Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 443/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Marek Stojanowski, , Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M." Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Sz 2953/02 w sprawie ze skargi "M." Spółka z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezabudowanie gruntu 1.uchyla zaskarżony wyrok, oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] o nr [...] i decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...]. o nr [...] obie w części § 2 i 3 decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "M." Sp. z o.o. w [...] kwotę 400 zł. /czterysta złotych/ tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r. oddalił skargę "M." Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej na 2003 r. w wysokości 157,980 złotych z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej przy ulicy [...] w [...].

"M." Sp. z o.o. będąc następcą prawną podmiotu poprzednio dysponującego przedmiotową nieruchomością przejęła na siebie wszystkie jego prawa i obowiązki, co wynika z § 6 umowy z dnia 19 stycznia 2001 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. "A" 209/2001. W dniu 9 lutego 1997 r. upłynął termin zabudowy przedmiotowej nieruchomości, a strona nie występowała o jego przedłużenie ani wyznaczenie terminu dodatkowego. Według Sądu organ miał podstawy do ustalenia opłaty dodatkowej. Na mocy art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami, opłatę dodatkową nalicza się w stosunku do poprzednio ustalonej opłaty za każdy następny rok po bezskutecznym upływie terminu na zagospodarowanie nieruchomości. Wysokość powyższej opłaty za dany rok ulega powiększeniu o 10 % wartości nieruchomości za każdy kolejny, bezskuteczny rok biegnący po upływie pierwotnego terminu przeznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości. Sąd stwierdza, że obliczenia dokonane przez organ w zakresie ustalenia opłaty dodatkowej są prawidłowe, a zarzuty strony odnoszące się do decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia 18 września 2001 r. są nieuzasadnione a decyzja ta niepodległa kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu. Ponadto wskazuje się, iż podnoszony przez stronę zarzut dotyczący uzyskania pozwolenia na rozbiórkę częściowo wybudowanego obiektu na przedmiotowej działce również nie mógł zostać uwzględniony. Ustalona opłata odnosi się do okresu poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej Spółki zarzucił naruszenie art. 63 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca jest co do zasady zobowiązana do uiszczenia opłaty dodatkowej. Ponadto stawiany jest zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 powołanej ustawy polegającego na błędnej interpretacji i przyjęciu wysokości opłaty dodatkowej jako 60 % wartości nieruchomości, zamiast 30 % tej wartości.

Jak podkreśla strona dodatkowa opłata może być ustalona jedynie wtedy, gdy niedotrzymany zostanie termin zagospodarowania nieruchomości ustalony w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z powyższego wynika, że do rozstrzygania spraw związanych z treścią oraz wykonywaniem umowy stosuje się przepisy kodeksu cywilnego z zakresu zobowiązań, a więc art. 387 kodeksu cywilnego, z którego wynika, iż umowa o świadczenie niemożliwe jest nieważna. Tym samym strona nabyła przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego przyjmując na siebie wszelkie prawa i obowiązki spoczywające na poprzedniku, również w zakresie konsekwencji prawnych wynikających z obowiązku zabudowy nieruchomości w wyznaczonym terminie, jednakże obowiązek ten co do zasady był niemożliwy do wykonania już w momencie nabycia przez skarżącą tego prawa. Jak wskazuje pełnomocnik skarżącej, postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę toczyło się przed zawarciem umowy przez skarżącą oraz bez jej udziału i z tej racji nie miała możliwości ingerencji w to postępowanie. W skardze kasacyjnej podkreśla się, iż strona nabywając prawo użytkowania wieczystego działała w dobrej wierze, kierując się zaufaniem do organów administracji będąc przeświadczonym, iż pozwolenie na budowę wydane przez te organy jest prawidłowe i tym samym planowana inwestycja jest możliwa do wykonania. Strona wywodzi, że wobec powyższego postanowienia umowne dotyczące wykonania planowanej inwestycji, będące w ścisłym związku z wydanym pozwoleniem na budowę są nieważne jako niemożliwe do spełnienia. Z ostrożności procesowej skarżąca podnosi, że w wypadku uznania prze sąd, że postanowienie umowne dotyczące ustalenia terminu realizacji inwestycji jest ważne to obciążenie opłatą dodatkową jest zasadne tylko w przypadku, gdy zabudowanie nieruchomości jest możliwe. Z akt sprawy wynika, że nastąpiły przeszkody natury prawnej i faktycznej uniemożliwiające skarżącej zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości. Strona powołuje się w tym miejscu na okoliczność, że pozwolenie na budowę z dnia 1 lipca 1994 r. wydane przez Urząd Miejski w [...] jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i na jego podstawie skarżąca ani jej poprzednicy nie mogli wykonywać prac budowlanych. Jak podaje strona decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji oraz udzielająca pozwolenia na budowę oparta jest na umowie dzierżawy terenu z dnia 1 maja 1994 r., zgodnie z którą wzniesione przez dzierżawcę obiekty muszą mieć charakter tymczasowy w rozumieniu prawa budowlanego i mogą być odłączone od gruntu, a także rozebrane w przypadku rozwiązania umowy. Istotne znaczenie ma w tym kontekście fakt, że przedmiotowa umowa dzierżawy została zawarta na czas określony do 2008 roku. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazana jest okoliczność, że zatwierdzona do realizacji inwestycja usytuowana jest na działce nr 23 – będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a także na działkach nr 25 i nr 9/5, do których strona nie posiada żadnego tytułu prawnego, tak więc brak jest możliwości realizacji inwestycji na gruntach nienależących do skarżącej. Skoro inwestycja, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, miała być posadowiona również na innych działkach to możliwość realizacji inwestycji uzależniona była od posiadania tytułu prawnego do innych działek.

