Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 548/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b, art. 48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. prowadzącej jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] (znak: [...]), II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Po 548/21

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako "PWIS"), po rozpoznaniu odwołania M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "S. , utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej jako PPIS) z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]

Zaskarżona decyzja PWIS zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] lutego 2021 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym "S. przy ul. [...] w P.. Właścicielem lokalu jest M. K. prowadząca dzialalność gospodarczą pod nazwą "S. w P.. Kontrolę przeprowadzono w zakresie przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r.). Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r.

W trakcie kontroli stwierdzono, że w sali konsumenckiej przebywali goście spożywający napoje i oczekujący na zamówione dania (3 osoby), przed lokalem ustawiono tablicę z informacją dla klientów "Prosimy o zajęcie miejsca. Obsługa podejdzie do stolika", na każdym stoliku widniała informacja o dezynfekcji, a na niektórych informacja o rezerwacji na konkretną godzinę. W protokole kontroli wskazano m.in., że stwierdzone nieprawidłowości stanowią naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2021 r. PPIS w P. poinformował M. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego wprzedmiocie nałożenia kary pieniężnej po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. w lokalu gastronomicznym "S. " przy ul. [...] lok. A w P..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], PPIS wymierzył M. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "S. karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

Jako podstawę prawną swojej decyzji PPIS wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – dalej jako "ustawa") w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r.) oraz na podstawie art. 10 § 1, art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.- dalej jako: "K.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. powierdzają, że w tym dniu w lokalu prowadzono działalność polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, wbrew zakazowi zawartemu w obowiązującym wówczas rozporządzeniu z dnia [...] grudnia 2020 r., które na dzień wydawania decyzji zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia [...] marca 2021 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. K. wniosła odwołanie od decyzji PPIS z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W dniu [...] maja 2021 r. PWIS wydał wskazaną na wstępie decyzję podnosząc, po przytoczeniu treści przepisów prawa, iż w przedmiotowym postępowaniu organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W podstawie prawnej decyzji PWIS wskazał m.in. § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r.)

PWIS podkreślił, iż zaskarżona decyzja zapadła w związku ze stanem epidemii ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491).

Organ wskazał, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Zdaniem organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony powołująca się na niekonstytucyjność przepisów wprowadzających obowiązujące w stanie epidemii ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Dopuszczalność ograniczenia prowadzenia działalności przewidziano bowiem w akcie rangi ustawowej (art. 46b ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), zatem wskazany w protokole kontroli przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia (obecnie § 9 ust. 13 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r.) ma umocowanie w ustawie. Organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru sanitarnego działają na mocy i w granicach kompetencji wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i nie są uprawnione do kontroli aktów prawnych pod względem ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Dalej wskazano, że w dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r., organ I instancji wydał decyzję na podstawie rozporządzenia obowiązującego w dniu jej wydania (rozporządzenie z dnia 19 marca 2021), natomiast w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązuje § 9 ust. 13 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r.

Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy uznał za niezasadny, nie znalazł także podstawy do zastosowania art. 189f § 1 K.p.a, bowiem strona swoim zachowaniem spowodowala wysokie ryzyko rozprzestrzeniania się COVID-19, stwarzając tym samym bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia.

Skargę na wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. K. zarzucając jej: (1) naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 w związku z art. 22, art. 20 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisu § 9 ust. 13 rozporządzenia z dnia [...] maja 2021 r., który wprowadza ograniczenie wolności działalności gospodarczej i jest niekonstytucyjny wobec niewprowadzenia na ternie kraju stanu klęski żywiołowej; (2) naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie przepisu § 9 ust. 10 rozporządzenia, które weszło w życie dnia [...] maja 2021 r. do zdarzenia zaistniałego przed tą datą; (3) naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 16 PP w związku z art. 37 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez ich niezasosowanie i niewyjaśnienie stronie przesłanek, na których organy sanitarne się oparły prowadząc przedmiotowe postępowanie.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PPIS oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w sprawie nałożenia na skarżącą kary administracyjnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

W tym miejscu wskazać należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ( Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Nałożenie na skarżącą kary pieniężnej stanowiło następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. i stwierdzenia w jej trakcie – jak wynika z protokołu kontroli – naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316 – dalej rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r.). Wspomniane rozporządzenie obowiązywało do dnia 26 lutego 2021 r., kiedy to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 367 – dalej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r.), następnie zaś rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 512 – dalej rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r.), i kolejnym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 861 – dalej rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r.). Zarówno rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r., jak i rozporządzenia: z dnia 19 marca 2021 r. i z dnia 6 maja 2021 r., zawierały przepisy będące powtórzeniem § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. – były to odpowiednio § 9 ust. 11, § 9 ust. 10 oraz § 9 ust. 13 wymienionych rozporządzeń.

W tym miejscu należy zauważyć, że organy nadzoru sanitarnego wadliwie w podstawach prawnych swoich decyzji wskazały na zastosowanie w sprawie § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. (organ I instancji) i § 9 ust. 13 rozporządzenia z dnia [...] maja 2021 r. (organ odwoławczy) – w dacie kontroli, tj. [...] lutego 2021 r., obowiązywało bowiem rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. i w odniesieniu do regulacji tego rozporządzenia należy oceniać, czy doszło do naruszenie prawa przez skarżącą. Zdaniem Sądu uchybienie powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem jak wskazano powyżej przywołane przepisy późniejszych rozporządzeń były odpowiednikiem § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., ten też przepis powołano w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2021 r.

Mając na uwadze, że w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdzono naruszenie przez skarżącą przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. wskazać należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b ustawy z dnia 05 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – dalej jako "ustawa"). Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Zgodnie z § 10 ust. 9 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a ustawy, zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł (ust. 1 pkt 3 ustawy).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Kwestię tę w sposób szczegółowy omówił NSA w wyroku z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21. Za wyrokiem tym powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21 , sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względu za słuszne, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych), uznać należy twierdzenie organu, iż biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

Powyższe można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny – z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenie epidemicznego – nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania. Jednak z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r. (tj. od wprowadzenia stanu epidemii) do dnia wydania rozporządzenia z dnia [...] grudnia 2020 r., nie można obecnie ignorować podstawowych zasad konstytucyjnych. Prawodawca miał dostateczną ilość czasu, aby podjąć stosowne działania legislacyjne, tak aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony wprowadzone były z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).