Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1132/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90, art. 82 ust. 1 i 2, art. 14a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 588/12 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Rady Miasta O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt

II SA/Op 588/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. w Ł. (dalej: Ż., skarżąca, Spółka) na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie dotacji dla szkół i placówek oświatowych: 1. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 6 zaskarżonej uchwały, 2. dalej idącą skargę oddalił, 3. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której w pkt 1 stwierdzono jej nieważność oraz zasądził od Miasta O. na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Rada Miasta O. w dniu [...] lipca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania dotacji szkołom i placówkom oświatowym niepublicznym i publicznym prowadzonym przez osoby prawne niebędące jednostką samorządu terytorialnego lub osoby fizyczne, a także rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Skargę na powyższą uchwałę wniosło do WSA w O. C.N. i B. "Ż." Sp. z o.o. w Ł.. W skardze tej wniosło o stwierdzenie nieważności następujących zapisów: § 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12; § 4 ust. 4 pkt 3; § 5 ust. 1 pkt 3; § 6 ust. 5 i 6; § 8 i 9; § 10 ust. 3 pkt 2; § 10 ust. 4 i 5; § 13 ust. 5; § 14 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżonej uchwale zarzuciło naruszenie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej: "u.s.o.") poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji, a także kontroli ich wydatkowania oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. Zdaniem Spółki w zaskarżonej uchwale wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej.

Miasto O. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 1 stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 6 uchwały, w pkt 2 - w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Sąd I instancji nie kwestionował interesu prawnego Spółki do zaskarżenia omawianej uchwały.

Co do § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały WSA stwierdził, że zapis ten wprowadza dodatkowe warunki udzielenia dotacji, co nie wynika z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Z kolei co do § 6 ust. 6 uchwały WSA stwierdził, że przepis ten nie jest ani precyzyjny, ani w jasny sposób nie określa, który z podmiotów ma przedstawić pisemne oświadczenie ucznia odnośnie szkoły, do której uczęszcza, w sytuacji, gdy art. 90 ust. 3 u.s.o. określa, że dotacja przysługuje na każdego ucznia uczęszczającego na co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu.

W uzasadnieniu wyroku, w zakresie oddalenia skargi WSA wskazał, że kwestionowany § 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 uchwały znajduje oparcie w art. 90 ust. 4 u.s.o. Negowane przez skarżącą regulacje zamieszczone w tym przepisie dotyczą zakresu danych, jakie winny zostać zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz wskazują podmiot, który uprawniony będzie do kontroli złożonych wniosków. Ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określenia wymogów formalnych wniosku o udzielenie dotacji, a więc danych, które pozwolą na ustalenie wysokości dotacji, ich zaplanowanie i rozliczanie. Stąd też zakres danych wymaganych tym przepisem nie wykracza poza ustawowe umocowanie. Statut jednostki zawiera podstawowe dane o placówce, tak więc jest istotnym dokumentem, który winien stanowić integralną część wniosku oraz że pozostałe kwestionowane zapisy § 3 nie naruszają dyspozycji ustawy, gdyż wskazują one procedury postępowania w przypadku zaistnienia zmian w jednostkach dotowanych, w tym i konieczność zgłoszenia zmiany numeru rachunku bankowego, zwłaszcza, że przepis art. 90 ust. 3c u.s.o. jednoznacznie stanowi, że dotacje przekazywane są na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Co do ustępów 6 i 7 Sąd dostrzegł, że ustawodawca w art. 90 ust. 2e u.s.o. zawarł regulacje dotyczące obowiązku ponoszenia przez gminę, której mieszkańcem jest uczeń, który uczęszcza do placówki w gminie, w której nie jest mieszkańcem, określonych kosztów dotacji. Stąd też taki zakres danych wymaganych przy wniosku również nie wykracza poza ustawową delegację.

