Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 847/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 847/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2017 nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o część biurową istniejącego budynku przy ul. [...], na działce ew. [...] z obrębu [...] w [...] .

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o część biurową istniejącego budynku przy ul. [...], na działce ew.[...] z obrębu [...] w [...] .

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie o część biurową istniejącego budynku przy ul. [...], na działce ew. [...] z obrębu [...] w [...]

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa tj.:

art. 1 ust. 2 pkt 1,5,6,9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji gdy wymagania ładu przestrzennego potrzeba zaspokojenia praw i spokoju mieszkańców wymagają odmowy uzgodnienia warunków

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji gdy art. 73 ust. 1 pkt 2a ustawy prawo ochrony środowiska wymaga by w decyzjach o warunkach zabudowy uwzględniać ograniczenia wynikające z wyznaczania obszarów cichych w aglomeracji i poza aglomeracją.

art. 107 §3 k.p.a, w zw. z art. 77§1 k.p.a. poprzez pominięcie stanowiska Wspólnoty w zakresie argumentów zgłoszonych w piśmie z dnia 14.04.2017 r. Wskazując na powyższe odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i odmówienie uzgodnienia warunków zabudowy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy ocenił, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny i strony postępowania oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wyjaśnił, że szczegółowy tryb ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Organ wskazał, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy - w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora - wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie jak wynika z akt, w tym w szczególności z załączonej do skarżonej decyzji analizy (załącznik nr 2 - część tekstowa i graficzna ), analiza spełnia wyżej wskazane wymagania. W analizie tej bowiem określono parametry wszystkich obiektów które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy w skarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż jak wynika z załączonej do decyzji analizy działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). W terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami. Zatem w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja tj. rozbudowa o część biurową istniejącego budynku przy ul. [...], na działce ew. [...] będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej w rejonie. Nadto zarówno linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość planowanego budynku jak i pozostałe parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę. Linia zabudowy nie została zmieniona w stosunku do istniejącej zabudowy. Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony zgodnie z wnioskiem i jest mniejszy niż średni wskaźnik występujący w obszarze analizowanym.

Druga grupa przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Decyzja, jako obejmująca swym działaniem obszar zlokalizowany w granicach układu urbanistycznego i zespołu zabudowy Osiedle [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków została uzgodniona przez właściwego konserwatora zabytków. W tym zakresie nie ulega wątpliwości, iż ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Zatem spełnione są wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nadto Kolegium po przeanalizowaniu przepisów odrębnych, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie również nie znalazło takich które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji kolegium wskazało, iż są one bezzasadne. Parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę i nie przekraczają parametrów zabudowy znajdujących się z obszarze analizowanym.

Za całkowicie bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący naruszenia przepisów dotyczących uzgodnienia inwestycji pod względem konserwatorskim. Planowana inwestycja została uzgodniona przez właściwego konserwatora zabytków, który w uzasadnieniu wskazał, iż planowane zamierzenie jest dopuszczalne pod względem konserwatorskim i nie wpłynie negatywnie na walory zabytkowe Osiedla [...]. Załączone do odwołania kopie poprzednich orzeczeń konserwatora nie stanowią potwierdzenia, iż planowane zamierzenie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Orzeczenia te zostały wydane w innym stanie faktycznym. Planowana była inna wysokość budynku, który to parametr przesądził o odmowie uzgodnienia zamierzenia. W niniejszej sprawie parametr ten został określony na poziomie 16,5m.

