Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 450/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Miasta Biłgoraj i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 785/05 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/222/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2) odstępuje od obciążania obu stron kosztami postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 450 / 06

UZASADNIENIE.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 15 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/222/O4 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części ustaleń dotyczących działki numer ewidencyjny [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Rada Miasta Biłgoraj uchwałą Nr XXXIII/222/04 z dnia 15 grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 i 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Nr LI/325/02 Rady Miejskiej w Biłgoraju z dnia 20 czerwca 2002 r. na wniosek Burmistrza Miasta, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium i uzyskaniu opinii Komisji Budżetu, Ładu Przestrzennego, Inwestycji i Rolnictwa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla Rapy w Biłgoraju.

Pismem z dnia 4 lipca 2005 r. skarżący A. K. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wezwał Radę Miasta Biłgoraj do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wyżej opisaną uchwałą, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 69 poz. 1473 z 2005r. - przez uchylenie wymienionej uchwały. Wskazanej wyżej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 16 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewykorzystanie urzędowych zaktualizowanych kopii map zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym z dnia 26 października 2004 r. oraz wykorzystanie nieaktualnej mapy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 listopada 2002r.

2. art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 9 i pkt 10 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wskazanie w planie linii rozgraniczających planowanej drogi zasad jej budowy oraz poprzez nie wskazanie szczegółowych warunków zagospodarowania terenu przeznaczonego na drogę gminną oznaczonego w planie symbolami 3 KD-0 oraz 4KX, w szczególności przez nie wskazanie szczegółowego sposobu przebiegu drogi o określonej szerokości pasa drogowego min. 7,70 m oraz 12 m i nie wytyczenia jej przebiegu z uwzględnieniem ograniczenia w użytkowaniu działek przylegających do drogi w sytuacji, gdy w chwili obecnej szerokość istniejącego pasa drogi wynosi na niektórych odcinkach 4,80 metra,

3. art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 7 ust. 2 pkt 1-6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi

publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) przez przyjęcie w skarżonej

części planu mniejszej szerokości ulicy (7,70 m) niż wskazana w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia o szerokości minimum 10 m bez przeprowadzenia analizy obejmującej wymagania z pkt 1-6 § 7 ust 2 wymienionego rozporządzenia, a zatem przez sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z przepisami odrębnymi zawartymi w wymienionym

rozporządzeniu.

4. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez umieszczenie w planie drogi gminnej w odległości mniejszej niż 6 m od obiektu budowlanego na terenie zabudowanym, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu, który nakazuje usytuowanie obiektów budowlanych przy drodze gminnej w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni.

Uchwałą Nr XLIV/286/05 z dnia 27 lipca 2005 r. Rada Miasta Biłgoraj odmówiła uchylenia uchwały z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla Rapy w Biłgoraju.

W związku z powyższym A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc że zaskarża uchwałę w całości, a zwłaszcza w części § 2B ustaleń szczegółowych, punktów 2, 3 i 4.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta Biłgoraj wnosząc o jej oddalenie w odniesieniu do poszczególnych zarzutów strony skarżącej wyjaśniła, iż:

Ad. 1. w celu opracowania projektu planu zlecono uprawnionemu geodecie aktualizację mapy zasadniczej do celów projektowych, mimo że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają obowiązku aktualizacji map. Mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju w dniu 15 listopada 2002 r. Potwierdzeniem jest pieczęć na rysunku planu. Tak, więc mapa spełnia wymogi nałożone przepisami. Ponadto mapy robocze w skali 1:500, wykorzystywane w trakcie prac nad planem zaopatrzone są również w odcisk pieczęci Starostwa Powiatowego w Biłgoraju, a stan na gruncie nie wykazał zmian.

Ad. 2. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje określenie przeznaczenia terenu oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast techniczne sporządzanie planu reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587). Nie dostrzeżono niezgodności z tymi przepisami.

