Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 375/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 7; 77 § 1; 80 i art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant Referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju solidarnie na rzecz [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej jako "skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1960 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nr [...] rej. hip. [...], w części nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...] z obrębu [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] wystąpili w dniu [...] grudnia 1946 r. do Zarządu Miejskiego w [...] o przyznanie świadectwa własności przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się również pismo [...] z [...] grudnia 1946 r. zawierające prośbę o przygotowanie świadectwa własności, zaświadczenie Wydziału Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego [...] z [...] kwietnia 1947 r. nr [...], stwierdzające, że ww. nieruchomość nie została objęta w zarząd przez Wydział Administracji Nieruchomości, a także pismo [...] z [...] maja 1947 r. do Zarządu Miejskiego w [...] Wydział Administracji Nieruchomościami, z którego wynika, że ww. osoba otrzymała w dniu [...] kwietnia 1947 r. wskazane zaświadczenie. Z kolei w rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], przez [...] i innych, jednak rejestr ten nie zawiera informacji o dacie jego złożenia.

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1960 r. odmówiło [...] i innym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że teren przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, a zatem nie da się pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący (będący następcami prawnym byłych właścicieli) w dniu [...] października 2013 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1960 r., w zakresie dotyczącym aktualnych dz. nr [...]. Pismem z [...] września 2014 r. rozszerzyli swój wniosek o dz. nr [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1960 r. w żądanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestionowane orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", zgodnie z którym gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Odmowa przyznania prawa własności czasowej była zatem uzasadniona, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, że z przekazanych przez Archiwum Państwowe w [...] kopii akt lustracyjnych stanu zabudowy [...], przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945-1946 wynika, że na nieruchomości znajdowały się budynki całkowicie wypalone, przeznaczone do rozbiórki. Zgodnie ponadto z protokołem oględzin dokonanych przez Zarząd Miejski w [...] Wydział Inspekcji Budowlanej w dniu [...] lutego 1948 r., na nieruchomości znajdował się budynek frontowy jednopiętrowy mieszkalny oraz oficyna jednopiętrowa. Budynek frontowy był całkowicie wypalony, natomiast z oficyny pozostały jedynie fragmenty. Budynek frontowy nie posiadał stropów i dachu. Możliwość usunięcia wad budynków w drodze napraw oceniono negatywnie. Organ wskazał, że w aktach znajdują się dokumenty potwierdzające, że w 1948 r. dokonano rozbiórki posadowionych na nieruchomości budynków. Jak wynika przy tym z opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2017 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego [...], nieruchomość ozn. jako [...] nr [...] rej. hip. [...] nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] z lat 1947-1950. W związku z tym, dokonując oceny korzystania z nieruchomości przez dawnych współwłaścicieli, należy odnieść się do obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego Ogólnego Planu Zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr reg. [...]). Na podstawie powyższej opinii ustalono, że nieruchomość znajdowała się na terenie przewidzianym pod drogi, a także na terenie stref [...], w odniesieniu do których przewidziano zwarty sposób zabudowania, powierzchnię zabudowania 50% oraz odpowiednio, 4 i 5 kondygnacji. Odnosząc się do części dawnej nieruchomości znajdującej się na terenie stref [...], organ zauważył, że z opinii urbanistyczno-architektonicznej Biura Odbudowy [...] Wydziału Urbanistyki z [...] lutego 1947 r. wynika, że działka przy ul. [...] ([...]) znajdowała się na terenie nieprzewidzianym pod jakąkolwiek zabudowę oraz że przez teren ww. działki planowane było przeprowadzenie projektowanej trasy przedłużenia [...]. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod przedłużenie drogi potwierdzone zostało w późniejszej opinii Biura Odbudowy [...] z [...] czerwca 1948 r., w której stwierdzono, że teren przy ul. [...] przewidziany jest w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną - przedłużenie [...], w związku z czym przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę niebudowlaną. W późniejszym czasie takie przeznaczenie nieruchomości potwierdzone zostało w treści zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1959 r., dotyczącego lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] na terenie położonym przy projektowanym przedłużeniu [...]