Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 3285/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt 4 II SA/Wr 3285/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Magdalena Domańska - Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości [...] zł I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. przyznał E. S. zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca spełnił warunki określone w ustawie o pomocy społecznej do przyznania zasiłku.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił, że w decyzji nie określono, które wnioski złożone przez niego zostały rozpatrzone. Zainteresowany wyjaśnił również, że ubiegał się o przyznanie zasiłku w wysokości odpowiadającej kryterium dochodowemu. Ponadto obowiązkiem organu jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyznano pomoc w ograniczonej wysokości.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wyjaśniając że decyzja organu I instancji jest realizacją dwóch wniosków z [...] i [...]r., w których wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy w wysokości [...] zł miesięcznie. Natomiast fakt, że strona nie otrzymała pomocy w żądanej wysokości, nie wystarczającej na pokrycie wszystkich potrzeb nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Ośrodek Pomocy Społecznej nie dysponował środkami finansowymi pozwalającymi na przyznanie wnioskodawcy pomocy w większym zakresie zarówno w dniu wydania decyzji, jak i wniesienia odwołania.

W skardze na decyzję skarżący wyjaśnił, że prowadzi odrębne niż matka gospodarstwo domowe i zgodnie z ustawą o pomocy społecznej przysługuje mu prawo do uzyskania zasiłku w kwocie odpowiadającej kryterium dochodowemu. Skarżący zarzucił, że Ośrodek Pomocy Społecznej niewłaściwie stosuje prawo, ponieważ zgodnie z treścią ustawy o pomocy społecznej zasiłek uznaniowy przysługuje osobom, które osiągają dochody w wysokości co najmniej minimum socjalnego. Natomiast osobie, która nie uzyskuje dochodów przysługuje zasiłek w wysokości odpowiadającej kryterium dochodowemu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd rozpatrujący sprawę w pierwszej kolejności rozważa zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż merytoryczna ocena decyzji możliwa jest jedynie, gdy przy jej wydaniu organy nie uchybiły procedurze regulującej postępowanie administracyjne.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup żywności.

Skarga na decyzję jest zasadna.

Jak wynika z akt administracyjnych, wykonując uprawnienie wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm. ) Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarządzeniem z dnia [...]r. nr [...] wyznaczył zespół orzekający w sprawie wszczętej odwołaniem E. S. Do składu orzekającego weszli: A. K. – jako przewodnicząca, A. K. – członek i D. S. – członek sprawozdawca. Jednocześnie określono termin posiedzenia ( rozprawy ) na dzień [...]r. Z protokółu sporządzonego w dniu [...]r. z posiedzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w składzie: A. K. – przewodnicząca, A. K. – członek i D. S. – członek sprawozdawca, wynika że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło przeprowadzić rozprawę administracyjną. Protokół ten został podpisany przez dwóch członków składu orzekającego. Po przeprowadzeniu rozprawy przez dwóch członków składu: A. K. i D. S., odwołanie zostało rozpatrzone w dniu [...]r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: A. K. – jako przewodnicząca, Z. P. – członek i D. S. – członek. Decyzja z dnia [...]r. została natomiast podpisana tylko przez dwóch członków składu rozpatrującego odwołanie: A. K. i D. S. Brak jest podpisu trzeciego członka składu orzekającego. W aktach sprawy brak jest też informacji o zmianie członków składu wyznaczonego do rozpatrzenia sprawy na podstawie zarządzenia z dnia [...] r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca ( art. 17 ust. 2 cyt. ustawy ). Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego ( art. 17 ust. 5 cyt. ustawy ). Kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium ( art. 18 ust.1 cyt. ustawy ). Jak wynika z powyższych uregulowań, podmiotem podejmującym decyzję jest organ kolegialny, obligatoryjnie orzekający w składzie trzyosobowym i wszyscy jego członkowie biorą odpowiedzialność za treść decyzji i jej uzasadnienie.

Z treści art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) wynika, że decyzja powinna zawierać między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi jej istotny element. Podpis jest bowiem gwarancją tego, że decyzja pochodzi rzeczywiście od odpowiedniego i właściwego organu i jest wyrazem jego woli.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiło rażące naruszenie zasad orzekania, określonych w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych i Kodeksie postępowania administracyjnego. Prawidłowo wydany akt administracyjny stanowi jedynie decyzja podpisana przez cały skład orzekający w sprawie, jak wymaga tego art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Decyzja organu kolegialnego, nie podpisana przez wszystkie osoby biorące udział w jej wydaniu dotknięta jest wadą nieważności z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów prawa. Na tego rodzaju wadliwość – jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje też prof. Janusz Borkowski w publikacji "Nieważność decyzji administracyjnej" ( wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997 r. str. 81 – 84 ).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie została podpisana przez wszystkich członków orzekających w sprawie, to wadliwość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa w stopniu nakazującym wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem. Wadliwość decyzji, naruszająca w sposób istotny normy procedury administracyjnej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwalifikuje decyzję do stwierdzenia nieważności jako dotkniętą wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy również wskazać, że stosownie do art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa ( art. 107 § 3 k.p.a. ). W pewnych okolicznościach organ może odstąpić od uzasadnienia. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania ( art. 107 § 4 k.p.a. ).

