Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1018/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 189g § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1529/18 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od B. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 3060 (trzy tysiące sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 1529/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R.(dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: Kolegium, SKO) z 26 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 21 marca 2017 r. oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Organ przeprowadzili 16 listopada 2015 r. kontrolę pasa drogowego ul. R. w rejonie nr 20 i stwierdzili zlokalizowanie dwustronnej reklamy o treści "[...]" o pow. 1,90 m x 2,50 m + 1,90 m x 0,80 m w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Z kontroli tej sporządzili protokół nr 161116/1240 oraz dokumentację fotograficzną, opatrzoną datą 16 listopada 2016 r. W dniach 17, 20, 27, 29 listopada 2016 r. i w dniach 6, 12,13, 18, 28 grudnia 2016 r. oraz 2, 4, 10, 16 stycznia 2017 r. zostały przeprowadzone kolejne kontrole pasa drogowego ul. R. w rejonie nr 20. Potwierdziły także zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez tę samą reklamę, co utrwalono dokumentacją fotograficzną.

Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że przyczepa samochodowa o nr rejestracyjnym [...], na której umieszczono reklamę, stanowiła własność M. R., B. R. i G. Ł..

Prezydent m.st. Warszawy pismem z 22 grudnia 2016 r. zawiadomił właścicieli reklamy o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 21 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 23 940 zł za zajęcie pasa drogowego ul. R. w Warszawie w rejonie nr 20 w okresie 16 listopada 2016 r. - 10 stycznia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...] na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] o łącznej pow. 12,54 m2.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uznało, że napisy umieszczone na opisanej przyczepie samochodowej spełniały przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Nie zostało zaś wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. Ponadto, z ustaleń organu I instancji nie wynikało, by przyczepa znalazła się w pasie drogowym wskutek okoliczności, za które właściciel przyczepy nie ponosił odpowiedzialności (np. została porzucona przez sprawcę kradzieży lub z innych przyczyn umieszczona przez osobę trzecią wbrew woli właściciela). Okoliczności takich nie podnosiła również strona. Kolegium zaakceptowało ustalenia faktyczne Prezydenta m.st. Warszawy. Wyjaśniło, że ul. R. w Warszawie została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, a z wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wynikało, że działka nr 64/2, na której umieszczono nośnik reklamy, stanowiła użytek drogowy.

Organ odwoławczy podał, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano podczas oględzin 16 listopada 2016 r. i 28 grudnia 2016 r. Odnotował również, że reklamę usytuowano w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Fotografie wykonane podczas kolejnych kontroli wskazywały, że powierzchnia reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie 16 listopada 2016 r. - 10 stycznia 2017 r.

Kolegium przytoczyło uchwałę nr XXXl/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. określającą wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Wyjaśniło, że opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (2 x 1,52 m2 oraz 2 x 4,75 m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (56 dni) i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego powierzchni reklamy. Wysokość kary pieniężnej zaś stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej.

SKO przedstawiło szczegółowo sposób wyliczenia powierzchni reklamy - 12,54 m² oraz kary - 23.940zł.

W skardze do WSA w Warszawie skarżący podnosił, że jego firma posiadała przyczepę transportową. W listopadzie 2016 r., przyczepa była zaparkowana na terenie parkingu przed Galerią Renova. Nie była to przyczepa stricte reklamowa, ale też przyczepa bagażowa z plandekami, po jej czterech stronach z danymi teleadresowymi (nazwa restauracji "[...]" oraz numer telefonu do restauracji). Pomiędzy plandekami była przestrzeń ładunkowa wykorzystywana na przechowywanie i wywożenie do utylizacji opakowań styropianowych, w których codziennie kupowane są ryby. Dodatkowo przyczepa zmieniała miejsce parkingowe, na co skarżący miał posiadać dokumentację fotograficzną.

Ponadto strona podnosiła, że w przeszłości posiadała trzy rowery dla klientów, na których umieszczona była owalna tabliczka z nazwą restauracji "[...]". Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracownika ZDM-u została skarżącemu zwrócona uwaga, że jest to niezgodne z prawem i zostanie potraktowane jako reklama i będzie wystawiony mandat. Skarżący zgodził się co do kary wymierzonej przez ZDM i zapłacił karę za jeden dzień, kiedy rowery stały w okolicach Galerii. Tego samego dnia rowery zostały przez stronę zabrane. Skarżący dodał też, że podczas rozmowy z pracownikiem ZDM-u opisującym zdarzenie z rowerami rozmawiał o stojącej obok przyczepie. Pracownik ZDM-u stwierdził, że jest to na granicy reklamy, ale skoro przyczepa jest zarejestrowana, ma opłaconą polisę OC i może służyć także do transportu, nie będzie traktowana jako łamanie prawa. Po kilku miesiącach skarżący otrzymał decyzję o wymierzeniu kary za parkowanie przyczepy.

Skarżący wyjaśnił, że gdyby otrzymał wcześniej jakikolwiek sygnał, że przyczepa została przez ZDM potraktowana jako reklama, usunąłby dane teleadresowe z przyczepy.

W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Orzeczenie oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).

