Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 237/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. , 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013r nr [...] w sprawie [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB lub organ I instancji), na podstawie art.104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. - dalej kpa) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z poźn. zm.) nałożył na właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...], (dz. nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]) tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" ul. [...] [...], A. D., M.K. i M.P. obowiązek wykonania czynności i robót budowlanych, dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na terenie wyżej wymienionej nieruchomości, polegających na dociepleniu fragmentu ściany zewnętrznej, znajdującej się na poziomie mieszkania nr [...] w obrębie zabudowanej loggii tj. ściany zewnętrznej loggii usytuowanej pomiędzy oknami a podłogą loggii (strop), materiałem o takich parametrach współczynnika przenikania ciepła, aby przedmiotowy fragment przegrody zewnętrznej spełniał wymagania izolacyjności cieplej wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 dalej rozporządzenie) a także, zgodnie z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wykonane roboty powinny być zrealizowane w taki sposób, aby nie pogorszyć estetyki budynku. Organ określił termin wykonania wymienionych wyżej prac na 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu PINB podał, że prowadził postępowanie, dotyczące ustalenia konsekwencji prawnych samowolnych robót budowlanych, polegających na zabudowaniu loggii w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] [...] w [...] (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]).

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] września 2009 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2012r. w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] [...], stwierdzono zabudowę loggii i ustalono jej aktualne wewnętrzne wymiary: wysokość [...] m, szerokość [...] m oraz długość [...] m. Ustalono, że zabudowa loggii polegała na wypełnieniu ośmioma oknami przestrzeni pomiędzy loggią przedmiotowego mieszkania, a płytą - stropem loggii kondygnacji wyższej (wymiar jednego okna [...]cm x [...] cm). Ponadto ustalono, że pomiędzy przedmiotowymi oknami, a stropem omawianej loggii znajduje się ściana o wysokości do parapetu [...] m. Ustalono, że Pan A. D. nabył przedmiotowy lokal od Pani H. N. (którą przesłuchano w charakterze świadka) w 2006 roku, co potwierdziło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., a także załączona do pisma kopia aktu notarialnego. Ponadto ustalono, że A. D. przedmiotowy lokal nabył z zabudowaną loggią.

W wyniku analizy całego zebranego materiału w sprawie ustalono, że przedmiotowy budynek to obiekt wzniesiony w latach pięćdziesiątych XX-wieku, którego ściany nośne są wykonane z cegły pełnej i z takiej cegły też wykonana jest ściana zabudowanej loggii. Niewątpliwie w wyniku przebudowy loggii, powstało pomieszczenie aktualnie wyposażone w instalację centralnego ogrzewania, które zostało włączone do części mieszkalnej przedmiotowego lokalu. Oznacza to, że parametry izolacyjności cieplnej jakie ma spełniać przegroda zewnętrzna budynku, jednocześnie ściana zewnętrzna zabudowanej loggii, są wymaganiami wskazanymi w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Dz.U. z 2002 Nr 75 poz. 690. Po przeanalizowaniu aktualnych parametrów przedmiotowej ściany, należy stwierdzić, że nie spełnia wymagań z ww. załącznika, w związku z tym, aby ściana osiągnęła odpowiedni współczynnik przenikania ciepła, tzn. nie więcej niż 0,30 W/m2K, należy ją docieplić materiałem izolacyjnym o grubości ok. 10 cm i przewodności cieplnej na poziomie 0,04 W/mK. Podczas czynności kontrolnych właściciel lokalu mieszkalnego wskazał, że ściana loggii jest docieplona styropianem o grubości ok. [...] cm, oraz poinformował, że w 2007 r., ściany budynku były docieplone styropianem o grubości [...] cm. Na zewnątrz loggi pozostawiona została metalowa balustrada.

Zgodnie z § 3 pkt 24a rozporządzenia do kubatury brutto budynku wlicza się między innymi przekryte części zewnętrzne budynku takie jak loggie. Dlatego roboty polegające na zabudowaniu loggii poprzez zamontowanie ośmiu okien nie zwiększyły kubatury budynku. W związku z tym roboty te należy zakwalifikować zgodnie z art. 3 pkt. 7 a Prawa budowlanego do robót będących przebudową, tzn. do robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane polegające na przebudowie nie zostały zwolnione na podstawie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W wyniku analizy akt zgromadzonych w sprawie, udostępnionych z archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] oraz informacji pozyskanych z bazy danych tegoż Wydziału ustalono, że na powyższe roboty nigdy nie uzyskano pozwolenia na budowę.

Należy więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z poźn. zm.), a mianowicie wykonano roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Celem tego postępowania jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego nakłada, na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem , określając termin ich wykonania.

Po uwzględnieniu kręgu współwłaścicieli budynku przy ul. R. [...] [...], których ustalono na podstawie księgi wieczystej KW [...] (karty akt [...]), oraz sugestii WWINB (który wcześniej dwukrotnie uchylał do ponownego rozpoznania rozstrzygnięcia organu I instancji) - adresatem wyżej opisanej decyzji, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, uczyniono właściciela - współwłaścicieli budynku tj. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" ul. [...] [...], Pana A. D. oraz Panią M.K. oraz Pan M. P.. Uczynienie adresatami obowiązków w/w współwłaścicieli, wynika z faktu, że obowiązek dotyczy ściany zewnętrznej budynku tj. części wspólnej budynku - na co również zwrócił uwagę w swojej decyzji WWINB. Poparcie powyższego stanowiska znajduje się w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r., III CZP 10/08 gdzie, na przykładzie fragmentu budynku jakim jest balkon, wskazano ten podmiot który, ponosi odpowiedzialność za dany element: cyt /../."Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. W konsekwencji należy przyjąć, na podstawie art. 14 pkt 1 u.w.l., że wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej stanowią koszty zarządu tą nieruchomością które obciążają wspólnotą mieszkaniową. (...)".

Od tej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 3 kpa mające wpływ na treść decyzji polegające na pominięciu przez organ w uzasadnieniu decyzji kwestii daty przebudowy logii, w szczególności zabudowania logii ścianą murowaną i osoby, która tego dokonała. Z ostrożności procesowej, wskazała na naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77, 80 kpa mające wpływ na treść decyzji polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie wyrażającej się w uznaniu, że A. D. nie zabudował loggi w sposób szczelny, który spowodował powstanie w zasadzie odrębnego pomieszczenia zabudowanego od zewnątrz, które to roboty wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy właściwa interpretacja stanu faktycznego lub całościowe zebranie materiału dowodowego w sprawie pozwoliłoby na stwierdzenie, że to A. D. zabudował loggie w sposób wskazany powyżej i dopuścił się samowoli budowlanej;

powyższe uchybienia proceduralne doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego:

- art. 52 ustawy Prawo Budowlane polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez skierowanie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji do innych niż A. D. współwłaścicieli budynku - tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], M.K., M.P., podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniało skierowanie decyzji tylko i wyłącznie do A. D.;

- art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na jego niezastosowaniu, podczas gdy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wymagana była decyzja o warunkach zabudowy;

W związku z tym, na podstawie art. 138 § 1 i 2 kpa, wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. kierując obowiązek tylko i wyłącznie do A. D., który jest inwestorem;

ewentualnie

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB lub organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że że elementami zabudowy są ściana murowana o wysokości [...] cm, od wewnątrz obłożona płytą STG a od zewnątrz ocieplona styropianem o grubości [...]cm. a pomiędzy wyżej opisaną ścianą a płytą stropową są zamontowane okna z profili PCV w ilości [...]sztuk, każde o wymiarze [...] cm x [...] cm, natomiast w narożniku zabudowanej loggii znajduje się słup podpierający loggię. Tak więc jak słusznie stwierdził organ powiatowy, ściana, która wymaga docieplenia znajduje się poniżej zamontowanych okien wypełniających przestrzeń pomiędzy stropem kondygnacji wyższej, a przedmiotową ścianą usytuowaną w obrębie pozostawionej (niezdementowanej) bariery loggii. Tak więc zamontowane okna nie są stolarką wypełniającą przestrzeń od sufitu do podłogi (stropu). Nadto przedmiotowa ściana jest ścianą zewnętrzną przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Stanowi więc część wspólną budynku, co powoduje, że nie służy ona wyłącznie do użytku Pana A. D..

