Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1678/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej skargę oddala


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1678/06

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 Nr 207, poz.2016 z póżn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. R. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r. znak: [...] zezwalającej właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego, przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) w [...].

Organ administracyjny podkreślił, iż w obiegu prawnym znajdują się dwa różne dokumenty - decyzje Naczelnika Miasta [...] opatrzone tą samą datą tj. [...].09.1979 r., tym samym znakiem tj. znak: [...] oraz tym samym numerem tj. [...]. Obie decyzje zostały podpisane przez dwie różne osoby i różnią się co do treści oraz zostały wydane na różnych drukach. Pierwsza z nich, podpisana przez J. K. - Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych w Urzędzie Miejskim w [...], zezwala Z.. F. na użytkowanie pawilonu handlowego /cukierni/, położonego w [...] przy ul. [...] róg [...]Nr hip. [...]. Druga decyzja - podpisana przez K. K. - Zastępcę Kierownika Wydziału d/s Architektury w Urzędzie Miejskim w [...], zezwala właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) w [...]. Z akt sprawy wynika, że Urząd Miejski w [...] do roku 1983 posługiwał się pieczątką "Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych".

Decyzja podpisana przez K. K. została sporządzona na druku formularza wykonanym w CZSP zamówionym w 1983 r. (zgodnie z widniejącą metryką druku). Brak jest na tej decyzji oznaczeń typu duplikat, odpis, itp. Wobec powyższego można przyjąć, że rozstrzygnięcie podpisane przez J. K. zostało sporządzone zgodnie z podaną datą jego wydania.

Zatem zdaniem organu wojewódzkiego należy wycofać z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisaną przez K. K.

W piśmie z dnia [...] października 2005 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że "decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisana przez K. K. Zastępcę Kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a zatem prowadzenie działalności produkcyjnej w postaci cukierni przy ul. [...] [...] jest niezgodne z obowiązującymi przepisami budowlanymi".

Organ wskazał również, że z pisma Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] wynika, iż "decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r., podpisana przez K. K. zastępcę kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a więc wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 § 1 kk. Postępowanie prowadzone w tej sprawie zostało jednak umorzone z uwagi na przedawnienie karalności czynu".

Organ podniósł także fakt, że wniosek J. R. z dnia [...] maja 2003 r. (sporządzony przez adwokata A. S.) o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 1979 r. znak: [...] dotyczy decyzji zezwalającej właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego, przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) w [...].

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, ze podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stosownie do przepisu art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października1994 r. ustawy Prawo budowlane było stwierdzenie zasadności do użytku wykonanego obiektu. Do kwestii tych organ nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 1979 r. i nie poczynił w tym przedmiocie żadnych ustaleń tym samym rażąco naruszył przepis art. 7 , 77 i 107 k.p.a. co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Od decyzji z dnia [...] maja 2006 r. odwołała się H. D. C. wskazując na fakt, iż w obiegu prawnym znajdują się dwa różne dokumenty - decyzje nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. Odwołująca się podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowych wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego, które wskazywałoby, dlaczego z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., decyzja podpisana przez K. K. jest nieważna.

Odwołująca się stwierdziła, iż pismo Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak: [...], nie może zastąpić wyroku sądowego, który stwierdziłby, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa. To na organie administracyjnym spoczywało ustalenie w drodze postępowania dowodowego, czy doszło do fałszerstwa przy wydawaniu decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego. po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2006 r. D. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...].09.1979 r. Nr [...], znak: [...], zezwalającej właścicielowi szeregowego pawilonu rzemieślniczego, przeznaczonego na pracownię wyrobów cukierniczych, w budynku murowanym piętrowym z zapleczem socjalnym, na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych przy ul. [...] [...] (obecnie [...]) nr hip. [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Stosownie bowiem do brzmienia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - umorzenie postępowania następuje wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m.in. w przypadku, gdy - jak wskazuje sama nazwa tej instytucji - brak jest przedmiotu postępowania. Dla wyjaśnienia istoty sprawy niezbędne są następujące ustalenia.

Organ II instancji wskazał, iż poprzez decyzję administracyjną rozumieć należy jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych. Jak wynika z brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. decyzja to akt wydany przez umocowany do tego organ administracji publicznej. Tylko umocowany ustawowo organ ma możliwość jej wydania.

Sporządzenie zatem i posługiwanie się w obiegu prawnym aktem nazwanym decyzją przez instytucje lub osoby do tego nie powołane lub nie umocowane stanowić może - na gruncie prawa karnego - poświadczenie nieprawdy. Takie bezprawne działanie nie może w żadnym wypadku - na gruncie prawa administracyjnego - czynić ze sporządzonego w sposób bezprawny pisma decyzji administracyjnej. W tej sytuacji decyzja administracyjna w istocie nie istnieje w obiegu prawnym; istnieje natomiast sporządzone w sposób bezprawny pismo posiadające jedynie jej niektóre cechy.

Tymczasem - stosownie do przepisu art. 156 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji — a więc aktu wydanego przez umocowany do tego organ administracji publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniach administracyjnych czynności wyjaśniających ustalone zostało ostatecznie - na podstawie pisma Zastępcy Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], że "decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisana przez K. K. zastępcę kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a więc wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 § 1 kk".

Wobec powyższego organ stwierdził, iż dokument objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie jest autentyczny, a więc nie stanowi decyzji administracyjnej. Tym samym prowadzenie postępowania kontrolnego wobec aktu, który nie istnieje w obrocie prawnym pozostaje bezprzedmiotowe.

Organ II Instancyjny ustosunkowując się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu stwierdził, iż kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza uznanie za stwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa nie tylko orzeczeniem sądu ale też i "innego organu (w tym prokuratury) - vide art. 145 § 2 i 3 kpa. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji przedawnienia karalności czynu - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie (vide w/w pismo Prokuratury).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. D. C.

Skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy wydał błędne rozstrzygnięcie.

Podniosła, iż stwierdzenie popełnienia przestępstwa może być dokonane jedynie przez Sąd w drodze przeprowadzonego postępowania karnego i w jego rezultacie wydanego prawomocnego wyroku. Podkreśliła, iż pismo zastępcy Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie może być podstawą do wyciągnięcia jakichkolwiek skutków prawnych, w tym także do wydania decyzji.

Wskazała ona, iż tryb unieważnienia prawomocnej decyzji administracyjnej nie przewiduje podstawy prawnej do jej unieważnienia z uwagi na popełnieniu przestępstwa przy jej wydaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. zezwalającej Z. F. na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych w budynku murowanym przy ul. [...] [...] w [...] złożył w dniu [...] maja 2003 r. sąsiad J R. podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie budowę pawilonów handlowych nie dopuszczał natomiast działalności produkcyjnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem udzielone zezwolenie na użytkowanie zakładu wyrobów cukierniczych było niezgodne z ustaleniami planu miejscowego na ternie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami na parterze.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. i Z. F. uchylił decyzje nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

[...] Wojewódzki Inspektor nadzoru budowlanego decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdził ponownie nieważność przedmiotowej decyzji podnosząc niezgodność obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również nie dokonanie przez organ ustaleń dotyczących zdatnośći do użytkowania pawilonu jako zakładu wyrobów cukierniczych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. D. C..

Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze z uwagi na zgon strony postępowania M. F., a po ponownym wznowieniu sprawy na wniosek J. R. utrzymał w mocy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. własne postanowienie z dnia [...] maja 2005 r.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1151/05 oba postanowienia zostały uchylone.

Na marginesie w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że z przedstawionych przez Skarżącego pism z Prokuratury Rejonowej [...] wynikało, i prowadzone było śledztwo w sprawie sygn. akt [...] dotyczące sfałszowania decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. nr [...]. Zdaniem Sądu orzekającego w/w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zapoznać się z rozstrzygnięciem kończącym postępowanie. Jeśli z ustaleń Prokuratury wyniknie, że decyzja ta została sfałszowana (podrobiona w rozumieniu art. 270 § 1 kk) oznaczałoby to, iż decyzja z dnia [...] września 1979 r. nr [...] nigdy nie została przez naczelnika Miasta [...] wydana, nie występowała w obrocie prawnym i nie może wywoływać skutków prawnych. Prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do nieistniejącej jest niedopuszczalne, a jeżeli zostało już wszczęte winno być umorzone.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, ze przedmiotowy dokument stanowi decyzję administracyjną, gdyż zawiera wszystkie jej elementy. Nie stwierdzono na podstawie prawomocnego wyroku wydania w/w decyzji w wyniku przestępstwa, bowiem organy ścigania umorzył postępowanie w tym przedmiocie.

Gdyby nawet decyzja ta była wydana w wyniku przestępstwa to może to być wyłącznie podstawą wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Decyzja winna być zbadana pod kątem występowania przesłanek z art. 156 k.p.a.. Należało zbadać, czy organ nałożył na inwestora obowiązek w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy prawo Budowlane z 1974 r.

Ta okoliczność mająca istotne znaczenie dla określenia podstaw prawnych wydania badanej decyzji winna być przez organ I instancji wyjaśniona.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] wydana w dniu [...] maja 2006 r. ponownie stwierdziła nieważność przedmiotowej decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. albowiem organ merytorycznie nie wyjaśnił wszystkich istotnych kwestii przy wydawaniu badanej decyzji.

Przedstawiony powyżej tok postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wszczętej na skutek złożenia przez J. R. dnia [...] maja 2003 r. pozwala zorientować się, ze organy zajmowały się oceną dokumentu pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że przy okazji rozpatrywania skargi na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego wypowiedział się w sprawie Sąd Administracyjny stwierdzając, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do nieistniejącej decyzji, a jeżeli postępowanie to zostało wszczęte to winno być umorzone.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia w sądzie, a także sąd.

Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą toku ponownego rozpoznania sprawy i maja na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Związanie Sądu Administracyjnego oznacza, ze ilekroć sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd, będzie on zawsze zawiązany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wymogów z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może być podstawą skargi kasacyjnej.

Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2006 r. wynika, ze w razie ustalenia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja została sfałszowana (podrobiona w rozumieniu art. 270 § 1 kk) uznać należy, że nigdy nie została ona wydana przez Naczelnika Miasta [...] i nie występowała w obrocie prawnym oraz nie wywoływała skutków prawnych.

Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2005 r. nie badał czy kontrolowany akt pochodzi od wymienionego organu, a jedynie stwierdził, że posiada on wszelkie elementy decyzji, a więc to stanowi decyzję administracyjną.

W toku dalszego postępowania organy badały decyzje pod kątem czy nie narusza ona rażąco prawa. Dopiero w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na pisma otrzymane z Prokuratury Rejonowej w [...] ustalił, że dokument którego stwierdzenia nieważności dotyczył wniosek poświadcza nieprawdę, nie jest autentyczny, nie stanowi decyzji administracyjnej i nie istnieje w obrocie prawnym, a tym samym prowadzenie postępowania kontrolnego wobec tego aktu pozostaje bezprzedmiotowe.

Stwierdzić należy, ze organ był zobowiązany samodzielnie ustalić i wyjaśnić okoliczności faktyczne, które maja znaczenie w sprawie. Wprawdzie organ nie odniósł się do wszystkich dowodów jakie były mu dostępne w aktach administracyjnych, jednak wysnuty przez organ wniosek stwierdzający, że będący przedmiotem oceny dokument nie jest autentyczny należy uznać za trafny. Poza wszelką wątpliwością jest w szczególności okoliczność, że postępowanie przygotowawcze w sprawie o sygn. akt [...] prowadzone w Prokuraturze Rejonowej [...] wykazało, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 1979 r. podpisana przez K. K. zastępcę Kierownika Wydziału ds. Architektury Urzędu Miejskiego w [...] poświadcza nieprawdę, a czyn wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w art. 271 § 1 kk. Postępowanie w sprawie tej zostało umorzone wobec faktu przedawnienia karalności czynu.

Organ administracji dysponował więc wystarczającym materiałem dla samodzielnego ustalenia, że dokument zwany decyzją podpisany przez K. K. jest nieautentyczny i nie pochodzi od organu uprawnionego do wydania w tamtym czasie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Posługiwanie się zaś przez osobę fizyczną tym nieautentycznym dokumentem nie czyni z niego decyzji administracyjnej.

Słusznie wiec organ doszedł do wniosku, że skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej to wobec jej braku w obrocie prawnym postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i podlegało ono umorzeniu.

Z tych względów skoro nie można postawić zaskarżonej decyzji zarzutu skutecznego naruszenia prawa na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga uległa oddaleniu.