Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1022/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skarg S. Ś. oraz J. Ś. i M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażaleń J. Ś., M. G., M. S., D. K., R. S., D. K., J. K., G. M.-K., A. F., L. W., J. C., A. B., M. K., M. S., W. F., Z. F., S. Ś., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając postanowienie, GINB wyjaśnił, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek ww. osób, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] wraz z liniami kablowymi [...] i infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie ww. osoby wniosły zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu zażaleń oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić tylko w razie wystąpienia przeszkód formalnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści art. 61 a § 1 k p a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np., gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty.

Z akt sprawy wynika, iż ww. osoby, podaniem z dnia 1 lipca 2016 r., złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.; nr [...].

Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] i decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...], GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r.. znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu wojewódzkiego Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zostało co do istoty ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. Nie jest zatem możliwe ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.

Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., wynika zakaz kilkukrotnego rozpatrywania tej samej sprawy administracyjnej. Sprawa będąca już raz przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ następnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym, jest niedopuszczalne.

GINB wyjaśnił też, że z niedopuszczalnością wszczęcia postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Koniecznym warunkiem uznania, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jest m.in. ustalenie, że w sprawie nie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć bowiem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata).

Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy.

Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wówczas, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania. Jeżeli zatem w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji powinien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu (GINB powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w tym zakresie).

Wobec pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, brak jest podstaw do wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w tym samym przedmiocie.

Z postanowieniem tym nie zgodził się skarżący S. Ś. oraz łącznie: skarżący J. Ś. oraz M. S. Wnieśli oni dwie, niezależne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

1. Skarga S. Ś. z 3 kwietnia 2017 r.

Skarżący zaskarżył postanowienie GINB w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 7., art. 8, 10 k.p.a. 11, art. 15 zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. "poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, brak ustosunkowania się organu do zarzutów strony skarżącej, naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących uzasadnienia decyzji, brak ochrony słusznego interesu prawnego skarżącego, interesu społecznego, zastosowanie mechanizmów powodujących iluzoryczne stosowanie prawa, jednostronność w toku postępowania oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości stron wobec prawa".

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z. dnia [...] sierpnia 2016 r., odmawiającego wszczęcia postępowania "w wyniku nieprawidłowego uznania, że z innych uzasadnionych przyczyn (w rozumieniu art. 61a k.p.a.) postępowanie to nie może być wszczęte - nic jest możliwe ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie, wobec lego że zostało ono co do istoty ostatecznie zakończone, mimo braku wypełnienia obu przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a.".

Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem i zasądzenie kosztów postępowania..

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że organ nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów zażaleń skarżących, odnoszących się do przesłanki podmiotowej z art. 61a k.p.a., która stanowiła podstawę pierwszego rozstrzygnięcia. Po złożeniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. przez m.in. skarżącego, postępowanie w ww. sprawie zostało wszczęte z. urzędu i ostatecznie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

Skarżący powołał się na treść art. 107 § 3 k.p.a. i uznał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nawet jednym zdaniem nie odnosi się do zarzutów podnoszonych w zażaleniach, "mimo że jest utrwalone, iż jest to podstawowym obowiązkiem organu".

Zdaniem skarżącego, brakuje też właściwego podania motywu rozstrzygnięcia (jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów zażaleń), co narusza także ogólną zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także wskazuje, że mogło dojść w tym przypadku również, do uchybienia ogólnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem uzasadnienie swych rozstrzygnięć w sposób przekonujący, a więc m.in. odnoszący się do wszystkich zarzutów. Strona nie może zaakceptować stanowiska organu, który nie wysłuchuje jej argumentów i który argumenty te ignoruje.

Wobec powyższych twierdzeń nieistotna jest okoliczność czy w sprawie rzeczywiście istnieje hamująca przesłanka wszczęcia na wniosek stron postępowania. Nic bez znaczenia jest jednak z pewnością to. że organ obecnie uchyla się od ustalenia kręgu stron postępowania, co stanowi jego elementarny obowiązek.

