Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 573/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2475
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda Protokolant Katarzyna Czabaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku-Białej na uchwałę Rady Miejskiej w Wilamowicach z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXVI/244/12 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 8 kwietnia 2021r. Prokurator Okręgowy w Bielsku-Białej zaskarżył uchwałę nr XXVI/244/12 Rady Miejskiej w Wilamowicach z 28 listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały tej Rady nr XXIV/222/12 z 26 września 2012r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Jako podstawę skargi Prokurator wskazał: art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz.177).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. w Dz.U. z 2019 r, poz. 2475, dalej w skrócie jako: "u.p.t.z.") przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 1 uchwały jednolitej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku, a więc zastosowanie stawki o dyskryminującym charakterze. Zdaniem Prokuratora, stanowi to naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., zgodnie z którym pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego ma być uregulowane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Powołując się na sejmowe uzasadnienie projektu ustawy wskazał, że owe niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak uwzględnienie wielkości taboru, którym wykonywany jest przewóz (druk sejmowy nr 2916). Wskazał również na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przedstawione w toku prac legislacyjnych, zgodnie z którym "opłaty za korzystanie z przystanków (mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK powinny być raczej dostosowane np. do wielkości taboru autobusowego operatora lub przewoźnika oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika, powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach - zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania".

Prokurator odwołał się także do orzeczeń sądów administracyjnych, w których pogląd tego rodzaju został zaakceptowany, wyroki: WSA w Łodzi z 2 października 2013 roku o sygn. III SA/Łd 736/13, WSA w Kielcach z 10 lipca 2019 roku o sygn. II SA/Ke 315/19 oraz WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 roku o sygn. VIII SA/Wa 100/20, NSA z 17 lutego 2015 roku o sygn. II GSK 2489/13, NSA z 2 grudnia 2020 roku o sygn. I GSK 946/20 oraz NSA z 18 czerwca 2020 roku o sygn. I GSK 303/20.

Podkreślił następnie, że zróżnicowanie środków komunikacji na autobusy małe (do 22 miejsc) i duże (powyżej 22 miejsc) zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. W przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega zatem różnicę między tymi środkami, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie, a powinna. Wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Istotnym kryterium jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów i "dużego" na poziomie 12-14 metrów, z czego wynika, że mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku. Podobnie ilość pasażerów autobusu "małego" jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż "dużego" – średnio 50 osób, co przekłada się potencjalnie na dwukrotnie większą ilość śmieci na przystanku i możliwość jego zniszczenia. Duży autobus powoduje też większe zniszczenie nawierzchni od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Wyraził też pogląd, że wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów. Zdaniem Prokuratora, stwierdzone naruszenia mają formę istotnego naruszenia prawa powodujące, że opłata wnoszona na rzecz gminy nie jest proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz, co w konsekwencji prowadzi do dyskryminacji niektórych przewoźników. Gmina wniosła o oddalenie skargi Prokuratora twierdząc, że jej uchwała nie narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stwierdziła przy tym, że Rada Gminy wzięła pod uwagę treść tego przepisu i uznała, że uchwalenie jednej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie naruszy zasady niedyskryminacji. Wszystkie przystanki komunikacyjne na terenie Gminy są w jednakowym standardzie, a działający na jej terenie przewoźnicy charakteryzują się podobnymi cechami i nie da się ich zróżnicować w taki sposób, by rzutowało to na wysokość adresowanych do nich stawek opłat przystankowych. Niedyskryminujący charakter opłat oznacza nieróżnicowanie pozycji przewoźników w przypadku, gdy brak jest do tego podstaw. To, że organ zastosował jednakową stawkę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym nie świadczy jeszcze o zastosowaniu wobec przewoźników i operatorów dyskryminujących zasad. Przyjęcie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników jest odzwierciedleniem równego traktowania przedsiębiorców dokonujących przewozów w publicznym transporcie zbiorowym, w szczególności biorąc pod uwagę, że na terenie Gminy Gilowice nie konkurują ze sobą operatorzy i przewoźnicy mający znacząco zróżnicowane przedsiębiorstwa. Z przystanków korzystają głównie przewoźnicy, którzy dysponują podobnymi środkami transportu pasażerów. Motywy. jakimi kierowała się Rada Gminy Gilowice były dyskutowane przed podjęciem uchwały z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki 0,05 zł opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Różnicując w tym zakresie stawkę opłat organ dopuściłby się naruszenia zasady niedyskryminacji. Podczas sesji Rady Gminy z dnia 25 maja 2016 roku, projekt był przedmiotem debaty. Co prawda protokoły z sesji Rady Gminy i posiedzeń komisji oddają jedynie podstawowe konieczne informacje, co nie oznacza, że w toku dyskusji nie są analizowane poszczególne problemy bardziej szczegółowo. Wyjaśnienia również wymaga, że brak uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie może stanowić podstawy do uznania, że przy jej uchwalaniu nie uwzględniono niedyskryminujących zasad. W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi Prokuratora. W pierwszej kolejności podniosła, że uchwała została doręczona organowi nadzoru 3 grudnia 2012r., który nie stwierdził jej nieważności w żadnej części ani nie stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast w orzecznictwie podkresla się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie i wynika wprost z tego przepisu. Fakt, że Wojewoda nie zakwestionował uchwały uzasadnia tezę, że taka oczywista i bezpośrednia sprzeczność nie zachodzi, tym bardziej, że Prokurator wniósł skargę po upływie prawie 9 lat od dnia wejścia uchwały w życie.

