Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 552/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi K.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., znak [...], II. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących K.S. i M.S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( jednolity tekst: Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm. dalej jako: Kpa ), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] ustalającą Gospodarstwu Nadzoru i Administrowania Zasobem - Biuro Terenowe warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej ( działka nr [...]) .

Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy - wydaną na wniosek Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem - Biuro Terenowe z dnia [...] stycznia 2009r., dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budynkiem na płody role, zbiornikiem na ścieki i ogrodzeniem – w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej ( działka nr [...]).

W toku ponownego rozpoznania sprawy wnioskodawca wezwany został przez Wójta Gminy do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na wezwanie w dniu [...] grudnia 2010 r. do Wójta Gminy wpłynął ( uzupełniany przez wnioskodawcę w toku postępowania) wniosek Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem - Biuro Terenowe z dnia [...] grudnia ( podpisany przez kierownika Biura Terenowego ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i zbiornikiem na położonej w [...], działce nr [...] o pow. 2,54 ha oraz zjazdu z drogi powiatowej ( działka nr [...]).

Kolejnymi dwiema decyzjami (z dnia [...] marca 2010 r. znak [...], i z dnia [...] września 2010 r. znak [...]) Wójt Gminy ustalał warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzje te, w wyniku odwołań złożonych przez M.S., a następnie K.S., były uchylane przez SKO z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania (decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] i z dnia [...] września 2010 r. znak [...]) .

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wójt Gminy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] ustalił Gospodarstwu Nadzoru i Administrowania Zasobem - Biuro Terenowe warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] wraz ze zjazdem z drogi powiatowej ( dz. nr [...].) Jako podstawy prawne decyzji organ wskazał przepisy art. 4 ust. 2 pkt.2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu stwierdził, iż wobec tego, że dla wskazanego we wniosku terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to dla realizacji planowanej inwestycji niezbędne jest , zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Przytaczając przepisy regulujące tryb postępowania i zasady ustalania warunków zabudowy stwierdził, iż złożony wniosek zawiera niezbędne elementy, które zostały określone zgodnie z art. 64 ust.1, w zw. z art. 52 ust 2 ustawy o pzp. W ocenie organu I instancji, przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała zaś, że teren, dla którego wystąpiono wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Wnioskowana działka nr [...] znajduje się w miejscowości [...], w jej zachodniej części (na zakończeniu zabudowań). Działka ta, niezabudowana i użytkowana rolniczo, od strony południowej przylega do pasa drogowego drogi powiatowej (działka nr [...]). Zabudowa w sąsiedztwie kształtuje się wzdłuż drogi powiatowej ( po jej północnej stronie oraz dalej w kierunku wschodnim po jej południowej stronie), bocznej drogi gminnej (działka nr [...]) oraz drogi powiatowej (działka nr [...]). Od strony drogi powiatowej (działka nr [...]) dostęp posiada większy budynek mieszkalny – dawny dwór z budynkiem gospodarczym na działce nr [...] - posesja nr 31 oraz budynki mieszkalne powiązane z zabudową gospodarczą - posesja nr 35 na działce nr [...] i posesja nr 36 na działce nr [...], która dostępna jest również z drogi gminnej (działka nr [...]). Dalej, w obszarze analizowanym z dostępem z drogi powiatowej znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] - posesja nr 37. Wskazując na typowe budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się na działce nr [...] ( posesja nr 36 ) i na działce nr [...] ( posesja nr 37 ), dostępnych z tej samej drogi publicznej ( drogi powiatowej — działka nr [...]), co wnioskowany teren ( działka nr [...]) uznał, iż stanowią one tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Istniejąca zabudowa to budynki mieszkalne głównie o stromych dachach dwuspadowych oraz budynki gospodarcze również o dachach stromych, a także o dachach o mniejszych spadkach. Zabudowę otaczają tereny użytkowane rolniczo ( m.in. objęta wnioskiem działka nr [...] oraz działki nr [...]). Wskazując, iż wnioskodawca zamierza zbudować budynek mieszkalny jednorodzinny w części południowej działki nr [...] od strony drogi powiatowej Wójt stwierdził, iż zabudowa nowym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej dostępnej z tej samej drogi publicznej, kontynuuje zabudowę o tej samej funkcji w miejscowości [...], co uzasadniło przyjęcie dla planowanej inwestycji ustaleń wskazanych w decyzji.

