Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 94/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. W. następcy prawnego E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] 2. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. W. – następcy prawnego E. W. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 257/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę E. W. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazano, że wnioskiem z dnia 8 listopada 2002 r. B. K. i Z. K. wystąpili do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie silosów na oborę na działce nr 325, rozbudowie płyty gnojowej na działce nr 325, przebudowie zbiornika na gnojówkę na działce nr 325 oraz budowie silosów na kiszonki na działce nr 269/1. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] (dalej: "decyzja Burmistrza z [...]11.2002 r."), Burmistrz – działając na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.; dalej: "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.z.p.") – ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, na działce położonej w [...] oraz na działce położonej w [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] (dalej: "decyzja Burmistrza z [...].08.2004 r."), Burmistrz zmienił własną decyzję z [...] .11.2002 r. poprzez zastąpienie zdania: "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowa silosów na oborę, 2. rozbudowa płyty gnojowej, 3. budowa zbiornika na gnojówkę, 4. budowa silosów na kiszonki" zdaniem: "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie: 1. przebudowa silosów na oborę, 2. przebudowa płyty gnojowej, 3. budowa zbiorników na gnojówkę, 4. budowa silosów na kiszonki na działce nr [...] położonej w [...]. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w odległości 8,0 m od granicy działki nr 270".

Skarżąca, właścicielka działki nr 270 sąsiadującej z terenem inwestycji, pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z [...].11.2002 r.

Pismem z dnia [...]grudnia 2007 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. Według Skarżącej decyzja o zmianie decyzji ostatecznej została wydana z naruszeniem prawa, gdyż zapadła w trakcie trwania postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza z [...].11.2002 r. Takie działanie stanowi o rażącym naruszeniu konkurencyjności trybów postępowania.

Kolejnym wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r. Skarżąca wystąpiła do SKO z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z [...].11.2002 r., podnosząc, że decyzja ta nie określa żadnych warunków w zakresie komunikacji, a ponadto nie zawiera jakichkolwiek wymagań dotyczących osób trzecich ani linii rozgraniczających na mapie. Budowa silosów nie oznacza budowy zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową. Silosy zlokalizowano w odległości 5 m od budynku gospodarczego stanowiącego jej własność. Według strony odległość ta powinna wynosić co najmniej 8 m, nadto inwestycję zlokalizowano po stronie wietrznej względem budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] i [...] (dalej: "Decyzja SKO z [...].03.2008 r."), SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. i zmieniającej ją decyzji Burmistrza z[...].08.2004 r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] (dalej: "decyzja SKO z [...].05.2008 r."), organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z [...].03.2008 r.

W skardze na decyzję SKO z [...].05.2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...].03.2008 r., a także decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. oraz zmieniającej ją decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r.

