Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1566/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 6, art. 132
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art. 15, art. 31 ust. 1 pkt 3, art. 34, art. 37,art. 97 ust. 1,2 i 3, art. 167 ust. 1,
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S.S. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] marca 2010r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Kontrola przeprowadzona w Urzędzie Gminy w B. przez Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. ujawniła naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez Wójta Gminy B., polegające na zaciągnięciu w 2005 r. zobowiązań z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania tych zobowiązań.

W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie wyjaśniające, a następnie skierowano do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. wniosek o ukaranie S. S. (dalej jako skarżący).

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego orzeczeniem z ... grudnia 2009 r. ww. Komisja uznała skarżącego winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych polegającego na:

a. zaciągnięciu ... października 2005 r. zobowiązania bez uprawnienia poprzez zawarcie umowy nr ... z P. w P. S.A. na wykonanie zadania pn. ... o wartości ... zł, podczas gdy w budżecie Gminy B. na 2005 r. zadanie to nie było uwzględnione;

b. zaciągnięciu ... października 2005 r. zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia poprzez zawarcie umowy nr ... z P. spółka jawna S. G., Z. B. z siedzibą w B. na budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno – tłocznej o długości ... mb z przykanalikami ... w miejscowości B. i B. o wartości ... zł, podczas gdy zabezpieczone w budżecie Gminy B. na 2005 r. w dz. ... rozdz.. ... środki na to zobowiązanie, z uwzględnieniem dodatkowych wydatków, wynosiły ... zł. Na dzień podpisania umowy zaciągnięte zobowiązanie nie miało pokrycia w budżecie na kwotę ...zł;

c. zaciągnięciu ... listopada 2005 r. zobowiązania w kwocie ... zł bez upoważnienia poprzez zawarcie do ww. umowy aneksu nr ... na wykonanie robót dodatkowych i zamiennych wynikłych ze zmiany trasy kanalizacji oraz wykonania jednego przykanalika do J. B., podczas gdy budżet Gminy B. na 2005 r. nie zabezpieczał w dz. 900 rozdz. 90001 środków na to zadanie.

Komisja uznała, że powyższym skarżący w czasie popełnienia czynów naruszył art. 29 ust. 6 i art. 132 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. z 2003 r., Dz. U. Nr 15.poz 148 z późn. zm.), co w dacie orzekania stanowiło naruszenie art. 36 ust. 1 i art. 193 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz dyscyplinę finansów publicznych w rozumieniu art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skarżącemu wymierzono łączną karę pieniężną w wysokości ... zł. tj. półtorakrotność wynagrodzenia, o którym mowa w art. 31 ust. 2 ww. ustawy i obciążono, na podstawie art. 167 ust. 1 ww. ustawy, kosztami postępowania w wysokości ... zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Komisja dokonała szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego materiały dowodowego i uznała, że odpowiedzialność za powyższe czyny ponosi skarżący, gdyż jako Wójt odpowiada za prowadzoną gospodarkę finansową gminy. Przysługuje mu wyłączne prawo m.in. dokonywania wydatków i zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy. Komisja podkreśliła, że jedną z podstawowych zasad gospodarki finansowej, obowiązującą jednostki samorządu terytorialnego, jest zasada uprzedniości budżetu, oznaczająca, że dysponować można tylko środkami, które zostały ujęte w budżecie jednostki. Środki te muszą być ujęte w budżecie w chwili zaciągania zobowiązań. Odnosząc się do inwestycji dotyczącej przebudowy drogi ...Komisja zważyła, że zadanie to nie było ujęte w budżecie gminy. Umowa o przyznanie dotacji została podpisana ... października 2005 r., a wprowadzona do budżetu gminy dopiero ... grudnia 2005 r. Komisja wskazała przy tym, że zadanie określone w tej umowie dotyczy innych miejscowości niż wskazane w umowie z wykonawcą z ... października 2005 r. W ocenie Komisji nie można uznać za uwalniające od określonego wyżej naruszenia dyscypliny finansów warunki pogodowe i konieczność wykorzystania dotacji. Aby uniknąć tego naruszenia należało przed podpisaniem umowy wprowadzić to zadanie do budżetu. W ocenie Komisji czyn został popełniony umyślnie, gdyż skarżący już co najmniej od lipca 2005 r. wiedział o przedmiotowym zadaniu i świadomie oraz konsekwentnie dążył do jego realizacji, a zatem co najmniej przewidywał możliwość naruszenia dyscypliny finansów publicznych i na to się godził, a zatem działa co najmniej z zamiarem ewentualnym.

Odnosząc się do budowy sieci kanalizacji sanitarnej Komisja podkreśliła, że podpisując umowę na tę budowę skarżący przekroczył zakres upoważnienia do zaciągania zobowiązań o kwotę ... zł. Zważyła przy tym, że skarżący o wygaśnięciu pozwolenia wodno prawnego dowiedział się na rok przed zawarciem umowy, a zatem miał czas aby inwestycję ta zabezpieczyć finansowo. I w tym wypadku Komisja uznała, że skarżący działał umyślnie z zamiarem ewentualnym i że przed podpisaniem umowy powinien wystąpić do Rady Gminy B. z projektem uchwały doprowadzającej do zgodności pomiędzy zawartą umową a zabezpieczonymi środkami finansowymi na to konkretne zadanie w budżecie 2005 roku.

Także w zakresie trzeciego naruszenia Komisja uznała, że skarżący popełnił je umyślnie z zamiarem ewentualnym, gdyż o zwiększeniu się kosztów inwestycji wiedział już w połowie 2004 r. Mógł więc podjąć wskazane powyżej działania, które pozwoliłyby na unikniecie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Zdaniem Komisji skarżący swoim działaniem naruszył podstawowe zasady gospodarki finansowej Zaciągając zobowiązania bez upoważnienia Rady Gminy, jak i ponad wysokość określoną w planie wydatków, skarżący trzykrotnie, w krótkim okresie czasu, rażąco naruszył dyscyplinę finansów publicznych. Łączna kwota środków publicznych wydanych niezgodnie z przepisami prawa wynosiła ... zł. Komisja zaznaczyła, że nie kwestionuje koniczności realizacji zadań, których dotyczy jej rozstrzygnięcie, ale ich realizację w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie zwracając uwagi na niewystarczającą ilość środków finansowych na przedmiotowe zadania zaciągnął ww. zobowiązania, pomimo iż obowiązany był wykonać plan wydatków jednostki do wysokości kwot zapisanych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. O umyślności działań skarżącego świadczy charakter przypisanych czynów, wymagających czynnego zachowania skarżącego.

Przy wymiarze kary Komisja wzięła pod uwagę jako okoliczność łagodzącą dotychczasową niekaralność skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Za okoliczność obciążająca uznała umyślność naruszeń, mnogość czynów w krótkim czasie, rangę naruszeń podstawowych zasad gospodarki finansowej i wysokość kwoty zaciągniętych zobowiązań.

Od powyższego orzeczenia skarżący odwołał się, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmiany orzeczenia i uniewinnienia go lub umorzenia postępowania, względnie odstąpienia od wymiaru kary.

Orzeczeniem z ... marca 2010 r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych uchyliła zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej kary i na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierzyła skarżącemu karę pieniężną w wysokości jednokrotnego miesięcznego wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego w wysokości ... zł. W pozostałej części orzeczenie zostało utrzymane w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia Komisja potwierdziła ustalony w I instancji stan faktyczny i uznała, że skarżący swoimi działaniami naruszył wielokrotnie dyscyplinę finansów publicznych, albowiem w budżecie na rok 2005 Gminy B. nie planowano wydatków na te zobowiązania albo poprzez brak ujęcia rzeczowego, albo poprzez zaplanowanie kwot wyższych niż wynikająca z wartości zawartej umowy. Komisja podkreśliła, że zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego powinny wynikać z uchwalonego budżetu i nie mogą wykraczać w zakresie rzeczowym i finansowym poza i ponad budżet. Podstawą gospodarki finansowej jest plan finansowy przez organ stanowiący. Organ wykonawczy wykonuje zadania ujęte w planie finansowym jednostki i może zaciągnąć zobowiązania ujęte w tym planie oraz na podstawie upoważnienia do dokonania czynności prawnych. Aby zgodnie z prawem i skutecznie zaciągnąć zobowiązanie należy posiadać uprawnienia przedmiotowe, a te określa organ stanowiący ustalający plan finansowy wydatków oraz upoważnienie podmiotowe, czyli upoważnienie określone przez organ stanowiący jako kwota, do której organ wykonawczy może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Upoważnienie o charakterze podmiotowym nie może być zrealizowane do czasu ujęcia w planie finansowym zadania inwestycyjnego i zaplanowania kwoty wydatków na wyznaczony cel.

Główna Komisja podzieliła pogląd o umyślnym charakterze zawinienia skarżącego. Zwróciła uwagę, że podpisywał umowy o określonej wartości i jako ich strona znał treść zobowiązania i wartość wynagrodzeń, jakie zobowiązał się wypłacić wykonawcom robót. Był też autorem projektu budżetu, a także projektuje każdą zmianę w budżecie w trakcie roku budżetowego. Otrzymywał więc odpowiednie informacje i dane finansowe, z których wynikało jednoznacznie, że plan finansowy jednostki nie zapewnia sfinansowania żadnego z wymienionych w orzeczeniu zobowiązań.

W ocenie Głównej Komisji przy wymierzaniu kary zostały uwzględnione wszystkie ustawowe wytyczne. Komisja zaakcentowała przy tym, że zaciągnięcie zobowiązania bez uprawnienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zagrożone karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Komisja I instancji wymierzyła karę łagodniejszą, biorąc pod uwagę motywy i okoliczności działania, jak i dotychczasowy sposób wywiązywania się skarżącego z obowiązków. Główna Komisja uznała jednak za zasadne obniżenie tej kary do 1-krotności wynagrodzenia skarżącego, liczonego jak za urlop wypoczynkowy.

W skardze na powyższe orzeczenie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia lub zmiany orzeczenia i uniewinnienie skarżącego bądź umorzenie postępowania, względnie odstąpienia od wymiaru kary.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na naruszeniu zasad opisanych w ustawie;

2. art. 2 ww. ustawy, polegające na przyjęciu dowolnej definicji ustawowej naruszenia zaciągnięciu zobowiązania z przekroczeniem zakresu upoważnienia;

3. art. 36 ust. 1 i art. 193 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, polegające na tym, że przepisy te nie mają zastosowania w tej sprawie;

4. art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na bezpodstawnym wymiarze kary pieniężnej w wysokości ... zł;

5. art. 167 ust. 1 ww. ustawy, polegające na bezpodstawnym obciążeniu skarżącego kosztami postępowania dyscyplinarnego;

6. art. 15 ww. ustawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu lub wadliwej interpretacji tego przepisu;

7. art. 19 ust. 2 ww. ustawy, polegające na niemożliwości przypisania skarżącemu odpowiedzialności i winy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w czasie popełnienia naruszenia;

8. art. 22 ust. 3 ww. ustawy, polegające na tym, że popełnione czyny rzekomo naruszające dyscyplinę finansów publicznych były popełnione nieumyślnie;

9. art. 28 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, polegające na tym, że orzekająca Komisja nie zbadała i właściwie nie oceniła okoliczności stopnia szkodliwości nagannego czynu z zakresu naruszenia dyscypliny w finansach publicznych;

10. art. 33 ust. 2 ww. ustawy, wg którego organ orzekający o wymiarze kary uwzględnia motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych;

11. art. 36 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, polegające na tym, że orzekająca komisja mogła skorzystać z danego jej prawa i wymierzyć karę łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpić od jej wymierzenia;

12. art. 80 ust. 2 ww. ustawy, poprzez nie pouczenie uczestników o ciążących na nich obowiązkach i przysługujących im prawach oraz nie udzielanie wyjaśnień i informacji o tych prawach i obowiązkach, tak aby w toku postępowania skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów, dotyczących postępowania w sprawie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.;

13. art. 97 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy, polegające na niedochowaniu 60 dniowego terminu narzuconego ustawą;

14. art. 137 ust. 2 pkt 3 i 4 ww. ustawy, polegające na brakach uzasadnienia;

15. art. 149 w zw. z art. 135 ww. ustawy, polegające na braku pouczenia o terminie i trybie zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała dotychczasową argumentację. Odniosła się też szczegółowo do zarzutów sformułowanych w skardze.

