Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 560/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 , art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant referent - stażysta Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Będzin na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr IV/22/2015 Rada Miejska w Będzinie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Będzina dla terenu położonego w dzielnicy Grodziec w rejonie Góra Parcina w obrębie ulic: Wojska Polskiego, Barlickiego, Kempy, Kijowskiej oraz Strzyżowickiej..

W dniu 5 maja 2015 r. Przedsiębiorstwo "A" Spółka Jawna w W., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Będzina do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 25 lutego 2015r.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie w części dotyczącej § 7 tej uchwały oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zarzuciła wymienionej uchwale naruszenie:

- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną ingerencję w przysługujące skarżącej prawa własności przejawiające się w :

- ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w miejscowym planie na działce nr 1 terenu oznaczonego symbolem B1.U tj. usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

- nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą;

- § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

- zignorowanie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości nr 1 opierającego się na wydanych decyzjach - Starosty [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym; decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów; decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w sprawie zezwolenia na zbierania odpadów innych niż niebezpieczne i ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu całkowicie sprzecznego z jego dotychczasowym sposobem wykorzystania

- pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. dla zamierzenia pn. "punkt skupu odpadów - ustawienie kontenerów do zbierania odpadów oraz decyzji z dnia [...] r. dla inwestycji "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym.

W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów wyjaśniła, że w dniu 25 listopada 2013 r. Rada Miejska w Będzinie podjęła uchwałę nr XLIV/424/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Będzina dla wymienionego powyżej terenu w dzielnicy Grodziec. Po sporządzeniu projektu planu, a następnie jego wyłożeniu skarżąca - pismem z dnia 11 listopada 2014 f. - wniosła do niego uwagi, zgodnie z art. 17 pkt 11 ustawy, wskazując na znaczne ograniczenie możliwych sposobów zagospodarowania należącej do niej działki nr 1. W odpowiedzi wskazano, że rodzaj oraz sposób prowadzenia prowadzonej działalności nie przystoi do współczesnych standardów, a wręcz utrwala model niemożliwy do akcentacji i stanowi element hamujący transformację i poprawę jakościową. Rada uznała jednocześnie wniesione uwagi na bezzasadne.

Skarżąca uzasadniając istnienie po jej stronie interesu prawnego podniosła, iż jest właścicielem dziali nr 1. Podniosła, że wprawdzie ma świadomość, że wejście planu nie powoduje konieczności natychmiastowego zakończenia prowadzonej działalności gospodarczej lub sposobu wykorzystywaniu terenu niezgodnie z jego przeznaczeniem wynikającym z tego planu, ale powoduje to brak możliwości rozwoju prowadzonej działalności.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu stwierdziła, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów. Natomiast w niniejszym przypadku nie występuje zgodność pomiędzy ustaleniami studium i przedmiotowego planu. W uchwale z dnia 30 września 2013 r. nr XLII/398/2013 teren działki nr 1znalazł się w terenie o symbolu U1 - z przeznaczeniem pod usługowe obiekty użyteczności publicznej. Nie zawarto przy tym definicji "usługowych obiektów użyteczności publicznej" odsyłając do przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie studium dopuściło możliwość realizacji wymienionych szczegółowo obiektów, tj.:

obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej,

zieleni urządzonej,

budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kołowego, pieszego o rowerowego,

obiektów budowlanych do parkowania,

obiektów związanych z produkcją ogniw fotowoltanicznych,

budowlani infrastruktury technicznej

obiektów małej architektury

niezależnie od tego wprowadzając także szczegółowo wyliczone zakazy, a mianowicie zakaz lokalizowania:

usług uciążliwych,

usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów;

obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m².

Studium przewiduje dla tego terenu maksymalną wysokość budynków - 5 kondygnacji nadziemnych, tj. do 18m.

Skarżąca nie zakwestionowała zapisów studium uznając, ze wypełniają one dyspozycję art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast według przedmiotowego planu działka nr 1 znajduje się w jednostce o symbolu B1.U., gdzie zgodnie z zapisem § 7 ust. 1 możliwa jest lokalizacja obiektów budowlanych i prowadzenie działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia: "usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych". Jako funkcje dodatkowe plan dopuścił możliwość realizacji:

obiektów malej architektury,

dojść i dojazdów,

miejsc do parkowania,

budowali infrastruktury technicznej oraz

zieleni urządzonej.

Przewiduje też dla tego terenu maksymalną wysokość budynków 3 kondygnacje nadziemne – tj. 12 m.

W tym miejscu skarżąca zwróciła uwagę na związanie organów gminy ustaleniami studium, zgodnie z art. 9 ust. 4. Tym samym określone obszary gminy mogły zostać przeznaczone w planie miejscowym pod określone funkcje, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary jako przewidziane pod taki właśnie kierunek zagospodarowania. Podobnie w planie można było wprowadzić wyłącznie takie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które przewidziane były wcześniej postanowieniami obowiązującego studium. Plan miejscowy ma bowiem, zdaniem skarżącej, stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę warunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenie terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem przewidzianego trybu. Nie budzie zatem wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości oraz ograniczenie co do możliwości gospodarowania terenu wynikające z planu musi być spójne z analogicznymi zapisami studium, a w niniejszej sprawie występuje ewidentna sprzeczność.

Odnosząc się do drugiego zarzutu - przekroczenia dopuszczalnego zakresu władztwa planistycznego wskazano, że w ramach tego władztwa, poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, gmina może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych. Prawo własności nie może być bowiem rozumiane jako absolutne. W procedurze kształtowania polityki przestrzennej winno się jednak także uwzględniać ochronę interesu indywidualnego. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego następuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadniane okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez wykazania jednocześnie odmienności tych terenów. W ocenie skarżącej, w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały nie została zawarta argumentacja pozwalająca uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowanych działaniach planistycznych. W przedmiotowej uchwale Rada Miasta wprowadziła znaczne ograniczenia w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej działki nr 1, a zaskarżony plan zawiera jedynie szczątkowe uzasadnienie tego faktu. Działka skarżącej położna jest na terenie po byłej "B", pozostając jedną z wielu działek, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Skarżąca podkreśliła, że konflikt społeczny generuje nie tylko prowadzenie działalności uciążliwej dla terenów zurbanizowanych, ale także utrata miejsc pracy może być zarzewiem takich konfliktów. Niezrozumiale jest także wyłączenie z zapisów planu uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej, a dotyczące tego uzasadnienie jest przynajmniej niezrozumiałe, wobec tego, że w terenie tym znajduje się taka zabudowa mieszkaniowa. Odnosząc się do argumentu wprowadzenia na tym terenie usług nieuciążliwych skarżąca wskazała, że tym samym nastąpiło znaczne ograniczenie zakresu usług jakie mogą być wykonywane na terenie o symbolu B1.U. Nie można przy tym zgodzić się z argumentem podanym przez Radę w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, "że została zachowana zasada zachowania równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki".

Niezrozumiałe jest też wprowadzenie przez ten plan ograniczenia maksymalnej wysokości obiektów budowlanych do 3 kondygnacji i 12 m. Ponadto działka skarżących znajduje się w "obniżeniu terenowym", a dla sąsiedniego terenu o symbolu A19.U-ZP dopuszczono zabudowę o wysokości do 30m. W ocenie skarżącej takie zróżnicowanie zaburza ład przestrzenny.

