Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1017/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7,10 par. 1,77 par. 1,80,81,107 par. 3,138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,135,145 par. 1,152,200,205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi A. H.L. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. H.L. A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., Nr [...], nie wyrażającą zgody A. H. L. A., prowadzącemu działalność pod nazwą "[...]", na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] w [...], na nieruchomości oznaczonej działką nr [...], obręb geodezyjny [...] w [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] r., A. H. L. A. wystąpił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. nośnika reklamowego w formacie "[...]", umieszczonego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...], nr [...].

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta nie wyraził zgody na umieszczenie wnioskowanego nośnika reklamowego, w miejscu określonym przez organ, jako pas drogowy drogi powiatowej ul. [...], działka nr [...], obręb geodezyjny [...] w [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 powołanego wyżej artykułu, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Organ wskazał, że z uzyskanych w toku prowadzonego postępowania opinii od Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz od Komendy Miejskiej Policji wynika, iż każdy z wniosków należy rozpoznać indywidualnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa uwzględniając takie cechy drogi jak: jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, lokalizacja pionowych znaków drogowych, widoczność, natężenie ruchu, funkcje dodatkowe związane np. z parkowaniem oraz treść i rozmiary nośników, kolorystykę i ich liczbę.

Mając powyższe kryteria na uwadze organ ustalił, że ulica [...], w ciągu której - według organu - wnioskodawca planuje umieścić reklamę, jest drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym z pasem dzielącym w środkowej części, przez które przebiega torowisko. Ulica ta pełni ważną rolę w układzie drogowym miasta, a także należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta.

W wyniku analizy dokumentów oraz po przeprowadzeniu oględzin organ ustalił, że wnioskowana reklama umieszczona byłaby bezpośrednio przed skrzyżowaniem skupiającym ulicę [...] i ulicę [...], tj. w miejscu, w którym krzyżują się kierunki ruchu, co jest szczególnie niebezpiecznie biorąc pod uwagę kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przedmiotową reklamę planuje się umieścić na słupie oświetlenia ulicznego, usytuowanym w odległości około 100 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni. Słupy oświetlenia ulicznego stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane są często jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z czym tworzą swoistą rezerwę dla ich umieszczania. Tym samym każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczenia ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych wprowadzając chaos oraz nieczytelność organizacji ruchu.

Dodatkowo reklama byłaby usytuowana w rejonie funkcjonowania sygnalizacji świetlnej, jak i również znaków poziomych P-8 "Strzałki", które stosuje się w celu lepszego zorientowania kierujących pojazdami co do zasad korzystania z pasów ruchu. Usytuowanie w tym miejscu reklamy wpłynie negatywne na czytelność organizacji ruchu, zwiększając prawdopodobieństwo niezauważenia przez kierowcę znaku drogowego lub sygnału świetlnego, wysyłanego przez sygnalizator.

Organ wyjaśnił, że jako zarządca drogi, działając zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami do których zalicza się między innymi panowanie nad nadmiernym nagromadzeniem reklam w pasach drogowych oraz z uwagi na coraz większą liczbę wniosków dotyczących lokalizacji reklam, prowadzi się politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, szczególnie w miejscach, które jednoznacznie sugerują, że jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami. Zarządca drogi jest bowiem obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości organu fakt, iż usytuowanie kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację kierowców oraz czytelność organizacji ruchu, a w konsekwencji jej egzekwowanie, wprowadzając tym samym chaos na drogach.

Końcowo organ wskazał, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 100 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem A. H. L. A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przed organ pierwszej instancji.

W ocenie strony, organ rozpatrujący wniosek naruszył szereg przepisów postępowania, co miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczą m.in. czasu rozpoznania niniejszej sprawy, a także nieinformowania stron o przewidywanym terminie jej zakończenia. Nadto – w ocenie strony - organ pierwszej instancji w znacznej mierze poprzestał na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę. Organ uchybił również obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., trudno bowiem uznać, że spełnienie powyższego obowiązku, jest przytoczenie opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz przytoczenie opinii Komendy Miejskiej Policji.

Według strony, dokonano przywołania powyższych opinii bez przeniesienia wytycznych tych instytucji, na konkretne miejsce, w którym ma być umiejscowiona reklama. Z opinii tych natomiast jednoznacznie wynika, że każdy wniosek o udzielenie zgody na umieszczenie nośnika reklamowego należy rozpatrywać indywidualnie.

W kontekście rozpoznawanej sprawy - zdaniem skarżącego - załatwienie sprawy nie wskazywało na indywidualne podejście organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, gdyż pomijało w ogóle ocenę wpływu nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego organ nie zbadał funkcji, otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników w konkretnym miejscu. Poza sferą zainteresowania organu pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka nośników reklamowych oraz zbadanie, czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu przy uwzględnieniu powyższych czynników w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Dodatkowo A. A. podniósł, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji winno wynikać z badania wyżej wymienionych czynników i obiektywnej oceny, mając w szczególności na uwadze fakt, że żadna inna instytucja nie jest przeciwna zamieszczeniu wnioskowanego nośnika reklamowego. W tej sytuacji organ winien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty od ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Strona argumentując za lokalizacją reklamy wskazała, że projekt umieszczenia nośników reklamowych cieszy się zainteresowaniem filharmonii, teatrów i instytucji publicznych, które chciałyby promować swoją działalność związaną z miastem [...].

Końcowo odwołujący się sprecyzował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o udzielenie zgody na umiejscowienie nośnika reklamowego na wysokości minimalnej 3,50 m.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. H. L. A., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, Kolegium wskazało, że wnioskodawca wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie zezwolenia na lokalizację nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w [...], lokalizacja nr [...]. Następnie Kolegium przypomniało stanowisko zarządcy drogi, prezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r., przemawiające za odmową wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż istotnie organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postępowania, jednakże należy mieć na uwadze, że w tym czasie wnioskodawca zainicjował około [...] postępowań administracyjnych i to w jednym czasie.

Ustosunkowując się do zarzutu prowadzenia postępowania i przywołania opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Urzędu Miasta oraz opinii Komendanta Miejskiego Policji, w sposób sprzeczny z postulatem indywidualnego rozpatrywania sprawy, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołania.

W opinii Kolegium, organ pierwszej instancji każdą sprawę rozpatrywał indywidualnie, mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu oraz fakt, iż lokalizacja, w pasie drogowym, obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym ma charakter wyjątkowy i tymczasowy. Zaś obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wydanie zezwolenia, ciąży na osobie ubiegającej się o wydanie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym. Powinnością organu jest natomiast ustalenie wskazanej wyżej przesłanki i jej ocena. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winno być prowadzone z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W toku prowadzonego postępowania, jak zauważył organ odwoławczy, A. H. L. A. nie wykazał szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie mu zezwolenia. Wymiary takiej reklamy to [...] mm x [...]mm, a minimalna wysokość umieszczenia to [...] m bądź jak skorygował skarżący w odwołaniu [...] m (zgodnie z odwołaniem winno być [...] m). Kolegium nie miało wątpliwości, iż rozmiar i umieszczenie wnioskowanej reklamy na słupie oświetleniowym będzie stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym, odwracając uwagę kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym. Zarządca drogi powinien realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Może ograniczyć ich liczbę jak też zmienić swoją dotychczasową politykę co do zagospodarowania pasa drogowego. Organ ten nie ocenia możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń.

Zdaniem Kolegium, w decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniono, tego rodzaju uwagi, iż ze względu na dużą ilość reklam funkcjonujących już w pasie drogowym i coraz większa liczbę wniosków w tym zakresie, realizując nałożone obowiązki, zarządca drogi prowadzi politykę ograniczania ilości reklam na terenie miasta, zwłaszcza reklam umieszczanych na słupach oświetlenia ulicznego.

Ponadto ustalenia organu pierwszej instancji doprowadziły Kolegium do wniosku, że słup oświetlenia ulicznego na którym miałaby być umieszczona reklama, usytuowany jest w odległości [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W takim przypadku, wbrew twierdzeniu strony, zamocowanie tablicy na słupie, na środku jego szerokości spowoduje, iż reklama będzie się znajdować w przestrzeni skrajni poziomej drogi. Kolegium ma wątpliwość co do możliwości zamontowania nośnika reklamowego lewym bokiem, a taka jest właśnie propozycja wnioskodawcy.

Według Kolegium, błędne jest stanowisko odwołania, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, także reklamę wymaga bowiem uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 powołanej ustawy) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy). Decyzje te nie są tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji, tj. zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych do jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 tej ustawy, jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który zostało wydane zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia i organ każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę w sposób prawidłowy, wskazał bowiem przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji, a także wyjaśnił dlaczego funkcjonowanie tablicy reklamowej we wnioskowanej lokalizacji stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Stwierdzając, że organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy oraz należycie uzasadnił decyzję, Kolegium uznało, że w sprawie nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, A. H. L. A. wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r.

Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i przedstawił argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę, podtrzymało stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r., A. H.L. A., reprezentowany przez adw. Ł. W., zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 15 i art. 138 K.p.a. wyjaśniając, że działanie Kolegium ograniczyło się do oceny argumentacji odwołania. Według strony, zabrakło merytorycznego załatwienia sprawy.

Ponadto skarżący stwierdził, że organy obu instancji przy rozpoznaniu sprawy naruszyły art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez sposób gromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów. Ponadto zarzut dotyczył tego, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, rzeczoznawca sporządził opinię z dnia [...] r., o treści której skarżący dowiedział się dopiero po zapoznaniu z aktami postępowania sądowego, nie ma natomiast o niej słowa w treści decyzji organów obu instancji.

Powyższe w opinii skarżącego, świadczy o słabości użytych przez organy argumentów. Natomiast sama treść tej opinii - w ocenie skarżącego - nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy umieszczenie nośnika reklamowego w konkretnej lokalizacji, w jakkolwiek sposób wpłynie na uczestników ruchu drogowego.

W świetle powyższego skarżący stwierdził, że był zmuszony zlecić wykonanie opinii w celu określenia wpływu nośnika reklamowego zamieszczonego na słupie oświetleniowym na ruch kołowy. Równocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z tej opinii (kontropinii) rzeczoznawcy M. M. z dnia [...] r.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego oświadczył,

że organy rozpatrując wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej, rozpatrywały inną lokalizację, aniżeli ta, która jest objęta wnioskiem. Skarżący wskazał, że zostało

to wykazane w opinii M. M., w której na mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz na zdjęciu wykonanym przez rzeczoznawcę wskazano lokalizację zgodną z wnioskiem, tj. przy skrzyżowaniu ulicy [...] z ulicą [...].

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, ze względu na rozbieżność lokalizacji objętej wnioskiem z tą rozpatrywaną przez organy w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (lit. c).

Z kolei, jak stanowi art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję ostateczną jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 P.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami wskazanymi w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 879/07, Lex nr 488027).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oparta została na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, co powoduje konieczność jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 27 lipca 2011 r. stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), umożliwiający zarządcy drogi,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wydanie na wniosek osoby zainteresowanej, pozwolenia (w drodze decyzji administracyjnej) na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zarządca drogi odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury wyłącznie, jeżeli umieszczenie wskazanych wyżej obiektów lub urządzeń, spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W celu wyjaśnienia sprawy i oceny dopuszczalności lokalizacji, tak jak

w przedmiotowym przypadku nośnika reklamowego, wymaga się od organu powołania ogólnych zasad umieszczania takich obiektów w pasie drogowym i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto wymaga każdorazowo odnieść się indywidualnie do przedmiotu sprawy uwzględniając przede wszystkim takie cechy danej drogi, jak jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, widoczność, lokalizacja pionowych znaków drogowych, natężenie ruchu itp.

Powyższe oznacza, że dla właściwego zastosowania normy prawa materialnego, wyrażonej w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wymagane jest podjęcie przez organ takich działań w materii ustaleń faktycznych, które będą miały na celu zebranie pełnego i nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego oraz przedstawienia stronie ustalonego w ten sposób stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu decyzji. Powinnością organu jest przecież wypełnienie postulatu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nałożył przy tym na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 80 Kpa, zawarta jest podstawowa zasada postępowania dowodowego (zasada swobodnej oceny dowodów), która ma na celu nieograniczanie organu, żadnymi przepisami, co do oceny wartości poszczególnych rodzajów dowodów, a by ten organ mógł swobodnie, tj. z własną oceną wyników postępowania dowodowego, ustalić w danej sprawie stan faktyczny (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. CH. Beck, Wydanie 11, Warszawa, 2011r., str. 349).

Regulacja ta nie oznacza, że organ może dowolnie operować materiałem dowodowym, którym dysponuje, gdyż jest to uznane za praktykę niedopuszczalną w procesie administracyjnym.

Posługując się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazać należy, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w dowolną, musi być dokonana, zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – nakazuje się opierać na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (por, wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn akt IISA/Łd 1523/10, opubl. w Lex nr 821570).

Przekonującym argumentem dla uznania danej okoliczności faktycznej za udowodnioną, będzie stanowiło umożliwienie stronie udziału w czynnościach decydujących dla rozpatrzenia sprawy (art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a.) Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu.

Zachowanie omawianych wymogów ma w szczególności znaczenie, gdy chodzi o decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy. Argumentacja organów powinna być przekonująca i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 96/10, opubl. w LEX nr 952870).

Przedstawionych wyżej gwarancji procesowych, nie dopełnił w przedmiotowej sprawie za równo organ pierwszej instancji, jak i rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zastrzeżenia odnoszą się do miejsca (lokalizacji), które posłużyło organom do oceny, czy A. H. L. A., wykazał iż zachodzą szczególne przesłanki, uprawniające do wydania zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym. Należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji lokalizacyjnej, wymaga udowodnienia przez zainteresowanego umieszczeniem reklamy, że istnieje szczególnie ważny powód, aby dopuścić odstępstwo od powszechnego zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń nie związanych z organizacją ruchu drogowego. Bez wątpienia prawidłowy proces dochodzenia do właściwych wniosków wymaga od organu spełnienia szeregu wymagań, w tym szczególnej staranności w gromadzeniu materiału dowodowego i jego ocenie, gdyż niedopuszczalna jest w takim przypadku jakakolwiek dowolność. Wymagane jest zatem dokonanie takich ustaleń, których wystąpienie (bądź brak) uzależnia hipoteza normy materialnoprawnej.

Analiza wynikająca z zestawienia treści wniosku skarżącego A. H. L. A. z dnia [...] r. z treścią decyzji Prezydenta Miasta oraz rozstrzygnięciem organu odwoławczego, nasuwa wątpliwości, co do prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych. W szczególności chodzi o to, czy miejsce lokalizacji (umieszczenia) reklamy w pasie drogowym, jaką przyjęły organy obu instancji, jest zgodne z wolą wnioskodawcy. Precyzując należy wskazać, że skarżący we wniosku określił lokalizację reklamy – "ul. [...] map [...] nr [...]". Lokalizację taką skarżący powtórzył także w odwołaniu. Natomiast w uzasadnieniu swej decyzji, organ pierwszej instancji posługuje się następującymi lokalizacjami: "lokalizacja nr [...]", zaś dalej "ul. [...] w [...], działka nr [...], obręb [...]". Natomiast w decyzji organu odwoławczego, Kolegium za ustaleniami poczynionymi przez zarządcę drogi wskazało, że umieszczenie nośnika reklamowego dotyczy "ul. [...] w [...], działka nr [...], obręb [...]".

Należy przyznać rację stanowisku strony skarżącej oraz stanowisku Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, prezentowanym na rozprawie sądowej, podnoszących wątpliwość rozpatrzenia lokalizacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla umieszczenia reklamy. W takiej zaś sytuacji nieuprawnione jest stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w sposób prawidłowy wyjaśniono stronie dlaczego funkcjonowanie tablicy reklamowej we wnioskowanej lokalizacji stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, co wynika z należycie sporządzonej decyzji.

Z całokształtu akt sprawy nie wynika, że miejsce umieszczenia reklamy, przyjęte przez organy, jest tożsame z miejscem określonym przez stronę. Dostrzec należy, że skarżący na etapie postępowania sądowego zasygnalizował ową nieścisłość ustaleń faktycznych i powołał się na sporządzoną z własnej inicjatywy opinię, z której wyłania się zupełnie inne miejsce lokalizacji reklamy, niż przyjęte przez organy. Fotografia, znajdująca się w aktach administracyjnych, wskazuje na zgoła inne miejsce lokalizacji, niż utrwalone na fotografii, umieszczonej w opinii, którą przedstawił skarżący.

O tym, jaka jest treść żądania wniesionego przez stronę w postępowaniu administracyjnym, ostatecznie decyduje przecież strona, a nie organ administracji, do którego strona pismo z żądaniem skierowała. Kwestia skonkretyzowania miejsca umieszczenia reklamy ma bowiem decydujące znaczenie dla formułowania twierdzeń, czy w sprawie można (nie można) dokonać prawnego odstępstwa od zakazu umieszczenia obiektów i urządzeń w pasie drogowym. Skoro decyzja odnosi się do konkretnego nośnika reklamowego, to organ rozstrzygając sprawę musi mieć na uwadze konkretny stan faktyczny, dotyczący lokalizacji tego konkretnego obiektu. Niezależnie od wagi i treści przeprowadzanych dowodów, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W praktyce przyjmuje się, że błędy w zakresie gromadzenia i oceny dowodów mogą wystąpić gdy:

- z treści dowodu wynika co innego, niż przyjął organ (przeinaczenie)

- gdy pewnego dowodu zebranego nie uwzględniono przy ocenie - wbrew obowiązkowi oceny całokształtu okoliczności sprawy

- gdy organ przyjął pewne fakty za ustalone, mimo, że nie zostały one w ogóle lub są niedostatecznie potwierdzone

- gdy organ uznał pewne fakty za nie udowodnione, mimo że były ku temu podstawy

- ocena materiału dowodowego koliduje z zasadami doświadczenia życiowego lub regułami logicznego wnioskowania, tzn. organ wyprowadził błędny logicznie wniosek

z ustalonych przez siebie okoliczności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009r., sygn. akt VIII SA/Wa 361/09, opubl. w Lex nr 583651).

Organ powinien usunąć wykazaną niezgodność miejsca umieszczenia reklamy w pasie drogowym, gdyż obecnie należałoby przyjąć, że mamy do czynienia z przeinaczeniem treści podania strony.

W tym miejscu należy zauważyć, że uniemożliwiono skarżącemu skorzystanie z prawa, wyrażonego w art. 10 § 1 K.p.a. Uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do okoliczności umieszczenia reklamy powoduje, że w tym konkretnym przypadku mamy przykład nie wyjaśnienia przez zarządcę drogi istotnych dla sprawy okoliczności, co w konsekwencji miało, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z tego względu nieprawidłowym było poczynienie przez organy, uwag natury merytorycznej, o tym że nie zostały spełnione przesłanki, wynikające z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a tym samym niedozwolone było budowanie tezy, że umieszczenie reklamy zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych pozostaje bowiem – co do zasady - w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1315/07, opubl. w LEX nr 530445).

Reasumując należy stwierdzić, że dostrzeżone w tejże sprawie, wady postępowania administracyjnego, w zakresie ustaleń faktycznych, poczynionych przez organ pierwszej instancji stanowią o naruszeniu art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej zaś sytuacji przyjęte, niezgodnie z materiałem dowodowym, ustalenia Kolegium powodują tożsame wnioski o naruszeniu ww. przepisów postępowania w postępowaniu odwoławczym, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Naruszenia te, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, wydanych w sprawie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podda własnej ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i umożliwi stronie czynny udział w tym postępowaniu, aby doprowadzić do bezspornego określenia miejsca lokalizacji reklamy, o którym mowa we wniosku z dnia [...] r. Mając zaś na uwadze, iż powodem uchylenia decyzji obu instancji były naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, powinnością organu będzie również ponowne ustosunkowanie się do kwestii materialnoprawnych, co oczywiście może nastąpić dopiero po uprzednim usunięciu dostrzeżonych wad postępowania administracyjnego w tejże sprawie.

Odnosząc się do zarzutu, podniesionego przez skarżącego w dodatkowym piśmie procesowym, dotyczącego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie już po wydaniu decyzji, a polegającego na uzyskaniu przez organ opinii D. K. w zakresie oddziaływania na uczestników ruchu drogowego nośników reklamowych umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego, w tym między innymi ich wpływu na czytelność organizacji ruchu, należy stwierdzić, że opinia ta choć została dołączona do akt administracyjnych organu odwoławczego i choć organ ten w odpowiedzi na skargę nadmienił o istnieniu takiej opinii, nie mogła być objęta przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie stanowiła dowodu w postępowaniu administracyjnym i nie była powoływana w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.