Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2848/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 146/12 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 146/12 oddalił skargę A. R. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku prowadząc postępowanie w sprawie legalności budynku na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w B., podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2009 r. ustalił, że na terenie posesji znajduje się budynek mieszkalny w budowie, podpiwniczony, piętrowy, z dachem łamanym, kryty eternitem. Budynek usytuowany jest jedną ścianą po granicy z działką nr [...]. Oceniono, że obiekt jest w stanie surowym zamkniętym, wykonano w nim instalację wodno – kanalizacyjną, elektryczną, gazową, częściowo wykonano tynki. Budynek nie jest użytkowany. Pani W. G. oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w 1978 r. przez W. M. na działce stanowiącej współwłasność państwa G. i państwa M., na podstawie decyzji Urzędu Gminy w Z. zezwalającej na zabudowę działki budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym – pralni o wymiarach 5m x 8m i powierzchni zabudowy 40 m2. Małżonkowie G. wskazali również, że stwierdzony podczas oględzin zakres wykonanych robót nie uległ zmianie od trzydziestu lat i przedstawili decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z [...] października 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny. Organ ustalił, że w przedmiotowy budynek z dotychczas wykonanym zakresem robót, został zrealizowany przed 1995 r., a więc w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz, że nie jest zgodny z podstawowymi danymi technicznymi budynku gospodarczego wskazanego w pozwoleniu. Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. organ I instancji zobowiązał inwestorów do przedstawienia oceny technicznej wykonanego zakresu robót budowlanych. Inwestorzy w dniu [...] lutego 2010 r. przedstawili ocenę techniczną, w której stwierdzono wykonanie robót zgodnie ze sztuką budowlaną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z [...] sierpnia 2010 r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o postanowienia art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji potwierdził dotychczas ustalony stan prawny budynku oraz ustalił, że obecnym właścicielem budynku jest Pani E. G. Odnośnie legalności robót prowadzonych przy spornym budynku ustalono, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z 1978 r. zostało zmienione przez architekta odnośnie budynku gospodarczego, a zmiany zostały zatwierdzone przez właściwy organ, w związku z czym w 1980 r. obiekt został zaewidencjonowany jako budynek mieszkalny, na podstawie istniejących wówczas stanu faktycznego i dokumentacji, zgodnych ze stanem obecnym. Organ podniósł, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy z 2008 r. miało jedynie na celu skompletowanie na nowo dokumentacji technicznej obiektu, której ani inwestorzy, ani właściwe urzędy (Starostwo Powiatowe w Białymstoku, Urząd Miejski w Z.) nie posiadają. Organ przyznał także, że brak jest jednoznacznych dokumentów potwierdzających, że sporny budynek został wykonany legalnie. Jednak na podstawie zebranych dowodów w postaci projektu technicznego instalacji gazowej do budynku – opracowanego na podstawie projektu technicznego budynku mieszkalnego i wypisu z kartoteki budynków, nie można jednoznacznie przesądzić, że miała miejsce samowola budowlana. W konsekwencji organ stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do podważenia legalności wybudowania obiektu i prawidłowości wydanych dokumentów.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] października 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na brak konkretnych ustaleń stanu prawnego budynku oraz brak podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji wykonania przez inwestora odmiennego obiektu niż wskazany w pozwoleniu na budowę z 1978 r. Ocenił, że w sytuacji zrealizowania inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest możliwe stwierdzenie występowania bezprzedmiotowości postępowania. Organ wskazał, że w 1978 r. udzielono m.in. inwestorom pozwolenia na budowę dwóch budynków: mieszkalnego i gospodarczego, a do chwili obecnej budowa budynku gospodarczego nie została zakończona. Wymaga to zastosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego, gdyż jest to istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 24 lutego 2011 r., w sprawie o sygn. II SA/Bk 770/10, oddalił skargę na powyższą decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku.

Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku ponownie rozpatrując sprawę uzupełnił materiał dowodowy m.in. o opinie biegłych oraz inne dokumenty złożone w sprawach cywilnych (sygn. [...] oraz [...]) i decyzją z [...] października 2011 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Okoliczności związane z ustaleniem legalności budowy, z uwagi na brak dokumentacji technicznej w postaci pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji ustalił na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Na poparcie swego stanowiska organ wskazał m.in. decyzję Urzędu Miasta i Gminy w Z. z [...] września 1989 r. zezwalającą A. G. na budowę obejmującą przyłącze gazowe i instalację gazową wewnętrzną w budynku mieszkalnym na działce położonej w D. przy ul. [...].

