Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1670/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1460/10 w sprawie ze skargi B. S. i W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r. nr XLIX/527/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żurada oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Olkuszu w dniu 15 czerwca 2010 r. podjęła Uchwałę Nr XLIX/527/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żurada.

W dniu [...] października 2010 r. B. i W. S. skierowali na tę uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących, skierowanym do Rady Miejskiej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości bądź ewentualnie w części dotyczącej przeznaczenia terenu, na jakim znajduje się nieruchomość skarżących tj. postanowień § 30 ust. 1-6 uchwały.

Skarżący zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-2 i 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej ustawa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności, naruszenie art. 20 ustawy poprzez brak zgodności planu ze studium zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwia korzystanie z prawa własności oraz naruszenie art. 140 kc polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przekroczenie władztwa planistycznego przez organ gminy stanowi ingerencję w prawo własności. W takim przypadku nielegalne działanie organów planistycznych jest naruszeniem interesu prawnego jednostki mającym swoje źródło w prawie materialnym. W ocenie skarżących prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Powołano się na art. 7 k.p.a. i zaznaczono, że istnieje obowiązek zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.

Podniesiono, że skarżący są właścicielami nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i [...] w Żuradzie. Działki te znajdują się na terenach objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Żurada, w części oznaczonych symbolem [...] - tereny zieleni nieurządzonej z przewagą zieleni łęgowej, a w części [...] - tereny zalesień. Obszar ten w całości oznaczony jest symbolem [...] - tereny narażone na niebezpieczeństwo podtopień lub powodzi. Jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się możliwość lokalizacji: 1) realizacja dróg dojazdowych do gruntów rolnych, 2) realizacja ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, 3) realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, 4) realizacja urządzeń melioracji wodnych. Zasadami zabudowy i zagospodarowania terenu są: 1) zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń określonych w ust. 3, 2) zapewnienie drożności urządzeń melioracyjnych. Obecna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Żurada wyłącza zatem możliwość jakiejkolwiek zabudowy działek o nr [...] i [...]. Naruszenie interesu prawnego skarżących polega, więc na niezgodnym z prawem ograniczeniem ich prawa własności poprzez wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy posiadanej przez nich nieruchomości.

W ocenie skarżących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Olkusz dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną po obu stronach drogi Żurada - Witeradów. Tymczasem w zaskarżonej uchwale możliwość realizacji zabudowy jednorodzinnej została przewidziana po obu stronach drogi Żurada - Witeradów, ale z wyłączeniem pasa ok. 200 m po stronie, na której znajduje się nieruchomość należąca do skarżących. Plan nie jest, więc zgodny z studium.

Podniesiono również, że plan nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać m.in. wyrys ze studium.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Gmina stwierdziła, że działki nr [...] i [...] położone są w terenach narażonych na niebezpieczeństwo podtopień lub powodzi. Z uwagi na koszty związane z wykonaniem badań oraz ze względu na fakt, że tereny te nigdy uprzednio nie były terenami przeznaczonym pod budowę oraz na wskazane ryzyko znacznego stopnia nieprzewidywalności prognoz dotyczących odtwarzania stosunków wodnych po zaprzestaniu eksploatacji rud, Gmina nie wskazała przeznaczenia przedmiotowego terenu, jako terenu zdatnego - pod zabudowę.

Gmina podniosła, że w dotychczasowym planie zagospodarowania teren, gdzie usytuowane są działki nr [...] i [...] przeznaczony był pod "grunty rolne", objęty strefą ochrony ekologicznej, dla której ustalona była "bezwzględna ochrona terenów zalesionych, ukształtowania terenu i istniejących układów wodnych. Wprowadzono całkowity zakaz wznoszenia zabudowy, z wyjątkiem obiektów technicznych, związanych z ochroną środowiska". Zatem do dnia 31 grudnia 2003 r. na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego na wskazanych działkach nie była możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej.

