Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1322/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w S. oraz H. K. i U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowego przewidzianej do realizacji w S. przy ul. [...] na działce o nr ew. [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium zaznaczyło, że sprawa była już przedmiotem oceny tego organu, a w wyniku uprzednio wydanych przez Kolegium orzeczeń kasacyjnych, Burmistrz Miasta S. uzupełnił postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. Podkreślono, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy została prawidłowo wykonana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, tzn. jako minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ze względu na wskazane przez wnioskodawcę planowane rozwiązania dotyczące budynku - lokalizację elewacji frontowej od strony ul. [...] oraz planowaną obsługę komunikacyjną z ul. [....], przyjęto za front działki jej granice przylegającą do ul. [...]. Granice obszaru analizowanego przebiegają w odległości od 300 do 530 m od granic działki, której dotyczy wniosek. Taki obszar daje, zdaniem SKO, możliwość oceny, jakie przeznaczenie terenu dominuje na tak określonym większym obszarze. Z części graficznej analizy wynika, jaka funkcja zabudowy przeważa na terenie tj. U, MN, MNU, MWU, ZPU - tereny usługowe, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, tereny zieleni urządzonej z usługami, mapa zawiera naniesione funkcje (przeznaczenie) istniejące w terenie, oznaczone poszczególnymi symbolami, zawiera ona też legendę pozwalającą odczytać poszczególne symbole. Zdaniem SKO, w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa. Pozwala to na ocenę, że realizacja planowanego zamierzenia będzie stanowiła kontynuację istniejącej w terenie funkcji i nie będzie pozostawała z nią w sprzeczności. Część tekstowa analizy określa wymagania dotyczące poszczególnych parametrów zabudowy, tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z przeprowadzonej analizy wynika, zdaniem Kolegium, jak kształtują się te wskaźniki na wszystkich poszczególnych nieruchomościach znajdujących się w terenie poddanym analizie, oraz jakie wskaźniki będzie posiadać planowana inwestycja. Uśrednienie tych danych i porównanie ich z danymi planowanego zamierzenia pozwoliło, zdaniem SKO, na odniesienie i ustalenie zgodności linii zabudowy. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu było możliwe po wcześniejszym wskazaniu budynków i obiektów budowlanych mieszczących się na sąsiednich działkach. Kolegium dokonało oceny i porównania wszystkich poszczególnych wskaźników zabudowy podając, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi średnio 0,24, a działka dla działki objętej wnioskiem 0,004. To odstępstwo uzasadniono faktem, że przedmiotowa działka wraz z działkami położonymi na wschód od ul. [...], tworzy pasmo terenów zieleni urządzonej wzdłuż ul. [...]. Na ich terenach zlokalizowane są budynki zachowujące parkowy charakter działek. W ocenie organu odwoławczego, istotnym jest zachowanie terenu jako terenu zielonego, a przyjęcie wskaźnika średniego prowadziłoby do degradacji istniejące pasma zieleni urządzonej. Za zgodny z wymogami rozporządzenia uznano także wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalony na 4 m., stosownie do § 8 rozporządzenia, określono również w zaskarżonej decyzji geometrię dachu. Ponadto wskazano, że działki w obszarze analizowanym graniczące z terenem inwestycji zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy praz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy terenu wynika, w ocenie organu odwoławczego, że zasada dobrego sąsiedztwa zostanie zachowana w przypadku realizacji zamierzenia.

Kolegium wyjaśniło, że piesza obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywało od ul. [....] - ulicy lokalnej oznaczonej symbolem KL 1 /2, obsługa kołowa i piesza od ul. [...] - ulicy dojazdowej poprzez drogę wewnętrzną (KW 112) i parking osiedlowy. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że teren inwestycyjny posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych, tj. ul. [...] i ul. [...], zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 jest spełniony. Taki stan faktyczny wynika z części graficznej wniosku inwestora, wykonanych zdjęć, map stanowiących załączniki do projektu decyzji i samej decyzji. Kolegium podkreśliło, że zaskarżona decyzja zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które inwestor musi zabezpieczyć poprzez m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia, elektryczne, promieniowanie, zapylenie; ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody lub gleby; dokumentację projektową należy opracować zgodnie z przepisami prawa budowlanego aktami wykonawczymi.