Odnośnie pkt 9 w art. 15 ust. 2 ustawy stwierdzono, że co innego oznacza zwrot użyty w skardze "szczegółowych warunków zagospodarowania", a co innego "szczególne warunki zagospodarowania" w brzmieniu ustawowym.

Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy stanowi o zasadach modernizacji, rozbudowy i dobudowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan określa szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających, szerokość jezdni, a w części graficznej plan przedstawia przebieg drogi. Szczegółowe rozwiązania parametrów technicznych i sposobu budowy drogi określi projekt budowlany sporządzony w oparciu o zasady wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W czasie sporządzania projektu planu zgodnie z przepisami ustawy były wydawane decyzje o warunkach zabudowy i na ich podstawie decyzje pozwolenia na budowę. Decyzje te były przedmiotem analizy przy sporządzania planu i mimo braku naniesienia na mapie wybudowanego budynku na działce Nr [...], lokalizacja jego była uwzględniona w oparciu o wydane decyzje.

Ad. 3. Przebieg trasy projektowanej ulicy w planie wynika z trudnych warunków terenowych i z istniejącego zagospodarowania. Analiza, o której mowa w § 7 ust 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późniejszymi zmianami) może być wymagana na etapie sporządzenia projektu budowlanego.

Ad. 4. Odnośnie naruszenia art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 z późniejszymi zmianami) wyjaśniono, że drogi w osiedlu Rapy w Biłgoraju, stanowią własność Gminy-Miasta Biłgoraj. Taką samą kategorię (drogi gminnej), będzie mieć wybudowana droga według ustaleń skarżonego planu. Zatem zarząd nad drogą sprawować będzie Gmina-Miasto Biłgoraj.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę A. K. stwierdził, iż uchwała Rady Miasta Biłgoraj podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przede wszystkim Sąd I instancji wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem zaskarżonej uchwały opracowany został na podstawie nieaktualnej mapy, w związku z czym w planie tym nie został uwidoczniony budynek, wybudowany przez A. K. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast art. 16 ust 1 wyżej cytowanej ustawy stanowi, iż plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych (...).

Mapa zasadnicza to zgodnie z definicją zawartą art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086) -wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Opracowanie planu na podstawie nieaktualnej mapy powoduje także, że kwestionowany przez skarżącego zapis § 2 pkt 2 części tekstowej uchwały określa linie zabudowy zgodnie ze stanem istniejącym i rysunkiem planu stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. Tymczasem w ocenie Sądu rysunek planu nie odpowiada stanowi istniejącemu.

Ponadto nowy plan zmienia przeznaczenie obiektów wybudowanych na działce Nr [...] z funkcji handlowych na usługowe. Skarżący legitymuje się natomiast ostateczną decyzją w oparciu, o którą wybudował na tej działce budynek z przeznaczeniem na pawilon handlowy.

Dalszą konsekwencją wykorzystania przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieaktualnej mapy jest brak precyzyjnych zapisów odnośnie przebiegu projektowanej drogi, co powoduje naruszenie zasad określonych w art. 15 ust. 2 pkt i 10 wyżej cytowanej ustawy.

Co do zarzutu szerokości planowanej drogi oraz odległości budynków od tej drogi Sąd I instancji uznał, iż są one chybione. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w § 7 ust. 2 stanowi bowiem, że w wyjątkowych wypadkach i uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. W przedmiotowej sprawie szerokość drogi ograniczona jest istniejącą już zabudową. Natomiast na etapie ubiegania się przez właściciela nieruchomości o pozwolenie na budowę takiej drogi z pewnością niezbędne będzie przeprowadzenie analizy obejmującej elementy wymienione w § 7 ust 2 wyżej wymienionego rozporządzenia.

Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego.

Skargi kasacyjne wnieśli Gmina Miasta Biłgoraj i A. K.

Skarżąca Gmina Miasta Biłgoraj zaskarżyła powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez przyjęcie, że plan został sporządzony na podstawie nieaktualnej mapy.

Wskazując na powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i rozstrzygnięcia o kosztach.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżąca Gmina stwierdziła, iż w dniach od 7 października do 5 listopada 2004r. projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu, przy czym w tym czasie aktualną mapą była mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju w dniu 15 listopada 2002r.

Natomiast A. K. zaktualizował mapę zasadniczą poprzez uwidocznienie budynku w dniu 26 października 2004 r. Skarżąca Gmina podkreśliła, iż przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znany był fakt zamiaru usytuowania budynku na działce nr [...], bowiem w dniu 28 marca 2003 r. Burmistrz Miasta Biłgoraj ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki.

Wybudowany budynek w żaden sposób nie koliduje z przebiegiem projektowanej drogi, ponieważ linia rozgraniczająca projektowanej drogi jest oddalona o około 5 m.

Zdaniem skarżącej Gminy nie jest też zasadny pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że plan zmienił przeznaczenie obiektów wybudowanych na działce nr [...] z funkcji handlowych na usługowe.

Pod pojęciem "usługi" rozumie się sektor gospodarki obejmujący między innymi transport, łączność, handel i gastronomię etc. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tabela), tereny zabudowy usługowej oznacza się literą "U" kolorem czerwonym na projekcie rysunku planu. Wymienia się ponadto tereny sportu i rekreacji "US" i kreskowane kolorami przemiennie zielonym i czerwonym oraz tereny rozmieszczenia obiektów handlowych powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oznaczone literami "UC" i kreskowane kolorem czerwono-ciemnoszarym.

Zatem oznaczenie i opis usług w planie jest prawidłowy.

W świetle powyższego Rada Miasta Biłgoraj uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym dla działki nr [...], działała zgodnie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego.

Skarżący A. K. wnosząc skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2005 r. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Jako podstawy kasacyjne skarżący A. K. wskazał:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1. art. 15 ust 2 pkt 1, pkt 9 i pkt 10 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu, że skarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz zawiera szczegółowe warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, a ponadto określa zasady budowy ulicy osiedlowej, a nie zawiera tych elementów w odniesieniu tylko do działki nr [...] skarżącego w sytuacji, gdy w zapisach tekstowych planu tereny działek oznaczone są symbolami (np. 2 Uc), określone jest ich przeznaczenie, które częściowo jest sprzeczne i wyklucza się z przebiegiem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu w części graficznej planu w związku z planowaną budową drogi publicznej oraz gdy w części tekstowej skarżonego planu nie określono szczegółowych warunków zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu w związku z zapisami w części tekstowej planu w § 2 B 3.2 odnośnie szerokości pasa drogowego na minimum 7,70 m, czyli nie wskazano zarówno w części tekstowej oraz graficznej skarżonej uchwały szczegółowego sposobu przebiegu drogi o określonej szerokości pasa drogowego min. 7,70 m oraz 12 m i nie wytyczono jej przebiegu z uwzględnieniem ograniczenia w użytkowaniu działek przylegających do drogi w sytuacji, gdy w chwili obecnej szerokość istniejącego pasa nieuporządkowanego odcinka ulicy wynosi w niektórych miejscach 4,80 metra ;

2. art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) polegającą na uznaniu, że przyjęcie w skarżonej części tekstowej planu w § 2 B 3.2 mniejszej szerokości ulicy (7,70 m) niż wskazana w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia o szerokości minimum 10 m mogło być dokonane bez przeprowadzenia analizy obejmującej wymagania z pkt l)-6) § 7 ust. 2 wymienionego rozporządzenia i że jest dopuszczalne na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a będzie konieczne dopiero przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę drogi publicznej, w sytuacji, gdy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego stanowić będzie podstawę zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji budowlanej, a zatem analiza obejmująca wymagania z pkt l)-6) § 7 ust. 2 wymienionego rozporządzenia winna być dokonana zgodnie z przepisami odnoszącymi się do obszaru drogi objętej planem rozumianymi jako przepis odrębny, a zatem przez sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z przepisami odrębnymi zawartymi w wymienionym rozporządzeniu;

