Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1737/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1440
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.
article: art. 149 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 80, 107 par. 3, art. 153, 170
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1367/14 w sprawie ze skarg J. W. i Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1367/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skarg J. W. i Prokuratora Apelacyjnego w L. - uchylił decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Prezes Rady Ministrów, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] – orzekając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 1440 ze zm.) i w ramach związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1319/11 i z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 66/13) – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], odmawiającą J. W. przyznania renty specjalnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes Rady Ministrów podniósł, iż J. W. (ur. [...] lutego 1976 r.) wystąpił w 2010 r. o przyznanie świadczenia specjalnego, wskazując, że w dniu [...] sierpnia 2002 r. uległ nagłemu wypadkowi, polegającemu na porażeniu piorunem w bezchmurny, upalny dzień. Na skutek tego doznał uszkodzenia mózgu, szczególnie w obrębie płatów czołowych. Przeszedł śmierć kliniczną oraz przez blisko trzy lata był pozbawiony kontaktu ze światem zewnętrznym. W związku z tym uzyskał orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o znacznym stopniu niepełnosprawności, ważne do dnia [...] grudnia 2012 r., w którym stwierdzono niezdolność wnioskodawcy do pracy oraz znaczne ograniczenia możliwości samodzielnej egzystencji.

Zdaniem organu, w rozpoznawanym przypadku nie zachodziły jednak przesłanki, określone w art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Akcentowano przy tym, że we wspomnianych wyżej wyrokach, Sąd jedynie stwierdził, że analizowana sytuacja mogłaby zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, ale nie przesądził jednak, że za taki przypadek musi zostać uznana, bądź też, że skoro zostanie już za taki uznana, to Prezes Rady Ministrów ma obowiązek przyznać stronie rentę specjalną. Zatem ponownie rozpatrując stan faktyczny w niniejszej sprawie, organ przyjął w konsekwencji założenie, iż posiadał pełną, wynikającą z ustawy, kompetencję do podjęcia decyzji o przyznaniu, bądź też odmowie przyznania świadczenia J. W. Z zastrzeżeniem jednak, iż podstawa takiej decyzji musi znaleźć odpowiednie uzasadnienie, które potwierdzi zasadność stanowiska organu.

Prezes Rady Ministrów podkreślił zatem, iż po dokonaniu stosownych ustaleń oraz indywidualnej oceny zdarzenia losowego, jakie spotkało wnioskodawcę, a także rozważeniu jego skutków dla niego pod kątem istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku stwierdził, że wykazane w toku przeprowadzonego postępowania weryfikacyjnego okoliczności wykluczały zasadność przyznania J. W. renty specjalnej.

W przedmiotowej sprawie – jak wywodził organ – istotnym było, iż wnioskodawcy, z uwagi na brak posiadania okresów składkowych i nieskładkowych, nie przysługiwało prawo do otrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych. Wnioskodawca bowiem choć początkowo podjął naukę na studiach zaocznych, to następnie, od dnia [...] października 2000 r. studiował już w systemie stacjonarnym a zatem nie pracował zawodowo (w okresie trzyletniego okresu nauki w systemie zaocznym, podejmował tylko prace dorywcze prace, od których nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne). Zdaniem organu, były to jednak jego świadome decyzje, rodzące określone konsekwencje w sferze ubezpieczeń społecznych.

Organ podkreślił również, iż samo wyładowanie atmosferyczne, pomimo oczywistych odmienności poszczególnych jego rodzajów i możliwych klasyfikacji, jest zawsze zjawiskiem nieprzewidywalnym, acz powszechnym i może w konsekwencji w wielu przypadkach okazać się tragicznym w skutkach.

