Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2800/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1190/18 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak DON.7200.332.2016.KAL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak DON.7200.322.2016.KAL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 6 lutego 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. nr 1247/2012 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej w miejscowości A. nad linią kolejową nr [...] szlak [...] w km [...] na działce nr [...], obręb [...].

Decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 26 września 2012 r. została zmieniona decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r., nr 171/2014 w zakresie wskazania nowego terminu wykonania nakazu na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz decyzją z dnia 25 maja 2015 r., nr 615/2015 w zakresie wskazania nowego terminu do wykonania nakazu na dzień 31 grudnia 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego wskazał, że z uwagi na zły stan techniczny wiaduktu drogowego drogi wewnętrznej w miejscowości K. nad linią kolejową nr [...] na działce nr [...] obręb K., potwierdzony ekspertyzą techniczną wiaduktu przedstawioną przez Spółkę, zasadne jest zobowiązanie do usunięcia nieprawidłowości. Organ zaznaczył, że osią sporu jest określenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Spółki decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego skierowana została do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, gdyż decyzja została skierowana do Spółki jako użytkownika wieczystego działki, na której znajduje się wiadukt, gdy powinna być skierowana do zarządcy drogi w ciągu, na której ten obiekt jest usytuowany – Gminy G.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podkreślił kluczowe znaczenie art. 61 Prawa budowalnego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowalnego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowalnego oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt. Ze zgormadzonych w aktach sprawy dokumentów, zdaniem organu, nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Organ wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż adresatem decyzji, wydanej w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, mógł być właściciel obiektu, nakaz usunięcia nieprawidłowości mógł zostać skierowany do Spółki jako właściciela obiektu. Organ przywołał w uzasadnieniu orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/16, w którym Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie mógł prowadzić ponownego rozpoznania sprawy i ponownego ustalania kto powinien być adresatem rozstrzygnięcia. Organ kontrolował bowiem decyzję z określonym w niej adresatem pod kątem obarczenia wadą, która uzasadniała wyeliminowanie jej z obrotu na podstawie art. 156 §1 pkt 4 K.p.a.. Tymczasem Spółka w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji oraz w dalszych latach po jej wydaniu nie kwestionowała własnego przymiotu strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak DON.7200.332.2016.KAL utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 6 lutego 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ ponownie zaznaczył zasadnicze znaczenie dla sprawy art. 61 Prawa budowlanego, który określa kto może być adresatem rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Organ podkreślił również, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wiadukt drogowy usytuowany jest nad linią kolejową nr [...] na działce nr [...] należącej do Skarbu Państwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki. Na mocy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu Spółki, co do których Spółka nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego Spółki. Natomiast zgodnie z art. 34 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Spółki.

Spółka P.K.P. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 K.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że Spółka legitymuje się tytułem własności obiektu, a tym samym uznanie jej za adresata powinności nakazowej wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy brak jest dowodu na to, że taki tytuł własności przypada temu podmiotowi, zwłaszcza, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr Nir-KU.752.4.2011.RCH potwierdza nabycie przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajduje się obiekt;

2. art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. nr 1247/2012 skoro Spółka jest właścicielem rzeczy i może być zobowiązana do wykonania nakazu w myśl art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt. 1 i pkt 3 Prawa budowlanego; Spółka zwróciła uwagę na charakter norm prawnych wynikających z art. 20 i art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które jej zdaniem powinny być zastosowane z uwagi na art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co powinno doprowadzić do ustalenia, że nakaz wynikający z decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. nr 1247/2012 winien obciążać zarządcę drogi i zarządcę kolei;

3. art. 70 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych w zw. i art. 4 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 20 oraz art. 28 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 8 ust. 2 ww. ustawy poprzez ich niezastosowanie i uznanie Spółki za podmiot odpowiedzialny za stan obiektu, w warunkach gdy wskazane norm prawne z ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis wobec norm Prawa budowlanego w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania prac w obrębie obiektu wiaduktu drogowego nad linią kolejową;

4. art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości, na której jest wiadukt drogowy obowiązany jest do jego utrzymania, a tym samym jest adresatem obowiązku wynikającego z treści art. 62 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w warunkach, gdy nie jest podmiotem korzystającym z niego, a nadto gdy istnieją normy szczególne tj. art. 20 oraz art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które określają podmioty zobowiązane do utrzymania wiaduktów drogowych wskazując, iż powinność w zakresie nawierzchni drogi obciąża zarządcę drogi, a w zakresie konstrukcji wiaduktu zarządcę kolei, który na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2, i ust. 4, i ust. 4a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe powierzył zarząd liniami kolejowymi Spółce;

