Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2902/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt1, art. 145, art. 134 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 7a, art. 11, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 273 ust. 22 i 23
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: par 9
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. R. kwotę 715 (siedemset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w sprawie wysokości opłaty za usługi wodne Prezydent [...] ustalił wobec T. R. wysokość opłaty za I kwartał 2018 r. na kwotę 1357,00 zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na nieruchomości o numerze KW [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu ww. informacji organ zawarł podstawy prawne ustalenia przedmiotowej opłaty, stwierdzając ponadto, że została ona ustalona na podstawie odpowiednio przetworzonych danych przestrzennych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Urząd [...], oraz że w odniesieniu do nieruchomości T. R. nie ustalono zastosowania urządzeń do retencji wody z powierzchni uszczelnionej nieruchomości. Organ przedstawił także sposób wyliczenia opłaty za usługi wodne, przyjmując kwotę 0,50 zł jako stawkę za 1 m2 powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej i ustalił opłatę w następujący sposób: 10855 m2 (powierzchnia) x 0,50 zł (stawka/rok) = 5427,50 zł (roczna kwota opłaty) = 5428,00 zł. Zatem opłatę za I kwartał 2018 r. ustalono w wysokości 1357,00 zł.

Zgodnie z zawartym w powyższej informacji pouczeniem T. R. wniósł do Prezydenta [...] reklamację z dnia 5 lipca 2018 r., podnosząc na jej wstępie, że w jego ocenie przedmiotowa nieruchomość w ogóle nie powinna podlegać naliczonej opłacie, gdyż w jej przypadku nie została spełniona ku temu przesłanka określona w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), tj. braku posiadania przez nieruchomość ujęcia wód opadowych pochodzących z terenu nieruchomości w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wnoszący reklamację wskazał, że organ nie zwrócił się do niego o wskazanie istnienia systemu kanalizacji deszczowej odwadniającego przedmiotową nieruchomość, jak również wskazania, czy na terenie użytkowanej nieruchomości funkcjonują urządzenia do retencjonowania wód opadowych. Nadmienił także, iż powierzchnie utwardzone i uszczelnione, znajdujące się na terenie nieruchomości, w tym w szczególności powierzchnie dachów, powierzchnie placów manewrowych, placów składowych i parkingów – poprzez system odwodnień liniowych i ukształtowanych spadków – posiada odprowadzenie wód opadowych do funkcjonującego systemu kanalizacji deszczowej. Część wylotów rynien odprowadzających wody z dachów znajdujących się na nieruchomości budynków posiada wpięcie bezpośrednio do podziemnej infrastruktury, oznaczonej na mapie zasadniczej symbolem ‘kD’ – kanalizacja deszczowa. Kanalizacja ta, poprzez rurociągi i studzienki, odprowadza wody deszczowe w kierunku południowej granicy nieruchomości, gdzie znajduje się funkcjonujący system kanalizacji deszczowej. Pan R., powołując się na treść aktualnej mapy zasadniczej, dodał jeszcze, iż w południowej granicy nieruchomości uwidoczniony jest rurociąg podziemny o średnicy fi 400 mm, przechodzący następnie w rów odwadniający, biegnący w kierunku południowo-wschodnim, mający swój początek na granicy działki ewidencyjnej nr [...] (obręb nr [...]) z działką ewidencyjną nr [...], a biegnący dalej wzdłuż granic działek nr: [...] i [...] z działką nr [...], przepustem pod infrastrukturą kolejową zlokalizowaną na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]) i dalej w kierunku odbiornika wód z opisanego systemu kanalizacji deszczowej jest akwen "[...]", znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb nr [...]). Wnoszący reklamację, z ostrożności procesowej, podniósł również, że w przypadku gdyby organ naliczający opłatę nie uznał ww. argumentów, to zwraca on uwagę, że przedmiotowa nieruchomość wyposażona jest w urządzenia do retencjonowania wód opadowych, spełniające przesłanki określone w § 9 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Jako tego typu urządzenia wskazano przenośne moduły, niezwiązane trwale z gruntem i niewymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, w których gromadzone są wody opadowe wykorzystywane następnie do celów gospodarczych na terenie nieruchomości, przy czym część zgromadzonej w nich wody ulega naturalnemu odparowaniu. Łączna pojemność retencyjna opisanych urządzeń mieści się, zdaniem wnoszącego reklamację, w zakresie wskazanym ww. przepisem rozporządzenia wynoszącym do 10% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych na terenie nieruchomości, co z kolei miałoby uzasadniać ewentualne zastosowanie do ustalenia opłaty za usługi wodne stawki jednostkowej na poziomie 0,30 zł za 1m2 na rok.

Reklamujący podniósł w konkluzji swojego stanowiska, że zarówno opisany system kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości, jak również urządzenia do retencjonowania wód opadowych wypełniają przesłanki opisane w stanowisku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego, opublikowanego w marcu 2018 r., wyjaśniającego wątpliwości organów gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za usługi wodne, w szczególności punktu 3.: "Pojęcie systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Prezydent [...] decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2018 r., nie uznał reklamacji T. R. oraz określił wysokość opłaty za usługi wodne za I kwartał 2018 r. na kwotę 1357,00 zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w sytemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na nieruchomości o numerze KW [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, w ślad za wcześniejszym uzasadnieniem informacji, że dokonał określenia opłaty za usługi wodne na podstawie odpowiednio przetworzonych danych przestrzennych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Urząd [...], oraz że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości ustalił na powyższej podstawie, iż powierzchnia wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości wynosi 10855 m2, co stanowi 80,77% całkowitej powierzchni. Mając to na uwadze, organ wskazał, że stosownie do § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: rozporządzenie) jednostkowa stawka dla nieruchomości bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem wynosi 0,50 zł za 1 m2 na rok. W związku z tym ustalił wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej w następujący sposób: 10855 m2 (powierzchnia) x 0,50 zł (stawka/rok) = 5427,50 zł (roczna kwota opłaty) = 5428,00 zł. Zatem opłatę za I kwartał 2018 r. ustalono w wysokości 1357,00 zł.

Wydanie powyższej decyzji zostało poprzedzone pismem z dnia 13 lipca 2018 r., w którym organ zwrócił się do Pana T. R. z prośbą o doprecyzowanie informacji dotyczących wyposażenia nieruchomości w urządzenia do retencjonowania wód opadowych, tj. określenia ich konstrukcji, parametrów oraz pojemności (w m3), a także, jeśli to możliwe, o przedstawienie urządzeń w postaci graficznej lub zdjęć, gdyż informacje zawarte w reklamacji były niewystarczające do ustalenia jednostkowej stawki opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

W odpowiedzi na prośbę organu nadesłane zostało pismo z dnia 31 lipca 2018 r., wskazujące na podniesione w reklamacji argumenty przeciwko naliczeniu opłaty za usługi wodne wraz z oczekiwanym przez organ opisem urządzeń do gromadzenia wody na nieruchomości oraz stosowną grafiką, tj. kontenerów IBC (intermediate bulk containter), czyli tzw. paletopojemników, o pojemności 1000 litrów, przyjmujących wody opadowe pochodzące z rynien.

Organ, odnosząc się w uzasadnieniu wydanej decyzji do kwestii podniesionych w reklamacji, nie uznał przytoczonych tam argumentów, w tym że przedmiotowa nieruchomość w ogóle nie powinna podlegać naliczonej opłacie, gdyż w jej przypadku nie została spełniona ku temu przesłanka określona w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm., dalej: u.p.w.), tj. braku posiadania przez nieruchomość ujęcia wód opadowych pochodzących z terenu nieruchomości w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Powołując się na posiadane informacje, organ stwierdził, że wymieniony w reklamacji rurociąg o średnicy 400 mm, jak również rów ziemny, są urządzeniami melioracji wodnych, tym samym nie stanowią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o których mowa w art. 269 ust. 1 u.p.w. Stosownie zaś do art. 195 ww. ustawy, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, zatem ich funkcją nie jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zarówno rowy, jak i rurociągi wymienione są w katalogu urządzeń melioracji wodnych, zawartym w art. 197 ust. 1 u.p.w. Organ odniósł się również do powołanego przez stronę w reklamacji stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiego wyjaśniającego najczęściej pojawiające się wątpliwości organów wykonawczych gmin na tle realizacji obowiązku ustalania opłat za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w którym stwierdzono, że przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o jakim mowa w przepisach ustawy Prawo wodne, należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Odnosząc to do zarzutów strony, organ uznał, że skoro wskazany wcześniej rurociąg oraz rów ziemny są urządzeniami melioracji wodnych, to nie mogą być urządzeniami kanalizacji deszczowej, o których mowa w powołanym stanowisku Wód Polskich. Wprawdzie dostrzeżono, że w stanowisku tym wymieniono rowy jako elementy otwartych systemów kanalizacyjnych, ale zdaniem organu chodzi tu wyłącznie o rowy szczelne, czyli takie, które są wykonane z materiałów uniemożliwiających infiltrację do ziemi wód opadowych lub roztopowych, ponieważ tylko w takiej postaci mogą pełnić funkcję urządzenia kanalizacyjnego. Organ dodał także, powołując się na uwagę poczynioną w treści powołanego stanowiska Wód Polskich, że "wyjaśnienia i opinie tego podmiotu stanowią interpretację przepisów Prawa wodnego, służącą wyjaśnieniu wątpliwości przedstawianych przez organy wykonawcze gmin, co do sposobu i zakresu ich stosowania, lecz nie rozstrzygają indywidualnej sprawy, która może się różnić od przedstawionego problemu".