3. art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że umieszczenie w uchwalonym planie drogi gminnej w odległości mniejszej niż 6 m od obiektów budowlanych na terenie zabudowanym jest dopuszczalne z uwagi na już istniejącą zabudowę, co stanowi rażące naruszenie tego przepisu, który nakazuje usytuowanie obiektów budowlanych przy drodze gminnej w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, co najmniej 6 m i w efekcie uniemożliwia budowę drogi gminnej przy niespełnieniu tego wymogu, a jedynie możliwe jest ustanowienie drogi dojazdowej, ale nie publicznej.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które polegało, w obliczu częściowego uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na nie zawarciu w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Radę Miasta Biłgoraj, a w szczególności sposobu sanowania stwierdzonej nieważności części uchwały Nr XXXIII/222/04 z dnia 15 grudnia 2004 r.

Ponadto skarżący A. K. przedstawił zarzut nieważności postępowania w związku z treścią art. 183 § 2 pkt 2 i art. 25 § 2 wraz z art. 28 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci braku zdolności sądowej osoby - Przewodniczącego Rady Miasta Biłgoraj - udzielającego w dniu 5 września 2005 r. odpowiedzi na skargę, który nie był samorządową jednostką organizacyjną, spowodowany użyciem pieczęci nagłówkowej Przewodniczącego Rady Miasta Biłgoraj (jako osoby uprawnionej do działania w imieniu Rady Miasta) zamiast Rady Miasta Biłgoraj. Zdolność sądową i procesową w sprawie miała Rada Miasta Biłgoraj.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego A. K. stwierdził, iż w jego ocenie ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego powinny być w świetle obowiązujących przepisów ścisłe i precyzyjne, ponieważ stanowić będą podstawy do zagospodarowania terenów nim objętych. Powinno z nich wynikać, co, gdzie i w jaki sposób można budować oraz jakie jest przeznaczenie danego terenu, gdzie są granice tego przeznaczenia oraz jakie są ograniczenia w użytkowaniu określonych terenów objętych planem.

Skarżony zaś plan jest zdaniem A. K. nieszczegółowy i nieprecyzyjny - zwłaszcza w odniesieniu do linii rozgraniczających planowanej ulicy osiedlowej, która pomimo takiego określenia w tekście planu będzie drogą publiczną. Skarżona uchwała zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie zawiera granic przeznaczenia terenów, szczegółowych warunków zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu.

W szczególności nie określa, jaka część działek przylegających do planowanej ulicy będzie na nią przeznaczona. Plan powinien tę kwestię regulować precyzyjnie, gdyż na etapie budowy tej drogi nie można arbitralnie ustalać jej zasad przebiegu przez poszczególne działki. Kwestie te powinny wynikać i być zawarte już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynika to jasno z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zapisy planu w części tekstowej dla terenów oznaczonych 1 MN, 2 Uc i 3 KD-D będą wzajemnie wykluczać się, gdyż utrzymanie ich dotychczasowych funkcji w całości nie będzie możliwe z uwagi na projektowaną ulicę o szerokości pasa drogowego minimum 7,70 m w sytuacji, gdy obecna szerokość tej nieuporządkowanej ulicy wynosi 4,80 m.

W rzeczywistości, aby wybudować ulicę o takiej szerokości trzeba będzie dokonać ograniczenia sposobu użytkowania działek zawartych w obszarach 1MN lub 2 Uc. W ocenie pełnomocnika skarżącego takie ograniczenie powinno już wynikać z uchwalonego planu. Przy czym z części graficznej skarżonej uchwały wcale nie wynika gdzie i jaka jest granica przeznaczenia terenów, gdyż opracowany załącznik jest nieczytelny. Wniosek taki nie wynika też z zapisów części tekstowej skarżonej uchwały.

Całkowicie realna jest sytuacja, że ten sam teren w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany jest jednocześnie pod budowę budynków i ulicy, przy czym realizacja tych zamierzeń wzajemnie będzie wykluczać się.

