Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 151/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 55, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku bazy transportowej wraz z zapleczem socjalnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r. wymierzył K. M. - właścicielowi firmy "[...]" karę w kwocie 75 000 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania budynku bazy transportowej wraz z zapleczem socjalnym (znajdującym się na działce nr [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym M. i K. M.), wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w decyzji Starosty G. z dnia [...] r. E. F..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podczas kontroli ww. obiektu przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2016 r. ustalił, że budynek bazy transportowej wraz z zapleczem socjalnym został wybudowany na części działki nr 101/12 (obecnie nr [...]) przy ul. Ś. w G.. W dniu kontroli budynek był użytkowany. W hali napraw znajdowały się trzy pojazdy (dwa busy na podnośnikach hydraulicznych oraz jeden autobus na stanowisku z kanałem). W dobudówce przy hali napraw użytkowane były pomieszczenia biurowe. Nie dokończono jeszcze elewacji budynku oraz utwardzenia przed budynkiem. K. M. obecny podczas kontroli, oświadczył do protokołu, że "chciał przepisać decyzję o pozwoleniu na budowę ale Starostwo nie przyjęło zgłoszenia". Stwierdził, że inwestorem jest nadal E. F. lecz po podpisaniu aktu notarialnego w 2015 r. on jest właścicielem obiektu. Podał, że jest również właścicielem aut znajdujących się w hali napraw.

Organ I instancji wyjaśnił dalej, że wobec powyższych ustaleń faktycznych zbadał dokumenty związane z budową obiektu znajdujące się w jego dyspozycji. Wynikało z nich, że inwestor E. F. uzyskała w [...] r. decyzję Starosty G. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę bazy transportowej wraz z zapleczem socjalnym, podziemnej linii energetycznej zasilającej i oświetleniowej, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i oświetleniowej, utwardzeń stanowiących dojścia i dojazdy, ogrodzenia, zjazdy publiczne z drogi gminnej. W decyzji o pozwoleniu na budowę ustalono następujące kategorie obiektów: XVII - budynek usług; VIII – inne budowle i IV - elementy dróg publicznych jak zjazdy. W decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

PINB podał także, że w dniu 4 września 2015 r. "inwestor" złożył w Inspektoracie zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robot budowlanych polegających na budowie przedmiotowej bazy transportowej. Brak jest natomiast dokumentów o uzyskaniu przez "inwestora" pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z postanowieniami ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W oparciu o powyższe ustalania organ pierwszej instancji uznał, że istnieje konieczność wszczęcia postępowania w sprawie o przystąpienie do użytkowania budynku bazy transportowej z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.

W toku tego postępowania, w dniu 6 lipca 2016 r. przeprowadzono dowód z oględzin z których oprócz protokołu wykonano także dokumentację fotograficzną. Oględziny potwierdziły fakt użytkowania budynku. Stwierdzono, że pomieszczenia biurowe wyposażone zostały w meble i sprzęt komputerowy i przebywają w nich pracownicy firmy [...] wykonujący pracę. Hala naprawcza wyposażona została w urządzenia do naprawy samochodów. Pracowali w niej mechanicy i pracownik sprzątający pomieszczenie. Na parkingach wzdłuż drogi dojazdowej zaparkowanych było wiele aut - busów firmowych i samochodów osobowych pracowników firmy. K. M. oświadczył do protokołu, że budynek użytkuje od marca 2016 r., gdyż musiał "wyprowadzić się z poprzedniej dzierżawy" ze względu na jej stan techniczny. Ma dużo samochodów i musiał zwiększyć ilość miejsc postojowych.

Po zawiadomieniu stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgłosił się pełnomocnik E. F. - działający na podstawie pełnomocnictwa z dnia 2 lutego 2015 r.( akt notarialny nr [...]). Podczas przesłuchania, pełnomocnik oświadczył, że E. F. zawarła z małżeństwem M. w dniu [...] r. umowę przedwstępną sprzedaży części działki nr 101/12 i nr 374 udzielając im w tej umowie pełnomocnictwa do uzyskania pozwolenia na budowę, które wydane zostało w dniu [...] r. Następnie, w dniu 24 lipca 2015 r., działka nr [...] - wydzielona z działki nr 393 - sprzedana została małżonkom M.. Pełnomocnik oświadczył także, że E. F. nie ponosi odpowiedzialności za to, że nie doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę na małżeństwo M., jak też za samowolne przystąpienie do użytkowania firmy transportowej K. M..

