Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2161/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, 32
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 162 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie w upadłości ) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie w upadłości ) kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak:

[...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], uchylił w całości wskazaną decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta"), stwierdzającą wygaśnięcie wcześniejszej decyzji Starosty Nr [...], wydanej dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]i zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej [...] sp. z o.o. (dalej: "pierwszy inwestor") pozwolenia na budowę 25 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr ewid. [...] i [...]we [...], gmina [...].

Jednocześnie tą samą decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia powołanej decyzji Starosty Nr [...]z dnia [...] czerwca 2010 r.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Wojewody wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

Dla porządku należy dodać, że wskazana decyzja Nr [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. udzielająca pozwolenia na budowę została:

(1) przeniesiona decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], na osobę fizyczną – p. M.G., zwanego dalej "drugim inwestorem", a następnie

(2) uchylona w zakresie trzech budynków mieszkalnych decyzją Starosty z dnia [...] września 2013 r., znak: [...],

(3) zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], a wreszcie

(4) przeniesiona decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k., zwanej też dalej "trzecim inwestorem".

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 2010 r. Starosta [...] przedstawiona wyżej decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił oryginalnemu, pierwszemu inwestorowi:

[...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę 25 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z zagospodarowaniem terenu, na działkach nr ew. [...]i [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ, za zgodą inwestora, przeniósł decyzję na rzecz osoby fizycznej – M. G..

Kolejno, w dniu [...] września 2013 r Starosta, na podstawie art. 36a ust. 2 pr.bud. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. w zakresie dotyczącym trzech budynków zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...], gdyż postępowanie administracyjne wykazało istotne odstępstwa od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego przy budowie trzech wskazanych budynków, co skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 pr.bud.

W dniu [...] marca 2014 r. Starosta, na wniosek drugiego inwestora, M. G., wydał decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. i zezwalającą na budowę 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach nr ew. [...],[...], w miejscowości [...], gmina [...], zgodnie ze złożonym projektem zamiennym.

W dalszej kolejności w dniu [...] kwietnia 2014 r. zostało cofnięte pełnomocnictwo i zgoda na dysponowanie nieruchomością udzielone wcześniej drugiemu inwestorowi, M. G.. Natomiast w dniu [...] maja 2014 r. pierwszy inwestor, [...] sp. z o.o. przeniósł własność całej nieruchomości inwestycyjnej na spółkę [...] sp. z o.o., zwaną dalej również "skarżącą" i od tego momentu żaden podmiot inny niż skarżąca nie posiadał tytułu do dysponowania nią na cele budowlane.

Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. działając na podstawie wniosku drugiego inwestora, który nie poinformował organu o odwołaniu pełnomocnictwa i za jego zgodą przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na trzeciego inwestora: [...]sp. z o.o. sp.k.

Reagując na przeniesienie pozwolenia na budowę na trzeciego inwestora, skarżąca spółka [...]Sp. z o. o. złożyła do Starosty w dniu [...] stycznia 2016 r. wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w całości decyzji Starosty [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2010 r. o pozwolenie na budowę, której stroną jest wciąż [...] sp. z o.o. sp.k. Wkrótce, gdyż w dniu [...] maja 2016 r., skarżąca złożyła do Starosty uzupełnienie do wniosku, w którym wnosi również o wygaśnięcie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. wydanej dla [...] sp. z o. o. sp.k. (przenoszącej nań decyzję o pozwoleniu na budowę).

W konsekwencji tych wielorakich czynności Starosta decyzją Nr [...]z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pozwoleniem (pozwoleniami) na budowę dysponuje spółka [...] sp. z o.o. sp. k., która nie ma tytułu do nieruchomości i nie może prowadzić budowy. Tymczasem obecny właściciel terenu nie może ani kontynuować budowy (nie mając pozwolenia na budowę), ani uzyskać nowego pozwolenia na budowę, skoro w obrocie prawnym nadal pozostaje pozwolenie na budowę udzielone w 2010 r. i przysługujące aktualnie [...] sp. z o.o. sp.k. Organ wyjaśnił przy tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu skonkretyzowanego w tej decyzji stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej pozostaje w związku ze skutecznością decyzji, rozumianej jako możliwość zrealizowania celu, dla którego decyzja została wydana. Gdy cel ten wskutek zmiany stanu faktycznego lub też prawnego staje się niemożliwy do osiągnięcia decyzja staje się bezprzedmiotowa.

