Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1892/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147a ust 1a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2756/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2756/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Podczas kontroli przeprowadzonej w [...] przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: PWIOŚ) w Rzeszowie w okresie od 25 października do 3 listopada 2011 r. strona przedłożyła wyniki badań odprowadzanych ścieków wykonane w laboratorium zakładowym. Na potwierdzenie spełniania wymagań wynikających z przepisu art. 147a ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm., dalej uPoś) [...] wylegitymowało się certyfikatem jakości zarządzania "Mister Poland’2003" nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wydanym przez jednostkę pod nazwą "Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji". PWIOŚ w Rzeszowie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego podał w wątpliwość objęcie tym certyfikatem laboratorium przedsiębiorstwa, a co za tym idzie nie uznał wyników pomiarów przeprowadzonych przez laboratorium działające w strukturze [...], posługujące się okazanym certyfikatem. W związku z powyższym, powołując się na dyspozycję art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), oraz stosując się do regulacji zawartej w przepisach art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 305a ust. 2 uPoś, a także § 3 i § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177) PWIOŚ w Rzeszowie stwierdził przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, określonych w decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. wobec [...], a dotyczącego odprowadzania ścieków oczyszczonych do rzeki Przyrwa oraz wymierzył administracyjną karę pieniężną w kwocie 16.953 zł za stwierdzone przekroczenie w 2008 r. W decyzji wyjaśniono mechanizm obliczenia kwoty kary.

Odwołanie od decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej złożyło [...].

Rozpatrując powyższe odwołanie i działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. opisaną na wstępie decyzją GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 147a uPoś, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 29 lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające: 1) certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 oraz 2005 r. Nr 64, poz. 565), albo 2) uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.) w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Natomiast w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587) nadano przepisowi art. 147a uPoś nowe brzmienie. Zgodnie z powyższą zmianą, prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.), lub 2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Zgodnie z przepisem art. 147a ust. 1a uPoś prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani we własnym laboratorium, pod warunkiem, że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. GIOŚ wyjaśnił, że dostosowanie prawa polskiego do przepisów wspólnotowych polegało m. in. na ocenie spełniania warunków udzielonych pozwoleń na podstawie pomiarów automonitoringowych, z czym wiąże się problem wiarygodności dokonywanych pomiarów.

Organ uznał, że nie zapewnienie wykonania pomiarów wielkości emisji do środowiska przez laboratorium spełniające wymagania art. 147a uPoś należy potraktować jak przekroczenie warunków pozwolenia, co właściwie uczynił organ pierwszej instancji. Jednocześnie GIOŚ zauważył, że wyjaśnienia strony, iż wykonała większą liczbę pomiarów niż wymagana w pozwoleniu oraz, że wyniki wykonanych pomiarów nie wykazały przekroczeń, nie mają znaczenia. Przesądza o tym fakt, że wyniki pomiarów przeprowadzone przez laboratorium nie spełniające wymagań art. 147a powyższej ustawy nie są wiarygodne i nie mogą być podstawą jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych wartości emisji. W świetle powyższego zarzut PWIOŚ o przekroczeniu warunków pozwolenia wodnoprawnego przez [...] uznano za uzasadniony.

Organ odwoławczy wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że żadna kwalifikowana (akredytowana) organizacja certyfikująca systemy zarządzania jakością nie poświadczyła w drodze certyfikatu, kompetencji i uprawnień "Centrum Promocji Polski Polskiej Akademii Jakości Europejskiego Instytutu Testu i Rekomendacji" do certyfikowania systemów zarządzania jakością. Również po dniu 29 lipca 2007 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisu art. 147a uPoś, żadna inna, niezależna i akredytowana jednostka certyfikująca nie potwierdziła certyfikatem systemu zarządzania jakości, że [...] posiada wdrożony system zarządzania jakością i spełnia jego wymagania.

W ocenie GIOŚ niesprawiedliwe w praworządnym państwie byłoby ze strony ustawodawcy żądanie z jednej strony prowadzenia pomiarów przez laboratoria posiadające certyfikat akredytacji wydany przez kwalifikowaną jednostkę akredytowaną, a z drugiej strony uznawanie certyfikatu systemu zarządzania jakością wydanego przez jednostkę, której kompetencji w tym zakresie nikt nie potwierdził. Przyjęto, że [...] nie posiada certyfikatu systemu zarządzania jakością.

