Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 405/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2 ; art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 4; art 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 24 ust. 1 i art. 38
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 43
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 18 ust. 6; art. 23 ust. 2
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 710
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja [...] r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: Dyrektor, organ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (dalej jako: Kierownik, organ I instancji) z dnia 2 kwietnia [...] r. w sprawie przyznania "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Dolnym (dalej jako: spółka [...], skarżąca) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 15 czerwca [...] r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek spółki [...] o przyznanie płatności na rok [...]. We wniosku do jednolitej płatności obszarowej zadeklarowano powierzchnie 51,66 ha. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku ustalono, że skarżąca w tej powierzchni uwzględniła również działki wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] [...] (położone: [...], gm. K. O.), na których zadeklarowane zostały działki rolne oznaczone: B, C, D, E, F, G, H, I, K o łącznej powierzchni 42,22 ha. Ze względu na fakt, że skarżąca nie dołączyła do wniosku wymaganego oświadczenia potwierdzającego, że posiada tytuł prawny do przedmiotowych działek została wezwana do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na wezwanie, J. P. reprezentujący spółkę [...] dołączył do wniosku: umowę użyczenia z dnia 2 stycznia [...] r., wraz z aneksem nr [...] z dnia 2 stycznia [...] r., zawartą pomiędzy J. P., a spółką [...], z których wynika, że umowa użyczenia obowiązuje do 31 grudnia [...] r.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia 2 kwietnia [...] r. przyznał spółce [...] na rok [...]

1. jednolitą płatność obszarową - [...] w wysokości [...] zł;

2. płatność za zazielenienie - [...] w wysokości [...] zł;

3. płatność redystrybucyjną - [...] w wysokości [...] zł.

Organ I instancji przyjął 9,44 ha jako powierzchnię działek rolnych kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej i płatności za zazielenienie, a do płatności redystrybucyjnej powierzchnię 6,44 ha, zgodnie między innymi z art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 4 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego [...] r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312) – dalej jako: ustawa o płatnościach.

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że działki o numerach: [...], [...], [...], [...], 1, 2, 3, 4, 6, [...] wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa były deklarowane przez spółkę [...] również we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 r. Dyrektor odwołał się do dokumentacji zebranej w sprawie wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 r. dotyczącej powyższych działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, która została włączona do akt sprawy niniejszej. W oparciu o powyższe dowody organ ustalił, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w L. oddała przedmiotowe nieruchomości położone w [...] w dzierżawę J. P. działającemu jako osoba fizyczna, na podstawie umowy dzierżawy zawartej w 1998 r. Ostatni aneks do umowy dzierżawy został podpisany w dniu 15 września 2011 r. pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych (dalej jako ANR, obecnie Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa), a J. P.. W umowie dzierżawy ANR zastrzegła, że do poddzierżawy gruntów wymagana jest pisemna zgoda właściciela. W dniu 2 stycznia 2011 r. J. P. działając jako osoba fizyczna, będąc dzierżawcą gruntów Skarbu Państwa, zawarł umowę użyczenia tych działek z J. P., prezesem spółki [...] na okres 6 lat, a następnie w dniu 2 stycznia 2016 r. umowa użyczenia została przedłużona do 31 grudnia [...] r. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z wyjaśnień Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (pisma Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w L. z 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. – data wpływu) umowa dzierżawy nieruchomości położonych w [...], zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych a J. P. została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a spółką [...].

Zebrane dowody wskazują, zdaniem organu odwoławczego, na posiadanie wskazanych powyżej działek rolnych bez tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r. przez producenta rolnego, co oznacza, że skarżący nie spełnił warunku przyznania płatności wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że istotą umowy użyczenia jest oddanie rzeczy w używanie bez prawa pobierania pożytków, a skoro spółka [...] pobierała pożytki (np. w postaci płatności), to takie działanie wymagało zgody Agencji. Nie można zatem uznać, że pomiędzy spółką a Agencją istniał stosunek prawny, z którego skarżąca wywodzi tytuł prawny do władania spornych działek.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych unormowań prawa krajowego i unijnego w kwestii poszczególnych płatności i wyśnił, że art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm. – dalej jako: rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.) stanowi, że w przypadku, gdy różnica między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a całkowitą powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej.

W oparciu o wyniki kontroli organ stwierdził nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działki rolnej oznaczonej we wniosku identyfikatorem J (działka ewidencyjna nr [...]) i z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni (1,21 ha) wykluczył na podstawie wykonanych pomiarów 0,01 ha (powierzchnia stwierdzona 1,20 ha). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 51,66 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 9,44 ha zaś powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 9,43 ha.

