Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 365/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.3, art. 137 ust. 1 pkt1, 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." - po rozpatrzeniu odwołania G. L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta L. - utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej projektowanym nr [...] o pow. 0.2875 ha, oznaczonej dawniej jako działka nr [...] w obszarze aktualnej działki nr [...] (obręb 27 - [...]), położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność G. L..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1980 r., znak: [...] na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. wywłaszczono dawne działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.0505 ha, będące własnością E. G., K. G. i H. P.. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. J. G., O. G. – S. , J. G., E. C., D. G. i H. P., wszyscy reprezentowani przez adwokat M. B., wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 0,5205 ha, wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...] podnosząc, że część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Legitymacja wnioskodawców do wystąpienia z wnioskiem została potwierdzona dokumentami dołączonymi do wniosku.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od rozpatrzenia wniosku o zwrot wyznaczając jednocześnie do załatwienia sprawy Starostę L..

W dniu [...] marca 2017 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których pełnomocnik wnioskodawców wskazał granice nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Z protokołu oględzin wynika, że przedmiotowy grunt stanowi część większego niezagospodarowanego terenu porośniętego niekoszoną roślinnością i drzewami pochodzącymi z samosiewu. Na gruncie widoczne są nasypy z ziemi, gruzu i odpadów komunalnych. Roślinność nie nosi jakichkolwiek oznak pielęgnacji. Na nieruchomości brak jest śladów jakiejkolwiek infrastruktury, ławek, chodników. Na gruncie widoczne są pozostawione śmieci i butelki. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawców stan zagospodarowania nieruchomości nie pozwala na korzystanie z opisywanego terenu przez mieszkańców osiedla [...], w szczególności w celach rekreacyjnych. Teren ten szpeci wizerunek osiedla mieszkaniowego. Natomiast w ocenie przedstawiciela G. L. przedmiotowa nieruchomość stanowi teren zielony położony na skraju osiedla mieszkaniowego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych przy [...] J. P. II oraz parku im. J. P. II. Na nieruchomości widoczne są wydeptane ścieżki, co świadczy o użytkowaniu terenu przez okolicznych mieszkańców.

P. z dnia [...] marca 2017 r. Starosta L. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. oraz do Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. o przesłanie oryginału bądź uwierzytelnionej kopii planu realizacyjnego oraz kopii planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących dla przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa.

Na podstawie informacji przedłożonej przez Wydział Architektury i Budownictwa UM L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalono, że dawna działka nr [...] objęta była planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania osiedla "[...]" zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1980 r. w sprawie zatwierdzenia założeń techniczno - ekonomicznych osiedla "[...]". Z planszy graficznej tego planu wynika, że część dawnej działki nr [...] przeznaczona była pod urządzenie drogi - ul. [...] (obecnie ul. [...]). Powyższy plan dla pozostałej części przedmiotowej działki nie zakładał jakiegokolwiek zagospodarowania (część ta znalazła się na skraju opracowania).

