Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2054/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 156  § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015r.,znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. i W. S., reprezentowanych przez radcę prawnego M. F., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], stwierdzającej, na wniosek J.L., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...],[...], obręb ewidencyjny [...] miasta [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał na specyfikę trybu nieważnościowego jako nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którym kontrolowana jest przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych przewidzianych przepisem art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), według stanu nadzień 21 lutego 2014 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ ocenił, że z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor W. S. do swego wniosku z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]) o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...]. Zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane. Na terenie inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej [...] położnej na obszarze Gminy Miasto [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., Nr [...], poz. [...]). Na tej podstawie zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno -budowlanymi.

Następnie organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmująca wykonanie budynku usługowego z częścią mieszkalną położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem 17 MN,U, tj. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że na sąsiedniej działce, oznaczonej nr [...] znajduje się dwukondygnacyjny, podpiwniczony budynek mieszkalny oraz jednokondygnacyjne budynki gospodarcze i garażowe. Projektowany budynek będzie stanowił wraz budynkiem mieszkalnym zabudowę bliźniaczą. Zgodnie zaś z § 12 ust. 5 ww. miejscowego planu zawierającego m.in. ustalenia dla terenu o symbolu 17 MN, U, dopuszcza się zabudowę bliźniaczą. Zgodnie z brzmieniem przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) zasadą jest, iż budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4,00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub w odległości nie mniejszej niż 3,00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Wyjątki od powyższej zasady przewidują § 12 ust. 2 oraz § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271- 273, dopuszcza się m.in. sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.

Organ wskazał, że w świetle dokumentacji projektowej sporna inwestycja polega na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...], bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. Dokumentacja projektowa przewiduje, że zamierzony budynek przylegać będzie do dwóch budynków znajdujących się na działce o nr ew. [...], tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Tym samym należy stwierdzić, że nie została zachowana odległość przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia - sporna inwestycja została bowiem usytuowana ścianą pełną w granicy z działką o nr ew. [...]. Jednocześnie nie zachodzą okoliczności umożliwiające zabudowę w granicy, o których mowa w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ustalenia ww. miejscowego planu nie przewidują bowiem możliwości zabudowy w granicy na obszarze oznaczonym symbolem 17 MN,U.

Nawiązując do odwołania organ wskazał, że z zapisu § 12 ust. 5 ww. planu miejscowego stanowiącego o dopuszczeniu zabudowy bliźniaczej, nie wynika, że na tym terenie automatycznie dopuszcza się zabudowę w granicy. Powyższe unormowanie planu miejscowego określa jedynie dopuszczalną formę zabudowy - zabudowę bliźniaczą. Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie przewidują definicji legalnej zabudowy bliźniaczej, to nie można uznać, iż zabudowa bliźniacza jest li tylko równoznaczna z zabudową w granicy. Forma zabudowy jednorodzinnej (np. wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa) nie przesądza bowiem o dopuszczalnym sposobie usytuowania danego budynku na działce budowlanej. W szczególności, budynki w zabudowie bliźniaczej mogą być w całości zrealizowane na jednej działce, zaś takie usytuowanie nie pozbawia ich charakteru "bliźniaczego". Innymi słowy każda forma zabudowy jednorodzinnej (np. wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa) może być, po spełnieniu określonych prawem warunków, realizowana zarówno w granicy, jak i w oddaleniu od granicy. Fakt, że prawo miejscowe przewiduje jedną z takich form nie przesądza więc o dopuszczalności zabudowy w granicy. Ponadto, zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zasadą jest sytuowanie budynków zwróconych ścianą bez otworów ściennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy. Wszelkie wyjątki od powyższej zasady powinny wynikać jednoznacznie i wprost z ustaleń planu miejscowego lub z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej [...] położnej na obszarze Gminy Miasto [...] nie przewiduje natomiast dopuszczalności zabudowy w granicy dla obszaru oznaczonego symbolem 17 MN,U. Z całą pewnością takiej zabudowy nie przewiduje także § 12 ust. 5 ww. miejscowego planu. Jednocześnie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jakkolwiek kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji, która przewiduje wykonanie w granicy ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych, to nie przylega ona całą powierzchnią do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Co więcej, sporna inwestycja znacznie przewyższa budynki już istniejące na działce o nr ew. [...] (rysunek nr 9 - elewacja zachodnia).

