Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2422/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 3 i 4,  art. 39  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej: "Ministrem") postanowieniem z [...] października 2020r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (zwana dalej: "Skarżącą", "Gminą"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: "Kuratorem Oświaty") z [...] maja 2020r. nr [...], negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej z Oddziałem Przedszkolnym im. [...] w [...] (zwana dalej: "Szkołą") z dniem [...] sierpnia 2020r.

W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, ze. zm., zwana dalej: "k.p.a.") i art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020r., poz. 910, ze zm., zwana dalej: "u.P.o.").

Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że [...] listopada 2019r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji [...] sierpnia 2020r. ww. Szkoły. Uchwałą zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w tym do wystąpienia do Kuratora Oświaty z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Gmina uzasadniła zamiar likwidacji Szkoły małą liczbą uczniów, niekorzystną demografią obwodu Szkoły i wysokimi kosztami jej utrzymania oraz podniosła, że Szkoła jest jedną z najmniejszych prowadzonych przez Gminę. Do klas l-VIII uczęszcza 25 uczniów i 10 dzieci do oddziału przedszkolnego. Gmina zobowiązała się zapewnić uczniom likwidowanej Szkoły możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w [...] (zwana dalej: "Nową Szkołą") i ich dowóz wraz z opieką świetlicową, a dzieciom uczęszczającym do oddziału przedszkolnego – możliwość pobytu w Samorządowym Przedszkolu w [...] (zwane dalej "Przedszkolem"). Gmina wskazała, że warunki nauki w Nowej Szkole są znacząco lepsze w porównaniu z dotychczasowymi, zaś dzieci z oddziału przedszkolnego będą miały możliwość korzystania z placu zabaw, którego nie ma przy Szkole.

Wójt Gminy, wykonując ww. uchwałę, pismem z [...] stycznia 2020r. wystąpił do Kuratora Oświaty o wydanie stosownej opinii, załączając ww. uchwałę z uzasadnieniem.

Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2020r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły, a Gmina w zażaleniu wniosła o uchylenie tego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kuratora.

Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2020r. uchylił ww. postanowienie Kuratora i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kurator Oświaty, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z [...] maja 2020r. ponownie negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły. W uzasadnieniu podał, że przeprowadził wizje lokalne w Szkole i w Nowej Szkole i Przedszkolu i stwierdził, że baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły jest dostosowana do aktualnych potrzeb ośmioklasowej szkoły podstawowej i wystarczająca do realizacji jej statutowych zadań. Za pozostawieniem Szkoły przemawia możliwość nauki w małolicznych oddziałach, prognozy dla obwodu szkoły, wskazujące na wzrost liczby uczniów, 6-cio kilometrowa odległość Szkoły do Nowej Szkoły i Przedszkola, możliwe przepełnienie Przedszkola w przypadku reorganizacji sieci szkół i wydłużenie czasu dotarcia uczniów do Nowej Szkoły. Dodatkowo zamiar likwidacji Szkoły budzi sprzeciw rodziców, a ponadto kluczowym jest i to, że Gmina nie przedłożyła dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego w Przedszkolu. Główną przesłanką zamiaru likwidacji Szkoły jest oszczędność wydatków oświatowych Gminy.

Gmina w zażaleniu wniosła o uchylenie ww. postanowienia z [...] maja 2020r. i wydanie opinii pozytywnej w sprawie likwidacji Szkoły [...] sierpnia 2020r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie art. 89 ust. 1 u.P.o., art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Minister, po rozpoznaniu zażalenia, w powołanym na wstępie postanowieniu wskazał, że możliwości kontynuowania nauki oznacza zapewnienie warunków, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na konieczność dojazdu, czy wydłużony czas pobytu w Szkole, a także określenie potrzeby istnienia Szkoły w sieci szkół podstawowych, prowadzonych przez gminę, w kontekście np. prognoz demograficznych.

Wizytatorzy Delegatury Kuratorium Oświaty w [...] z siedzibą w [...] przeprowadzili [...] i [...] kwietnia 2020r. wizje lokalne Szkoły, Nowej Szkoły i Przedszkola (4 protokoły). Z materiału dowodowego wynika, że Szkoła w obecnej siedzibie mieści się od 1964r., a z przeglądu okresowego z [...] kwietnia 2019r. wynika, że budynek znajduje się w należytym stanie technicznym, zapewniającym dalsze bezpieczne jego użytkowanie. Szkoła dysponuje 7 salami dydaktycznymi, w tym salą dla oddziału wychowania przedszkolnego, pracownią informatyczną, matematyczną, polonistyczną, edukacji wczesnoszkolnej i geograficzno- przyrodniczą. Lekcje wychowania fizycznego odbywają się w sali gimnastycznej (niedużym pomieszczeniu zlokalizowanym na parterze budynku). Pracownia informatyczna wyposażona jest w tablicę interaktywną, rzutnik multimedialny, ekran. Szkoła posiada bibliotekę, świetlicę/stołówkę, kuchnię z zapleczem, toalety osobno dla dziewcząt i chłopców. Na terenie jej znajduje się boisko trawiaste do gry w piłkę nożną i miejsce do wykonywania skoku w dal. Szkoła w roku szkolnym 2019/2020 prowadziła zajęcia w systemie klas łączonych: wychowanie fizyczne, muzyka, plastyka i technika oraz nie organizowała zajęć świetlicowych dla uczniów klas l-VIII i opieki dla dzieci oddziału przedszkolnego, bo nie wnioskowali o to rodzice. W Szkole prowadzono zajęcia pozalekcyjne, przygotowujące uczniów do egzaminów zewnętrznych, sportowe, geograficzne, plastyczno-techniczne. Uczniowie Szkoły osiągali dotychczas dobre wyniki w nauce, brali udział w różnych konkursach, akcjach, projektach szkolnych i pozaszkolnych. W roku szkolnym 20219/2020 uczniowie nie korzystali z dowozu organizowanego przez gminę, 15 uczniów (w tym 4 uczniów mieszkających najdalej od Szkoły - ok. 3 km) dowozili rodzice, a czas dowozu wynosił ok. 5 minut.

