Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1028/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2021 poz 1882
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Wojewódzki Policji w K. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1) uchyla zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B.; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. (dalej jako KWP) po rozpoznaniu odwołania R. M. – dalej strona, skarżący - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) od decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w B. – dalej KPP- z dnia [...] roku w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 13 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. odmowy wypłaty stronie odsetek i umorzył w tym zakresie postępowanie, w pozostałym zakresie sporną decyzję utrzymał w mocy.

Stan sprawy jest następujacy;

Wnioskiem z dnia 10.12.2018 roku skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z odsetkami.

W ramach prowadzonego postępowania Komendant Miejski Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz 13 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego wraz z odsetkami

Powyższa decyzja została zakwestionowana przez stronę gdzie wniesiono o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 26 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz za 13 dni niewykorzystanego ułlopu dodatkowego w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn.akt K/l5 z dnia 30 października 2018 r.

Rozpatrując środek zaskarżenia Komendant Wojewódzki Policji w K. wskazał iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa zatem są zobowiązane do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji - w brzmieniu obowiązującym do dnia 6.11.2018 roku - ekwiwalent pieniężny za I dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 roku sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6.11.2018 roku (Dz. U. z 2018 roku poz. 2102) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za I dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14.08.2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, art. 115a ustawy z dnia 6.04.1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 i 1610) otrzymał następujące brzmienie: "art. 115a. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."

Przepis ten wszedł w życie z dniem 01.10. 2020 roku.

Dalej organ zaznaczył iż w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw ustawodawca określił do jakich spraw stosuje się przepis art. 115a w brzmieniu nadanym tą ustawą oraz sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 roku za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika.

Zgodnie z powołanym przepisem: przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6.11.2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6.11.2018 roku. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy iub dodatkowy za okres przed dniem 6.11.2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6.11.2018 roku.

W konsekwencji, od dnia 1.10.2020 roku w stosunku do policjantów zwalnianych ze służby przed dniem 6.11.2018 roku stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6.11 2018 roku.

Orgna wskazał iż strona została zwolniona ze służby z dniem 15.04.2016 roku. W związku z tym zwolnieniem wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystajiego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyśszej wysokości została wszczęta po dniu 5.11.201 8 roku.

Zatemw w aktualnym stanie taktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty kwestionowanego ekwiwalentu w wyższej, niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny, niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalenia wymiaru tego ekwiwalentu.

Organ podkreślił, że żądanie strony musi stanąć w opozycji do w/w art. 9 ust. 1, który to przepis zaczął wiązać organy Policji z dniem 1.10. 2020 roku i z tym dniem wypełnił brak precyzyjnych regulacji prawnych powstałych po w/w wyroku tego Trybunału. Spełnienie powyższego żądania musiałoby spowodować konieczność naruszenia cyt. wyżej art. 9 ust. 1 w zakresie w jakim ten przepis dotyczy rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji i art. 6 K.p.a.

Organ wskazał także iż żądanie w zakresie uzupełnienia decyzji o kwotę po przeliczeniu zgodnie z orzeczeniem TK nie znajduje podstaw. W aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do wypłaty stronie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w wyższej niż otrzymała ona wysokości. Skoro zatem nie ma podstaw do wypłaty tego ekwiwalentu w wyższym wymiarze, to też nie powstała żadna różnica pomiędzy ekwiwalentem pieniężnym za niewykorzystany urlop który strona otrzymała, a ekwiwalentem pieniężnym za niewykorzystany urlop który jest należny w oparciu o aktualny stan prawny. To powoduje, że nie ma podstaw do ujęcia tej kwoty w wydanej decyzji.

Koncząc organ odwoławczy wskazał, iż sprawa wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00). Zatem w ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie odsetek i rozstrzygnięcie jej poprzez odmowę ich wypłaty - z uwagi na brak podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego - było bezprzedmiotowe. W związku z powyższym uchylono podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie, a postępowanie umorzono w tej części.

Nie zgadzając się z powyższym skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organom brak podstaw do ograniczenia uprawnienia do wypłaty odpowiadającego wymogom prawa ekwiwalentu za niewykowyrzystany urlop wypoczynkowy. Zarzucił organom Komendantowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji Rp w zw z art. 115a ustawy o Policji .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie .

Istota sporu w rozpoznanej sprawie, sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

Stosownie do art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby) ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Jednakże wyrokiem z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039,1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego stał się podstawą żądania skarżącego wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r., nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19.10.2001 r.

Od 19.10.2001 r. nastąpiła też zmiana art. 82 ust. 1 ustawy o Policji, który otrzymał brzmienie: "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych". Wcześniej art. 82 ust. 1 ustawy o Policji stanowił, że "Policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych".

Skutkiem cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10. 2018 r., sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6.11.2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Trybunał podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego, a prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji. Jeżeli doszło do sytuacji, że funkcjonariusz nie zdołał faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy, wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny.

Jak wyjaśnił Trybunał, świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką, zdaniem Trybunału, wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznaczało, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, zaś maksymalne normy czasu pracy określa ustawa.

Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 26.01. 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Wyrok TK został opublikowany w Dz. U z 2018 r., poz. 2102 z dnia 6 listopada 2018 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, dokonanego w sposób wymagany w art. 190 ust. 2 Konstytucji. Wprawdzie akt normatywny uznany przez TK za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą na przyszłość, to jednocześnie skutek w postaci uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od jego wejścia w życie. Przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją nie może być podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa.

Ponieważ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt K 7/15 ma charakter zakresowy, po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była zmiana niekonstytucyjnej części art. 115a ustawy o Policji.

W dniu 1.10.2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14.08.2020r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610 - dalej jako "ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r."). Zgodnie z art. 1 pkt 16 cyt. ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Jednocześnie ustawodawca w ustawie nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym. I tak zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6.11.2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6.11.2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6.11.2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6.11. 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6.11.2018 r. oraz od dnia 6.11.2018 r.

Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6.11. 2018 r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6.11.2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14.08.2020 r. zróżnicował zatem w istotny sposób sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6.11.2018r. w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, a jego literalne brzmienie wyłącza stosowanie zgodnych z Konstytucją zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszom zwolnionym ze służby przed dniem 6.11.2018 r., którzy wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po tej dacie, tj. po dniu 6.11.2018 r. Przepis ten nie przewiduje ponadto możliwości ubiegania o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego funkcjonariuszowi przed dniem 6.11.2018 r., gdyż odnosi się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu wszczętych niezakończonych przed dniem 6.11.2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6.11.2018 r. Pomija więc kwestię postępowań wszczętych po dniu 6.11.2018 r. w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariuszom Policji zwolnionym ze służby przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.

W rozpoznawanej sprawie na takim właśnie stanowisku stanęły organy obu instancji. Powołując się na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. stwierdziły, że od 1.10.2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6.11.2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.

Decyzje organów obu instancji oparte zostały na obowiązujących w dniu ich wydania przepisach ustawy z dnia 14.08. 2020 r., a skarżący - funkcjonariusz w stanie spoczynku, zwolniony ze służby w kwietniu 2016r. nie został objęty dyspozycją art. 9 ww. ustawy, który wskazuje do jakich spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zastosowanie znajdzie art. 115a w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Dlatego uznały, że brak jest podstaw prawnych do uczynienia zadość żądaniu skarżącego.

W ocenie Sądu takie stanowisko jest błędne. Przyjęta przez organy literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14.08. 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw nie uwzględnia bowiem skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30.10. 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Jak wynika z treści wyroku TK, jego skutkiem była utrata z dniem 6.11.2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w takim zakresie w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 części za dzień niewykorzystanego urlopu, za okres przed dniem 6.11.2018 r. nie został w ustawie z 14.08..2020 r. zastąpiony nowym ułamkiem. Ułamek 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za dzień niewykorzystanego urlopu dotyczy spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6.11.2018r oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6.11.2018 r.

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6.11.2018 r., w myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6.11.2018 r.

Ponieważ art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14.08.2020 r., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6.11.2018 r. stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających z przepisów ustawy (o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6.11.2018 r., to stosując art. 115a ustawy Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6.11.2018 r. należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt K 7/15 i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej i pozwoli uniknąć zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Za takim rozwiązaniem przemawia także fakt, że zmiana art. 115a ustawy o Policji była następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jak podkreśla sam ustawodawca w projekcie ustawy nowelizującej, miała doprowadzić istniejące regulacje w zakresie obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – do zgodności ze standardami konstytucyjnymi.

Odwołanie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 14.08. 2020 r. do "zasad wynikających z przepisów ustawy" (o Policji), a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że skoro ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów ustawy o Policji i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6.11.2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku, to oznacza, że przy stosowaniu tej normy musi być uwzględniona wykładnia przepisu art. 115a o Policji przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r w sygn. K 7/15. Takie stanowisko wyrażone zostało także m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 22.04.2021 r., sygn. III SA/Kr 1401/20 oraz WSA w Rzeszowie z 23.03.2021 r., sygn. akt II SA/ Rz 273/21.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26.01. 2021 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3087/21 dotyczącej odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu wskazał, że art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego /.../. Podkreślił też, że nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Zaznaczył, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenia dostępne na stronie www.nsa.gov.pl).

Zaprezentowane stanowiska sądów administracyjnych Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela i uznaje za własne.

Tym bardziej, że orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych. Następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych (J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.", Zakamycze 2004, s. 157). Stwierdzenie niekonstytucyjności powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, niż wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7.12.2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 16, wyrok SN z dnia 22.08.2018 r., sygn. akt III PK 71/17, Lex nr 2539181, B. Naleziński [w:] P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 190 Konstytucji RP, stan prawny na dzień 20 września 2019r.). Obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację materii, w której wypowiedział się już Trybunał. Uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności (vide R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę kolejnych pytań prawnych (R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwała z dnia 16.10.2006 r. sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z dnia 10.03.2010 r. sygn. akt I OSK 1447/09 i z dnia 24.09. 2008 r. sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 6.06.2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z dnia 15.02.2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

Sąd podzielił zatem argumentację skarżącego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę zawartą w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Tym samym podziela stanowisko reprezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujące, że regulację ukształtowaną w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej uznać należy za przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności (por. m.in. wyroku WSA w Rzeszowie z 23.03.2021 r., sygn. akt II SA/ Rz 273/21, dostępne w CBOSA). Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę po wyroku Trybunału Konstytucyjnego nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (vide R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje, w sytuacji gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. Sąd w pełni podziela reprezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia - tak: Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, a także M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6.01.2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10.03.2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09 (dostępne w CBOSA).

Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę z urzędu wiadomym jest, że postanowieniem z dnia 21.01.2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14.08.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".

W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie nie jest konieczna do rozstrzygnięcia skargi, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 sąd administracyjny może samodzielnie rozstrzygnąć sprawę.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem powyższej normy prawnej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast.). Skutkiem orzeczenia kwestionującego konstytucyjność przepisu jest możliwość dokonania oceny konstytucyjności przez sąd administracyjny przepisu zmienionego, ale nieusuwającego zakwestionowanej niezgodności. Jest to przypadek tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14.08.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zdaniem Sądu zachodzi podstawa do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu cyt. ustawy, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedstawionym powyżej zakresie.

Całokształt poczynionych wyżej rozważań prowadzi do konkluzji, że doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Nie może unicestwić tej gwarancji nowy stan prawny, który nakazuje stosowanie korzystniejszych zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, tj. zasad wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1.10.2020 r. wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6.11.2018 r. Przepis art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nie uwzględnia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.10.2018 r., sygn. akt K 7/15.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie zatem, uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną stosownie do art. 153 p.p.s.a. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji.

W zakresie natomiast orzeczenia organu odwoławczego uchylajacego decyzję organu I instancji w części dot. odmowy wypłaty stronie odsetek i umorzenia w tym zakresie postępowania Sąd uznał iż jest ono praiwdłowe. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 05.03.2001 r., sygn. akt OPS 17/00, co skład orzekający podziela w całości sprawa wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, a zatem rozpoznanie sprawy w tym zakresie nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. W konsekwencji z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe. Słusznie zatem Komendant Wojewódzki Policji w K. uchylił podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcie organu instancji i umorzył w tej części postepowanie po myśli art. 105 § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.