Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1841/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez [...], działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r., nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. Wojewódzka Komisja Ziemska przy Wojewodzie [...] unieważniła dokument nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1945 r. nr [...], którym Powiatowy Urząd Ziemski w [...] przydzielił [...] nieruchomość [...] o powierzchni [...], położoną w [...] przy ul. [...], objętą [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosków [...] (działającego wówczas w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik [...]) z dnia [...] maja 2013 r., powołaną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut braku jakiejkolwiek analizy przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. unieważniające dokument nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1945 r. zostało oparte na art. 101 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Zgodnie z tym przepisem władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, mogła uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, przy czym pojęcie to obejmowało również wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo (E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937 r., s. 276). Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. jako przyczynę wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. dokumentu nadania ziemi, wskazało, że istniejące w ramach nadanego gospodarstwa budynki o dużej pojemności nadawały się do założenia i prowadzenia w nich gospodarki hodowlanej przez właściwą instytucję. Obiekty te z punktu widzenia interesu państwowego nie nadawały się zatem do nadziału na rzecz jednostki (tj. do gospodarczego wykorzystywania przez jednego rolnika). Ponadto organ powołał przepis § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Zgodnie z tym przepisem do korzystania z reformy rolnej uprawnieni byli ci bezrolni robotnicy i pracownicy rolni oraz drobni dzierżawcy, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwa, a praca na roli stanowiła dla nich zawód, dający główne źródło utrzymania. Tymczasem [...] posiadał inny zawód (tj. zawód mierniczego), dający mu główne źródło utrzymania. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w istniejącym materiale dowodowym, m.in. w piśmie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] października 1949 r., nr dz. [...] czy też w piśmie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949 r., nr [...]. Również sam [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 1949 r. wskazał, że od wielu lat wykonuje prace pomiarowe, m.in. na zlecenie urzędów wojewódzkich w [...] i [...]. Powołane dokumenty jednoznacznie świadczą o tym, że [...] nie był osobą uprawnioną do korzystania z reformy rolnej. W tym zakresie nie doszło więc do rażącego naruszenia prawa. Minister stanął na stanowisku, że uchybieniem proceduralnym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. było powołanie się na podstawę prawną art. 12 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, regulującego kwestię norm obszarowych nowoutworzonych gospodarstw. Tymczasem właściwą podstawą unieważnienia dokumentu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1945 r. nie były przekroczone normy obszarowe, lecz okoliczność, że [...] nie był osobą uprawnioną do korzystania z reformy rolnej (tj. § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.). Jednakże przy badaniu, czy orzeczenie to dotknięte jest wadą powodującą jego nieważność, istotne jest nie samo powołanie się na określony przepis, ale to, że w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tego orzeczenia istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia o treści, jakie to orzeczenie zawiera. Nie jest więc to uchybienie rażące.

Minister wyjaśnił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strony wniosły o uzupełnienie przez organ materiału dowodowego sprawy o akt nadania [...] działki, podnosząc przy tym zarzut braku podjęcia działań zmierzających do pozyskania tego dokumentu. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismami z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] września 2013 r. występowało do Archiwum Akt Nowych w celu nadesłania całości akt sprawy dotyczących badanego aktu nadania. Odpowiadając, Archiwum przesłało uwierzytelnione kserokopie dokumentów, które jednak nie zawierały aktu nadania. W tej sytuacji Ministerstwo wystąpiło do Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Miasta [...] (pisma z dnia [...] marca 2014 r.) i Archiwum Narodowego w [...] (pismo z dnia [...] marca 2018 r.). Te podmioty również nie były w posiadaniu brakującego dokumentu. Mając na uwadze wskazane okoliczności, zarzut braku podjęcia przez organ działań zmierzających do pozyskania aktu nadania [...] nieruchomości organ nadzoru uznał za całkowicie niezasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawców, że przedmiotowa nieruchomość została nadana [...] jako repatriantowi, nie zaś w ramach reformy rolnej, Minister wyjaśnił, że istniejący w sprawie materiał dowodowy (przy braku samego aktu nadania) nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii. Z zapisu w księdze wieczystej [...] wynika, że podstawę nabycia przez [...] nieruchomości stanowił wniosek Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] lutego 1949 r. złożony na mocy art. 2 ust. 1 pkt b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli [...], nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Z księgi wieczystej wynika zatem, że nadanie nieruchomości nastąpiło w ramach reformy rolnej, nie zaś jako ekwiwalent za mienie pozostawione na wschodzie, jak utrzymują wnioskodawcy. Wprawdzie akta sprawy zawierają również dokumenty wskazujące, że [...] był repatriantem, co wynika m.in. z pism Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] czerwca 1947 r., nr [...] czy też z dnia [...] października 1947 r., nr [...]. Dokumenty te nie wykluczają jednak tego, że nadanie nieruchomości nastąpiło w ramach reformy rolnej. Sama bowiem okoliczność, że dana osoba była repatriantem, nie może przesądzać o trybie nadania jej nieruchomości.

Minister odniósł się również do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu braku odniesienia się do treści pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. Pismo to zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności zarówno orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r., jak też utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. Minister wyjaśnił, że wbrew zarzutom strony w postępowaniu nieważnościowym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. oceniał zgodność z prawem obu tych decyzji, a zatem uwzględnił treść pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu złamania zasad instancyjności poprzez kilkukrotne orzekanie w sprawie przez ten sam organ, tj. przez Wojewódzką Komisją Ziemską przy Wojewodzie [...], organ nadzoru wskazał, że w aktach sprawy znajduje się tylko jedna decyzja tego organu, tj. orzeczenie nr [...] z dnia [...] czerwca 1949 r., znak: [...], od którego przysługiwało prawo odwołania się do Głównej Komisji Ziemskiej w [...].[...] skorzystał z tej formy zaskarżenia decyzji (odwołanie z dnia [...] września 1949 r.). Natomiast posiedzenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...], poprzedzające wydanie orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r., i dokonywanie określonych ocen w trakcie tych posiedzeń, nie miało charakteru orzeczeń w rozumieniu obowiązujących ówcześnie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił zasady, tryb i procedurę prowadzenia postępowania nadzorczego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wyjaśnił również znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując, organ nadzoru stanął na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazuje, żeby kwestionowane orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r., utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. naruszało powołane w jego treści przepisy. Ponadto wskazał, że wszystkie wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych lub wystąpienia okoliczności uzasadniających twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie zasadne było odstąpienie od zawiadamiania o toczącym się postępowaniu aktualnych właścicieli nieruchomości, gdyż ich sytuacja prawna po wydaniu decyzji nie ulegnie zmianie.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uzupełnioną pismem z dnia [...] lutego 2019 r.) złożyli [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania, czyli:

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy zarówno decyzja, jak i postępowanie w pierwszej instancji obarczone było błędami, które skutkować powinny wzruszeniem lub zmianą decyzji,

- art. 138 § 2 kpa ze względu na brak uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo istotnych uchybień przepisów postępowania i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 136 kpa poprzez brak uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i dowodowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w niezbędnym zakresie,

- art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i prawdy materialnej przejawiające się między innymi w zaniechaniu wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nierozpoznanie istoty sprawy, wydaniu rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia istotnego zakresu okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, dokonaniu błędnych ustaleń, pozostających w całkowitej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, oparciu rozstrzygnięcia na przyjęciu domniemań stojących w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

- art. 77 kpa w związku z art. 136 kpa poprzez zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak rozpatrzenia całego pozyskanego materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a wskutek tego dokonanie niepełnych i błędnych ustaleń faktycznych dotyczących kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy szczegółowo opisanych przez skarżących,

- art. 80 kpa w związku z art. 75 kpa poprzez brak rozważenia całości materiału dowodowego sprawy i całkowite pominięcie dowodów, w tym dowodów z dokumentów urzędowych, które świadczyłyby o okolicznościach odmiennych od stanu przyjętego przez organ (w tym min. dwukrotne orzeczenie w tej samej sprawie w pierwszej instancji przez Wojewódzką Komisję Ziemską [...] stycznia 1949 r. i [...] czerwca 1949 r., bezpodstawne ponowne rozpoznanie sprawy w tej samej instancji z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów i bez wymaganej obecności przedstawiciela PUR w sprawie dotyczącej repatrianta,

