Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek w D. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 446 ze zm.) traktując czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. polegającą na zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji za rok szkolny 2017/2018 jako zarządzenie, stwierdził jego nieważność ze względu na niezgodność z art. 268a K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 110 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z późn. zm.) w związku z art. 307 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe.

Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło projektu arkusza organizacji w następujących placówkach oświaty:

1) Przedszkola nr [...]w D.

2) Przedszkola nr [...] w D.

3) Przedszkola nr [...] w D.

4) Przedszkola nr [...] w D.

5) Przedszkola nr [...] w D.

6) Przedszkola nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w D.

7) Przedszkola nr [...]w D.

8) Przedszkola nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w D.

9) Przedszkola nr [...] w D.

10) Przedszkola nr [...] w D.

11) Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...]

12) Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...]

13) Szkoły Podstawowej nr [...]

14) Szkoły Podstawowej nr [...]

15) Szkoły Podstawowej nr [...]

16) Gimnazjum Nr [...]

17) Gimnazjum Nr [...]

19) Gimnazjum Nr [...]

19) [...] Liceum Ogólnokształcącego

20) Zespołu Szkół [...]

21) Zespołu Szkół [...]

22) Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] Zespołu Szkół nr [...]

23) Zespołu Szkół nr [...]

24) A

25) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wyjaśnił, że w dniu 28 sierpnia 2017r., w związku z korespondencją skierowaną do Prezydenta Miasta D., do organu nadzoru przesłano pismem nr [...] z dnia [...]r. uwierzytelnione kopie arkuszy organizacji przedszkoli, szkół i placówek prowadzonych przez Gminę D. na rok szkolny 2017/2018, w tym arkusze organizacji wymienionych w petitum przedszkoli, szkół, zespołów szkolno - przedszkolnych, zespołów szkół i placówek.

W ocenie organu nadzoru, zatwierdzenie tych arkuszy zostało dokonane z istotnym naruszeniem prawa, gdyż kompetencja do zatwierdzenia arkuszy organizacji, zgodnie z przepisem art. 110 ust. 3 w związku z art. 57 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy.

Wojewoda wskazał na art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, że arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 1 i 2 w/w ustawy organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1). W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust. 2). Zaś stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone m.in. w art. 57 ustawy wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (tu: Prezydent Miasta D.).

W opinii organu nadzoru, z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jedną z form działania wójta (Prezydenta Miasta), jako jednoosobowego organu gminy są zarządzenia. Forma ta jest przewidziana w czterech wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę przypadkach, tj. powołania i odwołania zastępcy wójta, zarządzenia ewakuacji, określenia regulaminu organizacyjnego gminy oraz wydania przepisów porządkowych. Mimo, że ustawodawca nie przewidział wprost wymienionej formy dla dokonania czynności związanej z zatwierdzeniem arkusza organizacji przedszkoli, szkół i placówek, zdaniem organu nadzoru należy uznać tę czynność za zarządzenie.

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Tym samym zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta projektów arkuszy organizacji przedszkoli, szkół, zespołów szkolno - przedszkolnych, zespołów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Miasto D. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego aktu, który podlega nadzorowi wojewody. Zatem, pomimo nienazwania ww. zatwierdzenia "zarządzeniem" nie można mieć wątpliwości, że posiada ono cechy właściwe dla takiego aktu, a w związku z tym podlega ocenie wojewody pod kątem zgodności z prawem.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy organ nadzoru ustalił, że arkusze organizacji zostały zatwierdzone przez Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego w D. Z akt sprawy wynika, że podstawę działania w powyższym zakresie stanowiło upoważnienie Nr [...] z dnia 1 lutego 2007r. udzielone przez Prezydenta Miasta w trybie przepisu art. 268a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Organ nadzoru przywołał brzmienie art. 268a K.p.a. wskazując, że na podstawie tego przepisu organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zauważył, że zakres spraw objętych upoważnieniem, o którym mowa w wyżej cytowanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego, obejmować może wyłącznie działania unormowane i załatwiane w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów K.p.a. unormowany został w art. 1 tej ustawy i z jego analizy wyraźnie wynika, że nie może on dotyczyć czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacji, które nie przybiera formy ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też zaświadczenia. Zatem upoważnienie udzielone w trybie art. 268a Kpa Naczelnikowi Wydziału Oświaty nie mogło stanowić podstawy do podejmowania czynności polegających na zatwierdzeniu arkusza organizacji.

