Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 38/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 27i par. 1 i 3, art. 33, art. 54, art. 110f par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 38a
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przeglądania akt postepowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie postanowieniem z [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A (dalej również jako: "strona", "skarżąca", "dłużnik rzeczowy"), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] o odmowie przeglądania akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego Spółki B.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadzi egzekucję administracyjną do majątku dłużnika rzeczowego - Spółki A na podstawie 27 tytułów wykonawczych z [...] obejmujących zaległości podatkowe zobowiązanego - Spółki B w podatku od towarów i usług za okres od kwietnia 2004 r. do grudnia 2006 r. w łącznej kwocie należności głównej 1.549.889,60 zł. Zawiadomieniem z 20 lipca 2017 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość na gruncie. Zawiadomienie doręczono dłużnikowi osobistemu: Spółce B, jak też dłużnikowi rzeczowemu: Spółce A.

Pismem z 5 października 2017 r., uzupełnionym pismem z 29 listopada

2017 r., Spółka A zwróciła się o umożliwienie wglądu do akt wszystkich spraw podatkowych oraz egzekucyjnych dotyczących Spółki B, w oparciu o które wystawiono tytuły wykonawcze, jak też wykonania fotokopii akt. Uzasadniając powyższe skarżąca wskazała, że jest to niezbędne do prawidłowego podjęcia obrony jej interesów.

Jak wynika z notatki służbowej pracownika Urzędu Skarbowego z 5 października 2017 r., prezesowi zarządu Spółki A okazano akta postępowania egzekucyjnego dotyczącego wniosków składanych przez Spółkę S i egzekucji prowadzonej wobec majątku dłużnika rzeczowego. Odmówiono natomiast wglądu do akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego ze względu na to, że prezes zarządu Spółki A nie jest stroną postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego - Spółki B.

Postanowieniem z [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił Spółce A przeglądania akt spraw podatkowych i egzekucyjnych. W wyniku zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z [...] uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał, że kwestia udostępnienia akt powinna nastąpić poprzez wydanie dwóch odrębnych postanowień: podatkowego w trybie przewidzianym przepisami ustawy – Ordynacja podatkowa oraz egzekucyjnego w trybie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z [...] odmówił Spółce A przeglądania akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku zobowiązanego - Spółki B. Powołując art. 74 § 2 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne dzieli się na dwa etapy, a datą graniczną jest 13 lipca 2017 r., czyli data wystawienia tytułów wykonawczych. Na etapie postępowania egzekucyjnego przed 13 lipca 2017 r. postępowanie egzekucyjne prowadzone było do majątku zobowiązanego i Spółce A nie przysługuje prawo wglądu do akt sprawy postępowań prowadzonych wobec innego podmiotu. Natomiast w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o tytułu wykonawcze z [...] Spółka A posiada interes prawny w odniesieniu do wglądu do akt w zakresie czynności i spraw związanych z zajęciem nieruchomości, a także pismami tej Spółki z 17 sierpnia 2017 r., tj.: wnioskiem w sprawie zgłoszonych zarzutów, skargą na zajęcie nieruchomości oraz wnioskiem o zwolnienie nieruchomości z zajęcia.

W zażaleniu na to postanowienie Spółka A wniosła o jego zmianę poprzez udzielenie wglądu do akt wskazanych w treści wniosku z 29 listopada