Sąd odwołał się do art. 4 pkt 1 u.d.p. definiującego pas drogowy, art. 40 ust. 1 u.d.p., art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., dopuszczających możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., sankcjonującego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzaną przez zarządcę drogi karą pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Sąd I instancji stwierdził, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Zatem organ jest zobligowany do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie organ zobowiązany jest również do respektowania ogólnych reguł postępowania, które gwarantują stronom określone uprawnienia.

W ocenie WSA naruszenie ogólnych reguł postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji stwierdził bowiem 16 listopada 2016 r. nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy skarżącego. Stan ten potwierdzały kolejne kontrole z: 17, 20, 27, 29 listopada oraz 6, 12, 13, 18 i 28 grudnia 2016 r., a także 2, 4, 10, 16 stycznia 2017 r. Pomiaru powierzchni reklamy dokonano podczas oględzin 16 listopada 2016 r. i 28 grudnia 2016 r. Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji zawiadomił dopiero pismem z 22 grudnia 2016 r., a karę pieniężną nałożył za 56 dni, czyli za okres od 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. Zdaniem WSA, takie działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, było niezrozumiałe i nie oparte na podstawach prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Jako niejasne WSA uznał zwlekanie przez organ I instancji ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do 22 grudnia 2016 r., w sytuacji, gdy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu. Przyjął, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Podkreślił, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi uzależniona jest od ilości dni tego zajęcia, gdyż w przypadku umieszczania w pasie drogowym reklam, stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Sąd I instancji uznał więc za niedopuszczalną sytuację, w której organ bez podania żadnych powodów, w dowolny sposób zwlekał z wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania było sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi zwłaszcza z art. 7, art. 8

§ 1 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Organ I instancji, stojąc, zgodnie z art. 7 k.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), po dokonaniu ustaleń 16 listopada 2016 r. o zajęciu przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, powinien był podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające m.in. na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego (co zrobił), informując jednocześnie o tej czynności skarżącego (czego z kolei nie zrobił). Według WSA, takie działanie odpowiadałoby ogólnym regułom postępowania, m.in. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponieważ organ I instancji nie poinformował niezwłocznie strony o dokonanych ustaleniach i czynnościach, czyli dokonanym pomiarze powierzchni reklamy, czynność ta nie mogła stanowić o wszczęciu przedmiotowego postępowania z urzędu. Nie podejmując postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki - od dnia ustalenia zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO. Sąd I instancji wskazał, że przy zachowaniu powyższych zasad postępowania, wymiar kary za zajęcie przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabniało działanie skarżącego, gdy po zawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania, usunął reklamę z przyczepy transportowej. Skarżący zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego odebrał z urzędu pocztowego 9 stycznia 2017 r., a kontrola dokonana po 10 stycznia 2017 r. wykazała brak spornej reklamy.

W rezultacie WSA stwierdził, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni stanowisko, że organ nie może nakładać kary pieniężnej za okres własnego zaniechania, w wyniku którego naruszył ogólne przepisy postępowania. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ opóźnia wszczęcie postępowania, naruszając interes prawny strony, przez co doprowadza do pogorszenia jej sytuacji prawnej, jak w niniejszej sprawie, skutkującej nałożeniem wyższej kary pieniężnej. Organ, dokonując pomiaru reklamy 16 listopada 2016 r., podjął czynność, która mogła stanowić o wszczęciu postępowania, jednak nie powiadomił o tej czynności strony bez zbędnej zwłoki. Stąd WSA przyjął, że nałożenie kary pieniężnej na skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, może objąć okres od dnia wysłania do strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego.

Kolegium, nie podzielając stanowiska WSA, złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyło wyrok w całości.

Wskazanemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organ pierwszej instancji nie podejmując bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez Stronę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czynności postępowania, naruszył art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji), tzn. że naruszenie wskazanych przez Sąd przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a.) "uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia", podczas gdy wskazanego przez Sąd naruszenia przepisów k.p.a. nie można uznać - w świetle wynikającego z akt stanu faktycznego sprawy, wiążących organy przepisów administracyjnego prawa materialnego dotyczących. wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz treści art. 189g § 1 i 2 k.p.a. - za naruszenie przepisów postępowania w ogóle, ani tym bardziej za naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. R. w rejonie nr 20 w dniach: 16 listopada 2016 r. - 10 stycznia 2017 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]..." na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z 26 czerwca 2018 r. o sygn. akt [...];

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego Sądu I instancji, tj. uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, a w szczególności wskazanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie - pomimo tego, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia czy też oceny stopnia winy Strony, oraz jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - wymiar kary za zajęcie pasa drogowego mógł być mniejszy, a ponadto zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń sprzecznych z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 z późn. zm.), poprzez wskazanie, że w niniejszej sprawie możliwość nałożenia kary pieniężnej może objąć okres od dnia wysłania do strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. SKO zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na mocy tych przepisów organy mogą wymierzyć karę pieniężną za okres krótszy niż okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy stwierdzony podczas kontroli pasa drogowego, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie zostało wszczęte z urzędu niezwłocznie po stwierdzeniu (w czasie pierwszej kontroli) faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zarządca drogi w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie bada przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego, ani też nie ocenia stopnia winy podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, lecz wyłącznie ustala następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi, jednocześnie organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Kolegium wnosiło o: uchylenie zaskarżonego wyroku, a na podstawie art. 188 p.p.s.a. o oddalenie skargi, ewentualnie, gdyby Sąd kasacyjny doszedł do przekonania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto wnosiło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący ani uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie podniesionych przez Kolegium zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.), ponieważ skarżący kasacyjnie organ wystąpił o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzania rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Skarga kasacyjna Kolegium zasługuje na uwzględnienie.

Jak zaznaczono, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - sąd I instancji uchybił, zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić naruszenia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania należy także wykazać, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują, zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Według przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to rozstrzygnięcie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium opisanego naruszenia przepisów postępowania upatrywało m.in. w uchybieniu przez uzasadnienie skarżonego wyroku wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis wymaga, aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje istotne, przypisane mu funkcje, zwłaszcza funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. z. 3 poz. 39). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 13 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 30/13; 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10; 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z treści art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się obowiązek przedstawienia zwięzłego stanu sprawy. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wystarczy zatem ograniczyć się do stwierdzenia, co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd I instancji, a które nie. Tylko wówczas sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji, tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2665/17; Lex nr 2739365).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie.

W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że w okresie od 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. B. R., M. R. i G. Ł., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi umieścili reklamę o łącznej powierzchni 12,54 m2 na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] w pasie drogowym ul R. (droga powiatowa) w rejonie nr 20 w Warszawie. Skoro nie mieli zezwolenia zarządcy drogi, na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. została wymierzona im kara pieniężna w wysokości 23.940 zł jako iloczyn powierzchni reklamy (12,54 m2), ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego (56 dni).

Organ odwoławczy-SKO podzielił ustalenia organu I instancji, w tym co do osób podlegających odpowiedzialności i okoliczności, że napisy umieszczone na przyczepie samochodowej spełniały przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., a w konsekwencji podstaw prawnych i wysokości nałożonej kary.

Natomiast Sąd I instancji uznał, że nałożona kara mogła być za wysoka jako obejmująca okres zaniedbania organu, to jest okres między stwierdzeniem przezeń, że w pasie drogowym umieszczono reklamę a datą wysłania do strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary.

Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, że stwierdzone kontrolami zajmowanie pasa przez opisaną przyczepę samochodową, na której znajdowały się napisy, stanowiło zajmowanie pasa drogowego przez reklamę bez zgody zarządcy drogi. Okoliczność ta była podważana przez stronę w odwołaniu, a w skardze zostały przedstawione dodatkowe argumenty. Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania, czego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Sąd I instancji zaś, przedstawiając stan sprawy, również do stanowiska SKO w tej kwestii się nie odniósł.

W konsekwencji, za wyjątkiem liczby dni, za które, zdaniem WSA, mogłaby być wymierzona kara pieniężna, Sąd ten nie wyjaśnił, czy pozostałe ustalenia stanu faktycznego należało przyjąć za podstawę orzekania.

Ponadto Sąd I instancji rozważając kwestię wysokości kary, która mogłaby być w omawianej sprawie wymierzona, przedstawił w uzasadnieniu niespójną argumentację, co słusznie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Odwołując się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. WSA stwierdził, że "zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Zarządca drogi nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia."(s. 6 uzasadnienia wyroku).

W dalszych rozważaniach zaś wyraził opinię, że możliwe jest ograniczenie stosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zakresie długości okresu, za jaki ma być wymierzona kara, skutkujące wymierzeniem niższej kary (uzależnionej nie od okresu faktycznego zajęcia pasa drogowego, a od daty wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego). Zauważył bowiem, że niedopuszczalna "jest sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadniających powodów, w dowolny sposób zwleka z wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a." (s. 7 uzasadnienia). Sąd skupił swoją argumentację na ostatniej kwestii, zupełnie pomijając cele regulacji art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Wystąpiły więc uchybienia, nie dające się usunąć, w warstwie odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Natomiast nie można uznać za zasadne, podnoszonego w ramach tego samego zarzutu, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w części odnoszącej się do wymaganych przez zd. drugie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazań co do dalszego postępowania w przypadku wyroku WSA uwzględniającego skargę. W niniejszej sprawie bowiem Sąd I instancji zawarł wskazania z tym, że były one wynikiem, dopuszczonej przezeń interpretacji art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uzależniającej w pewnych sytuacjach wysokość kary od daty wszczęcia postępowania, a nie faktycznego zajmowania pasa drogowego przez reklamę bez zezwolenia zarządcy. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por.: wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11; 3 października 2019 r., sygn. akt I FSK 632/17; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie pełnej kontroli kasacyjnej.

Z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., odniesienie się do sformułowanych w niej pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1 wyroku).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), gdyż w drugiej instancji nie prowadził sprawy ten sam radca prawny (wynagrodzenie radcy prawnego - 2700 zł), oraz na podstawie § 3 w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) –wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 360 zł.