Dodatkowo podkreślono, że zawarte w planie ograniczenia dotyczące usług nieuciążliwych z wykluczenia usług związanych ze "składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych" bezpośrednio nawiązują do działalności prowadzonej przez skarżącą na działce nr 1, a stąd można odnieść wrażenie, że "zapis planu nie ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego lecz doprowadzenie do zaprzestania przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej na należącej do niej działce". Podkreślono, że wobec braku uzasadnienia tej uchwały trudno przyznać, by rada gminy przestawiła argumentację "pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach". Zdaniem skarżącej, Rada Miejska w Będzinie przekroczyła dopuszczalny zakres władztwa planistycznego, czym rażąco naruszyła art. 6 ust. 1 i art. 20 ust. 1 przywoływanej ustawy, co w konsekwencji, w myśl art. 28 tej ustawy powoduje nieważność zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu zignorowania aktualnego zagospodarowania nieruchomości obejmującej działkę nr 1 oraz pozbawienia skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, skarżąca podniosła, że uzyskała szereg decyzji administracyjnych kształtujących sposób jej zabudowania i zagospodarowania, n.in na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy trzystanowiskowy z zapleczem socjalnym i biurowym, które zostały całkowicie zignorowane przez Radę Miejską w Będzinie. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Rada Miejska w Będzinie wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Odnosząc się kolejno do zgłoszonych zarzutów stwierdziła, że w jej ocenie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Będzinie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że art. 20 ust. 1 ustawy nakłada na radę gminy obowiązek sprawdzenia, czy plan miejscowy swoimi postanowieniami nie narusza ustaleń studium, co należy rozumieć, że "nie jest sprzeczny". Przyjmuje się, że stan taki będzie miał miejsce, gdy plan dokona sprecyzowania ustaleń studium, a także, gdy w oparciu o przyznane gminie władztwo planistyczne, unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla funkcji przewidzianych w studium. Oznacza to w ocenie organu, że dopuszczalne jest w szczególności rozwijanie i uszczegóławianie ogólnych zapisów studium. W świetle powyższego skarżąca Spółka wyprowadziła błędne wnioski co do rzekomych sprzeczności zachodzących pomiędzy planem a studium. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XLII/398/2013 z dnia 30 września 2013 r. działka nr 1 należąca do Skarżącej została zakwalifikowana do terenu kategorii U-1- tj. tereny obiektów usługowych. Założenia strategiczne dla tych terenów przewidują m.in. kształtowanie funkcji usługowej w sposób nie kolidujący z sąsiednią zabudową mieszkaniową, a także eliminowanie funkcji konfliktowych. Jako przeznaczenie główne przewidziano usługowe obiekty użyteczności publicznej, a w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zieleń urządzoną, budowle przeznaczone do prowadzenia ruchu kołowego, pieszego i rowerowego, budowle przeznaczone do parkowania, obiekty związane z produkcją energii z ogniw wotowoltanicznych, budowle infrastruktury technicznej oraz obiekty małej architektury. Jednocześnie Studium wprowadziło zakaz lokalizowania usług uciążliwych oraz związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów. Wskazując, że tereny oznaczone w Studium symbolem U-1 obejmują wiele nieruchomości o zróżnicowanym charakterze, na etapie sporządzania planu nastąpiło uszczegóławianie postanowień Studium. Zapisy w planie przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 28 stycznia 2015 r. nr IV/22/2015 dla terenu oznaczonego symbolem B1.U przewidziały przeznaczenie w postaci usług nieuciążliwych z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, a w ramach uzupełniającego sposobu zagospodarowania dopuszczono: obiekty malej architektury, dojścia i dojazdy, miejsca do parkowania, budowle infrastruktury technicznej oraz zieleń urządzoną. Zasadniczo zatem przeznaczenie główne jak i dopuszczalne dla działki skarżącej w planie odpowiada przeznaczeniu przewidzianemu w Studium. W szczególności plan powtarza zawarty w Studium zakaz lokalizowania usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, a skarżąca przy uchwaleniu Studium nie sprzeciwiała się takiemu zapisowi.

Odnosząc się do zarzutu rzekomej sprzeczności pomiędzy planem a Studium polegającej na wprowadzeniu do planu zakazu lokalizowania usług handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, wyjaśniono, iż rozwiązanie takie podyktowane zostało koniecznością rozstrzygnięcia konkretnego konfliktu interesów, tj. interesu społeczności lokalnej w zestawieniu z interesami indywidualnymi, w tym w szczególności interesem skarżącej. W konsekwencji plan z jednej strony nie wyklucza możliwości kontynuowania dotychczasowej działalności przez Skarżącą, a z drugiej strony na przyszłość wprowadza daleko idące ograniczenia w tym zakresie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, tj. naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej oraz naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu w granicach i na podstawie prawa. Realizacja tego uprawnienia musi przebiegać przy uwzględnieniu tak interesu indywidualnego, jak i interesu ogólnego (społecznego). Wprowadzone w niniejszym planie zakazy lokalizowania usług uciążliwych związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych, choć ingerują w prawo własności skarżącej, mają swojej uzasadnienie. Mianowicie organ doszedł do przekonania, że pierwszeństwo należy przyznać założeniom polityki przestrzennej zmierzającej do poprawy warunków życia mieszkańców dzielnicy Grodziec, w szczególności poprzez wyeliminowanie z terenów silnie zurbanizowanych, działalności generującej faktyczną uciążliwość, a w konsekwencji konflikty społeczne.

Na kształt planu miejscowego wpływ miało stanowisko społeczności lokalnej, która biorąc czynny udział w procedurze planistycznej wyrażała kategoryczny sprzeciw wobec prowadzenia przez skarżącą działalności faktycznie uciążliwej. Podkreślenia też wymaga fakt, że obecnie teren po byłej cementowni objęty jest ochroną konserwatorską, a kilka obiektów Cementowni podlega obecnie procedurze wpisu do rejestru zabytków, a to stoi w sprzeczności z prowadzoną przez spółkę działalnością. Dodatkowo Rada podkreśliła, iż miejscowy plan nie pozbawia skarżącej możliwości kontynuowania działalności gospodarczej prowadzonej w oparciu o uzyskane decyzje administracyjne, ani też nie powoduje konieczności nagłej zmiany sposobu wykorzystania terenu, jedynie ogranicza ich dalszy rozwój.

W świetle powyższego nie jest zatem zasadny zarzutu zignorowania aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącej, a tym samym naruszenia § 10 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.

Reasumując stwierdzono, że w ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała skargę oraz zawartą w niej argumentację. Podniosła, że zaskarżony plan skutkuje wyrugowaniem skarżącej z obrotu prawnego, bowiem skarżąca posiada wiele decyzji czasowych, np. decyzje określające sposób gospodarowania odpadami. Podkreśliła też, że teren ten obejmuje obszar około 2ha i został nabyty od Gminy, której Rada obecnie podjęła zaskarżoną uchwałę. Wyjaśniła, że nie kwestionowano Studium, gdyż dopuszczało ono budownictwo wielorodzinne i można było brać pod uwagę sprzedaż przynajmniej części działki deweloperom. Natomiast obecne ustalenia planu pozbawiają działkę praktycznie jakichkolwiek walorów, tak dla skarżącej, jak i dla właściciela nie będącego Gminą.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w Będzinie podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, wskazując w szczególności, iż prawo własności podlega zmianom.

Pełnomocnik Skarżącej wyjaśniła nadto, że w związku z zaskarżonym planem Spółka nie będzie mogła uzyskać żadnej decyzji czasowej, w tym decyzji na przetwarzanie odpadów. Dodała, że nieruchomość należąca do Spółki leży w obniżeniu, co w sposób naturalny ogranicza uciążliwość prowadzonej działalności. Dodała, że uchwała jest następstwem działalności sąsiadów.

Rozpoznając ponownie złożone skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona uchwała z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr IV/22/2015 Rady Miejskiej w Będzinie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Będzina dla terenu położonego w dzielnicy Grodziec w rejonie Góry Parcina w obrębie ulic: Wojska Polskiego, Barlickiego, Kempy, Kijowskiej oraz Strzyżowickiej nie może pozostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości .lub w części. W doktrynie podkreśla się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznych (zob. Z. Niewadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

W myśl art. 20 cytowanej ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała zapadła właśnie z naruszeniem powyższego przepisu, gdyż nie do odparcia pozostaje zarzut sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami obowiązującego Studium. Zasadą sporządzania planu jest jego zgodność - niesprzeczność ze studium. W przypadku kwestionowanej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia dla terenu objętego w planie symbolem B1.U.

Według obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Będzina przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 30 września 2013 r. nr XLII/398/2013 teren działki należącej do skarżącej Spółki - nr 1 - znalazł się w terenie o symbolu U1 - z przeznaczeniem pod usługowe obiekty użyteczności publicznej. Nie zawarto przy tym definicji "usługowych obiektów użyteczności publicznej" odsyłając w tym do przepisów prawa budowlanego, dopuszczając jednocześnie możliwość realizacji wymienionych szczegółowo obiektów, tj. obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zieleni urządzonej, budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kołowego, pieszego i rowerowego, obiektów budowlanych do parkowania, obiektów związanych z produkcją ogniw fotowoltanicznych, budowli infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury. Niezależnie od powyższego wprowadzono zakazy, które także szczegółowo zostały wymienione, a mianowicie zakaz lokalizowania: usług uciążliwych, usług związanych ze składowaniem, przetwarzaniem i zbieraniem odpadów oraz obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Przewidziano w nim także dla tego terenu maksymalną wysokość budynków - 5 kondygnacji nadziemnych - tj. do 18m.

