Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 656/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 roku sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz sprzeciwiającego się kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Wojewoda , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej Kpa), art. 11c i 11g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., zwanej dalej: specustawa), w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrok z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 38/17 (zwanego dalej: wyrok WSA) oraz w związku z odwołaniami: L. i K. K. - pismo z dnia [...] maja 2016 r., M. L., J. R., D. B., H. K. oraz M. i W. S. - pismo z dnia [...] maja 2016 r., M. B. - pismo z dnia [...] maja 2016 r. i pismo z dnia [...] maja 2016 r., J. B. - pismo z dnia [...] maja 2016 r. i pismo z dnia [...] maja 2016 r., A. W. - pisma z dnia [...] maja 2016 r., [...] lipca 2016 r., [...] lipca 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r., M. R.-D. - pismo z dnia [...] maja 2016 r., uzupełnione pismem z dnia [...] lipca 2016r., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę odcinka drogi klasy "Z" łączącej ulicę [...] z ulicą [...] oraz ulicę [...] z ulicą [...] i przebudowę ulicy [...] (od ul. [...] do mostu na rzece [...]) oraz [...] (od parkingu do ulicy [...]) w zakresie wydzielenia ścieżki rowerowej w [...] (zwanej dalej: inwestycja) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Burmistrza [...] (zwanego dalej: Burmistrz) w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Starosta udzielił Burmistrzowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz, zgodnie z wnioskiem, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda, decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań: L. i K. K., M. L., J. R., D. B., H. K., M. i W. S., M. B., J. B., A. W. oraz M. R.-D. G. od wydanej przez Starostę decyzji z [...] maja 2016 r. uchylił tę decyzję w zakresie: punktów I, II, V.1., VI, VII.4. i VII.9 oraz załącznika nr 2 (projekt podziału) i załącznika "Projekt budowlany. TOM I, cz. I – projekt zagospodarowania terenu. TOM I, cz. II – projekt architektoniczno-budowlany - branża drogowa", i w tym zakresie orzekł co do meritum. Ponadto Wojewoda zatwierdził mapę zawierającą linie rozgraniczające teren, a także dodał do decyzji Starosty punkty: IX ("Tereny wód płynących"), X ("Roboty realizowane na podstawie złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane") oraz XI ("Termin wydania nieruchomości"). W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał ww. decyzję Starosty w mocy.

Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 38/17 uchylił decyzję Wojewody z dnia 09 listopada 2016 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:

1. Wojewoda zasadnie uznał za konieczne uzupełnienie i skorygowanie wniosku w zakresie dotyczącym: określenia zakresu inwestycji (w tym wskazania nieruchomości faktycznie objętych liniami rozgraniczającymi), analizy powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, koniecznych podziałów nieruchomości, określenia nieruchomości, z których korzystanie będzie ograniczone, oraz uzupełnienia projektu budowlanego;

2. po uzupełnieniu i poprawieniu dokumentacji w toku postępowania odwoławczego, wniosek można uznać za kompletny i odpowiadający prawu - co też zasadnie stwierdził Wojewoda;

3. procedura określona w ustawie została dochowana;

4. decyzja Starosty, po jej stosownym skorygowaniu i uzupełnieniu przez Wojewodę, zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy

5. pomimo zachowania procedury, jak również spełnienia wymagań formalnych stawianych przez ustawodawcę decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (w tym zwłaszcza co do zawartości treściowej takiej decyzji), Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się jednak ostać w obrocie prawnym, albowiem zasadne, w istotnej części, okazały się zarzuty podniesione w skargach państwa B., dotyczące kwestii objęcia decyzją parkingu oraz kwestii bezpodstawnego wywłaszczenia nieruchomości;

6. jednocześnie pozostałe kwestie sporne, które wyniknęły w toku postępowania administracyjnego i znalazły swój wyraz zwłaszcza w odwołaniach od decyzji Starosty, zostały rozstrzygnięte przez Wojewodę w sposób prawidłowy; w szczególności organ ten zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, w związku z sygnalizowaną przez strony sprawą o zasiedzenie służebności, a także wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego, jak również że przy wydawaniu tej decyzji organu nie wiążą postanowienia planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien podjąć stosowne działania celem wydania decyzji o treści uwzględniającej wyrażony przez Sąd pogląd prawny, iż przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - drogi zbiorczej "Z" nie może być objęty parking, mający zaspokajać zapotrzebowanie na miejsca postojowe mieszkańców okolicznych budynków. Organ winien mieć na uwadze również i ten pogląd prawny Sądu, że przedmiotem wywłaszczenia (tu: ingerencji wywłaszczeniowej, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4 ustawy) może być wyłącznie część nieruchomości niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, a nie cała nieruchomość (działka ewidencyjna).

Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z dnia 05 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 528/19 (zwanym dalej: wyrok NSA) oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji.

W konsekwencji postępowanie wróciło na etap postępowania odwoławczego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] maja 2016 r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W toku postępowania, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda wezwał M.. B. do przedstawienia stanowiska projektanta przedmiotowej inwestycji drogowej, w zakresie odpowiedzi na pytanie: czy zamierzenie budowlane objęte wskazaną decyzją będzie mogło samodzielnie funkcjonować bez nieruchomości będących przedmiotem wyroku WSA. Jednocześnie organ II instancji poinformował, że w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie konieczne będzie przedłożenie organowi odwoławczemu skorygowanego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej wraz ze skorygowanym szczegółowym wykazem nieruchomości, a także odpowiednich arkuszy mapy przedstawiającej proponowany przebieg przedmiotowej drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, uwzględniającej wyłączenie nieruchomości będących przedmiotem wyroku WSA z przedmiotowej inwestycji, jak również projektu budowlanego z uwzględnieniem opisanych zmian, wraz z opiniami właściwych gestorów sieci oraz właściwego zespołu uzgadniania dokumentacji projektowej, jeśli zmiany wynikające z wyłączenia przedmiotowej nieruchomości powodowałyby konieczność uzyskania nowych opinii tych podmiotów. Adresat nie podjął przesyłki mimo dwukrotnego awizowania.

Z kolei w dniu [...] stycznia 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2020 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w m. [...] oraz nakazania rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [...] w m. [...]. Postępowanie to zostało następnie umorzone – decyzją PINB z dnia [...] lutego 2020 r., w której organ wskazał w szczególności, iż w obrocie prawnym pozostawała wówczas nieostateczna decyzja Starosty, na mocy której działka o nr [...] stała się własnością Gminy [...]. Na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano roboty budowlane objęte tą decyzją Starosty. Decyzje, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uprawniały inwestora do rozpoczęcia i realizacji robót budowlanych i do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, a także zobowiązywały do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Zatem roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o udzielone zezwolenie. Roboty te zrealizowano w całości, a PINB udzielił Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu. Organ nadzoru budowlanego stwierdził również, że zrealizowane roboty na działce nr [...] nie naruszają przepisów Prawa budowlanego, nie zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr. bud., w tym również w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w konsekwencji, że nie ma podstaw do wstrzymania robót budowlanych, ani też przesłanek do dalszego prowadzenia przez PINB postępowania w sprawie.

W dniu [...] marca 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło z kolei pismo pełnomocnika zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2020 r., mające stanowić odpowiedź na wezwanie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. Do pisma załączona została opinia projektanta dotycząca przebudowy parkingu przy ul. [...] i [...] w [...]. Projektant, odnosząc się do uzasadnienia wyroku WSA i analizując możliwość wyposażenia drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu wymienione w § 110 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 - stan na dzień złożenia wniosku, zwanego dalej: rozporządzenie w sprawie wt.), stwierdził możliwość ich realizacji w miejscu, gdzie zlokalizowany był sporny parking. Na załączonych planszach pokazano możliwość rozmieszczenia poszczególnych urządzeń segregacji rodzajowej ruchu. Mając na uwadze maksymalną możliwość wykorzystania istniejącej przerwanej budowy, zaproponowano w miejscu zatoki autobusowej miejsca postojowe ukośne do krawężnika jezdni drogi głównej klasy Z. W obrębie parkingu zaprojektowano zatokę autobusową wyposażoną w wiatę i peron do wsiadania i wysiadania podróżnych oraz miejsca postojowe dla autobusów. Do zatoki autobusowej doprowadza się chodniki i dojścia z terenu Osiedla, jak również od skrzyżowania projektowanej drogi z ulicą [...].

