Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1037/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 12  pkt 8  lit. a i g,  art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 3b, art. 13,  art. 34,  art. 37 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 6, § 7 pkt 4 oraz § 13 uchwały i orzeka, że w tej części nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., podjętym z upoważnienia Wojewody [...] na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592), stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w K. z dnia [...] r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Powiatu [...] w części określonej w:

- § 3 uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym;

- § 6 ust. 3 uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11 i 11 lit. a oraz art. 25 lit. b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651);

- § 6 ust. 4 uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11, 11 lit. a i art. 15 ust. 1 oraz art. 25 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym;

- § 9 uchwały jako niezgodnej z art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- § 12 i 13 uchwały jako niezgodnej z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 14 uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 18 uchwały jako niezgodnej z art. 37 ust. 2 – 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- § 20 ust. 2 jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 11, 11 lit. a oraz art. 25 lit. b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 12 ust. 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym zawiera upoważnienie dla rady do określenia zmian nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu.

Wskazany przepis w związku z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy, stanowi podstawę do nadania omawianej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego, co oznacza konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, tak więc w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Muszą one być zgodne z innymi przepisami i ponadto nie powinny powtarzać kwestii uregulowanych w ustawie upoważniającej lub innych aktach normatywnych. Niedopuszczalność powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień zawartych w innych aktach normatywnych sygnalizował już kilkakrotnie NSA (wyroki z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/08, OSS 2000/1/17, z dnia 25 sierpnia 1994 r. SA/Gd 1260/94, OSS 1996, Nr 2, poz. 47, z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1831, niepubl., z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1044/03, niepubl.). Z tych samych powodów niedopuszczalne jest działanie polegające na modyfikacji treści aktów normatywnych wyższego rzędu.

Tymczasem w § 3 uchwały, Rada Powiatu postanowiła, iż obrót nieruchomościami Powiatu nie wymaga podejmowania przez Radę odrębnych uchwał za wyjątkiem przypadków zastrzeżonych w uchwale. Zdaniem Wojewody brak jest podstawy prawnej do wydania takiej regulacji. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy, daje możliwość wyłącznie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Natomiast do określenia czym jest obrót, posiłkowo można posłużyć się brzmieniem art. 13 ustawy, który stanowi iż nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążone ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. W związku z powyższym, należy uznać, iż Rada Powiatu wykroczyła poza delegację ustawową z uwagi na fakt, iż termin "obrót" zawiera szerszy zakres czynności (m. in. ze względu na użyczenie i trwały zarząd) niż przyznane Radzie kompetencje na mocy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym

W ocenie Wojewody nie znajdują uzasadnienia w świetle delegacji ustawowej również postanowienia § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały, dotyczące wniesienia nieruchomości jako aportu do spółki prawa handlowego z udziałem Powiatu. Z treści art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wynika bezsprzecznie, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, Zakamycze 1999 r., s. 15). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, w związku z czym zapisy § 3 oraz § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały, podlegają uchyleniu.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznają uprawnienia organowi wykonawczemu w zakresie gospodarowania nieruchomościami powiatu. Z art. 25 lit. b ustawy, wprost wynika, iż powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu, natomiast art. 11 stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Jak wynika z treści art. 11a ustawy, cytowany przepis stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym treść § 6 ust. 3, § 6 ust. 4 oraz § 20 ust. 2 uchwały, z uwagi na wkroczenie w kompetencję Zarządu należy uznać za sprzeczną z prawem. Jednocześnie podkreślono, że kwestia dopłaty w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości została uregulowana ustawowo. Z brzmienia art. 15 ust. 1 ustawy wynika, iż wysokość dopłaty jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości, stąd postanowienia uchwały zawarte w § 6 ust. 4, jako określające w sposób odmienny rozliczenia należności stron z tytułu zamiany nieruchomości, stanowią naruszenie prawa.