W świetle powyższych faktów PINB uznał, że obiekt jest użytkowany nielegalnie bez dopełnienia przewidzianych prawem procedur, gdyż zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, którego to obowiązku nie wykonał. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest wymierzyć karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania - co też uczyniono.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. M. zarzucając PINB naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzucił także naruszenie art. 55 ust. 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że w niniejszej sprawie istniała konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomimo, że po nowelizacji ustawy - Prawo budowalne, dokonanej w czerwcu 2015 r., przepisy nie wymagają pozwolenia na użytkowanie dla stacji obsługi pojazdów; naruszenie art. 59 f ww. ustawy, przez jego zastosowanie pomimo braku ku temu podstaw.

Żalący się wskazywał, że organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił dogłębnie sprawy lecz skupił się na zbieraniu dowodów dla potwierdzenia z góry przyjętego stanowiska, że to jego należy ukarać za użytkowanie budynku. Organ nie wskazał żadnych przyczyn dla których uznał, że inwestorem nie była E. F. która uzyskała pozwolenie na budowę. Dodał, że z przyczyn od niego niezależnych nie doszło też do przeniesienia na niego pozwolenia na budowę. Uważa zatem, że w chwili wszczęcia postępowania, jak też w chwili wydania zaskarżonego postanowienia, inwestorem była E. F. i to wobec niej powinno być wszczęte postępowanie w przedmiocie nałożenia kary - przy czym w ocenie zobowiązanego, obciążenie rzeczywistego inwestora ewentualną karą także byłoby pozbawione podstaw, ze względu na uregulowania, które zwalniają stacje obsługi pojazdów z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nadto, rzeczywista inwestorka nie brała udziału w postępowaniu i nie została przez organ przesłuchana (lecz tylko jej pełnomocnik co nie jest tożsame z przesłuchaniem strony). Powyższe świadczy, że nie zgromadzono w sprawie pełnego materiału dowodowego. W ocenie strony, organ powinien także przeprowadzić dowód z przesłuchania pracowników jego firmy oraz jego żony (współużytkowniczki wieczystej nieruchomości) - co do przystąpienia do użytkowania.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we W. (dalej DWINB) zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Argumentując powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni dokumentuje naruszenie przez zobowiązanego prawa materialnego w sposób uzasadniający obciążeniem go sankcją opisaną w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. DWINB przyjął, że inwestorem robót budowlanych jest E. F., która po zakończeniu budowy nie dokonała formalnego odbioru inwestycji, jednakże - aktem notarialnym z dnia 24 lipca 2015 r. sprzedała prawo użytkowania wieczystego na rzecz żalącego się i jego żony. Następnie w marcu 2016 r. K. M. przystąpił do użytkowania nieruchomości jako bazy transportowej wraz z zapleczem socjalnym.

Zdaniem organu, ze zgromadzonych protokołów oględzin ze szczegółowym materiałem zdjęciowym, oświadczeń skarżącego i oświadczeń "formalnej inwestorki", wynika, że obiekt niespornie pozostaje w nielegalnym użytkowaniu od marca 2016 r. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, inwestycja podlegała zaś obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Organ zaznaczył, że w obecnym stanie prawnym - po nowelizacji ustawy Prawo budowlane obowiązującej od dnia 26 czerwca 2015 r. - obiekt kategorii XVII, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit b, zwolniony jest z ww. obowiązku i podlega tylko wymogowi zgłoszenia o zakończeniu budowy (art.54 ww. ustawy). Ustawodawca przewidział jednak sankcję finansową już tylko za samo przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, a okoliczność ta niespornie została przez organ I instancji udokumentowana. Zdaniem organu, przesłanką przemawiającą za prawidłowością dokonanej subsumpcji stanu faktycznego jest, w szczególności, oświadczenie użytkownika, jak również protokoły oględzin z których wynika, że obiekt jest użytkowany. Do użytkowania doszło przed uzyskaniem wymaganego prawem pozwolenia.

