Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 413/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3 i  ust. 4,  art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod lokalizację dróg publicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 7.434 (słownie: siedem tysięcy czterysta trzydzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].01.2009 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił - na podstawie ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) - lokalizację dróg publicznych kategorii gminnej - ul. [...] i ul. [...] we [...] m.in. na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonych we [...], obręb [...], stanowiących współwłasność J. Z. i R. Z. (dalej powoływani także jako: "skarżący"). Decyzja ta została utrzymana mocy decyzją Wojewody [...] z [...].04.2009 r.

Po dwukrotnym orzekaniu przez organ pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania i uchylaniu jego decyzji przez organ odwoławczy, kolejną decyzją z [...].10.2014 r., znak: [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. Z. w wysokości 57.767 zł i na rzecz R. Z. w wysokości 57.767 zł za przejęcie powołanych wyżej działek gruntu na własność Gminy [...] pod projektowane drogi publiczne. Odszkodowanie zostało ustalone po uzyskaniu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. w dniu [...].07.2013 r. oraz przedłożeniu potwierdzającej jego prawidłowość Opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, sporządzonej na zlecenie J. Z.

W wyniku odwołania złożonego przez R. Z. i J. Z. Wojewoda [...] uzupełnił materiał dowodowy o sporządzony - według stanu na dzień [...].01.2009 r. - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].09.2007 r. i następnie wydał w dniu [...].06.2015 r. decyzję znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Cytując wybrane przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także ustawy z 25.07.2008 r. zmieniającej powołaną ustawę i ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782) – dalej w skrócie: "u.g.n.", organ odwoławczy stwierdził m.in. brak podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania. Uznał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena prawidłowości tego operatu nie nosi znamion dowolności, zwłaszcza, że operat ten uzyskał w trybie określonym w art. 157 ust. 1 u.g.n., pozytywną Opinię Komisji Arbitrażowej przy PFSRM, sporządzoną w dniu [...].03.2014 r. Z opinii Komisji jednoznacznie wynika, że operat szacunkowy z dnia [...].07.2013 r.: "został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w dacie wyceny przepisami prawa i może zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony". W ocenie Komisji Arbitrażowej wszystkie etapy wyceny, w tym analiza rynku nieruchomości zaprezentowana w operacie, jak też dobór nieruchomości podobnych, zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny i pełny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. W opinii Komisji wskazano pewne uchybienia, które jednak nie miały wpływu na określenie wartości szacowanej nieruchomości. Aktualność operatu została potwierdzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego, wobec czego operat ten mógł być wykorzystany po upływie okresu 12 miesięcy od jego sporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca ustaliła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji, tj. na dzień [...].01.2009 r., dlatego "drogowe" przeznaczenie wycenianych działek nie może budzić żadnych wątpliwości. Wartość nieruchomości biegła oszacowała, obejmując analizą rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, a więc obiektów, które analogicznie, jak działki będące przedmiotem wyceny, charakteryzują się przeznaczeniem "drogowym". Uzasadniając zachowanie wymogu podobieństwa względem nieruchomości wycenianej biegła wyjaśniła, że "wszystkie transakcje przyjęte do analizy przeznaczone na cele publiczne, jako drogi dojazdowe, lokalne, ulice, drogi wewnętrzne, czy jako drogi stanowiące poszerzenie istniejących dróg kategorii gminnej (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone symbolami KD-L, KD-W, KD-GP, KD-D). W wyniku analizy nie zauważono różnicy w cenach pomiędzy tak oznaczonymi w miejscowym planie drogami gminnymi, z tego względu uznano, że wszystkie nieruchomości z tabeli 1 są nieruchomościami podobnymi w kontekście przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową odpowiada więc przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), który w ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Autorka operatu zdefiniowała obszar badanego rynku jako teren miasta [...]. Ramy czasowe monitorowania rynku zakreślono natomiast na okres od lipca 2011 do dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. [...] lipca 2013 r., co odpowiada pkt. 3.3., wchodzącej w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Noty Interpretacyjnej Nr 1 - Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości, stanowiącego, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz sposób jej przeprowadzenia. Ustosunkowując się do stanowiska odwołujących się organ odwoławczy wyjaśnił, że organy obu instancji nie są uprawnione do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia, czy do uchylenia się od ich zastosowania. Obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa wynikający z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. obejmuje swym zakresem także przepisy wykonawcze, ustanawiane w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. Organ odwoławczy zauważył, że wyrokiem z dnia 16.10.2012 r., sygn. akt K 4/10, Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - w brzmieniu obowiązującym od dnia 7.10.2005 r. do dnia 25.08.2011 r. - jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym Trybunał przesądził o zgodności poprzedniej regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia - zakładającej, jak obecnie § 36 ust. 4 rozporządzenia, pierwszeństwo oparcia się przy wycenie na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych - m.in. właśnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. Z tego względu - zdaniem organu odwoławczego - przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w nowym brzmieniu także nie budzi wątpliwości w kwestii zgodności z Konstytucją. Nie jest bowiem wciąż wykluczona wycena rynkowej wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi. Taki sposób ustalania odszkodowania Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że problematyka wykorzystania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne była już wielokrotnie poddawana ocenie sądów administracyjnych, które ukształtowały jednoznaczne stanowisko w tym zakresie, odrzucające pogląd, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w których stroną jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Uzasadniając powyższe stanowisko WSA w Bydgoszczy podniósł, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie administracyjnym wskazano też, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej, a także czy wycena nieruchomości dokonana w oparciu o nieruchomości drogowe będzie odpowiadała pojęciu "słusznego odszkodowania". Rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek stosować obowiązujące zasady określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Brak jest tym samym dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem NSA, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne (wyrok NSA z 23.09.2010 r., sygn. I OSK 1548/09). Treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Takie stanowisko zostało zaaprobowane w powołanych przez ten organ wyrokach NSA. Ponadto organ odwoławczy uznał, że opisywane w odwołaniu okoliczności, dotyczące obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p., który przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod komunikację drogową nie mogą być brane pod uwagę w sprawie. Wyjaśnił, że ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty. Odszkodowanie przysługuje za odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia, a ustalane jest na podstawie rynkowej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia na podstawie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji skutkującej przejściem prawa własności na podmiot publiczny. Odszkodowanie nie stanowi więc wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Nie obejmuje w związku z tym faktu ewentualnego uprzedniego obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizację tego rodzaju roszczeń przewiduje art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i można je zgłaszać w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", mogą bowiem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne i z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Wobec powyższego odszkodowanie nie obejmuje wszelkiej szkody będącej wynikiem wywłaszczenia.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali R. Z. i J. Z. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżących pełnomocnik zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem :

- art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 - 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP polegającym na ustaleniu wysokości odszkodowania w sposób rażąco zaniżony z pokrzywdzeniem interesu Skarżących, a więc niespełniającego wymogu słusznego odszkodowania gwarantowanego przez ww. normy konstytucyjne;

- art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie, przy ustalaniu wysokości odszkodowania, wartości rynkowej nieruchomości;

- art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez pominięcie zasady wyceniania na korzyść właściciela z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości niezmniejszającego wartości, tzn. nakazującej zawrzeć w odszkodowaniu rentę planistyczną, o ile zmiana przeznaczenia zmniejsza wartość;

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie od 26.08.2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 985) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez określenie wartości nieruchomości, z pominięciem art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nie zaś przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pobieżnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza w kontekście oparcia rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji na wadliwie sporządzonym operacie rachunkowym.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.ps.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji raz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, na podstawie stosownych norm.

Ponadto - w sytuacji gdyby Sąd nie stwierdził oczywistej niekonstytucyjności § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004r., co z uwagi na tzw. wtórną niekonstytucyjność pozwalałoby Sądowi na orzeczenie w tej sprawie na podstawie art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., czyli bez kierowania pytania prawnego do TK, pełnomocnik skarżących wniósł - w celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez WSA we Wrocławiu pytania prawnego do TK odnośnie zgodności z Konstytucją RP § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 14.07.2011 r. zmieniającym ww rozporządzenie, o następującej treści: Czy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym od 26.08.2011 r., nie wykracza w zakresie treściowym poza granicę upoważnienia ustawowego określonego art. 159 u.g.n., a tym samym nie jest wydany z naruszeniem art. 92 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc przy tym nadmierną i wydaną poza granicami ustawy w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji ingerencję w prawo do słusznego odszkodowania, gwarantowane przez art.21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji?

Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał, że dla wykazania zasadności tego wniosku, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosi o dopuszczenie dowodu z załączonej do skargi opinii prawnej, w której konkluzji stwierdzono, że: "Regulację par. 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny uznać należy za wydaną z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego w zakresie treściowym, a zatem wydaną z naruszeniem art. 92 ust. 2 Konstytucji, a nadto za stanowiącą nadmierną i wydaną poza . granicami ustawy w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji ingerencję w prawo do słusznego odszkodowania, gwarantowane przez art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji".

Uzasadnienie skargi zawiera odrębną argumentację, stanowiącą rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej petitum i w znacznym zakresie zbieżną z argumentacją zamieszczoną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił opisaną skargę wyrokiem z 20.11.2015 r., sygn. akt II SA/Wr 619/15. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego w sprawie postępowania jurysdykcyjnego wyjaśniły w sposób wymagany przepisami procesowymi wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie przekroczyły przy tym granic swobodnej oceny dowodów ani nie naruszały art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., zapewniając stronom możliwość uczestniczenia w czynnościach postępowania na każdym jego etapie. Motywy podjętych w sprawie orzeczeń zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione w uzasadnieniach, stosownie do zalecenia ustawodawcy zawartego w art. 11 k.p.a. Wojewoda w sposób wyczerpujący, profesjonalny i szczególnie staranny przedstawił swoją argumentację w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podzielając stanowisko organu odwoławczego i akceptując jednocześnie zastosowaną przez organ argumentację, Sąd uznał za zbędne powtarzanie w uzasadnieniu wyroku wywodów i twierdzeń, które w całości aprobuje i dla zakwestionowania których nie znalazł żadnych podstaw. Wskazał przy tym na sporządzony na potrzeby prowadzonego w tej sprawie postępowania przez uprawnioną osobę (rzeczoznawcę majątkowego) operat szacunkowy został poddany ocenie Komisji Arbitrażowej przy PFSRM w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. i w dniu [...].03.2014 r. zaopiniowany pozytywnie. Komisja ani nie zgłosiła zastrzeżeń do przyjętej przez rzeczoznawcę przy oszacowaniu nieruchomości, metodologii wyceny, ani nie zakwestionowała operatu in meriti, stwierdzając jednoznacznie jego prawidłowość, zgodność z obowiązującymi w dacie dokonywania wyceny przepisami prawa i przydatność w sprawie na użytek której został zlecony. W uznaniu Sądu - podzielającego również w tym zakresie stanowisko Wojewody - zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym kilku obliczeń matematycznych dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego pozostaje bez wpływu na ocenę przedstawioną przez Komisję Arbitrażową. Nie podważyli również tej oceny w sposób skuteczny skarżący. W takich okolicznościach Sąd wyraził przekonanie, że wynikająca z operatu szacunkowego wartość wywłaszczonej nieruchomości określona na kwotę 115.534,00 zł, stanowi jednocześnie łączną kwotę przyznanego skarżącym odszkodowania. Odszkodowanie ustalone w tej wysokości spełnia konstytucyjny postulat odszkodowania słusznego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, a tym samym wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy decydujących o jej wyniku. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z 14.07.2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie od dnia 26.08.2011 r., przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, z pominięciem okoliczności, że jest to przepis, który w zakresie, w jakim przy określeniu wartości rynkowej przyzwala na uwzględnianie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych", pozostaje w sprzeczności z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 159, art. 134 i art. 151 u.g.n. oraz art. 31 ust. 3 w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

- § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez określenie wartości nieruchomości z pominięciem art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., tzn. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nie zaś przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości,

- art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przez pominięcie zasady wyceniania na korzyść właściciela z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości niezmniejszającego wartości, tzn. nakazującej zawrzeć w odszkodowaniu równowartość renty planistycznej, w zakresie w jakim zmiana przeznaczenia przejętego na własność przez gminę [...] gruntu skarżących zmniejszyła jego wartość uwzględnioną przy określeniu odszkodowania w operacie rzeczoznawcy.

Skarżący kasacyjnie wnieśli również o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez NSA pytania prawnego do TK o treści analogicznej do tej zawartej w skardze, jednocześnie wnosząc o dopuszczenie dowodu z przedłożonej wówczas opinii prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą uzasadniać uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 986/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Wydanie takiego orzeczenia poprzedziło oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii prawnej z tego powodu, że nie stanowi ona dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.sa. Sąd kasacyjnych nie znalazł również podstaw do przedstawienia pytania prawnego TK o treści wskazanej w skardze kasacyjnej, ponieważ zagadnienie objęte tą treścią dotyczy w istocie wykładni przepisu aktu wykonawczego, która musi uwzględniać normy aktu ustawodawczego. Z tego samego względu NSA nie uwzględnił zarzutów kasacyjnych odwołujących się do tezy o niekonstytucyjności § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Również zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej nie został uwzględniony, ponieważ NSA uznał, że renta planistyczna w rozumieniu przedstawionym przez skarżących kasacyjnie, tj. wynikająca ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jest odrębnym od odszkodowania za odebranie własności nieruchomości świadczeniem możliwym do dochodzenia na odrębnej podstawie prawnej i w odrębnej procedurze, o której stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie NSA nie został również naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ WSA nie stosował tego przepisu - wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tego przepisu w powiązaniu z jakimkolwiek innym przepisem, którego naruszenie miało doprowadzić do błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została jednak uwzględniona, ponieważ wynika z niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd zobowiązany jest zatem dokonać wnikliwej oceny, czy ustalenia organów administracji i formułowane na ich podstawie wnioski nie pozostają w kolizji z przepisami normującymi sposób i tryb ustalenia odszkodowania. Przedstawienie oceny organu odwoławczego oraz opis czynności rzeczoznawcy majątkowego i zawartości operatu szacunkowego nie stanowią wyjaśnienia podstawy prawnej - w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. NSA wskazał, że rozważając zarzuty skargi, Sąd pierwszej instancji nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu ich niezasadności, lecz powinien je ocenić w kontekście przepisów, których naruszenie skarżący zarzucił. O ile zaś Sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia. NSA podkreśli, że to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia odszkodowania, kierując się zasadami określonymi w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Normy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego mają jedynie charakter wykonawczy wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego muszą być stosowane w świetle zasad wynikających z tej ustawy. Sąd kasacyjny wskazał na obowiązek Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia, czy ustalone odszkodowanie spełnia wymagania powołanych ustaw. W szczególności, czy została zachowana zasada wynikająca z art. 134 ust. 3 u.g.n., według której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, czy też zaistniała sytuacja wyłączająca tę zasadę, tj. sytuacja określona w art. 134 ust. 4 u.g.n. Wyznacznikiem wartości nieruchomości, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości - stosownie do art. 134 ust. 3 u.g.n. - jest bowiem aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości, a nie dotychczasowe jej przeznaczenie.

