Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 280/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 16a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2020 r. I.W. zwrócił się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią S.C..

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] odmówił I.W. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią S.C. z powołaniem się na art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 10, 11, 15, 21, art. 16a, art. 20, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej u.ś.r.).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego przez pracownika ośrodka pomocy społecznej ustalono, że osobami zobowiązanymi w pierwszej kolejności do sprawowania opieki są zamieszkujące wspólnie ze S.C. jej dzieci, a w niniejszej sprawie nie zaszła okoliczność, która pozwalałaby uwzględnić obowiązek alimentacyjny wnioskodawcy względem osoby wymagającej opieki przed jej dziećmi.

Organ zwrócił szczególną uwagę na niespełnienie ustawowej przesłanki uprawniającej przyznanie stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikającej z treści art. 16a ust. 1 u.ś.r., według którego zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Dalej organ podał, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Na podstawie natomiast art. 16 ust. 4 u.ś.r. za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny:

1) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest małoletnia:

a) osoby wymagającej opieki,

b) rodziców osoby wymagającej opieki,

c) małżonka rodzica osoby wymagającej opieki,

d) osoby, z którą rodzic osoby wymagającej opieki wychowuje wspólne dziecko,

e) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-d, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a także rodzica osoby wymagającej opieki zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz;

2) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia:

a) osoby wymagającej opieki,

b) małżonka osoby wymagającej opieki,

c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko,

d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Następnie Wójt Gminy wyjaśnił, że w oparciu o art. 16 ust. 9 u.ś.r. zarejestrowanie jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast zgodnie z art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.

Mając na uwadze powyższe przepisy organ I instancji wskazał, że I.W. jest wnukiem osoby wymagającej opieki, z którą wspólnie mieszka dwóch synów. Natomiast niemożność sprawowania opieki nad S.C. przez wspólnie zamieszkujące dzieci wynika z przyczyn subiektywnych (m.in. wykonywania pracy zawodowej, pobierania świadczenia rentowego). Zdaniem organu nieracjonalne byłoby przyjęcie, że osoby ze stałym źródłem dochodu, zobowiązane w pierwszej kolejności do alimentacji, nie są w stanie uczynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu. W konsekwencji organ uznał, że nie zachodzą podstawy do przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia, albowiem obowiązek sprawowania opieki nad S.C. zgodnie z prawem spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach, a nie jak organ podkreślił, na zasadzie dokonania przez rodzinę wyboru wśród jej członków.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W treści przedłożonego odwołania strona podała, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem oraz wniosła o bezzwłoczne procedowanie nad odwołaniem z uwagi na fakt pozostawania bez środków do życia oraz zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez uwzględnienie przyznanego wcześniej na podstawie poprzednich decyzji administracyjnych specjalnego zasiłku opiekuńczego jako osobie, która sprawuje opiekę nad babcią.

W treści uzasadnienia złożonego odwołania skarżący wyjaśnił, że nie zgadza się z dokonaną przez organ I instancji oceną jego opieki i stwierdzeniem, iż opieka ta nie uniemożliwia podjęcia przez stronę zatrudnienia. Nadto strona szczegółowo opisała zakres wykonywanych przez siebie czynności opiekuńczych nad S.C., co jej zdaniem jednoznacznie wskazuje, że osoba ta nie może zostać bez opieki. Skarżący wyjaśnił, iż opieka nie może być wykonywana przez dwóch wspólnie zamieszkujących synów S.C.. W tym miejscu strona podała, że syn R. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z żoną oraz pracuje jako kierowca zawodowy, a jego charakter pracy wpływa na rzadką i krótkotrwałą obecność w domu. Natomiast drugi syn A. z uwagi na pogarszający się stan zdrowia pobiera świadczenie rentowe, wymaga częstej hospitalizacji, nie może wykonywać żadnych prac fizycznych i sam potrzebuje pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Stan zdrowia drugiego syna nie pozwala na pomoc S.C. w takich czynnościach jak korzystanie z toalety. Strona podała, że w poprzednich pięciu latach otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy, a jej sytuacja rodzinna nie uległa zmianie.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w oparciu o art. 16a ust. 1 u.ś.r. I.W. nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ jest wnukiem osoby wymagającej opieki i nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (S.C. posiada dwóch, wspólnie zamieszkujących z nią synów). Organ II instancji wskazał, że opiekę nad S.C. może wykonywać syn R., ewentualnie syn A., pod warunkiem, że jego stan zdrowia uległby poprawie.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie wykładni powyższego przepisu. Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm. – dalej jako: k.r.o.) obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, zaś zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.) Tym samym przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r., w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje katalog osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1220/19, LEX).

