Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1238/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 6,7, 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późniejszymi zmianami – dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez P. S. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego związanego z niewykonaniem decyzji z dnia [...]r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nakazującej usunięcie przyczyny uszkodzeń oraz samych uszkodzeń, spękań i zarysowań ścian murowanych z cegły, posadzek, sufitów, zapadlisk podłóg, odkształceń stolarki okiennej i drzwiowej, obiektu budowlanego, budynku frontowego, oficyn bocznych i oficyny tylnej, przy ul. [...] w K., w związku z tytułem wykonawczym z dnia [...]r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) postanowił uznać zarzuty za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu podał, że w dniu [...]r. P. S. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Zgłoszone zarzuty to:

* błąd co do osoby zobowiązanego,

* niewykonalność obowiązku,

* niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego,

* niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy.

PINB dodał, że P. S. jest jedną z dwóch osób zobowiązanych do wykonania robót nakazanych decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Nie doszło do błędu co do osoby zobowiązanej. Względy techniczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Obowiązek jest wykonalny. Zastosowanie środków egzekucyjnych, czyli grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego, jest dopuszczalne. Wszystkie wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. zostały spełnione.

W zażaleniu na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] roku zaskarżanemu postanowieniu zarzucono m. in.:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak rzetelnego i precyzyjnego uzasadnienia postanowienia nr [...] i wydanie go z pominięciem odpowiedzi na zgłoszone wobec tytułu wykonawczego nr [...] zarzuty, przez co osoba odwołująca pozbawiona została możliwości merytorycznego ustosunkowania się do co do jego meritum;

2. naruszenie art. 59 §1 ust. 4 i 5 u.p.e.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie oraz wydanie postanowienia uznającego za bezzasadne podniesione zarzuty w związku z tytułem wykonawczym, mimo występowania ustawowych przesłanek z art. 33 u.p.e.a. przesądzających o konieczności umorzenia postępowania, a także błędną wykładnię przepisów i nieuzasadnione przyjęcie stanowiska, iż zarzuty są bezzasadne.

3. naruszenie art. 33 §1 pkt 4, 5 i 10 u.p.e.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego przez PINB w K. tytułu wykonawczego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18, art. 33, art. 34 u.p.e.a., po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...]r. o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione, utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy.

Odpowiadając na zarzut dotyczący błędu co do osoby zobowiązanego, WINB uznał go za nieuzasadniony. Słusznie przyjął bowiem PINB, że w niniejszej sprawie zobowiązaną jest osoba odwołująca się, gdyż to właśnie ona została określona w sentencji decyzji PINB w nr [...], jako współadresat obowiązku. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania prawidłowości czy trafności decyzji, na podstawie której obowiązek naprawy budynku przy ul. [...] w K. nałożono na osobę odwołującą się. Decyzja nr [...] pozostaje w mocy, a jej wykonanie nie zostało wstrzymane. W ramach postępowania egzekucyjnego w/w decyzji nie bada się, a tym bardziej tego, kto spowodował aktualny stan techniczny budynku przy ul. [...] w K. Nie było to również przedmiotem badania w postępowaniu głównym, bowiem celem art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.) jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający dobrom chronionym. Przy tym organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a także nie bada, kto ponosi odpowiedzialność za ten stan. Organ kieruje decyzję zawierającą nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. O zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w powstaniu przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do działania. Ponieważ decyzja nr [...] pozostaje w obrocie prawnym, bez znaczenia dla konieczności jej wykonania pozostają toczone przez osobę zobowiązaną postępowania sądowe i cywilne m. in. w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy dla rozbiórki i odbudowy oficyn przedmiotowego budynku, zbadania legalności wykonania słupów, czy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na ankrowanie i lokalną naprawę rys budynku przy ul. [...] w K. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut niewykonalności decyzji, to zgodnie z poglądami doktryny i judykatury niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji. W szczególności zaś brak po stronie zobowiązanych wiedzy technicznej nie jest tego rodzaju przeszkodą, gdyż mogą oni, a w zasadzie są zobowiązani, posłużyć się osobami dysponującymi stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Niewykonalności decyzji nie można również w żadnej mierze utożsamiać z koniecznością skierowania nakazu egzekwowanej decyzji, zdaniem odwołującego się, wobec innego podmiotu. WINB decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., co oznacza, że centralny organ administracji publicznej także nie dopatrzył się niewykonalności decyzji nr [...], w innym bowiem przypadku stwierdziłby jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z kolei zarzut niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego jest oczywiście bezzasadny, gdyż żaden środek egzekucyjny nie został dotąd zastosowany. W szczególności, będący organem egzekucyjnym PINB w K., nie stosował wobec zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia, ani wykonania zastępczego, które zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. mogą być stosowane celem egzekucji obowiązków niepieniężnych. Również tytuł wykonawczy zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. W szczególności PINB usunął uchybienie w treści tytułu wykonawczego, które było podstawą umorzenia wcześniejszej egzekucji decyzji nr [...], tzn. PINB wskazał w tytule wykonawczym oba możliwe do zastosowania, w niniejszym przypadku, środki egzekucyjne, tj. nie tylko grzywnę w celu przymuszenia, ale i wykonanie zastępcze. Z kolei odpowiadając na zarzut braku uzasadnienia postanowienia organ odwoławczy wskazał, że faktycznie postanowienie organu I instancji jest lakoniczne, niemniej PINB odniósł się do pokrótce do każdego z zarzutów. Przy tym WINB rozpoznając zażalenie na postanowienie nie działa jak organ kasacyjny, ograniczający się jedynie do kontroli zaskarżonego postanowienia lecz ponownie rozpatruje całość sprawy.

W skardze na postanowienie WINB z dnia [...]roku, P. S. zaskarżył je w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 §1 ust. 4 i 5 u.p.e.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego wydano postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze zarzucono także nieuzasadnioną, dowolną wykładnię przepisów k.p.a., co doprowadziło do pominięcia czterech zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia [...] roku:

1. art. 33 ust. 5 u.p.e.a. (faktycznie art. 33 §1 pkt 5 u.p.e.a.) - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. PINB w K. wydając m. in. decyzję nr [...], nie znał pełnego rozmiaru uszkodzeń kamienicy przy ul. [...] w K. oraz przyczyn, jakie spowodowały katastrofę budowlaną. Po wydaniu ostatniej decyzji uszkodzenia budynku w dalszym ciągu postępowały. Okoliczność ta została opisana w uzasadnieniu decyzji [...], w którym wskazano, iż lokatorzy sygnalizują dalsze pogłębianie się uszkodzeń. Powielając w sposób mechaniczny pierwotny błąd, PINB nie badając obecnego stanu budynku, wystawił tytuły wykonawcze nr [...] i [...] zakładając, iż możliwa jest całkowita naprawa budynku przy ul. [...] w K., mimo braku wiedzy o zakresie uszkodzeń budynku. Fundamenty oraz ściany nośne kamienicy zostały trwale zniszczone w procesie budowy Galerii K., nastąpiło odchylenie ścian budynku od pionu o 22 cm (ściana południowa) oraz 11 cm (ściana wschodnia). Spękaniu uległy ściany nośne, zniszczeniu uległy nadproża okienne i drzwiowe oraz występują liczne zapadliska i odkształcenia stropów. W obecnym stanie uszkodzenia, jak i w dniu wydania decyzji nr [...], niemożliwym jest/było przywrócenie pionowej geometrii kamienicy. Należy więc uznać, iż obowiązek naprawy ujęty w decyzji nr [...] nałożono na małżonków S. nieprawidłowo, bowiem w chwili wydania decyzji był niewykonalny, nie był znany sam powód i rozmiar zniszczeń. Dopiero ujawnienie przez skarżących pod koniec 2012 roku faktu rozpoczęcia drążenia ściany szczelinowej w Galerii K. bez żadnych przewidywanych i koniecznych zabezpieczeń kamienicy przy ul. [...] nadało odpowiedni wymiar i obnażyło niespotykanego rozmiaru zaniedbania inwestora, jak i nadzoru budowlanego. Obowiązek nałożony na skarżących przez PINB, polegający na naprawie poprzez "usunięcie przyczyny uszkodzeń" w stosunku do oficyn jest trwale niewykonalny, nieostry, nieadekwatny oraz logicznie sprzeczny. W obecnych okolicznościach nie ma technicznych możliwości naprawy odkształconych ścian, usunięcia cementowych kolumn pod fundamentem kamienicy oraz usunięcia stalowych kotew wbitych w grunt pod kamienicą, jak i usunięcia samowoli budowlanej w postaci stalowych ściągów założonych w budynku, wykonanych bez zgody właścicieli przez "A" Sp. z o.o. Obecnie powierzchowna naprawa nie jest możliwa. Dokonanie naprawy oficyn budynku możliwe jest jedynie przez restytucję rozumianą jako kontrolowane rozebranie trwale uszkodzonych oficyn budynku, wykonanie nowego fundamentu i odtworzenie oficyn ponownie.

