Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 465/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi E. O. na uchwałę nr L/1383/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ''Zwierzyniec - Księcia Józefa" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.6; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz E. O. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. E. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. nr L/1383/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zwierzyniec – Księcia Józefa" (dalej jako "plan miejscowy"). Uchwałę powyższą zaskarżono w całości, zarzucając jej: 1) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia działki nr [...] obr. 16 Krowodrza pod tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolami ZPb.6 i ZPb.7 oraz ZPw.1 są sprzeczne z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa – uchwały z nr XII/83/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2013 r. zmienionej uchwałą nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., (dalej jako "Studium"), w której ww. działka znajduje się w obszarach oznaczonych symbolami MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ZR – tereny zieleni nieurządzonej, a nadto w którym określono, że granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zupełne wyłączenie działki nr [...] obr. 16 Krowodrza z zabudowy, podczas gdy właściciele działek sąsiadujących o nr [...], [...] i [...] o podobnych uwarunkowaniach, uzyskali możliwość zabudowy i zagospodarowania, co stanowi nadmierną i nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, a nadto nieusprawiedliwioną i nieadekwatną ingerencję w prawo własności.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszary oznaczone symbolami ZPb.6, ZPb.7, ZPw.1, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu działki o nr ewidencyjnym [...] w obr. 16 Krowodrza jako obszaru oznaczonego symbolami ZPb.6, ZPb7 oraz ZPw.1, a także zasądzenie od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki nr [...] obręb 16 jednostka ewidencyjna Krowodrza, położonej przy ul. [...] w Krakowie, objętej księgą wieczystą prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Środmieścia Wydział IV Ksiąg Wieczystych nr [...] Nieruchomość jest zabudowana od zachodniej strony budynkiem mieszkalnym o powierzchni użytkowej ok. 120 m2.

Skarżąca podała też, że zgodnie z postanowieniami Studium:

- zachodnia część nieruchomości znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku Studium kategorią zagospodarowania terenu o symbolu ZR (tereny zieleni nieurządzonej);

- wschodnia część nieruchomości znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku Studium kategorią zagospodarowania terenu o symbolu (MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej).

Ponadto wskazała, że całość nieruchomości znajduje się w granicach strefy kształtowania systemu przyrodniczego i w granicach osuwisk oznaczonych na karcie k3 jako osuwisko nieaktywne (vide: Mapa Osuwisk i Terenów Zagrożonych Ruchami Masowymi w skali 1:10 000 dla Miasta Krakowa - arkusz M-34-36-D-d-l - osuwisko 067/07).

Z kolei stosownie do obowiązującego od 12 stycznia 2021 r. planu miejscowego obszaru "Zwierzyniec – Księcia Józefa" nieruchomość Skarżącej znajduje się:

- w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPb.7 - tereny zieleni urządzonej (§ 23 części tekstowej planu miejscowego)

- w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPw.1 - tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną towarzyszącą infrastrukturze wodociągowej (§ 26 części tekstowej planu miejscowego)

- w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZPb.6 - tereny zieleni urządzonej (§ 23 części tekstowej planu miejscowego)

- w części w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2 - tereny komunikacji, dróg publicznych, klasy dojazdowej (§ 28 ust. 1 pkt 1 części tekstowej planu miejscowego).

W ocenie skarżącej zachodzi rozbieżność między postanowieniami Studium a planem miejscowym polegająca na przeznaczeniu w planie miejscowym nieruchomości Skarżącej pod tereny zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym (ZPb.6, ZPb.7) i zieleni urządzonej towarzyszącej infrastrukturze wodociągowej (ZPw.1), podczas gdy w Studium nieruchomość skarżącej jest podzielona między przeznaczenia oznaczone symbolami ZR (tereny zieleni nieurządzonej – zachodnia część działki, obejmująca ok. 1/3 jej powierzchni) oraz MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – wschodnia część działki, obejmująca ok. 2/3 jej powierzchni, przylegająca do ul. [...]). Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że działki sąsiadujące od północy i od południa z wschodnią częścią należącej do niej nieruchomości zostały zakwalifikowane do kategorii MN.2 i MN.3, a zatem jako zdatne do zabudowy. W świetle powyższego niezgodność planu miejscowego ze Studium dotyczy zarówno zachodniej, jak i wschodniej części działki.

