Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1139/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu E. M. (skarżąca) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o nakazie rozbiórki kiosku gastronomicznego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze sprzeciwu od powyższej decyzji przedstawia się następująco.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego kiosku gastronomicznego na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w R.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [..] organ I instancji zobowiązał T. K. do przedłożenia w terminie do dnia [...] listopada 2005 r. ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która ustali, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu – kiosku gastronomicznego do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego kiosku gastronomicznego na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w R. do czasu ustalenia stanu własności nieruchomości.

Po rozpoznaniu zażalenia A. C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Postanowieniem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 717/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę T. K. (inwestor) na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2006 r. ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która określi, czy ściana kiosku usytuowana od strony północno-wschodniej (od strony budynku należącego do Przedsiębiorstwa A.) posiada parametry, które pozwolą uznać ją za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. W przypadku nie spełnienia w/w parametrów, ekspertyza winna podać sposób doprowadzenia obiektu do stanu z nimi zgodnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] organ I instancji nakazał inwestorowi doprowadzić w terminie do dnia [...] lutego 2007 r. kiosk gastronomiczny zlokalizowany na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w R., do stanu zgodnego z przepisami, poprzez obłożenie istniejącej ściany od strony budynku A. płytą gipsową o odporności ogniowej EI 30 wodoodporną na całej płaszczyźnie oraz zabezpieczyć przed negatywnym działaniem warunków atmosferycznych np. farbą silikonową pucem żywicznym albo blachą trapezową.

Po rozpoznaniu odwołania A. C., organ odwoławczy decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie po rozpoznaniu skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 790/07 uchylił zaskarżoną decyzję a także decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że z uwagi na zapis art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b. z 1994 r.), zastosowanie do oceny, czy obiekt ma podlegać rozbiórce, czy też "legalizacji" mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (u.p.b. z 1974 r.) i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, w tym także dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawartych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Sąd zaaprobował również stanowisko, że nakaz rozbiórki wykonanego bez pozwolenia obiektu budowlanego z przyczyn w wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. (spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia) może być wydany dopiero wówczas, gdy nie istnieje przewidziana art. 40 tej ustawy możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami prawa. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność.

Sąd wyjaśnił, że zastosowanie art. 40 u.p.b. z 1974 r. wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii, z jakiej daty pochodzące warunki techniczne i normy muszą być spełnione, by obiekt mógł być uznany za doprowadzony do zgodności z przepisami. Odpowiedź na to pytanie właściwie uzasadniona ma znaczenie zasadnicze w kwestii oceny przedłożonych w sprawie ekspertyz rzeczoznawców przeciwpożarowych. Ekspertyzy takie stanowią bowiem dowód, który jak każdy inny podlega przewidzianej w art. 80 k.p.a. ocenie organu prowadzącego postępowanie, Organ opierając decyzję na takiej ekspertyzie musi wyjaśnić dlaczego dał jej wiarę, bądź wiary takiej odmówił. Sąd stwierdził, że tak sformułowanych ocen brak w decyzjach obu organów. Wreszcie Sąd wskazał, że w toku rozprawy ujawniono fakt, że skarżąca jako współwłaścicielka działek, na których posadowiony jest sporny kiosk, nie brała udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] organ I instancji zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] grudnia 2008 r.:

1) Ekspertyzy technicznej kiosku gastronomicznego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...],[...] obr. [...] w R., która wykaże czy w/w obiekt budowlany spełnia obowiązujące przepisy pod względem bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, zgodności z przepisami BHP, oraz sanitarno- higienicznymi. Ekspertyza winna wykazać czy obiekt nie pogarsza warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Ekspertyza ma zawierać szczegółowe dane: rodzaj technologii (wyposażenie jakie znajduje się w kiosku, ilość miejsc pracy), przewidywaną ilość wykorzystywanej wody i innych wykorzystywanych surowców, materiałów, paliw oraz energii. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ekspertyza powinna podać sposób ich usunięcia. Ekspertyza winna być opracowana przez osobę uprawnioną do sprawowania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i uzgodniona przez rzeczoznawców ds. BHP i sanitarno-higienicznych.

2) Ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która określi sposób doprowadzenia ściany w/w kiosku usytuowanej od strony północno-wschodniej (od strony budynku należącego do Przedsiębiorstwa A.) do stanu zgodnego z przepisami, tak aby posiadała ona parametry, które pozwolą uznać ją za ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 103, art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.p.b. z 1994 r., art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. – nakazał inwestorowi wykonać rozbiórkę kiosku gastronomicznego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] w R., składającego się z dwóch części: kiosku o konstrukcji stalowo- drewnianej o wymiarach 369 x 425 mm, do którego dobudowana jest dobudówka o konstrukcji stalowej o wymiarach 240 x 717 mm.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotowy obiekt budowlany składa się z dwóch części: kiosku o konstrukcji stalowo-drewnianej o wymiarach 369 x 425 mm, do którego dobudowana jest dobudówka o konstrukcji stalowej o wymiarach 240 x 717 mm. Obiekt ustawiony jest na podwalinie żelbetowej. Ściany obiektu warstwowe, obłożone od zewnątrz okładziną z płytek elewacyjnych od strony południowej, zachodniej i północnej, od strony wschodniej - blachą pomalowaną farbą olejną. Stropodach nad w/w obiektem budowlanym pokryty jest blachą i papą. Obiekt wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wodnokanalizacyjną i wentylację wyciągową. Woda do instalacji gromadzona jest w dwóch beczkach z tworzywa sztucznego znajdujących się wewnątrz kiosku, z których pompą podawana jest do instalacji. Ścieki odprowadzane są pompą do zbiornika, znajdującego się w przyczepie kempingowej dostawionej od strony wschodniej kiosku. Ogrzewanie kiosku zapewnia grzejnik zasilany gazem z butli. Obie części obiektu tworzą konstrukcyjno-funkcjonalną całość. Dobudówka w swej części południowej stanowi zaplecze kiosku RUCH, do którego przylega przedmiotowy obiekt od strony północnej i wschodniej. Przyczepa kempingowa nie jest połączona z kioskiem, stanowi ona odrębny obiekt budowlany. W sprawie przyczepy kempingowej służącej jako obudowa zbiornika na ścieki, zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...], zostało wszczęte odrębne postępowanie administracyjne. Obiekt budowlany usytuowany jest w odległości 2,76 m - 1,41 m od ściany budynku z otworami okiennymi, zlokalizowanego na sąsiedniej działce od strony północnej oraz 2,55 m od blaszanego pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] od strony południowej. Dalej organ I instancji podał, że w toku postępowania ustalono, że część kiosku, w której znajduje się sala sprzedaży oraz kuchnia została wybudowana w 1991 r. a następnie w 1993 r. inwestor rozbudował obiekt o dodatkową część, w której mieści się przygotowalnia i magazyn. Część pomieszczenia magazynowego która przylega do kiosku "RUCH" została wydzielona ścianką i jest użytkowana jako magazyn kiosku "RUCH". Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. - w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w okresie realizacji przedmiotowego obiektu tj. u.p.b. z 1974 r. oraz warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozwinięcie tego przepisu znajduje się w akcie wykonawczym do ustawy - rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych budynków. Roboty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wśród nich nie wymieniono tymczasowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że roboty związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego wymagały pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisami u.p.b. z 1974 r. sam fakt popełnienia samowoli nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Art. 37 u.p.b. z 1974 r. wymienia 2 przypadki, w których samowolnie wybudowany obiekt podlega przymusowej rozbiórce:

1) w razie, gdy zlokalizowany jest na terenie nie przewidzianym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania terenu,

2) gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.

Zgodnie z art. 40 u.p.b. z 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności do jego rozbiórki określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Organ I instancji wyjaśnił, że zastosowanie art. 40 u.p.b. z 1974 r. wymagało uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii, z jakiej daty warunki techniczne muszą być spełnione, aby obiekt mógł być uznany za doprowadzony do zgodności z przepisami. Dalej organ I instancji podał, że na przedmiotowym terenie w 1991 r. nie obowiązywał żaden Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, a decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzje pozwolenia na budowę wydawane były w oparciu o materiały do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta po zaopiniowaniu przez MBPP. Natomiast uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 23 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z dnia [...] października 1992 r.) został uchwalony Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest w strefie śródmiejskiej oznaczonej symbolem C-1, dla której ustalenia Planu były następujące: "adaptowane tereny istniejącego centrum administracyjnego z obiektami użyteczności publicznej z ośrodkiem dyspozycyjnym województwa, centrum telekomunikacji, dworcami PKS i PKP i innymi usługami centro- twórczymi oraz mieszkania w zabudowie wielorodzinnej istniejącej i nowo zrealizowanej. Wskazane przekształcenia użytkowania winny zmierzać do ograniczenia funkcji mieszkaniowej i powiększenia obiektów użyteczności publicznej, głównie handlu. W rejonie przydworcowym i na terenach przyległych szczegółowych rozwiązań wymaga układ komunikacji kołowej i pieszej oraz parkowanie i garażowanie samochodów". Organ I instancji stwierdził więc, że przedmiotowy obiekt nie naruszał przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie jego budowy. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. obowiązującego od dnia 14 sierpnia 1980 r. do 2 kwietnia 1995 r. - odległość między budynkami zaliczonymi do kategorii zagrożenia ludzi powinna wynosić co najmniej 10 m. Należy ją zwiększyć lub można ją zmniejszyć w przypadkach określonych w § 18, tj. w zależności od klasy odporności ogniowej i zakresu oszklenia ściany od strony budynku sąsiedniego. W myśl § 194 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zachowanie wymaganych odległości ściśle związane jest z podziałem na strefy pożarowe. Budynek uważa się za usytuowany w odległości bezpiecznej od innych budynków, gdy do obiektu sąsiedniego zachowane są odległości określone według w/w zasad bądź jeżeli jego ściany zewnętrzne w stosunku do których mierzy się te odległości, spełniają wymagania podane w § 202 rozporządzenia dla oddzieleń przeciwpożarowych. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości mniejszej niż 10 m od sąsiedniego budynku, dlatego w przedmiotowej sprawie istniały uzasadnione wątpliwości co do spełnienia wymogów w/w przepisów p.poż. Organ I instancji wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poddał ocenie przedmiotowy obiekt pod kątem spełnienia zarówno warunków technicznych obowiązujących w trakcie budowy tj. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., jak i w trakcie orzekania tj. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ I instancji wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2008 r. ustalono, że inwestor przeprowadził roboty budowlane związane z przedmiotowym kioskiem, polegające na obudowaniu ściany zewnętrznej wraz z blendą dachu od strony budynku A. płytą gipsowo- kartonową. W związku z wykonaniem w/w robót stan faktyczny pod względem spełnienia przez obiekt warunków bezpieczeństwa pożarowego uległ zmianie. Nie odzwierciedlały go już dołączone do akt sprawy ekspertyzy techniczne. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [..]vpaździernika 2008 r. organ zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych ekspertyz. Organ I instancji podał, że inwestor przedłożył opracowanie p.n.: "Ekspertyza techniczna kiosku gastronomicznego" sporządzone przez mgr inż. K. R. oraz opracowanie p.n.: "Ekspertyza techniczna rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych, dotycząca oceny stanu ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego kiosku z dnia [...].03.2009 r. sporządzone przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarniczych J. S. Z opracowania rzeczoznawcy p.poż. wynikało, że obiekt spełnia wymogi ochrony p.poż. Z kolei skarżąca przedłożyła opracowanie p.n. "Ekspertyza techniczna rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...].05.2009 r., sporządzone przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych S. B., z którego wynikało, że obiekt nie spełnia wymogów ochrony p.poż. W toku postępowania przeprowadzono trzy rozprawy administracyjne w celu wyjaśnienia nieścisłości w przedłożonych ekspertyzach, ponadto w celu ustalenia, czy usunięto przeszkody w dostawie wody i prądu do przedmiotowego kiosku oraz w celu ustalenia, czy zostało przywrócone przyłączenie instalacji w kiosku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz zasilania w energię elektryczną.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że przedmiotowy kiosk nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zawartych w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r. oraz zawartych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto "Ekspertyza techniczna kiosku gastronomicznego" sporządzona przez K. R. zawiera szereg nieścisłości i również nie odzwierciedla stanu faktycznego obiektu. Przedłożone w/w dokumenty nie stanowiły więc wykonania nakazu nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Następnie organ I instancji stwierdził, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r., tj. czy przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany na terenie przewidzianym na ten cel zgodnie z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero po wyjaśnieniu tej kwestii będzie zasadne ustalenie czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. czy kiosk nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Z tego względu nie wzywano inwestora do uzupełnienia złożonych dokumentów, poprzez przedłożenie dokumentacji technicznej zawierającej jednoznaczne parametry techniczne, użytkowe i pożarowe obiektu, uznając, że dalsze postępowanie w tym zakresie będzie kontynuowane po ustaleniu, czy obiekt nie narusza nowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji stwierdził, że aktualnie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodność przedmiotowego obiektu budowlanego z aktualnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym może zostać stwierdzona wyłącznie w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z wnioskiem o wydanie takiej decyzji może wystąpić wyłącznie inwestor. W związku z powyższym pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwano inwestora do przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2014 r. ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu z informacją, że w sytuacji nie przedłożenia w/w decyzji we wskazanym terminie, organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu z uwagi na jego niezgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania. Organ ustalił, że inwestor wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: budowa kiosku gastronomicznego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. ]...] w R. Następnie ustalono, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi m. in., że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie jedynie decyzja o warunkach zabudowy może potwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Brak decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że w/w obiekt usytuowany jest na terenie nie przeznaczonym pod jego budowę. W związku z powyższym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. wydano nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- nie przeprowadzenie w należyty sposób postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz uznanie w sposób dowolny, że przedmiotowy kiosk nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (określonych w rozporządzeniach z 1980 r. oraz 2002 r.) w sytuacji gdy organ nie przeprowadził wszystkich niezbędnych dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

- pominięcie faktu, że strona dysponuje protokołem z ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym nie stwierdzono żadnych uchybień z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej,

- nieuwzględnienie w toku sprawy opinii technicznej z listopada 2013 r. sporządzonej przez W. W., z której wynika, że przedmiotowa ściana oddzielania pożarowego spełnia wymogi odporności ogniowej REI 120,

2) art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu w postaci opinii właściwego biegłego (w szczególności z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych) celem wyjaśnienia rozbieżności jakie wynikają z przedłożonych przez inwestora opinii biegłego J. S. oraz opinii przedłożonej przez skarżącą, a sporządzonej przez S. B., a których ustalenia mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim kwestii, czy przedmiotowy kiosk spełnia warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki zawarte w rozporządzeniach z 1980 r. oraz 2002 r., a których nadto organ nie mógł usunąć w drodze rozprawy administracyjnej albowiem kwestia ta wymaga wiadomości specjalnych jakimi dysponuje wyłącznie właściwy biegły,

3) art. 108 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I instancji faktu, że przed Prezydentem Miasta toczy się postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowych działkach, co uzasadnia przyjęcie, że niniejsze postępowanie należy zawiesić co najmniej do czasu rozstrzygnięcia postępowania przed Prezydentem Miasta.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał prawidłowo niezbędnych ustaleń, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że u.p.b. z 1974 r. przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: poprzez nakaz przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, albo jego legalizację. W świetle aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Jednakże według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. przepisami o planowaniu przestrzennym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b. z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi okoliczność wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. Z ustaleń organu I instancji wynika, że działki nr [...], [...], [...] obr. [...] w R. nie są objęte aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak lokalizacja kiosku gastronomicznego nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., który nie zabraniał budowy tego typu obiektów na ww. terenie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r., ponieważ jeżeli chociaż jeden Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony w okresie istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego, przewidywał możliwość tego rodzaju zabudowy, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to nie ma podstaw aby w chwili obecnej żądać od inwestora przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Fakt, że aktualnie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje żaden plan zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla legalizacji tego obiektu. Zgodnie z treścią ww. uchwały, w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nakaz rozbiórki został orzeczony z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy, co zdaniem organu I instancji oznacza, że ww. obiekt usytuowany jest na terenie nie przeznaczonym pod jego budowę. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. Organ odwoławczy podniósł, że pomimo faktu, że organ I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji oparł na przesłance z ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r., to w podstawie prawnej wskazał art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ I instancji zaniechał ustalenia, czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ uznał, że dopiero po wyjaśnieniu kwestii czy przedmiotowy obiekt jest zlokalizowany na terenie przewidzianym na ten cel zgodnie z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym - będzie zasadne ustalenie czy nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie wykazał, że przedmiotowy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Organ I instancji nie analizował możliwości usunięcia ewentualnych nieprawidłowości na podstawie art. 40 u.p.b. z 1974 r. W związku z powyższym analizy wymaga, czy istniejący stan faktyczny powoduje ewentualne zagrożenie, oraz czy jest możliwe jego usunięcie poprzez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 u.p.b. z 1974 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zagrożenie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.b. z 1974 r. aby mogło stanowić podstawę do orzeczenia rozbiórki - musi być realne, a więc musi zostać wykazane w sferze faktu, a nie w sferze prawa, które wskazuje wyłącznie na zagrożenie o znaczeniu tzw. formalnym - wynikającym z niedopełnienia przepisów. Tymczasem organ I instancji zaniechał przeprowadzenia powyższych czynności, nieprawidłowo uznając, że obiekt narusza przepisy planistyczne. Organ odwoławczy podkreślił, że warunki określone w art. 40 u.p.b. z 1974 r. co do zasady powinny odnosić się do przepisów obowiązującego prawa, gdyż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Kwestia zagrożenia pożarowego winna być wyeliminowana w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Organ odwoławczy podkreślił również, że w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę na podstawie art. 40 u.p.b. z 1974 r. opiera się na ekspertyzie technicznej, to ekspertyza powinna obrazować stan aktualny na dzień orzekania przez ten organ. Z uwagi na powyższe uchybienia organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i organ II instancji nie mógł wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarówno w sentencji zaskarżonej decyzji jak i jej uzasadnieniu, organ I instancji podał wymiary przedmiotowego obiektu budowlanego w jednostce pomiaru [mm]. Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę należy zweryfikować wymiary obiektu podając odpowiednią jednostkę pomiarową. Natomiast przedłożona do odwołania opinia techniczna z 2013 r. nie ma znaczenia na tym etapie rozstrzygania sprawy, ponieważ sprawa ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia nie była analizowana przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie może na tym etapie analizować ww. opinii gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Ww. opinia jak również inne dokumenty przedłożone jako załącznik do odwołania mogą stanowić materiał dowodowy do wykorzystania w sprawie.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a polegający na niezasadnym uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. i uznaniu, że w dalszym ciągu zachodzi potrzeba uzupełnienia zalegających w aktach sprawy dokumentów, w tym sporządzenia aktualnej dokumentacji technicznej zawierającej jednoznaczne parametry techniczne i pożarowe obiektu, podczas gdy w analizowanym stanie sprawy od 30 lat nic się nie zmieniło, wydana ekspertyza techniczna z [...] czerwca 2007 r. jasno i wyraźnie wskazuje, jakie warunki należy spełnić aby budynek kiosku mógł być w bezpośrednim sąsiedztwie z hotelem, a czego dotąd nie wykonano, ponadto z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej także wynika, że ściana pawilonu od strony sąsiedniego budynku A. (obecnie B.) nie posiada odporności ogniowej co najmniej REI 120, co także do dnia dzisiejszego nie zostało przez inwestora doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami p.poż. obowiązującymi zarówno w dacie jego budowy, jak i obecnie po 30 latach samowoli budowlanej,

2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i tworzonego prawa, polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od przedłożenia ekspertyzy technicznej, obrazującej stan aktualny na dzień wydawania decyzji, podczas gdy sprawa ta toczy się od 30 lat, zaś w sprawie były już przedkładane ekspertyzy techniczne aktualne w okresie kiedy strony były zobligowane do ich przedłożenia, których treść jest aktualna do dnia dzisiejszego, albowiem od dnia ich wydania inwestor nie wykonał żadnych czynności związanych z oddzieleniem kiosku od budynku sąsiedniego ścianą, której odporność będzie zgodna z przepisami p.poż., zaś same organy administracji prowadzące od 30 lat owo postępowanie nie są w stanie wyegzekwować tych działań od inwestora,

3) naruszenie 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. w ten sposób, że dalsze uchylenie zaskarżonej decyzji spowoduje nadmierną przewlekłość postępowania, które i tak toczy się od kilkudziesięciu lat, zaś organ prowadzący postępowanie nie potrafi skutecznie wyegzekwować dokumentów oraz działań ze strony inwestora istotnych dla sprawy, która to bezczynność i opieszałość organu administracyjnego i strony postępowania – inwestora - naraża sąsiednie budynki oraz ludzi tam pracujących czy przechodzących na utratę zdrowia lub życia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie inwestorowi wykonania rozbiórki kiosku gastronomicznego; 2) stwierdzenie, że organy obu instancji dopuściły się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, ze niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie to trwa od 30 lat; 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca za słuszne uznała stwierdzenie organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane treścią ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie skarżącej kolejne uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się inwestor, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Skarżąca podniosła, że przepisy u.p.b. z 1994 r. umożliwiają legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, po jednoznacznym wykluczeniu negatywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. z 1974 r., przy ewentualnym zastosowaniu środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy. Zdaniem skarżącej w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji stan budynku stanowiącego kiosk przy ul. [...] w R. nie posiadał "sprawności technicznej" oraz stwarzał i nadal stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Z treści ekspertyzy technicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika jednoznacznie, że aby spełnić warunki techniczne dotyczące lokalizacji przedmiotowego kiosku w stosunku do budynku Przedsiębiorstwa A. (obecnie B.) należy oddzielić kiosk od budynku ścianą przeciwpożarową spełniającą warunki rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ściana o odporności ogniowej REI 60 na własnym fundamencie wysunięta po 0,3 m poza lico ścian poprzecznych kiosku); zapewnić pokrycie kiosku dachem o odporności ogniowej konstrukcji R30 i przekrycia E30. Skarżąca stwierdziła, że żadne z tych wytycznych nie zostały spełnione przez inwestora, co zaakcentowane zostało także w piśmie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2008 r., po tym jak zostały przeprowadzone czynności kontrolno - rozpoznawcze przeprowadzone w pawilonie inwestora. Skarżąca podkreśliła, że samowola budowlana kiosku gastronomicznego trwa już 30 lat i żaden organ nie poczuwa się w swoich obowiązkach do tego, aby ten stan rzeczy zmienić. Skarżąca wskazała, że kiosk nie posiada dostępu do wody i kanalizacji, inwestor nigdy nie uzyskał również zgody współwłaścicieli nieruchomości na położenie kabla energetycznego, którym zasila kiosk w energię elektryczną, zaś Zakład Energetyczny zawierając z inwestorem umowę o dostarczenie tychże mediów zupełnie pominął zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto pomimo wyraźnego zakazu prowadzenia jakichkolwiek działań związanych z robotami i obowiązkiem usunięcia kiosku co najmniej po dniu [...] grudnia 1995 r., w 2013 r. kilka betonowych kręgów o średnicy Ø80 zostało wkopanych pod budynek kiosku przez inwestora, które miały służyć jako zbiorniki na gnojówkę - ścieki, o czym organy administracji zostały poinformowane. Z tego "zbiornika" obecnie ścieki przepompowywane są do beczki 1000 litrów, która zlokalizowana jest w przyczepie kempingowej. Inwestor od chwili rozpoczęcia działalności gospodarczej w przedmiotowym kiosku samowolnie odprowadzał ścieki do kanalizacji deszczowej, a obecnie odprowadza je bezpośrednio do betonowych kręgów (szamba), zaś organy nadzoru budowlanego świadome tego faktu pozostają w tym zakresie całkowicie bierne. Skarżąca nadmieniła, że podczas przepompowywania ścieków w okolicy unosi się fetor. Ponadto w 2014 r. w budynku stanowiącym kiosk gastronomiczny wybuchł pożar, strażacy pracujący na miejscu wynieśli z budynku 6 butli z gazem propan-butan co świadczy o tym, że budynek stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Inwestor w dalszym ciągu systematycznie i bez zgody współwłaścicieli nieruchomości wykonuje prace mogące stanowić zagrożenie dla osób i mienia znajdującego się na nieruchomościach sąsiednich. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję wskazał, że aby można było mówić o zagrożeniu, które stanowi podstawę do orzeczenia rozbiórki - musi być ono realne, a więc musi zostać wykazane w sferze faktu, a nie w sferze prawa, które wskazuje wyłącznie na zagrożenie o znaczeniu tzw. formalnym - wynikającym z niedopełnienia przepisów. Pomimo jednak posiadania wiedzy w tym zakresie organ odwoławczy uchylił decyzję nakazującą rozbiórkę, albowiem stwierdził, że w aktach postępowania administracyjnego brakuje dokumentacji technicznej aktualnej, która obrazowałaby aktualny stan budynku na dzień orzekania. Skarżąca wskazała przy tym na pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2008 r., ekspertyzę techniczną z dnia [...] czerwca 2007 r., pisma właścicieli sąsiednich nieruchomości kierowane do Prezydenta Miasta, z których wynika, że kiosk jest zagrożeniem dla ludzi i uciążliwy dla otoczenia, oraz stwarzający realne zagrożenie. Reasumując skarżąca stwierdziła, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadniał wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej inwestorowi rozbiórkę budynku kiosku gastronomicznego. Postępowanie poprzedzające to rozstrzygnięcie zgodne było z wymogami określonymi w k.p.a. jak i w przepisach rozporządzenia i nie ma potrzeby ponownego prowadzenia postępowania. Skarżąca wskazała również, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Po spełnieniu tego wymogu skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona w każdym czasie. Skarżąca wyjaśniła, że wprawdzie w sprawie nie zostało złożone oficjalne pismo, które w swojej treści i tytule odpowiadało ponagleniu, nie mniej jednak w dniu [...] lipca 2005 r. został sporządzony wniosek do organu I instancji o niezwłoczne podjęcie zawieszonego postępowania, w którym to wniosku wskazane jest, że brak podjęcia zawieszonego postępowania oraz niemożność prowadzenia postępowania administracyjnego w dalszym ciągu narusza słuszny interes stron tego postępowania, co jest jednoznaczne z tym, że uczestnicy postępowania już wówczas widzieli, jak bardzo opieszałe jest działanie organów administracji. Skarżąca podniosła, że ograny administracyjne w analizowanym przypadku prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny i niesprawny, bez zachowania jakichkolwiek aktów staranności, tymczasem zgodnie z ogólną regułą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy te statuują jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. Skarżąca stwierdziła, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ odwoławczy w skarżonej decyzji nie uczynił zadość. Zdaniem skarżącej sprawa musi być załatwiona niezwłocznie i zgodnie z przepisami prawa, tak aby przedmiotowy budynek kiosku dalej nie zagrażał zdrowiu i życiu ludzi, którzy codziennie przechodzą w tej okolicy, która nota bene stanowi główne centrum życiowe miasta, albowiem znajdują się tam dworzec PKS i PKP. Przedmiotowy budynek także swoim wyglądem szpeci otoczenie i nie wpisuje się w architekturę krajobrazu w tamtym miejscu, biorąc pod uwagę inne budynki tam zlokalizowane.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia[...] września 2020 r. o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca sierpnia 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca domagała się również w sprzeciwie stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie dopuściły się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jakkolwiek zamieszczenie tego rodzaju żądań w sprzeciwie, który może mieć za przedmiot jedynie decyzję kasatoryjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie jest dopuszczalne, to jednak Sąd, oceniając zasadność sprzeciwu w świetle przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a., miał również na względzie oczywisty fakt długotrwałości prowadzonego postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść powyższego przepisu wskazuje na znaczną ocenność przesłanek normatywnych wydania decyzji kasatoryjnej, jednakże wybór organu odwoławczego musi spełniać nie tylko formalne warunki prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., lecz także powinien być zgodny z celami i zasadami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wadliwie wykonał kompetencję do orzekania kasatoryjnego, nie wykazując, że w świetle obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz wobec długotrwałości prowadzonego postępowania (postępowanie w sprawie zostało wszczęte [...] lipca 2005 r.) uzasadnione prawnie i faktycznie było odstąpienie od możliwości uzupełnienia powyższego materiału w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a., a bezwzględnie konieczne było ponowne skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji. W tym zakresie organ odwoławczy musi pamiętać, że zasada administracyjnego toku instancji oraz wywodzone z niej prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie może być rozumiane w sposób jedynie formalny i instrumentalny, niezależnie od długotrwałości stanu zwisłości sprawy oraz błędów i zaniechań organów rozpoznających dotychczas sprawę. W sytuacji, gdy przez okres prawie 15 lat organ pierwszej instancji pozostający pod nadzorem ustrojowym organu odwoławczego nie wykonuje w sposób skuteczny zadań w zakresie prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy pozostającego w jego właściwości, organ odwoławczy w toku wykonywania wyjątkowych kompetencji do orzekania kasatoryjnego nie może uchylić się od obowiązku ostatecznego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, uwzględniając rażącą długotrwałość prowadzonego postępowania oraz brak skutecznego wykonywania kompetencji orzeczniczych w dotychczasowym toku instancji.

Podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy argumenty związane z brakiem wezwania przez organ pierwszej instancji inwestora do przedłożenia dokumentacji technicznej zawierającej jednoznaczne parametry techniczne, użytkowe i pożarowe obiektu, możliwą nieaktualnością złożonych już ekspertyz oraz przedłożeniem ekspertyzy technicznej z 2013 r. dopiero wraz z odwołaniem (s. 8-9 zaskarżonej decyzji), nie mogą zostać uwzględnione jako podstawa do oceny, że zastosowanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe. Okoliczności powyższe nie stoją bowiem na przeszkodzie do wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia, po ewentualnym skorzystaniu z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. (także za pośrednictwem organu pierwszej instancji). W orzecznictwie przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą zasadniczo stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione.

W przedmiotowej sprawie zgromadzono już wiele ekspertyz technicznych dotyczących przede wszystkim bezpieczeństwa przeciwpożarowego (ekspertyzy J. S. z 2005 r. i 2006 r., ekspertyza A. C. z [...] czerwca 2007 r., ekspertyza techniczna z [...] czerwca 2007 r., trzy ekspertyzy z 2009 r.: K. R., J. S. i S. B., ekspertyza techniczna W. W. z 2013 r.), a ponadto wiele pism Komendy Wojewódzkiej i Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w sprawie oceny zachowania warunków techniczno-pożarowych przez sporny obiekt (w tym pisma z dnia [...] stycznia 2006 r., z dnia [...] maja 2006 r., [...] września 2008 r.). Jeżeli ocena wiarygodności i mocy dowodowej powyższych dokumentów wymaga specjalistycznej wiedzy, której organ odwoławczy nie posiada, albo zachodzi konieczność aktualizacji ocen stanu faktycznego, który mógł ulec (i częściowo uległ) zmianie w toku prawie 15 lat prowadzenia postępowania, organ odwoławczy ma możliwość zażądania w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. przedłożenia odpowiednich, nowych ocen technicznych lub ekspertyz, a – w razie stwierdzenia takiej potrzeby – także powołania z urzędu biegłego właściwej specjalności (art. 84 k.p.a.). Ta ostatnia możliwość jest szczególnie uzasadniona w przedmiotowej sprawie, albowiem dotychczas przedkładane przez strony postępowania ekspertyzy wykazywały ograniczoną przydatność lub nieadekwatność. Należy również zwrócić uwagę organowi odwoławczemu na fakt, że wadliwość lub nieprzydatność ekspertyz lub ocen technicznych przedkładanych w związku z zastosowaniem art. 81c ust. 2 u.p.b. są często konsekwencją zbyt mało szczegółowego, nieprecyzyjnego lub niezupełnego określenia w postanowieniu okoliczności lub stanów, które mają zostać poddane ocenie przez eksperta lub rzeczoznawcę.

Należy ponadto zauważyć, że zagadnienie wzorca oceny materialnoprawnej w odniesieniu do spornego obiektu budowlanego (wybudowanego w 1991 r. i poddanego rozbudowie w 1993 r.) zostało przesądzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy musi zatem ostatecznie stwierdzić, czy w świetle aktualnego stanu rzeczy dalsze istnienie i funkcjonowanie powyższego obiektu powoduje realne niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W razie stwierdzenia powyższych przesłanek sporny obiekt będzie podlegał nakazowi rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (u.p.b. 1974) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (u.p.b.). Jeżeli natomiast organ odwoławczy ostatecznie stwierdzi, że sporny obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy oraz w momencie orzekania (organ pierwszej instancji przyjął, że sporny obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a nie zachodzą przesłanki z art. 37 u.p.b. 1974, zaistnieje podstawa do wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 u.p.b. 1974).

Mając na względzie powyższe przesłanki, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej (wnoszącej sprzeciw) zwrot kosztów postepowania sądowego (punkt drugi wyroku).