Sąd uznał także, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej, dotyczące wadliwości § 6 ust. 5 uchwały, spowodowanej wykroczeniem poza materię ustawową. Zdaniem Spółki ustawa o systemie oświaty w żadnym wypadku nie przewiduje, aby kwota nadpłaconej czy też nieopłaconej dotacji mogła być uwzględniana przy naliczaniu dotacji na kolejny miesiąc. § 6 ustęp 5 uchwały stanowi, że kwota nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji będzie uwzględniania przy naliczaniu dotacji na kolejny miesiąc. W tym zakresie dotacja dla szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego z art. 80 i art. 90 u.s.o. jest dotacją roczną i stosownie do art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Poza sporem jest, że dotacje przysługują w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, a zatem skoro organowi ustawodawca przyznał ustawową delegację m.in. do ustalenia w formie uchwały trybu udzielania i rozliczania dotacji, to dostosowując kwotę przekazywanej dotacji do rzeczywistej liczby uczniów, którzy uczęszczają do placówki w poszczególnych miesiącach nie naruszył zakresu ustawowej delegacji. Sąd wskazał, że dotacja jest związana z faktyczną i rzeczywistą liczbą uczniów uczęszczających do placówki w chwili przekazywania dotacji, a podawana przez szkoły w terminie do [...] września informacja służy jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nadto, kwestionowany zapis uchwały stanowi jeden z elementów w trybie rozliczania udzielonej dotacji.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej związanych z brakiem podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków, jak również co do nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. Sąd podzielił stanowisko Spółki co do tego, że dotacja przysługuje na każdego ucznia, a zatem ma charakter podmiotowy. Okoliczności tej nie neguje także organ. Kwestionowany § 8 uchwały stanowi, że organ prowadzący ma obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków, zaś § 9 określa zakres danych, jakie winny znaleźć się we wniosku o rozliczenie dotacji. Organ upoważniony został do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak również do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, a także zakres danych, które winny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania. Przepis art. 90 ust. 3d zd. drugie u.s.o. przewiduje, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących. Z przepisem tym powiązany jest przepis art. 90 ust. 3e u.s.o. stanowiący, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek. Wykładnia ww. przepisów oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. prowadzi do wniosku, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b uprawnione są m.in. do określenia zakresu danych, które winny być zawarte we wniosku o rozliczenie wykorzystania dotacji, a określenie rodzaju dokumentów, które mają służyć ustaleniu tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o., ustawodawca pozostawił organom jednostek samorządu terytorialnego. Postanowienia uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji, a przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. Obowiązkiem organu jest dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Kontrola ta winna obejmować nie tylko ustalenie faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ udzielający dotacji, ale także stosownie do art. 90 ust. 3e u.s.o. prawidłowość wykorzystania dotacji.

Ustawowe upoważnienie dla organu jednostki samorządu terytorialnego wiązało się także z ustaleniem podstawy obliczania dotacji. Stąd też zawarcie w § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały przepisu, że podstawą do wyliczenia kwoty dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły, o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały stanowić będzie: kwota wydatków bieżących ustalona w uchwale budżetowej na dany rok w poszczególnych typach i rodzajach szkół oraz liczba uczniów w szkołach danego typu i rodzaju prowadzonych przez Miasto O. według stanu na dzień [...] września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, nie narusza ani zakresu delegacji ustawowej, ani też przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Stąd też Sąd zgodził się z organem, że aby obliczyć kwotę przypadającą na jednego ucznia konieczne jest wzięcie pod uwagę kwoty wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, jak i liczby uczniów.