Wedle skarżącej postępowanie Rady Miasta Krakowa stanowiło nadużycie władztwa planistycznego oraz nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, a nadto nieproporcjonalną i nieadekwatną ingerencję w prawo własności, poprzez zupełne wyłączenie działki skarżącej z możliwości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono tok formalnoprawny podjęcia uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że nieinwestycyjny charakter nieruchomości skarżącej został podyktowany jej położeniem w obszarze osuwiska. Naczelną zasadą obowiązującą w dziedzinie planowania przestrzennego na poziomie gminy jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymóg zachowania zgodności pomiędzy tymi aktami polityki przestrzennej gminy wynika wprost z brzmienia art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg ten obejmuje oczywiście obowiązek zachowania zgodności planu z dokumentem studium obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego.

Wskazano, że zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dla terenu działki nr [...] obr. 16 Krowdrza został ustalony kierunek zagospodarowania pod: Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) dla większej, wschodniej części działki oraz - Tereny zielenie nieurządzonej (ZR) dla mniejszej, zachodniej części działki.

Zgodnie z wytycznymi Studium, w przypadku terenów o kierunku zagospodarowania pod Tereny MN w planie miejscowym należy ustalić kategorię przeznaczenia terenu zgodną z funkcją podstawową, bądź z funkcją dopuszczalną - określonymi w Studium dla obszarów o tym kierunku zagospodarowania. Funkcja podstawowa to zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Funkcja dopuszczalna dla Terenów MN to usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Natomiast w przypadku Terenów ZR funkcję podstawową stanowią różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a funkcją dopuszczalną jest zabudowa / zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych. Dodatkowo w dokumencie Studium wskazano, że wykluczenie z zabudowy zinwentaryzowanych osuwisk oraz wyznaczenie obszarów zagrożonych wystąpieniem ruchów masowych, których ewentualnie zagospodarowanie musi przewidywać przeciwdziałania propagacji procesów geodynamicznych - strona 107 Tomu II Studium. Ponadto wskazano, że cyt.: Obszary, na których występują ruchy masowe oraz obszary zagrożone takimi ruchami zostały oznaczone na rysunku Studium z podaniem charakteru zagrożenia. Dla terenów gdzie występują osuwiska, a Studium wskazuje je do zainwestowania, to wskazanie to nie jest wiążące. Nadrzędne znaczenie posiada tutaj uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych, które należy każdorazowo weryfikować przy przeznaczeniu danego terenu do zainwestowania podczas sporządzania planu miejscowego, poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk oraz terenów zagrożonych ruchami masowymi- strona 108 Tomu II Studium. Przytoczone zapisy Studium jednoznacznie wskazują, że tereny dla których ustalono inwestycyjny kierunek zagospodarowania, a równocześnie znajdują się na obszarze osuwiska, nie mogą zostać przeznaczane pod zabudowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Podano również, że w granicach obszaru objętego projektem planu znajduje się 5 osuwisk ([...]), dla których sporządzono karty rejestracyjne. Mimo że wszystkie osuwiska zostały określone jako nieaktywne, wskazano, że nie można wykluczyć dalszych ruchów na skutek długotrwałych lub intensywnych opadów deszczu, wiosennych roztopów oraz zdarzeń o charakterze katastrofalnym. Dwa osuwiska zostały wskazane jako bardzo trudne do zabezpieczenia, podkreślono również konieczność utrzymania odpowiedniej gospodarki wodno-ściekowej i odprowadzania wód poza obszar osuwiska. W projektowanym planie w obrębie osuwisk wyznaczono głównie tereny zieleni w parku krajobrazowym (ZNzl) oraz tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym (ZPb). W terenach tych minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego określono na wysokim poziomie 90%, nie ma również możliwości powstania nowej zabudowy. Dopuszczona została natomiast realizacja m.in. terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz placów zabaw, dodatkowo w terenach ZNzl możliwa jest realizacja zalesień.