Ponadto, Rada Powiatu w K. w § 9 uchwały określiła wysokość pierwszej opłaty przy oddawaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Tymczasem jak wynika z art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że Rada istotnie naruszyła przepisy prawa z uwagi na wkroczenie w kompetencje organu wykonawczego w powyższym zakresie.

Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziło również określenie w uchwale kwestii dotyczącej pierwszeństwa nabycia lokali mieszkalnych (§ 12 – 14 uchwały). Regulację w powyższym zakresie zawiera bowiem art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z uwagi na powyższe, Rada Powiatu naruszyła prawo poprzez określenie innych warunków uprawniających do skorzystania z prawa pierwszeństwa niż wymienione w wyżej wskazanym przepisie. Na mocy art. 34 ust. 6 w zw. z art. 34 ust. 6 lit. a, ustawodawca wyposażył radę w kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, ale tylko w ograniczonym zakresie przedmiotowym. Zakres ten sprowadza się bowiem tylko do lokali oraz budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy.

Zdaniem Wojewody, uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 34 ust. 6 i 6 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego. Tym samym materia ta nie może być regulowana w ramach uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości – niewątpliwie będącej aktem powszechnie obowiązującym. W ocenie organu nadzoru, przyznawanie uchwałą określonych praw najemcom lub dzierżawcom konkretnych lokali, budynków mieszkalnych i użytkowych na terenie gminy, przesądza o indywidualnym charakterze takiej uchwały.

Ponadto, Rada Powiatu w K. w § 18 uchwały, określiła przypadki odstąpienia od obowiązku przetargowego zawarcia umów dzierżawy, lub najmu. Jednakże zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Tymczasem art. 37 ust. 4 ustawy stanowi, iż wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z redakcji przywołanych wyżej przepisów wynika, że oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Norma zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zwarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. W związku z tym zapisy zawarte w § 18 uchwały uznano za sprzeczne z prawem.

W skardze do sądu administracyjnego Powiat [...] działając w oparciu o uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 3, § 7 ust. 4, § 12 ust. 3, § 13 i § 20 ust. 2 uchwały. Skarżący podniósł, że wnoszenie nieruchomości jako wkładów niepieniężnych do spółek, stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (vide: wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 856/08 ONSA i WSA 2009/4/80 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1328/10). Zasady wnoszenia takich wkładów (aportów rzeczowych) nie zostały jednak określone w § 7 pkt 4 uchwały, lecz jedynie wymieniono możliwe przypadki zbywania nieruchomości.

Gdy zaś idzie o zapis § 6 ust. 3 uchwały Rada Powiatu nie wkroczyła w kompetencje Zarządu, gdyż nie określiła kierunku prowadzonych zachowań ani ich wpływu na decyzje i oświadczenia Zarządu. Natomiast przepisy § 12 ust. 3 i § 20 ust. 2 uchwały, mają jedynie charakter generalnej wytycznej dla Zarządu Powiatu, stanowiąc o pierwszeństwie w typowaniu do sprzedaży nieruchomości lokalowych, a nie w ich nabywaniu oraz o nabywaniu nieruchomości za zbyt wygórowaną cenę.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Zdaniem organu nadzoru, zapis § 7 pkt 4 uchwały wprowadza bowiem zasadę wnoszenia aportu do spółek, co wykracza poza delegację z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, zaś w podstawie prawnej uchwały nie powołano przepisu art. 12 pkt 8 lit. g tej ustawy.

Sporny zapis § 6 ust. 3 uchwały stanowi zaś przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż Rada Powiatu nie może wskazywać Zarządowi sposobu realizacji zadań wynikających z art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przy tym regulację w tym zakresie zawiera art. 28 ust. 2 tej ustawy, przewidując rokowania w przypadku zamiany nieruchomości w formie bezprzetargowej.