Kolegium odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów podkreśliło, że pomiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. W ocenie Kolegium w sytuacji, gdy działka inwestora posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, (nie ważne czy kołowy czy pieszy) to uznać należy, że bezprzedmiotowym jest spór co do ewentualnego dostępu pośredniego do drogi publicznej. W toczącym się postępowaniu, organ ma obowiązek zbadać jedynie sam fakt spełnienia warunku dostępu, a nie przyszłego sposobu wykonywania tego dostępu. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. Kwestia natomiast uzyskania konkretnego zjazdu z terenu inwestycji na konkretną drogę publiczną nie jest przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania. Uzyskanie pozwolenia na budowę (przebudowę zjazdu) odbywa się w trybie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. SKO wskazało ponadto, że kwestie wpływu inwestycji na środowisko rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, toczącego się na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium wskazało, że decyzja nie wymagała uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Uzgodnieniu z tym organem podlegają obszary objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Natomiast zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie przyrody, formami ochrony przyrody są wyliczone enumeratywnie formy, wśród których nie znajduje się teren parku miejskiego.

W ocenie SKO zarzut Spółdzielni, że inwestor nie ma prawa tytułu własności do działki inwestorskiej, a zatem o ustanowienie służebności musiałaby się ubiegać Gmina Miasta S., która jest właścicielem tego terenu, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, w sytuacji, gdy ustawa nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od posiadania tytułu do terenu inwestorskiego.

Kolegium zaznaczyło także, że przepisy prawa nie nakładają obowiązku dokładnego sprecyzowania lokalizacji tych miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisów prawa wynika jedynie ogólny obowiązek uwzględnienia takiego urządzenia miejsc parkingowych.

Zdaniem Kolegium twierdzenie odwołujący się, że w trakcie realizacji inwestycji nastąpi degradacja terenu parku z punktu widzenia przyrodniczego, utrata przez park funkcji rekreacyjno - wypoczynkowej dla mieszkańców pobliskich budynków, a inwestycja zakłóci dotychczasowy charakter tej części miasta i naruszy interesy mieszkańców pobliskich budynków Spółdzielni poprzez zwiększony hałas i zanieczyszczenie środowiska, jest twierdzeniem o charakterze hipotetycznym i pozostaje w sprzeczności z wnioskami analizy wykonanej przez profesjonalistę. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy zapobiega naruszaniu praw osób trzecich, w granicach przyjętych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za nieuzasadnione i przedwczesne uznano zarzuty dotyczące ewentualnego uszkodzenia nieruchomości sąsiednich czy innych uciążliwości.

Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa w S. oraz H. K. i U. W..

Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie :

- art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 6, art. 74 i art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., art.77 § 1 K.p.a. i art.107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wadliwe, niepełne sporządzenie uzasadnienia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy orzekające w sprawie nie zadbały o zachowanie ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe itp.

Skarżąca Spółdzielnia kwestionuje zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację sprowadzającą się do uznania, że obsługa komunikacyjna planowanego budynku będzie się odbywała z ulicy [...] i z ulicy [...] wskazując, że nie ma od tych ulic żadnego wjazdu, ani możliwości urządzenia ruchu kołowego chyba, że wiązałoby się to ze i zmianą przeznaczenia dotychczasowej funkcji działki nr [...], która w zdecydowanej większości stanowi park miejski. Jedyny realny kołowy dostęp do miejsca planowanej inwestycji byłby od strony terenu osiedlowego tej Spółdzielni. Skarżąca oświadczyła, że na ustanowienie służebności drogowej poprzez należącą do niej nieruchomość nie wyrazi zgody. Spółdzielnia wyjaśniła, że miejsce, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy stanowi teren rozdzielany przez trzy wielorodzinne, czteropiętrowe budynki mieszkalne, w których zamieszkuje kilkaset osób. Dwa z tych budynków są usytuowane w bezpośredniej bliskości działki inwestorskiej. Teren pomiędzy tymi budynkami jest niewielki a znajduje się na nim między nimi parking osiedlowy, utwardzone miejsce, na którym stoi śmietnik i znajduje się pas zieleni.

Podkreślono także, że działka nr [...] nie należy do inwestora ubiegającego się o wydanie warunków zabudowy i nie jest on uprawniony do ubiegania się o ustanowienie służebności przejazdu. Skarżąca podkreśliła ponadto, że ani w tej decyzji, ani w jej załącznikach nie zostało wskazane gdzie są planowane miejsca postojowe. To, że przepisy nie nakładają obowiązku dokładnego sprecyzowania lokalizacji tych miejsc nie oznacza, iż organ rozstrzygający jest zwolniony z dokonywania ustaleń, czy istnieje w ogóle możliwość zrealizowania tego warunku. Skarżąca uważa, że w ramach prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji powinien ustalić w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiedni i środowisko. Uważa, że w razie realizacji zaskarżonej j decyzji nastąpi degradacja terenu parku.

H. K. i U. W. (wraz z innymi osobami, których skargi zostały następnie przez Sąd odrzucone) podniosły w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona decyzja w dalszym ciągu budzi kontrowersje polegające na naruszenie własności drogi wewnętrznej KW 1/2, zlokalizowaniu inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie bloków wielorodzinnych, oraz nieokreśleniu miejsc parkingowych.

Skarżące wskazują, że droga wewnętrzna KW 1/2 położona jest około 6-7 m od granicy działki inwestora, biegnie okrążając małe osiedlowe rondo i łączy się z wewnętrzną drogą od ulicy [...]. Tego tak istotnego faktu nie uwzględnił Burmistrz w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, zdaniem skarżących, inwestor nie rozwiązał problemu dostępu do drogi publicznej. Zaznaczyły, że teren inwestycji planowany jest w środkowej części skweru pasa rekreacyjno - parkowego i nie posiada dostępu do drogi publicznej. Od działki, na której ma być budowany pawilon do ul. [...] prowadzi wąska alejka dla pieszych o szer. 1,5 m przy której stoją 2 ławki i 2 śmietniki przymocowane na stałe. Wzdłuż działki na całej długości Skweru jest murek betonowy o wysokości ok. 70 cm stanowiący ogrodzenie oddzielające chodnik usytuowany bezpośrednio przy ul. [...]. Ulica ta jest dwukierunkowa o bardzo dużym natężeniu ruchu, z pierwszeństwem przejazdu. Brak jest drogi do ruchu kołowego. Ulica [...] jest bardziej oddalona. Ulica ta jest jednokierunkowa również o bardzo dużym natężeniu ruchu. Miejsc parkingowych jest zbyt mało. W ocenie skarżących z działki, na której planowana jest inwestycja, do ul. [...] nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej i brak warunków aby taki dostęp mógł zostać wykonany. Od strony południowej teren Skweru graniczy z działką, która jest w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w S.. Działka inwestora położna jest w bezpośrednim sąsiedztwie bloków znajdujących się z zasobie Spółdzielni. Do tych bloków prowadzi bardzo wąska jednokierunkowa droga wewnętrzna usytuowana przy bloku. Na początku tej drogi jest znak zakazu wjazdu dla osób niezamieszkałych w zasobach Spółdzielni. Droga nie jest przystosowana do przejazdu samochodów ciężarowych i dostawczych. Była budowana tylko i wyłącznie dla potrzeb właścicieli - mieszkańców tego małego osiedla. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zarządcą drogi wewnętrznej nie jest Burmistrz, a więc ustanowienie służebności tej drogi staje się wymogiem. Brak w aktach służebności drogi o którą toczony jest spór, świadczy o niespełnieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie oraz podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowego, przewidzianego do realizacji w S. przy ul. [...] na działce ew. nr [...].

Z uwagi na to, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poprzednio obowiązujący utracił ważność 31 grudnia 2003 r.), zastosowanie mają przepisy art. 50 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm. dalej zwaną "upzp")

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku gdy łącznie są spełnione następujące przesłanki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione.

W celu zapewnienia realizacji tych wymagań organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Określenie cech nowej zabudowy dostosowanych do warunków zabudowy istniejącej, w sposób określony w rozporządzeniu - stanowi obowiązek organu.

Treść art. 61 ust.1 pkt 2 upzp wskazuje, że do ustalenia warunków zabudowy dostosowanych do określonych cech zagospodarowania terenu koniecznym jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 upzp jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1116/08, wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08), co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że planowane zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest na działce nr ew. [...], o pow. 3045 m2, przy ul. [...] w S., stanowiącej teren parku i zrealizowane ma być w sąsiedztwie parków z zabudowa usługową. Teren ma zostać zagospodarowany budynkiem usługowo – handlowym o pow. sprzedaży 70 m2 oraz powierzchni zabudowy 128 m2.

W ocenie Sądu organy, orzekające w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniły w sposób własciwy, że zamierzone przedsięwzięcie ma dostęp do drogi publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jednym miejscu wskazuje, że obsługa komunikacyjna terenu piesza odbywać się będzie od ul. [....], obsługa kołowa i piesza od ul. [...] - ulicy dojazdowej poprzez drogę wewnętrzną i parking osiedlowy. W innym miejscu wskazano, że teren posiada bezpośredni dostęp do dwóch dróg publicznych tj. ul. [...] i ul. [...].

