Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 105 par. 1, art. 113 par. 1 i 3, art. 126, art. 138 par. 2, art. 139, art. 142, art. 147, art. 149 par. 1 i 3, art. 151 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Łukasz Krzycki (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 845/13 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalono skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 listopada 2013 r. oddalił skargę K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego w miejscowości Rabowice ul. [...] (działki ew. nr [...]). Nie została ona zaskarżona w trybie zwykłym i uzyskała przymiot ostatecznej.

Pismem z 3 lutego 2009 r. Stowarzyszenie Zwykłe M., zwane dalej Stowarzyszeniem złożyło do Wojewody Wielkopolskiego zawiadomienie o nieprawidłowościach i naruszeniach prawa przy tworzeniu dokumentacji potrzebnej do wydania pozwolenia na budowę zakładu objętego wskazaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2007 r., zwaną dalej "decyzją lokalizacyjną". Pismem z 23 września 2009 r. Stowarzyszenie wskazało, że powyższy wniosek jest w istocie żądaniem ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną. Postanowieniem z [...] lutego 2009 r. Wojewoda przekazał pismo z 3 lutego 2009 r. organowi I instancji.

W dniu 2 lutego 2010 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, zwanego dalej "Kolegium", o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Postanowieniem Kolegium (z [...] maja 2010 r.), wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie załatwienia podania z 3 lutego 2009 r. W skardze tej podniesiono, że podanie było w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wyroku z 21 października 2010 r. (sygn. akt IV SAB/Po 43/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał m. in., że podanie z 3 lutego 2009 r., ostatecznie sprecyzowane pismem z 23 września 2009 r., dotyczyło wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją lokalizacyjną.

Postanowieniem z [...] lutego 2011 r. Kolegium przekazało do rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, a postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. organ I. instancji wznowił z urzędu to postępowanie.

Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. ten sam organ - przywołując w podstawie art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej jako "K.p.a.", sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w postanowieniu z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazano, że omyłkowo błędnie określono, że postępowanie wznowiono z urzędu, podczas gdy miało to miejsce na wniosek strony.

Decyzją z [...] marca 2012 r., z przywołaniem art. 146 § 2, art. 150 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a., organ I. instancji odmówił uchylenia decyzji lokalizacyjnej.

Odwołanie od tej decyzji złożyli: Stowarzyszenie oraz K. D..

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Kolegium uchyliło orzeczenie z [...] marca 2012 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji (pkt 1), uchyliło postanowienie Burmistrza z [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji (pkt 2), uchyliło postanowienie Burmistrza z [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w postanowieniu tego samego organu z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie wznowienia postępowania (pkt 3). Decyzja ta nie została zaskarżona w trybie zwykłym, przez co stała się ostateczna.

Wnioskiem z 21 stycznia 2013 r. K. D. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt 2 i 3, stanowiących o uchyleniu postanowień o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz o sprostowaniu tego postanowienia.

Orzeczeniem z [...] marca 2013 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej pkt 2 i 3 tego aktu.

K. D. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś Kolegium decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] marca 2013 r.

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2013 r., że było upoważnione do uchylenia obu postanowień organu I. instancji z uwagi na ich wadliwość. Wskazano także na fakt, że wyeliminowanie decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, a nadto samego postanowienia o jego wznowieniu, pozwoli organowi zbadać wniosek i ewentualnie wznowić postępowanie, opierając się na przepisach prawa. W przypadku wyłącznie uchylenia samej decyzji Burmistrza z [...] marca 2012 r. doszłoby do sytuacji, że w obrocie pozostałyby postanowienie Burmistrza z [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz postanowienie z [...] lipca 2011 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w tym postanowieniu. Tymczasem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych w przedmiotowym przepisie przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W związku z tym, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez wniosek organizacji społecznej, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, konieczne było dodatkowo odwołanie się do przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Organizacja społeczna, a taką jest Stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, ewentualnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Kolegium podniosło następnie, że postanowienie o wznowieniu postępowania (z [...] kwietnia 2011 r.) było obarczone istotną wadą, która uzasadniała jego uchylenie. Postępowanie wznowieniowe zostało bowiem wszczęte bez wniosku strony postępowania. Najpierw organ I. instancji uznał, że wszczyna postępowanie z urzędu, następnie - co zdaniem Kolegium było niedopuszczalne - w drodze postanowienia sprostował, że wszczęcie nastąpiło na wniosek strony, przy czym za wniosek strony organ wziął żądanie Stowarzyszenia i w sposób całkowicie bezzasadny potraktował je jako stronę postępowania. Organ nie zbadał bowiem od kogo pochodzi wniosek, a z akt sprawy nie wynika również, aby badano jakiekolwiek inne okoliczności formalne, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia pozytywnego o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że w związku z przekazaniem przez Kolegium wniosku Stowarzyszenia należało wznowić postępowanie. Kolegium wskazało, że postępowanie, które jest wszczynane na żądanie organizacji społecznej, jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, jednak na żądanie tejże organizacji, która działa na prawach strony, ale nią nie jest. Nie można zatem przyjąć, że jest to postępowanie na wniosek strony. Samo otrzymanie wniosku nie obliguje organu do wszczynania postępowania wznowieniowego - nadto wniosku, który nie pochodzi od żadnej ze stron postępowaniu. Rozpoznanie sprawy nastąpiło tym samym w postępowaniu wznowionym bez podstawy prawnej, a w każdym razie bez wykazania czy zbadania istnienia takowej podstawy do wszczęcia postępowania wznowieniowego. W ocenie Kolegium decyzja była zatem prawidłowa i nie była obarczona rażącą wadą prawną. Skoro doszło do wydania wadliwego postanowienia o wznowieniu postępowania i - w konsekwencji - wydano decyzję z [...] marca 2012 r., która została przez Kolegium uchylona, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy był zobowiązany uchylić także przedmiotowe postanowienia. Wskazano, że organ II. instancji ma również prawo i obowiązek zbadania z urzędu postanowienia o wznowieniu postępowania, skoro w postępowaniu odwoławczym w pierwszej kolejności musi stwierdzić, czy wznowienie postępowania było zgodne z prawem.

Kolegium uznało dalej, że sprostowanie postanowienia jest integralnie związane z postanowieniem, które podlega sprostowaniu, zatem w postępowaniu nadzorczym ocenie, co do zgodności z prawem, podlegają zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania, jak i postanowienie je prostujące. Wynika to z faktu, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepis art. 113 K.p.a., a ponadto nie sposób pozostawić w obrocie postanowienia prostującego w sytuacji uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania.

Kolegium nie doszukało się także innych wad punktu 2 i 3 decyzji z [...] marca 2013 r., wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności.

K. D. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, art. 7 i 139 K.p.a. przez ich niezastosowanie. Podniesiono, że Kolegium swymi orzeczeniami uniemożliwia działania zmierzające do realizacji zasady określonej art. 7 K.p.a. - do poznania prawdy obiektywnej i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium zostały wydane w trybie nieważnościowym, uregulowanym w art. 156 – 158 K.p.a. Przedmiotem wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2013 r. były punkty nr 2 i 3, stanowiące o uchyleniu dwóch postanowień: o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną oraz o sprostowaniu z urzędu tego postanowienia poprzez stwierdzenie, że wznowienie nastąpiło na wniosek strony, a nie z urzędu, co wcześniej przyjęto.

Strona skarżąca wywodziła, że uchylając te dwa postanowienia Kolegium działało z urzędu, do czego nie było uprawnione, wobec nie objęcia tych rozstrzygnięć zarzutami odwołania. Zarzuty te Sąd uznał za chybione w świetle przepisów regulujących kompetencje organu odwoławczego oraz tryb postępowania wznowieniowego.

Wskazano, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, którą Kolegium podjęło działając w trybie odwoławczym, wobec zakwestionowania decyzji z [...] marca 2012 r. Rozstrzygnięciem tym organ I. instancji zakończył postępowanie wznowione postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., sprostowanym postanowieniem z [...] lipca 2011 r., odmawiając uchylenia własnej decyzji lokalizacyjnej. Ponieważ postanowienie o sprostowaniu nie zostało zaskarżone, na etapie zakończenia postępowania wznowieniowego było ono postępowaniem wszczętym na wniosek – zgodnie ze sprostowaniem.

Zakres kompetencji Kolegium przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia należy w rozpatrywanym przypadku oceniać w odniesieniu do przepisów regulujących postępowanie organu odwoławczego. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze). W świetle tych zasad Kolegium mogło skorzystać z uprawnień kasatoryjnych w stosunku do postanowienia, którym wznowiono postępowanie, a które ma podstawowe znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Za uchyleniem przedmiotowych postanowień przemawiały nadto względy celowościowe, wynikające z reguł dotyczących instytucji wznowienia postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, przez co obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego rozpoczyna etap, w którym organ właściwy bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Powinność zbadania przyczyn wznowienia aktualizuje się dopiero w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok NSA: z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, opubl. Lex Nr 47857; z 27 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2390/99, opubl. Lex nr 54724; z 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, opubl. Lex nr 437529). Zgodnie z art. 142 K.p.a. zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji. Bezspornym jest, że postanowienie o wznowieniu postępowania może być przez stronę kwestionowane dopiero wraz z odwołaniem od decyzji. W niniejszej sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane w trybie art. 149 § 1 K.p.a., a zatem organ odwoławczy - oceniając prawidłowość tego postanowienia - bada, czy organ I. instancji miał podstawy do wznowienia postępowania z przyczyn formalnych. Kolegium prawidłowo oceniło, że organ I. instancji nie zbadał w należyty sposób legitymacji procesowej Stowarzyszenia w żądaniu wznowienia postępowania, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2012 r. Stowarzyszenie nie mogło złożyć skutecznie wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nie było stroną postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, ani też nie wykazało, że status strony mu przysługuje. Stowarzyszenie mogło doprowadzić jedynie do wszczęcia tego postępowania z urzędu, z uwzględnieniem przepisów art. 31 § 1 i § 2 K.p.a., co powinno zostać wykazane w treści postanowienia. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że - wobec niezakwestionowania postanowienia w odwołaniu - organ II. instancji nie miał możliwości uchylenia tego aktu. Jak już wyżej podniesiono Kolegium, w wyniku rozpatrzenia odwołania, uchyliło decyzję o odmowie uchylenia decyzji lokalizacyjnej, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym samym organ I. instancji został zobligowany do ponownego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia, przekazanego postanowieniem Kolegium z [...] lutego 2011 r. Ponieważ ocena legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego musi nastąpić na etapie wstępnym, uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania uznać należy za uzasadnione także w aspekcie zasad celowości i szybkości postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona - osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniającego jej udział. Na organie administracji ciąży zatem w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy podanie zostało złożone przez stronę postępowania. W sytuacji stwierdzenia, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest stroną tego postępowania, właściwy organ administracji jest obowiązany do podjęcia postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Stwierdzenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje właściwy organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 K.p.a. (tak wyroki NSA: z 12 października 1998 r., o sygn. akt IV SAB 77/98, opubl. Lex nr 43765; z 23 kwietnia 2002 r., o sygn. akt V SA 2483/01, opubl. Lex nr 109264). Dopiero w drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania - traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu (tak: wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, opubl. Lex nr 518252).

Niewątpliwie uchylenie postanowienia o wznowieniu wymagało uchylenia postanowienia o jego sprostowaniu, które w takim przypadku stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego Kolegium uprawnione było do skorzystania z uprawnień kasacyjnych wobec stwierdzonego naruszenia art. 113 § 1 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem sprostowaniu podlegają jedynie błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki popełnione w decyzjach wydanych przez organ administracji państwowej. Sprostowanie nie może wykraczać poza granice określone powyższym przepisem. Oczywista omyłka w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu to widoczne, niezgodne z zamierzonym, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia czy też opuszczenie jakiegoś wyrazu (tak: wyrok NSA z 10 lutego 1994 r., o sygn. akt SA/Kr 723/93, opubl. ONSA z 1995, nr 2, poz. 65). Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 4 maja 1988 r., sygn. akt III SA 1466/87, opubl. OSP 1990, z. 11-12, poz. 398). W rozpatrywanym przypadku w trybie sprostowania zmieniono kwestię istotną dla postępowania, a określającą tryb jego prowadzenia, co było niedopuszczalne.

W konsekwencji nie można również uznać, że uchylając przedmiotowe postanowienia Kolegium naruszyło zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 139 K.p.a. Uchylenie przedmiotowych postanowień nie spowodowało pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, bowiem wniosek o wznowienie postępowania będzie musiał zostać ponownie rozpoznany. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I. instancji, stosując się do wskazań zawartych w decyzji Kolegium, zobligowany jest do prawidłowego określenia podstawy wznowienia postępowania, co wymagało odpowiedniej korekty postanowienia o wszczęciu postępowania.