Fakt porażenia piorunem, jak wywodził Prezes Rady Ministrów, jest jednak zdarzeniem, które dotyka corocznie kilkadziesiąt osób w Polsce. Stwierdzenia tego nie sposób przy tym interpretować jako wyrazu deprecjonowania zdarzenia losowego, jakie spotkało wnioskodawcę, ale jako okoliczność obiektywną, którą organ musi uwzględnić w zakresie swojej analizy. Podobnie, jako fakt notoryjny należało uznać istnienie zjawiska metrologicznego w postaci wyładowania elektrycznego następującego w sytuacji, gdy niebo nie jest zakryte chmurami. Wyjaśniono, że strona używała sformułowania: "grom z jasnego nieba", które jest jednak określeniem potocznym, nie stosowanym w nauce i w konsekwencji nie posiada jednolitego zakresu znaczeniowego. Zdarzenie tak opisane mogło zaś dotyczyć wyładowania doziemnego dodatniego, które może uderzyć nawet w odległości 50-100 km od macierzystej komórki burzowej. Można brać także pod uwagę sytuację, w której chmura burzowa jest widoczna, ale w odczuciu obserwatorów nie znajduje się bezpośrednio nad miejscem rażenia władowaniem atmosferycznym. Powyższe nie zmieniało jednak – w ocenie organu - faktu, że wyładowanie atmosferyczne jako przyczyna obrażeń, pomimo oczywistych zbieżności i możliwych klasyfikacji, jest zawsze zjawiskiem fizycznym, które pojawia się powszechnie. Nadzwyczajności nie można także przypisywać pojawiającym się w Polsce coraz częściej trąbom powietrznym, a które będąc zjawiskami gwałtownymi, rozpoczynają się także niespodziewanie w pogodny dzień, a posiadają o wiele bardziej niszczącą siłę i dotykają przeważnie większej liczby osób. Nie jest to zatem przesłanka do przyznania rent specjalnych, choć zapewne wiele osób doznaje albo może doznać w ich rezultacie poważnego uszczerbku na zdrowiu.

Ponadto organ zauważył, że niezależnie od sposobu zakwalifikowania tego konkretnego wyładowania elektrycznego, w kontekście istniejącego w chwili zdarzenia zachmurzenia, nie sposób było ustalić, że - pod względem oceny prawnej - tragiczny wypadek wnioskodawcy miał charakter bardziej wyjątkowy niż pozostałe sytuacje, w których ofiary porażeń piorunem straciły zdrowie. Organ, jak zaznaczył, nie posiada instrumentarium pozwalającego na kategoryzowanie tragicznych zdarzeń losowych, w szczególności porażeń piorunami, w odniesieniu do konkretnych cech je charakteryzujących. Uwzględnia jednak, że kategoria wypadków losowych jako przyczyny utraty życia i zdrowia ludzi ma charakter powszechny i nawet tak tragiczne zdarzenia losowe jak porażenie piorunem nie stanowią samoistnie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego przyznanie renty specjalnej. Podkreślono, że wszystkich zdarzeń losowych (nie tylko porażeń piorunem) prowadzących do skutków tragicznych są niestety tysiące. Brak było więc w konsekwencji możliwości przyznania przez Prezesa Rady Ministrów renty specjalnej wnioskodawcy w kontekście innych zdarzających się wypadków. Biorąc bowiem pod uwagę, iż kategoria wypadków losowych powodujących utratę życia i zdrowia ludzi ma charakter powszechny, a środki na ten cel są w skali kraju ograniczone, sam fakt utraty zdrowia w takim zdarzeniu nie mógł – zdaniem organu - uzasadniać wyjątkowego (na tle innych ofiar) potraktowania takiego przypadku przez państwo.

Z tych przyczyn organ uznał, że nie znalazł podstawy dla – jak zauważył - różnicowania w zakresie interwencji państwa tragicznych zdarzeń, które dotykają poszczególne osoby. Ocena zasadności stosowania rozwiązań wyjątkowych musi bowiem również uwzględniać nie mniej istotne aspekty, jak na przykład zasadę równego traktowania obywateli przez państwo czy też możliwości finansowych państwa przy szczególnym uwzględnieniu sytuacji materialno - bytowej jego mieszkańców.

