Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 240/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 24 § 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 791/20 w sprawie ze skargi M. spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 791/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. S.K.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent M. w dniu [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 11a, 11f i 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta M., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą ",Rozbudowa ulicy S. w B. na odcinku od skrzyżowania z ulicą F. do skrzyżowania z drogą serwisową drogi ekspresowej [...]". Jednocześnie określił linie rozgraniczające, zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczający teren, zatwierdził projekt budowlany, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych, przebudowy innych dróg publicznych i określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości poza liniami rozgraniczającymi dla realizacji obowiązków oraz zezwolił na wykonanie tych obowiązków.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. S.K.A. z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono niezgodne z prawem nieuwzględnienie w treści zaskarżonej decyzji (w tym w zatwierdzonym mocą decyzji projekcie budowlanym) zjazdu z ulicy S. na nieruchomość stanowiącą własność odwołującego się, a składającą się z działek ewidencyjnych nr [...] (której podział zaskarżona decyzja zatwierdza) oraz [...], obręb S. w B., pomimo, iż zgodnie z przepisami zjazd taki winien zostać uwzględniony, objęty decyzją i projektem budowlanym, a następnie wykonany. Podano, że organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej K.p.a.).

Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 (strona 1) i nadał mu nowe, następujące brzmienie:

"2. Działkach znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, podlegających ograniczeniu w korzystaniu dla realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg publicznych (uwaga - w nawiasie podano pierwotny nr działki): Gmina B., obręb S.: [...],[...],[...],[...] ([...]),[...],[...],[...].

Nadto Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w pkt. IX oraz ppkt IX.3. (strona 4 i 5), i nadał im nowe brzmienie w zakresie obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz innych dróg publicznych. W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wniosek jest kompletny, a inwestor uzyskał niezbędne opinie. Postępowanie administracyjne organu I instancji było co do zasady prawidłowe. Wydana decyzja wymagała jednak dokonania korekty merytoryczno-reformatoryjnej. W treści zaskarżonej decyzji w pkt. 2 (strona 1) Prezydent Miasta B. wskazał nieruchomości podlegające ograniczeniu w korzystaniu, w związku z obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych oraz przebudowy innych dróg publicznych. Jednakże w ramach przedmiotowej inwestycji konieczne jest ograniczenie w korzystaniu wskazanych nieruchomości tylko z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz innych dróg publicznych. W związku z tym, że specustawa drogowa wprost wskazuje w ww. art. 11f ust. 1 pkt 8 dla wykonania jakich obowiązków może zostać ustanowione ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, konieczne stało się uchylenie nieprecyzyjnego, niezgodnego z ww. przepisem zapisu pkt. IX i ppkt IX.3. decyzji oraz nadanie mu nowego brzmienia. Organ wskazał, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi. Spółka w dalszym ciągu posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej z działki nr [...]. Budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej u.d.p.), w trakcie planowanej przebudowy drogi przebudowane zostają wyłącznie zjazdy dotychczas istniejące. Również zarzut dotyczący wyłączenia organu, tj. Prezydenta Miasta B. z orzekania w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawny. Przepisy specustawy drogowej mają charakter szczególny w stosunku do przepisów K.p.a. Z brzmienia art. 11a specustawy drogowej wynika, iż w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi, wydaje starosta.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. S.K.A. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawę rozstrzygał organ Prezydent Miasta B., który jednocześnie reprezentuje jako organ gminę B., posiadającą osobowość prawną, jako stronę porozumienia zawartego dnia [...] maja 2018 roku ze spółką P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a osoba pełniąca funkcje Prezydenta Miasta pozostaje ze stroną, czyli gminą B. w takim stosunku, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki - z uwagi na możliwe istnienie wpływu sposobu załatwienia sprawy na interesy majątkowe gminy B., a przez to również osoby pełniącej funkcje organu wykonawczego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1440 z późn. zm.);