W opinii Wojewody Śląskiego, zastosowanie znaleźć powinny inne prawne formy działania wynikające z unormowań zawartych w przepisach ustrojowych. Jak stanowi art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym "wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy". W opinii organu nadzoru, to "powierzenie" nie może obejmować przenoszenia kompetencji do wydawania zarządzeń.

Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że realizując kompetencję wynikającą z art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wyłącznie organ wykonawczy (Prezydenta Miasta D.) uprawniony jest do wydania zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia arkusza (arkuszy) organizacji przedszkoli, szkół i placówek. Brak jest bowiem podstawy prawnej do przeniesienia tej kompetencji na inną osobę niż piastun organu.

Ponad powyższe, organ nadzoru uznał, że przedmiotowe arkusze organizacji zostały zatwierdzone z pominięciem obowiązku ich przedłożenia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny celem zaopiniowania. Zgodnie z treścią art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe "arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Przepis art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że kurator oświaty, w imieniu wojewody wykonuje kompetencje województwa, a w szczególności m.in. opiniuje arkusze organizacji publicznych szkół i placówek, z wyjątkiem szkól i placówek prowadzonych przez ministrów, w zakresie ich zgodności z przepisami, przedstawiane przez organy prowadzące szkoły i placówki przed zatwierdzeniem arkuszy.

Wojewoda Śląski wyraził pogląd co do brzmienia przepisu art. 307 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe wskazując, że czynności podejmowane na rok szkolny 2017/2018 i następne lata szkolne dotyczące organizowania i prowadzenia kształcenia, wychowania i opieki w jednostkach organizacyjnych systemu oświaty, oraz realizowania zadań oświatowych w tych latach szkolnych, powinny być podejmowane zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe oraz ustaw zmienianych w art. 4 i art. 15, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a także zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie tych ustaw, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten obowiązuje od 26 stycznia 2017r. Zatem przepis art. 307 ust. 2 ww. ustawy miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli tych czynności, których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować nowe przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

Odnosząc się do stanowiska Gminy D. przedstawionego po wszczęciu postępowania nadzorczego, z którego wynikało, że arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 nie zostały przedłożone Śląskiemu Kuratorowi Oświaty do zaopiniowania, bowiem byłoby to sprzeczne z regulacjami prawa obowiązującego w momencie zatwierdzania arkuszy, gdyż art. 110 ust. 3 ustawy wszedł w życie z dniem 1 września 2017r., organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowym przypadku należało jednak stosować przepis art. 110 ust. 3 ustawy. Brak opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny stanowi istotne naruszenie procedury przy wydawaniu badanego zarządzenia. Jak wynika z informacji udzielonych przez Kuratorium Oświaty w Katowicach pismem Nr [...] z dnia 19 lipca 2017r. organ prowadzący nie udostępnił do zaopiniowania Śląskiemu Kuratorowi Oświaty arkuszy organizacji przekazanych przez dyrektorów. Tym samym - w ocenie organu nadzoru - zarządzenie zostało wydane z naruszeniem procedury dla niego przewidzianej.

Mając na względzie przedstawioną argumentację, Wojewoda Śląski uznał za bezsporne, że Prezydent Miasta D. wydając zakwestionowane zarządzenie istotnie naruszył art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 110 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe w związku z art. 307 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe oraz w związku z art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe. Jest to istotne naruszenie prawa, co zgodnie z treścią przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości.

W skardze na przedstawione powyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesionej, na podstawie art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, Gmina D. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, art. 110 ust. 3 w związku z art. 57 oraz art. 29 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe polegające na błędnym uznaniu, że arkusz organizacji szkoły podlega zatwierdzeniu w drodze zarządzenia organu wykonawczego gminy, podlegającego nadzorowi właściwego wojewody.

Zarzucono nadto naruszenie § 10 ramowego statutu publicznej szkoły podstawowej, stanowiącego załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz., U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) poprzez uznanie, że w procedurze zatwierdzania arkusza organizacji szkół na rok szkolny 2017/2018 ma zastosowanie art. 110 Prawa oświatowego, jak też z tych samych przyczyn naruszenie § 5 ramowego statutu publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym publicznej poradni specjalistycznej, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 grudnia 2002r. w sprawie ramowego statutu publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym publicznej poradni specjalistycznej (Dz.U. 2002r., Nr 223, poz. 1869).

