Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 304/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13b ust. 2a, art. 13b ust. 2b, art. 13b ust. 4a, art. 13b ust. 7, art. 13f ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skarg Ł. P., P.O. w G. oraz R. P. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r., nr [...] o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę P. O. w G.; 3. zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gdyni - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b, ust. 3, ust. 4, ust. 4a, ust. 5 i ust. 7 i art. 13f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 470 – dalej w skrócie "u.d.p.") – podjęła w dniu 15 maja 2020 r. uchwałę nr XIX/602/20 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2719 - zwanej dalej także "uchwałą", "zaskarżoną uchwałą" czy "uchwałą nr XIX/602/20"). W przedmiotowej uchwale Rada Miasta Gdyni zmieniła niektóre zapisy uchwały nr XXI/443/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2012 r., poz. 2477).

Na powyższą uchwałę nr XIX/602/20 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęły trzy odrębne skargi.

Pierwsza z nich została wniesiona przez Ł. P. (zwanego dalej także "skarżącym"), który zaskarżył § 1 pkt 5 tej uchwały, zarzucając że został wydany z naruszeniem art. 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako "Konstytucja RP"), wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że w uchwale ustalone zostały kategorie podmiotów uprawnionych do opłat abonamentowych, których wnoszenie jest przywilejem dla kierowców z uwagi na niskie stawki tych opłat w stosunku do opłat jednorazowych. Przepisy przewidują wydanie kilku rodzajów abonamentów postojowych m.in. abonament dla mieszkańca. Podstawą do nabycia abonamentu postojowego "Mieszkańca" jest spełnienie warunków przewidzianych dla tego typu abonamentu (m.in. meldunek i zamieszkanie w strefie, płacenie podatku dochodowego w Gdyni) oraz posiadanie do pojazdu samochodowego tytułu: własności, współwłasności, leasingu, najmu lub dzierżawy. Z powyższego wynika, że Rada Miasta Gdyni uzależniła przyznanie prawa do abonamentu postojowego "Mieszkańca" od dysponowania prawem własności, współwłasności, leasingu, najmu i dzierżawy, co oznacza, że uprawnienia do przyznania opłaty abonamentowej "Mieszkańca" nie posiadają osoby zameldowane, zamieszkałe w strefie, płacące podatek dochodowy w Gdyni, które użytkują pojazdy samochodowe na podstawie innych umów cywilnoprawnych, w tym także umowy użytkowania samochodu służbowego za zgodą pracodawcy również do celów prywatnych, która dysponuje skarżący.

W ocenie skarżącego przepisy te naruszają zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania ma znaczną swobodę regulacyjną, gdyż może określić autonomicznie krąg użytkowników drogi uprawnionych do opłaty abonamentowej, jednakże swoboda ta nie oznacza dowolności, gdyż rada gminy musi uwzględnić w szczególności wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Organy powołane do wydawania aktów normatywnych nie mogą zatem stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia obywateli - należących do tej samej kategorii osób znajdujących się w jednakowej sytuacji faktycznej lub prawnej - bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości.

Skarżący zaznaczył, że na mocy zaskarżonej regulacji Rady Miasta Gdyni zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania w Gdyni, których tytułem prawnym do pojazdu nie jest własność, współwłasność, leasing, najem lub dzierżawa, a którzy spełniają pozostałe kryteria abonamentu "Mieszkańca", nie mają uprawnienia do uiszczenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie w preferencyjnej wysokości, natomiast zobowiązani są wnosić opłatę na zasadach ogólnych (kilkukrotnie wyższą).

Zdaniem skarżącego kryterium tytułu własności pojazdu samochodowego lub władania pojazdem na podstawie umowy leasingu, najmu lub dzierżawy, jako wyznacznika decydującego o prawie do wnoszenia opłaty abonamentowej w preferencyjnej stawce dla "Mieszkańca", nie pozostaje w związku z celem, jakiemu służy wprowadzenie tej opłaty dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, którym jest zmniejszenie kosztów wynikających z konieczności wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w pobliżu miejsca zamieszkania. Nie można wskazać logicznych argumentów, dla których zróżnicowano w prawach zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania, nie przyznając uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej za parkowanie tym mieszkańcom strefy, którzy korzystają np. z pojazdów służbowych w ramach umowy użytkowania podpisanej z pracodawcą. Kryterium różnicujące narusza również zasadę proporcjonalności, bowiem trudno uznać, że waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie stoi w odpowiedniej proporcji do wagi interesu mieszkańców strefy. Skarżący wskazał, że wprawdzie nie dysponuje danymi na temat ilości mieszkańców użytkujących auta służbowe, ale kierując się doświadczeniem życiowym przyjąć należy, że liczba wspomnianych osób nie jest na tyle duża, aby pozbawienie ich prawa wpłynęło na zwiększenie rotacji samochodów w strefie, co jest głównym interesem powołania strefy.

Do skargi skarżący załączył kopię pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 19 stycznia 2021 r. (nr [...]), którym poinformowano go, że jego wniosek o wydanie abonamentu typu "M" został rozpatrzony negatywnie z uwagi na niespełnienie wymogu dostarczenia jednego z tytułów własności pojazdu samochodowego określonego w § 2 ust. 1 uchwały z dnia 27 czerwca 2012 r., zmienionego na mocy § 1 pkt 5 uchwały z dnia 15 maja 2020 r.

Kolejną skargę na uchwałę nr XIX/602/20 wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, który także zaskarżył tę uchwałę w części dotyczącej przepisu § 1 pkt 5, zarzucając jej w tym zakresie naruszenie art. 32 Konstytucji RP i w związku z tym wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wyjaśnił, że przepisem § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały znowelizowano (zmieniono) brzmienie § 2 ust. 1 uchwały nr XXI/443/12 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 czerwca 2012 r., który określa zasady wydawania abonamentu typu "M" potwierdzającego uiszczenie opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania przez mieszkańca strefy.

Stosownie do postanowień znowelizowanego § 2 ust. 1 uchwały nr XXI/443/12 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 czerwca 2012 r. abonament typu "M" przysługuje osobie fizycznej zameldowanej na obszarze danej strefy, posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów: a) własności, b) współwłasności, c) leasingu, d) najmu, e) dzierżawy. Fakt posiadania tytułów do pojazdu samochodowego w postaci prawa własności lub prawa współwłasności powinien być wykazany za pomocą dowodu rejestracyjnego z wpisanymi danymi osoby uprawnionej do tych tytułów, zaś w przypadku pojazdu użytkowanego w ramach umowy leasingowej, umowy najmu lub umowy dzierżawy, zawierającej numer VIN lub numer rejestracyjny pojazdu - osoba uprawniona jest zobowiązana udokumentować fakt ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania pojazdu w ramach jednej z powyższych umów oraz fakt posiadania prawa przez podmiot uprawniony do pierwotnego lub następczego ustanowienia prawa użytkowania na jej rzecz, tj. prawa pochodzącego od właściciela, współwłaściciela lub leasingodawcy pojazdu. Ponadto Rzecznik stwierdził, że abonament typu "M" przysługuje jedynie osobom regulującym podatek dochodowy od osób fizycznych w Gdyni, a także osobom regulującym w innych miejscowościach w Polsce przedmiotowy podatek i jednocześnie pozbawionym możliwości wyboru rozliczenia się z tego podatku w Gdyni na podstawie ustawy - Ordynacja podatkowa i aktów wykonawczych do tej ustawy.

Z powyższego wynika, że Rada Miasta Gdyni uzależniła przyznanie prawa do abonamentu dla mieszkańca strefy (abonamentu typu "M") od posiadania zameldowania na terenie strefy płatnego parkowania, rozliczania - co do zasady - podatku dochodowego w Gdyni oraz dysponowania prawem własności (współwłasności) pojazdu albo władania pojazdem na podstawie umowy leasingu, umowy najmu lub umowy dzierżawy. Oznacza to, że uprawnienia do wnoszenia opłaty abonamentowej nie posiadają osoby zameldowane na terenie strefy płatnego parkowania, które nie są właścicielami pojazdów samochodowych, lecz użytkują je w oparciu o umowę użyczenia.

W ocenie Rzecznika, obecnie obowiązujące przepisy § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta Gdyni, które przyznają prawo do wnoszenia opłaty abonamentowej (do abonamentu typu "M") za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania wyłącznie tym osobom zameldowanym na terenie strefy, którzy użytkują pojazdy samochodowe jako ich właściciele, leasingobiorcy, najemcy lub strony umowy dzierżawy, naruszają zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe dla niektórych użytkowników drogi. Wprowadzając opłaty abonamentowe za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania, rada gminy dysponuje znaczną swobodą regulacyjną. Mianowicie może - nie będąc w tym zakresie skrępowana wyraźnymi postanowieniami ustawy - określić autonomicznie krąg użytkowników drogi uprawnionych do opłaty abonamentowej. Jednakże przyznana radzie gminy przez ustawodawcę w omawianym zakresie swoboda regulacyjna nie oznacza dowolności i pełnej swobody ustalania kryteriów różnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników drogi (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2536/13). Ustalając zatem kategorię użytkowników drogi uprawnionych do opłaty abonamentowej rada gminy musi w szczególności uwzględnić wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii.

Stosownie do postanowień art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, a wszelkie różnice w przyznawaniu praw są dopuszczalne tylko wówczas, gdy są usprawiedliwione. Organy powołane do wydawania aktów normatywnych nie mogą zatem stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia obywateli - należących do tej samej kategorii osób znajdujących w jednakowej sytuacji faktycznej lub prawnej - bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości.

Osoby zameldowane na terenie gdyńskiej strefy płatnego parkowania, będące użytkownikami pojazdów samochodowych (zmotoryzowani mieszkańcy), mają ustawowy obowiązek uiszczania opłat za postój swoich samochodów na drogach publicznych w pobliżu miejsca zamieszkania, który wynika z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Obowiązek ten dotyczy każdego użytkownika pojazdu samochodowego (z wyjątkiem posiadacza pojazdu elektrycznego, który począwszy od dnia 22 lutego 2018 r. jest zwolniony z opłaty), niezależnie od tytułu prawnego, jaki przysługuje mu do samochodu. Aczkolwiek status prawny w sferze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel, leasingobiorca czy najemca pojazdu, różni się od statusu komodatariusza, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, w której prawa i obowiązki wyznaczają przepisy ustawy o drogach publicznych, wszystkie te podmioty mają równą pozycję, tzn. przysługuje im uprawnienie do zaparkowania pojazdu na drogach publicznych położonych w strefie pod warunkiem uiszczenia stosownej opłaty. Sytuacja faktyczna i prawna zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania w Gdyni jest więc - w kontekście ustawowego obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w miejscu zamieszkania - tożsama. Można zatem przyjąć, że zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania to podmioty podobne.

Na mocy regulacji zawartych w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, mieszkańcy strefy użytkujący pojazdy jako właściciele, leasingobiorcy, najemcy oraz władający pojazdami na podstawie umowy dzierżawy są uprawnieni do nabycia abonamentu postojowego typu "M", czyli mogą wnosić opłaty abonamentowe za postój pojazdu w pobliżu miejsca zamieszkania, których wysokość jest preferencyjna w stosunku do opłat standardowych. Stawki opłat abonamentowych dla mieszkańców strefy (abonament typu "M") są stosunkowo niskie (15-20 zł za miesiąc parkowania) w relacji do opłat jednorazowych (3,90 zł za pierwszą godzinę parkowania w strefie płatnego parkowania i 5,50 zł za pierwsza godzinę parkowania w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania). Z tego też względu, uprawnienie do wnoszenia opłat abonamentowych należy traktować jako swego rodzaju przywilej przysługujący zmotoryzowanym mieszkańcom strefy płatnego parkowania.

