Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1918/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 14, 15, 16,  art. 1, 5, 6
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 6, 7, 8, 9, 11,  art. 77  par. 1,  art. 107  par. 1 i 3,  art. 156  par. 1  pkt 2 i  par. 2,  art. 57  par. 1,  art. 61  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47  par. 1,  art. 46,  art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A.W., E.W., A.W., J.W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących A.W., E.W., A.W., J.W. solidarnie kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.W., J.W., A.W. oraz E.W., reprezentowanych przez pełnomocnika – adwokata D.W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg ul. [...], o pow. [...] m2 (z całości o pow. [...] m2) zapisanej w KW [...], stanowiącej własność E.W. oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. w części przyznania odszkodowania za wywłaszczony grunt i stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania za znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości budynek - utrzymał w mocy własną decyzję.

Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...], skierowanym do Prezydium Rady Narodowej m. L. Urzędu Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń, Zarząd Dróg i Zieleni m. L. wniósł na podstawie art. 4, 14 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) o przeprowadzenie postępowania i obciążenie służebnością przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w L. przy zbiegu ulic [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał, że obciążenie służebnością przejścia polegać będzie na udostępnieniu dla ruchu pieszego [...] m2 powierzchni nieruchomości. Ponadto Zarząd wskazał, że jako wykonawca miejskich planów gospodarczych posiada zatwierdzoną lokalizację szczegółową nr [...].

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1966 r. Prezydium Rady Narodowej m. L. Urząd Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 16 w.w. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poinformował strony o wszczęciu, z dniem [...] lipca 1966 r., postępowania wywłaszczeniowego wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że wywłaszczenie polegać będzie na odjęciu prawa własności tej nieruchomości na rzecz Państwa.

W aktach sprawy znajduje się szacunek organu wywłaszczeniowego dotyczący wyżej opisanej nieruchomości. W pkt II rzeczoznawca wskazuje, że "podczas dokonanej wizji lokalnej w lipcu 1966 r. stwierdzono, że wywłaszczeniem w tej nieruchomości objęta jest część parteru budynku narożnego u zbiegu ulicy [...] i [...]". Według rzeczoznawcy wartość wywłaszczonej części budynku wynosi [...] zł.

Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1966 r. Nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. L. wywłaszczyło za odszkodowaniem część nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg ul. [...], o pow. [...] m2 (z całości o pow. [...] m2) zapisanej w KW [...], stanowiącej własność E.W. i jednocześnie orzekło o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł za wywłaszczoną część nieruchomości – budynku. W sentencji orzeczenia organ, stwierdził, że wywłaszczenie polega na całkowitym odjęciu prawa własności. Z kolei w uzasadnieniu tego orzeczenia organ stwierdził, iż skoro wywłaszczeniu ulega część gruntu nie przekraczająca 25 % ogólnego obszaru nieruchomości – wywłaszczenie tej części następuje bez odszkodowania.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] stwierdzono, iż wywłaszczona działka o powierzchni [...] m2 została nabyta z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę Miejską L.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2003 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. wystąpili A.W., E.W., A.W. oraz J.W. – następcy prawni E.W. Następstwo prawne wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1983 r., sygn. akt [...] o nabyciu spadku po E.W., aktu notarialnego umowy darowizny pomiędzy T.W. a A.W., J.W. oraz A.W. z dnia [...] lutego 2000 r. Nr Rep. [...] oraz aktu notarialnego umowy darowizny pomiędzy A.W. a E.W. z dnia [...] czerwca 1998 r. Rep [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono rażące naruszenie art. 1, 4, 5, 6 i 16 ustawy z dnia 2 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 46 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że wywłaszczona działka gruntu wraz ze znajdującym się na niej fragmentem budynku mieszkalnego może stanowić odrębny przedmiot własności. We wniosku wskazano, że obecnie przedmiotowa działka sklasyfikowana jest jako droga publiczna w zarządzie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg i Mostów w L., oraz że działka zabudowana jest do chwili obecnej budynkiem mieszkalnym, zaś realizacja celów wywłaszczenia polegała jedynie na wyburzeniu części ścian zewnętrznych lokali użytkowych usytuowanych na parterze i stworzeniu podcieni. Podniesiono także, że wniosek Zarządu Dróg i Zieleni m. L. dotyczył wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości poprzez ustanowienie na niej służebności przechodu, nie zaś odjęcie prawa własności do części nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1407/04 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. z uwagi na konieczność ustalenia wszystkich następców prawnych E.W.

Rozpatrując ponownie wniosek Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] ,Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 927/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., wskazując na naruszenie przez organ nadzorczy art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. Stwierdzone naruszenia polegały na niewyjaśnieniu wszechstronnie sprawy i braku odniesienia się do zarzutów skarżących podnoszonych w toku całego postępowania, a dotyczących faktu wywłaszczenia części nieruchomości podczas gdy wniosek wywłaszczeniowy oraz decyzja lokalizacyjna będąca podstawą wywłaszczenia ograniczały się jedynie do konieczności ustanowienia na nieruchomości służebności drogowej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ nadzorczy winien był jednoznacznie i wyraźnie zająć stanowisko, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w 1966 roku, było prawnie dopuszczalne odebranie właścicielowi gruntu pod budynkiem wraz z parterem, przy pozostawieniu mu części budynku obejmującej piwnicę, trzy piętra i strych, która to część, na skutek niewydzielenia jako odrębnej nieruchomości budynkowej, nadal pozostaje trwale związana z gruntem, stanowiącym po wywłaszczeniu cudzą własność.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] róg ul. [...], o pow. [...] m2 (z całości o pow. [...] m2) zapisanej w KW [...], stanowiącej własność E.W., odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. w części przyznania odszkodowania za wywłaszczony grunt a także stwierdził nieważność w części orzekającej o przyznaniu odszkodowania za znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości budynek, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że wykładnia treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. nakazuje uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. L. dokonało wywłaszczenia części działki o powierzchni [...] m2 zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa cywilnego. Organ wskazał, że w żadnym miejscu sentencji, ani uzasadnienia orzeczenia nie ma bowiem wskazania, że wywłaszczeniu ulega jedynie parter budynku wraz ze znajdującym się pod nim gruntem, natomiast że pozostała część nieruchomości pozostaje własnością E.W. W treści orzeczenia znajduje się natomiast sformułowanie, że wywłaszczeniu ulega część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z całości o powierzchni [...] m2 i że wywłaszczenie polega na całkowitym odjęciu prawa własności. W ocenie organu oznacza to, że E.W. została odebrana całość nieruchomości znajdującej się na przedmiotowych [...] m2, oznaczonych na załączonym do wniosku planie geodezyjnym. W orzeczeniu jest co prawda mowa o tym, że wywłaszczeniu ulega część budynku, niemniej bezspornie uznać należy, że chodzi tu o część budynku znajdującą się na wywłaszczanych [...]m2 - w odróżnieniu od pozostałej części znajdującej się na niewywłaszczonej części gruntu. Nie ma więc podstaw do uznania, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1966 r. dokonano wywłaszczenia jedynie parteru budynku wraz z gruntem.

Organ wskazał ponadto, że chociaż pierwotnie wniosek Zarządu Dróg i Zieleni m. L. z dnia [...] czerwca 1966 r. dotyczył ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości służebności przejścia, to organ wywłaszczeniowy - Prezydium Rady Narodowej m. L. w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawa nie był właściwy do ustanowienia służebności gruntowej, lecz jedynie mógł wywłaszczyć już istniejące prawo rzeczowe. W ocenie organu pismo Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] lipca 1966 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) modyfikowało złożony wniosek w ten sposób, że dalsza część postępowania dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wystąpił adwokat D.W. w imieniu współwłaścicieli nieruchomości A.W., J.W., A.W. i E.W.

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], podzielając przy tym argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu pierwotnej decyzji. Organ podniósł, że w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. L. chodzi o wywłaszczenie części budynku znajdującego się na wywłaszczanych [...] m2 - w odróżnieniu od pozostałej części znajdującej się na niewywłaszczanej części gruntu. Nadto organ zauważył, że dla interpretacji orzeczenia z dnia [...] listopada 1966 r. decydujące znaczenie miała wyrażona w art. 48 Kodeksu cywilnego zasada superficies solo cedit, stanowiąca że wszelkie naniesienia na gruncie, trwale z nim związane (a w szczególności budynki) stanowią jego część składową, co oznacza, że budynki lub ich części nie mogły być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.), a zatem dzieliły one los prawny gruntu. Powyższa zasada powoduje, że nie było możliwe dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości gruntowej, zabudowanej w całości budynkiem wielokondygnacyjnym w ten sposób, aby odjąć dotychczasowemu właścicielowi prawo własności gruntu pod kondygnacją - jaką stanowił parter budynku wraz z tą kondygnacją, a pozostawić dotychczasowemu właścicielowi pozostałe kondygnacje tj.: piwnice, I, II i III piętro oraz strych budynku.

