Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3040/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12  ust. 2, 4 i 8
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: art. 36  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych B. G. oraz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 319/12 w sprawie ze skargi H. G. i R. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza solidarnie od H. G. i R. G. na rzecz B. G. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zasądza solidarnie od H. G. i R. G. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., II SA/Wr 319/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi H. G. i R. G. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) we Wrocławiu z [...] marca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu zaadaptowanej na sklep poprzez demontaż przegród budowlanych wewnętrznych (ścian działowych) wydzielających lokal użytkowy.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) we Wrocławiu nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] oraz współwłaścicielom nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] we Wrocławiu, tj. Gminie Wrocław, H. G., R. G., B. G. i Z. H., doprowadzenie wspólnej ściany budynków przy ul. [...] i [...] do stanu poprzedniego, istniejącego przed wykonaniem otworu drzwiowego i montażem drzwi, poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych, dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr [...]. Jednocześnie odrębną decyzją nr [...] z [...] września 2010 r. organ ten zobowiązał H. G. i R. G. do doprowadzenia części budynku wielorodzinnego przy ul. [...] we Wrocławiu do stanu poprzedniego, istniejącego przed przebudową, poprzez demontaż przegród budowlanych wewnątrz lokalu użytkowego, stolarki oraz elementów wyposażenia lokalu wraz z wewnętrznymi instalacjami. W oparciu o opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych PINB wskazał, że "adaptacja" nie spełniała wymagań przepisów pożarowych zawartych w ówczesnych przepisach wykonawczych do ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, na podstawie której wydano pozwolenie na "adaptację" bramy na sklep, tj. w przepisach rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17 poz. 62 ze zm., dalej jako "rozp. MAGTiOŚ z 1980"). Zgodnie z § 31 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia "dojazd pożarowy powinien być usytuowany równolegle do dłuższego boku budynku od strony wejść do klatek schodowych".

Decyzją z [...] listopada 2010 r. DWINB we Wrocławiu uchylił decyzję organu I instancji z [...] września 2010 r. nr [...], zaś decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję tego organu z [...] września 2010 r. nr [...], przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z 5 maja 2011 r., II SA/Wr 50/11 WSA we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], uchylił decyzję z [...] listopada 2010 r. Sąd ten zakwestionował prawidłowość przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska dotyczącego konieczności zakończenia postępowania w sprawie adaptacji bramy w budynku nr [...] oraz przejścia pomiędzy budynkami nr [...] i [...] jedną decyzją administracyjną, wskazując na odrębność tych postępowań oraz kwestionując zastosowanie w stanie faktycznym sprawy dotyczącej ściany między tymi budynkami, jaki został ustalony na dzień wydania uchylonej decyzji, przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej uPb). Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], DWINB we Wrocławiu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wspólnej ściany budynków przy ul. [...] i [...] do stanu poprzedniego, istniejącego przed wykonaniem otworu drzwiowego i montażem drzwi, poprzez demontaż dwóch skrzydeł drzwiowych, dwóch ościeżnic i zamurowanie otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. PINB we Wrocławiu ponownie nakazał H. G. i R. G. doprowadzenie części przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego. W toku postępowania organ uznał, że nie ma możliwości doprowadzenia przebudowanej części obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, ze względu na to, że przedmiotowy budynek stanowi element zwartej zabudowy ulicznej i brak jest możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem stanu istniejącego wzdłuż budynku od strony ulicy oraz podwórza w taki sposób, aby zostały spełnione warunki ochrony pożarowej ludzi i mienia. PINB we Wrocławiu podkreślił, że w obecnej sytuacji dojazd do budynku od strony wejść do klatek schodowych musiałby odbywać do budynku od strony podwórza, ze względu na to, że wejście do klatki schodowej budynku, odbywa się drzwiami wejściowymi od strony podwórza. Od strony podwórza brak jest jednak możliwości dojazdu "pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej" ze względu na zwartą zabudowę uliczną.

Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania H. G. i R. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), DWINB we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie występuje samowola budowlana, gdyż decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 19 lipca 1985 r. udzielono Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych Wrocław-Krzyki pozwolenia na adaptację części bramy budynku mieszkalnego przy ul. [...] we Wrocławiu na sklep branży sportowej wraz z przyłączami elektrycznymi i sanitarnymi, jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem konieczne było przeprowadzenie procedury legalizacji przeprowadzonych robót w trybie określonym w art. 51 uPb. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa inwestycja nie może zostać zalegalizowana, bowiem narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego - zarówno te obowiązujące w czasie prowadzenia robót budowlanych, jak i obowiązujące obecnie. W konsekwencji niemożliwe jest doprowadzenie wykonanej adaptacji do stanu zgodnego z przepisami. Ustalenie dotyczące braku możliwości wyeliminowania w niniejszej sprawie naruszenia przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, potwierdzone zostało przedłożoną przez stronę do akt sprawy opinią rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W konsekwencji dokonanej adaptacji bramy na sklep, budynek nr [...] pozbawiony został dostępu do dróg pożarowych i zaopatrzenia wodnego, co stoi w sprzeczności zarówno z § 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozp. MAGTiOŚ z 1980, jak i § 12 ust. 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030, dalej: "rozp. MSWIA z 2009") w związku z § 208 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Ponadto DWINB we Wrocławiu wskazał, że przedmiotowy budynek stanowi element zwartej zabudowy, przy której jedyną utwardzoną drogą jest ulica [...]. Do budynku nr [...] brak dodatkowo dojazdu od strony podwórza, gdzie istnieje zabudowa oficynowa. Zatem rolę drogi przeciwpożarowej może pełnić wyłącznie ulica [...], a więc niezbędne jest bezpośrednie wyjście z budynku na tę ulicę. Dodatkowo organ wyjaśnił, że stosownie do art. 52 uPb do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m. in. w art. 51 uPb, obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przy czym kolejność wymienionych podmiotów nie jest przypadkowa - w pierwszej kolejności zobowiązanym z decyzji jest inwestor, pod warunkiem jednak, że dysponuje tytułem prawnym do obiektu. Dopiero w drugiej kolejności przepis wskazuje na właściciela lub sprawującego trwały zarząd. W niniejszej sprawie inwestorem określonym w decyzji pozwalającej na przebudowę był Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych Wrocław-Krzyki. Ponieważ podmiot ten został zlikwidowany niemożliwe jest nałożenie na niego obowiązków, o których mowa w art. 51 uPb. Zatem podmiotem zobowiązanym winni być obecni właściciele obiektu, którego dotyczy decyzja. W związku z zaistniałymi na przestrzeni lat zmianami właścicielskimi w obrębie przedmiotowych nieruchomości, PINB we Wrocławiu właściwie dokonał podziału obowiązku doprowadzenia budynków przy ul. [...] [...] i [...] do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed spornej przebudowy. Decyzją z [...] września 2010 r. organ I instancji zobowiązał bowiem Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] oraz współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] we Wrocławiu, do zamurowania otworu drzwiowego zapewniającego przejście z klatki schodowej budynku nr [...] do bramy budynku nr [...], celem doprowadzenia do stanu poprzedniego ściany granicznej budynków przy ul. [...] [...] i [...]. Ta decyzja została wykonana. Kwestionowaną decyzją z kolei organ I instancji nakazał doprowadzenie do stanu poprzedniego części budynku przy ul. [...] zaadaptowanej na sklep, kierując obowiązek ten do skarżących, jako właścicieli przedmiotowego lokalu użytkowego.