Organ zasygnalizował w tym miejscu, że z aktualnych ustaleń wynikało, iż J. W. nadal wspólnie zamieszkuje z rodzicami. Prowadzi jednoosobowo gospodarstwo domowe. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą średnio ok. [...] zł miesięcznie i pokrywane są przez rodziców wnioskodawcy. Wnioskodawca ponosi także stałe wydatki związane z procesem leczenia wynoszące średnio [...] zł miesięcznie. Terapia psychologiczna i psychiatryczna skarżącego prowadzona jest w oparciu o posiadaną kartę pacjenta Centrum Medycznego Luxmed (miesięczne składki opłacane są przez E. D.), bądź w ramach leczenia refundowanego przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W związku z posiadanym orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wnioskodawca otrzymuje również zasiłek stały (obecnie w wysokości [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł). Została mu udzielona też pomoc doraźna w formie zasiłków celowych w miesiącach: grudniu 2007 r. – [...] zł, czerwcu 2008 r. — [...] zł, sierpniu 2008 r. —[...] zł, kwietniu 2010 r. — [...] zł, czerwcu 2010 r. — [...] zł, grudniu 2012 r. — [...] zł. Wnioskodawca w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] stycznia 2013 r. uzyskał świadczenia z pomocy społecznej oraz świadczenia rodzinne w łącznej wysokości [...] zł. Zatem wnioskodawca był i jest objęty opieką oraz wsparciem ze strony państwa w możliwie najszerszym zakresie, pomimo, że posiada rodzinę, która jest zobowiązana, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do świadczenia alimentacyjnego, a jej sytuacja finansowa umożliwia wypełnienie tego obowiązku.

Dostrzegając, że J. W. otrzymuje comiesięczne świadczenia finansowane z budżetu państwa oraz jest objęty pomocą w formie leczenia refundowanego przez NFZ organ stwierdził, iż nie jest on w żaden sposób dyskryminowany w dostępie do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 Konstytucji RP. Zasygnalizowano także, iż Prezes Rady Ministrów rozpatruje rocznie kilkaset wniosków o rentę specjalną i na tle tych spraw, przyznanie renty specjalnej wnioskodawcy, którego sytuacja materialna (skądinąd głównie dzięki opiece rodziny) jest w kategoriach socjalnych akceptowalna, byłoby nieadekwatne w kontekście setek, jeśli nie tysięcy przypadków innych wnioskujących, będących ofiarami równie tragicznych zdarzeń i pozostających w o wiele gorszych warunkach bytowych, którzy oczekiwanej pomocy w zakresie postulowanym nie otrzymali.

Konkludując, organ podniósł, że w tym kontekście trudno było uznać zdarzenie losowe, które dotknęło wnioskodawcę za obligujące do zróżnicowania w zakresie interwencji władzy publicznej bez uwzględnienia konieczności stosowania przez państwo równej miary w stosunku do wszystkich obywateli, zwłaszcza w świetle jego możliwości finansowych i przy szczególnym uwzględnieniu sytuacji materialno — bytowej jego mieszkańców.

Wyżej przedstawiona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2014 r. stała się przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. W. oraz Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w L.

J. W. zarzucił w skardze organowi naruszenie art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz art. 7, 8, 11, 12 i art. 75 k.p.a., zaś Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w L., który zgłosił udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, podniósł zarzut naruszenia przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 153 w zw. z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzucił organowi obrazę art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niedokonanie właściwej wykładni pojęcia nieostrego, jakim jest pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Odpowiadając na skargi, Prezes Rady Ministrów wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej: "p.p.s.a." - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że obie skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd powołał się na treść art. 170 p.p.s.a. podkreślając, że w niniejszej sprawie organ obowiązany był zastosować się do wskazań zawartych, w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku zaś z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 1415/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż świadczenie specjalne z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być przyznane, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek, a okoliczność ta musi być oceniana indywidualnie.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, oceniając zdarzenie losowe, jakie było udziałem skarżącego, należało odnieść je do kontekstu jego sytuacji osobistej i ocenić w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku.

Użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie " w szczególnie uzasadnionych przypadkach" – jak wywodził Sąd - jest bezsprzecznie pojęciem nieostrym, zawierającym (jak każde takie pojęcie) elementy ocenne, które jednak nie są tożsame z uznaniem administracyjnym. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa zaś w granicach uznania administracyjnego, lecz - w oparciu o ustalone fakty - wypełnia je treścią, wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń.

