Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 611/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...]. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. nr 101, póz. 1549) w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W., na podstawie art. 4 i art. 6 ust. 2 i 4 ustawy dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 236 póz. 2008 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g.") po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W., uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. Na powyższą uchwałę wniósł skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. W petitum skargi Prokurator wskazał, że zaskarża § 2 pkt 5, 6, 7, 8, 12, 14, 15,18, 19, 20, 21, §3 ust. 2 pkt 4, §4 ust. 1,§27ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1,§9, § 11 ust. 1, § 18 ust. 3, § 21 ust. 5 uchwały.

Postanowieniom uchwały wskazanym w petitum skargi Prokurator zarzucił naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ,,Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, póz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez:

- zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza

upoważnienia ustawowe

- powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

- formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.

Podnosząc te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności części wskazanych

przepisów tj. § 2 pkt 5, 6, 7, 8, 12, 14, 15, 18, 19, 20, 21, § 3 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 1, § 27

ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 8 ust. 1, § 9, § 11 ust. 1, § 18 ust. 3, § 21 ust. 5 uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 4 u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog zdarzeń, które rada gminy może regulować w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. Przepis ten daje możliwość radzie regulacji ww. materii

w ściśle określonym zakresie. Normy kompetencyjne powinny zaś być interpretowane w

sposób ścisły, literalny, bez dokonywania wykładni rozszerzającej. Odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniach normy ustawowej narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi naruszenie prawa.

Prokurator podkreślił, że art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie dają upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania i czystości pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawodawcę zdefiniowane. Przepisy ustawy nie przyznały też radzie gminy kompetencji do definiowania pojęć.

Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale dokonała powtórzenia definicji występujących w u.c.p.g. oraz w innych ustawach tj.:

- w § 2 pkt 5 uchwały zdefiniowano pojęcie "nieczystości ciekłe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.,

- w § 2 pkt 8 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.,

- w § 2 pkt 18 uchwały zdefiniowano pojęcie "właściciel nieruchomości", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

- w § 2 pkt 20 uchwały zdefiniowano pojęcie "zbiorniki bezodpływowe", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.,

- w § 2 pkt 12 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady niebezpieczne", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

- w § 2 pkt 14 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady medyczne", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 5 cyt. ustawy,

- w § 2 pkt 15 uchwały zdefiniowano pojęcie "odpady weterynaryjne", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 8 cyt. ustawy,

- w § 2 pkt 19 uchwały zdefiniowano pojęcie "zbieranie odpadów", uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 3 pkt 23 cyt. ustawy,

- w § 2 pkt 21 uchwały zdefiniowano pojęcie "zwierzęta domowe", uprzednio zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt,

- w § 2 pkt 22 uchwały zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie", uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich,

- w § 2 pkt 6 uchwały zdefiniowano pojęcie "nieruchomość", uprzednio zdefiniowane w art. 46 ustawy Kodeks cywilny,

- w § 2 pkt 7 uchwały zdefiniowano pojęcie "obiekt użyteczności publicznej", uprzednio zdefiniowane w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Ponadto zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale rada określiła obowiązki właścicieli nieruchomości wykraczając poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g. poprzez:

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 pkt 4 uchwały do systematycznego koszenia traw i pielęgnacji zieleni ,

- zobowiązanie właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 1 uchwały do niezwłocznego usunięcia z chodników piasku użytego do ograniczenia śliskości chodnika, niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego stosowania.