Dalej SKO, uwzględniając stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 18 lipca 2012 r., I OSK 198/12, zaznaczyło, że zawarte w art. 16a ust. 1 u.ś.r. uregulowanie prawne, iż osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być wykładane przy zastosowaniu przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu. Okoliczność ta jest wynikiem dokonanego w sposób świadomy wyboru przez określoną osobę i nie zwalnia przy tym tej osoby z obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego. W takim przypadku obowiązek ten nie przybierze wprawdzie świadczenia pomocy w formie starań osobistych, a może polegać na opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności.

Następnie w oparciu o wyrok NSA z 4 października 2017 r., I OSK 742/17 organ odwoławczy wskazał, iż prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 16a ust. 1 u.ś.r. wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności do przepisów regulujących materię obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium jeśli przepis art. 16a u.ś.r. w swojej treści nie przewiduje innej, odmiennej "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w k.r.o. (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 2414/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).

W dalszej części uzasadnienia SKO powołało treść wyroku NSA z 11 sierpnia 2017 r., I OSK 301/17, w którym wskazano, że co do zasady, jeżeli obowiązek alimentacyjny ciąży na córkach, to nie spoczywa on na wnuczce, której w efekcie nie przysługuje z tego powodu specjalny zasiłek opiekuńczy na babcię. Prawo ubiegania się o ten zasiłek wywodzi się bowiem z obowiązku alimentacyjnego, do której art. 16a ust. 1 u.ś.r. wprost się odwołuje, nie przewidując żadnego rozwiązania odmiennego, pozwalającego odstąpić od kodeksowej kolejności zobowiązanych, umożliwiającego przyznanie świadczenia osobie spokrewnionej w dalszym stopniu.

Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu powyższego orzeczenia NSA wyjaśnił, że skarżąca ma dwie córki zobowiązane do alimentacji w bliższej kolejności, co do których niepodobna uznać, że nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub że uzyskanie od nich na czas potrzebnych środków utrzymania jest niemożliwe albo połączone z nadmiernymi trudnościami. To, że córki te pracują, uzasadnia przecież wniosek przeciwny, jeżeli zważyć, że obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 128 k.r.o. polega m.in. na dostarczaniu środków utrzymania. Z tego względu deklarowany przez zobowiązane brak predyspozycji do zajmowania się osobą starszą, nie oznacza niemożności wykonania analizowanego obowiązku, gdyż może on być spełniony przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, nie tylko przez osobiste świadczenia. To w tym kontekście należy postrzegać cel specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jest to mianowicie forma choćby częściowej rekompensaty finansowej dla osób, które rezygnują z zatrudnienia po to, by swój obowiązek alimentacyjny wykonywać poprzez sprawowanie opieki nad osobą uprawnioną.

Następnie organ II instancji zaznaczył, że jeśli obowiązek alimentacyjny względem danej osoby ciąży obecnie na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. - nie ciąży na wnuczku (krewnym w drugim stopniu), który jest zobowiązany do alimentacji względem swojego dziadka dopiero w następnej kolejności (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 2414/15, CBOSA).

Reasumując Kolegium uznało decyzję organu I instancji za zasadną, wskazując, iż art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości, a przesłanki ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowią katalog zamknięty. Tym samym zdaniem SKO niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej powyższego przepisu.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia, kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej.

W ocenie Kolegium bez znaczenia pozostaje fakt przyznawania wcześniej stronie świadczenia. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej mająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, którą w tym przypadku jest odmowa przyznania świadczenia na określony okres zasiłkowy.

SKO odniosło się także do twierdzenia zawartego w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, że S.C. nie wymaga stałego wsparcia osób drugich i z tego powodu skarżący mógłby podjąć pracę. Kolegium wskazało, że w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby organy administracyjne nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń. Organ odwoławczy zauważył, że również sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, nie jest władny wzruszyć wydanego orzeczenia o niepełnosprawności, ani też kwestionować jego treści, gdyż orzeczenie tego rodzaju podejmowane jest albo przez organy administracyjne (powiatowe i wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności) podlegające kontroli innych sądów (sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych), albo też właśnie przez te sądy.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. I.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ I instancji dopuścił się fundamentalnych naruszeń przepisów prawa procesowego, nie wyjaśniając istotnego zakresu sprawy, co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, co skutkowało odmową przyznania świadczenia, podczas gdy strona od 2016 r. w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym takie świadczenie miała przyznane,

