Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 279/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15 ust 2 pkt 6,7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obrębów geodezyjnych L., L., T. i części wsi D., m.in. w części dotyczącej ustaleń:

§ 10 ust. 1 pkt 1 uchwały;

§ 16 uchwały oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN i 3MN;

§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret trzecie uchwały;

§ 17 ust. 1 pkt 2 lit b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (....) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 17 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 18 uchwały oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 5MNU, 6MNU, 16MNU i 17MNU, w zakresie, w jakim są one położone w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 19 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 19 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 20 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 20 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 21 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym, (...) ";

§ 21 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 22 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym, (...) ";

§ 22 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 23 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 24 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

§ 25 ust. 1 pkt 2 lit b uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ";

- § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: " (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) ".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą o p.z.p.", w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in.: wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Konkretyzację ww. przepisu odnaleźć możemy m.in. na gruncie:

- art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osiewania się mas ziemnych;

- art. 88 k pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), zgodnie z którym: "Ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności przez: 1) kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych";

Dalej Wojewoda wskazał, żer stosownie do art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ww. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. sporządził "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Umowa nr [...] z dnia [...]. 12. 2003 r. "dla rzeki [...] (następnie uzupełnione w ramach umowy nr [...] z dnia [...].12.2005 r.), zwanym dalej "studium ochrony przeciwpowodziowej". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, po. 159), studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia przedmiotowej uchwały mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to ww. studium ochrony przeciwpowodziowej zachowało swą moc obowiązującą, a więc Rada Miejska w W. podejmując przedmiotową uchwałę, zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Co więcej obowiązek taki, wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: "Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje sie za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1. w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą".

Kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy, po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 201 Ir.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych z wyjątkiem dróg rowerowych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego łub rowerowego.

Możliwość odstępstwa od przywołanych wyżej zakazów przewiduje art. 88l ust. 2 Prawa wodnego.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji.

Tymczasem plan miejscowy w części tekstowej (§ 16 i § 18 uchwały), oraz części graficznej (przeznaczenie terenu, nieprzekraczalne linie zabudowy), umożliwia zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Tereny leżące w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (jednostki terenowe: 1MN, 2MN i 3MN) oraz mieszkaniową i usług (jednostki terenowe: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 5MNU, 6MNU, 16MNU i 17MNU), podczas gdy, tak jak wskazano wyżej, przepisy ustawy Prawo wodne wprost zabraniają budowy obiektów budowlanych (art. 88 1 ust. 1 ww. ustawy).

W tym stanie rzeczy, Wojewoda [...] uznał, że ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią są sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji art. 88l, w związku z art. 15 ust 2 pkt 7 ustawy o p.z.p,, przy czym, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy o p.z.p.

Rada Miejska w W. dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 5MNU, 6MNU, 16MNU i 17MNU, naruszyła ww. przepis.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w W. dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 5MNU, 6MNU, 16MNU i 17MNU, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., który obliguje do obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Organ nadzoru zauważa, że skoro z ustaleń samego planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy, w tym m.in. z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych zawartych w ustaleniach: § 16 i § 18 uchwały, to odesłanie do przepisów odrębnych z zakresu Prawa wodnego, w brzmieniu: " 1. Ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu: 1) dla terenów leżących w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią 1% i 5% - stosuje się przepisy prawa wodnego;" (§ 12 ust. 1 pkt 1 uchwały) jest niewystarczające, bowiem ustalenia przedmiotowej uchwały, w tym kształcie, stoją w ewidentnej sprzeczności z przepisami ustawy, na które Rada Miejska w W. się powołuje i nie realizuje woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy.

Wojewoda [...] dodatkowo wskazuje na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p. oraz art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, w kontekście ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Zgodnie z częścią tekstową studium, stanowiącą załącznik nr 1 do uchwały w sprawie "Warunkiem zagospodarowania wyznaczonych w studium terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej i letniskowo-rekreacyjnej w obszarach zagrożenia powodziowego jest realizacja odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych". W ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek wyznaczonych w studium gminnym: MU-W znalazł się zapis, zgodnie z którym "Warunkiem zagospodarowania wyznaczonych w studium terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej w obszarach zagrożenia powodziowego jest kompleksowa realizacja odpowiednich zabezpieczeń powodziowych".