Zatem uwzględniając powyższe podkreślenia wymaga, iż z dyspozycji art. 52 ustawy — Prawo budowlane wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora - lecz dotyczy to takiego, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Inwestorem, przedmiotowej przebudowy, wg ustaleń PINB, był Pan W. G.. Należy podkreślić, że Pan A. D. (obecny właściciel lokalu nr [...] przy ul. R. [...] [...] w [...]) zakupił mieszkanie od Pani H. B. N., a ta kupiła je od Pana W. G.. Pani H. N. oświadczyła w czasie trwania postępowania administracyjnego w sprawie, że nie była inwestorem przebudowy loggii, tylko mieszkanie z przebudowaną loggią kupiła od Pana W. G.. Zatem słusznie organ powiatowy postanowił obowiązki nałożyć na wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. R. [...] [...] w [...] tj. Poznańską Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", A. D., M.K. oraz M.P.. Zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych został ustalony przez PINB podczas kontroli z dnia [...].06.2012r. WWINB zgodził się z organem powiatowym, że przegroda zewnętrzna budynku winna spełniać określone wymagania, wskazane w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. (Dz. U. z 2002r., nr 75, poz. 690). Po przeanalizowaniu aktualnych parametrów ściany, należało, zdaniem organu II instancji stwierdzić, że przedmiotowa ściana nie spełnia wymagań ww. załącznika, w związku z tym, aby mogła osiągnąć odpowiedni współczynnik przenikania ciepła tzn. nie więcej niż 0,30 W/m2K, należy ją ocieplić materiałem izolacyjnym o grubości 10 cm i przewodowości cieplnej na poziomie 0,04 WmK. Nadto winna ona spełniać wymagania dotyczące estetyki budynku, określone w art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

WWINB podkreślił także, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest zabudowa logii i nie jest ważne w takiej sytuacji, z jakiego materiału budowlanego została dokonana zabudowa jedna z jej ścian, czy jest to szyba, czy poliwęglan. Odnosząc się zatem do kolejnego zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnia, że Pan A. D. zakupił lokal nr [...] przy ul. [...] [...] w [...] z zabudowaną już wcześniej loggią, a to przesądza, że nie można go uznać za inwestora w przedmiotowej sprawie.

Stosownie do treści art. 3 pkt 7 a ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów.

Mając tak zakreśloną definicję przebudowy WWINB nie miał wątpliwości, iż wykonane roboty związane z zabudową loggii, doprowadziły do przebudowy całego budynku przy ul. R. [...] [...] w [...]. Roboty te, przed ich rozpoczęciem bezspornie wymagały uzyskania decyzji - pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały zwolnione z tego obowiązku na mocy art. 29 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zasadne jest zatem stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na zabudowie loggii stanowiły samowolę budowlaną. W związku z tym, iż inwestor nie uzyskał decyzji - pozwolenia na budowę, zastosowanie mają (w przypadku zakończenia robót budowlanych) przepisy art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane stanowiące, iż przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały zakończone w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Biorąc pod uwagę powyższe słusznie organ I instancji rozpoczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 7 organ nadzoru budowlanego "nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania" (por. wyrok NSA z dnia 16.11.2010r., sygn. akt II OSK 1438/10). Nadto WWINB podkreślił, że dla prawidłowego zastosowania tego przepisu prawa (wystarczającym) jest jedynie ustalenie zakresu niezbędnych czynności i robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac niezbędnych, aby ten stan osiągnąć

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania WWINB wskazuje, że art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie nakłada obowiązku na organy nadzoru budowlanego żądania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a podkreślenia wymaga, że zabudowa loggii nie zmienia sposobu korzystania z budynku, co w takiej sytuacji nie daje podstaw do żądania takiej decyzji od strony.

WWINB wskazał również, iż organ I instancji wyjaśnił w swojej decyzji, iż docieplenie ściany należy wykonać w sposób zgodny ze sztuką budowlaną, a więc i w sposób nie pogorszający estetyki budynku. Wskazał także, że obecnie dostępna jest bardzo szeroka gama materiałów budowlanych - dociepleniowych, która daje możliwość zastosowania materiału o takiej grubości, która nie doprowadzi do powstania wypustki w elewacji budynku.

Skargę na decyzję WWINB złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], zarzucając:

- wadę powodującą jej nieważność z powodu naruszenia art. 138 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa polegającą na tym, że zaskarżona decyzja (jak i decyzja ją poprzedzająca) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, która nakłada na strony obowiązek w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji sposobu jego wykonania, podczas gdy decyzja powinna być w takim zakresie jednoznaczna;

- naruszenie przepisów postępowania - art. 138 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa mające wpływ na treść decyzji polegające na pominięciu przez organ w uzasadnieniu decyzji:

- określenia daty przebudowy logii, w szczególności zabudowania logii ścianą murowaną i osoby, która tego dokonała,

- określenia materiału budowlanego z jakiego została zabudowana loggia,

- czy, a jeśli tak, to dlaczego organ odmówił wiarygodności zeznaniom P. B. Prezesa Zarządu Spółdzielnie Mieszkaniowej "[...]" w [...], co do kwestii pojawienia się zabudowy logii po 2006 roku,

- odniesienia się do pism Pani H. C. z 2009 roku, w którym informowała o trwającym remoncie loggii,

- odniesienia się do notatki służbowej z 2009 r., w którym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wskazywała, że nie miała informacji na temat przebudowanej loggii,

- wyjaśnienia, dlaczego obowiązek zawarty w decyzji dotyczy tylko ściany logii usytuowanej pomiędzy oknami a podłogą loggii (strop), a nie całej zewnętrznej ściany loggii obejmującej również wbudowane okna, skoro cała inwestycja była nielegalna w rozumienie przepisów ustawy (Prawo Budowlane), a organ przyjął, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest zabudowa loggii podczas gdy organ winien do tych kwestii odnieść się w uzasadnieniu stosownie do treści zaskarżonego przepisu;

- naruszenie przepisów postępowania - art. 138 kpa w związku z art. 7, 8, 12, 77, 80 kpa mające wpływ na treść decyzji polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej i pozbawionej logiki ocenie, poprzez:

- brak uwzględnienia przez organ okoliczności, że akt notarialny (Rep. [...] nr [...]) z dnia [...].09.2010 r. przenoszący własność lokalu przy ul. [...] [...]/[...] na rzecz A. D. nie wymieniał faktu zabudowanej loggii, nie uwzględniał

loggii jako odrębnego pomieszczenia, odwoływał się do dokumentacji uzupełniającej do inwentaryzacji budynku (z 2002 r. i 2009 r.) położonego przy ul. P. [...] [...] w zakresie określenia powierzchni pomieszczeń przynależnych do lokali mieszkalnych, obejmujących: 1) zestawienie powierzchni lokali mieszkalnych w w.w. budynku, 2) zestawienie udziałów lokali w gruncie i w częściach wspólnych w.w. budynku, z której to dokumentacji nie wynikało, aby istniała zabudowana loggia w lokalu A. D., podczas gdy właściwa ocena dowodów zebranych w sprawie, w szczególności przedstawionych przez stronę (dokumenty), a także przeprowadzenie dowodów uzupełniających: zawnioskowanych w odwołaniu z dnia [...].11.2013 r. (przesłuchanie H. N.), zawnioskowanych w niniejszej skardze pozwala uznać, że loggia do momentu nabycia przez A. D. lokalu przy ul. [...] [...]/[...] nie była zabudowana,

- brak przeprowadzenia przez organ dowodu z uzupełniającego przesłuchania w charakterze świadka H. N., pomimo wniosku skarżącego zawartego w odwołaniu, podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu pozwoliłoby na sprecyzowanie zakresu przebudowy loggii i ustalenie stanu faktycznego,

- uznanie, że H. N. zakupiła mieszkanie z zabudowaną loggią, bez wyjaśnienia zakresu zabudowy tej loggii, podczas gdy właściwa ocena dowodów zebranych w sprawie, w szczególności przedstawionych przez stronę (dokumenty), a także przeprowadzenie dowodów uzupełniających: zawnioskowanych w odwołaniu z dnia [...].11.2013 r. (przesłuchanie H. N.), zawnioskowanych w nin. skardze pozwala uznać, że loggia do momentu nabycia przez A. D. lokalu przy ul. [...] [...]/[...] nie był zabudowana.

