Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1054/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 1 i art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Mrozy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 9/14 w sprawie ze skargi Gminy Mrozy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 października 2013 r., nr LEX-I.4131.132.2013.MZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 9/14 oddalił skargę Gminy Mrozy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 października 2013 r. nr LEX-I.4131.132.2013.MZ stwierdzające nieważność § 1 i § 4 ust. 4 uchwały Rady Gminy Mrozy z dnia 30 września 2013 r. nr XXXI/345/2013 w sprawie podjęcia działań prorozwojowych polegających na polepszeniu warunków życiowych wielodzietnych rodzin zamieszkałych na terenie Gminy Mrozy - program "Mrozy dla rodziny 3+".

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Rada Gminy Mrozy uchwałą z dnia 30 września 2013 r., działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), powoływanej dalej jako "u.p.s.", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", ustanowiła lokalny program pomocy społecznej "Mrozy dla Rodziny 3+", adresowany do rodzin wielodzietnych, mający wspomagać te rodziny w dostępie do dóbr kultury i rekreacji. W przyjętym programie rada przyznała zniżki dla rodzin mających na utrzymaniu troje i więcej dzieci w wieku do 18 roku życia lub 24 roku życia, w przypadku gdy dziecko uczy się lub studiuje oraz rodzin, gdzie występuje niepełnosprawne dziecko, bez względu na liczbę dzieci. W § 1 ww. uchwały zawarto definicję rodziny wielodzietnej, wskazując m.in., że rodziną wielodzietną jest "rodzina stale zameldowana i zamieszkała na terenie gminy Mrozy". Z kolei w § 4 ust. 4 uchwały wprowadzono kryterium "zameldowania" jako warunek otrzymania karty "Mrozy dla rodziny 3+".

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2013 r., działając na podstawie art. 91 w zw. z art. 86 u.s.g., stwierdził nieważność § 1 i § 4 ust. 4 uchwały Rady Gminy Mrozy z dnia 30 września 2013 r. Organ nadzoru uznał, że wskazanie przesłanki "zameldowania", jako warunku uzyskania uprawnień przewidzianych w ustanowionym programie, narusza w sposób istotny art. 1 u.s.g. oraz art. 101 ust. 1 u.p.s. Wspólnotę samorządową tworzą bowiem w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy, a zameldowanie nie jest kryterium, które determinuje przynależność do tej wspólnoty. Również na gruncie art. 101 ust. 1 u.p.s., ustawodawca przyjął, iż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Odwołując się do reguł wykładni systemowej i definicji miejsca zamieszkania zawartych w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny oraz art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), Wojewoda wskazał, że o tym czy dana osoba fizyczna zamieszkuje w określonej miejscowości decyduje jej faktyczny w niej pobyt i zamiar stałego pobytu. W tej sytuacji posłużenie się przez Radę Gminy w uchwale kryterium zameldowania mogłoby prowadzić do pozbawienia uprawnień rodzin stale na jej terenie zamieszkujących, a więc posiadających status członka wspólnoty gminnej, które spełniają dodatkowe warunki ustalone przez gminę uprawniające do otrzymania karty (wielodzietność lub niepełnosprawność dziecka).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy Mrozy (aktualnie Burmistrz Miasta, w związku z uzyskaniem przez tę miejscowość z dniem 1 stycznia 2014 r. statusu miasta), zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kryterium stałego zameldowania i zamieszkiwania na terenie gminy Mrozy dla osób ubiegających się o zniżki jest niewłaściwe i dyskryminujące innych mieszkańców gminy, ponieważ przy ustalaniu prawa do świadczeń rozstrzygające znaczenie będzie miało fizyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie,

- art. 8 ust. 9 Kodeksu wyborczego poprzez jego zastosowanie, tj. ustalenie, że właściwym kryterium decydującym o przyznaniu uprawnienia do otrzymania świadczeń z programu "Rodzina 3 +", należy oceniać w oparciu o definicję miejsca zamieszkania zawartą w tym akcie;