Ponadto NSA wskazał, że według § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyznacznikiem wyceny nieruchomości według cytowanego przepisu jest przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Ta reguła jest wyłączona, jeżeli możliwa jest wycena przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Transakcje nieruchomościami drogowymi muszą jednak spełniać ustawowe kryterium wartości rynkowej, określone w art. 151 ust. 1 u.s.g., według którego (o treści obowiązującej w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy) wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jeżeli więc w ocenie Sądu pierwszej instancji, który bezwzględnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości nie jest uprawniony do oceny charakteru transakcji nieruchomościami przyjmowanymi do porównań w kontekście art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to taki obowiązek oceny spełnienia wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 spoczywał na organie administracji, czego Sąd już nie wyjaśnił, czy organ dokonał takiej oceny. Nie jest bowiem dopuszczalne uznanie zbędności istnienia powołanego art. 151 ust. 1, dlatego będąc normą ustawową, jego spełnienie musi być ocenione w procedurze ustalania odszkodowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji do oceny, czy organy orzekające w sprawie zachowały przy ustalaniu odszkodowania wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa kreujących ustawowe zasady ustalania odszkodowania i wyjątki wyłączające te zasady uwzględniając także okoliczność, że w wyroku z 12.12.2017 r., sygn. akt SK 39/15 TK wskazał, że: "pogląd o zbyciu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., w warunkach swobody kontraktowania byłby - w ocenie Trybunału - nieuprawniony. Wręcz przeciwnie, w istocie właściciel nieruchomości działa wówczas w warunkach "przymusu". Wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości. To nie on jest zresztą inicjatorem rokowań." Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że: "Umowa przewidziana w art. 114 ust. 1 u.g.n. jest co prawda instrumentem cywilistycznym, lecz w tym przypadku użyta została na potrzeby publicznoprawnej instytucji wywłaszczenia. Niezawarcie jej stanowi przesłankę wydania przez organ władzy publicznej jednostronnej decyzji o pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności. (...) Umowa zawarta na podstawie art. 114 ust. 1 u.g.n. rodzi w istocie takie same skutki jak decyzja o wywłaszczeniu."

Według NSA, jakkolwiek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy oceny konstytucyjności przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych i niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, to jednak zawiera także ocenę charakteru umowy nabycia nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia poprzedzającej to wywłaszczenie. W ocenie Trybunału, zbywca nieruchomości na podstawie takiej umowy jest w sytuacji przymusowej, polegającej na zagrożeniu zastosowania wobec niego wywłaszczenia, jeżeli nie zawrze umowy zbycia, która w istocie ma takie same skutki, jak decyzja o wywłaszczeniu. Zachowanie spójności systemu prawnego szczególnie w zakresie ochrony własności wymaga, aby w niniejszej sprawie, dokonując oceny zastosowania art. 151 ust. 1 u.g.n., wyjaśnić czy transakcje nieruchomościami przyjętymi do porównań za podstawę wyceny były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej stosowne postępowanie wywłaszczeniowe, czy też nie miały związku z takim postępowaniem. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że sam fakt transakcji nieruchomością drogową nie oznacza, że transakcja ta nie spełnia warunków rynkowych. Nie jest jednak dopuszczalne uznanie za transakcję rynkową - w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. - takiej, która została dokonana w podjętej procedurze poprzedzającej zastosowanie wywłaszczenia, skoro taka transakcja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie z racji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 8.05.2018 r., sygn. akt I OSK 986/16, tut. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez sąd kasacyjny (art. 190 p.p.s.a.). Prawomocny wyrok NSA wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).

W powoływanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o konieczności wyjaśnienia przez sąd, któremu sprawa została przekazana, spełnienia przez ustalone odszkodowanie wymagań wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności kontrola tut. Sądu powinna dotyczyć zachowania przez rzeczoznawcę zasady wynikającej z art. 134 ust. 3 u.g.n. Według tej zasady przeznaczenie nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, chyba że zaistniała sytuacja wyłączająca tę zasadę, tj. przypadek określony w art. 134 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Inaczej ujmując problem, wyznacznikiem wartości nieruchomości, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, jest aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości, a nie dotychczasowe jej przeznaczenie. Konfrontacja przedstawionej regulacji z treścią sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie pozwala zweryfikować prawidłowości wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego "drogowego" przeznaczenia wycenianych działek, w tym sprawdzić, że wybór takiego przeznaczenia nieruchomości faktycznie wiązał się ze zwiększeniem jej wartości. Poza opisem nieruchomości, jej lokalizacji i stanu prawnego oraz powołania się na przepis art. 134 ust. 2 i 3 u.g.n., brak jest w operacie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego na temat wyliczeń, które zdecydowały o przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, a nie aktualny sposób użytkowania nieruchomości, powoduje zwiększenie jej wartości. Kwestia ta nie była także przedmiotem badania ze strony organu odwoławczego.