2. naruszenie przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, iż organ błędnie uznał, że w rozumieniu tego przepisu zjazd istniejący, to zjazd fizycznie wykonany w terenie, na istnienie którego na wniosek właściciela została uzyskana co najmniej decyzja o lokalizacji zjazdu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że istnienie zjazdu w rozumieniu u.d.p. nie jest warunkowane wydaniem decyzji o lokalizacji zjazdu oraz fizycznym wykonaniem w terenie;

3. naruszenie art. 80 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez błędne przyjęcie, iż z ulicy S. przed przebudową na mocy decyzji, do nieruchomości skarżącego nie było zjazdu, podczas, gdy prawidłowa ocena okoliczności, przy uwzględnieniu przepisów art. 4 pkt 8 u.d.p., powinna prowadzić do odmiennych wniosków, a nadto iż w przypadku nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...] mimo identycznej sytuacji faktycznej właścicielom tych nieruchomości zaprojektowano i wykonano zjazdy, a w wyniku tego organ dopuścił się naruszenia art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie odnośnie do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego;

4. naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w ten sposób, że organ błędnie uznał, iż w trakcie planowanej przebudowy drogi przebudowane zostają wyłącznie zjazdy dotychczas istniejące, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że przebudowie podlegają zjazdy dotychczas istniejące, ale jednocześnie budowie podlegają również zjazdy nieistniejące,

5. naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej p.b.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na dokonanie odstępstwa technicznego konieczne jest wystąpienie z wnioskiem przez inwestora, a w przedmiotowej sytuacji, z uwagi na ciążący na inwestorze obowiązek wybudowania zjazdu (w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p.), to inwestor zobowiązany był do uzyskania upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, a następnie udzielenia zgody na odstępstwo, bowiem tylko budowa/przebudowa zjazdu oznaczała prawidłowe wykonanie normy zawartej w przepisie art. 29 ust. 2 u.d.p., a w rezultacie powyższych naruszeń decyzje naruszyły art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięć objętych tymi decyzjami wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu Skarżącej w postaci wybudowania/przebudowania zjazdu na nieruchomość stanowiącą własność Skarżącej, tj. działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 791/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Odnośnie do zarzutu braku wyłączenia organu I instancji od rozpoznania sprawy administracyjnej Sąd stwierdził, że w świetle art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Specustawa drogowa, zawierając szczególne uregulowania proceduralne wobec przepisów K.p.a., nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, jak w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu należy opowiedzieć się za zakazem wykładni rozszerzającej przepisów o wyłączeniu organu administracji publicznej. Taki pogląd przedstawił również Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10.

Gdy ustawodawca dostrzega konieczność wyłączenia organu ze względu na możliwą kolizję interesów, wprost przewiduje to w przepisach (np. art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.: "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego."). Nie można zatem podzielić zarzutu, że orzekał w sprawie organ I instancji podlegający wyłączeniu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, rozpoznając zagadnienie zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że charakterystyczne dla całej ustawy o inwestycjach drogowych są przepisy służące ułatwieniu realizacji tego rodzaju inwestycji i przyspieszeniu postępowań. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych. Jakkolwiek w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w ustawie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej), to jednak decyzja taka ma przedmiotowo szerszy charakter niż pozwolenie na budowę. Konsekwencją jej wydania jest nie tylko zatwierdzenie projektu budowlanego, ale i szereg innych skutków prawnych.

W świetle specustawy drogowej w sposób szczególny uregulowane zostało nie tylko postępowanie administracyjne, ale również postępowanie sądowoadministracyjne. I tak, np. wg jej art. 11g ust. 3 w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ograniczenia w tym zakresie wprowadza także art. 31 specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej (w brzmieniu na dzień wydawania rozstrzygnięcia) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

1. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

2. określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów;

3. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

4. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

5. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1;

6. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

7. zatwierdzenie projektu budowlanego;

8. w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

a. określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych,

b. określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych,

c. określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych,

d. określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie,

e. obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu,

f. obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych,

g. obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych,

h. obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów,

i. określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h,

j. zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Wszystkie powyższe wywody zdaniem Sądu wskazują, że ustawa ta ma na celu przede wszystkim ułatwienie realizacji takich inwestycji. NSA w wyroku z 3 września 2014 r., sygn. II OSK 1730/14, zwraca uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stąd organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. NSA wskazuje, że skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione.

W treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) ww. ustawy jest mowa o "obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów", przy czym rozstrzygnięcia w tym zakresie wydawane są "w razie potrzeby". Ustawodawca zakłada więc, że nie każda sytuacja będzie wymagała wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zatem nie zawsze konieczne będzie wybudowanie zjazdu na sąsiednią nieruchomość. Z tej regulacji nie można wywodzić roszczenia o taką inwestycję, bez spełnienia dalszych przesłanek. Skoro tak, to zastosowanie przywołanej normy będzie ograniczać się tylko do sytuacji szczególnych. Celem przywołanego przepisu jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Ma to znaczenie, ale tylko w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Tak byłoby, gdyby np. dotychczas istniejący zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie z niego po zakończeniu inwestycji drogowej byłoby niedopuszczalnym prawnie i faktycznie (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. II OSK 435/17). Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez zjazdy miały.

W ocenie Sądu, trudno przyjmować, że w przypadku ww. inwestycji drogowych konieczne jest wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość, bez względu na to, czy taki zjazd poprzednio istniał, czy nie istniał. Takie rozumowanie byłoby wręcz sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 124). W przypadku niektórych kategorii dróg prawo wręcz nakazuje ograniczanie liczby zjazdów, bądź zakazuje ich budowy, dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego (np. §9 ust. 1 pkt 1 – 5 ww. rozporządzenia – por. wyrok WSA w Gliwicach z 16 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gl 709/18).

Zdaniem Sądu, jakkolwiek sporna w niniejszej sprawie droga ma charakter lokalny ("L"), co zauważa Prezydent Miasta w swej decyzji na s. 1, to przywołane wyżej posiłkowo uregulowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wskazują, iż sposób rozumowania zaprezentowany w skardze, gdzie to wyciąga się ogólne wnioski na temat obowiązku wykonania zjazdu, gdy zażyczy sobie tego właściciel nieruchomości przyległej do drogi, nie może się ostać.

Sąd stwierdził, że nie ma znaczenia brak przesłuchania świadka przez organ na okoliczności podnoszone w skardze, bowiem byłby to dowód całkowicie nieprzydatny z punktu widzenia prawnego. Projektant nie uwzględnił dodatkowego zjazdu na nieruchomość skarżącej Spółki, gdyż nie miał takiego obowiązku, zgodnie z ww. przepisami. To, że innym podmiotom ma być wybudowany zjazd nie może tu mieć znaczenia przesądzającego. Sąd nie bada legalności i zasadności rozstrzygnięć w innych sprawach.

Nie doszło zatem, zdaniem Sądu, do naruszenia art. 7, 24, 77 § 1, 80, 107 § 3, 138 §1 pkt 2, 156 §1 K.p.a., art. 4 pkt 8 i 29 ust. 2 u.d.p., art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła Ma. S.K.A. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej "specustawą drogową") poprzez błędną wykładnię przepisu (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h) specustawy drogowej polegającą na uznaniu, iż norma zawarta w tym przepisie określa, iż jedynie zaistnienie potrzeby wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdów rozumianej jako wystąpienie szczególnej sytuacji uzależnionej od spełnienia dalszych przesłanek nieuregulowanych w tym przepisie uzasadnia rozstrzygnięcie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o kwestii budowy lub przebudowy zjazdów, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że norma ta winna być stosowana w każdej sytuacji, w tym również w sytuacjach, które uregulowane zostały w przepisie art. 29 ust. 2 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej "u.d.p."), a co powoduje w okolicznościach niniejszej sprawy, że zaskarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winna przewidywać wykonanie zjazdu na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, a nie przewidując tego rażąco narusza prawo w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co winno skutkować stwierdzeniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jej nieważności (lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa,