W sytuacji zatem, w której występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, jak kontynuował Sąd, uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega przy tym pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej również w tym zakresie, w jakim decyzja, opierająca się na normie zawierającej pojęcie niedookreślone podlega rygorom, określonym w art. 107 k.p.a. Organ stosujący prawo jest więc zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

W analizowanym przypadku – w ocenie Sądu – tego wzorca oceny Prezes Rady Ministrów jednak nie przedstawił bo nie odniósł do indywidualnego zdarzenia losowego, które spotkało skarżącego. Wbrew wytycznym Sądu, organ skupił się na wykazaniu powszechnego charakteru wyładowań atmosferycznych i wypadków porażenia piorunem, do których należało zaliczyć także tzw. "grom z jasnego nieba". Tego rodzaju argumentacja spotkała się jednak z krytyką Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 66/13) wskazał, iż cyt.: "Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody na temat rodzajów wyładowań elektrycznych pozbawione są jakiejkolwiek przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak przytoczone dane statystyczne co do ogólnej liczby osób porażonych piorunem, czy też uwaga odnosząca się do liczby wniosków o rentę specjalną wynikających z tragicznych zdarzeń, jakie wpływają do organu".

Powyższe – zdaniem Sądu – prowadziło zatem do wniosku, iż organ nie zrealizował wytycznych Sądu ponieważ, po pierwsze, nie doprecyzował - w kontekście analizowanego, indywidualnego przypadku - pojęcia niedookreślonego z art. 82 ust. 1 powołanej ustawy i nie zestawił tak dokonanego wzorca oceny z sytuacją wnioskodawcy, a po wtóre, wbrew ocenie Sądu, stwierdził, iż przedmiotowy wypadek miał charakter powszechny. W wyroku z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 1415/12) Sąd natomiast zastrzegł, iż organ nie może czynić oceny wypadku skarżącego w wymiarze globalnym, powszechnym. Odnosząc się do argumentacji organu, że w przedmiotowej sprawie, nie mamy do czynienia z nadzwyczajnym zdarzeniem losowym, ponieważ rocznie przez pioruny jest porażonych od 20 do 50 osób, Sąd zwrócił bowiem uwagę, że niniejszy przypadek, nie był porażeniem piorunem w czasie burzy, ale niezwykle rzadko występującym zjawiskiem atmosferycznym "gromu z jasnego nieba".

Sąd podkreślił także, iż przedstawianie zdarzenia losowego skarżącego w konfrontacji z innymi przypadkami osób rażonych piorunem, jako przyczyna odmowy uwzględnienia wniosku, nie wytrzymywało krytyki również z powodu dotychczasowej praktyki orzeczniczej organu w sprawach o przyznanie świadczenia specjalnego. Już bowiem w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 310/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, iż za nadzwyczajne zdarzenie losowe organ uznał m.in. wypadek polskiego autokaru pod Grenoble we Francji, choć wypadki, czy nawet katastrofy w ruchy lądowym zdarzają się nieporównywalnie częściej niż rażenia piorunem. Na tym tle, rażenie piorunem przy bezchmurnym niebie, kiedy to nie występują jakiekolwiek symptomy zwiastujące nieszczęście (diametralnie i nieodwracalnie zmieniają nie tylko życie poszkodowanego, ale i jego najbliższej rodziny), jawią się jako szczególnie wyjątkowe. W tym też kontekście, nieuzasadnione było twierdzenie organu, iż zapewniona przez rodzinę opieka nad wnioskodawcą, jak i korzystanie przez niego ze środków pomocy społecznej oraz opieki zdrowotnej, nie uzasadniała przyznania renty specjalnej. Choć bowiem te okoliczności, jako jedne z wielu, należy brać pod uwagę w postępowaniu o przyznanie świadczenia specjalnego, to jednak nie mogą one mieć waloru decydującego w sprawie.

