Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2181/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.138 par 1pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 364
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "C." z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 roku nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia "C." z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r., poz. 23, dalej: k.p.a.), w związku z art. 364 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm., dalej: p.o.ś.), w związku z odwołaniem Prokuratura Prokuratury Rejonowej W. del. do Prokuratury Okręgowej w W. (dalej: Prokurator) oraz Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie, strona, skarżący), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] stycznia 2016 r., znak: [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ul. [...] w W., prowadzonej przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. Sp. z o.o., (dalej: [...]P[...]) jako bezprzedmiotowe.

W decyzji z [...] czerwca 2016 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] grudnia 2014 r. na wniosek Prokuratora, [...] WIOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiącej część zakładu przy ul. [...] w W., prowadzonego przez [...]P[...].

[...] WIOŚ w decyzji z [...] stycznia 2016 r. wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności ww. instalacji, jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2016 r. organ I instancji wyjaśnił, że instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych eksploatowana przez [...]P[...], w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 została ujęta w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) dla regionu [...] i była objęta cyklicznymi kontrolami WIOŚ w W., prowadzonymi m. in. w ramach "Ogólnokrajowego cyklu kontrolnego przestrzegania przez gminy przepisów ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz kontroli regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK w latach 2014 – 2015". Zdaniem [...] WIOŚ, ustalenia przeprowadzonych kontroli nie wskazywały na negatywne oddziaływanie przedmiotowej instalacji na środowisko mogące skutkować pogorszeniem stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi.

Odwołanie od ww. decyzji złożył Prokuratur oraz Stowarzyszenie, dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony w postanowieniu z [...] lutego 2015 r.

W odwołaniu Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając tym samym zaskarżonej decyzji naruszenie:

Art. 28, 10 § 1, 61 § 4 k.p.a., w związku z art. 364 i 375 p.o.ś. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu administracyjnym mieszkańcom nieruchomości sąsiadujących z instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych;

Art. 364 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że dla wystąpienia przesłanki określonej w ww. artykule konieczny jest bezpośredni wpływ działalności [...]P[...] na zdrowie i życie ludzi, podczas gdy przepis ten nie wymaga bezpośredniości, a mówi jedynie o zagrożeniu;

Art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. opinii biegłego Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny, poprzez uznanie, że pośredni wpływ instalacji na zdrowie mieszkańców nie ma wpływu na możliwość wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 364 p.o.ś.;

Art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy;

Art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ocenę poszczególnych dowodów, tj. opinii biegłego Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny oraz stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., bez skonfrontowania ich ze sobą.

Stowarzyszenie w odwołaniu wniosło o wstrzymanie działalności prowadzonej przez [...]P[...], wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest powierzchowne i ogólnikowe i nie jest poparte żadnymi dowodami. Strona podnosi, że [...] WIOŚ nie wskazuje w zaskarżonej decyzji, jakie były ustalenia przeprowadzanych na terenie [...]P[...] kontroli, na podstawie których organ uznał, że działanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych na środowisko nie skutkuje pogorszeniem stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi.

W decyzji z [...] czerwca 2016 r. GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał powołując się na treść art. 364 p.o.ś., że do wstrzymania działalności na podstawie ww. przepisu wystarczy alternatywne wystąpienie jednej z przesłanek tam wymienionych. Przepisy p.o.ś. nie definiują czym jest "pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach". Ustawodawca nie wprowadził również definicji pojęcia "zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Zdaniem organu II instancji, stwierdzenie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi możliwe jest w oparciu o odpowiednie badania ustalające skutki i znajomość oddziaływania tego rodzaju skutków na zdrowie czy życie człowieka. Niezbędne jest jednak udowodnienie powstania takich skutków i wykazanie związku przyczynowego między nimi, a prowadzoną przez dany podmiot działalnością.

W ocenie GIOŚ, decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] WIOŚ dokonał wszechstronnego wyjaśnienia, czy funkcjonowanie instalacji eksploatowanych przez [...]P[...] pogarsza stan środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Poczynione przez organ I instancji ustalenia nie potwierdziły, aby działalność [...]P[...] pogarszała stan środowiska w znacznych rozmiarach. Ustalenia te w ocenie GIOŚ, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ II instancji wyjaśnił również, że naruszenia dotyczące przetwarzania odpadów niezgodnie z decyzją oraz braku pozwolenia zintegrowanego były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. Jednocześnie [...]P[...] usunęło naruszenie w postaci uszkodzeń płyt betonowych.

