Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 230/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148, art, 149
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. s.k. na postanowienie Wojewody D. z dnia 5 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 marca 2014 r., nr [...] Starosta J. udzielił A. sp. jawna - pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu oraz rozbiórką obiektów istniejących a także odcinkiem drogi dojazdowej wraz ze zjazdami, na działkach o numerach: [...], [...], [...] i [...] w K..

Decyzją z dnia 30 września 2014 r., nr [...] organ przeniósł ww. pozwolenie na budowę na rzecz B. sp. z o.o.

W dniu 17 lutego 2015 r. J. U. i M. U. złożyli do Starosty pismo dotyczące "pominięcia w wydawaniu pozwolenia na budowę". Wskazali, że są właścicielami działek o numerach: [...], [...], [...] w K., które bezpośrednio przylegają do działki nr [...], na której jest prowadzona budowa obiektu handlowego znacznych rozmiarów. Podali, że w bezpośrednim sąsiedztwie ich ogrodzenia została usypana około 6 metrowa skarpa okrywająca fundamenty obiektu. Pomimo, że realizacja obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie ich ogrodzenia ma wpływ na należącą do nich nieruchomość, nie zostali powiadomieni o inwestycji. Wskazali również na zniszczenia nawierzchni drogi dojazdowej oraz uszkodzenia ich ogrodzenia, do których doszło przy spornej budowie. Wyrazili obawy dotyczące wysokości budowanego budynku, który prawdopodobnie ma przekraczać 12 metrów. W związku z powyższym wnieśli o "przywrócenie im praw strony ww. pozwolenia". Jak wynika z odręcznego dopisku umieszonego na tym piśmie, J. U. poinformował o swojej nieobecności w dniach 1-20 marca 2015 r.

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek, powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a. i rygor w postaci pozostawienia pisma bez rozpatrzenia w przypadku braku wyjaśnień, Starosta wezwał przy piśmie z dnia 25 lutego 2015 r., wnioskodawców do sprecyzowania wniosku przez określenie w jakim trybie przewidzianym w k.p.a. oczekują podjęcia działań przez organ i uznania za strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Poinformowano również wnioskujących o wydanej w dniu 31 marca 2014 r. decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-handlowego oraz wynikającym z projektu budowlanego usytuowaniu budynku i jego wysokości. Wskazano przy tym, że wysokość budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla tego terenu. Ponadto poinformowano, że w przypadku dalszych wątpliwości, wnioskodawcy mogą zapoznać się z projektem zagospodarowania terenu w trybie dostępu do informacji publicznej. Pismo to uznano za doręczone w trybie doręczenia zastępczego - w dniu 20 marca 2015 r. - po dwukrotnym awizowaniu w dniach: 6 marca i 13 marca 2015 r.

W aktach sprawy znajduje się wydruk mejla, z którego wynika, że J. U., po rozmowie telefonicznej w dniu 25 marca 2015 r. z pracownikiem Starostwa, otrzymał w drodze elektronicznej skan opisanej powyżej odpowiedzi organu.

W reakcji na powyższe, wnioskodawcy w piśmie złożonym w dniu 26 marca 2015 r. oświadczyli, że wnioskują o wznowienie postępowania w sprawie inwestycji na działce nr [...], wnosząc o wyjaśnienie, dlaczego nie przyznano im statusu strony postępowania, sprawdzenie czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze odziaływania budowanego obiektu oraz, czy miało w tym przypadku zastosowanie odrębnych przepisów, wyznaczających obszar oddziaływania obiektu.

W związku z udzieloną odpowiedzią organ administracyjny ponownie wezwał wnioskodawców, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do określenia: 1/ dnia (daty) w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę 2/ okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wskazującej, że wnioskodawcy powinni być uznani za stronę postępowania. Jednocześnie organ poinformował, że właściciele działek nr [...], [...], [...] nie zostali uznani za strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę na działce nr [...], gdyż w ocenie organu inwestycja ta nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu należących do nich działek. Powyższe ustalenia wynikają z dokumentacji projektowej oraz stanowiska projektanta. Poinformowano również o sposobie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na wezwania, sporządzonej w dniu 4 maja 2015 r., J. U. i M. U. oświadczyli, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 25 marca 2015 r. podczas kontroli budowy przeprowadzonej przez PINB w J. (w załączeniu przedstawili kserokopię zawiadomienia o tejże kontroli). Wyjaśnili, że wcześniejsze próby uzyskania informacji o budowie były bezowocne, gdyż tablica budowy była do dnia 25 marca 2015 r. (do dnia kontroli) niewypełniona. Również pracownik Urzędu Miejskiego w K. nic nie wiedział o budowie. Natomiast pracownik Starostwa odmówił udzielenia informacji telefonicznej. Powyższe okoliczności doprowadziły do wystąpienia z wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. W efekcie tego wystąpienia doszło również do przeprowadzenia kontroli przez nadzór budowlany.

