Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 955/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A [...] sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r. (znak [...]) Starosta [...], na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Przedsiębiorstwa [...] za grunty działki nr [...] o pow. [...] ha – obręb [...], zajęte pod drogę publiczną, przejęte na własność przez Gmina Miasta z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] 2015 r.

Organ wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] złożyło w dniu [...] 2016r. wniosek w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie ww. przepisu, za grunty działki nr [...] obręb [...] zajęty pod drogę publiczną, stanowiący w dniu [...].1998r. własność W. R.. We wniosku Spółka podniosła, że W. R. w zakreślonym terminie zgłosił roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, dołączając do wniosku kopie pism kierowanych do Burmistrza [...]. Zdaniem Spółki jest ona uprawniona do uzyskania przedmiotowego odszkodowania, które nie zostało wypłacone W. R., jako jego następca prawny.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy, w kontekście treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organ wskazał, że korespondencja prowadzona pomiędzy poprzednim właścicielem a Burmistrzem Miasta [...] dotyczy wykupu gruntów przedmiotowej działki, nie można jej uznać za wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w rozumieniu ww. przepisu.

Nieruchomość oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha (obecnie pow. [...] ha) położoną w [...] przy ul. [...] w dniu [...] 2004r. nabyli od W. R. L. i I. W. oraz Z. i Z. B. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej po połowie. Następnie [...] 2004r. właścicielem tej działki stało się Przedsiębiorstwo [...]

Organ stwierdził, że w ustawowym terminie tj. od [...] 2001r. do dnia [...] 2005r. żaden z byłych właścicieli nie złożył wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Wobec tego po [...] 2005r. roszczenia wygasły. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że Burmistrz [...] oraz byli właściciele mieli świadomość zajęcia działki pod drogę publiczną, a brak decyzji Wojewody nie stanowił przeszkody do złożenia roszczenia odszkodowawczego. Organ uznał zatem brak podstaw do uwzględnienia wniosku.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że wniosek został złożony przez ówczesnego właściciela nieruchomości, a więc stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a. we właściwym terminie, bowiem tak należy traktować pisma i oświadczenia złożone w latach 2001 i 2002. Wniosek ten winien być na podstawie art. 65 K.p.a. przekazany przez Burmistrza organowi właściwemu czyli staroście.

Decyzją z dnia [...] 2016r. (znak [...]) Wojewoda, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, wskazując, że przesłankami uzyskania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są:

1) pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998r. nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

2) złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia [...] 2001r. do dnia [...] 2005r.

Organ podkreślił, że termin składania wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, nie może być zatem przywrócony ani przedłużony. Nie jest przy tym istotne kiedy została wydana decyzja wojewody potwierdzająca przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz SP albo jednostki samorządu terytorialnego, gdyż ma ona charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny – przejście własności nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiących ich własności, a zajętej pod drogę publiczną, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. Ten kierunek wykładni potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą stała się interpretacja pojęcia "właściciela" uprawnionego do otrzymania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w rozumieniu art. 73 ust. 4 ww. ustawy z 13 października 1998r. Istotą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie czy osobą uprawnioną do otrzymania przedmiotowego odszkodowania jest osoba, która była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. i w terminie zakreślonym ustawą złożyła stosowany wniosek w tym zakresie, czy osoba która po dniu 31 grudnia 1998r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ww. ustawy zawarła umowę w formie aktu notarialnego w sprawie nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości w księdze wieczystej.

Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wykładnia celowościowa i funkcjonalna wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania powinna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Powołując się w dalszej kolejności na treść przepisów ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że obrót cywilnoprawny nieruchomościami stanowiącymi drogi publiczne jest wyłączony, bowiem ich własność może przysługiwać wyłącznie podmiotom publicznym. Nieruchomości, o których mowa w art. 73 ww. ustawy od dnia 1 stycznia 1999r. zostały wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Po tej dacie zatem dotychczasowy właściciel nie mógł dokonać skutecznego rozporządzenia jej prawem własności, ponieważ został go pozbawiony z mocy prawa na podstawie ww. przepisów. W ocenie Wojewody, podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie przywołanych przepisów, będzie właściciel takiej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., a więc osoba, która została pozbawiona prawa własności na gruncie art. 73 ustawy z 1998r.

