Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 11/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 43a
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Przepisy art. 43a-f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ są zgodne z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a także z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.

TEZY

Przepisy art. 43a-f ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 123 poz. 601/ są zgodne z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a także z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./.


UZASADNIENIE

Trybunał Konstytucyjny przyjmuje wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że użytkowanie wieczyste stanowi kategorię pośrednią między własnością, a prawami rzeczowymi ograniczonymi. Instytucja użytkowania wieczystego miała i ma dwojaki charakter, gdyż obok dominujących aspektów cywilistycznych, występują w niej nadal nader liczne elementy administracyjnoprawne. Z tych też względów instytucję użytkowania wieczystego nadal regulują dwa podstawowe akty normatywne to jest kodeks cywilny oraz ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Kodeks cywilny normuje wyłącznie problematykę cywilnoprawną. Natomiast ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości reguluje zarówno problematykę administracyjnoprawną, jak też cywilnoprawną. Począwszy od zmian wprowadzonych do ustawy w roku 1990, przechodzi ona swoistą ewolucję w kierunku cywilnoprawnym. Do użytkowania wieczystego nawet na gruncie prawa administracyjnego stosuje się coraz częściej szereg typowych instytucji prawa cywilnego /np. nawiązanie stosunku prawnego w drodze umowy, czy zabezpieczenie wierzytelności w formie hipoteki/.

Treść stosunku prawnego użytkowania wieczystego jest kształtowana w umowie /art. 232-243 Kc/, a zatem nie budzi wątpliwości jego cywilnoprawny charakter. Cywilnoprawny charakter ma również kształtowanie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego /art. 238 Kc/. Opłaty stanowią bowiem essentialia negotii tego stosunku prawnego /patrz: wymienione wyżej orzeczenie TK z dnia 8 grudnia 1992 r. K 3/92 oraz bogate orzecznictwo Sądu Najwyższego np. Uchwała z dnia 8 lutego 1994 r. III CZP 188/93 - OSNCP 1994 nr 9 poz. 169; uchwała z dnia 21 kwietnia 1994 r. III CZP 36/94 - OSNCP 1994 nr 11 poz. 209; niepublikowany wyrok z dnia 17 grudnia 1993 r. III ARN 73/93, a także postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 1992 r. SA/Wr 1321/91 ONSA 1992 nr. 1 poz. 18/. Kwestionowana ustawa używa szeregu pojęć, których materialno lub formalno-prawny cywilistyczny charakter nie może budzić wątpliwości np. wypowiedzenie wysokości obowiązującej strony opłaty; wniosek o ustalenie; spór; orzeczenie; sprzeciw itp. Nie ulega zatem wątpliwości, że spór wynikły na tle opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, bez względu na źródło powstania tego stosunku /umowa, decyzja, ustawa/ jest sporem cywilnoprawnym.

W związku z zasadniczym zarzutem Wnioskodawcy, kwestionującym konstytucyjność powierzenia samorządowym kolegiom odwoławczym, a zatem organom niesądowym, prawa do rozstrzygania sporów ze stosunków cywilnoprawnych, zachodzi konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pojęcie "wymiar sprawiedliwości" jest integralnie związane wyłącznie z sądem, czy przysługuje ono także innym organom orzekającym, jeżeli dają ustawowe gwarancje niezależnego i bezstronnego rozstrzygnięcia sprawy.

a) Trybunał Konstytucyjny konstatuje, że doktryna nie ustaliła jednolitej definicji pojęcia "wymiar sprawiedliwości". Najczęściej uważa się, że wymiar sprawiedliwości stanowi jedną z zasadniczych funkcji każdego państwa i polega na konkretyzowaniu i urzeczywistnianiu ustanowionych, względnie uznanych, przez państwo ustaw i norm prawnych w poszczególnych przypadkach, drogą specjalnych postępowań organów państwowych do tych czynności powołanych /J.Jodłowski, W.Siedlecki: Postępowanie cywilne. Część ogólna, Warszawa 1958 str. 5; por. F.Siemieński: Prawo konstytucyjne, Warszawa - Poznań 1980 str. 328/. Główną zatem funkcją wymiaru sprawiedliwości jest stosowanie prawa, a o jego cechach decyduje model sądowego stosowania prawa, przyjęty w danym państwie.

Obowiązujący w Polsce model organizacyjny wymiaru sprawiedliwości został w zasadzie ukształtowany w art. 56 ust.1 i 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Konstytucyjna formuła tego modelu brzmi następująco: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne. W sprawach o wykroczenia orzekają kolegia do spraw wykroczeń". Już z tego wynika, że polski system wymiaru sprawiedliwości nie jest jednorodny, o czym będzie jeszcze niżej mowa.

W doktrynie przeważa jednakże pogląd, że pojęcie "wymiar sprawiedliwości" należy raczej rozumieć przedmiotowo, jako czynność polegającą na rozstrzygnięciu konfliktów prawnych, a nie podmiotowo, jako wyłączną właściwość organów sądowych. Faktem jest natomiast, że konstytucja i ustawodawstwo zwykłe przyznając sądom i sędziom szczególne uprawnienia i gwarancje, czynią sądy organami najbardziej wiarygodnymi dla sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z tych też względów przyjmuje się, że jeżeli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi - sądowych /P.Sarnecki: Komentarz do art.1 MK (w): Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995 str. 16-17/.

Analiza polskiego systemu prawnego dowodzi, że zarówno ustrojodawca, jak też ustawodawca zwykły nie przekazał do wyłącznej kompetencji sądownictwa powszechnego orzecznictwa: kolegiów ds. wykroczeń, inspekcji pracy, urzędów skarbowych, urzędów celnych i wielu innych organów "quasi- sądowych" lub pozasądowych. Zwraca uwagę także fakt, że w polskim systemie prawnym istnieją jeszcze inne organy, których decyzji lub orzeczeń niepodobna wkomponować w ramy sądownictwa powszechnego. Należy tutaj wymienić chociażby stosujące postępowanie mandatowe i nakazowe organy administracji państwowej i samorządowej, izby morskie, Urząd Morski, Urząd Patentowy, Urząd Antymonopolowy itp. A.Ratajczak w dyskusji nad projektem Konstytucji trafnie zauważa, "że na szczęście dla przeciążonych i niedoinwestowanych sądów, jak też dla sędziów, nigdy, nigdzie i nikomu nie udało się na dłużej wtłoczyć w ramy sądownictwa, rozstrzygania wszystkich konfliktów środkami przymusu prawnego (...). Dlatego między innymi tak ważne i istotne jest pozostawienie w Konstytucji zapisu o możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości również przez inne organy, aby zapobiec ewentualnemu powoływaniu tych organów w trybie pozakonstytucyjnym, z wyłączeniem kontroli sądowej" /A.Ratajczak: Trzecia władza w Konstytucji, "Rzeczpospolita" z dnia 27 września 1995 nr 224 str. 17/.

Z konstytucyjną zasadą sądowego wymiaru sprawiedliwości łączy się ściśle, wyinterpretowana z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, zasada prawa do sądu. W jednym ze swych orzeczeń Trybunał Konstytucyjny powołując się na art. 14 i 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167 i 168/ stwierdził, że jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego jest zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem /K 8/91 - OTK 1992 cz. I str. 82/.

Trybunał Konstytucyjny skłania się do poglądu, że wyprowadzone z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych prawo do sądu nie musi automatycznie oznaczać niekonstytucyjności wszystkich istniejących dziś ograniczeń drogi sądowej. Przyjęcie w konstytucji terminu "demokratyczne państwo prawne" stanowi po pierwsze istotną wskazówkę interpretacyjną, nakazującą przy wyjaśnianiu niejasnych zasad proceduralnych nadawanie im takiego znaczenia, aby nie przeszkadzały jednostce w sądowym dochodzeniu swych roszczeń, a po drugie, zasada państwa prawnego ustanawia dla ustawodawcy obowiązek dokonywania zmian ustawodawczych w sposób urzeczywistniający treści państwa prawnego /M.Wyrzykowski: Przepisy utrzymane w mocy (w) Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995 str. 29-30/.

Marginalnie trzeba zauważyć, że w państwach demokratycznych można wskazać dwa systemy rozwiązań. Pierwszy /państwa anglosaskie i skandynawskie/, pozwala na powierzenie funkcji orzeczniczych ciałom niesądowym, a więc różnym agencjom, trybunałom, organom arbitrażowym, których procedury przewidują możliwość odwołania się do sądu, co nie jest jednakże nakazem konstytucyjnym. Drugi /Niemcy i inne europejskie państwa kontynentalne/ natomiast zakazuje konstytucyjnie powierzanie funkcji orzeczniczych ciałom niesądowym, chyba że zostaje zapewniona zupełna kontrola sądowa nad ich rozstrzygnięciami /L.Garlicki, Prawo do sądu (w) Prawa człowieka model prawny, Wrocław - Warszawa - Kraków, Ossolineum 1991 str. 547/.

