Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 443/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 ust. 1, art. 151, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność O. S. A. z siedzibą w W.. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje O. S. A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej B. C. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od O. S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej B. C. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., skarżąca B. C. zwróciła się m.in. z wnioskiem do T. S.A. z siedzibą w W., aktualnie O. Polska S. A. z siedzibą w W., o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych nadziemnych usytuowanych na działce stanowiącej jej własność w miejscowości P., nr ew. działki [...], obręb P., gmina [...], powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...].

W odpowiedzi na powyższe T. S.A. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odpowiedziała, że powyższa sprawa została przekazana do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] s. c. w K. celem udzielenie stosownej odpowiedzi.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2013 r., skarżąca wezwała organ do przesłania jej wskazanych we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe T. S.A. pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] ponownie odpowiedziała, że powyższa sprawa została przekazana do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] s. c. w K. celem udzielenia stosownej odpowiedzi.

W skardze z dnia [...] maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca B. C. zarzuciła O. S. A. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.);

2. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

W tej sytuacji wniosła o stwierdzenie bezczynności O. S.A. z siedzibą w W. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz w formie, jak również zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie jest przypadkowe, a miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego i oznacza, iż zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy oraz bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ze względu na znaczenie telekomunikacji dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Stąd też z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań żądanie udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę O. S. A. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie oraz o przyznanie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że O. S.A. nie jest podmiotem zobligowanym do udzielania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Katalog tych podmiotów został określony w art. 4 przedmiotowej ustawy, na mocy którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są wyłącznie władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Oczywistym jest, iż O. S.A. nie jest jednym ze wskazanych wyżej podmiotów, nie spełnia bowiem żadnego z warunków określonych przez ustawę, na podstawie którego można daną jednostkę klasyfikować do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 przywołanej regulacji. Podkreślono, że w przypadkach osób prawnych nie reprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Tymczasem O. S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem pozycji dominującej rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40 %. Według powszechnie dostępnych informacji największym akcjonariuszem tej spółki jest France Telecom - 49,78%, Telekomunikacja Polska - 1,77 %, zaś pozostałym akcjonariuszom przypada - 48,45% akcji spółki. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że O. S.A. nie może zostać uznana za podmiot wymieniony w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe wskazano, iż status O. S.A. w odniesieniu do treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, był już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Najwyższego i konieczne jest tutaj wskazanie na najnowsze orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. w sprawie pod sygn. akt I OSK 2131/13 gdzie nie uznano Orange Polska za podmiot zobowiązany. Natomiast w sprawie o sygn. akt I OSK 1231/06, zainicjowanej w związku z wydanym przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 18/06, w którym odrzucono skargę na bezczynność T. S.A. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, zaznaczając, że TP nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej, w swoim orzeczeniu NSA podtrzymał w całości argumentację zaprezentowaną przez WSA wskazując w sentencji orzeczenia, że "zawarty w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) katalog jest katalogiem otwartym, jednak podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej mogą być jedynie władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne lub też wymienione w ust. 2 tego artykułu organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. TP S.A. nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w tym artykule. Orzeczenie to zapoczątkowało jednolitą w tym zakresie linię orzeczniczą, potwierdzoną następnie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r., wydanym w sprawie pod sygn. akt II SAB/Wa 399/11 oraz II SAB/Wa 18/06. Jednocześnie stwierdzono, iż w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia, NSA wyraźnie uwypuklił, że poza kontrolą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3§ 1 i § 2 pkt 1-8 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje sądowoadministracyjną kontrolę wyłącznie w razie udostępniania informacji publicznej przez podmioty w niej wymienione i na zasadach w niej określonych. Oznacza to, że w przypadku, gdy zastosowanie ustawy jest wobec jakiegoś podmiotu wyłączone, wyłączona jest także właściwość Sądu Administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi. Z ostrożności procesowej podniesiono, iż nie można przypisywać także O. S.A. świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego co sugeruje skarżąca. Zadania tego nie można upatrywać ani w fakcie wielkości przedsiębiorstwa O. S.A. ani też z uwagi na posiadane zasoby oraz zakres świadczonych usług. O. S.A. nie jest bowiem jedynym podmiotem z taką ofertą telekomunikacyjną oraz nie jako jedyna działała na obszarze całego kraju. Innymi konkurencyjnymi podmiotami posiadającymi tożsamą ofertę i zasięg jej świadczenia jest np. Netia oraz pozostali operatorzy tzw. komórkowi, którzy co powinno wchodzić w zakresie notorii sądowej świadczą usługi tzw. telefonii stacjonarnej, internetu a nawet telewizji. Nie można sprowadzać faktu wykonywania zadania publicznego do podmiotu, który na skutek nie własnych decyzji, a splotu historii posiada taki, a nie inny potencjał oraz dysponuje takim, a nie innym zasięgiem. Kierując się analogicznymi sprawami wskazano, że upatrywania zadania publicznego w świadczeniu usług telekomunikacyjnych w kontekście wielkości podmiotu je świadczącego jest naruszeniem wykładni tego pojęcia, nadto prowadzi do zaskakującego wniosku, że wraz z upływem czasu i zwiększania sic potencjału innych podmiotów działających na tym rynku oraz zmniejszania się udziału samej O. S.A. - notoria oraz fakty powszechnie dostępne w ramach statystyki publicznej - status zadania publicznego winien zniknąć. Rodzi się zatem pytanie jak ocenić kiedy potencjał danego przedsiębiorcy czyni z niego podmiot zobowiązany i jak długo to trwa i kiedy ustaje ten obowiązek. Brak tej precyzji i obiektywnych kryteriów wyklucza możliwość uznawania O. za podmiot zobowiązany. Kluczowe są tutaj: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10 dotyczący wykładni zadania publicznego oraz dodatkowo orzeczenia NSA w dniu 14 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/05 zapadłe w składzie 7 sędziów dotyczące tego samego zagadnienia. Zdaniem obu składów w tych ww. sprawach uznano, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Nadto, że tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych ma jednak zawsze wiązać się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Istotne jest także to, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Zgodnie z art. 54 i 61 Konstytucji podstawowym prawem publicznym obywatela jest dostęp do informacji jej pozyskiwania i rozpowszechniania. Tych dwóch definicji nie można korelować albowiem są przedmiotowo odmienne i mają inny zakres pojęciowy. W tej mierze obowiązuje bowiem legalna definicja, która wiąże przy wykładni. Nie można zatem uznać, iż telekomunikacja jest realizacją prawa obywatela do pozyskiwania i rozpowszechnia informacji. Czym innym jest bowiem sama informacja jako wiedza i jej posiadanie, a czym innym jest techniczna metoda i sposób jest uzyskiwania. Co więcej telekomunikacja to nawet nie jest techniczna metoda pozyskiwania informacji czy jej rozmieszczania ale jedynie forma jej przesyłu (vide: termin transmisja). Podstawowym prawem obywatela jest i winno być takie dobro, które jest powszechne. Dobrem takim nie jest i być nie może transmisja choćby z uwagi na ograniczenia techniczne. Dobrem jest wiedza jako informacja. Poprzez transmisje O. S.A. oraz każdy inny podmiot jedynie przekazuje informacje jako jeden ze sposobów technicznych. Należy w tym kontekście pamiętać o powszechności prasy, radia i TV, które mogą ale nie muszą wykorzystywać ten rodzaj technicznego sposobu, w szczególności prasa. Idąc dalej, nie oznacza to np. aby ogólnopolskie gazety, czasopisma lub podmioty wydawnicze miały być uznane za podmioty zobowiązane w myśl spornego przepisu. Nie trudno zaś wymienić co najmniej kilka podmiotów z rynku mediów posługujących się telekomunikacją jako metodą techniczną, o podobnym do O. S.A. potencjale i zasięgu. Nie widać natomiast rozstrzygnięcia aby takie podmioty były zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Definicja zadania publicznego nie pozwala także na ustalenie, iż O. S.A. jest podmiotem, któremu ustawa lub inny konkretny przepis zleca wykonywanie tego zadania. Ustawa ta jest jedynie regulatorem rynku i w żadnym przypadku nie kreuje operatora i nie wskazuje ani konkretnie na O. S.A., ani na inny podmiot jako realizatora zadania publicznego. Co więcej taka wykładnia kłóci się z jej faktyczną realizacją. Skoro uznajemy telekomunikację za zadanie publiczne reglamentowane i powierzone przez państwo to rodzi się pytanie dlaczego nie wykonuje tego żaden podmiot klasycznie publiczny np. gminy. Co więcej dlaczego np. gminy nie mogą świadczyć takich usług vide: art. 7 ustawy o samorządzie gminnym czy zapisy ustawy o gospodarce komunalnej. Przyjęcie takiej definicji oznaczałoby, że zadanie to powierza się wyłącznie podmiotom prywatnym, co w samej swojej istocie kłóci się z publicznością zadania. Nie można oderwać tej definicji od przesłanki podmiotowej poprzez uznanie dowolności podmiotowej w realizowaniu zadania publicznego. Dodatkowo definicja posługuje się pojęciem osiągania celu ustawowego lub konstytucyjnego. Cele jako prawa obywatela opisane ww. przepisami konstytucji, nie są przez usługi świadczone przez O. S.A. osiągane. Wskazano również, że uznawanie O. S.A. i tylko jej za podmiot realizujący zadania publiczne narusza zasadę konkurencji i pewność obrotu. Promuje to i preferuje innych operatorów w tym o zbliżonym lub większym potencjale, nie zapominając o konkurencji podmiotów. Oparcie zadania publicznego w powiązaniu z wielkością i rolą podmiotu jest zatem wadliwe w zakresie wykładni przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy w tym aspekcie, że nie podaje i nie zawiera jasnych i obiektywnych kryteriów tej kwalifikacji oraz wygaśnięcia obowiązku jako podmiotu zobowiązanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle milczy. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Zatem ustawodawca stworzył katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który nie jest zamknięty z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych oraz wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Zauważyć także należy, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności oraz równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym i co nie jest sporne, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych i radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując uznać należy, że Spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek przyjąć trzeba, że T. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem była nim realizacja zadań publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Ponadto jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojętnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego (art. 2 ust. 2), ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka przed dniem wniesienia skargi do Sądu, nie udzieliła skarżącej żądanej informacji publicznej. Zatem pozostawała ona w bezczynności i w konsekwencji należało ją zobowiązać do rozpatrzenia wniosku skarżącej.

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Spółki rażącego naruszenia prawa, ponieważ na żądania skarżącej odpowiadała ona bez zbędnej zwłoki, a sprawa dotyczyła jedynie samego sporu o obowiązku udzielenia żądanej informacji i co w konsekwencji świadczy, że skarżąca nie była lekceważona, czy też celowo przedłużano niniejsze postępowanie. Z tego samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec Spółki.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 151 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.