Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2559/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], odmawiającym wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. S. pozwolenia na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na rzece [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. S. pozwolenia na budowę Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na rzece [...] w [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji. W związku z tym tylko to rozstrzygnięcie może być poddane ewentualnej merytorycznej weryfikacji w ramach postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Organ wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści przywołanych unormowań wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie takiego postępowania jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stany faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Interes prawny musi być bowiem aktualny, co podkreślano w judykaturze wielokrotnie. Tym niemniej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06, zgodnie z którym przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania przy określaniu katalogu stron postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed wejściem w życie wskazanego unormowania (tj. przed dniem 11 lipca 2003 r.). W takiej sytuacji należy dokonać oceny legitymacji procesowej danego podmiotu w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania pozwolenia.

W powyższym kontekście organ stwierdził jednak, iż zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy. Wnioskująca organizacja społeczna - Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] - nie istniała bowiem w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Organ zauważył przy tym, iż z pisma pełnomocnika Prezydenta Miasta [...] do spraw Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi z dnia [...] października 2010 r. znak [...] wynika, że ww. Stowarzyszenie zostało utworzone w dniu [...] października 2010 r. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przyjęcie koncepcji zaprezentowanej wyżej wynika z potrzeby ochrony praw nabytych - koncepcja ta odnosi się więc wyłącznie do podmiotów będących stronami postępowania w dacie wydania decyzji, względnie do ich następców prawnych. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych przepisów podlega ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Organ wskazał dalej, iż niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę na stanowisko również prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym legitymację strony do wszczęcia postępowania nieważnościowego ocenia się na dzień złożenia takiego wniosku, także wobec decyzji wydanych przed datą [...] lipca 2003 r.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził, że Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego znany jest pogląd, według którego przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się tylko do postępowań prowadzonych w trybie zwykłym, nie stosuje się go natomiast w postępowaniach nadzwyczajnych, w tym także w postępowaniach nieważnościowych. Zwrócił jednak uwagę, że powyższe stanowisko nie znajduje potwierdzenia w aktualnym orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz wskazał na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08, zgodnie z którym ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał również, że w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Przykładowo organ wskazał na wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 132/10. Tym samym, zdaniem organu legitymacja procesowa Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...], powinna być oceniania w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], które jak wynika z akt sprawy, nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] znak [...]. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu było na nowo ustalić krąg jego stron.

Zdaniem organu, Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], jako stowarzyszenie zwykłe (co wynika z akt sprawy) nie posiadające osobowości prawnej, nie może być właścicielem żadnej nieruchomości. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) nie przyznaje stowarzyszeniom zwykłym (niezarejestrowanym) - w przeciwieństwie do stowarzyszeń wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 17 ust. 1) - osobowości prawnej (art. 40 ust. 1). Przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach nie dają podstawy do twierdzenia, że ustawodawca przyznał stowarzyszeniom zwykłym przymiot podmiotowości prawnej. Brak osobowości prawnej oznacza w szczególności brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Własność prywatna (rozumiana jako własność nie będąca własnością państwową ani komunalną) przysługuje osobom fizycznym i prawnym.

Z powyższego wynika, iż wnioskodawca - Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wnioskujące stowarzyszenie zwykłe nie jest bowiem właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania spornej inwestycji (art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

Ponadto, organ podał, iż zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei przepis art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organ stwierdził, iż omawiany tryb wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu już wszczętym, wymaga wyraźnego wniosku zainteresowanej organizacji. W analizowanym przypadku z takim wnioskiem z całą pewnością nie wystąpiono.

Niemniej organ dostrzegł, iż stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), ww. przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast - dodany przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony.

Na gruncie obowiązującego stanu prawnego katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony bardzo precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa.

Z przepisów art. 61 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli konieczność przeprowadzenia takiej oceny została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia lub, gdy we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowej sprawie przepisy regulujące przebieg ww. postępowań nie miały zastosowania. Stąd też nie przeprowadzano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ani konieczność przeprowadzania takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie mogła zostać stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W końcu, organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, postępowanie nieważnościowe (niezależnie od przedmiotu inwestycji) nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie. Nie dopuszcza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa (podmiotu na prawach strony).

