Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 2/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4 i 8
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

TEZY

Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Jan Paweł Tarno (sprawozdawca) Andrzej Kuba (współsprawozdawca) Jacek Brolik Maria Dożynkiewicz Włodzimierz Ryms Janusz Zajda Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 3 września 2013 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 20 lutego 2013 r., na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpił o wyjaśnienie przepisów przez rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy też stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy?"

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się zasadnicze rozbieżności dotyczące właściwego sposobu kwestionowania legalności czynności pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Rozbieżności te dotyczą tego, czy strona celem obrony własnego interesu prawnego naruszonego pozostawieniem podania bez rozpoznania powinna podjąć obronę przed bezczynnością organu administracji publicznej, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czy też powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. (II GSK 1362/10, LEX nr 1107589) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że czynność z art. 64 § 2 k.p.a. polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według tego stanowiska, jest to czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostawiając podanie strony bez rozpoznania organ administracji publicznej wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa, uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. Czynność z art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością jednostronną i władczą w tym sensie, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jest podejmowana w sprawie indywidualnej. Skoro czynność pozostawienia podania bez rozpoznania podlega zaliczeniu do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to ze wszystkimi konsekwencjami w postaci możliwości uczynienia jej przedmiotem skargi do sądu wnoszonej w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. W przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania nie można mówić o bezczynności organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność brak jest możliwości badania zgodności z prawem czynności polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sąd może przeprowadzić takie badanie, gdy strona zamiast skargi na bezczynność, zaskarży do sądu omawianą czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK 1362/10 stanowi kontynuację linii orzeczniczej, której wyrazem są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886 oraz z dnia 14 września 2011 r., II GSK 873/10, LEX nr 996976. Pogląd ten jest podzielany także w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2012 r., III SAB/Wr 2/12).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są również odmienne poglądy dotyczące przedstawionego wyżej zagadnienia. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jako czynność materialnotechniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli w ocenie skarżącego, pozostawiony bez rozpoznania wniosek spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek skarżącego spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2011 r., II GSK 358/10, LEX nr 992368 przyjmując, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, iż organ administracji publicznej pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego wnoszona w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Źródłem tej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego była uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 dnia czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że naruszenie prawa poprzez bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania polega na bezczynności organu administracji publicznej, który nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego podania. Zaprezentowana wyżej linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje swoje odbicie również w najnowszym orzecznictwie. W sprawie II GSK 3/11, LEX nr 1125474 zakończonej wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność złożona na skutek pozostawienia podania bez rozpoznania może zostać złożona w celu kwestionowania legalności tej czynności (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 2102/12; z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1294/12 oraz z dnia 24 lipca 2012 r., I OSK 842/12).

Powołane orzecznictwo wskazuje na występowanie zasadniczych rozbieżności co do trybu, w jakim strona postępowania powinna podejmować obronę swoich słusznych interesów przed bezpodstawnym pozostawieniem podania bez rozpoznania. Źródłem tych rozbieżności są kontrowersje co do charakteru czynności z art. 64 § 2 k.p.a. i możliwości zaliczenia jej do czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że w przeszłości, poważne wątpliwości budziła także kwestia o charakterze podstawowym, a mianowicie przesądzenie formy prawnej czynności organu administracji publicznej polegającej na pozostawieniu podania bez rozpoznania. Doktryna wyrażała się co do tej kwestii niejednolicie. Rozbieżności poglądów obszernie przedstawiono w glosie do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. (B. Adamiak, OSP 2001/1/12). Autorka wskazała, że wykształciły się trzy zapatrywania. Po pierwsze, pozostawienie podania bez rozpoznania powinno następować w formie decyzji administracyjnej. Po drugie, pozostawienie podania bez rozpoznania powinno następować w formie postanowienia. Po trzecie, pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga ani podjęcia decyzji, ani postanowienia, jest bowiem czynnością materialno-techniczną - czynnością adnotacji - pozostawienia bez rozpoznania. Autorka glosy opowiedziała się za słusznością ostatniego poglądu, zaaprobowanego i rozwiniętego w uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. W nowszej literaturze przedmiotu, pogląd o niedecyzyjnej formie pozostawienia podania bez rozpoznania jest już dominujący. Wskazuje się, że bezskuteczność podania wskutek nieuzupełnienia jego braków formalnych oznacza, iż nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, co z kolei wyklucza decyzyjną formę takiej czynności (por. m.in. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 310; R. Kędziora. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 380).