Od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. odwołanie złożyła [...]sp. z o.o. sp.k. Trzeci inwestor zarzucił organowi pierwszej instancji, że nie podjął jakichkolwiek kroków, aby precyzyjnie określić przedmiot postępowania oraz okoliczności faktyczne sprawy, co jest warunkiem przeprowadzenia właściwego postępowania, a także ustalenia ewentualnej bezprzedmiotowości decyzji oraz pozostałych przesłanek warunkujących jej wygaszenie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...]uchylił w całości decyzję Starosty Nr [...]z dnia [...]czerwca 2016 r. i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...]czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] podkreślił, że na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Natomiast zgodnie z art. 162 § 3 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i § 2 w drodze decyzji.

Przywołując stanowisko doktryny Wojewoda [...] za podstawową przesłankę warunkującą stwierdzenie wygaśnięcia decyzji uznał jej bezprzedmiotowość, a więc stan wynikający z ustania bytu prawnego elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, bądź zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji, bądź też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek.

W ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość decyzji nie zachodzi. Nadal istnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji o pozwoleniu budowy. Inwestor, obecnie [...] sp. z o.o. sp.k., jest podmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. razem z jej późniejszymi zmianami. Decyzja ta zachowuje moc obowiązującą, na którą nie wpływają spory wnioskodawcy z inwestorem o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie uzasadnia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z punktu widzenia przepisów pr.bud. jest prawnie obojętna i nie jest podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda wskazał też, że gdyby uznać dopuszczalność wygaszenia pozwolenia na budowę z powodu utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczne jest udokumentowane (bezsporne stwierdzenie), że doszło do zmian w tym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczność utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością pozostaje sporna. Z akt sprawy wynika, że oryginalny, pierwszy inwestor jednostronnie cofnął M.G. pełnomocnictwo i zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Z kolei trzeci inwestor ([...] sp. z o.o. sp.k.) w pierwszym piśmie w sprawie stwierdził natomiast, że toczy się postępowanie sądowe w sprawie realizacji ugody, w której jednym z postanowień jest zwrot prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. Ponadto w odwołaniu inwestor podniósł, że ww. pełnomocnictwo i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostały udzielone z zastrzeżeniem nieodwołalności oraz są związane z umowami wykonawczo-inwestycyjnymi między stronami postępowania, a odwołanie pełnomocnictwa i zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane były nieskuteczne, ponieważ nastąpiły po przekazaniu przez M. G. prawa do dysponowania gruntem na rzecz obecnego inwestora. W związku z tym, w ocenie organu, stan faktyczny sprawy pozostaje sporny, a jak słusznie podnosi inwestor ([...] sp. z o.o. sp.k.), organ administracyjny nie ma kognicji w zakresie oceny skuteczności czynności cywilnoprawnych i nie może w tym zakresie dokonywać własnych ocen prawnych bez uprzedniego rozstrzygnięcia sądu powszechnego.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 37 ust. 1 pr.bud. poprzez pominięcie przez Wojewodę [...] okoliczności, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. wygasła z mocy prawa, podczas gdy z materiału zebranego w niniejszej sprawie wynika, że prace budowlane prowadzone na nieruchomości zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, a w dzienniku budowy, który przetrzymywany jest przez [...] sp. z o.o. sp.k., dokonywane są wpisy niezgodne ze stanem rzeczywistym,

b) naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie skarżącej korzystania z działek ewidencyjnych

nr [...],[...], zgodnie z przysługującym mu prawem własności i jednoczesne umożliwienie korzystania z ww. nieruchomości podmiotowi, który nie jest jej właścicielem, nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością ([...] sp. z o.o. sp.k.) oraz nie posiada zgody obecnego właściciela nieruchomości na wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych na terenie ww. działek;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., mimo że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa ze względu na utratę przez inwestora prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji leży w interesie społecznym oraz w interesie strony, szczególnie ze względu na cele biznesowe obecnego właściciela ([...]sp. z o.o.) i realizację inwestycji budowalnej zmierzającej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób trzecich oraz brak zainteresowania skarżącej w prowadzeniu prac na podstawie projektu budowlanego, który został zatwierdzony ww. decyzją Starosty,

b) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z pominięciem słusznego interesu skarżącej, przede wszystkim błędne uznanie przez Wojewodę [...], że:

i. [...] sp. z o.o. sp.k. posiada prawo do dysponowania nieruchomością, której dotyczy decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., podczas gdy prawo to zostało skutecznie cofnięte w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez ówczesnego właściciela, a ponadto następny właściciel tej nieruchomości ([...] sp. z o.o.) pisemnie zabronił [...] sp. z o.o. sp.k. realizacji jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej nieruchomości,

ii. przed sądem powszechnym nie toczy się żadne postępowanie w sprawie dotyczącej zwrotu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, a [...] sp. z o.o. sp.k. nie przedstawiło żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń,

c) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

i. [...] sp. z o.o. sp.k. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że trzeci inwestor nie posiada żadnego z tytułów prawnych, o których mowa w art. 3 pkt 11 pr.bud., zaś poprzedni właściciel nieruchomości skutecznie cofnął zgodę udzieloną M. G. (drugiemu inwestorowi) na dysponowanie ww. nieruchomością. Drugi inwestor rzekomo dokonał przeniesienia prawa do dysponowania nieruchomością na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. bez powiadomienia o tym poprzedniego właściciela, a skarżąca wzywała [...] sp. z o.o. sp.k. do zaprzestania naruszania przysługującego mu prawa własności;

ii. przyjęcie za prawdziwe twierdzeń [...] sp. z o.o. sp.k. o rzekomo toczącym się między stronami postępowaniu cywilnym w sprawie dotyczącej zwrotu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane za prawdziwe, mimo że postępowanie w takiej sprawie nie toczy się przed żadnym sądem powszechnym, a [...] sp. z o.o. sp.k. nie przedstawiło w toku postępowania żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń;

iii. pominięcie i niezbadanie okoliczności, że pozwolenie na budowę wydane w niniejszej sprawie wygasło z mocy prawa;

iv. pominięcie okoliczności, że Prokuratura Rejonowa w [...] prowadzi śledztwo w sprawie zawiadomienia złożonego przez Starostwo Powiatowe w [...] o popełnieniu przestępstwa polegającego na posłużeniu się fałszywym oświadczeniem o zgodzie na prowadzenie budowy przez [...] sp. z o.o. sp.k. na szkodę skarżącej, podczas gdy organ administracyjny zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania sprawy i dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego,

d) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez:

i. pominięcie i niezbadanie okoliczności, że pozwolenie na budowę wydane w niniejszej sprawie wygasło z mocy prawa;

ii. uznanie przez Wojewodę [...] twierdzeń [...] sp. z o.o. sp.k. o rzekomo toczącym się między stronami postępowaniu cywilnym w sprawie dotyczącej zwrotu prawa do dysponowania terenem na cele budowlane za prawdziwe, mimo że postępowanie w takiej sprawie nie toczy się przed żadnym sądem powszechnym, a [...] sp. z o.o. sp.k. nie przedstawiło w toku postępowania żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Organ drugiej instancji, będąc zobowiązanym do wszechstronnego i wnikliwego zbadania stanu faktycznego i prawnego sprawy, może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję,

e) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Starosty Nr [...]z dnia [...]czerwca 2016 r. i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.,

f) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z pominięciem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że w doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 162 k.p.a. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r. jest bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym. Utrzymywanie w obrocie prawnym ww. decyzji powoduje, że prace budowlane może wykonywać podmiot, który nie może dysponować nieruchomością, a z kolei podmiot, który jest właścicielem nieruchomości, nie może uzyskać pozwolenia na budowę ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym tej decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, Wojewoda pominął okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 37 ust. 1 pr.bud. wygasła z mocy prawa.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał przy tym, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione tym, że utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (co nie zostało jego zdaniem przesądzone) nie daje podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na jej bezprzedmiotowość. Stanowisko to zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, w braku przesłanek do zastosowania art. 37 ust. 1 pr.bud. Wojewoda uznał, że stan sprawy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny z zasady nie bada wszystkich aspektów wydania określonego aktu administracyjnego, w tym zasadności i celowości jego wydania, stopnia realizacji określonych wartości i trafności przyjętych w nim rozwiązań, chyba że przesądzają one bezpośrednio o interesach konkretnej strony, ani też skutków społecznych danego aktu. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli dodatkowo naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., jest zasadna, chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone w skardze są w pełni trafne.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca wskazała dwojakiego rodzaju podstawy niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...]: wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę przez fakt przerwania robót na czas dłuższy niż trzy lata co najmniej trzech lat (art. 37 ust. 1 pr.bud.) oraz naruszenia praw skarżącej jako właściciela nieruchomości inwestycyjnych poprzez utrzymywanie w mocy pozwolenia na budowę udzielonego poprzedniemu inwestorowi i konsekwentnie uniemożliwienie skarżącej uzyskania pozwolenia na budowę (art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji).

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Sąd stwierdza, że pierwsza z wymienionych przesłanek nie została w postępowaniu administracyjnym wykazana. Argument skarżącej przerwania robót budowlanych na czas dłuższy niż trzy lata został sformułowany w skardze, a nie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji lub drugiej instancji. Zarzut w tym zakresie nie został wszakże udowodniony przez skarżącą. Sugeruje ona jedynie, że miało miejsce pozorowanie kontynuowania prac budowlanych przez aktualnego inwestora ([...] sp. z o.o. sp.k.), a także fałszowanie dokumentacji budowlanej, m.in. dziennika budowy. Nie przedstawia jednak żadnych faktów ani dokumentów wspierających wskazane okoliczności.

Sąd przyjmuje, że zarzut przerwania robót budowlanych na trzy lata mógłby być skuteczny, gdyby był przedmiotem oceny organów administracji. Organ pierwszej instancji, ewentualnie na zasadach wyjątku – organ drugiej instancji musiałyby stwierdzić w decyzji, że taki fakt prawny nastąpił. Byłaby to decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli taka o jaką skarżąca rzeczywiście wystąpiła. Powiązanie wymienionego przepisu prawa budowlanego i przepisu kodeksu postępowania administracyjnego jest w orzecznictwie sądów administracyjnych uznawane za naturalne, czy nawet oczywiste (vide: np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1851/15).

Tymczasem we wniosku do starosty o stwierdzenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcia pozwolenia na budowę z 2010 r., tj. wniosku złożonym w dniu [...] stycznia 2016 r., skarżąca nie wskazała art. 37 ust. 1 pr.bud. jako podstawy prawnej wniosku, ani też nie wskazała okoliczności faktycznych uzasadniających jej żądanie. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...]czerwca 2010 r., ale na innej podstawie prawnej.

W przedstawionym stanie rzeczy Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę pomija argument oparty na art. 37 ust. 1 pr.bud.

Natomiast za uzasadnione Sąd uznał twierdzenie sformułowane przez skarżącą, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2010 r., udzielająca pozwolenia na budowę zespołu 25 budynków mieszkalnych we [...], gmina [...], wygasła jako bezprzedmiotowa, ze względu na zmiany podmiotowe i przedmiotowe, jakie wystąpiły w latach 2013-2014.

Analizując relewantny stan prawny należy stwierdzić, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast zobowiązuje organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i jednocześnie "leży to w interesie społecznym lub interesie strony". Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowość oraz nakaz wynikający z przepisu prawa albo istnienie określonego interesu uzasadniający decyzję organu.

W powyższym kontekście bezprzedmiotowość decyzji musi wynikać z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji i jednocześnie wskazujących na istotną zmianę któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Taka zmiana może stanowić konsekwencję ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też – co ważne w rozpatrywanej sprawie - zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13 lub z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2942/15.

W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znalazła druga ze wskazanych wyżej norm prawnych: organ pierwszej instancji słusznie stwierdził bezprzedmiotowość swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., a jednocześnie ustalił, że występuje niebudzący wątpliwości interes strony - właściciela nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę.

Pierwsza przesłanka wygaśnięcia decyzji – bezprzedmiotowość – brała się z faktu, że jeszcze w 2014 r. nieruchomość inwestycyjna stała się własnością skarżącej spółki [...] sp. z o.o. Wskazywane są różne daty tego faktu prawnego: według organu pierwszej instancji nastąpiło to w dniu [...] maja 2014 r., według aktu notarialnego (wypis w aktach) w dniu [...] października 2014 r. Różnica terminu nie ma jednak istotnego znaczenia. Nowy właściciel nieruchomości skierował do kolejnych inwestorów - stron decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jasne oświadczenie: zabrania podejmowania jakichkolwiek prac budowlanych na nieruchomości inwestycyjnej.

Tym samym kolejni inwestorzy: najpierw M. G. (do [...] stycznia 2016 r.), a następnie [...] sp. z o.o., utracili prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rezultacie, należało stwierdzić, że wskazane fakty oznaczały istotne zmiany w stosunkach prawnych leżących u podstaw decyzji z 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę, a także powstałych w rezultacie wydania tej decyzji:

- od strony podmiotowej – strona decyzji administracyjnej nie mogła jej wykonywać wobec jednoznacznego sprzeciwu właściciela nieruchomości inwestycyjnej, oraz

- od strony przedmiotowej – właściciel ww. nieruchomości nie mógł wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzieleniu mu pozwolenia na budowę, gdyż w obrocie pozostawało pozwolenie na budowę z 2010 r.

Zaistniały stan rzeczy odpowiadał zatem dokładnie przestawionej powyżej charakterystyce bezprzedmiotowości decyzji przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Pierwsza przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia była więc spełniona.

Przedstawione twierdzenie Sądu należy jeszcze uzupełnić kilkoma komentarzami prawnymi, odnoszącymi się do argumentów podnoszonych w decyzji organu drugiej instancji.

Po pierwsze, prawdą jest, że utrata mocy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie musi uzasadniać konieczności bądź automatyzmu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu błędna jest natomiast interpretacja przepisów prawa oraz orzeczeń sądowych powołanych przez Wojewodę [...] (str. 3 decyzji), że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z punktu widzenia przepisów pr.bud. jest prawnie obojętna. Sądy administracyjne przyjmują znacznie bardziej wyważone stanowisko w tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w jednym z niedawnych orzeczeń, że "utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, nie może być niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych postrzegana niejako ‘automatycznie’ jako skutkująca bezprzedmiotowością decyzji i stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Takiej konsekwencji nie przewidują bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 37 ust. 1. Nie można bowiem wykluczyć i takiej sytuacji, że pomimo czasowej utraty tytułu prawnego do nieruchomości, inwestor odzyska go, w sposób umożliwiający mu realizację uprawnienia publicznoprawnego wynikającego z ostatecznej decyzji, bądź w jego interesie będzie przeniesienie uprawnień z decyzji na inny podmiot" (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2350/15).

Wbrew organowi drugiej instancji, fakt utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest prawnie obojętny. Nie powoduje natychmiastowego skutku dla ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ale wymaga od właściwego organu wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności takiej zmiany prawnej. Istotne są zarówno przyczyny takiej zmiany, jak i uzasadnione przewidywanie, czy zmiana podmiotu, któremu przysługuje tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeśli zmiana w zakresie tytułu do dysponowania nie będzie stanowiła przeszkody w dalszym kontynuowaniu robót budowlanych, decyzja o pozwoleniu na budowę powinna pozostać niezmieniona. Jeśli jednak skutek zmiany tytułu do nieruchomości jest odmienny, tj. jeśli brak tytułu uniemożliwia – tak jak w rozpatrywanej sprawie – prowadzenie robót budowlanych, to decyzja o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Co więcej, utrzymywanie przed organ administracji architektoniczno-budowlanej bądź (w innych okolicznościach faktycznych) dotychczasowego inwestora mimo braku możliwości do kontynuowania przez niego prac, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości inwestycyjnej, prowadzi do naruszenia praw właściciela, w szczególności art. 28 ust. 2 pr.bud. i art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 Konstytucji. Zasada dokonywania wykładni przepisu ustawowego w zgodzie z konstytucją jednoznacznie o tym przesądza, zarówno w świetle art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa), jak i art. 8 ust. 2 Konstytucji (zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji).

Z przedstawionych względów, zdaniem Sądu decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Treść tej decyzji ujawniała również naruszenie przez organ drugiej instancji przepisów o postępowanie, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ nie zbadał bowiem dostatecznie wnikliwie okoliczności utraty przez drugiego i trzeciego inwestora prawa do kontynuowania prac budowlanych na nieruchomości inwestycyjnej tylko przyjął, że: primo, przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r. przez drugiego inwestora, któremu kilkanaście miesięcy wcześniej cofnięto upoważnienia do prowadzenia prac budowlanych, na [...] sp. z o.o. sp.k. było zgodne z prawem i skutecznie prawne, a także, secundo, że wymieniony trzeci inwestor będzie w stanie prowadzić prace budowlane. Okoliczności sprawy, w tym zdecydowane stanowisko właściciela nieruchomości, a także inne spory z udziałem drugiego i trzeciego inwestora oraz właściciela nieruchomości sugerowały w tym zakresie odpowiedź przeczącą. Z tych powodów podważenie stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na budowę i uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2016 r. oznaczało naruszenie przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.