W piśmie z 26 lipca 2016 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z [...] czerwca 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] stycznia 2016 r., wnosząc o: uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa:

- art. 6, 8 i k.p.a. polegające na niezastosowaniu zasad wyrażonych w tych przepisach;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 10 i art. 81 k.p.a. polegające na niezapewnieniu możliwości wypowiedzenia się odnośnie wszystkich materiałów w sprawie;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezachowanie wymogów w nim wskazanych;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez GIOŚ oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 75, 86 i 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że zarzuty skarżącego nie zostały rozpatrzone przez GIOŚ pomimo wskazanego w art. 7 k.p.a. obowiązku nałożonego na organ odwoławczy tj. podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zdaniem Stowarzyszenia, GIOŚ dopuścił się jednocześnie naruszenia art. 136 k.p.a., gdyż organ mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecić ich przeprowadzenie organowi I instancji. Organ odwoławczy mając na uwadze wykazanie w odwołaniach Stowarzyszenia i Prokuratora poważnych braków odnoście ustalenia wszystkich dowodów w sprawie oraz lakonicznego przedstawienia posiadanych już dowodów powinien był w świetle zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. podjąć kroki w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jednak tego nie zrobił. Według skarżącego, GIOŚ poprzestał na materiale dowodowym, który wskazał w swojej decyzji organ I instancji. GIOŚ pominął nawet obowiązek wzięcia pod uwagę stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania swojej decyzji. Nie uwzględnił zatem kolejnych zgłoszeń mieszkańców, chociażby do straży miejskiej. Nie wezwał żadnych świadków, np. nauczycieli, dyrekcji szkoły czy rodziców dzieci uczących się w szkole podstawowej przy ul. [...], naruszając tym samym art. 75 k.p.a. i 86 k.p.a. dopuszczających zeznania i przesłuchania świadków czy stron. Organ był zobligowany dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Uchylił się od ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pominął posiadane wyniki kontroli przeprowadzanych w instalacji przez organ I instancji choćby z ostatnich kilku lat. Ograniczył się do wskazania tylko niewielkiego fragmentu nieprawidłowości - pęknięć płyt betonowych, prowadzenia przetwarzania odpadów niezgodnie z warunkami decyzji zezwalającej. Odnośnie tych nieprawidłowości GIOŚ ograniczył się do stwierdzenia, że nie noszą one znamion naruszeń, które mogłyby świadczyć o pogorszeniu stanu środowiska, a w szczególności w znacznych rozmiarach. GIOŚ nie przeanalizował jednak, jaki ww., nieprawidłowości mają wpływ na środowisko. Z treści uzasadnienia decyzji w ogóle nie wynika, by przeprowadzono jakąkolwiek analizę tych nieprawidłowości, np. jakiej wielkości są szczeliny, co przez nie rzeczywiście przecieka do wód gruntowych, i z której dopiero mógłby wyciągnąć wnioski.

W ocenie skarżącego, zignorowanie obszernych fragmentów opinii biegłego jest rażącym naruszeniem art. 75 k.p.a. GIOŚ całkowicie pomija ratio legis art. 364 p.o.ś., a więc zapobieganie zagrożeniu zdrowia i życia ludzi oraz pogorszeniu stanu środowiska. Przymyka oczy na fakt wystąpienia zagrożeń wokół instalacji zasłaniając się brakiem przepisów w zakresie substancji odorowych i próbując sprowadzić sens tego postępowania tylko do badania "odorowości". Stowarzyszenie powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1012/10, z którego treści wynika, że nie może budzić wątpliwości, że celem postępowania wszczętego w oparciu o art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska jest zbadanie wszystkich rodzajów oddziaływań zakładu na środowisko i na podstawie wyników tych badań dokonanie oceny, czy oddziaływanie to w znacznych rozmiarach pogarsza stan środowiska lub też, czy stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Takiej analizy nie dokonano w zaskarżonych decyzjach, podając w nich szczątkowe informacje z posiadanych przez te organy wyników kontroli.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 23 grudnia 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1648 ze zm.) oraz art. 8 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zgłosił udział w postępowaniu ze skargi Stowarzyszenia na decyzję GIOŚ z [...] czerwca 2016 r. i wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] WIOŚ z [...] stycznia 2016 r.

W piśmie z 17 stycznia 2017 r. [...]P[...] reprezentowane przez r. pr. D. C. przedstawiło swoje stanowisko w niniejszej sprawie, wnosząc na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o odrzucenie skargi ze względu na brak należytego umocowania osoby reprezentującej Stowarzyszenie. Alternatywnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. wniesiono o oddalenie skargi oraz argumentów przedstawionych w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie stwierdził wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób.