- art. 76 kpa poprzez złamanie zasady szczególnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych i bezpodstawne przyjęcie odmiennych ustaleń, niż wynika to z archiwalnych dokumentów dowodowych min. co do sposobu i tytułu nabycia nieruchomości, uprzedniej pozytywnej weryfikacji tytułu własności do nieruchomości, uprzedniego rozpoznania sprawy i wydania orzeczenia potwierdzającego prawo własności przez Wojewódzką Komisję Ziemską już dnia [...] stycznia 1949 r. i przesłanie jako podstawy wpisu do Ksiąg Wieczystych pismem z dnia [...] stycznia 1949 r., co do nieprawidłowości postępowania prowadzonego w 1949 r. przez Wojewódzką Komisję Ziemską przy Wojewodzie [...] oraz Ministrem Rolnictwa i Reform Rolnych,

- art. 6, 8 oraz 11 i 73 kpa poprzez min. brak obiektywizmu i rzetelności organu, naruszenie zasad pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz zasady przekonywania, poprzez ustosunkowanie do sprawy i brak bezstronnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy,

- art. 78 kpa w zw. z art. 77, 7, 10 i 80 kpa poprzez nierozpoznanie wniosków dowodowych stron postępowania, dotyczących uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy,

- art. 10 kpa poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania i możliwości końcowego zaznajomienia z aktami, a wskutek tego uniemożliwienia stronom czynnego udziału w sprawie, co spowodowało brak możliwości przedstawienia przez strony dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy min. Dziennika ogólnego posiedzeń z wypisem orzeczeń Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] stycznia 1949 r. oraz wyciągu z ewidencji posiedzeń Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. i innych wymienionych w skardze,

- art. 107 § 3 kpa poprzez min. całkowite pomięcie w uzasadnieniu decyzji omówienia, z jakich powodów organ nie dał wiary dowodom, z których wynikało, że nieruchomość została nadana [...] tytułem ekwiwalentu za mienie pozostawione na wschodzie oraz świadczące o rażących naruszenia prawa (w tym dwukrotnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji), jak również poprzez całkowite pominięcie omówienia i oceny decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postępowaniu pierwszo instancji, jak również brak odniesienia do zarzutów odwołania o istotnym znaczeniu,

- art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa w związku z art. 16 kpa oraz w związku z art. art. 72, 73, 78 i 82 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez odmowę unieważnienia orzeczeń Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. oraz Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r., obarczonych wadami powodującymi ich nieważność, w tym pomimo że stanowiły one w rzeczywistości o wywłaszczeniu nieruchomości bez podstawy prawnej na potrzeby interesu państwowego bez odszkodowania oraz pomimo że zostały one wydane na posiedzeniu bez udziału przedstawiciela Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, co było obligatoryjne wedle ówczesnych przepisów w sprawach dotyczących repatriantów.

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez odmowę unieważnienia w/w orzeczeń, pomimo że brak było spełnienia przesłanek dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. uzasadniających odebranie przodkowi skarżących przedmiotowej nieruchomości,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 15 kpa (obecnie 16) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 42 i 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanych orzeczeń,

- naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa, w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. wydanej obecnie w oparciu o pismo okólne, a to zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 8 listopada 1947 r. w sprawie kontroli przydziału gospodarstw poniemieckich na Ziemiach Dawnych (Dz. Urz. MRiRR z 1947 r. Nr 12, poz. 107) regulujące przydział gospodarstw poniemieckich, podczas gdy m.in. zarządzenie to nie stanowi przepisów powszechnie obowiązującego prawa i w związku z tym nie może stanowić podstawy aktualnie wydanej decyzji obowiązującym systemie prawa.

