Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1527/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 e, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 15, art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 137 ust. 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] nr 2 S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 631/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] nr 2 S.A. w [...] od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 listopada 2021 r., znak NRŚ-OR.7534.10.2020.MP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 631/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw [...] nr 2 S.A. w [...] od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 listopada 2021 r., znak NRŚ-OR.7534.10.2020.MP w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną sprzeciwem do Sądu decyzją Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego nr 69/2020 z dnia 31 stycznia 2020 r., którą organ ten odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], gm. [...], obecny nr działki [...] (dalej jako nieruchomość, działka), po rozpatrzeniu wniosków następców prawnych [...] i [...] w osobach: [...],[...],[...] i [...]; i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda wytknął organowi I instancji niewłaściwe uwzględnienie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 12 marca 2018 r. eliminujące w części decyzję uwłaszczeniową, co powinno skutkować wszczęciem działań w zakresie stosownych zmian w księgach wieczystych, co powinien uczynić Starosta. Do czasu ujawnienia skutków decyzji Ministra w księgach wieczystych organy administracji są związane treścią wpisów, z których wynika, że działka nr 139 stanowi przedmiot użytkowania wieczystego [...] (dalej WZŁ). Wynik tego postępowania będzie miał wpływ na postępowanie uwłaszczeniowe, bowiem w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości wyłączona zostanie możliwość stwierdzenia nabycia przez WZŁ prawa użytkowania wieczystego gruntu wywłaszczonego jako działka nr 139. Starosta nie wyczerpał źródeł dowodowych, kierował zbyt ogólnikowe pytania do odpowiednich instytucji, zaniechał prób odnalezienia akt dotyczących wywłaszczenia sąsiedniej działki, ważny w sprawie załącznik stanowi kserokopię odpisu dokumentu archiwalnego uwierzytelnioną przez pracownika Starostwa, a pochodzenie tego załącznika nie jest odpowiednio wykazane, część istotnych w sprawie dokumentów stanowi nieuwierzytelnione kopie lub kopie uwierzytelnione przez organ I instancji. Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność pozyskania szeregu dokumentów (projekt podziału geodezyjnego nieruchomości, operat szacunkowy określający aktualną wartość podlegającej zwrotowi nieruchomości wywłaszczonej, wskazana wcześniej dokumentacja archiwalna).

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu od powyższej decyzji wywiodły [...] nr 2 S.A. w [...].

Sąd I instancji uznał, że sprzeciw jest nieuzasadniony. Zgodził się z argumentacją organu odwoławczego. Z poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń wynika, że organ I instancji przedwcześnie wyciągnął w sprawie wnioski i nie zweryfikował posiadanych informacji, na podstawie których wydał decyzję. Pomimo upływu wielu lat od wszczęcia postępowania. Wywłaszczenie nastąpiło wskutek notarialnej umowy sprzedaży z 27 lutego 1976 r., na rzecz [...] w [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro cel wywłaszczenia nie wynika z umowy nabycia nieruchomości, to obowiązkiem organu I instancji było podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia tego celu, a następnie zbadania jego realizacji. W ocenie organu II instancji, podzielonej z powodów wskazanych niżej przez Sąd, Starosta nie wywiązał się należycie z tego obowiązku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodły [...] nr 2 S.A. w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na istotny wynik sprawy, polegające na::

1. naruszeniu art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez błędne

przyjęcie, że w sprawie nie zaszły podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 listopada 2021 r., uchylającej decyzję Starosty Wrocławskiego z dnia 31 stycznia 2020 r., w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i oddalenie sprzeciwu w całości, podczas gdy ocena przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. winna prowadzić do konstatacji, iż organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

2. art. 138 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę przesłanek do wydania

decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, przejawiającą się w nieprawidłowym przyjęciu, iż przed organem I instancji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma wpływ na jej rozstrzygnięcie,

3. art. 15 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż utrzymanie w mocy decyzji

Starosty Powiatu Wrocławskiego, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na daleko idące braki w ustaleniach faktycznych, podczas gdy prawidłowa ocena ustaleń faktycznych organu I instancji winna prowadzić do konstatacji, iż uchylenie decyzji organu II instancji nie naruszy zasady dwuinstancyjności,

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez:

a. brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem,

iż w postępowaniu organu I instancji są wyraźnie widoczne luki, stanowiące naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy w sprawie brak było przesłanek do oddalenia na tej podstawie sprzeciwu, bowiem prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału winna prowadzić Sąd I instancji do konstatacji, iż organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości lub w znacznej części, nie wykazując również tym samym, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł, w razie potrzeby, zostać uzupełniony w drodze postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez sam organ odwoławczy;

b. dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i przyjęcie, iż Starosta nie wywiązał

