Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1399/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 132 i art. 144 § 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 682
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1266/19 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1266/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] r., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił L. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym D.S., ur. [...] lipca 1992 r.

W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji podał, że [...] lutego 2019 r. L. S. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym D. S. Do wniosku dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...], z którego wynika, że D. S. wymaga stałej lub długotrwałej konieczności opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowo wnioskodawczyni pouczona o odpowiedzialności karnej, złożyła stosowne oświadczenie.

Organ ustalił, na podstawie zeznań wnioskodawczyni, że posiada ona obywatelstwo ukraińskie, natomiast w Polsce przebywa od kilkunastu lat. Państwo S. małżeństwem są od ponad roku. Mąż wnioskodawczyni, W. S., sam, jako wdowiec, wychowywał i sprawował opiekę nad dwoma niepełnosprawnymi synami, którzy posiadają znaczny stopień niepełnosprawności (tj. P. S. i D. S.). Mąż wnioskodawczyni pobiera świadczenie pielęgnacyjne na syna P. S. Wnioskodawczyni ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne na drugiego z synów. Oświadczyła, że mąż nie jest w stanie sam objąć należytą opieką dwóch niepełnosprawnych synów. Jej pomoc jest niezbędna. Obydwaj chłopcy nie są w stanie samodzielnie funkcjonować, opieka nad nimi jest coraz trudniejsza, gdyż są oni już dorosłymi mężczyznami. Wnioskodawczyni zrezygnowała z możliwości podjęcia pracy, gdyż musi pomóc mężowi w opiece nad synami.

W dalszej części uzasadnienia organ powołał treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 1a ww. ustawy, a następnie podał, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie wskazane w nim przesłanki, gdyż rodzic D. S., czyli W. S., żyje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika z tego, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1a nie została spełniona, a przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 17ust. 1a.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowo przewidzianym terminie, złożyła L. S., kwestionując jej zasadność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych ("ustawa"), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Warunkiem sine qua non ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Termin "obowiązek alimentacyjny" zdefiniowany został w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 k.r.o.).

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołująca podnosi, że spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny wobec D. S. na podstawie art. 144 § 1 zd. 2 i § 3 k.r.o., który stanowi, że dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od żony swego ojca, niebędącej jego matką, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego; do takiego obowiązku stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi.

Uprawnienie do żądania świadczeń alimentacyjnych unormowane w art. 144 § 1 zd. 2 k.r.o. nie jest jednak zdaniem organu tożsame z obowiązkiem alimentacyjnym określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro bowiem ustawodawca odróżnił w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pojęcie "obowiązek alimentacyjny", użyte m.in. w art. 128 i nast. oraz pojęcie "świadczenie alimentacyjne", użyte m.in. w art. 144 § 1 zd. 2, to oznacza, że pojęcia te nie są tożsame. Nawet odesłanie zawarte w art. 144 § 3 k.r.o. wskazuje jedynie na odpowiednie stosowanie przepisów o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi. W art. 144 § 1 zd. 2 k.r.o. przyznano roszczenie o świadczenie alimentacyjne w opisanej w tym przepisie sytuacji, dlatego nie można tej wyjątkowej normy rozszerzać na inne jeszcze sytuacje, w których ustawodawca wprost oparł uprawnienie na obciążeniu obowiązkiem alimentacyjnym, a nie jedynie na obowiązku świadczeń alimentacyjnych.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem oceny nie jest istnienie po stronie odwołującej się obowiązku alimentacyjnego dla potrzeb stosowania przepisów k.r.o., lecz jedynie okoliczność dopuszczalności uznania odwołującej się za osobę obciążoną takim obowiązkiem w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego organ przypomniał, że nie można normatywnego wyjątku unormowanego w art. 144 § 1 zd. 2 i § 3 k.r.o., określającego roszczenie o świadczenie alimentacyjne, traktować jako obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do którego ustawodawca odesłał w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro obowiązek alimentacyjny w przepisach tego kodeksu został unormowany odrębnie i normy dotyczące tego obowiązku stosuje się wobec świadczeń alimentacyjnych określonych w art. 144 § 1 i § 3 k.r.o. jedynie odpowiednio. Odpowiednie stosowanie dotyczy zatem tylko kwestii związanych z alimentacją w ramach przepisów k.r.o. I dlatego nie można uznać, aby oznaczało to nadanie świadczeniom alimentacyjnym charakteru obowiązku alimentacyjnego dla potrzeb stosowania przepisów spoza Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jeżeli w przepisach tych ustawodawca wyraźnie związał uprawnienie z obowiązkiem alimentacyjnym, a nie jedynie z odrębnie unormowanymi świadczeniami alimentacyjnymi.

Niezależnie od powyższego, przysługiwanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli nie są spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków określonych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpatrywanej sprawie ojciec D. S., W. S., żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Opiekuje się niepełnosprawnym synem D. S. oraz jego bratem P. S., który również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, i w związku z opieką nad którym W. S. ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie okoliczności, zdaniem organu, nie spełniają wymagań określonych w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, od spełnienia których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w tym przypadku L. S..

Wobec powyższego skoro odwołująca się nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, o którym stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 128 i nast. k.r.o., organ odmówił jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym D. S.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. S., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art.17 ust.1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie, czy mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad pasierbem.

Z art. 17 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1a tej ustawy stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie wskazane tam warunki.

Mając na względzie argumentację podniesioną w skardze, sąd wojewódzki podkreślił, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym stosowania art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach, które określają przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ukształtowała się linia orzecznicza, wskazująca na konieczność odejścia przy interpretacji tych przepisów od wykładni językowej z uwagi na konieczność zagwarantowania wartości chronionych konstytucyjnie, a w szczególności wartości wywodzonych z zasady uwzględniania dobra rodziny. Sądy, przyjmując prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów, uwzględniającą zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, opowiadały się za przyznaniem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osobom opiekującym się niepełnosprawnymi spokrewnionymi w dalszym stopniu. W sprawach tych chodziło o przyznanie świadczenia osobom opiekującym się: siostrzenicą, bratanicą, bratankiem, siostrą babki, stryjem i powinowatą (synową), mimo że na tych opiekunach nie ciążył obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W sprawach tych akcentowano faktyczne sprawowanie od wielu lat opieki nad niepełnosprawnymi dalszymi krewnymi, którzy nie odpowiadają wprawdzie kryteriom wskazanym w art. 3 pkt 16 ustawy, lecz stanowili w znaczeniu faktycznym i tradycyjnym rodzinę i to dość blisko spokrewnioną lub związaną więzami faktycznymi. Ponadto w odniesieniu do zstępnych rodzeństwa Sądy powoływały się na przepisy art. 934 i 935 § 1 Kodeksu cywilnego, zaliczające te osoby do kręgu ustawowych spadkobierców.

Stanowisko to uzyskało akceptację również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten, wychodząc z konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, dostrzegł celowość przyjęcia w pewnych stanach faktycznych, że uprawnioną do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymieniona expressis verbis w ustawie, kategoria członków szeroko rozumianej rodziny.

Należy jednak zauważyć, zdaniem sądu wojewódzkiego, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się również linia orzecznicza opierająca się na założeniu, że na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego nie jest dopuszczalna wykładnia inna niż gramatyczna. W orzeczeniach tych, uwzględniając zmiany dokonane w wyniku nowelizacji przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w sposób precyzyjny wyznacza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, przyjęto, że sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy w tworzeniu w drodze wykładni nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu aktem normatywnym innych osób. Przyjmując możliwość odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją aktu podustawowego, sądy stwierdziły, że przyjętą w orzecznictwie regułą w przypadku wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu ustawy, jest skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji.

Z uwagi na powyższą rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 1774/12, przedstawił składowi siedmiu sędziów tego Sądu następujące zagadnienie prawne: czy osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozstrzygając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 9 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt I OPS 5/13, podjął następującą uchwałę: osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko wyrażone w ww. uchwale, która stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., ma charakter wiążący.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec D. S., który jest jej pasierbem. W świetle art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. O kolejności ponoszenia tego obowiązku stanowi art. 129 § 1 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Wspomniany obowiązek może zostać rozciągnięty na inne osoby, aniżeli wynika to z powołanych przepisów, jednak nastąpić to może wyłącznie na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, wydanego w indywidualnej sprawie. Powołany w skardze art. 144 § 1 k.r.o. odnosi się do takiej właśnie sytuacji, ponieważ wynika z niego, że dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką. W niniejszej sprawie jest niesporne, że takie orzeczenie nie zostało wydane w stosunku do skarżącej oraz jej pasierba.

Trzeba mieć również na uwadze, że art. 128 k.r.o. wprost wskazuje na osoby zobowiązane do alimentacji i ocena przez organ administracji publicznej, na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, okoliczności bycia osobą obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym według reguł zapisanych tym przepisem jest dopuszczalna i o takim rozumieniu obowiązku alimentacyjnego jest mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd wojewódzki podkreślił, że skoro (co nie budzi wątpliwości) ojciec niepełnosprawnego D. S. żyje i nie jest pozbawiony praw rodzicielskich, ani nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej tego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. S., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie brak stwierdzenia, że nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności do świadczenia alimentacyjnego na rzecz D. S. niż skarżąca, a także że żadna bliższa osoba nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, podczas gdy nikt z rodziny D. S. nie jest w stanie świadczyć alimentów na jego rzecz, a z pewnością jego ojciec nie jest do tego zdolny;

2) art. 27 k.r.o. przez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżąca jest osobą, na której spoczywa obowiązek zaspakajania potrzeb rodziny;

