Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 369/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6i  art. 6l
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Wojciech Organiściak (spr.), Teresa Randak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A w J. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXVII/395/2012 w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

A w J. (dalej zwana spółdzielnią, stroną lub skarżącą" wniosła skargę na uchwałę Nr XXVII/395/2012 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Jaworzna (Dz. Urz. Woj. Śląskiego 2013. poz. 1144 z dnia 4 lutego 2013 r., dalej zwana Uchwałą), zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa stanowionego, w szczególności art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej też u.u.c.p.g.), polegające na wprowadzeniu terminu wniesienia pierwszej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w formie zaliczki, tj. przed upływem okresu za który ma być wniesiona, co zdaniem skarżącej jest niezgodne z normą przywołanego przepisu ww. ustawy. Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej Uchwale, powołując się na art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Rada Miejska ustaliła termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta w ten sposób, że opłata ta winna być wnoszona przez właścicieli nieruchomości bez wezwania, za jeden miesiąc kalendarzowy, w terminie do dnia 22 każdego miesiąca (§ 2 ust.1), z tym, że termin wniesienia pierwszej opłaty, o której mowa w § 2 ust.1 ww. uchwały upływa w dniu 22 lipca 2013 r. i obejmuje okres od 1 lipca do 31 lipca 2013 r. (§ 3 Uchwały).

Zdaniem skarżącej oznacza to, że właściciel nieruchomości, w tym także ustawowy zarządca jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, (a to zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w związku z art. 1 ust. 3 i art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych) zobowiązany jest wnieść opłatę do Gminy przed wykonaniem usługi odbioru odpadów komunalnych za dany miesiąc kalendarzowy, za który opłata jest wymagana, co jest niezgodne z treścią przywołanego art. 6i ww. ustawy, ponadto z art. 744 w związku z art. 750 Kodeksu cywilnego (kc).

Pełnomocnik skarżącej wywodził, że zgodnie z treścią ww. pierwszego przywołanego przepisu, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Jego zdaniem już z wykładni językowej treści tego przepisu wynika, że ww. opłata winna być wnoszona po upływie miesiąca, (tzn. potocznie: "z dołu"), nie zaś w trakcie tego miesiąca przed jego upływem, jak to wprowadziła Rada Miejska zaskarżoną Uchwałą.

W ocenie pełnomocnika w praktyce oznacza to obowiązek wniesienia zaliczki za jeszcze niewykonaną usługę i to bezzwrotną, bowiem z treści § 2 ust. 1 skarżonej uchwały wynika, że przedmiotowa opłata winna być wnoszona do 22 dnia każdego miesiąca, a więc również bezpośrednio następnego po miesiącu lipcu 2013 r., t. j. 22 sierpnia 2013 r. i kolejnych miesięcy bezpośrednio następujących po sobie. Pełnomocnik podkreślał, że drugą opłatę skarżąca zobowiązana jest wnieść 22 sierpnia 2013 r. za miesiąc sierpień, co oznacza że i ta opłata będzie miała charakter zaliczki, a to jest niedopuszczalne. Zdaniem pełnomocnika jeżeli intencje gminy były inne, niż wynikające z przytoczonej wykładni ww. przepisów skarżonej Uchwały, to przepis § 3 powinien być uzupełniony o zapis, iż następna opłata ma być wniesiona do 22 września 2013 r., co jednak nie ma miejsca.

W ocenie pełnomocnika zapisy zaskarżonej uchwały pozostają również w sprzeczności z drugim wskazanym przepisem, bowiem zgodnie z art. 744 w związku z art. 750 Kodeksu cywilnego (kc), w razie odpłatnego zlecenia usługi wynagrodzenie należy się przyjmującemu dopiero po wykonaniu zlecenia, chyba że co innego wynika z umowy lub przepisów szczególnych. W przedmiotowej sprawie umowne umówienie się na zaliczkę nie wchodziło w grę z uwagi na dyspozytywny charakter art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W tej sytuacji, zdaniem Skarżącej, zasadny jest zarzut, że pierwsza opłata o której mowa w zaskarżonym przepisie § 3 ww. Uchwały ma charakter niedopuszczalnej jednorazowej daniny publicznej, nałożonej przez Gminę na właścicieli nieruchomości bez podstawy prawnej, a więc bezprawnej z wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi, jako uchwały nieważnej.

