Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1538/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: srt. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. U. i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2599/14 w sprawie ze skargi Z. U. i Z. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z. U. i Z. L., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2599/14, którym oddalono ich skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. J. o pow. [...] m², hipoteka "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana była domem mieszkalnym czteroizbowym, stanowiła grunt klasy IVa oraz została przekazana Stołecznej Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia1972 r. Wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii szacunkowej oraz aneksu, sporządzonych przez biegłych Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta [...] – zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Biegli, poprzez sporządzenie opinii, uczestniczyli w postępowaniu odszkodowawczym, zaś strony zaaprobowały wysokość ustalonego odszkodowania i nie wniosły odwołania od decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Minister Infrastruktury i Rozwoju opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą materialnoprawną ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową". W myśl art. 53 ust. 1 tej ustawy przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwo pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, a następcy prawni byłych właścicieli gruntu po dniu [...] kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością, czego potwierdzeniem była wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 1972 r. W ocenie Ministra, Wojewoda prawidłowo zbadał przesłanki wynikające z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, decydujące o przyznaniu odszkodowania. Również wysokość odszkodowania została ustalona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Organ odszkodowawczy w tym zakresie oparł się na operatach szacunkowych sporządzonych przez biegłych, na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy: elaborat szacunkowy z dnia [...] listopada 1973 r., dotyczący wartości roślin wieloletnich rosnących na przedmiotowej nieruchomości, sporządzony przez biegłego inż. M. G., aneks do opinii szacunkowej zabudowań i urządzeń budowlanych z czerwca 1974 r., sporządzony przez biegłych mgr. inż. Z. K. i inż. J. K. W zakresie zaś wyceny gruntu organ odszkodowawczy oparł się na elaboracie szacunkowym, sporządzonym przez mgr inż. M. B. oraz inż. T. M. Podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt położony przy ul. J. były wspomniane opinie biegłych, a nie jak twierdzą odwołujący się, wyliczenia dokonywane przez pracownika organu. Wysokość przyznanego odszkodowania znajduje potwierdzenie we wspomnianych wyżej elaboratach, z którymi strony zapoznały się szczegółowo. M. L. czynnie uczestniczył przy sporządzaniu opinii szacunkowej dotyczącej odszkodowania za zabudowania. Z akt sprawy wynika, że złożył on odwołanie od pierwotnej opinii szacunkowej i po rozpatrzeniu odwołania został sporządzony aneks, datowany na czerwiec 1974 r., w którym stwierdzono, że oględzin dokonano w obecności właściciela, który bezpośrednio uczestniczył przy ustalaniu i uznawaniu ilości poszczególnych elementów, nie zgłaszając dodatkowych zastrzeżeń. Organ odwoławczy zaznaczył, że w odniesieniu do pozostałych elaboratów (dotyczących roślin i gruntu) właściciele nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Co zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy, podkreślił, że znajdujący się w aktach sprawy protokół przesłuchania małż. L. nie pozwala przyjmować, że rozprawa się nie odbyła. Brak w aktach protokołu z rozprawy nie przesądza, iż taka rozprawa nie miała miejsca. Przy tego typu postępowaniach, znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów. W ocenie organu, taka rozprawa odbyła się w dniu [...] lutego 1972 r. w siedzibie Prezydium Rady Narodowej [...], o czym świadczą oświadczenia następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, złożone przed pracownikiem Prezydium Rady Narodowej [...] oraz protokół przesłuchania M. i K. L., które to dokumenty zwyczajowo stanowiły załącznik do protokołu z rozprawy administracyjnej. Sama nieobecność biegłych na rozprawie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a tym samym nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. U. i Z. L. zarzucając naruszenie przepisów:

1) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że pomimo braku w aktach administarcyjnych dowodów potwierdzających odbycie rozprawy administracyjnej (wezwania stron, biegłych itd. na rozprawę, protokołu rozprawy), taka rozprawa miała miejsce;

2) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że znajdujący się w aktach postępowania protokół przesłuchania oraz oświadczenie strony świadczy o przeprowadzeniu rozprawy;

3) art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo, że ówcześnie obowiązujący przepis przewidywał przy ustalaniu odszkodowania taki obowiązek, oraz ustalenie odszkodowania na podstawie wyceny (odnoszącej się wyłącznie do budynków i roślin), zleconej przed zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania.

