Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 167/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.),, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na lata 2012 - 2015 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...].12.2018 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej J. S. kwotę 6 917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2012 r. J. S. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...]Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącej wnioskowaną płatność na kwotę 100.229,10 zł, w tym: pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 7,89 ha w wysokości 3.945,00 zł, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków do powierzchni 52,63 ha w wysokości 76.103,10 zł oraz pakiet 8. Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 - międzyplon ozimy do powierzchni 48,05 ha w wysokości 20.181,00 zł. Przyznana płatność została zwiększona o kwotę 4.000,00 zł przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych. Płatność została przekazana Skarżącej na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów 28 czerwca 2013 r.

Następnie Skarżąca składała wnioski kontynuacyjne na lata 2013, 2014 i 2015.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał Skarżącej wnioskowane płatności na lata 2013 (decyzją z [...] lutego 2014 r, nr [...]) i 2014 (decyzją z [...] stycznia 2015 r, nr [...]), a decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...] przyznał jej płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z [...] czerwca 2016 r., Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej KO1 na powierzchni 1,06 ha, przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2 i wariancie 5.1 w pomniejszonej wysokości oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 4.1 do powierzchni 13,97 ha. Jednak Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej KO1 na powierzchni: 1,06 ha oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2, wariancie 4.1 oraz w wariancie 5.1 w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] lipca 2017 r., nr 9010-2017-003579 po raz kolejny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w części dotyczącej działki rolnej KO1 na powierzchni: 1,06 ha oraz przyznał płatność rolnośrodowiskową na rok 2015 w wariancie 3.1.2, wariancie 4.1 oraz wariancie 5.1 w pomniejszonej wysokości. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r., I SA/Bk 168/18 oddalił skargę na tą decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lutego 2019 r. uchylił wyrok sądu I instancji i uchylił decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z 21 grudnia 2017 r.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji nr [...] z [...] czerwca 2013 r., decyzji nr [...] z [...] lutego 2014 r. i decyzji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej i decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 105.257,02 zł.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 66.065,48 zł. oraz odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uzyskanych na mocy decyzji nr [...] z [...] czerwca 2013 r. i decyzji nr [...] z [...] lutego 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2012 r. do 14 marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z 12 czerwca 2013 r. i wynikało z § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r.. Nr 33, poz. 262 ze zm.).

W roku 2013 obszar realizacji zobowiązania w ramach pakietu 5, wariantu 5.1 wynosił 52,56 ha. W trzecim roku realizacji zobowiązania została dokonana zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego polegająca na zwiększeniu obszaru gruntów w zakresie pakietu 5 wariantu 5.1 do 213,78 ha, a obszar realizacji zobowiązania w ramach pakietu 3, wariantu 3.1.2 uległ zmniejszeniu do 7,82 ha. W roku 2015, tj. w czwartym roku realizacji zobowiązania ustalono, że część gruntów rolnych, na których realizowane było zobowiązanie w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 została wyłączona z obszaru Natura 2000, zatem realizowany pakiet 5 stał się pakietem 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, a obszar realizacji zobowiązania w ramach pakietu 4, wariant 4.1 i pakietu 5, wariant 5.1 uległ zmniejszeniu do 212,07 ha (13,97 ha + 198,10 ha).

Organ przywołał treść § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. z 2013 r., poz..361 ze zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem rolnośrodowiskowym i na ich podstawie wyliczył kwotę nienależnie pobranych płatności (tabela na str. 9-10 decyzji) w wysokości 2.374,70 zł.

Następnie organ wskazał, że kolejnym powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2014 jest stwierdzenie uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, tworzących ostoje dzikiej przyrody - wynikającego z niespełnienia obowiązku określonego § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ wskazał, że w 2014 r. powierzchnia zobowiązania w pakiecie 5 uległa zwiększeniu do 213,78 ha. We wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2014 Skarżąca zadeklarowała miedzy innymi działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 1,08 ha położoną w obrębie D., gminie G., powiat białostocki, woj. podlaskie. W dniu 18 kwietnia 2016 r. wycofała z wniosku na rok 2015 część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1,06 ha, którą w roku 2014 deklarowała jako trwały użytek zielony objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym i do której w roku 2014 przyznano płatność rolnośrodowiskową.