Organ wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem orzeczenie to odpowiada prawu oraz zawiera w swej treści niezbędne warunki określone w zgodzie z dokonaną analizą.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 kp.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo Ochrony Środowiska, tj. brak podjęcia czynności dla wyjaśnienia wzrostu ruchu i pojawienia się większej ilości pojazdów na obszarze planowanej inwestycji w sytuacji, kiedy przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy należy kierować się zasadą zachowania warunków równowagi przyrodniczej m. in. poprzez ochronę powietrza, gdzie jakość powietrza na terenie analizowanego przedsięwzięcia jest niezdrowa dla mieszkańców - raport smogowy w załączeniu a rozbudowa spowoduje jedynie pogorszenie jakości powietrza;

- naruszenie art. 107 § 3 kp.a. w zw. z art. 77 § 1 kp.a. poprzez pominięcie stanowiska Wspólnoty w zakresie argumentów zgłoszonych w piśmie z dnia 14.04.2017 r. ( wpłynęło w dniu 25.04.2017 r.) w postaci kwestii wyznaczenia kwestii obszarów cichych w aglomeracji, zapewnienia praktycznej realizacji rzeczywistej potrzeby parkowania w tym dla osób niepełnosprawnych, oddziaływania potencjalnego budynku na sąsiednie budynki w tym zwiększonych trudności dla realizacji ochrony przeciwpożarowej czy zdrowia mieszkańców okolicznych budynków, określenia znacznego stopnia czynnika biologicznego przy potencjalnej budowie a także argumentów wskazanych w pismach [...] Konserwatora Zabytków tj. w zakresie ciasnoty jaką spowodowałaby realizacja inwestycji, niespójności koncepcji inwestycji z istniejącą zabudową, jako w opinii organu nieistotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 5,6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym ( Dz. U. 80,poz. 717 ze zm.) poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji kiedy wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeba zapewnienia mieszkańcom istniejących budynków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia a także interes publiczny wobec argumentów wskazywanych w stanowisku Wspólnoty wymagają odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organ, jak też poprzez określenie zbyt wielkiego wskaźnika zabudowy;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym ( Dz. U. 80,poz. 717 ze zm.) poprzez uzgodnienie warunków zabudowy w sytuacji kiedy art. 73 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo Ochrony Środowiska wymaga by w decyzjach o warunkach zabudowy uwzględniać ograniczenia wynikające z wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją, gdzie Stołeczny Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wyraźnie w uzasadnieniu wskazał, że cyt. " Kompozycję przestrzenną Osiedla [...], zrealizowano w latach 1948-1955, oparto na zestawieniu wyższej zabudowy wewnątrzkwartałowej, w otoczeniu terenów zielonych. Tereny te, jako równoważne elementy wspomnianej kompozycji służyły rozluźnieniu w/w zabudowy i nadaniu bardziej higienicznych warunków życia w centrum miasta, poprzez zapewnienie w tym miejscu odpowiedniej ilości wolnej przestrzeni. ",

- naruszenie art. 4 pkt 1,2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdzie budynek przy al. [...] w W. jest zabytkiem a w wyniku uzgodnienia warunków zabudowy określonych w decyzji w przypadku realizacji inwestycji dojdzie do znacznego ograniczenia możliwości do utrzymania i dbania o zabytek, jak też może spowodować to uszczerbek dla wartości zabytku jeśli w bliskiej okolicy zabytku powstanie nowoczesny budynek, którego funkcja może być zmieniona.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka na której ma być realizowana inwestycja położona jest w śródmieściu w gęstej zabudowie, gdzie na bardzo małym obszarze mieszka i żyje duża ilość osób. W tym miejscu panuje duży hałas oraz występuje częsty problem z parkingiem dla okolicznych mieszkańców oraz występuje bardzo niebezpieczny dla zdrowia problem smogu tj. bardzo złej jakości powietrza- niebezpieczna dla zdrowia mieszkańców a dalsza rozbudowa jedynie pogorszy bardzo złą sytuację panującą. Istnieją także bardzo wąskie drogi dojazdowe do nieruchomości, uniemożliwiające jednoczesny ruch pojazdów w obu kierunkach a okoliczne ulice dojazdowe tj.[...] oraz ul. [...] mają bardzo duże natężenie ruchu w ciągu dnia.

Koncepcja zagospodarowania terenu na obszarze osiedla Mirów z lat 50 zapewniała właśnie odgęszczenie zabudowy, utworzenie wolnych przestrzeni ( stref tylko po to by móc zapewnić bardziej higieniczne warunki życia dla mieszkańców - postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz postanowienie Ministra Kultury ( w aktach). Uzgodnienie warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z kwestią ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzebą zapewnienia mieszkańcom istniejących budynków ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia a także interesu publicznego jaki panuje na terenie przy al. [...] i w sąsiednich nieruchomościach, ponieważ wydane warunki zabudowy są sprzeczne z wymogami ładu przestrzennego jaki panuje na terenie wnioskowanym. Ustalone warunki zabudowy narażają mieszkańców na niebezpieczeństwo, bowiem w przypadku realizacji inwestycji dojdzie do zwiększenia jeszcze bardziej ruchu w tym rejonie i pojawi się jeszcze większy problem z ciasnotą oraz parkowaniem a może mieć to przełożenie na zapewnienie ochrony przeciwpożarowej czy dojazdu karetki pogotowia, gdzie specjalistyczne pojazdy mogą utknąć w zatorze. Niezrozumiała i zupełnie błędna jest wartość przyjęta przez organ jako wskaźnik zabudowy, bowiem tak określony wskaźnik spowoduje jedynie znaczne zagęszczenie w tym rejonie. Uzgodnione warunki budowy spowodują także problem dla opieki nad zabytkiem jakim jest budynek Wspólnoty, bowiem zagęszczenie zabudowy i jeszcze większa ciasnota stanowić będą problem dla prowadzenie napraw, remontów, czy wywozu śmieci, jak też powstanie nowoczesnego budynku w pobliżu zabytkowych budynków wpłynie także negatywnie na wartość budynków zabytkowych tj. nastąpi utrata wartości.

Nadto należy zauważyć, iż wydanie decyzji będzie nie do pogodzenia z art. 73 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo Ochrony Środowiska, gdzie wskazano, iż :

1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z:

2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją.

Jakakolwiek przyszła zabudowa w tym miejscu pozbawi obszaru cichego bardzo wielu mieszkańców co nie może mieć miejsca, gdyż w tej okolicy praktycznie nie ma cichych obszarów.

W kontekście bardzo trudnej sytuacji z miejscami parkingowymi, konieczne jest zapewnienie dla potencjalnych klientów, w tym również osób niepełnosprawnych stosownych miejsc parkingowych na wyznaczonej działce, lecz naziemnych a nie tylko podziemnych, które w sposób realny zapewniałyby potrzebę parkowania a co w naszej ocenie jest niemożliwe przy tak niewielkiej działce, gdzie ograniczenie się do miejsc tylko podziemnych znacznie pogorszyłoby sytuację z parkowaniem w tym rejonie. Istotną kwestią dla warunków zabudowy jest kwestia tzw. zacienienia, bowiem bez wątpienia realizacja inwestycji wpłynie negatywnie na sąsiednie nieruchomości poprzez uniemożliwienie innym mieszkańcom dostępu do światła dziennego, czy też znacznego ograniczenia dostępu do światła dziennego.

Interes publiczny w niniejszej sprawie właśnie wskazuje na potrzebę uchylenie decyzji zarówno organu II instancji, jak i organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2018 r. nie narusza przepisów prawa w stopniu, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zarzuty sformułowane w skardze sprowadzają się do twierdzenia, iż organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej oceny, że istniejący stan faktyczny uzasadnia określenie wymagań dla nowej zabudowy, która nie spowoduje zakłócenia istniejącego w terenie ładu przestrzennego, nie naruszy innych wartości, w tym ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Zarzuty sformułowane w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

Podstawowym elementem umożliwiającym właściwe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest rzetelne i zgodne z przepisami prawa sporządzenie przez uprawnioną osobę analizy funkcji i cech zabudowy terenu.

Wyniki analizy powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Właśnie określenie konkretnych wymagań w zakresie nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniając harmonijny krajobraz.

Zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje więc organ do dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący już stan zabudowy cech i parametrów.

Dlatego też, to właśnie w przestrzeni wyznaczonej przez obszar analizowany organ ma dokonywać analizy panujących uwarunkowań i wkomponować planowaną inwestycję w istniejącą już zabudowę. Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Niewątpliwie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy.

Nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy oceniał cały analizowany pod względem urbanistycznym obszar wyznaczony wokół działki na której planowana jest inwestycja. Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę. Związane są zarówno przepisami prawa materialnego wynikającymi z ustawy i rozporządzenia, jak też żądaniem wniosku.

To w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną organ dokonuje oceny co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla żądanej przez inwestora inwestycji.

Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§5 ust.1, §6 ust.1, §7 ust.3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust.3).

Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie obszar analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji został wyznaczony prawidłowo. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, dlatego planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji, jak też możliwe jest dla niej określenie wymagań nie kolidujących z istniejącą zabudową.

Uzasadnienie decyzji nie zostało prawidłowo sporządzone i jego lakoniczność, brak spójności (organ wskazał, że spełnione są wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p.w odniesieniu do uzgodnienia decyzji przez organ konserwatorski) i rzetelnej argumentacji z pewnością świadczą o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa (zasada przekonywania), jednak nie wpływają na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy stanowisko o prawidłowości wyznaczonych dla nowej zabudowy parametrów oparł na danych dotyczących charakterystyki istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy oraz twierdzeniu, że nie przekraczają parametrów istniejącej zabudowy. To z pewnością nie jest przekonujące wyjaśnienie dla oceny dopuszczalności planowanej inwestycji. W istocie parametry dla projektowanej zabudowy nie powodują zmiany parametrów już ustalonych dla istniejącej części budynku, który zostanie rozbudowany o część biurową. Wyznaczanymi wskaźnikami i parametrami dla tej części zabudowy w przedmiotowej decyzji są wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokość tej części budynku, który zostanie dobudowany i zlokalizowany w głębi kwartału. Wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki na której planowana jest realizacja inwestycji został określony przez wskazanie wartości zawartej pomiędzy wskaźnikiem wynikającym z wniosku inwestora tj. wielkością 0,64, a wskaźnikiem maksymalnym 0,81 odpowiadającym średniej wartości występującej w analizowanym obszarze. Uwzględniono zatem zarówno potrzeby inwestora jak też cechy istniejącej już w obszarze zabudowy. Nieco inaczej określono możliwości inwestycyjne w zakresie wysokości planowanego budynku wskazując, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie ulega zmianie, a dopuszcza się realizację projektowanej rozbudowy do wysokości określonej na poziomie 16,5 m. Wysokość ta różni się od średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym, a więc stanowi wynik odstępstwa od parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę. Jednak choć nie zostało to w odpowiedni sposób umotywowane, odstępstwo to znajduje potwierdzenie dopuszczalności w związku z analizą występującej w obszarze analizowanym zabudowy. Nie ma wątpliwości że organ uwzględniając wniosek inwestora w tym zakresie i określając wysokość na poziomie niższym niż średnia wielkość kierował się oceną wyrażoną przez konserwatora zabytków, który jako organ uzgadniający odmówił pierwotnie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w której określono ten parametr na poziomie 29 m (a więc takim jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej rozbudowywanego budynku). Wówczas to organ uzgadniający wyraził stanowisko, że tak wysoka zabudowa będzie stanowiła zagrożenie dla walorów zabytkowych historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego osiedla Mirów, bowiem kłóci się z kompozycją tego układu charakteryzującą się zestawieniem wyższej zabudowy obrzeżnej, kształtującą pierzeje uliczne oraz czterokondygnacyjną zabudowę wewnątrzkwartałową (uzasadnienie postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].05.2017 r., złożonego wraz z odwołaniem). To stanowisko z pewnością organ powinien był wziąć pod uwagę przy ocenie dopuszczalności określenia parametrów dla nowej zabudowy. Nie ma wątpliwości, że konieczność dbałości o walory historyczne stanowiła przesłankę do zastosowania przedmiotowego odstępstwa i uwzględnienia wniosku inwestora w tym zakresie. Dlatego też przy tak określonych parametrach dla planowanej zabudowy organ konserwatorski pozytywnie wyraził się o możliwości realizacji przedsięwzięcia uzgadniając projekt przedmiotowej decyzji. Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie określonych w niej parametrów i wskaźników nie uwzględnia zasad i wartości wynikających z art. 1 ustawy o p.z.p., niezgodnie ze stanem faktycznym i narusza przepisy odrębne.

