Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 53/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144, art. 153
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 46 ust. 1, art. 48, art. 51, art. 52, art. 222 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 3 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi Fabryki S S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Burmistrz Miasta, działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), po rozpatrzeniu wniosku Fabryki "S" SA ustalił następujące środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni konstrukcji stalowych oraz rozbudowie części produkcyjnej hali, gdzie będą prowadzone procesy polegające na przygotowaniu elementów do malowania oraz ekspedycji gotowych wyrobów.

Rodzaj przedsięwzięcia.

Inwestycja będzie polegać na budowie malarni konstrukcji stalowych oraz rozbudowie części produkcyjnej hali, gdzie będą prowadzone procesy polegające na przygotowaniu elementów do malowania oraz ekspedycji gotowych wyrobów, zgodnie z charakterystyką stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji.

Miejsce realizacji przedsięwzięcia.

Przedsięwzięcie realizowane będzie w [...] na działce numer [...] na terenie istniejącej Fabryki "S" S.A.. Warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

1. W celu ograniczenia uciążliwości hałasowej prace budowlane prowadzić w porze dziennej (między 6.00-22.00).

2. Uporządkować plac budowy oraz wykonać prace rekultywacyjne tak, aby nie zmienić niwelety terenu.

3. Powstające w trakcie budowy oraz eksploatacji obiektu odpady należy segregować i gromadzić w przeznaczonych do tego szczelnych pojemnikach i sukcesywnie wywozić.

W celu ograniczenia uciążliwości hałasowej, podczas pracy zakładu, bramy i okna mają być zamknięte.

5. Eksploatacja zakładu nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza teren, do którego inwestor posiada tytuł prawny – warunek Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej.

6. Przed oddaniem instalacji do użytku, uzyskać wszystkie wymagane prawem decyzje, określające zakres i warunki korzystania ze środowiska (art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska) – warunek Starosty Powiatu.

Wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie

budowlanym.

W projekcie budowlanym należy uwzględnić następujące rozwiązania chroniące środowisko i zdrowie ludzi:

1. Wprowadzanie powstających ścieków bytowych z obiektu do miejskiej kanalizacji sanitarnej (po uzyskaniu zgody właściciela kanalizacji).

2. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z nawierzchni utwardzonych poprzez łapacz olejów i separator do kanalizacji deszczowej (po uzyskaniu zgody właściciela kanalizacji);

3. Kierowanie ścieków wytwarzanych w projektowanej malarni podczas mycia pędzli i dysz do neutralizatora, a następnie do separatora (obieg zamknięty);

4. Odprowadzanie wód deszczowych z dachów na grunt, gdzie ulegną rozsączeniu:

5. Wentylowanie stanowisk pracy z farbami nitro za pomocą wentylatorów wyposażonych w odpowiednie filtry.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł L.K.. Podniósł iż Burmistrz wydał powyższą decyzję kierując się wyłącznie interesem ekonomicznym i udzielił przyzwolenia na realizację zamierzenia inwestycyjnego o znacznie negatywnym wpływie na środowisko, na granicy terenu o przeznaczeniu przemysłowym z terenem intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gdzie od kilku lat występują konflikty społeczne związane z uciążliwością już funkcjonujących zakładów.

Geneza konfliktów związana jest z uciążliwością natężenia hałasu a Fabryka "S" nigdy nie wywiązywała się z obietnic co do zamykania bram w okresie letnim od strony osiedla mieszkaniowego. Skarżący nie zgodził się z uregulowaniami dotyczącymi dwuzmianowego systemu pracy, bowiem okoliczni mieszkańcy nie mają żadnego instrumentu prawnego aby ten system wyegzekwować, a wnioskodawca nigdy nie wykonał obowiązku wybudowania ekranu na granicy oddzielającej zakład od osiedla.

Autor odwołania zarzucił decyzji nieprecyzyjność, jakiej części zakładu miałaby ona dotyczyć – to jest części nowobudowanej czy całości zakładu. Podniósł także kwestię niejasnych symulacji poziomu emisji hałasu – czy obejmuje ona również emisję wywołaną ruchem pojazdów ciężarowych i innych środków transportu poziomego na drodze, której lokalizację planuje się pomiędzy nową wybudowaną halą a granicą z terenem mieszkalnym, oraz czy sformułowanie "praca w systemie 2 zmianowym" dotyczy tylko sfery produkcji czy również załadunku i rozładunku towarów (które teraz odbywają się w nocy).

