Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2390/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. D. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r. Nr [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę nadbudowanej części budowli ziemnej zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...] w [...] przy ul. [...].

W dniu 24 lipca 2009 r. i 31 sierpnia 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali kontroli ww. nieruchomości. W wyniku tej kontroli ustalono, że na działce o nr jw. pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ogrodzeniem od strony ulicy [...] wykonana jest budowla z ziemi i kamieni (głazów) o wymiarach w podstawie ok. 17,0 x 7,5 m i wysokości około 5,15 m. W budowli usytuowane są przejścia prowadzące do budynku. W kilku miejscach z budowli wyrastają pnie drzew. Wedle oświadczenia inwestora w miejscu tym istniał od lat 50-tych wał z ziemi usłany kamieniami (głazami). S. D. podał, że ułożył te kamienie na cement i dodatkowo wykonał podwójne fundamenty oraz, że nie posiada pozwolenia na budowę, albowiem dowiedział się, iż na ogródki skalne takie pozwolenie nie jest potrzebne.

Pismem z 9 września 2009 r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót związanych z wykonaniem budowli z ziemi i kamieni na ww. działce, a następnie postanowieniem z [...] października 2009 r. -na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na S. D. obowiązek przedstawienia, w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. W wydanym postanowieniu organ wskazał, że ze względu na znaczne rozmiary przedmiotowej w sprawie budowli oraz niewielką odległość od ciągu komunikacyjnego drogi publicznej, istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące stateczności całej budowli, jakości wykonanych robót oraz ich zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Stąd też zachodzi konieczność nałożenia obowiązku przedstawienia stosownej ekspertyzy.

W dniu 21 października 2009 r. inwestor przedstawił wymaganą ekspertyzę techniczną, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego - mgr inż. M. B. W ekspertyzie tej stwierdzono, że wykonany wał z mas ziemnych i głazów spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcyjno – budowlanego, a tym samym nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Następnie, postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z nadbudową i rozbudową budowli ziemnej na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] i nałożył na inwestora – S. D. - obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2010 r. zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowiły nadbudowę i rozbudowę istniejącej budowli ziemnej. Wykonanie takich robót zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ właściciel nie uzyskał takiej decyzji uznano, że wykonane roboty zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej.

Pismem 19 kwietnia 2010 r. S. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o umorzenie postępowania administracyjnego wskazując, że z mapy geodezyjnej z 1946 r., wydanej przez Wydział Geodezji w Starostwie Powiatowym w [...], wynika że przedmiotowe wały istniał już w 1946 r. Przez wiele lat były zaniedbane i niezabezpieczone. Na skutek erozji zostały one uszkodzone. Po latach postanowił więc je w formie ogródka skalnego naprawić, wzmocnić i przywrócić pierwotny wygląd.

Dalej, decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] -na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego- nakazał S. D. rozbiórkę nadbudowanej części budowli ziemnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...], do wysokości 2,19 m od poziomu chodnika przyległego do ulicy [...]. W uzasadnieniu podał, że w związku z nie przedłożeniem przez inwestora wymaganych dokumentów (w terminie wyznaczonym postanowieniem z [...] stycznia 2010 r.), należało orzec o rozbiórce. Wyjaśnił też, że wykonane roboty budowlane stanowiły nadbudowę istniejącej budowli ziemnej. Roboty te wykonano w warunkach samowoli budowlanej, albowiem inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę wymaganego dla tego typu robót. Podał również, iż po przeprowadzeniu analizy przedłożonej przez inwestora mapy geodezyjnej z 1946 r. stwierdził, że wprawdzie zawiera ona rzędne wysokościowe przedmiotowej budowli ziemnej, zgodne ze stanem z 1946 r., jednakże dla niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie mają parametry budowli w dniu przystąpienia do robót budowlanych. Zatem za dowód określający parametry przedmiotowej budowli w okresie przed wykonaniem robót należało przyjąć mapę do celów projektowych aktualną na dzień 24 czerwca 1996 r., którą to włączono do akt sprawy i na której to zaprojektowano rozbudowę istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Zgodnie z tą mapą, wysokość budowli ziemnej przed nadbudową dokonaną przez S. D. wynosiła około 2,19 m. Wysokość tę ustalono jako różnicę rzędnej wierzchołka nasypu (168,0) i rzędnej jego podstawy (165,81).

