Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2597/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 2 i w zw. z art., 32 ust. 4 pkt 2, art. 4 oraz art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 28 i art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 17 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 421/18 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Kr 421/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., póz. 290 ze zm.), nakazał inwestorowi Gminie [...] wykonanie rozbiórki odcinka drogi gminnej [...] Nr [...] o powierzchni 0,0177 ha (0,0034 ha+0,0143 ha) położonej na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] poprzez usunięcie warstwy asfaltu i podbudowy oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (działka budowlano-rolna B-Rllla), zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z 29 listopada 2016 r. oraz odpowiednie oznakowanie i zabezpieczenie rozebranego odcinka drogi. Organ oznaczył termin wykonania obowiązku do 31.05.2017 r.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem (odbudową) drogi gminnej nr [...][...] położonej na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zaznaczył, że w sprawie został wydany wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 178/16, który zawiera wiążące wskazania co do dalszego postępowania.

Organ ustalił, że zamiarem Gminy [...] (dalej także jako: inwestor) był remont drogi gminnej nr [...] w obrębie jej istniejącego pasa. Sporna droga biegła częściowo po działce nr ewid. [...] stanowiącej własność R. N.. Wynika to z kserokopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1977 r. zaewidencjonowanej pod nr [...], znajdującej się w projekcie załączonym do zgłoszenia znak: [...] z 28.09.2010 r, a także ze zdjęć opublikowanych w internecie z 15.10.2003 r. i 17.08.2010 r. oraz zdjęć lotniczych obejmujących lata 2002/2003 – 2009, pozyskanych z witryny [...] Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Organ wskazał, że nie jest w stanie ustalić, jaka część działki została zajęta pod drogę w trakcie robót remontowych przeprowadzonych przez Gminę [...] w 2010 r. Nadmienił, że Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z [...].06.2013 r. odmówił nabycia z mocy prawa 1.01.1999 r., przez Gminę [...] własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] zajętej według Gminy pod drogę gminną nr [...] relacji [...]. Z w/w decyzji wynika, że Gmina [...] "nie posiada dokumentacji potwierdzającej, że działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid.. [...] była zajęta pod pas drogowy drogi gminnej nr [...][...]. Brak jest również dokumentów poświadczających wykonywanie przez zarządcę drogi władania na przedmiotowej drodze".

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. organ nałożył na Gminę obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], na cele budowlane, z którego inwestor się nie wywiązał.

Organ podkreślił, że roboty przy drodze gminnej nr [...][...] położonej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...], wykonano na podstawie zgłoszenia dokonanego 28 września 2010 r., które działki nr ewid. [...] w [...] nie obejmowało.

Organ wskazał, że z uwagi na to, że roboty związane z remontem drogi zostały zakończone w 2010 r., w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7. Z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr ewid. [...] w [...], należało orzec o nakazie rozbiórki.

W wyniku rozpoznania odwołania Gminy [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi Gminie [...] wykonanie rozbiórki fragmentu drogi gminnej [...] Nr [...] położonego na działce ewid. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] o powierzchni 0,0143 ha poprzez usunięcie warstwy asfaltu i podbudowy oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (działka budowlano - rolna B-Rllla) waz z odpowiednim oznakowaniem i zabezpieczeniem rozebranego odcinka drogi zgodnie z załącznikiem do decyzji, tj. z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą z 29 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że organ l instancji prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane zrealizowane przez Gminę na ww. działce ewid. nr [...] jako remont istniejącego fragmentu drogi, co wynika z faktu, że przebiegający po tej działce fragment drogi gminnej posiadał mocno zniszczoną nawierzchnię bitumiczną, zaś jak wynika z kosztorysu powykonawczego, inwestor wykonał roboty budowlane polegające na mechanicznym czyszczeniu nawierzchni drogowej ulepszonej, skropleniu jej asfaltem, wyrównaniu istniejącej podbudowy mieszanką mineralno - asfaltową z wbudowaniem mechanicznym oraz położeniu nawierzchni z mieszanki mineralno - bitumiczne grysowych. Tego rodzaju robót budowlanych nie sposób uznać za budowę nowego odcinka drogi czy też, jak błędnie wskazywano w treści zgłoszenia dokonanego przez inwestora, jako odbudowy fragmentu drogi. Odbudowa polega bowiem na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Pojęcie odbudowy wiąże się zatem z wcześniejszym rozebraniem istniejącego obiektu budowlanego, a następnie jego odtworzeniem. Remont natomiast dotyczy istniejącego obiektu, w którym dochodzi do wymiany poszczególnych jego elementów i zastąpieniu ich nowymi.