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niesporne bowiem jest, że istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności zostały ustalone przez organy obu instancji na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w przedmiocie w wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ul. [...] w W., prowadzonej przez [...]P[...]. W dniu [...] grudnia 2014 r. na wniosek Prokuratora [...] WIOŚ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiącej część zakładu przy ul. [...] w W., prowadzonego przez [...]P[...]. Obowiązkiem organów była zatem ocena wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 364 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu organ powinien zbadać przede wszystkim czy działalność prowadzona przez [...]P[...] jako podmiot korzystający ze środowiska powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi.

W niniejszej sprawie [...]P[...] jest podmiotem korzystającym ze środowiska prowadzącym instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. [...]P[...] jako podmiot korzystający ze środowiska jest adresatem obowiązków wynikających z przepisów p.o.ś. oraz ustaw szczególnych (sektorowych) takich jak ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 2, dalej: u.o.).

W niniejszej sprawie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 364 p.o.ś. emisja jest jednym z istotnych skutków eksploatacji przedmiotowej instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 4 p.o.ś., emisja oznacza wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi: a) substancje, b) energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne.

Organy orzekające w niniejszej sprawie na podstawie art. 364 p.o.ś., prowadząc postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., nie oceniły w sposób rzetelny wykonywania obowiązków przez [...]P[...], jako prowadzącego instalację do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Należy zwrócić uwagę, że podstawowym celem przepisów na podstawie których [...]P[...] prowadzi eksploatację ww. instalacji, jest zapobieganie przekształceniu "emisji" w "zanieczyszczenie". Oznacza to, że sama możliwość powodowania zanieczyszczenia, wskutek eksploatacji przedmiotowej instalacji, powinna powodować podjęcie działań zmierzających do ograniczania zakresu i skutków emisji oraz takiego jej kształtowania na przyszłość w celu zapobieżenia powstaniu zanieczyszczenia. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 364 p.o.ś. powinno być zatem ustalenie czy prowadzenie przez [...]P[...] instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, nie spowodowało sytuacji, w której emisja pochodząca z tej instalacji, przekształciła się w zanieczyszczenie lub może przekształcić się w zanieczyszczenie powodując, tym samym pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub czy może ona zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Zanieczyszczenie zgodnie z art. 3 pkt 49 p.o.ś., jest emisją kwalifikowaną z powodu możliwości spowodowania wskazanych w ustawie skutków. Przez zanieczyszczenie - rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.

Obowiązkiem organów obu instancji powinno być zatem wyjaśnienie czy emisja powodowana przez eksploatację instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów nie przekształciła się w zanieczyszczenie szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, a tym samym czy spowodowało to stan pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi (art. 364 p.o.ś.).

Oceniając działalność prowadzoną przez [...]P[...] w tej sprawie zgodnie z art. 364 p.o.ś. organy orzekające powinny także zbadać warunki eksploatacji tej instalacji z punktu widzenia spełniania wymagań określonych w art. 141 p.o.ś. Przepis ten wyraźnie bowiem określa, że eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych (art. 141 ust. 1).

W art. 141 ust. 2 p.o.ś. ustawodawca wskazał wprost, że oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten wymienia te same przesłanki, które występują w art. 364 p.o.ś. Organ I instancji stwierdził na s. 1 uzasadnienia decyzji, że instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) eksploatowana przez [...]P[...], w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 została ujęta w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) dla regionu [...] i była objęta cyklicznymi kontrolami WIOŚ w W., prowadzonymi m. in. w ramach "Ogólnokrajowego cyklu kontrolnego przestrzegania przez gminy przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz kontroli regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK" w latach 2014 - 2015. Zdaniem organów obu instancji, "Ustalenia przeprowadzonych kontroli nie wykazały na negatywne oddziaływanie przedmiotowej instalacji na środowisko mogące skutkować pogorszeniem stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi (s. 1 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Stwierdzenie to zostało następnie powtórzone na s. 3 i 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji ze wskazaniem dwóch terminów kontroli przeprowadzonych przez [...] WIOŚ na terenie [...]P[...], tj. od [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2015 r. oraz od [...] czerwca 2015 r. do [...] lipca 2015 r. GIOŚ wyjaśnił, że w trakcie tej kontroli organ I instancji stwierdził naruszenie polegające na braku pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz prowadzenie odzysku odpadów niezgodnie z warunkami decyzji Prezydenta W. Nr [...] z [...] lipca 2014 r., znak: [...] ze zm., w tym zmieniającą decyzją Nr [...] z [...] listopada 2012 r. zezwalającą na wprowadzanie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Organ II instancji przypomniał także do jakich organów wystąpił [...] WIOŚ w celu zebrania materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia stanu faktycznego i udzielenie pisemnych wyjaśnień niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ramach prowadzonego postępowania [...] WIOŚ przeprowadził na terenie [...]P[...] w dniach od [...] stycznia 2015 r. do [...] lutego 2015 r. kontrolę, w trakcie której stwierdził naruszenie w postaci uszkodzeń (pęknięć i nieszczelności) płyt betonowych na terenie kompostowni i instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Uszkodzenie to zostało następnie usunięte.

