Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 278/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi S.S. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia funkcjonowania przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w okresie stanu epidemii I . odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 300 ( trzysta) złotych .


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] maja 2020 roku Nr [...] , wydanym na podstawie przepisów art. 8 ust. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), § 4d rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-l9 (Dz. U. 2020 r. poz. 410 ze zm.) , w sprawie wznowienia funkcjonowania przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w okresie stanu epidemii , Wójt Gminy K. zarządził , co następuje:

§1 Dyrektorów przedszkoli i szkół podstawowych z oddziałami przedszkolnymi w zakresie organizacji opieki nad dziećmi zobowiązuje się do stosowania Wytycznych przeciwepidemicznych Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 maja 2020 roku dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej i innych form wychowania przedszkolnego oraz instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, wydane na podstawie art. 8a ust. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

§2 ust.1 Do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w pierwszej kolejności przyjmowane są dzieci pracowników systemu ochrony zdrowia, służb mundurowych, pracowników handlu i przedsiębiorstw produkcyjnych realizujących zadania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

ust.2.Potwierdzeniem zapisów ust. 1 jest złożenie przez rodzica/opiekuna prawnego oświadczenia stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia.

ust.3. Do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w drugiej kolejności przyjmowane są dzieci rodzica/opiekuna prawnego, który przedstawi oświadczenie pracodawcy o konieczności jego powrotu do pracy.

ust.4. Do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w trzeciej kolejności przyjmowane są dzieci na podstawie indywidualnej decyzji dyrektora przedszkola lub szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi podjętej po uwzględnieniu sytuacji rodzinnej dziecka w stanie epidemii.

ust.5. Do przyprowadzania i odbierania dzieci uprawniony jest wyłącznie rodzic/opiekun prawny.

ust.6. Rodzica/opiekuna prawnego pozostawiającego dziecko w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej zobowiązuje się do złożenia oświadczenie stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszego zarządzenia.

§3 ust.1 Zobowiązuje się Dyrektorów przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych do opracowania:

1) Procedury przyprowadzania i odbioru dziecka wyłącznie przez rodzica/ opiekuna prawnego;

2) Procedury postępowania na wypadek podejrzenia zakażenia;

3) Procedury przebywania dzieci na świeżym powietrzu;

4) Procedury bezpieczeństwa w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej;

5) Procedury szybkiej ścieżki komunikacji z rodzicami.

ust.2. O wszystkich procedurach należy powiadomić rodziców/opiekunów prawnych i umieścić je na stronie internetowej przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.

§4 Wykonanie zarządzenia powierza się Kierownikowi Referatu Edukacji Kultury i Sportu.

Powyższe zarządzenie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której S.S. ( dalej: skarżący) powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wniósł o:

1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w zakresie postanowień zawartych w § 2 ust. 1, 3 i 4;

2/ zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania .

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

1/ art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na przyjmowaniu do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych:

- w pierwszej kolejności wyłącznie dzieci, których rodzice są pracownikami systemu ochrony zdrowia, służb mundurowych, handlu oraz przedsiębiorstw produkcyjnych realizujących zadania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem oraz zwalczaniem COVID-19;

- w drugiej kolejności wyłącznie dzieci pracowników, którzy przedstawią oświadczenie pracodawcy o konieczności ich powrotu do pracy - co doprowadziło do bezprawnego dyskryminowania pracowników zatrudnionych w branżach niewskazanych w treści tego zarządzenia, jak również osób prowadzących działalność gospodarczą, które w przeciwieństwie do pracowników nie są w stanie udokumentować konieczności ich powrotu do pracy;

2/ art. 2 Konstytucji RP, polegające na zaniechaniu wskazania kryteriów, którymi dyrektor przedszkola lub szkoły podstawowej, z oddziałami przedszkolnymi powinien się kierować przy podejmowaniu decyzji o przyjmowaniu dzieci do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w trzeciej kolejności, a w konsekwencji naruszenie zasady jednoznaczności prawa i przyzwoitej legislacji, prowadzące do upoważnienia podmiotu niebędącego organem gminy do arbitralnego decydowania o kolejności przyjęć dzieci do przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził ,że przestrzeni publicznej funkcjonują różnego rodzaju wytyczne , które sugerują właściwym organom uzależnianie przyjmowania dzieci do szkół i przedszkoli od tego czym zajmują się ich rodzice, jednak mają charakter one jedynie charakter polityczny i w przeciwieństwie do opartych na ustawie wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego nie mają mocy wiążącej. Stąd też organ wykonawczy gminy obowiązany był zapewnić, wydanemu przez siebie aktowi przede wszystkim zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami, jako że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP powinien działać wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. Z wytycznych przeciwepidemicznych Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 maja 2020 r. dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej i innych form wychowywania przedszkolnego oraz instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, wydanych na podstawie art. 8a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) nie wynika rekomendacja co do uzależniania kolejności przyjmowania dzieci do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej od tego jaki zawód wykonują ich rodzice, a jedynie ograniczenie liczebności grupy do 12 (w uzasadnionych przypadkach 14) dzieci. Przepis art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zabrania grupowania dzieci przez wzgląd na sposób w jaki ich opiekunowie prawni zarabiają na życie. Stąd też arbitralne jest - według skarżącego - przyjęcie w § 2 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia, że osoba wykonująca profesję inną aniżeli wskazana w tym przepisie nie jest "godna" czy na tyle poszkodowana skutkami zagrożenia epidemicznego by umożliwić jej poświęcenie się swojej pracy należy uznać za bezprawne i nieuzasadnione. Użyte przez organ gminy niewzruszalne domniemanie nie pozwala na wzięcie pod uwagę rzeczywistej sytuacji określonych osób (rodziców dzieci), w tym m.in. tego, czy dysponują one określonymi oszczędnościami lub innymi aniżeli praca formami uzyskiwania zarobku na czas ograniczeń w przyjmowaniu dzieci, czy ze względu na swą wyjątkową sytuację faktyczną obarczone są obowiązkiem ponoszenia nadzwyczajnych kosztów również w dobie pandemii itd.

W ocenie skarżącego , przepisem, który prawdopodobnie narusza konstytucyjny zakaz dyskryminacji w jeszcze większym stopniu jest § 2 ust. 3 zaskarżonego zarządzenia, naruszający słuszne interesy rodzin, w których - jak w przypadku skarżącego - obydwoje małżonków zarabia na życie prowadząc własną działalność gospodarczą. Również takie osoby częstokroć zmuszone są z różnych przyczyn niezwłocznie powrócić do pracy (tj. do prowadzenia tej działalności), jednocześnie - odmiennie niż pracownicy - nie mogąc udokumentować tej konieczności za sprawą stosownego oświadczenia. Taki traktowanie przedsiębiorców jako w jakikolwiek sposób mniej istotnych od pracowników narusza wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP swobodę działalności gospodarczej, zniechęcając do prowadzenia działalności na własny rachunek.

Jako bezprawny ocenił również skarżący przepis § 2 ust. 4 zaskarżonego zarządzenia , w którym organ zlecił podmiotowi niebędącemu demokratycznie wybranym organem gminy właściwie arbitralne decydowanie o przyjęciu do określonej placówki. Przepis ten nie zawiera katalogu okoliczności, którymi dyrektor przedszkole lub szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi powinien się kierować przy podejmowaniu takiej decyzji. Odesłano wprawdzie do "sytuacji rodzinnej dziecka", jednak nie powinno budzić wątpliwości, że tak szeroko określona klauzula generalna nie zawiera jednoznacznie ustalonej treści normatywnej i jako wyrażenie o wręcz kauczukowej strukturze w praktyce może pełnić funkcję zwrotu jedynie formalnie uzasadniającego decyzję w rzeczywistości podjętą w sposób całkowicie arbitralny.