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące retencjonowaniu wód opadowych, organ stwierdził, że pojemniki, na które wskazano w reklamacji nie mogą być uznane za takowe urządzenia, gdyż ze względu na ich przenośny charakter nie stanowią stałego elementu systemu zagospodarowania wód opadowych i z tego względu uznał, że opłaty, o których mowa w § 9 pkt 2 rozporządzenia, z założenia mogą być stosowane dla nieruchomości trwale wyposażonych w pracujące w sposób ciągły urządzenia do retencjonowania wód opadowych i roztopowych.

Od powyższej decyzji Prezydenta [...] T. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez jego niezastosowanie, mimo iż pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej zastosowanej w przedmiotowej sprawie, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść Skarżącego;

2. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

3. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, a także poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4. art. 9 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi się kierował;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 22 i 23 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, poprzez ich błędną wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji i ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne za I kwartał 2018 r. w kwocie 1357,00 zł.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący w znacznym stopniu powielił wcześniejszą argumentację wyrażoną w reklamacji, podnosząc dodatkowo, że w jego ocenie, organ ustalając stan faktyczny sprawy oraz wysokość opłaty nie posłużył się niezbędną w tym celu dokumentacją w postaci decyzji o warunkach zabudowy, mapą zasadniczą, czy innymi materiałami znajdującymi się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł także, że nieznane są przesłanki, na podstawie których organ stwierdził, że rurociąg, jak również rów ziemny są urządzeniami melioracji wodnych i wobec tego nie stanowią systemów kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a przedstawiona przez organ na tę okoliczność argumentacja jest na tyle lakoniczna, że nie wyjaśnia zasadności uznania, iż ww. kanalizacja nie służy odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z nieruchomości Skarżącego. Skarżący nie zgodził się zwłaszcza ze stanowiskiem organu, które przeczy temu, by wskazany przez niego rurociąg o średnicy 400 mm, jak i rów ziemny, mogły być jednocześnie urządzeniami melioracji wodnych i urządzeniami kanalizacji deszczowej, zarzucając temu stanowisku arbitralność mającą prowadzić do obciążenia go opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.

Skarżący zarzucił ponadto, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, w jakim stopniu organ rozpatrujący sprawę, odwołując się do stanowiska Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przyjął je za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, oraz w jakim zakresie uznał wskazaną w nim interpretację jako swoje ustalenia w sprawie.

Zakwestionowana została ponadto argumentacja organu wskazująca, że zlokalizowane na nieruchomości Skarżącego pojemniki nie mogą służyć retencjonowaniu wody, jako niemająca żadnego uzasadnienia prawnego. Skarżący zwrócił przy tym uwagę, że przepisy ustawy – Prawo wodne nie definiują pojęcia "urządzenia do retencjonowania wody", co rodzi w ich zakresie zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, których organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego,

że w sprawie pozostały niedające się usunąć wątpliwości, stwierdzając, iż "z innych przepisów" można jasno wyprowadzić, czy i dlaczego rowy (poza rowami szczelnymi) nie mogą być zaliczane do systemów kanalizacji deszczowej, oraz że kontenery przenośne nie mogą być zaliczone do urządzeń służących retencjonowaniu wód opadowych i roztopowych, a obszerny wywód na tę ostatnią okoliczność zawarł

w dalszej części odpowiedzi na skargę. Tym samym, zdaniem organu, wykazano,

że treść spornych przepisów budzi pewne wątpliwości, ale można je usunąć.

Po wtóre, Prezydent [...] wskazał, że zgodnie z art. 273 ust. 6 u.p.w., w razie nieuznania reklamacji organ ma obowiązek określenia wysokości opłaty za usługi wodne w ciągu 14 dni, wydając decyzję administracyjną. Organ wywiódł zatem, że ustawodawca znacząco okroił możliwość organu, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego nie mógł zbadać wielu kwestii podniesionych w reklamacji. Stwierdził jednocześnie, że dopiero po uchyleniu decyzji będzie mógł przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające na zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ dodał także, iż podjął próbę wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jednakże wobec przekroczenia terminu ustawowego na wydanie decyzji musiał się wycofać ze swych działań i wydać decyzję na podstawie wiedzy, jaką dysponował w danej chwili. Wskazano jednocześnie, że część istotnych informacji była w posiadaniu innego organu, ale nie dotarła w terminie umożliwiającym wzięcie ich pod uwagę, niemniej jednak organ rozstrzygający sprawę dysponował własną wiedzą i doświadczeniem swoich wieloletnich pracowników oraz specjalistów w dziedzinie gospodarki wodnej. Dysponując tą właśnie wiedzą stwierdził zatem, że rów, do którego odprowadzana jest woda opadowa z nieruchomości nie jest elementem systemu kanalizacji deszczowej, tylko urządzeniem melioracji wodnej, nie mógł więc wydać decyzji, w której tej wiedzy by zaprzeczył. Jak napisano dalej w odpowiedzi na skargę, już po wydaniu skarżonej decyzji, organ wystąpił do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] z prośbą o informację o charakterze rurociągów podziemnych położonych w granicach działki, której spór dotyczy – otrzymał stosowną odpowiedź, i gdyby nie 14-dniowy termin na wydanie decyzji pismo, to znalazłoby się w aktach sprawy i było przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, zdaniem organu, już sam fakt wystąpienia przezeń o takie stanowisko świadczy o nietrafności podniesionego w skardze zarzutu arbitralności. Organ sam wskazał także, że wyjaśnienia wymagałoby wprawdzie, dlaczego na mapach z zasobu geodezyjnego rurociągi mają oznaczenie "kD", ale – niezależnie od tego – należy uznać, że przesądzające znaczenie dla sprawy mają informacje przedstawione przez PGW Wody Polskie, jako organu właściwego do prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów.

Organ w dalszej kolejności przeprowadził szeroki wywód zasadzający się na wykazaniu różnicy między urządzeniami kanalizacyjnymi a urządzeniami wodnymi, mający świadczyć o tym, że nieruchomość Skarżącego jest położona na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej i zamkniętej.

W ramach odpowiedzi na skargę, wiele miejsca poświęcono także rozważaniom dotyczącym pojemników, które Skarżący wskazał, jako urządzenia służące do retencjonowania wód opadowych i roztopowych z jego nieruchomości, zauważając, że nie mogą być one wykorzystywane w sposób ciągły, np. w okresie zimowym. Oceny tych pojemników, w kontekście zaistniałego w sprawie sporu, dokonano jednak przede wszystkim z perspektywy decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla różnych inwestycji na nieruchomości Skarżącego. Na tej podstawie wskazano, że w ocenie organu z uwagi na to, iż pojemniki są zamknięte, zamykane korkiem, to nie mogą być zbiornikami odparowywalnymi, gdyż takie muszą mieć zapewnioną odpowiednio dużą powierzchnię. Ponadto zastrzeżenia organu wzbudziła pojemność owych pojemników, niewystarczająca m.in. na przyjęcie deszczu nawalnego. Organ stwierdził, że zastosowanie pojemników o łącznej pojemności 2 m3 na terenie powierzchni uszczelnionej 10855 m2 zdecydowanie nie podoła odbiorowi wody z tego rodzaju opadów, które wynoszą dla tej powierzchni 127 l/s, a więc pojemność zbiornika retencyjnego, który pomieściłby taki deszcz trwający 15 minut wynosi ok. 114 m3. W konkluzji organ stwierdził zatem, że pojemniki, jakie Skarżący wskazał jako urządzenia służące do retencjonowania wód opadowych i roztopowych nie wypełniają ustaleń zawartych w decyzjach o warunkach zabudowy. Organ dodał równocześnie, że nie mógłby ustalić opłaty za usługi wodne zgodnie ze stawką określoną w § 9 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ mimo wyjaśnień Skarżącego dotyczących charakteru wspomnianych pojemników, organ pozostaje w przekonaniu, że te nie stanowią urządzeń do retencjonowania wód opadowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Badając legalności zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wymienionych kryteriów, Sąd uznał, że skarga w pełni zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ ją wydający w istotny sposób uchybił podstawowym regułom postępowania wyjaśniającego, a w zasadzie całkowicie takiego postępowania zaniechał.

Zgodnie z art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W myśl art. 273 u.p.w. wysokość tej opłaty ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (ust. 22). Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 273 ust. 6 u.p.w.). Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), wskazując, że w przypadku nieruchomości:

1) bez urządzeń do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,50 zł za 1 m2 na 1 rok;

2) z urządzeniami do retencjonowania wody z powierzchni uszczelnionych o pojemności:

a) do 10% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,30 zł za 1 m2 na 1 rok,

b) od 10 do 30% odpływu rocznego z obszarów uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,15 zł za 1 m2 na 1 rok,

c) powyżej 30% odpływu rocznego z powierzchni uszczelnionych trwale związanych z gruntem - 0,05 zł za 1 m2 na 1 rok.

Podmiot obowiązany do ponoszenia tej opłaty wnosi ją na rachunek bankowy właściwego urzędu gminy (miasta) w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu powyższą informację (ust. 23). Jednocześnie, stosownie do art. 273 ust. 6 u.p.w., w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Przenosząc treść powyższych przepisów na stan faktyczny niniejszej sprawy, Prezydent [...] uznał, że przedmiotową opłatą należało obciążyć Skarżącego, dlatego wystosował do niego informację zawierającą wysokość tej opłaty oraz sposób jej wyliczenia, a w następstwie złożonej przez Skarżącego reklamacji, w drodze decyzji administracyjnej, odmówił jej uwzględnienia i określił przedmiotową opłatę, podając przytoczoną wcześniej argumentację. Od decyzji Prezydenta [...] Skarżący wywiódł Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która miała uzasadnione podstawy. W ocenie Sądu organ uchybił bowiem regułom rzetelnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zasadzie całkowicie odstępując od jego przeprowadzenia. W istocie rzeczy całokształt tego postępowania sprowadza się do wystąpienia z pismem do Skarżącego o nadesłanie wyjaśnień dotyczących charakteru pojemników używanych na jego nieruchomości do gromadzenia wód opadowych. Pozostałe kroki służące zgromadzeniu jakiekolwiek materiału dowodowego nastąpiły dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i doręczeniu jej stronie. Organ otwarcie zresztą przyznaje, o czym świadczą zreferowane wcześniej fragmenty odpowiedzi na skargę, że przed podjęciem w sprawie rozstrzygnięcia nie dysponował zasadniczym materiałem dowodowym, poza wyjaśnieniami Strony co do kwestii paletopojemników, bowiem nie był w stanie tego uczynić ze względu na presję czasu wynikającą z konieczności wydania decyzji w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od daty doręczenia mu reklamacji od informacji ustalające obowiązek i wysokość opłaty za usługi wodne. Z tego względu oparł swoje rozstrzygnięcie na bliżej nieokreślonych "przetworzonych danych", które posiadał, na ogólnodostępnym stanowisku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na "wiedzy i doświadczeniu wieloletnich pracowników", czy w końcu na własnym przekonaniu co twierdzeń, o których wiedział, ale nie miał jeszcze na nie stosownego dowodu, lecz o taki wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] SA (po wydaniu spornej decyzji). W takiej sytuacji trudno odmówić racji Skarżącemu, kiedy zarzuca organowi, że w istocie nie przeprowadził w danej sprawie, przed wydaniem decyzji, żadnego postępowania wyjaśniającego, a jego rozstrzygnięcie nosi cechy arbitralności i opiera się nie tyle na konkretnych dowodach, ile na przeświadczeniach, dywagacjach i niepopartych prawnie ocenach. To z kolei nie mogło pozostać bez wpływu nie tylko na sposób załatwienia sprawy, ale także na treść uzasadnia wydanej decyzji, z którego nie da się ustalić, z czego organ wywodzi rzeczywisty obowiązek obciążenia Strony opłatą za usługi wodne i na jakiej podstawie prawnej i faktycznej przyjmuje dla jej określenia daną stawkę jednostkową. Już początek uzasadnienia decyzji, w którym organ powołuje się na bliżej nieokreślone "odpowiednio przetworzone dane przestrzenne" budzić musi nie tylko wątpliwości Skarżącego, ale także Sądu, bowiem takie sformułowanie sprawia, że ani Skarżący ani Sąd nie są w stanie zweryfikować nie tylko, o jakie dane chodzi, ale i co z nich wynika. Tymczasem nakładając na jednostkę obowiązek w drodze władczego aktu, jakim jest decyzja administracyjna, organ powinien precyzyjnie określić źródło swoich ustaleń, tak by nie budziło to wątpliwości z perspektywy zadośćuczynienia zasadom prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przekonywania wyrażonej (art. 11 k.p.a.) i czyniło możliwym w przyszłości kontrolę tej decyzji przed sądem administracyjnym. Prezydent [...] zrezygnował tymczasem z dokonania niezbędnych ustaleń w sprawie, a przez to i należytego uzasadnienia decyzji, skoro nie dysponował stosownymi materiałami, które by mu na to pozwoliły, usprawiedliwiając to koniecznością dochowania terminu wydania decyzji. Należy jednak organowi przypomnieć, że choć rzeczywiście ustawodawca przewidział 14-dniowy termin do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, od daty doręczenia reklamacji, to okoliczność ta w żadnym razie nie zwalnia organu od przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 273a u.p.w. "W przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się". Powołany przepis wyłącza zatem stosowanie rozwiązań kodeksowych w zakresie czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności dotyczycących możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a także gdy chodzi o zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W żadnym jednak razie treść art. 273a u.p.w. nie zwalnia organu administracji od obowiązku rzetelnego, skrupulatnego zebrania materiału dowodowego i jego pełnej, wszechstronnej oceny. Trzeba bowiem zauważyć, że wniesienie reklamacji, której organ nie zamierza uwzględniać, uruchamia postępowanie administracyjne, podlegające praktycznie wszystkim – poza wyżej wskazanymi – regułom k.p.a. Co więcej, zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, już na etapie formułowania informacji określającej obowiązek i wysokość opłaty za usługi wodne, organ powinien dysponować niezbędnym materiałem dowodowym, nie tylko z przezorności, że odbiorca informacji może ją zareklamować, ale dlatego, że w demokratycznym państwie prawnym organ administracji publicznej nie może działać zupełnie dowolnie, lecz musi wyraźnie wykazać, że stosując dany przepis prawa materialnego, ma ku temu także konkretne podstawy faktyczne.

Zdaniem składu rozstrzygającego niniejszą sprawę organ wydając zaskarżoną decyzję nieprzekonująco odniósł się do kwestii, które stanowiły istotę zarzutów podniesionych w reklamacji. Szczególnie zaś dwa z tych zarzutów miały istotny charakter, a ich należyte wyjaśnienia bez wątpienia było istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Pierwszy z zarzutów sprowadzał się do tego, czy w ogóle istniały podstawy obciążenia Skarżącego stosowną opłatą, drugi zaś wskazywał na potrzebę wzięcia przez organ pod uwagę, że na nieruchomości Skarżącego znajdują się pojemniki, które w jego ocenie posiadają cechy do zastosowania preferencyjnej stawki jednostkowej opłaty, natomiast zdaniem Prezydenta [...], pojemnikom tym należało takiego przymiotu odmówić. Organ w obu przypadkach nie wykazał się szczególną wnikliwością, przy czym większość swoich rozważań zawarł dopiero w odpowiedzi na skargę, co samo w sobie stanowi już o naruszeniu art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że nie jest jego rolą dokonywanie ustaleń faktycznych za organ, niemniej jednak zwraca uwagę, na kwestie natury zasadniczej, istotne do rozważenia przez organ, kiedy ten powtórnie będzie zajmował się sprawą. Otóż Skarżący twierdzi, a organ wcale temu nie zaprzecza, a wręcz potwierdza ten fakt, że z mapy zasadniczej wynika, iż nieruchomość Skarżącego podłączona jest do kanalizacji deszczowej, na co wskazuje zamieszczony na tej mapie symbol ‘kD’, lecz docelowo pomija tę okoliczność jako dopiero wymagającą dalszego wyjaśnienia. Organ daje natomiast pierwszeństwo stanowisku PGW Wody Polskie oraz analizie powołanych przez siebie przepisów, negując tym samym zapisy mapy, co ma za cel doprowadzić do stwierdzenia, że organ wyeliminował wątpliwości interpretacyjne związane z treścią przepisów stanowiących podstawę jego rozstrzygnięcia odnośnie do tego, czy nieruchomość jest podłączona do kanalizacji, czy też nie, a więc że nie ma zastosowania art. 7a k.p.a. przewidujący zasadę korzystnej dla strony interpretacji przepisów, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Organ w ogóle nie przeanalizował charakteru mapy zasadniczej, która bądź co bądź, jest podstawowym elementem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będąc zgodnie z art. 2 pkt ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wielkoskalowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Wziąwszy pod uwagę rolę tego dokumentu oraz jego zawartość, jednostka ma słuszne prawo, by na tej podstawie wnosić, że będą wobec niej podejmowane określone czynności przez organy administracji lub też, że z zawartości przedmiotowej mapy wynika, iż takowe działania nie mają odpowiednich podstaw. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie działania organu przeczą tej regule, a organ uznaje, że to mapa jest obarczona błędem, wyciągając z tego przeświadczenia negatywne wnioski i konsekwencje dla Skarżącego. W ocenie Sądu takim postępowaniem organ naruszył nie tylko art. 7a k.p.a., bowiem nie usunął wątpliwości interpretacyjnych związanych z prawidłowym zastosowaniem art. 269 ust. 1 pkt 1 u.p.w., ale także naruszył art. 81a k.p.a., gdyż w istocie nieusunięcie wątpliwości interpretacyjnych było związane z nieusunięciem także wątpliwości faktycznych, które też powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, a tak powinno się stać, skoro organ nie poddał weryfikacji treści mapy zasadniczej, która jego zdaniem zawierała nieścisłości.

W odniesieniu do oceny organu dotyczącej charakteru pojemników znajdujących się na nieruchomości Skarżącego, Sąd pragnie zauważyć, przyznając przy tym rację Skarżącemu, że zarówno przepisy ustawy – Prawo wodne, jak i powoływanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów nie definiują istotnego z punktu widzenia § 9 rozporządzenia pojęcia "urządzenia do retencjonowania wody". Z tego względu powinno być ono interpretowane zgodnie z celem, jakiemu ma służyć takie urządzenie, uwzględniając ilość gromadzonej wody w zakresie norm przewidzianych w pkt. 2 ww. przepisu. Aktualnie brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, by zdatność określonych urządzeń oceniać w kontekście ciągłości ich działania, czy zgodności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, co starał się czynić organ w ramach polemiki z zarzutami podniesionymi w skardze.

W zaistniałym stanie rzeczy Sąd stoi na stanowisku, że poprzez nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a, a także art. 7a i 81 k.p.a., a wykazane wyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również mogły doprowadzić do błędnej interpretacji, a tym samym do naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ powtórnie rozpatrując sprawę weźmie pod rozwagę powyższe rozważania, zbada, czy faktycznie istnieją podstawy do wydania w sprawie decyzji o nieuznaniu reklamacji i określeniu opłaty za usługi wodne, i w niezbędnym do tego zakresie przeprowadzi pełne, rzetelne postępowanie wyjaśniające. W szczególności zaś wyjaśni wszelkie wątpliwości związane z tym, czy nieruchomość Skarżącego podłączona jest do kanalizacji deszczowej, jak wskazuje na to mapa zasadnicza, bądź przedstawi jednoznaczne dowody przeczące tej okoliczności, w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka przedmiotowa zwalniająca od ponoszenia opłaty za usługi wodne. W razie ustalenia, że taka opłata powinna być ponoszona, organ będzie zobowiązany dokonać szczegółowej analizy w zakresie oceny tego, czy pojemniki znajdujące się na nieruchomości Skarżącego mogą służyć retencjonowaniu wody, oraz w jakich łącznych ilościach może być ona w nich gromadzona, w celu ustalenia, czy dla określenia wysokości opłaty za usługi wodne możliwe jest zastosowanie preferencyjnej stawki jednostkowej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania w wysokości 715 zł składają się: wpis od skargi (218 zł), koszt zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł ustalony zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) powiększony o kwotę 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.