Nowa Szkoła funkcjonuje w dwóch lokalizacjach: przy ul. [...] i [...] (przed reformą oświaty w 2017r. Publiczne Gimnazjum im. [...]). W budynku przy ul. [...] mieści się ponadto Przedszkole. W protokole z wizji lokalnych z [...] kwietnia 2020r. Nowej Szkoły i Przedszkola odnotowano, że na mocy uchwał Rady Gminy [...] sierpnia 2020r. (nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej przekształcenia Nowej Szkoły przez zmianę siedziby. Ww. uchwałą wprowadzono zmianę w uchwale nr [...] z [...] maja 2020r. polegającą na wyznaczeniu nowego terminu przekształcenia na [...] sierpnia 2021r.; nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej przekształcenia Przedszkola przez zmianę jego siedziby. Ww. uchwałą wprowadzono zmianę w uchwale nr [...] z [...] maja 2020r. polegającą na wyznaczeniu nowego terminu przekształcenia na [...] sierpnia 2021r.), po uzyskaniu opinii pozytywnych Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru przekształcenia Nowej Szkoły i Przedszkola przez zmianę ich siedzib, Nowa Szkoła od 1 września 2020r. będzie funkcjonować w jednej lokalizacji - przy ul. [...], a Przedszkole w budynku przy ul. [...]. Rada Gminy w ww. uchwałach zmieniła termin przekształcenia Nowej Szkoły i Przedszkola, z uwagi na konieczności częściowej adaptacji sal i modernizacji budynku, zgodnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi funkcjonowania przedszkoli, co wiąże się z wydatkowaniem znacznych środków finansowych, których obecnie nie może przeznaczyć na ten cel, z uwagi na pandemię COVID-19 i związane z tą sytuacją znaczne zmniejszenie dochodów.

Minister, w związku z tym przyjął, że Nowa Szkoła funkcjonuje w dwóch lokalizacjach, a Przedszkole w budynku Nowej Szkoły przy ul. [...]. Z protokołów wizji lokalnych z [...] i [...] kwietnia 2019r. w obu ww. budynkach Nowej Szkoły (ul. [...] i [...]) wynika, że budynki te są w należytym stanie technicznym, zapewniającym dalsze bezpieczne ich użytkowanie. Nowa Szkoła dysponuję łącznie 17 salami dydaktycznymi, w tym 4 salami edukacji wczesnoszkolnej (posiadają wyodrębnione strefy wypoczynku), 2 pracowniami komputerowymi, pracownią językową, fizyczno-chemiczną, przyrodniczą, matematyczno-geograficzną, salami tematycznymi: polonistyczno-historyczną, polonistyczną, historyczną, plastyczno-techniczną, matematyczną, do nauki języków obcych, salą do zajęć z pedagogiem szkolnym, salą do zajęć rewalidacyjnych. Sale są widne i przestronne, większość z nich jest wyposażona w tablice interaktywną lub rzutnik multimedialny z ekranem. Do obu budynków doprowadzono światłowód. Nowa Szkoła posiada salę konferencyjną, 2 biblioteki (z czytelnią lub kącikiem czytelniczym), świetlico- stołówkę, świetlicę z jadalnią i zapleczem kuchennym (w pełni wyposażonym do przygotowywania posiłków), toalety oddzielne dla dziewcząt i chłopców. Na bieżąco przeprowadzane są niezbędne prace remontowe i modernizacyjne. Przy szkole usytuowane jest nowowybudowane boisko wielofunkcyjne i boisko do koszykówki ze sztuczną nawierzchnią. W okresie zimowym lub w dni z niesprzyjającą pogodą uczniowie korzystają z dwóch pełnowymiarowych sal gimnastycznych w budynkach i siłowni. Na terenie szkoły są 2 boiska wielofunkcyjne i bieżnia oraz plac zabaw dla dzieci. W roku szkolnym 2019/2020 uczniowie dojeżdżali do szkoły bezpłatnym transportem, zapewnionym przez gminę, a harmonogram dowozu był dostosowany do planu zajęć. Uczniowie spędzali czas w świetlicy pod opieką nauczyciela, oczekując na zajęcia lub autobus powrotny do domu. Przedszkole natomiast zajmuje część parteru budynku przy ul. [...], dysponuje 4 salami dydaktycznymi, łazienką i gabinetem dyrektora. Przy 3 salach znajdują się indywidualne szafki dla dzieci, a dzieci z jednego oddziału zostawiają okrycia wierzchnie w boksie do tego celu przeznaczonym. Wejście do Przedszkola jest z prawej strony budynku, prowadzi do niego chodnik, przy furtce bocznej zamontowano barierkę ochronną, zabezpieczającą przed wyjściem dzieci bezpośrednio na ulicę. Przy drzwiach wejściowych i na korytarzu zamontowano kamery monitoringu. Sale przedszkolne są przestronne, dobrze oświetlone, zadbane, estetyczne i czyste, z zamontowanymi osłonami ochronnymi na grzejniki. W każdej znajdują się kolorowe meble dostosowane do wieku dzieci, zabawki uporządkowane w kącikach zainteresowań, dywany. Sprzęt posiada odpowiednie atesty. Każda sala jest wyposażona w pomoce dydaktyczne, niezbędne do realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego (filmy, gry edukacyjne, bajki, plansze, zestawy do ćwiczeń gimnastycznych, logopedycznych itp.). Nauczyciele w pracy z dziećmi mogą korzystać z projektora, ekranu, laptopa, wzmacniacza z głośnikiem, radioodtwarzaczy. Stan sanitariatów nie budzi zastrzeżeń, pomieszczenie jest czyste, zadbane, wyposażone w podesty i środki higieny osobistej. Przedszkole korzysta z kuchni szkoły, dzieci mają zapewnione 2 posiłki dziennie (śniadanie, obiad z deserem). W Przedszkolu na bieżąco prowadzane są niezbędne, drobne naprawy w celu zapewnienia bezpieczeństwa i tworzenia właściwych warunków pobytu. Do dyspozycji dzieci pozostaje ogrodzony plac zabaw z 13 urządzeniami, które raz w roku są malowane i poddane obowiązkowemu przeglądowi stanu technicznego. W roku szkolnym 2019/2020 Przedszkole funkcjonowało od 7:00-15:00 i uczęszczało do niego 84 dzieci w 4 grupach (2,5 - 3-latki - 22 dzieci, 4-latki -21 dzieci, 5-latki - 21 dzieci, 5- i 6-latki - 20 dzieci). Przedszkole może zapewnić miejsce 100 dzieciom (4 grupy po 25 dzieci w każdej), a przewidywana liczba dzieci w oddziałach na rok 2020/2021 w dniu przeprowadzenia kontroli - 28 kwietnia 2020r. wynosiła w grupach: 3-latków -15 dzieci, 4-latków - 22 dzieci, 5 i 6-latków - 24 dzieci, 6-latków - 24 dzieci (ogółem 85 dzieci). Na dzień kontroli Przedszkole dysponowało więc 15 wolnymi miejscami na ww. rok szkolny. W protokole kontroli doraźnej z sierpnia 2019r. nie stwierdzono zagrożeń związanych z zapewnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do Przedszkola (teren, plac zabaw, sale i pomieszczenia oraz dojście do) oraz stwierdzono, że plac zabaw znajduje się w należytym stanie technicznym, zapewniającym dalsze jego bezpieczne użytkowanie.