Prokurator podniósł także, że zaskarżona uchwała zawiera obowiązki, które wynikają z odrębnych aktów rangi ustawowej. Brak jest zatem podstaw do regulowania tej materii w regulaminie utrzymania czystości, co w przedmiotowej uchwale nastąpiło poprzez:

- zobowiązanie w § 5 ust. 1 i 2 właścicieli nieruchomości, na których znajdują się tereny lub obiekty służące do użytku publicznego, do wyposażenia nieruchomości w pojemniki na śmieci i systematycznego opróżniania w sposób nie dopuszczający do ich przepełnienia - które to zagadnienie reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;

- uregulowanie w § 8 ust. 1 uchwały sposobu postępowania z nieczystościami ciekłymi nieodprowadzalnymi do sieci kanalizacyjnej bądź przydomowej oczyszczalni ścieków - w sytuacji kiedy zasady te ustala ustawa z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane,

- zawarcie w § 9 uchwały odesłania do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w zakresie składowania odpadów z tworzyw sztucznych,

- uregulowanie w § 11 ust. 1 uchwały zagadnienia odnośnie usytuowania pojemników na odpady - reguluje to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- odniesienie się w § 21 ust. 5 uchwały odnośnie normatywnych ilości nieczystości płynnych, które to zostało uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody.

Prokurator zwrócił uwagę, że stosownie do § 142 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, natomiast zgodnie z § 137 ww. rozporządzenia w uchwale i w zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. reprezentowana przez Wójta wniosła o oddalenie skargi.

Organ stwierdził, że odwołanie się w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy W. do definicji legalnych zawartych w aktach rangi ustawy nie stanowi naruszenia prawa i jest aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym względzie organ przywołał wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 527/06), z dnia 12 października 2005 r.(sygn. akt II SA/Wr 385/05), z 15 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 521/06 i II SA/Wr 745/06). Zdaniem organu powtórzenie w uchwale definicji zawartych w innych ustawach można co najwyżej uznać za naruszenie prawa w stopniu nieistotnym, nie stanowiącym podstawy do stwierdzenia w tej część nieważności uchwały.

Ponadto nie zgodził się z zarzutem Prokuratora dotyczącym rozszerzenia przez Radę Gminy ustawowych obowiązków. Odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów twierdząc m.in., że przepisy § 4 ust. 1 Regulaminu są określeniem szczegółowych zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego tj. są ustanowione w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zaś obowiązek ustanowiony w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu (dotyczący wyposażenia nieruchomości w pojemniki na śmieci i ich opróżniania) pozostaje w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., określony w § 8 ust. 1

- w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g natomiast zawarty w § 9 - w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 5. Ostatni ze wskazanych przepisów stanowi ponadto realizację uchwalonego przez Radę Gminy Wąbrzeźno Planu Gospodarki Odpadami Gminy W. na lata 2004 -2007 z perspektywą na lata 2008 - 2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej " ustawą p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej zwana "u.c.p.g."), cytowanej na wstępie. W art. 3 ust. 1 tej ustawy sformułowane zostały podstawowe zadania gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Przepis ten stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy i określa warunki, jakie gminy zobowiązane są tworzyć dla ich utrzymania. W szczególności gminy:

1) tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych;

2) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami;

b) stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty,

c) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części,

d) szaletów publicznych;

3) zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, w szczególności przez: zbieranie i pozbywanie się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4, błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości oraz odpadów zgromadzonych w przeznaczonych do tego celu urządzeniach ustawionych na chodniku;

4) określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych;

5) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach;

6) udostępniają mieszkańcom na stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informację o znajdujących się na terenie gminy zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny pochodzący z gospodarstw domowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, póz. 1495), zawierającą:

a) firmę, oznaczenie siedziby i adres albo imię, nazwisko i adres zbierającego zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

b) adresy punktów zbierania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym punktów sprzedaży sprzętu elektronicznego;

7) zapewniają zebranie, transport i unieszkodliwienie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie;

8) znajdują obszary dotknięte lub zagrożone chorobą zwierząt.

Ponadto gminy prowadzą ewidencję:

1) zbiorników bezodpływowych w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych osadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,

2) przydomowych oczyszczalni ścieków w celu kontroli częstotliwości i sposobu pozbywania się komunalnych odpadów ściekowych oraz w celu opracowania planu rozwoju sieci kanalizacyjnej,

3) umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w celu kontroli wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy.

