Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 689/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i par. 5, art. 133 par. 1, art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. i Z. M. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą F. H. U. "[...]" s. c. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 1009/05 w sprawie ze skargi S. P. i Z. M. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą F. H. U. "[...]" s. c. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrekcja Dróg Krajowych I Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1009/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. M. i M. P. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "[...]" s.c. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy lokalizacji zjazdu z drogi krajowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 204, poz. 2086, 2004 r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...], którą nie zezwolił Z. M. i M. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "[...]" s.c. z siedzibą w W. na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] Z –M do działki nr [...] położonej w W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Z. M. i M. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U. "[...]" s.c. z siedzibą w W. w dniu 14 września 2000 r. złożyli wniosek o wyrażenie zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej do nieruchomości nr [...] położonej w W. km 50+530, której Z. M. jest współwłaścicielem, celem wykorzystania jako dojazdu do sklepu. Wskazano, że Z. M. jest także współwłaścicielem drugiej działki sąsiedniej o nr [...].

W toku postępowania, na podstawie protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] października 2000 r. organ stwierdził, że wnioskodawcy zajęli bez zezwolenia zarządcy pas drogowy poprzez samowolne wykonanie zjazdu na działkę nr [...].

Na skutek powyższego ustalenia toczyły się równolegle dwa postępowania administracyjne: jedno z wniosku zainteresowanych w sprawie działki [...], a drugie wszczęte z urzędu [...] marca 2001 r. na skutek samowolnego wykonania zjazdu na działkę nr [...].

W drugim z wymienionych postępowań Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] orzekającą o natychmiastowym przywróceniu stanu pierwotnego naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez rozbiórkę samowolnie wykonanego zjazdu, a skarga strony na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 1870/01.

Stan poprzedni został przywrócony po uprawomocnieniu się decyzji i wezwaniu strony pismem GDDKiA z dnia [...] września 2004 r. poprzez podniesienie krawężnika na odcinku 6,50 m.

Pismem z dnia 25 listopada 2004 r. Z. M. i M. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą F.H.U."[...]" s.c. złożyli wniosek o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej do działki nr [...] poprzez obniżenie krawężnika, powołując się na utrudniony dojazd do sklepu z zaopatrzeniem i utrudnione prowadzenie firmy.

Decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zezwolił na lokalizację zjazdu, wskazując na fakt, że każdy zjazd z drogi krajowej zaliczonej do klasy techniczno-użytkowej GP stanowi dodatkowy punkt kolizji i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu panującego na drodze o znaczeniu tranzytowym. Organ wskazał, że przedmiotowa działka ma zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem drogi gminnej oznaczonej nr [...] i [...] przy zachodniej granicy przedmiotowej działki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. M. i M. P. podnosili, że zjazd zwiększy bezpieczeństwo ruchu, ponieważ samochody nie będą zatrzymywać się na ulicy, a będą wjeżdżały na posesję, na której znajduje się miejsce postojowe i manewrowe. Podkreślali, że komunikacja do garażu odbywa się przez drogę gminną nr [...] oraz drogę osiedlową z wydzielonych gruntów właścicieli sąsiednich działek o nr [...],[...],[...] i służy wyłącznie właścicielom tych działek, a droga ta jest ślepa i wjazdu samochodom ciężarowym zabraniają znaki drogowe.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie znalazł podstaw do uwzględniania argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]

Organ uznał, że skoro właścicielem lub użytkownikiem działki nr [...] nie jest M. P., to jego wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do tej właśnie działki należało rozpatrzyć przez wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych.

Natomiast w odniesieniu do wniosku Z. M., który jest współwłaścicielem ww. działki, wniosek ten należało rozpatrzyć odmownie, ale już z przyczyn merytorycznych.

W tym zaś zakresie organ przytoczył treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430), z którego wynika, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za wydaniem zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, ponieważ istnieje możliwość dojazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] drogami gminnymi, tj. drogą gminną (osiedlową) (działka nr [...]), która poprzez inną drogę gminną –ul. S. – ma połączenie z drogą krajową.

Tym samym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że uwzględnienie wniosku Z. M. oznaczałoby naruszenie powyższego przepisu, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyważając zatem słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego – nad interesem indywidualnym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Z. M. i M. P. domagali się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wywodzili, że dojazd z drogi osiedlowej do działki [...] nie jest możliwy po terenie działki nr [...] stanowiącej także współwłasność Z. M., ponieważ z drogi osiedlowej ma ona tylko wjazd do garażu z tyłu domu. Podnosili, że budynek handlowy i garaż nie mają połączenia komunikacyjnego, ponieważ droga osiedlowa służy dziewięciu rodzinom osiedla Słonecznego, jest ślepa i pozbawiona możliwości manewrowania, a w miejscu, gdzie miałby być zjazd stoi słup oświetleniowy, znajduje się szambo, obok trafo energetyczne, a szerokość pomiędzy domem a ogrodzeniem jest tak mała, że żaden samochód nie wykonałby tam skrętu.

W toku postępowania przed Sądem skarżący nadesłali pismo procesowe w którym podnosili, że nigdy nie twierdzili, że właścicielem drogi osiedlowej nie jest gmina W., ale że powstała ona z działek sąsiadów oraz złożyli decyzję Burmistrza W. z [...] wydaną dwa miesiące po decyzji GDDKiA, odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej os. S. w W. na działki nr [...] i [...], od której to decyzji nie odwoływali się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując zarzuty skargi, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i skargę oddalił.

Uzasadniając wyrok, Sąd I instancji podkreślił, że z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że o uzyskanie, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu może się ubiegać właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi, a zatem obaj skarżący mieli legitymację do złożenia wniosku: jeden z tytułu współwłasności, drugi z tytułu użytkowania nieruchomości.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, zaznaczając przy tym, że warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 430), wydane na podstawie upoważnienia art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1996 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.).

Sąd stwierdził, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa, § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Jednocześnie Sąd podał, że pkt 3 tego przepisu wskazuje, że droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym, na co Sąd zwrócił szczególną uwagę, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Mając na względzie przytoczone regulacje, Sąd odniósł je do ustalonych okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ja poprzedzająca zostały wydane w warunkach braku sporu co do tego, że działka nr [...] położona w W. jest przyległa do drogi krajowej nr [...], która zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP, jak i do drogi gminnej – osiedlowej – oznaczonej jako działka nr [...], która poprzez inną drogę gminną – ul. Słoneczną – ma połączenie z drogą krajową. Jako bezsporną okoliczność pomiędzy stronami Sąd wymienił także fakt przylegania działki nr [...] do działki [...], stanowiącej z kolei współwłasność Z. M. i jego siostry H. P..

Sąd podkreślił, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona nie starała się o dojazd z drogi osiedlowej, a wręcz przeciwnie – wykazywała, że tak mieszkańcy osiedla Słoneczna, jak też współwłaścicielka H. P. nie zgadzają się na taki dojazd. Decyzję w tym przedmiocie – odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działki nr [...] i [...] – wydaną przez Burmistrza W. strona uzyskała bowiem już po wydaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonej decyzji. Decyzja ta stała się ostateczna w związku z upływem terminu do złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego to prawa strona nie skorzystała.

W oparciu o akta administracyjne Sąd ustalił, że Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie był znany fakt prowadzenia postępowania przed Burmistrzem W., ponieważ strona w toku prowadzonego postępowania nie przedłożyła temu organowi żadnej informacji, a to, zdaniem Sądu, pozwala w konsekwencji domniemywać, że wniosek do Burmistrza W. rozpatrzony decyzją z dnia [...] został złożony już po wydaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zgodził się także z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia prawa materialnego i wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, mówiąc o drogach publicznych, mówi o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych do jej wyrażenia. To zaś, w ocenie Sądu, oznacza, że jest to klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. W rezultacie, jak wyjaśnił Sąd I instancji, organ może, a nie musi wyrazić zgodę po należycie przeprowadzonym postępowaniu, wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego. Sąd uznał, że wszystkie te obowiązki organ wypełnił, czyniąc zadość regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Sąd uznał ponadto, że organ administracji publicznej, wydając decyzję odmowną, zasadnie przedłożył interes społeczny nad interesem strony i w tym zakresie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, wedle którego wykonanie trzech miejsc postojowych przy sklepie spożywczym umożliwia zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W uzasadnieniu Sąd uściślił, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o parkowanie, bezpieczny wjazd i wyjazd, ale również o to, że droga krajowa nr [...] na spornym odcinku jest jednopasmowa, a samochody skręcające do sklepu zagrażają bezpieczeństwu jej użytkowników. Toteż już tylko te ustalenia stanowiły wystarczającą przesłankę do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wnieśli Z. M. i M. P., reprezentowani przez adwokata K. L., zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy (w przypadku uznania, iż w sprawie zachodzi jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego), ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpozna Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie złożyli wniosek o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oraz zwolnienie od kosztów sądowych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej sformułowali zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie istnieją przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na działkę nr [...] oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię oraz nienależyte zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wydanie zezwolenia na przedmiotowy zjazd z drogi publicznej nie spełnia wskazanych warunków technicznych i dodatkowo nie zachodzi w niniejszej sprawie wyjątkowa przesłanka umiejscowienia zjazdu.