Odwołanie od powyższej decyzji wniesione zostało z zachowaniem terminu przez pełnomocnika inwestora – M. K., jak i przez inwestora osobiście. W odwołaniu wniesionym osobiście, S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, że w jego ocenie organ błędnie zakwalifikował prowadzone na nieruchomości prace jako nadbudowa i rozbudowa budowli ziemnej. Wskazał, że dokonana inwestycja była jedynie remontem przeprowadzonym na już istniejącym wale, koniecznym do utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym. Zaznaczył, że odtworzony został stan pierwotny. Nadto, odwołujący się podniósł, że organ z niewiadomych względów przyjął za datę dla ustalenia stanu pierwotnego - sytuację faktyczną uwzględnioną na mapie sporządzonej do celów projektowych, aktualną na dzień 24 czerwca 1996 r. Organ pominął tym samym fakt, iż wał istniał na nieruchomości już dużo wcześniej przed wskazaną datą. Odwołujący się zakwestionował także obliczenia wykonane przez organ, a dotyczące wysokości budowli przed przystąpieniem do prac.

Decyzją z [...] października 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia PINB w [...] tak dotyczące stanu faktycznego jak i prawnego sprawy. Podał, że sprawa dotyczy nadbudowy i rozbudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego jakim bezsprzecznie jest budowla ziemna, czyli wał z ziemi i kamieni stanowiący techniczno-użytkową całość. Wskazał też, że prace budowlane inwestor prowadził w warunkach samowoli budowlanej, bowiem nie dysponował pozwoleniem na budowę, a takie w tym przypadku było konieczne. Za właściwy w konsekwencji organ II instancji uznał tryb przyjęty przez organ I instancji w sprawie, tj. uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego. Wyjaśnił również, że przedmiotowa inwestycja przekracza definicję aranżacji terenu. Stwierdził, że jeżeli prace przy aranżacji terenu wiązać się będą z robotami budowlanymi jakie obejmuje swym zakresem ustawa – Prawo budowlane, to wówczas podlegać będą tej ustawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej w dniu 2 listopada 2011 r. na wskazaną decyzję [...]WINB z [...] października 2010 r. skarżący – S. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. wskazał, że dokonana inwestycja była jedynie remontem przeprowadzonym na już istniejącym wale ziemnym. Wyjaśnił, że podnosząc zarzut naruszenia prawa przez organ miał na uwadze to, iż w trakcie postępowania nie wyjaśniono okoliczności faktycznych, albowiem nie odniesiono się do stanu pierwotnego inwestycji.

W piśmie nadanym do Sądu w dniu 8 listopada 2011 r. (a zatytułowanym również skarga), skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej z [...] sierpnia 2009 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. z uwagi na nie przeprowadzenie wyczerpującej analizy całego materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do twierdzeń zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że organ orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę jego wyjaśnień i podnoszonych przez niego wielokrotnie okoliczności. Nie uwzględnił faktu, że przedmiotowy wał istnieje od lat 40-tych oraz, że wykonane pracy umocniły jedynie konstrukcję tego wału, ale nie zmieniły ani jego położenia ani wyglądu. Nadto, skarżący jako dowolne określił przyjęcie przez organ, iż dla ustalenia stanu pierwotnego obiektu ważna będzie sytuacja faktyczna uwzględniona na mapie sporządzonej do celów projektowych, aktualna na dzień 24 czerwca 1996 r. Skarżący powtórzył w tym zakresie stanowisko prezentowane w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym także z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione.

Z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenia, uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także -na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), decyzji ją poprzedzającej organu I instancji oraz postanowienia tego organu z [...] stycznia 2010 r.

Przed wskazaniem okoliczności, które zaważyły na uwzględnieniu skargi zauważyć trzeba, iż postępowanie dowodowe organów obu instancji winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Należy też zaznaczyć, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony (art. 78 k.p.a.). W wyroku z 29 września 1997 r. (sygn. akt I SA/Wr 700/79) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". Podnieść również należy, iż dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99, Lex nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje (...) kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a." (v. także wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).

Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie nie przeprowadzono prawidłowego postępowania dowodowego. Ustalenia faktyczne poczyniono w oparciu o niepełnym materiał dowodowy, a argumentację odwołującego się pozostawiono bez żadnej analizy. Błędy proceduralne popełnione przed organami obu instancji skutkowały w efekcie wydaniem wadliwych decyzji.