W związku z nieprecyzyjnym wskazaniem przez organ ochrony środowiska w pozwoleniu wodnoprawnym ile pomiarów powinien wykonywać [...] i brakiem oznaczenia wielkości tzw. RLM, GIOŚ wystąpił do Starosty Kolbuszowskiego o doprecyzowanie zapisów pozwolenia. W odpowiedzi organ ochrony środowiska wyjaśnił, że ilość odprowadzanych ścieków z zakładu jest niewielka, dlatego też liczbę pomiarów odprowadzanych ścieków należy przyjąć jak dla oczyszczalni poniżej 2000 RLM.

Skargę na powyższą decyzję wniósł w imieniu [...] jej pełnomocnik. Decyzję zaskarżono w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 147a ust. 1a uPoś przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżące przedsiębiorstwo posiadające certyfikat zarządzania jakością nie może wykonywać badań, do których jest zobowiązane we własnym laboratorium zakładowym, bowiem laboratorium to nie jest objęte systemem zarządzania jakością, względnie, że skarżące przedsiębiorstwo w ogóle nie posiada certyfikatu systemu zarządzania jakością, co skutkowało przyjęciem w zaskarżonej decyzji przekroczenia przez przedsiębiorstwo warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] grudnia 2003 r.

Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PWIOŚ w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że prawidłowe i trafne jest stanowisko organów ochrony środowiska, że laboratorium zakładowe [...] w likwidacji nie legitymuje się certyfikatem systemu zarządzania jakością. W art. 147a ust. 1a uPoś precyzyjnie ustalono, jakie standardy musi spełnić laboratorium przeprowadzające pomiary, aby uzyskane przez nie wyniki mogły być uznane za miarodajne. Jest to posiadanie certyfikatu wdrożeniowego systemu jakości lub certyfikatu w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 z późn. zm., dalej Usoz). Wymóg ten należy uznać za spełniony, jeżeli jest potwierdzony certyfikatem akredytacji, zawierającym w myśl art. 16 ust. 2 Usoz: oznaczenie jednostki udzielającej certyfikacji, oznaczenie jednostki certyfikującej lub kontrolującej laboratorium lub innego podmiotu przeprowadzającego oceny zgodności lub weryfikacje, ich siedzibę i adres, numer i oznaczenie certyfikatu akredytacji, wskazanie Polskiej Normy lub odpowiednich dokumentów organizacji międzynarodowych, zakres udzielonej subskrypcji oraz okres jej ważności, datę wydania i podpis Dyrektora Centrum Akredytacji. Dalej podniesiono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wykazało, że skarżąca strona uchybiła obowiązkowi wynikającemu z decyzji Starosty Kolbuszowskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. i nie prowadziła w sposób prawidłowy wymaganych pomiarów. Stąd zasadne było wymierzenie stosownej kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja odpowiadać ma warunkom określonym w art. 107 K.p.a. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zdaniem sądu I instancji analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania są więc niezasadne.

Skargą kasacyjną, reprezentowane przez pełnomocnika, [...] zaskarżyło ww. wyrok w całości i zarzuciło mu naruszenie prawa materialnego:

- art. 147a ust. 1a uPoś przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - poprzez uznanie, że skarżące przedsiębiorstwo posiadające certyfikat systemu zarządzania jakością nie może wykonywać badań, do których jest zobowiązane, we własnym laboratorium zakładowym, bowiem laboratorium to nie jest objęte systemem zarządzania jakością, względnie, że skarżące przedsiębiorstwo w ogóle nie posiada certyfikatu systemu zarządzania jakością laboratorium, co skutkowało przyjęciem w zaskarżonym wyroku przekroczenia przez [...] warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty Kolbuszowskiego znak: [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.;

- naruszenie art. 86 Konstytucji RP, który stanowi, że "Każdy jest zobowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa".