Natomiast pozostali zmotoryzowani mieszkańcy strefy, których tytułem prawnym do pojazdu samochodowego nie jest prawo własności czy też umowa leasingu, umowa najmu lub dzierżawy, nie mają uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i w przypadku parkowania pojazdu w pobliżu miejsca zamieszkania obowiązani są wnosić opłaty na zasadach ogólnych, w wyższej wysokości (uiszczając opłaty jednorazowe lub wykupując abonament na okaziciela). Powołane przepisy prawa miejscowego różnicują zatem sytuację prawną podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną (tj. osób zameldowanych na terenie strefy płatnego parkowania i opłacających podatek od osób fizycznych w Gdyni, którzy są użytkownikami pojazdów samochodowych).

Wprawdzie z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jednak Trybunał określił warunki, jakim odpowiadać muszą kryteria różnicujące prawa obywateli, aby odmienne traktowanie wspomnianych podmiotów nie stanowiło dyskryminacji. Zgodnie z tymi warunkami wspomniane kryteria muszą: 1) pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, a zatem być racjonalnie uzasadnione; 2) mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów norm prawnych, musi być proporcjonalna do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego traktowania; 3) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przyjęte w § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały kryterium tytułu własności pojazdu samochodowego lub władania pojazdem na podstawie umów leasingu, najmu i dzierżawy, jako wyznacznika decydującego o prawie do wnoszenia opłaty abonamentowej za parkowanie, nie pozostaje w związku z celem, jakiemu służy wprowadzenie tej opłaty dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, a którym jest zmniejszenie kosztów wynikających z konieczności wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w pobliżu miejsca zamieszkania. Niezależnie zatem od tego, czy podstawą prawną użytkowania pojazdu samochodowego jest prawo własności, umowa leasingu, czy też inna umowa obligacyjna (np. umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia), wszyscy zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania powinni na takich samych zasadach korzystać z przywileju wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w pobliżu miejsca zamieszkania. Nie można więc wskazać logicznych argumentów, dla których zróżnicowano w prawach zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania, nie przyznając uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej za parkowanie tym mieszkańcom strefy, którzy korzystają z pojazdów samochodowych w oparciu o umowę użyczenia.

Kryterium różnicujące uprawnienia kierowców zamieszkujących w strefie płatnego parkowania narusza również zasadę proporcjonalności. Trudno bowiem uznać, że waga interesu, któremu miało służyć zróżnicowanie sytuacji prawnej zmotoryzowanych mieszkańców strefy - a więc zwiększenie rotacji samochodów parkujących w strefie w wyniku nieprzyznania niektórym mieszkańcom strefy prawa do opłaty abonamentowej za parkowanie - stoi w odpowiedniej proporcji do wagi interesu mieszkańców strefy (tj. możliwości uiszczania niższej opłaty za parkowanie), który został naruszony na skutek nierównego traktowania podmiotów podobnych. Wprawdzie Rzecznik nie dysponuje danymi na temat liczby mieszkańców strefy płatnego parkowania w Gdyni, którzy użytkują pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia, jednak kierując się doświadczeniem życiowym przyjąć należy, że liczba wspomnianych osób nie jest na tyle duża, aby pozbawienie ich prawa do wnoszenia opłaty abonamentowej za parkowanie wpłynęło w istotny sposób na zwiększenie rotacji samochodów parkujących w strefie. Należy przy tym zauważyć, że instytucja opłat abonamentowych za parkowanie dla mieszkańców strefy, które są zazwyczaj znacznie niższe od opłat standardowych (jednorazowych), nie przyczynia się do realizacji głównego celu, dla którego ustanawia się strefę płatnego parkowania, gdyż opłaty abonamentowe nie stanowią czynnika finansowego zniechęcającego kierowców do długiego parkowania pojazdów w strefie, przez co nie prowadzą do zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych.

Zdaniem Rzecznika, nie sposób także wskazać wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby odmienne traktowanie mieszkańców strefy płatnego parkowania, w zależności od rodzaju przysługującego im tytułu prawnego do pojazdu samochodowego, który parkują na terenie strefy płatnego parkowania w Gdyni. Regulacje, które wprowadzają takie zróżnicowanie, pozostają natomiast w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, która nie zezwala na różnicowanie prawne podmiotów, jeśli ich sytuacja faktyczna jest taka sama.

Rzecznik Praw Obywatelskich, mając na uwadze powyższe argumenty, wywiódł że nieprzyznanie (pozbawienie) prawa do wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu zmotoryzowanym mieszkańcom strefy płatnego parkowania w Gdyni, którzy użytkują pojazdy samochodowe na podstawie umowy cywilnoprawnej innej niż umowa leasingu, umowa najmu lub umowa dzierżawy, wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień osób zamieszkujących na obszarze ww. strefy. Stanowi to niezgodną z art. 32 Konstytucji RP dyskryminację tych mieszkańców gdyńskiej strefy płatnego parkowania, którzy nie są właścicielami pojazdów samochodowych oraz nie korzystają z nich w oparciu o wspomniane umowy obligacyjne.

Końcowo Rzecznik Praw Obywatelskich, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że orzecznictwo to stoi na stanowisku, iż niedopuszczalne jest różnicowanie w aktach prawa miejscowego, które regulują funkcjonowanie stref płatnego parkowania, uprawnień osób korzystających z pojazdów samochodowych poprzez odwołanie się do kryterium własności pojazdu lub kryterium trwałości umowy cywilnoprawnej, na podstawie której użytkowany jest pojazd. Zróżnicowanie uprawnienia mieszkańców strefy płatnego parkowania do wnoszenia opłaty abonamentowej - w oparciu o kryterium tytułu prawnego do pojazdu - stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych.

Trzecią skargę na uchwałę nr XIX/602/20 wniósł Prokurator Okręgowy [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 1 pkt 1 i pkt 2.

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13 ust. 1 pkt 1 ppkt a w zw. z art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w przyjętych zapisach w § 1 pkt 1 i 2 uchwały w zakresie podniesienia wysokości opłat związanych z parkowaniem, rozszerzenia stref płatnego parkowania oraz wydłużenia okresu pobierania opłaty z tytułu parkowania;

2. naruszenie zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji poprzez niewystarczające uzasadnienie wprowadzenia ponad 90 % podwyżek opłat, rozszerzenia stref płatnego parkowania oraz znacznego wydłużenia okresu pobierania opłat.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały wskazuje, że powodem wprowadzenia zmian w strefach płatnego parkowania i wysokości opłat jest chęć ograniczenia dominującej roli samochodu w centrum miasta i rozwój usług komunikacji publicznej. W ocenie Rady Miasta Gdyni dotychczasowe funkcjonowanie obecnej Strefy Płatnego Parkowania jest niewystarczające do realizacji celów zapisanych w dokumentach miejskich oraz prowadzonej w tym zakresie polityki. Podniesienie stawek za postój i pobieranie ich przez 7 dni w tygodniu powinno doprowadzić do zmniejszenia ruchu pojazdów w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Wysokość opłat wprowadzonych uchwałą została opracowana na podstawie analizy deklaracji kierowców, co spowoduje dodatkowo zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza i hałasu. Uzasadnienie uchwały wskazuje, że w okresie kwiecień-maj 2019 r. przeprowadzono na podstawie obserwacji badań rotacji zajętych miejsc. Ostatecznie Rada wskazała, że wprowadzenie opłat za parkowanie powinno przełożyć się na zmniejszenie ilości osób przyjeżdżających do centrum miasta. Proponowane zmiany wpłyną na zwiększenie dochodów gminy z tytułu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Wprowadzona regulacja będzie wymagała poniesienia dodatkowych nakładów inwestycyjnych w postaci nowych parkomatów, serwisu oraz systemu kontroli wnoszonych opłat, a także poniesienia innych niezbędnych kosztów.

Prokurator wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy zachodzi konieczność skierowania skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Gdyni nr XIX/602/20 z dnia 15 maja 2020 r., zwrócił się do Prezydenta Miasta Gdyni z prośbą o nadesłanie kopii analizy, o której mowa w art. 13b ust. 2b u.d.p. Do Prokuratury wpłynęło opracowanie zatytułowane "Badanie i Analiza Funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania w Gdyni", które jest opatrzone datą listopad 2019 r. Opracowanie to w punkcie 8.3.11. Zwiększenie opłaty parkingowej wskazuje, że wśród ankietowanych 20-25 % wskazało, że akceptowaną stawką byłoby 3-4 zł, zaś 10-13 % osób ankietowanych wskazuje stawkę w wysokości 4-5 zł.

Poprzednie regulacje dotyczące ustalenia stref płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni określone były uchwałą nr XXI/443/12 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 czerwca 2012 r. W załączniku nr 3 określono wysokość opłat: za pierwsze pół godziny - 0.80 zł, drugie pół godziny - 2.00 zł, druga godzina - 2.90 zł, trzecia godzina - 3.00, czwarta godzina i kolejne - 2.80 zł. Dodatkowo uchwała wprowadzała opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9:00 do 18:00. Obecnie obowiązująca uchwała Rada Miasta Gdynia wprowadza odpłatność za pierwszą godzinę - 5.50 zł, za drugą godzinę - 6.60 zł, za trzecią godzinę - 7.90 zł oraz czwartą godzinę i kolejne - 5.50 zł. Opłaty pobierane są w każdy dzień tygodnia w godzinach od 8:00 do 20:00 (za wyjątkiem 24; 25; 26; 31 grudnia oraz 1 i 6 stycznia, a także dodatkowo niedzielę i poniedziałek Świąt Wielkanocnych - kiedy to opłat nie pobiera się).

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała Rady Miasta Gdyni w istotny sposób narusza prawo. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego w granicach upoważnienia ustawowego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania jednostki samorządu. Organy samorządu podejmują próbę osiągnięcia określonego celu najmniejszym kosztem społeczeństwa oraz jego jednostek.

Prokurator wskazał, że podstawą prawną do wydania zaskarżonej uchwały było upoważnienie zawarte w art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. użytkownicy dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych. Na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.p. Rada Miasta Gdyni ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, ustala wysokość opłaty. Opłata za pierwszą godzinę nie może w strefie płatnego parkowania przekraczać 0,15 % minimalnego wynagrodzenia.

W ocenie Prokuratora uzasadnienie uchwały powinno zatem zawierać dane, które zostały uwzględnione przez Radę w sposób pozwalający na przyjęcie, czy przy stanowieniu prawa miejscowego nie doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Uzasadnienie powinno podawać powody przyjętych rozwiązań wskazujące na podniesienie opłat znajdujące odzwierciedlenie w rzeczywistości.

Dla przyjęcia zaskarżonej uchwały – jak zostało zasygnalizowane - sporządzona została na podstawie art. 13b ust. 2b u.d.p. analiza, która opatrzona została datą listopad 2019 r., przy czym uchwała nr XIX/602/20 Rady Miasta Gdyni przyjęta została w dniu 15 maja 2020 r. Przyjęcie uchwały nastąpiło w zmienionych warunkach wynikających z powodu ogłoszenia w marcu stanu epidemii, skutkujących ograniczeniem poruszania się oraz zamknięciem określonych obiektów użyteczności publicznej, restauracji i barów, obiektów handlowych. Wprowadzone zatem ograniczenia wpłynąć powinny na przyjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia. Zawarte w uzasadnieniu wskazania, że przyjęte uchwałą rozwiązania zmierzają do zwiększenia korzystania z komunikacji zbiorowej nie biorą pod uwagę stanu epidemii oraz ograniczenia ilości pasażerów w autobusach komunikacji miejskiej. Zamknięcie szeregu obiektów zmniejszyło również przemieszczanie się osób do strefy płatnego parkowania.

