Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 778/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 75 par 1, art. 84 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 552ust.2a, art. 572 ust.2, 2b, art. 273ust.6, art. 272 ust.5, art. 270 ust.11, art. 300 uts.1, art. 271 ust. 1 pkt 3 lita, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 par  1pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz G. L. kwotę 2158 (dwa tysiące sto pięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Dyrektor Zarząd Zlewni w Z. (dalej jako "organ") - na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2268), dalej jako "pr. wod." - określił G. L. za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, w tym:

- z wylotu kolektora DB2 w km 1+632 – [...] zł wyliczone jako iloczyn: ilości (0,1232 m3/h * 24h), stawki opłaty (0,75 zł za 1m3) i czasu (kwartał - 91 dni);

- z wylotu kolektora DB3 w km 1+798 – [...] zł wyliczone jako iloczyn: ilości (0,0825 m3/h * 24h), stawki opłaty (0,75 zł za 1m3) i czasu (kwartał - 91 dni);

- z wylotu kolektora DB5 w km 2+046 – [...] zł wyliczone jako iloczyn: ilości (0,0394 m3/h * 24h), stawki opłaty (0,75 zł za 1m3) i czasu (kwartał - 91 dni);

- z wylotu kolektora DB1 do zbiornika retencyjnego i dalej ze zbiornika do cieku spod Konopnicy w km 1+360 – [...] zł wyliczone jako iloczyn: ilości (50 m3/h * 24h), stawki opłaty (0,375 zł za 1m3) i czasu (kwartał - 91 dni),

- zobowiązując do jej uiszczenia w zakreślonym terminie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w Z. (dalej jako "PGW WP Zarząd Zlewni w Z.") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 pr. wod. ustaliło, w formie informacji kwartalnej G. L. za okres II kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z terenów uszczelnionych. Informacja została doręczona Gminie w dniu 16 stycznia 2019r., która następnie w dniu 23 stycznia 2019r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 pr. wod. wniosła reklamację, kwestionując wysokość opłaty. Zdaniem Gminy, opłata powinna być obliczona jako "iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3 i czasu wyrażonego w latach" tj. zgodnie z art. 272 ust. 5 pr. wod. do obliczeń powinien być przyjęty przepływ roczny Qr wyrażony w m3/r, a nie przepływ dobowy Qd wyrażony w m3/d czy przepływ godzinowy Qh wyrażony w m3/h.

PGW WP Zarząd Zlewni w Z. nie uwzględniło reklamacji opłaty dla poszczególnych urządzeń zostały naliczone zgodnie z art. 272 ust. 5 pr. wod. oraz & 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017r. poz. 2502) tj.:

- dla wylotu kolektora DB2 w km 1+632 jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 0,75 zł za 1 m3, ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3 (123,2 dm3/h = 0,1232 m3/h * 24h) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym i czasu wyrażonego w latach (kwartał 92 dni) - bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych

- dla wylotu kolektora DB3 w km 1+798 jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 0,75 zł za 1 m, ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m 3 (82,5 dm3/h = 0,0825 m3/h * 24h) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym i czasu wyrażonego w latach (kwartał 92 dni) - bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych

- dla wylotu kolektora DB5 w km 2+046 jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 0,75 zł za 1 m3, ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3 (39,4 dm3/h = 0,0394 m3/h * 24h) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym i czasu wyrażonego w latach (kwartał 92 dni) - bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych

- dla wylotu kolektora DB1 do zbiornika retencyjnego i dalej do cieku spod Konopnicy w km 1+360 jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 0,375 zł za 1 m3, ilości odprowadzanych wód wyrażonej w m3 (50 m3/h * 24h) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym i czasu wyrażonego w latach (kwartał 92 dni)- z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności .

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 552 ust. 2 pr. wod. opłata zmienna za usługi wodne w okresie przejściowym do 31 grudnia 2020r. następuje na podstawie wyników pozyskanych w toku kontroli gospodarowania wodami albo ustaleń z przeglądu pozwoleń wodnoprawnych.

Wskazał, że RZGW w L. przeprowadził w dniu 26 listopada 2018r. kontrolę gospodarowania wodami w ramach usług wodnych wykonywanych przez G. L., z której został sporządzony protokół Nr [...] na podstawie art. 334 pkt. 1, 2 i 3 w związku z art. 335 ust. 1 oraz art. 552 ust. 2 pr. wod. Gmina nie podała jednak ilości wód opadowych odprowadzonych do wód oraz odmówiła podpisania protokołu, w tym także pomimo naniesienia w nim zgłoszonych uwag - pismo z dnia 26 listopada 2018r.