2017 r. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1

i art. 74 § 1 k.p.a. Podniosła, że jest podmiotem, wobec którego toczy się egzekucja z nieruchomości, zatem przysługuje jej prawo wglądu do akt celem ustalenia, czy zobowiązanie istnieje, czy też wygasło z uwagi na zapłacenie należności lub przedawnienie, oraz czy tytuły wykonawcze zostały prawidłowo wystawione. Spółka stara się o zwolnienie jej mienia spod egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułów wykonawczych, a wgląd do akt ma na celu zapewnienie podjęcia jej skutecznej obrony lub zaniechania działań, jeżeli miałyby one okazać się bezskuteczne, i tym samym obronić ją od ponoszenia zbędnych kosztów. Spółka podniosła, że stosownie do dyspozycji przepisów k.p.c. regulujących powództwo przeciwegzekucyjne, musi powołać wszystkie dowody oraz zarzuty, jakie na danym etapie były możliwe. Zaprzeczyła, by miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy. Podniosła, że pracownik organu pokazał teczkę oraz trzymając ją w ręku przekartkował, starając się, aby odległość do osoby reprezentującej Spółkę nie była mniejsza niż 1m. Ponadto pracownik organu oświadczył, że wszystkie te dokumenty zostały dostarczone stronie, jednak uniemożliwiono stronie sprawdzenie, czy rzeczywiście tak było.

Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podzielił pogląd organu I instancji, że nie istnieje podstawa prawna, z której Spółka, posiadająca status dłużnika rzeczowego, może wywodzić interes prawny w udostępnieniu akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku odrębnego podmiotu. W ocenie organu, skarżąca posiada interes faktyczny w sprawie dokonanego zawiadomieniem z 20 lipca 2017 r. zajęcia prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość. Jak bowiem wynika z treści księgi wieczystej, prawo własności zajętej nieruchomości wpisane jest na rzecz Gminy O., a prawo wieczystego użytkowania gruntu i własności budynków na rzecz Spółki. Jednakże nie ma przepisu prawa, na podstawie którego organ mógłby umożliwić dłużnikowi rzeczowemu wgląd do akt postępowania egzekucyjnego dotyczącego innego podmiotu. Zdaniem organu II instancji, takie działanie naruszyłoby przepis art. 6 k.p.a. Skarżąca posiada natomiast status strony (interes prawny) w odniesieniu do czynności związanych

z zajęciem nieruchomości oraz postępowaniami zainicjowanymi jej wnioskami,

tj. w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, skargi na czynność egzekucyjną i zwolnienia z zajęcia nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy prezes zarządu Spółki został 5 października 2017 r. zapoznany z aktami postępowań wszczętych na podstawie powyżej wskazanych wniosków, a zatem jako niezasadny organ ocenił podniesiony w treści zażalenia zarzut naruszenia przepisów art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka A, wnosząc o uchylenie w całości postanowienia organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie przepisów: art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu Spółka ponowiła argumentację zażalenia. Dodatkowo zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie wskazał, jakoby zapoznała się

5 października 2017 r. z treścią akt. W jej ocenie, przysługuje jej prawo wglądu do żądanych dokumentów. W przeciwnym przypadku nie może nawet sprawdzić, czy wymienione w zawiadomieniu o zajęciu tytuły wykonawcze rzeczywiście istnieją nie tylko w sensie prawnym, ale i fizycznym, oraz czy zajęcie rzeczywiście opiewa na kwoty wynikające z tych tytułów. Organ mógłby ponadto egzekwować po raz kolejny te same należności lub egzekwować należności, które są mu zupełnie nienależne, zwłaszcza w sytuacji, gdy zobowiązany nie istnieje lub nie ma organów, które mogłyby podjąć działania w jego imieniu, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podał, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami postępowania egzekucyjnego prowadzonego

w sprawie Spółki B w postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie o sygn. akt I SA/Ol 51/18 i I SA/Ol 52/18. Niezasadne pozostaje zatem twierdzenie skarżącej, że nie ma wiedzy, czy zobowiązanie istnieje, czy też wygasło z uwagi na zapłacenie należności lub przedawnienie, czy tytuły wykonawcze rzeczywiście istnieją, zostały prawidłowo wystawione oraz, czy zajęcie rzeczywiście opiewa na kwoty wynikające z powyżej wskazanych tytułów wykonawczych.

