Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 182/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6,7,9,12
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1370/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na rozbudowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1370/07 po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. o nałożeniu na podstawie art. 35 ust. 6,7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ na Prezydenta Miasta Krakowa kary za 48 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.

W uzasadnieniu wyroku podano, że organ prowadzący sprawę w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien wydać decyzję w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Postępowanie trwało 113 dni a zatem decyzję wydano z opóźnieniem 48 dniowym. Ustalając czas trwania postępowania Wojewoda nie uwzględnił odliczenia okresu przewidzianego do wykonania obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej stosownie do postanowienia z dnia 2 października 2003 r. wydanego w trybie art. 65 ust. 3 Prawa budowlanego i postanowienia z dnia 3 października 2003 r. wydanego w trybie art. 77 kpa nakładającego obowiązek dostarczenia dowodu, to jest zaświadczenia o przynależności projektanta do Izby Architektów, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/06, w którym Sąd stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje wstrzymania biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6.

Postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Krakowa zarzucając, iż nieprawidłowo okres przewidziany do uzupełnienia dokumentacji na żądanie organu nie został uwzględniony pomimo, iż jest to okres niezawinionej przez organ zwłoki w załatwieniu wniosku, zaś organ nie ma możliwości podjęcia działań zmierzających do załatwienia wniosku wobec stwierdzenia określonych braków i spełnienia obowiązku wezwania wnioskodawcy do ich uzupełnienia w zakreślonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.

Sąd miał na uwadze stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 95/06, w którym podkreśla się, iż w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego zostały określone zdarzenia i czynności, które nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni przewidzianego ustawą do rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na budowę /art. 35 ust. 6/. Do biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie nie wlicza się zgodnie z art. 35 ust. 8 terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów opóźnień powstałych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, liczony od dnia wydania postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia stwierdzonych przez organ braków do dnia upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w tym czasie organ nie może wydać decyzji /pozytywnej lub negatywnej/. Wydanie w niniejszej sprawie postanowień nakładających na inwestora stosowne obowiązki dotyczące uzupełnienia dokumentacji, które w terminie zostały wykonane, powoduje, że okres przewidziany na wypełnienie wskazanych obowiązków podlega odliczeniu od okresu przewidzianego na wydanie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego I. K.-K. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 i 6 tej ustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu, jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8, co skutkuje przedłużeniem 65 dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentowany jest pogląd, że wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia wniosku nie powoduje wstrzymania biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6. Termin na uzupełnienie wniosku w trybie art. 35 ust. 3 nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8. Odmienny pogląd prowadziłby do nadmiernego wydłużania postępowania, sprzecznie z intencją ustawodawcy, którą jest zdyscyplinowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Wnoszący skargę kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraża też pogląd, iż niezasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że okres oczekiwania na uzupełnienie przez inwestora wniosku o wymagane przepisami dokumenty stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazuje się naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 i 6 tej ustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu, jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8, co skutkuje przedłużeniem 65 dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzasadniając ten zarzut Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z naruszeniem powyższych przepisów Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wydanie postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia wniosku wstrzymuje bieg ustawowego terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji iż okresu pomiędzy wydaniem tego postanowienia i uzupełnieniem wniosku nie wlicza się do terminu ustalonego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie twierdzi się, iż termin wskazany w postanowieniu wzywającym do uzupełnienia wniosku został ustalony nieprawidłowo /np. był nadmiernie długi/, lub też że postanowienie to wydano zbyt późno.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej nie sposób przyznać racji.

W pierwszym rzędzie, w związku ze wskazaniem jako podstawy skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przewidującego wydanie postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w załatwieniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę, należy poddać analizie użyte w tym przepisie określenie "zwłoka", które odnosi się do wydania przedmiotowej decyzji. Termin "zwłoka" jest znany ustawodawstwu, podlega unormowaniu zwłaszcza w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują, iż każda sprawa administracyjna powinna być załatwiona przez organ administracji publicznej bez "zbędnej zwłoki" a niektóre sprawy powinny być nawet załatwiane "niezwłocznie". Chodzi tu oczywiści o zachowanie zasady szybkości postępowania /art. 12 kpa/ oraz wiążącej się z nią zasady prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa /art. 8 kpa/. Szybkość postępowania nie może jednak być wynikiem pogwałcenia innych zasad, a to takich jak zasada praworządności /art. 6 i 7 kpa/, zasada uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela /art. 7/ i art. 9 kpa, nakazującego spełnienia roli informacyjnej organu. Oczywiste jest, że oby wypełnić obowiązki płynące dla organów z tych zasad niezbędne jest działanie prawidłowe organów, a w tym niewątpliwie postępowanie bez nieusprawiedliwionej zwłoki.

