Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1810/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.165 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. nr [...], wydana w postępowaniu nieważnościowym, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z [...] lipca 2009 r., na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), Starosta K. przekazał Wojewodzie [...] sprawę przedstawioną przez H. S., dotyczącą -jak określił- żądania wszczęcia z urzędu stosownego postępowania naprawczego w odniesieniu do pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę K. w dniu [...] maja 2000 r. o nr [...]. W uzasadnieniu postanowienie organ przekazujący sprawę zgodnie z właściwością wskazał na pismo skarżącej z 23 lipca 2009 r. oraz poprzedzające je pismo zainteresowanej z 8 maja 2009 r. W obu tych pismach skarżąca zakwestionowała zawarty w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego na mocy tej decyzji obiektu. W jej ocenie wymóg ten nie znajduje oparcia w art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W piśmie z 23 lipca 2009 r. skarżąca wskazała, iż kwestionowany przez nią wymóg zawarty w decyzji o pozwoleniu na budowę, winien być zniesiony w drodze instytucji wygaszenia. Powołała się przy tym na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazane postanowienie z [...] lipca 2009 r., postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2009 r. -wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej- zostało utrzymane w mocy.

Dalej, z akt sprawy wynika, iż pismem z 23 września 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek H. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. z [...] maja 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (a dokładnie: przebudowę istniejącej obory na cele mieszkalne – pokoje gościnne związane z agroturystyką), w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (pkt 5 decyzji).

W nawiązaniu do powyższego zawiadomienia, H. S. w piśmie z 6 września 2009 r. poinformowała Wojewodę [...], że nigdy i nigdzie nie składała żadnego wniosku o stwierdzenie nieważności części posiadanej przez siebie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca poinformowała również, że nie wnosiła też nigdy do żadnego organu, by tego typu postępowanie zostało wszczęte z urzędu.

Mając na względzie stanowisko skarżącej przedstawione w piśmie z 6 września 2009 r., Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2009 r. na podstawie art. 105 § 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania H. S. od tego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję z [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. I dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie H. S. wskazywała na to, iż nie wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2000 r., ani nie żądała umorzenia omawianego postępowania. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 105 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie. W występującym w tym przypadku stanie faktycznym winien natomiast zastosowanie znaleźć § 1 ww. art. 105. Na koniec Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nie mógł jako organ odwoławczy zmienić rodzaju sprawy i nie mógł orzec w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ I instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi bowiem do zmiany tożsamości sprawy. Stąd też -jak wyjaśnił- należało zastosować w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewoda [...] -stosując się do zaleceń zawartych w ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego- decyzją z [...] maja 2010 r. orzekł ponownie o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2000 r. w części, przy czym w podstawie prawnej orzeczenia wskazał art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał na pismo z 6 października 2009 r., w którym skarżąca wyjaśniła, że jej intencją nie było wszczęcie postępowania w trybie art. 156 i nast. k.p.a. W konsekwencji organ stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania w trybie nieważnościowym jest bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od tej decyzji H. S. wniosła o jej uchylenie w całości i doprowadzenie do rozpatrzenia sprawy w trybie przez nią wnioskowanym, tj. w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Decyzją z [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i po rozpatrzeniu ww. odwołania- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] maja 2010 r. o umorzeniu postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż w przedmiotowej sprawie w wyniku błędnego zakwalifikowania pism H. S. z [...] maja 2009 r. oraz z [...] lipca 2009 r. jako zawierających żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2000 r. nr [...], zostało wszczęte postępowanie nieważnościowe. Zgodnie z orzecznictwem, konsekwencją błędnej kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ I instancji musi być wyeliminowanie z obrotu prawnego jego orzeczenia i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wobec braku wniosku H. S. o wszczęcie postępowania nieważnościowego, organ I instancji zobowiązany był umorzyć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2000 r. jako bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, iż umorzenie postępowania na mocy decyzji Wojewody z [...] maja 2010 r. jest w niniejszej sprawie aktem niezbędnym, z uwagi na konieczność formalnego zakończenia wszczętego wadliwie postępowania nieważnościowego. Jednakże nadal aktualny pozostaje obowiązek organu wojewódzkiego nadania wnioskowi skarżącej o wszczęcie postępowania na podstawie art. 162 k.p.a. właściwego biegu.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. H. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia i poprzedzającego go rozstrzygnięcia z [...] maja 2010 r. oraz o zamieszczenie w uzasadnieniu oczekiwanego wyroku dyrektyw dla Wojewody [...] o konieczności wystąpienia przez tenże organ z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 22 k.p.a.

Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżąca zarzuciła wydanie jej w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., "poprzez pominięcie celowościowej dyrektywy art. 138 w związku (w zestawieniu) z art. 6, art.7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (utrzymanie w mocy decyzji o treści odbiegającej od okoliczności faktycznych – mających w sprawie miejsce oraz utrwalenie poświadczonej -treścią tej decyzji- nieprawdy)". Decyzji Wojewody [...] skarżąca zarzuciła również wydanie jej w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym - poprzez nadużycie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż w treści rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano, że umorzone zostało postępowanie prowadzone z jej wniosku. Treść takiego rozstrzygnięcia nie ma nic wspólnego -jak zaznaczyła- ze stanem faktycznym, a tym samym stanowi urzędowe poświadczenie nieprawdy, bowiem jak wynika z akt sprawy nigdy i nigdzie żadnego tego typu wniosku nie złożyła. Nie wydaje się zatem (jak podniosła skarżąca), by Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc w trybie kontroli instancyjnej ponowne postępowanie, mógł potwierdzić istnienie takiego wniosku. Brak natomiast takiego wniosku, zobowiązuje organ kontrolujący do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która na tego typu wniosek się powołuje.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 7 grudnia 2010 r. skarżąca wskazała, iż decyzja Wojewody mogłaby się ostać -jako prawidłowa- gdyby treść jej rozstrzygnięcia i uzasadnienia wskazywała jednoznacznie na brak jej wniosku i wszczęcie postępowania nieważnościowego z inicjatywy organów administracji. Nadto wskazała, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrwala decyzję Wojewody, która to powoduje "upadek" faktycznego żądania skarżącej, tj. wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wygaszenia części posiadanej przez nią decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. umarzającą postępowanie nieważnościowe w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

O wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, Wojewoda [...] poinformował strony (w tym skarżącą) pismem z 23 września 2009 r. wskazując w nim, iż postępowanie to zostało wszczęte na wniosek H. S. Jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego organ potraktował pisma skarżącej z 23 lipca 2009 r. oraz z 8 maja 2009 r. (które to zostały mu przekazane zgodnie z właściwością postanowieniem Starosty K. z [...] lipca 2009 r. sugerującym, iż skarżąca żąda postępowania w ww. trybie). Zawiadamiając o wszczęciu -na wniosek- postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] nie dostrzegł jednak, iż ww. pisma nie zawierają żądania prowadzenia postępowania w trybie przewidzianym w art. 156 i nast. k.p.a. W żadnym miejscu tego pisma, jak również pisma z 8 maja 2009 r., skarżąca nie powołała się na wymieniony tryb nadzwyczajny. W treści pisma z 23 lipca 2009 r. skarżąca natomiast w sposób wyraźny wskazała, iż jej zamiarem jest spowodowanie uruchomienia z urzędu postępowania przewidzianego w art. 162 k.p.a., w stosunku do części decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2000 r. Jednocześnie trzeba zaznaczyć, iż w aktach administracyjnych brak jest innego pisma skarżącej, w którym sformułowany byłby wniosek o stwierdzenie nieważności w części orzeczenia z [...] maja 2000 r. To zaś oznacza, że Wojewoda [...] nie miał podstaw do wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania nieważnościowego, bowiem z takim żądaniem skarżąca nie wystąpiła (inaczej: takiego wniosku do organu nie skierowała). Skarżąca na okoliczność tą wskazała jednoznacznie w piśmie z 6 września 2009 r. Poinformowała w nim Wojewodę, iż nigdy i nigdzie żadnego wniosku o stwierdzenie nieważności części decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] nie składała.

W tym miejscu wymaga zauważenia, że z postanowień art. 61 § 1 i art. 63 § 3 k.p.a. oraz art. 14 § 1 tej ustawy wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Z przepisów tych wynika także, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest wolą strony, co oznacza, że nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej jej żądania (np. żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności decyzji). Wszczęcie postępowania na wniosek wiąże organ administracji publicznej i tylko w przypadku wątpliwości co do treści tego żądania obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do jego wyjaśnienia. Zatem, o tym jaki charakter ma pismo, decyduje sama strona. Przy czym, jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Jednocześnie organ winien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, począwszy od jego wszczęcia. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania. Udzielenie informacji na tym początkowym etapie może więc mieć istotne znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Jest to o tyle ważne, że to do strony występującej z inicjatywą -co należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić- należy określenie żądania, a więc rodzaju sprawy i trybu w jakim ma być ona prowadzona. W wyroku z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw, co zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07 (lex nr 505314).

