Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1049/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 14 czerwca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej – A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. kwotę 740 (słownie: siedemset czterdzieści) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1, w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne inwestorowi – B S.A. w Ł. w sprawie prawidłowości wykonania zabudowy na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 1/3.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na wniosek A Sp. z o.o. w Ł. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości robót budowlanych związanych z budową hali magazynowej z częścią biurowo – socjalną oraz infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 1/3. Spółka A zarzuciła, że inwestor nie korzysta z drogi wewnętrznej przewidzianej projektem budowlanym, którą zagrodził bramą, a jako drogę użytkuje nadal działkę oznaczoną nr ewidencyjnym 75/78.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując na brak podstaw do kwestionowania prawidłowości realizowanej inwestycji oraz stwierdzając, że inwestor B S.A. w Ł., jako współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. A 1/3 – miała prawo korzystać z dotychczasowego wjazdu i wyjazdu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją Nr [...], z dnia [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1007/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie ustalił rzeczywistej treści wniosku A Sp. z o.o., przez co w sposób nieprecyzyjny zakwalifikował przedmiot postępowania i nie rozstrzygnął jednoznacznie trybu postępowania. Naruszył ponadto przepis art. 10 k.p.a. nie zawiadamiając stron o zakończeniu postępowania i nie wzywając ich do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku. W odpowiedzi A Sp. z o.o. wniosła o sprawdzenie prawidłowości zabudowy wykonanej przez inwestora B S.A. w Ł. przy ul. A 1, a w szczególności jej zgodności z projektem budowlanym w zakresie obsługi komunikacji; wykonania ogrodzenia odcinającego dojazd do hurtowni od strony ul. A, zbadania legalności zmiany sposobu użytkowania wybudowanego obiektu, a także ustalenia, czy skierowanie całego ruchu samochodowego na działkę o nr ewidencyjnym 75/78 narusza słuszne interesy osób trzecich i może spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia.

W czasie przeprowadzonych w dniu 30 czerwca 2006 r. oględzin nieruchomości położonej przy ul. A1 i 3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, iż w miejscu zaprojektowanej i wykonanej drogi wewnętrznej ustawiono ogrodzenie z bramą na całej szerokości, a dojazd do hali C odbywa się drogą wewnętrzną, oznaczoną jako działka o nr ewidencyjnym 75/78. Nadto ustalono, że inwestor wykonał ogrodzenie wewnętrzne, pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. A 1 i A 3 a we wjeździe na posesję przy ul. A 1 ustawił szlaban uruchamiany za pomocą karty magnetycznej. Stwierdzono, że ogrodzenie w części północnej kończy się przy szlabanie oddzielającym posesje oznaczone nr 1 i 3.

W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania zabudowy na terenie nieruchomości w Ł., przy ul. A 1/3, uzasadniając to brakiem podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Sp. z o.o. w Ł. zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...], naruszenie przepisu art. 10 par. 1 k.p.a., poprzez nie poinformowanie skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji oraz naruszenie przepisu art. 5 i art. 71 a ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie, a także błędne zastosowanie przepisu art. 71 tejże ustawy.

Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że budowa hali magazynowej z częścią biurowo – socjalną, przeciwpożarowym zbiornikiem wody, drogami wewnętrznymi oraz wjazdem na teren, a także infrastrukturą towarzyszącą na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 1 i 3, zrealizowana została przez B S.A. w Ł. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. W dniu 17 września 2004 r. przeprowadzono kontrolę wykonania inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a w dniu [...] wydano inwestorowi decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Powyższe okoliczności wskazywały zdaniem organu odwoławczego na to, że postępowanie organu stopnia podstawowego nie mogło być prowadzone w trybie przepisu art. 51 ustawy – Prawo budowlane, gdyż tryb ten ma zastosowanie jedynie do obiektów nie oddanych do użytkowania. Również wskazywane przez skarżącego "istotne odstępstwa" pomiędzy wykonanym przegrodzeniem drogi wewnętrznej, nie były tożsame z pojęciem, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, który dotyczy istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonanych w trakcie realizacji inwestycji, a stwierdzonych przed oddaniem go do użytkowania. Organ odwoławczy wskazał, iż w trakcie obowiązkowej kontroli stanu takiego nie stwierdzono.

