Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 193/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 6, art. 5, art. 16 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Andrzej Góraj Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Kancelarię Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia wyroku i doręczenia akt postępowania, 2. zasądza od Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 PLN (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Fundacja [...] zwróciła się do Kancelarii Prezydenta RP o udzielenie informacji, czy Prezydent RP zlecił sporządzenie ekspertyz, dotyczących ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. W przypadku zlecenia takich ekspertyz - o ich udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Kancelaria Prezydenta RP pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformowała wnioskodawcę, iż przygotowywane dla Prezydenta przez ekspertów zewnętrznych opinie prawne są jednym z elementów postępowania wewnętrznego, poprzedzającego podjęcie przez Prezydenta decyzji w sprawie konkretnej ustawy. Opinie takie stanowią jedynie przyczynek dla analiz, nie determinują natomiast w sposób bezpośredni i nie są jednoznaczną podstawą ostatecznej decyzji, która zgodnie z Konstytucją – stanowi prerogatywę Prezydenta RP. W konkluzji stwierdzono, że zewnętrzne opinie prawne nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają obowiązkowi udostępnienia. Nadto, że taka jest jednolita praktyka, przyjęta przez Kancelarią Prezydenta RP.

W dniu [...] maja 2011 r. Fundacja [...] wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia żądanych informacji, wnosząc o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W motywach uzasadnienia powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok NSA sygn. akt I OSK 89/09, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 20/10 i w konkluzji stwierdziła, że w dniu wniesienia skargi do Sądu, jej wniosek o udostępnienie żądanych informacji nie został rozpoznany przez Kancelarię Prezydenta RP.

W odpowiedzi na skargę Kancelaria Prezydenta RP wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała na specyfikę czynności podejmowanych przez Prezydenta, powołując się na art. 122 Konstytucji. Podniosła, że stanowią one, stosownie do art. 144 ust. 3 Konstytucji RP, prerogatywy Prezydenta, czyli atrybuty, uprawnienia osobiste głowy Państwa. Wskazała, że Prezydent korzysta z prerogatyw na podstawie osobistego rozeznania, kierując się własnym uznaniem, na podstawie opinii ekspertyz prawnych. Z tego względu realizacja wniosku nie była możliwa.

W odpowiedzi na skargę wskazano też, że ustawowa definicja informacji publicznej jest nieprecyzyjna, jest pojęciem pojemnym, szerokim, ale nie obejmuje wszelkich informacji, posiadanych przez organy władzy. Zdaniem Kancelarii Prezydenta RP opinie prawne, sporządzone przez podmioty prywatne, odnoszące się do materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, stanowią opracowania dotyczące systemu ubezpieczeń, bądź wycinka tego systemu, są jurydycznymi rozważaniami autorów, zawierającymi ich osobiste poglądy. Niewątpliwie posiadają walor poznawczy, ale nie da się stwierdzić, która z nich była dokumentem służącym wprost do załatwienia konkretnej sprawy. W ocenie Kancelarii każda opinia była głosem w dyskusji, w ramach ścierania się poglądów koncepcji, zaś decyzja Prezydenta nie była wypadkową tych opinii, bowiem jako realizacja prerogatywy miała podstawę w osobistym przeświadczeniu, własnym uznaniu Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę szeroko zaprezentowano również kwestie związane z charakterem omawianych opinii, podkreślając, że stanowią one utwór w rozumieniu art. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W tym kontekście stwierdzono, że przedmiotowe opinie podlegają ochronie przewidzianej w ustawie prawo autorskie i z tego względu nie mogą zostać uznane za informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konkluzji organ stwierdził, że żądane przez stronę skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność winna zostać odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Fundacja [...] zwróciła się do Kancelarii Prezydenta RP wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. o udzielenie informacji publicznej i żądanych informacji dotychczas nie otrzymała. W przedmiotowej sprawie Kancelaria Prezydenta RP nie wydała decyzji administracyjnej, a jedyną reakcją organu na zgłoszone żądanie informacyjne było pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiające udostępnienia żądanych informacji.

Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności Kancelarii Prezydenta RP, to jest braku reakcji organu na wniesiony przez Fundację wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)

Racjonalny ustawodawca przewidując takie sytuacje, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności lub wydania decyzji ,,milczy’’ wobec żądania strony, wprowadził instytucję prawną bezczynności. Instrument ten służy do eliminowania takich sytuacji, w których organ zamiast podjąć czynność lub wydać stosowny akt, prowadzi z podmiotem żądającym informacji wymianę poglądów, polemikę pismami.

Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kancelaria Prezydenta RP pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. (zamiast decyzją odmowną, skoro twierdzi, iż zachodzą wyłączenia w udostępnieniu), wskazała powody i przyczyny, odmowy udostępnienia żądanych informacji.

Pismo Kancelarii Prezydenta RP, w którym zaprezentowane zostały argumenty uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej, nie jest aktem, który może być poddany przez Sąd ocenie legalności - prawidłowości z punktu widzenia prawa materialnego i procesowego - art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),.Dlatego też dopiero, gdy Kancelaria Prezydenta RP wyda stosowną decyzję odmowną, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zaprezentuje w niej motywy przemawiające za odmową udostępnienia żądanych informacji, Sąd będzie władny merytorycznie odnieść się do zasadności takiego aktu i wskazanych podstaw wyłączeń.

Na obecnym etapie postępowania Sąd nie może przesądzić, jak przedmiotowy wniosek powinien zostać przez organ rozpoznany (pozytywnie lub nie). Sąd w sprawie o bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądania w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05. Na tym etapie postępowania Sąd dokonuje jedynie oceny, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej w ogóle znajduje zastosowanie. Kwalifikując żądanie, jako informację publiczną i ustalając, że po stronie organu zachodzi bezczynność Sąd, stosownie do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku. A zatem istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy opinie prawne ekspertów, zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP dla potrzeb podjęcia przez Prezydenta decyzji o podpisaniu ustawy o ubezpieczeniach społecznych (potocznie: ustawy o Offe), stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu ekspertyzy te stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 omawianej ustawy.

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1).

Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Kancelaria Prezydenta RP na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W tym miejscu przywołać należy pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 sygn. akt I OSK 1774/10, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.).

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził mianowicie, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Taki charakter będą miały również opinie prawne, ekspertyzy niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).

Reasumując, nie może ulegać wątpliwości, że art. 1 ust. 1 omawianej ustawy odnosi się zarówno Prezydenta RP, jak i Kancelarii Prezydenta RP. Wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu tych organów niezależnie od tego, czy zostały wytworzone bezpośrednio przez te organy czy też na ich zlecenie, stanowią informację publiczną. Taki też charakter mają opinie prawne i ekspertyzy wydane przez Prezydenta lub Kancelarię Prezydenta lub wydawane na zlecenie tych organów. Dotyczą one bowiem sfery faktów publicznych, zostały wytworzone na zlecenie organu administracji publicznej (w ramach sfery jego działalności), zawierają informację o ewentualnym sposobie załatwienia sprawy, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c", będąc rodzajem informacji o sposobie prowadzenia spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prezentowany przez Sąd pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt I OSK 517/06 (publ. LEX nr 348001), stwierdził, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

W ocenie Sądu zlecone przez Kancelarię Prezydenta RP ekspertyzy niewątpliwie posłużyły Prezydentowi RP przy realizowaniu zadań publicznych. Oczywistym jest, że gdyby były zbędne, niepotrzebne, nie doszłoby do ich zamówienia (zlecenia ich sporządzenia).

W demokratycznym państwie prawa, w którym prawo do informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP (art. 61) nie sposób uznać, że ekspertyzy prawne, ekonomiczne, które sporządzone zostały dla potrzeb poszerzenia wiedzy Prezydenta RP o pozytywnych i negatywnych skutkach ustawy w społecznie kontrowersyjnej problematyce świadczeń emerytalnych, dotyczącej wielu milionów obywateli państwa nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem Sądu zarówno treść ekspertyz, ich autorstwo, a nawet wysokość honorariów ekspertów stanowią informację publiczną. Zupełnie niezależnym, autonomicznym zagadnieniem pozostaje natomiast kwestia udostępnienia tych informacji i wyłączeń w ich udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne akty prawne określają wyłączenia w udostępnieniu informacji publicznej. A to z uwagi na tajemnice prawem chronione, dobro i bezpieczeństwo Państwa, prawo do prywatności itd. W takich przypadkach, odmawiając - w drodze decyzji - udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wyłączenia, organ odmawiający udostępnienia informacji winien wskazać podstawę prawną takich wyłączeń.

Z uwagi na fakt, że Kancelaria Prezydenta PR nie wydała decyzji, w której powołała się na wyłączenia ustawowe w zakresie udostępnienia informacji publicznej ani nie udzieliła żądanych informacji, Sąd na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.