Biorąc zaś pod uwagę całość regulacji zawartej w § 12 uchwały, dotyczącej kwestii pierwszeństwa, zapis ust. 3 stanowi naruszenie art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na wprowadzenie odmiennych (dodatkowych) warunków. Gdy zaś idzie o zapis § 20 ust. 2 uchwały, organ nadzoru podtrzymał stanowisko o naruszeniu kompetencji organu wykonawczego (art. 11 i art. 11a w zw. z art. 25b ustawy).

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewskazania przez skarżącego naruszenia prawa lub interesu prawnego, o którym mowa w art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym względzie powołał się na postanowienie NSA z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1944/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie na brak podstaw do uwzględnienia wniosku organu nadzoru w przedmiocie odrzucenia skargi. Przepis art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wymienia wymogi formalne skargi. Braki w tym zakresie mają charakter usuwalny, a podstawą odrzucenia skargi może być jedynie ich nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie na wezwanie sądu (art. 58 § 1 pkt 2 ustawy). Tymczasem skarżący Powiat nie został wezwany do uzupełnienia braków skargi poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Stąd też bez uprzedniego wezwania w żadnym przypadku skarga nie mogła być odrzucona. Zdaniem składu orzekającego, brak też było podstaw do wezwania skarżącego do uzupełnienia elementu skargi z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy. Faktem jest, że zarzuty skarżącego nie zostały wyartykułowane wprost, jednak z uzasadnienia skargi wynika określenie naruszenia prawa. Nadto, w toku rozprawy sądowej pełnomocnik Powiatu [...] wskazała na przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, który jej zdaniem błędnie zastosował organ nadzoru. Godzi się też podnieść, że z mocy art. 134 § 1 ustawy, sąd administracyjny zobligowany jest do działania z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji, brak podstaw do żądania od strony skarżącej kompleksowego i wyczerpującego wywodu prawnego, wskazującego na konkretne normy prawne, które zostały działaniem lub zaniechaniem organu naruszone (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W – wa 2011, s. 308). Nadto, odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, wskazać przyjdzie, że podjęta została przez Powiat [...] uchwała w tym przedmiocie, czym dopełniono wymogu z art. 85 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś skargę wniesiono w terminie 30-dniowym od doręczenia w dniu [...] r. zaskarżonego aktu. Z tych też względów skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Zdaniem sądu administracyjnego, musiał odnieść skutek zarzut błędnej wykładni art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, gdy idzie o stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Rady Powiatu K. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami w częściach określonych w § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 oraz § 13 uchwały.

Zakwestionowane przez organ nadzoru zapisy § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały, dotyczą wnoszenia nieruchomości jako aportu do spółek z udziałem Powiatu w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, co w świetle uchwały stanowi przypadek zbycia nieruchomości i wymaga zgody Rady Powiatu. Zdaniem Wojewody, tego rodzaju regulacja wykracza poza delegację ustawową z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż termin "obrót", użyty w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest szerszy niż kompetencje Rady.

