Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3044/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. § 4, § 5, § 6 i § 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 324/13 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 lipca 2013 r., II SA/Ke 324/13, oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Kielce, po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 5 lipca 2011 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną częścią garażową, na działce oznaczonej nr ewid. 785, obręb 0010 oraz budowie zjazdu z ul. [...], na działce nr ewid. 788/2, obręb 0010, przy ul. [...] w Kielcach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. K. decyzją z dnia [...] marca 2012r. uchyliło wyżej wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Prezydent Miasta Kielce, rozpoznając ponownie sprawę wydał dnia [...] października 2012 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z podziemną częścią garażową, na działce oznaczonej nr ewid. 785 w granicach terenu oznaczonego na zał. graf. literami ABCDE-A, obręb 0010 oraz budowie zjazdu z ul. [...], na działce nr ewid. 788/2, obręb 0010, w granicach terenu oznaczonego na zał. graf. literami EFGH-E, przy ul. [...] w Kielcach.

Załącznikami decyzji są: załącznik Nr 1 - graficzny oraz załącznik Nr 2 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna). Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 104 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że jej wydanie możliwe było z uwagi na spełnienie łącznie wszystkich warunków, wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja nie narusza przepisów odrębnych.

E. K. w odwołaniu wskazała, że decyzja została oparta na błędnej analizie urbanistyczno – architektonicznej, w której pominięto istniejącą zabudowę na działce nr ewid. 781/2. Inwestycja zlokalizowana jest w obszarze, gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś zabudowa wielorodzinna stanowi "precedens". Zabudowa wielorodzinna naruszy istniejący ład przestrzenny ukształtowany w obszarze ograniczonym ulicami: Klonową, Wojewódzką, Topolową i Jesionową, w którym dominuje budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W sposób nieprawidłowy została określona w analizie urbanistyczno - architektonicznej wysokość jej budynku, jak również wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych w obszarze objętym analizą. Odwołująca kwestionowała także rzetelność pomiarów szerokości budynków wielorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] 6 i 8. Określony w decyzji wskaźnik "1,1 miejsca parkingowego na jeden lokal mieszkalny" jest zaniżony i nie zapewni odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Odwołująca zakwestionowała także uzbrojenie terenu wskazując, że brak jest możliwości przyłączenia sieci kanalizacyjnej projektowanego budynku wielorodzinnego do istniejącej sieci kanalizacyjnej miejskiej z uwagi na zły stan techniczny i parametry techniczne istniejącej sieci. Szeroko opisała uciążliwości wynikające z wybudowania na działce sąsiadującej z jej działką, tj. na działce objętej wnioskiem, budynku wielorodzinnego oraz wskazała na zmniejszenie wartości działki stanowiącej jej własność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 8 stycznia 2013 r. zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, celem odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących rozbieżności pomiędzy zagospodarowaniem terenu występującym w obszarze objętym analizą a ustaleniami zawartymi w opracowanej analizie urbanistyczno - architektonicznej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji wydana została w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów odrębnych. Złożony w sprawie wniosek z dnia 27 czerwca 2011 r., uzupełniony w dniu 21 lipca 2011 r., zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy i określa w sposób jednoznaczny planowane zamierzenie inwestycyjne. Na mapie stanowiącej część graficzną wniosku wyznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, wskazano budynek objęty wnioskowanym zamierzeniem oraz przedstawiono sposób zagospodarowania terenu. Do wniosku dołączono koncepcję projektową zamierzonej inwestycji.

Organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceniając zgodność z prawem ustalenia przez organ I instancji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w kwestionowanym zakresie dotyczącym wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Kolegium stwierdziło, że warunki te nie naruszają prawa. Spełnienie powyższych warunków potwierdza sporządzona w sprawie analiza obszaru, wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), której wyniki stanowią załącznik do badanej decyzji, stosownie do przepisu § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ocenie Kolegium, przeprowadzona po raz drugi przez organ I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z części tekstowej analizy wynika, że jako obszar analizowany wyznaczono teren wokół działki przeznaczonej do zainwestowania w odległości: w kierunku wschodnim w odległości - 93m, w kierunku południowym w odległości – 93m, w kierunku zachodnim w odległości - 93m, w kierunku północnym w odległości – 93m. Kolegium uznało, że z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki, które są zabudowane budynkami o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne. Zatem kontynuacja funkcji przedmiotowej budowy nie budzi wątpliwości. Linię zabudowy i wielkość powierzchni zabudowy działki, oraz cechy zabudowy, takie jak geometria dachu, wysokość górnej krawędzi, szerokość elewacji frontowej ustalono w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dokonana przez organ I instancji analiza odnosi się do wszystkich parametrów, gabarytów, formy obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Podstawą dla jej opracowania i wydania decyzji było ustalenie, że na terenie analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdyż decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji ustalił, stosownie do postanowień art. 54 pkt 2 u.p.z.p., warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie, dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wśród zabudowy o dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej SKO wyjaśniło, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Z analizy wynika, że działka objęta wnioskiem sąsiaduje od strony północnej z zabudową mieszkaniową wielorodzinną, zaś od strony południowej z budynkiem parterowym jednorodzinnym. W obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne występują w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

W ocenie Kolegium lokalizacja projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia zabudowy na działce nr ewid. 781/2 Kolegium podkreśliło, że zlecono organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania m.in. celem wyjaśnienia zagospodarowania ww. działki. Organ I instancji w odpowiedzi na powyższe wyjaśnił, iż na działce nr ewid. 781/2 budowany jest budynek, którego realizacja jest w początkowej fazie budowy. W konsekwencji powyższego stan faktyczny terenu objętego analizą został uzupełniony.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego określoną szerokości elewacji frontowej dla nowo projektowanego budynku organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). W wydanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy wynosić będzie do 13m - z tolerancją do 20%. Z analizy wynika, że w obszarze objętym analizą występują budynki o szerokości elewacji od 5,00m do 32,00m Średnia szerokość elewacji frontowej dla obszaru analizowanego wynosi 13,00m. W ocenie Kolegium określona przez organ szerokość elewacji frontowej nie narusza postanowień wyżej cytowanego § 6 rozporządzenia.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący rzetelności dokonanych pomiarów budynków zawartych w analizie urbanistyczno - architektonicznej, Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji w piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. podał, że parametry istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym zostały określone w oparciu o przeprowadzone oględziny w terenie oraz w oparciu o mapę zasadniczą znajdującą się w aktach sprawy.

Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zostały zawarte w pkt 2.4 zaskarżonej decyzji. W punkcie tym wskazano, że odprowadzenie ścieków bytowych odbywać się będzie do miejskiej sieci kanalizacyjnej, zgodnie z zapewnieniem Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. (pismo z dnia 1 lipca 2011r. znak: [...]). W piśmie zawarto także zalecenia, które inwestor zobowiązany jest uwzględnić przy projektowaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej, m.in. wskazujące, iż w projekcie należy uwzględnić konieczność przeprowadzenia prób szczelności na eksfiltrację przykanalika wraz ze studniami rewizyjnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestia budowy projektowanego przyłącza kanalizacji sanitarnej, ocena stanu technicznego i możliwości przyłączenia do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej jest odrębnym zagadnieniem, będącym przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

E. K. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3, jak też art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zarówno norm prawa materialnego jak i zasad postępowania, dopuszczenie się licznych istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, niedopełnienie określonych jednoznacznie wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji oraz zignorowanie przez organ odwoławczy nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie,

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane,

- ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody,

- ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska,

- konstytucyjnych zasad równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP).

W ocenie skarżącej, na podstawie zarówno części pisemnej, jak i graficznej analizy nie sposób ustalić, które budynki ostatecznie wzięto pod uwagę przy obliczaniu wskaźników zabudowy i w jaki sposób obliczono poszczególne parametry. Przedstawione w części graficznej wyliczenia i pomiary w znaczący sposób odbiegają od prawdy, zostały w wielu przypadkach zawyżone dla osiągnięcia zamierzonego celu, po raz kolejny całkowicie pominięto istniejącą zabudowę na działkach nr 785 i 781/2.

Nieprawdą jest, zdaniem skarżącej stwierdzenie organu, że działka objęta wnioskiem sąsiaduje jedynie z dwoma budynkami: jedno - i wielorodzinnym. W rzeczywistości sąsiaduje z trzema budynkami jednorodzinnymi i tylko jednym budynkiem wielorodzinnym i nie jest prawdą, że okolica planowanej inwestycji jest to obszar wielofunkcyjny o zróżnicowanych formach zabudowy. W rzeczywistości oprócz budynków mieszkalnych znajdują się tu jedynie 2 sklepy, obszar ten jest w zdecydowanej większości zabudowany budynkami jednorodzinnymi, na działkach o dużym odsetku powierzchni biologicznie czynnej, znajdują się tereny zielone. W szczególności praktycznie jednorodnym terenem zabudowy jednorodzinnej jest obszar położony w najbliższej okolicy planowanej inwestycji, tj. obszar ograniczony ulicami: Klonową, Wojewódzką, Topolową i Jesionową. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu, że zabudowa jednorodzinna przeplata się tu z zabudową jednorodzinną, gdyż w najbliższej okolicy planowanej inwestycji, tj. w obszarze ograniczonym ulicami: Klonową, Wojewódzką, Topolową i Jesionową znajdują się trzy, sąsiadujące bezpośrednio ze sobą, stosunkowo niewielkich rozmiarów bloki, które otoczone są do niedawna jednorodną zabudową jednorodzinną.

W ocenie skarżącej, ponowną analizę przeprowadzono bez wizji lokalnej. Załączona część graficzna oparta jest na wykorzystanej już w przypadku poprzedniej decyzji mapie z dnia 17 maja 2011r., która nie zawiera budynku na działce nr 781/2, zbudowanego w 2011r. Mimo wskazania nierzetelności w poprzedniej analizie wymiarów istniejących budynków po raz kolejny nie przeprowadzono ich pomiarów i po raz kolejny użyto do sporządzenia analizy wymiarów szacunkowych, całkowicie oderwanych od rzeczywistości, w zdecydowanej większości zawyżonych. W istotny sposób zawyżone są wskazane w części graficznej wysokości pozostałych budynków jednorodzinnych.

Skarżąca zawarła także swoje uwagi, co do prawidłowości dokonywania pomiarów szerokości elewacji frontowej. Ponadto zarzuciła niezgodności w wyliczeniu wskaźnika powierzchni zabudowy, stwierdzając że w zdecydowanej większości przypadków są one w rzeczywistości niższe. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego jest w rzeczywistości o blisko połowę niższy niż wskazany w analizie.

W skardze poddano także w wątpliwość wiarygodność innych wskazanych przez autora analizy pomiarów, podnosząc jako okoliczność dodatkową brak w części tekstowej analizy niezbędnych informacji i danych liczbowych, dotyczących działek i budynków poddanych analizie, brak rozróżnienia przez autora decyzji “wysokości elewacji frontowej od wysokości okapu" mimo istnienia ścisłych definicji oraz brak uzasadnienia zwiększenia wskaźnika zabudowy terenu (art. 107 § 3 kpa), brak wykazania zgodności z przepisami odrębnymi.

W zarzucie dotyczącym projektowania inwestycji w sposób niepowodujący ograniczeń osób trzecich w dostępie do drogi publicznej skarżąca wskazała, że ustalona w decyzji liczba miejsc parkingowych wymusza parkowanie samochodów potencjalnych mieszkańców poza obrębem nieruchomości. W sytuacji, gdy rzadkim zjawiskiem jest posiadanie tylko 1 pojazdu przez rodzinę, nie uwzględnia to nie tylko wszystkich pojazdów mieszkańców ale i gości, co skutkować musi kilkunastoma dodatkowymi pojazdami blokującymi drogę, podczas gdy już dziś wielokrotnie zdarza się, że skarżąca nie może wjechać lub wyjechać z bramy swojej posesji, co w drastyczny sposób ogranicza jej dostęp do drogi publiczne. Narusza to przepisy Konstytucji, kodeksu cywilnego, jak też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, które m.in. nakazują określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca zakwestionowała także zapisy dotyczące uzbrojenia terenu, wskazując na brak możliwości przyłączenia sieci kanalizacyjnej projektowanego budynku do istniejącej sieci kanalizacyjnej miejskiej.

Dalej skarżąca wskazała na przepisy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, które nakazują określenie warunków ochrony osób trzecich przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, art. 11 ustawy prawo ochrony środowiska, art. 46 pkt 1 tej ustawy; przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie nakazu ochrony zieleni skarżąca wskazała, że określone w decyzji rozmiary ewentualnej inwestycji i jej lokalizacja wskazują, że muszą zostać uszkodzone drzewa (m.in. klony i modrzewie liczące ponad 10 lat) - zarówno konary jak i systemy korzeniowe, co stanowi bezpośrednie zagrożenie nie tylko dla drzew, ale i domu skarżącej.

W ocenie skarżącej planowana odległość ścian budynku od granic działki jest zbyt mała i narusza przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej w stosunku do drewnianego domu skarżącej; zaplanowanie budowy garażu podziemnego i związanych z tym prac ziemnych w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki i domu skarżącej, posadowionego na płytkim fundamencie budynku budzi jej poważne obawy, że mogłoby dojść do naruszenia jego konstrukcji, co jest działaniem niedopuszczalnym i narusza przepisy prawa budowlanego, jak też zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności. Akceptacja przez Wydział Architektury budowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej tak znacznych rozmiarów budynku, w sposób ewidentny narusza prawo własności poprzez nieuwzględnienie istniejącej aktualnie zabudowy jej działki, jak też możliwości jej zabudowy w przyszłości, prowadzi do obniżenia jej wartości, w znaczący i wysoce niekorzystny sposób wpływa na możliwość jej użytkowania oraz komfort życia, co narusza przepisy kodeksu cywilnego oraz konstytucyjne zasady równości i ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa art. 61 ustawy, który urasta do rangi głównego przepisu normującego gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek. Jedną z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przy czym pojęcie działki sąsiedniej należy rozważać jako obszar tworzący urbanistyczną całość, a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Istotą bowiem art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu wprowadzenie tym przepisem zasady dobrego sąsiedztwa nie sprowadza się do możliwości lokalizowania na określonym terenie tylko takich inwestycji jak na działkach graniczących z tym terenem. W rezultacie uznać należało, iż inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną częścią garażową oraz budowie zjazdu mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów.

W ocenie Sądu decyzja nie narusza przepisów ustawy ani rozporządzenia, jak również przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, gdyż nieruchomość położona jest na terenie zabudowy mieszkalnej, a budowa budynku objętego wnioskiem stanowi jej uzupełnienie; teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]; istniejące uzbrojenie terenu w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i gazową gwarantuje prawidłowe funkcjonowanie obiektu objętego wnioskiem; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266); nie narusza wymogów wynikających z przepisów odrębnych.

Parametry nowej zabudowy zostały ustalone na podstawie wyników sporządzonej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, w granicach obszaru, określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ orzekający prawidłowo uznał, że wyniki analizy wskazują, iż znajdująca się w jego granicach zabudowa mieszkaniowa pozwala na określenie dla projektowanego budynku wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, wskaźników zabudowy oraz linii zabudowy. Sposób ustalenia tych parametrów został omówiony w treści analizy, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej, jej część graficznej oraz tekstowej, a także z pism skarżącej wynika, że na terenie objętym analizą znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja (nr 785 ) położona jest między nieruchomością, na której znajduje się parterowy budynek jednorodzinny (od strony południowej - działka nr 787) oraz nieruchomością, na której położony jest budynek wielorodzinny dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym (od strony północnej - działka nr 782), które dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. [...]). Jak wynika z części graficznej inwestycja planowana jest po zachodniej części ulicy [...], między ulicami [...] i [...]. W tej pierzei znajdują się trzy, położone obok siebie wielorodzinne budynki mieszkalne oraz jeden przy zbiegu ulic [...] i [...]. Słusznie organ uznał, że projektowany budynek wielorodzinny będzie stanowił kontynuację tej zabudowy. Kolejny budynek (na działce nr 787, stanowiącej własność skarżącej) jest budynkiem jednorodzinnym, zlokalizowanym u zbiegu ulic [...] i Wojewódzkiej i w tym ciągu ulicy [...] jest to jedyny parterowy budynek jednorodzinny. Pozostałe budynki mieszkalne jednorodzinne dostępne są z innej drogi publicznej.

Organ słusznie zauważył, że na terenie objętym analizą budynki mieszkalne jednorodzinne sąsiadują z budynkami wielorodzinnymi. Oznacza to, że organ prawidłowo uznał, że wnioskowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji i nie zaburzy ładu przestrzennego. Spełniony został zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Istotą tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego, która ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Nie można w okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że "zabudowa jednorodzinna zasługuje na kontynuację", co miałoby sprzeciwić się możliwości realizacji zabudowy wielorodzinnej.

