Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2357/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 679/13 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 28 stycznia 2014r. sygn. akt: III SA/Lu 679/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę D. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. S. zwrot kosztów postępowania.

Decyzją z [...] lipca 2013r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania D. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2013r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W dniu 12 stycznia 2013r. od godziny 11.26 do godziny 12.10 na postoju taksówek na terenie Portu Lotniczego L. w miejscowości Ś. poddano kontroli drogowej D. S. kierującego samochodem osobowym marki Opel o numerze rejestracyjnym [...]. Przebieg kontroli został udokumentowany protokołem kontroli, który kierujący podpisał bez zastrzeżeń. Kontrolowany pojazd oznakowany był jako taksówka. W czasie kontroli ustalono, że kierowca nie miał licencji wydanej przez Burmistrza Miasta Ś. na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie gminy Ś. Kierowca miał natomiast licencję nr 1159/2004, wydaną przez Prezydenta Miasta L., uprawniającą do wykonywania takiego transportu na terenie gminy L. W protokole kontroli zamieszczono stwierdzenie, że kierowca oczekiwał na przypadkowego pasażera. Kontrolowany oświadczył, że korzystał z postoju taksówek, ponieważ dyrekcja terminalu Lotniska L. zezwala taksówkarzom na korzystanie z postoju taksówek przy lotnisku. Informacja taka zamieszczona jest na słupku oznaczającym postój taksówek. Do protokołu kontroli dołączono między innymi kserokopię fotografii z tabliczką informującą, że "Port Lotniczy L. S.A. wyraża zgodę na obsługę pasażerów przez taxi z L.". Przesłuchano skarżącego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Z protokołu wynika, że na pytanie kontrolującego, dlaczego skarżący stał na postoju taksówek w Ś. przy terminalu lotniska, pomimo braku licencji na wykonywanie przewozów na tym terenie, skarżący oświadczył, że "lotnisko Port Lotniczy L. zezwala taksówkom na korzystanie z postoju przy terminalu i oświadczył, że czekał na przypadkowego pasażera. Skarżący złożył do akt sprawy pismo Prezesa Zarządu Portu Lotniczego L. S.A. z 30 stycznia 2013r. potwierdzające informację podaną na tabliczce przy postoju taksówek. W piśmie tym zawarte zostało sformułowanie, że Port Lotniczy L. wyraża zgodę na świadczenie usług taksówkarzom spoza obszaru gminy Ś. Pismem z 19 marca 2013r. Port Lotniczy L. S.A. potwierdził, że postój taksówek zlokalizowany przy strefie przylotów terminala pasażerskiego lotniska znajduje się w obrębie terytorialnym gminy Ś.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że skarżący wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji i decyzją z [...] kwietnia 2013r. nałożył na D. S. na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 1265, ze zm., dalej-u.t.d.). karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł określoną pod Lp. 1.1. załącznika nr 3 do tej ustawy.

W odwołaniu od decyzji D. S. wniósł o umorzenie nałożonej na niego kary pieniężnej. Wskazał, że w dniu kontroli przyjechał na teren Portu Lotniczego L. S.A. ze względu na przywołanie przez Port Lotniczy powodowane sytuacją kryzysową związaną z wystąpieniem rejsu zakłóconego. Skarżący wyjaśnił, że miał on w tym dniu umówionego w poprzednim tygodniu pasażera do L. Z treści odwołania wynika, że ten umówiony pasażer miał przylecieć zakłóconym rejsem. Do odwołania skarżący dołączył pismo Portu Lotniczego L S.A. z 30 kwietnia 2013r., skierowane do Gminy Miejskiej Ś, w którym wyjaśniono, że w dniu 12 stycznia 2013r. taksówkarze z różnych korporacji taksówkarskich z L. zostali przywołani przez Port Lotniczy z uwagi na sytuację kryzysową związaną z wystąpieniem rejsu zakłóconego. Port Lotniczy L. wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji zarządzający portem lotniczym ma obowiązek udostępnić pasażerom rejsów zakłóconych możliwość wyboru naziemnych środków transportu o łącznej pojemności 2/3 pojemności zakłóconego rejsu. Jednak żaden przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług transportowych taksówką osobową z licencją na teren gminy Ś. nie jest w stanie podstawić do 124 pojazdów w przypadku rejsu zakłóconego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną, to jest gminę, gminy sąsiadujące albo miasto stołeczne Warszawę. W drodze wyjątku zgodnie z art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie posiadał licencji udzielonej przez Burmistrza Miasta Ś., która uprawniałaby go do wykonywania transportu ma obszarze gminy Ś. D. S. posiadał natomiast licencję na transport drogowy taksówką udzieloną przez Prezydenta Miasta L., która uprawniała do wykonywania przewozu na obszarze gminy L. W oparciu o przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., w drodze wyjątku powyższa licencja dawała skarżącemu możliwość wykonywania transportu na obszar innej gminy, między innymi do Ś. Zdaniem organu, prawidłowa realizacja wyjątku przewidzianego wymienionym przepisem ustawy polegałby na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie gminy L. do gminy Ś., a następnie kontynuacji lub podjęciu nowego zlecenia z terenu gminy Ś. do gminy L. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby, na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w Ś. na taksówkę z L., lecz tylko do L.

