Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 764/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 764/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi B.Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] września 2017 r. nr [...] dotycząca nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego

o wymiarach 5,08 x 11,25 m i wysokości 5,55 m (w najwyższym punkcie) usytuowanego na działce nr 3528 w [....]. Organ zakwalifikował ten obiekt jako budowlę (wiatę), posiadającą zadaszenie o konstrukcji stalowej pokrytej blachą trapezową, osadzone na słupach obudowanych z trzech stron lekkimi ściankami – płytami i deskami (od strony własnej działki brak ściany). Powierzchnia zabudowy wiaty wynosi 57,15 m². Zlokalizowana jest ona w odległości 0,5 - 1,5 m od granicy

z działką nr 3529 i 1,5 - 2 m od granicy z działką nr 3532 stanowiącą drogę.

W konsekwencji organ przyjął, że budowa (odbudowa) tego rodzaju obiektu obecnie jak i w dacie wzniesienia (około 1990 r.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.P.b.). Podobnie w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej: u.P.b. z 1974 r.) obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ uznał zatem, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy należy stosować przepisy u.P.b. z 1974 r., w tym art. 37 ust. 1.

Rozpatrując zaś wystąpienie przesłanek ostatnio wymienionego przepisu PINB stwierdził, że usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki pogarsza warunki użytkowe otoczenia, ograniczając zabudowę działki sąsiedniej, a także powodując zagrożenie pożarowe. Aby wykluczyć niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i wyeliminować ewentualne zagrożenia pożarowe należałoby dokonać zmian i przeróbek w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w szczególności do stanu zgodnego z wymogami bezpieczeństwa pożarowego zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt o wysokości do 5,55 m usytuowany jest przy granicy z działką sąsiednią ścianą o długości 11,25 m organ stwierdził, że nie spełnia on wymogów § 272 ust. 3, § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 271-273 tego rozporządzenia.

WINB, po rozpoznaniu odwołania skarżącego – na podstawie art. 138 § 1

pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), art 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r.

w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b. - decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia oraz ocenę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1231/17 uwzględnił skargę B.Z. na decyzję WINB

z [...] września 2017 r.; uchylając ją oraz decyzję organu I instancji uznał, że naruszają one przepisy prawa materialnego w sposób który miał wpływ na wynik sprawy, jak też przepisy postępowania w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zgodził się z organami, że wybudowana wiata nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.P.b., bowiem nie spełnia wszystkich warunków, które w świetle tego przepisu pozwalałyby ją za budynek uznać. Brak w nim wszystkich ścian, co determinuje jego charakter jako wiaty i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 u.P.b.). Zdaniem Sądu przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.P.b. obligują organy nadzoru budowlanego do dokładnego zbadania, a przez to także wykazania, że sporny obiekt budowlany generuje realnie zagrożenie dla mienia lub ludzi, względnie w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe otoczenia w którym się znajduje. Tymczasem zasadniczym motywem przyjęcia przez organy, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. było ustalenie, że usytuowanie spornej wiaty narusza przepisy techniczno -budowlane, tj. normy odległościowe od granicy z działką sąsiednią, jest uciążliwe dla właścicieli działki sąsiedniej ograniczając możliwość jej zabudowy, a także pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia i generuje zagrożenie pożarowe. Twierdzenia te, w ocenie Sądu, nie spełniają wskazanych wymogów. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych z powoływanymi powyżej ustawowymi warunkami wydania decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji. Również kwestia "uciążliwości" zrealizowanego obiektu w stosunku do "właściciela sąsiedniej działki" nie przesądza jeszcze o normatywnych przesłankach do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. wymaga bowiem, aby wybudowany niezgodnie z przepisami obiekt generował "niedopuszczalne" pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, co nie jest równoznaczne z samym pogorszeniem warunków dla otoczenia. Oceniając zaś to, czy w sprawie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka nie wystarczy w sposób całkowicie dowolny, bez jakichkolwiek argumentów, przyjąć tezę o ograniczeniu możliwości zabudowy działki sąsiada.