Zatem, zgodnie ze studium należy przyjąć, że wyznaczenie w planie obszarów do zabudowy, w obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winno być poprzedzone realizacją kompleksowych zabezpieczeń powodziowych. Zgodnie z warunkiem wynikającym ze studium, na terenach znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powinien obowiązywać zakaz zabudowy, dopóki nie zostanie spełniony powyższy warunek. Przy czym organ nadzoru wskazał, że nie wystarczy samo wybudowanie zabezpieczeń powodziowych, aby ww. obszary, można było w sposób swobodny i dowolny zabudowywać. O tym, czy dany obszar będzie obszarem szczególnego zagrożenia powodzią, będzie wynikać z map zagrożenia powodziowego, sporządzonych przez właściwy organ. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy o p.z.p. ,,Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych".

Wojewoda [...] wskazał również, że ustalenie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz maksymalnej intensywności zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Nieustalenie wymaganych prawem parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, może naruszać także prawo własności nieruchomości sąsiednich, gdyż to plan miejscowy powinien regulować dopuszczalny sposób zainwestowania ich sąsiedztwa, a nie sam inwestor. Tymczasem Rada Miejska w W. w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret trzecie uchwały, dopuściła w ramach terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do sytuowania usług nieuciążliwych w budynku wolnostojącym jedynie dla terenu 13MN, przy czym nie ustaliła dla niego obowiązkowego gabarytu. Zgodnie bowiem z § 17 ust 1 pkt 3 lit. a uchwały, w ramach zasad kształtowania zabudowy, sformułowano ustalenia w brzmieniu: ,,a) maksymalna wysokość zabudowy: - budynków mieszkalnych do 12,0 m; tj. 3 kondygnacje, - budynków gospodarczych i garaży do 4,0 m; tj. 1 kondygnacja, - budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej - 12m; (...) ". Powyższe oznacza, że organ uchwałodawczy, nie określił dla budynku usługowego, którego realizację dopuszczono w ramach jednostki terenowej 13MN, maksymalnej wysokości zabudowy, wymaganej na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Wojewoda [...] wskazał również na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w kontekście parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które zdaniem organu nadzoru powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo, a zapisy odnośnie określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy, nie czynią tego. Ustalenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej winno nastąpić w stosunku do działki budowlanej. Organ nadzoru wskazuje, że wszelkie wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy odnoszą się do nowej zabudowy i winny być sparametryzowane w sposób jednoznaczny (za pomocą parametru, czy wskaźnika). Parametrem jest zatem wielkość określona liczbowo, np. poprzez udział wyrażony w procentach.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) Gmina W. wywiodła skargę do Sądu. Skarżąca rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 91 ust. 1 ustaw z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że:

-§10 ust. 1 pkt 1 oraz § 16 i § 18 uchwały są sprzeczne z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 oraz art. 20 ust.1 ustawy o p.z.p.;

§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret trzecie uchwały jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o p.z.p.;

§ 16 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 16 ust. 1 pkt 2 lit f, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 20 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 20 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 22 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 22 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 23 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały w zakresie, w jakim nie określają minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy są sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Skarżąca Gmina W. wskazała, że w § 10 uchwały ustalono granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. W ust. 1 pkt 1 postanowiono, że dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obejmującego wodę 1 % i 5 %, oznaczonego na rysunku planu, ustala się zakaz realizacji zabudowy, ogrodzeń oraz utwardzania terenu, za wyjątkiem terenów, dla których uzyskano w drodze decyzji dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwolnienie z niniejszego zakazu, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Zapis postanowienia § 10 planu jest zgodny z art. 88 1 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Analiza tych przepisów Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że na terenach szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy w tym jej uzupełnienia. Wyjątkiem od tej reguły jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Postanowienie planu zawarte w § 10 ust. 1 pkt 1 jest bezpośrednio i wprost powiązane z brzmieniem art. 88 l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i stanowi jego realizację, ponieważ zawiera zakaz, zabudowy na terenach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi.

Z kolei w § 16 Rada Miejska w W. ustaliła dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 MN, 2 MN, 3 MN przeznaczenie terenu, warunki zagospodarowania terenu i zabudowy oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady kształtowania zabudowy. Te same ustalenia dla terenów: 1 MNU, 2 MNU, 3 MNU, 4 MNU, 5 MNU, 6 MNU, 16 MNU i 17 MNU zostały zawarte w § 18 uchwały.

