Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 254/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2, art. 147 § 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy w Nowym Korczynie z dnia 31 marca 2003 r. nr III/21/2003 w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 31 marca 2003 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Gminy w Nowym Korczynie podjęła uchwałę nr III/21/2003 w sprawie przyjęcia statutów sołectw w Gminie Nowy Korczyn. W § 1 aktu stwierdzono, że statuty te uchwala się po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectw, w brzmieniu stanowiącym załączniki od nr 1 do nr 24 uchwały. W kolejnych załącznikach zawarto statuty odpowiednio następujących sołectw: Badrzychowice, Błotnowola, Brzostków, Czarkowy, Górnowola, Grotniki Duże, Grotniki Małe, Harmoniny, Kawęczyn, Łęka, Nowy Korczyn, Ostrowce, Parchocin, Pawłów, Piasek Wielki, Podraje, Podzamcze, Rzegocin, Sępichów, Stary Korczyn, Strożyska, Ucisków, Winiary i Żukowice.

W skargach wywiedzionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę – odrębnych co do poszczególnych załączników, choć analogicznych pod względem treści, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutów społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady, a regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 2 zdanie pierwsze, § 15 zdanie pierwsze i § 18 zdanie pierwsze statutów, przez co doszło do poszerzenia zakresu działań - zadań sołectwa i jego organów, tj. zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zakres działań i zadań sołectwa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 1, § 12 ust. 1, § 15 pkt 2, § 17 ust. 3 i 4 statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom i zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia ich obradom - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 11 ust. 2 i 3 statutów wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum;

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 8 ust. 3 pkt 5, § 17 ust. 1 i § 20 ust. 1 statutów do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, ich odwołania oraz ustalenia liczby członków rady sołeckiej - co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 ustawy, w którym to przepisie ustawodawca wskazał, że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej statutów sołectw, stanowiących załączniki od nr 1 do nr 24 do tej uchwały. Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowym Korczynie z dnia 30 lipca 2019 r. oraz pisma Wojewody Świętokrzyskiego znak: PNK.I.020.51.2019.

W uzasadnieniu autor skarg powołując się na treść art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 2 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki pomocniczej jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator podkreślił, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, a z dokumentów w postaci pisma organu gminy z dnia 30 lipca 2019 r. oraz pisma Wojewody Świętokrzyskiego znak: PNK.I.020.51.2019 nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle prowadzone oraz aby podjęto uprzednio uchwałę w przedmiocie trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. W zbiorze archiwum odnaleziono protokół z zebrania wiejskiego sołectwa Żukowice, w treści którego odnotowano pozytywną opinię mieszkańców w kwestii zmian w statucie. Pozostałe sołectwa nie zgłosiły zmian w swoich statutach podczas zebrań, których głównym celem były wybory sołtysów i rad sołeckich. Twierdzenie to jednak jest gołosłowne, natomiast pozytywna opinia mieszkańców wsi Żukowice dotyczy zmian w statucie – nie wiadomo jakich – a nie konsultacji projektu statutu. Zdaniem Prokuratora należy zatem przyjąć, że uchwalone przez Radę Gminy statuty sołectw nie zostały poddane zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami danych sołectw. Nie chodzi przy tym o wynik konsultacji, który nie jest wiążący dla rady gminy, lecz o samo przeprowadzenie konsultacji, których brak powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej.

Niezależnie od powyższego autor skarg podniósł, że do zaskarżonych statutów odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