Dalej organ podniósł, iż wykonane przez inwestora roboty, polegające na wykonaniu ogrodzenia "wewnątrzposesyjnego" z bramą rozsuwaną oraz ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ul. A 1 i 3 o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, nie podlegały obowiązkowi pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. W tym stanie rzeczy organ uznał, że ich budowa nie mogła stanowić przedmiotu postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Organ wskazał nadto, iż inwestor, któremu przysługuje prawo własności, nie może być ograniczany w swym władztwie, ani przez innych współwłaścicieli, ani tym bardziej przez ingerencję organu nadzoru budowlanego. Podkreślił przy tym, że spory pomiędzy zainteresowanymi podmiotami, wynikające z naruszenia przepisu art. 144 k.c. rozstrzygnięte być mogą jedynie na drodze powództwa cywilnego przez sądy powszechne.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie dopatrzył się dokonania przez inwestora samowolnej zmiany sposobu użytkowania, o jakim mowa w przepisie art. 71 a ustawy – Prawo budowlane. W jego ocenie wykonanie bramy przesuwanej na terenie drogi wewnętrznej, a także prowadzenie komunikacji działką o nr ewidencyjnym 75/78 nie stanowiło przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakiej mowa w powyższym przepisie. Nie stwierdzono również naruszenia przepisu art. 5 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ w zakresie objętym pozwoleniem na budowę, obiekt był wykonany i wykorzystywany w sposób prawidłowy.

Za uchybienie formalne uznał organ odwoławczy fakt niezawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Uchybienie to uznano jednak za uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, poprzez powiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 29 listopada 2006 r. A Sp. z o.o. w Ł. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie jej, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Skarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 77 par. 1 k.p.a., w związku z art. 7 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw ochrony przeciwpożarowej dla zbadania, czy zmiana dojazdu do magazynów znajdujących się na posesji przy ulicy A 1, przez zablokowanie wjazdu przez działkę o nr ewidencyjnym 70/9 narusza wymagania bezpieczeństwa pożarowego dla obiektu budowlanego, określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci:

a) art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wzniesienie bramy na działce o nr ewidencyjnym 70/9 i utworzenie tam parkingu, w rezultacie czego nasilił się ruch samochodowy na użytkowanej jako droga działce o nr ewidencyjnym 75/78 nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego,

b) art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, iż odcięcie wjazdu przez działkę o nr ewidencyjnym 70/9 i użytkowanie drogi oznaczonej jako działka nr 75/78 w sposób znacznie utrudniający korzystanie z niej pozostałym podmiotom, stanowi użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z tą normą, w tym w szczególności respektuje obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym przez zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

c) art. 48 względnie art. 49 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, mimo wzniesienia przez inwestora B S.A. w Ł. szlabanu na północnej stronie działki 75/78.

Strona skarżąca wskazała nadto, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji powielił błędy występujące w sentencji decyzji organu stopnia podstawowego polegające na tym, iż organ ten umorzył postępowanie określonemu podmiotowi nie zaś w danej sprawie, a nadto w taki sposób określił nieruchomość, na której zrealizowana została inwestycja, że nie jest możliwe jej zlokalizowanie bowiem nie istnieje nieruchomość położona w Ł. przy ul. A 1/3.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając, iż zarzuty zawarte w skardze nie dają podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym.

Na wstępie należy odnieść się do zasadniczej argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowi, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Na marginesie powyższego przytoczenia należy wskazać, iż organ odwoławczy ferując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oparł się na brzmieniu ustawy – Prawo budowlane wynikającym z nieaktualnego publikatora. Skoro jednak przywołane w podstawie rozstrzygnięcia przepisy nie odbiegają treścią od tych, które obowiązywał w dacie wydawania przez ten organ decyzji, to powyższe naruszenie prawa materialnego można zmarginalizować uznając je za nieistotne dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wracając do zasadniczego nurtu rozważań wskazać wypada, iż sąd nie jest skłonny podzielić stanowiska skargi o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w postaci drogi wewnętrznej urządzonej na działce o nr ewidencyjnym 75/78. W szczególności nie można zgodzić się z zapatrywaniem skargi, iż wzrost ruchu na tej działce może stanowić samodzielnie przesłankę uzasadniającą stanowisko, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak się wydaje stanowisko skarżącego w powyższym zakresie zdaje się nie uwzględniać tego, iż natężenie ruchu drogowego nie jest elementem stałym lecz bardzo zmiennym i zależy od bardzo wielu okoliczności, takich chociażby jak pora dnia i nocy, pora roku, czy nawet sezonowe zapotrzebowania na produkty tych przedsiębiorstw, do których przedstawicielstw prowadzi droga urządzona na działce nr 75/78. W ocenie sądu tak długo, jak nie ulegnie zmianie charakter drogi urządzonej na powyższej działce, tak długo same zmiany natężenia ruchu na tej drodze nie będą powodować zmiany sposobu użytkowania drogi jako obiektu budowlanego.

Przepis art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi bowiem, iż ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mamy do czynienia dopiero wówczas gdy następuje podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej określone warunki. Wskazuje to, iż dopiero określone zachowanie zmieniające dotychczasową działalność tego obiektu (zmieniające dotychczasowy sposób jego wykorzystywania) może uzasadniać tezę o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym taką zmianą nie jest samo nasilenie korzystania z obiektu będące kontynuacją dotychczasowego sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego.