Odnosząc się do wyrażonego w toku postępowania stanowiska K.S., iż w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp bowiem działki sąsiadujące z działką wskazaną we wniosku i dostępne z tej samej, co ona drogi publicznej są niezabudowane, Wójt stwierdził, iż jest ono nieuzasadnione bowiem przyległe do tej samej drogi publicznej działki nr [...] oraz [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi, a wykonana zgodnie z (cyt.) "Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 690 ze zm.)" analiza stanu faktycznego i prawnego, warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Uwagi dotyczące zabudowy zagrodowej są zaś bezprzedmiotowe, gdyż wnioskodawca wnioskował o zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ I instancji wskazał, iż wyznaczając obszar analizowany przyjął, zgodnie ze stanowiskiem SKO, za front działki tę jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd, czyli szerokość działki stycznej z wjazdem na działkę ( 40 m). Wskazał też, że obszar analizowany to minimum trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony działki. Stwierdzając, iż wyeliminowane zostały wcześniejsze uchybienia stwierdzone przez SKO wyjaśnił jednocześnie, że działka nr [...] ( o pow. 2,54 ha) wg ewidencji gruntów stanowi grunty orne klasy RV, RVI wobec czego nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, natomiast projekt decyzji "zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w sprawie ochrony gruntów rolnych" został uzgodniony ze Starostą ( postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2010r.) Z uwagi zaś na fakt, iż przylega ona do drogi powiatowej projekt decyzji uzgodniono w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 ustawy o pzp - z Powiatowym Zarządem Dróg (postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r.) Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...] Okręgowej Izby Architektów. Wskazał też Wójt, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164 poz. 1588) stanowią załącznik do niniejszej decyzji.

