Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 76 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 65
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1495/13 w sprawie ze skargi N. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1495/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej też dalej: "Spółką") na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przedstawionym w jego uzasadnieniu.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (zwany też dalej: "Komendantem Wojewódzkim") decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółki – uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej W. z [...] kwietnia 2012 r. znak: [...] w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku biurowym przy ul. [...] w W. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa niniejsza była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 17 grudnia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2008/12 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] czerwca 2012 r. znak: [...]. Organ po ponownym rozpatrzeniu odwołania (po wyroku Sądu) wezwał Spółkę do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej wykonanie obowiązków zawartych w decyzji organu I instancji, który po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku przy ul. [...] w W. stwierdził określone nieprawidłowości mające istotne znaczenie dla bezpieczeństwa pożarowego.

Spółka przy piśmie z 22 kwietnia 2013 r., odpowiadając na wezwanie, dostarczyła do organu wymaganą dokumentację: aktualną Instrukcję Bezpieczeństwa Pożarowego dla przedmiotowego budynku (data wykonania: lipiec 2012 r.); protokół z 15 marca 2013 r. ze sprawdzenia oświetlenia awaryjnego i przeciwpożarowego wyłącznika prądu – bez uwag; protokół z 15 marca 2013 r. z pomiarów skuteczności ochrony przeciwporażeniowej – bez uwag; protokół z pomiarów rezystancji izolacji – bez uwag; protokół ze sprawdzenia wyłączników różnicowo-prądowych – bez uwag; protokół z 13 marca 2013 r. z przeglądu systemu oddymiania klatki schodowej – instalacja sprawna; umowa najmu nr [...] z 30 kwietnia 2008 r. i porozumienie z 30 września 2011 r. Strona poinformowała ponadto o opuszczeniu budynku przez najemcę i braku użytkowania budynku przy ul. [...], zaznaczając jednocześnie, że w związku z tym wykonała instrukcję bezpieczeństwa pożarowego dla przedmiotowego budynku. Brak użytkowania budynku jednoznacznie wskazuje, że w chwili obecnej podmiotem odpowiedzialnym za stan ochrony przeciwpożarowej w pełnym zakresie jest Spółka.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że skoro strona wykonała samodzielnie ciążące na niej obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, to dalsze postępowanie w tej sprawie jest zbędne, zaś wydana decyzja organu I instancji nie odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu. Dlatego należało ją uchylić, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Komendanta Wojewódzkiego z [...] maja 2013 r. złożyła N. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 76, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i wskazała, że o ile samo rozstrzygnięcie wydaje się być adekwatne do zaistniałego stanu faktycznego (brak nieprawidłowości w dacie orzekania przez organ odwoławczy), to nie można zaakceptować treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Są tam bowiem sformułowania mogące obciążać skarżącą Spółkę poprzez wskazanie, że dopuściła się ona nieprawidłowości, które w istocie nie miały miejsca. Nieprawidłowe jest już samo stwierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji "stwierdził" określone nieprawidłowości. Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że nie wykonała ściśle nałożonych na nią decyzją organu I instancji obowiązków, a jedynie przeprowadziła przeglądy kontrolne, które wykazały prawidłowość stanu technicznego wymienionych w decyzji nakazującej urządzeń. Skarżąca wskazała również na wadliwość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, z uwagi na brak protokołów przeglądu, bowiem w takiej sytuacji nie można wyprowadzić wniosku o niesprawności urządzeń i instalacji, można co najwyżej żądać przedłożenia takich protokołów.

Konkludując Skarżąca uznała, że w decyzji organu I instancji organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw by stwierdzić nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, zaś w zaskarżonej decyzji zawarto jednoznaczny zapis o takich nieprawidłowościach, co więcej, nadając im charakter istotny i to bez żadnego uzasadnienia takiej kwalifikacji. Powyższe świadczy, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, jej uzasadnienie w sposób nieprawidłowy przedstawia stan faktyczny, a zawarte w nim zapisy potwierdzają istnienie okoliczności, które nie miały miejsca.

Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1495/13, WSA w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – określane jako "decyzja kasacyjna", która uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części – nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy postępowanie administracyjne było lub stało się bezprzedmiotowe. Z kolei przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie ma podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a skutki tej decyzji mają charakter procesowy, czyli nie kształtuje się stosunek materialnoprawny.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że Spółka wykonała nałożone decyzją z [...] kwietnia 2012 r. obowiązki poprzez sporządzenie aktualnej Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego dla przedmiotowego budynku oraz przeprowadzenie stosownych przeglądów kontrolnych, z których sporządzono protokoły, które z kolei wykazały prawidłowość stanu technicznego urządzeń wymienionych w decyzji nakazującej, a które następnie skarżąca Spółka przedłożyła organowi celem dopełnienia obowiązków. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, zakwestionowana decyzja jest prawidłowa. Wobec wykonania przez Skarżącą ww. obowiązków postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dlatego słusznie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji nakazującą wykonanie określonych obowiązków i umorzył postępowanie, bowiem bezprzedmiotowym stało się prowadzenie postępowania dotyczącego ich wykonania. Skoro tak, to organ odwoławczy nie mógł na podstawie art. 138 k.p.a. wydać innej decyzji, jak tylko określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Odnosząc się zaś do argumentacji skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ orzekał w stanie faktycznym po wyroku WSA z 17 grudnia 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2008/12, w oparciu o szereg dokumentów dostarczonych organowi przez Spółkę i zasadnie uznał, że sprawa nałożenia obowiązków stała się bezprzedmiotowa, co potwierdziła również skarżąca Spółka. Wniosła jednak o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem w jej uzasadnieniu – w ocenie Skarżącej – znalazły się treści niezgodne ze stanem faktycznym, mianowicie strona skarżąca jest niezadowolona z użytych przez organ odwoławczy słów: "organ pierwszej instancji [...] stwierdził określone nieprawidłowości mające istotne znaczenie dla bezpieczeństwa pożarowego" oraz "strona postępowania, mając na uwadze poprawę stanu bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku, dokonała niezbędnych działań w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji, co potwierdziła przedstawiając ww. dokumenty".

W związku z tym Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Stwierdzenia, których organ odwoławczy użył w uzasadnieniu decyzji, a z których niezadowolenie wyraziła strona skarżąca, nie są stwierdzeniami naruszającymi prawo w stopniu mogącym być przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji stwierdził brak protokołów z okresowych przeglądów i konserwacji instalacji dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, co już stanowiło nieprawidłowości. Brak protokołów jest w tym wypadku bowiem nieprawidłowością, uniemożliwiającą potwierdzenie zdatności i sprawności technicznej urządzeń zapewniających bezpieczeństwo pożarowe.

Odnośnie do drugiego akapitu kwestionowanego przez Skarżąca, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzenie przeglądów kontrolnych, które wykazały prawidłowość stanu technicznego wymienionych w decyzji nakazującej urządzeń, sporządzenie z tych przeglądów protokołów, a następnie przedłożenie ich organowi jest właśnie dokonaniem niezbędnych działań w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji. Nie można się zatem zgodzić również ze stanowiskiem strony, że nic nie zrobiła. Wykonała nakazane decyzją czynności – przedłożyła protokoły (a zatem pośrednio zapewniła sprawność instalacji i urządzeń przeciwpożarowych). Gdyby w trakcie kontroli przez organ I instancji protokoły zostały przedłożone, możliwe, że wydanie decyzji nie byłoby konieczne, w szczególności w sytuacji, w której protokoły ujawniałyby prawidłowy stan techniczny urządzeń i instalacji, o których mowa w sprawie. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że brak protokołów "może" świadczyć o braku sprawności wymienionych instalacji, a brak sprawności z kolei "może" być istotny.

A zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, naruszenie art. 107 k.p.a., które dostrzega Skarżąca, przez użycie nieodpowiadających jej sformułowań, nie jest wystarczającym zarzutem do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ich użycie nie było niezgodne ze stanem faktycznym. Decyzja organu I instancji nakazywała "zapewnić" sprawność określonych urządzeń, stwierdzono bowiem, że podczas kontroli nie przedstawiono protokołów z okresowych przeglądów i konserwacji instalacji. W związku z nałożonym obowiązkiem Spółka brakujące protokoły przedłożyła czyli obowiązki wykonała, z kolei organ odwoławczy po prostu potwierdził wykonanie obowiązków. Skoro zaś wykonanie obowiązków miało miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, to postępowanie w sprawie ich wykonania stało się bezprzedmiotowe, dlatego organ odwoławczy zasadnie postępowanie umorzył. Również zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 76, art. 77 k.p.a. jest, zdaniem Sądu, niezasadny, organy zebrały bowiem i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

We wniesionej skardze kasacyjnej z 03 lutego 2014 r. N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego B. B., zaskarżyła opisany wyżej wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1495/13 w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas, gdy zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego dotknięta była wadami naruszenia ww. przepisów k.p.a., polegającymi na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i błędnym ustaleniu, że przedłożenie w toku postępowania administracyjnego protokołów przeglądu instalacji i urządzeń służących ochronie przeciwpożarowej jest równoznaczne z wykonaniem nakazów zapewnienia sprawności technicznej i funkcjonalnej tych instalacji i urządzeń, a tym samym zawiera nieprawdziwe stwierdzenie, że te instalacje i urządzenia były niesprawne technicznie i funkcjonalnie. Naruszenie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy uwzględnieniu wadliwości decyzji Komendanta Wojewódzkiego i jej skutków możliwe było uchylenie tej decyzji w części, tj. w zakresie uzasadnienia. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca kasacyjnie powtórzyła wywody skargi ogniskujące się wokół stwierdzenia, że o ile samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego jest adekwatne do zaistniałego stanu faktycznego (brak nieprawidłowości w dacie orzekania przez organ odwoławczy), to nie można zaakceptować treści uzasadnienia tej decyzji. Tymczasem zaskarżonym wyrokiem, WSA skargę oddalił, podzielając pogląd organu administracji, że przedłożenie protokołów z przeglądu instalacji i urządzeń uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego, a zatem orzeczenie o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było jedynym dopuszczalnym. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, WSA pominął jednakże, że możliwe jest, przy prawidłowym rozstrzygnięciu decyzji lecz wadliwym uzasadnieniu, uchylenie tej decyzji w części, tj. wyłącznie w zakresie uzasadnienia. W sposób nieprawidłowy dał zatem prymat treści rozstrzygnięcia, pomijając, że integralną częścią decyzji jest jej uzasadnienie i że wadliwość uzasadnienia może prowadzić wyłącznie do uwzględnienia skargi. Ponadto Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że skoro decyzja administracyjna jest rozumiana jako całość – wraz z uzasadnieniem – to w całości korzysta z waloru dowodowego dokumentu urzędowego. Nie jest zatem dopuszczalne, by z decyzji administracyjnej można było wyprowadzić nieprawidłowe wnioski, tak o stanie faktycznym, jak i prawnym. W sprawie niniejszej natomiast – uwzględniając charakter rzekomych nieprawidłowości w zakresie braku technicznej sprawności instalacji i urządzeń służących ochronie przeciwpożarowej – z decyzji organu odwoławczego można wyprowadzać wnioski rodzące negatywne skutki prawne, tak dla Skarżącej, jak i dla osób wchodzących w skład jej organów. Zarazem przy uwzględnieniu integralności rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji należy stwierdzić, że wady uzasadnienia decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie mają wpływ – i to istotny – na wynik sprawy administracyjnej. W ocenie Skarżącej kasacyjnie, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd I instancji powinien wyeliminować wadliwe uzasadnienie decyzji, uwzględniając skargę w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które, jak wynika z petitum skargi kasacyjnej, miało polegać na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi – a więc w istocie na błędnym niezastosowaniu tego przepisu – pomimo że, w ocenie Skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

Skuteczne postawienie wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzutu błędnego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga wykazania, że orzeczone przez ten sąd oddalenie skargi był niezasadne, a więc, że, po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów postępowania administracyjnego, oraz że, po drugie, zaistniałe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej załatwionej tą decyzją.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie wystąpienie żadnej z tych dwóch przesłanek nie zostało przez Skarżącą kasacyjnie wykazane.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pokazuje, że rzeczywisty spór pomiędzy stronami dotyczy nie tyle potrzeby dalszego wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – te, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zostały w dostatecznym stopniu wyjaśnione, co trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji – ile raczej właściwego przedstawienia poczynionych już ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), a ogniskuje się on wokół właściwego rozumienia (odczytania) dwóch kwestionowanych przez Spółkę akapitów uzasadnienia tej decyzji oraz ustalenia ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Chodzi więc w istocie o właściwą interpretację postanowień zaskarżonej decyzji administracyjnej, stanowiącej dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zarazem szczególnego rodzaju oświadczenie woli w rozumieniu art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c."), pochodzące od organu administracji.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, konkretne orzeczenie (sądowe, administracyjne, w tym decyzja administracyjna, etc.) tylko wtedy nie rodzi z racji swojej treści skutków, gdy treść ta jest całkowicie niezrozumiała. Jeżeli natomiast przy jego stosowaniu nasuwają się tylko wątpliwości, to podlega ono bądź wykładni w technicznoprocesowym znaczeniu tego słowa przez organ, który je wydał (zob. np.: art. 352 k.p.c., art. 105 § 2 k.p.a., art. 158 p.p.s.a.), bądź – tak jak oświadczenia woli (art. 65 k.c.) – tłumaczeniu przez organ (sąd) rozstrzygający sprawę, dla której treść orzeczenia ma istotne znaczenie (por. uchwała SN z 16.01.1970 r., III CZP 101/69, OSNC 1970/10/175). W tym ostatnim przypadku oświadczenie woli organu zawarte w decyzji administracyjnej podlega interpretacji na zasadach ogólnych – metodą obiektywną, normatywną (por. wyrok WSA z 18.11.2009 r., IV SA/Po 578/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ogólną regułą interpretacyjną (art. 65 § 1 k.c.), wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny. Oznacza to w szczególności obowiązek interpretowania tekstu aktu w jego całokształcie, tj. z uwzględnieniem wszystkich jego fragmentów, a także konieczność wzięcia pod uwagę innych dokumentów związanych z interpretowanym tekstem (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112–114). W przypadku interpretacji postanowień decyzji administracyjnej oznacza to więc niemożność poprzestania na analizie samej tylko sentencji, w oderwaniu od jej uzasadnienia, a jednocześnie dopuszczalność, a niekiedy wręcz konieczność, sięgania w procesie wykładni także do dokumentów poprzedzających wydanie tej decyzji (do materiałów postępowania), przynajmniej dla potwierdzenia wyników wykładni językowej interpretowanego aktu.

W ocenie Sądu analiza treści kwestionowanych przez Spółkę akapitów uzasadnienia zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego z [...] maja 2013 r., przeprowadzona z wykorzystaniem przywołanych wyżej dyrektyw interpretacyjnych, a więc z uwzględnieniem pozostałych fragmentów tej decyzji, a także innych dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy – w tym zwłaszcza "Protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej" sporządzonego 16 kwietnia 2012 r. przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej W., kpt. mgr inż. W. G., do ustaleń którego to protokołu odwołano się wprost w części wstępnej decyzji Komendanta Miejskiego z [...] kwietnia 2012 r. nawiązując do opisanych w tym protokole "uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe" – nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wzmiankowane w pierwszym z kwestionowanych akapitów "określone nieprawidłowości mające istotne znaczenie dla bezpieczeństwa pożarowego", stwierdzone przez organ I instancji podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku przy ul. [...], to wyszczególnione w pkt V ww. protokołu kontroli "braki dokumentów" (tj. brak protokołów z pomiarów / konserwacji określonych instalacji i urządzeń oraz instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla tego budynku). Taka istota i przedmiot owych stwierdzonych nieprawidłowości wynika także z treści decyzji Komendanta Miejskiego z [...] kwietnia 2013 r., która to decyzja, pomimo błędnie sformułowanych cząstkowych rozstrzygnięć (treści obowiązków) w pkt 1–4 – co notabene zostało napiętnowane przez Komendanta Wojewódzkiego w jego decyzji z [...] czerwca 2012 r. – w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć (pkt 1–5) jasno wskazuje właśnie na określone braki w dokumentacji istotne z perspektywy ochrony przeciwpożarowej obiektu, bo znamionujące brak wymaganych kontroli, jako rzeczywisty przedmiot stwierdzonych uchybień. W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że wzmiankowane w drugim z zakwestionowanych akapitów uzasadnienia zaskarżonej decyzji "niezbędne działania w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji" podjęte przez Spółkę przez wzgląd na "poprawę stanu bezpieczeństwa pożarowego w przedmiotowym budynku", to właśnie, poprzedzone przeprowadzeniem stosownych kontroli, wytworzenie i przedłożenie organowi brakującej dokumentacji – czego Spółka dokonała przy piśmie z 22 kwietnia 2013 r.

W związku z tym jako w pełni trafne należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które zarzucała Spółka, polegające na użyciu przez organ nieodpowiadających jej sformułowań w uzasadnieniu decyzji, nie było wystarczającym zarzutem do uchylenia tej decyzji. Tym bardziej, że, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, ich użycie nie było niezgodne ze stanem faktycznym. Poza tym zarzucane uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej, którym wszak było – co wypada podkreślić – umorzenie postępowania w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej, z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania, wynikającą z niespornego faktu wykonania nałożonych na Spółkę obowiązków w zakresie dostarczenia brakującej dokumentacji. Na tak rozumiany wynik sprawy, ewentualna niefortunność czy nieprecyzyjność określonych sformułowań uzasadnienia nie mogła mieć istotnego wpływu.

Nie w pełni trafna jest przy tym argumentacja skargi kasacyjnej, że skoro decyzja administracyjna jest rozumiana jako całość – wraz z uzasadnieniem – to w całości korzysta z waloru dowodowego dokumentu urzędowego. Nie ulega wątpliwości, że dokument urzędowy w postępowaniu administracyjnym cechuje szczególny reżim dowodowy (swoiste uprzywilejowanie) ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 76 Nb 6; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 24 do art. 244). Zarazem z cytowanego art. 76 § 1 k.p.a. wynika zwiększona moc dowodowa dokumentów urzędowych w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Stąd w celu stwierdzenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego należy odróżnić część "stwierdzającą (zaświadczającą)" od pozostałej części dokumentu (zob. m.in.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., uw. 6 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks..., uw. 23 do art. 244).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego umarzająca postępowanie w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku biurowym w przy ul. [...] w W., jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód tego, że według stanu na dzień jej wydania prowadzenie takiego postępowania wobec Spółki i w odniesieniu do przedmiotowego budynku było bezprzedmiotowe. Natomiast, wbrew supozycji Skarżącej kasacyjnie, decyzja ta swą częścią "zaświadczającą" nie obejmuje stwierdzenia (wcześniejszego) "braku technicznej sprawności instalacji i urządzeń służących ochronie przeciwpożarowej" w przedmiotowym budynku. Co więcej, stwierdzenie takie nie wynika także z pozostałej części zaskarżonej decyzji.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.