Pełnomocnik argumentował, że w dostępnym orzecznictwie podkreśla się, iż obowiązek ponoszenia ww. opłaty powstaje za każdy miesiąc, w którym daną nieruchomość zamieszkuje mieszkaniec. Zarówno stwierdzenie zamieszkiwania, jak również stwierdzenie faktu powstania odpadów na nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy jest możliwe dopiero po upływie miesiąca (...). Ustawodawca nie upoważnił gminy do pobierania tej opłaty z góry, tj. zaliczkowo. Opłata ta nie jest podatkiem, lecz zależy od konkretnych faktów, które są podstawą jej obliczenia i pobrania. A zatem nie ma podstaw prawnych do ustalenia terminu jej zapłaty przed upływem okresu, za który jest obliczona (tak: rozstrzygniecie nadzorcze wojewody łódzkiego nr PNK-L4131.368.2013 i nr PNK-L.4131.261.2013 – dowód ksero artykułu w Gazecie Prawnej z dnia 3 kwietnia 2013 r., pt: "Opłaty z góry nie są dopuszczalne").

Pełnomocnik wywodził także, iż podniesiony wyżej zarzut niezgodnego z prawem celu tej pierwszej opłaty - wymagalnej przed wykonaniem usługi - jako swoistej jednorazowej daniny publicznej nałożonej na właścicieli nieruchomości znajduje również potwierdzenie w specyfikacji istotnych warunków zamówienia - usługi pt. "Świadczenie usługi odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych stałych z Gminy (...)" zgodnie z którym wynagrodzenie płatne będzie przez Gminę w terminie 30 dni od daty złożenia w Gminie faktury przez wykonawcę usługi wyłonionego w przetargu, a wiec po wykonaniu usługi za dany miesiąc, (co jest, nota bene, zgodne z przywołanym wyżej art. 744 w związku z art. 750 kc, a o co Gmina jako narzucająca warunki przetargu nie omieszkała się zadbać). Zdaniem skarżącej nawet z pominięciem doliczenia terminu na doręczenie faktury, np. 7 dni, w przypadku pierwszej płatności za miesiąc lipiec 2013 r., Gmina będzie zobowiązana do zapłaty tej faktury do 30 sierpnia 2013 r., natomiast zgodnie z zaskarżoną uchwałą, właściciele nieruchomości zobowiązani są do wniesienia opłaty najpóźniej do dnia 22 lipca 2013 r. za ten miesiąc. Oznaczać to będzie w praktyce, że Gmina dysponować będzie środkami właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej, pochodzącymi z pierwszej opłaty co najmniej przez 38 dni pozyskując w ten sposób dodatkową korzyść w postaci oprocentowania z lokaty tych środków na koncie bankowym kosztem właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej i to bez istotnej faktycznej potrzeby finansowej, np. koniecznością poniesienia środków na wdrożenie nowego systemu. Wszystkie bowiem prace przygotowawcze związane z usługą należą do obowiązków wykonawcy usługi, w tym zaopatrzenie nieruchomości w pojemniki na odpady, kontenery itp (dowód – ww. specyfikacja).