Wskazać należy, że art. 141 p.o.ś. ustawodawca umieścił w tytule III p.o.ś. – nazwanym "Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom". Treść art. 141 ust. 1 p.o.ś. powinna być odczytywana łącznie z treścią art. 137 oraz 144. Art. 141 i 144 regulują, przy wykorzystaniu jakich działań podmiot korzystający ze środowiska powinien realizować obowiązek przeciwdziałania zanieczyszczeniom. Obowiązkiem [...]P[...] jest dotrzymywanie standardów emisyjnych i nienaruszanie standardów jakości (standardów imisyjnych). Obowiązek dotrzymywania standardów emisyjnych wynika z art. 141 ust. 1 p.o.ś. Standardy emisyjne (art. 3 pkt 33 p.o.ś) wspomagają realizację ustawowych celów ochrony środowiska. Standardy te są ustalone dla typów emisji pochodzących ze wskazanych rodzajów instalacji czy urządzeń. Mogą mieć charakter ogólny (ustanowione aktem normatywnym) bądź indywidualny (określone decyzją administracyjną), (zob. M. Bar, Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, 2 wydanie, Warszawa 2014, s. 76-77).

Należy także pamiętać, że standardy emisyjne są podstawowym instrumentem prawnym zapewnienia realizacji zasad: prewencji i przezorności przy ocenie działalności podmiotu korzystającego ze środowiska polegającej na eksploatacji instalacji. Służą one bowiem osiąganiu celów ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu, w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 364 p.o.ś., organy dokonując oceny wystąpienia przesłanek w postaci powodowania: pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowiu ludzi powinny rozważyć zastosowanie w niniejszej sprawie zasady przezorności, według której, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, dowiedziona i wykazana przez skarżących, z uwagi np. na brak pełnych danych technicznych dotyczących instalacji, będących w posiadaniu skarżących, a także ze względu na brak norm prawnych dotyczących oddziaływań odorowych.

Zasada przezorności oznacza, że należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne.

Nie można zatem zgodzić się z organami obu instancji, że dla wystąpienia przesłanek określonych w art. 364 p.o.ś. (powodowanie zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi) niezbędne jest udowodnienie powstania skutków i wykazanie związku przyczynowego między nimi, a prowadzoną przez dany podmiot działalnością. Słowo "zagrozić" według Słownika Języka Polskiego oznacza: "zapowiedzieć coś złego, ostrzec przed groźbą jakiś konsekwencji, coś zagraża zdrowiu lub bezpieczeństwu (zob. M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1981, t. III, s. 907). Gdyby przyjąć interpretację tego pojęcia zaproponowaną przez GIOŚ nie można byłoby stosować praktycznie większości przepisów prawa ochrony środowiska (mających w przeważającym zakresie właśnie funkcję prewencyjną), bez wcześniejszego udowodnienia powstania określonych skutków i wykazania związku przyczynowego między nimi, a prowadzoną przez dany podmiot działalnością.

Przy dokonywaniu wykładni art. 6 p.o.ś. w zw. z art. 364 p.o.ś. istotne znaczenie ma odsunięcie wszelkich potencjalnych zagrożeń związanych ze spowodowaniem przez podmiot korzystający ze środowiska pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowiu ludzi, które to skutki mogą pojawić się poniżej poziomu, od którego należy się już liczyć z prawdopodobieństwem ich wystąpienia.

Z treści art. 364 p.o.ś. wynika, że wydanie decyzji o wstrzymaniu danej działalności powinno nastąpić w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Zakres wstrzymania ma wyraźnie prewencyjny charakter, ma bowiem realizować cel m. in., w postaci zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska w znacznych rozmiarach.

