Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1278/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 i 6
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 133, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 80, 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z., M. P., E. D., G. B., A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1437/15 w sprawie ze skargi M. Z., M. P., E. D., G. B., A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016r., sygn. akt I SA/Wa 1437/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z., M.P., E.D., A.R., G.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2015r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2012r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 20 kwietnia 2012 roku o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r., decyzji stwierdzającej, iż nieruchomość będąca w dniu [...] września 1944r. własnością J.Z., ujawniona w dawnej księdze wieczystej "[...]", zabudowana domem mieszkalnym przy ul. [...], nr [...], wydzielona prawnie i fizycznie ogrodzeniem przed 1 września 1939 roku, stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], jednostka ewidencyjna Z. - miasto, dla której Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych, aktualnie prowadzi księgę wieczystą nr [...] - nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej zwanego "dekretem" lub "dekretem o reformie rolnej".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowił art. 105 § 1 k.p.a. Powodem umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie było uznanie przez organ, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, iż wobec niemożności stwierdzenia, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżących została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, niemożliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu.

W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia postępowania było prawidłowe.

Sąd podniósł, że nieruchomości przejmowane na cele reformy rolnej przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa. Wskazuje na to wprost treść art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z przepisu tego wynika, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga dekretu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13, zwanego dalej "rozporządzeniem"), był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel/współwłaściciel (bądź jego następca prawny) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość (nieruchomość spadkodawców) z takich czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Przepis ten stanowi więc podstawę żądania przez właścicieli (ich spadkobierców) nieruchomości (jej części) przejętej na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość podlegała działaniu przepisów tego dekretu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd wywiódł, że istotne znaczenie dla możliwości uruchomienia i prowadzenia postępowania administracyjnego w powołanym trybie ma jednoznaczne i niewątpliwe ustalenie przez organ, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) podstawę przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Podstawa prawna przejęcia danej nieruchomości przez Skarb Państwa determinuje bowiem dalsze czynności w sprawie - w tym przede wszystkim właściwość organów administracji.

Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż w celu ustalenia czy w stosunku do objętej wnioskiem skarżących nieruchomości podstawę przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organ dokonał analizy szeregu dokumentów dotyczących przejęcia nieruchomości wchodzących w skład [...], w tym w szczególności: (1) wpisów w dawnej księdze hipotecznej pod nazwą "[...]"; (2) protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Z. z [...] września 1944r.; (3) protokołu zdawczo – odbiorczego z [...] i [...] lutego 1945r.; (4) pisma Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] do Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w L. z dnia 11 czerwca 1947r.; (5) uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z [...] listopada 1962r., sygn. [...]; (6) wpisów w prowadzonej dla działki nr [...] księdze wieczystej nr [...].

W ocenie Sądu I instancji, analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów prowadzi do wniosku, iż trafnie uznał organ odwoławczy, że dokumenty te w różny sposób opisują podstawę przejęcia nieruchomości wchodzących w skład [...]. Jak bowiem wynika z treści wpisu w dziale II dawnej księgi hipotecznej [...], powołano w nim dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej na równi z dekretem z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa oraz ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Przy tym, powołując w tym wpisie ww. akty prawne nie odniesiono ich w żaden sposób do poszczególnych części [...], w tym do objętej wnioskiem skarżących części ww. [...]. Jak zaś wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], objęta wnioskiem skarżących działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na mocy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. nr 15, poz. 82). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem skarżących (które podzielał również organ odwoławczy), iż deklaratoryjny wpis w treści księgi wieczystej, zgodnie z przepisami ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013r., poz. 707), nie jest objęty domniemaniem zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem domniemanie to nie obejmuje podstawy wpisu. Domniemanie określone w art. 3 ww. ustawy dotyczy bowiem istnienia prawa, a nie jego pochodzenia. Niemniej jednak, nie oznacza to, iż treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] nie wiąże organu administracji w zakresie podstawy przejęcia tej konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Treść wpisu pochodzenia prawa własności Skarbu Państwa w stosunku do przedmiotowej działki stanowi dowód, który musi zostać oceniony w konfrontacji z pozostałymi dostępnymi w sprawie dowodami.

Sąd podzielił stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż wystarczającej wiedzy i pewności dotyczącej tego, że część [...], stanowiąca obecnie działkę o numerze ewidencyjnym [...], przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie dają pozostałe analizowane przez organ dokumenty, to jest: protokół zdawczo – odbiorczy z [...] i [...] lutego 1945r., protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku Z. z [...] września 1944r., pismo Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] do Wojewódzkiej Komisji ds. upaństwowienia w L. z 11 czerwca 1947r., pismo do Głównej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw, pismo Urzędu Wojewódzkiego [...] z 17 kwietnia 1947r., pismo Departamentu Przebudowy Ustroju Rolnego Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z 3 maja 1947r., decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2001r. oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2001r. Jak ponadto trafnie wskazał organ odwoławczy, wniosku o tym, iż cała [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej nie można wyprowadzić z treści znajdującego się w aktach sprawy uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z [...] listopada 1962r., sygn. akt [...].

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że trafnie uznał organ odwoławczy, iż treść zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie pozwala na jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, że w stosunku do działki nr [...] podstawę jej przejęcia stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Niemożność ustalenia w niniejszej sprawie, czy objęta wnioskiem skarżących nieruchomość została przejęta przez Państwo na podstawie dekretu o reformie rolnej, dostrzegli również sami skarżący, którzy zarówno w odwołaniu (str. 4), jak i w skardze (str. 15) podnieśli, iż w wobec treści wpisu w dawnej księdze hipotecznej [...] w sprawie zachodzi sytuacja, w której nie sposób ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem była przejęta faktycznie na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy dekretu z 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.

Zdaniem Sądu, skoro nie można jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości ustalić podstawy przejęcia objętej wnioskiem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], to, wbrew twierdzeniu skarżących, organ nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. badania przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W ocenie Sądu, podstawy przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem na rzecz Skarbu Państwa nie można było bowiem domniemywać. Konieczne było jednoznaczne potwierdzenie, że w stosunku do danej nieruchomości podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit e dekretu, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji, podstawa prawna przejęcia determinuje dalsze czynności w sprawie, a przede wszystkim właściwość organów administracji. Słusznie zatem uznały organy, iż w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym niemożliwe było prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ocena prawidłowości zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. W konsekwencji, Sąd podzielił stanowisko organów, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej w związku z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. oraz art. 6 dekretu o reformie rolnej. Niezasadny, w ocenie Sądu I instancji, okazał się również zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ zaskarżoną decyzją przepisów dekretu z 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Sąd podzielił pogląd organu, że nie może być przedmiotem władczego ustalenia organu administracji, w ramach postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945r. inny niż art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przepis prawa, który stanowił lub mógł stanowić podstawę przeprowadzonej nacjonalizacji. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu skarżących, z zaskarżonej decyzji nie wynika aby Minister dokonywał takich ustaleń w ramach przedmiotowego postępowania.

Ponadto, Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadziły do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz piśmie procesowym skarżących z dnia 5 stycznia 2016r. Sąd uznał, iż przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze i ww. piśmie procesowym decyzji organów administracji, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz protokołów i pism z lat 1944-1950 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jako, że dotyczą one innych części dóbr [...] niż objęta wnioskiem skarżących działka przy ul. [...] o numerze ewidencyjnym [...].

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej M.Z., M.P., E.D., A.R., G.B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej w zw. z § 5 i 6 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. poprzez ich błędne nie zastosowanie w sprawie i błędne przyjęcie, że organ administracyjny słusznie nie wydał orzeczenia merytorycznie w przedmiocie podpadania lub niepodpadania nieruchomości objętej wnioskiem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a w konsekwencji błędne umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wskutek:

a) pominięcia, że skutki prawne art. 2 ust. 1 lit. e dekretu następowały z mocy samego prawa bez konieczności dokonywania dalszych czynności faktycznych lub prawnych w stosunku do wszystkich nieruchomości ziemskich należących do jednego właściciela spełniających przesłanki stosowania tego przepisu, w tym normę obszarową, z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. z dniem [...] września 1944r. i uznanie, że "...brak jest podstaw prawnych do podważenia legalności zaskarżonej decyzji",

b) błędnego uznania, że przedmiotowa nieruchomość nie została w dniu [...] września 1944 r. objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wobec ustalenia przez organ administracyjny, że nieruchomość objęta została działaniem z mocy prawa przepisami dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mimo braku zbadania przez orzekający Sąd oraz organ administracyjny przesłanek przejścia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu prawnego wywołującego skutki prawne wcześniej niż przyjęte za podstawę przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

c) pominięcia treści art. 7 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który przewidywał: "...usunięcie w terminie trzydniowym dotychczasowych właścicieli", co w przypadku J.Z. i jego rodziny miało rzeczywiście miejsce w przypadku całej [...] we wrześniu 1944 roku, kiedy to cały majątek poprzednika prawnego skarżących znalazł się w zarządzie państwowym wykonywanym przez Powiatowy Urząd Ziemski w Z. z chwilą wejścia na ten teren wojsk radzieckich,

2. art. 6 dekretu o reformie rolnej poprzez jego błędne niezastosowanie pomimo tego, że zarząd państwowy wykonywany przez Powiatowy Urząd Ziemski w Z. działający w imieniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, objął całą nieruchomość ziemską J.Z. pod nazwą "[...]", położoną na terenie województwa [...], o czym świadczą takie dokumenty urzędowe jak np.: wpisy Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej w księdze hipotecznej pod nazwą "[...]"; pierwsza i ostatnia strona protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] i [...] lutego 1945r., gdzie przekazującym jest Kierownik Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Z. ob. T.R. działający na mocy upoważnienia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1945r., Zn [...] oraz na ostatniej stronie tego protokołu, który przekazano po jednym egzemplarzu Powiatowemu Urzędowi Ziemskiemu w Z. i Wojewódzkiemu Urzędowi Ziemskiemu w [...]; pierwsza strona Załącznika nr 9 do protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] i [...] lutego 1945r., na której widnieje ręczna adnotacja: "Zespół: Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] 1944-47"; z pisma Wydziału Urządzeń Rolnych Urzędu Wojewódzkiego [...] z 6 września 1947r.; z pisma Departamentu Urządzeń Rolnych Ministerstwa Rolnictwa z dnia 30 grudnia 1958r.; z odpowiedzi na pozew Skarbu Państwa w sprawie zawisłej przed Sądem Wojewódzkim w [...] do sygn. akt [...]; z rewizji Skarbu Państwa od wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] czerwca 1958 roku, sygn. akt [...]; (wszystkie powyższe dokumenty opisane w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 1964r.); z wyjaśnienia Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] w [...] dotyczącego sytuacji prawnej tartaku państwowego Z., z dnia 11 czerwca 1947r. (znak: [...]); z pisma z dnia 20 sierpnia 1947r. (Rep. [...]); z pisma Urzędu Wojewódzkiego [...], Dział Rolnictwa i Reformy Rolnej, Wydział Finansów Rolnych z dnia 17 kwietnia 1947r. (znak: [...]); z pisma Departamentu Przebudowy Ustroju Rolnego Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 3.05.1947r. (nr [...]); wyciągu z protokołu posiedzenia Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1947r. wraz pismem przewodnim Zarządu Gminy Z. z dnia 4.VI.1947r., nr [...]; z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 1964 roku, sygn. akt [...] orzeczonego w sprawie jednej z nieruchomości należących do [...] i przejętej na reformę rolną jak cały majątek J.Z.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. polegające na naruszeniu:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. oddalenie skargi skarżących, podczas gdy z akt sprawy wynikało jasno, że nie została spełniona przesłanka stosowania tego przepisu, tj. sprawa nie dawała postaw do umorzenia postępowania, a wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zwrócenia się do szeregu instytucji i archiwów w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego podstawy przejęcia dóbr ziemskich [...] będących własnością J.Z., zwłaszcza wobec faktu, iż sąsiednie nieruchomości zostały objęte działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i organ administracyjny orzeka w tych sprawach o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracyjny w wystarczający sposób zgromadził materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił, pomimo tego że w zaskarżonym wyroku brak jest odniesienia się w szczególności do dokumentów takich jak: pismo Wydziału Urządzeń Rolnych Urzędu Wojewódzkiego [...] z 6 września 1947r.; pismo Departamentu Urządzeń Rolnych Ministerstwa Rolnictwa z dnia 30 grudnia 1958r. odpowiedzi na pozew Skarbu Państwa; rewizji Skarbu Państwa od wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] czerwca 1958 roku (wszystkie powyższe dokumenty opisane w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 1964r.),

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego,

4. art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego:

a) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że organ administracyjny zasadnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość, mającą polegać na braku możliwości orzekania przez organ w sprawie, z uwagi na poczynione ustalenia o nieobjęciu nieruchomości działaniem z mocy prawa art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej,

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne zgromadzenie i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. błędne ustalenie, że nieruchomość nie została faktycznie (acz bezprawnie) przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu reformie rolnej, a to wskutek:

a. błędnej oceny protokołów zdawczo-odbiorczych z dnia [...] września 1944r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu oraz z dnia [...] i [...] lutego 1945r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość jak też cała [...] znajdowała się przed przekazaniem (a nie przejęciem) Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] we władaniu Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Z.,

b. błędnej oceny wpisu w dziale II dawnej księgi hipotecznej [...] oraz pozostałych dokumentów dostarczonych przez Wnioskodawców na etapie postępowania administracyjnego, a w szczególności wyciągu z protokołu posiedzenia Gminnej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] maja 1947r. wraz z pismem przewodnim Zarządu Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1947r., nr [...], treści pisma Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] z [...] czerwca 1947 roku,

c. nieustalenia łącznej powierzchni nieruchomości ziemskiej J.Z. pod nazwą [...] - [...], w tym z wyszczególnieniem ile posiadała ona łącznie użytków rolnych o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w konsekwencji nieustaleniu czy nieruchomość ziemska J.Z. spełniała normy obszarowe określone w tym przepisie,

d. błędnym zaaprobowaniu ustalenia organu administracyjnego w zaskarżonej decyzji, a także nie znajdującym oparcia w zgromadzonym i powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie dokonał takiego ustalenia) materiale dowodowym, że objęta wnioskiem nieruchomość położona jest zaś w strefie podleśnej, na południe od Z., podczas gdy nieruchomość ta wchodziła w skład osady Z., a obecnie wchodzi w skład miasta Z., co wynika także ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu: Zarys granic ewidencyjnych m. Z. na tle wycinka planu zbiorowego Dóbr [...] złożonego w zasobach Archiwum Państwowego w Z. sporządzonego przez geodetę uprawnionego M.W.,

e. nie ustaleniu w sposób wyczerpujący przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji czy przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha była objęta protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 1944r. czy protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] i [...] lutego 1945r. oraz, czy protokoły te obejmowały te same nieruchomości, czy też inne,

f. nieprzesłuchaniu wnioskodawców i żadnych świadków w niniejszej sprawie, którzy mogliby posiadać bezpośrednią wiedzę o przejęciu nieruchomości ziemskiej [...] na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

g. błędnej ocenie dowodu z księgi hipotecznej [...] w dziale II jako właściciel Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (karty 44-77, 78),

h. błędnej ocenie dowodów z dokumentów w postaci decyzji administracyjnych i wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanych w postępowaniach prowadzonych przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczących podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości położonych w Z., gmina Z., powiat [...] i innych nieruchomości należących do J.Z., a w szczególności:

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015r., sygn. akt I SA/Wa 598/15 orzeczonego w sprawie skarżących, a dotyczącego podpadania pod reformę rolną zespołu pałacowo-parkowego w K., który był ujawniony w dniu [...] września 1944 roku w księdze hipotecznej [...],

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 2074/02, który w sprawie skarżących uchylił decyzje o podpadaniu pod reformę rolną zabudowanych nieruchomości przemysłowo-mieszkalnych położonych w Z., który był ujawniony w dniu [...] września 1944 roku w księdze hipotecznej [...],

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2006r., sygn. akt IV SA 640/06, który w sprawie skarżących uchylił decyzje o podpadaniu pod reformę rolną zabudowanych nieruchomości przemysłowo-mieszkalnych położonych w Z., który był ujawniony w dniu [...] września 1944 roku w księdze hipotecznej [...],

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt IV SA 1950/10, który w sprawie skarżących uchylił decyzje o umorzeniu postępowania, w sprawie o podpadaniu pod reformę rolną zabudowanych nieruchomości przemysłowo-mieszkalnych położonych w Z., który był ujawniony w dniu [...] września 1944 roku w księdze hipotecznej [...],

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2013r., sygn. akt I SA/Wa 746/13, który w sprawie skarżących uchylił decyzje o umorzeniu postępowania, w sprawie o podpadaniu pod reformę rolną zabudowanej nieruchomości mieszkalnej położonej w Z., który był ujawniony w dniu [...] września 1944 roku w księdze hipotecznej [...],

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2015r. orzeczonego do sygn. akt I SA/Wa 405/15 wraz z uzasadnieniem,

• wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 1962r., sygn. [...] orzeczonego w sprawie ojca skarżących – J.Z. a dotyczącego jednej z nieruchomości, która była ujawniona w dniu [...] września 1944 roku w wykazie hipotecznym " [...] i [...]",

• wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] listopada 1964r., sygn. akt [...], w którym ponownie stwierdzono, że cały majątek ziemski J.Z. pn. [...] został przejęty przez państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej,

i. nie wystąpieniu do Archiwum Państwowego w [...], do zespołu Urzędu Wojewódzkiego [...] (1944-1950) Dział Rolnictwa i Refom Rolnych (prawdopodobna sygn. [...]) i zespołu archiwalnego nr [...] - Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] 1944-1947, Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz do Archiwum Akt Nowych w [...] w celu nadesłania dokumentów dotyczących przejęcia wszystkich nieruchomości należących do J.Z. i wchodzących w skład [...] na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez oddalenie skargi w wyniku nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ograniczenie ustaleń Sądu I instancji wyłącznie do niepełnych ustaleń dokonanych przez organ administracyjny wskutek czego zamknięto rozprawę, mimo iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona,

6. art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez bezkrytyczne i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2015r. w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej,

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z następującymi przepisami postępowania administracyjnego (k.p.a.):

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku wszechstronnego rozważenia przez organ II instancji zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy, a mianowicie widniejącego w dziale II księgi hipotecznej [...] wpisu Skarbu Państwa jako właściciela m.in. przedmiotowej nieruchomości, która w tym wykazie w dziale I była ujawniona: (karta 22 akt adm.) [...] składająca się z [...] Z. i następne od 2-28 (w tym na karcie 25 akt adm.) pod nr 12, gdzie wymieniono z: "Wsiami a) Z., b) T. c) i inne",

b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo nie rozpoznania i nie ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutu odwołania i skargi o arbitralnym przyjęciu przez Sąd Administracyjny oraz organy orzekające w sprawie, że majątek [...] nie został objęty działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo że wielokrotnie przekraczał normy obszarowe wynikające z tego przepisu,

8. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie dopuszczenie dowodów z dokumentów zawnioskowanych w skardze i w piśmie z dnia 5 stycznia 2016r.

Opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskutek ich zaistnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję administracyjną oparł swoje rozstrzygniecie na błędnych przesłankach, czego konsekwencją jest nieuzasadnione przyjęcie, iż brak jest dowodów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tak jak cała [...], co potwierdza widniejący w księdze hipotecznej [...] wpis, w dziale II, jako właściciela również J.Z., co powoduje bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skoro w skardze kasacyjnej przytoczono zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, Sąd II instancji przeszedł do ich rozpoznania, w pierwszej kolejności rozpoznając zarzut pozwalający na ocenę, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy.

Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, sprawa nie dawała podstaw do umorzenia postępowania, bowiem wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zwrócenia się do archiwów i instytucji celem wyjaśnienia podstawy przejęcia dóbr ziemskich "[...]".

Jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2342/15, LEX nr 2406292). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej.

Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż bierze on pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a ponadto należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym - i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych - jest dopuszczalne jedynie w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją, wbrew poglądowi lansowanemu przez pełnomocnika skarżących. Naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. byłoby trafne, gdyby sąd wojewódzki orzekł opierając się na dowodach spoza akt sprawy, albo gdyby sąd ten przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zebranego przez orzekające w sprawie organy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

Z rozważań Sądu Wojewódzkiego wynika, że uwzględnił cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, nie pominął żadnego z dowodów tam zawartych, ani też nie oparł się na dowodach, których nie było w aktach. Takowych też nie wskazuje skarżący kasacyjnie, a tylko w takiej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby odnieść skutek. Natomiast przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji, której strona nie podziela.

W dalszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80, 105 i 107 § 3 k.p.a., które w zasadniczej części sprowadzają się do podważania ustalonych faktów i ich oceny, które doprowadziły do zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji uznających, że w przedmiotowej sprawie nie można było jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić podstaw przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem. Kwestia ta została w skardze kasacyjnej ściśle związana z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, powyższa teza została przyznana również przez skarżących kasacyjnie, którzy zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze do WSA w Warszawie, stwierdzili, powołując się treść wpisu w dawnej księdze hipotecznej [...], że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej aktualnie dz. nr [...]) brak jest podstaw do ustalenia czy była ona przejęta na podstawie przepisów dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w postępowaniu administracyjnym nie zachodził brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, bowiem organy w sposób wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaliły fakty i ich znaczenie według obowiązujących przepisów prawa i prawidłowo je oceniły.

Z zebranego materiału dowodowego, a szczególności z mającej kluczowe znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia – zapisów księgi wieczystej "[...]" wynika, że dobra [...] (w tym przedmiotowa nieruchomość) zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa w wyniku wejścia w życie dekretów: z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa oraz ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.

Analiza wpisu zamieszczonego w dziale II dawnej księgi hipotecznej, zaprojektowanego przez adwokata J.S. w związku z regulacją spraw spadkowych wskazuje, że powoływany przez skarżących kasacyjnie dekret z 6 września 1944 r. został wymieniony z dwoma innymi ww. aktami prawnymi stanowiącymi podstawę przejęcia przedmiotowego majątku, bez odniesienia ww. aktów do poszczególnych jego składników.

W tym kontekście znamienne jest stwierdzenie pełnomocnika skarżących zawarte na s. 15 uzasadnienia skargi kasacyjnej, że "w niniejszej sprawie zachodzi wobec tego sytuacja, w której nie sposób ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem była przejęta faktycznie na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (...)." Pogląd ten w całości należy podzielić. Wobec powyższego nie znajduje zrozumienia wysunięty dalej przez autora skargi kasacyjnej wniosek, że organy zobowiązane były w niniejszej sprawie "do badania tylko jednej z tych podstaw na podstawie tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż dekret ten jako pierwszy zastosowano do dóbr ziemskich "[...]".

Ustosunkowując się do kolejnego, wyartykułowanego w dalszej części petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego, podnieść należy, że norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Zdaniem Sądu odwoławczego, WSA w Warszawie sporządzając uzasadnienie zakwestionowanego wyroku, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób prawidłowy, albowiem obejmowało wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stan faktyczny został ustalony przez organy administracyjne i zweryfikowany przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie prawidłowo. Uzasadnienie jest spójne z rozstrzygnięciem oraz zawiera wskazania co do podstaw prawnych i przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji.

Również podstawa prawna rozstrzygnięcia w jego motywach została, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo wyjaśniona przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odniósł się do wszystkich zarzutów skargi precyzyjnie wyjaśniając w okolicznościach tej sprawy podstawy zastosowania przepis art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia skargi.

Odmienne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie. Zupełnie nierozumianym jest zarzucenie Sądowi w kontekście ww. przepisu braku odniesienia się w szczególności do dokumentów wymienionych w pkt II ppkt 2 lit. a-d petitum skargi kasacyjnej (jak wskazał pełnomocnik skarżących kasacyjnie -opisanych z uzasadnieniu wyroku SN z [...] listopada 1964 r.). Powyższe wskazuje na formalną wadliwość tego zarzutu bowiem jak już wyżej wspominano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Powyższy zarzut nie mieści się w żadnym z wymienionych powyżej przypadków.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza również art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z 1 marca 1945 r., a także w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niemożność potwierdzenia lansowanej przez pełnomocnika skarżących tezy, że dobra [...] ( w tym objęta wnioskiem działka nr [...]) zostały przejęte na rzecz skarbu Państwa wyłącznie na mocy art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu z 6 września 1944 r.

Podjęta przez skarżących kasacyjnie polemika z dokonaną przez organy administracyjne oceną zebranych w sprawie dowodów, zaakceptowana przez Sąd I instancji (pkt II ppkt 4 petitum skargi) potwierdziła tylko kluczową dla przedmiotowej sprawy konkluzję, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty w różny sposób opisują podstawę przejęcia nieruchomości wchodzących w skład ww. majątku.

Powyższe twierdzenie Sądu znajduje potwierdzenie w skardze kasacyjnej (s. 11 i s. 15), gdzie jej autor podaje, że jak wynika z rejestru pomiarowego gruntów należących do dóbr ww. [...] wg stanu na dzień [...] stycznia 1945 r. majątek ziemski J.Z. składał się zarówno z gruntów o charakterze rolnym jak i z gruntów o charakterze leśnym. Koresponduje to z wyżej przywołanym wpisem umieszczonym w dawnej księdze hipotecznej o nazwie "[...]", który jak słusznie wskazuje pełnomocnik skarżących - przedmiotowy majątek ziemski został przyjęty "łącznie na podstawie wszystkich trzech aktów nacjonalizacyjnych, bez wyszczególnienia w treści tej księgi wieczystej podstawy przyjęcia, których konkretnie dóbr był konkretny akt nacjonalizacyjny".

Skądinąd trafne twierdzenie autora skargi kasacyjnej zawarte na jej 15 stronie, że nie sposób ustalić, czy nieruchomość objęta wnioskiem była przejęta faktycznie na podstawie przepisów dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, doprowadziło go jednak do błędnej konkluzji, iż organy w tej sprawie były "zobowiązane do badania tylko jednej z tych podstaw na podstawie tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdyż dekret ten jako pierwszy zastosowano do dóbr ziemskich [...]". W ocenie NSA, z samego faktu pierwszeństwa w zastosowaniu danego aktu prawnego nie można wywodzić twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie właśnie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Takie wnioskowanie pozbawione jest logicznych podstaw rozumowania i nie wynika z argumentacji prawniczej.

