Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1260/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].04.2019 r., znak [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. (dalej strona skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej Dyrektor RDLP) z dnia [...].08.2018 r., nr [...], znak [...], umarzające postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, w części dotyczącej gruntów nieleśnych oraz odmawiające uzgodnienia, w zakresie ochrony gruntów leśnych, przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynków i zagospodarowaniem terenu, w części dotyczącej grantów leśnych działki ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...] (LsIV - 0,7248 ha).

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy.

Dyrektor RDLP postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2018 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów leśnych, dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynków i zagospodarowaniem terenu na działce ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...].

W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że nie został spełniony warunek, zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczył inwestycji realizowanej również na gruncie leśnym, dla którego nie została wydana decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a co za tym idzie zgoda taka nie została "skonsumowana" przez ustalenia starego planu mpzp (który utracił moc w oparciu o art. 67 dawnej uzp) oraz planowana inwestycja nie mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, określonego w starym mpzp.

Strona wniosła zażalenie wskazując, iż Dyrektor RDLP nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, tj. oparł się wyłącznie na informacji zawartej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oraz pominął analizę materiałów źródłowych, tj. dawnego mpzp oraz załączonych do niego wymaganych zgód. Ponadto Strona zarzuciła błędne ustalenia stanu faktycznego, mające wpływ na treść orzeczenia, poprzez pominięcie, iż działka ew. [...] z obrębu [...] była objęta planem miejscowym, który wygasł w dniu [...].12.2003 r., przewidującym dla tego terenu zabudowę mieszkaniową. Strona wniosła o uchylenie postanowienia.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu, bowiem wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Dlatego też, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, wymogiem koniecznym jest, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą na takie wykorzystanie, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), tj. 1 stycznia 1995 r. (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Go 276/18). Ustawodawca przedłużył ważność zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, wydawanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły ważność w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w wyroku z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 53/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne, udzielonej przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanawiającego ład przestrzenny.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Organ wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę nr ew. [...] z obrębu ew. [...] położona przy ul. [...] w [...], stanowi w części grunt leśny (las-Ls) na dzień sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu II instancji nie ma w tej sytuacji znaczenia fakt iż - jak wskazuje Strona - w operacie ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 28.09.1992 r. (data uchwalenia dawnego mpzp) na przedmiotowej działce znajdowały się użytki gruntowe: RV, RIVa, PslV, LzlV, natomiast według stanu na 31.12.2003 r. (utrata obowiązywania dawnego mpzp) na przedmiotowej działce znajdowały się użytki gruntowe: RV, RIVb, LslV (o pow. 0.6799 hal. LzlV. Organy prowadzące postępowanie z zakresu ochrony gruntów leśnych opierają się na aktualnym stanie faktycznym i prawnym i nie mogą dokonywać własnych ustaleń, do których nie posiadają kompetencji, np. do kwestionowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do informacji dotyczących prawidłowości zapisów operatu ewidencji gruntów i budynków (w tym klasyfikacji gruntów) organ wskazał, iż fakt zakwalifikowania części działki skarżącego jako las, wiąże organy administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ocena prawidłowości wpisu nie jest również przedmiotem niniejszej sprawy. Organy administracji ograniczone są jedynie do zbadania zaistnienia przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego należało ustalić, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub też czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (plany uchwalone przed 1 stycznia 1995 r.).

Zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagają grunty wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Analiza punktu 2 i 5 tego przepisu wskazuje, że zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymagają wszelkie grunty leśne, a w zależności od tego czyją stanowią one własność inny jest organ właściwy do udzielenia takiej zgody.

Wykładnia wskazanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 wskazuje, że organ administracji odmówi wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli stwierdzi, że teren objęty wnioskiem należy do jednej z kategorii gruntów, wymienionych we wskazanym przepisie i nie została w toku prac planistycznych, zmierzających do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. wyrażona przez właściwy organ zgoda na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze i nieleśne.

W niniejszej sprawie ocenie podlegał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą z dnia [...] września 1992 r., w którym działka skarżącego znajdowała się w obszarze MU-14 o funkcji mieszkaniowo-usługowej, na której zlokalizowany został obszar zieleni miejskiej o nazwie "[...]". Badając tę kwestię organ II instancji, doszedł do przekonania, iż do ówczesnego zapisu planu nie uzyskano stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Potwierdza to również treść samego projektu decyzji o warunkach zabudowy, przesłanego przez Urząd Dzielnicy [...].

Wobec tego, iż brak jest wymaganej prawem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (niespełnienie łącznie przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. W przedmiotowej sprawie wskazać należy przede wszystkim, że zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc jego treść (wraz z załącznikami), gdyż uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do informacji Strony, dotyczącej treści aktu notarialnego o nr REP [...], sporządzonego przed notariuszem B. W., stanowiącego umowę sprzedaży przedmiotowego gruntu, organ wskazał, iż w chwili jego sporządzenia funkcjonował jeszcze miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzony uchwałą z dnia [...] września 1992 r., który określał przeznaczenie nieruchomości pod zieleń parkową i zabudowę mieszkaniową przy zachowaniu min. 60% powierzchni biologicznie czynnej, a w części jako droga eksploatacyjna [...]. Biorąc pod uwagę, iż na dzień uchwalenia dawnego mpzp działka nie stanowiła w żadnej części gruntu leśnego, nie istnieje w obrocie prawnym zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, a w konsekwencji nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze z dnia 30.04.2019 r., wywiedzionej na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...].04.2019 r. przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucono naruszenie:

- art. 76 § 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie i uznanie, że moc dowodowa dokumentu urzędowego - zapisu w operacie ewidencji gruntów i budynków jest bezwzględna i organ prowadzący postępowanie z zakresu ochrony gruntów leśnych nie może dokonywać własnych ustaleń np. dotyczących kwestionowania zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy dopuszczalny jest dowód przeciwko treści dokumentu w celu obalenia domniemania zgodności z prawdą oświadczenia zawartego w dokumencie i organ był zobowiązany na żądanie strony taki przeciwdowód przeprowadzić,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym dowodu z pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21.09.1992 r. i pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 25.09.1992 r. na okoliczność, że przedmiotowy teren jest objęty wszystkimi wymaganymi zgodami, a więc przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, podczas gdy przy sporządzaniu mpzp [...] zatwierdzonego przez Radę [...] w dniu [...].09.1992 r. Uchwałą nr [...], uzyskano wszystkie wymagane zgody, zaś przedmiotowa działka nie była objęta zgodą na wyłączenie jej z przeznaczenia na cele nieleśne, a to dlatego, że nie ona była terenem leśnym, w związku z czym zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu w mpzp nie była wymagana wobec czego zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 107 § 3 k.p.a., wskutek braku rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia go w sposób wadliwy,

- 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy było ono wadliwe.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu skargi, że organ, utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora RDLP nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym dowodu z pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21.09.1992 r. i pisma Wojewody [...] z [...].09.1992 r. na okoliczność, że przedmiotowy teren jest objęty wszystkimi wymaganymi zgodami, która to okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy.

Wywodziła, że organ wadliwie uznał, iż że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zdaniem skarżącej strony nie było bowiem konieczności uzyskania zgody na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem na cele nieleśne, bowiem teren nigdy nie był i nie jest terenem leśnym. W chwili procedowania mpzp przedmiotowy teren nie stanowił terenu leśnego, wobec czego uzyskanie zgód nie było możliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. Istotą sporu jest kwestia, czy teren stanowiący działkę ew. nr [...] obr. [...] spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie otwiera możliwości prawnej stosowania przez organ uzgadniający przepisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przedmiotem regulacji jest bowiem jedynie spełnienie przesłanki – grunt rolny (leśny) został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze (nieleśne) przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc. W razie gdy przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, takiej zgody nie było, obowiązuje procedura uzgodnienia według przepisów prawa obowiązujących organ właściwy do uzgodnienia. Przepis z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nierolnicze (nieleśne), udzielonej przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ład przestrzenny (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 53/15, Lex nr 2189791). Powyższe uzasadnia stanowisko, iż brak jest wymaganej prawem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (niespełnienie łącznie przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc jego treść (wraz z załącznikami), gdyż uzgodnienie polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia.

Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych uzgadniają decyzje o warunkach zabudowy, w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która brzmi: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Przesłanka ta odwołuje się do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych, których wystąpienie obliguje do pozytywnego uzgodnienia decyzji, a ich brak - do odmowy uzgodnienia.

Pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów (w tym przypadku gruntów leśnych na cele nieleśne), a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Przy czym cel zmiany przeznaczenia takiego gruntu leśnego, określony w zgodzie na zmianę przeznaczenia oraz w konsekwencji w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi być zbieżny z celem planowanej inwestycji opisanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy.

Z uwagi na powyższe organ dokonujący uzgodnienia bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia, wynikające z przepisów szczególnych.

Teren stanowiący działkę ew. nr [...] obr. [...] został - zgodnie z miejscowym planem [...], zatwierdzonym przez Radę [...] w dniu [...].09.1992 r. Uchwałą nr [...] - przeznaczony pod rozwój mieszkaniowy wraz z urządzeniami usługowymi w strefie z nakazem zachowania min. 60 % pow. biologicznie czynnej (m.in. użytki gruntowe: RV, RIVa, PsIV). Do ówczesnego zapisu planu nie uzyskano stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Potwierdza to treść projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej – pisma: Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 21.09.1992r. i pisma Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 25.09.1992 r., dotyczące zgody na wyłączenie z produkcji określonych gruntów rolnych, nie odnosząc się do przedmiotowego gruntu leśnego, gdyż został on sklasyfikowany jako leśny dopiero na podstawie powołanej wyżej decyzji gleboznawczej z 1999 r., czyli 7 lat po dacie wdania powyższych zgód na zmianę przeznaczenia.

Skoro w planie zatwierdzonym przez Radę [...] w dniu [...].09.1992 r. Uchwałą nr [...] nie uzyskano stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to zasadnie organ wnioskował, że brak jest wymaganej prawem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (niespełnienie łącznie przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej.

Ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) ustawodawca, dla gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych w granicach administracyjnych miast, wyłączył ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. A mianowicie, nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. w art. 7 w ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych skreślone zostały punkty 3 i 4 dotyczące gruntów rolnych. Jednocześnie ustawodawca zachował nadal dotychczasową ochronę gruntów leśnych, co znajduje także potwierdzenie w zmienionym tą nowelą ustępie 3 art. 7 u.o.g.r.l. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. zmiana przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), zaś zmiana przeznaczenia pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. Ale z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne organ występuje w trakcie procedury planistycznej, jeżeli taka procedura nie jest prowadzona nie ma podstawy prawnej do wystąpienia o uzyskanie zgody.

Natomiast część druga przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w skrócie: u.z.p. - utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1), bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a). Teren nie wymaga "nowej" zgody pod warunkiem przeznaczenia terenu zgodnie z celem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą. Podkreślić przy tym należy, iż z woli ustawodawcy za teren objęty zgodą w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. uważa się wyłącznie taki teren, którego przeznaczenie zmieniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w trybie art. 67 u.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie dotyczy natomiast miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc obowiązującą w innym trybie niż art. 67 u.z.p.

NSA w składzie 7 sędziów dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, CBOSA, podjął następującą uchwałę "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.)."

W rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca sytuacja określona w części drugiej przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 , stąd też zastosowanie miała część pierwsza tego przepisu, czyli konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

III. W ocenie strony skarżącej, na skutek wydania decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...].03.1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów doszło do zmiany przeznaczenia gruntu wbrew ustaleniom obowiązującego w tym czasie miejscowego planu. Pismem z dnia 22.02.2019 r. został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 § 1 oraz 14 § 3 ustawy o lasach w zw. z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie kluczowym jest ustalenie, czy ww. decyzja mogła zmienić przeznaczenie gruntu wbrew obowiązującemu m.p.z.p., a w konsekwencji który akt - uchwała Rady [...] w dniu [...].09.1992 r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...].03.1999 r. zmieniająca przeznaczenie gruntu - jest w niniejszej sprawie wiążący. Skarżąca wywodziła, że skoro pomimo wiążących ustaleń m.p.z.p. (który jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje), decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].03.1999 r. nr [...] zatwierdzającą przeprowadzoną w 1999 r. gleboznawczą klasyfikację gruntów dokonano zmiany części terenu przedmiotowej działki, oznaczając go jako użytek gruntowy Ls IV (lasy klasy IV), to ww. decyzja dotycząca zmiany klasyfikacji gruntów, została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z naruszeniem hierarchii aktów normatywnych.

