Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 8/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 92, art. 4 ust. 3 i 4, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 860 par. 1, art. 864
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu [...]kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi F.T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [..] września 2011 r., nr [...] II. określa, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz F. T. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu wniosku F. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2011 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w wyniku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku nałożył na F. T. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie progowym (Dz. U z 2007 r. nr 125 poz. 874 ze zm.). Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek.

Ponadto na podstawie tej samej kontroli drogowej decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 roku nałożono: łącznie na T. K. T., B. T. oraz F. T. karę pieniężną w wysokości 4.400 zł (decyzja nr [...]), na B. T. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek (decyzja nr [...]) oraz na T. K. T. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek (decyzja nr [...]).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...], organ drugiej instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...], nakładającej karę pieniężną na F. T.

F. T. w piśmie z dnia 25 maja 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2011 roku, nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy F. T. jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku wskazywał przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., zarzucając naruszenie art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wskutek nałożenia z tytułu tego samego naruszenia, w wyniku jednej kontroli, kar w kwotach po 8.000 zł na wspólników spółki cywilnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznej. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, enumeratywnie wskazanymi w treści tego przepisu. Przy tym uprawnienia organu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są węższe niż w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności przewidziane w § 2 art. 156 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru działa w tym postępowaniu jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...].

Organ wskazał, że powołana przez stronę przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie znajdowała zastosowania w sprawie, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy sankcja nieważności decyzji z powodu określonej wadliwości jest przewidziana przez przepis prawa materialnego.

Podniesione przez stronę zarzuty organ zbadał natomiast w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja.

Zdaniem organu wskazane w decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym może stanowić podstawę do nałożenia kary pieniężnej na każdego ze wspólników spółki cywilnej, którzy nie posiadają stosownej licencji. Organ podniósł, że skoro obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego obejmuje każdego ze wspólników spółki cywilnej indywidualnie, zaś w wyniku kontroli ustalono brak takich licencji, dopuszczalne jest nałożenie na każdego ze wspólników spółki kary po 8.000 zł zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 1.1 załącznika do tej ustawy, bowiem każdy ze wspólników zobowiązany był do posiadania licencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że w okolicznościach sprawy kontroli zostało poddanych trzech odrębnych przedsiębiorców, z których każdy winien być uznany za wykonawcę usługi transportowej. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego strony i zarazem osoby odpowiedzialne za stwierdzone naruszenia zostały ustalone w sposób jednoznaczny. Za wykonawcę przewozu i stronę postępowania administracyjnego nie może być uznana spółka cywilna, lecz jej wspólnicy - osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i będące odrębnymi przedsiębiorcami. W świetle przepisów art. 860 k.c. i art. 331 k.c. spółce cywilnej nie przysługuje podmiotowość prawna. Jeżeli więc wspólnicy w ramach wspólnie prowadzonego przedsięwzięcia gospodarczego polegającego na wykonywaniu transportu rzeczy zaciągają zobowiązania, w szczególności w ramach umowy przewozu, to tego rodzaju działanie jest w istocie przejawem prowadzenia działalności gospodarczej przez wspólników. Natomiast spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą.

Organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie wielość decyzji administracyjnych wynikała ze swoistej formy działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę jako wspólnika spółki cywilnej.

Mając powyższe na względzie oraz wskazując, iż ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje łącznej odpowiedzialności wspólników spółek cywilnych, organ stwierdził, że ograniczenie przewidziane w art. 92 ust. 2 ustawy nie może być odnoszone do spółki jako całości, lecz do każdego z tworzących ją przedsiębiorców, będących wykonawcami przewozów odpowiedzialnymi za stwierdzone naruszenia. Przepis ten musi być postrzegany jako odnoszący się do jednej kontroli prowadzonej wobec ściśle oznaczonego przedsiębiorcy, gdyż kontroli podlega zawsze skonkretyzowany przedsiębiorca, nie zaś spółka cywilna.