Poczynienie powyższych uwag Sąd uznał za konieczne z uwagi na to, iż Wojewoda [...] dokonał własnej interpretacji żądania skarżącej zawartego w piśmie z 23 lipca 2009 r. i 8 maja 2009 r. r., tj. zmienił kwalifikację prawną tego żądania. Swoim zachowaniem narzucił w efekcie skarżącej tryb nieważnościowy, naruszając art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazany przepis umożliwia prowadzenie postępowania albo na wniosek albo z urzędu. Kontrolowana sprawa prowadzona była na wniosek, przy czym w aktach sprawy brak jest -co należy tu podkreślić- żądania skarżącej dotyczącego wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do części decyzji z [...] maja 2000 r. Tym samym stwierdzić trzeba, iż na wniosek takie postępowanie prowadzone być nie mogło. Skoro już jednak postępowanie takie -na skutek błędnej kwalifikacji wniosku skarżącej- zostało wszczęte, to wymagało ono formalnego zakończenia.

W konsekwencji należy przyjąć, iż zasadne i prawidłowe było działanie Wojewody Zachodniopomorskiego polegające na umorzeniu postępowania nieważnościowego (błędnie wszczętego na wniosek, wobec braku takiego wniosku), na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wobec braku wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności części decyzji z [...] maja 2000 r. (tj. części dotyczącej wymogu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – pkt 5), prowadzenie postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. rozstrzygnięcia (a następnie wydanie decyzji co do istoty) należało uznać za bezprzedmiotowe. Skoro bowiem nie było żądania skarżącej do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., to tym samym nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w tym trybie na żądanie (na wniosek). Brak wniosku powoduje brak sprawy administracyjnej. Błędnie, bo bez wniosku, wszczęte postępowanie należało więc umorzyć w oparciu o cyt. powyżej przepis.

Na powyższe słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Zasadnie w konsekwencji organ ten przyjął, iż decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2010 r. w okolicznościach sprawy jest prawidłowa i należy utrzymać ją w mocy. Dodać w tym miejscu trzeba, iż orzekając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Wojewoda uwzględnił wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z 6 października 2009 r., dając temu wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał też wyraźnie, że w sprawie nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie nieważnościowym i konieczne stało się umorzenie tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zaś zauważył, iż umorzenie postępowania na mocy ww. decyzji Wojewody [...] było aktem niezbędnym, z uwagi na konieczność formalnego zakończenia wszczętego wadliwie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] maja 2000 r.

Konkludując, Sąd dokonując oceny ww. rozstrzygnięć nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które czyniłby koniecznym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził przede wszystkim, aby kontrolowane decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 138 i art. 105 § 1 k.p.a.

Nadto, w kontekście treści skargi, Sąd zauważa (za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego), iż nadal aktualny jest wniosek skarżącej o wszczęcie z urzędu -przez właściwy organ- postępowania na podstawie art. 162 k.p.a. w stosunku do części ww. decyzji (dokładnie: w stosunku do wymogu zapisanego w pkt 5 tej decyzji). Żądanie to zostało zawarte przez skarżącą w piśmie z 23 lipca 2009 r. skierowanym do Starosty K. (tj. organu, który wydał kwestionowany w części akt administracyjny), a akta sprawy wskazują na to, iż nie zostało ono do chwili obecnej załatwione. Dodać przy tym należy, iż właściwym do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 162 k.p.a., jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem, w tym przypadku organem tym jest Starosta K. Jednocześnie zauważyć trzeba, iż nie stanowi przeszkody formalnej do załatwienia żądania skarżącej zawartego w piśmie z 23 lipca 2009 r. (w trybie zgodnym z jej intencją), postanowienie Starosty K. o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. Z treści tego postanowienia wydanego w dniu [...] lipca 2009 r. oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2009 r. wynika bowiem, iż przekazana sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności, a nie żądania przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 162 k.p.a. Przy czym Sąd zaznacza, iż nie mógł w niniejszej sprawie dokonać kontroli wskazanych postanowień wydanych w przedmiocie przekazania sprawy zgodnie z właściwością, natomiast kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] nie stwierdził, aby orzeczenia te zostały wydane z naruszeniem art. 19, art. 20 i art. 22 k.p.a., na co wskazuje skarżąca.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.