i utrzymywanie cmentarzy komunalnych jest celem publicznym, którego realizatorami są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa. W myśl odnośnych przepisów jednostki samorządu mogą powierzać wykonanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych. Zdaniem Dyrektora [...] Zakład Usług Komunalnych z siedzibą w T [...] spełnia ww. przesłanki posiadając tym samym interes prawny do wniesienia skargi.

Zdaniem Składu Orzekającego [...] Zakład Usług Komunalnych nie posiada jednak samodzielnego interesu prawnego w sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl uchwalonego przez Radę Miasta T. w dniu [...] r. statutu Zakładu jednostka ta podlega Prezydentowi Miasta T., który sprawuje merytoryczny nadzór i kontrolę nad jego działalnością (§ 3 ust. 1) natomiast Dyrektor jednostki działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez Prezydenta, przez niego też jest powoływany i odwoływany (§ 4 ust. 1 i 2). Pełnomocnictwo takie zostało Dyrektorowi udzielone w dniu [...] r. upoważniając go do działania w zakresie wyliczonych zadań w imieniu jednostki budżetowej oraz w imieniu Miasta T. Niewątpliwym jest zatem, iż [...] Zakład Usług Komunalnych i reprezentujący go Dyrektor wywodzą wszystkie swoje kompetencje od Prezydenta Miasta T., nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień. Skarżący zakład nie może zatem wywieść swego samodzielnego interesu prawnego albowiem posiadanie przez gminną jednostkę organizacyjną zdolności sądowej (art. 28 § 1 p.p.s.a.) nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez nią legitymacji skargowej – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06, LEX 322777. Notabene zauważyć można, choć nie ma to znaczenia dla oceny legitymacji skargowej, iż skarżący Zakład nie posiada w stosunku do gminy także rzeczywistej odrębności ekonomicznej. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) jednostka budżetowa to bowiem taka jednostka organizacyjna, której wydatki są wydatkami budżetu gminy, a dochody – dochodami budżetu, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 1-3 ustawy.

Stroną skarżącą w sprawie nie może też być Gmina T., którą to, a nie Zakład, w istocie w myśl przywołanego wyżej pełnomocnictwa Dyrektor reprezentuje w niniejszej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji rozstrzygnięcie administracyjne, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 (niepubl.), uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, (ONSA 2001, nr 1, poz. 17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r. uzasadnienia takiego stanowiska dopatrzono się w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Dwoistość ta wyłącza możliwość równoczesnego występowania organów gminy w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W konsekwencji w zakresie w jakim Prezydent Miasta T. wydając jako organ I instancji zakwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowienie wykonywał funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania interesu jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Tym samym nie posiada więc takich uprawnień także [...] Zakład Usług Komunalnych jako jednostka budżetowa, która działa w granicach kompetencji Prezydenta Miasta.

Notabene warto w tym miejscu wskazać, iż nawet w razie odmiennych poglądów co do interesu prawnego skarżącej Gminy T. – [...] Zakładu Usług Komunalnych wniesiona skarga nie mogłaby zostać uwzględniona albowiem postanowienie Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] wydane zostało z naruszeniem prawa wymagającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego, co organ drugoinstancyjny poprawnie uczynił. Uzasadniając wydane na podstawie 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postanowienie, po raz kolejny zawieszające prowadzone z wniosku G. i R. J. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego na parceli nr [...] w T. krematorium, Prezydent Miasta T. stwierdził bowiem, że cyt. "jeżeli na terenie objętym wnioskiem przewidywane są zadania dla realizacji lokalnego celu publicznego – a takie zadania – cmentarz komunalny, zostały zapisane w obowiązującym studium, to stosownie do wymogu art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy obowiązkowo sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego". Odnosząc powyższą tezę do działki nr [...] Prezydent Miasta T. zaprzeczył tym samym treści swojego własnego postanowienia z dnia [...] r. kiedy to zawiesił prowadzone w tej samej sprawie postępowanie na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisu odnoszącego się wyłącznie do obszarów, na których uchwalenie planu nie jest obowiązkowe, a przystąpienie do jego sporządzania wynika jedynie z woli rady gminy. Odrzucił nadto tym samym ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. II SA/Ka 2669/03, wydanego po rozpoznaniu skargi na utrzymujące ww. postanowienie w mocy rozstrzygnięcie drugoinstancyjne. W wyroku tym Sąd, odnosząc się do tej samej działki i tej samej zamierzonej przez inwestorów inwestycji, przesądził bowiem, iż cyt. "przeznaczony pod inwestycje obszar działki inwestorów nie jest także objęty ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu". Sąd przesądził nadto, iż z uwagi na przepis intertemporalny w sprawie zastosowanie winny znaleźć normy poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z [...] r. Wskazał w konsekwencji, że ustawowemu obowiązkowi sporządzenia planu podlegają jedynie obszary wymienione w art. 13 ust. 1 i 2 tejże ustawy, do których to obszarów teren planowanej przez G. i R. J. inwestycji nie należy. Poprawnie zatem, zdaniem Sądu, organ I instancji zawieszając prowadzone przez siebie postępowanie zastosował przepis art. 45 ust. 2 ustawy albowiem przepis ten odnosi się właśnie do terenów nie objętych ustawowym obowiązkiem sporządzenia planu.

