Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 522/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 146
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

II SA/Kr 522/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. i D. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. Uchyla zaskarżone postanowienie Wojewody, II. Zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz A. M. i D. M. kwotę 714 złotych (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2021 r. znak AU-01-1.6740.1.2014.2020.KPA orzeczono o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 maja 2020 r. znak AU-01-2.6740.1.1005.2019.JPO o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę A. M. i D. M. dla inwestycji pn. "budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami wod-kan., gazową, elektryczną, teletechniczną, wentylacji mechanicznej i c.o. wraz z odcinkiem instalacji wewnętrznej elektroenergetycznej poza budynkiem, z drogą wewnętrzną i terenem utwardzonym oraz miejscami postojowymi na działce nr [...] obr. [...], budowa zjazdu z ul. [...] na działce [...] obr. [...], przebudowa sieci elektroenergetycznej na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K.. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w dniu 26 listopada 2020 r., zgodnie z art. 150 § 1 kpa, do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wyżej wskazanej decyzji z 18 maja 2020 r. We wniosku wskazano, iż Wspólnota Mieszkaniowa bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Wnioskująca Spółdzielnia Mieszkaniowa oświadczyła, że wiedzę o wydaniu decyzji z 18 maja 2020 r. uzyskała w dniu 10 lipca 2020 r. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021 r., znak: AU-01- KPA, Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania z uwagi na stwierdzone uchybienie terminu przez wnioskującą. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody Małopolskiego z 8 kwietnia 2021 r., znak: WN.7840.2.14.2021.KL, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ rzeczywiście wniosek o wznowienie nie pochodził z 26 listopada 2020 r., lecz z 11 lipca 2020 r. Przytoczono wyjaśnienia Wspólnoty Mieszkaniowej, która wskazuje, że po uzyskaniu wiedzy o decyzji z 18 maja 2020 r., zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tejże decyzji do Wojewody Małopolskiego, z uwagi na to, że nie brała udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją z 18 maja 2020 r. organ wojewódzki powiadomił pismem z 13 listopada 2020 r., znak: Wl-1.7840.1.106.2020.JS, iż zarzut wskazany przez wnioskodawczynię jako przesłanka do stwierdzenia nieważności nie może być skuteczną podstawą do wszczęcia żądanego postępowania, ponieważ w świetle przepisów prawa jest podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Uzyskawszy tę informację prawną od Wojewody Małopolskiego, wnioskodawczyni zwróciła się 26 listopada 2020 r. do Prezydenta Miasta Krakowa o wznowienie postępowania. W świetle przedstawionych okoliczności, w zażaleniu na postanowienie z 13 stycznia 2021 r. wnioskodawczyni wnosi o uznanie, że wniosek o wznowienie został złożony w dacie wniosku o stwierdzenie nieważności, czyli 10 lipca 2020 r. W tym stanie rzeczy Wojewoda Małopolski zważył, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, przeprowadzone zostało z naruszeniem zasad postępowania (art. 77 § 1 kpa), bez zebrania wystarczającego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że we wniosku o wznowienie postępowania z 26 listopada 2020 r., podane zostały informacje o wcześniejszych wystąpieniach Spółdzielni Mieszkaniowej do organów administracji (załączniki do wniosku), kwestionujących zaskarżoną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr 711/6740.1/2020 Prezydenta Miasta Krakowa z 18 maja 2020 r., znak: AU-01-2.6740.1.1005.2019.JPO, został wniesiony z zachowaniem terminu. Wobec powyższego, w związku z jednoznacznym określeniem przez Wnioskodawczynię charakteru swoich żądań skierowanych do organów administracji publicznej, tutejszy organ przesłał oryginał wniosku z 10 lipca 2020 r. uznając, że po zawiadomieniu pismem z 13 listopada 2020 r. znak: Wl-1.7840.1.106.2020.JS, strona doprecyzowała, iż stanowi on wniosek o wznowienie postępowania.

Organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 kpa). Zatem organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia sprawy zakończonej wskazaną decyzją z 18 maja 2020 r., znak: AU-01-2.6740.1.1005.2019.JPO, jest Prezydent Miasta Krakowa, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jest to przyczyną, dla której Wojewoda Małopolski przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa. We wznowionym postępowaniu organ I instancji prawidłowo ustali termin wniosku o wznowienie oraz, poczyni inne niezbędne działania w celu zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na powyższe postanowienie skargę złożyli A. M. i D. M., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. S.. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 maja 2020 r. od prawie dwóch lat jest ostateczna. W związku z obowiązującą w prawie administracyjnym zasadą trwałości decyzji, nie może ona być w sposób dowolny zmieniana lub uchylana. Podstawy zastosowania nadzwyczajnych trybów postępowania są sformalizowane, a szczegółowe regulacje możliwości ich zastosowania nie mogą być przez organy administracji zmieniane czy rozszerzane. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do chaosu prawnego i naruszyłaby takie wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, a także zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa.

Zasada pewności prawa jest podważana przez Wojewodę Małopolskiego poprzez próby "wymuszenia" na organie I instancji wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania, mimo naruszenia przez wnioskodawcę art. 148 § 1 k.p.a. i jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W konsekwencji Skarżący ponoszą wymierną szkodę majątkową. Od dwóch lat pozostają w niepewności co do losów decyzji pozwolenia na budowę, co wstrzymuje ich z podejmowaniem decyzji inwestycyjnych. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] powzięła wiadomość o podjęciu przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. [...] w K. w dniu 10 lipca 2020 r. Okoliczność tę kilkakrotnie potwierdziła Wspólnota, a organ I instancji zweryfikował ją również u inwestorów oraz w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...]. W ten sposób Prezydent Miasta Krakowa wykonał zalecenia Wojewody Małopolskiego w zakresie ustalenia terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania Wspólnota złożyła do Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 26 listopada 2020 r., a zatem z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin jest krótki, ponieważ jak wskazano powyżej pewność prawa wymaga wprowadzenia ograniczeń czasowych co do prób podważania ostatecznych decyzji administracyjnych. Rygory przywrócenia takich terminów również są bardzo restrykcyjne, a wniosek o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest niedopuszczalny.

Na ocenę przywołanych powyżej okoliczności nie ma przy tym wpływu okoliczność, że Wspólnota Mieszkaniowa po dowiedzeniu się o decyzji pozwolenia na budowę wniosła do Wojewody o stwierdzenie jej nieważności. Fakt, że Wojewoda Małopolski nie wszczął postępowania nieważnościowego, ponieważ uznał, że celowym byłoby podniesienie zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej w innym nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji administracyjnej, nie oznacza, że Wspólnota zachowała termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 13 listopada 2020 r. ma charakter informacyjny. Organ zawiadomił w nim Wspólnotę, że nie wykazała ona zaistnienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., a podniesiony brak udziału w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Z treści skarżonego postanowienia wynika, że pismo to zakończyło sprawę rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Co znamienne Wojewoda Małopolski przed wystosowaniem swojego pisma nie wezwał Wspólnoty do sprecyzowania swojego wniosku (jeżeli wydał mu się wewnętrznie sprzeczny), ani nie przekazał go do rozpatrzenia organowi właściwemu do wznowienia postępowania. Dla skarżących nie ma najmniejszej wątpliwości, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę jest jednoznaczny i nie budzi niepewności interpretacyjnych. Wspólnota precyzyjnie sformułowała swoje roszczenie - "stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji dotkniętej wadq prawną", przywołując przepisy prawa - art. 156 § 1 k.p.a. i opierając swój wniosek na "przesłankach zawartych w pkt 2 i 7 tego przepisu".

Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie "zawiesiło" ani nie "zmieniło" terminu zawitego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej skierowane do Wojewody Małopolskiego było jasne i precyzyjne. Treść wniosku wskazuje, że sporządziła go osoba, która zapoznała się z przepisami Kodeksu administracyjnego w materii wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych (podano nawet aktualną wersję ustawy). Okoliczność, że Wojewoda Małopolski stanął na stanowisku, iż Wspólnota Mieszkaniowa nie wykazała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 7, bo podane okoliczności mogłyby co najwyżej być podnoszone w postępowaniu wznowieniowym, nie zmienia ustawowych zasad wnoszenia żądania o wznowienie postępowania. Dopuszczalnym jest, że równolegle może być prowadzonych kilka postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej (w jednej decyzji mogą się skumulować przesłanki wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności), każde w innym trybie nadzwyczajnym. Ta równoległość postępowań nie wpływa jednak na to, że w przypadku każdego z postępowań organy administracyjne mają obowiązek odrębnego zbadania formalnej możliwości wszczęcia i merytorycznej zasadności roszczenia - zgodnie z regulacjami danego trybu.

Organ I instancji podjął zatem jedyne zgodne z prawem rozstrzygnięcie w sprawie, tj. odmówił wznowienia postępowania. Skarżący w pełni popierają stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, że bez znaczenia dla rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania pozostaje data, w której Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i uzyskała odpowiedź od organu wyższej instancji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest całkowicie odrębnym od wznowienia postępowania trybem nadzwyczajnej weryfikacji decyzji administracyjnej.

Całkowicie chybioną argumentacją są natomiast stwierdzenia Wojewody Małopolskiego, jakie były oczekiwania organu w odniesieniu do tego, co zrobi Wspólnota Mieszkaniowa po otrzymaniu pisma z dnia 13 listopada 2020 r., a także wywodzenie, że działania Wspólnoty przed Prezydentem Miasta Krakowa (po otrzymaniu pisma z 13 listopada 2020 r.) stanowiły doprecyzowanie pisma z 10 lipca 2020 r. Po pierwsze, oczekiwania czy chęci organu nie mają mocy prawnej - tym samym to, co organ II instancji "chciałby", żeby Wspólnota Mieszkaniowa zrobiła po uzyskaniu pisma informacyjnego z 13 listopada 2020 r. jest całkowicie irrelewantne dla rozpatrzenia sprawy. Po drugie, przeczy podstawowej logice twierdzenie, że złożenie w dniu 26 listopada 2020 r. wniosku o wznowienie postępowania do Prezydenta Miasta Krakowa stanowiło doprecyzowanie wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 10 lipca 2020 r., który to wniosek został negatywnie rozpatrzony przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 13 listopada 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po przeprowadzeniu kontroli sądowej skarżonego postanowienia, stwierdza co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W wyniku rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że jak zasadnie podnoszą Skarżący, wznowienie postępowania stanowi wyjątek od fundamentalnej zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a., a to trwałości decyzji administracyjnej w czasie, będącej aspektem konstytucyjnej zasady pewności prawa. Niedopuszczalna jest zatem w świetle tej zasady rozszerzająca interpretacja przepisów dotyczących możliwości wzruszania decyzji ostatecznych.

Stosownie do art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W przedmiotowej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w K. nie kwestionuje tego, iż o decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 maja 2020 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na wniosek A. M. i D. M. powzięła informację dnia 10 lipca 2020 r. (k. 63 administracyjnych akt sprawy).Zatem miesięczny termin, o którym mowa upływał 10 sierpnia 2020 r. (poniedziałek). Tymczasem wniosek o wznowienie postepowania został złożony 26 listopada 2020 r. (k. 8 administracyjnych akt sprawy), zatem z uchybieniem powyższego terminu.

Odnosząc się do okoliczności, że termin złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 maja 2020 r. znak AU-01-2.6740.1.1005.2019.JPO o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, powinien być brany pod uwagę w przedmiotowej sprawie stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 10 lipca 2020 r. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa był wyraźnie sformułowany i wskazywał na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Następnie dopiero pismem z dnia 13 listopada 2020 r. organ właściwy Wojewoda Małopolski, poinformował wnioskodawców, że wskazane we wniosku okoliczności wskazują raczej na zaistnienie przesłanek do wznowienia postępowania. Jednak na dzień 13 listopada 2020 r. termin do wznowienia postępowania już minął, jak wskazano powyżej. Okoliczność, że gdyby organ udzielił Stronie tej informacji wcześniej, być może miałaby szansę na złożenie wniosku w terminie w żaden sposób nie wpływa na ocenę stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, który jest jasny i nie budzi wątpliwości. Nadzwyczajny charakter trybu wznowienia postępowania, jednoznaczny charakter wniosku strony z dnia 10 lipca 2020 r. nie pozwalają na przyjęcie, że postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu było wadliwe. Zasadnie podniesiono w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że rozpatrzenie takiego wniosku, mimo upływu terminu do wznowienia postępowania i wobec braku wniosku o jego przywrócenie, skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności.

Wobec powyższego nie sposób postawić organowi I instancji zarzutu naruszenia zasad postępowania (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz niezebrania wystarczającego materiału dowodowego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a zasądzając solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 714 złotych, na którą składają się: koszty zastępstwa procesowego 480 złotych, wpis sądowy 200 złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (2 x 17 złotych).