Stwierdziła, że Komisje Stałe Rady Miejskiej wzięły pod uwagę czy uchwalenie jednej stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie naruszy zasady niedyskryminacji. Jednak uznano, że wszystkie przystanki komunikacyjne na terenie Gminy są w jednakowym standardzie (wielkość, wyposażenie), a cechy różnicujące przewoźników działający na jej terenie (np. z uwagi na wielkość transportu) wskazują, że brak jest przesłanek do różnicowania opłat. Nadto Gmina podniosła, że brak jest podstaw do ustalenia, że duże autobusy generują dla Gminy większe koszty od małych, gdyż jest regułą, że małe autobusy nie przewożą podczas kursu mniejszej liczby pasażerów niż duże, które zazwyczaj zajęte są jedynie w części. Natomiast wynagrodzenie podmiotów utrzymujących czystość na przystankach jest określone ryczałtowo. Gmina uznała rozważania Prokuratora za hipotetyczne i nie poparte jakimkolwiek dowodem, dlatego nie zgodził się z twierdzeniem, że zaskarżonej uchwale można przypisać cechy dyskryminujące przewoźników wykonujących przewozy małymi autobusami. Zauważyła też, że opłata za zatrzymanie w wysokości 0,05 zł nie narusza przepisów u.p.t.z., zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności w całości, a więc także w odniesieniu do przewoźników wykonujących przewozy "dużymi" autobusami.

W oparciu o powyższe twierdzenia, Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: p.p.s.a., kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591) dalej powoływana jako u.s.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej przez Prokuratora uchwały, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...).

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie prawa jest wystarczające do tego, aby konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały; może to nastąpić tylko w przypadku naruszenia o charakterze istotnym. Z drugiej strony wskazuje to, że możliwa jest sytuacja, gdy nawet dotknięta naruszeniem prawa uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:

1. «główny, podstawowy»

2. «duży, znaczny»

3. «rzeczywisty, prawdziwy».

Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa w sposób istotny, gdyż nie sposób dostrzec ich oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu; zarzucana sprzeczność jest hipoteczna i opiera się na wykładni, która może być różna, co zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Skoro zatem nie można jednoznacznie uznać, że przepisy zawarte w uchwale, co do której Prokurator żąda stwierdzenia jej nieważności pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa powszechnie obowiązującego, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo, to prowadzi to do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta m. in. na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011r., Nr 5, poz.13) – dalej powoływana jako ustawa, w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały .

Zgodnie z ww. artykułem:

Ust. 4. Za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Ust. 5. Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Przy czym, stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy stawki opłat, o których mowa w ust. 2, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora.

Ust. 7 art. 16 stanowi natomiast, że opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz

2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina.

Aby skarga mogła być uwzględniona, to Prokurator winien wykazać, że opłaty mają charakter dyskryminujący, a nie Gmina dowieść, że tak nie jest. To Prokurator bowiem stawia uchwale określone zarzuty, zatem do niego należy wykazanie, że są one rzeczywiste i obiektywne, czego – w ocenie Sądu – nie wykazał. Natomiast Gmina w odpowiedzi na skargę podniosła, że Komisje stałe Rady Miejskiej dokonały analizy projektu uchwały i rozważyły, czy przyjęcie jednolitej dla operatorów i wszystkich przewoźników stawki nie doprowadzi do nierównego traktowania niektórych z nich. Uznano, że mając na uwadze standard przystanków, i cechy różnicujące przewoźników (wielkość środków transportu) brak jest uzasadnionych przesłanek do różnicowania ww. opłat. Treść odpowiedzi na skargę stanowi załącznik do uchwały Rady Miejskiej, co oznacza, że organ ten potwierdził fakt, że ustalając jednolite dla wszystkich przewoźników opłaty istotnie brał pod uwagę ww. elementy i uznał, że w przypadku tej gminy nie uzasadniają one zróżnicowania stawki opłaty. Z powyższego wynika, że Rada Gminy, po rozważeniu tego zagadnienia uznała, że właśnie opłaty równie mają charakter niedyskryminacyjny.

Dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo. W przedmiotowej sprawie ową cechą istotną jest wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób. Na skutek przyjęcia w zaskarżonej uchwale jednej stawki, wszystkie podmioty, które wykonują takie przewozy ponoszą opłaty za zatrzymanie wg tej samej stawki, co oznacza, że nie ma ona dyskryminacyjnego charakteru.

Natomiast wyżej powołanych przepisów wynika jedynie, że przyjęte stawki mają mieć charakter niedyskryminacyjny, z czego wprost trudno wywieść, że chodzi o konieczność zróżnicowania stawek. Równie dobrze można przyjąć, że chodzi właśnie o stawki równe dla wszystkich przewoźników, aby uniknąć sytuacji, gdy przedsiębiorstwa przewozowe powiązane organizacyjnie czy kapitałowo z jednostką samorządu terytorialnego, funkcjonujące zwłaszcza w miastach lub aglomeracjach, co jest wiadome notoryjnie, obciążane były opłatami niższymi, niż pozostali przewoźnicy.

Już sam zapis art. 16 ust. 4 ustawy, który odnosi się jedynie do skutku, a nie konkretnych rozwiązań wskazuje, że trudno mówić o oczywistej sprzeczności uchwały z treścią jakiegokolwiek przepisu, co samo w sobie wyklucza stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, należy odwołać się do uzasadnienia ustawy (druk sejmowy nr 2916), ale w szerszym kontekście, niż uczynił to skarżący, bo tak wąski cytat jak zawarty w skardze wydaje się wypaczać sens uzasadnienia projektu ustawy.

Jak wynika z owego uzasadnienia, "Stawki opłat, o których mowa powyżej, powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np.:

– jednakowa wysokość stawki opłat,

– uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

– uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej."

Z powyższego wprost wynika, że ustalenie jednakowej wysokości opłat jest dopuszczalne i jest to jeden z trzech elementów, jakie organizator transportu może wybrać jako kryterium ustalenia wysokości opłat za korzystanie z przystanków.

Prokurator odwołał się w skardze także do wyjaśnień UOKiK, ale co do nich należy wskazać, że nie stanowią one wykładni autentycznej ani legalnej. Po wtóre, "UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Pomijając już że nie wskazano w tym zapisie czy miałaby być wprost czy odwrotnie proporcjonalna, to pojawia się pytanie jak takie zróżnicowanie miałoby wpłynąć na niedyskryminacyjne zasady opłat skoro opłaty za zatrzymanie byłyby zróżnicowane pomiędzy przystankami, a nie przewoźnikami. Innymi słowy za zatrzymanie na przystanku A i duży imały przewoźnik płaciłby np. 0,05 zł, a na przystanku B także i duży imały przewoźnik płaciłby np. 0,04 zł. Różnica byłaby zatem jedynie w kwocie wnoszonej opłaty, ale nie we wzajemnych relacjach pomiędzy przewoźnikami, co oznacza, że dla ewentualnej dyskryminacji jednych kosztem drugich nie miałoby to żadnego znaczenia.

Natomiast tak ustalona tj. równa dla wszystkich opłata jest ustalona proporcjonalnie do wykorzystania przystanku w tym znaczeniu, że osiągane przez gminę przychody są wielokrotnością zatrzymań – w przypadku przystanku bardziej uczęszczanego jest to kwota wyższa, niż używanego rzadko.

Zatem odnośnie drugiego z ww. kryteriów, zauważyć należy, że nie ma ono znaczenia dla konkurencyjności przewoźników czy ich ewentualnej dyskryminacji. Służy ono wprowadzeniu możliwości zróżnicowania opłat – w tym jednakowych dla wszystkich przewoźników – za zatrzymanie się na takim przystanku, którego standard jest wyższy i generuje dla gminy wyższe koszty utrzymania, niż innych, w tym np. na dworcach. Rozróżnienie pomiędzy przystankami a dworcami przewiduje zresztą sama ustawa.

Odnośnie zaś kryterium wielkości taboru, jakkolwiek zostało ono sformułowane w warunkach wykładni autentycznej, zauważyć należy, że dopiero jego zastosowanie może w praktyce narazić organizatora publicznego transportu zbiorowego na zarzut dyskryminacji wobec braku wyjaśnienia, jak należy je rozumieć. Uzasadnienie do projektu uchwały nie precyzuje bowiem, co kryje się pod pojęciem wielkości taboru. Czy chodzi tu o ilość pojazdów, jakimi dysponuje przewoźnik? Czy o ilość miejsc dla pasażerów, jakie łącznie się w nich znajdują? Czy przewoźnik dysponujący 2 dużymi autobusami ma tabor większy czy mniejszy niż ten, który posiada np. 5 małych autobusów? Czy wpływ na kwotę opłaty ma wielkość taboru w ogóle (co wskazywałoby na konieczność badania pozycji przewoźników pod kątem ich potencjału ekonomicznego) czy wielkość taboru obsługującego daną gminę? (Co wskazywałoby na poszukiwanie związku raczej z kosztami utrzymania przystanków i czystości na nich). Czy przy ustalaniu wielkości taboru należy uwzględnić także ten przeznaczony do przewozów towarowych, gdyż ma to przełożenie na pozycje rynkową i sytuację ekonomiczną takiego przewoźnika, czy tylko tabor pasażerski? Wówczas jednak mogłoby dojść do sytuacji, gdy niższe opłaty ponosiliby potentaci w dziedzinie przewozów, jeśli baza do transportu pasażerskiego jest niewielka i koncentrują się oni na przewozach towarowych.

Nie można pominąć i tego, że zróżnicowanie stawek opłat dla przedsiębiorców winno być analizowane także w kontekście pomocy publicznej, o czym nie należy zapominać.

W swych wyjaśnieniach UOKiK podniósł, że w przypadku jednakowych opłat powstanie sytuacja, gdy "przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności 20 miejsc (...) będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kurs na tej samej trasie." Należy jednak zauważyć, że pojemność autobusu może mieć się nijak do dochodów osiąganych z realizacji przewozów na danej trasie. Możliwe jest przecież, że dużym autobusem pojedzie mało pasażerów a mały będzie jechać pełny, co oznacza, że mimo, że jeden z nich jest mały, to osiągnięte przez niego przychody będą wyższe. Nawet w sytuacji równego obłożenia pasażerami i równych przychodów obu hipotetycznych przewoźników ich dochód może być różny. Inny jest bowiem koszt amortyzacji i paliwa zużytego przez mały i duży autobus.