Minister, biorąc to pod uwagę, stwierdził, że zarówno Szkoła, Nowa Szkoła i Przedszkole dysponują bazą lokalowo-dydaktyczną dającą możliwość zapewnienia realizacji odpowiednio: podstawy programowej szkoły podstawowej i wychowania przedszkolnego. Bogatsza baza lokalowo-dydaktyczna Nowej Szkoły nie daje podstaw do likwidacji Szkoły, która ma dostateczne warunki do wykonywania statutowych zadań.

Minister przeanalizował też kwestię dowozu uczniów Szkoły po ewentualnej likwidacji i wskazał, że zgodnie z deklaracją Wójta Gminy zawartą w piśmie z [...] kwietnia 2020r. wszystkie uprawnione dzieci ze Szkoły będą miały zapewniony dowóz do Nowej Szkoły i do Przedszkola, z wykwalifikowaną opieką (klasy l-VIII), w tym dzieci trzy- i cztero-letnie, wobec których nie ma takiego obowiązku. Opiekun będzie dbał o bezpieczeństwo dzieci podczas wsiadania i wysiadania z autobusu. Dzieci zostaną objęte opieką również po przyjeździe do szkoły i w czasie oczekiwania na odwozy (nauczyciel świetlicy lub inna osoba z personelu szkoły, która bezpiecznie odprowadzi dzieci do szkoły). Przed rozpoczęciem i po zakończeniu zajęć uczniowie objęci dowozem będą mieć zapewnioną opiekę w świetlicy, a dzieci młodsze w oddziale przedszkola. W roku 2019/2020 dzieci z obwodu Szkoły pokonywały drogę do szkoły pieszo, lub były dowożone przez rodziców, a po likwidacji Szkoły będą zabierane prawie spod miejsca zamieszkania, a więc ich droga ulegnie skróceniu i będzie bardziej bezpieczna. Z uwagi na odległość [...] od [...] (ok. 6 km), czas dowozu będzie wynosił 15 minut i będzie dostosowany do planu zajęć tak, aby czas oczekiwania na autobus przed i po zajęciach był jak najkrótszy.

Minister, mimo ww. wyjaśnień Wójta, stwierdził, że likwidacja Szkoły spowoduje wydłużenie drogi uczniów do szkoły. Z protokołu kontroli Kuratorium Oświaty w [...] wynika, że w Szkole w roku szkolnym 2019/2020 uczniowie nie korzystali z dowozu, bo docierali do niej pieszo lub byli dowożeni przez rodziców (15 uczniów). Najdalej od szkoły, w odległości 3 km, mieszkało 4 uczniów. Do obwodu Szkoły należą: [...], [...], [...]i aby ustalić, jak zmieni się odległość uczniów do szkoły po planowanej likwidacji, Minister porównał aktualną odległość do Szkoły z odległością do Nowej Szkoły i do Przedszkola, korzystając z mapy internetowej {https://www.qooqle.com/maps). Z analizy wynika, że droga pomiędzy Szkołą a Nową Szkołą ma ok. 6 km, więc po likwidacji Szkoły uczniowie z [...] będą mieli ok. 6 km do szkoły, a uczniowie ze [...] i [...] ok. 5 km. Likwidacja Szkoły spowoduje więc wydłużenie drogi wszystkich uczniów i konieczność korzystania z dowozów, co spowoduje konieczność zapewnienie opieki świetlicowej i wydłuży czas pobytu dziecka poza domem. Na wydłużenie ww. czasu ma wpływ kilka czynników: odległość od domu rodzinnego do punktu, z którego odjeżdża autobus, długość trasy, liczba przystanków, czas oczekiwania na zajęcia po przyjeździe do szkoły i czas oczekiwania na autobus po zakończonych zajęciach.

Minister uznał, że wydłużenie drogi do szkoły i czasu pobytu ucznia poza domem oznacza pogorszenie warunków kształcenia uczniów w stosunku do obecnych. Jest to zmiana szczególnie niekorzystna, gdyż uczniowie nie korzystali dotychczas z dowozów i bezpośrednio po zajęciach mogli wrócić do domu, bez oczekiwania na środek transportu. Zmiana ta będzie niekorzystna w szczególności dla uczniów klas l-lll i dzieci z oddziału przedszkolnego, z uwagi na znaczne wydłużenie drogi do szkoły (do 6 km) i konieczność korzystania z dowozu, a co za tym idzie wydłużenie czasu pobytu dziecka poza domem. Oznacza to pogorszenie dostęp do edukacji, wydłużenie czas pobytu poza domem (wcześniejsze powroty do domu wydłużają czas przeznaczony na odpoczynek i oddziaływania wychowawcze rodziny). Wszystkie działania organu prowadzącego Szkołę winny zmierzać ku poprawie warunków nauki i dostępności do szkoły, a lepsza baza lokalowa Nowej Szkoły i Przedszkola nie rekompensuje niedogodności związanych z wydłużeniem drogi do szkoły i koniecznością uzależnienia uczniów, szczególnie w młodszym wieku szkolnym i dzieci z oddziału przedszkolnego, od transportu gminnego.

