Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 506/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 i art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa-Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. nr [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako dz. nr [...] i nr [...] – aktualnie oznaczonej jako dz. nr [...] i nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 1997 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności dz. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej dz. nr [...] i nr [...] wystąpił Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako "skarżący") wskazując, że działki te stanowiły w dacie komunalizacji las państwowy, a protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1994 r. przekazane zostały w zarząd Nadleśnictwu [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Przedmiotowa nieruchomość nie należała nigdy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiła zawsze las państwowy, zaś zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] lutego 2012 r. (błędnie wskazano 2011 r.) nr [...] stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej dz. nr [...] i nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w O. z [...] kwietnia 1960 r. sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości pod nazwą "[...]" stanowiącej dz. nr [...] i nr [...]. Zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych nieruchomości "[...]" z 28 czerwca 1998 r., dz. nr [...] stanowiła część nieruchomości pod nazwą "[...]" dz. hip. nr [...] i dz. hip. nr [...]. Następnie z działki tej wyodrębniono dz. nr [...] i nr [...], objęte decyzją komunalizacyjną. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w O. z [...] października 2011 r., zmianą z [...] sierpnia 1998 r. wprowadzoną ma podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] lipca 1998 r. oraz opracowania geodezyjnego nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 1998 r., w miejsce dz. nr [...] i nr [...] obręb [...] w ewidencji gruntów zostały wykazane dz. nr [...] i nr [...]. Minister wskazał dalej, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie przeznaczenia spornych nieruchomości, szczególnie w ewidencji gruntów w dniu 27 maja 1990 r. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na datę komunalizacji wynika natomiast, że dz. nr [...], w skład której wchodziły objęte decyzją komunalizacyjną dz. nr [...] i nr [...], była oznaczona symbolem Ls - lasy. W ocenie Ministra, powyższy dokument wskazuje na leśny charakter objętych decyzją komunalizacyjną nieruchomości. Z kolei w piśmie z [...] lutego 2012 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że w latach 1989-1990 w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do dz. nr [...] dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" (oznaczającego tereny zalesione i zakrzewione) na "Ls" (oznaczającego lasy). Za podstawę wprowadzenia zmiany posłużył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie miasta [...]". Mając na uwadze fakt, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczące klasyfikacji i użytków, mogło nastąpić jedynie na podstawie protokołu zmian sporządzonego przez klasyfikatora [...] Biura Geodezji Urządzeń Rolnych oraz orzeczenia naczelnika gminy (po wprowadzeniu reformy samorządowej w 1990 r. – decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w O.), zatwierdzającej zaktualizowaną klasyfikację gruntów, Burmistrz Miasta [...] wydał postanowienie z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w 1981 r. przy odnowie ewidencji gruntów. Minister wyjaśnił, że zmiana w ewidencji gruntów dokonana postanowieniem z [...] października 1994 r., czyli po 27 maja 1990 r., nie ma jednak znaczenia prawnego dla komunalizacji nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decydujące znaczenie ma tu bowiem stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty wejścia w życie tej ustawy. Skoro zatem w dacie komunalizacji przedmiotowe działki były oznaczone w ewidencji gruntów jako las, w związku z czym wchodziły w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego, to nie mogły one podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W związku z powyższym organ uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Minister zaznaczył, że na podstawie aktu notarialnego z [...] października 1998 r. Rep. [...] Miasto i Gmina [...] sprzedała dz. nr [...] w udziale 1/2 części K. i G. małż. I. oraz w udziale 1/2 części W. i K. małż. W. Z kolei na podstawie aktu notarialnego z [...] lipca 1998 r. Rep. [...] sprzedano dz. nr [...] M. i B. małż. W. Sprzedaż przedmiotowych nieruchomości wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji, stąd na mocy art. 156 § 2 K.p.a. organ orzekł, że kontrolowana decyzja w zaskarżonym zakresie wydana została z naruszeniem prawa.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że wniosek ten nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności, które mogłoby czynić zasadnym uchylenie decyzji z [...] lutego 2012 r. Organ zauważył, że z całości materiału dowodowego, a w szczególności z wypisu z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r. wynika jednoznacznie, że dz. nr [...] i nr [...] (aktualnie nr [...] i nr [...]) stanowiły tereny leśne. Odnosząc się protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] lutego 1994 r., na który powołuje się Miasto [...], organ wskazał, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następuje ipso iure, zatem celem deklaratoryjnej decyzji Wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Gminy Miasta [...], wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 23/13 uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2012 r. Sąd wskazał, że bezspornie grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dacie wejścia