Również w nawiązaniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], nie jest w najmniejszym stopniu wiążące dla Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a zatem nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Mając jednak na uwadze zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) organ wyjaśnił, że z faktu, iż "plan zagospodarowania (...) nie przesądzał jakie warunki i cechy mają mieć budynki w zabudowie bliźniaczej wskazując na dowolność w tym zakresie" nie wynika możliwość budowy budynków w granicy. Przywołane pismo, w części dotyczącej zabudowy bliźniaczej, odnosi się wyłącznie do formy architektonicznej takiej zabudowy, nie zaś do możliwości sytuowania takich budynków w granicy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że inwestycja nie stanowi w istocie zabudowy bliźniaczej. Sporna inwestycja bowiem w swoim planowanym kształcie przewiduje zbliżenie się do granicy z działką o nr ew. [...] i przylgnięcie ścianą usytuowaną w granicy w dwóch miejscach do dwóch budynków znajdujących się na działce o nr ew. [...], tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego. Chociaż przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji "budynku bliźniaczego", to pojęcie "bliźniaczy dom" w języku polskim oznacza "jednakowy, złożony z dwóch jednakowych części - dom składający się z dwóch samodzielnych członów o jednej ścianie wspólnej" (vide słownik Języka polskiego PWN W-wa 1978 pod red. prof. dr. Mieczysława Szymczyka tom I) [por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2484/02]. Jakkolwiek brak jest definicji legalnej "zabudowy bliźniaczej", to art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego stanowi, że przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z powyższego wynika zatem, że nawet gdyby uznać, iż sporna inwestycja przylegająca do budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] stanowi zabudowę bliźniaczą, to za taką zabudowę nie można uznać budowy kwestionowanego przedsięwzięcia w granicy działką o nr ew. [...] i przylgnięcia spornej inwestycji ścianą do budynku gospodarczego. A zatem usytuowanie spornej inwestycji w taki sposób, iż przylega ona do dwóch budynków - budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego - znajdujących się na działce o nr ew. [...] nie można uznać za zabudowę bliźniaczą. Już z potocznego rozumienia słowa "bliźniacza", wynika, iż zabudowa bliźniacza nie może obejmować trzech budynków, co ma miejsce w analizowanym przypadku.

W świetle powyższych ustaleń, organ drugiej instancji uznał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła przedmiotowy projekt budowlany z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wskazane przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto, skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Dotyczy to zwłaszcza przypadków "dobudowywania" budynków do budynków już istniejących na sąsiedniej działce budowlanej. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą także większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Przepis § 12 winien być restrykcyjnie przestrzegany, gdyż ma one na celu ochronę prawa własności, tj. najszerszego prawa rzeczowego, którego ograniczenie dopuszczalne jest wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił ponadto, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], nie narusza rażąco innych przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą.

Skargę na opisaną powyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli M. S. i W. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie : 1) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 pkt 2 Kpa, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. poz. 690 ze zm.) wskutek błędnej ich wykładni i wadliwego zastosowania prowadzących do przyjęcia, iż pozwolenie na budowę nr [...] Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. znak [...] jest dotknięte wadą nieważności uzasadniającą stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...], 2) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. poz. 690 ze zm.) wskutek błędnego ich nie zastosowania,

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że kluczową kwestią całkowicie pominiętą przez organy obu instancji jest fakt, że nowa zabudowa jedynie nawiązuje do zabudowy już istniejącej na działce nr ew. [...]. Całkowicie chybione jest także odwoływanie się przez organ II instancji do potocznego znaczenia pojęcia "bliźniaczy" skoro wykładnię tego pojęcia na potrzeby postanowień spornego planu miejscowego należy wykładać przez pryzmat dokonanej w nim regulacji. Tymczasem już pobieżna analiza zabudowy sąsiedniej w m. [...] (przedstawiona na dwóch załącznikach graficznych do skargi -w skali 1:500 i 1:750) wskazuje, że przyjęta przez organ II instancji wykładnia pojęcia "bliźniacza" jest nieprawidłowa. Na przykład na działkach [...] i [...],[...] i [...],[...] i [...] a także wielu innych, pod pojęciem zabudowy "bliźniaczej" plan rozumie zabudowę dwoma lub większą ilością budynków dwóch działek budowlanych w zabudowie na granicy. Jest to charakterystyczny dominant zabudowy objętej postanowieniami planu miejscowego. Na przykładzie ww. działek zabudowa "bliźniacza" nie oznacza tożsamości budynków w tej zabudowie na co wskazują już tylko kontury zabudowań istotnie różniące się dla każdego z budynków danej pary bliźniaczej. Taka zabudowa o różnych parametrach budynków bliźniaczych występuje na obu sąsiednich nieruchomościach wobec działek [...] i [...]. Na działkach ew. nr [...] i [...] występuje zabudowa identyczna do układu zabudowy na działkach nr ew. [...] i [...] z wieloczłonowym budynkiem (działka nr ew. [...]) przylegającym do dwóch budynków zlokalizowanych (działka ew. nr [...]) na granicy tych działek. Zdaniem skarżących plan miejscowy właśnie taką zabudowę kwalifikuje jako zabudowę bliźniaczą.

