Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 101/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, 136, 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu P Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku M.K. z dnia [...] maja 2017 r., uzupełnionego dnia 25 czerwca i 6 sierpnia 2018 r., działającego w imieniu

P. sp. z o.o., Wójt Gminy wydał dnia [...] października 2018 r. decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji na działce nr ewid. [...], dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P., a w szczególności na:

– budowie wolnostojącej wieży o konstrukcji kratowej na fundamencie żelbetowym o wysokości do 63 m,

– montażu anten na wysokości 59 m,

– instalacji 9 anten sektorowych i urządzeń nadawczych, radiolinii o zasięgu wiązki do 70 m, na wysokości 59 m,

– budowie ogrodzenia, utwardzenia terenu oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej, wewnętrznej linii zasilającej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że obowiązujący do dnia

31 grudnia 2002 r. miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy utracił ważność; ponadto Gmina nie podjęła uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na ten obszar. Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego oraz prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji doprowadziła do wydania przez organ w dniu [...] lipca 2017 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskutek złożenia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, natomiast wniesiony do WSA w Gorzowie Wlkp. sprzeciw od decyzji organu odwoławczego został oddalony.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy ustalił, że oddziaływanie urządzeń nadawczo - odbiorczych montowanych na projektowanej wieży będzie na znacznych wysokościach - 59m npt. - i poza miejscami dostępnymi dla ludności, z zachowaniem odległości, o których mowa

w rozporządzeniu w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie, mając na uwadze jego parametry techniczne, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach Prawa ochrony środowiska. Nadto organ wskazał, że instrumentem do dokonania oceny przedsięwzięcia pod względem jego oddziaływania na środowisko jest część środowiskowa dokumentacji projektowanej inwestycji, tzw. analiza kwalifikacyjna przedsięwzięcia, która zgodnie z przepisami wskazuje, czy moc oddziaływania anten w miejscach dostępnych dla ludności będzie niższa niż wskazana za graniczną w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Analiza taka została sporządzona również dla przedmiotowego przedsięwzięcia i dołączono ją do akt sprawy. Wynika z niej, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Dalej, analizując definicję legalną terminu "miejsce dostępne dla ludności" zawartą w przepisie art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdzie za miejsca dostępne dla ludności uważa się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego organ uznał, iż ustawodawca wskazuje w tym przepisie na miejsca, gdzie ludzie mogą aktualnie choćby czasowo przebywać bez zastosowania specjalnego sprzętu technicznego. Natomiast w świetle założenia racjonalności prawodawcy należy odrzucić taką interpretację przytoczonego przepisu, w myśl której za miejsce dostępne dla ludności należałoby uznać każde miejsce, które może być choćby tylko potencjalnie dostępne dla ludności, np. poprzez jego zabudowę

w przyszłości. Organ I instancji wskazał też, że zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych.

Od powyższej decyzji odwołania w ustawowym terminie wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.N., K.T. oraz K.S., w których zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. wadliwość podstawy faktycznej będącej wynikiem naruszenia przepisów postępowania, poprzez wydanie decyzji bez rozważenia w sposób bezstronny

i wszechstronny okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego;

2. naruszenie przez organ zasady swobodnej oceny dowodów poprzez m.in. zignorowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zaniechanie badań

w tym kierunku;

3. niewłaściwą interpretację przesłanek wydania decyzji sprzeczny z naturą i celem samej decyzji;

4. nie ustalenie stron postępowania przez organ I instancji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zmianę decyzji we własnym zakresie przez organ w sytuacji, gdyby dopatrzył się przesłanek ku temu.

W uzasadnieniach odwołań strony podkreśliły, że organ I instancji zaniechał zbadania jak planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało na środowisko i warunki życia mieszkańców w pobliskim sąsiedztwie. Sama deklaracja wnioskodawcy o braku wpływu inwestycji na środowisko jest niewystarczająca do uznania, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać negatywnie na zdrowie i życie mieszkańców z pobliskich zabudowań. Wnioskodawca nie przedstawił dowodów, że tak nie jest, a organ I instancji nie poczynił minimalnych choćby ustaleń w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wszystkich odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 50 ust. 1 w zw. art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji rozpatrując sprawę z zakresu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym lokalizacji bazy telefonii komórkowej, wywołującej poważne kontrowersje społeczne powinien dołożyć szczególnej staranności w procesie ustalania zasadniczych przesłanek służących podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Tymczasem organ I instancji pominął zupełnie uwagi sformułowane przez skład orzekający zawarte w decyzji SKO z dnia [...] października 2017 r. Nadto zupełnie "bezrefleksyjnie" (brak jakiejkolwiek samodzielnej oceny) oparł swoje rozstrzygnięcie na stanowisku inwestora zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. i przedstawił tezy wspierające rozstrzygnięcie o ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oparte na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 2081) oraz orzecznictwie odnoszącym się do postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem kwestia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest postępowaniem odrębnym (często prejudycjalnym) w stosunku do postępowania o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Zdaniem organu odwoławczego, Wójt nie uwzględnił faktu, iż powyższe pismo z [...] czerwca 2018 r. jest jedynie opinią osoby reprezentującej inwestora, która z racji obowiązujących zasad KPA wymaga, jak każda opinia, dogłębnej analizy organu I instancji, który w trakcie postępowania nie uczynił nic, by wyjaśnić wątpliwości związane z rzeczywistym oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko, w szczególności w kontekście uwag osób zgłaszających swoje uwagi w sprawie skumulowania się lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych na wskazanym przez odwołujących obszarze. Organ I instancji opierając się na opinii inwestora pominął zupełnie stanowisko judykatury, która wskazuje, iż w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego kwestia emisji fal elektromagnetycznych musi być rozpatrywana w szerokim aspekcie oddziaływania inwestycji telekomunikacyjnych na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie to może wynikać z faktu emisji, która będzie utrudniać korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Nawet przyjmując, że szkodliwe oddziaływanie pól magnetycznych występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy liczyć się z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku budowy nowych, z koniecznością ograniczenia ich wysokości. To zaś wiąże się z ograniczeniem prawa własności. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje zatem cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem obiektu telefonii komórkowej na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Organ I instancji uznał, iż nie będą zachodzić żadne niekorzystne skutki dla sąsiednich nieruchomości. Kolegium wskazało natomiast, że taki pogląd dominował w orzecznictwie sądów administracyjnych do 2015 roku i dotyczył budowy jedynej w okolicy stacji bazowej telefonii komórkowej. Aktualnie pogląd w tej kwestii wyznaczają orzeczenia WSA w Poznaniu, Białymstoku, Bydgoszczy czy w Szczecinie podkreślające, iż "Dla dokonania prawidłowej oceny odziaływania inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektroenergetyczne. Przez odziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pół zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości."

Organ odwoławczy zaznaczył, że budowana stacja bazowa ma być kolejną stacją bazową telefonii komórkowej i to w niewielkiej odległości od innych stacji. Inwestor nie wykazał w swoim opracowaniu dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia, że uwzględnił fakt istnienia w najbliższym otoczeniu innych instalacji telefonii komórkowej i że bliskość położenia tych stacji nie ma żadnego negatywnego (kumulatywnego) wpływu na nieruchomości sąsiednie, a takie opracowanie – zdaniem organu – spotkałoby się z przychylnym przyjęciem przez zainteresowanych mieszkańców.