Prokurator zaznaczył, że nie bez znaczenia jest także wskazanie, iż w okresie od 2012 r., tj. od uchwalenia poprzedniej regulacji odnośnie stref płatnego parkowania, do 2020 r. czyli podjęcia zaskarżonej uchwały, średnie wynagrodzenie wzrosło 28,5 %, zaś inflacja wyniosła 10,24 %. Biorąc pod uwagę zmienione opłaty zwraca uwagę fakt ich zwiększenia o 90 %, a nierzadko o ponad 100 %. Taka zwyżka nie znajduje uzasadnienia w realiach zmiany możliwości zarobkowych społeczeństwa i nie bierze pod uwagę związanego z zaistniałym stanem zagrożenia epidemiologicznego pogorszeniem się sytuacji materialnej ogółu.

Dodatkowo przeprowadzone parkowania pojazdów nie odpowiadają na pytanie odnośnie zmiany sposobu parkowania pojazdów na terenie ścisłego centrum miasta w związku z ograniczeniami w przemieszczaniu się osób wprowadzonymi rozporządzeniami Rady Ministrów. Nie ulega wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia nie brały pod uwagę zmniejszenia się ruchu pojazdów na terenie ścisłego centrum oraz zmniejszenia ilości pojazdów. Podstawa do zwiększenia obciążeń obywateli musi wynikać z określonego stanu faktycznego. Analiza podjętej uchwały wskazuje na jej podjęcie w oderwaniu od interesu ogólnospołecznego, powodowanego zagrożeniem epidemiologicznym utrudniającym, a wręcz uniemożliwiającym korzystnie z transportu publicznego. Cel zachęcenia do korzystania z komunikacji miejskiej był celem podjętej uchwały, o czym mowa w treści uchwały, przy czym osiągnięcie tego celu stało się niemożliwe w momencie przyjęcia uchwały z uwagi na powstałe zagrożenie epidemiologiczne.

Treść uzasadnienia uchwały nie wskazuje powodów podwyższenia kosztów postoju. Uniemożliwia to prześledzenie powodów wprowadzenia podwyżki przez Radę Miasta Gdyni. Uzasadnienie uchwały pomija datę przeprowadzenia analizy skutkującej przyjęciem zmienionej regulacji oraz pomija całkowicie zmianę sytuacji faktycznej wywołanej sytuacją zagrożenia epidemiologicznego. Nie sposób nie odnieść wrażenia, że celem uchwalenia zaskarżonej uchwały było uzyskanie określnego skutku fiskalnego, przy czym cel fiskalny - w ocenie Prokuratora - jest celem pozornym, albowiem uzasadnienie wskazuje, że uzyskane kwoty przeznaczone zostaną na rozbudowę systemu weryfikacji pobranych należności i ostatecznie powodować mogą dodatkowe koszty finansowania, nie znajdujące pokrycia w wyższych dochodach, które generowane będą z uwagi na podwyższenie wysokości opłat.

Dodatkowo Prokurator zaznaczył, że treść uzasadnienia nie wskazuje w żaden sposób powodów wydłużenia godzin płatnego parkowania z 9 godzin do 12 godzin, a więc zwiększenia jej długości o 33 %. Rozwiązanie to budzi zastrzeżenia, z uwagi na jego przyjęcie w okresie zagrożenia epidemiologicznego, powodujące istotne zmniejszenie ruchu, który generował zajęcie miejsc parkingowych.

W ocenie Prokuratora przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez podwyższenie opłat za godzinę postoju pojazdu w strefie płatnego parkowania oraz znaczne wydłużenie godzin strefy płatnego parkowania do 12 godzin przez 7 dni w tygodniu. Przyjęte rozwiązania naruszają ponadto zasady prawidłowej rzetelnej legislacji poprzez niewystarczające uzasadnienie dokonanych zmian.

Wątpliwości budzi również przyjęte rozszerzenie stref płatnego parkowania, przy czym treść uzasadnienia uchwały w sposób nie wystarczający wskazuje powody przyjęcia takiego rozwiązania, a ponadto nie bierze pod uwagę zmniejszonego ruchu wynikającego z sytuacji epidemiologicznej istniejącej w dniu przyjęcia zaskarżonej uchwały.

Kończąc Prokurator wskazał, że swoboda stanowienia prawa jednostki samorządu terytorialnego nie jest nieograniczona. Granice określa bowiem delegacja ustawowa wskazująca cel. W przypadku rozwiązań określonych w zaskarżonej uchwale powinny one uwzględniać stan faktyczny i prawny w dacie podjęcia uchwały. Uchwała nie uwzględnia zmienionego stanu wynikającego z ogłoszonego stanu zagrożenia epidemiologicznego i wynikającego z tego stanu skutków. Przyjęte rozwiązania naruszają, w ocenie Prokuratora, zasady prawidłowej legislacji, co stanowi istotne naruszenie prawa i winno zostać zrewidowane poprzez stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów.

W odpowiedzi na powyższe skargi Rada Miasta Gdyni wniosła o ich oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Miasta Gdyni wskazała, że istotnie zaskarżona uchwała nr XIX/602/20 z dnia 15 maja 2020 r. znowelizowała uchwałę nr XXl/443/12 z dnia 27 czerwca 2012 r., a z ustalonego zaskarżoną uchwałą brzmienia § 2 ust. 1 zd. 1 znowelizowanej uchwały nr XXl/443/12 (obowiązującego od dnia 1 lipca 2020 r.) wynika, że abonament typu "M" przysługuje takim osobom fizycznym, zameldowanym na obszarze strefy płatnego parkowania w Gdyni, którzy posiadają pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów: a) własności, b) współwłasności, c) leasingu, d) najmu, e) dzierżawy. Organ wyjaśnił, że w dniu 28 października 2020 r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę nr XXIII/747/20 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 4650), a na podstawie § 1 pkt 1 ww. uchwały z dnia 28 października 2020 r. ponownie znowelizowano § 2 ust. 1 uchwały z dnia 27 czerwca 2012 r., dodając zdanie trzecie, formułujące obowiązek okazania przez osobę ubiegającą się o abonament typu "M" w Biurze Płatnego Parkowania Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni dokumentów w postaci dowodu rejestracyjnego pojazdu samochodowego oraz umów: leasingowej, najmu lub dzierżawy.

Organ wskazał, że stosownie do art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przywilej nadany niektórym, a nie wszystkim użytkownikom drogi, stanowi odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca dopuścił w ww. przepisie kompetencyjnym zróżnicowanie użytkowników dróg, akceptując tym samym rezygnację z zasady równości. Z kompetencji tej Rada Miasta Gdyni skorzystała nie naruszając art. 32 Konstytucji RP, lecz wprowadzając powyższe postanowienia z uwagi na cel ustanowiony w art. 13b ust. 2 u.d.p., a polegający na ograniczeniu dostępności obszarów o znacznym deficycie miejsc postojowych tylko dla pojazdów samochodowych należących do takich mieszkańców ww. obszarów, którzy będąc zameldowanymi w wydzielonych strefach postojowych, posiadają tytuły prawne do ww. pojazdów wymienione w § 2 ust. 1 zd. 1 znowelizowanej uchwały z 2012 r. Limitowanie tak określonego kręgu osób uprawnionych do nabycia abonamentów typu "M" i weryfikowanie tych uprawnień w oparciu o dokumenty urzędowe w postaci dowodów rejestracyjnych samochodów oraz o dowody pisemne w postaci odpłatnych umów cywilnoprawnych w zakresie korzystania z samochodów, nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem ustawowym. Charakter odpłatności umów: leasingowej, najmu lub dzierżawy przemawia za wiarygodnością takich stosunków prawnych, skoro wskazane w ww. umowach opłaty leasingowe oraz należności czynszowe powinny być rejestrowane i weryfikowane w organach podatkowych stosownie do ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1128), ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1406) lub ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 815). Takiego wiarygodnego waloru nie posiadają umowy użyczenia, w związku z czym nie zostały one ujęte w zakwestionowanym zapisie § 2 ust. 1 zd. 1 nowelizowanej uchwały. Najistotniejsze jest jednak to, że udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów, w tym osobom fizycznym dysponującym umowami użyczenia, nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, tj. zwiększenia rotacji parkujących w niej pojazdów samochodowych.

Natomiast uzupełniając powyższą argumentację w piśmie procesowym z dnia 14 grudnia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Miasta Gdyni dodała że w 2019 r. wydano na podstawie dotychczasowej regulacji dopuszczającej umowy użyczenia 290 abonamentów typu "M" na 1.300 abonamentów typu "M" uprawniających mieszkańców gdyńskiej strefy płatnego parkowania na podstawie wszystkich dopuszczonych poprzednią uchwałą tytułów prawnych (co stanowiło 22 % ogólnej liczby wystawionych abonamentów typu "M"), zaś do dnia 30 czerwca 2020 r. wydano na podstawie dotychczasowej regulacji dopuszczającej umowy użyczenia 121 abonamentów typu "M" na 1.115 abonamentów typu "M" wystawionych na podstawie wszystkich dotychczas obowiązujących tytułów prawnych (co stanowiło 11 % ogólnej liczby wystawionych abonamentów typu "M"), co wskazuje, że ograniczono w granicach od 10 % do 20 % liczbę ulgowych abonamentów, udostępniając tym samym nowe miejsca postojowe dla pojazdów samochodowych według zasad ogólnych, mających na celu zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych w gdyńskiej strefie płatnego parkowania. Jednocześnie też nadmieniono, że Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni zamierza jednak wdrożyć procedurę zmieniającą przedmiotową uchwałę Rady Miasta Gdyni w zakresie wyżej podanym, tzn. planuje w pierwszym kwartale 2022 r. wprowadzić do porządku obrad sesji Rady Miasta Gdyni punkt dotyczący kolejnej nowelizacji przedmiotowej uchwały poprzez m.in. dodanie w § 2 ust. 1 lit. f, zawierającej słowa: "umowy użyczenia", czyli nowelizacji tejże uchwały, uwzględniającej stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zawartego w skardze.

Ponadto Rada Miasta Gdyni zwróciła też uwagę w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę Ł. P., że skarga wniesiona przez skarżącego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega ocenie legitymacji skarżącego do jej wniesienia, bowiem powołany przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika więc, że merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w tym trybie wymaga ustalenia, że postanowienia skarżonej uchwały naruszają interes prawny wnoszącego skargę, a zatem – co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie ww. przepisu skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Zadaniem procesowym strony skarżącej jest zatem wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawiając pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Tymczasem we wniesionej skardze brak jest wyraźnego wykazania interesu prawnego przez skarżącego - Ł. P. Rada Miasta Gdyni dodała, że uwzględnienie niniejszej skargi nie doprowadzi do uzyskania przez skarżącego możliwości nabycia abonamentu typu "M", a jedynie może spowodować usunięcie z obrotu prawnego przepisu uprawniającego podmioty wymienione w § 2 ust. 1 zd. 1 nowelizowanej uchwały do nabycia abonamentu typu "M", likwidując tę formę uprzywilejowanej opłaty.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Prokuratora, Rada Miasta Gdyni w pierwszej kolejności wskazała, że we wrześniu 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni zlecił A. Spółce Jawnej w K. wykonanie badań w zakresie funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania w Gdyni w celu wdrożenia procedury ustalenia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. Ww. spółka opracowała dokument pt. "Badania i analizy funkcjonowania strefy płatnego parkowania w Gdyni", a z tego dokumentu wynikało, że: 1) wykorzystanie powierzchni parkingowej w wielu podstrefach jest maksymalne lub osiąga poziom graniczny, przy czym najbliższe dzielnice sąsiadujące ze strefą płatnego parkowania, czyli Działki Leśne oraz Wzgórze św. Maksymiliana będą podlegać intensywnym ucieczkom kierowców unikających opłat za parkowanie w śródmiejskiej strefie, w związku z czym zachodzi konieczność ustalenia stref płatnego parkowania na obszarze powyższych dzielnic; 2) obecne stawki parkingowe są niewystarczające do realizacji lokalnej polityki transportowej oraz polityki ochrony środowiska na obszarach intensywnej zabudowy śródmieścia Gdyni; 3) rekomendacja stawki za godzinę postoju pojazdu samochodowego w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania osiągnęła poziom 6 zł, przy czym ww. rekomendacja wynika m.in. z opcji kierowców ankietowanych przez wykonawcę badań, którzy to kierowcy w zamian za ułatwienie znalezienia miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania zgadzali się w większości na stawkę 5 zł za godzinę postoju (vide: s. 91 ww. dokumentu).

