Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2674/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28, art. 127 § 1, art. 127a § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością C. Spółka komandytowa z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 842/19 oddalającego sprzeciw W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością C. Spółka komandytowa z siedzibą we W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 842/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oddalił sprzeciw W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością C. Spółka komandytowa z siedzibą we W. (dalej jako skarżąca lub Spółka) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylono decyzję Powiatowego Inspoektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia na wniosek inwestora - W. Sp.z o.o. C. Sp. komandytowa z siedzibą we W. pozwolenia na użytkowanie inwestycji pn. rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku usługowo-biurowego z wyłaczeniem powierzchni w osiach 1-3/A-D na 5 piętrze przy ul. S. 8 we W. (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]) i przekazano sprawę do ponownego rozpatyrzenia organowi I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazane wyżej roboty budowlane były przedmiotem postępowania naprawczego PINB, w ramach którego wydana została decyzja z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) nakładająca na inwestora obowiązek przełożenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy i rozbudowy budynku przy ul. S. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania "O." Spółki z o.o, decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB (decyzja z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]) a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn.akt II SA/Wr 301/19 oddalił skargę "O." Spółki z o.o.

W związku z przedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego PINB decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej, nadbudowanej i przebudowanej części obiektu. Decyzję tą zaskarżyła Spółka "O." Spółki z o.o., jednak DWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie inwestor złożył do PINB wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie a organ ten, na podstawie art. 59a Prawa budowlanego przeprowadził kontrolę obowiązkową obiektu budowlanego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosku, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo a tym samym należało wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z wyłączeniem części powierzchni – decyzja PINB z [...] października 2019 r. Nr [...]. Wobec niezakończenia części robót, PINB określił termin ich zakończenia do 30 marca 2020r.

Organ za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie uznał wyłącznie inwestora stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po doręczeniu opisanej wyżej decyzji jedynie inwestorowi (osobisty odbiór decyzji przez Prezesa Spółki w dniu 8 października 2019 r. – adnotacja na decyzji), w piśmie z dnia 9 października 2019 r. złożył on oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania.

W dniu 21 października 2019 r. O. Spółki z o.o. wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB, w którym zarzuciła, że przedmiotowa decyzja wydana została przede wszystkim z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie Spółki jako strony udziału w postępowaniu. Spółka wskazała, że posiada legitymację do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż decyzja ta została poprzedzona decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydaną w postępowaniu naprawczym, w którym Spółka uczestniczyła jako strona, zaskarżając tę decyzję do sądu administracyjnego (sygn.akt II SA/W 371/19). Spółka posiada zatem także interes prawny do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ I instancji nie zawiadomił jej jednak o toczącym się postępowaniu i nie doręczył jej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. O fakcie wydania tej decyzji Spółka dowiedziała się w toku postępowania przed WSA w dniu 17 października 2019 r. Spółka zaznaczyła, że pomimo stosownego wystąpienia, pełnomocnikowi Spółki nie udzielono również dostępu do akt sprawy, co uniemożliwiło zajęcie przez nią stanowiska.

W odwołaniu wskazano, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ograniczający krąg stron postępowania o udzielnie pozwolenia na użytkowanie do inwestora, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, nie znajduje w sprawie zastosowania. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła bowiem w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego. Tym samym legitymacja stron powinna być oceniona zgodnie z art. 28 K.p.a.

W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 51 ust. 4 oraz 59 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 Prawa budowlanego, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 292 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołująca się zakwestionowała możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy nie wykonano wszystkich robót a jednocześnie niektóre roboty zrealizowane zostały z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zamiennego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w dniu [...] grudnia 2019 r. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję kasacyjną Nr [...]. Organ odwoławczy uznał, że "O". Spółce z o.o. przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który przymiot stron w postępowaniu o wydanie decyzji pozwoleniu na użytkowanie zawęża tylko do inwestora. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że przepis ten jako uregulowanie szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie tego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ przyjął, że taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie dla Spółki W., wydana została przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego, w wyniku zrealizowania rzeczonej inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta W. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, organ II instancji za nieuzasadnione uznał pominięcie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowania Spółki "O.". Zdaniem DWINB, Spółka ta jest stroną postępowania w niniejszej sprawie i wniesione przez nią odwołanie było dopuszczalne. W konsekwencji organ stwierdził, że odwołująca się pozbawiona została czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie została powiadomiona o terminie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli wyznaczonej na dzień 3 października 2019 r. i tym samym nie miała możliwości zweryfikowania ustaleń poczynionych w toku tej kontroli. Stanowiło to naruszenie art.10 § 1 K.p.a. W ocenie organu, nie było możliwości sanowania tego naruszenia w toku postępowania odwoławczego przez zawiadomienie odwołującej się o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie, ze względu na podnoszone zarzuty wskazujące na zrealizowanie inwestycji z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Organ zauważył, że konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest jednoznaczne ustalenie, że proces budowalny został zrealizowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją a obiekt nadaje się do użytkowania. Skoro ustalenia faktyczne w tej kwestii w znaczącej mierze opierają się na materiale dowodowym uzyskanym z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, to nie mogą być uznane za udowodnione.