Przede wszystkim jednak NSA nakazał wyjaśnić w ponownym postępowaniu, czy transakcje nieruchomościami drogowymi, przyjętymi do porównania za podstawę wyceny, były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej postępowanie wywłaszczeniowe, czy też nie miały związku z takim postępowaniem. W tym zakresie NSA wyraził stanowisko o niedopuszczalności uznania za transakcję rynkową nieruchomościami drogowymi – w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. – takiej, która została dokonana w podjętej procedurze poprzedzającej zastosowanie wywłaszczenia, skoro taka transakcja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w tym przepisie. Wynikającą z tego poglądu konsekwencją w niniejszej sprawie może być konieczność określenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Ponownie konfrontując przedstawione w tym miejscu stanowisko sądu kasacyjnego z materią operatu szacunkowego, przyjdzie wskazać, że na stronie 14 tej opinii jej autorka zawarła zastrzeżenie o tym, że wszystkie transakcje nieruchomościami przyjętymi do porównania za podstawę wyceny były zawarte w wyniku rokowań. Jednocześnie autorka operatu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, uznaje, że należy je traktować jak transakcje wolnorynkowe. Ponadto opis nieruchomości przyjętych do porównania (str. 20-21 operatu) wskazuje, że nieruchomości oznaczone numerami: [...],[...],[...] i [...] zbyto na rzecz Gminy, jako nieruchomości przeznaczone na realizację celu publicznego. Poza powołanymi fragmentami operatu - w przedłożonych tut. sądowi aktach administracyjnych, nie ma innych informacji, które dotyczyłyby charakteru transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania przez rzeczoznawcę. W ocenie Sądu, bez zbadania dokumentów źródłowych dotyczących nieruchomości porównawczych, nie będzie możliwym bezsporne wykluczenie warunków rynkowych zawierania transakcji takimi nieruchomościami (swobody kontraktowania). Takich odpowiedzi nie dostarcza również lektura opinii Komisji Arbitrażowej z dnia [...].03.2014 r.

Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny nie służy jednakże ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co należy do obowiązków organu administracyjnego, lecz ocenie tego, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie dokonały jego właściwej kwalifikacji prawnej. Pamiętać przy tym należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje legalność zaskarżonego aktu, opierając się przy tym na materialne dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem. Innymi słowy jego celem nie jest ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy administracyjnej, a jedynie umożliwienie prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej.

Skoro zatem zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego, celem wyjaśnienia wskazanych przez NSA kwestii, będzie wymagać przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania uzupełniającego, w ramach którego organ zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o przedstawienie pisemnych wyjaśnień, jak również przedstawienia dokumentów dotyczących transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania za podstawę wyceny, to Sąd w braku wymaganych informacji musiał uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, aby organ II instancji przeprowadził we wskazanym przez NSA zakresie, niezbędne postępowanie dowodowe, do czego nie jest powołany Sąd.

Sąd nie gromadzi materiału dowodowego w sprawie, natomiast stwierdzenie jego braków stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Organ w ponownym postępowaniu związany będzie oceną prawna, wyrażoną w tym wyroku, zarówno w zakresie dodatkowego postępowania uzupełniającego, jak i w aspekcie przesłanek orzeczenia merytorycznego, przesądzonych w ww. wyroku NSA.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku z § 2 pkt 6 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 2000 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 5400 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa 17 zł.