Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 316/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 31 par 1, 2, 5, art. 52 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu na posiedzeniu - działając z urzędu - sprawy zgodności z prawem decyzji wydanej z up. Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] określającej firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2MW przewidzianej do wykonania na działkach oznaczonych numerami [...] położonych we wsi K., orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji .

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Burmistrz P. określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia oraz warunki wykorzystania terenu na etapie realizacji i eksploatacji podając jakie działania na tych etapach należy podjąć (pkt II tiret 31). Określił ponadto wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowalnym (pkt III tiret 9). Charakterystykę przedsięwzięcia zawarł w załączniku nr [...] do decyzji.

Wskazał, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. (Dziennik Urzędowy Województwa L. z 2010 r. Nr [...], poz. 2257), z którego wynika, że działki położone są w terenie rolniczym oraz przewidującym lokalizację elektrowni wiatrowych symbol w planie 4R i REW. Ustalenia szczegółowe planu dopuszczają realizację biogazowni na terenie o podstawowym przeznaczeniu rolniczym (4R). Biogazownia będzie realizowana w odległości ok. 800m od obszarów z zabudową mieszkaniową. Sąsiednie nieruchomości użytkowane są rolniczo.

Ponadto Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odniósł się do przeprowadzonego postępowania wpadkowego, w ramach którego uzyskał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (pismo z dnia [...] czerwca 2009 r.) oraz Starosty [...] (postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r.), co do zasadności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zakresu raportu jaki wnioskodawca powinien sporządzić. Oba organy wyraziły opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia wskazując, że raport należy sporządzić w pełnym zakresie zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko określając jednocześnie jego zakres. Inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, toteż pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ I instancji wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., dalej zwany RDOŚ L. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., dalej zwany PPIS w P. o uzgodnienie przedsięwzięcia. PPIS w P. pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych czemu dał wyraz w opinii sanitarnej z dnia [...] lutego 2010 r. RDOŚ w L. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego pismem z dnia [...] marca 2010 r. wezwał organ I instancji do wykazania zgodności przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawnioskował o uzupełnienie przedłożonego przez stronę raportu w zakresie zagadnień szczegółowo określonych w poszczególnych punktach (1-25) tego pisma. Wnioskodawca uwzględniając uwagi RDOŚ w L. przedłożył w dniu [...] maja 2010 r. uzupełnienie do raportu oraz kolejne jego uzupełnienie w dniu [...] grudnia 2010 r. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011r. RDOŚ w L. uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając, w jego części I pkt 1-32, jakie szczegółowe działania należy podjąć na każdym z etapów związanych z realizacją i eksploatacją oraz użytkowaniem przedsięwzięcia. Jako organ uzgadniający wskazał także jakie wymagania dotyczące ochrony środowiska należy zamieścić w dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji - pozwolenia na budowę, zamieszczając je w części II pkt 1-11 postanowienia.

Burmistrz P. odniósł się do istotnych aspektów przedsięwzięcia zamierzonego przez wnioskodawcę, w tym do przedłożonego przez niego raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ I instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do prowadzonego postępowania uruchomił także procedurę udziału w nim społeczeństwa, powiadamiając o wszczęciu i prowadzeniu postępowania oraz wydaniu decyzji poprzez umieszczenie stosownej informacji w publicznie dostępnym wykazie, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w P. oraz poprzez obwieszczenia wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na tablicy ogłoszeń wsi K.. Burmistrz wskazał, że w ramach tej procedury nie wpłynęły uwagi i zastrzeżenia do planowanego przedsięwzięcia.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. (data wpływu) [...] w [...], zwane dalej Stowarzyszenie wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, że została wydana bez podstawy prawnej. Zarzuciło, że decyzja jest wadliwa bowiem została podjęta na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2010r., nr [...], poz. 2257), którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu [...] uznał za nieważną i wyrok ten, wobec oddalenia skargi kasacyjnej Gminy M. w P. jest już prawomocny, co potwierdza wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3205/14.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie wywiodło, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (na potwierdzenie poglądów wskazało wyroki NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11). Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej w [...] gm. P. (działki nr [...] i nr [...]) z dnia [...] lutego 2011 r., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie wiążącym aktem prawa, dlatego też organ ochrony środowiska zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, bada czy zachodzi zgodność z ustaleniami tegoż planu.

W uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Stowarzyszenie podniosło, że decyzja Burmistrza P. obarczona jest wieloma błędami merytorycznymi i rażącym naruszeniem prawa, co powoduje potrzebę jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Wskazało, że:

- opinia PPIS w P. z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana przed przedłożeniem przez inwestora w dniu [...] maja 2010 r. raportu do Burmistrza P.. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał na zgodność lokalizacji biogazowni z nieistniejącym planem miejscowym z 2000 r., a nie przeanalizował ilości, rodzajów, miejsca pochodzenia, warunków składowania substratów, a także procesu produkcyjnego oraz emisji zapachów, gazów i hałasu, przyjmując dane z raportu jako nieomylne,

- w podstawie prawnej decyzji Burmistrz P. wskazał rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a powinien wskazać rozporządzenie z 2010 r.,

- raport nosi znamiona fałszywego dowodu, bądź jego nieuprawnionej modyfikacji ponieważ wpłynął do Urzędu Miejskiego dnia [...] maja 2010 r. a w jego treści na str. 6 i str. 56 przywołana została uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] września 2010 r.,

- kwestionowana decyzja nie została poprzedzona własną oceną organu dotyczącą oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz weryfikacją ustaleń raportu, a sprowadza się do dosłownego przepisania treści punktów I -VIII oraz uzasadnienia postanowienia RDOŚ w L.. W sposób nieprawidłowy dokonał inkorporacji do decyzji środowiskowej warunków zawartych w tym postanowieniu, przenosząc jego treść do decyzji,

- w postępowaniu nie przeprowadzono dowodu w postaci pomiaru w terenie odległości od terenów zamieszkałych wsi K., przyjmując, (bez dowodu), że ta odległość od przedsięwzięcia wynosi ok. 800m a miasto P. oddalone jest ok. 2,5 km. W tym zakresie wnieśli o przeprowadzenie dowodu ustalającego faktyczną odległość od terenów zabudowy mieszkaniowej i budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi (czyli siedziby R. K.),

- w decyzji nie zawarto wszystkich obowiązków inwestora związanych z gospodarowaniem wodą w tym dotyczących ograniczenia poboru wody do celów produkcyjnych z ujęcia własnego, dotyczących zasad odsiarczania wody kierowanej powtórnie do procesu fermentacji z pofermentu oraz odsiarczania biogazu w cyklu zamkniętym, a także błędnie określono zasady oprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych,

- w decyzji nie nałożono obowiązków w zakresie ograniczenia emisji substancji lotnych sprowadzając je do ogólnikowego stwierdzenia, że "..nie może stwarzać uciążliwości odorowych poza granicą terenu inwestora." W decyzji nie wymieniono miejsc emisji, którymi są m. in miejsce składowania kiszonki, budynek przygotowania substratów hydrolizery oraz układ odsiarczania biogazu, a także zbiorniki na ciecz pofermentacyjną i plac składowy pofermentu stałego,

- decyzja nie zawiera nakazów wprowadzających ograniczenia hałasu z wyjątkiem systemów wentylacyjnych i klimatyzacyjnych i nie wymienia stron postępowania, które znalazły się w strefie oddziaływania akustycznego,

- w decyzji nie nałożono żadnych obowiązków na inwestora w zakresie rozprowadzania pofermentu ciekłego i stałego wynikających z ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu,

- w decyzji nie podano argumentów wskazujących na potrzebę ingerencji w środowisko poprzez budowę biogazowni, a ponadto nie przeanalizowano problemu substratów, czyli ich ilości w postaci masy zielonej, jak również rodzaju i miejsca pochodzenia odpadów przemysłu przetwórstwa rolnego.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, że organ nie dokonał weryfikacji raportu i nie ustalił, czy przedstawione w nich dane są prawdziwe co dotyczy m.in. emisji zanieczyszczeń ze spalania biogazu w silniku i ruchu pojazdów po wewnętrznych drogach.

Jako błędne Stowarzyszenie oceniło brak analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez pominięcie danych empirycznych dotyczących wydzielania i rozchodzenia zapachów i dowolne stwierdzenie tylko na podstawie danych z raportu, że przedsięwzięcie nie wymaga wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz uznanie braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzenia oceny porealizacyjnej przedsięwzięcia.

Zarzuciło ponadto, że w postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono wszystkich jego stron, a tym samym doszło do naruszenia przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie jako strony postępowania mieszkańców miejscowości K. mających nieruchomości w strefie oddziaływania, czyli położonych w odległości do 784 m. W prowadzonym postępowaniu nie zapewniono udziału społeczeństwa, a zapisy dotyczące tych zagadnień zawarte w decyzji są niewiarygodne. Naruszenie art. 33 w związku z "art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy ocenowej" stanowi brak adnotacji sołtysa lub pracownika o wywieszeniu ogłoszeń, brak wydruku ze strony internetowej informującego o zamieszczeniu ogłoszenia, brak ogłoszenia w prasie, brak ogłoszenia w miejscu przedsięwzięcia o poszczególnych etapach postępowania.

