Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1035/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzb ust. 1, art. 15zzc
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na pismo Wojewody z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów wynagrodzeń pracowników i kosztów prowadzenia działalności gospodarczej - postanawia – odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B.K. (dalej "skarżąca") jest pismo Wojewody (dalej "Wojewoda") z (...) września 2020 r. nr (...) w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów wynagrodzeń pracowników i kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.

W zaskarżonym piśmie Wojewoda udzielił B.K. odpowiedzi na jej pisma dotyczące odmowy przyznania przez Starostę (dalej "Starosta") instrumentów prawnych w ramach tzw. Tarczy Antykryzysowej.

Wyjaśnił, że do Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej "WUP") wpłynęły podania złożone w dniach (...) lipca 2020 r. i (...) lipca 2020 r. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Powiatowego Urzędu Pracy " oraz z (...) sierpnia 2020 r. określone jako "Odwołanie przeciwko Powiatowy Urząd Pracy". Podania zostały przekazane przez WUP do Urzędu Wojewódzkiego w [...] zgodnie z właściwością - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.).

W następstwie analizy dokumentacji sprawy Wojewoda ustalił, że w dniu 23 kwietnia 2020 r. skarżąca złożyła do Powiatowego Urzędu Pracy (dalej "PUP") wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną niezatrudniającą pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, przyznawanego na podstawie art. 15zzc ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach").

Pismem z (...) maja 2020 r. nr (...), PUP obsługujący zadania Starosty m.in. w zakresie przyznawania instrumentów prawnych w ramach Tarczy Antykryzysowej, poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z powodu niespełnienia warunku niezatrudniania pracowników w okresach służących do wyliczenia spadku obrotów oraz w okresie wnioskowania o uzyskanie wsparcia. Pismem z (...) czerwca 2020 r. nr [...], PUP podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewoda wyjaśnił, że w przywołanym przepisie prawodawca jednoznacznie postanowił, że warunkiem przyznania dofinansowania na podstawie tej regulacji jest niezatrudnianie przez przedsiębiorcę pracowników. Tymczasem w innym wniosku z (...) maja 2020 r. wnioskodawczyni zwróciła się do PUP o uwzględnienie faktu zatrudniania przez nią od (...) stycznia 2019 r. E. K. (co potwierdza treść zalegającej w aktach kopii umowy o pracę) oraz o wykreślenie ww. z rejestru bezrobotnych. Mając na uwadze dyspozycję przepisu art. 15zzc ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, PUP udzielił wnioskodawczyni w pismach z (...) maja 2020 r. i (...) czerwca 2020 r. prawidłowej informacji, nie miał bowiem podstaw do przyznania dofinansowania określonego w tym przepisie.

Dalej Wojewoda wskazał, że w pismach z (...) lipca 2020 r. oraz z 4 sierpnia 2020 r. skarżąca wskazała, iż udzielone przez PUP odpowiedzi przeczą informacji o niezatrudnianiu przez nią pracownika otrzymanej w następstwie jej wniosku o przyznanie subwencji do Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. w Warszawie (dalej "PFR"). Wynika to z braku aktualizacji w ZUS informacji o zatrudnianiu przez nią pracownika.

Wojewoda odpowiadając na ten argument zauważył, iż w decyzji z dnia (...) czerwca 2020 r. PFR dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez skarżącą warunków otrzymania kwoty subwencji jednocześnie informacyjnie zaznaczając, że dane przekazane przez nią w formularzu wypełnionym w Banku różnią się od tych, które zostały pozyskane przez PFR ze źródeł zewnętrznych m.in. ZUS i Ministerstwa Finansów. W odniesieniu bowiem do pola dotyczącego liczby pracowników zatrudnianych na koniec miesiąca odpowiadającego nazwie miesiąca złożenia wniosku w roku poprzednim skarżąca oświadczyła, że zatrudniała jednego pracownika, podczas gdy PFR ustalił, na podstawie pozyskanych danych, iż nie zatrudniała w tej dacie pracowników. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń Wojewoda podkreślił, iż zgłoszenie pracownika do ubezpieczenia społecznego albo brak takiego zgłoszenia przez płatnika składek nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu stosunku pracy. W konsekwencji okoliczność ewentualnego braku aktualizacji przez ZUS informacji o zatrudnianiu przez skarżącą pracownika nie stanowiła podstawy do przyjęcia, że stosunek pracy pomiędzy nią i E.K. nie został nawiązany. Stąd uzasadniona jest odmowa przyznania przez Starostę dofinansowania.

Odnośnie kolejnego instrumentu, Wojewoda wskazał, że w dniu (...) maja 2020 r. skarżąca wystąpiła do PUP z wnioskiem o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, przyznawanego na podstawie art. 15zzb ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Pismem z (...) czerwca 2020 r. nr (...), PUP poinformował ją, iż wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu stwierdzonych zaległości w uregulowaniu przez wnioskodawczynię składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy na dzień 31 października 2019 r. (zaległości na Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 401,24 zł oraz Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 1260,63 zł).

Natomiast w piśmie z (...) lipca 2020 r. nr [...] PUP wyjaśnił, że stosownie do art. 15zzb ust. 12 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Z tego powodu ze względu na to, że skarżąca otrzymała świadczenie na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej "FGŚP"), przyznane przez Dyrektora WUP na podstawie art. 15 g ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w piśmie z [...] lipca 2020 r. nr [...] za miesiące: maj, czerwiec, lipiec 2020 r., w wysokości 4 599, 27 zł, stanowiące dofinansowanie wynagrodzenia dla E.K. wraz ze środkami z FGŚP na pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracownika należnych pracodawcy od kwoty dofinansowania wynagrodzenia (art. 15 g ust. 2), złożony przez nią wniosek rozpatrzono negatywnie.

Wojewoda odnosząc się do kwestii zasadności odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wyjaśnił, że wniosek o jego przyznanie nie wszczyna postępowania administracyjnego, więc nie skutkuje wydaniem decyzji, ale zawarciem umowy cywilnoprawnej, zatem starosta informuje o rozpatrzeniu wniosku pismem. Dalej stwierdził, że ustalenia o niezaleganiu ze składkami zostały dokonane przez PUP na dzień (...) października 2019 r., podczas gdy ustawa o szczególnych rozwiązaniach wymaga od przedsiębiorcy, niezalegania ze składkami do 30 września 2019 r. Taki stan rzeczy pozwala wnioskować, iż odmowa przyznania przez Starostę dofinansowania była niezasadna, a przynajmniej przedwczesna, bowiem powinien był uzyskać informację od ZUS za okres do końca kwartału 2019 r., a nie na dzień 31 października 2019 r. Z drugiej jednak strony Dyrektor WUP mając na uwadze, że art. 15g ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach także stanowi o niezaleganiu przez wnioskodawcę w regulowaniu wskazanych uprzednio składek do końca trzeciego kwartału 2019 r., przyznał wnioskodawczyni wspomniane wyżej świadczenie finansowe na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP. Niezależnie więc od braku podstaw do uznania, że skarżąca zalegała ze składkami na dzień 30 września 2020 r. okoliczność, że otrzymała świadczenie z FGŚP wyłącza otrzymanie dofinansowania na podstawie art. 15zzb powoływanej ustawy części kosztów wynagrodzenia oraz należnych od tego wynagrodzenia składek na ubezpieczenia społeczne na tego samego pracownika za te same miesiące. Stanowi o tym art. 15zzb ust. 12 tej ustawy, wedle którego przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych.

