Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1244/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 12 ust. 1 i art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 970/21 w sprawie ze skargi K. B. i Ł. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 970/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. i Ł. B. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. : w pkt 1 stwierdził, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części określonej w pkt XXII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt XXIII "Tereny wyłączone spod nowej zabudowy" w zakresie dotyczącym terenów rolniczych (R), zapisy wprowadzające zakaz nowej jakiejkolwiek zabudowy dla przedmiotowych terenów, została wydana z naruszeniem prawa; w pkt 2 oddalił skargę w pozostałym zakresie; w pkt 3 zasądził od Rady Gminy P. na rzecz K. B. i Ł. B. kwotę po 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ł. B., pismem z dnia 11 maja 2020 r., a K. B. (dalej: "skarżący"), pismem z dnia 21 maja 2020 r,. wnieśli skargi na uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( dalej: "studium").

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie: art. 32 ust. 2, art. 27, art. 12 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 293 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 8 pkt 1 - 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U z 2004 r. Nr 118, poz.1233; dalej: "rozporządzenie dot. studium"); art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 10 u.p.z.p.; art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej: "Konstytucja RP"); art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 93 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 65); art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm. – dalej: "k.c.") w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium; art. 140 k.c. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium; § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U z 2017, poz. 1161 ze zm.) oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454); art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami studium polega na przyjęciu całkowitego zakazu zabudowy gruntów rolnych stanowiących ich własność. Zakaz ten jest dla nich szczególnie dotkliwy ponieważ większość posiadanych przez nich gruntów to grunty sklasyfikowane jako rolne (R).

Ze względu na ograniczoną ilość innych rodzajów gruntów skarżący nie mają możliwości rozbudowy gospodarstwa produkcyjnego. Ich interes narusza całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (zakaz odnosi się do wszystkich posiadanych nieruchomości), a także sposób klasyfikacji terenów skarżących, niedopuszczający zabudowy. Zdaniem skarżących działki, które biegną równolegle do drogi publicznej winny mieć otwartą możliwość zabudowy.

W ich przypadku taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działki nr ew. [...] położonej w miejscowości A. – sklasyfikowanej częściowo symbolem MU, a częściowo R oraz działki nr ew. [...] A. – częściowo R i częściowo MU.

Ograniczenia możliwości zabudowy doznała działka nr [...] w A. – sklasyfikowana symbolem R, gdzie skarżący planują budowę inwestycji ,,budowa dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o łącznej obsadzie 560 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą.

Ponadto skarżący zarzucili uchwale przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie prawa własności skarżących oraz innych właścicieli w szczególności wskutek: zamieszczenia w części XXIII Studium zastrzeżenia (do terenów, które powinny być wyłączone spod nowej zabudowy należy zaliczyć – tereny rolnicze – oznaczone symbolem R). Uderza to w tereny należące do małżonków B., którzy posiadają grunt rolny na obszarze [...] ha. Zamieszczenie w części XXII Studium zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych symbolem R – rolnicze oraz symbolem MU – zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej dla której jeden z kierunków przeznaczenia wskazano zabudowę zagrodową, nadmiernie ingeruje w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element struktury zagrodowej.

Również w ocenie skarżących nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym ograniczeniem prawa własności było arbitralne wprowadzenie maksymalnych wskaźników wysokości zabudowy w ramach poszczególnych terenów. Przyjęte wskaźniki, (szczególnie w ramach zabudowy zagrodowej) są zbyt niskie. Szczególnie widać to przy wysokości zabudowy terenów oznaczonych RU. Paradoksalnie organ wyznaczył wyższe wskaźniki (choć zbyt niskie) w ramach zabudowy zagrodowej – MU.

W odpowiedzi na skargi organ wnosił o ich oddalenie. W ocenie organu, sporządzone studium jest w pełni spójne i jednoznaczne co do wyznaczania kierunków i zasad kształtowania przestrzeni rolniczej oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania / użytkowania terenów.

