Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1879/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/18 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od H. B. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Inwestorowi G. Sp. z o.o., P., [...] W., elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości S., gmina U., kategoria obiektu VIII.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Starosta S. wyraził zgodę na przeniesienie w/w decyzji na G. Sp. z o.o., ul. W., [...] S..

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. złożyli R. R., H. B. i H. K.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli R. R., H. B., H. K., K. S. i T. K. oraz G. spółka z o.o. w W.

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Oceniając interes prawny R. R., H. K. i H. B. GINB wskazał, iż wywodzą oni swój interes z prawa własności działek. Organ podniósł, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.), wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 961; dalej u.e.w.), zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Organ podniósł, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 u.e.w. Z przeprowadzonej analizy projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Organ wskazał, że w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się działki należące m.in. do H. B. o nr ew. [...],[...],[...],[...] (w odległości od ok. 60 m do ok. 650 m). Tym samym GINB stwierdził, że H. B. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

W ocenie GINB decyzja Starosty S. z [...] października 2012 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Z tych względów decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2017 r. należało utrzymać w mocy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. B., zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 97 ust. 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Pomorskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż postawione w zarzutach skargi.

Wskazując, że organy rozpoznające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uznały, iż stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej jest bez wątpliwości osoba, będąca właścicielem nieruchomości położonej w odległości mniejszej lub równej dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, gdyż inwestycja położona w takiej odległości od nieruchomości wnioskodawców w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ma wpływ na możliwość jej zagospodarowania, Sąd nie podzielił tego poglądu. W opinii Sądu, rozstrzygając kwestię legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego organ powinien brać pod uwagę, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ostatecznej nie jest kontynuacją rozstrzygnięcia uchylanej decyzji. Decyzja ta dotyczy nowej sprawy – wadliwości decyzji. Zatem, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie badaniu oraz ocenie organu podlega legitymacja do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Niemniej decyzja będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru podlegać będzie merytorycznej ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (wyroki WSA w Warszawie z 16 lipca 2008 r., VII SA/Wa 83/08, z 5 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 947/10). Sąd zaznaczył, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, Lex nr 209119). W opinii Sądu, organy w pierwszej kolejności po wpłynięciu wniosku powinny ocenić, czy osobom wnoszącym wniosek przysługuje interes prawny. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Skoro w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania.

Przywołując następnie art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 p.b. Sąd podał, że na tle tych przepisów w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda Pomorski uznał, że m.in. H. B. przysługuje interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z [...] października 2012 r., a więc że ww. posiada legitymację co wszczęcia takiego postępowania nadzorczego. Sąd zaznaczył, iż organ I instancji ustalił, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. należy wyznaczyć w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w. Ustalając odległość nieruchomości wnioskodawców od działki inwestycyjnej oraz ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców, Wojewoda Pomorski uznał skarżących za strony postępowania. GINB wydając zaskarżoną decyzję również stwierdził, iż interes prawny H. B. należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w. Zdaniem Sądu, stanowisko to jest nieuprawnione, gdyż decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana w dniu [...] października 2012 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tj. 16 lipca 2016r.). Organ II instancji analizując i oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Sąd podał, że GINB wskazał na przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednak okoliczność, iż ta regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przez R. R. i w dacie wydania decyzji przez Starostę S. Zdaniem Sądu, za błędne należy uznać stanowisko organów, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych spowodowała, iż inicjujący postępowanie nieważnościowe wnioskodawcy stali się stronami postępowania. W opinii Sądu, powyższy pogląd organów należy uznać za wadliwy.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji bezpodstawnie przyjęły, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.e.w. Sąd stwierdził, że określenie stron postępowania powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty. Okoliczności powyższej nie dostrzegł również organ odwoławczy, także przyznając poszczególnym podmiotom legitymację w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Działanie takie, zdaniem Sądu, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę GINB dokona oceny, czy wnioskodawcy posiadają legitymację do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Rozważy, czy wskazali normę (normy) prawa materialnego, z których wywodzą interes prawny – domagając się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zaznaczył, że organ nie może zastępować podmiotu w wykazaniu tego interesu. Na uwadze mieć należy, że żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść osoba, która nie jest w stanie samodzielnie wykazać takiego interesu. Następnie GINB dokonując oceny wykazanego interesu, zwróci uwagę czy została wykazana norma prawa materialnego i czy ma ona związek z kwestionowaną decyzją organu I instancji. W opinii Sądu, zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust.1 u.e.w., które nie obowiązywały w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, przy braku zastosowania przepisów intertemporalnych, stoi w sprzeczności z przepisami prawa i zasadą trwałości decyzji.

Zauważając, że z akt administracyjnych nie wynika, aby zaskarżona decyzja została doręczona G. sp. z o.o. i G. Sp. z o.o., Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. i art. 13 ust. 2 u.e.w.

Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 157 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.e.w. przez uchylenie decyzji GINB z [...] marca 2018 r. na skutek błędnego uznania, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru czy też dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak jednoznacznego stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do prawidłowości przyjęcia przez organ odwoławczy daty obowiązywania przepisów prawa materialnego, w oparciu o które dokonał on oceny istnienia interesu prawnego wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie, a w konsekwencji brak możliwości podania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej;

II. prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.e.w. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. przez odmowę zastosowania ww. przepisów do stanu faktycznego sprawy, pomimo, iż przepisy ww. ustawy obowiązywały w czasie rozpatrywania sprawy przez organy obu instancji oraz błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 u.e.w. polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, mającym odrębny przedmiot. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Podkreślić trzeba, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 u.e.w., jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na uwadze przedmiotową sprawę zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.e.w., postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1923/18). Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 u.e.w., który zdaniem Sądu I instancji uniemożliwia uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.e.w. Ponadto za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym określenie stron postępowania nieważnościowego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Trafny zatem jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.e.w. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b., a także art. 13 ust. 2 oraz art. 14 ust. 2 u.e.w. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Usprawiedliwiony jest również – co do zasady – zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 u.e.w.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 k.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 p.b. stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres odesłania zawartego w art. 3 pkt 20 p.b. do przepisów odrębnych zalicza się przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym jej art. 5 ust. 1 pkt 9, który stanowi o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; przepisy ustawy Prawo wodne, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy wykonawcze, które mają zastosowanie przy załatwianiu spraw pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą również przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z dnia 26 września 2018 r., II OSK 106/18, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. O ile zatem inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawie. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W pełni zgadzając się tym stanowiskiem należy zauważyć, że zostało ono podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny również w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 1923/18 i w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17.

Wadliwie kwestionując stanowisko GINB w odniesieniu do oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym Sąd I instancji nie rozpoznał przedmiotowej sprawy w pozostałym jej zakresie, a w tym nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Z tego względu nie jest możliwa w szczególności ocena, czy zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zaznaczyć, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji skoncentrował się na kwestii legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym i w konsekwencji nie przedstawił stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonej decyzji i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Naruszył więc w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym w szczególności do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze i do przedstawienia swojego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.