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji błędnie uznał, iż [...] nie tylko winno uzyskać certyfikat, ale również powinno badać, czy instytucja udzielająca certyfikatu miała prawo takich certyfikatów udzielić. W ten sposób, jak dalej wywiedziono, rozumując, można byłoby badać dane personalne poszczególnych osób i instytucji certyfikującej dokumenty rejestrowe, uprawnienia i regulaminy wewnętrzne. Sąd wojewódzki całkowicie pominąć miał okoliczność, że [...] dołożyło wszelkich aktów staranności ponieważ sprawdziło, że określona osoba fizyczna - Pan A. C. (którego podpis figuruje na dokumencie określanym jako "certyfikat"), posiadał stosowne uprawnienia, czego zresztą organy administracji publicznej nie kwestionowały. Eksponując, że zakresem rozstrzygnięcia objęto wyłącznie okres 2008 r. stwierdzono, iż zasadniczą kwestią jest ustalenie czy przedsiębiorstwo posiada certyfikat systemu zarządzania jakością, obejmujący własne laboratorium. Odnosząc się do treści art. 147a ust. 1a uPoś strona skarżąca kasacyjnie traktuje go jako wyjątek od regulacji zawartej w ust. 1 cyt. artykułu w/w ustawy. Przywołując inne regulacje prawne (w skardze kasacyjnej nie podając nazw tych regulacji odwołano się do źródeł ich publikacji przez podanie danych promulgacyjnych) zanegowano wywód sądu wojewódzkiego, aby definicję certyfikatu systemu zarządzania jakością z art. 147a ust. 1a uPoś rozumieć jako wynikającą z przepisów Usoz. Tymczasem stan taki ma mieć charakter wyłącznie postulatywny, na dowód tego powołano się na wystąpienia, także wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska czy Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów oraz stanowisko Ministra Środowiska. Nieprecyzyjność przepisu art. 147a uPoś skarżące kasacyjnie przedsiębiorstwo odbiera jako arbitralne działanie organu. Strona wywodzi, że istniał u niej wdrożony system zarządzania jakością obejmujący laboratorium zakładowe, którego funkcjonowanie potwierdzać ma posiadany certyfikat. Przebieg postępowania ma natomiast dowodzić, że organy ochrony środowiska zmieniały zakres zarzutów na poszczególnych jego etapach. Podniesiono ponadto, że Polskie Centrum Akredytacji jest jednostką akredytującą dopiero od 1 stycznia 2010 r., wydane uprzednio certyfikaty wydane na podstawie odrębnych przepisów, na mocy art. 62 Usoz zachowują ważność do upływu określonego w nich terminu ważności. Powołano się także na komunikat Polskiego Centrum Akredytacyjnego o utracie dotychczasowych certyfikatów odnośnie zgodności ze wskazaną normą PN-E ISO 9001:2001 dopiero po 15 listopadzie 2010 r. Dodatkowo powołano się na praktykę honorowania przez różne podmioty certyfikatów wydawanych przez podmioty traktowanych równorzędnie do Polskiego Centrum Akredytacyjnego odnośnie do ich uprawnień akredytacyjnych. W przedsiębiorstwie wypełniano wymogi określone w umowie na utrzymanie certyfikatu, laboratorium poddawane było ocenie biegłości przez specjalistów. Istniejący system zarządzania jakością był oceniany przez PWIOŚ w Tarnobrzegu, który miał stwierdzić, że spełnia wymagania normy ISO 9001. Przywołanie przez organ rozporządzenia nr 765/2008 (WE) wymaga uwzględnienia, ze jego przepisy stosuje się od 1 stycznia 2010 r.

[...] podniosło, że wymierzona kara jest niewspółmierna. Zauważono, że laboratorium przedsiębiorstwa uzyskało bez problemu stosowny certyfikat wydany przez jednostkę posiadającą akredytację Polskiego Centrum Akredytacji.

Strona skarżąca kasacyjnie powołała się także na uwagi zawarte w opinii prawnej opracowanej na jej zlecenie przez radcę prawnego prof. dr hab. B. R., powtarzając w skardze kasacyjnej obszernie wątki zawarte w powyższej opinii, a sprowadzające się do niewłaściwej wykładni i rozumowania sądu I instancji poprzez brak uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Nawiązując do tej argumentacji podniesiono, że wykładnia przepisów w sprawie winna uwzględniać brzmienie art. 86 Konstytucji RP, co prowadzić ma do wniosku, że sąd winien badać konstytucyjność art. 145a w zw. z art. 305 uPoś. Należało także wziąć pod uwagę, czy działalność [...] doprowadziła do pogorszenia stanu środowiska. Tymczasem nietrafnie organ przyjął nieuprawnione domniemanie oraz niewłaściwie dokonał rozkładu ciężaru dowodu. Wadliwie przyjęto, że tylko wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratoria są wiarygodne. Ciężar udowodnienia niewiarygodności badań przeprowadzanych przez laboratorium przedsiębiorstwa powinien spoczywać na organie, tymczasem zarówno organ, jak i sąd I instancji przyjęły, że wystarczy do tego okoliczność, iż [...] nie dysponowało stosowną akredytacją swego laboratorium. Ograniczono się w postępowaniu dowodowym wyłącznie do dowodu z certyfikatu, nie badano natomiast czy doszło do zanieczyszczenia wód. Nie zastosowano wykładni – in dubio pro libertate. Tymczasem przedsiębiorstwo mogło pozostawać w przeświadczeniu, że dysponuje certyfikatem wymaganym prawem. To sprawiać ma, że wykładnia organu, jak i sądu wojewódzkiego nie jest właściwa.

Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa przesłał m. in. kserokopie wyroków o sygn. akt IV SA/Wa 1573/13 i IV SA/Wa 1574/13 z dnia 28 stycznia 2014 r., które dotyczyć mają analogicznego stanu faktycznego i prawnego. Wyrokami powyższymi (prawomocne) WSA w Warszawie uwzględnił skargi [...] na decyzje GIOŚ i PWIOŚ dotyczące kar za lata 2009 i 2010. W następstwie tych wyroków organ I instancji umorzył postępowania. W piśmie eksponowano, że w cyt. wyrokach sąd wojewódzki dokonał wykładni przepisu art. 147 ust. 1a uPoś koncentrując się na tym, że cyt. przepis nakładał obowiązek posiadania certyfikatu systemu zarządzania jakością, jednak nie musiał on być certyfikowany przez podmiot posiadający akredytację w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Uzasadniając zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego.

Skarga kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisu art. 147a ust. 1a uPoś poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 86 Konstytucji RP (w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano formy naruszenia cyt. przepisu).

Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie jest trafny. Zauważyć trzeba, że w podstawie prawnej PWIOŚ powołano się m. in. na przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uPoś. Cyt. art. 305a ust. 1 uPoś stanowi, że "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: 1) przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2, lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4, lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299-304; 2) przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80 % - w przypadku składu ścieków, b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków". Z kolei art. 305a ust. 2 uPoś stanowi, że "Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a". Innymi słowy, w cyt. art. 305a ust. 2 uPoś przyjęto pewną fikcję prawną, przyjmuje się że doszło do oznaczonego przekroczenia warunków korzystania ze środowiska w zakresie np. wprowadzania ścieków do wód, jeżeli nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów, określone dyspozycją art. 147a cyt. ustawy.

Wprowadzenie powyższego rozwiązania uzasadniane było potrzebą dostosowania zasad kontroli i obowiązki podmiotów w zakresie monitoringu stanu i składu ścieków do przepisów wspólnotowych. Zakładano, że podstawą oceny, czy warunki pozwoleń dotyczące dopuszczalnej emisji są przestrzegane, będą wyniki pomiarów wykonywanych przez laboratoria posiadające akredytacje lub wdrożony system jakości, ewentualnie uprawnienia do badań nadane w trybie przepisów o substancjach i preparatach chemicznych. Wobec praktycznego braku możliwości sprawdzenia przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, w toku kontroli, faktu przekroczenia dopuszczalnych wielkości emisji w doprowadzanych ściekach, jak również, jeżeli wymagane są ciągłe pomiary emisji – przyjęto arbitralnie, że w takich sytuacjach nastąpiło przekroczenie wielkości dopuszczalnych w określonym stopniu (por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw - druk nr 3386, Sejm IV kadencji, www.sejm.pl). Jak wynika z dokumentacji prac legislacyjnych art. 305a ust. 2 uPoś w brzmieniu przywołanym przez organy ochrony środowiska został wprowadzony do tekstu ustawy na mocy poprawki Senatu (później przyjętej przez Sejm), aczkolwiek uzasadnionej jedynie potrzebą wprowadzenia takich zmian m. in. w układzie przepisów art. 305a cyt. ustawy, aby możliwe było odpowiednie przeredagowanie przepisu końcowego w celu zapewnienia oznaczonych konsekwencji legislacyjnych wejścia w życie proponowanych rozwiązań po upływie 2 lat od dnia wejścia proponowanej nowelizacji uPoś (zob. druk nr 3958, poprawka nr 34, Sejm IV kadencji, www.sejm.pl).