Organ przytoczył też przepis § 39 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego i stwierdził, że wprawdzie Skarżąca realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 3, 4 i 5, ale nie spełniła warunku w postaci obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo tworzące ostoje dzikiej przyrody, który został określony w § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Następnie organ stwierdził, że ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego uchybienia w przestrzeganiu przez Stronę obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody, powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności na podstawie art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. 181 z 20.06.2014 r., str. 48). Organ przywołał też treść art. 35 ust. 3 Rozporządzenia nr 640/2014 i stwierdził, że na podstawie tego przepisu waga stwierdzonej niezgodności polegająca na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, została określona na 20 % zmniejszenia płatności i dodał, że zostało to wskazane w decyzji z [...] września 2017 r. przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, w której dokonano zmniejszeń płatności w związku ze stwierdzoną niezgodnością, utrzymanej w mocy przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Dlatego, jak wyjaśnił organ, w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika obowiązku ustanowionego w przepisach krajowych, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie, stosuje się zwrot płatności, które zostały wypłacone w poprzednich łatach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Ponieważ zaś zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim, organ I instancji zobligowany był do zastosowania zmniejszenia pomocy dokonanego w roku 2015 również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. płatności za rok 2014. Kwotę nienależnie pobranych płatności ustalono na 63.690,78 zł. Organ odwoławczy podzielił w tym zakresie ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził też, że ustalając kwotę do zwrotu organ pierwszej instancji prawidłowo rozważył, że w sprawie nie znajdują zastosowania przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Wskazał, że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2014 w wysokości 66.065,48 zł przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 w związku z art. 36 pkt g) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Z kolei w odniesieniu do 2014 r. regulacja przewidująca możliwość odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, gdy kwota ta nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, nie znajduje zastosowania.

Organ rozważył też sytuację Skarżącej pod względem wystąpienia jednej z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany. Stwierdził jednak, że Skarżąca nie przedstawiła dowodów wystąpienia siły wyższej.

Organ przeanalizował też przepis art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011), jednak przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności za rok 2014, gdyż przekazana płatność rolnośrodowiskowa za 2014 rok w dniu 13 lutego 2015 r. na rachunek bankowy wskazany przez Skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikała z pomyłki ARiMR. Przyczyną zwrotu nienależnie pobranych płatności jest niedotrzymanie przez Stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 5. oraz niezachowanie przez Stronę występującej w gospodarstwie rolnym i określonej w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych. Płatność została przyznana Skarżącej na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] stycznia 2015 r. Płatność rolnośrodowiskowa została przyznana w oparciu o złożony wniosek, zatem przekazanie płatności nie nastąpiło w skutek pomyłki ARiMR.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji opartej na bezpodstawnym zastosowaniu sankcji i nieprawidłowym wyliczeniu kwoty zwrotu pomocy w wysokości 66.065,48 zł;

b) art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, w konsekwencji bezpodstawnie żądając zwrotu kwoty pomocy rzekomo nienależnie przyznanej w 2014 r., w oparciu o błędną wykładnię przepisów prawa i wbrew obowiązującemu i znanemu przez organ orzecznictwu, z którego wynika , że wyliczona 20% sankcja nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy;

c) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów, nieuwzględnieniu okoliczności, że w roku 2014 w gospodarstwie Skarżącej nie doszło do niezachowania trwałych użytków zielonych skutkującego zastosowaniem 20% sankcji, jak również bezpodstawne przyjęcie przez organ, że w gospodarstwie Skarżącej doszło do niezachowania zobowiązania rolno - środowiskowego na powierzchni 1,71 ha;

d) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów, nieuwzględnieniu okoliczności, że wycofanie z wniosku na 2015 r. działki rolnej o powierzchni 1,06 ha było spowodowane wystąpieniem wyjątkowych okoliczności, za które Skarżąca nie powinna być sankcjonowana;

e) naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, powołaniu przez organ podstaw prawnych niemających w sprawie zastosowania, niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ stosując przepisy prawa nakładające 20% sankcje z tytułu niezachowania TUZ, w sytuacji kiedy w roku 2014 w gospodarstwie Skarżącej, do żadnego niezachowania TUZ nie doszło;

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

g) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2017 r. poz. 2137) - poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, w sytuacji kiedy brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby uznać, że przyznane w roku 2014 płatności są płatnościami nienależnie przyznanymi i dotyczą kwoty 66.065,48 zł;

h) § 38 ust. 6 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; wskazana w tym przepisie 20 % sankcja nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem kwoty płatności wypłaconej, którą należy zwrócić, a jedynie i wyłącznie jednorazową sankcją, którą można zastosować tylko w roku wystąpienia nieprawidłowości;

i) § 39 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten umożliwia potraktowanie/utożsamienie nakładanej na podstawie odrębnego przepisu jednorazowej sankcji jako przyznanej kwoty płatności objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym - która to kwota powinna być następnie zwrócona; przepis ten jest podstawą żądania zwrotu otrzymanych wcześniej płatności w związku z realizacją zobowiązania RS, ale nie podstawą żądania zwrotu nałożonej w 2015 r. na Skarżącą jednorazowej sankcji, która płatnością/wypłaconą wcześniej kwotą pomocy nie jest;

j) § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepis ten precyzyjnie wskazuje, że zwrot płatności w przypadku wystąpienia nieprawidłowości odnosi się do kwoty przyznanej do powierzchni objętej zmniejszeniem; natomiast zastosowana przez organ 20% sankcja z tytułu rzekomego niezachowania w 2015 r. TUZ, nie może być utożsamiana jako przyznana w 2014 r. do jakiejkolwiek powierzchni - kwota pomocy; Organ powinien odróżnić pojęcie "sankcji" od pojęcia " kwoty pomocy przyznanej do powierzchni objętej zmniejszeniem";

k) art. 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie wskazuje na to, aby wypłacone w 2014 r. środki finansowe były środkami nienależnie przyznanymi;

l) art. 35 ust. 2 – 4 rozporządzenia Komisji (UE) NR 640/2014 (właściwie przepisu art. 18 ust 1 -3- Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności niezasadne przyjęcie, wbrew ugruntowanej linii orzeczniczej, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę do precyzyjnego wyliczania/określania i nakładania sankcji za lata poprzednie, podczas gdy w rzeczywistości jest to jedynie regulacja o charakterze kompetencyjnym, a podstawą stosowania sankcji powinny być konkretne uregulowania prawodawstwa krajowego;

m) § 45 pkt 8 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zaistniały wyjątkowe okoliczności w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany.

Strona skarżąca wskazuje, że nie wie, na jakiej podstawie organ przy wyliczeniu kwoty zwrotu zastosował sankcję 20% i nie wie dlaczego obszar zobowiązania RŚ zmniejszył się o 1,71 ha - skoro wycofana została powierzchnia 1,06 ha. W skarżonej decyzji nie ma żadnych wyliczeń/ ustaleń co do zastosowanej 20% sankcji. Zdaniem strony skarżącej, jest to sankcja wynikająca z bezpodstawnie zastosowanego przepisu § 38 ust. 6 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Strona skarżąca wskazuje, że ma świadomość ciążenia na niej zobowiązania rolnośrodowiskowego i zachowania trwałych użytków zielonych a także zdaje sobie sprawę, że w wypadku niedochowania zobowiązania jest zobowiązana do zwrotu przyznanych w latach wcześniejszych płatności. Jej zdaniem jednak, powinno to nastąpić na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. zwrot powinien dotyczyć działki objętej zmniejszeniem. Nie ma tu podstawy do zastosowania procentowych czy punktowych wartości.

Strona skarżąca nie zgadza się z tym, że podstawą zastosowania 20% sankcji mógł być przepis art. 35 ust. 2 – 4 Rozporządzenia Komisji nr 640/2014. Strona skarżąca wskazuje, że przepis ten ma charakter generalny i nie może być samoistną podstawą do nakładania sankcji i wyliczania jej wielkości. Przepis ten stanowi wytyczną, w jaki sposób zagadnienia dotyczące sankcji mają być uregulowane przez państwa członkowskie w przepisach krajowych. Dodatkowo strona wskazuje, że również na podstawie § 39 ust. 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie sposób wyliczyć i określić sankcji na poziomie 20%. W sprawie do wyliczenia wielkości zwrotu pomocy zastosowanie winien znaleźć § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co oznacza, że jeżeli w 2015 r. Skarżąca wycofała powierzchnię 1,06 ha objętą zobowiązaniem RS, to na podstawie tego przepisu zwrotowi z 2014 rok podlega równowartość kwoty przypadającej na 1,06 ha.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. ustalającą Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2014 w związku z wycofaniem przez Skarżącą z wniosku dotyczącym 2015 r. działki deklarowanej wcześniej jako trwały użytek zielony.

Skarżąca nie kwestionuje tego, że z uwagi na wycofanie części działki o numerze ewidencyjnym [...] naruszyła warunki pięcioletniego zobowiązania Rolnośrodowiskowego i że, co do zasady, powinna zwrócić część przyznanej jej kwoty.

Spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii: powierzchni, od której należy zwrot przyznanych środków oraz kwoty zwrotu. Strona skarżąca akcentuje przede wszystkim to, że organ niezasadnie zastosował w sprawie art. 35 ust. 2 – 4 Rozporządzenia Komisji nr 640/2014, który to przepis, zdaniem Skarżącej, nie może być samoistną podstawą do nakładania sankcji i wyliczania jej wielkości. Zdaniem Skarżącej, w sprawie powinien znaleźć zastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co oznacza, że wycofanie przez Skarżącą powierzchni 1,06 ha objętą zobowiązaniem RS, powinno skutkować zwrotem za 2014 rok równowartości kwoty przypadającej na 1,06 ha.

W ocenie zaś organu odwoławczego ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2015 uchybienia w przestrzeganiu obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności stosownie do art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z dnia 20 czerwca 2014 r., s. 48 ze zm.).