Przepisy Kodeksu nie wprowadzają żadnych różnic w obowiązku uzasadnienia decyzji z uwagi na skład osobowy organu administracyjnego. Obowiązek ten spoczywa na organach jednoosobowych w taki sam sposób, jak na organach kolegialnych. Wymagania wynikające z przepisów k.p.a. w pełni respektuje postanowienie art. 17 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiąc że niejawna narada składu orzekającego obejmuje dyskusję oraz głosowanie nad rozstrzygnięciem i zasadniczymi jego motywami. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. Najistotniejsze wadliwości uzasadnienia to niepełność uzasadnienia, pozorność uzasadnienia, brak uzasadnienia obligatoryjnego, niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji, wady formalne ( Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 7. wydanie, str. 515 – 516 ).

W rozpatrywanej sprawie decyzje organów obu instancji, a zwłaszcza decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. nie spełniają wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie wystąpiły też przesłanki zwalniające organy z obowiązku sporządzenia uzasadnienia wymienione w art. 107 § 4 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia bowiem w całości żądania strony, skoro skarżący wniósł o przyznanie zasiłku w wysokości "odpowiadającej kryterium dochodowemu", natomiast przyznano mu zasiłek w wysokości [...] zł.

Należy podkreślić, że w przypadku zasiłku celowego przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. ) nie nakładają na organy pomocy społecznej obowiązku jego przyznania, ani też nie określają wysokości zasiłku, lecz stanowią, że zasiłek ten może zostać przyznany. Oznacza to, że kwestia przyznania zasiłku, jak i jego wysokość zostały pozostawione uznaniu organów pomocy społecznej. Uznanie to nie może mieć dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osoby potrzebującej pomocy oraz możliwościami finansowymi ośrodka pomocy społecznej, który musi zadbać także o potrzeby innych osób oczekujących i wymagających pomocy. Możliwość ograniczenia wysokości przyznanego zasiłku w stosunku do wysokości żądanej przez stronę dotyczy również wnioskodawcy, który nie osiąga dochodów lub osiąga je w wysokości niższej od kryterium dochodowego określonego w cyt. ustawie. Organ przyznający zasiłek nie jest bowiem zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, która musi liczyć się z tym, że wysokość przyznanego zasiłku będzie mniejsza od tego, który określiła we wniosku.

Organy obu instancji, odmawiając skarżącemu przyznania zasiłku w żądanej przez niego wysokości z powodu braku środków finansowych stwierdziły, że spełnia ona wszystkie przesłanki z art. 32 ustawy o pomocy społecznej do przyznana tego zasiłku. W ramach kontroli zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był więc do rozważenia, czy w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji rzeczywiście nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń dokonanych przez organ. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, aby należycie i dokładnie ustalić stan faktyczny (art. 7 i 77 k.p.a.). Ustalenie organu II instancji, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w P. Z. nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi na wypłatę świadczeń o charakterze fakultatywnym jest jedynie ogólnikowym stwierdzeniem bez jakiegokolwiek poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Natomiast organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił w decyzji, z jakich względów zasiłek został przyznany w wysokości niższej niż żądana przez skarżącego.

Jak już powyżej wskazano przepisy postępowania administracyjnego w art. 107 k.p.a. wskazują wymagania, jakim powinien odpowiadać akt administracyjny. Niezachowanie tych wymagań powoduje dotknięcie decyzji wadami, do których należy zaliczyć między innymi wadliwość uzasadnienia decyzji, polegającej na tym, że organ nie wskazał dowodów, na podstawie których ustalił fakty, będące podstawą rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

W tych okolicznościach Sąd stwierdził nieważność decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt lit. c) cyt. ustawy. O możliwości wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy z uwagi na przyznanie skarżącemu świadczenia.

Natomiast odnośnie wniosku skarżącego z dnia [...]r. o doręczenie wyroku z uzasadnieniem, który wpłynął do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r., należy wyjaśnić, że w związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i uchyleniem decyzji organu I instancji, stosownie do art. 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd sporządza uzasadnienie wyroku z urzędu. Odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie ( art. 142 § 1 cytowanej ustawy ).