Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2961/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 260/15 w sprawie ze skargi T.D. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014r. sygn. akt I SA/Wa 1897/13 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T.D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.D. (dalej określanego jako skarżący) na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej określane jako SKO) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/13.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] Naczelnik [...] odmówił: C. M., E. M., J. L., M. K., S. i J. P., M. i K. C., K. B., W. Z., J. B., S. B., H. M., M. i J. M., J. i I. L., J. M., J. i K. K., M. i M. W., S. S., T. T., W. K., M. i L. G., M. R., C. W., K. N., J. B., G. R., F. B. oraz E. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 9 m2, położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. działki od [...] -[...] z nieruchomości "[...]".

Skarżący wnioskiem z dnia 23 marca 2011 r. wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] SKO zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zobowiązało wnioskodawcę do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich dawnych współwłaścicielach nieruchomości, której dotyczyła decyzja z dnia [...] lutego 1979 r.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając temu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) ze względu na brak działań zmierzających do załatwienia sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO, powołując się na wykaz hipoteczny księgi wieczystej spornej nieruchomości, ustaliło, że przed 1945 r. należała ona do współwłaścicieli wyliczonych w 28 punktach, w tym do J. i M. D., których następcą prawnym jest skarżący. Nie znalazło jednak żadnych danych odnoszących się do dziesięciu spośród tych osób, a w pozostałym zakresie uzyskało jedynie dane cząstkowe, np. daty śmierci. W kilku przypadkach wykluczyło natomiast interes prawny podmiotów, które występowały w postępowaniu, i stwierdziło, że dwóch adresatów postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. zmarło. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchyliło to postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesiło postępowanie w sprawie do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych dwudziestu ośmiu dawnych współwłaścicieli, co do których nie zostało ustalone następstwo prawne, zobowiązując strony postępowania, zgodnie z art. 100 § 1 K.p.a., do wystąpienia w terminie sześciu miesięcy ze stosownym wnioskiem w tej kwestii.

SKO podkreśliło, że organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien ustalić krąg stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ pominięcie którejś z nich stanowi wadę procesową uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Niemniej jeżeli wymaga to wykazania następstwa prawnego po osobie zmarłej, to konieczne jest przeprowadzenie postępowania cywilnego o stwierdzenie nabycia spadku lub notarialne poświadczenie dziedziczenia, co w obu przypadkach może nastąpić na wniosek stron.

Skarżący złożył na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a. Wyraził pogląd, że zobowiązanie stron do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku jest przedwczesne w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy w ogóle doszło do otwarcia spadku po niektórych z byłych współwłaścicieli. Powołał się na orzecznictwo, wedle którego zagadnieniem wstępnym w znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Dlatego jego zdaniem SKO powinno najpierw ustalić, czy współwłaściciele ci żyją, czy też zmarli.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu na wstępie stwierdził, że skarżący ma interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi, wykazując jego następstwo prawne po osobach będących przed 21 listopada 1945 r., tj. datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), współwłaścicielami działek nr [...] -[...], będących częścią nieruchomości oznaczonej jako "[...]", stanowiącej przedmiot decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. Jak zaznaczył, współwłaścicielami tymi byli m.in. J. D. i spadkobiercy M. D., a wniosek o przyznanie niektórym współwłaścicielom nieruchomości własności czasowej w związku z przepisami przywołanego dekretu wywierał skutki dla pozostałych współwłaścicieli.

W tym kontekście Sąd określił pierwszy powód swojego rozstrzygnięcia, mianowicie fakt, że SKO nie wyjaśniło, czy wszystkie osoby wymienione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia były "przeddekretowymi współwłaścicielami" wspomnianej części nieruchomości, nie przedstawiając żadnych dowodów w tym zakresie. Tytułem przykładu przypomniał, że jako jednego z tych współwłaścicieli wskazano błędnie M. D.