Organ nie dał wiary przedstawionym w odwołaniu twierdzeniom skarżącego, że w dniu kontroli przyjechał na lotnisko wezwany w związku z wystąpieniem sytuacji kryzysowej, jak również, że w tym dniu miał umówionego w poprzednim tygodniu pasażera do L. Organ odwoławczy podniósł, że treść odwołania pozostaje w sprzeczności z wynikami kontroli drogowej, to jest protokołem kontroli oraz protokołem przesłuchania strony, zgodnie z którymi skarżący oczekiwał na przypadkowego pasażera. W opinii organu zebrane w sprawie dowody w sposób wystarczający wskazują, że w chwili kontroli D. S. wykonywał zarobkowy okazjonalny przewóz osób.

Fakt wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego osób nie może budzić żadnych wątpliwości. Organ podkreślił, że o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu świadczy oznakowanie i wyposażenie kontrolowanego pojazdu. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że w chwili kontroli na dachu kontrolowanego pojazdu zamontowane było urządzenie z napisem "Taxi" oraz numerem telefonu. W opinii organu odwoławczego umieszczenie na pojeździe powyższych oznaczeń wykazuje na zamiar zawarcia z potencjalnym pasażerem umowy o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Dla potencjalnego pasażera oznaczenie "Taxi" oznacza, że pojazdem realizowane są usługi przewozowe. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, że jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Wg organu niewątpliwe jest, że przewóz w dniu kontroli był wykonany bez licencji, a w sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 6 ust. 5 u.t.d. W założeniu udzielonego skarżącemu uprawnienia (licencji) na obszar gminy L., leży stała realizacja obowiązków przewoźnika na tym terenie. Wyjątki opisane w art. 6 ust. 5 u.t.d. mają charakter incydentalny i wymagają spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wyjątki od zasady, jaką w tym przypadku jest wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze objętym licencją, powinny być interpretowane zawężająco. Zdaniem organu, z treści protokołu kontroli, który skarżący podpisał nie wnosząc zastrzeżeń, jednoznacznie wynika, że w chwili kontroli znajdował się na postoju taksówek przy terminalu lotniska w Ś. i oczekiwał na przypadkowego pasażera. Organ odwoławczy nie dał więc wiary późniejszym wyjaśnieniom strony.

Zdaniem organu, na wynik sprawy nie ma wpływu treść załączonego do odwołania pisma Portu Lotniczego L. S.A. z 30 kwietnia 2013r. oraz przyzwolenie Portu Lotniczego L. S.A. na obsługę pasażerów przez taksówki z L. Nawet w sytuacji przyzwolenia na postój, a także, gdy postój był wynikiem wystąpienia sytuacji kryzysowej w Porcie Lotniczym L., skarżący, nie mając licencji na teren gminy Ś., nie powinien oczekiwać na potencjalnych klientów na postoju taksówek przy terminalu lotniska w Ś. W ocenie organu nie zachodziła w sprawie żadna z sytuacji pozwalających na uniknięcie przez skarżącego odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. wniósł o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2013r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