Wyrokiem z 18 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, uznając, że nie istnieją odrębne katalogi stron: na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt oraz na potrzeby postępowania głównego. W związku z tym Sąd powołał definicję zobowiązanego unormowaną

w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Ocenił, że skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od podmiotu, który nie jest zobowiązanym, to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy. Skarżąca posiada bowiem status strony (interes prawny) tylko

w odniesieniu do czynności związanych z zajęciem nieruchomości oraz postępowaniami administracyjnymi wszczętymi w związku z tym zajęciem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt III FSK 510/21, uchylił opisany powyżej wyrok w całości i przekazał sprawę

do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Zdaniem NSA, WSA ograniczył się

do przyjęcia, że zainteresowanym mógł być jedynie zobowiązany zdefiniowany

w art. 1 pkt 20 u.p.e.a., pomijając to, że egzekucja dotyczy sfery prawnej innych określonych podmiotów. Stronami postępowania egzekucyjnego są co do zasady zobowiązany (art. 1 pkt 20 u.p.e.a.) oraz wierzyciel. Inne osoby również mogą brać udział w postępowaniu egzekucyjnym, wprawdzie w ograniczonym zakresie, ale inny wyraźny przepis prawa może stanowić postawę dopuszczenia do postępowania egzekucyjnego innych podmiotów. Ograniczenie się przez WSA do zbadania, czy skarżąca była zobowiązanym w ścisłym rozumieniu, jakie ustawodawca zawarł

w art. 1 pkt 20 u.p.e.a., nie pokrywało się z badaniem interesu prawnego, który to interes skarżąca starała się wykazać, a co WSA pominął. Z uwagi na powyższe NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 73 § 1 w zw.

z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wskazał, że WSA w swej ocenie pominął szereg przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, które ewentualnie mogłyby stanowić podstawę do oceny. W ocenie NSA, podmiotowość skarżącej mogła wynikać np. z art. 110f § 1 u.p.e.a. Ponadto w skardze kasacyjnej strona wymieniła art. 140 k.c., art. 70 § 8 O.p. w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 77 u.k.w.h. oraz art. 10 ust. 1 u.k.w.h., art. 207 § 6 k.p.c, art. 59 § 1 pkt 9 O.p. ale też art. 40 § 2 u.p.e.a., art. 842 § 1 i art. 843 § 3 k.p.c.; jakie - w jej ocenie - tworzą sytuację prawną, która daje jej prawo, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a. Jak wskazał NSA, WSA ponownie rozpozna sprawę w oparciu o powyższą ocenę prawną, co oznacza, że weźmie pod uwagę przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Tytułem wstępnych uwag należy także zaznaczyć, że kluczowe znaczenie przy rozpoznaniu skargi ma przytoczony wyżej wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. akt III FSK 510/21, z uwagi na zasadę wynikającą z art. 190 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powołanego przepisu wynika, że związanie to nie dotyczy ocen stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa.

W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Możliwość odstąpienia od zawartej w wyroku NSA wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez NSA lub po wydaniu orzeczenia NSA zmianie uległ stan prawny (H.Knysiak-Molczyk: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,

s. 577).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Nie uległ bowiem zmianie ani stan faktyczny sprawy, ani nie uległy zmianie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy przyjąć, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA.

Mając zatem na względzie wskazany przepis oraz po dokonaniu ponownej analizy sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej wyroku NSA, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia odnoszący się do odmowy przeglądania akt postępowania egzekucyjnego, wskazać należy, że przepis art. 18 u.p.e.a. odsyła w sposób ogólny do stosowania kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem wszystkich przepisów tej ustawy, bez wyjątku. Dlatego też każdorazowo należy dokonać oceny w zakresie możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym przepisy K.p.a. mogą jedynie mieć zastosowanie, jeżeli określone zagadnienie nie jest

w ogóle uregulowane w u.p.e.a. bądź też nie jest uregulowane w sposób wyczerpujący.

Zgodnie z wyrażoną w tej sprawie oceną NSA, stosowanie art. 73 k.p.a.

w postępowaniu egzekucyjnym polega na stosowaniu wprost, gdyż przepisy u.p.e.a. nie regulują prawa wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W związku z tym przypomnieć należy, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. stanowi,

że strona ma prawo wglądu w akta, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów,

a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania.