Odnosząc się do zawartego w wyroku WSA stwierdzenia, że wywłaszczenie działki gruntu do budowy drogi może obejmować wyłącznie taką część nieruchomości, jaka jest niezbędna do realizacji drogi, a nie całą nieruchomość i działkę ewidencyjną, projektant załączył opis wariantów projektu, możliwie najbardziej wykorzystujących teren objęty dotychczas wykonanymi robotami budowlanymi, jak również stwierdził konieczność wykonania nowego projektu podziału działek [...], [...], [...] oraz projektu budowlanego zamiennego na obszar zakwestionowany przez WSA w Poznaniu.

Po przeanalizowaniu nadesłanych dokumentów organ II instancji stwierdził, że stanowią one koncepcję zmiany sposobu zagospodarowania spornej nieruchomości poprzez przearanżowanie parkingu na pętlę autobusową. Taka odpowiedź nie czyniła, zdaniem organu, zadość przedmiotowi wezwania z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewody, a przekazanej opinii nie sposób było uznać za skorygowany wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wraz ze stosownymi załącznikami.

W oparciu o art. 10 § 1 Kpa, w związku z art, 11c i art. 11d ust. 5 ustawy, organ podjął czynności w sprawie i pismem z dnia [...] maja 2020 r. zawiadomił zarządcę drogi i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji do dnia [...] czerwca 2020 r. Jednocześnie, działając zgodnie z art. 79a Kpa, organ poinformował o niespełnieniu przez pełnomocnika zarządcy drogi wymogów prawnych wskazanych w wezwaniu Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. wskazując, że może to skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora. Organ zawiadomił także o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin do dnia [...] lipca 2020 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie (decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r.) organ ten wywodził w szczególności, iż w przedmiotowej sprawie stwierdzono brak obowiązku dołączenia dokumentów wynikających z: art. lid ust. 1 pkt 7a, pkt 8 lit. a, b, e, g ustawy, zaś w aktach sprawy znajduje się opinia Burmistrza [...] z dnia [...] września 2015 r. stwierdzająca brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. lid ust. 4 ustawy do wniosku dołączono również decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. o pozwoleniu wodnoprawnym.

Organ wywodził, że dokonując z punktu widzenia cytowanego przepisu kontroli decyzji Starosty stwierdził, co następuje:

1. Decyzja Starosty tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 1 ustawy. Punkt I. decyzji Starosty [...], ustalający wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, nie zawiera pełnej informacji odnośnie rodzaju projektowanych połączeń. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji uzyskał stosowne wyjaśnienia od M.. B.. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien umieścić w decyzji zapisy uwzględniające sposób powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi.

2. Decyzja Starosty nie spełnia wymogów art. 11 f ust. 1 pkt 2 ustawy. Wprawdzie w punkcie II. określono linie rozgraniczające teren, wskazując, iż linie rozgraniczające pasa drogowego przedstawione są na załączniku graficznym nr 1, jednak linii tych nie naniesiono na rysunku ark. 01_2 zawierającym projekt zagospodarowania terenu, opieczętowanym jako załącznik nr 1b do decyzji Starosty. Organ II instancji stwierdził ponadto istotne niezgodności pomiędzy treścią wniosku, treścią załączników graficznych i stanem faktycznym, w szczególności dotyczące zakresu inwestycji, objęcia liniami rozgraniczającymi teren rzeki [...] oraz określenia pasów drogowych innych dróg publicznych. Niezgodności te znalazły swoje odbicie w treści decyzji Starosty. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji uzyskał w tym zakresie stosowne wyjaśnienia od M.. B., w tym skorygowaną treść wniosku oraz poprawione załączniki. Biorąc jednak pod uwagę uzasadnienie wyroku WSA oraz treść opinii załączonej do pisma pełnomocnika zarządcy drogi z dnia [...] lutego 2020 r., dokumenty te nie pozwalają na prawidłowe ustalenie linii rozgraniczających teren. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien wezwać zarządcę drogi do dostarczenia załączników graficznych uwzględniających zmiany związane z dostosowaniem przebiegu linii rozgraniczających teren do wskazań zawartych w wyroku WSA i zawrzeć w decyzji zapisy zgodne ze skorygowanym wnioskiem (w tym ze stanem przedstawionym na skorygowanych załącznikach graficznych). Jednocześnie organ I instancji winien zatwierdzić odpowiednio skorygowaną mapę zawierającą linie rozgraniczające teren, w tym granice pasa drogowego innej drogi publicznej - ulicy [...].

3. Decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy, w punktach III.1., III.2. i III.3. ustalając warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa. Należy jednak wskazać, że część zapisów dotyczących potrzeb ochrony środowiska została umieszczona w punktach VII.7. i VII.8. decyzji Starosty. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien rozważyć uporządkowanie zapisów decyzji w tym zakresie.

4. Decyzja Starosty spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy, w punkcie IV. ustalając wymogi dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wynikające z Prawa budowlanego.

5. Decyzja Starosty tylko częściowo spełnia wymogi art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ I instancji w punkcie V. zatwierdził podział nieruchomości, przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Biorąc pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA należy jednak, zdaniem Wojewody, wskazać, że organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien wnikliwie zbadać zasadność i niezbędność wywłaszczenia poszczególnych fragmentów działki nr [...] ark. [...] i wezwać zarządcę drogi do uzupełnienia wniosku o stosowny projekt podziału nieruchomości. Należy także, w ocenie tego organu, zauważyć, że organ I instancji nie dostrzegł sprzeczności pomiędzy treścią złożonego wniosku a załącznikami mapowymi (o której mowa w wyżej cytowanym wezwaniu Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. Rzeka [...] była wymieniona w wykazie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotnych dla kształtowania zasobów wodnych i ochrony przeciwpowodziowej. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że grunty pod tą rzeką stanowią teren wód płynących (por. art. 20a ustawy) oraz nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ I instancji skutkuje, zdaniem Wojewody, nieuwzględnieniem w decyzji Starosty konieczności jednoznacznego wskazania nieruchomości, przez które przepływa rzeka [...] po ustaleniu jej linii brzegowej. Ponadto w tabeli zawierającej wykaz nieruchomości podlegających podziałowi nie podano numerów ksiąg wieczystych, co oprócz waloru informacyjnego pozwala na właściwe ustalenie stron postępowania (właścicieli nieruchomości).

6. Decyzja Starosty nie spełnia, według Wojewody, wymogów przepisu art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy. W punkcie VI. oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że własnością Gminy [...] stają się nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi, nie określając jednoznacznie tych nieruchomości (pkt VI.1.). Organ I instancji nie dostrzegł sprzeczności pomiędzy treścią złożonego wniosku a załącznikami mapowymi, co spowodowało nieprawidłowe określenie linii rozgraniczających teren - a więc również nieprawidłowe wskazanie nieruchomości przeznaczonych do przejęcia. Organ I instancji nie uwzględnił również faktu, że liniami rozgraniczającymi teren objęte są także nieruchomości już stanowiące własność Gminy [...]. W punktach VI.2, VI.3, VI.4, i VI.5. decyzji Starosty organ I instancji zawarł szereg zapisów stanowiących cytaty z ustawy i nie mających charakteru rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. Należy w tym miejscu zauważyć, że kopiowanie przepisów ustawy, które nie stanowią samodzielnych ustaleń organu, jest zbędne. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien przeanalizować stan prawny nieruchomości objętych projektowanymi liniami rozgraniczającymi teren sprawdzając ich własność, natomiast w treści decyzji w sposób jednoznaczny wskazać nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Ponadto, zdaniem Wojewody, decyzja Starosty w punkcie VI.6. w sposób nieprawidłowy określa termin wydania nieruchomości. Organ orzekający zobligowany jest bowiem do wskazania konkretnego terminu poprzez wskazanie liczby oznaczającej dzień wydania nieruchomości, większej lub równej 120, nie zaś okresu, w jakim nieruchomości mają zostać wydane. W związku z powyższym organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien uwzględnić obowiązek określony przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 ustawy poprzez prawidłowe wyznaczenie przedmiotowego terminu na konkretny dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

7. Decyzja Starosty, zdaniem Wojewody, tylko częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy. Wprawdzie organ I instancji na stronie 1 decyzji Starosty zatwierdził projekt budowlany, jednak po analizie projektu budowlanego organ II instancji stwierdził w zatwierdzonym projekcie brak elementów, które zostały uzupełnione w toku postępowania przed organem I instancji (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Na marginesie wskazano, że projekt budowlany został opatrzony pieczęcią jako załącznik do decyzji Starosty, ale nie nadano mu kolejnego numeru. Wojewoda skonstatował, że biorąc pod uwagę konieczność uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien wezwać zarządcę drogi do dostarczenia odpowiednio skorygowanego projektu budowlanego, z uwzględnieniem konieczności uzupełnienia go o zaktualizowane dokumenty, jak np. opinie, uzgodnienia, oświadczenia i zaświadczenia.

8. Decyzja Starosty, w ocenie Wojewody, tylko częściowo spełnia wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 ustawy, a mianowicie:

- w punkcie VII.1. organ I instancji prawidłowo określił szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (por. art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy),

- w punkcie VII.3. organ I instancji określił czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i nie określił obowiązku ich budowy (por. art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. b ustawy),

- w punkcie VII.4. organ I instancji określił terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych jako "zgodnie z harmonogramem robót". Należy przypomnieć, że aby podmiot, który jest adresatem decyzji, nabył jakieś prawo lub został obciążony obowiązkiem, bądź też określono wobec niego warunki wykonywania nadanych uprawnień czy termin ich realizacji, ustalenia dotyczące powyższych kwestii muszą być zawarte w osnowie decyzji i sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ administracji odstępuje od rozstrzygnięcia, pozwalając adresatowi decyzji na samodzielne określenie prawa, obowiązku lub terminu jego wykonania. W związku z powyższym organ I instancji winien zawrzeć w decyzji stosowne ustalenia w tym zakresie (por. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy),

- w punkcie VII.2. organ I instancji określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (por. art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. d ustawy),

- w punkcie VII.9. organ I instancji zawarł zapisy dotyczące sposobu doręczania decyzji i zawiadamiania o jej wydaniu. Tymczasem zapisy te nie stanowią elementu rozstrzygnięcia, tzn. nie nakładają praw i obowiązków na podmiot będący adresatem decyzji, tak więc nie powinny znajdować się w osnowie decyzji,

- organ I instancji nie ustalił obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, innych dróg publicznych ani zjazdów, nie określił ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków ani nie zezwolił na ich wykonanie (por. art. 11 ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g, h, i, j ustawy). W toku postępowania prowadzonego przez organ II instancji ustalono, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 1 If ust. 1 pkt. 8 lit. e, f, h ustawy. Jednocześnie stwierdzono konieczność dokonania ustaleń wynikających z art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. g, i, j ustawy, w związku z czym organ I instancji winien zawrzeć w decyzji ustalenia dotyczące nałożenia obowiązku budowy lub przebudowy innej drogi publicznej i zezwolenia na wykonanie tego obowiązku;

9. Decyzja Starosty czyni zadość wymaganiom art. 17 ust. 1 ustawy. Organ I instancji prawidłowo nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności;

10. Decyzja Starosty obraża przepis art. 20a ust. 1 ustawy poprzez brak ustaleń dotyczących przejścia przez teren wód płynących. Jak ustalono w toku postępowania odwoławczego, dla realizacji inwestycji niezbędne jest przejście przez teren wód płynących - rzeki [...]. W związku z powyższym organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien wezwać zarządcę drogi do uzupełnienia wniosku w tym zakresie i zawrzeć w decyzji stosowne zapisy;

11. W decyzji Starosty jako działkę częściowo objętą linią rozgraniczającą teren wskazano działkę nr [...] ark. [...] obr. [...], [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa. Dla działki tej nie sporządzono projektu podziału oraz nie wskazano jej jako nieruchomości przeznaczonej do przejęcia na rzecz Gminy [...]. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że działka ta znajduje się w istniejącym pasie drogowym ul. [...]. Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, winien wezwać wnioskodawcę do doprowadzenia wniosku w tym zakresie do zgodności z przepisami ustawy.

Dokonując analizy decyzji Starosty organ II instancji stwierdził także, że narusza ona przepis art. 107 § 1 Kpa poprzez nieprawidłowe oznaczenie stron. Organ I instancji prawidłowo wskazał w decyzji jej adresata - Burmistrza [...], natomiast pozostałych stron nie wskazał, a informacja taka powinna znaleźć się w decyzji.

Wojewoda uznał również, że organ I instancji w sposób niewystarczający ustosunkował się do wymogów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji Starosty, zwanej dalej: ustawa środowiskowa). Brak jest również samodzielnego stanowiska organu I instancji odnośnie uwag wniesionych przez strony - organ I instancji ograniczył się bowiem do zacytowania odpowiedzi udzielonych przez M.. B..

