Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1041/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Wrońska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 62/17 w sprawie ze skargi E.N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek E.N. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 62/17 po rozpoznaniu skargi E.N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego E.N. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] poinformował E.N., że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wyznaczył jej do dnia 31 sierpnia 2017 r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Dziele [...] w Pionie [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej jako "p.w.KAS"), wobec braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy skarżącej wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Następnie E.N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność wyrażającą się brakiem realizacji ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.KAS - przedstawienia jej propozycji służby pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. W związku z tym wniosła o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. pełnomocnik Związku Zawodowego - Celnicy PL w Opolu wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Związek ten przedstawił swoje stanowisko w sprawie popierając wniesioną skargę oraz wnosząc o jej uwzględnienie w całości. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. dopuszczono Związek Zawodowy - Celnicy PL w Opolu do udziału w niniejszym postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uwzględnił wniesioną skargę.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że reforma służb podatkowych i celnych sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

• kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS);

• przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);

• wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).

Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej Sąd wskazał, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżąca będąca do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Z kolei pismem z dnia 7 czerwca 2017 r., organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, wobec braku przedstawienia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pismo to nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącej nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem skarżącej działań.

Następnie Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wyjaśnił, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród tych elementów wymienia się:

1. prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);

2. prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;

3. prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd;

4. prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy.

Ponadto Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 oraz z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52). Przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu.

Następnie określając materialnoprawny charakter stosunku służbowego wskazał, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Stosownie do art. 169 ust. 4 p.w.KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej) - wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej jako "ustawa o KAS") w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pozwala, w ocenie Sądu, na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. W rozważanym przypadku podstawą prawną do wydania decyzji jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym ustawodawca z niewiadomych dla nich przyczyn wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków należy uznać za rażąco niesprawiedliwe i naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu.

Następnie Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.KAS) jak też zatrudnienia, która to propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 p.w.KAS. Także brzmienie art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS wskazuje, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego. Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3, jak i art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 p.w.KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie tego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.KAS musi być odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając, w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej organ byłby zobligowany do wydania decyzji stosownie do art. 169 ust. 4 p.w.KAS.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przypadku, gdy określonemu funkcjonariuszowi nie mogła być złożona stosowna propozycja organ był zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając na uwadze powyższe regulacje normatywne stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

W konsekwencji przyjął, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ponadto Sąd wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i dokona rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej.

W ocenie Sądu, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Uprawomocnienie się wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Stąd też nie zastosował art. 149 § 1b P.p.s.a. Podał, iż aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji gdy w sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji,

b. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia,

c. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona,

d. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywałyby Dyrektora IAS do prowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przesłanki, zasady i terminy wygaszania stosunków pracy i stosunków służbowych wynikają wprost z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, a nie z decyzji administracyjnych. Skoro stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa, to organ nie był uprawniony, a tym bardziej zobowiązany do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.N. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, gdyż podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji sprowadzającej się do ustalenia, że w sytuacji, gdy funkcjonariuszowi byłej Służby Celnej nie przedstawiono, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, propozycji zatrudnienia lub służby, organ powinien, na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w.KAS oraz 276 ust. 2 ustawy o KAS, wydać decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż - na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS - z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z mocy prawa. Ponadto, w oparciu o przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w niniejszej sprawie nie był w ogóle właściwy sąd administracyjny. Zdaniem organu, skoro w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS instytucja "zwolnienia ze służby" nie została wymieniona to – po myśli art. 277 cyt. ustawy – w przypadku roszczenia funkcjonariusza, związanego z brakiem przedstawienia mu nowych warunków pełnienia służby – właściwym był w takim przypadku sąd pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności w zakresie wydania decyzji kończącej stosunek służbowy E.N.

Na wstępie należy przypomnieć, że stosunek służbowy funkcjonariusza nawiązuje się na podstawie mianowania, a zatem w takim przypadku powstaje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Stosunek ten charakteryzuje, z jednej strony - pewne ograniczenie praw, dyspozycyjność, hierarchiczne podporządkowanie oraz nadrzędność interesu służby nad interesem jednostkowym funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt: K 1/2004), z drugiej jednak strony – cechuje go prawo do szeregu dodatkowych uprawnień i większa trwałość niż stosunku pracy, regulowanego Kodeksem pracy. Z tego m.in. powodu nietrafne było odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. (sygn. akt K 1/99), który dotyczył uznania za zgodny z art. 12, art. 32, art. 65 ust. 5 i art. 78 Konstytucji RP przepisu art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten wprawdzie zawierał regulację prawną, zbliżoną do regulacji zawartej w art. 170 ust. 1 p.w.KAS, ale odnosił się do osób niebędących funkcjonariuszami. Zatem wyrok ten w niniejszej sprawie nie był miarodajny.

Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 (ustawa o KAS), wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis ten zatem nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednak w tego rodzaju przypadku taki obowiązek należy przyjąć. Skoro bowiem z mocy art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika wprost, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby - to można uznać, że ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkami wygaśnięcia stosunku służbowego. Zachodzi zatem domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Z tych powodów zarzut kasacyjny obrazy prawa materialnego w postaci art. 276 ust. 2 ustawy o KAS w związku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny, a tym samym nie były usprawiedliwione również zarzuty procesowe, tj. art. 3 § 2 pkt 8 oraz 3 § 1 P.p.s.a, w zw. z art 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że regulacje prawnomaterialne, obowiązujące w rozpoznawanym stanie faktycznym wymagały wydania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzji dotyczącej stosunku służbowego strony, pod którym to określeniem, Naczelny Sąd Administracyjny rozumie decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby, to powinien on zastosować przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym rozpoznawana sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego.

Niezasadnie również twierdził skarżący kasacyjnie organ, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. Nic nie wskazuje bowiem na to, że wydając zaskarżony wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie orzekał na podstawie akt sprawy. Okoliczność natomiast, że Sąd ten nie podzielił stanowiska zajmowanego przez organ, nie może dowodzić, iż powyższy przepis został w tym przypadku naruszony.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie NSA oddalił wniosek pełnomocnika E.N. o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ jego odpowiedź na skargę kasacyjną ograniczała się jedynie do przekazania pisma samej skarżącej i jako taka nie wniosła nic nowego stanowiącego własną pracę pełnomocnika do sprawy.