Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 327/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. U. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia 18 lutego 2016 r., znak: [....] nr [....] po rozpatrzeniu sprawy budowy szałasu drewnianego położonego na działce ewid. nr [....] (obecnie działka nr ewid. ....) w miejscowości W. - wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazał inwestorowi M.U. rozbiórkę szałasu drewnianego położonego na działce nr ewid. [....] w miejscowości W. o wymiarach dwóch prostokątów 4,48 x 7,28 m, 2,59 x 4,50 m oraz dobudowane pomieszczenie o wymiarach 7,0 x 2,60 m, powierzchnia zabudowy całego szałasu 62,46 m2, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy szałas został zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 21 października 2011 r. znak: [....] na podstawie art. 48 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy budynku szałasu drewnianego położonego na działce ewid. nr [....] w miejscowości W. i nałożył na inwestora M.U. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [....] 2015 r. potwierdziła niezastosowanie się inwestora do nakazu wstrzymania robót budowlanych. Wykonane zostały roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji, przewodu kominowego, kominka, od strony zachodniej budynku dobudowane zostało pomieszczenie o wymiarach 7,0 x 2,60 m służące jako wejście do budynku. Cały obiekt użytkowany jest jako mieszkanie. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej dobudowany obiekt o konstrukcji drewnianej, obitej deskami, pokrycie dachu blachą trapezową od strony zachodniej istniejącego obiektu spowodował zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury istniejącego obiektu.

Po przeprowadzeniu kontroli z dnia [....] 2015 r. organ stwierdził, że inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo ich wstrzymania. Zaistniały stan faktyczny upoważnił organ do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M.U. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 grudnia 2016 r., znak [....] , nr [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że budowa obiektów budowlanych, w myśl ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; dalej: PrBud) wymaga uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. M.U. kontynuując roboty budowlane po zmarłym dziadku przy budowie budynku na działce nr ewid. [....] w W. , takiej decyzji nie posiadał. Okoliczność tą potwierdził organ administracji architektoniczno-budowlanej w Z. w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r., znak: [....] .

W tej sytuacji należało zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca w art. 48 ust. 2 PrBud dopuścił możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, bądź w sytuacji, gdy inwestor odstąpi od warunków zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia z dnia 21 października 2011 r. organ I instancji umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, o ile inwestor przedłoży wymagane dokument oraz złoży kompletny projekt budowlany.

Niemniej postępowanie legalizacyjne w sprawie zostało przerwane z uwagi na ustalenie przez PINB w Z. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2015 r., że inwestor, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 21 października 2011 r., wykonywał dodatkowe roboty budowlane, polegające na dobudowaniu do budynku części o wymiarach 7,0 x 2,60 m oraz wykonaniu robót związanych z budową instalacji wewnętrznych.

Wykonywanie innych robót budowlanych w obiekcie budowlanym wznoszonym w ramach samowoli budowlanej, którego to budowę wstrzymano, bezwzględnie uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki w stosunku do całego nielegalnie realizowanego obiektu. Jest to rodzaj sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest samowola budowlana realizowana w dalszym ciągu pomimo wstrzymania robót postanowieniem uprawnionego organu. Żadne przepisy nie dają podstaw do uznania, że roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej mogą być przez inwestora kontynuowane pomimo ich wstrzymania.

W postanowieniu PINB w Z. z dnia 21 października 2011 r. nie dopuszczono możliwości, by w ramach niezbędnych zabezpieczeń wykonano dodatkowe roboty budowlane w postaci dobudowania części budynku oraz polegające na wykonaniu wewnętrznych instalacji.

Art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozstrzyga, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W związku z powyższym, w ustalonym stanie faktycznym w sprawie PINB w Z. prawidłowo zastosował normę ww. przepisu ustawy Prawo budowlane, nakazując inwestorowi skarżoną decyzją dokonanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych. Decyzja o której mowa w art. 50a ustawy Prawo budowlane, stanowiąca skutek dalszego bezprawnego działania inwestora, znosi procedurę legalizacyjną. Stąd też decyzja o rozbiórce ze swej istoty musi dotyczyć całego obiektu budowlanego, jako samowoli budowlanej, a nie tylko tych prac, które zostały wykonane po wydaniu postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu wskazano, że o obowiązku nakazania rozbiórki, o którym mowa w art. 50a ustawy Prawo budowlane, rozstrzyga okoliczność kontynuowania robót budowlanych przez inwestora. Ustawa Prawo budowlane rozstrzyga, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (por, art. 3 pkt 7 PrBud). W związku z powyższym, nie tylko budowa (rozbudowa), ale także montaż jakichkolwiek urządzeń budowlanych w ramach wznoszonego obiektu budowlanego stanowi naruszenie wymogów postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zgodnie z tym, co zostało wskazane powyżej, skutkuje rozbiórką całego obiektu budowlanego, wykonanego w warunkach samowoli budowlanej, bez możliwości kontynuowania postępowania legalizacyjnego.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.U. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290) - dalej pb w zw. z art. 3 pkt 20 pb oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23) - dalej k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. - które to naruszenie miało istotny wpływ na treści zaskarżonej decyzji a polegało na tym, że w przedmiotowym postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby które są stroną zgodnie z przepisami, a tego rodzaju brak, wynikał z dokonania przez organ I i II Instancji wadliwej oceny obszaru oddziaływania obiektu, braku sprawdzania na dzień wydania zaskarżonej decyzji, kto jest stroną postępowania, co, do którego prowadzono postępowanie o nakazie rozbiórki - pomimo, iż z informacji jakie posiada organ wynikało, iż aktualnym właścicielem dz. ewid. [....] położonej w W. , jest A.U. - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania poprzez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, a tym samym doprowadzenie do sytuacji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2. błędną wykładnię art. 50a pb, polegające na mylnym przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki w każdym przypadku, gdy stwierdzi wykonanie robót budowlanych po wstrzymaniu robót budowlanych, gdyż w postanowieniu PINB w Z. z dnia 21 października 2011 r., nie dopuszczono możliwości, by w ramach niezbędnych zabezpieczeń wykonano dodatkowe roboty budowlane w postaci dobudowania części budynku oraz polegające na wykonaniu wewnętrznych instalacji.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji w postaci:

3. art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji,

4. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania z urzędu, pomimo, że w Gminie K. podjęte zostały prace zmierzające do uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania dz. ewid. [....] i [....] położonych we wsi W. dla inwestycji polegającej na budowie szałasu pasterskiego- budynek gospodarczy. Wyżej wymienione postępowania dotyczą działki, na której zlokalizowano przedmiotowe budynki i rozstrzygnięcie tego rodzaju zagadnień wstępnych miało wpływ na wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Organ II Instancji nie zbadał w sposób wyczerpujący tych okoliczności, wskazywanych przez skarżącego wielokrotnie, pomimo, że znana mu ona była przy rozpoznaniu sprawy.

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. , Nr [....] z dnia 18-02-2016 r. pomimo braku podstaw materialnoprawnych do wydania takiej decyzji oraz braku wyjaśnienia i wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy , a w szczególności brak wzięcia pod uwagę zarzutów powołanych w treści odwołania strony z dnia 03-03-2016r.

Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit a i c p.p.s.a. strona skarżąca wniosła: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie decyzji I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zawieszenie postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Z. do czasu uchwalenia w Gminie K. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a co za tym idzie wydania prawomocnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla dz. ewid. [....] . Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Do pisma z dnia 14 lutego 2017 r. strona skarżąca dołączyła wydruk elektronicznej księgi wieczystej nr [....] , z którego wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [....] jest A.U. , która otrzymała nieruchomości w drodze umowy darowizny z dnia [....] 2016 r.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, za wyjątkiem spraw wymienionych w art. 57a p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy obowiązującego prawa w sposób, który powoduje konieczność jej uchylenia.

Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej toczyło się pierwotnie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a ostatecznie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 50a tej ustawy. Żaden z tych dwóch przepisów nie wskazuje kto ma być adresatem decyzji wydawanych w omawianych trybach. Kwestię tę reguluje art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

A. Gliniecki w komentarzu do omawianego przepisu (Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016, art. 52 teza 2 i 3) wskazuje: "Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 pr. bud., mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie będą adresatami jednej decyzji. (...) Decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca tych wykroczeń (art. 90). Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Najczęściej też inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany. Nie zawsze jednak tak musi być, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności (art. 3 pkt 11). (...) Poza tym inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1, mógł później utracić to prawo, np. przez zbycie nieruchomości. I w dacie wydawania decyzji na podstawie przepisów art. 48, 50a lub 51 prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 3 pkt 11 może mieć już inny podmiot. W takiej sytuacji decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości (wyroki NSA w Warszawie: z dnia 5 października 1998 r., IV SA 1796/96, LEX nr 43781; z dnia 21 marca 2001 r., IV SA 232/99, LEX nr 78951, oraz 7 marca 2002 r., II SA/Po 2107/00, LEX nr 656138; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 1070/05, LEX nr 265673)".

Podobne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 704/15 (LEX nr 2232624) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji". Ten sam sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 1278/16 (LEX nr 2190739) wyraził następujące stanowisko: "W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu". Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 625/16 (LEX nr 2120608): "Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela przytoczone poglądy co do sposobu ustalania kto powinien być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. Co do zasady winna to być osoba posiadająca w dacie orzekania o rozbiórce prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z dołączonego do akt sprawy sądowej wydruku elektronicznej księgi wieczystej nr [....] właścicielem działki ewidencyjnej nr [....] jest A.U. , która otrzymała nieruchomości w drodze umowy darowizny z dnia [....] 2016 r. Oznacza to, że inwestor M.U. nie był właścicielem nieruchomości, na której usytuowana przedmiotowa samowola budowlana już w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Decyzja ta wydana została w dniu 18 lutego 2016 r., natomiast już od 11 stycznia 2016 r. właścicielem nieruchomości była A.U. PINB przed wydaniem decyzji dołączył do akt sprawy wydruk elektronicznej księgi wieczystej na dzień 11 stycznia 2016 r. (k. 84 - 84 akt I instancji), a wówczas jeszcze jako właściciel nieruchomości wpisany był M.U. Organ odwoławczy nie dokonał sprawdzenia w księdze wieczystej aktualnego stanu nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, na zmianę właściciela nie wskazał również inwestor w odwołaniu od decyzji PINB. Wszystko to spowodowało, że zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę została skierowana do osoby, która nie miała już wówczas prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego względu wadliwa okazała się zarówno decyzja MWINB, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Uchybienie to stanowiło naruszenie przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane, a więc przepisu prawa materialnego poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego adresata.

W ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić osobę, która obecnie ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i to tej osobie nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Nie ma jednak racji skarżący twierdząc, że "z informacji jakie posiada organ wynikało, iż aktualnym właścicielem dz. ewid. [....] położonej w W. , jest A.U". Ani PINB w Z. , ani MWINB w K. informacji o zmianie właściciela nieruchomości nie posiadał (w każdym razie informacja taka nie wynika z akt sprawy), informacji o zbyciu nieruchomości nie podał również skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji, mimo iż miała ona istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty skargi są pozbawione podstaw.

W odwołaniu skarżący domagał się umożliwienia mu doprowadzenia do końca procedury legalizacyjnej wskazując na fakt, iż prowadzi rozmowy dotyczące zapewnienia dojazdu z nieruchomości do drogi publicznej, co w konsekwencji umożliwi wydanie decyzji WZ. Podnosił również, że pracy wykonane na nieruchomości miały ją jedynie zabezpieczać przed dewastacją. Do obu tych argumentów [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie może odnieść skutku.