Stowarzyszenie podkreśliło, że w sytuacji gdy NSA wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. oddalił skargę kasacyjną Gminy P. i utrzymał w mocy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności planu miejscowego to kwestionowana decyzja nie mogła być też wydana na podstawie zgodności z planem miejscowym z 2003 r. W świetle zapisów tego planu działki inwestora miały funkcję podstawową "Tereny rolne bez prawa zabudowy RP", z dopuszczeniem budowy obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną (na terenach RP) i nie dotyczyły realizacji obiektów biogazowni, która jest zakładem produkcyjnym. Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji jest brak poszanowania słusznych interesów osób trzecich oraz naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikających z art. 144 Kodeksu Cywilnego.

Na potwierdzenie powyższych zarzutów Stowarzyszenie przywołało szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W konkluzji wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza ze względu na oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisów i rozstrzygnięciem objętym decyzją, a charakter naruszenia przepisów powoduje, że nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2017r. Kolegium poinformowało zainteresowane podmioty o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wskazało, że podstawą wszczęcia postępowania była informacja [...]" w [...], w której podało, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.

W ramach prowadzonego przez Kolegium postępowania wyjaśniającego, w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu) stanowisko w sprawie przedstawił Burmistrz P., wymieniając poszczególne czynności procesowe jakie zostały podjęte w prowadzonym przez niego postępowaniu. Podkreślił, że wydana decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej, przewidzianej do realizacji na działkach [...] położonych w miejscowości K. gm. P. została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ,a także z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r.

Wyjaśnił, że prowadząc postępowanie określające środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej w miejscowości K. zapewnił stronom prawo uczynnego w nim udziału oraz udział społeczeństwu zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia [...] października 2008 r. Przymiot strony w prowadzonym postępowaniu przyznał właścicielom nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanego przedsięwzięcia. Podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wyznacza środowiskowe ramy realizacji przedsięwzięć na środowisko i na etapie jej wydawania nie można przewidzieć wszystkich czynników, które mogą wystąpić w trakcie realizacji inwestycji budowlanej oraz eksploatacji obiektu budowlanego.

Stanowisko w sprawie zajął inwestor, czyli [...] Sp. z o.o. wskazując, że argumentacja Stowarzyszenia nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. oraz przedkładając wydruk protokołu Nr [...] z nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej w P. odbytej w dniu [...] września 2010 r., dotyczącej realizacji biogazowni w miejscowości K., który to fakt był powszechnie znany.

Pełnomocnik inwestora wywiódł, że w decyzji Burmistrz P. był zobligowany do uwzględnienia obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 18 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2174/14, "(...) miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego, choćby był on dotknięty wadą, nie można odmówić mocy obowiązującej jako aktowi prawa miejscowego i do czasu stwierdzenia jego nieważności lub uchylenia go we właściwym trybie, organ administracji zobowiązany jest respektować jego postanowienia." Podniósł, że stanowisko Stowarzyszenia jest nieuprawnione w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz Kodeks postępowania administracyjnego.

Podkreśli, że aktualnie NSA zmienił linię orzeczniczą i wskazał na tezę wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2014.r. sygn. akt II OSK 2868/12, w świetle której dla ustalenia podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy, miarodajny jest stan obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Organ administracji orzeka według stanu faktycznego na dzień wydania decyzji, a podstawę prawną decyzji mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa obowiązujące w dniu jej wydawania. Z poglądów orzecznictwa wynika, iż fakt utraty przez przepisy prawne, stanowiące podstawę prawną decyzji mocy obowiązującej po jej wydaniu, nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.

Zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji k.p.a., a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

W ocenie pełnomocnika rozważając kwestię pozostawania w obrocie prawnym rozstrzygnięć organów administracji publicznej, opartych na wadliwej podstawie prawnej, nie sposób pominąć, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc - zapisów planu miejscowego zezwalających na realizację biogazowni w miejscowości K., w żadnym wypadku nie prowadzi do uznania, że decyzja, wydana na rzecz [...] Sp. z o.o. na podstawie tego planu, została wydana bez podstawy prawnej. Decyzja ta podlega ochronie w świetle art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasad konstytucyjnych, do których odwoływało się przywołane wyżej orzecznictwo NSA.

