Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. Ś. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 w zakresie słowa "wyłącznie", § 2 ust. 3, § 3 ust. 3 w zakresie słowa "estetyczny", § 11 pkt 1 - 7 i poprzedzającego przyimka "poprzez", § 12 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] września 2018 r. P. Ś. działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 53 § 2a ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P. w części obejmującej:

. § 2 ust. 2 załącznika do uchwały w części zdania wskazującego, że "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji";

. § 2 ust. 3 załącznika do uchwały - w całości;

. § 3 ust. 3 załącznika do uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu winny być "estetyczne";

. § 11 pkt 1 - 7 załącznika do uchwały - w całości;

. § 12 ust. 1,2 i 3 załącznika do uchwały - w całości.

Uchwale tej we wskazanej powyżej części zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2017 r., poz. 1875 j.t.) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2017 r., poz. 1289 j.t. z późn. zm.) § 135 w zw. z § 134 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 j.t.) poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 j.t.) poprzez uregulowanie w uchwale kwestii będących przedmiotem uregulowania innych przepisów ustaw.

Zarzucając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części.

Skarżący zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, że "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji", co stanowi zgodę władz gminy na wykonywanie określonych czynności faktycznych na terenie nieruchomości stanowiących własność mieszkańców gminy P., jednak zdaniem Prokuratora zapis ten jest zbędny i na poparcie swego stanowiska przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09.

Prokurator zwrócił też uwagę, że w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały wprowadzono ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi - wyłącznie do ich nadwozia, jednak zdaniem skarżącego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest przepisów pozwalających na ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi, przy spełnieniu warunków ustalonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, wyłącznie do nadwozi samochodowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwala w art. 4 ust. 2 pkt 1c wyłącznie na określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obejmujących m.in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast Rady Gminy do określenia jakichkolwiek zakazów wykraczających poza regulacje ustawowe.

W § 3 ust.3 załącznika do uchwały, Rada Gminy odwołuje się do pojęcia "estetyki " pojemników na odpady, lecz zdaniem Prokuratora określenie to uznać należy za nieostre w stopniu uniemożliwiającym wykonanie zapisu uchwały, która winna zawierać takie pojęcia, które nie pozostawiają pola do interpretacji, polemiki, dlatego za trafne uznać należy określenia pojemników wskazujące na ich techniczną sprawność, szczelność, czystość, aby zrealizować intencje ustawodawcy.

Za całkowicie zbędne i stanowiące przekroczenie ustawowej kompetencji, skarżący uznał zapisy § 11 pkt 1-7 załącznika do uchwały, dotyczące nałożenia na mieszkańców gminy szeregu obowiązków:

1. propagowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości powstających odpadów, w szczególności poprzez zapobieganie powstawaniu odpadów, w tym ograniczenie marnotrawienia żywności;

2. świadomego wyboru produktów pod kątem ilości i zawartości;

3. wielokrotnego używania produktów i opakowań;

4. stosowania odświeżania, renowacji i drobnych napraw produktów;

5. unikania produktów, które z pewnością trafią na składowisko, czyli

nienadających się do recyklingu, kompostowania;

6. unikania produktów "nadmiernie" opakowanych;

7. zagospodarowania odpadów ulęgających biodegradacji, poprzez kompostowanie na terenie nieruchomości.

Idea ww. obowiązków z pewnością zgodna jest z założeniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zmierzającego do zmniejszenia ilości odpadów jako takich na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, nie mniej w ocenie Prokuratora zapisy te wkraczają w prawa mieszkańców gminy jako konsumentów uprawnionych do nabywania dowolnych dóbr, a nie tylko tych, których właściwości, opakowania zgodne są z ww. założeniami.

Za niezgodne z zasadami techniki prawodawczej uznano również zapisy § 12 ust. 1, 2 i 3 uchwały o treści:

1. właściciele i opiekunowie zwierząt są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w tym w szczególności do niepozostawiania ich bez nadzoru;

2. utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt.

3. zwierzę powinno być należycie uwiązane lub znajdować się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym uniemożliwiającym samodzielne wydostanie się zwierzęcia z zachowaniem przepisów o ochronie zwierząt.

Prokurator zwrócił uwagę, że kwestie te są szczegółowo uregulowane w aktach rangi ustawowej, natomiast co do § 12 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały, o kwestiach tych szczegółowo stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 j.t.) w art. 9 ust. 1, 2, 10a ust. 3, 4.

Co do odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta domowe, zarówno w aspekcie karnym jak i cywilnym, kwestie te reguluje m.in. art. 77 Ustawy z dnia [...] maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018 r., poz. 911) oraz kodeks cywilny (art. 431, 432 kc), dlatego w ocenie Prokuratora, nie ma zatem potrzeby przywoływania podobnych treści w akcie prawnym o niższej randze.

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Gminy – Wójt Gminy P. poinformował, że skargę uwzględniono w całości i podjęto czynności mające na celu usunięcie wskazanych przez Prokuratora uchybień w związku z czym pismem z dnia [...].10.2018 r. przekazano do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś., w celu zaopiniowania, projekt uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P., w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie.

P. z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. pozytywnie zaopiniował projekt uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P..

W związku z powyższym, Rada Gminy w dniu [...] listopada 2018 r. przystąpi do podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.. W piśmie z 13. 12. 2018r. organ poinformował o podjęciu uchwały zmieniającej, uwzględniającej uwagi skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, w części zarzutów mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postanowieniu NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2563/16, podzielono stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Z tym stanowiskiem tutejszy Sąd zgadza się, bowiem konsekwencją uchylenia uchwały jest bowiem utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania. Zatem nieobowiązywanie uchwały w dacie jej zaskarżenia czy wyrokowania nie może stanowić podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania.

Przechodząc do meritum, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.), dalej jako "ustawa". Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Wspomniany Regulamin, stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała z dnia [...] listopada 2017 r. podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez ograniczenie w § 2 ust. 2 i 3 Regulaminu możliwości mycia pojazdów wyłącznie na własnej posesji i wyłącznie do nadwozia pojazdu. Zaznaczyć należy, że na podstawie normy wynikającej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., do kompetencji Rady należy jedynie określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Poprzez proste porównanie treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy i wywodzących się z ustawy zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy stwierdzić, że treść § 2 ust. 2 i 3 Regulaminu ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności i tym samym wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W ustawie brak jest bowiem norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji. W konsekwencji stwierdzić należy, że powyższe normy ograniczają zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres dozwolonych zachowań. W tych okolicznościach zasadne jest wyeliminowanie z § 2 ust. 2 słowa "wyłącznie" i § 2 ust. 3 Regulaminu.

Raz jeszcze należy podkreślić, że celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W regulaminie należało zatem określić ogólne zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia) nie spełnia przesłanek ustawowych, gdyż nie ma związku z celem wprowadzenia regulaminu, jak również w sposób nieproporcjonalny wkracza w sferę prawa własności właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zaskarżonego § 3 ust. 3 cyt. uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu winny być "estetyczne"; zwrócić należy uwagę, iż mocą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawodawca przekazał radzie gminy kompetencję do ustanowienia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustawodawca wskazał między innymi na warunki utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem Rada Gminy stanowiąc m.in. w tym zakresie ustaliła w ramach ustalonych warunków, że odpady komunalne należy gromadzić w estetycznych pojemnikach. W ocenie Sądu powyższe określenie nie mieści się w zakresie kwestii dotyczących warunków utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady komunalne. Przepis kompetencyjny nie daje radzie gminy w zakresie uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, możliwości nakładania w tej materii jakichkolwiek obowiązków.

Ponadto, nałożony przez Radę Gminy wymóg estetyczny, odnosi się do sfery subiektywnych odczuć poszczególnych podmiotów, do których adresowany jest przepis regulaminu. Zastosowanie w zaskarżonym regulaminie pojęcia estetyki, nie ma charakteru obiektywnego, ma natomiast charakter ocenny, niejasny i w pełni subiektywny, w konsekwencji czego jego stosowanie może budzić poważne wątpliwości interpretacyjne. Z kolei niejasne zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stoją w sprzeczności z charakterem norm aktu prawa miejscowego, które ze swej natury powinny być konkretne i jasno sprecyzowane.

Wobec powyższego zasadnym jest w ocenie Sądu - wniosek o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 cyt. uchwały w zakresie wskazania, że pojemniki do zbierania odpadów komunalnych i popiołu winny być "estetyczne" z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...).

Ponadto w zakresie uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, żaden przepis kompetencyjny ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje radzie gminy możliwości nakładania obowiązków w materii uregulowanej w § 11 pkt 1 - 7 załącznika do uchwały. W pełni uzasadniony jest w tym zakresie pogląd skarżącego Prokuratora, iż propagowanie ekologicznych postaw z pewnością zgodne jest z założeniami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zmierzającego do zmniejszenia ilości odpadów jako takich na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, jednak brak jest wyraźnej podstawy prawnej nakładania takich obowiązków, a ponadto przepisy te ingerują w prawa mieszkańców gminy jako konsumentów uprawnionych do nabywania dowolnych dóbr, a nie tylko tych, których właściwości, opakowania zgodne są z ww. założeniami. Zasadne jest zatem wyeliminowanie punktów od 1-7 i poprzedzającego przyimka "poprzez"

Zasadny jest także wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności przepisu § 12 ust. 2 Regulaminu, w którym Rada Gminy określiła, że utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie do określenia zasad ich odpowiedzialności za zwierzę. Kwestię odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzę regulują akty rangi ustawowej np. art. 431 ustawy Kodeks cywilny, stanowiący o odpowiedzialności osób, które zwierzę chowają lub się nimi posługują za wyrządzone przez zwierzę szkody i określający warunki tej odpowiedzialności, jak również – w aspekcie karnym - art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2018 r., poz. 911). Tożsama argumentacja odnosi się do regulacji zawartej w ust. 3 § 12 Regulaminu odnośnie zasad utrzymywania zwierząt, bowiem problematyka ta unormowana została w akcie prawnym rangi ustawowej tj. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz.1840 j.t.) - art. 9 ust. 1, 2, art. 10a ust. 3, 4. Uregulowanie przepisami prawa miejscowego kwestii już uregulowanych przez przepisy prawa powszechnego powoduje naruszenie zasad techniki prawodawczej, jak też – w konkretnym przypadku - może prowadzić do ograniczenia praw. Nie stanowi natomiast istotnego naruszenia prawa zapis § 12 ust.1 Regulaminu wskazujący na konieczność sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w szczególności nie pozostawiania ich bez nadzoru co wpisuje się w określony ustawą cel regulacji tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przepisy Regulaminu w części opisanej powyżej, jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na postawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.