. Ponadto, w załączniku graficznym do ww. zaświadczenia Iokalizacyjnego widoczne jest, że przedłużenie [...] przebiega przez przedmiotową nieruchomość. Takie przeznaczenie gruntu potwierdza również załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej czasowej nr [...] z [...] grudnia 1959 r. oraz załącznik graficzny do poprzedzającego go zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1959 r. Organ zaznaczył, że proces projektowania oraz planowania przedłużenia [...] był procesem wieloetapowym, trwającym wiele lat. Jak wynika z opinii geodety uprawnionego [...] z [...] stycznia 2017 r., już w uchwalonym w dniu [...] listopada 1936 r. ogólnym i szczegółowym planie zabudowania dzielnicy [...], zmieniającym częściowo plan zabudowania z 1931 r., dokonano powiększenia obszaru przedmiotowej nieruchomości przeznaczonego na drogi i zieleniec publiczny do 86-89% jej terenu (ogłoszenie o uchwaleniu ww. planu zostało zamieszczone w Dzienniku Zarządu [...] nr [...] z [...] grudnia 1936 r., przy czym nie odnaleziono informacji o zatwierdzeniu lub uprawomocnieniu się ww. planu). W okresie powojennym koncepcja przedłużenia [...] znalazła wyraz w opiniach Biura Odbudowy [...] z lat 1947-48, a także w treści przywołanych zaświadczeń o lokalizacji szczegółowej. Powyższa koncepcja podlegała późniejszym zmianom odnoszącym się do obszaru planowanej inwestycji, wynikającym z decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1963 r., a także z późniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] października 1969 r. W ocenie organu powyższe wskazuje, że przewidziany w planie z 1931 r. obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony na drogi uległ następnie rozszerzeniu i obejmował całość ww. nieruchomości z wyłączeniem części stanowiącej obecnie działki nr [...] cz. oraz [...] cz. przeznaczonej zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1959 r. na budowę osiedla mieszkaniowego. Nie było zatem możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z powyższym przeznaczeniem. Obowiązujące w dacie wydawania orzeczenia dekretowego przepisy (podobnie jak ma to miejsce obecnie) nie przewidywały możliwości urządzenia drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność prywatną. Wskazuje na to art. 10 ustawy z dnia 16 czerwca 1948 r. o zmianie ustawy z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1948 r. Nr 34, poz. 225) stanowiący, że budowa, ochrona i utrzymanie dróg publicznych należy do zakresu działania administracji państwowej. Budowa i utrzymanie dróg publicznych leży w interesie całego społeczeństwa. Drogi powinny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością. Tym samym, przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przeznaczonego pod drogi naruszyłoby interes społeczny wyrażający się w swobodzie korzystania z dróg. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium. Wyłączenie ich z obrotu ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Organ wskazał następnie, że wziąć pod uwagę należy również art. 51 ust. 1 (po nowelizacji art. 54 ust. 1) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", który rozszerzył katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Niezależnie od przesłanek odmowy wynikających z dekretu, odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpić również jeżeli nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Okoliczność, że w orzeczeniu organu dekretowego nie powołano wprost art. 51 ustawy wywłaszczeniowej nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania decyzji i był brany pod uwagę przez organy dekretowe. Nie ulega wątpliwości, że stanowiło to dodatkową, niezależną od przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu, przyczynę odmowy przyznania własności czasowej nieruchomości. Choć zatem kontrolowane orzeczenie administracyjne z [...] lutego 1960 r., częściowo błędnie uzasadniało odmowę przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego na budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, nie zaś przeznaczeniem jej części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działek ew. nr [...] cz., nr [...] cz. i nr [...], z obrębu [...], na budowę dróg, tj. przedłużenia [...], to uchybienie to nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, skoro drogi stanowią infrastrukturę towarzyszącą wszelkim innym inwestycjom, a tym bardziej inwestycjom mieszkaniowym (jak wynika z zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1959 r., część przedmiotowej nieruchomości stanowiąca obecnie działki nr [...] cz. oraz [...] cz., będące własnością [...], została faktycznie przeznaczona na budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, jednak zaskarżona decyzja w części obejmującej ww. działki nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego w części obejmującej dz. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 61 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a." poprzez przeprowadzenie postępowania na wniosek strony, ale niezgodnie z jej żądaniem - przeprowadzenie postępowania przekraczając zakres zawnioskowany przez skarżących;

2) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez ustalenie przez organ okoliczności nie wynikających z akt sprawy, m.in. w oparciu o zaświadczenia lokalizacyjne i dołączone do nich załączniki graficzne. Ustalenie, że: "Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod projektowane przedłużenie [...] potwierdza również załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej czasowej nr [...] z [...] grudnia 1959 r. oraz załącznik graficzny do poprzedzającego powyższe zaświadczenie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1959 r." - w sytuacji gdy ustalenie to jest błędne, bowiem z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym załączników graficznych (map) wynika wprost, że projektowane przedłużenie drogi przebiega jedynie przez część nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, tj. dz. nr [...]. Tym samym błędne ustalenie organu, że jedynie działki o obecnym nr ew. [...] nie zostały objęte inwestycją drogową, pomijając zupełnie dz. nr [...] również nie znajdujące się pod drogą, brak jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie inwestycji na tych działkach;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z. art. 7 dekretu poprzez błędną ocenę, że orzeczenie z [...] lutego 1960 r. nie jest dotknięte wadą nieważności;

4) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej, polegającego na ustaleniu, że dla oceny legalności orzeczenia z 16 lutego 1960 r. wzorcem kontroli jest nie tylko art. 7 ust. 2 dekretu, ale i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 3 tej ustawy, w sytuacji gdy faktycznie nie był on podstawą wydania ani zaświadczenia lokalizacyjnego, ani orzeczenia, tym samym nie znajduje zastosowania do oceny ich legalności i nie powinien stanowić doprecyzowania prawomocnie obowiązującego ogólnego planu zabudowania [...] z 1931 r.;

5) art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 99 ustawy z dnia 17 marca 1921 r. –Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie i uznanie przez organ za właściwej interpretacji rozszerzającej katalog przesłanek wywłaszczenia i w konsekwencji uznanie za prawidłowe zastosowanie przepisów innych niż pochodzące z dekretu, przez co organ błędnie ustalił przeznaczenie nieruchomości w planie opierając się na opiniach urbanistyczno-architektonicznych oraz zaświadczeniach lokalizacji wydanych na podstawie przepisów niebędących prawem powszechnie obowiązującym, nie mających rangi ustawowej albo aktu wykonawczego wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym i mieszczący się w ramach tego upoważnienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nadzoru powołał się na okoliczność wydzielenia z nieruchomości jej części przeznaczonej pod zabudowę wielokondygnacyjną podając dz. nr [...], jednak działki te nie były przedmiotem niniejszego postępowania. W żaden natomiast sposób nie poczyniono ustaleń w zakresie rzeczywistego położenia inwestycji drogowej w relacji do powierzchni działek, których dotyczył wniosek skarżących, a które faktycznie nie zostały objęte inwestycją drogową - przedłużeniem [...], tj. dz. nr [...]. Organ nie dokonał szczegółowej analizy w zakresie pomiarów powierzchni i ustalenia rzeczywistego obszaru zajętego pod drogę [...], co stanowi okoliczność mającą zasadnicze znaczenie dla sprawy, wyłącznie na podstawie ogólnych stwierdzeń i domniemania wykazać prawidłowość decyzji organu dekretowego. Z map znajdujących się w aktach sprawy można natomiast ustalić powierzchnię planowanej inwestycji, zaś z pozostałej dokumentacji ogólną powierzchnię nieruchomości. Konfrontacja tych danych już na pierwszy rzut oka nie pozwala na przyjęcie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Również z opracowania geodezyjnego wynikają istotne rozbieżności w położeniu planowanej inwestycji drogowej względem faktycznego jej położenia, rozbieżności te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, a należy to do kompetencji organu wynikającej z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Projektowane przedłużenie drogi przebiega jedynie przez część nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, tj. dz. nr [...]. Tym samym błędne jest ustalenie organu, że jedynie dz. nr [...] nie zostały objęte inwestycją drogową. Organ nadzorczy pominął zupełnie dz. nr [...] również nie znajdujące się pod drogą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma wskazał, że w sprawie brak jest wniosku dekretowego, która to okoliczność stoi na przeszkodzie uwzględnieniu żądań skarżących. Uczestnik zauważył również, że teren przedmiotowej nieruchomości miał funkcję drogową i przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne, wobec czego nie tylko miał on służyć celom użyteczności publicznej, ale także był niezbędny do wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych i dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Takie zaś przeznaczenie mogło być realizowane wyłącznie przez podmioty publiczne (uspołecznione).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nadzorczego dotyczącego orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, w zakresie w jakim dotyczy dz. nr [...] z obrębu [...].