Biorąc jednak powyższe pod uwagę powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 9,44 ha. Stawka płatności obszarowej do 1 ha w 2018 r. wynosiła [...] zł, a tym samym kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej na 2018 r. wyniosła [...] zł.

Ustalona powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej w niniejszej sprawie stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatność za zazielenienie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2018 r. (Dz. U. poz. 1960) i wynosi [...] zł. Stąd skarżącej przyznano kwotę płatności za zazielenienie w wysokości [...] zł.

Dalej organ uzasadniał, że płatność dodatkowa przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich, o których mowa w art. 7 i 8 ustawy o płatnościach. Warunki przyznania tej płatności określa art. 14 ww. ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w przypadku, gdy różnica między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a całkowitą powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy powierzchnię zatwierdzoną do płatności dodatkowej pomniejszono o 3 ha i wynosi ona 6,44 ha. Stawka płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2018 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2018 r. (Dz. U. poz. 1961) i wynosi [...] zł. Kwota przyznanej płatności dodatkowej na rok 2018 wyniosła zatem [...] zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie przed organami ARiMR uregulowane zostało w art. 3 ustawy o płatnościach. Wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów rolnych zależne jest od samej strony, dlatego też podstawowym jej obowiązkiem jest staranne i rzetelne wykazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania takich dopłat. W opinii organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w niniejszej sprawie jest prawidłowe i uzasadnione stanem faktycznym, ustalonym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Spółka [...] wniosła skargę na ostateczną decyzję organu. Zaskarżając ją w całości zarzuciła naruszenie:

- art.7, art.77 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: k.p.a. poprzez błędne ustalenia, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do posiadania wchodzących w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 42,22 ha, podczas gdy taki tytuł prawny został dowiedziony przez skarżącego umową użyczenia z 2 stycznia [...] r. oraz aneksem do tej umowy zawartym 2 stycznia [...] r., zaś organ w toku postępowania nie dokonał weryfikacji twierdzeń Dyrektora Oddziału Terenowego KOWR w L. zawartych w pismach z dnia 21 maja i z dnia 15 czerwca [...] r., iż umowa dzierżawy z dzierżawcą została 25 listopada [...] r. wypowiedziana, a wobec tego uległa także rozwiązaniu umowa użyczenia, na którą powołuje się skarżąca, jako na tytuł prawny do korzystania z gruntów wchodzących w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa;

- przepisów prawa materialnego, będących podstawą przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności dodatkowej poprzez zaniżenie tych dopłat w wyniku wyłączenia z podstawy ich wymiaru obszaru 42,22 ha, co do którego nie zostało dowiedzione, iż skarżąca posiada ten obszar bez tytułu prawnego

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podnosiła, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy skarżąca posiada tytuł prawny do rolniczego użytkowania gruntów o pow.42,22 ha wchodzących w skład własności rolnej zasobu Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej mogła ona władać spornym gruntem jako posiadacz na podstawie umowy użyczenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 4 ww. ustawy płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.

W świetle zatem ogólnej regulacji art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach i zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje zabiegów incydentalnych. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie jest wystarczająca do przyznania płatności, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne i trwałe ich użytkowanie. Aby zatem otrzymać płatności za grunty rolne, konieczne jest, by w danym roku objętym płatnością były one zarówno w posiadaniu rolnika, jak i by prowadził o na nich działalność rolniczą. Chodzi zatem o rzeczywiste władztwo nad rzeczą o charakterze materialnym. Organy administracji rozpatrujące wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oceniają zatem stan posiadania gruntów objętych takimi wnioskami z uwzględnieniem pojęcia posiadania zawartego w Kodeksie cywilnym. Przy tym nie można zapominać o celu wprowadzenia dopłat. Ideą płatności, co już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie sądów administracyjnych jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek (zob. wyroki w sprawie sygn. akt: III SA/Wr 448/18 (i powołane tam orzecznictwo) oraz w sprawie I GSK 589/19 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

Natomiast w przypadku tzw. gruntów Skarbu Państwa ta pozycja posiadacza, musi zostać wzmocniona tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np.: zawartą z ANR umowę dzierżawy, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu piastując rzeczywiste władztwo nad rzeczą, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.