W związku z tym, PGW WP Zarząd Zlewni w Z. mając na uwadze treść art. 340 ust. 4 pr. wod. zgodnie z którym - odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podjęcia środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy, ustalił opłatę zmienną na podstawie przeglądu pozwoleń wodnoprawnych. Informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...] ZZ Z., OZ/ II kwartał/ 2018 została wystawiona zatem na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31 marca 2009r. udzielonego G. L. przez Prezydenta Miasta L., w którym określono ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód. W związku z tym, że w tym pozwoleniu ilość wód opadowych podana była tylko w dm3/h, na tej podstawie po przeliczeniu została ustalona opłata za usługi wodne.

Stanowisko to podzielił Dyrektor Zarządu Zlewni w Z., wydając zaskarżoną decyzję, wskazując jako podstawę prawną art. 273 ust. 6 pr. wod., zgodnie z którym w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Organ wyjaśnił, że G. L. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód Cieku spod K. w ilościach: 123,2 dm3/h- wylot kolektora DB2 w km 1+632; 82,5 dm3/h- wylot kolektora DB3 w km 1+798; 39,4 dm3/h- wylot kolektora DB5 w km 2+046 i 50 m3/h- wylot kolektora DB1 do zbiornika retencyjnego i dalej do cieku spod Konopnicy w km 1+360 co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 pr. wod. obowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał na podstawie art. 272 ust. 5 pr. wod. oraz § 8 rozporządzenia w/s jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, zgodnie z którymi stawki te wynoszą:

1. bez urządzeń do retencjonowania z terenów uszczelnionych- 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok.

2 lit d) - z urządzeniami do retencjonowania: powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych- 0,375 zł za 1 m3 na rok.

Organ stwierdził zatem, że opłaty:

- dla wylotów: kolektora DB2 w km 1+632, kolektora DB3 w km 1+798 i kolektora DB5 w km 2+046 zostały określone jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,75 zł za 1m3- bez urządzeń do retencjonowania), ilości odprowadzonych wód z pozwolenia wodnoprawnego ( w m3) i czasu (kwartał - 91 dni),

- zaś dla wylotu kolektora DB1 w km 1+360 - jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (0,375 zł za 1m3- z urządzeniami do retencjonowania), ilości odprowadzonych wód z pozwolenia wodnoprawnego ( w m3) i czasu (kwartał - 91 dni).

Dodatkowo organ wyjaśnił, że w świetle art. 300 ust. 1 pr. wod., który zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.) do ponoszenia opłat za usługi wodne, a uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Niewniesienie w zakreślonym terminie opłaty stanowi zaległość podatkową w rozumieniu art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, podlegającą uiszczeniu wraz z odsetkami.

Ubocznie organ podniósł, że informacja PGW WP Zarząd Zlewni w Z. z dnia 14 stycznia 2019r. była obarczona błędem pisarskim polegającym na błędnym wpisaniu:

- ilości m3 odprowadzanych wód wylotem kolektora DB1 w km 1+360 było "0,05 m3/h", a powinno być "50 m3/h",

- wartość opłaty dla wylotu kolektora DB1 w km 1+360 było "40,95 PLN", a powinno być "40950 PLN",

- w ogólnej kwocie opłaty za usługę wodną określoną w informacji było "442 PLN", a powinno być "41.351 PLN".

Błędy te usunął organ w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 272 ust. 5 pr. wod. w zw. z art. 7, 77 ust. 1, 80 i 107 § 3 K.p.a poprzez błędne przyjęcie do ustalenia opłaty maksymalnej ilości odprowadzanych wód podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzonych wód.

Zdaniem skarżącej, z przepisu art. 272 ust. 5 pr. wod. wynika, że opłata jest naliczana za odprowadzenie wód, a więc za faktycznie dokonaną, rzeczywistą, a nie przewidywaną w przyszłości, czynność. Organ bezpodstawnie przyjął więc maksymalne wielkości (dobowe) z pozwolenia wodnoprawnego, czyli hipotetyczne, a nie takie, które zostały rzeczywiście odprowadzone. Wynika to z istoty opłaty zmiennej, w przeciwieństwie do opłaty stałej - art. 270 ust. 1 pr. wod. przewiduje, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, a dodatkowo art. 270 ust. 11 pr. wod. określa, że opłata zmienna jest zależna od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Poza tym skarżąca podniosła, że w świetle art. 272 ust. 5 pr. wod. wysokość opłaty zależy nie tylko od rzeczywistej ilości odprowadzonych wód, ale również od czasu, wyrażonego w latach, a nie w 24 godzinach (jednej dobie), jak przyjął organ w niniejszej sprawie.