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny w stanie surowym 1,5 kondygnacyjny z podziemiem o pow. zabudowy 74 m2, obecny kształt i przeznaczenie jako budynek mieszkalny uzyskał w latach 1978-1980. Dodatkowo organ podniósł, że brak dokumentacji technicznej nie może automatycznie przesądzać o samowoli budowlanej. W ocenie organu II instancji w aktach sprawy znajdują się istotne dowody potwierdzające, że ówczesne władze zaakceptowały przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek mieszkalny oznaczony na mapach geodezyjnych nr [...], oraz, że w tej sytuacji brak podstaw prawnych do wdrożenia procedury z art. 50 i art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej rozbiórki samowoli budowlanej, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wskazał, że zastosowanie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., została wyłączona w stosunku do obiektów, których budowa wykonana bez pozwolenia na budowę, została zakończona przed dniem wejścia w życie nowej ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Ponadto zdaniem organu odwoławczego okoliczność dysponowania przez inwestorów pozwoleniem na budowę z [...] sierpnia 1978 r., wskazuje, że nawet, gdyby inwestorzy odstąpili od wykonania obiektu zgodnie z tym pozwoleniem, nie dopuściliby się samowoli budowlanej polegającej na budowie bez pozwolenia na budowę uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz, że w takiej sytuacji postępowanie prowadzone byłoby w oparciu o postanowienia art. 50 i art. 51 tej ustawy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję A. R. zarzuciła naruszenie: 1) art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy artykuł nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy budowa budynku zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w B. nie została jeszcze zakończona, a ponadto przy realizacji wskazanej inwestycji doszło do niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia wskazanego budynku; 2) art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane 1994 r. poprzez stwierdzenie, że zgodnie z treścią tego przepisu wyłączony jest z zastosowania art. 48 tej ustawy gdyż nie znajduje on zastosowania w stosunku do: a) obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w sytuacji gdy z oświadczenia Państwa G. wynika, że przedmiotowa inwestycja została wstrzymana i nie jest realizowana od 31 lat, a dalsze czynności mające na celu zakończenie budowy podjęte zostaną przez ich spadkobierców - co świadczy, iż budowa nigdy nie została zakończona; b) obiektów w stosunku, do których przed tym dniem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że art. 48 nie może być stosowany do obiektów, co do których przed dniem wejścia w życie ustawy zostało wszczęte postępowanie administracyjne; 3) art. 7 i 77 k.p.a. wskutek: a) nieuwzględnienia, że poprzednik prawny E. G. legitymował się decyzją pozwoleniem na budowę Urzędu Miasta Gminy w Z. (decyzja z dnia [...] sierpnia 1978 r.), która dopuszczała wybudowanie przedmiotowego budynku jako budynku gospodarczego, nie zaś wybudowanie budynku mieszkalnego; b) nieuwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której ten sam organ administracji w sposób diametralnie odmienny interpretuje określony stan faktyczny, a ponadto w sytuacji, w której organ w sposób rażący narusza prawo uznając za wiążące dokumenty, które nie stanowią dowodu dającego podstawę do przyjęcia, że właściwe organy zaakceptowały przedmiotowy budynek jako mieszkalny; c) nieuwzględnienia interesu społecznego i interesu obywateli poprzez sankcjonowanie samowoli budowlanej; 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli w skutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przede wszystkim wadliwym przyjęciem, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające, iż ówczesne władze zaakceptowały przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek mieszkalny - oznaczony na mapach geodezyjnych nr [...]; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) nie wykonanie ciążącego na organie obowiązku wymienienia i ocenienia dowodów zgromadzonych w sprawie i poprzestaniu na lakonicznym stwierdzeniu w uzasadnieniu, że w aktach sprawy znajdują się istotne dowody potwierdzające, że ówczesne władze zaakceptowały przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek mieszkalny - oznaczony na mapach geodezyjnych nr [...]; b) niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom A. R., a uchybienie to miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ wersja przedstawiona przez ww. w razie jej wykazania powodowałaby konieczność zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane; 6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego PG w Białymstoku umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w Białymstoku, stanowi usankcjonowanie bezprawnie postanowionego budynku mieszkalnego wówczas, gdy brak jest podstawy prawnej i decyzji umożliwiającej stwierdzenia, że odpowiednie organy zaakceptowały przedmiotowy obiekt jako budynek mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Do zarzutów skargi ustosunkowała się również występująca w sprawie w charakterze uczestnika postępowania E. G. podnosząc, że całokształt dowodów przeprowadzonych w postępowaniu wskazuje, iż budynek figuruje w dokumentach jako mieszkalny, którego budowa została zakończona w 1980 r., co jej zdaniem wskazuje na niezasadność zarzutu naruszenia art. 48 Prawo budowlane z 1994 r. Uczestniczka postępowania przyznała, że nie dysponuje dokumentami związanymi z pozwoleniem na budowę – tj. decyzją zmieniającą decyzję pierwotną oraz projektem budowlanym pierwotnym i zamiennym, to jednak potwierdzenie dokonania takich zmian z aprobatą organów administracji publicznej znajduje wyraz w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym m.in.: projekt techniczny przyłącza i instalacji gazowej do budynku mieszkalnego z dnia [...] września 1989 r., wypis z kartoteki budynków z [...] kwietnia 2009 r. i zawiadomienie z [...] lipca 2008 r. w sprawie zniesienia współwłasności oraz ustanowienia służebności przejazdu. Również z planu realizacyjnego do projektu podstawowego - dokumentu znajdującego się w aktach sprawy a dotyczącego projektu budynku sąsiada nieruchomości uczestników postępowania - z mapy sytuacyjnej wynika, iż budynek uczestników był kwalifikowany jako budynek mieszkalny już w 1980 r. Istotnym dowodem w sprawie jest także decyzja z [...] września 1989 r. udzielająca poprzednikowi prawnemu uczestniczki postępowania pozwolenia na budowę obejmującą przyłącza gazowe, instalację gazową wewnętrzną w budynku mieszkalnego. W tych okolicznościach sprawy, w jej ocenie, nie ma podstaw do podważenia legalności wybudowania spornego budynku i prawidłowości wydanych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, jak również nie stwierdził z urzędu innych uchybień przepisom prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Uznając w pierwszej kolejności za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy włączając do niego m.in.: dokumenty złożone do spraw cywilnych o sygn. [...] oraz [...]. W aktach sprawy znajdują się m.in. plan realizacyjny (podpisany przez jego autora w dniu [...] października 1980 r.), dołączony do projektu podstawowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D., inwestora S. O., na którym dwa budynki istniejące na działce sąsiedniej (nr [...]) oznaczono jako budynki mieszkalne (tom IV akt admin.) oraz decyzje Urzędu Miasta i Gminy w Z. zezwalające na budowę przyłącza gazowego i instalacji gazowej wewnątrz budynków mieszkalnych położonych w D. przy ul. [...] odrębnie każdemu z inwestorów tj. W. M. (decyzja z [...] sierpnia 1989 r. znak: [...]) oraz A. G. (decyzja z [...] września 1989 r. znak: [...]). Powyższe pozwoliło ustalić, że sporny budynek wybudowany został w obecnym kształcie w latach 1978-80 na podstawie pozwolenia z [...] sierpnia 1978 r. (z danych techniczno-budowlanych budynków istniejących na planie realizacyjnym z 1980 r. wynika, że budynek nr [...] jest budynkiem mieszkalnym o konstrukcji drewniano-murowanej, a budynek oznaczony nr [...] stanowi budynek mieszkalny murowany). Również treść wyjaśnień złożonych przez Państwa G. wskazuje, że sporny budynek od początku wznoszony był jako budynek mieszkalny, na podstawie zmian wprowadzonych przez projektanta umożliwiających realizację budynku mieszkalnego zamiast gospodarczego oraz, że zmiany były zatwierdzone przez właściwy organ administracji. Treść powyższych wyjaśnień pośrednio potwierdzać może okoliczność wydania w 1989 r. dla każdego z inwestorów, odrębnych decyzji zezwalających na budowę przyłącza gazowego i instalacji gazowej wewnątrz budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

