Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1668/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia zwierząt gospodarskich uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] maja 2019 r. (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dalej: "SKO", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie nakazania właścicielce działki ew. nr [...] z obrębu [...] , położonej w [...] przy ul. [...] E. S. (dalej: "skarżąca") usunięcie zwierząt gospodarskich tj. kur z terenu ww. działki.

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

E. S. jest właścicielem działki ew. [...][...]. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]marca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli [...] , [...] i [...] w [...] ([...] . 2002, Nr [...] , poz. [...] ) działka ew. nr [...] obręb [...] jest oznaczona symbolem MN/U -zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami różnymi.

W dniu 11 października 2018 r. Burmistrz Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie utrzymania kur na działce ew. nr [...] obręb [...] [...] położonej w [...] przy ul. [...].

W dniu 19 października 2018 r. na terenie działki ew. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] , dokonano oględzin. Stwierdzono, że na działce są utrzymywane kury zielononóżki w ilości ok. 20 szt. Teren, na którym przebywają zwierzęta jest ogrodzony siatką i zajmuje ok. 1700 m2. Budynek kurnika usytuowany jest około 4 m od ogrodzenia sąsiedniej działki i około 16-18 m od najbliższych otworów okiennych budynku sąsiedniej posesji. Budynek kurnika jest zadbany i czysty. Podłoże kurnika jest wysypane czystą ściółką, a kury mają stały dostęp do wody i karmy.

Burmistrz Miasta [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. nakazał E. S. – właścicielce działki - usunięcie zwierząt gospodarskich, tj. kur z terenu działki ew. nr [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...] w terminie do 31 grudnia 2018 r. Burmistrz wskazał, że działka ew. nr [...] obręb [...] jest położona w obszarze, na którym dopuszcza się warunkowo utrzymywanie zwierząt gospodarskich, jednakże kurnik znajdujący się na działce usytuowany jest w odległości ok. 16-18 m. od okien sąsiada.

E. S. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] listopada 2018 r. podnosząc, że rekontrola weterynaryjna stwierdziła spełnienie wszystkich zaleceń z kontroli przeprowadzonej 7 kwietnia 2018 r. Powyższe świadczy o tym, że wszystkie przesłanki warunkujące możliwość przebywania kur na jej nieruchomości określone w § 15 ust. 2 uchwały nr [...] zostały spełnione. Podniosła, że jej kury nie posiadają wybiegu, a pojęcie wybiegu nie zostało zdefiniowane w uchwale. Kury mogą swobodnie chodzić po całym podwórku i nie są zamknięte na wybiegu przylegającym bezpośrednio do kurnika i szczelnie wygrodzonym.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...] listopada 2018 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że zwierzęta – kury, które znajdują się na działce ew. nr [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...] mają charakter zwierząt gospodarskich, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. 2007, Nr 133, poz. 921 ze zm.). W związku z czym objęte są regulacją § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] . Działka ew. nr [...] obręb [...] , na której znajduje się kurnik, w którym mieszkają kury, położona jest w obszarze, na którym dopuszcza się warunkowo utrzymywanie zwierząt gospodarskich, jednakże kurnik znajdujący się na działce usytuowany jest w odległości ok. 16-18 m. od okien sąsiada. SKO wskazało, że w sprawie nie ma znaczenia, że kury nie mają zbudowanego wybiegu oraz że poruszają się po całej działce, oraz że jest ich niewielka ilość, ponieważ odległość kurnika od otworów sąsiednich budynków mieszkalnych jest mniejsza aniżeli przedstawiona w uchwale nr [...].

