Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1639/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.2 pkt 8, art. 20 ust 1 pkt 1, art. 23 ust 7. art. 22 ust 1, art. 23 ust 1-3, art. 24 ust 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: § 35, 36, 37, 45, 47
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 1159/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 1159/15 oddalił skargę K. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

K. K. pismem z dnia [...] września 2013 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S. o przeprowadzenie postępowania w sprawie wyjaśnienia przebiegu działki nr [...], na której znajduje się droga gminna, wyjaśniając, że będąc właścicielem przylegającej do tej drogi działki nr [...], chciałaby z tej drogi korzystać.

Starosta S. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 520, dalej: "ustawa"), odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. D. w odniesieniu do działki nr [...], polegającej na wykazaniu na mapie ewidencyjnej drogi przebiegającej przez działki nr [...] i [...] położone w obrębie R., z uwagi na brak podstaw do jej wprowadzenia.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. nie daje podstaw do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków żądanej przez wnioskodawczynię zmiany. Ponadto wprowadzenie tej zmiany doprowadziłoby do zastąpienia danych, zgodnych z ze stanem prawnym, danymi z tym stanem niezgodnymi odnośnie działki nr [...] i [...]. Wyłączenie z tych działek pasa gruntu i przyłączenie go do działki nr [...] doprowadziłoby do zmiany zasięgu prawa własności uregulowanego w granicach obecnych działek nr [...] i [...]. W ocenie organu, ustalenie kwestii dojazdu do działki nr [...] pasem gruntu stanowiącym część działki nr [...] może być rozstrzygnięte jedynie w postępowaniu cywilnoprawnym.

K. K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązania organu do wydania decyzji orzekającej o dokonaniu żądanych zmian w ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "ppsa") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że poczynione przez organ drugiej instancji ustalenia faktyczne, będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Podkreślił, że jedyne ujawnione w sprawie pomiary geodezyjne przeprowadzone we wsi R. w rejonie usytuowania przedmiotowych działek miały miejsce w 1959 r., a okoliczności tej nie podważała również skarżąca. Skoro wspomniane pomiary z 1959 r. były jedynymi przeprowadzonymi na tym terenie i posłużyły do wykonania pierwszej mapy ewidencyjnej obrębu R., to znaczy, że wszystkie późniejsze aktualizacje mapy ewidencyjnej oparte były w istocie na tych pierwszych i jedynych pomiarach z 1959 r., w związku z czym powinny respektować wynikające z nich dane. Ze szkicu polowego znajdującego się na k. 54 akt organu drugiej instancji wynika, że sporna droga polna zaznaczona jest linią przerywaną, która urywa się na wysokości działki nr [...], co oznacza, że na wysokości tej działki oraz na wysokości położonej na zachód od niej działki nr [...], nie było wówczas drogi, a w szczególności drogi dochodzącej do sąsiadującej z działką nr [...] od zachodu drogi nr [...]. W oparciu o pomiary z 1959 r. zostały obliczone powierzchnie zmierzonych działek, w tym również oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. Dokumentacja zawierająca te obliczenia, a także rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny sporządzone w 1962 r. przez mgr. inż. Z. P. zostały dołączone do akt organu drugiej instancji i wykorzystane przy ustaleniach faktycznych dokonanych przez ten organ. Z dokumentów tych wynika, że działki nr [...],[...] i [...] miały już wówczas powierzchnię odpowiednio [...] ha, [...] ha i [...] ha. Skoro zarówno pierworys mapy ewidencyjnej z 1963 r., jak i późniejsza mapa ewidencyjna z 1968 r., a także aktualna mapa ewidencyjna zostały oparte na wynikach pomiarów z 1959 r., to ocena poprawności tych map w części dotyczącej spornej drogi musi opierać się na interpretacji dokumentów źródłowych w postaci szkicu polowego z miarami z 1959 r. oraz rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego i obliczeń powierzchni działek sporządzonych w 1962 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro na szkicu polowym z 1959 r. nie została zamierzona jakakolwiek droga sąsiadująca od północy z działkami nr [...] i [...], a stan ówczesnego władania został ustalony na podstawie oświadczeń zainteresowanych stron i przedłożonych przez nich dokumentów, które to strony potwierdziły własnoręcznymi podpisami na liście obecnych przy ogłaszaniu rejestru, to interpretację tych źródłowych dokumentów dokonaną przy sporządzaniu pierworysu mapy ewidencyjnej z 1963 r. należało uznać za wadliwą, a mapę ewidencyjną sporządzoną w 1968 r. za prawidłową.