Organ wyjaśnił, że w dniu 10 grudnia 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni przedstawił Wiceprezydentowi Miasta Gdyni - M. Ł. ww. opracowanie A. Spółki Jawnej w K., składając wniosek o przyjęcie ww. dokumentu i uznanie ustaleń w nim zawartych. Wniosek ten uzyskał aprobatę Wiceprezydenta Miasta Gdyni, tak więc w dniu 3 marca 2020 r. Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni zaprezentował ww. Wiceprezydentowi projekt uchwały o ustaleniu śródmiejskiej strefy płatnego parkowania w Gdyni oraz ustaleniu stref płatnego parkowania na obszarze dzielnic: Działki Leśne, Wzgórze św. Maksymiliana oraz Orłowo. Natomiast w dniu 11 marca 2020 r. Wiceprezydent Miasta Gdyni - M. G. podjął na Kolegium Prezydenta Miasta Gdyni decyzję o skierowaniu ww. projektu uchwały do Rady Miasta Gdyni w celu wdrożenia procedury uchwałodawczej. Projekt ww. uchwały został jeszcze zmieniony, w związku z czym ostatecznie w dniu 29 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta Gdyni - W. S. podjął decyzję o skierowaniu na sesję Rady Miasta Gdyni przedmiotowego projektu uchwały. Powyższa decyzja została ujęta w protokole Kolegium Prezydenta Miasta Gdyni, tak jak to stanowi § 84 ust. 6 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Gdyni, stanowiącego załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta Gdyni Nr [...] z dnia 28 grudnia 2011 r. W dniu 15 maja 2020 r. odbyła się XIX Sesja Rady Miasta Gdyni. Stosownie do § 22f ust. 3 Statutu Miasta Gdyni, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIII/489/04 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 września 2004 r., wpierw Wiceprzewodniczący Rady Miasta Gdyni - A. B., a następnie Wiceprezydent Miasta Gdyni - M. Ł., zaprezentowali opinie dotyczące projektu uchwały. Po tych opiniach Rada Miasta Gdyni podjęła zaskarżoną uchwałę zgodnie z § 22m ust. 1 Statutu Miasta Gdyni w stosunku: 18 głosów za, 8 głosów przeciw oraz 1 głos wstrzymujący się. A zatem spełnione wymogi prawne przewidziane w art. 13b u.d.p., tzn. przedmiotowa uchwała została podjęta na wniosek Prezydenta Miasta Gdyni (będącego zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. zarządcą wszystkich gdyńskich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), po uprzednim zaprezentowaniu przez Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni (będący miejską jednostką budżetową powołaną do sprawowania administracji gdyńskimi drogami publicznymi), analizy określającej rotację parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania oraz zakładany poziom rotacji ww. pojazdów w tejże strefie, a głosowanie nad projektem ww. uchwały poprzedziły opinie osób reprezentujących Prezydenta Miasta Gdyni.

Rada Miasta Gdyni następnie zaznaczyła, że w petitum skargi nie wykazano, że Rada istotnie naruszyła przepisy odnoszące się do śródmiejskiej strefy płatnego parkowania - zawarte w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 13b ust. 1a w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. b/ u.d.p. W uzasadnieniu skargi zawarto krytyczne uwagi do uchwalonych stawek za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - powyższe opłaty zostały uregulowane w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały na mocy § 1 pkt 24 lit. a/ ww. uchwały, lecz Prokuratura wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tylko postanowień wynikających z § 1 pkt 1 i pkt 2 tejże uchwały, nie normujących wysokości opłat parkingowych.

W tej sytuacji Rada Miasta Gdyni uznała, że nie jest zobowiązana do podjęcia polemiki dotyczącej śródmiejskiej strefy płatnego parkowania i w związku z tym powołuje się tylko na argumenty wynikające z ekspertyzy wykonanej przez A. Spółkę Jawną w K. (nie kwestionowane przez Prokuratora), a dotyczące tylko konieczności ustalenia stref płatnego parkowania na obszarze dzielnic: Wzgórze św. Maksymiliana (Strefa A) oraz Działki Leśne i Grabówek (Strefa B), określonych w załączniku Nr 1a oraz Nr 1b do zaskarżonej uchwały, a mianowicie że konieczność ustalenia ww. stref wynika z bardzo prawdopodobnej prognozy występowania zjawiska intensywnych ucieczek kierowców ze śródmiejskiej strefy płatnego parkowania do przedmiotowych stref w celu uniknięcia opłat za parkowanie w istniejącej strefie płatnego parkowania, a przewidzianej jako śródmiejska strefa płatnego parkowania w załączniku Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Jeśli zaś chodzi o ustalenie strefy płatnego parkowania na obszarze dzielnicy Orłowo (Strefa C), określonej w załączniku Nr 1c do zaskarżonej uchwały, to uwzględniono to, iż okolice Placu Górnośląskiego były przez wielu kierowców traktowane jako bezpłatny parking przesiadkowy dla osób podróżujących w inne obszary Gdyni (ZKM) oraz Trójmiasta (SKM), co skutkowało tym, że miejsc parkingowych w tym obszarze było relatywnie niewiele, w związku z czym uznano, że wdrożenie tej nowej strefy płatnego parkowania wymusi rotację, która przyczyni się do poprawy warunków zarówno pieszych (znikną samochody parkujące wszędzie), jak i kierowców poprzez poprawę widoczności, a przede wszystkim mieszkańców, których jakość życia zostanie poprawiona ze względu na mniejszą liczbę poszukujących wolnego miejsca parkingowego kierowców pojazdów mechanicznych. Natomiast na obszarze sąsiadującym z molem w Orłowie, poza okresowym wzmożonym ruchem turystycznym, stwierdzono, że rozwija się intensywna zabudowa mieszkaniowo-usługowo-handlowa, czego konsekwencją był fakt, iż wolnej przestrzeni parkingowej nie dla wszystkich wystarczało, zaś wprowadzenie opłat za parkowanie na tym terenie powinno przełożyć się na zmniejszenie liczby osób przyjeżdżających w różnych celach indywidualnymi pojazdami samochodowymi na korzyść odbycia takiej podróży wygodną komunikacją miejską.

W zakresie zarzutu Prokuratora dotyczącego nieuwzględnienia administracyjnych ograniczeń wynikających z ogłoszenia stanu epidemii, Rada Miasta Gdyni wskazała, że w § 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono sześciomiesięczne vacatio legis dla śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, strefy A i strefy B, oraz roczne vacatio legis dla strefy C, wskazane w § 5 pkt 2 tej uchwały. Ponadto przy procedowaniu uchwały Rady Miasta Gdyni nr XXIII/747/20 z dnia 28 października 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej - wzięto pod uwagę znaczący wzrost liczby mieszkańców Gdyni dotkniętych chorobą COVID-19, a w konsekwencji uwzględniono prognozę o negatywnych skutkach ekonomicznych zachodzących w sferze majątkowej tych mieszkańców, w związku z czym wyznaczono datę obowiązywania ww. uchwały dopiero na dzień 1 lipca 2021 r. (vide: § 2 pkt 4 ww. uchwały). W ocenie Rady tak długi okres vacatio legis w pełni zabezpieczał interesy Gdynian.

W piśmie procesowym, stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę Rady Miasta Gdyni, Ł. P. doprecyzował, że intencją jego skargi nie jest usunięcie możliwości korzystania przez Mieszkańców Strefy Płatnego Parkowania w Gdyni z preferencyjnego abonamentu typu "M", natomiast skargę swoją złożył ponieważ w jego ocenie Rada Miasta Gdyni zaskarżaną uchwałą narusza Konstytucję RP, jej ducha i wprost przepisy o równym traktowaniu obywateli wobec prawa (art. 32), będących w obiektywnie podobnej sytuacji. Jego zdaniem nie jest sprawiedliwe i zgodne z prawem różnicowanie obywateli będących w tej samej sytuacji pod względem posiadanego tytułu własności auta. Nie można również wykazać obiektywnej dla faktu korzystania z abonamentu typu "M" różnicy pomiędzy tytułem własności pojazdu, dzierżawy, leasingu czy użytkowania pojazdu do celów służbowych i prywatnych na mocy łączącej mieszkańca odrębnej umowy z pracodawcą. Niezasadne jest wobec tego pominięcie tej ostatniej. Sytuacja powyższa dotyczy właśnie jego osoby, dlatego uważa to za przejaw dyskryminacji, do czego organy samorządowe prawa nie mają. Skarżący wyjaśnił, że od ponad 3 lat jest osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę na stanowisku menedżerskim i przysługuje mu samochód służbowy. Praktyką w jego firmie jest użytkowanie pojazdów do celów służbowych i prywatnych na podstawie "Umowy użytkowania samochodu służbowego", a nie użyczenia, jak wskazała błędnie w odpowiedzi strona przeciwna. Wskazał, że może przedstawić umowę do wglądu, wyjaśniając, że jest to jedyny samochód użytkowany przeze niego i jego rodzinę. Aktualny samochód użytkuje przez 2 lata i wcześniej korzystał i opłacał abonament typu "M" na to auto (może przedstawić bankowe kopie opłat).

Odnosząc się do kwestionowania przez Radę Miasta Gdyni jego interesu prawnego do złożenia niniejszej skargi podkreślił, że: jest mieszkańcem śródmieścia Gdyni; jest właścicielem mieszkania zlokalizowanego w śródmieściu Gdyni (w Strefie Płatnego Parkowania); jest zameldowany na pobyt stały w mieszkaniu zlokalizowanym w Strefie Płatnego Parkowania; reguluje podatek dochodowy od osób fizycznych w Gdyni; jest zainteresowany nabyciem abonamentu typ "M" – dlatego spełnia wszystkie kryteria jego otrzymania (abonamentu "M" w preferencyjnej stawce), poza "zaskarżanym kryterium", które pozostaje niezgodne z prawem i różnicuje osoby będące w tej samej sytuacji faktycznej pod względem tytułu własności do samochodu.

Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. Rada miasta Gdyni wniosła o uwzględnienie dodatkowych argumentów w przedmiotowej sprawie oraz o rozważenie wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, tj. czy Rada Miasta Gdyni uchwalając - na podstawie art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. - w dniu 15 maja 2020 r. uchwałę nr XIX/602/20 o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2719 ) w zakresie § 2 ust. 2 zd. 2 uchwały Rady Miasta Gdyni z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXI/443/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 2477 ze zm.), tj. w zakresie uzależnienia możliwości skorzystania z abonamentu typu "M" przez mieszkańca strefy płatnego parkowania, zameldowanego w niej na pobyt stały lub czasowy, od posiadania pojazdu samochodowego na podstawie jednego z tytułów prawnych: własności, współwłasności, leasingu, najmu lub dzierżawy, naruszyła art. 32 Konstytucji RP, tj. naruszyła zasadę równości wobec prawa poprzez pominięcie w możliwości nabycia abonamentu typu "M" takich mieszkańców strefy płatnego parkowania, którzy mają jedynie prawo nieodpłatnego użytkowania pojazdu samochodowego w postaci umowy użyczenia, wskazując na dwa przeciwstawne w tym zakresie stanowiska wyrażane w orzecznictwie, a mianowicie w powołanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyroku NSA z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19) oraz w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 1112/17). Zaznaczono, że wskazane nowelizowaną uchwałą tytuły prawne do pojazdów mieszkańców strefy płatnego parkowania, stanowią tytuły prawne, których wykazanie jest możliwe w sposób pewny i jest to właśnie istotna (relewantna) cecha, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu. Wskazane umowy (tytuły prawne) mają walor wiarygodny, bo podlegają one rejestracji i weryfikacji przez organy podatkowe, w przeciwieństwie do umowy użyczenia, której istotną cechą jest czasowa możliwość nieodpłatnego korzystania z rzeczy cudzej oraz to, że korzystanie z rzeczy przez biorącego obejmuje darmowe uprawnienie do posiadania i używania rzeczy (art. 710 k.c. i nast.). Zgodne z ustawowym prawem użyczenia - za wyjątkiem wprowadzonych przez użyczającego umownych szczególnych postanowień bardziej zawężających sposób korzystania z rzeczy przez biorącego rzecz w użyczenie - biorący pojazd w użyczenie może z pojazdu tego korzystać w ten sposób, że zleci osobie trzeciej kierowanie pojazdem, i jednocześnie sam - jako pasażer - przemieszczać się będzie tym pojazdem w granicach strefy płatnego parkowania, natomiast Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni nie posiada uprawnień w zakresie sprawdzenia, czy po zawarciu pisemnej umowy użyczenia użyczający udzielił ustnej zgody, żeby biorący mógł oddać pojazd użyczony osobie trzeciej do używania, bez jednoczesnego korzystania z pojazdu przez biorącego i czy jest przestrzegany przez biorącego pojazd w użyczenie zakaz wynikający z art. 712 § 2 k.c.

Jednocześnie organ przyznał, że w czasie obowiązywania zaskarżonej nowelizacji uchwały Zarząd Dróg i Zieleni w Gdyni odnotował liczne wnioski o wydanie abonamentów typu "M" pochodzące od osób legitymujących się umowami zawieranymi z ich pracodawcami w przedmiocie oddania służbowych pojazdów samochodowych na cele prywatne, a w umowach tych, zawierających w istocie elementy umów użyczenia, znajdują się postanowienia o pobieraniu z wynagrodzenia pracowników (wnioskodawców) zaliczek na poczet podatku dochodowego od osób fizycznych z tytułu korzyści majątkowych osiąganych przez pracowników, a wynikających z nieodpłatnego korzystania przez nich z pojazdów zarejestrowanych w środkach trwałych pracodawców. I właśnie ten fiskalny element, podobny do sytuacji ewidencjonowania i weryfikowania przez organy podatkowe należności czynszowych przewidzianych w umowach najmu i dzierżawy pojazdów samochodowych, przesądził o sporządzeniu projektu następnej nowelizacji uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej, a mianowicie do zmiany § 2 ust. 1 zd. 2 ww. uchwały, poprzez dodanie litery "f" zawierającej słowa: "umowy użyczenia", czyli nowelizacji tejże uchwały uwzględniającej w istocie stanowisko Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Jednocześnie też organ zwrócił uwagę, że jeśli Rada Miasta Gdyni uchwali nowelizującą uchwałę w omawianym zakresie w zaproponowanym brzmieniu, to wprawdzie przedmiotowa nowelizacja wywrze skutek ex nunc, tj. od daty jej zmiany, a w związku z tym nie spowoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego ww. skargami, to jednak przyczyni się do nabycia prawa do abonamentów typu "M" przez osoby posiadające tytuły prawne w postaci umów użyczenia pojazdów samochodowych, o które to nabycie chodziło w skargach Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Tymczasem uwzględnienie przedmiotowych skarg poprzez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 zd. 2 w brzmieniu ustalonym na mocy uchwały Rady Miasta Gdyni nr XIX/602/20 z dnia 15 maja 2020 r. spowoduje nieważność od dnia 15 maja 2020 r. postanowień dotyczących nabycia prawa do abonamentu typu "M" przez osoby fizyczne, zameldowane na obszarze strefy płatnego parkowania w Gdyni, które posiadają pojazd samochodowy na podstawie jednego z ww. w tym przepisie tytułów (własności, współwłasności, leasingu, najmu i dzierżawy), przy jednoczesnym pozostawieniu - nowo uchwalonej - ekspektatywy prawa do przedmiotowego abonamentu dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, posiadających wyłącznie tytuł prawny w postaci umowy użyczenia. Poza taką dualistyczną sytuacją, mógłby pojawić się problem z rozliczaniem finansowym poprzednio uprzywilejowanych posiadaczy pojazdów samochodowych regulujących dotychczas opłaty za postój ich pojazdów według niższych stawek ryczałtowych postojowych, a z chwilą uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego nieważność przedmiotowych przywilejów, rozliczaniem tych posiadaczy według wyższych stawek godzinnych za rzeczywisty postój ich pojazdów w strefie płatnego parkowania.

Z kolei w odniesieniu do skargi Prokuratora, zawierającej krytyczne uwagi do uchwalonych stawek za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefy płatnego parkowania (podanych w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały), organ wskazał, że dodatkowo wypada podnieść, iż o ile na gruncie stanu prawnego do dnia 5 września 2019 r. obowiązywała sztywna granica i opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie mogła przekraczać 3 zł, o tyle aktualnie granica ta została ustalona na poziomie 0,15 % minimalnego wynagrodzenia w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę w strefie płatnego parkowania oraz na poziomie trzykrotnie wyższym, tj. 0,45 % ww. minimalnego wynagrodzenia w przypadku śródmiejskiej strefy płatnego parkowania. Organ zaznaczył także, że przy ustalaniu opłat za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania należy uwzględnić - oprócz jej maksymalnej kwoty za pierwszą godzinę postoju - także progresywne narastanie takiej opłaty w drugiej i trzeciej godzinie o maksymalnie 20 % stawki za poprzednią godzinę postoju, z kolei zaś stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju. Zatem uchwalone stawki za postój pojazdów samochodowych za poszczególne godziny parkowania w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, a także w strefie płatnego parkowania mieszczą się w przewidzianych prawem granicach.

Następnie w dniu 24 lutego 2022 r., w załączeniu do pisma z dnia 23 lutego 2022 r. Rada Miasta Gdyni przesłała uchwałę nr XXXVIII/1219/22 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2022 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej, z której wynikało m.in., że w uchwale nr XXI/443/12 z dnia 27 czerwca 2012 r. w § 2 ust. 1 zd. 2 lit. e kropkę zastępuje się przecinkiem, a następnie dodaje się lit. f o następującym brzmieniu: "f) umowy użyczenia.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 896/21) zarządził połączenie sprawy ze skargi Ł. P. - zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Gd 304/21 ze skargą Prokuratora Okręgowego [...] - zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Gd 896/21, do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia oraz postanowił dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt III SA/Gd 304/21.

Następnie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 1155/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządził połączenie sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich - zarejestrowanej pod sygn. akt III SA/Gd 1155/21 ze sprawą ze skargi Ł. P. oraz Prokuratora Okręgowego [...] do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia oraz postanowił dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt III SA/Gd 304/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej kontroli legalności uchwały wydanej przez Radę Miasta Gdyni powyższy przepis należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że wniesione przez Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich skargi zasługują na uwzględnienie w całości, natomiast skarga wniesiona przez Prokuratora Okręgowego [...] podlega oddaleniu.

W tym miejscu, na wstępie należy odnieść się do oceny legitymacji skargowej Ł. P. kwestionowanej przez Radę Miasta Gdyni. Podstawą prawną wniesionej skargi był przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący Ł. P. – będąc mieszkańcem śródmieścia Gdyni, posiadającym pojazd samochodowy i będąc zainteresowanym w związku z tym nabyciem po raz kolejny, na kolejny okres abonamentu parkingowego mieszkańca (typu "M") – legitymuje się w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. własnym i aktualnym interesem prawnym, bowiem skarżący – co istotne – na skutek zmiany dotychczas obowiązujących zasad przyznawania ww. abonamentu został na mocy zaskarżanego przez niego przepisu uchwały nr XIX/602/20 pozbawiony tegoż uprawnienia.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi należy zaznaczyć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest – będąca nowelizacją uchwały nr XXI/443/12 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie: ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 2477) - uchwała nr XIX/602/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2719).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, ust. 1a, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b, ust. 3, ust. 4, ust. 4a, ust. 5 i ust. 7 i art. 13f ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – zwanej dalej w skrócie "u.d.p.").

Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych: a) w strefie płatnego parkowania, b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania.

Artykuł 13b u.d.p. stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (ust. 1), natomiast opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni lub codziennie, w określonych godzinach lub całodobowo (ust. 1a). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (ust. 2), natomiast śródmiejską strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach zgrupowania intensywnej zabudowy funkcjonalnego śródmieścia, które stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy w mieście o liczbie ludności powyżej 100 000 mieszkańców, jeżeli spełnione są warunki, o których mowa w ust. 2, a ustanowienie strefy płatnego parkowania może nie być wystarczające do realizacji lokalnej polityki transportowej lub polityki ochrony środowiska (ust. 2a).

W myśl art. 13b ust. 2b u.d.p. ustalenie śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, w tym ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) analizy, która określi: 1) rotację parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania; 2) zakładany poziom rotacji parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, z uwzględnieniem różnych poziomów wysokości opłat za postój w tej strefie.

Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania.

Stosownie do art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a lub b, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać:

a) w strefie płatnego parkowania - 0,15 % minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564),

b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45 % minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Ustalając wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, rada gminy (rada miasta) – stosownie do treści art. 13b ust. 4a - bierze pod uwagę wyniki analizy, o której mowa w ust. 2b.

Zgodnie z art. 13b ust. 5 u.d.p. stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nr XIX/602/20 z dnia 15 maja 2020 r. wydana została m.in. na podstawie art. 13b ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Gdyni ma charakter aktu prawa miejscowego, gdyż normy prawne zawarte w niej mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, a więc przynależny aktom prawa miejscowego (por. w tej materii m.in.: wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08).

Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej jako: "Konstytucja RP") akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Ponadto zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 tego rozporządzenia.

Zakres regulacji zaskarżonej uchwały wynika z art. 13b ust. 3 i ust. 4 oraz ust. 5 u.d.p., który przewiduje, że rada gminy (rada miasta) może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę parkowania, natomiast ustalając wymienione strefy parkowania rada gminy (rada miasta):

1/ ustala wysokość opłaty za korzystanie (postój) pojazdów samochodowych na drogach publicznych w ww. strefach, z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać: a/ w strefie płatnego parkowania - 0,15 % minimalnego wynagrodzenia, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, natomiast b/ w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania - 0,45 % minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w lit. a (art. 13b ust. 4 pkt 1), z tym, że stawki wskazanych opłat mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca postoju, a przy ich ustalaniu uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20 % za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju, zaś stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny postoju nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę postoju (art. 13b ust. 5);

2/ może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że rada gminy (miasta) nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w powyższych przepisach ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów podniesionych przez Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich w odniesieniu do § 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały, statuującego zasady i warunki konieczne dla uzyskania obowiązującego w strefie abonamentu typu "M" (dla mieszkańców strefy), w tym określającego krąg osób uprawnionych, należy na wstępie podkreślić, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 u.d.p.), z zastrzeżeniem ustalenia tej strefy przez radę gminy/miasta (art. 13b ust. 3 u.d.p.), od której to zasady - w drodze wyjątku - właściwa rada gminy (rada miasta) może wprowadzić odstępstwa, bądź wobec której może ustanowić przywileje.

Stosownie bowiem do treści art. 13b ust. 4 pkt 2 u.ś.r. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Oznacza to, że rada gminy (rada miasta) może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Stosownie bowiem do art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 4 pkt 2 u,d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego, odstępstwo od zasady równości poprzez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność), a także wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), to wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2257/14).

W ocenie Sądu z taką sytuacją, dającą podstawę do odstąpienia od zasady równości w zakresie ukształtowania prawa do nabycia abonamentu typu "M", poprzez umożliwienie wydania abonamentu wyłącznie dla mieszkańca strefy, posiadającego pojazd samochodowy na podstawie wskazanego w § 1 pkt 5 zaskarżonej ustawy tytułu do pojazdu (tj. własności, współwłasności, leasingu, najmu i dzierżawy), nie mamy do czynienia w rozpoznawanym przypadku.

Zgodzić się w pełni należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19), że status prawny w sferze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg użytkownicy pojazdów mają równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się bowiem w takiej samej sytuacji prawnej w świetle uregulowań prawnoadministracyjnych.

W zaskarżonej uchwale umożliwiono nabycie abonamentu osobom użytkującym pojazdy na podstawie tytułu własności oraz wymienionych umów cywilnoprawnych, z pominięciem jednak osób władających danym pojazdem na podstawie innych tytułów (umów), jak umowa użyczenia (na co zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich), czy też zawierana z pracodawcą umowa użytkowania samochodu służbowego na cele prywatne (na co zwrócił uwagę Ł. P.).

Należy raz jeszcze podkreślić, że status prawny w sferze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel, leasingobiorca czy dzierżawca i najemca pojazdu, jakkolwiek różni się od statusu komodatariusza (czyli biorącego cudzą rzecz w bezpłatne używanie od komodanta na podstawie umowy użyczenia, art. 710 k.c. i nast.), to jednak w sferze materialnego prawa administracyjnego, którego prawa i obowiązki wyznaczają przepisy ustawy o drogach publicznych, wszystkie te podmioty mają równą pozycję, tzn. przysługuje im uprawnienie do zaparkowania pojazdu na drogach publicznych położonych w strefie płatnego parkowania pod warunkiem uiszczenia stosownej opłaty. Sytuacja faktyczna i prawna zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania w Gdyni jest więc – w kontekście ustawowego obowiązku wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w miejscu zamieszkania – tożsama, a zatem zgodzić należy się ze skarżącymi, że wszyscy zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania to podmioty podobne.

Wprowadzenie zatem opisanego powyżej zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie skutkującego pominięciem użytkowników pojazdów na podstawie innych – wskazanych przez ww. skarżących – tytułów prawnych, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według niej ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej jest możliwe, ale tylko z uzasadnionych względów (wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., TK 22/97). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy próżno szukać powodów z jakich to lokalny prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu.

Należy w tym zakresie w pełni podzielić stanowisko skarżących, iż wprowadzone kryterium "tytułu władania pojazdem" w kształcie nadanym zaskarżoną uchwałą, będące wyznacznikiem decydującym o prawie do wnoszenia opłaty abonamentowej za parkowanie (uzyskania abonamentu typu "M"), nie pozostaje w związku z celem, jakiemu służy wprowadzenie tej opłaty dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, którym jest zmniejszenie kosztów wynikających z konieczności wnoszenia opłat za parkowanie pojazdów w pobliżu miejsca zamieszkania. Niezależnie zatem od tego, czy podstawą prawną użytkowania pojazdu samochodowego jest prawo własności czy też inny tytuł prawny, to jednak wszyscy zmotoryzowani mieszkańcy strefy płatnego parkowania powinni na takich samych zasadach móc korzystać z przywileju wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania w pobliżu miejsca swojego zamieszkania. Omawiane (wprowadzone zaskarżoną uchwałą) kryterium nie znajduje uzasadnienia z uwagi na wymóg respektowania zasady proporcjonalności, bowiem należy zgodzić się, że – nawet w świetle wyjaśnień Rady – waga interesu, któremu miało służyć zróżnicowanie sytuacji prawnej zmotoryzowanych mieszkańców strefy (a więc zwiększenie rotacji samochodów parkujących w strefie w wyniku nieprzyznania niektórym mieszkańcom strefy prawa do opłaty abonamentowej za parkowanie) nie stoi w odpowiedniej proporcji do wagi interesu mieszkańców strefy (tj. możliwości uiszczania niższej opłaty za parkowanie), bowiem liczb mieszkańców strefy płatnego parkowania w Gdyni, którzy użytkują pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia (w tym także na podstawie umów użytkowania samochodu służbowego na cele prywatne) nie jest na tyle duża, aby pozbawienie ich prawa do wnoszenia opłaty abonamentowej za parkowanie wpłynęło w istotny sposób na zwiększenie rotacji samochodów parkujących w strefie (przyjąć bowiem należy, że liczba zmotoryzowanych mieszkańców będących użytkownikami samochodów na podstawie ww. tytułów waha się w granicach od 10 % do 20 % – vide: pismo procesowe organu z dnia 14 grudnia 2021 r., k. – 11 akt sądowych o sygn. III SA/Gd 1155/21). Słusznie też wskazano, że instytucja opłat abonamentowych za parkowanie dla mieszkańców strefy, które są zazwyczaj znacznie niższe od opłat standardowych (jednorazowych), nie przyczynia się do realizacji głównego celu, dla którego ustanawia się strefę płatnego parkowania, gdyż opłaty abonamentowe nie stanowią czynnika finansowego zniechęcającego kierowców do długiego parkowania pojazdów w strefie, przez co nie prowadzą do zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem, iż nie można w omawianym przypadku wskazać wartości konstytucyjnych, które uzasadniałyby odmienne traktowanie mieszkańców strefy płatnego parkowania, w zależności od rodzaju przysługującego im tytułu prawnego do pojazdu samochodowego, który parkują na terenie strefy płatnego parkowania w Gdyni, bowiem regulacje, które wprowadzają takie zróżnicowanie, pozostają w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, która nie zezwala na różnicowanie prawne podmiotów, jeśli ich sytuacja faktyczna jest taka sama. Tak więc w opisany sposób uregulowane, omawiane kryterium ustanawiające prawo do wnoszenia opłaty abonamentowej za postój pojazdu zmotoryzowanym mieszkańcom strefy płatnego parkowania w Gdyni, którzy użytkują pojazdy samochodowe na podstawie umowy cywilnoprawnej innej niż umowa leasingu, umowa najmu lub umowa dzierżawy, wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień osób zamieszkujących na obszarze tej strefy i stanowi niezgodną z art. 32 Konstytucji RP dyskryminację tych mieszkańców gdyńskiej strefy płatnego parkowania, którzy nie są właścicielami pojazdów samochodowych oraz nie korzystają z nich w oparciu o wyłącznie wskazane w regulacji zaskarżonej uchwały umowy obligacyjne.

W tym miejscu – z uwagi na wskazywaną przez organ motywację do takiego uregulowania omawianego kryterium poprzez wykluczenie z niego mieszkańców strefy płatnego parkowania posiadających pojazd samochodowy na podstawie umowy użyczenia z uwagi na niejako "siłę" tegoż tytułu prawnego (pewność, trwałość, wiarygodność) – należy zaznaczyć, że Sąd nie wyklucza możliwości wprowadzenia różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych, w tym także takich, które zapobiegną "nadużyciom" w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie umowy użyczenia, np. poprzez "wzmocnienie" takiego tytułu prawnego przez wymóg zawarcia umowy użyczenia w formie aktu notarialnego (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 96/11 oraz w Gdańsku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 773/19). Zaznaczenia przy tym wymaga, że umowa użytkowania samochodu służbowego na cele prywatne - jak to w istocie przyznaje sam organ w piśmie z dnia 21 lutego 2022 r. (k. – 91 akt sądowych o sygn. III SA/Gd 304/21) – z uwagi na okoliczność pobierania z wynagrodzenia pracowników (wnioskodawców – mieszkańców SPP) zaliczek na poczet podatku dochodowego od osób fizycznych z tytułu korzyści majątkowych osiąganych przez nich, a wynikających z nieodpłatnego korzystania z pojazdów zarejestrowanych w środkach trwałych pracodawców, spełnia - z uwagi na "ten fiskalny element, podobny do sytuacji ewidencjonowania i weryfikowania przez organy podatkowe należności czynszowych przewidzianych w umowach najmu i dzierżawy pojazdów samochodowych" – walor wiarygodności, odzwierciedlający trwałość takiego stosunku prawnego.

W tym też miejscu Sąd pragnie również wyjaśnić, że wprowadzona uchwałą nr XXXVIII/1219/22 Rady Miasta Gdyni z dnia 23 lutego 2022 r. nowelizacja m.in. § 2 ust. 1 uchwały nr XXI/443/12 z dnia 27 czerwca 2012 r., poprzez "dopisanie" w tym przepisie jako tytułu prawnego do posiadanego przez mieszkańca SPP pojazdu uprawniającego do otrzymania abonamentu typu "M" - "umowy użyczenia", choć niewątpliwie czyni zadość żądaniom i oczekiwaniom wyrażanym w skargach Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, to jednak w żaden sposób nie może mieć wpływu na ocenę zasadności tych skarg oraz ocenę legalności zaskarżonej uchwały nr XIX/602/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r. w nowelizowanym nią i zaskarżonym w ww. skargach zakresie, tj. § 1 pkt 5, dokonywaną w niniejszym postępowaniu przez Sąd. Skutki prawne zmiany (czy też uchylenia) przepisów prawa miejscowego różnią się od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera bowiem skutek prawny z mocą wsteczną od daty jego wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku (ex tunc). W następstwie zaś zmiany (czy uchylenia) przepisu przez prawodawcę (uchwałodawcę), dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji, a zatem skutek zmiany (uchylenia) danego przepisu następuje dopiero od tego momentu – na przyszłość (ex nunc). Sąd administracyjny badając legalność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego czyni to na moment wydania zaskarżonego akt, a znajdując podstawy do uwzględnienia skargi, stwierdza co do zasady nieważność tego aktu (uchwały) w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.), a zatem wszelkie późniejsze nowelizacje tego aktu (zmiany poszczególnych przepisów uchwały) pozostają poza sferą oceny sądu kontrolującego ten akt (uchwałę). Kontrola ta bowiem odbywa się na moment wydania takiego aktu (uchwały) i wyłącznie wg kryterium zgodności z prawem, a zatem poza sferą oceny sądu i wpływu na jego rozstrzygnięcie pozostają wszelkie konsekwencje prawne związane z eliminacją z obrotu prawnego (stwierdzeniem nieważności) danego aktu prawa miejscowego (uchwały) lub poszczególnych jego (jej) regulacji prawnych.

W odniesieniu natomiast do wniosku Rady Miasta Gdyni o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały w trybie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uzasadniając nieuwzględnienie tegoż wniosku zwraca uwagę, że z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej (o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) może wystąpić tylko skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznający skargę kasacyjną lub zażalenie (zob. pkt 13 komentarza do art. 264 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021).

Podsumowując tę część rozważań, Sąd podzielił zasadność skarg wniesionych przez Ł. P. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 1 pkt 5 uchwały nr XIX/602/20 Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r. z uwagi na naruszenie art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Przechodząc natomiast do oceny wniesionej przez Prokuratora Okręgowego [...] skargi, zdaniem Sądu, skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd, odnosząc się do zarzutów w niej zawartych, w tym m.in. zarzutu dotyczącego braku sporządzenia przez organ odpowiedniego uzasadnienia uchwały (które - zdaniem Prokuratora - niewystarczająco uzasadnia wprowadzenie podwyżek opłat, rozszerzenie stref parkowania, znaczne wydłużenie okresu pobierania opłat, a w szczególności nie uwzględnia stanu zagrożenia epidemiologicznego), pragnie wskazać, iż zgodzić należy że co do zasady, że uchwały - głównie te, które są aktami prawa miejscowego - będące źródłem praw i obowiązków lokalnej społeczności, wchodzące swoimi postanowieniami w sferę wolności i prawa obywateli, winny zawierać uzasadnienie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że chociaż w przepisach prawa nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to wymóg taki wynika z zasad konstytucyjnych. Wskazuje się, że obowiązek ten należy wywieść z art. 7 Konstytucji RP oraz z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że zarówno brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli, czy też "braki" w samym uzasadnieniu nie są traktowane automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2282/14; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/18). Przyjmuje się, że sam brak lub lakoniczność uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 856/21).

W ocenie Sądu właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Istotne w sprawie jest bowiem to, że Rada Miasta Gdyni przekazała tut. Sądowi materiał dowodowy, stanowiący podstawę podjęcia uchwały i złożyła wyjaśnienia będące odpowiedzią na zarzuty zawarte m.in. w skardze Prokuratora, a zawierające ustalenia w zakresie przyjętego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta Gdyni odwołała się do dokumentów stanowiących podstawę podjęcia uchwały, takich jak: Plan zrównoważonej mobilności miejskiej dla Gdyni, Plan Zrównoważonego Rozwoju Publicznego Transportu Zbiorowego dla Gdyni oraz miast i gmin objętych porozumieniami komunalnymi na lata 2014-2025 czy też Strategia Miasta Gdyni. Dokumenty te zostały przyjęte przez Radę Miasta Gdyni w formie uchwały i są powszechnie dostępne. Należy więc stwierdzić, że Rada Miasta Gdyni sporządziła uzasadnienie uchwały, które w połączeniu z dołączonymi dokumentami (w tym dołączoną do niej "Analizą funkcjonowania aktualnej Strefy Płatnego Parkowania" oraz wyciągiem z protokołu XIX Sesji Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r.) oraz wyjaśnieniami udzielonymi w odpowiedzi na skargę, pozwala na ustalenie przesłanek jakimi kierował się organ uchwałodawczy gminy przy podjęciu zaskarżonej uchwały, wprowadzając poszczególne jej regulacje, w szczególności te dotyczące wprowadzenia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, rozszerzenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłat oraz sposobu ich pobierania.

Wprowadzając § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały śródmiejską strefę parkowania (w miejsce uprzednio obowiązującej strefy płatnego parkowania) oraz rozszerzając strefę płatnego parkowania, zdaniem Sądu, Rada Miejska Gdyni uczyniła to z zachowaniem przesłanek i kryteriów określonych w art. 13b ust. 2 i ust. 2a u.d.p., dopełniając, w zakresie ustanowienia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, obowiązku uprzedniego przeprowadzenia analizy, o której mowa w art. 13b ust. 2b u.p.d. Przedmiotowa analiza, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, wykazywała, że dotychczasowe funkcjonowanie strefy płatnego parkowania (obejmujące ścisłe centrum miasta) jest niewystarczające do realizacji celów zapisanych w dokumentach miejskich (mających na celu ograniczenie dominującej roli samochodów i rozwój usług komunikacji publicznej) oraz polityki ochrony środowiska. Wskazano w niej na sporą zajętość miejsc postojowych skutkującą długotrwałym krążeniem (tzw. search traffic) kierowców w celu poszukiwania wolnego stanowiska parkingowego. Jednocześnie analiza pokazała, że wyższe stawki opłat za postój powinny doprowadzić do istotnego zmniejszenia ruchu pojazdów w śródmiejskiej strefie parkowania. Proponowane stawki oparte są na zarejestrowanych w analizie deklaracjach kierowców. Im wyższe stawki godzinowe, tym częstsza liczba deklaracji o zaniechaniu wykorzystania auta do podróży do obszaru strefy. Założono, że poziom rotacji będzie rósł proporcjonalnie do wzrostu poziomu wysokości stawek, a także osiągnięta zostanie korzyść dodatkowa, tj. zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza. Rozszerzając strefę płatnego parkowania uchwałodawca wziął pod uwagę skutki ustanowienia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania. Wskazał bowiem, że w związku z bliskością generatorów ruchu, którymi są np. plaża, port, liczne sklepy, strefa płatnego parkowania zlokalizowana w Śródmieściu - w szczególności w momencie zwiększenia opłat za parkowanie, a także wysokiego napełnienia powierzchni dostępnej dla parkowania - uzasadniona jest rekomendacja wprowadzenia strefy płatnego parkowania w dzielnicach: Wzgórze Św. Maksymiliana, Działki Leśne i Grabówek, tj. w dzielnicach w istocie przylegających bezpośrednio do śródmiejskiej strefy płatnego parkowania. Takie działania, jak wskazywał uchwałodawca, pozwolą ograniczyć czas postoju, zmniejszyć popyt na parkingi oraz doprowadzić do racjonalnego wykorzystania miejsc parkingowych. Zabieg wprowadzenia opłat pozwoli również zmniejszyć uciążliwość parkowania dla mieszkańców podanych obszarów poprzez możliwość wykupienia przez nich abonamentu.

Natomiast wprowadzając strefę płatnego parkowania w dzielnicy Orłowo uchwałodawca wziął pod uwagę jej różnorodny charakter, podkreślając, że okolice Placu Górnośląskiego zarówno przy samej hali targowej, jak i po drugiej stronie ulicy Wielkopolskiej są przez wielu kierowców traktowane jako bezpłatny parking przesiadkowy dla osób podróżujących w inne obszary Gdyni (ZKM) oraz Trójmiasta (SKM), zaś miejsc parkingowych w tym obszarze jest relatywnie niewiele, a zatem wdrożenie strefy płatnego parkowania wymusi rotację, która przyczyni się do poprawy warunków zarówno pieszych (znikną samochody parkujące wszędzie), jak i kierowców poprzez poprawę widoczności, a przede wszystkim mieszkańców, których jakość życia zostanie poprawiona ze względu na mniejszą ilość poszukujących wolnego miejsca parkingowego kierowców pojazdów mechanicznych. Obserwując sytuację parkingową na tej dzielnicy stwierdza się bowiem, że jedynie utworzenie strefy płatnego parkowania wraz ze kilkoma korektami ruchu dwukierunkowego na jednokierunkowy, może poprawić sytuację związaną z poruszaniem się wewnątrz osiedli i ograniczeniem traktowania ulic jako parking przesiadkowy celem dalszej podróży transportem zbiorowym. Z kolei na obszarze sąsiadującym z molem w Orłowie poza okresowym wzmożonym ruchem turystycznym rozwija się intensywna zabudowa mieszkaniowo-usługowo-handlowa, czego konsekwencją jest fakt, iż wolnej przestrzeni parkingowej nie dla wszystkich wystarcza. Konsekwencją tego jest parkowanie w taki sposób, że utrudniony jest przejazd innym pojazdom, jak i służbom. Wprowadzenie opłat za parkowanie powinno przełożyć się na zmniejszenie ilości osób przyjeżdżających w różnych celach indywidualnymi pojazdami samochodowymi na korzyść odbycia takiej podróży wygodną komunikacją miejską.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za wystarczające, uzasadnione i przekonujące argumenty, które legły u podstaw decyzji Rady Miasta Gdyni o powołaniu do życia śródmiejskiej strefy parkowania i rozszerzenia płatnej strefy parkowania, które zostały przedstawione w załączonym do uchwały uzasadnieniu.

Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów prawa w części dotyczącej ustalenia wysokości opłat za parkowanie w śródmiejskiej strefie parkowania, jak również w rozszerzonej strefie płatnego parkowania. Przyjęte w uchwale opłaty nie naruszają zasad ich obliczania określonych w art. 13b ust. 4, ust. 4a i ust. 5 u.d.p. Opłaty te nie przekraczają górnych granic określonych w art. 13b ust. 4 u.d.p. Przy ustalaniu opłat uwzględniono zasadę progresywnego narastania opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania z zachowaniem progu progresji za kolejne godziny w stosunku do opłaty za poprzednią godzinę parkowania. Nadto stawka opłaty za czwartą i za każdą kolejną godzinę parkowania nie przekracza stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania. Zachowane zostały zatem kryteria ustalania opłat, o których mowa w art. 13b ust. 5 u.d.p.

Przy ustaleniu wysokości opłaty w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania uwzględniono wyniki analizy, o której mowa w art. 13b ust. 2b u.p.d. (art. 13b ust. 4a u.d.p.). Ustawodawca innych kryteriów jakie winna uwzględnić rada miasta przy ustalaniu ich wysokości nie wskazał. Zatem organ stanowiący gminy podejmując sporną uchwałę nie wykroczył poza upoważnienie wynikające z ustawy. Nie można zapominać, że pobór opłat czy ich wysokość, ma zapewnić osiągnięcie celów, dla realizacji których ustalane są zgodnie z art. 13b ust. 2 i 2a u.d.p. konkretne strefy, zaś stosowanie stawek progresywnych ma wymóc na użytkowniku strefy jej opuszczenie, a tym samym doprowadzić do większej rotacji parkujących samochodów i w ten sposób rozwiązać chociaż częściowo problem związany z brakiem miejsc parkingowych. O tych celach jest mowa także w uzasadnieniu uchwały, jak i dokumentacji oraz wyjaśnieniach składanych przez organ gminy w postepowaniu sądowym. Należy wskazać, że wprowadzając określone kryteria dotyczące ustalenia wysokości stawek opłat za postój, o których mowa w art. 13b ust. 4 i ust. 5 u.p.d. ustawodawca sam wprowadził mechanizmy, które mają zapewnić realizację celów związanych z ustaleniem strefy płatnego parkowania oraz śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, wprowadzając jednocześnie regulacje zapobiegające nadmiernemu fiskalizmowi ze strony organów samorządowych. Kryteria te zostały przez Radę Miasta Gdyni zachowane.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy, a co zostało wskazane w Analizie, że jedyną metodą, która może spowodować korektę zachowań komunikacyjnych osób podróżujących do ścisłego centrum miasta na rzecz innych środków transportu, niż samochód, jest ograniczenie dostępności do tego obszaru poprzez zwiększenie stawki opłat za postój w tej strefie. Zgodnie z deklaracjami respondentów akceptowalny poziom opłat mieści się w granicach 3-4 zł (20-25 % respondentów) lub 4-5 zł (10-13 % respondentów). Logiczne jest więc, że większa stawka, aniżeli akceptowalna, wymusi na kierowcach weryfikację swoich zachowań komunikacyjnych poprzez wybór innych środków transportu, niż samochód osobowy, albo też w znacznym stopniu - przy uwzględnieniu progu progresji - sprawi, że postój samochodu zostanie ograniczony do minimum, co umożliwi wykorzystanie dostępnych miejsc postojowych w sposób bardziej efektywny.

Zwrócić też należy uwagę, że organ stanowiący gminy ustalając stawkę opłat w śródmiejskiej strefie parkowania nie ustalił jej na poziomie górnej granicy (11,70 zł), tylko zastosował jej średni pułap, tj. 5,50 zł za pierwszą godzinę. Skorzystał więc z możliwości ustalenia tych stawek poniżej górnej granicy w ramach przysługującego mu uznania. Natomiast ustalając stawkę opłat w rozszerzonej strefie płatnego parkowania zdecydował się na przyjęcie górnych ustawowych granic, tj. 3,90 zł. Mając na uwadze, że strefa ta została wprowadzona, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w większości wypadkach jako bufor bezpieczeństwa przed skutkami ustanowienia śródmiejskiej strefy parkowania (dzielnice: Wzgórze Św. Maksymiliana, Działki Leśne, Grabówek), natomiast w przypadku dzielnicy Orłowa wzięto pod uwagę jej różny charakter (w niektórych jej częściach miejsca postojowe wykorzystywane są jako bezpłatny parking przesiadkowy; w części turystycznej, poza okresem wzmożonego ruchu turystycznego, rozwija się intensywna zabudowa mieszkaniowo-usługowo-handlowa), przyjąć należało, że stawka w niższej wysokości nie spełniła by swojej funkcji.

Odnosząc się do stawek określonych w uchwale nr XXI/443/12, podkreślenia wymaga, że stawki te zostały ustalone w 2012 r., a zatem w innych realiach gospodarczych i prawnych. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, które obowiązywały w dacie podjęcia tej uchwały (t.j.: Dz. U. z 2007 r., poz. 115 ze zm.), stawka opłat w strefie płatnego parkowania nie mogła przekroczyć 3 zł za pierwszą godzinę (zob. art. 13b ust. 4 pkt 1 u.p.d.), przy czym przepisy o progresji były tożsame (zob. art. 13b ust. 5 u.p.d.). Na mocy art. 3 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1693) ustawodawca zdecydował się powiązać stawki opłat w strefie płatnego parkowania i w śródmiejskiej strefie parkowania z minimalnym wynagrodzeniem za pracę. W projekcie do tej ustawy zwrócono uwagę, że limit opłat, określony w ustawie o drogach publicznych wynoszący 3 zł za pierwszą godzinę parkowania, obowiązuje od 2003 r. Jednocześnie od 2003 r. przeciętne wynagrodzenie wzrosło z ok. 2.200 zł do ok. 4.050 zł (dane ZUS), a minimalne wynagrodzenie wzrosło z 824 zł do 2000 zł, przy równoczesnym dynamicznym wzroście liczby samochodów (przykładowo w województwie mazowieckim na koniec 2005 r. było zarejestrowanych 1.903.977, a na koniec 2015 r. już 3.170.356 samochodów osobowych). Wzrost dochodów oraz upowszechnienie posiadania samochodów sprawiają, że obowiązujący limit opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie spełnia już swojej pierwotnej funkcji, której miał służyć 14 lat temu, tj. ograniczeniu emisji szkodliwych substancji poprzez ograniczenie ruchu kołowego w centrach miast i dzielnicach największych miast (zob. pkt VI uzasadnienia, druk sejmowy nr 2333).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów w odniesieniu do ustanowienia godzin płatnego parkowania, poprzez wskazanie, że w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania korzystanie z miejsc parkingowych jest płatne codziennie w godzinach od 8:00 do 20:00 (przy czym opłaty w dniach 24 grudnia oraz 31 grudnia pobierane są do godziny 14:00, zaś w dniach: 1 i 6 stycznia, niedzielę i poniedziałek Świąt Wielkanocnych oraz 25 i 26 grudnia opłat się nie pobiera), natomiast na obszarze rozszerzonej strefy płatnego parkowania opłaty są pobierane w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 20:00 (przy czym opłaty w dniach 24 grudnia oraz 31 grudnia przypadające w dni robocze pobierane są w ww. strefach do godziny 14:00 - § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały). Wprowadzając opłaty w powyższych strefach (w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania oraz w rozszerzonej strefie płatnego parkowania) organ gminny wziął pod uwagę zapisy art. 13b ust. 1 i ust. 1a u.p.d. określające dni i godziny, w których opłata może być pobierana. Ponadto, mając na uwadze wyniki Analizy, w której dokonano badania wykorzystania powierzchni parkingowej w ścisłym centrum miasta, a także w dwóch strefach przylegających, z podziałem na poszczególne dni tygodnia oraz poszczególne przedziały czasowe, a także wskazano przyczyny rozszerzenia strefy płatnego parkowania, to konieczność zwiększenia rotacji pojazdów w dniach i godzinach określonych przez organ gminny w poszczególnych strefach i wprowadzenie takiego godzinowego wymiaru płatnego postoju wydaje się uzasadnione.

W ocenie Sądu także okoliczność istniejącej pandemii, związanych z nią obostrzeń oraz specjalnych uregulowań prawnych, nie mogła w okolicznościach niniejszej sprawy przemawiać - zgodnie z oczekiwaniem Prokuratora - za uchyleniem zaskarżonej uchwały w zakresie ustanowienia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania oraz rozszerzenia strefy płatnego parkowania, tj. w zakresie zaskarżenia uchwały przez Prokuratora Okręgowego [...], tj. § 1 pkt 1 i pkt 2 tejże uchwały.

Prokurator rozwodząc się w uzasadnieniu skargi, że zaskarżona uchwała została przyjęta w zmienionych warunkach wynikających z ogłoszenia w marcu 2020 r. stanu epidemii, nie wziął jednak w pełni pod uwagę okoliczności jej podjęcia. Jak zauważył Prokurator w marcu 2020 r. został ogłoszony na terenie całego kraju stan epidemii (20 marca 2020 r.), co wiązało się z wprowadzeniem licznych ograniczeń oraz zakazów (ograniczenia w przemieszczaniu, ograniczenia ilości udostępnionych miejsc w transporcie publicznym, zakaz zgromadzeń, ograniczenia funkcjonowania galerii handlowych, restauracji, zamknięcie siłowni, basenów, klubów tanecznych, klubów fitness, muzeów, bibliotek, kin, ograniczenia liczby klientów w sklepach, zamknięcie hoteli i miejsc wynajmu krótkoterminowego, zamknięcie wszystkich zakładów fryzjerskich, kosmetycznych, salonów tatuażu, zakaz przebywania na plażach i terenach zielonych, zawieszone zajęcia w szkołach i przedszkolach). Jednakże już w kwietniu 2020 r. ogłoszono plan znoszenia restrykcji oraz poszczególne etapy znoszenia obostrzeń (16 kwietnia 2020 r. rząd ogłosił, że od 20 kwietnia 2020 r. zwiększona zostanie liczba osób, która będzie mogła robić jednocześnie zakupy, umożliwiono przemieszczanie się w celach rekreacyjnych i wejście na tereny zielone; od 4 maja 2020 r. otworzono niektóre obiekty sportowe; w dniu 24 kwietnia 2020 r. ogłoszono, że od 4 maja 2020 r. zostaną otwarte centra handlowe i sklepy wielopowierzchniowe przy zachowaniu limitu osób, działalność będą mogły wznowić hotele i miejsca noclegowe, zostanie wznowiona działalność bibliotek, muzeów oraz pozostała działalność związana z kulturą, zaś od 6 maja 2020 r. otwarte zostaną żłobki i przedszkola). W dniu 13 maja 2020 r. ogłoszono kolejny etapy luzowania obostrzeń (tj. od 18 maja 2020 r. miała zostać wznowiona działalność zakładów fryzjerskich i kosmetycznych, miały zostać otwarte restauracje i kawiarnie przy zachowaniu rygoru sanitarnego, miały zostać zwiększone limity pasażerów w transporcie miejskim).

Zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tj. w dniu 15 maja 2020 r.) wszystko wskazywało na to, że stan zagrożenia powoli ustępuje, a nałożone obostrzenia i ograniczenia zostaną niedługo zniesione.

Ponadto z wyciągu protokołu XIX Sesji Rady Miasta Gdyni z dnia 15 maja 2020 r. wynika, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały aspekt pandemii brany był pod uwagę. W odpowiedzi na wątpliwości radnych, co do wprowadzenia śródmiejskiej strefy płatnego parkowania i rozszerzenia strefy płatnego parkowania w dobie pandemii, wiceprzewodniczący A. B. wyjaśnił, że takie działania muszą być podjęte teraz, aby uruchomić przygotowania do funkcjonowania stref (trzeba zacząć budować infrastrukturę, która będzie istniała w nowych strefach, tego nie da się zrobić bez uchwały). Dodał, że gdyby nawet pandemia miała trwać jeszcze 5 lat albo 20 lat, to istnieje zawsze możliwość zmiany uchwały, odroczenia jej obowiązywania. Wyjaśnienia te korelują z decyzją, aby wydłużyć vacatio legis przepisów zawartych w § 1 ust. 1 pkt 1-3, § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 2 ust. 2b, § 4a ust. 3, § 5 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 nowelizowanej uchwały z 2012 r., tj. w zakresie Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania, Strefy Płatnego Parkowania Wzgórze Świętego Maksymiliana i Strefy Płatnego Parkowania Działki Leśne, Grabówek - do 6 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, natomiast przepisów zawartych w § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 1 ust. 2, § 2 ust. 2, § 2 ust. 2b, § 4a ust. 3, § 5 ust. 3 oraz § 9 ust. 1 nowelizowanej uchwały z 2012 r., tj. w zakresie Strefy Płatnego Parkowania Orłowo - do 1 roku od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 5 zaskarżonej uchwały).

Wskazać ponadto należy, że w dniu 28 października 2020 r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę nr XXIII/747/20, na mocy której do uchwały z dnia 15 maja 2020 r. po § 5 dodano § 6 w następującym brzmieniu: "Przepisy § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, § 1 ust. 2, ust. 3, § 2 ust. 2, § 2 ust. 2b, § 4a ust. 3, § 5 ust. 3 i § 9 ust. 1 uchwały oraz jej załączniki o numerach 1, 1a, 1b, 1c oraz 2 w zakresie Śródmiejskiej Strefy Płatnego Parkowania, Strefy Płatnego Parkowania Wzgórze Świętego Maksymiliana, Strefy Płatnego Parkowania Działki Leśne i Grabówek oraz Strefy Płatnego Parkowania Orłowo wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2021 r.".

W tym miejscu zauważyć też należy, że działania w zakresie wydłużenia vacatio legis przepisów wprowadzających poszczególne strefy można powiązać z przepisami regulującymi określone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku wystąpieniem stanu epidemii. I tak, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przemieszczanie publicznymi środkami transportu zbiorowego oraz pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu łącznie z kierowcą więcej niż 9 osób było znacznie ograniczone, bowiem można było w tym samym czasie, danym środkiem transportu lub pojeździe, przewozić nie więcej osób niż wynosi połowa miejsc siedzących (§ 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r., poz. 792). W dacie podjęcia "drugiej uchwały", tj. uchwały z dnia 28 października 2020 r., zwiększono limit osób, tzn. pozwolono, aby w tym samym czasie, danym środkiem transportu albo pojazdu, można było przewozić nie więcej osób niż wynosi 50 % liczby miejsc siedzących albo 30 % liczby wszystkich miejsc siedzących i stojących określonych w dokumentacji technicznej lub dokumentacji techniczno-ruchowej dla danego typu środka transportu albo pojazdu przy jednoczesnym pozostawieniu w środku transportu albo pojeździe co najmniej 50 % miejsc siedzących niezajętych (§ 26 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r., poz. 1758). Natomiast z dniem 26 czerwca 2021 r., na mocy § 24 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861), uchylono limity osobowe w środkach publicznego transportu zbiorowego oraz pojazdach samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu łącznie z kierowcą więcej niż 9 osób. Należy więc przyjąć, że w momencie wejścia w życie przepisów ustanawiających omawiane wyżej strefy płatnego parkowania w Gdyni oraz regulujących zasady ich funkcjonowania i wysokość stawek opłat za parkowanie w tych strefach (tj. w dniu 1 lipca 2021 r.), następowała "normalizacja" w sposobie przemieszczania się osób środkami komunikacji miejskiej, a więc w istocie także jeden z celów wprowadzanych uchwałą uregulowań jakim jest polityka ochrony środowiska oraz zmniejszenie korzystania i ruchu prywatnych pojazdów na rzecz korzystania z transportu zbiorowego, miał realne podstawy do realizacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze złożonej przez Prokuratora Okręgowego w [...] nie zasługiwały na uwzględnienie i w tym stanie rzeczy – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił tę skargę, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 3. sentencji wyroku) Sąd wydał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Gminy Miasta Gdyni na rzecz skarżącego Ł. P. kwotę 300 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).