Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1338/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M.R. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2019 r.nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1338/20

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].08.2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2081 ze zm., dalej u.i.o.ś.), po rozpatrzeniu wniosku M. R. i S. R. (dalej skarżący) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018r. o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] (obecnie znak: [...]) dla przedsięwzięcia pn. budowa zespołu budynków jednorodzinnych z usługą - przedszkole/żłobek, drogami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] położonych w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].06.2018r. Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P., wydał opisaną wyżej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] (obecnie znak: [...]). W dniu [...].07.2019r. (winno być 2018 r. – przyp. Sądu) skarżący złożyli na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta P..

W dniu [...].02.2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie, którym odmówiło przywrócenia terminu i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżących odwołania od decyzji Prezydenta Miasta P. znak: [...] (obecnie znak: [...]). Jednocześnie ww. organ wyjaśnił, iż według art. 150 k.p.a., organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - w tej sprawie Prezydent Miasta P..

W dniu [...].07.2019r. Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P., działając w imieniu Prezydenta Miasta P., postanowieniem wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. znak: [...] (obecnie znak: [...]) z dnia [...].06.2018r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 2081 ze zm., dalej u.i.o.ś.) stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który r będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie,

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Organ I instancji po analizie karty informacyjnej przedsięwzięcia i jej uzupełnieniu, oraz po uzyskaniu opinii na temat planowanego przedsięwzięcia wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Dyrektora Zarządu Zlewni w P. [...], uznał, iż biorąc pod uwagę uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie, o którym mowa w art. 63 ust 1 u.i.o.ś., po zrealizowaniu przedstawionych przez Inwestora założeń, planowane przedsięwzięcie będzie zgodne z wymaganiami przepisów o ochronie środowiska. Jednocześnie biorąc pod uwagę zastrzeżenia skarżących odnośnie mocy akustycznej pomp ciepła oraz wywożenia nieczystości ze zbiorników bezodpływowych wyjaśnił, iż wskaźnik mocy akustycznej urządzenia nie jest równoważny z poziomem emisji hałasu regulowanym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszcza poziomów hałasu w środowisku (Dz U. z 2014r.. poz. 112). Natomiast wywożenie nieczystości ze wspólnego dla całego kompleksu budynków punktu wiąże się z pojedynczymi przejazdami pojazdów i nie wpłynie znacząco na emisję hałasu. Podkreślono, iż poziom emisji hałasu wyznaczony obliczeniowo na granicach przedsięwzięcia nie przekroczy dopuszczalnych poziomów.

Organ I instancji uznał, iż ustalając krąg stron postępowania należało zastosować art. 74 ust 3a pkt 1 u.i.o.ś. i jako strony ustalić właścicieli działek przylegających bezpośrednio do działek na których ma być realizowane przedsięwzięcie. Analizując mapę ewidencyjną i wypisy z rejestru z gruntów organ ustalił, iż skarżący nie są właścicielami żadnej z działek, na terenie których planowana jest inwestycja, a także działek przylegających bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie. W związku z tym nie ma podstawy do uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2018r. znak: [...] (obecnie znak: [...]), gdyż wnioskowana podstawa prawna wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie ma zastosowania w przypadku wniosku skarżących.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli M. R. i S. R. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach znak [...] (obecnie znak [...]) dla wcześniej opisanego oraz odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskowanej przez inwestora, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta P..

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny sporządzonej przez inwestora karty informacyjnej przedsięwzięcia w zakresie ustalenia, iż "wywożenie nieczystości ze wspólnego dla całego kompleksu budynków punktu wiąże się z pojedynczymi przejazdami pojazdów i nie wpłynie znaczącą na emisję hałasu", które to uchybienie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość będąca własnością skarżących nie znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.

2. niewłaściwe zastosowanie art.74 ust.3 a pkt 1-3 u.i.o.ś. w zw. z art.11 dyrektywy [...] z [...].12.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko polegające na niesłusznym przyjęciu, że krąg stron w niniejszej sprawie należało ustalić wyłącznie na podstawie art.74 ust.3a pkt 1 u.i.o.ś.,

3. art.151 § 2 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku skarżących o wznowienie postępowania mimo, że przyczyną żądania wznowienia było działanie organu, który wydał decyzje w ostatniej instancji.

W uzasadnieniu odwołania m.in. wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił, iż

"zrealizowanie planowanej inwestycji nie będzie powodowało ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, a akustyczne standardy jakości środowiska określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) zostaną dotrzymane" (zob. str. 11 decyzji z [...] czerwca 2018 r.). To ustalenie poczyniono na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia, a więc dokumentu prywatnego sporządzonego na zlecenie i potrzeby inwestora. Choć w karcie informacyjnej przedsięwzięcia podano, iż inwestycja będzie polegała na budowie 124 domów jednorodzinnych dwukondygnacyjnych (w zabudowie bliźniaczej 108 domów i 16 wolnostojących), to już z przedłożonej przez inwestora w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy umowy o zasadach realizacji i korzystania z sieci wodociągowych i kanalizacji sanitarnej wynika, że Spółka A. zamierza wybudować 132 budynki mieszkalne jednorodzinne dwulokalowe. W umowie tej inwestor wyjaśnił, że planowane przez niego przedsięwzięcie będzie polegało na wybudowaniu budynków mieszkalnych dwulokalowych, o łącznej liczbie 264 lokali mieszkalnych, a nie – jak zasugerowano w karcie informacyjnej przedsięwzięcia - 124 domy jednorodzinne, a więc ponad dwa razy więcej własnościowych lokali, które będą zamieszkane przez dwa razy więcej osób. W rezultacie maksymalne natężenie ruchu w ciągu jednej godziny wyniesie nie 93 pojazdy, ale około 186 pojazdów, to jest dwa razy więcej.

Większa liczba lokali niż wskazywała karta informacyjna przedsięwzięcia skutkować powinna także weryfikacją ustalenia o jedynie pojedynczych przejazdach pojazdów ciężkich. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro inwestor planuje budowę 6 zbiorników bezodpływowych o pojemności do 50 m3 każdy, to przy planowanej ilości budynków mieszkalnych da to pojemność 2,4 m3 na budynek mieszkalny. Z wyliczeń przedstawionych przez inwestora w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika jednak, że na jeden lokal mieszkalny w rzeczywistości przypadnie znaczna mniejsza pojemność, bo tylko 0,24 m3, gdyż planowane przez niego budynki składały się będą z dwóch lokali, a nie jednego. Spowoduje to konieczność opróżniania zbiorników z dużą częstotliwością

Podkreślono, że odprowadzanie nieczystości do bezodpływowych zbiorników nie będzie rozwiązaniem tymczasowym, ponieważ zgodnie z oświadczeniem Spółki B. zawartym w § 1 ust. 1 umowy z dnia [...].07.2018 r. zawartej z inwestorem "budowa sieci wodociągowej umożliwiającej zaopatrzenie w wodę zabudowy planowanej na terenie Nieruchomości nie jest przewidziana w obecnie obowiązującym Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Kanalizacyjnych będących w posiadaniu Spółki B na lata 2017 - 2026".

Nawet gdyby przyjąć, że inwestycja nie będzie skutkowała przekroczeniem określonych prawem norm akustycznych, to generowany przez nią hałas spowoduje, że mieszkańcy już istniejących domów jednorodzinnych ulicach B. i G. , S. , H. oraz H. M., znajdą się w zasięgu znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.

W stanie prawnym obowiązującym od [...] stycznia 2018 r. krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie określa się już w oparciu o art. 28 k.p.a., lecz na podstawie przepisu szczególnego - art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. Inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w dniu [...] marca 2018 r. Do ustalenia kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie znajduje więc zastosowanie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.

Porównanie obecnych rozwiązań z zasadami obowiązującymi przed 2018 rokiem może sugerować, że obecnie krąg stron został zawężony. Oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie ocenia się obecnie tak szeroko, jak to miało miejsce w przeszłości. Nie oznacza to jednak, że krąg stron postępowania ograniczono wyłącznie do właścicieli działek, na terenie których planowana jest inwestycja oraz działek przylegających bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, gdyż oceny tego co należy rozumieć przez "obszar oddziaływania" dokonuje się z perspektywy trzech przesłanek art. 74 ust. 3a pkt 1-3). Co istotne, zgodnie z ostatnią przesłanką pomieszczoną w art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy dla ustalenia, że nieruchomość znajduje się w granicach oddziaływania przedsięwzięcia wcale nie jest wymagane, aby oddziaływanie przekraczało określone normy. Wystarczające jest, że występuje "znaczące oddziaływanie", przy czym z perspektywy tej przesłanki należy przyjąć, że skoro oddziaływanie przedsięwzięcia może skutkować wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, to już sam ten fakt przesądza o tym, że jest to oddziaływanie znaczące.

Zauważono, że bezspornym jest, iż określony przez inwestora w uzupełnieniu karty informacyjnej przedsięwzięcia wskaźnik mocy akustycznej dla pomp ciepła wynosi do 74 dB (montowanej dla każdego z domu), natomiast dla centrali wentylacyjnych wynosi do 82,7 dB każda. Zgodnie natomiast z wartościami podanymi w tabeli nr [...] zawartej w załączniku rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej został określony na poziomie 61 dB, a więc w wysokości istotnie niższej niż wskaźnik mocy akustycznej pomp ciepła i centrali wentylacyjnych, w które wyposażone ma zostać planowane przedsięwzięcie. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji podano, że wskaźnik mocy akustycznej urządzenia nie jest równoważny z poziomem emisji hałasu, niemniej organ pierwszej instancji pominął, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania przedsięwzięcia nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, ale o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowych zawiera w sobie bowiem element potencjalności. Taki charakter ustalenia stron postępowania nie uległ zmianie po nowelizacji przepisów na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.), ponieważ art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. rozróżnia sytuację, gdy ma miejsce "przekroczenie standardów jakości środowiska" (art. 74 ust. 3a pkt 2) oraz gdy o objęciu obszarem oddziaływania decyduje sam fakt znajdowania się w zasięgu "znaczącego oddziaływania", choćby nie przekraczało określonych norm (art. 74 ust. 3a pkt 3).

Odmienne, zawężające rozumienie art. 74 ust. 3a u.i,o.ś. zaprezentowane w zaskarżonej decyzji prowadzi do interpretacji przepisów ustawy sprzecznej z dyrektywą [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zgodnie z art. 11 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie mają zapewnić, aby członkowie zainteresowanej społeczności mający wystarczający interes, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, by zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, działań lub zaniechań.

Identyczne podejście reprezentowane jest także w Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia [...] czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus), której Polska jest stroną.

Skarżący złożyli do akt wydruk mapy z strony internetowej geoportal, z którego wynika, że będąca ich własnością działka numer [...] obręb M., oddzielona jest zaledwie kilkumetrowym pasem stanowiącym drogę wewnętrzną od działek numer [...], [...], [...], na których ma powstać planowana inwestycja. Z uwagi na bardzo bliskie sąsiedztwo z działkami, na których zlokalizowane zostanie przedmiotowe przedsięwzięcie, nieruchomość stanowiąca własność skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania akustycznego (hałasu), którego źródłem będzie inwestycja. Zrealizowanie przedsięwzięcia w sposób znaczący ograniczy zagospodarowanie działki skarżących. Spowoduje bowiem, że na terenie oddzielonym jedynie wąskim pasem drogi wewnętrznej od działki skarżących zabudowanej - podobnie jak działki przylegające do niej - domem jednorodzinnym powstanie duży liczący około 124 budynków wielolokalowych kompleks obiektów. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji doprowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której stronami postępowania byłyby osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości położonych kilkadziesiąt czy nawet kilkaset metrów od lokalizacji planowanej inwestycji, a jednocześnie statusu tego pozbawieni zostaną skarżący tylko dlatego, że choć ich nieruchomość położona jest znacznie bliżej, to nie przylega bezpośrednio do działki inwestora, ponieważ oddzielona jest inną - niewielką działką.

Ponadto Prezydent Miasta P., a zatem ten sam organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, uznał skarżących za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wszczętego na wniosek tego samego inwestora oraz dotyczącego tej samej inwestycji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano z powołaniem na art. 150 k.p.a., że organem właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przepis ten wyraża ogólną zasadę, od której ustawodawca przewidział jednak wyjątek określony w art. 150 § 2 k.p.a. w myśl którego jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Przepis nie definiuje co należy rozumieć, że "przyczynę wznowienia postępowania stanowi działalność organu", ale w piśmiennictwie wskazuje się, że przyczyna będącą wynikiem działalności organu zachodzi przykładowo w sytuacji: niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, w przypadku świadomego dopuszczenia sfałszowanego dowodu oraz w przypadku celowego pominięcia strony lub jej pełnomocnika (T. Kiełkowski, [w:] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II, SIP LEX, komentarz do art. 150). W judykaturze wyjaśniono, że "przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania" (wyrok NSA z [...].08.2011 r., I OSK [...], SIP LEX nr 1068396).

Opisany wyżej przypadek celowego pominięcia skarżących jako stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018 r. wystąpił w odniesieniu do organu pierwszej instancji. Zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz brak doręczenia skarżącym decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nie były wynikiem omyłki czy przeoczenia, lecz świadomym działaniem organu pierwszej instancji.

W sytuacji, gdy to działania organu pierwszej instancji spowodowały, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, rozpatrzenie przez ten sam organ wniosku o wznowienie postępowania, opartego na podstawie pozbawienia możności obrony swoich praw, poddają w wątpliwość jego obiektywizm przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe.

Konsekwencją rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem art. 150 § 2 k.p.a. jest nieważność decyzji. Taki skutek przewiduje art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2019 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

W jej uzasadnieniu m.in. przytoczono treść art. 145 § 1 k.p.a. Wyjaśniono, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia. w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. !45a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowęj (art. 146 k.p.a.).

Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w wyniku, którego może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowiła wyłącznie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie, czy ona w tym przypadku wystąpiła, czy też nie zachodziła, polega m. in. na zbadaniu, czy osoba, która winna mieć w nim status strony nie brała udziału w objętym wnioskiem postępowaniu bez własnej winy.

Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Uznanie za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia wymaga posiadania prawa rzeczowego do nieruchomości, która znajduje się w określonym położeniu wobec przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami działki nr [...], dla której prowadzona jest Kw nr [...] [...] i która przylega bezpośrednio do terenu inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy skarżącym nie przysługuje prawo własności do działek przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji, to do uznania ich za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach dla kwestionowanego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 st. 3a u.i.o.ś. istotne jest, czy na działce tej w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska lub z uwagi na znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia wprowadzić ono może ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku realizacji przedsięwzięcia na nieruchomości skarżących przekroczone zostałyby standardy jakości środowiska, w szczególności w zakresie emisji hałasu. Dziaka ta nie znajduje się także w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, które mogłoby wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, tj. funkcją mieszkalną.