Organ stwierdził również, że skoro wywłaszczeniu uległa część budynku znajdująca się na gruncie o powierzchni [...] m2, to przyznane odszkodowanie tylko za jedną kondygnację było za niskie i nieodpowiednie do przedmiotu wywłaszczenia co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. zezwalającego na wywłaszczenie za odszkodowaniem.

Na ww. decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.W., J.W., A.W. oraz E.W., reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata D.W.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 46 i 47 k.c. polegające na braku uzasadnienia prawnego wydanej decyzji przez niewskazanie, jaka norma prawna obowiązująca w polskim porządku prawnym w okresie od 1966 r. do chwili obecnej pozwalała na wywłaszczenie części nieruchomości gruntowej zabudowanej jednym wielokondygnacyjnym budynkiem mieszkalno-użytkowym w odniesieniu do fragmentów poszczególnych kondygnacji wznoszących się w granicach wyznaczonych płaszczyznami pionowymi stanowiącymi granice wywłaszczonego gruntu, nie będących ani odrębnym budynkiem ani odrębnymi lokalami, nie posiadających dostępu do klatek schodowych i ciągów komunikacyjnych budynku, usytuowanych w oderwaniu od przebiegu ścian wewnętrznych na kondygnacjach naziemnych i podziemnych budynku oraz niewskazanie na jakiej podstawie prawnej organ opiera twierdzenie o niemożności obciążenia nieruchomości służebnością przechodu, skoro takie rozwiązanie prawne przewidziane było w art. 4 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., zaś celem na jaki dokonano wywłaszczenia było zapewnienie przechodu dla ruchu pieszego w ciągu komunikacyjnym ulic [...] i [...] i wniosek Zarządu Dróg i Zieleni m. L. inicjujący postępowanie wywłaszczeniowe dotyczył wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości poprzez ustanowienie na niej służebności przechodu. Ponadto Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i utrzymaniu w mocy błędnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. nr [...], mimo iż orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966r. (nr [...]) i stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966r. dotyczącego wywłaszczenia części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. oraz o zasądzenie od Ministra Infrastruktury, na podstawie § 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r. Nr 163, poz. 1348), na rzecz skarżących kosztów postępowania według czterokrotnej stawki podstawowej z uwagi na charakter niniejszej sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżących.

Minister Infrastruktury, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, naruszają przepisy prawa.

Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należy ustalić, czy w istniejącym stanie faktycznym orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. Nr [...] wywłaszczające za odszkodowaniem część nieruchomości położonej w L. i było zgodne z prawem. Wzorcem kontroli w przypadku tego orzeczenia są zarówno przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 t.j.), jak i przepisy Kodeksu cywilnego obowiązujące w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L., dotyczące własności nieruchomości, a także kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy, przy czym zgodnie z art. 4 ustawy wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. Art. 15 ustawy określa tryb złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz jego niezbędne elementy. I tak w ust. 1 wskazuje się, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Ust. 2 tego artykułu określa obowiązkowe elementy wniosku. I tak we wniosku należy wskazać m.in.: 1) nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów; 2) cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel; 3) powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta część nieruchomości - powierzchnię zarówno części, jak i całości. Postępowanie wywłaszczeniowe jest zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek nie zaś z urzędu, przy czym zakres tego postępowania wyznacza każdorazowo treść wniosku, która powinna zawierać elementy wskazane w art. 15 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wniosek Zarządu Dróg i Zieleni m. L. z dnia [...] czerwca 1966 r. nr [...] dotyczył ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości służebności przejścia. Tak sformułowane żądanie kierunkowało dalszy tok czynności procesowych organów, oznaczając tym samym, że zakres żądania nie mógł być w żaden sposób przez te organy modyfikowany czy uzupełniany. Organ jest bowiem związany zakresem żądania, zaś stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. (wcześniej art. 57 § 1 k.p.a.) żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47; wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że dokonana przez organ wywłaszczeniowy - Prezydium Rady Narodowej m. L. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] lipca 1966 r. modyfikacja złożonego wniosku przekształcająca żądanie ustanowienia służebności przejścia w żądanie wywłaszczenia części nieruchomości rażąco naruszała przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z powyższego względu należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. Nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż również ze względu na sposób oznaczenia nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu ww. orzeczenie należy uznać za niezgodne z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przepisami Kodeksu cywilnego. I tak na orientacyjnym planie sytuacyjnym wywłaszczanej części nieruchomości wskazano dwie oficyny i jeden budynek mieszkalny posadowiony na działce o powierzchni [...]m2 . Wywłaszczeniu uległa część tej działki o powierzchni [...] m2 wraz z posadowioną na niej częścią budynku mieszkalnego. Powyższe wynika także z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r., gdzie wskazano, że wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa podlega część nieruchomości, przy czym wywłaszczenie ma polegać na całkowitym przejściu własności tej części nieruchomości. W konsekwencji organ, dotychczasowemu właścicielowi, przyznał odszkodowanie za część nieruchomości budynkowej, tj. część budynku położonego na wywłaszczanym gruncie, zaś za wywłaszczoną część gruntu [...] m2 organ nie przyznał odszkodowania argumentując, iż wywłaszczeniu uległa tylko część gruntu nie przekraczająca 25 % ogólnego obszaru nieruchomości. W decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż podstawą tak dokonanego wywłaszczenia jest art. 48 k.c., statuujący zasadę superficies solo cedit, która stanowi, że wszelkie naniesienia na gruncie, trwale z nim związane stanowią jego część składową, co oznacza, że budynki lub ich części nie mogły być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.), a zatem dzieliły los prawny gruntu.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowiło jeden ze sposobów nabycia własności nieruchomości. Należy zauważyć, że decyzja taka nie mogła ustanawiać prawa własności na rzeczach, które zgodnie z przepisami prawa cywilnego, nie mogły być samodzielnym przedmiotem własności, w tym również na budynkach lub na częściach tych budynków, o ile nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności. W tym zakresie decyzja administracyjna jest ograniczona przyjętymi przez prawo cywilne formami własności nieruchomości. Zgodnie z przepisami prawa cywilnego odrębna własność budynku może występować jedynie w ściśle określonych sytuacjach, występując jako prawo związane z określonym prawem rzeczowym na nieruchomości gruntowej, na której znajduje się budynek np. z użytkowaniem wieczystym. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia miejsca nie miała. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie budynek nie podzielił losów wywłaszczonego gruntu, jak twierdzi organ, gdyż w tym przypadku zasada superficies solo cedit nie mogła zadziałać. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, iż w wyniku wywłaszczenia części nieruchomości gruntowej i posadowionego na nim budynku część lokali usytuowana jest w budynku nad działką wywłaszczoną, zaś część pozostaje nad niewywłaszczonym gruntem, innymi słowy odjęcie prawa własności następuje wobec fragmentów niektórych lokali (lokale na I, II i III pietrze znajdują się w części nad wywłaszczoną działką, w części zaś nad gruntem dotychczasowych właścicieli). Taka decyzja dotknięta jest wadą prawną, która uniemożliwia korzystanie i rozporządzanie rzeczą, tym samym, w ocenie Sądu, orzeczenie z dnia [...] listopada 1966 r. było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność ma charakter trwały, gdyż zachodzi przeszkoda w wykonaniu decyzji wynikająca z przepisów prawa.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jak i ją poprzedzającej, Sąd uznaje za zasadny zarzut skarżącego naruszenia przez Ministra art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6 i 7 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów, o których mowa w powołanych przepisach. I tak organy nie uzasadniły na podstawie jakich obowiązujących wówczas przepisów prawa "organ wywłaszczeniowy nie był właściwy do ustanowienia służebności gruntowej, lecz jedynie mógł wywłaszczyć już istniejące prawo rzeczowe". Sąd zauważa, że twierdzenie takie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie bowiem z art. 4 tej ustawy wywłaszczenie może polegać na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Z przepisów tej ustawy nie wynikają więc dla organu jakiekolwiek ograniczenia co do ustanowienia służebności gruntowej.

Tym samym organ nie uwzględnił w prawidłowy sposób wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 927/08.

Ustosunkowując się zaś do alternatywnego wniosku pełnomocnika skarżących o stwierdzenie, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] listopada 1966 r. nr [...] Sąd stwierdza, iż wniosek ten nie może być uwzględniony. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP istotą orzekania sądowoadministracyjnego jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej a to oznacza, iż sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1906/09, niepubl.). Przede wszystkim Sąd jednak zauważa, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym rozstrzyga w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanego aktu, przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sytuacji więc, gdy Sąd dostrzeże wady prawne decyzji skutkujące jej nieważnością (co ma miejsce w niniejszej sprawie), nie może jednak rozpatrywać sprawy w kontekście nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, gdyż ocena ta należy do obowiązku organu.

Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję dla Sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, dotknięte są wadami, skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów art. 107 § 3, i art. 6 i 7 k.p.a. w związku z art. 1, 4, 5 i 15 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość i w związku z art. 46 i 47 k.c. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 powołanej wyżej ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).

-----------------------

8