Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 143/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art 145 par. 1 pkt. 1c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, t.j. dalej "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu zażalenia "A" sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. uchylił postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. z dnia [...] r. znak [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanych na działce numer 1 położonej przy ul. [...] w J. oraz ustalające zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób postronnych wraz z wykonaniem właściwego oznakowania oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robot budowlanych.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w J. na działce nr 1. Decyzja została wydana na rzecz M. L.. Prawa i obowiązki z tej decyzji zostały następnie przeniesione na "A" spółkę komandytową z siedzibą w S., co nastąpiło w drodze decyzji Prezydenta Miasta J. znak [...] z dnia [...]r.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. zmienił powyższe ostateczne decyzje, w ten sposób, że zamiast jednego budynku mieszkalnego pozwolenie objęło budowę trzech budynków mieszkalnych.

Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. (zwanego dalej "PINB") z prośbą o interwencję i sprawdzenie budowy domów jednorodzinnych, które są budowane na sąsiedniej działce w związku z wykonaniem przez inwestora muru oporowego w odległości około 1 m od granicy z działką, której jest właścicielką. W piśmie wskazano, że mur oporowy z betonu został wykonany na wysokości 3-4 m w stosunku do działki skarżącej i został obsypany ziemią od strony tej działki, a utworzona skarpa znajduje się na tej działce.

PINB przeprowadził w dniu 26 listopada 2018 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono że: brak jest tablicy informacyjnej w widocznym miejscu; większość terenu budowy nie jest ogrodzona; inwestycja dotyczy budowy trzech budynków mieszkalnych wraz z instalacjami wewnętrznymi i zagospodarowaniem terenu; pierwszy budynek w zabudowie bliźniaczej został przekazany do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, a dwa budynki pozostają do wykonania. Ponadto w zakresie dotyczącym stanu zaawansowania robót ustalono, że teren został ukształtowany poprzez nawiezienie warstw gruntu i wykonane zostały betonowe mury oporowe. Mur oporowy, który powinien być zlokalizowany w granicy z działką numer 2 jest oddalony od granicy o około 1 - 1,5 m. Według projektu mur oporowy powinien mieć wysokość 125 cm, a w trakcie kontroli stwierdzono, że jego wysokość wynosi 2,5 m. Natomiast różnica poziomu przy granicy z działką skarżącej różni się o ok. 3 m., a ponadto inwestor zasypał częściowo tę działkę, kształtując na niej skarpę; Z czynności kontrolnych sporządzono dokumentację fotograficzną, a do protokołu załączono przekrój terenu oraz projekt zagospodarowania terenu z pozwolenia na budowę.

PINB pismem z dnia 29 listopada 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz ustalił zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób postronnych wraz z wykonaniem właściwego oznakowania oraz nałożył na "A" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. jako inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robot budowlanych (zgodnie z danymi uwidocznionymi w Krajowym Rejestrze Sądowym nastąpiła zmiana oznaczenia firmy inwestora z "A" sp. k." na ""A" sp. z o.o. sp.k.").

W uzasadnieniu postanowienia przywołane zostały: pismo z dnia 23 listopada 2018 r. oraz czynności kontrolne z dnia 26 listopada 2019 r., w wyniku których ustalono, że w dniu kontroli prace budowlane nie były prowadzone, teren budowy został ukształtowany poprzez nawiezienie warstw gruntu i wykonane zostały betonowe mury oporowe, przy czym według projektu mur oporowy miał mieć wysokość 125 cm, a jest znacznie wyższy, została zasypana częściowo działka skarżącej nie objęta pozwoleniem na budowę. Dodatkowo stwierdzono brak tablicy informacyjnej oraz brak ogrodzenia placu budowy.

Inwestor złożył zażalenie na postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wobec braku wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy; art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie dla przyjęcia oceny wybudowanego przez inwestora muru jako obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych; a ponadto naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane nie były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a także zarzucono, że pojawienie się skarpy na działce sąsiedniej nie stanowi działalności regulowanej ustawą Prawo budowlane wobec tego, że nie jest ona obiektem budowlanym.