To, że G. L. nie wskazała ilości rzeczywiście odprowadzanych wód, nie zwalniało organu z obowiązku ustalenia tej okoliczności we własnym zakresie. Organ nie dopełniając ciążącego na nim obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. Uchybienie to skutkowało określeniem opłaty w wadliwej wysokości. Ponadto, organ nie dysponując wiadomościami specjalnymi w zakresie ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych powinien skorzystać z dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że to na skarżącej ciążył obowiązek ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych i było to możliwe w czasie kontroli gospodarowania wodami. W związku z brakiem wykazów zawierających ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych skarżąca została poinformowana o możliwości pozyskania danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o wielkości opadów w poszczególnych miesiącach roku dla danego obszaru, w związku z tym miała możliwość skorzystania z miarodajnych źródeł. Mimo to skarżąca nie skorzystała z możliwości ustalania opłaty w ramach kontroli gospodarowania wodami, w związku z czym obliczenie opłaty zmiennej nastąpiło na podstawie danych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym stosownie do art. 552 ust. 2 pr. wod.

W piśmie procesowym z 25 września 2020 r. pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31 marca 2009r. wydanego przez Starostę L., pisma Zastępcy Prezydenta Miasta L. z dnia 14 listopada 2018 r. oraz pisma Prezydenta Miasta L. z 10 grudnia 2018 r. Postanowieniem z 21 października 2020 r. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z ww. pozwolenia wodnoprawnego oraz dopuścił dowód z ww. pism.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stanowi postać usługi wodnej, za którą pobiera się opłatę (art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. "a" pr. wod.). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 pr. wod.).

Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. "a" pr. wod.). Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pr. wod.).

Z kolei wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 pr. wod.). Podobnie, jak w przypadku opłaty stałej, wysokość opłaty zmiennej ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat zaniechał wykonania obowiązku uiszczenia opłaty w terminie, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji (art. 272 ust. 17-19 pr. wod.).

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca różnicując dwie składowe ogólnej opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych – opłata stała i zmienna, zróżnicował również metody ustalania wysokości tych składowych. Wysokość opłaty stałej jest jednoznacznie zdeterminowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, stanowi bowiem iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pr. wod.).

Charakter opłaty zmiennej wskazuje jednoznacznie na to, że jej wysokość nie jest determinowana treścią pozwolenia wodnoprawnego, lecz rzeczywistą ilością odprowadzonych wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 pr. wod.). Nie można zatem stosować tej samej metodologii do obliczania opłaty stałej i opłaty zmiennej, skoro z woli ustawodawcy są to dwie różne co do istoty składowe ogólnej opłaty, a kluczowy składnik determinujący ich wysokość jest zupełnie inny (w przypadku opłaty stałej – maksymalna ilość wód określona w pozwoleniu wodnoprawnym, niezależnie od stanu rzeczywistego; w przypadku opłaty zmiennej – rzeczywista ilość odprowadzanych wód, niezależnie od wielkości ustalonych sztywno w pozwoleniu wodnoprawnym).

Wskazana przez ustawodawcę metodologia obliczania opłaty zmiennej wymaga jednak w każdym wypadku istnienia urządzeń pomiarowych, pozwalających na ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych w danym okresie czasu. Z uwagi na to, że wprowadzenie takich urządzeń pomiarowych jest zadaniem wymagającym czasu i kosztów, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie okresu przejściowego, w którym obowiązują uproszczone zasady. Okres przejściowy, który miał początkowo zakończyć się 31 grudnia 2020 r. przedłużono do 31 grudnia 2026 r. Do tej daty Wody Polskie mają wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1, a zatem i spornej opłaty (art. 572 ust. 1 i ust. 7 pr. wod.).

