Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 357/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: 87 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019r. na rozprawie sprawy ze skargi B.W. na uchwałę Rady Powiatu w Opatowie z dnia 10 kwietnia 2019r. Nr VII.19.2019 w przedmiocie wyrażenia zgody na darowanie nieruchomości na rzecz gminy postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr VII.19.2019 z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na darowanie nieruchomosci na rzecz Gminy Tarłów, Rada Powiatu w Opatowie (dalej: Rada Powiatu, organ), działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r.poz. 511) zwanej dalej u.s.p., art. 13 ust. 2 i ust. 2a wzw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 i 2348 oraz z 2019 r. poz. 270 i 492) zwanej dalej u.g.n., uchwaliła, że:

§ 1. ust. 1. Wyraża się zgodę na darowanie na rzecz Gminy Tarłów nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 799/1, o powierzchni 1,05 ha, opisanej jako droga, dla której Sąd Rejonowy Sandomierzu, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...];

ust. 2. Nieruchomość, o której mowa w ust. 1 darowana jest na realizację celu publicznego tj. utrzymanie dróg gminnych oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu w Opatowie.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu wskazała, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. Gmina Tarłów zwróciła się o nieodpłatnie przekazanie nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 799/1, o powierzchni 1,05 ha, dla której Sąd Rejonowy w Sandomierzu, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW Nr [.]. We wniosku wskazano, że działka ta obecnie zajęta jest pod drogę gminną i Gmina użytkuje ją począwszy od 2005 r. Aby móc dokonać jej remontu ze środków Funduszu Dróg Samorządowych Gmina musi stać się jej właścicielem, a nie jedynie użytkownikiem.

Wskazana nieruchomość uprzednio stanowiła drogę powiatową, ale utraciła ten status na mocy uchwały Nr XXXII/142/05 Rady Powiatu w Opatowie z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg powiatowych dwóch odcinków dróg na terenie gmin Ożarów i Tarłów. Na mocy uchwały Nr XI/55/11 Rady Gminy w Tarłowie z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie zaliczenia dróg rolniczych do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Tarłów, działka ta stała się drogą gminną. Obie uchwały były publikowane w Dzienniku Urzędowy Województwa Świętokrzyskiego.

Przepis art. 13 ust. 2 u.g.n., dopuszcza, aby nieruchomość była przedmiotem darowizny na cele publiczne, a także przedmiotem darowizny dokonywanej między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego, a także między tymi jednostkami. Przepis art. 13 ust. 2a u.g.n. precyzuje natomiast, że w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana, a w przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis art. 13 ust. 2a u.g.n. wskazuje, że darowizny nieruchomości stanowiącej przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego dokonuje jej organ wykonawczy - za zgodą rady albo sejmiku. Odstąpienie od odwołania darowizny następuje za zgodą organu, który wyraził zgodę na jej dokonanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę złożył radny Rady Powiatu w Opatowie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 15 ust. 1 u.s.p poprzez fakt niezawiadomienia prawidłowo wszystkich radnych w terminie przewidzianym w Statucie Powiatu Opatowskiego o VII Nadzwyczajnej Sesji Rady Powiatu w Opatowie w dniu 10 kwietnia 2019 r. i zwołanie jej z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie została zastosowana procedura zwoływania obrad organu stanowiącego Powiatu na co najmniej 1 dzień przed terminem sesji,

- § 16 ust. 1 Statutu Powiatu Opatowskiego poprzez nie dołączenie na 1 dzień przed terminem sesji nadzwyczajnej porządku obrad, a jedynie jedną Uchwałę Nr VII.19.2019 w sprawie wyrażenia zgody na darowanie nieruchomości na rzecz Gminy Tarłów, co, w jego ocenie, miało ukryć rzeczywisty cel zwołania sesji tj. podjęcie dalszych uchwał:

- uchwały Nr VH.24.2019 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Staroście Opatowskiemu;

- uchwały Nr VII.21.2019 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty Opatowskiego;

- uchwały Nr VII.22.2019 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty;

- uchwały Nr VII.23.2019 w sprawie stwierdzenia wyboru członków Zarządu Powiatu w Opatowie;

- uchwały Nr VII.20.2019 w sprawie przyjęcia rezygnacji Starosty Opatowskiego i Członków Zarządu Powiatu w Opatowie w związku ze złożeniem nieprawdziwego oświadczenia majątkowego przez Starostę Opatowskiego T.S., co uniemożliwiło radnym przygotowanie się do wykonywania obowiązków;