Jak wynika z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (ob. Dz.U. z 2019 r., poz. 817), zgodnie z jej art. 24 ust. 1 w brzmieniu na 2018 r. Krajowy Ośrodek gospodaruje Zasobem w drodze: 1) w pierwszej kolejności wydzierżawienia albo sprzedaży nieruchomości rolnych na powiększenie lub utworzenie gospodarstw rodzinnych, na zasadach określonych w rozdziałach 6 lub 8; 2) oddania mienia na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym na zasadach określonych w rozdziale 8 (...). Zawarty z kolei w ww. rozdziale 8 art. 38 ust. 1 stanowi, że mienie wchodzące w skład Zasobu może być: 1) wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego albo 2) oddane do korzystania na zasadach określonych w niniejszym rozdziale lub w odrębnych przepisach.

Zawsze zatem musi być to stosunek obligacyjny. Ponadto pojęcia "tytuł prawny", o którym mowa w art. 18 ust. 4 ustawy nie można rozumieć jako bezumownego korzystania z działek. Przepis art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach został wprowadzony do ustawy 15 marca 2016 r. mocą ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 337). Jak wynika z uzasadnieniu projektu tej ustawy, wprowadzona regulacja prawna miała na celu wyeliminowanie sytuacji polegających na zajęciu gruntów należących do ZWRSP bez tytułu prawnego. Wyjaśniono, że zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności bezpośrednie uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jak wskazano Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 1014) służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. W uzasadnienie do projektu wskazano też, że "w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."

Wymóg ujęty w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie narusza zatem zasad prawa unijnego.

Tym samym z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym na podstawie którego rolnik korzysta z gruntu i ten tytuł prawny musi być tytułem niewadliwym.

Tymczasem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy i na kanwie przytoczonych wyżej rozważań należy zwrócić uwagę po pierwsze na to, że cechami charakterystycznymi użyczenia, odróżniającymi je od zbliżonego typologicznie najmu, ale za to upodobniającymi do darowizny są ujęta w opisie ustawowym (art. 710 kodeksu cywilnego – k.c.) nieodpłatność oraz motyw bezinteresowności. Jak wskazano w komentarzu do art. 710 k.c. (Jacek Gudowski (red), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Zobowiązania. Cześć szczegółowa, wyd. II, WKP 2017) treść stosunku użyczenia, a zarazem jego społeczno-gospodarcza funkcja sprowadzają się zatem do – motywowanego zazwyczaj chęcią pomocy, dobroczynnością lub inną bezinteresowną pobudką – przysporzenia przez użyczającego korzyści kontrahentowi. Użyczenie można więc także określić jako bezinteresowne pozbawienie się użytku ze strony użyczającego dla wygody biorącego. Umowa użyczenia zawierana jest zwykle między osobami bliskimi, przy istnieniu osobistej więzi, wzajemnego zaufania, w stosunkach opartych na istnieniu dobrej wiary. Jeżeli u podłoża zwarcia takiej umowy leżą inne względy niż bezinteresowność, dobroczynność, to nie można uznać, że mamy do czynienia z umową użyczenia. Umowa użyczenia, w ocenie Sądu, nie przesądza o faktycznym użytkowaniu gruntów, dlatego sama umowa użyczenia nie może być dowodem na spełnienie czy niespełnienie przesłanek przyznania płatności, zwłaszcza że umowa taka może być w każdym czasie i w dowolnej formie (nawet ustnie) rozwiązana. Ta okoliczność zaś nie może pozostawać bez wpływu na instytucję płatności i zobowiązań beneficjanta do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej.

Po drugie, na co zwrócił organ, a skarżąca tych ustaleń nie podważyła, skoro spółka [...] korzystała z gruntów użytkując działki i pobierała z tego pożytki chociażby w postaci płatności bezpośrednich, to takie działanie stanowiło w istocie poddzierżawę, a poddzierżawa wymagała zgody właściciela, czyli ANR.

Jak bowiem wynika umowy dzierżawy z dnia 2 stycznia 1998 r., która jest znana Sądowi z urzędu (umowa dzierżawy wraz z aneksem z dnia 15 września 2011 r. w aktach administracyjnych sprawy III SA/Lu 404/19, włączona do akt sądowych sprawy niniejszej) umowa ta w § 9 zawierała postanowienie, zgodnie z którym dzierżawcy mogą za zgodą wydzierżawiającego poddzierżawić część dzierżawionego majątku osobom trzecim. Dodać przy tym należy, że umowa została zawarta pomiędzy dawną Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a J. P. i R. P., a umowę użyczenia z dnia 2 stycznia [...] r. zawarł tylko J. P., w sytuacji, gdy dopiero odstąpienie R. P. od umowy oraz wyłączenie z umowy działki nr [...] o pow. 0,0500 ha przekazanej nieodpłatnie na rzecz gminy K. O. Rep.A. [...] z 15 maja [...] r., przeznaczenie części dzierżawionej nieruchomości do sprzedaży i zmiany w ewidencji gruntów były powodem zawarcia aneksu do umowy w dniu 15 września [...] r.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, posiadacz zależny nie mógł przenieść na inną osobę - spółkę [...] posiadania bez zgody właściciela gruntu. Nie kwestionując nawet faktycznego posiadania gruntów przez skarżącą, to i tak to za mało w świetle dodatkowego warunku jakim powinna wylegitymować się strona, a wskazanym w art. [...] ust. 4 ustawy o płatnościach. W ocenie Sądu, takiego tytułu prawnego nie może stanowić przedłożona przez spółkę [...] umowa użyczenia.