2. art. 33 ust. 4 u.p.e.a. (faktycznie art. 33 §1 pkt 4 u.p.e.a.) – obowiązek zawarty w decyzji z [...]r. nr [...], a co za tym idzie tytuły wykonawczy nr [...] oraz [...], nałożony został nieprawidłowo na małżonków J. i P. S., co stanowi błąd co do osoby zobowiązanej. PINB w K. w [...] wydał nieprawidłową decyzję nr [...], a następnie decyzję [...], która skrywała rzeczywisty powód i przyczyny katastrofy budynku. W [...] roku, tj. kiedy doszło do pierwszego uszkodzenia fundamentów kamienicy, nadzór budowlany z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną powinien podjąć zdecydowane działania. Nie doszłoby tym samym do całkowitego zniszczenia części konstrukcyjnej budynku. Pierwotnie w decyzji [...] PINB sam przyznał, iż wyłączenie budynku nastąpiło w trybie art. 68 p.b. Wskutek zakulisowych działań w nowej decyzji nr [...] PINB zmienił podstawę na art. 66 p.b., chociaż w uzasadnieniu PINB podkreślił w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że "stan techniczny obiektu jest skutkiem nierównomiernego osiadania, wywołanego budową Galerii [...]". Tym samym oczywistym jest, iż gdyby PINB był rzetelny w swoich obowiązkach i dopełnił procedur, nie doszłoby do zniszczeń. Naprawę winien wykonać podmiot, który uszkodził kamienicę przy ul. [...], tj. Galeria [...] Sp. z o. o. oraz generalny wykonawca "A" Sp. z o.o.

3. art. 33 ust. 10 u.p.e.a. (faktycznie art. 33 §1 pkt 10 u.p.e.a.) – strona skarżąca wskazuje, że występują w tytule wykonawczym braki formalne, w zakresie wymogów z art. 27 u.p.e.a.;

4. art. 33 ust. 1. u.p.e.a. (faktycznie art. 33 §1 pkt 1 u.p.e.a.) – strona skarżąca wskazuje, iż PINB oraz WINB w K. forsują egzekucję na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych nr [...] i [...], pomimo podjęcia przez P. i J. S. czynności zmierzających do wykonania obowiązku zabezpieczenia budynku przed groźbą katastrofy budowlanej. Małżonkowie S. podjęli działania dalej idące, zmierzające do zapewnienia bezpieczeństwa budowli w sposób kompleksowy i racjonalny, zmierzając do dokonania wyburzenia uszkodzonych oficyn i zlecając wykonanie opracowania na naprawę frontowej części kamienicy.

