Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2598/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 108 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1791/17 w sprawie ze skargi S.E.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..]. nr [..] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1791/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "sąd I instancji") oddalił skargę S.E.K. (dalej również jako: "Stowarzyszenie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..], nr [..] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "GDOŚ", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") postanowieniem z dnia [..] r., nr DOOS-[..], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 108 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchylił w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej jako: "RDOŚ") z dnia [..] r., nr [..] i nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia [..] r., nr [..], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na Budowie Kawernowego Podziemnego Magazynu Gazu Kosakowo do pojemności roboczej dla gazu 655,7 mln m3 w zakresie komór magazynowych, instalacji ługowniczej, naziemnej infrastruktury technicznej oraz gazociągów łączących obiekty instalacji magazynowej.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcie wskazano, że RDOŚ postanowieniem z dnia [..] r., po rozpatrzeniu wniosku z Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. (dalej jako: "PGNiG S.A." albo "inwestor"), odmówił nadania własnej decyzji z dnia [..] r., rygoru natychmiastowej wykonalności.

W zażaleniu na powyższe postanowienie PGNiG S.A. wniosło o jego uchylenie i o nadanie decyzji RDOŚ z dnia [..] r. rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że jego brak spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, godzi w słuszny interes społeczny, jak i ważny interes PGNiG S.A. Budowa pojemności magazynowych została ujęta w "Polityce energetycznej Polski do 2030 r." i jest ujęta w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 1731 ze zm., dalej również jako "specustawa"). Świadczy to o wyjątkowym charakterze inwestycji. Interes społeczny i ekonomiczny uzasadniony jest również faktem, że PGNiG S.A. będzie ubiegała się o dofinansowanie realizacji inwestycji ze środków Unii Europejskiej, z budżetu na lata 2014 — 2020. Ponadto planowana inwestycja służy realizacji interesu publicznego, czyli dobru wspólnemu.

Pismem z dnia [..] r. Stowarzyszenie wniosło o nieuwzględnienie zażalenia PGNiG S.A.

Organ II instancji uchylając zaskarżone postanowienie RDOŚ wskazał, że nie ma przeszkód, aby organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nadał taki rygor decyzji nieostatecznej, jeżeli wystąpi o to strona i zostaną spełnione warunki określone w art. 108 K.p.a. GDOŚ podkreślił, iż zasadniczo nie ma formalnych przeszkód do nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzji o zmianie koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie gazu, które to decyzje będą opartę na dokumentacji zgodnej z wymogami decyzji środowiskowej i powinny być z nią związane, co wynika z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 353 ze zm.). Inwestor więc musi przygotować dokumentację zgodną z warunkami decyzji środowiskowej i złożyć ją wraz z tą decyzją w stosownym czasie, zgodnie z ustalonym harmonogramem, którego utrzymanie jest wymagane do pozyskania środków finansowych. Natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej nie może być rozpatrywane jako fizyczne wykonanie warunków wskazanych w decyzji, lecz jako wywoływanie skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych, przez umożliwienie posługiwania się nią w wieloetapowym procesie inwestycyjnym, którego zwieńczeniem będzie realizacja przedsięwzięcia z fizycznym wykonaniem tych warunków na etapie realizacji przedsięwzięcia i etapie jego eksploatacji.

W dalszej części uzasadnienia GDOŚ stwierdził, że nie zgadza się z organem I instancji, co do braku zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 108 § 1 K.p.a. We wniosku o nadanie rygoru oraz w zażaleniu na postanowienie RDOŚ wykazano, iż w niniejszej sprawie zaistniały dwie przesłanki: inny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. Ewidentnie w interesie społecznym jest podejmowanie działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa, co jest jednym z celów "Polityki energetycznej Polski do 2030 r." W obszarze gazu, co zostało wskazane przez inwestora, jednym ze szczegółowych celów polityki energetycznej jest "zwiększenie pojemności magazynowych gazu ziemnego" (rozdz. 3.1.1.2). Słusznie inwestor argumentował, że interes publiczny uwzględnia zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa, które w tym przypadku przejawiać się będą w zapewnieniu utrzymywania zapasów obowiązkowych i handlowych gazu, przeznaczonych do bilansowania systemu oraz m.in. w zapewnieniu ciągłości dostaw gazu do odbiorców. Na szczególny status przedsięwzięcia jako strategicznego wskazuje również uwzględnienie tejże inwestycji w ustawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Co więcej, w interesie społecznym leży również pozyskanie dofinansowania realizacji inwestycji ze środków zagranicznych. Drugą przesłanką jest wyjątkowo ważny interes strony. Jak wskazał inwestor, zgodnie z zapisem art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1899 ze zm.) podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie obrotu gazem ziemnym z zagranicą i dokonuje przywozu gazu ziemnego, utrzymuje zapasy obowiązkowe gazu ziemnego w instalacjach magazynowych, których parametry techniczne zapewniają możliwość dostarczenia ich całkowitej ilości do systemu gazowego w okresie nie dłuższym niż 40 dni. Interes ten jest wyjątkowo ważny, ze względu na ciągle wzrastające zapotrzebowania na gaz i konieczność zwiększenia zdolności magazynowych Polski, długotrwały proces inwestycyjny (przygotowywanie dokumentacji, uzyskiwanie decyzji administracyjnych, wykonanie odwiertów i kilkuletni czas ich ługowania) jak również ubieganie się inwestora o dofinansowanie przedsięwzięcia z Funduszy Europejskich na lata 2014-2020. Jak wskazano we wniosku o nadanie rygoru, aktywizacja środków z funduszy europejskich jest procesem złożonym, długotrwałym i nakładającym na inwestora szereg wymagań formalnoprawnych oraz obowiązek terminowej realizacji przyjętego harmonogramu prac. Co istotne, wypełnienie warunku rozliczenia środków unijnych w wyznaczonym terminie wymaga od inwestora rozpoczęcia wierceń w I połowie 2017 r. Wobec tego posiada on wyjątkowo ważny interes w możliwości wykonania decyzji środowiskowej, w ten sposób, że będzie miał prawo do posłużenia się nią przy uzyskiwaniu kolejnych decyzji inwestycyjnych. Wskazany przez RDOŚ art. 34 ust. 1 specustawy nie ma zastosowania dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, więc z uwagi na prowadzone nadal postępowanie odwoławcze od niej, inwestor nie może uzyskać kolejnych decyzji administracyjnych wymaganych do rozpoczęcia prac. Przedmiotowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie daje prawa do rozpoczęcia realizacji inwestycji, taki skutek może wywołać tylko decyzja uprawniająca do podjęcia robót inwestycyjnych.

W odniesieniu do stanowiska Stowarzyszenia dotyczącego wykorzystania przez inwestora finansowych środków unijnych GDOŚ wskazał, iż w tej kwestii zajął stanowisko powyżej, stwierdzając, w oparciu o pozostałe uwarunkowania niniejszej sprawy, iż wystąpił wyjątkowo ważny interes strony. Wyjaśnił również na czym polega interes społeczny. W odniesieniu do kwestii Polityki energetycznej Polski do 2030 roku wskazał, iż stanowi ona załącznik do uchwały nr 202/2009 Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie polityki energetycznej Polski do 2030 r. (M.P. z 2010 r., Nr 2, poz. 11) i jest to dokument strategii rozwoju, określający podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju polityki energetycznej państwa. Dokument ten, jak i prognoza oceny oddziaływania na środowisko wskazuje na konieczność zwiększenia zdolności magazynowych gazu jako jeden z priorytetów. Z projektu "Ocena realizacji Polityki energetycznej Polski do 2030" Ministerstwa Gospodarki (Warszawa, 2015 r.), wynika, że bazy rezerw gazu są niewystarczające (str. 30) i dotychczasowe działania zostały zrealizowane w niewystarczającym stopniu. Z treści ww. uchwały i jej załączników Polityka energetyczna Polski określa jedynie cele, jakie należy realizować i na jej poziomie szczegółowości nie precyzuje, które inwestycje będą realizowane i w jakich miejscach. Wydając niniejsze postanowienie organ jest ograniczony art. 108 K.p.a., więc argumenty dotyczące negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko czy wyboru lokalizacji nie są badane.

W decyzji z dnia [..] r., nr [..], wydanej dla przedsięwzięcia pn. Budowa Kawernowego Podziemnego Magazynu Gazu Kosakowo, RDOŚ w Gdańsku stwierdził, że jest to inwestycja towarzysząca inwestycjom w zakresie terminalu, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. c specustawy i należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania, organ po stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przeprowadził taką ocenę i w jej rezultacie określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ również zakwalifikował inwestycję do zakładów o dużym ryzyku i określił wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych. Decyzja jest nieostateczna, jej prawidłowość jest kontrolowana w postępowaniu odwoławczym i w obecnej chwili przedwczesne było przyjęcie, że została błędnie wydana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 108 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 oraz art. 37 specustawy, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do nadania decyzji RDOŚ rygoru natychmiastowej wykonalności, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia wszechstronnego postępowania na tę okoliczność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyjaśnił, w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest uzasadniona ważnym interesem społecznym ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa. Inwestycja ta stanowi bowiem jeden z elementów polityki energetycznej Polski do 2030 r. i jako jej strategiczne przedsięwzięcie zostało ujęte w art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie strony (inwestora) leży pozyskanie środków unijnych na realizację tej inwestycji, które to środki służą zredukowaniu dysproporcji gospodarczych i społecznych oraz promowaniu zrównoważonego rozwoju, jak również zachowaniu terminów realizacji poszczególnych etapów procesu inwestycyjnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności, co umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Fakt, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej, nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż skutkiem takiego rozstrzygnięcia jest obowiązek wykonania tej decyzji, polegający na realizacji nałożonych w niej obowiązków, a więc wywoływaniem wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu I instancji realizacja przedmiotowej inwestycji ze względu na jej charakter jest uzasadniona przede wszystkim ważnym interesem społecznym i to w wymiarze ogólnopolskim, stąd też nadanie nieostatecznej decyzji RDOŚ z dnia [..]. o środowiskowych uwarunkowaniach było w pełni zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło S.E.K. (dalej jako: "skarżąca kasacyjnie") podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy naruszyły wskazany przepis postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy nie istniały podstawy prawne jak i faktyczne do wydania orzeczenia tej treści;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy naruszyły wskazane przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz poczynienia własnych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym polegającego na ustaleniu podstaw do nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności;

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia i uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 38 pkt 1 lit c specustawy gdzie organ wydając postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, błędnie zakwalifikował inwestycję jako tę określoną w przepisach specustawy, co wpłynęło na błędne uznanie, iż zachodziły przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a.;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji w zaskarżonym postanowieniu przez jego akceptację i niedostateczne wyjaśnienie przez ten sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy;

5. art. 38 pkt 1 lit c specustawy, poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jako inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu;

6. art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedostateczne rozważenie, czyj i jaki interes stanowić powinien podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca kasacyjnie wskazała, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a muszą być poddawane wykładni ścieśniającej, na co wskazuje się w wyroku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być on nadany w sytuacji, w której żadne nadzwyczajne okoliczności tego nie uzasadniają, a obowiązki wskazywane przez inwestora za takowe okoliczności nie mogą być uznane. Twierdzenie, że brak natychmiastowej wykonalności decyzji powoduje bezsprzeczne zagrożenie dla bezpieczeństwa energetycznego kraju jest nieprawdziwe. W przekonaniu skarżącego wyrażającego opinię ogółu mieszkańców, to właśnie wykonanie inwestycji stwarza zagrożenie bezpośrednio dla tych z nich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, natomiast pośrednio dla tych, którzy mogą zostać dotknięci skutkami ewentualnej katastrofy ekologicznej. Po drugie, nieprawdą jest, że sporna inwestycja zapewni bezpieczeństwo energetyczne kraju. Po trzecie, nie można w sposób swobodny i arbitralny uzasadniać komercyjnych inwestycji względami bezpieczeństwa energetycznego kraju. Sporna inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Nie istnieją też dowody, że bilans korzyści i kosztów spornej inwestycji daje gwarancję, że "planowana inwestycja służy realizacji interesu publicznego, czyli dobru wspólnemu".

Fakt ujęcia spornej inwestycji w dokumencie "Polityka energetyczna Polski do 2030 r." dowodzi jedynie, że do 2030 r. powstać powinny pewne bliżej nieokreślone inwestycje, przyszłe i niepewne, w niepotwierdzonych stosownymi pozwoleniami lokalizacjach. Powyższe nie uzasadnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ stanowi jedynie plany polityczne, a te mogą być realizowane wyłącznie zgodnie z prawem. Analogicznie, rygoru tego nie może uzasadniać fakt, że inwestor zamierza ubiegać się o finansowanie z budżetu Unii.

