Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1044/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 80, art. 7, art 77 § 1, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska Sędziowie WSA Grzegorz Panek / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: ZUS) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą M. L. umorzenia należności z tytułu składek na:

- ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2013 r. do listopada 2015 r. w łącznej kwocie 4.147,32 zł, w tym z tytułu składek 3.707,32 zł, odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie tj. 9 czerwca 2016 r. w kwocie 440,00 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2013 r. do listopada 2015 r w kwocie 7.679,77 zł w tym z tytułu składek 6.841,77 zł, odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie tj. 9 czerwca 2016 r. w kwocie 838,00 zł.

Jak wynika z akt sprawy, M. L. (dalej: wnioskodawca, skarżący) wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 r. zwrócił się do ZUS o umorzenie całości zadłużenia powstałego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Uzasadniając wniosek powołał się na trudną sytuację finansową oraz brak środków na uregulowanie zaległości. Wyjaśnił, że w dniu 15 kwietnia 1991 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji mebli, którą zawiesił 21 grudnia 2015 r. Podał, że decyzją KRUS z dnia [...] listopada 2013 r. orzeczono wobec niego o ustaniu ubezpieczenia społecznego rolników od dnia 12 listopada 2013 r. Podkreślił, że sprawa ta stała się przedmiotem postępowania sądowego, gdyż jego wolą było kontynuowanie ubezpieczenia w ramach KRUS.

Nadmienił, że od początku objęcia go ubezpieczeniem przez ZUS miał trudności z regulowaniem należnych składek. Wynikało to z faktu, że działalność rolnicza nie przynosiła spodziewanych dochodów, co skłoniło go do jej zawieszenia.

Zaznaczył, że jest osoba schorowaną, wymagającą leczenia, gdyż w dniu 22 lutego 2013 r. doznał urazu głowy, który stał się przyczyną silnych bóli i zawrotów głowy. W związku z powyższym przebywał na zwolnieniu lekarskim od 22 marca 2013 r. do 19 sierpnia 2013 r. a następnie od 20 grudnia 2013 r. do 31 marca 2014 r.

Podał, że na co dzień opiekuje się ciężko chorą matką – Z. L., która przebyła dwa zawały, leczy się na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, stawy. Ma ona problemy ze swobodnym poruszaniem się. Podkreślił, że matka od wielu lat jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej opieki. Wskazał, że choroba matki uniemożliwia mu podjęcie chociażby dorywczego zatrudnienia a dodatkowo znacznie obciąża ich budżet domowy, opierający się wyłącznie na emeryturze matki, która wynosi około 1.000 zł miesięcznie. Zaznaczył, że same miesięczne koszty lekarstw dla matki wynoszą około 200 zł . Wyjaśnił, że z emerytury matki pokrywane są wydatki związane z bieżącymi opłatami za media, zagospodarowanie odpadów komunalnych oraz wydatki na żywność.

Do wniosku o umorzenie dołączył szereg dokumentów odzwierciedlających wydatki jak również karty informacyjne leczenia szpitalnego.

Zaznaczył, że nie posiada żadnych zysków z działalności rolniczej, które pozwoliłyby mu na chociażby częściowe uregulowanie zaległości z tytułu opłat za składki bez znacznego uszczerbku dla niego i rodziny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w R. odmówił wnioskodawcy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek o umorzenie należności z tytułu składek jest rozpatrywany zgodnie z zasadami umarzania uregulowanymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963, dalej jako "u.s.u.s.") a także rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej jako "rozporządzenie").

Organ wyjaśnił, że w świetle wskazanych przepisów umorzenie należności z tytułu składek ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem wymagane składki mogą być umorzone, gdy zachodzą następujące warunki:

1. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. poniesienie przez zobowiązanego strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3. przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ podkreślił, że ciężar udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (kwestii istotnych z punktu widzenia wskazanych przepisów) spoczywa na zobowiązanym.

W ocenie organu przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja finansowa i rodzinna nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że czy trudności finansowe i zdrowotne zarówno płatnika i jego matki definitywnie pozbawiają go możliwości uzyskiwanie dochodu umożliwiającego opłacenie należności wobec ZUS.

Organ podniósł, że jak wynika z oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej pełnej księgowości z dnia 24 czerwca 2016 r. wnioskodawca uzyskiwał przychody oraz dochody w latach 2013-2015 z prowadzonej działalności gospodarczej (wykreślonej z ewidencji w dniu 19 lipca 2016 r.).

Zgodnie z informacją Centralnej Ewidencji Pojazdów z dnia 22 lipca 2016 r. wnioskodawca jest właścicielem samochodu FSO-WARSZAWA TRUCK 1.6. z 1997 roku. Natomiast zgodnie z informacją Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych z dnia 22 lipca 2016 r. wynika, że jest współwłaścicielem (1/2 udziału) nieruchomości (pastwiska trwałe; lasy; grunty zadrzewione i zakrzewione) o powierzchni 1 ha w F. Nr [...], na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał zabezpieczenia w dniu 14 grudnia 2015 r. na kwotę 4.520,61 zł. Jest również właścicielem nieruchomości (gruntów ornych) o powierzchni 1,19 ha w F. Nr [.], na której Zakład Ubezpieczeń Społecznych również dokonał zabezpieczenia w dniu 14 grudnia 2015 r. na kwotę 8.437,97 zł. Ponadto jest współwłaścicielem (1/3 udziału) nieruchomości (łąki; lasy) o powierzchni 0,11 ha w F. Nr [...].

Organ podkreślił, że nie stwierdzono, aby płatnik poniósł straty w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnych zdarzeń.

Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej jego i matki organ uznał, że na podstawie dokumentacji medycznej nie można jednoznacznie stwierdzić czy trudności zdrowotne płatnika i jego matki pozbawiają możliwości podjęcia zatrudnienia, które umożliwiłoby spłatę należności wobec ZUS.

Organ zauważył, że zobowiązany podał we wniosku, że prowadzi gospodarstwo domowe jedynie z matką, tymczasem do postępowania przedkłada potwierdzenia uiszczenia opłat w Urzędzie Miejskim w B. przez P. L. - brata wnioskodawcy, który jak wynika z danych ZUS jest zameldowany pod tym samym adresem co wnioskodawca i jego matka.

W ocenie organu należy przyjąć, że zobowiązany może liczyć na pomoc innych osób w opiece nad matką.

Wobec powyższego, zdaniem organu, wnioskodawca jest w stanie połączyć opiekę nad matką z prowadzeniem działalności gospodarczej czy podjęciem zatrudnienia, które umożliwiłyby mu osiągniecie dochodu i spłatę zadłużenia.

Ponadto organ wskazał na publicznoprawny charakter należności z tytułu składek i wyjaśnił, że uwzględniając cele, na które są przeznaczane, należy wskazać, że organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w ramach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umarzania tych należności. Podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym.

W ocenie organu jeśli właściwy organ dostrzega jeszcze jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania należności to podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie może być dla wnioskodawcy negatywne.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 703/08 organ wskazał, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, czy trudna sytuacja majątkowa, organ może odmówić ich umorzenia.

Ponadto organ podkreślił, że przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej i bierze na siebie obciążenia z tym związane i nie może tego ryzyka przerzucać żądając umorzenia zaległości.

Zdaniem organu w sprawie brak jest jednoznacznych przesłanek określonych przepisami art. 28 ust. 3 a i a u.s.u.s. także § 3 rozporządzenia, które umożliwiłyby umorzenie należności.

Organ podkreślił, że argument wnioskodawcy o braku wystarczających środków na spłatę zadłużenia składkowego nie może automatycznie stanowić przesłanki do umorzenia wnioskowanych należności.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek powołując się przede wszystkim na trudną sytuację finansową i życiową.

Podkreślił, że ze względu na sytuację materialną i rodziną, nie jest w stanie uregulować powstałych należności w tak wysokiej kwocie, gdyż spłata ta byłaby dla niego ogromnym obciążeniem finansowym i spowodowałaby brak możliwości zaspokajania potrzeb życiowych jego i matki.

Wyjaśnił, że jedynie na nim spoczywa obowiązek opieki nad ciężko chorą matką, gdyż jego brat – P.L. jest zameldowany pod adresem F. [...] ale od 9 lat mieszka w R. wraz z partnerką i dwójką dzieci i rzadko kiedy odwiedza matkę.

Zaznaczył, że jego trudna sytuacja rodzinna i materialna nie ma charakteru epizodycznego, ale trwały, gdyż matka cierpi na schorzenie przewlekłe, więc trudno przypuszczać, że w najbliższej przyszłości jej stan zdrowia ulegnie poprawie a co najwyżej może ulec pogorszeniu.

Wyjaśnił, że dochód z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w latach kiedy były naliczane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne nie przekraczał 1800 zł rocznie co uniemożliwiało mu zapłacenie tych składek. Prowadzenie działalności było nieopłacalne, dlatego zdecydował o jej zakończeniu.

Podkreślił, że w chwili obecnej nie osiąga żadnego dochodu. Prowadzi w niewielkim zakresie działalność rolniczą na własny użytek. Wyjaśnił, że nie korzystał nigdy ze świadczeń opieki społecznej, bo nie wiedział o takiej możliwości. Żył zawsze bardzo skromnie i starał się radzić sobie samodzielnie z trudem zaspokajając podstawowe potrzeby życiowe.

W jego ocenie ustalenia ZUS są nieprawidłowe i bardzo dla niego krzywdzące.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że stan faktyczny, na podstawie którego wydano decyzję z dnia [.] sierpnia 2016 r. nie uległ zmianie.

Wobec powyższego organ uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, gdyż w przedmiotowej sprawie brak jest jednoznacznych przesłanek określonych przepisami art. 28 ust 3a u.s.u.s. i rozporządzenia umożliwiających umorzenie zaległości składkowych.

W ocenie organu argument w postaci braku wystarczających środków na spłatę zadłużenia składkowego nie może automatycznie stanowić przesłanki do umorzenia wnioskowanych należności.

Organ podkreślił, że działalność gospodarcza jest obarczona ryzykiem osoby ją prowadzącej, na której spoczywają obowiązki związane z opłacaniem należności publicznoprawnych.

W związku z powyższym organ uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek i okoliczności uzasadniających pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne i zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., opisanej na wstępie i decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymał ją w mocy.

Na powyższe rozstrzygnięcie wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentownemu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postepowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie,

- błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę wydanej decyzji polegający na przyjęciu, że brak umorzenia należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych,

- naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez niezastosowanie powołanych przepisów.

W ocenie skarżącego organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego sprawy. Tymczasem uznaniowy charakter rozstrzygnięcia nie może polegać na uprawnieniu do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy.

Skarżący podniósł, że przepisy prawne przewidują możliwość umorzenia należności, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej, mając wątpliwości czy w sprawie zachodzą przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne nie podjął stosownych czynności w sferze postępowania dowodowego, aby rzetelne ustalić stan faktyczny. Skarżący zarzucił, że organ nie przesłuchał go jako wnioskodawcy.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do uznania, że spłata zadłużenia wobec ZUS wpłynie znacząco na pogorszenie jego sytuacji i matki, gdyż nie dysponuje on żadnymi wolnymi środkami pozwalającymi na spłatę zadłużenia. Skarżący ponownie podkreślił, że utrzymuje się z niewielkiej emerytury matki, która jest chora i nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji.

Zdaniem skarżącego niemożność uiszczenia należnych składek w odniesieniu do trudnej sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o to umorzenie powinna być oceniana na dzień wydania przez organ ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, sugestia organu, że w przyszłości jego sytuacja materialna może się zmienić jest nieuprawniona i stanowi przekroczenie zasady swobodnego uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuację pozwalające ubiegać się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1).

Oznacza to, że należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a.

Całkowita nieściągalność, w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach, określonych w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zauważyć trzeba, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. oraz ust. 2 i 3 tej ustawy, ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m. in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym.