Zanegowane przez Spółkę przepisy § 10 ust. 4 i 5 uchwały w zakresie, w jakim przewidują określenie stawek dotacji na kolejny rok budżetowy (ust. 4) oraz przewidują możliwość wyrównania udzielonej dotacji (ust. 5) dotyczą zasad rozliczania dotacji, a zatem mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej. Na mocy zakwestionowanych wyżej przepisów uchwały do czasu ustalenia wysokości dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły na dany rok budżetowy, dotacja będzie udzielana w wysokości ponoszonej na ucznia w poprzednim roku budżetowym, a za okres wymieniony w ustępie 4 zostanie dokonane wyrównanie udzielonej dotacji. Ustalenie kwot dotacji na jednego ucznia wiąże się m.in. z subwencją oświatową, jaką otrzymuje jednostka samorządowa, stąd też do czasu jej otrzymania organ nie posiada możliwości dokonania przeliczeń kwot dotacji na dany rok budżetowy. Organy jednostki samorządu terytorialnego upoważnione zostały przez ustawodawcę do ustalenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 3e u.s.o.) oraz trybu i zakresu kontroli (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Skarżony § 13 ustęp 5 uchwały nakłada na podmiot dotowany w przypadku braku dokumentacji podlegającej kontroli na organ prowadzący obowiązek dostarczenia jej do siedziby szkoły. Zgodnie z przepisami art. 90 ust. 3f i 3g u.s.o. kontrola dotacji pozwala osobom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli na wstęp do szkół i placówek oraz wgląd do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania przez osoby upoważnione przez organ dotujący, a także przetwarzania danych osobowych uczniów. Skoro zatem ustawodawca udzielił organowi tego rodzaju kompetencji, określając jednocześnie ich zakres i wskazując miejsce dokonywania kontroli, to trudno uznać, aby realizując to prawo organ kontrolujący pozbawiony został możliwości i prawa wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dotyczącej przebiegu nauczania, w sytuacji, gdy jest ona przetrzymywana poza jednostką placówki kontrolowanej. Niedostarczenie określonej przepisem ustawy dokumentacji na żądanie kontrolującego czyniłoby prawo do kontroli niewykonalnym. Sąd przypomniał, że kontrolujący ma prawo wstępu jedynie do jednostki kontrolowanej. Tym samym ten zarzut skarżącej nie mógł zostać uznany za zasadny.

Skarżąca wnosiła nadto o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 pkt 3 oraz § 14 uchwały. Postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu, gdyż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r.,

Nr [...], orzekło nieważność uchwały w części: § 4 ust. 4 pkt 2, § 4 ust. 4 pkt 3 i § 14. W związku z powyższym uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa O. z dnia [...] sierpnia 2012 r., poz. 1199 wraz z uwagą o rozstrzygnięciu nadzorczym RIO w O. stwierdzającym nieważność części uchwały dotyczącej punktów opisanych wyżej. Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO, jako organu nadzoru powoduje skutek w postaci nieważności zapisów uchwały od momentu ich wydania (por. art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - Dz. U. z 2012 r., poz. 1113), a tym samym w zakresie § 4 ust. 4 pkt 3 i § 14 brak było przedmiotu postępowania, bowiem skarga wniesiona została po podjęciu uchwały przez RIO w O.

C. N.i i B. "Ż." Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc u jego uchylenie w części oddalającej skargę na uchwałę – punkt 2 wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania tym zakresie. Spółka wniosła również o zasądzenie koszów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 90 u.s.o. oraz w zw. z § 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12; § 6 ust. 5; § 8 i 9; § 10 ust. 3 pkt 2; § 10 ust. 4 i 5; § 13 ust. 5; uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] lipca 2012 r. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego z uwagi na wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji;

2) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz w zw. z § 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12; § 6 ust. 5; § 8 i 9; § 10 ust. 3 pkt 2; § 10 ust. 4 i 5; § 13 ust. 5; uchwały nr [...] Rady Miasta O. poprzez uznanie, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta O. wnosiła o oddalenie tejże skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Spółka skargę kasacyjną opiera na zarzucie naruszenia prawa materialnego, kwestionując stanowisko WSA, który uznał, że punkty: § 3 ust. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12; § 6 ust. 5; § 8 i 9; § 10 ust. 3 pkt 2; § 10 ust. 4 i 5; § 13 ust. 5; uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] lipca 2012 r. nie naruszają prawa materialnego.