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Po 635/08, WSA uchylił obie zaskarżone decyzje SKO.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (dalej: "decyzja SKO z [...].01.2010 r."), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. zmienionej decyzją Burmistrza z [...].08.2004 r. W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja pozostaje w zgodności z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). SKO podkreśliło również, że w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. granice terenu inwestycji oznaczono kolorem żółtym. Natomiast w załączniku graficznym do decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r., organ ten nie zaznaczył już w taki sam sposób terenu przyszłej inwestycji. Określił jedynie, że budowa silosów na działce nr [...] będzie usytuowana w odległości 8 m od granicy działki o nr 270, zaś od ściany budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce – 17 m. SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy powinna nakazywać inwestorowi, aby lokalizował obiekty w sposób odpowiadający tym wymogom. Kwestionowana przez Skarżącą decyzja Burmistrza nie zawiera takiego wymogu, jednak wyznacza te odległości w sposób odpowiadający przepisom rozporządzenia. Odległości te zwiększono zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem SKO, nie ulega wątpliwości, że jest to naruszenie prawa jednak nie takie, które pozwala na eliminację decyzji Burmistrza z[...].11.2002 r. oraz z [...].08.2004 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Wyznaczenie wprost wymaganych odległości dla sytuowania silosów jest przejawem dbałości o ochronę interesów osób trzecich i stanowi realizację wymogu normy zawartej w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. oraz z [...].08.2004 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] (dalej: decyzja SKO z [...].02.2010 r.") SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...].01.2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowana decyzja organu I instancji wprawdzie nie wskazuje, na której z działek mają być usytuowane projektowane budowle, jednak powołuje się na wniosek inwestora, który z kolei ściśle określił położenie poszczególnych obiektów. Zagrodę inwestora tworzą dwie działki: nr 269/1 i "323", które faktycznie znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi. Z tego względu nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odwołaniu, że silosy nie stanowią elementu zabudowy zagrodowej. Skarżąca kwestionuje decyzję jedynie w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 269/1, graniczącej z jej nieruchomością oznaczoną nr ewid. 270. W załączniku graficznym do decyzji z [...].11.2002 r. granice terenu inwestycji zakreślono kolorem żółtym, co każe przyjąć, że są to linie rozgraniczające teren inwestycji. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy wprawdzie wprost wyznacza odległości, które winny być zachowane przy sytuowaniu przedmiotowych budowli rolniczych, ale czyni to w taki sam sposób, jak odnośne rozporządzenie. W decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. odległości te zresztą zwiększono z korzyścią dla właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W skardze do WSA E. W., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła rozstrzygnięciu SKO, że: 1) organ nie wykonał wskazań zawartych w wyroku WSA o sygn. II SA/Po 635/08; 2) SKO całkowicie przemilczało kwestię trybu, w jakim dokonano zmiany decyzji pierwotnej – a mianowicie z rażącym naruszeniem konkurencyjności trybów postępowania, gdyż decyzja zmieniająca została wydana w czasie, gdy toczyło się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji pierwotnej (zmienianej); 3) dokładne umiejscowienie inwestycji (lokalizacja silosów) wykraczało poza kompetencje Burmistrza; 4) mapa sytuacyjna będąca załącznikiem do pisma [...] nie zawiera działki "323", na której też przewidziano realizację planowanej inwestycji; nie można realizować inwestycji bez wskazania dokładnego miejsca lokalizacji; 5) decyzja o warunkach zabudowy nie wskazuje, gdzie każda z wymienionych w niej inwestycji będzie realizowana, na jakiej działce i w jakiej jednostce bilansowej; 6) nie podano parametrów inwestycji, co uniemożliwia prawidłowe określenie warunków i wymagań, które planowana inwestycja powinna spełniać; 7) SKO badało decyzję o warunkach zabudowy tylko w części ustalającej warunki zabudowy dla działki nr 269/1, tymczasem winno dokonać oceny całej decyzji; 8) decyzja jest sprzeczna z m.p.z.p., bowiem budowa silosów na kiszonkę wyklucza na zawsze możliwość zabudowy zagrodowej lub mieszkaniowej określonej w m.p.z.p.; stwierdzenie przez SKO, że silosy na kiszonkę stanowią element zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy takiej zabudowy po prostu nie ma, jest nie do przyjęcia; 9) decyzja o warunkach zabudowy nie określa warunków wynikających z przepisów szczególnych (np. z warunków technicznych), warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (np. zjazdy), wymagań dotyczących osób trzecich, linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie; w decyzji o warunkach nie określono w sposób prawidłowy linii rozgraniczających teren inwestycji, część opisowa jest niezgodna z częścią graficzną; 10) w decyzji o warunkach winno zamieścić się informację, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, 11) silosy nie stanowiły i nie mogą stanowić zorganizowanej całości gospodarczej składającej się na zabudowę zagrodową, ich usytuowanie wyklucza na tym terenie możliwość zabudowy zagrodowej zgodnej z m.p.z.p.; 12) decyzja o warunkach zabudowy narusza warunki techniczne, bowiem silosy zlokalizowano 5 m od budynku gospodarczego strony Skarżącej; 13) strona została zawiadomiona tylko o posiedzeniu SKO w dniu [...] stycznia 2010 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. o sygn. IV SA/Po 257/10 WSA oddalił skargę, podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez SKO. WSA ustalił, że SKO jedynie na skutek oczywistych omyłek przywołało numery działek "323" i "26/1" zamiast prawidłowych "325" oraz "269/1". Dla przedmiotowej miejscowości w latach 1994 do końca 2003 r. obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony uchwałą [...] (dalej: "Plan"). Zgodnie z tym Planem działka nr 325 znajduje się w niewielkiej części w jednostce bilansowej 8.21.RO (tereny upraw ogrodniczych i sadów), a w dominującej części w jednostce bilansowej 8.22.MR (tereny zabudowy zagrodowej). Działka nr 269/1 znajduje się natomiast w jednostce bilansowej 8.20.MR.MN. W dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w dniu wydania decyzji Burmistrza z [...].11.2004 r. wnioskodawcy mieli zabudowę zagrodową na działce nr 325. Działkę tą od działki nr [...] oddziela pas drogowy (droga publiczna); obie działki leżą w bliskim sąsiedztwie, nie dalej niż 12 m przez drogę, choć nie naprzeciwko siebie; w dacie orzekania przez Kolegium na działce nr 269/1 wybudowane są silosy płaskie na kiszonki. W takim stanie faktycznym SKO prawidłowo przyjęło, że decyzja Burmistrza z [...].11.2002 r., zmieniona decyzją Burmistrza z [...].08.2004 r., nie jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Także zaskarżona decyzja SKO z [...].02.2010 r. i poprzedzająca ją decyzja SKO z [...].01.2010 r. nie są obarczone wadami, które skutkowałyby koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo WSA stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje zaistnienie trzech przesłanek: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu, który został naruszony, 3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze. SKO w zaskarżonej decyzji trafnie ustaliło, że inwestorzy na działce nr 325 mieli już siedlisko i w ramach planowanej inwestycji dokonywali przebudowy i uzupełnienia istniejących budynków, a silosy na kiszonkę stanowią element zabudowy zagrodowej, bowiem służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Fakt, że budynki gospodarcze istniały do 14 listopada 2002 r. na działce nr 325, a silosy mają powstać na działce nr 269/1 (na działkach po obu stronach drogi publicznej), nie ma znaczenia dla uznania, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą, składającą się na zabudowę zagrodową. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 u.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczony na mapie w stosownej skali. W części graficznej decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r., będącej mapą sytuacyjną w skali 1:500, granice terenu inwestycji oznaczono liniami koloru żółtego; są to linie rozgraniczające teren inwestycji i jednocześnie wyznaczające pole inwestycyjne. Linie te nie zostały poprowadzone jako jedna inwestycja tylko z tego względu, że znajdują się po przeciwnej stronie tej samej drogi, która nie jest własnością inwestorów i nie jest objęta planowaną inwestycją. Burmistrz w części graficznej decyzji z [...].08.2004 r., wbrew dyspozycji przywołanego przepisu, nie zaznaczył linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. Określono na niej, zamiast tych linii, konkretne usytuowanie planowanych budynków i budowli oraz wskazano dokładne odległości między nimi a granicą działki nr 270 i położonym na tej działce budynkiem mieszkalnym. WSA zwrócił uwagę, że decyzja zmieniająca – jako wydana w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – winna być odczytywana łącznie z decyzją zmienianą, do której