W ocenie Kolegium przedsięwzięcie nie będzie dotyczyło nieruchomości stanowiącej własność skarżących i nie będzie wpływało bezpośrednio w jakikolwiek sposób na uprawnienia związane z jej korzystaniem zgodnie z jej przeznaczeniem. Sama okoliczność generowania przez przedmiotowe przedsięwzięcie hałasu, nie przekraczającego dopuszczalnych norm, nie może stanowić o istnieniu prawa do udziału w tym postępowaniu. Zgodnie z aktami sprawy, w tym informacjami zawartymi w KIP Inwestor zastosuje rozwiązania technologiczne które powodują, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych norm emisji, w tym hałasu na tereny mieszkaniowe.

Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania ich we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W konsekwencji uznając, że w sprawie nie ziściła się żadna we wskazanych we wniosku pozytywnych przesłanek wznowienia postępowania organ nie ma obowiązku oceny merytorycznej pozostałych okoliczności podnoszonych we wniosku czy zgłaszanych w toku postępowania przez strony a dotyczących - zdaniem strony - nieprawidłowości w toku przeprowadzonego postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

W myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 150 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie wówczas, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będącą wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończonego decyzją ostateczną, np. w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu, a przyczyną wznowienia postępowania (np. wyroki NSA z dnia [...] kwietnia 2018 roku. II OSK [...]; z dnia [...] sierpnia 2011r. I OSK [...], z dnia [...] czerwca 2012 r., II OSK [...], CBOSA). W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie, w żaden sposób nie można uznać, że organ I instancji świadomie przyczynił się do zaniechania udziału skarżących w postępowaniu. Stanowisko organu I instancji o braku przymiotu bycia stroną przez skarżących jest wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, któremu nie można przypisać cech celowego, zamierzonego celowego pominięcia udziału skarżących w przedmiotowym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. R. i M.R. wnosząc o :

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego - według norm prawem przepisanych wraz z opłatą skarbową w kwocie [...]zł od pełnomocnictwa procesowego,

3. określenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zaskarżonej decyzji zarzucono :

1. niewłaściwe zastosowanie art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. polegające na ograniczeniu się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tylko do ustosunkowania się do zarzutów odwołania i zaniechanie rozpatrzenia sprawy jako całości,

2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które miały wpływ na rozstrzygnięcie - wyrażające się w zaniechaniu rzetelnej oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz brak ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zastrzeżeń odnośnie rzeczywistego (a nie deklarowanego przez inwestora) poziomu hałasu związanego z funkcjonowaniem planowanej inwestycji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość będąca własnością skarżących nie znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia w rozumieniu art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.,

3. niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust. 3a pkt 1 - 3 u.i.o.ś. w związku z art. 11 ust. 1 dyrektywy [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko polegające na niesłusznym przyjęciu, że krąg stron w niniejszej sprawie należało ustalić wyłącznie na podstawie art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś.,

4. błędną wykładnię art. 150 § 2 k.p.a. wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie wówczas, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będącą wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończone ostateczną decyzją, gdy tymczasem przepis ten nie wymaga wykazania po stronie organu administracji żadnego szczególnego zamiaru w celowym uniemożliwieniu stronie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, że Prezydent Miasta P. uznał za strony "właścicieli działek sąsiadujących bezpośrednio z planowaną inwestycją". Ograniczenie się przez Prezydenta Miasta do ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o przewidziane w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś., w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r., kryterium ściśle formalne jakim było położenie nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie, przeniknęło do postępowania wznowieniowego, w ramach którego organy administracji nie zbadały w prawidłowy sposób pozostałych dwóch kryteriów ustalenia zakresu osób posiadających przymiot strony postępowania określonych w art. 74 ust. 3a pkt 2 i pkt 3 u.i.o.ś.

Organy administracji poprzestały na interpretacji językowej art. 74 ust. 3a pkt 2 i pkt 3 u.i.o.ś., pomijając powinność wykładni tych przepisów w zgodzie z prawem europejskim (dyrektywą [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko) oraz prawem międzynarodowym i Konwencją sporządzoną w Aarhus dnia [...] czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska).

Organ odwoławczy uchylił się od samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się jedynie do ustosunkowania się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu. Przewidziana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności zakłada, że postępowania wywołane wniesieniem odwołania od decyzji organu niższego rzędu nie jest postępowaniem kasacyjnym, lecz powinno polegać na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rolą organu odwoławczego jest nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, lecz również rozpatrzenie sprawy jako całości. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie ma wzmianki, które elementy przedsięwzięcia będą źródłem emisji hałasu (ruch pojazdów osobowych, praca pomp ciepła, praca centrali wentylacyjnej, ruch pojazdów ciężkich odbierających nieczystości z zbiorników bezodpływowych), ile wynoszą dopuszczalne normy emisji hałasu (choćby poprzez odesłanie do aktu prawnego regulującego tą problematykę), ani jaki poziom hałasu będzie generowało oceniane przedsięwzięcie.