Dalej Sąd wskazał, że stosownie do art. 54 ustawy organ I instancji w załączniku nr 1 do decyzji z dnia [...] października 2012r. ustalającej warunki zabudowy określił linie rozgraniczające teren inwestycji (budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemną częścią garażową – ABCDE-A, budowa zjazdu z ul. [...] – EFGH-E), natomiast sposób zabudowy i zagospodarowania terenu będzie przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę. Plan zagospodarowania terenu wraz z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie budowlanym, w tym usytuowanie budynku względem zabudowy na działkach sąsiednich będzie przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W decyzji ustalono, że planowany budynek, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane należy zaprojektować w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), gdyż w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie bada, ani nie określa tych warunków. Zatem nie jest uprawniony zarzut dotyczący odległości budynku od granicy, wpływu wysokości planowanego budynku na budynek skarżącej i bezpieczeństwo przeciwpożarowe, a także wpływu usytuowania garażu podziemnego i związanych z tym prac naziemnych na jej drewniany budynek posadowiony na płytkim fundamencie. Również ochrona uzasadnionych interesów właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji, znajdzie pełną konkretyzację na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności poprzez nieuwzględnienie istniejącej aktualnie zabudowy działki skarżącej, możliwości jej zabudowy w przyszłości, obniżenia jej wartości, niekorzystnego wpływu na możliwość jej użytkowania oraz komfortu życia podnieść należy, że każdy ma prawo do zagospodarowania nieruchomości, do której ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Naruszenie interesu publicznego oraz osób trzecich musi wynikać z naruszenia konkretnego przepisu prawa. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie można uznać, aby określone w decyzji warunki naruszały wskazane przez skarżącą prawa.

Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący nierzetelnie dokonanych pomiarów budynków położonych w obszarze analizowanym, określonych w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Organ wskazał, że przy ustalaniu warunków uwzględniono pomiary dokonane przez autora analizy na oględzinach. Znajdują się one nie tylko w załączniku do analizy, ale również na załączniku graficznym analizy, wykonanym na mapie zasadniczej w skali 1:500 zaewidencjonowanej w Grodzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (§ 3rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Nie jest uprawniony zarzut "całkowitej zbieżności wyników analizy z oczekiwaniami inwestora, jaki i wynikami poprzedniej analizy, mimo włączenia do niej tym razem pominiętych w poprzedniej budynków jednorodzinnych.

W ocenie Sądu, skarżąca nie zakwestionowała skutecznie zawartych w analizie pomiarów, a wartości podane przez nią w skardze, wynikające z dokonanych przez nią pomiarów budynków nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Zarzuty te dotyczą: wielkości wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Sposób określania tych wskaźników określony został w cyt. rozporządzeniu.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni, jeżeli wynika to z analizy. Jak słusznie podał organ, w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,07 do 0,66, zatem średni wskaźnik wynosi 0,31. W decyzji ustalono wskaźnik wyższy, na poziomie 0,35, który występuje na działce nr 782 graniczącej z terenem inwestycji i zabudowanej budynkiem o zbliżonych parametrach do wnioskowanych, oraz na działkach nr 779 i 780, na których wskaźniki powierzchni zabudowy wynoszą 0,35. Brak jest podstaw do kwestionowania tego zapisu decyzji, który nie zakłóci zastanego ładu przestrzennego. Ponadto inwestor zobowiązany został do urządzenia co najmniej 25% powierzchni terenu jako powierzchnia terenu biologicznie czynnego.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Organ słusznie podniósł, że forma zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym (zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa) powoduje duże wahania w szerokości elewacji frontowych: od 5m do 32m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13m i na tym poziomie zostało to określone w zaskarżonej decyzji, przy przyjęciu tolerancji do 20%.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przepis z § 7ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. W sprawie dokonano analizy warunków określonych w tym przepisie i ustalono, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr 787 znajduje się parterowy budynek mieszkalny o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 3,5m, a na działce nr 782 zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej około 6,5m, zwieńczony dachem wielospadowym z lukarnami, a zatem na działkach sąsiednich bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją wysokość przebiega tworząc uskok. Ażeby zatem wskazać średnią wielkość występującą na terenie analizowanym organ ustalił, że występuje tam zabudowa o zróżnicowanym charakterze: parterowa jednorodzinna i usługowa o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej 3,5m – 9,5m i sześciokondygnacyjna wielorodzinna o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 16m. Zatem średnia wysokość wynosi 7,3m. W ocenie Sądu, ustalenie wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej planowanego budynku – do 7,0m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku – nie stoi w sprzeczność z przepisami rozporządzenia i ustawy. W tej sytuacji twierdzenie, że na podstawie zarówno części pisemnej, jak i graficznej analizy nie sposób ustalić, które budynki ostatecznie wzięto pod uwagę przy obliczaniu wskaźników zabudowy i w jaki sposób obliczono poszczególne parametry nie jest właściwe.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącej, dotyczącego "uzbrojenia terenu", związanego z odprowadzaniem ścieków bytowych do miejskiej sieci kanalizacji. Warunek ten organ określił na podstawie pisma Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. z dnia 1 lipca 2011r. (pkt 2.4 decyzji). W piśmie tym zawarto zalecenie, które inwestor zobowiązany jest uwzględnić przy projektowaniu przyłącza kanalizacji sanitarnej planowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Kwestia budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej, ocena stanu technicznego i samej możliwości przyłączenia do tej sieci będzie przedmiotem analizy i oceny w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skarżąca szeroko opisuje w skardze zły stan techniczny miejskiej sieci kanalizacyjnej i własną ocenę skutków podłączenia inwestycji do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Jednak należy podzielić stanowisko organu orzekającego, że kwestia stanu technicznego miejskiej sieci kanalizacji nie jest przedmiotem oceny organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, do którego należy zbadanie, czy istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, co znalazło potwierdzenie w piśmie Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o.

Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko nie jest zasadny.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, wskazującego na ograniczenie dostępu do drogi publicznej poprzez określenie liczby miejsc parkingowych na poziomie – 1,1 miejsca na lokal mieszkalny. Skarżąca przewiduje, że goście, osoby niepełnosprawne, posiadacze większej ilości pojazdów ograniczą jej dostęp do drogi publicznej i utrudnią ruch innym pojazdom, co stanowi naruszenie przepisów Konstytucji, kodeksu cywilnego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, które nakazują określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Takie stanowisko skarżącej jest na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nieuprawnione. Kwestia ilości lokali mieszkalnych, a w ślad za tym ilości miejsc parkingowych będzie rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz pozwolenie na budowę.

Nie jest także uprawniony zarzut dotyczący "ochrony zieleni" (pkt. 2.2 decyzji). W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ prawidłowo zawarł zapis, że realizacja i eksploatacja inwestycji nie może spowodować uszkodzenia drzew i krzewów na terenie lokalizacji i terenach przyległych (dotyczy to także nieruchomości skarżącej, która sąsiaduje z planowaną inwestycją), a na wycięcie lub przesadzenie drzew wymagane jest zezwolenie odpowiednich organów administracji (zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody). Skarżąca zarzuca, że jest to zapis rutynowy, jednak należy podkreślić, że organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może zawrzeć bardziej precyzyjnych zapisów.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133, 134, 145 §1 pkt 1 lit. "c" i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że SKO w Kielcach oraz Prezydent Miasta Kielce nie naruszyli przepisów postępowania, w szczególności art. art. 6, 7, 9, 67 § 1 i § 2 pkt 3, 77 § 1, 80, 84 § 1, 85 i 86 K.p.a., a tym samym, że prawidłowo i w sposób wyczerpujący został przez nich zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy oraz wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały należycie udowodnione, podczas gdy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności nie zostały ani należycie ustalone, ani też zebrany materiał nie został należycie rozważony, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił uwag skarżącej do stanu faktycznego sprawy oraz przedstawionych dowodów, które winny doprowadzić Sąd do przekonania, że konieczne jest sporządzenie jednoznacznej i spójnej analizy urbanistyczno – architektonicznej, która byłaby oparta na wyczerpująco zebranych materiałach źródłowych, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących uzbrojenia terenu.

Według skarżącej autor analizy w sposób nieuzasadniony wykluczył ze zbioru materiałów podlegających analizie dane dotyczące m.in. działki nr 781/2. Z analizy nie wynika, dlaczego objęto nią określone budynki a inne pominięto. Duża część danych przytoczonych przez autora analizy jest niezgodna z rzeczywistym stanem w zakresie: szerokości elewacji frontowych, wysokości elewacji frontowych, wysokości budynków, wskaźnika powierzchni zabudowy. Stwierdzenie przez Sąd, że pomiary dokonane samodzielnie nie mają waloru dowodowego oznacza nieuzasadnione przerzucenie ciężaru dowodowego na stronę.

Zaznaczono, że istota postępowania leży w tym, aby nie powstawały wątpliwości w przedmiocie rzetelności zebranych danych i wykonanej na ich podstawie analizy. Analiza powinna posiadać wszelkie cechy, które umożliwiają jej następczą sądową kontrolę z punktu widzenia przyjętych ustaleń i wyprowadzonych wniosków. Dalej zakwestionowano ocenę Sądu w zakresie ustaleń dotyczących spełnienia przez inwestora warunku uzbrojenia terenu. W ocenie skarżącej okoliczności dotyczące wystarczalności uzbrojenia terenu miały być przez organy administracji jednoznacznie ustalone, choćby za pomocą stosownych badań, co powinien uwzględnić Sąd Wojewódzki przy wyrokowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej oceny w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji zasadnie zaakceptował ustalenia faktyczne, będące podstawą podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zasadniczo zawarte w skardze kasacyjnej zastrzeżenia strony dotyczą analizy urbanistyczno – architektonicznej, na podstawie której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Niezasadność zarzutów sformułowanych w tym zakresie ma związek z tym, że skarżąca negując ocenę Sądu Wojewódzkiego nie uwzględnia w sposób właściwy regulacji prawnej określającej wymogi jakim musi odpowiadać analiza urbanistyczno – architektoniczna, jak też tego, jakie jest znaczenie poszczególnych danych w niej zawartych dla rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Dlatego wskazać trzeba, że podstawowe kryteria legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z art. 61 ust. 1 upzp, którego treścią kieruje się organ administracji dokonujący oceny dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wymienionym przepisem warunki zabudowy mogą być ustalone w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) brak objęcia terenu ochroną przewidzianą dla gruntów rolnych i leśnych; 5) zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Podstawowym kryterium determinującym wydanie decyzji pozytywnej jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp). Przez ład przestrzenny należy w myśl art. 2 pkt 1 upzp rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasadą dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do oznaczonych cech zagospodarowania sąsiedniego. Dobre sąsiedztwo istnieje wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją.

Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno – architektoniczna.

Podkreślenia wymaga, że tylko prawidłowo wykonana analiza może stanowić podstawę ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji stwierdzenia przez właściwy organ, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, który weryfikując wyniki postępowania odwoławczego doszedł do wniosku, iż przeprowadzona w sprawie analiza wykazała spełnienie warunków związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa. W kontekście tej bowiem przesłanki zasadnicze znaczenie miało ustalenie, że na terenie objętym analizą znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówił szczegółowo rozmieszczenie poszczególnych budynków wielorodzinnych, sąsiadujących z zabudową jednorodzinną celem wykazania dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy zasadne było przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą planowany obiekt wielorodzinny będzie stanowił kontynuację trzech innych budynków wielorodzinnych tworzących pierzeję po zachodniej stronie ulicy [...]. Niewątpliwie, dostosowanie projektowanego przedsięwzięcia do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wysokiej pozwoli zachować ład przestrzenny na danym terenie.

W rezultacie Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że nie mogły mieć decydującego znaczenia zastrzeżenia skarżącej, która będąc właścicielką nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym, sprzeciwiała się inwestycji planowanej na działce położonej w bezpośrednim sąsiedztwie.

Warto zaznaczyć, że w orzecznictwie nie wykluczono lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru (por. wyrok NSA z 11 marca 2014, II OSK 2463/13). W wyroku z 24 kwietnia 2012 roku, II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należało uznać, że organy orzekające w sprawie, rozstrzygając o dopuszczalności przedmiotowej inwestycji, uwzględniły zarówno kompozycyjno – estetyczne elementy ładu przestrzennego, ale też wszelkie inne uwarunkowania istotne dla zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.

Trafnie przy tym wskazał Prezydent w uzasadnieniu wydanej decyzji, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zauważyć trzeba, że z całokształtu okoliczności przedstawionych w kontrolowanych decyzjach wynika, iż organy obydwu instancji rozpatrując sprawę w sposób właściwy wyważyły wymogi jakie wynikają z art. 6 ust. 2 upzp, który to przepis z jednej strony w pkt 1 – ustanawia prawo każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a z drugiej strony w pkt 2 – stanowi o prawie każdego do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów.

Wobec powyższego należało przyjąć, że w zakresie spełnienia przesłanki związanej z zasadą dobrego sąsiedztwa istotne okoliczności zostały wyjaśnione i nie zachodziła – podnoszona przez skarżącą – potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego.