Podsumowując zatem ustalenia poczynione przez organy administracyjne przyjąć należy, że uniemożliwiają one merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Skoro nie można z całą pewnością stwierdzić, że działka nr [...], obręb [...] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, a wręcz przeciwnie zebrane w sprawie dowody i ich analiza wskazują, że mogła ona zostać przejęta na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, to brak było podstaw do prowadzenia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Tym samym w ocenie NSA, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym sprawy jedynym słusznym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż wskazany w rozporządzeniu tryb ma zastosowanie wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa w drodze dekretu o reformie rolnej.

Przechodząc do zarzutu błędnej oceny dowodów z dokumentów w postaci decyzji administracyjnych i wyroków powszechnych i sądów administracyjnych dotyczących podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu nieruchomości położonych w Z. oraz innych nieruchomości należących do J.Z. - należy wskazać, że orzeczenia te, jakkolwiek łączy je pewne podobieństwo stanu faktycznego, to zasadniczo zostały wydane w odmiennych okolicznościach sprawy, a przede wszystkim bowiem dotyczyły innych działek. Warto w tym miejscu również wyjaśnić, że polski system prawa nie jest oparty na zasadzie wiążącego precedensu (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I FZ 154/06, LEX nr 238605 i powołane tam orzecznictwo), zatem wcześniejsze orzeczenie w podobnej sprawie przez inny czy też ten sam sąd nie mogłoby mieć – nawet pomimo uznania takich wartości, jak spójność i jednolitość orzecznictwa – decydującego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd w niniejszej sprawie przywołuje też określone stanowisko orzecznictwa – tak jak i poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu – nie na zasadzie powołania się na rozstrzygnięcie precedensowe determinujące kształt wyroku w niniejszej sprawie, lecz z uwagi na siłę lub klarowność argumentacji, które mogą mieć wpływ na dokonanie wykładni prawa w niniejszej sprawie. Zatem ustalenia poczynione przez inne składy sądów administracyjnych, dowodzące tego, że niektóre z wchodzących w skład przedmiotowego nieruchomości, podpadały pod ww. reformę rolną na podstawie dekretu z 6 września 1944 r. nie mogły determinować ustaleń w przedmiocie objętej niniejszym postępowaniem działki o nr [...]. Sąd I instancji w sposób prawidłowy akceptował niewadliwe w tej materii ustalenia organów obu instancji.

Również zarzut zawarty w punkcie II pkt 5 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, że także on jest niezasadny. Przede wszystkim przywołany przepis, stanowiąc, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby strona skarżąca kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza również art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim skazać należy w tym miejscu, że w drodze tak przedstawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można wyrokowi Sądu I instancji zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. Przepis ten nie był bowiem podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu I instancji był art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nadto zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony nie tylko dlatego, że nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji, ale również dlatego, że ma on charakter wynikowy i w świetle powyższych wskazań nie było podstaw do jego zastosowania. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.151 p.p.s.a., który był podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest nieuzasadniony, gdyż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych wykazanych w aktach sprawy został on prawidłowo zastosowany.

Za nietrafny uznano również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do naruszenia art. art. 106 § 3 p.p.s.a. dojść mogłoby tylko wtedy, gdyby Sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określony w przepisie, jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W sprawie niniejszej sytuacja taka natomiast nie wystąpiła. NSA w całości podziela stanowisko WSA w Warszawie odnośnie nieuwzględnienia wniosków dowodowych zawartych w skardze i piśmie procesowym skarżących z dnia 5 stycznia 2016r.

W związku z zawartym w piśmie z dnia 28 marca 2018 r. wnioskiem o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych tam dokumentów należy stwierdzić, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie oznacza to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2001 r., III ZP 25/01, OSNP 2002/13/301). Mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., II GSK 26/14).

Przechodząc do zarzutów natury merytorycznej, tj. w szczególności zawartego w pkt I petitum skargi kasacyjnej, podnieść należy, że jest on niezasadny.

Tytułem wstępu w tym miejscu wspomnieć należy, że dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, co nastąpiło w dniu [...] września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tym też dniem wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem przeszły (ex lege) bez żadnego odszkodowania na własność Skarbu Państwa. Ówczesny prawodawca przewidział jednak możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołane rozporządzenie w § 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działań postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wskazać należy, że kwestia "podpadania" nieruchomości pod przepisy dekretu była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 17 ze zm.).