Ponadto skarżący podnieśli, że ocena organu planistycznego jakim jest Burmistrz [...] wyrażona w piśmie z [...] stycznia 2014 r. wydana na potrzeby badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu miejscowego była prawidłowa, bowiem oceniała dopuszczalność zabudowy bliźniaczej na granicy nie tyle w odniesieniu do językowego znaczenia pojęcia "bliźniaczy" co do znaczenia tego pojęcia w odniesieniu do istniejącej i planowanej zabudowy w obszarze objętym planem. Istotne jest, co zostało całkowicie zignorowane przez organy obu instancji, że na działce nr ew. [...] przed uzyskaniem spornego pozwolenia na budowę istniał wcześniejszy budynek także wybudowany na granicy z działką nr ew. [...] (w zabudowie "bliźniaczej") co obrazuje fotografia z systemu Google Street View z roku 2005 r. pokazująca jego ruiny.

Skarżący stwierdzili, że wbrew ocenie organu II instancji lokalizacja ich budynku nie stanowi naruszenia warunków technicznych. Zarówno działka nr [...] jak i [...] objęte są postanowieniami planu miejscowego zagospodarowania. Podstawowe przeznaczenie obu nieruchomości warunkowało zabudowę obu działek budowlanych budynkami bliźniaczymi w tym sensie, że zlokalizowanymi jako para budynków na granicy obu działek. Wbrew ocenie organu II instancji na inwestorach ciążył obowiązek wybudowania budynku na granicy z działką nr ew. [...], bo taki jest wymuszony postanowieniami układ urbanistyczny zabudowy w obrębie nr [...] miasta [...]. Wykładnia postanowień planu miejscowego dokonana przez Burmistrza [...] nie jest wiążąca dla organów architektoniczno - budowlanych jednak interpretacja odmienna postanowień planu winna być zobiektywizowana i uzasadniona. Zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w § 12 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia ograniczenia związane z lokalizacją budynków na działkach budowlanych w stosunku do granicy tych działek stosuje się o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Takim przepisem odrębnym jest § 12 ust. 5 planu miejscowego przewidujący dla obszaru 17 MN,U zabudowę bliźniaczą a więc taką jak istnieje już na tym obszarze. Tym samym, uzyskane pozwolenie zgodne jest z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. poz. 690 ze zm.) przez co nie jest niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia.

Skarżący podnieśli, że postanowienia obowiązującego planu miejscowego są nieprecyzyjne i niejasne ale to nie może powodować ujemnych skutków dla inwestorów, bowiem planowi miejscowemu jako aktowi prawa miejscowego przysługuje domniemanie legalności i racjonalności prawodawcy, który plan dla nieruchomości skarżących ustalił.

Ponadto skarżący wskazali, że wykonanie decyzji organu II instancji grozi znaczną szkodą bowiem, oznaczać będzie konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego, które nie doprowadzi do legalizacji tej budowy. Skarżący wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zobowiązani będą rozebrać część lub całość budynku, utracą dofinansowanie uzyskane na jego budowę, a w sytuacji najmniej uciążliwej, ale najmniej prawdopodobnej, zmuszeni będą ponieść wysoką opłatę legalizacyjną. W konsekwencji wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi nie tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody ale także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków związanych z nakazem rozbiórki części lub całości budynku skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, zatem skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd podziela argumentacje organu drugiej instancji – kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę, przedmiotowa dla niniejszego postępowania, zapadła z rażącym naruszeniem prawa – art. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t.) , a tym samym musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności.

