Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 678/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za usługi wodne I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2019 r. Miejskie Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwane dalej "Spółką") uiściło opłatę zmienną za okres IV. kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w wysokości [...] zł, zgodnie z przedłożoną informacją kwartalną.

W dniu [...] marca 2019 r. Spółka wniosła reklamację w zakresie przyjętego współczynnika różnicującego. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem Zarządu Zlewni" lub "organem I instancji") pismem z dnia [...] marca 2019 r. uznał reklamację Spółki oraz przekazał nową informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za IV. kwartał 2018 r. w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych z ujęcia w [...]. Wpłacona wcześniej kwota [...]zł została zaliczona na poczet opłaty naliczonej wg nowej informacji kwartalnej, a nadpłatę w wysokości [...] zł Spółce zwrócono dnia [...] kwietnia 2019 r.

Dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV. kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni określił Skarżącej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. – [...] zł oraz [...] zł niedopłaty za ten okres.

W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] (zwany dalej "Dyrektorem Regionalnym" lub "organem II instancji") uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji podniósł, że organ I instancji wskazał jedynie końcowe wartości ilości pobranej wody celem obliczenia należnej wartości. Brak natomiast informacji, na jakiej podstawie określono ilości wody na poszczególne cele, tj. do celów zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody na potrzeby zaopatrzenia w wodę podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Ponadto wskazano wyłącznie na końcowe wartości ilości pobranej wody celem obliczenia należnej wartości na cele poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz na cel realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił dla Spółki opłatę zmienną za okres IV. kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł oraz niedopłatę w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych (zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna).

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że dnia [...] maja 2019 r. przeprowadzono kontrolę gospodarowania wodami przez Spółkę, której celem było ustalenie wielkości oraz celu korzystania z wód pobieranych przez ten podmiot. Na podstawie Protokołu kontroli ustalono ilość wód podziemnych pobranych z ujęcia [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Zestawienie przedstawione w protokole pozwoliło na ustalenie, że w IV. kwartale 2018 r. przyjęto miesięczne rozliczenie produkcji wody na poszczególne ujęcia, zrealizowanej ilości produkcji wody, szacunkowy podział poboru, sprzedaży i niesprzedanej wody dla ujęcia SP ZOZ oraz ujęcia przy ul. [...] w [...] oraz zestawienia wg ujęć całościowego oraz z podziałem na firmy, podmioty publiczne i gospodarstwa domowe. Określono je także dla ujęcia [...].

Dalej organ I instancji wskazał, że przeprowadzone ustalenia odzwierciedlone zostały w Protokole kontroli, który Spółka zaakceptowała. Przyjęto zatem, że dla celu nr [...] – pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody w IV kwartale 2018 r. Spółka pobrała 910 m3 wód podziemnych, natomiast dla celu 40 – zbiorowe zaopatrzanie mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – 4.385 m3. Przy obliczeniu opłaty zmiennej za IV. kwartał 2018 r. zastosowano stawkę z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 zwanego dalej "Rozporządzeniem"), wynoszącą [...] zł/m3 – dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę, a także § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia - wynoszącą [...] zł/m3 dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Dyrektor Zarządu Zlewni wyjaśnił, że do opłat z zakresu prawa wodnego stosuje się dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). Wobec stwierdzenia, że uiszczona opłata zmienna za IV. kwartał 2018 r. jest wyższa, zaistniała konieczność rozstrzygnięcia w drodze decyzji ostatecznej wysokości tej opłaty.

W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 274 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zmianami, zwanej dalej "Pr.w.") oraz § 5 Rozporządzenia poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie prawa procesowego – przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieuzupełnienie i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a wreszcie nieuzasadnienie powodów, dla których organ odmówił zastosowania wykładni przyjętej przez Spółkę. Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania.

Uzasadniając odwołanie Spółka podniosła, że podtrzymuje argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. Zapisane w protokole kontroli wielkości sprzedaży wody przyjęte zostały z systemów informatycznych Spółki i co do zasady odpowiadały prawdzie, nie sposób jednak pogodzić się z przypisaniem tych wielkości do określonych celów poboru wody, czemu Spółka dała wyraz w oświadczeniu złożonym do protokołu. Spółka podniosła, że ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor Zarządu Zlewni nie uwzględnił stanowiska Dyrektora Regionalnego, który w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasacyjnej przesądził, że to na organie wydającym decyzję ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Spółka nie posiada żadnych możliwości faktycznych oraz prawnych do określenia na jaki finalnie cel odbiorca usług pobiera wodę. Ponadto Dyrektor Regionalny wskazał na wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2019 r. sygn. IV SA/Po 535/19, w którym Sąd jednoznacznie wskazał, że jeżeli istnieją wątpliwości interpretacyjne obowiązujących przepisów, to organ zgodnie z art. 7a k.p.a. winien je rozstrzygnąć na korzyść strony.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Dyrektor Regionalny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (zaskarżona obecnie decyzja drugoinstancyjna).

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że na podstawie art. 300 ust. 1 Pr.w. w związku z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej zaszła okoliczność, w której podmiot zobowiązany do uregulowania opłaty zmiennej uiścił opłatę inną niż powinien, a organy [...], jako organy podatkowe, zobowiązane są do określenia wysokości opłaty zmiennej w drodze decyzji. Organ II instancji uznał, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, ponieważ bez względu na to, jaki podmiot świadczy usługi wodne, opłata zmienna ustalana na podstawie przepisów prawa wodnego winna być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje ustawa Prawo wodne oraz rozporządzenie.

Bez znaczenia pozostaje przy tym, jaki jest cel jego działalności gospodarczej, gdyż powyższe ma jedynie znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym bezpośrednio przesądza art. 35 ust. 2 ustawy Pr.w. wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 535/19). Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że wcześniej Spółka nie kwestionowała ustaleń protokołu kontroli. Zdaniem organu II instancji Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w [...] w sposób wyczerpujący wyjaśnił sposób naliczenia opłaty zmiennej za IV kwartał 2018 r., wskazując na jakiej podstawie dokonał podziału na cel poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz na cel zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia. Również metodyka obliczeń dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i prawidłowo przyjęto stawki z § 5 ust. 1 pkt 27a i pkt 40c Rozporządzenia. Kończąc organ II instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy ocena organu odwoławczego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji, to znajduje zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i zaskarżona decyzja zostaje utrzymana w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł pełnomocnik Spółki – r. pr. M. K., zaskarżając decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 270 ust. 1 i 6 w związku z art. 272 ust. 1 i 2 w związku z art. 274 pkt 2 lit. za w związku z art. 274 pkt 4 Pr.w. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie spowodowane błędnym przyjęciem, że nie liczy się rzeczywisty cel, w jakim finalni odbiorcy wykorzystują wody, ale arbitralnie wybrane przez organ administracji publicznej, bez wyjaśnienia przyczyny takiego wyboru, cele w oparciu jedynie o kryterium prowadzenia działalności gospodarczej i bycia podmiotem publicznym, które to kryteria stanowią podstawy różnicowania stawki jednostkowej opłaty zmiennej;

2) § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w wyniku czego organ II instancji utrzymał w mocy niewłaściwie naliczoną przez organ I instancji opłatę zmienną za korzystanie z wód, a w konsekwencji bezpodstawnie naliczył niedopłatę;

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieuzupełnienie i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie ustalenia rzeczywistego celu poboru wód, a poprzestanie jedynie na nieodpowiadającemu rzeczywistemu wykorzystaniu wód podziałowi, na podstawie kryterium prowadzenia działalności gospodarczej i bycia podmiotem publicznym;

4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, a organ II instancji miał obowiązek rozstrzygnięcia tych wątpliwości na korzyść strony, w tym przyjęcie niekorzystnej dla Skarżącego i pozbawionej podstawy prawnej metody ustalania celów poboru wód, która nie odzwierciedliła w żaden sposób realnego celu wykorzystywania wody, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku ku temu podstaw,

