Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1011/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 2 i  art. 3  pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/08 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2143/09 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S., oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia [...] czerwca 2008 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] czerwca 2006 roku zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej W. M. pozwolenia na budowę obory o wielkości granicznej hodowli 50 DJP, o kubaturze 5820,93 m3, silosu na kiszonkę o powierzchni zabudowy 298,80 m2, zbiornika ścieków technologicznych i zbiornika ścieków socjalnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] w miejscowości Ł.. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego opisanej wyżej decyzji wskazując na jej zgodność z zarówno z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. 132, poz. 877), jak również z ustaleniami decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] października 2004 roku o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski podkreślił, iż działki sąsiednie E. S. są nieruchomościami niezabudowanymi, a dla projektowanej inwestycji brak jest podstaw do uznania, iż należy ona do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne.

Po rozpoznaniu odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 roku [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Powołując art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, iż z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby planowany budynek naruszał warunki techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku, a tym samym aby powodował ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki nr [...], ani też aby z uwagi na położenie poza obszarem zwartej zabudowy wsi wymagane było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro więc - jak wskazał organ odwoławczy - zakres oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora, postępowanie z wniosku E. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęto na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, fakt ten powoduje konieczność uchylenia decyzji I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S., domagając się uchylenia tej decyzji poprzez stwierdzenie jej niezgodności z prawem.

Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem Wojewoda Kujawsko-Pomorski wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazując, iż nastąpiło to na wniosek strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego popełnił, zdaniem skarżącego błąd proceduralny, bowiem w takim przypadku winien był uchylić decyzję Wojewody i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie w istniejącej formie narusza prawo skarżącego do obrony i pozbawia go możliwości odwołania. Nadto - jak podkreślił E. S. - skoro Wojewoda Kujawsko-Pomorski uznał go za stronę postępowania, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji. Ponadto wskazał skarżący, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udowodnił w zaskarżonej decyzji, że postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, a więc nie było podstaw do umorzenia tego postępowania. W ocenie skarżącego ma skarżący interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem interes ten dotyczy ochrony jego działki nr [...], znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestora nr [...], przed uciążliwościami zanieczyszczeniowymi, nieodpowiednimi warunkami sanitarnymi i uciążliwościami naruszającymi środowisko, w którym mają żyć przyszli użytkownicy osiedla mieszkaniowego, które skarżący planuje wybudować na swojej nieruchomości.

Jak podkreślił skarżący, przed wydaniem pozwolenia na budowę W. M., Starosta winien był wyegzekwować od inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest niezbędna, bowiem przyszła inwestycja, którą planuje skarżący, będzie zwartą zabudową wsi liczącą 50 domów jednorodzinnych, a zatem błędne jest stwierdzenie, że obszar oddziaływania inwestycji W. M. zamykają granice jego działki.

W ocenie skarżącego, inwestycja sąsiednia jest budową rolniczą i powinny mieć w sprawie tej zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, a nie przyjęte przez organ rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Skarżący wskazał, iż organ administracji do tej kwestii się nie odniósł.

E. S. podkreślał, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy Ł. z dnia 30 września 2002 roku w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, ma zamiar budować osiedle mieszkaniowe, a teren jego działki nr [...] stanowi zwartą zabudowę części wsi Ł.. Z powyższego faktu skarżący wywodził, że sąsiednia działka stanowiąca własność W. M. znajduje się w obrębie zwartej zabudowy wsi i z uwagi planowany na tej działce chów bydła w oborze o wielkości 48 DJP, wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko.

Ponadto skarżący zakwestionował uprawnienia mgr inż. H. P. do sporządzania projektu budowlanego w niniejszej sprawie. Wskazał skarżący, że projektant posiada ograniczone uprawnienia budowlane, co jego zdaniem powoduje, że z pewnością nie ma uprawnień do projektowania obory o kubaturze ponad 5000 m3. Projekt ten nie mógł być, zdaniem E. S. podstawą do wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. skargę E. S. oddalił. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badaniu podlega decyzja jedynie pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zatem przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Sąd I instancji wskazał, że stroną postępowania administracyjnego, w świetle art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, przy czym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć (według art. 3 pkt 20 ww. ustawy) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd I instancji wskazał, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że samo uznanie skarżącego przez organ I instancji za stronę postępowania nie oznacza, że organ II instancji kontrolujący i rozstrzygający sprawę na nowo zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, nie może skorygować stanowiska organu I instancji i przyjąć, że wniosek złożony został przez osobę nie mającą przymiotu strony. Powyższe powoduje konieczność umorzenia postępowania organu I instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zastosowanie art. 157 § 3 kpa może nastąpić w postępowaniu I instancji, natomiast gdy organ ten błędnie dopuści do wszczęcia takiego postępowania, organ odwoławczy umarza je z powodu bezprzedmiotowości, spowodowanej brakiem żądania pochodzącego od legitymowanego podmiotu. Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował w świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa czy składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony i doszedł do wniosku, że z projektu zagospodarowania działki nie wynika, aby planowany budynek naruszał warunki techniczne dotyczące sytuowania obiektów budowlanych o których mówi § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku, a tym samym powodował ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego. Okoliczność położenia planowanego obiektu budowlanego poza obszarem zwartej zabudowy wsi, gdy zakres jego oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, stanowiła zdaniem sądu I instancji, w przypadku skarżącego o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym kontroli pozwolenia na budowę, zwłaszcza, że skarżący nie wykazał w oparciu o przepisy prawa materialnego, aby przedmiotowa decyzja naruszała jego interes prawny.

Za chybiony sąd uznał także zarzut skargi, że uchwała Rady Gminy z 2002 r. dotycząca zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie działki skarżącego [...] spowodowała, że teren tej działki stanowi zwartą zabudowę wsi (działki skarżącego są nieruchomościami niezabudowanymi, a tylko objętymi ustaleniami miejscowego planu) co wiązałoby się z odnoszeniem spornej inwestycji na działce [...] do zdarzeń przyszłych i niepewnych, a co chciałby uzyskać skarżący, wskazując na fakt oddziaływania obecnie projektowanej inwestycji na przyszłych użytkowników domów, które planuje w przyszłości wybudować. Sąd podkreślił, iż nieruchomości skarżącego nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestora W. M., co wynika z mapy geodezyjnej i co stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 roku wydanej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2004 roku, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce [...]. W powyższej decyzji Wójta ustalono, iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga opracowania raportu takiego oddziaływania, zaś jej charakter i określone w decyzji warunki szczegółowe przesądzają o tym, że inwestycja ta nie będzie powodować naruszenia słusznych interesów osób trzecich.

Sąd I instancji wskazał, że podkreślany przez E. S. interes prawny jest w rzeczywistości interesem faktycznym, skoro – według skarżącego - realizacja przedmiotowej inwestycji na działce [...] może, przyczynić się do spadku atrakcyjności terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazał błędną wykładnię i niezastosowanie następujących przepisów:

1) art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1c, d, e, pkt 8 i 9 oraz ust. 2, art. 12 ust. 2, art. 20 ust 1 pkt 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 3, art. 81 ust. 3, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

2) Art. 78 Konstytucji RP;

3) Art. 46 ust. 1, 3, 4, pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 2006 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 129, poz. 902 ze zm.)

4) § 6 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6, § 11, 12, 15 ust. 2 pkt 1 i 3, 29, 32, 37, 38, 39, 45, 48 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877)

5) § 3 ust. 1 pkt 90 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze z m.)

6) Art. 29, art. 38, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

Natomiast w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał naruszenie art. 15, 28, 77 § 1, 138 § 1 pkt 2, art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podkreślił, że wbrew stanowisku sądu posiada on w niniejszej sprawie interes prawny. Interes ten wywodzi z faktu, iż charakter przeznaczenia jego działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., jak również położenie jej w stosunku do działki W. M. świadczą, iż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Podkreślił skarżący, iż granica jego działki znajduje się w odległości 5 metrów od granicy działki nr [...] stanowiącej własność W. M.. Wskazana odległość powoduje, że obszar oddziaływania inwestycji w postaci obory, silosów na kiszonkę, zbiornika ścieków technologicznych i socjalnych – nie zamyka się wyłącznie w granicy działki inwestora.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa skarżący wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rzeczywistości pozbawiła go możliwości złożenia odwołania i w efekcie pozbawiła go jednej instancji. Skarżący podkreślił, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...].06.2006 r. na wniosek skarżącego, to tym samym uznając, że doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1c, d, e, pkt 8 i 9 oraz ust. 2, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też art. 28 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zdaniem skarżącego, odbierając przymiot strony w niniejszej sprawie, winien był uchylić decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2008 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż rozstrzygnięcie w istniejącej formie, narusza prawo skarżącego do obrony i pozbawia możliwości odwołania się od takiego stanowiska. Zatem, zdaniem skarżącego, z uwagi na uznanie go za stronę przez organ I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł umorzyć postępowania organu I instancji.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1c, d, e, pkt 8 i 9 ust. 2 Prawa budowlanego podniósł skarżący, że Starosta Toruński wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. uniemożliwił skarżącemu ochronę przed uciążliwościami, które niosą zanieczyszczenia płynne, odpady, nieodpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne, zapachy. Z warunkami tymi bowiem będą się stykać przyszli mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, które planuje skarżący wybudować.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1, 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lipca 2006 r. Prawo ochrony środowiska skarżący stwierdzał, iż w niniejszej sprawie inwestor winien był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołując art. 46 a ust. 4 pkt 1 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od 28.05.2005 r. skarżący podał, że gdyby Starosta Toruński wyegzekwował od inwestora decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wówczas na mapie ewidencyjnej byłby oznaczony przebieg granic terenu , którego dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz teren obejmujący obszar na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W sprawie tej nie poczyniono, zdaniem E. S. ustaleń w zakresie oddziaływania obiektu W. M. na środowisko, w tym na działkę nr [...] należącą do skarżącego, co jest naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W kwestii naruszeń § 6 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6, § 11, 12, 15 ust. 2 pkt 1 i 3, 29, 32, 37, 38, 39, 45, 48 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) skarżący wskazał, iż orzekające w sprawie organy administracji jak również sąd I instancji nie ustosunkowały się do podniesionych w tym zakresie zarzutów. Zdaniem skarżącego organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie podały kubatury zbiorników na gnojówkę oraz silosów paszowych, a także czy zbiorniki te są zamknięte czy też otwarte i jakie są odległości usytuowania zbiorników ścieków socjalnych i technologicznych oraz studzienek na soki kiszonkowe od granic nieruchomości sąsiednich.

Skarżący podkreślił, że podstawą wydania decyzji z dnia [...].10.2004 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji W. M. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24.09.2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...); Dz. U. Nr 179, poz. 1490 ze zm. Rozporządzenie to zostało zmienione w dniu 9.11.2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), a zmiana obejmowała m.in. uchylenie § 6. Rozporządzenie to następnie zostało zmienione rozporządzeniem z dnia 10.05.2005 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 769), a zmiana ta zaczęła obowiązywać od dnia 8.06.2005 r. Zmiana ta w §3 ust. 1 pkt 90 nałożyła na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko do inwestycji chowu bydła realizowanej w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi, w sytuacji gdy planowana inwestycja była większa niż 40 DJP.

Skarżący podkreślił, że jego działka nr [...] na mocy uchwały Rady Gminy Ł. z dnia 30.09.2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. (...) została uznana za część zwartej zabudowy wsi Ł.. Zdaniem skarżącego, także działka nr [...] należąca do W. M. znajduje się w obrębie zwartej zabudowy wsi i w oparciu o powołane rozporządzenia, a zwłaszcza te które zaczęły obowiązywać od dnia 8.06.2005 r. decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].10.2004 r. dla inwestycji W. M. winna być zmieniona z uwagi na to, iż chów bydła w oborze o 48 DJP wymaga sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na brak uprawnień projektanta H. P. do sporządzenia projektu budowlanego obory o kubaturze 5820,93 m3. Zdaniem skarżącego projektant ten posiada uprawnienia do projektowania budynków inwentarskich i gospodarskich o kubaturze do 1000 m3.

Dodatkowo skarżący zarzucił, iż w obrocie prawnym cały czas pozostaje postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24.04.2008 r. dotyczące wstrzymania wykonania decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 26.06.2006 r. o której stwierdzenie nieważności wniósł skarżący. W powołanym postanowieniu Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty Toruńskiego z dnia 26.06.2006 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Zdaniem skarżącego wskazane postanowienie "z uwagi na charakter rozstrzygnięcia tj. wywierające skautek materialno-prawny winno być rozpatrzone w pierwszej kolejności przy wyczerpaniu toku instancji, a następnie organ winien wydać decyzję w sprawie". Zdaniem skarżącego powyższy fakt stanowi naruszenie art. 144 kpa, bowiem w sprawie obowiązuje postanowienie o wstrzymaniu decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...].06.2006 r., którego podstawą jest wada określona w art. 156 § 1 kpa oraz decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].05.2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...].06.2006 r.

Skarżący podniósł także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 29, 38, 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z uwagi na fakt, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20.06.2006 r. nie wynika czy przed uzyskaniem tej decyzji inwestor dokonał uzgodnienia projektu z zarządcą "drogi zjazdu i jego parametry techniczne, a także prawo do dysponowania terenem pasa drogowego dla lokalizacji w pasie drogowym drogi publicznej gminnej zjazdu nie związanego z potrzebami zarządzania tą drogą oraz czy inwestor uzyskał decyzję administracyjną Starosty Toruńskiego na wykonanie robót wg projektu budowlanego zjazdu". Zdaniem skarżącego powyższy fakt uzasadnia naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik W. M., w której wniósł o jej oddalenie. Uczestnik ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i udzielono pozwolenie na jej użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa ta powoływana jest jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie wobec braku uzasadnionych jej podstaw.

Przed przystąpieniem do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyrok sądu I instancji oddalający skargę na decyzję zapadłą w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. i umorzył prowadzone przed organem I instancji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tak więc przedmiotem oceny sądu I instancji była kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.) i zarzuciła naruszenie szeregu przepisów zarówno postępowania jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła w tym zakresie naruszenie art. 15, 27, 77 par. 1, 138 par. 1 pkt 2 oraz art. 144 kpa. Pomijając okoliczność, że zarzut naruszenia powołanych przepisów kpa nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z naruszeniem przepisów p.p.s.a., które sąd I instancji stosował, to i tak stwierdzić należy, że w sprawie tej naruszenie powołanych przepisów kpa nie miało miejsca. Główny zarzut skargi kasacyjnej oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprowadzał się do twierdzenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umarzając postępowanie przed organem I instancji, w rzeczywistości pozbawił stronę skarżącą jednej instancji odwoławczej, a przez to możliwości obrony. Skarżący wywodził, że z faktu, iż organ I instancji uznał go za stronę postępowania, to organ II instancji nie podzielając tego stanowiska, nie mógł umorzyć postępowania, lecz uprawniony był jedynie decyzję kontrolowaną uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Stanowisko to nie jest trafne. Zgodnie z powołanym art. 138 par. 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Tak więc organ odwoławczy może zakończyć prowadzone postępowanie także w ten sposób, że uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji jeżeli stwierdzi między innymi, iż kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przez osobę nie mającą przymiotu strony. Rozstrzygnięcie takie może zapaść także w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W literaturze podkreśla się, że w przypadku gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązany jest następnie zakończyć je decyzją o umorzeniu postępowania. Brak bowiem żądania legitymowanego podmiotu przesądza o bezprzedmiotowości tego postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), chyba że organ postanowi prowadzić to postępowanie z urzędu (por. B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej"; Państwo i Prawo z 2001 r. Nr 8, strona 35). Należy podkreślić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji publicznej jak i sąd I instancji trafnie uznały, iż skarżący nie może być stroną w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Wskazać trzeba, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (art. 28 kpa). Podstawą zaś ustalenia w kontrolowanej, czy skarżący E. S. ma status strony jest analiza wzajemnej relacja art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję "obszaru oddziaływania obiektu". Jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalając obszar oddziaływania obiektu organ winien zbadać, czy w terenie otaczającym planowany obiekt budowlany, wyznaczonym na podstawie przepisów innych niż ustawa - Prawo budowlane, przepisy te stwarzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu prawa budowlanego będzie więc strefa wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu, określona - przede wszystkim - przez przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. II OSK 276/08; LexPolonica nr dok. 2056363).

W tym kontekście należy podkreślić, że działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką należącą do W. M., objętą pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2006 r. Nadto działka skarżącego nie jest obecnie zabudowana, a jedynie, wg oświadczeń skarżącego, ma być ona w przyszłości zabudowana osiedlem domów jednorodzinnych. Zatem inwestycja W. M. nie jest ograniczona sposobem zagospodarowania w przyszłości sąsiedniej nieruchomości. Żaden przy tym przepis techniczno-budowlany nie zakazuje zabudowy terenów znajdujących się w pobliżu istniejących zabudowań służących do produkcji rolnej. Trafnie więc sąd I instancji podkreślił, że wskazywany przez skarżącego interes prawny, jest w niniejszej sprawie utożsamiany z interesem faktycznym. Wg bowiem skarżącego realizacja spornej inwestycji na działce nr [...] w miejscowości Ł. może przyczynić się do spadku atrakcyjności działki do niego należącej. Wyłącznie z samego tego tylko faktu nie można jednak przypisać skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W. M. pozwolenia na budowę planowanej przez niego inwestycji. Stanowisko sądu I instancji jest więc w tym zakresie trafne.

Co się zaś tyczy zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy podkreślić, że rozważanie tych zarzutów, wobec przesądzenia zasadności stanowiska odmawiającego skarżącemu statusu strony w tej sprawie – jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego podkreślenia nadto wymaga fakt, że skarżący zgłosił zarzut naruszenia szeregu przepisów zarówno prawa budowlanego, ochrony środowiska, ustawy o drogach publicznych, Konstytucji, jak i przepisów określających warunki techniczne wznoszonych obiektów, a przy tym w skardze kasacyjnej w ogóle nie wskazał której z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a określonej w art. 156 par. 1 kpa upatruje w niniejszej sprawie. Nie powiązał też tego przepisu z którymś z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, którego naruszenie zarzucał.

Z opisanych względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, szczegółowe odnoszenie się do powołanych zarzutów naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowe.

Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalaniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.