Z regulacji przejściowych wynika, że ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: (1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; (2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; (3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (art. 572 ust. 2 pr. wod.). Należy podkreślić, że wobec możliwych wątpliwości interpretacyjnych dotyczących informacji, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna za korzystanie z usług wodnych, ustawodawca znowelizował przepisy, wprowadzając dodatkowe źródła danych, na podstawie których ustalana jest opłata zmienna (ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.1722; nowe regulacje weszły w życie z dniem 20 września 2018 r.). Zgodnie z nowo dodanym art. 552 ust. 2a, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: (1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo, (2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Podmioty obowiązane do ponoszenia opłat za usługi wodne są obowiązane składać oświadczenia Wodom Polskim, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich, w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału (...). (art. 572 ust. 2b pr. wod.). Określając elementy składowe oświadczeń, ustawodawca wskazał w art. 572 ust. 2g pr. wod., że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Uproszczenie zasad nie oznacza jednak, że w okresie przejściowym można zrównywać sposób ustalania opłaty stałej i opłaty zmiennej, skoro z woli ustawodawcy również w tym okresie charakter tych opłat pozostał zróżnicowany.

Zastosowana przez organ metodologia ustalenia opłaty zmiennej, oparta wyłącznie na analizie pozwolenia wodnoprawnego, jest zatem niezgodna z art. 272 ust. 5 pr. wod., bowiem nie opiera się na ilości rzeczywiście odprowadzanych wód, lecz bazuje na abstrakcyjnych wielkościach, wskazanych w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem na przesłankach, które stanowią podstawę wyliczenia opłaty stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 pr. wod.). Doprowadziło to do nieuprawnionego faktycznego zrównania opłaty stałej i zmiennej, sprzecznie z wolą ustawodawcy. Oceny tej nie zmienia treść przepisów przejściowych, na które powołuje się organ. Rozwiązania wskazane w art. 572 pr. wod. jednoznacznie wskazują, że nawet w okresie przejściowym ustawodawca utrzymał zróżnicowanie charakteru opłat i metodologii ich ustalania.

Rozwiązaniem problemu danych wskazujących rzeczywistą ilość odprowadzanych wód miały być - w założeniu ustawodawcy - oświadczenia składane przez podmioty zobowiązane do ponoszenia opłat, wskazujące te wielkości (w przypadku wód opadowych i roztopowych – art. 572 ust. 2g P.w.). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie tego rozwiązania nie jest jednak możliwe. Jak wynika z przepisu przejściowego (art. 6 wyżej wskazanej ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2018 r.), podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Obowiązek składania oświadczeń dotyczy zatem opłat ponoszonych począwszy od trzeciego kwartału 2018 r. Zaskarżona decyzja dotyczy opłaty za drugi kwartał 2018 r., a więc skarżąca Gmina nie miała jeszcze obowiązku składania oświadczenia, o którym mowa w art. 572 ust. 2g pr. wod. W konsekwencji nie można przyjąć, że miała ona obowiązek sięgnięcia do innych źródeł danych. Obowiązek ustaleń faktycznych ciążył na organie. Oczywiście, zasada prawdy materialnej nie zwalniała strony skarżącej z obowiązku współdziałania z organem przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności korzystnych dla strony. Wskazując na błędy organu, należy jednocześnie za niewłaściwą uznać postawę Gminy, która kwestionując zasadność ustalenia opłaty zmiennej na podstawie danych z pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie uchylała się od podania informacji o faktycznej ilości odprowadzonych wód w analizowanym okresie. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. przykładowo wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 2406/16). Strona powinna przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. Uwaga ta dotyczy w szczególności przypadku, gdy strona, mimo wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Podobnie należy ocenić przypadek, gdy strona nie przedkłada dowodów, mimo że ich przekazanie zależy wyłącznie od jej woli. W takich sytuacjach nieskuteczne będzie, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie.

Oceniając postawę Gminy w rozpoznawanej sprawie, nie można jednak pominąć, że nie miała ona prawnego obowiązku składania oświadczeń w odniesieniu do badanego okresu, nie posiadała również urządzeń pomiarowych pozwalających na ustalenie rzeczywistej ilości wód odprowadzanych w danym okresie czasu, ani obowiązku ich zainstalowania we własnym zakresie - jak wskazano wyżej, obowiązek wyposażenia podmiotów zobowiązanych w takie urządzenia, spoczywa na Wodach Polskich (które mają na to czas do 2026 r.).

W związku z tym kluczowy pozostaje argument, że zgodnie z zasadami prawdy materialnej i oficjalności postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zasadniczy ciężar prowadzenia tego postępowania spoczywa na organie. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy, które jednoznacznie rozróżniają dwie składowe ogólnej opłaty za odprowadzanie wód i wskazują odmienne kryteria ustalania opłaty stałej i opłaty zmiennej, naruszeniem tych podstawowych zasad postępowania dowodowego jest działanie organu, który ustalił wysokość opłaty wyłącznie na podstawie danych z pozwolenia wodnoprawnego, co było niezgodne z przepisami ustawy.