W faksie nadesłanym do Sądu w dniu rozprawy skarżący zarzucił, że nie był pouczony o sposobie odwołania do WSA i że nadesłanie jego obrońcy orzeczenia II instancji po wygaśnięciu pełnomocnictwa naruszyło jego prawo do obrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Badając zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych we wskazanym zakresie Sąd uznał, że nie narusza ono przepisów prawa materialnego, a w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy proceduralne w stopniu mogącym mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zarówno Główna Komisja Orzekająca, jak i Regionalna Komisja Orzekająca w sposób wszechstronny wyjaśniły stan faktyczny sprawy, który nie został przez skarżącego zakwestionowany w toku postępowania administracyjnego, jak i następnie w skardze do Sądu. Również subsumcja tego stanu faktycznego została dokonana prawidłowo, pod właściwą normą prawną.

Zaciągnięcie zobowiązań angażujących środki publiczne wiąże się z odpowiedzialnością prawną m.in. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych na podstawie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej, jako u.o.n.d.f.p.). Do deliktów finansowych związanych z zaciągnięciem zobowiązań należy m.in. zaciągnięcie zobowiązania bez uprawnienia lub z przekroczeniem zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązania (art. 15 u.o.n.d.f.p.). W sektorze finansów publicznych zobowiązanie angażujące środki publiczne można zaciągnąć tylko na podstawie stosownego upoważnienia. Zakres upoważnienia rozpatrywać należy w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym. Zakres przedmiotowy upoważnienia określany jest wysokością wydatków zaplanowanych w odpowiednim budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnieniem do zaciągnięcia zobowiązania jest zatem kwota wydatków planowanych na dany cel w budżecie.

Zakres podmiotowy wyznacza przede wszystkim ogólna umowa kompetencyjna z art. 44 ustawy o finansach publicznych, zgodnie, z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych odpowiada za całość gospodarki finansowej, ale też zakres podmiotowy w zakresie kompetencji organów czy osób może wynikać z innych przepisów – w sprawie przedmiotowej z przepisów ustrojowych dotyczących samorządów gminnych i pracowników samorządowych wyznaczających kompetencje wójta. Zakres podmiotowy upoważnienia określa zatem podmiot odpowiadający za całość gospodarki finansowej, a także za zaciąganie zobowiązań angażujących środku publiczne.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że skarżący, jako Wójt Gminy B. był podmiotem odpowiedzialnym za prawidłową gospodarkę finansową gminy i upoważniony był do zaciągania jedynie takich zobowiązań, które mają pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków na poszczególne cele. W przypadku inwestycji – budowa sieci kanalizacji sanitarnej upoważnienie to zostało przekroczone, albowiem w dacie podpisywania umowy na jej budowę w budżecie Gminy zabezpieczona była kwota ... zł., podczas gdy wartość całej umowy wynosiła ... zł. Natomiast w przypadku dwóch pozostałych inwestycji skarżący zaciągnął zobowiązania bez upoważnienia, albowiem zadania te nie były uwzględnione w budżecie Gminy. W tym kontekście istotne jest to, że dla oceny czy dany podmiot zaciągnął zobowiązanie bez upoważnienia czy też z jego przekroczeniem, ważna jest chwila podpisania umowy, gdyż wówczas zostaje zaciągnięte zobowiązanie, i stan budżetu na ten moment. Upoważnienie wynikające z plany finansowego uchwalonego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi poprzedzać zaciągnięcie zobowiązania. Późniejsza korekta planu nie zmienia faktu, że w chwili zaciągnięcia zobowiązania doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

W sprawie tymczasem niesporne jest, że środki na kolejne inwestycje zostały wprowadzone do budżetu już po zawarciu poszczególnych umów. W tych okolicznościach faktycznych organ był uprawniony do uznania, że skarżący naruszył dyscyplinę finansów publicznych w rozumieniu art. 15 u.o.n.d.f.p. Wbrew zarzutom skargi komisja szczegółowo przedstawiła motywy wydanego rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji powyższego przepisu. Podała też, co należy rozumieć pod pojęciem zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia, bądź też z jego przekroczeniem i wywody Komisji w tym zakresie należy uznać za logiczne i wyczerpujące. Zostały one następnie w sposób prawidłowy odniesione do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Stan faktyczny sprawy upoważniał Komisję do uznania, że skarżący w sposób zawiniony naruszył podstawowe przepisy dotyczące gospodarowania publicznymi środkami finansowymi, przy czym zawinienie to miało charakter umyślny. Do umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dochodzi wtedy, gdy sprawca obejmuje swoją świadomością wszystkie znamiona czynu. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził. Umyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych są, zatem przez sprawcę zawsze zamierzone, choć nie zawsze chciane.

Ze względu na postać zamiaru w doktrynie prawa wyróżnia się umyślność w zamiarze bezpośrednim oraz umyślność w zamiarze ewentualnym. Zamiar bezpośredni (dolus directus) ma miejsce, gdy sprawca ma zamiar naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. chce go popełnić. Zamiar ewentualny (dolus eventualis) zachodzi natomiast, gdy sprawca wprawdzie nie chce popełnić deliktu finansowego, ale godzi się, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych dojdzie. Rozróżniając dwie postacie umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "umyślność znaczy tyle, co zamiar popełnienia czynu o znamionach przedmiotowych określonych w ustawie. Zamiar to przede wszystkim "chcenie" lub "godzenie się" (wyrok NSA z 3 marca 2000 r., III SA 840/99, niepubl.).

W przypadku czynów popełnionych przez skarżącego nie można mówić o niezachowaniu ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Skarżący znał budżet swojej Gminy, a zatem miał pełną świadomość, że jej plan finansowy w dacie zawierania poszczególnych umów nie zapewnia sfinansowania żadnego z przedmiotowych zobowiązań, których treść i wartość była mu doskonale znana. Te aspekty sprawy były szczegółowo analizowane przez Komisje i Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu orzeczenia. Organ zasadnie podkreślił, że działania skarżącego dotyczyły zadań inwestycyjnych i na poszczególnych etapach ich przygotowania potrzebna była akceptacja skarżącego. Miał on zatem pełną świadomość podejmowanych czynności i konsekwencji z nich wypływających. Należy zwrócić przy tym uwagę, że Komisja przedstawiła, w jaki sposób skarżący miał możliwość uniknięcia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, czego jednak nie uczynił. Działania skarżącego zostały zakwalifikowane jako rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie bowiem z art. 34 u.o.n.d.f.p. zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia stanowi rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych zagrożone karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. W tych okolicznościach Komisja nie mogła zastosować art. 28 u.o.n.d.f.p., dokonała jednak oceny szkodliwości czynów skarżącego dla finansów publicznych.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.n.d.f.p. organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według swego uznania. Oznacza to, że orzeczenie wymierzające karę ma charakter decyzji uznaniowej. Organ orzeka w granicach określonych w ustawie, uwzględniając skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych, stopień winy, jak również cele kary w zakresie społecznego oddziaływania oraz cele zapobiegawcze i dyscyplinujące, które ma osiągnąć w stosunku do ukaranego, równocześnie uwzględniając motywy i sposób działania, okoliczności działania lub zaniechania, jak również właściwości, warunki osobiste osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jej doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Art. 36 ust 1 u.o.n.d.f.p. przewiduje, w przypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, przy wzięciu pod uwagę rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych lub właściwości i warunków osobistych sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wymierzenie mu kary łagodniejszego rodzaju, a nawet odstąpienie od jej wykonania.