Kiedy właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką, na której budowana jest znaczących rozmiarów inwestycja w postaci stacji transformatorowo - rozdzielczej, chcieli sprzeciwić się jej lokalizacji na terenach przeznaczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonych w niedalekim oddaleniu od centrum [...], okazało się. że żadna z działek nie leży w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Ma ona być niska - więc nie zaciemni żadnego z budynków. Decyzja środowiskowa przesądza zaś, że uciążliwości związane z hałasem oraz emisją fal elektromagnetycznych poza działka inwestora mają być w normie. Nie miało znaczenia, że taka właśnie inwestycja jest realizowana na terenie starego parku miejskiego i jednocześnie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjno - edukacyjnych (działka obok to boiska sportowe i teren ogródków działkowych, nieco dalej stawów [...] na terenie których właśnie wybudowano ścieżkę rowerową, plac zabaw, siłownie, pomosty wędkarskie itp.).

Organ nie zauważył, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej toczy się nadal postępowanie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Poznaniu pod sygn. akt IV SA/Po 45 17 i w chwili obecnej nie można przesądzać jakie zapadnie rozstrzygniecie.

Zarówno SKO w [...], jak i WSA nie miały wątpliwości, że skarżącemu i innym właścicielom nieruchomości przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony.

Analiza uzasadnienia postanowienia z dnia 30 sierpnia 2016 r. nie prowadzi do wniosku, że Wojewoda uznał, że działki wnioskodawców nie leżą w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ale że znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dalej jednak ten sam organ dokonał dowolnej i przedwczesnej w ocenie skarżącego oceny dotyczącej tego, czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy. Nie powinno to jednak mieć takiego znaczenia, jakie przypisuje mu organ administracyjny, gdyż o przyznaniu przymiotu strony decyduje sam fakt bycia właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast ewentualne mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie

Podmioty określone w art. 28 ust. 2 Pr. bud., w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę

Trudno jest zaakceptować argumentacje, że przymiot strony przysługuje np. przy problemach z ewentualnym nasłonecznieniem budynku (choć takie problemy powodują najczęściej jednak tylko dyskomfort) i jednocześnie nie przysługuje on przy oddziaływaniu jakie generuje duża stacja transformatorowe) rozdzielcza. Nie ma on bowiem wątpliwości, że takie stacje, stanowią źródło pola elektromagnetycznego, którego oddziaływanie może powodować różne choroby, a także źle wpływać na samopoczucie ludzi mieszkających w pobliżu (co z kolei jest oczywiste dla zupełnie przeciętnego człowieka).

Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym na mocy art. 61a k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną, zgodnie z art. 61 § 3. bowiem dopiero czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania. W razie negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania, organ administracji publicznej powinien zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. W okolicznościach mniejszej sprawy wydaje się więc oczywiste, że orzeczenie Wojewody nie mogło być prawidłowe także z tej przyczyny (co wynika z jego uzasadnienia).

Ponadto, do czasu wyczerpania drogi przez skarżących można było więc ewentualnie rozważyć, czy nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny dla których to drugie postępowanie nie mogło być wszczęte. Nie zaś odwrotnie. W tej sytuacji należało wstrzymać się z podejmowaniem dalszych czynności do czasu wyjaśniania tej kwestii, która rodzi przecież bardzo poważne konsekwencje. Z tych względów nie jest także możliwe stwierdzenie że nie jest możliwe ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie.

Brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania może mieć poważne konsekwencje. Jeżeli bowiem organ nie poczynił odpowiednich kroków w tym celu ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba, której przy sługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, to uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Organ utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, uznając, że zaistniała przesłanka decydująca o niedopuszczalności prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (stan sprawy już rozstrzygniętej). Kluczowe w tym zakresie powinno być ustalenie tożsamości sprawy już rozstrzygniętej i tej, której wszczęcia domaga się rzekomo strona. Na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Z kolei tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan taktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego podkreślić warto, że musi on być brany pod uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Do tych okoliczności nie odniósł się jednak organ, przeważającą część właściwego uzasadnienia poświęcając na rozważania teoretyczne.

2. Skarga J. Ś. i M. S. z 4 kwietnia 2017 r.

Skarżący zaskarżyli zarówno postanowienie GINB, jak i postanowienie je poprzedzające Wojewody [...], zarzucając "naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego" oraz to, że naruszają one ich prawa "w tym zagwarantowane konstytucyjne prawo do równego traktowania wobec prawa (art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej), bowiem pomimo wykazywanego przez nas interesu prawnego, pozbawiono nas możliwości korzystania z przysługujących nam uprawnień do uczestniczenia na prawach stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji celu publicznego jaką jest budowa stacji GPZ (Głównego Punktu Zasilania) 110/15 kV [...] wraz z liniami kablowymi 110 kV na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...]".

Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., "które to normy obligują organy administracji publicznej do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy" i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego "poprzez nieuznanie nas jako stron w postępowaniu" oraz naruszenie art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego" poprzez dowolne przyjęcie, iż nasze nieruchomości położone są poza obszarem oddziaływania inwestycji".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień, wstrzymania wykonania postanowienia do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Sąd i zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie dopiero po zakończeniu decyzją ostateczną postępowania nieważnościowego, czym pozbawił ich w istocie możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach stron, a tym samym możliwości wypowiedzenia i obrony ich racji, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, gwarantowanym w art. 7, 77 k.p.a., organ II instancji uchylił się też od ustalenia i zbadania stanu faktycznego sprawy i oceny stanowiska skarżących, czym naruszył również art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., bowiem opieszałe działanie pozbawiło ich szansy czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Organ naruszył też fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., oraz wspomnianą na wstępie zasadę równości obywateli wobec prawa, która wynika z treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wydane rozstrzygnięcia dowodzą, iż inwestor spornej inwestycji traktowany jest z wyjątkową protekcją, bowiem organy administracji zarówno I jak i II instancji uchylają się od zbadania sprawy w jej całokształcie. W szczególności starannie unikają przeprowadzenia analizy fundamentalnej kwestii jaką jest sprzeczność inwestycji z przepisami prawa miejscowego, o czym szeroko pisaliśmy we wnioskach inicjujących postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Arbitralne przyjęcie, iż inwestycja nie wywołuje żadnych ograniczeń i uciążliwości na tereny sąsiednie, dodatkowo eliminuje, bez wyjątku, wszystkich właścicieli i zarządców działek z najbliższego i dalszego sąsiedztwa, a co najważniejsze, ogranicza krąg stron postępowania wyłącznie do jednego podmiotu - inwestora. Powyższe jest niedopuszczalne w przypadku inwestycji mogącej w sposób istotny negatywnie oddziaływać na środowisko.

Niewątpliwie art. 28 ust 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., który zawęża krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę poprzez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Aby jednak móc ocenić, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy kwestię szczegółowo zbadać i umożliwić temu podmiotowi obronę jego interesu prawnego. Przyjęcie, że właściciel nieruchomości, bliższej lub dalszej, nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, wymaga zbadania konkretnych przepisów prawa materialnego, jak też wykazania, że w warunkach rozpoznawanej sprawy żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości, czego organ I instancji nie uczynił. Lecz nawet zachowanie odległości obiektu generującego określone uciążliwości od granic sąsiednich działek budowlanych, unormowanych w przepisach techniczno-budowlanych, oraz ustalenie, że będą zachowane normy hałasu, emisji pól magnetycznych bądź elektrycznych nie przesądza jeszcze o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia (bliższa lub dalsza) nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Już bowiem sama konieczność przeprowadzenia w sprawie oceny emisji określonych czynników szkodliwych, jak promieniowania oraz hałas, dowodzi, iż inwestycja czynniki te generuje. Zatem zarówno skutki emisji hałasu jak i promieniowania będą przez okolicznych mieszkańców odczuwane. Bez znaczenia jest więc kwestia czy czynniki, te mieszczą się w granicach norm dopuszczalnych. Istotny jest fakt oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Zaś przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, czego żaden organ, zarówno I jak i II instancji, nie dostrzegł.

Skarżący wyjaśnili, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla realizacji spornego zamierzenia, stanowiąca rozstrzygnięcie wstępne do pozwolenia na budowę nie jest prawomocna na skutek wniesienia skargi w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 45/17).

3. Stanowisko organu.

GINB w odniesieniu do obu skarg podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie obu skarg.

Wydanym w tej sprawie postanowieniem (na rozprawie 28 lutego 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarządził na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączenie spraw wywołanych ww. skargami do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w żaden ww. sposób, a skargi są niezasadne.

