Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 401/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi I.N. i M.N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, na działce nr 218, AM 24, obręb M., przez J. i J.T..

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że J. i J.T. rozpoczęli inwestycję na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218 AM 24 w M., na granicy z działką nr 219, której właścicielami są K. i B.L.. W dniu 3 września 2013 r. inwestorzy zawiadomili nadzór budowlany o zakończeniu budowy powyższego budynku gospodarczego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w piśmie z dnia 20 września 2013 r. nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia. Po formalnym zakończeniu budowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Wojewody D. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził nieważność poprzedniej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymującej w mocy decyzję Wojewody D. nr [...], dotyczącą pozwolenia na budowę nr [...]. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne i wyznaczył kontrolę wybudowanego budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor stwierdził, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i w takim wypadku może mieć zastosowanie art. 50 (dla robót budowlanych w toku) i art. 51 Prawa budowlanego.

Organ I instancji podniósł następnie, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 czerwca 2014 r. stwierdzono, że na działce nr 218 wybudowano budynek gospodarczy ze wspólną ścianą z budynkiem położonym na sąsiedniej działce nr 219. Oś symetrii ściany zewnętrznej pokrywa się z liną granicy obu tych działek. Wzniesiony obiekt stanowi więc budynek bliźniaczy z budynkiem gospodarczym na działce nr 219, przy czym oba obiekty nie są identyczne. Budynki te mają jednakową wysokość i długość, natomiast posiadają zmienione szerokości. Wybudowany obiekt jest oddzielony od budynku sąsiedniego murowaną ścianą nośną grubości 30 cm, wysokości 7,6 m i wystającą ponad kalenicę dachu około 40 cm. Wysokość budynku od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m. Obiekt usytuowany jest w minimalnej odległości od granicy skarżących I.N. i M.N. (działka nr 222) wynoszącej 304 cm. Ściana budynku od strony działki nr 222 jest ścianą pełną, bez otworów okiennych lub drzwiowych. Budynek składa się z części murowanej o wymiarach zewnętrznych 5,07 x 6,03 m oraz podcienia o wymiarach 6,0 x 4,87 m opartego na czterech słupach. Obiekt ten posiada stromy dach o konstrukcji drewnianej i pokrycie dachówką. Wewnątrz wykonano strop betonowy grubości 28 cm z prostokątnym otworem o wymiarach 1,43 x 0,9 m. Budynek nie jest wyposażony w instalacje sanitarne i elektryczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w pierwszej kolejności dokonał oceny czy wykonane roboty budowlane i stan istniejący budowy narusza którykolwiek z przepisów Prawa budowlanego, w tym warunków techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas pierwotnego rozpatrywania sprawy organ wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], nakładającą na J. i J.T. obowiązek: 1) sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr 218; 2) uzbrojenia stalowymi prętami otworu w stropie budynku, ułożenia ich krzyżowo i nawiązania do istniejącego zbrojenia stropu; 3) wypełnienia otworu o wymiarach 143 x 90 cm betonem po uprzednim rozkuciu brzegów otworu w stropie budynku. Organ I instancji zaznaczył, że uchylając tę decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wskazał na brak podstaw do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z pozwoleniem na budowę. W diagnozie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "winien skoncentrować się wyłącznie na ocenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozważeniu okoliczności, które skutkowały usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę".

Organ I instancji wskazał, że podczas wizji w dniu 9 grudnia 2014 r. ustalono, iż stan faktyczny na działce nr 218 nie uległ zmianie od ostatnich oględzin. Przedmiotowy budynek gospodarczy wzniesiono na terenie zabudowy jednorodzinnej, nieobjętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołując unormowanie zawarte w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ zauważył, że na działce nr 218 poza budynkiem gospodarczym znajduje się także wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny oraz że w okolicy wzniesiono szereg budynków o charakterze bliźniaczym z jedną wspólną ścianą umiejscowioną na granicy działek.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że poddał weryfikacji zapisy decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] r., w której zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Przedstawiając treść tej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Gminy M. wyjaśnił, że zapis: "wysokość zabudowy – parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu" dopuszcza budowę parterowego budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym.

Mając na względzie powyższe organ I instancji stwierdził, że wzniesiony budynek gospodarczy jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył przy tym, że także wymóg wysokości zabudowy, określonej w tej decyzji jako "parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu", został wypełniony, gdyż wysokość od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m, obiekt ma dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze nieużytkowe.

W opinii organu I instancji, ocena budowy w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), również nie wykazała naruszeń przepisów prawa. Wybudowany budynek jest odrębnym segmentem w zabudowie bliźniaczej, ze wspólną ścianą szczytową z budynkiem położonym na działce sąsiedniej nr 219. Z uwagi na wykonanie wspólnej ściany w linii granicy działek 218 i 219, nie mają tu bezpośredniego odniesienia regulacje prawne zawarte w § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych. Zbudowanie w linii granicy działek ściany zewnętrznej dwóch odrębnych budynków, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa pożarowego, nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem techniczno-budowlanym.

Odnosząc się do wymagań odległościowych organ I instancji zauważył, że obiekt spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który dopuszcza sytuować budynek od granicy z sąsiednią działką w odległości nie mniejszej niż 3,0 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów w stronę tej granicy. Przedmiotowy budynek zlokalizowano ścianą bez otworów od granicy z sąsiednią działką nr 222 I. i M.N. w odległości odpowiednio 4,22 m i 3,04 m.

Wskazując, że na działce nr 222 istnieje tzw. podcień, stanowiący integralną część budynku garażowego wzniesionego na działce nr 221, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że działka nr 222 jest działką zabudowaną i nie ma tu zastosowania § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ustanawiający odległość wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki. Organ podkreślił przy tym, że niezachowanie odległości, o której mowa w § 272 ust. 1 rozporządzenia, było powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ I instancji zaznaczył, że na działce sąsiedniej nr 219 istnieje budynek gospodarczy wybudowany przez K. i B.L. na granicy z działką nr 218. W stosunku do tej budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prowadzi postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem I. i M.N.. W konsekwencji braku podstaw do stosowania procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzono postępowanie administracyjne. Akt ten został utrzymany w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...].

Biorąc pod uwagę dokonaną wyżej analizę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do wdrożenia procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego. Nie ma żadnych przesłanek formalno-prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Generalnie budynek zrealizowano zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, oraz w myśl obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie z prawidłami sztuki budowlanej, a prowadzono je pod nadzorem ustanowionego kierownika budowy.

Wobec stwierdzenia bezcelowości stosowania procedury naprawczej wynikającej z art. 50-51 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne ze względu na bezprzedmiotowość dalszego jego prowadzenia.

Odwołując się od powyższej decyzji I.N. i M.N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 6 i art. 8 w związku z art. 62 kpa.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania Wojewódzki Inspektor podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie proces budowlany nie był prowadzony w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jednak okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe już po zakończeniu inwestycji, spowodowały konieczność prawnego rozstrzygnięcia skutków zdarzenia prawnego jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasadniczym celem tego postępowania jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ustawy, roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zasadami wiedzy technicznej i w sytuacji stwierdzenia uchybień w wyżej wymienionym zakresie zobowiązanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z tymi wymogami. Przytoczywszy następnie unormowania zawarte w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ wskazał, że konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującym możliwość legalizacji lub jej brak w razie naruszenia obowiązujących przepisów szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Jeżeli możliwość legalizacji istnieje, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w celu usunięcia stanu samowoli poprzez legalizację robót. Nakaz rozbiórki bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie jest wyłączony, choć jest rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym, gdy w inny sposób stan naruszenia prawa nie może zostać usunięty. Jeżeli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest stwierdzenie, że nie naruszają one prawa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że budynek gospodarczy na działce nr 218 wzniesiono na terenie zabudowy jednorodzinnej, aczkolwiek nieobjętej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przywołując unormowanie zawarte w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ zauważył, że na działce nr 218 poza budynkiem gospodarczym znajduje się także wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny oraz że w okolicy wzniesiono szereg budynków o charakterze bliźniaczym z jedną wspólną ścianą umiejscowioną na granicy działek. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że co prawda zabudowa bliźniacza odnosi się w większości do budynków mieszkalnych ale – w jego opinii – nie ma jednoznacznych sprzeciwów formalnych aby normę tę rozszerzyć na budynki gospodarcze. Jest to zasadne z uwagi na wielkość działek znajdujących się na przedmiotowym obszarze.