Odnosząc się do uzupełnienia przez Stowarzyszenie pierwotnego wniosku pełnomocnik firmy wskazał, że zasadnicza część zarzutów, nie odwołuje się do mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, ale stanowi postulaty autorów pisma co do treści decyzji i oczekiwanego sposobu postępowania organów administracji.

Przedmiotowa decyzja została wydana zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r., czyli na podstawie wyników uzgodnień i opinii wyspecjalizowanych organów, ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium działając z urzędu po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego uznało, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r., bowiem decyzja ta odpowiada wymogom stawianym jej przez przepisy prawa materialnego i proceduralnego. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia uchybień, które pozwalają na stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny, z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Kolegium podkreśliło, że instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od obowiązującej w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady trwałości (stabilności) decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z podstaw zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. i dwóch przesłankach nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 k.p.a. oraz wady decyzji określone w przepisach szczególnych (odrębnych art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

W ocenie Kolegium badana decyzja nie zawiera wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też żadnej innej wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 k.p.a. Przede wszystkim przedmiotowa decyzja została wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo (Burmistrza P.), decyzja ta ma swoją podstawę prawną w przepisach obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej ustawą oraz obowiązujących wówczas zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., (Dz. Urz. Woj. L. . z 2010, nr [...], poz. 2257) w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P., nie jest decyzją drugą w sprawie, została skierowana do osób, które były stronami postępowania, nie była trwale niewykonalna w dniu jej wydania a jej wydanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Kolegium wskazało, że badana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Podstawowym kryterium przesądzającym o możliwości wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest zgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Kolegium, organ I instancji wyraził prawidłowe stanowisko co do zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P.. Działki wnioskodawcy nr [...] o łącznej pow. 2,66 ha w dacie wszczęcia postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań położone były w terenie, na którym obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą nr [...] dnia [...] listopada 2003 r. Rady Miejskiej w P. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z 2003 r. Nr [...], poz. 3791, oznaczonym symbolem RP -"Tereny rolne bez prawa zabudowy". Z ustaleń dotyczących tego symbolu wynikało, że na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Tak sformułowany zapis wskazywał, że w ramach podstawowego przeznaczenia tego obszaru przewidziano na nim możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i na wstępnym etapie prowadzonego postępowania organ I instancji kwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie jako tego rodzaju urządzenia.

W świetle zmiany wprowadzonej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., w terenie położenia działki nr [...] i nr [...] w [...] oznaczonym symbolem 4R dopuszczono możliwość realizacji biogazowni rolniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 369/14 stwierdził nieważność przywołanej uchwały, który to wyrok został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3205/14 oddalającym skargę kasacyjną Gminy P..

Kolegium podkreśliło, że dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania nieważnościowego jest ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji w tym postępowaniu obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym należy rozstrzygnąć kwestię, czy badana decyzja zawiera tak ważkie błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia takiej decyzji w obrocie prawnym, przy czym katalog tych błędów został ściśle i wyczerpująco określony w art. 156 § 1 k.p.a.

Z tego też względu Kolegium podzieliło stanowisko pełnomocnika inwestora firmy [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], że stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały dotyczącej planu miejscowego, na podstawie którego wydano przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, bowiem nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., czy też w przepisach szczególnych. Należy pamiętać, że istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest bowiem dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Wobec braku ustanowienia w Kodeksie postępowania administracyjnego, sankcji stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na późniejsze uchylenie aktu prawnego a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji, czyli w dniu [...] lutego 2011 r. oraz art.156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, a ustawa z dnia [...] października 2008 r. też takiej sankcji nie przewiduje, nie można w niniejszej sprawie zastosować sankcji nieważności analizowanej decyzji z uwagi na wydanie jej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1212/15). Kolegium uznało, że ze względu na zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych służącą ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, nie można w tym trybie wzruszać decyzji dotkniętej innymi wadami, niż wskazywanymi jako podstawy stwierdzenia nieważności.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez prowadzenie postępowania dowodowego, ale ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (por. powyższy wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1212/15). Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym, w trakcie którego zadaniem organu jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie merytoryczne prowadzenie postępowania quasi odwoławczego, którego istotą jest ponowne badanie materiału dowodowego, przeprowadzanie dowodów uzupełniających czy ocenianie zarzutów strony. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji rozstrzygało wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie było władne rozpatrywać innych kwestii dotyczących istoty sprawy.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa.

Bezspornie w dacie podejmowania decyzji czyli dnia [...] lutego 2011 r. obowiązywały regulacje wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). W świetle tych przepisów przedmiotowe przedsięwzięcie zostało także zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia. W ocenie Kolegium powołanie w badanej decyzji niewłaściwego rozporządzenia samo przez się nie powoduje jej nieważności, bowiem rozstrzygnięcie z niej wynikające znajduje oparcie w innym przepisie prawnym (rozporządzeniu), który dawał podstawę do wydania tego rodzaju decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2401/12). Zdaniem Kolegium powyższe jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego art. 107 § 1 k.p.a., tym bardziej że nie budzi wątpliwości, iż prowadzone przez Burmistrza P. postępowanie miało umocowanie w § 3 ust. 1 pkt 45 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zgodnie z tą regulacją dotyczyło przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W sprawie nie budzi zastrzeżeń, że doszło do skutecznego nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i określenia jego zakresu, a także do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ocenę oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy przeprowadzono w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezspornym również jest, że w jego toku uzyskano wymagane ustawą opinie i uzgodnienia.

Wadliwe jest jednak przekonanie zainteresowanych o nieważności decyzji z powodu braku uzyskania ponownej opinii PPIS w P., w sprawie. Wynika to z przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego zasadzie niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych, co oznacza, że każdy z nich ma celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie może być stosowany zamiennie. Wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05).

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania i nie zapewnienia możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym bliżej nieokreślonym mieszkańcom wsi K., a tym samym uchybienia regulacjom art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium podkreśliło, że z utrwalonej linii orzecznictwa sądowadministracyjnego wynika, że tylko podmiot, który uznaje, iż bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08).

Jednocześnie SKO opowiedziało się jednoznacznie za koncepcją, że przesłanki wznowieniowe nie mogą być kwalifikowane jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 758/15). Podkreśliło, że wiadomym mu jest z urzędu, że w stosunku do przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. prowadzone jest przez Burmistrza P. postępowanie wznowieniowe.

Zgodnie z art. 82 i 85 ustawy badana decyzja ustala środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i zawiera wszystkie obligatoryjne treści. Określa wymagania, jakie winny zostać spełnione z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, i powinny znaleźć uwzględnienie w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, na rzecz której postępowanie było prowadzone. W decyzji wskazano, że zarówno w fazie eksploatacji, jak i przy wydawaniu ewentualnego pozwolenia na budowę należy wprowadzić takie rozwiązania, które zagwarantują realizację warunków określonych w decyzji środowiskowej. Burmistrz P. wykluczył natomiast konieczność uwzględniania wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, ponieważ przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Nie stwierdził też konieczności nałożenia obowiązków dotyczących zapewnienia kompensacji przyrodniczej, utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ dane dotyczące przedsięwzięcia zawarte w przedłożonym raporcie pozwalają ocenić jego wpływ na środowisko. Ze względu na lokalny charakter przedsięwzięcia nie stwierdził też obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej. W ramach działań dotyczących zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania na środowisko nałożył na stronę obowiązek prowadzenia ewidencji ilościowej i jakościowej odpadów wytwarzanych i poddawanych odzyskowi na terenie biogazowni zgodnie z wymogami ustawy o odpadach. Analizowana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczyło planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadzało się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz, czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska.

Fakt, że ustalając warunki korzystania ze środowiska (pkt II) i wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym (pkt III) Burmistrz P. oparł się na warunkach, pod jakimi przedsięwzięcie uzgodnił RDOŚ w L. (postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] l.LP), nie oznacza, że decyzja rażąco narusza prawo.

W niniejszym postępowaniu nieważnościowym możliwe było jedynie przeprowadzenie analizy przepisów stanowiących podstawę wydania kwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania. Analizowana decyzja środowiskowa uwzględnia wskazania zawarte w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Z treści raportu wynikała bowiem jednoznacznie dopuszczalność realizacji na wskazanym terenie inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora. Także od strony formalnej nie budzi on zastrzeżeń. Elementy treściowe raportu wyznaczone zostały ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nakładającym na inwestora obowiązek jego sporządzenia i wszystkie te elementy raport zawiera.