Spór zaś w istocie sprowadza się do zakresu problematyki, która może być regulowana uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydawaną na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Intencją ustawodawcy było zatem, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) ogólne zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może zawierać m. in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Zatem przepis art. 90 ust. 4 u.s.o. daje szerokie uprawnienie organom stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego do określenia warunków przyznania dotacji i jej kontroli, co nie oznacza jednak, że zakres przyjętej w uchwale regulacji pozostawiony jest temu organowi (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 66/13, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres regulacji uchwały wydawanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., nie można podzielić zasadności skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że § 5 ust. 5, 8, 9 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] lipca 2012 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Należy zauważyć, że choć w myśl art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy, to według dalszych uregulowań art. 90 ust. 1a – 3a u.s.o. dane dotyczące planowanej liczby uczniów, będące podstawą przyznania dotacji w następnym roku, a tym samym wniosek o dotację (co wynika z art. 90 ust. 4 us.o.) przekazuje osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, szkołę. Mając na uwadze uregulowania Rozdziału 8 u.s.o. o tytule "Szkoły i placówki niepubliczne", a zwłaszcza art. 82 ust. 1 (Osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.), art. 84 ust. 1 i 2 (Szkoła lub placówka działa na podstawie statutu nadanego przez osobę prowadzącą i określającego: nazwę, typ szkoły lub cel placówki oraz ich zadania; osobę prowadzącą szkołę lub placówkę; organy szkoły lub placówki oraz zakres ich zadań; organizację szkoły lub placówki; prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów szkoły lub placówki, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów szkoły lub placówki; sposób uzyskiwania środków finansowych na działalność szkoły lub placówki; zasady przyjmowania uczniów do szkoły lub placówki), art. 89 ust. 1 (Podjęcie przez osobę prawną lub fizyczną prowadzenia wychowania przedszkolnego w niepublicznych formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, wymaga uzyskania wpisu do ewidencji prowadzonej przez gminę właściwą ze względu na miejsce prowadzenia tych form, z tym że zgłoszenie do ewidencji zamiast statutu powinno zawierać projekt organizacji wychowania przedszkolnego, które ma być realizowane w danej formie.), wskazujące, że jest brak jednak pełnej, organizacyjnej samodzielności (zwłaszcza osobowości prawnej) omawianych wyżej szkół i placówek, co powoduje, że i tak osoba prowadząca musi decydować o ich istotnych sprawach oraz ponosi odpowiedzialność za gospodarcze aspekty ich funkcjonowania. Pozwala to uznać, że beneficjentem - i stroną stosunku prawnofinansowego - jest w istocie osoba prowadząca (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, LEX 2013, komentarz do art. 90 u.s.o).

Zatem w świetle powołanych regulacji, uprawnione jest żądanie dokumentów, które zawierają podstawowe i istotne wiadomości o placówce, zważywszy, że dokumenty te są wymagane przy pierwszym wniosku o dotację (§ 3 ust. 5 uchwały), chyba że doszło do zmiany podmiotu prowadzącego, która to sytuację regulują właśnie ust. 8, 9 § 3 uchwały.

Z kolei co do § 3 ust. 10 uchwały, związany jest on z dotacją w wyższej stawce referencyjnej (w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego) z uwagi na charakter opieki – prowadzenie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka (art. 90 ust. 1a u.s.o.), co uprawnia organ do uzyskania oświadczenia wnioskodawcy co do zgodności organizacji wczesnego wspomagania rozwoju dziecka w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Podobnie, prawidłowe jest stanowisko WSA co do zgodności z prawem § 3 ust. 11 uchwały dotyczącego obowiązku podawania zmian o szkole lub numerze bankowym,. Obowiązek ten wynika z art. 90 ust. 1a – 3b u.s.o., które wymieniają rodzaje przedszkoli i szkół niepublicznych, którym przysługują dotacje oraz art. 90 ust. 3c u.so., z którego wynika, że dotacje są przekazywane w 12 częściach na rachunek bankowy szkoły lub placówki. W rezultacie zapis omawiany zapis uchwały pozwala na prawidłowe i efektywne przekazywanie dotacji.

Należało także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zapisy § 3 ust. 6 i 7 uchwały dotyczące zakresu przekazywanych danych uczniów zamieszkałych poza terenem Miasta O., uczęszczających do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, jak i terminu przekazywania tych danych, znajdują oparcie w art. 90 ust. 2e u.s.o. Zgodnie z powołanym przepisem koszty dotacji bowiem pokrywa gmina, której uczeń jest mieszkańcem, do wysokości iloczynu kwoty wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia i wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, a w przypadku braku niepublicznej formy wychowania przedszkolnego na terenie gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty udzielonej dotacji w wysokości równej 40 % wydatków bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę udzielenia dotacji dla niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia. Przepis art. 90 ust. 2e u.s.o. dotyka przede wszystkim sfery wydatków gminy, której mieszkańcem jest uczeń. Jednocześnie omawiany zapis uchwały ma także zapobiec nadużyciom.

Sąd kasacyjny nie dopatrzył się także błędu w ocenie § 6 ust. 5 uchwały dokonanej przez WSA. Uregulowanie to związane jest z obowiązkiem beneficjenta informowania o faktycznej liczbie uczniów i wychowanków. W zależności bowiem od faktycznej liczby uczniów i wychowanków kształtuje się wysokość przekazywanej części dotacji, co wynika z art. 90 ust. 1a – 3b w zw. z ust. 3d w zw. z ust. 4 u.s.o. (por. wyroki NSA: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11, cytowany II GSK 1589/12). Skład orzekający akceptuje to stanowisko, zwłaszcza że najpóźniej po upływie roku budżetowego beneficjent musi się rozliczyć z uzyskanej dotacji, o czym mówi art. 90 ust. 4 u.s.o. Inną bowiem kwestią jest obowiązek podania przez organ prowadzący niepubliczną szkołę do dnia [...] września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji organowi właściwemu informacji o planowanej liczbie uczniów, o czym mówi art. 90 ust. 1a, 2a, 2b, 2d, 3, 3a u.s.o. Informacje te są warunkiem uzyskania dotacji przez organy prowadzące szkoły niepubliczne, niepubliczne przedszkola w roku następnym. Dlatego też nie można było podzielić stanowiska kasatora, który uważa, że faktyczna liczba uczniów powinna być uwzględniana dopiero na etapie rozliczania dotacji (czyli po zakończeniu roku budżetowego), bo decydujące znaczenie na poziomie uzyskiwania dotacji ma planowana liczba uczniów. Takie stanowisko Spółki jest także sprzeczne z art. 90 ust. 3e u.s.o., który stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Przepis ten nie ogranicza kontroli do zakończonych pełnych okresów – roków budżetowych.

Sposobu prowadzenia dokumentacji – wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych jako dotacje i ich wydatkowania oraz zawartości dokumentacji beneficjenta obejmującej jego rozliczenie wykorzystania dotacji otrzymanej na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. dotyczyły kwestionowane § 8 i 9 omawianej uchwały. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zapisy te również nie naruszają przepisów prawa. W myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Powołany przepis został dodany na mocy art. 1 pkt 38 lit. e) ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458 z późn. zm., dalej: "ustawa nowelizująca") i obowiązuje od dnia 22 kwietnia 2009 r. Z uwagi na to, że wprowadził unormowanie, że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, nie jest już uprawnione twierdzenie, że omawiane dotacje mają wyłącznie charakter podmiotowy. Wspomniana nowelizacja jednoznacznie wskazała cel, na jaki mogą być przeznaczone omawiane dotacje dla szkół, przedszkoli niepublicznych. Wobec tego beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 u.s.o., upoważniając organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.), a osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f u.s.o.). Zatem wyodrębnienie ewidencji księgowej środków otrzymanych i wydatkowanych z dotacji pozwoli na przeprowadzenie kontroli w zakresie, do jakiego są upoważnione podmioty wskazane w art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.