Zdaniem Sądu, niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. W sytuacji, bowiem nieznalezienia podstaw do podważenia legalności budowy budynku, stanowiącego obecnie własność Pani E. G., organ obowiązany był umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W świetle dokonanych przez organy ustaleń, z których wynika, że realizacji spornej inwestycji zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w B. dokonano na podstawie pozwolenia z [...] sierpnia 1978 r. (fakt jej wydania potwierdza przesłana z Urzędu Miasta i Gminy w Z., ewidencja ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1977-1979), Sąd jako niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Sąd podkreślił również, że na mocy art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), związany jest oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. II SA/Bk 770/10. W wyroku tym Sąd przywołując treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jednoznacznie wskazał, że "inwestorzy dysponowali pozwoleniem z dnia [...] sierpnia 1978 r., a odstąpili od wykonania obiektu zgodnie z tym pozwoleniem. Dlatego nie dopuścili się samowoli polegającej na budowie bez pozwolenia uregulowanej w art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. i należało postępowanie prowadzić na podstawie obecnie obowiązujących przepisów budowlanych". W myśl art.48 ust.1 wspomnianej ustawy "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". W tym przepisie chodzi, więc o samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia od samego początku, a nie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w przepisach art.50 i art.51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym inwestorowi nie można skutecznie stawiać zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej z art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jak wywodził Sąd, charakter samowoli budowlanej uregulowanej w art. 48, jak i w art. 50 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest zróżnicowany. Rozwiązanie zaproponowane w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga kategorycznego orzeczenia nakazu rozbiórki, gdy tymczasem art. 50 ustawy obejmuje czynności inne niż wymienione w art. 48 tej ustawy, których wykonanie nie zawsze skutkuje koniecznością orzeczenia o nakazie rozbiórki. W konsekwencji za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który jako przepis intertemporalny odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniają hipotezę art. 48 ustawy, a więc do sytuacji budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia przed 1 stycznia 1995 r. Jak wskazano wyżej, stan faktyczny ustalony w sprawie nie pozwalał na zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. z uwagi na dysponowanie przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1978 r.

Odnosząc się do fragmentów pism pochodzących z 2002 r. i 2007 r., przytoczonych w piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, które w jego ocenie przemawiają za tym, że sporny budynek stanowi samowolę budowlaną Sąd wskazał, że przywołane w nim pisma składane były w innych niż przedmiotowe postępowanie (w sprawie zniesienia współwłasności), a więc argumentacja w nich przytoczona nie może być decydująca przy ocenie wyjaśnień złożonych przez inwestorów w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w sprawie. Organ I instancji oceniając wyjaśnienia Państwa G., z których wynikało, że budynek w obecnym kształcie został wybudowany w oparciu o decyzję z 1978 r., w której dokonano zmian zatwierdzonych przez gminę Z. umożliwiającą realizację budynku mieszkalnego zamiast gospodarczego, zauważył, że z uwagi na brak dokumentów źródłowych w sprawie o legalność istnienia na nieruchomości dwóch budynków mieszkalnych świadczyć może wydanie w 1989 r., każdemu inwestorowi (odrębnie), decyzji zezwalających na budowę przyłącza gazowego i instalacji gazowej wewnątrz budynku oraz i to, że kształt przedmiotowego budynku zgodny z obecnym stanem, figuruje na mapach z [...] października 1986 r. (mapa sytuacyjno-wysokościowa z inwentaryzacji urządzeń podziemnych) oraz z [...] maja 1990 r. (mapa poinwentaryzacyjna przyłącza gazowego).

Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., podniesiony z uwagi na lakoniczność uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazując, że ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, że w aktach sprawy znajdują się istotne dowody potwierdzające, że ówczesne władze zaakceptowały przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek mieszkalny - oznaczony na mapach geodezyjnych nr [...], wskazuje na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże Sąd uznał powyższe uchybienie za nie mające wpływu na wynik sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego PG w B. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo bowiem wskazał fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, przy ich ustalaniu. Tym samym należy uznać, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną podzielił także ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zawierającą wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł.