Końcowo pełnomocnik podkreślał, że na taką praktykę Gminy stanowiącej prawo miejscowe - Skarżąca, jako podmiot wydatkujący środki członków spółdzielni i osób nie będących członkami a posiadających prawa do lokali w jej zasobach - nie może się zgodzić, bowiem wydatkowanie środków finansowych niezgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi narusza zasadę gospodarności obowiązującą w spółdzielczości mieszkaniowej zgodnie z m. in. treścią przepisów art. 67 i 91 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze w związku z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Autor skargi wywodził również, iż Skarżąca posiada interes prawny w skarżeniu ww. uchwały, zgodnie z przesłanką art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jako podstawa legitymacji czynnej oraz zastrzegał, iż Skarżąca za pismem z dnia 6 maja 2013 r. bezskutecznie wezwała Radę Miejską do usunięcia wykazanego wyżej naruszenia prawa powszechnie obowiązującego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik reprezentującego Gminę Prezydenta Miasta Jaworzna wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że stawiany Uchwale zarzut nie jest słuszny oraz podkreślił, że w niniejszej sprawie brak jest (co do zasady) podstaw do odwoływania się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zdaniem pełnomocnika, niezależnie od doktrynalnych kwestii zakwalifikowania opłaty (jako daniny publicznej), treści norm prawnych odnoszących się do sposobu określenia terminu wnoszenia tej opłaty należy poszukiwać wyłącznie w obrębie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Autor odpowiedzi na skargę wywodził, że określony w uchwale termin wnoszenia opłaty (opłaty za pierwszy miesiąc, a także za kolejne miesiące) nie jest sprzeczny z art. 6i u.u.c.p.g., albowiem przepis ten określa tytuł (podstawę) obowiązku ponoszenia opłaty, rozróżniając dwa normatywne modele - odpowiednio dla nieruchomości zamieszkanych i niezamieszanych. Zdaniem pełnomocnika, gdyby jak to twierdzi się w skardze opłata miała być wnoszona za miesiąc "z dołu" ustawodawca przesądziłby tę zasadę w odpowiednim przepisie ww. ustawy. Tymczasem określenie terminu wnoszenia opłat ustawodawca przekazuje do kompetencji rady gminy, wyrażając tę zasadę wyraźnie i wprost w przepisie art. 6l u.u.p.c.g.

Pełnomocnik akcentował, że Gmina nie podziela konkluzji wywiedzionej w publikacji prasowej, zacytowanej w skardze. W kontekście argumentów, użytych na uzasadnienie wyrażonej tam tezy wskazuję, iż opłata jest wnoszona w wysokości ustalonej na podstawie deklaracji złożonych przez właścicieli nieruchomości. Z kolei, deklaracje te zawierają wskazane przez zainteresowanych informacje odzwierciedlające rzeczywisty stan rzeczy (w szczególności zamieszkiwanie określonej liczby osób). Termin złożenia pierwszej deklaracji upłynął dnia 31 marca 2013 przy czym w wypadku ewentualnej zmiany dopuszczalne jest skorygowanie informacji zawartych w deklaracji, co szczegółowo uregulowane zostało przez ustawodawcę w art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W piśmie z dnia 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe zarzuty oraz wnioskował o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów dołączonych do niniejszego pisma zarzucając dodatkowo organowi przy podejmowaniu zaskarżonej Uchwały naruszenie art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wywodził, że w pierwszej kolejności należy zastanowić się nad charakterem prawnym opłaty pobieranej przez Gminę od mieszkańców za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Biorąc pod uwagę przepis art. 6i u.u.p.c.g., gmina w stosunku do mieszkańca de facto wykonuje usługę odbioru odpadów komunalnych i w tym rozumieniu jest to gospodarowanie odpadami w myśl ww. ustawy i z tego tytułu pobiera ww. opłatę, a mieszkaniec za to płaci. Dlatego też, w razie wątpliwości co do treści art. 6i ww. ustawy, który stanowi, że w przypadku nieruchomości zamieszkanych obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie tymi odpadami powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, co do terminu wnoszenia tej opłaty, zdaniem skarżącej, należy stosować, drogą analogii legis, przepisy art.744 w związku z art. 750 Kodeksu cywilnego. Ustalając termin wnoszenia tej opłaty Gmina przede wszystkim powinna stosować ten przepis. W konsekwencji winna wyznaczyć ten termin w miesiącu następnym, czyli po pełnym wykonaniu usługi w danym miesiącu. Tylko też na koniec miesiąca da się ustalić również fakt zamieszkiwania mieszkańca w danej nieruchomości, a jest to przesłanką ustawową pobrania opłaty. Zdaniem skarżącej, opłata za gospodarowanie odpadami należy się za cały, wykonany w czasie, miesiąc tego "gospodarowania", nie zaś już w trakcie, przed jego upływem i pogląd taki wyrażany jest krytycznych artykułach w mediach oraz w rozstrzygnięciach nadzorczych Wojewody Łódzkiego (dowód nr 2 w skardze).

Pełnomocnik wywodził także, iż zdaniem Skarżącej, sama opłata musi pozostawać w związku przyczynowym z faktycznymi kosztami wykonywania tego obowiązku, czy też usługi, w przeciwnym razie opłata staje się podatkiem, daniną publiczną należną gminie niezależnie od kosztów wykonania usługi przez poborcę tej daniny, a brak argumentów jurydycznych, że wprowadzając ww. opłatę taka była wola ustawodawcy.

Autor pisma z dnia 23 października 2013 r. dla poparcia swojej argumentacji wskazał, że w komentarzu do art.6q ww. ustawy (w: Lex Omega), który stanowi, że w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, autor R. Dowgier w uwagach do wyroku WSA w Lublinie z 28 grudnia 2012 r. podkreślał, że opłata ta chociaż w konstytucyjnym ujęciu jest opłatą lokalną, nie stanowi opłaty, o której mowa w przepisach o podatkach i opłatach lokalnych. Jeżeli tak, to w konsekwencji ww. Gmina jest w stosunku do mieszkańca w roli ustawowego zleceniobiorcy, czyli wykonawcy obowiązkowego świadczenia o charakterze niepieniężnym w danym miesiącu; Gmina ma prawo egzekwować od mieszkańca tę opłatę i jest to okoliczność bezsporna, ale opłatę należną za już wykonaną usługę, nie zaś wcześniej, przed wykonaniem tej usługi. Dlatego też ustalony przez Gminę w drodze prawa miejscowego termin płatności opłaty powinien być wyznaczony "z dołu", tj. po pełnym wykonaniu usługi w danym miesiącu kalendarzowym.

Ponieważ jednak ww. ustawa nie określa jednoznacznie terminu płatności, obowiązują tu, zdaniem Skarżącej, przepisy prawa cywilnego, a uprawnienia Gminy w zakresie ustalania terminu zapłaty (art. 61 ustawy) dotyczą wyznaczenia daty płatności, tj. płatności najwcześniej w miesiącu następnym.

Pełnomocnik podkreślał, że takie też stanowisko zajął Wojewoda Łódzki w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych przywołanych w skardze wywodząc swoje stanowisko już wprost z wykładni gramatycznej tego przepisu, a który to pogląd skarżąca w pełni podziela.

W ocenie pełnomocnika skarżącej nie może być tak, że w przypadku obowiązków mieszkańca gminy, członka wspólnoty samorządowej jest luka prawna, pozwalająca na całkowitą dowolność Gminy w jej wypełnieniu, bez oglądania się na zasady stanowienia prawa, w tym zasad jego wykładni, które pozwalają lukę tę wypełnić, wykluczając całkowitą dowolność, a w tej sprawie właściwie samowolę legislacyjną organu Gminy.

W dalszej części pisma (pkt. 2) z dnia 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej wywodził, że cena usługi w postaci opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi pozostawać w związku przyczynowym z faktycznymi kosztami odbierania odpadów od mieszkańca, które to koszty powstają przede wszystkim w firmie dokonującej odbioru, nie zaś w Urzędzie Gminy, chociaż ww. ustawa stanowi w art. 6r, że opłata ta stanowi dochód gminy, a z pobranych opłat można pokryć również koszty obsługi administracyjnej tego systemu (ust.2 pkt 3).

Pełnomocnik podkreślał, że z uwagi na to, iż o zaskarżoną Uchwałę wnioskował Prezydent Miasta, a więc organ wykonawczy Gminy, takiego związku przyczynowego w niniejszej sprawie nie sposób się jednak doszukać. Świadczyć o tym mogą poprzednie i obecne koszty tej usługi, jakie wskutek podjęcia tej uchwały ponosi skarżąca spółdzielnia, która nota bene jest ustawowym zarządcą nieruchomości administrującą 174 budynkami mieszkalnymi zamieszkałymi przez 8200 członków z rodzinami, a w jej zasobach łącznie zamieszkuje ponad 20000 mieszkańców., a więc jest to podmiot, który niewątpliwie miał wpływ na kształtowanie warunków miejscowych wykonywania tego typu usług przed 1 lipca 2013 r., a które gmina, zgodnie z art. 6l ww. ustawy ustalając cenę i termin płatności ww. opłaty, winna uwzględnić.

Pełnomocnik wyjaśniał, że skarżąca za usługę wywozu odpadów komunalnych w miesiącu czerwcu 2013 r. zapłaciła w połowie lipca z dołu, swoim wykonawcom kwotę 179 768,33 zł., natomiast za usługę gminy za miesiąc lipiec już w lipcu zmuszona była zapłacić Gminie kwotę 217 937 zł., a więc za tą samą usługę o 38168,67 zł. więcej, tj. o 18% więcej w stosunku do kosztów czerwca 2013 r.

Pełnomocnik dodawał, że usługa wykonywana w imieniu gminy od lipca 2013 r. przez gminną jednostkę organizacyjną, "która oczywiście wygrała" "przetarg" nie jest wykonywana w mniejszym zakresie, niż wykonywali ją dotychczasowi wykonawcy skarżącej, tj. co prawda przy zapewnieniu przez wykonawcę pojemników i worków na odpady segregowane, jednakże bez sprzątania stanowisk kontenerowych, co robili dotychczasowi wykonawcy skarżącej.

W ocenie pełnomocnika usługa gminnej jednostki jest wykonywana drożej przy mniejszym zakresie robót i nie ma ekonomicznego uzasadnienia dla wyższej opłaty na mieszkańca w zasobach spółdzielni, np. w wyższych kosztach Gminy, na której ciąży od 1 lipca 2013 r. obowiązek zagospodarowywania odpadów komunalnych. Skutek wprowadzenia tej opłaty od 1 lipca 2013 r. w drodze prawa miejscowego, bez uwzględnienia wyżej nadmienionych warunków miejscowych jest taki, że w tymże miesiącu lipcu skarżąca musiała zapłacić swoim wykonawcom powyższe kwoty; łącznie aż 397536,66 zł.

W punkcie 3 pisma z dnia 23 października 2013 r. pełnomocnik wskazał, że zgodnie z zaskarżoną Uchwałą mieszkańcy, a w ich imieniu Skarżąca, zobowiązani są wnosić opłatę za zagospodarowanie odpadów w danym miesiącu już w trakcie tego miesiąca, a więc w trakcie wykonywania usługi ich odbioru przed pełnym jej wykonaniem, natomiast Gmina (działający w jej imieniu Miejski Zarząd Nieruchomości Komunalnych) w umowie zawartej z MPO zastrzegła termin płatności 30 dni od daty doręczenia faktury, a więc nie tylko z dołu, tj. po pełnym wykonaniu usługi w danym miesiącu, ale dodatkowo z odległym terminem płatności. Pełnomocnik zadając pytanie o to dlaczego tak się dzieje? Podkreślał, że odpowiedź jest prosta: wykorzystując niejednoznaczne sformułowania ww. ustawy, trzeba maksymalnie zarobić na mieszkańcach i to podwójnie: - raz zarabia budżet Gminy na lokatach bankowych przez co najmniej 38 dni licząc od daty wymagalności opłaty do dnia zapłaty wykonawcy, co poprawia notowania zarządu gminy a przede wszystkim Prezydenta Miasta, - drugi raz zarabia wykonawca usługi, tj. również gminna jednostka organizacyjna, w której Prezydent Miasta jest przewodniczącym rady nadzorczej; w tej drugiej Prezydent wykazuje się jako członek władz spółki gminnej, która oczywiście musiała wygrać "przetarg" na zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Pełnomocnik wyjaśniał, że dzieje się to w kraju, gdzie rzekomo obowiązuje zdrowa konkurencja na straży, której stoi ustawa o zamówieniach publicznych. Zdaniem Skarżącej, sytuacja w której członek zarządu organu wykonawczego gminy, a więc podmiotu nadzorującego, jest członkiem rady nadzorczej w spółce zależnej będącej gminna jednostką organizacyjną, która wygrała przetarg na gospodarowanie odpadami komunalnymi jest kuriozalna i patologiczna; już z tego powodu ustalenie wysokości samej opłaty jest wadliwe. W konsekwencji mamy tutaj opłatę wyższą niż faktyczne koszty usługi; opłatę arbitralnie narzuconą przez gminę, pobieraną przed wykonaniem usługi o czym mogą świadczyć koszty dotychczas ponoszone przez skarżącą, niższe aż o 18%, pod groźbą postępowania egzekucyjnego.