Organ II instancji wskazał następnie, że w decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Przywołując przyjęte w tej decyzji ustalenia Wojewódzki Inspektor wskazał na wątpliwości organu I instancji co do niektórych jej zapisów oraz na wyjaśnienia Burmistrza Gminy M. zawarte w postanowieniu z dnia [...] r., po czym stwierdził, że wzniesiony budynek gospodarczy jest zgodny z wytycznymi decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] r.

Oceniając budowę w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również stwierdził brak naruszeń przepisów prawa, a ponadto ustalił, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych.

W opinii organu odwoławczego, w takich okolicznościach brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na treść art. 105 § 1 kpa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w przedmiotowej sprawie poprzez jego umorzenie.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji podał, że zarzut niepołączenia postępowań administracyjnych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych na działkach nr 218 i 219 nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w obu sprawach były wydane odrębne pozwolenia na budowę i odrębne decyzje o warunkach zabudowy, a inwestycje były realizowane na dwóch różnych działkach budowlanych i przez różnych inwestorów.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego poddasza budynku gospodarczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kwestia ta została rozstrzygnięta postanowieniem Burmistrza Gminy M. z dnia [...] r.

Ustosunkowując się do wskazywanych w odwołaniu § 72 i § 97 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ podniósł, że żaden z tych przepisów nie wskazuje norm wysokościowych definiujących poddasze nieużytkowe. Dlatego błędna jest ocena skarżących, jakoby wysokość przestrzeni pomiędzy stropem na parterze a dachem budynku, przesądzała o jej przeznaczeniu i wskazywała, że ma pełnić funkcję pomieszczenia użytkowego. Zdaniem organu, nie można uznać za pomieszczenie użytkowe przestrzeni na poddaszu budynku, do której droga prowadzi poprzez przystawioną drabinę.

Co do zarzutu konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że na ten temat swoje zdanie wyraził w decyzji z dnia [...] r. nr [...].

W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i powinna pozostać w obrocie prawnym.

Na powyższą decyzję I.N. i M.N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 105 kpa w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

2) art. 7 in media kpa w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa – poprzez nieprawidłowe ustalenia i ocenę dowodów:

- w zakresie przyjętej, ewentualnej odrębności budynku inwestorów J.T. i J.T. położonego na działce nr 218 od budynku K.L. i B.L. położonego na działce nr 219;

- "że poddasze obiektu inwestorów J.T. i J.T. jest nieużytkowe (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe)";

3) art. 62 kpa – poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych na działkach: nr 218 AM-24 w M. (J.T. i J.T.) oraz nr 219 AM-24 w M. (K.L. i B.L.).

W uzasadnieniu skargi przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podkreślono, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...], udzielającej J.T. i J.T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218 w M., sąsiedniej do działki nr 219 K.L. i B.L.. Działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ ten orzekł, że decyzja rażąco narusza prawo, to jest art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieprawidłowe usytuowanie budynku w granicy z działką nr 219 K.L. i B.L..

Rozwijając podniesione zarzuty skarżący w obszernych motywach skargi wywodzili w szczególności, że w niniejszej sprawie pozytywna decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest koniecznością, gdyż wymagany jest, co najmniej, projekt budowlany zamienny, który powinien być zatwierdzony odrębną decyzją z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Z tego względu przedmiotowe postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

W opinii skarżących, skoro inwestycja J.T. i J.T. na działce nr 218 została zrealizowana równolegle z inwestycją K.L. i B.L. na sąsiedniej działce nr 219, przy czym pod względem konstrukcyjnym budynki wzniesione na obu tych działkach wykazują wiele wspólności, to zachodziła konieczność jednoczesnego prowadzenia postępowań dotyczących obu tych obiektów. Skarżący wyrazili przy tym krytyczne uwagi pod adresem postępowania dotyczącego inwestycji na działce nr 219 i wskazali, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14, oddalający skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 219 AM-24 w M., został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżących, najistotniejsze w rozpatrywanej sprawie jest to, że "naruszony został słuszny interes skarżących, przejawiający się w ich sąsiedzkim prawie do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestię sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku gospodarczego przez inwestorów J.T. i J.T. na stanowiącej ich własność działce nr 218.

W sprawie tej jest poza sporem, że J. i J.T. zrealizowali przedmiotową inwestycję na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce nr 218 AM 24 w M., na granicy z działką nr 219, której właścicielami są K. i B.L.. W dniu 3 września 2013 r. inwestorzy zawiadomili nadzór budowlany o zakończeniu budowy powyższego budynku gospodarczego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w piśmie z dnia 20 września 2013 r. nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia. Po formalnym zakończeniu budowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Wojewody D. nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty M. z dnia [...] r. nr [...]. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął i przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, na działce nr 218, AM 24, obręb M., przez J. i J.T..

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. prawidłowo przyjęli, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i w takim wypadku może mieć zastosowanie art. 50 (dla robót budowlanych w toku) oraz art. 51 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie proces budowlany był już zakończony w chwili wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem rozstrzygnięcie skutków tego zdarzenia prawnego winno nastąpić zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, co też organy nadzoru budowlanego uczyniły. Jak trafnie podkreślono w postępowaniu administracyjnym, zasadniczym celem postępowania przewidzianego w art. 51 jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub – jak w tej sprawie – już wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej. W sytuacji stwierdzenia uchybień w wyżej wymienionym zakresie organy administracyjne są zobligowane do zobowiązania inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z tymi wymogami. Jeżeli jednak nie ma żadnych przesłanek formalno-prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, to tym samym nie ma podstaw do wdrożenia procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie prowadzone w trybie art. 51 jest bezprzedmiotowe.

Prowadząc postępowanie w omówionym wyżej trybie organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że przedmiotowy budynek zrealizowano zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i wydanymi na jej podstawie przepisami techniczno-budowlanymi, a także z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie z prawidłami sztuki budowlanej, przy czym prowadzono je pod nadzorem ustanowionego kierownika budowy.

Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. stwierdził bezcelowość stosowania procedury naprawczej wynikającej z art. 50-51 Prawa budowlanego i dlatego na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne ze względu na bezprzedmiotowość dalszego jego prowadzenia.

Stanowisko organu I instancji zostało w pełni podzielone przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W świetle tego unormowania zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe i nie ma podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zauważyć wypada, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora (por. np. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2644/12 - LEX nr 1575558).

Wbrew stanowisku skarżących, organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo oceniły, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a zatem postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Nie jest też uzasadniony zarzut skarżących dotyczący niepołączenia postępowań administracyjnych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych na działkach nr 218 i 219. Jak trafnie zauważył organ nadzoru budowlanego, w obu sprawach były wydane odrębne pozwolenia na budowę i odrębne decyzje o warunkach zabudowy, a inwestycje były realizowane na dwóch różnych działkach budowlanych i przez różnych inwestorów. Podkreślić przy tym wypada, że sprawa budowy budynku gospodarczego na działce nr 219 AM-24 w M. była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14 oddalił skargę I.N. i M.N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 219 AM-24 w M..

Co do zarzutu konieczności sporządzenia projektu budowlanego zamiennego zauważyć trzeba, że konieczność taka zachodzi w sytuacji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W takim bowiem przypadku organ administracyjny nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W odniesieniu do tego zarzutu w pełni należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14, który zapadł w sprawie ze skargi I.N. i M.N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr 219 AM-24 w M.. W wyroku tym Sąd wywodził, że w postępowaniu naprawczym nie można posługiwać się ogólnymi formułami rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 ustawy Prawo budowlane, ale należy odnosić konkretne jego postanowienia do okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie. Nie można też wykluczyć takiej sytuacji, że w przypadku zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, wyeliminowanymi z obrotu prawnego po zakończeniu inwestycji, organ prowadzący postępowanie naprawcze nie będzie wymagał od inwestora żadnych czynności dla uzyskania stanu zgodnego z prawem, bowiem taki stan bezkolizyjny zostanie w toku postępowania stwierdzony. Sąd przyjmując taką ocenę podzielił pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygnaturach II OSK 687/12 i II OSK 2286/12 (odpowiednio: wyroki z dnia 26 lipca 2013 r. i z dnia 25 lutego 2014 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył przy tym, że w akceptującej powyższe wyroki glosie dodatkowo stwierdzono, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie pozbawia inwestycji oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że projekt budowlany jest dokumentacją (dowodem) koniecznym w sprawie o pozwolenie na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany staje się częścią rozstrzygnięcia decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z chwilą usunięcia takiej decyzji projekt budowlany ponownie powinien być traktowany jako dowód w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 w związku z jego ust. 7. W takim przypadku, wykorzystany w toku realizacji inwestycji projekt budowlany, stanowiący dokumentację budowy wraz z protokolarnym stwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51, stanowi materiał dowodowy na taką okoliczność, że budowa została zrealizowana z zachowaniem tego projektu (zgodnie z projektem), a więc nie miały miejsca zmiany lub odstępstwa. Stwierdzenie na podstawie stosownej dokumentacji, że budowa została zakończona legalnie, a także ustalenie przez wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego (kontrolę mogą wykonywać wyłącznie inspektorzy, posiadający wymagane uprawnienia budowlane), może stanowić wystarczającą podstawę do uznania, że obiekt znajduje się w odpowiednim stanie prawnym i nie wymaga dodatkowego orzeczenia w kierunku doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Trudno przy tym zarzucić, że wymienione dokumenty (np. projekt budowlany) nie mają charakteru "istniejących legalnie". Projekt budowlany, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, nadaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie stał się tylko z tej przyczyny dokumentem nielegalnym. Jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego, dysponując takim dowodem potwierdzonym protokolarnym (uzyskanym w wyniku kontroli profesjonalnego organu) stwierdzeniem o budowie zgodnie z tym projektem i bez naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jak też przepisów odrębnych, może wydać stosowne rozstrzygnięcie. Brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że konieczne jest dalsze procedowanie naprawcze, przykładowo, domagania się przez organ nadzoru budowlanego od inwestora kolejnych dokumentów, takich jak "projektów zamiennych", "projektów dodatkowych" lub też dokumentacji powykonawczej.

W pełni podzielając powyższą argumentację, omawiany zarzut skarżących również uznać trzeba za nieuzasadniony.

Nie jest ponadto trafne stanowisko wyrażone w skardze, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe, bowiem "naruszony został słuszny interes skarżących, przejawiający się w ich sąsiedzkim prawie do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją".

Na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie można mówić o interesie właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestorów do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją, a jedynie – co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy – o konieczności zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Tak więc właściciele działek sąsiadujących z działką inwestorów nie mają prawa do współdecydowania w zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją, a jedynie do ochrony własnych uzasadnionych interesów, które dana inwestycja może naruszać.

W tym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.