Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 489/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9a ust. 2 i ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 87 ust. 2 , art. 88 ust. 1 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 5 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 8 września 2011 r. nr XVI/340/2011 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 8 września 2011 r. Rada Miasta Kielce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1593 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n." i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. poz. 1493 ze zm.) zwanej dalej "u.p.p.r.", podjęła uchwałę nr XVI/340/2011 w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczególnych warunków jego funkcjonowania.

W § 1 uchwały postanowiono, co następuje:

W celu powołania Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, Prezydent Miasta Kielce występuje do: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, wybranych placówek oświatowych, wybranych placówek ochrony zdrowia oraz wybranych organizacji pozarządowych o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego (pkt 1). W skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (pkt 2). Prezydent Miasta Kielce może zwrócić się o wytypowanie członków Zespołu Interdyscyplinarnego także do innych podmiotów niż wskazane w ust. 1, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 3). Powołanie Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce (pkt 4). Członek Zespołu Interdyscyplinarnego, który z ważnych przyczyn nie może pełnić wyznaczonej funkcji, zwraca się do Prezydenta Miasta Kielce z prośbą o odwołanie (pkt 5). O odwołanie członka Zespołu może także w uzasadnionych przypadkach zwrócić się do Prezydenta Miasta Kielce Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego (pkt 6). Każdorazowo powołanie bądź odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce (pkt 7).

W § 2 uchwały postanowiono, co następuje:

Do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy między innymi integrowanie i koordynowanie działań jednostek wchodzących w jego skład oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, przede wszystkim poprzez: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie, mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie (pkt 1). Termin pierwszego posiedzenia Zespołu wyznacza Prezydent Miasta Kielce w zarządzeniu o powołaniu członków tego Zespołu (pkt 2). Na pierwszym posiedzeniu Zespołu spośród jego członków wybrany zostaje Przewodniczący Zespołu (pkt 3). Kolejne posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, w terminie ustalonym przez Przewodniczącego Zespołu (pkt 4). Przewodniczący Zespołu może na posiedzenie Zespołu Interdyscyplinarnego zaprosić również osoby niebędące jego członkami, jeżeli zajdzie taka konieczność (pkt 5). Pisemny wniosek o zwołanie posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego może złożyć każda instytucja działająca na terenie Miasta Kielce na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, z podaniem tematu posiedzenia. Wniosek składa się do Przewodniczącego Zespołu, który wyznacza termin posiedzenia w ciągu najbliższych 14 dni roboczych (pkt 6). Obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach, do którego zadań należy: przekazywanie członkom Zespołu Interdyscyplinarnego informacji o terminie oraz miejscu posiedzenia, sporządzanie protokołu posiedzenia, przekazywanie członkom Zespołu Interdyscyplinarnego informacji niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania, prowadzenie korespondencji w jego imieniu (pkt 7).

W § 3 uchwały postanowiono, co następuje:

W ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze (tzw. robocze zespoły interdyscyplinarne) w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach (pkt 1). W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sadowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (pkt 2). Skład grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu spośród przedstawicieli, o których mowa w § 1 ust. 1, 2 i 3 niniejszej uchwały, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (pkt 3). W celu powołania grupy roboczej Przewodniczący Zespołu zwraca się do członków Zespołu Interdyscyplinarnego o wskazanie osób, które będą bezpośrednio zaangażowane w rozwiązanie problemu danej rodziny w ramach grupy roboczej (pkt 4). Do zadań poszczególnych grup roboczych należy przede wszystkim: opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy, jak również rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy, a także efektów tych działań (pkt 5). Prace w ramach grup roboczych prowadzone są w zależności od potrzeb zgłaszanych przez Zespół Interdyscyplinarny lub wynikają z problemów występujących w indywidualnych przypadkach (pkt 6). Każda grupa robocza, w czasie wykonywania zadań, o których mowa w pkt 4 wybiera spośród siebie przewodniczącego grupy, który kieruje jej pracami i wyznacza terminy jej posiedzeń, nie rzadziej niż raz na miesiąc (pkt 7).

W myśl § 4 wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Kielce. Stosownie do § 5 tego aktu, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "W związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późniejszymi zmianami) zasadnym staje się podjęcie przez Radę Miasta Kielce uchwały w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ten akt w całości i zarzucając mu naruszenie prawa, a to:

1) art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. 2017.1523 j.t. ze zm.) i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w jej § 5 terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowania i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

2) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 2, 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 1 pkt 1 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz przyznania w tym zakresie kompetencji Prezydentowi Miasta Kielce do wystąpienia do tych podmiotów o wytypowanie swoich członków, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady miejskiej do kształtowania katalogu tych podmiotów ani udzielania w tym zakresie kompetencji Prezydentowi Miasta Kielce, albowiem skład zespołu interdyscyplinarnego został uregulowany w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a nadto art. 9a ust. 2 u.p.p.r. określa kompetencję prezydenta miasta do powołania takiego zespołu;

3) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 4 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, da;ej w skardze jako "rozporządzenie") polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej oraz powtórzeniu treści ustawy w § 1 pkt 2 uchwały, iż w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi, w sytuacji gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady miejskiej do kształtowania składu takiego zespołu, a udział kuratorów sądowych został uregulowany w art. 9a ust. 4 u.p.p.r.,

4) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 4 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, poprzez określenie w § 1 pkt 3 uchwały fakultatywnych członków zespołu interdyscyplinarnego oraz przyznania w tym zakresie kompetencji Prezydentowi Miasta Kielce do wystąpienia do tych podmiotów o wytypowanie swoich członków, podczas gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określenia katalogu tych podmiotów ani udzielania w tym zakresie kompetencji Prezydentowi Miasta Kielce, albowiem fakultatywny udział w zespole interdyscyplinarnym został uregulowany w art. 9a ust. 5 u.p.p.r., a nadto poprzez zmodyfikowanie zapisu tego przepisu i pominięcie prokuratorów jako jednej z grup, która z woli ustawodawcy może wchodzić w skład zespołu;

5) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 1 pkt 4 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. o treści: "Zespół Interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta";

6) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 pkt 1 uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada miejska nie została upoważniona do ich określenia, albowiem zadania te wynikają z przepisu art. 9b ust. 2 u.p.p.r., zaś zapisy uchwały stanowią dodatkowo powtórzenie tekstu ustawy;

7) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 2 pkt 3 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r., że "na pierwszym posiedzeniu Zespołu Interdyscyplinarnego spośród jego członków wybrany zostaje Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego, zwany dalej Przewodniczącym Zespołu";

8) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez powtórzenie w § 2 pkt 4 zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., że "kolejne posiedzenia Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, w terminie ustalonym przez Przewodniczącego Zespołu";

9) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 2 i ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 3 pkt 1, że "w ramach Zespołu Interdyscyplinarnego tworzone są grupy robocze (tzw. robocze zespoły interdyscyplinarne) w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach", w sytuacji gdy zakres ten reguluje przepis art. 9a ust. 10 u.p.p.r., który umożliwia zespołowi interdyscyplinarnemu tworzenie grup roboczych, nadto zmodyfikowanie treści tego przepisu, albowiem utworzenie takich grup nie zostało określone przez ustawodawcę jako obligatoryjne;

10) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. oraz art. 9a ust. 15 u.p.p.r., polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 pkt 2 i 3 składu grup roboczych, w sytuacji gdy przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady miejskiej do kształtowania składów takich grup, albowiem zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a nadto poprzez zmodyfikowanie treści tych przepisów, które nie przewidują udziału w grupach przedstawicieli organizacji pozarządowych;

11) art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 9b ust. 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz art. 137 ww. rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 pkt 5 uchwały zadań grup roboczych, w sytuacji gdy rada miejska nie została upoważniona do ich określenia, albowiem zadania te wynikają z przepisu art. 9b ust. 3 u.p.p.r., zaś zapisy uchwały stanowią dodatkowo powtórzenie tekstu ustawy.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W szerokim uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął argumentację powyższych zarzutów, podnosząc w szczególności, że uchwałę w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego z uwagi na to, że ma ona charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Chociaż uchwała zawiera również normy o charakterze wewnętrznym, określającym organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Miejskiej, czy też Prezydentowi Miasta, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny, bowiem określają adresata poprzez wskazanie jego cech, jak również charakter abstrakcyjny, bowiem postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Nadto uchwała ta obowiązuje na obszarze działania Rady Miejskiej, tj. w Kielcach. Skarżący wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1922/11, zgodnie z którym zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi on akt prawa miejscowego. Akt ten podlega, zdaniem skarżącego, ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Prokurator zarzucił, że stanowiskiem błędnym i nie znajdującym oparcia w obowiązujących przepisach prawa jest § 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym akt ten wszedł w życie z dniem jego podjęcia, gdyż przedmiotowa uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb jej wejścia w życie. Natomiast zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zaś zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie; zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Przepis ten został uszczegółowiony przez art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Według art. 2 ust. 1 tej ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z art. 3 ww. ustawy wynika, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie, zaś zgodnie z art. 4 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin.

Zdaniem Prokuratora, niepromulgowanie aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa - przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, a w konsekwencji powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że zapisy uchwały, tj. § 1 pkt 1, 2, 3, 4, § 2 pkt 1, 3, 4 i § 3 pkt 1, 2, 3 i 5 zostały dokonane z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., albowiem wymienione kwestie wykraczają poza pojęcie "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" oraz "warunków funkcjonowania zespołu" i są już uregulowane odpowiednimi przepisami ustawy, wyszczególnionymi powyżej. Zapisy uchwały wymienione wyżej w sposób istotny naruszają zatem art. 9a ust. 15 u.p.p.r., albowiem określona tym przepisem norma kompetencyjna nie daje radzie gminy upoważnienia do ustalania wyszczególnionych powyżej zagadnień. Ponadto wskazane zapisy są niezgodne z § 135 w zw. z § 134 i § 143 ww. rozporządzenia.

Ustawa w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. określa podmioty wyłącznie upoważnione do powołania zespołu interdyscyplinarnego, tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Rada gminy nie ma uprawnień ustawowych do samodzielnego kształtowania kompetencji wskazanych podmiotów w zakresie powołania zespołu interdyscyplinarnego ani tym bardziej określania do jakich podmiotów ma zwrócić się prezydent miasta w celu ukształtowania składu tego zespołu. Rada Miejska nie została również upoważniona przez ustawodawcę do określania składu grup roboczych, tworzonych przez zespoły interdyscyplinarne oraz określania ich zadań.

Wskazane powyżej zapisy uchwały, tj. § 1 pkt 1, 2, 3, 4, § 2 pkt 1, 3, 4, § 3 pkt 1, 2, 3 i 5, zostały dokonane z przekroczeniem normy kompetencyjnej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. albowiem wymienione kwestie wykraczają poza pojęcie "trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego" oraz "warunków funkcjonowania zespołu" i są już uregulowane odpowiednimi przepisami

Skarżący wskazał nadto, że powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierachicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 137 w zw. z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Organ, przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wniósł o jej oddalenie, podnosząc że nie znajduje uznania zarzut wydania uchwały z istotnym naruszeniem art. 2 ust. 1 , art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wadliwego określenia dnia jej wejścia w życie z dniem podjęcia, bowiem zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 13 ust 2 ww. ustawy w zw. z art. 18 i 40 ust 2 u.s.g. Stanowi jedynie regulamin wewnętrzny dotyczący zasad powoływania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego wydany w oparciu o u.p.p.r. Nie istniała konieczność jej publikacji i odroczenia wejścia w życie, jednakże pomimo powyższego uchwała była dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Kielce - co potwierdza wydruk ze strony BIP.

Organ podniósł, że powtórzenie zapisów ustawowych w uchwale można rozpatrywać co najwyżej w aspekcie błędu redakcyjnego o charakterze formalnym, nie skutkującego jednak naruszeniem prawa, a wynikającego z braku podobnych regulacji organu w tym zakresie w przeszłości i asekuracyjnym powtórzeniu przez organ zapisów ustawowych. W ciągu 8 lat funkcjonowania zespołu na mocy zaskarżonej uchwały nigdy żaden organ nie negował prawidłowości zapisów z 2011r. a skarżącemu zapisy uchwały były znane od początku funkcjonowania zespołu.

Rada Miasta wyjaśniła, że redagując zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do wzorów uchwał proponowanych przez prawników współpracujących z Wydawnictwem Forum z Poznania pt. "Teczka procedur przeciwdziałania przemocy w rodzinie" oraz uchwał innych organów jednostek samorządu terytorialnego wydawanych w tym zakresie. Treść zaskarżonej uchwały była znana Prokuraturze już od dnia 5 października 2011 r., kiedy to na pierwszym posiedzeniu Zespołu przedstawiciele uczestniczących w nim organów otrzymali kopie uchwały. Przedstawiciel Prokuratury wskazany był porozumieniu o współpracy z dnia 27 lipca 2011 r.

Ponadto organ wskazał, że w 2015 r. uchwała była przedmiotem kontroli prowadzonej przez NIK w toku postępowania znak P/l5/046 "Pomoc osobom dotkniętym przemocą w rodzinie za lata 2012- 2015", w toku której stwierdzono m.in. że "Zespół Interdyscyplinarny został powołany zgodnie z ustawą o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie", nie wskazując nieprawidłowości w zakresie zasad jego funkcjonowania.

Powtórzenie zapisów ustawowych w uchwale można rozpatrywać być może w aspekcie błędu redakcyjnego o charakterze formalnym, nie skutkującego jednak naruszeniem prawa, a wynikającego z braku podobnych regulacji organu w tym zakresie w przeszłości i asekuracyjnym powtórzeniu przez organ zapisów ustawowych. W ciągu 8 lat funkcjonowania zespołu na mocy zaskarżonej uchwały nigdy żaden organ nie negował prawidłowości zapisów z 2011 r., a skarżącemu zapisy uchwały były znane od początku funkcjonowania zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach okazała się zasadna, bo doprowadziła do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości, niemniej nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała XVI/340/2011 Rady Miasta Kielce z dnia 8 września 2011 r. w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako "u.p.p.r."). Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak trafnie podniósł skarżący, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Może być więc adresowany do określonej kategorii podmiotów. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445, ale też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2016r., sygn. II OSK 221/16, Lex nr 2066405). Uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na swój charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, publ. NZS 2012/1/10 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Ol 124/19, Lex nr 2641148).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 17, poz. 95 ze zm.) oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (zob. art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy).

W niniejszej sprawie będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Zgodnie z § 5 uchwały, weszła ona w życie z dniem pojęcia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nie może być wątpliwości, że niepublikowanie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08; publ. ONSAiWSA z 2009 r., nr 6, poz.118 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, Lex nr 744957, wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16, Lex nr 2355401). Powyższa okoliczność stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 punkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Mając na uwadze powyższe, jedynie ubocznie należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Zgodzić należy się z Prokuratorem, kwestionującym zapisy zawarte w § 1 pkt 2, § 2 pkt 1, pkt 3 (z modyfikacją), § 3 pkt 1 (z modyfikacją), pkt 2 i pkt 5, że są one powtórzeniem regulacji ustawowej, odpowiednio art. 9a ust. 4, art. 9b ust. 2, art. 9b ust. 6, art. 9a ust. 10, ust. 12 i art. 9b ust. 3 u.p.p.r., co stanowi istotne naruszenie art. 9a ust. 15 i art. 94 Konstytucji, ale stanowi też naruszenie zasad techniki prawodawczej – § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Rację ma także skarżący, że w uchwale - w § 1 pkt 3 - z naruszeniem art. 9a ust. 5 u.p.p.r. pominięto prokuratorów jako jeden z podmiotów, który może wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego. Niemniej - podobnie jak w zakresie zarzutu dotyczącego przekroczenia delegacji ustawowej zapisami § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały – również co do postanowienia zawartego w § 1 pkt 3 uchwały, Sąd ocenił, że co do tych postanowień kwestionowany akt nie został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. Należy bowiem wskazać, że zawarte w tych przepisach kompetencje Prezydenta Miasta Kielce, zgodnie z którymi występuje on do określonych w § 1 pkt 1 uchwały podmiotów i może zwrócić się o wytypowanie członków zespołu interdyscyplinarnego także do innych niż wskazanych wcześniej w uchwale podmiotów (§ 1 pkt 3 uchwały) mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., bo w istocie związane są one z trybem powoływania zespołu interdyscyplinarnego. Powołanie takiego zespołu przecież - stosownie do art. 9a ust. 2 u.p.p.r. - należy do prezydenta (wójta, burmistrza). Zatem w celu wywiązania się z delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.r. rada gminy jest uprawniona do wskazania w treści uchwały, jaki organ, w jakim celu i do których podmiotów wystąpi o wytypowanie swoich przedstawicieli do zespołu interdyscyplinarnego.

W tym miejscu natomiast wskazać należy, że Sąd nie podziela w pełni zarzutu skarżącego dotyczącego regulacji zawartej w § 1 pkt 4 uchwały. Zapis uchwały w tej części wskazany w zarzucie nie pokrywa się z jego faktyczną treścią zamieszczoną w uchwale. Stanowi on bowiem, że powołanie Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie następuje w drodze zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce. Jednakże także i taki zapis uchwały nie narusza istotnie prawa, ponieważ nie ogranicza się do powtórzenia regulacji ustawowej, lecz precyzuje, iż powołanie następuje w drodze zarządzenia, co mieści się w ustawowej delegacji określenia sposobu powołania zespołu interdyscyplinarnego.

Odnosząc się następnie do zarzutu skargi dotyczącego zapisu zawartego w

§ 2 pkt 4 uchwały, trzeba podnieść, że choć jest częściowo w nim powtórzona regulacja ustawowa, to jednak takie postanowienie uchwały można uzasadniać zamiarem prawodawcy lokalnego wprowadzenia do uchwały pełnej regulacji dotyczącej terminów posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego i doprecyzowania, że będą one odbywać się w terminie ustalonym przez Przewodniczącego Zespołu, co z kolei mieści się w pojęciu szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego omawiane postanowienie uchwały w sposób istotny nie narusza ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Nie zasługuje w całości na uwzględnienie także zarzut związany z regulacją zawartą w § 3 pkt 3 uchwały. O ile istotnie wykładnia tego postanowienia dokonana w związku z wymienionymi w jego treści postanowieniami uchwały zawartymi w jej § 1, prowadzi do konstatacji, że nie przewiduje on udziału przedstawicieli organizacji pozarządowych w grupach roboczych, ale przecież ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zawiera stosowną regulację w tym zakresie. Analizowany zapis zaskarżonego aktu zawiera się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., skoro reguluje kwestie, jaki podmiot (Przewodniczący Zespołu) i w jakich okolicznościach (potrzeba wynikająca z problemów występujących w indywidualnych przypadkach) ustala skład grupy roboczej. Dotyczy on tym samym szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.

Niemniej, jak wyjaśniono wyżej, zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.