5. art. 34 ust. 2 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w związku z treścią decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr Nir-KU.752.4.2011.RCH potwierdzającej nabycie przez Spółkę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, poprzez błędne zastosowanie, gdyż przedmiotowe unormowanie nie stanowiło podstawy uwłaszczenia strony lecz normy prawne wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

6. art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. jest wiążąca w zakresie uznania strony jako właściciela wiaduktu, gdy strona w ponownym postępowaniu przed organem wykazała, iż nie legitymuje się dowodem na to, że jest właścicielem rzeczy i brak jest takiego dowodu w aktach sprawy a zatem, że ocena prawna Sądu wiąże mimo, iż zmienił się w sposób istotny stan faktyczny sprawy;

7. art. 107 § 1 pkt 6 i §3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania przyczyn dla których organ nie odniósł się do dowodu w postaci decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2011r. nr Nir-KU.752.4.2011.RCH oraz argumentacji dotyczącej braku wykazania po stronie skarżącej tytułu prawnego w postaci własności do spornego wiaduktu.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę z dnia 3 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Stosownie zaś do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Sąd stwierdził, że w pełni akceptuje i podziela argumentację zawartą przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji prawidłowo respektowały ocenę Sądu zawartą w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2526/16, że skarżąca Spółka będąc właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, w sposób prawidłowy została wskazana jako adresat kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji DWINB z dnia 26 września 2012 r., wydanej na podstawie art.66 w zw. z art.61 prawa budowlanego .

Analiza akt oraz całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi, w ocenie Sądu, do wniosku, że nie jest zasadny zawarty w skardze zarzut, że organy nie były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w opisanym wyżej wyroku, ponieważ stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie z tej przyczyny, że w toku postępowania skarżąca Spółka przedłożyła decyzję wydaną przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu 18 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 200 u.g.n., która wiaduktu jako przedmiotu nabycia praw przez Spółkę nie wymienia. Zdaniem skarżącej powoływanie się przez organy na ocenę dokonaną w orzeczeniu z dnia 4 października 2017 r. jest nieuzasadnione, gdyż ocena ta została dokonana w odmiennym stanie faktycznym sprawy tj. "w warunkach braku przedłożenia treści decyzji DWINB z dnia 18 kwietnia 2011 r., w której nie wskazano aby strona nabyła prawo własności tego obiektu" oraz "nie istnieje zatem żaden dowód na to, że jest właścicielem obiektu".

Art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 P.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Tym samym wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, ale jest on wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taką zmianę stanu prawnego lub zmianę stanu faktycznego na moment orzekania organy administracyjne są obowiązane uwzględniać z urzędu (zasada aktualności). Również sądy dokonujące później kontroli takiego aktu administracyjnego muszą ocenić, czy rzeczywiście nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana stanu faktycznego, a więc czy zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od związania oceną prawną wyrażoną w uprzednim wyroku zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazana przez skarżącą Spółkę decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2011 r. , stwierdzająca nabycie przez Spółkę z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tej działce, funkcjonowała w obrocie prawnym zarówno w dacie wydania decyzji DWINB z dnia 26 września 2012 r., opartej na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, wszystkich późniejszych decyzji administracyjnych w tej sprawie, oraz przywołanego wyżej wyroku tutejszego Sądu. To zaś oznacza, że jej wydanie nie wykreowało nowego stanu faktycznego w sprawie w rozumieniu art.153 P.p.s.a.

Nadto, zdaniem Sądu, decyzja uwłaszczeniowa wydana w trybie art. 200 u.g.n. jak i w trybie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ma charakter deklaratoryjny. Decyzja ta nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień. Stanowi ona dowód nabycia prawa, w przypadku, gdy PKP S.A. chce z tego wywieść dla siebie skutek prawny i w tym zakresie wywiera skutek konstytutywny, podobnie jak w zakresie dotyczącym ustalenia warunków użytkowania wieczystego i związanych z nim opłat rocznych. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Spółki, treść tej decyzji nie jest jednak dowodem negatywnym, tj. na okoliczność, że prawo lub przedmiot , które nie zostało w niej opisane, nie istnieje.

