Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 748/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] lutego 2019 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

C. C. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, iż pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa przez 7 lat, 4 miesiące i 17 dni, zaś po 1990 r. poddał się postępowaniu weryfikacyjnemu ze skutkiem pozytywnym i kontynuował służbę w Policji aż do 2006 r. Zaznaczył przy tym, iż służbę w Policji pełnił zgodnie ze złożonym ślubowaniem, co – w jego ocenie – jest równoznaczne ze świadomością konieczności narażania zdrowia i życia przy realizacji zadań służbowych oraz z gotowością do realizacji zadań zgodnie z tą zasadą. Podniósł również, iż nie był karany, natomiast był wyróżniany awansami na wyższe stanowiska służbowe oraz kolejne stopnie policyjne. Zdaniem Skarżącego, istotne w sprawie było również to, że został zaliczony przez komisję lekarską do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą w Policji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącego wynosi 24 lata, 1 miesiąc i 27 dni. Jak wynika natomiast z informacji Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej: "IPN"), Skarżący – od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] października 1987 r. oraz od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. – pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 7 lat, 4 miesiące i 16 dni.

Organ wskazał następnie, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister podniósł przy tym, iż jego obowiązkiem była weryfikacja tych przesłanek w sposób indywidualny w odniesieniu do wniosku Skarżącego. W tym celu organ dokonał w pierwszej kolejności wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Ministra, w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 7 lat, 4 miesięcy i 16 dni (stanowiący około 31% całkowitego okresu służby), zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. jeżeli chodzi o jego długości, jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu służby – nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu, ponad 7-letni okres realizacji obowiązków służbowych nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie Minister podniósł, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r., jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący wniósł o:

1) bezpośrednie zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy przepisów Konstytucji RP oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej na podstawie przepisów ustawy zaopatrzeniowej rażąco sprzecznych z Konstytucją;

ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz zobowiązanie Ministra do wydania w terminie określonym przez Sąd, decyzji pozytywnej dla Skarżącego;

3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci: Orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2016 r. w celu udowodnienia okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, których organ nie wziął pod uwagę.

Rozwijając zarzuty w obszernym uzasadnieniu, Skarżący szczegółowo przedstawił przebieg swojej służby, jak również otrzymane decyzje emerytalne, w tym zmniejszające wysokość jego emerytury. Wskazał przy tym, iż odwoływał się uprzednio do Sądu Okręgowego w W., który wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił jego odwołanie, zaś jego apelacja została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. Zdaniem Skarżącego, swoją służbę zawsze pełnił z pobudek patriotycznych, zgodnie ze ślubowaniem i w sposób rzetelny, jak również został pozytywnie zweryfikowany, co było warunkiem koniecznym do służby w Policji, czy też w innych organach utworzonych po przemianach ustrojowych. W jego ocenie, nowelizacja dokonana w 2016 r. była rażąco sprzeczna z Konstytucją, a w konsekwencji ustawa zmieniająca nie została w ogóle uchwalona, co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Odnosząc się do pojęcia "krótkotrwałości" Skarżący zauważył, iż kryterium tego nie da się zdefiniować, bowiem zawiera ono wysoki poziom subiektywizmu i uznaniowości. Jego zdaniem pojęcie to należy interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 30 lipca 1990 r. nad okresem służby pełnionej przed tą datą. W przypadku Skarżącego przewaga ta jest "nad wyraz wyraźna", bo ponad dwukrotna. W konsekwencji spełnia on warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – łącznie i w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2019 r. Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż przywołany przepis wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Nie budzi również wątpliwości, iż decyzja Ministra ma charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć". Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, Skarżący pełnił – przez 24 lata, 1 miesiąc i 27 dni – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia [...] kwietnia 2017 r., Minister ustalił, iż w okresach od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] października 1987 r. oraz od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 7 lat, 4 miesiące i 16 dni.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, iż Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, której nie można uznać za krótkotrwałą. Trzeba przy tym odnotować, iż Minister nie kwestionował, że Skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r. Niemniej jednak organ uznał, iż obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, muszą być spełnione łącznie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że Skarżący pełnił w okresach od dnia [...] maja 1982 r. do dnia [...] października 1987 r. oraz od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. służbę na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Niezależnie od tego, iż okoliczność ta nie była kwestionowana w skardze, Sąd stwierdza, iż w świetle tego przepisu wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Dodać tylko wypada, iż gdyby przyjąć, że służby w okresach wskazanych w informacji IPN z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie można byłoby uznać, za służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to tym samym, Skarżący w ogóle nie mógłby skorzystać z trybu przewidzianego w art. 8a ust. 1 tej ustawy, co oznaczałoby w konsekwencji, że jego wniosek byłby niedopuszczalny.