Dokładne tego określenie determinuje sposób ustalenia obszaru analizowanego. Zgodnie z art. 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp (§ 1 ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 2). Z kolei w orzecznictwie sądów administracyjny przyjmuje się, że front działki, o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez określenie, z której drogi odbywać się ma główny wjazd lub wejście na działkę (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1336/08). Ponadto określenie, umiejscowienia frontu działki przesądza o tym gdzie powinno zostać umieszczone główne wejście do budynku.

W ocenie Sądu brak jednoznacznego wskazania, od której ulicy będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji nie pozwala na ocenę, czy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. W niniejszej sprawie sporządzono obszar analizowany przyjmując, że front działki o długości 100 m. znajdować się będzie od ul. [...] i w oparciu o to sporządzono obszar analizowany jako trzykrotną szerokość tej działki. Jak wynika z akt sprawy działka, na której planowana jest inwestycja ma kształt prostokątu o znacznie dłuższej granicy od ul. [...]. Przyjęcie, że wjazd miałby się odbywać od ul. [...], czyli od znacznie krótszej granicy działki skutkowałoby koniecznością wyznaczenia co do zasady znacznie mniejszego obszaru analizowanego. W ocenie Sądu zatem, organy winny dokładnie określić, z której drogi ma się odbywać wjazd na teren planowanej inwestycji.

Należy również mieć na względzie, że Spółdzielnia Mieszkaniowo Lokatorsko – Własnościowa w S., co podkreślono również w skardze, kategorycznie i konsekwentnie sprzeciwia się wykorzystaniu jej drogi wewnętrznej jako drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. Spółdzielnia podkreśliła, że nie wyrazi zgody na ustanowienie służebności gruntowej poprzez należącą do niej nieruchomość. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jeśli dojazd do nieruchomości na której jest planowane zamierzenie inwestycyjne ma odbywać się przez drogę wewnętrzną, to powinno mieć miejsce uzgodnienie sposobu dojazdu z jej zarządcą, a w razie braku takiego uzgodnienia niezbędne jest orzeczenie sądu powszechnego o ustanowieniu służebności drogowej w postaci drogi koniecznej.

Przez drogę wewnętrzną, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 Nr 19 poz. 115 j.t.) należy zaś rozumieć drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W odróżnieniu do drogi publicznej, droga wewnętrzna nie musi być powszechnie dostępna. Droga wewnętrzna może zostać wybudowana na gruntach prywatnych i może być ona przeznaczona wyłącznie dla określonej kategorii podmiotów. Oczywistym jest, że uprawnionymi do korzystania z takiej drogi będą jej współwłaściciele, co wynika wprost z treści art. 206 Kodeksu cywilnego. Kolejną kategorią podmiotów mogących bez przeszkód korzystać z drogi wewnętrznej są podmioty, na rzecz których ustanowiono służebności przejazdu i przechodu przez daną działkę – drogę wewnętrzną. Ostatnią grupę podmiotów mogących korzystać z dróg wewnętrznych będą stanowiły podmioty korzystające z drogi na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Wynika z tego, że właściciel drogi wewnętrznej może ograniczyć krąg podmiotów z niej korzystających.

Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wobec zdecydowanego sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej, w której dyspozycji, jak wynika z akt sprawy, pozostaje przedmiotowa droga wewnętrzna uznanie, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (poprzez drogę wewnętrzną) byłoby nieuprawnione. W ocenie Sądu dostęp do drogi publicznej musi być dostępem realnym czyli możliwym do zrealizowania zarówno fizycznie jak i prawnie. Kwestii tej organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły w sposób prawidłowy, wobec czego zasady jest podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia artykułów 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a.

Z uwagi na charakter dostrzeżonego naruszenia Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skargach, bowiem dopiero bezsporne ustalenie, czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, z uwzględnieniem wskazanych wytycznych, pozwoli na dalszą kontrolę decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji.

Jednocześnie Sąd w niniejszym wyroku nie przesądza, czy inwestycja ta z uwagi na dostęp (lub jego brak) do drogi publicznej będzie mogła zostać zrealizowana na podstawie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzec jak w pkt 1 sentencji.

W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy.

O kosztach nie orzeczono ze względu na brak w tym zakresie wniosków.