Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2556/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6c ust. 1, art.  6j ust. 1, ust. 2 i ust. 2a, aret. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6r ust. 3b
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 991/19 w sprawie ze skargi D. M. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie z dnia 24 września 2018 r. nr XIX/83/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 991/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. M. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie z dnia 24 września 2018 r. nr XIX/83/2018 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" (Dz. Urzęd. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 7306), zwanego dalej także Regulaminem.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprowadzona w § 9 ust. 3 Regulaminu częstotliwość odbierania odpadów (niesegregowanych) zmieszanych z terenów nieruchomości zamieszkałych - co dwa tygodnie, w przypadku budynków wielolokalowych – co najmniej raz w tygodniu, jest zgodna z art. 6r ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454) dalej w skrócie u.c.p.g. oraz z wydaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. uchwałą Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie z dnia 30 listopada 2018 r. nr I/9/2018 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposobie świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r. poz. 9679). Regulamin nie wprowadza rzadszej niż wymagana przepisami minimalna częstotliwość odbioru odpadów.

Podkreślono, że zmiana częstotliwości odbioru odpadów, które dotychczas były odbierane co tydzień, nie wpływa na ograniczenie ilości odbieranych opadów, gdyż są one odbierane od właścicieli w ilościach nieograniczonych, co wynika z § 1 pkt 1 lit. a uchwały nr I/9/2018. Natomiast w kwestii opłaty za odbiór odpadów dla nieruchomości zamieszkanych Sąd wskazał, że jest ona ustalana na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., wedle którego w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Zostało to uregulowane (na datę wejścia w życie zaskarżonej uchwały) w uchwale Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" z dnia 26 czerwca 2018 r., nr XVIII/81/2018 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2018 r., poz. 5391; obecnie uchwałę tę zastąpiono uchwałą konstrukcyjnie podobną z dnia 23 lipca 2019 r., nr VIII/32/2019 w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalenia stawki tej opłaty oraz stawki za pojemnik o określonej pojemności, Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 7025). Właściciele nieruchomości zamieszkałych nie uiszczają opłaty od ilości pojemników. Jest ona obliczana według ilości mieszkańców. Powyższe prowadzi do wniosku, że na terenie Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" od wszystkich mieszkańców nieruchomości (zgłoszonych jako zamieszkałe) Związek obowiązany jest odbierać za taką samą opłatę wszelkie wytworzone odpady komunalne. Różnicuje się tylko częstotliwość odbioru, co jednak nie jest niedopuszczalne.

Nie narusza prawa tym samym wskazywany przez skarżącego obowiązek wyposażenia nieruchomości w dodatkowe pojemniki, który może wystąpić tylko ewentualnie, gdyby w danym, konkretnym przypadku miało dość do ich przepełniania. Nie jest to obowiązek nadmierny i stanowi on jednorazowe obciążenie właściciela.

Z powyższych względów, uznając, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od opisanego na wstępie wyroku wniósł D. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnego ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. przez błędną jego wykładnię w aspekcie art. 6c ust. 1, art. 6j ust. 1 i ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6r ust. 3b u.c.p.g. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 26 listopada 2020 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Podstawowy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w związku z art. 6c ust. 1, art. 6j ust. 1 i ust. 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6r ust. 3b u.c.p.g. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Błędność wykładni ww. przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być zróżnicowana co do częstotliwości odbierania odpadów.

Ustosunkowując się do tak formułowanego zarzutu należy przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 6j ust. 2a zdanie pierwsze u.c.p.g. rada gminy jedynie mogła zróżnicować stawki opłaty w zależności od wprost wymienionych w tym przepisie kryteriów, tj.: a) powierzchni lokalu mieszkalnego, b) liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, c) odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, d) rodzaju zabudowy. Rada gminy mogła stosować łącznie ww. kryteria różnicujące stawki opłaty (art. 6j ust. 2a zdanie drugie u.c.p.g.). W orzecznictwie sądowym zajęto stanowisko, że ww. przepis daje tylko możliwość zróżnicowania opłaty w zależności od wymienionych kryteriów, ale jej różnicowanie nie jest obowiązkowe (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II FSK 3081/16, opubl. w Lex nr 2204551; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15, opubl. w Lex nr 2033618). Jednakże zaskarżona uchwała, a w szczególności jej § 9 pkt 3 nie zawiera żadnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym samym zarzut błędnej wykładni art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jak również art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. określającego sposób wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. ustawy określającego wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenie stawki opłaty – nie dotyczy zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie było ustalanie stawki lub stawek tej opłaty, a w związku z tym tak sformułowane zarzuty błędnej wykładni przepisów, które nie były podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały, czynią je bezzasadnymi. Stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalane są odrębnymi uchwałami, które w tej sprawie pozostają poza granicami rozpoznania sprawy.

