Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 535/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 2, art. 272 ust. 1, art. 274
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 2 i 21
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (dalej również jako: "Dyrektor") decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 2268 ze zm.) określił Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGW[...] Zarząd Zlewni w [...]") na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne ustaliło, w formie informacji kwartalnej, Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "Przedsiębiorstwo") za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

Przedsiębiorstwo złożyło reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji. Wniesiono o dokonanie korekty naliczonej opłaty zmiennej zgodnie ze wskazanym w oświadczeniu za IV kw. 2018 r celem [...] (do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie nie będącym zwykłym korzystaniem z wód). W ocenie Przedsiębiorstwa opłata powinna być naliczona dla celu [...] (do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.), a nie dla celu [...] (do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody) na podstawie którego została naliczona opłata zmienna za IV kw. 2018 r.

Rozpoznając wniesioną reklamację Dyrektor wskazał, że przepis art. 273 ust. 6 ustawy Prawo wodne stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ [...] albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Przedsiębiorstwo korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] października 2006 r. wydanego przez Starostę [...] na pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłaty za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora do wydania decyzji określającej wysokość opłat zmiennych za okres IV kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych, albowiem reklamacja Przedsiębiorstwa nie została uznana.

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni [...] dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie").

Cel poboru wód, określony w § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłatę za usługi wodne nie mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi realizowanego w ramach zadań własnych gminy. Przewidziana w § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty dotyczy sytuacji przekroczenia zakresu zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 ustawy - Prawo wodne. W takim przypadku, tj. gdy pobór wód przez właściciela gruntu średniorocznie przekroczy 5 m3 zachodzi obowiązek uzyskania przez właściciela gruntu pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, a korzystanie z ww. usługi wodnej podlega obowiązkowi opłatowemu, wg stawki, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia w odniesieniu do opłaty zmiennej za pobór wód.

Dostarczanie wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne odbiorcy usług, który prowadzi gospodarstwo rolne w celu zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich nie mieści się w celu określonym w § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia, lecz odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Ponadto z faktu, że w przepisie § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia użyte jest pojęcie "zaopatrzenia w wodę ludzi" nie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne zaopatrując gospodarstwo rolne (ludzi i zwierzęta gospodarskie) w wodę realizuje zadanie własne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia "ludności" w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Cel, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia określa preferencyjną stawkę opłaty w przypadku zaopatrzenia w wodę gospodarstw domowych i nie dotyczy przypadku zaopatrywania w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód. W tym ostatnim przypadku pobór wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w celu dostarczenia wody gospodarstwu rolnemu, w którym prowadzona jest produkcja roślinna lub zwierzęca odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Przedsiębiorstwo podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. zj w zw. z art. 274 pkt 4) ustawy Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związani z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne) oraz realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne) podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 ustawy nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

2. art. 272 ust. 1 oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że dostarczanie wody przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne odbiorcy usług, który prowadzi gospodarstwo rolne w celu zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich nie mieści się w celu określonym w § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia lecz odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem Przedsiębiorstwa organ w treści zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym pobiera wodę jedynie do celów, o których mowa w m.in. 274 pkt 2 lit za i 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne, tzn. poboru, uzdatniania i dostarczania wody (m.in. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne) oraz realizacja zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Ustawodawca w m.in. w art. 274 pkt 2 i 4 ustawy Prawo wodne określił różnego rodzaju cele poboru wody, które wypływają na wysokość opłaty zmiennej. Prawo wodne określa maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, natomiast ich rzeczywista wysokość została ustalona w rozporządzeniu w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. W zaskarżonej Decyzji błędnie stanął na stanowisku, że tylko i wyłącznie dwa spośród przeszło 40 celów poboru wody mogą wystąpić w przypadku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedsiębiorstwo zwróciło uwagę, że zaprezentowana interpretacja jest wewnętrznie sprzeczna. Z zakwestionowanego dokumentu formalnie wynika, że w przypadku gospodarstw domowych i poboru wody z sieci wodociągowej należy określać ten pobór formalnie z uwzględnieniem jej przeznaczenia, a więc określać przez pryzmat przeznaczenia pobranej wody przez finalnego odbiorcę. Zupełnie odmienna interpretacja została zaprezentowana w przypadku odbiorców usług nie będących gospodarstwami domowymi. W tym zakresie, w ocenie organu, nie należy odwoływać się do przeznaczenia pobranej wody przez finalnego odbiorcę, tylko należy oceniać to przez pryzmat samego faktu pobrania wody z sieci wodociągowej (zatem przez pryzmat celu na jaką wodę pobrało samo przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne).