Przypomnieć trzeba, iż Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakazują skarżącemu w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę nabudowanej części budowli ziemnej, tj. wału z ziemi i kamieni znajdującego się na posesji zabudowanej, a dokładnie pomiędzy budynkiem mieszkalnym a ogrodzeniem od strony ulicy. Wskazany przepis prawa materialnego został zastosowany w sprawie z uwagi na niewykonanie przez inwestora w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na niego postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. w zw. z art. 48 ust. 4 tej ustawy. Organy orzekające przyjęły, iż prowadzone postępowanie dotyczy budowli ziemnej będącej rodzajem obiektu budowlanego podlegającego przepisom prawa budowlanego, przy którym prowadzono roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty te stanowiły nadbudowę i rozbudowę istniejącego wcześniej wału ziemnego, a tego typu prace mogły być wykonane tylko w oparciu o ostateczną decyzję (o której mowa w art. 28 Prawa budowlanego), której inwestor nie uzyskał. Stąd też uznano, iż sprawa dotyczy samowoli budowlanej i zastosowano tryb uregulowany w art. 48 Prawa budowlanego, dążąc w pierwszej kolejności do legalizacji wykonanych robót.

-W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów i poczynionych ustaleń, zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Przy czym, Sąd podziela stanowisko organów obu instancji co do tego, że sprawa dotyczy obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, a wykonane przy tym obiekcie prace podlegają reglamentacji wskazanej ustawy.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stosownie zaś do art. 3 pkt 3 wskazanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: budowle ziemne. Omawiana ustawa w żadnym przepisie nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez budowlę ziemną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie przyjmuje się jednak, że tego typu budowle są to wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane z ziemi lub podobnego materiału stanowiące całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, nawet jeżeli nie posiadają dodatkowych instalacji czy urządzeń (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06). W ocenie Sądu, niniejsza sprawa dotyczy dokładnie tego rodzaju budowli, tj. wału z ziemi i kamieni (głazów), będącego wytworem ludzkiej działalności (co potwierdził skarżący do protokołu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r.). Wał ten ma nieregularne kształty, jest poprzerastany drzewami, a jego wysokość maksymalna wynosi 530 cm. Posiada przejścia murowane z bloczków granitowych, izolację przeciwwilgociową z folii i fundamenty żelbetowe posadowione na głębokości około 1 m. Na zewnętrznej części tego wału znajdują się kamienie połączone między sobą oraz do fundamentu na zaprawę cementową. Powyższe wynika z ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego wykonanej w październiku 2009 r., złożonej do akt sprawy organu I instancji przez inwestora. Ekspertyza ta potwierdza -w ocenie Sądu- charakter przedmiotowej w sprawie inwestycji, stanowiącej całość techniczno-użytkową i pełniącej faktycznie funkcję ogrodzenia poprzez ochronę posesji przed skutkami użytkowania drogi (zwłaszcza przed hałasem). Na taką funkcję wału wskazał w postępowaniu administracyjnym sam inwestor. Podniósł wówczas, że wał pozwala na wyciszenie działki od bardzo ruchliwej drogi krajowej. Reasumując, sprawa dotyczy robót wykonanych przy istniejącym wcześniej wale stanowiącym obiekt budowlany.

Sąd podziela również stanowisko organów orzekających co do tego, że w sytuacji niewywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych na niego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nie ma innej możliwości niż zastosować nakaz, o którym mowa w art. 48 ust. 1, tj. orzec o rozbiórce. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności w sposób niewątpliwy ustalić, czy tryb wynikający z art. 48 Prawa budowlanego w ogóle w tym przypadku ma zastosowanie, a tego nie uczyniono. Nie przeprowadzono bowiem takiego postępowania dowodowego, które bezspornie wskazywałoby, że wykonane roboty stanowiły nadbudowę, rozbudowę obiektu (a więc budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, v. art. 3 pkt 6).