Sąd dopatrzył się także naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a. Organy nie uwzględniły bowiem, że sporny obiekt funkcjonuje od ok. 30 lat. Nie ustaliły, czy zakres i sposób oddziaływania zwiększyły się w czasie poprzedzającym wszczęcie postępowania, czy też oddziaływanie to od lat pozostaje niezmienne. Sąd podkreślił, że jedynie wykazanie, że w sprawie ma miejsce "niedopuszczalne" tj. naganne

i ponadprzeciętne oddziaływanie spornej wiaty, rzutujące na pogorszenie warunków zdrowotnych ludzi lub użytkowych otoczenia, stanowić będzie o realizacji ustawowej przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Organy uzasadniły wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Zdaniem Sądu, uszło jednak ich uwadze, że hipoteza tego przepisu obejmuje tylko budynki (na poparcie tego zapatrywania Sąd przytoczył wyrok NSA z 8 stycznia

2013 r. II OSK 1642/11, zgodnie z którym przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków). Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisu § 12 rozporządzenia. Usytuowanie wiaty do nieruchomości sąsiedniej nie wyklucza zatem z góry możliwości legalizacji.

Sąd za nietrafne przyjął także wykluczenie przez organy a priori możliwości uzyskania zgodności wiaty z przepisami rozporządzenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu, argumentacja organów w tym zakresie jest zbyt ogólnikowa. Organy nie wzięły pod uwagę możliwości rozbiórki ścianek wiaty i zmiany charakteru obiektu budowlanego, co spowodowałoby, że nie pełniłby on wtedy funkcji budynku gospodarczego z konsekwencjami z § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez WINB od wyroku WSA

w Rzeszowie, NSA wyrokiem z 26 marca 2021 r. II OSK 1594/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono kluczowy w sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r., który stosowany w związku z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 u.P.b. - stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, aczkolwiek autor skargi kasacyjnej kilkakrotnie nawiązał do niego w jej uzasadnieniu. Ten niewątpliwy mankament zawężający podstawy kasacyjne, zważywszy na pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, nie utrudnia jednak wg NSA kontroli instancyjnej.

W pierwszej kolejności NSA odniósł się do najdalej idącego zarzutu naruszenia materialnoprawnego przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) przez jego błędną wykładnię, gdyż ustalenie zakresu pojęciowego zwrotu w nim wyrażonego ma wpływ na wynik kontroli instancyjnej, w tym także na ocenę zarzutów procesowych. Powołany § 2 ust. 1 stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem - w brzmieniu z daty orzekania przez organy - § 207 ust. 2. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska. Wg pierwszego, za którym opowiedział się Sąd pierwszej instancji, rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Takie zawężenie ma miejsce

w odniesieniu do § 12 rozporządzenia, w którym określone zostały odległości od granicy z działką budowlaną (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. II OSK 1642/11,

LEX nr 1341558). Wg drugiego stanowiska które akceptuje wnoszący skargę kasacyjną, z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się do również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służącym celom takim jak budynek, w tym budynek gospodarczy (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r. II OSK 728/11, LEX nr 1252164).

Odnosząc się do tego zagadnienia NSA wskazał, że definicja obiektu budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt 1 u.P.b.; jest nim budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 3, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury; przykładowe wyliczenie takich obiektów (budowli) zawarte jest w ostatnio powołanym przepisie. Za budowlę nie może więc być uznany obiekt trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, taki obiekt stanowi budynek (art. 3 pkt 2).

Zgodnie z zakresem rozporządzenia wydanego przez właściwego ministra na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.P.b., jego przepisy ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniających spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy. Zatem, zgodnie z § 2 ust. 1, jego przepisy stosuje się przede wszystkim przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Jednakże przepisy rozporządzenia stosuje się również do niektórych budowli, ale wyłącznie takich, gdy pełnią funkcje użytkowe budynków, co wynika wprost z redakcji analizowanego przepisu. Nie każda budowla, zgodnie

z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 ustawy, pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków, stąd rozporządzenie nie będzie miało do nich zastosowania (tak jak w przypadku wszystkich obiektów małej architektury). Dodać trzeba, że w odniesieniu do szeregu budowli które nie pełnią funkcji użytkowych budynków, wydane zostały przez właściwych ministrów, na podstawie delegacji ustawowej, odrębne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te obiekty. Powracając do wcześniejszych uwag należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy obiekt spełnia warunki do uznania go za budowlę i pełni funkcję użytkową budynku, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania takich budowli.

W obu przywołanych na wstępie wyrokach NSA wyrażone poglądy sformułowano w sprawach, w których postępowania prowadzono w stosunku do obiektu budowlanego (budowli) będącego wiatą. Ustawa nie definiuje pojęcia wiaty, aczkolwiek posługuje się tym zwrotem (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2 w poprzednim brzmieniu). Zarówno w praktyce administracyjnej jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie jej na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 1082/19 - LEX nr 3058985, z 24 listopada 2020 r. II OSK 1973/20 - LEX nr 3093225). W miarę jednolicie przyjmuje się, że wiatę należy zaliczyć do budowli (por. przykładowo wyroki NSA z 30 kwietnia 1999 r. IV SA 1851/96 - LEX nr 47196 i z 16 lutego 2016 r. II OSK 1481/14 - LEX nr 2037381, wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r. II SA/Po 1022/18 - LEX nr 2655714).