Minister nie znalazł zaś w materiale dowodowym uzasadnienia do twierdzenia Kuratora Oświaty, że współpraca z rodzicami uczniów i ich uczestnictwo w życiu Nowej Szkoły może okazać się niemożliwe, z uwagi na 6 km odległość między Szkołą a Nową Szkołą i Przedszkolem.

Minister, odnosząc się do zarzutu, że Kurator Oświaty nietrafianie przyjął, jakoby liczba urodzeń dzieci w obwodzie Szkoły wskazywała na tendencję wzrostową, wskazał, że Kurator w ww. postanowieniu przytoczył dane z rejestru ewidencji ludności Urzędu Gminy [...], dotyczące liczby urodzeń dzieci w obwodzie Szkoły w latach 2013-2018. (w 2013r. - 3 dzieci, 2014r. - 4 dzieci, 2015r. - 6 dzieci, 2016r. - 11 dzieci, 2017r. - 14 dzieci, 2018r. - 5 dzieci). Co prawda dane te wskazują na wzrost liczby urodzeń w obwodzie ww. szkoły w latach 2013-2017, ale i na wyraźny spadek liczby urodzeń w 2018r. Minister w związku z tym za nieuprawnione uznał stwierdzenie, że prognozy dla Szkoły wskazują na tendencję wzrostową liczby uczniów w ww. okresie.

Minister dokonał ponownej oceny skutków likwidacji Szkoły w kontekście prognoz demograficznych i wskazał, że z dokumentacji sprawy wynika, że do Szkoły w roku szkolnym 2019/2020 uczęszczało 35 dzieci, w tym do oddziału przedszkolnego - 10 dzieci (3 sześciolatków, 4 pięciolatków, 3 czterolatków), a do 7 oddziałów klas l-VIII - 25 uczniów (klasa I -1, klasa II - 7, klasa III - brak, klasa IV - 3, klasa V - 1, klasa VI - 6, klasa VII - 3, klasa VIII - 4). Z prognozy z zażalenia wynika, że w Szkole (klasy l-VIII) w roku szkolnym 2020/2021 będzie 24 uczniów, czyli mniej niż w roku 2019/2020 (25 uczniów), w kolejnych latach 2021/2022 i 2022/2023 liczba ta wzrośnie i będzie wynosić po 26 uczniów. Z analizy tych danych wynika, że sytuacja demograficzna w obwodzie Szkoły jest stabilna i w latach 2021/2022 i 2022/2023 wzrośnie, więc nie jest wskazanie do likwidacji Szkoły. Wskaźniki demograficzne, istotne z punktu widzenia likwidacji szkoły, należy rozpatrywać nie tylko w kontekście danej szkoły, ale mając na uwadze liczbę uczniów wszystkich szkół prowadzonych przez gminę. Z danych GUS wynika, że liczba urodzeń na terenie Gminy w ostatnich latach utrzymuje się na zbliżonym poziomie i wynosi odpowiednio w: 2015r. - 52 dzieci, 2016r. - 42 dzieci, 2017r. - 63 dzieci, 2018r. - 54 dzieci, 2019r. - 42 dzieci. Liczba dzieci, które zamieszkiwały na terenie Gminy w wieku 7-14 lat - charakterystycznym dla szkoły podstawowej, od 2015r. jest stabilna i wynosiła w: 2015r. - 411 dzieci, 2016r. - 429 dzieci, 2017r. - 425 dzieci, 2018r. - 444 dzieci, 2019r. - 451 dzieci.

Istnienie Szkoły jest uzasadnione, z uwagi na ww. analizy demograficzne, z których wynika, że liczba uczniów uprawnionych do realizacji obowiązku szkolnego utrzyma się na podobnym poziomie. Gmina ma obowiązek zapewniać uczniom kształcenie w szkole podstawowej dla stabilnej liczby uczniów. Reasumując, aspekt demograficzny w kontekście terenu całej Gminy, jak i obwodu likwidowanej szkoły – w ocenie Ministra - nie daje podstaw do uznania, że likwidacja Szkoły jest uzasadniona.

W zażaleniu Skarżąca podniosła, że ośmioklasowa szkoła podstawowa, w której do klas l-VIII uczęszcza 25 uczniów, nie zapewnia uczniom dobrych warunków nauczania, pozbawiając dzieci możliwości szerszego kontaktu z rówieśnikami i zdrowej rywalizacji w osiąganiu najlepszych wyników. Zarzuciła też, że Kurator Oświaty nie odniósł się do kwestii liczebności uczniów w szkole, funkcjonowania klas łączonych, struktury osobowej klas, w kontekście aspektów dotyczących relacji z rówieśnikami, problemu integracji społecznej, kształtowania pożądanych postaw społecznych, braku możliwości przeprowadzania w szkole zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego, co może w przyszłości rzutować na umiejętności dzieci w zakresie współpracy i współzawodnictwa. Minister w związku z tym wskazał, że Szkoła jest małą, wiejską szkołą, liczącą w 2019/2020 25 uczniów klas l-VII, w 7 oddziałach, gdzie nauka odbywała się w systemie jednozmianowym, a zajęcia, ze względu ma małą liczebność klas, były prowadzone w systemie klas łączonych (wychowanie fizyczne, muzyka, plastyka i technika). Zdaniem Ministra, co do zasady, nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczona w przepisach. Rozwiązanie to, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej.

Zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy od wielu czynników, w tym charakterystyki samych uczniów i ich środowiska rodzinnego. W publikacji Instytutu Badań Edukacyjnych pt. "Szkolne pytania. Wyniki badań nad efektywnością nauczania w klasach IV-VI" podano, że są badania, które wskazują na związek między wielkością oddziałów, a osiągnięciami uczniów, ale istnieją też badania, które pokazują, że związek ten jest niewielki. W małych klasach obserwuje się częstszą pracę nauczyciela z całą klasą i większe zaangażowanie uczniów na lekcji, bardziej aktywne wchodzenie w interakcje z nauczycielem. Same w sobie te zjawiska nie gwarantują wzrostu efektywności nauczania. Niewielka klasa okazuje się raczej szansą na poprawę efektywności nauczania niż jej gwarancją. Minister za nieuzasadniony uznał więc argument, że nauka w mniejszej szkole jest niekorzystna dla uczniów.

