Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2167/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13 ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: par. 1 ust. 4, par. 2 ust. 4 par. 65 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...] na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433, z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), w sprawie prowadzonej na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] dotyczącej naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej odnotowanego w dniu [...] kwietnia 2012 r. o godz. [...] - nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł (słownie: trzech tysięcy złotych), decyzji nadał się rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że dnia [...] kwietnia 2012 r. o godz. [...] podczas monitorowania ruchu na odcinku drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] – [...] (początek obwodnicy J.) skontrolowano za pośrednictwem urządzenia DSRC pojazd samochodowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...]. Urządzenie DSRC zainstalowane w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego nie wykryło jednostki pokładowej (viaBox), w związku z czym ww. zespół pojazdów zatrzymano na drodze krajowej nr [...] celem przeprowadzenia kontroli mobilnej. Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego, została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 z późn. zm.). W toku przeprowadzanej kontroli stwierdzono, iż ww. zespół pojazdów, którym kierował W. S., nie został wyposażony w urządzenie służące do poboru opłaty elektronicznej (viaBox). W związku z powyższym za przejazd po kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie przedłożonych przez kierującego dowodów rejestracyjnych ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita (DMC) pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 3000 kg, zaś przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 2000 kg. Ponadto kierujący pojazdem oświadczył do protokołu przesłuchania, iż nie był świadomy, że zobowiązany jest do uiszczenia opłaty w systemie elektronicznego poboru opłat. Wskazał, iż przyczyną nieuiszczenia opłaty elektronicznej był brak oznakowania odcinka drogi, na której stwierdzono przedmiotowe naruszenie. Jednocześnie strona potwierdziła, że porusza się ww. zespołem pojazdów od dnia [...] kwietnia 2012 r. Powyższe zostało potwierdzone w złożonych w dniu [...] kwietnia 2012r. wyjaśnieniach kontrolowanego. Przebieg kontroli utrwalono w protokole nr [...]. Mając na względzie wynik przeprowadzonej kontroli, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zawiadomił W. S. o wszczęciu z urzędu wobec niego postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na niego kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej oraz wezwał stronę do złożenia wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień, dotyczących stwierdzonego w protokole kontroli naruszenia w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. Kierujący zespołem pojazdów potwierdził własnoręcznym podpisem odbiór przedmiotowego zawiadomienia w dniu [...] kwietnia 2012 r. Następnie, pismem z dnia [...] września 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił W. S. o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, zakreślając mu 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, złożenia dodatkowych wyjaśnień, żądań oraz dokumentów. Powyższe pismo skutecznie doręczono stronie dnia [...] października 2012 r. Do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nie wpłynęła odpowiedź strony na niniejsze pismo. Organ stwierdził, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony stan faktyczny. W sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów poruszał się po drodze wymienionej w załączniku nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. 2011, nr 80, poz. 433 z późn. zm.) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała kontrolowanym zespołem pojazdów, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że dnia [...] kwietnia 2012 r. w skontrolowanym za pośrednictwem urządzenia DSRC zespole pojazdów nie wykryto urządzenia pokładowego (viaBox), a dopuszczalna masa całkowita pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 3000 kg, zaś przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 2000 kg. Potwierdza to protokół kontroli nr [...], podpisany bez zastrzeżeń przez kierującego zespołem pojazdów. Umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli wynika z art. 67 § 1 k.p.a. oraz z § 6.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż protokół kontroli drogowej ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie sankcjonuje naruszenia w postaci braku urządzenia pokładowego viaBox, jednakże art. 13 k ust. 1 pkt 1 tejże ustawy przewiduje wymierzenie kierującemu pojazdem kary administracyjnej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych bez uiszczenia opłaty elektronicznej, zaś naliczenie i pobranie takiej opłaty możliwe jest jedynie przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Brak urządzenia pokładowego w pojeździe skutkuje więc obowiązkiem nałożenia na kierującego pojazdem sankcji z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Stosownie zaś do treści § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524), podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej odbiera od pobierającego opłatę urządzenie viaBox i instaluje je w pojeździe przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Niedopełnienie powyższego obowiązku, polegające na niewyposażeniu pojazdu w urządzenie pokładowe, sklasyfikować należy jako przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Tak wykonywany przejazd rejestrowany jest natomiast przez każde urządzenie kontrolne (bramownicę) jako incydent nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Odnosząc się natomiast do argumentu strony, iż nie posiadała wiedzy o obowiązku wynikającym z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, co bezpośrednio wynika z treści art. 83 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, iż "każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej". Brak wiedzy czy świadomości w zakresie kategorii dróg i pojazdów objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie stanowi usprawiedliwienia dla naruszenia przepisów prawa. Strona nie może zatem skutecznie bronić się nieznajomością powszechnie obowiązujących uregulowań prawnych. W tym stanie rzeczy wymierzenie stronie kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej jest więc w pełni uzasadnione, zaś osoba kierująca pojazdem, wobec braku urządzenia pokładowego viaBox, nie powinna poruszać się po płatnych odcinkach dróg krajowych, wymienionych w rozporządzeniu z dnia 22 marca 2011 r. Ponadto, o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znak drogowy wskazujący, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej pobiera się opłatę elektroniczną, jest znakiem informacyjnym, a nie znakiem zakazu lub nakazu. Wreszcie, skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru ustalania opłaty elektronicznej. Zatem w istocie nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczania. Konkludując, organ wskazał, że strona wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym była obowiązana do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego za uzasadnione należy uznać nałożenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł (słownie: trzech tysięcy złotych) z tytułu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W związku z wnioskiem W. S. o ponowne rozpoznanie sprawy zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], którą organ utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] listopada 2012 r. o nałożeniu kary. W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejsza argumentację. Ponadto, odnosząc się do zarzutu strony, że zostały wydane cztery decyzje o nałożeniu kary na podstawie jednego postępowania, organ wyjaśnia, że zgodnie z brzmieniem art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej kierującemu pojazdem samochodowym wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Wskazany przepis stanowi, że kara przewidziana w ustawie należna jest za każdy przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń, stanowiących odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a., za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w jednej decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że z przyjętym w tym przedmiocie stanowiskiem organu zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu) w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 688/12). Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie decyzji zgodnie z art. 155 k.p.a. zaznaczyć trzeba, że na organie administracyjnym nie spoczywa kategoryczny obowiązek wzruszenia decyzji na podstawie art. 155, jakiemu odpowiadałoby skuteczne żądanie strony, gdy tylko zaistnieje możliwość zastosowania tego przepisu przez organ. Organ administracyjny działa w ramach ograniczonego uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że organ administracyjny zostaje całkowicie pozbawiony sfery uznania przy stosowaniu art. 155 i jego decyzja należy do kategorii związanych. Nie jest to pełne swobodne uznanie, jest ono ograniczone, ale istnieje. To organ ocenia, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym bez zmian. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 23 marca 2000 r., IV SA 391/98 (ONSA 2001, Nr 2, poz. 93), zgoda stron, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Stwarza ona jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji. Przeszkodą do weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. może być brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Organ uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący został dopełniony. Stwierdził, że działał na podstawie i w granicach przepisów prawa zgodnie z wykładnią art. 6 k.p.a. Zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne są sformułowane w sposób wyczerpujący, odpowiada wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. . Odnosząc się do podniesionej przez stronę okoliczności braku oznakowania uprzedzającego o wjeździe na drogę płatną, organ stwierdził, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji, wynikającej ze znaku (zob. glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09 A.R. Stefański, Prok. i Pr. 2010/3/148). Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach ustawy na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru ustalania opłaty elektronicznej, zatem nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczania, a przecież zdecydował się na przejazd drogą wymienioną w akcie wykonawczym. Ponadto, za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa. Decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 13 k u.d.p. mają charakter decyzji związanych, a więc organ w przypadku ustalenia nie uiszczenia opłaty elektronicznej ma ustawowy obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej kierującemu pojazdem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniósł W. S.. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych, naruszenie treści art. 7 k.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 6 k.p.a. poprzez nadanie przymiotu legalności procedurom przedsięwziętym przez organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej, naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, naruszenie art. 75 § 1 (legalność dowodu) poprzez uznanie za dowód fotografii z bramownicy systemu Viatoll za dowód w postępowaniu.

Skarżący wniósł o uchylenie niniejszej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 61 § 3 Ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania i obciążenie nimi Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skarżący odniósł się do stanu faktycznego w sprawie. Stwierdził, że z tytułu protokołu kontroli [...] GITD wydano cztery odrębne decyzje administracyjne: 1. [...] oraz wydaną w jej następstwie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji [...] - za nieuiszczenie opłaty za przejazd płatną drogą krajową nr [...] (odcinek [...] – [...]) w dniu [...] kwietnia 2012 roku o godzinie [...] (niniejsza skarżona decyzja), 2. [...] oraz wydaną w jej następstwie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji [...] - za nieuiszczenie opłaty za przejazd płatną drogą krajową nr [...] (odcinek [...] – [...]) w dniu [...] kwietnia 2012 roku o godzinie [...], 3. [...] oraz wydaną w jej następstwie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji [...] - za nieuiszczenie opłaty za przejazd płatną autostradą ([...]) (odcinek [...] – [...]) w dniu [...] kwietnia 2012 roku o godzinie [...], 4. [...] oraz wydaną w jej następstwie po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji [...] - za nieuiszczenie opłaty za przejazd płatną autostradą ([...]) (odcinek [...] – [...]) w dniu [...] kwietnia 2012 roku o godzinie [...] Podstawą nałożenia kary pieniężnej skarżoną decyzją był ustalony fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd płatną drogą krajową nr [...] (odcinek [...] – [...]) w dniu [...] kwietnia 2012 roku o godzinie [...] (w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli) - tj. naruszenia wskazanego w punkcie 1 powyższego wykazu. Wskazał, że jak wynika z treści Wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie (sygnatura akt VI SA/Wa 2116/10) z dnia 4 kwietnia 2011 roku - wydanie kilku decyzji w wyniku tego samego postępowania jest pozbawione podstawy prawnej. Uzależnianie ilości wydanych decyzji od ilości zamontowanych bramek na drogach płatnych stanowi absurd w swojej istocie. Ten sposób ustalania sankcji jest niezgodny również ze stanowiskiem Parlamentu Europejskiego i Rady wyrażonym w dyrektywie 1999/62/WE z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. W ocenie strony organ, dokonując kontroli drogowej, w trakcie której ustala się realizację przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty, winien podejmować działania wyłącznie w zakresie nałożenia jednej kary za podróżowanie bez urządzenia viaBox. Do takich wniosków dojść można po analizie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz.U. 133 poz. 773 z 2011 r.). Organ argumentując zasadność zwielokrotniania kar z tytułu jednej kontroli drogowej praktycznie nie powołał żadnej normy prawnej na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd miał na uwadze, że jak stanowi art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma rozważenie tego, czy przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, określonej w przepisach art. 13k ust. 1 pkt 1ww. ustawy, jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Sąd stwierdza, że odpowiednie oznakowanie drogi jest przesłanką wymierzenia wskazanej kary pieniężnej, a jego brak to uniemożliwia.

W świetle art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm., za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane ww. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S oraz klasy GP i G - określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych ( Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast stosownie do § 65 ust. 3 tego rozporządzenia umieszczona pod znakiem E-l 5a, E-l 5c albo E-l 5d tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 705) zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dniem 30 czerwca 2011 r. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 prawa o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 702) zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E - 15d lub innej drogi krajowej E - 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 sierpnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze akt II GSK 1467/12 (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygnaturze akt II GSK 1434/12) przywołując wskazaną regulację zauważył, że z przedstawionych unormowań wynika zobowiązanie zarządców dróg do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna, tabliczkami T-34.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P9/03.

Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się, nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)".

Czyniąc te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej.

Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych.

Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12).

W niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Uznał bowiem, co do zasady, za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym .

Aczkolwiek skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego rozpoznania sprawy) ustalenie, czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna.

Organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli) ustali, czy bezsprzeczne uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

W nawiązaniu do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd stwierdza, że pozostają one bez wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji. W zakresie tych okoliczności Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w obszernym, omówionym powyżej, uzasadnieniu zaskarżonej decyzji .

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.