Owszem należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż omawiany przepis określając co należy rozumieć pod pojęciem "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego" posługuje się określeniem "w szczególności". W technice legislacyjnej tak określa się definicje pojęć nie zawierające enumeratywnie wyliczonego katalogu desygnatów, w którym podane znaczenie jest wyłącznie egzemplifikacją. Strona skarżąca nie wskazuje jednak na takie zjawiska, bądź okoliczności, które jako zbliżone znaczeniowo do pojęcia zdefiniowanego w przepisie art. 71 ust. 1 omawianej ustawy, mogłyby również zostać zaliczone do desygnatów pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego".

Pojęcie "zmiana wielkości lub układu obciążeń" nie może samodzielnie być uznane za zmianę sposobu użytkowania bowiem pojęcie to wskazane zostało już w przepisie art. 71 ust. 1 omawianej ustawy i aby mogło prowadzić do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi być następstwem podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej określone warunki. Ponieważ – o czym była już mowa powyżej – przedmiotowa droga wewnętrzna wykorzystywana jest nieprzerwanie w taki sam sposób, jako droga dojazdowa do siedzib i przedstawicielstw różnych podmiotów gospodarczych zlokalizowanych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3, to sama "zmiana wielkości lub układu obciążeń" nie stanowi jeszcze zmiany sposobu użytkowania tej drogi.

Powyższa konstatacja dezawuuje wnioski skargi zmierzające do badania kwestii nasilenia ruchu na przedmiotowej drodze z punktu widzenia warunków ochrony przeciwpożarowej. Skoro zmiana nasilenia ruchu nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to tym samym nie uzasadnia reakcji ze strony organów nadzoru budowlanego. Konsekwencją tego musi być odmowa prowadzenia postępowania opartego o normy prawa budowlanego.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia ustawowego nakazu poszanowania występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich. Skoro ochrona w powyższym zakresie ma charakter normatywny i bazuje na ustaleniu naruszenia przez inwestora konkretnych norm prawa, to nie wskazanie tych norm przez stronę skarżącą i nie doszukanie się ich także przez sąd uniemożliwia uznanie zarzutów skargi podniesionych w tym zakresie za usprawiedliwione.

Za trafny natomiast należy uznać zarzut skargi tyczący niezastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 48 bądź art. 49 ustawy – Prawo budowlane w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wykazało, iż na terenie inwestycji znajdują się obiekty budowlane wzniesione poza udzielonym pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem.

Na wstępie powyższych rozważań należy wskazać, iż prawidłowo organy nadzoru budowlanego podkreśliły, iż inwestor legitymuje się ostateczną decyzją pozwalająca na użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego w oparciu o decyzją pozwalająca na budowę z dnia [...], Nr [...]. Decyzja pozwalająca na użytkowanie – kończąc proces realizacji inwestycji – ogranicza organom nadzoru budowlanego możliwość kontroli prac budowlanych wykonanych w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż prawidłowość realizacji inwestycji objętej udzielonym pozwoleniem na budowę nie jest przedmiotem zastrzeżeń strony skarżącej. Przedmiotem tym są natomiast obiekty budowlane wykonane poza udzielonym pozwoleniem na budowę już po zakończeniu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem.

Strona skarżąca jako taki obiekt wskazuje szlaban, którego działanie sterowane jest kartą magnetyczną, wzniesiony przez inwestora na działce o nr 75/78, będącej drogą wewnętrzną prowadzącą do nieruchomości inwestora położonej przy ul. A 3 w Ł. Próba sądowej oceny działań organów administracji w tym zakresie nie jest jednak możliwa, bowiem pomimo ujawnienia powyższej okoliczności organy nadzoru budowlanego obu instancji nie oceniły dokonanego ustalenia z punktu widzenia kryteriów przestrzegania przez inwestora prawa budowlanego. Innymi słowy należy wskazać, iż organy administracji dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym zaniechały dokonania w tym zakresie subsumcji, a więc nie opisały w języku ustawy ustaleń przez siebie dokonanych.

Powyższe zaniechanie organów ocenić należy jako naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6 k.p.a. stanowiącego o obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, oraz art. 7 k.p.a. stawiającego owe organy na straży praworządności. Powyższe naruszenie prawa miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, które bazuje na przekonaniu, iż w niniejszej sprawie nie ma okoliczności usprawiedliwiających dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ujawnił nadto na działce nr 70/9 przy ulicy A 1 w Ł. istnienie ogrodzenia z bramą przesuwną na całej szerokości drogi ewakuacyjnej, oraz ogrodzenie pomiędzy działkami nr 70/9 i nr 75/78 wykorzystywanymi odpowiednio jako droga ewakuacyjna i droga dojazdowa. W tym zakresie organy obu instancji wyraziły przekonanie, iż wzniesienie tego rodzaju obiektu budowlanego nie wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Z powyższym zapatrywaniem nie sposób się zgodzić.

