Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Transport
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, asrt. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 15,
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 13b i art. 13fart. 6 pkt 27,
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1art. 94, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 30 maja 2018r. nr LIX/772/2018 w przedmiocie wprowadzenia oraz określenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały w zakresie słów: "zameldowanym na pobyt stały"; - § 6 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały w zakresie słów: "pogotowia ratunkowego"; - § 10 załącznika nr 3 do uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 30 maja 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.), Rada Miasta Sandomierza podjęła uchwałę nr LIX/772/2018 w sprawie wprowadzenia oraz określenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefach płatnego parkowania na terenie Sandomierza. W § 1 uchwały ustalono strefy płatnego parkowania na obszarach charakteryzujących się deficytem miejsc postojowych. Strefy Płatnego Parkowania wymienione w § 1 zostały oznaczone na załączniku graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały (§ 2 uchwały). Wysokość opłat za parkowanie pojazdów w Strefach Płatnego Parkowania wymienionych w § 1 została określona w załączniku nr 2 do uchwały (§ 3 uchwały). Szczegółowe zasady funkcjonowania Stref Płatnego Parkowania na terenie Sandomierza oraz sposób pobierania opłat za parkowanie określono w Regulaminie Stref Płatnego Parkowania w Sandomierzu, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały (§ 4 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 7 uchwały).

W części wstępnej Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Sandomierzu - stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały (dalej jako “załącznik nr 3 do uchwały") - wskazano, że celem wprowadzenia Stref Płatnego Parkowania jest usprawnienie systemu parkowania pojazdów, zmniejszenie deficytu miejsc postojowych oraz zwiększenie rotacji parkujących pojazdów na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc parkingowych.

W § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały zdefiniowano pojęcie "abonamentu mieszkańca", zgodnie z którym należy przez to rozumieć dokument w formie karty, zawierający numer seryjny oraz numer rejestracyjny i markę pojazdu samochodowego oraz termin ważności /dzień, miesiąc, rok/; identyfikator przysługuje wyłącznie mieszkańcom zameldowanym na pobyt stały, na warunkach określonych w niniejszym regulaminie, upoważniający do nieograniczonego czasu parkowania w SPP na terenie Sandomierza. Abonament mieszkańca przysługuje osobie na każdy pojazd osobowy, będący jej własnością, współwłasnością lub pozostający w jej użyciu na podstawie odpłatnej.

Zgodnie z § 6 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały, zerowa stawka opłaty za parkowanie w SPP obejmuje oznakowane zewnętrznie pojazdy Straży Miejskiej, pogotowia ratunkowego, pojazdy służb komunalnych (np. pogotowie gazowe, energetyczne, ciepłownicze, wodno-kanalizacyjne, telekomunikacyjne) podczas wykonywania swoich obowiązków służbowych oraz świadczenia usług na rzecz Gminy Sandomierz.

Stosownie zaś do § 7 ust. 5 załącznika nr 3 do uchwały, osoba zamieszkała na pobyt stały na terenie Sandomierza, która nie skorzysta z prawa wykupienia abonamentu mieszkańca, uiszcza opłaty za czas postoju w SPP według ogólnie obowiązujących zasad.

W § 10 załącznika nr 3 do uchwały postanowiono, że kontrolę w zakresie zgodności parkowania z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzi Straż Miejska oraz Policja w ramach swoich kompetencji (ust. 1), kontrolę w zakresie zgodności parkowania pojazdów z niniejszym Regulaminem prowadzą upoważnione osoby (ust. 2). W ustępie 3 tego paragrafu określono obowiązki kontrolerów strefy płatnego parkowania.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że: "Zgodnie z art. 13 b ust. 2 ustawy o drogach publicznych Strefę- Płatnego Parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Ustala się również stawki opłat za parkowanie oraz określa się zasady funkcjonowania Stref Płatnego Parkowania opisane w Regulaminie Stref Płatnego Parkowania w Sandomierzu. W Strefie Płatnego Parkowania Starego Miasta wykreślono parking przy Spichlerzu. W Regulaminie Stref Płatnego Parkowania w Sandomierzu, stanowiącym załącznik nr 3 do uchwały uwzględniono uwagi Wojewody Świętokrzyskiego zawarte w wystąpieniu z dnia 23 marca 2018 r."