2. art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko tym nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp poprzez zjazdy miały, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że budowa (nowych zjazdów) lub przebudowa zjazdów (istniejących) winna się odbyć przez zarządcę drogi w każdej sytuacji, w której zarządca drogę buduje lub przebudowuje, niezależnie od tego, czy nieruchomości taki dostęp przez zjazdy do tej pory miały, czy nie, a rezultacie dokonując takiej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie nie stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w związku z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. co winno skutkować stwierdzeniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej w zw. z treścią art. 135 P.p.s.a.) jej nieważności lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa,

3. art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. w ten sposób, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się wadliwego zastosowania (niezastosowania) przez organ administracji, którego decyzję zaskarżono (oraz organ administracji pierwszej instancji) przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p., który w okolicznościach niniejszej sprawy winien być zastosowany i w ten sposób zjazd z drogi publicznej ulicy S. w B. winien być zaprojektowany i wykonany w ramach realizacji inwestycji drogowej objętej zaskarżoną decyzją Wojewody Ś., czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach się nie dopatrzył, a co winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 26 § 3 K.p.a. w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta B. w okolicznościach zaistnienia przesłanek wyłączenia tego organu określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 K.p.a. oraz art. 26 § 3 K.p.a. (wyłączenie wszystkich pracowników organu będące następstwem wyłączenia organu), to jest w sytuacji, gdy Prezydent Miasta B. był zarówno organem wydającym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (jako starosta), jak i wnioskodawcą, a nadto był organem reprezentującym (przedstawicielem) Gminę B., z którą łączyła podmiot zewnętrzny umowa cywilnoprawna rodząca obowiązki po stronie Gminy B. za niewykonanie których odpowiedzialność odszkodowawczą mogła ponosić Gmina B. i również piastun organu wykonawczego Gminy B. za dopuszczenie do powstania tej odpowiedzialności, a nadto reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. gmina B., a dodatkowo również jako właściciel nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], która w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uległa podziałowi i zajęciu pod drogę, był stroną tego postępowania, co mogło powodować stronniczość organu przy rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach stron postępowania, w tym prawach i obowiązkach skarżącego a zatem istotnie wpłynąć na wynik sprawy, a zatem powinno skutkować wyłączeniem tego organu od załatwienia tej sprawy, a wobec tego zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działania organu, jakim jest Prezydent Miasta B. w sytuacji, w której organ ten powinien być wyłączony, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem skarga w takiej sytuacji winna zostać uwzględniona, a co winno skutkować stwierdzeniem zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania i uchyleniem zaskarżonej decyzji (i na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. lub na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa,

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz pkt 2 i pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. w ten sposób, że organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. w ten sposób, że błędnie uznał, że w rozumieniu tego przepisu zjazd istniejący to zjazd fizycznie wykonany w terenie, na istnienie którego na wniosek właściciela została uzyskania co najmniej decyzja o lokalizacji zjazdu, podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że istnienie zjazdu w rozumieniu u.d.p. nie jest warunkowane wydaniem decyzji o lokalizacji zjazdu oraz fizycznym wykonaniem w terenie, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien zauważyć, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ administracji na tym błędnym założeniu oparł rozstrzygnięcie, co stanowiło naruszenie prawa, a niezauważenie naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi, tymczasem a winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. lub stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo na podstawie art 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i pkt 3 oraz art. 151 P.p.s.a. w ten sposób, że organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 80 K.p.a. w ten sposób, że błędnie przyjął, iż z ulicy S. przed jej przebudową na mocy zaskarżonej decyzji, do nieruchomości Skarżącego nie było zjazdu, podczas, gdy prawidłowa ocena okoliczności przy uwzględnieniu przepisów art. 4 pkt 8 u.d.p. powinna prowadzić do odmiennych wniosków, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ administracji na tym błędnym założeniu oparł rozstrzygnięcie, co stanowiło naruszenie prawa, a niezauważenie naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi, tymczasem winno to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. lub stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. w ten sposób, że organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 470), poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, że organ błędnie uznał, że w trakcie planowanej przebudowy drogi przebudowane zostają wyłącznie zjazdy dotychczas istniejące, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że przebudowie podlegają zjazdy dotychczas istniejące, ale jednocześnie budowie podlegają również zjazdy nieistniejące, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien zauważyć, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ administracji na tym błędnym założeniu oparł rozstrzygnięcie, co stanowiło naruszenie prawa, a niezauważenie naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi, a winno to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. lub stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa,