Przepis art. 29 ust. 1 pkt 23) ustawy – Prawo budowlane ustanawia zasadę, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednocześnie przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy wskazuje, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze wzniesieniem przez inwestora ogrodzenia pomiędzy dwoma działkami stanowiącymi drogi wewnętrzne, a nadto ogrodzenia na całej szerokości jednej z tych dróg. Ponieważ drogi te są miejscami dostępnymi dla ogółu ludności należy uznać, iż są to "miejsca publiczne" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Z tego też powodu realizacja ogrodzenia w tym właśnie miejscu wymagała uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu. Zaniechanie tego obowiązku przez inwestora stanowi dostateczną podstawę uzasadniającą działania organów nadzoru budowlanego w oparciu o regulacje prawne, których bezzasadne niezastosowanie zarzuciła organom strona skarżąca.

Prezentując powyższe stanowisko tutejszy sąd nie jest skłonny zaakceptować poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 675/05, ONSAiWSA 2006/4/122, stanowiącego, iż przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 (w aktualnym brzmieniu art. 30 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

Z całą pewnością analizowany przepis posługując się pojęciem "innych miejsc publicznych" odwołuje się do nieostro zdefiniowanego zakresu pojęciowego. Przy czym skoro określenie to pojawia się po dokonanym przez ustawodawcę wyliczeniu takich miejsc jak drogi, ulice, place i tory kolejowe, to wyłączenie z pojęcia "innych miejsc publicznych" dróg innych niż drogi publiczne obarczone jest błędem metodologicznym w dokonanej interpretacji. Nie może budzić sprzeciwu teza, iż drogi, ulice, place i tory kolejowe są miejscami publicznymi, skoro ustawodawca po takim wyliczeniu odwołuje się do pojęcia "inne miejsca publiczne", to w ocenie tutejszego sądu winno być oczywiste, iż jego wolą jest reglamentacja prawna ogrodzeń wznoszonych od strony wszystkich miejsc publicznych, a więc dostępnych dla ogółu ludności.

Kwestionowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego bazuje na stwierdzeniu, iż ustawodawca w pojęciu "droga" użytym w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane odwołuje się wyłącznie do pojęcia "dróg publicznych" w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2085 ze zm.). Pogląd ten pozostaje jednak w kolizji z fundamentalną zasadą interpretacyjną zabraniającą stosującemu prawo dokonywać dystynkcji znaczeniowej pojęć prawnych, których dystynkcji nie dokonał sam ustawodawca.

Ponadto gdyby ustawodawca rzeczywiście uznawał, iż pojęcie "droga" użyte w analizowanym przepisie odnosi się wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., to pojawia się istotne pytanie po co w przepisie tym wymieniona została także "ulica". Wszak każda ulica jest drogą publiczną (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Za sprzeczne z fundamentalną zasadą prawotwórczą, wyrażoną w przeświadczeniu o racjonalności ustawodawcy, należy uznać takie zabiegi interpretacyjne, które prowadziłyby do wniosku, iż ustawodawca w jednym przepisie dwa razy użył tego samego pojęcia znaczeniowego.

Powyższe wątpliwości nie pozwalają zaakceptować zapatrywania leżącego u podstaw stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i nakazują uznać, iż pojęcie "droga" użyte w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nie jest ograniczone wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. .

Niezależnie jednak od tego co zostało powyżej powiedziane należy wskazać, iż niemożliwy do zaakceptowania jest pogląd aby z pojęcia "inne miejsca publiczne" wyłączyć w ogóle drogi. Skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pojęciu "drogi" użytym w analizowanym przepisie mieszczą się jedynie "drogi publiczne", to tym samym posługując się argumentacją tegoż Sądu pozostałe drogi nie są "miejscami publicznymi". Takie zapatrywanie jest niemożliwe do zaakceptowania.

W ocenie tutejszego sądu pojęcie "inne miejsca publiczne" użyte w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ma charakter uzupełniający (komplementarny) wobec pojęć poprzedzających i tym samym tworzy zamknięty katalog miejsc, od strony których wznoszenie ogrodzeń wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia.

Okoliczność, iż tym kryterium, którym posłużył się ustawodawca dla określenia miejsc, od strony których wznoszenie ogrodzeń nadal podlega prawnej reglamentacji, jest swobodny dostęp do określonego miejsca nieograniczonej liczby osób, w żadnym razie kryterium tego nie deprecjonuje, a wręcz przeciwnie, czyni logicznym. Natomiast to, iż częstokroć wyrażona w prawie zasada ze statystycznego punktu widzenia staje się wyjątkiem, w niczym nie umniejsza racjonalności ustawodawcy.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając, iż stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego, a także prawa procesowego miały istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.