Skarżący podważył także zasadność decyzji w pkt 3, 5 i 9 w kontekście swojego pisma z dnia [...] września 2009 r., iż inwestor nie mógł przedstawić wyników kontroli pomiarów hałasu emitowanych przez planowany obiekt, gdyż przedsięwzięcie, to jest dopiero w fazie projektowej.

Jeżeli organ powziął informację o istniejących już konfliktach i występujących uciążliwościach wynikających z tytułu funkcjonującego zakładu, to powinien bardziej wnikliwie przeanalizować istniejący stan jeszcze przed wydaniem decyzji mogącej skutkować dalszą rozbudową zakładu w kierunku osiedla mieszkaniowego i zwiększeniem generowanych uciążliwości. Nadto zdaniem autora odwołania organ nie uwzględnił prawidłowo wszystkich osób, które winny brać udział w tym postępowaniu w charakterze strony, to jest właścicieli działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, ale również właścicieli działek zlokalizowanych w odległości 30 – 50 m od granicy inwestycji a oni także znajdują się w strefie oddziaływania obiektu. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę autor odwołania doszedł do wniosku, iż prawidłową decyzją winna być decyzja negatywna.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem w ocenie organu odwoławczego decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Zdaniem Kolegium postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek Fabryki "S" złożony dnia [...] listopada 2008 r., a zatem sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. Przepis art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) stanowi, iż do spraw wszczętych na podstawie dotychczasowej ustawy przed dniem wejścia w życie nowej ustawy i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się z zastrzeżeniem art. 154 ust.1 przepisy dotychczasowe.

Stosownie do art. 46 ust. i ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej zwana "ustawą" lub "POŚ") realizacja planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie planowana inwestycja polega na budowie malarni konstrukcji stalowych oraz na rozbudowie istniejącej hali przemysłowej na terenie Fabryki "S" (działka nr [...]). Przedmiotowa inwestycja zakwalifikowana została do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (sporządzenie fakultatywne - art. 51 ust. 1 pkt 2 POŚ w związku z § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. – Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) i dla której obowiązek sporządzenia raportu nałożony został postanowieniem Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak: [...]) po zasięgnięciu opinii właściwych organów: Starosty Powiatu jako organu ochrony środowiska – postanowienie z dnia [...] listopada 2008r. ([...]) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu sanitarnego – opinia z dnia [...] grudnia 2008 r. (znak: [...]). Dla nieruchomości objętej zamierzeniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w myśl art. 47 ustawy określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi czynnikami oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. W przypadku przedsięwzięć planowanych na terenie już istniejących zakładów (jak w rozpatrywanej sprawie) ocena ich wpływu na środowisko powinna być dokonywana łącznie, jak nakazuje § 4 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Ponadto trzeba mieć na względzie treść § 5 tego rozporządzenia stanowiącego, iż szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko są: rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji; b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ obowiązany jest stosownie do art. 48 ust. 2 POŚ, do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami. W rozpoznawanej sprawie uzyskano stosowne uzgodnienia ze Starostą Powiatu (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]) i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...]).

Niewątpliwie w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, którego zwieńczeniem jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, kluczową rolę odgrywa raport oddziaływania na środowisko, sporządzony wedle reguł z art. 49, 51 i 52 POŚ, jako determinujący przebieg samego postępowania i mający wpływ na wynik sprawy. Raport, jako że stanowi podstawowy dokument, na którym opiera się organ wydając decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, winien zatem odpowiadać prawu, być spójny i wolny od niejasności i nieścisłości.

Tym wszystkim warunkom nie odpowiada znajdujący się w aktach sprawy Raport z [...] listopada 2008 r., przesłany na żądanie organu w uzupełnionej wersji przy piśmie z dnia [...] maja 2009 r. k. 16 akt.

