Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 73/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 252
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer, Asesor sądowy Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. J. kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. (organ I instancji) z [...] r. skierowaną do A. J. jako organu prowadzącego Publiczne Przedszkole [...] B. w przedmiocie zwrotu dotacji za 2015 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od przekazania poszczególnych kwot dotacji.

W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że A. J. wnioskiem z [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 80 ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2015.2156 w brzmieniu dla 2015 r. - u.s.o.), wystąpiła o dofinansowanie Publicznego Przedszkola [...]

W dniu [...] stycznia 2016 r. A. J. złożyła organowi I instancji rozliczenie dotacji wypłaconej od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r. W tym rozliczeniu A. J. wykazała:

- wynagrodzenie kadry pedagogicznej -[...] zł;

- wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej przedszkole - [...] zł;

- wynagrodzenia pozostałe - [...] zł;

- składki od wynagrodzeń kadry pedagogicznej - [...] zł;

- składki od wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole - [...] zł;

- składki od wynagrodzeń pozostałych - [...] zł;

- wydatki na zakup materiałów i usług remontowych dla przedszkola - [...] zł;

- wydatki na utrzymanie przedszkola - [...] zł;

- pozostałe - [...] zł;

- w sumie [...] zł.

Organ relacjonował, że organ I instancji zwrócił się do A. J. z prośbą o złożenie do [...] lipca 2019 r. zestawienia konkretnych wydatków sfinansowanych z dotacji wypłaconej w 2015 r. A. J. nie odpowiedziała. Następnie w toku kontroli pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ I instancji wezwał A. J. do udostępnienia w siedzibie przedszkola dokumentacji na okoliczność zasadności pobrania i prawidłowego wykorzystania otrzymanej dotacji dotyczącej 2015 r. W odpowiedzi A. J. poinformowała o zwolnieniu lekarskim. Organ I instancji ponownie wezwał A. J. do udostępnienia dokumentacji w terminie 14 dni. A. J. pismem z [...] października 2019 r., "ignorując swoje obowiązki", wyjaśniła, że przeprowadzenie kontroli jest niemożliwe ze względu na kontrolę prowadzoną przez Państwową Inspekcję Pracy. W następstwie organ I instancji pismem z [...] listopada 2019 r. poinformował A. J. o rozpoczęciu kontroli w przedszkolu [...] grudnia 2019 r., czyli w terminie wcześniej proponowanym przez A. J.. W piśmie z [...] grudnia 2019 r. A. J. odpowiedziała organowi I instancji, że kontrola nie może zostać przeprowadzona w 2019 r. w związku z przekroczeniem rocznego limitu 12 dni przewidzianego dla trwania kontroli w przedszkolu. Jednak [...] grudnia 2019 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji udali się do siedziby dotowanego przedszkola, aby wykonać czynności kontrolne. Na miejscu okazało się, że w placówce odbywała się nauka, ale kontrolujący nie zostali wpuszczeni. W tych okolicznościach pismem z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił A. J. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji przyznanej za 2015 r. Jednocześnie A. J. została wezwana do udostępnienia w siedzibie przedszkola dokumentów na okoliczność wydatków związanych z jego prowadzeniem i pouczona, że w przypadku niezastosowania się do wezwania organ I instancji wyda decyzję w oparciu o dotychczas posiadany materiał dowodowy. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Organ I instancji [...] marca 2020 r. wyznaczył A. J. kolejny termin na udostępnienie dowodów, który został odwołany ze względu na COVID-19. W dniu [...] maja 2020 r. organ I instancji raz jeszcze wezwał A. J. do złożenia dokumentów na okoliczność zasadności pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej za 2015 r. Także to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Natomiast po zapoznaniu się z aktami sprawy A. J. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o przesłuchanie trzech świadków na okoliczność "rozkładu zajęć w roku akademickim 2014/2015 i 2015/2016 oraz zamiany terminów zajęć przez A. J. w celu wykonywania obowiązków dyrektora w Przedszkolu Publicznym [...] W tym stanie sprawy organ I instancji przyjął, że A. J. nie udowodniła, aby poniosła jakiekolwiek wydatki na cele związane z kształceniem, wychowaniem i opieką uczniów. W ocenie organu I instancji, przesłuchanie świadków nie mogło zastępować dokumentów opisujących działalność przedszkola i ponoszone wydatki w sytuacji, w której "w ogóle nie wiadomo co stało się z wypłaconymi środkami". Organ I instancji tłumaczył, że A. J. nie okazała jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których byłoby możliwe stwierdzenie, w jaki sposób omawiana dotacja została wykorzystana. Dlatego organ I instancji uznał, że świadome nieprzedłożenie przez A. J., mimo wielokrotnych wezwań, niezbędnej dokumentacji spowodowało konieczność rozstrzygnięcia sprawy na podstawie "legalnie zebranego" materiału dowodowego. W sytuacji, gdy przedszkole faktycznie uzyskało w 2015 r. dotację w wysokości [...] zł, "to zgodnie z właściwymi przepisami prawa bezwzględnie winno tę kwotę rozliczyć, między innymi dokumentując, że została ona przeznaczona na cele przewidziane przez ustawodawcę".