Aktualny zasięg osuwisk określony został podczas badań przeprowadzonych w latach 2017 - 2018 przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy, na potrzeby opracowania "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000, powiat Miasto Kraków, woj. małopolskie". Mapa osuwisk i terenów zagrożonych stanowi podstawowy dokument kartograficzny do prowadzenia tzw. rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi oraz dokument planistyczny niezbędny do uzgadniania studium uwarunkowań przestrzennych i planów zagospodarowania przestrzennego na etapie ich sporządzania lub aktualizacji. W związku z powyższym nadanie kategorii inwestycyjnego (budowlanego) przeznaczenia terenu nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej stanowiłoby o naruszeniu podstawowej zasady sporządzenia planu miejscowego, tj. zasady zachowania zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium. A w konsekwencji taka wada planu miejscowego, stanowiłaby podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały o planie miejscowym. Dlatego z uwagi na uwarunkowania geologiczne, ustalając kategorię przeznaczenia terenu dla wschodnich obszarów obejmujących działkę strony skarżącej, ustalono te kategorie zgodnie z ustaleniami Studium, w takim w zakresie, w jakim kategoria przeznaczenia terenu jest zgodna z funkcja dopuszczalną określoną dla Terenów MN. Natomiast dla zachodniej części działki strony skarżącej ustalono przeznaczenie zgodne z funkcją dopuszczalną określoną dla terenów ZR.

Odnosząc się do tej grupy zarzutów stwierdzić należy, iż w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów nie tyle ograniczających, co wręcz kształtujących treść prawa własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w przepisie art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do konstatacji, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego.

Zauważono, że z punktu widzenia art. 1 ust. 2 ustawy planistycznej prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze (prawu własności) z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, co zdaniem strony przeciwnej zostało w skarżonym planie właściwie uczynione. Argumentacja skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą jej własność. Tymczasem, to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącej nie przesądza o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek innych przepisów prawa. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że działka strony skarżącej przed wejściem w życie postanowień planu miejscowego została zabudowana budynkiem mieszkalnym. A żaden przepis prawa nie nakłada na organy planistyczne gminy, by prawo do zabudowy nieruchomości było prawem nieograniczonym, tj. prawem do zabudowy nieruchomości w sposób dowolny. Należy wskazać, że plan miejscowy zawiera regulacje dotyczące istniejących obiektów budowlanych oraz określa jakie dodatkowe roboty budowlane (ponad roboty wynikające z uzyskanych dotychczas pozwoleń na budowę) będą mogły zostać wykonane w tych obiektach (por. np. § 7 ust. 2 skarżonego planu miejscowego). Z uwagi na uwarunkowania geologiczne, oraz z uwagi na fakt, iż działka strony skarżącej jest już zabudowana, trudno wykazywać, że ustalenia planistyczny ograniczyły uprawnienia strony skarżącej, wynikające z posiadanego prawa własności, w sposób nieuprawniony, czy też z naruszeniem przysługującego organom gminy tzw. władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Sąd uznał, że skarżąca wykazała legitymację do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest ona bowiem właścicielką nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu, tj. działki nr [...] w obr. 16 Krowodrza, znajdującej się w jednostkach przestrzennych oznaczonych w części graficznej symbolami ZPb.6, ZPb.7, ZPw.1, KDD.2. Ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd.

Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie, że uchwała nr L/1383/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zwierzyniec - Księcia Józefa" była już przedmiotem orzekania tut. Sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej obejmującej obszar oznaczony jako ZPb.8. Wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., II OSK 2472/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne wniesione od tego wyroku. Procedura sporządzania miejscowego planu była już zatem przedmiotem oceny sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd ograniczył swoją kontrolę do części planu dotyczącej interesu prawnego skarżącej.