Ogólne terminy załatwienia spraw administracyjnych określa Kodeks postępowania administracyjnego, zaś terminy wynikające z potrzeb materialnoprawnych regulacji - wynikają z innych ustaw zawierających odrębne uregulowania. Tak jest właśnie w przypadku ustawy - Prawo budowlane, która ustala w art. 35 ust. 6, tylko dla spraw o wydanie pozwolenia na budowę, odmienny od postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, termin dla załatwienia tego rodzaju spraw. Określenie "zwłoka" zatem odnosi się do nieusprawiedliwionego przekroczenia ustawowego terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu, aby można było potraktować je jako "zwłokę", musi przy tym być ocenione jako obciążające organ, który nie dochował ciążących na nim obowiązków, nie działał należycie, nie był wystarczająco szybki w swoich poczynaniach, a więc wynika z przyczyn leżących po stronie organu, który nadto nie postępował zgodnie z wymogami ustawowymi. Jeżeli zaś organ załatwiający sprawę wywiązuje się w sposób prawidłowy z ciążących na nim obowiązków, a więc niezwłocznie po wpłynięciu wniosku dokonuje jego oceny pod względem zachowania wymogów ustawowych, w pierwszym rzędzie w zakresie ewentualnych braków wniosku, a w razie ich stwierdzenia, postanowieniem zobowiązuje wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku zakreślając odpowiedni termin, w żadnym razie nie może być potraktowany jako dopuszczający się zwłoki w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Nie można zapominać, że organ administracji działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując Państwo wobec obywatela, ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale równocześnie obowiązki należytego działania, do których należy m. in. zapewnienie, aby strona nie poniosła szkody w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wypełnieniu takiego zadania w szczególności służy wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku, ale także czynności organu wynikające z określonej w art. 9 kpa zasady informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, która to zasada została ustalona w interesie obywatela i obowiązuje również w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. W razie spełnienia przepisów i zasad warunkujących odpowiednie działanie organów administracji publicznej, a w niniejszej sprawie skierowania do inwestora postanowienia o uzupełnienie braków wniosku, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż organ załatwiający sprawę dopuścił się zwłoki skutkującej zastosowaniem kary określonej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a w związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, że niezasadne jest twierdzenie, iż działanie organu było zawinione, jest w pełni prawidłowe. Za nie wliczaniem do terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego okresu wynikającego z postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku opowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 95/06 i z dnia 19 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1892/07, zaś skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni to stanowisko podziela. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, iż reprezentuje interes publiczny, który wymaga bezwzględnego stosowania kary grzywny, całkowicie pomija wymagania wynikające z konstytucyjnie stosowanych /w myśl zwłaszcza zasady określonej w art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa/, przepisów ustaw kształtujących stosunki Państwo - obywatel /zasad ustanowionych m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego/ nie zauważa, że proponowana wykładnia omawianej regulacji w istocie prowadzi do pominięcia tych zasad, a w konsekwencji do niekorzystnych dla inwestora zachowań organu. Stawianie pierwszeństwa czysto formalnemu traktowaniu wniosku, nad takimi zasadami, jak budowanie zaufania do organów Państwa /art. 8 kpa/, działanie na rzecz słusznego interesu strony /art. 7 kpa/, udzielanie pomocy stronom poprzez stosowną informację /art. 9 kpa/ nie może uzyskać akceptacji Sądu kontrolującego legalność administracji publicznej w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Należy podkreślić, że w ustawie Prawo budowlane została wprowadzona jako środek dyscyplinujący działanie organu architektoniczno-budowlanego administracyjna kara grzywny wymierzana przez organ wyższego /instancyjnie/ stopnia za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowę, niezależnie od służącego inwestorowi prawa skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Wprowadzenie tej kary jako środka administracyjno-prawnego mającego zagwarantować, z punktu widzenia interesu publicznego, szybkość działania właściwych do wydawania pozwoleń na budowę organów, nie może jednak powodować bezwzględnego stosowania tego środka. Zasadniczym celem jego wprowadzenia jest zapewnienie sprawnego /szybkiego/ działania organu załatwiającego wnioski o wydanie pozwolenia na budowę co leży zarówno w interesie inwestora, jak i Państwa, które ze względów publicznoprawnych musi spełnić rolę dobrego regulatora stosunków pomiędzy podmiotami publicznymi i obywatelami. Tak określony cel uregulowania prawnego przedmiotowej kary grzywny wymaga niewątpliwie, aby każdorazowo w konkretnej sprawie prowadzonej w przedmiocie zastosowania tego środka, zostało wnikliwie wyjaśnione, czy faktycznie wystąpiła zwłoka /przewlekłość/ w załatwieniu sprawy, a jeżeli można uznać, że tak, to jaki jest jej wymiar /liczony w dniach faktycznego opóźnienia się przez organ i to z przyczyn leżących po jego stronie, w załatwieniu sprawy/, w odniesieniu do określonego ustawą Prawo budowlane terminu wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Termin do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak każdej innej sprawy administracyjnej, ma niewątpliwie charakter procesowy, tyle że określony w przepisach prawa materialnego /ustawie Prawo budowlane/, odmiennie od określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wszczął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże, co jest niesporne, wniosek ten był obarczony brakami, dostrzeżonymi przez organ, który wezwał stronę do uzupełnienia wniosku stosownym aktem administracyjnym /postanowieniem/. Bez wezwania do uzupełnienia wniosku niemożliwym było podjęcie dalszych czynności przez organ orzekający w sprawie /w tym prowadzących do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę/.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi kwestii liczenia terminu do załatwienia sprawy, a zwłaszcza jak należy potraktować okres pomiędzy wydaniem postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia braków wniosku i wykonaniem tego postanowienia, wypada odwołać się do poglądów literatury prawniczej /doktryny/. Przykładowo autorzy komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowski, omawiając instytucję wszczęcia postępowania administracyjnego oraz terminów załatwienia sprawy wyrażają pogląd, że takie postanowienie, jak wydane w niniejszej sprawie, "wstrzymuje bieg terminu załatwienia sprawy’, zaś termin ten biegnie dopiero po wykonaniu postanowienia, ewentualnie po upływie terminu określonego w postanowieniu. Analogiczny pogląd w tej kwestii wyrażają autorzy "Postępowania administracyjnego" Wyd. CH BECK, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska. Używane w literaturze prawniczej określenie "wstrzymanie biegu terminu do załatwienia sprawy administracyjnej" oznacza, co jest oczywiste, że termin ten w okresie "wstrzymania" nie biegnie, a sprawa nie może być załatwiona /mogą być podejmowane ewentualnie tylko niektóre, nie cierpiące zwłoki czynności materialno-techniczne/.