E. S. wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO z [...] maja 2019 r. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie parametrów nieruchomości, po której mogą chodzić kury: wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, że kury mogą chodzić po działce nr [...] o powierzchni około 1700 m2 należy stwierdzić, że kury mogą chodzić po całej nieruchomości składającej się z działek o numerach [...] (1354 m2), [...] (1345 m2) i [...] (1370 m2), których łączna powierzchnia wynosi 4069 m2 z pewnym ograniczeniem odnośnie do działki nr [...], na której znajduje się dom (bliźniak),

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieustalenie od kiedy skarżąca posiada kury, a w konsekwencji wydanie decyzji z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje uprawnienia radzie gminy do wprowadzenia nakazu zlikwidowania hodowli zwierząt gospodarskich istniejących przed datą wejścia w życie postanowień podejmowanej uchwały,

- art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nakazanie zlikwidowania hodowli zwierząt gospodarskich istniejących przed datą wejścia w życie uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo że została ona wydana bez podstawy prawnej, gdyż organ I instancji jako podstawę prawną decyzji wskazał § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] dotyczący minimalnej odległości wybiegu zwierząt gospodarskich od okien sąsiednich budynków mieszkalnych, podczas gdy na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w mieście [...] przy ul. [...] [...] nie ma żadnego wybiegu dla kur, ponieważ w jej obrębie nie jest wygrodzony jakikolwiek teren ograniczający możliwość poruszania się kur w obrębie nieruchomości należącej do skarżącej; kury mogą chodzić po całej nieruchomości składającej się z działek nr [...] , [...] i [...]położonych w obrębie [...] w mieście [...] przy ul. [...] [...],

- § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że ma on zastosowanie nie tylko jako podstawa do ustalenia odległości wybiegu dla zwierząt gospodarskich od otworów okiennych (co wprost wynika z jego treści), lecz również jako podstawa do ustalenia odległości kurnika, w którym są utrzymywane kury, chociaż to postanowienie powołanej uchwały nie odnosi się do kurników ani jakichkolwiek budynków, w których są utrzymywane zwierzęta gospodarskie; w konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawnej, która nie powinna mieć zastosowania, ponieważ stan faktyczny nie mieścił się w hipotezie normy wynikającej z zastosowanego postanowienia uchwały Rady Miasta [...] ,

- art. 6. k.p.a., art. 7 Konstytucji RP w związku z § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] poprzez zastosowanie per analogiam § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] do ustalenia odległości budynku, w którym utrzymywane są kury mimo że odnosi się on wyłącznie do wybiegu ograniczającego powierzchnie nieruchomości, który nie został urządzony dla kur, a kury mogą chodzić po całej nieruchomości i nie mają ograniczonej swobody poruszania się po działce, w ten sposób doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącej wyrażającego się w korzystaniu z jej nieruchomości w granicach określonych przez prawo, w tym w szczególności art. 140 k.c.,

- art 7 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz § 15 ust. 2 pki 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] poprzez przyjęcie, że dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia to, że kury nie mają zbudowanego wybiegu oraz że poruszają się po całej działce, chociaż powołane postanowienie uchwały Rady Miasta [...] wyraźnie ogranicza możliwość sytuowania w określonej minimalnej odległości od otworów okiennych jedynie wybiegów dla zwierząt gospodarskich, a nie budynków, w których te zwierzęta się znajdują, przez co doszło do naruszenia słusznego interesu skarżącej w korzystaniu z jej nieruchomości w granicach określonych w art. 140 k.c., mimo że skutki korzystania z nieruchomości zamykają się w jej granicach.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, jak trafnie podniesiono w skardze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] (Dz. U. Woj. [...] . 2016, poz. [...] ) – dalej: Regulamin utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenie Miasta [...] na obszarze ograniczonym (pomiędzy) ulicami (oraz na posesjach bezpośrednio przyległych do tych ulic): [...] , [...] [...] , [...] [...] , [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...] , Nowa oraz w strefach bezpośredniej ochrony sanitarnej, ujęć wody wykorzystywanej do celów komunalnych. W myśl § 15 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 7 Regulaminu na pozostałych terenach, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkami: posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt (pkt 1), uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona (pkt 2), odległość od zakładów służby zdrowia, zakładów oświatowo – wychowawczych (szkoły, przedszkola, domy dziecka, internaty), wytwórni lub przetwórni artykułów spożywczych, zakładów zbiorowego żywienia, obiektów o charakterze wypoczynkowym, obiegów kultu religijnego, terenów sportowych i rekreacyjnych nie może być mniejsza niż 70 m (pkt 3), odległość granicy wybiegu lub ustawionych klatek od otworów okiennych sąsiednich budynków mieszkalnych i innych budynków użyteczności publicznej nie może być mniejsza niż 30 m (pkt 4), odległość od indywidualnych ujęć wodnych nie może być mniejsza niż 30 m (pkt 5), przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych (pkt 7).