Wbrew argumentom organu, źródłem pozyskania danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty zmiennej nie mogą być ustalenia z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych (art. 552 ust. 2 pkt 2 in fine pr. wod.). Po pierwsze, art. 552 reguluje w okresie przejściowym kryteria ustalania różnego rodzaju opłat za usługi wodne i kryteria te należy stosować w sposób dopasowany do danego rodzaju opłaty. Nie wszystkie kryteria nadają się do zastosowania w odniesieniu do każdej opłaty. Po drugie, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, z którego wynika, że "przegląd pozwolenia wodnoprawnego" sprowadza się do prostego "spisania" z treści tej decyzji abstrakcyjnie ujętej maksymalnej dopuszczalnej ilości wód. Biorąc pod uwagę inne przepisy ustawy, odnoszące się do przeglądu pozwoleń wodnoprawnych (art. 325 ust. 1, art. 416 P.w.), chodzi raczej o ustalenie zgodności stanu faktycznego w zakresie usług wodnych (art. 267) z warunkami prawnymi określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. Po trzecie, zastosowana przez organ metoda "przeglądu pozwoleń wodnoprawnych", sprowadzająca się do prostego zaczerpnięcia danych z pozwolenia wodnoprawnego, nie odzwierciedlających rzeczywistej ilości odprowadzanych wód, pozostaje w sprzeczności z kryteriami ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Taka metoda mogłaby zostać uznana za odpowiednią wyłącznie w odniesieniu do opłaty stałej, której wysokość determinują właśnie ilości abstrakcyjne, określone w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie rzeczywiste ilości odprowadzanych wód.

Wobec powyższych argumentów, wypada zgodzić się z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2018 r., występowała swoista luka prawna w zakresie wskazania środków dowodowych, za pomocą których należy ustalić ilość rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., IV SA/Po 1014/18). Lukę tę należy uzupełnić poprzez odwołanie się do art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 pr. wod., czyli przez zastosowanie zasady otwartego katalogu środków dowodowych. W związku z tym należałoby za taki dowód uznać w szczególności dane meteorologiczne z IMGW, pomimo że dane te nie dają gwarancji dokładnego ustalenia rzeczywistej ilości wód odprowadzonych przez skarżącą. Dowód ten nieporównanie lepiej pozwoli odzwierciedlić rzeczywistą ilość odprowadzonych wód, niż wyniki analizy abstrakcyjnych danych z pozwolenia wodnoprawnego.

Biorąc pod uwagę ustawowy obowiązek organu ustalenia stanu faktycznego w zgodzie z rzeczywistością oraz jednoczesny brak obowiązku prawnego skarżącej Gminy złożenia oświadczenia co do ilości rzeczywiście odprowadzonych wód za dany okres, należy przyjąć, że to organ powinien zwrócić się do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, pozyskać niezbędne dane meteorologiczne, dotyczące wielkości opadów i dokonać odpowiednich (z konieczności szacunkowych) obliczeń ilości rzeczywiście odprowadzonych wód.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na skutek tych uchybień organ zaniedbał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, miarodajnego dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, w sposób zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 pr. wod. poprzez zastosowanie wadliwej metodologii ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód, w oparciu o kryteria inne niż wskazane w tym przepisie. Powyższe uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W odniesieniu do wniosków dowodowych organu, zawartych w piśmie procesowym z 25 września 2020r., trzeba wyjaśnić, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31 marca 2009r., ponieważ dokument ten znajduje się w aktach sprawy, a zatem przeprowadzenie tego dowodu jest zbędne. Pozostałe wnioski dowodowe zostały uwzględnione, ale nie wpłynęły one na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał obowiązek zastosować właściwą wykładnię art. 272 ust. 5 pr. wod., zgodnie z przedstawionymi wyżej argumentami, w szczególności w odniesieniu do jednego z kryteriów determinujących wysokość opłaty, którym powinna być ilość wód rzeczywiście odprowadzonych, a nie abstrakcyjnie ujętych w pozwoleniu wodnoprawnym. Poszukując danych niezbędnych do ustalenia tej kluczowej okoliczności faktycznej, organ powinien sięgnąć po wszelkie dostępne w tym zakresie środki dowodowe, nie wyłączając danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł.