Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3288/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. ze skargi P. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. (dalej: "P.") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015 r., [...], stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...], dopuszczającej Komitet dla Spraw T. do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego o pow. ok. 10 ha, położonych w Nadleśnictwie G. (obecnie 7,69 ha w Nadleśnictwie M.) z przeznaczeniem na uruchomienie ośrodka turystyki wodnej w R.. Powołana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Leśnictwa decyzją z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] na podstawie art. 17 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, z późn. zm.) dopuścił Komitet dla Spraw T. do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego, położonych w Nadleśnictwie G. z przeznaczeniem na uruchomienie ośrodka turystyki wodnej w R.. Zgodnie z tym przepisem Minister mógł dopuścić do korzystania z obszarów państwowego gospodarstwa leśnego inne działy administracji publicznej, przedsiębiorstwa państwowe i samorządowe oraz inne instytucje - dla celów interesu publicznego (w szczególności obrony i bezpieczeństwa Państwa), które mogły być osiągnięte bez wyłączania takich obszarów z państwowego gospodarstwa leśnego. O dopuszczeniu do takiego korzystania, jego granicach i zasadach rozstrzygał Minister Leśnictwa w porozumieniu z zainteresowanym ministrem.

Pismem z dnia [...] lipca 1995 r. Nadleśnictwo M. wystąpiło z wnioskiem do Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (dalej "MOŚZNiL") o uchylenie przedmiotowej decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r. Decyzją z dnia [...] października 1995 r. MOSZNiL, na podstawie art. 155 k.p.a. wz. z art. 154 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Ministra Leśnictwa z 1955 r. Następnie MOŚZNiL decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1995 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 1997 r., powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylił decyzję Ministra Leśnictwa z [...] listopada 1955 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Głównego P. z dnia [...] października 1997 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionego pismem z dnia [...] marca 2007 r. Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. uchylił decyzję MOŚZNiL z [...] października 1997 r. oraz orzekł o wygaśnięciu decyzji Ministra leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/09, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję MOŚZNiL z dnia [...] października 1997 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że wniosek Nadleśnictwa z dnia [...] lipca 1995 r. o uchylenie decyzji Ministra Leśnictwa z 1955 roku powinien zostać rozpatrzony ponownie z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Nadleśnictwo powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/09, pismem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], wystąpiło o ponowne rozpatrzenie pierwotnego wniosku z dnia [...] lipca 1995 r. o uchylenie decyzji ostatecznej Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r., precyzując wniosek z dnia [...] lipca 1995 r. poprzez wskazanie, że jego podstawę prawną stanowi art. 162 § 1 i 3 k.p.a., domagając uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji ML z 1955 r. Nadleśnictwo wnioskowało jednocześnie o uchylenie lub stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie precyzując jednak czy faktycznie chodzi o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., czy na podstawie 162 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też o uchylenie decyzji, na podstawie art. 162 § 2 i 3 k.p.a., Ministerstwo Środowiska pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], zwróciło się do Nadleśnictwa o doprecyzowanie wniosku. Nadleśnictwo w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], sprecyzowało, że wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ML z dnia [...] listopada 1955 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu w wniosku Nadleśnictwo wskazało, iż nową przesłanką faktyczną, która sprawia, że decyzja Ministra Leśnictwa nie odpowiada rzeczywistości, a tym samym staje się bezprzedmiotowa, jest wydzierżawienie ośrodka turystycznego przez Oddział P. w O.osobie trzeciej, tj. podmiotowi prywatnemu na zasadach komercyjnych. Na dowód tego załączone zostały stosowne dokumenty. Nadleśnictwo wskazało, że przekazana decyzją ML z 1955 r. nieruchomość do bezpłatnego korzystania, stanowi własność Skarbu Państwa, którą zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 z późn. zm.) zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Lasy stanowią dobro ogólnonarodowe, wspólne i dostępne dla społeczeństwa, które może być chronione i rozwijane, jeżeli instytucja, której to dobro zostało powierzone, realizuje swoje obowiązki zgodnie m.in. z zasadą gospodarności, poprzez optymalne dysponowanie środkami finansowymi oraz materialnymi. W aktualnych realiach ustrojowych i gospodarczych nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której P. wykorzystuje powierzone mu dobro do celów prywatnych, czerpiąc zysk, podczas gdy powinno służyć społeczeństwu na równych zasadach. Niedopuszczalne jest dysponowanie majątkiem Skarbu Państwa na zasadach uprzywilejowanych tylko przez jeden podmiot (P.), w sytuacji gdy wszystkie inne podmioty korzystają i użytkują w celach komercyjnych grunty Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych odpłatnie na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych (dzierżawy, najmu itp.). W tej sytuacji należy, zdaniem Nadleśnictwa, uznać, iż utrzymywanie takiego stanu rzeczy nie leży nie tylko w interesie Skarbu Państwa, ale również pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym.

Minister Środowiska, podzielając stanowisko Nadleśnictwa, decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z 1955 r., wskazując, że stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym.

P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2015 r. w całości i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ML z 1955 r. W uzasadnieniu wniosku P. stwierdziło, że wniosek Nadleśnictwa o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ML z 1955 r. jest bezzasadny, z tego powodu, że warunki określone w decyzji z dnia [...] listopada 1955 r. Ministra Leśnictwa zostały wykonane przez uruchomienie ośrodka turystyki wodnej w R., który nadal funkcjonuje. Zatem wykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji określającej ten obowiązek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew stanowisku organu, żadne "nowe okoliczności faktyczne, które sprawiają, że poprzednia decyzja nie odpowiada rzeczywistości i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności". P. podkreśliło, że żadne nowe okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły, a decyzja ML z 1955 r. odpowiada rzeczywistości, bowiem Ośrodek Sportów Wodnych P. w R. został wybudowany i nadal funkcjonuje, w więc powołana decyzja nie stała się bezprzedmiotowa. P. powołując się na orzecznictwo stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ML z 1955 r. Zdaniem P. fakt wydzierżawienia przez wnioskodawcę ośrodka osobie trzeciej bez porozumienia z Nadleśnictwem, nie ma żadnego znaczenia i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji ML z 1955 r, ponieważ ta decyzja nie wyklucza (nie zabrania) posługiwania się przez P. w jakikolwiek sposób z osób trzecich w prowadzeniu Ośrodka Sportów Wodnych P. w R., także przez wydzierżawienie. Decyzja ta nie nakłada na P. obowiązku uzyskiwania zgody właściwego Nadleśnictwa, ani nawet informowania o konieczności czy chęci wydzierżawienia komukolwiek Ośrodka Sportów Wodnych P. w R., zgodnie z zapisem art. 337 k.c. posiadacz samoistny, który oddał komu innemu rzecz w posiadanie zależne, nie traci posiadania. Dalsze prowadzenie obiektu turystyki wodnej w R. leży, zdaniem P., w interesie społecznym, tak ogólnospołecznym, jak i w interesie społecznym członków P.. Interes członków P. wymaga dalszego utrzymania dotychczasowego stanu prawnego, tj. utrzymania w mocy decyzji ML z 1955 r. Oprócz tego P. wskazało, iż w wyroku z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...], Trybunał Konstytucyjny w sprawie wszczętej skargą konstytucyjną wniesioną przez P. odwołał się do zasady ochrony praw słusznie nabytych wyrażonej w art. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Zasada ta ma zastosowanie, zdaniem P., także w przedmiotowej sprawie, albowiem wnioskodawca na podstawie decyzji ML z 1955 r. nabył określone prawo, tj. prawo do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego w Nadleśnictwie G. (obecnie Nadleśnictwo M.) i także obecnie przysługuje wnioskodawcy ochrona tego prawa.

