Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 453/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 249
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 95 poz 1 art. 6
law: Rozporządzenie Rady (EWG)  NR 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie,  na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. H. U. "P. P." K. Ł., K. S. Spółka Jawna w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1781/07 w sprawie ze skargi F. H. U. "P. P." K. Ł., K. S. Spółka Jawna w M. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego, zarobkowego przewozu drogowego rzeczy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. H. U. "P. P." K. Ł., K. S. Spółka Jawna w M. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 180 zł (słownie: sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1781/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę F. H. U. "P. P." K. Ł., K. S. Sp. j. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia uprawnień z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Sąd uznał za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji:

K. S. i K. Ł. uzyskali w dniu [...] stycznia 2004 r. licencję nr [...] (nr blankietu TL [...]) na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty, z okresem ważności 01.05.2004 r. - 14.03. 2052 r.

W związku z przekształceniem formy działalności gospodarczej w spółkę jawną pod nazwą F. H. U. "P. P." K. Ł., K. S. Spółka Jawna, skarżąca spółka dnia 9 grudnia 2005 r. złożyła wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji transportowej. We wniosku wskazała, że wnosi o udzielenie jej licencji na 50 lat.

W dniu [...] stycznia 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał decyzję o przeniesieniu uprawnień licencyjnych ze spółki cywilnej na F. H. - U. "P. P." K. Ł. K. S. Spółka Jawna i w tym samym dniu wydana została licencja nr [...] (blankiet [...]) wraz z wypisami, ważna od dnia 13 stycznia 2006 r. do dnia 13 stycznia 2011 r., uprawniająca do międzynarodowych przewozów rzeczy na terytorium Wspólnoty.

Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła o zmianę decyzji w przedmiocie licencji wspólnotowej przez przedłużenie terminu jej ważności do dnia 14 marca 2052 r.

Minister Transportu, w powołaniu na art. 127 §3 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie przeniesienia licencji na rzecz spółki jawnej i w przedmiocie udzielenia tej spółce licencji - decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o utrzymaniu decyzji w mocy uznając, że obydwa rozstrzygnięcia, które określił jako decyzję o przeniesieniu uprawnień i blankiet, stanowią w istocie jedna decyzję administracyjną. Stwierdził, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy należało traktować jako odwołanie od tej części decyzji, która określa termin obowiązywania licencji [...]. Podał, że zgodnie z art. 5 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Organ licencyjny mógł wydać uprawnienie licencyjne jedynie na 5 lat, ponieważ prawo unijne nie przewiduje posiadania licencji z okresem ważności 50 lat. Zatem udzielenie uprawnienia licencyjnego dla przedsiębiorcy na pięć lat było wymuszone przez uregulowania nadrzędne, w stosunku do prawa krajowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję wskazał, że licencja, o której przeniesienie wystąpiła skarżąca Spółka, wydana została dnia [...] stycznia 2004 r. z okresem ważności do 2052 r. Taki okres ważności licencji zgodny był z art. 5 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Stan ten uległ zmianie z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej , z tą chwilą Polska zobowiązała się do przyjęcia dorobku wspólnotowego, do którego należą przepisy prawa pierwotnego i pochodnego. Zgodnie z art. 240 TWE rozporządzenia jako akty prawne zaliczające się do pochodnego prawa wspólnotowego, charakteryzują się tym, że obowiązują w każdej swojej części w sposób bezpośredni w każdym państwie członkowskim.