Wspólnym dla obu skarg twierdzeniem jest, że GINB (jak również Wojewoda [...]) naruszyli zasadę prawdy obiektywnej, jak również wadliwie ustalili stan faktyczny sprawy i nienależycie zebrali oraz ocenili dowody w sprawie, dopuszczając się oceny dowolnej (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.). Zdaniem skarżących rzutowało to na sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący w obu skargach zarzucają też organom błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a.

Analiza akt, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeka, nie potwierdza zarzutów, o których mowa powyżej. Przede wszystkim (co w niniejszej sprawie ma doniosłe prawnie znaczenie z uwagi na podnoszone zarzuty, jak również fakt, że skarżący nie byli strona postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji uznał, że osobom, będącym obecnie skarżącymi w zawisłej przed tut. Sądem sprawie, nie przysługuje przymiot strony.

Jak ustalił organ I instancji, nieruchomość skarżącego J. Ś. stanowi działkę o nr ewid. [...], położoną przy ul. [...], nieruchomość M. S. stanowi działkę o nr ewid. [...], położoną przy ul. [...], zaś nieruchomość S. Ś. to działka o nr ewid. [...], położona przy ul. [...].

Na podstawie akt sprawy Wojewoda [...] ustalił także, że zgodnie z załączonym do projektu budowlanego planem zagospodarowania terenu "projektowany budynek stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] został usytuowany na działce o nr ewid. [...]. która graniczy od strony północnej z ulicą [...], od zachodu z ulicą [...] natomiast od południa z działką o nr ewid. [...] stanowiącymi zgodnie z miejscowym planem teren oznaczony jako [...]. Od wschodu graniczy z działkami o nr ewid. [...] przeznaczonymi w planie na drogę [...] (ulica zbiorcza). Najbliższa odległość projektowanego budynku od ulicy [...] wynosi 24, 20m, a od ulicy [...] najbliższa odległość wynosi 50m. Szerokość ulic wynosi między 10 a 15 m".

Z takiego usytuowania obiektu organ I instancji wysnuł więc wniosek, że skoro jego wysokość nie przekracza 9 m, to nie możliwości, aby zacieniał budynki skarżących, znajdujące się na działkach niegraniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, a oddzielonych od niego ulicami. W zakresie zaś ewentualnych uciążliwości emisji hałasu oraz fal elektromagnetycznych, organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] wydał [...] lutego 2015 r. decyzję znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, wyrażająca zgodę na realizację przez inwestora przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wskazał Wojewoda, "decyzja ta stała się ostateczna z dniem 26 lutego 2015r. i wiąże organ administracji architektoniczno budowlanej w oparciu o którą zostaje wydane pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na terenie planowanej stacji elektroenergetycznej głównym źródłem hałasu będą cztery transformatory, które będą zlokalizowane w budynku technicznym stacji. Izolacyjność przegród zewnętrznych planowanego budynku przyjęta została na poziomie 40 dB. Wg dokumentacji technicznej najbliżej zlokalizowane tereny wymagające ochrony akustycznej zlokalizowane są w odległości około 50m. Są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po uwzględnieniu przedstawionej w uzupełnieniu karty informacyjnej analizy oddziaływania akustycznego uznano, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu na najbliższych terenach chronionych akustycznie określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014r., poz.112). Biorąc pod uwagę rodzaj, lokalizacje i skalę planowanego przedsięwzięcia Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w swojej opinii stwierdził, iż poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny nie zostaną przekroczone standardy, jakości środowiska w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym".

Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. skarżący S. Ś. poinformował, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 45/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada i [...] października 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd ten nie orzekł natomiast o nieważności tej decyzji, choć z oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu wyroku (s. 11) wynikać może, że WSA w Poznaniu ocenił, że Prezydent Miasta [...] wydając [...] lutego 2015 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rażąco naruszył art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.). Oznacza to, że do czasu ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje w obrocie prawnym, jako decyzja ostateczna.

Dlatego też, dokonując kontroli sądowej w zakresie sprawy niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie może kwestionować ustaleń organu, poczynionych na podstawie wiążącej ten organ i istniejącej również w dniu orzekania przez tut. Sąd decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rację ma Wojewoda [...], że poza zakresem orzeczniczym organów architektoniczno budowlanych jest dokonywanie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowią podstawę do wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i rzeczywiście wynika to z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.

