Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 755/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 53 § 2 , art. 146 § 1, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust.2, art. 10 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na akt Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Stowarzyszenia kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze, datowanej na dzień 23 stycznia 2012r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach za pośrednictwem Wójta Gminy w dniu 6 lutego 2012r., Stowarzyszenie wniosło o "uchylenie opłaty dodatkowej nałożonej przez Wójta Gminy pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. z uwagi na naruszenie prawa".

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 17 października 2011r. Stowarzyszenie wystosowało do Wójta Gminy w formie elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na ten wniosek organ, w piśmie z dnia 2 listopada 2011r. udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek przez odesłanie do dokumentów znajdujących się na stronie BIP Urzędu Gminy w Sobkowie oraz wezwał wnioskodawcę do uiszczenia opłaty w kwocie 105,93 zł za udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku. Organ nie uzasadnił przy tym podstaw naliczenia kosztów w podanej wysokości.

W związku z bezczynnością Wójta Gminy skarżący złożył do WSA w Kielcach skargę na bezczynność Wójta. W dniu 12 grudnia 2011r. organ przesłał drogą elektroniczną informację publiczną w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku w formie dwóch identycznych załączników zawierających skany 90 stron w pliku pdf. Dnia 14 grudnia 2011r. Wójt Gminy wezwał Stowarzyszenie do uiszczenia dodatkowej opłaty za udostępnienie informacji publicznej w pierwotnie wskazanej wysokości 105,93 zł.

W dniu 14 grudnia 2011r. skarżący wezwał Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa w zakresie nieuzasadnionego nałożenia na wnioskodawcę opłat za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na to wezwanie, datowanej na dzień 11 stycznia 2012r. organ stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wezwania wyjaśniając, że opłata została wyliczona w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy Nr 193/2011 z dnia 30 września 2011r., zmienione zarządzeniem Nr 206/2011 z dnia 14 października 2011r. i odpowiada rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej.

W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że wyceniony przez organ koszt udostępnienia informacji publicznej ma odzwierciedlać koszty rynkowe rzeczywiście poniesione przez Wójta Gminy. Koszty te nie mogą natomiast być obliczone na podstawie cennika określonego w zarządzeniu Wójta, ponieważ jest to niezgodne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), przytaczanej dalej jako ustawa o dostępie do informacji oraz ogranicza prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej. Jak wynika bowiem z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98 warunkiem uznania statutu za akt o charakterze wewnętrznym jest to, aby jego postanowienia nie kształtowały sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji. Tym samym materia, którą ustawodawca przekazuje do uregulowania w statutach wskazuje sama przez się, że unormowanie w statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich, w żadnej mierze nie mogą wpływać kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Mogą one natomiast dotyczyć wewnętrznych zasad funkcjonowania struktur organizacyjnych samorządu terytorialnego.

Skarżący zarzucił ponadto, że Wójt Gminy nie wskazał jakie koszty poniósł w związku z realizacją wniosku w formie elektronicznej. Brak jest w związku z tym podstaw do stwierdzenia, że koszty te są kosztami dodatkowymi, wynikającymi z wniosku. Ponadto, skoro przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie uzależniają udostępnienia żądanych informacji od uiszczenia żądanej opłaty, to uprawnienie organu do jej pobrania powstaje dopiero po udostępnieniu informacji. Przedwczesnym zatem jest ich ustalanie przed udostępnieniem żądanych informacji, tym bardziej, że taki akt rodzi zobowiązanie finansowe.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przedmiotowa opłata została skarżącemu naliczona zgodnie z obowiązującym w Urzędzie Gminy zarządzeniem Wójta Gminy Nr 193/2011 z dnia 30 września 2011r., zmienionym zarządzeniem Nr 206/2011 z dnia 14 października 2011r. Opłata ta została skalkulowana w sposób prawidłowy i uwzględnia wszystkie realnie poniesione koszty związane z udostępnieniem informacji. Zauważono też, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie organ ma prawo do pobrania stosownej opłaty.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II SA/Ke 161/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia skargi wynika, że jej istotą jest brak zgody skarżącego na ustalenie przez Wójta Gminy opłaty za udostępnienie żądanej informacji publicznej w wysokości ustalonej przez organ na poziomie 105,93 zł. Kwestionując bowiem sposób wyliczenia tej opłaty oparty na wewnętrznym akcie w postaci zarządzenia wójta, zamiast na rzeczywistych rynkowych kosztach poniesionych przez organ w związku z jej udostępnieniem, które to koszty nie zostały w ogóle wskazane, skarżący podważał samo pierwotne ustalenie wysokości tych kosztów, co nastąpiło w piśmie Wójta Gminy z dnia 2 listopada 2011r. informującym stronę o wysokości opłaty za "udostępnienie informacji, tj. za przekształcenie jej w formę wskazaną we wniosku".