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 i § 5 tej ustawy, wobec braku uzupełniającego przeprowadzenia dowodów z dokumentów wskazanych i dołączonych do skargi w postaci decyzji Burmistrza W. z dnia [...] nr [...], które to orzeczenie stanowiło dowód braku alternatywnej możliwości wykonywania dojazdu do nieruchomości skarżących, art. 113 p.p.s.a. wobec uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia i zamknięcia rozprawy oraz art. 133 i art. 134 w zw. z art. 106 § 1 i 3 oraz art. 1 p.p.s.a. wobec naruszenia szerokiej zasady granic orzekania przez Sąd oraz pominięcia części materiału dowodowego sprawy, a zwłaszcza wymienionej decyzji Burmistrza W.. Jako dalsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący wymienili art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzając, że Sąd wadliwie uzasadnił orzeczenie poprzez brak prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, a także art. 107 § 1 k.p.a., który to przepis, w ocenie skarżących, Sąd naruszył, przyjmując, iż organ administracji prawidłowo uzasadnił zaskarżoną decyzję pod względem prawnym i faktycznym.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych następnie za podstawę wydanego wyroku, które polegały na uznaniu istnienia alternatywnego dojazdu do nieruchomości skarżących, błędnej charakterystyce drogi publicznej oraz przyjęciu nieprawidłowego numeru działki, do której miał być wykonywany zjazd z drogi publicznej – [...] zamiast [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podali, że treść zapadłego orzeczenia pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz decyzją Burmistrza W. z dnia [...], która została dołączona do ich skargi skierowanej do Sądu I instancji, a z której to decyzji jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżących nie posiada alternatywnego szlaku komunikacyjnego, poza proponowanym zjazdem z drogi publicznej

Stwierdzili, że naruszony został przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a Sąd dokonał jego błędnej wykładni, przyjmując, iż wydanie zezwolenia na przedmiotowy zjazd z drogi publicznej nie spełnia wskazanych warunków technicznych i dodatkowo nie zachodzi w niniejszej sprawie wyjątkowa przesłanka umiejscowienia zjazdu z uwagi na brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Wskazali, że wbrew twierdzeniom Sądu, należąca do nich nieruchomość nie posiada alternatywnego szlaku komunikacyjnego, gdyż wykonanie zjazdu z drogi osiedlowej pod względem technicznym jest niemożliwe, ponieważ droga ta jest ślepa, bez możliwości manewrowania. Zaznaczyli, że w miejscu, w którym miałby być zjazd jest szambo, stoi słup oświetleniowy, w bliskiej odległości znajduje się trafo energetyczne, a poza tym szerokość pomiędzy domem a ogrodzeniem jest tak mała, że żaden samochód nie wykonałby skrętu, nie mówiąc o manewrowaniu i cofaniu. Podkreślili, że w tej sprawie została wydana negatywna decyzja Burmistrza W. (z dnia [...], nr [...]), a nadto podnieśli, że sporny odcinek drogi krajowej nr [...] przebiegający w obrębie miasta posiada kilkadziesiąt zjazdów do wszystkich posesji po obydwu jego stronach oraz że we wskazanym rejonie istnieje, w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ograniczenie prędkości do 50 km/h.

W dalszej części uzasadnienia skarżący nawiązali do sformułowanego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. i uznali, że powołane naruszenie miało charakter rażący, bowiem Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci decyzji Burmistrza W., choć dokument ten został przez skarżących dołączony do skargi i dowodzi on istnienia braku negatywnej przesłanki do wydania przez organ decyzji dla nich korzystnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących oparta została zarówno o zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i o zarzut naruszenia prawa procesowego.

Rozpoznając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych, które dotyczą naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania. Ich rozpatrzenie poprzedzać musi rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Nie można bowiem opierać skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania przez sąd I instancji, zanim nie rozpatrzy się zarzutów naruszenia przez ten sąd norm postępowania, na podstawie których dokonuje się sądowa kontrola ocen faktycznych postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wzmiankowanej powyżej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] odmawiającej skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej os. Słoneczne w W. na działki nr [...] oraz [...].

Rozważania nad stosowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. należy poprzedzić wyjaśnieniem, iż sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed właściwymi organami. Ta zasada wynika z postanowień art. 133 § 1 p.p.s.a ab initio, zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się zatem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Dla dalszych rozważań istotne są jeszcze i inne konsekwencje, wynikające zarówno z treści przytoczonego fragmentu art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i z zakresu i konstrukcji kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie to, że ocena o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem jest dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Reguła ta sprawia, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z dokumentu została uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do treści tego przepisu dowód z dokumentu może być przeprowadzony przez sąd jedynie wówczas, gdy zaistnieje konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosownie do wcześniejszych uwag, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Natomiast komentowany przepis nie służy ani zwalczaniu ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, a kwestionowanych przez stronę, ani też dokonywaniu przez sąd ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją (por. wyrok NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 96/2006, Lex nr 265687).

Zwrócić należy uwagę, iż ww. decyzja Burmistrza W. wydana została w dniu [...], a więc już po wydaniu decyzji przez organ II instancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał bowiem decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w W. w dniu [...]

Przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Burmistrza W. z dnia [...] prowadziłoby do czynienia przez Sąd I instancji ustaleń w zakresie stanu faktycznego zaistniałego już po podjęciu kontrolowanej decyzji. Takie zaś działania Sądu byłyby sprzeczne z wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. regułą, iż sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jak już była o tym mowa powyżej, Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności lub niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu.

Z tych też powodów jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 113, art. 133 i art. 134 w związku z art. 106 § 1 i § 3 oraz art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie części materiału dowodowego sprawy w postaci wskazanej powyżej decyzji Burmistrza W. i przedwczesne uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do lakonicznego i niecałościowego przytoczenia przepisów prawa oraz wybranych okoliczności faktycznych sprawy.

Podnieść należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli:

- opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego;

- prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;

- stanowisko Sądu, obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Obszerne uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wskazane powyżej elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił między innymi, iż decyzja Burmistrza W. z dnia [...], odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działki nr [...] i [...], podjęta została już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wiedział o toczącym się postępowaniu przed Burmistrzem W.. Sąd I instancji zwrócił też uwagę, iż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na przyjęcie, że wykonanie spornego zjazdu stanowiłyby zagrożenie bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż aby skutecznie postawić w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ, należy zarzut ten powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym. Samo przytoczenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niewystarczające. Należy je powiązać z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 lub art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2007 r., I FSK 1204/06, Jur. Podat. 2007/6/93).

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. jest zatem chybiony, gdyż przepisy tego aktu prawnego nie miały zastosowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Kolejny zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanego wyroku, nie został w ogóle powiązany z przepisami jakiegokolwiek aktu prawnego, co powoduje, iż nie może on odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, iż konieczne jest wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego – tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie, poprzez błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że naruszenie to może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia, to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie, to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. I OSK956/2005, LEX nr 266353).

Pełnomocnik skarżących, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie sprecyzował, jaką formę naruszenia zarzuca Sądowi I instancji, czy błędne zastosowanie, czy niewłaściwą interpretację wskazanych przepisów. W zamian za to obszernie polemizował z ustaleniami faktycznymi, które Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, podnosząc, iż brak jest alternatywnej możliwości dojazdu do przedmiotowej nieruchomości, wykonanie zjazdu z drogi osiedlowej jest niemożliwe, bowiem droga ta jest ślepa, bez możliwości manewrowania, w miejscu ewentualnego zjazdu znajduje się szambo i słup oświetleniowy, a w bliskiej odległości trafo energetyczne, odległość pomiędzy domem a ogrodzeniem jest zbyt mała na manewrowanie samochodem, a ponadto wydana została negatywna decyzja Burmistrza W. z dnia [...].

Takie formułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego wyklucza możliwość uznania tych zarzutów za zasadne, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.