W związku z powyższym oświadczeniem w dniu 11 maja 2015 r. stanowisko zajął inwestor – B. sp. z o.o. s.k. wnosząc o odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, gdyż wnioskodawcy wiedzę na temat inwestycji budowlanej i na temat samego pozwolenia na budowę posiadali znacznie wcześniej. Z ostrożności procesowej, na wypadek wszczęcia tego postępowania, inwestor wniósł o odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na brak podstaw do jej uchylenia. Według inwestora, twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 4 maja 2015 r. są wewnętrznie sprzeczne, a wręcz jednoznacznie świadczą, że wnioskodawcy znacznie wcześniej niż 25 marca 2015 r. posiadali wiedzę o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 31 marca 2014 r. Mianowicie w dniu 31 marca 2014 r. (czyli w dniu wydania pozwolenia na budowę), poprzedni inwestor rozmawiał (w związku z prowadzoną wycinką drzew) z J.em U. i poinformował go o samym zamierzeniu jak też o pozwoleniu na budowę. Na potwierdzenie powyższego, przedłożono oświadczenie S. B. i B. L. - świadka rozmowy. Inwestor zaprzeczył również twierdzeniom, że do dnia 25 marca 2015 r. nie była wypełniona tablica informacyjna - na dowód czego przedłożył dokumentację zdjęciową. Podał, że tablica była zawieszona w widocznym miejscu - od strony ulicy - którą wnioskodawcy codziennie się przemieszczają. Według inwestorów, nie może być również prawdą twierdzenie, że wnioskodawcy o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się w dniu 25 marca 2015 r. podczas kontroli PINB, skoro kontrola ta odbyła się na ich wniosek złożony w dniu 22 lutego 2015 r. w którym powołali się na pozwolenie na budowę. W ich opinii, treść pisma z dnia 4 maja 2015 r. świadczy, że wiedzę na temat samej inwestycji i pozwolenia na budowę wnioskodawcy posiadali już wcześniej, skoro zarzucili inwestorom uszkodzenie płotu i drogi dojazdowej. Skoro starali się uzyskać też informacje w urzędach na temat budowy, to znaczy, że wiedzę na temat robót budowlanych oraz pozwolenia na budowę, którego numer zamieszczony był na tablicy informacyjnej posiadali już wcześniej. Reasumując, inwestor stwierdził, że wnioskodawcy wiedzę na temat pozwolenia na budowę posiadali już w dniu 31 marca 2014 r., dlatego też wniosek o wznowienie złożony został z uchybieniem terminu.