W punkcie 4 pisma z dnia 23 października 2013 r. pełnomocnik wywodził, że w konkluzji powyższych wykazanych nieprawidłowości zasadny jest również dodatkowy zarzut ustalenia przez gminę terminu wniesienia pierwszej opłaty z naruszeniem art. 6l przedmiotowej ustawy, który stanowi, że termin uiszczana ww. opłaty winien być określony biorąc pod uwagę m. in. warunki miejscowe. Te warunki miejscowe, to zdaniem skarżącej, uwzględnienie przez gminę m. in. dotychczasowego sposobu kontraktowania i zapłaty za odbiór odpadów komunalnych przez Skarżącą i innych zarządców, a mianowicie płatności na podstawie zasad prawa cywilnego, a więc z dołu, (co gminie było doskonale wiadomym), aby nie doszło do sytuacji jak w przypadku skarżącej - największego zarządcy mieszkań w mieście, która w miesiącu lipcu 2013 r. zmuszona była do zapłaty swoim dotychczasowym wykonawcom i dodatkowo gminie. W ten sposób gmina postawiła się w sytuacji znacznie lepszej, niż członek wspólnoty samorządowej, mieszkaniec gminy i to jego kosztem, a co z uwagi na służebną rolę organów gminy wobec członka tej wspólnoty jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTKA 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm., dalej u.s.g.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega uchwała Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 20 grudnia 2012 r. Nr XXVII/395/2012 w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Jaworzna (Dz. Urz. Woj. Śląskiego 2013. poz. 1144 z dnia 4 lutego 2013 r., dalej zwana Uchwałą), której A zarzucała rażące naruszenie przepisów prawa stanowionego, w szczególności art. 6i oraz 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, dalej też u.u.c.p.g.), polegające na wprowadzeniu terminu wniesienia pierwszej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do dnia 22 lipca 2013 r. tj. przed upływem okresu, za który ma być wniesiona oraz bez uwzględnienia warunków miejscowych, co zdaniem skarżącej jest niezgodne z ww. przepisami.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6l u.u.c.p.g. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 6l u.u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe (ust. 1). Rada gminy, w drodze uchwały, może zarządzić pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w drodze inkasa oraz wyznaczyć inkasentów i określić wysokość wynagrodzenia za inkaso (ust. 2).

Obok tego ostatniego przepisu kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest art. 6i u.u.c.p.g, z którego brzmienia wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;

2) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne.

Kwestionowany przez Skarżącą § 3 Uchwały stanowi, że termin wniesienia pierwszej opłaty, o której mowa w § 2 ust. 1 upływa w dniu 22 lipca 2013 r. i obejmuje okres od 1 lipca do 31 lipca 2013 r. Natomiast wspomniany § 2 ust. 1 Uchwały stanowi, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być wnoszona przez właścicieli nieruchomości bez wezwania, za jeden miesiąc kalendarzowy, w terminie do 22 dnia każdego miesiąca.