Przede wszystkim zważyć należy utratę mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 222 ust. 2 stosowanej w niniejszej sprawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (POŚ). Trzeba jednak mieć na względzie, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88. poz. 587) dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane m.in. na podstawie art. 222 ust. 2 zachowywały moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, jednak nie dłużej niż przez 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 26 kwietnia 2007 r. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 sierpnia 2007 r., a zatem rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 19 sierpnia 2009 r. Do chwili orzekania w postępowaniu odwoławczym nie zostało wydane nowe rozporządzenie wykonawcze (art. 222 ust. 2 POŚ). W tej sytuacji skład orzekający Kolegium stwierdził, iż raport w części dotyczącej analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, dokonanej w oparciu o nieobowiązujące już w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji wymienione rozporządzenie Ministra Środowiska, nie mógł i nie stanowił dowodu w sprawie. Podobnie waloru takiego nie miały wnioski wypływające z tej analizy, zawarte na str. 38 i 39 raportu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach odnośnie rzeczywistej wielkości emisji zanieczyszczeń do powietrza, a także skumulowanej emisji zanieczyszczeń, związanej z planowanym funkcjonowaniem rozbudowywanego zakładu. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył zasadę ogólną dochodzenia prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., z której płynie nakaz podejmowania przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Kolegium organ nie wyjaśnił również, zgodnie z prawdą obiektywną i w powiązaniu z art. 47 POŚ wszystkich kwestii dotyczących możliwości negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi w zakresie przewidywanej wielkości emisji hałasu. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w tym względzie, a w szczególności jej uciążliwości dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej nie została przeprowadzona wszechstronnie i wnikliwie, na co zasadnie wskazuje strona odwołująca się. Nie można nie zauważyć, że uciążliwości hałasowe wywoływane już prowadzoną działalnością inwestora, skumulowaną z działalnością pobliskich firm, są źródłem konfliktów społecznych od wielu lat, co podkreśla i wykazuje nie tylko odwołujący się, ale i dokumentuje aktywny udział w postępowaniu pierwszej instancji, mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych, sąsiadującego z terenem inwestycji (zob. akta sprawy, k. 21 do 25).

Ten aspekt sprawy dostrzegł też Starosta (organ ochrony środowiska) podkreślając w postanowieniu opinii z dnia [...] listopada 2008 r. ([...]) konieczność sporządzenia raportu i odniesienia się w nim szerzej, do zagadnienia wystąpienia ewentualnych konfliktów społecznych niż przedstawiono w załączonej do wniosku Informacji o planowanym przedsięwzięciu.

Dobitniej w tej kwestii wypowiedział się Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) już uzgadniając przedsięwzięcie w zakresie wymagań higieny środowiska, organ ten "proponuje na etapie rozwiązań projektowych, zaplanować (celem poprawy tła akustycznego) np. odbiór gotowego wyrobu w części obiektu z pominięciem jego strony północnej: na granicy działki od tej strony w kierunku strefy ochronnej (budynki mieszkalne) nasadzenie zieleni izolacyjnej itp.".

W świetle powyższego, przed podjęciem decyzji, organ pierwszej instancji powinien był w szczególności zweryfikować podstawy faktyczne i prawne przyjętych przez autora raportu założeń do analizy emisji hałasu, iż podczas pracy zakładu będą zamknięte bramy i otwory okienne (co znacznie ograniczy emisję hałasu poza halę) jak i że zakład pracuje tylko w porze dziennej. Organ poprzestał na wyjaśnieniach inwestora w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie dokonując dalszych samodzielnych ustaleń w konfrontacji z już zebranym w sprawie materiałem dowodowym; nie rozważył też i nie odniósł się do propozycji organu sanitarnego, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia w raporcie, iż przedmiotowe przedsięwzięcie będzie kolejną inwestycją przemysłową pogarszającą warunki życia okolicznych mieszkańców, także w kontekście uchwały Nr XXV/286/08 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie dokonania zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przy ul. [...]. Wybrane wady postępowania nie pozwalają na przyjęcie, iż słuszny jest wniosek z analizy emisji hałasu (str. 27 raportu), że zasięg hałasu dopuszczalnego w porze dnia (50 dB) będzie praktycznie mieścił się w granicach działki inwestora, biorąc pod uwagę nawet skumulowaną emisję hałasu pochodzącego z działek sąsiednich zakładów. Z tych względów nie można też zaakceptować wnioskowanego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowoduje negatywnego oddziaływania na środowisko i jednocześnie zostanie utrzymana zasada zrównoważonego rozwoju miasta. W konsekwencji wątpliwości budzi też prawidłowość ustalenia i uznania za strony postępowania podmioty wymienione w wykazie stron pomijając, że ani w wykazie, ani w uzasadnieniu decyzji organ nie podał, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami. Według załączonych wypisów z rejestru gruntów wynikałoby, że stronami uznano władających działkami graniczącymi z działką ewidencyjną nr [...] (objęta zamierzeniem), z wyjątkiem (nie wiadomo dlaczego) D.K. władającej jako użytkownik wieczysty działką przyległą nr [...].