Nie jest to rozumowanie właściwe. Nadmienić bowiem należy, iż

Podkreślić należy, że w przytoczonym powyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o zachowaniu w mocy zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a nie o przedłużeniu mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruntach przeznaczonych na cele leśne lub rolne wnioskodawca może powoływać się na decyzję o wyłączeniu danego gruntu z przeznaczenia leśnego lub rolnego, a nie na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 4 przedłużyła ważność zgód na odrolnienie i odleśnienie gruntów, wprowadzając tym samym odstępstwo od reguły, że zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele mogą nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Zamiarem ustawodawcy było złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, a tym samym zwolnienie organów od konieczności powtarzania procedur niezbędnych do odrolnienia i odleśnienia gruntów, a nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Według stanu na dzień 31.12 2003 r. działka stanowiła grunt oznaczony jako użytki gruntowe RV (grunty orne klasy V) o pow. 0,2726 ha, RIVb (grunty orne klasy IVb) o pow. 0,0681 ha, Ls IV (lasy klasy IV) o pow. 0,6799 ha oraz Lz IV (grunty zadrzewione i zakrzewione klasy IV) o pow. 0,2051 ha.

Fakt zakwalifikowania działek, na których planowano przedmiotową inwestycję, jako Ls IV – las, co wynika z akt sprawy, wiąże organy administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Takie stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie (gwoli przykładu: wyrok NSA z dnia 19.07.2012 r., sygn. akt II OSK 761/11, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 10.11.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 15/10 oraz z dnia 10.02.2010 r., sygn. akt II SA/Gd 597/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16.10.2008 r., sygn. akt II SA/Bk 479/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.06.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 656/07, CBOSA.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu przeciwko jego treści. Jak stanowi bowiem art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Jednak kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...].03.1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w której – w ocenie skarżącej strony - doszło do zmiany przeznaczenia gruntu, wbrew ustaleniom obowiązującego w tym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie podlega ocenie organów uzgadniających.

Pozbawiony słuszności jest zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu przeciw dokumentowi urzędowemu w postaci wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Z treści projektu decyzji przedstawionej do uzgodnienia, jak i ze zgromadzonych w aktach dokumentów, jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja obejmuje także grunt leśny, sklasyfikowany w powszechnej ewidencji gruntów jako LsVI. Należy podkreślić, że RDLP i DGLP działające na podstawie art. 53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), są organami właściwymi wyłącznie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ochrony gruntów leśnych. Zadaniem organu w postępowaniu uzgodnieniowym jest ocena, czy przedstawiony projekt decyzji spełnia kryteria opisane w art.61 ust. 1 pkt 4 upzp. Organy w ramach tego postępowania nie mają uprawnień do wszczynania innych postępowań, w szczególności w celu zmiany treści wpisu w ewidencji gruntów. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków należy do właściwego starosty. Zatem obalenie domniemania, wynikającego z dokumentu urzędowego, jakim jest wypis z rejestru gruntów, nie należy do uprawnień organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Twierdzenie powyższe zgodne jest z wykładnią celowościową, bowiem dla skuteczności działania organów państwowych konieczny jest rozdział, a nie krzyżowanie się czy powielanie kompetencji.

Implikuje to bezzasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 107 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie w sposób wyczerpujący, w zakresie w jakim niezbędne było ustalenie stanu faktycznego dla rozpatrzenia sprawy w granicach kompetencji organu uzgadniającego.

IV. Nie można wykluczyć sytuacji, w której w dacie podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która stosownie do treści art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie stanowiła lasu lub odpowiedniej klasy użytku rolnego – stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1985 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. z 2017 r., poz. 2101), a wobec tego zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie była wymagana. W tym kontekście skarżący poinformował o wniosku do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, która to decyzja ta była podstawą do aktualizacji wpisu do ewidencji gruntów i ujawnienia w niej przedmiotowych gruntów leśnych. Jednak – jak słusznie wywodził organ w odpowiedzi na skargę –wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, per se, nie ma jeszcze znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym, ponieważ ww. decyzja oraz wpis do ewidencji gruntów leśnych pozostają nadal w obrocie prawnym. Wniosek nosi datę 22.02.2019 r. i wszczął postępowanie przed innym organem już po wydaniu zaskarżonych postanowień w postępowaniu uzgodnieniowym.

W dacie orzekania nie można jednak zasadnie twierdzić, że spodziewana przez stronę skarżącą sytuacja w rozpatrywanej sprawie wystąpiła, co skutkuje uznaniem wywiedzionej w skardze merytorycznej argumentacji za niezasadną. Ubocznie jedynie Sąd wskazuje, że decyzji stwierdzającej nieważność przypisuje się charakter deklaratoryjny, a wywołuje ona skutki ex tunc.

V. Mając powyższe na uwadze brak było podstaw prawnych, pozwalających na uznanie zasadności podniesionych zarzutów, a w konsekwencji należy stwierdzić że postępowanie przed organami administracji było przeprowadzone prawidłowo, co uzasadniało oddalenie skargi, na zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

-----------------------

13