Nieuprawnione są – zdaniem organu – twierdzenia skarżących, iż doszło do ograniczenia ich prawa własności. Nadto organ wskazywał, że Studium dokonuje rozróżnienia terenów służących do prowadzenia działalności rolniczej na tereny gdzie możliwa jest lokalizacja zabudowy zagrodowej oraz na otwarte tereny rolnicze. Zabudowa zagrodowa może być lokalizowana na ternach oznaczonych MU. Dla terenów rolnych ustala się przeznaczenie ,,rola’’ co oznacza miejsce uprawy ziemi.

Zdaniem organu, studium nie uniemożliwia prowadzenia i rozwoju gospodarstw rolnych, a jedynie określa docelowy kierunek zagospodarowania. Rolnictwo w miejscowości A. rozwija się w kierunku wyspecjalizowanych upraw rolnych. Taki kierunek rozwoju został uznany jako zasadny, a ustalenia Studium określają jedynie zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów, które mają zapewnić optymalne zagospodarowanie terenów służące rolnictwu.

Wyrokiem z dnia 18 września 2020 r., sygn.. akt VIII SA/Wa 361/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Sąd jako niezasadne uznał zarzuty dotyczące trybu sporządzania studium. Wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 2 u.p.z.p., rada gminy podejmuje uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich nieaktualności w całości lub w części podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Zgodził się ze skarżącymi, że gmina podjęła prace nad nowym studium jeszcze, gdy nie została podjęta uchwała o nieaktualności poprzedniego studium, ale uchwałą nr [...]1 z dnia [...]1 2016 r. podjęła uchwałę o nieaktualności poprzedniego studium. Tak więc nieuprawnione jest twierdzenie, że w gminie P. obowiązują dwa studia. W ocenie Sądu uchybienie, o którym mowa w skardze w tym zakresie nie jest uchybieniem istotnym, aby mówić, że doszło do naruszania trybu uchwalania studium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd podniósł, że zasadniczy problem stanowi to, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy oraz całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych MU, RU. W tym zakresie Sąd wskazał, że ocena zaprezentowana w bilansie terenów oraz stanowisku procesowym nie wskazują, jakie to wartości będą chronione poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych, zwłaszcza że stanowią one przeważającą cześć gruntów gminy.

Odnosząc się do zakazu lokalizacji inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko Sąd zgodził się ze skarżącymi, że zakaz ten ingeruje w możliwość prowadzenia nowoczesnych gospodarstw rolnych stanowiących element zabudowy zagrodowej.

Sąd zauważył, że studium zakłada konsekwentne odseparowanie od siebie różnych sposobów zagospodarowania gruntów rolnych, przyjmując kryteria wyodrębnienia poszczególnych stref poprzez całkowity zakaz zabudowy na gruntach oznaczonych R, bądź dopuszczalnej zabudowy zagrodowej MU oraz terenu RU – terenu obsługi rolnictwa. Tereny oznaczone symbolem R stanowią znaczącą większość obszaru objętego studium, zajmując powierzchnię wielokrotnie większą niż tereny o symbolach MU i RU. Co do obszaru RU został on wydzielony na niewielkim obszarze na obrzeżach gminy i ograniczony do możliwości budowy obiektów do hodowli i chowu do 38 DJP.

Takie ukształtowanie terenów pod zabudowę praktycznie eliminuje budowę większych obiektów do produkcji zwierzęcej. W ocenie Sądu eliminacja wszelkiego rodzaju inwestycji zawsze znacząco oddziałujących na środowisko nie znajduje oparcia w stanie faktycznym przedmiotowym sprawy. Wydzielenie specjalnej strefy – RU na budowę budynków inwentarskich produkcji zwierzęcej miałoby swoje uzasadnienie w związku z intensywnością oddziaływania, ale jego obszar, lokalizacja i wielość produkcji powodują, iż ten rodzaj zabudowy zasadniczo jest eliminowany z obszaru gminy, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniem w części XXII, gdzie jako główne kierunki dla jednostki III wyznaczono rozwój funkcji rolniczej poprzez ,,realizację obiektów dla potrzeb produkcji rolnej‘’ oraz ,,modernizację istniejących oraz realizację nowych obiektów obsługi rolnictwa’’.

