Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1293/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 9 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2230/16 w sprawie ze skargi Z. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2297/12 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2230/16 w sprawie ze skargi Z. P. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2297/12: I. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 2297/12 w całości, w pkt II. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, w pkt III. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. A. i L. A. solidarnie kwotę 500 (pięciuset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego wpisu, w pkt IV. oddalił wniosek Z. P. o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2297/12.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Z. P. wniósł o wznowienie postępowania sądowego w sprawie sygn. VII SA/Wa 2297/12 zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. uchylającym decyzję organu nr [...] z dnia [...] 2012 r. oraz o uchylenie tego wyroku oraz rozpoznania sprawy i oddalenie skargi E. i L. A. od decyzji nr [...] i o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 473/13 oddalił skargę o wznowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 410/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1773/11, (w części dotyczącej obowiązku zaślepienia otworów okiennych), zwrócił uwagę, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że okno będące na II piętrze musi podlegać bezwzględnemu zaślepieniu, a także dlaczego obowiązek zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna znajdującego się na 1 piętrze budynku, skoro projekt w ogóle nie przewidywał otworu okiennego w tym miejscu.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku podniósł, że organ w uzasadnieniu kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji wskazał, iż w związku z tym wyrokiem, którym jednocześnie oddalono skargę w stosunku do części rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, przedmiotem sprawy było jedynie nałożenie obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zaślepieniu otworów okiennych w elewacji południowej budynku mieszkalnego, będącego własnością Z. P. Organ uznał też, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia nieobjęcia nakazem zaślepienia okna usytuowanego na II piętrze budynku w elewacji południowej, którego nie przewidywał pierwotny projekt budowlany. Organ przypomniał, że integralną częścią wydanego pozwolenia na budowę było postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 1993 r. w sprawie warunków zabudowy przedmiotowym budynkiem mieszkalnym działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] [...] wraz z załącznikiem graficznym. Załącznik graficzny jednoznacznie wskazuje, na której części elewacji południowej budynku Z. P. nie można wykonywać nowych otworów okiennych. Zgodnie z tym załącznikiem linia okien w ścianie południowej budynku winna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą, oddaloną 2,00 m od zachodniego lica budynku E. i L. A. Przedmiotowe okno, usytuowane na II piętrze zlokalizowane jest poza częścią elewacji, której dotyczył zakaz lokalizacji otworów okiennych. W związku z tym, że tak usytuowane okno, którego nie przewidywał projekt budowlany, nie narusza warunków zabudowy zawartych w postanowieniu Burmistrza Miasta [...] dnia [...] 1993 r. zdaniem organu II instancji nie jest koniecznym objecie go nakazem zaślepienia.

Orzekając ponownie w sprawie skargi na wymienioną decyzję organu z dnia [...] 2012 r., Nr [...] złożonej przez E. A. i L. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał motywy, jakie były podstawą wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2297/12 w całości za prawidłowe i jednocześnie za uzasadniające treść uchylonego w niniejszym postępowaniu wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie brał pod uwagę, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem Sądu niekwestionowanym faktem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w sprawie niniejszej kilka wyroków mających wpływ na dalszy tok postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wyrokiem z dnia 31 maja 2006r. w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 1295/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził kwestię stosowania w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. ( Dz.U z 2003r. Nr 207, poz.2016 z póź.zm.), jako przepisów właściwych oraz prawidłowość dokonanej oceny stanu faktycznego w świetle normy art. 50 ust 1 ustawy, bowiem prowadzone przez Z. P. roboty budowlane nosiły cechy istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r. (sygn.. akt VII SA/Wa 54/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził ostatecznie o konieczności kontynuacji postępowania w ramach art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego; tak w zakresie projektu budowlanego zamiennego, jak i w zakresie wykonania obowiązków w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W wyroku z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie sygn.. akt VII SA/Wa 1773/11 tut. Sąd zawarł wiążącą ocenę prawną w zakresie oceny dokonanych przez inwestora odstępstw na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane i zakwalifikowania ich jako istotne. Ponadto, uchylając ww. wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1773/11 decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego nr [...] z dnia [...] 2011 r. w zakresie obowiązku zaślepienia okien i oddalając skargę w pozostałej części, tj. nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, Sąd wyraźnie i wiążąco dla organu wskazał na konieczność wyjaśnienia przez organ, na jakiej podstawie przyjął, że obowiązek zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna znajdującego się na II piętrze budynku, skoro projekt budowlany w ogóle nie przewidywał otworu okiennego w tym miejscu. Ponadto, Sąd wskazał, że ilość, wielkość i lokalizacja okien powinna być taka, jak w pierwotnej dokumentacji projektowej.