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia tego, czy służbę Skarżącego w wymiarze 7 lat, 4 miesięcy i 16 dni można było uznać za służbę "krótkotrwałą", w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa zaopatrzeniowa nie definiuje tego nieostrego pojęcia, wprowadzając jedynie przesłankę "krótkotrwałości" w odniesieniu do służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W ocenie Sądu, poszukując właściwego rozumienia dla tego określenia sięgnąć należało w pierwszej kolejności do jego wykładni językowej, co Minister uczynił. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, organ przedstawił rezultat przeprowadzonej wykładni, a następnie przyporządkował go do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zaaprobować przy tym należy wykładnię językową dokonaną w oparciu o słownik wyrazów bliskoznacznych, skoro słownik języka polskiego definiuje omawiany termin wyłącznie jako "trwający krótki czas".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra, iż pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć, jak: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W konsekwencji, okres trwający przez 7 lat, 4 miesięce i 16 dni nie może być uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia.

Zdaniem Sądu, niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej, koniecznym jest również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca.

Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia [...] grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA J. Z., zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka I.M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą prawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Istotne jest przy tym podkreślenie, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej został wprowadzony jako wyjątek od zasady, zatem jego wykładnia winna być dokonywana zgodnie z niekwestionowaną w doktrynie i orzecznictwie generalną regułą stanowiącą, iż wyjątki nie podlegają interpretacji rozszerzającej. Fakt, że możliwość wyłączenia ograniczeń w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego ma charakter wyjątkowy, nie budzi raczej wątpliwości. Świadczy o tym zarówno treść art. 8a ust. 1, jak i to, że ten przepis został wprowadzony niejako w ostatniej chwili, dopiero na etapie prac komisji sejmowej. Przepisy art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej realizują wyraźnie określony przez projektodawcę i ustawodawcę cel. Mają one niewątpliwie charakter bardzo restrykcyjny, ale odwołują się do wskazanych w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej motywów aksjologicznych. Do sądu administracyjnego, powołanego wyłącznie do kontroli legalności działania organów administracji publicznej, nie należy zaś ocena zasadności i celowości przepisów prawnych mających zastosowanie w konkretnej sprawie i w związku z tym, taka ich wykładnia, która mogłaby prowadzić w istocie do korygowania celów i zamierzeń ustawodawcy (w tym przypadku wykładnia rozszerzająca wyjątkowego przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej).

Zauważyć należy, iż dokonując wykładni pojęcia "krótkotrwałość", Minister dokonał w pierwszej kolejności wykładni językowej tego pojęcia w ujęciu bezwzględnym. Jak to bowiem wskazał w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji: "Ponad siedmioletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem". Dodatkowo organ wzmocnił tę wykładnię posiłkując się ujęciem proporcjonalnym, przy czym również w tym przypadku odniósł obliczony "procent" służby (około 31%) do okresu "realizacji obowiązków służbowych" przed dniem [...] lipca 1990 r. Niezależnie zatem od wskazanego już wyżej braku akceptacji projektodawcy dla wprowadzenia procentowego miernika służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby, podnieść należy, iż gdyby przyjąć dla odkodowania omawianego pojęcia ten sposób wyliczenia okresu służby przed dniem [...] lipca 1990 r., to zgodzić należy się z Ministrem, że służba stanowiąca około 31% całego okresu służby, nie może być uznana za służbę krótkotrwałą.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska Skarżącego, iż o krótkotrwałości winna decydować przewaga okresu służby pełnionej po [...] lipca 1990 r., gdyż wykładnia taka nie byłaby wykładnią literalną, lecz nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą. Nie sposób jest przy tym przyjąć zapatrywania, by każda służba trwająca krócej przed [...] lipca 1990 r. w stosunku do okresu służby po tej dacie była służbą "krótkotrwałą". Taka interpretacja mogłaby doprowadzić do wykładni ad absurdum, gdzie wystarczyłby jeden dzień przewagi, by uznawać, że spełniona jest przesłanka służby "krótkotrwałej". Z kolei ustalanie tego, jaka przewaga jednego okresu nad drugim mogłaby być przyjmowana za wystarczającą, prowadziłoby do dalszych sporów interpretacyjnych.

