Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 228/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 4, ust. 7 pkt 12, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 12, ust. 14 i ust. 17
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 45 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do nadania biegu sprawie z wniosku J. P. z dnia 21 czerwca 2021 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

J. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta S. postępowania w sprawie jego wniosku z 21 czerwca 2021 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, co w konsekwencji doprowadziło do nieopublikowania wniosku z 21 czerwca 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy oraz niepodjęcia kolejnych czynności, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1538) – powoływanej dalej: "specustawa mieszkaniowa" – w celu jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do opublikowania wniosku z 21 czerwca 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej gminy oraz podjęcia kolejnych czynności, o których mowa w art. 7 specustawy mieszkaniowej w celu jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z 21 czerwca 2021 r. skierowanym do Rady Miejskiej w S. za pośrednictwem Prezydenta Miasta S. skarżący wniósł o ustalenie realizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S. przy ul. A na działce nr ewidencyjny 179/4 w obrębie geodezyjnym [...] w trybie specustawy mieszkaniowej.

Pismami z 23 czerwca 2021 r. oraz z 26 lipca 2021 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, jednocześnie pouczając, że ich nieusunięcie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na ww. wezwania skarżący uzupełnił braki pismami z 13 lipca 2021 r. i 13 sierpnia 2021 r.

W piśmie z 13 lipca 2021 r. skarżący odpowiedział na wątpliwości Prezydenta, a w szczególności wskazał na czym polega niesprzeczność planowanej inwestycji z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast do pisma z 13 sierpnia 2021 r. skarżący dołączył zaktualizowaną treść wniosku oraz nową koncepcję architektoniczno-urbanistyczną. Uzupełnienia wniosku dokonano w ustawowym terminie. Jednakże, zdaniem Prezydenta Miasta S. wniosek nadal nie spełniał wymogu formalnego określonego w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej w zakresie wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W związku z tym pismem z 24 sierpnia 2021 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Zdaniem organu podane przez skarżącego parametry dotyczące standardów urbanistycznych w większości nie spełniają ustaleń studium dla terenu oznaczonego symbolem [...], w granicach którego położona jest działka o numerze ewidencyjnym 179/4 w obrębie geodezyjnym [...], a to: intensywności zabudowy - 2,3656 (w studium max. 1,6), wysokości zabudowy - 18,57 m (w studium wysokość w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej, ale nie więcej niż 16 m, za wyjątkiem obiektów stanowiących szczególny element kompozycji przestrzeni np. narożniki, zamknięcia ulicy), procent zabudowy - 37,8 % ( w studium max 70%).

Jednocześnie w rozstrzygnięciu wskazano, że zgodnie z zapisami studium ustala się kreowanie "centrum" miasta, kształtowanie węzłów strategicznych A i B oraz pasma strategicznego A i B poprzez realizację ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, w związku z brakiem spełnienia po stronie wnioskodawcy wymogu formalnego określonego w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej, a także z nieusunięciem tego braku, stosownie do art. 7 ust. 9 ww. ustawy, wniosek został postawiony przez rozpatrzenia.

W ocenie skarżącego Prezydent Miasta S. błędnie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez zobowiązanie go do wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. W tym zakresie bowiem, została dokonana merytoryczna ocena wniosku oparta na wykładni ustawy. Przy czym na uwadze musi pozostać fakt, że kontrola ta jest wyłączną kompetencją Rady Gminy S..

Nieprzekazanie wniosku uprawnionemu do jego rozstrzygnięcia organowi powoduje z kolei, zdaniem skarżącego, przewlekłość postępowania, która wynika z błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa. Wystąpienie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy mieszkaniowej rodzi określony obowiązek spełnienia przez wnioskodawcę warunków formalnych, szczegółowo określonych w art. 7 ust. 7 i 8 tej ustawy. Uprawnionym do ich weryfikacji podmiotem jest organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz bądź prezydent miasta.

W przedmiotowej sprawie, w ramach czynności "kontrolnych" Prezydent Miasta S. miał obowiązek dokonać między innymi weryfikacji wymogów określonych w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy, a mianowicie czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Prezydent Miasta S., oprócz zbadania wymogów formalnych, w zakresie art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej dokonał również kontroli merytorycznej, co w konsekwencji spowodowało wydanie błędnego rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, a tym samym wpłynęło na czas trwania postępowania powodując jego przewlekłość w skutek nieprzesłania wniosku do Rady Gminy w S..

Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta S. błędnie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez zobowiązanie go do wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 Ustawy. Błąd organu w przedmiotowej sprawie polegał na niepoprawnym zrozumieniu pojęcia "wskazania" zachodzącej niesprzeczności ze studium. Jak słusznie przyjmuje się w judykaturze na gruncie wykładni językowej zakazana jest wykładnia synonimiczna dwóch różnych zwrotów prawnych, którym nie można nadawać tego samego znaczenia. Pojęciem "wykazania" ustawodawca posługuje się w art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy. Skoro ustawodawca posłużył się oboma pojęciami w odniesieniu do różnych punktów przedmiotowego przepisu, to zgodnie z wykładnią literalną jak i językową należy przyjąć, że ich cel jest odmienny. Oprócz wykładni literalnej samej normy, w sytuacji, w której brak jest słowniczka ustawowego, zasadnym wydaje się sięgnąć do słownikowego znaczenia terminu "wskazania". Zgodnie z semantycznym i literalnym brzmieniem przepisu, obowiązkiem wnioskodawcy w tym przypadku jest jedynie wskazanie, a więc zwrócenie uwagi, pokazanie gdzie coś się znajduje, nie natomiast wykazywanie rzeczywistego stanu rzeczy wpływającego na niesprzeczność projektowanej inwestycji mieszkaniowej ze studium.

Niezależnie od powyższego skarżący podkreślił, że wymóg wskazania niesprzeczności należy odróżnić od wskazania zgodności, która jest rozumiana jako pozytywny wynik analizy zgodności wniosku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, iż pojęcie "zgodności" cechuje silniejszy stopień związania niż pojęcie "niesprzeczności". Gdyby zatem badanie pod kątem spełnienia przesłanek formalnych obejmowało wykazanie i zgodność, organ wstępnie kontrolujący byłby uprawniony do powyższej czynności.

W nawiązaniu do powyższych rozważań skarżący wskazał również, że organ nieprawidłowo zastosował normę zawartą w art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej, a tym samym pozostawił wniosek bez rozpatrzenia powodując tym samym przewlekłość przedmiotowego postępowania. Powołany wyżej przepis przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku będącego obarczonym wyłącznie brakami formalnymi. W przedmiotowej sprawie braki wskazane przez Prezydenta Miasta S. nie miały cech braków formalnych. Skoro bowiem wnioskodawca wskazał niesprzeczność w treści wniosku to wymóg z art. 7 ust. pkt 12 specustawy mieszkaniowej został spełniony, nie było zatem przeszkód aby nadać przedmiotowej sprawie dalszy bieg. Przy czym ponownie odwołując się do literalnego brzmienia przepisu w ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej, instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania świadczy o zamiarze ustawodawcy, ażeby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia miało miejsce w przypadku nieuzupełnienia braków usuwalnych, zależnych od wnioskodawcy.

Skarżący stwierdził, że ma prawo do złożenia wniosku oraz otrzymania rozstrzygnięcia w postaci uchwały rady gminy, bez względu na jej treść. Sama kwestia "wskazania" niesprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Na obecnym etapie przedmiotowego postępowania Prezydent Miasta S. ocenia jedynie czy wnioskodawca spełnił warunki formalne, między innymi wskazał na niesprzeczność ze studium. Natomiast to, czy na poziomie merytorycznym owa niesprzeczność zachodzi jest rozstrzygane przez właściwą radę gminy.

Skarżący podkreślił, że wniosek został złożony 21 czerwca 2021 r., a [...] r. Prezydent Miasta S. wydał decyzję o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia. Do chwili obecnej od dnia złożenia wniosku minęły już 4 miesiące. W tym czasie organ, po zweryfikowaniu przesłanek formalnych powinien nadać sprawie dalszy bieg i przekazać wniosek do rady gminy w S.. Za zasadny uznać należy zatem zarzut przewlekłości i bezczynności prowadzenia postępowania, wynikający z błędów merytorycznych organu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się jednocześnie ze stanowiskiem skarżącego, że organ błędnie wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez zobowiązanie go do wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Organ wyjaśnił, że specustawa mieszkaniowa ma szczególny charakter, ponieważ ingeruje w regulowany na terenie gminy - przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – porządek planistyczny i ład przestrzenny. Proces inwestycyjny realizowany na mocy specustawy zawsze rozpoczyna się na wniosek inwestora. Zakres wniosku szczegółowo określa art. 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej. Wniosek - w ramach wyżej wymienionej ustawy - inwestor kieruje do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Dalej organ podkreślił, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji jest dokumentem sformalizowanym. Inwestor musi zadbać, aby wszystkie wymagane informacje znalazły się w jego wniosku. W przeciwnym wypadku naraża się na pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wymagania formalne, co do wniosku, stawiane inwestorowi przez ustawodawcę są rygorystyczne, a brak któregokolwiek z elementów stanowi brak formalny.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, po analizie złożonego przez niego wniosku stwierdzono, że wniosek nie spełnia ustawowych wymogów. Skarżący został dwukrotnie wezwany do usunięcia braków formalnych we wniosku. W efekcie analizy materiałów uzupełniających stwierdzono, że w dalszym ciągu wniosek nie spełnia ustawowego wymogu określonego w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej w postaci wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 (to jest terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane).