W powołaniu na art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym skarżąca stwierdziła, że każde postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia winno być traktowane jako sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, niedopuszczalne jest zatem w jednym rozstrzygnięciu nadzorczym kwestionowanie dwóch lub więcej aktów. Ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw prawnych do połączenia w jednym orzeczeniu (rozstrzygnięciu nadzorczym) kilku różnych spraw nawet, gdy dotyczą tego samego podmiotu. Jeśli zatem zatwierdzenie arkusza organizacji miałoby być według organu nadzoru zarządzeniem, to w stosunku do każdego z 26 odrębnych arkuszy szkół i placówki psychologiczno-pedagogicznej dokonana była odrębna czynność. Byłoby więc 26 odrębnych zarządzeń. Organ nadzoru uznając, że czynność zatwierdzenia jest podejmowana w formie zarządzenia - powinien wszcząć dwadzieścia sześć odrębnych postępowania i wydać odrębne rozstrzygnięcia nadzorcze w stosunku do każdej z tych czynności.

Skarżąca zakwestionowała jednak przede wszystkim stanowisko organu co do uznania czynności zatwierdzenia arkusza szkół i placówki psychologiczno-pedagogicznej jako zarządzenia, w stosunku do którego organowi nadzoru na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje prawo stwierdzenia nieważności. Zauważyła, że uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wykazuje w wystarczającym stopniu, że zatwierdzanie arkuszy organizacji szkół i placówek następuje w drodze zarządzenia podejmowanego wyłącznie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.

Zauważono, że na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę istotnie sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie jej spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Jednak, zdaniem skarżącej, przepis ten koncentruje się głównie na nadzorowaniu samych zdarzeń gospodarczych, których dotyczą przede wszystkim przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Główne zasady gospodarki finansowej w szkołach i placówkach jako jednostkach sektora finansów publicznych określa art. 44 u.f.p. Przepisy ustawy nakładają również na dyrektora szkoły jako kierownika jednostki odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki (art. 53 ust. 1 u.f.p.), którą dzieli on z głównym księgowym (art. 54 u.f.p.). Obowiązująca ustawa wprowadza również instytucję tzw. kontroli zarządczej (art. 68 i n. u.f.p.), którą stanowi "ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy". Zarówno system kontroli zarządczej jak i prawidłowość objętej nią gospodarki finansowej, podlegają stale sprawowanej kontroli ze strony organu sprawującego nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych. Pojęcie spraw finansowych obejmuje także ewidencję zdarzeń gospodarczych (rachunkowość jednostki), która wiąże się ściśle z zakresem nadzoru finansowego określonym w art. 57 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe m.in. z uwagi na obowiązek okresowej inwentaryzacji poszczególnych składników aktywów (majątku) i pasywów (źródeł finansowania majątku) jednostki. Kontrola prawidłowości i rzetelności prowadzenia ksiąg rachunkowych szkół i placówek jest w jednostkach sektora finansów publicznych elementem kontroli finansowej. Z kolei nadzór w zakresie "spraw administracyjnych" dotyczy zagadnień związanych z zarządzaniem, czy też kierowaniem, czyli wszystkich tych zadań, których spełnianie jest konieczne do utrzymania i funkcjonowania jednostki organizacyjnej systemu oświaty, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu spraw finansowych.

Skarżąca stwierdziła, że czynność zatwierdzenia arkusza organizacji nie należy, wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego, do kategorii środków nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, w które samorządowy organ prowadzący szkołę został wyposażony przez ustawodawcę.

Odwołując się do art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe skarżąca wskazała, że nadzorowi w zakresie spraw finansowych i administracyjnych podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny

pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 57 ust. 3 Prawa oświatowego, do wykonywania nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy art. 55 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy. Na podstawie tych z kolei regulacji pracownicy organu prowadzącego wykonując czynności z zakresu nadzoru mają prawo wstępu do szkół i placówek, wglądu do prowadzonej przez szkołę lub placówkę dokumentacji dotyczącej przebiegu nauczania, wychowania i opieki oraz organizacji pracy. Przywołane regulacje dają również możliwość wydawania dyrektorom szkół i placówek zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności, wraz z terminem ich realizacji.

