Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 503/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 116 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 12 pkt 1 i 11
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. N. na uchwalę Rady Powiatu z dnia 30 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu na rzecz skarżącego H. N. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

H. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Powiatu z dnia 30 maja 2016 r. Nr XVI/117/2016, zmieniającą uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. Nr XV/112/2016 w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G., zlokalizowanego w Ś., gmina M.

Pismem z dnia 21 września 2016 r. skarżący sprecyzował, że przedmiotem złożonej skargi są obie przytoczone uchwały Rady Powiatu.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału skargi na obie uchwały zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skardze na uchwałę z dnia z dnia 30 maja 2016 r. Nr XVI/117/2016 nadano sygnaturę akt II SA/Gd 503/16, a skardze na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. Nr XV/112/2016 nadano sygnaturę akt II SA/Gd 540/16.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 540/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę z powodu wniesienia jej z uchybieniem terminu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego przekazanego wraz ze skargą wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Uchwałą Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. Nr XV/112/2016, podjętą na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.), art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), w § 1 ustalono, że w związku z rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oraz ochrony przyrody wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach jeziora G., położonym w miejscowości Ś., na terenie gminy M. W § 2 uchwały ustanowiono wyjątki od powyższego zakazu obejmujące podmiotowo określone służby porządkowe, bezpieczeństwa oraz dzierżawców obwodu rybackiego w związku z wykonywaniem rybackich czynności gospodarczych zgodnych z operatem rybackim pod warunkiem ograniczenia do minimum poziomu hałasu.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że rada powiatu podejmując ją realizowała kompetencje do wprowadzenia tego rodzaju zakazu wynikającą z art. 116 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu scharakteryzowano jezioro G. oraz jego położenie w Obszarze Chronionego Krajobrazu [..]. Rada powiatu wyjaśniła, że wprowadziła w uchwale zakaz korzystania z jednostek pływających ze względu na zapewnienie odpowiednich warunków na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe, o co zabiegała społeczność lokalna.

Następnie zaskarżoną uchwałą Nr XVI/117/2016 Rady Powiatu z dnia 30 maja 2016 r. zmieniono uchwałę Nr XV/112//2016 z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. zlokalizowanego w Ś., gmina M. Rada powiatu działając na podstawie art. 12 pkt 11 w związku z pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 116 ust. 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w § 1 pkt 1 wprowadziła zmiany, skutkiem których § 1 uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r. otrzymał następujące brzmienie:

"W związku z rozwojem ruchu turystycznego, a co za tym idzie w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach Jeziora G. położonym w miejscowości Ś., gmina M.." W § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały skreślono § 2 uchwały zmienianej.

W wezwaniu do usunięcia prawa H. N. i Z. N. wskazali, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, albowiem nie ustalono wpływu jakie ma korzystanie z jednostek pływających z silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na jeziorze G. na odpowiednie warunki akustyczne oraz nie uzasadniono uchwały. Zwrócili uwagę na konieczność uwzględnienia przy stosowaniu art. 116 Prawa ochrony środowiska aspektu konieczności zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, który powinien stać się przyczyną wprowadzenia wskazanego w tym przepisie zakazu. Z tego wywiedziono, że wprowadzenie zakazu powinno poprzedzać ustalenie, jakie warunki akustyczne panują na terenach rekreacyjno – wypoczynkowych i czy konieczne jest wprowadzenie zakazu. Natomiast w niniejszej sprawie rada powiatu nie pojęła żadnych działań zmierzających do weryfikacji wskazanych okoliczności, w tym przede wszystkim nie ustaliła dokładnie, jaki wpływ na warunki akustyczne na jeziorze w jego okolicach ma ruch jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych.

Rada powiatu nie uzasadniła również uchwały, co stanowi naruszenie przepisów prawa, w tym zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności, tym bardziej, że uchwała ta podjęta została w ramach uznania administracyjnego, co dodatkowo obliguje organ administracji do wyjaśnienia swojego stanowiska. Kwestia warunków akustycznych nie była nigdy przedmiotem zainteresowania rady powiatu, ani przy okazji procedowania uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r., ani w toku dyskusji publicznej, w której brali udział wzywający do usunięcia naruszeń przedkładając równocześnie wyniki badań pomiaru hałasu.