W motywach wyroku z dnia 11 marca 2011 r. oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że będący podstawą skargi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktuje naruszenie interesu prawnego, jako podstawę dla konstruowania legitymacji skargowej, natomiast nie przewiduje w takiej sytuacji ingerencji sądu, który kontroluje zaskarżone do niego akty z punktu widzenia ich zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji kwestionowany plan nie zmienia przeznaczenia działek skarżących w porównaniu z przeznaczeniem poprzednim, a nawet jest korzystny dla skarżących w tym znaczeniu, że uniemożliwia im budowę na terenie zalewowym, co w przyszłości mogłoby spowodować tragiczne skutki. Z tego też powodu skarżący nie mają racji twierdząc, że w sprawie nie wzięto pod uwagę jakiegokolwiek interesu społecznego (publicznego). Właśnie w dobrze rozumianym interesie społecznym leży troska o eliminowanie zabudowy terenów zalewowych. W tym wypadku kwestia ładu przestrzennego, którego kwestionowany plan i tak nie narusza, ma znaczenie drugorzędne. Pierwszorzędne jest bowiem bezpieczeństwo obywateli.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest również trafny zarzut niezgodności planu Żurada z obowiązującym w Olkuszu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Akt, zawierający cele polityki przestrzennej i jej zasady musi być z natury rzeczy ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i plan nie musi być wierną kopią studium. Plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium i nie można z tego powodu twierdzić, że jest on ze studium niezgodny. Podobnie jest w analizowanym tu przypadku. Plan nie zmienia przeznaczenia obu stron drogi Żurada-Witeradów pod zabudowę jednorodzinną. Wprowadza jednak wyjątek dla pasa dwustumetrowego, leżącego na terenie zalewowym. Takiej regulacji nie można uznać za sprzeczną z obowiązującym studium.

Całkowicie chybiony, w ocenie Sądu pierwszej instancji, jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., albowiem kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do aktów planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. kodeks ma zastosowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Postępowanie planistyczne nie tworzy "sprawy indywidualnej", a zatem w postępowaniu tym nie wydaje się jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego - powszechnie obowiązującym, konstytucyjnym źródłem prawa (art. 14 ust. 8 ustawy) i nie ma nic wspólnego ze sprawami indywidualnymi ani z decyzjami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku B. i W. S., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania:

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Olkusza w zakresie odnoszącym się do ustalenia funkcji oraz zagospodarowania działek [...] i [...] w Żuradzie jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olkusza, w sytuacji, kiedy przedmiotowy plan w zakresie przeznaczenia działek [...] i [...] obr. Żurada pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium,

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu,

naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy tj.:

- art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odnoszącym się do ustalenia sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] obr. Żurada.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawową zasadą sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż postanowienia planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć.

W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro stwierdził, że postanowienia studium przewidują możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a postanowienia planu w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżących, zabudowę taką wykluczają, to tym samym wskazał wyraźnie, że postanowienia planu są sprzeczne z postanowieniami studium. Plan nie może bowiem zmieniać głównego przeznaczenia określonego w studium. Jeśli celem Rady Miasta Olkusza było wykluczenie zabudowy na przedmiotowych działkach, to w pierwszej kolejności powinna ona dokonać zmiany ustaleń w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a dopiero po tym uchwalać stosowny plan zagospodarowania przestrzennego. Odwrotna kolejność działań oznacza bowiem naruszenie przepisów dotyczących uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy sporządzające miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są związane ustaleniami zawartymi w studium.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego prowadzi do nieważności uchwalonego planu miejscowego. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący o obowiązku doprowadzenia planu do zgodności ze studium, jest jednym z przepisów formułujących procedurę planistyczną. Jego naruszenie, a więc nie doprowadzenie planu do zgodności ze studium, prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności planu. W odpowiedzi na skargę Gmina Olkusz wniosła o jej oddalenie w całości i o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje stanowisko Gmina wskazała, że uchwałą Nr XL/450/2009 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 grudnia 2009 r. Rada Miejska w Olkuszu przyjęła zmianę studium z 1997 r. wprowadzając w tekście "Kierunki" regulację: "Granice obszarów kierunkowego rozwoju zabudowy wyznaczonych na rysunku studium, należy uściślić na etapie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze warunki w szczególności przepisów z zakresu ochrony środowiska, przyrody i ochrony gruntów rolnych.

Określona w studium polityka przestrzenna może być realizowana w planach poprzez dokonanie racjonalnego jej etapowania. Postanowienia projektu planu dla poszczególnych etapów, jeśli tylko nie uniemożliwiają w przyszłości realizacji polityki przestrzennej gminy wynikającej ze studium, spełniają wymóg zgodności planu z ustaleniami studium".