Nadto zarzucono wadliwe przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustalenie odszkodowania za grunt nie na podstawie opinii biegłego, sporządzonej dla wycenianej nieruchomości, lecz na "elaboracie, który stanowił wzór dla obliczeń odszkodowań za wywłaszczenie działki oznaczone na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych części terenów osiedla /Etap la/ [...], położonego w W. w dzielnicy M. - opracowanej w W. Przedsiębiorstwie Geodezyjnym dnia [...] grudnia 1972 r.", a zatem na elaboracie, który nie stanowił opinii biegłych powołanych w toczącym się postępowaniu administracyjnym, chociaż przepis nakazywał obligatoryjne powołanie biegłego do ustalenia wysokości odszkodowania i nie zezwalał na oparcie się na "wzorze", jak też na elaboracie sporządzonym dla innej nieruchomości, nawet podobnej lub położonej w sąsiedztwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, na wstępie wskazał zasady postępowania nieważnościowego i odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, takie jak: protokół inwentaryzacyjny z dnia [...] lipca 1973 r., sporządzony z udziałem dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, protokół ich przesłuchania z dnia [...] lutego 1974 r., złożone przez nich oświadczenia przed Prezydium Rady Narodowej [...] W.G.K.M. (k.113 i 115 akt), ich odwołania od opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych Z. K. i J. K., wskazują, że brali oni czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego związanego z wywłaszczeniem ich nieruchomości. Mieli zatem całkowitą swobodę wypowiedzenia się co do istotnych dla procesu wywłaszczeniowego okoliczności, czego niekwestionowanym dowodem jest ustalenie ostatecznej wartości odszkodowania na podstawie opinii szacunkowej oraz aneksu sporządzonego przez uprawnionych biegłych, powołanych celem uzupełnienia opinii oraz ustosunkowania się do zastrzeżeń stron. Zgodnie z treścią protokołu z dnia [...] czerwca 1974 r., powyższe zarzuty zostały uwzględnione, zaś małż. L. po zapoznaniu się z ostateczną sumą odszkodowania zgodnie oświadczyli, że nie wnoszą i nie będą wnosić żadnych dalszych uwag do opinii. Decyzja została wydana w oparciu o niekwestionowaną przez właścicieli opinię, prawidłowo doręczona wraz ze stosownym pouczeniem o sposobie wniesienia odwołania, nie została przez byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości zaskarżona. Wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Stąd też brak rozprawy z przesłuchaniem w jej toku biegłych, pomimo iż stanowi naruszenie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, nie pozbawił stron możliwości działania w procesie odszkodowawczym, gdyż nie było potrzeby przesłuchiwania biegłych na powyższe okoliczności w sytuacji braku jakichkolwiek zastrzeżeń stron do ostatecznej wyceny, stanowiącej podstawę decyzji odszkodowawczej. Tego rodzaju naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania, a kwestia braku udziału biegłych na rozprawie nie miała w przedmiotowej sprawie istotnego znaczenia. Decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1974 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Prawidłowo również wskazuje osoby uprawnione do odszkodowania. Zarzut, że odszkodowanie za grunt nie zostało ustalone prawidłowo, gdyż opierało się nie o opinię biegłego sporządzoną dla wyceny przedmiotowej nieruchomości a o elaborat, który stanowił wzór dla obliczeń odszkodowań, nie znajduje uzasadnienia w świetle czynnego udziału właścicieli w postępowaniu i pełnej akceptacji jego ostatecznej wersji.

Dodatkowo Sąd zauważył, że następcy prawni wywłaszczonych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpili dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r., a zatem po niemal 40 latach od daty wydania przedmiotowej decyzji. Mając na względzie przepis art. 16 § 1 K.p.a., zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie.

W skardze kasacyjnej Z. U. i Z. L., na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zarzucili:

- naruszenie art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy udziale biegłych nie pozbawiło stron możliwości działania i nie miało istotnego znaczenia w sprawie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji, podobnie jak brak zindywidualizowanej opinii co do wartości gruntu;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na skutek przyjęcia, że wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego nie nosi cech "rażącego", czemu nie sprzeciwia się ani udział stron w postępowaniu ani upływ czasu od wydania decyzji.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zarzucili:

- naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", na skutek przyjęcia, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, ustalenie odszkodowania na podstawie wyceny zleconej przed wszczęciem postępowania i oparcie wyceny gruntu na elaboracie wzorcowym, ustalenie – z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. – faktu przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej i nieodniesienia się do zarzutów stron odnoszących się do daty powołania biegłych, sprzeczności ustaleń Sądu co do tego czy rozprawa się odbyła, czy wycena gruntu odbyła się z udziałem biegłego oraz czy ówcześni właściciele wywłaszczonej działki zaakceptowali wysokość odszkodowania;

- naruszenie art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a. na skutek użycia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania odnoszącego się do decyzji Starosty W., a nie – jak winno być – do decyzji Wojewody Mazowieckiego;

- art. 151 P.p.s.a. na skutek jego zastosowania i art. 145 § 1 pkt 1a na skutek jego niezastosowania, pomimo, że decyzja odszkodowawcza rażąco narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, co stanowi podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W oparciu o powyższe wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu zrelacjonowali przebieg dotychczasowego postępowania oraz - powołując się na wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12 - wywiedli, że nieprzeprowadzenie rozprawy wbrew kategorycznemu wymogowi art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, stanowi rażące naruszenie prawa, nawet w sytuacji akceptacji wysokości odszkodowania przez zainteresowanych. Dalej wywodzili, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu zlecenia przez organ wydania opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz oparcia się częściowo na operacie "wzorcowym", opracowanym dla innego etapu budowy osiedla. Sąd nie uzasadnił motywów jakimi się kierował uznając, że pomimo nieprzeprowadzenia rozprawy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy. Ponadto, przyjmując, że do rozprawy administracyjnej nie doszło, poprzestał na argumentacji dotyczącej braku znaczenia dla wyniku sprawy faktu nieprzesłuchania biegłych na rozprawie. Z akt sprawy nie wynika, by ich poprzednicy prawni byli zaznajomieni z treścią operatów, a o wysokości odszkodowania dowiedzieli się dopiero z decyzji. Sam brak odwołania się od takiej decyzji nie świadczy o jej akceptacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wady wyliczone w ww. przepisie mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, ale ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ w tym trybie ocenie podlega sama decyzja (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; zobacz także wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OSK 950/12 12 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przewidywał, że " Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie". Przepis ten zamieszczony został w Rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe", regulującym m. in. tryb postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Rozprawa administracyjna stanowiła zatem element procedury, a wobec tego cytowany przepis art. 22 miał charakter proceduralny. W piśmiennictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine może oznaczać nie tylko naruszenie prawa materialnego czy ustrojowego, ale i prawa procesowego (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 12 wydanie, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 635). Ze względu na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych rektyfikacji decyzji administracyjnej, przypadek naruszenia procedury, wynikiem którego jest pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności na podstawie omawianego przepisu, gdyż stanowi on podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana.

Skoro istotą postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 29 czerwca 1974 r. było ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie, to aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa należało wykazać, że ewentualne naruszenie przepisów prawa miało taki wpływ na wynik sprawy, że wydana w tym przedmiocie decyzja wywołała skutek prawny w postaci ustalenia odszkodowania w wysokości niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności, które to wymagania trzeba chronić kosztem trwałości decyzji.

Analiza normatywna powołanej regulacji art. 22 ustawy wywłaszczeniowej prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 800/13 - treść w CBOSA). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość odszkodowania, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że nieobecność biegłego na rozprawie - w przypadku braku zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony ówczesnych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej - nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Także okoliczność, że ów biegły nie został powołany na potrzeby ustalenia odszkodowania w ramach tego konkretnego postępowania wywłaszczeniowego (przed jego wszczęciem lub na potrzeby zbiorczego oszacowania stawki za 1 m2 gruntu na obszarze całego wywłaszczanego terenu), nie stanowi okoliczności mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 374/13, zam. w CBOSA).

Należy też mieć na uwadze to, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanej sprzeczności w treści ustaleń faktycznych Sądu I instancji, a co za tym idzie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że Sąd I instancji wskazał dowody i okoliczności potwierdzające fakt brania czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzedników prawnych skarżących, a kontestowane w skardze kasacyjnej sformułowanie na k. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie oznacza, że Sąd zakwestionował przeprowadzenie rozprawy w sprawie odszkodowania, ale potwierdził jedynie brak rozprawy przy udziale biegłych, co nie stanowiło dostatecznej przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Przekonuje też o tym dalszy wywód uzasadnienia, który wprost odnosi się do wadliwości postępowania polegającej na nieprzesłuchaniu biegłych na rozprawie.

Zwrócić przy tym należało uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, brak po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji pełnej dokumentacji aktowej nie uprawnia do twierdzenia, że czynności objęte brakującymi dokumentami nie zostały w ogóle dokonane (por. wyroki NSA z 13 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1427/09, z 28 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1466/11, z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2329/14 – wszystkie publ. w CBOSA).

Podobnie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 5, poz.62), zwrócił uwagę, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. W ocenie Trybunału prowadzić to może do destabilizacji zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, która jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie nie naruszono przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej i dochodzenie do ustaleń faktycznych (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.), a zatem ocena procesowa postępowania nadzorczego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszała prawa.

Wskazywana w skardze kasacyjnej wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegająca na zamieszczeniu w nim (na k. 7) fragmentu dotyczącego innej niż kontrolowana decyzja, nie miała wpływu na wynik sprawy i nie mogła stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. Z całokształtu uzasadnienia wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że ocenie poddana została zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Tego typu błąd świadczy jedynie o braku należytej staranności w redagowaniu uzasadnienia.

Nie są wobec tego usprawiedliwione wywiedzione przez skarżącego pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów art. 133 § 1, 134 § 1, 135 i art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 P.p.s.a., co powoduje, że skargę kasacyjną na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.