Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 168/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 4 w zw. z art. 156 par. 1 pkt. 2 k.p.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. B. M., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: Kolegium) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. nr [...], którą Burmistrz C. (dalej: Burmistrz) ustalił warunki zabudowy dla budowy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem na nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...].

Wnioskodawczyni powołała się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając Burmistrzowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na naruszeniu zasad tzw. dobrego sąsiedztwa ze względu na przyjęcie przez organ, że zabudowa sąsiednich działek jest podobna. W jej ocenie organ wyznaczył zbyt rozległy obszar, który następnie objął analizą przestrzenną (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna przy ul. [...] powinna znajdować się poza obszarem analizowanym). Ponadto, zabudowa zlokalizowana przy ul. [...] jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, o zbliżonych parametrach, gabarytach i formie architektonicznej i, co najważniejsze, zlokalizowana jest w jednej linii zabudowy. Natomiast dopuszczenie zabudowy w drugiej linii spowoduje zmianę naturalnego ukształtowania terenu i skierowanie wód na działki sąsiednie. Żadna z działek objętych analizą przestrzenną nie jest zabudowana w sposób ustalony decyzją z dnia [...] r., co w konsekwencji pozwala na stwierdzenie, że de facto dotychczasowa zabudowa jednorodzinna staje się wielorodzinną i nie można mówić o kontynuacji zabudowy. W załączniku decyzji z dnia [...] r. organ wprowadził w błąd strony postępowania podając, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało niewniesieniem odwołania, skoro inwestycja jest sprzeczna z prawem.

W wyniku tego wniosku Kolegium podjęło postępowanie wyjaśniające, w ramach którego poczyniło ustalenia w kwestii zaistnienia podstaw wskazanych w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., uzasadniających stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Organ odwoławczy zwrócił się w tej sprawie m.in. do Burmistrza, który pismem z dnia [...] r. wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wnioskowana inwestycja tj. cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, dwulokalowe, w zabudowie bliźniaczej oraz z podpiwniczeniem nie stanowi zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Każdy z projektowanych budynków wpisuje się w funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponadto nie odbiega od gabarytów obiektów zlokalizowanych na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym. Kwestia wskazania w części tekstowej załącznika decyzji z dnia [...] r., iż planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami studium (co ostatecznie zostało sprostowane) nie wpływa na wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wiąże w żaden sposób organu wydającego orzeczenia w sprawie warunków zabudowy. Ochrona osób trzecich w kontekście ewentualnego zalewania działek sąsiednich w związku z umożliwieniem lokalizacji inwestycji w drugiej linii zabudowy, została uregulowana w decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] r., stwierdzając brak ku temu wystarczających podstaw.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego powoduje, że nie dokonuje się w jego ramach oceny merytorycznej decyzji, inaczej niż w postępowaniu zwyczajnym. Natomiast wnioskodawczyni, na poparcie swojego stanowiska, powołała się na uchybienia, które nie mogą uzasadniać stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu rażącym. W świetle orzecznictwa sądowego rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji o warunkach zabudowy może mieć miejsce w sytuacji, w której w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzeniu analizy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. II OSK 2467/15). Nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność między tą analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2071/15).

Jak zauważa Kolegium, przed wydaniem decyzji Burmistrz dokonał analizy istniejącej na wyznaczonym obszarze zabudowy i stwierdził, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Decyzja zawiera załącznik graficzny, gdzie wykreślono teren objęty wnioskiem, a więc linie rozgraniczające teren inwestycji i granice zakresu oddziaływania. Analiza urbanistyczna została złożona do akt sprawy i składa się zarówno z części opisowej, jak i graficznej - stanowi go mapa w skali 1:500. Granice obszaru analizowanego wyznaczono mając na uwadze normę zawartą w § 3 ust. 2 rozporządzenia, na stosownym załączniku graficznym. Jak ustalono, w granicach obszaru analizowanego znajduje się teren zabudowany domami jednorodzinnymi. Organ dokonał ogólnej charakterystyki tej zabudowy. Ustalił dostępność terenu wnioskowanego do drogi publicznej i pełne uzbrojenie terenu z możliwością zasilania projektowanej do realizacji inwestycji w energię elektryczną, wodę oraz odbioru ścieków. Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą urbanistyczną został sporządzony przez osobę uprawnioną. Został także uzgodniony z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych oraz właściwym zarządcą drogi. Oddziaływanie obiektu na środowisko nie wykroczy poza granice terenu objętego inwestycją. W obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej (przy ul. [...]), a parametry ustalone dla przedmiotowej inwestycji odpowiadają parametrom już istniejącej zabudowie. Ogólnie rzecz ujmując, inwestor planował budowę obiektu o funkcji mieszkaniowej, o gabarytach zbliżonych do cech istniejącej zabudowy, co potwierdza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona na obszarze analizowanym. Zostały zatem spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sytuacji Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a pr. bud., przez "budynek mieszkalny jednorodzinny" należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Zatem wnioskowana inwestycja dotycząca budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie jak wskazuje wnioskodawczyni wielorodzinną.

