Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1044/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora Ośrodka Promocji Kultury 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" w C. jako sprzecznego z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.Dz.U. z 2012 r. , poz. 406; dalej: ustawa).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał na przepis art. 15 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

W ocenie Wojewody, z przepisu tego bezwzględnie wynika, iż warunkiem zgodnego z prawem odwołania dyrektora instytucji kultury jest zachowanie trybu w nim określonego, to znaczy zasięgnięcie opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury.

Sporną kwestią w tej sprawie pozostaje problem zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury.

Zdaniem Prezydenta Miasta C., wykładnia literalna przepisu, ze względu na zastosowanie spójnika "i" wskazuje na koniunkcję, co oznacza zasięganie opinii stowarzyszeń jednocześnie będących zawodowymi i twórczymi. W związku z tym nie zasięgano opinii stowarzyszeń zrzeszających osoby nie prowadzące profesjonalnej działalności twórczej. Na poparcie swojego stanowiska Prezydent przywołał wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r. II OSK 254/11).

W ocenie Wojewody przepis wymaga zasięgania opinii stowarzyszeń zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych. Wskazuje na ten sam wyrok NSA, w którym podkreślono, iż pojęcie stowarzyszenia twórcze należy rozumieć szeroko obejmując nim tak stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność kulturalną. Niedopuszczalne jest, jak wnosi organ nadzory z tegoż wyroku, zawężanie kręgu podmiotów, które mogą wypowiadać swoją opinię w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury. Sąd stwierdza, że " Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji."

Jako dodatkowy argument przemawiający na rzecz prezentowanego stanowiska Wojewoda wskazał na regulację zawartą w art. 16 ust. 4 pkt. ustawy, zgodnie z którym w skład komisji konkursowej powołuje się dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Użycie spójnika "lub" świadczy o tym, iż wolą ustawodawcy nie było to, aby w skład komisji konkursowej powoływać przedstawicieli stowarzyszeń będących jednocześnie zawodowymi i twórczymi.

Prezydent Miasta C., przed odwołaniem dyrektora, uzyskał opinię Organizacji Zakładowej NSZZ "Solidarność", Samodzielnego Koła Stowarzyszeń Polskich Artystów Muzyków, Związku Polskich Artystów Plastyków oraz [...] Stowarzyszenia Plastyków im. [...]. Natomiast nie wystąpił o opinię do Stowarzyszenia Przyjaciół "[...]" oraz Stowarzyszenia "[...]", które są podmiotami funkcjonującymi na obszarze działania organizatora (Prezydenta Miasta), zaś zakres ich działalności jest związany z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury.

W skardze z [...] Gmina C., reprezentowana przez Prezydenta Miasta, wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na błędną wykładnię art. 15 ust. 1 o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Właściwa, zdaniem Gminy, wykładnia tego przepisu polega na przyjęciu tezy, iż stowarzyszenie, o jakim w nim mowa, powinno być zarówno zawodowe jak i twórcze. Taki właśnie charakter miały stowarzyszenia, których opinii zasięgał Prezydent Miasta C. przed podjęciem zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Natomiast Stowarzyszenie Przyjaciół "[...]" oraz Stowarzyszenie "[...]" nie spełniają określonych w przepisie wymogów, bowiem w świetle regulacji statutowych zrzeszają podmioty, które nie muszą prowadzić profesjonalnej działalności twórczej.

Taka interpretacja art. 15 ust. 1 ustawy pozostaje w zgodzie z wyrokiem NSA z 12 stycznia 2012 r., wedle którego pojęcie "stowarzyszenia twórcze" obejmuje zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Teza przyjęta przez Sąd odnosi się tylko do jednego z członów określenia "stowarzyszenia zawodowe i twórcze". Obowiązek zasięgnięcia opinii dotyczył jedynie stowarzyszeń mających charakter zawodowych i twórczy zarazem. Uwzględniając to kryterium Prezydent wystąpił o opinie do trzech stowarzyszeń, natomiast inne stowarzyszenia, których na terenie Miasta C. jest około 460, wymogów tych nie spełniały.

Zgodnie z art. 2 ustawy formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury, co w ocenie Gminy wskazuje na profesjonalny charakter działalności tych jednostek i fakt zatrudniania osób oraz organizowania wydarzeń kulturalnych i artystycznych z udziałem profesjonalnych twórców lub osób zawodowo związanych z działalnością kulturalną określonego rodzaju. Uzasadnia to wymóg opiniowania odwołania dyrektora instytucji kultury przez stowarzyszenia łączące twórczy i zawodowy charakter.

Gmina podkreśla w skardze, że cel i przedmiot działania Ośrodka Promocji Kultury "[...]" dotyczy szeroko pojętej kultury i sztuki. Wedle stanowiska przyjętego przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym, przy tak szeroki zakresie działania tej instytucji, konieczne byłoby zasięgnięcie opinii stowarzyszeń zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych, których na terenie Miasta C. jest ponad 60. Problem może stwarzać także ustalenie właściwości stowarzyszeń zawodowych i twórczych ze względu na rodzaj prowadzonej przez nie działalności. Zdaniem Gminy, tak szeroko rozumiany obowiązek konsultacji sprawia, że organizator nigdy nie miałby pewności, czy jakiś uprawniony podmiot nie został pominięty.

W trakcie nadzwyczajnej sesji Rady Miasta w dniu [...], dotyczącej m.in. podjęcia przez Radę stanowiska w kwestii odwołania Dyrektora tej jednostki kultury głos w tej sprawie zabrał m.in. przedstawiciel Stowarzyszenia Przyjaciół "[...]" oraz Stowarzyszenia "[...]". Natomiast Zarządzenie Prezydenta w sprawie odwołania Dyrektora w dniu [...] po sesji, w trakcie której prezentowane były stanowiska różnych organizacji i środowisk działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury.

Jak stwierdza skarżąca, skoro przepis art. 15 ust.1 ustawy nie precyzuje trybu oraz formy zasięgania opinii, to jest to możliwe w każdej formie.

W ocenie skarżącej, nieuprawniona jest analogia zastosowana przez organ nadzoru z art. 16 ust. 4 pkt. 4 ustawy, który dotyczy powołania komisji konkursowej. W przepisie tym przewidziano powołanie w skład komisji konkursowej dwóch przedstawicieli "stowarzyszeń zawodowych lub twórczych", co, jak twierdzi organ nadzoru, wskazuje na wyraźna wole ustawodawcy co do tego, aby w skład komisji konkursowej wchodzili tak przedstawiciele stowarzyszeń zawodowych jak i stowarzyszeń twórczych. Zdaniem Gminy, wobec jednoznacznego brzmienia art. 15 ust. 1, analogia z art. 16 ust. 4 pkt. 4 ustawy nie znajduje uzasadnienia.

Stosowana przez Wojewodę, rozszerzająca wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy, prowadzi do objęcia obowiązkiem zasięgania opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych jak i stowarzyszeń twórczych.

Prezydent Miasta C. wypełnił literalna treść tego przepisu , a ponadto zapoznał z opinią stowarzyszeń wymienionych w rozstrzygnięciu nadzorczym w trakcie sesji Rady Miasta w dniu [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...].

W pierwszym rzędzie nie podziela on stanowiska skarżącej co do interpretacji zwrotu "stowarzyszenia zawodowe i twórcze". Zdaniem Gminy chodzi tu o stowarzyszenia będące jednocześnie zawodowymi i twórczymi, podczas gdy wolą ustawodawcy było to, aby przy odwoływaniu dyrektora instytucji kultury konieczne było zasięganie opinii zarówno stowarzyszeń zawodowych jaki i stowarzyszeń twórczych.

Nie zgadza się również z tezą, iż inne stowarzyszenia (poza tymi, których opinii zasięgano), nie spełniały wymagań określonych w art. 15 ust. 1 ustawy. Jak wykazała analiza statutów tychże stowarzyszeń, są one podmiotami funkcjonującymi na obszarze działania organizatora (Prezydenta Miasta C.), zaś zakres ich działalności związany jest z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucje kultury. Stąd zasięgnięcie ich opinii było obowiązkiem Prezydenta.