W świetle dokumentacji projektowej sporna inwestycja polega na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...], bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. [...]. Projektowany budynek ma przylegać ale również wznosić się ponad budynki położone działce o nr ew. [...], tj. budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek gospodarczego oraz w części ma pozostawać w ostrej granicy na odcinku nie zabudowanym na działce sąsiedniej. Takie rozwiązanie projektowe, jak słusznie ocenił organ drugiej instancji, wprost nie odpowiada regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Inwestycja została usytuowana ścianą pełną w granicy z działką o nr ew. [...] przy czym nie zachodzą okoliczności umożliwiające zabudowę w granicy, o których mowa w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ustalenia ww. miejscowego planu nie przewidują bowiem możliwości zabudowy w granicy na obszarze oznaczonym symbolem 17 MN,U.

Sąd w pełni podziela ocenę dokonaną przez organ drugiej instancji – z zapisu § 12 ust. 5 ww. planu miejscowego stanowiącego o dopuszczeniu zabudowy bliźniaczej, nie wynika, że na tym terenie przewiduje się zabudowę w ostrej granicy. Owszem zabudowa w granicy jest możliwa jednak gdy wiąże się z realizacją dopuszczalnej formy architektonicznej na dwu działkach tj. budowy budynku bliźniaczego. Powoływanie się przez skarżących na stan faktyczny istniejący na okolicznych działkach, jest nie celowe w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie wiadomo bowiem pod rządem jakich przepisów zabudowa ta powstawała, nie wiadomo czy jest legalna, być może powstał także w oparciu o decyzje , które nie odpowiadają prawu.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują legalnej definicji zabudowy bliźniaczej ale słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł w swojej argumentacji - nie można uznać, że zabudowa bliźniacza jest li tylko równoznaczna z zabudową w granicy. Forma zabudowy jednorodzinnej, w tym wypadku dopuszczalna forma zabudowy bliźniaczej może być, po spełnieniu określonych prawem warunków, realizowana zarówno w granicy, jak i w oddaleniu od granicy, także na jednej działce. Podkreślmy, zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zasadą jest sytuowanie budynków zwróconych ścianą bez otworów ściennych i drzwiowych w odległości 3 m od granicy. Wszelkie wyjątki od powyższej zasady powinny wynikać jednoznacznie i wprost z ustaleń planu miejscowego lub z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla jednostki strukturalnej [...] położnej na obszarze Gminy Miasto [...] nie przewiduje natomiast dopuszczalności zabudowy w granicy dla obszaru oznaczonego symbolem 17 MN,U.

Dla oceny kontrolowanej decyzji o pozwoleniu pod kątem naruszenia prawa i jego charakteru istotne jest również to, że projekt przewiduje wykonanie w granicy ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych, która nie przylega całą, a tylko częścią powierzchni do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Sporna inwestycja znacznie przewyższa budynki już istniejące na działce o nr ew. [...] (rysunek nr 9 - elewacja zachodnia). Ponadto nie można uznać, że inwestycja stanowi zabudowę bliźniaczą, skoro przylega do granicy poza istniejącym na sąsiedniej działce budynkiem ale nade wszystko przylega do kolejnego budynku na działce sąsiedniej i to budynku o innym przeznaczeniu – budynku gospodarczego. Taki obraz inwestycji każe w jednoznaczny sposób postrzegać ją jako zabudowę w ostrej granicy, której forma architektoniczna nie stanowi zabudowy bliźniaczej.

Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja pozwolenia na budowę, kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą kwalifikowaną, wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym ukształtowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja.

W okolicznościach badanej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do oczywistego naruszenia wskazanych powyżej przepisu bezwzględnie obowiązujących, a skutki tego naruszenia są nie do zaakceptowania w państwie prawa.

Jak słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszone przepisy dotykają sfery szczególnie wrażliwej. Unormowania regulujące kwestię odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, dotyczą bowiem ochrony prawa własności jako fundamentalnego prawa rzeczowego.

Podnieść należy, że inwestorowi w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wobec stwierdzenia jej nieważności, przysługuje prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 § 1 k.c. Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)