Ponadto, planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, iż inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowy, co na działkach sąsiednich. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. ustawodawca rozstrzygnął, że możliwe jest ustalenie innych cech i warunków zabudowy, niż średnie parametry występujące w okolicznej zabudowie. Nie można zatem stwierdzić, iż ustalenie dla planowanej inwestycji odmiennych parametrów niż parametry istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Brak jest także podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z materiałem dowodowym teren objęty inwestycją stanowi powierzchnię [...] m2. W ewidencji gruntów i budynków teren ten w dniu wydania decyzji tj. [...] r. częściowo oznaczony był jako B - teren zabudowy mieszkaniowej, oraz jako RJIIb - grunt rolny. W konsekwencji Burmistrz mając na uwadze art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, że właściwy organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uznano - na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - za dokonane.

Ponadto z treści załącznika decyzji Burmistrza z dnia [...] r. (części tekstowej wyników analizy przestrzennej) wynika, że wnioskowany teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego, bowiem położony jest w granicach miasta B. — co wynika z art. l0a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie - jak wynika z materiału dowodowego sprawy - inwestor po uzyskaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał w dniu [...] r. decyzję na wyłączenie z produkcji rolniczej [...] m2 (powierzchnia użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Rlllb).

Kolegium wyjaśniło, że decyzja o wyłączeniu z produkcji rolniczej nie jest wymagana na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego tj. wydawania orzeczenia w sprawie warunków zabudowy. Decyzja o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej wymagana jest przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a w praktyce przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Powyższe wynika bezpośrednio z treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium nie uwzględniło wniosku B. M. o przeprowadzenie wizji lokalnej przedmiotowego terenu, bowiem jest to postępowanie nieważnościowe, w którym orzeka się na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji o stwierdzenie nieważności której wniesiono.

W skardze z [...] r. B. M. (Skarżąca) podnosi zarzuty dotyczące:

1/ naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błąd w rozpatrywaniu materiału dowodowego skutkujący naruszeniem jednej z elementarnych zasad postępowania administracyjnego;

2/ naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych mających znaczenie w przedmiotowej sprawie;

3/ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy (decyzję wydano na niejawnym posiedzeniu);

4/ naruszenia art. 11 k.p.a. ze względu na brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję;

5/ naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca wnosiła o przeprowadzenie wizji lokalnej na działce inwestora w związku z błędną analizą oraz sztucznie zakreślonym obszarem analizy;

6/ rażącego naruszenia art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. poprzez odrzucenie wyjaśnień dotyczących zasad "dobrego sąsiedztwa" i interesu osób trzecich;

7/ naruszenia art. 61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p. ze względu na brak "odrolnienia" działki inwestora;

8/ naruszenia art. 76 § 1 k.p.a. w wyniku tego, że "Kolegium dokonało bez podania podstaw prawnych, zmiany ustawowych artykułów zawartych w decyzji Burmistrza C. z dnia [...] na podstawie, których decyzja została wydana".

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na to, że inwestycja nie odpowiada wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy. Pierwotnie wniosek dotyczył dwóch budynków z garażem podziemnym, później pełnomocnik inwestora wnioskował o dwa budynki wielorodzinne z garażem podziemnym, dalej powiadomiono strony o zmianie zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora na cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem. Natomiast w decyzji mowa jest o czterech budynkach mieszkalnych, jednorodzinnych, z garażem podziemnym oraz zmianie ukształtowania terenu w formie opadających tarasów, wspartych na donicach betonowych, gdzie skrajne skarpy usytuowane zostały wzdłuż granic nieruchomości. W dalszej części skargi, w nawiązaniu do kwestii zmiany przedmiotu wniosku, skarżąca wskazuje, iż zakres pełnomocnictwa osoby działającej w imieniu inwestora obejmował jedynie załatwienie sprawy budowy dwóch budynków wielorodzinnych na garażu podziemnym na działkach od nr [...] do nr [...]. .