Faktem jest, że ustawa o samorządzie powiatowym nie definiuje pojęcia "zbycie nieruchomości", użytego w art. 12 pkt 8 lit. a. Jednak odesłanie do ustaw szczególnych pozwala na interpretację tego pojęcia przy użyciu definicji, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Trafnie wskazał skarżący Powiat, że przez zbycie nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b). Redakcja ta koreluje z treścią art. 37 ust. 2 pkt 7 ustawy. Prawidłowo wskazał skarżący, że wniesiona aportem nieruchomość powiększa majątek spółki kapitałowej i przestaje mieć charakter własności komunalnej (vide: m. in. wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt I OSK 856/08, ONSA i WSA 4/31/2009). Zatem brak podstaw do przyjęcia, że zbycie nieruchomości to jedynie jej sprzedaż. Nie ma też żadnego znaczenia, że jeszcze szerszym pojęciem jest obrót nieruchomości, zdefiniowany w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis wprost wymienia przypadek wnoszenia nieruchomości tytułem aportów do spółek. Problem jednak leży w tym, że ustawa o samorządzie powiatowym jako wyłączną właściwość rady powiatu przewiduje też tworzenie i przystępowanie do spółek, co jest aktem indywidualnym, ale równocześnie określanie zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji (art. 12 pkt 8 lit. g). Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że określanie takich zasad ma charakter generalny i dotyczy trybu zarządzania mieniem powiatu, a zatem stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy. Stąd też pojęcie zbywania nieruchomości z art.12 pkt 8 lit. a ustawy, częściowo pokrywają się i zazębiają w przypadku, gdy nieruchomości wnoszone są tytułem aportu do spółek. Wkłady mogą mieć bowiem charakter pieniężny i niepieniężny (aporty), którymi mogą być nieruchomości, ale też inne składniki mienia np. maszyny, pojazdy czy sprzęt. Jednak w każdym wypadku określanie zasad wnoszenia nieruchomości do spółek ustawodawca przyznał radzie powiatu. Stąd też postanowienia § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały, nie wykraczają poza delegację ustawową. Nawet przy założeniu, że w podstawie prawnej uchwały nie przywołano przepisu art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tej części, jako że co najwyżej tego rodzaju uchybienie należy kwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa, które stwarza jedynie podstawę do wskazania przez organ nadzoru wydania uchwały z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ustawy). Aczkolwiek organ nadzoru nie zakwestionował faktu, że jako zasadę wnoszenia nieruchomości do spółek w formie własności lub prawa użytkowania wieczystego przewidziano wymóg zgody Rady Powiatu, to zdaniem sądu administracyjnego, tego rodzaju zapis nie narusza prawa. W tym względzie należy w pełni podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt II GSK 253/05, (LEX nr 197285).

W konsekwencji, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 6 i § 7 pkt 4 uchwały, zapadło z naruszeniem art. 12 pkt 8 lit. a i g ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem Rada Powiatu władna była do określania w drodze aktu prawa miejscowego zasad wnoszenia własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości tytułem aportu do spółek jako formy zbycia nieruchomości. Nadto, skargę należało uwzględnić w zakresie stwierdzenia nieważności § 13 uchwały. Wbrew stanowisku organu nadzoru, zapis ten nie narusza art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem jak zasadnie podniesiono w skardze, reguluje kolejność przygotowania nieruchomości do sprzedaży, a nie – kolejność ich zbywania, przewidując, że w pierwszej kolejności przygotowywane do sprzedaży będą te nieruchomości, w których wszyscy najemcy wyrażali na piśmie wolę nabycia lokalu mieszkalnego. Fakt, że w takiej sytuacji dana nieruchomość zostanie w pierwszej kolejności wytypowana do sprzedaży, nie ma z istoty żadnego wpływu na skorzystanie z prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ustawy. W praktyce możliwe jest też załatwianie wniosków według kolejności upływu. Jednak sam zamiar nabycia nieruchomości nie rodzi po stronie właściciela obowiązku jej zbycia. To wola właściciela jest istotna, a zatem może decydować, które nieruchomości i w jakiej kolejności przeznaczyć do zbycia, kierując się względami celowości i ekonomii gospodarczej. Skoro kwestii tej nie reguluje żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, dopuszczalne jest uregulowanie kolejności przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży jako zasad zbycia w drodze aktu prawa miejscowego.

Z tych względów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako wydane z naruszeniem kompetencji Rady Powiatu podlegało uchyleniu w powyższym zakresie na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia w części skargi, należało orzec o niewykonalności zaskarżonego aktu w uchylonym zakresie z mocy art. 152 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten dotyczy również rozstrzygnięć nadzorczych, gdyż jego celem jest pozbawienie skutków prawnych zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku (vide: przywołany komentarz, s. 543). W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, z mocy prawa wstrzymuje się jej wykonanie (art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dniem doręczenia wywołuje określony skutek prawny, który trwałby nadal, mimo uchylenia na mocy wyroku sądowego wadliwego aktu – do czasu jego uprawomocnienia się. Skutek ten polega zaś na niemożności wykonywania uchwały. W sytuacji gdy brak jest przepisu szczególnego regulującego w odmienny sposób tryb orzekania z art. 152 ustawy, niezbędne było określenie w wyroku, że do czasu jego uprawomocnienia się, rozstrzygnięcie nadzorcze w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu w znaczeniu art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W pozostałym zakresie skarga nie jest uzasadniona.