Następnie Sąd ten stwierdził, że drugim powodem kasacyjnego rozstrzygnięcia było to, iż SKO nie rozważyło, czy w sprawie zachodziła przewidziana w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego ze względu na niemożność zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich takich współwłaścicieli gruntu. Wymagało to ustalenia, w oparciu o prowadzone przez właściwe organy ewidencje (np. ludności, paszportowe, wojskowe), którzy "przeddekretowi właściciele" lub ich następcy prawni żyją, a którzy zmarli. Jeżeli bowiem strony żyją, a nie są znane z miejsca pobytu, wówczas udział w postępowaniu należy zapewnić przedstawicielom wyznaczonym przez sąd (art. 34 § 1 w związku z art. 48 § 1 K.p.a.), w przeciwnym razie trzeba stwierdzić, czy jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców po tychże osobach, które wstąpiły do postępowania z mocy prawa (art. 30 § 4 K.p.a.), względnie kto faktycznie objął spadek po tych osobach, a jeżeli spadek nie został objęty, czy są podmioty mogące reprezentować te osoby w postępowaniu (art. 30 § 5 K.p.a.). SKO winno nadto rozważyć, czy stosownie do art. 99 K.p.a. za załatwieniem sprawy z wniosku skarżącego przemawia interes społeczny, co zobowiązuje organ do podjęcia działań mających na celu usunięcie przeszkody do prowadzenia postępowania. W konsekwencji SKO bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przyjęło, że wystąpiło w niej zagadnienie wstępne obejmujące konieczność ustalenia następstwa prawnego po wszystkich dawnych współwłaścicielach, i przez to przedwcześnie zastosowało w sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 K.p.a.

Podsumowując rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. Sąd zobowiązał SKO do tego, by w ponownie prowadzonym postępowaniu ustaliło, jakie osoby były "przeddekretowymi współwłaścicielami" wspomnianych działek [...] -[...], przywołując niezbędne dowody w tej materii, a następnie czy wystąpiły określone w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. podstawy do zawieszenia postępowania, w szczególności które ze stron postępowania żyją, a które zmarły w trakcie postępowania. Jak zaznaczył, wówczas dopiero można rozpatrywać dalsze kwestie wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. czy wezwanie spadkobierców zmarłych stron jest możliwe i czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 § 5 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Sąd stwierdził prawomocność wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., zarządzając zwrot akt administracyjnych SKO, które postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...] ponownie zawiesiło postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach wspomnianego gruntu oznaczonego jako działki [...] -[...]: C. W., C. M. i J. M., na zasadzie art. 100 § 1 K.p.a. zobowiązując strony do wystąpienia w terminie sześciu miesięcy do właściwego sądu powszechnego celem ustalenia następstwa prawnego po tych osobach. W uzasadnieniu przypomniało dotychczasowy przebieg postępowania oraz motywy wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. Odnosząc się do wskazań zawartych w tym wyroku SKO ponownie wyliczyło osoby, na rzecz których – jak wskazało w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. – w świetle wykazu hipotecznego księgi wieczystej uregulowany był tytuł własności nieruchomości obejmującej działki [...] -[...]. Podkreśliło, że ustaliło to w oparciu o szereg dokumentów m.in. zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. i Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1999 r. oraz że nieruchomość stanowiła współwłasność niepodzielną tych osób, które w efekcie korzystały z jednego i tego samego prawa.

Dalej SKO wymieniło kilku tych współwłaścicieli, którzy zmarli przed wszczęciem postępowania, i stwierdziło, że nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż żadna z jego stron nie zmarła w jego trakcie. Zdaniem organu również względy interesu społecznego nie przemawiały na rzecz podjęcia z urzędu działań mających na celu usunięcie przeszkody do prowadzenia postępowania, a "w przypadku braku przedłożenia postanowień spadkowych po zmarłych współwłaścicielach dekretowych postępowanie musi zostać zawieszone". SKO powtórzyło, że obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu stron postępowania, lecz nie oznacza to, iż to organ powinien wszczynać postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku w stosunku do części współwłaścicieli nieruchomości, bo należy to do osób wszczynających postępowanie administracyjne. Jak zaznaczyło, bezsprzecznie ustaliło fakt zgonu co do osób wskazanych w sentencji, a skarżący nie przedłożył dokumentów potwierdzających następstwo prawne po tych osobach. Niemniej SKO przyznało, że z uwagi na znaczny upływ czasu istnieje prawdopodobieństwo, że po pozostałych osobach również będzie wymagane ustalenie następstwa prawnego.

Pismem z dnia 27 listopada 2014 r. skarżący wezwał SKO do wykonania wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., zaś pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie niewykonania tego wyroku. Zwrócił w niej uwagę, że SKO zamiast wykonać wyrok, ponownie bezzasadnie zawiesiło postępowanie. Tym samym nadal nie wyjaśniło, jakie osoby były "przeddekretowymi współwłaścicielami nieruchomości warszawskiej" oraz które ze stron postępowania żyją, a które zmarły w jego toku, koncentrując się jedynie na pięciu osobach zmarłych przed jego wszczęciem.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia, czyli brak wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z postanowieniem o zawieszeniu postępowania.

W uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się z poglądem wypowiedzianym w odpowiedzi na skargę i uznał tę skargę za dopuszczalną. Przytoczył obowiązującą wówczas treść art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) i stwierdził, że wymierzenie grzywny na podstawie tego przepisu wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wcześniejszego wezwania organu do wykonania wyroku oraz tego, by organ ten pozostawał w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę. Jego zdaniem jednak w sprawie tylko ta pierwsza przesłanka się ziściła, ponieważ nie wystąpił stan bezczynności polegający na tym, że organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego nie rozpatruje sprawy w terminie określonym w ustawie. SKO dnia [...] października

2014 r. wydało bowiem postanowienie, którym zawiesiło postępowanie w sprawie, co skutkowało przerwaniem tego terminu. Sąd skonstatował, że nie sposób w takiej sytuacji mówić o bezczynności organu, wskazując, iż w postępowaniu w przedmiocie skargi wywiedzionej na podstawie art. 154 P.p.s.a. bierze się pod uwagę jedynie sam fakt wydania przez organ decyzji lub postanowienia o zawieszeniu postępowania, bez możliwości przeprowadzenia kontroli legalności tych aktów, czego w istocie domaga się skarżący. W jego ocenie zarzuty skargi dotyczą wszak zasadności podjętego przez organ postanowienia o zawieszeniu, które mogły zostać poddane rozwadze w postępowaniu wywołanym na skutek zaskarżenia tego postanowienia.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 154 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, uznając, że postanowienie SKO z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania nie stanowi bezczynności organu, mimo uprzedniego wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/13, którym Sąd ten zobowiązał SKO do określonego działania.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "wydanie orzeczenia reformacyjnego w trybie art. 188 P.p.s.a." oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., akcentując, że SKO zamiast wykonać ten wyrok, zawiesiło postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Zauważył, że organ ten nie ustalił właścicieli spornej części nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., a jedynie "powielił niewłaściwą listę przeddekretowych właścicieli", mimo że skarżący wykazał jej niedokładność, zwracając uwagę, iż obejmuje ona M. D., zmarłą jeszcze w 1944 r., i nie uwzględnia jej spadkobierców. Podobnie SKO nie zbadało, które ze stron postępowania nadal żyją, a które zmarły w jego toku, wymieniając tylko osoby zmarłe przed jego wszczęciem.

W tym kontekście pełnomocnik przedstawił stanowisko wypowiedziane w zaskarżonym wyroku i podjął z nim polemikę. W jej ramach, odwołując się do orzecznictwa, wyeksponował różnicę pomiędzy niewykonaniem wyroku przez organ a bezczynnością organu w wykonaniu wyroku, którego jego zdaniem Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.