Ponadto, zdaniem skarżącej, nie zostały spełnione wymogi konieczne do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym przesłanka dobrego sąsiedztwa. Wprowadzono m.in. drugą linię zabudowy w głębi działki, podczas gdy na działkach sąsiednich taka nie występuje. Nie ma o tym informacji w decyzji, a także w załączniku graficznym. Intensywność zabudowy odnośnie planowanej inwestycji, wraz z infrastrukturą, określono na 55,53%, podczas gdy na działkach sąsiednich wynosi ona zaledwie 13%. Ponadto, dotychczasowa zabudowa na tym obszarze ( MN- teren zabudowy jednorodzinnej) to [...] budynków jedno i dwupiętrowych. Nie ma na nim zabudowy wysokiej, którą wprowadza inwestor.

Skarżąca wskazuje na stwierdzenie zawarte w analizie, z którego wynika brak zgodności inwestycji z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. z [...] r. Dokonano sprostowania w tym zakresie, uznając, że jest ona jednak zgodna ze studium, natomiast zdaniem skarżącej stan niezgodności dalej pozostaje.

Kwestionuje także spełnienie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Zdaniem organów orzekających w sprawie teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, natomiast po zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (od 5 września 2014 r.) można rozpocząć inwestycję, również na terenie miasta, po uzyskaniu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Decyzją z dnia [...] r. dokonano tylko wyłączenia z produkcji rolnej, bez zmiany jego przeznaczenia.

Uzasadniając zarzut tyczący uchybień w zakresie zmiany podstawy prawnej (zarzut nr 8) skarżąca wskazuje, że w pierwszej decyzji Kolegium powołało się na przepis art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p., natomiast drugiej (zaskarżonej) na art. 4 ust. 2 pkt., który dotyczy lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji oraz odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez B. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie była kwestia stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Tak zarysowana sprawa wymaga sformułowania kilku wstępnych uwag, wyznaczających zasady i granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny: po pierwsze – postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156- 159 k.p.a. ma charakter postępowania nadzwyczajnego, pozwalającego na wzruszenie w wyjątkowych sytuacjach decyzji ostatecznej; po wtóre – ta "nadzwyczajność" , a więc wyjątkowość zastosowania tego trybu wymaga, dla stwierdzenia nieważności decyzji, spełnienia w sposób nie budzący wątpliwości jednej z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz brak przesłanek negatywnych wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a.; po trzecie - samo postępowanie nieważnościowe, a w ślad za tym i decyzja jaka zapada w jego wyniku, mają charakter kasacyjny, co oznacza w szczególności, iż przedmiotem tego postępowania nie jest rozpoznanie ponownie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, ale jedynie problem oceny (badania) przesłanek nieważnościowych (pozytywnych i negatywnych).

Obecna skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie, jak i na kolejnych jego etapach, a także w samej skardze, wskazuje na wydanie kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez przyjęcie przez Burmistrza, iż został spełniony warunek konieczny do uzyskania pozytywnego orzeczenia w postaci tzw. dobrego sąsiedztwa. Chodzi zatem o przesłankę pozytywną nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem, wyrażanym w doktrynie oraz w orzecznictwie, podzielanym także przez skład orzekający Sądu, przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2000, s. 663-664).

Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy przyjąć trzeba, iż zarzut rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. będzie uzasadniony jedynie w sytuacji, w której nie zostały spełnione określone w nim wymogi prawne i co za tym idzie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a pomimo tego organ podjął decyzje pozytywną i warunki takie ustalił.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określenie wymagań planowanej inwestycji odnośnie parametrów, cech, wskaźników, gabarytów i formy architektonicznej następuje podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), zaś instrumentem temu służącym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia).

Rażące naruszenie prawa w tej sytuacji, zdaniem Sądu, mogłoby zaistnieć gdyby decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia takiej analizy, funkcja obiektu wyraźnie kolidowałaby z funkcją dominującą, bądź też parametry planowanego obiektu zostałyby ustalone w sposób ewidentnie sprzeczny z wynikami analizy. Taka sytuacja nie ma miejsca w kontrolowanej sprawie.

Wymagana prawem analiza, jak wynika z akt postępowania, została prawidłowo przeprowadzona, funkcja obiekt odpowiada funkcji wiodącej na obszarze analizowanym, a ustalone w decyzji parametry nowego obiektu nie odbiegają od wyników analizy. Tym samym, zdaniem Sądu, zarzut rażącego naruszenia prawa odnoszony do art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie znajduje potwierdzenia.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie do art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), przepisów rozdziału 2 tej ustawy, dotyczących zasad przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Działki wskazane przez inwestora położone są w granicach B., wobec czego teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (w części rolnej RIIIb) na cele nierolnicze. Ponadto, ze względu na postanowienia art. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (odpowiednie stosowanie art. 53 ust. 3-5a i 5d do decyzji o warunkach zabudowy) organ wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie warunków zabudowy do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Właściwy organ nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, stąd na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Niezależnie od tego, po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał wymaganą prawem decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej ( stosownie do art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wydanie takiej następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę).

