Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 882/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 8, art. 48
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 32, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 126, art. 136,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. W.-M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] – po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid.[...] w miejscowości G. D., gmina W. oraz nałożenia obowiązku dostarczenia w terminie do dnia [...] sierpnia 2018 r. określonych dokumentów – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2017 r. kontroli budynku gospodarczego realizowanego na działce nr ewid.[...] w miejscowości G. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z urzędu postepowanie w sprawie tego obiektu, o czym w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., zawiadomił strony postępowania.

W toku postępowania ustalono, że na ww. nieruchomości, przy granicy z działką sąsiednią o nr ewid.[...], realizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 8,90 m x 15,00 m. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2017 r. oględzin stwierdzono, że w ramach przedmiotowej inwestycji wykonane zostały nowe fundamenty oraz ściany nadziemia (w tym ściana wewnętrzna) z bloczków betonowych i belitu. Ponadto zamontowane zostały bramy przesuwne oraz wykonano więźbę dachową krytą blachą trapezową.

W wyniku sprawdzenia rejestrów archiwalnych Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w L. ustalono, że na budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też nie zostało przyjęte zgłoszenie zamiaru jego budowy. Starostwo Powiatowe w L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. przekazało natomiast do organu pierwszej instancji złożone przez M. W. w dniu [...] lipca 2017 r. zgłoszenie zamiaru wykonania remontu dwóch budynków gospodarczych o wymiarach 7,80 m x 14,00 m i 6,80 m x 16,80 m, zlokalizowanych na działce nr ewid.[...] Z opisu zawartego w zgłoszeniu wynika, że remont pierwszego z ww. budynków miał polegać na wymianie ścian z tzw. "standardowych desek" na blachę trapezową o wysokiej wytrzymałości oraz na wykonaniu nowego dwuspadowego dachu z blachy. Z kolei remont budynku o wymiarach 6,80 m x 16,80 m miał polegać m.in. na wykonaniu murowanych ścian oraz wykonaniu nowego pokrycia z blachodachówki lub blachy trapezowej na dachu jednospadowym.

Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznał, ze inwestor, zamiast dokonać remontu budynku objętego zgłoszeniem, w rzeczywistości zrealizował całkowicie nowy budynek o wymiarach 8,90 m x 15,00 m. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Pr. bud."), wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie ww. budynku gospodarczego oraz zobowiązał M. W. do dostarczenia, w terminie do dnia [...] sierpnia 2018 r., następujących dokumentów:

1. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności,

3. zaświadczeń o wpisie projektantów i sprawdzających na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnych na dzień opracowania projektu,

4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji M. W. wniosła o jego uchylenie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienie poprzez wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pr.bud. Ponadto strona zwróciła się o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W motywach zażalenia skarżąca podniosła, że dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu przedmiotowego budynku gospodarczego. Starosta Powiatowy w [...] nie wniósł natomiast sprzeciwu do tego zgłoszenia. Po przystąpieniu do prac ujawniły się (cyt.) "trudne warunki geologiczne", które zmusiły wykonawców do wzmocnienia istniejących fundamentów przez ich wylanie na mokro, które to zalecenie wydał po dokonaniu oględzin geolog. Zalecił również, aby rozważyć zastosowanie murowanych ścian z uwagi na konieczność zachowania stabilnej konstrukcji w przyszłości. M. W. zaznaczyła, że poinformowała organ architektoniczno-budowlany o ryzyku niewielkiego odstąpienia od wskazanych w zgłoszeniu wymiarów docelowych i wówczas uzyskała w Starostwie Powiatowym w [...] informację, że nie musi zmieniać zgłoszenia.

Rozpatrując zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

Organ drugiej instancji na wstępie wyjaśnił, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy doszedł do wniosku, iż jest on niewystarczający dla wydania w sprawie orzeczenia. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 k.p.a., zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzenie, w terminie do dnia [...] lipca 2018 r., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez:

- dokonanie czynności kontrolnych przedmiotowego budynku gospodarczego celem ustalenia, czy nie uległ zmianie stan faktyczny ustalony podczas oględzin z dnia [...] grudnia 2017 r.,

- ponowne wykonanie dokumentacji fotograficznej istotnej w sprawie wraz z opisem zdjęć,

- ustalenie lokalizacji ww. budynku gospodarczego oraz dostarczenie kopii mapy

z oznaczonym jego usytuowaniem,

- ustalenie, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, dotyczy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ pierwszej instancji przy piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. dostarczył żądane przez organ odwoławczy dokumenty.