Na konieczność respektowania konstrukcji wynikającej z art. 305a ust. 2 uPoś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 grudnia 2014 r., II OPS 1/14, (LEX nr 1554485). Jak wynika z motywów cyt. uchwały odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 dotyczy tego, że przepis ten określa różnego rodzaju przekroczenia warunków korzystania ze środowiska i określa zarazem konsekwencje w zakresie wielkości tych przekroczeń, które nie są zależne od tego, jaka była rzeczywista wielkość emisji. Podmiot korzystający ze środowiska nie może kwestionować wielkości przekroczeń określonych w tym przepisie powołując się na to, że nie przekroczył warunków korzystania ze środowiska, jeżeli nie prowadzi wymaganych pomiarów. Jest to zasada, która na podstawie art. 305a ust. 2 uPoś ma wprost zastosowanie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie spełnia warunku prowadzenia pomiarów, o których mowa art. 147a uPoś, przez to, że nie dopełnia ustawowego obowiązku zapewnienia wykonywania pomiarów przez odpowiednie laboratorium, co oznacza, że nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Z tego względu odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 uPoś nie może prowadzić do podważenia zasady, że do podmiotu korzystającego ze środowiska, który nie zapewnia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez uprawnione do tego laboratorium, stosuje się wielkości przekroczeń określone w art. 305a ust. 1 uPoś bez względu na rzeczywiste wielkości emisji. Odpowiednie stosowanie art. 305a ust. 1 uPoś, w przypadku niezapewnienia wykonywania pomiaru wielkości emisji przez uprawnione laboratorium, dotyczy przede wszystkim tego, że przepis ten określa różne konsekwencje w zakresie wielkości przekroczeń w zależności od rodzajów emisji. Dodać przy tym należy, że [...] nie podnosiło zarzutu naruszenia przepisu art. 305a ust. 2 uPoś.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko prezentowane w uchwale II OPS 1/14 nie dopatrując się podstaw do odstąpienia od niego. Ta okoliczność prowadzi zatem do wniosku o nietrafności zarzutu naruszenia przepisu art. 86 Konstytucji RP. Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie sformułowano wprost wniosku o niekonstytucyjności przepisu art. 305a ust. 2 w zw. z ust. 1 uPoś, niemniej jednak obszerny wywód skarżącej kasacyjnie strony odnośnie obowiązku sądu badania zagadnienia konstytucyjności stosowanych przepisów, konieczności badania przez organy ochrony środowiska rzeczywistego pogorszenia stanu środowiska naturalnego w wyniku odprowadzania przez [...] ścieków, niewłaściwego rozkładu ciężaru dowodu, doprowadziły do postawienia zarzutu nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w świetle treści art. 86 Konstytucji RP. Przypomnieć przeto należy, iż sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 305a ust. 2 uPoś nie był przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, korzysta zatem z domniemania zgodności z Konstytucją RP. To, że skarżące kasacyjnie przedsiębiorstwo zdaje się nie akceptować przyjętej w cyt. przepisie konstrukcji domniemania przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, nie oznacza iż w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia przepisu art. 86 Konstytucji RP. Istotnie w jego treści wyrażono regułę, wedle której każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Niemniej jednak w cyt. przepisie w zd. 2 wyraźnie wskazano, że "Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa". Zasady tej odpowiedzialności zawarte są w różnych ustawach, jedną z nich jest uPoś. Dodać wypada ponadto, że wywód odnośnie ciężaru dowodu, czy doszło faktycznie do naruszenia przepisów prawa ochrony środowiska może także obciążać jednostkę. Pogląd o dopuszczalności takiego stanu wyraził w piśmiennictwie B. Rakoczy (Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska, a ciężar dowodu, Oficyna a Wolter Kluwer, 2010, wersja LEX) stwierdzając m. in., że to nie władze publiczne muszą wykazywać w każdej sytuacji i to bezwarunkowo wszystkie okoliczności odpowiedzialności jednostki, ale niekiedy jednostka musi wykazywać, że takiej odpowiedzialności nie ponosi. Oczywiście w przypadku tej drugiej okoliczności ciężar dowodu nakładany na jednostkę musi być traktowany jak wyjątek, zarówno w ogóle co do jego nałożenia, jak i co do jego zakresu. W ocenie orzekającego Sądu taką konstrukcję tworzy przepis art. 305a ust. 1 uPoś, stosowany odpowiednio także wtedy, gdy nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a cyt. ustawy. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji RP.

