Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: Art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SAB/Kr 36/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 września 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka, ASR WSA Marta Kisielowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 6 września 2021 r. skargi P. I. na przewlekłość postępowania, Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiocie odwołania od decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, , I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania skarżącego P. I. od, decyzji Burmistrza z dnia [...] 2020 r., znak: [...] o ponownej odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;, II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości postępowania odwoławczego;, III. stwierdza, że przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. I. sumę pieniężną w wysokości 3 000 (słownie: trzy tysiące), złotych;,


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga P. I. (dalej: skarżącego) z 9 marca 2021 r. na przewlekłe postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) w sprawie dwóch odwołań złożonych przez skarżącego:

- odwołania od decyzji Burmistrza z [...] 2019 r. znak [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką K. I., ur. w 1939 r., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – która to decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 kwietnia 2020 r., nr [...]; odwołanie zostało złożone w dniu 6 grudnia 2019 r.

- odwołania od decyzji Burmistrza z [...] 2020 r., znak: [...] o ponownej odmowie świadczenia pielęgnacyjnego – podtrzymana decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 marca 2021 r., znak [...] (w momencie składania skargi na przewlekłość sprawa nie była jeszcze rozstrzygnięta) - to odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 6 lipca 2020 r.

Skarżący wniósł:

- o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego naruszenia prawa,

- zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji w sprawie w terminie miesięcznym w zależności od terminu rozpatrzenia skargi przez Sąd,

- zasądzenia od Kolegium na rzecz skarżącego kwoty połowy 10-krotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za 2020 r., czyli 25 837 zł 35 gr, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu skargi, w kwestii pierwszego odwołania skarżący podniósł m.in., że Kolegium wbrew obowiązkowi z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: "k.p.a.", "nie informowało go o postępowaniu, o przyczynach zwłoki z załatwieniem sprawy i o terminie wydania decyzji/załatwienia sprawy. Wskazał, że – wobec bezczynności organu - ponaglenie złożył z dniem 24 kwietnia 2020 r., a odebrane zostało w dniu 27 kwietnia 2020 r., z którą to datą została wydana decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania – ta decyzja Kolegium została skarżącemu doręczona miesiąc później, ok. 20 maja 2020 r. W odpowiedzi na ponaglenie Kolegium wskazało, że nie dopuściło się bezczynności, że miało dużą ilość spraw do rozstrzygnięcia, a w kraju panuje stan epidemii. Skarżący zaznaczył w skardze, że terminy na załatwienie sprawy minęły jeszcze przed nastaniem stanu epidemii.

Skarżący złożył ponowne ponaglenie w dniu 2 października 2020 r., już po wydaniu przez Burmistrza decyzji o ponownej odmowie świadczenia pielęgnacyjnego, objętej odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, motywując ponaglenie brakiem informacji o przebiegu rozpatrywania sprawy oraz upływem terminów przewidzianych przez k.p.a. Skarżący zaznaczył, że Kolegium do czasu złożenia skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium - nie odpowiedziało na to ponaglenie.

Skarżący podkreślił, że 1 marca 2021 r. otrzymał nie tyle określoną decyzję Kolegium, ale postanowienie wzywające organ I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania, i miało to miejsce po 14 miesiącach i dwukrotnym odbywaniu postępowania administracyjnego w obu instancjach, przy czym zakres tego dodatkowego postępowania skarżący potraktował jako próbę dalszego przedłużania sprawy. Wskazał, że Kolegium zleciło wezwać skarżącego do określenia w formie oświadczenia (złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego), czy rezygnuje on z pobieranego zasiłku dla opiekuna, podczas gdy oświadczenie o tej treści skarżący już złożył (załącznik do wniosku z 15 listopada 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, również załącznik do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania). Dalej skarżący podkreślił, że – wbrew twierdzeniu Kolegium – w piśmie tym nie wyraził chęci rezygnacji z pobierania zasiłku opiekuńczego, tylko zrezygnował z pobierania zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo - jak wskazał skarżący - Kolegium domagało się informacji od organu I instancji, za jaki okres skarżący otrzymywał zasiłek dla opiekuna, podczas gdy w toku dotychczasowego postępowania powinien już otrzymać taką informację. Skarżący podkreślił też, że jego sprawa nie jest skomplikowana, ma rozbudowane orzecznictwo na korzyść opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, a on sam musiałbym pozostawać przynajmniej przez 14 miesięcy bez własnych środków do życia oraz ubezpieczenia zdrowotnego i emerytalno-rentowego.

