Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 628/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6, art. 9, art. 15, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Anna Balicka przy udziale Prokuratora Rejonowego w Limanowej – P. D. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę na uchwałę nr XXXIII/199/2004 Rady Miasta Limanowa z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa z wyłączeniem terenu osiedla "MARSA"; skargę oddala.


UZASADNIENIE

M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa z 10 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/199/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]". Zaskarżonej uchwale zarzucił:

- naruszenia art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...] poprzez brak "wygodnego" dojazdu do tych nieruchomości;

- utworzenie załącznika graficznego do uchwały na mapie nie odzwierciedlającej stanu prawnego przebiegu granic poszczególnych nieruchomości,

- fałszywe pozorowanie istnienia w terenie wielu dróg pobocznych, jak i prywatnych,

- obrysowanie wszystkich dróg, również tych prywatnych - KDw - grubą linią ciągłą, co według legendy stanowi "Granica terenu zabudowy/w rozumieniu ustawy o drogach publicznych", czyli określenie terenów prywatnych dróg wewnętrznych drogami na zasadzie ustawy o drogach publicznych,

- niezapewnienie i brak ochrony dojazdów do zabudowanych nieruchomości, rezerwując tereny prywatne pod cele niepubliczne, "z wiedzą o wątpliwej realizacji i niemożliwej egzekucji takiego wykonania dróg".

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwała Rady Miasta Limanowa Nr XXXIII/199/2004 z 10 grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Dalej wyjaśnił, że jest m.in. właścicielem działki ewid. nr [...] obr. [...] w L., na której, w 1993 r. rozpoczął budowę domu. Miasto [...], w wydanej mu decyzji WZiZT dokonało zapisu nakładającego obowiązek znacznego ograniczenia zabudowy tej nieruchomości. Został poinformowany przez Burmistrza, że inny sposób zabudowy nieruchomości nie jest możliwy, gdyż obowiązujący plan zagospodarowania rezerwuje miejsce na ochronę istniejącej drogi oraz jej obsługę i że przepisy nie zezwalają na bliższą zabudowę od strony ul. Z. aniżeli 8 m, a część północna i wschodnia to planowany teren zielony - rekreacyjny. W okresie późniejszym Urząd Wojewódzki w K. pismem z 13.12.2006 r. poinformował skarżącego o istnieniu kolejnej Uchwały Rady Miejskiej dotyczącej planu zagospodarowania miasta, która wskazywała na 6 metrową linię zabudowy tej ulicy - ul. Z. - działki ewidencyjnej [...] -, co miało wyniknąć z dwóch różnych planów miejscowych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że poprzednie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta przewidywały teren ul. Z. (pg. lk. [...], z której miała powstać działka ewidencyjna [...]), jako teren przeznaczony pod drogę publiczną. W sierpniu 2012 r., skarżący wystąpił do Urzędu Miasta z wnioskiem o wydanie do celów prawnych zaświadczenia stwierdzającego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działek nr ew. [...] i [...] obr. ew. [...] położonych przy ul. Z. w L.. W zaświadczeniu Burmistrz Miasta podniósł, że działki te leżą w terenach prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów - dojść, symbol -KDw.