Kolegium nie gromadziło w sprawie nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Z tego też powodu niedopuszczalna jest w przedmiotowym postępowaniu merytoryczna ocena treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Analizując postępowanie organu I instancji w zakresie zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy, organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie, w której udział społeczeństwa jest obligatoryjny, ma obowiązek podania do publicznej wiadomości, przed wydaniem i zmianą decyzji wymagających udziału społeczeństwa, informacji o czynnościach procesowych wskazanych w tym przepisie. Natomiast art. 38 ustawy nakazuje podać do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i możliwościach zapoznania się z jej treścią. Podanie do publicznej tych informacji następuje w trzech formach wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy.

W przedmiotowej sprawie nie może budzić wątpliwości, że obowiązek podania do publicznej wiadomości został zrealizowany poprzez ogłoszenie informacji wywieszonych w formie obwieszczeń Burmistrza P. w jego siedzibie oraz na tablicy ogłoszeń we wsi K.. Materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2009 r. podano do publicznej wiadomości o wszczęciu postępowania w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, kolejnym obwieszczeniem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowano o wydaniu postanowienia o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, zaś obwieszczeniem z dnia [...] lutego 2011 r. poinformowano o wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Na wskazanych ogłoszeniach znajdują się odręczne adnotacje informujące o miejscu i dacie ich wywieszenia oraz o dacie ich zdjęcia, a każde z nich opatrzone jest podpisami pracowników Urzędu Miejskiego w P. - R. C. oraz G. K. (obecnie [...]) - inspektora ds. planowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Kolegium organ zaniechał umieszczenia informacji w miejscu planowanego przedsięwzięcia oraz nie przedstawił potwierdzenia, że udostępnił te informacje na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, czym naruszył przepis art. 3 pkt 11 lit a i c ustawy, ale uchybienie to nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa. Miejscowa społeczność uzyskała bowiem wymagane informacje dotyczące spornej inwestycji. Zostały one zawarte w obwieszczeniach wywieszonych na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz na tablicy ogłoszeń wsi K. w takim czasie, który umożliwiał podjęcie stosownych działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1060/13).

Przeanalizowany ustalony stan faktyczny w świetle obowiązujących w dacie wydania przez Burmistrza P. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. niebudzących wątpliwości regulacji prawnych nie uprawniał do skorzystania z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że w sprawie badanej decyzji nie zachodzi okoliczność oczywistego i bezspornego naruszenia prawa powodującego niemożliwe do zaakceptowania skutki gospodarcze lub społeczne.

W ocenie Kolegium badana decyzja nie została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w obowiązującym w dacie jest podjęcia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanej ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także aby wbrew tym regulacjom nadano Spółce prawa lub obowiązki.

W skardze na tą decyzję [...] w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy z [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016 poz. 353 z póżn. zm., dalej: udiś) poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa w sytuacji, w której pozostaje ona w sprzeczności z art. 80 ust. 2 udiś wobec stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana zaskarżona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 udiś w zw. z § 12 ust. 9 pkt 2 Uchwały Nr XLVI [...]/2010 Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2010 poz. 2257), która została uznana za nieważną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 369/14 i wyrok ten, wobec oddalenia skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. (wyrok NSA w Warszawie z 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3205/14), jest już prawomocny.

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby uchwała nigdy nie została podjęta (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07).

W ocenie Stowarzyszenia fakt, że wyrok stwierdzający nieważność planu miejscowego stał się prawomocny po dacie wydania decyzji środowiskowej, nie uzasadnia stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Interpretacji takiej nie wyklucza zasada badania prawidłowości decyzji na datę jej wydania. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności uchwały prowadzi bowiem do sytuacji, w której w dacie orzekania przez organ akt ten nie istniał, a organ, który uzyskał informację o takim stanie prawnym, zobowiązany jest do jej uwzględnienia.

Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Podstawowym wymogiem decyzji środowiskowej, zgodnie z ww. art. 80 ust. 2 udiś, jest zgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, trudno mówić o takiej zgodności z planem miejscowym. Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby uchwały o miejscowym planie, której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym, nigdy nie została podjęta przez radę gminy.

Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w oparciu o plan miejscowy - uchwałę rady gminy, której następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydana bez podstawy prawnej, (por. analogiczne wywody Sądu w odniesieniu do decyzji - pozwolenia na budowę w wyroku NSA z dnia 25 maja 2012 r. II OSK 400/11).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezwzględnie wiążącym aktem prawa, dlatego też organ ochrony środowiska przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, bada czy zachodzi zgodność z ustaleniami tegoż planu.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2012 r., (sygn. akt II OSK 829/11) nie wystarczy wykazać, że inwestycja jest niesprzeczna z planem. Oznacza to, że projektowana działalność musi być tożsama względem uchwalonego przeznaczenia terenu. Skarżący podkreślił, że weryfikacja zagospodarowania przestrzeni nie może się oprzeć ani na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani na innym dokumencie potwierdzającym faktyczny sposób użytkowania działki, a bezsporne jest, że pierwotne brzmienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmienione skutecznie zakwestionowaną uchwałą, nie zezwalało na ww. działkach ewidencyjnych zlokalizowanych w [...] na lokalizację inwestycji w postaci elektrowni biogazowej.