Z powyżej wskazanych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji przedmiotem kontroli sądowej w postępowaniu zakończonym uchylonym wyrokiem, jak i w niniejszym postępowaniu, objęte być powinno, czy zaskarżona decyzja wydana została w sposób uwzględniający wiążące organ oceny i wskazania Sądu, zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2012 r.

Zdaniem Sądu I instancji uznanie przez organ, że konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w wyroku o sygn. VII SA/Wa 1773/11 było nałożenie na inwestora obowiązku zamurowania dwóch otworów okiennych znajdujących się na parterze w elewacji południowej budynku, których nie przewidywała pierwotna dokumentacja projektowa oraz otworu okiennego znajdującego się w dachu w elewacji południowej budynku, którego także nie przewidywała pierwotna dokumentacja projektowa było prawidłowe. Podobnie, uznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego braku konieczności nakazania przesunięcia okna znajdującego się na l piętrze, gdyż zmiana lokalizacji okna w ścianie nie naruszająca warunków technicznych bądź przepisów planistycznych, lub decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi istotnego odstępstwa.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całkowicie błędnie organ poczynił swoje ustalenia w zakresie dotyczącym okna na II piętrze budynku, w elewacji południowej, uznając że skoro przedmiotowe okno zlokalizowane jest poza częścią elewacji, której dotyczył zakaz lokalizacji otworów okiennych wynikający z warunków zabudowy, zawartych w postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 1993 r., to nie było potrzeby objęcia go nakazem zaślepienia - gdyż nie ulega wątpliwości, że okna tego w ogóle nie przewidywał pierwotny projekt budowlany.

Takie błędne ustalenie organu doprowadziło zdaniem Sądu I instancji do braku należytego rozstrzygnięcia w przedmiocie ww. okna na II piętrze budynku, co w konsekwencji stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 51 ust 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu I instancji okno to zostało wykonane w ścianie usytuowanej w odległości 2 metrów od granicy z działką sąsiednią nr ew. 41/2 (jak wynika z inwentaryzacji budowlanej - planu sytuacyjnego działki), a więc z oczywistym naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.), który stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie pełnomocnik uczestnika w swoich pismach procesowych, składanych w toku postępowania sądowego (w tym również w odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2017 r.) powołuje się na treść § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U z 2002r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.), wywodząc, że rozporządzenia z 2002 r. nie należy w niniejszej sprawie stosować, gdyż zastosowanie mieć powinno rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych (...), lecz wniosek ten w ocenie Sądu I instancji jest błędny. Zgodnie z ww. § 330, przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów lub zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika więc zastrzeżenie treści § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jako wyjątek od ogólnej zasady nieretroaktywności aktu. Przywołany § 2 ust. 1 stanowi zaś, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o doprowadzenia wykonanych już w całości robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 zdaniem Sądu I instancji pozwala bowiem nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności faktycznych w sposób pozwalający na użytkowanie obiektu naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na użytkowanie obiektu już wykończonego. W tej sprawie na tej właśnie podstawie nakazano skarżącym wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżonymi decyzjami tj. wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w spornym obiekcie. Zasadnie uczyniono to w oparciu o przepisy wykonawcze rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w opisanej sytuacji nie można było stosować przepisów poprzednio obowiązujących w tym zakresie gdyż nie pozwalał na to właśnie przepis intertemporalny § 330 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stanowi on, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się z wyjątkiem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed wejściem w życie rozporządzenia (tj. od dnia 16 grudnia 2002 r. - przypomnienie Sądu) złożony został wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Generalnie więc przepis ten dotyczył sytuacji przejściowej, kiedy inwestor przed 16 grudnia 2002 r. złożył wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, który opracowany został na podstawie dotychczasowych przepisów wykonawczych rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), wówczas z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2 miały zastosowanie przepisy dotychczasowego rozporządzenia. Taka sytuacji w odniesieniu do skarżących nie ma zastosowania albowiem skarżący samowolnie odstąpili od warunków udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę i wdrożono postępowanie legalizacyjne, które nie jest przecież równoznaczne z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę lub zatwierdzenie projektu budowlanego. Stąd też, co nie budzi jakiejkolwiek wątpliwości, że w postępowaniu legalizacyjnym muszą mieć zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego w 2004 r., oraz, że przesądzone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/05, że do stanu faktycznego sprawy ma zastosowanie znowelizowane Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., wg stanu opublikowanego w Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.