Mając na uwadze powyższą argumentację Prokurator stwierdził,

że zaskarżona uchwała pozostaje w oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, co wynika wprost z ich treści i przez to narusza prawo w stopniu istotnym.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie w całości. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. podniósł, że mieszkańcy mieli możliwość zapoznania się z projektami statutu sołectwa, wypowiedzenia się w przedmiocie konsultacji poprzez wyrażenie swoich opinii, zgłoszenie uwag lub wniosków, bowiem projekty przedmiotowego statutu omawiane były na zebraniach wiejskich. W zachowanej dokumentacji pozostał protokół takiego zebrania w dniu 18 lutego 2003 roku. Zdaniem organu pomimo tego, że na dzień podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu sołectwa, nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych, to jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby determinowało to niemożność faktycznego przeprowadzenia takich konsultacji, które spełniłyby wymóg z art. 35 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, dla ważności przyjętych przez Radę statutów jej jednostek pomocniczych, wymaga faktycznego przeprowadzenia w tym zakresie stosownych konsultacji społecznych. Przedmiotem badania winien być zatem fakt i przebieg rzeczywiście przeprowadzonych konsultacji niezależnie od tego, czy były one zrealizowane w oparciu o procedurę przewidzianą w odrębnej uchwale. Tymczasem przed podjęciem kwestionowanej uchwały projekty statutów zostały udostępnione do wglądu mieszkańcom Gminy z możliwością przedstawienia ewentualnych uwag w zakresie przygotowanego projektu. Jak wynika z w/w protokołu mieszkańcy pozytywnie zaopiniowali projekt. Mieli oni możliwość zapoznania się z projektem statutu i wypowiedzenia się co do treści w nim zawartej. W związku z powyższym przyjąć należy, że przeprowadzone konsultacje należało uznać za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 u.s.g., a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu. Nadto zaskarżona uchwała została podjęta 17 lat temu i przez tak długi okres nie była kwestionowana, funkcjonowała w obrocie prawnym - a co najważniejsze - właściwy organ nadzoru nie dopatrzył się zapisów powodujących jej uchylenie. Nadto, żaden z mieszkańców sołectwa nie kwestionował sposobu wyboru sołtysa, rady sołeckiej czy też kompetencji tych organów.

Za chybione organ uznał także pozostałe zarzuty skarg uznając, że nie doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia przepisów art. 35 i 36 u.s.g.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Prokurator objął poszczególnymi – odrębnymi – skargami załączniki do tej samej uchwały o nr III/21/2003 podjętej w dniu 31 marca 2003 roku przez Radę Gminy w Nowym Korczynie, w których to załącznikach, o numerach od 1 do 24, zawarto statuty poszczególnych sołectw Gminy Nowy Korczyn. Sąd połączył sprawy zainicjowane tak wniesionymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jako że dotyczyły one w istocie jednej (całej) uchwały.

Przechodząc do merytorycznej oceny skarg trzeba zauważyć, że zaskarżona uchwała niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa, stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie

w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji

z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych

w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał

w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji

z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest przy tym w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2003 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Gminy Nowy Korczyn zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Wynika to wprost z treści odpowiedzi na skargi. Wbrew twierdzeniu organu w niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.

Równocześnie nie mogło prowadzić do oddalenia skarg twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami faktycznie zostały przeprowadzone.

Po pierwsze, powyższe twierdzenie nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a w przedmiotowej sprawie – jak wyżej wyjaśniono – w gminie nie obowiązywała uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Po drugie, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu.

Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekty nowych statutów zostały w ogóle uprzednio podane publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutów sołectw, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectw o terminie i miejscu udostępnienia takich projektów. Brak jest dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego. Takim dowodem z pewnością nie jest pojedynczy protokół z zebrania wiejskiego odbytego w dniu 18 lutego 2003 r. w miejscowości Żukowice. Po pierwsze dotyczy on wyłącznie jednego sołectwa, a po drugie wynika z niego jedynie tyle, że "mieszkańcy wsi pozytywnie zaopiniowali zmiany w statucie sołectwa". Jak słusznie zauważył Prokurator, nie wiadomo o jakie zmiany chodzi, nie wiadomo też czy mieszkańcom umożliwiono i w jaki sposób zapoznanie się z konkretnym projektem statutu sołectwa. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy.

Nie były zatem wystarczające dla uznania za niezasadny zarzutu o niepoddaniu projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw zawarte w odpowiedziach na skargi twierdzenia co do faktycznie przeprowadzonych konsultacji. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to do organu należy obowiązek wykazania (udokumentowania) spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skarg dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

W rezultacie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skarg – z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji społecznych. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji przedstawionej w skargach nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.