wyraźnie się odnosi; oświadczenie woli organu administracji, zawarte w decyzji zmieniającej zawiera w sobie jedynie takie postanowienia, które stanowią modyfikację oświadczenia woli zawartego w decyzji pierwotnej. Według WSA, zamieszczone w decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. stwierdzenie: "Załącznik graficzny do decyzji nr [...] r. z dnia [...].11.2002 r. otrzymuje formę jak załącznik do niniejszej decyzji", należy rozumieć w ten sposób, że zmianie uległy tylko te istotne elementy załącznika graficznego decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r.., które na nowo i odmiennie określono w decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. Ta technika formułowania decyzji zmieniającej nie jest co prawda doskonała, ale nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. Sąd przytoczył utrwalony w orzecznictwie pogląd, że sam fakt, iż ani we wniosku, ani w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały prawidłowo określone linie rozgraniczające teren inwestycji, nie może stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obrotu prawnego w sytuacji, gdy sama realizacja zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie była dopuszczalna. Za nietrafny uznano zarzut Skarżącej, że zaskarżona decyzja jest niedokładna, sprzeczna ze stanem faktycznym, w istocie narusza prawo własności do zagospodarowania działki, do której ma ona tytuł prawny. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. zawarto sformułowanie odpowiadające treści art. 46 ust. 2 u.z.p. Obie decyzje Burmistrza nie naruszyły prawa własności i uprawnień Skarżącej w zagospodarowaniu działki nr 270. Zarzuty dotyczące oznaczeń graficznych użytych w części graficznej decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. i z [...].08.2004 r. przemawiają za przyjęciem, że doszło do naruszenia prawa, ale nie takiego rodzaju, który przekonywałaby za stwierdzeniem nieważności obu tych decyzji. W wyniku zmiany decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. kolejną decyzją Burmistrza z [...].08.2004 r., ostatecznie ustalone odległości odpowiadają prawu. Usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (będącego przedmiotem odrębnego postępowania). Odległości, które mają wiązać, zostały wskazane najpierw w części graficznej decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r., a następnie – zmienione – w części tekstowej i graficznej decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. Organ administracji nie mógł dokonać dokładnej lokalizacji obiektu, która wiązałaby organ architektoniczno-budowany. Odległości 8 m i 17 m należało potraktować jako warunek, jakiemu winno odpowiadać umieszczenie silosu w nie mniejszej odległości od granicy sąsiedniej działki i od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce Skarżącej. Według WSA, przy wykładni uchwały zatwierdzającej Plan konieczne jest uwzględnienie, że została ona podjęta pod rządami ustawy o planowaniu przestrzennym, a więc aktu uchwalonego w innych realiach prawnych i ustrojowych. Z położenia na rysunku Planu wynika, że dominująca część działki nr 325 leży na terenie oznaczonym symbolem 8.22.MR. Teren ten ciągnie się wzdłuż ul. [...]; dopiero na południe od terenu 8.22.MR, ciągnie się teren 8.21.RO. Według WSA, ponieważ planowana inwestycja (przebudowa silosów na oborę, płyta gnojowa i zbiornik gnojówki) są w tej części działki nr 325, która leży w bezpośredniej bliskości ul. [...], to jest to teren budowy zagrodowej (8.22.MR) i nie zachodzi sprzeczność decyzji Burmistrza z [...]11.2002 r. i z [...].08.2004 r. z ustaleniami Planu. Samo zaliczenie działki gruntu nr 269/1 do terenu elementarnego 8.20.MR.MN nie określa zakazów bądź nakazów, obowiązujących na terenie danej nieruchomości, tak jak to postrzega Skarżąca. W ocenie WSA dopiero wyraźny zakaz budowy na działce budowli kubaturowych bądź silosów prowadziłby do wniosku, że obiekty budowlane w postaci silosów naruszałyby ustalenia m.p.z.p. Plan nie zakazuje budowy urządzeń infrastruktury technicznej – w tym silosów na kiszonki – właściwej dla utrzymania funkcji dotychczasowej zabudowy zagrodowej. Decyzja SKO z [...].02.2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja SKO z [...].01.2010 r. naruszają wprawdzie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Decyzje te ostatecznie odpowiadają prawu; w szczególności nie naruszają art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."). SKO należycie rozważyło, czy wskazane w wyroku WSA o sygn. II SA/Po 635/08 uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa i trafnie skonstatowało, że nie uzasadniają one stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. oraz z [...].08.2004 r.