W powołanej uchwale NSA odwołując się do orzeczeń TK z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396) oraz z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dotyczy nieruchomości ziemskich lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Takie rozumienie przepisów dekretu oznaczało, że możliwy był spór nie tylko o to, czy nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na przyjęte normy obszarowe. Spór mógł dotyczyć także tego czy określona nieruchomość stanowiła nieruchomość o charakterze rolniczym, a źródłem takiego sporu było to czy określona nieruchomość (jej część) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego (np. zespół pałacowo-parkowy).

W sprawie bezsporne jest, że Skarb Państwa przejął majątek "[...]" w wyniku wejścia w życie trzech aktów prawnych: z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa oraz ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W sprawie nie zostało wykazane, że objęta wnioskiem nieruchomość, wchodząca w skład ww. majątku została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. Już we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie wskazano, że "przedmiotowa nieruchomość nie została objęta działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej świadczy treść samego protokołu z dnia [...] września 1944 r., w którym w części opisowej w pkt 1, trzeci tiret znajduje się zapis: "południe i wschód- lasy i grunty osady Z. "[...]".[...] była majątkiem leśno-przemysłowym, a nie rolnym. Z protokołu zdawczo-odbiorczego "[...]" z dnia [...] i [...] lutego 1945 r. sporządzonego w Z. wynika, że na własność Skarbu Państwa przeszło [...] ha [...] arów gruntów leśnych, natomiast łączna powierzchnia gruntów rolnych w majątku Z. wynosiła [...] (z ogólnego obszaru [...])." Powyższe, kluczowe dla sprawy stwierdzenie, znalazło odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz w twierdzeniach samego autora skargi kasacyjnej, o czym była mowa powyżej. W piśmie pełnomocnika skarżących z 20 kwietnia 2012r. wskazuje on, że "ponad 99 % gruntów stanowiących własność J.Z. nie została przejęta na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej" o czym ma świadczyć treść protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] i [...] lutego 1945r. (a więc sporządzonego już po wejściu w życie obu dekretów nacjonalizacyjnych). Z treści tego protokołu wynika także, że przejęto tereny leśne wraz z przynależnymi urządzeniami leśnymi, wodnymi, przemysłowymi zakładami i zabudowaniami dóbr [...] wymieniając m.in. osadę wśródleśną Z. z zabudowaniami poza wskazanymi tam wyjątkami (browarem, młynem, szkołą i budynkami do nich przynależnymi oraz kościołem).

Zatem, w ocenie NSA brak było podstaw do wydania w tej sprawie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej, czy ww. nieruchomość podpadała pod dekret o reformie rolnej, skoro nie można było w ogóle ustalić jednej, wyłącznej podstawy jej przejęcia przez Skarb Państwa. Z uwagi na powyższe, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zatem wydanie takiego orzeczenia zamykało drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na mocy przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu, a tym bardziej do analizy przesłanek w nim zawartych, co jest kwestią wtórną.

Przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadniany był w przeważającym zakresie podważaniem dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd I instancji analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mającym w ocenie autora skargi kasacyjnej świadczyć o tym, że cały majątek J.Z. pod nazwą "[...]" (w tym również dz. nr [...]) został przejęty na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zaakcentowania w tym miejscy wymaga, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, zobowiązany jest wykazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżący wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien on zostać zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być ten właśnie przepis przy danym stanie faktycznym zastosowany. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą się odnosić jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne. Nadto co wymaga podkreślenia, zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08).

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oraz jej uzasadnienie - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza kwestionowanie poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego ustalonych faktów oraz ich oceny, czego skutecznie w świetle obowiązujących przepisów prawa regulujących postępowanie kasacyjne uczynić nie można. Wypada w tym miejscu ponownie zauważyć, że prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874).

Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Bez skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji nie jest możliwe wykazanie usprawiedliwienia tej podstawy kasacyjnej, skutkującego uwzględnieniem skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który powinien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 i § 6 rozporządzenia, które mają charakter procesowy, określające tryb postępowania w tych sprawach. Zatem w ramach podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nieprawidłowo powołano § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 10 poz. 51)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie w ten sposób zarzutów kasacyjnych przez profesjonalnego pełnomocnika - uniemożliwia Sądowi merytoryczne ich rozpoznanie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi nie są zasadne bowiem w istocie rzeczy w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez autora skargi kasacyjnej stanowi polemikę z wnioskami organu, zaakceptowanymi przez Sąd I instancji, dotyczącymi oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odmienna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie może decydować o skuteczności stawianych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został zebrany w sposób wyczerpujący i należycie oceniony. W niczym zatem nie zostały naruszone art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Uzasadnienia decyzji obu instancji w sposób właściwy wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały się one przy wydawaniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1