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. w ten sposób, że organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy na dokonanie odstępstwa technicznego konieczne jest wystąpienie z wnioskiem przez inwestora, a w przedmiotowej sytuacji z uwagi na ciążący na inwestorze obowiązek wybudowania zjazdu (w świetle art. 29 ust. 2 u.d.p.), to inwestor zobowiązany był do uzyskania upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, a następnie udzielenia zgody na odstępstwo, bowiem tylko budowa/przebudowa zjazdu oznaczała prawidłowe wykonanie normy zawartej w przepisie art. 29 ust. 2 u.d.p., co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien zauważyć, a co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ administracji na tym błędnym założeniu oparł rozstrzygnięcie, co stanowiło naruszenie prawa, a niezauważenie naruszenia tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i oddalenie skargi, a winno to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta B.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. lub stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał przedmiotową skargę kasacyjną na rozprawie przeprowadzonej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a osoby w niej uczestniczące nie musiały przebywać w budynku sądu, stosownie do treści art. 15 zzs 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. , poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S.K.A. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w punktach: pierwszym, drugim, trzecim oraz siódmym skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc te zarzuty w istocie trzykrotnie powtórzyła zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki z ww. przepisu wynika obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów na nieruchomość Spółki niezależnie od tego, czy nieruchomość ta miała dotychczas taki zjazd.

Z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1474 ze zm,.) wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów.

Z treści przytoczonego przepisu nie wynika by organ administracji miał nałożyć na inwestora obowiązek budowy zjazdu na nieruchomość położoną przy budowanej lub przebudowywanej drodze publicznej. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna ani wykładnia systemowa i funkcjonalna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego racjonalna wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wykluczyć, że nałożenie obowiązku budowy zjazdu powstanie także wówczas, gdy nieruchomość zjazdu dotychczas nie miała jednakże właściciel nieruchomości musi wówczas wykazać, że posiada skonkretyzowane plany zabudowy nieruchomości i w związku z tym zjazd na tę nieruchomość będzie niezbędny. Przez skonkretyzowane plany zabudowy należy rozumieć posiadanie przez właściciela nieruchomości co najmniej ostatecznego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca.

Art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z faktu, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi na zarządcy drogi ciąży obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów nie wynika, że zarządca ma obowiązek budowy zjazdu na każdą nieruchomość położoną przy drodze, która dotychczas takiego zjazdu nie miała urządzonego. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna ani wykładnia systemowa i funkcjonalna ww. przepisu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów wymienionych w punkcie czwartym skargi kasacyjnej, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 26 § 3 K.p.a.

W art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. uregulowana została kwestia wyłączenia pracowników organu nie zaś kwestia wyłączenia organu. Kwestia wyłączenia organu została natomiast uregulowana w art. 25 § 1 i § 2 K.p.a.

Zgodnie z treścią art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1. jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2. osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.

Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że żadna z ww. przesłanek wyłączenia organu nie wystąpiła. Okoliczność, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę drogi może być gmina nie stanowi podstawy wyłączenia organu gminy od wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy zwrócić uwagę, że w K.p.a. istniał art. 27a, który przewidywał, iż organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten został jednak uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. na mocy art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570 t.j.). Sam ustawodawca uznał, że nie ma konieczności wyłączania organu gminy od załatwiania sprawy w której gmina jest stroną. Mogłoby to mieć miejsce tylko w przypadku, gdyby przewidywał taką konieczność przepis szczególny. W niniejszej sprawie takiego przepisu jednak nie ma.

Przepis art. 24 § 1 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1. w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2. w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

Z treści przytoczonego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że reguluje on kwestię wyłączenia pracownika organu nie zaś organu. Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu odwołuje się do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1258/09, który stwierdził, że "W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wydane rozstrzygnięcie ma bowiem wpływ na jego prawa i obowiązki jako pracownika organu."

