Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 36/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: 149 § 1 pkt 1, 149 § 1a, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w J. (obecnie P. S.A. w likwidacji z siedzibą w J.) na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w rozpoznaniu wniosku o zatwierdzenie projektu umowy 1. stwierdza, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w J. o zatwierdzenie projektu umowy; 2. stwierdza, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komisji Nadzoru Finansowego do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu umowy; 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego, P. S.A. w likwidacji z siedzibą w J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"(...)" S.A. z siedzibą w "(...)" (obecnie "(...)" S.A. w likwidacji z siedzibą w "(...)", dalej też jako "bank", ""(...)"", "strona" lub "skarżący") wnioskiem z dnia 17 maja 2018 roku, działając na podstawie art. 16 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku, poz. 613 ze zm., dalej też jako "ustawa o funkcjonowaniu banków" lub "ufbs") zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej też jako "KNF", "Komisja" lub "organ") o zatwierdzenie przez KNF, projektu Umowy "(...)" S.A. (dalej też jako "umowa zrzeszenia"). Bank wskazał w treści wniosku, że jego integralną częścią są: Załącznik nr 1 "Regulamin Systemu Pomocowego Zrzeszenia", Załącznik nr 2 – "Regulamin Audytu Wewnętrznego w Bankach Zrzeszonych", Załącznik nr 3 – "Regulamin Monitoringu i Kontroli" oraz Załącznik nr 4 "Kryteria Ekonomiczno – Finansowe Przystąpienia do Zrzeszenia".

Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 roku KNF poinformował bank o włączeniu do akt postępowania projektów regulacji wewnętrznych "(...)", które zostały przekazane w ramach postępowania o wydanie zgody na podjęcie działalności operacyjnej przez bank

Następnie dnia 12 września 2018 r. KNF, wezwał na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") wezwał bank do uzupełnienia w terminie 30 dni od projektu umowy zrzeszenia, szczegółowo na piętnastu stronach precyzując swoje stanowisko.

"(...)" pismem z dnia 21 września 2018 r. poinformował o wcześniejszym doręczeniu kompletu regulacji wewnętrznych złożonych w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na rozpoczęcie działalności oraz o planowanym przekazaniu odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia projektu Umowy Zrzeszenia w terminie określonym przez KNF przy piśmie z dnia 12 września 2018 r.

W dniu 12 października 2018 r. wpłynęło do KNF kolejne pismo "(...)", przy którym zostały przekazane: zaktualizowany projekt Umowy "(...)" S.A., zasady i tryb udzielania pomocy w ramach systemu pomocowego zrzeszenia, zasady i tryb przeprowadzania audytu wewnętrznego w bankach spółdzielczych zrzeszonych z "(...)", zasady i tryb monitoringu i kontroli w bankach spółdzielczych zrzeszonych z "(...)", program działalności i plan finansowy "(...)". W piśmie przewodnim bank wyjaśnił, że umowa zrzeszenia jest aktem prawnym regulującym działalność Zrzeszenia i nie stanowi regulacji wewnętrznej banku, stąd załączniki do umowy zrzeszenia oznaczono, jako "zasady i tryb".

W dniu 31 października 2018 r. KNF wystosowała do "(...)" pismo w trybie art. 10 § 1 k.p.a., informując, że przed wydaniem decyzji administracyjnej bank ma możliwość ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych w niniejszej sprawie administracyjnej dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma.

W odpowiedzi na to pismo "(...)" poinformował o nieskorzystaniu z prawa wynikającego z art. 73 § 1 kpa w zakresie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów oraz przekazał do KNF Uchwałę nr "(...)" Zarządu "(...)" S.A. z dnia "(...)".10.2018 r. w sprawie uchwalenia projektu Umowy Zrzeszenia "(...)" S.A. (data wpływu - 6 listopada 2018 r.).

W dniu "(...)" listopada 2018 r. KNF wydała decyzję w sprawie odmowy wydania zezwolenia na rozpoczęcie przez "(...)" działalności.

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. KNF wystosowała do "(...)" pismo informujące o wyznaczeniu na dzień 17 lutego 2019 r. nowego terminu załatwienia sprawy w związku ze złożeniem przez bank wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną wyżej decyzją.

W dniu 3 stycznia 2019 r. "(...)" poinformował o skorzystaniu z prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a., w zakresie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, co nastąpiło 7 stycznia 2019 r.

Pismem z dnia 15 lutego 2019 r. KNF ponownie poinformowała "(...)" o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Termin ten został wyznaczony na dzień 17 kwietnia 2019 r.

W dniu 25 lutego 2019 r. "(...)" wystąpił z ponagleniem w sprawie postępowania administracyjnego przed KNF o zatwierdzenie projektu umowy zrzeszenia "(...)". KNF udzieliła odpowiedzi na to ponaglenie w dniu 6 marca 2019 r.

Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. KNF poinformowała o wyznaczeniu na dzień 17 czerwca 2019 r. nowego terminu załatwienia sprawy.

W dniu 8 maja 2019 r. "(...)", na podstawie art. 50 § 1, art. 52, art. 53 § 2b oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji w postępowaniu z wniosku banku z dnia 17 maja 2018 r. o zatwierdzenie projektu Umowy Zrzeszenia "(...)". W skardze bank zarzucił, że nie ma żadnych podstaw faktycznych do przedłużania prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz nie występuje potrzeba wystąpienia do strony o dostarczenie dodatkowych dokumentów i informacji, ani wyjaśnień. Jedyną przyczyną przedłużenia postępowania, którą wskazuje KNF, jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten sam organ w równoległej sprawie, wszczętej na podstawie wniosku strony z dnia 28 listopada 2018 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której KNF wydała decyzję z dnia "(...)" listopada 2018 r. o odmowie udzielenia zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez "(...)". W ocenie skarżącego, nie ma przy tym żadnych podstaw, aby uzależniać rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie od zezwolenia na rozpoczęcie działalności operacyjnej. Ta druga sprawa nie jest zagadnieniem prejudycjalnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i nie stanowi podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Co więcej istnieje odwrotna zależność. KNF w ramach postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności "(...)" powinna badać, czy strona jest przygotowana do pełnienia funkcji banku zrzeszającego właśnie, między innymi, w oparciu o projekt umowy zrzeszenia. Mając na uwadze powyższe najpierw KNF powinna wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu Umowy "(...)" S.A., a dopiero następnie wydać zezwolenie na rozpoczęcie działalności operacyjnej tego banku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie KNF nie podjęła żadnych czynności zmierzających do jej załatwienia, co de facto prowadzi do zawieszenia postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz z pogwałceniem praw strony do szybkiego załatwienia sprawy z poszanowaniem jej interesu. Zdaniem banku, nie istnieją żadne podstawy prawne do przedłużenia postępowania. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Tymczasem KNF, w ustawowym terminie nie załatwiła sprawy, ani w trybie przewidzianym w art. 36 k.p.a. nie zawiadomiła skutecznie o przekroczeniu terminu. Za takie zawiadomienie nie można bowiem uznać pisma KNF z dnia 15 lutego 2019 r., które po pierwsze zostało doręczone stronie dopiero dnia 22 lutego 2019 r., po drugie zaś nie wskazuje żadnych okoliczności uzasadniających potrzebę przesunięcia terminu załatwienia sprawy. To samo, zdaniem skarżącego, dotyczy pisma KNF z 17 kwietnia 2019 r., które zostało doręczone stronie 24 kwietnia 2019 r., a więc po upływie terminu załatwienia sprawy wcześniej wskazywanego na dzień 17 kwietnia 2019 r. Dodatkowo, w ocenie Banku, na bezczynność organu prowadzącego postępowanie wskazuje nie tylko okoliczność, iż nie została wydana decyzja, ani w terminie ustawowym, ani w terminach wskazanych przez ten organ w pismach z dnia 17 grudnia 2018 r., z dnia 15 lutego 2019 r., ale przede wszystkim fakt, iż organ ten nie podjął żadnych czynności w ramach toczącego się przez prawie rok postępowania. Tymczasem zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a. z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie, ewentualnie, jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzi, iż Komisja Nadzoru Finansowego w toku rozpatrywania wzmiankowanego wniosku o zatwierdzenie projektu umowy zrzeszenia "(...)" dopuściła się bezczynności, orzeczenie, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że za bank może zostać uznany jedynie ten podmiot, który nie tylko został utworzony na podstawie zezwolenia KNF, ale również uzyskał zezwolenie na rozpoczęcie działalności, gdyż dopiero z chwilą uzyskania zezwolenia na rozpoczęcie działalności zyska uprawnienie do wykonywania zastrzeżonych dla banków czynności bankowych - działania na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania takich czynności. Z tą też chwilą podmiot taki uzyskujący ostanie z wymienionych zezwoleń będzie mógł być uznany za bank w rozumieniu ustawy Prawo bankowe jak i ewentualnie za bank zrzeszający, o którym mowa w art. 16 ufbs. Dopiero uzyskanie zezwolenia z art. 36 ust. 3 ustawy Prawo bankowe będzie finalizowało proces powstawania banku, oraz pozwalało na zatwierdzenie przez KNF projektu umowy zrzeszenia zgodnie z art. 16 ust. 3 ufbs. W ocenie Komisji uzyskanie statusu banku uprawnionego do podjęcia działalności było zagadnieniem kluczowym, bez którego nie mogła zostać wydana decyzja zatwierdzająca projekt umowy zrzeszenia "(...)". Z chwilą wydania takiej decyzji ustaje przeszkoda do wydania decyzji we wszczętym równolegle postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu umowy zrzeszeniowej na podstawie art. 16 ust. 3 ufbs, a organ prowadzący postępowanie uzyskuje wiedzę o okolicznościach stanu faktycznego i warunkach, w jakich będzie wykonywana przedmiotowa umowa zrzeszenia, mogących mieć wpływ na treść wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia, co powoduje, że ryzyko prawne wynikające z braku takiej wiedzy jest eliminowane.

