Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 65/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 10 , art. 7 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 149, art. 119 pkt 4.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Wójta Gminy Turawa w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy Turawa do rozpoznania wniosku J. Z. z dnia 10 czerwca 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) dalej idącą skargę oddala, 4) zasądza od Wójta Gminy Turawa na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2018 r., złożonym za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (skrót ePUAP), w ramach dostępu do informacji publicznej J. Z., zwany dalej również skarżącym, wystąpił do Gminy Turawa o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

- ile osób zatrudnionych w urzędzie gminy jest funkcjonariuszami publicznymi ?

- jakie stanowiska zajmują pracownicy będący funkcjonariuszami publicznymi i jaka jest ich liczba na każdym ze stanowisk ? (w przypadku powielania się nazw stanowisk wskazanie ich liczby np.: inspektor):

- jakie nagrody w 2015, 2016 i 2017 roku otrzymał każdy z funkcjonariuszy publicznych ? (wskazanie kwoty nagród za każdy rok oddzielnie dla każdego z zajmowanych stanowisk);

- jakie były kryteria przyznawania nagród i jakie konkretne przesłanki zostały wzięte pod uwagę przy przyznaniu każdej z nagród dla każdego z funkcjonariuszy publicznych ? (wskazanie tej informacji w odniesieniu do każdego z zajmowanych stanowisk).

Następnie, w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. (data wpływu do organu 31 lipca 2018 r.), skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Wójta Gminy Turawa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie bezczynności organu w załatwieniu wniosku i zobowiązanie go do jego załatwienia w terminie czternastu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, a także uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuty wskazał, że do chwili wniesienia skargi organ na wniosek skarżącego nie udzielił żadnej odpowiedzi, wobec czego nie wykonał obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślając publiczny charakter wnioskowanych informacji, na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy wywodził, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Informacja publiczna dotyczy zatem wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. Zwracając uwagę, że w przedmiotowej sprawie treść wniosku została sformułowana w sposób precyzyjny skarżący podkreślił, że zwrócił się do organy m.in. o sporządzenie listy funkcjonariuszy publicznych poprzez wymienienie jedynie stanowisk jakie zajmują nagradzane osoby oraz wskazanie liczby stanowisk tego samego rodzaju, a udostępnienie takich danych w żaden sposób nie narusza przepisów o ochronie danych osobowych. Wskazał również na brak konieczności poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.

W dniu 1 sierpnia 2018 r. (data nadania przesyłki pocztowej) Wójt Gminy Turawa wystosował do skarżącego pismo (datowane na dzień 31 lipca 2018 r.), w którym nawiązując do wniosku z dnia 10 czerwca 2018 r. poinformował, że informacje "ad personam" nie stanowią informacji publicznej. Ponadto, w zakresie pytania dotyczącego listy funkcjonariuszy publicznych wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Dalej organ wyjaśnił, że informacje wskazane we wniosku, w zakresie określonym przez prawo, zostały już udostępnione w sposób przewidziany przez art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. na stronie internetowej BIP Gminy Turawa (www.bip.turawa.pl), odpowiednio w dniach: 15 lipca 2016 r., 7 lipca 2017 r. i 12 lipca 2018 r. Zakres udostępnienia nastąpił zgodnie z art. 24h ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. , poz. 994), zgodnie z którym zobowiązanymi do ujawniania informacji o wysokości wynagrodzenia są: radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. Lista tych osób oraz ich oświadczenia i wynagrodzenia w zakresie przewidzianym przez prawo została już udostępniona na BIP Turawa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Udostępnianie informacji na wniosek ma natomiast zastosowanie jedynie wtedy, gdy informacja nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności i skarga jest niezasadna. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że z przepisu art. 10 ust. 1 ustawy wynika, iż udostępnienie informacji na wniosek przewidziane jest jedynie dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub innej stronie organu dostępnej dla obywateli (centralnej bazie danych). Organ zwolniony jest zatem z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w ten sposób. Jednocześnie, powołany przepis nie daje podstaw do żądania od organu dokonywania wydruku lub skanu biuletynu (informacji w nim zawartych) i przesyłania go osobie wnioskującej o udzielenie informacji publicznej. Nawiązując do wniosku skarżącego organ wskazał, że żądane informacje zostały zamieszczone na stronie BIP Gminy Turawa (www.bip.turawa.pl) w dniach 15 lipca 2016 r., 7 lipca 2017 r. oraz 12 lipca 2018 r. W konsekwencji, w sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 ustawy, który reguluje sposób udostępnienia informacji publicznej, a więc nie dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna została już udostępniona w BIP. Organ zauważył ponadto, że skarżący nie należy do kręgu podmiotów, wobec których można by powziąć wątpliwości co do możliwości osobistego, to jest bez angażowania osób trzecich, odczytania informacji opublikowanej na stronach internetowych BIP. Wskazuje na to chociażby skierowanie wniosku do organu za pośrednictwem platformy e-PUAP, co świadczy o biegłym posługiwaniu się komputerem i posiadaniu umiejętności oraz możliwości technicznych uzyskania informacji znajdujących się w BIP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Wyjaśnić przyjdzie, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Wójta Gminy Turawa w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) zwanej ustawą.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności – jak podnosił skarżący, ponagleniem o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Stosowana w sprawie ustawa, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje bowiem środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść natomiast trzeba, do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. natomiast, stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Tym samym skarga jako dopuszczalna podlegała rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 120 P.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Podkreślenia w sprawie wymaga, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał.