Organ nadzoru nie podziela poglądu Gminy w zakresie wyczerpania obowiązku zasięgania opinii innych stowarzyszeń w trakcie sesji Rady Miasta w dniu [...]. Organem zobowiązanym do zasięgania opinii jest Prezydent Miasta, wobec tego tylko oświadczenie przed nim złożone wypełnia normę z art. 15 ust. 1 ustawy. Natomiast nie spełnia tego wymogu wyrażenie opinii na sesji, nawet jeśli Prezydent był na niej obecny. Poza tym, wyrażenie opinii powinno nastąpić przez organ stowarzyszenia oraz sposób określony w statucie. Tymczasem ze skargi nie można wywieść, czy głos w sprawie odwołania dyrektora zabierała osoba działająca w imieniu stowarzyszenia oraz czy nastąpiło to w formie określonej w statucie stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 p.p.s.a. (K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski [i in.], Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r. , II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510). Oznaczałoby to, iż sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych (art. 98 ust. 4 u.s.g.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych. Wedle drugiego stanowiska podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A.Kabat, w:B.Dauter,B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421).

Nie rozstrzygając tej kwestii, należy zauważyć iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie pojawia się pogląd, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma celu ustalenie czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały uczynił to zgodnie z prawem.

W pierwszym rzędzie, w związku z wątpliwościami dotyczącymi charakteru prawnego aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, skutkującymi rozbieżnością w orzecznictwie sądowym Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd, dominujący w orzecznictwie i doktrynie, kwalifikujący odwołanie (jak i powołanie) jako akt o podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy (wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12 ; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., IV SA/Gl 819/12, CBOSA ; wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r. , II OSK 2526/11, Lex nr 1113782; z 1 czerwca 2010, II OSK 598/10, Lex nr 597716).

Sądy administracyjne, a wcześniej także SN, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in. ; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996, OPS 6/96, ONSA 1997/2/48; postanowienie SN N.III RN 123/99, OSNAP 200/21/779).

W polu widzenia Sądu pozostają również orzeczenia sądowe upatrujące w tym akcie jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy). Wyrazem tego są m.in. postanowienia NSA z 3 lutego 2012 r. II OSK 2693/11. Lex nr 1113792; z 4 kwietnia 2012, I OSK 2250/11, Lex nr 1145093; z 4. Kwietnia 2012 r. , I OSK 22511, Lex nr 1145094; wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. II OSK 23/10, Lex nr 579502).

Akty powołania na stanowisko dyrektora gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. W orzecznictwie utrwalone jest także stanowisko, iż katalog zarządzeń organu wykonawczego w gminie, podlegających nadzorowi wojewody, nie może być zawężany do aktów wprost tak nazwanych w ustawie o samorządzie gminnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46), "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym", a "...jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym." Konkludując, podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony, przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (z uzasadnienia wyroku NSA z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1295/12).

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia organu gminy kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Zatem zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...] będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta C. nie noszącego znamion sprzeczności z prawem, rozumianego jako istotne naruszenie prawa .

Skarga została złożona przez Gminę C., której dotyczyło rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], w trybie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ogólne wymogi zaskarżania aktów nadzoru określają przepisy ust. 1 – 3 wskazanego przepisu.

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy ( w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina , której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotowa skarga wymogom tym odpowiada. Jej przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte na podstawie art. 91 u.s.g. Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Zarządzenia został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi było Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...].

Na marginesie przyjdzie zauważyć, iż w tym przypadku, ze względu na postanowienia art. 102a u.s.g. nie stosuje przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. , wobec czego nie zachodził obowiązek poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu przywołać trzeba przepis art. 15 ust. 1 ustawy, stanowiący podstawę zaskarżonego Zarządzenia. Stanowi on, iż dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie.

Przepis nie precyzuje wielu istotnych kwestii materialnoprawnych, jak i procesowych dotyczących zasad powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, a w szczególności nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem "stowarzyszenia zawodowe i twórcze", nie określa także formy prawnej opinii formułowanych przez te stowarzyszenia oraz trybu w jakim następuje uzyskanie opinii.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozbieżności między Gminą a organem nadzoru jest problem podmiotów uprawnionych do zaopiniowania zarządzenia Prezydenta Miasta C. dotyczącego odwołania dyrektora instytucji kultury w sytuacji, kiedy uzyskał on takie opinie od stowarzyszeń zawodowych skupiających jednocześnie twórców. Zdaniem Gminy, jest to wystarczające, aby uznać wymóg wynikający z art. 15 ust. 1 za spełniony, natomiast w ocenie Wojewody nie, ze względu na konieczność uzyskania jeszcze (poza tym) opinii stowarzyszeń twórczych.

Przyjęcie przez organ nadzoru takiego stanowiska przesądziło o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia, jako sprzecznego z prawem.