Zdaniem skarżącego , wskazane uchybienia pozostają w bezpośrednim związku z jego interesem prawnym. W tym zakresie wskazał ,że jako przedsiębiorca i rodzic dwójki dzieci wymagających ciągłej opieki na skutek zaskarżonego zarządzenia nie jest w stanie zająć się sprawami zawodowymi, tym samym narażając na szwank sytuację finansową jego i jego rodziny. Zaskarżone zarządzenie nie powinno odwoływać się do kryterium o charakterze skrajnie nieobiektywnym, oderwanym od rzeczywistego badania konkretnej sytuacji (nie tylko zresztą rodzinnej, jak to przyjęto w § 2 ust. 4, ale również zawodowej, zdrowotnej, majątkowej itd.), czemu stoi na przeszkodzie dyspozycja przywołanych wcześniej unormowań konstytucyjnych.

Wójt Gminy K. ( dalej: organ) w odpowiedzi na skargę , wniósł o jej oddalenie , podnosząc , że w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia nie został naruszony interes prawny skarżącego. W tym zakresie wskazał ,że nie objęcie dziecka skarżącego opieką w przedszkolu w czasie epidemii COVID-19 wynika tylko i wyłącznie z niedopełnienia przez skarżącego wymogów formalnych. W ramach prowadzonego przez Dyrektora Przedszkola rozeznania - przed otwarciem przedszkola w okresie pandemii - skarżący zadeklarował objęcie swojego dziecka opieką w przedszkolu. Skarżący został poinformowany, że deklaracja, którą złożył ma charakter jedynie informacyjny, dotyczący zainteresowania rodziców zajęciami opiekuńczo-wychowawczymi, zaś warunkiem przyjęcia dziecka do przedszkola jest wypełnienie i przesłanie przez skarżącego karty deklaracji za zajęcia opiekuńczo- wychowawcze i oświadczenia zamieszczonego na stronie przedszkola. Skarżący pomimo otrzymania informacji o warunkach przyjęcia dziecka do przedszkola do dnia złożenia skargi nie wypełnił karty deklaracji na zajęcia opiekuńczo-wychowawcze. Wprawdzie w sytuacji zainteresowania rodziców opieką przedszkolną w czasie epidemii koronawirusa przedszkole było przygotowane na przyjęcie ograniczonej liczby dzieci, zgodnie z Wytycznymi GIS oraz liczbą czynnych nauczycieli ,ale - według zapewnień Dyrektora przedszkola - miejsca dla dzieci ciągle są. Ich liczba się zwiększa, a obowiązujące przedmiotowe zarządzenie nie utrudnia dzieciom dostępu do opieki przedszkolnej, niezależnie od wykonywanego przez ich rodziców zawodu.