W kontekście powyższych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze.

W postępowaniu prowadzonym przez Kolegium nie doszło do naruszeń prawa procesowego, w tym:

1/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - stan sprawy dla potrzeb postępowania nieważnościowego został właściwie wyjaśniony, a dowody prawidłowo zebrane i ocenione;

2/ art. 8 k.p.a. - w żaden sposób nie uchybiono zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów administracyjnych;

3/ art. 10 § 1 k.p.a. - wydanie decyzji na posiedzeniu niejawnym, co jest zasadą w działaniach organów administracji publicznej regulowanych przepisami k.p.a., nie uchybia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu i nie miało wpływu na wynik sprawy;

4/ art. 11 k.p.a. - podstawy prawne decyzji, w tym odnoszące się do przesłanek nieważności wynikających z wniosku skarżącej, zostały prawidłowo wskazane i wyjaśnione;

5/ art. 75 § 1 k.p.a. - wniosek skarżącej dotyczący przeprowadzenia wizji lokalnej na działce inwestora mógłby zostać uwzględniony jedynie w sytuacji, w której organ prowadzący postępowanie nieważnościowe powziąłby wątpliwość co do prawidłowości analizy oraz wyznaczenia obszaru analizowanego. Zważywszy na analizę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak również relatywnie dużą swobodę organu uprawnionego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikającą z postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) w tym zakresie, Sąd nie stwierdził istotnych uchybień odnośnie poczynionych ustaleń.

6/ art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. - Sąd nie stwierdził naruszenia, a tym bardziej rażącego naruszenia tego przepisu w kontekście zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz ochrony interesów osób trzecich;

7/ art. 61 ust. 1 pkt.4 u.p.z.p. – jak wyjaśniono wyżej, nie zachodził w tym przypadku problem "odrolnienia" działki inwestora ( w rozumieniu skarżącej);

8/ art. 76 § 1 k.p.a. –rzeczywiście na s. 8 decyzji Kolegium wskazano na art. 4 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., przy czym jest to zwykła omyłka, bowiem w tym samym zdaniu organ pisze o decyzji o warunkach zabudowy (a nie o decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Przedmiotem postępowania, co nie budzi żadnej wątpliwości, była także decyzja o warunkach zabudowy. Stąd zarzut sformułowany w pkt. 8 skargi jest nietrafny.

Także pozostałe zarzuty skargi ("nieponumerowane") nie znajdują uzasadnienia. Istotnie, jest różnica pomiędzy inwestycją określoną w pierwotnym wniosku inwestora z [...] r. (dwa budynki wielorodzinne z garażem podziemnym), a tą, która znalazła się w decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. ("cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, dwulokalowe w zabudowie bliźniaczej z podpiwniczeniem"). Jednakowoż po wszczęciu postępowania (w dniu [...] r.), nastąpiła zmiana wniosku w tym zakresie dokonana pismem pełnomocnika inwestora z dnia [...] r. i postępowanie dalsze, w tym dotyczące projektu decyzji oraz analizy urbanistycznej, toczyło się wobec inwestycji ujętej w decyzji końcowej. Trudno odmówić inwestorowi prawa do zmiany (przekształcenia) przedmiotu wniosku. Podobnie nie można zakwestionować uprawnienia pełnomocnika do dokonania takiej zmiany. Nawet jeśli wykraczała by ona poza zakres umocowania (trudno to przyjąć, skoro inwestor nie zakwestionował tej zmiany na żadnym etapie postępowania), to jest to problem relacji mocodawca (inwestor) – pełnomocnik.

Co do wyznaczenia "drugiej" linii zabudowy to skarżąca pozostaje w błędzie, bowiem zgodnie z przepisami § 4 cyt. wyżej rozporządzenia w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedynie nową linię zabudowy od strony frontu działki i tak organ uczynił. Natomiast czym innym jest kwestia lokalizacji budynku w "głębi" działki, co generalnie jest dopuszczalne, o ile nie koliduje to z interesem publicznym i interesem osób trzecich.

Wielkość powierzchni nowej zabudowy, jak wynika z decyzji (cz. II, pkt. 2) wynosi od 14% do 18% i odpowiada wynikom analizy (przeciętnie 14%, ale w obszarze analizowanym jest także 40%, 25% oraz 21%).

Wysokość nowej zabudowy także odpowiada wynikom analizy ( od 6 do 9 m, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują obiekty głównie dwukondygnacyjne).

Kwestia informacji zawartej w analizie, z którego wynika brak zgodności inwestycji z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. z [...] r., została wyjaśniona i nie budzi żadnej wątpliwości, iż była ona błędna.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.