Dodatkowo Gmina planuje przenieść dzieci ze Szkoły, która w roku szkolnym 2019/2020 liczyła 35 uczniów (w tym: oddział przedszkolny - 10 dzieci) do Nowej Szkoły, która w ww. roku liczyła 168 uczniów (klasy: Ia - 14 uczniów, Ib - 13 uczniów, II - 23 uczniów, III - 22 uczniów, IV - 6 uczniów, Va - 15 uczniów, Vb - 15 uczniów, VIa - 12 uczniów, VIb - 11 uczniów, VII - 20 uczniów, VIII - 17 uczniów), a Przedszkole 84 dzieci w 4 grupach. Dzieci, które dotychczas uczęszczały do małolicznej szkoły i do oddziału przedszkolnego dołączenie do większej, zintegrowanej grupy, może stanowić przyczynę trudności adaptacyjnych związanych z przystosowaniem się do nowego otoczenia, w tym środowiska rówieśniczego, szczególnie u młodszych, konieczność odnalezienia się w nowych rolach społecznych, w nieznanym otoczeniu, w tym grupie rówieśniczej zżytej się ze sobą, co niekorzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa. Temat trudności i wyzwań, jakie stoją przed dziećmi zmieniającymi środowisko szkolne i rówieśnicze zauważyli pedagodzy i psycholodzy (https://pedagogiczna.pl/2012/09/24/adaptacja-dziecka-w-przedszkolu-i-w-szkole), a wiele szkół publikuje na swoich stronach internetowych programy adaptacyjne. Nauka w mniejszej szkole korzystnie wpływa na poczucie bezpieczeństwa, brak anonimowości, indywidualizację nauczania, co jest istotne dla prawidłowego rozwoju emocjonalnego i poznawczego uczniów. Zdaniem Ministra kontynuowanie nauki przez uczniów w Szkole będzie więc bardziej korzystne niż przeniesienie ich do Nowej Szkoły i Przedszkola.

Minister, odnosząc się do wyników nauczania uczniów w Szkole zauważył, że co prawda Kurator Oświaty podał, że średnie wyniki z przeprowadzonego po raz pierwszy w 2019r. (po reformie systemu oświaty) egzaminu ósmoklasisty w Szkole były lepsze niż średnie wyniki uzyskane w Gminie i w Nowej Szkole i kształtowały się: język polski - 47,7%, matematyka - 42%, język angielski - 49%, a wyniki Gminy i Nowej Szkoły: język polski - 47% i 33,7%, matematyka - 28% i 24%, język angielski - 48% i 38%, ale małych szkół nie należy oceniać na podstawie wyników egzaminów zewnętrznych. W przypadku niskiej liczby zdających, indywidualny wynik ucznia ma zbyt duży wpływ na średnią szkoły/klasy. Z tych też względów uzyskiwane przez uczniów Szkoły wyniki nie powinny być rozpatrywane w kontekście zasadności likwidacji Szkoły.

Minister, odnosząc się do ważnego dla Gminy aspektu ekonomicznego, zbadał kwestię wydatków Gminy na oświatę i wskazał, że naliczona subwencja oświatowa na 2020r. to 4,4 mln zł, wzrosła 0,2 mln zł, o 5%, przy spadku liczby uczniów rzeczywistych o ok. 7,4%. Porównanie wydatków bieżących oświatowych Gminy do dochodów bieżących ogółem w 2019r. otrzymujemy udział na poziomie 32,4%, czyli niższy niż w poprzednim roku o 0,4%, więc dochody bieżące ogółem Gminy rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. W części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego zaplanowano, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 12 grudnia 2019r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2020 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2446), dodatkowe środki na pomoc dla gmin w utrzymaniu małych szkół wiejskich. Podział kwoty ogólnej uwzględnia wagę dla uczniów m.in. publicznych szkół podstawowych, w których iloraz liczby uczniów w szkole i rzeczywistej liczby klas w szkole, ustalony zgodnie z ust. 12 zał. do rozporządzenia, pt. algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2020r., jest niższy lub równy 18 w jednostce samorządu terytorialnego spełniającej kryterium, o którym mowa w ust. 13 ww. zał. Z metryczki subwencyjnej dla Gminy na 2020r. wynika, że spełnia ona ww. kryterium dochodowe, więc w najbliższych latach, przy zachowaniu tego rozwiązania, będą naliczane dodatkowe środki na uczniów Szkoły, a na uczniów uczęszczających do tej szkoły naliczana jest dodatkowa kwota w części oświatowej subwencji ogólnej związana z liczbą uczniów w tej szkole (waga P3). Minister stwierdził zatem, że z budżetu państwa do Gminy przekazywane są większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich. W obszarze ekonomii i wsparcia funkcjonowania małych szkół wiejskich, zamiar likwidacji Szkoły jest więc niezasadny.

Minister podzielił stanowisko Kuratora Oświaty, że głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców, wyrażająca się m.in. przez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie obniżenie kosztów utrzymania szkół, poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat małej szkoły wiejskiej. Nie oznacza to, że Kurator Oświaty czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół i, że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół, ale pokrywanie wydatków oświatowych, jako zadania własnego gminy jest jak najbardziej prawidłowe.

Minister, odnosząc się do zarzutów dotyczących żądania przez Kuratora Oświaty "właściwej dokumentacji dotyczącej bezpieczeństwa przeciwpożarowego" w budynku Przedszkola, wskazanego jako miejsce kontynuacji wychowania przedszkolnego dla dzieci z oddziału przedszkolnego, wyjaśnił, że z dokumentacji wynika, że ww. sprawa była już przedmiotem analizy Kuratora Oświaty przed wydaniem ww. postanowienia z [...] lutego 2020r. i dotyczyła postępowania w sprawie zamiaru przekształcenia od [...] sierpnia 2020r. Przedszkola przez zmianę jego siedziby z ul. [...] na ul. [...] . Kurator Oświaty wówczas pozytywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Przedszkola, powołując się na ustalenia z opinii Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w [...] z [...] stycznia 2020r., wskazujące, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2019r. poz. 1168) konieczne będzie przeprowadzenie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] i dostosowanie go do warunków bezpieczeństwa określonych w przepisach przeciwpożarowych odnoszących się do przedszkoli, w związku ze zmieniającymi się warunkami bezpieczeństwa pożarowego. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej i analizie dokumentacji, w tym opinii Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w [...] z [...] stycznia 2020r., załączanej do wniosku z [...] stycznia 2020r., Kurator stwierdził, że planowana zmiana wpłynie pozytywnie na dalszy rozwój przedszkola i polepszy warunki lokalowe placówki. Wskazał, że po zmianie sposobu użytkowania budynku, jego modernizacji i przystosowaniu, zgodnie z wymogami przeciwpożarowymi, zapewni dzieciom bezpieczeństwo i właściwe warunki pobytu, a także umożliwi, w razie potrzeby utworzenie nowych oddziałów. Dokumentacja dotycząca bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynku Przedszkola była więc przedmiotem analizy i oceny Kuratora Oświaty, a jego stwierdzenie, że strona nie uzupełniła ww. braku formalnego nie ma potwierdzenia w materiale dowodowym.

Minister, odnosząc się do zarzutu, że Kurator Oświaty stwierdził, że brak informacji wskazanych na s. 5, akapit 2 tiret 1-7 zażalenia powoduje, że nie może zostać wydana opinia pozytywna nie ma uzasadnienia w dokumentacji. Kurator Oświaty w ww. postanowieniu stwierdził jedynie, że Gmina nie uzupełniła ww. żądanych informacji, więc ww. Kurator nie mógł ocenić zagwarantowania warunków dowozu i opieki uczniom bezpiecznych, równorzędnych z dotychczasowymi albo lepszych. Materiał dowodowy sprawy pozwala przeanalizować wszystkie aspekty związane z likwidacją Szkoły, wyjaśnić i ocenić skutki tej likwidacji, w tym dokonać oceny w zakresie zagwarantowania dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków dowozu i opieki. Nawet jeśli Kurator Oświaty nie dokonał oceny organizacji dowozu uczniów Szkoły, Minister ocenił to w uzasadnieniu postanowienia.

Minister na podstawie analizy stanu prawnego i materiału dowodowego stwierdził, że korzystniejsze dla uczniów jest funkcjonowanie Szkoły, więc negatywna opinia Kuratora Oświaty w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły jest uzasadniona.

2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina wniosła o uchylenie ww. postanowienia Ministra i Kuratora Oświaty z [...] maja 2020r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 89 ust. 1 u.P.o. - przez błędne przyjęcie, że nie wystąpiły wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii, co do zamiaru likwidacji Szkoły, gdy wszechstronna analiza i ocena okoliczności faktycznych sprawy, z uwzględnieniem tych, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.P.o. (zapewnienie transportu do szkoły, zapewnienie dzieciom właściwych warunków nauki, wychowania) wskazują, że spełniono wszystkie przesłanki do likwidacji Szkoły wymienione w tym przepisie;

b) art. 51 ust. 1 u.P.o. w związku z art. 89 ust. 3 u.P.o. - przez przekroczenie uprawnień organu, co do kryteriów oceny wniosku Gminy w sprawie likwidacji placówki i przekroczenie granic uznania administracyjnego, przez wydanie postanowienia w sposób dowolny, wbrew merytorycznym argumentom przedstawionym organowi w toku sprawy;

c) art. 89 ust. 3 u.P.o. - przez bezpodstawne utrzymanie w mocy negatywnej opinii Kuratora Oświaty;

d) art. 10 u.P.o. - przez przekroczenie kompetencji w zakresie wydawania opinii.;

e) art. 77 § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, polegające na rozpoznaniu sprawy wbrew dyrektywom, wynikającym z tego przepisu, w szczególności przez brak odniesienia się przez Ministra do wszystkich zarzutów zażalenia, dotyczących kształcenia i wychowania dzieci ze Szkoły w kontekście ich prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych, wskutek czego zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go opinia Kuratora Oświaty mają charakter arbitralny;

f) art. 6 k.p.a. - przez jego nieuwzględnienie i oparcie postanowienia nie na przepisach prawa, ale na subiektywnym poglądzie i nieostrym pojęciu szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa;

g) art. 7 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego, błędną ocenę zebranych w sprawie dowodów i nieuwzględnieniem interesu społecznego przez pominięcie, że za likwidacją Szkoły przemawia dobro ucznia i perspektywy demograficzne, pominięcie argumentacji Gminy o kosztach utrzymania placówki, co skutkowało wydaniem postanowienia naruszającego interes społeczny i słuszny interes obywateli przez nieuwzględnienie m.in., że likwidacja Szkoły i stworzenie uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w Nowej Szkole i w Przedszkolu doprowadzi do rozszerzenia oferty edukacyjnej dzieci i jest wskazane i celowe dla prawidłowego rozwoju psychicznego i fizycznego dzieci oraz kształtowania relacji rówieśniczych i pożądanych postaw społecznych.

Zdaniem Gminy stanowisko organów obu instancji jest nietrafne, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i wykracza poza granice uznania administracyjnego. W art. 89 ust. 1 u.P.o. chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Gmina zapewniła takie warunki uczniom likwidowanej Szkoły, jak i możliwość kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej i przedszkola, oddalonych około 6 km od Szkoły. Uczniowie likwidowanej szkoły mają zatem zapewniony dostęp do edukacji.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Ministra wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Skarżąca Gmina, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie Ministra uznał, że było ono nieprawidłowe.

Na wstępie przypomnieć należy, że przesłanki likwidacji publicznej szkoły podstawowej określa art. 89 u.P.o., zgodnie z którym, może być ona zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.

Organ prowadzący obowiązany jest, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 89 ust. 1 u.P.o.). Szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 u.P.o.).

Poza sporem w sprawie jest to, że Gmina spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 u.P.o., bowiem zapewniła uczniom likwidowanej Szkoły i dzieciom z oddziału przedszkolnego tej Szkoły możliwość kontynuowania nauki w Nowej Szkole i Przedszkolu, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpłatnego transportu ww. uczniów likwidowanej Szkoły, jak również zawiadomiła o zamiarze likwidacji wszystkie podmioty wskazane w tym przepisie.

Pomimo tego, Kurator Oświaty postanowił wydać opinię negatywną w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły, a jego stanowisko zostało przez Ministra uznane za prawidłowe. Organ wywodził umocowanie w tym zakresie ze swoich kompetencji, związanych z realizacją nadzoru pedagogicznego i polityki oświatowej państwa, stanowiącymi – w jego ocenie – podstawę do dokonania analizy porównawczej warunków panujących w przeznaczonej do likwidacji Szkole oraz w Nowej Szkole i w Przedszkolu, systemów nauki w tych placówkach i związanych z tym możliwości kształtowania relacji rówieśniczych (społecznych), ogólnie pojętego bezpieczeństwa uczniów, a także organizacji dojazdów i wpływu zamierzonej likwidacji na życie rodzinne uczniów oraz lokalnej społeczności.

W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu między stronami sprowadza się zatem do ustalenia podstaw i zakresu ingerencji Kuratora Oświaty, będącego organem administracji rządowej, w decyzje Gminy - samorządowego organu prowadzącego ww. Szkołę, dotyczące jej likwidacji.

Sąd, przystępując do rozstrzygnięcia tak zakreślonego sporu, przypomina, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g.").

Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.P.o., według którego zakładanie i prowadzenie m.in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 u.P.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami.

Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 u.P.o.), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 u.P.o.).

W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ww. ustawa Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.P.o.).

Należy przyjąć, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej (art. 89 ust. 3 u.P.o.). Niemniej jednak – zdaniem Sądu – powyższa kompetencja nadzorcza jest równorzędna wobec wskazanych wyżej zasad nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonych w Konstytucji RP i w odniesieniu do gmin w u.s.g.

Pozytywna opinia kuratora oświaty, działającego w imieniu wojewody, w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły. Dlatego też należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy, przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja RP i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 u.P.o., stanowiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa.

Również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 listopada 2006r. sygn. akt I OSK 258/06, 20 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 2935/21, 16 lutego 2021r. sygn. akt III OSK 3077/21- dostępne na www.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja w tym zakresie była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Innymi słowy, nie uzasadniają takiej odmowy względy szeroko rozumianej polityki oświatowej państwa.

Stanowisko Sądu w tej sprawie ma również potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). Trybunał Konstytucyjny w ww. orzeczeniu stwierdził m.in., że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkół publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał Konstytucyjny również podkreślił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Wydanie negatywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa, regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

Sąd, mając powyższe na względzie doszedł do przekonania, że negatywna opinia Kuratora Oświaty w sprawie zamiaru likwidacji ww. Szkoły została powzięta z naruszeniem przedstawionych wyżej reguł. Przepis art. 89 ust. 1 u.P.o. nakłada na organ prowadzący szkołę w razie powzięcia zamiaru jej likwidacji jedynie obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi zatem jedynie o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki, choć i te w sprawie – zdaniem Sądu – zostały spełnione. W tym zakresie zarzuty podnoszone w skardze przez Gminę należało uznać za zasadne. Skoro bowiem baza lokalowa Nowej Szkoły i Przedszkola jest bogatsza, zaś odległość ze Szkoły nie jest znacząco dłuższa, a ponadto dzieciom będzie zapewniony bezpłatny, dozorowany we właściwy sposób i krótkotrwający dowóz w obie strony: z domu i do domu, autobusem lub busem szkolnym, gdy obecnie niektóre dzieci z obwodu Szkoły pokonują drogę pieszo, a są to nawet ok. 3 km odcinki, nie sposób mówić o pogorszeniu warunków na skutek likwidacji Szkoły. Uczniowie po likwidacji Szkoły będą bowiem zabierani prawie spod mieszkań, więc ich droga będzie bardziej bezpieczna, a dowóz będzie zsynchronizowany z godzinami rozpoczęcia lekcji, tak by uczniowie nie czekali zbyt długo przed i po lekcjach. Uczniowie zostaną objęci opieką w świetlicy szkolnej w czasie oczekiwania na autobus.

Stwierdzić też należy, że pozostały materiał dowodowy sprawy nie pozwala na ocenę organów obu instancji, że Gmina nie wypełniła przesłanek z art. art. 89 ust. 1 u.P.o. W Nowej Szkole, do której ma zostać przeniesionych 24 uczniów (w klasach: I - 3 uczniów, II - 1 uczeń, III - 7 uczniów, IV - 0 uczniów, V - 3 uczniów, VI - 1 uczeń, VII - 6 uczniów, VIII - 3 uczniów) jest wystarczająca liczba pomieszczeń klasowych - 17, które w większości wyposażone są w tablice interaktywne lub rzutnik multimedialny z ekranem. W Nowej Szkole nie ma klas liczących więcej niż 25 uczniów, bo takie klasy są dzielone "z urzędu" na mniejsze oddziały. Nowa Szkoła zatrudnia też specjalistów: pedagoga szkolnego i logopedę. Obok Nowej Szkoły mieści się też teren rekreacyjno-sportowy, zawierający boiska wielofunkcyjne i bieżnie o nawierzchni poliuretanowej. Szkoła ta dysponuje ponadto pełnowymiarową salą gimnastyczną i halą sportową, jak również siłownią: wewnętrzną i zewnętrzną, które są wyposażone w profesjonalne atestowane urządzenia. Nowa Szkoła posiada również kuchnię z pełnym wyposażeniem, przygotowującą posiłki na miejscu przez zatrudniony w niej personel. W oddziale przedszkolnym Szkoły w roku szkolnym 2020/2021 uczą się też dzieci (3 - ur. 2014r., 1 - ur. 2015r., 3 - ur. 2016r., 2 - ur. 2017r.). Przeniesienie zatem ww. uczniów, jak i dzieci w wieku przedszkolnym z likwidowanej Szkoły do Nowej Szkoły i do przedszkola, które mają wystarczające warunki lokalowe i edukacyjne jest możliwe i uzasadnione, także względami ekonomicznymi.

Okoliczności te wskazują, że Gmina nie uchybiła wymogom przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.P.o. Zapewniła bowiem uczniom możliwości kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej oraz dzieciom w wieku przedszkolnym z likwidowanej Szkoły wraz z oddziałem przedszkolnymi, jak również bezpłatny transport, zgodnie z art. 39 u.P.o., który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły.