Sąd, rozpatrując przedmiotową skargę, nie podziela stanowiska skarżącej, że przedmiotową Uchwałą dopuszczono się "rażącego" czy istotnego naruszenia przepisów prawa pozwalającego na stwierdzenie jej nieważność. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wprowadzenie takiego sposobu uiszczania opłat, o których mowa w § 3 w zw. z § 2 ust. 1 Uchwały tj. poprzez ustalenie terminu wniesienia pierwszej opłaty w dniu 22 lipca 2013 r. i obejmującej okres od 1 do 31 lipca 2013 r. nie narusza w sposób rażący czy istotny norm art. 6i oraz 6l ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Żaden z powyżej cytowanych przepisów nie zawiera bowiem wyraźnej i jednoznacznej regulacji w spornym względzie, co podkreśla sama strona skarżąca, a co samo już nie pozwala na stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu Uchwały. Regulacja zawarta w art. 6i ww. ustawy określa, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne i nie wskazuje ona (regulacja prawna) na brak możliwości dokonania tej opłaty do 22-go każdego miesiąca, ani też nie zakazuje takiego określenia terminu płatności za pierwszy miesiąc tj. lipiec 2013 r. Sąd podziela przy tym stanowisko WSA w Łodzi zaprezentowane na gruncie po części podobnej sprawy jak przedmiotowa, zawarte w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Łd 218/13), od którego skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 1889/13) oddalił NSA. WSA w Łodzi rozpoznając skargę od rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego, który stwierdził nieważność uchwały, w której sposób uiszczania opłat ustalono na termin do 15-go każdego miesiąca, z możliwością zapłaty z góry za kolejne miesiące, a więc zaliczkowo i niejako z "góry", uchylił rozstrzygnięcie Wojewody stwierdzając, że regulacja art. 6i u.u.c.p.g. nie wskazuje na brak możliwości dokonania tej opłaty do 15-go każdego miesiąca oraz orzekł, iż takie uregulowanie nie rodzi negatywnych skutków dla zobowiązanych do zapłaty.

Mając na uwadze argumentację strony skarżącej co do zmienności liczby mieszkańców w danym miesiącu zamieszkujących daną nieruchomość to w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjdzie uznać ją za chybioną, a to już z tego względu, że zaskarżona uchwała dotyczy jedynie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty, natomiast nie reguluje metody ustalenia opłaty oraz stawki, który może być dokonany np. na podstawie liczby mieszkańców, czy powierzchni lokalu mieszkalnego, co nie pozwala na przyjęcie za uzasadnioną argumentacji skarżącej i nie pozwala na przyjęcie, że ustalenie terminu płatności do 22-go każdego miesiąca istotnie, czy rażąco jak chce strona skarżąca, narusza prawo i winno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały zawierającej taką regulację. Poglądu Sądu nie zmienia argumentacja oparta o powoływane przez stronę skarżącą przepisy Kodeksu cywilnego, a to już tylko z tego względu, że przyjęte od lipca 2013 r. przez Ustawodawcę rozwiązanie w zakresie czystości i porządku w gminach nie ma typowego charakteru umownego, a przyjęte rozwiązania oparte są na przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W zakresie argumentacji skarżącej opartej o to, że termin wnoszenia opłaty do dnia 22 lipca 2013 r. i kolejnych miesięcy może spowodować to, że zostanie pobrana opłata nie uwzględniająca zmian jakie nastąpiły do końca miesiąca przejdzie uznając ją za chybioną wskazać, że zgodnie z art. 6m ust. 1 u.u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 6m ww. ustawy w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W ocenie Sądu ww. przepis reguluje tryb postępowania w przypadku zmian powstałych na danej nieruchomości, a mających wpływ na wysokość przedmiotowej opłaty, a ostatnie zdanie ww. przepisu przesądza o tym, że opłatę w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc w którym nastąpiła zmiana, co daje możliwość skorygowania wysokości opłaty i nie oznacza jak wywodzi skarżąca, bezzwrotności pobranej przed końcem danego miesiąca opłaty po spełnieniu warunków formalnych i złożeniu stosownej deklaracji.

