Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2141/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2, art. 34
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wprawdzie pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego /art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest pojęciem szerszym, niż wynikające z definicji strony określonej w art. 28 Kpa, nie oznacza to jednak, że między obydwoma pojęciami nie ma ścisłego związku. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego /uprawnioną do wniesienia skargi/ jest strona postępowania administracyjnego /posiadająca właściwości określone art. 28 Kpa/, jeśli wyczerpie środki przewidziane w art. 34 ustawy o NSA, a także podmiot nie uczestniczący w postępowaniu administracyjnym, o ile ma interes prawny we wniesieniu skargi.

TEZY

Wprawdzie pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego /art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest pojęciem szerszym, niż wynikające z definicji strony określonej w art. 28 Kpa, nie oznacza to jednak, że między obydwoma pojęciami nie ma ścisłego związku. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego /uprawnioną do wniesienia skargi/ jest strona postępowania administracyjnego /posiadająca właściwości określone art. 28 Kpa/, jeśli wyczerpie środki przewidziane w art. 34 ustawy o NSA, a także podmiot nie uczestniczący w postępowaniu administracyjnym, o ile ma interes prawny we wniesieniu skargi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Obywatelskiego "F." w J., Marii B., Kazimierza K., Zdzisława H. i Wandy B. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 października 1999 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda B. decyzją (...) z dnia 28 września 1994 r. działając w powołaniu na przepis art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ - uchylił w całości ostateczną decyzję z dnia 10 grudnia 1992 r. o ustaleniu dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń wprowadzonych do powietrza przez Zakład Płytek i Wyrobów Sanitarnych "J." - Jacek P., wobec zmiany parametrów emitorów oraz jakości i ilości odprowadzanych zanieczyszczeń i jednocześnie - w powołaniu na art.: 25-26, art. 28 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 i 2, art. 64 i art. 66 pow. ustawy a także par. 3-6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/ ustalił na okres od dnia doręczenia decyzji do dnia 31 grudnia 1997 r. wielkości emisji i rodzajów substancji zanieczyszczających powietrze dopuszczonych do wprowadzania do powietrza przez szesnaście wymienionych w tej decyzji emitorów z podpiętymi do nich źródłami emisji.

W związku z odwołaniem od tej decyzji wniesionym przez Stowarzyszenie Zwykłe "F.", reprezentowane przez radcę prawnego Mariusza Z. z Kancelarii Radców Prawnych "N." w T. - Minister Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa postanowieniem z dnia 6 lutego 1995 r. na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, iż odwołującemu się Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony w omawianej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 1997 r. IV SA 535/95 uchylił zaskarżone postanowienie podając w uzasadnieniu, że wprawdzie Stowarzyszenie zwykłe "F." nie posiada statutu /a tylko regulamin/, nie mogło więc domagać się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony, jednakże dla oceny dopuszczalności wniesionego odwołania niezbędne było wyjaśnienie, czy osoby fizyczne, udzielające pełnomocnictwa Kancelarii Radców Prawnych "N." do występowania w sprawie niniejszej, w tym do wniesienia odwołania od decyzji I instancji mają przymiot strony w tej sprawie jako osoby zamieszkujące w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, będącego adresatem kwestionowanej w odwołaniu decyzji. Bez wyjaśnienia tej kwestii - w ocenie Sądu - wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania nie może być uznane za zgodne z prawem.

W dniu 6 czerwca 1997 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania Wandy B. i Stanisława B., działających przez radcę prawnego Mariusza Z. z Kancelarii Radców Prawnych "N.". W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że Wanda B. i Stanisław B., którzy upoważnili radcę prawnego Mariusza Z. do wniesienia odwołania, nie są stronami tego postępowania jako osoby fizyczne, nie zamieszkują bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie Zakładu, co - zgodnie z wyrokiem NSA - dawałoby im przymiot strony. Skargę na to postanowienie wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w imieniu Stowarzyszenia "F." radca prawny Mariusz Z. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1264/97 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wskazując w motywach, że stwierdzenie braku przymiotu strony osoby odwołującej się może nastąpić jedynie w wyniku rozpoznania odwołania. W sytuacji, kiedy organ ustali w tym postępowaniu, że osoba odwołująca się nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku - to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Stosownie do wytycznych zawartych w pow. wyrokach - organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie i na podstawie mapy Stanowiącej fragment planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. z oznaczonymi miejscami usytuowania domów mieszkalnych Wandy B. i Stanisława B. oraz Zakładu Ceramiki Sanitarnej stwierdził, że osoby te nie zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie Zakładu. Teren wokół Zakładu wykorzystywany jest pod uprawy rolne. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego - odwołującym się Wandzie B. i Stanisławowi B. nie przysługują prawa strony w omawianej sprawie. Stowarzyszenie "F." - jak to przesądzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1997 r. - nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 Kpa mogącą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, ponieważ nie jest to uzasadnione jego celami statutowymi.