W przedmiotowej sprawie organ przeniósł prawa wynikające z licencji na podmiot wskazany we wniosku, lecz wydał blankiet licencji z okresem ważności innym, niż okres przyznany pierwotnemu posiadaczowi licencji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 5 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. UE L z dnia 9 kwietnia 1992 r.). Stosownie do tego przepisu licencja wspólnotowa jest wydawana na okres pięciu lat i może podlegać przedłużeniu. Oznacza to, że od dnia akcesji organ administracji publicznej państwa członkowskiego nie mógł wydać licencji na okres inny, niż dopuszczony przepisami unijnymi, które zobowiązany jest bezpośrednio stosować.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o dwóch decyzjach tj. decyzji przenoszącej uprawnienia wynikające z posiadanej przez inny podmiot licencji i decyzji o udzieleniu licencji. Działanie organu dopuszczone w oparciu o art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wyraża się tym, że organ zobowiązany wydać jest rozstrzygnięcie, co do przeniesienia i jeżeli jest ono zgodne z wolą przedsiębiorcy wnioskującego o przeniesienie uprawnień z licencji, to zobowiązany jest wydać blankiet licencji wraz z odpowiednią liczbą wypisów. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję o przeniesieniu na skarżącą spółkę uprawnień wynikających z licencji Nr [...], w wyniku czego wydano skarżącej blankiet licencji. Jako datę ważności wpisano okres od 13 stycznia 2006 r. do dnia 13 stycznia 2011 r. Działanie organu było zgodne z prawem. Licencja wydana w 2004 r. dla wspólników spółki cywilnej K. Ł. i K. S., w związku z przekształceniem formy organizacyjnej prowadzonej przez te osoby działalności gospodarczej, w takiej treści w jakiej została wydana, przestała istnieć. Na tym tle nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż organ naruszył zasadę ochrony praw nabytych.

Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidziały dla przypadku przekształcenia formy działalności gospodarczej uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej w formule przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na określonego, innego przedsiębiorcę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, iż przedsiębiorca przejmujący uprawnienia (art. 13 ust. 2 utd.) uzyskuje, z dniem wydania decyzji o przeniesieniu, licencję, która daje możliwość w pewnej mierze kontynuacji licencji dotychczasowej. Nie można jednak twierdzić, iż w każdym przypadku treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, bowiem w przypadku, jeżeli w dacie wydania nowego blankietu licencji, znajdującego oparcie w decyzji o przeniesieniu uprawnień z niej wynikających, będzie obowiązywał określony stan prawny - organ administracji zobowiązany będzie go uwzględnić. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła w 2005 r. wniosek o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji nr [...], toteż wydany jej blankiet licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy mógł opiewać wyłącznie na okres dozwolony przepisami wskazanego wyżej rozporządzenia Rady (EWG) tj. na okres pięciu lat. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że mimo, iż art. 11 ustawy o transporcie drogowym określa elementy licencji, to samo pojęcie "uprawnienie wynikające z licencji na międzynarodowy transport drogowy" wyjaśnione zostało w art. 12 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym, iż licencja taka uprawnia do wykonywania przewozów z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z rodzajem przewozów w niej określonym. Tak więc przeniesienie uprawnień wynikających z takiej licencji, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oznacza, że inny przedsiębiorca uzyskuje w drodze przeniesienia uprawnień, prawo do wykonywania przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym dla rodzaju przewozów w tej licencji określonych i tylko te elementy licencji podlegają niejako automatycznemu przeniesieniu, zaś inne dane licencji takie jak data udzielenia licencji (musi być to data decyzji przenoszącej licencję), organ wydający ją (właściwość organu może ulec zmianie), czas na jaki licencja zostaje udzielona (zmiana przepisów) mogą być inne od tych, które widniały na licencji podlegającej przeniesieniu.

F. H. U. "P. P." K. Ł., K. S. Sp. j. z siedzibą w M. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania za obydwie instancje według norm prawem przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. 2001.125.1371), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przeniesienie uprawnień wynikających z licencji nie dotyczy okresu czasu, na jaki udzielona została licencja w dniu [...] stycznia 2004 r. oraz na błędnej wykładni pojęcia "uprawnienia wynikające z licencji", jak również na uznaniu, że postępowanie o przeniesienie uprawnień wynikających z licencji jest postępowaniem o udzielenie licencji;

2) art. 12 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zawężającej interpretacji pojęcia "uprawnienia wynikające z licencji";

3) art. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich dotyczące wydawania licencji (dalej: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 881/92), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie;

4) art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na podstawie w/w przepisu w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92, naruszenie zasady prawa lex retro non agit poprzez jej niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zasadnym jest zastosowanie do stanu faktycznego z dnia [...] stycznia 2004 r., przepisów obowiązujących od dnia 1 maja 2004 r.;

5) naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uzasadnionym było działanie organu administracji polegające na przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji na okres 5 lat;

6) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa;

7) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podał, że skoro decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. przeniesione zostały w całości uprawnienia wynikające z licencji [...], to logicznym jest, że powinno w ten sam sposób zostać ukształtowane jedno z uprawnień, jakim jest okres czasu na jaki licencja uprzednio przysługiwała. Kasator nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi podstawę prawną dla wydania, w uproszczonej formie, całkiem nowej licencji przewozowej.