II. prawa materialnego, czyli:

- art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 7, 75, 77 i 80 kpa poprzez przyjęcie, że [...] jako osoba od czasów przedwojennych prowadząca samodzielnie wraz z rodziną gospodarstwo role (obejmujące między innymi duże sady owocowe i uprawy tytoniu) profesjonalnie, w sposób zorganizowany i dla celów zarobkowych, a w czasach powojennych utrzymujący się z samodzielnej uprawy wraz z żoną gospodarstwa rolnego warzywno-ogrodniczego na terenach podmiejskich, wobec niewykonywania już innych prac i braku zabezpieczenia emerytalnego czerpiący główne środki utrzymania z tego źródła (co wynika z archiwalnego materiału dowodowego w aktach sprawy) nie spełniał cech osób, o których mowa w tym przepisie,

- zarządzenia 25 Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 8 września 1945 r., okólnika Ministerstwa Rolnictwa z dnia 26 marca 1945 r., zarządzenia nr 10 z dnia 8 września 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wraz z uzupełnieniem, poprzez nieuwzględnienie, że zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami (oraz przyjętą praktyką postępowania), założeniami oraz wytycznymi dotyczącymi osadnictwa repatriantów, repatrianci, którzy pozostawili na ziemiach [...] majątki obejmujące realności, byli uprawnieni do ubiegania się o przyznanie ekwiwalentnych nieruchomości, z tym że za pozostawione gospodarstwa rolne należało przyznawać odpowiadające im majątki w nowych granicach kraju, w tym z zasobu nieruchomości poniemieckich,

- uchwały Rady Ministrów z dnia 16 marca 1945 r., zgodnie z którą przy rozdziale gospodarstw poniemieckich należało uwzględniać w pierwszej kolejności repatriantów (w piśmie Ministra Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 1945 r. do WUZ i inspektoratów PUR zawarto także wytyczne, wedle których gospodarstwa poniemieckie należy przeznaczać w zasadzie na cele przesiedleńcze),

- pkt 5 okólnika nr 12 z dnia 6 czerwca 1946 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (DZ. Urz. MRiRR 1945/1946, Nr UR/2.II.1/31) w sprawie regulacji przydziału gospodarstw poniemieckich w związku z art. 156 kpa poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji pozbawiającej repatrianta [...] nieruchomości, pomimo że zgodnie z obowiązującymi przepisami nadania nieruchomości poczynione prawomocnymi orzeczeniami na rzecz repatriantów nie mogły być podważane, a osiedleni repatrianci nie mogą być pozbawieni przydzielonych im gospodarstw,

- uzupełnienia zarządzenia nr [...] z dnia 8 września 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z którego wprost wynika zasada przydzielania repatriantom, którzy pozostawili na [...] (poza linią [...]) gospodarstwa rolne w miarę podobnych obiektów,

- okólnika nr [...] ZC PUR z dnia 9 czerwca 1949 r. (SAMR, [...]) poprzez błędne przyjęcie, iż nadziały z majątków [...] zgodnie z ówczesnymi przepisami mogły być dokonywane wyłącznie na rzecz rolników nieposiadających innych kwalifikacji lub wyuczonego zawodu, bowiem zgodnie z powołanym zarządzeniem pomoc w osiedlaniu się i zagospodarowaniu miała być udzielana także min. rodzinom wojskowych, profesorom, wysoko wykwalifikowanym fachowcom.

W bardzo obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi oraz uzasadnieniu pisma uzupełniającego skargę z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu nadzoru oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Skarżący wnieśli także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w uzasadnieniu skargi kilkunastu dokumentów uzupełniających, których kserokopie skarżący załączyli do skargi, a następnie nadesłali kserokopie tych dokumentów potwierdzone za zgodność z oryginałem. Dokumenty te zostały dołączone do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kontrolowana w sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została zatem wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Postępowanie nadzorcze ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo wyjaśnić należy, że użyte w tym przepisie pojęcie "rażące naruszenie prawa" oznacza naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, ustrojowego i procesowego w sposób rażący, co oznacza, że treść zapadłej decyzji będzie sprzeczna w sposób oczywisty z konkretnym przepisem, a więc bez konieczności czynienia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych bądź rozważania zasadności przyjęcia jednej z alternatywnych ocen stanu faktycznego.