Co do zasady za trafne należy uznać stwierdzenie organów orzekających

w sprawie, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter incydentalny, wpadkowy, zależny od postępowania głównego. Okoliczność wskazująca na to,

że art. 73 § 1 K.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, w toku którego następuje merytoryczne załatwienie sprawy.

Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że w toku tego postępowania "wpadkowego", poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, skarżąca Spółka konsekwentnie powoływała się na swój interes prawny, wskazując, że egzekucja z nieruchomości narusza jej prawa jako użytkownika wieczystego gruntu oraz właściciela budynków stanowiących odrębną nieruchomość, tj. działki nr [...] położonej w O. przy ul. [...] (nr [...]). Z kolei organy orzekające w sprawie oparły swe rozstrzygnięcia na uznaniu, że stronie nie przysługiwał dostęp do akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego przed 13 lipca 2017 r., tj. przed datą wystawienia tytułów wykonawczych, w oparciu o które dokonano zajęcia nieruchomości u strony jako dłużnika rzeczowego.

W ocenie Sądu, nietrafnie organ egzekucyjny wskazał, że żądanie wglądu do akt postępowania w okresie przed 13 lipca 2017 r. uzasadniało jedynie istnienie interesu faktycznego dłużnika rzeczowego.

W okolicznościach sprawy należy przywołać pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2813/18 (CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl),

że w toku oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sąd administracyjny powinien dokonać kontroli w zakresie stwierdzonego przez organ braku legitymacji prawnej podmiotu składającego wniosek o udostępnienie akt, przy czym nie powinien ograniczać się do formułowania kategorycznych stanowisk, odmawiających stronie a limine, wglądu w akta sprawy,

z powołaniem się wyłącznie na fakt, że skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego". Jak wskazał NSA w niniejszej sprawie, postępowanie egzekucyjne w administracji może dotyczyć sfery prawnej również innych niż strony postępowania określonych podmiotów.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądami doktryny i judykatury, interes prawny powinien być obiektywny, indywidualny i konkretny, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego.

Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1679/18). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak zainteresowania tego poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W świetle powyższych uwag zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć miało ustalenie, czy skarżąca, będąca aktualnym użytkownikiem wieczystym gruntu oraz właścicielem budynków stanowiących odrębną nieruchomość, tj. dłużnikiem rzeczowym, posiada interes prawny w zakresie dostępu do akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika osobistego.

Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Stosownie zaś do art. 233 k.c. granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Przepisy te kreują zakres uprawnień nie tyle względem rzeczy (nie można bowiem mówić o relacjach podmiotowych z rzeczą), co względem innych osób. Mowa jest w nich o prawie właściciela/użytkownika wieczystego do określonych działań, z wyłączeniem innych osób. To uprawnienie nie kreuje jeszcze żadnego stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i innymi osobami. Sytuacja zmienia się jednak, gdy dojdzie do ingerencji osoby trzeciej w prawo. Dochodzi wówczas do indywidualizacji podmiotu, który winien powstrzymywać się od nieuprawnionej ingerencji w cudze prawo. Właścicielowi, zgodnie z art. 222 § 2 k.c. służy wobec podmiotu naruszającego roszczenie o zaniechanie naruszeń. Aby interes prawny znajdował swoje uzasadnienie w konkretnej normie prawnej, był realny i konkretny, wystarczające jest, aby przepis przewidywał uprawnienie jednej osoby względem innej, do domagania się określonego zachowania i sankcjonował naruszenia uprawnień jednej osoby przez inną. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia naruszenia przez określoną, w dostatecznie precyzyjny sposób zidentyfikowaną osobę, prawa własności innego podmiotu (wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 820/11).

W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej strona skarżąca wskazała również na inne normy prawa cywilnego, tj.: art. 77 oraz art. 10 ust. 1 u.k.w.h.,

art. 207 § 6 k.p.c., art. 842 § 1 i art. 843 § 3 k.p.c., jakie w jej ocenie tworzą sytuację prawną, która daje jej prawo, o jakim mowa w art. 73 § 1 k.p.a.