W konsekwencji, skoro w stosunku do Skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Dodać należy, iż okoliczność spełnienia przez Skarżącego przesłanki wprowadzonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. – niekwestionowana przez organ, nie mogła ostatecznie doprowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Nie mogły znaleźć uznania podniesione w skardze zarzuty natury konstytucyjnej. Podkreślić należy, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz – art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości – wyłonionych w demokratycznych wyborach – parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. W tym kontekście, ocena regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd w tym składzie, nie powziął jednak – na gruncie kontrolowanej sprawy – uzasadnionych wątpliwości, aby skierować doń pytanie, w myśl art. 193 Konstytucji RP. Niemniej jednak wskazać należy, iż Sąd w składzie orzekającym z urzędu posiada wiedzę o tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] Wydziału Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 15c, art. 22a, art. 13 ust. 1 lit. 1c, w związku z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej i w związku z art. 1 ustawy nowelizującej, jak również zgodności art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt P 4/18).

Podkreślić jednakże wyraźnie należy, iż zbadanie konstytucyjności wskazanych przepisów, odnoszących się do ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego, nie ma wpływu na administracyjny tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pamiętać przy tym należy, iż Minister orzeka w tym trybie nie z urzędu, lecz na wniosek zainteresowanego, zatem tylko od woli Skarżącego zależało, czy skorzysta on z tej możliwości. Skoro zatem Skarżący wystąpił z takim wnioskiem w dniu [...] marca 2017 r., upatrując w tym szansy na uzyskanie korzystnego wyniku w postaci wyłączenia stosowania wskazanych przepisów, to niezrozumiałym jest kwestionowanie konstytucyjności materialnoprawnej podstawy do złożenia wniosku, dopiero po uzyskaniu decyzji negatywnej. Logicznym byłoby bowiem w takiej sytuacji odstąpienie przez Skarżącego od "korzystania" z niekonstytucyjnych (w jego ocenie) rozwiązań ustawy zaopatrzeniowej. Niemniej jednak takie stanowisko zdaje się polegać na nieporozumieniu, bowiem Skarżącemu w istocie chodzi o przepisy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, które – co jeszcze raz podkreślić należy – nie stanowiły podstawy prawnej kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji Ministra i tym samym pozostawały poza granicami normatywnymi niniejszej sprawy. Kwestie dotyczące stosowania tych przepisów, w tym ich zgodności z Konstytucją RP, mogą być rozważane wyłącznie przez sąd powszechny, w ramach postępowania zainicjowanego odwołaniem, złożonym zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono przepisy postępowania. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydana w sprawie decyzja nie narusza przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ przeprowadził wykładnię pojęć nieostrych, zawartych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumpcji do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Minister przeprowadził również wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uzasadniając wydane do protokołu rozprawy postanowienie o oddaleniu zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] września 2016 r., przypomnieć w pierwszej kolejności należy, iż sąd administracyjny nie prowadzi, co do zasady, postępowania dowodowego, gdyż nie jest jego rolą ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje jedynie prawidłowość ustalenia tego stanu przez organ, na podstawie dowodów zebranych i zgromadzonych w aktach sprawy przez organ. Jedynym wyjątkiem od tej generalnej zasady jest możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje przy tym, iż dowód taki może być przeprowadzony tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić zatem należy, iż dowód z dokumentu może być dopuszczony, jeżeli w sprawie ujawnią się istotne wątpliwości. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż w sprawie nie ujawniły się "istotne wątpliwości", wobec czego przeprowadzenie wnioskowanego dowodu nie można było uznać za "niezbędne" dla jej rozpoznania. Kwestia rzetelnego wykonywania obowiązków przez Skarżącego – na którą to okoliczność wskazany dowód miałby zostać przeprowadzony – nie była bowiem w niniejszej sprawie sporna. Wobec tego, ustalanie jaki wpływ na aktualny stan zdrowia Skarżącego miała pełniona przez niego służba, uznać należało za zbędne dla rozpoznania sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.