Następnie Wydział Planowania Urzędu Miasta L. do pisma z dnia [...] kwietnia 2017 r. załączył fragmenty rysunku i tekstu planu w skali 1:10000 pn. Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "PERSPEKTYWA" m. L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. z późniejszymi zmianami/odstępstwami, zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/72 PWRN w L. z dnia [...] lipca 1972 r. Zawnioskowany do zwrotu obszar według ustaleń tego planu przeznaczony był pod tereny rolne, ograniczenie dalszej zabudowy z wyjątkiem niezbędnych inwestycji związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej (symbol [...] 189,1 ha). Jednocześnie Wydział PIanowania przesłał kopie fragmentów archiwalnych tekstu Miejscowego Planu Szczegółowego LUBLIN-CZUBY w skali 1:2000 plansza podstawowa zatwierdzonego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. (Dz. U. Nr 11 poz. 57 z dnia [...] września 1976 r.). W świetle ustaleń tego planu nieruchomość wnioskowana do zwrotu przeznaczona była pod szkołę zawodową z warsztatami i internatem (symbol D41 UO). W dokumentacji geodezyjnej grunt objęty żądaniem zwrotu oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2875 ha.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Starosta L. przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości, podczas których geodeta uprawniony okazał granice nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. Podczas oględzin ustalono, że teren projektowanej działki nr [...] stanowi część większego niezagospodarowanego gruntu. Projektowana działka nr [...] porośnięta jest trawą, chwastami i krzewami pochodzącymi z samosiewu. Na działce tej widoczne są liczne nasypy i hałdy z ziemi i kamieni. W obszar opisywanej nieruchomości wchodzi niewielki fragment pobliskiego parkingu ogrodzonego siatką drucianą na słupkach. Pełnomocnik wnioskodawców zauważyła, że grunt zawnioskowany do zwrotu nie nosi śladów zorganizowanego zagospodarowania i urządzenia infrastruktury. Stan zagospodarowania uniemożliwia korzystanie z tego terenu przez okolicznych mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Opisywany teren jest zaniedbany, brak jest trawy, rosną na nim chwasty. W ocenie przedstawiciela G. L. projektowana działka nr [...] stanowi teren zielony położony na skraju osiedla mieszkaniowego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, parku im. J. P. II i drogi publicznej - ul. [...]. Zieleń znajdująca się na gruncie nosi ślady pielęgnacji (tzn. trawa jest skoszona).

Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się przed organem I instancji w dniu [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot projektowanej działki nr [...] o pow. 0,2875 ha, wnosząc przy tym o rozłożenie na 10 równych rat rocznych spłaty zwaloryzowanego odszkodowania należnego G. L. z uwagi na trudną sytuację finansową wnioskodawców.

Przedstawiciel G. L. sprzeciwił się zwrotowi wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na fakt, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Z protokołu oględzin wynika bowiem, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot jest częściowo zagospodarowana pod zieleń osiedlową, która spełnia funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe dla mieszkańców osiedla. Przedmiotowy teren zagospodarowany jest częściowo pod parking.

Starosta L. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił również do Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. o udzielenie informacji, czy część wnioskowanej do zwrotu działki stanowi przedmiot dzierżawy lub innych praw obligacyjnych lub rzeczowych, udzielonych na rzecz osób trzecich.

W odpowiedzi na powyższe Wydział Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował organ, że część terenu objętego wnioskiem o zwrot jest dzierżawiona na podstawie umowy dzierżawy nr [...] z [...] września 2013 r. przez [...]. W załączeniu przesłał kopię powyższej umowy wraz z załącznikiem graficznym oraz aneks do tej umowy. Z przedmiotowej umowy wynika, że przedmiotem umowy jest część działki nr [...] (obręb 27 - [...], arkusz mapy 2) użytkowana jako parking strzeżony. Jednocześnie wyjaśniono, że w części objętej wnioskiem o zwrot działka nr [...] nie jest przedmiotem innej umowy dzierżawy, najmu, jak również nie jest obciążona innymi prawami obligacyjnymi i rzeczowymi na rzecz osób trzecich.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2875 ha, położonej w L. przy ul. [...] na rzecz: H. P. w [...] części, J. T. G. i O. G. po [...] części, J. G., E. A. C. i D. A. G. po [...] części. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskowana do zwrotu projektowana działka nr [...] stała się zbędna na cel, w związku z realizacją którego nastąpiło wywłaszczenie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych.

Od decyzji organu I instancji, odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wniosła G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L., zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147. ze zm.) oraz art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a.

Zdaniem skarżącej cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Ogólne określenie jako budowa osiedla mieszkaniowego stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone czy parking. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie stanowi zmiany charakteru zamierzonej inwestycji, która realizowana jest zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Zgodnie z przytoczonym przez skarżącą orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez cel wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej ten cel, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie. Sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości zdaniem skarżącej dowodzi, że teren w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy o funkcji rekreacyjnej, będący infrastrukturą osiedlową, a osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również szereg innych obiektów, które stanowią zorganizowany zespół składników mających zaspokoić potrzeby mieszkańców, w tym zieleńce, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Dodatkowo skarżąca przytoczyła stanowisko Wojewody wyrażone w decyzjach z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2016 r., w których organ wskazał, że nawet nieruchomość pozostawiona w stanie zaniedbanym nie może z zasady uzasadniać uznania tej nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnośnie znajdującego się na przedmiotowej działce parkingu strzeżonego Prezydent Miasta L. twierdzi, że został zrealizowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego i jest jego uzupełnieniem, a tym samym stanowi infrastrukturę osiedla.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie Prezydenta Miasta L. nie zasługuje na uwzględnienie, podzielając jednocześnie przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie oraz rozstrzygnięcie tego organu.

