Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 90/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 47 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 216 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 845/19 w sprawie ze skargi Gminy W. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy W. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 845/19 oddalił skargę Gminy W. (dalej: skarżąca) na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej: RIO) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie dotacji celowej.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy W. w dniu [...] czerwca 2018 r. podjęła Uchwałę Nr [...] dotyczącą dotacji celowej dla Powiatu Ż. Przedmiotem Uchwały było udzielenie pomocy finansowej w kwocie nie większej niż 50.000 zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu Ż. na dofinansowanie zadania: "Budowa chodnika dla pieszych wraz z kanalizacją deszczową i przebudową urządzeń obcych w ciągu drogi powiatowej Nr 1[...]C. – C. w km od 2+567 do km 2+863 w C.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2018 r. Kolegium RIO orzekło o nieważności ww. Uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 47 ust. 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm. – dalej: u.d.j.s.t.) i art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. – dalej: u.f.p.).

W uzasadnieniu Kolegium RIO wskazało, że Rada Gminy w § 1 ust. 1 ww. Uchwały ustaliła, że udziela pomocy finansowej w kwocie nie większej niż 50.000 zł w postaci dotacji celowej ze środków budżetu Gminy na rok 2018 dla Powiatu Ż. na dofinansowanie określonego zadania. Poza ustaleniem górnego limitu dotacji Uchwała nie wskazuje jednak ani konkretnej kwoty dotacji, ani sposobu jej wyliczenia.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. w sposób jednoznaczny i kategoryczny zobowiązuje radę gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na realizowane przez inną jednostkę samorządu zadanie. Do podjęcia takiej uchwały zobowiązuje art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., który nakazuje jej podjęcie organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu I instancji wymóg ustawowy określenia w uchwale wysokości dofinansowania oznacza, że konieczne jest wskazanie w niej wymiaru tego dofinansowania. Wysokość, to bowiem nic innego jak wymiar, wielkość, liczba. Nie spełnia tego kryterium wskazanie wartości granicznej, bowiem ma ona charakter niekonkretny, nie określa wysokości, lecz pewien limit, w granicach którego mieści zbiór wielu liczb (granice zasięgu). Tymczasem ustawa w art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. wymaga określenia wysokości dofinansowania, a więc podania liczbowego konkretnego wymiaru dofinansowania.

W ocenie WSA nie może stanowić dopełnienia treści Uchwały umowa w sprawie udzielenia dofinansowania, jak chce tego skarżąca. Umowa ta stanowi bowiem następstwo Uchwały o udzieleniu pomocy. Nie mogą tej Uchwały konwalidować także takie okoliczności, jak zaplanowanie w budżecie Gminy dofinansowania w kwocie 50.000 zł, czy ostatecznie udzielenie dofinansowania w kwocie 50.000 zł. O prawidłowości Uchwały przesądza bowiem jej samoistna treść. WSA podkreślił, że badaniem przez organ nadzoru w postępowaniu nadzorczym objęta jest konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie inne okoliczności towarzyszące, w tym okoliczności jej podjęcia czy wykonania.

W konkluzji WSA stwierdził, że skoro Uchwała z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej w postaci dotacji celowej dla Powiatu Ż. stoi w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., słusznie orzekł organ nadzoru o nieważności tejże uchwały, wskazując na jej istotną sprzeczność z ww. przepisami prawa. Do istotnego naruszenia prawa należy bowiem zaliczyć wadliwą wykładnię i przez to wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną aktu, co wystąpiło w tej sprawie. Ponadto, Sąd I instancji uznał, że brak było możliwości stwierdzenia nieważności jedynie części uchwały, bowiem to § 1 pkt 1 stanowił sedno jej treści, stąd pozostawienie pozostałych zapisów, po unieważnieniu § 1 pkt 1, czyniło by Uchwałę niewykonalną.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – dalej: u.s.g.) w związku z art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. pomimo, że Rada Gminy W. podejmując tą uchwalę nie naruszyła przepisów prawa, w szczególności istotnie.

Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zarzucie tym skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej, pomimo że Rada Gminy W. podejmując tą uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, w szczególności istotnie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Gmina uznaje, że wskazanie w uchwale dotyczącej dotacji celowej kwoty tej dotacji poprzez zapis udzielenie pomocy finansowej w kwocie nie większej niż 50.000 zł nie narusza prawa. Uważa, że w uchwale nie musi być wskazana konkretna kwota pomocy finansowej w postaci dotacji celowej. Rada Gminy postanowiła, że szczegółowe warunki udzielenia pomocy finansowej określone zostaną w umowie pomiędzy Gminą W. a Powiatem Ż. Wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy W.

W myśl kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. wysokość dofinansowania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji. Zatem to rada gminy winna określić kwotę dofinansowania. Powołany przepis w sposób jednoznaczny i kategoryczny zobowiązuje radę gminy do określenia w uchwale wysokości dotacji na realizowane przez inną jednostkę samorządu zadanie. Kompetencja rady gminy do podjęcia takiej uchwały wynika też z art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., który to przepis nakazuje jej podjęcie organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z jego treścią wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Postanowienie umowne zawarte pomiędzy Gminą a Powiatem, na mocy których Wójt Gminy będzie wykonawcą uchwały implikuje tezę o ukrytej cesji kompetencji Gminy organu stanowiącego na organ wykonawczy Wójta, co stoi w oczywistej sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.p., które to przepisy – jak wyżej to już zauważono – kompetencje do kształtowania dofinansowania przypisują wyłączne organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązując jednocześnie ten organ do skonkretyzowania - określenia wysokości tego dofinansowania w uchwale.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdza powołując się na potoczne rozumienie pojęcia wysokość, że wymóg ustawowy określenia w uchwale wysokości dofinansowania oznacza, że konieczne jest wskazanie w niej wymiaru tego dofinansowania. Wysokość, to bowiem nic innego jak wymiar, wielkość, liczba (zob. E. Sobol (red.) Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1994, s.1078). Nie spełnia tego kryterium wskazanie wartości granicznej, bowiem ma ona charakter niekonkretny, nie określa wysokości, lecz pewien limit, w granicach którego mieści zbiór wielu liczb (granice zasięgu). Tymczasem ww. ustawa w art. 47 ust. 2 wymaga określenia wysokości dofinansowania, a więc podania liczbowego konkretnego wymiaru dofinansowania.

Wypada też zauważyć, że ustawodawca na gruncie ustaw dotyczących finansów publicznych w przypadku, gdy chce określić pewien zakres kwotowy wymiernych wielkości, to czyni to wprost, jednoznacznie wskazując to w przepisach prawa. Jako przykład można powołać art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. dotyczący elementów uchwały budżetowej. Z przepisu tego wynika bowiem, że uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Stanowi on zatem o limicie zobowiązań, czyli w rozumieniu potocznym: granicy, najwyższej ilości czegoś (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 408). W art. 47 ust. 2 u.d.j.s.t. prawodawca wskazał zaś na konkretną wielkość używając pojęcia wysokość dofinansowania, a więc podania liczbowego konkretnego wymiaru dofinansowania.

Dostrzec też należy, że przepisy przywołanych ustaw nie zawierają także delegacji do przekazania kompetencji przysługującej radzie gminy w postaci przyznania dofinansowania innej jednostce samorządu terytorialnego.

Godzi się także podnieść, że Gmina powołuje się na argument, iż w najnowszym orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Za istotne naruszenie przyjmuje się podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą prawną uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Wskazuje nadto, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 147/19, LEX nr 2654107).

Podkreślić więc należy, że faktyczne scedowanie kompetencji organu stanowiącego rady gminy na organ wykonawczy wójta, stanowi w istocie o podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości pomocy finansowej w postaci dotacji celowej przez organ niewłaściwy. Takie rozwiązanie w sposób istotny narusza zatem przepisy prawa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za niezasadny i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).