W skardze kasacyjnej Skarżąca – a właściwie jej następca prawny, K. W., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika Skarżącej – zaskarżył opisany wyżej wyrok WSA w całości, wnosząc o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, przy zasądzeniu na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł. Skarga kasacyjna oparta została na następujących podstawach:

1. Art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4, art. 113 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przez WSA przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, nie rozważeniu i wyjaśnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze – sporządzeniu uzasadnienia wyroku niezawierającego odniesienia się przez WSA do głównego zarzutu Skarżącej, a mianowicie do rażącego naruszenia przez Burmistrza konkurencyjności trybów postępowania, a co za tym idzie uznanie przez WSA, że zaskarżona decyzja zmieniająca (z [...].08.2004 r.) była zgodna z prawem, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w ogóle nie rozważał podniesionego w skardze zarzutu naruszenia konkurencyjności postępowania oraz zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. (czynnego udziału w postępowaniu). WSA referując treść skargi całkowicie pominął zarzut przedstawiony w punkcie 2 i 13 uzasadnienia skargi, natomiast wyjaśniając i uzasadniając rozstrzygnięcie nie rozważył zarzutów opisanych w punkcie 6 (tj. braku cech i parametrów inwestycji), w punkcie 9 (tj. braku warunków wynikających z przepisów szczególnych) i w punkcie 12 (tj. naruszenia warunków technicznych) uzasadnienia skargi.

