Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1677/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 preambuła pkt. 10, pkt. 30, art. 7 ust. 1 i 2
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/10 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie unieruchomienia części zakładu pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. Ł. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie unieruchomienia części zakładu pracy.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie powołując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] wstrzymującą z dniem [...] sierpnia 2010 r. działalność w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w bloku żywienia Ośrodka Wczasowo - Rehabilitacyjnego [...] w M. do czasu wykonania określonych w niej obowiązków.

W dniu 4 sierpnia 2010 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. wpłynęło telefoniczne zgłoszenie od dyspozytora Pogotowia Ratunkowego w G. o podejrzeniu wystąpienia ogniska zatrucia pokarmowego w Ośrodku Wczasowo - Rehabilitacyjnym [...] w M. Na podstawie zgłoszonych zachorowań i w wyniku przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że populacja narażona to 249 osób, w tym dzieci w wieku 0-14 lat - 47 osób, hospitalizowano zaś 12 osób, w tym w wieku do 14 lat - 7 osób. Najczęściej występujące objawy chorobowe to: nudności, wymioty, bóle brzucha, biegunka. Od osób chorych i pracowników bloku żywienia pobrano wymazy do badań w kierunku nosicielstwa bakterii schorzeń jelitowych. Ponadto, pobrano do badań laboratoryjnych próbki żywnościowe, wymazy sanitarne z naczyń stołowych i sprzętu produkcyjnego.

Przeprowadzone w dniu [...] sierpnia 2010 r. czynności kontrolne pomieszczeń bloku żywienia Ośrodka [...] w M., wykazały, że próbki żywnościowe były niekompletne, co – zdaniem organu - stanowiło naruszenie § 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie pobierania i przechowywania próbek żywności przez zakłady żywienia zbiorowego typu zamkniętego (Dz.U. Nr 80, poz. 545, z późn. zm.), które stanowią, iż próbki każdej składowej części potrawy z partii żywności pobierane są pod koniec okresu porcjowania w ilościach niezbędnych do przeprowadzenia badań laboratoryjnych, przy czym nie mniej niż 150 g w przypadku zup, mięsa, potraw mięsnych i rybnych, wędlin i wyrobów wędliniarskich (w jednym kawałku), warzyw gotowanych, sosów, potraw mącznych oraz mlecznych, leguminy, wyrobów garmażeryjnych, sałatek oraz lodów. Zakład przechowuje próbki przez co najmniej 3 dni, licząc od chwili kiedy cała partia została spożyta lub przyjęta do zakładu, w miejscu wydzielonym wyłącznie do tego celu oraz w warunkach zapewniających utrzymanie temperatury + 4° C lub niższej, w zależności od przechowywanego produktu. W zakresie sprzętu produkcyjnego ustalono, że deski produkcyjne są zniszczone - co stanowi naruszenie pkt 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r. Nr L 139 str. 1, Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), który stanowi, że wszelkie przedmioty, instalacje i sprzęt, pozostające w kontakcie z żywnością muszą być tak skonstruowane, z takich materiałów i utrzymane w tak dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko zanieczyszczenia. Ponadto ustalono, że kosze na odpady w pomieszczeniach żywnościowych (rozdzielni kelnerskiej i ciastkarni) są z uszkodzonymi przyciskami nożnymi - brak możliwości otwierania przy ich pomocy - co stanowi naruszenie pkt 2 rozdziału VI załącznika II cytowanego rozporządzenia, który stanowi, że odpady żywnościowe, niejadalne produkty uboczne i inne śmieci muszą być składowane w zamykanych pojemnikach, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą wykazać właściwemu organowi, że inne typy używanych pojemników lub systemy usuwania są właściwe. Takie pojemniki muszą być odpowiednio skonstruowane, utrzymywane w dobrym stanie i łatwe do czyszczenia i w miarę potrzeby do dezynfekcji. Natomiast w zmywalni naczyń stołowych stwierdzono, że ściana jest z ubytkami glazury - co stanowi naruszenie pkt 1 lit. b rozdziału II załącznika II ww. rozporządzenia, który stanowi, że w pomieszczeniach, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze, projekt i wystrój muszą umożliwiać dobrą praktykę higieny żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między oraz podczas działań, w szczególności powierzchnie ścian muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia oraz tam gdzie jest to konieczne, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów oraz gładkiej powierzchni aż do wysokości niezbędnej do działania, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne materiały są odpowiednie.