W uzasadnieniu zażalenia przywołano wyjaśnienia kierownika budowy A.P., w świetle których mur wykonany w odległości około 1 m od granicy jest wyłącznie murem tymczasowym zabezpieczającym skarpę przed osunięciem ziemi. Zostanie on bowiem usunięty po zakończeniu inwestycji. Nie jest to mur oporowy, który stosownie do projektu zatwierdzonego decyzją - pozwoleniem na budowę miał zostać wykonany przy granicy z działką skarżącej W konsekwencji nie sposób porównywać jego parametrów, wobec zupełnie innej funkcji obu obiektów budowlanych. Wykonany tymczasowy mur zabezpieczający został wykonany na długości 15 metrów celem zabezpieczenia wykopu pod fundamenty budynku. Tymczasem projektowany mur oporowy, który powstanie w granicy działki skarżącej będzie miał długość 30 metrów.

W zażaleniu zwrócono ponadto uwagę na to, że z ustaleń poczynionych przez organ I instancji w toku postępowania, nie wynika w żadnej mierze, by mur wybudowany przy granicy z działką skarżącej miał charakter muru oporowego, na którego wymagane byłoby pozwolenie na budowę lub winien być wykonywany zgodnie z tym już wydanym, a nie stanowił obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego. Wyłącznym warunkiem zakwalifikowania obiektu budowlanego jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego, jest legitymowanie się przez inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę, a takowym legitymuje się inwestor prowadzący roboty, przy czym badając, czy określony obiekt spełnia dyspozycję zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego trzeba zwrócić uwagę przede wszystkim na przeznaczenie obiektu, który ma być czasowo użytkowany w trakcie realizacji innych robót budowlanych. W zażaleniu wskazano także na bezzasadność doszukiwania się przez PINB cech obiektu budowlanego w skarpie, która pojawiła się na działce sąsiadującej z terenem budowy i która nie podlega reżimowi prawa budowlanego lecz co najwyżej może rodzić konsekwencje na gruncie prawa cywilnego.

Dodatkowym pismem z dnia [...] r. PINB przekazał ŚWINB zatwierdzone projekty budowlane i poddał pod wątpliwość możliwość wykonania inwestycji zgodnie z projektem. PINB wskazał, że w granicy pomiędzy działką objętą wskazanym na wstępie pozwoleniem na budowę a działką skarżącej znajdują się dwa drzewa, które nie zostały zinwentaryzowane przez geodetę przy opracowywaniu mapy do celów projektowych, oraz zostały pominięte przez projektanta, który w ich miejscu przewidział mur oporowy z pustaków betonowych o wysokości 125 cm wzdłuż całej granicy. Brak legalnej wycinki ww. drzew, na którą potrzeba jest zgoda obu właścicieli działek, uniemożliwi wykonanie inwestycji zgodnie z projektem budowlanym. Według PINB z zebranych dowodów wynika, iż inwestor dążąc do realizacji projektu został zmuszony do wykonania żelbetowego muru oporowego, zabezpieczającego nadsypany grunt przed osunięciem się na działkę sąsiednią. PINB podniósł, że obecnie w najmniej korzystnym miejscu różnica terenu wynosi ok. 4 m., a dodatkowe usytuowanie budynku o wysokości ponad 8 metrów spowoduje znaczne zacienienie działki sąsiedniej. PINB poddał pod wątpliwość możliwość realizacji inwestycji bez już istniejącego muru oporowego. Natomiast przy założeniu tymczasowości muru oporowego, jak wskazuje inwestor, i po jego rozbiórce, według PINB istnieje podejrzenie utraty stateczności nasypu pod budynkiem, co może doprowadzić do pęknięć budynku, a nawet do katastrofy budowlanej. PINB wyraził obawę, iż budynek wytworzy parcie gruntu w stronę działki skarżącej, a mur oporowy z pustaków betonowych nie wytrzyma i ulegnie zniszczeniu.

Pismem z dnia 27 grudnia 2018 r. inwestor przedstawił dodatkowe wyjaśnienia zmierzające do wykazania bezpodstawności wątpliwości PINB dotyczących możliwości wykonania inwestycji zgodnie z projektem. W piśmie wskazano także, że inwestor posiadał już wcześniej zezwolenie na wycinkę wskazanych powyżej dwóch drzew, a obecnie zamierza wystąpić do UM J. z wnioskiem o ponowne zezwolenie na ich wycinkę, przy czym posiada zgodę właścicieli działki, na której znajdują się te drzewa.