Sąd nie podzielił argumentacji skargi, że o wadliwości mapy ewidencyjnej z 1968 r. i aktualnej, a prawidłowości mapy z 1963 r., świadczy niezmieniona od daty obliczenia w operacie sporządzonym w 1963 r. powierzchnia działek nr [...],[...] i [...]. Skoro zobrazowanie kształtu, wielkości i przebiegu drogi nr [...] i działek nr [...] i [...] na pierworysie mapy ewidencyjnej z 1963 r. jest sprzeczne ze szkicem polowym z miarami z 1959 r., to logicznym wyjaśnieniem niezmiennej powierzchni działek nr [...],[...] i [...] pomiędzy datą ich jedynego pomiaru w 1959 r., a obecnym stanem ewidencji gruntów jest przyjęcie, że to mapa ewidencyjna z 1963 r. była niezgodna z rzeczywistym stanem przedmiotowych działek, a nadto nie odpowiadała obliczonej w 1962 r. rzeczywistej powierzchni tych działek. Poprawnie natomiast sporządzona w 1968 r. mapa ewidencyjna przywróciła zgodność zobrazowania przedmiotowych działek zarówno z ich miarami odnotowanymi na szkicu polowym z 1959 r., jak i z obliczeniem ich powierzchni dokonanym w oparciu o te miary w roku 1962. Ponadto w oparciu o taką mapę ewidencyjną z 1968 r. zostały uregulowane tytuły własności działek nr [...] i [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r. Nr 27 poz. 250 ze zm.), a zatem stan ewidencji gruntów z 1968 r. jak i obecny w zakresie dotyczącym działek nr [...],[...] i [...] położonych w R., jest zgodny nie tylko z dostępną dla organu administracji geodezyjnej i kartograficznej dokumentacją, ale i ze stanem prawnym działek nr [...] i [...] uwidocznionym w założonych dla nich księgach wieczystych. Dlatego nie było w sprawie podstaw do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mogły zmienić wyniku sprawy pozostałe zarzuty skargi. Powołana w skardze mapa z 1938 r. nie stanowi, wbrew sugestii zawartej w skardze, mapy ewidencyjnej, lecz historyczną wojskową mapę topograficzną sporządzoną w Wojskowym Instytucie Geograficznym w 1938 r. Pomijając brak jednoznacznej identyfikacji na tej mapie zarówno usytuowania przedmiotowych działek, jak i sposobu ich ówczesnego użytkowania Sąd zauważył, że mapa ta nie stanowi materiału źródłowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego i nie była podstawą założenia ewidencji gruntów, które nastąpiło na terenie wsi R. na początku lat 60-tych XX wieku.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie było też dołączone do skargi pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] skierowane ze Starostwa Powiatowego w S. Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości, do Gminy D. Wskazane w nim działania, jakie miały być podjęte przez organ pierwszej instancji w 2011 r. polegające na poprawieniu błędu mającego polegać na usunięciu z mapy wykonanej w 1968 r. fragmentu drogi nr [...] przy działkach [...] i [...], poprzez przywrócenie na mapie, prowadzonej komputerowo, ciągłości drogi [...] na całej długości, jak przedstawiał to pierworys mapy ewidencyjnej nr archiwalny [...] – nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy, co potwierdził pełnomocnik organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. Skoro poza tym w ich wyniku w ewidencji gruntów i budynków obrębu R. figurują wpisy zgodne z dostępną dokumentacją, nie było w sprawie potrzeby bliższego odnoszenia się do tych działań organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, niezasadny był zarzut pominięcia przy ustalaniu stanu ewidencyjnego przedmiotowych działek operatu numer archiwalny [...]. Dokumentacja znajdująca się w tym operacie została dołączona do akt sprawy, a istotne dla rozstrzygnięcia dokumenty z tego operatu, w tym zwłaszcza będący jego częścią szkic polowy z 1959 r. oraz obliczenie powierzchni działek, a także rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny sporządzony w 1962 r. były podstawą ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. K.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

- art. 20, 22 i 24 ust. 2a pkt 1d ustawy oraz § 35, § 45, § 46 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że zarówno stan ewidencji gruntów z 1968 r. jak i aktualny stan ewidencji gruntów w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...],[...] i [...] położonych w R. jest zgodny z dostępnymi dla organów dokumentami źródłowymi w sytuacji, gdy aktualny stan ewidencji jest niezgodny z pierworysem mapy pochodzącym z 1963 r., operat numer archiwalny [...], protokołem ustalenia stanu władania oraz mapą z 1938 r. Archiwum Map Wojskowego Instytutu Geograficznego, co dodatkowo potwierdzone zostało w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego ze Starostwa Powiatowego w S. do Gminy D. i w konsekwencji zaaprobowanie wadliwego poglądu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu R. gm. D. w zakresie działki nr [...] polegającej na wykazaniu na mapie ewidencyjnej drogi publicznej przebiegającej wzdłuż południowej granicy działek nr [...] i [...] położonych w obrębie R. gmina D. i doprowadzenie tym samym do stanu niezgodności zapisów w ewidencji z rzeczywistym stanem prawnym;

- § 37 rozporządzenia przez jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy zarówno pierworys mapy pochodzący z 1963 r., operat numer archiwalny [...], jak i pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r., skierowane ze Starostwa Powiatowego w S. do Gminy D. ewidentnie wskazują na możliwość wystąpienia błędów w operacie i tym samym przemawiają za tym, że dane, na których opierają się zarówno organy, jak Sąd są niewiarygodne i w konsekwencji powinny zostać zweryfikowane;

2. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ nie podjął wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W szczególności zaniechał wyjaśnienia i zweryfikowania wynikających z dokumentacji rozbieżności w zakresie istnienia drogi publicznej przebiegającej wzdłuż południowej granicy działek nr [...] i [...] położonych w obrębie R gmina D.;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji przy wydaniu rozstrzygnięcia wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dowodów, a w szczególności pierworysu mapy pochodzącego z 1963 r., operat numer archiwalny [...] oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego ze Starostwa Powiatowego w S. do Gminy D., z których jednoznacznie wynika, że aktualny stan ewidencji gruntów jest niezgodny ze wszystkimi dostępnymi dla organów dokumentami;

- art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powodów podjętego rozstrzygnięcia, zaaprobowanie w całej rozciągłości zaskarżonej decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia wynikających z dokumentacji rozbieżności w zakresie istnienia drogi publicznej przebiegającej wzdłuż południowej granicy działek nr [...] i [...] położonych w obrębie R. gmina D.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ilekroć jest w niej mowa o ewidencji gruntów i budynków - "rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami". W szczególności ewidencja ta w odniesieniu do gruntów obejmuje informacje dotyczące: "ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty" (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 23 ust. 7 ustawy - starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1) wpisuje do niej dane wynikające z dokumentów, których obowiązek przekazywania nałożono na sądy, notariuszy i organy administracji publicznej, takich jak m.in.: odpisy prawomocnych orzeczeń sądowych w sprawach o własność nieruchomości lub jej części, wydanie nieruchomości lub jej części, rozgraniczenie nieruchomości; odpisy aktów notarialnych, które w swojej treści zawierają przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości; odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych w sprawach o nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, podziale nieruchomości, scaleniu gruntów, rozgraniczeniu nieruchomości, zmianie sposobu użytkowania gruntu, itd. (art. 23 ust. 1-3 ustawy).

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), powołując się na utrwalone orzecznictwo w tym zakresie - "Z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. W świetle powyższego uznaje się, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych i związanymi z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków".