Niewątpliwie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i tylko zrealizowanie powyższego celu w określonym w art. 137 ustawy czasie stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia, w tym Miejscowego Planu Szczegółowego LUBLIN-CZUBY zatwierdzonego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. wynika, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod szkołę zawodową z warsztatami i internatem (symbol D41 UO).

Z przeprowadzonych przez organ I instancji czynności dowodowych wynika, że część wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zajęta jest zajęta pod parking utwardzony żwirem, ogrodzony. Teren parkingu stanowi przedmiot dzierżawy firmy [...] Jak wykazało przeprowadzone postępowanie, nieruchomość oznaczona projektowanym nr [...] stanowi w większości nieużytek porośnięty wysokim chwastem. Nieruchomość jest zaśmiecona i pozbawiona śladów jakiejkolwiek inwestycji, w szczególności związanej z organizacją osiedla mieszkaniowego.

Również z załączonych do odwołania fotografii oraz zdjęć lotniczych z Systemu Informacji Przestrzennej L. z 2009 i 2014 r. ortofotomap, można jednoznacznie wywnioskować, że teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem fragmentu ogrodzonego parkingu strzeżonego, będącego obiektem komercyjnym, pomimo upływu wielu lat po wywłaszczeniu, pozostał niezagospodarowany. Jak wykazały oględziny, przeprowadzone przez organ I instancji, teren projektowanej działki nr [...] stanowi część większego obszaru, zajętego pod nieskoszoną trawę i roślinność pochodzącą z samosiewu. Roślinność ta ma charakter przypadkowy i nie zawiera żadnych elementów pielęgnacji. Nie można uznać, że zaśmiecony teren, na którym składowane są śmieci i odpady budowlane może stanowić część rekreacyjną osiedla mieszkaniowego, służącą jego mieszkańcom. Słusznie podnosi pełnomocnik wnioskodawców, że taki sposób zagospodarowania tego terenu oszpeca wręcz znajdujące się dalej osiedle mieszkaniowe i nie stanowi funkcjonalnie związanej z nim całości.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a w szczególności budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia realizacji strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]"', lecz jest parkingiem ogólnodostępnym (ogrodzony, służy działalności komercyjnej). Leży on bowiem w znacznej odległości od budynków tego osiedla (poza jego granicami). Znajdujące się na nieruchomości wydeptane ścieżki nie mają również znamion uporządkowanego ciągu pieszego czy rowerowego, a rozrzucone śmieci świadczą o braku działań podejmowanych przez odpowiednie służby komunalne czy porządkowe na tej nieruchomości. Ponadto dodał, że przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]".

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że przywołane w uzasadnieniu odwołania decyzje Wojewody tj. decyzja z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] oraz decyzja z dnia [...] dotyczyły spraw indywidualnych o odmiennym stanie faktycznym (chociażby inne przeznaczenie w planie ogólnym zagospodarowania obowiązującym w dacie wywłaszczenia).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. L. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, z późn. zm.), dalej u.g.n. poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo, że powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia,

2) przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznanie, że na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtarzając argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że organy obu instancji błędnie uznały, że przesłanki zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie zostały spełnione.

Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1980 r. znak: [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w dzielnicy [...].

W ocenie G. L. w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany. Przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości oględziny wykazały, że zawnioskowany do zwrotu grunt zagospodarowany jest w znacznej części pod zieleń osiedlową. Porośnięty jest trawą, samosiejkami i drzewami. Z zieleni tej mogą korzystać wszyscy mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie oględzin przeprowadzonych przez Starostę L. zieleń ta nosi ślady pielęgnacji i jest koszona interwencyjnie. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca projektowaną działkę nr [...] w niewielkiej części zajęta jest pod parking. Znajduje się ona na terenie osiedla mieszkaniowego w sąsiedztwie budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej, parku im. J. P. II i drogi publicznej ul. [...].