Skład Orzekający przypomina zatem w tym miejscu, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez ten Sąd w przywołanym wyroku i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Związane tą oceną są także orzekające w sprawie organy, w tym Prezydent Miasta T.

W konsekwencji wydanie obecnie kwestionowanego postanowienia, kolejny już raz zawieszającego prowadzone postępowanie, tym razem na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w istotny sposób narusza prawo. Pomimo, że przepis ten dotyczy jedynie obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego Prezydent Miasta T. zastosował go bowiem w odniesieniu do terenu, na którym w myśl wiążącej Prezydenta oceny zawartej we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku obowiązek sporządzenia planu nie istnieje.

Notabene można w tym miejscu wskazać, iż nawet w razie dokonania oceny istnienia bądź nie istnienia na przedmiotowym obszarze obowiązku sporządzenia planu na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie byłoby wątpliwości, iż teren planowanego przez inwestorów przedsięwzięcia nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu. Ustawa ta ograniczyła bowiem sytuacje, w których sporządzenie planu jest obligatoryjne do przypadków, w których obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych, z konieczności przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a nadto kiedy na danym obszarze rozmieszczone mają być obiekty handlowe wielkopowierzchniowe bądź obszary przestrzeni publicznej rozumiane jako tereny służące poprawie życia mieszkańców i sprzyjające nawiązywaniu kontaktów społecznych. Wyrażony przez Gminę zamiar lokalizacji na terenie tym części cmentarza niewątpliwie wykracza poza przytoczone wyliczenie (art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż jak to wskazano powyżej, wyrokiem z dnia 2 października 2006 r. sygn. akt II SAB/Gl 18/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi G. i R. J. na bezczynność Prezydenta Miasta T. zobowiązał organ ten do wydania w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia akt sprawy, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących z dnia [...] r. o wydanie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent Miasta T., który pomimo zobowiązania go przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do rozpoznania wniosku skarżących do dnia [...] r., nie wydał rozstrzygnięcia, do którego został zobligowany, niewątpliwie pozostaje w stanie bezczynności. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta T. w sposób ostateczny nie rozpoznał jednak wniosku stron do chwili obecnej, a w samym tylko roku [...] dwukrotnie wydał postanowienie zawieszające prowadzone postępowanie do czasu sporządzenia planu miejscowego dla obszaru obejmującego działkę nr [...], wadliwie przyjmując nadto, iż obszar, na którym inwestorzy usytuować zamierzają planowane krematorium objęty jest obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego (notabene w drugim z postanowień posługując się zasadniczo tymi samymi argumentami, z powodu których pierwsze postanowienie zostało przez Kolegium uchylone). Za prawidłowe uznać zatem należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium, eliminujące z obrotu prawnego naruszające wskazane wyżej przepisy postanowienie organu I instancji.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i orzekł jak w sentencji.