Sąd administracyjny podzielił bowiem pogląd organu nadzoru, że zapisy § 6 ust. 3, § 12 ust. 3 i § 20 ust. 2 uchwały, naruszają przepisy prawa, przywołane w zaskarżonym akcie.

Brak podstawy prawnej do zawarcia w akcie prawa miejscowego wymogu, że warunek zamiany nieruchomości ustala się w drodze rokowań. Przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, przewiduje właściwość rady jedynie wówczas, gdy dana materia nie została uregulowana w drodze ustawy. Tymczasem z mocy art. 37 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zbycie nieruchomości następuje w trybie zamiany, jej zbywanie następuje w drodze bezprzetargowej. Wówczas zgodnie z art. 28 ust. 2 zd. 2 tej ustawy, warunki zbycia nieruchomości ustala się w drodze rokowań przeprowadzonych z nabywcą, zaś protokół z tej czynności stanowi podstawę do zawarcia umowy (art. 28 ust. 3). Zatem § 6 ust. 3 uchwały stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej, bowiem Rada Powiatu nie posiada kompetencji do uregulowania zasad zbycia nieruchomości, w takim zakresie, jaki określają ustawy szczególne (w tym wypadku – ustawa o gospodarce nieruchomościami). Gdy zaś idzie o przepis § 12 ust. 3 uchwały wprowadzający warunek sprzedaży lokalu dotychczasowemu najemcy w postaci niezalegania z płatnością czynszu, zasadnie stwierdził Wojewoda, że zapis ten narusza art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na wprowadzenie dodatkowego kryterium uprawniającego do skorzystania z prawa pierwszeństwa, przyznanego w drodze aktu rangi ustawowej. Względy racjonalne przytoczone w skardze, nie mogą stwarzać podstawy do modyfikacji przepisów ustawy. Warunek z § 12 ust. 3 uchwały uniemożliwia zaś skorzystanie z prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego jego najemcy, zalegającemu z płatnością czynszu, aczkolwiek ustawodawca takich ograniczeń nie wprowadził. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zapis § 12 ust. 3 uchwały nie ma charakteru wytycznej dla zarządu, lecz stanowi akt prawa miejscowego, o czym przesądza powołana podstawa prawna i zakres regulacji.

Wreszcie, gdy idzie o zapis § 20 ust. 2 uchwały, przewidujący że cena nabycia nieruchomości przez powiat nie może odbiegać od średnich cen wolnorynkowych o więcej niż 20%, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że tego rodzaju regulacja nie stanowi zasad w rozumieniu ustawy, lecz ingeruje w kompetencje zarządu. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że w istocie niejasna i nieprecyzyjna redakcja tego przepisu uniemożliwia jego zastosowanie. Nie wiadomo bowiem, o jakie ceny wolnorynkowe chodzi oraz kto i w jakim trybie miałby dokonać ich obliczeń. Co więcej, użyty zwrot "nie może odbiegać" wcale nie wskazuje na ograniczenie tylko górnej ceny nabycia nieruchomości, ale i może być interpretowany jako ograniczenie minimalnej ceny nieruchomości. Wadliwa redakcja tego przepisu, w każdym wypadku musiała więc prowadzić do stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

W tej sytuacji skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo częściowego uwzględnienia skargi, sąd administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania z braku wniosku strony skarżącej o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ustawy).

mw