Uzasadniając wysokość wnioskowanej od Kolegium sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że wynika ona ze sposobu prowadzenia sprawy i przewlekłości postępowania, skali naruszenia procedur określonych prawem, przywołał również art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., i wskazał że 20 000 zł to różnica między ogólną kwotą dla okresu od listopada 2019 r. do aktualnego między pobieranym przez skarżącego zasiłkiem opiekuńczym, a świadczeniem opiekuńczym. Skarżący opisał również swoją sytuację rodzinną i finansową, m.in. podkreślił, że nadal pobiera zasiłek dla opiekuna w kwocie 620 zł, a przejście na obecnie przysługujące mu zgodnie z prawem świadczenie pielęgnacyjne, polepszyłoby jego sytuację materialną aktualnie i na przyszłość.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania względnie o oddalenie skargi. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy, podniósł, że nie kwestionuje, że w sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił jednak, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy nie miało charakteru świadomego i celowego działania, a spowodowane było m.in. utrzymującym się od marca 2020 r. stanem epidemii ogłoszonej z powodu Covid-19 oraz przejściem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tryb pracy zdalnej, który spowodował znaczne przesunięcie terminów posiedzeń niejawnych w poszczególnych sprawach. Organ wskazał, że Zarządzeniem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 grudnia 2020 r. Nr [...] od dnia 7 grudnia 2020 r. odwołano zdalną członków etatowych Kolegium, co przełożyło się na podjęcie działań w sprawie, zmierzających do jej zakończenia i wydania stosownego orzeczenia.

Organ podkreślił również, że skarga na przewlekłość postępowania organu II instancji powinna dotyczyć okresu od dnia wpłynięcia odwołania wraz z aktami sprawy czyli od dnia 6 lipca 2020 r. a nie - jak wskazuje skarżący - od listopada 2019 r., skoro postępowanie zainicjowane pierwszym odwołaniem zostało zakończone decyzją Kolegium z 27 kwietnia 2020 r.

W ocenie organu znaczące dla sprawy było, że organ I instancji po wydaniu decyzji z 27 kwietnia 2020 r. przez Kolegium, nie podjął żadnych działań zleconych mu w uzasadnieniu wskazanej decyzji. Przełożyło się to, uwzględniając pandemię wirusa Covid-19, także na termin rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji z 23 czerwca 2020 r.

Odnosząc się do kwoty, którą skarżący żądał od Kolegium w skardze, organ podkreślił, że skarżący pobiera zasiłek dla opiekuna i w związku z tym nie został on pozbawiony jakiejkolwiek pomocy finansowej ze strony Państwa. Zaznaczył, że jeżeli stanowisko skarżącego, po przeprowadzeniu przez organ I instancji dodatkowego postępowania uzupełniającego, zleconego postanowieniem Kolegium z 10 lutego 2021 r., dotyczące wyrażenia zgody na rezygnację z pobieranego zasiłku dla opiekuna na rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego byłoby "pozytywne", organ II instancji - jak wynika z uzasadnienia decyzji z 17 marca 2021 r. - przyznałby wnioskowane świadczenie od dnia złożenia wniosku, czyli od 1 listopada 2019 r., pomniejszając faktyczną wypłatę o pobierany zasiłek dla opiekuna. Wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaakceptowano także możliwość wyrównania w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne różnicy między świadczeniami za okres wypłacania zasiłku dla opiekuna czy specjalnego zasiłku opiekuńczego, mimo przysługiwania w tym okresie korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego (organ wskazał na wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2018 r., III SA/Kr 882/18).