Dodatkowo przy umywalce do mycia rąk stwierdzono uszkodzenie zawieszki na ręcznik jednorazowego użycia - co stanowi naruszenie pkt 4 rozdziału I załącznika II ww. rozporządzenia, zgodnie z którym musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rak muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W trakcie kontroli wykazano również niezgodność z wymaganiami w zakresie postępowania z odpadami gastronomicznymi pochodzenia zwierzęcego, albowiem odpady w zakładzie rozdrabniane są przy pomocy młynka koloidalnego i odprowadzane do sieci kanalizacyjnej. Stwierdzono także brak umowy na odbiór odpadów celem ich utylizacji zawartej z zakładem specjalistycznym. Powyższe stanowi naruszenie pkt 4 rozdziału VI załącznika II rozporządzenia (WE) 852/2004, który stanowi, że wszystkie odpady muszą zostać usunięte w sposób higieniczny i przyjazny dla środowiska zgodnie z mającym zastosowanie do tego celu prawodawstwem wspólnotowym i nie mogą stanowić bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia.

W ocenie organu wobec powyższych ustaleń, zgodnie z zasadą ostrożności wynikającą z art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz.. UE z 1 lutego 2002 r., Nr L 31, str. 1, Dz. U. UE, Polskie wydanie specjalne, rozdział 15, t. 6, str. 463), mając na względzie życie i zdrowie ludzi oraz zażegnanie spowodowania zbiorowego zatrucia pokarmowego, zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE z 30 kwietnia 2004 r., Nr L 165, str. 1; Dz.U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), zaszły przesłanki do wydania decyzji o zawieszeniu działania w zakresie produkcji i wydawania posiłków do czasu spełnienia wymagań określonych w obowiązujących przepisach. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Ł., współwłaściciel Ośrodka Wczasowo - Rehabilitacyjnego [...] w M., wniósł o jej uchylenie. Odwołujący się zarzucił organowi nieproporcjonalne zastosowanie środków restrykcyjności do okoliczności konkretnego przypadku.

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, na podstawie przeprowadzonego w dniach od 5 sierpnia do 7 sierpnia 2010 r. wywiadu epidemiologicznego, powziął uzasadnione podejrzenie, że 26 osób, u których stwierdzono wystąpienie nieżytów żołądkowo-jelitowych, zachorowało po spożyciu posiłków niewłaściwej jakości zdrowotnej, oferowanych w stołówce Ośrodka [...] w M. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., zgodnie z zasadą ostrożności wynikającą z art. 7 rozporządzenia (WE) 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, miał obowiązek, zwłaszcza z uwagi na hospitalizowanie 13 osób, podjąć wczesne działania zapobiegawcze mające na celu ochronę zdrowia lub życia ludzi, mogących spożywać posiłki pochodzące z ww. stołówki. W ocenie organu drugiej instancji celowe było także wskazanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. w pkt 1- 4 decyzji jakie czynności należy podjąć by te warunki zapewnić. Tym bardziej, że wstrzymania działalności zakładu dokonano na czas niezbędny do przeprowadzenia badań oraz wykonania czynności nakazanych ww. decyzją, to jest otrzymania wyników badań laboratoryjnych potwierdzających zachowanie stanu sanitarnego w bloku żywienia oraz wykluczenia nosicielstwa pałeczek schorzeń jelitowych. Tak więc, zdaniem organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. zasadnie nakazał na podstawie art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wstrzymać działalność bloku żywienia w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi, uznając, że istniał bezpośredni związek między naruszeniami, a zagrożeniem dla zdrowia ludzi oraz liczbą zachorowań i hospitalizacji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie, wystąpiły także wystarczające i uzasadnione przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tym bardziej, że jedną z przesłanek nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że powołane w decyzji naruszenia stanu sanitarnego takie jak: niekompletne próbki żywnościowe, zniszczone deski produkcyjne, czy uszkodzone przyciski, same w sobie nie były przyczyną podjęcia decyzji o wstrzymaniu działalności i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże postawione zarzuty w tym zakresie nie były bezpodstawne, na co wskazuje treść protokołu kontroli sanitarnej. Organ stwierdził także, że jeżeli przedsiębiorca zdecydował się już na pobieranie próbek żywnościowych, co faktycznie nie jest obowiązkiem wobec aktualnego brzmienia art. 72 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności, to należy je przechowywać zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie pobierania i przechowywania próbek żywnościowych przez zakłady żywienia zbiorowego typu zamkniętego, które nadal obowiązuje i reguluje proces pobierania i przechowywania próbek.