W odwołaniu K.S. zarzuciła, iż w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, iż spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp. Powołując się na obowiązującą - jej zdaniem - definicję pojęcia: działka sąsiednia" zamieszczoną na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury wywodziła, iż za taką może być uznana jedynie działka posiadająca przynajmniej jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i dostępna z tej samej drogi publicznej. Tymczasem żadna z działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, położonych po obu jej stronach, nie jest zabudowana. W takiej zaś sytuacji brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działki [...]. Jej zdaniem, nawet zbliżenie pojęcia działki sąsiedniej do pojęcia obszaru analizowanego wyznaczonego przez trzykrotność szerokości frontu działki [...] wskazuje, iż w tak ustalonym obszarze analizowanym znajdują się tylko użytkowane rolniczo i niezabudowane działki. Zarzucała, iż organ I instancji uporczywie usiłuje wydać pozytywną dla wnioskodawcy decyzję rozszerzając bezpodstawnie interpretację obszaru analizowanego na obszar połowy miejscowości utożsamiając go, wbrew intencji ustawodawcy, z pojęciem sąsiedztwa. Podkreślała utrwalony rolniczy charakter rejonu na którym jest usytuowana działka wnioskodawcy i jego położenie poza znakami wyznaczającymi granice obszaru zabudowanego. Wywodziła, iż przyjęty przez organy obszar analizowany wyznacza równocześnie obszar oddziaływania inwestycji czyli wskazuje nieruchomości będące pod wpływem planowanej inwestycji. W sytuacji zaś gdy na tym obszarze położone są działki użytkowane rolniczo, realizacja inwestycji spowoduje powstanie, obecnie nie występujących, ograniczeń dla dotychczasowego sposobu korzystania przez nią z należących do niej działek i planowanej do zakupu działki nr [...]. Sąsiedztwo budynku mieszkalnego ograniczy możliwość produkcji rolniczej i stanie się przyczyną konfliktów i protestów. Wskazując na brak jakiejkolwiek infrastruktury dla działki objętej wnioskiem podnosiła, że należy wykluczyć jakiekolwiek możliwości techniczne doprowadzenia do niej mediów, również ze względu na fakt, iż nie wyrazi ona zgody na poprowadzenie linii elektrycznej przez należący do niej teren.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu, przytaczając treść przepisów art. 4, 53 ust. 3 , 56, 59 ust. 1, 61 ust. 1 pkt 1, 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. - powoływanej jako ustawa o pzp) SKO wskazało na wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji i podzieliło jego stanowisko odnośnie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Wyjaśniło, iż dla spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp, konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która pozwoliłaby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wywiódło, powołując się na orzecznictwo sądowe, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej ( kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu)i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W ocenie SKO, w rozpatrywanej sprawie tak rozumiany warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony. Zabudowa w sąsiedztwie kształtuje się wzdłuż drogi powiatowej (po jej północnej stronie oraz dalej w kierunku wschodnim po jej południowej stronie), bocznej drogi gminnej (dz. nr [...]) oraz drogi powiatowej (dz. nr [...]). Typowe budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się na dz. nr [...] - posesja nr 36 i na dz. Nr [...] - posesja nr 37, dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej - dz. nr [...]). Istnieją zatem działki sąsiednie, gdzie istniejąca zabudowa to budynki mieszkalne głównie o stromych dachach dwuspadowych oraz budynki gospodarcze również o dachach stromych, a także o dachach o mniejszych spadkach. Planowana zabudowa nawiązuje więc do istniejącej funkcji na analizowanym terenie. Zostało określone zapotrzebowanie na media: w stosunku do energii elektrycznej zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci Grupy Energetycznej; w zakresie wody - z wodociągu na warunkach Zakładu Usług Komunalnych, w zakresie kanalizacji sanitarnej - bezodpływowy zbiornik ścieków lub przydomowa oczyszczalnia ścieków. Uznając za bezzasadny zarzut strony o braku dobrego sąsiedztwa organ II instancji wskazał, jako działki stanowiące tzw. dobre sąsiedztwo działki nr [...] - posesja nr 36 i [...] - posesja nr 37 zabudowane budynkami mieszkalnymi, co potwierdzają załączone do akt sprawy mapy. Tym samym warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dot. nowej zabudowy, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp został spełniony, bowiem – wbrew stanowisku strony - nie musi być to bowiem działka leżąca w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zainwestowaniem, lecz wystarczy jej dostępność z tej samej drogi publicznej. Odnosząc się do zarzutu odwołującej, co do braku zgody na ograniczenia naruszające jej prawo własności, Kolegium uznało go za niezasadny. Zgoda strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagana żadnymi przepisami prawa, gdyż z mocy przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W niniejszej sprawie informacja taka znajduje się w pouczeniu zaskarżonej decyzji. W zakresie zarzutu dotyczącego niemożności zapewnienia infrastruktury technicznej Kolegium stwierdziło, że w decyzji organ I instancji powołał się na odpowiednie promesy, również tą dotyczącą energii elektrycznej, które znajdują się w aktach sprawy, a które są wystarczające do uznania za spełniony warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o pzp.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyli K.S. i M.S.. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja bezzasadnie utrzymała w mocy naruszającą ich prawo własności decyzję organu I instancji, bowiem realizacja inwestycji spowoduje niekorzystne oddziaływanie ( w postaci ograniczeń w sposobie korzystania z nich ) na użytki rolne stanowiące sąsiedztwo potencjalnego budynku mieszkalnego. W ocenie skarżących, w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp przez odwoływanie się do zupełnie nieadekwatnego do przedmiotowej sytuacji orzecznictwa sądów administracyjnych ( wyroku z dnia 24 lutego 2005r. WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 950/04) podczas gdy dużo lepiej przedmiotową sytuację obrazuje wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. II SA/Gd 771/2008, w którym sąd nie dopuścił do wydania sprzecznej z prawem decyzji o warunkach zabudowy w zbliżonym stanie faktycznym, odrzucając rozszerzoną interpretację terminu "działka sąsiednia", utożsamiającą ją z "analizowanym otoczeniem". Podkreślali, iż działka objęta wnioskiem stanowi regularny użytek rolny w otoczeniu innych użytków rolnych i usytuowany poza terenem wsi. Nawiązanie funkcją do dobrego sąsiedztwa jest wprost oczywiste i wskazuje jego rolnicze wykorzystanie. Bardzo wyraźnie nie są tu spełnione wymogi określone w ustawie o pzp. Ponownie powoływali się na "oficjalną" definicję pojęcia działki sąsiedniej jako odzwierciedlającą intencje ustawodawcy. W przekonaniu skarżących, w analizowanej sytuacji, rzetelne przestrzeganie obowiązujących przepisów powinno wystarczyć do zgodnej z prawem oceny sytuacji, co doprowadziłoby do uchylenia już za pierwszym razem wadliwej decyzji I instancji z powodów merytorycznych, a nie jedynie proceduralnych. Wskazywali na zaskakujący upór organów obu instancji w akceptowaniu błędnej analizy zawierającej tezę, że tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji stanowią budynki mieszkalne znajdujące się na działkach nr [...] ( posesja nr 36) i na działce nr [...] ( posesja nr 37), dostępne z tej samej drogi publicznej (drogi powiatowej –działka nr [...]), mimo że posesje te nie są sąsiednie dla spornej działki, w myśl jedynej oficjalnej wykładni Ministra Infrastruktury i leżą poza obszarem analizy jaki prawidłowo powinien być określony 3 - krotną szerokością frontu spornej działki stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.) Odnosząc się do zamiaru wnioskodawcy wybudowania domu jednorodzinnego w części południowej działki nr [...] podnosili, że nawet gdyby rozszerzyć analizowany obszar ponad wymagania ustawodawcy, już pobieżna analiza map sytuacyjnych uwidacznia brak możliwości nawiązania linią zabudowy do budynków z posesji 36 i 37 z uwagi na linię energetyczną odsuwającą dopuszczalną linię zabudowy głęboko w głąb działki. Okoliczność ta wyklucza zatem możliwość kontynuacji linii zabudowy o tej samej funkcji w miejscowości [...].