5. Osoba skarżąca nadto podała, że:

a) wystąpiła do Prezydenta Miasta K. Wydział Budownictwa z wnioskiem o wydanie promesy warunków zabudowy odtworzeniowej uwzględniającej rozbiórkę istniejących uszkodzonych oficyn, co jest działaniem zdecydowanie dalej idącym, niż wykonanie nakazu ich naprawy, który notabene nie jest adekwatny do stwierdzonego rozmiaru zniszczeń;

b) w postępowaniu cywilnym toczącym się pod sygnaturą [...] przed Sądem Okręgowym w K. złożono wniosek o zabezpieczenie roszczenia dotyczącego restytucji kamienicy przy ul. [...] w K. przez pozwanych Galerię [...] Sp. z o. o. oraz "A" Sp. z o.o., którego przedmiotem jest żądanie wyburzenia oficyn kamienicy przy ul. [...] - wschodniej i południowej oraz zabezpieczenia kamienicy w pozostałym zakresie, tj. jej fundamentów oraz oficyn północnej i zachodniej. W dniu [...] roku wydana została również decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, przepisów k.p.a. oraz prawa własności małżonków S.;

c) w związku z uchyleniem przez WSA w Gliwicach w dniu 16 maja 2014 roku postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] roku, wystąpiono do PINB w K. pismem z dnia [...] roku o udzielenie informacji w zakresie wykonanych pod budynkiem przy ul. [...] w K. robót budowlanych, przy okazji realizacji inwestycji Galerii [...] przez Inwestora oraz Generalnego Wykonawcę "A" Sp. z o. o. Zakres udzielonych małżonkom S. przez organ informacji rzutować będzie bezpośrednio na możliwość wypełnienia obowiązku ujętego w decyzji nr [...] z dnia [...] roku, zgodnie z treścią której "usunięcie przyczyny uszkodzeń będzie złożonym przedsięwzięciem, (...) wymagającym fachowej oceny, projektu i rzetelnego wykonania robót." Przede wszystkim zaś, dla wykonania w/w decyzji, potrzebna będzie pełna wiedza w zakresie stwierdzonych w kamienicy zniszczeń oraz przeprowadzonych pod jej fundamentami robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty i okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB w K. z dnia [...] roku oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, a także umorzenie postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego w związku z niewykonaniem decyzji PINB nr [...] z dnia [...] roku.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...]r. organ wniósł o jej nieuwzględnienie i podtrzymał swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, więc sama zasadność wydania decyzji nr [...], będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka winna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym. Skoro jednak zarzuty skargi odnoszą się także do zasadności wydania wskazanej decyzji, stąd i Sąd musi do takich zarzutów ustosunkować się, z wyraźnym zastrzeżeniem, iż sama decyzja [...] przez tut. Sąd w niniejszym trybie zakwestionowana być nie może. Badaniu podlegają bowiem jedynie kwestie dotyczące jej egzekucji.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie (art. 66 ust. 2 p.b.).

Ponieważ organ stwierdził wystąpienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., dlatego też wydał decyzję nr [...], adresowaną do właścicieli budynku, tj. J. S. i P. S. Oni też są – konsekwentnie – adresatami tytułów wykonawczych. Odpowiadają bowiem za utrzymanie budynku w należytym stanie. Wynika to z art. 61 p.b., w świetle którego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Z kolei art. 5 ust. 2 p.b. stwierdza, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Obowiązująca treść art. 66 p.b. została ustalona ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). Celem wprowadzonej zmiany zasadniczo było poszerzenie zakresu regulacji przepisów art. 66, przez stworzenie dodatkowej podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego, na sytuacje, kiedy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1). Artykuł 66 p.b. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z nich. Nie muszą one wystąpić łącznie, jednak mogą występować przypadki, kiedy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, a nawet wszystkie, co jednak będzie miało miejsce raczej wyjątkowo. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że np. obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, stanowi w istocie zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. W orzecznictwie i w literaturze prawniczej wskazuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 p.b. mają charakter związany, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z przesłanek, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Pierwszą z przesłanek zastosowania art. 66 p.b. jest stwierdzenie przez właściwy organ, że dany obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, oczywiście na tyle prawdopodobnego i poważnego, iż wymaga niewątpliwie wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu (A. Kosicki. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LEX-el.).

Orzekający na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma więc uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania, itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 p.b. adresata (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem (zob. A. Kosicki. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LEX-el.). Ustalenia te mają wpływ również na etap postępowania egzekucyjnego.

Tym samym w niniejszej sprawie, będącej już w fazie egzekucji administracyjnej, nie ma znaczenia spór dotyczący tego, kto jest winnym złego stanu technicznego przedmiotowego budynku, tym bardziej, że zdania są tu podzielone i np. Prokurator umarzając postępowanie przygotowawcze podawał, że z opinii biegłego wynika, iż "(...) realizacja budowy Galerii [...] miała wpływ na pogorszenie się stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K., przy czym w ocenie biegłego stan tego budynku już na czas przed rozpoczęciem robót był zły." Skarżący z kolei w całości obciążają inwestora i wykonawcę Galerii (oraz częściowo organ nadzoru budowlanego) odpowiedzialnością za ten stan. Spór tego rodzaju może toczyć się latami, a występujące zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, ewentualnie mienia, powoduje, iż usterki w zakresie zagrażającym wymienionym dobrom winny być usunięte niezwłocznie. Właściciele mogą w terminie późniejszym dochodzić zwrotu w całości lub części zainwestowanych w remont pieniędzy od sprawcy lub sprawców, muszą jednak wykonać swe obowiązki narzucone im przez ustawodawcę w Prawie budowlanym. Jeśli tego nie chcą uczynić dobrowolnie, konieczne będzie – jak w niniejszej sprawie – wymierzenie grzywny w celu przymuszenia lub ewentualne wykonanie zastępcze i nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by je odwlekać, skoro budynek zagraża ludziom i mieniu. Do katastrofy może dojść w każdej chwili i należy temu zapobiec. Konieczność szybkiego działania potwierdza wręcz skarga, z której wynika, iż stan tego budynku pogarsza się i np. ściany mają już dość duże odchylenie od pionu.

Występujący problem rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości pomiędzy właścicielami i ewentualnie innymi osobami nie należy do materii administracyjnoprawnej, nie ma więc żadnego związku z ustaleniem adresata decyzji. Rozstrzyganie sporów związanych z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót będących wynikiem zastosowania art. 66 ust. 1 p.b. należy do sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym (zob. A. Kosicki. Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LEX-el.).

Dodać należy, że w art. 66 ust. 1 p.b. ustawodawca nie określił treści decyzji wydawanej w tym trybie (co ma wpływ także na treść tytułu wykonawczego), wskazując jedynie, że ma ona nakazywać, a w istocie prowadzić do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie decyzja wydana na podstawie tej regulacji powinna odpowiadać wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a. Rolą organu jest tu przede wszystkim wykazanie zaistnienia, ustalonych w toku postępowania, przesłanek obligujących organ do podjęcia decyzji. Decyzja, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części, aby te stwierdzone przez organ nieprawidłowości zostały usunięte. Te wymogi zostały spełnione (m. in. brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, po potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego) i wcale nie ma potrzeby, aby organ doprecyzowywał czynności bądź prace w sposób bardzo szczegółowy (ma to przełożenie również na treść tytułu wykonawczego). Nie jest to wręcz możliwe, gdyż prace w niektórych przypadkach muszą dotyczyć np. elementów budowli niewidocznych gołym okiem. Nadto w toku wykonywania obowiązku może pojawić się konieczność wykonania prac nieprzewidzianych wcześniej (z uwagi na ciągłe pogarszanie się stanu budynku, spowodowane choćby zwlekaniem z wykonaniem obowiązków przez właścicieli), aczkolwiek niezbędnych dla przywrócenia obiektu do stanu odpowiadającego prawu. Przy tym organ nadzoru, wydając decyzję będącą podstawą postępowania egzekucyjnego oraz wystawiając tytuł wykonawczy, nie stworzył wobec właścicieli zupełnie nowych obowiązków, bowiem jedynie potwierdził formalnie i skonkretyzował te obowiązki, które są narzucone przez ustawodawcę wobec każdego właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Organ uczynił tak, by możliwe było przeprowadzenie egzekucji. Stąd też nie uchybiono art. 27 §1 pkt 3 u.p.e.a., w świetle którego tytuł wykonawczy zawiera m. in. treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Elementy te znalazły się we wskazanym akcie. Treść obowiązku w tytule wykonawczym była na tyle precyzyjna i oznaczona tak przedmiotowo, jak i podmiotowo, że nadawała się i nadaje do wykonania. Także pozostałe wymogi formalne tytułu wykonawczego określone w art. 27 u.p.e.a. zostały spełnione w stopniu uzasadniającym, iż może być podstawą egzekucji. W szczególności wskazano osobę zobowiązaną, podstawę prawną obowiązku i egzekucji administracyjnej, a sam tytuł wykonawczy jest podpisany i opieczętowany (zob. szczegółowe rozważania co do wymagań dotyczących tytułu wykonawczego: C. Kulesza, Komentarz do art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Lex-el.).