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając akt w całości i zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 13b ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. 2018, poz. 2068 ze zm. - dalej w skardze jako "u.d.p.") w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji i ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wykupienia abonamentu mieszkańca wyłącznie do mieszkańców zameldowanych na pobyt stały;

- art. 13b ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p., poprzez ustalenie zerowej stawki opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania dla pojazdów pogotowia ratunkowego, które są zwolnione z tej opłaty z mocy samego prawa;

- art. 13b ust. 4 w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p., poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji i określenie w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania obowiązków i uprawnień kontrolerów strefy płatnego parkowania.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 2 pkt 7 - w zakresie sformułowania "wyłącznie mieszkańcom zameldowanym na pobyt stały", § 6 ust. 2 - w zakresie sformułowania "pogotowia ratunkowego", § 7 ust. 5 - w zakresie sformułowania "zamieszkała na pobyt stały na terenie Sandomierza", oraz § 10.

W uzasadnieniu zarzutu pierwszego skargi Wojewoda Świętokrzyski podniósł, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest nieograniczona. Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Kryterium zróżnicowania mieszkańców strefy płatnego parkowania ze względu na to, czy posiadają stałe zameldowanie w obszarze strefy należy ocenić jako niezgodne z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą sprawiedliwości społecznej nakazującą, by zróżnicowanie poszczególnych osób pozostawało w odpowiedniej relacji do dzielących je różnic. Za naruszające konstytucyjną zasadę równości wobec prawa uznał zatem autor skargi, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie zróżnicowania w możliwości wykupienia identyfikatora postojowego tylko dla mieszkańców zamieszkujących z zamiarem pobytu stałego, a pozbawienie takiej możliwości np. niektórych mieszkańców zamieszkujących na pobyt czasowy. W ocenie skarzącego, poprzez ograniczenie kręgu osób uprawnionych do wykupienia abonamentu mieszkańca (rocznego) do mieszkańców zameldowanych na pobyt stały Rada Miasta Sandomierza ww. uchwałą istotnie naruszyła przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto Wojewoda Świętokrzyski podniósł odnośnie § 7 ust. 5 załącznika nr 3 do uchwały, że w załączniku tym nie zdefiniowano pojęcia "zamieszkania na pobyt stały", więc należy je odnosić do definicji abonamentu mieszkańca zawartej § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3, która przewiduje możliwość wydania identyfikatora wyłącznie osobom zameldowanym na terenie Sandomierza.

Dalej autor skargi wyjaśnił, że stosownie do treści § 6 ust. 2 ww. załącznika do skarżonej uchwały, zerowa stawka opłaty za parkowanie w SPP obejmuje między innymi oznakowane zewnętrznie pojazdy pogotowia ratunkowego. Jak jednak stanowi przepis art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p. od opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania zwolnione są między innymi pojazdy służb ratowniczych, przez które należy rozumieć, zgodnie z art. 4 pkt 27 u.d.p. jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 620 ze zm.) oraz zespoły ratownictwa medycznego w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (t. jedn. Dz. U. 2017, poz. 2195 ze zm.). Z uwagi na to, że kwestia zwolnienia tych służb z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania została wyczerpująco unormowana już w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p., brak było podstaw, zdaniem organu nadzoru, do ustalania zerowej opłaty dla pojazdów pogotowia ratunkowego w kwestionowanej uchwale.

Wojewoda Świętokrzyski podniósł również, że w § 10 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały wskazano, iż kontrolę w zakresie zgodności parkowania z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzi Straż Miejska oraz Policja w ramach swoich kompetencji. Określono także w analizowanym paragrafie obowiązki kontrolerów. Skarżący zarzucił więc, że przepis art. 13b ust. 4 u.d.p. nie zawiera delegacji dla rady gminy (rady miasta) do regulowania w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania obowiązków i uprawnień funkcjonariuszy Straży Miejskiej oraz Policji jako kontrolerów strefy płatnego parkowania. Delegacji takiej nie zawierają również powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 13f u.d.p., odnoszące się do opłaty dodatkowej za nieuiszczanie opłat za parkowanie. Zakres uprawnień i obowiązków tych funkcjonariuszy określany jest przepisami rangi ustawowej, w tym w szczególności przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych. (t. jedn. Dz. U. 2018, poz. 928 ze zm.) oraz ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. 2019, poz. 161 ze zm.). Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że określenie obowiązków i uprawnień kontrolerów strefy płatnego parkowania jest sprawą wyłącznie organizacyjną, która w żaden sposób nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Sandomierza wniósł o oddalenie skargi odnośnie zarzutu zawartego w pkt 1 jako niezasadnego i opartego na błędnej wykładni zaskarżonych przepisów dokonanej przez organ, umorzenie postępowania co do zarzutów wskazanych w pkt 2 i 3 skargi oraz zasądzenie na rzecz Gminy Sandomierz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe stanowisko w sprawie, organ wskazał, że w żaden sposób pojęć "zamieszkania" i "zameldowania" nie da się utożsamić, a zwłaszcza wniosku takiego nie da się wyprowadzić z przepisów wskazanych przez Wojewodę. Definicja legalna pojęcia "zamieszkania" zawarta jest w art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejsce, w którym osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Sformułowanie “zamieszkała na pobyt stały" jest zatem powtórzeniem definicji kodeksowej. Od zamieszkania odróżnić należy zameldowanie, będące jedynie techniczno-administracyjnym faktem potwierdzenia zamieszkania, z którym jednak nie wiążą się żadne domniemania prawne. Nie można, w ocenie organu, zasadnie twierdzić, że przepisy załącznika nr 3 utożsamiają te dwa pojęcia, naruszając konstytucyjne zasady równości. Właśnie z tego powodu organ uchwałodawczy Gminy posłużył się pojęciem zamieszkania, a nie zameldowania.

Odnośnie zarzutów podniesionych w pkt 2 i 3 skargi organ przyznał ich zasadność i oświadczył, żezostaną one zmienione na najbliższym posiedzeniu Rady Miasta Sandomierza.

Na rozprawie w dniu 18 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Wojewody Świętokrzyskiego częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 26.04.2016 r., I OSK 3507/15, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały, należy stwierdzić, że mieści się ona w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 729/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu do uchwał w sprawie strefy płatnego parkowania delegacja ustawowa wynika z art. 13b i art. 13f u.d.p. Dlatego właściwie zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2018 r. poz. 1857 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały i powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym", "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w przepisie art. 94 stosunkowo szeroki zakres swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Niemniej akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Oznacza to, że podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie – Prawo o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w świetle art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Zatem istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności tego aktu.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.; dalej powoływana jako "u.d.p.")

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania (art. 13b ust. 3 u.d.p.). Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł (pkt 1); może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi (pkt 2); określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (pkt 3). Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (art. 13f ust. 1 u.d.p.). Stosownie do art. 13f ust. 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

W świetle cytowanych regulacji art. 13, art. 13b i art. 13f u.d.p. Sąd co do zasady podzielił zarzuty skargi Wojewody Świętokrzyskiego, że zaskarżone przepisy załącznika nr 3 uchwały w omówionym poniżej zakresie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego lub w sposób niedopuszczalny powtarzają ustawowe regulacje.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Zaskarżone postanowienie uchwały zawarte w § 6 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały odnośnie słów "pogotowia ratunkowego" stanowi powtórzenie ustawowej regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Ustawa ta - w art. 13 ust. 3 - wprowadza bowiem zwolnienie od opłat za korzystanie z dróg publicznych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 tej ustawy, m.in. pojazdów służb ratowniczych (art. 13 ust. 3 pk 1 lit. a u.d.p.). Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 6 pkt 27 u.d.p., służby ratownicze to jednostki ochrony przeciwpożarowej w rozumieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 620 i 1669) oraz zespoły ratownictwa medycznego w rozumieniu ustawy z dnia 8 września 2006r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2195 oraz z 2018 r. poz. 650, 1115, 1544, 1629 i 1669). Zgodnie z tym ostatnim aktem prawnym (art. 3 pkt 10), zespół ratownictwa medycznego to jednostka systemu, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2, podejmującą medyczne czynności ratunkowe w warunkach pozaszpitalnych, spełniającą wymagania określone w ustawie. Kwestia zwolnienia pojazdów pogotowia ratunkowego z obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania została więc wyczerpująco unormowana już w art. 13 ust. 3 pkt 1 lit. a u.d.p.

Sąd zgodził się ze skarżącym w zakresie tego, że także § 10 załącznika nr 3 do uchwały istotnie narusza prawo. W ocenie Sądu, w przywołanych wcześniej przepisach kompetencyjnych zawartych w ustawie o drogach publicznych brak jest bowiem upoważnienia do regulowania w uchwale ustalającej strefę płatnego parkowania uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania (w skróecie: "SPP"). Te zagadnienia nie mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji zawartej w art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. Określenie obowiązków lub uprawnień kontrolerów SPP jest sprawą wyłącznie organizacyjną, która w żaden sposób nie reguluje praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 729/16 i powołane tam: wyroki WSA: z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1252/12; z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15; z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II SA/Op 145/15; z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 690/16 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kompetencje funkcjonariuszy Policji czy Straży Miejskiej regulują odrębne akty prawne.

Odnośnie powyższych zarzutów (drugiego i trzeciego) skargi organ uznał ich zasadność, niemniej wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie, oświadczając, że uchwała w kwestionowanej w tych zarzutach części zostanie zmieniona na najbliższym posiedzeniu Rady Miasta Sandomierza. Podnieść należy, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Uchwała poprzednia (uchylona) wywołuje skutki prawne do daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła już w życie, a więc wywołała określone skutki prawne. Zachodziła zatem konieczność merytorycznego rozpoznania powyższych zarzutów skargi i w razie ich zasadności – stwierdzenia nieważności uchwały w odpowiedniej części.

Przechodząc do dalszych kwestionowanych skargą postanowień skarżonej uchwały, a mianowicie § 2 ust. 2 pkt 7 i § 7 ust. 5 załącznika nr 3 do uchwały, należy podnieść, że zarzuty skargi w tym zakresie okazały się skutezne tylko częściowo.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały w zakresie słów "wyłącznie mieszkańcom zameldowanym na pobyt stały" rację ma skarżący, że postanowienie to narusza art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczając krąg osób uprawnionych do wykupienia abonamentu mieszkańca (rocznego) wyłącznie do mieszkańców zameldowanych na pobyt stały. Konstytucyjna zasada równości materialnej dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną. O ile bowiem są to rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub też nakładające na obywateli określone obowiązki, to muszą one cechować się odpowiednią proporcjonalnością (zob. cyt. wyżej wyrok NSA sygn. akt I OSK 1449/17 i powołane tam: wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt: I OSK 2257/14, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1276/11, stwierdził, który to pogląd podzielił Sąd orzekający w tej sprawie, że ustawodawca, wprowadzając do ustawy o drogach publicznych możliwość tworzenia stref płatnego parkowania, kierował się nie tylko potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw innych osób. Towarzyszący rozwojowi aglomeracji miejskich wzrost liczby posiadanych przez obywateli aut sprawił, że w centrach miast zaczęło brakować przestrzeni do ich parkowania (zwykle w takich też miejscach powstają strefy płatnego parkowania). Centra miast, charakteryzujące się ścisłą zabudową, niejednokrotnie nie pozwalają na sytuowanie nowych obiektów budowlanych takich, jak parkingi miejskie, a istniejące miejsca parkingowe to najczęściej wydzielona w tym celu przestrzeń w pasie drogowym. Problem tworzenia stref płatnego parkowania w swej istocie dotyczy nie tylko potrzeby zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale wiąże się również z koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się właśnie w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca konstruując powyższe upoważnienie ustawowe, nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta) – zob. ww. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1449/17. Swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej nie jest jednak nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie (zob. art. 13b ust. 2 u.d.p.), a który to cel w zaskarżonej uchwale został także wyeksponowany w części wstępnej załącznika nr 3 do zaskarżonej w tej sprawie uchwały.

Treść zaskarżonej uchwały – jej załącznika nr 3 - w analizowanym zakresie przewiduje zatem ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do wykupienia identyfikatora (abonamentu mieszkańca), poprzez uzależnienie jego nabycia od zameldowania na pobyt stały. Unormowanie uchwały w tym zakresie, w ocenie Sądu, narusza zasadę równości wobec prawa. Zasada równości wobec prawa wymaga, by podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, były traktowane równo, bez różnic faworyzujących lub dyskryminujących. Wprowadzanie zróżnicowania jest dopuszczalne tylko gdy jest uzasadnione, to znaczy gdy pozostaje w związku z bezpośrednim celem przepisów, wagą interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (zob. wyrok TK z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. akt: K 8/97; wyrok TK z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt: K 18/99). Przedmiotowa uchwała wprowadza nieznajdujące należytego uzasadnienia konstytucyjnego zróżnicowanie, dyskryminujące mieszkańców miasta, poprzez wprowadzenie możliwości wykupienia abonamentu mieszkańca wyłącznie przez osoby zameldowane na pobyt stały, a pozbawienie takiej możliwości, np. niektórych mieszkańców zameldowanych na pobyt czasowy. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13, wyrok z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, dostępne na www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Cel wskazany w ustawie o drogach publicznych nie uzasadniał omawianego zróżnicowania.

Niemniej, w ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie prawa w zakresie § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały zostanie wyeliminowane już poprzez wyłączenie z definicji abonamentu mieszkańca słów: "zameldowanym na pobyt stały". Pozostawienie w tej definicji słów "wyłącznie mieszkańcom" pozwoli na zachowanie integralności tego przepisu w zakresie podmiotowym. Zachowana zostanie przejrzystość i precyzyjność tej regulacji co do tego, którym podmiotom omawiane uprawnienie przysługuje.

Sąd nie podzielił jednak zarzutu skargi dotyczącego § 7 ust. 5 załącznika nr 3 do uchwały. Zdaniem organu, z uwagi na użyte tam słowa “zamieszkała na pobyt stały" i brak zdefiniowania w uchwale pojęcia “zamieszkania na pobyt stały" należy je odnosić do definicji abonamentu mieszkańca zawartej w § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do uchwały, a przez to, w opinii skarżącego, również i w analizowanym zakresie doszło do istotnego naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże literalna wykładnia § 7 ust. 5 załącznika nr 3 do uchwały prowadzi do wniosku odmiennego od tego forsowanego przez organ. Omawiany przepis wprowadza obowiązek uiszczania opłat za czas postoju w strefie płatnego parkowania według ogólnie obowiązujących zasad również przez osoby zamieszkałe na pobyt stały na terenie Sandomierza – bez względu na to, czy są one zameldowane, czy nie, na pobyt stały – jeśli nie skorzystają z prawa wykupienia abonamentu mieszkańca. Zatem przepis ten zrównuje w odniesieniu do obowiązku uiszczania opłat za postój w strefie płatnego parkowania osoby, o których mowa w tym przepisie, z innymi osobami, niewymienionymi w tym przepisie uchwały, które muszą uiszczać opłaty za czas postoju w strefie płatnego parkowania według ogólnie obowiązujących zasad. Analizowane postanowienie uchwały odnosi się do konkretnej grupy osób – zamieszkałych na pobyt stały na terenie Sandomierza – i w żadnym zakresie nie wpływa na prawa i obowiązki innych osób, w tym w szczególności zamieszkałych na pobyt czasowy na terenie Sandomierza. W ocenie Sądu, załącznik nr 3 do uchwały w zakresie słów “zamieszkała na pobyt stały na terenie Sandomierza" nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w części istotnie narusza prawo, a to w zakresie § 10 oraz w zakresie słów: “zameldowanym na pobyt stały" - § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika nr 3 do tej uchwały i słów “pogotowia ratunkowego" - § 6 ust. 2 załącznika nr 3 do uchwały. W związku z tym na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I setnencji wyroku).

W pkt II wyroku Sąd, z wyjaśnionych wyżej powodów, skargę oddalił w pozostałej części.

Odnośnie wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Gminy Sandomierz, Sąd zauważa, że w przepisach obowiązującego prawa – w tym p.p.s.a. – brak jest podstaw prawnych takiego żądania.