Po dokonaniu analizy uzupełnionego materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zrealizowanych przez żalącą się nie sposób utożsamiać z remontem, którego dotyczyło dokonane przez nią zgłoszenie. W ocenie organu drugiej instancji, za remont - w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud. – nie mogą bowiem zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, co miało miejsce w przypadku spornego budynku gospodarczego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił za organem pierwszej instancji, że z dokonanego przez M. W. w dniu [...] lipca 2017 r. zgłoszenia, w zakresie dotyczącym remontu budynku gospodarczego o wymiarach 7,80 m x 14,00 m, wynika, że remont ten miał polegać na wymianie ścian z tzw. "standardowych desek" na blachę trapezową o wysokiej wytrzymałości oraz na wykonaniu nowego dwuspadowego dachu z blachy. Tymczasem z protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2018 r. (uznanego przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] [...] za dowód w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie), wynika, że na terenie działki w miejscowości G. D. [...] realizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 8,90 m x 15,00 m. Do dnia kontroli wykonano fundamenty, ściany nadziemia, wieniec żelbetowy oraz izolację pionową. W protokole oględzin z dnia [...] grudnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził natomiast, że stan budowy uległ zmianie. Zostały wykonane ściany szczytowe i ściana z belitu wewnątrz budynku, drewniana więźba dachowa wraz z pokryciem blachą trapezową oraz zamontowano trzy bramy przesuwne.

Z kolei z dostarczonego przez organ pierwszej instancji protokołu oględzin

z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że budynek będący przedmiotem postępowania nie uległ zmianie w zakresie lokalizacji i gabarytów. Stan zaawansowania robót nie odbiega od stanu opisanego w dniu [...] grudnia 2017 r., poza tym, że zakończono wykonanie odwodnienia połaci dachowych poprzez zamontowanie rur spustowych, których montaż nastąpił po dacie ostatnich oględzin.

W ocenie organu drugiej instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do zakończenia bytu fizycznego budynku gospodarczego o wymiarach 7,80 m x 14,00 m, zlokalizowanego na działce nr ewid.[...], a następnie zastąpienia tego budynku budynkiem o konstrukcji murowanej, o wymiarach zewnętrznych 8,90 m x 15,00 m. Wobec tego organ za zasadne uznał zakwalifikowanie spornych robót jako odbudowę. Mając zaś na względzie, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana

w warunkach samowoli budowlanej, konieczne – zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – było przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 Pr.bud.

Organ odwoławczy wskazał, że istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2003 r., wynika bowiem, iż przedmiotowy obiekt znajduje się m.in. na terenie zabudowy wiejskiej (symbol "MR"), z możliwością realizacji nowej zabudowy wiejskiej w granicach terenów budowlanych wg rysunku planu oraz możliwością sytuowania budynków przy granicy z działką sąsiednią lub w odległości 1,5 m od granicy, pod warunkiem spełnienia wymogów przeciwpożarowych. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadnie zatem nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów wyszczególnionych w sentencji zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.

M. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przytoczone wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W treści skargi podniosła, że organ odwoławczy w bezrefleksyjny sposób powielił uchybienia organu pierwszej instancji, łamiąc przy tym podstawowe zasady postępowania administracyjnego i prawa strony.

