Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2424/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 64 par. 2, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]", położonego na gruntach wsi T., gmina K., powiat [...], województwo [...] – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] udzielił K. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]", położonego na gruntach wsi T., gmina K., powiat [...], województwo [...].

Skarżąca spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od w/w decyzji koncesyjnej.

W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania Minister Środowiska – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż skarżącą spółka nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia koncesji na rzecz spółki K. Sp. z o.o.

Skarżąca spółka wniosła na powyższą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 331/09, oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie stwierdził, iż w świetle przepisu art. 28 k.p.a. brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżącej spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym wszczętym z wniosku K. Sp. z o.o. w G. i zakończonym decyzją koncesyjną z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżąca spółka P. Sp. z o.o., powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. - wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], wydanej w przedmiocie udzielenia K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu strona powołała się na własny interes prawny w zakresie zgłoszonego żądania. Zdaniem skarżącej spółki sporna decyzja koncesyjna na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" rozstrzyga o jej prawach, bowiem skarżąca spółka również ubiegała się o wspomnianą koncesję, a nie uzyskała jej z powodu braku prawa do korzystania z informacji geologicznej. Strona wskazała, że jej wniosek o udzielenie koncesji został pozostawiony bez rozpoznania. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, iż obydwa podmioty (a więc K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz skarżące P. Sp. z o.o.) ubiegały się w tym samym czasie i o takie same uprawnienia do wydobywania wspomnianego złoża, a zatem miały ten sam interes faktyczny, jak i prawny. W ocenie skarżącej spółki uzyskanie przez K. Sp. z o.o. wspomnianej koncesji i nabycie przez nią prawa do informacji geologicznej dotyczącej złoża "[...]" spowodowały, że skarżąca spółka nie mogła uzyskać koncesji, pomimo, że jej wniosek o odpłatne nabycie prawa do informacji geologicznej został złożony wcześniej, niż wniosek K. Sp. z o.o. Ponadto strona zarzuciła, iż w postępowaniu zakończonym sporną decyzją koncesyjną z dnia [...] sierpnia 2008 r. została naruszona zasada praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.) i zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. ), co jest dodatkowym argumentem przemawiającym za istnieniem jej interesu prawnego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki Minister Środowiska, powołując się na przepis art. 157 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, z którego wynikałoby, że skarżąca spółka może występować jako strona w postępowaniu w zakresie zgłoszonego żądania. Zdaniem organu w sprawie tej chodzi nie tyle o dający się uzasadnić interes faktyczny, ale o interes prawny, czyli taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Według Ministra Środowiska nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, pozwalają uznać określony podmiot za stronę. Podmiot ten zgłaszając żądanie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej powinien ten interes wykazać. Bezspornym natomiast jest fakt, że wnioskodawca (skarżąca spółka) równolegle z adresatem koncesji (K. Sp. z o.o.) ubiegał się o prawo do wydobywania kopaliny z przedmiotowego złoża. Wniosek koncesyjny skarżącej spółki, jako niespełniający wymagań ustawowych, został pozostawiony bez rozpoznania. Ponadto Minister wskazał, że Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 331/09) oddalił skargę P. Sp. z o.o. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., wskazując w uzasadnieniu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra Środowiska ocena ta odnosi się również do wniosku o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej koncesji.

Skarżąca spółka wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżąca wskazała, iż jej interes prawny wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzenia prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz. U. Nr 116, poz. 982 ze zm.), w tym § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca spółka zarzuciła również naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP. Jako podstawę przysługującego jej interesu prawnego, strona wskazała ponadto art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), poprzez spowodowanie naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji. Zdaniem skarżącej spółki jej interesu prawny w postępowaniu należy upatrywać z całokształtu okoliczności zaistniałej w sprawie. W ocenie skarżącej spółki bezprawność postępowania spowodowała zagrożenie wolności gospodarczej na rzecz adresata koncesji. Strona podniosła, iż zasada wolności gospodarczej została wyrażona w art. 20 Konstytucji, jako jeden z elementów społecznej gospodarki rynkowej. Wolność gospodarcza przysługuje każdemu na równych prawach, co oznacza, że każdy ma prawo podjąć działalność gospodarczą, jeśli posiada ku temu odpowiednie środki finansowe i jest gotów ponieść ryzyko. Zdaniem skarżącej działanie wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem stanowi naruszenie wolności gospodarczej przysługującej stronie skarżącej.

W wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą spółkę, Minister Środowiska - działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził, iż ponowne rozpoznanie sprawy nie ujawniło żadnych okoliczności podważających zasadność w/w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem organu argumentacja skarżącej spółki nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie wykazała ona interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją koncesyjną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister stwierdził, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83, niepublik.). Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie interes przysługujący wnioskodawcy ma charakter wyłącznie faktyczny, co znalazło również potwierdzenie we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 331/09. Według organu całkowicie nieuzasadnione jest upatrywanie wspomnianego interesu w rzekomych naruszeniach przepisów § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzenia prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem. Minister stwierdził, że przepisy te dotyczą jedynie sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które odbywa się na drodze cywilnoprawnej. Według Ministra kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w tych sprawach. Organ podniósł, że wspomniane rozporządzenie prawem do informacji geologicznej następuje w drodze umowy, a w konsekwencji zasadność odmowy jej zawarcia nie może być podważana za pomocą instrumentów prawa administracyjnego, a w konsekwencji nie może być źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu wspomnianego interesu prawnego nie można też wywodzić z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Według Ministra swoboda działalności gospodarczej nie ma bowiem charakteru bezwzględnego i bezspornie przysługuje "z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Przepis ten - zdaniem organu - nie może jednak stanowić podstawy interesu prawnego skarżącej spółki w przedmiotowym postępowaniu. Minister Środowiska stwierdził, iż prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również organy administracji publicznej. Związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim ten wyrok rozstrzyga określoną kwestię prawną mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Oznacza to, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawa kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W rezultacie, zdaniem Ministra, oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Według organu próby stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Minister odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 722/08, a także z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 669/08 oraz sygn. akt I SA/GL 670/08. W konsekwencji organ uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podlega załatwieniu przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09). Zdaniem Ministra Środowiska oznacza to w konsekwencji, że w obecnym stanie niedopuszczalne jest badanie przesłanek nieważności powołanej decyzji, w tym zasadności argumentacji skarżącej spółki zmierzającej do wykazania uchybień przedmiotowej decyzji.

W dniu [...] października 2010 r., skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. Skarżąca spółka - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra – zarzuciła organowi niewłaściwe ustalenia, a w konsekwencji dokonanie niewłaściwych ocen prawnych i zbagatelizowanie zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności, pozostających w korelacji z zasadą interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto organowi naruszenie postanowień art. 28 k.p.a. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także § 2 ust. 1 oraz § 2. ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż Minister Środowiska odmawiając spółce przymiotu strony błędnie uznał, iż nie ma ona interesu prawnego. Zdaniem strony skarżącej stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (skarżąca przywołała wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98 - LEX nr 48669). Skarżąca wskazała, że adresat spornej decyzji koncesyjnej (K. Sp. z o.o. w G.) oraz wnoszący skargę (P. Sp. z o.o.) podjęli działania formalne w celu uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża "[...]". Wnoszący skargę nie otrzymał jednak koncesji z powodu nie udostępnienia przez Ministra Środowiska prawa do informacji geologicznej przedmiotowego złoża, co było działaniem bezpodstawnym i bezprawnym. Skarżąca stwierdziła, że – wbrew twierdzeniom organu - wszelkie działania poprzedzające wydanie decyzji dotyczącej odpłatnego udostępnienia prawa do informacji geologicznej, jak i sam władczy akt podpisania umowy rozporządzającej prawem - jest formą działania administracji publicznej regulowanej przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji strona zarzuciła, iż doszło do naruszenia przepisów § 2. ust. 9 cyt. rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2005 r., albowiem poza warunkami formalnymi, odmowa może nastąpić tylko w przypadku "stwierdzenia, iż w zakresie objętym wnioskiem informacja geologiczna została obciążona wyłącznym prawem na rzecz innego podmiotu". Skarżąca zarzuciła, iż adresat spornej decyzji koncesyjnej przez około pół roku posiadał koncesję bez posiadanego prawa do informacji geologicznej, pomimo, że przepisy art.47 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze takiego stanu nie dopuszczają. W tej sytuacji należy – zdaniem skarżącej – uznać, że adresat spornej decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. otrzymał koncesję mimo braku prawa do informacji geologicznej. Skoro adresat decyzji nie posiadał prawa do przedmiotowej informacji geologicznej, to należy uznać, że decyzja koncesyjna jest nieważna z mocy prawa, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a. w związku z przepisami art. 47 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Zdaniem skarżącej spółki wskazana bezprawność organu koncesyjnego dotknęła bezpośrednio stronę skarżącą, co uzasadnia przyznanie jej interesu prawnego w podejmowaniu starań o usunięcie lub naprawienie tej bezprawności. Zdaniem skarżącej postępowanie organu niezgodnie z przepisami (wnioskujący nie otrzymał koncesji, ponieważ nie posiadał prawa do informacji geologicznej, zaś adresat decyzji otrzymał koncesję mimo braku prawa do informacji geologicznej), wpłynęło na sferę praw wnoszącego skargę. Bezprawność postępowania spowodowała sytuację zagrożenia wolności gospodarczej wnioskującego, przy jednoczesnym preferowaniu adresata decyzji koncesyjnej. Zdaniem skarżącej spółki, nie otrzymała ona prawa do informacji, mimo wypełnienia wszystkich warunków formalnych, przewidzianych przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. W tej sytuacji postępowanie organu koncesyjnego, działającego niezgodnie z przepisami prawa, miało wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, zdaniem skarżącej spółki, bezprawność działania organu koncesyjnego tworzy podstawę interesu prawnego wnioskującego, przy naruszeniu art. 6 oraz art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej podstawa interesu prawnego wnioskującego ma również swoje źródło w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez spowodowanie naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Wskazana podstawa prawna wynika z bezprawności postępowania, z pokrzywdzenia wnoszącego skargę wobec preferowania adresata decyzji koncesyjnej. Dodatkowo skarżąca spółka wskazała, że nie ma żadnych wątpliwości, że adresat spornej decyzji koncesyjnej, otrzymując majątek byłego przedsiębiorstwa państwowego do odpłatnego korzystania, nie otrzymała prawa do informacji geologicznej. Jest to dodatkowa, zdaniem skarżącej, okoliczność uzasadniająca nieważność spornej decyzji koncesyjnej, co wprawdzie nie wpływa bezpośrednio na istnienie interesu prawnego skarżącej, niemniej tworzy dodatkową podstawę zasadności wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł jej o oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż skarżąca spółka nie wykazała interesu prawnego w zakresie zgłoszonego żądania. Zdaniem Ministra nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, musi więc istnieć norma prawna przewidująca możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcie czynności. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała normy prawa, z której wynikałoby, iż przysługuje jej przymiot strony , w postępowaniu koncesyjnym na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Zdaniem organu, skoro wniosek koncesyjny skarżącej nie spełniał wymagań prawa, nie sposób uznać jej interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym wszczętym z inicjatywy innego przedsiębiorcy, który spełnił wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania koncesji. Tym bardziej dotyczy to, zdaniem organu, stwierdzenia nieważności koncesji uzyskanej przez innego przedsiębiorcę. Według Ministra ocena ta w pełni koresponduje z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 331/09. Minister Środowiska uznał, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd - oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - są w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W konsekwencji Minister uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podlega załatwieniu przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09). Minister podtrzymał ponadto pogląd, iż brak jest podstaw, by w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej podważać skutki czynności cywilnoprawnych. W zaistniałej sytuacji nie było zatem – zdaniem organu - podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty, wskazała dodatkowo, że adresat decyzji koncesyjnej nie podjął działalności w nakazanym terminie.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. uczestnik postępowania – K. Sp. z o.o. z siedzibą w G., wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik wskazał, że skarżąca spółka nie wykazała, że przysługuje jej interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej. Zdaniem uczestnika nie stanowi interesu prawnego rzekoma bezprawność postępowania organu koncesyjnego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, uczestnik wskazał, że w odróżnieniu od skarżącej, spółka K. Sp. z o.o. wykazało, że posiada prawo do informacji geologicznej do złoża, którego eksploatacji dotyczy sporna koncesja. Zdaniem uczestnika postępowania późniejsze nabycie prawa do informacji geologicznej, na które wskazuje skarżąca, zmierzało jedynie do zapewnienia uczestnikowi do korzystania z informacji geologicznej w okresie po wygaśnięciu umowy prywatyzacyjnej, czyli po kwietniu 2011 r. Zdaniem uczestnika postępowania, pomijając fakt braku interesu prawnego skarżącej, należy podkreślić, iż żadna z podniesionych w skardze okoliczności nie wskazuje na to, by przy wydawaniu decyzji koncesyjnej na rzecz K. Sp. z o.o. doszło do rażącego naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011 r. skarżąca spółka, nawiązując do pisma uczestnika postępowania – podtrzymała swój pogląd, iż bezprawne działanie organu koncesyjnego doprowadziło do ograniczenia wolności gospodarczej strony skarżącej, co uzasadnia przyjęcie, że skarżącej przysługuje interes prawny w postępowaniu zmierzającym do naprawienia tej bezprawności.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 lutego 2011 r. pełnomocnicy organu oraz uczestnika postępowania, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie – wnieśli o oddalenie skargi, jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. – nie naruszają prawa.

Zdaniem Sąd, wydając obie sporne decyzje, Minister Środowiska nie naruszył przepisów art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo uznał, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego (nie ma legitymacji strony) do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia K. Sp. z o.o. z siedzibą w G. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża [...]".

Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 28 k.p.a. oraz normy prawa materialnego powołane przez skarżącą spółkę, mające uzasadniać jej interes prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Minister Środowiska, odmawiając skarżącej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności w/w decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...], nie dopuścił się jakiejkolwiek obrazy pozostałych przepisów postępowania, dokonując wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego oraz powołanych przez skarżącą zarzutów.

W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak wykazania interesu prawnego.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji, zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy Minister Środowiska wydając przedmiotową decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. - nie uchybił powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Zdaniem Sądu skarżąca spółka zobowiązana była wykazać w toku postępowania, iż posiada indywidualny interes prawny, który bezpośrednio ją dotyczy. W ocenie Sądu strona skarżąca – jak słusznie stwierdził organ – nie wykazała w niniejszym postępowaniu, iż służy jej wspomniany interes.

Jeśli chodzi o wskazane przez stronę skarżącą, jako źródło jej interesu prawnego w sprawie - przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzenia prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem, uznać należy, że całkowicie nieuzasadnione jest upatrywanie wspomnianego interesu w rzekomych naruszeniach przepisów § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 cyt. rozporządzenia. Minister zasadnie wskazał, że przepisy te dotyczą jedynie sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które odbywa się na drodze cywilnoprawnej.

Wprawdzie - należy stwierdzić, iż teoretycznie przepisy regulujące stosunki cywilno-prawne mogą być podstawą uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym, czego dowodem są nie tylko stanowiska wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: np. /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/96, a także uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001, sygn. akt OPK 19/01), ale również poglądy doktryny (tak np. /w:/ S. Jędrzejewski – OSP 1997/4/82, czy też J. Zimmermanna – OSP 1997/4/83; tak również m.in. /w:/ R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 105, a także A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne.", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 281).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny nie jest jednak kategorią abstrakcyjną, gdyż pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Nie można w niniejszej sprawie obiektywnie stwierdzić, że sporna decyzja koncesyjna z [...] sierpnia 2008 r., będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez skarżącą, dotyczy sfery jej praw i obowiązków.

Według Sądu Minister słusznie wskazał, że wspomniane rozporządzenie prawem do informacji geologicznej następuje w drodze umowy, a w konsekwencji zasadność odmowy jej zawarcia nie może być podważana za pomocą instrumentów prawa administracyjnego w zupełnie innym postępowaniu, a w konsekwencji nie może być źródłem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W postępowaniu koncesyjnym, w odróżnieniu od skarżącej, spółka K. Sp. z o.o. wykazała, że posiada prawo do informacji geologicznej do złoża, którego eksploatacji dotyczy sporna koncesja, zaś wniosek skarżącej został pozostawiony bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. To przyczyniło się do udzielenia koncesji K. Sp. z o.o. i nie sposób wywodzić z rzekomych naruszeń owego postępowania dotyczącego rozporządzenia prawem do informacji geologicznej – źródła interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie koncesji.

Zdaniem Sądu organ zasadnie przyjął także, że wspomnianego interesu prawnego nie można też wywodzić z samego przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jako normy wyrażającej zasadę wolności (swobody) działalności gospodarczej, która nie ma w niniejszej sprawie bezpośredniego przełożenia na interes prawny skarżącej, a jedynie może świadczyć o jej interesie faktycznym. Przepis ten nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy jakiegokolwiek skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, a więc nie może stanowić podstawy interesu prawnego skarżącej spółki w przedmiotowym postępowaniu.

Dodatkowo zauważyć należy, że również w prawomocnym wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 331/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legitymację (interes prawny) skarżącej spółki w postępowaniu koncesyjnym wszczętym z wniosku K. Sp. z o.o. w G. i zakończonym sporną decyzją koncesyjną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., brał pod uwagę – jako ewentualne źródło interesu prawnego - przywoływane przez skarżącą spółkę rzekome nieprawidłowości w postępowaniu koncesyjnym i uznał, że złożenie przez ten podmiot wniosku o tą samą koncesję, a także rzekome wadliwości tego postępowania – nie mogą mieć istotnego znaczenia dla oceny interesu prawnego strony w postępowaniu koncesyjnym.

Wprawdzie stanowisko WSA w Warszawie wyrażone we wskazanym prawomocnym wyroku nie może mieć - wbrew sugestiom organu - przesądzającego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, niemniej stanowi ono wyraźne dodatkowe potwierdzenie dla prawidłowości oceny dokonanej przez Ministra Środowiska w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2010 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż skarżąca spółka nie wykazała, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], przysługuje jej interes prawny, o którym mowa w przepisie art. 28 k.p.a.

Z tej przyczyny Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.