Skoro zatem rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania nie doszło do zmiany stanu faktycznego tego rodzaju, że możliwe jest odstąpienie od stanowiska wyrażonego przez Sąd w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2526/16, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wydał zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 6 lutego 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji DWINB z dnia 26 września 2012 r. Wskazana ocena prowadzi zaś do wniosku, że wszystkie pozostałe zarzuty skargi, jako wtórne wobec zasadniczego rozstrzygnięcia, pozostają bez wpływu na treść orzeczenia Sądu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie podnosząc zarzuty naruszenia:

I. art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt: VII SA/Wa 2526/16 jest wiążąca w zakresie uznania Skarżącej jako właściciela wiaduktu, podczas gdy skarżąca w ponownym postępowaniu przed organem oraz przed Sądem I instancji wykazała, iż nie legitymuje się dowodem na to, że jest właścicielem rzeczy i brak jest dowodu na tę okoliczność w aktach sprawy, jak również, że pominięcie tej okoliczności w dotychczas przeprowadzonych postępowaniach stanowi brak wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, jaką jest ustalenie osoby właściciela spornego wiaduktu, co jest okolicznością wyłączającą związanie oceną prawną;

II. art. 145 § 1 pkt.1 lit c) ustawy P.p.s.a. a z ostrożności art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z podanymi niżej przepisami prawa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zarzutów naruszenia przez organy administracji publicznej niżej wskazanych norm;

– art. 28 K.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i uznanie, że PKP S.A. legitymuje się tytułem własności obiektu, a tym samym uznanie jej za adresata powinności nakazowej wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, gdy brak jest dowodu na to, że taki tytuł własności przypada temu podmiotowi, zwłaszcza w okoliczności, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 kwietnia 2011 r. nr Nir-KU.752.4.2011.RCH potwierdza nabycie przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której znajduje się obiekt, nie potwierdza nabycia prawa własności ww. obiektu, co wskazuje na brak podstaw do przyjęcia, iż PKP S.A. jest jej właścicielem,

– art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26.09.2012 nr 1247/2012 skoro PKP S.A. jest właścicielem rzeczy i może być zobowiązana do wykonania takiego nakazu w myśl art. z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, gdy z przyczyn wskazanych wyżej nawet uznanie PKP S.A. jako właściciela obiektu z uwagi na jego charakter i norm prawnych wynikających z art. 20 i art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która winna być zastosowana z uwagi na art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co powinno doprowadzić do ustalenia, że nakaz objęty decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. nr 1247/2012 winien obciążać zarządcę drogi i zarządcę kolei, których to statusu nie posiada skarżący.

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy P.p.s.a. a z ostrożności art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. w związku z podanymi niżej normami prawa poprzez pominięcie normy art. 7 K.p.a. jako nakładającej na organy administracyjne obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sianu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegających na ustaleniu osoby właściciela spornego wiaduktu, co w istotny sposób mogłoby wpłynąć za wynik postępowania w zakresie adresata nakazu, wydanego przez organ administracji publicznej.