2. Art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt [1] lit. b p.p.s.a., tj. naruszenie przez WSA przepisów postępowania polegające na nie dostrzeżeniu tego, iż w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – stronie nie zostały doręczone zaskarżone decyzje Burmistrza z [...].11.2002 r. i z [...].08.2004 r.).

3. Art. 174 pkt 1 [p.p.s.a.] w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p., tj. naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego, które miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, polegające w istocie na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy sprzecznej z ustaleniami m.p.z.p. WSA winien w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylić decyzję SKO i wskazać, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przywołany przepis u.z.p., gdyż Burmistrz umożliwił budowę silosów na kiszonkę w miejscu, w którym być ich nie powinno.

4. Art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

5. Art. 174 pkt 2, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych decyzji (tj. na nie uwzględnieniu skargi), mimo że decyzje te nie odpowiadają prawu.

Wyrokiem z dnia 08 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1789/10, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od SKO zwrot kosztów postępowania na rzecz następcy prawnego Skarżącej.

W uzasadnieniu NSA podkreślił, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były usprawiedliwione. Przypomniał, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r., zmienionej następnie decyzją tegoż organu z [...] .08.2004 r. WSA nie odniósł się do okoliczności dokonania ww. zmiany w trybie art. 155 k.p.a., bez udziału strony, w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego – która to okoliczność została określona w skardze mianem "konkurencyjności trybów postępowania" – czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Tymczasem rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy istnieje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, która ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jednym z warunków przyjęcia tożsamości sprawy jest ciągłość regulacji prawnej. W świetle powyższego, zdaniem NSA, na gruncie rozpoznawanej sprawy obowiązkiem WSA było skontrolowanie, czy decyzja Burmistrza z [...].08.2004 r. podjęta została w tej samej sprawie w znaczeniu materialnym, a więc czy w sprawie występowały te same strony oraz czy istniała ciągłość regulacji prawnej. NSA wskazał, że decyzja ta została wydana po wejściu w życie – z dniem 11 lipca 2003 r. – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."), która uchyliła ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. Ponadto z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc Plan. Przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a., sprzeciwiającym się dokonaniu zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W świetle powyższego, w ocenie NSA, wymagało rozważenia, czy dopuszczalne było wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy, po pierwsze, toczyło się postępowanie wznowieniowe co do postępowania zakończonego decyzją z 14.11.2002 r. i po drugie – czy w ogóle było możliwe wydanie decyzji w trybie wskazanego przepisu, skoro z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie tylko SKO, ale również WSA kwestii tych nie rozważył, co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a i tym samym zarzut naruszenia tego przepisu czyni usprawiedliwionym. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw NSA uznał natomiast zarzut wskazujący na przepis art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt [1] lit. b p.p.s.a., gdyż przedmiotem oceny WSA była decyzja SKO o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, a w tym trybie nadzwyczajnym nie można skutecznie podnosić uchybień skutkujących wznowieniem postępowania administracyjnego. Za bezzasadny NSA uznał również zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na zaakceptowaniu na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Sąd drugiej instancji podkreślił, że przepisy tej ustawy oraz Prawa budowlanego regulują w istocie tą samą materię, czyli proces inwestycyjno-budowlany, wobec czego celowym jest przyjmowanie w tym obszarze regulacji administracyjnej spójnej interpretacji tych samych określeń. Odmienna wykładnia wyrażenia "zabudowa zagrodowa" na etapie planowania oraz na etapie budowy, czyli realizacji zamierzenia inwestycyjnego, wpływałaby destrukcyjnie na podstawowe funkcje prawa. W konsekwencji WSA prawidłowo wywiódł, że budowa silosów na niezabudowanej działce 269/1 stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce nr 325, bowiem, w uznaniu NSA, treść § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia nie stawia przeszkód, aby za "zabudowę zagrodową" traktować obiekty o przeznaczeniu rolniczym także wówczas, gdy są one położone na odrębnych działkach, ale w przestrzeni pozwalającej traktować je za części gospodarstwa rolnego. Wreszcie NSA uznał, że także zarzut zawarty w pkt 5 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarga ta w żaden sposób nie naprowadza, dlaczego wskazywane przez stronę skarżącą naruszenia, jakich dopuścił się przy wydawaniu decyzji Burmistrz – a polegające na przekroczeniu kompetencji w zakresie dokładnego umiejscowienia inwestycji, wielokrotnego użycia numeru działki innego niż dotyczył wniosek inwestora oraz brak linii rozgraniczających – wpisują się w wadę charakteryzowana przez k.p.a. jako rażące naruszenie prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym miejscu godzi się jednak podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w przywołanych przepisach, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 20.09.2006 r., II OSK 1117/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: "CBOSA"). Art. 168 § 3 p.p.s.a w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania, wobec zaskarżenia wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 257/10 w całości. Natomiast z art. 183 § 1 p.p.s.a. pośrednio wynika, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji wiążące ów sąd "granice sprawy" ulegają zasadniczo zawężeniu do granic skargi kasacyjnej, w ramach których sprawę rozpoznawał NSA. Dalsze zawężenie swobody orzeczniczej sądu pierwszej instancji wynika z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Na mocy odesłania z art. 193 p.p.s.a. do orzeczeń NSA stosuje się także odpowiednio art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu (tu: sądu drugiej instancji) wiążą w sprawie ten sąd (odpowiednio: także sąd pierwszej instancji) oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Jak wynika z uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. II OSK 1789/10, Sąd ten uwzględnił jedynie zarzuty kasatora oparte na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej), w części dotyczącej nieodniesienia się przez WSA do zarzutu Skarżącej, że dokonanie zmiany decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r. w trybie art. 155 k.p.a., bez udziału strony, w czasie toczącego się postępowania wznowieniowego dotyczącego tej decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Ponadto NSA wskazał na konieczność skontrolowania, czy decyzja Burmistrza z [...].08.2004 r. podjęta została w tej samej sprawie w znaczeniu materialnym, co decyzja pierwotna (z [...].11.2002 r.), a więc czy w sprawie występowały te same strony oraz istniała ciągłość regulacji prawnej, stanowiąca jeden z warunków przyjęcia tożsamości sprawy. Sąd drugiej instancji aprobująco przywołał wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r. (II OSK 405/05; LEX nr 196453) stwierdzający, że: przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a., który sprzeciwia się dokonaniu zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, bowiem możność zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych; zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. W konsekwencji NSA uznał, że wymagało rozważenia przez SKO, a również przez WSA, czy dopuszczalne było wydanie decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy, po pierwsze, toczyło się postępowanie wznowieniowe co do postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z [...].11.2002 r., i po drugie – czy w ogóle było możliwe wydanie decyzji w trybie wskazanego przepisu, skoro z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.