Z analizy akt sprawy i zebranych dokumentów wynika, że orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r. Wojewódzka Komisja Ziemska przy Wojewodzie [...] unieważniła dokument nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1945 r., nr 4884, którym Powiatowy Urząd Ziemski w [...] przydzielił [...] nieruchomość [...] o powierzchni [...], położoną w [...], przy ul. [...], objętą [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] listopada 1949 r. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 101 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51).

W sprawie nie jest kwestionowane, że [...] był inżynierem i wykonywał zawód mierniczego przysięgłego. Z treści powołanego § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej decyzji), powołanego w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej przy Wojewodzie [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. obok art. 101 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem jako podstawa prawna wydanego orzeczenia wynika, że do korzystania z reformy rolnej uprawnieni byli ci bezrolni, robotnicy i pracownicy rolni oraz drobni dzierżawcy, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła dla nich zawód, dający główne źródło utrzymania. Z pisma Państwowego Urzędu Repatriacyjnego z dnia [...] października 1949 r., nr dz. [...] i pisma Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] października 1949 r., nr [...] oraz pisma [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. wynika, że miał on odpowiednie uprawnienia i wykonywał zawód mierniczego. Jednakże nie wynika z nich, czy było to jego główne lub jedyne źródło utrzymania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zajmował się on także pielęgnacją sadu. Z pisma [...] z dnia [...] sierpnia 1949 r. wynika, że sad owocowy traktował on jako swoje przyszłe miejsce pracy "gdy do zawodowej pracy nie będzie już zdolny".

Przy braku dokumentu nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1945 r. nr [...] nie sposób jednoznacznie ustalić, czy [...] otrzymał przedmiotowe gospodarstwo w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy w innym trybie jako repatriant. Zwrócić jednak należy uwagę, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie tzw. Polski Centralnej i terenów tych nie dotyczył dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279, ze zm.). Natomiast z art. 16 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wynikało, że obywatele polscy - rolnicy, którzy niezależnie od swej woli znajdują się poza granicami kraju oraz żołnierze Wojska Polskiego, których rodziny obecnie znajdują się poza granicami kraju, będą uwzględnieni przy rozdziale ziemi po powrocie do kraju względnie po demobilizacji. [...] mógł więc uzyskać przedmiotowe gospodarstwo w trybie reformy rolnej. Sama fakt, że dana osoba była repatriantem, nie przesądzała o trybie nadania jej nieruchomości.

Dokumentów, na podstawie których można by było jednoznacznie rozstrzygnąć powstałe wątpliwości, nie udało się jednak uzyskać, mimo że jak wynika z akt sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poszukiwał materiałów archiwalnych dotyczących omawianej sprawy. W tym celu dwukrotnie ([...] lipca 2013 r. i [...] września 2013 r.) wystąpił do Archiwum Akt Nowych w celu nadesłania całości akt sprawy dotyczącej dokumentu nadania. Ponadto Minister wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Miasta [...] i Archiwum Narodowego w [...]. Jednakże nigdzie nie odnaleziono brakujących dokumentów, w tym przede wszystkim samego dokument nadania ziemi z dnia [...] sierpnia 1945 r. nr [...] oraz orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] stycznia 1949 r. prawdopodobnie o nr [...] wydanego w sprawie nr [...] (o którym mowa w Dzienniku Ogólnym posiedzenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...] stycznia 1949 r., w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia orzeczenia nr [...]), na które to dokumenty powołują się i wywodzą z nich określone skutki prawne skarżący. Oznacza to, że nie jest obecnie znana treść tych dokumentów, a wszelkie na ten temat wywody uznać należy za niepodlegające weryfikacji hipotezy. W aktach sprawy znajduje się orzeczenie nr [...] Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] stycznia 1949 r. Orzeczenie to rozstrzyga jednak kwestię odwołania Państwa [...] od orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z dnia [...] maja 1948 r. nr [...]. Z treści orzeczenia wynika, że wnioskodawcom odmówiono uwzględnienia odwołania w sprawie odmowy przyznania na ich rzecz spornej nieruchomości. Z uzasadnienia wynika, że przyczyną odmowy było wcześniejsze nadanie tej nieruchomości w 1945 r. [...]. Z dokumentu tego nie wynika, że samo nadanie nieruchomości [...] było przedmiotem badania tej Komisji w jakimkolwiek trybie. Ten dokument nie może zatem być podstawą do stwierdzenia, że kwestia prawidłowości dokumentu nadania [...] przedmiotowej nieruchomości była dwukrotnie rozstrzygana, czyli że kwestionowane w sprawie orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. wydano z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej. Podkreślić przy tym należy, że także skarżący nie przedstawili brakujących dokumentów lub innych dowodów jednoznacznie potwierdzających stawiane zarzuty. Sam zaś brak możliwości odnalezienia po ponad 80 latach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów archiwalnych nie może stanowić podstawy do wnioskowania, że wydana w rozpatrywanej sprawie decyzja rażąco narusza prawo. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Oznacza to, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1242/98, że wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji. Zatem, gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechę trwałości, stanowi to negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej mają oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego. Pogląd taki znajduje oparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazał, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych.

Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżących decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Dodatkowo, ze względu na zawarty w skardze zarzut naruszenia przez kwestionowane orzeczenia art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r., wyjaśnić należy, że przepisy te nie miały w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Przepis art. 1 ust. 2 dekretu wymienia jedynie cele, na jakie miały być przeznaczone przejmowane w ramach reformy rolnej nieruchomości. Przepis art. 2 pkt 1 lit. e określał normy obszarowe nieruchomości ziemskich, jakie przeznaczone będą na cele reformy rolnej. Natomiast podstawą unieważnienia nadziału ziemi przyznanego Stefanowi Rapfowi nie było przekroczenie norm obszarowych, lecz okoliczność, że nie był on osobą uprawnioną do korzystania z reformy rolnej. Również podniesione w złożonej skardze przepisy zarządzenia nr 25 Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 8 września 1945 r., okólnika Ministerstwa Rolnictwa z dnia 26 marca 1945 r., zarządzenia nr 10 z dnia 8 września 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, uchwały Rady Ministrów z dnia 16 marca 1945 r., okólnika nr 19 ZC PUR z dnia 9 czerwca 1949 r. oraz pkt 5 okólnika nr 12 z dnia 6 czerwca 1946 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie stanowiły podstawy prawnej kwestionowanych decyzji. Skoro przepisy te nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie, to wydane orzeczenia nie mogły ich naruszyć.

W związku z postawionym w skardze zarzutem naruszenia przez organ nadzoru art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronom przedłożenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, wyjaśnić należy, że w trakcie postępowania strony miały możliwość zgłoszenia przed organem nadzoru dowodów, które uważały za istotne w sprawie. Przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji Minister zawiadomił strony o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, stosownie do treści art. 10 kpa (pismo z dnia [...] marca 2016 r.). Rzeczywiście organ nadzoru, prowadząc postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ponowił takiego zawiadomienia. Jednakże nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności rozpatrywanej w trybie nadzoru sprawy wskazują na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 kpa przez Ministra nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący dołączyli do skargi nowe dokumenty potwierdzające, że [...] ubiegał się i uzyskał potwierdzenie swoich uprawnień jako repatrianta, która to kwestia nie była sporna w rozpatrywanej sprawie. Dołączyli również dokumenty dotyczące posiedzenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] stycznia 1949 r., które co prawda należy uznać za istotne, lecz jak już wyżej zostało wyjaśnione, niewystarczające do odmiennego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Należy podkreślić, że ze znajdujących się na tych dokumentach adnotacji Archiwum wynika, że skarżący weszli w ich posiadanie [...] sierpnia 2018 r., a więc ponad miesiąc po rozpatrzeniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w złożonej skardze, m.in. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanej decyzji prawidłowo wskazał i wyjaśnił również fakty i dowody na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.