Zdaniem składu orzekającego za chybiony należało uznać także zarzut zawarty w piśmie z dnia 23 października 2013 r. naruszenia art. 6l u.u.c.p.g. To, że w lipcu 2013 r. doszło do skumulowania się opłaty dla dotychczasowych odbiorców odpadów komunalnych za miesiąc czerwiec 2013 r. i opłaty na rzecz gminy nie dowodzi, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia ww. przepisu wyrażającego się tym, że przy ustalaniu terminu uiszczenia przedmiotowej opłaty nie uwzględniono warunków miejscowych. Faktem jest, że w miesiącu lipcu 2013 r. skarżąca musiała ponieść dwie opłaty, ale na podstawie dwóch różnych regulacji prawnych, które były przecież stronie znane wcześniej i do których miała Ona możliwość przygotowania się ze stosownym wyprzedzeniem. Podkreślenia wymaga przy tym to, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter publiczno-prawny i jest oderwana od faktycznej ilości wytwarzanych i odbieranych przez gminę odpadów oraz, że wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża obecnie gminę, zobowiązane są uiszczać na rzecz gminy daninę publiczną, zwaną w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opłatą. W ocenie Sądu to, że dotychczasowa opłata była wnoszona w trybie umownym z dołu dla podmiotów wykonujących usługi wywozu odpadów nie narusza w stopniu istotnym czy rażącym wskazanego przez stronę skarżącą zapisu art. 6l ust. 1 u.u.c.p.g.

Na stanowisko Sądu, który nie dopatrzył się zasadności zarzutów skargi mogących skutkować nieważnością spornego zapisu przedmiotowej Uchwały nie miały, także ze względów wyżej już wyrażonych, wpływu pozostałe argumenty zaprezentowane w skardze i w piśmie z dnia 23 października 2013 r., w tym te związane wcześniej stosowanym trybem umownym, kwestią faktycznych kosztów odbioru odpadów i wyższych od 1 lipca 2013 r. kosztów wywozu odpadów, czy powiązania podmiotowe i przedmiotowe pomiędzy organami Gminy, a obecnym wykonawcą odbioru odpadów. Pozostają one bowiem bez znaczenia dla oceny tego czy zaskarżona Uchwała narusza w przedmiotowym zakresie prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Mając na uwadze stanowisko i argumentację strony skarżącej należy również w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/13 wskazać, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, a przemawiają za tym następujące argumenty: po pierwsze, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Polega ono w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych. Zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Nie ma przy tym znaczenia, że świadczenie to nie zawsze jest wykonywane bezpośrednio przez podmiot władzy publicznej (...). W kontekście zarzutów skarżącej warto podkreślić, że odbiór odpadów komunalnych realizowany jest w następstwie finalizacji zamówienia publicznego zgodnie z art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości, a organizacja systemu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych stanowi zadanie własne gminy, które ta wykonywa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność.

Po drugie, opłata jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu w czystości). Obowiązek ten z mocy ustawy obejmuje również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady, o ile rada gminy postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych z tych nieruchomości (art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości).

Po trzecie, opłata należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). (...). W wyroku o sygn. akt I SA/Rz 968/12, WSA stwierdził, że "opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy, który przeznaczony jest na działania wykonywane w interesie publicznym (...) gmina występuje z pozycji nadrzędnej w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w tej czynności (właścicieli nieruchomości). Uprawnienie do pobierania opłat następuje nie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości lecz wynika wyłącznie z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz odpowiednich unormowaniach zawartych w uchwałach rady gminy (przepisów prawa miejscowego).

Po czwarte, opłata jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Z tych względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.