Przedsiębiorstwo podkreśliło, że w jego ocenie cele poboru wody, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług.

Biorąc pod uwagę treść m.in. 274 pkt 2 - 4 ustawy Prawa wodne, Przedsiębiorstwo, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pobiera zatem wodę podziemną lub powierzchniową na różne cele określone. Tak jak zostało to już wskazane, pomimo, że realizuje ono zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to cel poboru wody przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne należy określać przez pryzmat celów, na które wykorzystywana jest woda przez finalnych odbiorców usług.

Za powyższą wykładnią przemawia również obowiązek opomiarowania ilości pobranych wód podziemnych lub powierzchniowych. Zgodnie z art. 272 ust. 13 ustawy Prawo wodne jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów i potrzeb. Przytoczona norma nakłada na podmiot korzystający z usług wodnych obowiązek opomiarowania ilości pobieranej wody na różne cele. Przedsiębiorstwo w ramach prowadzonej działalności gospodarczej posiada pomiar ilości pobranej wody przez odbiorców usług, a więc realizuję powyższą normę. Skarżący do pomiaru ilości pobranej wody wykorzystuje wodomierze, które podlegają kontroli metrologicznej, a co za tym idzie zapewniają opomiarowanie poboru wody na różne cele. Cel poboru wody determinuje wysokość stawki opłaty zmiennej.

W ocenie Przedsiębiorstwa przy zastosowaniu się do wykładni zaprezentowanej przez Dyrektora doszłoby do sytuacji, w której przykładowi odbiorcy usług pobierający wodę do produkcji artykułów spożywczych, napojów oraz produkcji podstawowych produktów farmaceutycznych płaciliby wyższą cenę za pobraną wodę, z tego tytułu, że dochodzi do poboru wody z sieci wodociągowej. Powyższe doprowadziłoby do poniesienia wyższej daniny publicznej, w postaci opłaty za usługi wodne, aniżeli jest należna.

Zdaniem Przedsiębiorstwa trudno jest znaleźć argumenty przemawiające za tym, iż przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne pobiera wodę tylko i wyłącznie na dwa powyższe cele wskazane w ustawie Prawo wodne. Podzielenie stanowiska zaprezentowanego przez Dyrektora doprowadziłoby do sytuacji, w której część z norm prawnych zamieszczonych w ustawie Prawo wodne, które określają cele poboru wody nie znalazłaby zastosowania.

Przedsiębiorstwo odwołało się wreszcie do wykładni historycznej, wskazując, że

obecnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego zastąpiły przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), a ponadto gruntownie, znowelizowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Przepisy przywołanej ustawy do dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzały obowiązek uiszczania przez podmioty korzystające ze środowiska opłat za korzystanie ze środowiska. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu sprzed dnia 1 stycznia 2018 r.) w m.in. w art. 290 określało górne jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska, natomiast ich uszczegółowienie miało nastąpić w treści rozporządzenia Rady Ministrów. Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 12 października 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska określiła, m.in., jednostkowe stawki opłat za pobór wody podziemnej lub wody powierzchniowej śródlądowe [vide: § 1 pkt 5-6], W uchylonym rozporządzeniu jednostkowa stawka opłaty za pobór wód uzależniona była od źródła poboru wody, tzn. podziemna albo z powierzchni śródlądowych, a ponadto co istotniejsze od wykorzystania. Przywołany akt wykonawczy ustalał stawki opłat za korzystanie ze środowiska w sposób analogiczny jak obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia. Normy uchylonego rozporządzenia wprost uzależniały wysokość opłaty od wykorzystania pobranej wody, tj., zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia lub na cele socjalno-bytowe - [...] zł/m3 (woda podziemna) i [...] zł/m3 (woda powierzchniowa), na potrzeby produkcji, w której woda wchodzi w skład albo w bezpośredni kontakt z produktami żywnościowymi, farmaceutycznymi lub na cele konfekcjonowania - [...] zł/m3 oraz pozostałe przypadki - [...] zł/m3 (woda podziemna) i [...] zł/m3. Przytoczone stawki opłat wprost odpowiadają aktualnym opłatom za usługi wodne, które przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne zobowiązane są uiszczać. Co więcej, nie budziło wątpliwości, że opłaty za usługi wodne były ukształtowane na podstawie ich finalnego odbiorcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Dyrektora określającej Przedsiębiorstwu za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości za pobór wód podziemnych.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcie były przepisy ustawy Prawo wodne. Jej wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Konsekwentnie, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne, instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu). Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

Jak wynika z akt sprawy istota sporu sprowadza się do ustalenia, wysokości opłaty zmiennej. Dyrektor stoi bowiem na stanowisku, że dostarczanie wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne odbiorcy usług, który prowadzi gospodarstwo rolne w celu zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich nie mieści się w celu określonym w § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia, lecz odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Natomiast w ocenie Przedsiębiorstwa opłaty za usługi wodne były ukształtowane na podstawie ich finalnego odbiorcy.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z 07 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 328) ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania.