Sąd podziela stanowisko organów, że celem tak prowadzonego postępowania było ustalenie, czy orzeczenie dekretowe dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym ocena ta winny zostać dokonana przy uwzględnieniu przepisów prawa obowiązujących w dacie ich wydania. Oznacza to, że organy zobowiązane były do zbadania, czy decyzja dekretowa nie narusza rażąco art. 7 ust. 2 dekretu, w związku z art. 54 ust. 1 i art. 3 ustawy wywłaszczeniowej.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Sąd wskazuje, że w rejestrze wniosków dekretowych istnieje zapis dotyczący złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], hip. [...], przez [...] i innych, zaś pomiędzy stronami nie było sporu co do złożenia tego wniosku w terminie.

Zbadanie legalności orzeczenia dekretowego wymagało więc w pierwszej kolejności ustalenia, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie jego wydania.

Okolicznością niesporną w sprawie jest położenie przedmiotowej nieruchomości na terenie objętym Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r.

W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia administracyjnego wskazano, że przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe wielokondygnacyjne. Jak ustalił natomiast organ nadzoru, na podstawie opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2017 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego [...], przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przewidzianym pod drogi, a także na terenie stref [...], w odniesieniu do których przewidziano zwarty sposób zabudowania, powierzchnię zabudowania 50% oraz odpowiednio, 4 i 5 kondygnacji. Odnosząc się do części nieruchomości znajdującej się na terenie stref [...], organ zauważył, że z opinii urbanistyczno-architektonicznej Biura Odbudowy [...] Wydziału Urbanistyki z [...] lutego 1947 r. wynika, że działka przy ul. [...] ([...]) znajdowała się na terenie nieprzewidzianym pod jakąkolwiek zabudowę oraz że przez teren ww. działki planowane było przeprowadzenie projektowanej trasy przedłużenia [...]. Przeznaczenie nieruchomości pod przedłużenie drogi potwierdzone zostało w późniejszej opinii Biura Odbudowy [...] z [...] czerwca 1948 r., w której stwierdzono, że teren przewidziany jest w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną - przedłużenie [...], w związku z czym nieruchomość stanowi działkę niebudowlaną. W późniejszym czasie przeznaczenie nieruchomości pod przedłużenie drogi potwierdzone zostało w zaświadczeniu lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1959 r. (dotyczącym lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] na terenie położonym przy projektowanym przedłużeniu [...]) oraz w załączniku graficznym do ww. zaświadczenia, na którym widać, że przedłużenie [...] przebiega przez przedmiotową nieruchomość. Organ zwrócił również uwagę, że z opinii geodety [...] z [...] stycznia 2017 r. wynika ponadto, że już w uchwalonym w dniu [...] listopada 1936 r. ogólnym i szczegółowym planie zabudowania dzielnicy [...], zmieniającym częściowo plan zabudowania z 1931 r., dokonano powiększenia obszaru przedmiotowej nieruchomości przeznaczonego na drogi i zieleniec publiczny do 86-89% jej terenu. Z powyższych dokumentów w ocenie organu nadzoru wynika, że przewidziany w planie z 1931 r. obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony na drogi uległ następnie rozszerzeniu i obejmował całość nieruchomości, z wyłączeniem części stanowiącej obecnie dz. nr [...] cz. oraz nr [...] cz. przeznaczonej zgodnie z zaświadczeniem o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1959 r. na budowę osiedla mieszkaniowego. Nie było zatem możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli z powyższym przeznaczeniem.