-Przechodząc do dalszej analizy sprawy wskazać należy, że bezspornym jest, iż przedmiotowy w sprawie wał istnieje co najmniej od 1946 r. Na okoliczność tą wskazał inwestor w piśmie z 19 kwietnia 2010 r. skierowanym do organu I instancji i wykazał ją dokumentem w postaci mapy geodezyjnej z tego okresu wydanej przez Starostwo Powiatowe w [...], na którym przedmiotowy wał (wraz z rzędnymi pozwalającymi odczytać jego parametry) został naniesiony. Bezsporne w sprawie jest również to, że skarżący prowadził prace przy przedmiotowym wale. Prace te miały na celu -jak to określił w toku postępowania administracyjnego- doprowadzenie istniejącego wału do dawnego, pierwotnego wyglądu. We wskazanym powyżej piśmie z 19 kwietnia 2010 r. skarżący podał, że część środkowa wału, na której prowadzono prace wygląda obecnie mniej więcej tak jak 60 lat temu. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zwrócił uwagę na błędne zakwalifikowanie prowadzonych robót, tj. błędne potraktowanie ich jako nadbudowy i rozbudowy budowli ziemnej. Wskazał, że roboty, które wykonał były jedynie remontem na już istniejącym wale, koniecznym do utrzymania go w odpowiednim stanie technicznym. Wskazał też, że w wyniku prowadzonych prac nie zmienił ani konstrukcji ani miejsca położenia i wyglądu wału istniejącego od lat.

Na argumenty skarżącego i zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji wykonanych przy budowli ziemnej prac organ odwoławczy zupełnie nie zwrócił uwagi. W uzasadnieniu wydanej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do kwestii istotnych dla skarżącego, a powyżej przedstawionych przyjmując bez żadnych zastrzeżeń ocenę sprawy dokonaną przez organ I instancji. Nadto, w żadnym miejscu uzasadnienia decyzji organ II instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, iż wykonane prace należało potraktować jako nadbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. Organ ten ograniczył się do przytoczenia opisu obiektu wynikającego z ekspertyzy przedłożonej przez inwestora. Ekspertyza ta, jak można sądzić (wobec treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji), stanowiła jeden z głównych dowodów w sprawie. Tymczasem z jej treści zupełnie nie wynika po pierwsze - kiedy prace były prowadzone (a to ma znaczenie dla ustalenia stanu prawnego w kontekście art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), po drugie - jaki był dokładny ich zakres (celem dokonania ich kwalifikacji) oraz po trzecie – jak wyglądał obiekt przed tymi pracami, tj. w stanie pierwotnym (co ma znaczenie z uwagi chociażby na definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W ekspertyzie opisano stan techniczno – konstrukcyjny obiektu po wizji przeprowadzonej 12 października 2009 r., tj. po przeprowadzonych przez inwestorach pracach, które miały miejsce około 2006 r. (zgodnie z tym, co oświadczył skarżący do protokołu na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r.). Nie wyróżniono w niej jednak tych prac, które zostały wykonane przez inwestora we wskazanym czasie. Nie są one też możliwe do ustalenia, albowiem w ekspertyzie nie wskazano stanu pierwotnego wału. Stan pierwotny wału nie wynika również z żadnego innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy. Nadto, z żadnego dowodu włączonego do akt nie wynika, czy prowadzone prace dotyczyły całości wału, czy też jego części. W piśmie z 19 kwietnia 2010 r. inwestor podał, że prowadzi prace w części środkowej wału. Z załączonej do akt dokumentacji zdjęciowej obiektu wynika, iż część środkowa wału jest zdecydowanie wyższa od pozostałych dwóch części tego obiektu. Niemniej, w ocenie Sądu, w sposób bezsporny nie ustalono w sprawie wyglądu obiektu po wykonanych pracach oraz jego stanu pierwotnego.

