Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 1231/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, 161 § 1, 149 § 2, 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 12 § 1, 77 § 1, 35 § 1 i 3, 65 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. sprawy ze skargi K. S. i E. F. na bezczynne i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 3. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz K. S. i E. F. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 lipca 2016 r. K. S. i E. F. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...], oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1955 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i wnieśli o: zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do zakończenia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1955 r., nr [...]; stwierdzenie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłości i bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny według norm przepisanych, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że gromadzenie materiału dowodowego w sprawie jest wyjątkowo trudne, gdyż przedmiotowa nieruchomość [...] była współwłasnością kilkunastu osób, które w trakcie II wojny światowej zaginęły lub zginęły i jest bardzo trudno odszukać następców prawnych ww. osób, z drugiej zaś strony pełnomocnik wnioskodawców nie wspomógł organu w tej materii, w tym nie przedstawił postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach przez C. N. (poprzednika prawnego wnioskodawców). Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że czas procedowania w sprawie uległ przedłużeniu m.in. ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Podkreślił, iż okoliczność, że powołanie nowego organu, przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego, powoduje znaczące trudności organizacyjne i opóźnienia w prowadzeniu spraw, co wynika w szczególności z konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także konieczności wydania nowych upoważnień dla pracowników (z uwagi na wygaśnięcie wraz z likwidacją organu poprzednio wydanych upoważnień). Zdaniem organu, tak istotne zmiany zarówno w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów, musiały wpłynąć na prowadzone przez nich postępowania administracyjne. Obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa sukcesywnie likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Jednocześnie organ wskazał, że sprawy dotyczące gruntów [...] ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Przy czym organ podkreślił bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W tym celu niezbędne jest m.in. przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Ponadto nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania, gdyż takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych, w tym bazy elektronicznej, weryfikacja danych z ewidencji gruntów są czasochłonne i wpływają na terminowość spraw, w których takich czynności nie trzeba podejmować i nie sposób je pomijać w rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. Poszczególne sprawy rozstrzygane są przez organ naczelny (co do zasady) według kolejności wpływu, przy czym w wydziale gruntów [...] prowadzonych jest ponad 500 spraw rozpatrywanych przez 4 pracowników.

Z analizy akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. E. F. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności powołanych wyżej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1962 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowi do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], zawiesiło postępowanie zainicjowane tym wnioskiem do czasu ustalenia wszystkich stron tego postępowania. Wnioskiem z dnia 9 września 2013 r. skarżący wystąpili o podjęcie zawieszonego postępowania.

Na tym etapie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, pismem z dnia [...] września 2013 r. przekazało, w trybie art. 65 § 1 kpa, przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania.

Z akt sprawy wynika, że po przekazaniu obu wniosków do rozpatrzenia, Minister Infrastruktury i Rozwoju pismami z dnia:

- 31 stycznia 2014 r. wystąpił do [...] celem zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie,

- 25 czerwca 2014 r. zwrócił się do [...] o udostępnienie informacji o osobach dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości [...]. Ponadto pismem również z dnia 25 czerwca 2014 r. poinformował o przyczynie niezakończenia postępowania w terminie, z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania,

- 26 czerwca 2014 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego [...] o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości,

- 22 października 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego o wydanie kopii karty, zawierającej wniosek nr [...] z dnia [...] marca 1938 r. z księgi hipotecznej nr [...]. Jednocześnie organ poinformował strony postępowania, że przewidywany termin rozstrzygnięcia nastąpi do dnia 30 kwietnia 2016 r., z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania. Pismo do Sądu Rejonowego organ ponowił w dniu 8 lipca 2016 r. Ponadto pismem z tej samej daty organ wskazał, że nie jest możliwe zakończenie postępowania z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania, a przewidywany termin rozstrzygnięcia w sprawie nastąpi do dnia 31 grudnia 2016 r.,

- 24 sierpnia 2016 r. wystąpił do Archiwum [...] o nadesłanie postanowień o uznanie za zmarłych określonych w tym piśmie osób.