Jeśli zatem budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku, to stosuje się wobec niej przepisy rozporządzenia, w tym m.in. § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Stanowczo jednak należy pokreślić, że niezbędnym do tego warunkiem jest precyzyjne i niewadliwe ustalenie, że wiata służy celom użytkowym budynku, najczęściej gospodarczego, np. do przechowywania opału, sprzętu rolniczego itp. Niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków, powinny być budowane w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy), poza tym budujący nie może przy wykonywaniu swego prawa podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.). Sposób usytuowania na działce wiaty spełniającej funkcje użytkowe budynku, jej forma, konstrukcja, rozwiązania techniczne mają wpływ na możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu. Podzielić więc przyjdzie stanowisko pełnomocnika organu i przesłanki na podstawie których sformułowano zarzut kasacyjny, że także wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku (w rozpoznawanej sprawie budynku gospodarczego) objęta jest wymogami rozporządzenia, w tym § 12 określającego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, którego ust. 1 odsyła m.in. do § 271-217 regulującego kwestie związane z usytuowaniem także budowli pełniących takie funkcje użytkowe z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe.

NSA w składzie orzekającym przyłącza się zatem do kierunku interpretacji § 2 ust. 1 rozporządzenia zaprezentowanego w powołanym na wstępie wyroku NSA z 12 lipca 2012 r. II OSK 728/11. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono w stosunku do obiektu będącego wiatą, co nie jest sporne między stronami, znajduje to uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Nie stanowiło przedmiotu sporu, jakie materiały zostały użyte przy budowie tej wiaty, jaka jest jej konstrukcja, sposób usytuowania i użytkowania na działce nr 3528, w tym odległości od granicy z sąsiednimi działkami: nr 3532 (stanowiącej drogę) i nr 3529. Wskazują na to ustalenia poczynione w trakcie oględzin, utrwalone protokołem z tej czynności, potwierdza to dołączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna i szkice na wyrysie z mapy. W takim stanie faktycznym, nie kwestionując przy tym, że wiata wybudowana została przed dniem wejścia w życie ustawy, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty.

Słusznie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że ocena Sądu została dokonana przy przyjęciu błędnego założenia, że przepis § 12 rozporządzenia nie znajduje zastosowania do budowli (wiat) spełniających funkcje użytkowe budynku gospodarczego. Wprost przeciwnie, zgodnie z tym co rozważono, zagadnienie to ma istotne, niejednokrotnie nawet rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b.

z 1974 r.). Oczywiście samo naruszenie warunków technicznych jeszcze nie przesądza, że nie jest możliwe w postępowaniu legalizacyjnym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże uruchomienie w trakcie tego postępowania instytucji o której mowa w art. 40 prowadzącej do zastosowania finalnie art. 42 ust. 3 u.P.b. z 1974 r. wymaga jednoznacznego wykluczenia istnienia okoliczności wskazanych w art. 37. W postępowaniu legalizacyjnym kwestia oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje cały wachlarz zagadnień, a punktem odniesienia musi być sposób usytuowania obiektu na działce, jego konstrukcja, rozwiązania techniczne i użyte przy jego budowie materiały. Nie można ograniczać takiej oceny wyłącznie do tego, czy możliwe jest istnienie spornego obiektu na działce inwestora. Obiekt taki istnieje wszak w przestrzeni i może oddziaływać na otoczenie, w niniejszej sprawie na dwie sąsiednie działki. Uwaga Sądu, a także organu administracji koncentrowała się na działce nr 3525, tymczasem przedmiotowy obiekt z innej strony zwrócony jest w kierunku działki nr 3532 stanowiącej drogę; w postępowaniu nie wyjaśniano jednoznacznie czy jest to droga publiczna (gminna), co także ma znaczenie dla wyniku sprawy.