1) naruszenie przepisów art. art. 6, 7 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej-K.p.a.) poprzez nieprawidłową i niepełną ocenę materiału dowodowego, w szczególności pominięcie faktu, że zarówno z wyjaśnień strony złożonych w trakcie kontroli drogowej, jak i argumentacji wskazanej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wynika jednoznacznie, że D. S. wykonywał czynności przewozowe w oparciu o wezwanie, czy to przypadkowego klienta lotniska, czy też samego Portu Lotniczego L. S.A. w związku z wystąpieniem transportu zakłóconego, a więc działał na podstawie przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., to jest w wyniku złożenia zamówienia przez klienta z innego niż objętego licencją obszaru, co winno doprowadzić do uznania, że jego działanie stanowiło czynności przewozowe prawnie dopuszczalne;

2) "z ostrożności procesowej" naruszenie art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego nie zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego wskazującego, że do naruszenia przepisów u.t.d. przez D. S. doszło na skutek niewłaściwego oznakowania postoju taksówek wskazującego na możliwość świadczenia usług przez taksówki z L., wezwania przez Port Lotniczy L. w wyniku zaistnienia tzw. transportu zakłóconego, jak również usytuowania lotniska poza granicami gminy L. - to jest zdarzeń i okoliczności których nie mógł on, będąc wprowadzonym w błąd przez Port Lotniczy L., przewidzieć, co doprowadziło do sprzecznego z wymienionym przepisem prowadzenia postępowania i ukarania skarżącego.

Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał, że skarga była zasadna. Sąd wskazał, że skarżący w dniu kontroli miał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną przez Prezydenta Miasta L. Podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej polegające na wykonywaniu transportu drogowego taksówką dopuszczalne jest w przypadku spełnienia zaostrzonych kryteriów, od których spełnienia uzależnione jest udzielenie odpowiedniej licencji. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar, obejmujący określoną jednostkę terytorialną, to jest gminę, gminy sąsiadujące albo miasto stołeczne Warszawę. Wyjątkowo - zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy - dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem sytuacji, w której przewóz jest wykonywany w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru.

Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydana przez Prezydenta Miasta L., upoważniała D. S. do wykonywania tego transportu co do zasady na obszarze gminy L. W oparciu o art. 6 ust. 5 u.t.d., w drodze wyjątku powyższa licencja dawała skarżącemu możliwość wykonywania transportu na obszarze innej gminy, między innymi w Ś., sąsiadującym z gminą L. Zdaniem organu, prawidłowa realizacja wyjątku przewidzianego wymienionym przepisem ustawy polegałby - w pierwszej sytuacji - na wykonywaniu przez przewoźnika przewozu rozpoczętego na terenie gminy L. do gminy Ś., a następnie kontynuacji lub podjęciu nowego zlecenia z terenu gminy Ś. do gminy L. W drugiej sytuacji, wyjątek polegałby, na złożeniu zamówienia przez klienta znajdującego się w Ś. na taksówkę z L., lecz tylko do L. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Zatem, tak jak słusznie stwierdziły organy, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze nieobjętym licencją, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji.

Nie jest w związku z tym jasne, z jakiej przyczyny organ odwoławczy, wyrażając wskazany wyżej pogląd, równocześnie, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy stwierdził, że w opinii organu II instancji zebrane w sprawie dowody w sposób wystarczający wskazują, że w chwili kontroli strona wykonywała zarobkowy okazjonalny przewóz osób. Wprawdzie z art. 4 pkt 11 u.t.d. wynika, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Jednakże z tej definicji nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencja ta nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 1b u.t.d.). Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie D. S. miał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, z ograniczeniami w zakresie obszaru wykonywania transportu taksówką wynikającymi z treści art. 6 ust. 4 i 5 u.t.d.