Wbrew twierdzeniu Wojewody Śląskiego, skarżąca uznała, że wymienione czynności nie są tożsame z zatwierdzeniem arkusza organizacji. Czynność ta nie daje się poprzez art. 57 powiązać z art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który wskazuje, że to odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wykonuje zadania związane z nadzorem nad działalnością jednostek organizacyjnych systemu oświaty.

W ocenie Gminy D. ustawodawca nie zaliczył zatwierdzenia arkuszy do czynności nadzorczych, gdyż jest to jedynie czynność materialno - techniczna, której wykonanie może zostać powierzone także Naczelnikowi Wydziału Oświaty.

Skarżąca podniosła, że gdyby intencją ustawodawcy było wskazanie organu wykonawczego jako jedynie uprawnionego do wykonywania czynności w postaci zatwierdzenia arkusza, wówczas wskazałby on art. 110 ust. 3 ustawy bezpośrednio w katalogu zawartym w tym przepisie.

Podsumowując, wskazano w skardze, że przepisy regulujące zasady i tryb opracowywania arkuszy organizacji szkoły nie określają formy zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły. Może to być adnotacja na arkuszu, czy odrębny dokument, z którego wynika, że dany arkusz opracowany przez dyrektora szkoły został w całości zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę. Zatwierdzenie arkusza w Gminie D. następuje w drodze jego podpisania przez Naczelnika Wydziału Oświaty i taka forma zatwierdzenia również jest dopuszczalna przez obowiązujące przepisy prawa. Natomiast w przepisach Prawa oświatowego nie istnieje obowiązek zatwierdzenia arkusza w drodze zarządzenia organu wykonawczego.

Biorąc pod uwagę stanowisko sądów administracyjnych skarżąca Gmina podniosła, że zakres działania przedszkola czy szkoły w roku szkolnym wyznacza arkusz organizacji, który nie nosi cech aktu administracyjnego, gdyż nie wpływa bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług przedszkola oraz nie ma charakteru aktu zewnętrznego i nie jest kierowany do indywidualnego podmiotu.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego skarżąca dokonała nadto interpretacji terminu "zarządzenie" podnosząc, że nie oznacza ono każdego aktu jednoosobowego organu gminy - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale odnosi się do tych czynności, które zostały podjęte w specjalnej normatywnej formie tak przez ustawodawcę nazwanej, a skoro ustawodawca jedynie w kilku przepisach ustawy ustrojowej określił prawną formę działania wójta, to trzeba założyć, zgodnie z zasadą domniemania racjonalnego działania ustawodawcy, że posłużenie się pojęciem "zarządzenia" miało na celu nadanie mu określonej treści normatywnej. Prowadzi to do wniosku, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być stosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że zarządzenia nie są jedyną formą działania wójta, bowiem wydaje on także decyzje, działa w formach cywilnoprawnych, w formach materialno-technicznych i niewładczych. Zarządzenia są natomiast formą aktu władczego, jednostronnego - normatywnego (zarządzenie porządkowe), ogólnego - wewnętrznego (regulamin urzędu gminy) czy jednostkowo-konkretnego, w tym dotyczącego zatrudniania lub zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W ocenie Gminy, ze względu na fakt, że czynność zatwierdzenia arkusza organizacji nie ma charakteru zarządzenia, nie podlega nadzorowi właściwego wojewody, który zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy, lub zarządzenia jej organu wykonawczego. Regulacje prawa powszechnie obowiązującego nie dają bowiem podstaw do upoważnienia Naczelnika Wydziału Oświaty Urzędu Miejskiego do wydawania zarządzeń i imieniu Prezydenta Miasta. Akt podpisany przez Naczelnika nie należy zatem do kategorii aktów podlegających nadzorowi właściwego wojewody.

Przechodząc do kolejnego zarzutu organu nadzoru, a to zarzutu naruszenia art. 110 ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe poprzez nieprzedłożenie arkusza organizacji do zaopiniowania przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny skarżąca stwierdziła, że regulacje te weszły w życie dopiero z dniem 1 września 2017r., czyli już po zatwierdzeniu arkusza organizacji przez Naczelnika Wydziału Edukacji Gminy D..

W ocenie Gminy, organ nadzoru uznał bezpodstawnie, że regulacja ta miała zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem arkuszy organizacji szkół i placówek na rok szkolny 2017/2018. W ocenie Gminy celem art. 307 przepisów wprowadzających jest wyraźne wskazanie, że po 1 września 2017 r. mają zastosowanie w nowej szkolnej rzeczywistości te wszystkie czynności, które nie mogą być przed 1 września 2017 r. podejmowane na podstawie Prawa oświatowego, lecz muszą być wykonywane jeszcze na podstawie wówczas obowiązującej ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do niej. Jedną z takich czynności jest właśnie zatwierdzenie arkusza organizacji, które następuje zgodnie z regulacjami wówczas obowiązującymi, czyli rozporządzeniem w sprawie ramowych statutów publicznej przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.) czy w sprawie ramowego statutu publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym publicznej poradni specjalistycznej (Dz.U. 2002r., Nr 223, poz. 1869). Skarżąca stwierdziła, że regulacja art. 307 ma zatem w intencji ustawodawcy potwierdzać ważność czynności podejmowanych na podstawie ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do niej, które to czynności mają zastosowanie już po wejściu w życie Prawa oświatowego. Regulacji tej nie sposób natomiast odczytać jako upoważnienia do podejmowania jakichkolwiek czynności na podstawie aktów, które jeszcze nie weszły w życie. Natomiast rozporządzenie, na które powołuje się organ nadzoru zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 111 Prawa oświatowego, czyli przepisu, który również zaczął obowiązywać od 1 września 2017r. Przepis § 23 rozporządzenia również wskazuje, że weszło ono w życie z dniem 1 września 2017 r., bowiem oczywiście nie mogło wejść w życie wcześniej, w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze przepis upoważniający do jego wydania. Zakwestionowane arkusze zostały zatwierdzone do 30 maja 2017 r., a więc przed wejściem w życie art. 110 i 111 Prawa oświatowego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że gdyby intencją ustawodawcy było, aby arkusze organizacji na rok szkolny 2017/2018 były opracowywane i zatwierdzane według nowych zasad, ustaliłby on wcześniejszą datę wejścia w życie art. 110 i 111 Prawa oświatowego, np. w sposób analogiczny do tego, jak zostało ustalone wejście w życie przepisów dotyczących rekrutacji, czyli rozdziału 6 Prawa oświatowego, który obowiązywał od stycznia 2017 r. Rekrutacja na rok szkolny 2017/2018 została przeprowadzona według nowych zasad, gdyż od początku roku obowiązują nowe przepisy rekrutacyjne. Tutaj ustawodawca jak najbardziej uznał za konieczne ustalenie wcześniejszej daty wejścia w życie przepisów rekrutacyjnych, ale jednocześnie nie uznał, że jest to konieczne w przypadku regulacji dotyczących

arkuszy.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo oświatowe skarżąca wskazała, że regulacja ta jest wyłącznie ogólną normą kompetencyjną, w swojej konstrukcji zbliżoną do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje sprawy należące do właściwości rady gminy. Aby jednak regulacja art. 18 ust. 1 dała możliwość podejmowania uchwał, musi zostać uzupełniona o upoważnienie zawarte w przepisie szczególnym. Podobnie przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe - wskazuje co prawda ogólnie zadania Kuratora, jednak samodzielnie nie stanowi podstawy do jakichkolwiek działań kuratora w sprawie zatwierdzania arkuszy. Szczegółowe upoważnienie do takich działań jest natomiast zawarte w art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, który to przepis, jak wcześniej wskazano, nie obowiązywał w czasie zatwierdzania arkuszy. Oznacza to, że z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 12 nie została w tym czasie skorelowana żadna regulacja, która dawałaby podstawę do zasięgania opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny przed zatwierdzeniem arkuszy organizacji szkół i placówek.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko przede wszystkim co do tego, że "zatwierdzenie" arkusza organizacji szkoły posiada cechy zarządzenia, jako akt organu gminy, który działa w tym przypadku jako organ prowadzący. Jest to więc akt, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez Prezydenta Miasta. Tym samym zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta D. projektów arkuszy organizacji szkół, dla których organem prowadzącym jest Miasto D. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego, który podlega nadzorowi wojewody w myśl przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (z dnia 3 listopada 2017r. o sygn. akt III SA/Łd 765/17) wydany w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum.

Przyznając, że przepisy wprost nie wskazują formy w jakiej ma być dokonane zatwierdzenie arkuszy organizacji szkoły Wojewoda nadał tej czynności charakter zarządzenia Prezydenta (jako organu prowadzącego), gdyż jego zdaniem czynność ta niewątpliwie posiada cechy aktu władczego i rozstrzygającego. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor, uwzględniając zasady ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.

Ponadto organ nadzoru podtrzymał swoje stanowisko co do tego, że przepis art. 307 ust. 2 ww. ustawy miał zastosowanie do podejmowanych czynności, które wiązały się z przygotowaniem szkół do funkcjonowania od nowego roku szkolnego 2017/2018, czyli których skutki miały zaistnieć od dnia 1 września 2017 r. Dlatego też w stosunku do czynności, które dotyczyły organizacji i przygotowania szkół na nowy rok szkolny 2017/2018 należało stosować przepisy ustawy - Prawo oświatowe oraz nowe rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. z 2017 r., poz. 649), określające procedurę i terminy opracowywania, uzgadniania i zatwierdzania arkusza organizacji.

Odnosząc się do stwierdzenia Gminy, iż "podpis naczelnika Wydziału Oświaty, złożony na arkuszu organizacji, nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego", organ nadzoru zgodził się z tym stwierdzeniem. Zauważył jednak, że ocenie organu nie podlegało działanie naczelnika wydziału lecz zarządzenie zatwierdzające projekt arkusza organizacji. Uprawnienie do zatwierdzenia arkuszy organizacji przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu gminy, który realizuje kompetencję wynikającą z art. 110 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe i brak jest podstawy prawnej do przeniesienia ww. kompetencji na inną osobę niż piastun tego organu, czyli Prezydent Miasta D. Arkusz organizacji jest dokumentem wskazującym m.in. liczbę pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, ogólną liczbę godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę pracowników administracji i obsługi, a zatem dotyczy organizacji szkoły, zaś nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki jest sprawowany przez na mocy art. 57 ust. 2 pkt ustawy Prawo oświatowe. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 57 - wykonuje prezydent miasta. Upoważnionym do zatwierdzenia opracowanego przez dyrektora szkoły arkusza organizacji jest wyłącznie Prezydent Miasta D., a nie Naczelnik Wydziału Oświaty. Z uwagi na powyższe w ocenie organu nadzoru, nie ma żadnego prawnego uzasadnienia dla ingerowania przez Naczelnika Wydziału Oświaty w materię związaną z arkuszem organizacji szkoły lub placówki, a w szczególności do jego zatwierdzenia, skoro wolą ustawodawcy kompetencja do dokonania zatwierdzenia arkusza należy do organu prowadzącego i żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważniania do delegowania tego uprawnienia na inny podmiot.

Konkludując, organ nadzoru wskazał, że argumentacja podniesiona w skardze Miasta D. nie wpłynęła na zmianę stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i podtrzymuje on je w całej rozciągłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 2188). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 - dotychczas "u.s.g.") - jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Gminy D. skarga spełnia powyższe wymagania. Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

W pierwszej kolejności ocena ta uwzględniać musi fakt, że Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego na zasadach określonych w ustawach ustrojowych (art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie z dnia 23 stycznia 2009r. - Dz.U. z 2017 poz. 2234 t. j.). Stosownie do tych zasad, granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone. Z jednej strony wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności, pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z art. 85 u.s.g. ale także z normą rangi konstytucyjnej (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Z drugiej strony możliwość interwencji organów nadzoru dotyczy określonych form działania gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.. Na tle tego przepisu w związku z art. 90 powołanej wyżej ustawy powstała wątpliwość, czy nadzorowi podlegają również zarządzenia, które nie ustanawiają przepisów porządkowych, gdyż w świetle art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt ma obowiązek przedkładać wojewodzie tylko uchwały rady gminy, a nie zarządzenia wójta, poza tymi, które ustanawiają przepisy porządkowe. W piśmiennictwie podkreśla się jednak, że art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych, stanowi podstawę do zażądania przez wojewodę od wójta doręczenia mu swoich zarządzeń, w celu zbadania, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (P. Chmielnicki, Przepisy o nadzorze nad działalnością gminną po nowelizacji, ST 2003, nr 5). Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z przyjętym stanowiskiem sądów administracyjnych, które należy podzielić, każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko zarządzenie ustanawiające przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OwSS 2004/2/43).

Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można zatem wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Natomiast ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" jest dopuszczalna tylko w tych wypadkach, gdy akt taki jest aktem o charakterze normatywnym.

Wkraczanie w działalność gminy o innym, niż władczy charakterze, stanowiłoby natomiast naruszenie przyznanej samorządowi terytorialnemu samodzielności. Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Bezspornie samodzielność ta nie jest jednak absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego poddanego kontroli Sądu w związku z wniesioną przez Gminę skargą jest czynność Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. polegająca na zatwierdzeniu projektu arkusza organizacji za rok szkolny 2017/2018.

Uruchomienie powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedzać musi ustalenie, czy zakwestionowana przez Wojewodę Śląskiego czynność organu wykonawczego Gminy D. istotnie miała charakter działania podlegającego nadzorowi. W przeciwnym bowiem przypadku rozstrzygnięcie nadzorcze wykraczałaby poza granice wyznaczone ustawą ustrojową. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Arkusz organizacji w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest to podstawowy dokumentem planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Zamieszcza się w nim liczbę pracowników szkoły (etaty pedagogiczne i etaty administracji i obsługi) w tym urlopy zdrowotne, oddelegowania do pracy w związkach zawodowych, uzupełniające etaty w szkole i w innej placówce, liczbę stanowisk kierowniczych, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli, liczbę uczniów (w tym z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej), liczbę oddziałów (w tym sportowych, integracyjnych, dwujęzycznych itd.). W arkuszu uwzględnia się także dane dotyczące biblioteki szkolnej, świetlicy, internatu, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć dodatkowych realizowanych przez nauczycieli stanowiska kierownicze (dyrektor, wicedyrektor, kierownik internatu, itp.) oraz powierzenie dodatkowych funkcji nauczycielom (np. wychowawca klasy, opiekun stażu).

Arkusz organizacyjny sporządzany jest przez dyrektora szkoły. Pod rządem obowiązywania przepisów ustawy o systemie oświaty wymagane było uzgodnienie arkusza z radą pedagogiczną, a pod rządem Prawa oświatowego wymagana jest nie tylko opinia Kuratora oświaty ale także opinie zakładowych organizacji związkowych. Dla jego utworzenia konieczne jest więc porozumienie kilku podmiotów, które najczęściej potwierdzone jest wcześniejszymi uzgodnieniami.

Jest to zatem dokument programowy, o charakterze wewnętrznym, nie wpływający bezpośrednio na zakres uprawnień i obowiązków osób korzystających z usług szkoły powstający w toku szeregu opracowań i analiz. Nie nosi zatem cech aktu administracji publicznej o charakterze władczym. Nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej W ocenie Sądu jest aktem organizacyjnym skierowanym do wewnątrz struktury placówki oświatowej, a jej adresatami stają się w rzeczywistości tylko podmioty pozostające w jej strukturze (por. wyrok tut. Sądu sygn. akt IV SA/Gl 661/09 publ. CBOSA)..

Akt ten przedkładany jest do zatwierdzenia organowi prowadzącemu szkołę w terminie do 30 kwietnia poprzedzającego rok szkolny, o czym mowa w Ramowych statutach publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Tę czynność, polegającą na zatwierdzeniu arkusza organizacji, organ nadzoru uznał jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Twierdzenie to posiada wyłącznie następujące uzasadnienie: "w ocenie organu nadzoru przedmiotowe "zatwierdzenie" posiada cechy zarządzenia, a więc aktu, który stanowi obok decyzji, prawną formę podejmowania działań władczych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta".

W przypadku, gdy podejmowane przez organ wykonawczy działanie nie jest przez ustawodawcę określone co do nazwy, a w dodatku nie jest określone jako zarządzenie, od organu nadzory wymagane byłoby jednak zdecydowanie głębsze uzasadnienie przyczyn wkraczania w samodzielność gminy.

Abstrahując od faktu (podkreślić trzeba jednak, że niepozbawionego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego), że to do organu nadzoru należy wykazanie niebudzącego wątpliwości braku legalności kwestionowanego aktu, Sąd nie dostrzega w działaniu organu prowadzącego szkołę, przejawiającym się w postaci akceptacji opracowanego przez dyrektora szkoły planu pracy i organizacji szkoły, charakteru zarządzenia.