W ocenie orzekającego Sądu nie jest także trafny zarzut naruszenia przepisu art. 147a ust. 1a uPoś. Wedle przepisu art. 147a ust. 1 uPoś w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. (okresem objętym decyzją o wymierzeniu kary) "Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez: 1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub 2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.) - w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani. Z kolei przepis art. 147a ust. 1a uPoś stanowi, że "Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością". Wedle z kolei art.147a ust. 1 cyt. ustawy "Przepisów ust. 1 i 1a nie stosuje się do wykonywania pomiarów: 1) ilości pobieranej wody, do których są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia; 2) wielkości emisji, do których jest obowiązana służba radiokomunikacyjna amatorska w rozumieniu art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.)". [...] w toku postępowania administracyjnego przedstawiło dokument w postaci "certyfikatu jakości zarządzania "Mister Poland’2003" nr [...]" z dnia [...] czerwca 2003 r. wydanego przez podmiot o nazwie "Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji" opatrzony podpisem dyrektora powyższego podmiotu – A. C. W ocenie organów okazany dokument prowadzi do wniosku, że [...] nie posiada certyfikatu zarządzania jakością w rozumieniu przepisu art. 147a ust.1a uPoś. Pogląd ten podzielił orzekający w sprawie sąd wojewódzki eksponując przy tym, że w świetle art. 147a ust.1a uPoś taki certyfikat powinno mieć laboratorium zakładowe [...], oraz wywodząc że chodzi tu o posiadanie certyfikatu wdrożeniowego systemu jakości lub certyfikatu w rozumieniu przepisów Usoz. Pogląd ten zwalcza skarżące kasacyjnie przedsiębiorstwo.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji właściwie zastosował przepis art. 147a ust. 1a uPoś oraz dokonał jego poprawnej wykładni. W ocenie orzekającego Sądu cyt. przepis wymaga wykładni ścieśniającej, skoro stanowi wyjątek od reguły ustanowionej w art. 147a ust. 1 powyższej ustawy, aby prowadzący instalację lub użytkownik urządzenia zapewniał m. in. warunki korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu Usoz, lub laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych. Niesporne jest, że podmiot o nazwie "Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji" nie miał uprawnień do certyfikowania systemów zarządzania jakością (dowód: pismo [...] w aktach sprawy). Nie jest także sporne, że wystawiony przez powyższy podmiot "certyfikat" nie jest "certyfikatem systemu zarządzania jakością", a jak z niego literalnie wynika, stanowi "certyfikat jakości i zarządzania". Nie ulega także wątpliwości, że z dokumentu oznaczonego jako "certyfikat", którym posługuje się [...] nie wynika w żaden sposób, aby – niezależnie od okoliczności, że nie odnosi się do systemu zarządzania jakością – obejmował on także laboratorium zakładowe tegoż przedsiębiorstwa. Z dokumentu tego nie wynika także okres jego ważności, ani normy, których wymaganie spełnić miało [...] podczas jego przyznawania. Dodatkowo, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, powołana w uzyskanym "certyfikacie", którym posługuje się strona skarżąca kasacyjnie "dyrektywa Rady Europy nr [...] z [...] grudnia 1989 r. o wzajemnym uznawaniu dokumentów zgodności" nie istnieje, zaś oznaczenie powołanego aktu odnosi się do uchwały Rady w sprawie globalnego podejścia do badań i certyfikacji. Sąd w tym składzie podziela stanowisko sądu I instancji, że w przepisie art. 147a ust. 1a uPoś mowa jest o certyfikacie w rozumieniu przepisów Usoz.