Organ II instancji stwierdził ponadto, że decyzja Starosty zawiera prawidłowe pouczenie co do przysługującego stronom prawa do wniesienia odwołania, aczkolwiek brak w nim odniesienia do art. 49 Kpa.

Kolejno organ odniósł się do zarzutów odwołań, które również szczegółowo opisał.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz [...], zwany również dalej: Skarżący, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. Decyzję zaskarżono w części w jakiej Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] maja 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie części inwestycji, nieobejmującej spornego parkingu. Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w części dotyczącej inwestycji, nieobejmującej spornego parkingu oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Burmistrza kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Burmistrz zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 11f ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz.U. z 2015 roku poz. 2031 ze zmianami, zwanej dalej: zrid) - poprzez bezpodstawne zarzucenie decyzji Starosty z dnia [...] maja 2016 roku naruszeń formalnych przy wydawaniu tej decyzji, nie mających istotnego znaczenia dla wykonania i zrealizowania przedmiotowej inwestycji drogowej;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 20a ust. 1 zrid - poprzez bezpodstawne zarzucenie decyzji Starosty z dnia [...] maja 2016 roku naruszenia dyspozycji tego przepisu, albowiem okoliczności związane z przejściem przez teren wód płynących nie są istotne w niniejszej sprawie w sytuacji zrealizowania inwestycji drogowej w pełnym zakresie i wydania pozwolenia na użytkowanie tej drogi;

3. naruszenie przepisów art. 107 § 1 ust. 6 oraz § 3 Kpa poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadniczych okoliczności mających znaczenie dla niniejszej sprawy, w szczególności co do okoliczności ujawnionych w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę;

4. naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 Kpa - poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

5. naruszenie przepisów art. 6 oraz art. 7 Kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu sprzeciwu Burmistrz podniósł w szczególności, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze.

W ocenie Burmistrza nie bez znaczenia jest również fakt, że Wojewoda, jako organ II instancji w 2018 roku na skutek odwołania od decyzji organu I instancji nie zauważył opisanych aktualnie dotyczących orzeczenia Starosty z dnia [...] maja 2016 roku. Podkreślił również, że cała inwestycja drogowa została już ukończona i zostało co do niej wydane pozwolenie na użytkowanie. Co więcej, Gmina [...] w związku z przeprowadzoną przedmiotową inwestycją drogą wypłaciła już odszkodowania 127 osobom w łącznej kwocie [...]złotych. Droga wraz z elementami infrastruktury towarzyszącej stanowi również ważny ciąg komunikacyjny na terenie miasta [...]. Z przedmiotowej inwestycji korzystają zarówno okoliczni mieszkańcy i przedsiębiorcy, a także podróżni przejeżdżający przez [...]. W bezpośrednim pobliżu spornego parkingu znajduje się m.in. szpital w [...] oraz ośrodek zdrowia. Zapewnienie korzystającym z tego szczególnego rodzaju instytucji odpowiedniejszego dojazdu czy miejsc parkingowych jest zatem niezbędne i konieczne. Trudno wyobrazić sobie, ażeby osoby potrzebujące pomocy lekarskiej czy chcące skorzystać z innych usług placówek zdrowotnych nie miały gdzie bezpiecznie zaparkować swojego samochodu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody, Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest jego uchylenie a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: Ppsa) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest zatem prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 Kpa, według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 Kpa. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 Kpa, dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający w oczywisty sposób kasację decyzji organu I instancji w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 Kpa. Co więcej o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej sprzeciwem decyzji zadecydowały względy nierozważane na żadnym z etapów kontrolowanego postępowania przez którąkolwiek ze stron.