Roboty budowlane wymagały od inwestora zgłoszenia zamiaru ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. W wydanym w tej sprawie wyroku stwierdzono, że wobec braku stosownego zgłoszenia obejmującego zakresem robót budowlanych także działkę nr [...], nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia, czy inwestycja została dokonana w miejscu istniejącej wcześniej drogi, czy też zajęła dodatkowo dalszy obszar działki nr [...]. Realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz jest samowolą budowlaną. Brak możliwości wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania działką ewid. nr [...] w miejscowości [...] stanowi naruszenie prawa, którego ze względu na brak zgody właścicielki w/w działki na zalegalizowanie przeprowadzonych na niej robót nie da się usunąć w postępowaniu naprawczym. Stan zgodności inwestycji z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami techniczno - budowlanymi, lecz także możliwość wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do żądania od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jednakże nie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego mogą odstąpić od badania legitymowania się przez inwestora w/w prawem. Powyższe mogłoby bowiem prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że w świetle art. 52 ustawy Prawo budowlane prawidłowe było skierowanie decyzji rozbiórkowej do inwestora, aczkolwiek kwestią warunkującą możliwość nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora jest posiadanie przez niego w dacie orzekania, tytułu prawnego do obiektu, który pozwoliłoby mu na legalne wykonanie orzeczonego obowiązku. W szczególnych przypadkach obowiązki wymienione w art. 52 u.p.b. można jednak kierować do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Tego rodzaju przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Właścicielka działki ewid. nr [...] nie wyraziła Gminie zgody na wykonanie na terenie jej nieruchomości przedmiotowych robót budowlanych, a zatem nakładanie na nią robót budowlanych związanych z likwidacją stwierdzonej samowoli budowlanej byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem. Ponadto R. N. domagała się, aby Gmina usunęła fragment drogi przebiegający przez jej działkę, a zatem nie ma podstaw, aby przypuszczać, że będzie uniemożliwiała inwestorowi wykonanie nałożonego na niego obowiązku.

Organ odwoławczy wytknął jednakże organowi I instancji brak podstaw prawnych do orzeczenia terminu wykonania rozbiórki. Wskazał również, że z inwentaryzacji powykonawczej z 29.11.2011 r. oraz szkicu polowego z 21.11.2016 r. wynika, że powierzchnia fragmentu drogi gminnej [...] Nr [...] przebiegająca po działce ewid. nr [...] w [...] wynosi 0,0143 ha, a nie jak wskazano w skarżonej decyzji PINB 0,0177 ha. W związku z powyższym koniecznym było zreformowanie skarżonej decyzji, co nie narusza art. 139 k.p.a., albowiem orzeczony na etapie postępowania zakres rozbiórki jest mniejszy niż w skarżonej decyzji PINB. Organ II instancji dodał również, że treść nakazu winna być jasna i precyzyjna. PINB w sentencji zaskarżonej decyzji co prawda powołał się na inwentaryzację geodezyjną powykonawczą drogi gminnej [...] jednak nie uczynił jej załącznikiem do przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu dla lepszego doprecyzowania zakresu nakazu niezbędny jest taki załącznik. W związku z powyższym, organ reformując zaskarżoną decyzję uzupełnił ją o przedmiotowy załącznik.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując na skutek skargi Gminy [...] kontroli zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r., nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalenia organu odwoławczego co do okoliczności faktycznych, istotnych dla jej rozstrzygnięcia Sąd w pełni podzielił zaznaczając, że czyni je integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Sąd potwierdził, że dla wyniku sprawy istotne znaczenie ma wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 178/16 , mocą którego ze względu na treść art. 153 p.p.s.a., w toku ponownego rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego były związane. W wyroku tym Sąd przesądził, że zrealizowane roboty budowlane polegały na remoncie przedmiotowej drogi, a zatem nie stanowiły budowy, przebudowy lub odbudowy, a zatem nie wymagały pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Przedmiotowy wyrok obejmował również zobowiązanie organów do ustalenia w toku ponownego procedowania, czy Gmina [...] dysponowała nieruchomością obejmującą działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] na cele budowlane

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ustalono, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie w tym przedmiocie nie zostało przedstawione przy zgłoszeniu remontu w 2010 r., w którym Gmina wskazała tylko działki nr [...] i [...]. W toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w trybie art. 51-51 Prawa budowlanego Gmina owego braku nie uzupełniła. Organy obu instancji zasadnie uznały zatem, że inwestor nie wykazał w sposób wymagany w tym postępowaniu, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] na cele budowlane w zakresie określonym w zgłoszeniu remontu przedmiotowej drogi. Brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art.30 ust. 2 i w zw. z 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, oznacza, że inwestor nie spełnił podstawowego warunku do uprawniającego do wykonania zgłoszonych prac budowlanych. W konsekwencji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zdaniem Sądu, decyzja reformatoryjna organu II instancji, w której organ precyzyjnie określił obszar działki nr 639, na którym zrealizowano drogę i który został objęty nakazem rozbiórki, odpowiada prawu. Wskazany przez organ odwoławczy obszar jest mniejszy od wskazanego w decyzji organu l instancji, tym samym nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Powyższa kwestia została prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od wyroku z 13 czerwca 2018 r. wniosła Gmina [...] zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

1) art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 6 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, że pomimo braku prawa własności do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, tj. wykonanie robót budowlanych w obszarze działki nr [...], którego dotyczy postępowanie, skarżący nie będąc właścicielem nieruchomości na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, ani nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostaje adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego

2) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 50 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o nierozważenie wszystkich zebranych w sprawie dowodów, tj. poprzez niepodjęcie działań mających na celu dopuszczenie możliwości legalizacji obiektu budowlanego, tj. wykonanych robót budowlanych w obszarze działki nr 639,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, możliwe było zalegalizowanie wykonanych przez inwestora robót budowlanych w obszarze działki nr [...],

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego niezastosowania;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 3 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 2 i w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organ administracji publicznej w sposób prawidłowy ustalił, iż w ramach postępowania legalizacyjnego nie było możliwe zalegalizowanie wykonanych przez Inwestora robót budowlanych w obszarze działki nr 639;

2) art. 50-51 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej w sposób prawidłowy ustalił, iż w ramach postępowania legalizacyjnego nie było możliwe zalegalizowanie wykonanych przez inwestora robót budowlanych w obszarze działki nr [...], a co za tym idzie nakazanie inwestorowi rozbiórki odcinka drogi gminnej [...] Nr [...] o powierzchni 0,0143 ha w obszarze działki nr ewid. [...];

3) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku ewentualnego uznania, iż skarżący posiada uprawnienie do dysponowania gruntem na cele budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uniemożliwienie legalizacji robót budowlanych w obszarze działki nr ewid. [...], tj. legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. N. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Ocena Sądu I instancji, że nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do inwestora, pomimo, iż nie jest on właścicielem nieruchomości na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, ani nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie narusza art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.c. Należy zauważyć, że podane w tej podstawie kasacyjnej przepisy prawa spornej kwestii dotyczącej adresata decyzji w sprawie rozbiórki bezpośrednio nie regulują. Pojęcie strony, którym operuje ustawodawca w art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. obejmuje zarówno podmioty, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie administracyjne dotyczy bezpośrednio, tj. podmiotu, który jest adresatem rozstrzygnięcia organu administracji, jak i podmioty, których postępowanie administracyjne dotyczy w sposób pośredni w związku z tym, że decyzja nie rozstrzyga wprost o ich prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na te prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tymi podmiotami. O ile zatem adresat decyzji jest co do zasady stroną postępowania, o tyle nie każda strona postępowania musi być adresatem decyzji. Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na przepisy art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a. w celu zakwestionowania prawidłowości nałożenia nakazu rozbiórki na inwestora nie jest zatem wystarczające do wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku uzasadniającej jego uchylenie.

Ponadto stwierdzić trzeba, że na gruncie administracyjnoprawnym, kwestii adresata w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki nie można też rozstrzygać wyłącznie w odniesieniu do powołanego przez stronę przepisu art. 140 k.c., mianowicie z tego względu, że powyższa kwestia regulowana jest przepisami ustawy odrębnej, tj. jest bezpośrednio normowana niepowołanym w podstawach kasacyjnych przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu przyjmuje się, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji oraz że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Stanowisko takie wynika z uznania, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się jednak adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora w sytuacji, gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2019 r., II OSK 2247/18). Skierowanie nakazu do inwestora dopuszczalne jest w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2019 r., II OSK 2558/17). W takiej sytuacji, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11). Mając na uwadze, że tożsame stanowisko odnośnie od tej kwestii zajął Sąd I instancji, a Gmina [...] nie zdołała go podważyć z uwagi na brak wskazania w podstawach kasacyjnych przepisu prawa, którego dyspozycja obejmuje sytuację przez nią obecnie kwestionowaną, zarzuty skarżącej łączące błąd w określeniu adresata decyzji rozbiórkowej z naruszeniem art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.c. uznać należało za chybione.

Niezasadne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Gminy także w zakresie, w jakim kieruje ona przeciwko zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o nierozważenie wszystkich zebranych w sprawie dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 50 § 1 k.p.a.) i niepodjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania wykonanych przez inwestora na działce nr [...] robót budowlanych, łączące się z zarzutami naruszenia 3 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 2 i w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 4 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej strona wielokrotnie akcentuje, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organy powinny podjąć czynności zmierzające do legalizacji tych robót, gdyż nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości ich legalizacji. Odnosząc się do tych zarzutów przypomnieć trzeba, że odmowa zalegalizowania odcinka drogi gminnej [...] położonej na działce nr ewid. [...] opierała się wyłącznie na stwierdzeniu, że Gmina nie wykazała prawa dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Zważywszy, że faktu nieposiadania tego prawa skarżąca gmina nie kwestionuje, przyjąć trzeba, że zarzuty kasacyjne zmierzają do doprowadzenia do podważenia stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością w sposób wymagany przepisami art. 3 pkt 11 w związku z art. 30 ust. 2 i w zw. z 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane, oznacza, że inwestor nie spełnił podstawowego warunku uprawniającego do legalizacji prac budowlanych w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że celem przepisów art. 50 oraz 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodności wyłącznie z przepisami prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego, gdyż w ramach postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego nadzorują i kontrolują przestrzeganie przepisów prawa budowlanego, zatem do ich zadań nie należy ochrona właściciela obiektu przed wkraczaniem w sferę jego prawa cywilnych. Zapatrywania tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy obecnie uznać stanowisko, w świetle którego nie ma podstaw do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogą pomijać tego, że wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z warunków legalnego wykonywania robót budowlanych, co wynika między innymi z art. 4 Prawa budowlanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 marca 2019 r. II OSK 1041/17; z 14 stycznia 2019 r. II OSK 593/18; z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17; z 31 marca 2015 r. II OSK 2079/13; z 22 sierpnia 2014 r. II OSK 490/13). Stanowisko to opiera się na złożeniu, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym zastosowanie mają w tym zakresie reguły ogólne, zatem w postępowaniu naprawczym wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane następuje poprzez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r. Nr 2, poz. 22), w świetle której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem uznanie, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, jednakże nie wyłącza to badania w postępowaniu naprawczym uprawnienia do dysponowania nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2019 r., II OSK 384/17; z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 1972/14). Omawiana kwestia w tożsamy sposób jest prezentowana w piśmiennictwie (por. M. Wincenciak [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Plucińskiej - Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uwaga nr 11 do art. 51). Przyjęcie odmiennego stanowisko prowadziłoby do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15; z 14 stycznia 2014 r. II OSK 1900/12).

Przede wszystkim zauważyć jednak trzeba, że skarżąca kasacyjnie Gmina pomija całkowicie okoliczność, iż na gruncie tej sprawy u podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji w omawianym powyżej zakresie leżało stwierdzenie, że obowiązek organów nadzoru budowlanego polegający na ustaleniu, czy Gmina posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 178/16, wiążących organy oraz sąd administracyjny na mocy art. 153 p.p.s.a. Brak zarzutów kasacyjnych celujących w podważenie związania Sądu I instancji oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku z 14 kwietnia 2016 r. sprawia, że stanowisko tego Sądu o konieczności ustalenia w toku postępowania administracyjnego, czy inwestor legitymował się prawem dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane, nie zostało rozpoznawaną skargą kasacyjną skutecznie zakwestionowane.

W konsekwencji, zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 k.p.a. również należało uznać za niestanowiące usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.