Pkt 3 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera zapis o szerokości ulicy poniżej 10 m wobec tego obowiązkowym dla przyjęcia mniejszej szerokości ulicy było przeprowadzenie, a czego zdaniem skarżącego nie uczyniono, analizy obejmującej wymagania z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Analizy zaś takiej nie uczyniono.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 516 zł (obejmującego wpis od skargi w kwocie 150 zł i 50% wynagrodzenia pełnomocnika radcy prawnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej) lub według spisu kosztów przedstawionego na rozprawie kasacyjnej-ewentualnie:

2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie zmiany zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie w całości nieważności uchwały NR XXXIII/222/04 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części osiedla Rapy w Biłgoraju i zasądzenie od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącego kwoty 1049,50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji;

3. zasądzenie od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 516 zł (obejmującego wpis od skargi w kwocie 150 zł i 50% wynagrodzenia pełnomocnika radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej) lub według spisu kosztów przedstawionego na rozprawie kasacyjnej.

Skarżący A. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Miasta Biłgoraj wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność obu wniesionych skarg kasacyjnych w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, że zarzuty każdej z tych skarg są w części zasadne na tyle, iż przesądziły o konieczności uwzględnienia obu kasacji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów kasacji wskazanych w skardze wniesionej przez A. K., z uwagi na to, że zarzuty te oparto zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania.

Jak już stwierdzono na wstępie w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Za chybiony bowiem trzeba uznać zarzut wskazany w kasacji A. K. dotyczący nieważności postępowania w związku z treścią art. 183 § 2 pkt 2 i art. 25 § 2 wraz z art. 28 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak zdolności sądowej osoby - Przewodniczącego Rady Miasta Biłgoraj - udzielającego odpowiedzi na skargę zamiast Rady Miasta Biłgoraj, mającej w sprawie zdolność sądową i procesową.

Stwierdzić trzeba, iż odpowiedź organu administracji publicznej na skargę jest pismem procesowym, które ani nie może uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. Odpowiedź na skargę jest niewątpliwie istotnym pismem procesowym w sprawie, ale ani jej treść, ani też forma tego pisma nie mają wpływu na zaistnienie nieważności postępowania, a wobec tego fakt, kto pismo to podpisał nie może przesądzać o posiadaniu bądź o braku posiadania przez strony postępowania sądowego zdolności sądowej, czy też procesowej.

Za zasadny natomiast trzeba uznać kolejny zarzut skargi kasacyjnej wniesionej przez A. K., a dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń na jakich oparł swe rozstrzygnięcie Sąd, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a). Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także z art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinno w niniejszej sprawie zawierać ocenę procedury planistycznej poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały oraz analizę dokumentacji, a w tym studium, którego treść była wiążąca dla zaskarżonej uchwały.

Trafne są w szczególności zawarte w uzasadnieniu wniesionej przez A. K. kasacji wywody wskazujące na nieczytelną część graficzną dokumentacji stanowiącej załącznik do kwestionowanej uchwały. Podkreślić przy tym trzeba, iż mówiąc o nieczytelnej dokumentacji należy to rozumieć dosłownie w odniesieniu do stanu akt przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, i jak na to wskazują pisma Sądu I instancji, był to ten sam stan akt na podstawie, którego wydano zaskarżony wyrok. Konsekwencją nieczytelności dokumentacji (zamazane, niepotwierdzone, nieczytelne kopie części istotnych dokumentów, w tym rysunków) była też niemożność dokonania ustaleń związanych z treścią zaskarżonej uchwały. Zauważyć jednak trzeba, iż Sąd I instancji otrzymując dokumenty w takim stanie, winien był skierować do strony te dokumenty przedstawiającej stosowne wezwanie, zmierzające do usunięcia takiego stanu akt.

Innymi słowy, nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co z zarzutów wskazanych przez skarżącego Sąd zaakceptował, lecz niezbędne jest wskazanie, z jakich uczynił to przyczyn i dlaczego innych zarzutów nie podzielił. Wszystkie te ustalenia, a następnie i wnioski winny być następnie odniesione do konkretnych przepisów prawa i to w kontekście konkretnej sprawy. Trafnie też wskazuje strona skarżąca, iż z naruszeniem treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawarto w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania wobec stwierdzonej nieważności części uchwały Nr XXXIII/222/04 z dnia 15 grudnia 2004 r.

Uchybienie ze wskazanych wyżej przyczyn dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni też niemożliwym odniesienie się do zarzutów kasacji w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w skardze kasacyjnej A. K. Tak więc wobec niedostatecznego ustalenia w sprawie stanu faktycznego, na którym skarżący A. K. oparł swe zarzuty, a dotyczące wskazanego we wniesionej przez niego kasacji naruszenia prawa materialnego ocena zasadności tych zarzutów byłaby w chwili obecnej przedwczesna. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. B.Gruszczyński, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005. str. 455, oraz uzasadnienie wyr. NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1146/04, niepubl.).

Natomiast stan sprawy umożliwiał odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Miasta Biłgoraj i stwierdzić należy, iż trafny jest zarzut tej kasacji dotyczący naruszenia prawa przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wywiódł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem zaskarżonej uchwały opracowany został na podstawie nieaktualnej mapy, w związku z czym w planie tym nie został uwidoczniony budynek, wybudowany przez A. K. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 lipca 2003 r., co zdaniem Sądu pierwszej instancji narusza art. 16 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiący, iż plan miejscowy sporządza się z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych (...).

Tymczasem w myśl art. 16 ust. 1 cyt. ustawy plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a ponadto, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1: 2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1: 5.000. Wskazując więc na przepis art. 16 ust. 1 cyt. ustawy nie można czynić zarzutu co do aktualności map stanowiących podstawę uchwalenia planu. Nie sanuje tego uchybienia nawiązanie przez Sąd I instancji do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1999 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W przedmiotowej sprawie w dniach od 7 października do 5 listopada 2004r. projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu i w tych dniach aktualną mapą była mapa zaktualizowana i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Biłgoraju w dniu 15 listopada 2002 r. W dniu 28 marca 2003 r. Burmistrz Miasta Biłgoraj ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji planowanej na działce nr [...], a inwestor A. K. zaktualizował mapę zasadniczą poprzez uwidocznienie budynku w dniu 26 października 2004 r.

Tak więc problem w niniejszej sprawie polegał na tym, iż inny był stan zagospodarowania w terenie w dacie wyłożenia planu do publicznego wglądu, a inny w dacie uchwalenia tegoż planu. Zmiany wprowadzone w tym czasie wynikały z faktu, iż w czasie między etapami postępowania planistycznego wydawane były decyzje o pozwoleniu na budowę, inwestycje te były realizowane, a ich uwidocznienie na stosownej mapie odbywało się po zakończeniu procesu inwestycyjnego.

Stwierdzić trzeba, iż istotnym jest nie kwestia zgodności treści mapy z daty wyłożenia projektu planu z treścią mapy z daty uchwalenia planu, ale czy organ uchwalający plan uwzględnił wiążące go ustalenia studium ( art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i czy w studium uwzględniono uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu i czy określono w nim kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W odniesieniu do innych kwestii przedstawionych w uzasadnieniu kasacji wniesionej przez Gminę to trzeba stwierdzić, iż ograniczenie się strony do przedstawienia w skardze kasacyjnej wywodów bez wskazania zarzutów z przytoczeniem określonej normy prawa, której naruszenie się zarzuca, powoduje, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia, o jakim mowa w art. 174 p.p.s.a. nie jest spełniony. W konsekwencji nie jest też możliwe odniesienie się do tych zagadnień przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie przedmiotową sprawę winien mieć na względzie uwagi wyżej przedstawione.

Zważywszy na przytoczone powyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążania obu stron kosztami postępowania kasacyjnego uwzględniając z jednej strony treść zarzutów obu kasacji, udział pełnomocników stron w postępowaniu kasacyjnym, ale też i wady popełnione w postępowaniu organu, a dotyczące stanu przedstawionych sądowi akt, które miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.