Odnosząc się natomiast do postępowania z odpadami gastronomicznymi w tym pokonsumpcyjnymi, organ drugiej instancji wyjaśnił, że kwestię tą regulują przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych oraz rozporządzenia (WE) nr 1774/2002. Usuwanie odpadów gastronomicznych przy pomocy młynków koloidalnych nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu WE Nr 1774/2002. Rozdrabnianie odpadów gastronomicznych przy pomocy młynków w celu pozbycia się ich wraz ze ściekami powoduje zawyżanie ładunków zanieczyszczeń w ściekach. Rozporządzenie to nie przewiduje zagospodarowania odpadów gastronomicznych poprzez wprowadzenie do systemów kanalizacyjnych. Zakłady gastronomiczne powinny posiadać podpisaną stosowną umowę na odbiór odpadów gastronomicznych przez właściwą firmę tj. w zależności od ich rodzaju oraz przeznaczenia przez przedsiębiorstwo utylizacyjne na podstawie ww. rozporządzenia nr 1774/2002 lub na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251).

Organ odwoławczy zauważył również, że na podstawie uzyskanych wyników badań laboratoryjnych oraz dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że czynnikiem etiologicznym zatrucia pokarmowego przebiegającego z krótkotrwałymi objawami nieżytu żołądkowo-jelitowego mogły być norowirusy oraz Staphylococcus aureus. Z kolei przyczyną wystąpienia objawów chorobowych mogło być przekroczenie parametrów drobnoustrojów wskaźnikowych w wyniku nieprzestrzegania przez pracowników pionu żywienia w Ośrodku [...] zasad dobrej praktyki higienicznej. Wyniki dodatnie Staphylococcus aureus oraz zwiększona ogólna liczba drobnoustrojów w próbkach wymazów sanitarnych z rąk pracowników kuchni świadczą o tym, że pracownicy bloku żywienia nie przestrzegali podstawowych zasad higieny na etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności i posiadali niedostateczną wiedzę w zakresie prawidłowości i skuteczności przeprowadzenia zabiegów mycia i dezynfekcji rąk.

Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie wskazał także, że po przeprowadzeniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. kontroli sprawdzającej w ośrodku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. stwierdził wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. co zostało odnotowane w protokole. Jednocześnie organ ten pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zezwolił na wznowienie działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w bloku żywienia Ośrodka Wczasowo-Rehabilitacyjnego [...] w M.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a.", uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd zauważył, że podstawą podjęcia w dniu [...] sierpnia 2010 r. czynności kontrolnych sanitarnych w Ośrodku [...] w M., było zgłoszenie zatruć pokarmowych u osób, które - jak ustalono - przebywały i żywiły się w tym czasie w Ośrodku [...] w M. Na podstawie zgłoszonych zachorowań, dokumentacji medycznej oraz w wyniku przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego ustalono wystąpienie nieżytów żołądkowo-jelitowych u 26 osób w tym 10 dzieci do lat 14, hospitalizowano 13 osób, w tym 8 dzieci w wieku do 14. Podczas przeprowadzanej kontroli stwierdzono szereg nieprawidłowości, które zostały szczegółowo opisane w protokole z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr HŻ-818/10 (pkt 1 do 4), między innymi stwierdzono niezgodne z wymaganiami prawa postępowanie z odpadami gastronomicznymi pochodzenia zwierzęcego, zniszczone deski produkcyjne, uszkodzenia przycisków otwierania koszy na odpady w pomieszczeniach żywnościowych (rozdzielni kelnerskiej i ciastkarni), uszkodzenie ścian w zmywalni naczyń stołowych.

W ocenie sądu materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i wystarczający dla powzięcia podejrzenia co do miejsca zatrucia pokarmowego oraz dokonania oceny wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego w związku ze stwierdzonymi, w toku kontroli sanitarnej, naruszeniami wymagań higienicznych i zdrowotnych w ośrodku.

Zdaniem sądu, ustalone okoliczności w sprawie, to jest wystąpienie zatrucia pokarmowego u 26 osób żywionych w Ośrodku Wczasowo-Rehabilitacyjnym [...] w M. potwierdzone dokumentacją medyczną, a także wykazane protokołem z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchybienia w kontrolowanym ośrodku, uzasadniały stwierdzenie, przez organ pierwszej instancji, wystąpienia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. Konsekwencją zaistnienia zagrożenia było podjęcie przez organ zapobiegawczych działań związanych z wstrzymaniem działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi, mających na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia kolejnych zatruć pokarmowych.

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skarżącego, organ pierwszej instancji nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów i działał zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie przepisów prawa. Sąd stwierdził również, że organ orzekając o wstrzymaniu działalności ośrodka skarżącego, słusznie kierował się zasadą ostrożności wynikającą z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., nie naruszając tym samym zasady proporcjonalności określonej w art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Za niezasadny uznał zatem sąd zarzut skarżącego, że organy w niniejszej sprawie działały z pominięciem zasady proporcjonalności. W ocenie sądu, zastosowany środek, choćby z uwagi na liczbę chorujących osób, był adekwatny do sytuacji i stopnia zagrożenia. Sąd zauważył przy tym, że na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. pełnomocnik organu złożył oświadczenie, z którego wynika, iż dla uznania zbiorowego zatrucia wystarczy wystąpienie objawów u dwóch osób, które żywiły się w jednym miejscu, daje to wówczas podstawę do uruchomienia działania organu bowiem istnieje zagrożenie, że w niedługim czasie pojawią się dalsze zatrucia.

Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko organu drugiej instancji, że stwierdzone podczas kontroli w ośrodku OWR [...] nieprawidłowości, mogły mieć pośredni wpływ na zatrucie pokarmowe, jednakże nie stanowiły samodzielnej podstawy dla organów orzekających w tej sprawie do wstrzymania działalności bloku żywienia ośrodka i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Sąd podzielając opinię organów obu instancji zauważył, że zniszczone, trudne do utrzymania w czystości deski produkcyjne stanowią warunki do rozwoju mikroorganizmów, które w kontakcie z żywnością zakażają ją i mogą doprowadzić do zakażeń pokarmowych. Ponadto, że przy stwierdzonym uszkodzeniu kosza zachodzi możliwość, iż otwierając kosz na odpady umytymi i wydezynfekowanymi rękoma, dochodzi do wtórnego zanieczyszczenia rąk, co w następstwie może spowodować przeniesienie zakażenia na żywność podczas jej przygotowywania do spożycia. Sąd uznał również, że w ośrodku powinny być zachowane wymogi, o których mowa w pkt 1 lit. b rozdziału II załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 mianowicie, iż w pomieszczeniach, w których przygotowuje się, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze, projekt i wystrój muszą umożliwiać dobrą praktykę higieny żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między oraz podczas działań, w szczególności. Powierzchnie ścian muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, oraz tam gdzie jest to konieczne, do dezynfekcji. Natomiast zgodnie z pkt 4 rozdział VI załącznika II rozporządzenia (WE) 852/2004, wszystkie odpady muszą zostać usunięte w sposób higieniczny i przyjazny dla środowiska zgodnie z mającym zastosowanie do tego celu prawodawstwem wspólnotowym i nie mogą stanowić bezpośredniego lub pośredniego źródła zanieczyszczenia. Rozdrabnianie odpadów gastronomicznych przy pomocy młynków w celu pozbycia się ich wraz ze ściekami może spowodować zawyżanie ładunków zanieczyszczeń w ściekach.