Gmina podniosła, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustalenia planu powinny zatem zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Zgodnie z obowiązującym do końca 2003 r. miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Olkusz zatwierdzonym Uchwałą Nr XXX/143/91 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 18 grudnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 2 z 1992 r., poz. 24) - teren, gdzie usytuowane są działki nr ewid. [...] i [...] przeznaczony był pod "grunty rolne", objęty strefą ochrony ekologicznej, dla której ustalona była "bezwzględna ochrona terenów zalesionych, ukształtowania terenu i istniejących układów wodnych. Wprowadzono całkowity zakaz wznoszenia zabudowy, z wyjątkiem obiektów technicznych, związanych z ochroną środowiska". Zatem do dnia 31 grudnia 2003 r., na podstawie obowiązującego wówczas aktu prawa miejscowego, na nieruchomości skarżących w obrębie działek nr [...] i [...], nie była możliwa realizacja zabudowy mieszkaniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym i poza wymogami wynikającymi z art. 46 § 1 P.p.s.a., które dotyczą wszystkich pism wnoszonych przez strony do sądu administracyjnego, musi odpowiadać wymaganiom określonym w art. 176 P.p.s.a. Powinna, więc zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, przy czym przez "zmianę" orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć żądanie uchylenia tego orzeczenia i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.). Wniesiona skarga nie zawiera zakresu żądanego uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia zasadniczo skarga dotyczy niewłaściwego zastosowania przepisów art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) prowadzącego w konsekwencji do jej oddalenia przez Sąd pierwszej instancji i niezastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. w LEX nr 384313).

Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro plan może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium to nie można twierdzić, że jest on ze studium niezgodny. Plan miejscowy zagospodarowania Żurada nie zmienia przeznaczenia obu stron drogi Żurada-Witeradów pod zabudowę jednorodzinną. Wprowadza tylko wyjątek dla pasa dwustumetrowego, leżącego na terenie zalewowym. Takiej regulacji nie można uznać za sprzeczną z obowiązującym studium uwarunkowań.

Sąd prawidłowo uznał, że Rada Miejska w Olkuszu, uchwalając zaskarżony plan przestrzenny Żurada, zrealizowała wszelkie zasady prawidłowego jego sporządzenia zarówno, co do zakresu merytorycznego jak i formalnego. Wbrew twierdzeniom skarżących organ planistyczny wziął pod uwagę postanowienia uchwały Nr XL/450/2009 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 grudnia 2009 r. nowelizujące regulacje studium z 1997 r., a stanowiące, że: "Granice obszarów kierunkowego rozwoju zabudowy wyznaczonych na rysunku studium, należy uściślić na etapie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze warunki w szczególności przepisów z zakresu ochrony środowiska, przyrody i ochrony gruntów rolnych. Określona w studium polityka przestrzenna może być realizowana w planach poprzez dokonanie racjonalnego jej etapowania. Postanowienia projektu planu dla poszczególnych etapów, jeśli tylko nie uniemożliwiają w przyszłości realizacji polityki przestrzennej gminy wynikającej ze studium, spełniają wymóg zgodności planu z ustaleniami studium".

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254).

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto bowiem obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest w planie miejscowym określić się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Ustalenia planu powinny zatem zawierać w tym zakresie nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Mając na względzie wskazaną regulację, Rada Miejska w Olkuszu prawidłowo wykluczyła na obszarze nieruchomości skarżących w obrębie działek nr [...] i [...], jako terenie zalewowym, jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową.

Nie ma także usprawiedliwionych podstaw stanowisko skarżących kasacyjnie zarzucające brak uprzedniej zmiany studium uwarunkowań przed uchwaleniem w miejscowym planie ograniczeń w postaci wykluczenia zabudowy na przedmiotowych działkach. Dokonana bowiem w grudniu 2009 r. zmiana studium uchwałą Nr XL/45 0/2009 oraz postanowienia art. 15 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. umożliwiły wprowadzenie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Żurada, ograniczeń odnośnie przeznaczenia i zagospodarowania działek nr [...] i [...].

W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo skonstatował, że w interesie społecznym leży troska o eliminowanie zabudowy z terenów zalewowych. W tym wypadku kwestia ładu przestrzennego ma znaczenie drugorzędne. Pierwszorzędne jest bowiem bezpieczeństwo obywateli.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie doszło bowiem do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Żurada.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.