Ogólnikowość rozważań Kolegium, ograniczających się do odmowy uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu, sprawia, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] sierpnia 2014 r. II SA/Go [...], LEX nr 1519889).

Z powyższą sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie. W odwołaniu zgłoszono wnioski dowodowe na okoliczność wykazania, że Prezydent Miasta P. ustalił mniejszą liczbę lokali mieszkalnych niż liczba, którą faktycznie zamierza zrealizować inwestor (a tym samym mniejszą liczbę pojazdów osobowych, które każdego dnia będą wyjeżdżały i przyjeżdżały z terenu inwestycji). Ponadto, wskazano na nieprawidłowe ustalenia w odniesieniu do pojemności zbiorników na nieczystości w przeliczeniu na jeden lokal mieszkalny, na osiedlu mieszkaniowym, które zamierza wybudować inwestor (co przełoży się na częstotliwość przejazdu pojazdów ciężkich, za pomocą których nieczystości będą wywożone). Uzasadniało to poczynienie przez Kolegium własnych ustaleń w tym zakresie.

Organ odwoławczy uznał w całości za prawdziwe informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, zgodnie z którymi inwestor zastosuje rozwiązania technologiczne, które spowodują, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych norm emisji, w tym hałasu na tereny mieszkaniowe. Sporządzona na zlecenie inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego organ i jest dowodem, który jak każdy inny dowód podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a), a więc także dokument złożony przez stronę w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia podlega ocenie organu. Ocena wartości dowodowej karty informacyjnej przedsięwzięcia, jej przydatności do rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ administracji rozstrzyga sprawę (wyrok NSA z dnia [...] lutego 2018 r. II OSK [...], CBOSA).

W niniejszej sprawie Kolegium nie dokonało własnej oceny danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, bezkrytycznie opierając się na informacjach podanych przez inwestora, mimo zgłoszonych w odwołaniu i popartych wnioskami dowodowymi zastrzeżeń odnośnie rzeczywistego (a nie deklarowanego przez inwestora) poziomu hałasu, który będzie emitowało planowane przedsięwzięcie.

W dalszej części uzasadnienia skargi dokładnie powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania.

Ponadto podniesiono, iż Kolegium wskazało, że art. 150 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie wówczas, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będącą wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Taka zawężająca wykładnia art. 150 § 2 k.p.a. zdaniem skarżących jest nietrafna i nie znajduje oparcia w brzmieniu tego przepisu.

Z prezentowanych na gruncie art. 150 § 2 k.p.a. poglądów wynika, że jego zastosowanie uzasadnia celowe działanie organu ukierunkowane na uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, jednak nie jest to jedyny przypadek, gdy przepis ten może znaleźć zastosowanie. Zdaniem Kolegium stanowisko Prezydenta o braku po stronie skarżących przymiotu strony jest wynikiem dokonanej interpretacji przepisów, a nie efektem celowego działania. Jednak określona wykładnia przepisów nie musi wykluczać działania w celu wyeliminowania danej osoby jako strony postępowania. W przypadku organu pierwszej instancji uznanie, że skarżący, ale także pozostali właściciele nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi na ul. B. i ul. G. , których od terenu planowanego przedsięwzięcia oddziela zaledwie kilkumetrowy pas drogi wewnętrznej, nie są stronami postępowania znacznie ograniczyło liczbę uczestników postępowania, a tym samym przyśpieszyło i uprościło procedurę wydania decyzji środowiskowej.

W sytuacji, gdy to działania organu pierwszej instancji spowodowały, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, rozpatrzenie przez ten sam organ wniosku o wznowienie postępowania, opartego na podstawie pozbawienia możności obrony swoich praw, poddają w wątpliwość jego obiektywizm przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Trudno przecież spodziewać się. że organ pierwszej instancji przyzna, że błędnie zastosował przepisy określające procedurę ustalenia stron postępowania. W ten sposób sam podważyłby własną ostateczną decyzję. Skoro organ pierwszej instancji już raz wypowiedział się w przedmiocie kręgu stron postępowania dla zapewnienia rzetelności oraz obiektywizmu postępowania wznowieniowego organ ten nie powinien rozpoznawać wniosku skarżących o wznowienie postępowania Taka sytuacja budzi wątpliwości odnośnie bezstronności organu prowadzącego postępowania administracyjne (art. 8 k.p.a.).