Następnie, pismem z dnia 17 czerwca 2019 roku, KNF wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wydanie w dniu "(...)" czerwca 2019 roku decyzji, umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu Umowy "(...)" S.A., z uwagi na utratę przez "(...)" zdolności do występowania, jako strona w tym postępowaniu.

W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 29 lipca 2019 roku wniósł o oddalenie wniosku organu o umorzenie postępowania, wskazując między innymi, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym stan prawny podlega kontroli na dzień wniesienia skargi a czynności podejmowane po tej dacie nie mają już wpływu na ocenę, czy doszło w sprawie do bezczynności organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga została wniesiona przez bank po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. W myśl § 2 tego artykułu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Rozwiązanie powyższe koresponduje z dyspozycją art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przyznającego stronie prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Samo ponaglenie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia, wnosi się do organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie, poddanej kontroli Sądu, pismo strony z ponagleniem w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu umowy zrzeszenia, złożone zostało do organu w dniu 25 lutego 2019 roku, a skarga do tutejszego Sądu wniesiona została w dniu 8 maja 2019 roku.

Skarga zatem podlega rozpoznaniu a przystępując do oceny jej zasadności wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie. Stąd, skoro organ wydał w dniu "(...)" czerwca 2019 roku decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu umowy zrzeszenia, Sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać Komisji do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji należało umorzyć, gdyż decyzja została wydana przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd i stąd rozstrzygnięcie, jak w punkcie 3 wyroku.

Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 publik. LEX). Użycie ww. art. 149 § 1a p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został już wydany.

I tak, w ocenie Sądu, w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że organ w prowadzeniu postępowania pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności oznacza sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych działań w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył tego postępowania podjęciem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, bądź stosownej czynności. Nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został wydany lub czynność nie została dokonana.

Podkreślenia wymaga, że podstawą prawną wystąpienia przez "(...)" S.A. z wnioskiem do Komisji Nadzoru Finansowego o zatwierdzenie projektu Umowy Zrzeszenia, był przepis art. 16 ust. 3 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ufbs, banki spółdzielcze zrzeszają się na podstawie umowy zrzeszenia z jednym bankiem zrzeszającym. Bank spółdzielczy zobowiązany jest do posiadania lub nabycia w terminie 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy co najmniej jednej akcji banku zrzeszającego. Bank zrzeszający zapewni bankowi spółdzielczemu możliwość nabycia co najmniej jednej akcji. Z kolei zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu bank zrzeszający zawiera z bankiem spółdzielczym umowę, o której mowa w ust. 1, według jednolitego wzoru dla danego zrzeszenia, zatwierdzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Projekt umowy bank zrzeszający zobowiązany jest przedstawić Komisji Nadzoru Finansowego. W ust. 3 art. 16 ufsb wskazano natomiast, że Komisja Nadzoru Finansowego podejmuje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu umowy, o którym mowa w ust. 2, w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu. Komisja Nadzoru Finansowego odmawia zatwierdzenia projektu, jeżeli umowa naruszałaby przepisy prawa, interesy klientów albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w bankach zrzeszenia środków. Każda zmiana umowy wymaga zgody Komisji Nadzoru Finansowego.

Zatem przepisy ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, wyraźnie zakreślają termin, w którym Komisja Nadzoru Finansowego zobowiązana jest podjąć decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu umowy. Wspomniany termin jest terminem instrukcyjnym, przy czym stanowi jednocześnie wyjątek od art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, który to przepis nakazuje niezwłoczne załatwianie sprawy administracyjnej w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc – jeżeli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w sprawach zaś o szczególnej zawiłości – w terminie dwóch miesięcy (p. Komentarz do ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, Urszula Walczak, pod redakcją Marcina Spyry, LEX 2011).

Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy, Komisja od dnia 17 maja 2018 roku, analizując przedłożony jej przez skarżący bank projekt Umowy Zrzeszenia, nie licząc włączenia do akt postępowania projektów regulacji wewnętrznych "(...)", które zostały przekazane w ramach postępowania o wydanie zgody na podjęcie działalności operacyjnej przez bank, dopiero pismem z dnia 12 września 2018 r. wezwała bank do uzupełnienia projektu. Istotnym jest, że już w dniu 12 października 2018 r. Komisja dysponowała pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia, w postaci poprawionych projektów nie tylko umowy, ale i konkretnych regulacji całego systemu zrzeszenia. Pomimo tego, aż do chwili złożenia skargi do tutejszego Sądu, nie rozstrzygnęła sprawy z wniosku banku o zatwierdzenie projektu umowy, nie podejmując w istocie żadnych czynności, poza informowaniem skarżącego o kolejnych terminach zakończenia postępowania.

Przyczyną takiego sposobu procedowania nie była przy tym bynajmniej konieczność dalszej analizy przedłożonych wzorów, co przyznaje w odpowiedzi na skargę sam organ, wyjaśniając, że już wówczas był przygotowany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ bowiem wstrzymywał się z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, oczekując na zakończenie równolegle prowadzonego przez siebie postępowania z wniosku "(...)" o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności, na podstawie art. 36 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.). Tak też informował stronę w pismach wskazujących nowy termin zakończenia postępowania, kierowanych do strony na podstawie art. 36 k.p.a. Zauważyć należy, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia (p. wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2016 r. sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351). Za tego typu przyczynę, uzasadniającą wyznaczenie, w trybie art. 36 k.p.a., nowego terminu załatwienia sprawy, nie można, zdaniem Sądu, uznawać oczekiwania na zakończenie innego postępowania, od którego to rozstrzygnięcia organ uzależnia w ogóle możliwość wydania decyzji w danym postępowaniu. O ile w samych pismach, kierowanych w trybie art. 36 k.p.a. do strony, organ nie uzasadniał szerzej przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, przywołując jedynie konieczność zakończenia postępowania dotyczącego uzyskania przez bank zezwolenia na rozpoczęcie działalności, o tyle w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że, jego zdaniem, możliwość zawarcia umowy zrzeszenia powinien mieć bank posiadający zdolność do uzyskania statusu banku zrzeszającego. O nabyciu takiej zdolności nie przesądza, w ocenie KNF, samo uzyskanie zezwolenia na utworzenie banku, ale dopiero fakt uzyskania przez taki bank zezwolenia na rozpoczęcie działalności operacyjnej. Organ na podparcie swej argumentacji przywołał przy tym przepis art. 2 ustawy - Prawo bankowe, zgodnie z którym bank jest osobą prawną utworzoną zgodnie z przepisami ustaw, działającą na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania czynności bankowych obciążających ryzykiem środki powierzone pod jakimkolwiek tytułem zwrotnym. W ocenie organu, zatem za bank może zostać uznany jedynie ten podmiot, który nie tylko został utworzony na podstawie zezwolenia KNF, ale również uzyskał zezwolenie na rozpoczęcie działalności, gdyż dopiero z chwilą uzyskania zezwolenia na rozpoczęcie działalności zyska on uprawnienie do wykonywania zastrzeżonych dla banków czynności bankowych - działania na podstawie zezwoleń uprawniających do wykonywania takich czynności. Komisja podkreśliła, że z tą chwilą podmiot uzyskujący ostatnie z wymienionych zezwoleń będzie mógł być uznany za bank w rozumieniu ustawy - Prawo bankowe jak i ewentualnie za bank zrzeszający, o którym mowa w art. 16 ufbs. Dopiero uzyskanie zezwolenia z art. 36 ust. 3 ustawy Prawo bankowe będzie finalizowało proces powstawania banku, oraz pozwalało na zatwierdzenie przez KNF projektu umowy zrzeszenia zgodnie z art. 16 ust. 3 ufbs - uprawnionym do uzyskania zezwolenia jest bank w formie spółki akcyjnej, który został utworzony przez banki spółdzielcze i który jest uprawniony do prowadzenia działalności w związku z uzyskaniem zezwolenia na jej rozpoczęcie.

