Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 523/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1316/16 w sprawie ze skargi V. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od V. F. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2016 r. I SA/Wa 1316/16 (dalej wyrok I SA/Wa 1316/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2016 r.) Minister Skarbu Państwa (dalej Minister), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej kpa) i art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014, poz. 1090, [zm. z 2016 r., poz. 585] dalej upr bądź ustawa zabużańska), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) odmawiającą potwierdzenia V. F. (dalej skarżąca) prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wymienionych w tejże decyzji miejscowościach. W uzasadnieniu ww decyzji wskazano, że skarżąca jest jednym z wielu spadkobierców J. B. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. organy administracji, w stosunku do określonych osób (wskazanych imiennie w ww uzasadnieniu) i określonego mienia, wydawały osobne orzeczenia. W stosunku do V. F. zapadła "częściowa" decyzja negatywna z powodu niespełniania przez nią jednej przesłanek ustawowych - brak obywatelstwa polskiego.

W tym zakresie organ wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 upr w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2, tj. jeśli posiadają obywatelstwo polskie. Organ przedstawił rys historyczny powstania zobowiązań państwa polskiego względem swoich obywateli i podał, że celem przyjętych ówcześnie uregulowań było przyznanie repatriowanym obywatelom polskim narodowości polskiej i żydowskiej pomocy materialnej oraz umożliwienie im rozpoczęcia dalszej egzystencji w nowych granicach Rzeczypospolitej Polskiej powstałych po zakończeniu II Wojny Światowej. Obywatelstwo polskie było w tym wypadku warunkiem sine qua non powstania uprawnień do dochodzenia ekwiwalentu za utracone mienie. Konsekwencją takiego stanu rzeczy są regulacje przyjęte przez ustawodawcę w art. 2 pkt 2 upr przyznającym prawo do rekompensaty wyłącznie właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej posiadającemu obywatelstwo polskie, a wprowadzenie takiego wymogu jest ściśle powiązane ze zobowiązaniami zaciągniętymi przez Rzeczypospolitą Polską w umowach międzynarodowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r. K 2/04 (dalej wyrok K 2/04) uznał tożsamą regulację określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawianych poza obecnymi granicami państwa polskiego [Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39; ustawa o zaliczaniu] - za zgodną z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie organ uznał, że w praktyce kontroli zostało też poddane rozwiązanie przyjęte w art. 3 ust. 2 upr rozwiązanie uzależniające przysługiwanie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie spadkobiercy właściciela od posiadania przez niego obywatelstwa polskiego. Identyczne rozwiązanie zawierał art. 2 ust. [1 pkt] 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa (...), który w tym zakresie został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2004 r. K 2/04 za zgodny z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 [oraz że nie jest niezgodny z] art. 52 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła V. F. Zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284) i art. 1 Protokołu nr 1 do tejże Konwencji, polegające na błędnym przyjęciu przez Ministra Skarbu Państwa, że wniosek skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie może być uwzględniony z tej przyczyny, że nie posiada ona obywatelstwa polskiego, podczas gdy zastosowany przez organ art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 upr, w zakresie, w jakim uzależnia on możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji oraz postanowieniami Konwencji i Protokołu nr 1.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. [...] w części, tj. w zakresie, w jakim Wojewoda [...] odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowościach [...] i [...],[...] i [...],[...],[...] i we [...] przy ul. [...]. Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wniosła o przedstawienie przez tut. Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu, w trybie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego o następującej treści: "Czy przepis art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2014 roku Nr 1090, z późn. zm.), w zakresie, w jakim uzależnia on możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest zgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 roku Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) w zw. z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284) i art. 1 Protokołu nr 1 do tejże Konwencji?".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił (k. 46, 53-58 akt sądowych).

Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Jak wynika z art. 1 ust. 1 upr, określa ona zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie układów republikańskich z 1944 r. i umowy z dnia 6 lipca 1945 r. o prawie zmiany obywatelstwa (...). Prawo do rekompensaty, jak wynika wprost z przywołanych przez organ przepisów ustawy, w tym w szczególności art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 2, przysługuje osobie, która posiada obywatelstwo polskie.

Istotą skargi inicjującej niniejsze postępowanie kontrolne jest zakwestionowanie przez skarżącą obowiązujących przepisów rangi ustawowej. Sama treść ww przepisów nie budzi najmniejszej wątpliwości, nie ma też sporu co do ich wykładni, jak również nie jest w sprawie sporne czy skarżąca posiada obywatelstwo polskie, bo jak sama twierdzi, obywatelstwa tego nie posiada. Stąd też sformułowane w skardze żądanie o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zakwestionowanych przez skarżącą przepisów z Konstytucją oraz przepisami prawa unijnego. Wniosek ten w ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Minister słusznie zwrócił uwagę, że niemal tożsame przepisy określające zasady przyznawania prawa do rekompensaty były już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 2/04. W wyroku tym Trybunał wskazał, że objęta ww. regulacją kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, była ona przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. Zobowiązania wynikające z umów republikańskich nie obejmowały osób niebędących obywatelami polskimi ani też osób, które nie zostały repatriowane na terytorium Rzeczypospolitej w granicach ustalonych w 1945 r. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r. K 33/02 (dalej wyrok K 33/02) Trybunał stwierdził, że prawo do rekompensaty nie jest prawem równorzędnym prawu własności, a jego publicznoprawny charakter polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa a co za tym idzie, nie może być przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi. W tym zakresie wskazano, że tak rozumiane prawo zaliczenia korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (przewidzianej w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Trybunał podniósł, że uprawnienie do ubiegania się o zadośćuczynienie za mienie nieruchome pozostawione za granicą zostało uregulowane w wielu nieobowiązujących już aktach prawnych, wskazał np. na dekret Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1 (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.); dekret Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska – art. 9 ust. 1 (Dz. U. Nr 71, poz. 389); dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz. U. Nr 59, poz. 318) itd. i podniósł, że wymienione akty prawne normowały, choćby tylko odcinkowo, kwestie rekompensaty za mienie zabużańskie, formy tej rekompensaty oraz tryb realizacji stosownych uprawnień. Wszystkie te akty były wyrazem zastosowania pewnego kompromisu przez ustawodawcę i wyważenie interesów zarówno uprawnionych jak i interesów państwa. W konsekwencji Trybunał nie zakwestionował, pod jakimkolwiek względem, zasadności ustanowienia przez ustawę wymogu posiadania obywatelstwa polskiego przy ubieganiu się o prawo do rekompensaty. Uwzględniając ww. pogląd, w tym w szczególności stanowisko wskazujące na to, że nie mamy tu do czynienia z prawem własności - nie można przyjąć za zasadne zarzutów skargi co do naruszenia przez organ art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. czy art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji.

Dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne również nie pozostawia w omawianej kwestii wątpliwości. Zostało ono przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i szczegółowo omówione. Uzasadnienie spełnia kryteria z art. 107 § 3 kpa a decyzja nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną wywiodła V. F., reprezentowana przez adw. M. S., która zaskarżyła wyrok I SA/Wa 1316/16 w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, w postaci art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2014 r. nr 1090 ze zm.) w zw. z art. 2 (zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony praw nabytych), art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej Konstytucja) w zw. z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 nr 61, poz. 284, dalej Konwencja) i art. 1 Protokołu nr 1 do tejże Konwencji (dalej Protokół nr 1) przez ich błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez Sad I instancji, że brak jest podstaw do uznania, że art. 2 pkt 2 zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej narusza wyżej wymienione przepisy Konstytucji, podczas gdy przepis ten, w zakresie, w jakim uzależnia on możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji, postanowieniami Konwencji i Protokołu nr 1,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 (zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony praw nabytych), art. 37 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 14 Konwencji i art. 1 Protokołu nr 1, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Sad I instancji skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2016 r., w wyniku błędnego przyjęcia, że brak jest podstaw do uznania, że art. 2 pkt 2 zw. z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej narusza wyżej wymienione przepisy Konstytucji, podczas gdy przepis ten, w zakresie, w jakim uzależnia on możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty osobie będącej spadkobiercą dawnego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającego obywatelstwo polskie, od spełnienia wymogu posiadania obywatelstwa polskiego także przez tego spadkobiercę, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji oraz postanowieniami Konwencji i Protokołu nr 1, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję (na podstawie art. 188 ppsa) przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającą zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2016 r. w części, a mianowicie w zakresie, w jakim Wojewoda odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. w miejscowościach [...] i [...],[...] i [...],[...],[...] i we [...] przy ul. [...]; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa).