Z uwagi na to, że stwierdzone naruszenie przepisów proceduralnych nie miało wpływu na wynik sprawy i braku podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, jak również nie stwierdzenie z urzędu innych uchybień przepisom prawa procesowego i materialnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd I instancji w oparciu o postanowienia art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. R., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które – w jej ocenie - mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 770/10 i poczynienie ustaleń sprzecznych z tą oceną. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem istotne w przedmiotowej sprawie ustalenie, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z 1978 r. zostało zmienione przez architekta odnośnie budynku gospodarczego, a zmiany zostały zatwierdzone przez właściwy organ, pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku, zgodnie z którą brak jest podstaw do takiego ustalenia w oparciu o zebrane w sprawie dowody;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na:

- niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku zasięgnięcia informacji czy sporny budynek był deklarowany jako budynek mieszkalny na potrzeby podatku od nieruchomości oraz ustalenia daty zakończenia budynku gospodarczego np. w oparciu o zapisy ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej,

- niemającym oparcia w materiale dowodowym dowolnym ustaleniu, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z 1978 r. zostało zmienione przez architekta odnośnie budynku gospodarczego, a zmiany zostały zatwierdzone przez właściwy organ,

- niemającym oparcia w materiale dowodowym dowolnym ustaleniu, że w 1980 r. obiekt objęty postępowaniem został zaewidencjonowany jako budynek mieszkalny,

- dokonaniu oceny dowodów – w szczególności dowodu z przesłuchania W. i A. G. – z uchybieniem zasady wszechstronności nakazującej poddać ocenie całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie w toku dokonywanej oceny opinii biegłych i pism procesowych składanych przez poprzednich właścicieli nieruchomości w sprawie [...] i [...];

- przyznaniu wiarygodności dowodom z przesłuchania W. i A. G. w sytuacji, gdy ich wyjaśnienia pozostają w sprzeczności ze składanymi wcześniej oświadczeniami w innych postępowaniach;

- przyznaniu wiarygodności dowodom z przesłuchania W. G. i A. G. w oparciu o stwierdzenie wydania w 1989 r. odrębnych decyzji zezwalających na budowę przyłącza gazowego i instalacji gazowej wewnątrz budynków mieszkalnych w sytuacji, gdy projekt przyłącza świadczy jedynie o wykonaniu legalnie tej instalacji w budynku mieszkalnym, który powstał przed 1989 r., nie stanowi natomiast dowodu na legalność posadowionego budynku;

b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa, co polegało w szczególności na dokonaniu ustaleń sprzecznych z oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 770/10;

c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy ustalenie bezprzedmiotowości postępowania nie miało oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;

d) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na skonstruowaniu niepełnego i pozornego uzasadnienia decyzji i nieustosunkowaniu się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne – uszczegółowiając – twierdzeń w zakresie błędów organu popełnionych przy ocenie wiarygodności i mocy dowodowej zebranych w sprawie dowodów.

Uchybienie powyższym przepisom, jak wywodzi pełnomocnik skarżącej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych naruszeń przepisów postępowania doszło do oddalenia skargi, w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o tym, że umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego było nieuzasadnione.

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) pominięcie przez Sąd części materiału dowodowego, a w tym dokumentów znajdujących się w aktach spraw cywilnych o sygn. [...] oraz [...] wskazujące na to, że oświadczenia składane przez A. i W. G. w przedmiotowej sprawie stoją w sprzeczności ze stanowiskiem zajmowanym wcześniej w sprawach cywilnych (w szczególności pismo z [...].09.1998 r. i pismo z [...].09.1999 r. w sprawie [...] i [...], pismo z [...].09.2004 r. w sprawie [...], opinie biegłych w sprawie [...], apelacja z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie [...]);

b) skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym poddaje w wątpliwość prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji, a w tym poprzez:

- brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącej odnoszących się do braku wiarygodności wyjaśnień A. i W. G. wykazanych pismem z dnia [...] lipca 2012 r.,

- ograniczenie się do zaaprobowania stanowiska organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie bez przedstawienia własnego toku rozumowania, które prowadziłoby do ocen zbieżnych z ocena prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 770/10.

Powyższe uchybienie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby kontrola decyzji była przeprowadzona wszechstronnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji, a ponadto braki te uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. G., reprezentowana przez adwokata, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w wiążącym tak Sąd, jak i organy na zasadzie określonej w art. 153 p.p.s.a., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 770/10, wyjaśniono, że dla zapewnienia prawidłowego prowadzenia postępowania w sprawie legalności budynku na działce [...] i [...] przy ul. [...] w B. koniecznym jest uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego o inne dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W ocenie Sądu dla przyjęcia, czy wskazany budynek stanowi samowolę budowlaną, czy też rozbudowę budynku gospodarczego prowadzącą do zmiany przeznaczenia tego budynku na mieszkalne przeprowadzono zgodnie z prawem, koniecznym będzie dopuszczenie dowodu z akt spraw cywilnych, w których analizowano dokumentację budowlaną. Ponadto niezbędnym w ocenie Sądu było rozważenie celowości dopuszczenia dowodu z całych akt dotyczących doprowadzenia instalacji gazowej do spornego budynku, w których to powinien znajdować się projekt budowlany dotyczący decyzji z 1978 r. Zasugerowano również konieczność szerszego sięgnięcia do dowodów z zeznań świadków. Powyższe wskazania zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. oddalającego skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2010 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r. o umorzeniu postępowania, obligowały organ do wykonania wytycznych Sądu, których celem było zapobieżenie w przyszłości błędom, jakich dopuścił się organ I instancji prowadząc kontrolowane postępowanie. W tym też zakresie ocena przeprowadzonego ponownie postępowania przed organami nadzoru budowlanego uwzględniać musiała kierunek działalności organów, jaki został wytyczony przez Sąd we wskazanym wyroku. Stwierdzić należy, że przeprowadzona kontrola tego postępowania nie uchybiała dyspozycji art. 135 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana w powyższych warunkach przez Sąd I instancji kontrola decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] października 2011 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w opisanej wyżej sprawie, nie uchybiała powołanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., którego autor skargi kasacyjnej upatruje w nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, w tym art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż organy postępując w zgodzie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszym wyroku podjęły niezbędne kroki celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na ocenę legalności prac budowlanych prowadzonych przy spornym budynku. Zgromadzone w sposób odpowiadający dyspozycji art. 77 k.p.a. środki dowodowe zostały poddane analizie, której organ dokonał z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Odmienne stanowisko w tej sprawie, jakie wyraziła skarżąca w skardze oraz następnie w skardze kasacyjnej kwestionując dokonane przez organ ustalenia, nie znajduje uzasadnienia. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zbadały okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą i uznając, że stan prawny kwestionowanego budynku jest uregulowany, uzyskały podstawę do trafnego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., pozwalającego na umorzenie postępowania. Zasadnie zatem wywiodły, iż wobec dysponowania przez inwestorów pozwoleniem na budowę z dnia [...] sierpnia 1978 r. brak było możliwości stwierdzenia, by obiekt ten został wzniesiony samowolnie. Zgromadzone zaś w toku postępowania dowody, w tym znajdujący się w aktach sprawy prowadzonej przed sądem cywilnym ([...]), podpisany przez autora projektu plan realizacyjny do projektu podstawowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w D., jak i dokumenty zgromadzone w sprawie pozwolenia na budowę przyłącza gazowego i instalacji gazowej, potwierdzają, że istniejące na działkach o nr ew. [...] i [...] budynki mają charakter mieszkalny. Brak zatem było podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W świetle powyższego trafność oceny dokonanej przez Sąd I instancji w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe jako nieuzasadniony należało również ocenić zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., który autor skargi kasacyjnej upatruje w pominięciu przez Sąd części materiału dowodowego, jak również w błędnej konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającej przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Stwierdzić zatem należy, że Sąd na podstawie przedstawionego materiału dowodowego właściwie uwzględnił i ocenił przeprowadzone środki dowodowe, prawidłowo wywodząc, iż zgromadzone w sprawie dokumenty były wystarczające do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, zarzuty przedstawione w skardze, przedstawiając i wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt niewystarczającego, w ocenie skarżącej, wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienia A. i W. G., nie może świadczyć o naruszeniu wskazanego przepisu.

Z uwagi na powyższe, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.