Rozpatrując sprawę w wyniku odwołania A. J., organ zgodził się z organem I instancji i powtórzył, że A. J. miała obowiązek przedstawić dokumenty na okoliczność przeznaczenia dotacji wypłaconej na rzecz prowadzenia przedszkola w 2015 r. Motywował przy tym, że rozliczenia dotacji nie dokonuje się na podstawie wyłącznie oświadczeń beneficjenta. A. J. w okresie obejmującym 323 dni (od [...] września 2019 r. do wydania decyzji przez organ I instancji [...] sierpnia 2020 r.) nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu spośród żądanych przez organ I instancji. Także na etapie postępowania odwoławczego A. J. nie złożyła dokumentów koniecznych dla zweryfikowania pobrania i przeznaczenia spornej dotacji. Taka sytuacja, zdaniem organu, upoważnia do decyzyjnego żądania zwrotu dotacji przez beneficjenta stosownie do art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych (obecnie Dz.U.2021.305 - u.f.p.) jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Nieudokumentowane wydatki mieszczą się w pojęciu wykorzystania wypłaconych środków finansowych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Jednocześnie organ podkreślił, że rzetelne udokumentowanie wydatków finansowanych z dotacji niewątpliwie należy do obowiązków beneficjenta. Oznacza to, że beneficjent ma aktywnie współdziałać z organem w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w rezultacie odtworzenia prawdy obiektywnej zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U.2021.735 - K.p,a.). Według organu, uprawnienie organu dotującego do skontrolowania przeznaczenia wypłaconej dotacji bezpośrednio przekłada się na obowiązek kontrolowanego beneficjenta poddania się czynnościom kontrolnym.

W świetle powyższego organ stwierdził, że świadome niezłożenie przez A. J., pomimo wielokrotnych wezwań, dokumentacji niezbędnej do wyjaśnienia sprawy spowodowało konieczność jej rozstrzygania "na podstawie zebranego materiału dowodowego".

Ponadto organ zaznaczył, że przeprowadzenie kontroli przewidzianej w art. 80 ust. 3e u.s.o. nie jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. Ustalenie okoliczności, o których stanowi art. 252 u.f.p., może nastąpić także w ramach postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do mocno akcentowanej przez A. J. kwestii pominięcia pełnomocnika ustanowionego mocą aktu notarialnego - K. P., organ motywował, że pełnomocnik ustanowiony na potrzeby kontroli nie był automatycznie pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, w toku którego [...] lipca 2020 r. zgłosił się profesjonalny pełnomocnik - adwokat D. S. i jej była doręczana korespondencja, ona zapoznawała się z aktami sprawy, przedstawiała stanowisko i wnioski.

A. J. (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzuciła naruszenie;

- art. 6, art. 8 § 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym organ mocą decyzji nr [...] zajął przeciwne stanowisko i uchylił decyzję organu I instancji;

- art. 104 § 2 K.p.a. z powodu niewłaściwego zastosowania, bowiem "decyzja dotycząca zwrotu dotacji nie ma charakteru podzielnego i orzeczenie wyłącznie o zwrocie całej dotacji ze względu na niewłaściwe jej wykorzystanie bez podjęcia chociażby próby analizy przesłanek prawidłowości jej wypłacenia Publicznemu Przedszkolu [...] w roku 2015 nie mieści się w dyspozycji tego artykułu";

- art. 10 § 1, art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w rezultacie wydania decyzji przez organ w ostatnim dniu terminu na zapoznanie się z aktami sprawy przez pełnomocnika, zwłaszcza że skarżąca i pełnomocnik przebywali na zwolnieniu lekarskim;

- art. 89 § 1 i 2 K.p.a. ze względu na odmowę przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania świadka;

- art. 7, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż organ I instancji pominął pełnomocnika skarżącej - K. P. oraz dowody w postaci umów i dokumentów, które były podstawą wypłat dokonywanych w roku szkolnym 2014/2015;

- art. 6, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem organ I instancji nie zawiadamiał skarżącej i jej pełnomocnika o czynnościach w toku kontroli, a następnie w toku postępowania administracyjnego;

- art. 40 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dlatego, że organ I instancji wszystkie pisma dotyczące kontroli i postępowania administracyjnego w omawianej sprawie kierował do skarżącej z pominięciem pełnomocnika - K. P., a jednocześnie przyjął skuteczność doręczenia korespondencji odebranej przez K. P.;

- art. 252 ust. 1 u.f.p. ze względu na niezastosowanie tego przepisu i stwierdzenie, że "z punktu widzenia materialnoprawnego wyodrębnienie do samodzielnego rozstrzygnięcia przez Burmistrza Miasta B. w utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] r., znak: [...] części dotacji udzielonej w roku 2015 przedszkolu publicznemu [...] jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy przepis ten czyni niedopuszczalnym wydanie decyzji częściowej w sprawie, gdzie występuje tożsamość beneficjenta, tożsamość przedmiotu postępowania i tożsamość podstawy prawnej zwrotu dotacji";

- art. 80 ust. 2 u.s.o. w wyniku niezastosowania tego przepisu i w ten sposób pozbawienia uczniów przedszkola publicznego prowadzonego przez skarżącą prawa do dotacji za 2015 r.

W następstwie wymienionych zarzutów skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Dodatkowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: zwolnień lekarskich, umowy majątkowej małżeńskiej skarżącej, decyzji organu nr [...], umów zawieranych przez przedszkole, rachunków, przelewów, dowodu księgowego, faktur, listy płac (dokumenty wymienione przez skarżącą w pkt 1-12).

W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska skarżąca zasadniczo raz jeszcze opisała na czym polegały naruszenia prawa ujęte w zarzutach. Podkreśliła brak ustaleń faktycznych w sprawie, a przede wszystkim nieustalenie okoliczności czy dotacja została wypłacona należnie. W tym kontekście skarżąca nawiązała do uzasadnienia decyzji organu nr [...] W ocenie skarżącej, organ I instancji celowo wprowadził ją w błąd i nie dał możliwości przygotowania dokumentów, zaś pracowników organu I instancji "nikt nie widział" w grudniu 2019 r. Potrzebne dokumenty dołączyła do skargi, bo wcześniej nie miała takiej możliwości.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, do których skarżąca - co do zasady - nawiązywała, ale jednocześnie konsekwentnie pomijała bardzo istotny w analizowanej sprawie aspekt dotyczący jej obowiązków jako beneficjenta dotacji. Dlatego, pomimo uwzględnienia skargi, należy stanowczo stwierdzić, że z punktu widzenia prawa nie można zaakceptować postawy skarżącej w relacji z organem dotującym.