Za przekonujące należy uznać także wyjaśnienia skarżącej Gminy, że pod wieloma względami warunki nauki w Nowej Szkole i w Przedszkolu, jak również baza lokalowo-dydaktyczna obu ww. placówek są lepsze, niż w ww. Szkole, przeznaczonej do likwidacji. Potwierdza to zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy.

Powyższe wskazuje na to, że organy obu instancji oparły negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, a więc wykraczającej poza określone wyżej granice ingerencji w samodzielność Gminy. Stanowisko organów administracyjnych nie ma zatem dostatecznego uzasadnienia prawnego, gdyż nie wskazuje w sposób dostateczny, z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej, co do zamiaru likwidacji ww. Szkoły.

Niezależnie jednak od podniesionych wyżej racji, argumenty wywiedzione przez Ministra na poparcie negatywnej opinii Kuratora Oświaty nie są ponadto przekonywujące. Przede wszystkim nie sposób podzielić stanowiska Ministra, że z uwagi na stabilną sytuację demograficzną decyzja o likwidacji Szkoły jest nieuzasadniona. Minister sam bowiem przyznał, że liczba urodzeń w obwodzie tej szkoły nie ma wyraźnego trendu wzrostowego, a według przestawionych danych demograficznych liczba uczniów Szkoły w kolejnych latach szkolnych będzie tylko nieznacznie wyższa. W roku szkolnym 2019/2020 do Szkoły uczęszczało 25 uczniów, a z prognozy z zażalenia wynika, że w Szkole (klasy l-VIII) w roku szkolnym 2020/2021 będzie 24 uczniów, czyli mniej niż w roku 2019/2020. W kolejnych latach 2021/2022 i 2022/2023 liczba ta wzrośnie i będzie wynosić po 26 uczniów. Jakkolwiek rację ma Minister, że sytuacja demograficzna w obwodzie Szkoły jest stabilna, tym niemniej wzrost liczebności uczniów całej szkoły z 24 do 26, zdaniem Sądu, nie może przemawiać za potrzebą pozostawiania tak małoliczebnej Szkoły, gdy Gmina wypełnia warunki z art. 89 ust. 1 u.P.o., zaś liczba urodzeń na terenie Gminy w ostatnich latach utrzymuje się na zbliżonym poziomie i wynosi odpowiednio w: 2015r. - 52 dzieci, 2016r. - 42 dzieci, 2017r. - 63 dzieci, 2018r. - 54 dzieci, 2019r. - 42 dzieci. Liczba dzieci, które zamieszkiwały na terenie Gminy w wieku 7-14 lat - charakterystycznym dla szkoły podstawowej jest porównywalna i wynosiła w: 2015r. - 411 dzieci, 2016r. - 429 dzieci, 2017r. - 425 dzieci, 2018r. - 444 dzieci, 2019r. - 451 dzieci.

W tym kontekście odwoływanie się przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu do analiz demograficznych nie uzasadniało przyjętego stanowiska, lecz mu przeczyło, także w związku z tym, że Nowa Szkoła i Przedszkole stwarzają warunki wystarczające do realizacji statutowych zadań Gminy w zakresie działalności oświatowej. Powyższe dane demograficzne wskazują ponadto, że liczba dzieci, które miałyby uczęszczać do przewidzianej do likwidacji Szkoły znacząco nie wzrośnie, więc przywoływany przez Gminę aspekt ekonomiczny powinien być uwzględniony w sprawie, przede wszystkim w kontekście zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, gwarantowanej Konstytucją RP. Gwarancją tej samodzielności jest ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Sąd tym samym oceny organów obu instancji w tym zakresie uznaje za naruszające art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie mają również podstawy – ani faktycznej, ani prawnej – te argumenty organów administracyjnych obu instancji, które dotyczą przewozu uczniów. Zgodnie z powołanym wyżej art. 39 ust. 3 pkt 1 u.P.o., jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w art. 39 ust. 2 u.P.o., obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka, albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Gmina przewidując likwidację ww. Szkoły, zobowiązała się do spełnienia warunku wynikającego z ww. art. 39 ust. 3 u.P.p. Tym samym stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a dotyczące potencjalnych uciążliwości spowodowanych dowozem uczniów (wydłużenie czasu pobytu dzieci poza domem, pogorszenie warunków nauki, skrócenie czasu przeznaczonego na odpoczynek i oddziaływanie wychowawcze rodziny), uznać należy na gruncie normatywnym za bezprzedmiotowe.

Sąd w konsekwencji stwierdza, że zarówno zaskarżone postanowienie Ministra, jak i utrzymane nim w mocy ww. postanowienie Kuratora Oświaty z [...] maja 2020r., zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły, zapadły zarówno z naruszeniem art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.P.o. oraz art. 39 ust. 3 u.P.o., które miało wpływ na wynik sprawy, jak również naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu jakkolwiek materiał dowodowy sprawy zebrano z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., gdyż podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym niemniej nie doszło do należytego - wyczerpującego w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. - rozpatrzenia całości materiału dowodowego w aspekcie przesłanek z art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.P.o. oraz art. 39 ust. 3 i 2 u.P.o. W tym zakresie Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi.

4. Kurator Oświaty, jak również Minister, rozpoznając ponownie sprawę i wydając opinię w sprawie zamiaru likwidacji ww. Szkoły, uwzględnią prezentowaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, kierując się przede wszystkim przesłankami, które wynikają z jasnych przepisów art. 89 ust. 1 i art. 39 u.P.o. oraz z zasady samodzielności Gminy, przewidzianej w art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w art. 2 u.s.g.

Kurator Oświaty, jak również Minister, wyrażając opinię w sprawie likwidacji Szkoły powinni uwzględnić m.in. takie okoliczności jak: termin likwidacji Szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki uczniom i dzieciom z oddziału przedszkolnego, dokonanie przez organ Gminy stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby Szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do Nowej Szkoły, wziąć pod rozwagę skutki przekształcenia Szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach gminnych. Wiążące organ Gminy stanowisko Kuratora Oświaty w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może jednakże naruszać samodzielności Gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.).

5. Sad, mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Postanowienie o zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd wydał na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a.