Organ zauważył, że jeżeli w wyniku kontroli zostałyby stwierdzone naruszenia przepisów dotyczących np. obowiązku wyposażenia w wymagane dokumenty kierowcy wykonującego przewozy w imieniu wspólników działających w ramach spółki cywilnej, kara pieniężna za te naruszenia zostałaby nałożona w drodze jednej decyzji na wszystkich wspólników jako odpowiedzialnych za pracę kierowcy i ponoszących solidarną odpowiedzialność za swoje zaniedbania. Taka możliwość nie zachodzi jednakże w sprawie, w której przedmiot postępowania stanowi naruszenie obowiązków ustawowych odnoszone do jednego tylko wspólnika spółki cywilnej, np. dotyczących posiadania indywidualnych uprawnień, gdyż w takiej sytuacji nie zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych stosunku administracyjnego.

Licencja jest uprawnieniem indywidualnym, dotyczącym tylko podmiotów w niej wskazanych, jak wynika to z art. 5 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego udziela się przedsiębiorcy, który jest indywidualne określony, w tym poprzez wskazanie siedziby i adresu (art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy). Ponieważ licencja jest indywidualnym aktem z zakresu administracji publicznej skierowanym do konkretnie oznaczonego adresata - przedsiębiorcy, to już z tego powodu nie można skutecznie wywodzić, że wywołuje skutki wobec innych niż przedsiębiorca podmiotów. Uprawnienia nadane licencją – udzielonym w sferze prawa publicznego pozwoleniem na prowadzenie określonej działalności gospodarczej są ściśle związane z podmiotem, który uzyskał licencję. Nie mają charakteru praw majątkowych, nie są więc składnikiem wspólnego majątku, przedmiotem współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej. Nie mogą być przenoszone na inne podmioty, co wprost potwierdza unormowanie zawarte w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też na każdym ze wspólników ciąży obowiązek posiadania licencji, a kara administracyjna nakładana jest na każdego ze wspólników z osobna.

Organ podniósł, że jest to jedna z możliwych i uzasadnionych interpretacji przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wobec czego fakt wydania decyzji nakładających kary na pozostałych wspólników nie może być podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa. Nie stanowi bowiem o rażącym naruszeniu prawa wybranie jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, która później została uznana za nieprawidłową.

Dodatkowo organ zauważył, że stroną decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie F. T. Z treści wniosku wynika, że wszyscy wspólnicy kwestionują fakt nałożenia kary pieniężnej. Jednakże zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. podstawą do występowania w postępowaniu jako strona jest wyłącznie interes prawny. W konsekwencji, skoro kara pieniężna została nałożona na jednego ze wspólników, tylko ten wspólnik może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji. Pozostali wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji w żaden sposób nie wpływa na sferę ich praw i obowiązków, a interes faktyczny nie daje im możliwości bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Decyzja administracyjna, której dotyczy wniosek, była skierowana tylko i wyłącznie do jednej strony, zobowiązanej do uiszczenia przedmiotowej kary pieniężnej.

W konkluzji decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi jakakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. T. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Skarżący zarzucił zaskarżonym decyzjom mające wpływ na rozstrzygnięcie rażące naruszenie prawa materialnego – ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz przepisów kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 92 w związku z art. 33 ustawy o transporcie drogowym poprzez stwierdzenie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wspólnicy spółki cywilnej prowadzą działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego i w związku z tym powinni byli uzyskać stosowną licencję, a w konsekwencji nałożenie na wspólników spółki cywilnej kar pieniężnych na podstawie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy w rzeczywistości wykonywany w ramach spółki cywilnej przewóz miał charakter niezarobkowego przewozu drogowego wytwarzanych przez siebie wyrobów, na którego wykonywanie niezbędne jest uzyskanie zaświadczenia, a nie licencji;

- art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie w wyniku jednej kontroli odrębnych decyzji administracyjnych w stosunku do każdego wspólnika, w tym dwóch decyzji administracyjnych skierowanych do skarżącego podczas, gdy wszelkie ewentualne uchybienia spółki czy wspólników należało rozstrzygnąć jedną decyzją administracyjną wydaną po przeprowadzeniu postępowania toczącego się z udziałem wszystkich wspólników spółki cywilnej, a także poprzez uznanie, iż wykonywanie przewozu na rzecz spółki bez licencji stanowi indywidualne przewinienie każdego ze wspólników uzasadniające indywidualną, a nie solidarną odpowiedzialność każdego z nich mimo, że dla wykonywania takich czynności w zakresie transportu drogowego na potrzeby własne spółki byłoby wystarczające jedno zaświadczenie, które zostało przedstawione organowi przed wydaniem decyzji;

- art. 864 kodeksu cywilnego poprzez nałożenie na wspólników kar indywidualnych zamiast jednej kary z zastosowaniem solidarnej odpowiedzialności wspólników;

2) naruszenie prawa procesowego:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez pominięcie udziału w postępowaniach dotyczących nałożenia kary na wspólnika, a także w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji, innych wspólników, którzy z racji solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki posiadają interes prawny we wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciach dotyczących spółki i wspólników, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 92 w związku z art. 33 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007, Nr 125, poz. 874 ze zm.) wskutek przyjęcia przez organ, że w stanie faktycznym sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wspólnicy spółki cywilnej zobowiązani byli do posiadania licencji na prowadzenie transportu drogowego, nie uznając tym samym, że skontrolowany przewóz nie stanowił niezarobkowego przewozu drogowego, dla którego wykonywania niezbędne jest jedynie legitymowanie się stosownym zaświadczeniem.

Ustawa o transporcie drogowym w art. 4 pkt 3 definiuje transport drogowy jako krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, wskazując jednocześnie w podpunkcie a), że określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Stosownie zaś do przepisu punktu 4 art. 4 ustawy niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne – to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin.

Z brzmienia art. 4 pkt 4 ustawy, w którym zastrzeżono, że dla uznania przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy niezbędne jest spełnienie łącznie wszystkich warunków opisanych w podpunktach a, b i c, jednoznacznie wynika, iż niespełnienie choćby jednego z tych warunków wyłącza możliwość zakwalifikowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, choćby przewóz ten był wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego działalności. To zaś, w świetle punktu 3 art. 4 ustawy oznacza, że taki przewóz stanowi transport drogowy, skoro pojęcie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, o ile nie spełnia warunków, o których mowa w pkt 4.

Jednym z wymogów koniecznych dla uznania przewozu za niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest wymóg prowadzenia używanego do przewozu pojazdu samochodowego przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

Jednocześnie trzeba wskazać na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym wobec braku w ustawie o transporcie drogowym definicji pracownika, należy odwołać się do legalnej definicji pojęcia pracownika zawartej w kodeksie pracy, jako specyficznej dla tej gałęzi prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2006 r., I OSK 78/06, system informacji prawnej LEX nr 292089, i z dnia 11 kwietnia 2008 r., II GSK 18/08, LEX nr 505376 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., II GSk 1326/10, LEX nr 1129375, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r., VI S.A./Wa 91/08, LEX nr 505358).

W myśl art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W świetle przywołanej kodeksowej definicji pracownika, wymóg przewidziany w art. 4 pkt 4 ppkt a ustawy o transporcie drogowym nie jest więc spełniony w sytuacji, gdy używany do przewozu samochód jest prowadzony przez osobę, której z przedsiębiorcą nie łączy stosunek pracy nawiązany w sposób przewidziany w art. 2 kodeksu pracy, a osoba ta wykonuje opisaną czynność na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W rozpoznawanej sprawie pozostawało poza sporem, że kierowca wykonujący przewóz skontrolowany w dniu [...] sierpnia 2010 r. nie był pracownikiem w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy, gdyż nie została z nim zawarta umowa o pracę, ale umowa o dzieło z dnia 3 sierpnia 2010 r., której kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Niewątpliwie nie został więc spełniony wymóg przewidziany w art. 4 pkt 4 ppkt a ustawy, stanowiący jeden z warunków koniecznych dla uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne w znaczeniu, jakie nadaje mu ustawa o transporcie drogowym (tak też np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, VI SA/Wa 2238/10).

W konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała wykazywana przez skarżącego w postępowaniu sądowym okoliczność przewozu w dniu 27 sierpnia 2010 r. cegły wytworzonej w Cegielni "[...]" (kopie faktury oraz dokumentów magazynowych k. 39-40 akt sądowych). Treść przywołanych wyżej przepisów wyłącza bowiem przyjęcie, iż fakt wykonywania przejazdu drogowego pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej jest warunkiem wystarczającym dla uznania przewozu za wykonywany na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.

W okolicznościach sprawy przewóz podlegał zakwalifikowaniu jako transport drogowy, gdyż, jak zaznaczono już wyżej, w świetle art. 4 pkt 3 ppkt a ustawy transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4, w tym na przykład warunku prowadzenia pojazdu samochodowego używanego do przewozu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Zatem jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organu, który w poddanym kontroli sądu postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej karę za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nie zakwestionował samego wymogu posiadania takiej licencji w związku z wykonywaniem przewozu w dniu [...] sierpnia 2010 r.

Jak wskazano na wstępie, skarga podlegała jednakże uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2011 r. zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nakładającej na F. T. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wskutek stwierdzonego przez organ wykonywania przewozu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Podstawę nałożenia kary stanowiło ustalenie, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. zatrzymanym do kontroli pojazdem, kierowanym przez M. L., F. T., T. T. i B. T. działający w formie spółki cywilnej Cegielnia "[...]" wykonywali transport drogowy bez wymaganej licencji. Jednocześnie odrębnymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. (nr [...] i nr [...]) kary w takiej samej wysokości i za to samo naruszenie nałożono na T. T. oraz na B. T.. Ponadto, w związku z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r., na wszystkich wspólników spółki cywilnej łącznie nałożono karę w wysokości 4.400 zł za inne naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, wymienione w odrębnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].

W ocenie organu wyższego stopnia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] nie zachodziły podstawy do przyjęcia, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie można w niniejszej sprawie mówić o jednoznacznym naruszeniu przepisów prawa. Z oceną tą nie sposób się jednak zgodzić.

Odmawiając stwierdzenia nieważności organ akcentował, że wykonując transport drogowy każdy ze wspólników zobowiązany był do posiadania licencji, czego konsekwencją jest popełnienie naruszenia przez każdego ze wspólników i nałożenie kary pieniężnej na każdego z nich, przy jednoczesnym braku podstaw do nałożenia kary na wszystkich wspólników. Zarazem organ stwierdził, że wielość decyzji administracyjnych wynika ze swoistej formy działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę w postaci spółki cywilnej, jak również uznał, że skoro decyzją nr [...] kara pieniężna została nałożona na jednego ze wspólników, tylko ten wspólnik może domagać się stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast pozostali wspólnicy, na których odrębnymi decyzjami nałożono kary za to samo naruszenie, nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

Stanowisko organu, a także poddana jego ocenie z punktu widzenia art. 156 § 1 k.p.a. decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], pozostają jednakże w oczywistej sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego normującymi istotę spółki cywilnej oraz zasadę odpowiedzialności wspólników za jej zobowiązania.

W świetle art. 860 § 1 kodeksu cywilnego spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Jego źródłem jest umowa obligacyjna, która wywołuje również skutki z zakresu prawa rzeczowego. Jest to specyficzny stosunek prawny, gdyż jego podmioty tworzą rodzaj korporacji, stanowią grupę osób współdziałających dla osiągnięcia zamierzonego - wspólnego dla wszystkich celu (tak Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1067). Spółka cywilna oznacza zatem zobowiązanie do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych.

Wprawdzie więc art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) za przedsiębiorców uznaje wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, nie zaś spółkę, w związku z czym wykonywanie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej wymaga posiadania licencji przez każdego ze wspólników (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2008 r., II GPS 5/08, OSP 2009/2/17, LEX nr 448085), jednakże przewóz wykonywany przez tych przedsiębiorców w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem, którego skutki odnoszą się łącznie do wszystkich wspólników, a nie przewozem wykonanym przez każdego ze wspólników z osobna. W konsekwencji sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia albo wspólnych naruszeń, gdyż nakładając obowiązek uiszczenia kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym stwierdzone podczas jednej kontroli organ administracji publicznej działa również w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, dokonanych podczas jednego wspólnego przewozu. W prowadzonym w takiej sprawie postępowaniu administracyjnym przymiot strony przysługuje każdemu wspólnikowi spółki cywilnej wykonującemu przewóz w ramach tej spółki, gdyż w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Z powyższego wynika zatem, że jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie prowadzonej z udziałem wspólników winna być wydana jedna decyzja, skierowana łącznie do wszystkich wspólników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2007 r., I OSK 1087/06, LEX nr 355083, z dnia 24 lipca 2007 r., I OSK 1137/06, LEX nr 382687, z dnia 14 lipca 2009 r., II GSK 1091/08, LEX nr 552727 oraz wyroki z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawach: II GSK 1134/11, II GSK 1315/11 i II GSK 1336/11 i z dnia 29 marca 2012 r., II GSK 1376/11, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r., VI SA/Wa 1161/06, Lex nr 298125). Co więcej, zasadę prowadzenia jednego postępowania z udziałem wszystkich wspólników spółki cywilnej występujących w charakterze stron i wydania następnie jednej decyzji administracyjnej należy odnieść również do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w trakcie przewozu wykonywanego w ramach spółki cywilnej, choćby wspólnicy nie byli stronami wcześniej toczącego się postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji, ale też każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności, a taka sytuacja występuje w wypadku przewozu wykonywanego w ramach spółki cywilnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., II GSK 1315/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r., VI SA/Wa 2418/10).

Wskazać jednocześnie należy na obowiązującą zasadę odpowiedzialności za zobowiązania spółki cywilnej unormowaną w przepisie art. 864 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Jak wskazuje się w literaturze, pojęcie "zobowiązania spółki" stanowi pewne uproszczenie i obejmuje te wszystkie zobowiązania, których podmiotami są łącznie wszyscy wspólnicy i które powstały po ich stronie na skutek tego, że są wspólnikami spółki cywilnej. Są to więc zobowiązania powstałe w zakresie czy w związku z działalnością wspólników w ramach spółki, a więc podejmowaną dla osiągnięcia wspólnego celu. Do zobowiązań spółki należy również zaliczyć takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych (z tytułu podatków czy ubezpieczenia społecznego) (tak Kodeks cywilny. Komentarz pod red. Andrzeja Kidyby, tom III Zobowiązania. Część szczególna, Warszawa 2010, str. 1098 oraz powołana tam literatura: J. Gudowski (w:) G. Bieniek, Komentarz, t. II, 2006, s. 689; J. Jezioro (w:) E. Gniewek, Komentarz, 2006, s. 1303; B. Łubkowski (w:) Komentarz, t. II, 1972, s. 1698; K. Pietrzykowski (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. II, 2004, s. 564). Zasada solidarnej odpowiedzialności wspólników ma przy tym zastosowanie, o ile przepisy szczególne, dotyczące danego rodzaju zobowiązań, nie stanowią inaczej.

Jeżeli zatem w związku z wykonywaniem transportu drogowego w ramach spółki cywilnej powstanie konieczność poniesienia określonych świadczeń publicznych – w tym kar przewidzianych w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, to organy administracji nakładając kary powinny uwzględniać zasadę solidarnej, a nie indywidualnej – odrębnej odpowiedzialności z tego tytułu wspólników spółki cywilnej. W konsekwencji, jeżeli naruszenie, o którym mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym, można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedna karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, a za jej uiszczenie są odpowiedzialni solidarnie wszyscy wspólnicy spółki cywilnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1376/11).