Działka skarżącej, jak już wskazano, znajduje się w różnych jednostkach przestrzennych miejscowego planu, o różnym przeznaczeniu. Część zachodnia działki znajduje się w obszarze ZPb.7. Część wschodnia działki stanowi obszar ZPb.6. Są to, po myśli § 23 ust. 1 miejscowego planu, Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń urządzoną, ogrody lub zieleń towarzyszącą istniejącym obiektom budowlanym. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono w miejscowym planie: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,01 – 0,2; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m (ust. 2).

Część środkowa działki skarżącej znajduje się w obszarze ZPw.1. Zgodnie z § 26 ust. 1 miejscowego planu jest to Teren zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępną zieleń urządzoną towarzyszącą infrastrukturze wodociągowej. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalono: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 50%; 2) maksymalną wysokość zabudowy: 5 m (ust. 2).

Niewielki fragment działki skarżącej znajduje się ponadto na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD.2 - Tereny komunikacji, dróg publicznych, klasy dojazdowej (§ 28 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego).

Podstawową materialnoprawną zasadą tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). W przywołanym wyroku tut. Sądu słusznie wskazano również, że zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Działka skarżącej nr [...] obr. 16 Krowodrza w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa podjętego uchwałą nr Xll/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. oraz uchwałą nr CX1I/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 18. Część działki nr [...], stanowiąca teren ZPb.7 znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku Studium symbolem ZR - tereny zieleni nieurządzonej, zaś pozostała część nieruchomości (obejmująca tereny ZPb.6, ZPw.1, KDD.2) znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku Studium symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, całość nieruchomości znajduje się w granicach strefy kształtowania systemu przyrodniczego i w granicach osuwisk oznaczonych na karcie k3 jako osuwisko nieaktywne (vide: Mapa Osuwisk i Terenów Zagrożonych Ruchami Masowymi w skali 1:10 000 dla Miasta Krakowa-arkusz M-34-36-D-d-l -osuwisko 067/07).

W terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) przewidziano w Studium funkcję podstawową, opisaną jako zabudowa jednorodzinna, realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m. in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Jako funkcję dopuszczalną wskazano usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W odniesieniu do terenów ZR funkcję podstawową stanowią różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne, a funkcją dopuszczalną jest zabudowa/ zagospodarowanie terenu realizowana/e jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.

Co do osuwisk, jak wynika z ustalonych dla tej jednostki wytycznych Studium do planów miejscowych, "w terenach wskazanych do zainwestowania znajdujących się w obrębie osuwisk - rozstrzygnięcie co do możliwości zainwestowania, jak również ustalenie parametrów tego zainwestowania nastąpi na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po rozpoznaniu w zakresie uwarunkowań geologicznych" (s. 109, tom III Studium). Zgodnie z wytycznymi Studium "uwarunkowanie związane z osuwaniem się mas ziemnych (...) należy każdorazowo weryfikować (...) poprzez przeprowadzenie wyprzedzającego rozpoznania warunków geologicznych w sposób określony dla wyznaczania i dokumentowania osuwisk" (s. 108 t. II zasady i kierunki polityki przestrzennej. Cz. II.5.13 Obszary szczególnego zagrożenia).