Skarżący podkreślił, że każda licencja otrzymuje tzw. numer "TU" i jest on przypisany do danej, konkretnej licencji aż do chwili jej wygaśnięcia lub cofnięcia. W sytuacji przeniesienia uprawnień na mocy art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym numer "TU" nie podlega zmianie, co potwierdza stanowisko prezentowane przez skarżącego. Czym innym są natomiast wydawane w trakcie obowiązywania licencji blankiety, oznaczone numerem "TL", w przypadku wydawania nowego blankietu, każdorazowo ów numer podlega zmianie, jednakże jest to tylko numer identyfikujący dany dokument i zawsze odnosi się on do licencji oznaczonej numerem "TU".

W ocenie kasatora zmiana stanu prawnego w czasie pomiędzy udzieleniem licencji, a wydaniem nowego blankietu licencji nie uprawnia w żaden sposób do zastosowania nowych przepisów. Konsekwencją uznania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za uzasadnione, byłoby wystąpienie sytuacji nie mającej oparcia w przepisach prawa, a polegającej na tym, iż okres czasu, na jaki przyznana została każda licencja przed dniem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, winien ulegać skróceniu za każdym razem, gdy dany przedsiębiorca występuje o wydanie nowego blankietu. Jednocześnie za stanowiskiem skarżącego w kwestii rozróżnienia instytucji udzielenia licencji od instytucji przeniesienia uprawnień z licencji, przemawia pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uznał, iż "nie może być mowy o dwóch decyzjach tj. o decyzji przenoszącej uprawnienia wynikające z posiadanej przez inny podmiot licencji i decyzji o udzieleniu licencji".

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezrozumiała jest niekonsekwencja Sądu I instancji, który najpierw uznaje, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wydawany jest tylko blankiet licencji, a w dalszej części swojego wywodu stwierdza, że przedmiotowe postępowanie jest jednak postępowaniem o udzielenie licencji w uproszczonej formie.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten odnosi się bowiem jedynie do uprawnień wynikających z licencji krajowych i międzynarodowych i to tylko w zakresie w jakim różnią się one między sobą, a więc traktuje wyłącznie o obszarze na jakim ma być wykonywany transport w ramach danej licencji. Tymczasem nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że okres czasu na jaki przyznawana jest licencja, stanowi również uprawnienie przewoźnika. Za słusznością prezentowanego przez skarżącego stanowiska przemawia także fakt, iż wysokość opłaty jaką winien wnieść dany przedsiębiorca, uzależniona była od okresu czasu na jaki uzyskiwał on licencję. Jeśli więc powyższe nie stanowiłoby uprawnienia przedsiębiorcy i zostałoby wliczone do tej samej "grupy danych" co data wydania decyzji czy też organ ją wydający (jak podnosi Sąd I instancji), to brak byłoby jakichkolwiek podstaw aby od takiego kryterium uzależniać wysokość opłaty.

W ocenie skarżącego art. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) 881/92 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie traktuje o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji, a jedynie o wydaniu całkowicie nowej licencji i ewentualnie jej dalszym przedłużaniu.

Skarżący podniósł, że z chwilą wejścia w życie do porządku krajowego Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92, licencje nadane uprzednio przez Państwo Członkowskie, których okres obowiązywania przekracza 5 lat - nie tracą mocy obowiązywania, a jednocześnie uprawnienia wynikające z tychże licencji nie podlegają modyfikacji w sytuacji wystąpienia zmian, o których mowa w przepisie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Co więcej, ustawodawca stanowiąc przepisy ustawy o transporcie drogowym, mając na względzie przyszłe członkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w strukturach Unii Europejskiej, w przepisie art. 107 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie stwierdził, iż z chwilą uzyskania członkostwa, uchyleniu ulegają jedynie przepisy art. 18 ust. 2, art. 19, art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Tak więc zdecydowanie niewłaściwym było zastosowanie przepisów prawa UE, do stanu faktycznego z przed ich obowiązywania.