Ujednolicenie poglądów w zakresie prawnej formy pozostawienia podania bez rozpoznania nie usunęło jednak wątpliwości w zakresie możliwości objęcia tej czynności dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Rzecznika, więcej argumentów przemawia za poglądem, że czynność ta może być kwestionowana przed sądem administracyjnym w drodze skargi na bezczynność organu, co oznacza, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na czynność pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Podniesiono we wniosku także, że organ administracji publicznej, który pozostawia podanie bez rozpoznania w sposób jednostronny stwierdza, że postępowanie nie zostanie wszczęte i nie będzie podejmował w sprawie żadnych dalszych czynności. Organ wkracza w ten sposób (pośrednio) w podmiotowe prawo jednostki, przysługujące jej na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego - obejmujące żądanie wszczęcia postępowania. Czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania winna być uznana za taką czynność organu, która wywołuje skutki prawne i w przeciwieństwie do innych czynności faktycznych nie ma charakteru indyferentnej z punktu widzenia praw jednostki (por. P. Brzozowski, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886).

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w literaturze ugruntowane wydaje się stanowisko, że akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny charakteryzować się poniższymi cechami (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 31). Po pierwsze, powinny mieć charakter władczy i być podejmowane w sprawach o charakterze indywidualnym. Po drugie, czynności te powinny mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana kontroli sądowej. Po trzecie, czynności te powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Pozostawienie podania bez rozpoznania niewątpliwie ma charakter czynności władczej oraz skierowanej do określonego podmiotu. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast brak bezpośredniego związku pomiędzy pozostawieniem podania bez rozpoznania a uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa. Czynność zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinna ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określone przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły oraz bezpośredni związek między ustaleniem a realizacją uprawnienia lub obowiązku (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65). Nie sposób przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania w sposób bezpośredni rozstrzyga o jakichkolwiek uprawnieniach wynikających z prawa materialnego, związanych z inicjowanym postępowaniem administracyjnym. Nie można w tym przypadku mówić o konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie administracyjnej. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie wpływa bezpośrednio na uprawnienia jednostki wynikające z przepisów prawa, co wywołuje wątpliwość w zakresie możliwości poddania tej czynności kontroli legalności przed sądem administracyjnym w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. powołana wyżej glosa P. Brzozowskiego do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r.).

Kwestionowanie legalności pozostawienia podania bez rozpoznania w drodze złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest bardziej korzystne dla skarżących i lepiej zabezpiecza ich interesy. W ocenie Rzecznika, okoliczność ta nie jest pozbawiona znaczenia. Przede wszystkim, sprawa pozostawienia podania bez rozpoznania może zostać załatwiona już na poziomie wewnątrzadministracyjnym, bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego. Trzeba mieć także na względzie, że skarga na bezczynność nie jest limitowana żadnym terminem. Wynika to z faktu, że stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r., II SAB/Gl 80/10, LEX nr 786817). Kwestionowanie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem proceduralnie łatwiejsze i bardziej dostępne dla obywateli, niż konieczność wniesienia wymagającej spełnienia szczegółowych wymogów formalnych skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) nie stanowi czynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wbrew powołanym w pierwszej części uzasadnienia wniosku orzeczeniom NSA, czynność ta nie posiada wszystkich cech pozwalających na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Prawo do zakwestionowania legalności pozostawienia podania bez rozpoznania może być natomiast realizowane w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie w drodze skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niezależnie jednak od tego, która z powyższych koncepcji jest właściwa, najistotniejsze jest jednoznaczne rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego. Pozwoli to na usunięcie stanu niepewności co do wyboru właściwego środka prawnego. Ma to znaczenie nie tylko dla skarżących, ale także dla organów administracji publicznej, ponieważ organ powinien zamieścić w piśmie informującym o pozostawieniu podania bez rozpoznania pouczenie o sposobie i terminie zaskarżenia (w razie uznania, że na czynność służy skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że nieuprawnione pozostawienie pisma bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) należy zakwalifikować jako bezczynność organu administracyjnego, na którą służy skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich spełnia warunki do podjęcia uchwały, gdyż wskazane we wniosku przepisy wywołują rozbieżności w ich stosowaniu w orzecznictwie sądów administracyjnych, w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Właściwość sądów administracyjnych w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).

Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie.

Chociaż, ze względu na użyte w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować wymienioną w nim kategorię działań administracji, to z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które:

a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.;

b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;

c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;

d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Jak się wydaje, w tym kierunku poszło orzecznictwo sądowe, przyjmując omówione wcześniej kryteria wskazujące na cechy charakterystyczne tej grupy aktów i czynności organów administracji. Przykładowo, w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21) NSA stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Nie można zatem pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W tym kierunku poszła praktyka organów administracji publicznej, które w piśmie informującym wnoszącego podanie o pozostawieniu podania bez rozpoznania, pouczają o możliwości i warunkach powtórnego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK 1362/10, że czynność materialno-techniczna pozostawienia podania bez rozpoznania dotyczy uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy wynikającego wprost z ustawy (art. 61 § 1 k.p.a.), albowiem w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. W tym kierunku wypowiedziały się również sądy administracyjne (por. np. uprawnienie do udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentowi zakładu opieki zdrowotnej - wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OSA 1/03, OSP 2003, nr 11, poz. 136;, uprawnienie do zwrotu opłaty za kartę pojazdu - postanowienie WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Op 380/05, ZNSA 2006, nr 2, poz. 116, czy uprawnienie do wydania dziennika budowy - postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 97).

Należy też podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21), że rozpoznając sprawę w trybie postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie może podejmować działania albo w formie postanowienia, albo w formie decyzji. Nie ma zatem w postępowaniu regulowanym przepisami k.p.a. miejsca na podejmowanie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., te bowiem są formą podejmowania działań przez organy administracji w trybie pozaprocesowym, tzn. trybie, który nie został uregulowany przepisami postępowania administracyjnego ogólnego, czy przepisami administracyjnych postępowań szczególnych, np. podatkowego.

W wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., II GSK 1362/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że mając na względzie charakter czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, dokonanej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., organ powinien "pouczyć stronę o przysługującym jej prawie zaskarżenia tej czynności. Dopiero od dokonania właściwego pouczenia rozpoczyna się bieg 30-dniowego terminu do zaskarżenia czynności".

Stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Jak już wcześniej wspomniano wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Przepisy k.p.a. regulujące to postępowanie przewidują zamknięty katalog zwyczajnych środków zaskarżenia (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Żaden z tych środków zaskarżenia nie przysługuje od czynności materialno-technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, bo czynność ta nie jest ani decyzją, ani postanowieniem. Powszechnie przyjmuje się, że akty i czynności organu prowadzącego postępowanie, podejmowane w tym postępowaniu, od których nie służy żaden ze zwyczajnych środków zaskarżenia mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji (we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji, co wyklucza kwestionowanie tej czynności w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Z kolei art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skoro kodeks postępowania administracyjnego przewiduje środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 2 p.p.s.a., to nie ma zastosowania przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego na pozostawienie podania bez rozpoznania tryb wynikający z art. 52 § 3 p.p.s.a. (jak przyjęto w postanowieniu NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10), nakazujący poprzedzenie wniesienia skargi uprzednim wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Co najmniej bardzo wątpliwym jest również wniosek, że ta czynność może być skarżona do sądu administracyjnego bez podjęcia próby usunięcia naruszenia prawa na etapie załatwiania sprawy przez organ administracyjny. Taki tryb procedowania godziłby bowiem w podstawowe założenie sądowej kontroli administracji (art. 52 p.p.s.a.), że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie można wreszcie zgodzić się z poglądem, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2010 r., I SA/Bk 180/10). Wszak, jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.), nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest podjąć działania wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., mające na celu usunięcie tych braków, a w konsekwencji rozpoznanie i załatwienie sprawy. Dlatego też, pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Już w 1983 r. w orzecznictwie NSA zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

W konsekwencji, wyjaśniając przedstawione zagadnienie prawne, należy udzielić odpowiedzi, że pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., wyjaśnił przedstawioną wątpliwość prawną jak w uchwale.