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) – dalej k.p.a. do obowiązków organu należy podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby interes strony nie został naruszony. Organ zobowiązany jest do dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach. Odzwierciedlenie tej analizy winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a ocena organów winna zostać oparta na przekonujących podstawach, przedstawionych w treści decyzji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponieważ nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny sprawy, uznać należy, że wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena dotycząca braku spełnienia przesłanek dopuszczających utrzymanie zwierząt gospodarskich, o których mowa w § 15 ust. 2 Regulaminu w stosunku do nieruchomości skarżącej była przedwczesna.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że działka nr [...] obręb [...]położona w [...] przy ul. [...] znajduje się na terenie, na którym aktualnie obowiązuje Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Regulamin ten stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, na co wskazuje wprost treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019, poz. 2010). Poza sporem pozostaje również okoliczność, że przepis § 15 ust. 2 obowiązującego Regulaminu dopuszcza na nieruchomości skarżącej utrzymywanie zwierząt gospodarskich przy spełnieniu kumulatywnie wymienionych warunków w postaci: 1. posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, 2. ograniczeniu do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona hodowla jej uciążliwości dla środowiska, w tym emisji, 3. zachowaniu odległości nie mniejszej niż 70 m od zakładów służby zdrowia, zakładów oświatowo – wychowawczych (szkół, przedszkoli, domów dziecka, internatów), wytwórni lub przetwórni artykułów spożywczych, zakładów zbiorowego żywienia, obiektów o charakterze wypoczynkowym, obiektów kultu religijnego, terenów sportowych i rekreacyjnych, 4. zachowaniu odległości nie mniejszej niż 30 m granicy wybiegu lub ustawionych klatek od otworów okiennych sąsiednich budynków mieszkalnych i innych budynków użyteczności publicznej, 5. zachowaniu odległości nie mniejszej niż 30 m od indywidualnych ujęć wodnych, 6. przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych i weterynaryjnych. W niniejszej sprawie zarówno SKO jak i organ I instancji nie dokonało ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności z § 15 ust. 2 pkt z pkt. 1, 2, 3, 4 i 5 Regulaminu, w tym stosownych pomiarów celem ustalenia, czy w stosunku do nieruchomości skarżącej zostały zachowane odległości, o których mowa w § 15 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 Regulaminu.

Ponadto organy nie ustaliły, czy budynek kurnika jest budynkiem gospodarskim przeznaczonym do hodowli zwierząt, o którym mowa w § 15 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Organy nie wypowiedziały się w zakresie charakteru znajdującego się na nieruchomości skarżącej budynku określonego jako kurnik. W § 15 ust. 2 pkt 1 Regulamin posługuje się pojęciem "budynku gospodarskiego". W okolicznościach niniejszej sprawy niezbędnym jest ustalenie przez organy charakteru i rodzaju budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącej. Pomocne mogą być przy tym przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.), jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019, poz. 1065).

Organy zaniechały również ustalenia czy skarżąca przestrzega przepisy sanitarno – epidemiologiczne i weterynaryjne w zakresie trzymanych zwierząt, jak również czy skutki hodowli kur są ograniczone wyłącznie do obszaru nieruchomości skarżącej oraz czy hodowla ta jest w jakikolwiek sposób uciążliwa dla środowiska i czy w związku z jej prowadzeniem powstają jakiekolwiek emisje (np. pyłu, gazu, cieczy) w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich.

Organy ograniczyły się jedynie do ustalenia odległości budynku kurnika od okien budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, stwierdzając, że skarżąca nie spełnia warunku utrzymania zwierząt, o którym nowa w § 15 ust. 2 pkt 4 Regulaminu. Pomijając przy tym, że z regulacji § 15 ust. 2 Regulaminu wynika, że warunki utrzymania zwierząt powinny być spełnione kumulatywnie, a co za tym idzie na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy wszystkie wymienione tam warunki zostały przez hodowcę spełnione. Nie zaś wybiórcze ustalenie jednego parametru z pominięciem pozostałych przesłanek warunkujących utrzymanie zwierząt gospodarskich na nieruchomości.