Sąd podziela w pełni pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do tego, że dla charakteru aktu administracji publicznej jego nazwa nie odgrywa przesądzającej roli. Istotne jest natomiast, czy analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest konieczny do przyjęcia, że stanowi zarządzenie poddane kontroli nadzoru. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej jego adresatów. Tymczasem złożenie podpisu przez podmiot wykonujący czynności organu wykonawczego na programowym dokumencie utworzonym nie przez ten organ lecz przez kilka innych podmiotów w wyniku szeregu uzgodnień, ma wyłącznie charakter akceptacji woli kilku innych podmiotów, a nie normatywnego rozstrzygnięcia. Możliwość władczej ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2828/16 publ. CBOSA).

Sądowi znane jest także jednostkowe stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły potraktowane zostało jako zarządzenie organu wykonawczego gminy. Orzeczenie to nie zawiera jednak analizy prawnej odnośnie działania organu prowadzącego szkołę i dotyczy zasadniczo samego arkusza organizacyjnego, a nie czynności zatwierdzenia. Z tych względów brak jest możliwości dokonania jakiejkolwiek polemiki z powyższym stanowiskiem (por. postanowienie WSA z dnia 16 września 2014r. sygn. akt III SA/Kr 355/14). Natomiast za stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający przemawia również fakt, iż organ prowadzący szkołę nie może także jednostronnie dokonywać zmian w przedstawionych mu do zatwierdzenia arkuszach. Nie może także odmówić dokonania tej czynności, o ile nie jest jego zamiarem proces likwidacyjny placówki. Natomiast przepisy ostawy oświatowej nie pozbawiają organu prowadzącego szkołę (przedszkole) innego rodzaju uprawnień prowadzących do ewentualnej zmiany treści arkusza organizacji, niezbędnych z punktu widzenia prawa – przykładowo środkiem takim mogłoby być odwołanie dyrektora, który bez uwzględnienia polityki organu prowadzącego szkołę dokonuje ustaleń organizacyjnych w szkole.

Sąd zauważa, że za stanowiskiem zaprezentowanym powyżej przemawiają także terminy wyznaczone w celu sporządzenia i zatwierdzenia arkuszy organizacji szkoły (przedszkola). Ostateczny termin zatwierdzenia arkusza upływa w dniu 29go maja roku poprzedzającego nowy rok szkolny. W przypadku niezatwierdzenia dokumentu w tej dacie przez organ prowadzący szkołę, praktycznie nie byłoby możliwe przygotowanie nowego dokumentu programowego do dnia rozpoczęcia nowego roku szkolnego ze względu na okres wakacyjny. Przepisy prawa oświatowego nie przewidują tu żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania dokumentu programowego.

Za argumentacją Sądu przemawiać może dodatkowo okoliczność wynikająca wprost z regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Poddanie kontroli Wojewody czynności zatwierdzenia arkusza organizacyjnego, równoznaczne byłoby z wstrzymaniem funkcjonowania placówki szkolonej, powodując jej faktyczny paraliż od września danego roku szkolnego. Placówka taka nie może bowiem w istocie działać bez arkusza organizacji.

Wykładnia celowościowa przeprowadzona w zakresie charakteru działania organu prowadzącego szkołę czy przedszkole, polegającego na zaakceptowaniu stanowiska dyrektorów tych placówek, przemawia zatem jednoznacznie za odmową przyznania kompetencji nadzorczych wojewody w stosunku do takiej czynności.

Odnosząc się natomiast do przywołanego przez organ nadzoru przykładu nienazwanej przez ustawodawcę czynności, która stanowi zarządzenie, a to zatwierdzenie wyniku konkursu zauważyć trzeba, że działanie to ma bezsprzecznie cechy władcze i wprost przewidziane zostało jako takie w ustawie. Organ prowadzący szkołę w ramach prowadzonego konkursu pełni rolę decydenta- zatwierdza konkurs czy unieważnia go.

Reasumując, Sąd przyjmuje, że wkroczenie przez organ nadzoru w działania planistyczne, programowe organu prowadzącego placówkę szkolną stanowiłoby zatem o nieuprawnionym wkroczeniu w samodzielność gminy, co czyni konieczne uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 148 P.p.s.a., jak w sentencji.