Wskazali, że w tym okolicznościach wprowadzenie zakazu nie ma nic wspólnego z warunkami akustycznymi, ale ma jedynie na celu zażegnanie sporu publicznego powstałego pomiędzy członkami społeczności lokalnej na tle użytkowania jednostek pływających z silnikami spalinowymi.

Uzasadnili interes prawny do kwestionowania powyższej uchwały, który wynika z faktu, że są właścicielami nieruchomości położonych w miejscowości Ś., nabytych celowo z uwagi na ich położenie nad jeziorem G., na którym jako jedynym można skorzystać z jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi. Poczynili duże nakłady tylko po to, ażeby korzystać z otwartego dla jednostek pływających akwenu jeziora G., to znaczy wybudowali domy i zakupili sprzęt pływający.

Do dnia wniesienia skargi rada powiatu nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze H. N. zarzucił naruszenie:

1. art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie zakazu używania jednostek pływających z silnikami spalinowymi na jeziorze G., zlokalizowanym w Ś., gmina M., bez uprzedniego zbadania warunków akustycznych panujących na tym akwenie,

2. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia kontrolę i nadzór nad legalnością podjętej uchwały, podczas gdy rada powiatu winna działać na podstawie i w graniach prawa oraz zgodnie z zasadą zaufania do państwa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, które to zasady rodzą obowiązek motywowania swoich rozstrzygnięć.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przytoczono przepis art. 116 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Według skarżącego wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że rada powiatu powinna przed podjęciem uchwały ustalić, jakie warunki panują na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych i czy zachodzi konieczność wprowadzenia zakazu dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych. Zakaz zatem można wprowadzić jedynie w razie spełnienia się przesłanek określonych w ustawie. Zdaniem skarżącego organ nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie odpowiednich warunków akustycznych, a swoją decyzję oparł jedynie na skargach, jakie docierały do władz gminy M. oraz pomimo tego, że wyniki badań akustycznych przedstawione zostały organowi przez skarżącego na posiedzeniu rady przy podejmowaniu uchwały w dniu 28 kwietnia 2016 r.

Istotnym naruszeniem prawa w ocenie skarżącego jest również treść uzasadnienia uchwały, które ograniczone zostało do powielenia treści przepisu ustawy. Uchwałodawca w ogóle nie odniósł się do uwarunkowań art. 116 Prawa ochrony środowiska w celu wykazania, że zaistniały przesłanki umożliwiające skorzystanie z przewidzianych tam uprawnień, tym bardziej, że działanie organu w tym przypadku miało charakter uznaniowy, które w sposób szczególny determinuje konieczność szczegółowego wyjaśniania podjętych decyzji.

W tych okolicznościach skarżący konsekwentnie twierdzi, że wprowadzenie zakazu nie ma związku z warunkami akustycznymi, a ma na celu zakończenie sporu między osobami pływającymi na jednostkach z silnikami spalinowymi a osobami, które z tego typu sprzętów nie korzystają.

Swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowych uchwał skarżący oparł na tym, że nabył nieruchomość nad jeziorem G., gdyż budowa slipu do wodowania łodzi umożliwiała korzystanie z łodzi motorowych oraz skuterów. Skarżący wybudował domek letniskowy oraz nabył pojazdy wodne z silnikiem spalinowym, gdyż jezioro G. było otwarte dla takich korzystania z takich pojazdów. Przedmiotowe uchwały ingerują w zakres prawa do powszechnego korzystania ze środowiska w tym wód śródlądowych. Prawo to zaś polega na zaspokojeniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu lub wędkarstwa, co jest określone w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). Nadto, wskazał, że przedmiotowy zakaz narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Według organu skarżący nie wykazał istnienia naruszenia jego prawa lub interesu prawnego, jako warunku koniecznego skargi złożonej w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Posiadanie domu letniskowego nad jeziorem nie stanowi o istnieniu interesu prawnego. Z uwagi na możliwość korzystania z domku letniskowego oraz wykorzystania sprzętów pływających na innych akwenach brak jest również podstaw, by mówić o naruszeniu interesu faktycznego. Według organu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne nie stanowi podstawy do stwierdzenia istnienia interesu prawnego skarżącego w zakresie wywiedzenia skargi opartej o art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Taka skarga stanowi środek ochrony realnego, indywidualnego i własnego interesu przed rzeczywistym jego naruszeniem przez działalność organów administracji publicznej. W tym kontekście nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W odniesieniu do zarzutu wadliwego uzasadnienia organ wskazał, że wyczerpujące motywy podjęcia uchwały ujęto w uzasadnieniu uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r., podczas gdy uchwała z dnia 20 maja 2016 r. miała na celu jedynie naprawę dostrzeżonych wad legislacyjnych — wobec czego zbędnym było powtarzanie rozważań na temat zakazu używania spalinowych jednostek pływających.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ uchwała Nr XVI/117/2016 Rady Powiatu z dnia 30 maja 2016 r. jest sprzeczna z prawem.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2016 r., poz. 1066).

