Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 615/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3, art. 122d, art. 10, art. 79a.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 49 ust. 3 i 4.
journal: Dz.U. 2016 poz 1113
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O (...) w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2107/21 w sprawie ze skargi O (...)w W na postanowienie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 marca 2017 r. nr DRP.WOR.7110.1.2016.22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 2 grudnia 2016 r. nr DRP.WOR.7110.1.2016.22; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O (...)w K. 1.260 (tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2107/21 oddalił skargę O. z siedzibą w W. (dalej: Związek) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) z 10 marca 2017 r., nr DRP.WOR.7110.1.2016.22 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Poczta Polska S.A. 2 września 2016 r. przedłożyła Prezesowi UKE projekt zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym. Związek 27 września 2016 r. wystąpił o dopuszczenie na prawach strony do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych przez Pocztę Polską.

Prezes UKE postanowieniem z 2 grudnia 2016 r. odmówił Związkowi dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z 10 marca 2017 r. utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ podniósł, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem uregulowanym w art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), tj. dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa tylko w sytuacji, gdy takie postępowanie jest prowadzone. Procedurę zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych podejmowaną na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.) Prezes UKE uznał za czynność, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy Prezes UKE nie skorzysta z uprawnienia wniesienia sprzeciwu na mocy art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego, operator wyznaczony udostępnia regulamin świadczenia usług powszechnych w każdej swojej placówce pocztowej i na swojej stronie internetowej. Zgodnie z art. 49 ust. 6 Prawa pocztowego procedura zmiany regulaminu nie kończy się wydaniem przez Prezesa UKE decyzji administracyjnej zatwierdzającej przedłożony przez Pocztę Polską projekt zmiany regulaminu, a jedynie upublicznieniem regulaminu przez operatora wyznaczonego. Obejmuje ona realizację przez Pocztę Polską, jako operatora wyznaczonego, nałożonych na nią obowiązków regulacyjnych. Dlatego brak było podstaw do przyjęcia, aby w ten sposób określona procedura zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych stanowiła postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji.

Prezes UKE podkreślił dodatkowo, że niewystąpienie przesłanek z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego i w związku z tym niezłożenie przez organ sprzeciwu w formie decyzji, w terminie 30 dni od daty przedłożenia projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego regulaminu, wywołuje z mocy prawa skutek prawny w postaci wejścia do obrotu prawnego projektowanych zmian. Tym samym do czasu podjęcia przez niego decyzji o wyrażeniu sprzeciwu, nie toczy się żadne postępowanie administracyjne.

Skargę Związku na postanowienie Prezesa UKE, WSA wyrokiem z 9 października 2017 r. sygn. VI SA/Wa 1072/17 oddalił.

Skarga kasacyjna Związku została wyrokiem NSA z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 592/18 uwzględniona poprzez uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Za trafny NSA uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), ponieważ WSA nie odniósł się w sposób wystarczający do argumentów Związku przedstawionych w skardze.

NSA wskazał, że WSA zaakceptował stanowisko Prezesa UKE, iż brak jest postępowania administracyjnego, do udziału w którym wnioskodawca mógłby zostać ewentualnie dopuszczony na prawach strony. WSA nie rozważył jednak argumentów skargi. Bowiem rozstrzygnięcie charakteru postępowania wszczętego złożeniem przez Pocztę Polską projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych, zostało sprowadzone przez WSA do stwierdzenia, że skoro w przypadku akceptacji projektu zmian regulaminu nie ma możliwości wydania decyzji przez Prezesa UKE, to nie można traktować takiego postępowania zakończonego milczeniem organu jako postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Czynności polegające na sprawdzeniu, czy zgłoszone zmiany są zgodne z prawem przybierają postać czynności wstępnych, a nie procesowych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak WSA, formułując takie stanowisko, nie odniósł się do argumentów skarżącego, w szczególności tych, które przemawiają za przyjęciem, że nawet w przypadku uznania, że akceptacja projektu zmiany regulaminu nie następuje w formie decyzji, to tak ukształtowane postępowanie nie wyłącza stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego, co ma wynikać z art. 206 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 1 oraz art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1907 ze zm.) – postępowanie przed Prezesem UKE w sprawach z zakresu regulacji działalności pocztowej, określonych w ustawie Prawo pocztowe, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy WSA po raz drugi oddalił skargę Związku na zaskarżone postanowienie Prezes UKE.

W motywach wyroku WSA wskazał, że pierwszym problemem prawnym sprawy było to, czy zgodnie ze stanowiskiem organu, na gruncie art. 49 ust. 3 Prawa pocztowego Prezes UKE podejmuje jedynie czynność materialno-techniczną, czy też – jak wywodzi Związek – mamy tutaj do czynienia ze sprawą indywidualną rozstrzyganą w ramach postępowania administracyjnego.

Nie budziło wątpliwości WSA, że w przypadku niewniesienia czy też wniesienia przez Prezesa UKE sprzeciwu wobec przedstawionego projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych, dochodzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Skorzystanie przez organ z kompetencji do zgłoszenia sprzeciwu czy też uznanie, że brak ku temu podstaw wywiera określone skutki w sferze prawnej operatora wyznaczonego. Zatem dochodzi do konkretyzacji normy prawnej względem tego podmiotu. Przy czym to, czy ta konkretyzacja następuje na skutek niezgłoszenia przez organ sprzeciwu w terminie 30 dni dnia złożenia wniosku, czy też sprzeciw taki został złożony, nie ma znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z chwilą upływu wspomnianego terminu 30. dni operator wyznaczony pozyskuje ostatecznie wiedzę co do swojej sytuacji prawnej, tj. czy może, czy też nie może wprowadzić w życie zmian do regulaminu, który już obowiązuje. W przypadku braku sprzeciwu, konkretyzacja normy prawnej nie następuje poprzez wydanie aktu administracyjnego ale z mocy prawa, przez sam upływ terminu z którym ustawodawca powiązał określone, korzystne dla strony skutki prawne. Przyzwolenie zaś organu na upływ tego terminu jest wyrazem jego pozytywnej oceny merytorycznej przedstawionego mu projektu zmian a zatem załatwia sprawę administracyjną zgodnie z wnioskiem strony.

WSA uznał, że organ mylnie przyjmuje, że skoro nie dochodzi do wydania decyzji to w istocie nie doszło także do wszczęcia postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem podstaw do założenia, iż w zależności od tego, jak organ oceni wniosek, co do jego meritum, mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym lub też nie.

WSA, odwołując się do art. 61 § 1 kpa, stwierdził, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony. Sposób zaś jego załatwienia nie może determinować odmiennej oceny w tym zakresie. Uzasadnienia dla tego poglądu można też doszukać się w aktualnie obowiązującym art. 122a i nast. kpa regulujących instytucję milczącego załatwienia sprawy a zatem wprost przewidującego, że w przepisach szczególnych (tu: art. 49 Prawa pocztowego) taki sposób załatwienia sprawy administracyjnej może być przewidziany (art. 122a § 1 kpa).

W tym stanie rzeczy WSA uznał, że twierdzenia organu co do tego, że w ramach weryfikacji projektu zmian do obowiązującego regulaminu podejmuje czynności materialnotechniczne mieszczące się poza obszarem sprawy indywidualnej są niezasadne. Analiza przez Prezesa UKE przedłożonych zmian regulaminu jest dokonywana w ramach rozpoznawania sprawy indywidualnej a przyjęty przez organ określony sposób jej załatwienia – wniesienie sprzeciwu bądź też nie – skutkuje jedynie negatywnym lub też pozytywnym rezultatem w sferze interesu prawnego operatora wyznaczonego.

W drugiej kolejności WSA zajął się kwestią, czy w ramach rozpoznawania sprawy administracyjnej dla której ustawodawca przewidział milczące jej załatwienie, istnieje możliwość zastosowania instytucji dopuszczenia organizacji społecznej na prawach strony do udziału w tym postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 kpa).

Stosownie do art. 206 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 1 i art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa telekomunikacyjnego postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów kpa. W przepisach Prawa telekomunikacyjnego jak i Prawa pocztowego brak dalszych uregulowań, które wskazywałyby, że do spraw, o których mowa w art. 49 Prawa pocztowego przepisy kpa stosuje się odpowiednio.

W ocenie WSA nie zmienia to jednak słusznego wniosku organu co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Przy czym taki stan rzeczy nie wynika z okoliczności wskazywanej przez organ związanej z nieprowadzeniem postępowania administracyjnego przed wniesieniem sprzeciwu ale z istoty instytucji milczącego załatwienia sprawy z jaką w tym przypadku mamy do czynienia. WSA stanął na stanowisku, że na etapie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu co do zasady stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie powinny mieć zastosowania te przepisy postępowania, które unicestwiają cel, któremu służyć miało wprowadzenie instytucji milczącego załatwienia sprawy w tego typu sprawie.

WSA wskazał, że z regulacji prawnej jaka została przyjęta na gruncie art. 49 Prawa pocztowego wynika, że przy ocenie przez organ podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec proponowanych przez operatora wyznaczonego zmian w obowiązującym już regulaminie, wystarczające jest ich przedstawienie wraz z uzasadnieniem (art. 49 ust. 3). To właśnie treść wspomnianego uzasadnienia przedstawiającego argumenty za wprowadzeniem zmian w regulaminie jest w tym przypadku najistotniejsza. Ich zasadność jest zaś oceniana przez organ w zakresie zgodności z przepisami prawa i nienaruszania praw podmiotów korzystających z usług powszechnych. Przy czym zakreślony przez ustawodawcę termin na ustosunkowanie się przez Prezesa UKE do przedłożonych zmian regulaminu to jedynie 30 dni od dnia przedłożenia projektu. Nadto, operator wyznaczony ma uzasadnione prawo oczekiwać, że jeżeli jego projekt zmian do regulaminu nie uchybia przepisom prawa i nie narusza praw podmiotów korzystających z usług powszechnych, to będzie mógł te zmiany wprowadzić w życie niezwłocznie po upływie terminu 30 dni od dnia przedłożenia ich do zatwierdzenia. W art. 49 ust 3 Prawa pocztowego jest bowiem mowa o terminie ich przedłożenia Prezesowi UKE: "co najmniej na 30 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia".

W tym stanie rzeczy WSA przyjął, że wszystkie dowody potrzebne do rozpoznania sprawy to dane dostarczone przez operatora wyznaczonego i przedstawione w złożonym przez niego uzasadnieniu przedłożonego projektu oraz te, które są znane Prezesowi UKE z urzędu z racji jego statusu organu regulacyjnego w dziedzinie usług pocztowych (art. 190 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego). Organ, w ramach zatem dokonywanej oceny, zestawia przedstawione propozycje zmian do regulaminu z obowiązującymi przepisami prawa i ocenia, czy nie doszło do ich naruszenia. Podobnie w przypadku drugiej przesłanki: określa prawa podmiotów korzystających z usług powszechnych i weryfikuje, czy projektowane zmiany nie naruszą tych praw. W interesie zatem operatora wyznaczonego pozostaje przekonanie Prezesa UKE, że przedstawione przez niego dane czy argumenty poświadczają zgodność z prawem projektowanych rozwiązań i nienaruszanie praw ww. podmiotów.

W oparciu o powyższe, WSA uznał, że Prezes UKE przy rozważeniu argumentów operatora przedstawionych w uzasadnieniu i zestawionych z treścią projektu zmian regulaminu, jak i swoją wiedzą posiadaną z urzędu winien dojść do wniosku co do konieczności wniesienia sprzeciwu. Brak tutaj podstaw do wnioskowania, że dokonywana przez organ ocena powinna uwzględniać stanowisko innych podmiotów prawa niż zainteresowany operator. To bowiem wyłącznie rolą operatora wyznaczonego w takim przypadku jest wykazanie Prezesowi UKE, że nie zaistniały w przypadku proponowanych przez niego zmian przesłanki z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego. Ponadto, wymóg zachowania powyższych terminów, czy to na zgłoszenie sprzeciwu przez organ, czy to na zapewnienie operatorowi możliwości wprowadzenia w życie zmian do regulaminu, wymusza uznanie, że w postępowaniach tego rodzaju nie mogą mieć zastosowania wszystkie reguły postępowania administracyjnego wynikające z kpa.

WSA stwierdził, że wyłączone jest stosowanie tych przepisów prawa, które będą uniemożliwiały dochowanie wspomnianych terminów, przedłużając je i tym samym faktycznie uniemożliwiając ich dochowanie. Nie można pominąć tego, że tylko przy dochowaniu przez organ terminu z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego możliwe jest skuteczne wniesienie sprzeciwu. Niewątpliwe należałoby dopuścić tutaj stosowanie art. 64 § 2 kpa (por. art. 122c § 2 kpa). Wszak trudno przyjąć, że wniosek dotknięty brakami, które nie zostały usunięte w wyznaczonym terminie, powinien być przedmiotem dalszej oceny przez Prezesa UKE. Natomiast już dochowanie innych wymogów wynikających z przepisów kpa musi doznawać ograniczeń.

W efekcie WSA uznał, że wyłączone jest, w biegu terminu na wniesienie sprzeciwu, zapewnienie udziału w takim postępowaniu organizacji społecznej na zasadzie wynikającej z art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Z dopuszczeniem do udziału organizacji społecznej wiąże się bowiem przyznanie jej statusu uczestnika postępowania na prawach strony (art. 31 § 3 kpa) a zatem możliwości aktywnego uczestnictwa w sprawie, zgłaszania wniosków czy przedstawiania swojego stanowiska. Czynności te wymagają czasu. Przyjęcie w takiej sytuacji koncepcji o dopuszczalności zapewnienia organizacji społecznej – w okresie biegu terminu wskazanego w art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego – udziału w postępowaniu z wniosku o zatwierdzenie projektu zmian do regulaminu, w praktyce uniemożliwiałoby organowi jego dochowanie. Także uniemożliwiałoby to spełnienie usprawiedliwionego oczekiwania operatora wyznaczonego co do możliwości wprowadzenia projektu w życie niezwłocznie po upływie 30 dni na wniesienie sprzeciwu. Zatem instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może mieć zastosowania w postępowaniu z wniosku o zatwierdzenie projektu zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych na etapie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu przez Prezesa UKE.

W tym stanie rzeczy WSA uznał, że Prezes UKE przyjął prawidłowe rozstrzygnięcie, choć przy argumentacji odmiennej od przedstawionej przez sąd.

Skargą kasacyjną Związek zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa wyrokowi zarzucił naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do postępowania w sprawie zatwierdzenia cennika usług powszechnych operatora wyznaczonego nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym.

Z uwagi na powyższe Związek wniósł o: uchylenie wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego przez uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prezes UKE odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przypomnieć należy, że zaskarżonym wyrokiem WSA wypowiadał się w dwóch kwestiach. Po pierwsze uznał, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 49 Prawa pocztowego (dotyczących regulaminu świadczenia usług powszechnych), wbrew twierdzeniom Prezesa UKE, toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, do którego zgodnie z art. 206 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 1 oraz art. 192 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa telekomunikacyjnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a jednocześnie brak jest podstaw do przyjęcia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego winny mieć zastosowanie odpowiednio. Po drugie, WSA uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 kpa, co jednak nie wynika z okoliczności wskazywanej przez organ związanej z nieprzeprowadzeniem postępowania administracyjnego przed wniesieniem sprzeciwu ale z istoty instytucji milczącego załatwienia sprawy z jaką w tym przypadku mamy do czynienia. WSA stanął na stanowisku, że na etapie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu co do zasady stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym nie powinny mieć zastosowania te przepisy postępowania, które unicestwiają cel, któremu służyć miało wprowadzenie instytucji milczącego załatwienia sprawy w tego typu sprawie administracyjnej.

Ze stanowiskiem WSA odnoszącym się do wyłączenia stosowania art. 31 kpa w rozpoznawanej sprawie nie zgadza się skarżący kasacyjnie Związek. Dlatego – na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do postępowania w sprawie zatwierdzenia cennika usług powszechnych operatora wyznaczonego nie stosuje się przepisów o udziale organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty zasadne.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że choć Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości, to jednak ocena WSA, że na gruncie art. 49 ust. 3 Prawa pocztowego mamy do czynienia ze sprawą indywidualną rozstrzyganą w ramach postępowania administracyjnego była trafna. Rozważania w tym zakresie WSA były prawidłowe, a twierdzenia organu co do tego, że w ramach weryfikacji projektu zmian do obowiązującego regulaminu podejmuje czynności materialnotechniczne mieszczące się poza obszarem sprawy indywidualnej były niezasadne. Bowiem analiza przez Prezesa UKE przedłożonych zmian regulaminu jest dokonywana w ramach rozpoznawania sprawy indywidualnej a przyjęty przez organ określony sposób jej załatwienia – wniesienie sprzeciwu bądź też nie – skutkuje jedynie negatywnym lub też pozytywnym rezultatem w sferze interesu prawnego operatora wyznaczonego.

Mając to na uwadze można przejść do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 31 § 1 pkt 2 kpa – organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Zgodnie z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego – Prezes UKE może, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego regulaminu, wnieść sprzeciw wobec ich postanowień, jeżeli są sprzeczne z przepisami prawa lub naruszają prawa podmiotów korzystających z usług powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w pierwszej kolejności, uznaje za trafny argument skargi kasacyjnej, że gdyby ustawodawca zakładał, iż milczącemu załatwieniu sprawy dotyczącej regulaminu usługi powszechnej stoi na przeszkodzie udział w postępowaniu organizacji społecznej, to dałby temu jednoznaczny wyraz. Tymczasem nie ma takiego wyłączenia ani w przepisach Prawa pocztowego, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że tam gdzie ustawodawca chce wyłączenia art. 31 kpa robi to wyraźnie, tak np. w: art. 185 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (W postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego.), art. 402 ust. 1 z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (W postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.) czy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.).

Jeśli zaś pomocniczo – gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane przed wejściem w życie rozdziału 8a kpa dotyczącego milczącego załatwienia sprawy – zastosować przepisy tego rozdziału. To stosowanie do art. 122d § 1 kpa – do spraw załatwianych milcząco nie stosuje się przepisów art. 10 i art. 79a kpa. Przywołany przepis nie ogranicza więc zastosowania w sprawach załatwianych milcząco przepisów dotyczących udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych. Wyłączenie stosowania art. 10 kpa należy interpretować ściśle, co oznacza, że organizacja społeczna na prawach strony – podobnie jak strona – nie może liczyć w sprawie załatwianej milcząco na pełne uprawnienia procesowe wynikające z tego przepisu. Nie oznacza to jednak, że udział organizacji społecznej jest z natury rzeczy niemożliwy. Po prostu udział w takim postępowaniu jest ograniczony jego charakterem. Innymi słowy organizacja społeczna, podobnie jak strona, może się w sprawie wypowiadać – jak to trafnie określa Związek – "na ile się da".

Po drugie, nie można podzielić poglądu WSA, że udział w postępowaniu organizacji społecznej prowadziłby do unicestwienia celu, dla którego wprowadzono instytucję milczącego załatwienia sprawy, a także że uniemożliwiłoby to spełnienie usprawiedliwionego oczekiwania operatora wyznaczonego co do możliwości wprowadzenia projektu w życie niezwłocznie po upływie 30. dni na wniesienie sprzeciwu. Warto bowiem zauważyć, że instytucja milczącego załatwienia sprawy nie niesie za sobą gwarancji dla operatora wyznaczonego, że po upływie 30. dni będzie władny wprowadzić przygotowany regulamin lub jego zmianę w życie. Uprawnienie takie wiąże się jedynie z sytuacją, w której organ nie wyda decyzji o sprzeciwie. W przypadku wydania takiej decyzji operator wyznaczony zostanie pozbawiony takiej możliwości. Trzeba również pamiętać, że instytucja milczącego załatwienia sprawy zarówno przed nowelizacją, jak i po nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego jest przewidziana nie tylko w sprawach, w których występuje jedna strona, ale także w sprawach, w których może występować wiele stron, niekiedy o sprzecznych interesach.

Po trzecie, nieuprawnione jest założenie pośrednio przyjęte przez WSA, że organizacja społeczna niejako przeszkadza organowi w załatwieniu sprawy. Konstrukcja przyjęta w art. 31 kpa jest zupełnie inna i opiera się na założeniu, że za udziałem organizacji w sprawie przemawia interes społeczny. Stosunkowo krótki termin na zbadanie przez organ, czy zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu do projektu regulaminu przedłożonego przez operatora wyznaczonego, nic w tym zakresie nie zmienia. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że w takiej sytuacji podejście "co dwie głowy (organu i organizacji społecznej), to nie jedna" zwiększa efektywność działania i szanse na to, że wszystkie istotne okoliczności zostaną rozważone. Poza tym należy pamiętać, że termin 30. dni odpowiada zasadniczo wynikającemu z art. 35 § 3 kpa terminowi załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Nie jest to zatem termin, w którym organ nie jest w stanie zapoznać się z ewentualnym stanowiskiem organizacji społecznej.

Należy mieć również na uwadze to, że zgodnie z art. 22 ust. 3 Dyrektywy 97/67/WE w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. U. UE. L. 1998.15.14 z 21 stycznia 1998 r.) – Państwa członkowskie zapewniają istnienie na poziomie krajowym efektywnych mechanizmów dających każdemu użytkownikowi lub operatorowi świadczącemu usługi pocztowe, którego dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, prawo do odwołania się od takiej decyzji do jednostki odwoławczej niezależnej od zaangażowanych stron. Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostanie w mocy, chyba że jednostka odwoławcza postanowi inaczej.

Z powyższych wynika, że zgoda lub brak zgody na zmianę regulaminu świadczenia usług powszechnych dotyczy również (w rozumieniu Dyrektywy) innych podmiotów, w szczególności konkurentów Poczty Polskiej działającej na rynku usług pocztowych, podmioty te powinny mieć prawo do wniesienia skutecznego środka odwoławczego. Jeżeli tak, to postępowanie administracyjne winno się toczyć, a podmiotowi spełniającemu kryteria z art. 31 kpa, należy umożliwić uczestniczenie.

Za wszystkim co wskazano wyżej przemawia także pogląd doktryny dotyczący udziału organizacji społecznej w postępowaniu wykazującym "zdolność" do milczącego załatwienia (por. Gajda-Durlik M. (red.), Kmieciak Z. (red.), Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej; pub. WKP 2019 str. 131-134). W przywołanym opracowaniu wskazuje się, że nowela kwietniowa Kodeksu postępowania administracyjnego przyniosła obok ramowej regulacji procesowej zadekretowanej w art. 122a i n. kpa zmianę treści art. 1 pkt 1-2 kpa. Zrewidowanie otoczenia normatywnego zastanej instytucji materialnoprawnej uzasadnia wniosek, że w omawianej kategorii spraw przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują wprost zastosowanie . Niejako w rozwinięciu powyższej argumentacji zwrócić należy uwagę na treść art. 122d § 1 kpa pełniącego funkcję klauzuli konfirmującej. Tym samym to jedynie ustawodawca, na gruncie przysługującej mu swobody regulacyjnej, może wskazać, które instytucje kodeksowe w omawianej kategorii spraw nie znajdą zastosowania. Przedmiotowe wyłączenie winno mieć przy tym charakter wyraźny i czerpać swe źródło bądź to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bądź też przepisów ustaw szczególnych. Skoro ustawodawca nie uchylił zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 i § 5 kpa, to też brak jest uzasadnionych racji ku temu, aby apriorycznie wykluczyć dopuszczalność udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Także wątpliwa u swych założeń – jako nieznajdująca oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jawi się metoda oceny przystawalności danej instytucji procesowej do specyfiki instytucji milczącego załatwienia sprawy. Również i ona nie uzasadnia wniosku przeciwnego. Sama partycypacja tychże podmiotów w postępowaniu nie niweczy bowiem ratio omawianej konstrukcji. Autorzy wskazują, że antycypując przyszłe (ewentualne) rozstrzygnięcia ustawodawcy, postulować należy wstrzemięźliwość w ujmowaniu tylko ze względu na charakter sprawy (tu milcząco załatwianej) możności partycypacji w postępowaniu rzeczników interesów społecznych i praworządności. Postulat ten zarazem stanowi subsydiarną dyrektywę procedowania przez organ – zwłaszcza na gruncie oceny zasadności żądań organizacji społecznej, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 i § 5 kpa. Jak się wydaje przepisana przez ustawodawcę hipotetyczna możliwość legalnego milczenia nie może stanowić samodzielnej przesłanki odmownego załatwienia wniosku reprezentanta interesu społecznego.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego, co oznacza, że wskazane przez WSA oraz Prezesa UKE przyczyny odmowy dopuszczenia Związku do udziału w postępowaniu były nieprawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżony wyrok wraz z postanowieniami Prezesa UKE z 2 grudnia 2016 r. i z 10 marca 2017 r.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Zasądzone koszty (1.260 zł) obejmują: koszty reprezentowania skarżącego przez radcę prawnego przed NSA, który nie brał udziału w postępowaniu pierwszej instancji (480 zł), koszty reprezentowania skarżącego przed WSA (480 zł) oraz wpisy od skargi kasacyjnej (100 zł), skargi (100 zł) i opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA (100 zł).