Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2029/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy na wniosek B. M., M. M., D. M., utrzymało w mocy własne postanowienie z z [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] z [...] marca 1985 r. nr [...].

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z [...] marca 1985 r. nr [...] Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. jego dotychczasowym najemcom. W dniu [...] maja 1985 r. została zawarta umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu oraz ustanowienia ułamkowej części gruntu, na której usytuowany jest budynek.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona hipotecznie jako "Nieruchomość miejska na [...]" rej. hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła współwłasność H. M. w ¼ cz., M. i G. małżonków L. w ¼ cz. oraz M. C. w ½ cz. Właściciele nieruchomości, ani ich następcy prawni nie złożyli w trybie ww. dekretu wniosku o przyznanie im własności czasowej do gruntu.

Pismem z [...] października 2008 r., następcy prawni H. M. – B. M., M. M. i D. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] z [...] maja 1981 r. W uzasadnieniu tego wniosku podnieśli, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem, bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co skutkować winno nieważnością zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazano, iż w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości objętych działanie dekretu warszawskiego przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

Decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z [...] maja 1981 r., oceniając, że wnioskodawcy nie mają legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1652/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Jednakże na skutek wywiedzionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrok ten uchylił orzeczeniem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10 i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości [...] zachowali uprawnienia dekretowe, istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały, bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa a nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina W. w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadanie, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego W., w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] stycznia 2009 r. Odwołując się do oceny prawnej sformułowanej przez Naczelny Sad Administracyjny, sąd pierwszej instancji wywiódł, że dla stwierdzenia "niezłożenia wniosku", a tym samym utraty roszczeń dekretowych, istotne znaczenie ma ustalenie, że termin do dokonanej czynności upłynął, co w sposób oczywisty wymaga oznaczenia początku jego biegu. Bez poczynienia tych ustaleń odmowa przyznania przymiotu strony spadkobiercom dawnej współwłaścicielki nieruchomości dekretowej, a w konsekwencji odmowa wszczęcia z ich wniosku postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji jest przedwczesna i ma charakter arbitralny.

Następnie postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., ponownie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1985 r., z uwagi na brak po stronie wnioskodawców legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...], gdyż w dacie wydania tej decyzji, nie posiadali oni żadnych praw ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości, albowiem nie został złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Takich prawa ani roszczeń nie posiadają również obecnie.

Kolegium wskazało, że sześciomiesięczny termin do zgłoszenia wniosku w myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. rozpoczynał bieg od dnia objęcia w posiadanie nieruchomości przez gminę. Tryb i zasady na jakich następowało to objęcie regulowały wydane na podstawie art. 4 dekretu, dwa kolejne rozporządzenia Ministra Odbudowy: z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) oraz z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). W ocenie organu zarówno w świetle uregulowań zawartych w pierwszym rozporządzeniu, jak i drugim skutek prawny w postaci objęcia gruntów przez gminę w posiadanie, następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym zostało zamieszczone stosowne ogłoszenie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r.).

Grunt położony przy ul. [...] został zaś objęty w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] kwietnia 1948 r., co zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 pod poz. 10. Zatem termin do składania wniosków dekretowych minął dawnym właścicielom w dniu 19 października 1948 r.

Konkludując organ stwierdził, że skoro wniosek w trybie dekretu z 1945 r. nie został złożony, Skarb Państwa mógł dowolnie rozporządzać przedmiotową nieruchomością. W chwili obecnej zaś wnioskodawcy nie legitymują się żadnym prawem rzeczowym, ani nawet roszczeniem do tej nieruchomości. Jako potomkowie dawnych właścicieli mają oni interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskania odszkodowania, jednakże niezłożenie wniosku dekretowego rozerwało związek dawnych właścicieli z nieruchomością. To natomiast oznacza, że nie wykazali oni, iż są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku, który stał się z mocy samego dekretu własnością Skarbu Państwa.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. M. pismem zatytułowanym "zażalenie" wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium m.in. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wypracowanej jednolitej linii orzeczniczej polegającej na przyjęciu, że wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się w wywłaszczonym budynku z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie wniosek dekretowy oraz naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu, to wyłącznie on pozostał jego właścicielem. Zgodnie bowiem z ww. przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie - w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podtrzymał uprzednio podnoszoną argumentację oraz stwierdził, że odstąpił od merytorycznej oceny decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z [...] marca 1985 r., gdyż odmowa wszczęcia postępowania oparta była na przesłance braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, co nie zostało zakwestionowane przez sądy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie. Zatem w obecnym postępowaniu badane były wyłącznie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie.

