Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6651/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 80/21 w sprawie ze skargi A.Z. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 24 listopada 2020 r., nr DSZ-Do-1111-1022/4239/2020 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracji w Gliwicach wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r.,

III SA/Gl 80/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.Z. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z 24 listopada 2020 r., nr DSZ-Do-1111-1022/4239/2020 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do służby w Policji, uchylił zaskarżony akt.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji [...] (dalej: "organ") podjętym aktem z zakresu administracji z 24 listopada 2020 r., l.dz. Dsz-Do-1111-1022/4239/20, poinformował A.Z. (dalej: "skarżąca") o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do niej postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji.

Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca 22 lipca 2020 r. złożyła podanie o przyjęcie do służby w Policji do Komendy Powiatowej Policji [...]. Wraz z podaniem złożyła wymagane przepisami prawa dokumenty, które po przekazaniu zgodnie z właściwością do Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach, stanowiły podstawę do wdrożenia postępowania kwalifikacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 6 kwietnia1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji (Dz.U. z 2012 r. poz.432 ze zm., dalej: "rozporządzenie MSW"). Kolejne etapy postępowania kwalifikacyjnego, tj.: weryfikacja dokumentów, sprawdzenie prawdziwości danych, test wiedzy i test sprawności fizycznej oraz test psychologiczny, zakończone zostały wynikiem pozytywnym.

Równolegle w ramach postępowania kwalifikacyjnego prowadzono czynności zmierzające do weryfikacji kandydatki pod kątem niekaralności, posiadania nieposzlakowanej opinii oraz wszczęto postępowanie sprawdzające określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych (art. 25 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i § 10 pkt 8 rozporządzenia MSW). Z notatki urzędowej sporządzonej 19 listopada 2020 r. przez pełnomocnika Komendanta Powiatowego Policji [...], dotyczącej zwykłego postępowania sprawdzającego wobec skarżącej ubiegającej się o przyjęcie do służby w Policji, wynika, że mieszka ona wspólnie ze swoim bratem, który wielokrotnie występował w charakterze podejrzanego w postępowaniach karnych. Był karany za kradzież z włamaniem, wielokrotnie zatrzymywany przez Policję za posiadanie środków odurzających. Zostały sporządzone wobec niego akty oskarżenia za: obcowanie z osobą małoletnią poniżej 15 lat, prowadzenie pojazdu pod wpływem alkoholu lub podobnie działającego środka, udzielanie narkotyków osobie małoletniej. Zarzucono mu znieważenie funkcjonariusza publicznego, zniszczenie mienia. Jest sprawcą wykroczeń w ruchu drogowym. Przebywał w Areszcie Śledczym [...]. Także nazwisko ojca skarżącej znajdowało się w materiałach postępowań karnych prowadzonych przez Policję (groźby karalne, znęcanie).

Następnie telefonicznie, a potem pismem z 24 listopada 2020 r., l.dz. Dsz-Do-1111-1022/4239/2020, skarżąca została poinformowana, że 23 listopada 2020 r. organ odstąpił wobec niej od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, uznając, że nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji.

W związku z uzyskaniem telefonicznej informacji o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego skarżąca skierowała do organu pismo z 23 listopada 2020 r. z prośbą ponowne rozważenie sprawy i dopuszczenie jej do dalszej procedury kwalifikacyjnej. Przyznała, że prawdą jest, że jej brat był skazany za kradzież, jakiegoś drutu, kabla. Został skazany na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem. Zaniechał kontaktu z kuratorem, bo wyjechał do pracy. Zarządzono wobec niego wykonanie kary, z tym że dość szybko go zwolniono z ZK i resztę kary odbywał w systemie dozoru elektronicznego. Jednak nie jest on, ani nie był członkiem jakiejś subkultury i nie należy do zorganizowanej grupy. Stwierdziła, że nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów jakie popełnił jej brat.

Pismem z 1 grudnia 2020 r., l.dz. DSZ-DO-0151- 363/9140/20 organ poinformował skarżącą, że przepisy regulujące procedurę doboru do służby, tj.: ustawa o Policji i rozporządzenie MSW nie przewidują możliwości odwołania od decyzji odstąpienia od prowadzenia postępowania. Wskazane akty prawne dają możliwość odstąpienia od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydata, w przypadku braku uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji. Ponadto proces rekrutacji do pracy w Policji, w stosunku do każdego kandydata jest prowadzony oddzielnie i każdorazowo decyzje podejmowane w sprawie są uzależnione od indywidualnej sytuacji dotyczącej konkretnej osoby.

Następnie skarżąca skierowała do organu trzy pisma, które wpłynęły kolejno 2, 7 i 9 grudnia 2020 r., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę rozstrzygnięcia. Argumentując, że potrzeby kadrowe Policji są duże i niezaspokojone, wniosła o wyjaśnienie dlaczego odstąpiono wobec niej od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.

W odpowiedzi organ pismem z 18 grudnia 2020 r. poinformował skarżącą o podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia, powołując art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy o Policji. Wyjaśnił też, że zebrany w toku postępowania kwalifikacyjnego materiał i wyniki jego analizy zadecydowały o uznaniu, że dalsze prowadzenie postępowania kwalifikacyjnego nie znajduje uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji. Organ wskazał również, że brak jest prawnych możliwości zarówno odwołania od rozstrzygnięcia o odstąpieniu od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, jak i wznowienia takowego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zaskarżyła pismo organu z 1 grudnia 2020 r., nr DSZ-DO-0151-363/9140/20.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarżąca 20 lipca 2020 r. złożyła wniosek o przyjęcie do służby w Policji wraz z wymaganymi dokumentami i poddana została postępowaniu kwalifikacyjnemu. Z arkusza oceny wynika, że przeszła kolejne etapy postępowania kwalifikacyjnego, tj.: etap niepunktowany - weryfikację dokumentów, sprawdzenie prawdziwości danych; etap punktowany: 11 października 2020 r. - test wiedzy i test sprawności fizycznej, 3 listopada - test psychologiczny. Testy zakończone zostały wynikiem pozytywnym. Mimo to 24 listopada 2020 r. otrzymała informację o odstąpieniu od prowadzenia w stosunku do niej postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji. Mimo licznych pism kierowanych do organu skarżąca nie uzyskała informacji jakie były przyczyny odstąpienia od prowadzenia w stosunku do niej postępowania kwalifikacyjnego. Zatem zasadne, w ocenie Sądu pierwszej instancji, okazały się zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Organ, wydając zaskarżony akt, powołał się w kolejnych pismach kierowanych do strony na art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy o Policji. Tymczasem sformułowanie jakim posłużył się ustawodawca w tym przepisie, tj.: "nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji", jest nieostre i nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Ze sformułowania tego przepisu nie wynika także, że akt administracyjny wydany na jego podstawie może być pozbawiony uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że sporny akt z 24 listopada 2020 r. nie zawierał ani uzasadnienia prawnego, ani uzasadnienia faktycznego. Dopiero w kolejnych pismach kierowanych do skarżącej oraz w odpowiedzi na skargę organ przywołał jako podstawę prawną wydanego aktu art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy o Policji oraz § 40 rozporządzenia MSW. Skoro zatem odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, to organ Policji w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego był obowiązany do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu uzasadnienia tego aktu. Zaś kandydat do służby w Policji, wobec którego wydano taki akt, ma prawo uzyskać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.

Konkludując Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ prowadząc ponownie postępowanie zastosuje się do wskazówek Sądu. W tym celu ponownie przeanalizuje zebrane w sprawie dowody, w szczególności odniesie się do notatki urzędowej sporządzonej 19 listopada 2020 r. przez pełnomocnika Komendanta Powiatowego Policji [...] dotyczącej zwykłego postępowania sprawdzającego wobec kandydatki ubiegającej się o przyjęcie do służby w Policji. A następnie wykaże, co zdaniem organu uzasadnia odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. W sytuacji gdy uzna, że zachodzi konieczność wydania aktu w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji prawidłowo go uzasadni.

Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów:

a) art. 25 ust. 5 pkt 7 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że przepis ten wymaga od organu administracji publicznej wydającego akt opisany w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu przekazania kandydatowi szczegółowego uzasadnienia, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, gdy tymczasem norma ta wskazuje na kompetencję wskazanego w ustawie podmiotu do odstąpienia od prowadzania postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydata do służby w Policji w przypadku, gdy nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji, co w istocie w zaskarżonym do WSA akcie wskazano;

b) § 40 ust. 1 b pkt 3 oraz ust. 1c rozporządzenia MSW, poprzez przyjęcie, że istnieje obowiązek pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego przez organ aktu, podczas gdy dla dokonania tej czynności ww. przepisy takiego obowiązku nie przewidują, gdyż informacja pisemna udzielona w tym trybie i na tym etapie postępowania kwalifikacyjnego do służby w policji nie jest decyzją administracyjną wymagająca wskazania ustaleń faktycznych i prawnych , lecz przejawem władczego wykonywania czynności organu administracji publicznej w trakcie postępowania kwalifikacyjnego o charakterze aktu z zakresu administracji publicznej nie wymagającym szczegółowego uzasadnienia i wyczerpującej informacji wobec adresata.

Wskazując na powyższe naruszenia, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżąca w piśmie procesowym z 12 lipca 2021 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania, bowiem nie jest ona w stanie uiścić bez uszczerbku dla swojego utrzymania. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy akt informujący osobę ubiegająca się o przyjęcie do Policji o tym, że odstąpiono od prowadzenia w stosunku do niej postępowania wyjaśniającego, powinien być uzasadniony.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w sprawie poza sporem pozostaje kwalifikacja pisma organu z 24 listopada 2020 r. skierowanego do skarżącej i informującego ją, że Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach odstąpił od prowadzenia w stosunku do niej postępowania kwalifikacyjnego uznając, że nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach Policji. Pismo to zostało zakwalifikowane jako akt z zakresu administracji publicznej.

Akt ten mieści się w kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego. Ma on bowiem charakter zewnętrzny, jest skierowany do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. Pozytywne zakończenie postępowania kwalifikacyjnego umożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do określonego kandydata do służby oznacza natomiast jego zakończenie.

Procedura kwalifikacyjna dotycząca przyjęcia do służby w Policji posiada przymiot postępowania o charakterze administracyjnym.

W piśmiennictwie już na tle wcześniej obowiązujących regulacji prawnych ocena zasadności rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z zakresu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA oceniana była jednoznacznie. Według Tadeusza Wosia ratio legis rozszerzenia kontroli NSA na akty i czynności z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA tkwi w "umożliwieniu sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postepowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe.....(i które) dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne przez które państwo realizuje swoje zadania" – T. Woś. Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r.., str. 59.

Problematyka odnosząca się do potrzeby uzasadnienia aktu wydanego w przedmiocie przerwania postępowania kwalifikacyjnego do służby w Policji była już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – v. wyroki NSA z 7 lipca 2009 r., I OSK 1219/08 i z 4 lipca 2014 r., I OSK 3044/12. Orzeczenia te zostały wydane w okresie obowiązywania różnych aktów wykonawczych regulujących postępowanie kwalifikacyjne w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, lecz ocena w nich zawarta co do obowiązku pisemnego wyjaśnienia przyczyny przerwania postępowania kwalifikacyjnego, pozostaje aktualna również w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Rozstrzygając w powyższym przedmiocie wskazać należy, że Polska ratyfikowała 3 marca 1977 r. i ogłosiła w Dzienniku Ustaw Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych (uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 19 grudnia 1966 r.). Przepis art. 25 lit. c wskazanego paktu stanowi, że każdy obywatel ma prawo i możliwość bez żadnej dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeń dostępu do służby publicznej w swoim kraju na zasadach równości. Zasada ta wprost koresponduje z odpowiednimi postanowieniami Konstytucji RP. Art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten nie gwarantuje przyjęcia do tej służby, gdyż ustawodawca jest uprawniony do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Ponadto organy władzy publicznej muszą określić liczbę obsadzanych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Z przepisu tego wynika jednak zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Z jednej strony przepis wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych, określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, zaś z drugiej strony, nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających możliwość weryfikacji decyzji w sprawie naboru do służby. Dobrem chronionym jest w konsekwencji przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem określonej funkcji. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł i skutkować naruszeniem konstytucyjnego wymogu traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 163, z 8 kwietnia 2002 r., SK 18/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 16). Wskazać także należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r., SK 43/06 wyraził pogląd, że "art. 60 Konstytucji stanowi źródło precyzyjnie określonych konstytucyjnych praw podmiotowych, które muszą być przestrzegane przez organy władzy publicznej".

W zakresie dostępu do służby w Policji prawo to zostało skonkretyzowane w powołanych przepisach ustawy o Policji oraz wskazanych przepisach cytowanego rozporządzenia. Kandydat do służby w Policji jest zatem uprawniony do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu przerwania w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego. Rozstrzygnięcie to bezpośrednio dotyka sfery jego konstytucyjnych praw i wolności, a ściśle – prawa dostępu do służby publicznej.

Przyczyna przerwania postępowania kwalifikacyjnego musi być zgodna z Konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej, stosownie do której jeżeli z jakichś powodów kandydat nie spełnia określonych kryteriów to musi być o tym poinformowany. Musi wiedzieć dlaczego nie został przyjęty.

Prawdą jest, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przerwania postępowania kwalifikacyjnego, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowi jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że pismo informujące kandydata do służby o odstąpieniu od zamiaru jego przyjęcia do służby jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w ustawie, wymagało uzasadnienia.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje kontroli aktu z zakresu administracji publicznej, kierując się kryterium legalności, co obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy akt podjęty został na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy podjęciu aktu działał w granicach prawa. Działanie władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa jest ustrojową zasadą konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP). W tym przypadku granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki brane pod uwagę w toku postępowania kwalifikacyjnego. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji kandydata ubiegającego się o przyjęcie do Policji, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonego aktu.

Obowiązek uzasadnienia można też wyprowadzić z charakteru wyżej wymienionego aktu, zbliżonego do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego uniemożliwia bowiem kandydatowi nawiązanie stosunku służbowego o charakterze publicznoprawnym. Do takiego wniosku prowadzi skorzystanie w drodze analogii z regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Analogia legis" jest wnioskowaniem z podobieństwa, w ramach którego podmiot stosujący prawo zapożycza podstawę normatywną z innego fragmentu systemu prawa (por. L. Leszczyński: Zagadnienia teorii stosowania prawa. doktryna i tezy orzecznictwa, Kraków, 2001, str. 249). W doktrynie prawa administracyjnego na tle stosowania analogii na gruncie prawa procesowego, było prezentowane stanowisko, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego ogólne zasady, winny być stosowane przez analogię zawsze, gdy kwestie formalne nie są rozstrzygane w przepisach, które odnoszą się do postępowania uregulowanego bez odesłań do Kodeksu postepowania administracyjnego" (vide: E. Iserzon, J. Starościak: K.p.a., Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, str. 239). W teorii prawa wyrażono także stanowisko, że wnioskowanie z analogii legis obejmuje trzy etapy:

- ustalenie, że określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne,

- ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuacje pod istotnymi względami podobne do faktu nienormowanego,

- powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne (por. J. Nowacki, "Analogia legis", Warszawa 1966).

Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, który dotyczy uprawnień indywidualnego podmiotu.

Bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, akty administracyjne uchylają się od kontroli sądowoadministracyjnej, co nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Powyższe prowadzi do wniosku o prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym kandydat do służby w Policji ma prawo uzyskać szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, dlaczego w jego przypadku odstąpiono od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie uzyskanie takich informacji wydaje się być szczególnie istotne, gdy zważy się, że skarżącą poinformowano o odstąpieniu od prowadzenia wobec niej postępowania kwalifikacyjnego, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w potrzebach kadrowych Policji w sytuacji gdy faktem powszechnie znanym są niedobory kadrowe w Policji. W aktach sprawy znajdują się też materiały wskazujące, że w Garnizonie Śląskim Policji jest (w odpowiednim dla stanu faktycznego sprawy okresie) 600 wakatów. A skoro tak, to przesłanka potrzeb kadrowych Policji musi zostać odniesiona do ustalonych w sprawie, a wynikających z przebiegu postępowania kwalifikacyjnego, okoliczności. Nie jest wystarczające powołanie się na jedną z przewidzianych w ustawie o Policji przesłanek pozwalających na odstąpienie od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do danego kandydata do służby w Policji, zważywszy dodatkowo, że organ nie podał nawet podstawy prawnej podjętego aktu. Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych, jak i argumentacji organu nie pozwala sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli podjętego w sprawie aktu. Gdyby przyjąć za prawidłowe stanowisko organu, że nie ma on obowiązku wyjaśniania, dlaczego zdecydował o odstąpieniu w danym przypadku od prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, sądowa kontrola wydanego w tym zakresie aktu byłaby iluzoryczna.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione uzasadnionych podstaw, skargę kasacyjną w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. oddalił.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.