Ustawa Prawo ochrony środowiska, w sprawach jak niniejsza, dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zawiera szczególnej regulacji przydającej status strony osobom posiadającym tytuł prawny do innych nieruchomości, niż nieruchomość objęta planowanym przedsięwzięciem. Zatem przymiot strony tego postępowania należy nadawać wedle kryteriów określonych art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może polegać także na naruszeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości, której dotyczy postępowanie, poprzez administracyjne umożliwienie wyprowadzania z tej nieruchomości zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Zakłócenia te, w prawie cywilnym nazywane immisjami, mogą polegać na przenoszeniu z nieruchomości sąsiednich na obszar innych nieruchomości sił: hałasu, drgań, czy też materii: gazów, zapachów – naruszając prawa rzeczowe osób uprawnionych do tych nieruchomości. Podmioty, na których nieruchomości może oddziaływać planowana inwestycja, są więc legitymowane do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nieistotne jest przy tym, czy przewidywane oddziaływania na przedmiotowe nieruchomości będą odpowiadać maksymalnym dopuszczalnym przez przepisy prawa normom, bądź też będą mogły być określone jako "znaczne". Legitymacja w postępowaniu administracyjnym służy bowiem podmiotowi celem umożliwienia mu ochrony własnego interesu prawnego przed naruszeniami, a naruszenie tego interesu istnieje niezależnie od intensywności tego naruszenia. W postępowaniu zaś wszczętym w wyniku wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, krąg podmiotów posiadających interes prawny jest szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. W takim postępowaniu obowiązkiem organu jest więc ustalenie w oparciu o raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto nie ma tego przymiotu i dlaczego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Go 26/07). W tym kierunku również organ winien podjąć stosowne ustalenia.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła Fabryka "S" SA. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady państwa prawa polegające na obciążeniu skarżącej spółki skutkami zaniedbań ustawodawczych;

- art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organów poza granicami prawa, polegające na bezprawnym pozbawieniu mocy dowodowej sporządzonego przez prof. dr. hab. U.K. raportu oddziaływania na środowisko projektowanej malarni w zakresie wniosków dotyczących rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu z uwagi na wygaśnięcie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12) w okresie pomiędzy datą sporządzenia raportu i orzekania przez organ pierwszej instancji oraz nie wskazanie innych regulacji, którymi winna posłużyć się skarżąca w zakwestionowanym zakresie;

- art. 8 k.p.a. poprzez działanie organów w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli polegające na obciążeniu skarżącej spółki skutkami zaniedbań ustawodawczych;

- art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie malarni w Fabryce "S" SA mimo, że spełnia ona wszystkie wymogi przewidziane tym przepisem.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż organ pierwszej instancji przeprowadził wnikliwe postępowanie dowodowe dokonując jednocześnie niezbędnych uzgodnień z innymi organami i w konsekwencji prawidłowo sformułował wnioski zawarte w decyzji. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, formułując zarzut naruszenia zasady dążenia do prawdy obiektywnej, ograniczyło się do stwierdzeń ogólnych i niekonkretnych. Jako wadliwe uznano oparcie się organu pierwszej instancji na wyjaśnieniach inwestora i brak własnych ustaleń w konfrontacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Zdaniem skarżącej, formułując tego typu zarzuty, Kolegium w sposób nieuprawniony ingeruje w sferę kompetencji organu pierwszej instancji. Burmistrz Miasta działając w granicach uznania administracyjnego dokonał własnych ustaleń, na podstawie których wydał prawidłową decyzję. Nadto Raport stanowi element wiedzy fachowej, a przyjęte przez autora raportu założenia znajdują uzasadnienie w obowiązujących regulacjach prawnych oraz dokonanych ustaleniach faktycznych.