- § 17 ust. 1 Statutu Powiatu Opatowskiego poprzez zwołanie sesji w sposób nieprawidłowy i nie zawiadomienie radnych o sesji na 1 dzień przed jej planowanym terminem, tylko na kilkanaście godzin przed jej rozpoczęciem, zawiadomienie zostało wysłane drogą elektroniczną o 14.10. Skarżący podniósł, że telefonicznie uzyskał informację o godzinie 16.00, zaś sesja została wyznaczona na godzinę 8.00 dnia następnego, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że on jak i pozostali radni nie mogli przygotować się należycie do sesji nadzwyczajnej. W ocenie skarżącego, Rada Powiatu nie miała zdolności uchwałodawczej, a w konsekwencji podjęte przez nią uchwały są obarczone wadą nieważności;

- § 58 ust. 1 Statutu Powiatu Opatowskiego poprzez brak terminowego zawiadomienia na 1 dzień przed sesją nadzwyczajną rady, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego i radnych możliwości uczestnictwa w pracach rady powiatu i realizowania ich podstawowego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Rada Powiatu Opatowskiego nie miała zdolności uchwałodawczej, a w konsekwencji uchwały podjęte przez radę powiatu są obarczone wadą nieważności. Zgodnie bowiem ze Statutem Rady Powiatu Opatowskiego § 58 ust. 1 do podstawowych obowiązków radnych należy uczestnictwo w pracach rady powiatu, komisji i klubów radnych do których zostali wybrani. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.p., rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Skarżący podkreślił, że radni uzyskali porządek obrad dotyczący wyłącznie jednej uchwały tj. uchwały Nr VII.19.2019 w sprawie wyrażenia zgody na darowanie nieruchomości na rzecz Gminy Tarłów. Podniósł, że o fakcie złożenia nieprawdziwego oświadczenia majątkowego przez Starostę Opatowskiego T.S. radni zostali poinformowani dopiero w dniu sesji podczas rozszerzenia obrad. Skarżący wskazał, że zawiadomienie radnym zostało wysłane o godzinie 14.00 tj. na 18 godzin przed terminem rozpoczęcia sesji nadzwyczajnej. Z uwagi na wykonywane obowiązki uzyskał informację o terminie sesji i porządku obrad dopiero o godzinie 16.00. czyli na 16 godzin przed terminem sesji, co uniemożliwiło przygotowanie się do sesji.

Zdaniem skarżącego, skoro z istotnym naruszeniem procedury zwołano sesję, to wszystkie uchwały podjęte na takiej sesji dotknięte są wadą nieważności. Sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.p i § 17.1 Statutu Powiatu w Opatowie. Niezawiadomienie prawidłowo radnego o terminie sesji oznacza pozbawienie radnego jego podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. W rozpoznawanej sprawie, zwołana sesja rady nie została poprzedzona prawidłowym zawiadomieniem wszystkich radnych o jej terminie, planowanym porządku obrad i projektowanych uchwałach. W tej sytuacji zwołanie sesji rady powiatu było wadliwe, a podjęta w jej trakcie uchwała naruszała prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Opatowie wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie skargi. Jednocześnie Rada Powiatu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów: aktu notarialnego z dnia 11 kwietnia 2019 r. oraz wniosku Wójta Gminy Tarłów z dnia 9 kwietnia 2019 r., na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi, a w szczególności na wystąpienie pilnej sprawy tj. rozstrzygnięcia wniosku Gminy Tarłów o dokonanie darowizny oraz daty złożenia rezygnacji przez Starostę Opatowskiego.

Organ wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2019 r. przewodniczący, działając na podstawie § 17 ust. 1 Statutu Powiatu Opatowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLIX.39.2018 Rady Powiatu w Opatowie z dnia 26 września 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2018 r. poz. 3362 oraz z 2019 r. poz. 533), zwanym dalej Statutem, zwołał nadzwyczajną sesję Rady Powiatu w Opatowie w celu podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na darowanie nieruchomości na rzecz Gminy Tarłów. Podjęcie uchwały stało się konieczne po tym, jak Wójt Gminy Tarłów zwrócił się w dniu 9 kwietnia 2019 r. z wnioskiem o przekazanie nieruchomości w drodze darowizny, która jest niezbędna do realizacji zadania w postaci przeprowadzenia remontu drogi z Funduszu Dróg Samorządowych, a termin składania wniosku upływał 12 kwietnia 2019 r. W celu sporządzenia aktu notarialnego darowizny koniecznym stało się podjęcie w pilnym trybie uchwały. Akt został sporządzony w dniu 11 kwietnia 2019 r. Po wpłynięciu wniosku w dniu 9 kwietnia 2019 r. Starosta Opatowski pilnie zlecił komórce merytorycznej opracowanie projektu uchwały w przedmiotowej tematyce. Po jej zatwierdzeniu przez obsługę prawną w dniu 9 kwietnia 2019 r. została przekazana przewodniczącemu rady, który niezwłocznie zarządził zwołanie sesji nadzwyczajnej. Informacja o zwołaniu sesji została doręczona wszystkim radnym w formie przewidzianej w § 16 ust. 1 Statutu tj. drogą elektroniczną na prywatne skrzynki radnych o godz. 13.10. Ponadto pracownicy biura rady do wszystkich dzwonili informując o terminie sesji i tematyce, a do radnych, którzy nie odebrali telefonu wysłali wiadomości sms, że została zwołana sesja - w tym do skarżącego o godz. 13:59. Następnie około godz.16.00 przeprowadzono rozmowę ze skarżącym, który potwierdził, że wie o sesji, ale nie będzie mógł w niej uczestniczyć i prosi o usprawiedliwienie swojej nieobecności. Ponadto Starosta Opatowski kilkukrotnie próbował się od rana połączyć z radnym telefonicznie bez rezultatu. Starosta również informował radnych telefonicznie o sesji. Rady B.W. około godz. 18.00 oddzwonił do Starosty i wskazał, że nie będzie uczestniczył w sesji, bowiem ma pilne sprawy służbowe. Następnie w dniu 10 kwietnia 2019 r. około godz. 7.30 Starosta Opatowski złożył rezygnację z pełnionej funkcji, o czym poinformował przewodniczącego rady tuż przed nadzwyczajną sesją. W obradach rady wzięło udział 14 radnych, na ogólną liczbę 17 radnych. Zdaniem organu, trudno zatem mówić przy takiej frekwencji, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni. Następnie Starosta Opatowski - jako przewodniczący Zarządu Powiatu w Opatowie wniósł wniosek formalny o rozszerzenie porządku obrad na podstawie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 8 u.s.p. Wniosek formalny został przyjęty bezwzględną większością głosów (13 głosów "za", 1 głos "przeciw") ustawowego składu rady. Po przegłosowaniu porządku obrad przewodniczący jeszcze raz odczytał porządek obrad z rozszerzonymi punktami, który również został przyjęty bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Wszystkim radnym zostały rozdane uchwały do zapoznania się z nimi zgodnie z § 17 ust. 2 Statutu. Żaden z radnych nie wniósł o zarządzenie przerwy w celu zapoznania się z przedłożonymi projektami. Treści projektów były odczytane przez przewodniczącego rady i również nikt z obecnych radnych nie wniósł do nich uwag.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - wskazał, że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Fakt pełnienia funkcji radnego nie daje też prawa do zaskarżania uchwał niejako w obronie kompetencji organu stanowiącego, którego radny jest członkiem. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie indywidualnie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący nie wykazał w jaki osób poszczególne uchwały, które zgodnie z treścią skargi zaskarża naruszają jego interes prawny. W związku z powyższym, skarga tak sporządzona winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W przypadku uznania przez Sąd, iż radny taki interes prawny posiada, organ wniósł o oddalenie skargi ze względu na brak naruszenia przepisów prawa przy ich podejmowaniu. Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 Statutu przewodniczącemu rady przysługuje uprawnienie do zwołania sesji nadzwyczajnej Rady Powiatu w Opatowie ze względu na konieczność podjęcia pilnego rozstrzygnięcia bez zachowania terminów wskazanych w § 16 ust. 1, przy czym projekt porządku obrad i projektów uchwał musi być doręczony, co najmniej na 1 dzień przed terminem sesji. Zdaniem organu, termin ten został zachowany, bowiem we wtorek wszyscy radni zostali poinformowali przed sesją. W Statucie nie jest wskazane, że ma nastąpić to na 24 godziny przed jej rozpoczęciem, jedynie w dzień poprzedzający dzień sesji. Radny B.W., zawiadamiany w różnych formach, nie kwestionował trybu jej zwołania. Każdy z radnych posiadał informację o sesji i wymagane z § 17 dokumenty, czyli porządek sesji i projekt jednej uchwały, która miała być procedowana.

Przewodniczący Rady nie mógł zaplanować pozostałych punktów w porządku obrad, bowiem rezygnacja Starosty wpłynęła dopiero 10 kwietnia 2019 r. o godz. około 7.30.

Starosta Opatowski działający jako przewodniczący Zarządu Powiatu w Opatowie był uprawniony do zgłoszenia formalnego wniosku o zmianę porządku obrad w trybie art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 8 u.s.p.

Zmiana porządku obrad na sesji rady jest dopuszczalna w każdym przypadku, po spełnieniu wymagań przewidzianych w art. 15, które zostały w pełni wypełnione bowiem wniosek został zgłoszony przez Zarząd Powiatu w Opatowie, w imieniu którego działał jego przewodniczący Starosta Opatowski.