Powyższe nie oznacza, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny. Takim dowolnym rozstrzygnięciem byłoby działanie wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma obowiązku tego robić, żądanie nie zostanie uwzględnione bez wyjaśnienia motywów albo z podaniem pewnej ogólnej zasady, którą organ zawsze się kieruje. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, i interes społeczny, co prowadzi do wniosku, że w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową rozstrzygnięcia opartego na uznaniu administracyjnym.

Uznanie administracyjne nie może więc oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę wskazówki wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek czy odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Rozstrzyganie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.).

Uznaniowy, charakter decyzji w przedmiocie umorzenia musi z kolei mieć wpływ na zakres i sposób jej kontroli w toku postępowania przed sądem administracyjnym. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się zazwyczaj, że ocenie ze strony sądu podlega w takich przypadkach jedynie poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wynikających zeń konkluzji, nie zaś samo rozstrzygnięcie. Z tych też względów szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, jako jeden z elementów, powinno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, dlatego uzasadnienie powinno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się więc do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, w tym kierunkowe wskazówki wyboru mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Organ wbrew obowiązkom wynikającym z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. wbrew art. 7, art. 77 § 1 i 107 k.p.a. nie wyjaśnił i nie uzasadnił wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia, uniemożliwiając w zasadzie Sądowi jego kontrolę.

Powyższe uchybienia Sąd dostrzegł w ocenie przesłanki umorzenia wskazanej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w szczególności w § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd stwierdza, że Zakład nie przeprowadził należycie postępowania merytorycznego, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania jego stanowiska w tej kwestii.

Jak wskazano wcześniej, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, czemu służą określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru określonego zachowania organu, w tym zawarte w § 3 w ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi w tym zakresie m. in., że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności, co ma podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu wynika, że skarżący nie posiada w zasadzie żadnego majątku (jest właścicielem samochodu Polonez Truck oraz współwłaścicielem trzech nieruchomości) i utrzymuje się z emerytury którą otrzymuje jego matka w wysokości około 1.000 zł miesięcznie. Skarżący jako jedną z przyczyn zadłużenia podaje także wypadek, któremu uległ w 2013 r.

Niemniej powyższe okoliczności nie znalazły swojego odniesienia w treści zaskarżonej decyzji, w jej uzasadnieniu, w zakresie odniesienia do przesłanki o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia, tj. rozważenia zależności pomiędzy opłaceniem należności z tytułu składek a możliwością zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych rodziny. Nie ustalono jakie są koszty utrzymania i inne niezbędne wydatki skarżącego i jego matki.

Tym samym ZUS w rozpatrywanej sprawie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do sytuacji życiowej i finansowej skarżącego nie ustalił, czy na poziomie uzyskiwanych dochodów, a w zasadzie ich braku po stronie skarżącego i aktualnego budżetu domowego, możliwe jest realne wywiązanie się skarżącego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata zaległości, może zagrozić egzystencji skarżącego, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie odniósł więc warunków umorzenia określonych w wymienionym przepisie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego, nie dokonując oceny, czy sytuacja skarżącego jest tego rodzaju, że opłacenie przez niego należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Co prawda obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obciąża wnioskodawcę, niemniej jednak organ powinien ocenić wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m.in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanki nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności i stwierdzenia, że pomimo, tego że skarżący nie uzyskuje żadnych dochodów i pozostaje na utrzymaniu matki, to przedstawiona sytuacja nie ma charakteru trwałego i można przyjąć, że problemy finansowe skarżącego mają charakter przejściowy.

Tymczasem uzasadnienie decyzji Zakładu powinno wskazywać na bardzo wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu obecnej sytuacji życiowej, braku majątku i niezbędnych wydatków (także tych kosztów utrzymania nie wynikających bezpośrednio z kwestionariusza o możliwościach płatniczych płatnika składek), a więc dotyczących zakupu żywności, odzieży, leków, kosztów związanych z opieką nad matką itp.