Zestawienie treści Studium z postanowieniami planu w zakresie części działki stanowiącej obszar ZPb.6 przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym, a tym samym wyłączony w istocie spod zabudowy, doprowadziło Sąd do przekonania, że w tej części plan wprowadza ustalenia sprzeczne ze Studium, które to Studium przewiduje na tym obszarze, jako podstawową, funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Jak akcentowano w odpowiedzi na skargę, kluczową kwestią, która przemawiała za wyłączeniem tej części działki skarżącej spod zabudowy były ustalenia Studium dotyczące osuwisk, jako że teren działki znajduje się w strefie nieczynnego, acz potencjalnie aktywnego osuwiska. Stanowiska tego jednak nie można podzielić. Ze Studium wynika bowiem niezbicie, że zasadniczą determinantą przepisów miejscowego planu dla terenu, na którym dopuszczalna jest zabudowa, a leżącego w strefie osuwisk, powinno być wyprzedzające rozpoznanie warunków geologicznych. Bezspornie takiego rozpoznania w stosunku do działki skarżącej nie było. W konsekwencji należało stwierdzić, że określenie przeznaczenia części działki Skarżącej w zakresie terenu ZPb.6 pod zieleń stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji wymagało stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w tej części.

W ocenie Sądu, w omówionym zakresie doszło również do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Przypomnieć należy, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy przekroczenie władztwa planistycznego wiązać należy z niedopuszczeniem zabudowy na części działki skarżącej, pomimo przeanalizowanej powyżej treści Studium przewidującego na tym terenie podstawową funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy jednoczesnym dopuszczeniu zabudowy na działkach sąsiednich (tereny MN.2 i MN.3), posiadających analogiczne uwarunkowania przestrzenne i geologiczne (co do osuwiska). W tym kontekście ustalenia planu co do obszaru ZPb.6 należy uznać za nieuzasadnione, pochopne i nadmiernie ingerujące w treść prawa własności skarżącej.

Podobnych mankamentów Sąd nie dopatrzył się natomiast co do części działki znajdującej się w obszarze ZPw.1. Teren ten wprawdzie, zgodnie ze Studium, znajduje się również w terenach zabudowy mieszkaniowej, jednak i w terenach zabudowy mieszkaniowej możliwe jest wprowadzenie – jako dopuszczalnego – przeznaczenia pod zieleń, o ile istnieje do tego uzasadniona podstawa. W okolicznościach sprawy taką podstawę jest zachowanie pionowego pasa zieleni biegnącego w kierunku Kopca Kościuszki, pod którym poprowadzone są magistrale wodociągowe. Z tej przyczyny, nie dopatrując się naruszenia zasad i trybu jego sporządzania, Sąd w tym zakresie oddalił skargę.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej odnoszących się do zachodniej części działki Skarżącej, oznaczonej w planie miejscowym jako ZPb.7 (tereny zieleni urządzonej towarzyszącej obiektom budowlanym). Jak wskazano powyżej w terenach ZR funkcja podstawowa przewiduje "różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne". Również funkcja dopuszczalna nie przewiduje zabudowy mieszkaniowej, lecz wyłącznie "terenowe urządzenia sportowe" o określonych cechach, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk. Niewątpliwie istnieje zgodność pomiędzy przywołanymi kierunkami Studium a ustalonym w miejscowym planie przeznaczeniem terenu ZPb.7 pod zieleń urządzoną towarzyszącą obiektom budowlanym.

W konsekwencji powyższego nie mogły co do terenu ZPb.7 (podobnie i do ZPw.1) wywołać oczekiwanego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności przedmiotowej działki nr [...] obr. 16 Krowodrza. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał za dopuszczalne i uzasadnione wprowadzone ograniczenia prawa własności w odniesieniu do części działki skarżącej znajdującej się w obszarze ZPb.7 i ZPw.1. Sąd miał przy tym również na względzie, że co do istniejącej zabudowy w części ZPb.7 plan miejscowy ani nie wyłączył możliwości korzystania z niej, ani też koniecznych dla utrzymania istniejących obiektów robót budowlanych (vide: § 7 ust. 2 planu miejscowego).

Finalnie wreszcie Sąd stwierdził, że brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania ustaleń miejscowego planu odnoszących się do terenu KDD.2, co do którego skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów. Działka skarżącej tylko w niewielkiej części znajduje się w tym obszarze i prawo własności ograniczone zostało w koniecznym zakresie, także po to by zapewnić tej nieruchomości odpowiedni dostęp do drogi publicznej.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w wysokości 300 zł, uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.