W związku z powyższym w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności sprawy sąd za uzasadnione uznał stanowisko organów, że podejrzenie wystąpienia ogniska zatrucia pokarmowego w Ośrodku Wczasowo-Rehabilitacyjnym [...] w M. z uwagi na liczbę zachorowań, a następnie stwierdzenie, w wyniku kontroli sanitarnej, nieprawidłowości w tym ośrodku, spowodowało wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.

Tym samym, zdaniem sądu, zastosowanie wobec skarżącego sankcji wstrzymania działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zgodne z art. 54 ust. 1 i 2 lit. e rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. i nie spowodowało naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 77 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Ł. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r., pomimo przekroczenia przez organy administracyjne zasady swobodnej oceny dowodów i błędne ustalenie, że w dniu wydania decyzji o wstrzymaniu działalności Ośrodka Wczasowo - Rehabilitacyjnego [...] w M. u 26 osób w nim wypoczywających wystąpiły nieżyty żołądkowo-jelitowe spowodowane spożyciem posiłków niewłaściwej jakości zdrowotnej podawanych w stołówce tego ośrodka, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego przez organ w dniu wydania powyższej decyzji liczba osób, u których wystąpiły takie objawy wynosiła 11 i brak było podstaw do przyjęcia, że źródłem zachorowań jest żywienie w ośrodku prowadzonym przez skarżącego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a, tj.:

* art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że środek przymusu zastosowany przez organ wobec skarżącego na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. wstrzymanie działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w OWR [...] w M. był adekwatny do stwierdzonych w dniu [...] sierpnia 2010 r. w tym ośrodku uchybień wymaganiom higienicznym, gdy tymczasem zastosowany środek był zbyt dotkliwy, nieproporcjonalny do stwierdzonych zaniedbań, co stanowiło naruszenie zasady ostrożności stosowanej łącznie z zasadą proporcjonalności,

* art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że istniał bezpośredni związek między stwierdzonymi w dniu [...] sierpnia 2010 r. w OWR [...] w M. naruszeniami wymagań higienicznych a zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w konsekwencji poprzez błędne uznanie, że organ zasadnie nakazał wstrzymanie działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w OWR [...] w M., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy powyższy związek nie zachodził,

* art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że istniał związek między stwierdzonymi w dniu [...] sierpnia 2010 r. w OWR [...] w M. naruszeniami wymagań higienicznych a zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego, a w konsekwencji prowadzące do uznania, że organ zasadnie nadał decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej wstrzymanie działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w OWR [...] w M. rygor natychmiastowej wykonalności,

* art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczającą podstawą do zastosowania środka w postaci wstrzymania działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi jest w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wystąpienie objawów wskazujących na zatrucie pokarmowe już u dwóch osób, które żywiły się w jednym w miejscu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, a także art. 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt. Skarżący upatruje naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia w jego niewłaściwym zastosowaniu, polegającym na przyjęciu, że nakazany przez organ środek przymusu w postaci wstrzymania działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w OWR [...] w M. był adekwatny do stwierdzonych w tym ośrodku uchybień dotyczących wymagań higienicznych. W ocenie składu orzekającego rozpoznającego niniejszą sprawę sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ orzekając o wstrzymaniu działalności ośrodka wczasowego, zasadnie kierował się zasadą ostrożności wynikającą z art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., nie naruszając tym samym zasady proporcjonalności określonej w art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia.

Wymagania w odniesieniu do przedsiębiorców zajmujących się przetwarzaniem i obrotem żywnością wprowadzone przepisami krajowego i unijnego prawa mają uzasadnienie w ważnych względach interesu publicznego. Celem regulacji prawa żywnościowego jest zapewnienie możliwe wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Jak wskazuje się już w samej preambule rozporządzenia Nr 178/2002, doświadczenie wykazało, że konieczne jest przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie, aby niebezpieczna żywność nie była wprowadzana do obrotu i zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (pkt 10). Przedsiębiorcy, prowadzący działalność związaną z żywnością mogą w najlepszy sposób określić bezpieczny system dostarczania żywności i zapewnić bezpieczeństwo żywności, którą dostarczają. Powinni oni być w pierwszym rzędzie odpowiedzialni wobec prawa za zapewnienie bezpieczeństwa żywności (pkt 30).

W rozpoznawanej sprawie, w związku z sygnalizowanymi przypadkami wystąpienia ogniska zatrucia pokarmowego w Ośrodku Wczasowo - Rehabilitacyjnym [...] w M. przeprowadzono w tym zakładzie kontrolę sanitarną. W jej wyniku stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały wystąpienie zatruć pokarmowych, a zatem zagrożenie zdrowia ludzkiego. Wyniki badań laboratoryjnych, znane już organowi drugiej instancji na etapie postępowania odwoławczego, potwierdziły zagrożenie i niekorzystny wpływ dla zdrowia ludzkiego żywności podawanej w ośrodku wczasowym. Wynika z nich, że czynnikiem etiologicznym zatrucia pokarmowego przebiegającego z krótkotrwałymi objawami nieżytu żołądkowo-jelitowego mogły być norowirusy oraz Staphylococcus aureus. Przyczyną wystąpienia objawów chorobowych mogło być przekroczenie parametrów drobnoustrojów wskaźnikowych w wyniku nieprzestrzegania przez pracowników pionu żywienia w Ośrodku [...] zasad dobrej praktyki higienicznej. Wyniki dodatnie Staphylococcus aureus oraz zwiększona ogólna liczba drobnoustrojów w próbkach wymazów sanitarnych z rąk pracowników kuchni świadczą o tym, że pracownicy bloku żywienia nie przestrzegali podstawowych zasad higieny na etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Zauważyć należy przy tym, że zanieczyszczenia mikrobiologiczne zostały stwierdzone w wymazie sanitarnym z rąk pracowników kuchni, a co szczególnie istotne, również w wymazie z rąk kierownika żywienia.

W konsekwencji stwierdzenia zaistnienia zagrożenia dla zdrowia ludzi organ zasadnie podjął działania zapobiegawcze polegające na wstrzymaniu działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi, mając na celu ograniczenie ryzyka wystąpienia kolejnych zatruć pokarmowych. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ pierwszej instancji w chwili wydawania zakazu nie dysponował jeszcze wynikami badań, a w świetle stwierdzonych zatruć pokarmowych nie mógł na tym etapie wykluczyć występowania w przedmiotowym ośrodku zanieczyszczeń mikrobiologicznych związanych z występowaniem bakterii. W okolicznościach faktycznych znanych organowi pierwszej instancji w pełni uzasadnione było przyjęcie, że dalsze funkcjonowanie bloku żywienia w ośrodku wczasowym bezpośrednio zagraża zdrowiu wypoczywających w nim osób. W razie natomiast stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia ludzi państwowy inspektor sanitarny ma w świetle art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wszelkie podstawy do unieruchomienia zakładu pracy lub jego części. Sugerowane w skardze kasacyjnej przez skarżącego monitorowanie produkcji i obrotu środkami spożywczymi w ośrodku wczasowym, w zaistniałej sytuacji, nie może być uznane za środek zapobiegawczy właściwy, nie zapewniałby on bowiem właściwej ochrony przebywającym w tym ośrodku osobom przed skutkami spożycia kolejnej partii przygotowywanej żywności.

W świetle powyższych ustaleń nie może zostać uznany za trafny podnoszony w skardze zarzut naruszenia zasady proporcjonalności w sytuacji gdy kontrolowana przez sąd pierwszej instancji decyzja odpowiada prawu i ma na celu ochronę rynku i interesów konsumentów. Swoboda działalności gospodarczej podlega ograniczeniom w przypadkach przewidzianych prawem. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają wskazanych przepisów. Sankcja nałożona na skarżącą związana z ochroną zdrowia nie była nadmierna. Należy mieć na uwadze, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w dniu [...] sierpnia 2010 r. zezwolił na wznowienie działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi, a zatem już po upływie siedmiu dni od dnia wydania decyzji nakazującej jej wstrzymanie. Wydanie zezwolenia na wznowienie działalności nastąpiło po uzyskaniu wyników badań próbek żywności i wymazów sanitarnych oraz usunięciu stwierdzonych w trakcie przeprowadzonej kontroli uchybień na bloku żywienia.

Nie może zatem być mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności i słusznych interesów strony. Właściciel ośrodka tolerując naruszanie zasad higieny na etapie przetwarzania i dystrybucji żywności doprowadził w konsekwencji do wystąpienia stanu zagrożenia zdrowia osób przebywających w prowadzonym ośrodku wczasowym, narażając się na straty i utratę zaufania konsumentów.

Nie może odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia polegający na błędnym przyjęciu, że istniał związek między stwierdzonymi w dniu [...] sierpnia 2010 r. w OWR [...] w M. naruszeniami wymagań higienicznych a zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzkiego. Artykuł powyższy stanowi podstawę do wydania decyzji w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu i życiu człowieka. Powodem wstrzymania przetwarzania i dystrybucji żywności w ośrodku wczasowym było, jak już wyżej wyjaśniono, stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia zdrowia ludzi, a nie sam fakt stwierdzenia wystąpienia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przypadku natomiast stwierdzenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia ludzi, właściwy organ sanitarny ma obowiązek wydać decyzję o unieruchomieniu zakładu lub jego części, która podlega natychmiastowemu wykonaniu na mocy art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne i nie pozostaje w gestii uznania organu sanitarnego. Zastosowanie powyższego przepisu w rozpatrywanej sprawie nie może budzić wątpliwości w przypadku stwierdzenia wystąpienia zatrucia pokarmowego u co najmniej kilkunastu osób spożywających posiłki w ośrodku wypoczynkowym. Powołanie się zatem przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na pogląd organu, zgodnie z którym wystarczającą podstawą do zastosowania środka w postaci wstrzymania działalności w zakresie produkcji i obrotu środkami spożywczymi jest w każdym przypadku, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wystąpienie objawów wskazujących na zatrucie pokarmowe już u dwóch osób, które żywiły się w jednym miejscu, nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Nie ma również podstaw do stwierdzenia naruszenia w rozpatrywanej sprawie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie przez organy administracyjne zasady swobodnej oceny dowodów. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia zagrożenia dla życia ludzkiego w związku z wystąpieniem zatrucia pokarmowego u kilkunastu osób żywiących się w ośrodku wczasowym. Twierdzenie skarżącego, że brak było podstaw do przyjęcia, iż źródłem zachorowań jest żywienie w ośrodku prowadzonym przez skarżącego, ma charakter wyłącznie subiektywny i nie zostało w jakikolwiek sposób uwiarygodnione. Wbrew zatem zarzutom skarżącego sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ pierwszej instancji nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów i działał zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie powołanych w decyzji przepisów obowiązującego prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.