Po zapoznaniu się z tą argumentacją, wnioskodawcy przy piśmie z dnia 26 maja 2015 r., podtrzymali oświadczenie co do daty dowiedzenia się o decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast pełnomocnik J. U., zgłaszając się do sprawy w dniu 28 maja 2015 r. wskazał, że informacje inwestora zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2015 r. nie mają żadnej wartości dowodowej dla ustalenia daty powzięcia wiadomości o wydanej decyzji. Według niego, biorąc pod uwagę treść art. 148 § 1 k.p.a., za okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania należy uznać uzyskanie przez stronę obiektywnej informacji o decyzji. Taka informacja powinna zawierać dane dotyczące rozstrzygnięcia, np. oznaczenie lub datę jej wydania oraz treść rozstrzygnięcia. Dopiero w takim przypadku zainteresowany jest w stanie określić czy faktycznie spełnia kryteria strony postępowania, a następnie określić sposób postępowania. Dlatego też pełnomocnik potrzymał dotychczasowe stanowisko mandanta, wskazując, że o spornej decyzji dowiedział się w dniu 25 marca 2015 r. w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez nadzór budowlany.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [...] Starosta J., na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. - wskazując, że rozpoznaje wniosek J. U. i M. U. z dnia 26 marca 2015 r. uzupełniony w dniu 4 maja 2015 r. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją z dnia 31 marca 2014 r. Na podstawie zgromadzonych akt, organ uznał, że wnioskodawcy o wydaniu spornej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się co najmniej 22 lutego 2015 r., kiedy wystosowali pismo do PINB o sprawdzenie zgodności budowy z projektem i przepisami. W tym piśmie podali oni numer pozwolenia na budowę oraz określili działkę, dla której zostało ono wydane. Wskazali na potrzebę zbadania zgodności budowy z pozwoleniem z przepisami i wydanym pozwoleniem. Znali także parametry inwestycji - jej wysokość i położenie. Skoro wnioskodawcy wiedzieli o decyzji w dniu 22 lutego 2015 r. to termin do złożenia podania upłynął w dniu 22 marca 2015 r. Wniosek o wznowienie postępowania złożony zaś został w dniu 26 marca 2015 r. a więc z uchybieniem terminu ustawowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. U., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją z dnia 31 marca 2014 r., pomimo złożenia przez skarżących stosownego wniosku; art. 145 § 4 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wystąpiły ku temu przesłanki z jednoczesnym brakiem przesłanek ujemnych; art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z góry powziętym zamiarem odmowy wznowienia postępowania i rozstrzygnięciem wątpliwości związanych z niniejszą sprawą na niekorzyść wnioskodawcy. Formułując w ten sposób zarzuty, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie. Pełnomocnik podtrzymał stanowisko dotyczące wadliwego ustalenia przez Starostę daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek ten zawarty był w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. zaś pismo złożone w dniu 26 marca 2016 r. stanowiło tylko doprecyzowanie tego wniosku. Skoro więc organ ustalił, że wnioskujący dowiedzieli się o decyzji w dniu 22 lutego 2015 r., nie sposób uznać, że doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Niezależenie od powyższego, za chybione uznano ustalenia organu co do początku biegu terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania na dzień 22 lutego 2015 r. W przywołanym przez organ piśmie skarżący nie wskazywał bowiem na konkretną decyzję ani też na kogo została wydana i jaki jest zakres rozstrzygnięcia. Wskazywał jedynie na opisany przez niego stan budowy, żądając jednocześnie, przeprowadzenia jej kontroli. Informacje umożliwiające zindywidualizowanie decyzji, żalący się uzyskał dopiero podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 25 marca 2015 r.

Do zażalenia ustosunkował się w piśmie procesowym inwestor wnosząc o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia.

Wojewoda D. zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 5 lutego 2016 r., nr [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wojewoda podzielił zarzuty zażalenia co do daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że już w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. skarżący wskazali na przesłankę wznowienia postępowania - brak czynnego udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dlatego - zdaniem organu II instancji - pismo z dnia 26 marca 2015 r. stanowi kontynuację pisma z dnia 17 lutego 2015r. Fakt, że organ wadliwie ocenił datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Oceniając natomiast stanowisko inwestora, według którego wnioskodawcy o decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się już dnia 31 marca 2014 r. i przedstawione na jego potwierdzenie dowody, Wojewoda przyjął, że oświadczenia składane przez stronę postępowania (S. B. był pierwszym inwestorem), nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia wskazanego w nich wprost stanu faktycznego sprawy. Ich treść, powinna być jednak badana przez organ wraz z innymi dowodami w sprawie. Dowodem mogą być natomiast zeznania strony oraz świadka. Skorzystanie z dowodu z przesłuchania strony jest możliwie jednak tylko w ostateczności, tj. gdy zostały wyczerpane inne środki dowodowe. Zdaniem Wojewody, organ nie ustalił w sposób przekonujący, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z przekroczeniem lub zachowaniem terminu ustawowego. Odmowa wznowienia postępowania jest zatem przedwczesna.

Skargę na powyższe postanowienia złożył inwestor zarzucając Wojewodzie D. rażące naruszenie:

1/ art. 148 § 1 i § 2 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo uczestników z dnia 26 marca 2015 r. jest "kontynuacją" pisma z dnia 17 lutego 2015 r. podczas, gdy było ono pismem wniesionym w następstwie wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 17 lutego 2015 r. i w rzeczywistości tych braków nie uzupełniło. Nie mogło zatem wywołać skutków prawnych od daty wniesienia i prawidłowo organ pozostawił je bez rozpoznania, przyjmując jako wniosek o wznowienie postępowania pismo z dnia 26 marca 2015 r. uzupełnione pismem z dnia 4 maja 2015 r. Organ II instancji nieprawidłowo natomiast przyjął, że braki formalne podania z dnia 17 lutego 2015 r. zostały uzupełnione pismem z dnia 26 marca 2015 r.

2/ art. 15 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia kasacyjnego pomimo, że w aktach sprawy znajdują się dowody (oświadczenia świadków, dokumentacja zdjęciowa), które pozwalały organowi II instancji na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji.

3/ art. 12 k.p.a. przez brak wnikliwego i szybkiego rozpatrzenia sprawy, pomimo, że w aktach znajdują się wystarczające dowody (oświadczenia świadków i dokumentacja zdjęciowa) dla podjęcia rozstrzygnięcia;

4/ art. 7, art. 77 w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nie rozpoznanie znajdujących się w aktach dowodów w postaci dokumentacji zdjęciowej oraz załączonych oświadczeń świadków.

5/ art. 75 k.p.a. przez odmówienie mocy dowodowej i wiarygodności złożonym przez skarżącą spółkę dowodom, a nadto błędne uznanie, że oświadczenie poprzedniego inwestora nie może stanowić dowodu, gdyż - jako poprzedni inwestor - jest on stroną w sprawie, podczas gdy poprzednim inwestorem była spółka jawna a nie wspólnik tej spółki. Poza tym poprzedni inwestor po przeniesieniu pozwolenia na budowę, stracił przymiot strony postępowania.

6/ naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż postępowanie było prowadzone w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie baczenie na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, zwłaszcza, że budowa obiektu została już zakończona i uzyskano pozwolenie na użytkowanie.

W oparciu o powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. stosowanego odpowiednio - po myśli art. 144 k.p.a. - organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęte tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji lub też postanowienia podjętych w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania orzeczenia tego typu. Taki rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie orzeczenia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 1496/02, z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. do uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

W sprawie będącej przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia, za zasadne należy uznać ustalenie Wojewody Dolnośląskiego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było bowiem uchybieniami, szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonego postanowienia. Należy przede wszystkim podzielić stanowisko organu II instancji w odniesieniu do błędnego ustalenia daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W uchylonym postanowieniu organ I instancji wskazał, że rozpoznaje wniosek J. U. i M. U. z dnia 26 marca 2015 r. uzupełniony w dniu 4 maja 2015 r. Tego rodzaju sformułowanie sugeruje, że organ I instancji nie rozpoznał wniosku z dnia 17 lutego 2015 r. Treść uchylonego postanowienia sugeruje, że organ pozostawił ten wniosek bez rozpoznania, przyjmując, że wnioskodawcy nie udzielili na niego w terminie odpowiedzi. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić z kilku powodów. Po pierwsze, kierując się zasadami doręczenia pism w trybie opisanym w art. 44 k.p.a. przyjdzie zauważyć, że przesyłka zawierająca wezwanie organu została uznana za doręczoną w dniu 20 marca 2015 r. Od tego zatem dnia, zaczął biec dla wnioskodawców termin siedmiodniowy do udzielania odpowiedzi na wezwanie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy wywiązali się z tego obowiązku składając w dniu 26 marca 2015 r. pismo, w którym wskazali, że żądają wznowienia postępowania. W tej sytuacji nie można inaczej potraktować pisma z dnia 26 marca 2015 r. niż doprecyzowanie pisma z dnia 17 lutego 2015 r., które nastąpiło w terminie wskazanym w wezwaniu z dnia 25 lutego 2015 r. Błędnie zatem organ I instancji, pomijając pismo z dnia 17 lutego 2015 r., przyjął w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2015 r., że rozpoznaje wniosek 26 marca 2015 r. Jak słusznie zauważył organ II instancji, już z powodu wadliwej oceny daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało uchylić zaskarżone postanowienie. Dalej przyjdzie zauważyć, że w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r. wnioskodawcy poinformowali organ o fakcie nieobecności trwającej od dnia 1 marca do 20 marca 2015 r. Powyższa informacja powinna zostać uwzględniona przez Starostę, przy kierowaniu korespondencji do wnioskodawców. W końcu, w ocenie Sądu, budzi wątpliwości zasadność samego wezwania z dnia 25 lutego 2015 r., ponieważ z treści pisma z dnia 17 lutego 2015 r. w dostateczny sposób wynika, że wnioskodawcy zażądali wznowienia postępowania. Świadczy o tym zwłaszcza wskazanie przesłanki wznowienia postępowania w postaci pominięcia udziału w wydaniu pozwolenia na budowę dla działki nr [...], jak i organu, do którego zostało to pismo skierowane.