Natomiast według miejscowego planu przestrzennego miasta Będzina dla terenu położonego w dzielnicy Grodziec w rejonie Góra Parcina w obrębie ulic: Wojska Polskiego, Barlickiego, Kempy, Kijowskiej oraz Strzyżowickiej przyjętego kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej w Będzinie z dnia 28 stycznia 2015 r. Nr IV/22/2015 działka należąca do skarżącej nr 1 znalazła się w jednostce o symbolu B1.U., gdzie zgodnie z zapisem § 7 ust. 1 możliwa jest lokalizacja obiektów budowlanych i prowadzenie działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "usługi nieuciążliwe, z wykluczeniem usług związanych ze składowaniem i przetwarzaniem odpadów, handlu hurtowego, handlu opałem oraz warsztatów i myjni samochodowych". Dopuszczono jako funkcje dodatkowe możliwość realizacji obiektów malej architektury, dojść i dojazdów, miejsc do parkowania, budowali infrastruktury technicznej oraz zieleni urządzonej, jak również ustalono dla tego terenu maksymalną wysokość budynków 3 kondygnacje nadziemne - tj. 12 m. W tym zakresie już tylko pominięcie w uchwalonym planie przewidzianej w Studium zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej stanowi istotną sprzeczność obu aktów.

Nadto w tym miejscu trzeba przyznać, iż zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę na związanie organów gminy ustaleniami studium, na co wyraźnie wskazuje treść zgodnie z art. 9 ust. 4. Zatem mając na uwadze jego treść trzeba przyznać, że zgodnie z tym zapisem określone obszary gminy mogły zostać przeznaczone w planie miejscowym pod określone funkcje, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Podobnie w planie można było wprowadzić wyłącznie takie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które przewidziane były wcześniej postanowieniami obowiązującego Studium. Plan miejscowy ma bowiem stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę warunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem przewidzianego trybu. Nie budzi zatem wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości oraz ograniczenie co do możliwości zagospodarowania terenu wynikające z planu musi być spójne z analogicznymi zapisami studium. W niniejszej sprawie przy porównaniu zapisów obowiązującego Studium i kontrolowanego planu nie sposób nie zauważyć znacznego ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu działki należącej do skarżącej w wyniku zapisów przyjętych w uchwalonym planie miejscowym. Nie sposób nie zauważyć, po porównaniu tych zapisów, że ograniczono możliwość inwestowania na tym terenie poprzez wyłączenie w planie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, a także dopisano nie przewidziane w studium zakazy w postaci zabronienia lokalizacji na tym terenie handlu hurtowego, handlu opałem czy warsztatów i myjni samochodowych. W rezultacie w przyjętym planie znacznie ograniczono możliwość inwestowania na tym terenie. Biorąc natomiast pod uwagę, że przedmiotowa działka znajduje się w terenie po byłej cementowni, czyli na terenie po przemysłowym, a także mając na uwadze aktualną działalność gospodarczą prowadzoną przez Przedsiębiorstwo "A" Spółka Jawna w W. na podstawie uzyskanych decyzji czy to zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, czy też decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego i myjni samochodowej na bazie pozostającej na tym terenie hali magazynowo- produkcyjnej, można zastanawiać się czy w tym przypadku nie nastąpiło przekroczenie posiadanego przez gminę władztwa planistycznego.

Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Jednakże ze swych uprawnień gmina może korzystać w sposób uzasadniony. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego jak i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13) Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednak taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. W niniejszym przypadku ustalenie najpierw przez gminę warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej na warsztat samochodowy 3- stanowiskowy wraz z zapleczem socjalnym (decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r.) potwierdzone następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania wymienionej hali na warsztat samochody, a zatem udzielenie wymienionych pozwoleń w zgodzie przepisami prawa przez władzę gminną i powiatową nie może zostać pominięte przy kreowaniu nowego stanu prawnego na skutek uchwalenia planu, a już na pewno uchwalenie nowego planu nie może zmierzać do unicestwienia wcześniej podjętych zobowiązań publicznoprawnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt II OSK 922/13, Lex nr 1526687). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej. w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1348/13). Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Stąd każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie, wiarygodnie i wyczerpująco uzasadnione. Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1407/11).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający stwierdził, iż ustalenia miejscowego planu w stosunku do działki skarżących stanowią przykład przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Należy przede wszystkim podkreślić, iż uzasadniając wprowadzone rozwiązania Gmina zwróciła przede wszystkim uwagę na aspekt społeczny sprawy, podkreśliła wynikające konflikty społeczne, nie odniosła się natomiast do uzasadnienia tak znaczącego ograniczenia praw właścicielskich skarżącej, a ustalenie przyjęte w planie zasadzie doprowadzić mogą do uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie, nabytym przecież przez Spółkę od Gminy na prowadzenie działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy, uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).