W przypadku nieuwzględnienia ww. wniosków, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (na podstawie art. 185 § 1); zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa).

Skarżąca kasacyjnie wniosła również o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu - w trybie art. 193 Konstytucji RP. Treść sugerowanego pytania prawnego pokrywa się z pytaniem prawnym zawartym w analogicznym wniosku wniesionym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k. 62-83 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W skardze kasacyjnej, mimo podniesienia zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego, zatem stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty z obu podstaw kasacyjnych, jednakże w zarzucie z drugiej podstawy kasacyjnej powołał te same normy dopełnienia, co w zarzucie z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej. W istocie wynik kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego określa rezultaty zarzutu naruszenia norm wynikowych (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), podniesionych w zarzucie z drugiej podstawy kasacyjnej.

Kontrola instancyjna przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie polegała na zbadaniu, czy Sąd I instancji - w zakresie wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej - zgodnie ze standardami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284, dalej Konwencja o ochronie praw człowieka) i Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1, dalej Protokół nr 1 do Konwencji) oddalił skargę V. F. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2016 r.

Istota problemu sprowadza się do oceny zgodności norm prawnych stanowiących podstawę wydania decyzji II instancji, wywiedzionych z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090, zm. z 2016 r., poz. 585 - na dzień wydania zaskarżonej decyzji) z normami wynikającymi z aktów prawnych wyższego rzędu, tj. Konstytucją RP i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją RP lub ratyfikowaną umową międzynarodową pierwszeństwo należy przyznać normie wyrażonej w akcie wyżej usytuowanym w hierarchii aktów normatywnych (odpowiednio art. 8 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP).

W przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ocena dopuszczalności uzależnienia przysługiwania prawa do rekompensaty spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej od posiadania przez spadkobiercę obywatelstwa polskiego (art. 3 ust. 2 upr).

Nie ulega wątpliwości, że spadkodawca skarżącej spełniał wymogi przywołanej ustawy (posiadał obywatelstwo polskie – art. 2 pkt 2 upr), zatem gdyby skarżąca była obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej, byłaby uprawniona do uzyskania prawa do rekompensaty (uzasadnienie decyzji z [...] kwietnia 2016 r., k. 739-736 akt administracyjnych). Skoro jednak nie posiada polskiego obywatelstwa, to w świetle omawianej ustawy, organ był obowiązany do wydania decyzji odmownej (art. 7 ust. 2 upr).

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych zgodnie wypowiada się co do charakteru prawnego prawa do rekompensaty. Wskazuje się, że zarówno pod rządami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, jak i poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39), prawo rekompensaty (uprzednio prawo zaliczenia) miało stanowić rekompensatę za mienie utracone przez obywateli polskich, zamieszkujących obszar, który po II wojnie światowej znalazł się poza granicami Rzeczypospolitej. Względy odszkodowawcze miały znaczenie drugorzędne, wobec oczywistej potrzeby zapewnienia podstawowych warunków bytowych repatriantom.