Okres "wstrzymania biegu terminu do załatwienia sprawy" niewątpliwie zatem nie może być wliczony do ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Używane w literaturze prawniczej określenie "wstrzymanie biegu terminu do załatwienia sprawy’ odnoszące się do terminów określonych w kpa, należy rozumieć również jako odpowiadające rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w zakresie "terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Zarówno bowiem Kodeks postępowania administracyjnego jak i ustawa Prawo budowlane wymaga, aby wniosek o pozwolenie na budowę spełniał określone wymagania zaś sprawa przed jej rozstrzygnięciem została dokładnie wyjaśniona. Wypełnieniu tych wymogów służy między innymi instytucja doprowadzenia do uzupełnienia braków wniosku, poprzez wydanie stosownego postanowienia nakładającego na inwestora określone obowiązki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, poprzez podjęcie postanowienia przez organ orzekający w sprawie, wzywającego do uzupełnienia stwierdzonych podczas wstępnej kontroli wniosku braków, tamujących możliwość załatwienia sprawy, z zakreśleniem stronie odpowiedniego /uwzględniającego konkretną sytuację/ terminu do dokonania przez nią wymaganej czynności. Odmienne rozumienie powyższych kwestii prowadziłoby do korzystania przez organ wyższego stopnia z przedmiotowego środka /wymierzenia organowi załatwiającemu sprawę kary grzywny/ w sposób sprzeczny z celem ustalonej ustawą regulacji prawnej a więc niezgodnie z wolą ustawodawcy, podczas gdy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oraz literatura prawnicza jednoznacznie opowiada się za stosowaniem prawa zgodnie z wykładnią funkcjonalną /celowościową/, która dozwala na wliczanie do terminu ustawowego załatwienia sprawy wyłącznie rzeczywistych okresów zwłoki wynikającej z nienależytego postępowania /działania lub zaniechania/ organu, do których niewątpliwie nie należy okres pomiędzy wydaniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku i wykonaniem tego postanowienia przez stronę.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).