Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1695/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.169 ust.4
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Góraj (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 15 maja 2018 r. którym P. H. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Wnioskodawca wskazał, że otrzymał propozycję pracy w KAS, którą przyjął, ale uważa, że takie potraktowanie jego osoby było krzywdzące, gdyż powinien otrzymać propozycję służby. Skarżący podniósł, że zgodnie z orzecznictwem NSA propozycja pracy nie stanowiła ani decyzji administracyjnej, ani tzw. innego aktu lub czynności administracyjnej z art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych. Skutki te rodzić miała decyzja następująca po niej, tj. przyjęcie lub odrzucenie tejże propozycji. A skutek ten to zwolnienie ze służby (postanowienia NSA z dnia 13.04.2018 r. sygn. akt I OSK 276/18 i I OSK 313/18 oraz z dnia 11.04.2018 r. sygn. akt 243/18). Skarżący wskazał, że otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W konsekwencji powyższej okoliczności zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej. Skarżący odwołał się do wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2014 r. oraz z dnia 14 stycznia 2014 r., w którym sąd zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Wyraźnie też wskazał, że w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w kodeksie pracy. W związku z tym również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o wydanie decyzji zwalniającej ze służby. Skarżący wyjaśnił jednocześnie, iż nie jest jego intencją zwolnienie ze służby samo w sobie a realizacja przepisów prawa i umożliwienie mu poddania kontroli działań prawnych Dyrektora KAS prowadzących do faktycznego zwolnienia Skarżącego ze służby z zastrzeżeniem, że Skarżący kwestionuje to zwolnienie w całości.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby wskazując, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przyczyny uniemożliwiające wszczęcie ww. postępowania. Skarżący w dniu 24 maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Nowe warunki zatrudnienia zaczęły obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Wskutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] dotychczasowy stosunek służbowy strony wygasł z dniem określonym w propozycji, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, i przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji służby/pracy przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że nie zgadza się z tym, w jaki sposób został potraktowany i chce aby decyzje organów KAS zostały poddane stosownej kontroli sądowej. W ocenie Skarżącego stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] jest niewłaściwe wobec orzeczeń NSA oraz w świetle tego, że skoro przyjęcie do służby następuje w trybie administracyjnym, to tym bardziej akt zwalniający ze służby ma taki charakter.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu podkreślił, ze zgodnie z przepisem art. 61a § 1 KPA, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 KPA (wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis art. 61 a KPA w § 1 określa dwie przesłanki, które powodują, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyr. NSA z 4.3.2016 r., II FSK 137/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2012 r., VIII SA/Wa 1127/11, Legalis).

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania Skarżącego w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w żądanym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Podkreślono, ze skarżący otrzymał, a następnie przyjął, propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W tym przypadku nie doszło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Przyjęcie propozycji zatrudnienia spowodowało bowiem przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. W zaistniałej sytuacji brak jest zatem podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia Skarżącego ze służby.

Zauważono też, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Mając na uwadze, że Skarżący otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składał w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie było równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształcał się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje według organu na to, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Nadto z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Dodatkowo podniesiono, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Skarżącego wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Skarżący miał możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości.

Według organu złożonej Skarżącemu propozycji nie można również uznać za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej o ustaniu stosunku służbowego. Przedmiotowe pismo niczego w sposób władczy nie rozstrzyga, proponuje jedynie nowe warunki zatrudnienia. Konsekwencją natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia nie jest zwolnienie ze służby, lecz przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Wskazano również, że granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m. in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego, nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, słuszne jest dowodzenie, iż w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby, a co za tym idzie nie jest uruchamiane postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, podlegające\kontroli instancyjnej a następnie sądowo-administracyjnej.

Podkreślono też, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania Jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a. czy też art. 127 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski k.p.a. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, art. 1 Nb 18 s. 14-15 oraz 104, Nb 3, s. 473). To właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej. Zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.

P. H. wywiódł do tut. Sądu skargę na powyższe postanowienie zarzucając organowi:

1) obrazę art. 35 § 1 - 3 KPA w zw. z art. 36 § 1 KPA wyrażającą się w braku wydania decyzji zwalniającej ze służby w sytuacji przyjęcia przez stronę propozycji pracy jako pracownik cywilny i tym samym zwolnienia z tego powodu z służby w trybie przekształceń w KAS na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawa przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez fakt, nierównego traktowania wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom DlAS odmawia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. powołując się na brak możliwości wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawienie strony prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej - dyskryminację skarżącego.

Skarżący wniósł o to, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obydwa wydane w sprawie postanowienia i zobowiązał ww. organ do niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu z służby

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, iż zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu [...].04.2005 r. Do lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] - Urząd Celny w [...] na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu młodszego rachmistrza. W dniu [...].02.2017 r. otrzymał tzw. "informację", że w KAS od [...] marca 2017 r. będzie pełnić służbę w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] Delegatura w [...].

Działając pod wpływem przymusu życiowo-ekonomicznego i pod wpływem swoistego szantażu prawnego z tym związanego (brak przyjęcia propozycji to w istocie skierowanie "na bezrobocie") przyjął tę propozycję, choć czuje się nią głęboko skrzywdzony. Czuje że został ofiarą dyskryminacji lub oczywistego błędu.

Podkreślono także, że w sytuacji zwolnienia z służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu z służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz (w razie potrzeby) sądowej). Wydania takiej decyzji własne się domagam celem kontroli zasadności i zgodności z prawem zwolnienia z służby.

Podkreślono, ze zgodnie z orzecznictwem NSA propozycja pracy nie stanowiła ona ani decyzji administracyjnej, ani tzw. innego aktu lub czynności administracyjnej z art. 3 § 2 PPSA i nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych. Skutki te rodzić miała decyzja następująca po niej tj. przyjęcie lub odrzucenie tejże propozycji. Skutek ten to zwolnienie z służby. Vide: postanowienie NSA z dnia 13.04.2018 r. (sygn. I OSK 276/18). postanowienie NSA Z dnia 13.04.2018 (sygn. I OSK 313/18), postanowienie NSA z dnia 11.04.2018 r. (sygn. I OSK 243/18).

Skarżący zwrócił też uwagę na to, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. SA/Wr 430/84 OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176). W związku z tym, skoro skutek prawny ma wywoływać decyzja co do złożonej propozycji pracy, to efektem tego stanowiska powinna być decyzja administracyjna o zwolnieniu z służby. Taka sytuacja dałaby stronie szansę realizacji konstytucyjnych uprawnień - prawa do sądu, prawa do równego dostępu do służby publicznej.

Przytoczono też wyrok z 20 kwietnia 2004 r. Trybunału Konstytucyjnego w którym wprost stwierdzono, że: "uważa za celowe stwierdzenie, że szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariuszy; idące znacznie dalej aniżeli reguły stabilizacji stosunku pracy(...). Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wynika to z faktu iż wynika to z treści art. 60 Konstytucji albowiem "tylko prawo formułujące w sposób precyzyjnie określony warunki ubiegania się o przyjęcie do służby, a przede wszystkim warunki jej pełnienia, pozwala ocenić, czy obywatele mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". Trybunał wskazał też w tym orzeczeniu, iż wskazane gwarancje pełnej przejrzystości i określoności warunków ubiegania się o przyjęcie do służby (jak i zwolnienia z niej) dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza i chronią go przed arbitralnymi decyzjami przełożonych oraz stanowią gwarancję politycznej neutralności i stabilności danej formacji mundurowej w której funkcjonariusz służy. Jak wskazał Trybunał takie prawo jest czynnikiem ograniczającym instrumentalne wykorzystywanie prawa do celów politycznych większości parlamentarnej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał też. iż funkcjonariusze służb mundurowych dla pełnej i fachowej realizacji ich zadań powinni pozostawać neutralnie politycznymi fachowcami i powinni pozostawać poza wszelkim wpływem polityków . Temu mają właśnie służyć obiektywne przesłanki przyjęcia do służb (i odpowiednio również zwalniania z nich).

W literaturze wskazano też wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu. prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw. bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji

Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten jest adresowany do organów władzy publicznej i jego znaczenie jest wyrażone literalnie wprost w treści tego przepisu - organy mogą podejmować działanie tylko wówczas gdy pozwala im na to określony przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis, który powinien mieć rangę ustawową

Zgodnie z art. 32 ust. 1 wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne Konstytucji RP.

Z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną - relewantną (vide: por. wyrok z 11 lipca 2000 r., sygn. K. 30/99, czy też wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99).

Powyższa definicja oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok TK z 5 listopada 1997 r. .sygn. K. 22/97) . W związku z tym - powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - należy przyjąć, że odmienne uregulowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną stanowi odstępstwo od zasady równości (por. orzeczenie z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87. oraz wyroki z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98; 9 maja 2005 r. sygn. SK 14/04). Nie respektowanie zasady równości oznacza w istocie dyskryminację.

W akceptowanej przez Trybunał Konstytucyjny doktrynie przyjmuje się że "dyskryminacją jest nieznajdujące podstawy w obowiązujących normach prawnych i upośledzające daną osobę traktowanie jej przez inne podmioty: odbieranie lub ograniczanie wolności uniemożliwianie lub utrudnianie korzystania z praw, wymaganie realizacji nieznanych prawu obowiązków" (P. Winczorek. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r.. Warszawa 2000. s. 51).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należało, iż powinno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej.

Badając powyższą problematykę w pierwszym rzędzie podkreślenia wymagało to, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy. Już samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjno – prawnego a nie cywilno – prawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi.

Nadto służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu Państwa Polskiego (którego przedstawicielami są organy administracji państwowej). Z uwagi więc już choćby na wagę prac wykonywanych przez funkcjonariuszy służb, ich stosunek służbowy winna cechować stabilizacja, pewność i ochrona przed potencjalnymi zakusami pozamerytorycznego wpływania na jej tok. Nie wymaga zaś dowodu teza, iż funkcjonariusz będący wolnym od obaw o swój byt służbowy, w sposób bardziej obiektywny i dokładniejszy (a więc de facto w sposób lepszy), będzie wykonywał powierzone mu czynności. Taki zaś sposób pełnienia służby, przekłada się wprost zarówno na dobro samej służby, jak i dobro całego Państwa.

Zwrócić należy również uwagę na to, że jednym z elementów wpływających na zapewnienie funkcjonariuszom służb stabilizacji zawodowej, jest zasada, iż ich sytuacja służbowa kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna kształtuje bowiem zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę.

Dzięki rozstrzyganiu w/w materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym jak i w drodze skargi do Sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy.

Powyższe wnioski pozostają w zgodności z prezentowanymi już od lat poglądami Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 45/02 w sposób jednoznaczny stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy, objęty jest dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby, powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

W tym miejscu wartym przywołania jest również przepis art. 60 Konstytucji RP. w myśl którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Odnosząc się do w/przywołanej regulacji Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 51/12 podkreślił, iż nie należy jej stosować wyłącznie do etapu naboru do służb publicznych, ale także do etapu zwalniania ze służby. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają bowiem to, ze organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z organem, nie może działać w sposób arbitralny.

Wyjaśniając omawianą problematykę zasadnym przywołania wydają się także poglądy Sądów administracyjnych np. pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z dnia 4 października 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 897/17 w którym stwierdzono, iż norma art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (...) narusza konstytucyjną zasadę równości, słusznych oczekiwań i prawa do Sądu, poprzez zaniechanie ustawodawcy wprowadzenia mechanizmu ochrony prawnej dla tych osób, które nie otrzymają propozycji pełnienia służby a otrzymują propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę. Zauważono w tym orzeczeniu, iż nic nie usprawiedliwia różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy w sposób niekorzystny dla tych, którym pełnienia służby nie zaproponowano. Brak jest bowiem ratio legis dla takiego odmiennego traktowania funkcjonariuszy.

Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy uznać należało, że skarżone postanowienie winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Okolicznością niesporną było bowiem to, że strona pełniła służbę w Służbie Celnej.

Poza sporem pozostawało również to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], złożył skarżącemu propozycję pracy, którą strona przyjęła. Powyższe świadczy więc niezbicie o tym, że w ciągu trwającego stosunku służbowego skarżącego, nastąpiła swoista "luka". Stosunek służby strony został bowiem przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącego decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby.

Wbrew twierdzeniom organu nie sposób zaakceptować takiego stanu rzeczy. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalną jest bowiem praktyka automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie w/w podstawy zatrudnienia wynikają przecież z odrębnych reżimów prawnych. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjno – prawnym i cywilno – prawnym.

Wobec powyższego jako uzasadniona jawiła się konkluzja, iż do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Przyjęcie zaś poglądu prezentowanego w skarżonym postanowieniu prowadziłoby do dyskryminacji skarżącego, który został pozbawiony możliwości zbadania poprawności rozwiązania stosunku służbowego. Skoro nie wydano wobec niego decyzji administracyjnej regulującej omawianą kwestię, nie mógł on poddać jej badaniu w drodze instancyjnej, a później w drodze skargi do Sądu administracyjnego. Taki zaś stan rzeczy, prowadzący de facto do pozbawienia funkcjonariusza prawa do Sądu, także świadczył o sprzeczności z podstawowymi zasadami jakie winny być stosowane w demokratycznym państwie prawa.

W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie jak i tożsame co do argumentacji postanowienie utrzymane nim w mocy naruszają prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia rozważań zawartych w powyższym uzasadnieniu.