Minister Środowiska, po ponownym i wnikliwym przeanalizowaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. Organ podkreślił, iż w ustawie o lasach, na podstawie której utraciła moc ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, nie ma przepisu rozstrzygającego o bycie decyzji wydanych na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym z 1949 r., dlatego też należy uznać, że decyzje te są nadal wiążące. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2263/11, za istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Obligatoryjnie musi jeszcze wystąpić co najmniej jeden z pozostałych elementów, tj. przepis prawa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji albo interes społeczny lub interes strony, które uzasadniają wygaśnięcie decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji nie jest jednoznaczne. Z jednej strony bezprzedmiotowość wynika z ustania bytu prawnego, z drugiej zaś strony bezprzedmiotowość decyzji może wynikać ze zmiany okoliczności, które czynią ją bezprzedmiotową.

Minister podkreślił, iż w orzecznictwie oraz doktrynie wyrażony został pogląd, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. `

W przedmiotowej sprawie tak rozumiana przesłanka "bezprzedmiotowości", zadaniem Ministra, nie występuje. Jednak podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jak zwrócił uwagę WSA w wyroku z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1198/09, może wynikać także z całokształtu nowej regulacji prawnej lub z pozbawienia mocy wiążącej decyzji w sytuacji zniesienia instytucji prawnej, której realizacji służyła decyzja ostateczna. Organ podkreślił, iż ustawodawca zrezygnował w ustawie o lasach z instytucji dopuszczenia do korzystania z obszarów państwowego gospodarstwa leśnego, o której mowa w art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, na rzecz innych instytucji prawnych, tj. dzierżawy, najmu oraz użytkowania (art. 39 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o lasach). Ustawodawca wskazał na formy władania nieruchomością, które są w sposób jednoznaczny i precyzyjny zdefiniowane w Kodeksie cywilnym oraz powodują przejście z dotychczasowego stosunku prawnoadministracyjnego na stosunek cywilnoprawny. Fakt, iż pojęcie "państwowego gospodarstwa leśnego" określone w art. 1 ust. 1 ustawy z 1949 r., oznaczało obszar "państwowych lasów i gruntów leśnych wraz ze związanymi z nimi gospodarczo nieruchomościami i ruchomościami, służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowlami, urządzeniami technicznymi, transportowymi, komunikacyjnymi itp.), jak również zakładami przemysłu leśnego." Pojęcie to nie jest tożsame z "Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe" zawartym w ustawie o lasach, bowiem oznacza ono państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art. 32 ust.1). I właśnie ta jednostka została upoważniona do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa zgodnie z regulacjami zawartymi w rozdziale 6a tej ustawy, które umożliwiają m.in. wydzierżawianie lasów (art. 39) bądź też przekazywanie ich w użytkowanie (art. 40). W doktrynie przyjmuje się, że do decyzji administracyjnej stosuje się regułę rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które sprawiają, że poprzednia decyzja nie odpowiada rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana.

W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż nową przesłanką faktyczną, która sprawia, że decyzja nie odpowiada rzeczywistości, a tym samym staje się bezprzedmiotowa, jest wydzierżawienie ośrodka turystycznego przez Oddział P.w O. osobie trzeciej - podmiotowi prywatnemu na zasadach komercyjnych. Potwierdzeniem takiego stanu jest przekazana przez Nadleśnictwo M. uzupełniona dokumentacja, z której jednoznacznie wynika, iż Ośrodkiem Turystyki Wodnej w R. zarządza w imieniu Zarządu Głównego P., spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą w O., natomiast dzierżawcą Ośrodka jest spółka "A." Sp. z o.o. z siedzibą w R..

Minister stwierdził, iż związku z powyższym Minister nie zgadza się z argumentacją przedstawioną przez P., iż fakt ten nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Zgodnie z art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, ML mógł dopuścić do korzystania z obszarów państwowego gospodarstwa leśnego inne podmioty, ale jedynie dla celów interesu publicznego. W związku z tym interes publiczny w przedmiotowej sprawie nie jest prawidłowo realizowany i pozostaje w sprzeczności z interesem prywatnym P., które korzystając nieodpłatnie z nieruchomości wydzierżawia ją innemu podmiotowi, czerpiąc z tego dodatkowe korzyści. Odnosząc się do stwierdzenia P., że wydzierżawienie ośrodka osobie trzeciej nie ma znaczenia, ponieważ decyzja Ministra Leśnictwa z 1955 r. nie zakazuje wydzierżawiania nieruchomości, Minister podkreślił, iż w związku z wydaną decyzją powstał specyficzny stosunek administracyjnoprawny łączący organ z P., nieznany prawu cywilnemu. W wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1447/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dopuszczenie do korzystania nie jest tożsame z użytkowaniem. Samo dopuszczenie do korzystania niesie w sobie korzystanie z nieruchomości wyłącznie przez podmiot dopuszczony. A zatem podmiot dopuszczony nie ma prawa dopuszczania do korzystania innych podmiotów (np. przez wydzierżawienie), bo kompetencję do dopuszczania do korzystania posiadał jedynie ML (lub upoważniony przez niego organ). P. wydzierżawiając nieruchomość de facto zdecydował za ML o dopuszczeniu do korzystania z nieruchomości przez inny podmiot. Jest to o tyle istotne, że użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe upoważnia do wydzierżawiania użytkowanej nieruchomości. Skoro w rozpatrywanym przypadku korzystanie nie jest użytkowaniem, można uznać, że specyfika tej instytucji prawnej wyklucza możliwość wydzierżawiania, a więc nie istniał obowiązek wpisywania tego zakazu do decyzji ML z 1955 r. Minister wskazał, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 505/08, podkreślił, że dopuszczenie do korzystania nie tworzy ograniczonych praw rzeczowych dla podmiotu dopuszczonego. W kwestii drugiej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczącej istnienia "interesu strony" lub "interesu społecznego" organ wskazał, że "interes społeczny" jest pojęciem niezdefiniowanym ustawowo i jego treść powinna być każdorazowo określana przez organ orzekający.

Organ podkreślił, że nieruchomość przekazana decyzją Ministra Leśnictwa z 1955 r. do bezpłatnego korzystania jest własnością Skarbu Państwa, którą zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Lasy stanowią dobro wspólne, które może być chronione oraz rozwijane, jeżeli instytucja, której to dobro zostało powierzone realizuje swoje obowiązki zgodnie m.in. z zasadą gospodarności, poprzez optymalne dysponowanie środkami finansowymi oraz materialnymi. Tym samym przekazanie nieruchomości do bezpłatnego korzystania podmiotowi, który prowadzi na przekazanym terenie działalność gospodarczą, nie jest zgodne z zasadą gospodarności i nie sprzyja ochronie dobra wspólnego, które powinno prowadzić do rozwoju całej społeczności, ze szczególnym uwzględnieniem rozwoju społeczno-gospodarczego. Wnioskodawca na mocy tej decyzji otrzymał prawo do bezpłatnego korzystania z gruntów państwowego gospodarstwa leśnego w celu realizacji interesu publicznego, a w gruncie rzeczy wykorzystuje go w celach stricte komercyjnych. Z punktu widzenia zasad współżycia społecznego nie do przyjęcia jest sytuacja, w której korzyści z użytkowania przedmiotowej nieruchomości czerpie tylko jedna strona, a koszty i obciążenia podatkowe ponosi Nadleśnictwo. W ocenie Ministra nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego jest również fakt, że inni przedsiębiorcy zajmujący się turystyką na obszarze tego Nadleśnictwa (a w skali kraju na gruntach pozostających w zarządzie Lasów Państwowych), dzierżawią na potrzeby tej działalności nieruchomości od Lasów Państwowych, ponosząc z tego tytułu wysokie koszty i muszą w tych warunkach konkurować z wnioskodawcą, który takich kosztów nie ponosi. Tego rodzaju uprzywilejowanie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a dalsze utrzymywanie takiego stanu rzeczy narusza interes społeczny, w którym las, jako dobro wspólne i powszechne, powinien służyć społeczeństwu na równych zasadach. Odnosząc się do wyjaśnień P., że Towarzystwo płaci za przedmiotową nieruchomość podatek od nieruchomości w wysokości 102.267 zł. rocznie, podczas, gdy Nadleśnictwo opłaca jedynie podatek leśny w wysokości ok. 2000 - 3000 zł. rocznie, Minister wskazał, iż wg wyjaśnień Nadleśnictwa, znaczna część naniesień trwale związanych z gruntem (budynki) zlokalizowana jest na działce nr [...] będącej w wieczystym użytkowaniu P.. Dlatego nie może dziwić, że za własne budowle P. płaci podatek od nieruchomości w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Argument ten jednak nie ma znaczenia wobec faktu, że P. użytkuje grunt leśny, za który Nadleśnictwo płaci podatek leśny do Urzędu Miejskiego w R.. Jeśli chodzi o koszty wycinki i sadzenia nowych drzew należy stwierdzić, iż Nadleśnictwo zaprzecza twierdzeniu jakoby P. kiedykolwiek dokonywał nasadzenia nowych drzew. Natomiast co do wycinki drzew to Nadleśnictwo potwierdza fakt, że P. płaci za wycinkę drzew, ale tylko drzew niebezpiecznych i trudnych do usunięcia np. rosnących blisko zabudowań, których usunięcie wymaga zastosowania specjalistycznego sprzętu. W pozostałych przypadkach koszty wycinki ponosi Nadleśnictwo.

Zdaniem Ministra w przedmiotowej sprawie interes publiczny nie jest w ogóle realizowany, a P. realizuje jedynie swój prywatny interes, czerpiąc zyski z dzierżawy nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, przy czym interes członków P. nie jest tożsamy z interesem społecznym. Minister dodał, iż wbrew twierdzeniom P., główne budowle stanowiące ośrodek wczasowy zostały wzniesione na gruncie, którego P. jest wieczystym użytkownikiem, co czyni również decyzję ML z 1955 r. w tym zakresie bezprzedmiotową, ponieważ zakładała ona budowę tych obiektów na gruncie państwowego gospodarstwa leśnego objętych tą decyzją. W związku z tym, że główne budowle stanowiące ośrodek wczasowy, o którym mowa w powyższej decyzji, nie znajdują się na gruntach Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, wygaśnięcie przedmiotowej decyzji nie wywoła negatywnych skutków prawnych dla wnioskodawcy, ponieważ spółka w dalszym ciągu będzie mogła prowadzić działalność komercyjną. Natomiast jeśli P. będzie chciało korzystać dodatkowo z gruntów Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych, może zawrzeć stosowną umowę dzierżawy na takich samych zasadach, jak inne podmioty prowadzące działalność turystyczną na terenie Nadleśnictwa. Skoro więc stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ML z 1955 r. nie wyklucza możliwości dalszego użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez P. np. na podstawie umowy dzierżawy, to można uznać, iż funkcje "wypoczynkowe" ośrodka dalej będą mogły być realizowane i nie występuje w takiej sytuacji zagrożenie dla interesu społecznego.

Zdaniem Ministra w obecnych warunkach ekonomiczno-społecznych, trudno znaleźć uzasadnienie dla sytuacji, w której korzyści z użytkowania przedmiotowych gruntów czerpie jedna strona a koszty i obciążenia, ze względu na brak możliwości prowadzenia pełnej gospodarki leśnej, ponoszą Lasy Państwowe. Z tych też względów w przedmiotowej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 1955 r. leży w interesie społecznym, nadrzędnym wobec interesu indywidualnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. z siedzibą w W., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz interesu prawnego skarżącego, w szczególności art. 2 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez orzeczenie o wygaśnięciu decyzji administracyjnej dopuszczającej skarżącego do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych z przeznaczeniem tych gruntów na uruchomienie ośrodka turystyki wodnej w R., pomimo tego, że skarżący ośrodek ten zgodnie z decyzją Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] zorganizował, uruchomił i nadal prowadzi. Chęć Nadleśnictwa M. osiągnięcia korzyści finansowych z wydzierżawienia przedmiotowego terenu świadczy jedynie o posiadaniu przez Nadleśnictwo interesu faktycznego w rozumieniu niniejszej sprawy i uzyskaniu korzystanego dla siebie w tym względzie rozstrzygnięcia. Nadleśnictwo M. nie ma jednak interesu prawnego w niniejszej sprawie, albowiem żaden wskazany w zaskarżonej decyzji przepis prawa nie nakazuje podjęcia i przeprowadzenia takiego postępowania, ani też nie wynika on z żadnego tamże przepisu. Podnoszenie zaś w decyzji, iż skarżący może grunt wydzierżawić na takich samych zasadach, jak inne podmioty prowadzące działalność turystyczną na terenie Nadleśnictwa prowadzi w istocie do pozbawienia skarżącego możliwości korzystania z gruntu i w konsekwencji do likwidacji Ośrodka Turystyki Wodnej P. w R., po kilkudziesięciu latach jego prowadzenia dla ogółu społeczeństwa i z korzyścią dla tegoż społeczeństwa. Decyzja Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r. nie stała się więc bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nie nakazuje żaden obowiązujący przepis prawa ani wygaśnięcie także nie leży w interesie społecznym ani w interesie strony. Przeciwnie, stwierdzeniu wygaśnięcia tej decyzji stoi na przeszkodzie właśnie interes społeczny a także słuszny interes strony, tj. skarżącego, będącego społecznie użytecznym ogólnokrajowym stowarzyszeniem o ponad stu letniej tradycji. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2016 r. poz. 1066), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt 1198/09, uchylił wcześniejszą decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. o uchyleniu decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1997 r.

i jednocześnie stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...], o dopuszczeniu K. do bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych państwowego gospodarstwa leśnego w nadleśnictwie G.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powodem uchylenia decyzji Ministra Ochrony Środowiska było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Podstawa prawna decyzji wskazywała art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który określa instytucję wygaśnięcia decyzji, co stoi w sprzeczności z treścią sentencji, która nie rozstrzygała o wygaszeniu decyzji lecz o jej uchyleniu. Omawiana decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 155, art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i z tych powodów nosi cechy dowolności i nie poddaje się kontroli sądowej. Sąd wskazał, iż rozpatrując ponownie wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej Ministra Leśnictwa z 1955 r. – Minister Środowiska, związany zakresem żądania zawartego we wniosku, zobligowany będzie do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Nadleśnictwo M. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., powołując się na wymieniony powyżej wyrok, sprecyzowało swój pierwotny wniosek z dnia [...] lipca 1995 r., wskazując, że jego podstawę prawną stanowi art. 162 § 1 i 3 k.p.a. i żądanie uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r.

W wyniku wezwania Ministra Środowiska pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. o dokładne sprecyzowanie wniosku, Nadleśnictwo M. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wskazało, iż podstawę wniosku stanowi art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. i wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji objętej pierwotnym wnioskiem.

Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r., uznając, że została spełnione dwie wymagane tym przepisem przesłanki. Po pierwsze - decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z powodu powstania nowych przesłanek faktycznych, po drugie – wygaśnięcie jej leży w interesie społecznym.

Podzielić należy stanowisko Ministra, że w realiach przedmiotowej sprawy, zachodziły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r. Otóż zauważyć należy, iż z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiącego odstępstwo od ogólnej - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych - wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631). Przyjmuje się również, że norma prawna zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza to, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, w przypadku zaś gdy kwestia ta nie została uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości należy oceniać na zasadach ogólnych a dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 4/07 publ. LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 383/08 publ. LEX nr 519040). W rozpoznawanej sprawie Nadleśnictwo M. we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Ministra Leśnictwa z 1955 r., wskazało, że bezprzedmiotowość tej decyzji wynika z zaistnienia nowej przesłanki faktycznej, polegającej na wydzierżawieniu ośrodka turystycznego przez Oddział P. w O. osobie trzeciej – podmiotowi prywatnemu na zasadach komercyjnych, co sprawia, że decyzja ta nie odpowiada rzeczywistości. Należy zatem przyjąć, że Nadleśnictwo jako podstawę wystąpienia z wnioskiem o wygaśnięcie zezwolenia wskazało zmianę stanu faktycznego, polegającego na tym, że P. obecnie nie korzysta otrzymanych gruntów Skarbu Państwa do bezpłatnego korzystania, gdyż oddało je w użytkowanie innemu podmiotowi, czerpiąc z tego korzyści finansowe. Z przytoczonych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że decyzja może zostać uznana za bezprzedmiotową w sytuacji, kiedy po dniu jej wydaniu powstaną nowe okoliczności faktyczne, które czynią, że nie jest wykonywana w pierwotny sposób dla celów w niej określonych. Przytoczyć należy pogląd T. Wosia, że "powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków" (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.) [w:] PiP 1992, z.7, s. 51). Inaczej mówiąc "kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana" (tamże, s. 51). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko Ministra, że nową przesłanką faktyczną, która czyni decyzję Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r. za bezprzedmiotową, jest fakt wydzierżawienia ośrodka turystycznego przez Oddział P. w O. osobie trzeciej – podmiotowi prywatnemu ( A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. ) na zasadach komercyjnych. Trafnie wskazał organ, że zgodnie z art. 17 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym Minister Leśnictwa mógł dopuścić do korzystania z obszarów państwowego gospodarstwa leśnego inne podmioty, ale jednie dla realizacji celów publicznych. P. decyzją z dnia [...] listopada 1955 r., a więc przed ponad 60 laty otrzymało grunty leśne Skarbu Państwa do bezpłatnego korzystania w celu uruchomienia i prowadzenia ośrodka turystki wodnej w R.. Wydzierżawiając grunty leśne oddane do bezpłatnego korzystania innemu podmiotowi w celu otrzymywania z nich korzyści majątkowych P. spowodowało tego rodzaju skutek, że dalsze korzystanie z tych gruntów na zasadach określonych w decyzji z 1955 r. przez P. stało się nie tylko bezprzedmiotowe, ale również nie leży to interesie społecznym, jak słusznie uznał Minister Środowiska. W interesie społecznym jest bowiem aby P. prowadziło nadal ośrodek turystyki wodnej w R. samodzielnie, a nie wykorzystywało grunty leśne Skarbu Państwa oddane mu do bezpłatnego korzystania do celów komercyjnych. W interesie społecznym nie leży aby koszty związane z gospodarką leśną na tych gruntach Skarbu Państwa ponosiło wyłącznie Nadleśnictwo, w sytuacji gdy P. czerpie z nich wyłącznie korzyści, oddając je do korzystania za odpłatnością innemu podmiotowi. Słusznie stwierdził również Minister, że obecnie z punktu widzenia interesu społecznego nie do zaakceptowania jest dalsze uprzywilejowanie P. w formie bezpłatnego korzystania z gruntów leśnych Skarbu Państwa, w sytuacji gdy inne podmioty prowadzące działalność turystyczną na obszarach leśnych Skarbu Państwa zawierają stosowne umowy dzierżawy, ponosząc z tego tytułu określone koszty. Zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II CSK 459/08 ( LEX nr 607254), stwierdził, że decyzje Ministra Leśnictwa wydane na podstawie art. 7 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym nie prowadziły do trwałego ograniczenia uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, a tym samym nie pozbawiają go w chwili obecnej możliwości domaga się wynagrodzenia za korzystanie z gruntów. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi, słusznie organ uznał, że wobec decyzji Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1955 r. zaistniały przesłanki - bezprzedmiotowości i interesu społecznego - a więc dwie przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stąd zachodziły podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.