Także zarzut błędnej wykładni art. 6c ust. 1 u.c.p.g. jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. zadania związane z zorganizowaniem odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą być wykonywane przez związki międzygminne i wówczas określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie regulaminów utrzymania czystości i porządku, wykonują właściwe organy danego związku. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałaby polegać błędna wykładnia tego przepisu dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji.

Nie można uznać za zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6r ust. 3b u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym artykułem o treści obowiązującej w okresie podejmowania zaskarżonej uchwały, dopuszczalnym było zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie mogła być mniejsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie mniejsza niż raz na dwa tygodnie z zabudowy jednorodzinnej. Natomiast w przypadku gmin wiejskich oraz części wiejskiej gmin miejsko-wiejskich częstotliwość odbierania zmieszanych odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne częstotliwość ich odbierania była mogła jeszcze mniejsza niż ww. wymieniona.

Skoro zgodnie z § 9 pkt 3 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, Zgromadzenie Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" ustaliło częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenów nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi na co najmniej jeden raz w tygodniu, a z pozostałych nieruchomości zabudowanych na co najmniej jeden raz na dwa tygodnie, to tym samym taka treść ww. przepisu w pełni odpowiadała wymaganiom art. 6r ust. 3b u.c.p.g. Trafnie taką zgodność stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia wynikającej z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości.

Konstytucyjna zasada równości wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji – odmiennie (por. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 932/18, opubl. w LEX nr 3022271; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2792/17, opubl. w LEX nr 2551046).

Skoro zaś niewątpliwie cechą istotną dla ustalenia częstotliwości odbioru odpadów jest ilość gromadzonych odpadów, a ta zależy od tego, czy dana osoba zamieszkuje w budynku wielolokalowym lub jednorodzinnym, to dopuszczalnym było zróżnicowanie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w sposób objęty § 9 pkt 3 Regulaminu.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnego stanu sprawy, tj. zgodnego ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co miało mieć w ocenie strony skarżącej kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Ponadto zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy to strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazania, które przepisy z zakresu procedury podejmowania danej uchwały zostały naruszone, jaki był zakres ich naruszenia i wpływ tego naruszenia na treść podjętej uchwały. Tylko wówczas można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenie konkretnych przepisów postępowania poprzez nie dokonanie należytej kontroli zaskarżonej uchwały i nie dostrzeżenie uchybień proceduralnych, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na jej treść. Skoro jednak w tej sprawie takich zarzutów nie zawiera skarga kasacyjna, to nie może ich samodzielnie poszukiwać także Naczelny Sąd Administracyjny.

Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej tego zarzutu, w której podnosi się brak porównania przez Sąd pierwszej instancji przepisów zaskarżonej uchwały z przepisami innych uchwał (tzn. uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" z dnia 24 września 2018 r. nr XIX/84/2018 oraz uchwały tego organu z dnia 30 listopada 2018 r. nr I/9/2018) należy stwierdzić, że przedmiotem tej sprawy była kontrola legalności tylko uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie z dnia 24 września 2018 r. nr XIX/83/2018 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA". To, czy inne jeszcze uchwały zawierały przepisy regulujące materię objętą zaskarżoną w tej sprawie uchwałą nie miały w tej sprawie znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołując się na ww. uchwały nr XIX/84/2018 i nr I/9/2018 jedynie wskazywał na spójność przyjętego w § 9 pkt 3 Regulaminu rozwiązania polegającego na zróżnicowaniu częstotliwości odbierania odpadów komunalnych z terenów zabudowy budynkami wielolokalowymi i z innych zamieszkałych nieruchomości z rozwiązaniami dotyczącymi odbierania odpadów z zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w związku z tym, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasadzenia na rzecz Związku Międzygminnego ‘EKO SIÓDEMKA" zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 P.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632).

W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 13 lutego 2020 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" zostało wniesione w dniu 1 grudnia 2020 r.