Dodatkowo organ podniósł ,że dyrektorzy przedszkoli i szkół podstawowych z oddziałami przedszkolnymi zostali zobowiązani do stosowania wytycznych przeciwepidemicznych GIS z dnia 4 maja 2020 r., zgodnie z którymi liczba dzieci w grupie została ograniczona do 12 (w uzasadnionych okolicznościach do 14). W związku ze stanem pandemii i ograniczeniami ustalonymi przez GIS, konieczne było ustalenie zasad przyjęcia dzieci pod opiekę placówki (tak, aby zapewnić dzieciom i opiekunom bezpieczne warunki przebywania w placówce) - co ma odzwierciedlenie w zaskarżonym zarządzeniu. Kryterium wskazane w § 2 ust. 1 nie ma celu - jak wskazuje skarżący - grupowania dzieci przez wzgląd na sposób, w jaki ich opiekunowie prawni zarabiają na życie. W ust. 1 wskazane zostały branże, które realizują zadania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (zapewnienie opieki dzieciom, których rodzice realizują zadania związane z zapobieganiem COVID-19). Natomiast kryterium wskazane w § 2 ust. 3 zaskarżonego zarządzenia zostało wprowadzone, aby zapewnić opiekę dzieciom, których rodzice zmuszeni byli do powrotu do aktywności zawodowej czy to w ramach umowy o pracę, innej umowy, czy w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Jeśli rodzice dziecka zmuszeni są powrócić do aktywności zawodowej, powinni zatem - zgodnie z pouczeniem pracownika przedszkola - złożyć wymagane dokumenty. Na dzień składania odpowiedzi na skargę przedszkole dysponuje wolnymi miejscami.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące wskazania przez skarżącego w jaki sposób postanowienia zaskarżonego zarządzenia naruszyły sferę gwarantowanych mu uprawnień , skarżący w piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2020r. (k.42) poinformował, że na skutek treści zaskarżonego aktu jego syn nie mógł być przyjęty do przedszkola, jako że wszystkie dostępne miejsca zostały zajęte przez dzieci rodziców będących pracownikami określonych gałęzi gospodarki (m.in. handlu oraz przedsiębiorstw produkcyjnych). Dodatkowo wskazał ,że okres (tzw. lockdown) wiązał się z obowiązywaniem najbardziej rygorystycznych obostrzeń związanych z epidemią wirusa SARS-CoV-2, w związku z czym nie było możliwości niezakłóconego korzystania z usług opiekunki dla dziecka. Stąd też - jako że razem z żoną zmuszeni byli opiekować się także drugim dzieckiem, będącym w wieku niemowlęcym - właśnie z powodu treści zaskarżonego zarządzenia w analizowanym okresie musiał zostać w domu, przez co nie był w stanie w wykonywać w pełnym zakresie czynności wchodzących w zakres jego działalności gospodarczej. Sytuacja ta doprowadziła z jednej strony do ograniczenia jego możliwości zarobkowych, a z drugiej do nadwyrężenia jego pozycji zawodowej ([...]), ponieważ jako [...] specjalizujący się w sprawach [...] nie mógł uczestniczyć w szeregu posiedzeń oraz czynności procesowych (np. [...]).

Według skarżącego , związek przyczynowy pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną polega zatem na tym, że w razie hipotetycznego niewejścia tego zarządzenia w życie mógłby posłać syna do przedszkola i w tym czasie skupić się na efektywnym prowadzeniu działalności gospodarczej. W jego ocenie zaskarżony akt prawny należy uznać za dyskryminujący równocześnie jego i jego żonę (przedsiębiorcy danej kategorii), jak również jego syna (dziecko przedsiębiorcy danej kategorii), prowadząc tym samym do ograniczenia wolności działalności gospodarczej wbrew warunkom wskazanym w art. 22 Konstytucji RP, a także prawa do prawidłowego wychowania (wszak pobyt dziecka w przedszkolu nie służy jedynie zapewnieniu mu opieki, ale stanowi także formę edukacji), a w dalszej kolejności do naruszenia praw i wolności wskazanych w skardze.

Ustosunkowując się do treści powyższego pisma skarżącego organ w piśmie procesowym z 18 lutego 2021r. ( k.60) podtrzymał stanowisko , że w wyniku wydania zaskarżonego zarządzenia nie został naruszony interes prawny skarżącego. Ponownie wskazał, że nie objęcie dziecka skarżącego opieką w przedszkolu w czasie epidemii COVID-19 wynikało tylko i wyłącznie z niedopełnienia przez skarżącego wymogów formalnych. W ramach prowadzonego przez Dyrektora Przedszkola rozeznania - przed otwarciem przedszkola w okresie pandemii - skarżący zadeklarował objęcie swojego dziecka opieką w przedszkolu. Skarżący został poinformowany, że deklaracja, którą złożył ma charakter jedynie informacyjny, dotyczący zainteresowania rodziców zajęciami opiekuńczo-wychowawczymi, zaś warunkiem przyjęcia dziecka do przedszkola było wypełnienie i przesłanie przez skarżącego karty deklaracji na zajęcia opiekuńczo- wychowawcze i oświadczenia zamieszczonego na stronie intrernetowej przedszkola. Skarżący pomimo otrzymania informacji o warunkach przyjęcia dziecka do przedszkola do dnia złożenia skargi oraz do końca roku szkolnego 2019/2020, nie wypełnił karty deklaracji na zajęcia opiekuńczo-wychowawcze, a tym samym nie przyprowadził dziecka do przedszkola. Wprawdzie przedszkole było przygotowane na przyjęcie ograniczonej liczby dzieci, zgodnie z Wytycznymi GIS oraz liczbą czynnych nauczycieli , jednak Dyrektor przedszkola zapewniał , że były miejsca dla dzieci. Ich liczba się zwiększała, a obowiązujące zaskarżone zarządzenie nie utrudniało dzieciom dostępu do opieki przedszkolnej, niezależnie od wykonywanych przez ich rodziców zawodów. Gdyby skarżący wypełnił deklarację na zajęcia opiekuńczo-wychowawcze dla dziecka , to w ramach wolnego miejsca w przedszkolu jego dziecko zostałoby przyjęte. Jeśli rodzice dziecka zmuszeni byli powrócić do aktywności zawodowej, powinni byli zatem - zgodnie z pouczeniem pracownika przedszkola - złożyć wymagane dokumenty, a następnie przyprowadzić dziecko do przedszkola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) , sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy ustrojowej kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 p.p.s.a. i art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. z 2020 r. , poz.713) zwanej dalej : u.o.s.g. nie wprowadzają - poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.