Przedmiotem kontroli legalności jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XVI/117/2016 Rady Powiatu z dnia 30 maja 2016 r., zmieniająca uchwałę Nr XV/112/2016 Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na wodach jeziora G. zlokalizowanego w Ś., gmina M. Skutkiem wprowadzenia zaskarżoną uchwałą nowego brzmienia § 1 było zakazanie używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych na wodach jeziora G. w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych umożliwiających wykorzystanie wód na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Zaskarżona uchwała podjęta została w ramach kompetencji rady powiatu do podejmowania aktów prawa miejscowego wynikającej z art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814), zwanej dalej u.s.p., oraz na podstawie art. 116 ust. 1 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519), zwanej dalej P.o.ś.

Kontrola sądowa zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 87 ust. 1 u.s.p., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny w istocie swej służy ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed naruszającymi prawo działaniami organów powiatu (innych organów wykonujących zadania powiatu), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 87 ust. 1 u.s.p. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, podjęte na tle tożsamej regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz. 446), który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Uwagi powyższe odnoszą się jak najbardziej również do skargi z art. 87 ust. 1 u.s.p.

Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady powiatu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Z dyspozycji art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie poniższe przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi:

1. zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej,

2. skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy powiaty do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia,

3. zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a.,

4. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały.

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę rady powiatu zostały spełnione, umożliwiając tym samym sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd bowiem nie ma wątpliwości, w świetle okoliczności ujawnionych w toku postępowania związanego z podjęciem zaskarżonej uchwały, a także poprzedzającej jej uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r., że interes prawny skarżącego został postanowieniami kwestionowanej uchwały naruszony.

Zarówno bowiem z treści wezwania do usunięcia prawa, jak również ze skargi wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych nad jeziorem G. o przeznaczeniu rekreacyjno-wypoczynkowym. W takiej sytuacji o interesie prawnym skarżącego świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości wynikające z art. 140 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę). Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy weryfikacji uprawnień skargowych skarżącego. Według art. 140 k.c. wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Nie sposób przeznaczenia przysługującej skarżącemu własności postrzegać w oderwaniu od uwarunkowań przestrzennych związanych z lokalizacją jego nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie wód jeziora G. Z wód tego jeziora skarżący może korzystać na zasadzie prawa do powszechnego korzystania z wód określonego w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), zwanej dalej Prawem wodnym. Zgodnie z ta zasadą każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki G., i z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przypisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (art. 34 ust. 2 Prawa wodnego). Oznacza to, że każdy obywatel może domagać się dostępu do jeziora, które stanowi wodę publiczną, jak w przypadku jeziora G. i w ramach tego prawa może korzystać z jego wód w sposób przez siebie preferowany. W tym wypadku, skarżący jako czynny miłośnik sportów motorowodnych użytkuje na wodach jeziora sprzęt wodny napędzany silnikami spalinowymi i z zamiarem czynienia takiego użytku z wód jeziora zakupił w dniu 29 kwietnia 2013 r. nieruchomości, których położenie umożliwiało mu realizowanie swojej pasji. Skarżący mógł oczekiwać, że będzie korzystać w sposób niezakłócony z wód wskazanego jeziora w preferowany przez siebie sposób tym bardziej, że Gmina zrealizowała na tym jeziorze ze środków unijnych projekt pod nazwą "Zagospodarowanie plaży, kąpieliska i terenów wokół jeziora G.", w ramach którego zagospodarowano kąpielisko wraz z regularnym slipem do wodowania łodzi, skuterów oraz innych sprzętów pływających oraz pomostem służącym bezpiecznemu cumowaniu tych pojazdów. Wymiana korespondencji pomiędzy skarżącym a organami gminy i powiatu oraz dokumenty prywatne skarżącego potwierdzają, że motywem zakupu tych nieruchomości we wskazanej lokalizacji była możliwość czynnego korzystania ze sprzętu motorowodnego na otwartych wodach jeziora G., co niewątpliwie umożliwiała i ułatwiała zrealizowana inwestycja ze środków unijnych.