Przechodząc do omówienia kolejnego spornego zagadnienia w sprawie, którym jest kwestia ustalenia daty dowiedzenia się przez J. U. i M. U. o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 2014 r., organ I instancji przyjął, że wnioskodawcy dowiedzieli się o tej decyzji co najmniej w dniu 22 lutego 2015 r. W tym dniu wystosowali bowiem pismo do PINB o sprawdzenie zgodności budowy z projektem i przepisami. W zażaleniu wnioskodawcy uznali, że skoro o decyzji dowiedzieli się w dniu 22 lutego 2015 r., to przyjmując za datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania dzień 17 lutego 2015 r., nie sposób uznać, że doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. Z kolei inwestor utrzymuje, że wnioskodawcy o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się już dnia 31 marca 2014 r. Na tą okoliczność powołał dowody w postaci oświadczenia poprzedniego inwestora – S. B., wspólnika spółki B. sp. j., który w tym dniu, przeprowadził rozmowę z J. U., w trakcie której poinformował go o zamierzeniu budowlanym i pozwoleniu na budowę. Autor skargi wskazał, że powyższej rozmowie przysłuchiwał się B. L., którego oświadczenie również zostało przedłożone do akt. Według skarżącej spółki, potwierdzeniem wcześniejszej daty dowiedzenia się o decyzji z dnia 31 marca 2014r. i samej inwestycji jest również zgłoszenie uszkodzenia płotu i drogi dojazdowej do posesji, a także próby uzyskania w urzędach szczegółowych informacji o na temat robót budowlanych oraz samego pozwolenia na budowę. Według skarżącej strony, nie jest prawdziwe twierdzenie wnioskodawców, że o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się dopiero podczas kontroli PINB z dnia 25 marca 2015 r., ponieważ taka kontrola odbyła się na ich wniosek z dnia 22 lutego 2015 r., w którym powołali się na numer decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prawidłowa ocena powyższych twierdzeń wymaga wcześniejszego omówienia kilku zagadnień procesowych, które wiążą się ze stosowaniem regulacji zawartej w art. 149 § 3 k.p.a.. Przede wszystkim, do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną dochodzi tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 k.p.a. Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wznowienie postępowania w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a w razie gdy żąda wznowienia na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4, od dnia w którym dowiedziała się o decyzji. Należy przy tym przyjąć, że wskazanie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nakłada na organ administracji publicznej I jak i II instancji, obowiązek ustalenia z urzędu, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie miesiąca, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji, nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji (zob. wyroki: NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11, z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 833/11, WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 714/12, WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 576/14, WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 632/13). W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim - o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia, czy chociażby jej kopii. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (vide: wyroki NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 773/09, z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08 oraz z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 547/07). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądanie wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona poznała dokładną treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiada informację, czego dana decyzja dotyczy. Podkreślić należy, że to na stronie żądającej wznowienia postępowania, spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. To z kolei, nie zwalnia organu administracyjnego z obowiązku weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie należało zatem ustalić, kiedy J. U. i M. U. dowiedzieli się o decyzji oraz o jej treści na tyle skutecznie, by pozwalało im to na sformułowanie żądania wznowienia postępowania.

