Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1483/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1162
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 269 poz 34 art. 5 ust. 4
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2210/16 w sprawie ze skargi A.M. na uchwałę Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę A.M. (dalej jako "skarżący") na uchwałę Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 lutego 2007 r. skarżący wystąpił do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej jako "Fundusz") o zwrot opłaty recyklingowej w kwocie 500 zł, wniesionej na konto Funduszu 27 lutego 2007 r., w związku z dokonaniem wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. W ocenie skarżącego, art. 12 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r.

o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r. poz. 1162 ze zm. - dalej jako "ustawa o recyklingu"), w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł pozostaje w sprzeczności z art. 25 i 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zasady, według których właściciel pojazdu ponosi koszty recyklingu, naruszają art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE L 269 z 21 października 2000 r., s. 34).

Uchwałą z [...] października 2011 r. Zarząd Funduszu postanowił przekazać powyższy wniosek do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Białegostoku. Następnie, uchwałą z [...] października 2011 r. Fundusz uchylił powyższą uchwałę i pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia, uznając, że jest przedwczesny wobec niestwierdzenia przez Prezydenta Miasta Białegostoku obowiązku (bądź też jego braku) uiszczenia opłaty recyklingowej.

Ponadto, w piśmie z [...] października 2011 r. Fundusz odniósł się do żądania skarżącego dotyczącego zwrotu opłaty recyklingowej, informując o pozostawieniu wniosku skarżącego bez merytorycznego rozpatrzenia z uwagi na jego przedwczesne złożenie.

Skarżący wniósł skargę na uchwałę Zarządu Funduszu z [...] października 2011 r. oraz pismo z [...] października 2011 r. informujące o odmowie rozpatrzenia wniosku.

Sąd I instancji obszernie przedstawił przebieg postępowania przed tym Sądem oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w wyniku którego doszło ostatecznie do rozpoznania skargi na uchwałę Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej z [...] października 2011 r. Wskazał między innymi, że wyrokiem

z 28 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę Zarządu Funduszu. W wyniku rozpatrzenia skarg kasacyjnych skarżącego oraz Funduszu, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 830/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem

z 28 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 958/14, uchylił zaskarżoną uchwałę

i odrzucił skargę na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Fundusz oraz skarżący. Wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 686/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Oddalając skargę obecnie zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że jest związany oceną, co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały z [...] października 2011 r.

Odnosząc się do kwestii zgodności art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu z prawem unijnym Sąd I instancji wskazał, że pierwszeństwo prawa unijnego akcentowane było

w licznych orzeczeniach Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej).

Uwzględniając wyroki TSUE z 18 stycznia 2007 r. i 17 lipca 2008 r., które dotyczyły interpretacji art. 90 TWE, Sąd I instancji stwierdził, że należy ustalić, jakiej treści norma prawna powinna obowiązywać w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Przy odpowiedzi na to pytanie wiążąca jest wykładnia przepisu art. 90 TWE dokonana przez TSUE w tych wyrokach. W ocenie Sądu I instancji, powyższy przepis stanowi wzorzec oceny zgodności przedmiotowej opłaty recyklingowej z prawem unijnym w powiązaniu z innymi dyrektywami, przede wszystkim takimi, których bliskość regulacji decyduje o ich stosowaniu na zasadzie lex specialis. Do takich regulacji należy dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE L z 21 października 2000 r.). Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z 15 kwietnia 2010 r. C-64/09 Trybunał Sprawiedliwości uznał, że z samego brzmienia art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE jasno wynika, że przekazanie pojazdu wycofanego z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania powinno być nieodpłatne, przy czym związane z tym koszty obciążają producentów. Oznacza to przede wszystkim, że dla każdego zakładu złomowania, który dobrowolnie przyjął pojazd wycofany z eksploatacji do złomowania, system krajowy powinien przewidywać mechanizm zwrotu kosztów przetwarzania, w tym przypadku taki sam jak mechanizm przewidziany dla zakładów przetwarzania, na które w systemie krajowym nałożono obowiązek przyjmowania pojazdów do złomowania.

Dyrektywa stanowi zatem o zapewnieniu możliwości dostarczania pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie sprzeciwia się temu obowiązkowi, ponieważ przedmiotowa opłata nie dotyczy etapu oddawania do przetwarzania.

Sąd I instancji zauważył także, że rozwiązanie prawne przyjęte w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu odpowiada zasadzie wyrażonej w motywie 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE L 2004.143.56, Dz.Urz. UE-sp.15-8-357), który stanowi, że zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu powinno być realizowane poprzez popieranie reguły "zanieczyszczający płaci", wskazanej w Traktacie, oraz zgodnie z zasadą stałego rozwoju. Niniejsza dyrektywa powinna zatem opierać się na naczelnej zasadzie, w myśl której podmiot gospodarczy (na gruncie polskiego porządku prawnego "przedsiębiorca") wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód pozostaje finansowo za nie odpowiedzialny, w celu nakłonienia podmiotów gospodarczych do przyjęcia środków i opracowywania praktyk minimalizujących ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu oraz ograniczenia w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest podstawową zasadą, bowiem normodawca unijny postanowił, że dyrektywa powinna mieć zastosowanie, w zakresie szkód wyrządzanych środowisku, do działalności zawodowej, która stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska. Należy zidentyfikować tę działalność, co do zasady, poprzez odniesienie do odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego, które przewiduje wymagania regulacyjne w stosunku do niektórych rodzajów działalności lub praktyk, co do których uznano, że stanowią one potencjalne lub rzeczywiste zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska (motyw 8 dyrektywy 2004/35/WE).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 401 ust. 7 pkt 9 oraz art. 401 c ust. 9 pkt 4-6 ustawy z 17 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 – dalej jako "p.o.ś.") opłata recyklingowa uiszczana przez osoby fizyczne - użytkowników pojazdów, przeznaczana jest na finansowanie i utrzymanie systemu recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w tym na dopłaty do demontażu oraz zbieranie porzuconych pojazdów. W ocenie Sąd I instancji, biorąc pod uwagę brzmienie motywu 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. nie można w sposób uzasadniony wywodzić, że przepis art. 12 ust. 2 jest niezgodny z prawem unijnym, w zakresie w jakim przewiduje obowiązek ponoszenia kosztów recyklingu przez osoby fizyczne.

Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r., nie jest sformułowany (ze względu na wyrażenie "niezbędne środki") w sposób jednoznaczny, nakładający bezwzględny obowiązek przerzucenia wszystkich ciężarów finansowych na producentów. Z uwzględnieniem powyższego należy również postrzegać motyw 1 dyrektywy z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Sąd I instancji zaznaczył również, że różnego rodzaju opłaty towarzyszące przemieszczeniu towaru i wewnątrzwspólnotowemu nabyciu przewidział unijny ustawodawca. W szóstej dyrektywie Rady z 17 maja 1977 r. Nr 77/388/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz. Urz. UE L 1977.145.1 ze zm.), która obowiązywała do 1 stycznia 2007 r., w treści art. 26a znajdują się definicje pojęć "cena sprzedaży" i "cena kupna". Analogiczne definicje tych pojęć zostały zawarte w art. 312 dyrektywy Rady z 28 listopada 2006 r. nr 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 2006.347.1 z zm.), która obowiązywała od 1 stycznia 2007 r., jednak termin jej implementacji do krajowego porządku prawnego upływał w dniu 1 stycznia 2008 r. Sąd I instancji stwierdził, że w obydwu tych aktach prawnych prawa wspólnotowego cena nabycia wiąże się z wartościami zapłaconymi zbywcy towaru nabywanego przez pośrednika. Tylko wydatki dodatkowe poniesione w związku z zakupem towaru polegające np.: na kosztach transportu czy innych opłatach zapłacone zbywcy, będą mieściły się w cenie zakupu. Opłaty poniesione na rzecz innych podmiotów nie wchodzą w zakres tego pojęcia.

Sąd I instancji wskazał także, że opłata recyklingowa stała się elementem ceny sprzedaży. Podobnie elementem ceny stały się ponoszone przez nabywców koszty takie jak tłumaczenia, badania techniczne czy podatek akcyzowy. Nie ma zatem podstaw, żeby uznać, że przedmiotowa opłata jest elementem odmiennym od systemu przyjętego w Unii i ustawodawstwie krajowym, w tym zharmonizowanym na poziomie unijnym systemowi poboru VAT.

Sąd I instancji odniósł się również do regulacji dotyczących unii celnej wskazując, że normodawca unijny przewidział wyjątki od przepisów mających na celu zapewnienie niedyskryminacji towarów sprowadzanych, a przedmiotowa opłata może być postrzegana jako środek o równoznacznym znaczeniu do przepisów nakierowanych na wprowadzenie ograniczeń ilościowych dla takich towarów. Mimo, że art. 90 TWE służy zagwarantowaniu całkowitej neutralności podatków wewnętrznych w aspekcie konkurencji między produktami znajdującymi się już na rynku krajowym, a produktami przywożonymi, to cel wprowadzenia tej opłaty, jako powiązany z ochroną środowiska, musi być brany pod uwagę jako umożliwiający sformułowanie przez krajowego ustawodawcę norm realizujących tę ochronę. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie charakter opłaty z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu w postaci ochrony środowiska sprawia, że nie ma zastosowania stanowisko TSUE z 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna, w którym Trybunał stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), która to opłata w praktyce jest nakładana

w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem

w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Ponadto, Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 18 Traktatu w wersji skonsolidowanej o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C Nr 83 z 30.03.2010 r. s. 47) przez jego pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata,

o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów związana

z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu ma charakter dyskryminujący, ponieważ opłacie tej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed 1 stycznia 2006 r. W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, mogą przyjąć wszelkie przepisy w celu zakazania takiej dyskryminacji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że biorąc pod uwagę art. 30 TWE, nie jest uzasadnione stanowisko, że ustawodawca w sposób niezgodny z prawem unijnym uznał, że opłacie tej nie podlega określona grupa pojazdów. Skarżący w sposób skuteczny nie wywiódł, żeby doszło do arbitralnej dyskryminacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 146 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez brak uwzględnienia skargi.

Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a przez niezasadne oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została wydana

z naruszeniem niżej wymienionych przepisów prawa materialnego.

Następnie skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE 2006 c 321E – dalej jako "TWE") przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 25 TWE przez jego pominięcie i przyjęcie, że art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie pozostawał w sprzeczności z przepisami unijnymi, a możliwość stosowania opłaty recyklingowej wynika z innych dyrektyw stanowiących lex specialis. Zdaniem skarżącego, dyrektywy nie mogą być wykładane w sposób sprzeczny z normami traktatowymi, a opłata recyklingowa (uiszczana przez podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu), wywołuje skutek równoważny do należności celnych, stanowi przeszkodę

w swobodnym przepływie towarów, różnicuje towary na te, nabywane w kraju i w innym kraju Unii, a wobec tego jej stosowanie jest niezgodne z postanowieniami Traktatu, a co za tym idzie zakazane.

Po drugie, art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej Nr 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych

z eksploatacji (Dz. Urz. UE L 269 z 21.10.200 r., s. 34) przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że opłata recyklingowa stanowi obciążenie ostatniego użytkownika kosztami przetwarzania pojazdu wycofanego z eksploatacji, gdyż środki na utrzymanie systemu recyklingu pochodzą niemalże w całości z opłat recyklingowych. Ponadto nie uwzględniono, że w utrzymaniu systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji w znikomym stopniu partycypują producenci, a użytkownik pojazdu nie powinien ponosić żadnych kosztów związanych z recyklingiem pojazdów, ponieważ wszystkie lub większość kosztów powinni ponieść producenci.

Po trzecie, motywu 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE L 2004.143.56) przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu stanowi urzeczywistnienie zasady "zanieczyszczający płaci". W ocenie skarżącej, zasada ta odnosi się do podmiotów gospodarczych - producentów, a opłata recyklingowa (w zakresie zaskarżonym przez skarżącego) obciąża osoby fizyczne niebędące przedsiębiorcami – konsumentów.

Po czwarte, art. 401 ust. 7 pkt 9 oraz art. 401c ust. 9 pkt 4-6 p.o.ś. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie jest niezgodny z prawem unijnym, w zakresie w jakim przewiduje ponoszenie kosztów recyklingu przez osoby fizyczne, zwłaszcza w kontekście motywu 2 dyrektywy Nr 2004/35/WE. W ocenie skarżącego, system recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji finansowany i utrzymywany był niemal wyłącznie ze środków pochodzących z opłaty recyklingowej uiszczanej przez osoby fizyczne, co sprzeczne jest z zasadą "zanieczyszczający płaci", która dotyczy producentów oraz postanowieniami art. 5 ust. 4 dyrektywy Nr 2000/53/WE w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Po piąte, art. 312 dyrektywy Rady z 28 listopada 2006 r. nr 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE L 2006.347.1. ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że definicja "ceny sprzedaży" zawarta w tym przepisie, która wymienia m.in. cła jako składnik ceny, dowodzi tego, że ustawodawca unijny przewiduje możliwość stosowania różnego rodzaju opłat towarzyszących przemieszczaniu towaru. Skarżący nie podzielił stanowiska, że opłata recyklingowa jest elementem ceny sprzedaży (podobnie jak tłumaczenia, badania techniczne, podatek akcyzowy), a zatem należy uznać, że na gruncie prawa unijnego dopuszczalne jest stosowanie opłaty recyklingowej, o której stanowi art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu.

Po szóste, art. 28 i art. 30 TWE przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyjątki w stosowaniu ograniczeń przywozowych, wywozowych i tranzytowych wymienione w art. 30 TWE będą miały zastosowanie do opłaty recyklingowej, ponieważ opłata ta może być postrzegana jako środek o równoznacznym znaczeniu do przepisów nakierowanych na wprowadzenie ograniczeń ilościowych dla takich towarów, a cel wprowadzenia tej opłaty, jako powiązany z ochroną środowiska powoduje, że opłata ta nie narusza art. 90 TWE. Zdaniem skarżącego, Sąd I instancji nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, że celem wprowadzenia opłaty recyklingowej była ochrona środowiska, a ponadto Sąd nie wykazał bezpośredniego związku pomiędzy wprowadzaniem pojazdów z innych państw UE a zagrożeniem dla środowiska.

Po siódme, art. 12 TWE przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że art. 30 TWE uzasadnia stosowanie zakazów i ograniczeń, jeżeli jest to uzasadnione określonymi względami wymienionymi w tym przepisie, a zakazy i ograniczenia nie stanowią środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi. Ponadto skarżący zarzucił błędne uznanie, że skarżący w sposób skuteczny nie wywiódł, że doszło do arbitralnej dyskryminacji. Sąd I instancji pominął także, że opłata recyklingowa związana z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu, ma charakter dyskryminujący, ponieważ opłacie tej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed 1 stycznia 2006 r., jak również pojazdy zarejestrowane na terytorium kraju.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto skarżący wniósł o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w kwestii zgodności art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu i stosowania opłaty recyklingowej z powołanymi wyżej przepisami art. 12, art. 25 i art. 90 TWE oraz dyrektyw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, za dwie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny w tej sprawie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, sąd krajowy jest zobowiązany rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia prawa unijnego lub ewentualnie wystąpić z pytaniem prejudycjalnym. Przyjmuje się bowiem, że sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest zobowiązany – w przypadku gdy występują podstawy do zadania pytania dotyczącego prawa wspólnotowego – do spełnienia swojego obowiązku przedłożenia pytania, jeżeli nie uzna, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa wspólnotowego stanowił już przedmiot wykładni przez Trybunał czy też, że prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że nie pozostawia ono miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. Ponadto wystąpienie takiej ewentualności należy oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych prawa wspólnotowego i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia, oraz niebezpieczeństwa rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Wspólnoty(por. wyrok ETS z 6 października 1982 r. sygn. akt C-290/05). Dokonując oceny w tak zakreślonych ramach, orzekający w tej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zakres zastosowania prawa UE w tej sprawie nie budzi wątpliwości i stąd możliwe jest rozpatrzenia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów materialnego prawa unijnego, jak i prawa polskiego powołanych w skardze kasacyjnej.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z 25 marca 1957 r. (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE 2006 c 321E - dalej jako "TWE") przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 25 TWE przez jego pominięcie i przyjęcie, że art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie jest sprzeczny z przepisami unijnymi, a możliwość stosowania opłaty recyklingowej wynika z innych dyrektyw stanowiących lex specialis. Skarżący podnosi, że przepisy dyrektywy nie mogą być poddane wykładni w sposób sprzeczny z normami traktatowymi, a opłata recyklingowa (uiszczana przez podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu), wywołuje skutek równoważny do należności celnych. Stanowi to barierę w swobodnym przepływie towarów, różnicuje towary na te, nabywane w kraju i w innym kraju Unii Europejskiej, a wobec tego jej stosowanie jest niezgodne z postanowieniami Traktatu, czyli nie powinno to być dozwolone. Należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wówczas Europejski Trybunał Sprawiedliwości) w wyroku z 13 lipca 2006 r. w sprawie C-290/05 rozstrzygał sprawę "opłaty rejestracyjnej" przewidzianej na gruncie ustawodawstwa węgierskiego. Trybunał orzekł wówczas, że opłata, taka jak ustanowiona na Węgrzech przez ustawę nr CX z 2003 r. o opłacie rejestracyjnej, która nie jest nakładana na samochody osobowe w związku z przekroczeniem przez nie granicy, nie stanowi cła przywozowego ani opłaty o skutku równoważnym w rozumieniu art. 23 WE i 25 WE. Ponadto Trybunał stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ustanowiona w ustawie o opłacie rejestracyjnej, o ile spełnione zostaną następujące warunki: opłata ta jest pobierana od samochodów używanych w związku z ich pierwszym dopuszczeniem do ruchu na terytorium tego państwa członkowskiego, jej wysokość zależy wyłącznie od parametrów technicznych samochodu (typ silnika, pojemność) i klasyfikacji ze względów ochrony środowiska oraz w żaden sposób nie uwzględnia utraty wartości samochodu. Ponadto w przypadku jej zastosowania do samochodów używanych przywiezionych z innych państw członkowskich prowadzi do tego, że przewyższa ona opłatę rejestracyjną zawartą w wartości rezydualnej podobnych samochodów używanych, które zostały już zarejestrowane w państwie członkowskim przywozu.

Nie ulega wątpliwości, że w ustawodawstwie polskim drugi z tych warunków nie jest spełniony, a więc nie można uznać, że nastąpiło również naruszenie art. 90 TWE.

Trybunał stwierdził także, że art. 33 szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich

w odniesieniu do podatków obrotowych - wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku nie sprzeciwia się poborowi opłaty ustanowionej przez ustawę o opłacie rejestracyjnej, której podstawy wymiaru nie stanowi obrót i która w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi nie skutkuje formalnościami związanymi z przekraczaniem granicy. Dlatego też - biorąc pod uwagę, że jest to jedna z dwóch zasadniczych kwestii w tej sprawie - oznacza to, że przedmiotowa opłata nie narusza art. 90 TWE.

Po trzecie, (i jest to druga kwestia o zasadniczym znaczeniu), ustawa o recyklingu pojazdów nie narusza także 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej Nr 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.Urz. UE L 269 z 21.10.200 r., s. 34, zwana dalej "dyrektywą wrakową"). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, opłata recyklingowa nie stanowi obciążenia ostatniego użytkownika kosztami przetwarzania pojazdu wycofanego z eksploatacji, ponieważ środki na utrzymanie systemu recyklingu nie pochodzą niemalże w całości z opłat recyklingowych. Ponadto nie jest także prawdziwe twierdzenie skarżącego, że w utrzymaniu systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji w znikomym zakresie partycypują producenci, ponieważ to obowiązek zapewnienia sieci recyklingu i związane z tym opłaty stanowią podstawowy filar utrzymania systemu recyklingu w Polsce. Oznacza to, że opłata recyklingowa stanowi tylko jego uzupełnienie i jest autonomicznym rozwiązaniem polskiego porządku prawnego.

Należy także podkreślić, że dyrektywa wrakowa ma w swoim założeniu realizować zasadę rozszerzonej odpowiedzialności producenta "extended producent responsibility". Oznacza to ponoszenie odpowiedzialności prawnej za środowisko nie tylko na etapie projektowania i produkowania danego produktu, lecz także w czasie eksploatacji i w okresie poeksploatacyjnym. Natomiast obowiązki wynikające z ustawy są skierowane nie tylko do przedsiębiorców, którzy w sposób zawodowy "zajmują się" pojazdami począwszy od ich powstawania po przedsiębiorców, którzy będą się zajmować zbiórką pojazdów, ich demontażem i strzępieniem, lecz i właścicieli pojazdów, czyli bardzo szerokiej grupy adresatów, jak również organów administracji publicznej. Norma z art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej reguluje w istocie tylko ostatni etap dotyczący danego pojazdu, a więc momentu kiedy staje się on odpadem i ma podlegać recyklingowi. Dlatego też, powyższy przepis dyrektywy wrakowej stanowi, że Państwa Członkowskie powinny podjąć środki w celu zapewnienia odpowiednich warunków dla stworzenia przez przedsiębiorców (podmioty gospodarcze) systemów zbierania, przetwarzania i odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jednocześnie, Państwa Członkowskie powinny zapewnić, żeby ostatni posiadacz i/lub właściciel mógł bez żadnych opłat dostarczyć pojazd wycofany z eksploatacji do uprawnionego zakładu przetwarzania, w sytuacji gdy pojazd nie ma już wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Ponadto Państwa Członkowskie powinny zapewnić, żeby producenci pokryli wszystkie lub znaczną część kosztów wprowadzenia tych środków, a także nie można przy tym ograniczać zwykłego działania sił rynkowych. W celu realizacji tych zadań ustawodawca krajowy przewidział w polskim systemie prawnym określone obowiązki przedsiębiorców (podmioty gospodarcze), uregulowane przede wszystkim w rozdziałach 4-6 ustawy.

Należy również zaznaczyć, że ustawa oprócz implementacji przepisów dyrektywy, zawiera również rozwiązania własne, w tym dotyczące obowiązków właścicieli pojazdów (rozdział 3). Przepis art. 5 ust. 4 dyrektywy wrakowej został zaimplementowany zgodnie z celem i założeniami tejże dyrektywy. Natomiast opłata recyklingowa z art. 12 ust. 2 ustawy jest innym środkiem prawnym, który nie jest sprzeczny z art. 5 ust. 4 dyrektywy. Wynika to z tego, że ustawodawca polski podjął niezbędne środki, aby zapewnić, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z art. 5 ust. 3 odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Ponadto, zostały podjęte niezbędne środki, aby zapewnić, że producenci pokryją wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z realizacją tych środków i/lub będą odbierać pojazdy wycofane z eksploatacji na tych samych warunkach, jak określono w akapicie pierwszym art. 5 dyrektywy. Dlatego też, w tym celu nałożono przecież na przedsiębiorców określone obowiązki związane z zapewnieniem sieci recyklingu, do której dostęp jest bezpłatny. Natomiast art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, nakłada na każdego wprowadzającego pojazd opłatę recyklingową jako dodatkowy element systemu recyklingu. Nie oznacza to jednak, że dostarczenie pojazdu do uprawnionego zakładu wiąże się z jakimiś kosztami. Opłata jest skutkiem wprowadzenia pojazdu, a nie jego oddania do punktu sieci recyklingu. Są to bowiem dwa różne rodzaje obowiązków, przy czym dyrektywa w art. 5 ust. 4 stanowi o obowiązkach przedsiębiorców (podmiotów gospodarczych), które zostały w polskim porządku prawnym wprowadzone w postaci obowiązku zapewnienia sieci (lub ewentualnych opłat). Przepis ten nie wyklucza jednak określonych obowiązków osób fizycznych wprowadzających pojazdy.

Niezależnie od powyższego, z art. 5 ust. 4 dyrektywy wynika, że Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki, aby zapewnić, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z art. 5 ust. 3 odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna. Chodzi zatem wyłącznie o koszty dostarczenia pojazdu do uprawnionego zakładu i tylko kosztów związanych z zerową bądź ujemną wartością tego pojazdu (a więc w istocie wraku). Natomiast przedmiotowa opłata recyklingowa dotyczy pojazdu sprawnego o określonej wartości i jego wprowadzenia, a nie oddania do uprawnionego zakładu.

Po czwarte, rację ma skarżący, że motyw 2 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. dotyczy podmiotów gospodarczych. Norma z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu nie stanowi realizacji zasady "zanieczyszczający płaci" (the polluter pays), lecz jest w istocie krajowym rozwiązaniem uzupełniającym system recyklingu i obowiązki producentów pojazdów, biorąc pod uwagę ilość sprowadzanych do Polski samochodów używanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Po piąte, przepisy art. 401 ust. 7 pkt 9 oraz art. 401c ust. 9 pkt 4-6 p.o.ś. stanowią, że opłata recyklingowa jest przychodem funduszu oraz na co opłata ta jest przeznaczana. Natomiast dyrektywa wrakowa wyklucza obowiązek ponoszenia przez osoby fizyczne kosztów oddania pojazdu do zakładu recyklingu, a nie udział w ponoszeniu kosztów funkcjonowania systemu recyklingu w ogólności. Należy zaznaczyć, że system recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie jest finansowany i utrzymywany, co podnosi skarżący, niemal wyłącznie ze środków pochodzących z opłaty recyklingowej, ponieważ podstawowe obowiązki w tym zakresie ponoszą przedsiębiorcy zapewniający sieć recyklingu (lub uiszczający stosowne opłaty).

Po szóste, naruszenie art. 312 dyrektywy Rady z 28 listopada 2006 r. nr 2006/112 nie ma znaczenia w tej sprawie, skoro TSUE w wyroku z C 290/03 przesądził, że tego rodzaju opłata, która nie jest nakładana na samochody osobowe w związku z przekroczeniem przez nie granicy, nie stanowi cła przywozowego ani opłaty o skutku równoważnym. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 28 i art. 30 TWE.

Po siódme, nie można uznać zarzutu kasacyjnego o arbitralnej dyskryminacji z tego powodu, że opłacie recyklingowej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed 1 stycznia 2006 r., jak również pojazdy zarejestrowane na terytorium kraju, ponieważ w szczególności przed 1 stycznia 2006 r. ustawa nie obowiązywała.

Po ósme, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest podstaw do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zgodności art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu i stosowania opłaty recyklingowej z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa Unii Europejskiej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.