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej poglądu. Ponownie stwierdzić należy, że art. 24 § 1 K.p.a. nie może być on wykorzystywany do wyłączania organu gminy. Jest to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który zniósł obowiązek wyłączenia organu gminy w sytuacji, w której stroną jest gmina. Tym samym dokonywanie przez Sąd I instancji oceny, czy zaistniały przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta B. od załatwienia sprawy przewidziane w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. było zbędne. W konsekwencji nie miał też zastosowania w sprawie art. 26 § 3 K.p.a. a przez to nie mógł też przepis ten zostać przez organy administracji oraz Sąd I instancji naruszony.

Bezpodstawny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut wymieniony w punkcie piątym skargi kasacyjnej.

W art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych zawarta jest definicja zjazdu. Zgodnie z treścią tego przepisu przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oceniając zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w odniesieniu do treści przytoczonego wyżej przepisu stwierdzić należy, że zjazd na drogę publiczną, to realnie istniejące połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Jeśli takiego połączenia nie ma, to można mówić jedynie o projekcie budowy takiego połączenia bądź też o bliżej niesprecyzowanych planach takiej budowy. Odnośnie do kwestii obowiązku budowy zjazdu dla nieruchomości, która dotychczas go nie posiadała ponownie stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wykluczyć, że nałożenie obowiązku budowy zjazdu powstanie także wówczas, gdy nieruchomość zjazdu dotychczas nie miała, jednakże właściciel takiej nieruchomości musi wówczas wykazać, że posiada skonkretyzowane plany zabudowy nieruchomości i w związku z tym zjazd na tę nieruchomość będzie niezbędny. Przez skonkretyzowane plany zabudowy należy rozumieć posiadanie przez właściciela nieruchomości co najmniej ostatecznego pozwolenia na budowę. Może to też być decyzja o pozwoleniu na budowę zjazdu lub zgłoszenie budowy zjazdu. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała miejsca.

Nie znajduje uzasadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. (zarzut szósty skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Organy administracji oraz Sąd prawidłowo uznały w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że należąca do skarżącej kasacyjnie Spółki nieruchomość nie miała urządzonego zjazdu do drogi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 25 skargi kasacyjnej) sama Spółka przyznaje, że przed przebudową nieruchomość Spółki jak też i inne nieruchomości przylegały do drogi gruntowej i nie posiadały one żadnych urządzeń, które umożliwiałyby im zjazd z drogi publicznej na nieruchomość.

Spółka wskazuje, że w takiej samej sytuacji znajdowała się działka o nr ew. [...], do której zaprojektowano i wykonano zjazd, podczas gdy działka ta nie miała fizycznie wykonanego zjazdu. Odnosząc się do tego argumentu stwierdzić należy, że przedmiotem oceny była kwestia zgodności z prawem niezaprojektowania i niewykonania zjazdu na nieruchomość należącą do skarżącej Spółki. Prawidłowość zaprojektowania i wykonania zjazdu na działkę o nr ew. [...] nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji w odniesieniu do nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie Spółki.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten – w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji – stanowił, że wniosek organu administracji architektoniczno-budowlanej, do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:

1. charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;

2. szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;

3. propozycje rozwiązań zamiennych;

4. pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;

5. w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie miał zastosowania w sprawie, a tym samym nie mógł zostać naruszony zarówno przez organy administracji jak i przez Sąd I instancji. Jak to zostało już wcześniej wskazane nie ma prawnego obowiązku budowy zjazdów na każdą nieruchomość, która dotychczas takiego zajazdu nie miała, a tym samym nie ma żadnego przepisu techniczno-budowlanego, z którego obowiązek taki miałby wynikać. Nie było więc konieczności uzyskiwania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z faktu, że w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) określone zostały parametry techniczne zjazdów nie wynika obowiązek ich wykonania dla każdej nieruchomości, która dotychczas takiego zjazdu nie miała.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.