W uzasadnieniu drugiego zarzutu Stowarzyszenie wskazało, że nawet gdyby przyjąć, iż stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. nie miało w niniejszej sprawie znaczenia, to i tak przedmiotowa decyzja środowiskowa z [...] lutego 2011 r. rażąco narusza prawo, a to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowione ww. uchwałą.

Zaskarżona decyzja Burmistrza P. dopuszcza realizację przedsięwzięcia pod nazwą "budowa elektrowni biogazowej" w sytuacji, w której z § 12 ust. 9 pkt 2 ww. uchwały wynika, że miejscowy plan dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R jedynie dopuszcza realizację biogazowni rolniczej na terenie oznaczonym symbolem 4R.

Z § 12 ust. 9 pkt 1 uchwały wynika, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest przeznaczenie rolnicze, a zatem budowa biogazowni musi pozostawać w związku z tym przeznaczeniem, budowa zaś elektrowni biogazowej to budowa zakładu przemysłowego nastawionego na produkcję i sprzedaż energii elektrycznej, co pozostaje w sprzeczności w podstawowym przeznaczeniem terenu. Mając na względzie powyższe dopuszczenie do realizacji inwestycji bez zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie art. 80 ust. 2 udiś.

Dodatkowe argumenty strona skarżąca przedstawiła w obszernym piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz w załączniku do protokołu rozprawy z dnia [...] czerwca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazało na brak po stronie Stowarzyszenia legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ nie było ono stroną postępowania administracyjnego. Swoje stanowisko organ podtrzymał również w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 t.j., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem decyzji poddanej kontroli tutejszego sądu jest zbadanie przez Kolegium zgodności z prawem decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. określającej firmie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej o mocy 1,2 MW przewidzianej do wykonania na działkach oznaczonych numerami [...], położonych we wsi K..

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Stowarzyszenie w przedmiotowej sprawie nie składało wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W konsekwencji organ administracji publicznej nie wydał postanowienia o dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Stosownie do art. 31 § 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Dodać należy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym może przybrać jeszcze jedną formę – ograniczyć się tylko do przedstawienia organowi swojego poglądu w sprawie (art.31 § 5 k.p.a.).

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest z urzędu w trybie art. 157 k.p.a. Wniosek Stowarzyszenia stanowił przedstawienie poglądu w sprawie bez odniesienia jego żądania do realizowanych celów statutowych.

Ani w piśmie z [...] stycznia 2017 r., ani też w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. [...] nie zawarło wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Strona skarżąca wnosiła jedynie o wszczęcie postępowania, a w aktach sprawy brak jest też formalnego wniosku o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej (zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. – k. 38 – 41 akt) nie można traktować zawiadomienia z dnia [...] listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania (...), jako dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania na prawach strony. W zawiadomieniu wyraźnie wskazano podstawę prawną. Organ uznał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem wskazanej wyżej decyzji zasługuje na uwzględnienie i jako takie winno skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego.

Jednak ani fakt, że Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne kierując się inicjatywą Stowarzyszenia i uznając, że organizacja ta mogła z taką inicjatywą o wszczęcie postępowania wystąpić, gdyż zostały spełnione przesłanki z art.31 § 2 i § 1 pkt 1 k.p.a., ani fakt, że w toku postępowania Stowarzyszenie było zawiadamiane o podejmowanych czynnościach, a w końcu doręczono mu decyzję z [...] grudnia 2017 r. nie sanuje podstawowego uchybienia procesowego tj. braku wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz braku stosownego postanowienia organu administracyjnego wydanego w tym zakresie, a w konsekwencji nie stanowi, o tym aby Stowarzyszenie było stroną (uczestnikiem postępowania na prawach strony). Braki te nie mogą być usunięte przez działania podejmowane per facta concludentia.