W art. 4 ust. 1 u.c.p.g. natomiast, nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (art. 4 ust. 2).

Zasady te muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 u.c.p.g. Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi, bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić należy ponadto, że regulacje art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, oznacza to, że uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienie odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które regulamin ma określać dotyczą:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W świetle powyższego uznać należy za słuszne zarzuty skargi co do naruszenia przez kontrolowaną uchwałę zakresu regulacji wyznaczonego ramami udzielonego upoważnienia. W szczególności zaś słusznie w skardze wskazano na to, że w ramach powyższego upoważnienia ustawowego gmina niektórych obowiązków nie mogła na właścicieli nieruchomości nałożyć. Poza wskazanymi w skardze naruszeniami prawa, Sąd nie będąc związany granicami skargi (na co na wstępie wskazano), dostrzegł także inne skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. Przede wszystkim brak podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości takich obowiązków, jak: usuwanie odpadów i innych zanieczyszczeń z sieni, klatek schodowych, strychów, korytarzy, ustępów ogólnych, podwórza, przejść i bram; usuwanie z dachów i gzymsów obiektów budowlanych sopli lodowych i nawisów śniegu; utrzymanie drożności rynien i wypustów deszczowych; systematycznego koszenia traw i pielęgnacji zieleni (§ 3 ust. 2 pkt 1-4 regulaminu). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika bowiem obowiązek unormowania w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. A za takie, w kontekście przepisów u.c.p.g. należy uznać tylko i wyłączenie chodniki położone wzdłuż nieruchomości, które to pojęcie bliżej zdefiniowano w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. (vide: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki., B. Dziedkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", Lexis Nexis, Wydanie 1, str. 168, str. 143). Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. stanowi zatem podstawę do określenia w regulaminie tylko tego, w jakim terminie i ewentualnie w jaki sposób właściciel nieruchomości sąsiadującej z chodnikiem ma obowiązek usunąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z tego chodnika (tamże str. 169, a także W. Radecki" Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Komentarz", Wolters Kluwer, wyd. 3, str. 174). Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości. Warto w tym miejscu podkreślić, że jeżeli nieruchomość jest oddzielona od chodnika pasem zieleni, do którego on przylega, to obowiązek oczyszczenia chodnika ciąży na właścicielu (zarządcy, użytkowniku itp.) owego pasa. Jeżeli pas zieleni jest własnością gminy, to obowiązek oczyszczenia chodnika ciąży na gminie, a tym samym nie obciąża właściciela dalej położonej nieruchomości (vide: W Radecki "Ustawa o..." cyt. powyżej, str. 203-210). Za wykraczające poza delegację ustawową uznać należy także, w nawiązaniu do powyższych uwag, uregulowanie zawarte w § 3 ust. 3 i 4 regulaminu. Zgodnie z nim właściciele nieruchomości i inne podmioty wskazane ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają obowiązek niezwłocznie po ustaniu obfitych opadów śniegu, do oczyszczenia chodnika ze śniegu, lodu oraz błota i obowiązek ten dotyczy także innych części nieruchomości służących do użytku publicznego. Bezzasadnie rada gminy rozciągnęła obowiązek na "inne podmioty", a jednocześnie znacząco ograniczyła obowiązek oczyszczenia chodników poprzez wprowadzenie zapisu "niezwłocznie po ustąpieniu obfitych opadów śniegu." Z zapisu tego można wywnioskować, że obowiązek oczyszczenia chodników związany jest tylko z odpadami obfitymi i to tylko śniegu. Wniosek taki pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b nie zawiera takich ograniczeń. Łatwo można sobie wyobrazić sytuację, gdy lód albo błoto pojawią się na chodnikach wskutek innych odpadów atmosferycznych, niż opady śniegu i to obfite. Regulamin powinien nakładać obowiązek oczyszczania chodników także w takich przypadkach. Zapis § 3 ust. 3 i 4 pozostaje także w sprzeczności z zapisami § 4 ust. 1 regulaminu, w którym mowa jest o odgarnianiu śniegu i lodu (nie na mowy w błocie). Za rozszerzenie obowiązków uznać należy zapis o konieczności podjęcia przez właścicieli nieruchomości "działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika lub jezdni" (§ 4 ust. 1). Rozszerzenie obowiązków odnosi się w tym przypadku zarówno do zakresu czynności jak i miejsca ich wykonywania – jezdni. Zwrócić uwagę należy na to, że zasady likwidacji i śliskości na drogach publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Zupełnie niezrozumiałej jest zapis § 4 ust. 2 regulaminu, który zawiera odniesienie do postanowień § 23 ust. 1-3. Nałożono w nim obowiązek usuwania zanieczyszczeń pochodzących z chodnika do pojemników na odpady według zasad, które dotyczą użytkowania i opróżnienia i wyglądu koszy ulicznych i nakładania obowiązków na właścicieli sklepów spożywczych, co jest zabiegiem zupełnie nielogicznym. Obowiązki powyższe wydają się także być sprzeczne ze sposobem określenia obowiązków zarządu drogi, wynikającym z art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem do obowiązku zarządu drogi należy pozbycie się błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej. W § 5 ust. 2 regulaminu nałożono obowiązki na zarządcę drogi pomimo tego, że materia ta uregulowana została w § 5 ust. 4, 6 i 7 u.c.p.g. Nie dość czytelnie ukierunkowano obowiązki związane z myciem i naprawą pojazdów samochodowych. Z § 6 ust. 1 pkt 1 regulaminu wynika, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i (pominięto "i" w regulaminie) warsztatami dozwolone jest wyłącznie "w obrębie nieruchomości." Nie dość jasne jest to, o jaką nieruchomość chodzi i nie ułatwia zrozumienie tego definicja pojęcia nieruchomość zwarta w § 2 pkt 6 tego regulaminu, która notabene jest niedokładnym powtórzeniem definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego – pominięto w regulaminie słowo "grunty". W § 7 regulaminu nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku podczas imprez i po ich zakończeniu na organizatorów, nie wyjaśniając pojęcia "impreza" ani "organizator imprezy."

