Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 993/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 4, ust. 3e i 3g, art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 844/16 w sprawie ze skargi Gminy Stanisławów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. nr 3.47.2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Gminy Stanisławów na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 844/16, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Gminy Stanisławów na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 2 lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego i uchylił zaskarżoną uchwałę w zakresie orzekającym nieważność § 4 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy Stanisławów z 29 grudnia 2015 r. oraz załącznika nr 2 i 3 do tej uchwały (pkt 1 wyroku); uchylił zaskarżoną uchwałę w zakresie orzekającym nieważność § 10 uchwały Rady Gminy Stanisławów z 29 grudnia 2015 r. w zakresie sformułowania "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego" (pkt 2 wyroku) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Rada Gminy Stanisławów 29 grudnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr XIII/79/2015 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym przedszkolom i innym formom wychowania przedszkolnego prowadzonym na terenie Gminy Stanisławów przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą z 2 lutego 2016 r. - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2016 r., poz. 446, obecnie: tekst jednolity: z 2018 r., poz. 994; dalej: u.s.g.). oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) - orzekło nieważność części uchwały Rady Gminy Stanisławów z 29 grudnia 2015 r. w zakresie:

1) § 4 pkt 1 i 2, § 10 uchwały,

2) załącznika Nr 2 do uchwały zatytułowanego Oświadczenie - w zakresie wyrazów "..., data urodzenia",

3) załącznika Nr 3 do uchwały zatytułowanego Informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku - w zakresie wyrazów "Data urodzenia", "Miejsce zamieszkania", "...Dobre" ,

z powodu istotnego naruszenia art. 90 ust. 4, art. 90 ust. 3g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156; dalej: u.s.o.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484, obecnie - tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523, dalej: ustawa o ogłaszaniu) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Gmina Stanisławów zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, wnosząc o uchylenie uchwały i umorzenie postępowania, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona uchwała została wydana w części z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu wprowadzenie zakwestionowanych przez RIO zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji beneficjentów - co wynika z treści uchylonej części uchwały - jest elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Taki też był cel wprowadzenia stosownych zapisów. Zgodnie z art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.s.o., gmina w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki może przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawodawca wychodzi z prawidłowego założenia, iż organ dotujący tylko dysponując takimi informacjami może dokonywać weryfikacji i kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu, w którym dana osoba była uczniem szkoły (przedszkola) oraz wieku osób pobierających naukę.

W ocenie Sądu przekazywanie co miesiąc tych informacji jest tym samym elementem bieżącej kontroli przyznawanych dotacji (obok rozliczenia faktycznej liczby uczniów kontroli podlega również to, czy dotowany wykorzystuje środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d u.s.o.).

Sąd podzielił w tym względzie pogląd zawarty w wyroku WSA w Gdańsku z 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, że prawo kontroli udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli.

Gmina określiła warunki niezbędne do realizacji celu prawidłowości wykorzystania dotacji m.in. poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do przekazywania przez dotowanych list uczniów. Zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi, jakimi jest dotacja na uczniów przedszkoli/szkół/placówek publicznych dla których organem prowadzącym jest osoba fizyczna lub osoba prawna niebędąca jednostką samorządu terytorialnego oraz na uczniów przedszkoli/szkół/placówek niepublicznych, jest przesłanką odpowiadającą zasadzie wyrażonej w ustawie o ochronie danych osobowych, w której dopuszcza się przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego - patrz art. 23 ust 1 pkt 4 tej ustawy.

W ocenie Sądu przedmiot uregulowania objęty uchwałą nie uzasadniał skrócenia czternastodniowego terminu do wejścia aktu w życie, jak też brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzi ważny interes państwa, który uzasadniałby natychmiastowe wejście w życie przedmiotowej uchwały. Sąd podkreślił, że ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Zatem ważny interes państwa, nie może stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wprowadzenie obowiązywania uchwały z mocą obowiązującą od dnia wskazanego w uchwale. Brak ustanowienia w przedmiotowej uchwale vacatio legis narusza prawo i stanowi przejaw nieprawidłowej legislacji, co niewątpliwie powinno być przedmiotem badania w ramach sprawowanego przez RIO nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Zdaniem Sądu RIO miało podstawy do stwierdzenia nieważności tylko co do sformułowania "... z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.", w pozostałej bowiem części § 10 uchwały objętej postępowaniem nadzorczym był prawidłowy.

Odnośnie zaś uchylenia części załącznika Nr 3 do uchwały zatytułowanego: Informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku - w zakresie wyrazów " ... Dobre", Sąd stwierdził, że wskazanie w treści załącznika – zapewne omyłkowo - nazwy innej gminy, niż skarżąca, nie powinno było zakończyć się stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji organ nadzorczy powinien był stwierdzić, iż doszło w tej części do nieistotnego naruszenia prawa i wówczas jedynie wskazać, że uchwała w tej części została wydana z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Kolegium RIO w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego tj. art. 90 ust. 3e i 3g u.s.o. poprzez ich błędną wykładnię tj. uznanie przez Sąd, że ponieważ ustawodawca przyznał organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystywania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek, w tym prawo przetwarzania danych osobowych uczniów w związku z przeprowadzaniem tej kontroli oznacza to, że ustawodawca miał na myśli szeroko rozumianą kontrolę bieżącą przyznawanych dotacji w związku z czym Sąd uznał, że żądanie od beneficjenta dotacji opinii lub orzeczenia wydanego w trybie art. 71b ust. 3 u.s.o., miejsca zamieszkania dziecka i daty urodzenia jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli bieżącej przyznawanych dotacji w celu ustalenia faktycznego miejsca, okresu pobierania nauki i wieku osób pobierających naukę podczas gdy w ocenie Kolegium RIO z wykładni językowej art. 90 ust. 3e i 3g w związku z art. 90 ust. 1a - 3b ustawy u.s.o. wynika, że:

– ustawowo dopuszczona możliwość przetwarzania danych osobowych uczniów dotyczy jedynie sytuacji związanych z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji na każdego ucznia nie może zatem budzić wątpliwości, że przetwarzanie danych osobowych poza prowadzoną kontrolą nie znajduje upoważnienia ustawowego i nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli oraz składanie takich danych w ramach rozliczenia otrzymanych dotacji nie mieści się w ramach prowadzonej kontroli,

– prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznawanych niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą kontrolować organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 90 ust. 1a - 3b, czyli organy właściwe do udzielania i rozliczania dotacji na każdego ucznia, czyli dotacji, które są oparte na zbiorze uczniów niepublicznego przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, gdzie każdy uczeń jest elementem zbioru uczniów identyfikowanym liczbą a więc danymi zanonimizowanymi ucznia nie zaś identyfikowanym danymi osobowymi ucznia takimi jak: opinia lub orzeczenie wydane w trybie art. 71b ust. 3 u.s.o., miejsce zamieszkania dziecka i data urodzenia w związku z czym organy te jedynie w toku kontroli pobrania należnej w danym roku budżetowym dotacji na każdego ucznia (kontrola następcza) mogą przetwarzać dane osobowe uczniów.

W tej sytuacji § 4 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy Stanisławów z 29 grudnia 2015 r. wykracza poza delegację art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 3e i 3g u.s.o. a tym samym uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 2 lutego 2016 r. w § 1 pkt 1 w zakresie orzekającym nieważność § 4 pkt 1 i 2 uchwały nie narusza prawa.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj.:

§ 1 pkt 2 i 3 uchwały Kolegium RIO z 2 lutego 2016 r. zgodnie z którymi:

– Kolegium RIO w Warszawie orzekło o nieważności załącznika Nr 2 do uchwały zatytułowanego Oświadczenie - w zakresie wyrazów "....data urodzenia" (§1 pkt 2),

– Kolegium RIO w Warszawie orzekło o nieważności załącznika Nr 3 do uchwały zatytułowanego informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku - w zakresie wyrazów "Data urodzenia", "Miejsce zamieszkania", "...Dobre..." co oznacza, że uchwałą Kolegium RIO w Warszawie orzekło o nieważności załącznika nr 2 i 3 do uchwały w części, tj. w zakresie wyrazów " ... data urodzenia" (załącznik nr 2 do uchwały) i w zakresie wyrazów "Data urodzenia), "Miejsce zamieszkania", "...Dobre ..." (załącznik nr 3 do uchwały) nie zaś orzekło o nieważności uchwały w zakresie załącznika nr 2 i 3 do uchwały.

Powyższe dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W punkcie pierwszym (1.) zaskarżonego wyroku uchylającym uchwałę Kolegium RIO w zakresie orzekającym nieważność załącznika nr 2 i 3 do uchwały Rady Gminy Stanisławów z 29 grudnia 2015 r. Sąd uchylił uchwałę Kolegium RIO w zakresie, w którym Kolegium RIO w Warszawie nie orzekło o nieważności załącznika nr 2 i 3 do uchwały, tak więc uchwała Kolegium RIO w § 1 pkt 2 i 3 w zakresie orzekającym o nieważności załącznika Nr 2 do uchwały zatytułowanego Oświadczenie - w zakresie wyrazów "....data urodzenia" i o nieważności załącznika Nr 3 do uchwały zatytułowanego informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku - w zakresie wyrazów "Data urodzenia", "Miejsce zamieszkania", "...Dobre..." nie narusza prawa.

III. prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu poprzez przyjęcie, że ponieważ warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie i akty prawa miejscowego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia w dziennikach urzędowych, oznacza to rozdzielenie dnia wejścia w życie aktu prawa miejscowego od dnia ogłoszenia aktu prawa miejscowego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych, to brak określenia w uchwale powyższego rozdzielenia oznacza, że Kolegium RIO orzekając nieważność § 10 uchwały naruszyło art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu, podczas gdy w ocenie Kolegium RIO zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie, natomiast zasada ogłaszania aktu prawa miejscowego stanowi, że akty prawa miejscowego niebędące przepisami porządkowymi w przypadku ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym wchodzą w życie:

– w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu, gdy akt prawa miejscowego nie określa terminu wejścia w życie

oraz

– w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia aktu prawa miejscowego w dzienniku urzędowym, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu, a nie z mocy aktu prawa miejscowego określającego taki termin wejścia w życie,

a więc niezależnie od tego czy akt prawa miejscowego określi, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa wchodzi on w życie w tym dniu z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu pod warunkiem, że zostanie on ogłoszony w dzienniku urzędowym województwa, tak więc uchwała Kolegium RIO w § 1 pkt 1 w zakresie orzekającym nieważność § 10 uchwały nie narusza prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Stanisławów wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu.

Kolegium RIO zarzuciło Sądowi I instancji wydanie orzeczenia z naruszeniem art. 90 ust. 3e, 3g i 4 u.s.o. Organ podniósł, że w ramach szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli bieżącej, w celu ustalenia faktycznego miejsca i okresu pobierania nauki oraz wieku osób pobierających naukę, beneficjenci dotacji zostali zobowiązani do przedłożenia opinii lub orzeczeń wydanych na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o., a także informacji o miejscu zamieszkania dziecka i daty jego urodzenia. Podniesiono też naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z pominięciem przez Sąd I instancji dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i uchyleniem w całości załącznika nr 2 i 3 do uchwały Rady Gminy Stanisławów, w sytuacji gdy nieważność tych załączników została orzeczona jedynie w części. Kolegium RIO zarzuciło również Sądowi I instancji naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przez przyjęcie, że orzeczenie o nieważności § 10 uchwały Rady Gminy Stanisławów stanowi naruszenie prawa.

Przystępując do rozpoznania tych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że uchwały organu stanowiącego j.s.t., wydawane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., są aktem prawa miejscowego, gdyż zawierają normy generalne i abstrakcyjne (adresowane do szkół i placówek niepublicznych na terenie danej j.s.t.). Jako akt rangi "wykonawczej" muszą posiadać odpowiednie ramy prawne w postaci przepisów ustawowych. Z tego względu postanowienia zawarte w uchwałach powinny ściśle trzymać się zakresu przedmiotowego i podmiotowego zarezerwowanego dla tych uchwał. Ponadto, uchwały te nie powinny powtarzać przepisów zamieszczonych już w innych uchwałach lub ustawach.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a - 1c i 2 - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Przepis ten określa więc granice oraz zakres upoważnienia udzielonego organom stanowiącym j.s.t. Przepis ten wprowadza wyraźny podział na dwa etapy przyznawania dotacji tzw. oświatowych.

W ramach pierwszego etapu (tzw. trybu udzielania i rozliczania dotacji) organ jest uprawniony/zobowiązany do określenia wymagań formalnych udzielania dotacji, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację (wskazać formę wniosku, jeżeli jest wymagany; organ, do którego wniosek powinien być skierowany; formę i tryb jego załatwienia oraz terminy przekazywania dotacji). Dla tego etapu organ powinien też określić zasady i terminy rozliczania przyznanych dotacji, a więc wskazać dokumenty rozliczeniowe oraz zakres dopuszczalnych korekt danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego. Innymi słowy, organ może żądać danych, w formie zbiorczych informacji, które są niezbędne do określenia i przekazania beneficjentowi dotacji.

Natomiast, w ramach drugiego etapu (dot. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji) organ powinien dokonać uściślenia norm art. 90 ust. 3e - 3g u.s.o. Wyrazem tego będzie więc wprowadzenie norm o charakterze bardziej technicznym, precyzującym sposób i formy, w jakich będzie prowadzona kontrola. W tym miejscu organ może odnosić się do danych i elementów gospodarki finansowej beneficjentów mających związek z dotacją, które organom samorządowym będzie wolno badać, albo też wskazać kryteria kontroli sprawowanej na podstawie powołanych przepisów oraz dokumenty, takie chociażby jak wspomniane wcześniej opinie lub orzeczenia o stanie zdrowia uczniów, czy też wskazujące na miejsce zamieszkania.

Zakres wymaganych dokumentów na poszczególnych etapach (udzielania i rozliczania dotacji oraz jej kontroli), do przedłożenia których zobowiązuje organ wydający przepisy prawa miejscowego na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., jest więc różny. Punktem wyjścia do wyznaczenia granicy między tymi dwoma zakresami są przepisy ustawy, z którymi - jak wcześniej zostało stwierdzone - uchwała nie może być sprzeczna. Zakres danych niezbędnych do prawidłowego przebiegu udzielenia i rozliczenia dotacji wyznaczają dwa parametry: rzeczywista liczba uczniów przedszkola i innych form wychowania przedszkolnego dotowanego podmiotu oraz poziom wydatków bieżących na działalność statutową (dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą), włącznie z profilaktyką społeczną. Zatem te dwa wskaźniki powinny determinować treść uchwały w zakresie określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Natomiast w zakresie odpowiadającym drugiemu z etapów – art. 90 ust. 3e u.s.o.: "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek." oraz art. 90 ust. 3g u.s.o.: "Organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystywania dotacji przez szkoły, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego i placówki, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek." Czytając łącznie te dwa przepisy należy dojść do wniosku, że organ może pozyskiwać i przetwarzać dane osobowe uczniów pozyskane w toku kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, a więc wówczas, gdy beneficjent jest w trakcie (lub po) realizacji przyznanej mu dotacji, a nie w czasie ubiegania się o nią. W kontekście rozpoznawanej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że czym innym są tzw. czynności sprawdzające, prowadzone na bieżąco, niejako "zza biurka", dokonywane w siedzibie organu i mające na celu zweryfikowanie danych przedstawionych przez beneficjenta w celu uzyskania i rozliczenia dotacji, od czynności, podejmowanych w ramach kontroli, której przebieg powinien być wyraźnie uregulowany przez organ. Oznacza to, że na każdym etapie weryfikowania rozliczenia dotacji organ może żądać dokumentów, choć ich zakres może być różny, zwłaszcza, gdy dotyczą one danych (osobowych i potwierdzających stan zdrowia) konkretnych uczniów.

Konkludując należy przyjąć, że uchwała Rada Gminy Stanisławów, uchwalona na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., nie powinna była wprowadzać obowiązku dostarczania wskazanych w niej dokumentów poza trybem kontrolnym, ponieważ wykraczało to, poza granice zakreślone u.s.o. Uchwała nie może regulować obiegu dokumentów inaczej, niż czyni to sama ustawa. Dane osobowe uczniów (osób małoletnich) oraz dokumenty potwierdzające ich stan zdrowia podlegają szczególnej ochronie. Zatem należy przyznać rację Kolegium RIO, że ustawowo dopuszczalna możliwość przetwarzania danych osobowych nie uprawnia organu udzielającego dotacji (na etapie udzielania i rozliczania dotacji) do żądania od beneficjenta dotacji przekazywania opinii lub orzeczeń wydawanych na podstawie art. 71b ust. 3 u.s.o., oraz do składania oświadczeń o aktualnym miejscu zamieszkania dziecka oraz daty jego urodzenia. Informacje w tym zakresie wraz z odpowiednimi dokumentami organ może natomiast otrzymać na etapie kontroli wykorzystania dotacji za dany rok. Znajduje to potwierdzenie nie tyko w powołanych wcześniej przepisach, ale również w treści ust. 1a – 3a art. 90 u.s.o., regulujących warunki przyznawania dotacji.

Odnosząc się do drugiego w kolejności zarzutu wypada wskazać, że Kolegium RIO zaskarżoną uchwałą orzekło o nieważności uchwały Rady Gminy Stanisławów w części odnoszącej się do § 4 pkt 1 i 2 oraz § 10 kontrolowanej uchwały; a także załącznika 2 do tej uchwały zatytułowanego "Oświadczenie" – w zakresie wyrazów: "... data urodzenia" oraz załącznika nr 3 do uchwały zatytułowanego "informacje miesięczne o aktualnej liczbie uczniów wg stanu na pierwszy dzień miesiąca ... roku" – w zakresie wyrazów: "Data urodzenia", "Miejsce zamieszkania", "...Dobre...".

Sąd I instancji w pkt 1 zaskarżonego wyroku uchylił uchwałę Kolegium RIO w zakresie orzekającym nieważność § 4 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy Stanisławów oraz załącznika nr 2 i 3 do tej uchwały. Odnosząc się do kwestii nieważności § 4 pkt 1 i 2 uchwały Rady Gminy Stanisławów oraz załącznika nr 2 do tej uchwały Sąd stwierdził brak podstaw do takiej oceny, natomiast w zakresie załącznika nr 3 wyraził pogląd, że stwierdzona przez organ nieprawidłowość nie powinna była doprowadzić do orzeczenia o nieważności uchwały w tej części, a jedynie – stwierdzenia, że uchwała w tej części została wydana z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; tekst jednolity: z 2018 r., poz. 994; dalej: u.s.g.).

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co powinno być oczywiste i bezpośrednie oraz wynikać wprost z treści przepisu. Nie jest jednak konieczne wykazanie rażącego naruszenia prawa. Do istotnego naruszenia prawa można zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa można zaliczyć, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały (nadanie jej błędnej nazwy) lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia).

Podział wad naruszenia prawa na istotne i nieistotne zmusza organ do dokonania wartościowania naruszeń oraz określenia skali tych naruszeń. Jeżeli w wyniku tych czynności organ nadzoru wykaże sprzeczność uchwały z prawem w stopniu wymagającym stwierdzenia jej nieważności, to kryterium "istotności" należy uznać za spełnione. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Należy bowiem podzielić stanowisko Kolegium RIO, że zobowiązanie beneficjentów dotacji do wykazywania danych osobowych (daty urodzin dzieci i miejsca ich zamieszkania) na etapie udzielania i rozliczania dotacji, narusza art. 90 ust. 3g u.s.o. Nieprawidłowości tych nie można zaklasyfikować do nieistotnych wad uchwały. Za nieistotne (omyłkowe) można byłoby ewentualnie uznać podanie nazwy innej Gminy (Dobra).

Analiza porównawcza treści rozstrzygnięć Sądu I instancji i Kolegium RIO nie pozwala jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w skardze kasacyjnej, co do tego, że Sąd I instancji uwzględniając skargę stosownie do art. 148 p.p.s.a. powinien był uchylić zaskarżony akt w całości. W doktrynie podobnie jak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chociaż powołany przepis wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji tylko częściowo uwzględnił zarzut dotyczący orzeczenia o nieważności § 10 uchwały Rady Gminy Stanisławów, co pozwalało na podjęcie Sądowi rozstrzygnięcia o tej treści, co znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu zakurzonego wyroku.

Z przedstawionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny odczytuje sentencję zaskarżonego wyroku inaczej niż wnoszący skargę kasacyjną, co oznacza, że Sąd I instancji rozpoznał skargę w granicach sprawy. Potwierdza to również wprowadzony w sentencji wyroku zwrot "w zakresie", co wyraźnie nawiązuje do treści uchwały będącej przedmiotem kontroli Sądu. Dlatego nie można zarzucić Sądowi I instancji, że wyszedł poza ustawowe granice orzekania.

Odnosząc się z kolei do ostatniego z zarzutów należy wskazać, że Sąd I instancji uznał zarzut skargi co do błędnej wykładni art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych za niezasadny. Jednocześnie Sąd wskazał, że stosownie do treści tego przepisu ustawodawca wprowadził nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie aktu normatywnego od dnia ogłoszenia tego aktu, co jest przejawem konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem vacatio legis. Sąd, podzielając stanowisko organu co do braku podstaw do skrócenia czternastodniowego terminu do wejścia w życie uchwały, uznał jednak, że organ nadzorczy powinien był stwierdzić nieważność § 10 uchwały Rady Gminy Stanisławów jedynie w części, tj.: "...z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r."

Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: ZTP) zostały określone dyrektywy właściwego konstruowania aktów normatywnych i redagowania ich przepisów oraz przeprowadzania zmian w systemie prawa. ZTP znajdują "odpowiednie zastosowanie" do aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z § 143 ZTP "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej." Co oznacza, że w uchwale należało zawrzeć przepis określający termin jej wejścia w życie (§ 43 ZTP).

ZTP określają jedynie technikę redagowania przepisów o wejściu w życie, natomiast merytoryczne zasady ustalania terminu wejścia w życie właściwego dla danego aktu normatywnego wynikają z zasad wyrażonych w Konstytucji RP oraz w art. 4 i art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Zgodnie z art. 4 powołanej ustawy, wyrażającym regułę vacatio legis, "1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. 3. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.", natomiast zgodnie z art. 5 tej ustawy, wprowadzającym regułę lex retro non agit, "Przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie."

Z powyższego wynika więc, że wprowadzony art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych minimalny okres vacatio legis aktu prawnego pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie aktu prawnego. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP "1. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. 2. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. 3. Umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa." Tak więc art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi dopełnienie normy wyrażonej w art. 88 Konstytucji RP – rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który na skutek kontroli legalności (przez Trybunał Konstytucyjny, sądy administracyjne czy jak w tym przypadku Kolegium RIO) został pozbawiony przepisu o wejściu w życie.

Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę powinien był wziąć pod uwagę tę okoliczność oraz fakt, że przepisy o wejściu w życie aktu normatywnego wyczerpują swoją rolę wraz z dniem ostatnim wyznaczonym jako wejście w życie. Oznacza to, że po upływie tego dnia nie mają one znaczenia normatywnego, a tym samym nie ma de facto potrzeby ich uchylania. Przepisy o wejściu w życie należą do bowiem do tzw. metaprzepisów (przepisy prawne drugiego stopnia: przepisy wprowadzające, mówiące o wejściu w życie, przepisy końcowe, przepisy przejściowe), które wywołują skutek w sposób jednorazowy. Można je zmieniać, ale najpóźniej w dniu ich wejścia w życie, gdyż wejście w życie, które już nastąpiło, jest nieodwracalne.

Wobec powyższego, skoro w § 10 uchwały Rady Gminy Stanisławów organ sprzecznie z prawem określił moment wejścia w życie uchwały, to należy przyjąć, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak wcześniej zostało wskazane określony w ust. 1 art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych minimalny okres vacatio legis pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie.

Z tego względu niecelowe było uchylanie przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały Kolegium RIO orzekającej o nieważności § 10 w zakresie "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego", skoro weszła on już w życie, a co za tym idzie postanowienie to utraciło normatywny charakter.

Podsumowując, za zasadne należało uznać zarzuty ujęte w pkt I. i III. petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze i uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).