Zarówno organ I, jak i II instancji poczyniły wadliwe ustalenia co do celu wywłaszczenia nieruchomości, za który uznano budowę szkoły zawodowej z warsztatami i internatem. Za podstawę ustaleń przyjęto przede wszystkim Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego L. - [...] zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta L. z dnia [...] sierpnia 1976 r. Dokument ten ma charakter na tyle ogólny, że nie pozwala na sprecyzowanie celu wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych działek.

Przedmiotowy grunt został wywłaszczony z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wykazało przeprowadzone postępowanie dowodowe, obecnie zawnioskowany do zwrotu grunt znajduje się poza osiedlem "[...]", ale na terenie innego osiedla mieszkaniowego w otoczeniu budynków mieszkalnych i parku J. P. II. Fakt budowy na przedmiotowym gruncie fragmentu innego osiedla zamiast osiedla "[...]" nie stanowi przesłanki uzasadniającej jego zwrot.

Pełnomocnik G. L. podniósł, że osiedle mieszkaniowe nie ogranicza się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmuje również całą infrastrukturę w postaci urządzeń towarzyszących takich jak parkingi czy tereny zieleni osiedlowej. Ustalony sposób zagospodarowania działki będącej przedmiotem mniejszej sprawy dokonany w sposób zorganizowany i celowy oraz służący mieszkańcom powstałych budynków mieszkalnych pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie podlega zwrotowi w trybie art. 136 u.g.n. W świetle orzecznictwa, osiedle mieszkaniowe stanowi zorganizowaną całość, w ramach której można wyodrębnić budynki mieszkalne, ulice, parkingi, zieleńce, boiska i inne urządzenia służące mieszkańcom (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt: I OSK 2755/13). Wszystkie te składniki, ich wzajemny układ i jakość decydują o standardzie i funkcjonalności osiedla. Zrealizowanie na przedmiotowej działce choćby jednego z elementów osiedla trwale wyklucza ewentualność zaistnienia stanu zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Sposób zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości dowodzi, że teren ten w znacznej części stanowi zieleniec osiedlowy.

Wojewoda błędnie wskazał, że nie można uznać za realizację celu nabycia realizacji strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym. Leży on bowiem w znacznej odległości od budynków tego osiedla (poza jego granicami).

Organ II instancji w swojej argumentacji nie odniósł się do znajdującej się na nieruchomości infrastruktury podziemnej, niezbędnej dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego . Jak wynika z załączonej do odwołania Prezydenta Miasta L. mapy zasadniczej, przez teren projektowanej działki nr [...] przebiega fragment podziemnej sieci ciepłowniczej obsługującego zarówno teren osiedla "[...]" i "[...]", a zatem stanowiącego jego niezbędną do funkcjonowania infrastrukturę.

Projektowana działka nr [...] jest integralną częścią wieloetapowej i skomplikowanej inwestycji polegającej na budowie i urządzeniu osiedla mieszkaniowego. Istniejące na przedmiotowej nieruchomości: zieleń, parking i podziemna sieć ciepłownicza niewątpliwe stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Z konfrontacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z celem na niej zrealizowanym wynika, iż cele te są tożsame, a tym samym żądanie zwrotu nie może zostać uwzględnione z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z decyzją wywłaszczeniową.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (przykładowo wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09).

Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (aktu notarialnego), ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Podstawowym źródłem pozostaje wprawdzie umowa zawarta w formie aktu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14), tym niemniej w postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1842/15). Dopiero zaś, gdy na podstawie tych dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. Dokumenty i dowody określające sposób zagospodarowania nieruchomości, które zostały sporządzone po zawarciu umowy jej nabycia lub po wydaniu decyzji o jej wywłaszczeniu, nie mogą być traktowane jako konkretyzujące cel nabycia lub wywłaszczenia dla potrzeb prowadzenia obecnie postępowania zwrotowego, skoro skuteczność tego nabycia lub wywłaszczenia była zależna od sformalizowanego określenia celu, nawet w sposób ogólnikowy, przed sporządzeniem aktu nabycia lub wywłaszczenia, a najpóźniej w samym akcie nabycia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IOSK 1376/16).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że nabycia nieruchomości, której zwrotu domagają się skarżący, dokonano w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego "[...]" w L., w tym realizacją zespołu szkół zawodowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z przepisów Miejscowego Planu Szczegółowego [...] [...] z [...] sierpnia 1976 r. wynika bowiem, że wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod oświatę - budowę zespołu szkół (zawodowych) z warsztatami i internatem (symbol D41 UO).

Wskazać należy, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wykazało, że na wspomnianym gruncie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, to jest budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Jak wynika z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniach 17 marca i [...] czerwca 2017 r., część terenu wnioskowanego do zwrotu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. Dalsza część działki porośnięta wysokim, niekoszonym, chwastem. Znajdują się tam nasypy z ziemi, gruzu i odpadów komunalnych. Roślinność nie nosi jakichkolwiek oznak pielęgnacji. Na nieruchomości brak jest śladów jakiejkolwiek infrastruktury w postaci ławek czy chodników. Widoczne są tam pozostawione śmieci i butelki.

Ponownie należy podkreślić, że celu wywłaszczenia nie można interpretować dowolnie. Brak jest podstaw, by uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla. Trzeba zauważyć, że nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle związane z tym osiedlem i jego funkcjami. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń. Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". Nie można uznać, że o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istnienie na działce podlegającej zwrotowi terenu zielonego jako elementu infrastruktury osiedla, skoro teren ten miał być elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]", które – jak wynika z akt sprawy – nie obejmuje tej nieruchomości. Przedmiotowy grunt wchodzi do zasobu gruntów gminy, a tym samym nie jest częścią integralną osiedla mieszkaniowego "[...]".

Niekwestionowane jest przy tym, że z załączonych do akt fotografii lotniczych (ortofotomap) z okresu od 2003 r. do 2014 r., wynika, że teren dawnej działki nr [...], z wyjątkiem parkingu, pomimo upływu wielu lat po nabyciu, pozostawał niezagospodarowany. W szczególności fotografie z 2003 r. i 2005 r. potwierdzają, że teren ten nie był wówczas zagospodarowany (brak śladów nowych nasadzeń, pielęgnacji, widoczne jedynie wydeptane ścieżki i przypadkowa zieleń).

Mając na względzie powyższe ustalenia trafnie stwierdziły organy, że cel nabycia spornej nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", a zwłaszcza budowa na tym terenie zespołu szkół zawodowych z infrastrukturą, nie został zrealizowany. Nie można uznać za realizację celu nabycia urządzenia strzeżonego parkingu, który w żaden sposób nie jest parkingiem funkcjonalnie powiązanym z osiedlem "[...]", lecz jest parkingiem ogólnodostępnym, jest ogrodzony i służy działalności komercyjnej. Oczywiste jest, że teren ten leży w znacznej odległości od najbliżej położonych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wchodzących w skład tego osiedla. Bezsporne jest zarazem, że osiedla mieszkaniowe "[...]" i "[...]" w L. zostały wybudowane zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną z 1986 r., która to koncepcja przewidywała na tym terenie jedynie budowę opisanego zespołu szkół zawodowych wraz z terenem rekreacyjno-sportowym, rozciągającym się aż do wąwozu znajdującego się od strony południowej tego obszaru.

Skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób zgodny z określonym w opisanych dokumentach planistycznych, nie jest dopuszczalnym uznanie, jak tego chce strona skarżąca, że istniejąca na gruncie "infrastruktura osiedla mieszkaniowego" stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia.

Wskazać bowiem należy, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, przeszkodą do zwrotu nieruchomości nie może być także budowa infrastruktury technicznej, która według twierdzeń strony skarżącej , przebiega pod przedmiotową działką. Przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 235/10 oraz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1082/13).

Nieuzasadnione były również pozostałe zarzuty skargi, albowiem organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, dochowując w tym zakresie wymogów zawartych w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.