Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 934/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 165 ust 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 934 /18 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 95/17 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 95/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w punkcie 1 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego M.D. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie 3 zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz M.D. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący M.D. od dnia 1 marca 2017 r. był funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wykonującym obowiązki służbowe w Oddziale Celnym w [...] na stanowisku specjalisty służby celnej w stopniu rachmistrza celnego. Pismem z dnia 23 maja 2017 r. Skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z prośbą o przedstawienie mu propozycji pracy albo służby w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (dalej KAS) stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej p.w.u.k.a.s). Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. Skarżący, z powołaniem się na art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji pełnienia służby albo propozycji pracy.

W odpowiedzi na wezwania, organ pismem z dnia 30 czerwca 2017 r., nawiązując do treści art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s., stwierdził, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pozostających w stosunku służby w jednostkach KAS, które nie otrzymały do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Nadto organ dodał, że zarówno pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i brak złożenia propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie mają charakteru aktu administracyjnego i nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania przepis art. 52 p.p.s.a.

W dniu 11 lipca 2017 r. wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w [...] skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie/zażalenie Skarżącego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby, które zostało przesłane w dniu 17 lipca 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W opisanych wyżej okolicznościach Skarżący złożył w dniu 16 sierpnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że bezspornym jest, iż skarga została wniesiona w takim stanie faktycznym, gdzie Skarżącemu, będącemu do 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, przełożony – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przedstawił – zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia, a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu Skarżącego ze służby.

Sąd uznał, że orzekając w grudniu 2017 r. o zasadności skargi na opisaną wyżej bezczynność organu, nie można pominąć tego, że Skarżący od 1 września 2017 r. pozostaje poza strukturami KAS, gdyż z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. z uwagi na to, że w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał on pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W konsekwencji - zdaniem składu orzekającego - nie można na organ nałożyć obowiązku przedstawienia Skarżącemu propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia prowadzącej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, ponieważ takie propozycje składane być mogą wyłącznie funkcjonariuszom lub pracownikom, którzy pozostają w szeroko rozumianym zatrudnieniu w jednostkach KAS. W sferze rozważań Sądu pozostawała zatem wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego Skarżącego.

Sąd podkreślił, że jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., na dyrektorze Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektorze izby administracji skarbowej oraz dyrektorze Krajowej Szkoły Skarbowości ciążył obowiązek złożenia odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Obowiązkowi organu musiało odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS był następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u.k.a.s., do którego odesłał art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno -Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS, zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w.u.k.a.s., do którego odsyła art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ust. 1, ustawodawca potraktował jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s.).

Sąd wskazał, że treść regulacji dotyczącej braku przedstawienia funkcjonariuszom (pracownikom) KAS propozycji kontynuacji dotychczasowego stosunku służbowego (czy zatrudnienia) albo ich przekształcenia ze stosunków służbowych w stosunki pracy i odwrotnie oraz fakt zamieszczenia tej regulacji w zastrzeżeniu, dla którego normy z art. 165 są zasadą, wskazuje, że brak przedstawienia propozycji został przewidziany jako wyjątek od reguły kontynuacji szeroko rozumianego zatrudnienia w strukturach KAS. Jednocześnie ustawodawca samą zasadę kontynuacji stosunku zatrudnienia, czy w korpusie służby mundurowej, czy w korpusie pracowników cywilnych, opatrzył kryteriami wyboru rodzaju propozycji i kryteriami określenia warunków dalszego zatrudnienia, natomiast nie wskazał żadnych kryteriów decyzyjnych braku przedstawienia jakiejkolwiek propozycji. Nadto sam brak przedstawienia propozycji kontynuacji szeroko rozumianego stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS nie został ujęty jako akt decyzyjny, mimo, iż zaniechaniu przedstawienia jakiejkolwiek propozycji przypisany został skutek wygaśnięcia stosunku służbowego zrównany ze zwolnieniem ze służby.

Zdaniem Sądu, taka regulacja jest równoznaczna z zaniechaniem ustawodawczym w zakresie wprowadzenia normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia uprawnionym podmiotom - funkcjonariuszom, propozycji kontynuacji stosunku służbowego, z którym to nieprzedstawieniem propozycji powiązano skutek, zrównanego ze zwolnieniem ze służby, wygaśnięcia stosunku służbowego. Kontrola zaniechania ustawodawczego oraz luk w prawie nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie akt normatywny, a nie akt stosowania prawa). W przypadku zaniechania ustawodawczego na sądzie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek jej rozstrzygnięcia na podstawie norm konstytucyjnych. Skład orzekający w sprawie uznał, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej naruszył gwarantowane w art. 60 Konstytucji prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych oraz gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 prawo do sądu, jak również konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 Konstytucji).

Zdaniem Sądu, brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Sąd stwierdził, że zaniechanie wyrażenia woli odmowy dalszego zatrudnienia funkcjonariusza w formie zaskarżalnej decyzji o zwolnieniu ze służby jest równoznaczne z brakiem zagwarantowania, że proces wyboru funkcjonariuszy, którym propozycji kontynuacji zatrudnienia nie przedstawiono, nie był pozbawiony arbitralności. Wyjątkowość braku przedstawienia propozycji wobec wynikającej z art. 165 p.w.u.k.a.s. zasady kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach stosunku służbowego, czy w ramach stosunku pracy), wskazuje, że brakiem powinny były być objęte przypadki rzadkie i oparte na skrajnych przyczynach utraty przez funkcjonariusza wymagań koniecznych do posiadania statusu funkcjonariusza. Brak decyzji o zwolnieniu ze służby przy braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia zróżnicował w sposób niedopuszczalny i niedający się skontrolować poziom ochrony ciągłości stosunku służbowego.