Nawet gdyby abstrahować od kosztów ponoszonych przez różnych przewoźników i ich sytuacji ekonomicznej, to zauważyć przyjdzie, że to nie autobusy powodują zanieczyszczenie przystanków, lecz podróżujący nimi ludzie. Trudno byłoby chyba racjonalnie założyć, że gmina winna szczegółowo wyliczać, ilu pasażerów jeździ autobusami którego przewoźnika, aby obciążyć go opłatą proporcjonalną do tego.

Prowadzi to do wniosku, że praktyczne wprowadzenie w życie rozwiązań postulowanych przez Prokuratora (bo nie przez ustawę, która mówi jedynie o niedyskryminujących zasadach) poprzez ścisłe i precyzyjne wyliczenie opłat z ich zastosowaniem i z dokładnością co do pojedynczych groszy jest praktycznie niemożliwe.

Skarżący w skardze podnosił także argumenty, że mały autobus zajmuje na przystanku dwukrotnie mniej miejsca, niż duży, podobnie ilość pasażerów w przypadku autobusu małego jest co najmniej dwukrotnie mniejsza, niż dużego, co potencjalnie przekłada się na dwa razy większą ilość śmieci i możliwość jego zniszczenia. Powoduje to także większe zniszczenie nawierzchni. W konkluzji stwierdził, że im większy jest pojazd realizujący przewóz, tym większe koszty utrzymania przystanków.

Co do tych argumentów Sąd stwierdza, że albo argumenty te nie mają znaczenia w sprawie, albo są to tylko niczym nie poparte hipotezy.

Odnośnie długości pojazdów i zajmowanie przez nie na przystanku dwukrotnie większej ilości miejsca zauważyć należy, że jest to parametr nie znajdujący żadnego odniesienia w przepisach i w żaden sposób niemogący wpłynąć na dyskryminację. Również koszt remontu nawierzchni, po której jeżdżą też wszak inne pojazdy, nie może mieć znaczenia dla ustalenia opłaty. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 7 ustawy, opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na:

1) utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4, oraz

2) realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina.

Art. 18 wskazuje zaś, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont:

1) przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina;

2) wiat przystankowych lub innych budynków służących pasażerom.

Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że właściciel drogi nie musi się pokrywać się z właścicielem przystanku, np. w sytuacji, gdy przystanek gminny położony jest przy drodze powiatowej lub wojewódzkiej.

Natomiast w kategoriach spekulacji należy ocenić te argumenty, które odnoszą się do ilości śmieci czy zniszczenia przystanków. O tym, że nie uprawniona jest teza, że zawsze większym autobusem jeździ więcej pasażerów Sąd już pisał. Co do ilości pozostawianych przez nich śmieci też jest to tylko hipoteza. Śmieci równie dobrze mogą być pozostawiane przez osoby w ogóle nie korzystające z transportu, a jedynie przechodzące chodnikiem znajdującym się przy przystanku albo wynikają z warunków naturalnych, jak opadające liście. Wreszcie przypomnieć należy, że Gmina wskazała, że koszt sprzątania przystanków, ponoszony przez gminę na rzecz firmy sprzątającej ustalony jest ryczałtowo i nie jest uzależniony od ilości śmieci pozostawionych przez pasażerów.

Zatem teza skarżącego, że "wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, jakie się na nim zatrzymują" jest całkowicie dowolna i została przez Gminę zanegowana i poparta twierdzeniem o ryczałtowym koszcie utrzymania czystości.