W niniejszej sprawie, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości to, że Wójt Gminy Turawa, jako organ wykonawczy samorządu gminnego, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Nie jest również w niniejszej sprawie sporne to, że żądane przez skarżącego informacje: o ilości funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w urzędzie gminy, stanowiskach i liczbie stanowisk zajmowanych przez tych funkcjonariuszy, otrzymanych przez nich nagrodach oraz kryteriach przyznawania tych nagród, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 ustaw i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie.

W tej kwestii wyjaśnić przyjdzie, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest on związana z zasadą jawności życia publicznego oraz gwarancją szerokiego dostępu do informacji publicznej. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje m.in. dostęp do dokumentów.

Zgodnie natomiast z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów.

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym m.in. o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy), o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. f ustawy), o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy) oraz o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m. in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17; wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak samo informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje publiczne. Ustawa nie definiuje wprawdzie pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" jednak na gruncie orzecznictwa przyjmuje się, że cechą wyróżniającą jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Posługując się wykładnią systemową, na podstawie art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 z późn. zm.) przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest bezspornie funkcjonariusz publiczny, a więc m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Na gruncie ustawy, w tym art. 5 ust. 2 ustawy, który wprowadza ograniczenie w dostępie do informacji publicznej, pojęcie to należy rozumieć jednak znacznie szerzej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1887/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 43/18).

Uwzględniając powyższe uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku, a dotyczące ilości funkcjonariuszy publicznych, tj. osób pełniących funkcje publiczne w urzędzie gminy oraz liczby i rodzaju zajmowanych przez nich stanowisk, wysokości nagród przyznanych i wypłaconych funkcjonariuszom publicznym (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego stanowiska) oraz kryteriów przyznawania tych nagród dla każdego z funkcjonariuszy zajmujących określone stanowisko, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Są to dane, które mieszczą się w pojęciu informacji o organizacji oraz organach i osobach sprawujących funkcje publiczne w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego. Dotyczą one przy tym określonych stanowisk związanych z pełnieniem przez pracowników funkcji publicznej, a nie konkretnych osób. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy Turawa zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie omawianej ustawy.

Odpowiednio do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy), wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy.

Uwzględniając art. 10 ust. 1 ustawy zgodzić się należy przy tym ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, że na wniosek udostępnione są tylko te informacje publiczne, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Podkreślić jednak trzeba, że odesłanie do BIP może nastąpić tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zwierają dane istotne z punktu widzenia pytającego i ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdującej w BIP musi być identyczny (por. wyroki NSA z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2244/12 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 290/17). W takim też przypadku, dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądane informacje zostały już udostępnione w sposób, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy.

Zawiadomienie takie powinno mieć formę pisemną. Co istotne jednak, nie jest wystarczające samo powiadomienie, że żądane informacje zostały udostępnienie w BIP lub centralnym repozytorium. Organ zobowiązany jest wskazać, gdzie dokładnie zamieszono określone dane tak, aby strona mogła bez problemu je odnaleźć. W tym celu powinien ujawnić nie tylko adres strony BIP, ale także oznaczyć dokładnie zakładki, czy też podać dokładny adres internetowy podstron, na których umieszczono poszczególne informacje, a także ścieżkę dostępu do informacji. Ponadto, dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym. Nie jest skuteczne samo tylko odesłanie do stron BIP, w sytuacji gdy pewne dane były tam umieszczone, ale już aktualnie nie są. Skoro podmiot zobowiązany chce się zwolnić z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, to musi wykazać, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy. W związku z tym ogólne wskazanie, że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w BIP, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ustawy i nie jest skutecznym odesłaniem (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 290/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 998/17).

Z bezczynności będziemy mieć zatem do czynienia także wówczas, gdy udostępniona informacja nie jest taka sama jak ta, której oczekuje wnioskodawca lub gdy organ udzieli wymijającej lub niepełnej informacji co do miejsca udostępnienia żądanych informacji w BIP.

W rozpoznawanej sprawie organ już po wniesieniu skargi wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował, że żądane informacje zostały udostępnione na stronie BIP Urzędu Gminy Turawa wobec czego, brak jest podstaw do ich udostępnienia na wniosek. Nie wskazał jednak wprost, że dotyczy to wszystkich i dokładnie tych samych informacji, których udostępnienia żądał skarżący. Organ zwrócił jedynie uwagę na ujawnienie oświadczeń majątkowych składanych przez funkcjonariuszy samorządowych. Nie wyjaśnił jednak w jaki sposób tak upublicznione oświadczenia mogą dać odpowiedź na pytania zawarte we wniosku skarżącego. Jednocześnie organ wyraził też pogląd, że informacje "ad personam" nie stanowią informacji publicznej, a precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach dana osoba może być uznana za sprawująca funkcje publiczne nie jest możliwe. W tym kontekście nie wyjaśnił jednak, czy tak przedstawione, ogólne stanowisko, dotyczy którejkolwiek z żądanych przez skarżącego informacji.

Zauważyć przyjdzie, że żądane informacje zostały precyzyjnie określone i nie odnoszą się do konkretnych osób, lecz stanowisk zajmowanych przez osoby pełniące funkcje publiczne. Z treści pisma organu nie wynika natomiast, by wszystkie konkretne dane, identyczne z żądaniem, zostały wprost ogłoszone w BIP. Aby natomiast zwolnić się z obowiązku udostępnienia określonych informacji na wniosek, te opublikowane w BIP powinny być dokładnie takie same o jakie wnosił skarżący. W tym przypadku powinny wprost wskazywać: 1) ile osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy Turawa jest funkcjonariuszami publicznymi, 2) jakie stanowiska zajmują pracownicy będący funkcjonariuszami publicznymi i jaka jest ich liczba na każdym ze stanowisk, 3) Jakie nagrody w roku 2015, 2016 i 2017 roku otrzymał każdy z funkcjonariuszy publicznych (wskazanie kwoty nagród za każdy rok oddzielnie dla każdego z zajmowanych stanowisk), 4) Jakie były kryteria przyznawania nagród i jakie konkretne przesłanki zostały wzięte pod uwagę przy przyznaniu każdej z nagród dla każdego z funkcjonariuszy publicznych (w odniesieniu do każdego z zajmowanych stanowisk). Zdaniem Sądu, informacja organu o opublikowaniu danych w BIP powinna być precyzyjna i określać ścieżkę dostępu do każdej z żądanych informacji np.: przez wskazanie konkretnej zakładki na stronie BIP lub dokładnego adresu podstron/linku. Tymczasem, organ ogólnie tylko wskazał, że informacje o udostępnienie których wnosił skarżący udostępniono w BIP w określonych dniach i podał adres strony głównej BIP Urzędu Gminy Turawa.

W ocenie Sądu, tak sformułowana odpowiedź nie była wystarczająca do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego. Weryfikując prawidłowość działania organu Sąd z urzędu ustalił, że samo wskazanie dat publikacji bez określenia czego dotyczyły informacje, a także bez precyzyjnego odesłania do podstrony, na której zostały umieszczone, nie pozwala na ich odszukanie, a tym samym stwierdzenie, że żądane przez skarżącego informacje zostały udostępnione pod wskazanym przez organ adresem www.bip.turawa.pl. W konsekwencji udzielona skarżącemu informacja nie była wystarczająca do prawidłowego załatwienia wniosku skarżącego.

Stwierdzić trzeba, że skarżący tylko formalnie otrzymał odpowiedź, która nie korespondowała z jego wnioskiem. Na jej podstawie nie można przyjąć, że informacje tożsame z wnioskiem skarżącego faktycznie zostały opublikowane i są dostępne w BIP.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że Wójt Gminy Turawa nie rozpoznał wniosku skarżącego stosownie do uregulowań ustawy, co stanowi o jego bezczynności w tym zakresie. Wobec tego, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku, zobowiązano Wójta Gminy Turawa do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

W zakresie tej oceny wyjaśnić przyjdzie, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego oczywistym naruszeniem. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć znaczenie przekroczony został termin rozpoznania wniosku, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do jego załatwienia, lekceważenia go i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że choć z uchybieniem terminu, to jednak organ przesłał skarżącemu informację dotyczącą jego wniosku. Ponadto, brak podstaw do stwierdzenia, aby powodem bezczynności organu było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Uznać natomiast można, że stwierdzona bezczynność wynikała z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy.

Rezultatem powyższej oceny był z kolei brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - na wniosek skarżącego, o wymierzeniu organowi grzywny. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru to, w ocenie Sądu, orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności dokładnego, rozpoznania wniosku skarżącego, tj. odnoszącego się do każdej z żądanych informacji, zgodnie z określonymi w ustawie zasadami dostępu do informacji publicznej.