Rolą Sądu jest jedynie kontrola, czy uwzględnione zostały wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rodzaj kary lub odstąpienie od jej wymierzenia i czy organ przy ich ocenie nie przekroczył granic swobodnej oceny. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do postawienia organowi zarzutu dowolności oceny. Okoliczności sprawy całkowicie uzasadniały przyjęcie, że naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego dopuścił się skarżący było rażące. Za takie zostało uznane przez samego ustawodawcę w treści przepisu art. 34 u.o.n.d.f.p. Wymierzając karę, a zwłaszcza decydując się na wymierzenie kary łagodniejszej Komisja wzięła pod uwagę przesłanki określone w ustawie, nie znajdując tym samym podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Podkreślić przy tym należy, czego zdaje się nie zauważać skarżący, że Główna Komisja Orzekająca zmniejszyła karę do ... zł. czyli do jednokrotnego miesięcznego wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego. Informacja o wysokości wynagrodzenia skarżącego została uzyskana od Sekretarza Gminy B., zaś kara, którą nałożono na skarżącego znajduje oparcie w przepisie art. 31 ust 2 u.o.n.d.f.p.

Skarżący został uznany winnym popełnienia trzech czynów stanowiących naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 37 u.o.n.d.f.p. sprawcy, który dopuścił się kilku czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, wymierza się jedną karę za wszystkie czyny. W rozpoznawanej sprawie została wymierzona jedna kara łączna, przy czym organ szczegółowo określił, na czym polegało naruszenie przepisów w przypadku poszczególnych czynów. Jak wskazano powyżej wymiar kary został szczegółowo omówiony, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 137 ust. 2 pkt 3 i 4 u.o.n.d.f.p. niezasadnym. Podkreślić przy tym wypada, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia także pozostałe wymogi określone w ww. przepisie, co umożliwiało Sądowi jego kontrolę i pozwoliło odnieść się do zarzutów skargi.

W ocenie Sądu nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 u.o.n.d.f.p. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed Regionalną Komisją Orzekającą. Będąc prawidłowo powiadomionym nie stawiał się na terminy rozpraw. Natomiast w postępowaniu przed Główną Komisją Orzekająca był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wbrew twierdzeniom skarżącego był on prawidłowo pouczony o przysługujących mu środkach zaskarżenia, w tym o skardze go Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i z uprawnień tych skorzystał. Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej zostało natomiast przesłane z opóźnieniem pełnomocnikowi skarżącego, który w dacie, w której orzeczenie to do niego dotarło nie był już obrońcą oskarżonego. Skarżący orzeczenie GKO otrzymał 5 maja 2010 r. a 19 maja 2010 r. cofnął swojemu obrońcy upoważnienie. 2 czerwca 2010 r. opracował skargę go sądu. W tej sytuacji nieuzasadnione są zarzuty o naruszeniu prawa skarżącego do obrony. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby skargę do Sądu sporządził profesjonalny pełnomocnik. Pełnomocnik taki mógł też zostać ustanowiony w postępowaniu sądowoadministracyjnym i ewentualnie modyfikować i uzupełniać zarzuty skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 167 ust. 1 u.o.n.d.f.p., które miało polegać na bezpodstawnym obciążeniu skarżącego kosztami postępowania dyscyplinarnego zasadnym zdaje się wskazanie, że sam skarżący, uzasadniając zarzuty skargi, przyznaje, że ww. przepis daje podstawę do obciążenia obwinionego kosztami postępowania. Tak jest w istocie, co czyni powyższe zarzuty nieuprawnionymi.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 97 ust. 1, 2 i 3 u.o.n.d.f.p. Uregulowanie zawarte w tym przepisie stanowi, że Rzecznik dyscypliny, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od otrzymania zawiadomienia, powinien zakończyć czynności sprawdzające i wydać postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego albo o odmowie jego wszczęcia.

Jeżeli postępowanie o wszczęcie postępowania wyjaśniającego nie obejmuje wszystkich naruszeń dyscypliny finansów publicznych wskazanych w zawiadomieniu, Rzecznik dyscypliny wydaje – w zakresie tych naruszeń – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego.