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego naruszenie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości i niewydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż Skarżąca pobiera wodę w dwóch celach. Organ określający opłatę zmienną skoncentrował się jedynie na przedmiocie działalności Skarżącej, będącej przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Tymczasem cel poboru wód, który bezpośrednio wpływa na wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, powinien być określany nie przez pryzmat przedmiotu działalności przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a nie na podstawie rzeczywistego celu, w jakim zużywają wodę wszyscy jej ostateczni odbiorcy. Skarżąca podkreśliła, że nie jest w stanie określić finalnego celu odbieranej wody, bowiem do nieruchomości instaluje się tylko jeden wodomierz główny. Zdaniem Skarżącej organy administracji publicznej powinny przyjąć wyłącznie stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia, a nie z § 5 ust. 1 pkt 27. Faktyczny cel przeznaczenia wody dostarczanej przez Skarżącą należy bowiem wywodzić z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.). Z art. 2 tej ustawy wynika definicja zbiorowego zaopatrywania w wodę, która stanowi istotę działalności przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych. W myśl art. 1 ustawy, w którym określono zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, ustawodawca określił cel funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo -kanalizacyjnych, co jest zbieżne z art. 274 pkt 4 ustawy Pr.w.

Skarżąca podniosła, że organy administracji publicznej nie dokonały żadnej czynności zmierzającej do ustalenia rzeczywistego sposobu korzystania z pobieranych wód przez podmioty wskazane w decyzjach. Nie wyjaśniono, jak finalni odbiorcy wykorzystują wodę oraz z jakiego powodu uznano, że przedsiębiorcy oraz podmioty publiczne wykorzystują wody w celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśniono także, dlaczego zakwalifikowano wodę niesprzedaną do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Takie działanie stanowi naruszenie art. 7a k.p.a. Zdaniem Skarżącej, wcześniej prawidłowo określono wysokość opłaty zmiennej w wyniku uwzględnienia reklamacji, natomiast zbędne było naliczenie niedopłaty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalny wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wyrazem realizacji zasady, która uzależnia wysokość opłaty za usługi wodne w zależności od przeznaczenia wody, jest zróżnicowanie wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej, które zostały określone w art. 274 pkt 2-4 Pr.w. Dyrektor Regionalny ponownie podkreślił konieczność powiązania wysokości opłaty z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje ustawa Pr.w. oraz Rozporządzenie. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób woda jest wykorzystywana przez destynatariuszy, gdyż ma to znaczenie z punktu widzenia organizacji usług wodnych, o czym jest mowa w art. 35 ust. 2 Pr.w. wskazując, że gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. pozwoliły na dokładne ustalenie celów, na jakie pobierana jest woda. Tym samym zarzuty Skarżącej uznano za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podzielił.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami) na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym.

Przechodząc dalej wyjaśnić należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych zasad Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie dla Skarżącej Spółki wysokości opłaty zmiennej za okres IV. kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia w [...] gm. [...] w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (karty nr 76-77verte akt admin. organu I instancji).

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 30 ze zm. – dalej "ustawa Pr.w.") oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2502).

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że zmiana systemu opłat za pobór wód nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 z zm.), której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o.v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne.

W przepisach ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono zatem szereg instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, które mają się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Stosownie do treści przepisu art. 267 pkt 1 ustawy Pr.w., instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią opłaty za usługi wodne. Opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Pr.w.). Zgodnie z art. 270 ust. 1 ustawy, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ - co najmniej 20 lat hydrologicznych), oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6).

Jak wynika z art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w., wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Powołanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. ustalono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

Istota sporu w rozpatrywanym przypadku sprowadza się do prawidłowego wyliczenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych.