W ocenie kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 249 TWE, stosując na podstawie tejże normy prawnej przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92. Zgodnie bowiem z art. 249 TWE, rozporządzenia wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Powyższe powoduje, że co prawda Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 881/92 znajduje pełne zastosowanie w przepisach obowiązującego w Polsce prawa, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim reguluje ono daną materię. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, by dokonywać wykładni rozszerzającej art. 249 TWE polegającej na przyjęciu, że przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92, odnoszą się do przeniesienia uprawnień wynikających z licencji. Skoro więc przepisy prawa wspólnotowego, nie regulują materii prawnej jaką jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji to winno się wskazać, że wówczas znajdują zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zatem brak było jakichkolwiek podstaw by zastosować w niniejszej sprawie art. 6 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 na podstawie normy art. 249 TWE.

Ponadto skarżący wskazuje, iż Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że zasadnym było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92, które obowiązują w porządku krajowym dopiero od dnia 1 maja 2004 r., w sposób niewłaściwy zastosował podstawową zasadę prawa tj. lex retro non agit.

Skarżący argumentował, że gdyby decyzja o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji była podejmowana niezależnie od decyzji uprzedniej to przedsiębiorca, aby otrzymać licencję musiałby złożyć ponowny wniosek o jej udzielenie, a cała procedura związana z uzyskaniem tejże prowadzona byłaby od początku. Skoro więc decyzja o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji wydana winna być na podstawie praw przyznanych skarżącemu decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., to całkowicie uzasadnionym jest zarzut naruszenia zasady lex retro non agit przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że do ustalonego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zastosował zasadę ochrony praw słusznie nabytych, która wywiedziona została z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Sąd I instancji nie mając oparcia w przepisach obowiązującego prawa uznał bowiem, że "nie istniała już formuła organizacyjna, dla której licencja była wydawana". Tymczasem jak wielokrotnie wskazywał skarżący, brak jest podstaw aby przy zmianie podmiotu, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, dokonywać modyfikacji treści uprawnień wynikających z licencji. Ustawodawca w sytuacji zmiany formy prawnej przedsiębiorstwa, skutkującej przeniesieniem uprawnień wynikających z licencji, zezwolił na kontynuowanie dotychczas przyznanych praw przez podmiot powstały w wyniku połączenia, podziału lub przekształcenia, w treści dokładnie odpowiadającej licencji przyznanej na rzecz podmiotu, który podlegał w/w zmianom.

Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 8 k.p.a. Nie może być bowiem mowy o przestrzeganiu zasady wyrażonej w tym przepisie, jeżeli w jakiejkolwiek sprawie dochodzi do naruszenia zasady lex retro non agit oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych.

W ocenie kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwe zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. Zadaniem sądu jest bowiem ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Jeżeli ustalenie to wypada dla organów administracyjnych pozytywnie sąd będzie uprawniony do oddalenia skargi, jeżeli oczywiście nie występuje w sprawie naruszenie prawa materialnego. Tymczasem w świetle tez przedstawionych w niniejszej skardze nie może budzić wątpliwości, że owo naruszenie norm prawa materialnego zaistniało, co powoduje, że brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., odnieść się należało do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Tylko bowiem w kwestiach poruszanych przez składającego skargę kasacyjną, a nie w obszarze wszelkich zagadnień łączących się w ogóle z konkretną sprawą Naczelny Sąd Administracyjny władny jest się wypowiadać.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikające z art. 183 p.p.s.a. zostały zatem ukształtowane odmiennie niż to jest w przypadku wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: art. 134 p.p.s.a.).

Należy stwierdzić, że z zasady związania granicami skargi kasacyjnej wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może podejmować kroków mających na celu sanowanie, czy też korygowanie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego poszukiwanie hipotez co do zamierzeń składającego skargę kasacyjną, jeżeli nie zostały one wprost wyrażone w treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może także działać ex officio, z zastrzeżeniem art. 183 § 2 p.p.s.a., i rozpatrywać sprawy w aspekcie przepisów, które nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i mógł mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej musi wskazywać przepis prawa materialnego lub procesowego, mający zastosowanie w sprawie, podawać na czym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - polegało naruszenie tego przepisu dokonane w zaskarżonym wyroku oraz - w przypadku przepisu postępowania - dlaczego podnoszone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie precyzuje wprawdzie, które z jej zarzutów należy objąć podstawą z art. 174 § 1 p.p.s.a, a które zgłoszono w ramach podstawy z art. 174 § 2 p.p.s.a. to jednak nie ulega wątpliwości, że dwa ostatnie wskazują - jako naruszone - przepisy procesowe. Należy przypomnieć, że w myśl art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej stanowić mogą zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek w powołanym przepisie wyraźnie nie zostało zaznaczone, to jednak nie ulega wątpliwości, że chodzi o przepisy procedury sądowej, gdyż skarga kasacyjna jako środek prawny skierowany przeciwko wyrokowi sądu winna formułować zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów, które stosował sąd i uczynił to według kasatora wadliwie, czy to ze względu na błędną ich wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.

Oznacza to, że w odniesieniu do zarzutów mających związek z naruszeniem przepisów procedury przez organy administracji, skarga kasacyjna winna formułować zarzut naruszenia przez sąd odpowiedniego przepisu p.p.s.a., polegający na niedostrzeżeniu przez ten sąd naruszenia przez organy administracji konkretnego przepisu, w tym przypadku przepisu k.p.a.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej zarzut, iż WSA naruszył art. 8 k.p.a., bowiem k.p.a. nie jest procedurą mającą zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a autor skargi kasacyjnej nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem przez Sąd I instancji konkretnego przepisu procedury sądowej.

Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w istocie nie dotyczy naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej lecz został połączony przez autora skargi kasacyjnej z zarzutami naruszeniem prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej upatruje brak podstaw do oddalenia skargi złożonej do WSA w istnieniu wymienionych w kasacji naruszeń prawa materialnego. Ustosunkowanie się do tego zarzutu może więc nastąpić dopiero w ramach odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania licencji na międzynarodowy transport drogowy rzeczy, w trybie przeniesienia uprawnień licencyjnych posiadanych przez wspólników spółki cywilnej na spółkę jawną, w którą przekształciła się spółka cywilna. Posiadana uprzednio przez wspólników spółki cywilnej licencja, mimo iż wydana została przez Ministra Infrastruktury przed akcesją, dotyczyła okresu poakcesyjnego, bowiem okres jej ważności określony został od dnia 01.05.2004 r. do 14.03. 2052 r. zaś w treści decyzji licencyjnej zamieszczono powołanie na rozporządzenie Rady (EWG) Nr 881/92. Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja utrzymywała w mocy dwie decyzje cząstkowe wydane w tym samym dniu, z których jedna orzekała o przeniesieniu uprawnień z licencji posiadanej przez wspólników spółki cywilnej na rzecz spółki jawnej, a druga stanowiła licencję uprawniającą spółkę jawną do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Wspólnoty w okresie od 13 stycznia 2006 r. do 13 stycznia 2011 r.

Przy tej okazji należy zauważyć, że ocena Sądu I instancji co do prawnych form działania organów nie była pozbawiona wewnętrznej sprzeczności skoro z jednej strony Sąd przyjął, że decyzję stanowiło jedynie przeniesienie uprawnień, w wyniku czego wydano skarżącej blankiet licencji, a jednocześnie ocenił, że działanie organu było zgodne z prawem. Dokonana przez Sąd I instancji analiza i ocena rozwiązań procesowych przyjętych w kontrolowanych przez ten Sąd decyzjach pozostaje jednak poza rozważaniami Sądu. Pełne związanie sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami zaskarżenia, oczywiście poza przypadkami nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., które jak wskazano wyżej w sprawie nie zachodzą - nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na podejmowanie badań zaskarżonego wyroku w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w kasacji - wad procesowych.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności ustalić jaki stan prawny obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, która utrzymywała w mocy dwie uprzednio podjęte w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzje w sensie procesowym, uznane w decyzji zaskarżonej za jedno rozstrzygnięcie w sensie materialnoprawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej rozporządzenie Rady(EWG) Nr 881/ 92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. U. UE. L. 92.95.1) stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Na mocy podpisanego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu Akcesyjnego, który wszedł w życie z dniem 1 maja 2004 r., a w szczególności art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, który stanowi integralna część Traktatu, Polska - jako nowe państwo członkowskie - została od dnia przystąpienia związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Oznacza to związanie całym prawem pierwotnym, a także prawem stanowionym w UE.

Art. 249 TWE wymienia pośród rodzajów uchwalanych przez organy Wspólnoty tzw. pochodnych aktów prawa wspólnotowego między innymi rozporządzenia. Zgodnie z treścią powołanego przepisu mają one zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z powyższego wynika wprost, że rozporządzenia są wiążące co do wszystkich zawartych w nich postanowień i od daty wejściach w życie, a w tym przypadku od daty akcesji, są stosowane bezpośrednio, gdyż nie wymagają implementacji.