Jednakże badanie zasadności skargi na zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący ma legitymację do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny Postępowanie sądowo-administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 u.o.s.g. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżenia uchwały ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, określona powyżej przez ustawodawcę legitymacja do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organu gminy jest legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 p.p.s.a.. Zaostrzono tu bowiem w stosunku do podstawowej regulacji sądowo-administracyjnej, rygory związane z wnoszeniem skarg z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywołany przepis art.101 ust.1 u.o.s.g. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy i posiada charakter przepisu szczególnego. Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danego aktu podjętego przez organu jednostki samorządu terytorialnego. W staniem prawnym obowiązującym w momencie zainicjowania niniejszego postępowania przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy jest wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.o.s.g. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis) . Podstawą zaskarżenia w tym trybie jest nie tylko niezgodność uchwały lub zarządzenia z prawem , ale i równocześnie naruszenie przez te akty prawne konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób.

Jak wynika z treści cytowanego wyżej art. art.101 ust.1 u.o.s.g. ustawa samorządowa wprowadza wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, co niewątpliwie stanowi zawężenie – o czym była już mowa wyżej - legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w analizowanej sprawie Sąd w pierwszej kolejności był zobligowany do zbadania legitymacji procesowej skarżącego , co oznacza nie tylko ocenę istnienia interesu prawnego po jego stronie , ale również rozważenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, w trybie art. 101 ust.1 u.o.s.g., na przedmiotowe zarządzenie skarżący powinien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym zarządzeniem . Związek polegający na tym, że zarządzenie to narusza jego własny interes prawny lub uprawnienie " z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych, umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taki akt nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W tym miejscu zauważyć należy, że pojęcie "interesu prawnego" nie jest normatywnie dookreślone. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że o tym, czy strona ma interes prawny (uprawnienie) , a nie tylko faktyczny, decyduje ostatecznie to, czy jej żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. Przy czym interes ten musi być bezpośredni, konkretny , realny i rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Chodzi zatem o przepis prawa administracyjnego, który daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać np. z interesem cywilnym czy pracowniczym , aczkolwiek może on wywołać skutki w obu tych sferach .

Z kolei z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas , gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że na podmiocie skarżącym przedmiotowe zarządzenie ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego już w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało już dokonane zaskarżonym zarządzeniem).

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, który w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze skargi na podstawie art. 101 ust.1 u.o.s.g. winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego , skarżący - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - nie wykazał, aby zaskarżone zarządzenie naruszało jego uprawnienia wynikające z konkretnej normy prawa materialnego , kształtującej jego sytuację prawną . Natomiast to na nim spoczywa obowiązek udowodnienia ,że istnieje związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem , a jego indywidualną sytuacją prawną. To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy. Zdaniem Sąd, temu obowiązkowi skarżący nie sprostał.