W świetle tego, co powiedziano wyżej, uznać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego samego organu z dnia [...] września 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 92 ustawy o transporcie drogowym okazał się słuszny, gdyż pozostali wspólnicy spółki cywilnej – B. T. i T. T., którym na mocy art. 28 k.p.a. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bez własnej winy nie brali w nim udziału.

Już z tej przyczyny wymienione decyzje podlegały uchyleniu, a to z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1b w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) (dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na skutek wniosku zawartego w piśmie z dnia 25 maja 2011 r. podpisanym przez B. T., F. T. i T. T., organ nie podjął czynności w celu wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu zawartego w tym piśmie wniosku. Mianowicie w części wstępnej pisma wskazano, że dotyczy on decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oznaczonej numerem [...]. Wymieniony numer nosiła decyzja wydana w stosunku do F. T.. Jednakże wnioskujący o stwierdzenie nieważności we wniosku, jak również dalszej części pisma podali, że chodzi o decyzję nakładającą na każdego ze wspólników karę 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Podnieśli, że każdy ze wspólników uiścił tytułem kary kwotę 8.000 zł i powołali się na naruszenie w ten sposób przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W świetle opisanej treści pisma nie można było zatem jednoznacznie stwierdzić, że obejmuje ono wyłącznie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w stosunku do F. T., nr [...], ale należało wyjaśnić czy wniosek nie dotyczy również pozostałych decyzji, oznaczonych numerami [...] i [...], nakładających kary za to samo naruszenie na B. T. i T. T.. Natomiast wszczęcie postępowania przez organ bez wyjaśnienia istotnej treści żądania strony trzeba ocenić jako dokonane z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a.

Zarazem nie zasługuje na podzielenie stanowisko organu wyższego stopnia o braku w stanie sprawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. w postaci rażącego naruszenia prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa decydują występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10, LEX nr 672887).

Powyższe przesłanki rażącego naruszenia prawa są w sprawie spełnione.

Wydając w wyniku jednej kontroli, w związku z jednym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym przypisanym wspólnemu, łącznemu działaniu wspólników spółki cywilnej, odrębne decyzje rozstrzygające w sposób indywidualny o nałożeniu kary na każdego ze wspólników niezależnie od pozostałych i skierowane odrębnie do każdego z nich, organ w sposób oczywisty naruszył przepisy art. 860 i art. 864 kodeksu cywilnego, normujące samą istotę spółki cywilnej oraz jednoznacznie określające zasadę solidarnej odpowiedzialności wspólników za jej zobowiązania, a zatem przepisy mające podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawie. Należy przy tym podkreślić, że jasna norma art. 864 k.c. nie pozostawia wątpliwości co do sposobu odpowiedzialności wspólników.

Skutkiem opisanego działania organu, podejmowanego zarazem sprzecznie z art. 28 k.p.a., było wymierzenie za to samo, jedno naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego bez licencji, kar w wysokości odpowiadającej łącznie kwocie 24.000 zł, a zatem przekraczającej trzykrotnie kwotę kary za takie naruszenie przewidzianej w punkcie 1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Takie działanie, w powiązaniu nadto z faktem jednoczesnego wydania w stosunku do wszystkich wspólników decyzji nakładającej karę w wysokości 4.400 zł za inne jeszcze naruszenia, doprowadziło też do faktycznego obejścia ograniczenia przewidzianego w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który w pkt 1 przewiduje, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej.

Wskazana oczywistość naruszenia przepisów kodeksowych wyznaczających podstawowe zasady działania przedsiębiorców w formie spółki cywilnej, z równoczesnym naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie wysokości możliwych do nałożenia kar oraz wymierne ekonomicznie negatywne skutki decyzji prowadzą do wniosku o niezasadności stanowiska organu wyższego stopnia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji.

W konsekwencji decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostały podjęte z uchybieniem przepisowi art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie z punktu II uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).