Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1192/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: par 7 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2007 nr 193 poz 1397
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich  na lata 2007-2013
article: art. 22 ust. 1, art. 21 ust. 2i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
Teza: 1. Jeżeli organ – dokonując oceny wniosku – dochodzi do przekonania, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013  (Dz.U. Nr 193, poz. 13 97 ze zm.) tj. że operacja nie spełnia wymagań określonych w Programie, a w szczególności nie jest uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celów działania, o którym mowa w rozporządzeniu, podstawą odmowy przyznania pomocy jest właśnie ów brak spełnienia wskazanych warunków.

Natomiast nie jest dopuszczalnym, aby podstawą odmowy było domniemanie organu, wywiedzione z braku ekonomicznych podstaw rozpatrywanego projektu, że działanie Wnioskodawcy będzie odmienne, niż zakładane we wniosku o udzielenie pomocy.

2. Odmowa przyznania pomocy w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych musi być podyktowana faktami wynikającymi z zebranego materiału dowodowego przedłożonego organowi przy wniosku i wiarygodnych, podlegających weryfikacji wyliczeń ekonomicznych, nie może zaś wynikać z przeświadczenia organu o chęci wprowadzenia go w błąd.

TEZY

1. Jeżeli organ – dokonując oceny wniosku – dochodzi do przekonania, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013  (Dz.U. Nr 193, poz. 13 97 ze zm.) tj. że operacja nie spełnia wymagań określonych w Programie, a w szczególności nie jest uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celów działania, o którym mowa w rozporządzeniu, podstawą odmowy przyznania pomocy jest właśnie ów brak spełnienia wskazanych warunków.

Natomiast nie jest dopuszczalnym, aby podstawą odmowy było domniemanie organu, wywiedzione z braku ekonomicznych podstaw rozpatrywanego projektu, że działanie Wnioskodawcy będzie odmienne, niż zakładane we wniosku o udzielenie pomocy.

2. Odmowa przyznania pomocy w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych musi być podyktowana faktami wynikającymi z zebranego materiału dowodowego przedłożonego organowi przy wniosku i wiarygodnych, podlegających weryfikacji wyliczeń ekonomicznych, nie może zaś wynikać z przeświadczenia organu o chęci wprowadzenia go w błąd.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia 22 marca 2013 r., wniesionej przez B. K. (dalej jako Skarżąca, Wnioskodawczyni) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Dnia [...] stycznia 2011 r. B. K. złożyła w Podkarpackim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Wnioskowi został nadany numer [...].

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Wnioskodawczyni została wezwana przez Podkarpacki OR ARiMR w trybie § 14 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego do uzupełnienia wniosku/ złożenia poprawnych dokumentów. Organ m. in. wskazał na poprawienie kosztorysu inwestorskiego.

W dniu [...] czerwca 2011 r. Skarżąca dokonała uzupełnienia wniosku m. in. o poprawione tabele PRG, kosztorys inwestorski, oraz poprawione strony wniosku o przyznanie pomocy, a następnie w dniu [...] lipca 2011 r. uzupełniła wniosek o kolejne dokumenty, m. in. o poprawione kosztorysy, umowę przedwstępną na zbyt całości produkcji wytwarzanej w gospodarstwie, w dziedzinie której dotyczy operacja oraz technologię produkcji nasion jodły kaukaskiej.

We wrześniu 2011 r. Skarżąca skierowała do Centrali ARiMR zapytanie: "Jakie warunki powinna spełniać taka plantacja aby zakup sadzonek i inne koszty zawiązane z urządzeniem plantacji mogły być uznane jako koszt kwalifikowalny w ramach w/w działania ".

W odpowiedzi na powyższe zapytanie pismem z dnia 14 września 2011 r. organ wskazał, że: "można uznać koszt zakupu sadzonek roślin iglastych koszt kwalifikowalny (...) pod warunkiem, że sadzonki nie będą stanowiły materiału szkółkarskiego do nasadzeń leśnych, posłużą do założenia matecznika, który będzie wykorzystywany przez co najmniej 5 lat od otrzymania przez Beneficjenta płatności ostatecznej jako źródło sadzonek nasion do dalszego rozmnażania roślin ozdobnych. Nie uznaje sie natomiast za koszt kwalifikowalny w ramach ww. działania kosztu nabycia materiału roślinnego, który po dorośnięciu w szkółce (nawet w okresie powyżej 5 lat) miałby być odsprzedany".

Pismem z (..) października 2011 r. Wnioskodawczym zwróciła się z prośbą o stanowisko Agencji "w sytuacji, gdy przedmiotowa plantacja jest prowadzona w oparciu o nowoczesne technologie agrotechniczne, które dają bardzo dobre efekty w uzyskaniu materiału nasiennego w okresie docelowym, oraz stanowisko w przypadku wykorzystania plantacji jako matecznika do pozyskania materiału do produkcji sadzonek jodły kaukaskiej metodą wegetatywną". Do przedmiotowego pisma Wnioskodawczyni załączyła również notatkę sporządzoną przez dendrologa dr hab. Jakuba Dolatowskiego, który wskazuje iż "sukces w produkcji sadzonek jodły kaukaskiej metodą wegetatywną zależy od wielu czynników, między innymi takich jak okres pozyskania zrzezów z rośliny matecznej, jakość samych zrzezów, kondycja i cechy rośliny matecznej, wybór preparatów stosowanych do ukorzenienia, temperatura i wilgotność podłoża."

W odpowiedzi na powyższe zapytanie, organ pismem z dnia 19 października 2011 r. wskazał, że: "w kwestii kwalifikowania kosztów w tego typu produkcji przekazana przez Panią opinia w zakresie zakładania plantacji wieloletniej jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na plantacje nasienne oraz na matecznik wskazuje, iż plantacje nasienne założone z roślin rozmnażanych wegetatywnie, odpowiednio pielęgnowane, już od 4-5 lat mogą zawiązywać szyszki. Tak więc prowadzenie plantacji jodły kaukaskiej z zastosowaniem nawet nowoczesnych metod agrotechnicznych nie gwarantuje pozyskania nasion w okresie docelowym tj. w okresie 5 lat od otrzymania przez Beneficjenta płatności ostatecznej. "

W dniu [...] listopada 2011 r. Wnioskodawczyni złożyła komplet dokumentów w zakresie zmiany przeznaczenia matecznika (zamiast nasion planowane rozmnażanie metodą wegetatywną poprzez tzw. zrzezy). Wnioskodawczyni wskazała, iż: "moje plantacje jodły kaukaskiej zostają założone z przeznaczeniem na matecznik służący do pozyskiwania materiału rozmnożeniowego metodą wegetatywną. Decyzja o podjęciu takiego działania została poprzedzona analizą ekonomiczną przedsięwzięcia, co wiązało się z rozpoznaniem rynku w tej branży, nawiązaniem kontaktów z producentami i przedsiębiorcami prowadzącymi obrót materiałem roślinnym oraz zdobycie nowoczesnej wiedzy dotyczącej technologii prowadzącej do sukcesów w zakresie wegetatywnego rozmnażania jodły kaukaskiej". Dalej Skarżąca wskazała początkowy nasadzeniowy rozstaw roślin w więźnie 1,2 m x 1,25 m jest podyktowany koniecznością intensyfikacji produkcji materiału służącego do reprodukcji tak aby w okresie docelowym wnioskowanego działania osiągnąć założone rezultaty ekonomiczne bez szkody dla plantacji / większa ilość posadzonych roślin = większy uzysk zrzezów/, a dodatkowo pozwoli na stosowanie negatywnej selekcji, co przyczyni się do utrzymania matecznika na wysokim poziomie jakościowym. "

Pismem [...] z dnia [...] lutego 2012 r. organ po raz drugi wezwał Wnioskodawczynię do uzupełnienia braków.

W dniu 23 marca 2012 r. wypłynęły do BWI uzupełniające wniosek o przyznanie pomocy, Skarżąca ponadto wskazała, iż "zrzezy będą pozyskiwane stopniowo począwszy od trzeciego roku po posadzeniu sadzonek na plantacji. Teoretycznie po jednym zrzezie z jednej rośliny po trzecim roku posadzenia, a w czwartym roku po dwa zrzezy z rośliny, a następnych latach w zależności od rozwoju roślin matecznych - więcej". Ponadto wskazano, iż zastosowany w nasadzeniach wieloletnich jodły rozstaw 1,2 m x 1,25 m jest podstawowym i popularnym rozstawem dla wielu roślin sadzonych na wieloletnich plantacjach jako rośliny mateczne służące do pozyskiwania materiału rozmnożeniowego.

W związku z wątpliwościami jakie pojawiły się na etapie weryfikacji przedmiotowego wniosku, organ uznał za koniecznym uzyskanie dodatkowych wyjaśnień/opinii innego podmiotu w zakresie technologii uprawy jodły kaukaskiej na pozyskiwanie zrzezów, o czym poinformował Wnioskodawcę pismem [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.

Następnie na etapie oceny ekonomiczno-technicznej organ pismem [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zwrócił się do Wnioskodawcy z prośbą o wyjaśnienia w zakresie m. in. tabeli 6.2 PRG. Ponadto organ wskazując na zmianę technologii i rodzaju produkcji w trakcie weryfikacji wniosku, brak zaplecza do prowadzenia produkcji we wskazanej w PRG skali, bardzo duże ryzyko niepowodzenia inwestycji, ilość planowanych do zakupu sadzonek stwierdził, że zakładana plantacja będzie stanowiła plantację choinek przeznaczonych do wycięcia i sprzedaży w 6-7 roku po posadzeniu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Wnioskodawczyni złożyła w dniu 10 sierpnia 2012 r. wyjaśnienia, a organ wystąpił do Instytutu Ogrodnictwa w S. o opinię dot. uprawy jodły kaukaskiej przeznaczonej na pozyskiwanie zrzezów, o czym poinformował Wnioskodawczynię pismem [...] z dnia [...] września 2012 r.

Z opinii SGGW wynikało m. in., że gatunek jodły kaukaskiej na terenie Polski dobrze rośnie jedynie w pasie nadmorskim i tylko tam dłuższa uprawa ma perspektywy. Na pozostałym obszarze kraju plantacje jodły kaukaskiej są inwestycją bardzo ryzykowną, są to rośliny, które wyjątkowo trudno się rozmnażają przez sadzonkowanie, czas ukorzeniania sadzonek jodły kaukaskiej to minimum 6 miesięcy. Ponadto jodła kaukaska łatwo rozmnaża się przez wysiew nasion i nie ma specjalnie potrzeby rozmnażania jej przez sadzonkowanie. Stwierdzono ponadto, że rośliny uzyskane w wyniku rozmnażania wegetatywnego będą miały trudności z uzyskaniem pionowego wzrostu ze względu na silną dominację wierzchołkową występującą u całego rodzaju Abies, dlatego w ten sposób rozmnożony materiał będzie zwyczajnie gorszej jakości niż klasycznie uzyskany w wyniku rozmnażania generatywnego oraz będzie wymagał przez okres kilku lat prowadzenia przy paliku dla wyprowadzenie przewodnika, co oczywiście będzie sic wiązało z dodatkowymi kosztami.

Mając na uwadze m. in. opinię Instytutu Ogrodnictwa w S. organ pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. [...] zwrócił się do Wnioskodawczyni z prośbą o dokonanie zmiany w zestawieniu rzeczowo- finansowym operacji (z uwagi na zakwestionowanie zakupu sadzonek jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na sadzonki i zrzezy).

Ostatecznie organ pismem [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił B. K. przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, które stanowią, że do kosztów kwalifikowanych zalicza się koszty:

- zakładania lub wyposażania sadów lub plantacji wieloletnich, z wyłączeniem zakładania plantacji choinek, wiśni, malin, truskawek, porzeczek oraz roślin na cele energetyczne, w tym:

a) koszty zakupu materiału rozmnożeniowego lub nasadzeniem ego przeznaczonego do założenia sadu lub plantacji, których okres użytkowania jest dłuższy niż pięć lal: w przypadku gatunków roślin uprawnych wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy / dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. z 2007 r. Nr 41. poz. 271. Nr 80. po/.. 541 i Nr 191. po/. 1362) kosztem kwalifikowalnym jest zakup materiału rozmnożeniowego lub nasadzeniowego kategorii kwalifikowany, z tym. że jeżeli do krajowego rejestru nie wpisano żadnej odmiany gatunku roś lim uprawnej, który jest wymieniony w załączniku Nr 1 do ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie, kosztem kwalifikowanym może być zakup materiału szkółkarskiego CAC,

b) koszty grodzenia, wyposażenia sadów i plantacji wieloletnich w niezbędne urządzenia techniczne i technologiczne.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał na następujące powody:

• planowana do zakupu ilość sadzonek (łącznie 59 800 szt.) areał, na którym zostaną posadzone (9,01 ha) i rozstaw drzewek 125-120 cm dla trzyletnich siewek 2/1 (które mają 15-25 cm wysokości) wskazują jednoznacznie, że docelowym charakterem jest produkcja drzewek bożonarodzeniowych (choinek) - powyższe zostało potwierdzone w opinii Instytutu Dendrologii w K.;

• rozmnażanie wegetatywne jodły kaukaskiej za pomocą sadzonek pędowych asymilujących i oferowanie jej po cenie 3,5 zł za szt.- kategorii 1/1 i 4,40 za szt.- kategorii 2.1. Ponadto specyfikacja materiału szkółkarskiego jednoznacznie określa, że kategoria 1/1 oznacza siewki dwuletnie, szkółkowane jednokrotnie po pierwszym roku natomiast kategoria 2/1 oznacza siewki trzyletnie raz szkółkowane po drugim roku. Ukorzenione sadzonki zielone jednoroczne, które zamierza uzyskać i sprzedać wnioskodawca określa się kategorią 0/1/0, natomiast sadzonki dwuletnie 0/1/1. Na rynku szkółkarskim już za 1,8 zł można kupić siewkę kategorii 2/1, a wnioskodawca założył cenę 3,5 zł za ukorzenioną sadzonki zielone jednoroczne oraz 4,4 zł za sadzonki zielone dwuletnie. Wobec tego nie ma racjonalnych przesłanek dla rynków zbytu sadzonek, które zamierza sprzedawać Wnioskodawca;

• według planu PRG Wnioskodawczyni przedstawiła liczbę ukorzenionych sadzonek na poziomie 180 800 szt. (sadzonka 1/1) i 60 242 szt. zrzezów. Wnioskodawczyni przyjmuje liczbę ukorzenionych sadzonek na takim samym poziomie, ile zrzezów przeznacza na ukorzenienie, a więc zakłada, że ukorzeni wszystkie, co jest wynikiem absolutnie nie do uzyskania. Jodły ukorzeniają się bardzo trudno i procent ukorzeniania sadzonek, jeżeli zostanie osiągnięty na poziomie 50% będzie to ogromny sukces;

• Wnioskodawczyni planuje sprzedać 60 242 zrzezów (nieukorzenionej sadzonki), które nabywca sam sobie ukorzeni. Powyższe jest nieekonomiczne z punktu widzenia początkującego szkółkarza, który już za 0,80 zł może kupić 2 letnią nieszkółkowaną siewkę jodły kaukaskiej i nie będzie angażował się w jej ukorzenianie, którego wynik jest trudny do przewidzenia;

• Wnioskodawczyni winna posiadać zaplecze w postaci odpowiednich obiektów w celu kontrolowania procesu produkcyjnego o skali wskazanej we wniosku tj. ogrzewane szklarnie, mnożarki lub podgrzewane tunele foliowe, wyposażenie w zamgławianie lub mikrozraszacze umożliwiające ukorzenienie jodły na zadowalającym poziomie;

• w tabeli 6.3 dot. nadwyżki bezpośredniej dla matecznika jodły kaukaskiej Skarżąca nie uwzględniła kosztów bezpośrednich na ochronę roślin, nawożenie, odchwaszczanie mechaniczne i chemiczne. Brak takich zabiegów dowodzi, że Skarżącej nie zależy na pozyskaniu dobrej jakości sadzonek;

• w wersji pierwotnej wniosku Skarżąca zakładała założenie plantacji wieloletniej w celu pozyskiwania materiału rozmnożeniowego do dalszej odsprzedaży. Materiałem tym miały być nasiona. Następnie po zmianie (wynikającej z kwestionowania przez Agencję zasadności i realności takiego zamierzenia), produktem wskazanym przez Wnioskodawcę w PRG były zrzezy, sadzonki 1/1 i sadzonki 2/1.

Wskazano ponadto, że Wnioskodawczym powołuje się na najnowsze zdobycze wiedzy w zakresie pozyskiwania zrzezów, natomiast brak jest właściwego po jego stronie przygotowania technicznego gospodarstwa do prowadzenia tak "wysoko towarowej produkcji". Taka inwestycja w matecznik jednej rośliny i gatunku, który będzie rozmnażany wegetatywnie nie ma ekonomicznych podstaw. Tym samym za uzasadnione – zdaniem organu - należy uznać, iż docelowym charakterem działalności Skarżącej jest produkcja drzewek bożonarodzeniowych (choinek).

W dniu [...] stycznia 2013 r. Skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wskazała, że organ uzasadnił tym, iż planowane przez Skarżącą założenie plantacji wieloletnich jodły kaukaskiej wraz z jej ogrodzeniem z przeznaczeniem na pozyskiwanie materiału do wegetatywnego rozmnażania tych roślin nie jest kosztem kwalifikowanym w rozumieniu § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W świetle przedstawionego Agencji materiału dowodowego brak jest podstaw prawnych do nie zaliczenia kosztów założenia plantacji i ogrodzenia do kosztów kwalifikowanych, przy czym organ odmawiając przyznania pomocy oparł się na treści pisma dr hab. E. S. - Kierownika Katedry Roślin Ozdobnych SGGW w W. z dnia 16 lipca 2012r., w którym to piśmie jego autorka nie stwierdziła, aby pozyskiwanie sadzonek (zrzezów) jodły kaukaskiej nie można zaliczyć do kosztów kwalifikowanych w rozumieniu przepisów rozporządzenia.

Podkreślono, że Podkarpacki Oddział Regionalny w R. bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej nie uznał kosztu założenia plantacji wieloletniej jodły kaukaskiej za koszt kwalifikowany posługując się niczym nie uargumentowanym domysłem, że zamiarem Skarżącej jest założenie plantacji choinek.

Organ w wyniku przeprowadzonej analizy wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym wniosku o przyznanie pomocy B. K. o znaku [...] złożonym dnia 19 stycznia 2011 r. stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na etapie obsługi przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosku o przyznanie pomocy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, w szczególności błędnej wykładni i błędnego zastosowania § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, a rozstrzygnięcie Agencji o odmowie przyznania B. K. pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania wydaje się w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy jak najbardziej zasadne.

Oprócz powodów wskazanych w zaskarżonym piśmie organ wskazał również na to, że w oparciu o dane przedstawione w Planie Rozwoju Gospodarstwa należy stwierdzić, że przedsięwzięcie jest nieuzasadnione ekonomicznie, a co za tym idzie niewiarygodny jest również cel założenia plantacji oraz przeznaczenie drzewek. Należy zatem uznać, że plantacja jodły będzie służyła produkcji choinek, innymi słowy drzewek bożonarodzeniowych, więc założenie takiej plantacji nie może stanowić kosztu kwalifikowalnego w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych".

Na odmowę przyznania pomocy finansowej Skarżącej przez ARiMR, zawartą w piśmie nr (...) z dnia (...) stycznia 2013r., B. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca nie zgadza się z odmową przyznania pomocy, podnosząc, że - wbrew twierdzeniom ARiMR - w świetle przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego, brak jest podstaw prawnych do nie zaliczenia kosztów założenia plantacji sadzonek jodły kaukaskiej w celu pozyskiwania zrzezów i ogrodzenia tej plantacji do kosztów kwalifikowanych wymienionych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia uzasadniających przyznanie pomocy finansowej. Skarżąca przedłożyła pisma z dnia (...) września 2011r i (...) października 2011r do ARiMR- Departamentu Działań Inwestycyjnych, z których jednoznacznie wynika, iż pomoc o jaką się ubiega w przedmiotowej sprawie jest pomocą na działania, które są kosztami kwalifikowanymi. Plantację jodły kaukaskiej Skarżąca zamierza założyć z przeznaczeniem na matecznik służący do pozyskiwania materiału rozmnożeniowego metodą wegetatywną (z zrzezów a nie z nasion). Z analizy ekonomicznej, jaką przeprowadziła Skarżąca wynika, iż na terenie Unii Europejskiej jest bardzo duże zapotrzebowanie na materiał rozmnożeniowy jodły kaukaskiej. Sadzonki uzyskane metodą wegetatywną, są mocniejsze i pozwolą uzyskać dochód już po trzech latach od posadzenia, zwłaszcza, że Skarżąca zamierza również sprzedawać same zrzezy oraz zrzezy ukorzenione przed pierwszym szkółkowaniem.

Wskazano, że odmawiając przyznania pomocy Agencja oparła się na treści pisma dr hab. E.S. - Kierownika Katedry Roślin Ozdobnych SGGW w Warszawie z dnia 16 lipca 2012r. W piśmie tym jego autorka nie stwierdziła, aby pozyskiwanie sadzonek (zrzezów) jodły kaukaskiej nie można zaliczyć do kosztów kwalifikowanych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, również twierdzenia Agencji, iż przedsięwzięcie Skarżącej jest nieuzasadnione ekonomicznie nie jest poparte żadnymi dowodami.

Zdaniem Skarżącej Agencja bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej nie uznała kosztu założenia plantacji wieloletniej jodły kaukaskiej i jej ogrodzenia za koszt kwalifikowany, posługując się niczym nie uargumentowanym domysłem, że zamiarem skarżącej jest założenie plantacji choinek. Podając, iż " założenia operacji wskazywały na wykorzystanie materiału nasadzeniowego na plantację choinek" nie podano z czego Agencja wysnuła taki wniosek. Dalej Agencja podaje, "iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skarżąca zna ten przepis i uważa, że obowiązuje on obie strony postępowania a nie tylko Skarżącą. Podkreślono ponadto, że Agencja nie przedstawiła żadnych dowodów, iż uzasadniona jest odmowa przyznania Skarżącej pomocy finansowej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę dla pomocy udzielanej w ramach działania 121 "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a tym samym wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013r. , poz. 173), natomiast szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach tego działania określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 z późn. zm.).

Cyt. rozporządzenie, zgodnie z § 1 określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w tym m. in. tryb składania wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność oraz szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy.

Z § 7 ust. 1. rozporządzenia wynika natomiast, że pomoc przyznaje się na operację obejmującą wyłącznie inwestycje związane z prowadzeniem działalności rolniczej:

1) spełniającą wymagania określone w Programie, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania, o którym mowa w § 1;

2) która nie jest finansowana z udziałem innych środków publicznych;

3) której realizacja w gospodarstwie przyczyni się do poprawy ogólnych wyników gospodarstwa, w tym:

a) wzrostu wartości dodanej brutto w gospodarstwie (GVA), w szczególności w wyniku racjonalizacji technologii produkcji lub wprowadzenia innowacji, zmiany profilu lub skali produkcji, poprawy jakości produkcji lub zwiększenia wartości dodanej produktu, co najmniej o 10 % w odniesieniu do roku bazowego w okresie 5 lat od dnia przyznania pomocy przez Agencję, (...).

Z kolei ust. 2 tego paragrafu stanowi, że pomoc może być przyznana, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu oraz innych przepisach prawa związanych z realizacją operacji.

Natomiast z treści art. 22 ust. 1 ustawy wynika, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23 (pkt 4 odnosi się do działania modernizacja gospodarstw rolnych – przyp. Sądu), jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej.

Wskazano przy tym w ust. 2 tego przepisu, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej; przy czym przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast z ust. 3 wynika, że w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

Cyt. przepis art. 21 ust. 2 ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 tego artykuły określa, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Organy, rozpatrując zgromadzony materiał dowodowy, doszły do przekonania, będącego podstawą odmowy udzielenia pomocy, że zamiarem Skarżącej będzie założenia plantacji jodły kaukaskiej z przeznaczeniem na produkcję choinek (drzewka bożonarodzeniowego).

Przekonanie to organy uzyskały poprzez zestawienie kilku faktów, w szczególności zmiany technologii i rodzaju produkcji (z produkcji z nasion na produkcję ze zrzezów), rozstawu rozsady sadzonek jodły, braku zaplecza do prowadzenia produkcji (co do zapewnienia odpowiedniej temperatury i wilgotności), bardzo dużego ryzyka możliwości niepowodzenia inwestycji uprawy ze względów klimatycznych, technologicznych i ekonomicznych (przedstawiono koszty i zaproponowane przez Wnioskodawczynię ceny zbytu wyprodukowanych sadzonek w realiach aktualnych cen na rynku szkółkarskim).