W dniu [...] października 2018 r. skarżąca złożyła do Sądu, za pośrednictwem organu odwoławczego, pismo (również oznaczone jako "Skarga"), w którym uzupełniała treść skargi o następujące zarzuty względem zaskarżonego postanowienia:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania w sposób rażący naruszał normy dotyczące postępowania administracyjnego, a w szczególności:

a) art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 3 lit. "c" Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez przeprowadzenie dowodu z oględzin w dniu [...] grudnia 2017 r. pomimo tego, że:

- zawiadomienie skarżącej o czasie i miejscu przeprowadzenia oględzin zostało doręczone na mniej niż 7 dni przed wyznaczonym terminem,

- wraz z zawiadomieniem o terminie oględzin skarżąca otrzymała pouczenie o treści art. 79 § 1 k.p.a., zaś pouczenia udzielane przez organy administracji nie mogą szkodzić stronie, która się do nich stosuje,

z oświadczenia ojca skarżącej - K. W., zastanego na nieruchomości będącej przedmiotem oględzin, wynikało, że na czas przeprowadzania dowodu skarżąca znajdowała się w szpitalu

w związku z urodzeniem dziecka, co znajduje odzwierciedlenie w protokole oględzin,

- organ był zobligowany z urzędu do odroczenia czynności dowodowej z uwagi na datę zawiadomienia skarżącej o terminie przeprowadzania dowodu,

- organ nie stwierdził w aktach sprawy przyczyny odstąpienia od normy z art. 10 § 1 k.p.a.,

co przez bezprawne i wzbudzające brak zaufania działanie organu skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału

w postępowaniu, a to przez pozbawienie strony prawa do obrony swoich interesów, co skutkowało stwierdzeniem zaistnienia przesłanek z art. 48 Pr.bud. i wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy z nałożeniem wymienionych w postanowieniu obowiązków, które następnie zostało niesłusznie utrzymane w mocy,

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia na dowodzie z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2017 r., w sytuacji gdy:

- stanowi to konsekwencję, jak wykazano wcześniej, nielegalnie przeprowadzonego dowodu,

- organ ma stać na straży praworządności (czyli wszystko co czyni ma być na podstawie prawa i w jego granicach) oraz w sposób wyczerpujący rozważyć materiał dowodowy, a opieranie ustaleń na nieprawidłowo przeprowadzonym dowodzie nie jest działaniem prawidłowym,

co skutkowało błędnym ustaleniem, że w budynku zostały wykonane nowe fundamenty oraz, że prace dokonane przez inwestora doprowadziły do zakończenia fizycznego bytu budynku gospodarczego, a to doprowadziło do uznania, ze czynności przeprowadzone przez inwestora stanowiły odbudowę, a nie remont i wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy wraz z nałożeniem wymienionych w nim obowiązków, które następnie niesłusznie zostało utrzymane w mocy,

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez nieodniesienie się i pominięcie podnoszonych przez skarżącą w pisemnym stanowisku informacji, z których wynika, że:

- fundamenty istniejące w budynku zostały jedynie wzmocnione, co miało swoje uzasadnienie w informacji uzyskanej od fachowca i było konsultowane w Starostwie,

- skarżąca została wprowadzona w błąd przez pracowników administracji odnośnie wymiarów i konieczności dokonywania dokumentacji uzasadniającej staranie się o pozwolenie na budowę,

co skutkowało oparciem ustaleń organu na nie wszystkich okolicznościach ujawnionych w toku postępowania, a to doprowadziło do wydania wadliwego postanowienia, które następnie zostało niesłusznie utrzymane w mocy,

d) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania dopiero po przeprowadzeniu wszystkich czynności dowodowych, kiedy znajdowała się w okresie połogu, co skutkowało pozbawieniem jej wiedzy o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, co bezpośrednio doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz obrony swoich praw,

2) art. 10 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie i nieodroczenie terminu uzupełniających oględzin zleconych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyznaczonych na dzień [...] lipca 2018 r., w sytuacji gdy:

- przebywając na Ś. (w K.) skarżąca przesłała organowi pocztą pismo usprawiedliwiające jej nieobecność, w którym zawarła prośbę o zmianę terminu zaplanowanych oględzin oraz wyraziła postulat osobistego uczestniczenia w oględzinach,

- pismo wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej organ otrzymał na jeden dzień przed oględzinami,

oprócz pisma skarżąca wysłała e-mail do organu z prośbą o zmianę terminu oraz informacją o wysłaniu przesyłki listowej,