Rozróżnienie licencji na wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 u.t.d.) i licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ust. 1 u.t.d.) ma dwojaki skutek. Po pierwsze, skoro nie można utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób, to posiadanie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Po drugie, analiza treści art. 4 pkt 11, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 1b u.t.d. wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewóz okazjonalny jest odrębnym rodzajem przewozu niż transport drogowy taksówką. Przewóz okazjonalny jest to przewóz, do którego wykonywania potrzebne jest uzyskanie licencji na wykonywanie transportu drogowego, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d., natomiast transport drogowy taksówką nie mieści się w pojęciu przewozu okazjonalnego, ponieważ jest to transport, który może być wykonywany na podstawie licencji udzielonej zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d. na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W sytuacji, kiedy przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wykonuje ten transport na obszarze nieobjętym licencją lub wyjątkami opisanymi w art. 6 ust. 5 u.t.d., to wówczas dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu taksówką bez wymaganej licencji, a nie do wykonywania zarobkowego okazjonalnego przewozu osób bez licencji na wykonywanie transportu drogowego. Przy tym jednak obydwa te przypadki stanowią naruszenie warunków przewozu drogowego (art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d.) polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji (Lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy).

Opisana wyżej sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje wprawdzie na naruszenie przez organ II instancji art. 107§3 K.p.a., jednakże było bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miałą nieprawidłowa wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d. i w związku z tym zaniechanie niezbędnych ustaleń faktycznych istotnych przy innej niż przyjął organ prawidłowej wykładni tego przepisu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał za niemające znaczenia dla wyniku sprawy okoliczności wynikające z załączonego do odwołania pisma Portu Lotniczego L. S.A. z 30 kwietnia 2013r. W piśmie tym, skierowanym do Gminy Miejskiej Ś. wyjaśniono, że w dniu 12 stycznia 2013r. (czyli w dniu kontroli) taksówkarze z różnych korporacji taksówkarskich z L. zostali przywołani przez Port Lotniczy z uwagi na sytuację kryzysową związaną z wystąpieniem rejsu zakłóconego. Port Lotniczy L. wyjaśnił, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji zarządzający portem lotniczym ma obowiązek udostępnić pasażerom rejsów zakłóconych możliwość wyboru naziemnych środków transportu o łącznej pojemności 2/3 pojemności zakłóconego rejsu. Jednak żaden przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na świadczeniu usług transportowych taksówką osobową z licencją na teren gminy Ś. nie jest w stanie podstawić do 124 pojazdów w przypadku rejsu zakłóconego. Istotna dla badanej sprawy jest przede wszystkim informacja, że zarządzający portem lotniczym przywołał taksówkarzy z L. w związku z koniecznością obsłużenia pasażerów rejsu zakłóconego. W odwołaniu skarżący twierdził, że był on jednym z przywołanych taksówkarzy.

Ustosunkowując się do tej okoliczności organ II instancji oprócz zanegowania istotności informacji wynikających z pisma Portu Lotniczego L. S.A. z 30 kwietnia 2013r., o przywołaniu taksówkarzy z L., stwierdził, że nawet, gdy postój był wynikiem wystąpienia sytuacji kryzysowej w Porcie Lotniczym L., skarżący nie mając licencji na teren gminy Ś. nie powinien oczekiwać na potencjalnych klientów na postoju taksówek przy terminalu lotniska w Ś. Takie stanowisko organu II instancji wskazuje, że organ oparł się na nieprawidłowej wykładni przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d. Wynika z tego przepisu bowiem, że dopuszcza się świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Przepis ten nie może być interpretowany tylko w taki sposób, że zamawiającym przewóz jest osoba, która będzie bezpośrednio korzystała z przewozu. Przepis ten dopuszcza również złożenie zamówienia na usługę przewozową na rzecz osoby trzeciej, która ma być przewieziona z innego obszaru. Klient, o którym mowa w tym przepisie nie zawsze musi oznaczać osobę przewożoną. Może także oznaczać osobę składającą zamówienie na wykonanie usługi przewozowej na rzecz osoby trzeciej z innego obszaru. Klientem składającym zamówienie może być zarówno osoba, która skorzysta z przewozu, jak i osoba, która zamówiła przewóz, z którego ma skorzystać osoba trzecia. Z dosłownego brzmienia omawianego przepisu wynika, że pojęcie klienta związane jest przede wszystkim z podmiotem składającym zamówienie, a nie z podmiotem przewożonym. W związku z tym złożenie przez zarządzającego portem lotniczym zamówienia na świadczenie usługi przewozowej taksówkami z innego obszaru na rzecz pasażerów lotu zakłóconego, sprawia, że wykonywanie tego przewozu mieści się w zgodnym z prawem, dozwolonym przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d., wykonywaniu przewozu, mimo braku licencji na obszar, na którym położone jest lotnisko. Okoliczność, że zarządzający portem lotniczym, przywołując taksówki (składając zamówienie), nie może przypisać konkretnych pasażerów do konkretnych taksówek, nie ma znaczenia, bowiem wystarczające jest wskazanie, jako mających być przewiezionymi klientami, pasażerów lotu zakłóconego.

Odwołanie skarżącego powinno być rozpatrzone także z uwzględnieniem, jako istotnej, również i tej okoliczności, którą skarżący wskazał w odwołaniu, a więc, że został przywołany przez zarządzającego portem lotniczym w związku z sytuacją kryzysową na lotnisku. Nie oznacza to oczywiście, że organ powinien przyjmować bezkrytycznie jako element stanu faktycznego wskazaną okoliczność, tym bardziej, że z protokołu kontroli wynika, że skarżący w czasie kontroli takiej okoliczności nie podnosił. Skarżący w czasie kontroli nie wskazywał też, aby był umówiony wcześniej z konkretnym pasażerem lotu zakłóconego lub innego, co z kolei także podnosił w odwołaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ocenił tę ostatnią okoliczność, uznając za niewiarygodne twierdzenie skarżącego o umówieniu się w poprzednim tygodniu z pasażerem. Organ przekonująco uzasadnił dlaczego nie dał wiary twierdzeniu skarżącego, że miał umówionego pasażera do L., wskazując na sprzeczność tego twierdzenia z treścią oświadczenia złożonego do protokołu kontroli. Wynikało z tego oświadczenia, że skarżący oczekiwał na pasażera przypadkowego.

O ile taka treść zeznań skarżącego wyklucza wiarygodność jego późniejszego twierdzenia, że miał umówionego pasażera do L., to organ nie można tylko na tej podstawie wykluczyć, że skarżący oczekiwał na pasażera z lotu zakłóconego przywołany przez zarządzającego lotniskiem. Mimo zamówienia usługi przewozu przez zarządzającego lotniskiem, pasażer, na którego oczekiwałby w takiej sytuacji skarżący, byłby, z jego punktu widzenia, pasażerem przypadkowym, bowiem nieznanym z zamówienia. W takiej sytuacji nie byłoby sprzeczności między treścią zeznań skarżącego złożonych kontrolującemu oraz treścią twierdzeń skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nie oznacza to, że organ nie ma możliwości weryfikacji twierdzenia skarżącego, że był przywołany przez zarządzającego lotnikiem w celu obsłużenia pasażerów lotu zakłóconego. Wystąpienia w dniu kontroli sytuacji kryzysowej na lotnisku jest niewątpliwe, podobnie jak okoliczność, że taksówkarze z korporacji taksówkarskich z L. byli przywołani przez zarządzającego lotniskiem. Wynika to z omawianej wcześniej treści pisma Portu Lotniczego L. S.A. z 30 kwietnia 2013r. Nie oznacza powyższe, że wśród grupy przywołanych taksówkarzy był również skarżący. Organ może zweryfikować to twierdzenie, choćby przez ustalenie, czy skarżący należał do którejkolwiek z korporacji taksówkarskich, o których mowa w piśmie z 30 kwietnia 2013r., a jeżeli nie należał, czy był mimo wszystko przywołany przez zarządzającego lotniskiem. W piśmie z 30 kwietnia 2013r. nie wymienia się nazw wszystkich korporacji taksówkarskich, a więc ich nazwy powinny być ustalone przez organ przez zasięgnięcie odpowiednich informacji od zarządzającego lotniskiem. Z akt sprawy nie wynika ponadto, czy skarżący należy do jakiejkolwiek korporacji taksówkarskiej.

Okoliczności te wskazywały, że zasadny był zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a., a ponadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77§1 K.p.a., wg którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, uwzględniając art. 6 ust. 5 u.t.d. powinien dokonać analizy materiału dotychczas zebranego w sprawie oraz materiału odpowiednio uzupełnionego, w celu zweryfikowania twierdzenia skarżącego, że został on przywołany przez zarządzającego portem lotniczym ze względu na potrzebę obsłużenia pasażerów lotu zakłóconego. W razie dokonania ustaleń zgodnie z twierdzeniem skarżącego, organ powinien postąpić w sposób uwzględniający wykładnię przepisu art. 6 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którą złożenie przez zarządzającego portem lotniczym zamówienia na świadczenie usługi przewozowej taksówkami z innego obszaru na rzecz pasażerów lotu zakłóconego sprawia, że wykonywanie tego przewozu mieści się w zgodnym z prawem, dozwolonym przepisem art. 6 ust. 5 u.t.d., wykonywaniu przewozu, mimo braku licencji na obszar, na którym położone jest lotnisko. W razie gdyby okazało się, że organ nie znajdzie podstawy do ustaleń faktycznych zgodnych z omawianym twierdzeniem skarżącego i stwierdzi, że transport drogowy taksówką wykonywany był bez wymaganej licencji, to wówczas powinien rozważyć obronę skarżącego powołującego się na treść art. 92c ust. 1 u.t.d.

IV.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości zrzucając :

1). naruszenie przepisów postępowania art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 133§1 i art. 141§4 p.p.s.a. w zw z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy tj. okoliczności przywołania taksówkarzy z L. przez zarządzającego portem lotniczym celem obsłużenia pasażerów rejsu zakłóconego w sytuacji, w której tenże skarżący przedsiębiorca znalazł się na terenie owego innego obszaru, niż wskazany w licencji (a więc na postoju TAXI przy terminalu lotniska w miejscowości Ś.) i oczekiwał na przypadkowego pasażera podczas gdy okoliczność ta została oceniona przez organ odwoławczy jako nieistotna dla sprawy organ jednakże wyjaśniając motywy zapadłego orzeczenia uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie ma fakt, iż strona nie mając licencji obejmującej terenem gminy Ś. oczekiwała na potencjalnych klientów na postoju TAXI przy terminalu lotniska w miejscowości Ś., wobec czego dopuściła się ona naruszenia przepisów wskazanej u.t.d.,

2). naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. a także lp.1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy-polegające na błędnej wykładni wyrażającej się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepisy te uprawniają do wykonywania przewozu taksówką poza obszarem określonym w licencji nawet wówczas gdy przewóz ten w całości czyli od momentu zawarcia umowy przewozu do momentu zwolnienia pojazdu, odbywa się poza tym obszarem jeżeli zamówienie takie zostało złożone przez klienta (lub osobę zamawiającą przewóz w jego imieniu) z innego obszaru, podczas gdy przepis ten jako norma o charakterze wyjątku, uprawnia wyłącznie do wykonywania przewozu na zamówienie klienta z innego obszaru tylko wówczas, gdy przewóz tegoż pasażera rozpoczyna się lub kończy na obszarze określonym licencji uprawniającej przewoźnika do świadczenia usług transportowych taksówką przy czym nie jest zgodna z dyspozycją art. 6 ust. 5 u.t.d. sytuacja w której przewoźnika nie mając licencji obejmującej teren danej gminy oczekuje na potencjalnych klientów na postoju TAXI przy terminalu lotniska w miejscowości położonej w tejże gminie, bez względu na okoliczność wystąpienia rejsu zakłóconego w porcie lotniczym,

3). naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. a także lp.1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy-polegające na błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wykonywanie przewozu drogowego taksówką poza obszarem określonym w posiadanej przez przedsiębiorcę licencji, niezgodne z warunkami podanymi w art. 6 ust. 5 u.t.d. nie może być uznane za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, podczas gdy licencja na transport drogowy taksówką stanowi uprawnienie podmiotowo-przedmiotwe tzn. uprawnia oznaczonego przedsiębiorcę wyłącznie do wykonywania przewozów ściśle określonym pojazdem i tylko na obszarze w niej wskazanym, z zastrzeżeniem ściśle określonych wyjątków,

z ostrożności procesowej zarzucono także:

4). art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie wobec okoliczności, iż skarżący nie wykazał za pomocą dowodów, iż starał się o uzyskanie wymaganego dokumentu licencji na obszar na którym faktycznie oczekiwał na klientów w dniu kontroli przez co miał wpływ na zaistnienie stwierdzonego naruszenia gdyż to do niego należało wystąpienie z wnioskiem o wydanie przedmiotowego uprawnienia , przez co strona nie przedstawiła dowodów na okoliczności objęte hipotezą art. 92c u.t.d. do czego organ odniósł się w uzasadnieniu uchylonego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Przedmiotem kontrowersji w sprawie zasadniczo była kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji w kontekście sposobu rozumienia art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zagadnienia te są ściśle ze sobą powiązane bowiem przyjęcie określonej interpretacji art. 6 ust. 5 u.t.d. determinowało kształt postępowania dowodowego, które organy powinny przeprowadzić w tej sprawie.

WSA w Lublinie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że rekonstrukcja podstawy faktycznej rozstrzygnięcia była wadliwa. Organy administracji-zdaniem Sądu I instancji-niezasadnie pominęły pismo Portu Lotniczego w L. z którego wynikało, że Port Lotniczy w dniu 12 stycznia 2013r. przywołał na lotnisko, taksówkarzy z różnych korporacji taksówkowych, w związku z wystąpieniem tzw. lotu zakłóconego.

Stanowisko Sądu I instancji należało zaaprobować. Zagadnienie dlaczego skarżący taksówkarz-D. S. był w dniu 12 stycznia 2013r. na postoju przy lotnisku, wymagało ustalenia czy istotnie znalazł się on w tej grupie taksówkarzy (należał do jednej z korporacji poproszonej o pomoc) którzy zostali ,,przywołani" do Ś. przez władze lotniska czy też nie. Bez ustalenia tej okoliczności faktycznej nie sposób prawidłowo zastosować art. 6 ust. 5 u.t.d. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dynamicznym zatem w jego toku zostaną potwierdzone względnie sfalsyfikowane twierdzenia skarżącego co do okoliczności dlaczego rzeczywiście był obecny na lotnisku w Ś. czyli w miejscu poza obszarem licencji taksówkowej.

Jako właściwą i zasługującą na akceptację należy przyjąć wykładnię art. 6 ust. 5 u.t.d. dokonaną przez WSA w Lublinie. Przepis ten-jak trafnie wskazał Sąd I instancji-nie może być interpretowany tylko w taki sposób, że zamawiającym przewóz jest tylko ta osoba, która będzie bezpośrednio korzystała z tego przewozu. Przepis ten dopuszcza również złożenie zamówienia na usługę przewozową na rzecz osoby trzeciej, która ma być przewieziona z innego obszaru. Klient, o którym mowa w tym przepisie nie zawsze musi oznaczać osobę przewożoną. Może także oznaczać osobę składającą zamówienie na wykonanie usługi przewozowej na rzecz osoby trzeciej z innego obszaru. Klientem składającym zamówienie może być zarówno osoba, która skorzysta z przewozu, jak i osoba, która zamówiła przewóz, z którego ma skorzystać ktoś inny-osoba trzecia. Pojęcie klienta związane jest przede wszystkim z podmiotem składającym zamówienie, a nie z podmiotem przewożonym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przyjęcie w art. 133§1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23 stycznia 2007r. sygn. akt: II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31.). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest materiał zgromadzony w toku całego postępowania przed organem oraz przed sądem. Przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji, z którą nie zgadza się kasator. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

W konfrontacji z obszernym, szczegółowym i poprawnym pod względem konstrukcyjnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, za nietrafny trzeba uznać także zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141§4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez sąd I instancji. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi i standardy prawne wynikające z art. 141§4 p.p.s.a. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Wskazać także należy, że za pomocą art. 141§4 p.p.s.a. nie można zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co w istocie usiłuje czynić Skarżący.

Mając powyższe na uwadze jak również to, że WSA w Lublinie zasadnie dostrzegł wady w przeprowadzonym przez organy postępowaniu i w oparciu o art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję, ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesne.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.