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania, polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Ponadto skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieprzyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy od 2016 r. sprawuje osobiście opiekę nad babcią i w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

W ocenie Sądu wniesiona skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 16a ust.1 u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 – dalej k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W powołanym przepisie został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Ustawodawca uznał zatem, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest sprawowanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 3835/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Stosownie do art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązek alimentacyjny nie obciąża zstępnych rodzeństwa. Na podstawie art. 135 § 1 i 2 k.r.o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (§ 1); a wykonanie obowiązku alimentacyjnego względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie albo wobec osoby niepełnosprawnej może polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie lub o wychowanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania lub wychowania uprawnionego (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl tego przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Oceny, czy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, należy dokonać zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej), przy czym analiza przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 października 2016 r. sygn. II SA/Bk 581/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., II SA/Lu 466/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., IV SA/Po 1239/20 CBOSA). Wyjaśnianie kwestii czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Należy wskazać, że odmowę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego SKO uzasadniło wyłącznie tym, że opieką nad niepełnosprawną S.C. jest w stanie zapewnić jej syn R.. Kolegium podkreśliło, że fakt pozostawania syna R. w zatrudnieniu nie stanowi przesłanki obiektywnej, uniemożliwiającej sprawowanie opieki nad matką. Zdaniem organu powoduje to, że bez znaczenia pozostaje jego sytuacja rodzinna oraz finansowa. W ocenie Sądu stanowisko to jest co do zasady trafne, gdyż sam fakt zatrudnienia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu nie zwalnia jej z obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1220/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu wskazana okoliczność nie może jednak automatycznie przesądzać w każdej sprawie o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od innych okoliczności mogących wskazywać na brak obiektywnej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu. Prowadząc postępowanie organy obydwu instancji pominęły fakt, że każdorazowo sprawę należy rozpatrzeć z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy. Z akt sprawy wynika, że organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń odnośnie rzeczywistych możliwości podołania przez synów S.C. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Stanowisko powyższe jest przedwczesne, gdyż o niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z obiektywnych przyczyn z osobna, a tym bardziej ich kumulacja. Organy rozpoznające niniejszą sprawę błędnie założyły z góry, że jeden z synów S.C. (R.) jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku nie podejmując żadnych czynności celem ustalenia - obiektywnej - możliwości sprawowania opieki nad matką przez jej synów. Nie może budzić wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może polegać na opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę. Stanowisko, że osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym mogą opłacić osobę trzecią dla zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką, mimo że co do zasady – słuszne, powinno jednak zostać poparte dowodami pozwalającymi je zweryfikować (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2020 r., II SA/Rz 535/20, CBOSA). Zdaniem Sądu nie można zatem zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem organu odwoławczego, że bez znaczenia pozostaje sytuacja rodzinna i finansowa syna R.. Wymaga podkreślenia, że skarżący zwracał uwagę w odwołaniu i skardze, że R. jest kierowcą zawodowym i dlatego krótkotrwale przebywa w miejscu zamieszkania. Z kolei syn A. jest rencistą i znajduje się w złym stanie zdrowia. Powyższe uzasadnia wniosek, że organy odmówiły przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie badając nawet obiektywnych możliwości sprawowania opieki przez synów nad S.C., jak również możliwości pokrywania przez nich kosztów jej wykonywania przez inne osoby. Z powyższych względów Sąd uznał, że organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób wszechstronny czy zstępni S.C. - mając na uwadze treść art. 132 k.r.o. - są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu, bądź czy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionej środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie występuje również inna istotna okoliczność, która nie została dostatecznie wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że skarżący od 1 maja 2016 r. do 31 października 2020 r. otrzymywał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad babcią S.C.. Oznacza to, że wydając zaskarżoną decyzję organy mogły również dopuścić się naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2018). Innymi słowy, z uwagi na treść powyższego przepisu organy, w takich samych stanach faktycznych, nie mogą wydawać różnych rozstrzygnięć. Zasada orzekania zgodnie z utrwaloną praktyką nie oznacza uzyskania na mocy jednej decyzji niezbywalnego prawa podmiotowego przez stronę lecz jest to nakaz nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny, w kolejnych postępowaniach rozstrzyganych na podstawie tych samych unormowań, od dotychczasowo przyjętej linii orzeczniczej. Należy stwierdzić, że skoro skarżący otrzymywał przez kilka lat wnioskowane świadczenie, to obecnie, wydając decyzję odmowną, organ powinien był wykazać, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie od czasu uprzednio wydanej decyzji w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3971/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., IV SA/Po 1239/20, CBOSA).

Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.