Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 4119/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 66 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo budowlane.
article: par. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 138 poz. 895
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest.
Teza: 1. Stwierdzenie stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi, czy też stanu zagrożenia środowiska w rozumieniu art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie może być efektem dowolnej oceny organu administracji publicznej.

2. Błędne jest przyjęcie, iż z samej treści par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/ wynika konieczność usuwania wszelkich wyrobów zawierających azbest.

3. Przepis par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/ odczytywany musi być w połączeniu z treścią ust. 1 par. 4 omawianego rozporządzenia, jak i innymi uregulowaniami tego aktu prawnego /par. 1/ oraz ustawy zawierającej delegację do wydania tego rozporządzenia /ustawa z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest - Dz.U. nr 101 poz. 628 ze zm./.

4. Paragraf 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/ nie wprowadził bezwzględnej zasady usuwania wszelkich wyrobów azbestowych, ale tylko wyrobów o określonych cechach.

TEZY

1. Stwierdzenie stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi, czy też stanu zagrożenia środowiska w rozumieniu art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie może być efektem dowolnej oceny organu administracji publicznej.

2. Błędne jest przyjęcie, iż z samej treści par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/ wynika konieczność usuwania wszelkich wyrobów zawierających azbest.

3. Przepis par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/ odczytywany musi być w połączeniu z treścią ust. 1 par. 4 omawianego rozporządzenia, jak i innymi uregulowaniami tego aktu prawnego /par. 1/ oraz ustawy zawierającej delegację do wydania tego rozporządzenia /ustawa z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest - Dz.U. nr 101 poz. 628 ze zm./.

4. Paragraf 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/ nie wprowadził bezwzględnej zasady usuwania wszelkich wyrobów azbestowych, ale tylko wyrobów o określonych cechach.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 16 października 2003 r. sprawy ze skargi Teresy i Tomasza M. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie nakazu usunięcia płyt azbestowych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 12 lutego 2002 r.; (...)


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 28 sierpnia 2002 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołań Teresy i Tomasza M. oraz Władysława K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia 12 lutego 2002 r. - nakazującej wyżej wymienionym na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ usunięcie płyt azbestowych, ponownie zamontowanych w zadaszeniu betonowego podestu przy budynku mieszkalnym Teresy i Tomasza M., zlokalizowanym w W.-K. 130 - uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tej części umorzył postępowanie administracyjne, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że z "materiału dowodowego" wynika uprzednie istnienie nad przedmiotowym podestem zadaszenia z eternitu falistego, które inwestorzy zamontowali ponownie.

Według organu odwoławczego zastosowanie w sprawie przez organ pierwszej instancji art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. było zasadne. Uwzględniło bowiem należy uregulowania zawarte w art. 160 par. 1,2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/ oraz w par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/.

W ocenie organu odwoławczego zamontowanie przez inwestorów płyt azbestowych narusza powyższe uregulowania, co powoduje, że część obiektu jaką stanowi zadaszenie jest użytkowana w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku.

W złożonej skardze Teresa i Tomasz M. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem obowiązującego prawa oraz konstytucyjnych zasad porządku prawnego.

Skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i akcentowali, iż ich działanie oznaczało jedynie powrót do stanu pierwotnego. W razie podzielenia stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, należałoby nakazać usunięcie eternitu ze wszystkich dachów, na których on się dotąd znajduje.

Odpowiadając na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje.

Skarga prowadzi do uchylenia decyzji organów obu instancji z niżej podanych względów.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zasadą jest, iż Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Regułą w dokonywanej w postępowaniu sądowym ocenie legalności stanowi przy tym brak związania Sądu granicami skargi, tzn. zawartymi w niej zarzutami i wnioskami /art. 51 powołanej wyżej ustawy/.

Organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną zobowiązane zaś są do przestrzegania zasady praworządności /art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483 i art. 6 Kpa/.

Realizacja tej zasady nie podlega na samym powołaniu przepisu prawa, ale na wykazaniu, że w konkretnym stanie faktycznym określone norma prawna ma zastosowanie.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, iż obowiązek nałożony na Teresę i Tomasza M. ma podstawę prawną w art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, iż o przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem, bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ wydaje decyzje nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W konkretnym postępowaniu administracyjnym uznano, że na skutek zamontowania przez inwestorów płyt azbestowych wystąpiło zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Przyjąć należy, iż stwierdzenie stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi, czy też stanu zagrożenia środowiska w rozumieniu art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może być efektem dowolnej oceny organu administracji publicznej.

Zajęte w tej sprawie stanowisko organ administracji publicznej musi uzasadnić w świetle norm prawnych służących ochronie życia i zdrowia ludzi, bądź też ochronie środowiska.

W niniejszej sprawie wprawdzie odwołano się do tego rodzaju przepisów, ale na tym de zgłosić wypada istotne zastrzeżenia.

W odniesieniu do art. 160 ust. 1, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pominięto bowiem uwzględnienie uregulowań dotyczących wprowadzenia powołanej ustawy. W szczególności zważyć trzeba, że z art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./ wynika, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - poza oznaczonymi wyjątkami weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Z art. zaś 3 wskazanej ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. wynika reguła stosowana do spraw wszczętych dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte niewątpliwe przed dniem 1 października 2001 r. /już 31 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. po raz pierwszy nakazał usunięcie przedmiotowych płyt/.

W mysi powołanej wyżej reguły intertemporalnej, nie mógł mieć więc zastosowania w sprawie art. 160 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zwrócić należy też uwagę, że w demokratycznym państwie prawnym /art. 2 Konstytucji RP/ zasadą jest, że prawo nie może działać wstecz.

Co do zaś odwołania się rozstrzygających organów do par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/, to zaznaczyć trzeba przede wszystkim, iż przepis ten odczytywany musi być w połączeniu z treścią ust. 1 par. 4 omawianego rozporządzenia, jak i innymi uregulowaniami tego aktu prawnego /par. 1/ oraz ustawy zawierającej delegację do wydania tego rozporządzenia /ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest-/Dz.U. nr 101 poz. 628 ze zm./.

W szczególności zauważenia wymaga, że par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie wprowadził wcale bezwzględnej zasady usuwania wszelkich wyrobów azbestowych, ale tylko wyrobów o określonych cechach tzn.:

a/ posiadających gęstość objętościową mniejszą niż 1.000 kg/m3,

b/ zakwalifikowany zgodnie z oceną - o jakiej mowa w par. 1 ust. 2 rozporządzenia do wymiany na skutek nadmiernego zużycia.

Co do wyrobów zawierających azbest o gęstości objętościowej większej niż 1.000 kg/m3, to dopuszczono w myśl par. 1 ust. 1 rozporządzenia możliwość bezpiecznego ich użytkowania w razie stwierdzenia braku widocznych uszkodzeń mogących stwarzać warunki dla emisji azbestu do otoczenia.

W niniejszej sprawie nie dokonano żądnych ustaleń co do cech wyrobów azbestowych zamontowanych w obiekcie skarżących i nie wykazano, aby podlegały one obowiązkowi usunięcia.

Rozstrzygające organy błędnie zaś przyjęły, iż z samej treści par. 4 ust. 2 analizowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki /"Usuwane wyroby zawierające azbest powinny być zastąpione wyrobami nie zawierającymi tego surowca"/ wynikała konieczność usuwania wszystkich wyrobów zawierających azbest.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz 55 ust. 1 powołanej już ustawy o NSA.