Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 194/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi N.S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej N.S.A. w Warszawie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [..] sierpnia 2007r. nr [...] działając ma podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. oraz art. 92 ust. 1, pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 152 poz. 1592 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez N. S.A. w W. w dniu 3 sierpnia 2007r. w Urzędzie Dzielnicy W., przekazanego do właściwego miejscowo Urzędu Dzielnicy Ś. w dniu 21 sierpnia 2007r., - wniósł sprzeciw do zamiaru montażu urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. M. [...] w W..

Organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 3 sierpnia 2007r. N. S.A. w W. zgłosiła zamiar montażu banera reklamowego na elewacji budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, przy ul. M. w W. Zamiar ten nie podlegał, w ocenie organu, uproszczonej procedurze zgłoszenia, ponieważ ulica M. wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...]. Ponadto budynek znajduje się w granicach obszaru chronionego - "[...]" ([...]i).

Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wyłącza z katalogu robót nie wymagających pozwolenia na budowę montaż urządzeń reklamowych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Takim obiektem jest ulica, która poprzez wpis do rejestru zabytków podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej (układ przestrzenny). Art. 39 ust. 1 cyt. ustawy zawiera jednoznaczny nakaz uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych zarówno od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków jak również właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

W związku z powyższym inwestycja wymagała uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. S.A w W. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r.

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Z posiadanych akt sprawy wynikało, iż zgłoszenie dokonane przez inwestora dotyczy montażu urządzenia reklamowego na elewacji budynku przy ul. M. w W.

Omawiana inwestycja zaprojektowana została na terenie obszaru chronionego -pomnika historii "[...]". W strefie tej zagospodarowanie otoczenia obiektów historycznych, kulturowych, przyrodniczych powinno być podporządkowane ich ochronie.

Stosownie do zapisu art. 29 ust. 2 pkt. 6 ww. Prawa budowlanego instalacja tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków wyłączona jest z katalogu robót, które mogą być przyjęte w formie zgłoszenia. Takim obiektem jest ulica, która na skutek wpisu do rejestru zabytków podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Art. 39 ust. 1 ww. ustawy nakłada obowiązek, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej inwestycji. Dokonanie "zgłoszenia" i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty, wbrew twierdzeniom inwestora, nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N.S.A. w W. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze podniesiono, iż w dniu 3 sierpnia 2007r. do organu wpłynęło zgłoszenie zamiaru zamontowania siatki reklamowej na elewacji budynku przy ul. M.w W.. Od tego dnia rozpoczął bieg 30 dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W dniu 11 września 2007r. organ doręczył sprzeciw stronie. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przepis ten oznacza, że ewentualny sprzeciw musi zostać doręczony stronie w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. W przedmiotowej sprawie bieg terminu do wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 2 września 2007r. w związku z powyższym brak było prawnych możliwości jego wniesienia w dniu 11 września 2007r.

Podstawą sprzeciwu było objęcie układu przestrzennego ulicy M. wpisem do rejestru zabytków. W ocenie Skarżących budynek przy ul. M. nie został jednak wpisany do rejestru zabytków a w konsekwencji nie stosują się do niego wymogi określone w przepisie art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wymieniona w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczy wyłącznie zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Nie dotyczy innych form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 przedmiotowej ustawy. Według art. 7 powyższej ustawy formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wynika z tego, że tylko wpis zabytku do rejestru zabytków wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych przy takim zabytku lub na umieszczanie na nim urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Realizowanie powyższych prac przy zabytkach objętych innymi formami ochrony nie wymaga zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zarówno organ I jak też II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że budynek przy ul. M. znajduje się w granicach obszaru chronionego - "[...]". Powyższe wynikało z zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...] września [...] r. w sprawie uznania za pomnik historii ([...]).

Wojewoda [...] utożsamia utworzenie powyższego pomnika historii z wpisem do rejestru zabytków, co jest, w ocenie skarżącego, zabiegiem błędnym. Wojewoda [...] stwierdził, że strefa uznana za pomnik historii podlega ochronie, jednak nie wskazał na podstawie jakich przepisów i na czym ochrona ta miałaby polegać. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają wyłącznie roboty budowlane oraz montaż reklam przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków a nie przy obiektach uznanych za pomnik historii. Tymczasem budynek przy ul. M. nie jest wpisany do rejestru zabytków. Wobec braku wpisu do rejestru zabytków budynku objętego zgłoszeniem żądanie organu jest nieuprawnione i także z tego powodu sprzeciw jest merytorycznie niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skarżący, co wynika z akt sprawy, w dniu 3 sierpnia 2007r. (data wpływu do organu) w trybie art. 29 i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dokonał zgłoszenia zamiaru instalacji urządzenia reklamowego o wymiarach 1200 x 550 cm na ścianie budynku przy ul. M. . w W., określając rodzaj, zakres robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, załączając projekt budowlany wykonany przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku rozpoznania przedmiotowego zgłoszenia organ I instancji w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw podnosząc, iż ulica M. wpisana jest do rejestru zabytków pod nr [...], a przedmiotowy budynek znajduje się w granicach obszaru chronionego. Powyższe w ocenie organu przesadzało o tym, iż przedmiotowe roboty wymienione w zgłoszeniu objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak podniesiono w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyłącza z trybu zgłoszeniowego instalowanie tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wpisanie ulicy M. do rejestru zabytków skutkowało, w ocenie organów, koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę oraz stosownej zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wskazać jednakże należy, że nadesłane akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów z których wynikałoby, iż ulica M. w W. wpisana jest do rejestru zabytków i objęta ochroną konserwatorską. W celu uzupełnienia materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przed wyznaczonym terminem rozprawy, zwrócił się pismem z dnia 7 maja 2006r. (karta nr 26 akt sądowych) do Wojewody [...] o nadesłanie w terminie 3 dni dokumentu potwierdzającego, iż budynek przy ulicy M. w W. wpisany został do rejestru zabytków, ewentualnie do nadesłania dokumentu, z którego wynikałoby, iż jest on objęty inną formą ochrony zabytków i opiece nad zabytkami oraz dokumentu potwierdzającego, iż ulica M. w W. wpisana została do rejestru zabytków. Niniejsze pismo zostało doręczone organowi w dniu 12 maja 2005r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Pomimo upływu zakreślonego terminu nie nadesłano żądanych dokumentów. Do akt sprawy złożono jedynie pismo Wojewody [...] z dnia 13 maja 2008r., którym organ ten zwrócił się do [...] Konserwatora Zabytków o nadesłanie przedmiotowych dokumentów bezpośrednio do Sądu.

W ocenie Sądu organ administracji orzekający w niniejszej sprawie nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika w sposób jednoznaczny na jakich decyzjach czy też zaświadczeniach oparł się Prezydent W. orzekając o wniesieniu sprzeciwu. Stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi i ogólnikowe stwierdzenia organu o wyłączeniu możliwości zastosowania trybu zgłoszeniowego zawarte w kontrolowanym orzeczeniu, nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, uniemożliwia Sądowi dokonanie pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym.

Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć.

Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999 r., IV SAB 198/98). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy mając na względzie powyższe wskazania Sądu powinien uzupełnić materiał dowodowy o brakujące dokumenty i dopiero wtedy będzie mógł rozważyć zasadności orzeczenia o wniesieniu sprzeciwu.

Na marginesie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w skardze w myśl, którego termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje doręczenie stronie stosownej decyzji. Termin bowiem do zgłoszenia sprzeciwu będzie zachowany jeżeli przed jego upływem decyzja zostanie nadana w polskiej placówce pocztowej, takie stanowisko wyrażone zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06, nie publ. W niniejszej sprawie organ wniósł sprzeciw w dniu 23 sierpnia 2007r. a zatem z zachowaniem wymaganego terminu.

Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).