Bez dokonania ustaleń w tym zakresie nie było zaś możliwe prawidłowe zakwalifikowanie przeprowadzonych robót. Nie było możliwe przede wszystkim wykluczenie, iż prace te nie stanowiły wyłącznie remontu wału istniejącego co najmniej od 1946 r. Zauważyć zaś należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem, aby ustalić, czy prowadzone prace nie stanowiły remontu konieczne było zbadanie (za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych) jaki był stan pierwotny obiektu. Remont może bowiem prowadzić jedynie do odtworzenia stanu pierwotnego. Wymóg ten powoduje, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach niż obiekt pierwotny. Skoro organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły jaki był stan pierwotny wału, to tym samym nie mogły przyjąć, że wykonane prace nie są remontem, a nadbudową i rozbudową. Przy czym, do ustalenia stanu pierwotnego wału nie mógł -w ocenie Sądu- posłużyć organom materiał dowodowy w postaci mapy przedstawiającej stan na dzień 21 czerwca 1996 r., na której zaprojektowano rozbudowę istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma bowiem (wbrew stanowisku organu I instancji) nie tyle stan budowli w dniu przystąpienia do robót budowlanych, co stan pierwotny tej budowli. W tym zaś kontekście niewątpliwe znaczenie ma fakt, iż sporna budowla istnieje co najmniej od 1946 r. (co wykazał w toku postępowania inwestor). Nadto, zasadnicze znaczenie dla sprawy ma nie tylko pierwotna wysokość tej budowli, ale także jej długość, szerokość i inne parametry.

Na powyższe okoliczności skarżący zwracał uwagę już w postępowaniu odwoławczym, pozostały one jednak nie zauważone. Organ odwoławczy zupełnie argumentów skarżącego w tym zakresie nie dostrzegł i ich nie przeanalizował. Jest to o tyle niezrozumiałe, że odwołanie skarżącego (wniesione przez niego osobiście) właściwie opiera się jedynie na zarzucie błędnej kwalifikacji wykonanych prac oraz na wadliwym -bo dowolnym, wobec braku uzasadnienia w tym zakresie- przyjęciu mapy z 1996 r. przedmiotowej działki jako przedstawiającej stan pierwotny obiektu. [...]WINB żadnych własnych ustaleń dotyczących ww. kwestii nie poczynił i bez żadnych wyjaśnień przyjął za prawidłową taką kwalifikację prac wykonanych przez skarżącego jaką zaproponował organ I instancji. Takie zachowanie organu II Instancji świadczy o naruszeniu przez ten organ zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z tą zasadą do uznania, że została ona w postępowaniu zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. Beck 2005, str. 96-97). Właściwego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym w sprawie natomiast zabrakło.

-Konkludując, brak prawidłowego postępowania dowodowego przed organami obu instancji orzekającymi w sprawie, nie wyjaśniającego ww. okoliczności, musiał skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz postanowienia organu I instancji podjętego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dokonanie prawidłowej kwalifikacji przeprowadzonych prac budowlanych przy budowli ziemnej miało bowiem istotny wpływ na to, w jakim trybie sprawa winna być prowadzona. Dokonanie takiej kwalifikacji jest zaś możliwe dopiero wówczas, gdy organ dysponuje wyczerpującym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie ustaleń tak co do zakresu wykonanych prac budowlanych jak i stanu pierwotnego obiektu budowlanego. Dopiero prawidłowa ocena sprawy w tym zakresie pozwoliłaby na stwierdzenie, czy tryb z art. 48 Prawa budowlanego został zastosowany prawidłowo, czy też należało zastosować na przykład art. 49b tej ustawy. Zaznaczyć bowiem należy, że stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Zgodnie jednak z art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tego rodzaju roboty budowlane wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie remontu bez zgłoszenia stanowi natomiast o samowoli zgłoszeniowej i przesądza o zastosowaniu trybu wynikającego z art. 49b Prawa budowlanego (a nie jak przyjęto w sprawie – art. 48).

Z przedstawionych powodów Sąd za zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 8, 11 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 tej ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji uwzględni poczynione powyżej uwagi Sądu. W tym celu uzupełni materiał dowodowy tak, aby umożliwił on ustalenie daty wykonanych prac, zakresu przeprowadzonych robót oraz stanu pierwotnego obiektu budowlanego. Ustalając stan pierwotny organ I instancji winien mieć na względzie to, że przedmiotowa budowla ziemna istnieje od co najmniej 1946 r., a mapa geodezyjna z tego okresu znajdująca się w aktach sprawy zawiera rzędne, które mogą pozwolić na ustalenie ówczesnych wymiarów tej budowli, w tym szerokości i wysokości. W razie braku innych dowodów w sprawie, ww. mapa winna posłużyć do poczynienia niezbędnych ustaleń w sprawie. W sytuacji, gdy niemożliwym będzie ustalenie, czy wał z ziemi i kamieni został wykonany przed 1946 r., tę datę należy przyjąć jako początek powstania tego wału. Na koniec Sąd przypomina, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.