Sąd wskazał, że integralną częścią wydanego Z. P.pozwolenia na budowę było postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 1993 r. w sprawie warunków zabudowy przedmiotowym budynkiem mieszkalnym działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...][...] wraz z załącznikiem graficznym. Załącznik graficzny jednoznacznie wskazuje, na której części elewacji południowej budynku Z. P. nie można wykonywać nowych otworów okiennych. Zgodnie z tym załącznikiem linia okien w ścianie południowej budynku winna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą, oddaloną 2,00 m od zachodniego lica budynku E. i L. A. Przedmiotowe okno, usytuowane zostało na II piętrze w miejscu, w którym nie było ono przewidziane w projekcie budowlanym. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, zdaniem Sądu organ pominął także, że celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych, wykonanych w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też przywołanymi warunkami technicznymi. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien więc wziąć pod uwagę powyższe rozważania oraz istotę postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że E. i L. A. maja przymiot strony od początku postępowania w sprawie – nie zaistniały zaś szczególne okoliczności, uzasadniające wniosek, że przymiot taki utracili (w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego).

Zdaniem Sądu, ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj. art.153 p.p.s.a. i art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z. P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt II i III wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 51 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.216.290 ze zm.) w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi uczestników E. A. i L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] 2012 r. przy przyjęciu mylnego założenia, że Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: (1) z dnia 31 maja 2006 r. sygn. VII SA/Wa 1295/05, (2) z dnia 9 czerwca 2009 r. sygn. VII SA/Wa 54/09 oraz (3) z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. VII SA/Wa 1773/11, w sytuacji, gdy: (1) wyrok z dnia 31 maja 2006 r. odnosił się do decyzji wydanej w poprzednim stanie prawnym, tj. przed zmianą art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dokonaną ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2005 r.; (2) do wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r. nie sporządzono uzasadnienia; (3) a wyrok z dnia 20 lutego 2012 r. nie zawiera w swoim uzasadnieniu stwierdzenia, że okno usytuowane na pierwszym piętrze budynku Skarżącego jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a wobec tego skarga uczestników powinna zostać oddalona;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), art. 140 i 144 k.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi uczestników E. A. i L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] 2012 r. pomimo, że Skarżący kwestionuje ich legitymację jako strony w przedmiotowym postępowaniu, zaś Sąd jedynie lakoniczne odniósł się w uzasadnieniu wyroku do twierdzeń Skarżącego odnośnie braku legitymacji uczestników do wniesienia skargi poprzez wskazanie jedynie, że są one pozbawione podstaw prawnych, gdyż: "E. i L. A. mają przymiot strony od początku postępowania w sprawie — nie zaistniały zaś szczególne okoliczności, uzasadniające wniosek, że przymiot taki (w rozumieniu ort. 28 Pr. Bud) utracili pomimo, że nie można przyjąć, iż dotychczasowy udział w sprawie Uczestników automatycznie przesądza o tym, że mają oni status strony postępowania, a Sąd powinien odnieść się do tego zarzutu w granicach całej sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi uczestników E. A. i L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] 2012 r. pomimo nie odniesienia się przez Sąd orzekający do podnoszonej przez Skarżącego kwestii ustanowienia na jego rzecz służebności drogi koniecznej na części działki Uczestników skutkiem czego, ma on prawny tytuł do części nieruchomości Uczestników. Otwór okienny na pierwszym piętrze budynku nie jest usytuowany w odległości dwóch metrów od granicy działki Uczestników;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust 6 oraz § 9 ust 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi uczestników E. A. i L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] 2012 r. pomimo nie odniesienia się przez Sąd orzekający do podnoszonej przez Skarżącego kwestii nieprecyzyjnego ustalenia rzeczywistej odległości budynku Skarżącego do granicy działki Uczestników, w sytuacji gdy odległość tą ustalono na podstawie mapy, nie zaś od faktycznej ściany budynku bez uwzględnienia ocieplenia i elewacji budynku, podczas gdy zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. "Dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych (...).

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 § 1 pkt 3 Prawo budowlane w zw. z art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uwzględnienie skargi uczestników E. A. i L. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] 2012 r. wobec niezasadnego przyjęcia przez Sąd orzekający, że otwór okienny na pierwszym piętrze budynku Skarżącego jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego;

6. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zupełnie niezrozumiałe wyartykułowanie przez Sąd orzekający wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ, polegające na wskazaniu: "organ powinien więc wziąć pod uwagę powyższe rozważania".

