Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1531/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2517/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2517/17 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2013 r. zezwolił skarżącej na lokalizację w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] obiektu budowlanego w postaci warstwy ocieplenia budynku o pow. 1,96 m2. Termin obowiązywania tej decyzji lokalizacyjnej ustalono od dnia 13.05.2013 r. do dnia 12.05.2014 r. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zezwolił skarżącej na montaż rusztowania, prowadzenie robót oraz demontaż rusztowania w tym pasie drogowym od dnia 22.07.2013 r. do dnia 23.08.2013 r., dla potrzeb związanych z umieszczeniem warstwy ocieplenia budynku. Strona, po zakończeniu robót budowlanych, nie wystąpiła z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu - warstwy ocieplenia budynku. Pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili w dniu 18 września 2015 r. kontrolę, która potwierdziła funkcjonowanie warstwy ociepleniowej budynku w pasie drogowym.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 12.559,70 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] pod obiekt budowlany - warstwę ocieplenia budynku [...] o pow. zajęcia 1,96 m2, w okresie od dnia 24.08.2013 r. do dnia 02.11.2015 r. bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że skarżąca uzyskała zezwolenie na czasowe zajęcie obszaru 1,96 m² pasa drogowego w związku z lokalizacją w pasie drogowym obiektu budowlanego - ocieplenia budynku na mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu 24.08.2013 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogi wygasło i pas pozostawał zajęty bez zezwolenia. Kolejne zezwolenie zostało udzielone na wniosek skarżącej złożony w dniu 2 listopada 2015 r. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. na okres od dnia 03.11.2015 r. do dnia 01.11.2016 r. Z powyższego wynika, że od dnia 24.08.2013 r. do 02.11.2015 r. czyli przez 801 dni pas był zajmowany bez zezwolenia. Zajęcie pasa drogowego zostało ustalone na podstawie mapy geodezyjnej państwowego zasobu geodezyjnego prowadzonego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej m. st. Warszawy (w aktach sprawy), z której wynika, że budynek ul. [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego (chodnika), a warstwa ocieplenia zajmuje powierzchnię pasa zgodnie z dokumentami przekazanymi przez skarżącą.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, jako wydanych z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) przedstawił na wstępie podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji i stwierdził, że pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca została pouczona przez organ o konieczności uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu - warstwy ocieplenia budynku w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji, okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczały go bowiem daty upływu ważności zezwolenia z dnia [...] lipca 2013 r., którym Prezydent m. st. Warszawy zezwolił skarżącej na montaż rusztowania, prowadzenie robót oraz demontaż rusztowania w przedmiotowym pasie drogowym, to jest 23.08.2013 r. oraz dzień przed złożeniem przez skarżącą wniosku o zezwolenie na dalsze zajęcie tego pasa drogowego, co nastąpiło dopiero w dniu 3 listopada 2015 r.

Sąd I instancji podkreślił, że organ prowadząc postępowanie dokonał ustaleń w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na podstawie mapy geodezyjnej państwowego zasobu geodezyjnego prowadzonego przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej m. st. Warszawy, z której wynika, że budynek ul. [...] przylega bezpośrednio do pasa drogowego (chodnika), a warstwa ocieplenia zajmuje powierzchnię pasa zgodnie z dokumentami przekazanymi przez skarżącą. Wykazanie w powyższy sposób kolizji obiektu z wyznaczonym pasem drogowym jest wystarczające i nie wymaga dodatkowego dowodu w postaci książki drogi.

W ocenie Sądu I instancji, również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

a. art 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 4 i art. 40d ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w stosunku do podmiotu, który nie dokonał samowolnego zajęcia pasa ruchu drogowego, a także co do podmiotu, w stosunku do którego obowiązywała decyzja z dnia [...] maja 2013 r. zezwalająca na obowiązywanie warstwy ocieplenia budynku do dnia 12.05.2014 r.;

b. naruszenie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie uchwały, w której nie została wskazana wysokość opłaty za częściowe zajęcie pasa drogi wojewódzkiej wskutek ocieplenia budynku.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), to jest:

a. art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy: parametrów pasa ruchu drogowego bez sprawdzenia książki drogi, a w związku z tym nieustalenie, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, sprawcy zajęcia pasa drogowego, a także nieustalenia okresu, w którym pas drogowy miał być zajęty;

b. art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak elementów uzasadnienia decyzji:

- organ I instancji nie uzasadnił podstawy faktycznej orzeczenia, nie wskazał jakie fakty uznał za udowodnione i dlaczego, a także nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje ustalenia;

c. art. 107 § 1 oraz art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do przypisania Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] zajęcia pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim obiektu budowlanego w postaci ocieplenia budynku bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, co w konsekwencji – tj. po trzecie – uzasadniało nałożenie na Wspólnotę kary pieniężnej w wysokości 12.559,70 zł stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej w sposób, o którym mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Nie są bowiem zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie zarzuty z pkt 2 lit. a) oraz z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim – nie jest to bowiem jedyna kwestia podnoszona na ich gruncie, o czym nowa dalej – zgodność z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca podważa odpowiednio, z pozycji argumentu odnoszącego się do wadliwości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie, o czym jej zdaniem miałoby przekonywać nieprzeprowadzenie dowodu z książki drogi, jak również z pozycji argumentu o wadliwym ustaleniu adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym – zdaniem strony – nie powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, lecz wykonawca robót budowlanych, a także nie jest zasadny zarzut z pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, na którego gruncie wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje z kolei w deficytach uzasadnienia decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji, których źródłem są – jak zdaje się to wynikać z argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej – deficyty ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie i następnie przyjętych za podstawę wyrokowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tych spośród wymienionych powyżej kwestii spornych, które są stawiane na gruncie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i adresowane (bezpośrednio lub wprost) wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia trzeba podnieść, że wadliwości tychże ustaleń nie sposób jest upatrywać, ani też wiązać z nieprzeprowadzeniem w rozpatrywanej sprawie dowodu z dokumentu książki drogi, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w związku z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia. Wbrew stanowisku strony skarżącej, wymieniony dokument, zważywszy na jego treść, funkcje oraz cele towarzyszące jego wytworzeniu, nie jest i nie może być traktowany, jako dokument rozstrzygający i to w zasadniczy sposób – jak oczekuje tego strona – kwestię odnoszącą się do zajęcia pasa drogowego. Wynikające z tego dokumentu dane, które dotyczą szerokości i powierzchni pasa drogowego nie są ze swej istoty przydatne dla ustalenia przebiegu jego granic, a w tym kontekście dla ustalenia zajęcia pasa drogowego poprzez ulokowanie w jego granicach danego obiektu (por. również wyroki NSA z dnia: 22 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2130/14; 16 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 2129/14; 11 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2929/16; 17 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 1523/19).

W konsekwencji, nie sposób jest również zasadnie twierdzić, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie posiadają deficyty sugerowane przez stronę skarżącą, w tym zwłaszcza w zakresie, który miałby się odnosić do faktu zajęcia pasa drogowego oraz zajętej jego powierzchni.

Podkreślając w tej mierze znaczenie konsekwencji wynikających z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 – 6, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że z ust. 4 art. 40 przywołanej ustawy, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie – a którego brak przywołania przez organ administracji w podstawie prawnej decyzji nie stanowi, wbrew stanowisku strony skarżącej, naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro został przywołany odsyłający do niego ust. 12 art. 40 – wynika z kolei, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Jeżeli więc, jak wynika z przywołanych przepisów prawa, kara administracyjna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi wielokrotność opłaty ustalanej za jego zajęcie, a podstawę ustalenia wysokości tej opłaty współstanowi liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, zaś z adresowanych do strony skarżącej i niekwestionowanych przez nią ostatecznych decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że udzielono nimi zezwoleń odpowiednio na lokalizację w pasie drogowym ocieplenia budynku, a następnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] o powierzchni 1,96 m², która to powierzchnia stanowiła jednocześnie – jako ta sama powierzchnia tego samego pasa drogowego – punkt wyjścia dla ustalenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na stronę, to nie sposób jest twierdzić, że odniesieniu do omawianej kwestii ustalenia stanu faktycznego są nieprawidłowe, albowiem tak nie jest, a przedstawione argumenty nie pozostają również bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zasadności zarzutu z pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Ponadto, za nie bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku zasadności stanowiska strony skarżącej należy uznać i to, że adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, nie zostały również uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).

W odpowiedzi natomiast na zarzuty podważające prawidłowość ustalenia w rozpatrywanej sprawie adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, należy odwołać się do znaczenia przywołanych już powyżej argumentów, a mianowicie ostatecznych decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r., którymi udzielono zezwoleń odpowiednio na lokalizację ocieplenia budynku w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...] o powierzchni 1,96 m² i następnie na jego zajęcie, a które adresowane były do strony skarżącej, gdyż to ona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie w wymienionym pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci ocieplenia budynku, a następnie na zajęcie pasa drogowego. Co więcej, również wydana na podstawie art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., którą udzielono zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, wydana została na wniosek strony skarżącej i była do niej adresowana.

Nie sposób jest więc twierdzić, że będąc stroną postępowań, w których zostały wydane wymienione decyzje ostateczne adresowane do Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], jako inwestora planowanego i realizowanego przedsięwzięcia lokalizowanego w pasie drogowym, Wspólnota ta jednocześnie nie mogła być i nie była stroną postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia wymienionego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a co za tym idzie również adresatem decyzji wydanej w tym postępowaniu. Zwłaszcza, gdy podkreślić, że przedmiot tego postępowania, tak jak i postępowań, w których wydane zostały decyzje dnia [...] maja 2013 r. oraz z dnia [...] listopada 2015 r., dotyczył tego samego pasa drogowego, a mianowicie pasa drogowego, w którym strona skarżąca lokalizowała obiekt budowlany w postaci ocieplenia budynku i w konsekwencji zajęła pas drogowy pod tenże obiekt.

Nie są również uzasadnione zarzuty z pkt 2 lit. a) oraz z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim na ich gruncie strona skarżąca podważa prawidłowość ustalenia wysokości nałożonej na nią kary pieniężnej.

Podkreślając, że w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi podstawę rekonstruowania znamion deliktu polegającego na zajęciu bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i określa tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów podlegających ustaleniu w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, za uprawniony należało uznać wniosek, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniały, aby delikt ten przypisać stronie skarżącej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba również podkreślić, że brak jest podstaw, aby kwestionować prawidłowość ustalenia wysokości kary pieniężnej nałożonej za ten delikt na stronę skarżącą.

Jeżeli bowiem – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia aktualizacji znamion omawianego deliktu – na gruncie art. 40 ust. 12 przywołanej ustawy, ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego", co oznacza, że stanowi to podlegający ustaleniu fakt, a jednocześnie utożsamia – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – "zajęcie" pasa drogowego z jego "zajmowaniem" co oznacza z kolei, że "zajęcie pasa drogowego" – w rozumieniu art. 40 – nie ogranicza się do aktu zajęcia, jako jednorazowej czynności, albowiem pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" należy rozumieć utrzymywanie stanu zajęcia, co oznacza, że karze podlega utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek – a znajduje on swoje potwierdzenie w przywoływanym powyżej ust. 12 w związku z ust. 4 art. 40, w którego świetle, podstawę ustalania opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie również stanowiącej jej wielokrotność kary pieniężnej za jego zajęcie bez zezwolenia, współstanowi liczba dni zajmowania pasa drogowego – że liczba dni zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia ma istotne znaczenie dla ustalenia prawidłowej wysokości kary pieniężnej nakładanej za ten delikt.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji publicznej, z którego wynika, że strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia przez okres 801 dni, licząc od dnia 24 sierpnia 2013 r. do dnia 2 listopada 2015 r.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, źródła nieprawidłowości zarzucanych w omawianym zakresie nie sposób jest upatrywać w treści decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., którą – jak wynika to z jej treści, w tym określonych nią warunków – na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych udzielono stronie skarżącej zezwolenia na lokalizację ocieplenia budynku o powierzchni 1,96 m², w pasie drogowym drogi wojewódzkiej ul. [...], według załącznika graficznego stanowiącego załącznik nr 1 do tej decyzji, w terminie od dnia 13 maja 2013 r. do dnia 12 maja 2014 r.

Wymieniona decyzja była bowiem tzw. decyzją lokalizacyjną, a mianowicie decyzją, która zważywszy na logikę rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o drogach publicznych – o której wnioskować należy również na podstawie systematyki wewnętrznej tej ustawy – zezwala na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego, sankcjonując tym samym samą czynność umieszczenia wskazanych obiektów lub urządzeń w danym miejscu w pasie drogowym na określonych nią warunkach, co w konsekwencji oznacza, że jest ona rozstrzygnięciem pierwotnym w relacji do podejmowanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy, decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, która z kolei dotyczy następczej sytuacji, a mianowicie legalnego, bo zgodnego z prawem, istnienia obiektu w pasie drogowym w miejscu określonym decyzją lokalizacyjną (tj. o umieszczeniu), co związane jest również z obowiązkiem ponoszenia opłaty za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym.

Z powyższego wynika, że jakkolwiek omawiane decyzje mają komplementarny charakter, to jednak rozstrzygają o innych żądaniach, albowiem – co powyżej sygnalizowano w kontekście logiki przyjętych rozwiązań oprawnych – podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym jest zobowiązany do uzyskania w pierwszej kolejności zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy).

Jakkolwiek więc, wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, decyzja lokalizacyjna wyznaczała termin od dnia 13 maja 2013 r. do dnia 12 maja 2014 r., to jednak odnosił się on do ram czasu wyznaczonych na umieszczenie (zlokalizowanie) w pasie drogi wojewódzkiej obiektu budowlanego w postaci ocieplenia budynku, nie zaś do ram czasu wyznaczonych na zajmowanie pasa drogowego pod wymieniony obiekt, albowiem te mogły być określone tylko w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy – o czym nota bene strona skarżąca została pouczona w przywołanej decyzji lokalizacyjnej (pkt 1.3. pouczenia) – o wydanie której strona skarżąca wystąpiła dopiero wnioskiem z dnia 3 listopada 2015 r., a więc po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie zaś po zakończeniu robót w pasie drogowym zajmowanym w tym celu na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.

Z decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2013 r. nie sposób jest więc zasadnie wywodzić konsekwencje wskazywane przez stronę skarżącą. Decyzja ta bowiem, zezwalając na umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci ocieplenia budynku oraz określając – co trzeba podkreślić – termin jego umieszczenia w pasie drogowym, nie skutkowała jeszcze, bo nie mogła, zezwoleniem na zajmowanie pasa drogowego w przedstawionym powyżej rozumieniu, a mianowicie nie legalizowała istnienia i funkcjonowania obiektu w pasie drogowym w miejscu określonym decyzją lokalizacyjną.

W świetle przedstawionych argumentów omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.