Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1193/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, , Michał Pietrzak, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służy Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M.W.wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w którym przedstawił przebieg swojej służby. Podał, że za służbę był wielokrotnie nagradzany, awansowany i dwukrotnie odznaczany za rzetelne wykonywanie zadań po 1989 r. Podkreślił, że przez wszystkie lata służby w "wolnej Polsce" współpracował i przekazywał swoją wiedzę nowym funkcjonariuszom oraz za 25 – letnią pracę na rzecz wolnej Polski zasłużył na uznanie i szacunek.

W toku postępowania organ stwierdził, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] lutego 2015 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] maja 1987 r. do dnia [...] czerwca 1990 r., tj. 3 lata, 1 miesiąc i 20 dni. Całkowity okres służby wynosi 29 lat, 6 miesięcy i 9 dni, do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wnoszący 2 miesiące i 7 dni (od dnia [...] maja 1985 r. do dnia [...] lipca 1985 r.).

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby M. W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że M.W. w toku pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, awansowano go na kolejne stopnie służbowe, odznaczano Brązowym Krzyżem Zasługi, jak również pozytywnie go opiniowano. Nie odnotowano także żadnych kar dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia.

Zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej podał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że całkowity okres pełnionej przez M. W. służby wynosi 29 lat, 6 miesięcy i 9 dni, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 3 lat, 1 miesiąca i 20 dni, czyli przez około 10% całego okresu służby, a zatem nie była ona krótkotrwała. Tak więc przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku długości tego okresu do całości okresu służby, nie może być oceniany jako krótkotrwały. Ponad trzyletni okres wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką realizowanych zadań oraz charakterem służby.

Organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z przesłanych materiałów wynika, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym należy wskazać, że sam charakter zadań realizowanych w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego nawet wysokie prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem niego art. 15c ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia oraz niedokonanie przez organ sprecyzowania tego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek, b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie niedokonane przez organ sprecyzowania tego kryterium w jego przypadku, c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, d) pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne zastępstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych i sanowi element dodatkowy, a nie decydujący o spełnieniu kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek.

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj.:

a) dokonanie oceny spełnienia przez niego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę, że organ nie wyjaśnił jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres, czyli nie wskazał dlaczego 3 lata, 1 miesiąc i 20 dni (a tak naprawdę 2 lata, 4 miesiące i 12 dni) okresu służby na rzecz totalitarnego państwa na tle 29 lat i 6 miesięcy i 9 dni całkowitego okresu służby nie jest według organu okresem krótkotrwałym,

b) dokonanie oceny spełnienia przez niego kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie, w sytuacji gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez niego obowiązków służbowych,

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania, dlaczego skarżący nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres; dlaczego organ nie uznał, że zagrożenie życia i zdrowia wpisane w pełnienie służby w formacjach mundurowych nie wypełnia dyspozycji art. a ust. 1 pkt 2 zdanie drugie tej ustawy, choć przepis ten nie odwołuje się do kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, o której mowa w rozporządzeniu; na jakiej podstawie przyjął, że w jego przypadku nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, pomijając dokonania wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznane nagrody, wyróżnienia, bardzo dobre opinie służbowe, awanse, odznaczenia.

Skarżący wskazał, że organ w sposób wadliwy dokonał interpretacji pojęć nieostrych, tj. "krótkotrwałość służby", "rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych" czy "szczególnie uzasadniony przypadek", nie dokonując ich skonkretyzowania w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy.

W jego ocenie niedopuszczalna jest dokonana przez organ interpretacja art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, a zmierzająca do wyróżnienia kolejnej przesłanki warunkującej wyłączenie stosowania art. 15 c, 22a czy 24, czyli "szczególnie uzasadnionego przypadku". Art. 8 a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy wprost powołuje się na dwa kryteria, tj. "krótkotrwałość służby przed dniem 31 lipca 1989 r." oraz "rzetelne wykonywanie obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia". Podał, że gdyby ustawodawca chciał zamieścić dodatkową przesłankę warunkującą skorzystanie z art. 8a ustawy, to zawarłby ją jako kolejny punkt ust. 1 w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do wykładni przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 i 2 tej ustawy podał, że interpretacja ta nie powinna opierać się na definicjach słownikowych, jak czyni to organ, bowiem gdyby takie podejście było zamiarem ustawodawcy to zdefiniowałby te pojęcia w ramach słowniczka zawarte w przedmiotowej ustawie. Skora zaś nie skorzystał z takiej możliwości i posłużył się pojęciami nieostrymi w opisie poszczególnych kryteriów pozostawiając luz decyzyjny organowi to pojęcia te powinny być interpretowane indywidulanie w każdej sprawie. Przenosząc zatem powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy skarżący podkreślił, że nie dość, iż organ nie uwzględnił faktu, że w zakresie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jak i art. 13c ustawy okres służby po dniu 12 września 1989 r. nie powinien w kontekście kryterium krótkotrwałości służby być dla niego elementem obciążającym, a zatem łączny okres służby na rzecz totalitarnego państwa wyniósłby 2 lata, 4 miesiące i 12 dni, co w ujęciu proporcjonalnym, jak i bezwzględnym jest okresem krótkotrwałym, to dodatkowo ocenił okres jego służby jedynie przez pryzmat definicji słownikowych, co nie uwzględnia warunku zdefiniowania pojęcia "krótkotrwałość służby" w kontekście indywidualnej sprawy, czym naruszył przepis art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto organ nie dostrzegł również tego, że w okresie służby zakwalifikowanej jako służba na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 3 lat, 1 miesiąca i 20 dni skarżący przez cały ten okres pełnił funkcję [...] wydziału [...] i wykonywał wyłącznie zadania związane z obsługą [...], a zatem nie pełnił żadnych zadań operacyjno-dochodzeniowych związanych ze zwalczaniem opozycji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie także zinterpretował art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w zakresie pojęcia "zagrożenia zdrowia i życia" z uwagi na interpretacje go jako kwalifikowanego zagrożenia życia i zdrowia wymaganego dla pełnienia służby w warunkach "szczególnego zagrożenia życia i zdrowia" w rozumieniu rozporządzenia, a ponadto za uznanie go za decydujące dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych" w sytuacji, kiedy ma ono jedynie charakter dodatkowy uboczny, a dla jej spełnienia decydujące jest potwierdzenie rzetelnego, wykonywania obowiązków służbowych, co w rozpatrywanej sprawie nie było kwestionowane. Błędnie również wskazał, że jego służba nie była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. bez stwierdzenia rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie wystarcza do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba M. W. przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziściła się przesłanka z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu ponad trzyletni okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 29 lat, 6 miesięcy i 9 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez 3 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez 3 dekady.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby M. W., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Odnosząc się do tej kwestii ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "brak jest jakichkolwiek dowodów", że skarżący pełnił "służbę z narażeniem zdrowia i życia". Ponadto stwierdził, że sam charakter zadań realizowanych przez w Urzędzie Ochrony Państwa i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikającego z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2262/18 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż "... ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona".

Ponadto organ (w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo, że podnosił on pewne okoliczności dotyczące tej służby, tj. stałe awansowanie, premiowanie, nagradzanie pieniężne, nienaganny przebieg służby, otrzymanie Brązowego Krzyża Zasługi.

Ta istotna kwestia została przez organ pominięta z uwagi na błędne założenie, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 jest spełniona wówczas, gdy funkcjonariusz pełnił służbę narażając życie lub zdrowie. Podkreślić należy, że ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, iż wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, albowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służb, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.). Do kosztów tych zaliczono wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł.