Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 355/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit. a, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącej Z. B. kwoty 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2011 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania Z. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją tą Prezydent

[...] - działając na wniosek B. i S. G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn. "Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem realizowany na działce 205 obr. [...] w granicy z działką nr 294 obr. [...] przy ul. [...] w P. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną; w sąsiedztwie działek nr 203, 293, 295, 294 obr. [...]". /wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] września 2012 r.

Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji – na skutek odwołania Z. B., właścicielki działki nr 294 – uchylona została decyzją SKO z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]/.

Wskazano, że planowana rozbudowa dotyczy garażu o wymiarach 9,68 x 4,5 m ± 20 %, wysokości I kondygnacji 2,8 m oraz schodami terenowymi. Dach projektowanego garażu stanowić będzie taras wypoczynkowy istniejącego budynku mieszkalnego. Wyjaśniono, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., teren w którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość leży w obszarze zabudowy i kontynuacji rozwoju dominującej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego. Zgodnie z wymogami art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, przeprowadzając ocenę stanu faktycznego i prawnego terenu. Planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem, który tworzy jednolitą całość architektoniczną, przy czym taras umieszczony jest na stropie planowanej rozbudowy i stanowi część wypoczynkową pomieszczeń parteru, tworząc spójną całość funkcjonalną. Nawiązując do motywów decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. wskazano, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie mają znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż będą uwzględnione na etapie pozwolenia na budowę. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji

o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W odwołaniu Z. B. - wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta i merytoryczne rozstrzygnięcie, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – wskazała na brak merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego co do sąsiedztwa inwestycji na działce nr 205 ze stanowiącą jej własność działką nr 294. Podniosła, że organ dopuścił warunki rozbudowy budynku mieszkalnego mając na względzie wyłącznie działkę wnioskodawców, nie uwzględniając ich dla działki nr 294. Nie zgadza się z decyzją w zakresie, w jakim ustala ona warunki na rozbudowę w granicy z jej działką oraz dopuszcza rozbudowę o garaż z tarasem o wymiarach 9,68 x 4,5 m. Decyzja Prezydenta rażąco narusza § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 54 i art. 61 u.p.z.p. Wskazany przepis rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką lub w odległości 1,5 m od granicy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania odstępstw. Organ ponadto nie odniósł się do dyspozycji SKO zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., które wiążą go przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz ust. 6 u.p.z.p. wskazało na zgodność decyzji Prezydenta z wymogami zawartymi w tych przepisach oraz brak naruszenia reguły i zasady postępowania administracyjnego. Wyjaśniło, że teren inwestycyjny jest obecnie zainwestowany budynkiem mieszkalnym

i gospodarczym, a nadto zlokalizowany jest w obszarze o takiej samej funkcji. Działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp komunikacyjny – ul. [...]. Teren inwestycji znajduje się w strefie obsługi istniejącego uzbrojenia w zakresie sieci elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej i gazowej. Wnioskowany pod inwestycję teren stanowi grunty budowlane i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi; działka nie jest położona w obrębie obszaru przeznaczonego na realizację zadań rządowych lub samorządowych, parków krajobrazowych, podlega ochronie konserwatorskiej (pozytywne stanowisko Konserwatora w aktach sprawy), leży poza terenami zalewowymi. Inwestycja nie jest zaliczona do szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestie własnościowe (immisyjne) nie mogą być przedmiotem rozważań na tym etapie procesu inwestycyjnego. Decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu. Nie narusza też prawa własności i uprawnień osób trzecich; ochrona praw tych osób realizowana jest przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę, do rozpoczęcia której decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia. Organ I instancji zobowiązał przy tym inwestora do zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że postępowanie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, które na tym etapie nie mają zastosowania. Badając zaś dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga w niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria techniczno – budowlane.

Podkreślono również, że zasada związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony od badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. Zobowiązany jest on odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie obiektu jest sprzeczne

z warunkami technicznymi. W konsekwencji, czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i obiektów już istniejących, prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wprawdzie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, jednak

w tej kategorii nie mieszczą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Skargę na decyzję SKO do WSA w Rzeszowie złożyła Z. B., zarzucając naruszenie § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 54 i art. 61 u.p.z.p. Zawnioskowała o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu zakwestionowała stanowisko organu, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają zastosowania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ ustalił warunki rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż z tarasem i schodami, nie uwzględniając tych warunków dla działki nr 294. Natomiast w stosunku do pozostałych działek sąsiadujących wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy 5 m od granicy działki 205 i 293. W sytuacji dopuszczenia rozbudowy budynku o garaż o wymiarach większych niż wskazane w § 12 ust. 3 pkt 4 w/w rozporządzenia, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stosowania odstępstw. Zdaniem skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów architektoniczno-budowlanych, jednak gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach w niej określonych. W tej sytuacji kwestia dopuszczalności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem bezpośrednio przy granicy z jej działką powinna zostać rozstrzygnięta już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a nie dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 843/13 oddalił skargę Z. B. Wskazał, że postępowanie w sprawie prowadzone było na podstawie u.p.z.p. oraz aktu wykonawczego do niej, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nie naruszają prawa materialnego. Nie stwierdzono też naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami P.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny w nim udział i rozpatrzono zastrzeżenia skarżącej. Decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 54 u.p.z.p. Nie budzi przy tym jakichkolwiek wątpliwości - w świetle regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - wymóg uzyskania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymaga następnie pozwolenia na budowę. Ustalone warunki zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., a jej wyniki (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Uzyskano też wymagane uzgodnienia i określono wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich. W tej sytuacji, skoro w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa.

