Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1834/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skarg Miasta P. oraz D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę Miasta P.; 4. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącej D. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...] (obecnie po podziale działki nr: [...]) oraz działki nr [...] i nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. wystąpiła D. z siedzibą w P.

W uzasadnieniu wniosku podano, iż orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, orzeczono o przejęciu na własność Państwa m. in. przedsiębiorstwa pn. D. [...] w P. Natomiast orzeczeniem z dnia [...] listopada 1975 r. Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zatwierdził protokół zdawczo – odbiorczy tegoż przedsiębiorstwa, w którego skład wchodziły m.in. działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2.

Decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzono nieważność ww. orzeczeń nacjonalizacyjnych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r., a WSA Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., Sygn. akt IV SA/Wa 2307/07 oddalił skargę na decyzję Ministra Gospodarki. NSA wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. Skoro decyzją Ministra Gospodarki stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych, to Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości i nie zaistniała przesłanka do ich komunalizacji decyzją z dnia [...] lipca 1992 r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i § 2 K.p.a., stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (wyodrębniona z dawnej działki nr [...]), w zakresie obejmującym sprzedane przez Miasto P. lokale mieszkalne o numerach: [...] – położone w P. przy ulicy [...] oraz lokale o numerach: [...] – położone w P. przy ulicy [...], wraz z przynależnymi tym lokalom pomieszczeniami oraz związanymi z tymi lokalami udziałami w częściach wspólnych budynku i urządzeniach, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali oraz udziałami we współwłasności nieruchomości gruntowej – została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części dotyczącej nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] (wyodrębnione z dawnej działki nr [...]), nr [...] – stwierdził nieważność ww. decyzji.

Na podstawie wykazu zamian gruntowych Minister ustalił, że działka nr [...] o pow. [...] m2 została podzielona na działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, co potwierdza decyzja podziałowa Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] marca 1999 r. Następnie Minister potwierdził informacje zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacjnej, że w 2007 r. została stwierdzona nieważność orzeczeń nacjonalizujących przedsiębiorstwo D. [...] w P., a skarga na te decyzje została prawomocnie oddalona.

W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały skutki prawne wskazanej powyżej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność [...] D. [...] w P. Minister podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Taki stan prowadzi do wniosku, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej nacjonalizacji przedsiębiorstwa [...] D. [...] w P. nie zapadło, a zatem prawo własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], nie przeszło na własność Skarbu Państwa. W związku z tym przedmiotowe nieruchomości nie podlegały działaniu ustawy komunalizacyjnej. Natomiast potwierdzenie komunalizacji z mocy prawa w stosunku do mienia, które w dacie komunalizacji nie stanowiło własności ogólnonarodowej, stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

W postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 K.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Do takich skutków, w ocenie MSWiA, zaliczyć należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07). Z akt sprawy wynika, że nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. było sprzedanie przez Miasto P. na rzecz osób fizycznych [...] lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynkach posadowionych na działce oznaczonej obecnie nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]), położonych w P. przy ul. [...]. Dlatego w części dotyczącej sprzedanych lokali Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ograniczył się do orzeczenia o wydaniu kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji z naruszeniem prawa, stwierdzając zarazem jej nieważność w pozostałym zakresie.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] wystąpiły Miasto P. oraz D. w P.

Miasto P. zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 , art. 77 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podniosło, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wziął pod uwagę aktualnego sposobu wykorzystywania skomunalizowanych nieruchomości, co może mieć taki skutek, że brak własności publicznej utrudni mieszkańcom budynków mieszkalnych prawidłowe korzystanie z lokali, gminie wykonywanie zadań własnych (w odniesieniu do [...] na działce nr [...]) oraz funkcjonowanie [...].

D. w P. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zbycie [...] lokali mieszkalnych w budynkach położonych w P. przy ul. [...] wraz z przynależnymi tym lokalom pomieszczeniami oraz udziałami w częściach wspólnych budynku oraz udziałami we współwłasności nieruchomości gruntowej, wywołało nieodwracalny skutek prawny. Gdyby przyjąć stanowisko Ministra dotyczące wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych za prawidłowe, należałoby przyjąć, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie jak uznał Minister jedynie z naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu tych wniosków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r.

W uzasadnieniu podniósł, że wnioski nie zawierają żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawiają nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji. Podtrzymał więc dotychczasowe ustalenia i ocenę prawną sprawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Miasto P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu dokonanie oceny ważności decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania i w oparciu o dowody ustalające stan faktyczny i prawny na ten dzień. Wyjaśnienia dotyczące sposobu użytkowania spornej nieruchomości są w kontekście wyżej wykazanych okoliczności prawnie indyferentne.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez D. Minister wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organ administracji ma obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 k.p.a, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nieodwracalnym skutkiem pranym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. było sprzedanie przez Miasto P. na rzecz osób fizycznych [...] lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynkach posadowionych na działce oznaczonej obecnie nr [...], położonych w P. przy ul. [...]. Nastąpiła zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] – w części dotyczącej sprzedanych lokali – co wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. W konsekwencji nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym w zakresie [...] lokali mieszkalnych położonych w budynkach posadowionych na działce nr [...].

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma ustawowego umocowania, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Kompetencje organów administracji nie pozwalają na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998 r., IV SA 1395/97).

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Konsekwencją stwierdzenia, że decyzja administracyjna jest obarczona którąkolwiek z tych wad, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętą wadą. Wyjątek ot tej zasady stanowi sytuacja (art. 156 § 2 K.p.a.), gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, albo gdy od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat. Zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. w przypadku stwierdzenia, że decyzja, aczkolwiek obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Miasto P. oraz D. w P., przy czym ta ostatnia skarga została zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 1835/11. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sąd zarządził połączenie spraw o sygn. I SA/Wa 1834/11 i I SA/Wa 1835/11 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w trybie art. 111 § 1 P.p.s.a., oraz dalszego prowadzenia pod sygn. I SA/Wa 1834/11.

Miasto P. w swojej skardze zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu stwierdzono, że na skomunalizowanym gruncie znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z infrastrukturą osiedla (dz. [...]),[...] (dz. [...]),[...] (dz. [...]) oraz [...] (dz. [...]). Wydana przez Wojewodę [...] [powinno być [...]] decyzja komunalizacyjna jest zatem zgodna z prawem. W ocenie skarżącego wydanie (a ściśle uprawomocnienie się) decyzji nadzorczej jest zdarzeniem, w kontekście którego oceniać należy istnienie bądź brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stan faktyczny (a ściśle sposób zagospodarowania nieruchomości) istniejący w momencie wydawania decyzji nadzorczej ma zatem znaczenie dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. Wskazując na opisany wyżej sposób zagospodarowania nieruchomości, brak jest, zdaniem skarżącego, przesłanek przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji komunalizacyjnej, a organ nadzorczy mógłby co najwyżej rozważać możliwość stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Ponadto skarżący wskazuje na naruszenie zasady proceduralnej, wyrażonej w art. 127 § 3 K.p.a., dającej stronie możliwość dwukrotnego, niezależnego zbadania sprawy i oceny materiału procesowego. W rozpatrywanej sprawie pierwotna decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. podpisana została przez G. Z. – [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (a więc niejako w drugiej Instancji) decyzja z dnia [...] lipca 2011r. podpisana została przez A. T. – [...], a więc przez pracownika bezpośrednio podległego osobie, która wydała wcześniejszą decyzję. W opisanej sytuacji naruszona została zasada bezstronności i niezależności organu. Można bowiem zasadnie przypuszczać, iż pracownik podpisujący decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, pozostający w stosunku zależności i podległości służbowej wobec przełożonego, który podpisał pierwotną decyzję, uzależniony jest od jego wytycznych, a decyzja taka (wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia) odpowiadać będzie w swej istocie narzuconej przez przełożonego linii orzeczniczej.

W świetle przedstawionych wyżej argumentów zaskarżona decyzja jako wadliwa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a komunalizacja nieruchomości, dokonana decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., przeprowadzona została prawidłowo, a zatem stwierdzenie nieważności tej decyzji jest sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami.

D. w swojej skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. i wniosła o jej uchylenie w części orzekającej o niezgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w całości, a więc również w części zaskarżonej.

Skarżąca spółka wskazała, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Właścicielem pozostawała D. w P. Na skutek stwierdzenia nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych nastąpiło przywrócenie stanu, w którym właścicielem nieruchomości jest skarżąca spółka. Nie istniała więc przesłanka do wydania decyzji komunalizacyjnej.

Skoro Miasto P. nie mogło uzyskać prawa własności przedmiotowej nieruchomości w drodze komunalizacji, to tym bardziej nie było prawnych podstaw do sprzedaży lokali na rzecz osób trzecich. W momencie sprzedaży Miasto P. nie dysponowało bowiem prawem własności lokali. Tym samym zadysponowało ono prawem D. w P., co należy uznać za działanie naruszające ustawę.

Ustawodawca chroniąc uprawnienia byłych właścicieli mocą art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zakazał zbycia nieruchomości, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 58 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. W niniejszej sprawie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych oraz o stwierdzenie nieważności decyzji komunaiizacyjnej obejmującej przedmiotową nieruchomość. Lokale zostały zbyte w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunaiizacyjnej, zatem pomimo zakazu określonego w art. 34 ust. 3 u.g.n. Strony umowy sprzedaży pozostawały zatem w złej wierze, a samo zbycie nastąpiło z naruszeniem prawa, tj. z pokrzywdzeniem byłego właściciela nieruchomości. Zarówno zbywcy, jak i nabywcy nieruchomości nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji komunaiizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w części dotyczącej działki nr [...] w zakresie dotyczącym sprzedanych lokali w budynkach posadowionych przy ul. [...] jest tym samym nieuzasadniona.

Ponadto powtórzono argument z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że gdyby przyjąć stanowisko Ministra dotyczące wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych za prawidłowe, należałoby przyjąć, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie jak uznał Minister jedynie z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na początku należy poczynić uwagę natury ogólnej, jednak mającą odniesienie do treści zapadłego wyroku. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie art. 111 § 1 lub § 2 p.p.s.a., w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. Jeżeli połączenie dotyczy także rozstrzygnięcia, to sąd wydaje wprawdzie jeden wyrok, ale jest to jeden wyrok w znaczeniu formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., co do formy orzeczenia. Natomiast w znaczeniu materialnym zawiera on oddzielne rozstrzygnięcia, co do każdej z połączonych spraw (skarg)" (zob. postanowienie NSA z dnia 12.05.2009 r. II GZ 100/09, LEX nr 564222; zob. też: wyrok NSA z dnia 1.04.2010 r. II OSK 2060/09, LEX nr 597485; wyrok NSA z dnia 12.04.2005 r. FSK 1561/04, POP 2006/5/81; postanowienie NSA z dnia 25.01.2011 r. II GZ 22/11, LEX nr 743022).

Mając ma względzie rozumianą jak wyżej odrębność połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw sąd uznał, że skarga D. w P., choć w ograniczonym zakresie, ma usprawiedliwione podstawy, natomiast skarga Miasta P. jako całkowicie bezzasadna, podlega oddaleniu.

Przedmiotem obydwu skarg była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2011 r., którą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r. w odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...] i części działki nr [...] (działki nr [...] wyodrębnione zostały z dawnej działki nr [...]); w odniesieniu do części działki nr [...] (zabudowanej dwoma budynkami mieszkalnymi) w zakresie obejmującym sprzedane przez Miasto P. lokale mieszkalne o numerach: [...] – położone w P. przy ulicy [...] oraz lokale o numerach: [...] – położone w P. przy ulicy [...], wraz z przynależnymi tym lokalom pomieszczeniami oraz związanymi z tymi lokalami udziałami w częściach wspólnych budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali oraz udziałami we współwłasności nieruchomości gruntowej – stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1992 r. (w opisanej wyżej części) było rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a.), gdyż w dniu komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) cała skomunalizowana nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa (nie była mieniem ogólnonarodowym), jako że ze skutkiem ex tunc stwierdzona została nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych (orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz orzeczenia z dnia [...] listopada 1975 r. Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego zatwierdzającego protokół zdawczo – odbiorczy).

Przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ma następujące brzmienie: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

– staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin."

Co do zasady należy więc przyznać rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, orzeczeń nacjonalizacyjnych, stanowiących podstawę nabycia mienia przez Skarb Państwa (co jest okolicznością bezsporną), oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. skomunalizowana nieruchomość nie stanowiła własności ogólnonarodowej (w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). Nie podlegała więc komunalizacji z mocy ustawy. Deklaratoryjne potwierdzenie takiej komunalizacji przez Wojewodę [...] rażąco naruszyło więc art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych orzeczeń nacjonalizacyjnych stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż pozbawiło przedmiotową nieruchomość materialnej przesłanki komunalizacji (nieruchomość pozbawiona została statusu mienia ogólnonarodowego), a stan taki nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4.02.2011 r. I OSK 505/10, LEX nr 990259).

Słusznie zauważa też Minister, że w postępowaniu w sprawie stwierdzania nieważności decyzji organy administracji mają obowiązek ustalić nie tylko, czy badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności określone w art. 156 § 2 K.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Do takich skutków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaliczył zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, odwołując się przy tym do wyroku NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07. Stąd też w odniesieniu do części działki nr [...] obejmującej sprzedane przez Miasto P. lokale mieszkalne o numerach: [...] – położone w P. przy ulicy [...] oraz lokale o numerach: [...] – położone w P. przy ulicy [...], wraz z przynależnymi tym lokalom pomieszczeniami oraz związanymi z tymi lokalami udziałami w częściach wspólnych budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali oraz udziałami we współwłasności nieruchomości gruntowej – stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 K.p.a.).

Sąd w obecnym składzie co do zasady podziela też ten pogląd, jednak z następującym zastrzeżeniem. Mianowicie już po wydaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonej decyzji doszło do ustalenia – przed sądem powszechnym – nieważności umowy ustanawiającej odrębną własność i sprzedaż lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w P. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej D. w P. przedstawił prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] ustalający nieważność owej umowy. W trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd dopuścił dowód uzupełniający z dokumentu w postaci uwierzytelnionego odpisu tego wyroku.