W przywołanym fragmencie uzasadnienia wyroku NSA zawierają się w istocie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd w obecnym składzie. Wykonując te wskazania należy stwierdzić, co następuje.

Odnosząc się do kwestii wzajemnej relacji pomiędzy postępowaniem w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a postępowaniem wznowieniowym dotyczącym postępowania zakończonego tą decyzją, Sąd w składzie obecnym podziela pogląd, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (zob. wyrok SN z 06.01.1999 r., III RN 101/98, OSNP 1999, Nr 20, poz. 637). W konsekwencji postępowaniu nadzwyczajnemu mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, tj. postępowaniu wznowieniowemu oraz postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji), należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości, w tym do trybu z art. 155 k.p.a. W szczególności w razie zbiegu trybów wznowienia postępowania oraz zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. pierwszeństwo należy dać trybowi wznowieniowemu (tak też wyrok WSA w Gdańsku z 21.01.2009 r., II SA/Gd 484/08, CBOSA). Wymienione tryby składają się na system kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten – co podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie (zob. np.: wyrok WSA w Łodzi z 17.11.2011 r., III SA/Łd 939/11, CBOSA; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, art. 154 uw. 1) – oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. To ogólne założenie stosowania trybów nadzwyczajnych ma pełne zastosowanie również do weryfikacji decyzji prawidłowych, których wzruszenie może nastąpić na podstawie art. 154 albo art. 155 k.p.a., stosownie do cech samej decyzji i dalszych przesłanek określonych odrębnie w obu wymienionych przepisach. Przytoczone poglądy Sąd w składzie obecnym w pełni podziela.

Przechodząc do rozważenia drugiej ze wskazanych w wyroku NSA kwestii –dopuszczalności wydania decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. w trybie art. 155 k.p.a. w sytuacji, gdy z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny i utraciła moc ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządem której została wydana decyzja Burmistrza z [...].11.2002 r. – należy stwierdzić, iż zmiana stanu prawnego związana z faktem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie była tego rodzaju, iżby można przyjąć, że pomimo zmiany aktu stanowiącego podstawę prawną decyzji zachowana została ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków strony, co ewentualnie dawałoby podstawy do przyjęcia, że zachowana została tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym. Przeciwnie, zmiana ta była niezwykle istotna i radykalna; przede wszystkim w zakresie samej konstrukcji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która z jednolitej instytucji prawnej "rozpadła się" na dwa konstrukty prawne, tj. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzję o warunkach zabudowy (zob. art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Ponadto zerwano z zasadą wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszarów objętych m.p.z.p. i na podstawie jego ustaleń (por. art. 40 ust. 1 u.z.p.). Obecnie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się wyłącznie w przypadku braku m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 in principio u.p.z.p.), przy czym dla projektowanych inwestycji "niepublicznych" wprowadzono wymóg zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p.) oraz konieczność weryfikowania tej przesłanki w drodze przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wszystko to wskazuje, że wraz z wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i jednoczesnym uchyleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, wykluczającej późniejszą zmianę decyzji Burmistrza z 14.11.2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana obowiązującego prawa powoduje bowiem, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. np.: wyrok NSA z 10.01.1984 r., SA/Ka 660/83, OSP 1986, nr 7-8, poz. 134; wyrok NSA z 20.12.1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33). To z kolei oznacza, że art. 155 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana (tak też wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2007 r., I SA/Wa 328/07, CBOSA). Zmiana regulacji prawnej – tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej przez Burmistrza sprawie zmiany warunków zabudowy – oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

Powyższe ustalenia nie doznają modyfikacji na gruncie przepisów przejściowych zamieszczonych w u.p.z.p. Zgodnie bowiem z poglądem prawnym wyrażonym w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA o sygn. II OSK 1789/10, z przepisu art. 85 ust. 1 u.p.z.p. – który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe – wynika a contrario, że przepisy poprzednio obowiązującej u.z.p. nie mają zastosowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, przepis art. 85 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 k.p.a., który sprzeciwia się dokonaniu zmiany ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z 17.01.2006 r., II OSK 405/05, LEX nr 196453).