W świetle przytoczonych uprzednio zasad, procedura wprowadzona zaskarżoną ustawą, dostatecznie zabezpiecza każdemu podmiotowi realizację jego roszczeń i gwarantuje każdej stronie prawo domagania się rozstrzygnięcia przez niezawisły sąd sporu związanego z opłatami rocznymi z tytułu użytkowania wieczystego.

Klasyczny model procedury cywilnej zapewnia możliwość zwrócenia się wprost do sądu powszechnego lub sądu szczególnego o udzielenie ochrony w sprawach cywilnych. W niektórych wypadkach cywilne postępowanie sądowe jest z mocy przepisów szczególnych, zamieszczonych w innych aktach ustawodawczych, niż kodeks postępowania cywilnego, poprzedzone innymi postępowaniami, które można określić mianem przedsądowych /prejurysdykcyjnych/. Istota tych procedur polega na tym, że strona dochodząca ochrony prawnej ma możliwość lub obowiązek wykorzystania najpierw innego trybu załatwienia sprawy. Formy i tryby postępowań przedsądowych są bardzo zróżnicowane. Można wymienić jednak dwa ich najbardziej zasadnicze typy. Pierwszy obejmuje wszelkiego rodzaju postępowania reklamacyjne, postępowanie wewnętrzspółdzielcze oraz postępowanie przed instytucjami ubezpieczeń majątkowych. Drugi obejmuje niektóre postępowania administracyjne, w których sprawy o charakterze cywilnoprawnym są załatwiane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a egzekucja jest prowadzona w trybie egzekucji sądowej lub egzekucji administracyjnej. W ramach tych postępowań występują różnorodne konstelacje związków między postępowaniami przedsądowymi, a postępowaniem sądowym /K.Piasecki: Procedury poprzedzające sądowe postępowanie cywilne. "Palestra" 1985 nr 7-8 str. 11/.

Postępowania reklamacyjne mogą mieć charakter obowiązkowy lub fakultatywny. W polskim systemie prawnym postępowania reklamacyjne obowiązują np. w prawie przewozowym, na podstawie ustawy o łączności jak też w trybie szczególnym w ustawie o zamówieniach publicznych. Ujmując problem od strony materialnoprawnej można stwierdzić, że reklamacji i obligatoryjnemu postępowaniu reklamacyjnemu przypada funkcja warunku prawnego conditionis iuris ius sibi persequendi. W wypadku gdy postępowanie reklamacyjne nie uczyni dochodzenia roszczenia przed sądem zbędnym, sądowi przysługuje pełna jurysdykcja, tak jakby postępowanie reklamacyjne nie było wymagane /K.Piasecki, op.cit. str. 17/. W sferze działalności administracji występuje wiele typów procedur przedsądowych. Ich istota polega zasadniczo na tym, że ustawodawca w poszczególnych aktach prawnych przekazuje określone sprawy cywilne do właściwości organów administracji w celu załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Na skutek tego postępowanie administracyjne poprzedza postępowanie sądowe. Typowym przykładem takiego postępowania jest postępowanie administracyjnosądowe uregulowane ustawą z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./, która w rozdziale 6 zawiera przepisy określające właściwość organów administracji państwowej do rozgraniczenia nieruchomości oraz określające stany faktyczne i prawne, w których właściwy do przeprowadzenia rozgraniczenia jest sąd.