3) art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.o.ś.r.) poprzez nieuznanie skarżącej za opiekuna faktycznego dziecka, podczas gdy skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej i w pełni oddała się opiece nad niepełnosprawnym pasierbem;

4) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na pasierba w sytuacji, gdy skarżąca znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym istnieją podstawy prawem przewidziane do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego;

5) art. 144 § 1 zd. 2 i § 3 k.r.o. przez jego niezastosowanie, podczas gdy należy skarżącą uznać za zobowiązaną w stosunku do dziecka swojego męża, nie będąc jego matką, a zatem że znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a tym samym istnieją podstawy prawem przewidziane do przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego;

6) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.r w zw. z art. 132 § 1 k.r.o. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że art. 132 § 1 powołanego kodeksu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy uzyskanie świadczeń alimentacyjnych od osoby spokrewnionej z D. S. w pierwszym stopniu, jest niemożliwe lub co najmniej połączone z nadmiernymi trudnościami, gdyż matka uprawnionego nie żyje, a ojciec znajduje się w złej sytuacji finansowej, bez możliwości podjęcia zatrudnienia, z uwagi na konieczność opieki nad drugim niepełnosprawnym synem;

7) art. 17 ust. 1a pkt 1 u.o.ś.r. w zw. z art. 71 Konstytucji RP w zw. z art. 18 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię wyrażającą się w nieuwzględnieniu funkcjonalnej, celowościowej, systemowej oraz prokonstytucyjnej wykładni, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że skoro ojciec D. S. żyje, nie jest pozbawiony praw rodzicielskich oraz nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, to skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, mimo to, że w sprawie istnieją obiektywne przesłanki wskazujące, że nie ma bliższej osoby, która mogłaby podjąć się opieki nad niepełnosprawnym pasierbem skarżącej.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy według norm przepisanych, albowiem opłaty za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była ocena legalności decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego wydanej na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.").

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeśli rezygnują lub nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad bliskimi osobami.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. osobom zobowiązanym do alimentacji wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z organami i Sądem pierwszej instancji, że skarżąca nie może być zaliczona do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a to z uwagi na to, że uprawnienie do żądania świadczeń alimentacyjnych unormowane w art. 144 § 1 zd. 2 k.r.o. nie jest tożsame z obowiązkiem alimentacyjnym określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Obowiązek alimentacyjny został uregulowany w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej jako: "k.r.o.")

Obowiązek alimentacyjny to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Może on jednak dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taka sytuacja przewidziana została w art. 144 k.r.o., który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych. W myśl art. 144 § 1 k.r.o. dziecko może żądać świadczeń alimentacyjnych od męża swojej matki, niebędącego jego ojcem, jeżeli odpowiada to zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje dziecku w stosunku do żony swego ojca, niebędącej jego matką.

Wskazane uregulowanie poszerza przewidziany w art. 128 k.r.o. krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 4 kwietnia 1968 r., III CZP 27/68, (ONSC 1969, Nr 1, s.6) obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka, nie może jednak wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka. Jedyny warunek, który musi być spełniony po myśli art. 144 § 1 k.r.o., aby powstał obowiązek alimentacyjny ojczyma lub macochy, to sytuacja, gdy roszczenie alimentacyjne pasierba odpowiada ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w istniejących regułach moralności i dobrych obyczajach społeczeństwa, czyli zasadom współżycia społecznego.

Powyższy pogląd jest zgodny jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11 (wyrok dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"), które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieprawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym skoro art. 144 § 1 k.r.o. stwarza jedynie możliwość żądania alimentów przez dziecko, to niespełniony jest wymóg z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi o przyznaniu świadczenia osobom, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (publ. OTK-A 10/2006/151) stwierdził, że art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późń.zm.) w zakresie, w jakim przepis ten uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki na innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż argumentacja zawarta w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo uchylenia ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r., okazuje się przydatna dla interpretacji aktualnie obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wraz z wejściem z życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, z dniem 1 maja 2004 r., prawo do zasiłku stałego zostało zastąpione uprawnieniem do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). We wskazanym wyroku Trybunał podniósł, że regulacja art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej musi być uznana za krzywdzącą i godzącą w konstytucyjną zasadę równości, skoro członek najbliższej rodziny (brat, siostra, dziadek, babka, czy też syn, córka) wywiązuje się ze swych moralnych obowiązków i wymaga to rezygnacji z zatrudnienia, to powinien otrzymać wsparcie od państwa. Wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (naturalnych, przysposabiających, zastępczych) i przyznanie im wyłącznie prawa do zasiłku stałego, narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwagi Trybunału zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można także odnieść do zobowiązanych do alimentacji ojczyma lub macochy dziecka dorosłego, które nie może być przysposobione z uwagi na pełnoletniość. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa należących do określonej kategorii.