Wszystkie te kwestie uszły uwadze SKO przy rozpoznawaniu wniosków Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] .08.2004 r. oraz z [...].11.2002 r. Tymczasem miały one istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ich uwzględnienie przesądza, że decyzja Burmistrza z [...].08.2004 r., wydana pod rządem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmieniająca w trybie art. 155 k.p.a., i to w czasie toczącego się równolegle postępowania wznowieniowego, decyzję Burmistrza z [...].11.2002 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. art. 155 k.p.a. (obszerne uwagi na temat sposobu rozumienia i przesłanek "rażącego naruszenia prawa" zostały zawarte w wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 257/10, co zwalnia z obowiązku powtórnego analizowania tych kwestii w niniejszym wyroku). W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja SKO z [...] .02.2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja SKO z [...].01.2010 r. – obie odmawiające stwierdzenia nieważności "decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2002 r. (...) zmienionej decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. (...)" – były nieprawidłowe i jako takie nie mogły się ostać.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uznając, że przy rozpatrywaniu skargi na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Sąd zakresem orzekania może objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji, gdyż mieszczą się one "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 23.09.2010 r., II OSK 1410/09, CBOSA).

Należy w tym miejscu podkreślić, że w niniejszym wyroku Sąd nie mógł wypowiedzieć się odnośnie prawidłowości (bądź nie) decyzji Burmistrza z [...].11.2002 r., gdyż rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nakierowanego na ustalenie, czy sama ta decyzja – rozpatrywana bez zmieniającej ją decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. – nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestia ta nie była dotychczas przedmiotem analizy organu administracji, który – jak wynika to choćby z części wstępnej decyzji SKO z [...] .01.2010 r. – analizował decyzję Burmistrza z [...].11.2002 r. już w brzmieniu po zmianach wprowadzonych decyzją Burmistrza z [...].08.2004 r. (co zresztą także czynił WSA w wyroku o sygn. IV SA/Po 257/10, podkreślając, że obie decyzje winny być odczytywane łącznie). Sąd administracyjny nie może zaś zastępować organów administracji w merytorycznym rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy; w tym przypadku – w ocenie legalności decyzji Burmistrza z [...] .11.2002 r. rozpatrywanej samodzielnie, tj. bez zmieniających ją postanowień decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r. (po jej wyeliminowaniu z obrotu).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 z późn. zm.; dalej: "rozp.MS.2002"). W myśl § 2 ust. 1 rozp.MS.2002, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Opłatę tę zasądza się na podstawie stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu, przy czym nie może być ona wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy (§ 2 ust. 2 rozp.MS.2002). Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wziął przy tym pod uwagę m.in. fakt, że treść skargi w przeważającej mierze powiela argumentację podnoszoną już na etapie postępowania administracyjnego przez innego pełnomocnika Skarżącej. W rezultacie na zasądzoną na rzecz następcy prawnego Skarżącej kwotę kosztów postępowania złożyły się: poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozp.MS.2002 (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), łącznie – 457 zł.

Sąd odstąpił od orzekania na podstawie art. 152 p.p.s.a. w przedmiocie wykonalności uchylonego aktu, gdyż zaskarżona decyzja SKO, jako decyzja odmowna, ze swej istoty nie podlega wykonaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji – uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, poprzedzającego go wyroku NSA o sygn. II OSK 1789/10 oraz wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 257/10 w niezakwestionowanym przez NSA zakresie – wnikliwie przeanalizuje, czy decyzja Burmistrza z [...].11.2002 r. rozpatrywana samodzielnie, tj. bez zmieniających ją postanowień wyeliminowanej z obrotu decyzji Burmistrza z [...].08.2004 r., nie jest obarczona którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie, stosownie do wyników tej analizy, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.