Należy też zwrócić uwagę, że w sprawie spółki [...] w przedmiocie płatności za [...] r. również kwestią sporną był tytuł prawnych do przedmiotowych działek. Sąd w składzie niniejszym zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 573/18 - CBOSA, że skarżąca takim tytułem nie dysponowała i nie dysponuje. Do akt sprawy niniejszej włączono materiał dowodowy z tego postępowania (postanowienie z [...] marca [...] r. k. [...] ). Jak wynika z tego materiału dowodowego organy rolne zwróciły się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w L. (poprzednio Agencji Nieruchomości Rolnych) z pytaniem o stan prawny działek rolnych zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o dopłaty. W dniu 21 maja [...] r. i w dniu 15 czerwca [...] r. wpłynęły do organu pisma KOWR, z których wynika, że sporne działki są bezumownie użytkowane przez skarżącą. Umowa dzierżawy na którą powołuje się skarżąca, zawarta pomiędzy ANR a J. P., została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada [...] r. W okresie trwania umowy dzierżawy właściciel nie wyrażał zgody na poddzierżawę gruntów i Agencja nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy J. P. a spółką [...].

Jak zaakcentował Sąd w sprawie III SA/Lu 573/18 trzeba zwrócić uwagę, na znajdujący się w aktach administracyjnych tytuł egzekucyjny w postaci aktu notarialnego z dnia 30 września [...] r., nr REP.A [...], któremu Sąd Rejonowy w T. L. postanowieniem z dnia 6 marca [...] r., sygn. akt I Co [...] nadał klauzulę wykonalności przeciwko J. P. (k. [...] akt administracyjnych sprawy niniejszej). Dokument ten, zdaniem Sądu, potwierdza wersję organu o braku tytułu prawnego skarżącej do użytkowania tych gruntów, a skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela. Z aktu tego - oświadczenia o poddaniu się rygorowi egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c. – wprost wynika, że J. P. poddaje się rygorowi egzekucji w zakresie dotyczącym obowiązku wydania wydzierżawiającemu gruntów określonych w zestawieniu stanowiącym załącznik do aneksu nr [...] z dnia 15 września 2011 r. o ogólnej pow. [...].44 ha oraz budynków i budowli, a także urządzeń trwale z nim związanych wydzierżawionych mu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie umowy dzierżawy z dnia 2 stycznia 1998 r. zmienionej aneksem nr [...] z dnia 15 września [...] r. – w terminie 30 dni od daty wygaśnięcia lub rozwiązania umowy.

Jak zwrócił również uwagę Sąd orzekający w sprawie III SA/Lu 573/18 i taki stan ma miejsce w niniejsze sprawie skarżąca nie zaprzeczała, że obecnie nie ma zawartej umowy dzierżawy, czy innej umowy której przedmiotem byłyby działki do których domaga się płatności.

Tym samym nie można stwierdzić, że pomiędzy spółka [...] a Agencją Nieruchomości Rolnej (obecnie KOWR) na dzień 31 maja [...] r. istniał stosunek prawny, z którego skarżąca skutecznie wyprowadziłaby tytuł prawny do władania działkami Skarbu Państwa, tj. działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...], [...], [...] [...] (położonych: [...], gm. K. O.), na których zadeklarowane zostały działki rolne oznaczone: B, C, D, E, F, G, H, I, K o łącznej powierzchni 42,22 ha.