Dopiero rozważenie wszystkich tych okoliczności pozwala na właściwą ocenę, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd pierwszej instancji uznając, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a tym samym że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dostatecznie nie uwzględnił powyższych spostrzeżeń. Czyniąc organowi którego decyzję zaskarżono zarzut, że brak jest ustaleń, czy doszło do "niedopuszczalnego" pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia nie dostrzegł w pełni, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, jakie okoliczności zdecydowały, że doszło nie tylko do powstania uciążliwości, ale również niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. Było to częściowo konsekwencją przyjęcia przez Sąd, że wiata pełniąca funkcję użytkową budynku gospodarczego wyłączona jest spod działania przepisów rozporządzenia. Również kwestia użytkowania wiaty przez około 30 lat w sposób niezakłócony względnie w warunkach znoszenia uciążliwości, nie ma zdaniem NSA znaczenia dla wyboru przewidzianego prawem środka zwalczającego skutki tzw. samowoli budowlanej.

Przedstawione rozważania wg NSA dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się również zarzut procesowy naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Wymaga to przeprowadzenia powtórnej kontroli przez ten Sąd, gdyż brak jest podstaw do orzekania przez NSA w trybie art. 188 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Kontrolą Sądu objęta jest decyzja WINB z [...] września 2017 r.

nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] lipca 2017 r.

nr [...], nakazującą skarżącemu B.Z. – jako właścicielowi - rozbiórkę obiektu budowlanego służącego do przechowywania maszyn rolniczych, położonego na działce nr 3528 w [...].

Decyzja WINB była już przedmiotem sądowej kontroli; w jej następstwie WSA

w Rzeszowie wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1231/17 – z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego – uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB jako wadliwie wiążących wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W sprawie istotne pozostaje, że na skutek skargi kasacyjnej WINB, NSA wyrokiem

z 26 marca 2021 r. II OSK 1594/18 uchylił w/w wyrok WSA w Rzeszowie, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu tego wyroku zaakceptował stanowisko skarżącego kasacyjnie (podważające pogląd WSA), że wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku (w rozpoznawanej sprawie budynku gospodarczego) objęta jest wymogami wskazanego rozporządzenia, w tym § 12 określającego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, którego ust. 1 odsyła m.in. do § 271-273 regulujących kwestie usytuowania także budowli pełniących takie funkcje użytkowe z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. NSA wskazując przy tym, że samo naruszenie warunków technicznych jeszcze nie przesądza, że nie jest możliwe w postępowaniu legalizacyjnym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, nakazał powtórne przeprowadzenie przez WSA kontroli wydanych w sprawie decyzji, zaznaczając, że dopiero rozważenie wszystkich okoliczności związanych z wzajemnym oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą (obejmujących sposób usytuowania obiektu na działce, jego konstrukcję, rozwiązania techniczne i użyte przy jego budowie materiały) pozwala na właściwą ocenę, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sformułowane przez NSA wytyczne wiążą Sąd I instancji, gdyż na mocy art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonana przez WSA ponowna analiza okoliczności sprawy doprowadziła do uznania prawidłowości stanowiska orzekających w sprawie organów co do spełnienia przesłanek skutkujących nakazem rozbiórki obiektu.

W okolicznościach sprawy nie jest sporna kwalifikacja będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego jako wiaty, za którą – przy braku definicji ustawowej – uznaje się w orzecznictwie samodzielną, lekką budowlę, posiadającą dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (do podstawowych jej cech należy wsparcie na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążących budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (konstrukcję obiektu usytuowanego na działce nr 3528 w [...] stanowią żelbetowe słupy z wypełnionymi płytami eternitowymi, płytami żelbetowymi i deskami trzema ścianami, dachem o konstrukcji stalowej z pokryciem z blachy oraz betonową posadzką).

Nie budzą też zastrzeżeń ustalenia organów co do usytuowania tej wiaty, w tym odległości od granicy z sąsiednią działką nr 3529 (0,5 – 1,5 m) i nr 3532 (1,5 – 2 m), jej wymiarów (5,08 x 11,25 x 5,55 m) oraz okresu budowy /odbudowy ok. 1990 r. (determinujący zastosowanie w sprawie na mocy art. 103 ust. 2 u.P.b. z 1994 r. przepisów u.P.b. z 1974 r.).

Bezspornym jest również, że roboty budowlane związane z realizacją wiaty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej (potwierdził to sam skarżący), mimo iż obowiązujące w tym okresie przepisy przewidywały konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.