Na uwadze jednak należy mieć, że przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony wymaga wyprowadzenia interesu prawnego

z przepisów administracyjnego prawa materialnego (wyroki NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1617/18 oraz z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1185/18). Przepisy prawa cywilnego, w tym m.in. art. 140 k.c., dają bowiem podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przewidują to przepisy administracyjnego prawa materialnego (wyrok NSA

z 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, albowiem przepisy prawa administracyjnego zawierają regulację umożliwiającą wyprowadzenie interesu prawnego skarżącej Spółki do wglądu akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec podmiotu, od którego dokonała ona nabycia nieruchomości obciążonej hipoteką przymusową.

W pierwszej kolejności analizy wymaga wskazany w wyroku NSA przepis

art. 110f § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem w stanie prawnym obowiązującym przed 30 lipca 2020 r. (aktualnie: art. 37c § 1 u.p.e.a.), rozporządzenie nieruchomością po jej zajęciu nie ma wpływu na dalsze postępowanie egzekucyjne. Nabywca może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze zobowiązanego.

W każdym przypadku czynności egzekucyjne są ważne w stosunku do nabywcy.

Przywołany powyżej przepis miał na celu zapobieganie negatywnym skutkom czynności podejmowanych przez zobowiązanego ze szkodą dla wierzycieli. Dlatego też skutkował przyjęciem, że dla potrzeb egzekucji właścicielem zbytej po zajęciu nieruchomości jest w dalszym ciągu zobowiązany i egzekucję prowadzi się, jakby

w ogóle nie nastąpiło jej zbycie. Wskazania dodatkowo wymaga, że na gruncie

art. 110f § 1 u.p.e.a. nabywca nie stawał się uczestnikiem postępowania (zobowiązanym). W postępowaniu egzekucyjnym z nieruchomości uczestniczył on wyłącznie formalnie, z uwagi właśnie na ochronę praw wierzycieli. Jak wskazuje się w komentarzu do art. 930 § 1 k.p.c., stanowiącego odpowiednik obowiązującego przed 30 lipca 2020 r. przepisu art. 110f § 1 u.p.e.a., wierzyciel, na rzecz którego nieruchomość została zajęta, może zaspokoić się ze sprzedanej nieruchomości, tak jakby nieruchomość ta należała w dalszym ciągu do majątku jego dłużnika, bez względu na zmianę właściciela. Choć nabywca uczestniczy w postępowaniu egzekucyjnym formalnie nawet jako dłużnik, w rzeczywistości postępowanie egzekucyjne toczy się przeciwko dotychczasowemu dłużnikowi (p. komentarz do art. 930 k.p.c., Wiśniewski Tadeusz (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom IV. Artykuły 730–1088, Lex/el.).

Wskazany art. 110f u.p.e.a. dotyczył jednak rozporządzenia nieruchomością po jej zajęciu, natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca Spółka nabyła nieruchomość (2008 r.) na długo przed jej zajęciem (2017 r.).

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie strona nie mogła wskazywać ma interes prawny wywodzony z art. 110f § 1 u.p.e.a. Skoro bezspornie strona nabyła nieruchomość przed datą zajęcia, przepis ten nie mógł mieć do niej zastosowania.

Zdaniem Sądu, strona, jako dłużnik rzeczowy, powinna poszukiwać ochrony przed toczącym się postępowaniem egzekucyjnym za pomocą środków właściwych dla jej sytuacji prawnej. W ocenie Sądu, uwzględniając stanowisko wyrażone

w wyrokach tut. Sądu z 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 36/22 oraz I SA/Ol 37/22, właściwymi środkami były tu środki ochrony prawnej jak dla zobowiązanego.

