Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1658/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim- Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz D. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy obwodnicy miasta W., nieruchomości położonej w gminie W. obręb [...], stanowiącej niezabudowane działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nadającej tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001r., nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego obejścia W. w ciągu drogi krajowej nr [...] na parametrach drogi ekspresowej i mostu na rzece [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2003r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. zwróciła się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do opisanej we wniosku nieruchomości, będącej własnością D. N., wskazując na jej niezbędność do zrealizowania celu publicznego jakim jest budowa dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] i wnioskując o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej wyżej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] D. N. złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury zarzucając tej decyzji bezzasadność, bowiem jak wskazał, wielokrotnie wyrażał wolę sprzedaży gruntów pod obwodnicę miasta W.. Jednak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadziła z nim skutecznej negocjacji cenowej, a posiadana przez Dyrekcję wycena nie była bezstronnym i rzetelnym opracowaniem, badanym przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. W tym stanie rzeczy brak było przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu gruntów ponieważ jakiekolwiek opóźnienia w realizacji inwestycji leżały po stronie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Infrastruktury uzasadniając decyzję odwoławczą stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.), po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy - decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynikało z akt sprawy, postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące nieruchomości, wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W., nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co oznaczało, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W piśmie z dnia [...] listopada 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. wskazała, iż nabycie nieruchomości w drodze umowy notarialnej jest niemożliwe, nie dotrzymanie terminów zawartych w harmonogramie prac spowodowałoby cofnięcie środków z Krajowego Funduszu Drogowego na to zadanie i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co byłoby stratą dla całego kraju. Ponadto droga krajowa nr [...] jest znacznie obciążona ruchem, a opóźnienie rozpoczęcia prac drogowych na tym odcinku pogarsza sytuację komunikacyjną.

Ponadto zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor zobowiązany był do dysponowania terenem, aby uzyskać pozwolenie na budowę.

Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutów strony przyjął, że w swej istocie dotyczą one postępowania wywłaszczeniowego i wykraczają poza zakres prowadzonego przez organ postępowania. Wyjaśnił również, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie pozbawia właściciela prawa własności, a jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela, polegających między innymi na ograniczeniu korzystania z niej, użytkowania, czy też dysponowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. N., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego co naruszyło, jego zdaniem, art. 80 kpa oraz art. 77 kpa, wskazał, że nie zostały przeprowadzone negocjacje cenowe, inwestor nie posiadał operatu szacunkowego określającego wartość gruntów. Ponadto prowadzone przez Ministra Infrastruktury postępowanie naruszyło art. 7, 8, 9, 10 kpa, a wydana przez organ decyzja zawiera uzasadnienie, które nie jest zrozumiałe dla zwykłego obywatela.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż skarga stanowi polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji, które mają oparcie w materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja odwoławcza jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zakończonego nimi postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze im.), który to przepis był materialnoprawną podstawą dla wydania decyzji zarówno przez Ministra Infrastruktury jak i Wojewodę [...], po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe.

Zamieszczone w omawianym przepisie słowa "w uzasadnionych przypadkach" jako zwrot należący do kategorii pojęć nieostrych (niedookreślonych) powodują, iż organ administracji rozstrzygając sprawę działa w granicach tzw. luzu decyzyjnego. Jednak dozwolona przez ustawodawcę swoboda nie oznacza dowolności. W tym przypadku organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie prowadzić postępowanie administracyjne tak, aby decyzja o zezwoleniu organu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była dostatecznie uzasadniona, aby uzasadnienie to znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym według reguł ustalonych przez kodeks postępowania administracyjnego.

Z treści decyzji Ministra Infrastruktury i decyzji Wojewody [...] wynika, że uzasadnieniem dla zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...], stanowiącej niezabudowane działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha była potrzeba realizacji na gruncie inwestycji jaką jest budowa dwujezdniowej drogi obwodowej w ciągu drogi krajowej nr [...] i zamiar wykorzystania na ten cel środków z Krajowego Funduszu Drogowego. Zwłoka w zajęciu nieruchomości mogłaby spowodować zarówno niezrealizowanie zaplanowanej inwestycji drogowej, jak i cofnięcie środków z Krajowego Funduszu Drogowego.

Stwierdzić jednak należy, że materiał dowodowy znajdujący się w nadesłanych do sądu w aktach administracyjnych nie pozwala na zweryfikowanie zasadności podanych w decyzjach powodów udzielenia zezwolenia, zaś zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Jak wynika z treści wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2003 r. (k. 6) miał on być poparty siedmioma załącznikami. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się jedynie załącznik wymieniony pod numerem 1 i jest to niepoświadczona za zgodność kserokopia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2001 r., decyzja ta nie jest opatrzona klauzulą ostateczności, brak jest m. in. odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Skoro więc Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. wskazując motywy jego zgłoszenia, jednocześnie nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej zasadność tego żądania to obowiązkiem Wojewody [...], wobec braku dokumentów potwierdzających powołane we wniosku okoliczności, było uzupełnienie materiału dowodowego.

W powyższej sytuacji uznanie przez organ odwoławczy, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji i niezakwestionowanie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, naruszało zarówno przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te spowodowały, że decyzje obu instancji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uznane być musiały za przedwczesne.

Z podniesionych względów uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, bowiem koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnego z zasadami wynikającymi z przepisów powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.