Sąd, odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów zauważa, że postępowanie w zakresie zbadania, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych funduszy unijnych lub krajowych oraz ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r. II GSK 1449/15, LEX nr 2303956).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się (co też nie jest kwestionowane przez stronę postępowania), że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku spełniania warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5 letniego okresu zobowiązania. Wymogi nałożone na stronę w programie rolnośrodowiskowym wiążą stronę przez cały okres trwania zobowiązania (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r. II GSK 3030/16, LEX nr 2284703).

Zasada zwrotu wpłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ramach programu rolnośrodowiskowego beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. II GSK 5397/16 i przywołane tamże orzecznictwo).

Niniejsza sprawa dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez skarżącą za rok 2014. Powodem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było stwierdzenie w 2015 r. uchybienia polegającego na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody – tj. niespełnienia obowiązku z § 4 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z przywołanym przez organ w sprawie art. 35 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności. W myśl art. 35 ust. 3 tego aktu, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka.

Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (UE), w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że konstrukcja przepisu art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 wskazuje, że należy go odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w art. 35 ust. 3 tego rozporządzenia. Przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego.

Kryteria, o jakich mowa w tym przepisie polski prawodawca uwzględnił w ustawie z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz wydanym - na podstawie upoważnienia zawartego w art. 29 tej ustawy - Rozporządzeniu rolnośrodowiskowym (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. II GSK 5050/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozwinięciem i uszczegółowieniem art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 są zatem krajowe uregulowania Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w szczególności przepis § 39 tego Rozporządzenia, dotyczący odzyskania płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości. Wyżej wymieniony przepis krajowy, od momentu wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącej płatności za rok 2012, do daty orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności za ten rok i lata kolejne, ulegał zmianom. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje brzmienie Rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia skarżącej kwot nienależnie pobranych płatności, co nastąpiło w 2018 r. Zgodnie z § 39 ust. 1 tego aktu, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 1 i 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu; 2) zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, do powierzchni mniejszej niż powierzchnia, do której została przyznana pierwsza płatność rolnośrodowiskowa w ramach tego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach tego pakietu, która odpowiada procentowemu stosunkowi: a) powierzchni stanowiącej różnicę między:– powierzchnią, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskowa, a – powierzchnią stanowiącą różnicę między: – powierzchnią obszaru gruntów ornych, na którym powinien być realizowany ten pakiet, a – powierzchnią obszaru gruntów ornych objętego zmniejszeniem, b) do powierzchni, do której przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową.

Stosownie do treści § 39 ust. 2 pkt 2a Rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że organy bezpodstawnie uznały za samodzielną podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 i przyjęły w sprawie, że waga stwierdzonej niezgodności wynosi 20% zmniejszenia płatności. Wniosek taki płynie z uzasadnienia decyzji, które szczegółowo odnosi się do kryteriów zwrotu płatności rolnośrodowiskowej określonych w art. 35 ust. 3 tego aktu unijnego. Tymczasem jak już wyżej zaznaczono przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, bowiem mają kompetencyjny charakter. Przepisami określającymi sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 oraz wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki uznawane za drobną niezgodność, krajowy ustawodawca zawarł w Rozporządzeniu rolnośrodowiskowym i to te przepisy w związku z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014 powinny stanowić podstawę prawną orzeczenia o zwrocie płatności.

Organ orzekając w obydwu instancjach za samodzielną podstawę rozstrzygnięcia uznały przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Rolą organów jest natomiast prawidłowe zastosowanie przepisów prawa krajowego, które zostały wydane z uwzględnieniem kryteriów wymienionych w przytoczonym akcie unijnym, takich jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia. Organy powinny zatem przeanalizować sposób ustalenia wysokości kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności rolnośrodowiskowych z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, pod kątem poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, decyzje wydane w tej sprawie naruszają art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje w oderwaniu od zasad zwrotu płatności przewidzianych w tych aktach prawnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ARiMR winny uwzględnić uwagi zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Ponadto w sprawie zachodzi konieczność, aby organy ponownie zbadały kwestię, o jaki dokładnie obszar została przez Skarżącą zmniejszona powierzchnia zobowiązania rolnośrodowiskowego. Strona skarżąca wskazuje, że w 2015 r. wycofała z wniosku o płatność rolnośrodowiskową powierzchnię 1,06 ha. Tymczasem przy wyliczaniu kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie § 39 ust. 2 pkt 2, (tabela nr 1 na str. 9-10 decyzji organu II instancji) organ podaje powierzchnię, za którą należy zwrócić płatność w wielkości 1,71 ha. Organy powinny, ponownie rozpoznając sprawę, podać, na jakiej podstawie stwierdziły, że doszło do zmiany pola zagospodarowania gruntu tj. wyłączenia go z użytkowania rolniczego ze względu na zakrzaczenia i zadrzewienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 i § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).