Od powyższej decyzji inwestor wniósł sprzeciw wskazując, że wydanie decyzji kasatoryjnej nie było możliwe z uwagi na uprawomocnienie się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozpatrzenie odwołamnia od decyzji ostatecznej i prawomocnej stanowiło o rażącym naruszeniu prawa. Jego zdaniem, w okolicznościach sprawy powinna zostać stwierdzona niedopuszczalność odwołania, względnie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Inwestor utrzymywał, że zastosowanie miał art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy błędnie przyjął, że stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest także Spółka O.. Zdaniem inwestora uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto organ zaniechał rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności pominął znajdujące się w aktach oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co doprowadziło do błędnego rozpatrzenia odwołania pomimo, że decyzja była już ostateczna i prawomocna.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością C. Spółka komandytowa z siedzibą we W. bowiem nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej, a to stanowiło zakres jego kognicji w sprawie wywołanej sprzeciwem. Sąd nie stwierdził aby w sposób rażący naruszony został przepis art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. i art. 134 K.p.a.

Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja kasatoryjna wydana została w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Odwołania od decyzji zezwalającej na użytkowanie wniósł podmiot który nie brał udziału postępowaniu poprzedzającym decyzję organu I instancji, przy czym czynność ta nastąpiła już po złożeniu przez inwestora – uznanego przez organ I instancji za jedyną stronę postępowania – oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania.

Za kluczową w kontekście postawionych zarzutów Sąd uznał kwestię skutków prawnych tego oświadczenia, względem podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu ale powołując się na swój interes prawny, wniósł odwołanie w terminie do złożenia środka zaskarżenia przewidzianym dla strony uczestniczącej w tym postępowaniu.

Sąd przytoczył treść art. 127a § 1 i § 2 K.p.a. uznając, że z regulacji tych jasno wynika, że prawo do zrzeczenia odwołania przysługuje każdej ze stron postępowania, przy czym skutek ostateczności i prawomocności decyzji następuje z dniem doręczenia organowi oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania. Sąd zaznaczył, że w przypadku wielości stron postępowania, skutek ten nie może wystąpić w przypadku, gdy tylko jedna ze stron zdecyduje się na złożenie tego oświadczenia a pozostałe dokonają zaskarżenia decyzji.

Sąd wskazał, że skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje jedynie stronie postępowania, to kluczową kwestią w przypadku złożenia tego środka zaskarżenia jest dokonanie przez organ oceny, czy środek ten pochodzi od strony postępowania a następnie czy odwołanie wniesiono w terminie.

Sąd wyjaśnił, że w przypadku podmiotu który wniósł odwołanie powołując się na własny interes prawny (twierdząc, że jest stroną) w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że w takim przypadku organ nie może stwierdzić niedopuszczalności odwołania tylko z tego względu, że podmiot nie brał udziału w postępowaniu ale winien ocenić jego interes prawny w postępowaniu odwoławczym i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego umorzyć postępowanie odwoławcze. W literaturze i orzecznictwie wypracowano przy tym niekwestionowany obecnie pogląd, że w przypadku strony która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd za trafny uznał pogląd z wyroku z dnia 28 sierpnia 2019r. (sygn. akt II SA/Rz 702/19) gdzie stwierdzono, że "skoro odwołanie służy każdej osobie której przysługuje przymiot strony postępowania a nie tylko stronie która brała udział w postępowaniu, to należy przyjąć, że termin do złożenia odwołania, jest również terminem na "ujawnienie się" jako strona spełniająca przesłanki do uznania ją za stronę postępowania lub też tylko tak uważająca (co podlegać będzie ocenie organu)".

W konsekwencji Sąd przyjął, że oświadczenie jedynego podmiotu uznanego za stronę przez organ pierwszej instancji o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie może doprowadzić automatycznie do skutku w postaci uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności w stosunku do podmiotu, który formalnie nie został przez organ I instancji uznany za stronę postępowania ale wniósł w terminie odwołanie powołując się na własny interes prawny. Sąd zauważył, że art.127a K.p.a. stanowi wszak, że skutek ten następuje dopiero po złożeniu oświadczenia przez ostatnią ze stron postępowania. Sąd wykluczył, że taki skutek wystąpił bez zbadania przez organ II instancji czy podmiot pominięty w postępowaniu, który złożył odwołanie w terminie, ma przymiot strony. Okoliczność, że skarżąca Spółka skorzystała z prawa do zrzeczenia się odwołania nie miała, zdaniem Sądu, wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania dla podmiotu który w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie uczestniczył. W przypadku wielości stron postępowania skorzystanie z prawa do zrzeczenia odwołania przez jedną ze stron nie może bowiem rzutować na sytuację pozostałych stron, w tym pominiętych przez organ. Sąd stwierdził, że przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do naruszenia praw procesowych stron pominiętych powodując konieczność wznowienia postępowania i zamykając im możliwość nadania sprawie biegu w toku instancji.

Sąd I instancji dokonując oceny czy prawidłowo organ II instancji uznał, że podmiot który wniósł odwołanie jest stroną, która została pominięta przez organ I instancji, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawężający w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie krąg stron tylko do inwestora. Zaaprobował w całości prezentowane przez judykaturę stanowisko, że jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest wyłącznie inwestor, to stosowanie tego przepisu jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por wyroki NSA z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 780/17, z dnia 20 marca 2018 r. II OSK 1333/16, z dnia 6 grudnia 2019 r. II OSK 202/18, z dnia 19 listopada 2010 r. II OSK 1201/09, z dnia 17 czerwca 2011 r. II OSK 1130/10, z dnia 5 grudnia 2014 r. II OSK 579/13). W takiej sytuacji organy powinny oceniać przymiot strony w oparciu o normę zawartą w art. 28 K.p.a.

Sąd za bezsporne w rozpoznawanej sprawie uznał, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została w następstwie decyzji PINB z dnia [...] lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu i nakładającej na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w tym zakresie, utrzymanej w mocy przez DWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Decyzje te zapadły w toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że trafnie DWINB uznał, że Spółce "O." przysługuje przymiot strony postępowania ze względu na jej interes prawny. Sad zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zamyka niejako postępowanie naprawcze i ocena interesu prawnego pozostaje w związku z tym postępowaniem. W sytuacji, zatem gdy inwestor zrealizował planowane zamierzenie z istotnym odstępstwem od udzielonego w 2016 r. pozwolenia na budowę, nie można było przyjąć, że nie godzi ona w interesy prawne innych podmiotów pozostających w sąsiedztwie. Sąd wskazał, że kwestia ta oceniona była zresztą już w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego i wówczas Spółce "O." przyznano przymiot strony w postępowaniach zakończonych decyzjami o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jak też o zatwierdzeniu tego projektu. Skoro ocena organów w tym zakresie nie została podważona także w postępowaniu sądowym, to Sąd uznał, że w tej sytuacji brak było uzasadnionych podstaw dla uznania, że podmiot wnoszący w niniejszej sprawie odwołanie nie posiada interesu prawnego wynikającego z jego uprawnień właścicielskich, także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w którym ocenia się, czy wykonana inwestycja jest zgodna z projektem budowalnym zamiennym – co odwołująca się Spółka kwestionuje.

W konsekwencji Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia przez organ art. 16 K.p.a. art. 134 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. w takim zakresie, w jakim wskazuje się na rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu, oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do odwołania nie mogło wywołać skutku w postaci ostateczności decyzji względem strony postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ale ujawniła się w terminie do wniesienia odwołania jaki przysługiwał inwestorowi.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynikało, że doręczenie decyzji inwestorowi miało miejsce w dniu 7 października 2019 r. a odwołanie wniesione zostało w dniu 21 października 2019 r. Skoro odwołanie pochodzące od strony postępowania, która nie brała w nim udziału zostało wniesione w terminie, to tym samym organ II instancji obowiązany był do jego rozpatrzenia.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo organ II instancji zarzucił pominięcie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Spółki "O.", co stanowiło o naruszeniu art. 28 K.p.a. a w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 10 K.p.a. Organ I instancji nie zapewnił bowiem wszystkim stronom udziału w postępowaniu i podejmowanych w nim czynnościach dowodowych – w tym także udziału w czynności obowiązkowej kontroli. Zasadnie DWINB uznał także, że nie było możliwe sanowanie tego uchybienia na etapie postępowania odwoławczego. Oznaczałoby to zaakceptowanie sytuacji, w której strona byłaby pozbawiona prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania a więc także w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd I instancji podkreślił, że to na tym etapie postępowania przeprowadzany jest kluczowy w sprawie dowód, w postaci kontroli obowiązkowej, w której odwołujący się podmiot nie miał możliwości udziału.

W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy, w następstwie stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji nie ustalono właściwie stron postępowania w efekcie czego doszło do przeprowadzenia postępowania bez udziału jednej z nich, zastosował art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego w następstwie którego zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przy zagwarantowaniu wszystkim stronom postępowania ich uprawnień procesowych (por. też NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. II OSK 3634/19).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania. które – w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

(1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "K.p.a.") w związku z art. 127a § 1 i 2 K.p.a. i art. 16 § 1 i 3 Kpa oraz art. 2 Konstytucji RP, polegające na błędnym oddaleniu przez Sąd I instancji sprzeciwu Spółki pomimo, iż rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej i prawomocnej jaką z dniem 9 października 2019 r. stała się decyzja PINB nr [...] z dnia [...] października 2019 r. jest prawmie zakazane, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych i stanowiło przesłankę do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania,

(2) art. 151a § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ) P.p.s.a. w zw. z art. 16 K.p.a. oraz art. 127a § 1 i 2 K.p.a., poprzez wadliwe nieuwzględnienie przez Sąd I instancji sprzeciwu i i w efekcie nie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Organu II instancji, wynikającego z nieprawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że nie doszło do uostatecznienia i uprawomocnienia się orzeczenia PINB, z uwagi na wniesienie przez Spółkę O. odwołania w terminie zakreślonym dla strony – gdy tymczasem w trybach zwykłych nie jest możliwe wzruszenie decyzji ostatecznych;

(3) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 16 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 127a § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako "Prawo budowlane"), poprzez oddalenie sprzeciwu i pomimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wypływ na wynik sprawy i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego:

• organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że podmiotem uprawnionym do uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie była Spółka O. Sp. z o.o. podczas, gdy podmiot ten nie posiada jakiegokolwiek interesu prawnego do wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu,

• organ II instancji w toku prowadzonego postępowania podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny, jak również uznanie, że w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy,

• organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w tym również zgodnie z zasadą informowania stron o okolicznościach sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

Skarżąca kasacyjnie podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie:

(1) art. 127a § 1 i 2 K.p.a. i art. 16 § 1 i 3 K.p.a., polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji ich błędnej wykładni, prowadzącej do uznania, że:

a) pomimo złożenia przez Spółkę jako jedyną, uznaną przez organ I instancji, stronę postępowania oświadczenia o zrzeczeniu się prawda do wniesienia odwołania decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie uzyskała statusu ostatecznej i prawomocnej, co wprost stoi w sprzeczności nie tylko z brzmieniem art. 127 § 1 i 2 K.p.a., ale również z wolą ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do nowelizacji wyprowadzającej omawiany przepis,

b) odwołanie Spółki O. zostało wniesienie w terminie dla strony (tj. w terminie dla Spółki), gdy tymczasem z momentem zrzeczenia się przez Spółkę prawa do wniesienia odwołania termin nie biegł dalej (zatem nie można mówić "o terminie dla strony"), co więcej – nawet Spółka nie mogłaby cofnąć złożonego oświadczenia i w tym terminie skutecznie odwołać się od decyzji, gdyż jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu do projektowanego art. 127a K.p.a. - "w związku ze skutkami, jakie wywołuje zrzeczenie się odwołania (...) nie jest możliwe skuteczne cofnięcie oświadczenia w tym przedmiocie. Oświadczenie to, o ile zostało prawidłowo złożone, w chwili jego doręczenia organowi przez stronę (a w przypadku gdy w postępowaniu uczestniczy wiele stron - przez wszystkie strony) jest niewzruszalne",

c) za stronę postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 i 2 K.p.a. należy uznać również podmiot, który nie został uznany za stronę przez organ prowadzący postępowanie i który nie brał udziału w postępowaniu, co prowadzi do bardzo daleko idącego wniosku, że nawet jeśli jedyna strona zrzeknie się prawa do wniesienia odwołania i zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu uzyskana przez nią decyzja stanie się ostateczna i prawomocna, to późniejsze wniesienie przez podmiot trzeci odwołania zniweczy ostateczność i prawomocność decyzji, co godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (uchylenie decyzji ostatecznej i prawomocnej w trybie zwykłym, a nie w trybie nadzwyczajnym) i konstytucyjną zasadę praw nabytych,

(2) art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykłądnię, a w konsekwencji błędne niezastosowanie, prowadzące do uznania, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji podmiotem uprawnionym do wzięcia udziału w postępowaniu była Spółka O. Sp. z o.o., gdy tymczasem podmiot ten nie ma jakiegokolwiek interesu prawnego do wzięcia udziału w tym postępowaniu, gdyż postępowanie naprawcze było odrębnym postępowaniem, w toku którego krąg stron postępowania kształtowany jest w oparciu o art. 28 K.p.a. (który nie ma zastosowania w procedurze udzielania pozwolenia na użytkowanie), a nie przez przepis szczególny jakim jest art. 59 ust. 7 Prawna budowlanego, w odniesieniu do którego ustawedawca nie przewidział żadnych odstępstw przy jego stosowemu,

(3) art. 127a § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, polegające na ich błędnym niezastosowaniu i bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wniesienie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie przez jej jedyną stronę w rozumieniu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nie jest skuteczne z uwegi na charakter postępowania naprawczego, w stosunku do którego krąg stron został określony w art. 28 K.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wystąpiła też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, które, zdaniem skarżącej, czynią postawione tam zarzuty uzasadnionymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością C. Spółka komandytowa z siedzibą we W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA we Wrocławiu była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym były zatem wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji, co odpowiada treści art. 64e P.p.s.a. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Formułując oceny odnośnie do istnienia podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Sąd przesądzałby o przyszłym rozstrzygnięciu organów w sytuacji, gdy na tym etapie organy nie zakończyły jeszcze swojego postępowaniania.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. jest uprawnieniem stron postępowania. Tylko podmioty uznane za strony mogą skorzystać z tego prawa i w terminie do tego przewidzianym wnieść taki środek zaskarżenia. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów odwołania bada czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony (stronę) oraz czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu.

W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem I instancji, jeżeli wykaże, że ma interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział.

W niniejszej sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie określenie statusu strony wynika z jednej strony z jednoznacznej regulacji art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego a z drugiej z ukształtowanych na kanwie tego przepisu poglądów orzecznictwa. O ile z brzmienia tego przepisu wynika, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to powyższe ograniczenie odnosić należy tylko do przypadków gdy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest konsekwencją legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego – uzyskania pozwolenia na budowę i zrealizowania jego postanowień zgodnie z ich treścią, a pozwolenie to pozostaje w obrocie prawnym.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zawężenie stron postępowania dotyczącego decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji gdy decyzja taka jest wydawana na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę zakończonym zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego. Wówczas zastosowanie znajduje art. 28 K.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że przedmiotowa decyzja została wydana w następstwie przeprowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego postępowania naprawczego w związku z zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji z istotnym odstępstwem od udzielonego w 2016 r. pozwolenia na budowę, którego efektem była decyzja PINB z dnia [...] lutego 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektu i nakładająca na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] kwietnia 2019 r. Zatem organ odwoławczy a za nim Sąd I inastncji prawidłowo przyjęli, że status stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie należało oceniać stosując art. 28 K.p.a. a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż ewidentnie inwestycja godziła w innych podmiotów pozostających w jej sąsiedztwie. Zaniechał tego organ I instancji, czym pozbawił Spółkę O. Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu należnego jej udziału w postępowaniu, w tym w czynnościach kontrolnych organu I instancji, które są istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto z akt sprawy wynika, że Spółka "O." miała status strony postępowania na etapie postępowania naprawczego zakończonego decyzją o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz na etapie zatwierdzenia tego projektu. Status strony Spółki "O." nie został zakwestionowany podczas prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących ww. decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym.

W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uznać należało, że Spółka "O." posiadała interes prawny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a z niewyjaśnionych powodów organ I instancji prowadził to postępowanie bez jej udziału, czym naruszono art. 28 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. Przeprowadzone bez jej udziału dowody nie mogły stanowić prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego bowiem jak wynika z odwołania kwestionuje ona stanowisko organu I instancji odnośnie do wykonania inwestycji zgodnie z projektem budowlanym zamiennym.

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że decyzja kasatoryjna organu odwoławczego spełniała wymogi z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Pominięcie w postępowaniu przed organem I instancji Spółki "O." wskazuje na naruszenie art. 28 K.p.a., który powinien zostać zastosowany dla określenia stron postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie gdy postępowanie to wynika z przeprowadzonego wcześniej postępowania naprawczego związanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak udziału Spółki "O." w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie skutkuje tym, że wbrew art. 10 K.p.a. nie zapewnio wszystkim stronom postępowania udziału w czynności obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego. Nie sposób uznać, że kluczowa dla wyniku postępownia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie czynność dowodowa w postaci obowiązkowej kontroli obiektu została przeprowadzona prawidłowo skoro nie uczestniczyła w niej uprawniona strona, zwłaszcza, że kwestionuje ona w odwołaniu ustalenia dokonane podczas ww. kontroli.

Powyższe wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania a nadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie obowiązkowej kontroli zgodności wykonania obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym bez udziału wszystkich stron należy uznać w okolicznościach sprawy za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Podczas takiej kontroli strona mogłaby zapoznać się z ustaleniami organu, zgłosić swoje zastrzeżenia ale została tego prawa pozbawiona gdyż w czynności tej nie uczestniczyła nie będąc o niej wcześniej zawiadomiona. Zaistniała zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego oddalenie sprzeciwu przez Sąd I instancji stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. było uzasadnione bowiem w istocie organ odwoławczy wykazał istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a.

Skoro Spółka "O." powinna być traktowana przez organ I instancji jako strona postępowania, to w sprawie nie miał zastosowania art. 127a § 1 i 2 K.p.a., jak przeciwnie stara się dowieść skarżąca kasacyjnie. Nie doszło zatem do uprawomocnienia się decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji bowiem zrzeczenia się odwołania nie złożyły wszystkie strony postępowania. Wadliwe uznanie przez organ I instancji za stronę postępowania tylko inwestora na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który to przepis nie miał zastosowania w okolicznościach sprawy, nie mogło doprowadzić do uprawomocnienia i uznania tej decyzji za ostateczną. W takiej sytuacji złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez stronę wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania prowadziłoby do pozbawienia prawa uczestnictwa w postępowaniu stron, które nie z własnej winy, formalnie nie brały udziału w postępowaniu, a zwłaszcza gdy ewidentnie zostały pominięte przez organ administracji. Wówczas takie strony miałyby prawo dochodzić swych praw jedynie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Pozbawiono by je prawa do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji tj. złamania zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a Skoro przepis art. 127a § 2 K.p.a. wiąże skutek ostateczności i prawomocności decyzji z dniem doręczenia organowi administracji oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, to gdy pominięto jedną ze stron postępowania a oświadczenie wniosła tylko jedna strona, wadliwie uznana za jedyną, jak w niniejszej sprawie, to prawidłowo Sąd I instancji uznał, że oświadczenie jednej tylko strony nie wywołuje skutku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności i prawomocności. Stanowisko przeciwne prezentowane w skardze kasacyjnej nie zasługuje, zdaniem NSA, na uwzględnienie.

Zatem pozbawiony podstaw jest zarzut skargi kasacyjnej z pkt I. ppkt (1) i ppkt (2).

Sąd I instancji nie naruszył art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalając sprzeciw bowiem uznał, że postępowanie organu odwoławczego było prawidłowe tj. w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucane w pkt I. ppkt (3) skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 16 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 127 § 1 i 2 K.p.a. a także art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest pozbawione podstaw. Jak już wyżej była mowa organ odwoławczy prawidłowo uznał, że podmiotem uprawnionym do uczestnictwa w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie była Spółka "O.". Miała ona interes prawny bowiem uczestniczyła jako strona w postępowaniu naprawczym dotyczącym przedmiotowej inwestycji gdzie zatwierdzono projekt budowlany zamienny i nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wówczas interes prawny tej Spółki nie został zakwestionowany, a wnoszone przez nią środki zaskarżenia były merytorycznie rozpatrywane, co potwierdza, że posiadała wówczas status strony. To przekładało się na uznanie jej za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na zasadzie art. 28 K.p.a.

Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy zgodnie z intersem społecznym (art. 7 K.p.a.) czy do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że rozpatrzenie odwołania wniesionego przez Spółkę "O." w terminie przewidzianym dla strony postępowania ale po zrzeczeniu się przez inwestora prawa do wniesienia odwołania na zasadzie art. 127a § 1 i 2 K.p.a. było uzasadnione, bowiem Spółka ta została pominięta jako strona postępownia o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. To zaś stanowiło wystarczające ustalenie dla wydania decyzji kasatoryjnej.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie miał podstaw by skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do organów władzy (art. 8 K.p.a). Organ jak słusznie zauważył Sąd I instancji wykazał przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, co przemawiało za uznaniem, że działał z poszanowaniem zasady zaufania do władzy publicznej.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego t.j. art. 127a § 1 i 2 K.p.a. i art. 16 § 1 i 3 K.p.a. (pkt II. ppkt (1)) oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (pkt II. ppkt (2)) polegające na błędnej ich wykładni są chybione.

Jak już była mowa wcześniej złożenie przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa odwołania z art. 127a § 1 i 2 K.p.a. nie miało wpływu na skuteczność wniesienia odwołania przez Spółkę "O.", która wadliwie nie została uznana za stronę postępowania przez organ I instancji prowadzący postępowanie o pozwolenie na użytkowanie. Należało przyznać jej status strony zgodnie z art. 28 K.p.a. bowiem art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie miał zastosowania w okolicznościach sprawy tj. prowadzenia postępowania o pozwolenie na użytkowanie jako konsekwencji wydania pozwolenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w postępowaniu naprawczym związanym z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro powinna mieć status strony, to decyzja organu I instancji byłaby osteczna i prawomocna gdyby również ta Spółka złożyła oświadczenie organowi o zrzeczeniu się prawa odwołania. Taka sytuacja nie miała miejsca. Wręcz przeciwnie Spóka "O." złożyła odwołanie zarzucając pozbawienie ją udziału w postępowaniu a nadto kwestionowała ustalenia przeprowadzonej przez organ kontroli zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem zamiennym.

W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłwo uznał za organem odwoławczym, że odwołanie Spółki "O." zostało wniesione w terminie i podlegało rozpatrzeniu. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone przez inwestora mogłoby skutkować zatrzymaniem biegu do złożenia odwołania gdyby inwestor był jedyną stroną postępowania. Tak jednak nie było. Tym samym Spółka "O." składając odwołanie jako pominięta strona postępowania w terminie przewidzianym dla strony (art. 129 § 2 K.p.a.) uczyniła to skutecznie i należało je rozpoznać.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie kwestionował możliwości uzyskania ostateczności i prawomocności przez decyzję, od której jedyna bądź wszystkie strony złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania, co jest zgodne z treścią art. 127a § 1 i 2 K.p.a. Jednak podzielić należy pogląd tego Sądu, że pominięcie strony postępowania przez organ I instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępownia nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia, jak w niniejszej sprawie, jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń. Okazuje się wówczas, że założenie organu o złożeniu oświadczeń przez wszystkie strony było wadliwe a zatem nie zachodzi sytuacja z art. 127a § 2 K.p.a. Wobec braku oświadczeń o zrzeczeniu się odwołania wszystkich stron, w tym niesłusznie pominiętej, nie będzie możliwe wywołanie skutków z ww. przepisu. Pomijanie strony, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie, nie tylko naruszałoby wymogi z art. 127a § 2 K.p.a. ale przeczyłoby zasadzie zagwarantowania stronom udziału w postępowaniu z art. 10 K.p.a. W związku z powyższym oraz mając na uwadze stanowisko w kwestii braku zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego za chybiony uznać też należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 127a § 1 K.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z pkt II. ppkt (3) skargi kasacyjnej.

Kwestia braku zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego była już wyjaśniana dlatego twierdzenie skarżącej kasacyjnie o wadliwej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji uznać należy za bezzasadne (zarzut pkt II. ppkt (2)).

W zwiazku z powyższym uwzględnienie sprzeciwu przez Sąd I instancji na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. było niemożliwe albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zachodziły więc przesłanki do oddalenia sprzeciwu w myśl art. 151a § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.