Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 522/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 169 poz 1386
law: Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi F. K., L. K.-K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżących kwotę 757,- (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 stycznia 2008 r. M. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku położonego w M., na działce nr[...].

W obowiązującym Planie zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych nad jeziorem M., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy w M., z dnia [...] 1997 r. (Dz. Urzęd. [...], dla przedmiotowej działki przyjęto przeznaczenie: tereny zieleni urządzonej, urządzeń sportowo rekreacyjnych z dopuszczonym przeznaczeniem terenu dla bazy recepcyjnej zbiorowego zakwaterowania w dostosowaniu do istniejących potrzeb.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. udzielił M. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w M., na działce nr [...], jako bazy recepcyjnej zbiorowego zakwaterowania.

Odwołanie od ww decyzji wniósł Prokurator Rejonowy w S..

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując, iż należy wyjaśnić wątpliwości związane ze stanowiskiem Burmistrza Miasta i Gminy M. co zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Decyzją z dnia 22 lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. udzielił M. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w M., na działce nr [...], jako bazy recepcyjnej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prokurator Rejonowy w S. i L. K. – K..

Decyzją z dnia 6 października 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. udzielił M. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w M., na działce nr [...], jako bazy recepcyjnej.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: Prokurator Rejonowy w S. i L.K.– K.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. udzielił M. P. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w M., na działce nr [...].

W uzasadnieniu PINB wskazał, że M. P. ponownym wnioskiem z dnia 10 października 2008 r. zwrócił się o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie M.-D., Gm. M.. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w M. zgodnie ze wskazaniami Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu (dalej WWINB) dokonał analizy, czy posadowiony obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z nieprecyzyjnymi stanowiskami Burmistrza Gminy M. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB pismem z dnia 26 lutego 2010 r. wezwał po raz kolejny wnioskodawcę do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy M., co do zgodności posadowienia budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 10 marca 2010 r. wnioskodawca przedłożył pismo Burmistrza Gminy M. z dnia 4 marca 2010 r. W przedmiotowym piśmie Burmistrz Gminy M. wskazał, że obiekt budowlany nie wykracza poza granice wyznaczone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. PINB w M. dał wiarę zgromadzonym w sprawie dokumentom.

Zgodnie ze wskazaniami WWINB zawartymi w decyzji z dnia [...] 2008 r. PINB oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej zawartej w art. 49 pb w brzmieniu obowiązującym przed 27 marca 2003 r. Wskazany przepis stanowi, że nie można orzec o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Właściciel złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Wypełnił obowiązki nałożone na niego art. 58 pb, tj. dołączył inwentaryzację powykonawczą i ekspertyzę techniczną potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania. Przedłożył ponadto oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 pb. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca dopełnił ww obowiązkom i przedłożył wszelkie żądane przez ustawę załączniki. PINB dokonał ustaleń poprawności usytuowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie dokumentów przedłożonych przez Burmistrza Gminy M. stwierdził, że obiekt posadowiony jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy ponadto wskazać, iż właściciel obiektu budowlanego w dniu 4 listopada 2008 r. złożył oświadczenie, że obiekt budowlany usytuowany na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości M.-D. będzie eksploatowany m. in. jako "recepcja" dla hotelu K. znajdującego się nie opodal wymienionej działki. W ocenie organu I instancji nie jest rzeczą organu ustalanie, dla jakiego konkretnego ośrodka wypoczynkowego przedmiotowy obiekt służyć będzie jako baza recepcyjna zbiorowego zakwaterowania, oraz czy na terenie ośrodka wypoczynkowego znajduje się dostateczna ilość baz recepcyjnych zbiorowego zakwaterowania. Należy również wskazać, iż organ dokonał protokolarnego potwierdzenia zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym podczas kontroli obiektu budowlanego w dniu 19 czerwca 2008 r. Kontrolę przeprowadzono przy udziale wszystkich stron niniejszego postępowania. W kontroli uczestniczyli również przedstawiciele WWINB oraz przedstawiciele Gminy M..

W dalszej części uzasadnienia PINB zauważył, że dnia 6 kwietnia 2010 r. otrzymał pismo Prokuratora Rejonowego w S. wraz z załącznikiem w postaci opinii biegłego opracowanej przez mgr inż. G. J.. Z przedmiotowej opinii wynika, jakoby obiekt był posadowiony na gruncie wysadzinowym o głębokości posadowienia 55 do 65 cm. Zdaniem opracowującego opinię głębokość posadowienia nie spełnia Polskiej Normy. Następną kwestią pozostaje ściana wymurowana na istniejącym tarasie, co jest niezgodne ze sztuką budowlaną. Stwierdzone pęknięcia, brak stosownego fundamentowania oraz brak zakotwienia z istniejącym budynkiem może spowodować przewrócenie się tej ściany, a tym samym spowodować zagrożenie dla otoczenia. Właściciel działki i obiektu zlokalizowanego na działce [...] na terenie [...] M. –D., gdy uzyskał wiedzę o opracowanej opinii na zlecenie Prokuratury Rejonowej w Szamotułach i stwierdzonych uchybieniach poprzez swojego pełnomocnika dostarczył kolejne dowody, którym PINB dał wiarę, opierając na nich rozstrzygnięcie w sprawie. PINB przyjął, że: 1) nieprawdziwość stwierdzenia, iż obiekt posadowiony jest na gruntach wysadzinowych wykazana jest w RAPORCIE nr 24 z dnia 19-05-2010 roku opracowanym na podstawie dostarczonego materiału z działki nr [...] zlokalizowanej na terenie [...] w M.-D. przez G.P. W przedmiotowym raporcie na stronie drugiej czytamy - przebadany materiał oznaczony jako próbka nr 1 jest gruntem niespoistym (piasek drobny). Zgodnie z "Instrukcją Badań Podłoża Gruntowego Budowli Drogowych i Mostowych - Część 2. Załącznik" materiał ten kwalifikuje się do gruntów niewysadzinowych i można go stosować do wbudowywania w górne warstwy nasypów w strefie przemarzania oraz w dolne poniżej tej strefy, 2) co do głębokości posadowienia fundamentów zgodnie z Polską Normą i w tym przypadku jej nie spełnienie bo głębokość posadowienia waha się na przełomie 55 - 65 cm, co stwierdzono przy dokonywaniu oceny budynku pełnomocnik strony pan S. Z. przedkłada jednoznaczne stanowisko osoby posiadającej uprawnienia budowlane nr [...]inż. A.B., w którym wskazuje iż Polskie Normy nie są zapisem do obligatoryjnego stosowania, lecz mogą stanowić dobrowolność stosowania. Należy dalej wskazać, iż w kwietniu 2010 r. wprowadzone zostały na polski rynek normy europejskie, czyli Eurokody, wycofane zaś zostały ze zbioru norm aktualnych normy projektowe PN-B (por. Prof. Zbigniew Grabowski - Inżynier Budownictwa nr 4/2010, s. 8). Należy ponadto wskazać, że rozebrana została ściana na tarasie. Okoliczność ta potwierdzona została dokumentacją fotograficzną (k. 192 akt administracyjnych).

Odwołanie od decyzji z dnia 14 lipca 2010 r. od powyższej decyzji złożyła L. K.-K. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj. art. 49 w związku z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 27 marca 2003 roku (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - zwanej dalej "Prawem budowlanym") poprzez błędne przyjęcie, iż budowa spełnia warunki uzasadniające wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w szczególności, iż jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w momencie posadowienia budowli;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 pb, poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w szczególności poprzez uznanie, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w momencie posadowienia budowli oraz że nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych;

3) art. 7 oraz art. 77 kpa. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i w błędne ustalenie stanu faktycznego, przejawiające się w przyjęciu, iż budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 80 kpa. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przejawiające się w niedokonaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie - danie wiary oświadczeniu Burmistrza M., nieprzeprowadzenie oględzin oraz bezpodstawne uznanie za wiarygodne i decydujące w sprawie oświadczeń M. P.;

5) art. 7 w związku z art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu słusznego interesu obywateli oraz działania sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Wobec powyższych uchybień odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu należącego do wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 865/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Rozpoznając ponownie odwołanie L. K. – K.Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M..

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż organ I instancji odniósł się w sposób prawidłowy do wszystkich nowych okoliczności w sprawie, odniósł się w szczególności do opinii biegłego G. J., nie podzielając wniosków biegłego co do wniosku, iż obiekt na działce nr [...] posadowiony został na gruncie wysadzinowym, a głębokość posadowienia nie spełnia Polskiej Normy. PINB uzasadnił odmienne stanowisko w tym zakresie. Zdaniem organu II instancji opinia geodety z 20 lutego 2010 r., pismo Burmistrza M. z dnia 4 marca 2010 r. oraz opinia inż. A. B. z 5 maja 2010 r. stanowią istotne argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska o zgodności z miejscowym planem, obiektu należącego do M. P..

Na powyższą decyzję skargi wnieśli: F. K. oraz L. K. – K..

F. K. zarzucił, iż organy błędnie przyjęły, jakoby samowola budowlana była zgodna z Planem zagospodarowania terenu gminy M., a wskazane w tym akcie normy odległościowe i wysokościowe wzajemnego usytuowania budynków i linii zabudowy są przepisami technicznymi do stosowania wprost i parametry te nie podlegają negocjacji ani interpretacji. Skarżący wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien dokonać samodzielnie organ nadzoru budowlanego , przez odniesienie się do treści opisu i rysunku planu. F. K. zakwestionował wyniki badań próbki gruntu dostarczone organowi przez M. P..

L. K. – K. zarzuciła:

- naruszenie przepisu prawa materialnego art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: p.b.) Dz. U z 1994 r. nr 89, poz. 414 ze zm.

- naruszenie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 p.b.

- naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego, przemawiające się w przyjęciu, że budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- danie wiarę oświadczeniu burmistrza M., nieprzeprowadzenie oględzin oraz bezpodstawne uznanie za wiarygodne i decydujące w sprawie oświadczeń M. P.;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu słusznego interesu obywateli oraz działania sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W konkluzji L. K. – K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Obie skargi okazały się zasadne.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż obiekt będący jej przedmiotem został posadowiony samowolnie, a jego budowa została zakończona w marcu 1998 r. W związku z upływem w marcu 2003 r. pięcioletniego terminu od zakończenia budowy konieczne jest zastosowanie przepisu art. 49 p.b. w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane, (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Po 438/07). Konsekwencją powyższego był obowiązek właściciela nieruchomości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W przedmiotowym postępowaniu konieczne było ustalenie przez organy czy posadowienie obiektu nie narusza postanowień planu miejscowego. Właściciel obiektu M. P. złożył w dniu 4 listopada 2008 r. oświadczenie, iż obiekt budowlany usytuowany na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości M. – D. będzie eksploatowany jako między innymi jako recepcja hotelu "K.", znajdującego się nieopodal wymienionej działki. Organy obu instancji przyjęły, iż nie jest rzeczą organów ustalenie, dla jakiego konkretnego ośrodka wypoczynkowego przedmiotowy obiekt ma służyć będzie jako baza recepcyjna zbiorowego zakwaterowania oraz czy na terenie ośrodka wypoczynkowego znajduje się dostateczna ilość baz recepcyjnych zbiorowego zakwaterowania.

Z powyższym twierdzeniem zdaniem Sądu nie można się zgodzić. Pomijając anachroniczność planu miejscowego, który w chwili jego tworzenia dotyczył innej sytuacji własnościowej przedmiotowego terenu, jego ustalenia są dla organów wiążące. Bezkrytyczne uwzględnienie w tym zakresie wyżej opisanego oświadczenia właściciela razi naiwnością, a znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny przedstawiający budynek posadowiony na działce nr [...] wręcz temu oświadczeniu przeczy. Organy miały możliwość oceny czy budynek jest przystosowany do pełnienia funkcji bazy recepcyjnej, np. poprzez dokonanie jego oględzin. Skoro plan miejscowy wyklucza na przedmiotowej działce powstanie zabudowy letniskowej, ewentualne takie właśnie przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce [...] należy uznać za sprzeczne z planem miejscowym.

Nie można zgodzić się z poglądem organu II instancji, jakoby plan miejscowy przewidywał na terenie oznaczonym symbolem ZP, US /UT/ zabudowę rekreacji indywidualnej. Przeczy temu jednoznaczne brzmienie § 3 pkt 8 i § 19 pkt. 2. które wskazują, że jest to teren zieleni urządzonej, z możliwością jego przeznaczenia dla lokalizacji bazy recepcyjnej o symbolu UT. Baza recepcyjna jest to zabudowa turystyczna zbiorowego i indywidualnego zakwaterowania turystów. Zdaniem Sądu nie ma w tu wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie można zgodzić się z organem II instancji jakoby Burmistrz M. w ramach tzw. interpretacji planu miejscowego, mógł w istocie zmienić przeznaczenie terenu.

Kolejną kwestią ustalaną w toku postępowania administracyjnego było przesądzenie, czy przedmiotowy obiekt jest bezpieczny z uwagi na głębokość jego posadowienia w ziemi. Z opinii mgr inż. G. J. wynika, że obiekt posadowiony jest na gruncie wysadzinowym, na głębokości od 55 cm do 65 cm, co nie spełnia Polskiej Normy i jest niezgodne ze sztuką budowlaną. Organy obu instancji nie dały w tym zakresie wiary biegłemu stwierdzając, iż biegły nie jest geologiem, nadto M. P. dostarczył wyniki badań geologicznych próbki gruntu pobranej z przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż grunt na którym posadowiony jest obiekt jest gruntem niewysadzinowym (Raport "GP" nr 24 z 19 maja 2010r.). Organ I instancji nie wypowiedział się kategorycznie co do obowiązku stosowania w tym zakresie Polskiej Normy, zwrócił uwagę na stanowisko biegłego A. B., iż Polskie Normy nie są zapisem obligatoryjnego stosowania.

Ustosunkowując się do wątpliwości organu I instancji co do tego czy stosowanie Polskiej Normy (w tym wypadku PN -81 B-03020) jest obowiązkowe w przypadku posadowienia budynku, a w szczególności głębokości fundamentów, należy zauważyć, iż ostatecznie od 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest w pełni dobrowolne, (wcześniej od 1 stycznia 1994 r. było częściowo dobrowolne), (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, Dz.U.02.169.1386). Wobec podnoszonych w toku postępowania administracyjnego (w tym w opinii biegłego G. J.) wątpliwości co do niebezpieczeństwa jakie może powodować przedmiotowy budynek z uwagi na jego posadowienie, konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności przez organy, z uwzględnieniem przepisów regulujących bezpieczne posadowienie budowli, w tym ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i administracji, z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U.98.126.839).

W przedmiotowej sprawie został zebrany materiał dowodowy, wskazujący na fakt posadowienia przedmiotowego obiektu na gruncie wysadzinowym. Okoliczność na jakim gruncie posadowiony budynek znajdujący się na działce [...] jest niewątpliwie istotna dla oceny bezpieczeństwa jego użytkowania. Zdaniem Sądu przedłożona przez M. P. wyżej opisana ekspertyza firmy "G.P", mogłaby podważyć ustalenia biegłego G. J. co do charakterystyki gruntu tylko wtedy, gdyby to osoby wykonujące ekspertyzę pobrały próbki gruntu do badań. W przedmiotowej sprawie zbadano próbkę dostarczoną przez właściciela budynku, co podważa wiarygodność ekspertyzy.

Reasumując, organy stwierdzając, iż przedmiotowy budynek nie jest posadowiony na gruncie wysadzinowym, a zatem ze względu na głębokość jego posadowienia, nie stanowi zagrożenia dla osób w nim przebywających, jak i dla otoczenia, dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., nakazującego aby w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skoro więc organy miałyby zakwestionować dowody, z których wynika, iż przedmiotowy obiekt posadowiony jest na gruncie wysadzinowym winny tego dokonać jedynie w oparciu o niebudzący wątpliwości dowód, np. ekspertyzy wykonanej przez kompetentną do wykonywania badań geologicznych instytucję, która dokona również pobrania próbki gruntu. W oparciu o taki dowód organ winien poczynić ustalenia i wyjaśnić wątpliwość– w razie potrzeby posiłkując się opinią biegłego – czy budynek należący do M. P. stwarza zagrożenie z uwagi na głębokość jego posadowienia.

Na marginesie należy zauważyć, iż w literaturze przyjmuje się iż głębokość posadowienia fundamentów ustala się, biorąc pod uwagę:

głębokość występowania warstw geotechnicznych, poziom wody gruntowej, przewidywane jego zmiany oraz występowanie wód zaskórnych, występowanie gruntów pęczniejących, zapadowych i wysadzinowych, projektowany poziom powierzchni terenu w sąsiedztwie fundamentów, poziom posadzek pomieszczeń podziemnych (piwnic), głębokość posadowienia obiektów sąsiednich (jeżeli istnieją), umowną głębokość przemarzania gruntów. Minimalne głębokości posadowienia w gruntach wysadzinowych stosuje się w celu ochrony budowli przed niszczącym działaniem pęczniejącego gruntu. I nie ważne czy fundament jest z betonu, stali czy drewna. Zamarzający grunt zwiększając swoja objętość może podnieść fundament powodując zarysowania i pęknięcia ścian i stropów. (Barbara Horsztyńska "Wykonywanie fundamentów" 311[04].Z2.01 publikowane w Internecie na stronie:

http://www.tb.resman.pl/bud/technikum/18.pdf).

Podobne stwierdzenia zawarte są w Polskiej Normie nr PN – 81 B 03020 której stosowanie - jak już wskazano – nie jest obowiązkowe.

W toku postępowania administracyjnego pojawiła się również wątpliwość czy budynek posadowiony na działce nr [...] nie narusza nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazanych w planie miejscowym. Organ I instancji wskazał, iż wobec nieprecyzyjnego stwierdzenia w tym zakresie Burmistrza Gminy M., M. P. został wezwany do przedłożenia stosownego zaświadczenia Burmistrza, co do zgodności posadowienia budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. M. P. przedłożył pismo Burmistrza Gminy M. z dnia 4 marca 2010r. stwierdzające, iż obiekt posadowiony na działce [...] nie wykracza poza nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego "co potwierdził geodeta J.Z., w swojej opinii 20 lutego 2010r", (k.174 akt administracyjnych).

Zważywszy na treść pisma Burmistrza Gminy M. z dnia 24 września 2007 r., w którym stwierdzono, iż budynek narusza ustalenia planu miejscowego, ani z korespondencji Burmistrza Gminy M., ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, jakie okoliczności spowodowały zmianę stanowiska Burmistrza. Z kolei w piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r. adresowanym do L. K.-K., Burmistrz Gminy M. wskazał, iż popełnił błąd dokonując wcześniejszej interpretacji planu miejscowego, nadto zastrzegł, że nie będzie już interpretował zapisu planu miejscowego, w części dotyczącej budynku zlokalizowanego na działce [...], należącej do L. K. – K., (k.140).

Stanowisko Burmistrza Gminy M. jest więc w ww. kwestii niejednoznaczne, w żadnym piśmie Burmistrz nie przedstawił jakiejkolwiek analizy zapisów planu, wskazującej czym się kierował stwierdzając zgodność posadowienia obiektu z planem miejscowym, lub stwierdzając brak tej zgodności.

Próby dokonania ustalenia, czy budynek znajdujący się na działce nr [...] przekracza przyjętą w planie miejscowym linię zabudowy, dokonał biegły G. J.. Choć biegły nie wypowiedział się co do ww. okoliczności kategorycznie - z uwagi na braki materiału dowodowego (brak wymiarów na mapie zasadniczej - pomiarze powykonawczym), uprawdopodobnił, iż naruszone zostały nieprzekraczalne odległości między budynkami na działkach [...] i [...], wynikające z wyznaczenia w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy. Twierdzenia biegłego w tym zakresie korespondują zdaniem Sądu z konsekwentnie zgłaszanymi przez skarżących zarzutami:

- przez F. K. np. w piśmie z 10 listopada 2008 r. (k.130 postępowania administracyjnego) oraz na szkicu sporządzonym na mapie zasadniczej, załączonej do akt sprawy, zasadniczej przez F. K., (k. 70 postępowania administracyjnego)

- przez L. K. – K. np. w pismach: z dnia 12 grudnia 2007 r. (k. 28 postępowania administracyjnego) oraz z dnia 10 listopada 2008 r.(k.129 postępowania administracyjnego).

Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkowały się do tych konsekwentnie podnoszonych przez skarżących zarzutów, nie ustosunkowały się również do opisanych powyżej wątpliwości biegłego J., poprzestając na cytowanym już lakonicznym piśmie Burmistrza Gminy M. z dnia 4 marca 2010 r. Ani ta korespondencja burmistrza, ani nieczytelna i pozbawiona graficznego odwzorowania opinia geodety J. Z. z dnia 20 lutego 2010 r. nie rozstrzygają ww. wątpliwości.

Na marginesie należy zauważyć, iż stwierdzenie organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż opinia geodety z 20 lutego 2010 r., pismo Burmistrza M. z dnia 4 marca 2010 r. oraz opinia inż. A. B. z 5 maja 2010 r. stanowią istotne argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska o zgodności z miejscowym planem, obiektu należącego do M. P., wskazują na brak przekonania organu odwoławczego co do poprawności wnioskowania organu I instancji w tym zakresie. Zaznaczyć przy tym należy, iż zarówno ww. stanowisko Burmistrza M. jak i biegłego B. oparte są na opinii geodety, a same w sobie nie zawierają żadnej samodzielnej analizy.

Na marginesie należy zauważyć, iż organy obu instancji nie dokonały oceny zebranego materiału dowodowego, w celu jednoznacznego ustalenia czy budynek na działce nr [...] został posadowiony z naruszeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych w planie miejscowym i w tym zakresie naruszając treść art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalenia organów, iż to właśnie z pisma Burmistrza Gminy M. z dnia 4 marca 2010 r. wynika, iż budynek posadowiony na działce nr [...] nie narusza postanowień planu miejscowego co do obowiązku zachowania linii zabudowy, rażą dowolnością i stanowią naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Sąd podzielił przy tym stanowisko WSA w Białymstoku, przyjęte w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. (sygn. II SA/Bk 281/07), iż w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać

organ nadzoru budowlanego samodzielnie, przez odniesienie się do treści i rysunku planu. Nie jest dopuszczalne i narusza zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oparcie się na ocenie dokonanej w innym postępowaniu przez inny organ, zwłaszcza gdy tamta ocena nie została uzasadniona i brak jest w niej wskazania przeznaczenia terenu w zapisach planu, co uniemożliwia pełne odtworzenie toku rozumowania i ustaleń innego organu

W kontekście bogatego materiału dowodowego należy uznać, iż został naruszony przez organy II instancji przepis art. 107 § 3 Kpa. Stanowi on, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej nie dokonano oceny dowodów dotyczących zachowania bądź przekroczenia linii zabudowy wskazanej w planie miejscowym, nie wskazano, w przypadku nieuwzględnienia danego dowodu powodów, dla których odmówiono mu wiary. Dyskwalifikuje to wydaną w sprawie decyzję. Bez należytego wyjaśnienia sprawy i prawidłowej oceny materiału dowodowego nie sposób podzielić ustaleń przyjętych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego posadowionego na działce M. P.

Wskazane powyżej naruszenia procedury administracyjnej niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji. Bez precyzyjnego wyjaśnienia wskazanych powyżej wątpliwości niemożliwe jest procedowanie w przedmiocie udzielenia zgody na użytkowanie budynku znajdującego się na działce nr [...].

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzji organu I instancji.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowanego w sprawie IV SA/Po 865/10, w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. w zakresie oceny kompletności postępowania dowodowego przed organem I instancji i nie stwierdzenia braków tego postępowania. Zaznaczyć należy, iż orzeczenie to wiązało Sąd tylko w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania nie mogą przy tym z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63).

Organ I instancji, uwzględniając powyżej przedstawione szczegółowe rozważania powinien zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Należy również zauważyć, iż decyzja organu winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy również zaznaczyć, iż obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.