Po dokonaniu analizy części graficznej uchwały skarżący stwierdził, że plan zagospodarowania miasta utworzony jest na mapie, która wykazuje granice działek ewidencyjnych nie odzwierciedlając stanu prawnego przebiegu granic poszczególnych nieruchomości; wykazana dz. ew. [...] faktycznie w znacznej części wrysowana jest na własności skarżącego; brak działki ewid., która faktycznie powstała z pg. Ik. [...], po której posiada prawo służebności przejazdu; działki ew. [...] i [...] wrysowano w miejscu dojazdu skarżącego i oznaczono symbolem "MN"; działka ewid. [...] wrysowana została obok gruntu, z którego powinna powstać (pg. lk. [...])itd. Ponadto w części graficznej wrysowano dojazd do m.in. zamieszkanego budynku mieszkalnego na dz. ew. [...] poprzez dz. ew. nr [...], [...] i [...] w miejscu istniejącego płotu, słupa elektrycznego i słupa telefonicznego, oznaczając ten dojazd symbolem "KDw". Na ogrodzonej i nie przekraczającej szerokości 4 m działce ew. [...] wrysowano kolejną drogę, oznaczając ją również symbolem "KDw". Na działce ew. [...] wrysowano drogę w miejscu istniejącego płotu i oznaczono symbolem "KDw". Na terenie wrysowanych działek ewidencyjnych [...] i [...] podniesiono symbol "MN". Niniejsze również na gruncie, który obejmuje służebność przechodu, przegonu, przejazdu wpisany m.in. Księgach Wieczystych prowadzonych dla działek skarżącego nr [...], [...], [...].

W części tekstowej planu miejscowego w Rozdziale 5 "Komunikacja" wskazano, że powiązania zewnętrzne miasta oraz obsługę komunikacyjną zapewnia miastu układ drogowy, tereny urządzenia i obiekty obsługi komunikacji samochodowej oraz kolejowej. Bezpośrednią obsługę terenów zainwestowania i dojazdów do nich zapewnia sieć dróg (ulic) miejskich, w tym: (...) oraz prywatne wewnętrzne dojazdy - dojścia oznaczone w rysunku planu symbolem KDw na szarym tle (pkt 3 ). Omówiony w punkcie 1-3 i wskazany w rysunku planu układ komunikacyjny zapewnia dostęp z poszczególnych kompleksów terenów budowlanych do dróg publicznych. Zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów - dojść do poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez ich właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich (pkt 6). Dopuszcza się (bez obowiązku zmiany planu), wynikającą z bieżących potrzeb korektę przebiegu i długości poszczególnych odcinków oznaczonych w rysunku planu symbolem KDw prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów - dojść, jak też realizację innych nie wskazanych w rysunku planów, pod warunkiem zabezpieczenia dostępu do poszczególnych działek budowlanych szerokości minimum 4,50 m (pkt 9).

W ocenie skarżącego zacytowane wyżej zapisy wraz z częścią graficzną pozbawiają go istniejącej drogi oraz "jej 20 m, potem 15 m., światła", zobowiązując go do wykonania następnej drogi, położonej obok, usunięcia płotu, usunięcia istniejącego słupa telefonicznego, którego właścicielem jest Telekomunikacja i wymuszenia na właścicielach działek ew. [...] i [...] podobnych czynności, celem możliwości dojazdu do własnego domu, któremu Burmistrz Miasta kilkanaście lat wstecz ograniczył możliwość zabudowy nieruchomości, następnie nadał numer przy ul. Z., co gwarantowało dojazd, a budynek został oddany do użytku. Natomiast zapewnione prawa na działkach sąsiednich - bowiem prawo działa w obie strony, obecną uchwałą, zostały unieważnione. Pas ochronny ul. B. został również zlikwidowany.

Takie obciążenie jest niewspółmierne do korzyści, gdyż korzyści z tego rozwiązania czerpie nie interes publiczny, lecz wyłącznie osoby trzecie, wyłącznie kosztem obciążenia działki ew. [...], [...], [...].

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, w której uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, przez co rozumie się ukształtowanie, które tworzy harmonię całości oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gwarantuje dostęp do drogi publicznej, ustalenia te kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdzie każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do m.in. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, a przede wszystkim uwzględniać ma się: dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu, stan ładu przestrzennego i wymogi jego ochrony, zagrożenie bezpieczeństwa ludności i jej mienia, stan systemów komunikacji,wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Uchwała obowiązuje już od 2004 r. Faktycznie w sąsiedztwie działek ewidencyjnych [...] [...] i [...] miały miejsce czynności wyłącznie sprzeczne z tą uchwałą: w 2009 r. usunięto część nawierzchni asfaltowej z terenu KDw, oznaczonego na załączniku do skarżonej uchwały kolorem szarym, wówczas istniejącej drogi dojazdowej do m.in. nieruchomości skarżącego, likwidując jedyny dojazd, zamieniając go na 2 metrowy nasyp. Inwestor - Miasto - końcem 2006 r. dokonało inwestycji w postaci korytek betonowych, celem odwodnienia samowoli budowlanej na działce [...]. Inwestor - Miasto - końcem 2006 r. dokonało inwestycji w postaci korytek betonowych.