W ocenie skarżącej kasacyjnie sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż organ wydający zaskarżone postanowienie nie uwzględnił całokształtu materiału dowodowego i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, bazując jedynie na danych przedstawionych mu przez inwestora. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała legalność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, dla której zostało wydane zaskarżone postanowienie. W środkach odwoławczych wnoszonych w sprawie skarżąca kasacyjnie przedstawiła bogatą argumentację wskazując na naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji, co powinno być uwzględnione przez organy administracji publicznej oraz przez sąd I instancji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji, w zakresie dotyczącym podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia nie pozwala zrealizować funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia czyniąc ją wyłącznie iluzoryczną. W realiach przedmiotowej sprawy istnieje konflikt sprzecznych interesów - interes wskazywany przez inwestora jako interes społeczny przejawiający się w postaci potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa oraz co najmniej równie ważnym interesem społecznym przejawiającym się dbałością o środowisko naturalne w obrębie ważnego i delikatnego ekosystemu jakim jest obszar tej części Zatoki Gdańskiej znany jako Zatoka Pucka. W ocenie skarżącej kasacyjnie sąd I instancji nie wyważył tych interesów, nie wskazał dlaczego prymat ma wieść nieskonkretyzowane zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, które zresztą realizować można na różne sposoby, różnymi metodami i w różnych miejscach, a nie ochrona cennych przyrodniczo zasobów, których ewentualne zniszczenie przyniesie niepowetowane straty dla ogółu obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, a w szczególności dla mieszkańców rejonu. Podobnie nie wskazał dlaczego ważniejszy ma być interes inwestora wyrażający się hipotetyczną utratą ewentualnego finansowania inwestycji, z interesem społecznym polegającym na ochronie już wydatkowanych środków unijnych na ochronę środowiska w rejonie, na obszar Natura 2000, który pokrywa większą część Zatoki Puckiej, na infrastrukturę turystyczną w rejonie, na zarybianie Zatoki.

W ocenie skarżącej kasacyjnie brak jest możliwości stosowania przepisów specustawy do przedmiotowej inwestycji ponad warunki określone w koncesji z 2001 roku, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2003 roku oraz decyzji środowiskowej i pozwoleniu na budowę z roku 2008, które to akty prawne i dokumenty określają zakres inwestycji jaką jest budowa kawernowego podziemnego magazynu gazu opisana w specustawie. Obecne działania inwestora zmierzające do budowy kolejnych dwóch klastrów, zdecydowanie wykraczają ponad zakres określony w art. 38 pkt 1 lit. c specustawy. Bezsprzecznie bowiem stanowi to nową, odrębną inwestycję w postaci rozbudowy dotychczas budowanego magazynu, a prowadzenia takiej inwestycji ustawodawca w specustawie nie przewidywał. Dla magazynów w rozbudowie celem wskazanym w specustawie jest doprowadzenie do nowej, większej w stosunku do stanu określonego na dzień jej wejścia w życie, pojemności czynnej magazynu gazu, natomiast dla magazynów w budowie celem jest ich wybudowanie i oddanie do eksploatacji. Dla kawernowego podziemnego magazynu gazu Kosakowo na dzień wejścia w życie specustawy, cel ten był już szczegółowo określony. Została wydana koncesja, uzyskano decyzję środowiskową oraz pozwolenie na budowę. Określono docelowo pojemność czynną magazynu na 250 min. m3 gazu. Lokalizacja inwestycji została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem logicznym wnioskiem jest, iż jedynymi działaniami prowadzonymi przez PGNiG S.A. w ramach inwestycji polegającej na budowie kawernowego podziemnego magazynu gazu Kosakowo, mogą być tylko takie działania, które zmierzają do urzeczywistnienia tych celów poprzez doprowadzenie do zakończenia budowy i oddanie magazynu do eksploatacji przy założonej pojemności czynnej gazu. Jednocześnie moment uruchomienia magazynu po osiągnięciu docelowej pojemności wyznacza zakres temporalny obowiązywania Specustawy dla tej inwestycji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sytuacja, w której pozostawienie spółce PGNiG S.A. decyzji o tym, czy kolejna inwestycja w rozbudowę podziemnego magazynu gazu jest niezbędna dla bezpieczeństwa państwa i czy należy ją realizować przy ograniczeniu praw konstytucyjnych poszczególnych osób, jak też naruszając wolę lokalnej społeczności, jest niedopuszczalna i niezgodna z Konstytucją.

