Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 711/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 567/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 6 maja 2021 r. nr SKO-SR-4199/23/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 października 2021 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K, z dnia 6 maja 2021 r. nr SKO-SR-4199/23/2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wójt Gminy P. (dalej: Wójt) decyzją z 10 października 2017 r. odmówił M. S. (dalej: skarżąca) przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna K. S. Decyzja ta, wskutek złożenia przez skarżącą odwołania, została utrzymana przez SKO decyzją z 30 listopada 2017 r.

28 października 2020 r. do Wójta wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją oraz o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna za okres od 1 stycznia 2017 r. do 30 września 2019 r. Skarżąca podała, że Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z 7 września 2020 r. dokonał ostatecznego działu spadku po jej mężu. W efekcie, wnioskodawczyni została współwłaścicielką, wraz z synem, nieruchomości o powierzchni 0,1728 ha. Jej dochód kształtował się więc inaczej niż dochód przyjęty w decyzji z 2017 r., co miało wpływ na nieprzekroczenie kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie świadczenia wychowawczego.

Decyzją z 10 marca 2021 r., po wznowieniu postępowania, Wójt odmówił uchylenia decyzji własnej z 2017 r. wskazując, że przywołane postanowienie Sądu Rejonowego w T. z 7 września 2020 r. nie wywołuje skutków prawnych ex tunc (z mocą wsteczną), lecz ex nunc (na przyszłość). Nie wyszły zatem na jaw nowe, istotne dla sprawy, okoliczności, o których organ nie wiedział w dacie wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia. Tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 6 maja 2021 r. utrzymało decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przywołało art. 16 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i zaznaczyło, że przy wznowieniu postępowania na podstawie ww. przepisu muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, i - po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami, a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie. Najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz będą stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Następnie organ omówił kwestię postępowania o dział spadku konkludując, iż wywołuje on skutki ex nunc, a więc na przyszłość. Nie można zatem uznać, że wyszły na jaw nowe, istotne okoliczności, o których organ wiedział w dacie wydania decyzji z 2017 r. Nie zaszły zatem przesłanki do jej uchylenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca zakwestionowała wyliczenie przez organ I instancji jej faktycznego dochodu. Podkreśliła, że z powierzchni gruntu 1,22 ha przypada jej i synowi 6/8 tej powierzchni, czyli mniej niż 1 ha, zatem wójt powinien liczyć dochód sumując kwotę renty po mężu oraz kwotę z 6/8 powierzchni gruntu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowane decyzje zapadły po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z 10 października 2017 r. odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, na skutek wniosku skarżącej, która jako przyczynę wznowienia wskazała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: K.p.a.). W myśl wskazanego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. WSA wskazał, że argumenty skarżącej w swej istocie sprowadzają się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez wójta w pierwotnej decyzji z 10 października 2017 r., utrzymanej następnie decyzją SKO z 30 listopada 2017 r. Postępowanie wznowieniowe nie może zaś być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 K.P.A.). Wydanie takiej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Organy wydając decyzję w trybie postępowania wznowieniowego nie dokonują kolejny raz (trzecia instancja) rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca jako przesłankę wznowieniową powołuje postanowienie Sądu Rejonowego z 7 września 2020 r., a zatem orzeczenie zapadłe po wydaniu decyzji z 10 października 2017 r., utrzymanej następnie decyzją SKO z 30 listopada 2017 r. Organy zasadnie zatem nie dokonywały ponownych obliczeń co do wysokości dochodu skarżącej i jej syna we wskazywanym przez nią okresie. Poza kontrolą w niniejszej sprawie pozostają ww. decyzje z 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. S. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd nie zbadał stanu faktycznego pod kątem wznowienia postępowania ze względu na oparcie się przez organ I instancji (Wójta Gminy P.) na fałszywych dowodach, które wskazują, że skarżąca prowadziła gospodarstwo rolne i uzyskiwała z tego tytułu dochód, podczas gdy nigdy gospodarstwa rolnego nie prowadziła,

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja Wójta Gminy P. z 10 października 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez doliczenie do dochodów uzyskiwanych przez skarżącą dochodów z gospodarstwa rolnego, którego nigdy nie prowadziła, co stanowiło w konsekwencji podstawę do odmowy przyznania świadczenia 500+ dla syna skarżącej K. S..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, gdyż trafne jest stanowisko organu administracji oraz Sądu I instancji, według którego nie zachodziła podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Postanowienie Sądu Rejonowego w T. z 7 września 2020 r., sygn. akt I Ns 301/17 zapadłe w sprawie o dział spadku, umarzające postępowanie w tym przedmiocie w związku z zawartą przez spadkobierców ugodą (sądową), nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, gdyż pochodzi z 2020 r., zaś decyzja, która zakończyła postępowanie będące przedmiotem podania o wznowienie postępowania, została wydana w 2017 r. Powołanie się na to postanowienie nie stanowi zatem podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w zakresie, w jakim ten przepis dotyczy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi administracji, który wydał decyzję. Powołanie się na postanowienie z 7 września 2020 r. nie oznacza też, że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w zakresie, w jakim ten przepis dotyczy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej ani samo to postanowienie, a tym bardziej poprzedzająca je ugoda sądowa, nie "potwierdzały" stanu dotychczas istniejącego, lecz wywoływały skutki "na przyszłość" (ex nunc) – kształtując na nowo relacje majątkowe pomiędzy spadkobiercami.

W konsekwencji organy zasadnie nie rozpoznawały sprawy zakończonej decyzją z 2017 r. "co do istoty", tj. w szczególności nie dokonywały ponownych ustaleń i obliczeń w kwestii wysokości dochodu skarżącej i jej syna K. we wskazywanym przez nią okresie. Albowiem z uwagi na niewystąpienie powołanej przez skarżącą przesłanki wznowieniowej, prawidłowość (zgodność z prawem) treści decyzji z 2017 r. pozostawała poza kontrolą sprawowaną w niniejszym postępowaniu (odpowiednio: administracyjnym wznowieniowym oraz niniejszym sądowym). Sąd I instancji słusznie w tym względzie wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie może służyć do merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ponieważ jest konsekwencją ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., który w istocie sprowadza się do zarzutu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez Wójta w decyzji z 10 października 2017 r., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Analogiczne ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegający na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że decyzja Wójta Gminy P. z 10 października 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu I instancji toczyło się w trybie wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Wznowienie postępowania administracyjnego i stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowią dwa odrębne od siebie tryby postępowań nadzwyczajnych, bazujące na odmiennych przesłankach. W związku z powyższym Sąd I instancji nie był zobowiązany do badania czy decyzja z 10 października 2017 r. dotknięta jest wadą nieważności, ale do badania zaistnienia ewentualnych przesłanek do wznowienia postępowania, w którym decyzja ta została wydana.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.