Jednocześnie postępowanie organu, wcześniej organu I instancji, które doprowadziło do wydania objętych kontrolą decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nosi znamiona istotnej dowolności.

Jak stanowi art. 80 u.s.o. przedszkola, szkoły i placówki publiczne niewymienione w art. 79 prowadzą gospodarkę finansową według zasad określonych przez organ lub podmiot prowadzący szkołę (ust. 1).

Przedszkola, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkoli publicznych, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (ust. 2).

Natomiast według art. 252 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1).

W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2).

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3).

Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4).

Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (ust. 6).

Prawidłowe - w rozumieniu zgodności z prawem - zastosowanie art. 80 ust. 2 u.s.o. w powiązaniu z art. 252 u.f.p., a więc ustalenie w zgodzie z prawdą obiektywną czy i ewentualnie w jakim zakresie w realiach indywidualnej sprawy mamy do czynienia z dotacją podlegającą zwrotowi, konkretnie na jakiej podstawie faktycznej i prawnej, każdorazowo wymaga od organu podejmującego decyzję w tym przedmiocie:

- zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego;

- jego wnikliwej i wszechstronnej oceny w granicach ustawowej swobody;

- na tej podstawie wyprowadzenia stanowczych ustaleń faktycznych obrazujących rzeczywisty przebieg zdarzeń, przede wszystkim postępowanie beneficjanta na etapie ubiegania się o dotację, jej pobrania i następnie przeznaczenia.

Kluczowe i jednocześnie rozstrzygające znaczenie mają okoliczności czy i w jakim zakresie beneficjent prowadził działalność objętą dotowaniem, w jaki sposób kalkulował wysokość wnioskowanej dotacji i czy zgodnie z rzeczywistością, na jakie cele rozdysponował środki pochodzące z otrzymanej dotacji, czy były to cele, które z woli ustawodawcy podlegały dotowaniu. Tej treści obowiązki spoczywają w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dotacji zarówno na organie I instancji, jak i na organie odwoławczym stosownie do art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, § 2, art. 80, art. 81 w powiązaniu z art. 15 i art. 140 K.p.a.

Tymczasem w analizowanym postępowaniu organ I instancji, a za nim organ zgodnie stwierdziły, że nie uzyskały żadnej dokumentacji dotyczącej prowadzenia przedszkola i finasowania tej działalności przez skarżącą w 2015 r., a jednocześnie, że skarżąca wykorzystała sporną dotację niezgodnie z przeznaczeniem.

Wobec tego należy zauważyć, że jeśli organy w prowadzonym postępowaniu nie otrzymały od skarżącej żadnych dokumentów na okoliczność dotowanej działalności i wydatków z nią związanych, to w efekcie wydały decyzje nie na podstawie ustaleń faktycznych wywiedzionych z całokształtu kompletnego i wiarygodnego materiału dowodowego, ale poprzestały na własnych i dowolnych założeniach, że mają do czynienia z dotacją wykorzystaną w całości niezgodnie z przeznaczeniem.

Co więcej, organy w motywach podejmowanych decyzji zgodnie mówiły o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie "legalnie zebranego" materiału dowodowego, ale jednocześnie nie omówiły, jakie konkretne dowody mają na uwadze, jaka jest ich treść, w jakim zakresie są one wiarygodne i z jakich względów, jakie okoliczności faktyczne należy z nich wyprowadzić według reguł logiki i doświadczenia życiowego.

Organy konsekwentnie przemilczały również zagadnienie czy i jakie dokumenty skarżąca składała w dotowanym roku w związku z obowiązkami wynikającymi z § 4, § 5 uchwały Rady Miasta Biłgoraj Nr XIII/72/11 (Dz.Urz.Woj.Lubel.2011.195.3003) oraz § 6, § 7 uchwały Rady Miasta Biłgoraj Nr XI/89/15 (Dz.Urz.Woj.Lubel.2015.4514), które obowiązywały w 2015 r. Wymienione regulacje w zasadzie w sposób tożsamy stanowiły o obowiązkach beneficjenta składania: miesięcznych informacji o liczbie dzieci, półrocznych i rocznych rozliczeń wykorzystania dotacji.

Niewątpliwie na tym etapie postępowania administracyjnego nie można z góry wykluczyć, że skarżąca nie dysponuje dokumentacją pozwalającą rzetelnie odtworzyć okoliczności istotne dla oceny prawidłowości pobrania i wydatkowania omawianej dotacji. Jednak organy tego nie ustaliły. W rezultacie istotnego znaczenia nabiera okoliczność, że w motywach decyzji organu I instancji, a następnie organu nie ma żadnych rozważań dotyczących instrumentów prawnych przyznanych organom w celu uzyskania dokumentów niezbędnych do zweryfikowania pobrania i przeznaczenia dotacji, niezależnie od woli i subiektywnych przekonań skarżącej.

Organy nie wyjaśniły dlaczego od czerwca 2019 r. (kiedy wystosowano pismo informujące skarżącą o wszczęciu kontroli w sprawie pobrania i wykorzystania dotacji za 2015 r. doręczone skarżącej [...] lipca 2019 r.) do grudnia 2020 r. (wtedy wydano zaskarżoną decyzję, która została doręczona pełnomocnikowi skarżącej [...] grudnia 2020 r.) nie zawiadomiły Prokuratury o tym, że skarżąca konsekwentnie nie przedstawia dokumentów na okoliczności kluczowe dla zweryfikowania rozliczenia wypłaconej dotacji na poziomie [...] zł. Takie postępowanie skarżącej w świetle logiki i zasad doświadczenia życiowego może przecież oznaczać realne niebezpieczeństwo celowego działania skarżącej na szkodę finansów publicznych w warunkach odpowiedzialności karnej. Wówczas w wyniku współdziałania z Prokuraturą organy niewątpliwie miałyby dostęp do potrzebnego materiału dowodowego gromadzonego w ramach i na zasadach obowiązujących w postępowaniu karnym.

W żaden sposób organy nie odniosły się również do instytucji egzekucji świadczenia niepieniężnego, o której stanowią art. 1a pkt 12 lit. b, art. 2 pkt 10, art. 3 § 1, art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2020.1427 ze zm. - u.p.e.a.), w przypadku niewykonywania obowiązku wydania dokumentów. Nie omówiły, z jakich przyczyn faktycznych i prawnych odstąpiły od wykorzystania tej postaci przymusu przewidzianego przez prawo w sytuacji opisanego postępowania skarżącej.

Trzeba zatem odnotować, że w myśl art. 80 u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 2-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (ust. 3e).

Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (ust. 3f).

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (ust.4).

Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 ze zm. - u.f.z.o.) stanowi, że organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 (ust. 1).

Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół, o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2).

Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).

Następnie zgodnie z art. 38 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji (ust. 1).

Od 23 lipca 2019 r. obowiązuje uchwała Rady Miasta Biłgoraj Nr IX/93/2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Biłgoraj oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie Miasta Biłgoraj prowadzone przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Miasto Biłgoraj (Dz.Urz.Woj.Lubel.2019.3971). Zgodnie z § 6 tej uchwały kontrole prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji przeprowadzają pracownicy Urzędu Miasta Biłgoraj na podstawie imiennego upoważnienia udzielonego przez Burmistrza Miasta Biłgoraj (ust. 1). Czynności kontrolne przeprowadza się w siedzibie podmiotu kontrolowanego w dniach i godzinach jego pracy (ust. 2). Kontrolujący mają prawo do: a) wglądu do dokumentacji organizacyjnej, finansowej oraz przebiegu nauczania podmiotu kontrolowanego, b) wstępu do obiektów i pomieszczeń oraz do dokonywania oględzin wyposażenia oraz środków trwałych podmiotu kontrolowanego, których zakup został sfinansowany ze środków z dotacji, c) gromadzenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, d) sporządzania niezbędnych kserokopii/fotokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i uzyskiwania poświadczenia ich za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, e) wnoszenia do kontrolowanego o sporządzenie odpisów lub wyciągów z dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach niezbędnych do przeprowadzenia kontroli (ust. 4).