W takich okolicznościach sprawy w ocenie Sądu, brak jest podstaw aby przyjąć, że Stowarzyszenie było dopuszczane do udziału w postępowaniu na prawach strony, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a. Za takim stanowiskiem przemawia również większość poglądów doktryny i orzecznictwa (Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 7. wyd., Warszawa 2005, s. 259; wyrok NSA z 14 listopada 2008 r. II OSK 1363/07; wyrok NSA z 16 listopada 2007 r. I OSK 1595/06; wyrok NSA z 20 stycznia 2005 r. OSK 1755/04, ONSA 2005, nr 6, poz. 111; postanowienie NSA z 7 grudnia 1983 r. II SA 1605/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 104).

We wszystkich tych przypadkach, w których ustawodawca przewidział w Kodeksie postępowania administracyjnego konieczność wydania aktu administracyjnego (postanowienie, decyzja), nie ma możliwości prawnej odstąpienia od tego wymogu, gdyż takie działanie należy zakwalifikować jako działanie pozbawione podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można zatem przyjąć, tak jak to sugeruje strona skarżąca, że do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest konieczne wydanie przez organ odrębnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu.

W omawianej sytuacji, skoro Stowarzyszenie nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i w związku z tym organ nie wydał postanowienia na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., należy uznać, że skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, ponieważ Stowarzyszeniu nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. W świetle art. 50 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a , jeżeli stronie przysługuje prawo zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z przepisu tego wynika, że powyższe uprawnienie tj. zwolnienie skarżącego od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy jedynie strony postępowania, a nie organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku formalnego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, aktywność Stowarzyszenia mogła się mieścić jedynie w ramach możliwości, jakie daje przepis art. 31 § 5 k.p.a.( zob. także wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09 oraz z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 3210/11).

Jak wskazuje się w doktrynie sam fakt złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ administracji prowadzący postępowanie. Innymi słowy organizacja społeczna może korzystać z praw strony od chwili doręczenia jej lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu (zob. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, publ. LexisNexis 2014, zob. także wyrok WSA w Krakowie z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1495/14, publ. LEX nr 1602461).

Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Kolegium nie wydało przewidzianego w art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o dopuszczeniu [...]" do udziału w postępowaniu, a jedynie informowało organizację o wszczęciu postępowania i dalszych czynnościach – co przekraczało jego obowiązki, ale samo w sobie nie jest zakazane. Podobnie jak doręczenie Stowarzyszeniu decyzji nie kreuje tego podmiotu jako strony postępowania.

W tym miejscu wskazać należy, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 94/05 oraz z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 191/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Jednakże WSA w Lublinie przychyla się do cyt. wyżej odmiennych (i nowszych) poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Podsumowując zgodnie z treścią art. 31 k.p.a. udział organizacji społecznej w postępowaniu może przybrać trzy formy: wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania, wystąpienie z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (obie formy mogą wystąpić odrębnie lub jednocześnie) oraz nie uczestnicząc w tym postępowaniu na prawach strony organizacja może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a. - zob. szerzej B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s.207). W niniejszej sprawie administracyjnej udział organizacji społecznej ograniczył się wyłącznie do złożenia wniosku z żądaniem wszczęcia postępowania. Brak jakiegokolwiek śladu w pismach procesowych składanych w przedmiotowej sprawie do organu administracji publicznej z żądaniem dopuszczenia tej organizacji do postępowania. Skoro tak, to Stowarzyszenie nie mogło być traktowane nawet jako podmiot, któremu potencjalnie mógłby przysługiwać status strony w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu wydania przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej wobec późniejszego stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Jak podkreśla się w doktrynie, brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyżej powołanym wyroku - w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na skutek wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wydanej w postępowaniu zwyczajnym, w sytuacji gdy decyzja ta wydana była na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie nieważności tego planu, po wydaniu takiej decyzji, nie daje podstaw do stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej.

Kontrolując przedmiotową sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium zawarte w piśmie procesowym organu z dnia [...] maja 2018 r. (k.69 – 72), że stwierdzenie nieważności to nadzwyczajna instytucja wzruszająca decyzję administracyjną ze ściśle określonych powodów. Na tym etapie postępowania należy brać pod uwagę tylko przesłanki z art. 156 k.p.a. Natomiast zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie nie dotyczą wystąpienia jakichkolwiek uchybień o charakterze rażącego naruszenia prawa i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej mogły być podnoszone i rozważane w skardze na decyzję wydaną w zwyczajnym trybie postępowania. Kolegium miało obowiązek zbadania czy rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i z obowiązku tego wywiązało się. W uzasadnieniu decyzji w bardzo szczegółowy sposób odniosło się do wszystkich przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.