Natomiast skarżący pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. przekazali do organu kopie aktów zgonu części dawnych właścicieli nieruchomości [...] oraz dane adresowe ustalonych stron postępowania. Pismem z dnia 18 lutego 2016 r. wezwali zaś organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz utrzymanego nią w mocy w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...]. Wezwanie to skarżący ponowili pismem z dnia 5 lipca 2016 r.

Na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. pełnomocnik skarżących radca prawny M. L. oświadczyła, że postępowanie w niniejszej sprawie po zawieszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zostało dotychczas podjęte i dlatego też złożona skarga dotyczy zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności powołanych orzeczeń Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium Rady Narodowej w [...], jak i nierozpoznania złożonego w sprawie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń.

Pełnomocnik organu M. M. wniosła o oddalenie skargi, natomiast w sprawie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oświadczyła, że Minister Infrastruktury i Budownictwa jest niewłaściwy do jego rozpatrzenia, ponieważ nie on to postępowanie zawiesił. Równocześnie złożyła do akt sprawy nieostateczne postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. (czyli wydane w dniu rozprawy), nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego i wniosła o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na dzisiejsze zawieszenie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz pkt 8 powołanej ustawy). W ramach zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 powołanej ustawy konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania oraz umieszczenie obydwu tych instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie Sąd bada bowiem te same elementy tej samej sprawy administracyjnej, czyli sprawność przebiegu postępowania i jego tok, jednakże czynności dokonane przez organ podlegają nieco innej ocenie Sądu. Jako przewlekłe Sąd oceni postępowanie wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa, lub gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, albo gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten, będąc właściwym w sprawie, nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Zatem inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku rozstrzygnięcia) sprawy. Z powyższych definicji obydwu kategorii wadliwości postępowania wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale też - tak wadliwie procedując - dopuszcza się bezczynności.

W niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w dacie wyrokowania przez Sąd Minister nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1962 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1955 r. Oznacza to, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Nie zakończył bowiem tego postępowania wydaniem orzeczenia załatwiającego sprawę. Skoro w dacie wyrokowania merytorycznie sprawa nie została załatwiona w jeden ze sposobów procesowych przewidzianych przez przepisy kpa - to wniesiona w niniejszej sprawie skarga była uzasadniona. Jednakże Sąd nie mógł wydać wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy, ze względu na fakt, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest obecnie i to już dwukrotnie zawieszone (postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. oraz postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy do czasu podjęcia przez organ zawieszonego postępowania administracyjnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, pozostające w obrocie prawnym, stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu, dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 645/14, 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14, 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 462/14 i 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 563/14). Dlatego też na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiada się i nie ocenia prawidłowości ponownego zawieszenia przez Ministra już zawieszonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania administracyjnego. W tym zakresie strony mogą samodzielnie podejmować odpowiednie środki prawne w celu zweryfikowania prawidłowości postępowania organu nadzoru w tej sprawie. W tej sytuacji, mając na uwadze wydane w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] marca 2011 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu.

Przypomnieć jedynie należy, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie złożonej skargi. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby uniknąć uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wydając przed dniem rozprawy sądowej postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy, od ponad 3 lat u Ministra Infrastruktury i Budownictwa zalega nie rozpatrzony do dnia rozprawy, przekazany wraz z aktami sprawy wniosek skarżących z dnia 9 września 2013 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. Od dnia przekazania organ nadzoru nie podjął żadnych czynności, których celem byłoby rozpoznanie tego wniosku. Nie można bowiem przyznać racji przedstawionemu na rozprawie w dniu 24 października 2016 r. stanowisku pełnomocnika organu, że skoro tego postępowania nie zawieszał Minister Infrastruktury i Budownictwa, to złożony wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania może pozostać nierozpatrzony. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1962 r., inicjujący postępowanie administracyjne został bowiem przekazany Ministrowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie art. 65 § 1 kpa, jako organowi właściwemu w sprawie. W tej sytuacji organ nadzoru winien go rozpoznać, a jeśli uznaje się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia, to zgodnie z obowiązującymi przepisami winien go zwrócić zgodnie z właściwością do organu właściwego, ewentualnie zainicjować postępowanie w celu rozstrzygnięcia powstałego sporu kompetencyjnego. Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne, by w takiej sytuacji wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania pozostał "zapomniany" i organ w celu jego rozpatrzenia nie nadał mu od 3 lat dalszego właściwego biegu. W ocenie Sądu, takie nieznajdujące oparcia w przepisach kpa postępowanie Ministra powoduje, że zasadny jest także zarzut całkowitej bezczynności, jak i przewlekłości w prowadzeniu przez organ nadzoru postępowanie w sprawie rozpoznania zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1955 r., jak i wniosku skarżących z dnia 9 września 2013 r. o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. Wybór właściwej drogi w tej sprawie należy do Ministra, jednak niepodjęcie od 3 lat przez organ nadzoru odpowiednich czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W piśmiennictwie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11). W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, zaistniała zatem zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłość postępowania.

