Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1435/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.6  pkt 14, art.39 ust1, art.41 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 . na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 825/15 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 825/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił M.T. przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność, leki, środki higieny, odzież, buty, opłaty za prąd i gaz, koszty przejazdu, koszty telefoniczne oraz koszty leczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.T.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] września 2015 r., wskazało: Rodzina wnioskodawczyni składa się z czterech osób. Dochód rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 2.548,89 zł, co daje kwotę dochodu na jedną osobę w rodzinie w wysokości 646,22 zł. Kwota ta przekracza zatem wysokość kryterium dochodowego wynoszącego w realiach sprawy 456 zł. Dodatkowo rodzina otrzymała w grudniu 2014 r. kwotę zaległego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości ponad 32.400 zł, w marcu 2015 r. kwotę 2.400 zł zaległych świadczeń z pomocy rządowej dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, a w kwietniu 2015 r. z tego samego tytułu kwotę 800 zł. Organ pierwszej instancji słusznie uznał, że rodzina ma możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy wydatnym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. M.T. zaś nie wykazała, aby poniosła koszty leczenia i zakupu leków, gdyż z treści wniosku wynika tylko, że ubiega się o zasiłek na ten cel ze względu na brak ubezpieczenia zdrowotnego, a nie ze względu na poniesienie faktycznych kosztów takiego leczenia. Prezydent prawidłowo przyjął także, iż wnioskodawczyni nie prowadzi samodzielnego gospodarstwa domowego, zamieszkuje bowiem z rodzicami i siostrą w jednym mieszkaniu, sprawując opiekę nad matką, przygotowuje posiłki dla całej rodziny, a także wykonuje wszystkie codzienne czynności związane z utrzymaniem mieszkania. Ojciec strony może wywierać na nią naciski celem uzyskania kolejnego świadczenia pomocowego, bowiem sam nie może już takich świadczeń otrzymywać, z uwagi na przekroczenie przez niego kryteriów pozwalających na udzielenie pomocy. Sytuacja rodziny wnioskodawczyni jest znana, bowiem od lat ubiega się o szereg różnych świadczeń.

W skardze na powyższą decyzję M.T. podniosła, że wywiady środowiskowe były nieaktualne, gdyż odnosiły się do sytuacji na dzień wniesienia wniosku, kiedy pozostawała we wspólnym gospodarstwie z rodzicami. Przyznała, iż mieszka pod tym samym adresem, ale prowadzi osobne gospodarstwo domowe, ponadto oświadczyła, iż ojciec nie wywiera na nią żadnych nacisków.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał: Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców, nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego, natomiast korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu, nie ma własnego dochodu, a cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. M.T. sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego. Dochód czteroosobowej rodziny ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy – w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku – wyniósł 2.584,89 zł. Składały się na niego: renta socjalna na A.T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K.T. w kwocie 1.200 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 435,87 zł. Zatem dochód na jedną osobę w rodzinie wynosi 646,22 zł i przekracza obowiązujące kryterium dochodowe. Prawidłowe było zatem uznanie, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego. W sprawie nie zachodził również żaden szczególny przypadek, w rozumieniu art. 41 powołanej ustawy. Skarżąca i jej rodzina regularnie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej a odmowa przyznania zasiłków celowych na wskazane we wniosku cele jest uzasadniona, skoro rodzina regularnie (comiesięcznie), wnosząc o udzielenie pomocy na te same lub zbliżone cele, korzysta z pomocy finansowej w postaci innych zasiłków celowych, nie jest pozbawiona pomocy ze strony gminy. Wszelkiego rodzaju zasiłki i dodatki są jej jedynym źródłem dochodu. Organ słusznie wskazał też, że rodzina skarżącej ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.T., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rodzinę w rozumieniu tego przepisu stanowią "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące" w tym znaczeniu, iż czynnik wspólnego gospodarowania nie obejmuje pozostawania na utrzymaniu osób, z którymi się wspólnie gospodaruje, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że definicja wspólnego gospodarowania zawiera w sobie także i tę cechę, a w konsekwencji brak w tym przedmiocie ustaleń faktycznych Sądu oraz oceny zeznań skarżącej, członków jej rodziny i oświadczenia K.T. z dnia 23 lutego 2015 r., w którym stwierdza on, iż odmawia finansowania skarżącej oraz opłacania jej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, co spowodowało przyjęcie przez Sąd, iż skarżąca z pozostałymi zamieszkującymi ją osobami (posiadającymi dochody) stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej i tym samym nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego do korzystania ze świadczeń z systemu opieki społecznej,

2) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej, a polegające na ustaleniu z przekroczeniem zasady swobody oceny dowodów, iż zeznania skarżącej są niewiarygodne na tej tylko podstawie, że "wyjaśnienia strony bezpośrednio zainteresowanej wynikiem sprawy mają nikłą wartość dowodową", a także że niewiarygodne są zeznania jej ojca K.T., ponieważ "Kolegium zna postawę K. T. [z innych postępowań – przyp.], w tym jego zdolność do zaprzeczania oczywistym okolicznościom" zatem z całkowitym pominięciem analizy dowodu z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz uznanie zasadzie dowolności, iż nie stanowią wiarygodnego źródła dowodów, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, iż skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika zgodny wniosek, iż osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie,

3) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję, pomimo iż ta podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej, a polegające na ustaleniu z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, że skarżąca i członkowie jej rodziny tworzą wspólne gospodarstwo domowe na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego wcześniej do sprawy prowadzonej przez SKO w Gdańsku pod sygn. akt SKO [...], podczas gdy z zasad doświadczenia życiowego wynika, iż gospodarstwo domowe prowadzone wspólnie, może ulec rozdzieleniu pod wpływem nowych okoliczności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, iż skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami i siostrą oraz tworzy z nimi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy z zeznań skarżącej oraz jej rodziny wynika zgodny wniosek, iż osoby te rozdzieliły gospodarstwa domowe i obecnie prowadzą je oddzielnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty zawarte we wniesionej skardze kasacyjnej, uznać należało je za nieusprawiedliwione.

Zasiłek celowy, stosownie do art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jest przyznawany w ramach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "może być przyznany". Orzekanie przez organy administracji w ramach tego uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności tej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń. Pod takim kątem ocenił zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a jego ocenie działania i rozstrzygnięcia organów nie można zarzucić błędu, który miałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej, a w szczególności zakup żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, choćby remontów i napraw. Takie cele wylicza – przykładowo – art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy, zatem zasiłek ten może obejmować i inne cele. Zasiłek ten przyznaje się osobom i rodzinom spełniającym ustawowe kryterium dochodowe.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sytuację M.T. oceniać należy w oparciu o kryterium obowiązujące dla osoby samotnie gospodarującej, czy też przy uwzględnieniu kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, iż M.T. nie jest osobą samotnie gospodarującą, a ocena ta jest prawidłowa. Art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż przez pojęcie "rodziny" należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. M.T. zamieszkuje bowiem we wspólnym mieszkaniu ze swoimi rodzicami siostrą, sprawuje opiekę nad swoją matką, przygotowuje posiłki dla całej rodziny, w sposób aktywny bierze udział we wszystkich codziennych czynnościach, związanych z prowadzeniem domu, takich jak zakupy czy sprzątanie. Zarówno na niej, jak i jej rodzicach ciąży wzajemny obowiązek alimentacyjny, w rozumieniu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skarżąca i osoby razem z nią zamieszkujące są ze sobą zatem ściśle powiązane zarówno w sposób prawny, jak i faktyczny, a prowadzonego przez nich gospodarstwa domowego nie sposób uznać za "rozdzielone". Oświadczenie o odmowie "finansowania skarżącej oraz opłacania jej składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne" jakie miał złożyć ojciec skarżącej, pozostaje w istocie bez znaczenia dla oceny faktu, że strona jest osobą pozostającą w rodzinie. Okoliczności niniejszej sprawy bez najmniejszej wątpliwości wskazują na to, że skarżąca faktycznie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i siostrą. Zasadnie zatem w sprawie przyjęto kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie, które wynosiło 456 zł. Skoro zatem dochód rodziny skarżącej, ustalony na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 2.584,89 zł, to dochód na jedną osobę w rodzinie wyniósł 646,22 zł i przekraczał obowiązujące kryterium dochodowe, co w pełni uzasadniało przyznanie skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego.

W sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem nie może być mowy o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Jak zauważyły to zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w okresie poprzedzającym rozpoznanie wniosku skarżącej jej rodzina otrzymała znaczne kwoty wypłacone tytułem zaległych świadczeń, w łącznej wysokości przekraczającej 35.000 zł. Taka kwota bez wątpienia pozwalała na zaspokojenie wszelkich potrzeb rodziny.

O wynagrodzeniu adwokata, udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.