W wyrokach tych Sąd przyjął bowiem, że regulacja art. 38a O.p. dotyczy wyłącznie zmiany trybu (co zresztą wynika z samego przepisu) prowadzenia egzekucji wobec dłużnika rzeczowego (niebędącego podatnikiem) odnośnie do zaspokojenia

z przedmiotu podatkowej hipoteki przymusowej. Natomiast przepis ten nie wprowadza regulacji, że zbędne jest uzyskanie przez wierzyciela hipotecznego tytułu wykonawczego wobec dłużnika rzeczowego niebędącego podatnikiem. W takiej sytuacji nie są wystarczające tytuły wykonawcze stwierdzające zobowiązanie podatnika niebędącego dłużnikiem rzeczowym, do majątku którego ma być skierowana egzekucja. Nie do zaakceptowania - z punktu widzenia ochrony praw podmiotowych jednostki wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP - byłoby bowiem różnicowanie sytuacji dłużników rzeczowych niebędących podatnikami w zależności od tego, w jakim trybie (sądowym czy administracyjnym) toczy się egzekucja, i tym samym uszczuplanie praw podmiotów, do których skierowana została egzekucja administracyjna. Zdaniem Sądu, także z przepisów dotyczących trybu egzekucji administracyjnej nie sposób wywieść, że egzekucja jest dopuszczalna bez tytułu wykonawczego wobec dłużnika rzeczowego niebędącego podatnikiem (p. wyroki:

SA w Katowicach z 17 października 2018 r., sygn. akt I ACa 185/18; WSA

w Olsztynie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 417/19, SO w Olsztynie z 21 lutego 2020 r., sygn. akt I C 28/18; S.Babiarz, Komentarz do art. 38a ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex/el.; W. Stachurski, Komentarz do art. 38a ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex/el.).

Istotą hipoteki jako prawa podmiotowego jest możność żądania przez uprawnionego zaspokojenia jego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką od każdorazowego właściciela nieruchomości. W celu zrealizowania swojego uprawnienia wierzyciel hipoteczny musi uzyskać tytuł egzekucyjny przeciwko dłużnikowi rzeczowemu. Zasadę tę wyraził wprost Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt IV CK 606/03, wskazując, że "hipoteka daje podstawę do zasądzenia od dłużnika rzeczowego, który nie jest dłużnikiem osobistym, kwoty zabezpieczonej nią wierzytelności. Znaczenie hipoteki nie ogranicza się bowiem do zabezpieczenia realizacji wierzytelności od dłużnika osobistego. Hipoteka, jak wynika z art. 244 § 1 k.c., jest ograniczonym prawem rzeczowym. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z 28 maja 1993 r., sygn. akt

III CZP 67/93 (OSNC 1994, nr 1, poz. 8), ograniczone prawa rzeczowe służące zabezpieczeniu wierzytelności nie uprawniają wierzyciela do jej bezpośredniego zaspokojenia". Hipoteka polega zatem na tym, aby w sytuacji nieuzyskania zaspokojenia od dłużnika osobistego wierzyciel mógł uzyskać zaspokojenie od dłużnika rzeczowego. W takiej sytuacji, jeżeli zobowiązany osobiście nie wykonuje należnego świadczenia pieniężnego, wierzyciel może wszcząć egzekucję przeciwko dłużnikowi rzeczowemu, jednak musi uprzednio uzyskać przeciwko niemu tytuł wykonawczy (wyrok SA w Łodzi z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt I ACa 1066/12).

Na uwagę zasługuje również, że zbliżona wątpliwość była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w odniesieniu do małżonka zobowiązanego

w przypadku skierowania egzekucji do majątku wspólnego. Jak zauważył NSA

w wyroku z 7 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 1479/17: "Zarówno w orzecznictwie, jak

i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że legitymacja do złożenia zarzutu przysługuje zawsze małżonkowi zobowiązanego w przypadku skierowania egzekucji do majątku wspólnego (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1183/15,

z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 36/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1155/14, wyroki WSA w Opolu z 1 lipca 2009 r., sygn. akt