Konsekwencją rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania z naruszeniem art. 150 § 2 k.p.a. jest nieważność decyzji. Taki skutek przewiduje art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazano, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 11 i 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości sprawy. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzą wskazane przez skarżących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, pomimo powołania ich we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, powoduje że organ nie ma obowiązku oceny merytorycznej pozostałych okoliczności podnoszonych we wniosku czy zgłaszanych w toku postępowania przez skarżących a dotyczących - zdaniem skarżących - nieprawidłowości w toku przeprowadzonego postępowania zakończonego ostateczną decyzją. W sytuacji, gdy organ odmawia skarżącym przymiotu strony we wznowionym postępowaniu nie ma podstaw do oceny pozostałych zarzutów dotyczących ewentualnej wadliwości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Dodatkowo podniesiono, iż skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, z którego wynikałoby iż informacje zawarte w KIP w zakresie emisji zanieczyszczeń do środowiska, dla określonego w decyzji ostatecznej konkretnego przedsięwzięcia są nieprawdziwe. Nie jest bowiem wystarczające przedstawienie odmiennego stanowiska, zwłaszcza w odniesieniu do kwestii wymagających specjalistycznej wiedzy. Zaznaczono, że ocena organu odnośnie KIP dotyczyć może tylko tego, czy jest ona kompletna i spójna, czy spełnia wymagania ustawowe. W przypadku kwestionowania przez stronę ustaleń w zawartych w KIP, to na niej ciąży obowiązek przedstawienia równie fachowego opracowania, które podważy wiarygodność danych zawartych w Karcie.

Kolegium podtrzymało stanowisko, że w niniejszej sprawie w żaden sposób nie można uznać, że organ I instancji świadomie przyczynił się do zaniechania ewentualnego udziału skarżących w postępowaniu, co uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 150 § 2 k.p.a. Stanowisko Prezydenta o braku przymiotu bycia stroną przez skarżących jest bowiem wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, której nie można przypisać cech celowego, zamierzonego ewentualnego pominięcia udziału skarżących w przedmiotowym postępowaniu.

Prezentowanie przez skarżących innego poglądu niż podany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowi o naruszeniu przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2019 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].08.2020 r. nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018r. o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] (obecnie znak: [...]) dla przedsięwzięcia pn. budowa zespołu budynków jednorodzinnych z usługą - przedszkole/żłobek, drogami oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr[...] położonych w P. przy ul. [...].

Należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 15 września 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej, a więc stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. wyrok NSA z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt II GSK [...] - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W kontrolowanej sprawie dochowanie tego terminu przez skarżących nie było przedmiotem sporu.

W sytuacji dochowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. właściwy organ postanowieniem wznawia postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu inicjuje postępowanie, w którym – jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – właściwy organ bada wystąpienie przyczyn wznowienia, a następnie, co do zasady, rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia miała wpływ na treść dotychczasowej decyzji.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania wznowionego mogą zapaść rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów organ może wydać decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z kolei w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, tj. jeżeli:

– od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej przyczynami wznowienia określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. upłynęło dziesięć lat, a przyczynami określonymi w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. – pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.),

– w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.),

organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy wnioskodawca ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Powyżej scharakteryzowany etap wznowionego postępowania znajduje swe odbicie w działaniach organów administracji w niniejszej sprawie i nie nasuwa uwag krytycznych. Organ I instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...].07.2019r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości, co do ostateczności kwestionowanej decyzji i przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponadto we wniosku o wznowienie postępowania z [...].07.2018 r. zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta P. skarżący wskazali, że o tej decyzji dowiedzieli się w dniu [...].07.2018 r., a więc zachowali termin do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd orzekający wskazuje, iż przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołali się skarżący stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].07.2019r. wznowił postępowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżący bez własnej winy nie brali w nim udziału, a to czy przysługuje im status strony należało ocenić dopiero w toku wznowionego postępowania. Sam fakt wznowienia postępowania nie przesądza o zasadności wniosku wznowienie postępowania.

Jak wspomniano wskazany przez skarżących jako podstawa podania o wznowienie postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tak sformułowana podstawa wznowienia obligowała organy do zbadania w pierwszej kolejności okoliczności odnoszących się do tego, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2018r. o środowiskowych uwarunkowaniach. I ta właśnie kwestia miała kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie.

Przedmiotem sporu jest więc w istocie legitymacja procesowa skarżących w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd orzekający, co do zasady, aprobuje pogląd, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (zob. wyrok NSA z [...].12.2014 r., II OSK [...]; por. też wyroki NSA: z [...].04.2014 r., II OSK [...]; z [...].06.2013 r., II OSK [...]; z [...].02.2012 r., II OSK [...]; z [...].01.2012 r., II OSK [...]; z [...].02.2011 r., II OSK [...]; z [...].12.2008 r., II OSK [...]; z [...].01.2008 r., II OSK [...]; z [...].09.2006 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA).

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Powyższa zasada nie znajduje jednak zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż jak trafnie wskazały organy administracji i skarżący w tym przypadku znajduje zastosowanie przepis szczególny wobec art.28 k.p.a., a mianowicie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.

Przepis ten stanowił w dacie wydania kontrolowanych decyzji, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Aby wydać prawidłową decyzję organy administracji w kontrolowanej sprawie powinny były należycie ustalić stan faktyczny i na jego podstawie ocenić, czy spełniona jest którakolwiek przesłanka wymieniona w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. Ustalenie, że w przypadku skarżących spełniona została choćby jedna z przesłanek określonych w art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. jest wystarczająca by przyjąć, że przysługiwał im status strony w tym postępowaniu.