Zwrócić też należy uwagę na art. 2 pkt 21 powołanej powyżej ustawy, który definiuje pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Zgodnie z tym przepisem jest to "działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne". Jak zauważa B. Rakoczy, samo pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę składa się dwóch elementów: przedmiotowego i podmiotowego. Jeżeli chodzi o element podmiotowy, to ustawodawca tutaj jednoznacznie wskazuje, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę może być wykonywane wyłącznie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatem tylko ono jest uprawnione do wykonywania zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Żaden inny podmiot nie może wykonywać takiej działalności. Z kolei jeśli chodzi o aspekt przedmiotowy, to ustawodawca wskazuje, że jest to rodzaj działalności składający się z pewnej sekwencji czynności i zdarzeń określonych jako ujmowanie, uzdatnianie i dostarczanie wody. Istotne jest to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje, po pierwsze, te trzy elementy łącznie, po drugie – w sekwencji, w jakiej wymienia je ustawodawca (por. B. Rakoczy, Obowiązek zapewnienia pomiaru ilości wody pobieranej na różne cele i potrzeby – perspektywa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, Samorząd Terytorialny 2018, Nr 12, s. 51 i n.). Innymi słowy, zbiorowym zaopatrzeniem w wodę można nazwać tylko taki rodzaj działalności, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ujmuje wodę, uzdatnia ją oraz dostarcza. Brak któregokolwiek z tych elementów oznacza, że dana czynność nie jest już zbiorowym zaopatrzeniem w wodę. Istotne znaczenie ma również to, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje również wszystkie procesy technologiczne, które są pośrednio lub bezpośrednio związane z ujmowaniem wody, jej uzdatnianiem lub dostarczaniem, jeżeli pomiędzy danego rodzaju zdarzeniem (sytuacją) a ujmowaniem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, co nie jest również kwestionowane przez strony, że przy uwzględnieni treści art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę celem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne jest prowadzenie działalność gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zauważyć jednak należy, że czym innym jest cel prowadzenia działalności gospodarczej, natomiast czym innym jest wykorzystanie wody przez jej odbiorcę, a więc cel jej dostarczenia.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie rozróżnia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i wody, która nie byłaby wykorzystywane do innych celów – np. wyłącznie przemysłowych lub budowlanych. Natomiast w przypadku ustawy Prawo wodne w art. 35 ust. 1 ustawodawca wskazał, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Stosownie do treści art. 272 ust. 1 ustawy opłata wodna jest opłatą za usługę wodną, ale więc za możliwość korzystania z wód przez gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Mając powyższe na względzie, przy uwzględnieniu treści art. 274 ustawy Prawo wodne wprowadzającego maksymalne stawki opłaty za pobór wód, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, przyjąć należy, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody, a więc sposób jej wykorzystania przez finalnego odbiorcę.

Za powyższym sposobem interpretacji omawianych przepisów przemawia również wykładnia przepisów Prawa wodnego uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 389/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 364/18, Baza NSA).

W powyższym świetle wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne. Bez znaczenie pozostaje przy tym, jaki podmiot świadczący usługi wodne, jak również jaki jest cel jego działalności gospodarczej, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym bezpośrednio przesądza art. 35 ust. 2 ustawy Prawo wodne wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy.

Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ przyjął, że wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty dotyczy sytuacji przekroczenia zakresu zwykłego korzystania z wód, a przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne świadcząc usługę wodną w powyższym celu zawsze działa w ramach zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Jest to o tyle niekonsekwentne, że organ nie zakwestionował wynikającego z oświadczenia w celu ustalenia opłaty zmiennej fakt, że skarżąca dokonuje poboru wód podziemnych do innych celów w tym m.in. administracji publicznej i obrony narodowej, obowiązkowego zabezpieczenia społecznego.

Sąd zauważa, że w tych okolicznościach faktycznych wydane w sprawie rozstrzygnięcie było przedwczesne, gdyż nie dokonano w nich wykładni § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia przy uwzględnieniu przepisów ustawy Prawo wodne. . Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł., opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wytyczne dotyczące wykładni przepisów ustawy Prawo wodne zawarte w niniejszym uzasadnieniu.