W badanej sprawie skarżący , powołując się na standardy konstytucyjne , upatruje naruszenia interesu prawnego w niezgodnym z prawem ograniczeniu - jego zdaniem – prawa wynikającego z możliwości korzystania przez jego dziecko z publicznego przedszkola w okresie pandemii. Skarżący jednocześnie nie kwestionuje faktu ,że stosownej deklaracji w sprawie przyjęcia dziecka do przedszkola nie złożył . Wobec tego skarżący twierdząc, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny wskazuje na zagrożenie naruszenia jego interesu ( uprawnienia) w przyszłości. Takim twierdzeniem skarżący nie dowiódł , że zarządzenie naruszając prawo, jednocześnie realnie , negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną , czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W związku z tym podkreślić należy, że mające powstać w przyszłości ewentualne negatywne skutki, o których mowa w skardze, nie mogą być wiązane z podjętym zarządzeniem z uwagi na jego treść i ewentualne skutki jakie może wywołać. Zważywszy ,że przedmiotowe zarządzenie dotyczy wyłącznie wznowienia w realiach pandemicznych działalności publicznego przedszkola i wskazania - ze względów na te realia- preferencji w przyjmowaniu w określonej kolejności dzieci . Natomiast a priori nie wyklucza ono przyjęcia dziecka spełniającego kryteria określone w uchwale Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2017r. Nr [...] w sprawie ustalenia kryteriów wraz liczbą punktów oraz dokumentami potwierdzającymi spełnienie kryteriów przyjęcia do publicznych przedszkoli , punktu przedszkolnego i oddziałów przedszkolnych w szkołach prowadzonych przez Gminę K.. Trzeba wyraźnie wskazać ,że zadania organów gminy i odpowiadające im uprawnienia mieszkańców gminy w zakresie przyjęcia dziecka do gminnego przedszkola powinny być odczytywane na podstawie kompleksowej regulacji , a mianowicie ustawy samorządowej , prawa oświatowego i aktu prawa miejscowego , jaki stanowi wskazana wyżej uchwała Rady Gminy K.

Według skarżącego interes prawny, który został naruszony przedmiotowym zarządzeniem ma swoje źródło w normach prawa konstytucyjnego regulujących zasadę równości wobec prawa. Skarżący upatruje również naruszenie interesu prawnego w naruszeniu wyrażonej w art.20 Konstytucji RP swobodzie działalności gospodarczej . Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza jest zatem konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej . Z kolei według art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców ( Dz.U.2018 , poz.650) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

W ślad za stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013r. sygn. III SA/Kr178/13 powtórzyć należy ,że " Źródłem interesu prawnego nie może być konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, ani inna norma-zasada, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej w sposób bezpośredni sytuację prawną osoby wnoszącej skargę". Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał lub zarządzeń regulujących kryteria przyjęcia do publicznych placówek oświaty , prowadzonych przez gminę , a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Uznać zatem należy ,że zaskarżone zarządzenie nie wkracza w sferę uprawnień konstytucyjnych skarżącego, a skoro tak , to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego , a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.o.s.g.

Konkludując tę część rozważań uznać należy , że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje legitymacja skargowa na podstawie art. 101 ust.1 u.o.s.g. Z kolei ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje , że Sąd nie może badać legalności zaskarżonego zarządzenia w kontekście merytorycznych zarzutów skargi . Uruchamiana w trybie art.101 ust.1 u.o.s.g. kontrola sądowa może być bowiem wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero też uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13 - CBOSA).

Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono przepis art. 58 § 1 pkt 5a, na podstawie którego sąd odrzuca skargę , jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu powołanej wyżej ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów p.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Tym szczególnym przepisem , o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest cytowany wyżej przepis art.101 ust.1 u.o.s.g. Zestawienie zatem regulacji art. 101 ust.1 u.o.s.g. z obowiązującym obecnie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Natomiast niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi , a nie jej oddalenia.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie . Stwierdzenie zatem braku legitymacji procesowej skarżącego skutkowało na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniem skargi , o czym orzeczono jak w punkcie I tenoru postanowienia. Orzeczenie o zwrocie wpisu od skargi ( pkt 2 ) znajduje uzasadnienie w treści art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wedle którego Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozprawy.