Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 64/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie postępowania w sprawie robót budowlanych 1. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie co do zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych, 3. przyznaje skarżącej I. P. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. P. w dniu 18 kwietnia 2019 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, domagając się do zobowiązania organu do pilnego wydania decyzji naprawczej w stosunku do budynku należącego do J. M. z określeniem terminu jej wydania oraz przyznania na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości określonej przez sąd i wymierzenia organowi grzywny.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 30 czerwca 2015 r. złożyła już skargę na przewlekłe działanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, a na skutek rozpoznania tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 138/15, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ze względu na wydanie w dniu 27 października 2015 r. decyzji przez skarżony organ (pkt 1), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszaniem prawa (pkt 2) oraz oddalił wnioski skarżącej o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3) i o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (pkt 4).

Po wydaniu tego wyroku organ odwoławczy decyzją z dnia 16 grudnia 2015 r. uchylił decyzję PINB z dnia 27 października 2015 r., w konsekwencji czego organ prowadził w kolejnych latach szereg ponownych postępowań, albowiem wydawane decyzje były uchylane przez organ odwoławczy, a sprawa wracała do rozpoznania przez inspektora powiatowego. Ostatnia z tych decyzji, z dnia 15 września 2016 r., również została wyeliminowana z obrotu prawnego orzeczeniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia 21 czerwca 2017 r. Od tego czasu organ pierwszej instancji nie wydał żadnego rozstrzygnięcia, nie przeprowadził żadnej wizji lokalnej, ani w odpowiedzi na kierowane do niego pisma ponaglające, nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a. Jak zaś wynika z pisma WINB z dnia 18 lipca 2018 r., inspektor powiatowy od dnia 7 lutego 2018 r. jest w posiadaniu akt sprawy.

Co więcej, skarżąca zauważyła, że na skutek wniesionego przez nią zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z dnia 4 lipca 2018 r. uzupełnione pismami z dnia: 13 sierpnia 2018 r., z dnia 14 września 2018 r. i z dnia 21 stycznia 2019 r.), WINB postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. wyznaczył PINB termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2019 r., lecz mimo to organ nadal nie wywiązał się ze swoich obowiązków.

W ocenie skarżącej przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie w sposób rażący narusza prawo, o czym świadczy w szczególności fakt, że wydawane przez inspektora powiatowego decyzje były pięciokrotnie uchylane, przy czym zauważała, że były one wydawane również z uchybieniem terminów określonych w przepisach prawa. Uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie jest zaś niezwykle istotne dla skarżącej, albowiem ciąży na niej obowiązek opracowania projektu technicznego planowanego przez nią budynku, który będzie przylegał do budynku J. M., i zapewnienia nasłonecznienia tego budynku. Na wykonanie tego obowiązku strona ma czas do dnia 1 sierpnia 2021 r., a brak prawomocnej decyzji w tej sprawie wstrzymuje jej plany inwestycyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił przebieg całego postępowania wskazując, że w dniu 15 maja 2019 r. wydał decyzję nr [..], nakazującą J. M., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wykonać roboty budowlane polegające na rozbiórce okapu (naruszającego granicę sąsiedniej działki nr [..], o długości 15,70 m i szerokości 0,70 m), zamurowaniu 21 otworów okiennych oraz przeszklonej ściany w poziomie I piętra – znajdujących się w elewacji zachodniej budynku położonego na działce nr [..], zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..], obręb [..] w W. W decyzji tej wyznaczono termin na wykonanie ww. obowiązków do dnia 30 września 2019 r.

Jak stwierdził organ, w toku postępowania udzielał stronie odpowiedzi na wnoszone przez nią pisma oraz prowadził czynności zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego – o czym informował skarżącą. Zdaniem organu nie można nie można mu przypisać rażącego naruszenia prawa, albowiem w inspektoracie zatrudnionych jest jedynie 6 pracowników merytorycznych, co stanowi w znacznym stopniu ograniczenie limitów organizacyjnych przy bardzo dużej ilości spraw. W orzecznictwie NSA przyjmuje się to za uzasadnione wydłużanie czasu prowadzonych postępowań, przy czym wydłużenie to nie jest uznawane za bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi oraz przekazała pismo z dnia 22 maja 2019 r., w którym ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę. W piśmie tym wskazała, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia 15 maja 2019 r. nie została wydana w ustalonym przez organ wyższego stopnia terminie, tj. do dnia 28 lutego 2019 r. Zwróciła też uwagę, że w odpowiedzi na ww. decyzję wniosła do WINB o utrzymanie tej decyzji w mocy po wprowadzeniu niezbędnych poprawek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl zaś art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej

w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącej przewlekłość polega na niewydaniu przez organ decyzji naprawczej budynku należącego do J. M., usytuowanego na działce nr [..] w W., która sąsiaduje z nieruchomością należącą do skarżącej i wielokrotnym wydawaniu decyzji niezgodnych z prawem.

W pierwszej kolejności sąd zbadał spełnienie wymogów formalnych skargi i uznał, że skarżąca uczyniła zadość obowiązkowi określonemu w art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jeżeli sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź też do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi pismem z dnia 4 lipca 2018 r., uzupełnionym pismami z dnia 13 sierpnia 2018 r., 14 września 2018 i 21 stycznia 2019 r., wystąpiła do WINB z ponagleniem do załatwienia sprawy.

Przechodząc następnie do merytorycznego rozpoznania zasadności skargi sąd miał na względzie, że przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 2 przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji sąd administracyjny oceniając legalność działań organów administracji w kontekście zarzutu przewlekłości zobowiązany jest rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym zostały uregulowane przez ustawodawcę w rozdziale 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Przedstawione regulacje, wraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., której realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a., oraz wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. W postępowaniu administracyjnym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są bowiem równe, w związku z czym ustawodawca dążąc do wyrównania relacji między organem, a stronami postępowania statuuje w Kodeksie postępowania administracyjnego pewne zasady rządzące tym postępowaniem. Obowiązkiem organu jest przestrzeganie tych zasad, a ich naruszenie skutkować może wyeliminowaniem wydanych decyzji z obrotu prawnego bądź stwierdzeniem przez sąd – w zależności od stopnia naruszenia – rażącego charakteru działań organu.

Jak to już wskazano, przewlekłość postępowania polega na braku efektywności ze strony organu wynikającej z podejmowania czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywania czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Mając to na uwadze, uwzględniając dokonane przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. rozróżnienie czasu załatwienia sprawy w zależności od jej charakteru i stopnia skomplikowania, należy zgodzić się, że nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona przez sąd analiza chronologii czynności procesowych podejmowanych przez skarżony organ w niniejszej sprawie doprowadziła do uznania, że PINB działał w sposób przewlekły, z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a prowadzone przez niego postępowanie nie było ukierunkowane na rzetelne i sprawne rozpoznanie sprawy oraz wydanie rozstrzygnięcia spełniającego wymogi prawa.

Akta sprawy potwierdzają, że spór dotyczący budynku na działce nr [..] w W., co do którego procedował organ, toczy się od roku 2013, kiedy to skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania naprawczego wskazując, że ostateczną decyzją WINB z dnia 17 lutego 2011 r., organ pierwszej instancji został zobowiązany do wydania orzeczenia naprawczego w stosunku do budynku J. M., w oparciu o art. 51 Prawa budowalnego. Na skutek tego wniosku organ podejmował szereg czynności wyjaśniających, wydane zostały także decyzje administracyjne, lecz ze względu na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia, rozstrzygnięcia te były eliminowane z obrotu prawnego. W konsekwencji więc żadne z podejmowanych działań nie doprowadziło do ostatecznego zakończenia sprawy. Co więcej, wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 138/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że PINB w sposób przewlekły prowadził przedmiotowe postępowanie, i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast z uwagi na wydanie w toku postępowania sądowego decyzji przez organ pierwszej instancji, sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Analiza akt sprawy ujawnia jednak, że nadal sprawa nie została ostatecznie załatwiona, gdyż rozstrzygnięcie to uchylono decyzją WINB z dnia 16 grudnia 2015 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania inspektorowi powiatowemu. Wreszcie, kolejną decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r., WINB uchylił następną decyzję inspektora powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 744/17 oddalił sprzeciw J. M. na ww. decyzję kasacyjną. Oznacza to, że po zwrocie akt przez sąd, PINB był zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w terminach zakreślonych w k.p.a., zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej.

Tymczasem od dnia 12 lutego 2018 r. (data wpływu akt do organu pierwszej instancji, k. 71 akt) organ nie podejmował żadnych czynności procesowych, ani też nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, w dniu 18 lipca 2018 r. WINB przekazał organowi pismo skarżącej, która domagała się wyznaczenia przez organ wyższego stopnia terminu rozpoznania sprawy, wzywając inspektora powiatowego do ustosunkowania się do zarzutów pisma w terminie 14 dni, lecz wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Również ponowny monit z dnia 10 stycznia 2019 r. wzywający do niezwłocznego złożenia wyjaśnień w sprawie nie spotkał się z reakcją PINB. W konsekwencji tego organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia, po rozpoznaniu złożonych przez stronę ponagleń, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 28 lutego 2019 r. Również temu terminowi organ uchybił, skoro decyzja kończąca postępowanie w instancji została wydana dopiero w dniu 15 maja 2019 r.

Przedstawione okoliczności świadczą, zdaniem sądu, o braku sprawności organu, w konsekwencji czego prowadzone przez niego postępowanie stało się przewlekłe. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie po raz kolejny, będąc zobowiązanym do rozpoznania sprawy w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., nie sprostał obowiązkom, jakie nałożył na niego ustawodawca. Decyzja rozpoznająca sprawę nie została bowiem wydana ani po zwrocie akt przez sąd wojewódzki, ani w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia takiego stanu rzeczy, w szczególności zwłoka nie wynikała z konieczności podejmowania szeregu długotrwałych czynności wyjaśniających, gdyż w wydanych decyzjach kasacyjnych organ odwoławczy wielokrotnie wskazywał, jakie kwestie wymagają jeszcze wyjaśnienia w sprawie, określając tym samym zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wskazując kierunek działań organu pierwszej instancji. Takie jednoznaczne, wielokrotne wskazania organu odwoławczego w znaczący sposób odciążają organ prowadzący postępowanie, co powinno przełożyć się na sprawność jego działania i skrócenie czasu procedowania. Takiego skutku nie udało się jednak osiągnąć w niniejszej sprawie.

Nie sposób też uwzględnić wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, że uzasadnieniem dla wydłużenia czasu postępowania są limity pracownicze organu, który zatrudnia tylko 6 pracowników merytorycznych. W tym zakresie organ oparł się na poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że limity pracownicze, przy uwzględnieniu dużej ilości spraw stanowi uzasadnienie dla wydłużenia się czasu prowadzonych postępowań bez narażenia się na zarzut bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia trzeba wskazać, że o ile pogląd taki może być zasadny, to jednak nie można przy tym pomijać okoliczności danej sprawy. W rozpoznawanym przypadku należy więc uwzględnić tak problemy organizacyjne organu, jak i fakt, że sprawa była już wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego, który w swoich rozstrzygnięciach zawierał wyraźne wskazówki co do dalszych działań inspektora powiatowego. W związku z tym w omawianym wypadku nie mogą więc mieć znaczenia braki kadrowe organu, gdyż sprawa jest już organowi dobrze znana, zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności ograniczony, a przy tym z akt sprawy oraz wydanej w dniu 15 maja 2019 r. decyzji nie wynika, aby inspektor prowadził czynności wyjaśniające, które wymagałyby zaangażowania znacznej ilości czasu i pracowników.

W konsekwencji, w opinii sądu nie może budzić wątpliwości, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB dopuścił się przewlekłości, przy czym z uwagi na cały tok niniejszej sprawy należało uznać, że wydanie rozstrzygnięcia w terminach wyznaczonych przez ustawodawcę, a w szczególności w terminie określonym przez organ wyższego stopnia, było w granicach możliwości skarżonego organu.

Niemniej jednak postępowanie ze skargi I.P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych podlegało w części umorzeniu, gdyż po wniesieniu skargi do sądu, w dniu 15 maja 2019 r., organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę. W związku z tym sąd, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy przewlekłość, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a.

Oceniając stopień naruszenia prawa przez organ sąd doszedł do wniosku, że przewlekłość miała rażący charakter. W tym zakresie sąd wziął pod uwagę, że sprawy regulowane przepisami prawa budowlanego często mają skomplikowany pod względem faktycznym i prawnym charakter, na co też wskazuje tok niniejszej sprawy, lecz jednocześnie trzeba zauważyć, że na skutek wielokrotnego rozpoznawania sprawy zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia, a co za tym idzie zakres pracy i rozważań organu, została znacznie ograniczona. Fakt ten jednak nie przyczynił się do rozpoznania sprawy w terminach ustawowych, co świadczy o rażącym braku sprawności inspektora powiatowego. Co więcej, organ nie tylko zlekceważył terminy ustawowe, lecz również zignorował obowiązek rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie, nałożony na niego przez organ wyższego stopnia.

O rażącym charakterze stwierdzonej przewlekłości w działaniach skarżonego organu świadczy także brak rzetelnej informacji i pouczeń wynikających z art. 36 k.p.a. Jak wskazano, po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji z dnia 15 września 2016 r. inspektor powiatowy zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w terminach wynikających z art. 35 k.p.a., przy czym obowiązki orzecznicze organu zaktualizowały się z momentem zwrotu akt przez sąd administracyjny, który kontrolował decyzję kasacyjną z dnia 21 czerwca 2017 r. W związku z tym, zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie winno było zapaść w terminie miesiąca bądź dwóch, w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy. Jak stanowią przepisy możliwe też było rozpoznanie sprawy w innym terminie, pod warunkiem jednak, że organ prowadzący postępowanie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki i wskaże nowy termin załatwienia sprawy, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Analiza akt niniejszej sprawy potwierdza jednak, że na żadnym etapie przewlekle prowadzonego postępowania, pomimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, organ nie zastosował się do obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Oznacza to, że nie tylko zlekceważył przepisy ustawy regulujące kwestie terminów załatwiania spraw, ale również pozbawił strony postępowania środków do sądowej kontroli działań organu. Nie kierując do stron stosowanego zawiadamiania po przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy, nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia, które jest nie tylko obligatoryjnym elementem takiego zawiadomienia, lecz również wymogiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu. Tym samym pośrednio naruszył on konstytucyjną zasadę prawa do sądu stron niezadowolonych z bezczynności organu lub jego opieszałego i nieskutecznego działania.

Co więcej, twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że "udzielał wnoszącej odpowiedzi na wnoszone pisma, prowadził czynności zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego (o czym informował wnoszącą", nie znajdują odzwierciedlania w aktach sprawy. Od czasu przekazania organowi akt przez sąd administracyjny inspektor powiatowy nie prowadził bowiem żadnych czynności, których przebieg zostałby ujawniony w aktach, jak również nie kierował do stron postępowania żadnych pism, w szczególności wyjaśniających przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy. W rzeczywistości to skarżąca kierowała do organu pisma mające na celu ponaglenie go do wykonania ciążących na nim obowiązków orzeczniczych, które to pisma pozostały bez odpowiedzi ze strony PINB.

Odnosząc się do wyjaśnień organu co do przyczyn zwłoki w terminowym rozpoznaniu sprawy sąd stwierdził, że nie może podlegać aprobacie taki stan, aby w demokratycznym państwie prawa prawo obywateli do uzyskania rozstrzygnięcia ich sprawy w rozsądnym terminie było naruszane ze względu na problemy organizacyjne organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z limitami pracowniczymi i dużą ilością spraw, nie mogą ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Powołanie się na problemy z niewystarczającą liczbą pracowników jest niezasadne tym bardziej, kiedy – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – organ kolejny raz proceduje w tej samej sprawie, a więc jest z nią dobrze zaznajomiony i prowadzenie postępowania wyjaśniającego ogranicza się wyłącznie do określonych kwestii.

W końcu nie można pominąć też okoliczności, że skarżony organ już raz dopuścił się przewlekłości w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych w budynku na działce nr [.]., lecz wydanie orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzającego przewlekłość nie przyczyniło się do respektowania przez organ jego ustawowych obowiązków. To zaś w ocenie sądu świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Mając to na uwadze sąd w punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdzając, że przewlekłość, której dopuścił się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższa ocena uzasadniała przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, o czym sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. W ocenie sądu kwota w tej wysokości stanowić będzie odpowiednie zadośćuczynienie dla skarżącej za uchybienia organu w zakresie terminowości rozpoznania sprawy. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania sąd uwzględnił jej znaczenie dla strony skarżącej, a w szczególności powoływane okoliczności związane z planami inwestycyjnymi strony. Jak wynika bowiem z przedłożonej przed sądem dokumentacji, skarżąca w dniu 27 marca 2014 r. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce [..] w W., sąsiadującą bezpośrednio z działką nr [..], a której dotyczy postępowanie prowadzone przez skarżony organ. Decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. Ważność tej decyzji została określona na 3 lata od daty uprawomocnienia się decyzji a więc do 1 sierpnia 2021 r., przy czym inwestorka musi spełnić określone w niej wymogi, wynikające z istnienia w granicy na działce nr [..] budynku mieszkalno-usługowego (vide: k. 18-28 akt sądowych). W tym celu konieczne jest jednak prawidłowe ustalenie legalności stanu zabudowy na działce nr [..], które rzutować będzie na sposób wykonania przez skarżącą uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega więc wątpliwości, że długotrwałe postępowanie organu w sprawie dotyczącej budynku na działce nr [..] ma istotny wpływ na plany inwestycyjne skarżącej, która nie może przystąpić do opracowania projektu technicznego, a czas ma do dnia 1 sierpnia 2021 r., w konsekwencji także nie może podjąć starań o uzyskanie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

W punkcie 4 sentencji sąd orzekł także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Sąd miał na uwadze, że w świetle art. 149 § 2 w związku

z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności i przewlekłości organu prowadzącego postępowanie na przyszłość. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do sprawnego a zarazem terminowego prowadzenia postępowania. Na wysokość zasądzonej w sprawie grzywny wpłynął w głównej mierze okres przewlekłości organu, która od dnia zwrotu organowi akt przez sąd administracyjny wynosi ponad rok i 3 miesiące, a także okoliczność, że jest to kolejna przewlekłość, której organ dopuścił się w niniejszej sprawie oraz brak usprawiedliwionych podstaw dla tak długiego czasu procedowania. W ocenie sądu wysokość orzeczonej grzywny jest wystarczająca do osiągnięcia celów związanych z tym środkiem, w szczególności powinna przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej, a organ skłonić na przyszłość do efektywnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wypełniania nałożonych nań obowiązków.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. ,zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.