Wniosek oparty na art. 15zzb ust. 1 ustawy skarżąca złożyła w PUP w maju 2020 r., czyli stosownie do art. 15zzb ust. 5 wspomnianej ustawy dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, przysługiwałoby hipotetycznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, przypadające od miesiąca złożenia wniosku, czyli od maja 2020 r. Wskazany instrument prawny byłby z kolei finansowany z innych niż FGŚP środków publicznych, bo z Funduszu Pracy (art. 31q ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach). Wojewoda zaznaczył także, iż w myśl art. 15g ust. 18 wskazanej wyżej ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskały pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Gdyby skarżąca uzyskała dofinansowanie przyznane przez Starostę, nie mogłaby z kolei ubiegać się skutecznie o dofinansowanie przyznane przez Dyrektora WUP.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, iż (...) maja 2020 r. skarżąca otrzymała w PUP pożyczkę na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy przyznaną na podstawie art. 15zzd ustawy o szczególnych rozwiązaniach w wysokości 5000,00 zł, która została umorzona w całości w dniu 11 sierpnia 2020 r.

W skardze na pismo Wojewody z (...) września 2020 r. nr (...) B. K. zażądała uchylenia tego pisma w całości oraz skierowania pism do PUP oraz do PFR o wypłacenie jej zaległej subwencji oraz dofinansowania do wynagrodzeń pracownika, który czeka na wypłatę już od maja 2020 r.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że w dniu (...) kwietnia 2020 r. złożyła do PUP, wniosek o udzielenie pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy. Otrzymaną pożyczkę w kwocie 5000 zł przeznaczyła na zakup produktów biurowych oraz paliwa i innych niezbędnych, ale nie na wynagrodzenie dla pracownika czy też inne wydatki związane z pracownikiem. Na pracownika zostały przeznaczone inne środki.

Tego samego dnia skarżąca złożyła wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną niezatrudniającą pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Ma rację PUP stwierdzając, że skarżąca zatrudniała i zatrudnia pracownika od 1 stycznia 2019 r. Tamten wniosek był dla osób samozatrudnionych. W kwestii zatrudnienia pracownika złożyła stosowne deklaracje zarówno przez biuro rachunkowe, jak i przez ZUS PUE. Jednak na jej koncie w PUE widnieje błąd popełniony przez ZUS w [...]. Informacja o zatrudnianiu pracownika nie jest widoczna, co narusza prawo i w ocenie skarżącej jest działaniem nakierowanym na zrobienie jej na złość. Jej interwencje w tej sprawie pozostały bezskuteczne.

Skoro Dyrektor WUP, pomimo zadłużenia w ZUS udzielił skarżącej dofinansowania na ochronę miejsc pracy - nie ma tutaj mowy o dofinansowaniu do wypłaty pracownika - tak samo PUP powinien przyznać jej dofinansowanie do części wynagrodzeń dla pracownika, o co występowała, jak inni pracodawcy i nikt nie kwestionował im tego świadczenia. Pieniądze z WUP są świadczeniami na rzecz ochrony miejsc pracy, a nie na wypłaty. Na wypłaty zostały przeznaczone pieniądze z PUP (dofinansowanie części wynagrodzeń). Są to dwa różne wnioski i dwie różne sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają przepisy art. 3 – 5 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną w przypadku niemieszczącym się w ramach przedstawionych wyżej kategorii aktów i czynności powinien przewidzieć konkretny przepis prawa.

Po zbadaniu przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w katalogu aktów i czynności objętych zakresem kontroli sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się poddania sądowej kontroli pisma Wojewody z dnia (...) września 2020 r. nr (...), na co jednoznacznie wskazała na wstępie złożonej skargi. Pismo to stanowi odpowiedź Wojewody na pisma skarżącej, które tytułuje "odwołaniami", złożone na skutek negatywnego rozpoznania przez Starostę jej wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, przyznawanego na podstawie art. 15zzb ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W zaskarżonym piśmie Wojewoda odnosi się do kwestii nieprzyznania skarżącej dofinansowania kosztów wynagrodzeń dla pracowników, ale również do nieprzyznania jej dofinansowania kosztów prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie art. 15zzc wspomnianej ustawy.

Analiza akt sprawy oraz przepisów regulujących przedstawioną problematykę nie pozostawia wątpliwości, że zaskarżone pismo ma jedynie informacyjny charakter i nie można go umieścić w żadnej z kategorii spraw podlegającej kognicji sądu administracyjnego.

