Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1024/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1, art. 107 § 1 art 8, art 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 4 ust 1 pkt 1, art 3, art 1 ust 1, art. 16 ust 1, art 14 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube, , Marcin Rusinowicz-Borkowski, Protokolant sekretarz sądowy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Przedsiębiorstwa [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca") na decyzję Głównego Geodety Kraju (dalej: "organ") znak: [...] z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. (data wpływu do organu) Spółka zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

- pełnej, kompletnej informacji dotyczącej przygotowania i realizacji projektów [...] oraz [...] w ramach postępowań przetargowych nr [...] oraz [...], w tym uzgodnień co do zakresu prac do wykonania i sposobu realizacji prac ze starostami, kalkulacji dotyczącej oszacowania wartości przedmiotu zamówienia dla wszystkich części;

- skanów wszystkich podpisanych umów oraz aneksów do wszystkich umów zawartych w wyniku postępowań przetargowych nr [...] oraz [...] w zakresie wszystkich części zamówienia w związku z realizacją ww. zamówienia;

- wszystkich raportów prac sporządzonych przez Weryfikatora dla umów zawartych na podstawie zamówień publicznych nr [...] oraz [...];

- wszystkich, kompletnych raportów kontroli produktów przekazywanych przez Wykonawców sporządzonych i przekazanych przez Zamawiającego (z uwzględnieniem raportów wykonanych przez podmioty zewnętrzne dla Zamawiającego) dla umów zawartych na podstawie zamówień publicznych nr [...] oraz [...];

- protokołów odbioru prac dla umów zawartych na podstawie zamówień publicznych nr [...] oraz [...];

- kopii not księgowych i odsetkowych przekazanych Wykonawcom dla umów zawartych na podstawie zamówień publicznych nr [...] oraz [...];

- wszelkiej korespondencji wytworzonej w ramach wykonywania prac pomiędzy Zamawiającym, Wykonawcą i Starostą dla poszczególnych części dla umów zawartych na podstawie zamówień publicznych nr [...] oraz [...].

Po analizie przedmiotowego wniosku organ przy piśmie z dnia [...] marca 2019r., przekazał Spółce wniosek aplikacyjny, na podstawie którego Główny Urząd Geodezji i Kartografii otrzymał dofinansowanie w projekcie nr [...] oraz dokumentację dotyczącą zakończenia projektu nr [...]. Jednocześnie organ poinformował Spółkę, że pełna, kompletna informacja dotycząca przygotowania i realizacji projektów [...] oraz [...] w ramach postępowań przetargowych nr [...] oraz [...] nie stanowi informacji publicznej, ponieważ dokumenty te mają charakter wewnętrzny, roboczy, nieoficjalny i często podlegały zmianie. Ich ostateczny kształt został przyjęty w treści dokumentów aplikacyjnych, na podstawie których przyznane zostało później dofinansowanie.

Organ wyjaśnił także, iż pozostałe wnioskowane dokumenty uznane zostały za informację przetworzoną, w związku z czym na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej: "u.d.i.p.", wezwał Spółkę do wykazania, w terminie do dnia 14 marca 2019 r., szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej we wnioskowanym zakresie.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Spółka przesłała wyjaśnienie z uzasadnieniem.

Organ stwierdził, iż okoliczności wskazane przez Spółkę nie potwierdzają, aby ważny interes publiczny przemawiał za udostępnieniem wnioskowanej informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Skarżąca nie wykazała indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga się, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o: uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i udostępnienie żądanej informacji publicznej, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez Spółkę informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji wniosku o udzielenie informacji publicznej przez [...] w [...] w analogicznej sprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wydanej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż pełna i kompletna informacja dotycząca przygotowania i realizacji projektów [...] i [...] w ramach postępowań przetargowych nr [...] oraz [...] nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. przepisów a nadto, iż stanowi ona informację wymagającą przetworzenia;

2) prawa materialnego - art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż wskazane przez skarżącą okoliczności nie stanowią szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie dostępu do informacji publicznej;