Wydany [...] dokument w dniu 20 czerwca 2003 r. określony jako "certyfikat jakości i zarządzania" został sporządzony w chwili, gdy obowiązywały przepisy Usoz. Niezasadne jest zarazem argumentowanie w skardze kasacyjnej, z którego wynika, iż "z żadnego przepisu nie wynikał obowiązek weryfikacji jednostek certyfikujących w dacie przeprowadzenia audytów i certyfikacji", nadto podnoszenie treści art. 62 Usoz, wedle którego "Zachowują moc dotychczasowe certyfikaty wydane na podstawie odrębnych przepisów do upływu określonego w nich terminu ważności". Ten ostatni przepis odnosił się (został uchylony z dniem 1 października 2003 r.) do "dotychczasowych certyfikatów", zatem wydanych przed dniem wejścia w życie przepisów Usoz (tj. przed 1 stycznia 2003 r.). W dacie uzyskania przez [...] dokumentu, określonego jako "certyfikat jakości i zarządzania", akredytacji udzielało Polskie Centrum Akredytacji na wniosek m. in. zainteresowanej jednostki certyfikującej (art. 15 ust. 1 Usoz), a dokumentem potwierdzającym udzielenie akredytacji był certyfikat akredytacji (art. 16 ust. 1 Usoz). Jednostki certyfikujące w celu uzyskania notyfikacji mogły wówczas ubiegać się o autoryzację (art. 19 ust. 1 Usoz). Autoryzacja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, aby "Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji" uzyskało autoryzację i w dacie wystawienia na rzecz [...] dokumentu określonego mianem certyfikatu, było notyfikowaną jednostką certyfikującą. Nie ma tu znaczenia podnoszona wiarygodność powyższego podmiotu, upatrywana w fakcie wręczania podobnych certyfikatów innym jednostkom, także przy udziale przedstawicieli organów administracji publicznej. Słusznie w konsekwencji sąd wojewódzki przyjął, że przedsiębiorstwo jako podmiot korzystający ze środowiska winno znać obowiązujące przepisy prawa w powyższym zakresie. Gdy idzie o argumentację odwołującą się do uzyskania następnie przez laboratorium przedsiębiorstwa certyfikatu wydanego przez jednostkę posiadającą akredytację Polskiego Centrum Akredytacji to nie odnosi się ona do okresu roku 2008, za który wymierzono karę. Nie mogą także odnieść skutku wywody strony dotyczące kwalifikacji kadry laboratorium czy zakresu prowadzonych w przedsiębiorstwie badań ścieków i ich częstotliwości.

Przepisy Usoz pod pojęciem jednostki certyfikującej nakazują rozumieć "niezależną od podmiotów wymienionych w pkt 2 jednostkę dokonującą certyfikacji, o której mowa w pkt 8" (art. 5 pkt 7 Usoz), pod pojęciem certyfikacji rozumie się "działanie jednostki certyfikującej, wykazujące, że należycie zidentyfikowany wyrób lub proces jego wytwarzania są zgodne z zasadniczymi lub szczegółowymi wymaganiami" (art. 5 pkt 8 Usoz), zaś pod pojęciem certyfikatu zgodności rozumie się "dokument wydany przez notyfikowaną jednostkę certyfikującą, potwierdzający, że wyrób i proces jego wytwarzania są zgodne z zasadniczymi wymaganiami" (art. 5 pkt 9 Usoz). Notyfikacja zaś oznacza zgłoszenie Komisji Europejskiej i państwom członkowskim Unii Europejskiej autoryzowanych jednostek certyfikujących i kontrolujących oraz autoryzowanych laboratoriów wybranych do wykonywania czynności określonych w procedurach oceny zgodności (art. 5 pkt 13 Usoz). Zdaniem Sądu, skoro dokument określony jako "certyfikat", wydany [...] przez podmiot o nazwie "Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji", nie mający uprawnień do certyfikacji w rozumieniu przepisów Usoz, nie odnosił się do "systemu zarządzania jakością", nie obejmował zarazem laboratorium zakładowego przedsiębiorstwa, trafnie sąd wojewódzki przyjął, że [...] nie dołożył starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje. Zatem nie doszło do naruszenia, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, przepisu art. 147a ust. 1a uPoś.

Dla kierunku rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć znaczenia wyroki wydane przez WSA w Warszawie odnośnie decyzji GIOŚ w przedmiocie kar wymierzonych [...] za inne, niż 2008 r., okresy. Wyrokami tymi nie jest oczywiście związany orzekający Sąd.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej uznano za nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.