W przytoczonych okolicznościach Kolegium prawidłowo przyjęło, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] lipca 2012 r. w części pkt 2 i 3.

Dalej wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1803/09, opubl. Lex nr 746803) stwierdził: "o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym". Z kolei w wyroku z 16 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1514/09, opubl. Lex nr 745056) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe. Nie wszystkie tylko naruszenia prawa procesowego będą mogły być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Mogą one bowiem mieścić się w katalogu przesłanek wznowienia postępowania lub tylko powodować uchylenie". Jednocześnie w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, opubl. OSN z 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, opubl. ONSA z 1995, nr 2, poz. 91). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu przeprowadziło stosowną analizę według tak zakreślonych zasad i wyprowadziło z niej wnioski, które Sąd rozpatrujący sprawę w całości podzielił.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenie przepisów:

- prawa materialnego:

- art. 15 i art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich wadliwą (błędną) wykładnię w związku z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.; wskazano, że przypadek wydania rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym co do orzeczeń niezaskarżonych odwołaniem (tu: uchylonych postanowień) jest klasycznym przykładem rażącego naruszenia prawa czy też działania bez podstawy prawnej; organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy; uchylenie postanowień (pkt 2 i 3 kwestionowanej decyzji) odbyło się zatem z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, co także stanowi rażące naruszenie prawa; żaden z bardzo wielu przepisów, wymienionych w podstawie prawnej decyzji z [...] lipca 2012 r. nie stanowił podstawy prawnej do uchylenia postanowień opisanych w jej pkt 2 i 3,

- art. 142 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich wadliwą (błędną) wykładnię i zastosowanie w związku z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.; nie kwestionując tego, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, przeciwstawiono się koncepcji, aby organ z urzędu mógł badać w postępowaniu odwoławczym postanowienia, co do których odwołujący się nie miał zastrzeżeń,

- art. 113 § 3 i art. 126 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich wadliwą (błędną) wykładnię i zastosowanie w związku z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.; podzielono pogląd, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej było wadliwe; żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia je uchylającego (pkt 3 decyzji z [...] lipca 2012 r.) było rodzajem sprzeciwu co do trybu usuwania z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń, jako trybu oczywiście niezgodnego z prawem,

- art. 139 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie; Sąd I. instancji niewłaściwie uznał, jakoby uchylenie przedmiotowych postanowień nie spowodowało pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej; wniosek o wznowienie postępowania będzie musiał zostać bowiem ponownie rozpoznany; uchylenie postanowienia o wznowieniu postępowania powodowało powrót do stanu sprawy sprzed [...] kwietnia 2011 r. (opóźnienie ponad jeden rok), gdy w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Kolegium z [...] lutego 2011 r. o przekazaniu żądania Stowarzyszenia o wznowienie postępowania do rozpatrzenia przez organ I. instancji; wskazano na późniejsze zdarzenia w sprawie (po wydaniu decyzji z [...] marca 2013 r.), zarzucając przewlekłe prowadzenie postępowania, co miało prowadzić do uniemożliwienia wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a., czego nie uwzględnił Sąd I. instancji,

- art. 151 § 1 i art. 149 § 2 w związku z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanych jako przepisy prawa materialnego) przez ich błędną wykładnię w związku z art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.; wskazano, że właściwym trybem - o ile postepowanie zostało wadliwe wszczęte - było jego umorzenie przez organ odwoławczy nie zaś uchylenie zakwestionowanych postanowień; organ odwoławczy mógł samodzielnie dokonać oceny, czy istniały przesłanki wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (traktowanego jako przepisu prawa materialnego) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu – Sąd I. instancji, podobnie jak i Kolegium, popełnił błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznał, jakoby stan faktyczny w sprawie był taki, że należało odmówić stwierdzenia nieważności,

- prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nie wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty; w uzasadnieniu wskazano, że Sąd rozpoznając sprawę z jednej strony ocenił, że nie doszło do naruszenia prawa, z drugiej zaś sformułował uwagi dotyczące pojęcia rażącego naruszania prawa, co rodzi wątpliwości, jak oceniano dany stan faktyczny,

- art. 153 P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 9 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SAB/Po 57/11); wyrokiem tym zobowiązano organ I. instancji do załatwienia sprawy wszczętej postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r.; zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego tego postanowienia spowodowało, że wykonanie wyroku stało się niemożliwe,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w aspekcie wskazanych wcześniej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności została wydana z naruszeniem prawa.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadnie wywiedziono w skardze, że co do pewnych ocen uzasadnienie skarżonego wyroku jest wadliwe, nie mogło to jednak mieć wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako zasadność oddalenia skargi przez Sąd I. instancji.