W rozpoznawanej sprawie skarżąca K. K. pismem z dnia [...] września 2013 r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S. w sprawie wyjaśnienia przebiegu działki nr [...], na której znajduje się droga, gdyż chciałaby z niej korzystać. Ze składanych w toku postępowania pism skarżącej, w tym skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz skargi kasacyjnej wynika, że domaga się ona zmiany wykazanego w ewidencji przebiegu granicy działki nr [...] w ten sposób, aby biegła ona wzdłuż południowych granic działek nr [...] i nr [...], łącząc się dalej z działką drogową nr [...], zamiast kończyć się na zachodniej granicy działki nr [...]. W ocenie skarżącej, aktualny kształt działki nr [...] jest wynikiem popełnionego dawno temu błędu przy sporządzaniu mapy ewidencyjnej z 1968 r., co miałby potwierdzać pierworys tej mapy z 1963 r., na którym sporna droga wzdłuż południowych granic działek nr [...] i [...] została zaznaczona. Zdaniem skarżącej, błąd ten czy też rozbieżność powinien zostać usunięty w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy: informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W pojęciu "aktualizacji" mieścić się będzie także usuwanie lub prostowanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. W orzecznictwie podkreśla się wszakże, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji mających charakter oczywistych pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granicy między działkami. Przy czym powstanie błędu nie może budzić wątpliwości, a jego sprostowanie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, ponieważ wpisy w ewidencji gruntu jedynie go dokumentują. W przeciwnym wypadku konieczne jest przeprowadzenie stosownego postępowania rozgraniczeniowego, a dopiero wydane w nim decyzja lub wyrok sądu mogłyby stanowić podstawę wpisu, czyli właśnie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ ewidencyjny nie może bowiem w sposób samodzielny (samoistny) rozstrzygać o prawach do gruntów, przebiegu granic nieruchomości lub ich powierzchni. Spory dotyczące zasięgu prawa własności, tj. granicy i powierzchni działki, nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1628/10; z dnia 8 października 2014 r., I OSK 580/13; z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2882/14; z dnia 9 lipca 2014 r., I OSK 3092/12 - publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 566/99, publ. Lex nr 46217).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków obrębu R., gm. D., której domaga się skarżąca, wykracza poza ramy sprostowania czy usunięcia błędu w rozumieniu art. 24 ust. 2a ustawy. Wprowadzenie korekty polegającej na zmianie granicy działki nr [...] w ten sposób, aby prowadziła ona wzdłuż południowych granic działek nr [...] i nr [...] oznaczałoby zmianę powierzchni tych nieruchomości, gdyż wymagałoby to wydzielenia z nich pasa gruntu stanowiącego drogę. Tego rodzaju działanie przekraczałoby zaś ustawowe kompetencje organu prowadzącego ewidencję. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zmiana zasięgu prawa własności działki nr [...], a w rezultacie także działek nr [...] i [...] nie może być bowiem utożsamiana z usunięciem oczywistego błędu w ewidencji w trybie aktualizacji, gdyż prowadziłoby to w istocie do tworzenia, względnie ustalenia, nowego stanu prawnego. Tymczasem jak już wyżej wskazano organ ten jest upoważniony jedynie do rejestrowania zmian stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji więc, gdy aktualna mapa ewidencyjna pochodząca pierwotnie z 1968 r. nie wykazuje drogi na wysokości działek nr [...] i [...], to jedynej podstawy do wprowadzenia tak istotnej zmiany jak przesunięcie granic nieruchomości, nie mógł po upływie pół wieku stanowić dokument archiwalny w postaci pierworysu tej mapy z 1963 r., ani tym bardziej szkic polowy z 1959 r.