Dodać wyraźnie należy, że skoro organ przewidział w tytule wykonawczym wykonanie zastępcze, polegające na doprowadzeniu budynku do stany zgodnego z prawem, to znaczy uznał, iż jest ono technicznie możliwe do wykonania oraz niezbędne, nawet jeśli osoba skarżąca ma tu zdanie odmienne. Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia i koszty (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712; P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, tezy do art. 33). W wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. (VII SA/Wa 561/08, LEX nr 508477) wskazano także, iż przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi. Przy tym nie jest rzeczą Sądu, by weryfikować tego rodzaju okoliczność za pomocą opinii biegłego, gdyż nie ma wręcz takiej możliwości prawnej. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym jest bowiem bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Skoro właściciele budynku nie chcą we własnym zakresie doprowadzić go do stanu niestanowiącego zagrożenia, to podmiot realizujący ewentualne zlecenie organu w ramach wykonania zastępczego będzie podejmował konkretne decyzje, w jaki sposób ów tytuł wykonawczy zrealizować. Doświadczenie życiowe wskazuje, że budynki nawet w gorszym stanie technicznym, niż objęty niniejszym postępowaniem, potrafiono doprowadzić do stanu, który nie zagrażał dobrom chronionym przez ustawę i nie ma powodów, by dalej odwlekać roboty, które powinny być wykonane już dawno. Przy tym obecnie nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, a jedynie przewidziano taką możliwość, o ile właściciele nie wykonają swego zobowiązania.

Nie ma też znaczenia, w kontekście zarzutu naruszenia art. 33 §1 pkt 1 u.p.e.a., że właściciele budynku wszczęli procedury zmierzające do realizacji inwestycji w zupełnie inny sposób, aniżeli wskazany w tytule wykonawczym, który – ich zdaniem – również spowoduje usunięcie stanu zagrożenia. Procedury tego rodzaju mogą trwać dłuższy czas, zanim inwestycja wg koncepcji właścicieli będzie mogła być zrealizowana, a w tym czasie zagrożenie musi być usunięte, tym bardziej, że budynek jest położony w miejscu bardzo ruchliwym.

Zatem nie zostały naruszone podnoszone w skardze uregulowania z art. 33 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którymi podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być m. in. błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, itd. Sąd, z powyższych względów, nie stwierdził także naruszenia innych przepisów wskazanych bezpośrednio w skardze (np. art. 59 §1 u.p.e.a., art. 6 i 7 k.p.a.), jak i niewskazanych, w stopniu powodującym konieczność jej uwzględnienia.

Na marginesie i ze względów formalnych można również przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. II GSK 2114/12, LEX nr 1481758, zgodnie z którym w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot (jak w niniejszej sprawie: organ nadzoru budowlanego – przyp. tut. Sądu), to - w razie zgłoszenia przez stronę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - nie przeprowadza się dodatkowego etapu postępowania egzekucyjnego w postaci uzyskania stanowiska wierzyciela, natomiast odniesienie się do tych zarzutów następuje w postanowieniu organu egzekucyjnego wydanym na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. Takie postanowienie w niniejszej sprawie zostało wydane. Stanowisko w tym zakresie może podlegać kontroli instancyjnej przez odwoławczy organ egzekucyjny oraz kontroli sądowoadministracyjnej.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.