- uznanie, że A. D. zakupił mieszkanie z zabudowaną już wcześniej loggią, bez bliższego określenia rodzaju zabudowy, co oznacza, że nie zabudował on loggii w sposób, który spowodował powstanie w zasadzie odrębnego pomieszczenia zabudowanego od zewnątrz, które to roboty wymagały pozwolenia na budowę podczas gdy właściwa ocena dowodów zebranych w sprawie, w szczególności pism Pani H. C. z 2009 r., które informowały o trwającym remoncie loggii A. D., a także przeprowadzenie dowodów uzupełniających: zawnioskowanych w odwołaniu z dnia [...].11.2013 r. (przesłuchanie H. N.) oraz, zawnioskowanych w niniejszej skardze nie pozwalają na wyciągnięcie takich wniosków,

- uznanie, że roboty budowlane, których dotyczy zaskarżona decyzja (i poprzednie decyzje) zostały wykonane w latach siedemdziesiątych XX wieku przez ówczesnego właściciela mieszkania nr- [...], podczas gdy zebrane dowody, w szczególności pisma Pani H. C. z 2009 r., które informowały o remoncie loggi A. D., oraz ich właściwa ocena prowadzą do odmiennych wniosków;

- obrazę przepisów prawa materialnego - art. 52 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na skierowaniu obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji do innych niż A. D. współwłaścicieli budynku - tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], M.K., M.P., podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególności prawidłowe rozumienie definicji inwestora, uzasadniało skierowanie decyzji tylko i wyłącznie do A. D.;

- obrazę przepisów prawa materialnego - art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegający na jego niezastosowaniu, podczas gdy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wymagana była decyzja o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego skarżąca

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa oraz art. 135 ppsa, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej jej wydanie (decyzja PINB dla Miasta [...] nr [...] z dnia [...].10.2013 r.), ewentualnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa oraz art. 135 ppsa, o

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (poprzedzającej ją).

Ponadto, na podstawie art. 106 ppsa, wniosła o dopuszczenie nowego dowodu w postaci dokumentów inwentaryzacji Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], na okoliczność, że loggia uczestnika A. D. nie była zabudowana w 2002 i w 2009 roku i na podstawie art. 200 ppsa, wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zawarto również wniosek w wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji .na podstawie art. 61 § 3 ppsa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy jednak podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 270, dalej ppsa.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji dotknięte jest wadami, które w konsekwencji skutkować musiały uchyleniem wydanych przez nie decyzji.

W pierwszym rzędzie organy obu instancji błędnie określiły charakter przedmiotowych robót budowlanych kwalifikując je jako przebudowę obiektu budowlanego, co skutkowało zastosowaniem niewłaściwych przepisów określających warunki i tryb legalizacji.

Z akt sprawy wynika, że inwestor A. D. i jego poprzednicy prawni dokonali zabudowy istniejącej loggi w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...], w ten sposób, że wzniesiono mur przed barierką balkonu z cegieł na wysokość [...] cm i od niego do stropu loggi zamknięto ją ośmioma oknami - tworząc tym samym szczelną ścianę i włączając powstałe pomieszczenie do mieszkania nr [...] stanowiące własność A. D.. Wcześniej loggia była, w momencie zakupu mieszkania przez A. D., zabudowana oknami i nietrwałą ścianką. Pomieszczenie loggi powstałe w wyniku wzniesienia muru i wstawieniu okien jest ogrzewane (posiada własny grzejnik).

Konieczne stało się więc dokonanie oceny czy przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego czy jego przebudowę. Należy podkreślić, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji legalnej terminu "rozbudowa" – ustawodawca przesądził jedynie, że rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy, przez którą, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Z zakresu pojęcia "budowy" ustawodawca wyłączył przebudowę, zawierając jej definicję w art. 3 ust. 1 pkt 7a wymienionej ustawy. Przebudową jest więc wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Zgodnie z poglądem panującym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 05.04.2012 r., II SA/Ol 81/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter działań polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż nie powstaje wówczas znacząca nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7).

Wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowy" zasadne wydaje się, objaśnianie tego terminu z uwzględnieniem znaczenia, jakie termin ten posiada w języku polskim ogólnym, w którym przez "rozbudowę" rozumie się "powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów, budowanie nowych obiektów" (zob. hasło "rozbudowa" w zn. 1 – USJP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "rozbudowę" obiektu budowlanego uznano m.in. częściowej zabudowie istniejącego wiatrołapu (por. wyrok WSA z 27.05.2010 r., II SA/Ol 258/10, CBOSA), zabudowie istniejącego, zadaszonego tarasu a także roboty budowlane polegające na zabudowie loggi, argumentując, że roboty te "doprowadziły do zmiany powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego inwestora, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA z 21.04.2011 r., II SA/Ol 184/11; por też wyroki WSA: z 19.10.2006 r., II SA/Gd 676/05 oraz z 12.10.2005 r., II SA/Gd 2826/02 – dostępne w CBOSA); oraz zabudowie części tarasu "w celu uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych", w następstwie czego, zwiększyła się kubatura całego obiektu (zob. wyrok WSA z 09.12.2008 r., II SA/Bd 809/08, CBOSA);. Należy podkreślić, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kubatura wskazanych wyżej, przekrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku, o której mowa w tym przepisie. Nie przeszkodziło to sądom w przywołanych wyżej orzeczeniach uznać zabudowy tych części za "rozbudowę" budynku.

Jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jest wymieniona w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "kubatura" obiektu. Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia, a w szczególności nie rozstrzyga, czy chodzi w tym przepisie o "kubaturę brutto", czy "kubaturę netto", ani czy pojęcie to należy odnosić tylko do zamkniętych i przekrytych części budynku, czy także do tych części budynku, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron lub są ograniczone przez elementy budowli (np. balustrady, deski czołowe okapu, poręcze), i są przekryte (por. pkt 5.2.1.1 i 5.2.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997).

Zdaniem Sądu brak jest podstaw do objaśniania terminu "kubatura obiektu" użytego w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 wymienionego rozporządzenia zwrotu "kubatura brutto budynku". Po pierwsze dlatego, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość terminów ("kubatura" – "kubatura brutto"). A po drugie z uwagi na jedną z podstawowych zasad legislacyjnych, w myśl której w akcie normatywnym rangi niższej niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, uw. 1 i 2 do § 149).

Skoro ustawodawca nie precyzuje w art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane o zmianę jak rozumianej kubatury tu chodzi, to uprawniony jest wniosek, że w przypadku rozbudowy budynku prawnie relewantna zmiana jego kubatury może polegać w szczególności na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części nie zamkniętych do pełnej wysokości lecz przekrytych, a ściślej na zwiększeniu tej pierwszej "kosztem" tej drugiej. Tą drogą dochodzi niewątpliwie do zmiany bryły budynku – dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do swoistego "domknięcia" bryły i zmiany jej granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych – oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenie. Tym samym istotnemu wzbogaceniu podlega substancja budowlana budynku.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że roboty budowlane polegające na zabudowie loggii, w wyniku czego powstaje nowe pomieszczenie użytkowe stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

Wykonanie powyższych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia więc dyspozycję przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 tej ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego może rozpocząć tzw. procedurę legalizacyjną w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 i 3 wymienionej ustawy. Jest to możliwe, gdy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, gdy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji jest m. in. przedstawienie projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zastosowały jako podstawę prawną swoich decyzji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten daje organom nadzoru budowlanego kompetencje do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak zastosowanie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane jest możliwe jedynie w sytuacjach wskazanych przez art. 50 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, iż chodzi o przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Redakcja przepisu, a także stanowisko przyjęte w doktrynie i orzecznictwie, wskazuje, iż hipotezą art. 50 ustawy Prawo budowlane objęte są takie roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wskazane przepisem art. 50 ust. 1 umożliwiające zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy oznacza, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb postępowania określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] października 2013r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.