Jeżeli zakończenie czynności sprawdzających nie jest możliwe w tym terminie, Główny Rzecznik może, na uzasadniony wniosek Rzecznika dyscypliny, przedłużyć 60 – dniowy termin na czas oznaczony, nie dłużej jednak niż o 90 dni. Natomiast w uzasadnionych przypadkach, niemających miejsca w rozpatrywanej sprawie, Główny Rzecznik może przedłużyć termin zakończenia czynności sprawdzających na czas nieoznaczony.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż terminy przytoczone powyżej nie zostały w roku postępowania administracyjnego dotrzymane, a organ nie wyklucza możliwości braku wniosków Rzecznik dyscypliny o ich przedłużenie.

Zdaniem Sądu, zgodnym, ze stanowiskiem zajmowanym przez Główną Komisję Orzekającą, terminy te mają charakter instrukcyjny. Ich niedotrzymanie rzutuje na ocenę pracy Rzecznika Dyscypliny, nie powoduje natomiast bezskuteczności czynności dokonanych po ich upływie, wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym.

Przy formułowaniu tej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił treść uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 12/09. NSA odnosząc się do dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa zawarł w powołanej uchwale wskazania dotyczące zakwalifikowania terminu, jako termin instrukcyjny, mające zastosowanie także do rozstrzygnięcia tego zagadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Za Naczelnym Sadem Administracyjnym należy przyjąć, iż na gruncie prawa administracyjnego uzasadnione jest oparcie się na poglądach wyrażonych w doktrynie prawa cywilnego, zgodnie z którymi, jeżeli termin zakreśla granice czasowe dla dokonania czynności procesowej – jest terminem prawa procesowego. Terminy nakładające obowiązek załatwienia sprawy lub podjęcia danej czynności w określonym terminie są stosowane zarówno w stosunku do organów administracji publicznej jak i sądów. Upływ takiego terminu nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy (wydania orzeczenia), chociaż wydanie orzeczenia po jego upływie może być oceniane, jako naruszenie przepisu określającego termin załatwienia sprawy. Będzie to jednak naruszenie przepisu, który może pociągnąć skutek w postaci odpowiedzialności organu (pracownika), a nie niedopuszczalności wydania decyzji. Charakter tego terminu pełni bowiem taką samą funkcję jak inne przepisy (głównie ustawowe) nakazujące załatwienie sprawy w określonym terminie.

Ważny interes publiczny, przejawiający się potrzebą wyjaśnienia czy nie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez jednostkę sektora finansów publicznych z jednej strony i interes jednostki jak najszybszego wyjaśnienia sprawy uzasadnienia ponaglenie Rzecznika dyscypliny przy podejmowanych przez niego czynnościach. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 60 dni" należy, zatem traktować, jako podkreślenie i wzmocnienie obowiązku Rzecznika niezwłocznego podjęcia zadań określonych w art. 97 u.o.n.d.f.p.

Potwierdzeniem przyjętego stanowiska, uzasadniającym odniesienie terminów z art. 97 u.o.n.d.f.p. do czynności podejmowanych przez Rzecznika, jest także nieobowiązujące już uregulowanie zawarte w art. 138 ust. 1 pkt 16 ustawy o finansach publicznych z 1998 r., zgodnie, z którym zawiniona zwłok Rzecznika dyscypliny w złożeniu przez niego wniosku o ukaranie, uznawana była za naruszenie przez samego Rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Jakkolwiek na gruncie obecnie obowiązującej ustawy nastąpiła depenalizacja zwłoki w założeniu przez Rzecznika dyscypliny wniosku o ukaranie, to jednakże nadal niedotrzymanie przez niego terminów z art. 97 u.o.n.d.f.p. może pociągnąć negatywne dla niego skutki, włącznie z odwołaniem ze stanowiska zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy.

Gwarancję nie przekraczania granic czasowych dozwolonej karalności dla strony dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych stanowi, normujący przedawnienie ukarania, art. 38 u.o.n.d.f.p. Określa on, iż karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynęły 3 lata. Jeżeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od zakończenia tego okresu.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.