Nie wynika też z tego przepisu o organizowaniu imprez na jakim terenie chodzi (gminnym, będącym własnością osób fizycznych, prawnych). Zachodzi też obawa, że w § 7 zamierzono nałożyć obowiązki z przekroczeniem delegacji ustawowej, które ponadto po części wynikają z innych przepisów prawa np. z ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 909). W § 8 ust. 1 regulaminu mowa jest o sposobie postępowania z nieczystościami ciekłymi nieodoprowadzonymi do sieci kanalizacyjnej, bądź przydomowej oczyszczalni ścieków, który to zapis jest niezrozumiały w kontekście definicji nieczystości ciekłych zawartej w § 2 pkt 5 regulaminu, a dodatkowo sprzeczny z definicją nieczystości ciekłych zawartą w u.c.p.g. (art. 2 ust. 1 pkt 1). Poza tym uregulowanie to wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w którym mowa jest jedynie o częstotliwości i sposobie pozbywania się (...) nieczystości ciekłych (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1) z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W sposób nieuprawniony został także nałożony obowiązek segregowania i składowania odpadów z tworzyw sztucznych, odzieży, zniczy i gumy poprzez wyróżnienie tego właśnie rodzaju odpadów jako podlegających segregowaniu i odrębnemu składowaniu. W odpowiedzi na skargę przedłożonej przez Wójta Gminy W. wyjaśniano ten zapis treścią art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., w którym mowa jest o możliwości ustanowienia "innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami", wskazując na zapisy "Planu gospodarki odpadami Gminy W.", znajdujące się na str. 28 i str. 32. We wskazanym miejscu omówione są ogólne cele gospodarki odpadami komunalnymi na lata 2004 -2007 (str. 28) oraz strategia gospodarki odpadami opakowaniowymi (str. 32). Zapisy te nie wyjaśniają dlaczego w regulaminie zajęto się właśnie tym rodzajem odpadów, nie wyjaśniając przy tym czy należy je uważać za odpady komunalne. Przepis § 9 zawarty jest wprawdzie w rozdziale 3 zatytułowanym " Zasady zbierania odpadów komunalnych z nieruchomości", co mogłoby wskazywać na to, że w § 9 mowa jest o odpadach komunalnych, jednakże już w § 10 tego rozdziału mowa jest o odpadach medycznych i weterynaryjnych, które nie są odpadami komunalnymi [vide: ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz, 251; ze zm.) – art. 3 ust. 3 pkt 4,5,8].