Ponieważ nieważność czynności prawnej następuje ex tunc, z mocy prawa (zob. np. K. Piasecki, komentarz do art. 58 K.c. (w) Kodeks cywilny. Komentarz, Zakamycze 2003; wyrok SN z dnia 7.04.2010 r. II UK 357/09, LEX nr 583813) sąd doszedł do wniosku, że fakt uznania za nieważną umowy sprzedaży lokalu nr [...] przy ulicy [...] w P. stanowi nową, istotną dla sprawy okoliczność, istniejącą w dniu wydania decyzji (skoro nieważność czynności istnieje od początku), nieznaną organowi, który wydał decyzję. Stanowi to więc podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co obligowało sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, i to do uchylenia w całości. Jeśli bowiem sprzedaż lokalu nr [...] okazała się nieważna, to nie było podstaw do objęcia tego lokalu i udziału w gruncie z nim związanego zakresem rozstrzygnięcia orzekającym jedynie o niezgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej. A skoro tak, to część decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] lipca 1992 r. objęta orzeczeniem stwierdzającym jej nieważność powinna zostać poszerzona (nie ma już bowiem podstaw do uznania nieodwracalnych skutków w tej części). W takiej sytuacji obydwa zakresy decyzji nadzorczej – i ten orzekający o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej, i ten orzekający o niezgodności z prawem tej decyzji – powinny zostać określone na nowo, tak aby nie było żadnych wątpliwości, co do rodzaju rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważyć bowiem należy, że zawężenie zakresu orzeczenia o niezgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej (z [...] do [...] lokali) oznacza automatyczne poszerzenie zakresu orzeczenia o nieważności decyzji komunalizacyjnej. Dlatego też zachodzi konieczność ponownego orzeczenia o całości decyzji komunalizacyjnej, zwłaszcza że dotychczasowa decyzja nadzorcza w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej używa pojęcia "w pozostałym zakresie ...", czyli zakres stwierdzenia nieważności zależy od tego, jak szeroki jest zakres orzeczenia o niezgodności z prawem.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku skarżącej D. w P. o zawieszenie postępowania sądowego, motywowanego tym, że w stosunku do pozostałych [...] lokali może wystąpić w przyszłości ta sama okoliczność. Jednocześnie bowiem pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że w sądzie powszechnym nie toczą się obecnie inne sprawy dotyczące uznania za nieważne umów sprzedaży lokali w budynkach przy ul. [...] w P. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko zawisłość tego typu spraw w sądzie powszechnym byłaby ewentualną podstawą do zawieszenia postępowania toczącego się przed WSA. W razie wszczęcia takich spraw w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przez organ administracji (właściwego Ministra) rozważy on tę okoliczność na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ administracji nie jest bowiem władny, ze względu na treść art. 2 § 1 K.p.c., we własnym zakresie rozstrzygnąć o ważności czynności prawnej, w szczególności o dobrej lub złej wierze nabywców lokali, z punktu widzenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z tych samych względów nie mógł tego uczynić również sąd administracyjny, a w swym orzeczeniu uwzględnił jedynie ustaloną przez sąd powszechny nieważność umowy sprzedaży lokalu nr [...].

Za całkowicie niezasadne należy natomiast uznać argumenty podniesione w skardze Miasta P. Skarżący opatrznie rozumie bowiem powoływane w skardze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 881/08 oraz z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. I OSK 941/07. Prawdą bowiem jest, że organ administracji publicznej nie może kreować dodatkowej przesłanki komunalizacji, która nie wynika z normy zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, tyle że w niniejszej sprawie organ nie "wykreował" żadnej przesłanki nieznanej ustawie, a jedynie wziął pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. Skarżący stwierdza, że we wskazanej dacie żaden inny podmiot prawny nie legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., co nie odpowiada prawdzie o tyle, że – jak wytłumaczył Minister – stwierdzenie nieważności aktów nacjonalizacyjnych miało skutek ex tunk i przywróciło stan taki, jakby do nacjonalizacji w ogóle nie doszło.

Z tego punktu widzenia, wbrew twierdzeniu skarżącego miasta, sposób zagospodarowania nieruchomości istniejący w momencie wydawania decyzji nadzorczej nie ma żadnego znaczenie dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 127 § 3 K.p.a. z powodu podpisania decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Administracji Publicznej MSWiA, a więc przez pracownika bezpośrednio podległego osobie, która wydała wcześniejszą decyzję. Obie decyzje wydane zostały z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, więc nie ma tu mowy o wzajemnej podległości osób wydających decyzję z upoważnienia Ministra. Istotne jest tylko to, aby ta sama osoba działająca z upoważnienia Ministra nie rozpatrywała dwukrotnie sprawy, co w tym przypadku nie miało miejsca.

W tej sytuacji sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, na skutek uwzględnienia skargi D. w P., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., gdyż ujawnione nowe okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a. Nie znajdując natomiast podstaw do uwzględnienia skargi Miasta P., w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd tę skargę oddalił. Dodać również należy, mając na względzie treść art. 134 § 1 P.p.s.a., że w przedstawionej sytuacji brak oddalenia skargi Miasta P. w sentencji wyroku i ograniczenie się jedynie do nie podzielenia argumentów tej skargi w jego uzasadnieniu, mógłby prowadzić do zarzutu naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a.