Organ pierwszej instancji dokonał również ustaleń niezbędnych dla oceny pozostałych wymogów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 upzp, w szczególności w zakresie uzbrojenia terenu przeznaczonego do zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie według ust. 5 art. 61 upzp, wymieniony warunek uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W niniejszej sprawie organ orzekający o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarł w pkt 2.4 decyzji ustalenia dotyczące obsługi w zakresie uzbrojenia technicznego wskazując, że odprowadzanie ścieków bytowych odbywać się będzie do miejskiej sieci kanalizacyjnej, zgodnie z zapewnieniem Wodociągów Kieleckich Sp. z o.o. wyrażonym w piśmie z 1 lipca 2011 roku.

Skoro uprawniony podmiot potwierdził obsługę planowanego obiektu w zakresie odprowadzania ścieków bytowych do miejskiej kanalizacji, to nie zachodziła potrzeba dokonywania przez organ dalszych czynności wyjaśniających celem zweryfikowania stanu technicznego sieci kanalizacyjnej, a zwłaszcza, zarzucanej przez skarżącą, jej niewydolności. Trafnie organy obydwu instancji oraz Sąd Wojewódzki wskazały, że dopiero w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę będą ustalane i badane szczegółowe warunki techniczne budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej projektowanego budynku do miejskiej sieci kanalizacyjnej.

Niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące ustaleń analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej analiza urbanistyczno – architektoniczna zawierała wystarczające informacje do określenia w decyzji warunków i wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego.

Dla istotnej treści decyzji nie miały znaczenia zastrzeżenia skarżącej co do nieuwzględnienia przez organ parametrów wszystkich budynków mieszkalnych położonych na analizowanym obszarze, bądź wskazywane niedokładności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy lub wymiarów szerokości i wysokości elewacji frontowych niektórych budynków mieszkalnych.

Mianowicie zaznaczyć należy, że stosownie do regulacji zawartej w § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku warunki w zakresie poszczególnych parametrów określane są w decyzji nie tylko na podstawie średnich wielkości zabudowy istniejącej na całym obszarze analizowanym, ale w przypadkach przewidzianych wymienianymi przepisami możliwe jest inne wyznaczenie wskaźników i parametrów, o ile wynika to z dokonanej analizy.

Jeżeli w niniejszej sprawie właściwy organ dopuścił możliwość wybudowania obiektu nawiązującego do sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej (bloki mieszkalne), to dla określenia gabarytów planowanego obiektu nie mogły mieć istotnego znaczenia ewentualne niedokładności dotyczące wysokości budynków jednorodzinnych, wskazywane przez skarżącą.

Nietrafne też okazały się uwagi dotyczące przyjętych w analizie wymiarów szerokości elewacji frontowych. Podawane przez skarżącą różnice rzędu 0,5 - 1 m nie miały znaczenia w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa z szerokością elewacji frontowych od 5 m do 32 m, a jednocześnie istniały przesłanki, by ustalenie tego parametru w decyzji dostosowało gabaryty przedmiotowego obiektu do sąsiednich bloków mieszkalnych. Jednocześnie trzeba wskazać, że zgłaszane zastrzeżenia skarżącej dotyczące danych liczbowych powołanych w analizie mogły być zweryfikowane na podstawie dokumentacji zgromadzonej w aktach, a zatem nie zachodziła potrzeba uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Reasumując, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do dokonania ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślenia wymaga to, że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 roku II OSK 1720/09).

Skoro w niniejszej sprawie stwierdzono występowanie na analizowanym obszarze różnorodnej zabudowy mieszkalnej, to na etapie konkretyzacji cech planowanej zabudowy wielorodzinnej uzasadnione było przyjęcie wielkości charakteryzujących istniejące już budynki wielorodzinne.

Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa, jak też regulacja szczególna zawarta w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 roku pozwala na to, aby w przypadku zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym - organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosował ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnej), oczywiście przy uwzględnieniu ustawowych wymogów ładu przestrzennego.

Tych merytorycznych aspektów sprawy nie uwzględniono w skardze kasacyjnej. Tymczasem zaznaczyć trzeba, że zakres i kierunek postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany normami prawa materialnego, stosowanymi w konkretnym stanie faktycznym.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji, kierując się powyższymi założeniami, przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do podjęcia rozstrzygnięć i zgodnie z regułami procesowymi wynikającymi z art. 6, 7, 9, 77 § 1, 80 kpa.

W konsekwencji nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez Sąd Wojewódzki środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.