Skargę na tę decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria B., Kazimierz K., Zdzisław H., Wanda B. i Stowarzyszenie Obywatelskie "F.". W toku postępowania sądowoadministracyjnego w piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2002 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że Wanda B. i Zdzisław H. podpisali skargę jako osoby uprawnione do reprezentowania Stowarzyszenia. Natomiast Maria B. i Kazimierz K. podpisali skargę jako członkowie Stowarzyszenia, "a jednocześnie bezpośrednio graniczący z Fabryką Jacka P." Do pisma tego dołączono pismo Urzędu Wojewódzkiego w B.-B. informujące, że Stowarzyszenie zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych i nie posiada osobowości prawnej. Dołączono także regulamin Stowarzyszenia, w którym określono, iż cel działania Stowarzyszenia /obrona środowiska naturalnego osiedla J.-F. przed zatruwaniem środowiska pyłami, gazami i ściekami, w szczególności przez Zakład Ceramiczny Płytek i Wyrobów Sanitarnych Jacka P./ realizowany jest poprzez "aktywną współpracę z innymi organizacjami i instytucjami realizującymi podobne cele i uaktywnianie mieszkańców J. i okolic, mogących wnieść swój udział w realizację celów Stowarzyszenia.

W skardze zarzucono, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem:

- art. 99 i art. 100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska przez przyjęcie, Że Stowarzyszenie "F." nie posiada legitymacji czynnej w sprawie chociaż w świetle pow. przepisów Stowarzyszenie jest organizacją społeczną zainteresowana, ochroną środowiska i z tego względu może żądać wszczęcia postępowania w takich sprawach i uczestniczyć w nich;

- art. 26 Kpa polegającym na tym, że organ odwoławczy uznał, iż Maria B., Kazimierz K., Zdzisław H. i Wanda B. nie posiadają legitymacji czynnej do udziału w postępowaniu w sprawie niniejszej, chociaż wszyscy zamieszkują w bliskiej odległości od Fabryki Jacka P. i z tego względu mają interes prawny aby uczestniczyć w omawianej sprawie;

- art. 7, art. 9-10 i art. 77 Kpa polegającym na zaniechaniu sprawdzenia w ewidencji gruntów nazwisk osób, których grunty przylegają bezpośrednio do Zakładu Jacka P., a w ewidencji ludności - czy skarżący zamieszkują i stale przebywają w miejscach położonych w bliskiej odległości od Zakładu;