3) przepisów postępowania - art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: "k.p.a.", poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób urągający zasadom pogłębionego zaufania i udzielania informacji wynikającym z art. 8 § 1 i 2 oraz art. 9 k.p.a., tj. uzasadnienia pozbawionego informacji jakie okoliczności faktyczne i prawne stanowiły podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została niezgodnie z przepisami prawa materialnego, a jej uzasadnienie sporządzenie zostało w sposób naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z oceną organu jakoby pełna i kompletna informacja dotycząca przygotowania i realizacji projektów [...] i [...] w ramach postępowań przetargowych nr [...] oraz [...] nie stanowiła informacji publicznej. Interpretacja taka jest rażąco sprzeczna z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym warunków realizacji zasady dostępu do informacji publicznej opisanej w art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Charakter informacji publicznej mają wszystkie dokumenty, które dany podmiot wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań o charakterze publicznym, nawet wtedy, gdy prawa autorskie do danego dokumentu należą do innego podmiotu. Podstawowe znaczenie ma w tym wypadku fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na zlecenie tych organów

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu, iż informacje, o które wnioskowała, stanowią informację publiczną przetworzoną. Wskazała w tym zakresie, iż według jej wiedzy informacje objęte wnioskiem przechowywane są przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w formie dokumentacji elektronicznej. Przedstawienie ich Spółce wymaga więc jedynie zebrania ich i utrwalenia na nośniku elektronicznym.

Skarżąca podniosła dalej, iż w odpowiedzi na wezwanie organu szczegółowo uzasadniła istotny interes publiczny przemawiający za udzieleniem jej wnioskowanej informacji publicznej. Do przedstawionej argumentacji organ w ogóle nie odniósł się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które w zakresie rozważań obejmowało zaledwie dwa zdania.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o oddalenie skargi, przywołując argumentację tożsamą z tą, jaką prezentował w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Na wstępie wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie zawiera definicji tego pojęcia, jednak określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie ww. pojęcia, związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Adresat wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., tj. Główny Geodeta Kraju, jest bowiem podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 3 u.d.i.p.).

Z zaskarżonej decyzji nie sposób jednak wywnioskować w jakim zakresie organ uznał, że informacje objęte ww. wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jednocześnie nie podlegają udostępnieniu w świetle przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2). Z powyższego wynika, że decyzja odmowna powinna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym rozstrzygnięcie oraz faktyczne i prawne uzasadnienie. Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, określane mianem "osnowy" decyzji (sentencji decyzji), stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcie nie może, choćby pośrednio, wynikać z uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powinien bowiem przedstawić jedynie przekonującą argumentację, z której wynikałoby w sposób nie budzący wątpliwości z jakich powodów podjął określone rozstrzygnięcie. W sprawach, w których organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powinien wyczerpująco wyjaśnić przesłanki uznania danej informacji za informację publiczną przetworzoną.

Tymczasem z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika w jakim zakresie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę sposób sformułowania sentencji ("po rozpatrzeniu (...) wniosku [...] Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w dniu [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej - odmawiam udostępnienia informacji publicznej") można by wnioskować, że odmowa udostępnienia dotyczy wszystkich informacji objętych wnioskiem. Przy czym w aktach sprawy znajduje się wniosek Spółki z dnia [...] lutego 2019 r., który wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2019 r. (i ten wniosek powołuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie zaś wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. Ponadto wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. obejmował dziesięć różnych żądań, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wymienił tylko cześć z nich (tiret 4 - 10 wniosku). Jednocześnie wskazał, że żądanie objęte tiret 4 (tj. udostępnienie pełnej, kompletnej informacji dotyczącej przygotowania i realizacji projektów [...] oraz [...] w ramach postępowań przetargowych nr [...] oraz [...], w tym uzgodnień co do zakresu prac do wykonania i sposobu realizacji prac ze starostami, kalkulacji dotyczącej oszacowania wartości przedmiotu zamówienia dla wszystkich części) nie dotyczy informacji publicznej, bowiem dane te mają charakter wewnętrzny, roboczy, nieoficjalny i często podlegały zmianie. Dalej organ stwierdził, że "w pozostałej części wniosku informacje, o których udostępnienie wnioskowano, zostały zakwalifikowane jako informacje przetworzone". Nie sprecyzował jednak co rozumie pod pojęciem "pozostała część wniosku".

Wskazać w tym miejscu również należy, że w przypadku, gdy organ uzna, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takiej sytuacji prawidłową formą rozpoznania wniosku jest poinformowanie wnioskodawcy, w drodze pisemnej, że dana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskodawcy, który nie zgadza się z oceną organu w tym względzie, przysługuje prawo wniesienia do właściwego sądu skargi na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.