Chronologicznie, pierwszą datą, która pojawia się na tą okoliczność jest dzień 31 marca 2014 r. Na taką datę wskazuje skarżący inwestor, powołując się na oświadczenia S. B. i B.L.. O tym, że wnioskodawcy wiedzieli, że dla działki [...] zostało wydane pozwolenie na budowę, według spółki wskazuje również okoliczność w postaci umieszczenia tablicy informacyjnej przy ulicy, którą codziennie przemieszczają się wnioskodawcy. W świetle powyższych twierdzeń przyjdzie zauważyć, że dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. istotny jest dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a nie dzień, w którym strona dowiedziała się o realizacji inwestycji. Dalej należy wskazać, że nałożenie na inwestora, w przepisach prawa, obowiązku umieszczenia tablicy informacyjnej nie jest jednoznaczne z realizacją tego obowiązku, a tym bardziej, że wnioskodawcy zapoznali się z jej treścią, w tym z danymi dotyczącymi decyzji o pozwoleniu na budowę (tak też wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 833/11). Żaden z przepisów prawa nie łączy z faktem umieszczenia w miejscu budowy tablicy informacyjnej jakiegokolwiek domniemania o zapoznaniu się pominiętych stron postępowania z informacjami na temat udzielonego pozwolenia na budowę. Oceniając materiał aktowy nie można również, jak czyni to skarżąca spółka, w tak jednoznaczny sposób oceniać pisma wnioskodawców z dnia 22 lutego 2015 r., które wystosowali do PINB. Abstrahując już nawet od tego, że pismo to znajduje się w aktach jedynie w postaci wydruku ze zdjęcia sporządzonego przez skarżących i złożonego wraz z innymi dowodami przy piśmie z dnia 11 maja 2015 r., to należy dostrzec, że w jego treści, poza odręcznym i nieautoryzowanym dopiskiem "POZWOLENIE [...]" brak jest jakichkolwiek elementów pozwalających przyjąć, że wnioskodawcy posiadali już wówczas inne informacje na temat decyzji z dnia 31 marca 2015 r., chociażby w postaci: nazwy organu, który decyzję wydał, sposobu rozstrzygnięcia sprawy, danych inwestora, czy też w końcu informacji o przeniesieniu decyzji na inny podmiot. Co więcej, przyjęcie, że już wówczas wnioskodawcy posiadali wiedzę na temat decyzji z dnia 31 marca 2014 r. oznacza, że składając wniosek o wznowienie postępowania w dniu 17 lutego 2015 r. uczynili zadość wymogowi złożenia takiego wniosku w terminie miesiąca od dnia, w którym dowiedzieli się o decyzji. Już chociażby w ten sposób oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, należało zgodzić się z organem II instancji na temat braku ustalenia przez Starostę w sposób przekonujący, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z przekroczeniem lub zachowaniem terminu ustawowego. Stąd też należało w sprawie raz jeszcze przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy, który w ponownie prowadzonym postępowaniu, jak wynika z pisma Starosty z dnia 22 marca 2016 r., może zostać uzupełniony o informacje pochodzące od Gminy K., Straży Miejskiej, Komisariatu Policji, Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej o dane na temat tego, czy wnioskodawcy zwracali się do tych instytucji w sprawie uzyskania informacji o rozpoczętych robotach budowlanych na działce nr [...]. Do należytego wyjaśnienia sprawy przyczynić się może również odpowiedź udzielona na zapytanie Starosty z dnia 22 marca 2016 r. skierowanie do PINB w J. w sprawie wyjaśnienia tego, kto na wniosku z dnia 22 lutego 2015 r. dopisał odręcznie "POZWOLENIE [...]".

Wskazane wyżej okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dla podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu strony skarżącej wskazującej na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. z tego względu, że Wojewoda mógł orzec co do istoty sprawy, tj. co do zachowania lub nie, przez wnioskodawców terminu określonego w art. 148 k.p.a., na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów - jak oświadczenia świadków i dokumentacja zdjęciowa. Przedstawione wyżej wywody jednoznacznie wskazują, że dowody, na które powołuje się skarżący nie były wystarczające dla wyjaśnienia powyżej kwestii – tym bardziej, że odnosiły się one głównie do J. U. - wnioskodawcą jest zaś także M. U.. Ustalenie czy spełniona została przesłanka dochowania terminu dla skutecznego zainicjowania postępowania wymagało podjęcia szeregu czynności dowodowych w sprawie, przy jednoczesnym zapewnieniu czynnego w nim udziału stronom postępowania. Z tego też względu organ II instancji nie mógł się oprzeć tylko na złożonych oświadczeniach osób trzecich co do daty dowiedzenia się przez wnioskodawców o decyzji, ale konieczne było zweryfikowanie tych oświadczeń w trybie procesowym – przy udziale stron. Taką możliwość stwarza zaś dowód z przesłuchania świadków. Zakres czynności koniecznych dla wyjaśnienia sprawy, niewątpliwie przekraczał granice postępowania uzupełniającego, które zgodnie z art. 136 k.p.a. uprawniony jest przeprowadzić organ odwoławczy. Działanie organu II instancji z przekroczeniem tych granic, naruszałoby zaś zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skoro zatem organ II instancji nie prowadził postępowania dowodowego ani też nie rozstrzygał co do istoty sprawy, nie zasadne okazały się postawione w skardze zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego jak: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 75 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.