Należy wskazać, że wnioski dowodowe wskazane w odwołaniu słusznie nie zostały przez organy uwzględnione. Postępowanie wznowieniowe ma bowiem – jak już wskazano - charakter szczególny i wyjątkowy w zakresie wzruszenia decyzji ostatecznej. Ocena prawidłowości karty informacyjnej przedsięwzięcia, a także ocena prawidłowości pojemności zbiorników na nieczystości to kwestie, które można kwestionować w postępowaniu zwykłym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe.

Tym niemniej w ocenie Sądu orzekającego organy obu instancji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły normy postępowania określone w art.7, art. 77 § 1 o art.80 k.p.a., w rezultacie czego nie wydały trafnej decyzji, gdyż jest ona co najmniej przedwczesna.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. należy wskazać, że według skarżących stanowiąca ich własność działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenów planowanej inwestycji. Znajduje się po drugiej stronie ulicy. Od terenu inwestycji (dz. [...]) oddziela ją działka [...].

Kwestia ta w przypadku przesłanki unormowanej w art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. ma zasadnicze znaczenie. Tymczasem pomimo tak ważkiego znaczenia nie została ona prawidłowo wyjaśniona przez organy obu instancji. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji jedynie ogólnikowo jednym zdaniem wypowiedział się na ten temat wskazując, że skarżący nie są właścicielami działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną. Nie ustalił jednak lokalizacji działki skarżących w stosunku do działki inwestycyjnej, co ma istotne znaczenie dla oceny ewentualnego przekroczenia standardów jakości środowiska, a także dla oceny ewentualnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia (art.74 ust.3a pkt 2 i 3 u.i.o.ś.). Z kolei w swej decyzji organ II instancji zawarł sprzeczne i wykluczające się stanowisko. Najpierw Kolegium wskazało, że nieruchomość skarżących bezpośrednio przylega do terenu inwestycji, a następnie wskazało, że skarżącym nie przysługuje prawo własności do działek przylegających bezpośrednio do inwestycji. Są to sprzeczne ze sobą twierdzenia, które świadczą o ewidentnym błędzie organu. Możliwe, że wkradł się błąd pisarski, jednak jest to jednak niezwykle istotny błąd, gdyż dotyczy tak naprawdę istoty rozstrzygnięcia. Kwestia ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska przez organy administracji. Jeżeli bowiem działka skarżących bezpośrednio graniczy z działką inwestycyjną, to skarżącym przysługuje status strony w kwestionowanym postępowaniu. Przy czym ustalając tą okoliczność, jeżeli istotnie działka skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, organy winny także ustalić w jakiej odległości jest ona położona od działki inwestycyjnej oraz jaka jest wzajemna lokalizacja tych działek, a także czy i jakie ma to znaczenie dla sprawy w szczególności w kontekście oceny ewentualnego przekroczenia standardów jakości środowiska, a także dla oceny ewentualnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia (art.74 ust.3a pkt 2 i 3 u.i.o.ś.).

W przypadku gdyby przyjąć, że - biorąc pod uwagę treść art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. - odpada przesłanka określona w pkt 1, ponieważ działka skarżących nie przylega bezpośrednio do terenów inwestycji, należało wnikliwie przeanalizować, czy wystąpiły przesłanki wskazane w pkt 2 i 3 tego przepisu, czyli ustalić czy wobec działki skarżących zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska lub wystąpiły ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości (w tym przypadku w zakresie funkcji mieszkaniowej).

Organy obu instancji nie sprostały obowiązkowi dokonania należytej oceny występowania w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 74 ust. 3a pkt 2-3 u.i.o.ś.

Skarżący podnosili problem hałasu. W decyzji organu I instancji wskazano jedynie, że planowana inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów, jednak nie wskazano w tym zakresie żadnych rozważań i nie wskazano konkretnych wartości, tj. poziomów emisji hałasu w zakresie nowej inwestycji i porównania ich do dopuszczalnych poziomów hałasu. Decyzja organu II instancji tak naprawdę również nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń. Wskazano jedynie ogólnikowo, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia na nieruchomości skarżących nie zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, w szczególności w zakresie emisji hałasu. Zdaniem Kolegium działka skarżących nie znajduje się w odległości prowadzącej do ograniczenia jej sposobu zagospodarowania, t.j. dotychczasowej funkcji mieszkalnej. Organy nie wskazały jednak na jakiej podstawie doszły do takich wniosków, że nie występują przesłanki z art.74 ust.3a pkt 2 i 3 u.i.o.ś. Wskazano jedynie, że planowana inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych norm hałasu. Bez konkretnych ustaleń, wartości i obliczeń.

