Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 662/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W skardze do sądu Wojewoda Ś. powołując się na treść art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta G. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że przedmiotowa uchwała podjęta na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) stanowi wykonanie ustawowego upoważnienia zawartego w tym przepisie. Zgodnie z ust. 2 tego unormowania powinna zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym kwestie w tym przepisie szczegółowo wskazane. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie normy bezwzględnie obowiązującej (iuris cogentis) i skutkuje bezwzględną nieważnością uchwały. Taka też sytuacja zachodzi zdaniem Wojewody w odniesieniu do uchwały zaskarżonej. Nie zawiera ona bowiem unormowań mówiących o minimalnym poziomie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odsyłając w tym względzie do umowy zawieranej przez to przedsiębiorstwo z odbiorcą usług, co stanowi niedopuszczalną subdelegację uprawnień przyznanych organowi uchwałodawczemu gminy. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w takiej uchwale norm zobowiązuje organ uchwałodawczy do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika zdaniem Wojewody niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. W tym względzie powołał się organ nadzoru na stanowiska prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w bliżej określonych w skardze wyrokach.

W konsekwencji zdaniem Wojewody Ś. za sprzeczny z prawem należy uznać:

- § 1 uchwały przypisujący regulaminowi właściwość do określania zasad korzystania z usług w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – zasady te są bowiem zastrzeżone dla ustawy, zgodnie z brzmieniem jej art. 1,

- § 4 ust. 1 pkt 4, § 4 ust. 1 pkt 6, § 4 ust. 2, § 12 ust. 1 i 2, § 31 ust. 4 i § 46 zaskarżonej uchwały jako regulujące kwestie wynikające z przepisów ustawowych,

- § 22 ust. 4, 5 i 6 zaskarżonej uchwały jako regulujący kwestie wynikające

z § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 26, poz. 257, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z dnia 12 marca 2002 r.),

- § 19 i § 23 zaskarżonej uchwały jako stanowiące powtórzenie art. 26 ust. 1 ustawy i § 18 ust. 1 rozporządzenia,

- § 38 ust. 2 zaskarżonej uchwały jako sprzeczny z regulacjami ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198),

- § 6 ust. 3, § 12 ust. 5, § 13 ust. 2, § 13 ust. 4 oraz § 24 uchwały zawierające uregulowania wykraczające poza delegację ustawową.

Zdaniem Wojewody w przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi bowiem istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i w tych działaniach nie może tego upoważnienia ani zawężać ani przekraczać. Wydając akty będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza bowiem jej podporządkowaniu prawu. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że organy, o których mowa, mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta G. wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że wbrew zarzutom skargi zakwestionowane przepisy uchwały nie naruszają obowiązującego prawa w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem odpowiadającego na skargę w uchwale zawarto dostateczne określenie minimalnego poziomu usług, a to w szczególności w jej § 4 ust. 1. Poziom ten został określony przedmiotowo przez wskazanie do zapewnienia jakich usług jest zobowiązane przedsiębiorstwo. Z uwagi na ogólny charakter regulaminu, który obejmuje różne kategorie odbiorców, nie może on zawierać szczegółowego określenia poszczególnych parametrów świadczonych usług, jak chociażby minimalnego ciśnienia dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do zapisów umowy nie stanowi niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień, a wprost przeciwnie jest zgodne z treścią art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Także pozostałe zarzuty opierające się na uznaniu przez organ nadzoru, że zapisy uchwały we wskazanych częściach stanowią niedopuszczalne powtarzanie lub modyfikowanie postanowień ustawy i rozporządzenia są zdaniem Prezydenta G. nietrafne. Zapisy te mają bowiem nie tylko znaczenie normatywne, lecz także informujące i dlatego powinny być interpretowane w sposób liberalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jakkolwiek Sąd nie podziela wszystkich zarzutów Wojewody Ś. to skarga – w ocenie składu orzekającego – zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem, Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Przedmiotem regulacji zawartych w regulaminie, zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, winny być prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Poza delegację wynikającego z tego przepisu wykracza zatem treść § 1 zaskarżonej uchwały, wskazująca iż przedmiotem regulacji są również zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zasady te, zgodnie z art. 1 ustawy, są bezpośrednio regulowane w ustawie i brak jest podstaw do formułowania takich zasad w regulaminie. Wadliwie zatem i z przekroczeniem kompetencji został ustalony przedmiot uregulowany postanowieniami zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy zauważyć, że zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zostały uregulowane w rozdziale 2 ustawy, noszącym właśnie taki tytuł. Zatem wszystkie postanowienia uchwały, które stanowią w jakimkolwiek zakresie powtórzenie lub "uzupełnienie" norm rozdziału 2 ustawy (art. 5-15) należy uznać za naruszające granice udzielonego upoważnienia. Powtarzanie regulacji w tym zakresie przedmiotowym dotyka bowiem kwestii nie przekazanych przez ustawodawcę do uregulowania w formie uchwały rady gminy.

Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmuje uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu – w związku z częścią wstępną ustępu 2). Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. Kwestia standardów usług została zawarta w rozdziale II Regulaminu, zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie". Analiza przepisów tego Rozdziału wskazuje, że § 3 ust. 1 reguluje kwestie, które zdaniem Rady powinny być uregulowane w umowie, zaś § 3 ust. 2 odsyła w zakresie wskaźników charakteryzujących poziom usług do zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Unormowania § 5 określają obowiązki odbiorców usług. Również § 6 regulaminu nie reguluje obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W konsekwencji o obowiązkach tych mówi się tylko w § 4 ust. 1 regulaminu. Z unormowań tam zawartych przepisy pkt 1, 3 i 4 stanowią w praktyce niedopuszczalne powtórzenie unormowania zawartego w art. 1 ust. 1 ustawy. Odwołanie się w pkt 1 i 2 do treści umowy nie wprowadza zdaniem Sądu żadnego samoistnego uregulowania co do minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Unormowanie pkt 5 w całości wynika z art. 15 ust. 1. Również z treści pkt 6 nie wynika przedmiotowy poziom usług. Obowiązek tam określony został bowiem uregulowany w art. 15 ust. 3 ustawy. Odnośnie treści § 4 ust. 1 pkt 6 Sąd nie podziela przy tym stanowiska Wojewody, że przepis ten jest sprzeczny z prawem. Należy bowiem zważyć, że w przepisie tym sprecyzowano kiedy ma dojść do zainstalowania wodomierza głównego, która to okoliczność z ustawy nie wynika. Gdy nadto zważy się, że minimalny poziom usług nie został też określony w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, to rację ma zdaniem Sądu organ nadzoru, że w zakresie określenia minimalnego poziomu usług o jakim mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy kwestionowany regulamin nie realizuje w ogóle upoważnienia ustawowego. Zdaniem Sądu nie można podzielić w tym zakresie stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że zadość wymogom art. 19 ust. 1 pkt 1 uczyniono przez określenie tych usług przedmiotowo, a to w sytuacji gdy w taki sposób poziom ten został już określony w samej ustawie (art. 5 ust. 1 i ust. 1b). Przy przyjęciu stanowiska Prezydenta Miasta G. unormowanie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 1 byłoby zbędne i przeczyłoby racjonalności działania prawodawcy. Gdyby zaś przyjąć, że w tym przedmiocie dopuszczalne jest odesłanie w całości do treści umów zawieranych z odbiorcami usług, czy też do udzielanych pozwoleń wodnoprawnych oraz zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielanych decyzją Prezydenta Miasta G., to stanowiłoby to niedopuszczalną subdelegację uprawnień prawotwórczych rady na inne podmioty. Jakkolwiek zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Prezydenta G., że w regulaminie nie da się i nie powinno się określać dokładnie wszystkich parametrów świadczonych usług, a to z uwagi na różnorakie kategorie ich odbiorców, to nie można z tego wyprowadzić w żadnym wypadku wniosku, że regulamin taki może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie minimalnego poziomu tych usług, a z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Brak takiego unormowania przesądza zdaniem Sądu o tym, że uchwała ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. (w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, że przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych. Trudno bowiem przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro zamiast prawnego uregulowania materii nieuregulowanej, dochodzi do powtórzenia treści istniejących przepisów.

Z powtórzeniem zaś mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powielania fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego ale także w sytuacji powielania normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Za trafne należy uznać w tym względzie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1079/98 (OSS 2000/1/17), że powtórzony przepis (powielone uregulowanie tej samej materii) może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy. Zgodzić się zdaniem Sądu trzeba, że z takimi niedopuszczalnymi powtórzeniami mamy do czynienia w przypadku unormowań zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1-5 (o czym była wyżej mowa), w § 4 ust. 2 (odnośnie unormowania w zdaniu pierwszym), w § 13 ust. 1 (materia uregulowana w art. 6 ust. 6 ustawy), w § 19 (stanowi powtórzenie art. 26 ust. 1 ustawy), w § 22 ust. 4 (częściowo – odnośnie zdania pierwszego) oraz § 22 ust. 5 i 6 (stanowiących powtórzenie § 17 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r.), w § 23 uchwały w części mówiącej o ustaleniu ilości pobranej wody (stanowiącego modyfikację § 18 ust. 1 rozporządzenia – zawierającego w tym względzie wyczerpujące unormowanie) i w § 46 (materia uregulowana w art. 22 pkt 2 ustawy).

Z przyczyn wskazanych w skardze (przekroczenie delegacji ustawowej) za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać uregulowania zawarte w § 6 ust. 1, § 12 ust. 5, § 13 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz w § 24 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody jakoby treść § 31 ust. 4 uchwały stanowiła niedopuszczalne powtórzenie treści art. 15 ust. 1 ustawy. Nie podziela też Sąd nieuzasadnionego bliżej zarzutu sprzeczności § 38 ust. 2 zaskarżonej uchwały, z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z kwestionowanego przepisu nie wynika bowiem zakaz czy też ograniczenie udzielania informacji publicznej w trybie przedmiotowej ustawy. Reguluje on jedynie kwestię udostępniania wymienionych tam dokumentów do bezpośredniego się z nimi zapoznania przez zainteresowane osoby.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a.) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.