Pobocznie Kolegium wskazało, że organ I instancji przyjmując poglądy inwestora bez przeprowadzenia ich analizy zaakceptował również pogląd, że za "miejsca dostępne dla ludności" uważa się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, co - zdaniem inwestora - oznacza miejsce, gdzie ludzie mogą aktualnie choćby czasowo przebywać bez zastosowania specjalnego sprzętu technicznego. Natomiast w świetle założenia racjonalności prawodawcy według inwestora należy odrzucić taką interpretację przytoczonego przepisu, w myśl której za miejsce dostępne dla ludności należałoby uznać każde miejsce, które może być choćby tylko potencjalnie dostępne dla ludności, np. poprzez jego zabudowę w przyszłości. Powołując się na orzecznictwo administracyjne organ II instancji stwierdził, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z przepisami prawa.

Na koniec Kolegium podniosło, że organ I instancji nie wyjaśnił również, czy odwołujący się posiadają interes prawny umożliwiający im przyznanie statusu strony w sprawie.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. od powyższej decyzji wniósł inwestor – P. Spółka z o. o., w którym zaskarżył przedmiotową decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie oraz

o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

W sprzeciwie strona podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

naruszyło przepis art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

uchybienia w rzeczywistości nie zaistniały, a wady postępowania, na które powołuje się organ II instancji, stanowią jedynie konsekwencję błędnego stosowania przez organ odwoławczy obowiązujących przepisów.

Spółka podkreśliła, że z załączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy analizy kwalifikacyjnej wynika, że dla przedstawionej konfiguracji anten planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Analiza ta stwierdza jednoznacznie, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten rozsiewczych.

Następnie strona, powołując się na § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, że przepisy te, jako wartość służącą kwalifikacji, wskazują jedynie równoważną moc promieniowaną izotropowo dla konkretnej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia, równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z innymi antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Przepis ten należy traktować jako lex specialis w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. W świetle powyższego strona uznała, że wytknięte przez organ II instancji uchybienie polegające na nieuwzględnieniu przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji dwóch innych masztów telekomunikacyjnych, w rzeczywistości nie jest uchybieniem, lecz zgodnym z prawem działaniem organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – dalej określanej jako "k.p.a." – skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Dalej przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 511/16). Nie można zatem przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero bowiem przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09).

Przede wszystkim należy podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Jeżeli więc strona skarżąca w końcowej części skargi podnosi, że jej zdaniem wydanie decyzji kasatoryjnej było prawidłowe, zwracając jednocześnie uwagę na innego rodzaju wady decyzji, to Sąd musi stwierdzić jednoznacznie, że rozważenie tych ewentualnych wadliwości nie jest obecnie możliwe. Winien je natomiast rozważyć organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na skutek zaskarżonej decyzji. To właśnie ten organ będzie właściwy do rozważenia argumentów dotyczących wpływu kolejnych rozstrzygnięć organów administracji na byt prawny decyzji, co do której wznowiono postępowanie (przeniesienie pozwolenia na budowę na innego inwestora, zmiana pozwolenia na budowę, udzielenie pozwolenia na użytkowanie). Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może się wypowiedzieć co do ich zasadności.

Odnosząc powyższe uwagi do stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji. Decyzja organu I instancji dotknięta jest tak istotnymi wadami, że uzupełnienie ich przez organ II instancji nie było możliwe, bowiem stawiałoby pod znakiem zapytania istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wskazać należy, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego i stanowisko to znajduje pełne uzasadnienie w treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślić należy, iż ocena zgodności planowanej inwestycji celu publicznego z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. może nastąpić tylko w zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej.

Zarówno w decyzji objętej sprzeciwem, jak i w uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] października 2017 r. (którą uchylono uprzednio wydaną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jako podstawową przesłankę wydanego rozstrzygnięcia kasatoryjnego wadliwą ocenę organu I instancji w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia objętego wnioskiem na środowisko. Zasadnicze znaczenie w tym przedmiocie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Z uwagi na powyższe wskazać należy, że na odmienność postępowania

w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2081) organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych wskazaną wyżej ustawą z dnia 3 października 2008 r. Uzyskanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