Decyzje organów obu instancji są lakoniczne i tak naprawdę na podstawie akt sprawy i uzasadnień tych decyzji nie można ocenić, czy organy dokonały prawidłowych rozstrzygnięć. Brakuje szczegółowej, opisanej analizy w zakresie generowanego hałasu przez inwestycję i jego ewentualnego wpływu na nieruchomość skarżących. Organ odwoławczy wskazał, że emisja hałasu będzie na dopuszczalnym poziomie, jednak nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął takie stanowisko. W aktach sprawy znajduje się informacja i ręczna notatka w zakresie poziomów hałasu. Wynika z niej, że pompy ciepła mają moc akustyczną do 74dB, a centrala wentylacyjna do 82,7dB każda. Wskazano, że dopuszczalny poziom hałasu wynosi 64dB, jednak wskaźnik mocy akustycznej nie jest równoważny z poziomem emisji hałasu. Nie wiadomo kto tę notatkę sporządził, jednak jej ustalenia nie zostały zawarte w uzasadnieniach decyzji. W ocenie Sądu należy dokładnie wyjaśnić kwestię wpływu hałasu na nieruchomość skarżących. Nie wyjaśniono też kwestii dotyczącej częstotliwości wywozu nieczystości ze zbiorników bezodpływowych, co jest istotne w kontekście generowania hałasu.

We wspomnianej notatce wskazano też, że skarżący zostali przez organ uznani za stronę w postępowaniu w zakresie decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu zarzucono, że Prezydent Miasta P., a zatem ten sam organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, uznał skarżących za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wszczętego na wniosek tego samego inwestora oraz dotyczącego tej samej inwestycji. Organ odwoławczy odnosząc się do tego zarzutu jedynie enigmatycznie stwierdził, że fakt ten nie ma znaczenia dla oceny wcześniejszego postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W żaden jedna sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie wywiódł taki wniosek.

Organ odwoławczy ponadto w ogóle nie odniósł się do części zarzutów zawartych w odwołaniu, a mianowicie do zarzutu naruszenia art.11 dyrektywy [...] z [...].12.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia [...] czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska).

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżących dotyczącego wydania decyzji przez organ niewłaściwy, a więc naruszenia art.150 k.p.a. Sąd orzekający w tym zakresie w pełni akceptuje argumentację i wnioski SKO w P..

W myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 150 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie wówczas, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będącą wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończonego decyzją ostateczną, np. w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu, a przyczyną wznowienia postępowania. (np. wyroki NSA z dnia [...] kwietnia 2018 roku. II OSK [...]; z dnia [...] sierpnia 2011r. I OSK [...], z dnia [...] czerwca 2012 r., II OSK [...], CBOSA). Podkreślono to m.in. w wyroku NSA z [...].10.1988, o sygn. II [...] (niepubl.) – patrz Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r., s.580), który trafnie i jednoznacznie wskazał, iż jeżeli strona żąda na podstawie art.146 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania, to organem właściwym do rozstrzyganiu o tym żądaniu jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu.

W kontrolowanej sprawie słusznie przyjął organ odwoławczy, że brak jest dowodów na to, że organ I instancji świadomie przyczynił się do zaniechania udziału skarżących w postępowaniu. Stanowisko organu I instancji o braku przymiotu bycia stroną przez skarżących jest wynikiem dokonanej przez organ interpretacji przepisów prawa, której nie można przypisać cech celowego, zamierzonego celowego pominięcia udziału skarżących w przedmiotowym postępowaniu. Dodać należy, że nawet błędna interpretacja przepisów prawa nie jest tożsama z celowym i zamierzonym działaniem organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Nie podzielając powyższego zarzutu Sąd podzielił jednak zarzuty skargi w zakresie naruszenie przepisu postępowania, t.j. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie spełnia przesłanek określonych w art.107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w lakoniczny sposób odniósł się do zarzutów odwołania i nie rozpoznał w pełni zarzutów odwołania. Odniósł się do nich w sposób lakoniczny i ogólnikowy, a do części z nich nie odniósł się w ogóle.

W świetle powyższego w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia normy określonej w art.107 § 3 k.p.a. i w rezultacie wymyka się spod kontroli sądowej.

Decyzja organu I instancji również jest lakoniczna i nie zawiera rzetelnej oceny wszystkich istotnych dla sprawy przesłanek

W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w kontrolowanej sprawie z naruszeniem normy przepisu art.107 § 3 k.p.a.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl [...], Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr [...], Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia [...] czerwca 1997 r., V SA [...], OSP 1998, z. 2, poz. 29). ‘

Organ odwoławczy powinien odnieść się do zarzutów odwołania w tym zakresie. Powyższe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 127 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu [...]). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 1994 r., sygn. akt III ARN [...], OSNAPiUS 1994, nr [...], poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia [...] lutego 1997 r., sygn. akt III RN [...], OSNAPiUS 1997, nr [...], poz. 366).

Podnieść również należy, iż nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol [...], LEX nr 674298). Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym należy uznać, że organy obu instancji nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego naruszając tym samym przepis postępowania wyrażony w art. 77 k.p.a. Tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art.135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organy obu instancji winny w sposób szczególnie wyczerpujący dokonać ustaleń istotnych dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art.74 ust.3a u.i.o.ś. Na podstawie tak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, uwzględniając wykładnię dokonaną w niniejszym wyroku, winny ocenić, czy zaistniały w przypadku skarżących przesłanki określone w art.74 ust.3a u.i.o.ś. odnosząc się także do zarzutów skarżących i ich argumentacji zawartej w odwołaniu i uzasadnić decyzję z poszanowaniem art. 107 k.p.a.