Organ zasadniczo nie uzasadniania dlaczego przyjął takie rozwiązanie dla RU, w tym wielkość produkcji oraz obszar.

Jako uzasadniony zarzut Sąd przyjął ustalenie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek budowalnych. Skarżący wskazują na § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania terenów oraz użytkowania terenów powinny określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. W ocenie Sądu ustalenia studium dotyczące określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych należy łączyć z uregulowaniem wynikającym z art. 15 ust.3 pkt. 10 u.p.z.p., tj. w przypadkach wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie zostały wyznaczone takie tereny, tym samym nie dawało to podstaw do określania minimalnej wielkości powierzchni działek budowalnych.

Jako niezasadny został przez Sąd oceniony zarzut zbyt niskich parametrów zabudowy.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy w studium doszło do naruszenia władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny poprzez całkowity zakaz zabudowy terenów rolnych oznaczonych symbolem R, gdzie zlokalizowana jest przeważająca liczba nieruchomości posiadanych przez skarżących oraz w sposób nieuprawniony zakazano całkowicie lokalizacji przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, w tym nieruchomości skarżących oraz ustalono minimalną powierzchnie nowo wydzielonych działek budowalnych, to w istotnej części występuje wadliwość studium uzasadniająca jego eliminacje z obrotu prawnego.

W wyniku rozpoznania złożonej przez Gminę P. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione zarzuty. Za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów uznając, że wprowadzenie całkowitego zakazu lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU stanowi wadę, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego wprowadzenie zakazu lokalizacji na określonych obszarach inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie to zostało wprowadzone z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego. Dokonując takich ustaleń organ uchwałodawczy, jak wynika z materiałów planistycznych i odpowiedzi na skargę, uwzględnił zarówno interes skarżących, jak i interes publiczny – lokalnej społeczności.

W ocenie NSA, na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium. Z treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. wynika uprawnienie rady gminy do określenia w studium wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Jednym z tych wskaźników jest właśnie minimalna wielkość działek budowlanych, przy tym parametr ten służy zapewnieniu ładu przestrzennego i stanowi element planu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro plan miejscowy może określać minimalne wielkości nowych działek budowlanych (pochodzących np. z podziału innych działek), to wprowadzenie tego parametru do studium znajduje oparcie wprost w treści art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Przy tym parametr nie ma jakiejkolwiek związku z zasadami scalenia i podziału nieruchomości. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest oczywiście błędne.

Natomiast, jako niezasadny ocenił Sąd Odwoławczy pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. Studium, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko Sądu I instancji. Wprowadzony w Studium zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób.

W konsekwencji powyższych ustaleń zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji nie dokonał bowiem jakiejkolwiek oceny zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego Studium w całości. Możliwość częściowego stwierdzenia wydania Studium z naruszeniem prawa wynika wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. dalej: u.s.g.) Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien ją uzasadnić, z jakich względów zakresem ingerencji obejmuje całe Studium lub jego część.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując się ponownej kontroli sądowej w sprawie uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., wskazał że podniesione w skardze zarzuty ogniskowały się wokół trzech kwestii dotyczących zasad sporządzania studium:

1) przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R, a tym samym w ingerencję w prawo własności, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy, tj. naruszenie art. 10 ust.2 pkt.1 lit. "b" w zw. z art. 10 ust.1 pkt.7 lit. "d" u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt. 2 rozporządzenia dot. studium,

2) naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz lokowania inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia zakazów lokowania inwestycji o znaczącym oddziaływaniu,

3) naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że brak było podstaw do określenia w studium minimalnej wielkości powierzchni działek budowlanych, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny;

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie ponownie rozpoznającym skargę, będąc związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną przez NSA ww. wyroku o sygn. akt II OSK 220/21, jak również zajmując własne stanowisko, uznał zasadność skargi w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R. Wprowadzony w Studium zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zgodził się w tym zakresie z twierdzeniami skargi, że za zbyt daleko idące należy uznać wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R (tereny użytków rolnych).

Natomiast, jako zgodne z zakresem władztwa planistycznego, Sąd uznał uregulowania Studium dotyczące całkowitego zakazu lokowania inwestycji mogących zawsze znacząca oddziaływać na środowisko dla terenów oznaczonych jako MU, RU oraz uregulowania określające minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że wystąpiły przesłanki do częściowego stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części określonej w pkt. XXII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt. XXIII "Tereny wyłączone spod nowej zabudowy" w zakresie dotyczącym terenów rolniczych R tj. zapisów wprowadzających zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla przedmiotowych terenów.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona skarga kasacyjna przez profesjonalnego pełnomocnika Rady Gminy P. Wyrok został zaskarżony w części:

1. w punkcie 1 stwierdzającym, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. w części określonej w pkt XXII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt XXIII "Tereny wyłączone spod nowej zabudowy" w zakresie dotyczącym terenów rolniczych (R), zapisy wprowadzające zakaz nowej jakiejkolwiek zabudowy dla przedmiotowych terenów została wydana z naruszeniem prawa;

2. w punkcie 3 zasądzającym od Rady Gminy P. na rzecz K. B. i Ł. B. kwotę po 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

a. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R, a tym samym w ingerencję w prawo własności, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy;

b. art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, co skutkowało uznaniem, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. została wydana w części z naruszeniem prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez WSA do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21, zgodnie, z którym WSA został zobligowany do uzasadnienia, z jakich względów zakresem ingerencji obejmuje całe studium lub jego część oraz do wzięcia pod uwagę, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu Sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie niezgodności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części studium dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych;

b. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. poprzez uznanie, że kontrolowana uchwała dotknięta jest wadą będącą podstawą stwierdzenia, iż została wydana w części z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

I. uchylenie skarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum żądania skargi poprzez jej oddalenie;

ewentualnie

II. uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

III. zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając, skarżąca kasacyjnie podniosła, że na obszarze gminy P. Studium dopuszcza lokalizację zabudowy do realizacji funkcji rolniczej w ilości wynikającej bezpośrednio z przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Oznacza to, że poza pulą tych terenów funkcja rolnicza może być realizowana tylko w sposób niewymagający lokalizacji zabudowy np. w formie upraw gruntowych. Implikuje to wprost, że dla większości (biorąc pod uwagę powierzchnie) terenów rolniczych w gminie studium ustaliło przeznaczenie "R - tereny rolnicze", które nie dopuszcza możliwości lokalizowania zabudowy. Takie ograniczenie i podział terenów służących rolnictwu na te z możliwości zabudowy (MU i RUI) oraz te bez możliwości zabudowy przeznaczone wyłącznie do uprawy roślin i prowadzenia stawów hodowlanych (R) jest niezbędne w obliczu art. 10 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., który obliguje gminę do wyznaczenia przeznaczeń terenów oraz kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów uwzględniając dokonany bilans terenów. Jednocześnie bezsprzecznie taki podział terenów służących rolnictwu nie jest ograniczeniem możliwości prowadzenia działalności rolniczej, a jedynie określeniem zasad na jakich taka działalność rolnicza może być prowadzona na poszczególnych terenach. Do tych zasad należą m.in. zasady zagospodarowania poszczególnych terenów w tym te określające możliwość lokalizowania zabudowy lub brak takiej możliwości.

Nadto, odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 220/21, wskazano, że w ocenie skarżącej kasacyjnie WSA orzekł o częściowej niezgodności z prawem Studium w zakresie szerszym niż wynika to z wyroku NSA, który wskazuje, że stwierdzenie nieważności aktu powinno nastąpić w odniesieniu do cześć studium dotyczącej nieruchomości stanowiącej podstawę do wywodzenia interesu skarżącego tj. nieruchomości (działek ewidencyjnych) stanowiących własność skarżącego. Wyrok WSA stwierdza o niezgodności z prawem części Studium dotyczącej zakazu zabudowy na terenach R w całości (dla obszaru całej gminy) bez wskazania, że uchylenie to dotyczy tylko części (obszaru) studium, który stanowią nieruchomości skarżącego. Skarżący w skardze stwierdzają, iż właścicielami gruntu rolnego o pow. tylko [...] ha położonego w gminie P. Oznacza to, że skarżący są właścicielami jedynie bardzo małej części nieruchomości rolnych oznaczonych symbolem R położonych na obszarze objętym przedmiotowym studium, cała reszta nieruchomości rolnych oznaczonych symbolem R nie jest własnością skarżącego i stwierdzenie niezgodności aktu nie powinno jej dotyczyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, to jest zarzutu naruszenia prawa materialnego: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia dot. studium poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolnych poprzez całkowity zakaz ich zabudowy dla terenów oznaczonych jako R, a tym samym w ingerencję w prawo własności, podczas gdy Rada Gminy jest uprawniona do określenia parametrów i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego, które pozwolą zapewnić ład przestrzenny, w tym do określenia terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy, należy wskazać, że zarzut ten jest zarzutem tożsamym z zarzutem sformułowanym w skardze kasacyjnej z dnia 27 listopada 2020 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 361/20, poddanego kontroli w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu uznał ten zarzut za niezasadny. Podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji, uznał że wprowadzony w Studium zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie wynika ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób.

Niezależnie od merytorycznie pozytywnej oceny stanowiska prezentowanego w tym względzie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym kasacyjnie wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 970/21, wymieniony wyżej zarzut nie może być uwzględniony. Jak bowiem powyżej wskazano został on już poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena, z której wynika, że wprowadzony w Studium całkowity zakaz zabudowy na gruntach rolnych, nie jest konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób, daje podstawy do uznania, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a co zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Mając na względzie, to że ustalenia studium wiążą przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zawierają elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania, a tym samym pośrednio oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2021, s. 59 i 63), nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach tychże ustaleń powinny pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami chroniącymi prawa i wolności obywatelskie, w tym zasadą proporcjonalności. Zatem brak usprawiedliwionych powodów, wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w Studium całkowitego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, należało uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania studium.

Z tego też względu nie można uznać za zasadny drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium, co skutkowało uznaniem, że uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. została wydana w części z naruszeniem prawa oraz korespondującego z nim zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do jakich zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy zaliczyć art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. poprzez uznanie, że kontrolowana uchwała dotknięta jest wadą będącą podstawą stwierdzenia, iż została wydana w części z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również powodów do uwzględnienia zarzutu naruszenia w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd I instancji do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21, zgodnie z którymi WSA został zobligowany do uzasadnienia, z jakich względów zakresem ingerencji obejmuje całe studium lub jego część oraz do wzięcia pod uwagę, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu Sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych.

Jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, jak i z jego uzasadnienia, Sąd I instancji, w zgodzie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21, ograniczył stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. do części określonej w pkt. XXII "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" i w pkt. XXIII "Tereny wyłączone spod nowej zabudowy" w zakresie dotyczącym terenów rolniczych R, w zakresie ustaleń wprowadzających zakaz jakiejkolwiek zabudowy dla tych terenów.

Odnosząc się zaś do samej treści zarzutu należy przyznać, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w sposób zdawkowy odniesiono się do przedstawienia powodów uznania wskazanej wyżej części uchwały w sprawie Studium za wydaną z naruszeniem prawa (s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Fakt ten nie zmienia oceny co do trafności samego orzeczenia. Zatem w tym zakresie należy, odwołując się do art. 184 p.p.s.a., uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Część uchwały w sprawie Studium uznana przez Sąd I instancji za wydaną z naruszeniem prawa obejmuje bowiem tereny będące własnością skarżących, a w pozostałym zakresie inne tereny rolne, ze względu na zachowanie spójności ustaleń planistycznych, zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II OSK 220/21, wyrażanym także w orzeczeniach przywołanych w tym wyroku.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.