I SA/OP 186/09 oraz z 13 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/OP 221/09; a także A. Cudak "Podmioty legitymowane do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej"; ZNSA nr 4/2009, str. 18-30)". W orzecznictwie sądowym przyjęto, że pozostawienie współmałżonka odpowiedzialnego majątkiem wspólnym za zobowiązania podatkowe drugiego z małżonków na zasadzie art. 29 O.p. bez ochrony prawnej (brak gwarancji czynnego uczestnictwa w postępowaniu poprzez doręczanie tytułu wykonawczego, zawiadomień o dokonanych czynnościach, składanie środków zaskarżania) byłoby działaniem naruszającym standardy gwarancji konstytucyjnych państwa prawa.

Ponadto wymaga zauważenia, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji przyznaje (w określonych przez prawo warunkach) swoisty status jako podmiotu uczestniczącego w postępowaniu w charakterze zobowiązanego. Taki swoisty status (zbliżony swoją charakterystyką) przewidywał wspomniany już wcześniej art. 110f § 1 u.p.e.a., gdzie ustawodawca w stosunku do nabywcy nieruchomości (po jej zajęciu) stwierdził, że może on uczestniczyć w postępowaniu: "w charakterze zobowiązanego". Skoro więc taki status przysługiwał nabywcy, który nabył nieruchomość po jej zajęciu, to trudno przyjąć, aby inaczej miał być traktowany nabywca przed zajęciem nieruchomości. Byłoby to rozwiązanie, które stawiałoby obu nabywców na nierównych pozycjach prawnych.

W kontekście dotychczasowych rozważań Sąd zwrócił również uwagę na dodane na mocy ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) przepisy art. 27i § 1 i § 3 u.p.e.a.

Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli prawo własności rzeczy lub inne prawo majątkowe obciążone zastawem skarbowym lub hipoteką przymusową zabezpieczającymi należność pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie zostało przeniesione na inny podmiot, podstawą do prowadzenia egzekucji z tej rzeczy lub prawa majątkowego jest:

1) tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego;

2) kolejny tytuł wykonawczy wystawiony zgodnie z art. 26ca § 1 pkt 2 ("Wierzyciel wystawia kolejny tytuł wykonawczy w razie (...): egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej – w przypadku przeniesienia tego przedmiotu na podmiot inny niż zobowiązany.").

W egzekucji z rzeczy lub prawa majątkowego obciążonych zastawem skarbowym lub hipoteką przymusową podmiot, o którym mowa w § 1, uczestniczy na prawach zobowiązanego, o czym stanowi art. art. 27i § 3 u.p.e.a.

W ocenie Sądu, nowelizacja u.p.e.a. potwierdza wypracowane

w orzecznictwie sądowym stanowisko, że przepis art. 38a O.p. nie uzasadnia odmowy przyznania dłużnikowi rzeczowemu prawa do uczestniczenia

w postępowaniu w charakterze zobowiązanego.

Niewątpliwie zaś w sytuacji uznania, że dłużnik rzeczowy ma prawo udziału

w postępowaniu w charakterze zobowiązanego, przepisy u.p.e.a. ustanawiają właściwe środki ochrony prawnej, np. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz skargę na czynność egzekucyjną. Wniesienie tych środków

i podjęcie skutecznej ochrony prawnej przez dłużnika rzeczowego wymaga jednak wiedzy dotyczącej przebiegu postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika osobistego. Strona, jako dłużnik rzeczowy, ma interes prawny w zaznajomieniu się