Organ nie wyjaśnił również jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia, nie przedstawił przy tym jakie konkretnie w sytuacji życiowej skarżącego są realne szanse wyjścia skarżącego z pogłębiającej się spirali zadłużenia. Nie uwzględnił również faktu, że sytuacja zdrowotna skarżącego nie jest do końca wyjaśniona, tak więc założenie, że w niedługim czasie podejmie on pracę czy wznowi prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okolicznością dla poparcia tezy o przejściowych problemach finansowych skarżącego. Takiego działania organu nie można uznać za prawidłowe. Dodatkowo przyjęcie, że skarżący mimo skrajnie niskiego dochodu na rodzinę ma realną możliwość spłaty zaległego zadłużenia i spłata ta nie pozbawi zobowiązanego środków niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb nie znajduje uzasadnienia nie tylko w realiach niniejszej sprawy, ale równie w doświadczeniu życiowym, którymi powinien kierować się organ przy rozstrzyganiu tego rodzaju okoliczności.

Takie działanie organu nie zasługuje na akceptację, bowiem odstąpienie od możliwości umorzenia należności powinny być oparte na argumentach przesądzających. Nie mogą być takimi okolicznościami zdarzenia przyszłe i niepewne. Podobnie wystarczającym uzasadnieniem dla odmowy umorzenia składek nie może być okoliczność, że skarżący nie korzysta z opieki społecznej. Automatyczne odsyłanie skarżącego do korzystania z pomocy społecznej nie może być zdaniem Sądu skuteczną receptą na poprawę jego sytuacji życiowej.

Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu należy także, zdaniem Sądu, mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę i niemożność wyjścia z zadłużeń (tak wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt. II GSK 1807/14, opubl. CBOSA).

Jeszcze raz podkreślić należy, że organ podnosząc, że składki nie są w sprawie całkowicie nieściągalne, nie rozważył w ogóle, czy sytuacja, którą może spowodować egzekucja zaległych składek, nie będzie dla skarżącego zbyt ciężka i nie odniósł się do realnych konsekwencji egzekucji tych należności. Takiej oceny organ powinien, zdaniem Sądu dokonać mając na uwadze, że prawa każdego obywatela m. in. do ochrony pracy, ochrony zdrowia, rodziny itp. są objęte gwarancjami konstytucyjnymi, a zatem przesłanki stosowania ulg w zapłacie należności publicznoprawnych winny być zazwyczaj interpretowane przez pryzmat możliwości realizacji tych gwarancji. Tym istotniejsze jest zatem, by organ właściwy w sprawach umorzenia należności z tytułu składek, przy badaniu przesłanek określonych w powołanym rozporządzeniu odniósł się wyczerpująco do ustalonych w postępowaniu faktów i potwierdził lub wykluczył zagrożenie wskazanych wartości wnioskującego o ulgę. To, czy nawet w razie ich potwierdzenia, organ zdecyduje o odmowie przyznania ulgi z uwagi na inne wartości, należy do sfery uznania administracyjnego, jednak należyte ustalenie faktycznej sytuacji strony i jej przeanalizowanie w kontekście wpływu postępowania egzekucyjnego na jej zdolność utrzymania jest obowiązkiem organu, a sformułowane na podstawie tej analizy wnioski muszą spełniać kryteria stawiane swobodnej ocenie dowodów. Stąd też uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie może być ogólnikowe, ale poczynione w nim rozważania i postawione wnioski muszą - w kontekście ustalonych faktów - poddawać się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny (co do zaistnienia przesłanek umorzenia). W przeciwnym wypadku można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

W tym kontekście organ powinien również jeszcze raz rozważyć, czy ocena że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi sytuacja ujęta w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to jest "przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności" jest w pełni uzasadniona wobec konsekwentnie zgłaszanej przez skarżącego okoliczności dotyczącej konieczności sprawowania opieki nad chorą matką.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to ogranicza się bowiem w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie należności, przytoczenia sytuacji majątkowej skarżącego i stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Ponownie podkreślenia wymaga, że uzasadnienie decyzji organu winno zaś zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie gdy decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok z NSA dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07, publ. LEX nr 399183 oraz CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a u.s.u.s.), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.