Za bezzasadną organ II instancji uznał argumentację zażalenia zmierzającą do zaprzeczenia okolicznościom faktycznym i wskazującą na konieczność przeprowadzenia przez organ z urzędu dalszego postępowania dowodowego z przesłuchania wskazanych świadków. Istotne okoliczności faktyczne zostały już przez organ I instancji jednoznacznie wykazane, a strona zobowiązana w toku postępowania okoliczności te potwierdziła nie wykazując przy tym żadnej inicjatywy dowodowej. Strona miała też możliwość czynnego udziału w postępowaniu i potwierdziła fakt przystąpienia do użytkowania. Argumentacja przeciwna, obecnie podnoszona, nie może być uznana za udowodnioną. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia pozostaje także twierdzenie, że obiekt obecnie nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na użytkowanie - zgodnie bowiem z ogólną regulacją art. 54 P.b podlega obowiązkowi zawiadomienia o zakończeniu budowy. Skoro tego obowiązku nie dopełniono, kara jest zasadna. Nadto, jak wykazała w toku postępowania poprzedniczka prawna użytkownika ("formalna inwestorka"), do przeniesienia pozwolenia na budowę nie doszło z przyczyn nie leżących po jej stronie. Natomiast użytkownik nie wykazywał w toku postępowania, aby napotkał ze strony inwestorki trudności w przeniesieniu tej decyzji. Podkreślał natomiast, że nie ponosi ona odpowiedzialności za brak przeniesienia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przywołał także wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. (sygn.akt II OSK 2886/14), w którym Sąd uznał, że w szczególnych okolicznościach, kara o której mowa w art. 57 ust. 7 P.b. może być wymierzona innemu podmiotowi niż inwestor, w szczególności gdy istnieją okoliczności związane ze zbyciem nieruchomości przez inwestora oraz działaniami podejmowanym w związku z tym przez nabywcę.

W związku z powyższym organ II instancji uznał za uzasadnione nałożenie kary na "rzeczywistego użytkownika" a nie na "formalną inwestorkę".

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. M., zarzucając w niej naruszenie art. 7 k.p.a. przez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niekompleksowo zgromadzony materiał dowodowy; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia DWINB oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według nom przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentacje odpowiednią dla podniesionych w jej petitum zarzutów. Między innymi podniesiono, że organy zarówno w I jak i w II instancji prowadziły postępowanie administracyjne w sposób budzący kompletny brak zaufania wobec w/w organów.

W szczególności, w ocenie skarżącego działanie to obrazuje sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, który winien przeprowadzić szereg dowodów (i to z urzędu) w celu właściwego wyjaśnienia sprawy. W/w postępowanie zostało przeprowadzone niedokładnie, przy czym pominięte dowody mogłyby zdaniem skarżącego wpłynąć na stanowiska organów I i II instancji.

Dodatkowo skarżący wskazał, że organ I instancji w treści zaskarżonego postanowienia wskazał, iż przystąpił on do użytkowania nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, co legło u podstaw ukarania go karą pieniężną. Tymczasem organ II instancji, poparł stanowisko K. M. uznając – podobnie jak on – iż nie miał on obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pomimo tego organ odwoławczy uznał nałożoną przez organ I instancji karę, za uzasadnioną i nałożoną zgodnie z przepisami. Powyższe stanowiska organów I i II instancji, wzajemnie się wykluczające, powodują, że skarżący nie posiada zaufania do żadnego z w/w organów. W istocie organ II instancji wskazał bowiem, iż kara została nałożona de facto bez podstawy prawnej.

Niezależnie od powyższego autor skargi wskazał, że zaufania wobec organów prowadzących postępowanie (zarówno w I i II instancji) nie buduje stałe kwestionowanie przez w/w organy twierdzeń podnoszonych przez skarżącego i marginalizowanie znaczenia dowodów wskazanych na poparcie w/w twierdzeń. Także jednoczesne przyjęcie przez oba organy niekorzystnej dla skarżącego narracji prowadzonego postępowania administracyjnego, co przejawiało się m.in. dokonywaniem niekorzystnych dla skarżącego ustaleń.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji nie przeprowadził kompleksowego postępowania dowodowego, w ten sposób, że z urzędu nie przesłuchał żony współwłaściciela działki. Zaniechał również przesłuchania głównej zainteresowanej w sprawie E. F.. Organ I instancji winien przeprowadzić i to rzetelnie postępowanie dowodowe, w celu wyjaśnienia istotnych w sprawie kwestii, co w ocenie skarżącego nie nastąpiło. Zasadnym był też wniosek o przesłuchanie pracowników skarżącego: mechaników obecnych na kontrolowanej nieruchomości, tak aby wyjaśnili oni, jakie czynności i z jakich przyczyn wykonywali i czy były one spowodowane ustawowo przewidzianą koniecznością. Ku zdumieniu skarżącego organ I instancji stwierdził, że nie ma takiej konieczności (co wynika z treści zaskarżonego postanowienia).