Przepisy u.P.b. z 1974 r. nie wykluczają możliwości legalizacji takiej samowoli (art. 40), jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy;

w okolicznościach sprawy dotyczy to warunku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź

w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zdaniem Sądu, słusznie uznały organy administracji, że przy dokonywaniu oceny czy przesłanka ta została w sprawie spełniona zastosowanie znajdą m.in. przepisy aktualnie obowiązującego (wydanego na podstawie delegacji zawartej

w u.P.b. z 1994 r.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mimo że samo naruszenie przepisów techniczno - budowlanych nie jest warunkiem wystarczającym do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. Z naruszeniem warunków technicznych powinno wiązać się powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 28 czerwca 2019 r. II SA/Gl 864/18 - LEX nr 2715824). Dodatkowo zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, że w kontekście art. 37 ust. 1 u.P.b. z 1974 r. chodzi o przepisy obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego; znajduje to potwierdzenie w wyroku NSA z 11 marca 2020 r. II OSK 1187/18 - LEX nr 3020228, zgodnie z którym w procesie legalizacyjnym należy badać zachowanie warunków technicznych z daty orzekania przez organy administracyjne. Samowola budowlana jest bowiem zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, a tym samym stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym, tj. bezpośrednim działaniem nowego prawa, które należy uznaje się za dopuszczalne.

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów rozporządzenia z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) determinowane jest pozbawionym również wątpliwości ustaleniom organów co do sposobu użytkowania wiaty, jako przeznaczonej do przechowywania maszyn i urządzeń służących prowadzonej przez skarżącego produkcji rolnej.

Pozwalało to na uznanie, że przedmiotowa wiata pełni funkcję budynku gospodarczego, którego definicja zawarta jest w § 3 pkt 8 rozporządzenia; zgodnie

z nim, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej

i sprzętu oraz płodów rolnych /wyraźnego zaznaczenia wymaga ubocznie, że pełnienie funkcji budynku gospodarczego nie jest równoznaczne z uznaniem wiaty za budynek, przez który zgodnie z art. 3 pkt 2 u.P.b. należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach; wiata nie stanowi budynku, aczkolwiek zaliczając się do budowli – art. 3 pkt 3 u.P.b. (na taką jej kwalifikację wskazano m.in. w wydanym w sprawie wyroku NSA), objęta jest wraz z budynkami wspólną kategorią obiektów budowlanych - art. 3 pkt 1 u.P.b./.

Do wiaty pełniącej tak jak w niniejszej sprawie funkcję budynku gospodarczego mają zatem odniesienie warunki techniczne tego rozporządzenia jak dla budynków, w tym co do usytuowania od granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz zachowania wymogów bezpieczeństwa pożarowego wynikających z § 271 – 273, z których za punkt wyjścia należy uznać wynikający z § 272 ust. 2 wymóg sytuowania budynków gospodarczych ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (stosownie do § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien

i drzwi).

Opisane wyżej usytuowanie wiaty względem granic z działkami nr 3529 i 3532, jej gabaryty oraz użyty do wypełnienia ścian materiał w postaci desek (od strony działki nr 3529 na wysokości ok. 0,97 – 4 m, a od strony działki nr 3532 na wysokości

ok. 1,8 – 3 m) wraz z zamieszczonym w jednej z tych ścian oknem w sposób oczywisty nie spełniają pod żadnym względem tych wymagań.

Naruszenie warunków technicznych – jak już wyżej wskazano – nie stanowi jednak samoistnego warunku uzasadniającego zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r. i wydania nakazu rozbiórki (nawet w sytuacji, gdy nie jest możliwe doprowadzenie w pełni obiektu do stanu odpowiadającego obecnie obowiązującym przepisom). Z naruszeniem warunków technicznych powinno wiązać się powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W tym względzie przesłanki do zastosowania art. 40 tej ustawy (wg którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami) nie można jednak upatrywać także wyłącznie – jak oczekuje skarżący - w fakcie długoletniego istnienia i bezproblemowego korzystania z obiektu budowlanego, nawet postrzeganego w łączności z gotowością wykonania przy nim określonych prac dostosowujących.

Jak wskazano w wydanym w sprawie wyroku NSA, kwestia użytkowania wiaty przez ok. 30 lat w sposób niezakłócony względnie w warunkach znoszenia uciążliwości nie ma znaczenia dla wyboru przewidzianego prawem środka zwalczającego skutki tzw. samowoli budowlanej. Ponadto uruchomienie instytucji o której mowa w art. 40 prowadzącej do zastosowania finalnie art. 42 ust. 3 u.P.b. z 1974 r. wymaga jednoznacznego wykluczenia istnienia okoliczności wskazanych w art. 37.

