Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2338/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 97
journal: Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Op 158/13 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Służby Więziennej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od P. B. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 158/13, oddalił skargę P. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

P. B. w dniu 1 marca 2011 r. został przyjęty do Służby Więziennej na okres służby przygotowawczej i mianowany na stanowisko strażnika w dziale ochrony w Zakładzie Karnym w [...].

Następnie P. B. został zakwalifikowany do odbycia w okresie od dnia 17 września do dnia 7 grudnia 2012 r. szkolenia zawodowego na pierwszy stopień podoficerski w systemie skoszarowanym w Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej w [...]. Komendant tego Ośrodka Szkolenia rozkazem z dnia [...] listopada 2012 r. usunął P. B. ze szkolenia zawodowego. Wskazał przy tym, że funkcjonariusz powrócił z przepustki pod wpływem alkoholu. Oznacza to, że nie przestrzega on przepisów obowiązujących w Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej w [...], co uniemożliwia dalszy jego udział w szkoleniu odbywającym się w tym ośrodku.

W dniu [...] listopada 2012 r., Kierownik Działu [...] Zakładu Karnego nr [...] w [...] sporządził opinię służbową, w której powołał się na fakt usunięcia P. B. ze szkolenia zawodowego oraz wskazał, że zachowanie opiniowanego po kolizji drogowej w dniu [...] listopada 2012 r. świadczy o tym, że nie radzi on sobie w sytuacjach kryzysowych i nietypowych. Negatywnie należy również ocenić odporność i reagowanie opiniowanego na stres, jego opanowanie emocjonalne oraz umiejętność dostosowania działań do szybko zmieniających się warunków i sytuacji. Ponadto negatywnie należy ocenić podnoszenie kwalifikacji zawodowych, gdyż okres służby przygotowawczej ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza, co z winy opiniowanego nie może być zrealizowane. Z tych względów oceniając cechy osobiste, a w szczególności niezdyscyplinowanie oraz nieumiejętność właściwego reagowania na sytuacje stresowe, Kierownik Działu [...] Zakładu Karnego nr [...] w [...] stwierdził, że P. B. nie jest przydatny do służby. Po rozpatrzeniu wniosku P. B. o zmianę treści opinii służbowej. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. zaskarżoną opinię utrzymał w mocy, informując opiniowanego o sposobie rozpatrzenia wniosku i motywach zajętego stanowiska.

Następnie Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 3 oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), zwolnił P. B. ze Służby Więziennej z dniem 31 grudnia 2012 r. z uwagi na nieprzydatność funkcjonariusza do służby.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. B., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że funkcjonariusz Służby Więziennej podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, mającemu na celu m.in. ustalenie przydatności do służby oraz ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych. Nieprzydatność do służby, stwierdzona w opinii służbowej, stanowi obligatoryjną przesłankę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego na ostatnio powołanej podstawie jest decyzją wykonawczą, związaną z treścią prawomocnej opinii służbowej i zawartymi w niej wnioskami. W końcowej części opinii służbowej wydanej w sprawie P. B. zamieszczona została informacja o skutkach prawnych stwierdzenia jego nieprzydatności do służby, a mianowicie o obowiązku zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej. Informacja ta jest jednoznaczna z wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Ponadto postępowanie to nie wymagało przeprowadzenia innych dowodów, bowiem zaskarżona decyzja jest obligatoryjnym skutkiem nieprzydatności do służby stwierdzonej w prawomocnej opinii służbowej, sporządzonej w okresie służby przygotowawczej.

Organ odwoławczy, odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, wyjaśnił, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie ma związku z toczącym się postępowaniem dyscyplinarnym. Niezależnie od wyników postępowania dyscyplinarnego, istotne jest to, że odwołujący został wydalony ze szkolenia zawodowego, zaś brak przeszkolenia dyskwalifikuje go do dalszej służby, co zostało stwierdzone w negatywnej opinii służbowej.

Decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] P. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ewentualnie o uchylenie tej decyzji z uwagi – jak podał – na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i inne naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę P. B. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Stosownie zaś do przepisu art. 86 ustawy funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu stworzenie podstaw do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku, wyłanianie kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowanie na wyższe stopnie Służby Więziennej. Opinię służbową w okresie służby przygotowawczej wydaje się nie później niż 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby i 60 dni przed mianowaniem na stałe (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zdaniem Sądu I instancji błędne jest stanowisko skarżącego, że organy administracyjne i sąd administracyjny w ramach postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej mogą oceniać legalność prawomocnej opinii służbowej o nieprzydatności tego funkcjonariusza do służby. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o rozwiązaniu stosunku służbowego z uwagi na negatywną opinię służbową, nie jest władny kontrolować ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Opinia służbowa analizowana jest przez Sąd jak każdy dowód w sprawie. Badanie takie może więc sprowadzać się wyłącznie do kwestii formalnych, takich jak kompletność danych z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 86 i nast. ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. Nr 121, poz. 816). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do analizowania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby.

Przepisy ustawy o Służbie Więziennej szczegółowo określają przesłanki zdolności osoby ubiegającej się o podjęcie służby w tej formacji, precyzując wymagania w zakresie warunków psychicznych, fizycznych, profilu etycznego, wykształcenia, kwalifikacji zawodowych kandydata. Możliwość podjęcia służby funkcjonariusza więziennictwa uzależniona jest od spełnienia szeregu przesłanek. Przydatność do służby analizowana jest nie tylko w trakcie badania wstępnego kandydata. Ustawodawca wprowadził także dwuletni okres służby przygotowawczej w celu zapewnienia możliwości zweryfikowanie wstępnej oceny pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności kandydata do służby. Tak długi okres służby przygotowawczej uzasadniony jest szczególnym charakterem zadań powierzonych Służbie Więziennej oraz właściwościami i warunkami służby w tej formacji. Pełnienie służby w Służby Więziennej wymaga znacznej dyspozycyjności, a zatem funkcjonariuszem tej formacji mogą być tylko osoby przydatne do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosowny wiek, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze – przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Służby Więziennej, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tj. cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w okresie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego daje podstawę do mianowania funkcjonariusza do służby stałej. Pragmatyka służbowa Służby Więziennej przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej oraz weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. Do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii nie jest między innymi uprawniony organ orzekający o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Również sąd administracyjny nie może kontrolować treści opinii służbowej. Opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Ma ona wpływ na dalsze pozostanie funkcjonariusza w służbie i mianowanie go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego.

W niniejszej sprawie opinię służbową wydał kierownik działu ochrony, w którym P. B. pełnił służbę. Opinia została zatem sporządzona przez osobę mogącą najpełniej ocenić przydatność funkcjonariusza do służby, bowiem przełożony ten miał możliwość bezpośredniej obserwacji swego podwładnego. Sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie w takim wypadku nosi cechy decyzji związanej. Organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie dysponuje swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia.

WSA w Opolu podkreślił ponadto, że zarzuty co do zasadności opinii służbowej nie mogą wpływać na ocenę legalności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego. Ustawodawca regulując w przepisach art. 86 i nast. ustawy sprawy opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, wyłączył je spod działania Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie opiniodawcze ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Opinia o nieprzydatności P. B. do służby została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. Spełnione zatem zostały, określone w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby.

W ramach postępowania dotyczącego zwolnienia funkcjonariusza ze służby na powyższej podstawie prawnej organ administracji nie dokonuje kontroli opinii służbowej, która legła u podstaw uruchomienia tego postępowania lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z tą opinią służbową. Konsekwencją negatywnej opinii służbowej jest zaś rozwiązanie stosunku służbowego, bowiem zwolnienie ze służby funkcjonariusza w służbie przygotowawczej ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ orzekający ma obowiązek ustalenia czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz czy został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb odwoławczy, tzn. czy upłynął termin do złożenia do wyższego przełożonego wniosku o zmianę opinii (art. 90 ust. 3), a w razie złożenia takiego wniosku czy wyższy przełożony nie uchylił dotychczasowej opinii na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał na wyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego przewidzianego ustawą w sprawie opinii służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz zasadnie zwrócił uwagę na okoliczność, że Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w [...], po rozpatrzeniu argumentacji podnoszonej przez skarżącego, utrzymał w mocy opinię, informując opiniowanego na piśmie o sposobie rozpatrzenia wniosku i motywach zajętego stanowiska.

W skardze kasacyjnej P. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Op 158/13 w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ograniczając się do tak sformułowanych zarzutów, P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że uzasadnienie orzeczenia nie zawiera oceny dowodu postępowania w postaci opinii służbowej oraz nie ma w nim odniesienia do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej. Wady te uniemożliwiają zbadanie zasadności orzeczenia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sądu I instancji jest bardzo lakoniczne. W ogóle nie zawiera stanu faktycznego, a uzasadnienie prawne nie pozwala ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd i jakie przepisy zastosował, poza uzasadnieniem, że opinia służbowa funkcjonariusza SW jest superdokumentem, niewzruszalnym w jakikolwiek sposób. Decyzja administracyjna po to poddana została kontroli sądowoadministracyjnej, aby sprawdzić również postępowanie dowodowe i zbadać ocenę środków dowodowych, chociażby w kontekście zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd uchylił się od oceny zawartości opinii i skupił się wyłącznie na fakcie, że wydał ją uprawniony organ. Najważniejsze przy dowodzie z dokumentu jest jego treść. Tymczasem w opinii służbowej skarżącego wbrew zasadzie domniemania niewinności powołano się na czyn, który nigdy nie został przypisany skarżącemu. Przepis art. 249 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej zabrania przypisywania winy przed prawomocnym orzeczeniem o ukaraniu. Dowodzi to ewidentnego naruszenia przepisów prawa materialnego przez WSA, który przy ocenie opinii służbowej nie zastosował powyższej normy. Wbrew zasadzie in dubio pro reo wątpliwości rozstrzygnięto na niekorzyść skarżącego. Opiniowanie jest wewnętrznym procesem w Służbie Więziennej, ale opinia jak każdy dowód – zdaniem autora skargi kasacyjnej – powinna być poddana ocenie sądowej. Wadą uzasadnienia jest również brak jakiegokolwiek odniesienia się do naruszeń procedury administracyjnej. Nie wiadomo, jakie fakty Sąd uznał za prawdziwe, nie wiadomo na podstawie, jakich dowodów sąd oparł swoje orzeczenie. Sąd nie uczynił żadnych własnych ustaleń co do naruszenia przez organy administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie rażąco naruszono zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Strona nie miała możliwości zapoznania się z aktami, bo decyzja była pierwszym dokumentem w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżący był zaskakiwany decyzjami, nie był informowany o uprawnieniach, a tym samym nie mógł z nich skorzystać, bowiem nie wiedział o postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny przerzucił cały ciężar postępowania dowodowego na stronę. Tymczasem to organ, podejmując postępowanie z urzędu, powinien dążyć do urzeczywistnienia zasady prawdy materialnej. Organ zobowiązany był do zastosowania ogólnych reguł określonych w k.p.a. W sprawie skarżącego nie przeprowadzono żadnego postępowania, nie pouczono strony, pomijano wnioski dowodowe. Ustawodawca w nowej ustawie o Służbie Więziennej zastosował wiele ułatwień w sprawach kadrowych, ale zwolnienie ze służby wymaga decyzji podjętej w oparciu o postępowanie administracyjne przeprowadzone zgodnie z jego zasadami ogólnymi. Tymczasem przy aprobacie Sądu I instancji zastosowano wobec skarżącego procedurę wygaśnięcia stosunku służbowego z art. 97 ustawy o Służbie Więziennej niewymagającą stosowania k.p.a., czym naruszono administracyjne prawo materialne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] skarga kasacyjna wywiedziona przez P. B. nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż dokładnie i precyzyjnie zostały w nim przedstawione motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Ponadto skarga kasacyjna, chociaż sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie spełnia szczególnych wymagań przewidzianych dla tego typu środka zaskarżenia. Pełnomocnik nie wskazał bowiem, jakim konkretnie przepisom, czy to prawa materialnego czy procesowego, miał uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Nie można tego ustalić nawet na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisów procesowych, jakie jego zdaniem naruszył Sąd I instancji, na czym polegało uchybienie tym przepisom oraz nie wykazał, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Już tylko z tych względów wniesiona skarga kasacyjna powinna podlegać oddaleniu. Organ zauważył również, że w uzasadnieniu skargi przywołano wyłącznie art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazując, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest bardzo lakoniczne. W ocenie organu uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia zaś wszystkie wymogi wskazane w powołanym przepisie. Zawiera ono bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisko stron postępowania. Sąd dokonał też samodzielnie analizy całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu bardzo dokładnie wyjaśnił i uzasadnił, że opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry i stanowi suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego. Sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie dysponuje w tym zakresie swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia. Nieprzydatność do służby, stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, stanowi obligatoryjną przesłankę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Opinia stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego, w związku z czym podlegała wykonaniu.

Zdaniem organu chybiony jest również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. P. B. został prawidłowo pouczony o przysługującym mu uprawnieniu do odwołania się od opinii służbowej i przysługującego mu uprawnienia skorzystał. Poinformowano go również o konsekwencjach stwierdzenia nieprzydatności do służby, skutkujących zwolnieniem opiniowanego ze służby. Ponadto, został prawidłowo pouczony o przysługującym mu uprawnieniu do wniesienia odwołania od decyzji zwolnieniowej organu I instancji i prawie zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Wszystkie te możliwości P. B. wykorzystał.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez organy procedury wygaśnięcia stosunku służbowego z art. 97 ustawy o Służbie Więziennej, organ stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ powołany przepis w ogóle nie miał zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono kwestionowane w całości czy w części oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym są także podstawy kasacyjne oraz ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem lub postanowieniem kończącym postępowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się złamania przez Sąd I instancji każdej wytykanej mu normy prawnej.

Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono i uzasadniono. Nie jest on natomiast uprawniony do wyręczania strony skarżącej kasacyjnie oraz formułowania za nią, konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia określone w skardze kasacyjnej. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą zatem odnosić się do zaskarżonego orzeczenia oraz należy jest sformułować precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Z uwagi na omówione wymogi dotyczące sporządzenia skargi kasacyjnej ustawodawca zdecydował się na ustanowienie tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, czyli wprowadzenie obowiązku sporządzenia omawianego środka zaskarżenia przez profesjonalnych pełnomocników. Ich doświadczenie i umiejętności miały z założenia chronić stronę nieposiadajacą wiedzy prawniczej przed negatywnymi konsekwencjami niewłaściwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez radcę prawnego. Sposób jej skonstruowania przez profesjonalnego pełnomocnika jest jednak wadliwy. W podstawach kasacyjnych formułując zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego oraz naruszenia norm postępowania, nie wskazano jakiegokolwiek przepisu, który zdaniem strony miał naruszyć Sąd I instancji. Daleka od poprawności jest również konstrukcja uzasadnienia skargi kasacyjnej. Na podstawie zawartych tam wywodów można jednak przyjąć, że autor skargi kasacyjnej zamierzał wytknąć Sądowi I instancji złamanie art. 141 § 4 P.p.s.a., chociaż takiego zarzutu wprost nie sformułował. Przyjmując nawet, że takie w istocie były intencje skarżącego kasacyjnie, to i tak zarzut odnoszący się do powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Pozostałe argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie poddają się kontroli kasacyjnej. Autor skargi odwołał się w nich jedynie do zasady dwuinstancyjności postępowania i ogólnych reguł postępowania administracyjnego, ale wywodów tych nie powiązał z żadnym przepisem procesowym, który w ocenie strony miał naruszyć Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była już mowa, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może oceniać zaskarżony wyrok wyłącznie pod katem przepisów, które zostały wskazane przez stronę. Nie może natomiast domyślać się, złamanie, jakich jeszcze przepisów zamierzała ona wytknąć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz konwalidować za nią wadliwie skonstruowanej skargi kasacyjnej.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść ostatni zarzut postawiony w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli WSA w Opolu były decyzje w przedmiocie zwolnienia P. B. na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej a nie decyzje o wygaśnięciu stosunku służbowego. W sprawie tej nie miał zatem zastosowania powołany przez autora skargi kasacyjnej art. 97 ustawy o Służbie Więziennej, a zatem oczywistym jest, że Sąd I instancji normy tej w żaden sposób nie mógł naruszyć. Zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 97 ustawy o Służbie Więziennej jest zatem chybiony i zupełnie niezrozumiały.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązany był skargę kasacyjną oddalić. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.