W świetle przytoczonego stanu prawnego - co do zasady - trafnie organy zauważyły, że uprawnienie organu dotującego do dostępu do dokumentów beneficjenta pozwalających zweryfikować rozliczenie dotacji przekłada się bezpośrednio na obowiązek beneficjenta udostępnienia tych dokumentów organowi dotującemu (pracownikom przeprowadzającym kontrolę). Jednak organy dowolnie poprzestały tylko na tym stwierdzeniu, nie wyprowadziły z niego żadnych dalszych wniosków i nie wyjaśniły, z jakich przyczyn faktycznych i prawnych nie podjęły opisanych wyżej działań w celu efektywnego uzyskania od skarżącej dokumentów istotnych dla wyniku sprawy bądź stanowczego ustalenia, że skarżąca takimi dokumentami w rzeczywistości po prostu nie dysponuje i w związku z tym nie jest w stanie ich przedstawić.

W dalszym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko prawne sądu. Przede wszystkim wnikliwie i wszechstronnie rozważą, jakie instrumenty prawne okażą się efektywne w tym znaczeniu, że pozwolą organom zgromadzić materiał dowodowy na okoliczności istotne z punktu widzenia stosowania art. 252 u.f.p. oraz jakie znaczenie może mieć upływ czasu z perspektywy instytucji przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji.

Powyższe rozważania i konstatacje w rezultacie oznaczają, że aktualnie spór o reprezentację skarżącej przez pełnomocnika ustanowionego w akcie notarialnym, konsekwentnie akcentowany przez skarżącą, nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze - organy w istocie dowolnie odstąpiły od prowadzenia dowodów, postępowania wyjaśniającego. Po drugie - bezspornie kontrolowane decyzje organu oraz organu I instancji zostały doręczone pełnomocnikowi ustanowionemu w toku postępowania administracyjnego - adwokatowi D. S.. W takiej sytuacji z istoty rzeczy nie mogło dojść do naruszenia praw skarżącej jako strony postępowania administracyjnego.

Niezależnie od sporu o obowiązek zwrotu dotacji należy jeszcze zatrzymać na instytucji odsetek i wyjaśnić, że skoro na gruncie ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2020.1325 ze zm.- O.p.) nie ma przepisu uprawniającego organ do orzekania o odsetkach wraz z deklaratoryjnym określeniem wysokości zobowiązania podatkowego, to tym samym nie ma unormowania, które mogłoby podlegać odpowiedniemu stosowaniu w przypadku deklaratoryjnego orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji. Przyjmuje się bowiem, że obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa (art. 51 § 1, art. 53 § 1 O.p.). Wobec tego konsekwentnie także w przypadku deklaratoryjnej decyzji organu o obowiązku zwrotu dotacji nie ma podstaw do jednoczesnego orzekania w niej o odsetkach. Obowiązek ich wyliczenia i zapłaty w prawidłowej wysokości spoczywa na zobowiązanym z mocy prawa. Ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia stanowi zagadnienie pozostające poza granicami tej konkretnej sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji (por. szerzej wyrok sygn. I GSK 1704/20 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja organu oraz decyzja organu I instancji z [...] r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.).

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 w powiązaniu z art. 206 P.p.s.a. Obejmują one połowę sumy kosztów postępowania, a więc wpisu od skargi (1/2 z [...] zł), opłaty od pełnomocnictwa (1/2 z [...] zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika (1/2 z [...] zł) przewidzianego w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.). Sąd miarkował koszty postępowania dlatego, że o ile organy dowolnie odstąpiły od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, o tyle skarżąca bez wątpienia dowolnie odmówiła wykonania obowiązków beneficjenta dotacji.