Ostatecznie, Sąd uznał, że mimo związania w tej sprawie oceną prawną zawartą w zapadłych poprzednio wyrokach Sądów, Prezes Rady Ministrów w decyzji z dnia 27 maja 2014 r. ponownie nie dokonał indywidualnej oceny zdarzenia losowego, jakie dotknęło J. W. i nie rozważył jego skutków dla wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku oraz możliwości przyznania świadczenia przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy. Mimo wiążących w postępowaniu zaleceń, co do konieczności rozważenia indywidualnych okoliczności wypadku, a nie tylko sytuacji rodzinnej i finansowej wnioskodawcy, organ - odmawiając przyznania świadczenia - naruszył zarówno przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, jak i przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a., a także art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. Sąd polecił więc, by rozpoznając po raz kolejny sprawę organ wziął powyższe rozważania pod uwagę i podjął rozstrzygnięcie po wnikliwej i szczegółowej analizie materiału dowodowego, ukierunkowanej przede wszystkim na ocenę indywidualnego, niezwykle rzadko występującego, a przez to nadzwyczajnego zdarzenia, któremu uległ wnioskodawca oraz konsekwencji, jakie ono wywołało w życiu wymienionego, a także należycie uzasadnił decyzję, uwalniając się tym samym od zarzutu dowolności rozstrzygnięcia i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezes Rady Ministrów zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów, wydając zaskarżoną decyzję, nie dokonał indywidualnej oceny zdarzenia losowego, jakie dotknęło wnioskodawcę i nie rozważył jego skutków dla wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego, przypadku oraz możliwości przyznania świadczenia przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013r. poz. 1440, z poźn. zm.) – dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS, a także nie rozważył indywidualnych okoliczności wypadku mimo wiążących w postępowaniu zaleceń, przez co naruszył przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, który powinien skutkować uchyleniem decyzji,

b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) – polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego - poprzez uchylenie decyzji w wyniku kontroli decyzji z - punktu widzenia kryteriów celowości i słuszności - mimo braku możliwość stosowania takich kryteriów kontroli w przepisach prawa;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS:

a) poprzez przyjęcie, że decyzja Prezesa Rady Ministrów w sprawie świadczenia specjalnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, a zawiera jedynie pojęcie nieostre,

b) i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu że organ nie dokonał oceny szczególnego zdarzenia losowego tj. okoliczności porażenia wnioskodawcy piorunem jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu,

c) i jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu Prezesowi Rady Ministrów przyjęcia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" - w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podczas gdy to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określanie czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", czego konsekwencją jest przekroczenie granic kontroli sądowej wyznaczonych przez art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - w przypadku uznania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo materialne, a naruszenie przepisów postępowania było jedynie jego pochodną - uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że organ, rozpatrując ponownie wniosek J. W., był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, wyrażonymi w poprzednio wydanych w tej sprawie wyrokach. Z treści orzeczeń tych wynikało natomiast, że szczególnie uzasadniony przypadek nie posiada jednoznacznej definicji, niemniej praktyka i orzecznictwo łączy go bądź z wybitnymi zasługami bądź z nadzwyczajnymi zdarzeniami losowymi przy czym przesłanki te nie muszą występować łącznie. Przyznanie świadczenia specjalnego ma charakter wyjątkowy i jest pozostawione uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów.

Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wytyczne i ocena prawna zawarta w poprzednio wydanych wyrokach zostały uwzględnione przez organ przy wydawaniu zaskarżonej

decyzji. Organ wyjaśnił bowiem znaczenie normy prawnej, zawartej w przepisie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUZ, wskazując, że wszystkie renty przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów mogą zostać przyznane tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nieuprawnionym natomiast było wnioskowanie, że wszystkie stany faktyczne, które można określić jako szczególnie uzasadnione przypadki, wiążą się z przyznaniem renty specjalnej. Pogląd ten podzieliły zaś sądy orzekające w niniejszej sprawie, albowiem żaden z sądów nie orzekł, że Prezes Rady Ministrów ma obowiązek przyznać rentę J. W. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 66/13) wyraźnie wskazał, że Prezes Rady Ministrów ma prawo swobodnie ocenić czy konkretny przypadek odpowiada przesłankom "szczególnie uzasadnionego przypadku". Kierując się tymi wskazaniami, organ, rozpatrując wiosek, miał na uwadze indywidualne okoliczności sprawy tzn. nie koncentrował się, tak jak to czynił w poprzednich swoich decyzjach, wyłącznie na samym zdarzeniu (rażeniu piorunem) jako takim w kontekście nadzwyczajności i wyjątkowości tego zdarzenia bez powiązania z indywidualną sytuacją wnioskodawcy, lecz rozpatrzył całościowo sprawę J. W., tzn. z uwzględnieniem dotychczasowego życia wnioskodawcy, faktu wystąpienia zdarzenia oraz wpływu tego zdarzenia na życie poszkodowanego. Organ ocenił też przypadek wnioskodawcy z punktu widzenia konsekwencji jakie go dotknęły. Konsekwencją tego zdarzenia była zaś utrata zdrowia przez stronę, co - w ocenie organu - nie było jednak przesłanką przyznania świadczenia, albowiem wypadki losowe jako przyczyna utraty życia lub zdrowia mają charakter powszechny. Sytuacja wnioskodawcy nie stanowiła zatem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Fakt, że jedynym źródłem utrzymania wnioskodawcy były zasiłki z pomocy społecznej nie uzasadniał również przyznania mu świadczenia specjalnego, albowiem świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym i nie stanowi jakiegokolwiek rodzaju odszkodowania bądź zadośćuczynienia.