Odnosząc się do tak przedstawionego przedmiotu skargi, Sąd uznał, że nie stanowi on aktu, ani czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Nie jest bowiem decyzją administracyjną, ani postanowieniem, czyli którymkolwiek z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3. Powiadomienie o wysokości opłaty nie jest również czynnością, ani aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę kasacyjną Stowarzyszenia na postanowienie z dnia 24 maja 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2012r., sygn. akt I OSK 2359/12 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy udostępnienie informacji publicznej upoważniało organ do ustalenia kosztów jej udostępnienia w kontekście zasady bezpłatności udzielania informacji publicznych oraz wyjątku w tej materii, określonym w art. 15 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące charakteru powiadomienia, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy. Pojawiły się bowiem stanowiska, wedle których powiadomienie to nie jest czynnością ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 950/07, Lex nr 505286). Z kolei według przeciwstawnego stanowiska, powiadomienie to jest czynnością lub aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter publicznoprawny (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 296/12).

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej, ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu następuje w formie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej nie następuje więc w drodze postanowienia, od którego przysługuje zażalenie, lecz w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", czy "informacja", jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęta nazwa pisma nie ma jednak znaczenia, gdyż nie jest to decyzja czy postanowienie, lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż akt ten ma charakter publicznoprawny, gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Nie ulega też wątpliwości, że akt dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej przepisami prawa, z których mogą wypływać uprawnienia lub obowiązki są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika obowiązek skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy udostępnienia informacji publicznej, z kolei art. 2 ust. 1 ustawy daje każdemu uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji.

Wobec tego stwierdzenie rzeczonego obowiązku przesądza o tym, że jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zatem zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2012r., poz. 270, j.t.).

Na wstępie należy podnieść, że skarga dotyczy "powiadomienia" Wójta Gminy Sobków z dnia 2 listopada 2011r. w przedmiocie ustalenia opłaty w kwocie 105,93 zł za udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1.5, 1.7, 2.1 i 2.2 wniosku Stowarzyszenia. Wbrew literalnemu brzmieniu skargi, kwestionowana opłata nie została nałożona przez Wójta Gminy pismem z dnia 11 stycznia 2012r., gdyż w tym piśmie, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie znalazło się wspomniane wezwanie do uiszczenia opłaty, lecz informacja o wcześniejszym wezwaniu (powiadomieniu) z dnia 2 listopada 2011r. o wysokości opłaty.

Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012r., sygn. akt I OSK 2359/12 (art. 153 p.p.s.a.), Sąd uznał, że powyższe powiadomienie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Warunkiem dopuszczalności skargi na taki akt jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Stowarzyszenie dnia 14 grudnia 2011r. wezwało Wójta Gminy do usunięcia naruszenia prawa, zaś dnia 19 stycznia 2012r. otrzymało odpowiedź (datowaną na dzień 11 stycznia 2012r.), w której odmówiono uwzględnienia wystosowanego wezwania, wyjaśniając, że opłata została wyliczona w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy Sobków Nr 193/2011 z dnia 30 września 2011r., zmienione zarządzeniem Nr 206/2011 z dnia 14 października 2011r. i odpowiada rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie wniosło dnia 6 lutego 2012r. za pośrednictwem organu, zatem skarga wniesiona została w terminie (art. 53 § 2 p.p.s.a.) i podlega rozpoznaniu.