Na części graficznej planu uwidocznionych jest wiele terenów, mających kształt dróg, oznaczonych kolorem biało-szarym. Co do takich terenów brak jest jakiegokolwiek oznaczenia w legendzie części graficznej uchwały. Na terenie oznaczonym w części graficznej, jako KDW - zgodnie z legendą: istniejąca droga publiczna - (działka ew. [...]) usytuowana jest studnia z wodą pitna. Ujęcie to jest ujęciem czynnym, a teren ten objęty jest księgą wieczystą, na której jako właściciel widnieje m.in. ojciec skarżącego, który z pewnością nie jest instytucją publiczną. Studnia i rosnące tam drzewa nie mogą stanowić istniejącej drogi publicznej.

Skarżący podkreślił, że podniesione punkty to naruszenia obejmujące wyłącznie teren należących do niego działek i działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, uwidocznione w części graficznej, stanowiącej załącznik graficzny do Uchwały Rady Miasta z 10 grudnia 2004 r. Już takie stany jednoznacznie kwalifikują niniejszą uchwałę, jako akt miejscowy, który jest nie do przyjęcia w praworządnym państwie prawa

Konkludując skarżący wskazał, że uchwała m.in. ogranicza wykonywanie prawa własności przez właściciela działek ewidencyjnych [...], [...] i [...] obr. [...] w mieście. Na mocy zaskarżonego planu przedmiotowe działki znajdują się w liniach rozgraniczających prywatnych dróg wewnętrznych. Wskutek tych ustaleń planu skarżący nie jest w stanie zabudować swoich nieruchomości zgodnie z zamierzeniem, a działka zabudowana traci teren ochronny oddziaływania dróg na budynek. Ustalenia planu, przewidujące po nieruchomościach drogę dojazdową KDw do drogi zaznaczonej w planie symbolem KDZ (20), w ocenie skarżącego, nie mają uzasadnienia merytorycznego. Pomimo obowiązywania planu od kilku już lat, w tym czasie, żadna droga nie została wybudowana. Co więcej, istniejąca droga została zlikwidowana, wymieniono ją na korytka betonowe, które sfinansowało Miasto. Zatem należy wątpić, że, obecnie, organy administracji publicznej planują realizację tej uchwały. W części tekstowej uchwały natomiast podniesiono, iż: "(...) wskazany w rysunku planu układ komunikacyjny zapewnia dostęp z poszczególnych kompleksów terenów budowlanych do dróg publicznych. Zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów - dojść do poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez ich właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich.", co samo w sobie stanowi naruszenie ustaleń Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zwłaszcza, że faktycznie droga prywatna KDw, zaplanowana na mojej własności, ma stanowić połączenie drogi gminnej KDW z drogą zbiorczą KDZ (20). Tym stanem rzeczy Rady Miasta Limanowa z 10 grudnia 2004 roku Nr XXXIII/199/2004 zrzuca obowiązki własne i obarcza nimi osoby fizyczne, bez możliwości na słuszne odszkodowanie. Niniejsze przy braku interesu publicznego. Nie bez znaczenia jest fakt, że działki[...], [...], [...] oraz [...] to nieruchomości zabudowane w czasie przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Wszystkie te budynki, posiadały WZ wydane przez Miasto, gwarantujące w ówczesnym czasie prawnie zapewnione dojazdy.

W związku z przedstawioną argumentacją skarżący wniósł by Rada Miasta, celem precyzyjnego przedstawienia sytuacji wyjaśniła, jak przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały zagwarantowano dojazdy do istniejących budynków, znajdujących się na nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie. W ocenie organu skarga jest niedopuszczalna.

Rada Gminy wskazała, że skarżący pismem z 14 września 2012 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa domagając się alternatywnie unieważnienia przedmiotowej uchwały w całości lub usunięcia z części graficznej wszelkich zapisów dotyczących wskazania terenu "KDw" z terenu działek ewidencyjnych [...], [...], [...] obr. [...] miasta wraz z liniami rozgraniczającymi. Rada Gminy w odpowiedzi na wskazanie alternatywne skarżącego na sesji z 30 października 2012 r. podjęła dwie uchwały. Uznając brak podstaw do domagania się unieważnienia uchwały podjęła uchwałę o odmowie jej unieważnienia. Uwzględniając alternatywnie żądanie skarżącego podjęła uchwałę nr XXXIV/212/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że po przeanalizowaniu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od 21 czerwca 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. stwierdził, że: zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa/rysunek planu opracowany na mapie w skali 1:1000/ działki ew. nr [...], [...] obr. [...] przeznaczone są w większości pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, symbol MN oraz w niewielkiej części leżą w terenach prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów-dojść, symbol KDw, natomiast działki ew. nr [...] i [...] obr. [...] leżą w terenach prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów-dojść, symbol KDw. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie od 21 czerwca 1994 r. do 31 grudnia 2003 r., który utracił moc rysunek planu opracowany na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5000 która przedstawiała granice działki nr ew. [...] przed jej podziałem- teren w obrębie dz. ew. nr [...] leżał w większości w terenach koncentracji różnych form rodzinnego budownictwa mieszkaniowego, symbol MN oraz częściowo w terenach zieleni łęgowej i izolacyjnej, symbol - ZL, natomiast teren w obrębie działki nr ew. [...] leżał w większości w terenach oznaczonych w rysunku planu kolorem białym/bez symbolu w rysunku planu i jego legendzie - w taki sposób określona była w rysunku planu znaczna część istniejących dróg o znaczeniu lokalnym/ oraz częściowo w terenach zieleni łęgowej i izolacyjnej, symbol - ZL. Wobec powyższego przeznaczenie analizowanego obszaru w obowiązującym od 21 czerwca 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego oraz w obowiązującym obecnie planie zagospodarowania przestrzennego uległo zmianie w niewielkim stopniu. Zmiany które wystąpiły po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wynikły z większego stopnia szczegółowości planu opracowanego na mapie w skali 1: 1000, zawierającej także podział działki nr [...] na działki nr [...], [...], [...] w stosunku do planu opracowanego w skali 1:5000, uwzględnienia przebiegającej w terenie prywatnej drogi dojazdowej oznaczonej w rysunku planu symbolem KDw i ulicy Z. (zgodnie z uchwałą o zaliczeniu do dróg publicznych) oznaczonej symbolem - KDW oraz obniżenia klasy drogi przebiegającej nad analizowanym terenem i oznaczonej w rysunku obowiązującego planu symbolem - KDZ/20/. Droga ta w planie obowiązującym od 21 czerwca 1994 r. do 31 grudnia 2003r. miała być drogą obwodową oznaczoną symbolem Zo 1/2 (30) i dlatego wzdłuż niej były projektowane tereny zieleni izolacyjnej oznaczone symbolem - ZL (także po części dz. ew. nr [...], obecnie nr [...]). Obowiązujący aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany na mapie sporządzonej dla potrzeb planu w 2003 r. i przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 15 lipca 2003 r. za numerem [...]. Różnica w przebiegu granic prawnych obecnie obowiązujących pomiędzy działką ew. nr [...] i działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] i [...], a przebiegiem w/w granic na mapie na której był opracowany obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nastąpiła po przeprowadzonym na drodze sądowej w latach 2010-2011 rozgraniczeniu.

W świetle powyższego organ uznając, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej uchwały dopuścił możliwość częściowej korekty obowiązującego planu w zakresie zmiany przeznaczenia terenu w rejonie działek nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb [...] w L. dlatego też podjął uchwałę Nr XXXIV/ 212/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta w obrębie granic administracyjnych miasta, z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" oraz zabezpieczył w budżecie miasta niezbędne na ten cel środki.

Natomiast skoro, stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem skutecznego złożenia skargi jest bezskuteczność wezwania organu to w przedmiotowym stanie faktyczny uwzględnienie przez Radę Miasta alternatywnie sformułowanego żądania skarżącego czyni skargę niedopuszczalną wobec braku przesłanki "bezskuteczności".

Z ostrożności procesowej na wypadek nie uznania powyższej argumentacji organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych zarzutów z których wynikałoby, że uchwała została wydana w sprzeczności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Kontrola sądu administracyjnego nie powinna obejmować celowości lub słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a przede wszystkim przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury planistycznej.

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z 3. 02. 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). A zatem gdy strona skarżąca złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa z 10 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/199/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Limanowa w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "[...]" w części dotyczącej terenu stanowiącego własność skarżącej tj. działek nr [...], [...], [...] stanowiących własność lub współwłasność skarżącego - objętego symbolem planu "MN" i "KDw" oraz w części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 6/1- symbol na planie KDW domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na ograniczenie prawa własności na jego nieruchomości oraz brak "wygodnego dojazdu" do tych nieruchomość, a nadto nieprawidłowości w załączniku graficznym m.p.z.p. , na którym w sposób nieprawidłowy i niezgodny ze stanem rzeczywistym (w ocenie skarżącego)oznaczono drogi dojazdowe (prywatne i gminne) oraz nieprawidłowość w zakresie dróg dojazdowych do niezabudowanych nieruchomości polegającą na "rezerwowaniu terenów prywatnych pod cele publiczne" - należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała, lecz ta jej część, która dotyczy przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżącego oznaczonego jako dz. nr ewid. [...], [...], [...] (oznaczenie symbolem MN i KDw wraz z terenem dróg dojazdowych na dz. nr ewid. [...] oznaczonym na części graficznej planu "KDW";

Trzeba także wskazać, że nie mają charakteru wiążącego wnioski i zarzuty skargi oraz powołana w niej podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty strony skarżącej nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie określając przedmiot zaskarżenia jako skargę na uchwałę Rady Miasta Limanowa z 10 grudnia 2004 r. Nr XXXIII/199/2004 w części objętej symbolem MN, KDw i KDW w zakresie obszaru stanowiącego własność skarżącego lub bezpośrednio z nim sąsiadującego (ww. obszar KDW) miał także uwadze wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z 8 . 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjmowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnym postanowieniem ww. uchwały w odniesieniu choćby do jednej działki, położonej w obszarze objętej planem" (por. wyrok NSA z 19. 06. 2009 r. II OSK 205/09). Wykładnia ta pozwala przyjąć, że strona skarżąca jest legitymowana w niniejszej sprawie do zaskarżenia ww. uchwały Rady Miasta Limanowa nr XXXIII/199/2004 z 10.12. 2004 r. z uwagi na to, że jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek ewid. nr [...], [...] i [...] oraz w części obszaru oznaczonego jako działka nr [...], do którego także przysługuje mu prawo, znajdujących się w obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego m.p.z.p. Oczywistym jest także, iż przedmiotowy plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności przez skarżącego ze względu na wprowadzone ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Powyższe uzasadnia- stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1491) - legitymację skargową M. J.. Strona skarżąca dopełniła także wymogu bezskutecznego wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując, do organu planistycznego w dniu 14 września 2012 r.

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Rady Miasta Limanowa nr XXXIII/199/2004 z 10.12. 2004 r. była przyjęta z naruszeniem przepisów w zakresie właściwości organów. Nie stwierdzono również, aby wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony z istotnym o naruszenia trybu sporządzania planu. Nadto w ocenie Sądu w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość strony skarżącej organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jedną z podstawowych zasad sporządzania planów miejscowych jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z ustaleniami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Także art. 9 ust. 4 ustawy stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Mając to na uwadze należy jednak zauważyć, że przyjęcie kryteriów i zakresów wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił organom gminy. Rada gminy – jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje bowiem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu miejscowego (Z. Niewiadomski (red.)., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C. H. Beck 2006, s. 188). W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami przyjętymi w studium jest zależny w dużej mierze od szczegółowości zapisów zawartych w studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA 4.11. 2011 r. II OSK 1727/11). A zatem, rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust.4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium , a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści cyt. wyżej art. 9. ust. 4. Powyższe oznacza także , iż zgodność studium i planu nie może mieć charakteru dosłownego, właśnie ze względu na różny stopień ogólności studium i planu.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim stwierdzić, że w ocenie Sądu przeprowadzona analiza zaskarżonej uchwały Rady Miasta Limanowa nr XXXIII/199/2004 z 10 grudnia 2004 r. w zakresie działek skarżącego, w tym działki drogowej nr [...] oznaczonej symbolem KDw oraz sąsiadującego terenu drogi dojazdowej o symbolu KDW pozwala przyjąć, iż jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Limanowa przyjętego uchwałą nr XXIII/168/2000 28.06.2000 r. Należy przy tym zauważyć, że ustalenia ww. studium - przedłożonego do akt administracyjnych sprawy - charakteryzują się dużym stopniem ogólności zarówno jeśli chodzi o jego część tekstową jak graficzną. Tym niemniej należy wskazać, że zgodnie z ustaleniami przedmiotowego studium w zakresie kierunków rozwoju komunikacji należy zapewnić modernizację i realizację nowych ulic – lokalnych klasy l i dojazdowych klasy D – w miarę potrzeb wynikających z uruchomienia nowych terenów budowlanych w miejscowym planie. W studium obok konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej poprzez drogi wewnętrzne przyjęto także minimalne obowiązujące przednie linie zabudowy w tym dla dróg wewnętrznych, dopuszczając jednak możliwość zmniejszenie tych minimalnych odległości wynikających z istniejącej zabudowy lub ukształtowania terenu.

Powyższe ustalenia mają szczególne znaczenie dla analizowanej kwestii zgodności planu miejscowego ze studium w zakresie obszaru oznaczonego symbolem KDw (obejmującego działkę nr [...] ) oraz obszaru oznaczonego symbolem KDW ( dz. nr [...] ). Stosownie do zapisu rozdziału 5 pkt 3 przedmiotowego planu miejscowego bezpośrednią obsługę terenów zainwestowania i dojazd do nich zapewnia m in. sieć dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW z dopuszczeniem ich remontów i przebudowy wynikającej z potrzeb technicznych oraz prywatne wewnętrzne dojazdy – dojścia oznaczone w rys. planu symbolem KDw na szarym tle. W punkcie 4 planu miejscowego wskazano, że szczegółowy przebieg projektowanych dróg zostanie ustalony na etapie opracowania dla nich projektów budowlanych z dopuszczeniem korekt wskazanego na rysunku planu ich przebiegu bez obowiązku zmiany planu, pod warunkiem nie naruszania pozostałych ustaleń planu oraz praw osób trzecich. Zgodnie z pkt 6 omówiony w punkcie 1- 3 i wskazany na rys. planu układ komunikacyjny zapewnia dostęp z poszczególnych kompleksów terenów budowlanych do dróg publicznych. Zabezpieczenie w obrębie tych terenów budowlanych dojazdów- dojść poszczególnych obecnych działek ewidencyjnych pozostawia się do realizacji przez właścicieli, przy zachowaniu praw osób trzecich. Nadto w punkcie 9 planu ustalono dla dróg wewnętrznych o symbolu KDW minimalną szerokość w liniach rozgraniczających dla ciągów pieszo-jezdnych – 5m a dla ul. jednopasmowej z mijankami – 3,5 m, wskazując iż w uzasadnionych przypadkach wynikających z istniejącego zainwestowania, zagospodarowania oraz ukształtowania terenu dopuszcza się indywidualne stosowanie odcinkowych odstępstw od pow. parametrów w uzgodnieniu z administratorem drogi(ulicy). Dopuszcza się (bez obowiązku zmiany planu ) wynikającą z bieżących potrzeb korektę przebiegu i długości poszczególnych odcinków oznaczonych symbolem KDw prywatnych dróg wewnętrznych, dojazdów- dojść (....)

Mając na uwadze zarówno ustalenia przyjęte studium oraz treść rozdziału 5 w punktach: [...], [...], [...] i [...] planu miejscowego należy wskazać, że treść planu jest zgodna ze studium, które nakazuje zapewnić obsługę komunikacyjną dla nowych terenów budowlanych także poprzez realizację i modernizację dróg wewnętrznych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ww. obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym, który kwestionuje skarżący, oraz obszar z nim bezpośrednio sąsiadujący - zgodnie z częścią graficzną planu - prawie w całości został objęty funkcją mieszkalną o symbolu MN i jest to w większości "obszar do zainwestowania". W związku z czym nie tylko dopuszczalne ale wymagane było uwzględnienie wewnątrz tego terenu przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej – sieci dróg wewnętrznych. Należy przy tym podkreślić, że wbrew zarzutom strony skarżącej, wskazane w załączniku graficznym drogi wewnętrzne nie "pozorują istnienia w terenie dróg pobocznych i prywatnych" , gdyż ustalenia planu określają teren pod ich realizację przy zachowaniu wszystkich dodatkowych warunków przewidzianych w ww. rozdziale 5 planu. Wbrew zarzutom strony skarżącej, która podnosi, że Gmina poprzez ustalenia przedmiotowego planu miejscowego, w których drogi wewnętrzne o symbolu KDW i KDw zostały wyznaczone na gruntach prywatnych "zrzuciła obowiązki własne na osoby fizyczne bez możliwości słusznego odszkodowania" należy ponownie wskazać na ustalenia planu zapisane w rozdziale 5 pkt 4. W ocenie Sądu ww. zapis z punktu 4 jednoznacznie przesądza, iż przebieg projektowanych dróg zostanie ustalony na etapie opracowania projektów budowlanych z dopuszczeniem korekt i bez naruszania praw osób trzecich. A zatem także osób uprawnionych z tytułu służebności gruntowych, natomiast stosownie do ustaleń cyt. punktu 6 planu dojazdy do poszczególnych działek pozostawia się do realizacji przez właścicieli , przy zachowaniu praw osób trzecich. W związku z powyższym na szczególną uwagę zasługuje prognoza skutków finansowych uchwalenia przedmiotowego m.p.z.p. Miasta (z wyłączeniem osiedla [...]) z czerwca 2004 r., w której w rozdziale II . 4 dla dróg miejskich wewnętrznych o symbolu KDW uwzględniono środki finansowe m. in. na wykup terenu budowlanego w liniach rozgraniczających i terenu rolnego oraz na realizację tej klasy dróg. A zatem nieuzasadnione są ww. obawy podnoszone w skardze.

Oceniając powyższe ustalenia należy wskazać, że w analizowanym planie miejscowym położono duży nacisk m. in. na nie tylko na zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów do zainwestowania pod budownictwo mieszkaniowe (symbol planu MN), ale zagwarantowano możliwość korekt w zakresie przebiegu ustaleń dotyczących dróg wewnętrznych wyznaczonych w planie miejscowym. Jako niezasadny należy uznać zarzut sporządzenia załącznika graficznego do przedmiotowego planu miejscowego na niewłaściwej mapie, "która nie odzwierciedla stanu prawnego przebiegu granic poszczególnych nieruchomości", w tym stanu wynikającego z rozgraniczeń przeprowadzonych po 2004 r. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został opracowany na mapie w skali 1:1000 przyjętej do zasobu geodezyjnego w dniu 15 lipca 2003 r. za numerem 3998-166/2003 i w związku z tym nie mógł uwzględniać podziałów i rozgraniczeń przeprowadzonych w okresie późniejszym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych w tym art 21 , 32 i 64 Konstytucji RP, a także Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności na działkach ewidencyjnych [...], [...] należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ab initio Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. A zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca nie została pozbawiona wszystkich uprawnień właścicielskich. M. J. jako właściciel i współwłaściciel może nadal korzystać i rozporządzać nieruchomością w zakresie przewidzianym przez przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. A zatem w części obejmującej całą działkę nr [...] i częściowo działkę [...], która w części jest już zabudowa - może posiadaną nieruchomość zabudować zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu miejscowego. Co do pozostałej części ww. nieruchomości obejmującej działkę nr [...] oznaczoną w ustaleniach planu symbolem KDw należy wskazać, że jest ona przeznaczona pod drogę wewnętrzną, przy czym na takie przeznaczenie tej działki wskazuje wyraźnie także kształt w jakim została geodezyjnie wydzielona. W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia planu nie pozbawiły strony skarżącej możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich jakkolwiek uprawnienia te zostały ograniczone ponieważ część nieruchomości skarżącego oznaczona jako działka nr [...] znalazła się w obszarze prywatnych dróg wewnętrznych, jak również część działki nr [...], co nie pozostaje także bez wpływu na sposób zagospodarowania przylegających do nich nieruchomości oznaczonych jako działki budowlane. Właścicielowi pozostawiono jednak inne możliwości zagospodarowania i rozporządzania przedmiotowym terenem. Nadto należy podkreślić, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego nie mają charakteru dowolnego. Są zgodne z wymaganiami studium oraz pozostałą dokumentacją, w tym prognozą skutków finansowych w zakresie jaki dotyczy kosztów wykupu nieruchomości czy prognozą oddziaływania na środowisko. W świetle cyt. ustaleń planu miejscowego nie można uznać, iż kwestionowany plan narusza zasadę równości preferując interes wspólnoty lub innych osób prywatnych w porównaniu z interesem strony skarżącej. Należy zaznaczyć, że organ podejmował - przy opracowywaniu projektu planu - próby jak najszerszego uwzględnienia interesu indywidualnego poszczególnych właścicieli nieruchomości poprzez umożliwienie im zabudowy posiadanych nieruchomości, włączając w to nieruchomość skarżącego. A zatem, przede wszystkim ze względu na ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium i brak rozwiązań alternatywnych (ponieważ zapewnienie komunikacji dla wszystkich terenów MN musi się wiązać z ograniczeniem prawa własności osób trzecich) powoduje, iż w ocenie Sądu nie można przyjąć, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego naruszają konstytucyjne prawo własności w odniesieniu do skarżącego w takim zakresie, że istota tego prawa byłaby naruszona. Należy podkreślić, ze rozwiązania planistyczne zawarte w planie wprowadzonym zaskarżoną uchwałą pozostają w ścisłym związku z wymaganiami studium, a tym samym nie są wadliwe. Na marginesie trzeba zauważyć , że strona skarżąca nie złożyła żadnych uwag do projektu przedmiotowego planu miejscowego w procesie jego tworzenia, co jednak nie miało znaczenia dla oceny prawidłowości skarżonego planu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 skargę należało oddalić.