Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 54/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 141 § 4, art. 170, art. 171, art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2011 r. sygn. II SA/Lu 351/11 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 351/11) oddalił złożoną przez T. W. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania usług opiekuńczych.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] września 2008 r. T. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o przyznanie usług opiekuńczych – pomocy do palenia w kotle centralnego ogrzewania. Decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], przyznano wnioskodawczyni usługi opiekuńcze w wymiarze, zakresie i na okres wskazany w tejże decyzji a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] września 2009 r., II SA/Lu 267/09, oddalił skargę T. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 165/10, oddalił skargę kasacyjną T. W. od tego wyroku.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. T. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej decyzji Kolegium oraz Wójta Gminy N., podnosząc, że nieważność kwestionowanych decyzji wynika z braku kwalifikacji B. Ś., pełniącej obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., braku kwalifikacji Z. C. – członka etatowego Kolegium oraz nieuwzględnienia punktu 6 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2008 r., poprzez wadliwe ustalenie zakresu przyznanych usług.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności obu kwestionowanych przez skarżącą decyzji, wskazując, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a po ponownym rozpoznaniu sprawy – na skutek wniosku T. W. złożonego w myśl art. 127 § 3 k.p.a – decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zarzuty co do braku kwalifikacji B. Ś., pełniącej obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. oraz braku kwalifikacji Z. C. – członka etatowego Kolegium, nie mają znaczenia w sprawie i nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Umocowanie Z. C. do brania udziału w wydaniu kwestionowanej decyzji Kolegium wynika z powołania go na etatowego członka tego organu. T. W. nie składała wniosku o wyłączenie pracownicy socjalnej H. L. w postępowaniu, w którym wydane zostały obie przedmiotowe decyzje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony Kolegium podkreśliło, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2008 r. w pkt 6 nie określa żadnych szczegółów co do przyznania usług opiekuńczych, gdyż nie wskazuje zakresu, wymiaru godzinowego ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone te usługi. Z art. 50 ust. 5 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wynika, że kwestia określenia właściwej dla stanu zdrowia wnioskodawczyni pomocy w przedmiocie usług opiekuńczych pozostawiona została uznaniu organu pomocy społecznej, który po ustaleniu jej sytuacji zdrowotnej, mając na względzie stan wynikający z akt sprawy, podejmuje stosowną decyzję. Przepisy te nie określają natomiast szczegółowego sposobu obliczania i określania minimalnego wymaganego wymiaru i okresu przyznania powyższego świadczenia. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do uznania, że wymiar usług opiekuńczych, przyznanych T. W. spornymi decyzjami, ustalono z rażącym naruszeniem prawa.

Organ zaznaczył także, iż kwestionowana przez T. W. decyzja Kolegium była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., II SA/Lu 267/09, oddalił jej skargę na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 165/10, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W., podniosła, iż obie kwestionowane decyzje rażąco naruszają prawo. Przyznany tymi decyzjami wymiar usług opiekuńczych ma bowiem charakter symboliczny, a nadto został ustalony wbrew zapisom punktu 6 orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2008 r.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako: "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że powyższy wyrok zapadł w ramach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 698/11), który uchylając poprzedni wyrok Sądu Wojewódzkiego z dnia 21 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 610/10), stwierdził lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie pozwalającą na dokonanie jego kontroli instancyjnej a ponadto podzielił też zarzut naruszenia przepisów proceduralnych w kontekście braku przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci upoważnienia wydanego przez Wójta Gminy N. dla B. Ś. – orzekającej w imieniu Wójta jako pełniącą obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki wskazał, że w aktach sprawy znajduje się - złożone na wezwanie Sądu - zarządzenie nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2008 r., na mocy którego udzielono upoważnienia B. Ś., pełniącej obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, należących do właściwości gminy. Sąd podkreślił, że zarządzenie to obowiązywało od dnia [...] października 2008 r. Nie ulega więc wątpliwości, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2009 r., B. Ś., posiadała upoważnienie do wydawania w/w decyzji. Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu pierwszej instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na skutek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Dalej Sąd Wojewódzki wywodził, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], utrzymująca w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I instancji, była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie II SA/Lu 267/09. Sąd ten wyrokiem z dnia 30 września 2009 r., oddalił skargę T. W. złożoną na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r., I OSK 165/10, oddalił skargę kasacyjną od wydanego w i instancji wyroku.

Z tych względów Sąd Wojewódzki – powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną w składzie 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18) – stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymagało zbadania, czy okoliczność stanowiąca podstawę zgłoszonego przez stronę żądania stwierdzenia nieważność decyzji była już przedmiotem oceny dokonanej w powyższym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku uzyskania odpowiedzi twierdzącej wydany wyrok zamyka bowiem organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Biorąc pod uwagę zawarte w powołanej uchwale wytyczne Sąd Wojewódzki wskazywał, że T. W. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] oraz decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] lutego 2009 r., z uwagi na: brak kwalifikacji B. Ś., pełniącej obowiązki Kierownika OPS w N., brak kwalifikacji Z. C., będącego członkiem etatowym SKO w L., rażące naruszenie prawa, poprzez nieuwzględnienie treści orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] września 2008 r. Ponadto skarżąca wskazała, że w sprawie brała udział pracownica socjalna H. L., która nie została wyłączona oraz podniosła, iż organy administracji oparły się na błędnym zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] stycznia 2009 r., które jest niezgodne z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2008 r.

W związku z powyższym Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 267/09 – co wynika z uzasadnienia wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 30 września 2009 r. – stwierdzono, że w pełni uzasadnione było przyznanie skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych we wskazanym w decyzji organu I instancji wymiarze. Nie dopatrzono się naruszenia prawa w działaniu organu I instancji, który w odpowiedzi na wezwanie skierowane do Gminnego Ośrodka Zdrowia w N. o precyzyjne wskazanie zakresu i wymiaru usług opiekuńczych, jakich przyznania wymaga stan zdrowia skarżącej, uzyskał kwestionowane obecnie przez skarżącą zaświadczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 30 września 2009 r. uznano również za bezzasadne zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2008 r., złożonego wraz z pismem procesowym z dnia [...] września 2009 r. Odnosząc się natomiast w w/w uzasadnieniu do zarzutu dotyczącego niewyłączenia od udziału w sprawie pracownicy socjalnej H. L., wskazano, że powołana przez skarżącą decyzja Kolegium z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została w innej sprawie i nie dawała podstaw do uznania, że również w tej decyzji winien być wyłączony od udziału w postępowaniu wymieniony pracownik socjalny. Wskazano także, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki oceniał dowód z dokumentu w postaci powołanego wyżej pisma Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w którym stwierdzono, że obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. zostały powierzone osobie nieposiadającej kwalifikacji wynikających z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Uznano wówczas, że analiza dokumentów złożonych wraz z pismem z dnia [...] września 2009 r. - w tym również pismo Wojewody - nie pozwalało na przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd Wojewódzki podkreślił również, że T. W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku – oddalonej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny - powołując się na treść wskazanego wyżej pisma Wojewody, zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez zaaprobowanie faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2009 r., , wydana została przez B. Ś., pełniącą obowiązki Kierownika OPS w N., która nie posiadała wymaganych przepisami tejże ustawy kwalifikacji.

Z uwagi na powyższe Sąd Wojewódzki uznał, że Kolegium nie mogło wszcząć postępowania nieważnościowego w powyższego powodu.

Sąd Wojewódzki, odnosząc się zaś do nieobjętej wyżej przytoczonym wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. okoliczności, wskazał, że zarzut skarżącej co do braku kwalifikacji Z. C., będącego członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kolegium w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Umocowanie w/w osoby do brania udziału w wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], wynikało z samego faktu powołania go z dniem [...] maja 2006 r. (na mocy aktu powołania z dnia [...] maja 2006 r.) na etatowego członka tego organu.

Sąd Wojewódzki uznał również, że wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. nie zasługują na uwzględnienie. Sąd Wojewódzki bowiem w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2009 r. wypowiedział się już co do okoliczności, które na ich podstawie miały zostać udowodnione.

Sąd uznał ponadto za bezzasadny wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "rejestru upoważnień za 2008 i 2009 r." wydanego przez Wójta Gminy N. Jego zdaniem, znajdujące się w aktach sądowych sprawy zarządzenie nr [...] Wójta Gminy N. z dnia [...] października 2008 r., zawierające upoważnienie dla B. Ś., pełniącej obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, złożone na wezwanie Sądu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. jest prawidłowe i brak podstaw do jego kwestionowania.

W złożonej skardze kasacyjnej, T. W., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.:

1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. przez nienależyte sprawowanie kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w zw. z art. 170 i 171 P.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów poprzez przyjęcie, że co do kwestii braku kwalifikacji z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12.03.2004 r. (Dz.U.09.175.1362 j.t. ze zm.) B. Ś., która wydała decyzję z dnia [...].02.2009 r. [...] w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych (dalej jako decyzja opiekuńcza) wypowiedział się już wiążąco WSA w Lublinie w wyroku z dnia 30.09.2009 r. II SA/Lu 267/09 i że powyższa kwestia została objęta zakresem orzekania NSA w wyroku z dnia 17.05.2010 r. I OSK 165/10, w sytuacji gdy ani z treści sentencji przedmiotowych rozstrzygnięć ani z treści uzasadnień któregokolwiek z tych orzeczeń nie wynika, by przedmiotowa kwestia prawna została zbadana przez sąd (brak odniesienia sądów). Sąd I instancji powołując się w uzasadnieniu swojego orzeczenia na wyrok WSA w Lublinie z dnia 30.09.2009 r. II SA/Lu 267/09 (oddalający skargę skarżącej na kwestionowane także w niniejszym postępowaniu decyzje) oraz wyrok NSA z dnia 17.05.2010 r. I OSK 165/10 (oddalający skargę kasacyjną od tego wyroku) wraz ze stwierdzeniem, że w sprawie tych zarzutów wypowiedział się już wiążąco sąd uznając te zarzuty za nieuzasadnione, naruszył regulację art. 170 i 171 P.p.s.a., bowiem kwestia prawna braku kwalifikacji B. Ś., nie pojawiła się i nie została rozstrzygnięta w treści wskazanych wyroków, co oznacza, że przedmiotowe orzeczenia nie mają dla tej sprawy charakteru wiążącego we wskazanej kwestii z art. 170 i 171 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, że w piśmie Wojewody z dnia [...].04,2009 r. (k. 16 akt SKO, dalej pismo Wojewody) stwierdzono, że obowiązki Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. zostały powierzone B. Ś., jako osobie nie posiadającej wymaganych kwalifikacji wg art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej;

2. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego oraz niedostateczne wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nie wskazanie podstawy prawnej, z której wynika zamknięcie w zakresie zarzutu braku kwalifikacji B. Ś. organowi administracyjnemu drogi do uruchomienia postępowania o stwierdzenie nieważności (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i nie dokonanie kwalifikacji prawnej, w tym oceny pod względem zgodności z prawem zakwestionowania w przypadku B. Ś. pismem Wojewody wymaganych kwalifikacji wg art. 122 ust. 1 w zw. z art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej, które to wady sporządzonego uzasadnienia uniemożliwiają zapoznanie się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji;

3. art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niepełnego oraz niedostateczne wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez nie odniesienie się do zarzutów strony skarżącej w zakresie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) w sytuacji, gdy strona skarżąca zarzucała m.in. w toku postępowania, że zaskarżona decyzja na skutek braku właściwego upoważnienia została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (pismo strony skarżącej z dnia [...].09.2011 r. znajdujące się w aktach sprawy), która to wada sporządzonego uzasadnienia uniemożliwia zapoznanie się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji;

4. art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji kontroli zgodności decyzji organów obu instancji z przepisami prawa procesowego, których uchybienia zarzuciła zaskarżonej decyzji strona skarżąca (m.in. w piśmie strony skarżącej z dnia [...].09.2011 r. znajdującym się w aktach sprawy);

5. art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 12.05.2011 r. I OSK 698/11, który uznał za naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia motywów stanowiska Sądu I instancji odnośnie zarzutu, że brak wymaganych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikacji osoby wydającej decyzję opiekuńczą z upoważnienia Wójta Gminy N. w charakterze pełniącej obowiązki kierownika OPS w N. nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności w świetle art. 156 § 1 k.p.a.;

6. art. 190 P.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Sąd I instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - do wiążącej wykładni prawa dokonanej w tej samej sprawie w wyroku NSA z dnia 12.05.2011 r. I OSK 698/11, który uznając za usprawiedliwioną podstawę

7. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przesądził o konieczności wyjaśnienia motywów stanowiska Sądu I instancji odnośnie zarzutu, że brak kwalifikacji osoby wydającej decyzję opiekuńczą z upoważnienia Wójta Gminy N. nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności w świetle art. 156 § 1 k.p.a.;

8. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wyciągu z rejestru wydanych upoważnień i pełnomocnictw za rok 2008 i 2009 oraz nie uwzględnienie wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie przedmiotowego dowodu pomimo, że jego przeprowadzenie nie prowadziłoby do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jednocześnie było konieczne dla wyjaśnienia wątpliwości w przedmiocie istnienia upoważnienia dla B. Ś. do wydania decyzji opiekuńczej w dniu jej wydania, która to kwestia ma istotne znaczenie dla sprawy;

9. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało uchylić decyzję Kolegium z dnia [...].07.2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji opiekuńczej na skutek zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z brakiem wymaganych w art. 122 ust. 1 u.p.s. kwalifikacji osoby kierującej ośrodkiem pomocy społecznej, która jako pełniąca obowiązki kierownika ośrodka wydała decyzję w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych jako organ administracyjny I instancji oraz niewłaściwego w związku z tym upoważnienia wymaganego w myśl art. 110 ust. 8 w zw. z ust. 7 u.p.s. przez Wójta Gminy N. z przekroczeniem swych uprawnień ustawowych.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, T. W. wniosła uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Strona – na zasadzie art. 182 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów strona wywodziła, że w niniejszym postępowaniu Sąd I instancji odniósł się do kwestii istnienia upoważnienia B. Ś. do wydania decyzji opiekuńczej. Natomiast pominął przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy kwestię braku jej kwalifikacji. Nie odniósł się do powyższej kwestii przyjmując, że w pozostałym zakresie powołany wyżej wyrok NSA nie zawiera wykładni prawa wiążącej skład orzekający. Wskazana okoliczność tymczasem mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania z uwagi na postawiony przez ustawodawcę w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymóg spełniania przez osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej kwalifikacji. Skarżąca zaznaczyła, że w art. 110 ust. 7 i 8 w/w ustawy przewidziano uprawnienie wójta do udziela upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej oraz innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe należało – zdaniem T. W. - przyjąć, że Wójt Gminy N. przekroczył zakres swych uprawnień upoważniając w charakterze osoby pełniącej obowiązki kierownika ośrodka osobę bez wymaganych kwalifikacji. Upoważnienie wydane przez Wójta z naruszeniem ustawowych wymogów stanowiło zatem podstawę do uznania go za nieważne, zaś decyzja o przyznaniu usług opiekuńczych wydana na skutek działania pracownika bez właściwego upoważnienia dotknięta jest wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Samo niespełnianie przez B. Ś. wymaganych ustawą kwalifikacji należ jako rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością podpisanej przez nie z upoważnienia organu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powinien także ocenić jako rażące naruszenie prawa przekroczenie uprawnień przez Wójta Gminy N. przy upoważnianiu osoby w charakterze pełniącej obowiązki kierownika ośrodka bez wymaganych kwalifikacji. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie jest wynikiem rażącego naruszenia procedury administracyjnej na etapie poprzedzającym wydanie decyzji i tkwiło w decyzji od chwili jej wydania.

W jej ocenie Sąd I instancji nie dostrzegł również, że w przypadku wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 267/09) oraz wyroku NSA z dnia 17 maja 2010 r. (sygn. akt I OSK 165/10) oddalenie skargi nie nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do wzruszenia decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) w zakresie wspomnianego już braku wymaganych kwalifikacji. Z treści uzasadnienia wyroku z dnia 30 września 2009 r. nie wynika, by przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci braku wymaganych wg art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikacji osoby wydającej decyzję opiekuńczą była zbadana przez ten sąd przy wydaniu przedmiotowego wyroku, czy zarzut ten był objęty zakresem orzekania w tej sprawie, zaś lakoniczne sformułowanie że analiza dołączonych do pisma z dnia [...] września 2009 r. także nie pozwalała na przyjęcie, iż zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, nie dawała podstaw do przyjęcia, że kwestia braku kwalifikacji w/w osoby została zbadana przez ten sąd. Identyczne stanowisko należało – w ocenie strony – zająć również w stosunku do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że w zakresie przedmiotowego zarzutu Kolegium winne było na podstawie art. 157 §.3 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i pominął wyjaśnienie prawne rozstrzygnięcia w zakresie zasadności tego zarzutu.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a skarżąca kasacyjnie wskazała, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej wiążącego przesądzenia kwestii braku kwalifikacji w wyroku WSA dnia 30 września 2009 r. oraz że powyższa kwestia została objęta zakresem orzekania NSA w wyroku z dnia 17 maja 2010 r., w tym choćby wskazania jako podstawy prawnej art. 170 czy 171 P.p.s.a., co w sposób oczywisty może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zaniechał – jej zdaniem - dokonana kwalifikacji prawnej oraz oceny pod względem zgodności z prawem zakwestionowania pismem Wojewody kwalifikacji B. Ś. jakie według art. 122 ust. 1 w zw. z art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społeczne powinna ona posiadać.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wywodziła, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionych przez nią w piśmie z dnia [...] września 2011 r. zarzutów, w którym strona skarżąca podniosła, że upoważnienie dla B. Ś. wydane zostało w trybie ust. 7 art. 110 ustawy o pomocy społecznej i brak podstaw prawnych do przyjęcia jakiejkolwiek konwalidacji wadliwego zarządzenia wójta w zakresie upoważnienia jej w charakterze p.o. Kierownika ośrodka pomocy społecznej w N. Decyzję opiekuńczą wydała bowiem w charakterze p.o. kierownika, ośrodka, a nie zwykłego urzędnika. Dla upoważnienia przez wójta zwykłego urzędnika w trybie ust. 8 wspomnianego przepisu wymagany jest wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej, który to wymóg nie został w niniejszej sprawie dochowany. Poza tym sprzeczne z prawem zarządzenie wójta w przedmiocie wskazanego upoważnienia należało zakwalifikować jako nieważne oraz że upoważnienie tej osoby nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, jak również, że niedopuszczalnym było zastosowanie w niniejszej sprawie instytucji "powierzenia obowiązków" kierownika ośrodka B. Ś. Nie wynikało ono bowiem z przepisów powszechnie obowiązujących.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie wyjaśnił, pomimo tego, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r. wyraźnie go do tego zobligował motywów, z powodu których przyjął za organem administracyjnym, że kwestie braku kwalifikacji osoby pełniącej funkcję pracownika ośrodka pomocy społecznej nie stanowią w świetle art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczając jedynie rozważania na temat braku wymaganych kwalifikacji do zarzutu przesądzonego na poprzednim etapie postępowania. Sąd I instancji nie dokonując subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy prawne odpowiednich przepisów ustawy o pomocy społecznej w tym w szczególności art. 122 ust. 1 i art. 110 ust. 7 i 8 u.p.s. nie dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną zapadłego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie przeprowadzając również dowodu z dokumentu w postaci rejestru wydanych upoważnień i pełnomocnictw, o co wnioskował strona, naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne bowiem mogło rozwiać wątpliwości dotyczące momentu wydania upoważnienia w sytuacji późniejszego rozpowszechnienia informacji co do braku wymaganych kwalifikacji upoważnianej osoby.

Odnosząc się zaś do ostatniego z podniesionych zarzutów stron podkreśliła, że kwestia zakresu upoważnienia i legalności przy wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych w związku z brakiem wymaganych kwalifikacji pełniącej obowiązki kierownika ośrodka B. Ś., wobec argumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Niewłaściwe obsadzenie danego stanowiska konkretną osobą, może w określonej sytuacji świadczyć o tym, iż także podjęte przez tą osobę akty administracyjne mogą być wadliwe. W konsekwencji skoro decyzja organu i instancji dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, tym samym decyzja organu II instancji, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, powinna zostać uchylona jako wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki będąc związanym – na podstawie art. 269 P.p.s.a. - wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) stanowiskiem, zasadnie przyjął, że podnoszona przez skarżąca kasacyjnie kwestia naruszenia art. 122 ust 1 ustawy o pomocy społecznej w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji w sprawie o przyznania T. W. usługi opiekuńczej była już przedmiotem rozważań dokonanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym na skutek wniesionej w tej sprawie skargi. Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, świadczy o tym zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r. (II SA/Lu 267/09) sformułowanie, że "analiza pozostałych dokumentów złożonych wraz z pismem z dnia [...] września 2009 r. także nie pozwala na przyjęcie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa". Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2009 r. nie wymienił pisma Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wprost, to jednak należy uznać, że także ono, jako załącznik pisma strony z dnia [...] września 2009 r., stanowiło podstawę wyrażonego w zacytowanym zdaniu stanowiska. Powyższe pismo zawiera negatywną ocenę kwalifikacji osoby podpisującej wydaną w postępowaniu w I instancji decyzję. W świetle zaś zawartego w wyroku z dnia 30 września 2009 r. sformułowania należało uznać, że Sąd Wojewódzki działając w ramach obowiązku wynikającego z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., obligującego Sąd do wszechstronnego rozpoznania sprawy, ograniczonego jedynie do jej granic, badał kwestionowane wówczas przez stronę decyzje także pod tym kątem.

Powyższe dotyczy również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku Sądu I instancji odnoszącą się - w zawartych w niej zarzutach - do zagadnienia wpływu kwalifikacji B. Ś. na pełnienie funkcji kierownika ośrodka pomocy społecznej na treść wydanej decyzji.

Podkreślić należy, że wprawdzie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 września 2009 r. sformułowanie jest nieco lakoniczne, jednakże w sposób precyzyjny obejmuje swym zakresem przedmiot kontroli dokonanej przez Sąd Wojewódzki w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 267/09. Ewentualne zaś w tym zakresie zarzuty (w szczególności naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.) mogły zostać zgłoszone, ale w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia, a nie na gruncie przedmiotowej sprawy.

W związku z powyższym należało przyjąć za Sądem Wojewódzkim, iż kwestia braku kwalifikacji B. Ś. przy wydawaniu decyzji w przedmiocie przyznania skarżącej kasacyjnie usługi opiekuńczej, była już przedmiotem rozważań w postępowaniu "zwykłym" i nie mogła z tej przyczyny stanowić podstawy stwierdzenia nieważności wydanych w tym postępowaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] marca 2009 r. Organ administracji publicznej był bowiem – po myśli art. 170 i art. 171 P.p.s.a. – związany wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Lu 267/09) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, (sygn. akt I OSK 165/10), co Sąd I instancji prawidłowo ustalił i ocenił.

Nie można przy tym uznać, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w tym przedmiocie było uzasadnione w sposób niedostateczny, czy też niedokładnie Sąd ten przedstawił stan faktyczny sprawy, jak również nie wyjaśnił podstaw prawnych wydanego orzeczenia. W/w kwestie zostały omówione w sposób zwięzły a jednocześnie wyczerpujący, z powołaniem stosowanych przepisów tj. art. 170 i art. 171 P.p.s.a. oraz art. 122 ust. 1 oraz art. 110 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wydanego wyroku odniósł się również do zgłaszanych przez stronę zarzutów dotyczących stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez nią decyzji z uwagi na wydanie decyzji z upoważnienia Wójta Gminy N. przez osobę niedysponującą – według skarżącej - odpowiednim uprawnieniem. Stwierdzenie okoliczności legitymowania się przez B. Ś. stosownym upoważnieniem zostało bowiem potwierdzone na skutek złożenia przez organ tego rodzaju dokumentu - na wezwanie Sądu – a więc w postępowaniu sądowoadministracyjnym (co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie można w związku z tym zarzucić Sądowi I instancji, iż ten - naruszając art. 141 § 4 P.p.s.a. – niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy a przez to wadliwie sporządził uzasadnienie wydanego wyroku.

W konsekwencji powyższych ustaleń za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. Bez wątpienia bowiem zaskarżony wyrok został wydany na podstawie akt sprawy. Jego rozstrzygnięcie nastąpiło również w jej granicach to jest w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sądy obu instancji.

Za bezzasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 w zw. z 193 oraz art. 190 P.p.s.a. Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą zawarł w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., w zakresie, w jakim dotyczyła ona naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą akt II SA/Lu 610/10 art. 141 § 4 P.p.s.a., była wiążąca dla Sądu Wojewódzkiego ponownie rozpoznającego skargę T. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r. wyłącznie w sytuacji, gdyby Sąd ponownie przyjął, że kwestia braku kwalifikacji p.o. kierownika ośrodka pomocy społecznej nie stanowiła sama przez się - w świetle art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę decyzji. Tylko bowiem w takim przypadku Sąd ten byłby zobligowany w sposób wynikający w przytoczonego art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnić szczegółowo swoje stanowisko w tym zakresie. W sytuacji natomiast, gdy Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, takiego poglądu nie wyraził, był on tym samym zwolniony z powyższego motywowania. W tym miejscu wyjaśnić bowiem należy, że Sąd Wojewódzki w zaskarżonym przez stronę wyroku z dnia 26 września 2011 r. nie zaaprobował stanowiska organu, że kwestia braku kwalifikacji osoby pełniącej obowiązki kierownika ośrodka pomocy społecznej nie stanowi - w świetle art. 156 § 1 k.p.a. - przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji a uznał jedynie, że Kolegium - z uwagi na okoliczność wypowiedzenia się w tym zakresie zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jak i Naczelny Sąd Administracyjny - nie mogło stwierdzić nieważności decyzji wydanych w dniu [...] lutego 2009 r. i w dniu [...] marca 2009 r. z powodu naruszenia przepisu art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem wkraczałoby to w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Skarżąca w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wniosła o przeprowadzenie przed Sądem Wojewódzkim dowodu z dyplomu ukończenia studiów wyższych przez B. Ś. oraz "rejestru upoważnień za rok 2008 i 2009" wydanych przez Wójta Gminy N. Zdaniem T. W. istniało bowiem podejrzenie, że B. Ś. nie ukończyła studiów a zatem świadectwo ukończenia studiów podyplomowych byłoby nieważne. Upoważnienie zaś Wójta dla w/w osoby było – zdaniem skarżącej kasacyjnie - sfałszowane. W sytuacji jednak, gdy – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – w kwestii zarzutów dotyczących braku wymaganych uprawnień B. Ś. pełniącej obowiązki kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N., wypowiedział się już w sposób wiążący Sąd Wojewódzki w prawomocnym wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 267/09, (który przeszedł kontrolę instancyjną) uznając te zarzuty za nieuzasadnione, tego rodzaju wniosek dowodowy był dla rozstrzygnięcia sprawy zbędny.

W świetle zatem powyższego Sąd Wojewódzki, wobec braku stwierdzenia przesłanek naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.) zasadnie – na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił przedmiotową skargę.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.