Jak z powyższego wynika, podniesione przez Prokuratora zarzuty nie wykazują wyraźnej sprzeczności uchwały z konkretnym przepisem prawa, co jest oczywiste, bezpośrednie i wynika wprost z tego przepisu, a tylko taka sprzeczność uzasadniałaby twierdzenie, że uchwała narusza prawo w sposób istotny. Zarzuty skarżącego sprowadzają się bowiem do hipotez i przypuszczeń, które nie są poparte żadnymi dowodami i to opartych nie o treść ustawy, a o jej uzasadnienie i stanowisko UOKiK, a które Gmina zanegowała wskazując na przeprowadzenie analizy konkurencyjności i ryczałtowy koszt utrzymania przystanków.

Z uwagi na wyrażone wyżej stanowisko Sąd nie podziela poglądów przedstawionych w wyroku tut. Sądu o sygn. akt III SA/Gl 561/21.

Wyjaśniając powyższe, Sąd orzekający wskazuje, że zdaniem Sądu orzekającego w sprawie III SA/Gl 561/21 "Zasadnym zatem jest, by ta partycypacja (w kosztach utrzymania przystanków – przyp. Sądu) była proporcjonalna do stopnia ich wykorzystywania. Krótko mówiąc, podmiot, który wykorzystuje przystanki w większym stopniu od innych, powinien ponosić wyższe opłaty", co stało się powodem uchylenia zaskarżonej uchwały, gdyż Sąd uznał, że równe opłaty wymogu tego nie realizują.

Sąd orzekający w całości aprobuje ten pogląd, ale nie wywiedzione z niego wnioski. Sąd orzekający w sprawie niniejszej uznał, że wymóg ten został w zaskarżonej uchwale spełniony: podmioty, które wykorzystują przystanki w większym stopniu poprzez to, że częściej się na nich zatrzymują, ponoszą sumarycznie wyższe opłaty od tych, którzy zatrzymują się rzadziej, chociaż są one liczone wg tej samej stawki. Natomiast fakt, że jest ona jednakowa dla wszystkich podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną, polegająca na prowadzeniu działalności w przedmiocie przewozów pasażerskich nie ma charakteru dyskryminującego.

W takim zaś razie zarzut skargi naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy okazał się nieuzasadniony, zatem skarga winna ulec oddaleniu.

Końcowo należy poruszyć jeszcze dwie kwestie, choć nie mają one w sprawie znaczenia przesądzającego, a jedynie posiłkowe.

Po pierwsze, zaskarżona uchwała została podjęta 28 listopada 2012r., co oznacza, że do dnia wniesienia skargi przez osiem i poł roku nie budziła zastrzeżeń ani Prokuratora ani Wojewody, który nie tylko nie stwierdził jej nieważności i opublikował ją w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, ale nie dopatrzył się nawet, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, jak stanowi art. 91 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz.1591). Fakt ten sam przez się nie wyłącza oczywiście możliwości późniejszego stwierdzenia nieważności uchwały, o ile istnieją ku temu przesłanki, ale wskazuje, że w istocie nie doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym.

Ponadto odnotować trzeba i to, że to sami przewoźnicy ponoszący na podstawie zaskarżonej uchwały w ciągu ośmiu i pół roku opłaty na rzecz gminy najlepiej oceniają, czy ma ona dla nich charakter dyskryminujący czy też nie. Natomiast uchwała ta nie stała się przedmiotem skargi żadnego z przewoźników, a przecież prawo takie im przysługuje na podstawie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd zdaje sobie sprawę że również ten fakt nie wyłącza stwierdzenia nieważności uchwały, ale obrazuje, jak oceniają tę kwestię sami zainteresowani, a przecież to właśnie zarzut wprowadzenia stawki o charakterze dyskryminującym stał się podstawą skargi.

Jako drugi uzupełniający argument przytoczyć należy ten podniesiony przez Gminę, że stwierdzenie nieważności uchwały odnosiłoby skutek ex tunc i do wszystkich przewoźników, a nie można racjonalnie założyć że uchwała dyskryminuje wszystkich jej adresatów, wówczas bowiem zarzut dyskryminacji byłby nielogiczny.

Wobec powyższego Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.