W odróżnieniu od dokumentów urzędowych, dokumenty wewnętrzne nie posiadają waloru informacji publicznej. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu (por. wyroki NSA z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; publ. CBOSA). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Są to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesadzają o kierunkach działania organu (por. wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest jednak trafność stanowiska organu co do kwalifikacji informacji objętej tiret 4 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., lecz decyzja organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skoro organ uznał, że informacja objęta tiret 4 ww. wniosku nie stanowi informacji publicznej, lecz informację wewnętrzną, nie miał podstaw do odmowy jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Jeśli natomiast kwestia dotycząca rozpoznania tiret 4 ww. wniosku została zawarta przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie ze względów informacyjnych, powinno to wprost wynikać z treści podjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia tejże decyzji.

Kluczowe w sprawie pozostaje jednak to, że zakres odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji (zakwalifikowanej przez organ jako informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) powinien wynikać w sposób nie budzący wątpliwości z sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ powinien natomiast w sposób wyczerpujący wyjaśnić z jakich względów uznał, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 publ. j.w.) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z uzasadnienia ww. decyzji nie wynika bowiem, z jakich konkretnie powodów organ przyjął, że wniosek informacyjny dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii jest szczególnie istotne w sytuacji, w której ustawa nie zawiera definicji ww. pojęcia, a przedstawione powyżej kierunki jego interpretacji z reguły opierają się na kazuistycznym podejściu do konkretnego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na okoliczność, iż strona skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego", który miałby przemawiać za jej udostępnieniem. Nie przedstawił jednak wyjaśnień Spółki w tej kwestii zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. ani swego stanowiska w tym zakresie poprzestając na ogólnikowej argumentacji, która nie odnosi się bezpośrednio do okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Pomimo tego organ stwierdził, iż brak wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Organ nie wykazał jednak w sposób konkretny i przekonujący z jakiego powodu uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

W zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnych okoliczności, które świadczyłyby o przetworzonym charakterze wnioskowanej informacji, jak na przykład konieczność podjęcia czynności polegających na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, czy też dokonania szczegółowej analizy i wyboru dokumentów połączonych z zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Z uzasadnienia decyzji nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na choćby przybliżony nakład pracy konieczny do udostępnienia informacji żądanej przez Spółkę. Nie wskazano też ani ilości dokumentów objętych wnioskiem, ani zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Powyższe zaniechanie w sposób istotny narusza regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji, wobec braku rozważań organu w przedmiotowym zakresie, dokonana w zaskarżonej decyzji ocena, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, nie poddawała się kontroli Sądu.

W związku z powyższym uzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada minimalnym wymogom, przewidzianym w powołanych przepisach. Jak przedstawiono powyżej analiza uzasadnienia wskazuje jedynie, iż organ odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z tego względu, iż Spółka nie spełniła przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ jednak nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśnienie tej kwestii miało charakter pierwszorzędny, bowiem dopiero wykazanie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej wiąże się z koniecznością spełnienia przesłanki "szczególnej istotności do interesu publicznego" w jej udostępnieniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zaniechanie organu w tym zakresie skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Na marginesie wskazać należy, że bez wpływu na dokonaną wyżej ocenę pozostają wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia [...] listopada 2019 r. o przekazanie dokumentacji źródłowej. Wyjaśnienia te dotyczą bowiem dokumentów objętych tiret 4 wniosku Spółki z dnia [...] lutego 2019 r., zakwalifikowanych jako informacja wewnętrzna, zaś przedmiotem oceny Sądu jest decyzja z dnia [...] marca 2019 r. odmawiająca udostępnienia informacji uznanej za informację publiczną przetworzoną. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że wszelkie wyjaśnienia organu przedstawione na etapie postępowania sądowego nie mogą zastąpić właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i tym samym konwalidować jego braków na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi dotyczące istoty sentencji i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Rozważy, czy wniosek skarżącej Spółki dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W tym celu organ zobowiązany będzie do ustalenia i szczegółowego wyjaśnienia, jakie czynności winien podjąć w celu udostępnienia informacji o treści żądanej przez stronę skarżącą, jaki nakład pracy (czasokres) i w jakim składzie osobowym musi zostać wykonany w celu zebrania i przedstawienia tej informacji. Winien także ocenić, czy podjęte czynności i sposób postępowania z informacją publiczną skutkuje uznaniem, że ma ona charakter informacji przetworzonej.

W przypadku dalszego twierdzenia, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji z przyczyn określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ zobowiązany będzie do rzetelnego wyjaśnienia w jej uzasadnieniu wszystkich wyżej wymienionych okoliczności z uwzględnieniem regulacji art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 200 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.