Inwestor podważył także zarzut PINB, jakoby w miejscu posadowienia budynku nr [...], budynek będzie znajdował się około 2,5 do 3 m powyżej gruntu rodzimego. Poziom gruntu rodzimego wg mapy do celów projektowych w miejscu posadowienia budynku nr 3 wynosi bowiem odpowiednio 253.53 i 252.83 (załącznik nr 1 mapa + przekrój), co oznacza, iż w części wyższej budynku posadowione fundamenty będą na gruncie rodzimym, gdyż nasyp wynosi 1,53 m, a głębokość fundamentów 1,3 m. Szczególne wątpliwości budzi także zarzut PINB dotyczący zacienienia działki skarżącej, gdyż działka ta jest niezabudowana, a jej powierzchnia wynosi ok. 4000 m2.

Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) ŚWINB jako organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie PINB wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz ustalające zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób postronnych wraz z wykonaniem właściwego oznakowania oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robot budowlanych.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie ŚWINB przedstawił najpierw dotychczasowy przebieg sprawy, a następnie przedstawił stanowisko PINB oraz zarzuty inwestora wraz z ich uzasadnieniem. ŚWINB odniósł się także do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej wskazanego powyżej postanowienia. Ponadto ŚWINB przywołał art. 29 ust. 1 pkt. 24 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych; badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez obiekt tymczasowy należy rozumieć m.in. obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki.

ŚWINB podkreśli także, iż na etapie postępowania zażaleniowego organ odwoławczy, bada jedynie to, czy zasadnie wstrzymano roboty budowlane oraz czy zasadnie nałożono obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z ekspertyzą techniczną. Art. 50 Prawa budowlanego stanowi bowiem podstawę czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w celu rozważenia, jakie dalsze działania należy podjąć w stosunku do inwestycji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

ŚWINB zwrócił uwagę na to, iż roboty budowane będące przedmiotem sporu nie zostały zakończone. Teren budowy jest miejscem, które w ramach prowadzonych robót ulega zmianom, w związku z czym trudno jest na tym etapie przesądzić, iż mur wykonany przez inwestora nie jest obiektem tymczasowym.

Według ŚWINB przedwczesny jest także zarzut dotyczący zmian w zagospodarowaniu terenu, bowiem roboty budowlane są w trakcie, a nadto PINB nie wykazał, aby stan ich zaawansowania był taki, że niemożliwym byłoby wykonanie ostatecznego zagospodarowania terenu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

ŚWINB odniósł się także do kwestii lokalizacji drzew w granicy działki, które zostały pominięte przez projektanta. Niemniej nie przypisał tej okoliczności doniosłości prawnej, gdyż pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym, a co za tym idzie korzysta z domniemania prawidłowości.

ŚWINB zauważył także, że PINB w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą. Jednak mając na uwadze brak zasadności wstrzymania robót budowlanych, również i ten obowiązek zostały przez ŚWINB uznany za jest bezzasadny.

W końcowej części uzasadnienia ŚWINB wyjaśnił, że w związku z art. 144 k.p.a. przewidującym odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyłącznie uchylić zaskarżone postanowienie, powstrzymując się jednocześnie od orzekania co do istoty sprawy.

Na powyższe postanowienie ŚWINB skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w postaci naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Według skarżącej inwestor prowadzi roboty budowlane niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, a twierdzenie, że mur oporowy wykonany jako żelbetowy, monolityczny, w skrajnym miejscu sięgający po stronie jej działki 4 metrów wysokości, jest tylko obiektem tymczasowym, jest oczywistym zaprzeczeniem obowiązujących przepisów prawa oraz nieprawdą w prostym rozumieniu, ponieważ już powstał, a jego rozbiórka będzie wymagała między innymi wejścia na teren działki skarżącej.

Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, a także taka zmiana, która powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu. W tym kontekście skarżąca wskazała, że na etapie wydawanego pozwolenia na budowę nie została ona potraktowana jako strona postępowania, ponieważ obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmował należącej do niej działki i w konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z dokumentacją projektową oraz złożenia ewentualnego odwołania od pozwolenia na budowę. Obecnie w granicy z działką skarżącej znajduje się zbudowany w trakcie prowadzonych robót żelbetowy, monolityczny czterometrowy mur oporowy, który ma wpływ na tę działkę. W związku z tym trudno jest uznać, że inwestor nie odstąpił istotnie od zatwierdzonego projektu i nie zmienił się obszar oddziaływania obiektu.