W postępowaniu legalizacyjnym kwestia oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje cały wachlarz zagadnień, a punktem odniesienia musi być sposób usytuowania obiektu na działce, jego konstrukcja, rozwiązania techniczne i użyte przy jego budowie materiały. Nie można ograniczać takiej oceny wyłącznie do tego, czy możliwe jest istnienie spornego obiektu na działce inwestora. Obiekt taki istnieje wszak w przestrzeni i może oddziaływać na otoczenie, w niniejszej sprawie na dwie sąsiednie działki.

W związku z powyższym należy zauważyć, że w myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. - Prawo budowlane (zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 u.P.b., obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu tej ustawy jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu).

Wg zapadłego w sprawie wyroku NSA, niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty, w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków winny być budowane

w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy), poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę

(art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Sposób usytuowania na działce wiaty spełniającej funkcje użytkowe budynku, jej forma, konstrukcja, rozwiązania techniczne mają wpływ na możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu.

Skoro zatem działka sąsiednia objęta jest obszarem oddziaływania już w przypadku samego tylko usytuowania budynku na działce budowlanej przy zachowaniu wymagań o jakich mowa w § 12 ust. 2 – 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tym bardziej działki sąsiednie (a takimi w realiach sprawy są działki nr 3529 i nr 3532) wchodzą w obszar oddziaływania działki nr 3528 zabudowanej wiatą pełniącą funkcję budynku gospodarczego w sytuacji, gdy jej usytuowanie narusza te wymogi.

Z powyższego wynikają wprost dla właściciela sąsiedniej niezabudowanej obecnie działki nr 3529 konsekwencje w postaci chociażby zachowania zwiększonych – wymuszonych zachowaniem wynikających z w/w rozporządzenia wymogów przeciwpożarowych - odległości od granicy z działką nr 3528 w sytuacji planowania zabudowy. W oczywisty sposób – niezależnie od zachowania kwestii bezpieczeństwa związanej z dotychczasowym, ponad 30-letnim okresem bezproblemowego użytkowania wiaty - rzutuje to na wskazane wyżej wykonywanie prawa własności i zagospodarowanie działki nr 3529, przesądzając przede wszystkim o niedopuszczalnym pogorszeniu warunków użytkowych dla otoczenia. Nie może to zostać zaakceptowane, gdyż w rzeczywistości oznaczałoby, że konsekwencjami nielegalnej zabudowy obciążony zostałby inny podmiot niż inwestor i jednocześnie właściciel nieruchomości na której zlokalizowana jest przedmiotowa wiata.

W okolicznościach sprawy ma to przesądzające znaczenie dla zastosowania względem tego obiektu art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z 1974 r., mimo że lokalizacja i sposób wykonania wiaty narusza także warunki techniczne względem stanowiącej drogę działki nr 3532, pozostającej wg informacji zawartych w aktach sprawy organu

I instancji w samoistnym władaniu Gminy [....]. Nawet gdyby w tym przypadku uznać, że usytuowanie wiaty – biorąc pod uwagę fakt jej długoletniego istnienia

i użytkowania – nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia (zagrożenie

z tym związane ma mieć charakter realny i bezpośredni – por. m.in. wyrok WSA

w Rzeszowie z 10 marca 2020 r. II SA/Rz 1397/19 - LEX nr 3038275) oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, nie niweluje to niedopuszczalnego pogorszenia tych warunków względem działki nr 3529. Skutków

z tym związanych oraz wynikających z realizacji wiaty bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę nie niweluje sygnalizowana przez skarżącego rzekoma ustna zgodna na posadowienie wiaty uzyskana od poprzedniego (w dacie realizacji obiektu) właściciela działki nr 3529.

W tej sytuacji należy zatem w pełni przyznać rację organom nadzoru budowlanego, które wykluczając z opisanych przyczyn możliwość legalizacji inwestycji z przyczyn związanych zwłaszcza z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych otoczenia (a także zagrożeniem pożarowym), nakazały rozbiórkę spornego obiektu. Okoliczności z tym związane należy uznać za w pełni wykazane i uzasadnione, spełniające wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym kontekście Sąd w pełni akceptuje stanowisko organów, iż doprowadzenie obiektu do stanu wymaganego przez art. 40 u.P.b. z 1974 r. wiązałoby się z koniecznością dokonania w nim zmian i przeróbek skutkujących gruntowną przebudową, skutkujących w istocie powstaniem innego obiektu.

Z podanych przyczyn Sąd nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego mających wpływ na wynik sprawy, na podstawie

art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.