W konsekwencji, akcentując niespełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zakłócenie stosunków społeczno-gospodarczych skarżący domagali się uchylenia zaskarżanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji akcentując, iż ze względu na swój charakter prawny decyzja o warunkach zabudowy nie może naruszać prawa własności osób trzecich, które podlega ochronie na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Na rozprawie skarżący M.S. podtrzymał skargę wyjaśniając, iż wraz ze skarżącą K.S. są współwłaścicielami – na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej - działki nr [...] oraz współwłaścicielami wraz z uczestnikami postępowania T. i W.J. działki nr [...] zabudowanej budynkiem dawnej szkoły w którym wydzielone są dwa lokale mieszkalne. Nadto on i skarżąca noszą się z zamiarem zakupu działki nr [...], jednakże nie zakończyło się jeszcze postępowanie spadkowe po jej właścicielu L.K..

Uczestnika postępowania T.J., potwierdzając wyjaśnienia skarżącego, nie zajęła Stanowska procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się uzasadniona, jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem ( legalności ). Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa ). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o wnioskowanych przez stronę prawach czy ciążących na niej obowiązkach, a jedynie bada czy organy administracji publicznej, orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym ( w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego ) czy mogącym mieć ( w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego ) wpływ na wynik ( sposób załatwienia ) sprawy administracyjnej. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy. W związku z tym, po stwierdzeniu, iż przekazane wraz ze skargą akta administracyjne sprawy nie obejmują wszystkich rozstrzygnięć organu dotyczących wniosku, na żądanie Sądu, organ uzupełnił, je o akty wskazane w piśmie z dnia [...] maja 2011 r.

Wyjaśnienia wymaga też, że w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny, rozpoznając zasadność skargi, nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną podstawą prawną. Spoczywa na nim bowiem obowiązek kontroli całokształtu sprawy administracyjnej i uwzględniania dostrzeżonych uchybień organu, a nie tylko tych podnoszonych przez stronę w skardze.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja SKO utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy.

Podstawowym argumentem skarżących kwestionujących zaskarżoną decyzję pozostawał zarzut naruszenia przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. powoływanej jako ustawa o pzp ) polegający na uznaniu, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący upatrują naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa przede wszystkim w wadliwym rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej", a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego wolnostojącego infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej już zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy. Zdaniem skarżących bowiem, za działkę sąsiednią może być uznana jedynie działka granicząca z działką, której dotyczy zamiar inwestycyjny. Stanowisko skarżących w tej kwestii pozostawało wadliwe.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dopuszczalność zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie definiują użytego w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Mając na uwadze cel tego przepisu, czyli zagwarantowanie ładu przestrzennego, przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość lub nieruchomości położone w okolicy, tworzące pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przy czym całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle ( por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 492-494). Nie można natomiast zgodzić się z prezentowanym przez skarżących stanowiskiem, że pojęcie "działki sąsiedniej" wiąże się z koniecznością bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy między działkami. Należy podzielić - w ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05 i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można więc rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, ale należy pojęcie to odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, ale nie może być ona wyznaczana tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Zatem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszarze analizowanym uznać należy za działki sąsiednie. Odmienne rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego i uniemożliwiałoby zagospodarowanie znacznej liczby terenów. Wykładnia pojęć "ochrona ładu przestrzennego" i "zasada dobrego sąsiedztwa" nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp - prawo do zabudowy działki.

Wyrażane w skardze odmienne stanowisko co do rozumienia omawianego pojęcia nie mogło zatem zostać uwzględnione. Wskazać dodatkowo należy, iż powoływana przez skarżących, definicja pojęcia "działki sąsiedniej" zamieszczona na stronach internetowych Ministerstwa Infrastruktury nie ma charakteru legalnej tj. prawnie wiążącej definicji wskazanego pojęcia i jest jedynie stanowiskiem tego organu. W kontekście wskazanego rozumienia pojęcia "działka sąsiednia" i znaczenia jej istnienia dla oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa – dla poprawności rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – decydujące znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie poprawna analiza funkcji i cech zabudowy tego obszaru dokonana z uwzględnieniem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Zasady wyznaczania obszaru analizowanego, na którym znajdować się musi co najmniej jedna "działka sąsiednia" tj. działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wynikają wprost z przepisów prawa, tj. § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Zgodnie z powołanym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o pzp. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o jakiej mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o pzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o wyznaczenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przez "front działki" należy przy tym rozumieć – stosownie do definicji zawartej w pkt 5 § 2 rozporządzenia - część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyjaśnić dodatkowo należy, że skoro wokół działki budowlanej wyznaczyć należy tzw. obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów, to oczywistym jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku tego obszaru, tj. być położona w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru.

Wbrew wywodom skargi, należy mieć na uwadze, iż wskazana regulacja ustanawia formalną zasadę wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego, co oznacza, że może on być większy od wynikającego z potrojonej wielkości frontu działki. Obowiązkiem organu właściwego do jego wyznaczenia i analizy jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego przez podanie kryteriów jego wyznaczenia. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem - w sposób oczywisty - wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania, którego przedmiotem jest ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W decyzji organu I instancji – zaakceptowanej przez SKO - wskazano jedynie wynikający z przepisu powołanego rozporządzenia sposób wytyczania minimalnego obszaru analizowanego i podano szerokość frontu działki. Z załącznika graficznego do decyzji sporządzonego na podkładzie mapowym wynika zaś, że wyznaczony on został z bardzo znacznym przekroczeniem zasad wyznaczania obszaru minimalnego. Tymczasem obowiązkiem organu I instancji było zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszelkich ustaleń dotyczących sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, zastosowanych kryteriów i wyjaśnienia przyczyn takiego właśnie wyznaczenia. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający powinien nadto wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o pzp, czyniąc wadliwą przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem. Należy nadto stwierdzić, iż inną konsekwencją wyznaczenia w sposób wadliwy obszaru analizowanego może być wadliwe ustalenie kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu ( vide: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r. II OSK 1880/08. LEX 555221 ) choć tu znaczenie ma również zakres oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Ta wadliwość zaś może prowadzić do kolejnego uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje przepis art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o pzp. Wobec braku wyjaśnienia w decyzji wedle jakich kryteriów to nastąpiło należało uznać, iż brak stosownego wyjaśnienia, niedostrzeżony przez organ odwoławczy, stanowi naruszenie przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić też należy uwagą na braki w materiale dowodowym, powodujące jeżeli nie już wadliwość analizy w zakresie funkcji i zagospodarowania terenu, to brak możliwości stwierdzenia jej poprawności w zakresie zastanych cech znajdującej się już w sąsiedztwie zabudowy. W aktach nie zgromadzono bowiem informacji o cechach istniejącej zabudowy w odniesieniu do konkretnych działek w zakresie parametrów wymaganych do ustalenia parametrów nowej zabudowy i danych liczbowych odnoszących się do tych działek, pozwalających ocenić prawidłowość ustalenia parametrów wskazanych w rozporządzaniu dla określenia ich w stosunku do planowanej inwestycji. Nieprecyzyjne są też ustalenia faktyczne dotyczące charakteru zastanej na analizowanym terenie zabudowy - raz w stosunku do tych samych nieruchomości mówi się, że znajduje się na nich typowy dom mieszkalny jednorodzinny, a raz, że jest to zabudowa zagrodowa ( np. co do działki nr [...]). W zakresie parametrów ustalonych dla nowej zabudowy wskazuje się je zakresowo ( np. co do szerokości elewacji frontowej czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ). Wprawdzie nie jest to wykluczone ( vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r. II SA/Kr 1101/09 ) ale pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości i właściwego uzasadnienia. Wydaje się, też że organ I instancji niezasadnie utożsamia pojęcie obszaru analizowanego z obszarem oddziaływania inwestycji ( obiektu ), który wyznacza się w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane ).

Z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób ustalono krąg stron postępowania, brak bowiem jest choćby wypisu z ewidencji gruntów, wobec czego nie można powiązać podmiotów uznanych za strony postępowania z tytułami prawnym do działek sąsiednich, wobec tej objętej zamiarem inwestycyjnym.

W kwestii stron postępowania wskazać też należy, iż w toku postępowania organ powziął informację, że uznany za jedną ze stron L.K. zmarł, więc jako uczestnikowi postępowania zaczął korespondencję doręczać M.K. ( np. zawiadomienie z dnia [...] września 2010 r. k – 56; decyzja z dnia [...] września 2010 r. k – 66, zawiadomienie z dnia [...] lutego 2011 r. k – 91; podobnie Kolegium – k- 74), po czym w decyzji znów w rozdzielniku znów wskazał L.K., a przesyłkę zaadresował prawdopodobnie do M.K. ( na co wskazywałoby zwrotne potwierdzenie odbioru, k- 104, k- 109).

W ocenie Sądu, nie została wyjaśniona także kwestia podmiotu legitymowanego do złożenia wniosku. W kontekście ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz.U. z 2001 r., Nr 57 poz. 603 ze zm. ) i rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 sierpnia 2003 r. w sprawie nadania statutu Agencji Nieruchomości Rolnych ( Dz.U. z 2003 r., Nr 140, poz. 1348 ) Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem jest jednostką gospodarczą zasobu, którym gospodaruje ANR. Wyjaśnienia wymaga zaś status Biura Terenowego, którego kierownik podpisał wniosek z dnia [...] grudnia 2010 r., a uzupełnił administrator. Agencja Nieruchomości Rolnych ma status państwowej osoby prawnej. Jej jednostkami organizacyjnymi w terenie są oddziały terenowe ( OT ), kierowane przez dyrektorów, reprezentujących Agencję w zakresie terytorialnej rzeczowej właściwości oddziałów. Organizację wewnętrzną oddziałów terenowych określają regulaminy organizacyjne oddziałów ustalane przez dyrektora OT. Jednocześnie to dyrektor OT tworzy i znosi jednostki gospodarcze zasobu. Taką jednostką jest GNiAZ. Przy wskazanej strukturze organizacyjnej Agencji ( statut i ustawa ) oraz w związku z faktem kto podpisał wniosek ) organy powinny rozważyć, kto jest w istocie stroną postępowania ( wnioskodawcą ) i czy wniosek podpisany został przez podmiot uprawniony do reprezentowania takiej osoby prawnej jaką jest Agencja.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy naruszają ich prawo własności i stwarza ograniczenia w możliwości prowadzenia przez nich produkcji rolniczej, podzielić należy stanowisko SKO zawarte w decyzji i w odpowiedzi na skargę, co do charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy jako swoistej promesy dla inwestora, co – wobec planu miejscowego - zgodnie z państwowym porządkiem prawnym można wybudować na danej działce. Akt ten ma wyłącznie charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych warunków planowanej inwestycji budowlanej. Skonkretyzowanie inwestycji następuje bowiem dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich, legitymujących się tytułem własności ( użytkowania wieczystego ) do gruntów sąsiednich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast sam zamiar zakupu działki rolnej w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie daje legitymacji do zaskarżenia decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze wyłuszczone powyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego o charakterze wskazanym w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa należało orzec jak w pkt I wyroku. W pkt II na podstawie art. 152 ppsa udzielono skarżącym ochrony tymczasowej orzekając, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co oznacza iż nie wywołuje ona skutków prawnych już od chwili wydania wyroku do jego uprawomocnienia się. O kosztach, obejmujących poniesione przez skarżących koszty uiszczenia wpisu sądowego, orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i 205 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do rozpoznania wniosku z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu w tym ustalenia legitymacji właściwej jednostki organizacyjnej ANR do złożenia wniosku, wskazania sposobu ustalenia stron postępowania jak też zapewnienia w nim udziału następcom prawnym L.K., poprawnego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz dokonania na nim analizy urbanistycznej.