Wymaga również przypomnienia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 3 tej ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten oznacza, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) z gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

Skoro wnioskodawca nie wykazał wymaganego przepisem art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach tytułu prawnego do działek, to nie jest obowiązkiem organu poszukiwanie dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

W ocenie Sądu, w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, organ I instancji i organ odwoławczy prawidłowo w konsekwencji zastosowały przepisy prawa materialnego w odniesieniu do poszczególnych płatności. Skarżąca zresztą podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jedynie w kontekście wyłączenia z podstawy powierzchni gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Jak wykazano przeprowadzona przez Kierownika kontrola administracyjna wniosku (w ramach postępowania administracyjnego), w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (System Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni w przypadku działki oznaczonej we wniosku identyfikatorem J (działka ewidencyjna Nr [...]), co skutkowało wykluczeniem z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni (1,21 ha) na podstawie wykonanych pomiarów 0,01 ha (powierzchnia stwierdzona 1,20 ha). Tych ustaleń skarżąca nie podważyła.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej organ zasadnie odwołała się do regulacji art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r. str. 608. ze zm.) – dalej jako: rozporządzanie (UE) nr 1307/2013.

Organ uzasadnił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 9,44 ha, po wykluczeniu działek o łącznej powierzchni 42,22 ha, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona zaś w toku prowadzonego postępowania wyniosła 9,43 ha (wykluczenie z płatności powierzchni 0,01 ha), przy czym, jak trafnie wyjaśnił organ, powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar (...), przy ustalaniu tej powierzchni, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 38 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014 r. str. 69, ze zm.).

Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., w przypadku, gdy różnica między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a całkowitą powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 0,1 ha i nie jest większa niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej wówczas powierzchnię stwierdzoną uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. Tym samym należało przyjąć, że powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 9,44 ha, co w oparciu o stawkę jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2018 r. określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2018 r. (Dz. U. poz. 1966) - [...] zł dało ogółem kwotę [...]zł ( 9,44 ha x [...] zł).

Ustalona powierzchnia do jednolitej płatności obszarowej stanowiła podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Organ trafnie tu wskazał na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 43 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 i art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

Prawidłowo przy tym organ zastosował stawkę płatności za zazielenienie do 1 ha w 2018 r. odwołując się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2018 r. (Dz. U. poz. 1960), która wynosi [...] zł i obliczył wysokość tej płatności na kwotę [...]zł (9.44 ha x [...] zł).

Natomiast w przypadku płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ prawidłowo wskazał na art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha. Płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha.

Prawidłowo również organ zwrócił uwagę na treść art. 18 ust. 6 akapit drugi i trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. i w konkluzji stwierdził, że skoro powierzchnia zatwierdzona do płatności dodatkowej wynosi 9,44 ha i ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach powinna zostać pomniejszona o 3 ha, to w konsekwencji daje powierzchnię 6,44 ha uprawniająca do płatności dodatkowej. Trafnie organ zastosował stawkę płatności dodatkowej do 1 ha uprawy w 2018 r. odwołując się do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2018 r. (Dz. U. poz. 1961) i wyliczył kwotę tej płatności na [...] zł (6,44 ha x [...] zł).

Podsumowując, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie przepisami, wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Organ zebrał i rozważył wszechstronnie cały materiał dowodowy, ocenił wszystkie przedstawione przez skarżącą dowody i ustosunkował się do jej zarzutów, a w uzasadnienie decyzji przedstawił zarówno stan faktyczny sprawy, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy i wskazał na przepisy prawa, które miały zastosowanie. Tym samym zarzuty skargi, co do naruszenia art.7, art.77 i art.107 § 3 k.p.a. uznać należy za chybione.

Organ prawidłowo zastosował także przepisy prawa materialnego słusznie zauważając, że podział środków finansowych pomiędzy producentów rolnych, którzy złożyli wnioski o przyznanie płatności wymaga sprawnie działającego systemu kontroli, co oznacza też, że producenci rolni ubiegający się o płatności bezpośrednie, a także inne formy wsparcia finansowego, muszą się liczyć z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności. Decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej powinni oni zdawać sobie sprawę, że wiążą się z tym się nie tylko przywileje w postaci dopłat do produkcji rolnej, ale również obostrzenia. Pełna kwota płatności bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem przez producenta zasad odnoszących się do poszczególnych płatności.

Na koniec jeszcze przypomnieć należy, co trafnie podkreśla organ, że wystąpienie o przyznanie płatności do gruntów rolnych zależne jest od samej strony, dlatego też podstawowym jej obowiązkiem jest staranne i rzetelne wykazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania takich dopłat, a informacje podane we wniosku są dla organu wiążące i stanowią podstawę do jego oceny. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie wykazała posiadania wymaganych prawem dokumentów, o jakich mowa w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, mimo, że jako rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku oraz załączonych do niego oświadczeń.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skargę w niniejsze sprawie należało oddalić.