Organ wyjaśnił, następnie, ze w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. (zwanym dalej "Studium"), objęta wnioskiem działka oznaczona nr ewidencyjnym 179/4 (obręb [...]) położona jest w granicach terenu oznaczonego symbolem [...] – tereny zabudowy śródmiejskiej o funkcji usługowo-mieszkaniowej. Tereny te obejmują położony centralnie obszar - "serce miasta" wskazany do przekształceń. Dla objętego wnioskiem terenu w Studium obowiązują następujące zapisy: - dominująca funkcja usługowa z udziałem zabudowy mieszkaniowej; - preferencja dla lokalizacji usług o charakterze publicznym i ogólnomiejskim, - kreowanie "centrum" miasta, kształtowanie węzłów strategicznych A i B oraz pasma strategicznego A i B poprzez realizację ustaleń obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; - intensyfikacja zabudowy w ramach rezerw budowlanych z przeznaczeniem pod usługi o charakterze publicznym i komercyjnym oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przy zachowaniu standardów urbanistycznych: intensywność zabudowy - max. 1,6; procent zabudowy - max. 70%; wysokości zabudowy w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej (ale nie więcej niż 16 m) za wyjątkiem obiektów stanowiących szczególny element kompozycji przestrzeni np. narożniki, zamknięcie ulicy.

Zdaniem organu we wniosku inwestor wskazał, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium jedynie w zakresie planowanej funkcji i procentu zabudowy. Natomiast pozostałe podane przez inwestora we wniosku parametry są jednoznacznie sprzeczne ze Studium, tj.: - intensywność zabudowy: we wniosku wynosi – 2,3656, w Studium - max. 1,6; - wysokość zabudowy: we wniosku - 18,57 m, w Studium - wysokość w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej, ale nie więcej niż 16 m, za wyjątkiem obiektów stanowiących szczególny element kompozycji przestrzeni np. narożniki, zamknięcia ulicy.

W ocenie organu, skoro Studium, dla terenu objętego wnioskiem, ustala konkretne graniczne wartości dla zabudowy, które nie zostały zachowane przez skarżącego, to oznacza to, że jego wniosek nie spełnił ustawowego wymogu określonego w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej w postaci wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium, a zatem był obarczony brakiem formalnym.

Organ podkreślił, że przepisy specustawy wskazują, że z jednej strony zamiarem ustawodawcy było stworzenie pewnego "wyłomu" w systemie form kształtowania porządku planistycznego na terenie gminy i dodanie nowego aktu do istniejących aktów i decyzji planistycznych (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy). Z drugiej strony w specustawie zastrzeżono, że przyjęte rozwiązania nie mają "burzyć" porządku planistycznego obowiązującego na terenie gminy, lecz go uzupełniać. Szczególnym dowodem na to jest art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, wskazujący, że warunkiem dopuszczalności realizacji inwestycji jest niesprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca dla realizacji celów ustawy umożliwił, na warunkach w niej określonych, dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium.

Według organu w niniejszej sprawie zgodność zamierzenia inwestycyjnego ze Studium nie została zachowana, co widoczne jest "na pierwszy rzut oka", poprzez porównanie parametrów projektowanej inwestycji z parametrami określonymi w Studium. Określenie ww. parametrów w Studium poprzez ustalenie ich konkretnych, nieprzekraczalnych wartości oznacza, że ich zachowanie ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, stanowiącego "serce miasta" i nie może być dowolnie modyfikowane.

Organ dodał, że w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej określono w sposób szczegółowy elementy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, które ściśle korespondują z art. 7 ust. 7 ww. ustawy, określającym elementy wniosku, jaki inwestor zobowiązany jest złożyć w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej. Zestawienie obu przepisów wskazuje, że wymogi co do zawartości uchwały pod względem treściowym odpowiadają, co do zasady, elementom wniosku. Jednym z wyjątków od tej ogólnej zasady, jest obowiązek wskazania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12).

Powyższe oznacza, jak istotne jest, aby już na etapie składania wniosku, inwestor wywiązał się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku wskazania, że planowana lokalizacja nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rolą Prezydenta Miasta S., w świetle przepisów specustawy jest pośredniczenie pomiędzy wnioskodawcą a Radą Miejską w S.. Nie może to jednak prowadzić do sytuacji, w której Rada Miejska w S. otrzymałaby wniosek dotknięty brakiem formalnym. Z twego względu weryfikacja wniosku złożonego przez inwestora dokonywana jest w pierwszej kolejności przez Prezydenta Miasta S..

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor - bez zbędnej zwłoki - został dwukrotnie wezwany do usunięcia braków formalnych, za każdym razem w terminie wynikającym z art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej. Wobec nieusunięcia braków formalnych przez inwestora wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Takie działanie organu w żadnym razie nie wskazuje na jego opieszałość. Ustawodawca nie przewidział bowiem terminu, w jakim braki formalne powinny zostać stwierdzone. Rozstrzygnięcie zostało zatem wydane, a fakt, że jest ono niezgodne z żądaniem wnioskodawcy nie uzasadnia wniesienia skargi. Ponadto postępowanie nie było prowadzone dłużnej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – w skrócie: "p.p.s.a.".

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

W myśl art. 14 specustawy mieszkaniowej do spraw w zakresie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku braku działania organu gminy nie można pozbawić strony konstytucyjnej ochrony sądowej. Dlatego w takiej sytuacji stronie przysługuje zarówno skarga na bezczynność organu, jak i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W pierwszej kolejności wniosek podlega wstępnej ocenie organu wykonawczego gminy pod kątem spełnienia warunków formalnych, o których mowa w art. 7 ust. 7 i ust. 8 specustawy mieszkaniowej. Dopiero po pozytywnej weryfikacji wniosku wójt (burmistrz, prezydent miasta) przystępuje do kolejnego etapu jakim jest opublikowanie wniosku (w terminie 3 dni od jego otrzymania) wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, a następnie (w terminie 3 dni od opublikowania wniosku) powiadamia właściwe organy o możliwości przedstawiania opinii oraz występuje o uzgodnienie wniosku z właściwymi organami (art. 7 ust. 10, ust. 12 i ust. 14 specustawy mieszkaniowej). Po zakończeniu etapu wstępnego wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu (art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej).

Natomiast w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, nie spełnia wymogów określonych w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej). Pozostawienie wniosku (podania) bez rozpatrzenia jest zatem formą zakończenia postępowania wstępnego w sytuacji, gdy strona nie uzupełniła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania i pouczenia o skutkach prawnych zaniechania.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej specustawy mieszkaniowej polega więc na tym, że organ wykonawczy gminy zobowiązany do dokonania określonych czynności poprzedzających merytoryczną ocenę wniosku przez radę gminy, takich czynności nie podejmuje. Przewlekłe prowadzenie postępowania utożsamiać zaś należy z sytuacją, w której postępowanie zainicjowane wnioskiem o lokalizacji mieszkaniowej trwa dużej niż wynika to z powołanych wyżej przepisów, prowadzone jest w sposób nieefektywny, względnie podejmowane przez organ czynności mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy organ wykonawczy gminy, dokonując wstępnej weryfikacji wniosku skarżącego o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, miał podstawy do pozostawienia tego wniosku bez rozpatrzenia. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ uznał, że wniosek skarżącego nie spełniał warunku formalnego, jakim było wskazanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej).

Stanowisko organu jest jednak błędne. Należy bowiem podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1491/20 (orzeczenie dostępne w CBOSA), zgodnie z którym art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej przyznaje organowi kompetencję do pozostawienia bez rozpatrzenia wyłącznie wniosku obarczonego brakami formalnymi. Kwestia weryfikacji zgodności "wskazania" niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. W związku z tym należy przyjąć, że brak wniosku o charakterze materialnym, a nie formalnym, wykluczał zastosowanie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej i nie uprawniał Prezydenta Miasta S. do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny NSA wyjaśnił, że jakkolwiek przepis ten, definiując braki, odwołuje się do postanowień ust. 7 i 8 powołanego artykułu, to odwołanie się w tym przepisie do instytucji pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia wyraźnie świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia miało miejsce tylko w przypadku nieuzupełnienia braków usuwalnych, zależnych od wnioskodawcy (inwestora). Wezwanie do usunięcia braków podania powinno służyć bowiem wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Podobnie w doktrynie wskazuje się, że brak sprzeczności wnioskowanej inwestycji ze studium podlega ocenie nie ze strony organu wykonawczego gminy, a ze strony rady gminy, która w przypadku uznania, że inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna ze studium, odmówi ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowe.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstawy prawnej do pozostawienia wniosku o ustalenie inwestycji mieszkaniowej bez rozpatrzenia w razie uznania, że wniosek ten obarczony jest wadą o charakterze materialnym. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

NSA stwierdził, że powyższa interpretacja uwzględnia ratio legis specustawy mieszkaniowej w postaci likwidacji barier w zakresie budowy inwestycji mieszkaniowych. Nie przesądzając merytorycznego wyniku sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych z art. 7 ust. 7-8 specustawy inwestor ma prawo do złożenia wniosku oraz uzyskania rozstrzygnięcia w postaci uchwały rady gminy. W świetle art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest zobowiązana podjąć uchwałę w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Złożenie wniosku inicjuje zatem postępowanie zmierzające do ustalenia lub odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że dla realizacji wspomnianych inwestycji ustawodawca przyjął rozwiązania upraszczające i usprawniające procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Dla zachowania minimalnego standardu proceduralnego organowi wykonawczemu gminy została co prawda powierzona weryfikacja złożonego wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 7 ust. 7-8 specustawy mieszkaniowej, jej celem było jednak ułatwienie procesu lokalizacji inwestycji mieszkaniowych oraz zmniejszenie barier administracyjnoprawnych, przy jednoczesnym zachowaniu autonomii gminy. W konsekwencji to rada gminy ocenia merytorycznie wniosek, "pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy, druk nr 2667, sejm.gov.pl, s. 7). Rada gminy korzysta przy tym z ustaleń i stanowiska organu wykonawczego, który przedkłada radzie projekt uchwały wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień (art. 7 ust. 17 ustawy).

Powyższe uwagi, zdaniem NSA, prowadzą do uznania, że kwestia zgodności "wskazania" niesprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy pozostaje poza zakresem kompetencji organu wykonawczego gminy na etapie badania wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych. Na obecnym etapie wójt (burmistrz, prezydent miasta) ocenia jedynie, czy wnioskodawca w istocie wskazał na niesprzeczność projektowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i w razie braku uzasadnienia wniosku w tym zakresie – wzywa do uzupełnienia braków formalnych. Kwestia ewentualnej sprzeczności wniosku z ustaleniami Studium może zostać wzięta pod uwagę dopiero na etapie merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez radę gminy, jako że jest ona zagadnieniem merytorycznym, które powinno prowadzić do odmowy ustalenia przez radę gminy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a nie do pozostawienia wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji bez rozpoznania. W tym przypadku konieczne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku i odniesienie się do ewentualnego braku w rozstrzygnięciu podejmowanym przez radę gminy na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do pozostawienia wniosku skarżącego o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej bez rozpatrzenia na podstawie art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej. Przypomnieć tylko należy, że skarżący w piśmie z 13 lipca 2021 r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu z 23 czerwca 2021 r., wskazał na okoliczności, które jego zdaniem świadczą o niesprzeczności planowanej inwestycji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto stanowisko skarżącego zostało szczegółowo uzasadnione.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do nadania biegu sprawie z wniosku J. P. z 21 czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku).

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu i przewlekłe prowadzenie sprawy w zakresie nadania biegu ww. wnioskowi nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podjął bowiem działanie w celu wstępnej weryfikacji wniosku, jednak błędna interpretacja przepisów specustawy mieszkaniowej doprowadziła do bezpodstawnego pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Nie sposób uznać jednak w związku z tym, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania o charakterze rażąco naruszającym prawo. Z akt sprawy nie wynika, aby działanie organu zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy prawa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia rady gminy w zakresie złożonego wniosku. Innymi słowy sposób, w jaki organ zakończył postępowanie pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia, był wynikiem dokonanej błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, co nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.

W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.

m. d.