Zgodzić się również trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 14 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2947/19 (CBOSA) wskazał, że przyczynienie się do wychowania i utrzymania dziecka lub zgodność z zasadami współżycia społecznego, jako przesłanki powyższego obowiązku (art. 144 § 1 i 2 k.r.o.) nie oznaczają, że obowiązek ten nie wynika z ustawy. Niemożliwe do akceptacji jest zapatrywanie, że obowiązek ten, także w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do alimentacji, kreowany jest wyłącznie z mocy orzeczenia sądu, albo że obowiązek ten ma charakter ułomny bądź subsydiarny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 144 § 1 k.r.o., ma charakter obowiązku ustawowego i nie jest to obowiązek o charakterze posiłkowym. Świadczy o tym brzmienie art. 144 § 3 k.r.o., zgodnie z którym do obowiązku alimentacyjnego w relacjach między pasierbem a ojczymem (macochą) stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (zob. uchwała SN z dnia 4 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CZP 27/68, ONSC 1969, Nr 1, s. 6; wyrok SN z dnia 29 kwietnia 1971 r. sygn. akt II CR 78/71; J. Gudowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Orzecznictwo, Wolters Kluwer 1998 r., s. 487; G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 144; wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11).

Nie jest także prawidłowe stanowisko organu II instancji, że uprawnienie do żądania świadczeń alimentacyjnych unormowane w art.144 § 1 zd. 2 k.r.o. nie jest tożsame z obowiązkiem alimentacyjnym określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro bowiem ustawodawca odróżnił w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pojęcie "obowiązek alimentacyjny", użyte m.in. w art. 128 i nast. oraz pojęcie "świadczenie alimentacyjne", użyte m.in. w art. 144 § 1 zd. 2, to oznacza, że pojęcia te nie są tożsame.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu należy wskazać, że ustawodawca w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wielokrotnie używa pojęcia "świadczenie alimentacyjne" używane – w art. 133 § 1, 2 i 3, art. 134, art. 135 § 1 i 3, oraz art. 137 k.r.o., a przecież przepisy te odnoszą się do obowiązku alimentacyjnego.

Należy również wskazać, że powołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, nie odwoływała się i nie analizowała art. 144 k.r.o., jako podstawy obowiązku alimentacyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a tym samym nie zajmowała w tym zakresie stanowiska.

Z powyższych powodów nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjne nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym wobec D. S., który jest jej pasierbem.

W konsekwencji, zasadne okazały zarzuty naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 128 i art. 144 § 1 zd. 2 i § 3 k.r.o. przez błędną wykładnię uznającą, że obowiązek alimentacyjny wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie obejmuje osób wymienionych w art. 144 § 1 i § 2 k.r.o.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro ojciec niepełnosprawnego D. S. żyje i nie jest pozbawiony praw rodzicielskich, ani nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to stosownie do art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej tego świadczenia.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy matka niepełnosprawnego D. S. nie żyje, zaś ojciec dziecka pobiera świadczenie pielęgnacyjne na drugiego syna P. S. Dlatego zasadnym jest w niniejszej sprawie powołanie się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1171/15 (CBOSA), w którym wskazał, że proces wykładni prawa obejmuje poszukiwanie takiej metody wykładni, która zapewni najlepsze rozumienie normy prawnej, czyli jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając realizację celu jaki miała spełnić. W tym aspekcie należy uwzględnić nie tylko brzmienie językowe, ale i cel, funkcję, kontekst danej normy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż jeżeli wykładnia językowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dała pozytywnych rezultatów, to należy sięgnąć po inne metody - wykładnię celowościową i funkcjonalną - uzasadniające odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują do odejścia od wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt III CZP 37/04; OSNC 2005, Nr 3, poz. 42; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I KZP 18/05, OSNKW 2005, Nr 9, poz. 74).

Do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. odwołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2017 r, sygn. akt II SA/Po 307/17 (LEX nr 2329965), który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zasadnie zwrócił uwagę na pogląd wykształcony w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie podobnej do art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. regulacji, zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny sądy, opierając się na licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, który wypowiadał się na temat prawa do świadczeń pielęgnacyjnych na osobę pozostającą w związku małżeńskim (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. o sygn. P 27/07, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. o sygn. S 1/10, postanowieni Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r. o sygn. P 38/09) uznały, iż art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie taka systemowa i celowościowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP.

W realiach niniejszej sprawy uznanie, że wykładnia art. 17 ust. 1 a pkt 1 u.ś.r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 71 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 188 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1lit.a p.p.s.a orzekł również o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji winien uwzględnić sformułowaną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 1 a pkt 1 u. ś.r. Organ powinien poczynić ustalenia czy zaistniały pozostałe ustawowe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności, czy istnieje związek pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia lub podejmowania przez nią innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad pasierbem, i czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować ojciec D. S.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.