W ocenie składu orzekającego ustalenia organów są co najmniej nieprecyzyjne, albowiem w § 15 ust. 2 Regulaminu jest mowa wyłącznie o wybiegu lub klatach i ich usytuowaniu względem otworów okiennych sąsiednich budynków mieszkalnych i innych budynków użyteczności publicznej. Zatem organy powinny ustalić, czy na nieruchomości skarżącej jest urządzony wybieg dla zwierząt gospodarskich, jego obszar i usytuowanie względem otworów okiennych względem sąsiednich budynków mieszkalnych. W tym miejscu należy stwierdzić, że budynek kurnika nie spełnia bowiem wymogów stawianych wybiegowi dla zwierząt, gdyż nie jest ogrodzonym i zamkniętym obszarem, po którym poruszają się zwierzęta, jak również nie można uznać, że jest on klatką dla zwierząt. Na zasadzie analogii organy przyjęły, że odległość otworów okiennych nieruchomości sąsiednich może zostać wyliczona w odniesieniu do budynku kurnika, w sytuacji, gdy Regulamin nie wymienia takiego obiektu w § 15 ust. 2 pkt 4. Zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest kontrowersyjne. Na ogół nie budzi wątpliwości, że powinno się uznać za niedopuszczalne stosowanie prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki i innych osób prawnych, co wynikać ma z przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152, op. cit.). Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa.

Należy zatem stwierdzić, że organy nie były uprawnione do ustalenia odległości od otworów okiennych sąsiadujących budynków mieszkalnych przyjmując przez analogię jako punku początkowy granicę kurnika, zamiast ustalenia odległości w odniesieniu do granicy wybiegu lub klatek.

W świetle regulacji § 15 ust. 2 pkt 4 Regulaminu należy również stwierdzić, że organy nie poczyniły również ustaleń, czy na nieruchomości skarżącej został urządzony wybieg, jak również jego ewentualnego obszaru i położenia względem otworów okiennych sąsiednich budynków. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że zwierzęta poruszają się swobodnie po obszarze nieruchomości obejmującym powierzchnię 1700 m2, przy czym na podstawie protokołu oględzin i dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt postępowania administracyjnego nie można ustalić, czy cała nieruchomość skarżącej spełnia przesłanki uznania jej za wybieg dla zwierząt. Ponadto skarżąca, w toku postępowania przed organami administracyjnymi, jak również przed Sądem konsekwentnie twierdzi, że na jej nieruchomości nie został urządzony wybieg dla zwierząt i nie ma wygrodzonego terenu ograniczającego poruszanie się zwierząt. W ocenie składu orzekającego badanie przez organ spełnienia przesłanek § 15 ust. 2 pkt 4 Regulaminu uwarunkowane jest uprzednim ustaleniem, że na terenie nieruchomości, na której utrzymywane są zwierzęta, został zorganizowany wybieg i ustalenia jego granic.

W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winne w szczególności przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe i ustalić, czy w stosunku do nieruchomości skarżącej zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w § 15 ust. 2 Regulaminu, w tym ustalić czy na nieruchomości skarżącej został urządzony wybieg lub zostały postawione klatki dla zwierząt oraz czy na nieruchomości posadowiony jest budynek gospodarski przeznaczony do hodowli zwierząt oraz czy prowadzona przez skarżącą hodowla jest w jakikolwiek sposób uciążliwa dla nieruchomości sąsiednich, czy skarżąca przestrzega przepisów sanitarno - epidemiologicznych i weterynaryjnych oraz czy w stosunku do granic wybiegu lub klatek zostały zachowane ustalone w powołanym przepisie odległości. Uzasadnienie decyzji winno zostać sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, zasadnym było również uchylenie decyzji Burmistrza z [...] listopada 2018 r. w trybie art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.