Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 357/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 39,
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 2249/03 w sprawie ze skargi M. S., M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt SA/Sz 2249/03 oddalił skargę M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. zobowiązał M. S. i M. S. do przywrócenia do stanu zgodnego z prawem, pasa drogowego ulicy E. G. w K., zajętego w celu umieszczenia płotu i wykorzystywania wydzielonego terenu na potrzeby własne, przez likwidację ogrodzenia z pasa drogowego w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji i likwidację roślinności w terminie do dnia 30 marca 2004 r.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w dniu 28 października 1992 r. M. S. zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni z prośbą o wyrażenie zgody na nieodpłatne użytkowanie pasa technicznego znajdującego się przy posesji E. G. [...], w zmiana za jego pielęgnację.

Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w piśmie z dnia 16 listopada 1992 r. wyraził zgodę na użytkowanie części pasa drogowego przyległego do posesji w zamian za jego pielęgnację. Zgoda dotyczyła okresu do 31 grudnia 2000 r. pod warunkiem, że zostanie pozostawiony pas o szerokości 2 metrów na całej długości działki od strony ulicy E. G. Granica tego pasa została zaznaczona na planie sytuacyjnym. Jednocześnie zastrzeżono aby pas przed frontem budynku był użytkowany w sposób, nie wpływający na ograniczenie widoczności, jak również, że zgoda nie dotyczy powiększenia powierzchni działki kosztem pasa drogowego ani zmiany przebiegu jego granic.

Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] maja 1993 r., wydaną na wniosek Koszalińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." (właściciela działki nr [...] użytkowanej przez M. S. i M. S.) zatwierdził plan sytuacyjny obejmujący budowę ogrodzenia oraz udzielił pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony ul. E. G. Wspomniane pozwolenie na budowę ogrodzenia dotyczyło jedynie działki nr [...], nie obejmowało natomiast działki [...] stanowiącej pas drogowy drogi publicznej gminnej na której posadowiono ogrodzenie.

W celu porównania obecnego stanu faktycznego ze stanem prawnym, organ I instancji zlecił uprawnionemu geodecie wznowienie granicy działki stanowiącej pas drogowy ulicy E. G. na wysokości posesji nr [...]. Z wykonanych pomiarów oraz sporządzonego operatu geodezyjnego wynikało, że M. S. i M. S. usytuowali ogrodzenie w pasie drogowym drogi publicznej i użytkują wygrodzony teren w sposób niezgodny z wydanym pozwoleniem na budowę oraz stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni z dnia [...] listopada 1992 r. W ten sposób doszło do powiększenia w sposób trwały powierzchni działki nr [...] kosztem pasa drogowego, zaś ogrodzenie wybudowano w sposób ograniczający widoczność na skrzyżowaniu. Łączna powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi 16 m2. Przeprowadzone postępowanie pozwoliło także na ustalenie, że minął termin (31 grudnia 2000 r.), na który Zarząd Dróg Miejskich i Zieleni zgodził się udostępnić pas drogowy w zamian za pielęgnację.

Mając powyższe na uwadze, organ I instancji na podstawie art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 71, poz. 838 ze zm., dalej: u.d.p.), orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego samowolnie zajętego pasa drogowego.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji.

M. S. i M. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 36 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. W związku z tym postępowanie administracyjne miało na celu ustalenie: czy doszło do zajęcia pasa drogowego w ulicy E. G. w K., czy podmiot, który zajęcia tego dokonał posiadał zezwolenie zarządcy drogi, a więc czy zaistniały przesłanki do orzeczenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W ocenie WSA, w sprawie nie ma wątpliwości co do zajęcia pasa drogowego, a zatem konieczne stało się wyjaśnienie kwestii posiadania przez skarżących zgody zarządcy drogi.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom i wywodom skargi, organy administracji nie popełniły błędu ustalając, że skarżący zgody takiej nie posiadali i nie posiadają. W świetle zebranego materiału dowodowego niewątpliwe jest, że od początku zajęcia pasa, tj. od maja 1993 r. skarżący nie posiadali formalnej zgody na zajęcie pasa drogowego w zakresie w jakim tego dokonali.

Zdaniem Sądu brak protokołu z czynności zakończonej ustną zgodą zarządcy drogi czy adnotacji podpisanej przez stronę, uniemożliwia przyjęcie że doszło do ustnej zgody zarządcy drogi na zajęcie przez skarżących pasa drogowego.

Natomiast korespondencja między skarżącymi a zarządcą drogi (pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w K. z 16 listopada 1992 r.) wskazuje, że w sprawie nie wydano w żadnej formie decyzji na zajęcie pasa drogowego. Wskazane pismo stanowi określenie warunków jakie, w ocenie jego autora, powinny być spełnione, aby zarządca drogi mógł wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego na okres do 31 grudnia 2000 r.

WSA zauważył, że skarżący przed zajęciem pasa drogowego podjęli próbę uzyskania zgody właściwego organu. W oparciu o zebrane dowody byłaby możliwa do przyjęcia teza, że zarządca drogi pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących z dnia [...] października 1992 r. poprzestając na skierowaniu do skarżących pisma z dnia 16 listopada 1993 r. Skoro jednak skarżący nie podjęli przewidzianych prawem czynności zmierzających do ostatecznego załatwienia wniosku, to nie mogą obecnie powoływać się na naruszenie zasad określonych w art. 6 i 7 k.p.a.

Zdaniem Sądu, skarżący błędnie uważają, że skoro ogrodzenie zostało wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie ma podstaw do zobowiązania ich do usunięcia ogrodzenia z pasa drogowego oraz ponoszenia wszystkich negatywnych skutków decyzji wynikających z błędu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z prawidłowych ustaleń organów, których skarżący nie kwestionowali wynikało, że pozwolenie na budowę ogrodzenia dotyczyło działki nr [...], a nie działki [...] stanowiącej pas drogowy. Ponadto właściwy zarządca drogi w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o drogach publicznych władny jest orzec w oparciu o art. 36 tej ustawy o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu w razie samowolnego ich naruszenia polegającego na zlokalizowaniu jakiejkolwiek zabudowy niezgodnie z przepisami bądź w razie innych samowolnych naruszeń. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, nakazanie likwidacji ogrodzenia z pasa drogowego odpowiada prawu.

M. S. i M. S. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego zmiany i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2003 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację art. 35 i 36 u.d.p. oraz przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że niezbadanie przez organy administracji ich postępowania w kontekście oceny czy w sposób umyślny i świadomie dopuścili się samowolnego zajęcia pasa drogowego stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Organy nie podjęły wszystkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i oceny prawnej postępowania skarżących poprzez zaniechanie w okresie niemal 10 lat wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie zostało podjęte dopiero na podstawie zawiadomienia sąsiadów.

W ocenie skarżących, błąd Sądu polegał natomiast na tym, że oceniając zasadność wydanych decyzji nie odniósł się do prawidłowości prowadzonego przez te organy postępowania. Zdaniem skarżących, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. doprowadziło do wniosku, że orzeczenie o nakazaniu skarżącym przywrócenia pasa drogowego do stanu zgodnego z prawem jest zasadne i znajduje oparcie w ustalonym przez te organy stanie faktycznym i prawnym. Według skarżących, z zebranego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że nie działali wbrew prawu. Organy orzekające w sprawie powinny wskazać niezgodne z prawem działania skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien po rozważeniu stanowiska stron i ocenie zebranego w sprawie materiału orzec, jakiego obowiązku nałożonego na nich prawem nie dopełnili.

Skarżący podnieśli, że organ wszczynając postępowanie w zakresie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu nie wziął pod uwagę zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie zbadał intencji skarżących oraz stopnia ich zawinienia, a wydając decyzję przerzucił negatywne skutki prawne swoich zaniedbań na skarżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna odpowiadać warunkom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymagania ogólne, przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, wymienione w art. 46 oraz art. 47 p.p.s.a. Do drugiej grupy należą wymagania szczególne, stanowiące o istocie skargi kasacyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 466-467). Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 powołanego przepisu, stanowiących podstawę nieważności postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym wymogiem materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia.

Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej również dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego związania sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które - zdaniem skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Konieczne jest więc podanie przepisu z dokładnym oznaczeniem jednostki redakcyjnej tekstu aktu normatywnego (numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i litery). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie odpowiadają one przytoczonym warunkom, wynikającym z art. 176 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten został sformułowany wadliwie. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 145 p.p.s.a. dzieli się na jednostki redakcyjne - paragrafy, punkty i litery. Wobec tego koniecznym było wskazanie konkretnego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji nie tylko przez podanie numeru artykułu, ale także paragrafu, punktu i litery, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a. bez dokładnego określenia jednostki redakcyjnej nie można uznać za usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ogólnikowe powołanie w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 145 p.p.s.a. czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nieskutecznym oraz pozostawia go poza merytoryczną oceną.

Skoro zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania okazał się chybiony, należało uznać, że skarżący nie podważyli stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Przechodząc do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 35 i art. 36 u.d.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że również on nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że wskazując na naruszenie przez Sąd art. 35 u.d.p. autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że wspomniany przepis składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Jak już wspomniano dla skuteczności zarzutu niezbędne jest, aby wskazać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu, który miałby zostać naruszony przez Sąd. Formułując w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 35 u.d.p. nie sprecyzowano natomiast, który dokładnie ustęp tego przepisu został naruszony w zaskarżonym wyroku. Ogólnikowe powołanie się na przepis art. 35 u.d.p. stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej wynikających z art. 176 p.p.s.a., gdyż uniemożliwia ustalenie granic zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji i powoduje nieskuteczność tego zarzutu.

Naruszenie przepisu prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również przedstawić własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie podjął próby wykazania, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia powołanych przepisów była nieprawidłowa, ani też nie podał jaka powinna być, jego zdaniem , ich wykładnia. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego w ten sposób zarzutu za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uzupełniania za strony nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36 u.d.p., to stwierdzić należy, że przyjęty przez WSA stan faktyczny nie został przez skarżących skutecznie zakwestionowany. Uwzględniając zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym stwierdzić należy, że art. 36 u.d.p. został zastosowany prawidłowo. W okolicznościach sprawy Sąd trafnie uznał, że skarżący dopuścili się samowolnego naruszenia pasa drogowego, co uzasadniało nakazanie przywrócenia go do stanu poprzedniego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.