- zawiadomienie o oględzinach zostało doręczone skarżącej w minimalnym terminie przed terminem zaplanowanych czynności, jednakże w wakacje, w środku sezonu urlopowego, w sytuacji gdy organ był poinformowany, że opiekuję się kilkumiesięcznym dzieckiem, co dodatkowo uniemożliwiło skarżącej rezygnację z wyjazdu,

- w sprawie na czas przeprowadzanych oględzin jedne z nich były skutecznie przeprowadzone z naruszeniem procedur (21 grudnia 2017 r),

- brakuje w aktach adnotacji o odstąpieniu od stosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu,

co skutkowało po raz kolejny pozbawieniem mnie prawa udziału w postępowaniu i doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego w mocy postanowienia,

3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej z urzędu o tym, że po przeprowadzonych dodatkowych oględzinach (których termin, pomimo sformułowanej przez skarżącą uzasadnionej prośby o odroczenie, nie uległ zmianie) ma ona prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (wzorem pisma z dnia [...] stycznia 2018 r.), w sytuacji, gdy organ przeprowadził czynności dowodowe i zgromadził nowy materiał dowodowy istotny dla sprawy, co skutkowało pozbawieniem skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a co przez niemożność odniesienia się do sprawy doprowadziło do niezasadnego utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji,

4) art. 143 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sformułowanego w zażaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, co przez bezczynność organu skutkowało częściowym nierozstrzygnięciem zażalenia i obniżeniem poziomu zaufania skarżącej do organów prowadzących postępowanie,

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 pkt 8 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działania podjęte wobec budynku nie stanowiły remontu tylko odbudowę, w sytuacji, gdy organ sam ustalił, że dokonano wzmocnienia istniejących fundamentów oraz zastosowano inne niż w stanie pierwotnym wyroby budowlane.

Skarżąca ponadto zaznaczyła, że w dalszym ciągu aktualne pozostają również argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone

w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim

w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa

w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano kontrolowane postanowienia, są roboty budowlane wykonane przez skarżącą M. W. przy budynku gospodarczym na działce nr ewid.[...] w miejscowości G. D.. Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. Według skarżącej zrealizowane prace polegały na remoncie dotychczas istniejącego na ww. nieruchomości budynku gospodarczego o wymiarach 7,80 m x 14,00 m, który to remont skarżąca poprzedziła przyjętym bez sprzeciwu przez Starostę [...] zgłoszeniem z dnia [...] listopada 2017 r. Odmiennej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji dokonały natomiast organy nadzoru budowlanego, uznając na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że inwestorka w toku wykonywanych prac rozebrała dotychczas istniejący budynek gospodarczy o wskazanych wyżej wymiarach, a następnie obiekt ten odbudowała. Mając zaś na względzie, że inwestycja ta nie została poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, organy uznały ją za samowolę budowlaną, względem której zastosowanie znajduje tryb określony w art. 48 Pr.bud.

Konfrontując stanowisko organów nadzoru budowlanego ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu co do zasady wyłącza ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Pr. bud. (tj. w warunkach samowoli budowlanej). Ewentualne wykroczenie przez inwestora poza zakres dokonanego zgłoszenia co do zasady wypełnia natomiast przesłankę wszczęcia postepowania naprawczego, określoną w art. 50 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (dotyczącą robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr.bud.). Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której z okoliczności sprawy wynika, iż rzeczywistym zamiarem inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04, publ. ONSAiWSA 2004/1/26, LEX nr 120244). Ocena, czy w danym przypadku inwestor jedynie wykroczył poza zakres zgłoszenia w niewielkim stopniu, czy też wykonał roboty znacząco odbiegające od zgłoszenia na tyle, ze taki zamiar można mu przypisać, w każdym przypadku zależy od stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 732/16, LEX nr 2457692).

W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia przypisanie skarżącej takiego zamiaru. Wniosek taki wynika przede wszystkim z porównania zakresu zgłoszenia dokonanego w dniu [...] lipca 2017 r. z ustaleniami odnośnie ostatecznego kształtu i parametrów zrealizowanego na działce nr ewid.[...] budynku gospodarczego.

Jak wynika z akt sprawy, roboty budowalne wyszczególnione w ww. zgłoszeniu, odnoszące się do budynku gospodarczego o wymiarach 7,80 m x 14,00 m, zostały określone jako remont obejmujący wymianę ścian z tzw. "standardowych desek" na blachę trapezową oraz na wykonaniu nowego, dwuspadowego dachu z blachy. Przeprowadzona w dniu [...] listopada 2018 r. kontrola, a także dwukrotnie przeprowadzone w sprawie oględziny (w dniu [...] lipca 2018 r. oraz w dniu [...] grudnia 2017 r.) wykazały natomiast, że w toku wykonywanych robót budowlanych ww. budynek został całkowicie rozebrany, a następnie odbudowany na nowych fundamentach poprzez wykonanie ścian nadziemia, wieńca żelbetowego, drewnianej więźby dachowej wraz z pokryciem blacha trapezową oraz zamontowaniem trzech bram przesuwnych. Nowopowstały budynek gospodarczy uzyskał zatem nową konstrukcję oraz – co istotne – inne wymiary niż budynek pierwotny, tj. 8,90 m x 15,00 m. Słuszne jest wobec tego stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w wyniku wykonanych prac doszło do powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego, o innych parametrach niż obiekt pierwotny. W konsekwencji prawidłowe jest również przekonanie organów, że zrealizowane roboty budowlane nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Pr.bud., bowiem istotą remontu, w świetle tej definicji, jest odtworzenie stanu pierwotnego, do czego w przypadku spornego obiektu nie doszło. Tym samym zarzut naruszenia przez organy ww. przepisu uznać trzeba za nieuzasadniony.

Podkreślić należy, ukierunkowania procesu budowlanego w sposób skutkujący całkowitą rozbiórką dotychczas istniejącego obiektu i wybudowaniem w jego miejsce budynku nowego o zmienionych parametrach, nie może tłumaczyć twierdzenie skarżącej o rzekomych "trudnych warunkach geologicznych", ujawnionych już w trakcie budowy. Po pierwsze twierdzenie nie zostało poparte żadnym dowodem. Po drugie zaś, wprawdzie może ono tłumaczyć zmianę w zakresie przyjętych rozwiązań technicznych, jednak nie zmianę parametrów zabudowy (powierzchni) budynku. W materiale dowodowym nie znajduje potwierdzenia także twierdzenie skarżącej o rzekomym poinformowaniu organu architektoniczno-budowlanego o konieczności wykroczenia w trakcie robót budowlanych poza zakres dokonanego zgłoszenia.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że zamierzeniem skarżącej była w istocie budowa (odbudowa) – w miejsce dotychczas istniejącego na działce nr ewid.[...] budynku gospodarczego o wymiarach 7,80 x 14,00 m - nowego budynku gospodarczego, o innych parametrach technicznych. Tak też należało więc inwestycję tę zakwalifikować. Mając zaś na względzie, że odbudowa jest w świetle art. 3 pkt 6 Pr.bud. traktowana na równi z budową (dotyczą jej te same wymogi), zaś zrealizowany w wyniku spornych robót budowlanych obiekt posiada parametry decydujące o tym, iż wymagał on pozwolenia na budowę (zrealizowany budynek gospodarczy posiada bowiem powierzchnię zabudowy wynoszącą 133,5 m2, podczas gdy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2 – art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.), zakwalifikowanie spornej inwestycji jako samowoli budowlanej, względem której zastosowanie znajduje art. 48 Pr. bud., uznać należy za zasadne.

Powyższa kwalifikacja przedmiotowego budynku nie przesądza jednak o obowiązku jego rozbiórki. Przepis art. 48 ust. 1 Pr. bud. wprowadza wprawdzie zasadę, że samowolnie wybudowane obiekty budowlane podlegają rozbiórce, jednak w ustępie 2 określa również wyjątek od tej zasady, wskazujący na obowiązek legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku spełnienia określonych przesłanek. Przesłanki te sprowadzają się natomiast do zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także do braku sprzeczności budowy z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie wystąpienia tych przesłanek organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia próby legalizacji samowoli budowlanej. W tym celu, stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu (tj. zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektantów i sprawdzających wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego),

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pozostałe dokumenty wskazane w ww. przepisie nie są wymagane w przypadku obiektu, będącego przedmiotem niniejszej sprawy).

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że zachodzą przesłanki do wdrożenia procedury legalizacyjnej w stosunku do spornego budynku poprzez nałożenie na skarżącą ww. obowiązków. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika bowiem, że dla terenu inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r. Nr 174, poz. 3533 ze zm.), zgodnie z postanowieniami którego działka nr ewid.[...] znajduje się na terenie zabudowy wiejskiej (symbol "MR"), w granicach terenów budowlanych, w obrębie których dopuszcza się sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią (§ 12 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały). W świetle powołanych postanowień uzasadnione jest przypuszczenie, że sporny budynek nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu miejscowego, a zwłaszcza, że przeszkodą w jego legalizacji nie jest fakt jego usytuowania bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid.[...] Skoro bowiem takie rozwiązanie dopuszcza plan miejscowy, odpowiada ono również regulacji § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Brak jest także okoliczności wskazujących na niespełnienie przez przedmiotowy obiekt wymogów wynikających z innych przepisów techniczno-budowlanych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy musiało być więc wydanie przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu.

Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych przez organy ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów. Przede wszystkim stwierdzić należy, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia podjętych postanowień spełniają wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Organy w sposób kompleksowy i rzetelny zgromadziły materiał dowodowy, zaś o szczególnej staranności w tym zakresie świadczy przeprowadzenie na etapie postępowania odwoławczego, w trybie art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego, w celu zweryfikowania aktualności ustaleń powziętych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Za słusznością przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, a zwłaszcza przeprowadzenia dodatkowych oględzin, przemawiał brak udziału skarżącej w pierwszych oględzinach z dnia [...] grudnia 2017 r., o terminie których – jak słusznie zarzuciła skarżąca – nie została ona powiadomiona przynajmniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem, tj. zgodnie z wymogiem określonym w art. 79 § 1 k.p.a. (zawiadomienie o terminie oględzin doręczono bowiem skarżącej na 6 dni przed wyznaczonym terminem, tj. w dniu [...] grudnia 2017 r. – potwierdzenie odbioru, k. 30 akt adm. I inst.). Uchybienie to – w ocenie Sądu – utraciło jednak znaczenie dla sprawy wraz z przeprowadzeniem w dniu [...] lipca 2018 r. dodatkowych oględzin, które w całości potwierdziły dotychczasowe ustalenia, a o terminie których skarżąca została tym razem prawidłowo zawiadomiona w dniu [...] lipca 2018 r. (potwierdzenie odbioru, k. 31 akt adm. I inst.). Organ nie był natomiast zobowiązany do uwzględnienia prośby skarżącej o zmianę terminu oględzin wyznaczonego na dzień [...] lipca 2018 r., albowiem charakter tej czynności nie wymagał jej osobistego udziału, a zatem w razie istnienia realnej przeszkody w osobistym uczestnictwie skarżącej w oględzinach, mogła ona – stosownie do art. 32 k.p.a. – ustanowić w tym celu pełnomocnika. Jednocześnie skarżąca nie wykazała, jakoby brak jej udziału

w oględzinach z dnia [...] lipca 2018 r., spowodowany nieuwzględnieniem jej prośby o zmianę terminu tej czynności, pozbawił ją możliwości podjęcia konkretnej czynności procesowej. Tymczasem by uznać, że przeprowadzenie w tym dniu dodatkowych oględzin bez osobistego udziału skarżącej i pomimo jej wcześniejszej prośby o zmianę terminu tej czynności, stanowiło uchybienie procesowe dające podstawę do uwzględnienia skargi, konieczne byłoby wykazanie przez skarżącą związku przyczynowego pomiędzy brakiem jej udziału w tej czynności, a wynikiem sprawy. Takich okoliczności skarżąca natomiast nie wykazała.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak

w sentencji wyroku.