Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 885/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Kleiber, asesor WSA Artur Kot (spr.), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2005 r. nr[...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. O., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję O Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2005 r., w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że prawomocną decyzją z [...] listopada 2004 r. nałożona została na skarżącego kara pieniężna w wysokości 5.000 zł. Pismem z 13 września 2005 r. wystąpił on z wnioskiem o umorzenie tej należności, powołując się na zły stan zdrowia. Do wniosku załączył kopię zaświadczenia lekarskiego.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] października 2005 r., organ I instancji odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nałożonej na niego kary pieniężnej. Uznał bowiem, że brak jest podstaw do umorzenia należności Skarbu Państwa. Nie występuje bowiem żadna z przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Z art. 34 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że umorzenie należności pieniężnych jest możliwe tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący nie wykazał natomiast, że spełniona została jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Pismem z 24 października 2005 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Oświadczył, że stan zdrowia dotychczas uniemożliwiał mu wszczęcie postępowania upadłościowego, ale podjął już stosowne działania, o wynikach których powiadomi organ I instancji. Dodał, że posiada zaległości podatkowe oraz zaległości z tytułu należności składkowych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podniósł, że zawarte w § 3 rozporządzenia przesłanki stanowią "zamknięty katalog, który nie może być uzupełniony przez uznanie administracyjne". Dodał, że wnioskodawca nie wykazał, iż znajduje się w sytuacji uzasadniającej umorzenie przedmiotowych należności.

Skarżący, niezadowolony z rozstrzygnięcia organu odwoławczego, pismem z 27 stycznia 2006 r. wniósł skargę na jego decyzję z [...] grudnia 2005 r. Do pisma zawierającego skargę dołączył kopię decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, kopię orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, kopię karty informacyjnej leczenia szpitalnego i kopię zaświadczenia o stanie zdrowia. Wystąpił o rozpatrzenie sprawy na podstawie załączonych do skargi dokumentów.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje i wniósł o jej oddalenie. Uznał bowiem, że podniesione w skardze okoliczności nie dowodzą całkowitej nieściągalności należności z tytułu kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

II. Kontroli Sądu poddana została decyzja w sprawie odmowy umorzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego na podstawie przepisów art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa (art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy).

Z dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) wynika, że spłata należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 18 – 22, może być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzana, odraczana lub rozkładana na raty. W art. 34 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zawarta została delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w ust. 1, a także wskazania organów do tego uprawnionych, z uwzględnieniem:

1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności,

2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłaceniu należności,

3) wskazania organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi.

Wykonując delegację zawartą w powołanym przepisie, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie".

Z § 3 rozporządzenia wynika zaś, że należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych w punktach 1 – 4. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności o charakterze administracyjno – prawnym następuje na podstawie decyzji kierownika państwowej jednostki budżetowej lub kierownika państwowego zakładu budżetowego albo dysponenta części budżetowej – zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wykonuje wraz z wojewódzkimi inspektorami transportu drogowego zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym i zadania wynikające z odrębnych przepisów (art. 51 ust. 1), a także jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu (art. 53 ust. 1). Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy.

III. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy (w tym przypadku Główny Inspektor Transportu Drogowego) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne.

W ocenie Sądu, działania zarówno Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak też organu I instancji, dotknięte są wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie odniosły się bowiem w należyty sposób do argumentacji skarżącego podniesionej w trakcie postępowania administracyjnego. Nie podjęły inicjatywy zmierzającej do ustalenia, czy sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący, może zostać uznana za spełniającą choćby jedną z przesłanek wskazanych w § 3 rozporządzenia, pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku dłużnika nie przyniosło żadnego rezultatu. Nie uzupełniły materiału dowodowego w tym zakresie.

Sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej należy uznać za sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Ka 1740/98), iż "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kpa.". W wyroku z 7 lipca 1989 r., sygn. akt III SA 729/84, (opubl. w: ONSA 1984/2/117), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż obowiązek informowania strony przez organ administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 9 kpa), ciąży na organach administracji państwowej zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi.

Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wymóg ten ciąży na organach zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady czynnego udziału stron miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim.

Niewywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązków nałożonych na mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu zobowiązanego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak też O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.

IV. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powodując konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w sprawie. Wzywając skarżącego do usunięcia braków formalnych podania, tj. uiszczenia opłaty skarbowej, organ I instancji wezwał go jednocześnie "do nadesłania dokumentów świadczących o sytuacji finansowej dłużnika". Nie wyjaśnił jednak, że umorzenie należności z tytułu kary pieniężnej może nastąpić tylko wtedy, gdy spełniona zostanie jedna z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie przeprowadził również we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego.

O niewłaściwym sposobie prowadzenia postępowania w sprawie świadczyć może również to, że odpowiadając na wezwanie organu I instancji z dnia 22 września 2005 r., skarżący w piśmie z 30 września zawarł między innymi oświadczenie, iż " Firma, którą prowadził upadła pozostawiając zadłużenie wobec dostawców i Skarbu Państwa w wysokości około 140.000 zł". Pomimo tego, organ I instancji nie dopatrzył się konieczności zweryfikowania tego oświadczenia, choć w przypadku jego potwierdzenia, byłaby to przesłanka do rozważenia możliwości umorzenia nałożonej na skarżącego kary pieniężnej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, że organ odwoławczy obowiązany będzie do umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Może to bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy spełniona została jedna z przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rację przyznać należy zatem organom administracji publicznej, że w świetle art. 34 ustawy o finansach publicznych oraz w świetle przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia, pozbawione są możliwości rozpoznawania wniosków o umorzenie należności pieniężnych w ramach uznania administracyjnego. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego możliwe będzie ustalenie, jaki wpływ na wynik sprawy mogą mieć uchybienia legislacyjne związane z treścią § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd zwraca zatem uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądań skarżącego objętych tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Uchybienia w tym zakresie – zależnie od ich stopnia – mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 K.p.a, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd nie orzekał na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., gdyż skarżący nie złożył stosownego wniosku. Korzystał nadto ze zwolnienia od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi na mocy postanowienia z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 885/06.