Przede wszystkim zaś nieuzasadnione są zarzuty dotyczące bezpodstawnego - zdaniem skarżącego - nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oraz braku zawieszenia postępowania legalizacyjnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. - po wcześniejszym przeprowadzeniu oględzin oraz ustaleniu, że na działce nr [....] (która w trakcie postępowania zmieniła oznaczenie) wykonywane są bez pozwolenia roboty budowlane, o których mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - wydał w dniu 21 października 2011 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to odnosi skutek od momentu doręczenia inwestorowi - co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 24 października 2011 r. - i jest obwarowane bezwzględnie sankcją rozbiórki, bez możliwości legalizacji zgodnie z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Istotą postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jest możliwość niezwłocznej ingerencji w prowadzone nielegalnie roboty budowlane i zapobieżenie ich kontynuacji. Postanowienie to ma charakter interwencyjny i ma za zadanie powstrzymać dalsze nielegalne roboty budowlane.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2821/14 (LEX nr 2102250) celem art. 50a pkt 2 p.b. jest przerwanie tzw. "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy - p.b. oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

O ile więc roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia mogą zostać zalegalizowane w trybie art. 48, art. 49b bądź art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, to brak jest takiej możliwości w stosunku do robót budowlanych przeprowadzonych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 1467/10 (LEX nr 993242) wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 1 p.b. znosi procedurę legalizacyjną, a na podstawie pkt 2 tego artykułu uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b., do czasu wykonania obowiązku zawartego w tej decyzji. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, że powołany przepis obliguje organy nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki bez względu na okoliczności naruszenia nakazu wstrzymania robót budowlanych. Prawodawca nie pozostawia w tym zakresie organom żadnej sfery dowolności.

Wykładnia art. 50a ustawy Prawo budowlane przedstawiona w skardze jest błędna. Inwestor po wstrzymaniu wykonania robót budowlanych postanowieniem organu nadzoru budowlanego traci prawo do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a sankcją za naruszenie tego zakazu jest bezwzględna rozbiórka. Zgodnie z art. 48 ust. 3 "w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy". Tylko w takim zakresie, w jakim byłoby to dopuszczone w postanowieniu istniałaby możliwość prowadzenia robót zabezpieczających. O ile zatem w postanowieniu nie przewidziano żadnych zabezpieczeń, to tym samym żaden roboty budowlane nie były możliwe. Słuszne więc było niepodejmowanie ustaleń, czy wykonane po wstrzymaniu roboty budowlane są zabezpieczeniem przed dewastacją i zniszczeniem - bowiem okoliczność ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są jednak ustalać wyłącznie te okoliczności faktyczne, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane - taką okolicznością istotną jest jedynie ustalenie, że po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych on nadal je prowadził. Ta zaś okoliczność została w sprawie ustalona bez żadnych wątpliwości. Nie może więc odnieść skutku argument skarżącego, że "ani Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie próbował wysłuchać argumentów inwestora". Argumenty te nie mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, bowiem - co już wcześniej wskazano - organ nadzoru budowlanego miał bezwzględny obowiązek wydać nakaz rozbiórki. W tych okolicznościach nie można mówić o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej.

Z tych samych powodów bez znaczenia dla sprawy pozostała również okoliczność, że aktualnie trwają prace nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczności te mogłyby być brane pod uwagę przy legalizacji prowadzonej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, jednakże wykonując roboty budowlane po odebraniu postanowienia o ich wstrzymaniu inwestor pozbawił się możliwości zalegalizowania wykonanych robót. Brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na koniec należy podkreślić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było nakazanie rozbiórki całego obiektu budowlanego wzniesionego samowolnie, a nie tylko robót wykonanych po wstrzymaniu. Wynika to wprost z treści art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane i jej porównania z treścią art. 50a pkt 2 tej ustawy, gdzie (inaczej niż w pkt 1) mowa jest o rozbiórce "części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia". Z uwagi na wskazane wcześniej nieprawidłowe określenie adresata decyzji należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzje, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 52 ustawy Prawo budowlane.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., wliczając do zasądzonej sumy 997 zł koszt wpisu od skargi (500 zł) oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata - zgodnie z § 14 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), a także 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k. 14).