Przystępując do dalszych rozważań Sąd zaznacza, że z uwagi na przedmiot kontrolowanych decyzji, jakim jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jako wzorzec kontroli posłuży przede wszystkim specustawa, oczywiście w uwzględnieniem innych regulacji, do których się odwołuje (Kpa, Prawo budowlane). Warto także w tym miejscu odnotować, że specustawa jest aktem prawnym regulującym nie tylko tryb postępowania przed organami, ale także zawiera szczególne rozwiązania dotyczące trwałości decyzji dotyczących dróg. Ma to w pewnym zakresie znaczenie dla kompetencji sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "skoro w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 2 specustawy nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 Kpa i powodów do wznowienia postępowania z art. 145 Kpa nie uzasadnia uchylenia decyzji ani stwierdzenia jej nieważności (a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach), to tym bardziej zaistnienie zwykłych uchybień proceduralnych [podobnie jak innych uchybień materialnoprawnych – uw. obecnie orzekającego Sądu] nie może być podstawą do uwzględnienia skargi" (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 1373/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie, jak przywołano w powyższym cytacie, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2009 r., II OSK 993/09 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyjaśnił, że "w myśl art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić ze decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 Kpa. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach Kpa naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję" (patrz także wyroki: z dnia 20 października 2009 r., II OSK 849/09 oraz z dnia 7 września 2010 r., II OSK 1299/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzupełniając powyższe Sąd nadmienia też, że art. 31 ust. 2 specustawy był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106, jednakże sąd konstytucyjny nie dopatrzył się jego niezgodności z ustawą zasadniczą.

Sąd zwraca uwagę na powyższe, gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Co więcej, w dacie wniesienia skargi, a już na pewno w dacie orzekania przez Sąd, nie tylko upłynęło 14 dni od rozpoczęcia budowy, ale inwestycja została już definitywnie ukończona, co wykazano we wcześniejszej części uzasadnienia.

Weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od wskazania, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1373/13, por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 sierpnia 2020 sygn. akt II SA/Po 553/20, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 2 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 kpa i powodów do wznowienia postępowania z art. 145 kpa nie uzasadnia uchylenia decyzji ani stwierdzenia jej nieważności (a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach), to tym bardziej zaistnienie zwykłych uchybień proceduralnych nie może być podstawą do uwzględnienia skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa przez uchylenie decyzji.

W orzecznictwie wskazuje się również (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2196/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że z art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a nie decyzji organu drugiej instancji, a zatem nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego.

Podnosi się również, że w przypadku, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, a jednocześnie od dnia rozpoczęcia budowy upłynęło 14 dni, to kontrola sądowoadministracyjna takiej decyzji ograniczona jest do badania naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (z ograniczeniem do przesłanek określonych w art. 145 Kpa oraz do badania przyczyn stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 Kpa. W sytuacji, w której sąd administracyjny stwierdzi wystąpienie chociażby jednej z tych przyczyn, to jego kognicja ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja narusza prawo. Sąd nie ma zatem możliwości wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. W sytuacji natomiast, gdy dostrzeżone przez sąd administracyjny naruszenie prawa jest spowodowane innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 lub 156 Kpa, sąd zobligowany jest do oddalenia skargi. (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 291/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe orzecznictwo zapadło w stanie prawnym sprzed wprowadzenia do Ppsa instytucji sprzeciwu (art. 64a i n.). Z wyroków tych jednak płynie jednoznaczny wniosek, zgodnie z którym w stosunku do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności przewidziano szczególny rodzaj ochrony jej trwałości, poprzez de facto uniemożliwienie jej wyeliminowania z obrotu prawnego nawet przez Sąd i nawet w przypadkach kwalifikowanych naruszeń, pozostawiając przy tym kompensacyjne mechanizmy odszkodowawcze dla podmiotów, które poniosły szkodę w związku z zaistnieniem tych wad. W sytuacji zatem, gdy organ II instancji uchyla decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności po upływie wspomnianych 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, to Sąd nie może oddalić sprzeciwu od takiej decyzji organu odwoławczego, albowiem w istocie usankcjonowałby uchylenie decyzji organu I instancji, czego – w świetle przytoczonej regulacji art. 31 ust. 2 specustawy – uczynić nie może. Jednocześnie zgodnie z art. 64e Ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd nie może zatem badać wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych, ani – konsekwentnie – stwierdzić (art. 31 ust. 2 specustawy), że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 151a § 1 i 2 Ppsa Sąd ma de facto dwie możliwości - uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylić decyzję w całości, bądź - w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji - oddalić sprzeciw.

W opisanych okolicznościach, uwzględniając całość przywołanych regulacji prawnych, Sąd – wobec kasacyjnego charakteru decyzji organu II instancji – uwzględnił sprzeciw i decyzję tę uchylił.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).