Należy wskazać, że dostęp do informacji publicznej jest, co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwanej ustawą.

Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1, który przewiduje, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot zobowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Przepis ten zatem tylko w wyjątkowych sytuacjach upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku oznacza, że pobranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy), musi więc być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu.

Regulacja zawarta w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Wójt Gminynie uzasadnił w zaskarżonym akcie podstaw naliczenia kosztów w podanej wysokości, dopiero przy odpowiedzi na skargę załączył "kalkulację opłaty za przygotowanie i przetworzenie informacji z dokumentów Urzędu Gminy zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 17.10.2011r.". Z jej treści wynika, że składają się nań: opłata za prace informatyczne – 18 zł, opłata za prace przygotowania dokumentów – 23 zł, zużycie energii przez komputer wraz z urządzeniem skanującym – 37,5 Wat, tj. 2,96 zł brutto. Suma tych składników podlega pomnożeniu przez czas potrzebny na przygotowanie dokumentów – 2h. Do kwoty 86,12zł dodano 23% VAT, łącznie 105,93zł.

Z kalkulacji nie wynika, aby "prace informatyczne" i "prace przygotowania dokumentów" nie były wykonane przez pracowników Urzędu Gminy, lecz przez inne osoby, zatrudnione do wykonania tych czynności. Podkreślić należy, że w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy chodzi o "dodatkowe koszty" związane z żądanym sposobem udostępnienia informacji. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne pobieranie opłaty odpowiadającej rzeczywistym kosztom (np. kopiowania dokumentów), a w zasadzie nie jest dozwolone żądanie opłaty w tytułu wykonania dodatkowej pracy przez pracowników zobowiązanego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20.X.2004r. sygn. akt IV SA/Wr 505/04, OwSS 2005/1/12/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.VII.2010r., sygn. akt II SAB/Wa 113/10, LEX nr 674717). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005r. sygn. akt I OSK 69/05 wyraził pogląd, że pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe jest jedynie po godzinach pracy.

Ponadto, zdaniem Sądu brak jest podstaw do naliczenia "opłaty za zużycie energii przez komputer wraz z urządzeniem skanującym" .

Zauważyć także należy, że organ podkreślił, że opłata została wyliczona w oparciu o zarządzenie Wójta Gminy Nr 193/2011 z dnia 30 września 2011r., zmienione zarządzeniem Nr 206/2011 z dnia 14 października 2011r. Takie stanowisko nie jest uprawnione, albowiem przepis art. 15 ust. 1 ustawy nie daje organowi uprawnienia do określania ryczałtowych stawek za dodatkową pracę pracowników wykonujących dodatkowe czynności przy ustalaniu informacji publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8.IV.2010r., sygn. akt II SA/Lu 44/10, LEX nr 575028) Również delegacja zawarta w przepisie art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje kompetencji rady do ustalania wysokości opłat za dostęp do dokumentów, czy to w statucie, czy w odrębnej uchwale W wyrażeniu "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", które powinny znaleźć się w statucie gminy, nie mieści się stanowienie o opłatach za udostępnienie dokumentów w określonej formie (p. wyrok WSA w Opolu z dnia 14.V.2009r., sygn. akt II SA/Op 114/09, LEX nr 514977, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5.X.2012r., sygn. akt II SA/Łd 824/12, LEX nr 1225227). Jak już wskazano wyżej, przepis art. 51 ust. 2 ustawy dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ przy rozpoznaniu konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżony akt narusza przepisy postępowania – art. 7, art. 77 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 146 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.