Dodatkowo w ocenie skarżącego, materiał dowodowy został powierzchownie zebrany z uwagi na to, że przedmiotowa działka pozostaje w użytkowaniu wieczystym, co skutkuje koniecznością wezwania do udziału w sprawie właściciela w/w działki. Za istotne uznał, że PINB w ogóle pominął kwestię ustalenia faktu, kto jest właścicielem działki, uznając, że postępowanie administracyjne będzie sprawniej przeprowadzone jeżeli od początku będzie prowadzone kierunkowo w celu udowodnienia, że to skarżący nie dopełnił formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wybudowanego przez siebie obiektu.

Zdaniem skarżącego, organ przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż bezkrytycznie przyjął za prawdziwe twierdzenia pełnomocnika inwestora E. F. – A. M., który zeznał do protokołu, że E. F. nie ponosi odpowiedzialności za nie przeniesienie uzyskanego przez nią pozwolenia na budowę na skarżącego i jego żonę.

Powyższe mija się zaś z prawdą, albowiem to właśnie z winy inwestora E. F. skarżący - współwłaściciel nieruchomości położonej w G., przy ul. Ś. o numerze geodezyjnym [...], nie był w stanie uzyskać "przepisania" decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] r. wydanego przez Starostę G. na rzecz inwestorki E. F..

Dopiero w dniu 31 stycznia 2017 r. poprzednia właścicielka - E. F. działająca przez swojego pełnomocnika A. M., złożyła oświadczenie stanowiące zgodę na przeniesienie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę na skarżącego oraz jego małżonkę M. M.. Komplet dokumentów, w tym dokumenty przekazane skarżącemu przez E. F. umożliwiające "przepisanie" skarżącemu pozwolenia na budowę, został złożony w Starostwie Powiatowym w G. w w/w dniu.

Pomimo tego organ I instancji uznał, że do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę nie doszło z wyłącznej winy skarżącego, co miał rzekomo potwierdzić sam skarżący.

Zważywszy na powyższe, autor skargi wywodzi, że brak jest jego winy w niedopełnieniu nałożonych obowiązków, zaś winę za zaistnienie w/w sytuacji ponosi wyłącznie E. F. oraz jej pełnomocnicy, w tym w szczególności radca prawny.

Dodatkowo, skarżący wskazał, że zeznania pełnomocnika E. F. co do braku odpowiedzialności E. F. za nie przeniesienie pozwolenie należy traktować z dużą dozą ostrożności, i to tym bardziej, że osoba ta jako radca prawny, doskonale zdawała sobie sprawę zarówno ze skutków prawnych działań swojej klientki, jak również z zakresu własnego pełnomocnictwa.

Tymczasem organy zarówno I jak i II instancji bezkrytycznie przyjęły za prawdziwe twierdzenia pełnomocnika osoby, które stoją w opozycji do działań, a w zasadzie licznych zaniechań jego mocodawczyni.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że z uwagi na zakres pełnomocnictwa, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy zarówno I jak i II instancji winna być przesłuchana E. F., która dysponuje dogłębną wiedzą na w/w tematy. Dowodu takiego nie można było zastąpić przesłuchaniem jej pełnomocnika. Nadto niewielki zakres pełnomocnictwa dyskwalifikował osobę A. M. jako świadka w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne zaś z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne kontrolują działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po myśli art. 145 § 1 u.p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu, zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami legalności, poddane zostało w pierwszym rzędzie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. (dalej PINB) wymierzające K. M. - właścicielowi firmy "[...]" karę w kwocie 75 000 zł, z tytułu nielegalnego użytkowania budynku bazy transportowej wraz z zapleczem socjalnym. Kontrola sądowa wykazała, że skarga jest zasadna albowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę postanowień wymierzających w niniejszej sprawie kwestionowaną karę administracyjną jest przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (dalej P.b). Wynika z niego, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 ww. ustawy, czyli przed zawiadomieniem właściwego organu administracji o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55).

Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza, że wystąpiły przesłanki przedmiotowe wymierzenia kary wskazanej w art. 57 ust. 7 ww. ustawy. Wynika z niego bezspornie, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego stanowiącego bazę transportową z zapleczem socjalnym z naruszeniem art. 54, 55 Prawa budowalnego. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji w toku postępowania, w dostatecznie jasny i nie budzący wątpliwości sposób wykazały, że nie tylko wyposażono pomieszczenia obiektu w sprzęt niezbędny do prowadzenia działalności biurowej oraz działalności polegającej na naprawie samochodów lecz co istotne, faktyczne powadzono w nich odpowiednią działalność. W pomieszczeniach przebywali pracownicy firmy skarżącego wykonujący swoje obowiązki zawodowe, w hali napraw znajdowały się pojazdy, przed nieruchomością parkowały samochody pracowników oraz pojazdy firmowe. Te okoliczności faktyczne nie były przez skarżącego kwestionowane. Co więcej - podczas oględzin w dniu 6 lipca 2016 r. sam potwierdził, że przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu w marcu 2016 r. gdyż musiał opuścić poprzednio użytkowane w ramach działalności gospodarczej miejsce (miejsce dzierżawy).

W kontekście przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych wynikających z ustaleń poczynionych przez pracowników organu podczas kontroli i oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącego, brak - w ocenie Sądu - uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że konieczne było jeszcze przesłuchanie z urzędu pracowników firmy (czy też żony skarżącego) dla wyjaśnienia zakresu w jakim nieruchomość była użytkowana - czy było to użytkowanie tzw. incydentalne rozruchowe czy też stałe. Nie można też podzielić stanowiska, że brak przeprowadzenia przez organ tych dowodów, świadczy o powierzchownym postępowaniu - co podnoszono w zażaleniu i do czego odwołuje się skarga. W ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy jest kompletny i nie wymagał przeprowadzenia z urzędu wskazanych w zażaleniu dowodów. Dla przyjętej przez organ oceny istotne jest bowiem, że zgodnie z przeważającym w orzecznictwie poglądem do użytkowania można przystąpić tylko raz. Kolejne przystąpienia są już tylko kontynuacją. Nawet bowiem "konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do tego użytkowana" (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2009r. -sygn. akt II OSK 1111/09).

Nie budzi także wątpliwości, że przed przystąpieniem do użytkowania nie uzyskano ani decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani nie dokonano zgłoszenia. Rację ma organ odwoławczy, że zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 57 ust. 7 P.b stanowi konsekwencję uchybienia wymogom wynikającym z art. 55 jak też z art. 54. W niniejszej sprawie - pomimo zmiany stanu prawnego - inwestor związany był bowiem ustaleniami wynikającymi z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. II OSK 2205/12). Istotnie organy oceniły różnie rodzaj zgody jaką winien uzyskać inwestor przed przystąpieniem do użytkowania (w formie decyzji czy też tzw. zgody milczącej), jednak odmienna kwalifikacja przyjęta przez organ II instancji nie stanowi istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na rozstrzygnięcie. W sprawie jest bezsporne, że przed przystąpieniem do użytkowanie nie uzyskano ani decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani też nie dokonano zgłoszenia.

W takiej sytuacji dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jako podstawowa jawi się kwestia prawidłowości adresata tego postanowienia, czyli podmiotu na którego zgodnie z w. przepisami należało nałożyć karę.

Przypomnieć zatem wypada, że z art. 57 ust. 1 P.b wynika, że to inwestor jest zobowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest to bezsprzecznie jeden z podstawowych obowiązków inwestora. W licznych orzeczeniach przyjmuje się zatem, że jedynie inwestor może naruszyć art. 54 lub art. 55 P.b przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia o zakończeniu budowy albo bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Konsekwencją powyższego jest też stwierdzenie, że skoro powyższe obowiązki obciążają inwestora, to co do zasady, to ten podmiot winien być adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 P.b.

Zauważyć dalej należy, że według przepisów Prawa budowlanego za inwestora należy uznać podmiot któremu w pozwoleniu na budowę zezwolono na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych - czyli podmiot określony jako inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. § 6 rozporządzenia Ml i R z 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Przywołane przepisy nie wykluczają aby tak rozumianym inwestorem był podmiot, który nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, np. w sytuacji, gdy inwestor – właściciel – dokona zbycia nieruchomości. Potwierdza to regulacja w której przepisy Prawa budowlanego dopuszczają możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę (por. art. 40 ww. ustawy). W razie takiego przeniesienia, inwestorem staje się podmiot na który pozwolenie na budowę przeniesiono. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że tego rodzaju przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest dopuszczalne na mocy czynności cywilnoprawnych. Uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów administracyjnego prawa materialnego mogą być przenoszone na inne podmioty tylko, gdy możliwość taka wynika z tych przepisów (por. NSA w wyroku 9 grudnia 2016 r. II OSK 1400/16)