Kolegium kwestionując podstawę prawną raportu winno wskazać zasady, którymi powinien kierować się organ pierwszej instancji przy ponownym rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Brak przepisów wykonawczych w zakresie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu winien albo skutkować przyjęciem, iż Spółka zwolniona jest z obowiązku przedstawienia badań w tym zakresie, albo Kolegium powinno wskazać regulacje prawne, na których należy się oprzeć przy ponownym orzekaniu. Nadto rozstrzyganie kwestii proceduralnych winno odbywać się z uwzględnieniem zasad wspólnotowych.

Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić zgodnie z przepisami prawa w tym czasie obowiązującymi. Dlatego też sytuacja, gdy toczy się postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia realizowanego na terenie, który ma być objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będącym w trakcie opracowywania pod względem formalnym, nie różni się niczym od sytuacji, gdy dla danego terenu plan taki nie jest opracowany.

Jednocześnie skarżący oparł się na stanowisku Ministra Środowiska, iż odmowa wydania decyzji środowiskowej nie może być oparta wyłącznie na wystąpieniu protestów społeczności lokalnej co do realizacji danego przedsięwzięcia. Dlatego powoływanie się przez organ drugiej instancji na konflikty społeczne jako przesłankę uzasadniającą tezę o wadliwości postępowania uznać należy za pozbawione należytego wsparcia normatywnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Dnia [...] listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227).

Ustawa ta znowelizowała ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) uchylając m.in. w tytule I dział V, dotyczący udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska oraz dział VI, dotyczący postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Jednak zgodnie z art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji (...) do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (czyli ustawy Prawo ochrony środowiska) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1 przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje:

1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska;

2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska (art. 153 ust. 1),

a na postanowienia w ww. sprawach wydane przez:

1) ministra właściwego do spraw środowiska nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów – nie przysługuje zażalenie (art. 153 ust. 2)

Z uwagi na to, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Fabryki "S" SA z dnia [...] listopada 2008 r. (data wpływu wniosku do organu), sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r. (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Zgodnie z art. 46 ust. 1 POŚ (w wersji obowiązującej przed dniem 15 listopada 2008 r.) realizacja planowanego przedsięwzięcia, mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestycja, której dotyczy niniejsza sprawa, została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i dla której obowiązek sporządzenia raportu został nałożony postanowieniem Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...], po zasięgnięciu opinii Starosty Powiatu jako organu ochrony środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu sanitarnego. Dla nieruchomości objętej zamierzeniem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 48 ust. 1 POŚ). Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ ten uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wymienionymi w art. 48 ust. 2 POŚ. Organ występujący o uzgodnienie przedkłada: wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony

Przepis art. 52 POŚ zawiera wyliczenie elementów składowych raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie zyskało uznania w ocenie Sądu stanowisko, iż raport nie odpowiada warunkom przewidzianym w tym przepisie

Jednakże, jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołane w raporcie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2003 r. Nr 1, poz. 12) utraciło moc obowiązującą przed dniem wydania przez burmistrza Miasta w dniu [...] września 2009 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 222 ust. 2 POŚ. jednak zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587) jego moc obowiązująca wygasła z upływem dwóch lat od dnia wejścia w życie przywołanej ustawy zmieniającej. Ustawa ta została opublikowana w dniu 18 maja 2007 r. i weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia czyli z dniem 19 sierpnia 2007 r. Oznacza to, że rozporządzenie z dnia 5 grudnia 2002 r. utraciło moc obowiązującą z dniem 20 sierpnia 2009 r. W konsekwencji decyzja Burmistrza Miasta (organu pierwszej instancji) z dnia [...] września 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia powołuje się na raport sporządzony w oparciu o przepisy, które na dzień wydania tej decyzji już nie obowiązywały, o czym w dniu [...] listopada 2008 r. sporządzająca raport powinna wiedzieć.

Mimo braku podania w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepisów prawa, które winny mieć zastosowanie wobec utraty mocy w dniu 19 sierpnia 2009 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium w niniejszej sprawie. Zawarta w art. 222 ust. 2 POŚ delegacja ustawowa dla Ministra Środowiska nie została wykonana do dnia 26 stycznia 2010 r. Dopiero w tym dniu Minister Środowiska wydał na podstawie przywołanego art. 222 ust. 2 POŚ nowe rozporządzenie w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87), przy czym rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia czyli 3 lutego 2010 r.