Pismem procesowym z dnia [..] skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy sąd I instancji prawidłowo uznał, że postanowienie GDOŚ o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ z dnia [..] r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na Budowie Kawernowego Podziemnego Magazynu Gazu Kosakowo, było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w pierwszej kolejności – pomimo, iż nie było to przedmiotem wniesionej skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dopuszczalne przyjmuje się nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1066/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Fakt, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności można mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych. Okoliczności powyższe mają, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że instytucja rygoru natychmiastowej wykonalności uregulowana została w art. 108 § 1 i 2 K.p.a. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Z dyspozycji powyższej normy wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany z urzędu lub na wniosek strony jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli od decyzji nieostatecznej. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz ścieśniająco. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Z kolei nadanie na wniosek strony decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności następuje w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony.

Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji zarówno w chwili jej wydania, wówczas stanowi on składnik decyzji, ale może to nastąpić już po jej wydaniu, co miało miejsce w tej sprawie. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu przybrało postać postanowienia, które podlegało zaskarżeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd I instancji uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedsięwzięcia zostało uzasadnione w przedmiotowej sprawie jej szczególnym charakterem oraz ważnym interesem społecznym i to w wymiarze ogólnopolskim, co precyzyjnie opisano w kwestionowanym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu. W tej sprawie trafnie organ stwierdził istnienie takich przesłanek, a więc na wniosek inwestora uznał, że występują przesłanki o jakich mowa w art. 108 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał przy tym, że zasadność nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności na nieostateczną decyzję środowiskową nie budzi wątpliwości. Należy bowiem zgodzić się z sądem I instancji, że zwłoka w wykonaniu powołanej wyżej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, zagrażała dobrom chronionym – w tym interesowi społecznemu i wyjątkowo ważnemu interesowi inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowana inwestycja ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego państwa.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżąca kasacyjnie odwołuje się do interesu społecznego, który w jej ocenie nie został należycie rozważony przy rozstrzyganiu sprawy, co miało uzasadniać zarzut naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. Należy jednak podkreślić, że nawet w przypadku przyjęcia, że interes powyższy nie został właściwie oceniony w toku postępowania, to jednak rozpoznając przedmiotową sprawę nie można abstrahować od skutku prawnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Skutkiem tym, opisanym już powyżej, jest jedynie możliwość przejścia przez inwestora do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że interes społeczny, do którego odwołuje się skarżąca kasacyjnie, będzie podlegał ochronie na dalszych etapach postępowania. Innymi słowy, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej nie spowoduje powstania skutków, do których odwołuje się skarżąca kasacyjnie, a do których zalicza ona zniszczenie cennych przyrodniczo zasobów. Tym samym za bezzasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz w zw. z art. 80 K.p.a. został powiązany przez skarżącą kasacyjnej z zaniechaniem zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz poczynienia własnych ustaleń w zgromadzonym materiale dowodowym polegającego na ustaleniu podstaw do nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególność wskazano na brak odniesienia się, co do zarzutów związanych z prawidłowością samej decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany. Innymi słowy, ani GDOŚ ani tym bardziej sąd I instancji nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja I instancji jest decyzją prawidłową, która powinna ostać się w toku postępowania instancyjnego. Co więcej, samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Wydane rozstrzygnięcie opierało się przy tym na argumentacji przedstawionej zarówno przez inwestora, jak i przez skarżącą kasacyjnie, co pozwalało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. I tak, pierwszy z powyższych przepisów wskazuje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, na przykład nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Natomiast przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną. inwestycji w art. 38 pkt 1 lit c specustawy nie był głównym argume

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żadne z wymienionych powyżej naruszeń art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zaistniała w niniejszej sprawie, by móc skutecznie mówić o naruszeniu powyższych norm prawa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia powyższych przepisów z wadliwym przyjęciem przez sąd I instancji, że planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji, o których mowa w art. 38 pkt 1 lit c specustawy, co wpłynęło na błędne uznanie, iż zachodziły przesłanki określone w art. 108 § 1 K.p.a. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że fakt wymieniania ntem przemawiającym za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie przesłanek zajętego stanowiska i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umożliwia temu Sądowi kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. To, iż zawarto w nim również częściowo argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu na poparcie podjętego rozstrzygnięcia, które przecież odpowiada prawu nie może być odczytywane jako obraza przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny.

Mając powyższe na względzie uznać należało, że wniesiona skarga kasacyjna była bezzasadna, a Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.