Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1840/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 133, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2101/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na wykonanie prac 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] S.A. w P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1840 / 11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r., którą to decyzją nie wyrażono zgody na montaż ekranu diodowego na elewacji budynku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. Spółka [...] zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu o wydanie pozwolenia na montaż konstrukcji wsporczej wraz z urządzeniem reklamowym- ekranu diodowego VIDEO LED na elewacji budynku przy placu [...] w P., wskazując, że ekran zostanie zamontowany na łukowej elewacji obiektu centrum handlowo- biurowego "[...]" od strony placu [...] i ul. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu na podstawie ar. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm. - dalej zwanej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 104 K.p.a. nie wyraził zgody na wykonanie prac określonych we wniosku.

Organ stwierdził, iż współczesny budynek przy placu [...] "[...]", znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno- architektonicznego śródmieścia Poznania, wpisanego do rejestru zabytków pod nr A 231 decyzją z dnia [...] marca 1980 r. Położony jest w otoczeniu obiektów o charakterze zabytkowym - Zespołu Budynków Szpitala im. Strusia, kamienicy przy ul. Szymańskiego, czy w dalszej perspektywie zabudowań ul. Półwiejskiej i Krysiewicza. Plac Wiosny Ludów jest przy tym miejscem zbiegu najważniejszych traktów komunikacji pieszej w mieście, jak trasy na Stary Rynek ulicą Półwiejską i Szkolną, ulicy Św. Marcin łączącej Ring Stubbena ze Starym Miastem oraz trasy tramwajowej biegnącej m.in. ulicą Strzelecką i Podgórną. Zdaniem organu forma i rozmiary proponowanego elementu reklamowego wpłyną niekorzystnie na zabytkowe otoczenie budynku oraz ład przestrzenno- wizualny historycznej dzielnicy miasta. Sąsiedztwo zabytkowej zabudowy sprawia, że nawet współczesny budynek nie powinien pełnić funkcji nośnika reklam. Ponadto planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadami zawartymi w Karcie Waszyngtońskiej (Międzynarodowa Karta Ochrony Miast Historycznych uchwalona na VIII Zgromadzeniu Generalnym Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków ICOMOS w październiku 1987 r.)- pkt 2. Na terenie historycznego układu urbanistycznego ochronie podlega m.in. zagospodarowanie przestrzenne oraz szerokie perspektywy widokowe. Montaż telebimu na elewacji domu handlowego "[...]", zlokalizowanego w niezwykle wyeksponowanym miejscu, wpłynie zdecydowanie niekorzystnie na chronione wartości zabytkowe przedmiotowego układu, wprowadzając chaos wizualny, zmieniając relacje przestrzenne. Budynek został zaprojektowany jako element architektoniczny zabudowy placu w nowoczesnej formie, ale dostosowanej gabarytami i formą elewacji do zabudowy zabytkowej. Posiadający swoją indywidualną i oryginalną formę, ale jednocześnie na tyle neutralny, iż stanowi tło dla zabytkowej zabudowy. W ocenie organu umieszczenie telebimu spowoduje wybicie na plan pierwszy reklamy. Ponadto okno przesłonięte żaluzją w partii narożnej budynku nie zostało zaprojektowane jako miejsce na elementy reklamowe, ale jako forma rozczłonkowania i organizacji elewacji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "[...]", zarzuciła organowi naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 107 § 3 K.p.a. oraz błędne przyjęcie, że umieszczenie ekranu na budynku wpłynie niekorzystnie na zabytkowe otoczenie oraz ład przestrzenno- wizualny. Skarżąca wskazała nadto na zakres pojęcia "zabytkowe otoczenie" oraz bezpodstawność przedstawionej argumentacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, ar. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił zasadność oceny organu I instancji, pomimo dostrzeżonych uchybień, które poddał korekcie. W tym zakresie organ wskazał na błędne przywołanie w zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zamiast art. 36 ust. 11. Minister nie podzielił zarzutu braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, wskazując na przywołane normy art. 6 ust. 1 pkt 1b, 7 pkt 1, 89 pkt 2 i 91 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, definicję pojęcia historycznego układu urbanistycznego oraz fragmenty tzw. Karty Waszyngtońskiej. Organ odwoławczy stwierdził, iż analiza fotografii załączonych do akt sprawy wykazuje, że budynek "[...]", pomimo, że jest współczesny, harmonijnie uzupełnia zabytkową zabudowę. Natomiast nowoczesne, duże urządzenia reklamowe, zwłaszcza świetlne, zawsze dominują wizualnie w takiej przestrzeni, wprowadzając dysonans we wzajemnych relacjach między poszczególnymi fragmentami zespołu i burząc jego, powstającą przez wiele lat, unikatową kompozycję. Wskazując na definicję historycznego układu urbanistycznego, organ II instancji uznał, iż wymienione w nim elementy to kompozycja wzajemnie uzupełniających się części, z których każdy ma znaczenie dla zachowania spójności tej kompozycji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka "[...]", wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP, art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną, jednakże z innych względów, niż te, które w niej przedstawiono.

Wskazując na przyczyny odmowy wyrażenia zgody w sprawie, Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest decyzji z dnia [...] marca 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno- architektonicznego śródmieścia Poznania, na terenie, którego znajduje się budynek "[...]". Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pięciokrotnie zwracał się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o nadesłanie "całości oryginalnych lub poświadczonych za zgodność z oryginałem akt administracyjnych ..."- pisma z dnia 22 października 2010 r., 15 listopada 2010 r., 3 grudnia 2010 r., 8 lutego 2011 r. i 16 marca 2011 r. Mimo to całość dokumentów, a przede wszystkim decyzja z dnia [...] marca 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego śródmieścia Poznania nie została nadesłana do Sądu.

Odwołując się do art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie mając w aktach administracyjnych powyższej decyzji, nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i prawidłowo ocenić wydanych w sprawie decyzji. Nie było mu wiadomym, co dokładnie jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej i jaki jest jej zakres, co w takim układzie podlega ochronie. Sąd nie mógł również ustalić, z czego wynika ochrona elewacji współczesnego budynku znajdującego się na terenie objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno- architektonicznego tym bardziej, że treść pism skarżącej Spółki wskazuje na to, iż budynek "[...]" i jego otoczenie nie są wpisane do rejestru zabytków. Ponieważ nadesłane akta administracyjne nie są kompletne, to uniemożliwiają prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy.

Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) poprzez:

1. naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a. przez niewykonanie ustrojowego obowiązku Sądu przeprowadzenia kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem zgodności z prawem,

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że "jak wynika z pism skarżącej spółki- budek [...] i jego otoczenie nie są wpisane do rejestru zabytków",

3. naruszenie art. 133 P.p.s.a. przez orzekanie nie na podstawie akt sprawy, a zamiast tego dowolne przyjęcie, że "Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy".

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu od Spółki "[...]" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podkreślił, iż strona skarżąca nigdy nie zakwestionowała objęcia jej nieruchomości wpisem obszarowym, na który powołał się Konserwator. Organ stwierdził, iż Spółka "[...]" wskazywała na różnicę między konsekwencjami prawnymi wpisu indywidualnego i obszarowego, ale nie kwestionowała, jak przyjęto to w skarżonym wyroku samej ochrony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę uchylenia, skarżonym wyrokiem, kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracyjnych stanowił brak w aktach sprawy decyzji z dnia [...] marca 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno- architektonicznego śródmieścia Poznania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zwracał się pięciokrotnie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o nadesłanie "całości oryginalnych lub poświadczonych za zgodność z oryginałem akt administracyjnych".

Tymczasem jak wynika z akt sprawy, przesyłając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wraz z odpowiedzią na nią została do nich załączona jedna teczka pliku dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Sąd pierwszej instancji, wzywając organ odwoławczy do nadesłania akt sprawy "oryginałów" lub "poświadczonych za zgodność" w żaden sposób nie precyzował, na czym polegały braki w przesłanej dokumentacji, ograniczając się jedynie do uszczegółowienia swego wezwania poprzez wskazanie, iż brak jest w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji przez stronę postępowania. Sprecyzowanie wezwania, o jakie brakujące dokumenty, niezbędne do rozpoznania sprawy przez Sąd winny zostać uzupełnione przesłane wraz ze skargą akta administracyjne, nastąpiło dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym to wskazano na brak w aktach sprawy decyzji z dnia [...] marca 1980 r. Przyjąć, zatem należało, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że koniecznym dla oceny sprawy jest określenie, co i w jakim zakresie podlegało ochronie konserwatorskiej w zespole urbanistyczno- architektonicznym śródmieścia Poznania, to winien był zwrócić się do organu z wezwaniem o nadesłanie tej konkretnej decyzji. Zauważyć trzeba przy tym, iż Sąd pierwszej instancji nie stwierdzał innych braków w nadesłanych aktach sprawy. Z tych też przyczyn należało podzielić zarzuty kasacji odnośnie naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 133 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 P.p.s.a.

Za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poza sporem w niniejszej sprawie pozostawało to, iż ochroną konserwatorską objęty jest nie budynek, ale obszar, w którym on się znajduje. Faktu tego nie kwestionował inwestor, a przyznawał go wprost tak we wniesionym odwołaniu, jak i w skardze do Sądu. Stąd też za niezrozumiałe, należało uznać stanowisko Sądu, powołującego bliżej niesprecyzowane "pisma skarżącej spółki", z których wynikało w jego ocenie, że okoliczności powyższe wymagają wyjaśnień, tym bardziej, że takie stwierdzenie stoi wprost w sprzeczności z wcześniejszym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji o konieczności badania zakresu konserwatorskiej ochrony obszarowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona analizy wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu powyżej zaprezentowanej oceny.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.