Następnie pełnomocnik zaznaczył, że Sąd ten nie zajął się oceną postępowania SKO, które w żaden sposób nie wykonało wskazań wynikających z wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. i po raz kolejny bezzasadnie zawiesiło postępowanie. Przywołał orzecznictwo, w myśl którego przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu załatwienie sprawy decyzją lub w innej formie przewidzianej prawem, w tym niewłaściwą lub opieszałą realizację wskazań sądu lub działania pozostające z nimi w sprzeczności. Zakwestionował pogląd Sądu pierwszej instancji, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania "stanowi formę czynnego zachowania organu w sprawie". Jego zdaniem SKO ewidentnie nie wykonuje wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., ignoruje go i powinno być w związku z tym ukarane grzywną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Jej przedmiotem jest wyrok oddalający skargę na niewykonanie przez SKO wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., a ściślej – stosownie do art. 154 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r. – na bezczynność tego organu po wspomnianym wyroku uchylającym akt, czyli postanowienie SKO z dnia [...] maja 2013 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki od [...] -[...] z nieruchomości "[...]". Jedynym powodem wydania zaskarżonego orzeczenia było to, że SKO w toku ponownie prowadzonego postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. po raz kolejny to postępowanie zawiesiło. Sąd pierwszej instancji uznał to postanowienie za wyraz działań podjętych przez organ, wykluczających przyjęcie, że pozostawał on w bezczynności zarzucanej w skardze, zwrócił zarazem uwagę, iż nie zostało ono zaskarżone i nie może być poddane jego ocenie w niniejszym postępowaniu sądowym. Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się z tym poglądem, argumentując, że zawieszenie postępowania stoi w sprzeczności ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. Wokół tego problemu ogniskuje się jedyny zarzut skargi kasacyjnej, ograniczając do niego jej granice, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. W efekcie kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku polega w istocie na rozstrzygnięciu wskazanej kwestii spornej.

W tym zakresie stwierdzić trzeba, że stanowisko Sądu pierwszej instancji nie może się ostać. Należy w pełni podzielić tezę wypowiedzianą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 (LEX nr 1557241), że powodem oddalenia skargi na bezczynność organu nie może być sam fakt, iż przed datą wyrokowania postępowanie administracyjne zostało zawieszone, gdyż sąd rozpoznający tę skargę powinien dokonać merytorycznej oceny postanowienia w sprawie zawieszenia i w zależności od wyniku tej oceny zastosować przewidziane ustawą środki niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym zobowiązać organ do podjęcia zawieszonego postępowania i załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w tamtej sprawie wyraził pogląd, że zawieszenie postępowania nie zwalnia sądu od jego kontroli pod względem zarzuconej bezczynności i ewentualnego zastosowania środków mających jej przeciwdziałać, których katalog został rozszerzony w wyniku kolejnych nowelizacji przeprowadzonych przez ustawy: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm.) oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409). Dwie pierwsze spośród tych ustaw dokonywały zmian odnoszących się także do treści art. 154 P.p.s.a., wzbogacając ją o środki prawne, jakie obecnie przysługują sądowi administracyjnemu we wszystkich przypadkach bezczynności organu. Szczególne znaczenie ma środek wprowadzony z dniem 17 maja 2011 r. przez przywołaną ustawę z dnia 20 stycznia 2011 r. polegający na obowiązku stwierdzenia przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., powołując się na liczne inne swoje orzeczenia, że skoro uprawnienia sądu w rozpatrywanej materii nie ograniczają się już do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, lecz obejmują również stwierdzenie stopnia bezczynności, to wymaga to wcześniejszego zbadania, czy bezczynność taka w postępowaniu administracyjnym w ogóle wystąpiła, czemu z kolei nie stoi na przeszkodzie fakt, iż postępowanie to zostało zawieszone. W innym, końcowym fragmencie uzasadnienia tego wyroku Sąd odwołał się do literatury oraz judykatury, wedle których przykładem przewlekłości postępowania jest sytuacja, gdy organ w sposób nieuzasadniony nie podejmuje zawieszonego postępowania administracyjnego. Orzeczenie to spotkało się z aprobatą doktryny (zob. glosę P. Daniela, Orzecznictwo Sądów Polskich 2015, nr 10, poz. 99), a przywołane w nim argumenty można dostrzec w uzasadnieniach wielu innych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których jednomyślnie przyjęto, że zawieszenie postępowania administracyjność nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność (zob. wyroki z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 563/14, LEX nr 1569580, z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 618/14, LEX nr 1591044 i z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 623/14, LEX nr 1712222).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela powyższe stanowisko. Niewątpliwie fakt zawieszenia postępowania ma znaczenie dla oceny tego, czy organ pozostaje w bezczynności. Oznacza on bowiem, że bieg postępowania podlega wstrzymaniu w tym sensie, iż organ nie podejmuje w tym czasie czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Stąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie można uchylić się od odpowiedzi na pytanie o to, czy zawieszenie przez niego postępowania administracyjnego było uzasadnione, gdyż tylko w tym wypadku skarga ta może być oddalona jako bezzasadna. Wymaga to kontroli postanowienia w sprawie zawieszenia, chyba że stało się ono przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do sądu, jednak i wówczas wynik postępowania dotyczącego tej skargi będzie miał kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie odnośnie do bezczynności, na co słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego już wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. Tymczasem Sąd pierwszej instancji całkowicie uchylił się od rozważenia tej kwestii, błędnie uznając, że samo wydanie postanowienia z dnia [...] października 2014 r., którym po raz kolejny zawieszono postępowanie w sprawie, wyklucza bezczynność organu w tym postępowaniu, niezależnie od tego, czy postanowienie to odpowiadało prawu oraz wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. W konsekwencji wcale nie uwzględnił stanu, w jakim sprawa się wtedy znajdowała, w szczególności dotychczasowego przebiegu postępowania, w tym także wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., którego wykonania domagał się skarżący w skardze, zarzucając SKO bezczynność w tym właśnie zakresie. Bezsprzecznie zaś oddalenie tej skargi mogło stanowić wynik jedynie takiego stwierdzenia, że postawa SKO w ponownie prowadzonym postępowaniu i podjęte w nim czynności, czyli również jego zawieszenie postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., były zgodne z wyrażoną w tym wyroku wiążącą wykładnią prawa oraz zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania. Zgodność taka musi być wszak przyjęta jako główne kryterium oceny skargi podnoszącej niewykonanie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji nie zastosował jednak tego kryterium, mimo że wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego jednoznacznie wynikały z uzasadnienia wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. Było to niezbędne tym bardziej dlatego, że SKO w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2014 r. utrzymywało, iż w pełni zastosowało się do tych wskazań, zaś w skarżący ten pogląd zakwestionował. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się zatem do zarzutów skargi i wspierającej je argumentacji i nie zestawił ich z przeciwnym stanowiskiem organu, przedstawionym w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. W efekcie nie rozpoznał merytorycznie skargi i przez to nie osądził sporu, jaki został mu przedstawiony do rozstrzygnięcia.

W takim stanie rzeczy jakakolwiek wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten temat niejako zastępowałaby kontrolę, której zaskarżonym wyrokiem nie przeprowadzono, a przez to byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności. Uniemożliwia to temu Sądowi wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, czego domaga się pełnomocnik w skardze kasacyjnej, nie precyzując zresztą dostatecznie treści tego rozstrzygnięcia, skoro jedynie z uzasadnienie tej skargi można domniemywać, iż chodzi mu o wymierzenie SKO grzywny. To Sąd pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu musi zatem zbadać, czy skarga jest zasadna i co za tym idzie – czy zachodzą podstawy do zastosowania środków przeciwdziałających bezczynności organu. W tym celu winien zaś rozważyć, czy SKO zastosowało się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1897/13, tj. czy wykazało, że w świetle tych wskazań istotnie wystąpiły przesłanki do tego, by po raz kolejny zawiesić postępowanie administracyjne.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) oraz § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).