Wbrew temu, co podnosi skarżąca, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji w granicy działki, lecz jedynie dopuszcza taką możliwość. Rozstrzygnięcie bowiem o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu

(w niniejszej sprawie - rozbudowy) podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Bada on zachowanie wskazanych przez skarżącą przepisów § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), które są przepisami techniczno – budowlanymi i w razie stwierdzenia, że nie są one zachowane, odmawia wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy P.b.). Obowiązany jest więc odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że jedyne wskazane w decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie obiektu budowlanego jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Tak więc, gdyby nawet w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że obiekt budowlany ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, to organ architektoniczno – budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony jednocześnie możliwości wyboru innych sposobów usytuowania obiektu wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zarzut naruszenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przepisów powołanego rozporządzenia jest przedwczesny i nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA wniosła Z. B. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie

i niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy naruszył prawo materialne albowiem wprowadził do decyzji ustalenia nie mające oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej a w szczególności określił usytuowanie planowanego obiektu w terenie, gdy zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu w terenie,

- art. § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) w zw. z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zarzut naruszenia powyższych przepisów jest przedwczesny, gdy tymczasem organ wydający decyzję

o warunkach zabudowy nie miał prawa działać na podstawie powyższego rozporządzenia i określić odległości planowanego do realizacji obiektu od granicy nieruchomości sąsiedniej,

- art. 55 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania obiektu budowlanego bezpośrednio przy granicy nie będzie miało wpływu na decyzję organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż organ architektoniczno-budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony jednocześnie możliwości wyboru innych sposobów usytuowania obiektu, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, gdy tymczasem w świetle cyt. przepisu parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1204/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W uzasadnieniu wskazał, że analiza zarzutów skargi kasacyjnej na tle okoliczności sprawy i kontrolowanego wyroku WSA wskazuje, że tylko jeden zarzut kasacyjny i to w części zasługuje na uwzględnienie; dotyczy to uznania przez Sąd I instancji, że wypowiadanie się w sprawie naruszenia przez organy przepisów § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia jest przedwczesne. W tym znaczeniu - zdaniem Sądu II instancji - przedwczesne jest stwierdzenie, i to uszło uwadze Sądu I instancji, że organy właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy prawidłowo, mając na uwadze wartości u.p.z.p., skorzystały z możliwości prawnych jakie dla przedmiotowej zabudowy w granicy daje treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), jako upoważniająca te organy do wypowiedzi w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym stwierdzeniu, mając na uwadze systemowo także treść § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., należy upatrywać, wbrew temu co podnosi skarżąca kasacyjnie, prawne możliwości określenia przez właściwe organy w decyzji o warunkach zabudowy względnie precyzyjnego usytuowania, jeżeli jest taki wniosek, planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 u.p.z.p. wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. A zatem, jeżeli właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy administracyjne, na podstawie sporządzonej zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na danej działce przy granicy z działką/ami sąsiednią (sąsiednimi) jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne.

Zadaniem właściwego organu, w myśl postanowień u.p.z.p. - w przypadku zamierzonej zabudowy w granicy - jest ustalenie, czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy

w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Istotne jest także to, czy stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, co oznacza powinność ustalenia, czy na obszarze objętym analizą występuje zabudowa w granicy jako pewna prawidłowość stanowiąca o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jeżeli takiej kontynuacji nie ma, to ustalenie zabudowy w granicy wymaga wskazania innych określonych prawem wartości przestrzeni, którym ewentualnie służy takie rozstrzygniecie. Wnioskowanie w tym zakresie powinno uwzględniać wymogi zawarte w art. 7 in fine K.p.a. NSA podkreślił, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki, powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia z punktu widzenia wartości którym służy i realizuje u.p.z.p., ponieważ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę te wartości zagospodarowania przestrzeni (m.in. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust.2, art. 6 ust. 2, art. 54 u.p.z.p.) nie podlegają powtórnej weryfikacji. Na etapie pozwolenia na budowę kwestia zabudowy w granicy badana jest szczegółowo pod kątem norm, które realizują wartości Prawa budowlanego.

Organ ma zatem obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy granicy działki jest możliwe pod warunkiem, że jest elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją sposobu zabudowy w terenie analizowanym. Kontrola wyroku wskazuje, że Sąd I instancji przedwcześnie zaaprobował stanowisko zajęte przez organy administracyjne co do akceptacji zabudowy w granicy zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych relewantnych prawnie. Sąd I instancji zaaprobował stanowisko organów administracyjnych, w myśl którego "planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż

z tarasem, który tworzy jednolitą całość architektoniczną, przy czym taras umieszczony jest na stropie planowanej rozbudowy i stanowi część wypoczynkową pomieszczeń parteru, tworząc spójną całość funkcjonalną. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Stanowisko to jest jednostronne, koncentrujące się tylko na terenie inwestycji, podkreśla tylko jej walory w zakresie jednolitej i spójnej całości architektonicznej. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy powinna wykazać, że właśnie taka zabudowa, stanowiąca pewien wyjątek, jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym.

Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że takie rozstrzygniecie jest dopuszczalne przy udokumentowanym ustaleniu, że inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku w granicy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, że charakter nowej zabudowy

w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Tymczasem w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej brak jest ustaleń w tym zakresie; analizator nie wypowiada się, czy zabudowa w granicy istnieje, na ilu działkach, odnośnie jakich funkcji. Brak tych ustaleń został zaś zaaprobowany przez organy administracyjne oraz Sąd I instancji.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów które nie znalazły potwierdzenia, NSA wyjaśnił, że treść § 12 ust. 1 – 4 rozporządzenia w powiązaniu z normami u.p.z.p. umożliwia organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy wypowiadanie się, na zasadach określonych prawem, o zabudowie w granicy, ale te wypowiedzi są formułowane pod kątem celu i zadań, które realizują te decyzje w świetle norm u.p.z.p. Fakt stwierdzenia, że z punktu widzenia wartości przestrzeni zabudowa

w granicy jest możliwa, nie oznacza związania organów architektoniczno-budowlanych w tej sprawie w ich przedmiocie rozstrzygania. Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organy architektoniczno-budowlane w zakresie wypowiedzi znajdujących się w kognicji organów właściwych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te mają walor decyzji deklaratoryjnych, wiążąco deklarują jaka lokalizacja planowanej inwestycji w terenie jest możliwa z punktu widzenia normatywnych warunków zabudowy z u.p.z.p. i innych pozostających w związku materialnoprawnym z tą ustawą norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym tzw. przepisów odrębnych, do których nie zalicza się przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest stosowana przez organy architektoniczno-budowlane w trakcie postępowania nakierowanego na wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też zostanie ustalone, czy przy potencjalnej zabudowie w granicy, dopuszczalnej w świetle u.p.z.p., będzie mogła być zrealizowana zabudowa o konkretnych parametrach, które kwestionuje skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie znajduje przy tym zastosowanie art. 190 P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wskazano powyżej, NSA wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1204/14 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt

II SA/Rz 843/13, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Bezpośrednim powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie o przedwczesnym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji wyrażonego w kontrolowanych decyzjach stanowiska organów administracji co do akceptacji zabudowy w granicy zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych relewantnych prawnie. Wg NSA, decyzja o warunkach zabudowy w przypadku potencjalnej zabudowy w granicy powinna wykazać, że właśnie taka zabudowa jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze, nie kłóci się

z istniejącym układem urbanistycznym i będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć

z obecną funkcją istniejącej zabudowy, nie ograniczając w przyszłości zastanego sposobu użytkowania terenu sąsiedniego.

Po ponownym zbadaniu sprawy w kontekście powyższych uwag WSA doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem w treści przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej brak jest ustaleń co do tego, czy na objętym nią obszarze występuje zabudowa w granicy działek, jakiego rodzaju i z jaką intensywnością. W konsekwencji niemożliwe na obecnym etapie postępowania sądowego jest ustalenie, czy w świetle u.p.z.p. zabudowa w granicy działek jest dopuszczalna. Urbanista w treści sporządzonej na potrzeby decyzji analizy urbanistyczno – architektonicznej nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, co błędnie zaakceptowało SKO w zaskarżonej decyzji i WSA w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. O ile nawet na obszarze objętym analizą taka zabudowa nie występuje, niezbędne jest wskazanie "innych określonych prawem wartości przestrzeni", uzasadniających w niniejszej sprawie odstępstwo od ogólnych reguł lokalizacji budynków i posadowienie planowanej rozbudowy w granicy z działką nr 294.

Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji SKO

i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] marca 2013 r. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy pod w/w względami dokonają uzupełnienia już zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ponownej oceny w kontekście spełnienia przesłanek z art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które to wytyczne wynikają dla nich wprost z uzasadnienia wyroku NSA.

Stosownie do powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego (pkt II) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Jednocześnie, mając na uwadze § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 12, poz. 24 ze zm.), zgodnie z którym wpis od skargi kasacyjnej wynosi połowę wpisu od skargi (nie mniej jednak niż 100 zł), na podstawie art. 225 P.p.s.a. zarządzono zwrot na rzecz skarżącej nadpłaconej z tego tytułu kwoty 250 zł (pkt III).