Zdaniem organu wszystkie te elementy mogły prowadzić do jednego wniosku – że Skarżąca planuje nasadzenia do założenia plantacji choinek, a nie na matecznik do pozyskiwania zrzezów i do produkcji sadzonek, skoro zaś – zgodnie z cyt. rozporządzeniem – plantacje choinek zostały wyłączone jako koszt kwalifikowalny objęty finansowaniem w przedmiotowym działaniu (odpowiednio przepis § 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia) – stanowiło to podstawę do odmowy przyznania dofinansowania w ramach działania Modernizacja gospodarstw wiejskich.

Zdaniem Sądu takie działanie organów nie może zyskać aprobaty w świetle cyt. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r., nastąpiło bowiem z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego.

Organy dopuściły się naruszenia procedury obowiązującej w sprawach objętych cyt. przepisami rozporządzenia i ustawy poprzez fakt braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania jego swobodnej interpretacji, ponadto nieprawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Mianowicie organy, mimo wielokrotnych pism Skarżącej odnoszących się do charakteru nasadzeń i wbrew jej twierdzeniom, że projektowana przez Wnioskodawczynię plantacja będzie miała na celu produkcję sadzonek, a nie choinek – swoją odmowę oparły na treści przepisu odnoszącego się do braku możliwości zakwalifikowania jako kosztu kwalifikowalnego kosztów założenia plantacji choinek.

Zdaniem Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy pochopnie w sposób kategoryczny i ostateczny przesądziły o charakterze plantacji, którą zamierzała założyć Skarżąca.

Z treści wniosku, zgromadzonych dokumentów i opinii (przedstawionych przez Wnioskodawczynię oraz uzyskanych przez organ) wynika - zdaniem Sądu, ale i zdaniem organu (przede wszystkim z pisma będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) - że planowana plantacja, mająca na celu pozyskiwanie sadzonek jodły ze zrzezów jest przedsięwzięciem w dużym stopniu ryzykownym ekonomicznie. Ten wniosek, który wywiódł organ w swoich rozstrzygnięciach, był podstawą do uznania, że skoro produkcja założona przez Skarżącą nie ma uzasadnienia ekonomicznego, jej zamysł jest inny i Wnioskodawczyni zamierza w rzeczywistości prowadzić plantację choinek, bowiem tylko taka plantacja przy wskazanych we wniosku założeniach nasadzeń, produkcji i cen będzie uzasadniona ekonomicznie.

Takie działanie organu nie znajduje podstaw prawnych w cyt. przepisach prawa.

Odmienne traktowanie wyjaśnień Wnioskodawcy z powodu braku uzasadnienia ekonomicznego dla działań przez niego podejmowanych kłóci się z obowiązkiem stania na straży praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nałożonego na organ przepisem art. 21 ust. 2 ustawy.

Organ w wyżej opisanej sytuacji nie jest bowiem w stanie uzasadnić przed czasem zakończenia projektu, że ma rację stawiając tezę, iż realizacja zamierzenia będzie pozostawać w sprzeczności z początkowym zamiarem; Wnioskodawca również nie może udowodnić przed okresem zakończenia operacji, że produkowany będzie tylko materiał szkółkarski, nie zaś choinki (patrz: odpowiednio regulacja art. 21 ust. 3 ustawy).

Jeżeli organ – dokonując oceny wniosku – dochodzi do przekonania, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia, tj. że operacja nie spełnia wymagań określonych w Programie, a w szczególności nie jest uzasadniona ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz nie zapewnia osiągnięcia i zachowania celów działania, o którym mowa w rozporządzeniu, podstawą odmowy przyznania pomocy jest właśnie ów brak spełnienia wskazanych warunków.

Natomiast nie jest dopuszczalnym, aby podstawą odmowy było domniemanie organu, wywiedzione z braku ekonomicznych podstaw rozpatrywanego projektu, że działanie Wnioskodawcy będzie odmienne, niż zakładane we wniosku o udzielenie pomocy.

Odmowa przyznania pomocy w ramach działania Modernizacja gospodarstw rolnych musi być podyktowana faktami wynikającymi z zebranego materiału dowodowego przedłożonego organowi przy wniosku i wiarygodnych, podlegających weryfikacji wyliczeń ekonomicznych, nie może zaś wynikać z przeświadczenia organu o chęci wprowadzenia go w błąd.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien zatem dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 litera a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.