Według skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami budowa muru oporowego jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę oraz ingerującą w sposób znaczący w sąsiednią nieruchomość. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego ",istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno - budowlanej". Tymczasem inwestor nie zastosował się do obowiązujących przepisów, wprowadza bez stosownego zezwolenia zmiany w zakresie zagospodarowania działki mające istotny, negatywny wpływ na działkę sąsiednią i zwiększa obszar oddziaływania swojej inwestycji.

Skarżąca zwróciła uwagę na wyjaśnienia kierownika budowy, który stwierdził stawiając się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, że "przed całkowitym zakończeniem inwestycji zostanie opracowany projekt ze zmianami, który będzie uwzględniać wszystkie zmiany powstałe w trakcie realizacji inwestycji". Oznaczałoby to, że inwestor zupełnie świadomie wprowadza istotne zmiany w trakcie realizacji inwestycji. Według skarżącej wykonane obecnie ukształtowanie terenu oraz założenia projektowe budowy budynku mieszkalnego wyraźnie wskazują, że poziom budynku, który jest objęty pozwoleniem na budowę wymaga pozostawienia wzniesionego dotychczas muru oporowego. Ponadto rozbiórka muru oporowego wymagałaby bezwzględnie uznania skarżącej za stronę postępowania, ponieważ w trakcie robót rozbiórkowych konieczne byłoby korzystanie z terenu działki będącej jej własnością.

Według skarżącej monolityczny, żelbetowy, prawie czterometrowy mur wykonany praktycznie przy granicy działki, na długości 15 metrów (podczas gdy mur projektowany ma mieć 30 metrów), na budowę którego inwestor poniósł niemałe nakłady pieniężne nie może być uznany za obiekt tymczasowy, zwłaszcza wobec twierdzeń że zamiast niego ma zostanie wykonany przewidziany w projekcie budowlanym, znacznie niższy, murowany nowy murek oporowy, o długości 30 metrów, który nie będzie już tymczasowym, lecz docelowym obiektem.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że ŚWINB nie wziął pod uwagę okoliczności, które mogą nastąpić po ewentualnym rozebraniu "tymczasowego", ale wyższego niż przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, muru oporowego. Jego likwidacja może również doprowadzić do naruszenia konstrukcji nowo budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na obecnym etapie robót najwłaściwsze i najbardziej zasadne jest przeanalizowanie, po dokonanej inwentaryzacji i na podstawie wykonanej ekspertyzy, czy budynek, który zamierza zrealizować inwestor jest bezpieczny do realizacji w formie przyjętej w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 t.j. dalej: Prawo budowlane) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego), jak również można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego).

Konsekwencją wydania ww. postanowienia może być wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy spełniona została przesłanka wstrzymania robót budowlanych, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego tj. czy w świetle ustaleń poczynionych przez organy obu instancji inwestor prowadził roboty budowlane istotnie odbiegające od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym.

Kryteria normatywne definiujące istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały ustalone w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Budowa obiektu tymczasowego, o którym mowa w pierwszej części art.29 ust. 1 pkt. 24 Prawa budowlanego nie będzie zatem stanowić istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. To czy wzniesiony mur oporowy jest tymczasowym obiektem, o którym mowa we wskazanym powyżej przepisie art. 29 ust. 1 pkt. 24 Prawa budowlanego stanowi zasadniczą oś sporu w niniejszej sprawie.

Według inwestora sporny mur oporowy stanowi tymczasowy obiekt budowlany. Natomiast według PINB betonowy mur wzniesiony w odległości ok. 1 metra od granicy nie wykazuje cech pozwalających na jego zakwalifikowanie jako tymczasowego obiektu budowlanego. Natomiast ŚWINB jako organ II instancji tej kwestii nie rozstrzygnął, a jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że teren budowy jest miejscem, które w ramach prowadzonych robót ulega zmianom, przez co na obecnym etapie nie można przesądzić, że sporny mur oporowy nie jest obiektem tymczasowym.

Ponadto ŚWINB za przedwczesny uznał zarzut dotyczący zmiany w zagospodarowaniu terenu. Jednak równocześnie organ ten nie rozstrzygnął, czy ze względu na stan zaawansowania robót niemożliwym stało się ostateczne zagospodarowania terenu zgodnie z dokumentacją projektową. W tym zakresie ŚWINB poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że organ I instancji nie udowodnił, że wykonanie zagospodarowania zgodnego z dokumentacją projektową jest niemożliwe.

