Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1093/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 lit. 1 lit. b, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 2. uchyla decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. P., reprezentowanego przez adwokata, od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r., w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało J. P. (zwanemu dalej: wnioskodawcą, stroną, skarżącym) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną R. P. świadczenie pielęgnacyjne od 15 lipca 2020 r. na stałe, w wysokości:

1. od 15 lipca 2020 r. do 31 lipca 2020 r. – 1003,60 zł (po sprostowaniu postanowieniem z [...] października 2020 r. znak [...]),

2. od 1 sierpnia 2020 r. – 1830 zł miesięcznie.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną R. P.. Do wniosku strona dołączyła m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2016 r. stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji R. P. i oświadczenie, z którego wynika, że ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego rezygnuje w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w oparciu o art. 155 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić, a w chwili orzekania w tym zakresie miała ukończone 47 lat) oraz posiadaniem przez wnioskodawcę prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ wskazał nadto, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co również jest negatywną przesłanką w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy. J. P. - mąż nie legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na skutek odwołania strony, reprezentowanej przez adwokata, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, dokonując wykładni przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej "u.ś.r."), stwierdził, negując stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca jest osobą, na której ciąży wobec jego niepełnosprawnej żony obowiązek alimentacyjny, zatem jest osobą uprawnioną do wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a ustawy. Jako błędną Kolegium uznało wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zastosowaną przez organ pierwszej instancji jako podstawa wydania decyzji odmownej, wskazują, że pozostawanie R. P. w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jej mężowi.

Organ odwoławczy orzekł również, że nie zachodzi w okolicznościach tej sprawy także wskazana przez organ I instancji przesłanka odmowy przyznania świadczenia wiązana z brakiem możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W tym zakresie wspierając się prokonstytucyjną wykładnią przepisów prawa stanowiącą konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13 wskazał, że art. 17b ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji . Skoro przepis ten w tym zakresie utracił przymiot konstytucyjności, zatem oceny spełniania przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną strony należy dokonać z pominięciem niekonstytucyjnego kryterium.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą zatem wskazane w decyzji organu pierwszej I instancji przeszkody przyznania wnioskowanego świadczenia.

W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że nie może wydać jednak reformatoryjnego rozstrzygnięcia wobec konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie urzeczywistnienia dokonanego przez wnioskodawcę i wyrażonego w oświadczeniu z 5 lutego 2020 r. wyboru świadczenia. Organ odwoławczy wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. wynika, że strona jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z opieką nad R. P. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 5 w przypadku zbiegu uprawnień do tych świadczeń – przysługuje jedno z nich wybrane przez osobą uprawnioną. Dlatego, zdaniem Kolegium, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7-9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1175/18, wskazało, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie – powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Kolegium wskazało, że organ powinien przed rozpoznanie wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności uchylić decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy, a następnie merytorycznie rozpoznać wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze wyrażone stanowisko Kolegium w zakresie wskazanych w decyzji pierwszej instancji przesłanek odmowy przyznania świadczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w oświadczeniu z [...] lutego 2020 r. strona wskazała, że chce zrezygnować z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy oraz w oparciu o art. 155 k.p.a. Strona wniosła o niewstrzymywanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Kolegium stwierdziło, że oświadczenie to nie sanuje zgody na uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgoda złożona w trybie art. 155 k.p.a. nie może budzić wątpliwości, czy też być domniemana lub warunkowa, zatem organ winien wyjaśnić charakter złożonego wniosku z zachowaniem art. 9 k.p.a. Wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy powinien być rozpatrywany w oparciu o art. 155 k.p.a. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja wydana w trybie tego przepisu wywiera skutki ex nunc (na przyszłość), a właściwy do jej wydania jest organ I instancji.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., uchylił decyzję z [...] września 2019 r. (znak [...]), na mocy której J. P. nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad R. P..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 17, art. 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ uzasadnił, że w związku ze wskazaniami SKO w poprzedniej decyzji wezwał stronę do sprecyzowania stanowiska w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz jednoczesnego wniosku o uchylenie decyzji dotyczącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. 6 lipca 2020 r. wpłynęło do organu oświadczenie strony, z którego wynika że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnował z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie zatem z żądaniem strony organ uchylił decyzję przyznającą to świadczenie decyzją z [...] lipca 2010 r. Z dniem [...] lipca 2020 r. decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Jednocześnie Prezydenta Miasta [...] powołując się na literalną wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. stwierdził że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej nie powstała do ukończenia 25 roku życia. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny badając zgodność ww. przepisu z Konstytucją orzekł jedynie o niezgodności z Konstytucją części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b, zalecając ustawodawcy poprawienie stanu prawnego. W konsekwencji to na ustawodawcy spoczywa obowiązek zmiany przepisu w tym zakresie, co nie nastąpiło. Organ I instancji podkreślił, że nie ma możliwości we własnym zakresie i zgodnie z zasadą legalności określić na jakich zasadach przyznać świadczenia opiekuńcze. Na tej podstawie i przywołując art. 17 ust. 5 ustawy organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz okoliczność pozostawania przez nią w związku małżeńskim, podczas gdy współmałżonek nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Strona, działając przez pełnomocnika, odwołała się od powyższej decyzji zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5.