W świetle tego, co powiedziano wyżej zarzut naruszenia art. 249 TWE oraz kwestionowanie zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia wspólnotowego nie jest uprawnione. Nie jest uprawnione także twierdzenie skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok zaakceptował stosowanie przepisów wspólnotowych do stanów faktycznych sprzed akcesji naruszając zasadę lex retro non agit, bowiem o stanie faktycznym sprzed akcesji nie może być tu mowy, gdyż zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja licencyjna udzielona uprzednio wspólnikom spółki cywilnej, uprawniały do międzynarodowych przewozów rzeczy w okresie poakcesyjnym.

Tak więc, w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie zarówno ustawa o transporcie drogowym jak i rozporządzenie Rady (EWG) Nr 881/92 w jego całokształcie.

Wzajemne relacje między przepisami wymienionych wyżej aktów determinuje wypracowana w orzecznictwie ETS zasada pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, która znajduje zastosowanie w przypadku ,kolizji unormowań. W takiej sytuacji, gdy kolizji nie daje się usunąć w drodze prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, stosowanie ich należy wykluczyć a w to miejsce zastosować bezpośrednio obowiązujący i wywołujący bezpośredni skutek przepis rozporządzenia wspólnotowego.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół okresu czasu na jaki została wydana spółce jawnej licencja. Skarżąca spółka zarzuca, naruszenie przepisów art. 12 ust 2 oraz art. 13 ust 2 ustawy z dn. 6 września 201 r. o transporcie drogowym(Dz. U. Nr 125, poz. 874 z zm.). Spółka wywodzi, iż skoro art. 12 ust. 2 ustawy traktuje wyłącznie o obszarze, na którym ma być wykonywany transport w ramach licencji, a art. 13 ust. 2 pkt. 2 ustawy przewiduje przeniesienie uprawnień wynikających z licencji w razie połączenia, podziału lub przekształcenia przedsiębiorcy posiadającego licencję, to przenoszone uprawnienia winny opiewać na taki sam okres na jaki opiewała licencja poprzednika w niezrealizowanej części, bowiem okres czasu, na który udzielana jest licencja, stanowi także uprawnienie przewoźnika.

Argumentacja ta jest chybiona. Przede wszystkim należy zauważyć, że decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 3 ustawy. Nie można nie dostrzec, że sprawa udzielania licencji wspólnotowych została kompleksowo unormowana w rozporządzeniu Rady (EWG) Nr 881/92. z dnia 26 marca 1992 r. Rozporządzenie to nie przewiduje różnych trybów wydawania licencji wspólnotowej lecz nie normuje także żadnych wyjątków związanych z jej udzielaniem, a co więcej formułuje zakaz przenoszenia licencji na osobę trzecią.

Nie ulega więc wątpliwości, że wykładnia pojęć ustawowych winna być dokonywana przy uwzględnieniu unormowań wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) NR 881/92. W art. 5 ust. 5, stanowi ono, że licencja wspólnotowa wydawana jest na okres 5 lat i może podlegać przedłużeniu. Uwzględniając tę regulację, która jest jasna, precyzyjna, bezpośrednio stosowalna i jak powiedziano wyżej korzystająca z pierwszeństwa stosowania, nie można nadać pojęciu "przeniesienie uprawnień" takiego znaczenia, które pozostawałoby w kolizji z wymienionym wyżej przepisem. W świetle powyższego, zarzut naruszenia omawianych przepisów ustawy o transporcie drogowym i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie stanowi także usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.

Nie jest również uprawniony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, bowiem zastosowanie w sprawie prawa wspólnotowego "wyprzedzająco" względem ustawy krajowej ma umocowanie konstytucyjne. Przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji RP stanowi "jeżeli to wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami". Stąd nie może być mowy o naruszeniu art. 2 Konstytucji w sytuacji realizacji zasady z art. 91 ust. 3 ustawy zasadniczej.

Skarga kasacyjna formułuje ponadto zarzut naruszenia art. 6 rozporządzenia Rady (EWG) 881/92, który jest chybiony z tego względu, że przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania.

Biorąc powyższe pod uwagę należało na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna - jako nieuzasadnioną - oddalić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.