z dokumentami, które mogą mieć wpływ na jej sytuację prawną w stosunku do nieruchomości, w szczególności dokumentów, z których wynika źródło jej odpowiedzialności tą nieruchomością, jak również okoliczności wyłączających tę odpowiedzialność, jak i ograniczających tę odpowiedzialność. Skuteczne skorzystanie z przewidzianych przez u.p.e.a. środków prawnych wymaga udostępnienia dłużnikowi rzeczowemu, na jego żądanie, materiałów z postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika osobistego, umożliwiających m.in. zbadanie, czy dochodzony obowiązek istnieje stosownie do wskazywanych przez stronę w postępowaniu kasacyjnym norm art. 70 § 8 O.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 59 § 1 pkt 9 O.p. Niezależnie bowiem od zarzutów, które przysługują dłużnikowi rzeczowemu przeciwko wierzycielowi hipotecznemu, może on podnosić zarzuty przysługujące dłużnikowi osobistemu (art. 73 u.k.w.h.). Inicjatywa procesowa jest po stronie dłużnika rzeczowego i nie może być ograniczona w żaden sposób okolicznościami takimi jak te podnoszone w zaskarżonym postanowieniu.

Doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że prawo wglądu w akta sprawy, stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział

w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Prawo wglądu do akt sprawy stanowi konkretyzację uprawnienia przewidzianego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prawo to "jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji" (wyrok TK

z 27 czerwca 2008 r., sygn. K 51/07, OTK A z 2008 r. nr 5, poz. 87). Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej,

o której mowa w art. 7 k.p.a. Możliwość zapoznania się z materiałem zebranym

w aktach sprawy, jest istotnym uprawnieniem procesowym, gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej, pogłębia zaufanie obywatela do władzy publicznej stosownie do art. 8 k.p.a., stanowiąc jednocześnie wypełnienie obowiązku organu do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Określając relacje podmiotu uprawnionego do korzystania z akt oraz organu administracji, wskazywana jest konieczność ich współdziałania, celem zapewnienia efektywnego prowadzenia postępowania, zgodnie z obowiązującymi standardami dobrej administracji. To na organie ciąży obowiązek stworzenia warunków gwarantujących stronie rzeczywistą możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania

w ramach uprawnień procesowych (por. uchwała NSA z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18).

Uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w wydanym w sprawie wyroku NSA, należy uznać, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia

w przedmiocie odmowy wglądu do akt nie powinna ograniczać się jedynie do powołania się na fakt nieuznania skarżącej za stronę postępowania "głównego",

tj. w niniejszej sprawie zobowiązanego, ale należało również zbadać, czy skarżąca posiada w tej sprawie interes prawny, wywiedziony przy zastosowaniu art. 28 k.p.a.

z norm prawa administracyjnego, tj. art. 33 oraz art. 54 u.p.e.a. w zw. z art. 140 i art. 233 k.c.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy interes prawny skarżącej Spółki w zakresie prawa do przeglądania akt postępowania egzekucyjnego wobec dłużnika osobistego jest na tyle oczywisty i na tyle przekonująco poparty przepisami prawa materialnego, że jej prawo do uzyskania w trybie art. 73 § 1 k.p.a. dostępu do akt tej sprawy nie podlega żadnej wątpliwości.

W ponownym postępowaniu organ egzekucyjny będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. W tych ramach organ egzekucyjny powinien zapewnić stronie dostęp do akt postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec dłużnika osobistego w zakresie, w jakim strona ma interes prawny w zaznajomieniu się

z dokumentami, które mogą mieć wpływ na jej sytuację prawną w stosunku do nieruchomości, w szczególności dokumentów, z których wynika źródło jej odpowiedzialności tą nieruchomością, jak również okoliczności wyłączających tę odpowiedzialność, jak i ograniczających tę odpowiedzialność.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz

z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji na podstawie art. 145 § 1

pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego (art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.). Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składały się: wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2018 r. poz. 265). Podkreślić należy, że skarga została uwzględniona na skutek ponownego rozpoznania sprawy, a więc w powtórnym postępowaniu na skutek uchylenia przez NSA poprzedniego orzeczenia zapadłego w sprawie. Strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego na etapie po rozpoznaniu sprawy przez NSA, a w skardze został zawarty wniosek

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na kwotę zasądzonych na rzecz wygrywającej strony kosztów składały się zatem wynagrodzenie radcy prawnego oraz koszty w postępowaniu przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy (wpis sądowy od skargi).