Organ, oceniając przypadek wnioskodawcy, wziął także pod uwagę sytuację materialną jego rodziny, co również miało wpływ na ogólną ocenę zdarzenia. Innymi słowy, nie oceniał przypadku wnioskodawcy jedynie z punktu widzenia "rzadkości" zjawiska, jakim jest rażenie piorunem człowieka w wymiarze powszechnym i globalnym, lecz - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednich wyrokach Sądu - odniósł się do kontekstu osobistej sytuacji wnioskodawcy. Sytuacja ta była natomiast taka, że wnioskodawca został poszkodowany w wyniku tragicznego zdarzenia, które aczkolwiek jest rzadko spotykane, to jednak jest zdarzeniem losowym, które w wymiarze swoich tragicznych skutków, jakie dotknęły wnioskodawcę, nie jest niestety wyjątkowe. Osobista sytuacja wnioskodawcy, jako poszkodowanego zdarzeniem losowym, nie wyróżniała się więc niczym wyjątkowym w odniesieniu do sytuacji osób poszkodowanych w zdarzeniach losowych. Sama zaś przyczyna tragedii (grom z jasnego nieba) była tylko jednym z elementów branych pod uwagę przez organ i nie mogła stanowić - w oderwaniu od osobistej sytuacji wnioskodawcy - o wyjątkowości tego przypadku - w rozumieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ, rozpatrując przedmiotową sprawę, ustalił zatem stan faktyczny, ustalone zaś okoliczności zostały poddane wnikliwej analizie i ocenie - zgodnie z art. 80 k.p.a. oraz wskazaniami i oceną prawną orzeczeń sądowych w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, błędne było stanowisko Sądu, iż organ ponownie nie dokonał indywidualnej oceny zdarzenia losowego, które dotknęło wnioskodawcę, i nie rozważył jego skutków dla niego po kątem istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku oraz możliwości przyznania renty specjalnej. Błędne były również ustalenia Sądu, że organ mimo wiążących zaleceń Sądu, nie rozważył indywidualnych okoliczności wypadku, a tylko sytuację rodzinną i finansową wnioskodawcy. Powyższe stanowisko Sądu wynikało natomiast z błędnej interpretacji art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Skarżący kasacyjnie akcentował w tym miejscu, że Sąd w swoich rozważaniach całkowicie pominął kwestię tego, że decyzja Prezesa Rady Ministrów była decyzją uznaniową a koncentrował się nad przyporządkowaniem pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach," użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, do kategorii pojęć nieostrych, odrywając to pojęcie od brzmienia całości przepisu. Nie negując konstatacji, że pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" jest nieostre, nie można było jednak pomijać uznaniowego charakteru decyzji przyznającej rentę specjalną, co ograniczało w tym przypadku zakres kontroli sądowej.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób nieuprawniony, uznał, że rażenie piorunem przy bezchmurnym niebie, kiedy nie występują jakiekolwiek symptomy zwiastujące nieszczęście jawią się jako szczególnie wyjątkowe na tle innych zdarzeń losowych, uznanych przez organ za nadzwyczajne np. wypadek polskiego autokaru pod Grenoble.