W prawodawstwie, w okresie od 20 sierpnia 2009 r. do 2 lutego 2010 r. powstała zatem luka prawna, jednak z uwagi na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lutego 2010 r. do postępowań w sprawie pozwoleń na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz pozwoleń zintegrowanych wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego aktu prawnego stosuje się przepisy nowego rozporządzenia. Jak wynika z uzasadnienia Ministerstwa Środowiska, w resorcie tym prowadzone były prace związane ze skomplikowaną tematyką tego dokumentu które wymagały przeprowadzenia szeregu analiz i uzgodnień i prace te zostały zakończone dopiero w styczniu 2010 roku. Trafne zatem należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium, iż wobec takiego stanu rzeczy ustalenia raportu co do zanieczyszczeń emisji powietrza raportu, poczynione w oparciu o nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji przepis prawa nie można uznać za wiarygodny dla oceny środowiskowych uwarunkowań wnioskowanego przedsięwzięcia. Stąd też w ocenie Sądu w niniejszej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w części dotyczącej analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, winien zostać sporządzony w oparciu o nowe rozporządzenie.

Jest to o tyle istotne, że w nowym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r., w porównaniu do poprzedniej regulacji prawnej, zostały ustalone nowe wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Przykładowo rozporządzenie z 5 grudnia 2002 r. przewidywało w załączniku nr 1 dla ditlenku (dwutlenku) siarki wartość odniesienia wynoszącą 30 µg/m³ (mikrogramów na metr sześcienny) dla okresu roku kalendarzowego (poz. 72 załącznika nr 1), podczas gdy nowe rozporządzenie z 26 stycznia 2010 r. przewiduje dla dwutlenku siarki nową wartość odniesienia, wynoszącą 20 µg/m³ dla okresu roku kalendarzowego (poz. 72 załącznika nr 1).

Należy przy tym mieć na uwadze, że stopniowe zaostrzanie przez prawodawcę regulacji prawnych w zakresie wprowadzania do środowiska niektórych substancji chemicznych następuje w interesie publicznym, proces ten ma bowiem na celu zmniejszenie emisji związków chemicznych, które mogą przyczyniać się do pogorszenia stanu środowiska naturalnego oraz zdrowia i życia człowieka. Z uwagi na to, że u podstaw odwołania L.K. od decyzji Burmistrza Miasta z [...] września 2009 r. leżało dążenie do ochrony interesu publicznego przejawiającego się w takiej właśnie postaci, należy uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło w zaskarżonym rozstrzygnięciu również tę okoliczność.

Nadto za trafny należy uznać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pogląd co do braku uregulowań w decyzji Burmistrza Miasta możliwości odbioru gotowych wyrobów w innych częściach obiektu niż strona północna sąsiadująca z osiedlem mieszkaniowym (tak jak to wskazał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny) aby maksymalnie zmniejszyć uciążliwości związane z hałasem dla mieszkańców sąsiednich budynków, a tym samych zmniejszyć możliwość konfliktów społecznych.

Za trafny należy również uznać zarzut organu drugiej instancji pod adresem raportu oraz decyzji organu pierwszej instancji, iż pomiary hałasu zostały poczynione przy założeniu, że bramy i okna zakładu będą zamknięte. Brak jest również w raporcie odpowiedzi na pytanie czy w takich warunkach może funkcjonować malarnia (z zamkniętymi bramami i oknami), czy nie stanowi to zagrożenia dla pracowników w niej pracujących i w jaki sposób zatem i w jakiej porze może odbywać się jej wietrzenie. Natomiast w pozostałym zakresie raport należy uznać za prawidłowy i w tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, iż nie odpowiada on warunkom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W świetle powyższych okoliczności zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., uchylającą poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, należy uznać za prawidłową. Pomijając już kwestię utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu chodzi również o konieczność zweryfikowania przez organ pierwszej instancji podstaw przyjętych przez autora raportu założeń do analizy emisji hałasu, iż podczas pracy zakładu będą zamknięte bramy i otwory okienne oraz że praca zakładu będzie trwała tylko w porze dziennej, a także o konieczność rozważenia uwagi organu sanitarnego, iż planowane przedsięwzięcie będzie kolejną inwestycją przemysłową wpływającą na warunki życia okolicznych mieszkańców.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.