Słusznie więc Wojewoda [...] uznał, że skarżący ani nie wykazali swego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a., ani taki interes prawny z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika. Należy bowiem podkreślić, że utrwalonym w orzecznictwie i literaturze poglądem jest, że interes prawny stron żądających wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powinien być co do zasady taki sam, jak stron postępowania o udzielenie tego pozwolenia. Skoro skarżący nie brali udziału, jako strona, w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie kwestionują w postępowaniu nieważnościowym, to obowiązkiem organu przed rozpoznaniem merytorycznym ich żądania było sprawdzenie, czy legitymują się interesem prawnym, wynikającym z prawa materialnego. Rację mają skarżący, wskazując na orzecznictwo sądowo administracyjne, z którego wynika, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z zamierzeniem budowlanym powinni być uwzględniani w postępowaniu, jako strona. Nie przywiązują natomiast wagi do tego, że z tego (również przez nich powoływanego orzecznictwa) wynika, że nie sam fakt sąsiedztwa decyduje o powstaniu interesu prawnego, ale właśnie fakt możliwości oddziaływania obiektu budowlanego na ich nieruchomości. Innymi słowy, dopiero wykazanie przez podmiot, że obiekt budowlany może ograniczać wykonywanie przez zainteresowanych praw właścicielskich (np. z art. 140 i 144 k.c.) lub ograniczać możliwość zagospodarowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, powoduje dopuszczalność uznania go za stronę postępowania.

Jednakże, przyczyną dla której GINB utrzymał zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w mocy nie była jedynie pozytywna ocena przyczyn, dla których organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania (a więc przesłanki podmiotowe z art. 61a § 1 k.p.a.). Przyczyną taką była fakt, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. w postępowaniu wszczętym z urzędu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W dniu orzekania przez GINB zaskarżonym postanowieniem stan rzeczy przedstawiał się więc następująco:

1. w obrocie prawnym istniało nieostateczne postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku J. Ś., M. G., M. S., D. K., R. S., D. K., J. K., G. M.-K., A. F., L. W., J. C., A. B., M. K., M. S., W. F., Z. F., S. Ś. z tego powodu, że żądanie nie pochodziło od stron postępowania;

2. we wszczętym z urzędu postępowaniu ostateczna stała się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]. pozwolenia na budowę stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr ew. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Oznacza to, że przed wydaniem przez GINB decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nie toczyło się jeszcze postępowanie z wniosku ww. osób fizycznych o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji transformatorowo-rozdzielczej [...] wraz z liniami kablowymi WN i infrastrukturą towarzyszącą. Organ I instancji odmówił bowiem wszczęcia takiego postępowania.

W dniu więc, kiedy GINB podejmował rozstrzygnięcie, zaskarżone w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc 24 lutego 2017 r., wystąpiły dwie przesłanki odmowy wszczęcia nowego postępowania, określone w art. 61a § 1 k.p.a. – przesłanka podmiotowa (z żądaniem wystąpiły osoby, niebędące stroną) oraz przedmiotowa (rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją, jako "inne uzasadnione przyczyny").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że odnośnie negatywnej przesłanki przedmiotowej należy zauważyć, że gdyby GINB dopuścił do wydania nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., taka nowa decyzja obarczona byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Dlatego też zasadnie GINB, mając na uwadze hipotezę art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1926/17).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd, wyrażony przez NSA w ww. wyroku, zgodnie z którym art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). W pełni aktualny pozostaje też powołany przez NSA w uzasadnieniu wyroku pogląd doktryny w tym zakresie B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011, teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11).

Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy – w wypadku jej załatwienia wcześniej inną decyzją ostateczną – jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. M. Jaśkowska (w:), M. Jaśkowska, B. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego – Komentarz; Kraków 2005, s. 968).

Jak słusznie zauważył NSA w ww. wyroku "(...) dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji".

Wyjaśniając kwestię tego, czy dopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie danej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że taka ocena musi uwzględniać charakter sprawy (tożsamość spraw) i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.).

Zarówno postępowanie w sprawie ważności decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wszczęte przez Wojewodę z urzędu, jak i również to postępowanie, którego wszczęcia domagali się m.in. skarżący dotyczyły tego samego przedmiotu – nieważności ww. decyzji Starosty z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wprawdzie zarzuty, podnoszone przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności objęte były dyspozycją pkt. 2 § 1 art. 156 k.p.a., tym niemniej Wojewoda [...] najobszerniejszą część uzasadnienia swej decyzji poświęcił właśnie zgodności z prawem pozwolenia na budowę, ale rozpatrzył również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Nie uległ zmianie również stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] – co wynika z akt sprawy i treści uzasadnienia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę – tak naprawdę rozpoznawał sprawę z urzędu, ale w granicach wniosku skarżących i podnoszonych przez nich zarzutów; wniosek ten de facto stanowić mógł dla organu sygnał do wszczęcia z urzędu postępowania. Po drugie, skarżący nie powoływali się na żadne inne okoliczności, niż te, które uwzględnił Wojewoda w swej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., zaś pomiędzy wydaniem ww. decyzji Wojewody (utrzymanej w mocy decyzją GINB z [...] lutego 2017 r., poprzez umarzenie postępowania odwoławczego), a zaskarżonym postanowieniem GINB z [...] lutego 2017 r. upłynął zbyt krótki czas, aby zmianie stan ten uległ. Odnośnie zaś znaczenia treści wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 45/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął stanowisko w poprzedzającej części uzasadnienia.

W niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Co prawda postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. prowadzone było z urzędu, a w niniejszej sprawie próbą zainicjowania postępowania był wniosek m.in. skarżących, tym niemniej tożsamość podmiotowa to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków. Podkreślić należy, że adresatem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest inwestor, a więc [...] z siedzibą w [...], Oddział w [...]; podobnie byłoby i w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem osób fizycznych, w tym skarżących. Nawet bowiem, gdyby organa I i II instancji uznały te osoby za stronę, nie byłyby one adresatem decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec braku zmiany w stanie faktycznym i prawnym oraz z uwagi na fakt wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skarżącej, organa prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcie postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a. Podobny pogląd odnaleźć można również w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 763/17.

Jak ponadto słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2188/16: "wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 KPA jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści wyżej wymienionego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności". Tak też, zasadnie postąpił Wojewoda [...], rozróżniając etapy postępowania w sprawie wniosku skarżących.

Skoro – jak zostało wykazane wyżej – organ miał nie tylko prawo, ale i obowiązek odmówić wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżących, to zarzuty naruszenia art. 7, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wskazane przepisy mają zastosowanie dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Jeżeli żądanie skarżącego zostało załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, to na tym etapie badania podania skarżącego wskazane przepisy nie miały zastosowania, a zatem nie mogły zostać naruszone. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy jednoczesnej odmowie jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2437/13).

Podobnie, zarzut ewentualnego naruszenia prawa miejscowego jest zarzutem merytorycznym, badanym dopiero w postępowaniu właściwym, a nie na etapie badania przesłanek do wszczęcia postępowania.

Z ww. przyczyn niezasadne były również zarzuty skarżących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia zarówno zaskarżonego postanowienia GINB, jak i postanowienia organu I instancji zawierają wymagane elementy w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Wprawdzie uzasadnienia postanowienia GINB jest zbyt lakoniczne w zakresie wykazania przesłanki przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania, tym niemniej to uchybienie organu nie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rzeczywiście – co tut. Sąd stwierdził w uzasadnieniu – przesłanka przedmiotowa w postaci istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, uzasadniająca również zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w sprawie wystąpiła.

Ponadto, podnoszony pośrednio zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że prawidłowa interpretacja prawa przez organa, ujęta zarówno w decyzji Wojewody [...], jak i GINB, a następnie poprawne ich zastosowanie wyklucza możliwość naruszenia zasady równości, o której mowa w ww. art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prawo do równego traktowania i równości prawnej mają bowiem wszyscy – nie tylko skarżący, ale również inwestor. Realizacja tego prawa polega na sprawiedliwej ocenie po pierwsze przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, a w wypadku jego skutecznego zainicjowania, na obiektywnym traktowaniu stron. Fakt, że organ prawidłowo uznał niedopuszczalność wszczęcia postępowania z wniosku skarżących z przyczyn wykazanych w decyzji, nie oznacza, że naruszył ww. zasadę konstytucyjną.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.