- art. 107 Kpa polegającym na niewłaściwym oznaczeniu w zaskarżonej decyzji odwołujących się stron. W decyzji tej dokonując oznaczenia stron organ pominął Marię B., Wandę B., Kazimierza K. i Zdzisława H., a nadto w uzasadnieniu "odstąpił od wskazania faktów i dowodów, na podstawie których ustalił, że Maria B., Kazimierz K. i Zdzisław H. nie mają legitymacji czynnej do udziału w przedmiotowej sprawie".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i dodatkowo podnosząc, że decyzja Wojewody, będąca przedmiotem odwołania ekspirowała z dniem 31 grudnia 1997 r. Nowe ustalenia dotyczące rodzaju i ilości zanieczyszczeń dopuszczonych do wprowadzania do powietrza przez Zakład J. P. zostały dokonane w decyzji Wojewody B. z dnia 29 grudnia 1997 r. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na to, że nazwiska Maria B., Kazimierz K. i Zdzisław H. w przedmiotowym postępowaniu pojawiły się dopiero w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie bądź bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z reguły z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Przepis art. 30 powyższej ustawy o NSA ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji ani Naczelny Sąd Administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu Sądu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także w przypadku wzruszenia wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że podnoszony w skardze zarzut co do niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 99 i art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska i w konsekwencji odmówienie Stowarzyszeniu "F." przymiotu strony - stanowi w istocie zarzut pod adresem wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1997 r. IV SA 535/95 wiążącego zarówno organ rozstrzygający sprawę jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę. Przedmiotem oceny dokonanej przez organ odwoławczy w sprawie była bowiem kwestia braku legitymacji Stowarzyszenia Obywatelskiego "F." do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i w tej sprawie wypowiedział się Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 29 stycznia 1997 r. Należy zatem stwierdzić, że ocena prawna, wyrażona w tym wyroku, iż Stowarzyszenia "F." nie posiadające w ogóle statutu nie może skutecznie domagać się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu i uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony /w tym więc i do wnoszenia odwołania/ wiązała w sprawie organ, który prowadził postępowanie toczące się po wydaniu wskazanego wyroku. Nie mógł więc organ odwoławczy bez naruszenia art. 30 pow. ustawy o NSA rozważać i oceniać argumentów, polemizujących z oceną prawną wyrażoną przez Sąd w prawomocnym wyroku. W podobny sposób związany jest Sąd rozstrzygający ponownie skargę wniesioną od decyzji Ministra wydanej po i w konsekwencji wym. wyroku. Nie zmienił się bowiem ani stan prawny ani stan faktyczny sprawy, nie doszło też do wzruszenia tego wyroku w trybie środków nadzwyczajnych.

Bezzasadne są także zarzuty, dotyczące nie oznaczenia w decyzji jako odwołujących się Marii B., Kazimierza K. i Zdzisława H. i nie dokonania ustaleń co do posiadania przez nich przymiotu strony. Osoby te nie wnosiły odwołania od decyzji organu I instancji. Odwołanie to wniesione zostało przez radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa udzielili wyłącznie Wanda B. i Stanisław B. Pozostałe osoby, wymienione w skardze i podpisane pod skargą nie mogą więc skutecznie skarżyć decyzji, którą umorzono postępowanie odwoławcze z powodu braku przymiotu strony odwołujących się tj. Stowarzyszenia "F.", Wandy B. i Stanisława B.

Zgodnie z art. 28 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub, obowiązek". Wprawdzie pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego /art. 33 ust. 2 ustawy o NSA/ jest pojęciem szerszym, niż wynikające z definicji strony określonej w art. 28 Kpa, nie oznacza to jednak, że między obu pojęciami nie ma ścisłego związku. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego /uprawnioną do wniesienia skargi/ jest strona postępowania administracyjnego /posiadająca właściwości określone w art. 28 Kpa/ jeśli wyczerpie środki przewidziane w art. 34 ustawy o NSA, a także - podmiot nie uczestniczący w postępowaniu administracyjnym, o ile ma interes prawny we wniesieniu skargi.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa należy zatem wykazać tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, by zyskać możność bycia stroną tych postępowań /być legitymowanym do wniesienia skargi w postępowaniu sądowym/. Tak rozumianego przymiotu strony nie wykazali Maria B., Kazimierz K. i Zdzisław H., bowiem brak jest łączności pomiędzy treścią zaskarżonej decyzji a prawną sytuacją tych osób, zaś skarga - jak wyżej wyjaśniono - nie mogła być uznana za wniesioną przez organizację społeczną działającą w zakresie jej statutowej działalności.

Okoliczności te w świetle powyższych wyjaśnień w odniesieniu do warunków, jakie muszą być spełnione przy wniesieniu skargi powodują, że osoby te nie mają czynnej legitymacji procesowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mogły więc skutecznie wnosić skargi na decyzję Ministra. Spośród osób, podpisanych pod skargę osobą uprawnioną do wniesienia skargi mogła być więc jedynie Wanda B. Skarga wniesiona w jej imieniu nie mogła jednak doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji, bowiem w skardze tej nie wykazano, że zaskarżona decyzja narusza uzasadniony interes skarżącej chroniony przepisami prawa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zabudowania Wandy B. nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie Zakładu, co potwierdza dołączona do akt mapa w skali 1:2000 oraz umotywował swoje stanowisko w kwestii braku podstaw do uznania skarżącej za stronę w postępowaniu dotyczącym ustalenia dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza przez Zakład Płytek i Wyrobów Sanitarnych w J.

W skardze nie zawarto żadnych zarzutów podważających to stanowisko.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 27 ust. 1 pow. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - skargi oddalił.