Zdaniem Sądu, wynikające z art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia ze zwolnieniem ze służby oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby są bowiem tak ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne)

Sąd stwierdził, że nie może już zobowiązać organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, ponieważ z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego Skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia. W tej sytuacji Sąd uznał, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji, tj. otworzyć Skarżącemu prawo do sądu.

Skład orzekający w sprawie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. III SAB/Gd 31/17, wydanym w sprawie ze skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej na bezczynność dyrektora izby administracji skarbowej wywiedzionej w takim samym stanie faktycznym i prawnym (tj. na tle nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji kontynuacji służby albo propozycji przekształcenia stosunku służby w stosunek zatrudnienia przy jednoczesnym braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby). Jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku, w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby, uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby, ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji. Jak stwierdził WSA w Gdańsku, taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Skład orzekający zauważył, że uzależnienie braku przedstawienia propozycji wyłącznie od woli przełożonego przy jednoczesnym ukryciu motywów zaniechania oraz przy zamknięciu drogi odwoławczej, pozwalającej funkcjonariuszowi bronić naruszonego prawa do służby (zatrudnienia), jest niekonstytucyjne.

Sąd uznał także, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji), rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji, powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Z tych przyczyn Sąd orzekając w grudniu 2017 r. uznał, że organ nie wydając decyzji regulującej stosunek służbowy skarżącego, któremu przełożony w terminie wskazanym w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie przedstawił propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w jednostkach KAS, dopuścił się bezczynności i dlatego został zobowiązany do wydania w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W sytuacji, gdy dojdzie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, otworzy się Skarżącemu prawo do poddania kontroli sądu przyczyn nieprzedstawienia propozycji. W sytuacji natomiast, gdy organ (przełożony), po analizie przebiegu służby Skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017r., Skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dostrzegalną trudność w ustaleniu celu braku wprowadzenia regulacji trybu i przesłanek nieprzedstawiania propozycji kontynuacji zatrudnienia niektórym funkcjonariuszom.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) Art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 3 p.w.u.k.a.s. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

- w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/ służby istnieje obowiązek wydania decyzji, a co za tym idzie przysługuje prawo do skargi, mimo, iż ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia,

- obowiązek wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego można wykonać po wygaśnięciu stosunku służbowego i upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na 31 sierpnia 2017 r.

b) art. 276 ust. 1, ust. 2, ust. 5 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie prawa do trybu skargowego przed sądami administracyjnymi, mimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu Kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku nie złożenia propozycji służby w jednostkach KAS,

2) Naruszenie prawa procesowego:

a) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 3 p.w.u.k.a.s. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie kognicji sądu administracyjnego, mimo że lex specialis nie wprowadziły obowiązku wydawania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a zatem nie było stanu bezczynności organu,

b) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 3 p.w.u.k.a.s. oraz art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności,

c) art. 146 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, mimo że podlegała ona odrzuceniu.

Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, odrzucenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M.D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 2 marca 2018 r. M.D. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów Dyrektora Izby Administracji Skarbowej należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd pierwszej instancji za przedmiot sprawy uznał, bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego i rozstrzygając sprawę przede wszystkim zobowiązał organ do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego. Tymczasem organ dwukrotnie zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem oczywiste jest, że Sąd ze względu na przedmiot sprawy, rozstrzygając ją nie stosował art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., ponieważ regulacja ta nie dotyczy bezczynności organu w wydaniu decyzji. Tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu.

Oczywiście bezzasadny jest też zarzut naruszenia "art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a.". Po pierwsze takiego przepisu ustawa Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnego nie zawiera. Po wtóre nawet gdyby przyjąć, że autorka skargi kasacyjnej miała na myśli art. 146 § 1 p.p.s.a., to również i ten przepis nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Przepis te bowiem stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność w wydaniu decyzji, był przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do dalszych zarzutów organu, trzeba zaznaczyć, że nie do końca prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej, utrudnia odniesienie się do stanowiska organu. Skarga kasacyjna co prawda przytacza przepisy, które zostały w ocenie organu naruszone w określony sposób, jednak przepisy te są zróżnicowane treściowo i odmienne zakresowo, czego skarga kasacyjna już nie uwzględnia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka ustosunkowuje się w większym lub mniejszym stopniu, tylko do niektórych powołanych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie odrzucił skargi i uznał, że organ jest w bezczynności w wydaniu decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego. Organ w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił przekonywującej argumentacji podważającej stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zatem za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Należy bowiem zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., dalej również jako ustawa o KAS), to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej również jako p.w.KAS), jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby.

Dalej należy zauważyć, że wynikające z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zrównanie wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby, oznacza, że przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunku pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, iż wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne). Skoro doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, to tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji tj. otworzyć skarżącemu prawo do sądu.

W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział dla zwolnienia ze służby formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego (jako następstwo braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia) nakazał traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.KAS), to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono ani propozycji kontynuowania służby ani propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. Sąd ten przyjął, że "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej". "Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty". To stanowisko NSA podziela w całości skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, ww. termin materialny nie biegnie.

Podsumowując, powyższe stwierdzić należy, że nie doszło do zarzucanego przez organ naruszenia przepisów art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust 1 pkt 1 i ust. 3, art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W rezultacie brak było też przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd administracyjny był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.