Obciążający inwestora obowiązek dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, powinien być wykonany przed ewentualną zmianą właściciela, (użytkownika obiektu). W przypadku zaś skutecznego przeniesienia pozwolenia na budowę - w zgodzie z przepisami cytowanej ustawy - zmianie ulega również odpowiedzialność z art. 57 ust. 7 P.b w związku z nielegalnym przystąpieniem do użytkowania. Jeżeli wraz ze zmianą właściciela obiektu budowlanego, następuje przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela, to równocześnie przechodzą na nowego inwestora obowiązki, o których mowa w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Do obowiązków inwestora (inwestorów) należy też takie zabezpieczenie obiektu budowlanego, aby przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, albo uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania przez inne podmioty, wbrew stanowisku inwestora (inwestorów), co mogłoby spowodować wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wobec przedstawionych wywodów istotne jest, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy wskazuje, że w niniejszej sprawie, pomimo zbycia nieruchomości które miało miejsce w 2015 r., nie doszło - przed rozpoczęciem użytkowania obiektu - do skutecznego przeniesienia pozwolenia na budowę które uzyskała E. F.. W świetle przywołanych wcześniej przepisów inwestorem nadal pozostawała więc E. F.. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że to nie ona jako inwestor przystąpiła do nielegalnego użytkowania obiektu lecz skarżący jako jego właściciel. Z ustaleń organu pierwszej instancji zawartych w uzasadnieniu postanowienia, jednak nie popartych odpowiednim materiałem dowodowym, wynika także, że już po zbyciu nieruchomości - co miało miejsce w dniu 24 lipca 2015 r. - "inwestor" w dniu 4 września 2015 r. dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy obiektu wskazując jednocześnie kierownika budowy. Organ nie podaje jednak, kto z imienia i nazwiska był tym inwestorem. Z akt sprawy nie wynika zatem, czy owym inwestorem dokonującym zgłoszenia faktycznie była E. F.. Tymczasem wyjaśnienie tej okoliczności, jak również wyjaśnienie jakie było stanowisko E. F. w kwestii przystąpienia do użytkowania, uznać należy za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można bowiem pomijać stanowiska judykatury, zgodnie z którym, wskazana wcześniej zasada, że karę za nielegalne użytkowanie wymierza się zawsze inwestorowi może doznać ograniczeń, jeżeli z okoliczności sprawy - ustaleń faktycznych - wynika, że przystąpienie do użytkowania miało miejsce z udziałem innych podmiotów, bez zgody i wbrew stanowisku inwestora (por. NSA w wyroku z dnia 28.04.2017 r. II OSK 2197/15). Skład orzekający podziela prezentowane w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (którego organ jednak w istotnych częściach nie przytoczył), że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy. Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby bowiem do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Jak jednak stwierdził NSA, inaczej należy oceniać sytuację, kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego (podobne stanowisko zostało zaprezentowane, między innymi, w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09).

Powyższe oznacza, że odstąpienie od zasady wymierzenia kary inwestorowi – co w niniejszej sprawie miało miejsce – może być uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy (wyżej opisanymi), a ich wykazanie wymaga przeprowadzenia przez organy wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby bowiem sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