W razie dalszego sporu co do przebiegu granicy i niezawarcia ugody organ administracyjny przekazuje sprawę sądowi. Także w takim stanie faktycznym, gdy przed sądem toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości lub jej części, sąd ten jest właściwy także do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Tryb przedsądowy występuje w szeregu innych postępowaniach, a m.in. w postępowaniach uregulowanych w ustawie z dnia 17 czerwca 1959 r. o hodowli, ochronie zwierząt i prawie łowieckim oraz ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Administracyjne postępowania przedsądowe nie mogą być traktowane jako struktura związana organicznie z postępowaniem cywilnym unormowanym w kodeksie postępowania cywilnego. Postępowanie cywilne i postępowanie administracyjne są postępowaniami rozłącznymi, niezależnymi od siebie w płaszczyźnie legislacyjnej oraz teoretycznej. Przejście z drogi postępowania administracyjnego na drogę postępowania cywilnego następuje nie w drodze środków właściwych dla sądowej kontroli decyzji administracyjnej /zaskarżenia, odwołania, skargi/ lecz za pomocą uniwersalnego środka procesowego wszczynającego proces cywilny to jest wniesienia pozwu.

Żądanie zawarte w pozwie nie jest skierowanie na skontrolowanie konkretnej decyzji administracyjnej, lecz zmierza do ustalenia lub zasądzenia określonego świadczenia. Decyzja administracyjna lub ugoda /administracyjna/, jeżeli nie kończy prejurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, traci swój byt procesowy i materialnoprawny i nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu. Nie ma zatem waloru prejudycjalnego /K.Piasecki, op.cit. str. 22/.

Swoistymi przykładami takiej procedury prejurysdykcyjnej są procedury w sprawach ze stosunku pracy, w sprawach ubezpieczeń społecznych oraz przeciwdziałania praktykom monopolistycznym. Z uwagi na zakres zaskarżenia Trybunał Konstytucyjny odstępuje od szczegółowej analizy tych procedur.

Trybunał Konstytucyjny przypomina natomiast, że taki szczególny tryb przedsądowy ustanowiono także ustawą z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 18 poz. 82/, która wprowadziła w rozdziale 2 bankowe postępowanie ugodowe.

Trybunał Konstytucyjny badając na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich konstytucyjność tego trybu restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw nie zakwestionował konstytucyjności tego toczącego się przed bankiem postępowania, a jedynie w orzeczeniu z dnia 27 czerwca 1995 r. stwierdził niezgodność tej ustawy z art. 1 i 56 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych w zakresie, w jakim wprowadzała jednoinstacyjną sądową procedurę odwoławczą. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że bankowe postępowanie ugodowe - w przeciwieństwie do postępowania układowego i upadłościowego - nie toczy się pod kontrolą sądu, a tym samym zachodzi potrzeba właściwego i pełnego zabezpieczenia legalności i praworządności takiego postępowania oraz interesów jego uczestników.

Takim zabezpieczeniem byłoby w sprawach określonych w art. 24, 28 i 29 cyt. ustawy prawo do wniesienie środka odwoławczego od orzeczenia właściwego sądu rejonowego /K 4/94 - OTK 1995 cz. I poz. 16/.

Obligatoryjny przedsądowy tryb ugodowy dochodzenia roszczeń o naprawienie szkód wynikających z poszukiwania, rozpoznawania bądź wydobywania kopalin ustanawia art. 97 par. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze /patrz A.Lipiński, R.Mikosz, Komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze, Dom Wydawniczy ABC 1995 str. 97/

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego panuje zbieżny pogląd, że w polskim prawie istnieją rozwiązania dopuszczające mieszany tryb rozstrzygania sporów cywilnych administracyjny i sądowy. Postępowanie w takim trybie jest dwuetapowe, ma charakter mieszany: w pierwszym etapie administracyjny, a w drugim sądowy. Łączność między tymi postępowaniami sprowadza się jedynie do następstwa czasowego /patrz: wyrok SN z dnia 13 października 1965 r. II CR 451/64 - OSPiKA 1966 z. 12 poz. 274/. Konieczną przesłanką dopuszczalności drogi sądowej w tego typu regulacjach jest wcześniejsze rozstrzygnięcie organu administracyjnego.

Brak rozstrzygnięcia skutkuje natomiast czasową niedopuszczalnością tej drogi /patrz: M.Stahl: Zbieg drogi postępowania administracyjnego i sądowego, Studia Prawno-Ekonomiczne, 1979 t. XXI str. 41; E.Łętowska: Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji (w): System prawa administracyjnego, Ossolineum 1978 t. III str. 68/. Postępowanie sądowe polega na rozpatrzeniu sporu od nowa, tak jakby wcześniejszego rozstrzygnięcia nie było.

Zarzuty Wnioskodawcy mają zatem charakter bardziej sporu doktrynalnego niż sporu o niezgodność z konstytucją przyjętego modelu rozstrzygania sporów o ustalenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Kwestionowana ustawa ustanawia taki właśnie przedsądowy tryb rozstrzygania sporów. Na podstawie tej ustawy postępowanie przedsądowe toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, które ustawodawca wyposaża w kompetencje do rozstrzygania sporów o ustalenie /a także o obniżenie/ wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, preferując wyraźnie ugodowy tryb rozstrzygnięcia sporu.

Ustawodawca nie różnicuje przy tym sytuacji prawnej użytkowników z uwagi na kryterium własności gruntu /Skarb Państwa, gmina/, sposobu ustanowienia wieczystego użytkowania /decyzja, umowa, ustawa/, jak też bez względu na to, na rzecz kogo ustanowiono to prawo. Ustawodawca zachowuje zatem zasadę równości stron tego postępowania. Na potrzeby tego postępowania ustawa odpowiednio adaptuje niektóre przydatne dla niej przepisy Kpa. Stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia kolegium gwarantuje sprzeciw, a złożenie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem skierowania sprawy na drogę sądową. Orzeczenie kolegium traci wówczas moc i właściwy sąd rozpatruje sprawę od nowa. Natomiast prawomocne /a zatem nie zaskarżone w drodze sprzeciwu/ orzeczenie kolegium odwoławczego albo ugoda zawarta przed nim mają moc prawną, na równi z wyrokiem sądu powszechnego lub ugodą zawartą przed takim sądem i podlegają wykonaniu w trybie egzekucji sądowej.

Wnioskodawca nie udowodnił więc aby przyjęta procedura w jakikolwiek sposób naruszała prawa stron tego postępowania oraz interesy samorządu terytorialnego i Skarby Państwa i aby to naruszenie godziło w zasady konstytucji.

W zakresie niezgodności zaskarżonych przepisów art. 43a-f ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przytoczonymi w petitum wniosku ustawami zwykłymi Trybunał Konstytucyjny podzielając pogląd Prokuratora Generalnego podnosi, że na podstawie art. 33a pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych oraz na podstawie art. 1 i 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny orzeka wyłącznie o zgodności z konstytucją ustaw i innych aktów normatywnych. Oznacza to, że orzekanie o niezgodności aktów jednakowej rangi, hierarchicznie niezróżnicowanych, nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w tym zakresie pogląd wyrażony w wielu wcześniejszych orzeczeniach /np. K  2/94/. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny odstąpił od szczegółowej analizy przepisów procedury postępowania przed kolegium odwoławczym i porównywania ich znaczenia prawnego wobec innych procedur, a szczególnie sądowej i administracyjnej.

Umocowanie samorządowego kolegium odwoławczego do przedsądowego rozstrzygania tych sporów nie jest wbrew odmiennemu poglądowi Wnioskodawcy - sprzeczne z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593/, który stanowi, że "na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach, niż wymienione w ust. 1". Kwestionowana ustawa jest niewątpliwie tą odrębną ustawą, która określiła kompetencje kolegium w innych sprawach to jest sprawach rozstrzygania wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Nietrafny jest także inny zarzut Wnioskodawcy, jakoby kwestionowana procedura naruszała podział kompetencji między organami rządowymi i samorządowymi, w sytuacji ustalania opłat za grunty stanowiące własność Skarbu Państwa. Zastosowanie odrębnej, a zarazem jednolitej procedury ustalania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, zapewniającej jednakowe, niezróżnicowane traktowanie wszystkich właścicieli i użytkowników gruntów, potwierdza konstytucyjność przyjętej regulacji. Z tych i innych wyżej przytoczonych względów chybiony jest zarzut, że wprowadzona przed samorządowym kolegium odwoławczym procedura rozpoznawania spraw o ustalenie wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego narusza określone w art. 3 ust. 1 i 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych zasady legalizmu i praworządności.

Trybunał Konstytucyjny reasumując powyższe rozważania stwierdza, że powierzenie samorządowym kolegiom odwoławczym prawa do rozstrzygania - w postępowaniu przedsądowym - sporów o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, nie narusza art. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 56 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a tym samym, że kwestionowane przepisy art. 43a-f ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 6 powołanej na wstępie ustawy z dnia 21 października 1994 r. są zgodne z wyżej przytoczonymi przepisami art. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 56 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, a także z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.