Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2504/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 art 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz skarżącej H. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania H. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję znak: [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. Prezydenta Miasta [...], którą ustalono warunki zabudowy inwestorowi A. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] "[...]" na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z częścią magazynową.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z [...]sierpnia 2019 r. inwestor A. G.prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: [...] "[...]", wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-magazynowego z częścią mieszkalną przewidzianej do realizacji na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej przy ulicy w [...] Wezwaniem z dnia 12 grudnia 2019 r. Prezydent Miasta [...]zwrócił się do inwestora o wyjaśnienie, co do rodzaju usług i przedmiotu magazynowania jakie mają mieć miejsce w projektowanym budynku. Odpowiedź na powyższe inwestor zawarł w piśmie z 20 grudnia 2018 r. Następnie do akt dołączono projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy datowany na dzień 25 stycznia 2019 r. W dniu 1 marca 2019 r. inwestor złożył pismo, którym zmodyfikował złożony wniosek co do rodzaju inwestycji, szerokości elewacji frontowej oraz powierzchni zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent Miasta [...], ustalił warunki zabudowy na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej przy ulicy [...] w [...]dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - mieszkalnego z częścią magazynową.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. D.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w ., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., utrzymało

w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia[...] czerwca 2019 r. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy powołał treść zastosowanych do jej rozpoznania przepisów prawa, a następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z prawem, ponieważ spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z poźn. zm. - dalej u.p.z.p.).

Kolegium wskazało, że organ administracyjny wyznaczając obszar analizowany zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego wyboru. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być zatem poparte rozważną argumentacja przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.

Z wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji można wywieść, że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej) - ul. [...]poprzez drogi wewnętrzne - działki nr geod [...] oraz [...][...] stanowiące ul. [...]. Inwestor we wniosku określił, że główny wjazd będzie się znajdował od tej ulicy. Z uwagi na powyższe organ ustalił, że to punkty styku działki objętej inwestycja (nr ewid. [...]) z tą ulica wyznacza front inwestycji. Szerokość frontu wynosi [...] m, zatem minimalny obszar analizowany na [...]5 m. Do obszaru analizy włączono wszystkie działki zabudowane przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego w zakresie do ich granic ewidencyjnych lub do granicy dostępnego arkusza mapy zasadniczej. Wszystkie tereny włączone do analizy, którego częścią jest przedmiotowy teren Inwestycji, tworzą ład przestrzenny, który charakteryzuje znajdującą się w jego granicach zabudowę. Wyznaczono obszar analizy, którego granice odsunięte są od terenu inwestycji od 361,5 m do około 600,0 m.

Dalej Kolegium stwierdziło, że rozpatrując wniosek inwestora, w zakresie kontynuacji funkcji należy zauważyć jeszcze raz, iż przedmiotem tegoż wniosku jest budowa budynku biurowo - mieszkalnego z częścią magazynową.

Organ pierwszej instancji przeprowadził analizę wyznaczonego obszaru i ustalił, że na obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz magazynowa. Organ sprecyzował, że na obszarze analizy występują 3 funkcjonalne rejony.

Pierwszy to fragment przestrzeni mieszczący się w obszarze analizy na północ od biegu ul. [...]i ul. [...] Strukturę tworzy 5 posesji mieszkaniowych jednorodzinnych przylegających do ww. ulicy. Wchodzą one w skład większego kompleksu zabudowań o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym - w zdecydowanej większości poza obszarem analizowanym w niniejszym postępowaniu. Ponadto na jednej z ww. nieruchomości (dz. [...] obr. [...]) znajduje się odrębny budynek handlowo - usługowy (sklep spożywczo - przemysłowy).

Drugi z nich, zajmuje szeroki pas terenu położony pomiędzy ciągiem ulic; B. i B., a linią wyznaczoną przez bieg ulic [...] i [...](za wyjątkiem dz.[...] obr. [...]). Tworzy go zwarty kompleks leśny (grunty sklasyfikowane jako "Ls") z siecią dróg leśnych. We wschodniej jego części (na wschód od ul. [...] w głębi lasu), zlokalizowany jest czytelnie wyodrębniony, wyizolowany (wydzielony z przestrzeni ogrodzeniem, z wałami ziemnymi wewnątrz, przesłaniającymi widok w głąb terenu, ograniczającymi percepcję wzrokową), zespół

zabudowań magazynowych. Ww. kompleks jest niewidoczny z przestrzeni dróg publicznych, nie tworzy wnętrza urbanistycznego żadnej z przestrzeni publicznych (drogi).