Przepis art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. Rozpoznając zatem w tym zakresie niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Minister w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności powołanych orzeczeń administracyjnych występował w znacznych odstępach czasu do różnych organów i instytucji o nadesłanie dokumentów do sprawy. Zatem, z uwagi na wielomiesięczne przerwy w podejmowaniu czynności, trudno uznać, że organ bez zbędnej zwłoki podejmował czynności w sprawie oraz działał zgodnie z zasadami określonymi w powołanych wyżej przepisach kpa. Tym bardziej, że prowadząc postępowanie przez 5 lat nie zauważył i nie rozważył skutków zawieszenia niniejszego postępowania postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 r. i działał w sprawie tak, jakby postępowanie to nie było zawieszone.

W tym miejscu należy również zauważyć, że Minister swoje postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2016 r. wydał dopiero po 5 latach od przekazania mu niniejszej sprawy zgodnie z właściwością, podczas gdy podana w wydanym postanowieniu z 2016 r. przyczyna do zawieszenia postępowania istniała od dnia jego wszczęcia, czyli od dnia 25 lutego 2010 r. Ponadto podkreślić należy, że organ nadzoru zawiesił postępowanie już zawieszone, co już samo w sobie jest dowodem na to, że podejmuje on działania jedynie pozorne, podyktowane prawdopodobnie faktem złożenia przez skarżących skargi do Sądu. Powyższe obrazuje fakt co najmniej niewystarczającego zbadania toku sprawy przez Ministra, braku właściwego skoncentrowania działań i niedokonywania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy. Zasadnie zatem skarżący zarzucają nieefektywność działań organu nadzoru, podejmowanie w sprawie czynności w dużych odstępach czasu, które nie charakteryzują się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją. Podkreślić przy tym należy, że stan swojej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ utrzymywał pomimo wezwań skarżących do usunięcia naruszenia prawa.

Nie sposób przy tym pominąć, że żadne z dotychczas prognozowanych przez organ terminów załatwienia sprawy nie zostały przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotrzymane.

Jednocześnie zauważyć należy, że sam organ nadzoru w udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę nie zaprzecza ani przewlekłości postępowania, ani bezczynności, wskazując m.in., że powodem takiego stanu rzeczy są trudności organizacyjne i kadrowe. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia te nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dla zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma bowiem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Opisane powyżej okoliczności uprawniają Sąd do stwierdzenia, że bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania miały w rozpatrywanej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym jest zawarty w złożonej skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał za słuszne wymierzenie grzywny w kwocie [...] zł, biorąc pod uwagę z jednej strony fakt opieszałego i nieefektywnego działania organu na przestrzeni ponad 5 lat, a z drugiej zupełną bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do osobnego orzekania w sprawie grzywien z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania. Grzywna pełni bowiem przede wszystkim funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Jej wymierzenie odnosi się do konkretnego postępowania administracyjnego, brak zatem uzasadnienia dla jednoczesnego kilkukrotnego orzekania grzywien w tej samej sprawie ze względu jedynie na rodzaj zarzuconego organowi naruszenia prawa (bezczynność i przewlekłość). Okoliczność natomiast, że organ pozostaje równocześnie w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie ma wpływ na określenie jej wysokości. W ocenie Sądu kwota [...] zł stanowić będzie adekwatną dolegliwość dla organu, tak z tytułu analizowanej bezczynności, jak i przewlekłości postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn.akt II OSK 1030/15 i z dnia 10 lutego 2015 r., sygn.akt II OSK 2095/14 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 3 sentencji. O wymierzeniu organowi grzywny (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.