Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 884/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 1986 nr 36 poz 180
law: Ustawa z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego.
article: art. 3 par. 2 i par. 3, art. 147, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3a
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 124
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) WSA Mirella Ławniczak As. sąd. Szymon Widłak Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego I. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. /-/Sz. Widłak /-/M. Kwiecińska /-/M. Ławniczak


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...] w oparciu o art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688) powołała z dniem [...] inspektora Urzędu Miasta i Gminy M. K. na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K., wykonanie uchwały powierzając Burmistrzowi.

W uzasadnieniu do uchwały przedstawiono wykształcenie, kwalifikacje oraz przebieg dotychczasowej pracy zawodowej M. K. w Urzędzie Miasta i Gminy, stwierdzając że posiada ona pełne kwalifikacje i wykształcenie do powołania jej na Zastępcę Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K.

Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...].

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), złożył skargę na powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie art. 3a-3d ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.) polegające na powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez przeprowadzenia konkursu. Wskazując na powyższe, Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż powołanie na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego nie było poprzedzone otwartym i konkurencyjnym naborem, o którym mowa w art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Urząd stanu cywilnego na mocy art. 5a Prawa o aktach stanu cywilnego wchodzi w skład urzędu gminy. Jego pracownicy łącznie z zastępcą kierownika USC są pracownikami samorządowymi, do których ma zastosowanie art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny, co oznacza, że musi być poprzedzony konkursem. Zdaniem organu nadzoru podjęcie przez Radę uchwały w sprawie powołania Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego bez uprzedniego przeprowadzenia konkursu czyni tę uchwałę niezgodną z prawem, gdyż przeprowadzenie konkursu na to stanowisko ma charakter bezwzględny i ustawa nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Wymóg przeprowadzenia konkursu ma zastosowanie zarówno do nowo zatrudnianych kandydatów spoza urzędu, jak i do kandydatów już w tym urzędzie zatrudnionych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi – o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Zdaniem Rady Miejskiej powołanie zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy – Prawo o aktach stanu cywilnego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i wobec tego nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieuzasadnione jest również stosowanie wobec takiej uchwały środków nadzoru określonych w ustawie o samorządzie gminnym, gdyż zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi podstawę do indywidualnego ukształtowania stosunku pracy z daną osobą poprzez jej zatrudnienie lub zmianę istniejącej umowy o pracę. Stąd tego rodzaju uchwałę należy uznać za akt z zakresu prawa pracy, wobec czego skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, winna ona – zdaniem Rady Miejskiej, zostać oddalona, ponieważ powołanie M. K. na stanowisko Zastępcy Kierownika USC nie było połączone z nawiązaniem nowego stosunku pracy w charakterze pracownika samorządowego, lecz powierzeniem funkcji pracownikowi, który pozostawał w stosunku pracy, dodatkowych czynności do wykonywania na zajmowanym stanowisku pracy. W związku z powyższym nie zachodziły przesłanki określone w art. 3a ustawy o pracownikach samorządowych, który to przepis dotyczy tylko naboru, który łączy się z zatrudnianiem i nie odnosi się do przypadków obsadzania stanowisk urzędniczych nie powiązanych z nawiązaniem stosunku pracy, a więc z zatrudnianiem nowych osób. Uchwała o powołaniu na stanowisko jest podstawą do nawiązania umowy o pracę tylko w przypadkach, gdy do danego urzędu przyjmuje się nową osobę lub nawiązuje się stosunek pracy na podstawie mianowania. Natomiast w przypadku osób już zatrudnionych dochodzi jedynie do modyfikacji istniejącego już stosunku pracy. Rada Miejska wskazała także na "możliwość niezgodności" art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w świetle którego jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje tzw. władztwo organizacyjne i władztwo personalne oraz art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi gwarancję tego, że ustawodawca nie będzie narzucać jednostkom samorządu terytorialnego sposobów, lecz jedynie zasady i warunki realizacji zadań własnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wbrew zarzutom Rady Miejskiej droga sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności (bezczynność) określone w § 2 tego przepisu, w tym m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Ponadto stosownie do art. 3 § 3 powyższej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W przedmiotowej sprawie skarga Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej została wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), z którego wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały rady gminy przez organ nadzoru do spraw z zakresu administracji publicznej, tak jak to ma miejsce w przypadku skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe oznacza, iż bez względu na charakter sprawy, w której została podjęta kwestionowana uchwała rady gminy, dopuszczalne jest jej zaskarżenie skargą do sądu administracyjnego przez organ nadzoru (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1992 r., I SA 108/92, ONSA 1992/2/43; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r., OPS 5/99, ONSA 2000/2/46, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.12.2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Jednocześnie przedmiotową sprawę należy zakwalifikować do spraw z zakresu administracji publicznej, przez które rozumie się wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc nie wywołują bezpośrednich skutków cywilnoprawnych. "Powołanie", którego dotyczy zaskarżona uchwała nie kreuje indywidualnego stosunku pracy i nie jest powołaniem, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, lecz stanowi jedynie upoważnienie dla wójta lub burmistrza do zawarcia z tak powołanym zastępcą kierownika USC umowy o pracę bądź sporządzenia aktu mianowania – jeżeli tak stanowi statut gminy (co zostanie szczegółowo wyjaśnione w dalszej części rozważań). Jako wskazanie osoby na stanowisko zastępcy kierownika urzędu stanu cywilnego, stanowiące podstawę do nawiązania stosunku pracy, lecz nie wywołujące bezpośrednich skutków w tym zakresie, należy wyłącznie do sfery "władztwa" podlegającej prawu administracyjnemu. Tym samym kwestionowana uchwała nie stanowi aktu z zakresu prawa pracy, lecz dotyczy materii publicznoprawnej, co również przemawia za dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały, należy wskazać, iż istota sprawy sprowadzała się do tego, czy Rada Gminy naruszyła prawo powołując M. K. na stanowisko Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. bez uprzedniego przeprowadzenia otwartego naboru na to stanowisko.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz. 1688 ze zm.) kierownikiem urzędu stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt lub burmistrz (prezydent). Stosownie zaś do art. 6 ust. 3 tejże ustawy rada gminy może powołać innego kierownika urzędu stanu cywilnego i jego zastępcę (zastępców).