W ocenie Kolegium bezsprzecznym jest, czego nie kwestionuje również sam skarżący, że wniosek dekretowy w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] nie został przez byłych właścicieli złożony. Skutek takiego stanu rzeczy został zaś jednoznacznie określony w dekrecie warszawskim. Mianowicie były właściciel zachowywał własność budynku znajdującego się na gruncie, który z mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r., przeszedł na własność m.st. Warszawy jednakże tylko do upływu terminu do jego wniesienia, co w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiło w dniu 19 października 1948 r.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalowej jak i w środku odwoławczym B. M. nie powoływał się na normę prawną stanowiącą źródło jego interesu prawnego. Zdaniem organu wynagrodzenie szkody, o które upomina się wnioskodawca, nie należy do kompetencji organów administracyjnych, chyba, że konkretna norma prawna wyposaża organ w takie kompetencje (co nie nastąpiło w niniejszej sprawie). Ewentualne roszczenia byłych właścicieli warszawskich być może będą mogły być zaspokojone w ustawie reprywatyzacyjnej, jednakże skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem administracyjnym zobowiązanym do orzekania w granicach obowiązującego prawa to nie może przyznać wnioskodawcy uprawnienia, być może w jego mniemaniu uzasadnionego, ale nie opartego o konkretną normę obowiązującego prawa materialnego.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie wykładni wypracowanej, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, polegające na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się we wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie został złożony w przepisanym terminie tzw. wniosek dekretowy;

2. naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 321 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...] to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem tego lokalu, gdyż zgodnie z ww. przepisami budynki (stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności) "znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostają własnością dotychczasowych właścicieli" aż do czasu wydania decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego, co w niniejszej sprawie - w dniu wydania decyzji lokalowej - nie miało miejsca;

3. naruszenie art. 28 w zw. z art. 160 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie decyzji orzekającej o sprzedaży lokalu, który stanowił jego własność, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, nadto jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu w chwili wydawania zaskarżonej decyzji prawo pierwszeństwa wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy;

4. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań Sądu co do dalszego postępowania;

5. naruszenie § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste poprzez nieuwzględnienie, że skarżącemu jako spadkobiercy byłych właścicieli, w chwili wydawania zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji lokalowej przysługiwało prawo pierwszeństwa wyprzedzające takie samo prawo przysługujące najemcom, a brak umożliwienia byłym właścicielom i ich spadkobiercom realizacji tego uprawnienia stanowi o rażącej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu;

6. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] marca 1985 r.;

7. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy;

8. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji z [...] marca 1985 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy;

9. naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonym postanowieniu oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie, a ponadto poprzez całkowite pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, oraz nie uwzględnienie przesłanek, które mają znaczenia dla prawidłowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;

10. naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń;

11. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił poszerzoną argumentację dotyczącą ww. zarzutów, przytoczył orzecznictwo potwierdzające pierwszeństwo praw dekretowych spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości w sprawach o ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Zarzucił Kolegium ignorowanie faktu, że § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. obowiązującego w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu, przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli zastrzeżone na wypadek zbywania nieruchomości przez Skarb Państwa. Zwracał również uwagę, iż w kwestii obejmowania przez Gminę w posiadanie gruntów – w rozumieniu dekretu warszawskiego – należy uwzględnić instytucję posiadania oraz regulacje dotyczące obejmowania gruntów w posiadanie wynikające z rozporządzeń Ministra Odbudowy. Podnosił mianowicie, że w myśl dekretu Prawo Rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. (art. 296 § 1) posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel. W jego ocenie objęcie w posiadanie nieruchomości przez W. następowało więc wyłącznie tylko w przypadku spełnienia łącznie dwóch warunków: objęcia gruntów w faktyczne władanie – zgodnie z obowiązującym wówczas dekretem Prawo rzeczowe i spełnienia przesłanek określonych rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem.

Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowienie, zainicjowane zostało wnioskiem następców prawnych dawnej współwłaścicielki nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] z [...] marca 1985 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie ww. nieruchomości, na rzecz jego najemcy wraz z ustanowieniem odpowiedniego udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu przynależącego do tego lokalu.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędąca stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej.

Odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie decyzji z [...] maja 1981 r Kolegium oceniło, iż wnoszącym podanie nie przysługuje status stron, w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie legitymują się oni żadnym tytułem prawnorzeczowym czy też roszczeniem do nieruchomości gruntowej jak też budynku, w którym znajduje się sprzedany lokal, a więc nie mają oni interesu prawnego w kwestionowaniu tej decyzji.

W tym stanie rzeczy podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy skarżący – B. M., jak też pozostali wnioskodawcy – D. M. i M. M. mają interes prawny, kreujący ich przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu mieszkalnego na rzecz jego najemcy i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, w udziale przynależnym do tego lokalu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w W. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Niekwestionowaną również okolicznością jest to, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca1985 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego w znajdującym się na gruncie tej nieruchomości budynku oraz o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu (w odpowiednim udziale), są następcami prawnymi przeddekretowej współwłaścicielki tej nieruchomości. Bezsporne jest również, że ich poprzednicy prawni nie złożyli przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy.

Kluczowe zatem dla oceny ich legitymacji w sprawie, a więc możliwości skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku objętym działaniem dekretu warszawskiego, było ustalenie, czy wobec niezłożenia przewidzianego w art. 7 ust. 1 tego dekretu wniosku, dawni właściciele nieruchomości (a obecnie ich następcy prawni) zachowali jakiekolwiek prawa rzeczowe bądź roszczenia dekretowe do tej nieruchomości. Przy czym jak zostało to już wyjaśnione w wydanym na gruncie rozpoznawanej sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. I SA/Wa 1480/11, dla oceny tej niezbędne było ustalenie, kiedy nastąpiło formalne i wymagane prawem objęcie w posiadanie przez gminę W., przedmiotowej nieruchomości. O ile bowiem, własność gruntu objętego dzianiem dekretu przechodziła ex lege na rzecz gminy m.st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie, tj. 21 listopada 1945 r. (o czym stanowi art. 1 dekretu), o tyle w myśl art. 5 dekretu posadowione na nim budynki pozostawały nadal własnością dotychczasowych ich właścicieli, aż do momentu negatywnego rozpoznania ich wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a w sytuacji gdy taki wniosek nie został złożony - do upływu przewidzianego dla tej czynności w art. 7 ust. 1 dekretu sześciomiesięcznego terminu, którego bieg rozpoczynał się od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę. Po upływie tego terminu budynek, ponownie stawał się z mocy prawa częścią składową nieruchomości gruntowej. Zgodnie bowiem z art. 8 dekretu, w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Użyte natomiast w redakcji tego przepisu sformułowanie "nieprzyznania (...) prawa" jak wyjaśnił to już w latach sześćdziesiątych ub. wieku Sąd Najwyższy, obejmuje nie tylko skutek zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa na gruncie, ale także skutki upływu terminu, który wyłącza możność zapadnięcia decyzji pozytywnej (vide orzeczenie SN z dnia 9 października 1962 r. sygn. akt I CR 819/61 OSNC 1963/7-8/178, a także wyrok NSA dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 475/09 Lex nr 595396). Termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu jest wszak terminem prawa materialnego, co oznacza, że po jego upływie nie ma prawnej możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej. Przedstawioną wyżej wykładnię użytego w redakcji art. 8 dekretu sformułowania "nieprzyznania (...) prawa", sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Nie podziela natomiast poglądu wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. I SA/Wa 2239/10, wedle którego w sytuacji gdy "wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy nie został złożony w terminie (...) - budynki nie przechodziły na własność gminy W.", uznając ten ostatni pogląd za odosobniony i nie znajdujący oparcia wykładni przepisów dekretu.

Termin i tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę uregulowany został w dwóch kolejnych rozporządzeniach Ministra Odbudowy wydanych w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy – rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 1946 r (Dz.U. Nr 16, poz. 112) oraz rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Na mocy tego ostatniego rozporządzenia następowało obejmowanie w posiadanie gruntów dotychczas nie objętych na podstawie rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r., w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy (por. § 1 rozporządzenia z 1948 r.) Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Ogłoszenie to powinno zaś zawierać m.in. oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2). Tak więc prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w ww. organie (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99, ONSA 2000/4/142) i to w kontekście daty opublikowania wspomnianego ogłoszenia należy oceniać skutek prawny, jaki z objęciem w posiadanie gruntu przez gminę wiąże art. 7 ust. 1 dekretu, a więc rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Nieuprawnione zatem jest upatrywanie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego, jak czyni to skarżący, z faktyczną i realną możliwością władania nieruchomością przez gminę, a więc z posiadaniem w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów prawa rzeczowego.

Jak ustalił to organ nadzoru, przedmiotowy grunt został objęty w posiadanie w dniu 19 kwietnia 1948 r. w trybie przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., W powyższej dacie ukazał się bowiem obwieszczenie o objęciu w posiadanie przez Gminę W. obszaru, na którym jest on położony, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...], pod pozycją [...]. To zaś oznaczało, że ostateczny termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął byłym właścicielom z dniem 19 października 1948 r. Po tej dacie właścicielem budynku posadowionego na gruncie przy ul. [...] stała się gmina W., a w dalszej kolejności Skarb Państwa - na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14, poz. 130). Tym samym, jak trafnie podniosło Kolegium została rozerwana więź prawna łącząca dawnych właścicieli z nieruchomością, a nowy jej właściciel (gmina, a następnie Skarb Państwa) mógł nią swobodnie dysponować. To natomiast prowadzić musi do wniosku, że nie mieli oni, ani ich spadkobiercy, opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu wydawanych po dniu 19 października 1948 r. rozstrzygnięć mających za przedmiot tę nieruchomość. Nie mają zatem również legitymacji uprawniającej ich do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do wydanej [...] marca 1985 r. decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego mieszczącego się w usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości budynku. Ewentualne wyeliminowanie tej decyzji, nie będzie bowiem kreowało ich praw do tej nieruchomości. To zaś prowadzić musiało do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcie o treści przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Z tego względu zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny.

Wbrew argumentom podnoszonym w skardze, źródłem interesu prawnego w tej sprawie nie mógł być także § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie (Dz.U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9), ustanawiający prawo pierwszeństwo w nabyciu domów mieszkalnych dla osób, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Zdaniem Sądu nieuprawnione jest interpretowanie użytego w tym przepisie terminu "wywłaszczenie" jako obejmującego wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Powoływanie się w tym kontekście na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: "u.g.g.") jest zaś o tyle niezasadne, że ustalona przez Trybunał wykładnia ww. przepisu, wprowadzonego do systemu prawnego dopiero 10 kwietnia 1990 r., nie może być aktualna dla interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 1970 r., w tym wykładni § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, a także rozumienia kwestii pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości Skarbu Państwa w dacie wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaż lokalu w budynku przy ul [...] w W. ([...] marca 1985 r.) W związku z tym nie miał i nie mógł on mieć zastosowania w omawianym stanie faktycznym. Ewentualne uprawnienie z tytułu pierwszeństwa spadkobierców przeddekretowych właścicieli w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy Gminy mogło wszak aktualizować się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 u.g.g. Tym samym, wykładnia tego przepisu, a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie przenoszone na grunt przepisów poprzednio regulujących kwestię pierwszeństwa. Przepisy odnoszące się do tej materii mają bowiem charakter wyjątkowy i jako takie nie mogą być wykładane rozszerzająco. Zważyć przy tym należy, że w redakcji § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1970 r. prawodawca posłużył się terminem "wywłaszczenie", co wskazuje na pozbawiania własności w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa, natomiast w redakcji art. 23 ust. 4 u.g.g. użyto sformułowania "nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa". Zakres normatywny zwrotu "przejęcie" jest zaś niewątpliwie szerszy od zakresu normatywnego zwrotu "wywłaszczenie". Odnosi się on do wszelkich form odjęcia własności, a więc obejmuje także te, które są konsekwencją zadziałania przepisów nacjonalizacyjnych.

