Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 34/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 572/14 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady [...] w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 572/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady [...] w W.(dalej jako Rada) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. Rada wniosła o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1) ilu pracowników w Ministerstwie Finansów w 2013 r. miało podwyższoną kwotę wynagrodzenia zasadniczego (bez uwzględnienia dodatku stażowego albo jego zwiększenia);

2) podanie każdego zwiększenia kwoty wynagrodzenia zasadniczego tj. podanie kwoty, stanowiska oraz nazwy komórki (departamentu lub biura) lub, jeżeli nie jest to możliwe, o podanie kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto danego pracownika przed podwyżką i kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto danego pracownika po podwyżce;

3) ile wyniosła kwota podwyżek w 2013 roku;

4) jakie składniki wynagrodzenia mogą przysługiwać pracownikom Ministerstwa Finansów, tj. wymienienie wszystkich składników i przesłanie aktu wewnętrznego w zakresie składników wynagrodzenia w MF;

5) jakie dane na temat wynagrodzeń gromadzone są w programach używanych w Ministerstwie Finansów, tj. podanie dokładnej nazwy programu, daty zakupu, daty rozpoczęcia użytkowania, nazwy gromadzonych w nim danych, a także o udostępnienie materiałów opisujących funkcje tych programów.

Ministerstwo poinformowało wnioskodawcę, że informacje żądane w pkt 4 i 5 rozpoznawanego wniosku zostały przekazane w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Natomiast w związku z uznaniem pozostałych informacji za przetworzone, Minister wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie tych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.).

Ponieważ zdaniem Ministra wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił udostępnienia informacji żądanych w pkt 1, 2 i 3 wniosku. Uzasadniając odmowę Minister Finansów wskazał m.in., iż na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował gotową informacją w zakresie żądanym przez skarżącą w pkt 1, 2 i 3 wniosku. W celu przygotowania odpowiedzi dotyczącej liczby pracowników w Ministerstwie Finansów w 2013 r., którzy mieli podwyższoną kwotę wynagrodzenia zasadniczego z podaniem każdego zwiększenia kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz podanie kwoty, stanowiska oraz nazwy komórki (departamentu lub biura) oraz ewentualne podanie kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto danego pracownika przed podwyżką i kwoty wynagrodzenia zasadniczego brutto danego pracownika po podwyżce, a także podanie kwoty podwyżek w 2013 roku, niezbędne będzie w szczególności: sporządzenie zestawienia obejmującego zmiany wynagrodzenia zasadniczego pracowników Ministerstwa Finansów w poszczególnych grupach pracowniczych poprzez porównanie wynagrodzenia zasadniczego lub mnożnika kwoty bazowej poszczególnych pracowników (przy przeciętnym zatrudnieniu w Ministerstwie Finansów wg sprawozdania o zatrudnieniu i wynagrodzeniach Rb-70 za 2013 r. – 2.172 etaty) w całym 2013 r., z uwzględnieniem komórki organizacyjnej, zajmowanego stanowiska oraz ewentualnych zmian w trakcie roku komórki organizacyjnej oraz zajmowanego stanowiska; analiza danych uwzględniająca ich weryfikację pod kątem zgodności z dokumentacją źródłową, możliwością identyfikacji pracowników poprzez zajmowane stanowisko lub komórkę organizacyjną w świetle informacji ad personam oraz anonimizacja pozostałych danych; wykonanie odpowiednich podsumowań zweryfikowanych danych tj. liczby pracowników, którzy otrzymali podwyżkę w 2013 r. oraz łącznej kwoty podwyżek w 2013 r.; przygotowanie nowego dokumentu poprzez zredagowanie uzyskanych informacji.

Czynności te czynią żądane informacje informacją przetworzoną. Udzielenie zaś informacji przetworzonej związane jest z wykazaniem przez wnioskodawcę zaistnienia przesłanki interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Minister Finansów uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego dla udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej. Istota oraz charakter żądanych informacji wskazują, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uznaniem przez Radę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, zatem udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., podnosząc w szczególności, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną lecz prostą.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ ponownie zaznaczył, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, gdyż jej wytworzenie wymagać będzie podjęcia dodatkowych czynności wskazanych w decyzji z [...] marca 2014 r. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. na prawo do informacji publicznej składają się między innymi uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił także, że informacje o wynagrodzeniach są przechowywane w systemie KOMAeHR, jednak system nie ma wbudowanego raportu do uzyskania informacji w żądanym przez Radę układzie. Organ stwierdził, że Rada nie znając systemu KOMAeHR myli zastosowanie poszczególnych funkcjonalności, natomiast znajomość modułu "Kadry" systemu KOMAeHR tylko z dokumentacji, nie jest wystarczająca do poznania faktycznych możliwości systemu i określenia złożoności pozyskania danych w żądanym układzie. Minister wskazał, iż dane o wynagrodzeniach są dostępne w systemie KOMAeHR, jednak wybranie ich w określonym przez Radę układzie nie jest proste i wymaga znacznych nakładów pracy.

Minister Finansów podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2014 r. dodatkowo stwierdzając, iż skarżąca nie wykazała w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje, dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz że przekazanie takiej informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. W ocenie organu, trudno uznać, że wobec obowiązujących przepisów prawa, wiedza skarżącej w zakresie wskazanym we wniosku, w sytuacji gdy nie wskazano w jaki sposób jej uzyskanie może wpłynąć na wykonywanie zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, może stanowić szczególny interes publiczny.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada [...] w W. zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., Nr 885 ze zm., dalej u.f.p.), art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. oraz art. 140 k.p.a. Rada zarzuciła, że w decyzjach Ministra nie dokonano prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ustalono stanu faktycznego koniecznego do zaprezentowania prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji, zaprezentowano interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej. Ponadto naruszono zasadę jawności finansów publicznych, nie ustosunkowano się w ogóle do zarzutów środka odwoławczego, czym naruszono art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 k.p.a., a ponadto, że uzasadnienia tych decyzji zawierają poważne wady pod względem prawnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z uwagi na to, iż prawo do informacji publicznej ma konstytucyjne umocowanie, to interpretując niezdefiniowane ustawowo pojęcie "informacji przetworzonej" należy mieć na uwadze, by interpretacja ta nie zmierzała do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Miałoby to miejsce jedynie wtedy, gdyby nakład wysiłku organizacyjnego i intelektualnego, polegający na wytworzeniu informacji przetworzonej był niewspółmiernie wysoki w stosunku do rangi interesu publicznego występującego po stronie podmiotu żądającego informacji. Należy też mieć na uwadze, że nie jest przetworzeniem informacji ich uzyskanie ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne, nie wymagające znacznego wysiłku intelektualnego i organizacyjnego i znacznej pracochłonności. Nie sposób wprawdzie jednoznacznie określić co to jest znaczny wysiłek intelektualny, organizacyjny oraz znaczna pracochłonność, ale punktem odniesienia może być na przykład konieczność wydania decyzji odmownych w obu instancjach i ich ewentualna obrona przed sądem w razie wniesienia skargi. Sąd I instancji mając na uwadze to, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych przyjął, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną.

Sąd Wojewódzki wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich względów organ przyjął, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji przetworzonej. Zaznaczył, że uzasadnienie decyzji sprowadza się do ogólnikowych, nieweryfikowalnych stwierdzeń co do tego, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi. Odnosząc się do danych o wynagrodzeniach dostępnych w systemie KOMAeHR, organ wskazał jedynie, że wybranie ich w określonym układzie, nie zawsze jest proste i często wymaga nakładów pracy. Nie wyjaśnił jednak, jaki jest niezbędny nakład pracy, do uzyskania z systemu informatycznego stosownych danych, czy obejmują one dane dotyczące podwyżek w 2013 r., o jakich chce się dowiedzieć skarżąca. Ponadto organ stwierdził, że znajomość przedmiotowego systemu tylko z dokumentacji nie jest wystarczająca do poznania faktycznych możliwości systemu i określenia złożoności pozyskania danych w żądanym układzie. Nie wskazał jednak, jakie są faktyczne możliwości tego systemu, nie uzasadnia w żaden sposób, że z systemu tego wynika brak możliwości uzyskania informacji żądanych przez Radę. Zdaniem tego Sądu, samo zebranie wnioskowanych danych, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium (a takich czynności musiałby dokonać Minister Finansów rozpoznając wniosek Rady z dnia 27 stycznia 2013 r.), nie jest cechą informacji przetworzonej, ale pracochłonnej. Tym bardziej, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanych podmiotów z tego obowiązku, bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia czyniły przedwczesną kwestię oceny konieczności wykazania (istnienia) szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez Radę wskazanej we wniosku informacji publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, nie spełniają przy tym wymogów art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazania faktów będących istotnych dla wydania decyzji i uzasadnienia, dlaczego takie fakty zostały przyjęte.

W podsumowaniu Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej. Minister Finansów został zobowiązany przyjąć, że w odniesieniu do informacji przechowywanych w zbiorach informatycznych nie można uznać za informacje przetworzone takich, które są możliwe do uzyskania w postaci zbiorczych danych, zestawień, wyników, przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nawet w przypadku, gdy niektóre z żądanych informacji mogą być uznane za informacje przetworzone, to nie zwalnia to organu z udostępnienia tych informacji spośród wnioskowanych, które charakteru informacji przetworzonych nie mają. W przypadku wskazywania w odniesieniu do informacji przetworzonych na interes publiczny Rady w ich uzyskaniu, organ będzie musiał rozważyć również i tę argumentację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2014 r. na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu wymienionych przepisów k.p.a., przy jednoczesnym dalszym bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie tych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji - podczas, gdy Minister Finansów prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 77 § 1 przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Finansów jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania organu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Finansów nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a nie informacji prostych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, że nie posiada informacji, o którą wnosi strona i w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości, wskazał w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2014 r., na konieczność podjęcia szeregu czynności, które należy przeprowadzić, aby je wytworzyć. Podkreślił, że czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji, nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które prowadziłyby do dezorganizacji pracy urzędu i zakłóciły wykonywanie podstawowych zadań organu. Ponadto zaznaczył, że czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych, przez dokonanie prostych zestawień, podstawowych działań matematycznych i tym podobnych działań, niewymagających znacznego wysiłku intelektualnego, organizacyjnego i znacznej pracochłonności. Przygotowanie takich informacji wiąże się, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, ze zbadaniem każdego zwiększenia kwoty wynagrodzenia zasadniczego, aby wyłonić tylko te, które są podwyżkami wynikającymi z decyzji pracodawcy. Konieczne będzie sporządzenie zestawienia obejmującego zmiany wynagrodzenia zasadniczego pracowników Ministerstwa Finansów w poszczególnych grupach pracowniczych poprzez porównanie wynagrodzenia zasadniczego lub mnożnika kwoty bazowej poszczególnych pracowników (przy przeciętnym zatrudnieniu w Ministerstwie Finansów według sprawozdania o zatrudnieniu i wynagrodzeniach Rb-70 za 2013 r. - 2172 etaty) w całym 2013 r., z uwzględnieniem komórki organizacyjnej, zajmowanego stanowiska oraz ewentualnych zmian w trakcie roku komórki organizacyjnej oraz zajmowanego stanowiska; analiza danych uwzględniająca ich weryfikację pod kątem zgodności z dokumentacją źródłową, możliwością identyfikacji pracowników poprzez zajmowane stanowisko lub komórkę organizacyjną a w konsekwencji ewentualnego naruszenia prawa do prywatności anonimizacja pozostałych danych; wykonanie odpowiednich podsumowań zweryfikowanych danych tj. liczby pracowników, którzy otrzymali podwyżkę w 2013 r. oraz łącznej kwoty podwyżek w 2013 r.; przygotowanie nowego dokumentu poprzez zredagowanie otrzymanych informacji. Skarżący kasacyjnie nie może się zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że Minister Finansów rozpoznając wniosek Rady musiałby dokonać jedynie zestawienia i uszeregowania danych według określonego kryterium. W skardze kasacyjnej wskazano także, że w systemie informatycznym, o którym mowa jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma gotowych informacji w żądanym przez Radę układzie. Podkreślił ponadto, że organ wykorzystuje przedmiotowy system tylko pomocniczo, zaś informacje, które zawarte są w zbiorach informatycznych podlegają weryfikacji, interpretacji i analizie pod kątem zgodności z materiałami źródłowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Ministra Finansów jest uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że Minister nie wykazał, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie, podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów podał, że nie posiada informacji w układzie żądanym przez Radę. Minister w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wskazał na konieczność podjęcia szeregu czynności (wymieniając je), które należy przeprowadzić aby tę informację wytworzyć. Czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które może prowadzić do znacznego utrudnienia pracy urzędu a niewątpliwie zakłóci wykonywanie podstawowych zadań organu. Czynności te nie polegają na uzyskaniu informacji ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne, niewymagające znacznego wysiłku intelektualnego i znacznej pracochłonności, jak nietrafnie przyjął Sąd I instancji. Minister wskazał w uzasadnieniach swoich decyzji, że przygotowanie żądanych informacji wiąże się, ze zbadaniem każdego zwiększenia kwoty wynagrodzenia zasadniczego, aby wyłonić tylko te, które są podwyżkami wynikającymi z decyzji pracodawcy. Konieczne będzie sporządzenie zestawienia obejmującego zmiany wynagrodzenia zasadniczego pracowników Ministerstwa Finansów w poszczególnych grupach pracowniczych poprzez porównanie wynagrodzenia zasadniczego lub mnożnika kwoty bazowej poszczególnych pracowników (przy przeciętnym zatrudnieniu w Ministerstwie Finansów według sprawozdania o zatrudnieniu i wynagrodzeniach Rb-70 za 2013 r. - 2172 etaty) w całym 2013 r., z uwzględnieniem komórki organizacyjnej, zajmowanego stanowiska oraz ewentualnych zmian w trakcie roku komórki organizacyjnej oraz zajmowanego stanowiska. Następnie konieczna będzie analiza danych uwzględniająca ich weryfikację pod kątem zgodności z dokumentacją źródłową, możliwością identyfikacji pracowników poprzez zajmowane stanowisko lub komórkę organizacyjną a w konsekwencji ewentualnego naruszenia prawa do prywatności anonimizacja pozostałych danych oraz wykonanie odpowiednich podsumowań zweryfikowanych danych tj. liczby pracowników, którzy otrzymali podwyżkę w 2013 r. oraz łącznej kwoty podwyżek w 2013 r. a także przygotowanie nowego dokumentu poprzez zredagowanie otrzymanych informacji. Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem Sądu, że Minister Finansów rozpoznając wniosek Rady musiałby dokonać jedynie zestawienia i uszeregowania danych według określonego kryterium. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Minister Finansów dokładnie przedstawił operacje jakie organ powinien wykonać w celu udostępnienia żądanej informacji. Dlatego niecelowe wydaje się dalsze szczegółowe powtarzanie użytej argumentacji.

W tych okolicznościach sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi tego, że nie uzasadnił dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony.

Stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że mając na uwadze to, iż znaczna część informacji publicznej jest przechowywana w zbiorach informatycznych systemów komputerowych należy przyjąć, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną – nie zostało poparte żadnymi argumentami, należy je zatem uznać za dowolną interpretację Sądu. Należy też zauważyć, że system informatyczny z którego pozyskiwane mogą być dane w celu odpowiedzi na pytania Rady, jest wewnętrznym narzędziem pomocniczym i nie może być uznany za materiał źródłowy do uzyskania informacji.

Należy również przypomnieć, że Sąd I instancji zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt I GSK 1377/13 LEX nr 17730008). Sąd I instancji nie tworzy stanu faktycznego sprawy lecz ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu ustalonego przez organ. Przypomnienie powyższych zasad jest o tyle celowe, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych i z tych względów wyraził pogląd, że informacja możliwa do uzyskania przy pomocy tych technik nie będzie informacją przetworzoną. Twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a opierają się jedynie na przypuszczeniach wnioskodawcy. Minister Finansów oświadczył, że nie jest możliwe przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji (z uwagi na jej szczegółowość oraz funkcje systemu). Organ wyjaśnił jak działa system płacowo–kadrowy KOMAeHR oraz jakie są możliwości tego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do ustalania za organ, czy możliwe jest za pomocą systemu proste uzyskanie informacji, lecz do oceny czy powołana przez organ argumentacja mająca uzasadniać stanowisko organu co do charakteru wnioskowanej informacji (przetworzona) jest przekonująca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet przy założeniu, że pewne informacje można uzyskać przy pomocy omawianego systemu, to charakter wnioskowanych danych, ich zakres oraz liczebność wniosków i częstotliwość ich składania przez Radę, co jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, uzasadniają poparte stosowną argumentacją twierdzenie Ministra Finansów co do charakteru żądanych informacji (informacja publiczna przetworzona).

Tym samym zasadne okazały się także materialne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, z uwagi na przyjęte stanowisko co do kwalifikacji żądanych informacji jako prostych, w ogóle nie odniósł się do koniecznej dla uzyskania informacji przetworzonej przesłanki posiadania przez wnioskodawcę takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak rozważań w tym zakresie powoduje niemożność oceny zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oceni czy Minister Finansów prawidłowo wykazał, że uzyskanie przez Radę [...] w W. wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez Radę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, rolą jednak Sądu I instancji będzie dokonanie, oceny czy tego rodzaju stanowisko jest trafne między innymi w oparciu o ustawę o związkach zawodowych, w szczególności, czy pozycja Rady daje jej możliwości sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu a przez to wpływania na ich wyeliminowanie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną a w oparciu o art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Finansów.