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r. wydanego w sprawie sygn. VII SA/Wa 2230/16 w części, tj. w zakresie pkt II i III oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane, nie jest zasadny. Według art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Podstawą do odstąpienia od związania mocy oceny prawnej może być tylko taka zmiana obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa, która wyłącza dopuszczalność wydania określonych nakazów lub zakazów. Przytoczona argumentacja w skardze kasacyjnej oparta na zmianie brzmienia art. 36a ustawy – Prawo budowlane, skoro zmiany wprost odsyłają do przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych, nie jest zasadne. Nie ma zatem podstaw do podważenia oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/11. W ocenie prawnej Sąd przyjął, że kwestia okien wykonanych w ścianie odległej od granicy działki sąsiedniej o 2,0 m nie może być oceniana w kontekście istotnych odstępstw, z uwagi na obecne brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ale wymaga oceny w kontekście warunków technicznych. Te zaś w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazuje, że otwory okienne winny znajdować się w odległości nie mmniejszej niż 4 m. od granicy działki sąsiedniej. W ocenie prawnej powołanego wyroku Sąd przyjął “(...) organ prowadząc postępowanie przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego ma doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a więc teraz obowiązującym. Musi więc kierować się obecnym stanem prawnym, w tym warunkami technicznymi z 2002 r. (w odpowiednim, aktualnym brzmieniu). Nie można zaakceptować tych otworów, które nie zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie". Sąd wskazał, że organ obowiązany jest “(...) dokładnie ustalić stan faktyczny, objąć nakazem wszystkie otwory okienne zrealizowane ponad to co przewidywał projekt budowlany (...)". Należy podkreślić, że rozpoznając sprawę Sąd zastosował prawidłowo ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/11. W uzasadnieniu wyroku doszło jednak do oczywistej omyłki. W wyroku z 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/11 zawarto wskazanie: “(...), że zgodnie z postanowieniem z [...] 1993 r. określającym warunki zabudowy dla działki stanowiącej własność Z. P. oraz z załącznikiem graficznym do tego postanowienia, linia okien na ścianie południowej budynku winna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą, oddaloną o 2,0 m od zachodniego lica budynki E. i L. A., a okno na I piętrze jest usytuowane niezgodnie z ww. załącznikiem graficznym. Nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie przyjął, iż okno to musi podlegać bezwzględnemu zaślepieniu (a więc likwidacji), a nie na przykład “przesunięciu". Orzekając w omawianej części organ odwoławczy nie wyjaśnił także, z jakiego powodu nakaz zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna usytuowanego na II piętrze budynku, skoro projekt zatwierdzony okna w tym miejscu w ogóle nie przewidywał (a inwentaryzacja wskazuje na okno w tym miejscu)." Natomiast w zaskarżonym wyroku w fragmencie uzasadniania (s.19) omyłkowo wpisano: (...) organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że okno będące na II piętrze musi podlegać bezwzględnemu zaślepieniu, a także dlaczego obowiązek zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna znajdującego się na 1 piętrze budynku, skoro projekt w ogóle nie przeiwdywał otworu okiennego w tym miejscu". Ta oczywista omyłka nie miała wpływu na wynik sprawy. W rozpoznaniu sprawy Sąd w zaskarżonym wyroku przeprowadził ocenę zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie okna na II piętrze budynku. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty co do rozstrzygnięcia w zakresie okna na I piętrze budynku nie podważają zasadności rozstrzygnięcia w zaskarżonym wyroku, które obejmowało ustalenie co do stanu faktycznego i prawnego okna na II piętrze. Podniesiony zarzut w tym zakresie na rozprawie co do ilości kondygnacji nie może podważyć ustaleń na podstawie akt sprawy i wywodzonych zarzutów usytuowania okna na II piętrze poza budynkiem E.i L. A.

Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Na znaczenia prawne przepisów technicznych wskazuje uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. II OPS 3/16 (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych 2017 r. Nr 4 poz. 58): “W przypadku, gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wagę regulacji § 12 rozporządzenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interesy prawne właściciela działki sąsiedniej. Wskazane w § 12 rozporządzenia są typowymi warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniając wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego. Dla podważenia znaczenia prawnego regulacji § 12 rozporządzenia nie jest istotna okoliczność faktyczna wywodzona z ustanowienia służebności drogi koniecznej w akcie notarialnym z [...] 1993 r. (Rep. [...] ). Potwierdza to też fakt niekwestionowany, że okno to nie było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Rozporządzenie w § 12 stanowi o odległości od granicy działki, a nie od odległości od budynku usytuowanego na działce sąsiedniej. Czyni to niezasadny zarzut naruszenia § 9 ust. 4 rozporządzenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i § 12 ust. 6 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnie Sąd przyjął, że E. i L. A. mają interes prawny w sprawie. Prowadzenie postępowania w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przesądza, że właściciele sąsiedniej działki mają interes prawny w ochronie wynikającej z § 12 rozporządzenia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 w związku z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ocena prawna przytoczona w wyroku jest w pełni jasna w zakresie związania oceną prawną w wyroku z 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/11. Oczywiste omyłki w uzasadnieniu wyroku nie przesądzają o braku jego zasadności.

Przy wykonaniu oceny prawnej zawartej w powołanym w/w wyroku należy uwzględnić decyzję wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2013 r. Nr [...] , w której nakazano zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na II piętrze w elewacji południowej budynki, którego nie przewidywała dokumentacja projektowa, zatwierdzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] 1993 r. udzielająca Z. P. pozwolenia na budowę budynki mieszkalnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.