Źródłem interesu prawnego skarżącego oraz pozostałych spadkobierców przeddekretowej współwłaścicielki nieruchomości nie mógł być także przywołany w skardze art. 160 k.p.a. Przede wszystkim przepis ten został derogowany z kodeksu ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692). Gdyby jednak przyjąć, że intencją skarżącego było odwołanie się do możliwości dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w obecnym stanie prawnym dopuszczalne jest na podstawie art. 4171 k.c., to należy zauważyć, że roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa w tym przepisie, powstaje dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem, a nie przed wydaniem w tym przedmiocie orzeczenia na gruncie art. 156 § 1 k.p.a. Artykuł 4171 k.c., podobnie jak uprzednio obowiązujący art. 160 k.p.a., nie tworzy zatem dla strony prawa podmiotowego, a stanowi jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać. Niezależnie od powyższego nie sposób nie dostrzec, że wspomniane roszczenie - w momencie wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - jeszcze w ogóle stronom nie przysługiwało i nie przysługuje nadal. Przyjęcie natomiast toku rozumowania skarżącego, iż źródłem interesu prawnego miałaby być przewidziana w przepisach możliwość uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnego z prawem orzeczenia, prowadzić by musiało do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 k.p.a., gdyż w każdym przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, można by było twierdzić, iż źródłem interesu prawnego wnioskodawcy w takim przypadku jest hipotetyczna możliwość wystąpienia przez niego z roszczeniem odszkodowawczym - w trybie art. 417 1 § 2 k.c.

Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być również traktowana jako naruszenie prawa jednostki do wynagrodzenia szkody jaka została mu wyrządzona niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej (art. 77 Konstytucji RP). Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest bowiem jedynie instytucją o charakterze procesowym, a samo podjęte w tym przedmiocie postanowienie nie rozstrzyga, pod względem materialnoprawnym, o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu. Z tego względu zarzut naruszenia ww. przepisu uznać należy za chybiony.

Z kolei zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską dniu 26 lipca 1994r. (Dz.U. 1995, nr 36, poz. 175/1) i ustanowionej w nim zasady poszanowania mienia, pozostaje bez związku z przedmiotem podjętego rozstrzygnięcia. Kwestionowanym postanowieniem nie rozstrzygano wszak o prawach podmiotowych skarżącego i pozostałych inicjatorów postpowania nadzorczego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., ale jedynie wobec skonstatowania, że takimi prawami w odniesieniu do niej nie dysponują, odmówiono z ich wniosku wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ostatecznej decyzji, którą ukształtowano tego rodzaju prawa osób trzecich.

Stan faktyczny sprawy umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia o treści zawartej w postanowieniu, wbrew zarzutom skargi został wyjaśniony w sposób wystarczający i zgodny z zasadami prawdy obiektywnej, a jego motywy w uzasadnieniu postanowienia przedstawione zostały w sposób przekonujący i zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium zastosowało się również do oceny prawnej i wytycznych zawartych w wydanym na gruncie niniejszej sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1480/11 roku, jak też oceny prawnej sformułowanej w poprzedzającym go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 919/10. W tej sytuacji czynienie Kolegium zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art.11, art. 12, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.