w życie tej ustawy obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlega komunalizacji. Dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest zatem ustalenie, czy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i czy w związku z tym wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym definiowała grunty leśne w art. 5 ust. 2, stanowiąc, że za grunty leśne uważa się grunty: a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną, b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną. Minister ustalił, że dz. nr [...] i nr [...] stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w O. z [...] kwietnia 1960 r. w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości pod nazwą "[...]" stanowiącej dz. nr [...] i nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że w chwili zasiedzenia nie były to działki leśne i pozostawały w zarządzie Prezydium Osiedlowej Rady Narodowej w J. Nie mogły więc być uznane za grunty leśne na podstawie art. 5 ust. 2 pkt a) i b) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Natomiast, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa zostały przeznaczone pod uprawę leśną (pkt c), powinien przesądzać przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, jeśli taki istniał. Zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującym art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej. Jeśli więc w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została przeznaczona na cele nierolnicze lub nieleśne, to nie można uznać, że była nieruchomością o przeznaczeniu leśnym, nawet jeśli z ewidencji gruntów wynikało co innego. Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wymagana zgoda właściwych organów na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze powinna być wyrażona w toku przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ gminy jako gospodarz swego terenu decyduje (rozstrzyga) o kompleksowym kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego na obszarze danej gminy i jeżeli uznaje, że określone tereny mają być przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne, to powinien, dla wykonania swej kompetencji rozstrzygającej w przedmiocie planu miejscowego, uzyskać w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów zgodę organów właściwych według przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzyskanie takiej zgody (w odpowiednim postępowaniu) było prerogatywą organów planistycznych i musiała ona być uzyskana przed podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu stanowił jedynie podstawę do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej (art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), ale wyłączenie z produkcji, to nie to samo co przeznaczenie gruntu (art. 7 ust 1 tej ustawy). Dlatego też dla ustalenia "leśnego" przeznaczenia nieruchomości i na tej podstawie ustalenia, że wchodzi ona w skład państwowego gospodarstwa leśnego, nie wystarczy odwołanie się jedynie do zapisów w ewidencji gruntów na dzień komunalizacji z mocy prawa, jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość byłaby przeznaczona na cele nieleśne. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ nadzoru w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zbadać przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, czego zaniechał. Sąd zauważył również, że z akt sprawy wynika, że w latach 1989-1990 r. w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do dz. nr [...] położonej w J. dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" na "Ls". Za podstawę wprowadzenia zmiany posłużył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie m. [...]", sporządzony przez Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej, Oddział [...]. Minister nie odniósł się jednak do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących braku podstawy prawnej do dokonania wpisu w ewidencji gruntów oznaczenia "Ls" dla spornej nieruchomości, na podstawie opracowania Biura Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej. Zdaniem Gminy [...] podstawą taką mogła być tylko "ostateczna decyzja właściwego organu". W tym kontekście wyjaśnienia wymaga również charakter postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w ewidencji gruntów przy jej odnowie w 1981 r. W szczególności to, czy działało ono na przyszłość, jak twierdził Minister (czyli ze skutkiem po dniu komunalizacji z mocy prawa), czy też ze skutkiem ex tunc, jak twierdzi gmina.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1886/13 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku z 10 kwietnia 2013 r. Sąd zauważył, że w sprawie bezsporne jest, że grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Sporne jest jedynie, w oparciu o jakie dowody ten stan ustalić. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie należy oprzeć na wszystkich dostępnych dowodach, w szczególności na obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. i obejmującym przedmiotowe działki planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć decydującego znaczenia. Sąd za trafne uznał również stanowisko, że ze względu na bezsporne okoliczności dotyczące zasiedzenia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, nie może budzić wątpliwości, że działki te w chwili wejścia w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym w ogóle nie stanowiły własności Skarbu Państwa i w związku z brzmieniem art. 1 tej ustawy nie należały do państwowego gospodarstwa leśnego. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że działki te w chwili zasiedzenia ich przez Skarb Państwa nie były lasem ani gruntem leśnym. W tej sytuacji podstawę uznania przedmiotowych działek za część tego gospodarstwa mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c) w zw. z art. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Okoliczność, że w powołanym przepisie mowa jest o gruntach "które zostały przeznaczone pod uprawę leśną" wskazuje, że leśne przeznaczenie gruntu musiało być wyrazem świadomej decyzji podjętej co do państwowego gruntu nieleśnego. Nie każdy państwowy grunt, który stał się lasem lub gruntem leśnym po wejściu w życie ww. ustawy wchodził automatycznie w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Zatem decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne już po wejściu w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, było stosownie do art. 5 ust 2 lit. c) tej ustawy jego przeznaczenie, a nie jak twierdził skarżący kasacyjnie faktyczne jego wykorzystanie. Konieczność ustalenia zgodnie z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jak przedmiotowe działki "zostały przeznaczone" powoduje nieodzowność odwołania się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Wpis zaś w ewidencji gruntów może być uznany jedynie jako środek dowodowy, a nie przesłankę prawną przewidzianą ustawą o państwowym gospodarstwie leśnym. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności naprawienia uchybień w przeprowadzonym przez Ministra postępowaniu określonych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. w zakresie obejmującym dz. nr [...] i nr [...]. Organ wskazał, że w piśmie z [...] lutego 2012 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował, że w latach 1989-1990 w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do dz. nr [...] dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" na "Ls". Za podstawę wprowadzenia zmiany służył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie m. [...]". Mając na uwadze fakt, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczące klasyfikacji i użytków mogło nastąpić jedynie na podstawie protokołu zmian sporządzonego przez klasyfikatora [...] Biura Geodezji Urządzeń Rolnych oraz orzeczenia naczelnika gminy, zatwierdzającej zaktualizowaną klasyfikację gruntów, Burmistrz Miasta [...] wydał postanowienie z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w 1981 r. przy odnowie ewidencji gruntów. W ocenie organu, powyższym postanowieniem oceniono prawidłowość dokonania wpisu w ewidencji gruntów oznaczenia "Ls". Odnosząc się natomiast do charakteru tego postanowienia, w szczególności, czy działało ono na przyszłość, czy też ze skutkiem ex tunc, organ wskazał, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z orzecznictwem sądowym, nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Bez względu jednak na powyższe, wpis w rejestrze może być uznany jedynie jako środek dowodowy, natomiast decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne było jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z [...] lutego 2012 r. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że dz. nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. objęta była ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z [...] marca 1989 r. Jak wynika z zapisów tego planu, na działce tej dopuszczona została "zabudowa małymi domami mieszkalnymi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach zalesionych o pow. ponad 2500 m2". Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na prowadzenie gospodarki leśnej, a zatem podlegała działaniu ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. w zaskarżonej części nie była obarczona żadną z wad wyliczonych w art. 156 K.p.a., które obligowałyby organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, skarżący podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym notatki J. S. (leśniczego), bezspornie wynika, że w maju 1990 r. przedmiotowe grunty były gruntami leśnymi. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2016 r., jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2018 r., po rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, mimo widniejącego w ewidencji gruntów zapisu, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. dz. nr [...] i nr [...] stanowiły tereny leśne, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego na terenie tym dopuszczona została "zabudowa małymi domami mieszkalnymi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach zalesionych o pow. ponad 2500 m2". Zgodnie natomiast z wówczas obowiązującym art. 5 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej. Jeśli więc w planie miejscowym nieruchomość przeznaczona została na cele nierolnicze lub nieleśne, to nie można uznać, że była nieruchomością o przeznaczeniu leśnym, nawet jeśli z ewidencji gruntów wynikało co innego. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy o planowaniu przestrzennym, miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu. Natomiast ewidencja gruntów zawiera jedynie informacje o faktycznym rodzaju użytku gruntowego, nie zaś o przeznaczeniu danego terenu. W tej sytuacji nie można było uznać, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała prawo.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w dacie wydania zaskarżonej decyzji t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przedmiotowe działki były działkami leśnymi nie podlegającymi komunalizacji;

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. S. na okoliczność przeznaczenia gruntów w okresie od 1949 r. do 27 maja 1990 r., co spowodowało błędne przyjęcie, że przedmiotowe grunty podlegały komunalizacji w sytuacji, gdy stanowiły one grunty leśne.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r. nakazał organowi ustalenie, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jakie było przeznaczenie przedmiotowych działek, co w konsekwencji spowodowało konieczność odwołania się do przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów tego planu wynika natomiast, że na omawianym terenie dopuszczona została "zabudowa małymi domami mieszkalnymi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach zalesionych o pow. ponad 2500 m2". Zdaniem skarżącego zapis powyższy wskazuje, że przeznaczeniem przedmiotowych działek była uprawa leśna. Zabudowa mieszkaniowa dopuszczona została jedynie warunkowo, co nie zmienia podstawowej funkcji leśnej gruntów. Tym samym przedmiotowe działki stanowią grunty leśne w rozumieniu art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając decyzję z [...] stycznia 2018 r., związany był wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 23/13 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1886/13, którym oddalono skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję uchylił decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lutego 2012 r. uznając, że w niniejszej sprawie koniecznym jest zbadanie przeznaczenia przedmiotowych działek w obowiązującym w dacie komunalizacji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem zapisy planu pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i czy w związku z tym wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Konieczność przeprowadzenia przez organ nadzoru dodatkowego postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie podzielił następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., który zauważył, że ze względu na bezsporne okoliczności dotyczące zasiedzenia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, nie może budzić wątpliwości, że działki te w chwili wejścia w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym w ogóle nie stanowiły własności Skarbu Państwa i w związku z brzmieniem art. 1 tej ustawy nie należały do państwowego gospodarstwa leśnego. W tej sytuacji podstawę uznania przedmiotowych działek za część tego gospodarstwa mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c) w związku z art. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Ustaleń tych należy dokonać natomiast poprzez analizę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po zapoznaniu się z sentencją i treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2018 r. oraz materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia twierdzenia, że naruszono przedstawioną zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, do którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyrokach, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jak również wykazał, że brak było podstaw do jednoznacznego uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. w zaskarżonej części rażąco narusza prawo.

Podstawą materialnoprawną decyzji z [...] kwietnia 1997 r. był art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcje organu założycielskiego, oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia ustawy w życie (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednak aby wykluczyć możliwość komunalizacji przedmiotowych działek należało ustalić, czy działki te wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego, a w związku z tym nie należały do jednego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 obowiązującej w dacie komunalizacji ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego jak również zakładami przemysłu leśnego, stanowią państwowe gospodarstwo leśne. Ustawowa definicja lasu i gruntu leśnego zawarta jest natomiast w art. 5 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 za lasy uważa się grunty leśne wraz z drzewostanem. Stosownie do jego ust. 2 za grunty leśne uważa się grunty: a) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy znajdują się pod uprawą leśną, b) które w chwili wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy poprzednio obowiązujących przepisów powinny znajdować się pod uprawą leśną, a na których do tego czasu nie została dokonana trwała zmiana uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania, c) które zostały przeznaczone pod uprawę leśną.

Jak wskazano w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach, ze względu na bezsporne okoliczności dotyczące zasiedzenia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, nie może budzić wątpliwości, że działki te w chwili wejścia w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym w ogóle nie stanowiły własności Skarbu Państwa i w związku z brzmieniem art. 1 tej ustawy nie należały do państwowego gospodarstwa leśnego. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że działki te w chwili zasiedzenia ich przez Skarb Państwa nie były lasem ani gruntem leśnym. Z powyższego wynika, że podstawę uznania przedmiotowych działek za część tego gospodarstwa mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c) w związku z art. 1 tej ustawy. Okoliczność, że w powołanym przepisie mowa jest o gruntach "które zostały przeznaczone pod uprawę leśną" wskazuje, że leśne przeznaczenie gruntu musiało być wyrazem świadomej decyzji (woli) podjętej co do państwowego gruntu nieleśnego, przy czym decyzja ta mogła być podjęta przed wejściem w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jak i po tym terminie. Nie każdy państwowy grunt który stał się lasem lub gruntem leśnym po wejściu w życie omawianej ustawy wchodził automatycznie w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Zatem decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne już po wejściu w życie ww. ustawy, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., było stosownie do art. 5 ust 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym jego przeznaczenie a nie jego faktyczne wykorzystanie, jak chce tego skarżący. Ustawodawca wyraźnie odróżnił grunty znajdujące się pod uprawą leśną (ust. 2 lit. a)) od gruntów przeznaczonych pod tę uprawę (ust. 2 lit. c)). W istocie zatem uregulowanie zawarte w ust. 2 lit. c) omawianego przepisu dotyczyło wyłącznie terenów jeszcze nie zalesionych a pod uprawę leśną dopiero przeznaczonych.

Konieczność ustalenia zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jak przedmiotowe działki "zostały przeznaczone" spowodowało konieczność odwołania się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 27 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, to miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dacie komunalizacji dz. nr [...] objęta była ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z [...] marca 1989 r. Jak wynika z zapisów tego planu, na działce tej dopuszczona została "zabudowa małymi domami mieszkalnymi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach zalesionych o pow. ponad 2500 m2". W tej sytuacji za trafne uznać należało stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na prowadzenie gospodarki leśnej, a zatem podlegała działaniu ustawy komunalizacyjnej. Niezrozumiałym jest natomiast stanowisko skarżącego, że powyższe zapisy wskazują na leśne przeznaczenie nieruchomości, a w konsekwencji spełnienie przesłanki z art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Zapisy ww. planu jednoznacznie określają bowiem przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę, nie zaś gospodarkę leśną. W tej sytuacji decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 1997 r. w zaskarżonej części nie była obarczona żadną z wad wyliczonych w art. 156 K.p.a., które obligowałyby organ nadzoru do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 23/13, odniósł się również do kwestii zmiany zapisów w ewidencji gruntów prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że w piśmie z [...] lutego 2012 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował, że w latach 1989-1990 w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do dz. nr [...] dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" na "Ls". Za podstawę wprowadzenia zmiany służył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie m. [...]". Mając na uwadze fakt, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczące klasyfikacji i użytków mogło nastąpić jedynie na podstawie protokołu zmian sporządzonego przez klasyfikatora [...] Biura Geodezji Urządzeń Rolnych oraz orzeczenia naczelnika gminy, zatwierdzającej zaktualizowaną klasyfikację gruntów, Burmistrz Miasta [...] wydał postanowienie z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w 1981 r. przy odnowie ewidencji gruntów. W ocenie organu powyższym postanowieniem oceniono prawidłowość dokonania wpisu w ewidencji gruntów oznaczenia "Ls". Odnosząc się natomiast do charakteru tego postanowienia, tj. czy działało ono na przyszłość, czy też ze skutkiem ex tunc, organ wskazał, że aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z orzecznictwem sądowym, nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Minister trafnie zauważył jednak, że bez względu na powyższe, wpis w rejestrze może być uznany jedynie jako środek dowodowy, natomiast decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne było jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie to w niniejszej sprawie było natomiast inne niż na cele gospodarki leśnej.

Wobec tego zgodzić należy się ze stanowiskiem organu nadzoru, że brak było podstaw do wyeliminowania decyzji komunalizacyjnej w kwestionowanej części z obrotu prawnego, co oznacza, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. nie narusza wskazanych w skardze przepisów, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 5 ust. 2 lit. c) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym.

Zdaniem Sądu, analiza akt sprawy nie wskazuje również na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. S. na okoliczność przeznaczenia gruntów w okresie od 1949 r. do 27 maja 1990 r., co spowodowało błędne przyjęcie, że przedmiotowe grunty podlegały komunalizacji w sytuacji, gdy stanowiły one grunty leśne. Jak już podkreślono powyżej, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność została przez organ zbadana, a następnie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe wynikało natomiast z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 23/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1886/13. W tej sytuacji zbędnym było przeprowadzanie dodatkowego dowodu z przesłuchania J. S. na okoliczność przeznaczenia gruntów w okresie od 1949 r. do 27 maja 1990 r., skoro zapisy planu miejscowego pozwoliły na bezsprzeczne ustalenie tego przeznaczenia na dzień komunalizacji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.