W ocenie Sądu ŚWINB jako organ II instancji w istocie uchylił się od jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy sporny mur oporowy jest obiektem tymczasowym, oraz czy możliwym jest ostateczne zagospodarowanie terenu zgodnie z dokumentacją projektową. Skoro w powyższym zakresie istniały wątpliwości, to rolą organu rozpatrującego zażalenie było wskazanie braków w materiale dowodowym, z których te wątpliwości wynikają, a następnie uzupełnienie tych braków w ramach postępowania zażaleniowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Natomiast powzięte przez ŚWINB wątpliwości nie mogły stanowić podstawy do wydania postanowienia wyłącznie uchylającego postanowienie organu I instancji. Wydanie takiego postanowienia jest możliwe wyłącznie po jednoznacznym stwierdzeniu, że nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a takiego stwierdzenia ŚWINB jako organu rozpatrującego zażalenie w niniejszej sprawie brak. Ponadto należy odnotować, że w treści zaskarżonego postanowienia ŚWINB w istocie nie przedstawił własnych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny zasadności wstrzymania spornych robót budowlanych, a zwłaszcza nie wskazał, jakie ustalenia poczynił w odniesieniu do parametrów spornego muru oporowego, w tym jego wysokości, możliwości jego rozbiórki po zakończeniu budowy i związanych z tym ewentualnych zagrożeń. Jest to istotny brak w kontekście rozbieżnych twierdzeń PINB i inwestora w powyższym zakresie.

ŚWINB zbagatelizował ponadto kwestię lokalizacji drzew w granicy z działką skarżącej. Co prawda słusznie organ ten zauważył, że pozwolenie na budowę korzysta z domniemania prawidłowości, jednak zdaniem Sądu nie oznacza to, że kwestia wycinki drzew pozostaje bez znaczenia przy ocenie tymczasowości wzniesionego spornego muru oporowego. W związku z tym ŚWINB powinien był ustalić, czy inwestor faktycznie dysponuje zgodą skarżącej na wycinkę drzew w granicy, gdyż bez takiej zgody przewidziany w projekcie mur oporowy z pustaków nie będzie mógł zostać zrealizowany w granicy z działką skarżącej i choćby z tego względu jego funkcję będzie musiał przejąć już wybudowany, sporny, betonowy mur oporowy, co podważałoby jego tymczasowy charakter. Pomimo tego ŚWINB nie poczynił ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia również tej kwestii.

W konsekwencji powyższych uchybień Sąd uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, naruszyły zatem art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy naruszył także art. 75 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niezebranie wystarczającego materiału dowodowego w sprawie oznacza również, że organ odwoławczy naruszyły także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wobec powyższego uznając, że stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od ŚWINB kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę ŚWINB uwzględni normę wynikającą z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którą postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie uchylające postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych pozostaje bez wpływu na długość okresu, z upływem którego ustawodawca powiązał skutek utraty ważności postanowienia wstrzymującego roboty. Oznacza to, że w niniejszej sprawie dwumiesięczny okres od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót już upłynął. O ile zatem ŚWINB nie stwierdzi wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to wówczas postępowanie zażaleniowe będzie podlegało umorzeniu ze względu na utratę ważności postanowienia stanowiącego przedmiot zaskarżenia zażaleniem.

Zauważyć jednocześnie należy, co omawiano w orzecznictwie i w literaturze, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06; z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1948/08; z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 625/09, LEX nr 597732). Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez prawnego zakazu przystąpić do dokończenia robót budowlanych. Nie znaczy to jednak, że kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia wstrzymującego te roboty. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla organów administracyjnych tworząc jednocześnie dla inwestora gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie wydłużane ponad ustawowy termin.

Jednocześnie należy podkreślić, że podjęcie dalszych robót budowlanych po upływie dwóch miesięcy od daty postanowienia o wstrzymaniu tych robót (a w niniejszej sprawie po zaskarżonym uchyleniu przez ŚWINB postanowienia PINB nr [...] z dnia [...]r. o wstrzymaniu robót) odbywa się na ryzyko inwestora. Dzieje się tak choćby z tego względu, że pomimo ustania zakazu prowadzenia robót budowalnych organ, stwierdzając istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w dalszym ciągu zachowuje kompetencję do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Co więcej, jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt. II SA/Gl 1050/18 (LEX nr 2689540) z obowiązujących przepisów nie wynika, aby przeszkodę w ewentualnym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego stanowiła okoliczność istotnego upływu czasu od zakończenia budowy.