W wyroku z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04, OTK-A 2004/11/117, Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok TK z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/02, OTK-A 2002/7/97, wskazał że szeroko rozumiane prawo do rekompensaty (wówczas prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego) ma charakter prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym. Stanowi w pewnym zakresie swoisty surogat prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty. Ma przy tym wyraźnie pomocowy, socjalny aspekt w odniesieniu do osób, którym zostało przypisane. Nie jest to zatem prawo równorzędne prawu własności, ale też nie może być ono sprowadzone li tylko do kategorii prawa potencjalnego w znaczeniu ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Publicznoprawny charakter prawa zaliczenia polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa. Nie może być przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 Sędziów z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90, dalej uchwała I OPS 11/13) podniósł, że podstawowym celem umów republikańskich, co przełożyło się na założenia ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, było udzielenie pomocy repatriantom, tak by mogli oni zagospodarować się w nowym miejscu, w którym przyjdzie im się osiedlić. Kwestia ta była wielokrotnie akcentowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (np. wyroki z: 15.12.2004 r. K 2/04; 23.10.2012 r. SK 11/12), i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z: 21.5.2013 r. I OSK 1984/12; 26.4.2012 r. I OSK 606/11; 19.4.2012 r. I OSK 604/11; 5.9.2011 r. I OSK 1443/10; 7.9.2008 r. I OSK 1443/10, cbosa). Przyznawane świadczenie zawierało w sobie oczywiście pewien element odszkodowania z powodu utraty przez repatrianta jego dotychczasowego mienia, ale miał on charakter niejako wtórny w stosunku do wspomnianego elementu socjalnego. Zasadnicze znaczenie miała niewątpliwie konieczność udzielenia repatriantom pomocy. Dopiero, określając wielkość udzielanej pomocy, rejonowi pełnomocnicy i przedstawiciele PKWN i rządu odpowiedniej republiki radzieckiej opierali się na wartości pozostawionego mienia, stosując tu, o ile to było możliwe, "oceny ubezpieczeniowe" (uzasadnienie uchwały I OPS 11/13, ONSAiWSA 2014/6/90, s. 66). Uzasadniony i powszechnie podzielany przez judykaturę jest pogląd, że świadczenia zabużańskie miały głównie charakter socjalny, zaś pomoc ta należna była przede wszystkim z powodu migracji obywateli polskich i osiedlania się przez nich w nowym miejscu.

Zagadnienie to podniósł Trybunał Sprawiedliwości, który stwierdził, że "Dla państwa polskiego sytuacja tych obywateli [obywateli narodowości polskiej lub narodowości żydowskiej, którzy zamieszkiwali na ziemiach zabużańskich] wynikała z przymusowej sytuacji geopolitycznej, która nie przyniosła mu żadnych korzyści. W tym kontekście system rekompensat przyjął początkowo formę nie prawdziwego odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego za nieruchomości wywłaszczone de facto lub bez podstawy prawnej, lecz pomocy materialnej udzielanej przeniesionym obywatelom polskim mającej na celu ułatwienie ich osiedlenia się na terytorium państwa polskiego, którego granice zostały na nowo ustalone" (postanowienie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 czerwca 2014 r. w sprawie C‑370/13, Henryk i Jan Teisseyre, ECLI:EU:C:2014:2033).

Prawo rekompensaty (prawo zaliczania) jest niezbywalnym prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym przez co nie mieści się w klasycznej definicji prawa własności (wyrok Sądu Najwyższego z 21 listopada 2003 r. sygn. akt I CK 323/02, OSNC 2004/6/103; wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 czerwca 2004 r. w sprawie skargi nr 31443/96, Broniowski przeciwko Polsce; art. 4 upr). Uprawnione jest zatem wprowadzenie przez ustawodawcę odmiennych reguł ustalania i wypłacania prawa do rekompensaty, które będzie odbiegać od procedur przewidzianych np. przy wywłaszczaniu (art. 21. ust. 1 Konstytucji RP, art. 112-135 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.).

Naturalnie swoboda ustawodawcy nie jest nieograniczona i znajduje granice w normach konstytucyjnych i międzynarodowych. Pozostaje ustalenie, czy wymóg posiadania polskiego obywatelstwa spełnia to kryterium.

Państwo jako instytucja prawa publicznego charakteryzuje się nie tylko posiadanym terytorium, określonym ustrojem prawnym i politycznym oraz podmiotowością na arenie międzynarodowej, lecz również substratem ludzkim. Najpełniejsza relacja łącząca państwo z osobą jest wyznaczona relacją obywatelstwa. Stosunek ten wyznacza obopólne prawa i obowiązki, cechuje się trwałością oraz uprzywilejowaną pozycją i szczególną ochroną obywatela w stosunku do obcokrajowców i bezpaństwowców. W ślad za tym idą odpowiednie obowiązki (wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne, obowiązek obrony - art. 82 i 85 ust. 1 Konstytucji RP). Naturalnie każde państwo - na mocy prawa międzynarodowego, w tym Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka - jest obowiązane zapewniać ochronę podstawowych wolności i praw każdemu człowiekowi. Intensyfikacja tej ochrony może być jednak różna, a zasadniczym kryterium może być kryterium obywatelstwa. Tym tropem poszedł polski ustrojodawca rozróżniając prawa i wolności należne obywatelom oraz prawa i wolności należne każdemu człowiekowi (rozróżnienie to widocznej jest choćby w tytule rozdziału II Konstytucji RP). W doktrynie prawa konstytucyjnego ukształtował się pogląd, w świetle którego im dane prawo (lub wolność) bliżej związane jest z godnością człowieka, tym szerszą ochroną powinno być objęte. Nie budzi wątpliwości konieczność poszanowania zasady humanitaryzmu w stosunku do każdego człowieka, przy jednoczesnym zniuansowaniu np. dostępu do środków socjalnych dla ogółu osób przebywających na terenie Polski (art. 67 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 2 Konstytucji RP). Rozróżnienie sytuacji prawnej obywatela i nie-obywatela może być zatem z mocy Konstytucji RP cechą relewantną, uzasadniającą odstąpienie od stosowania zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (P. Polak, J. Trzciński, Konstytucyjna zasada godności człowieka w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze, t. XL, 2018, s. 260-263).

W wyroku K 2/04 Trybunał Konstytucyjny uznał za konstytucyjne odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej obywatela i nie-obywatela. Sąd konstytucyjny uznał za zgodne z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2, jak również stwierdził, że nie jest niezgodne z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP związanie posiadania obywatelstwa polskiego z możliwością skorzystania przez właścicieli nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego z prawa do zaliczenia wartości (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 39).

Skarżąca trafnie zauważa, że norma, o której orzekał Trybunał Konstytucyjny, nie jest tożsama z normą relewantną dla niniejszej sprawy. Przede wszystkim poddana trybunalskiej kontroli norma była wyrażona w nieobowiązującej już ustawie oraz dotyczyła prawa zaliczenia a nie prawa do rekompensaty. Dodatkowo art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaliczaniu odnosił się do właścicieli nieruchomości, a nie ich spadkobierców. Spadkobierców dotyczył art. 2 ust. 2 ustawy o zaliczaniu - "jeżeli posiadają oni obywatelstwo polskie"; a w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 2 upr - "jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2".

Powyższe różnice nie świadczą, że orzeczenie Trybunału w sprawie K 2/04 nie jest istotne w niniejszej sprawie. Wskazać wypada, że Trybunał orzeka o normach prawnych, te zaś mogą być różnie ujęte w treści przepisów prawnych. Nie ulega wątpliwości, że prawo zaliczania jest prawem odpowiadającym w nowym stanie prawnym prawu do rekompensaty, w szczególności ma służyć temu samemu celowi, jakim jest rekompensata za mienie zabużańskie. Posiadanie obywatelstwa jest elementem konstrukcyjnym przyznania prawa do rekompensaty, przez co nie odbiega w normatywnie istotnym zakresie od uregulowań z ustawy o zaliczaniu. Brak jest podstaw do niestosowania przepisu o tym samym brzmieniu, skoro nie stwierdzono jego niekonstytucyjności także w ustawie uprzednio regulującej daną materię (argum. ex wyrok SN z 17.3.2016 r. V CSK 377/15, ZNSA 2016/5/129-133).

Trybunał wskazał, że "Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było bowiem umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego (tj. polskiej przynależności państwowej), wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody... W sytuacji gdy umowy republikańskie wiązały jednoznacznie przyrzeczoną kompensację z wymogiem posiadania obywatelstwa polskiego oraz faktem przemieszczenia się celem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej nowych granicach, ustawodawca, regulując kwestie zakresu podmiotowego prawa zaliczenia (służącego urzeczywistnieniu prawa do kompensacji), mógł – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – zasadnie nawiązać do wymogów objętych zobowiązaniami wskazanymi w umowach republikańskich. W szczególności mógł i nadal może ograniczyć kompensację do kręgu obywateli polskich i to tylko tych, którzy zostali objęci przemieszczeniem (repatriacją) na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach" (cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04).

Problematyczne może być utrzymanie wymogu posiadania obywatelstwa również przez spadkobiercę uprawnionego do prawa do rekompensaty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotą sukcesji uniwersalnej jest wejście w ogół praw i obowiązków spadkodawcy. Zasada ta nie jest jednak absolutna, ponieważ nie obejmuje choćby praw osobistych spadkodawcy. Świadczy to, że sytuacja prawna spadkodawcy nie musi w takim samym stopniu i zakresie przejść na spadkodawcę. Ograniczenia mogą wynikać z treści przepisów (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego; też np. 25 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), mogą być również pochodną decyzji o rodzaju przyjęcia spadku (art. 1012 kc). Zasadą jest, że do spadku nie należą prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych i finansowoprawnych (E. Skowrońska-Bocian, J. Wierciński, Komentarz do art. 922 Kodeksu cywilnego, w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom VI. Spadki, wyd. II, uw. 3). Prawo do rekompensaty jest prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Nie ma przeszkód, by do jego dziedziczenia musiał zaistnieć warunek publicznoprawny, a takim warunkiem jest posiadanie polskiego obywatelstwa.

Zasadność tego wymogu potwierdził również Trybunał Konstytucyjny, który w cytowanym już wyroku odniósł się do wymogu posiadania polskiego obywatelstwa przez spadkobierców uprawnionego: "W odniesieniu do unormowań zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 2 ust. 2 kwestionowanej ustawy należy podkreślić, że przewidziane tam wymogi posiadania obywatelstwa polskiego i zamieszkania na stałe (po przesiedleniu) na terytorium Polski stanowią przesłanki przyznania (nabycia) prawa zaliczenia. Samo wprowadzenie tych wymogów stanowi logiczną konsekwencję pierwotnego ukształtowania prawa zaliczenia jako przysługującego tylko obywatelom polskim, przemieszczonym na terytorium państwa polskiego w jego granicach powojennych. Należy też pamiętać, że prawo zaliczenia jest prawem publicznym (jakkolwiek majątkowym) o wyraźnej i związanej z jego genezą funkcji socjalnej ("pomocowej")". Bezspornie Trybunał zastanawiał się nad konstytucyjnością omawianego rozwiązania i uznał jego dopuszczalność, choć nie dał temu wyrazu - w normatywnie istotnym zakresie - w sentencji orzeczenia (w szczególności świadczy o tym cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04).

Trybunał zwrócił również uwagę na bardzo istotną kwestię. Otóż państwo polskie nie wywłaszczyło właścicieli zabużańskich nieruchomości (ani w wyniku działań legalnych, ani "przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej" - art. 77 ust. 1 Konstytucji RP – państwa polskiego). Nie uzyskało również w stosunku do tych nieruchomości żadnych praw majątkowych. W efekcie czego - a należy również pamiętać o ogromnych stratach ludnościowych i materialnych spowodowanych eksterminacją i eksploatacją ludności polskiej przez obu okupantów - państwo polskie poniosło dotkliwe straty terytorialne, które przełożyły się na sytuację finansową państwa (sytuacja ta tylko w pewnym stopniu została zrekompensowana przez otrzymanie Ziem Odzyskanych). Pomoc materialna dla osób zamieszkujących tereny poza obecnymi granicami państwa była publiczną pomocą socjalną, która nie wynikała z jakiejkolwiek winy państwa polskiego. Państwo polskie nie wzbogaciło się również na stracie swoich obywateli. Wobec tego, rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o prawo do rekompensaty na inne osoby niż obywatele polscy mogłoby godzić w zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę solidaryzmu. Każde państwo ma pełne prawo do pomocy swoim obywatelom. Z tych samych względów może tej pomocy odmówić osobom nie spełniającym tej przesłanki. Istotne jest jedynie, by racja stojąca za odmową nie była arbitralna, tzn. żeby była należycie usprawiedliwiona. W niniejszej sprawie rozróżnienie to jest uzasadnione (wyrok NSA z 6.11.2014 r. I OSK 2201/14, ONSAiWSA 2015/6/119). Podobne rozwiązania stosują również prawodawcy w innych krajach. Trybunał Sprawiedliwości orzekł: "Artykuł 18 ust. 1 WE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, zgodnie z którym to państwo członkowskie odmawia przyznania swojemu obywatelowi świadczenia na rzecz cywilnych ofiar wojennych z tego tylko powodu, że w chwili złożenia wniosku zainteresowany nie zamieszkiwał na terytorium tego państwa członkowskiego, lecz na terytorium innego państwa członkowskiego (wyrok TS z 26 października 2006 r. w sprawie C-192/05 Tas-Hagen, ECLI:EU:C:2006:676 - przyznanie świadczenia rzecz cywilnych ofiar wojny w latach 1940–1945 zostało uzależnione od posiadania obywatelstwa niderlandzkiego, warunek ten obejmuje także członków najbliższej rodziny). Trybunał Sprawiedliwości uznał jedynie, że wymóg zamieszkiwania na terytorium krajowym, jak w postępowaniu przed sądem krajowym, związany wyłącznie z chwilą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia nie stanowi wymogu dostatecznie odzwierciedlającego siłę związku ze społeczeństwem, na którym spoczywa względem niego obowiązek solidarności... przesłanka zamieszkiwania na terytorium krajowym narusza zasadę proporcjonalności przywołaną w pkt 33 i 35 niniejszego wyroku (pkt 39 uzasadnienia wyroku C-192/05).

Zarzut naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP był niezasadny.

Podmiotowe zawężenie prawa zaliczenia poprzez wymóg obywatelstwa polskiego i zamieszkania po przesiedleniu na stałe w Polsce w jej obecnych granicach pozostaje w racjonalnym związku z "kompensacyjno-pomocowym" charakterem zobowiązań państwa polskiego, wyrażonych w umowach republikańskich i realizowanych w kolejnych unormowaniach służących realizacji tychże zobowiązań. Jako takie nie pozbawiają publicznoprawnego prawa zaliczenia jego istoty, jak też nie dyskryminują w sposób nieproporcjonalny i nierówny osób objętych zakresem przyrzeczeń (tj. zobowiązań publicznoprawnych) zawartych w układach republikańskich (cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04, odnośnie do wzorca kontroli z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).

Prawo do rekompensaty, tak jak wcześniej prawo zaliczenia, znajduje ochronę w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Podlega również rygorom równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, cz. III pkt 10 uzasadnienia wyroku K 2/04). Nie może jednak ujść uwadze, że prawo do rekompensaty jest ściśle związane z relacją między obywatelem i państwem. Pojawia się tu więc relacja publicznoprawna, podczas, gdy art. 64 Konstytucji RP chroni przede wszystkim własność (i prawo dziedziczenia) rozumianą przez pryzmat prawa prywatnego. Prawo dziedziczenia gwarantuje sukcesję dóbr (obowiązków), lecz tylko w określonej konstelacji, tj. głównie podmiotów prywatnych między sobą (brak np. krajowej jurysdykcji do wiążącego rozstrzygania kwestii dziedziczenia na terenie innych państw, bez stosownych postanowień prawa międzynarodowego). W niniejszej sprawie chodzi o relację Skarb Państwa - nie-obywatel polski, w sytuacji gdy przedmiot świadczenia jest istotowo związany z przynależnością państwową. Jej brak może uzasadniać odmienne ukształtowanie przejścia (dziedziczenia) tego prawa. Decyduje o tym charakter prawa do rekompensaty, jak również wzgląd na inne wartości i normy konstytucyjne (zasada proporcjonalności - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dobro wspólne odniesione do obywateli - art. 1 Konstytucji RP, zasada sprawiedliwości społecznej, zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony prawa nabytych - art. 2 Konstytucji RP).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z powołanym przepisem każdy kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, natomiast wyjątki od tej zasady określa ustawa. Ograniczenie w dziedziczeniu prawa do rekompensaty wynika wprost z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2 upr. Została tym samym zachowana przesłanka formalna z art. 37 ust. 2 Konstytucji RP (ograniczenie wprowadzono ustawą). Przywołany przepis ustawowy spełnia standardy konstytucyjne, dlatego też rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł przynieść spodziewanego rezultatu

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu stoi na stanowisku, że organy władzy krajowej przez bezpośrednią znajomość społeczeństwa i jego potrzeb, co do zasady znajdują się w lepszym położeniu, niż sędzia międzynarodowy, by zdecydować, co leży w "interesie publicznym". Jedynie bowiem interes publiczny może uzasadniać ingerencję w prawo własności (decyzja ETPC z dnia 3 czerwca 2014 r. nr 33081/11, w sprawie M. Woźniak i E. Woźniak oraz Chruśliński i Powodzińska v. Polska, Lex 1477695, na tle art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną - Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm. oraz art. 1 do Protokołu nr 1). W niniejszej sprawie odnośnie do relewantnych przepisów wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, nie doszukując się w nim uchybienia norm konstytucyjnych. Sam ten fakt oczywiście nie przesądza o zgodności przepisów ustawy z art. 14 Konwencji i Protokołem nr 1, lecz wskazuje, że dana sprawa była rozpatrywana przez jeden z najważniejszych organów władzy sądowniczej. Argumentacja przedstawiona przez TK wnikliwie uzasadnia dopuszczalność zróżnicowania sytuacji obywatela i nie-obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznał, że wywód trybunalski przeprowadzony w stosunku do konstytucyjnych wzorców kontroli odpowiada wzorcom wskazanym w skardze kasacyjnej, co do naruszenia art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Mimo, że w praktyce orzeczniczej art. 1-3 Protokołu nr 1 stosowane są łącznie z postanowieniami art. 14 Konwencji (L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2011, t. II, s. 467-468, nb 5), to w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia obu wzorców kontroli.

Wskazać jedynie wypada, że art. 1 Protokołu do Konwencji chroni mienie każdej osoby fizycznej i prawnej. Przewiduje również, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym. Prawo do rekompensaty jest pochodną faktycznego wywłaszczenia obywateli polskich zamieszkujących tereny, które nie znalazły się w nowych granicach Rzeczpospolitej, przy czym to nie państwo polskie dokonało wywłaszczenia. Dodatkowo sytuacja ta odnosi się do wydarzeń sprzed powstania, a tym samym ratyfikowania, samej Konwencji i 1 do niej Protokołu. Wzmacnia to słuszność powiązania otrzymania środków z budżetu państwa polskiego z posiadaniem polskiego obywatelstwa mimo, że w przedmiotowej sprawie chodzi o możliwość dziedziczenia po uprawnionym prawa do rekompensaty w ramach obecnie obowiązującego stanu prawnego. Nie doszło zatem do naruszenia zasady niedyskryminacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził tym samym, że nie zostały naruszone wskazane przepisy, a ustawodawca mógł ograniczyć możliwość dziedziczenia prawa do rekompensaty tylko do obywateli polskich, co jest uzasadnione interesem publicznym (zarówno przez wzgląd na istotę prawa do rekompensaty, zasadę sprawiedliwości, jak i na kwestie fiskalne - obciążenie rekompensatą podatnika polskiego).

Biorąc pod uwagę powyższe niesłuszny był zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że niedopuszczalne jest przyznanie prawa do rekompensaty osobie, która nie jest obywatelem Rzeczypospolitej.

Zarzut błędnej wykładni wskazanych wzorców kontroli okazał się nieusprawiedliwiony, a żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadził do odmiennego rezultatu wykładni niźli ten, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, zawartego na s. 4 skargi kasacyjnej, nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego konstytucyjność art. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 upr ani ich zgodność ze wskazanymi wzorcami kontroli ratyfikowanych przez Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest powzięcie przez sąd wątpliwości odnośnie do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Nie podzielając zarzutów i wątpliwości pełnomocnika skarżącej, Sąd nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował pełnomocnik. Wniosek ten nie był dla Sądu wiążący, gdyż stosownie do art. 193 Konstytucji RP, to sąd musi mieć wątpliwości, by wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 151 ppsa, co wyklucza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.