Trafnie dostrzeżono w skardze pewną niekonsekwencję, gdy chodzi o logikę wywodu w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia. Po sformułowaniu końcowej konstatacji, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia dwu postanowień, zawarte w pkt 2 i 3 decyzji z [...] marca 2013 r., nie naruszają prawa, przywołano przesłanki dla oceny czy ma miejsce rażące naruszenie prawa. W kontekście dokonanej uprzednio przez Sąd oceny uwagi te były bezzasadne. Gdyby orzeczenie nie naruszało prawa, bez znaczenia byłaby kwestia kryteriów kwalifikacji naruszeń prawa jako mających charakter kwalifikowany (rażący). Wytknięta w skardze niekonsekwencja nie miała jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, rozumianego jako oddalenie skargi. Trafnie bowiem Sąd skonstatował, że nie zachodziły przesłanki dla stwierdzania nieważności decyzji z [...] marca 2013 r. co do jej pkt 2 i 3, pomimo, że - w pewnym zakresie - sformułowana w uzasadnieniu argumentacja była chybiona. Wobec tego trafnie wprawdzie wytknięto w skardze naruszenie art. 141 § 3 P.p.s.a., jednak nie zachodziły przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi orzeczenie z [...] lipca 2012 r., gdy chodzi o jego pkt 2 i 3, nie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, co czyni niezasadnym zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Wynika to z następujących uwarunkowań.

Kwestią sporną jest w istocie to, czy orzeczenie podjęte w trybie kasatoryjnym (w myśl art. 138 § 2 K.p.a.), którym uchylono decyzję wydaną w następstwie wznowienia postępowania (na podstawie art. 151 § 2 K.p.a.), rażąco narusza prawo w zakresie, w jakim równocześnie orzeczono nim o uchyleniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wydanego na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.) oraz postanowienie o sprostowaniu oczywistego błędu w akcie dotyczącym wznowienia (w myśl art. 113 § 1 K.p.a.).

Trafnie Sąd I. instancji odnotował, że przesłanki dla oceny, czy orzeczenie jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością w postaci rażącego naruszania prawa (pojęciem tym objąć należy w przedmiotowej sprawie także ewentualny przypadek wydania orzeczenia bez wskazanej wprost podstawy prawnej) konieczne jest ustalenie, czy przypisać mu można szereg cech. Stanowisko doktryny i judykatury w tym zakresie celnie przywołano w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Z uwagi na jego uprzednie zreferowanie powtarzanie go byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne.

Wyłącznie w tych ramach należy dokonywać oceny ewentualnej wadliwości stosownych części orzeczenia (pkt 2 i 3) w kontekście przywołanych podstaw kasacyjnych.

Należy wobec tego wskazać, że w judykaturze nie kwestionuje się zasadności oceny na etapie rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji, wydanych już po wznowieniu postępowania, kwestii prawidłowości jego wszczęcia, niezależnie od okoliczności, czy było to podnoszone w środkach odwoławczych. Stanowisko takie było aprobowane np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2009 r. i z 17 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 1565/08 i II OSK 374/11 - dostępne w CBOSA). W przywołanych sprawach kwestia dotyczyła ewentualnego zachowania terminu dla złożenia wniosku o wznowienie. Problematyka zachowania terminu, rozpatrywana na etapie wstępnym procedury wznowienia postępowania (kończąca się wydaniem postanowienia w myśl art. 149 § 1 bądź 3 K.p.a.), jest analogiczna do istotnej w rozpoznawanej sprawie – gdy wniosek przedłożyła organizacja społeczna. Także bowiem w danym przypadku, na etapie procedury wstępnej, przedmiotem rozważania powinno być spełnienie pewnych przesłanek – tu: zakreślonych w art. 31 K.p.a. Wszczęcie postępowania z urzędu, wobec wniosku organizacji społecznej, gdy nie ma ona własnego interesu prawnego w sprawie, jest uzależnione od wystąpienia przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a. (tak art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a.). Przy tym, w orzecznictwie bywa nawet prezentowane stanowisko, że pominięcie kwestii przesłanek formalnych, warunkujących możliwość wznowienia postepowania na wniosek, może stanowić rażące naruszenie prawa (tak przywołany już wyrok o sygn. akt II OSK 374/11). W tym kontekście nie sposób uznać, aby rozważenie na etapie procedury odwoławczej kwestii wystąpienia przesłanek samego wszczęcia postepowania wznowieniowego mogło być uznane za rażące naruszenie prawa, chociażby nawet w judykaturze czy doktrynie wyrażane bywały poglądy o braku możliwości podejmowania tego rodzaju działań. Rażące naruszenie prawa nie może mieć miejsca, gdy różny może być sposób rozumienia przepisu.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można także uznać za zasadne wywodów dotyczących ewentualnego rażącego naruszenia art. 139 K.p.a., gdy chodzi o pogorszenie sytuacji strony wnoszącej odwołanie. Rację ma strona skarżąca, że sytuacja procesowa wnoszącego odwołanie (zainteresowanego wyeliminowaniem w następstwie wznowienia postępowania z obiegu decyzji lokalizacyjnej) uległa faktycznie pogorszeniu, czego Sąd I. instancji zdawał się nie dostrzec. W następstwie orzeczenia organu odwoławczego przedmiotem rozważań miała być bowiem ponownie kwestia, czy postępowanie wznowieniowe może być w ogóle wszczęte. Nie bez znaczenia jest także upływ czasu w świetle treści art. 146 § 1 K.p.a. Skoro jednak - jak wskazano - w judykaturze było akceptowane rozważanie kwestii zasadności wszczęcia postępowania na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji merytorycznej w przedmiocie wznowienia, a prowadzi to często do swego rodzaju pogorszenia sytuacji procesowej właśnie strony wnoszącej odwołanie (analogicznie do sprawy rozpoznawanej), nie sposób uznać, aby przypadek taki stanowił o oczywistym wyjściu poza ramy art. 139 K.p.a., a jedynie wówczas możnaby mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Nie jest również zasadny zarzut pominięcia wystąpienia rażącego naruszenia prawa z przywołaniem treści art. 105 § 1 K.p.a., gdzie wywodzono, że organ odwoławczy sam mógł ocenić, czy postępowanie zostało zasadnie wszczęte, a gdyby uznał to za bezpodstawne, winien był umorzyć postępowanie przed organem I. instancji, miast uchylać postanowienie o wszczęciu, do czego nie był uprawniony. Tego rodzaju procedowanie skutkowałoby jednak w sposób oczywisty naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). O ile więc uprawnione jest uznanie, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa rozważanie (z urzędu, skoro nie było to podnoszone w odwołaniu) kwestii samej dopuszczalności wznowienia postępowania na etapie rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji po jego wznowieniu, nie można uznać, że organ winien był naruszyć zasadę instancyjności i we własnym zakresie ocenić samą możliwość wznowienia postępowania. Tym bardziej nie dokonanie wówczas oceny w danym zakresie nie może być kwalifikowane jako rażące naruszanie prawa.

Generalnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowień niezaskarżalnych, w ramach rozpoznawania środków odwoławczych, są dokonywane w uzasadnieniu decyzji organu II. instancji (choć relacja art. 142 i 138 nie została jednoznacznie w K.p.a. sprecyzowana). Jednak orzeczenie w tym przedmiocie w samej osnowie nie jest traktowane w judykaturze jako istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1161/13 – dostępny w CBOSA). W tym kontekście samo formalne zamieszczenie w osnowie rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o wznowieniu postępowania nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Inaczej nieco ma się rzecz co do oceny legalności orzeczenia z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, w kontekście możliwości przesądzenia tej kwestii w orzeczeniu wydanym w trybie odwoławczym. Trafnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie w tym przedmiocie w decyzji organu odwoławczego było oczywistym naruszaniem procedury administracyjnej. Na postanowienie w przedmiocie sprostowania przysługuje zażalenie (art. 113 § 3 K.p.a.). W takiej sytuacji do aktów tych - o ile upłynie czas na wniesienie środków odwoławczych (zażalenia) - mają zastosowanie przepisy dotyczące wznawiania postępowania czy stwierdzenia nieważności danego aktu (art. 126 K.p.a.). W takiej sytuacji generalnie na etapie rozpoznawania środków odwoławczych od decyzji, przed wydaniem której wydano postanowienie o sprostowaniu – o ile w zakreślonym terminie nie wniesiono od niego zażalenia – organ odwoławczy procedować może jedynie w ramach trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności (tak art. 157 § 1 K.p.a. - jako organ II. instancji nie byłby przy tym właściwy do wznowienia postępowania wobec art. 150 § 1 K.p.a.).