Organ powołując się na judykaturę zwrócił zwrócił także uwagę na wyjątki od tej zasady, wskazujące na uprawnienie do złożenia przedmiotowego wniosku także osoby, która nabyła po 31 grudnia 1998 r. nieruchomości poprzez umowę w formie aktu notarialnego, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. W ocenie organu przywołane stanowiska nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczą innej sytuacji, w której właściciel nieruchomości na 31 grudnia 1998r. nie złożył do 31 grudnia 2005r. wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy, natomiast w terminie zawitym, określonym w ustawie z wnioskiem takim wystąpił nowonabywca, powołując się na notarialną umowę darowizny, zawartą przed wydaniem deklaratoryjnej decyzji przez wojewodę. Organ zwrócił również uwagę na możliwość ewentualnego zbiegu wniosków uprzedniego właściciela i nabywcy nieruchomości oraz ewentualnej cesji prawa do żądania odszkodowania.

Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność W. R., natomiast na dzień wydania decyzji przez Wojewodę stanowiła własność Przedsiębiorstwa [...]. [...] 2004r. W. R. zbył nieruchomość w formie aktu notarialnego, a następnie [...] 2004r. na podstawie aktu notarialnego stała się własnością ww. spółki. W aktach notarialnych dotyczących przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości nie rozstrzygano ewentualnej cesji praw do dochodzenia odszkodowania za działkę nr [...]. Z akt sprawy wynika również, że nowonabywca czyli ujawniony w księdze wieczystej właściciel działki po 31 grudnia 1998r. nie wystąpił z odrębnym własnym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przedmiotowa działkę w ustawowym terminie (tj. od [...] 2001 r. do dnia [...] 2005r.).

W ocenie organu dołączone do odwołania dokumenty w sprawie wykupu/odszkodowania za przedmiotową działkę kierowane do Burmistrza [...] w latach 1998-2002, świadczą że był on świadomy faktu zajęcia działki pod drogę publiczną, oraz był zainteresowany uzyskaniem za nią odszkodowania. Kwestie te dotyczą jednak innego podmiotu i ewentualnie innego postępowania o innym kręgu stron. Wojewoda uznał zatem, że Starosta [...] prawidłowo odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] Podkreślił, że W. R. nie mógł po 31 grudnia 1998 r. skutecznie przenieść prawa własności wskazanej działki, ponieważ został go pozbawiony na mocy art. 73 ustawy. Wnioskująca natomiast obecnie o ustalenie i wypłatę odszkodowania Spółka nie złożyła we własnym imieniu wniosku w ustawowym terminie. Nie zmienia tego faktu powoływanie się i dowodzenie, że z takim wnioskiem w terminie wystąpił W. R., który to wniosek i skutki z niego płynące zdaniem Spółki należy obecnie odnosić do niej. W ocenie Wojewody, nawet gdyby pisma W. R. w sprawie działki nr [...] kierowane do Burmistrza [...] traktować jako wniosek o odszkodowanie w rozumieniu art. 73 ust. 3 ustawy, co mogłoby być weryfikowane jedynie w odrębnym postępowaniu, to wniosek ten należałoby uznać za złożony przez niego we własnym imieniu i na własny rachunek, jako właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., którego faktycznie wywłaszczono z mocy prawa.

Organ wskazał, że ewentualne roszczenia osób, z którymi właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998r. zawarł następnie umowy rozporządzające podlegają kognicji sądów powszechnych i jako takie nie mogą być badane i rozstrzygane przez organy urzekające na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy.

Przedsiębiorstwo [...] (dalej "Spółka"), reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8 i art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną przez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w terminie zakreślonym przez ustawę nie miało miejsce skuteczne złożenie przez uprawnioną osobę wniosku o odszkodowanie i przejście prawa do otrzymania tego odszkodowania przez skarżącą.

Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku tożsamości stron postępowania toczącego się na wniosek W. R. i obecnie z udziałem skarżącego. Poddano także w wątpliwość zastosowaną przez organy wykładnię przepisów art. 73 ustawy, sugerując że nie jest jednoznaczne, iż odszkodowanie przysługuje byłemu właścicielowi, a nie osobie która nabyła nieruchomość w roku 2004. Nadto strona skarżąca wskazała własną wykładnię ww. przepisów wskakując, że zarówno Burmistrz [...], jak i Starosta [...] są w niniejszej sprawie właściwi do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania "każdy w odpowiednim zakresie". Gdyby jednak przyjąć, że wniosek trafił do organu niewłaściwego winien on na podstawie art. 65 K.p.a. niezwłocznie przekazać go organowi właściwemu. Strona która mylnie oznaczyła organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. Zdaniem skarżącej, wniosek W. R. z roku 2001-2002 Burmistrz, skoro nie był właściwym, winien przekazać staroście, a starosta nie ma podstaw by twierdzić, że wniosku mu nie przekazano po jego złożeniu przez skarżącego. Wtedy bowiem znajdujące się w Urzędzie Miejskim w [...] akta sprawy W. R. dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały przekazane Staroście [...], który powinien dalej prowadzić sprawę z wniosku W. R. jako organ właściwy. Organ I instancji uznał jednak, że formalnie nadal nic nie wie o złożonym podaniu i żadne postępowanie nie zostało wszczęte.

Ponadto Spółka powołała się na przejście wszystkich praw akcesoryjnych związanych z nabywaną nieruchomością, w tym prawa do wstąpienia do wszelkich toczących się postępowań dotyczących nabywanej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, nie jest pewne, że W. R. zbywając przedmiotową nieruchomość w 2004 r. nie mógł przenieść jej własności na skarżącą, w części podlegającej przejęciu na własność Gmina Miasta z mocy prawa, bowiem art. 73 ust. 4 ustawy operuje pojęciem właściciel, a nie były właściciel. Chyba że ustawodawca decyzji wojewody z art. 73 ust. 3 wcale nie udzielił przymiotu decyzji deklaratoryjnej. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła pominięcie przez organ zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażonej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości w kwietniu 2004r. odbywało się w granicach zakreślonych przez treść księgi wieczystej. Zdaniem skarżącej uznanie, że dotychczasowy właściciel sprzedał w istocie mniej niż wynikałoby to z treści księgi wieczystej, bez automatycznego przyznania nabywcy przymiotu strony jako następcy dotychczasowego właściciela we wszelkich postępowaniach dotyczących zbywanej nieruchomości niweczyłoby sen istnienia zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu w zakresie powinności zawarcia umowy cesji regulującej przejście pewnych praw ze zbywcy na nabywcę nieruchomości, twierdząc, iż nie znajduje to oparcia w przepisach prawa, w szczególności art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

W ocenie Spółki organ pierwszej instancji naruszył zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli, wszelkie wątpliwości co do legitymacji danej osoby do bycia stroną postępowania, jeżeli się pojawiły powinny być rozstrzygnięte przede wszystkim pomiędzy organem gminy a starostą. Tymczasem organ pierwszej instancji po złożeniu wniosku przez skarżącą odmówił podjęcia działań w sposób pozaproceduralny, dopiero wskutek kolejnego pisma postępowanie podjęto. Organ odwoławczy ten stan zaakceptował, dopuszczając się tym samym także naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. To samo dotyczy naruszenia art. 65 K.p.a. zaskarżoną decyzją skarżąca została pozbawiona prawa do odszkodowania za nieruchomość, którą nabyła w zaufaniu do treści księgi wieczystej, czym został naruszony interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kwestią istotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] 2016r. o wydanie decyzji o odszkodowaniu z tytułu utraty na rzecz Gmina Miasta nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (nr [...]), jest dokonanie wykładni przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), w tym rozważenie, jakiego kręgu podmiotów dotyczy ten przepis, w szczególności czy może on mieć zastosowanie do osób znajdujących się w takiej sytuacji faktycznej i prawnej jak Spółka.

W myśl art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust.2).

Po myśli ust. 3, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 4 ustawy, powyższe odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia [...] 2001 r. do dnia [...] 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W ust. 5 ustawodawca określił podstawy ustalenia wysokości odszkodowania.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż na tle przytoczonej regulacji utrwalony został w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia [...] 2001 r. do dnia [...] 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09, z dnia 8 maja 2013r. sygn. I OSK 2258/11. Z dnia 2 lutego 2016r. sygn. I OSK 1144/14). W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U.RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższe roszczenie odszkodowawcze ukształtowane zostało w powszechnie obowiązującym i opublikowanym 29 października 1998 r. akcie prawnym, zatem jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu (podmiotów) zależało, czy z tego prawa skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek.

W okolicznościach niniejszej sprawy niesporna pozostaje okoliczność, że skarżąca Spółka, nie złożyła wniosku o ustalenie i wypłatę przedmiotowego odszkodowania w okresie od dnia [...] 2001 r. do dnia [...] 2005 r. Jak wynika z akt sprawy Spółka złożyła wniosek dopiero w dniu [...] 2016r., powołując się między innymi na fakt wydania [...] 2015r. przez Wojewodę decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gmina Miasta własności nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] i utratę własności tej nieruchomości na rzecz gminy, która 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność W. R..

W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze Spółka stara się wywieść, iż jej uprawnienie do uzyskania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wynika po pierwsze z faktu, że nabyła nieruchomość od osoby będącej jej właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. i była właścicielem tej nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej w dacie wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności na rzecz gminy oraz z tego, że jej zdaniem były właściciel w ustawowym terminie złożył skutecznie wniosek, o którym mowa art. 73 ust. 4 ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę aprobuje kierunek wykładni zawarty w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt l OPS 3/09, zgodnie z którym "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej." Zgodnie z tym stanowiskiem wniosek o ustalenie odszkodowania może złożyć osoba, która nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., ale stała się nią po tej dacie. Należy stwierdzić, że skoro na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających dokonane zostało odebranie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, to jednak skutek w postaci ujawnienia tego odebrania prawa następował dopiero z chwilą nabrania mocy ostateczności decyzji właściwego wojewody stwierdzającego i konkretyzującego przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, dopóki wojewoda nie wydał decyzji stwierdzającej przejście prawa własności w rozumieniu art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dopóty nie można było odmówić właścicielowi będącemu nim w dniu 31 grudnia 1998 r. prawa do dysponowania i obrotu nieruchomością, a nabywcy działającemu w zaufaniu do stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nie można było odmówić prawa do nabycia takiej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie zakazywał obrotu takimi nieruchomościami, zwłaszcza do czasu wydania decyzji stwierdzającej przejście prawa własności na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego. Osoba będąca właścicielem takiej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. mogła zatem ją zbyć, otrzymując w zamian określony ekwiwalent, najczęściej ekwiwalent pieniężny stanowiący wynagrodzenie za zbycie prawa własności. Ponadto żaden przepis ani nie nakazywał takiemu właścicielowi zbywania nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ani nie określał wysokości wynagrodzenia (zapłaty) za zbycie takiego prawa. Nie było więc żadnych przeszkód, aby cenę za zbycie takich nieruchomości można było określić mianem ceny rynkowej, a przynajmniej była to cena, którą obie strony zaakceptowały. Z kolei nabywca nieruchomości zajętej pod drogę publiczną mógł nadal taką nieruchomość - do chwili wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającą nabycie jej przez podmiot publiczny - zbywać. Sytuacja ta zmieniała się dopiero z chwilą, gdy nabrała cech ostateczności decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Z chwilą jej wydania dotychczasowy właściciel definitywnie tracił prawo własności. Tym samym to temu "ostatniemu" właścicielowi powinno przysługiwać prawo do domagania się odszkodowania za nieruchomość utraconą na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a to dlatego, że poprzedni właściciele uzyskali ekwiwalent za zbycie prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 396/11, 14 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1543/10 oraz z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt l OSK 1403/10, z dnia 2 lutego 2016r. sygn. I OSK 1144/14).

Według konstytucyjnej zasady ochrony własności nie jest możliwe odebranie własności bez odszkodowania, dlatego też za "właściciela" w rozumieniu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, należy uznać osoby, których prawo do tych nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej jako prawo własności w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności z poprzednimi właścicielami nieruchomości. Art. 73 Przepisów wprowadzających zawiera w istocie regulację przypominającą procedurę wywłaszczeniową, dlatego też przy wykładni tego przepisu nie można pominąć także znaczenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym artykułem wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. To odszkodowanie należne jest temu, kto został pozbawiony prawa własności i w zamian za to nie uzyskał żadnego ekwiwalentu. Analogiczne stanowisko zajął także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt K 20/09, opub. w OTK-A 2011/4/35. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził bowiem, że zastosowanie językowych reguł wykładni do art. 73 ust. 4 i 1 Przepisów wprowadzających nie pozostawia wątpliwości odnośnie do rozumienia sformułowania "na wniosek właściciela nieruchomości", ponieważ wniosek, o którym mowa w tym przepisie ma formę żądania administracyjnoprawnego, dochodzonego na drodze administracyjnej i zmierza do udzielenia ochrony prawa majątkowego w rozumieniu prawa cywilnego. Taki wniosek zawierający roszczenie odszkodowawcze jest instrumentem służącym zaspokojeniu wierzytelności, która powstała po stronie uprawnionego wskutek odjęcia jego własności. Tym samym, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny, chodzi tu o wniosek składany przez podmiot, który doznał uszczerbku w swoich dobrach prawnie chronionych. Skoro zaś nie powinno budzić wątpliwości, że legitymowanym do złożenia wniosku był również spadkobierca wywłaszczonego podmiotu, to z uwagi na istotę i treść stosunku odszkodowawczego legitymowanym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, może również być wpisany jako właściciel do księgi wieczystej przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających - podmiot, który w formie aktu notarialnego zawarł umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z właścicielem tej nieruchomości sprzed 1 stycznia 1999 r. Również w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obrót nieruchomościami objętymi art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, dokonywany przez wywłaszczonych, którzy legitymowali się wpisem w księdze wieczystej, nie może prowadzić do sytuacji, w której postępujący zgodnie z prawem i w zaufaniu do ksiąg wieczystych nabywcy - doznając uszczerbku w swych dobrach prawnie chronionych - zostaliby pozbawieni ochrony prawnej, a ich konstytucyjne prawa stałyby się iluzoryczne. Ta iluzoryczność praw miałaby miejsce, w którym tacy nabywcy (nabywcy po dniu 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zostaliby i pozbawieni nabytego prawa własności, i jednocześnie pozbawieni odszkodowania za utracone w ten sposób prawo. Byłaby to niejako podwójna strata właścicieli, którzy nabyli nieruchomości po dacie 1 stycznia 1999 r. i podwójna korzyść właścicieli zbywających takie nieruchomości. Ci pierwsi nie dość, że zostaliby pozbawieni prawa własności nieruchomości i to bez odszkodowania, to także utraciliby kwotę wynagrodzenia zapłaconą byłym właścicielom za nabytą własność. Natomiast osoby, które po dniu 31 grudnia 1998 r., a przed wydaniem decyzji "komunalizacyjnej" zbyłyby taką nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, zyskałyby i wynagrodzenie od nabywcy, a dodatkowo później także odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających. Należy podnieść i to, że ani zbywcy nieruchomości po 1 stycznia 1999 r., ani nabywcy nie byli zobowiązani do zawierania umów przenoszących własność. W szczególności zbywcy znając treść art. 73 Przepisów wprowadzających, mogli nie zawierać umów sprzedaży i w okresie od 1 stycznia 2001 r. do końca 2005 r. złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Oznacza to, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w razie dokonania jej skutecznego zbycia w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. aż do dnia nabrania przymiotu ostateczności deklaratoryjnej decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za taką nieruchomość w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. jest uprawniony również jej ostatni właściciel i to nawet wówczas, gdyby taki wniosek składał także poprzedni właściciel, który zbył tę nieruchomość po dacie 1 stycznia 1999 r. Ewentualna kolizja tych wniosków winna być rozstrzygnięta z uwzględnieniem treści zawartych aktów notarialnych oraz istniejących wpisów w księgach wieczystych. Spory i roszczenia mogące powstać na tle treści zawartych aktów notarialnych winny zaś być przedmiotem rozstrzygnięcia właściwego sądu powszechnego, a nie organu administracji publicznej, tym bardziej, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, po dniu 1 stycznia 1999 r. doszło do więcej niż jednego obrotu sporną nieruchomością (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2016r. sygn. I OSK 1144/14).

W rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. był W. R., który umową z dnia [...] 2004r. (Rep. A nr [...]) sprzedał zabudowaną nieruchomość składającą się między innymi z działki nr [...] ( § 1 lit.a i § 2 a) oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga – L. P. i I. M. małżonkom W. w połowie oraz Z. Z. małżonkom B. w połowie, na zasadach wspólności ustawowej. Akt notarialny nie zawierał żadnych rozporządzeń dotyczących ewentualnych roszczeń związanych z odszkodowaniem związanym z przejściem własności działki nr [...] na rzecz gminy.

Z kolei w dniu [...] 2004r. Z. B. oraz L. W. zawarli umowę Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, pod firmą "Przedsiębiorstwo [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]). Współwłaściciele, za zgodą współmałżonek, w formie aportu wnieśli do nowozałożonej spółki wnieśli posiadane udziały w zakupionej od ww. nieruchomości, w tym dz. nr 1132/6 i przenieśli udział w własności nieruchomości na rzecz spółki (§ 8 ust. 1 a i b).

Z akt sprawy wynika, że Spółka pismem z dnia [...] 2015r. zwróciła się do Burmistrza [...] z wnioskiem o zamianę działek należących do Spółki oznaczonych numerami [...] i [...] w [...] przy ul. [...] (obecnie wykorzystywanych na cele publiczne jako chodniki) na wskazaną nieruchomość stanowiącą własność Miasta [...]. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz Miasta [...] poinformował, że po analizie dokumentów wystąpi do Wojewody z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gmina Miasta w trybie art. 73 ust. 1 ustawy.

Decyzją z dnia [...] 2015r. ([...]) Wojewoda, na podstawie art. 73 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie przez Gmina Miasta z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (...) stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998r. własność W. R., a obecnie na podstawie aktu notarialnego Przedsiębiorstwa [...].

Ponownie podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie skarżąca Spółka, mimo iż nabyła własność nieruchomości na mocy umowy z dnia 30 kwietnia 2004r., nie złożyła w ustawowym terminie – czyli do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Ewentualne roszczenie odszkodowawcze Spółki wygasło zatem z tym dniem. Wobec powyższego bezprzedmiotowe byłyby w okolicznościach tej sprawy rozważanie ewentualnej konkurencyjności wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania, bowiem taka nie zaistniała.

Zapewne mając świadomość tej okoliczności i wynikających z niej skutków prawnych, w toku postępowania zainicjowanego swym wnioskiem z dnia [...] 2016r. Spółka jednakże zdaje się wywodzić własne indywidualne roszczenie o przedmiotowe odszkodowanie z rzekomego skutecznego złożenia w ustawowym terminie wniosku, w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, przez W. R., czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r.

Stwierdzić przyjdzie, iż zasadnie przyjęły organy, iż ewentualne skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę przedmiotowego odszkodowania przez inny podmiot w okresie od 1 stycznia 2001r, do dnia 31 grudnia 2005r. uruchomiłoby odrębne postępowanie administracyjne, w którym Spółce nie przysługiwałby obecnie przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy. Interes prawny strony postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 30 sierpnia 2012r. II OSK 1588/12, Lex 1218392).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który aprobuje Sąd w niniejszej sprawie, zgodnie z którym nawet w przypadku współwłasności nieruchomości, w sprawach inicjowanych wnioskiem o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy, wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, posiadał zatem własne roszczenie, stosownie do udziału we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegł indywidualnie dla każdego z nich. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 K.p.a., jednakże niezłożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości w ustawowym terminie, skutkowało wygaśnięciem jego indywidualnego roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nawet w sytuacji sukcesji generalnej, jaką stanowi dziedziczenie, w przypadku otwarcia spadku pomiędzy 31 grudnia 1998r. a wydaniem decyzji deklaratoryjnej wojewody, spadkobiercy dla skutecznego dochodzenia własnych roszczeń winni złożyć własne wnioski. Nie było tym bardziej zatem intencją ustawodawcy, by sytuacja prawna nabywcy po dniu 1 stycznia 1999r. nieruchomości, której własność przeszła z mocy prawa z tym dniem na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, który był pasywny w okresie od daty nabycia tej nieruchomości i ujawnienia swego prawa własności w księdze wieczystej w okresie od 1 stycznia 2001 r. nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Pasywny nabywca nie może być zatem premiowany, jak zdaje się uważać Spółka, na skutek tego, że poprzedni właściciel nieruchomości, wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie na swą rzecz w okresie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy.

Oznacza to, że z ewentualnego roszczenia o odszkodowanie zgłoszonego we własnym imieniu przez W. R. – właściciela nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., który utracił z mocy prawa własność za odszkodowaniem wynikającym z art. 73 ww. ustawy, Spółka nie mogłaby obecnie wywodzić dla siebie własnego roszczenia. Uprawnienie w tym zakresie nie wynika z przepisów prawa nie znajduje także potwierdzenia w materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż decyzje organów administracji o odmowie ustalenia na rzecz skarżącej Spółki przedmiotowego odszkodowania odpowiadają prawu materialnemu, w szczególności przepisom art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W odniesieniu do zarzutu skargi wskazać przyjdzie, że nie stanowiła podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskującej Spółki okoliczność, czy jakikolwiek podmiot uprawniony złożył w terminie wniosek o ustalenie i wypłatę na swoją rzecz odszkodowania, lecz przede wszystkim to, czy taki wniosek skutecznie we własnym imieniu złożyła skarżąca Spółka.

Nadto, wbrew zarzutowi skargi, którego nie oparto o konkretny przepis prawa, brak jest w aktach sprawy dowodów, nie powołała się na takie również skarżąca, z których możnaby wywodzić nabycie "wszelkich praw akcesoryjnych związanych z nabywaną nieruchomością, w tym do wstąpienia do wszelkich toczących się postępowań dotyczących nabywanej nieruchomości". Marginalnie jedynie należy stwierdzić, iż strona skarżąca nie wskazuje podstawy prawnej z której wywodzi własną sukcesje generalną ewentualnych roszczeń właściciela nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r. W szczególności stwierdzić należy, że Spółka nie nabyła własności spornej nieruchomości od W. R., z treści znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych także nie wynika przeniesienie ewentualnych roszczeń. Także z mocy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika sugerowana przez spółkę sukcesja ewentualnych uprawnień związanych z zainicjowaniem przez W. R. postępowań administracyjnych. Ponownie wskazać należy, iż aby właściciel nieruchomości mógł zrealizować swe roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz gminy, winien wystąpić ze stosownym wnioskiem. Postępowanie to bowiem nie było wszczynane automatycznie z urzędu. Samo przeniesienie własności nieruchomości, nie skutkowało także "automatycznym", jak zdaje się oczekiwać skarżąca, przeniesieniem legitymacji procesowej nawet w toczącym się już postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Z pewnością następstwo prawne w takim znaczeniu, jakie wywodzi strona skarżąca, nie wynika z art. 30 § 4 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki nie doszło również do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teksty jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718 z późn.zm.), skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.