Ewidentnie zatem, pomimo zastosowania przez organ regulacji przewidzianej w art. 36 k.p.a., niezałatwienie sprawy w terminie, w żaden sposób nie wynikało ani ze szczególnego stopnia jej skomplikowania, ani konieczności przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych. W istocie organ pozostawał w bezczynności, gdyż, jego zdaniem, rozpatrzenie przedmiotowej sprawy było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli ostatecznego rozpoznania wniosku banku o udzielenie mu zezwolenia na rozpoczęcie działalności. W takiej jednakże sytuacji, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego z wniosku banku o zatwierdzenie projektu Umowy "(...)", na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ administracji jest zobligowany je zawiesić, jeśli rozpatrzenie sprawy zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że pomimo użycia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowania "inny organ", to niekoniecznie musi nim być inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawną do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2508/15, publ. ONSAiWSA z 2017 Nr 6, poz. 109 i powołane przez WSA: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 951/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 552/10). Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 5456/16, dynamicznie zmieniające się prawo administracyjne wymusza w określonych prawem sytuacjach przyjęcie innego, niźli tylko gramatyczny, modelu wykładni w kierunku wykładni funkcjonalnej, nieniweczącej celu instytucji zawieszenia postępowania jakim jest uprzednie, niezbędne rozstrzygnięcie wynikłej w toku postępowania kwestii prawnej bez szkody dla biegu i ciągłości tego postępowania.

Zatem, w realiach przedmiotowej sprawy, organ dostrzegając istnienie zagadnienia wstępnego, zobligowany był zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu umowy zrzeszenia. Dyspozycja art. 97 k.p.a. wskazuje ewidentnie, nie na możliwość zawieszenia postępowania w przypadku dostrzeżenia zagadnienia wstępnego, ale na konieczność zastosowania tej instytucji procesowej. Myli się tu zatem organ, wskazując w odpowiedzi na skargę, że ewentualnie mógł zawiesić postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu umowy zrzeszenia, do czasu rozstrzygnięcia wniosku banku o wydanie zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Jeżeli istotnie dostrzegał w wyniku tego postępowania zagadnienie wstępne związane w ogóle ze zdolnością występowania przez bank w sprawie o zatwierdzenie projektu umowy zrzeszenia w trybie art. 16 ufbs, to zobligowany był do zawieszenia postępowania. Co istotne, wydanie postanowienia zawieszającego postępowanie, pozwoliłoby, z uwagi na jego zaskarżalność, na poddanie kontroli sądowej, prawidłowości stanowiska organu, w szczególności z uwagi na kwestionowanie go przez stronę. Sposób procedowania organu pozbawił natomiast stronę możliwości weryfikacji zasadności dopatrywania się przez KNF zagadnienia wstępnego w wyniku postępowania o udzielenie zezwolenia na rozpoczęcie działalności i doprowadził do bezczynności w sprawie poddanej kontroli Sądu. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów Sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że Komisja Nadzoru Finansowego dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)" o zatwierdzenie projektu umowy.

Jednocześnie w punkcie drugim wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 roku, I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Otóż organ, co prawda błędnie interpretując możliwość zastosowania instytucji zawieszenia postępowania, działania swe motywował interesem strony, związanym z jak najszybszym załatwieniem sprawy w przypadku uzyskania przez bank zezwolenia na rozpoczęcie działalności. Nawet zatem zawieszenie przez KNF postępowania, do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez bank, które co prawda pozwoliłoby poddać stanowisko organu weryfikacji w drodze zaskarżenia postanowienia, nie umożliwiłoby wcześniejszego zakończenia postępowania w sprawie niniejszej z uwagi na ścisłe skorelowanie obydwu postępowań. Okoliczności sprawy nie świadczą zatem, zdaniem Sądu, o zaistnieniu w sprawie rażącej bezczynności.

Stosownie natomiast do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek strony grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że w sytuacji, gdy organ wyda już decyzję, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu, ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Uwzględniając fakt, że na dzień skargi rozpoznania przez Sąd, sprawa została rozstrzygnięta, Sąd, odstąpił od orzekania grzywny wobec organu. Orzeczenie grzywny winno nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Zakończenie postępowania stwarza podstawy do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., która spełnia głównie funkcję dyscyplinującą.

Z kolei o kosztach postępowania rozstrzygnięto, w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.