Przede wszystkim należy wskazać, że zarówno stanowisko Starosty o negatywnym rozpoznaniu wniosku skarżącej, jak i udzielona w dalszej kolejności odpowiedź Wojewody, nie mogą zostać uznane za decyzje administracyjne.

W pojawiających się w orzecznictwie podobnych sprawach, w których przedmiot zaskarżenia stanowiła informacja Starosty o negatywnym rozpoznaniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w ramach tzw. tarczy antykryzysowej, sądy wskazują, że informacja taka nie może zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie wskazanej informacji jako decyzji administracyjnej, bądź też jako czynności materialno-technicznej.

Należy zauważyć, że w ustawie o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to:

- art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty;

- art. 15ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku;

- art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19;

- art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.

Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego).

Tymczasem, zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na podstawie którego wydano w sprawie informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku aktu, wyrażonego przez Starostę w piśmie z 4 czerwca 2020 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzb ust. 1, że "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Analogicznie rzecz ma się w przypadku dofinansowania części kosztów prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, niezatrudniającego pracowników, o którym mowa w art. 15zzc ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Również to wsparcie przyznawane jest na podstawie umowy, zaś przepisy nie przewidują formy decyzji w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku. Z tego względu brak jest również drogi odwoławczej od takiego stanowiska, co oznacza, że pismom skarżącej tytułowanym "odwołaniami" w rzeczywistości nie można przyznać takiego charakteru. To zaś oznacza, że odpowiedź Wojewody również nie nosi cech decyzji administracyjnej, a jest jedynie ustosunkowaniem się organu do przedstawionych przez stronę skarżącą w ww. pismach wątpliwości.

W ocenie Sądu brak jest również możliwości zakwalifikowania pisma Wojewody dotyczącego wyjaśnienia podstaw działania Starosty odnośnie przyznania dofinansowania czy to na podstawie art. 15zzb ust. 1, czy też art. 15 zzc ustawy o szczególnych rozwiązaniach, jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które:

1) nie są decyzją ani postanowieniem;

2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi;

3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego;

4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy);

5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19).

Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. istotne znaczenie mają okoliczności działania Wojewody. Dodać należy, że jak wskazano w art. 15zzb ust. 1 oraz w art. 15 zzc ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja powyższych przepisów wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacje zawarte w art. 15zzb oraz w art. 15zzc ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie zawierają kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa, wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania.

W ocenie sądu wszystko powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o szczególnych rozwiązaniach. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

W tym kontekście dodać należy, że Sąd zdaje sobie sprawę z istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 czy też art. 15zzc ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17).

Analogiczne stanowisko zaprezentowane w dużej części w orzeczeniach sądów, m.in. w postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 20 października 2020 r. sygn. II SA/Bk 554/20, postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 30 grudnia 2020 r. sygn. I SA/Łd 607/20 oraz w postanowieniach tutejszego Sądu z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. I SA/Rz 671/20, z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. I SA/Rz 794/20, z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. I SA/Rz 803/20 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd w pełni podziela i uznaje za własne.

W niniejszej sprawie zauważyć przede wszystkim należy, że nawet gdyby informację Starosty zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną to nie ma w takiej sytuacji "drogi odwoławczej".

Skarżąca zaskarżyła natomiast pismo Wojewody, które ma charakter wyłącznie informacyjny i nie zostało wydane w toku instancji po rozpatrzeniu odwołania. Wojewoda nie jest organem, któremu przekazano kompetencje w zakresie, którego dotyczy pismo Starosty. W zaskarżonym piśmie informuje jedynie, że według niego działanie Starosty było prawidłowe. Z tych też względów odpowiedź Wojewody nie może być traktowana jako działanie podlegające kontroli sądu administracyjnego.

Wskazane wyżej powody odrzucenia skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii co do możliwości przyznania dofinansowania po wcześniejszym skorzystaniu z innej formy wsparcia, przewidzianej w art. 15g ustawy o szczególnych rozwiązaniach. O odrzuceniu skargi zadecydowały bowiem kwestie formalne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji.