Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1191/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26 lutego 2015 r. nr [...] znak [...] orzekł o ustaleniu w stosunku do J.S. - zbywcy części nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , o pow. 0,0431 ha obr. [...] jedn. ewid. P. , objętej w dniu zbycia KW Nr [...] oraz udziału wynoszącego 10/12 części w części nieruchomości gruntowej położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , o pow. 0,0088 ha obr. [...] , objętej w dniu zbycia KW Nr [...] jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 13 385,50 zł. Jako podstawę prawną powołano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., 199).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w wyniku umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] J.S. dokonał przeniesienia własności opisanych wyżej nieruchomości tj. działki nr [...] oraz udziału wynoszącego 10/12 części w działce nr [...]

Przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2005 r., ze zmianami wynikającymi z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...] z dnia 13 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] , obowiązującego od dnia 6 lutego 2006 r., zgodnie z którym znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zbyte działki nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z treści § 31 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30 %, a dla terenów stanowiących własność Gminy Miejskiej K. - 0 %.

Przeniesienie własności nastąpiło w dniu 25 listopada 2009 r., a zatem po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego.

Organ następnie wyjaśnił zasady i podstawy naliczenia jednorazowej opłaty zawarte w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Przesłankami niezbędnymi do ustalenia renty planistycznej jest:

1. wzrost wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego

2. zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, które nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu,

3. określenie w uchwale stawek procentowych wzrostu wartości nieruchomości.

Podkreślono, że termin "zbycie" nie został w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowany. Definicji takiej nie zawiera również żaden inny przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie ustawodawca w odniesieniu do definicji terminu "zbycie" nie odesłał do innych ustaw zawierających takie definicje. Szczegółowo wyjaśniono, że przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy zamiany jest zbyciem w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy.

W toku postępowania zlecono sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu Ł.G. . Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż część nieruchomości 1 (działka nr [...] ) i część nieruchomości 2 (działka nr[...] ) powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0851 ha obr. [...] ewid. P. , objętej księgą wieczystą Nr [...] (zatwierdzonego ostateczną z dniem 21 października 2009 r. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 6 października 2009 r. znak [...] ), która to działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1603 ha obr [...] , objętej księgą wieczystą Nr [...] (zatwierdzonego ostateczną z dniem 7 listopada 2008 r. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23 października 2008 r. znak [...] ), tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. . Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , tj. 6 lutego 2006 r., istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w K. , oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1603 ha obr. [...] , objęta księgą wieczystą Nr [...] . Przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] ) od dnia 6 lutego 2006 r. podlegała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2005 r., ze zmianami wynikającymi z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...] z dnia 13 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj.[...] ), zgodnie z którym znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oznaczonym na rysunku planu symbolem 10MN.

Dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] nie została wydana, obowiązująca w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości części nieruchomości 1 (działki nr [...] ) i części nieruchomości 2 (działki nr [...] ) dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] ) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego - jako teren niezabudowany, porośnięty trawą,

Organ I Instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia w sposób szczegółowy dokonał omówienia przepisów prawa, na podstawie których sporządzono operat, a także omówił sam operat. Na jego podstawie została ustalona jednorazowa opłata łącznie dla zbywanych: części nieruchomości 1 i udziału we własności części nieruchomości 2 i wynosi 13 385,50 zł.

Zwrócono uwagę, że toku postępowania Strona wnosiła szereg uwag i wniosków, które były wyjaśniane przez organ I Instancji, poprzez kierowanie ich do autora operatu szacunkowego.

Od decyzji tej odwołanie złożył J.S. . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "zbycie nieruchomości" stanowiące podstawę do naliczenia renty planistycznej, obejmuje również zamianę nieruchomości, podczas gdy przedmiotem Umowy zamiany z dnia 25 listopada 2009r., Rep. [...] , są nieruchomości podlegające temu samemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , o niemal tej samej wartości i powierzchni, położone tuż obok siebie na terenie mającym to samo przeznaczenie w planie miejscowym, a wskutek zawarcia powołanej Umowy żadna ze Stron nie uzyskała przysporzenia majątkowego, uzasadniającego wymierzenie jej opłaty planistycznej;

2. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oceniając wzrostu wartości nieruchomości należy przyjąć jej stan z dnia wejścia w życie planu miejscowego, podczas gdy przedmiotem wyceny wzrostu wartości nieruchomości powinna być nieruchomość zbyta, będąca przedmiotem transakcji, która stała się podstawą do naliczenia opłaty planistycznej. W sytuacji zbycia części innej nieruchomości zmieniają się bowiem rodzaje jej cech rynkowych, a więc parametrów, które są podstawą wyceny wzrostu wartości nieruchomości jak położenie, powierzchnia, sąsiedztwo, kształt, dostępność komunikacyjna i możliwość zagospodarowania.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływa na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie: art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie przez organ nieprawidłowej oceny wartości dowodu w postaci przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego i oparcie się na nim przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy:

a) organ nie dostrzegł, że wyceny po podziale dokonano na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości, które nie były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, która powinna być przedmiotem wyceny tj. do działki o nr [...] i działki nr [...] ,

b) organ błędnie przyjął, że dokonany na wniosek strony podział nieruchomości może powodować wzrost wartości wycenianej części nieruchomości;

c) organ przyjął, że wskazana w Umowie zamiany z dnia 25 listopada 2009r., Rep. A nr [...] , wartość działki o nr [...] (51.720,00 zł) nie ma charakteru wartości rynkowej, wobec tego nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości renty planistycznej;

d) organ uznał, że dane na których podstawie biegły ustalił cechy rynkowe nieruchomości porównywalnych pozwalają na uzyskanie precyzyjnych informacji o transakcjach przyjętych przez biegłego na potrzeby sporządzenia oszacowania;

e) organ przyjął, że przeprowadzona przez biegłego Analiza rynku nieruchomości obejmująca okres od 2008r. do 2010r. może stanowić podstawę oszacowania, podczas gdy będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została przeniesiona przez skarżącego na A. Spółka komandytowa w dniu 25 listopada 2009r.,a wybrane przez biegłego nieruchomości porównawcze stanowiły przedmiot obrotu w okresie od 2008r. (6 z 9 transakcji) do 2010r. (l transakcja). Jak wynika z Analizy, w 2009r. doszło do drastycznego spadku średniej ceny 1 m2 gruntu budowlanego w K. , zaś w 2010r. na [...] rynku nieruchomości gruntowych nastąpiło ożywienie dotyczące głównie gruntów inwestycyjnych. Zastosowanie przez biegłego w procedurze wyceny trendu zmian cen w czasie i mnożników, nie wyeliminowało w wycenie wpływ czynnika czasowego na wartość nieruchomości będących przedmiotem Umowy zamiany;

f) organ pominął okoliczność, iż biegły przy sporządzaniu operatu szacunkowego dokonał oszacowania wartości nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] w udziale 1/1, podczas gdy przedmiotem zamiany był udział wynoszący 10/12 w nieruchomości, a struktura własności tej działki, a mianowicie fakt iż była ona przedmiotem współwłasności stanowi istotne ograniczenie rzutujące na jej wartość rynkową;

g) organ uznał za wiarygodne wyjaśnienia biegłego dotyczące możliwości rozszerzenia grypy nieruchomości porównawczych o nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym. W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 lipca 2015r., znak [...] działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., 199 j.t.), art.151 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014, 782 j.t.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty odwołania nie są zasadne.

Kolegium Odwoławczemu znany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 784/11 - w świetle którego nie jest wykluczone ustalenie opłaty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości w drodze zamiany, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku zamiany nieruchomości objętych tym samym planem uzależnia je od wystąpienia przysporzenia majątkowego po którejś ze stron umowy. Okoliczność ta była jednak przez Organ I instancji w rozpatrywanym przypadku weryfikowana.

Ustalona w umowie zamiany wartość zbywanych przez stronę postępowania części nieruchomości 1 (działki nr [...] i udziału wynoszącego 10/12 części w części nieruchomości 2 (działce nr [...] to kwota w sumie 62 720,00 zł, natomiast wartość otrzymanej w zamian przez stronę działki nr [...] i udziału wynoszącego 2/12 w działce nr [...] , to kwota w sumie 66 925,00 zł, co świadczy o tym, iż nastąpiło powiększenie (przysporzenie) majątku strony zbywającej, niezależnie od faktu, że strony umowy nie przewidziały żadnych spłat ani dopłat w związku z jej zawarciem. Dodatkowo, kształt części nieruchomości 1 i części nieruchomości 2 sprzed umowy zamiany (działki długie i wąskie) utrudniał ich samodzielną zabudowę przewidzianą w planie, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, co potwierdza fakt, że zrealizowany obecnie na części nieruchomości 1 budynek mieszkalny znajduje się na dwóch działkach: nr [...] i [...] (kopia mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego), a część nieruchomości 2 stanowi część pasa drogi wewnętrznej. Otrzymana przez stronę w wyniku umowy zamiany działka nr [...] polepszyła parametry sąsiadującej z nią obszarowo i będącej również własnością strony działki nr [...] (kopia mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego), umożliwiając zainwestowanie tych działek zgodnie z przeznaczeniem w obowiązującym planie miejscowym. Organ w toku postępowania zweryfikował, że Strony umowy zamiany dokonały opisanej w niej transakcji, ponieważ było to dla obu stron korzystne i dawało im możliwość pełnego zrealizowania możliwości inwestycyjnych tego terenu, przewidzianych w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego, wykraczających poza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, tj. zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej, lokalizację wolnostojących budynków gospodarczych i garaży. W związku z powyższym w rozpatrywanym przypadku nastąpiło zbycie nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym).

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży - co wynika z art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast stan nieruchomości oceniany jest z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasad określania wartości nieruchomości, oraz do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Operat szacunkowy został wykonany według zasad i metod zapisanych w cytowanych powyżej aktach prawnych i należy uznać go za dowód w niniejszej sprawie, na podstawie którego dokonano prawidłowej wyceny nieruchomości tj. ustalono, czy istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. W operacie wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Kolegium szczegółowo przeanalizowało operat i wyjaśniło dlaczego uznało go za podstawę ustalenia jednorazowej opłaty.

Podzieliło przy tym pogląd organu I instancji, wynikający z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż - skoro wzrost wartości nieruchomości ma być spowodowany wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to koniecznym jest przyjęcie stanu nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, gdyż w ten sposób na wzrost wartości nieruchomości nie będą miały wpływu czynniki rzutujące na wartość nieruchomości, które zaistniały po dacie wejścia w życie powyższego planu miejscowego, np. podział nieruchomości.

Kolegium odniosło się również do pozostałych zarzutów odwołania, dotyczących w szczególności naruszenia przepisów postępowania, uznając je a bezzasadne.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S., zarzucając jej

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania umowa zamiany, zawarta w dniu 25 listopada 2009r., Rep. A nr [...] , jako umowa wzajemna (przewidująca stosowny ekwiwalent) mieści się w pojęciu "zbycie nieruchomości", co stanowi przesłankę do ustalenia wobec skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Podczas gdy nie każda zamiana nieruchomości stanowi zbycie w rozumieniu powołanego przepisu. Formalnie nieruchomości będące przedmiotem zamiany, tj. działka nr [...] i udział wynoszący 10/12 części działki nr [...] oraz działka nr [...] i udział wynoszący 2/12 części działki nr [...] stały się przedmiotem obrotu, gdyż doszło do zmiany ich właściciela, nie można jednak mówić o jakimkolwiek przysporzeniu majątkowym po stronie tych właścicieli. Zamienione nieruchomości podlegają temu samemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K , w którym przewidziano dla nich to samo przeznaczenie, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i bliźniacza, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie, a ich powierzchnia jest zbliżona;

W razie nie uwzględnienia przez Sąd powołanego powyżej zarzutu, zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie:

b) art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla określenia wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem umowy zamiany z dnia 25 listopada 2009r., Rep.[...] należy przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , tj. z dnia 6 lutego 2006r. Podczas gdy przedmiotem umowy zamiany była działka nr [...] i udział wynoszący 10/12 części działki nr [...] , obie nieruchomości zostały wydzielone geodezyjnie po wejściu w życie powołanego planu miejscowego z działki nr [...] . Z chwilą zamiany ich przez skarżącego, działki te stały się odrębnymi nieruchomościami, o odmiennych cechach rynkowych, tj. położenie, powierzchnia, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania i kształt. Brak przesłanek by przyjąć, iż przedmiotem wyceny może być nieruchomość istniejąca w dniu wejścia w życie planu miejscowego, szczególnie w sytuacji, kiedy nie została ona zbyta w całości. Jest to bowiem inna nieruchomość niż ta której wzrost wartości jest oceniany w niniejszej sprawie i której zamiana stała się podstawą do naliczenia opłaty planistycznej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy- art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c), a mianowicie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki ustalenia wobec Skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego, względnie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia;

b) art. 7 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez organy I i II instancji czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. nie zbadanie, czy w następstwie zawarcia umowy zamiany nastąpiło powiększenie majątku po którejś ze stron umowy, w stosunku do stanu sprzed zawarcia umowy, będące wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem zamiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie przez Organ prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego Ł.G. . Biegły dokonał wyceny nieruchomości po podziale (działka nr [...] udział wynoszący 10/12 części działki nr [...] ), na podstawie cen transakcyjnych za nieruchomości nie będących nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych;

d) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że każdy podział geodezyjny nieruchomości powoduje wzrost jej wartości, a w konsekwencji zaniechanie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy fakt wyodrębnienia działki nr [...] i działki nr [...] , z istniejącej w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] , faktycznie skutkował wzrostem wartości wycenianych nieruchomości;

e) art. 80 k.p.a., poprzez uznanie za wiarygodny dowód w niniejszej sprawie operatu szacunkowego z dnia 3 listopada 2014r.; sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego Ł.G. , w zakresie w jakim dotyczy on wyceny działki nr [...] . Biegły ustalił wartość rynkową prawa własności tej nieruchomości, pomijając fakt, iż jest ona przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, podczas gdy struktura współwłaścicielka działki ma wpływ na jej wartość.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Oceniając zaskarżoną decyzję na podstawie tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 3 ustawy roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W ocenie Sądu wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, a organy obu instancji szczegółowo wyjaśniły podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia.

Skarżący w pierwszej kolejności podnosi, że na skutek uchwalenia planu miejscowego oraz późniejszej umowy zamiany nieruchomości nie nastąpiło po jego stronie żadne przysporzenie majątkowe i dlatego umowa ta nie powinna stanowić podstawy do ustalenia mu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do tego argumentu należy sięgnąć do wykładni historycznej przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż w tekście pierwotnym ustawy, obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. przepis ten posługiwał się pojęciem sprzedaży nieruchomości. Wejście w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492) spowodowało zastąpienie słowa "sprzedaż" słowem "zbycie" nieruchomości. Tą samą ustawą dodany został do art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami pkt 3b. definiujący pojęcie zbywania albo nabywania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Powyższa zmiana niewątpliwie rozszerzyła zakres zastosowania omawianego przepisu. O ile bowiem wcześniej jednorazowe opłaty pobierano tylko w przypadku zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, o tyle teraz każde jej zbycie - a więc każda umowa przenosząca własność nieruchomości była podstawą do ustalenia tzw. renty planistycznej.

W późniejszym okresie rygor ten został nieco złagodzony w drodze wykładni omawianego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OPS 3/09 (ONSAiWSA 2010/2/22) orzekł, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej.

Natomiast w wyroku z dnia 10 października 2013 r., sygn. II OSK 1076/12 (LEX nr 1391723) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nawet wniesienie przez osobę fizyczną nieruchomości do spółki kapitałowej odpowiada pojęciu zbycia nieruchomości, użytego w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (podobnie w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1630/11, LEX nr 1497172 orzeczono co do nieruchomości wniesionej tytułem aportu do spółki jawnej).

W uzasadnieniu wyroku sygn. II OSK 1630/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyty w art. 36 u.p.z.p. termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości (z wyłączeniem umowy darowizny na rzecz osoby bliskiej - por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 3/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 2, poz. 22). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyjaśnił, że opłata planistyczna jest ewidentnie związana ze zbyciem nieruchomości o charakterze ekwiwalentnym (odpłatnym). Jedynie w sytuacjach, gdy nie ma transakcji ekwiwalentnej, materializującej przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 30 października 2000 r., w sprawie o sygn. akt OPK 16/00 (ONSA 2001 r., nr 2, poz. 64), w której stwierdził że tylko odpłatne "zbycie" nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu, jeżeli z tego powodu wzrosła wartość nieruchomości, powoduje po stronie zbywcy powiększenie jego majątku, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku o którym mowa nie dochodzi. Nieodpłatność zaś oznacza, że darczyńca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania tej czynności prawnej, ani w przyszłości".

W kwestii umowy zamiany pojawiły się poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego - zresztą powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - iż nie każda umowa zamiany powoduje obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nie wystarczy bowiem czysta ekwiwalentność świadczeń stron umowy, potrzeba dodatkowo jakiegokolwiek przysporzenia z tytułu umowy zamiany (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. II OSK 784/11 oraz II OSK 785/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Nawet przyjmując ten bardzo liberalny sposób rozumienia pojęcia "zbycie nieruchomości" jako "zbycie nie tylko ekwiwalentne, ale dodatkowo związane z przysporzeniem" - to podlegająca w niniejszej sprawie ocenie umowa zamiany takie warunki spełnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nawet w akcie notarialnym umowy zamiany (mimo, że została ona dokonana "bez spłat i dopłat") podana przez strony wartość nieruchomości nie była taka sama. Dodatkowo zaś na skutek umowy zamiany strony uzyskały lepszą konfigurację działek z punktu widzenia możliwości ich zabudowy. Na ocenę taką nie ma wpływu fakt, że zamienione nieruchomości podlegają temu samemu planowi miejscowemu i mają w nim takie samo przeznaczenie, że położone są w bezpośredni sąsiedztwie a ich powierzchnia jest zbliżona.

W powyższym zakresie bezzasadny jest zarówno zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut niedostatecznego wyjaśnienia, czy w następstwie zawarcia umowy doszło do przysporzenia w majątku skarżącego.

Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczy naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że dla określenia wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem umowy zamiany z dnia 25 listopada 2009r., Rep. A nr [...] , należy przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w K. , tj. z dnia 6 lutego 2006 r., podczas gdy przedmiotem umowy zamiany była działka nr [...] i udział wynoszący 10/12 części działki nr [...] , a obie nieruchomości zostały wydzielone geodezyjnie po wejściu w życie powołanego planu miejscowego z działki nr [...] .

Również ta kwestia została w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniona, a Sąd podziela stanowisko SKO w tym zakresie, tym bardziej, że zostało ono poparte licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, a pogląd w nich reprezentowany nie budzi żadnych wątpliwości.

Istotą jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ustalenie, o ile wzrosła taka wartość na skutek uchwalenia planu miejscowego i tylko z tego powodu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. II OSK 774/07 (LEX nr 447925) skoro podstawą do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to opłata ta nie może obejmować wzrostu wartości wywołanej innymi okolicznościami nie mającymi związku ze zmianą bądź uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania np. nakładami właściciela.

W dacie wejścia w życie planu miejscowego działki nr [...] i [...] - stanowiące przedmiot zamiany - nie istniały. Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. na 6 lutego 2006 r. istniała działka nr [...] o powierzchni 0,1603 ha obr. [...] , objęta księgą wieczystą nr [...] . Słusznie więc do wycenie wartości nieruchomości przyjęto tę nieruchomość, istniejącą w dacie wejścia w życie planu miejscowego, a nie nieruchomości będące przedmiotem umowy. Podział nieruchomości poprzez wydzielenie części podlegającej zamianie mógł wpłynąć na cenę rynkową działek, a to stanowiłoby wyjście poza granice jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następującej wyłącznie w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne. Organy obu instancji szczegółowo omówiły operat szacunkowy porządzony na potrzeby sprawy i wyjaśniły dlaczego uznają go za prawidłowy. Poglądy wyrażone w decyzjach Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela. Operat sporządzony został rzetelnie i prawidłowo oceniony przez organy. Biegły odniósł się do wszystkich stawianych operatowi zarzutów. Nie doszło więc do naruszenia art. 80 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.