Błędy organów administracji nie mogą wywierać negatywnych skutków w zakresie ponoszenia ciężarów związanych z brakiem wykonania nieprawidłowej i niewykonalnej decyzji administracyjnej. W związku z powyższym brak jest podstawy do obciążania skarżącej opłatą dodatkową wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołując się do orzecznictwa Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona podkreśla, że obowiązkiem organu stosującego dodatkową – represyjną - opłatę jest wykazanie, że niedotrzymanie terminu zagospodarowania gruntu spowodowane zostało okolicznościami niezależnymi od użytkownika wieczystego. Brak jest bowiem podstaw, aby przyjąć, że użytkownik wieczysty odpowiada na zasadzie ryzyka i ponosi negatywne skutki niezagospodarowania terenu w terminie, niezależnie od przyczyn niezachowania terminu. Zdaniem strony to organ ustalając opłatę dodatkową winien wskazać w sposób dostatecznie jasny, że niedochowanie terminu nie nastąpiło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie użytkownika wieczystego. Pełnomocnik strony podkreśla, że Zarząd Miasta [...] wiedział, że istnieją przeszkody prawne i faktyczne uniemożliwiające skarżącej wykonanie umowy w zakresie zabudowania działek. Pogląd ten argumentowany jest faktem zawarcia w dniu 30 listopada 1999 r. przez Gminę Miasta [...] z ówczesnym użytkownikiem wieczystym R. M. umowy dzierżawy 33 m2 działki gruntu działki nr 23, następnie podzielonej na działki 23/1 i 23/2 decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 lipca 2000 r. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wskazano, że część gruntu objęta użytkowaniem wieczystym jest zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego w dniu 16 maja 1994 r. przez Radę Miejską w [...]. Działka 23/1 została zatem wydzielona jako teren niezbędny do poprowadzenia projektowanej jezdni północnej ulicy wspomagającej ulicę główną [...] w [...] jako teren projektowanej jezdni północnej ulicy wspomagającej ulicę główną [...] w [...]. Przedmiotowe zmiany planu zagospodarowania przestrzennego zostały poczynione po ustanowieniu obowiązku i terminu zabudowania przedmiotowego gruntu, czyniąc tylko z tego powodu to zobowiązanie niemożliwym do wykonania zarówno przez skarżącą, jak i jej poprzedników prawnych. W skardze kasacyjnej podnosi się, że działka 23/1 znajduje się w wyłącznym posiadaniu Gminy, gdyż przez tą działkę przebiega jezdnia. Tym samym strona stwierdza, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczająca część gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym pod ulicę, uniemożliwiła realizację przedmiotowej inwestycji.

Skarżący podnosi, że gdyby, nawet uznać, że zobowiązanie do zabudowy gruntu jest ważne i obowiązujące, to od dnia zawarcia umowy dzierżawy tj. od dnia 30 listopada 1999 r. z całą pewnością istniała przeszkoda prawna i faktyczna w wykonaniu tego zobowiązania, tak więc opłata dodatkowa nie powinna być naliczana w ogóle.

Wskazywana jest także okoliczność, iż skarżąca decyzją z dnia 18 grudnia 2003 r. wydaną przez Prezydenta Miasta [...] uzyskała pozwolenie na rozbiórkę częściowo wybudowanego obiektu na przedmiotowej działce. Jeżeli zatem uznano, że zachodzą przesłanki do rozebrania obiektu to okoliczność ta winna być uwzględniona przez sąd przy rozstrzyganiu sprawy.

Niezależnie od wskazanej wyżej argumentacji strona zarzuca naruszenie art. 63 ust. 3 ustawy – o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią tego przepisu wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie lub decyzji. Natomiast za każdy następny rok opłata ta podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. Decyzją z dnia 18 września 2001 r. Zarząd Miasta [...] ustalił "M." sp. z o.o. dodatkową opłatę roczną na rok 2002 r. w wysokości 52.660,00 złotych co stanowi 20 % wartości nieruchomości ustalonej na dzień 10 lutego 1997 r. Na mocy wskazanego wyżej przepisu Zarząd Miasta [...] rozpoznając sprawę ustalenia skarżącej spółce opłaty dodatkowej na rok 2003 był uprawniony do zwiększenia tej opłaty w stosunku do opłaty za rok 2002 jedynie o 10 % a nie jak uczynił o 40 %. Jeżeli więc opłata dodatkowa za rok 2002 została ustalona w wysokości 20 % wartości nieruchomości to przedmiotowa opłata za rok 2003 winna wynosić 30 % wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie art. 63 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca Spółka jest co do zasady zobowiązana do uiszczenia opłaty dodatkowej nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że w przypadku niedotrzymania terminów zabudowy gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Natomiast w przepisie art. 62 ustawy zostało podane, że w przypadku zawarcia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy zgodnie z celem, na który została oddana w użytkowanie wieczyste. W umowie z dnia 28 stycznia 1994 r., która została zawarta przed umową o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ulicy [...] składającego się z dwóch działek 23 i 25, nabywcy prawa użytkowania zobowiązali się wybudować lokal handlowo – usługowy wielobranżowy wraz z parkingiem. W dniu 9 lutego 1994 r. została zawarta umowa w formie aktu notarialnego i w § 7 tego aktu określony został termin rozpoczęcia budowy jak i jej zakończenia, ustalając jednocześnie co należy rozumieć przez rozpoczęcie i zakończenie budowy. W § 9 aktu notarialnego zaznaczono, że w przypadku nie dotrzymania warunków umowy, umowa użytkowania wieczystego może być rozwiązana lub mogą być naliczone dodatkowe opłaty roczne (akt notarialny k -80 i 81). Kilkakrotne zbycie prawa użytkowania wieczystego na inne osoby fizyczne i prawne następowało z obowiązkami wynikającymi z § 7 i 9 aktu notarialnego z dnia 9 lutego 1994 r. i nie miało wpływu na zakreślony termin rozpoczęcia i zakończenia budowy. Okoliczność, że udzielenie pozwolenia na budowę miało miejsce przed zawarciem umowy między R. M. a Spółką "M." o przeniesieniu użytkowania wieczystego na rzecz tej spółki w formie aktu notarialnego w dniu 19 stycznia 2001 r. wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma znaczenia dla zachowania zobowiązań wynikających z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w dniu 9 lutego 1994 r. W sprawie niniejszej nie podlega ocenie pozwolenie na budowę. Decyzja wydana w tym zakresie była w obrocie prawnym i wiązała nabywców prawa użytkowania wieczystego o czym każdorazowi nabywcy wiedzieli nabywając prawo użytkowania wieczystego. Należy podkreślić, że dwiema decyzjami z dnia 1 lipca 1994 r. została ustalona lokalizacja inwestycji na rzecz "E." Sp. z o.o. i zatwierdzony został plan realizacyjny zabudowy przedmiotowego gruntu, która to Spółka od 1 maja 1994 r. była dzierżawcą gruntu przy ul. [...], a już 21 września 1994 r. zostało na jej rzecz przeniesione użytkowanie wieczyste tego gruntu. Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, że dokonanie podziału działki nr 23 przy ulicy [...] na działki 23/1 o pow. 33 m2 i 23/2 o pow. 2536 m2 było przeszkodą w zabudowie działki. Gmina weszła w posiadanie tylko działki nr 23/1. Z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, a mianowicie protokołu rokowań (k-220) wynika, że R. M., któremu przysługiwało wówczas prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działki 23 i 25 oraz Gmina [...] ustalili, że Gmina nabędzie prawo użytkowania wieczystego działki nr 23/1 o pow. 33 m2, która to powierzchnia znajduje się w samym rogu działki, a w zamian Gmina [...] przekaże w użytkowanie wieczyste działkę oznaczoną nr 24/1 o pow. 300 m2. Przeniesienie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej Spółki nastąpiło już po tym ustaleniu. W piśmie z 2000 r. skierowanym do Gminy, R. M. podnosi, że prace na działce 23 są w dużym stopniu zaawansowane, zatem wydzielenie działki nr 23/1 o pow. 33 m2 w wyniku podziału dokonanego decyzją z dnia 17 lipca 2000 r. nie miało i nie mogło mieć znaczenia. Bez znaczenia jest również uzyskanie w późniejszym okresie decyzji o rozbiórce. Należy natomiast uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po upływie terminu do jej zagospodarowania. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 %. Stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku niedotrzymania terminów zabudowy mogą być ustalane dodatkowe opłaty. Skoro w sprawie niniejszej bezsporną okolicznością jest, że pierwszą decyzją ustalającą opłatę z tytułu niezabudowania gruntu wydano w dniu 11 lipca 2000 r. ustalając opłaty za rok 2001 w kwocie 26.330 złotych, to następna decyzja z dnia 18 września 2001 r. mogła ustalać opłatę za 2002 r. o 10 % wartości większą czyli 20 % a trzecia decyzja z dnia [...] ustalająca opłatę dodatkową za rok 2003 mogła wynosić 30 % wartości, a nie jak przyjęto 60 % wartości. Należy także ustalić kto jest w posiadaniu działki 21/1 o pow. 33 m2 i czy można obciążyć opłatą za tą powierzchnię skarżącą Spółkę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach procesu orzeczono w myśl art. 206 tej ustawy.