Natomiast teren inwestycji położony jest z w obszarze czytelnej i stosunkowo zwartej, szerszej struktury urbanistycznej - obszaru ograniczonego od północy ulicą [...] i [...], od strony wschodniej kompleksem leśnym - granicami klasyfikacyjnymi użytków leśnych, od południa natomiast linią brzegową rzeki [...]a. Jest to ciągle rozwijająca się inwestycyjnie jednostka przestrzenna, jednak o zdefiniowanej już kompozycji urbanistycznej. Liniowy układ struktury {zabudowania wzdłuż ul. [...] wydłużony kształt nieruchomości gruntowych, rozplanowanie obiektów - cechy typowe morfologii, wskazujące na zagrodowe pochodzenie okolicy oraz liczna obecność obiektów towarzyszących, zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tj. budynków garażowych, a przede wszystkich gospodarczych, wskazują na rolniczą przeszłość fragmentu miasta, który przypomina fizjonomią typ wsi "ulicówki". Nowa substancja mieszkaniowa jednorodzinna dynamicznie rozwija się za zabudowaniami ul. [...](na ich zapleczach, z uwagi na znaczne zainwestowanie w tzw. pierwszej linii zabudowy) oraz dalej, na nieruchomościach wzdłuż ulicy [...] wschodniej odnogi ul. [...]

Jednolity, spójny charakter funkcjonalny i drobno gabarytowy, kształtuje tu uspokojona, rozrzedzona zabudowa mieszkaniowo jednorodzinna - typowo podmiejska. Dominującą funkcją w ramach omawianej jednostki przestrzennej (jak i w całym obszarze analizy) jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (w tym zabudowania towarzyszące budynkom mieszkalnym; budynki gospodarcze, garażowe). Centralna oś komunikacyjna omawianej struktury - ulica [...] szczególnie jej północna strona, jest ciągiem o zwartej zabudowie i regularnej, wykształtowanej linii zabudowy. Wzdłuż ww. ulicy, pojawiają się funkcje usługowe - m.in. handlowa, która pojawia się w odrębnym budynku handlowo - usługowym (sklep spożywczo - przemysłowy na nieruchomości mieszkaniowej tj.dz. [...] Obr. [...]). W obrębie tej nieruchomości prowadzony jest również serwis komputerowy. Ponadto na obszarze jednostki działalność gospodarcza prowadzona jest na dz. [...] obr. [...]– usługi tłumacza.

Podsumowując analizę w zakresie funkcji wskazano, iż funkcja stricte usługowa ma charakter przede wszystkim handlowy - na obszarze analizy zlokalizowane są dwa odrębne budynki handlowo - usługowe tj. sklepy spożywczo - przemysłowe, na nieruchomościach mieszkaniowych tj. na dz. [...] obr. [...]i dz. [...] obr. [...]. Punkty te mają znaczenie lokalne, ich skala wpływu zamyka się w obszarze osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego - najbliższej okolicy. To przykład usług podstawowych (tzw. pierwszej potrzeby), o wymiarze bardziej społecznym, uwzględniającym codzienne potrzeby okolicznych mieszkańców, stanowiące uzupełnienie podstawowej funkcji mieszkaniowej badanego rejonu.

W ocenie Kolegium, przeprowadzona w sprawie analiza wskazuje, że określona przez inwestora funkcja planowanego budynku biurowo - mieszkalnego z częścią magazynową, nie pozostaje w sprzeczności z funkcjami, które można stwierdzić w obszarze analizowanym. Inwestor przez planowaną zmianę nie wprowadza, żadnej nowej funkcji, która nie istniałaby już na wyznaczonym w niniejszej sprawie obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium opisana we wniosku inwestycja nie naruszy zasady kontynuacji funkcji na terenie, na którym poszczególne funkcje występują samodzielnie lub współistnieją z zabudową mieszkaniową na szeregu nieruchomości, których zestawienie zawarto w formie tabelarycznej i dołączono do akt sprawy.

W decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji określił następujące parametry mające charakteryzować planowaną zabudowę:

a) funkcja zabudowy - usługowa, mieszkaniowa jednorodzinna, magazynowa;

b) linia zabudowy - nieprzekraczalna w odległości 6,0 m od linii rozgraniczającej teren inwestycji oznaczonej literami A-B-C-D-E-F; nieprzekraczalna w odległości 18,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]

c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik zabudowy na terenie inwestycji od 0,02 do 0,18;

d) szerokość elewacji frontowej (od strony ul.\) - od 9,6 m do 32,8 m;

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (od strony ul. [...]) – od 4,7 m do 11,0 m;

f) geometria dachu - dach jedno-, dwu- lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą lub prostopadłą do elewacji frontowej (od strony ul. [...] wysokość głównej kalenicy - od 6,1 m do 11,5 m, kąt nachylenia połaci od 5° do 10°;

g) powierzchnia biologicznie czynna - min. 15% powierzchni terenu inwestycji;

Kolegium uznało, że powyższe ustalenia wynikają z przeprowadzonej analizy, zapewnią zachowanie ładu przestrzennego i pozwolą na zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych a tolerancja ułatwi sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Zastosowanie określonego przez organ zakresu tolerancji nie spowoduje przekroczenia zarówno wartości minimalnych jak i maksymalnych występujących na obszarze analizowanym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż inwestycja objęta wnioskiem, poza warunkami dobrego sąsiedztwa, spełnia również i inne wymogi określone przez ustawodawcę w treści art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej. Inwestor wskazał również, iż powstający budynek będzie miał zapewniony dostęp do odpowiedniego uzbrojenia w media w postaci energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków, poprzez przedłożenie odpowiednich umów.

Kolegium w wyniku analizy materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy stwierdziło, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób należyty i z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zgodnie z treścią przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, które strona wyraziła w złożonym odwołaniu, Kolegium zauważa, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Omawiana decyzja ma w konsekwencji charakter deklaratoryjny, nie rodzi ani nie narusza praw właściciela lub osób trzecich do terenu, a przy tym nie przesądza tego, czy zaplanowane przedsięwzięcie zostanie w ogóle wykonane. Przedmiotu oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowią zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, nie podlegają badaniu również kwestie spadku atrakcyjności lub wartości działki. Uciążliwość w postaci hałasu związanego z planowaną inwestycją mogłaby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj zmiany

uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego (zastanego) układu urbanistycznego. Z uwagi na występujące w obszarze analizy funkcje i cechy zabudowy taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. wniosła H.D. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy, i wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja nie wyjaśnia zarzutów wniesionych w odwołaniu. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte

przez na wniosek Inwestora dotyczący budowy budynku usługowo-magazynowego

z częścią mieszkalną. W swoim wniosku z 21 grudnia 2018 r. Inwestor informował, że magazyn będzie służył dla potrzeb zakładu usługowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła istotna zmiana przeznaczenia budynku. Jeśli w budynku nie będzie funkcjonował zakład usługowy, to nie wiadomo czemu będzie służył magazyn i co będzie w nim składowane. Nie zostało to wyjaśnione w prowadzonym postępowaniu i budzi poważne wątpliwości. Strony nie zostały także powiadomione o zmianie wniosku Inwestora. W związku ze zmianą rodzaju inwestycji powinno zostać wszczęte przez organ I instancji nowe postępowanie administracyjne dla nowej inwestycji: budynku biurowo-mieszkalnego z funkcją magazynową i w postępowaniu tym powinny być wyjaśnione m.in. wyżej sygnalizowane wątpliwości. Niewyjaśniona została ponadto kwestia niezrozumiałego i nieuzasadnionego odniesienia przyjętego w analizie planistycznej terenu o luźnej zabudowie mieszkalnej, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy do budynków zlokalizowanych w głębi obszaru lasu obejmującego tereny wojskowe, a także odnoszenie w analizie wielkiego budynku biurowego do biura tłumacza przysięgłego, które jest faktycznie działalnością gospodarczą prowadzoną w niewielkim budynku mieszkalnym. Zaskarżona decyzja narusza interesy skarżącej oraz innych mieszkańców, gdyż z działalnością, jaką zamierza prowadzić na jej terenie Inwestor będą się wiązały liczne uciążliwości (hałas, zapylenie, wzmożony ruch pojazdów ciężarowych), a powstanie hali o ogromnej powierzchni i dużej wysokości w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynku mieszkalnego ograniczy jej dostęp światła oraz generalnie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe terenu, który położony jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. skarżąca wyjaśniła, że inwestor prowadzi działalność polegającą na obróbce metali na byłych terenach wojskowych zlokalizowanych w południowo-wschodniej części analizowanego terenu. Wzdłuż części frontowej inwestycji biegnie ul. [...] i ul. będąca też na wysokości jej działki o numerze [...]. Są to drogi leśne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami należało się zgodzić. W szczególności zaś, w ocenie Sądu badane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia zostały wydane

z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: K.p.a.), bowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został dostatecznie wyjaśniony. W rezultacie dokonana ocena stanu faktycznego sprawy nie spełnia standardów oceny, o jakiej mowa w art. 80 K.p.a. i staje się dowolna, a okoliczności jej dokonania nie zostały należycie wyjaśnione w ramach uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, w rezultacie naruszając art. 107 § 1 K.p.a.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z częścią magazynową na działce nr geod. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...]

W orzecznictwie sądowym, postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ocenie tego, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Zadaniem organu administracji orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji jest, w świetle powyższego przepisu, wnikliwe zbadanie każdej z wymienionych w nim przesłanek. Dopiero bowiem stwierdzenie, że zostały one wszystkie (łącznie) spełnione, uprawnia organ do wydania stosownej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie stwierdzenie, że choćby jedna z ustawowych przesłanek się nie ziściła, obliguje do wydania decyzji odmownej. Cechą postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie, a wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma przy tym obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Regulację dotyczącą sporządzania ww. analizy określają przepisy wspomnianego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 tego aktu stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Chodzi przy tym o kopię mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

Pojęcie frontu działki zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i należy przez nie rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (wyrok NSA II OSK 2730/17 z 3 października 2019 r., LEX nr 2865961).

Z zapisów decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren posiada dostęp do drogi publicznej: do ulicy D. (droga powiatowa), poprzez: drogi wewnętrzne tj. dz. nr geod. [...] obr. [...]oraz dz. nr geod[...] i[...] obr. [...] (stanowiące ul. [...]); główny wjazd i wejście od ul. [...] W przedmiotowej sprawie, zgodnie z wnioskiem inwestora, za szerokość frontu terenu inwestycji przyjęto odcinek A-B-C-D-E-F terenu inwestycji - szerokość przylegania ul. [...](droga wewnętrzna - dz. [...] obr. [...]) z której odbywał się będzie dostęp do terenu inwestycji - z tej strony inwestor określa dostęp do terenu inwestycji. Długość przedmiotowego odcinka wynosi 120,5 m. Trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi zatem [...] m. Do obszaru analizy włączono wszystkie działki zabudowane przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego w zakresie do ich granic ewidencyjnych lub do granicy dostępnego arkusza mapy zasadniczej. Wyznaczono obszar analizy, którego granice odsunięte są od terenu inwestycji od [...]m do około [...] m i dokonano analizy urbanistyczno-architektonicznej wszystkich działek i istniejącej zabudowy (wszystkich budynków zawartych w obszarze analizowanym) pod kątem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z powyższego, za front działki inwestycyjnej przyjęto odcinek A-B-C-D-E-F przylegający do ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną – dz[...] obr. [...]). Jednakże z mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o warunkach zabudowy wynika, że ul. [...]przylega tylko do części działki [...] obr. [...] a tym samym nie do całego odcinka A-B-C-D-E-F działki inwestycyjnej. Z mapy wynika, że ul. [...]na wysokości, pomiędzy literami E-F odcinka A-B-C-D-E-F odbija od granicy działki [...] obr. [...] i już do niej nie przylega. Kontynuacją ul. [...]wzdłuż działki [...] obr. [...] jest natomiast ul. M., przy której m.in. położona jest działka skarżącej nr ew. [...]

Zdaniem Sądu, taki sposób wyznaczenia frontu działki jak w przedmiotowej analizie jest wadliwy i nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach cytowanego rozporządzenia. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. W przedmiotowej sprawie będzie to długość odcinka A-B-C-D-E-F, który przylega do działki [...] obr. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, do której to drogi przylega jednocześnie ul. [...]

Z kolei, przepis §3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego obejmującej trzykrotną szerokość frontu działki - z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze - rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych w tej mierze w zasadzie jednoznaczne wynika, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem wymaga sytuacja, zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy zastosowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, jaka miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, ani w analizie urbanistycznej, ani też w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, nie przedstawiono argumentów wskazujących na potrzebę w niniejszym stanie faktycznym, takiego znacznego zwiększenia granic obszaru analizowanego.

Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób wykraczający poza trzykrotną szerokość frontu działki (nieprawidłowo ustalonego w przedmiotowej sprawie) spowodowało objęcie nim terenów o różnych funkcjach zabudowy i różnym przeznaczeniu, co uzasadnia zarzut skargi "niezrozumiałego i nieuzasadnionego odniesienia przyjętego w analizie planistycznej terenu o luźnej zabudowie mieszkalnej, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy do budynków zlokalizowanych w głębi obszaru lasu obejmującego tereny wojskowe, a także odnoszenie w analizie wielkiego budynku biurowego do biura tłumacza przysięgłego, które jest faktycznie działalnością gospodarczą prowadzoną w niewielkim budynku mieszkalnym." W takich okolicznościach organy administracji powinny dać wyraz motywacji, która legła u podstaw uznania, że wielkość obszaru analizowanego wyznaczonego w niniejszym stanie faktycznym służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.

Podsumowując należy stwierdzić, że w analizowanych okolicznościach faktycznych, jak wskazano powyżej, front działki wynoszący 120,5 m został wadliwie wyznaczony. W konsekwencji, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej, bez właściwego uzasadnienia, narusza uregulowania § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia. Konsekwencją wadliwego wyznaczenia frontu działki jest wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a w dalszej kolejności - skoro wadliwie został wyznaczony obszar analizowany - ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej na tym obszarze nie mogą stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Prawidłowo wyznaczona granica obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ma wpływ na wynik przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło również do naruszenia § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589). Zgodnie z § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia rodzaj zabudowy ustala się jako - w szczególności - zabudowę mieszkaniową, usługową, zagrodową, produkcyjną itd. Natomiast czym innym jest ustalenie funkcji zabudowy (§ 2 pkt 2 ww. rozporządzenia). Funkcja zabudowy (i zagospodarowania terenu) to sposób użytkowania obiektu budowlanego i sposób zagospodarowania terenu. W decyzji Prezydenta Miasta[...] z dnia[...] czerwca 2019 r. rodzaj zabudowy określono jako budowa budynku biurowo-mieszkalnego z częścią magazynową. Zapis ten w zakresie rodzaju zabudowy nie odzwierciedla nazewnictwa wskazanego w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie rodzaj zabudowy to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Natomiast funkcja zabudowy ma określać sposób użytkowania obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie jest to funkcja mieszkaniowa dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dla zabudowy usługowej funkcja zabudowy określa sposób użytkowania obiektów budowlanych poprzez wskazanie rodzaju usług realizowanych w ramach przedmiotu inwestycji, czyli zabudowa biurowa i zabudowa magazynowa.

Prawidłowe określenie rodzaju zabudowy i funkcji zabudowy w decyzji ma zasadnicze znaczenie w okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na zasadniczą zmianę wniosku w toku postępowania administracyjnego.

Natomiast w ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Strona ma prawo zmieniać treść wniosku w toku postępowania administracyjnego, bez konieczności wszczynania nowego postępowania. Wbrew zarzutowi skargi, strony zawiadomieniem z dnia 8 maja 2019 r. zostały poinformowane m.in. o zmianie treści wniosku.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2019 r., ustalająca warunki zabudowy, w punkcie II podpunkt 5 określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w zakresie zgodnym z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Ponownie rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowa dla planowanej inwestycji, organ uwzględni powyższe uwagi.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie

art. 200 P.p.s.a.