W tej sytuacji skarżący legitymujący się prawnorzeczowym uprawnieniem do nieruchomości położonej nad jeziorem G., wskutek wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zakazu ograniczony jest w możliwościach korzystania z uprawnień niewątpliwie związanych z jego własnością, gdyż nie będzie mógł realizować swoich pasji do uprawnia sportów motorowodnych, a więc do zostanie pozbawiony takiego sposobu rekreacji.

Podkreślić należy, że kompetencja rady powiatu wynikająca z art. 116 ust. 1 P.o.ś. stanowi ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, gdyż ogranicza lub zakazuje używania jednostek pływających. Ograniczeniu ulega prawo własności albo powszechne korzystanie ze środowiska, które m.in. polega na zaspokajaniu potrzeb osobistych, w tym także wypoczynku i uprawiania sportu. Z tego też punktu widzenia przepis ten powinien spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Treść powyższego przepisu oraz płynące z niego wskazówki interpretacyjne jednak umknęły uchwałodawcy powiatowemu, co doprowadziło do naruszenia praw skarżącego.

Przyjęcie naruszenie interesu prawnego skarżącego uruchamia sądową kontrolę legalności uchwały. Przechodząc zatem do tej kontroli w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji RP). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe.

Materialnoprawną podstawą uchwały jest przepis art. 116 ust. 1 P.o.ś., który stanowi, że rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Zwrócić należy uwagę, że przepis ten umiejscowiony jest w Dziale V P.o.ś. zatytułowanym "Ochrona przed hałasem". Zamieszczony też w tym dziale art. 112 P.o.ś. określa sposoby ochrony przed hałasem wskazując, że polegać ona może w szczególności na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Ochronie przed hałasem służy również mechanizm zakazów z art. 116 P.o.ś., do ustanowienia których upoważniono radę powiatu. Z dyspozycji wskazanego przepisu wynika jednak, że rada powiatu ma obowiązek zakazać lub ograniczyć używanie jakichkolwiek jednostek pływających lub tylko niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Oznacza to, że rada powiatu może realizować swoją kompetencję wówczas, gdy wymaga tego konieczność zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 P.o.ś. powinno zatem zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Pojęcie "odpowiednich warunków akustycznych" nie zostało zdefiniowane w ustawie, ale też jest pojęciem nieostrym. Zakres uznaniowości organu powiatu przy podjęciu uchwały nie powinien być jednak rozumiany jako całkowicie swobodny i nieograniczony, mimo że ustawodawca nie dookreślił wspomnianego pojęcia poprzez wskazanie konkretnego kryterium jego oceny. Jednak należy zauważyć, że wartościami chronionymi według brzmienia tego przepisu są: klimat akustyczny środowiska oraz prawo do rekreacji i wypoczynku. Przy definiowaniu pojęcia "odpowiednie warunki akustyczne" należałoby zatem odwołać się do art. 113 ust. 1 P.o.ś. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), w którym określono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W celu ustalenia warunków akustycznych na danym terenie pod kątem spełnienia przesłanek umożliwiających skorzystanie z dyspozycji art. 116 ust. 1 P.o.ś., rada powiatu winna jednak przedstawić ocenę stanu akustycznego środowiska na podstawie wyników pomiarów poziomów hałasu określonych stosowanymi wskaźnikami hałasu oraz z uwzględnieniem wszystkich relewantnych czynników, w szczególności demograficznych oraz dotyczących sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, wykazującą brak odpowiedniości dla przedmiotowego terenu przeznaczonego na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 667/08, dostępny w CBOSA).

Z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z uzasadnienia zmienionej uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r. a także z poprzedzającego jej podjęcie protokołu z dyskusji publicznej, w której udział brał skarżący wynika, że Rada Powiatu nie podjęła żadnych działań, które doprowadziłyby do ustalenia nieodpowiednich warunków akustycznych w obrębie wód jeziora G. Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi nie było przeszkód do przeprowadzenia sądowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały z powodu braku jej uzasadnieniu, albowiem braki te w niezbędnym zakresie uzupełniało uzasadnienie zmienianej uchwały z dnia 28 kwietnia 2016 r., której związek faktyczny i prawny z uchwałą zmieniającą jest niezaprzeczalny.

Sąd stwierdził, że nie wykazano, jaki był poziom hałasu na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych umiejscowionych wokół jeziora G. przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz w jaki sposób obniży się poziom hałasu po wyeliminowaniu jednostek pływających po akwenie. Nie wykazano jak bardzo poprawią się warunki akustyczne na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych po zlikwidowaniu ruchu jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych i czy istniała rzeczywista potrzeba ich poprawy.

Oznacza to, że rada powiatu nie ustaliła podstawowej przesłanki umożliwiającej ustanowienie zakazu z art. 116 P.o.ś., który ma służyć konkretnym celom, to znaczy ochronie terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przed niekorzystnym oddziaływaniem akustycznym, czyli przede wszystkim oddziaływaniem przekraczającym ustanowione w przepisach prawa normy.

Dołączone do uchwały dokumenty obrazujące przebieg jej podjęcia świadczą natomiast o tym, że ustanowienie zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi oraz skuterów wodnych było podyktowane zamiarem zakończenia długotrwałego konfliktu powstałego w społeczności lokalnej oraz wśród innych osób wykorzystujących przedmiotowy teren dla celów rekreacyjnych na tle korzystania z tego rodzaju sprzętu na wodach jeziora G. Wielu przedstawicieli tej społeczności, a przede wszystkim właściciele domków rekreacyjnych skupionych nad jeziorem, wyrażało sprzeciw wobec udostępniania wód jeziora osobom korzystającym z łodzi silnikowych i skuterów, co potwierdza wprost protokół dyskusji publicznej przeprowadzonej w trakcie posiedzenia Komisji Rozwoju i Edukacji dnia 6 kwietnia 2016 r. i dołączone do tego protokołu dokumenty. W trakcie tego posiedzenia rada powiatu nie pochyliła się natomiast nad argumentacją skarżącego i nad danymi wynikającymi z przedłożonego przez niego "Sprawozdania z badań [..]. Pomiary równoważnego poziomu dźwięku pochodzącego od skuterów wodnych wokół jeziora G. w miejscowości Ś. k. M." z dnia 4 kwietnia 2016 r., przeprowadzonych na zlecenie skarżącego. Według tego dokumentu normy oddziaływania akustycznego dla terenów rekreacyjno- wypoczynkowych są zachowane. Nie wynika zaś z materiałów dołączonych do uchwały, żeby klimat akustyczny na tym obszarze był w ogóle przedmiotem ustaleń i rozważań rady powiatu.

W tych okolicznościach jawi się, że jedyną przyczyną towarzyszącą ustanowieniu zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi i skuterów wodnych było zażegnanie konfliktu społecznego. Nie sposób jednak uznać, że tego rodzaju przesłanka czyni zadość wymogom art. 116 ust. 1 P.o.ś. i uwzględnia cel tego przepisu.

Treść art. 116 ust. 1 P.o.ś. uprawnia do wniosku, że ustawodawca upoważnił radę powiatu jedynie do wprowadzenia zakazu lub ograniczenia używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach wodnych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, nie upoważnił jej natomiast do wprowadzenia tego rodzaju zakazu w innych sytuacjach, niż wskazane w tym przepisie.

Tymczasem jak wynika z akt Rada Powiatu ustanowiła zakaz używania określonych jednostek pływających oraz skuterów wodnych kierując się wyłącznie koniecznością zakończenia konfliktu społecznego, bez uwzględnienia rzeczywistego klimatu akustycznego na wodach jeziora G. i w jego okolicach i bez wyjaśnienia, czy ma on charakter nieodpowiedni dla przedmiotowego terenu rekreacyjno-wypoczynkowego.

Nie sposób znaleźć upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego do wprowadzenia zakazu z art. 116 ust. 1 P.o.ś. ze wskazanej wyżej przyczyny. To prowadzi do wniosku, że rada powiatu działała z przekroczeniem przyznanych jej ustawowych kompetencji, skoro uchwałę podjęła bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy, czy doszło do naruszenia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, co oznacza istotne naruszenie art. 116 ust. 1 P.o.ś.

Z tych przyczyn uznać należało, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 116 ust. 1 P.o.ś., rażąco narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu od skargi w wysokości 300 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1800).