Przypomnieć jednak wypada, że jedną z niezbędnych przesłanek dla kwalifikacji określonego orzeczenia jako rażąco naruszającego prawo (która wobec tego musi zachodzić łącznie z pozostałymi) jest wywołanie przez dany akt skutków, które byłyby nie do zaakceptowania w państwie praworządnym. W rozpatrywanym przypadku skutek tego rodzaju nie występuje. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistego błędu ma jedynie charakter pochodny w stosunku do aktu, który modyfikuje. W sytuacji, gdy akt ten zostanie wycofany z obrotu prawnego postanowienie o sprostowaniu jest bezprzedmiotowe. Wobec tego sama deklaracja o jego wyeliminowaniu w sentencji decyzji z [...] lipca 2012 r. (nadano jej formę uchylenia postanowienia) nie miała żadnych skutków w kontekście zmiany stanu prawnego, w tym w sferze praw lub obowiązków stron. Co istotne, samo postanowienie o wszczęciu postępowania było wadliwe zarówno w formie pierwotnej (gdy wskazywano w nim, że chodzi o procedowanie z urzędu – wobec niewyjaśnienia wystąpienia przesłanek wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej), jak i nadanej treścią postanowienia o sprostowaniu (wskazanie, że jakoby wznowienie nastąpiło na wniosek strony, gdy żądanie pochodziło od organizacji społecznej nie wykazującej własnego interesu prawnego w sprawie). Brak skutków prawnych, które przemawiałyby przeciw pozostawieniu danego orzeczenia (w przedmiocie uchylenia postanowienia o sprostowaniu) w obrocie, jako niemożliwego do zaakceptowania w państwie praworządnym, wyklucza ocenę, że decyzja w danym zakresie rażąco narusza prawo.

W powyższym zakresie ocena prawna wyrażona przez Sąd I. instancji była w części wadliwa, nie miało to jednak wpływu na prawidłowość orzeczenia.

Bezzasadne są także zarzuty, gdzie kwalifikowana wadliwość orzeczenia z [...] lipca 2012 r., w zakresie uchylenia postanowień, upatrywana jest w ewentualnej sprzeczności z treścią wyroku o sygn. akt II SAB/Po 57/11, którym uwzględniono skargę na bezczynność, zobowiązując organ do wydania orzeczenia w sprawie. Jak wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia przedmiotem rozważań Sądu nie były wówczas aspekty merytoryczne sprawy, do których należy zasadność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, lecz jedynie kwestia braku wydania końcowego rozstrzygnięcia wobec samego wydania orzeczenia o wszczęciu postępowania. Zobowiązanie do wydania rozstrzygnięcia nie było w danym przypadku jednoznaczne z zobowiązaniem do rozpatrzenia sprawy co do meritum. Należy przy tym odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 3129/13 (dostępny w CBOSA) oddalił skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I. instancji (wyrok WSA z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 469/13), którym nie uwzględniono skargi na ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania dotyczącego decyzji lokalizacyjnej, wobec wniosku Stowarzyszenia z 3 lutego 2009 r. (postanowienie organu I. instancji z 29 stycznia 2013 r., utrzymane w mocy orzeczeniem Kolegium z 26 marca 2013 r.). Postępowanie to było prowadzone wobec wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. Także i w tym świetle nie sposób wywodzić, jakoby organ odwoławczy, inicjując w istocie postępowanie zakończone wydaniem prawomocnego aktu (w przedmiocie zasadności wznowienia postępowania z urzędu), którego legalność została zbadana w dwu instancjach sądu administracyjnego, rażąco naruszył prawo.

W tym kontekście chybione są zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie naruszyły w istotnym zakresie przepisów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.