W odniesieniu do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że merytoryczna ocena decyzji z dnia [...] lutego 2001 r. znak [...] może mieć miejsce wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., ale uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie przedłożonych informacji czy też wniosków, dokona wszczęcia takiego postępowania. W omawianej sprawie pełnomocnik Stowarzyszenia otrzymał pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...], ustosunkowujące się do kwestii wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], zarzucając niewyjaśnienie istoty sprawy oraz naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym organ nie ma obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem strony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zawiadomiła organ administracji o zaistnieniu przesłanek ustawowych wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę utrzymanej w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Wskazała, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego, w szczególności art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż została wydana z pominięciem faktu, że projekt budowlany nie uwzględniał przebiegu ścieżki rowerowo-pieszej umożliwiającej przemieszczanie się na drugi brzeg rzeki pomimo, iż obowiązek jej zaprojektowania wynikał wprost zarówno z decyzji o warunkach zabudowy, jak i z pozwolenia wodnoprawnego.

Strona skarżąca wskazała też, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] udzielono D. S. pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z pkt 4 wskazanej decyzji, integralną częścią pozwolenia wodnoprawnego jest "Operat Wodnoprawny na piętrzenie wody w rzece [...]w km 5 + 540 dla potrzeb MEW "[...]". W myśl treści powyższego operatu, w pkt 7 zawartym na s. 4 opracowania, na inwestorze spoczywał obowiązek wykonania przejazdu rowerowo-pieszego przez jaz, co zostało ujęte w pkt 5 decyzji Urzędu Miasta w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...].

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr I[...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej. W pkt 5 tej decyzji wskazano, że na korycie jazu - budowli piętrzącej należy zaprojektować ścieżkę pieszo-rowerową ogólnie dostępną o szerokości 30 m.

Kolejną decyzją w tym przedmiocie, tj. decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji wskazano, że na koronie jazu budowli piętrzącej należy zaprojektować ścieżkę pieszo-rowerową ogólnie dostępną o szerokości 30 m.

W efekcie, w ocenie strony skarżącej, za elementarne należało uznać ustalenie, iż projekt budowlany dla zgodności z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musiał zawierać projekt ścieżki, a tego nie zawierał. Projekt budowlany pozostawał więc rażąco niezgodny z warunkami zabudowy i pozwoleniem wodnoprawnym, a mimo to Wojewoda dokonał jego zatwierdzenia. Ponieważ ustawa nakłada obowiązek odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego w sytuacji, gdy projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a organ mimo takiej sprzeczności udzielił pozwolenia na budowę, należałoby przyjąć, iż doszło -w związku z powyższym- do rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po powzięciu informacji o możliwości zaistnienia takiego naruszenia, winien z urzędu dokonać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowiący, iż organ może wszcząć postępowanie na wniosek, bądź z urzędu nie oznacza dowolności w możliwościach działania organu. W konsekwencji, jeśli organ powziął wiarygodną informację o możliwym rażącym naruszeniu prawa w podlegającym jego właściwości rzeczowej rozstrzygnięciu, miał obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu. W zaskarżonym postanowieniu organ administracji skupił się zaś jedynie na braku przymiotu strony skarżącego Stowarzyszenia, natomiast nie odniósł się do istoty sprawy, która winna skutkować wszczęciem postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...]lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia na żądanie skarżącego Stowarzyszenia "[...]", postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Orzekając w ten sposób Główny Inspektor przyjął, że wnioskujące Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego i nie może skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego. Zauważył, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego jest możliwe na żądanie lub z urzędu, przy czym z żądaniem takim może skutecznie wystąpić tylko strona. Rozważając dopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego organ skoncentorwał się więc w sprawie na kwestii podmiotowej. Wziął w tym zakresie pod uwagę zarówno stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, jak i stan ten obowiązujący w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Dostrzegł, iż ten ostatni ma decydujące znaczenie w sprawie, albowiem skarżące Stowarzyszenie powstało w 2010 r., a więc nie istniało w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę (i nie było stroną tego postępowania, a wobec tego nie mogło nabyć uprawnień w tym zakresie). Uwzględnił przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również art. 28 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy. Zauważył przy tym, że wskazane regulacje prawne odnoszą się nie tylko do postępowania zwykłego, ale również znajdują zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wskazał w konsekwencji, że z uwagi m. in. na to, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa (w rozumieniu art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r., wymienionej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego), nie może być zainicjowane wnioskiem organizacji społecznej – tj. organizacji ekologicznej. Przyjął w efekcie, że okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., albowiem wniosek podmiotu nie będącego stroną o wszczęcie postępowania nieważnościowego, mógł być załatwiony tylko odmownie (tj. mógł spowodować tylko wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania).

Z taką oceną sprawy, w okolicznościach w niej występujących, należy się w pełni zgodzić.

Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, iż wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie powoduje automatycznie skutku w postaci wszczęcia postępowania. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (w postępowaniu wstępnym) organ przeprowadza więc analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która może zakończyć się postanowieniem o odmowie wszczęcia (tak z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych). Organ bada na tym etapie m. in. to, czy żądanie pochodzi od podmiotu mającego interes prawny, tj. od strony postępowania. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przysługuje bowiem tylko stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest (w stanie prawnym, który znajdował zastosowanie w sprawie i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.) zareagować postanowieniem o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Zauważyć w tym miejscu również należy, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Nadto, dostrzec trzeba, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego należy przyjąć przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie kwestionowana była decyzja o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do tych przepisów, które określają krąg podmiotów mogących występować jako strony w tego rodzaju postępowaniu. Należało przy tym uwzględnić również te regulacje prawne, które określają udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, albowiem wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od takiego podmiotu.

I tak, wymaga zauważenia, iż zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym, przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera ograniczenie tej ogólnej zasady. Zapis art. 28 w ustępie trzecim zawiera bwiem regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a. Brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80, poz. 718). Przepis ww. art. 28 Prawa budowlanego został po raz kolejny zmieniony dodanym przez art. 140 pkt. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – ustępem czwartym, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku stosuje się art. 44 ww. ustawy.

Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy gdy nie brały udziału w postępowaniu. Przepisy powołane wyżej wyraźnie sprecyzowały zatem sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej – warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z 3 października 2008 r.

Mając na względzie powyższe, Głowny Inspektor słusznie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż postępowanie nadzorcze jakie swoim wnioskiem chciałoby zainicjować skarżące Stowarzyszenie nie należy do tego rodzaju postępowań. Jest to odrębne postępowanie administracyjne, które ma na celu jedynie skontrolowanie wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji, celem ustalenia czy nie jest ona dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru, a organ w tym postępowaniu rozpatruje sprawę wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza że nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty czyli rozstrzygać żadnej kwestii merytorycznej. Organ ma w tym postępowaniu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie dla ustalenia, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu badanej decyzji odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego, przy czym organ nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie może również dokonać uzupełniających ustaleń faktycznych. Postępowanie nieważnościowe (z uwag na swój charakter i zakres) nie wymaga więc udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się ono do zbadania istnienia wad materialnoprawnych w samej decyzji (w tym przypadku) o pozwoleniu na budowę. Nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie. Nie dopuszcza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących ewentualnego udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10).

Już tylko z tego powodu należało uznać w sprawie, iż skarżące Stowarzyszenie nie może skutecznie uruchomoć postępowania nieważnościowego. Niemniej, w ocenie Sądu, również pozostałe roważania ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (nie kwestionowane w skardze) są prawidłowe, uwzględniające wszystkie te regulacje prawne, które w tym przypadku mogłby mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, jak również prawidłową ich wykładnię. Rozważania te uwzględniają także obowiązujące w zaistniałej w sprawie kwestii formalnej, orzecznictwo sądów administracyjnych.

Na koniec, w kontekście skargi, Sąd dostrzega, iż prawidłowość postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku, nie oznacza (i nie przesądza o tym), że takie postępowanie nie powinno być wszczęte z urzędu. Nadto, Sąd zgadza się ze skarżącym Stowarzyszeniem co do tego, iż właściwy organ winien wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, w sytuacji uzyskania informacji wskazujących na kwalifikowaną wadę decyzji, która miałaby być w tym postępowaniu weryfikowana. Jest to jednak zupełnie odrębna sprawa, która nie mogła mieć żadnego wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia odnoszącego się do konkretnego wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności, a organ zobligowany był wniosek ten w odpowiedni sposób załatwić. W pierwszej kolejności (na etapie wstępnym postępowania ) musiał wyjaśnić, czy złożony wniosek może uruchomić postępowanie nieważnościowe, a więc, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. (tak z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym). Ocena jaka w tej materii została przez organ przedstawiona jest zaś prawidłowa, w szczególności z przyczyn podniesionych przez Sąd powyżej.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.