Sąd, dokonując takich ustaleń, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sposób niedopuszczalny dokonał oceny obowiązującego prawa i okoliczności faktycznych sprawy z punktu widzenia kryteriów słuszności oraz wkroczył w zastrzeżoną dla Prezesa Rady Ministrów, kompetencję do wypełnienia treściowego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. W. wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te obejmowały wprawdzie zarówno zarzuty obrazy prawa materialnego (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ze zm.) jak i zarzuty istotnego naruszenia przepisów postępowania w postaci: art. 145 § 1pkt 1 lit c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ale wzajemnie się przenikały, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Analizowana sprawa dotyczyła wniosku J. W. o przyznanie – na zasadzie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 1440 ze zm.) - świadczenia w drodze wyjątku. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie.

W sprawie istotną przy tym była okoliczność, że była ona rozpoznawana przez sąd administracyjny już po raz trzeci. Decyzją bowiem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów odmówił wnioskodawcy przyznania renty specjalnej a decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] ten sam organ - orzekając na podstawie 127 § 3 k.p.a. oraz w ramach związania wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1319/11 i z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 66/13) – utrzymał w mocy wyżej wspomnianą własną decyzję. Decyzja ta (to jest decyzja z dnia [...] maja 2014 r.) została uchylona zaskarżonym wyrokiem, gdyż – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – naruszała ona art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. a także art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. W uzasadnieniu podstawy zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, oprócz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazał również na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., co jak należy wnosić z treści tego uzasadnienia, odnosiło się do przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tej przyczyny zarówno Prezes Rady Ministrów, jak i sądy obu instancji, wiązała zasadniczo w tej sprawie ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1319/11). Ocena ta została wyrażona po raz pierwszy w tym postępowaniu a ponadto miała charakter całościowy. Z tej przyczyny wszystkie oceny późniejsze, formułowane przez sądy obu instancji, były obowiązane tę ocenę respektować.

W wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest (cyt.): "pojęciem nieostrym zawierającym elementy ocenne, które nie są jednak tożsame z uznaniem administracyjnym. Przy stosowaniu bowiem pojęć nieostrych organ działa nie w ramach uznania administracyjnego lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazując na sposób rozumienia określonego pojęcia". W dalszej części uzasadnienia Sąd zwracał uwagę na wyjątkowe znaczenie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która pozwala organowi na wypełnienie treścią owego nieostrego pojęcia oraz przyjął, że (cyt.): "Organ zobligowany jest do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumowania danego przepisu, a więc przedstawienia argumentów uzasadniających jego przyjęcie".

Oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 310/11), którym została uchylona decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że organ skoncentrował się na kwestiach związanych z sytuacją zdrowotną, rodzinną, bytową wnioskodawcy, które - choć z oczywistych względów - mają również znaczenie dla skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z art. 82 ust. 1 omawianej ustawy, ale nie mogą zastąpić ustaleń i oceny danego zdarzenia losowego pod kątem istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dopiero bowiem dokonanie stosownych ustaleń i analiza zaistniałego zdarzenia losowego w powiązaniu z jego konsekwencjami dla wnioskodawcy pozwoli na podjęcie prawidłowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przy tym pogląd Sądu I instancji, że szczególnie uzasadniony przypadek może odnosić się bądź do indywidualnych cech osoby ubiegającej się o świadczenie, bądź do wyjątkowych okoliczności zdarzenia losowego a obie te przesłanki nie muszą zaistnieć kumulatywnie.

Powyższa ocena prawna została następnie uzupełniona oceną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 66/13), w którym Sąd zwrócił uwagę na fakt, że kwestie związane z rodzajami wyładowań elektrycznych są pozbawione jakiejkolwiek przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie jak przytoczone dane statystyczne co do ogólnej liczby osób porażonych piorunem, czy też uwaga odnosząca się do liczby wniosków o rentę specjalną, wynikających z tragicznych zdarzeń, jakie wpływają do organu.

Wprawdzie istotnie w końcowej części uzasadnienia tego wyroku, odnosząc się do jednego z zarzutów kasacyjnych, Sąd stwierdził, że (cyt.): " Oczywistym jest, że Prezes Rady Ministrów ma prawo swobodnie ocenić czy konkretny przypadek odpowiada przesłankom, uzasadniając możliwość przyznania świadczenia wyjątkowego, o którym mowa w art. 82 ust. 1. Jednakże swoboda organu nie oznacza dowolności. Wydając w tego rodzaju sprawach decyzję administracyjną Prezes Rady Ministrów jest związany regułami postępowania administracyjnego, a uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza jej kontroli sądowej", ale wypowiedź ta - w realiach tej sprawy – nie mogła przesądzać o tym, że decyzja wydawana w sprawie z wniosku J. W. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, miała mieć charakter uznaniowy. Tego rodzaju pogląd stałby bowiem w sprzeczności, po pierwsze, z oceną prawną dokonaną we wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1319/11) a po drugie, byłby również sprzeczny z wcześniej zajętym stanowiskiem przez ten Sąd. W wyroku z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 66/13) na wstępie rozważań prawnych Naczelny Sąd Administracyjny powołał się bowiem na treść art. 170 p.p.s.a. i wynikające z niej związanie w tej sprawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1319/11) a także przytoczył obszernie fragmenty z motywów w/w wyroku.

Powyższe oznacza zatem, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odczytał ocenę prawną, mającą w tej sprawie moc wiążącą i zasadnie przyjął, iż wykładając przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, należy mieć na uwadze, że użyte w nim pojęcie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne, ale nie jest tożsame z uznaniem administracyjnym. Tego rodzaju wykładnia prawa materialnego – jak wyżej wyjaśniono – była bowiem w tej sprawie obowiązująca. W związku z powyższym, niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy oraz zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powyższe unormowanie zawarte w sądowej ustawie ustrojowej, stanowi bowiem jedynie, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość. Kontrola ta zaś jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy inaczej nie stanowią. Z tej przyczyny wydanie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego orzeczenia, które było wyrokiem a więc orzeczeniem merytorycznym, samo przez się świadczyło, iż Sąd I Instancji kontroli takiej dokonał. Okoliczność natomiast, że Sąd Wojewódzki, uznał wadliwość – w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż w świetle przytoczonego, a znanego Sądowi z urzędu, przykładu, dotyczącego potraktowania za "szczególnie uzasadniony przypadek" wypadku polskiego autokaru pod Grenoble we Francji (choć wypadki, czy nawet katastrofy w ruchy lądowym zdarzają się nieporównywalnie częściej niż rażenia piorunem, zwłaszcza przy bezchmurnym niebie) nie mogło dowodzić, że kontrola ta wykraczała poza granice legalności. Zaskarżona decyzja, jak wyżej to wyjaśniono, nie miała bowiem charakteru uznaniowego.

Analiza treści motywów tej decyzji prowadzi również do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także art. 170 p.p.s.a. Orzekając – w ramach związania wymienionymi na wstępie wyrokami - Prezes Rady Ministrów istotnie nie zrealizował zawartych w tych wyrokach wytycznych. Trafnie wskazał w tym miejscu Sąd Wojewódzki, iż organ nie doprecyzował - w kontekście analizowanego stanu faktycznego - pojęcia niedookreślonego, jakim jest zawarte w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" i w związku z tym nie zestawił wzorca tego pojęcia z sytuacją wnioskodawcy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie tyle chodziło o rozważnie, czy zjawisko atmosferyczne, polegające na rażeniu osoby piorunem podczas bezchmurnego nieba i przy braku jakichkolwiek symptomów sygnalizujących taką możliwość, dowodziło, że był to ów "szczególnie uzasadniony przypadek" a istotne było by powiązać tego rodzaju zjawisko ze skutkami, jakie wywarło ono w sytuacji życiowej J/ W. Czyli ocenienie, czy dla osoby mającej [...] lat i będącej studentem, a zatem nie pracującej dotąd praktycznie zawodowo (jedynie dorywczo), a na tyle poszkodowanej na skutek w/w wypadku, iż stała się ona osobą niepełnosprawną stopniu znacznym, opisane zdarzenie mogło być – w imię solidarności społecznej - uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 82 ust. 1 cytowanej ustawy. Stanowisko zajęte przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jak wspomniano wyżej - nie brzmiało bowiem przekonywująco zwłaszcza w zestawieniu z oceną organu dotyczącą powszechnie znanej katastrofy polskiego autokaru w Alpach we Francji.

Uznając zatem skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.