Jedną z podstaw stosowania zasady przezorności jest teoria ograniczonej wiedzy. Opiera się na założeniu, że skutki ingerencji w środowisko oraz alokacji zanieczyszczeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać (tym samym udowodnić). To oznacza, że skutki w postaci pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi mogą stanowić w danym przypadku nieunikniony efekt działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska (art. 364 p.o.ś.). Ze względu na brak pełnej wiedzy na temat oceny sytuacji związanej z oddziaływaniem odorów jako następstwa eksploatacji przez [...]P[...] instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, można stwierdzić, że wykazane w toku postępowania tego rodzaju oddziaływania i związane z nimi zagrożenia powinny być prewencyjnie wyeliminowane niezależnie od udowodnienia powstania skutków, o których mowa w art. 364 p.o.ś. i wykazania związku przyczynowego między nimi, a prowadzoną przez [...]P[...] działalnością. Zakres dozwolonej ingerencji w działalność podmiotu korzystającego ze środowiska wyznacza dokonanie redukcji emisji w stopniu określonym za pomocą progresywnych reguł techniki (por. J. Rotko, Normy techniczne w prawie ochrony środowiska, Wrocław 2000, s. 39).

Brak norm prawnych w zakresie oddziaływań odorowych powodowanych przez eksploatację instalacji nie może usprawiedliwiać braku stosowania instrumentów prawnych wynikających z zasad: prewencji i przezorności. Punktem wyjścia wszystkich działań podejmowanych w celu przeciwdziałania powodowania pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi powinny być zasady: prewencji i przezorności. Zasady te przewidują bowiem obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie.

Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających wystąpienie: pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

Treść art. 364 powinna być stosowana z uwzględnienie wykładni systemowej łącznie z przepisami tytułu III p.o.ś. - Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Zapobieganie degradacji środowiska z powodów uciążliwej emisji polega na reorganizacji procesów technologicznych jako bezpośrednich źródeł pyłów i gazów oraz stosowania odpowiednich urządzeń zatrzymujących wymienione zanieczyszczenia" (zob. W. Olczyk, Oczyszczanie gazów odlotowych w instalacjach termicznej utylizacji odpadów oraz T.J. Jaworski, T. Kolb, Wskaźniki porównawcze oceny spalania paliw na bazie odpadów stałych, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz–Poznań 2007, s. 741.).

W sytuacji braku norm prawnych należy dążyć się do przeciwdziałania oddziaływaniom odorowym w celu stopniowej ich eliminacji oraz ograniczania zakresu ich skutków teraz i w przyszłości. W tym celu należy podejmować działania prawne, techniczne i organizacyjne, których celem jest zmniejszenie oddziaływania emisji na życie lub zdrowie ludzi.

W celu stosowania zasady prewencji nie jest tylko potrzebna wiedza statyczna dotyczącą udowodnionego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz wykazania związku przyczynowego, ale wymagane powinno być w pierwszej kolejności uwzględnienie wiedzy dynamicznej, dotyczącej tego, co może nastąpić w związku z istniejącym zagrożeniem. M. Górski wskazuje, że zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko" (M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124). Zdaniem tego autora, zasada ta może być zamknięta w następujących sformułowaniach. "Podjęcie jakiejkolwiek działalności wpływającej bezpośrednio lub przez swoje efekty na stan środowiska wymaga wcześniejszego opracowania niezależnej analizy przewidywanego wpływu takiej działalności na stan środowiska, zawierającej również ocenę proponowanej technologii działań z punktu widzenia eliminacji możliwych zanieczyszczeń środowiska, a w sytuacji, gdy taka eliminacja jest niemożliwa – ocenę proponowanych zabezpieczeń. Wnioski zawarte w analizie są dla podmiotu podejmującego działalność wiążące.

Podejmowanie działań, których efekty lub bezpośredni wpływ na środowisko są przy obecnym stanie wiedzy trudne do dokładnego określenia, musi odbywać się z zachowaniem nadzwyczajnej ostrożności". Według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź wstrzymanie działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska (art. 364 p.o.ś.) także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana przez osoby potencjalnie poszkodowane działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Przepis ten ma chronić: środowisko lub życie lub zdrowie ludzi przed zagrożeniami spowodowanymi działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ powinien w toku ponownego rozpatrywania sprawy trybie art. 364 p.o.ś.:

1. Ocenić parametry eksploatacji instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych prowadzonej przez [...]P[...] zgodnie z art. 141 p.o.ś.;

2. Ocenić czy w czasie eksploatacji ww. instalacji dotrzymywane są standardy emisyjne i czy nie są naruszane standardy jakości (imisyjne);

3. Ustalić czy emisja pochodząca z przedmiotowej instalacji nie przekształciła się w zanieczyszczenie;

4. Wyjaśnić za pomocą jakich działań i metod oraz przy wykorzystaniu jakich rozwiązań technologicznych [...]P[...] realizuje obowiązek przeciwdziałania zanieczyszczeniom;

5. Ustalić jakie działania są podejmowane przez [...]P[...] w celu niedopuszczenia do powstania skutków określonych w art. 364 p.o.ś. (pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi);

6. Wyjaśnić czy oddziaływanie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych eksploatowanej przez [...]P[...] nie powoduje oraz czy nie może powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub czy nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 p.o.ś. z uwzględnieniem definicji ustawowej pojęcia "oddziaływanie na środowisko" (art. 3 pkt 11 p.o.ś.);

7. Ustalić czy występują podczas eksploatacji przedmiotowej instalacji oddziaływania mogące spowodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 5 p.o.ś.;

8. Ustalić czy eksploatacja przedmiotowej instalacji nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego [...]P[...] ma tytuł prawny (art. 144 ust. 1 p.o.ś.);

9. Ustalić czy prowadzący przedmiotową instalację wykonuje obowiązki określone w art. 145 p.o.ś;

10. Ustalić czy prowadzący eksploatację przedmiotowej instalacji wykonuje obowiązek okresowych pomiarów wielkości emisji i jakie są wyniki tych pomiarów (art. 147, 147a, 150 p.o.ś.);

11. Wyjaśnić dlaczego stwierdzony przez [...] WIOŚ w trakcie kontroli brak pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych oraz prowadzenie odzysku odpadów niezgodnie z warunkami decyzji Prezydenta W. Nr [...] z [...] lipca 2014 r., ze zm., w tym zmieniającą decyzją Nr [...] z [...] listopada 2012 r. zezwalającą na wprowadzanie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne nie ma wpływu na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 364 p.o.ś.

Na marginesie należy wskazać, że organ rozpatrując ponownie sprawę powinien także rozważyć możliwość wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 32 u.o. Jak wynika z akt sprawy postępowanie prowadzone w trybie art. 364 p.o.ś. dotyczyło wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) eksploatowana przez [...]P[...], w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 została ujęta w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (tzw. RIPOK) dla regionu [...]. Zgodnie z art. 35 ust. 6 u.o., regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów, o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologii, o której mowa w art. 143 tej ustawy, w tym wykorzystujący nowe dostępne technologie przetwarzania odpadów lub zapewniający: 1) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub 2) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniających wymagania określone w przepisach odrębnych, lub materiału po procesie kompostowania lub fermentacji dopuszczonego do odzysku w procesie odzysku R10, spełniającego wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ust. 4, lub 3) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych.

W niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że organy obu instancji zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Przez materiał dowodowy należy bowiem rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dowody zgromadzone w sprawie powinny umożliwiać dowodzenie, a więc pozwalać na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach.

W ocenie Sądu, nie jest wystarczające twierdzenie organu I instancji, według którego "Ustalenia przeprowadzonych kontroli nie wskazywały na negatywne oddziaływanie przedmiotowej instalacji na środowisko mogące skutkować pogorszeniem stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzi".

Stanowisko organów powinno być przekonujące i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z uzasadnienia decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Organ nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków. Stanowi to rażące naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa.

Przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. I OSK 3000/14, LEX nr 2168067).Na podstawie art. 7 k.p.a. oraz przepisów szczegółowych (art. 78 § 1 i 2) należy przyjąć, że przedmiotem dowodu powinny być fakty mające znaczenie prawne.

Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu zabrakło ustalenia faktów mających znaczenie prawne. Organy obu instancji skoncentrowały się na przedstawieniu stanowisk wielu organów, do których w trybie art. 16 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska zwracał się [...] WIOŚ.

Organ ponownie rozpatrując sprawę powinien zatem ustalić w drodze weryfikacji wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 364 p.o.ś.

W związku z tym głównym celem organu dokonującego weryfikacji warunków eksploatacji instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów powinno być ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń powodujących pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Stwierdzone przez Sąd uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy za pomocą dowodów zgodnych z prawem nie jest bowiem możliwa, ani ocena poprawności zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, ani zasadności wydania decyzji o umorzeniu w całości postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ul. [...] w W., prowadzonej przez [...]P[...]. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią zatem ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.