Organ podkreślił, że radny nigdy nie może mieć pewności, że na sesji, w której nie weźmie udziału, taki wniosek nie zostanie złożony. Trudno więc mówić, zdaniem organu, że w ten sposób ogranicza się prawa radnego z § 58 Statutu, skoro uprawnienie to wynika z aktu wyższego rzędu jakim jest art. 15 ust. 2 u.s.p.

W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, uchwały nie zostały podjęte z naruszeniem prawa, bowiem rozszerzenie porządku obrad zostało przegłosowane bezwzględną większością głosów przy połowie ustawowego składu rady na wniosek uprawnionego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała w sprawie wyrażenia zgody na darowanie na rzecz Gminy Tarłów nieruchomości gruntowej, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Podkreślić należy, że ogólne stwierdzenie o zaskarżalności uchwały do sądu administracyjnego nie oznacza, że skarga każdego podmiotu może być automatycznie uznana za dopuszczalną. Skuteczne wniesienie skargi wymaga bowiem spełnienia przesłanek podmiotowych.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 87 ust. 1 u.s.p. Zestawienie treści tego przepisu z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę do odrzucenia skargi.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego" na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę rady powiatu oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA74/96, ONSA 1997, z.2, poz. 89 – wydany na tle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który zachowuje aktualność również na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.p.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Sąd rozpoznający tego rodzaju skargę zobowiązany jest natomiast do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego, niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 oraz z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1736/09, dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Nawet szczytne powody zaskarżenia uchwały organu samorządu terytorialnego, w tym troska o zgodność z przepisami prawa podejmowanych uchwał, nie mogą być uznane jako spełnienie przesłanki z art. 87 u.s.p. Skargi wnoszone z takich powodów noszą bowiem cechy actio popularis (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 344/15).

Mając na uwadze przedstawiony wyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała dotyczyła jego własnego, indywidualnego, konkretnego interesu prawnego oraz naruszała ten interes prawny.

Należy podkreślić, że to po stronie skarżącego leży wykazanie tego interesu prawnego. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem zastępowanie strony w poszukiwaniu naruszeń jej praw lub uprawnień.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie może być wnoszona w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Także legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można wywodzić z samego faktu sprawowania mandatu radnego.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że skarga została wniesiona przez B.W. jako radnego. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu, jako radnego, w tym, że z istotnym naruszeniem procedury zwołano nadzwyczajną sesję Rady Powiatu w Opatowie. Nie zawiadomiono bowiem prawidłowo wszystkich radnych, w terminie przewidzianym w Statucie Powiatu Opatowskiego, nie zastosowano procedury zwoływania obrad organu stanowiącego Powiatu na co najmniej 1 dzień przed terminem sesji. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, wszystkie uchwały podjęte na tej sesji dotknięte są wadą nieważności.

W ocenie Sądu, wskazane w skardze przepisy nie wpływają, wbrew odmiennej argumentacji autora skargi, na sferę prawną skarżącego, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżącego związane z wydaniem uchwały. Skarżący zarówno w skardze jak i na rozprawie (będąc reprezentowany przez fachowego pełnomocnika) nie dowiódł, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną, ograniczając lub pozbawiając go jako osobę fizyczną – uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bądź też, iż uchwała bezpośrednio ingeruje w jego interes prawny lub uprawnienie. Przedstawiane w skardze okoliczności naruszenia prawa poprzez "niezawiadomienie prawidłowo radnego o terminie sesji", "pozbawienie radnego jego podstawowych praw", nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym.

W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że radny nie jest wyodrębnionym podmiotem do zaskarżania uchwał. Wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Status radnego, którego - przez mandat - łączą z jednostką więzi publicznoprawne wymaga podejmowania działań wywołujących skutki publicznoprawne z pełną ich świadomością (por. postanowienie NSA z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16). W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji, a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, za wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go personalnie w aspekcie organizacyjnym, np. uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu (por. wyrok NSA z 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09).

Teza, zgodnie z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zaprezentowana została w orzecznictwie NSA na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminny (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r., SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r., II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r., II SA 1436/01, LEX nr 53379; z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10) i zachowuje aktualność również na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.p.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/16 " Przyjęcie za prawidłowe odmiennego stanowiska, prowadziłoby do wniosku, że każdy radny niegodzący się z treścią uchwały rady gminy, a jednocześnie wskazujący, iż uniemożliwiono mu godne i rzetelne wykonywanie mandatu, mógłby ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Takie stwierdzenie niweczyłoby z kolei istotę unormowania przewidującego warunek posiadania interesu prawnego lub uprawnienia do wniesienia skargi na uchwalę organu gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej".

W niniejszej sprawie skarżący poza powołaniem się na piastowanie funkcji radnego nie wykazał, że posiada własny, indywidualny, konkretny interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę należało odrzucić. Odrzucenie skargi oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.