Dalej Kolegium wyjaśniło, że jakkolwiek art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) dopuszczał do zawieszenia m.in. rozpoczętego biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych do dnia 23 maja 2020 r. – to Kolegium po ww. terminie borykało się i nadal boryka z problemami wynikającymi z sytuacji rozprzestrzeniania się wirusa Covid -19 (zachorowania, kwarantanny), co skutkuje problemami z posiedzeniami składów orzekających w Kolegium trzyosobowo.

W ocenie organu opóźnienia w czynnościach podejmowanych przez organ - w obecnym stanie epidemicznym - nie mogły być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Końcowo, Kolegium powołało się na art. 161 § 1 p.p.s.a. i bezprzedmiotowość postępowania, zachodząca w niniejszej sprawie (skarga została ostatecznie zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 marca 2021 r.), a wyjaśnioną w uchwale składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08. Dodatkowo Kolegium podniosło, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., powinna być stosowana w sytuacji, gdy istniałaby uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia, organ sprawy nie załatwi. Tymczasem taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, bo sprawa została zakończona. Dalej Kolegium argumentowało, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco - represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Organ podkreślił również, że skarżący zgłaszając żądanie zasądzenia określonej kwoty w żaden sposób nie wykazał, aby - na skutek przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - poniósł on rzeczywistą stratę majątkową, czy też szkodę spowodowaną takim działaniem organu. Natomiast sama okoliczność, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy w ustawowym terminie nie przesądza o przyznaniu sumy pieniężnej skarżącemu.

W kolejnym piśmie - złożonym w reakcji na doręczoną odpowiedź na skargę - skarżący podtrzymał w pewnym zakresie wnioski ze skargi na przewlekłość, modyfikując jedynie wniosek ze skargi o zasądzenie na jego rzecz kwoty pieniężnej, w ten sposób, że zażądał kwoty według uznania Sądu w ramach wysokości kwoty, na jakie pozwala art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący prosił przy tym, żeby Sąd wziął pod uwagę, że w marcu 2021 r., kiedy składał skargę, różnica między wypłacanym zasiłkiem dla opiekuna a świadczeniem pielęgnacyjnym, o którego przyznanie ubiegał się od listopada 2019 r. wyniosła już 20 500 zł, a nadto wziął pod uwagę, żeby kwota do zapłaty była znacząca i dolegliwa dla organu w taki sposób, żeby w przyszłości pracownicy tego organu podejmowali swoje działania zgodnie z prawem, szczególnie nie przewlekali prowadzenia postępowań, nie łamali przy tym praw strony w postępowaniu.

Wskazał również, że wobec wydania przez Kolegium ostatecznej decyzji w sprawie, zobowiązywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania ostatecznej decyzji w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący nie zgodził się, że jego skarga jest bezprzedmiotowa, twierdząc że jej przedmiotowość zasadza się poza art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., także na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a i art. 149 § 1a p.p.s.a. Poza tym, skarżący podkreślił, że stwierdzenie przewlekłości postępowania, miałoby charakter prejudykatu przy ewentualnym dochodzeniu odszkodowawczym przed sądem powszechnym z art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. Ponadto wskazał, że skargę na przewlekłość złożył on w trakcie trwania postępowania przed wydaniem ostatecznej decyzji w warunkach braku tej ostatecznej decyzji. Podniósł, że uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, na którą powołał się organ, nie dotyczyło przewlekłości, a bezczynności organu, stąd była ona chybiona. Poza tym skarżący zaznaczył, że zasadność rozpatrzenia jego skargi wynikała jeszcze z zadań kontroli działania organów administracyjnych sprawowanej przez sądy administracyjne.

Skarżący nie zgodził się również, że skarga na przewlekłość powinna dotyczyć okresu od 6 lipca 2020 r., gdy wpłynęło do Kolegium odwołanie od kolejnej decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego skarga ta powinna obejmować okres od listopada 2019 r., ponieważ obecne postępowanie jest częścią większej całości, sprawy wszczętej na wniosek skarżącego z 15 listopada 2019 r., a w toku rozpatrywania pierwszego odwołania Kolegium - zdaniem skarżącego - również swoimi działaniami wyczerpało znamiona prowadzenia postępowania przewlekle, zarówno przez długotrwałość, jak i prowadzenie działań pozornych bądź nieefektywnych.

Następnie skarżący ponownie obszernie wyjaśnił w piśmie, dlaczego jego zdaniem działania Kolegium były nieefektywne, pozorne, wydłużające ponad konieczność procedowanie. Podkreślił m.in, że jego ponaglenia w sprawie organ de facto zignorował, samo przygotowanie pisemnych wersji postanowień i decyzji wraz z dostarczeniem ich pocztą zajmowało organowi, około miesiąca czasu, za wyjątkiem ostatecznej decyzji kończącej postępowanie z 17 marca 2021 r., a od grudnia 2019 r do marca 2020 r. epidemii nie było, natomiast między czerwcem a początkiem października 2020 r. na Sądecczyźnie zachorowalność była niska, a epidemia przyhamowała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna, ponieważ organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób przewlekły i to w stopniu rażącym. Sąd jednak doszedł do przekonania, że pierwotnie żądana suma pieniężna (maksymalny wymiar tj. 25 837,35 zł) byłaby zbyt wysoka w stosunku do długości trwania całego postępowania administracyjnego, stopnia zawinienia Kolegium i poniesionej szkody przez skarżącego. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej (3 000 zł) została więc obliczona w poniżej opisany sposób.

Sama skarga była dopuszczalna ponieważ 16 maja 2020 r. został uchylony art. 15 zzs ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. poz. 875 z późn. zm.). Powołany przez Kolegium art. 15 zzs ust. 11 w poprzednim stanie prawnym uniemożliwiał wnoszenie skarg dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Na wstępie Sąd zaznacza, że przedmiotem skargi była wyłącznie przewlekłość postępowania odwoławczego, a nie bezczynność Kolegium. W tym kontekście istotny jest więc pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekający Sąd w całości podziela, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Rację miał więc skarżący, że zasadniczo powołana w odpowiedzi na skargę uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (wskazująca na konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda decyzję) nie była dla orzekającego składu wiążąca na zasadzie art. 269 §1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Z tych samych powodów nie była również wiążąca dla Sądu w przedmiotowej sprawie kolejna uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 ("Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi"). Po pierwsze teza uchwały dotyczy wyłącznie bezczynności, a po drugie skarga na przewlekłość w rozpatrywanej sprawie została złożona 9 marca 2021 r., a Kolegium wydało decyzję 17 marca 2021 r.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący zaskarżył wydaną w jego sprawie decyzję i decyzja ta została uchylona wyrokiem z 6 września 2021 r., III SA/Kr 650/21. Okoliczność ta nie może jednak powodować, że Sąd uzna za zasadne żądanie zobowiązania organu administracyjnego do wydania stosownego aktu (decyzji) zawarte w skardze na przewlekłość postępowania odwoławczego. Rozstrzygnięcia z art. 149 p.p.s.a muszą mieć bowiem związek z postępowaniami rozpatrywanymi w toku tego samego postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W sytuacji więc gdy jednocześnie w toku innego postępowania sądowoadministracyjnego zostanie uchylona zaskarżona decyzja, to tylko z tego powodu sąd administracyjny nie może zobowiązać organu do wydania decyzji w trybie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. jeśli skarga na bezczynność lub przewlekłość została uwzględniona.

W ocenie Sądu, skarżący zasadniczo może skorzystać z dobrodziejstwa art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten "zastępuje" więc niejako w skutkach ewentualne zobowiązanie organu w postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność lub przewlekłość. Z uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2021 r., III SA/Kr 650/21 w sposób jasny wynika, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać skarżącemu przyznane i wypłacone – stąd też brak takiego zobowiązania do wydania decyzji w niniejszym wyroku, nie ograniczy w niczym praw skarżącego.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Kolegium powołującej się na okres rzeczywistych trudności w orzekaniu w sytuacji uchylenia art. 15zzr ust. 1 przez art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) i rozpoczęciem biegu wstrzymanych lub zawieszonych terminów po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r.) – to zdaniem Sądu, okoliczność ta nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy władzy państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Powyższa zasada oznacza, że jeżeli przepis prawa wyznacza konkretny termin załatwienia sprawy, to organ administracyjny nie może dowolnie wydłużać tego terminu powołując się na trudności faktyczne w załatwieniu sprawy.

Zgodnie z art. 35 §3 k.p.a. organ odwoławczy zasadniczo miał miesiąc od daty wpływu odwołania na załatwienie sprawy. Skoro więc odwołanie wpłynęło do Kolegium 6 lipca 2020 r. to najpóźniej 6 sierpnia 2020 r. powinna zostać wydana w tej sprawie decyzja. Systemowo, ustawodawca dopuszcza przedłużenie postępowania zobowiązując jednak organ zgodnie z art. 36 §1 i 2 k.p.a. do zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§2).

W rozpatrywanej sprawie skarżący podnosił, że niezależnie od faktu długości trwania postępowania odwoławczego, organ II instancji w ogóle nie powiadamiał go o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazywał też jakie były tego faktu przyczyny; nie określał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczał o prawie wniesienia ponaglenia. Okoliczność ta również miała znaczenie przy stwierdzeniu rażącego charakteru przewlekłości. Dodatkowo, podkreślić należy, że przewlekłość miała rażący charakter ponieważ zasadność przyznana świadczenia pielęgnacyjnego w stanie faktycznym dotyczącym skarżącego, nie budziła właściwie wątpliwości (szczegółowe uzasadnienie w wyroku WSA w Krakowie z 6 września 2021 r., III SA/Kr 650/21). Rację miał również skarżący, że stosowne oświadczenie o rezygnacji z zasiłku opiekuńczego zostało dołączone już do wniosku z 15 listopada 2019 r. Z tych to powodów Sąd uznał, że wydanie przez Kolegium 10 lutego 2021 r. postanowienia zobowiązującego organ I instancji do dodatkowych czynności w sprawie, w praktyce było całkowicie niepotrzebne. Skarżący od początku twierdził, że złożył oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia opiekuńczego co potwierdza pismo Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej przesłane do Kolegium, a zawierające stanowisko skarżącego z 9 marca 2021 r., w którym stwierdził on, że przy składaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyraził on nie samą chęć rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, tylko rezygnację z pobieranego zasiłku dla opiekuna w przypadku uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się jednocześnie na wyroki sądów administracyjnych w tej materii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 29 maja 2013 r., I OSK 141/13 i powołane tam orzecznictwo, a także wyrok WSA w Gliwicach z 18 maja 2021 r., III SAB/Gl 250/20 i powołane tam orzeczenia) akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Kolegium powinno sobie zdawać sprawę, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy (brak jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu sprawowanej opieki nad matką przez skarżącego) orzecznictwo sądów administracyjnych od lat (chociażby w powołanym przez Kolegium wyroku z 30 października 2018 r., III SA/Kr 882/18) akceptuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zdaje sobie sprawę, że nawet uchylenie przepisów dotyczących wstrzymania biegu terminów administracyjnych, samo w sobie nie skróciło zagrożenia epidemicznego – niemniej jednak – organ zobowiązany był, zwłaszcza w sprawach dotyczących pomocy społecznej (a taki charakter mają świadczenia pielęgnacyjne), dołożyć wszelkich starań aby życiowe sprawy obywateli były załatwiane w możliwie krótkim okresie.

Kalkulując wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę, że rację miało Kolegium powołujące się na wyrok z 30 października 2018 r., III SA/Kr 882/18, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaakceptował możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony skarżącej (nota bene był to praktycznie identyczny stan faktyczny jak w rozpatrywanej sprawie).

Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r., II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA – w Warszawie z 19 maja 2017 r., IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19).

Uwzględniając przy tym również kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że skarżący powinien uzasadnić swoje żądanie w tej materii.

Takie uzasadnienie zostało zawarte w skardze. Sąd jednak przy wyliczaniu sumy pieniężnej wziął pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne, jak podniosło Kolegium, co do zasady zostanie przyznane od 1 listopada 2019 r., a więc poniesiona strata zostanie częściowo wyrównana. Argumentacja Kolegium, że skarżący otrzymywał 620 zł miesięcznie zasiłku opiekuńczego, w ocenie Sądu, nie uzasadnia jednak oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. W sytuacji, gdy chociażby przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2020 r. wyniósł 1 919 zł (M.P. z 2020 r., Nr 61 poz. 330) to kwota 620 zł jest daleko niewystarczająca, w sytuacji gdy skarżący nie dysponuje innymi dochodami (co przecież potwierdził wywiad rodzinny).

Sąd obliczył wysokość przyznanej kwoty (3 000) w zaokrągleniu jako sumę ustawowych odsetek za opóźnienie liczonych od łącznej kwoty zaokrąglonej kwoty 30 000 zł (różnica pomiędzy należnym świadczeniem, a wypłacanym zasiłkiem) wg stawek 0,07 za okres 15 listopada 2019 r. do 17 marca 2020 r.; 0,065 za okres od 18 marca 2020 r. do 8 kwietnia 2020 r.; 0,06 za okres od 9 kwietnia 2020 r. do 28 maja 2020 r.; 0,56 za okres od 29 maja 2020 r. do 6 września 2021 r.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że za podstawę wyliczeń przyjęto z góry całość zaokrąglonej należności, pomimo że termin zapłaty przypadał odrębnie na każdy miesiąc począwszy od listopada 2019 r. Jednakże zwiększenie podstawy obliczenia należnej kwoty zostało skorygowane poprzez zaokrąglenie w dół kwoty łącznych należności.

W ocenie Sądu, podobnie jak uzasadniał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lipca 2021 r. I OSK 1322/19, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej miało wprawdzie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie więc wspomnianej sumy ma przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką skarżący poniósł na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej.

Obliczając wielkość przyznanej kwoty Sąd kierował się również poglądami sądów administracyjnych zmieniającymi się pod wpływem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Postrzega on praktykę "fragmentaryzacji postępowania" (tj. analizowania każdego z etapów postępowania osobno) stosowaną poprzednio przez sądy krajowe za niezgodną z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) i zwrócił Polsce na to uwagę. Jak wskazał Trybunał w wyroku z 8 listopada 2018 r. w sprawie Wcisło i Cabaj przeciwko Polsce (akapit 162) odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa w "polskich" sprawach - "rozsądny charakter czasu trwania postępowania należy oceniać w świetle danych okoliczności sprawy rozumianej jako całość. Podejście Trybunału obejmowało analizę całości czasu trwania postępowania i wszystkie etapy postępowania" W świetle tego orzecznictwa powinno być dla władz krajowych jasne, że sąd rozpatrujący skargę musi uwzględnić całość postępowania oraz wszystkie jego etapy. Jednocześnie nie jest jednak wykluczone uwzględnianie przy ocenie sprawności prowadzenia postępowania okoliczności odnoszących się do etapów wcześniejszych.

Uwzględnianie dotychczasowego przebiegu sprawy jest więc możliwe pośrednio, w takim sensie, że ocena zachowania organu na aktualnym etapie postępowania może być dokonywana przy uwzględnieniu przebiegu i wyników także wszystkich wcześniejszych etapów postępowania w tej samej sprawie rozumianej materialnie (por. P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego. Warszawa 2014, s. 313).

Reasumując powyższe, przewlekłość postępowania może obejmować wcześniejsze etapy postępowania przed tym samym organem. Pogląd ten został wyrażony również w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z 15 lutego 2018 r., II OSK 920/17 i 5 kwietnia 2018 r. II GSK 621/18.

Z tych to powodów kwota 3 000 zł jest adekwatna, zdaniem Sądu, do stopnia przewlekłości całego postępowania i ma na celu kompensację strat i zadośćuczynienie za opóźnienie w załatwianiu sprawy od samego początku tj. od 15 listopada 2019 r.

Z tych to powodów Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a i §2 (pkt II, III I IV) oraz 161 §3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I).