W § 11 ust. 1 regulaminu określono sposób ustawienia pojemników na odpay odwołując się do uregulowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm.), które to rozporządzenie ma ograniczony zakres stosowania, dotyczy wyłącznie obiektów nowo powstających lub też już istniejących ale podlegających odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz zmianie sposobu użytkowania (§ 2 rozporządzenia). Tak więc poza regulacją pozostają, w zakresie rozmieszczenia pojemników te nieruchomości, na którch budynek został wcześniej wybudowany (vide: K. Bandarzewski...., Komentarz..., str. 173 –cyt. na wstępie). Poza tym zwrot "pojemniki na odpady" użyty w § 11 ust. 1, nie został odrębnie zdefiniowany w regulaminie, nie wiadomo więc czy nałożony w tym przepisie obowiązek dotyczy urządzeń do gromadzenia odpadów, o których mowa w § 2 pkt 17 regulaminu, czy jest to zupełnie inna kategoria pojemników. Przekroczeniem upoważnienia ustawowego jest nałożenie w § 14 ust. 3 i § 25 ust. 4 obowiązku okazywania każdorazowo na wezwanie Urzędu Gminy dowodów płatności za usługi pozbywania się odpadów komunalnych, co wiąże się z koniecznością ich przechowywania (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 30 listopada 2006 r. II SA/Op 242/06 niepublik.). Dalekoidącym przekroczeniem delegacji ustawowej jest w ocenie Sądu, nałożenie obowiązku dezynfekowania i mycia urządzeń do gromadzenia odpadów ze wskazaniem okresów i częstotliwości wykonywania tych czynności (§ 18 ust. 1). Nie można także doszukać się upoważnienia ustawowego do wprowadzanie zakazu spalania odpadów komunalnych zawartego w § 18 ust. 3 regulaminu. Wskazać należy, że problematykę unieszkodliwiania odpadów w tym także termicznego ich przekształcania normuje ustawa o odpadach (cyt. powyżej)- tak WSA w Rzeszowie, w wyroku z dnia 23 października 2007 r., w sprawie II SA/Rz 59/07 (System Informacji Prawnej Lex nr 349285). Paragraf 21 regulaminu skonstruowany jest w sposób niezgodny z intencją ustawodawcy wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem w regulaminie należy określić rodzaje urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Z tego względu, iż część odpadów jest zbierana selektywnie, a pozostała część nieslektywnie, rodzaje urządzeń należy określić w stosunku do wszystkich rodzajów zbieranych odpadów. Minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych organ gminy powinien określić oddzielnie dla każdego rodzaju zbieranych odpadów, ponieważ od wielkości pojemnika będzie następnie uzależniał częstotliwość odbieranie odpadów komunalnych. Pojemność urządzeń musi uwzględniać średnią ilość odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Średnia ilość odpadów komunalnych dla każdego ze źródeł (np. gospodarstwo domowe, szkoła, zakład produkcyjny itd.) gmina powinna wcześniej ustalić w gminnym planie gospodarki odpadami (vide: B. Dziedkiewicz, "Utrzymanie czystości i porządku oraz gospodarka odpadami w gminie. Wzory regulaminów (..) z komentarzem, W-wa 2006 r. str. 134,135). Ponadto w § 21 ust. 1 zawarto określenie "zamieszkała nieruchomość", które z powodu niewyjaśnienia jego znaczenia, może w praktyce stanowić problemy interpretacyjne. Ponownie także użyto określenia "pojemnik na odpady" w tym wypadku "zmieszane", nie wiadomo co uchwałodawca miał na myśli stosując takie określenie. Podkreślić należy, że regulacja ta powinna dotyczyć odpadów komunalnych, doszło więc do jej zawężenia. W ust. 2 § 21 natomiast mowa jest już tylko o odpadach bez bliższego ich określenia. Nieuprawnione jest także nałożenie na organizatorów imprez plenerowych lub zgromadzeń o charakterze publicznym (określenie nieprecyzyjne, pozwalające na dowolną ich interpretację) obowiązku usuwania odpadów (§ 22 regulaminu). Podmioty te (jakkolwiek by się je zidentyfikowało), nie można bowiem uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.c.p.g., a tylko oni są adresami obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy (vide: wyroki WSA w Lublinie, z dnia 19 września 2008 r., w sprawie II SA/Lu 485/08, niepublik.). Przy okazji należy zwrócić uwagę, że w § 2 pkt 18 regulaminu zdefiniowano pojęcie właściciela nieruchomości znacząco poszerzając definicję ustawową, pomimo to jednak nie ułatwia to zrozumienia kim są organizatorzy imprez plenerowych lub zgromadzeń o charakterze publicznym. Co do § 27 ust. 3 regulaminu, który reguluje kwestie odpadów opakowaniowych, to stwierdzić należy, że regulamin nie może unormować kwestii obowiązkowego selektywnego zbierania komunalnych odpadów opakowaniowych w części uregulowanej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858), a także w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r., Nr 16, poz. 154 ;ze zm.) oraz w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638; ze zm.). Ustawa ta ponadto reguluje kwestie odpadów w postaci baterii lub akumulatorów (art. 41), co wyłącza regulowanie tej problematyki przez radę gminy w regulaminie (§ 29 ust. 1 regulaminu). Należy podkreślić, że jakiekolwiek regulacje w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów będących również odpadami komunalnym, wprowadzone w innych aktach prawnych wyłączają kompetencje rady gminy do stanowienia w tym zakresie. Do takich regulacji szczególnych wyłączających uprawnienie rady gminy należy zaliczyć także przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495), które w sposób w zasadzie kompletny normuje materię związaną z gospodarką odpadami zużytego sprzętu elektrycznego. Wyklucza to, możliwość uregulowania tej problematyki w regulaminie (§ 28 regulaminu). Analogicznie przedstawia się sytuacja odnośnie pojazdów wycofanych z eksploatacji (§ 29 ust. 2 regulaminu). W tym zakresie obowiązuje bowiem ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202; ze zm.).

Odnośnie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe to wskazać należy, że ograniczenia ustalone przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości, stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta. Wynika to bezpośrednio z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., który stanowi o określeniu przez gminę wymagań w zakresie utrzymania zwierząt w miejscach publicznych (place, parki itp.) – tak B. Dziadkiewicz, "Gospodarowanie odpadami i utrzymanie czystości we wspólnocie mieszkaniowej. Obowiązki i odpowiedzialność zarządców", W-wa 2006 r. , str. 123. Nieuprawnione są w tym kontekście uregulowania zawarte w § 30, § 31, § 32 ust. 2 regulaminu. Za wykraczającą poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 w powiązaniu z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. uznać należy także regulację zawartą w § 30 ust. 1 regulaminu. Nakłada się w nim na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek wyeliminowania hałasu w godzinach od 22:00 do 6:00. Poza tym kwestia ta została już uregulowana w art. 51 §1 Kodeksu wykroczeń (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., w sprawie II SA/Gl 531/07, System Informacji Prawnej Lex w 364969).

Natomiast nałożenie obowiązków w rozdziale 8 regulaminu jest nieprawidłowe głównie z tego powodu, że definicja zwierząt gospodarskich zawarta w § 2 pkt 22 regulaminu jest zmienioną wersją definicji zawartej w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1762), do której błędnie się odniesiono w tym przepisie wskazując, że jest to ustawa z 1992 r., a dodatkowo ustawa ta utraciła moc w dniu 8 sierpnia 2007 r. Ponadto w definicji zwierząt gospodarskich nie wymieniono gołębi, podczas gdy w § 36 ust. 1 i ust. 5 mowa jest o gołębiach. Zbyteczne także jest wskazywanie w § 36 ust. 4 regulaminu na to, że warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane przeznaczone dla utrzymania i hodowli zwierząt gospodarskich określają odrębne przepisy, bez wskazania o jakie przepisy może chodzić.

Wydaje się także nieuprawnione zcedowanie obowiązku zarządzenia przeprowadzenia deratyzacji w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą szczurów na Wójta Gminy W. ( § 38 regulaminu). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy jest jedynym i wyłącznym organem uprawnionym do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (vide : B. Dziadkiewicz, Gospodarowanie odpadami ..., cyt. powyżej str. 125).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego powtórzenia w regulaminie definicji ustawowych oraz formułowania własnych definicji pojęć, które występują w przepisie rangi ustawowej, stwierdzić należy, że jest to zarzut uzasadniony. Po pierwsze przypomnieć należy, że podstawą uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest art. 4 u.c.p.g., który w ust. 2 precyzyjnie wskazuje kwestie, które mają być ujęte w regulaminie. We wskazanym przepisie nie zawarto upoważnienia dla rady gminy do formułowania w regulaminie definicji określonych pojęć (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/La 485/08 niepublik). Odnośnie zaś argumentu Rady Gminy przedstawionego w odpowiedzi na skargę, co do tego, że akceptowana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość powtórzenia w regulaminie definicji ustawowych, należy zwrócić uwagę, że jak wynika ze wskazanego przez organ wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., Sąd ten uznał wprawdzie za możliwe powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtórzony przepis ustawy. Tego wymogu omawiany regulamin nie spełnia. Ponadto wskazać należy, iż porównanie określenia pojęć zawartych w kwestionowanym regulaminie z ustawowymi definicjami tychże pojęć ujawnia, o czym była już mowa powyżej, że niektóre definicje rozbudowano w stosunku do treści definicji ustawowej- tak jest w przypadku definicji zawartych w § 2 pkt 5,8,18, niektóre przytoczono niedokładnie – tak jest w przypadku definicji zawartych w § 2 pkt 6, 21, a inne zmieniono - § 2 pkt 22. Można więc stwierdzić, że w rzeczywistości Rada Gminy ustaliła nowe znaczenie niektórych pojęć, nie posiadając w tym zakresie upoważnienia.

Zasadnym wydaje się wskazanie w tym miejscu, na treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie stosownie do zapisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Zawarte w załączniku do tego rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym tam zakresie, mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego. Jest nim niewątpliwie omawiany regulamin. Stosownie do treści § 137 załącznika do rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, iż uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (vide wyrok NSA we Wrocławiu, z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie II SA/Wr 2572/02 – Dz. Urz. Opls. 2003/78/1520). Takiego upoważnienia, na co już wyżej wskazano, w tej sprawie nie ma.

Reasumując stwierdzić należy, że omawiany regulamin w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera postanowienia, w których powtórzono definicje ustawowe, postanowienia regulujące zagadnie wynikające wprost z poszczególnych norm ustaw i zawierające niedopuszczalne powtórzenia ustawowe, oraz postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia ustawowego. Naruszenia prawa dotyczą większości postanowień regulaminu. Wobec tego orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a jak w sentencji wyroku.

R. Owczarzak G. Malinowska-Wasik M. Włodarska