Prezydent Miasta C., przed podjęciem Zarządzenia, zwrócił się o opinie do trzech stowarzyszeń zrzeszających profesjonalnych twórców (stowarzyszeń mających charakter i zawodowy i twórczy): Samodzielnego Koła Stowarzyszeń Polskich Artystów Muzyków, Związku Polskich Artystów Plastyków oraz [...] Stowarzyszenia Plastyków im. [...]. Samodzielne Koło Stowarzyszeń Polskich Artystów Muzyków pismem z dnia [...] pozytywnie zaopiniowało zamiar odwołania Dyrektor Ośrodka Promocji Kultury "[...]", [...] Stowarzyszenie Plastyków im. [...] w dniu [...] wystawiło pozytywną opinię Dyrektor, nie wypowiadając się co do kwestii jej odwołania, natomiast Związek Polskich Artystów Plastyków w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wniosek o wyrażenie opinii.

Natomiast, jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Prezydent nie wystąpił o opinię do Stowarzyszenia Przyjaciół "[...]" oraz Stowarzyszenia "[...]", podczas gdy analiza statutów tych stowarzyszeń, zdaniem organu nadzoru, "nie pozostawia wątpliwości, że są one podmiotami funkcjonującymi na obszarze działania organizatora (Prezydenta Miasta C.), zaś zakres ich działalności jest związany z rodzajem działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Zasięgnięcie opinii tych stowarzyszeń w przedmiocie zamiaru odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" było obowiązkiem Prezydenta Miasta C., zaś uchybienie temu obowiązkowi oznacza naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej."

Stanowisko przyjęte przez Wojewodę [...] w kwestionowanym rozstrzygnięciu można by uznać za zasadne przy spełnieniu dwu warunków: po pierwsze – uznaniu, iż w pojęciu "stowarzyszenia zawodowe i twórcze" mieszczą się, także stowarzyszenia twórcze i tym samy zachodzi obowiązek sięgania ich opinii niezależnie od uzyskania opinii stowarzyszeń o charakterze zawodowo-twórczym; po drugie - wskazane przez Wojewodę stowarzyszenia, do których Prezydent Miasta nie zwrócił się o opinie, są stowarzyszeniami twórczymi.

Literalne brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy, w tej części która odnosi się do opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, ze względu na użycie spójnika "i" charakterystycznego dla koniunkcji, która wedle powszechnie przyjmowanych zasad w logice, jest prawdziwa o ile obydwa jej człony są prawdziwe, wskazywać może na trzy możliwe rozwiązania w kwestii stowarzyszeń uprawnionych do opiniowania: po pierwsze - obowiązek zasięgania opinii dotyczy stowarzyszeń będących jednocześnie zawodowymi i twórczymi; po drugie – obowiązek zasięgania opinii odnosi się do stowarzyszeń zawodowych oraz stowarzyszeń twórczych; po trzecie - obowiązek ten obejmuje stowarzyszenia zawodowe, stowarzyszenia twórcze oraz stowarzyszenia "zawodowe i twórcze".

Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tj. z 2001 r., Nr 79 poz. 855 ze zm., dalej; : p.s.), stwarza możliwość tworzenia o bardzo różnym charakterze.

Zgodnie z art. 1 p.s. obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach. Prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach może podlegać ograniczeniom przewidzianym jedynie przez ustawy, niezbędnym do zapewnienia interesów bezpieczeństwa państwowego lub porządku publicznego oraz ochrony zdrowia lub moralności publicznej albo ochrony praw i wolności innych osób (ust. 2 art. 1 p.s.). Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych (ust. 3 art. 1 p.s.).

Stowarzyszenie, w myśl art. 2 ust. 1 p.s., jest dobrowolnym, samorządnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Samodzielnie określa swoje cele, programy działania i struktury organizacyjne oraz uchwala akty wewnętrzne dotyczące jego działalności.

Formuła stowarzyszenia, przyjęta przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 p.s., dopuszcza możliwość tworzenia zrzeszeń o bardzo różnym składzie członkowskim, jak również o różnych celach. Wystarczy bowiem aby zainteresowanych łączył określony cel, w zasadzie dowolny, poza celami zarobkowymi i celami, które pozostawałby w sprzeczności z Konstytucją.

Wobec tego nie ma żadnych przeszkód prawnych do tworzenia stowarzyszeń skupiających osoby zawodowo zajmujące się kulturą (w tym profesjonalnych twórców, ale i osoby, które twórcami nie są, zatrudnione na stanowiskach administracyjnych czy technicznych w jednostkach kultury), osoby zajmujące się kulturą "niezawodowo" oraz stowarzyszeń zrzeszających tak osoby zajmujące się kulturą zawodowo jak i niezawodowo.

Natomiast patrząc z punktu widzenia przedmiotu działalności stowarzyszeń, wynikającego z celów statutowych, można hipotetycznie przyjąć, iż przedmiotem tym może być "twórczość".

Dotychczasowe rozważania pozwalają na przyjęcie tezy, iż przepisy p.s. pozwalają na tworzenie stowarzyszeń zawodowych, stowarzyszeń twórczych, jak i stowarzyszeń o mieszanym charakterze – "zawodowo-twórczych".

Nie budzi większych wątpliwości jakie zrzeszenia będziemy zaliczali do stowarzyszeń zawodowych, natomiast wątpliwości takie dotyczą stowarzyszeń twórczych, jak i stowarzyszeń "zawodowo-twórczych". Uwagi sformułowane wyżej pozwalają na przyjęcie tezy, iż pojęcie stowarzyszenia "twórcze" należy odnosić do zrzeszeń grupujących twórców, jak i do zrzeszeń prowadzących działalność twórczą. Teza ta odnosi się również do stowarzyszeń "zawodowo-twórczych" co do oceny drugiego z tych elementów (cechy) w przypadku zrzeszeń o mieszanym charakterze.

Zasadniczym kryterium pozwalającym na ustalenie w konkretnym przypadku kwestii "twórczego" bądź "nietwórczego" charakteru stowarzyszenia będzie znamię "twórczości". Ustalając treść tego pojęcia trzeba sięgnąć do prawa autorskiego, którego przedmiotem jest ochrona przejawów działalności twórczej (utworów). Wedle komentatorów tej ustawy rezultatem działalności twórczej jest powstanie utworu o charakterze oryginalnym i indywidualnym.

Pojęciem twórcy, w podobnym znaczeniu, posługuje się też ustawa z 30 czerwca 200 r. – Prawo własności przemysłowej (t.j. z 2003 r. , Dz.U. Nr 119, poz. 1117 ze zm), przyjmując w art. 8, iż twórcy wynalazku, wzoru użytkowego, wzoru przemysłowego oraz topografii układu scalonego przysługuje prawo do: uzyskania patentu, prawa ochronnego albo prawa z rejestracji; wynagrodzenia oraz wymieniania go jako twórcy w opisach, rejestrach oraz w innych dokumentach i publikacjach.

Ustalenia te potwierdza językowe rozumienie takich terminów jak: "twórca" , "twórczość" czy "twórczy". Twórca, to ten kto tworzy; twórczość to tworzenie czegoś, zwłaszcza dzieł sztuki; twórczy to tworzący, lub mający zdolność tworzenia, odkrywczy, będący wynikiem tworzenia.

W kontekście tych ustaleń trudno podzielić stanowisko NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. II OSK 2545/11, na które powołuje się Wojewoda Śląski w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Stwierdzono tam, iż "Pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą."

Zważywszy na znamię "twórczości" przywołane wyżej argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, iż za "stowarzyszenia twórcze" uznać należy stowarzyszenia zrzeszające twórców, bądź też stowarzyszenia o celach twórczych.

Jak wynika z rozważań prowadzonych wyżej, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż przepis art. 15 ust. 1 ustawy, w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury, wymaga zasięgnięcia opinii także stowarzyszeń twórczych, jak również wobec braku dostatecznych podstaw do uznania, iż Stowarzyszenie Przyjaciół "[...]" oraz Stowarzyszenie "[...]" są stowarzyszeniami kultury, o jakich mowa w tym przepisie. W każdym razie, nie zachodzi w tym przypadku oczywiste i bezpośrednie naruszenie przepisów prawa. Wobec tego trudno przyjąć, iż Prezydent Miasta C. podejmując kwestionowane Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] w sprawie odwołania Dyrektora Ośrodka Promocji Kultury "[...]" działał w sposób sprzeczny z prawem.

W konsekwencji niewykazania sprzeczności Zarządzenia z prawem, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność tegoż Zarządzenia było pozbawione podstaw prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., postanowił skargę uwzględnić.