się należycie z obowiązku ustalenia celu wywłaszczenia z uwagi na niepodjęcie niezbędnych kroków, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do konstatacji, iż cel ten w rzeczywistości został ustalony aktami poprzedzającymi proces wywłaszczenia, to jest wnioskiem Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Głównego Kwatermistrzostwa WP, stanowiący załącznik do aktu notarialnego Rep. A nr 1295/1976 z dnia 27 lutego 1976 r.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono ponadto wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 137 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został w przeszłości niezbyt dokładnie określony, podczas gdy treść przedmiotowego przepisu w rzeczywistości dotyczy przypadków, gdy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a nie podaje warunków jakie powinien spełniać cel wywłaszczenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376, dalej: "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stąd wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z urzędu nie był brany pod uwagę.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić na wstępie należy, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga bowiem o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Zasadniczo bowiem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny całkiem zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej także jako u.g.n.) co do zasady nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Artykuł 137 ust. 1 u.g.n. wskazuje sytuacje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie i sprecyzowanie celu wywłaszczenia w kontekście jego realizacji determinuje zatem roszczenia w ewentualnym postępowaniu prawnym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło wskutek notarialnej umowy sprzedaży z 27 lutego 1976 r., na rzecz [...] w [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skoro cel wywłaszczenia nie wynika wprost z umowy nabycia nieruchomości, to obowiązkiem organu I instancji było podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia tego celu, a następnie zbadania jego realizacji.

Bardzo słusznie zauważył Wojewoda, a za nim Sąd Wojewódzki, że Starosta pomimo zakwestionowania jego wcześniej wydanej w sprawie decyzji nr 7/2009 z dnia 30 stycznia 2009 r., zdaje się opierać na tych samych niedookreślonych dowodach i informacjach, bez zebrania i poczynienia nowych ustaleń i oceny nowych okoliczności zaistniałych w sprawie. Również brak odniesienia się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji do zebranych zeznań świadków, znajdującego się w aktach oświadczenia z dnia 16 listopada 2011 r., pracownicy [...] w [...] i byłej właścicielki nieruchomości wywłaszczonej na cel rozbudowy i rozwoju tego zakładu, orzeczenia o wywłaszczeniu sąsiedniej nieruchomości, zezwoleń. Organ I instancji bardzo ogólnikowo potraktował posiadany materiał dowodowy, nowego nie zebrał, do posiadanego nie odniósł się w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta nie odniósł się również do zmian w stanie sprawy wynikłych z zapadłych w sprawie ostatecznych decyzji administracyjnych odnośnie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości (decyzja z dnia 12 marca 2018 r. Ministra Infrastruktury i Rozwoju którą utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 7 kwietnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 marca 1999 r. stwierdzającą nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego określonych nieruchomości, w tym działki nr [...]). W realiach sprawy umowa notarialna nie wskazuje celu nabycia działki, cel ten nie wynika również bezpośrednio z innych aktów (decyzji, planów miejscowych), bowiem albo ich nie ma albo do tego celu się nie odnoszą. W takiej sytuacji organ powinien odwołać się do ogólnych reguł prowadzenia postępowania dowodowego, wskazującego różne sposoby pozyskiwania informacji istotnych dla wyjaśnienia sprawy. W sprawie istnieją braki w dokumentacji źródłowej, geodezyjnej, kartograficznej. Niezrozumiałe jest w sprawie stanowisko i postawa Starosty tym bardziej, że właśnie z powodu wątpliwości postępowanie w sprawie było zawieszone. Tym samym za niezrozumiałe należy uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, nie dopuszczające argumentacji logicznej wynikającej z przepisów prawa, a wymagających rzetelnego zebrania materiału dowodowego i dopiero w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy mogący być podstawą do zgodnej z rzeczywistością oceny stanu faktycznego.

Dlatego zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (błędnie określonego jako ustawa procesowa p.p.s.a.). Wojewoda prawidłowo bowiem zastosował ten przepis, co wykazano powyżej. Żadna okoliczność nie mogła przemawiać za orzeczeniem merytorycznym przy tak ogromnych brakach w materiale dowodowym.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. bowiem w świetle powyższego Sąd musiał zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody. Jeżeli Sąd Wojewódzki stwierdzi brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych ustawowo określonych przesłanek - w tym wypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji organu I instancji, to również musi stwierdzić, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie. Czyli jak w niniejszej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego obarczona jest tak daleko idącymi brakami w ustaleniach faktycznych, że uzdrowienie tych braków w rozstrzygnięciu odwoławczym naruszyłoby przewidzianą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeprowadzenia takiego postępowania na etapie wydawania decyzji I instancji zabrakło, a jego zakres nie mieści się jednocześnie, co słusznie zauważył Wojewoda oraz Sąd Wojewódzki, w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Dlatego odmówić słuszności należy również zarzutom naruszenia art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie Sąd Wojewódzki wskazał, iż zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. było wynikiem prawidłowego przyjęcia, że organ I instancji naruszył podstawowe przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei doprowadziło Starostę do błędnej, a na pewno przedwczesnej oceny spełnienia materialnoprawanych przesłanek uwłaszczenia i odmowy zwrotu następcom prawnym wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazywanych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji powyższego zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że brak było podstaw do podważenia prawidłowości wyroku Sądu Wojewódzkiego, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a orzekł jak w sentencji.