Należy przypomnieć także, że planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą potencjalnie oddziaływać na środowisko i nie było wymagane złożenie wraz z wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stwierdza jedynie czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalna jest realizacja inwestycji na danym terenie i zgodnie z art. 56 ustawy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi etap wstępny w procesie inwestycyjnym i nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja zostanie zrealizowana.

Stosownie do treści art. 54 ustawy, w decyzji określił rodzaj inwestycji i linie rozgraniczające teren inwestycji, a także warunki realizacji inwestycji, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do kompetencji organu wbrew oczekiwaniom strony skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunki zabudowy nie należy ustalanie i ocena wpływu inwestycji na środowisko. Rolą organu nie jest też określenie szczegółowych zasad i warunków ochrony zdrowia ludzi w takiej decyzji, ale wskazanie ewentualnych warunków wynikających z przepisów odrębnych m.in. w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Organ I instancji wyjaśnił w tym punkcie decyzji, który odnosi się do warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, że planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem ocenianym zgodnie z obowiązującymi przepisami jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też nie wskazał na obowiązek spełnienia przez inwestora żadnych warunków realizacji przedsięwzięcia w tym zakresie.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jednak w zakresie właściwym dla tego postępowania, co powinien uwzględnić organ odwoławczy. Wymagania te muszą zawierać ogólne, podstawowe informacje o działaniach jakie musi przedsięwziąć lub uwzględnić inwestor chcąc realizować planowane przedsięwzięcie, dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, tak więc stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

W niniejszej sprawie organ I instancji w punkcie 6 decyzji o zatytułowanym " wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" ustalił, że w ramach projektu budowlanego należy stosować rozwiązania chroniące interesy osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów i dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz uciążliwościami z powodu hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania, zanieczyszczać powietrza, wód i gleby.

Na tym etapie postępowania są to wystarczające ustalenia, w sytuacji gdy planowana inwestycja nie jest zaliczana do tych, które nawet potencjalnie mogą powodować znaczące oddziaływanie na środowisko. Inwestor przy realizacji inwestycji musi liczyć się z zaleceniami dotyczącymi ochrony praw osób trzecich wynikającymi zarówno z etapu warunków zabudowy dla inwestycji, a przede wszystkim z etapu budowlanego, a skoro tak, to musi uwzględnić takie faktyczne usytuowanie obiektu i zastosowanie rozwiązań, które zapewnią realizację tych zaleceń. Zgodność zaplanowanych rozwiązań z przepisami odrębnymi, w tym warunkami technicznymi będzie analizowana i oceniana na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., ani przepisów odrębnych w tym ustawy o ochronie zabytków.

Nie są także słuszne zarzuty naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 6 oraz art. 73 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo ochrony środowiska. Pierwszy ze wskazanych przepisów nie ma zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, gdyż dotyczy dokumentów planistycznych tj. studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugi również nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż związany jest z obowiązkiem uwzględniania w decyzji ograniczeń wynikających z wyznaczenia obszarów cichych, o ile taki obszar został wyznaczony. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby uchwałą właściwego organu (art. 118b ustawy Prawo ochrony środowiska) taki obszar został wyznaczony i planowana inwestycja znajdowała się w takim obszarze. Przekonanie strony skarżącej o dotychczasowym cichym charakterze terenu, w którym ma zostać zrealizowana rozbudowa istniejącego już budynku nie stanowi o specjalnym statusie tego terenu z punktu widzenia potrzeb ochrony przed hałasem. Należy przypomnieć, że planowana inwestycja ma być realizowana w centrum dużego miasta, w obszarze o dużym stopniu zainwestowania, w którym jej realizacja nie spowoduje istotnych zmian, ani też nie zakłóci ładu przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.