Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 550/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. i D.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga D. K. i H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 16 czerwca 2016 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonywanych w piwnicy budynku przy ul. K. w S., podczas której ustalił, że budynek ten składa się z dwóch lokali mieszkalnych. Lokal nr 1, który stanowi własność H. i D. K. znajduje się na parterze przedmiotowego budynku a lokal nr 2 należy do A. M. Do lokalu mieszkalnego nr 1 od strony południowej budynku przynależy część piwnic, w których wykonano prace remontowe posadzek i tynków ściennych (obłożenie płytami kartonowo - gipsowymi), rozprowadzono instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną (w celu wyodrębnienia łazienki) oraz co., wykonując podłogowe zasilanie z istniejącego kotła gazowego znajdującego się w lokalu nr 1. Zakres tych robót obejmował również obniżenie poziomu posadzki o około 70 cm w stosunku do poziomu otworu bramy wjazdowej, uwidocznione przede wszystkim w pomieszczeniu garażu oraz wyodrębnienie pomieszczenia łazienki. Ustalono, że celem powyższej przebudowy była adaptacja piwnic na cele mieszkalne. Ze względu na zakrycie ścian nowymi okładzinami w pozostałej części pomieszczeń, z wyjątkiem garażu nie ustalono wysokości obniżenia pomieszczeń piwnicy przynależnych do lokalu nr 1. Ponadto, w południowo wschodnim narożniku budynku wymurowano nową ścianę zewnętrzną z bloczków betonowych i ociepleniem o wysokości 1,00 m. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora – D. K., ściana ta istniała uprzednio, natomiast z uwagi na zły stan techniczny została odtworzona. Przy wejściu do tych pomieszczeń (odrębne wejście) wykonano murek grubości 20 cm, wygradzający obniżenie terenu dojścia do drzwi.

D. K. - inwestor powyższych robót oświadczył, że wykonał je w kwietniu 2016 r, w oparciu o skutecznie przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie z dnia 21 października 2015 r. Zgłoszenie to obejmowało: wykonanie robót remontowo-budowlanych i instalacyjnych wewnątrz budynku w obrębie wydzielonej nieruchomości w zakresie remontu posadzek, ścian i sufitów, wymianę elementów wykończeniowych, wymianę drzwi wewnętrznych oraz wymianę instalacji elektrycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej i co. wraz z wymianą pieca gazowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że wykonane przez inwestora roboty budowlane w przedmiotowym budynku ingerują w elementy konstrukcyjne budynku i przekraczają zakres dokonanego zgłoszenia, pismem z dnia 22 sierpnia 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy pomieszczeń kondygnacji piwnicy przynależnych do lokalu nr 1 przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym zobowiązano inwestora i współwłaściciela przedmiotowego budynku – D. K. do sporządzenia i przedłożenia, ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicy, uwzględniającą ocenę i zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po przedłożeniu ekspertyzy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 maja 2017 r., nr [..], orzekł o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika, że nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonanych robót, co oznacza, że nie zachodzi potrzeba wykonywania jakichkolwiek czynności naprawczych, zaś szereg prac remontowych i wykończeniowych przyczyniła się do poprawy stanu technicznego tej części budynku.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 lipca 2017 r., nr [..], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że decyzja organu I instancji zapadła przedwcześnie. W ocenie organu odwoławczego przebudowa pomieszczeń kondygnacji piwnicy, polegająca na obniżeniu posadzki w częściach wspólnych budynku obligowała inwestora do wykazania się prawem do dysonowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast brak tego prawa uniemożliwia zalegalizowanie wykonanych robót. W związku z tym, rozpatrując sprawę ponownie organ l instancji powinien odnieść się do tej kwestii oraz wyjaśnić czy rozpatrywany budynek, z uwagi na jego usytuowanie na terenie miasta S. objętej ochroną w formie zespołu urbanistycznego, nie podlega ochronie konserwatorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 800/17, oddalił sprzeciw D. i H. K. wniesiony od powyższej decyzji kasacyjnej.

Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. wezwał H. K. i D. K. do uzupełnienia przedłożonej "Ekspertyzy Technicznej" o dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie wykonania przedmiotowych robót w częściach wspólnych budynku, stanowisko organu ochrony zabytków dotyczące wykonanej przebudowy budynku (w tym robót generujących w elewację budynku), ocenę prawidłowości posadowienia ławy fundamentowej, po wykonaniu obniżenia poziomu posadzki w garażu.

W dniu 10 sierpnia 2018 r. H. i D. K. przedłożyli uzupełnienie ekspertyzy technicznej, w której potwierdzono prawidłowość posadowienia ławy fundamentowej po wykonaniu obniżenia poziomu posadzki w garażu. Nie przedłożono dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do wykonania robót budowlanych w częściach wspólnych budynku, konsekwentnie do stanowiska, że roboty te nie ingerują w części wspólne. Wyjaśniono również, że zakres wykonanych robót nie podlega uzgodnieniom z Konserwatorem Zabytków.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 marca 2019 r., nr [..], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał H. K. i D. K. przywrócenie poprzedniego stanu pomieszczeń kondygnacji piwnicy przynależących do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. K., poprzez: podniesienie poziomu posadzki w pomieszczeniu garażu przynależącym do lokalu nr 1 (zaadaptowanym jako pokój) o 70 cm; podniesienie poziomu posadzki pomieszczeń kondygnacji piwnicy przynależących do lokalu nr 1 o 30 cm; przywrócenie funkcji garażu, przynależącego do lokalu nr 1 z odtworzeniem wrót wjazdowych w istniejącym otworze w ścianie zachodniej.

Organ I instancji, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postaci ekspertyzy technicznej oraz jej uzupełnienia stwierdził brak zastrzeżeń w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji istniejącego budynku wskutek wykonanych robót budowlanych. Nie podzielił natomiast stanowiska wyrażonego w ekspertyzie w odniesieniu do wymogu wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w częściach wspólnych budynku i uzyskania stanowiska organów ochrony zabytków. Organ I instancji stwierdził, że zakres wykonanych robót ma charakter przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przywołano przy tym treść znowelizowanego w 2015 r. art. 29 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego, zgodnie z którym przebudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie wymaga pozwolenia na budowę, ale w powiązaniu z art. 29 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie takiej przebudowy na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia, poprzedzonego, uzyskaniem pozwolenia organu ochrony zabytków. Wyjaśniono, że zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta wpisany został do rejestru zabytków decyzją Wojewody z dnia 12.02.1979 r. W związku z powyższym w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, dotyczącym robót budowlanych wykonanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uwzględnienie stanowiska organu ochrony zabytków, co wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, a nie tylko zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na co wskazano w uzupełnieniu oceny technicznej. Zaznaczono przy tym, że w niniejszym postępowaniu nie można było uwzględnić dokumentacji zatwierdzonej decyzją Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 26.05.2015 r. albowiem decyzja ta dotyczyła realizacji innej inwestycji niż wykonane roboty (w szczególności w zakresie elewacji).

Ponadto, w niniejszym postępowaniu przesądzono, że dokonując obniżenia posadzki w częściach piwnicznych oraz garażu, dokonano ingerencji w konstrukcję budynku (nie tylko w ściany garażu i piwnic przynależących do lokalu nr 1). Ingerując w części wspólne poprzez obniżenie posadzki w częściach piwnicznych i garażu oraz dokonując zmiany funkcjonalnej pomieszczenia inwestor powinien legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i posiadać zgodę współwłaścicieli na wykonanie wskazanych robót.

Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że inwestorzy nie wykazali się dokumentem, który potwierdzałby ich uprawnienie do wykonania robót w częściach wspólnych budynku przy ul. K. w S. oraz nie przedłożyli stanowiska organu ochrony zabytków dotyczącego wykonanej przebudowy budynku (w tym robót ingerujących w elewację budynku). W związku z powyższym brak było podstaw do usankcjonowania wykonanych robót (w zakresie który wykraczał poza dokonane zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej i został uznany za samowolę budowlaną) poprzez wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i brak jest podstaw do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych (część art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania utrudnione było ustalenie wysokości obniżenia pomieszczeń piwnicy przynależącej do lokalu nr 1 (z wyjątkiem garażu). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2016 r. stwierdzono, że wysokość pomieszczeń piwnicy przynależącej do lokalu nr 1 po wykonaniu obniżenia posadzki wynosi 2,62 m. W pozostałej części budynku stwierdzono występowanie zróżnicowanej wysokości poszczególnych pomieszczeń (od 2,07m do 2,32m). Uwzględniając powyższe oraz biorąc pod uwagę art. 81a. § 1 k.p.a., organ orzekając w zakresie podniesienia poziomu posadzki pomieszczeń piwnicy przynależących do lokalu nr 1 o 30 cm przyjął wersję korzystniejszą dla strony i nakazał podniesienie posadzki do poziomu uzyskania wysokości, jak w pozostałej części budynku wynoszącej 2,32m.

Rozpoznając odwołanie H. K. i D. K. od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 lipca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji. Uznał, że przekroczenie zakresu robót określonych w zgłoszeniu uzasadniało wdrożenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że pomimo tego, że wykonane roboty w pomieszczeniach w poziomie piwnic i garażu nie wpłynęły negatywnie na istniejącą konstrukcję budynku, przebudowa budynku została zrealizowana prawidłowo, zgodnie z wiedzą techniczną, sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi, nie stwierdzono negatywnego wpływu robót na istniejącą konstrukcję budynku, a stan techniczny oraz stabilność istniejących fundamentów w budynku nie uległ zmianie, to jednak inwestor nie wykazał się tytułem prawnym, potwierdzającym uprawnienie do wykonania robót w częściach wspólnych przedmiotowego budynku mieszkalnego. To z kolei uniemożliwiało legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku. Zakres tej ingerencji potwierdził wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając sprzeciw Państwa K. od decyzji z dnia 25 lipca 2017 r.

W skardze na powyższą decyzję D. K. i H. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na nieustaleniu, w jakie elementy konstrukcyjne budynku mieszkalnego przy ul. K. w S. skarżący - jeśli w ogóle - dokonali ingerencji oraz nieustaleniu, czy wskutek inwestycji wykonanej przez skarżących uległ obniżeniu poziom posadzek w pomieszczeniach piwnicy, a jeśli tak, to o ile centymetrów poziom ten został obniżony oraz które z robot - jeśli w ogóle - zrealizowanych w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego skutkowały ingerencją w części wspólne budynku,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegającego na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy nie zostały zrealizowane przesłanki jego stosowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2019 r. wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ze względu na dyspozycję art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zakres regulacji przepisów art. 51 Prawa budowlanego dotyczy także przypadków, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organy zastosowały wskazaną podstawę prawną prawidłowo kwalifikując roboty budowlane wykonane przez inwestorów w pomieszczeniach piwnicy i garażu przynależnych do lokalu nr 1 w budynku jednorodzinnym położonym w S. przy ul. K. jako roboty wykonane w warunkach samowoli budowlanej objętej hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającej na wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w 2016 r. w następstwie sygnału T. M. co do potrzeby kontroli prawidłowości robót budowlanych wykonanych w pomieszczeniach piwnicy i garażu przynależnych do lokalu nr 1 w budynku przy ul. K. w S.. W wyniku oględzin organ ustalił, że w pomieszczeniach przynależnych piwnicy i garażu wykonano: remont posadzek, remont tynków ściennych, w tym dołożenie płyt kartonowo–gipsowych, rozprowadzenie instalacji elektrycznej, wodociągowo–kanalizacyjnej (w celu wyodrębnienia łazienki), c.o. podłogowego, obniżenie poziomu posadzki o około 70 cm w garażu, a w pozostałych pomieszczenia piwnicy o około 30 cm. W południowo–wschodnim narożniku stwierdzono przemurowanie zewnętrznej ściany z bloczków betonowych jako oparcie dla przeszklenia ustalając jednocześnie, że w tym miejscu ściana już istniała. Przy odrębnym wejściu wymurowano murek, wygradzający obniżenie terenu dojścia do drzwi.

W toku postępowania ustalono, że inwestorzy zgłosili w dniu 21 października 2015 r. w organie architektoniczno – budowlanym zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych, a organ przyjął ten zamiar bez sprzeciwu. Zgłoszenie obejmowało przeprowadzenie remontu pomieszczeń piwnic przynależnych do mieszkania nr 1, w tym remont posadzek, ścian i sufitów – wymiana elementów wykończeniowych, wymiana drzwi wewnętrznych, wymiana instalacji elektrycznej, wodociągowo-kanalizacyjnej, c.o. z wymianą pieca gazowego.

Konfrontacja robót budowlanych faktycznie wykonanych z robotami objętymi zgłoszeniem doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że poza zakresem zgłoszenia wykonano: obniżenie poziomu posadzki w garażu i w piwnicy, co ingerowało w części wspólne budynku oraz umożliwiło zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażu na pomieszczenie mieszkalne z łazienką. Organy zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, na podstawie którego zwrot "przebudowa" należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, miedzy innymi kubatur, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości czy liczny kondygnacji. Podkreślić należy, że przebudowa stanowi szczególny rodzaj wykonywania robót budowlanych. Mają one m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu (por. wyroki NSA z dnia 15 października 2019 r., II OSK 2847/17, LEX nr 2769050). Przebudowa oznacza również zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., II OSK 2847/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że w ramach robót wykraczających poza zakres zgłoszenia dokonano obniżenia poziomu posadzek w pomieszczeniach przynależnych do lokalu nr 1, tj. w garażu o około 70 cm w stosunku do poziomu bramy wjazdowej i w piwnicy o około 30 cm. Przy tym, wskazać należy, że ustalenie wielkości obniżenia poziomu posadzki w piwnicy jest wynikiem usprawiedliwionych szacunków organów, wynikających z trudności powodowanych zakryciem ścian nowymi okładzinami. Organ skorzystał w sposób uprawniony z dyspozycji art. 81a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W tym celu organ skonfrontował aktualny poziom posadzki w piwnicy po jej obniżeniu wynoszący 2,62 m z poziomem pozostałych pomieszczeń w budynku, który waha się pomiędzy 2,07 m do 2,32 m, i przyjął najkorzystniejszy wynik obniżenia posadzki wynoszący 30 cm.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym zwłaszcza z ekspertyzy technicznej i jej uzupełnienia wynika, że obniżenie poziomu posadzek we wskazanych pomieszczeniach doprowadziło do częściowego odsłonięcia istniejących ścian fundamentowych budynku. Jak wskazuje się w ekspertyzie: "Decyzja o ich odsłonięciu została poprzedzona wykonaniem odkrywek przedmiotowych istniejących ścian fundamentowych oraz konsultacjami z autorem ekspertyzy" (s. 2). W obu ekspertyzach wyraźnie stwierdzono, że wykonana przy okazji obniżania posadzki odkrywka ścian fundamentowych garażu i piwnicy ma wpływ na konstrukcję budynku, potwierdzając jednocześnie, że nie jest to wpływ o charakterze negatywnym.

Z tego wynika, że przeprowadzone roboty co prawda nie doprowadziły do odsłonięcia ław fundamentowych, ale odsłoniły jeden z elementów nośnych budynku, jakim są ściany fundamentowe, które przenoszą obciążenia ze ścian nośnych budynku na ławę fundamentową, skąd są one sprowadzane bezpośrednio do gruntu. Ściana fundamentowa jest elementem budynku, którego część znajduje się pod ziemią, a część ponad poziomem gruntu tworząc cokół budynku. Powyższe ustalenia nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że przeprowadzone obniżenie poziomu posadzek w pomieszczeniach doprowadziło do powiększenia części nadziemnej ścian fundamentowych, a tym samym do ingerencji w układ fundamentów budynku jako całości. Nie sposób przy tym wyłączyć z tej generalnej oceny garażu, jak zasugerowano w uzupełnieniu ekspertyzy technicznej (s. 4) jako części dobudowanej do budynku przedwojennego, o odrębnej konstrukcji, albowiem garaż z chwilą trwałego połączenia z bryłą budynku przedwojennego stał się jego częścią składową w rozumieniu art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego, która nie może być od niego odłączona bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Z powyższych powodów, zarzuty skargi co do braku wskazania elementów konstrukcyjnych, w które zaingerowano, nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle powyższego, organy prawidłowo uznały, że obniżając poziom posadzki wskazanych pomieszczeń i w konsekwencji umożliwiając dokonanie ich funkcjonalnej zmiany na pomieszczenia mieszkalne, przeprowadzono przebudowę części wspólnych budynku, albowiem nie ma wątpliwości, że fundamenty, w tym ich poszczególne elementy, takie jak np. ściany fundamentowe, stanowią części wspólne budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 737) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W myśl przyjętych w judykaturze poglądów za elementy wspólne uważa się fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową, przewody, instalacje wodne, ogrzewcze itp. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2015 r., II OSK 1245/14, LEX nr 1817516).

W 2016 r., w którym – zgodnie z oświadczeniem inwestorów – wykonano roboty wykraczające poza zakres zgłoszenia, przebudowa przedmiotowego budynku lub jego części wymagała zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1b w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi bowiem, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1, przy czym do wniosku o pozwolenie na budowę oraz do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z bezspornym ustaleń organów wynika natomiast, że teren, na który położony jest budynek przy ul. K. w S. jest wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji z dnia 12 lutego 1979 r. jako zespół urbanistyczno – krajobrazowy miasta S. Podkreślić należy, że stan prawny w odniesieniu do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie uległ zmianie w dacie orzekania przez organu obu instancji w niniejszej sprawie, wbrew sugestiom formułowanym w skardze. Według Sądu, również błędne stanowisko organów orzekających co do potrzeby uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę na wykonane roboty nie miało wpływu na ocenę legalności decyzji, albowiem zarówno w przypadku wykonania robót budowalnych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia procedura naprawcza jest taka sama.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy nie dokonali wymaganego zgłoszenia robót obejmujących obniżenie poziomu posadzki pomieszczeń piwnicy i garażu przynależnych do lokalu nr 1 oraz zmiany funkcji na mieszkalną, co determinowało ich kwalifikację jako samowoli budowlanej uzasadniającej przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przy tym podkreślić należy, że tryb ten był również właściwy dla dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na funkcję mieszkalną, albowiem w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie organy zweryfikowały wykonane roboty budowlane dwutorowo. Roboty wykonane w ramach zgłoszenia sprawdziły pod kątem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2) oraz naruszenia prawa, w tym przepisów techniczno – budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 4). Natomiast roboty budowlane pozostające poza zakresem zgłoszenia wykonane samowolnie, bez zgłoszenia, oceniono kompleksowo, zarówno pod kątem wymogów bezpieczeństwa, warunków technicznych, tytułu prawnego do ingerowania w części wspólne budynku oraz wymogów przepisów szczególnych, w tym o ochronie zabytków.

Ekspertyzy techniczne przedłożone w niniejszej sprawie na zlecenie organu nadzoru potwierdziły, że wykonane roboty budowlane, zarówno w ramach zgłoszenia, jak i te wykonane samowolnie, spełniają standardy Prawa budowlanego i przepisów technicznych. Eksperci potwierdzili, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, przepisami techniczno – budowlanymi, sztuką budowlaną oraz nie wpłynęły negatywnie na istniejącą konstrukcję budynku.

Jednak kwestią sporną w sprawie jest posiadanie przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a konkretnie częściami wspólnymi tej nieruchomości.

Co do znaczenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w procedurze toczącej się na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale uchwały 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. Sąd wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże brak prawa do dysponowania nieruchomością może stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki. NSA stwierdził: "nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa".

Co do zasady zatem, brak legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego może stanowić podstawę do orzeczenia rozbiórki albo obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, bowiem uniemożliwia doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie organy doszły do przekonania, że inwestorzy nie mieli i nie mają prawa do dysponowania nieruchomością (częściami wspólnymi budynku) na cele budowlane, co uzasadniało nałożenie na nich obowiązku doprowadzenia robót w tym zakresie do stanu poprzedniego. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonane przez skarżących samowolne roboty budowlane oprócz tego, że dotyczyły pomieszczeń przynależnych do lokalu nr 1, tj. piwnicy i garażu, to ingerowały także w części wspólne budynku, tj. w jego fundamenty. Na zmianę tej oceny nie mógł wpłynąć fakt, że ingerencja ta, z punktu widzenia wymogów techniczno – budowlanych, nie rodziła żadnych zastrzeżeń.

Powyższe uchybienie stanowiło usprawiedliwioną podstawę nałożenia na skarżących obowiązku doprowadzenia wykonanych nielegalnie robót budowlanych i dokonanej w ich następstwie zmiany sposobu użytkowania, na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do stanu poprzedniego.

Wskazać jednak należy, że wbrew twierdzeniom organów podstawy takiej nie mógł stanowić brak przedłożenia przez inwestorów pozwolenia konserwatora zabytków na przeprowadzenie powyższych robót budowlanych. Bezspornie teren, na którym zlokalizowany jest budynek przy ul. K., położony jest w granicach zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków. Na tle przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282), zwanej dalej u.o.z., w judykaturze w sposób jednolity wyjaśnia się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co też nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). Przy tym wyraźnie zaznacza się w orzecznictwie, że objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu szerokości i przekroju a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół.

Powyższe potwierdza treść postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami [..] – zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr XXXIII/536/2002 Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2002 r., dla terenu nr [..], w obrębie którego położony jest budynek przy ul. K. Zgodnie z pkt 7.3. i 7.4. karty terenu 06 określone wymagania w zakresie zachowania zasad kompozycji architektonicznej oraz stosowania materiałów użytych w obiekcie istniejącym przy przebudowie lub rozbudowie istniejących budynków oraz wymagania co do ochrony stolarki okiennej i drzwiowej, nie dotyczą obiektów powojennych.

Zarówno objęcie terenu, na którym położony jest wskazany budynek, ochroną obszarową, jak i przytoczone postanowienia planu świadczą o tym, że w orbicie zainteresowań konserwatora pozostają wyłącznie zewnętrzne elementy budynków przedwojennych zlokalizowanych w chronionym zespole. Potwierdza to stanowisko wyrażone przez Konserwatora Zabytków Miasta w decyzji z dnia 26 maja 2015 r., dotyczącej robót budowlanych w budynku przy ul. K. w S.

Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, ażeby wykonane roboty budowlane ingerowały w stolarkę zewnętrzną budynku bądź elewację budynku. Natomiast wymiana okna i drzwi dotyczyła części budynku, tj. garażu dobudowanego w okresie powojennym.

W konsekwencji organy błędnie powołały się na dyspozycję art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wywodziły obowiązek legitymowania się pozwoleniem konserwatora zabytków na wykonane roboty budowlane. Przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem reguluje kwestie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a nie jak w niniejszej sprawie zgłoszenia.

Natomiast zastosowanie w niniejszej sprawie wymogu z art. 29 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie zostało przez organy prawidłowo zweryfikowane. Z przepisu tego wynika, że do zgłoszenia robót budowlanych należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że o obowiązku dołączenia pozwolenia konserwatora zabytków należy rozstrzygnąć na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności art. 36 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Domagając się od inwestorów stanowiska organu ochrony zabytków organy uczyniły to pochopnie, bez analizy charakteru ochrony obszarowej i wpływu wykonanych robót na cały układ urbanistyczny objęty ochroną konserwatorską. Tymczasem ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych oraz zasady ochrony zabytków określone szczegółowo w planie miejscowym dla tego terenu, nie było potrzeby uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, który zdeterminował brak legitymowania się inwestorów tytułem do ingerencji budowlanej w części wspólne budynku.

Przeprowadzona wyżej kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła stawianych w skardze zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych, co uprawniało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), do oddalenia skargi.