Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1498/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spraw.) Sędziowie: WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Magdalena Wieczorek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2004 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] maja 2002 r.


UZASADNIENIE

Działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Zastępca Dyrektora Oddziału w K. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 1 i 4 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 i § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) orzekł przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km. [...] do km. [...] w B. oraz nałożył na W.S. karę pieniężną w wysokości [...] zł. za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] kwietnia 2002 r. do [...] maja 2002 r. bez zezwolenia.

W. S. sprzeciwił się tej decyzji. Wnosząc o jej uchylenie podniósł, iż został przywrócony stan pierwotny w obrębie pasa drogowego, ponadto nie mając stosownej wiedzy nie mógł samowolnie zająć pasa drogowego, składowania ziemi dokonał kierowca, któremu nie zlecał takiego sposobu składowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego i w tym zakresie umorzył postępowanie, odnośnie nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego zmienił jej wysokość do kwoty [...] zł. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] na naruszonym odcinku został przywrócony do stanu poprzedniego i decyzja w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa. Podał również, że wzięto pod uwagę wyjaśnienia strony, że do działek wzdłuż których nastąpiło naruszenie pasa drogowego istniał już zjazd z drogi krajowej. Szerokość zjazdu odjęto od powierzchni stwierdzonego zajęcia pasa drogowego i w oparciu o ustaloną powierzchnię skorygowano wysokość kary pieniężnej. Podniósł, iż nie ma podstaw do odstąpienia od naliczenia kary pieniężnej, na składowanie ziemi w pasie drogowym nie zostało wydane zezwolenie, co oznacza działanie samowolne. Fakt, że ziemia nie była nawieziona osobiście przez właściciela działki nie zwalnia go od odpowiedzialności za działania osoby wykonującej prace na jego zlecenie. Nieznajomość przepisów prawa nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary. Ustawa o drogach nie przewiduje żadnej możliwości zaniechania lub zmniejszenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Wiesław Serwin zaskarżył powyższą decyzję w części nakładającej karę pieniężną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że nawiezienie ziemi nastąpiło w celu usunięcia niekorzystnego położenia jego działek w stosunku do potoku "K.", który zalewa okoliczne nieruchomości. Kierowca ze względu na podmokły grunt część ziemi wysypał z drogi na skarpę drogową. Ściągnięcie ziemi nastąpiło już w dniu [...] kwietnia 2002 r. przywracając stan pierwotny w obrębie pasa drogowego. Ponownie podniósł poprzednie twierdzenia, że przedstawiciele zarządu drogi informowali go, iż w przypadku usunięcia ziemi nie będą wyciągane żadne konsekwencje finansowe oraz, że zajęcie pasa drogowego nie jest zajęciem samowolnym.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie jako niezasadnej podnosząc, że na składowanie ziemi w pasie drogowym nie zostało wydane zezwolenie, co oznacza działanie samowolne. Odnośnie informowania prze przedstawicieli Rejonu Dróg Krajowych w W. jakoby w przypadku usunięcia ziemi nie były wyciągane żadne sankcje finansowe poinformował, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło tego zarzutu. Podniósł, iż nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącego o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego już w dniu [...] kwietnia 2002 r. czego dowodem jest protokół z wizji w terenie podpisany przez skarżącego w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez składowanie ziemi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania są skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) § 11 ust. 1 i 4 oraz § 8 ust. 1, 2, 4, i § 10b oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, naliczanej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Z kolei § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia przewiduje, że opłata odpowiada iloczynowi zajętej powierzchni m, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa drogowego określonej w zezwoleniu. Stawka dla dróg krajowych wynosi 0,80 zł. za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego (ust. 2), wskazaną stawkę stosuje się do jezdni, torowisk i ciągów pieszych, do pozostałych elementów pasa drogowego stosuje się stawki zmniejszone o połowę (ust.4).

W myśl § 10b stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartały poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

W rozpoznawanej sprawie wskaźnik ten wynosił [...] zł.

Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Tak więc jedynie te akty prawne mogą - co do zasady - stanowić podstawę prawną do nakładania na obywateli (oraz inne podmioty prawne) określonych obowiązków. W ocenie Sądu, powołany w § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", niewątpliwie nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu powołanego art. 87 Konstytucji. Tak więc z tego punktu widzenia ów "wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych" nie może stanowić - zdaniem Sądu - samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej podwyższonej (w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia) stosownie do tego wskaźnika.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można jednak twierdzić, iż w świetle art. 87 Konstytucji nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie waloryzowanie jest dopuszczalne, jednakże musi ono być przewidziane wyraźnie w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty przez organ załatwiający daną sprawę administracyjną. Takie na przykład rozwiązanie zostało przewidziane w art. 5 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Według powołanego art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie, dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Również w powołanym art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Tak więc w zakresie waloryzacji cen nieruchomości, system prawny przewiduje wprost w ustawie podstawę do nałożenia na określony podmiot prawa, obowiązku wynikającego ze zmiennej w czasie wartości nieruchomości.

Jednakże w zakresie rozważanych opłat i kar za zajęcie pasa drogowego, art. 40 ust. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), stanowiący upoważnienie do wydania stosownego rozporządzenia, nie zawiera postanowień pozwalających na nałożenie na zajmujących pas drogowy dodatkowych obowiązków, w postaci konieczności zapłaty różnicy pomiędzy karą ustaloną na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a wartością tej kary ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje również, że w świetle art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi. Z przepisów ustawy zasadniczej wynika zatem zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych. Tak więc uprawnienie do nałożenia na określony podmiot prawny danego obowiązku musi wynikać wprost z ustawy albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach ustawowego (wyraźnego) upoważnienia.

W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ bez stosownego upoważnienia ustawowego, przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków finansowych komunikaty Prezesa GUS, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), co w konsekwencji oznacza uznanie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nakładające podwyższoną karę, wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle tej regulacji prawnej rozważanie zarzutów podnoszonych w skardze staje się zbędne.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, orzekł jak w sentencji.

Ze względu na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 czerwca 2003 r. nie zachodzi potrzeba orzekania w tym zakresie, stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.