Wymienione wyżej dokumenty archiwalne, jeżeli dodatkowo uwzględni się okoliczność, że powierzchnia działek nr [...] i [...] pozostała niezmieniona od pomiarów i obliczeń z 1959 r. oraz z 1962 r., które nie zostały dotychczas podważone lub ponownie przeprowadzone, nie dają zresztą jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o istnienie drogi przebiegającej wzdłuż ich południowych granic. W tym zakresie nie można więc do końca podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji stwierdzającego, że pierworys mapy ewidencyjnej z 1963 r. nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi tych działek. Nie zmienia to jednak faktu, że ewentualne wątpliwości dotyczące rzeczywistego przebiegu granicy działki nr [...], a powstałe głównie w oparciu o pierworys mapy ewidencyjnej, nie są tego rodzaju, aby można było w sposób uzasadniony twierdzić, że mamy do czynienia z oczywistym błędem w ewidencji możliwym do sprostowania w trybie aktualizacji. W sytuacji zatem, gdy skarżąca, powołując się na ten pierworys kwestionowała kształt granic działki nr [...], a jednocześnie organ nie dysponował dokumentem wskazanym w art. 23 ust. 1-4 ustawy i mogącym stanowić podstawę wpisu do ewidencji, to jej żądanie aktualizacji tejże ewidencji nie mogło zostać uwzględnione.

Natomiast należy zgodzić się w pełni z Sądem pierwszej instancji, że wojskowa mapa topograficzna z 1938 r., jako nie będąc podstawą założenia w latach 60-tych XX wieku ewidencji gruntów dla terenu wsi R., a ponadto nie pozwalająca na ustalenie położenia konkretnych działek, nie może być powodem do aktualizacji tej ewidencji, w trybie § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034). Powołana mapa, nie stanowiąc źródła danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 35 rozporządzenia, dokumentacji geodezyjnej wskazanej w § 36 rozporządzenia, ani też możliwości jej uzupełnienia przewidzianej w § 37 tego rozporządzenia, nie mogła tym samym być podstawą wprowadzania udokumentowanej zmiany do bazy danych ewidencyjnych, o czym stanowi § 45 i § 47 rozporządzenia. Wojskowa mapa z 1938 r., na którą powołuje się skarżąca, posiadając wartość jedynie historyczną, nie mogła mieć więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zmiany w ewidencji kształtu i powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie R. Tak samo za nieusprawiedliwione należało uznać powoływanie się skarżącej na operat numer archiwalny [...], ponieważ jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, został on dołączony do akt sprawy, a dokumenty w nim się znajdujące były podstawą ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie.

Nie mogło mieć także wpływu na rozstrzygnięcie sprawy załączone do skargi pismo wyjaśniające Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowane do Gminy D., gdyż nie przedstawiało ono zarówno oficjalnego stanowiska orzekających w sprawie organów ewidencyjnych, wyrażonego w odpowiedniej formie prawnej, jak też dokumentu wymienionego w art. 23 ust. 1-4 ustawy, mogącego stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazane w tym piśmie działania nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, co potwierdził pełnomocnik organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r., na której zapadł zaskarżony wyrok.

Przechodząc do podstawy skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów procesowych, za niezasadne należało uznać podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ppsa w związku z przepisami kpa. Należy zauważyć, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej jest wykonywana pod względem zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, lecz również przepisami regulującymi postępowanie organów administracji. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zwłaszcza zbadanie, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zobowiązany jest zatem ocenić, czy podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa), czy w wyczerpujący sposób zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), oraz czy jego ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Z drugiej strony należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie poddanej jego kontroli (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, publ. w ONSAiWSA 2010/3/39).

W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należało z oceną Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Tym samym w sprawie tej nie zachodziła uzasadniona przesłanka do zastosowania powołanego wyżej przepisu, a w konsekwencji uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Powyższe prowadzi z kolei do wniosku, że przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola procesu ustalania stanu faktycznego przez orzekający organ administracji była również prawidłowa oraz zgodna z art. 133 § 1 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa. W szczególności Sąd pierwszej instancji, wbrew temu co twierdzi skarżąca, odniósł się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. pierworysu mapy ewidencyjnej z 1963 r., operatu numer archiwalny [...] oraz pisma z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanego do Gminy D.

Podobnie nieusprawiedliwiony jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, który określa, co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Przy czym jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) – "Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności".

Wobec powyższego, skoro podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.