Skarżąca wskazała, że systematyka postanowień planu składa się z części zawierającej przepisy ogólne (Rozdział 1) i części zawierającej przepisy szczegółowe (Rozdział 2) zawierającej rozwinięcie unormowań rozdziału 1.

Zakwestionowany przez Wojewodę § 10 części tekstowej planu znajduje się w przepisach ogólnych i zawiera unormowania ogólne dla całego aktu normatywnego. Zatem skoro na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustalono zakaz realizacji zabudowy, ogrodzeń oraz utwardzania terenu, za wyjątkiem terenów, dla których uzyskano w drodze decyzji dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwolnienie z niniejszego zakazu, zgodnie z przepisami odrębnymi, to zasady zawarte w części szczegółowej w § 16 i 18 dotyczą jedynie sytuacji, gdy na realizację inwestycji uzyskano zgodę dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Skarżąca wskazała również, że zasady kształtowania zabudowy, w tym maksymalną wysokość zabudowy dla obiektów dopuszczonych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 13 MN, Rada Miejska ustaliła w § 17 ust. 1 pkt 3 części tekstowej planu, zatem w ocenie skarżącego zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieustalenie obowiązkowego gabarytu jest nieuzasadniony.

W zakresie zarzutu organu nadzoru, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w postaci określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy nie są określone precyzyjnie, skarżąca wyjaśniła, że ustalenia planu obejmują również tereny już zainwestowane, do, których odnosi się sformułowanie "zgodnie ze stanem istniejącym". W braku takiej regulacji niemożliwe byłoby dokonywanie modernizacji budynków, dla których wymagane jest pozwolenie na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Związanie inwestora nowymi zasadami dotyczącymi powierzchni biologicznie czynnej lub powierzchni zabudowy stanowiłoby trwałą przeszkodę przy każdej modernizacji budynku, ze względu na niemożność dostosowania się do nowych parametrów kształtowania zabudowy, np. zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej, gdy nie pozwala na to istniejący stan zagospodarowania działki.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie.

Do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu stanowiącego uprawniona jest gmina, na podstawie uchwały rady a do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i do udzielania pełnomocnictw w tym zakresie co do zasady właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent) jako podmiot reprezentujący gminę (wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 294/08, Lex nr 863875).

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obrębów geodezyjnych L., L., T. i części wsi D., m.in. w części dotyczącej ustaleń:

- §10 ust. 1 pkt 1 uchwały,

§ 16 uchwały oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN, 2 MN i 3 MN,

§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret trzecie uchwały,

§ 17 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w zakresie sformułowania: (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...).

- § 17 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały, w zakresie sformułowania: (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...).

- § 18 uchwały oraz w części graficznej, stanowiącej załącznik numer 1 do uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MNU, 2MNU, 3 MNIJ. 4MNU, 5MNU, 6MNU, 16MNU i 17 MNU, w zakresie, w jakim są one położone w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią,

- § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem - istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

- § 18 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały w zakresie sformułowania: "(...) łub zgodnie ze stanem istniejącym (...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 19 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 19 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 20 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 20 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 21 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(•••) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 21 ust. 1 pkt 2 lit. f uchwały w zakresie sformułowania: "(...) łub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 22 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(...) łub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 22 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym ('...),

§ 23 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

- § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 25 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...),

§ 25 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały w zakresie sformułowania: "(...) lub zgodnie ze stanem istniejącym (...).

Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone w dniu 3 grudnia 2014 r., zaś Burmistrz W. pismem z dnia 31 grudnia 2014 r. (data stempla pocztowego), które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 5 stycznia 2015 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2014 r. Powyższe wskazuje na zachowanie terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wynika z części tekstowej (§ 16 i § 18 uchwały) oraz części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obrębów geodezyjnych L., L., T. i części wsi D. dopuszcza on zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Tereny leżące w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w ramach jednostek terenowych: 1MN, 2MN, 3MN oraz mieszkaniową i usług w ramach jednostek terenowych: 1MNU, 2MNU, 3MNU, 4MNU, 5MNU, 6MNU, 16MNU, 17MNU. Rada Miejska w W. zezwalając na realizację obiektów budowlanych na terenach znajdujących się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, naruszyła art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Rada Miejska w W. w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obrębów geodezyjnych L., L., T. i części wsi D. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej, uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Rada Miejska w W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obrębów geodezyjnych L., L., T. i części wsi D. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych.

Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy Prawo wodne sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), która weszła w życie z dniem 18 marca 2011 r., dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] listopada 2014 r. wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o ww. przepis, sporządził "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi – Umowa nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r." dla rzeki [...], następnie uzupełnione w ramach umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Z kolei zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Ponieważ mapa zagrożenia powodziowego do dnia dzisiejszego nie została sporządzona, to studium ochrony przeciwpowodziowej nadal obowiązuje, a zatem Rada Miejska w W. zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń.

W tym miejscu należy wskazać również na art. 17 ustawy o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Z uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla obrębów geodezyjnych L., L., T. i części wsi D. wynika, że na terenie gminy W. objętym granicami planu występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, które na załączniku graficznym zostały oznaczone i opisane jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią – woda 5% i woda 1%.

Art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi, że na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 art. 88l przewidział odstępstwo od zakazów określonych w ust. 1, gdyż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią.

Z powyższego wynika, że zasadą są zakazy, o których mowa w ust. 1 art. 88l Prawa wodnego, które to zakazy muszą być uwzględnione na etapie uchwalania planu miejscowego.

Zasadnie zatem Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] listopada 2014 r. zarzucił, że zapisy planu miejscowego w zakresie w jakim dopuszczają zabudowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego naruszają art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Należy zauważyć, że w ustaleniach ogólnych w § 10 ust. 1 pkt 1 uchwała przewiduje dla obszaru szczególnego zagrożenia powodzią obejmującego wodę 1% i 5%, oznaczonego na rysunku planu, zakaz realizacji zabudowy, ogrodzeń oraz utwardzania terenu, za wyjątkiem terenów, dla których uzyskano w drodze decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwolnienie z niniejszego zakazu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Zatem uchwała odwołuje się do przepisów odrębnych, które wprost zakazują realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokalizacji obiektów budowlanych. Jednocześnie w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych znajdujących się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przewidziano możliwość realizacji różnych form zabudowy wskazując, że do terenów leżących w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią 1% i 5% - stosuje się przepisy prawa wodnego. Powyższe wskazuje, że zapisy uchwały są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ uchwalając plan będąc związany zakazem wynikającym z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne zakazuje zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a z drugiej strony umieszcza w planie zapisy, z których wynika możliwość zabudowy na tych obszarach. Bez znaczenia jest tutaj twierdzenie, że dotyczy to terenów, dla których uzyskano w drodze decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwolnienie z zakazu. Regułą jest zakaz, a odstępstwo od zakazu jest jedynie wyjątkiem od reguły. Skorzystanie z odstępstwa od zakazu należy do właściwości innego organu. Umieszczenie w planie zapisów przeznaczających tereny leżące w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią 1% i 5% pod zabudowę, w sytuacji gdyby Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w drodze decyzji wydał zwolnienie od zakazu, faktycznie czynią zapisy planu nieczytelne, niejednoznaczne dla właścicieli działek leżących w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią.

Z zapisów § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret trzeci uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 13MN, jako przeznaczenie podstawowe terenu przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą. Jednocześnie dopuszcza się dla tego terenu m. in. usługi nieuciążliwe w budynku wolnostojącym. W § 17 ust. 3 uchwały w ramach zasad kształtowania zabudowy nie określono dla budynku wolnostojącego z usługami nieuciążliwymi maksymalnej wysokości zabudowy, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., który wskazuje na obowiązek określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalną wysokość zabudowy.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] listopada 2014 r., że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny być precyzyjne i konkretnie określone. Warunku tego nie spełniają zapisy § 16 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 16 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 17 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 19 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 20 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 20 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. f, § 22 ust. 1pkt 2 lit. b, § 22 ust. 1 pkt 2 lit. e, § 23 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały w zakresie, w jakim nie określają minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy poprzez sformułowanie "lub zgodnie ze stanem istniejącym", co czyni, że są one niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Jeżeli organ chce uwzględnić stan zagospodarowania istniejący na poszczególnych działkach, winien ustalić liczbowo wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki budowlanej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.