Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 666/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1; art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. L. (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] orzekającej o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. L. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad niepełnosprawnym mężem S. L.. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanego przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. wynika, że S. L. (mąż wnioskodawczyni) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności (orzeczenie wydane na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] marca 2019 r.).

W oświadczeniu z dnia [...] października 2020r. strona podała m.in., że nigdy nie pracowała zawodowo i nie posiadała gospodarstwa rolnego, nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego ani zasiłku stałego, nie posiada na siebie żadnego orzeczenia o niepełnosprawności. Opiekę nad mężem sprawuje całodobowo, pomagając mu przy ubieraniu, myciu, jedzeniu oraz w łazience przy korzystaniu z ubikacji. Ponadto w oświadczeniu z dnia [...] marca 2021r. podała, że mieszka wspólnie z mężem (na pierwszym piętrze mieszka syn R.). Potwierdziła też, że nigdy nie pracowała z powodu chorób dzieci i nie podejmowała żadnych prac dorywczych, była na utrzymaniu męża. Nie leczy się z powodu zwykłych ani przewlekłych schorzeń. W opiece nie uczestniczą synowie, a mianowicie dwóch z nich z przyczyn zawodowych, a jeden z przyczyn społecznych. Skarżąca podała też, że opieka nad mężem odbywa się przez cały dzień, a mianowicie pomaga mężowi umyć się, ubrać, zakłada mu pampersy, przygotowuje i podaje mu posiłki trzy razy dziennie. Mężowi okresowo zdarzają się [...], mąż porusza się za pomocą kuli.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] organ I instancji orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021r. znak: [...] Kolegium uchyliło ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż organ I instancji nie wskazał dokładnie z powodu jakiej przesłanki (czy przesłanek) oparł odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast wskazanie jakoby przyczyną odmowy było uprawnienie skarżącej do emerytury, było nieuzasadnione, gdyż z akt nie wynikało, aby prawo takie istniało.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] maja 2021r. Prezydent, działając m.in. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jt. Dz.U. z 2020 r. poz.111; dalej: "u.ś.r."), odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem S. L.. Jako przyczynę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazano brak wykazania związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Wnioskodawczyni na dzień składania wniosku była osobą w wieku [...] lat i nigdy nie wykonywała pracy zarobkowej. Świadczy to więc o braku bezpośredniego związku pomiędzy niepełnosprawnością męża, a brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni. W sytuacji strony nie zachodzi więc konieczność rezygnacji z zatrudnienia wskutek sprawowania opieki. Ponadto organ zwrócił uwagę, że skarżąca z racji wieku, tj. ukończonych [...] lat i posiadania uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, sama jest osobą wymagającą wsparcia i tym samym nie zachodzą przesłanki do ustalenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, nadto doświadczenie życiowe wskazuje, że osoby w takim wieku nie są aktywne zawodowo, nie podejmują zatrudnienia w tym wieku i nie są aktywnymi na rynku pracy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Zarzuciła m.in., że odmówiono jej prawa do świadczenia, ponieważ pobiera ona emeryturę, co nie jest prawdą, gdyż nigdy nie posiadała prawa do emerytury. Strona podniosła, że od kilku lat nie podejmuje pracy, ponieważ przeszedł [...], dwa [...], cierpi na [...] (ma trudności z [...], z [...]). Podniosła, że musi nakarmić męża, pomagać w potrzebach fizjologicznych, a także w ubieraniu i rozbieraniu. Zdaniem skarżącej, opieka nad osobą chorą to też jest praca (i to czasami ciężka). Ponadto zadała pytanie dlaczego został potraktowana inaczej niż np. matki niepełnosprawnych dzieci, które przecież też nie podejmują się pracy, aby zajmować się chorym dzieckiem. Wskazała także, że od jakiegoś czasu żona na męża może pobierać świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania.

Organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] czerwca 2021 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, przytoczyło brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zauważyło, iż skarżąca należy do kręgu osób legitymowanych do ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem stanowić substytut wynagrodzenia za pracę, którego nie może uzyskać osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zatem świadczenie to może przysługiwać jedynie osobom zdolnym do zatrudnienia, które realnie mogłyby i chciałyby podjąć zatrudnienie, jednak z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie mogą tego zatrudnienia podjąć.

Kolegium podniosło, iż z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób jasny wynika, że nie sama opieka nad osobą niepełnosprawną, lecz fakt rezygnacji dla jej sprawowania z zatrudnienia warunkują prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. O tej rezygnacji - wyrażającej się także w świadomym niepodejmowaniu zatrudnienia - może być mowa jedynie wówczas, gdy osoba rezygnację taką deklarująca jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia. Na tak rozumianą zdolność do podjęcia zatrudnienia wpływa także wiek tej osoby. Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie cytując wyroki WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2019r. II SA/Gd 284/19 oraz wyrok NSA z 20 marca 2014r. I OSK 416/13.

W dalszej części uzasadnienia SKO podniosło, iż skarżąca nigdy nie była zatrudniona, wiek emerytalny osiągnęła zaś w wieku [...] lat, natomiast w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne miała ukończone [...] lat. Zatem, w jej przypadku, po pierwsze, nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia, a po drugie z uwagi wiek nie jest ona osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że pomimo, iż skarżąca należy do kręgu osób legitymowanych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, to z uwagi na osiągnięcie przez nią wieku emerytalnego, nie jest osobą mogącą podjąć zatrudnienie. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast kierowane do osób, które zmuszone są zrezygnować z zatrudnienia lub jego nie podejmować w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś do osób które jedynie opiekę taką sprawują. Zdaniem SKO, skarżąca, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa, z uwagi na swój wiek nie jest natomiast osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia. Tak więc w przypadku skarżącej brak jest przesłanki nie podejmowania przez nią lub rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a jest to jedna z przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest natomiast przyznawane z racji samej opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia, a nadto nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] lipca 2021 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niezgodność z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i naruszenie art. 32 Konstytucji (zasada równości wobec prawa), jak i naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem – S. L..

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Nie kwestionując stanu zdrowia S. L. i konieczności jego wsparcia przez skarżącą (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), Sąd podkreśla, że sama (wynikająca wyłącznie z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności) konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

Należy zatem przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego nie podejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, osoba rezygnująca z niego musi być zdolna do zatrudnienia, na co wpływa także wiek takiej osoby.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w przypadku skarżącej, która w dacie złożenia rozpoznawanego wniosku miała ukończone [...] lat (a zatem była w wieku emerytalnym) nie może przyjąć, iż zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, gdyż z uwagi na wiek wnioskodawczyni nie jest ona zdolna do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Sąd zauważa, iż przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). Tymczasem skarżąca w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od kilkunastu lat nie jest osobą aktywną zawodową. Nadto, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, nigdy nie pracowało zawodowo, nie posiadała gospodarstwa rolnego, jak i nie pobierała świadczeń emerytalno-rentowych.

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia, a ściślej mówiąc niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w tym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisie art. 7 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19, CBOSA). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20, CBOSA). Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych nie może sprowadzać się do samej tylko polemiki z ustaleniami poczynionymi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, do odmiennej oceny materiału dowodowego, lecz winien polegać na wykazaniu, jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuściły się organy. W realiach niniejszej sprawy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy w oparciu o dowody z dokumentów – wniosek skarżącej, orzeczenie o niepełnosprawności, a także wywiady środowiskowe oraz oświadczenia skarżącej, a zawarte w skardze zarzuty stanowią wyłącznie polemikę z dokonaną przez organy obu instancji oceną dowodów.

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów I i II instancji naruszeń, które dawałyby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.