3 października 2008 r. W tym stanie prawnym, jeżeli organ właściwy w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 rozporządzenia) lub "mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko"( § 3 rozporządzenia), to wówczas może uzależnić wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ (art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r.), bądź postanowienia właściwego organu o niestwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Skoro zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to wydający takie decyzji organ ma obowiązek sprawdzenia, czy przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez właściwy organ. Organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest bowiem właściwy do rozstrzygania w/w kwestii związanych z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i nie może wkraczać w kompetencje przysługujące organom właściwym w tych sprawach. Wspomnianą ocenę organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego winien poprzedzić wnikliwą analizą przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym tzw. "Kwalifikacji przedsięwzięcia".

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się złożony przez inwestora wspomniany dokument "Karta kwalifikacyjna" sporządzona w oparciu

o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o ten dokument organ

I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie zakwestionowało to stanowisko uznając, że opiera się ono na błędnym założeniu, iż powyższe ustalenie dokonuje się w oparciu o parametry pojedynczej anteny sektorowej zamontowanej na maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej z pominięciem, że na tym maszcie są zamontowane inne anteny sektorowe czyli dokonując oceny czy przedmiotowa inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., każdą antenę sektorową należy rozpatrywać oddzielnie. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będzie z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów należy uznać za trafne stanowisko Kolegium, że niezbędne dla oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania. Taki pogląd został wyrażony między innymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2007/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16, z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15, z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2902/16.

W świetle powyższego zasadnie Kolegium podważyło stanowisko organu

I instancji o nieprzekroczeniu poziomu negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, które zostało oparte wyłącznie na załączonym przez inwestora do akt sprawy o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wniosku. W szczególności za rozstrzygającą w tym względzie nie może zostać uznana karta informacyjna przedsięwzięcia ( k. 167 i następne akt sprawy administracyjnej). Sąd nie kwestionuje przy tym stanowiska skarżącej Spółki co do prawidłowości zakwalifikowania mocy poszczególnych nadajników (anten) jako nie objętymi progami wskazanymi w rozporządzeniu Rady Ministra z dnia 9 listopada 2010 r. Nie podziela jednak w tym względzie stanowiska, iż powinna to być jedyna determinanta oceny niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie już po zapoznaniu się z uzasadnieniem decyzji organu I instancji rysują się problemy poruszane w wyżej przedstawionych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a na które wskazało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Kwestie te, jak słusznie zauważył organ II instancji, jak i pośrednio strony składające odwołanie od decyzji organu I instancji, wynikają z uwarunkowań lokalnych, ilości i usytuowania podobnych instalacji oraz z parametrów samego spornego przedsięwzięcia, parametrów poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

Wobec powyższego prawidłowa jest ocena organu II instancji wskazująca na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uwagi zaś na to, że problem do wyjaśnienia dotyczy pierwszoplanowej

w sprawie kwestii, prawidłowe było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny bowiem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji w tej części nie poczynił jak wyżej wskazano żadnych ustaleń. Organ odwoławczy, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, badać tego zagadnienia po raz pierwszy w II instancji nie może. Uniemożliwiłoby to bowiem złożenie ewentualnego odwołania przez strony, a tym samym pozbawiłoby je uprawnienia do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach.

Stąd też Sąd uznał decyzję kasatoryjną wydaną przez Kolegium za zgodną

z prawem. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał w jakim zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowania dowodowe poprzez nakazanie w pierwszym rzędzie dokonania kompleksowej analizy planowanego przedsięwzięcia, uwzględnienie nie tylko parametrów poszczególnych anten, ale także całego przedsięwzięcia, pozwalającej na prawidłową ocenę skutków planowanej inwestycji,

a w konsekwencji zastosowania odpowiednich regulacji prawnych. Dopiero bowiem przeprowadzone w taki sposób postępowanie wyjaśniające i analiza zgromadzonego w nim materiału dowodowego, w zależności od wyników, może dać podstawę do podjęcia dalszych trafnych decyzji w sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.