Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 585/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40, art. 94 ust. 1, art. 35, art. 5a ust. 1 i 2, art. 36
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Piekoszowie z dnia 23 lutego 2005 r. nr XXVI/253/2005 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 585/19

UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXVI/253/2005 z 23 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa wsi Micigózd, Rada Gminy w Piekoszowie, powołując jako podstawę prawną art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", uchwaliła statut sołectwa Micigózd, stanowiący załącznik do tej uchwały.

W § 14 ust. 2 lit. c i d Statutu wskazano, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybór i odwołanie sołtysa oraz wybór i odwołanie członków rady sołeckiej", z kolei w § 16 ust. 4 Statutu stwierdzono, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, zaś w § 23 ust. 1, że "dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami,

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 14 ust. 2 lit. c i d uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, a także wprowadzenie w treści § 23 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powyższych przepisów i zastrzeżenie w § 16 ust. 4 Statutu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując się na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, konsultacje z mieszkańcami stanowią obligatoryjny element uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Prokurator wskazał, że Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się w jej treści do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a z dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle przeprowadzone. Należy zatem przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy statut sołectwa nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. Prokurator wskazał, że projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 18 września 2014 r. w sprawie III SA/Kr 380/14 wskazał, że faktu poprzedzenia uchwały konsultacjami nie można uzasadniać tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, zaś zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Niezależnie od powyższego autor skargi podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

W ocenie skarżącego, z redakcji § 14 ust. 2 lit. c i d Statutu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru i odwołania Sołtysa oraz wyboru i odwołania członków Rady Sołeckiej". Wskazane przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora, powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych znaczeniach: po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie, jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (§ 22 ust. 1 Statutu).

Prokurator podkreślił, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionym do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 23 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Art. 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Dodatkowo zastrzeżono w § 16 ust. 4 Statutu, że zebranie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego, podczas gdy określenie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Skarżący zarzucił także, że § 16 ust. 4 Statutu, jest sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g., który określa, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Zatem wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności, jest nieuprawnione.

Ponadto skarżący podniósł, że § 16 ust. 4 Statutu w zakresie przyznania zebraniu kompetencji do postanowienia o przeprowadzeniu tajnego głosowania istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 24 u.s.g. Zasada jawności określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi filar demokratycznego państwa prawnego, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu odpowiedzi jej autor wskazał, że w art. 91 u.s.g. jest mowa o dwóch rodzajach naruszenia prawa: istotnym i nieistotnym. Do istotnego naruszenia prawa zalicza się przykładowo naruszenie przez organy gminy przy podejmowaniu uchwały przepisów o właściwości, czy naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta 14 lat temu i przez tak długi okres czasu żaden z jej mieszkańców nie kwestionował braku jej konsultacji z mieszkańcami bądź wadliwości uchwały. Zatem, zdaniem organu, należy przyjąć, że naruszenie prawa poprzez brak konsultacji nie było istotnym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Organ dodał, że art. 35 u.s.g. stanowi, że tylko organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, dlatego niezasadne jest żądanie uchylenia uchwały w całości, bo nie wszystkie zapisy skarżonej uchwały dotyczą organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, a jedynie sprawy organizacji i zakresu działania tych jednostek wymagają przeprowadzenia konsultacji. Natomiast sprawy nie mieszczące się w zakresie tych pojęć mogą być regulowane z pominięciem konsultacji z mieszkańcami.

Nie jest również istotnym, zdaniem organu, zarzucane naruszenie prawa dotyczące głosowania tajnego i wymagania quorum dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jej przedmiotem jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa, stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Dlatego też, stosownie do art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., pomimo, że od jej podjęcia upłynęło 14 lat, dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy w ocenie Sądu jest ona sprzeczna z prawem.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne", poczynając od 9 czerwca 1996 r. obowiązuje art. 5a, zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2 w wersji obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały). Niewątpliwie jeden z ustawowych przypadków, kiedy są wymagane konsultacje wskazany został w art. 35 ust. 1 u.s.g. Z kolei art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z 3 września 2013r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce umieszczenia danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji (por. wyrok TK z 27 listopada 2000 r., U. 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293). Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w Piekoszowie, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Organ gminy nie wskazał, aby taka regulacja została w ogóle w Gminie wprowadzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g. Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że rada gminy zgodnie z prawem nadała statut przedmiotowej jednostce pomocniczej gminy w sytuacji, gdy wcześniej w ogóle nie podjęła uchwały określającej zasady i tryb przeprowadzenia tych konsultacji w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w szczególności w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej jest zdania, że określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze określenie (obecne w art. 35 ust. 1 u.s.g.) obejmuje nie tylko drugie z wymienionych (obecne w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. A. Feja-Paczkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy-co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

Sąd dostrzega, że przeciwny pogląd w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 9 czerwca 2010 r. II OSK 378/10 i z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (oba dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) pozbawieni być powinni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie zasad i trybu wyboru organów tej jednostki pomocniczej.

Z drugiej strony, pogląd o rozróżnieniu konsultacji obligatoryjnych i fakultatywnych w ramach art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. rodzi obawę o to, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. Jeżeli lokalny prawodawca dokona zmian w treści statutu jednostki pomocniczej, które będą dotyczyły kwestii innych niż wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., to uchwały wprowadzającej te zmiany nie można wyeliminować z obrotu prawnego wyłącznie w oparciu o brak konsultacji. W tym zakresie konsultacje miałyby przecież charakter fakultatywny. Dopiero całkowite pominięcie konsultacji w procedurze uchwalenia statutu jednostki pomocniczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności całego statutu, bowiem oznacza to brak konsultacji także w zakresie, w którym są one obligatoryjne oraz rodzi obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego aktu, który nie określałby wszystkich elementów przewidzianych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g.

W efekcie można mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, tzn. obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, pojawią się kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", iż konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (zob. A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy-co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017).

Po trzecie, pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez brak konsultacji społecznych należy zauważyć, że jest wprost przeciwnie. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r. III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się bowiem art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Zatem wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było, jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. Nie ma też znaczenia okoliczność, że zaskarżona uchwała została podjęta 14 lat temu i przez tak długi okres czasu żaden z mieszkańców nie kwestionował braku jej konsultacji. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, jeżeli w ocenie Sądu akt prawa miejscowego jest sprzeczny z prawem, to dopuszczalne jest stwierdzenie jego nieważności bez względu na okres czasu, jaki upłynął od jego podjęcia.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom, w tym oczywiście wszystkie elementy wskazane w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z: 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, wyrok WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, wyrok WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa,gov.pl). Powyższy pogląd zresztą koresponduje z tym fragmentem uzasadnienia wyroku NSA z 1 września 2010 r., w którym jest mowa o tym, że zakres działania jednostki pomocniczej dotyczy zakresu przedmiotowego (kompetencyjnego) i terytorialnego (granic) danej jednostki pomocniczej.

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał, ponieważ jej nie posiada.

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny omówiony wyżej zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., który sam w sobie stanowił podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 14 ust. 2 lit. c i d Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, wyłącznej kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie - w § 12 - zawarto zapis definiujący, czym jest zebranie wiejskie w rozumieniu uchwały, wskazując, że jest ono organem uchwałodawczym w sołectwie, a prawo do udziału w takim zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa (art. 13 Statutu). Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie mieszkańców obecnych na zebraniu wiejskim jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyznanie zebraniu wiejskiemu - definiowanemu tak jak w kontrolowanym Statucie - charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, zwłaszcza, że § 14 ust. 1 Statutu wskazuje, że sołtys i rada sołecka wybierani są przez mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru organów sołeckich dokonają ważnie wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 14 ust. 2 lit. c i d Statutu są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 23 ust. 1 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą.

Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2019 r., II SA/Ke 382/19, art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W konsekwencji również zaskarżone postanowienia § 14 ust. 2 lit. c i d oraz § 23 ust. 1 Statutu zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów i zastrzeżenie w § 16 ust. 4 zaskarżonego Statutu, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu głosowania tajnego.

Przywołane przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że:

1. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 u.s.g.).

2. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. (art. 11b u.s.g.).

3. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. (art. 14 u.s.g.).

Zdaniem skarżącego Prokuratora, zasada jawności stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego, a zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Egzemplifikację tej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności przytoczone art. 11b ust. 1 i 2 oraz art. 14 u.s.g, które choć dotyczą organów gminy, mają odpowiednie zastosowanie również do sołectw.

Przychylając się do poglądu zaprezentowanego w skardze Sąd kierował się następującą argumentacją.

Nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05, publ. OTK-A 2006/3/30, Dz. U. 2006/49/358, LEX nr 182494).

Jawność ta jest realizowana również w ustawie o samorządzie gminnym, a jej wyrazistym przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Sąd dostrzega, że przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.). Nie można jednak przyjąć poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a także, aby możliwość dopuszczenia tajnego głosowania na posiedzeniach rady gminy wymagała szczególnego przepisu rangi ustawowej, a takie samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim odbywało się bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia, a mogło być postanowione tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego. Dla takiej wykładni trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie i nie ma go również w uzasadnieniu stanowiska organu.

Należy dodać, że celem zaskarżonej regulacji zawartej w § 16 ust. 4 Statutu jest dopuszczenie tajnego głosowania w innych sprawach, niż określone w przepisach szczególnych. Określa on więc kolejny, nie mający ustawowego umocowania wyjątek od zasady jawności życia publicznego i powszechnego dostępu do informacji publicznej chronionego art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001.112.1198 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami), w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.