- art. 101 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w zawężeniu kryteriów uzyskania poszczególnych świadczeń wynikających z ustawy do miejsca zamieszkania osoby o nie występującej, a nie w oparciu o zameldowanie, w sytuacji gdy w tym samym akcie prawnym przewidziane są przypadki przyznawania świadczeń wg miejsca pobytu;

- art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U Nr 31, poz. 206 ze zm.), poprzez przekroczenie zakresu kontroli uchwały pod względem legalności przez uznanie, że zastosowane kryterium zameldowania, uprawniające do korzystania z programu, narusza art. 1 u.s.g. oraz ustawę o pomocy społecznej, podczas gdy w zakwestionowanej uchwale przez zapis "rodzina stale zameldowana i zamieszkała na terenie Gminy Mrozy" należy rozumieć rodzinę zamieszkującą na terenie gminy, która potwierdziła ten stan, dopełniając obowiązku zameldowania na pobyt stały;

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności § 1 i § 4 ust. 4 uchwały, podczas gdy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydana ona została z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę uchwały Rady Gminy Mrozy z dnia 30 września 2013 r. przepis art. 110 ust. 10 u.p.s., upoważnia rady gmin do opracowywania i kierowania do wdrożenia lokalnych programów pomocy społecznej, biorących pod uwagę występujące w tym obszarze potrzeby. Program taki, jako adresowany do członków lokalnej wspólnoty, niewątpliwie nie może ustanawiać kryteriów, które z jednej strony sprzeczne byłyby z regułami przyznawania pomocy społecznej zawartymi w powołanej ustawie, z drugiej zaś zawierały ograniczenia w dostępie do ustanowionych uprawnień dyskryminujących poszczególnych członków wspólnoty samorządowej, a więc takich, które sprzeczne byłby z ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości względem prawa.

Sąd wskazał, że regułą ustalania właściwości miejscowej gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej jest, stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s., ustalanie jej wedle miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Reguła ta musi być więc również respektowana w aktach prawa miejscowego wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w tej ustawie. Z kolei miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest, jak trafnie wywiódł Wojewoda, miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu - o czym stanowi art. 25 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że o zamieszkiwaniu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zameldowanie natomiast jest kategorią prawa administracyjnego i nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. W konsekwencji powyższego samo niedopełnienie obowiązku meldunkowego ustanowionego w art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie oznacza, że dana osoba fizyczna w określonym miejscu nie zamieszkuje, a więc nie pozbawia jej statusu mieszkańca gminy i odwrotnie - sam fakt zameldowania nie zawsze jest równoznaczny z zamieszkiwaniem osoby fizycznej na obszarze gminy. W tej sytuacji odwoływanie się w akcie prawa miejscowego do tego kryterium, jako cechy istotnej dla przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku, jest w obowiązującym porządku prawnym nie do zaakceptowania.

Tymczasem właśnie do tego kryterium odwołuje się ustanowiona w § 1 uchwały z dnia 30 września 2013 r. definicja legalna rodziny wielodzietnej, gdzie jako jedno z kryteriów ją wyróżniających przyjęto jej "stałe zameldowanie na terenie gminy Mrozy". Analogicznie w § 4 ust. 4 tej uchwały, jako warunek uzyskania Karty "Mrozy dla Rodziny 3+", która to Karta potwierdzać ma prawo rodziny do korzystania z uprawnień przewidzianych kontrolowanym aktem prawa miejscowego, wprowadzono wymóg "zameldowania w Gminie Mrozy na pobyt stały". Konsekwencją norm zawartych w tych przepisach jest zatem faktyczne i prawne pozbawienia uprawnień w zakresie pomocy społecznej przewidzianej lokalnym programem, rodzin stale zamieszkujących na terenie gminy (a więc członków wspólnoty gminnej), spełniających pozostałe przyjęte przez radę gminy kryteria (wielodzietność lub niepełnosprawność dziecka), z tego tylko względu, że nie dopełniły one obowiązku meldunkowego. To zaś jest nie tylko sprzeczne z art. 101 ust. 1 u.p.s., ale przede wszystkim stanowi niedopuszczalne różnicowanie pod względem prawa adresatów norm prawnych zawartych w uchwale, mimo że z punktu widzenia założonego celu regulacji (wsparcia rodzin wielodzietnych) charakteryzują się oni wspólnymi cechami relewantnymi. Tym samym ww. przepisy godzą w wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Wprawdzie, jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, możliwe jest niekiedy odstąpienie od tej zasady, jednakże takie odstępstwo musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te natomiast muszą: po pierwsze - mieć charakter istotny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści; po drugie - mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; a po trzecie - pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów. Żaden jednak z powyższych warunków w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi.

Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że przepisy § 1 uchwały - definiującego rodzinę wielodzietną, jak też § 4 ust. 4 uchwały - określający warunek uzyskania Karty "Mrozy dla Rodziny 3+", jako naruszające w sposób istotny art. 101 ust. 1 u.p.s., art. 1 u.s.g., jak też godzące w konstytucyjną zasadę równości względem prawa, nie mogły się ostać i zasadnie Wojewoda Mazowiecki stwierdził w tej części nieważność uchwały. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie nie naruszył on zatem art. 91 ust. 1 u.s.g.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 9 Kodeksu wyborczego. Odwołanie się do treści tego przepisu, jak też art. 25 Kodeksu cywilnego, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, podyktowane było bowiem jedynie koniecznością zdekodowania pojęcia "zamieszkania", które to pojęcie nie zostało zdefiniowane ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani ustawie o pomocy społecznej, stanowiących punkt odniesienia dla oceny legalności uchwały.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. wniósł Burmistrz Miasta Mrozy, reprezentowany przez r.pr. I. Ł., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 3 u.p.s., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ww. przepis wskazuje, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, dlatego też dobór kryterium zameldowania wydaje się być w pełni usprawiedliwiony; Sąd dokonał oceny kryterium zameldowania w oderwaniu od art. 3 u.p.s., co w rezultacie doprowadziło do błędnego ustalenia, że przedmiotowe kryterium zameldowania godzi w zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP;

- art. 25 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli ponieważ zamiar taki wynika z samego zachowania danej osoby, w sytuacji, gdy można uznać za osobę zamieszkałą w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego w miejscu niebędącym miejscem jej stałego zameldowania tylko wtedy, gdy wyjaśni przyczyny rozbieżności pomiędzy stałym zameldowaniem, a faktycznym stałym pobytem i wykaże, że w tym nowym miejscu pobytu skupia się na stałe jej aktywność życiowa;

- art. 101 u.p.s. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6a w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 16 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustanowienie przesłanki "zameldowania", jako warunku uzyskania uprawnień przewidzianych w programie "Mrozy dla rodzin 3+", narusza art. 101 u.p.s., podczas gdy podstawą uruchomienia przedmiotowego programu jest art. 7 ust. 1 pkt 6a u.s.g., zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez nie odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zarzutu w przedmiocie naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentacje na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie organu nadzoru, że Rada Gminy Mrozy podejmując uchwałę z dnia 30 września 2013 r. istotnie naruszyła przepis art. 1 u.s.g. oraz art. 101 ust. 1 u.p.s., co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 1 i § 4 ust. 4 ww. uchwały.

Istotą zagadnienia prawnego wyłaniającego się w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie o możliwości zróżnicowania, w drodze uchwały, a więc aktu prawa miejscowego, przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej (objęcie programem "Mrozy dla Rodziny 3+") w stosunku do mieszkańców gminy, którzy są na stałe w niej zameldowani i którzy są niezameldowani, a w gminie tej zamieszkujący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwalone przez Radę Gminy Mrozy kryterium zróżnicowania mieszkańców gminy w dostępie do świadczeń lokalnego programu pomocy społecznej, w zależności od stałego zameldowania na terenie gminy, narusza ustrojową koncepcję wspólnoty samorządowej określoną w art. 1 u.s.g. Zgodnie z treścią tej normy mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę samorządową tworzą zatem mieszkańcy gminy, tj. ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na obszarze danej gminy. Podobnie definiuje wspólnotę samorządową art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, mówiąc o "ogóle mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego". To nie zameldowanie zatem decyduje o przynależności danej osoby do wspólnoty samorządowej, a jej miejsce zamieszkania. Jak wskazuje się przy tym w judykaturze i doktrynie, o tym kto jest mieszkańcem gminy, rozstrzyga art. 25 Kodeksu cywilnego: "Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna przebywająca na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu. Stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 października 1991 r. sygn. akt SA/Lu 630/91, czy z dnia 22 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1956/95; https://cbois.nsa.gov.pl/).

Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Po 518/95; https://cbois.nsa.gov.pl/). Oznacza to, że zameldowanie na pobyt stały powinno być traktowane jedynie jako jeden z dowodów wskazujących na przebywanie danej osoby na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu (por. Bogdan Dolnicki "Komentarz do art.1 ustawy o samorządzie gminnym"; ABC 2010).

Kontrolowana przez Wojewodę Mazowieckiego uchwała Rady Gminy Mrozy doprowadziła zatem do błędnego zdefiniowania (z istotnym naruszeniem) rodziny uprawnionej do korzystania z lokalnego programu pomocy społecznej, z pominięciem ustawowej treści określenia "mieszkaniec gminy". Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wprowadzone w uchwale przepisy definiujące rodzinę wielodzietną oraz określające jako warunek uzyskania karty "Mrozy dla Rodziny 3+", a posługujące się kryterium zameldowania na stałe na terenie gminy Mrozy, prowadzą do niedopuszczalnego konstytucyjnie (art. 32 Konstytucji RP) ograniczenia zaliczenia obywateli do wspólnoty lokalnej (samorządowej), z naruszeniem art. 1 u.s.g.

Wobec powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do błędnej wykładni przepisów art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 u.p.s. i art. 25 Kodeksu cywilnego.

Za wadliwe uznać należało również powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na przepis art. 101 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 7 u.s.g. w zestawieniu z kręgiem podmiotów wskazanych w uchwale jako osoby uprawnione do udziału w programie "Mrozy dla Rodziny 3+". Zarówno bowiem przepis art. 101 ust. 1 u.p.s., jak również przepis art. 7 u.s.g., odwołują się do pojęcia "miejsca zamieszkania" i "wspólnoty samorządowej", gdy tymczasem w zaskarżonej uchwale krąg uprawnionych podmiotów wyznacza zupełnie inne kryterium. Uprawnionymi do otrzymania Karty "Mrozy dla Rodziny 3+" są bowiem rodziny stale zameldowane na terenie Gminy Mrozy. Tymczasem, co już wskazano powyżej, zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Nawet więc przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy, rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie. Tymczasem uchwała z dnia 30 września 2013 r. odmawia prawa do otrzymania świadczenia niektórym członkom wspólnoty, tj. rodzinom zamieszkałym na terenie Mrozów, ale tam nie zameldowanym. Przyjęcie za prawidłowe takich przepisów uchwały prowadzi jednocześnie do przyznania świadczeń osobom nie będącym członkami wspólnoty Gminy Mrozy, tj. zameldowanym, ale faktycznie nie mieszkającym na terenie tej gminy.

Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło tym samym do naruszenia przepisów art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencje sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nim określone, a więc na przykład gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w tym przepisie określonych. To, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, nie oznacza, że dopuszczono się naruszenia przepisu określającego kompetencje sądów administracyjnych. Sąd nie mógł tym samym naruszyć również przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jak również art. 151 P.p.s.a., skoro uznał kontrolowany akt za prawidłowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podkreślić należy, że przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując przy tym z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów, zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Brak odniesienia natomiast do jednego zarzutu skargi, w sytuacji gdy wydany wyrok jest prawidłowy, nie może skutkować jego uchyleniem. Tym bardziej, że kontrola uchwały Rady Gminy Mrozy z dnia 30 września 2013 r. wykonana została przez Wojewodę Mazowieckiego pod względem legalności, jak wymaga tego przepis art. 28 ust. 3 pkt. 2 ustawy o województwie i administracji rządowej w województwie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.