Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 299/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 8, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 7, art. 77, art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1695/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Stowarzyszenia A. w L. 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1695/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] października 2015 r. w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił do Marszałka Województwa Lubelskiego o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów dla B. Spółki z o.o. w W..

Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r., wydanym na skutek uchylenia wcześniejszego postanowienia przez SKO w Lublinie, Marszałek Województwa Lubelskiego uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla spółki B..

Postanowieniem z [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu zażaleń złożonych przez Stowarzyszenie A. oraz Stowarzyszenie C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe postanowienie.

SKO wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił, iż w obrocie prawnym nie ma żadnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów. Tym samym nie ma żadnego przewoźnika realizującego przewozy na tak określonej linii komunikacyjnej. Przebieg takiej linii nie był też przedmiotem uzgodnień przez Marszałka Województwa Lubelskiego w postępowaniu prowadzonym przez ten organ oraz Marszałka Województwa Mazowieckiego i Marszałka Województwa Podkarpackiego.

Zdaniem organu, w sprawie zachodzi negatywna przesłanka zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej u.t.d.), gdyż w dacie wydania decyzji nie funkcjonował analogiczny przewoźnik, który realizowałby transport osób na całości przedmiotowej linii komunikacyjnej ani nie funkcjonowała linia komunikacyjna określona we wniosku B..

SKO podniosło, iż suma poszczególnych odcinków komunikacyjnych na linii Warszawa-Lublin-Rzeszów, wbrew stanowisku odwołujących się, nie kreuje wprost i bezpośrednio całej tej linii, nie są one składową tej linii, co wynika z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 u.t.d. Istnienie linii komunikacyjnych, które w sumie pokryją się z linią będącą przedmiotem niniejszej sprawy nie oznacza, iż linia taka już istnieje.

WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

WSA uznał, że art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. dotyczy linii komunikacyjnych w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. mających charakter regularny. Zdaniem Sądu, organy trafnie wskazały, że z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 u.t.d. wynika, iż pojęcie linii komunikacyjnej należy wiązać z rozkładem jazdy, skoro zgodnie z powołanym przepisem linia komunikacyjna to połączenie komunikacyjne między przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy.

W ocenie WSA, konsekwencją powiązania pojęcia linii komunikacyjnej z rozkładem jazdy oraz z określonym w zezwoleniu miejscem początkowym i docelowym przewozów jest zaś słuszność wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, iż istnienie linii komunikacyjnych, które w sumie pokryją się z linią stanowiącą przedmiot uzgodnienia w niniejszej sprawie nie oznacza, że taka linia już funkcjonuje, co powodowałoby konieczność badania, stosownie do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

Sąd wskazał, że SKO miało na uwadze okoliczność istnienia linii komunikacyjnych na odcinkach linii stanowiącej przedmiot sprawy. Zasadnie jednak Kolegium stwierdziło, że są to linie odrębne w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d. W tej sytuacji za chybione Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, iż linia komunikacyjna będąca przedmiotem postępowania nie wpłynie negatywnie na istniejące linie komunikacyjne. Organy obu instancji wyjaśniły bowiem wszystkie te okoliczności faktyczne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu nie można uznać, aby stanowisko wyrażone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r., [...], uchylającej w postępowaniu głównym decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r. o wydaniu dla B. zezwolenia na linię komunikacyjną Warszawa-Lublin-Rzeszów miało być wiążące w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a,") polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje okoliczność, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, gdy naruszenie ww. przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c p.p.s.a, polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji tj. art. 110 k.p.a. i art. 138 § k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wyrażone w decyzji z dnia [...].07.2015 r. znak [...] jest niewiążące dla organu uzgadniającego, gdy naruszenie ww. przepisu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić;

II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. poprzez przyjęcie, że termin "istniejąca linia regularna" jest tożsamy z terminem "linia komunikacyjna" w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu najczęściej wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie ocenie podlega m.in. proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez stronę skarżącą, jako naruszonych, przepisów prawa materialnego, tj. art. 22a ust.1 pkt 2 lit. a w związku z art. 4 pkt 8 u.t.d.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) u.t.d., zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.

W rozpatrywanej sprawie firma B. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii przebiegającej przez obszar 3 województw, w tym przez obszar województwa lubelskiego, przystanek w Lublinie. W związku z tym Marszałek Województwa Mazowieckiego – organ właściwy do wydania zezwolenia – był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów z Marszałkiem Województwa Lubelskiego.

Niewątpliwie wskazana we wniosku strony linia określająca przystanki Warszawa-Lublin-Rzeszów to linia komunikacyjna w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.d., stąd też planowany przebieg tej linii komunikacyjnej podlega uzgodnieniu.

Kwestia sporną, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest zakres kompetencji Marszałka Województwa Lubelskiego jako organu uzgadniającego. Niewątpliwie zagadnienie to ma doniosłe znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, gdyż organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy.

Zauważyć należy, że cytowany wyżej przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony.

To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika, jak trafnie podkreślił organ, a za nim Sąd I instancji, wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa.

Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez Marszałka Województwa Lubelskiego jako organu współdziałającego stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. Marszałka Województwa Mazowieckiego. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie.

Dodać też należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 k.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej, gdyż objęcie kontrolą, w ramach badania sprawy głównej, postanowień akcesoryjnych nie jest badaniem sprawy "w głąb", tylko poszerzeniem granic sprawy "w bok" i objęciem jej granicami postanowień (por. wyroki NSA z dnia 28 października 2008 r. II GSK 402/08, z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; Lex nr 340121).

Skoro organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., to zbadanie zakresu kompetencji organu uzgadniającego jest zagadnieniem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przechodząc do ustalenia zakresu kompetencji Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa lubelskiego, zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy dla B. Sp. z o.o. na linii komunikacyjnej Warszawa-Lublin-Rzeszów, NSA uznał, że organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa lubelskiego.

W ocenie NSA, w ramach uzgodnień Marszałek Województwa Lubelskiego powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie województwa lubelskiego spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko doktryny i orzecznictwa, że przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowy (por. R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 947/18, 948/18, 969/18 i 970/18).

Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje tym samym stanowiska Sądu I instancji, że organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d.

W myśl powyższego przepisu, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc wydające zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych:

1/ odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji;

2/ mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności:

a/ zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te obsługiwane są tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników,

b/ zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych,

d/ wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Treść cytowanego przepisu wskazuje, że adresatem powyższej regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa Mazowieckiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ uzgadniający może badać przesłanki wskazane w art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. Taka wykładnia cytowanego przepisu prowadziłaby do wadliwego wniosku, że uzgodnienie winno obejmować swym zakresem całość postępowania zastrzeżonego dla organu zezwalającego, w tym również obligowałoby do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Spowodowałoby to, że organ ten miałby większe uprawnienia i tym samym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niż organ decydujący. Tymczasem postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej.

Dlatego też tak wielkie znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zakres kompetencji organu uzgadniającego. Organ ten może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji w rozpoznawaniu i merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Stąd też należy przyjąć, że adresatem art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. w zakresie rozstrzygania o wydaniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest wyłącznie organ wskazany w art. 18 ust. 1 g u.t.d., tj. marszałek województwa właściwego dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. Natomiast organ współdziałający w ramach kompetencji może wpływać na załatwienie tej sprawy, ale jedynie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania, nie może wkraczać we właściwość, zadania i kompetencje organu głównego. Nie może stosować kryteriów, które obowiązują organ główny przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy.

Konkludując, stwierdzić należy, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej.

W tym stanie rzeczy zarzut oznaczony pkt II. 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a u.t.d. należy uznać za uzasadniony.

W konsekwencji czyni to uzasadnionym zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. dotyczący niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut oznaczony pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że poglądy prawne wyrażone przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w decyzji z [...] lipca 2015 r., znak [...], w sprawie dotyczącej zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie są wiążące dla organu uzgadniającego. Niewątpliwie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. organ wyraża autonomiczne stanowisko w ściśle określonym zakresie, które podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Organ współdziałający w wykonywaniu swoich uprawnień jest więc w pełni samodzielny i uprawniony do wyrażania stanowiska w akcie uzgadniającym.

Z uwagi na powyższe, wobec uznania, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a także uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Lublinie i postanowienie Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] sierpnia 2015 r., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.