Skargę na powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu wnieśli H. G. i R. G. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 64 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nakazanie skarżącym likwidacji samodzielnego lokalu użytkowego stanowiącego ich własność, podczas gdy prawo własności może być ograniczone tylko na mocy ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Ponadto zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i pominięcie w postępowaniu prowadzonym przez oba organy konstytucyjnej zasady ochrony własności, art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieuprawnione uznanie, że nie istnieje inwestor inwestycji, którym jest i była Gmina Wrocław. Ponadto zdaniem autora skargi, w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne potrzebujące wykładni i wyjaśnienia Sądu, a polegające na wyjaśnieniu: "Czy można pod pozorem nakazania przywrócenia stanu poprzedniego zostać pozbawionym prawa własności samodzielnego lokalu użytkowego, dla którego prowadzona jest księga wieczysta na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane? Czy możliwe jest pozbawianie kogokolwiek własności bez wyraźnego ustawowego umocowania?".

W odpowiedzi na skargę DWINB we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji wyjaśnił, że niemożność uznania za przedmiot samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona, nie oznacza że nie może być nakazana rozbiórka takiego obiektu, jeśli wybudowano go z naruszeniem prawa, a brak jest możliwości doprowadzenia go stanu zgodnego z prawem. Zasadnie zatem w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 uPb. Sąd a quo zaznaczył, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 uPb zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno-budowlanych, a także wymogów sztuki budowlanej. Dopiero w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzi naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Nakładając jednak na obywatela tak poważną sankcję organy winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w zaistniałej sprawie. Sąd wojewódzki uznał, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie, iż w niniejszej sprawie jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem skutkującym osiągnięcie stanu zgodnego z prawem jest nakazanie rozbiórki. W ocenie sądu wojewódzkiego, przywołane przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przepisy odnoszą się wprost do kwestii związanych z usytuowaniem względem budynków mieszkalnych dróg pożarowych. Nie regulują natomiast bezpośrednio zagadnień dotyczących usytuowania wyjść z budynku względem drogi pożarowej, a już z pewnością nie można wyłącznie na ich podstawie wyprowadzić wniosku, że takie wyjście musi bezpośrednio wychodzić z budynku na ulicę. Sąd podkreślił także, że organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji żadnych przepisów prawa materialnego, z których można by wyprowadzić wniosek, że wyjście z budynku musi być bezpośrednio na ulicę. W konsekwencji sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy przedwcześnie ustalił, iż wykonanych robót w żaden sposób nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Sąd zaznaczył także, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: "Uoz"), w sytuacji gdy przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, przed orzeczeniem ewentualnego nakazu rozbiórki należy jednoznacznie stwierdzić i uzgodnić z właściwym organem ochrony konserwatorskiej, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 uPb. Dodatkowo sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy nie naruszają one istoty tego prawa. Wyjątek taki stanowią nakazy przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 uPb. Sąd ten uznał także, że organy zgodnie z treścią art. 52 uPb skierowały decyzję rozbiórkową do osób będących aktualnie właścicielami spornego lokalu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli DWINB we Wrocławiu oraz uczestniczka postępowania – B. G. DWINB we Wrocławiu domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej organ zarzuca naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu I instancji z własnym prawomocnym wyrokiem z 5 maja 2011 r., II SA/Wr 50/11 zapadłym uprzednio w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zarzucenie skarżącemu organowi wadliwego zastosowanie w sprawie przepisu art. art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, w sytuacji, gdy zarówno przepisy prawa, jak i przede wszystkim wiążący w sprawie wskazany prawomocny wyrok sądu I instancji, nie pozwalały na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wobec nieusuwalnej sprzeczności inwestycji z przepisami prawa niemożliwym i niecelowym jest prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie określonym w art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb.

B. G. również domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej uczestniczka zarzuciła sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 153 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w własnym wyroku z 5 maja 2011 r., II SA/Wr 50/11, a w konsekwencji zarzucenie organowi odwoławczemu wadliwe zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, w sytuacji gdy wyrok z 5 maja 2011 r. nie pozwalał na wydanie innego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 2 uPb poprzez jego błędne powołanie, w sytuacji gdy prawidłową podstawą prawną dla prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb, naruszenie przepisów § 12 ust. 2, ust. 4 oraz ust. 8 rozp. MSWiA z 2009 poprzez błędne uznanie, że nie pozwalają one ustalić prawidłowego usytuowania wejść do budynku nr 75 w korelacji do drogi pożarowej (ul. [...]) oraz naruszenie art. 36 ust. 1 i ust. 5 Uoz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie naprawcze z urzędu, zaś pozwolenie udzielane na podstawie art. 36 Uoz może zapaść wyłącznie na wniosek podmiotu do tego legitymowanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DWINB we Wrocławiu, H. G. i R. G. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiadający na skargę kasacyjną wywodzą, że wyrok WSA we Wrocławiu z 5 maja 2011 r., II SA/Wr 50/11 odnosił się do zupełnie innej sprawy. Nie można przeto wywodzić, że sąd I instancji miałby być nim związany. Ponadto wadliwie przyjęto, że inwestora nie ma, nie uwzględniono bowiem przekształceń jednostek organizacyjnych zarządzających lokalami komunalnymi we Wrocławiu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

W obu skargach kasacyjnych wniesionych przez DWINB we Wrocławiu, jak i B. G. wyeksponowano pominięcie przez sąd I instancji związanie prawomocnym wyrokiem tego sądu z 5 maja 2011 r., II SA/Wr 50/11. W wyroku tym WSA we Wrocławiu wypowiedział się jednoznacznie co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych gdy chodzi o wybicie przejścia między budynkami położonymi przy ul. [...] i [...] we Wrocławiu wraz z adaptacją przejścia bramnego. Wprawdzie wyrok ten zapadł w odniesieniu do decyzji DWINB we Wrocławiu orzekającej w kwestii legalizacji robót polegających na wybicie przejścia między budynkami przy ul. [...] i [...] we Wrocławiu, niemniej sąd wojewódzki orzekający w sprawie II SA/Wr 50/11 potraktował oba zakresy wykonanych robót budowlanych jako całość inwestycyjną i doszedł do przekonania, że naruszono przepisy bezwzględnie obowiązujące – przepisy przeciwpożarowe. Przebicie między budynkami wykonano wszak po to, aby umożliwić adaptację przejścia bramnego, a zarazem uzyskać inne przejście komunikacyjne do ul. [...]. W powyższym wyroku jednoznacznie przesądzono, że z uwagi na naruszenie przepisów przeciwpożarowych nie można doprowadzić do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych przy zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb. Zasadnie przeto obie skargi kasacyjne wskazują, że w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, należało uwzględnić przepis art. 153 Ppsa, wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji dostrzegając wydanie wyroku II SA/Wr 50/11 nie odniósł się jednak do wyrażonego w nim poglądu prawnego odnośnie sprzeczności z przepisami przeciwpożarowymi wykonanych robót budowlanych polegających na adaptacji przejścia bramnego w budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. To stwierdzenie przekonuje, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Dodatkowo, co należy mieć na uwadze przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, obowiązek zamurowania otworu drzwiowego zapewniającego komunikację z klatki schodowej budynku nr [...] przy ul. [...] do bramy budynku nr [...], został wykonany.

Uzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej B. G. naruszenia przepisów prawa materialnego - § 12 ust. 2, 4 i 8 rozp. MSWiA z 2009. Cyt. przepisy określają wymogi, jakim powinny odpowiadać drogi przeciwpożarowe. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozp. MSWiA z 2009 wyjścia z obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-6, powinny mieć połączenie z drogą pożarową, dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 50 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej w tych obiektach. Regulacja powyższa znajduje zastosowanie w sprawie, albowiem budynek przy ul. [...] we Wrocławiu mieści się w dyspozycji przepisu art. 12 § 1 pkt 1-6 cyt. rozporządzenia, ta okoliczność nie była kwestionowana przez strony. Stanowisku sądu wojewódzkiego, jakoby powołanie przez organ odwoławczy przepisy nie pozwalały na wyprowadzenie w realiach kontrolowanej sprawy wniosku, że "wyjście z budynku musi być bezpośrednio na ulicę", to zaś prowadzić ma do wniosku, że zastosowanie konstrukcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb jest przedwczesne, w ocenie Sądu jest nietrafne. W § 12 ust. 4 rozp. MSWiA z 2009 użyto określenia "w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio". Przy czym zgodnie z ust. 8 cyt. przepisu "Dojścia do budynków, o których mowa w ust. 4 i 7, mogą być prowadzone przez budynek, o ile nie przebiegają one w obrębie strefy pożarowej, do której ma być zapewniony dostęp z drogi pożarowej". W aktach sprawy znajduje się opinia biegłego rzeczoznawcy ds. ochrony przeciwpożarowej, który jednoznacznie wypowiedział się, że to dojście winno przebiegać bezpośrednio przez zaadaptowane przejście bramne budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że doszło do błędnej wykładni cyt. powyżej przepisów prawa materialnego.

Nie jest uzasadniony natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskutek jego błędnego zastosowania – przepisu art. 36 ust. 1 Uoz, choć argumentacja sądu wojewódzkiego w tym względzie nie jest w całości trafna. Zasadnie WSA we Wrocławiu wskazuje, że poza przepisami uPb, kwestia doprowadzenia przejścia bramnego budynku przy ul. [...] we Wrocławiu do stanu zgodnego z prawem, wymaga uwzględnienia także przepisów Uoz. Niespornie bowiem budynek ten położony jest w obszarze objętym ochroną konserwatorską. Wykonywanie przeto robót budowlanych z mocy art. 36 ust. 1 Uoz wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W judykaturze podnosi się, że art. 36 ust. 1 Uoz przewiduje wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku, a więc również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją, nie może być zastąpione pismem zawierającym stanowisko konserwatora zabytków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2010 r., II OSK 153/09, LEX nr 597318). Nietrafnie jednak sąd I instancji wskazuje, że przed orzeczeniem ewentualnego nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego, należy uzgodnić z właściwym organem ochrony konserwatorskiej, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 uPb. Po pierwsze przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb w przedmiotowej sprawie w ogóle nie będzie miał zastosowania, albowiem chodzi tu o ocenę legalności robót budowlanych , które nie zostały wykonane z odstępstwem od projektu budowlanego. Po drugie wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb nie zostało uzależnione, jakby to wynikało ze stanowiska sądu wojewódzkiego, od współdziałania – uzgodnienia – wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zresztą, gdyby sąd a quo był konsekwentny w tej argumentacji, to powinien w przesłankach uchylenia zaskarżonej decyzji powołać się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., skoro decyzję organu I instancji miano wydać bez obligatoryjnego współdziałania z innym organem. Tymczasem jako podstawę uwzględnienia skargi wskazano wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) Ppsa. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 czerwca 2011 r., II OSK 1599/10 (ONSAiwsa 2012/4/73, LEX nr 847156) między uPb i Uoz zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Sąd wojewódzki winien wziąć pod rozwagę, że z mocy art. 2 ust. 1 Uoz przepisy tej ustawy nie naruszają w szczególności przepisów uPb. Zastrzeżenie o podobnej treści odnośnie do przepisów Uoz znajduje się zresztą w samej uPb, w jej art. 2 ust. 2 pkt 3. Z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 10 stycznia 2012 r. wynika z kolei, że organ wnosi o przywrócenie pierwotnej funkcji hollu i oryginalnego ciągu pieszego, a odtworzenie skrzydeł bramy należy prowadzić na podstawie pozwolenia – decyzji konserwatorskiej, które będzie wydana na podstawie dokumentacji budowlanej. Decyzja taka może przeto zostać wydana już po nakazaniu przywrócenia poprzedniego stanu przejścia bramnego przez organ nadzoru budowlanego. Z przepisu art. 36 ust. 1 Uoz wynika, że "wykonywanie robót budowlanych" w toczeniu zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, cyt. przepis nie stanowi natomiast o warunku uzyskania takiego pozwolenia, aby wydać decyzję z art. 51 ust. 1 uPb przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Te okoliczności prowadzą do wniosku, że skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie, z tych przyczyn na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.

WSA we Wrocławiu ponownie rozpozna skargę uwzględniając powyższe uwagi.