Organy przyjęły, na podstawie ustaleń kontroli z dnia [...] maja 2019 r. oraz analizy dokumentacji księgowej Spółki, że dla celu nr 27 (pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody) w IV kwartale 2018 r. z ujęcia [...] Spółka pobrała 910 m3, natomiast dla celu 40 (zbiorowe zaopatrzanie mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) Spółka pobrała 4.385 m3. Przy obliczeniu opłaty zmiennej za IV. kwartał 2018 r. zastosowano dwie stawki z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r., odpowiednio wynoszącą 0,068 zł/m3 – dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę (z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c), oraz drugą stawkę wynoszącą 0,115 zł/m3 - dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a).

Natomiast skarżąca Spółka podniosła, że organy administracji publicznej powinny przyjąć stawkę jednostkową z § 5 ust. 1 pkt 40 Rozporządzenia, bowiem faktyczny cel przeznaczenia wody dostarczanej przez Spółkę należy wywodzić z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podniosła również, że opłaty za świadczone przez nią usługi wodne ukształtowane były w oparciu o te właśnie stawkę i tak dostarczana woda była fakturowana.

Odnosząc się do tych stanowisk wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 2028) ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 21 tej ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę to "działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne".

Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne powołane są do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Bezspornym jest, że skarżąca Spółka została powołana przez Miasto i Gminę [...] do świadczenia (m.in.) takich właśnie usług. Orzecznictwo oraz doktryna rozróżniają jednakże cel prowadzenia działalności gospodarczej od wykorzystania wody przez jej odbiorcę, a więc cel jej dostarczenia. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie rozróżnia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz wody, która byłaby wykorzystywana do innych celów – przemysłowych, rolniczych, budowlanych. Natomiast w przypadku ustawy Prawo wodne - w art. 35 ust. 1 ustawodawca wskazał, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Stosownie do treści art. 272 ust. 1 ustawy Pr.w. opłata wodna jest opłatą za usługę wodną, a więc za możliwość korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Przy uwzględnieniu treści art. 274 ustawy Pr.w. wprowadzającego maksymalne stawki opłaty za pobór wód w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, przyjąć należy, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego następuje pobór wód, a które określa sposób wykorzystania pobranej wody przez finalnego odbiorcę, któremu woda jest dostarczana. Reasumując, wysokość opłaty musi być powiązana z celem jej wykorzystania, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne.

Zdaniem Sądu za powyższym sposobem interpretacji omawianych przepisów przemawia wykładnia przepisów Prawa wodnego, uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie organ przyjął, że wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia jednostkowa stawka opłaty dotyczy pobranych wód podziemnych, które nie zostały dostarczone dla celów zbiorowego zaopatrywania w wodę ludności na cele bytowe i socjalne (§ 5 ust. 1 pkt 40 lit. c Rozporządzenia), a które zakwalifikował jako pobrane dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a więc rozliczył niekorzystnie dla Spółki – według wyższej stawki. Organ uznał, że w Informacji przedkładanej dla ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód skarżąca Spółka nieprawidłowo podała, że dokonuje poboru wód podziemnych wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (karta nr 1-4 akt admin. organu I instancji). Również w zestawieniach sprzedaży odbiorcom wg ujęć za IV kwartał 2018 r. dla ujęcia [...] odnotowano wyłącznie dostarczanie wody z ujęcia dla gospodarstw domowych oraz na cele socjalno-bytowe – karty nr 42, 44-verte akt admin. organu I instancji, przy czym ostatnie z wymienionych trzech zestawień dotyczy rozliczenia firm wg ujęć.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 552 ust. 2 pkt 1 ustawy Pr.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia [...] grudnia 2026 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], na podstawie którego skarżąca Spółka dokonuje poboru wód podziemnych z ujęcia [...], wprost wskazano, iż pobór wód jest dozwolony wyłącznie do celów socjalno-bytowych i gospodarczych mieszkańców wsi [...]. Zatem w sytuacji, gdy Spółka pobrała ilościowo więcej wody, aniżeli następnie sprzedała w ramach wykonywania usług zaopatrzenia w wodę ludności i gospodarstw, to należało ustalić, jaki był faktyczny cel wykorzystania pozostałych ilości dostarczonej wody, na co organ II instancji wskazywał w wydanej wcześniej decyzji kasacyjnej.