W kontrolowanej sprawie organy nie przeprowadziły odpowiedniego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia wskazanych wyżej okoliczności. Przede wszystkim organy w ogóle nie badały, czy do użytkowania doszło wbrew woli inwestora i czy podjął on czynności dla zabezpieczenia przed takim użytkowaniem i temu się sprzeciwiał. W istocie stanowisko inwestora w ogóle nie jest znane. Organ II instancji stwierdził jedynie, że poprzednicza prawna skarżącego wykazała w toku postępowania, że do przeniesienia pozwolenia na budowę nie doszło z przyczyn nie leżących po jej stronie. Organ nie wyjaśnił jednak jakie dowody, ustalone przez organ okoliczności faktyczne, czy też fakty wskazane przez inwestorkę "wykazywały" i potwierdzały takie stanowisko. Co prawda w aktach sprawy zlega protokół z dnia 26 lipca 2016 r., w którym odnotowano, że pełnomocnik E. F. oświadczył, że nie ponosi ona odpowiedzialności za nieprzeniesienie pozwolenia na budowę ani za samowolne przystąpienie do użytkowania budynku przez firmę K. M.. Jednakże organ II instancji do tego oświadczenia się nie odwołał. Nadto jego moc dowodowa - jak też moc dowodowa protokołu w którym zostało ono zawarte - budzić musi uzasadnione wątpliwości. Po pierwsze nie została oceniona i wyjaśniona kwestia umocowania A. M. do reprezentowania E. F. w postępowaniu o nielegalne użytkowanie. Do akt załączone zostało pełnomocnictwo z dnia 2 lutego 2015 r., jednak zakres czynności do których E. F. umocowała A. M. szczegółowo w nim wyliczony, nie obejmuje postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu, czy też wymierzenia kary z tego tytułu. Nadto nie jest jasne, czy wskazany pełnomocnik występował przed organem jako świadek, strona czy też pełnomocnik strony. W aktach znajduje się bowiem protokół z przesłuchania "strony, świadka, biegłego", w którym wskazano, że stawił się jako pełnomocnik strony A. M., który raz przesłuchany został w charakterze strony, raz w charakterze świadka - biegłego (jako pełnomocnik) z pouczeniem o odpowiedzialności karnej. Organ pierwszej instancji nie dość, że nie ocenił, czy przesłuchiwana osoba mogła składać jakiekolwiek oświadczenia w toczącym się postępowaniu w imieniu inwestorki, to jeszcze nie mógł się zdecydować, w jakim charakterze należy ją przesłuchać - świadka, biegłego czy też strony. Trzeba przy tym odnotować, że w przypadku dowodu z przesłuchania świadka czy też strony nie jest możliwe działanie przez pełnomocnika. Czynność taka musi być przeprowadzona bezpośrednio z daną osobą. W ocenie Sądu, powyższe oświadczenie nie może więc być uznane za wystarczające dla "wykazania" - jak przyjął to organ II instancji - że inwestor zwolniony jest z odpowiedzialności za samowolne użytkowanie.

W ocenie Sądu w toku postępowania nie uzyskano w ogóle stanowiska inwestora w powyższej kwestii, pomimo, że jej wyjaśnienie ma kluczowe znaczenie dla sprawy. Okoliczność ta umknęła organowi II instancji, podobnie jak obowiązek przeprowadzenia oceny omawianego wyżej oświadczenia.

Jak wcześniej wyjaśniono dla stwierdzenia przesłanki uzasadniającej wymierzenie kontrolowanej kary istotna jest nie tylko okoliczność, że doszło do nielegalnego użytkowania ale także ustalenie, czy inwestor - nie (niebędący obecnie właścicielem obiektu) naruszył art. 54 i 55. Zweryfikowania zatem z odpowiednimi dowodami wymagają podane przez organ I instancji w uzasadnieniu ustalenia, z których wynika, że do realizacji obiektu przystąpiono już po zbyciu nieruchomości, przy czym istotne jest kto jako inwestor zawiadomił organ o zamiarze przystąpieniu do budowy. Jak wskazano dokumentów tych nie ma w aktach sprawy i nie wynika to wprost z uzasadnień obu postanowień. Wyjaśnienia wymagają wszystkie okoliczności które mogą mieć znaczenie dla odpowiedzialności inwestora, w tym wynikające z relacji między inwestorem i właścicielem w związku ze zbyciem obiektu budowlanego. Organy tego aspektu sprawy w ogóle nie badały i nie rozważały ani nie oceniały związanych z nim okoliczności. Było to zaś konieczne dla ustalenia w sposób należyty - zgodny z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - stanu faktycznego sprawy. Wyłączenie odpowiedzialności inwestora w związku z nielegalnym przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymaga bowiem wcześniejszego zbadania i oceny, czy nie zachodzą wskazane okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu tej kary. Dopiero wówczas możliwe jest wymierzenie kary innemu podmiotowi.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 k.p.a., organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do ustalenia jakie było w sprawie stanowisko inwestora w szczególności w kontekście zbycia nieruchomości i związanego z tym przeniesienia pozwolenia na budowę oraz czy do użytkowania doszło wbrew jego, czy podejmował on czynności dla zabezpieczenia przed takim użytkowaniem i temu się sprzeciwiał. W konsekwencji organy dokonały subsumcji, opierając się na niepełnym materiale dowodowym, przez co podjęte orzeczenia należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 przywołanej ustawy.