Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1536/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 174, 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia del. WSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr) sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2226/05 w sprawie ze skargi K.J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2006 r. K. J. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2226/05, którym oddalono skargę K. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość warszawską.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda M. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu K. J. odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], obecnie [...], oznaczonej hip. "Nieruchomość Warszawska nr [...]", działka nr [...] o powierzchni [...] m2.

Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że wymieniona nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Kwestie odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem wyżej wymienionego dekretu reguluje art. 215 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Zgodnie z tym przepisem pozytywne rozstrzygnięcie wniosku odszkodowawczego za działkę objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. uzależnione jest od jednoznacznego wykazania, że działka taka mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu, czyli przed dniem 21 lipca 1945 r., przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, oraz że poprzedni właściciel bądź jego następca prawny zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość.

Według ustaleń organu pierwszej instancji przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenu, który został przekazany na rzecz Zakładu [...] w W.. Na gruncie tym wybudowany został budynek mieszkalny nr [...], który Zakład [...] przekazał Ministerstwu Obrony Narodowej protokołem z 24 lutego 1950 r. W protokole stwierdzono, że budowę tego obiektu zakończono 22 lutego 1950 r.

Z tych względów organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Prezydenta m. [...] W. za prawidłowe, albowiem poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r.

W skardze na decyzję Wojewody M. K. J. wniósł o przyznanie działki zamiennej o podobnej powierzchni i w tej samej dzielnicy nadającej się do zabudowy, ewentualnie odszkodowania według obowiązujących przepisów, gdyby przyznanie działki zamiennej było utrudnione, wraz z odsetkami za pozbawienie właściciela działki za okres od 1950 r. do dnia zapłaty wraz z kosztami procesowymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustaw z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Dlatego też nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniosku zgłoszonego przez stronę w postępowaniu administracyjnym czego domaga się skarżący w skardze.

Dokonując zaś kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały tak przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest stosować prawo obowiązujące w dacie wydania decyzji. Kwestię odszkodowań za nieruchomości objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji reguluje art. 215 ust. 1 i 2 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Stwierdzenie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Ustalono bowiem, że na terenie, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, został pobudowany budynek mieszkalny wielorodzinny. Z treści znajdującego się w aktach protokołu przekazania obiektu Ministerstwu Obrony Narodowej z dnia 24 lutego 1950 r. wynika, że zgodnie z dziennikiem budowy, budowę budynku zakończono w dniu 22 lutego 1950 r. Również w karcie ewidencyjnej budynku wojskowego jako rok budowy budynku wpisano 1950 r. Faktów tych nie kwestionuje również skarżący. Wybudowanie w 1950 r. budynku mieszkalnego dla potrzeb Ministerstwa Obrony Narodowej dowodzi, że jeszcze przed 1950 r. dawny właściciel nieruchomości został pozbawiony faktycznej możliwości władania tą nieruchomością. Skoro skarżący został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. to oznacza, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wymagana dla zrealizowania roszczenia o odszkodowanie za nieruchomość warszawską. W konsekwencji odmowa przyznania odszkodowania, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieskuteczną.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póz. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej z dnia 31 lipca 2006 r. pełnomocnik K. J. stwierdził, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2226/05 w oparciu o przepisy art. 16,17,23,25,29,34,35 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej w skrócie Kpa - i odpowiednie przepisy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz art. 77 i 190 Konstytucji. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę wyroku przez zasądzenie od Prezydenta Miasta Warszawy dla skarżącego K. J. odszkodowania za działkę o powierzchni [...] m2, objętą księgą wieczystą Kw nr [...], o wartości odpowiadającej aktualnym cenom w tym samym rejonie i nadającej się do budowy domu jednorodzinnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Wojewódzki oddalił skargę nie badając wyjątkowej sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący wskutek okupacji ziem polskich. Wskazano również okoliczności dotyczące opuszczenia kraju przez skarżącego w związku z grożącymi represjami reżimu komunistycznego. Według autora skargi kasacyjnej stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki było czysto formalne i sprowadzało się do uznania, że skoro działka została zabrana przed 5 kwietnia 1958 r., to skarżący utracił prawo do odszkodowania. Tymczasem należało uwzględnić, że skarżący został przymusowo wydalony z kraju, bo było zagrożone jego życie.

Ponadto podniesiono w uzasadnieniu skargi, że okoliczności dotyczące skarżącego mogą być udowodnione. Jeżeli Sąd dopuści dowody z przesłuchania świadków na okoliczność sytuacji skarżącego, w szczególności dlaczego nie ubiegał się o zwrot nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r., to skarżący wskaże adresy świadków.

Zaznaczono, że nawet w myśl art. 7 i 9 dekretu bierutowskiego przysługiwało skarżącemu odszkodowanie, a władze polskie wbrew przepisom art. 77 i 190 Konstytucji pozbawiły skarżącego prawa do odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z póz. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).

Wobec powyższych stwierdzeń jako nieskuteczną należało ocenić próbę sformułowania zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stawiając zarzut niewyjaśnienia przez Sąd Wojewódzki okoliczności powołanych w skardze kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać jako podstawę kasacyjną odpowiedni przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego nie uczynił.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy w istocie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji publicznej. Tymczasem istotą postępowania kasacyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności wyroku sądu pierwszej instancji z prawem. Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu skargi na decyzję nie stosował przepisów regulujących postępowanie administracyjne, lecz jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy orzekające w sprawie.

W związku z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, należy zwrócić uwagę na istotę postępowania sądowoadministracyjnego, która nie została dostrzeżona przez stronę skarżącą. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego przesądza o tym, że sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia i w jaki sposób ocenione (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2006 r., I OSK 1348/05, LEX nr 196840).

Tymczasem wywody zawarte w skardze kasacyjnej dowodzą niezrozumienia postępowania sądowoadministracyjnego, postrzeganego przez stronę skarżącą, jako kolejny etap służący ustalaniu stanu faktycznego sprawy, tak jakby Wojewódzki Sąd Administracyjny miał rozstrzygać sprawę administracyjną in merito. Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd Wojewódzki bada tylko ten stan faktyczny, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie może uwzględniać okoliczności, które nie są istotne w sprawie.

Pozbawionym podstaw prawnych jest wywód w skardze kasacyjnej co do przydatności dowodu z zeznań świadków, który powinien być według skarżącego przeprowadzony przez Sąd. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić ewentualnie uzupełniające postępowanie dowodowe, które ograniczone jest tylko do dowodu z dokumentu. Zatem z mocy tego przepisu wykluczony jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowód z zeznań świadków, co pomija autor skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, że jeśli autor skargi kasacyjnej zamierza wykazać, że sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony poprzez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, to powinien wskazać odpowiedni przepis ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a przede wszystkim artykuł 3, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z właściwymi przepisami Kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgoda co do tego, że z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji, wynika, iż podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04). Zarzuty oparte na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. muszą więc być skierowane przeciwko wyrokowi sądu, z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów postępowania sądowego (wyroki NSA z dnia 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSAiWSA 2004 nr 1 poz. 12; z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04).

Skoro skarga kasacyjna takich zarzutów nie zawiera, to należało uznać, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, a w konsekwencji stał się wiążący również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dodać trzeba, że wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej, zakres kognicji sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji nie jest przejawem formalizmu, lecz jest wyrazem istoty postępowania sądowoadministracyjnego, wyznaczonej przez ustawodawcę.

Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej, nie odpowiadający wymogom ustawowym, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę ich zasadności.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak jest również skutecznie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do przepisów Konstytucji i "dekretu bierutowskiego" nie mogło stanowić zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zaznaczyć trzeba przy tym, że skarżący powołując się na podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został zastosowany przez sąd pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną zastosowaną przez sąd, w ślad za organami administracji publicznej, stanowił art. 215 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), który wyznaczył granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Tymczasem argumentacja przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej tego przepisu nie dotyczy, a jedynie nieprecyzyjnie nawiązuje do przepisów dekretu, które nie były podstawą rozstrzygnięcia administracyjnego, kontrolowanego następnie przez Sąd Wojewódzki.

Oczywiście strona skarżąca mogła w skardze kasacyjnej podnieść, że sąd rozpoznając sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który winien być zastosowany, ale wówczas powinna wskazać go jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis winien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04 ONSAiWSA 2004 nr 1 poz. 11).

Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera takich elementów treściowych, które stanowiłyby podstawę, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zauważyć w tym miejscu należy, że skarga kasacyjna ze względu na to, iż jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowana została przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania.

Błędne powołanie podstawy rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia.

Wskazać również trzeba, że jednym z elementów skargi kasacyjnej jest zawarcie wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku wraz z oznaczeniem zakresu żądania.

Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez zasądzenie od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego określonego odszkodowania.

Należało zatem uznać, że wniesiona skarga kasacyjna zawiera niedopuszczalny wniosek, albowiem przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości przejęcia przez sąd, zwłaszcza Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji, sprawy administracyjnej do merytorycznego załatwienia.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.