Ustalenia powyższe, w ocenie Sądu, są jednak co najmniej przedwczesne.

Z przywoływanej przez organ opinii biegłej [...] wynika bowiem jedynie okoliczność, że cała przedmiotowa nieruchomość dekretowa znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod drogi, a także na terenie stref [...], w odniesieniu do których przewidziano zwarty sposób zabudowania, powierzchnię zabudowania 50% oraz odpowiednio, 4 i 5 kondygnacji. Ani z opinii tej, ani też z dokumentów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu nie wynika natomiast jednoznacznie, które z działek objętych wnioskiem skarżących, tj. dz. nr [...] znajdowały się na terenie przewidzianym pod przedłużenie [...] (i w jakim zakresie). Porównanie map znajdujących się w aktach sprawy (m.in. mapy ewidencyjnej wpisanej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]) wskazuje z kolei, że pod drogą – [...] znajduje się jedynie dz. nr [...]. Ponadto ww. geodeta w opinii z [...] stycznia 2017 r. zauważył, że obecnie przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działek: nr [...] cz. stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste; nr [...] cz. stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste; nr [...] cz. stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w użytkowanie wieczyste; nr [...] cz. stanowiącej własność Skarbu Państwa, zabudowanej drogą; nr [...] cz., stanowiącej własność [...], oddanej w użytkowanie wieczyste i nr [...] stanowiącej własność [...].

W tej sytuacji, choć zgodzić się należy z organem nadzoru, że część przedmiotowej nieruchomości dekretowej znajdowała się na terenie przewidzianym pod drogę, to jednak nie zostało wyjaśnione, czy każda z działek objętych wnioskiem skarżących (dz. nr [...]) w całości znajdowała się w tej strefie, czy też któraś z nich lub jej część znajdowała się w strefach [...], w odniesieniu do których przewidziano zwarty sposób zabudowania, powierzchnię zabudowania 50% oraz odpowiednio, 4 i 5 kondygnacji (a na co powołało się Prezydium Rady Narodowej w [...] w kontrolowanym orzeczeniu z [...] lutego 1960 r.). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał ponadto, że drogi stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, tzw. reges extra commercium i nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie zwrócił jednak uwagi na to, że dz. nr [...] cz. i dz. nr [...] cz. stanowią obecnie własność Skarbu Państwa i oddane są w użytkowanie wieczyste, zaś drogą zabudowana jest jedynie dz. nr [...]. Koniecznym jest zatem wyjaśnienie, czy ustanowienie na ww. działkach prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją późniejszej zmiany przeznaczenia tego terenu, czy też nigdy działki te nie znajdowały się w strefie przeznaczonej pod przedłużenie [...].

Powyższe rozbieżności dotyczące położenia przedmiotowych działek i ich ewentualnego przeznaczenia w całości lub części pod drogę publiczną, mają tymczasem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dopiero prawidłowe ustalenie przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozwala na ocenę, czy możliwe było ustanowienie na rzecz dotychczasowego właściciela prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu.

Innymi słowy, dopiero poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych co do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji dekretowej pozwala na ocenę, czy decyzja ta może być uznana za naruszającą prawo w stopniu rażącym, czy też nie.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w zakresie w jakim odmawia stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w części orzekającej o odmowie przyznania prawa własności czasowej do objętej jej działaniem dz. nr [...] winna zostać uchylona, narusza bowiem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru przeprowadzi postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie, czy dz. nr [...] objęte decyzją dekretową znajdowały się w całości na terenie przeznaczonym pod drogi, czy też częściowo (a jeśli tak to w jakim zakresie) również na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Powyższe jest o tyle istotne, że jeśli część przedmiotowej nieruchomości leżała na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, to tym samym spełniała ona przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero zatem dokonanie powyższych ustaleń umożliwi organowi podjęcie decyzji, czy kwestionowane w trybie nadzoru orzeczenie dekretowe naruszało w sposób rażący prawo, czy też nie. Badając, czy decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, organ badać będzie również, czy nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, których zaistnienie wyłączałoby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.