Biorąc pod uwagę wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy - przyznanie prawa do świadczenia.

Opisaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (sprostowaną postanowieniem z [...] października 2020 r.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną R. P. od 15 lipca 2020 r. na stałe w wysokości: do 31 lipca 2020 r. 1003,60 zł oraz od 1 sierpnia 2020 r. 1830 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zacytował przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 23, art. 27 i art. 129 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm. dalej: "k.r.o.") oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt. K 38/14 i wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Kolegium wywiodło, że obowiązek alimentacyjny małżonków wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, wobec czego w okolicznościach sprawy pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, nie stanowi ustawowej przeszkody przyznania przedmiotowego świadczenia jej mężowi.

Po wtóre organ odwoławczy na podstawie wykładni przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r. z uwzględnieniem ww. wyroku TK wyjaśnił, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zdaniem organu odwoławczego należy uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium w niniejszej sprawie powołało się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (przykładowo: wyroki NSA z 6.07.2016 r. sygn. I OSK 223/16, z 2 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 923/16, z 7 września 2016 r. sygn. I OSK 755/16, z 21 października 2016 r. sygn. I OSK 1853/16, z 4 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1512/16)

Konsekwencją tego stanowiska jest to, że organ odwoławczy uznał, iż świadczenie pielęgnacyjne może być wnioskodawcy przyznane, od dnia w którym z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja przyznająca stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania mu spornego świadczenia bowiem nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Organ odwoławczy wskazał, że z decyzji z dnia 15 lipca 2020 r. wynika, że organ I instancji uchylił decyzję z [...] września 2019 r., na mocy której J. P. nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną na okres zasiłkowy 2019/2020. Stwierdził, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. od 15 lipca 2020 r. nie występuje przeszkoda w przyznaniu prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu zbiegu uprawnień.

W tym stanie sprawy Kolegium uznało, że należało uchylić decyzję organu I instancji w całości i przyznać wnioskodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 15 lipca 2020 r. jako początkowej daty wynikającej z decyzji o uchyleniu orzeczenia o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego (data wydania decyzji) – na stałe, zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności.

Kolegium z znaczyło, że decyzji wydana w trybie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje skutki prawne na przyszłość, zatem w tej sprawie decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy wydana 15 lipca 2020 r. może wywołać skutki prawne najwcześniej z datą wydania tej decyzji. Zatem dopiero w sytuacji dokonania wyboru przez stronę świadczenia i uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, strona spełnia wszystkie wymogi warunkujące prawo do wnioskowanego świadczenia. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy, prawo do świadczenie pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, dlatego w okolicznościach sprawy Kolegium przyznało świadczenie na stałe. Organ odwoławczy wskazał także podstawę prawną ustalenia wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

J. P., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy "w części w jakiej nie przyznano wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 14 lipca 2020 roku", zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- art. 27 ust. 5 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w sprawie miało miejsce.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lutego 2020 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania

- zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sprawy, sprawowana według kryterium zgodności z prawem działań organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), doprowadziła Sąd do uznania zasadności wniesionej skargi, zasadniczo z powodów, które Sąd uwzględnił jednak z urzędu. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec sformułowanego w skardze zakresu zaskarżenia nie będąc związany granicami skargi, jej zarzutami i wnioskami oraz dążąc z urzędu do zgodnego z prawem końcowego załatwienia sprawy Sąd stwierdza, że nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie nieistniejącej części decyzji administracyjnej. Wadliwie sformułowano zatem pozorny jedynie zakres zaskarżenia. Bez wątpienia zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, i orzekło o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego świadczenia od 15 lipca 2020 r. na stałe. Z treści skarżonej decyzji administracyjnej nie wynika, że rozstrzygnęła ona w jakiejś części o prawie do przedmiotowego świadczenia za wskazany w skardze okres tj. od 1 lutego do 14 lipca 2020 r. W sytuacji zatem gdy skarżona decyzja administracyjne, z uwagi na istotę i sposób rozstrzygnięcia organu administracji, nie zawiera wyodrębnionej w takim zakresie części, nie jest możliwe zaskarżenie "części" decyzji , w takim rozumieniu jak zapisano to w skardze. W świetle istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., również nie jest możliwe zgodnie z żądaniem skargi, uchylenie skarżonej decyzji "w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie J. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2020 r.". Sąd wyjaśnia, że sądowoadministracyjna kontrola, w zależności od jej przedmiotu, sprowadza się do badania sposobu działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach ustawowo mu przypisanych.

Sąd z urzędu stwierdza, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 5 lutego 2020 r. o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, dla końcowego jej załatwienia zgodnie z interesem strony skarżącej, konieczne jest uchylenie w całości nie tylko skarżonej decyzji, lecz również decyzji organu I instancji wydanych w wyniku rozpoznawania tego wniosku. Orzeczenie to znajduje oparcie bezpośrednio w przepisach art. 134 i 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wydany wyrok nie jest orzeczeniem na niekorzyść skarżącego, w rozumieniu art. 134 § 2 in principio p.p.s.a.

Mimo bowiem uchylenia w całości decyzji reformatoryjnej Kolegium o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, ponownie rozpatrując sprawę na skutek niniejszego wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a organy nie mogą orzec mniej korzystnie, albowiem wyrok sądu zmierza do uchylenia jedynie stanu niezgodności z prawem, który co wynika wprost z uzasadnienia wyroku dotyczy pozbawienia skarżącego prawa do wnioskowanego świadczenia za okres od złożenia kompletnego wniosku.

Zaskarżona decyzja została wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) zwanej dalej: "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 17b ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.).

Przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Niesporne w sprawie pozostaje, że w dniu 5 lutego 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad żoną (ur. [...] sierpnia 1969 r.), która legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2016 r. ustalającym trwałą całkowitą niezdolność do pracy i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. Orzeczono niemożność ustalenia daty powstania tej niezdolności, wobec czego za datę tę przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie. Skarżący sprawuje osobistą opiekę nad żoną, nie podejmuje zatrudnienia. W momencie złożenia ww. wniosku skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad żoną, przyznany na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2019 r. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Do wniosku strona dołączyła oświadczenie, z którego wynika, że rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania prawa o świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w oparciu o art. 155 k.p.a.

W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uwzględnił skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Przyjmując wynikające z akt sprawy ustalenia, należy stwierdzić, że rozpoznający sprawę organ I instancji dwukrotnie decyzjami z dnia [...] marca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie regulacji prawa procesowego i materialnego, wadliwie odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi z uwagi na niespełnienie kryterium wieku żony skarżącego w momencie powstania jej niepełnosprawności. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje natomiast, że organ odwoławczy ją wydający przychylił się do ww. przedstawionych wywodów sądowych, określających sposób rozpoznania spraw prowadzonych w oparciu o art. 17 u.ś.r., po stwierdzeniu niekonstytucyjności części ww. przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 38/13).

Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza m.in. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasadnie również wywiódł, że skoro skarżący jako mąż osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym należy do kręgu osób, na których spoczywa względem niej obowiązek alimentacyjny, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości akceptuje jako prawidłową i uznaje za własną, wykładnię norm zawartych w art. 17, w tym ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w opozycji do wadliwego stanowiska organu I instancji – dotyczącą uprawnienia małżonka osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym do świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko organu znajduje wsparcie w ugruntowanym już orzecznictwie sadów administracyjnych (np. wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r. sygn.. I OSK 599/20, z 25 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2103/20 oraz wyroki tutejszego Sądu z 24 lipca 2019 r. sygn. II SA/Bd 403/19, z 8 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 165/20, publ. CBOSA). Stwierdzić zatem należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. winien być rozumiany w ten sposób, że normuje sytuację, w której oświadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 lub ust. 1a u.ś.r., niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Nie eliminuje to konieczności wykładania tego przepisu zgodnie z Konstytucją RP również w stosunku do osób spełniających kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędących małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

Kolegium uznało, że w dacie ponownego orzekania (czyli [...] września 2020 r.) skarżący spełniał przesłanki przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, opierając się w szczególności na tym, że decyzją z 15 lipca 2020 r. organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] września 2019 r. o przyznaniu skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną na okres zasiłkowy 2019/2020. Kolegium uznało na tej podstawie, że z dniem 15 lipca 2020 r. ustała przeszkoda w przyznaniu wnioskowanego prawa wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W konsekwencji organ odwoławczy orzekł w sprawie reformatoryjnie, zgodnie z odwołaniem, uchylając w całości decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Orzekając co do istoty sprawy organ odwoławczy uznał, że datę początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego winna stanowić data wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (15 lipca 2020 r.) i zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności orzekł o przyznaniu wnioskowanego świadczenia – na stałe.

Istotą sporu sądowego w niniejszej sprawie jest właśnie data, od której organ w powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne.

Bez wątpienia składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 5 lutego 2020 r. strona skarżąca winna była złożyć jednocześnie oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, pobieranego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Wobec niejednoznacznego stanowiska strony w ww. zakresie, organy orzekające w sprawie powinny podjąć czynności informacyjno-wyjaśniające z udziałem skarżącego celem rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim trybie postępowania administracyjnego, przedstawiając w sposób przystępny, jasny, zrozumiały przyczyny wezwania strony do złożenia oświadczenia o rezygnacji z dotychczas pobieranego zasiłku opiekuńczego oraz konsekwencje złożenia tego oświadczenia.

Pismo z dnia 7 lutego 2020 r. kierowane przez organ I instancji do pełnomocnika strony nie jest jasno sformułowane. Uwzględnić bowiem należy, że strona, przy braku wystarczających wyjaśnień organu i braku stosownej wiedzy, może obawiać się negatywnych następstw rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia. Kierując się zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie innego świadczenia, w oparciu o ostateczną decyzję, którą organ po złożeniu zdecydowanego oświadczenia będzie mógł wyeliminować z obrotu prawnego. Zwróciło na to również uwagę Kolegium w decyzji kasacyjnej z [...] maja 2020 r., wskazując prawidłową wykładnię norm prawa materialnego i negując wskazywane przez organ pierwszej instancji przeszkody w przyznaniu świadczenia oraz zobowiązując organ I instancji do prawidłowego wyjaśnienia stronie sytuacji ze wskazaniem na możliwość wyboru jednego ze wskazanych świadczeń w taki sposób aby strona mogła realnie z tego wyboru skorzystać.

W powyższej sytuacji, składnikiem zasady budowania u strony zaufania do organu władzy publicznej winno być przedstawienie stronie zapewnienia na zasadzie promesy, że w przypadku dopełnienia formalności wymaganych w przypadku żądania "zmiany" dotychczas pobieranego świadczenia na nowe, uzyska pozytywną dla niej decyzję.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko sądów administracyjnych, wskazujące, że oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19, opubl. w Legalis nr 2277818; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19, opubl. Legalis nr 2272955; WSA w Gdańsku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 754/19, opubl. w Legalis 2268589; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19).

W niniejszej sprawie organ I instancji nie podporządkował się powyższym zasadom ani tez wskazaniom organu wyższego stopnia zawartym w decyzji kasacyjnej, ponownie pozornie wzywając stronę do doprecyzowania jej wniosku i w istocie "przymuszając" do rezygnacji z przyznanego uprzednio świadczenia na rzecz niepewnej sytuacji a wręcz negowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (pismo z 19.06.2020 r.). Organ I instancji starał się zatem ewidentnie zniechęcić stronę do uzyskania przysługującego jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wydłużyć postępowanie. W odpowiedzi na to pismo skarżący w piśmie z 3 lipca 2020 r. jednoznacznie, zgodnie z żądaniem organu wskazał, ze rezygnuje z przyznanego mu decyzją z [...] września 2019 r. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego."

Zdaniem Sądu należy podkreślić, że jeżeli wnioskodawca dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może on zostać pozbawiony prawa do nowego świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę (tu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Do rozwiązania w ww. sposób sprawy, przychyla się stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które skład orzekający w pełni podziela (por. wyroki: WSA w Opolu z 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 302/18; WSA w Rzeszowie z 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 15/19; WSA w Gdańsku z 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 559/19, opubl. w orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie zatem od obowiązku respektowania przez organ stanowiska TK w sprawie o sygn. akt K 38/13, to po wpłynięciu wniosku skarżącego z dnia 5 lutego 2020 r. o zamianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne, organ winien uwzględnić konieczność jego "wyrównania" od miesiąca, w którym wpłynął wniosek.

Organ I instancji zobligowany był zatem bez zbędnej zwłoki wszcząć postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy oraz równolegle na podstawie ww. wniosku, ze skutkiem procesowym na ten moment wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z mocą od miesiąca wpływu wniosku (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). W przypadku stwierdzenia, że skarżący spełnia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien był, po ustaleniu wystąpienia przesłanki z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r., uchylić decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą od dnia 5 lutego 2020 r. (data złożenia wniosku w tym zakresie), a następnie w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydać decyzję z mocą od ww. momentu. Pozwoli to na zachowanie właściwej symetrii czasowej, aby uniknąć naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r.

W ocenie Sądu, w sytuacji gdy na skutek błędnego i opieszałego działania organu I instancji nastąpiło tak znaczne czasowe przedłużenie realizacji wniosku skarżącego z 5 lutego 2020 r., to na skarżącego nie można obecnie przerzucać negatywnych konsekwencji w istocie obstrukcyjnego działania tego organu. Nie budzi wątpliwości, że w stanie faktycznym i prawnym zastanym w dacie wydania skarżonej decyzji Kolegium, organ ten nie mógł orzec inaczej niż to uczynił. Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię przez organ odwoławczy. Przepis ów bowiem bezwzględnie wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wynika nie tylko z wykładni językowej, lecz również systemowej i celowościowej. Oznacza to, że zasadne jest stanowisko Kolegium zgodnie z którym w sytuacji gdy wnioskodawca ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to do czasu istnienia tego uprawnienia, nie może jednocześnie zostać mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje mu jednak, co zasadnie podkreślono w skardze prawo wyboru, które ze świadczeń chce otrzymywać. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia jednak wymaga, że już z pierwotnego wniosku wybór dokonany przez skarżącego w tym względzie wynika, a warunkowość tego wyboru jest oczywista i zrozumiała – co aż nadto potwierdzają okoliczności tej sprawy. Nie można bowiem nie dostrzec tego, że organ pierwszej instancji wbrew wskazanym wyżej regułom doprowadził w istocie do utraty przez uprawnionego prawa do otrzymywania z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znaczny członkiem rodziny specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie przyznając jednak świadczenia pielęgnacyjnego związanego z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia w związku z niespornym w tej sprawie sprawowaniem takiej właśnie opieki przez skarżącego nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Działanie organu I instancji w niniejszej sprawie ocenić należy przede wszystkim jako rażąco sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, jak również naruszające istotnie normy prawa materialnego. Nie można tracić z pola widzenia, że zapewnienie wnioskowanego świadczenia związanego z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym - niezdolną do samodzielnej egzystencji bez pomocy innej osoby - stanowi formę realizacji pomocy w zabezpieczeniu egzystencji do jakiej udzielenia osobom niepełnosprawnym zobowiązane są władze publiczne zgodnie z art. 69 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia i działanie organu I instancji w tej sprawie w ocenie Sądu jest nieprawidłowe i narusza art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał za konieczne w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy orzeczenie w myśl art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia wskazanego wyżej naruszenia prawa tkwiącego w istocie w orzeczeniach organu pierwszej instancji wydanych w granicach tej samej sprawy – rozumianej jako sprawa wniosku skarżącego zmierzającego do "zmiany" przyznanego mu uprzednio świadczenia na wyższe świadczenie pielęgnacyjne. Sąd uznał, że niezbędne dla końcowego załatwienia tej właśnie sprawy jest zatem uchylenie skarżonej decyzji, jak również uchylenie poprzedzających ją decyzji Prezydenta Miasta [...] zarówno z [...] lipca 2020 r. nr [...] (uchylającej decyzję z [...] września 2019 r. o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego), jak i z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że na skutek niniejszego wyroku strona nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego skarżoną decyzją, aczkolwiek nieadekwatnie do okoliczności sprawy określonego co do okresu. Po pierwsze wadliwe jest określenie przedmiotowego świadczenia: "na stałe" gdyż takiej formy ustawodawca nie przewidział. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W niniejszej sprawie świadczenie winno zatem zostać przyznane "na czas nieokreślony".

Po wtóre, należy zgodzić się co do zasady z organem odwoławczym, że decyzja wydawana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje skutki prawne na przyszłość. Przepis ten stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Wskazać należy, że w myśl art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zmianę decyzji w tym trybie należy zatem odczytywać w powiązaniu z at. 155 k.p.a., który służy weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Nie można zaprzeczyć, że wniosek strony zmierzający do uzyskania w miejsce dotychczasowego świadczenia rodzinnego innego - zdecydowanie wyższego świadczenia, jest okolicznością mającą wpływ na prawo do świadczeń. Z pewnością w sytuacji, gdy pobieranie dotychczasowego świadczenia stanowi jedyną przeszkodę w ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - za uchyleniem dotychczasowej decyzji – przemawiał słuszny interes skarżącego. Dlatego instytucja ta, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wobec treści wniosku skarżącego z 5 lutego 2020 r. z którego wynikało, że wolą jego jest uzyskanie w miejsce dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego – świadczenia pielęgnacyjnego winna skutkować uchyleniem decyzji przyznającej uprzednie świadczenie na okres zasiłkowy od dnia złożenia wniosku z 5 lutego 2020 r. Z kolei nowe świadczenie winno zostać przyznane przez organ I instancji od dnia następnego.

W tej sytuacji należało bowiem uwzględnić specyfikę sprawy. Z treści art. 32 u.ś.r. oraz art. 155 k.p.a. wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie dopuszcza się ingerencję w treść decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną np. w sytuacji stwierdzenia nienależnego pobrania świadczenia. Zdaniem Sądu, brak jest zatem wystarczającej podstawy prawnej, aby ad casum nie dopuścić uchylenia decyzji przyznającej na wniosek strony świadczenie rodzinne, w trybie art. 32 ust. 1 z określeniem konkretnej daty poprzedzającej dzień wydania decyzji (oczywiście nie wcześniej niż dzień złożenia skutecznie wniosku), gdy ma to związek z realizacją prawa wyboru pomiędzy dwoma świadczeniami niepodlegającymi kumulacji.

Oczywiście można stwierdzić, że to strona powinna w odrębnym trybie dążyć do wzruszenia decyzji organu I instancji uchylającej uprzednią decyzję z [...] września 2019 r., co jednak nie było oczywiste, skoro decyzja ta nie określała wszakże daty uchylenia, a Kolegium wcześniej wypowiedziało się na temat działania decyzji tego typu wyłącznie na przyszłość. Więc zasadniczo była zgodna z wolą strony, aczkolwiek pozornie realizowała jej wniosek, który został doprecyzowany w piśmie z 3 lipca, że dotyczy uchylenia tej decyzji z dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie Sąd staje na stanowisku, że organ administracji publicznej powinien w tej sprawie dołożyć wszelkich starań i rozwiązań proceduralnych, aby umożliwić stronie uzyskanie wnioskowanego świadczenia do którego spełnia przesłanki. W niniejszej sprawie działania organu I instancji zmierzały jednak w innym kierunku.

Sąd administracyjny, badając zgodność z prawem działania organów administracji publicznej w indywidualnej sprawie, uwzględnia stan faktycznym i prawny istniejący w dacie orzekania przez każdy z tych organów i stwierdzając że doszło do istotnego uchybienia przepisom postępowania oraz prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – zobowiązany jest stosować środki prawne celem zapewnienia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia przez organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy.

Uchylając w niniejszej sprawie zarówno zaskarżoną reformatoryjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2020 r. o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (od 15 lipca 2020 r. na stałe), wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] lipca 2020 r. odmawiającą przyznania tego świadczenia, jak również decyzję Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego Sąd ma świadomość zmiany stanu faktycznego i prawnego. Wskazać bowiem należy, że z treści decyzji z [...] września 2019 r. nr [...] wynika, że dotyczyła ona okresu zasiłkowego 2019/2020 czyli obowiązywała od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku uprawomocnienia niniejszego wyroku nie będzie już możliwe ponowne uchylenie tej decyzji przez organ I instancji w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., wygasła ona bowiem z upływem określonego w niej okresu zasiłkowego. Okoliczność ta jednak nie może również stanowić przeszkody w ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek wyroku Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ma obowiązek uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody prawne oraz ww. wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Organ winien uwzględnić konieczność pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Zważy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W niniejszej sprawie zostało już wyjaśnione przez organ odwoławczy i przesądzone w niniejszym wyroku, że strona spełniała pozostałe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Kierując się zatem zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz związaniem niniejszym wyrokiem w tej sprawie wynikającym wprost z art. 153 p.p.s.a, organ winien obecnie przedsięwziąć takie czynności i zastosować rozwiązania proceduralne, by strona mogła z dokonanego już 5 lutego 2020 r. wyboru świadczenia skorzystać skutecznie. Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na skomplikowany obecnie charakter sprawy, właściwym wydaje się rozstrzygniecie o wszystkich jej istotnych okolicznościach, w tym kwestii ewentualnego rozliczenia (zaliczenia lub zwrotu) pobranych już świadczeń - w jednej decyzji administracyjnej. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja", tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość rozstrzygnięcia kilku związanych kwestii w odrębnych punktach decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od lutego 2020 r. Podkreślenia wymaga, że w niniejszym orzeczeniu odnosi się do okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy i uwzględnił konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem, zaistniałego na skutek uporczywej wadliwej wykładni i błędnego stosowania prawa materialnego przez organ I instancji.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu zwrot niezbędnych kosztów postępowania, obejmujących w tej sprawie wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie Dz.U. poz. 1800 ze zm.)