Z powyższej regulacji wynika, iż kierownik urzędu stanu cywilnego (jego zastępca) jest powoływany przez radę gminy, co nie oznacza jednak, iż stosunek pracy z taką osobą jest nawiązywany na podstawie powołania (zob. m. in. A. Szewc, Niejasności prawa samorządowego, Radca Prawny 1994/6/60). Ten rodzaj zatrudnienia jest bowiem zarezerwowany wyłącznie dla zamkniętej grupy pracowników samorządowych, wymienionych taksatywnie w art. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych – zastępcy wójta, sekretarza gminy i powiatu oraz skarbnika gminy, powiatu i województwa. Z jednoznacznego brzmienia tego przepisu wynika, że krąg osób zatrudnianych na podstawie powołania nie może być poszerzony na podstawie odpowiednich regulacji statutu danej gminy, a stanowiska wskazane w tym przepisie nie mogą być obsadzone na innej niż powołanie, podstawie prawnej (K. Czyżycka, Nawiązanie stosunku pracy z pracownikiem samorządowym na podstawie powołania, Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej 2005/16/39; wyrok SN z 09.04.1997r., I PKN 68/97, OSNP 1998/3/77).

Należy wobec tego zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.01.2000r. (I PKN 480/99, OSNP 2001/10/349 ), iż "powołanie" o którym mowa w art. 6 ust. 3 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego jest efektem niedbałego posłużenia się przez ustawodawcę tym sformułowaniem. W doktrynie sytuacja tego typu jest określona jako tzw. "powołanie pozorne", w którym pod nazwą powołania kryje się w istocie nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie (zob. P. Kłosiewicz, Instytucja powołania a powołanie pozorne, Państwo i Prawo, 1996 nr 6, s. 924 i n. oraz W. Sanetra, Prawo pracy, Białystok 1994, s. 46).

W efekcie należy uznać, iż kierownik urzędu stanu cywilnego i jego zastępca może być zatrudniony wyłącznie na podstawie umowy o pracę albo mianowania (jeżeli taka podstawa prawna została w statucie gminy dla takiego stanowiska przewidziana). Uchwała rady gminy o powołaniu kierownika urzędu stanu cywilnego lub jego zastępcy stanowi wobec tego jedynie upoważnienie dla podmiotu dokonującego odpowiednich czynności z zakresu prawa pracy do zawarcia z powołanym kierownikiem umowy o pracę albo sporządzenia aktu mianowania (zob. T. Szewc, Komentarz do art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych, Lex Omega 14/2008, uwaga 14).

Skoro zaś kierownik urzędu stanu cywilnego (jego zastępca) jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie mianowania (jeżeli tak stanowi statut gminy) bądź na podstawie umowy o pracę, a nie na podstawie powołania w rozumieniu kodeksu pracy, to do jego zatrudnienia w pełni znajduje zastosowanie art. 3a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm. ).W myśl tego przepisu nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze zatrudnianych na podstawie art. 2 pkt 2 i 4, a więc na podstawie mianowania lub umowy o pracę, jest otwarty i konkurencyjny. Powyższe oznacza, iż "powołanie" przez radę gminy kierownika urzędu stanu cywilnego (jego zastępcy) musi być poprzedzone specjalnym konkursem, o którym mowa w art. 3 a-d ustawy, otwartym zarówno dla osób już zatrudnionych w urzędzie, jak i dla kandydatów spoza tej instytucji.

Wymóg ten – nie dopuszczający żadnych wyjątków, a w szczególności pozwalających na wyłączenie osób już zatrudnionych na stanowisku urzędniczym z obowiązku poddania się szczególnemu trybowi naboru na inne wolne stanowisko urzędnicze – wynika wprost z przepisów prawa (tj. art. 3a ust. 1 ustawy z dnia 22.03.1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz. 1593 ze zm.). Przeprowadzenie otwartego naboru na wolne stanowisko urzędnicze, do którego mogą przystąpić zarówno urzędnicy już zatrudnieni w urzędzie, jak i osoby z zewnątrz umożliwia bowiem zatrudnianie wysoko wykwalifikowanych pracowników jak i awansowanie już zatrudnionych, których kwalifikacje zostały zweryfikowano w takim trybie.

Należy przy tym podkreślić, iż wbrew zastrzeżeniom Rady Miejskiej, w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości konstytucyjność powołanego art. 3a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, a wskazane przez Radę Miejską przepisy Konstytucji są nieadekwatne dla materii regulowanej kwestionowanym przepisem. Obligatoryjny otwarty nabór na stanowiska urzędnicze ustanowiony w omawianej regulacji niewątpliwie ma na celu zapewnienie obsadzania tych stanowisk osobami o jak najwyższych kwalifikacjach, a nie – jak zdaje się sugerować Rada Miejska – ograniczenie kompetencji organów gminy w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała o powołaniu Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. z pominięciem otwartego naboru na to stanowisko została wydana z naruszeniem prawa, wobec czego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ).

O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 200 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

/-/Sz. Widłak /-/M. Kwiecińska /-/M. Ławniczak