Aby kontrola była skuteczna i pozwalała na ustalenie, czy prawidłowo wykorzystano dotację, dokumentacja z tym związana winna znajdować się na terenie danej szkoły lub placówki, przynajmniej w okresie kontroli, do czego zmierza § 13 ust. 5 uchwały. Zapis ten znajduje umocowanie w omawianym wyżej art. 90 ust. 3f u.s.o., że kontrolujący mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania czyli właśnie na terenie tych szkół i placówek. Brak wspomnianej dokumentacji na terenie kontrolowanych szkół i placówek w konsekwencji uniemożliwiałby skontrolowanie wykorzystania dotacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej kwestionujących stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny uregulowań uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] lipca 2012 r. dotyczących podstaw obliczenia dotacji, szczególnie jej § 10 ust. 3 pkt 2, ust. 4 i 5, także nie znaleziono powodów do akceptacji stanowiska skarżącej. Zapis § 10 ust. 3 pkt 2 uchwały uściślający datę, według której ustala się stan uczniów, brany następnie pod uwagę przy wyliczeniu kwoty dotacji na ucznia danego typu i rodzaju szkoły, nie został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. W myśl bowiem art. 90 ust. 3 u.s.o. podstawą do wyliczenia stawki dotacji dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych są ustalone w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zatem muszą to być takie dane, aby mogły zostać uwzględnione w budżecie na następny rok, rzeczywiste i porównywalne z danymi, które musi przedstawić beneficjent składający wniosek (planowana liczba uczniów nie później niż na dzień [...] września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji). Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm., dalej: "u.f.p.") zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej do dnia [...] listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Ponadto omawiany zapis odnoszący się do podstawy obliczania dotacji (w takiej też części - "Podstawa obliczenia dotacji oraz jej wysokość" - uchwały został zawarty) mieści się w pojęciu "ustaleniu trybu udzielania dotacji", co jest dopuszczalne na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1026/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzucając w skardze kasacyjnej błędną ocenę przez WSA § 10 ust. 4 i 5 omawianej uchwały i w konsekwencji przyjęcie, że zapisy te nie naruszają uregulowań ustawowych, należy zauważyć, że Spółka popada w sprzeczność. Z jednej strony twierdzi, że wysokość dotacji powinna być określona wraz z rozpoczęciem nowego roku budżetowego, a nie w jego trakcie, co może powodować konieczność zwrotu części dotacji w trakcie roku budżetowego (poprzez pomniejszenie następnych transz). Z drugiej zaś strony skarżąca zauważa, że ustalenie wysokości dotacji stanowiącej określony % wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, może być dokonane po uchwaleniu budżetu, co wynika z art. 90 ust. 3 u.s.o. Jednocześnie z art. 239 u.f.p. wynika, że uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Czyli uchwała budżetowa może być podjęta już w nowym roku kalendarzowym (budżetowym). Spółka również nie kwestionowała, że podstawą do ustalenia wysokości dotacji jest także kwota subwencji otrzymywanej przez organ dotujący. W myśl zaś art. 148 pkt 1 u.f.p. w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przekazują jednostkom samorządu terytorialnego informacje o kwotach dotacji celowych, dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, zadania inspekcji i straży, dotacji na realizację zadań własnych oraz o kwotach dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego, określonych w ustawie budżetowej. Z powyższych uregulowań wynika więc, że wysokość dotacji może być ustalona w okresie późniejszym, aniżeli do dnia [...] stycznia danego roku budżetowego. Jednocześnie organ, według art. 90 ust. 3c u.s.o. ma obowiązek przekazywania dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem kwestionowane przez Spółkę zapisy § 10 ust. 4 i 5 uchwały umożliwiają realizację obowiązku regularnego wypłacania części dotacji w danym roku budżetowym do chwili ustalenia rzeczywistej wysokości dotacji przysługującej w danym roku budżetowym.

Wobec powyższego stanowisko WSA w tym zakresie należało zaakceptować.

Mając na uwadze przedstawione argumenty brak było podstaw do uznania, że Sąd I instancji oceniając zakwestionowane przez Spółkę zapisy uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] lipca 2012 r. doszedł do błędnego wniosku, iż nie zostały naruszone przepisy ustawowe, szczególnie art. 90 u.s.o.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 94 Konstytucji RP wskutek uznania przez WSA, że uchwała została wydana w granicach upoważnienia ustawowego, sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska Spółki. Jak zostało wyżej przedstawione, podważane przez skarżącą zapisy omawianej uchwały mieściły się w zakresie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o., a tym samym były zgodne z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z powyższych względów skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalono.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.