Przyjęte w decyzji organu I instancji wielkości poboru wód podziemnych oraz wielkości sprzedaży z rozbiciem na poszczególne cele, zostały ustalone w oparciu o dokumenty przedstawione przez Spółkę w ramach kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. oraz na podstawie przeprowadzonej w obecności strony analizy tej dokumentacji, której rezultatem był podpisany przez Spółkę Protokół z kontroli, do którego zdaniem organów nie zgłoszono zastrzeżeń. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka jednakże podniosła, że podtrzymuje zarzuty podniesione na wcześniejszym etapie – w odwołaniu od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] Na tej podstawie Spółka wywodzi, że wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Generalny nie odniósł się do tych zarzutów oraz nie przeprowadził w koniecznym zakresie postępowania dowodowego. Brak załączenia tej dokumentacji do akt administracyjnych sprawy z kolei nie pozwala Sądowi ocenić, czy Spółka przedkładała jakiekolwiek argumenty i dokumenty, które pozwoliłyby ustalić, jaki był faktyczny cel wykorzystania wód dostarczonych poza dostarczaniem wody na potrzeby socjalno-bytowe ludności.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o ustaleniu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, jest niekompletny. Do akt sprawy nie załączono bowiem dokumentacji zebranej na wcześniejszym etapie postępowania w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód z ujęcia [...], w tym pism i dokumentów złożonych przez Spółkę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest również jednoznacznego odniesienia się przez Dyrektora Regionalnego do zarzutów skarżącej Spółki w tym zakresie. Wskazane uchybienia pozwalają stwierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie wywiązał się z obowiązków w zakresie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 136 -138 i art. 140 k.p.a. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W opinii Sądu wskazane naruszenie przepisów postępowania może mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem skarżąca Spółka argumentuje, że fakturowała wszystkich odbiorców z terenu [...] według stawki z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c Rozporządzenia, co zdawało się być uzasadnione wobec niejednoznaczności nowych przepisów oraz trudności z ich interpretacją, które jak wynika z akt sprawy miały również organy wydające w rozpatrywanym przypadku decyzje oraz mając na uwadze dotychczasową praktykę ustalania opłat za pobór wód. Z tych przyczyn oraz wobec zarzutów podnoszonych w toku postępowania, obowiązkiem organu II instancji było rozważenie możliwości rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem treści art. 7a k.p.a.

Niewątpliwie wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa", na którą skarżąca Spółka powołuje się, ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. W tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do przedstawienia podstawowych celów, jakim w zakresie ochrony zasobów wodnych i ich racjonalnego gospodarowania służyć mają obowiązujące od 2018 roku przepisy ustawy Pr.w. Organ nie rozważył natomiast, w jaki sposób nowe zasady odpłatności za pobór wód i ich restrykcyjne stosowanie w odniesieniu do okresów przeszłych, wpłynie na kondycję finansową Spółki, gminy która ją utworzyła do wykonywania zadań własnych oraz być może cen usług, które zostaną zatwierdzone w taryfach opłat i którymi końcowo obciążeni zostaną konsumenci.

Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku i ponownie dokona weryfikacji ustalonej przez organ I instancji opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w IV kwartale 2018 r., po uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o dokumentację zgromadzoną na wcześniejszym etapie postępowania oraz po umożliwieniu Spółce przedstawienia dodatkowych dowodów. Organ II instancji zobowiązany jest ustosunkować się do argumentacji przytoczonej przez Spółkę w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz zobowiązany jest również rozważyć możliwość skorzystania z regulacji objętej art. 7a k.p.a., czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu końcowo podjętego rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu, w wysokości [...] zł., opłaty skarbowej od pełnomocnictwa [...] zł oraz wynagrodzenia reprezentującego Skarżącą pełnomocnika [...] zł, ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).