Zarzucając stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego podniesiono zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.. w związku z art. 70 ust. 1 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 4 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 20 oraz art. 28 ust.2 pkt 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 8 ust. 2 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i uznanie PKP S.A. jako podmiotu odpowiedzialnego za stan obiektu, w warunkach gdy wskazane normy prawne z ustawy o drogach publicznych stanowią lex specialis do norm Prawa budowlanego w zakresie określenia podmiotów zobowiązanych do wykonania prac w obrębie obiektu wiaduktu drogowego nad linią kolejową, a przez to ich niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 i art. 62 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że użytkownik wieczysty nieruchomości, na której posadowiony jest wiadukt drogowy obowiązany jest do jego utrzymania, a tym samym jest adresatem obowiązku wynikającego z treści art. 62 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w warunkach, gdy nie jest podmiotem korzystającym z niego a nadto gdy istnieją normy szczególne tj. art. 20 oraz art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które określają podmioty zobowiązane do utrzymania wiaduktów drogowych wskazując, iż powinność tę w zakresie nawierzchni drogi obciąża zarządcę drogi a w zakresie konstrukcji wiaduktu zarządcę kolei, który na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2 i ust. 4 i ust. 4a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe powierzył zarząd liniami kolejowymi spółce PKP PLK S.A. w Warszawie,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.. w związku z art. 28 kpa w związku z art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 4 pkt 2 ww. ustawy w związku z art. 20 oraz art. 28 ust.2 pkt 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 8 ust. 2 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że stroną postępowania i podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie prac jest skarżący, mimo braku potwierdzenia jego prawa własności do obiektu, gdy przedmiotowe normy prawne wskazują adresata powinności na zarządcę drogi i zarządcę linii kolejowej i przez ich niezastosowanie,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 nr 1247/2012 skoro PKP S.A. jest właścicielem rzeczy i może być zobowiązana do wykonania takiego nakazu w myśl art. z art. 62 ust. 1 i ust. 2 i art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdy z przyczyn wskazanych wyżej nawet uznanie PKP S.A. jako właściciela obiektu z uwagi na jego charakter i norm prawnych wynikających z art. 20 i art. 28 ust. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która winna być zastosowana z uwagi na art. 2 ust. 2 ustawy prawo budowlane, co powinno doprowadzić do ustalenia, że nakaz objęty decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26.09.2012 nr 1247/2012 winien obciążać zarządcę drogi i zarządcę kolei, których to statusu nie posiada skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka PKP S.A. przedstawiła argumenty mające, w jej ocenie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Gmina G. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Oddalając skargę Sąd I instancji powołał się na fakt związania poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2526/16. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r., znak DON.7200.332.2016.KPI oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2016 r., znak DON.7200.332.2016.JGC. Były to decyzje, którymi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r., nr 1247/2012 nakazującej PKP S.A. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej w miejscowości K. nad linią kolejową nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. To właśnie w wyniku wydania wyroku z dnia 4 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2526/16 wydane zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia 6 lutego 2018 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 3 kwietnia 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. Wyrok ten nie został skutecznie zaskarżony i stał się prawomocny.

Wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2526/16 został uchylony, w wyniku wznowienia postępowania sądowego, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1260/20 ale wznowienie tego postępowania sądowego nastąpiło w wyniku naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem PKP S.A. nie została prawidłowo powiadomiona o terminie posiedzenia i pozbawiona została w ten sposób możności działania. Po rozpoznaniu skargi o wznowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił wyrok wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 i ponownie rozpoznając skargę uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 września 2016 r., znak DON.7200.332.2016.KPI oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2016 r., znak DON.7200.332.2016.JGC., uznając, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r., nr 1247/2012.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 656/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez PKP S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1260/20.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że decyzja WINB z dnia 26 września 2012 r. nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 czy też pkt. 4 K.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Istnienie sporu o wykładnię prawa nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Przy stwierdzeniu nieważności należy ustalić, czy wystąpiło działanie organu wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie właściwego stanu technicznego konkretnych elementów wiaduktu wymagało przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a także ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie sposób zatem, zdaniem NSA, podzielić stanowiska Spółki, iż naruszenie wskazanych przez nią przepisów miało charakter oczywisty. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, lecz służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego tylko takiej decyzji, która jest rzeczywiście dotknięta wadą nieważności. Dlatego też, zdaniem NSA, trafna była ocena Sądu I instancji, że wskazywane przez skarżącą wady decyzji WINB mogłyby mieć ewentualnie wpływ na wynik postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie zaś w trybie nieważności decyzji.

Mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty zawarte uzasadnieniu wyroku WSA wydanego w sprawie o sygn. akt VII S/Wa 1260/20 oraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 656/21 stwierdzić należy, że kwestia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2012 r. została przesądzona w ww. wyrokach. Tym samym wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 nie może skutkować uchyleniem wyroku, który jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, to jest wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/18. Nie jest wprawdzie już wiążąca ocena prawna wyrażona w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2526/16 (art. 153 P.p.s..a.) jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1260/20 i utrzymującym go w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 656/21. Obowiązek wzięcia pod uwagę ww. wyroków przy orzekaniu w niniejszej sprawie wynika z art. 170 P.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W ww. wyrokach jednoznacznie przesądzono o tym, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2012 r. Stwierdzić należy, że w istocie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1190/18 są zbieżne z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1260/20. W obydwu skargach kasacyjnych podnoszono zarzuty, że PKP S.A. nabyła użytkowanie wieczyste nieruchomości, na której znajduje się wiadukt, jednak nie nabyła własności tego obiektu, a w konsekwencji, że PKP S.A. nie powinno być podmiotem, na który nałożony został obowiązek naprawy wiaduktu. Ponieważ kwestie te zostały wiążąco rozstrzygnięte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1260/20 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 656/21, ponowne odnoszenie się do tych samych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie uznać należy za niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.