Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1791/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, rt. 29 ust. 2 u.p.b. pkt. 1b) i 1c), art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Sygn. akr II SA/Rz 1791/16

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi SM (skarżącego) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki przewodu kominowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 20 listopada 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę w sprawie stanu technicznego przewodu kominowego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...], oraz w sprawie budowy nowego komina w tym obiekcie.

Wobec poczynionych ustaleń, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego przy budowie komina w budynku mieszkalnym nr [...], z uwagi na ich wykonywanie bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] organ nakazał skarżącemu zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie rzeczonego komina. Od obu rozstrzygnięć skarżący wniósł przysługujące mu środki zaskarżenia.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] marca 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Natomiast po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazane wyżej postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W dniu 1 lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].Organ odwoławczy podał, że zaskarżona odwołaniem skarżącego decyzja organu I instancji obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która uzasadnia wyeliminowanie jej obrotu prawnego. Przesłanką tą jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Organ podał, że podstawą zakwestionowania decyzji organu powiatowego było stwierdzenie, iż decyzja ta w sposób rażący narusza art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy podał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji stanowił, iż przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przy czym zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b., jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, czyli nie wydaje się postanowienia o wstrzymaniu. Zdaniem WINB celem postępowania prowadzonego w oparciu o przywołany przepis art. 51 u.p.b. było i jest nadal doprowadzenie robót budowlanych, do stanu zgodnego z prawem, a rzeczą organu jest ustalenie jakiego rodzaju obowiązki należy nałożyć na inwestora aby powyższy cel osiągnąć. Znajduje to odzwierciedlenie w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w brzmieniu mającym znaczenie w sprawie, który przewidywał możliwość wydania decyzji przez organ nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określającej termin ich wykonania. Wskazane przepisy art. 51 stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 50 u.p.b. i muszą być z tego powodu wykładane, jak i stosowane w powiązaniu z tymi przepisami. Organ podał, że przepisy te regulują tzw. postępowanie naprawcze, zmierzające do zalegalizowania robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., a więc zrealizowanych niezgodnie z prawem, bo na przykład bez wymaganego pozwolenia na budowę (w przypadku innym niż określony w art. 48 ust. 1) - art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.W ocenie organu wskazać należy, iż stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, postępowanie to mogło (w brzmieniu mającym znaczenie w sprawie) zakończyć się na kilka alternatywnych sposobów, w zależności od stanu faktycznego. Przy czym zdaniem organu nakaz zaniechania przewidziany w ww. art. 51 ust 1 pkt. 1 u.p.b. mógł być zastosowany tylko wówczas, gdyby w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że roboty budowlane nie zostały zakończone i wykonane zostały zgodnie z przepisami oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa.

WINB podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.W obrocie prawnym pozostała zatem badana decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 2015r., którą organ powiatowy działając na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 1 u.p.b. nakazał zaniechanie dalszych robót przy budowie komina w budynku mieszkalnym nr [...], prowadzonych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podał, że decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych ma doprowadzić do sytuacji, w której inwestor dalszych robót nie będzie mógł prowadzić, jak również nie będzie mógł doprowadzić już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tym samym zaniechanie dalszych robót budowlanych uniemożliwia jakąkolwiek kontynuację, gdyż organ nadzoru budowlanego akceptuje skutki nielegalnego działania inwestora, ale bez prawa kontynuowania, co stanowi sankcję w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W ocenie WINB decyzja o zaniechaniu dalszych robót oznacza, że wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu (budowie) komina w budynku mieszkalnym nr [...] powinny pozostać w takim stanie, jakim są obecnie, a to nie jest do pogodzenia z założeniami, jakie ustawodawca przyjął w art. 51 u.p.b., którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie może być orzeczony w sytuacji, gdy organ nie ustali, że roboty te są wykonane zgodnie z przepisami i nie powodują zagrożenia.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie przeprowadzono wymaganego postępowania wyjaśniającego z uwagi na cel wskazanej regulacji prawnej. Nie wyjaśniono w efekcie, czy roboty, które wykonano bez odpowiedniej zgody, nadają się i ewentualnie pod jakimi warunkami do zalegalizowania. Organ podał, że ani

z uzasadnienia badanej decyzji, ani z akt sprawy nie wynika jakie roboty budowlane zostały rzeczywiście wykonane, ile kominów znajduje się w budynku i którego komina tyczyło się postępowanie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jaki zakres robót budowlanych został faktycznie wykonany i na jakim jest etapie, nie ma również potwierdzenia (w materiale dowodowym), że roboty budowlane są prowadzone. Brak jest ustaleń dotyczących stanu zaawansowania robót. Ponadto organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących legalności budowy komina w rzeczonym budynku mieszkalnym, przez co zostały naruszone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie WINB, w rozpatrywanym przypadku zebrany materiał dowodowy nie potwierdzał stanowiska podjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], tym samym nie uzasadniał wydania obowiązku zaniechania dalszych robót w trybie przepisu art 51 ust 1 pkt 1 u.p.b. Zdaniem organu odwoławczego tak wydana decyzja zawiera wadę powodującą rażące naruszenie przepisów prawa, gdyż uzasadnienie decyzji nie odpowiada rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji decyzji i jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi

w sprawie. Tym samym należało stwierdzić, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę komina "przebiegającego przez pomieszczenie korytarza" w budynku mieszkalnym nr [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji podał, że w dniu 28 czerwca 2016r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w obecności stron postępowania. W wyniku tej rozprawy ustalono, że w budynku mieszkalnym będącym współwłasnością skarżącego oraz DM, w pomieszczeniu korytarza znajduje się przewód kominowy systemowy o średnicy 200 mm, którego budowa nie została zakończona. Do przewodu tego podłączony jest nieużytkowany piec na paliwo stałe, który znajduje się w piwnicy budynku. Przewód ten został doprowadzony do stropu parteru budynku i nie został wyprowadzony ponad dach budynku. W trakcie rozprawy skarżący oświadczył, że w miejscu obecnego komina znajdował się komin ceglany murowany na glinie, do którego podłączony był znajdujący się w kuchni piec kaflowy. Następnie piec ten został połączony z istniejącym przewodem kominowym znajdującym się w pokoju. W związku z tym, że przewód ten znajdował się w złym stanie technicznym skarżący dokonał jego "remontu" poprzez rozbiórkę starego komina i budowę obecnego komina. Ze względu na sprzeciw żony roboty przy jego budowie nie zostały zakończone. Skarżący poinformował ponadto, że dalsze roboty będą prowadzone po zakończeniu sprawy związanej z podziałem majątku, która jest w toku, a roboty te prowadził w latach 2002 – 2003 r. Organ wskazał, że DM oświadczyła, iż nie zgadza się z zeznaniami skarżącego, gdyż roboty przy budowie komina zostały przeprowadzone nielegalnie na przełomie 2010 i 2011r. i bez jej zgody. Organ I instancji podał, że w piśmie z dnia 7 lipca 2016 r. wystąpił do Starosty Powiatu [...] z prośbą o udzielenie informacji czy skarżący dokonał zgłoszenia,

a jeżeli tak to o udzielenie informacji czy do zgłoszenia tego organ nie wniósł sprzeciwu. W piśmie z dnia 15 lipca 2016 r. Starosta poinformował, że w aktach archiwalnych brak jest zgłoszenia dokonanego przez skarżącego. Zdaniem organu

I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że wykonany przez skarżącego zakres robót wymagał uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Fakt ten powoduje że w opisywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 u.p.b.

PINB podał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt. 1 u.p.b., w przypadku innym niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zdaniem organu celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołany przepis art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z jednoczesnym ustaleniem jakie obowiązki należy nałożyć na inwestora, aby powyższy cel osiągnąć. Wskazane przepisy przewidują przeprowadzenie przez organ postępowania naprawczego zmierzającego do zalegalizowania robót budowlanych.

Organ podniósł, że w sprawach dotyczących prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę jedną z wielu istotnych okoliczności jest ustalenie czy inwestor posiada zgodę na wykonanie robót od pozostałych współwłaścicieli budynku. W opisywanej sprawie skarżący takiej zgody nie posiadał, jak również zgody takiej nie uzyska od współwłaścicielki budynku DM, co osoba ta potwierdziła w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Zdaniem organu mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należało, że wykonanych przez skarżącego robót budowlanych nie można zalegalizować i doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, w związku z czym jedyną formą rozstrzygnięcia jest wydanie decyzji o rozbiórce.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, kwestionującego ogólnikowo prawidłowość ustalonego stanu faktycznego sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Organ odwoławczy podał, że roboty budowlane wykonane przy budowie komina podlegają rygorom przepisów u.p.b. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1u.p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepis art. 29 u.p.b. określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 tej ustawy wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Organ wskazał, że roboty polegające na budowie komina nie zostały wymienione w katalogu zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 u.p.b.. Katalog ten ma natomiast charakter zamknięty i wszystkie roboty nie mieszczące się w nim wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem WINB z akt sprawy wynika, że inwestor (skarżący) nie posiadał pozwolenia na budowę komina, co potwierdził pismem z dnia 15 lipca 2016 r. Starosta Powiatu [...]. Biorąc powyższe pod uwagę do oceny rzeczonej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy zawarte w art. 50 i 51 u.p.b. przewidziane dla przypadków innych niż wymieniono w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że w opisywanej sprawie zachodzi zatem przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., tj. wykonanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem wykonanie takich robót budowlanych i przed upływem dwóch miesięcy wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust 1 ustawy.

Organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanym przypadku roboty przy budowie komina nie zostały zakończone, jednakże ze względu na fakt, że nie są one obecnie prowadzone i nie będą prowadzone do czasu zakończenia sprawy związanej z podziałem majątku uznano, iż na obecnym etapie przedmiotowe roboty zostały zakończone. W związku z tym, zdaniem WINB, zgodnie z art. 51 ust. 7 nie ma podstaw do ich wstrzymania, lecz należy zastosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub pkt. 2 u.p.b. Organ odwoławczy podał, że przy rozpatrzeniu opisywanej sprawy należało więc rozważyć wydanie jednej z dwóch decyzji przewidzianych

w art. 51 ust. 1 u.p.b., tj. decyzji w której organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robol budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające nałożenie na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. oznacza nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie mamy do czynienia ze współwłasnością łączną budynku mieszkalnego, wynikającą ze wspólności majątkowej między małżonkami. Budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykracza poza zarząd rzeczą wspólną i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta natomiast stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że skarżący nie posiadał zgody współwłaścicielki nieruchomości – DM na budowę komina

i takowej nie otrzyma, co ww. potwierdziła podczas rozprawy administracyjnej.

W związku z powyższym skarżący jako inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie WINB stwierdzić zatem należało, że rzeczonych robót nie można zalegalizować i doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również okoliczności uzasadniające wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 1 u.p.b., ze względu na to, że roboty budowlane na obecnym etapie zostały już zakończone. Zatem jedynym możliwym do zastosowania przez organ nadzoru budowlanego orzeczeniem w sprawie jest nakazanie doprowadzenia do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę komina przebiegającego przez pomieszczenie korytarza w budynku mieszkalnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Organy nie uwzględniły bowiem, że DM nie mieszka w rzeczonym budynku od 7 lat, zaś skarżący "posiada wyrok prawomocny o rozdzielności majątkowej".

W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2017 r. skarżący zawarł wniosek

o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jako oczywiście bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

Na podstawie akt sprawy i uzasadnień decyzji organów można stwierdzić, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dostateczny i wystarczający do zastosowania prawa materialnego. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące prawidłowości ustaleń organów nie mają istotnego znaczenia dla prawnej oceny stanu faktycznego. Strona skarżąca twierdzi wprawdzie, że sporne roboty budowlane ("remontowe") polegające na rozebraniu dotychczasowego przewodu kominowego

i budowie nowego przewodu wykonała w latach 2002-2003, natomiast uczestnik postępowania (DM) wskazuje, że roboty te miały miejsce w latach 2010-2011. Wiarygodność wyjaśnień skarżącego podważa jednak fakt, że w trakcie rozprawy administracyjnej oświadczył on, że powyższe prace "remontowe" zostały wykonane po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (staroście), podczas gdy z informacji tegoż organu z dnia 15 lipca 2016 r. wynika, że tego rodzaju zgłoszenie nie zostało dokonane (lata 2002-2005).

Z ustaleń organów nie wynika również, aby skarżący uzyskał pozwolenie na budowę lub dokonywał zgłoszenia w zakresie spornego przewodu kominowego

w późniejszym okresie, w szczególności w latach 2010-2011. Niezależnie zatem od zagadnienia precyzyjnego ustalenia okresu wykonania robót budowlanych związanych z rozbiórką starego i budową nowego przewodu kominowego, bezspornie można przyjąć, że strona skarżąca nie dysponowała prawno-administracyjnym tytułem do wykonania powyższych robót. Prawidłowość powyższych ustaleń potwierdził zresztą sam skarżący na rozprawie przed tut. Sądem, oświadczając, że nie dysponował pozwoleniem budowlanym ani nie dokonywał zgłoszenia w zakresie przedmiotowych robót budowlanych dotyczących spornego przewodu kominowego.

Trzeba ponadto zwrócić uwagę, że istnienie w 2010 r. spornego przewodu kominowego (zlokalizowanego na korytarzu), niezależnego od przewodu istniejącego w pokoju budynku mieszkalnego, potwierdzają informacje Państwowej Straży Pożarnej o interwencjach gaśniczych w dniach 5 marca 2010 r. i 16 stycznia 2011 r. Z relacji ze zdarzeń pożarowych wynika, że za pomocą aluminiowej rury połączono wadliwie i prowizorycznie dwa niezależne przewody kominowe, co stwarzało realne zagrożenie pożarowe w czasie korzystania z pieca centralnego ogrzewania.

Odrębnym zagadnieniem w sprawie jest kwalifikacja prawna spornego (drugiego) przewodu kominowego oraz robót związanych z jego wykonaniem.

W świetle materiału procesowego zalegającego w aktach sprawy administracyjnej należy stwierdzić, że prace skarżącego polegające na rozebraniu dotychczasowego przewodu kominowego i budowie nowego przewodu wyczerpują znamiona robót budowlanych o charakterze przebudowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 3 pkt 7) u.p.b. roboty budowlane obejmują nie tylko budowę (art. 3 pkt 6) u.p.b.), lecz także przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7a) przebudowa obiektu budowlanego to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Oznacza to, że przebudowa obiektu budowlanego obejmuje takie modyfikacje jego parametrów technicznych lub użytkowych, które z jednej strony nie są charakterystyczne (konstytutywne) dla obiektu (np. nie dotyczą jego wysokości, długości lub szerokości), z drugiej zaś nie stanowią odbudowy, rozbudowy

i nadbudowy obiektu budowlanego (zob. art. 3 pkt 6) u.p.b.) albo jego remontu lub montażu (zob. art. 3 pkt 7) u.p.b.).

W ocenie Sądu prace budowlane polegające na rozebraniu dotychczasowego przewodu kominowego i (niedokończonej, niewyprowadzonej ponad dach) budowie nowego przewodu o charakterze kominowym wewnątrz budynku mieszkalnego stanowią przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a) u.p.b., albowiem w wyniku wykonanych robót doszło do zmiany elementu (parametru) użytkowego budynku

w postaci przewodu kominowego (zob. § 50 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz co najmniej potencjalnie do zmiany parametrów technicznych budynku w zakresie wymagań technicznych przewodu kominowego (zob. § 140 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zgodnie z § 140 cyt. rozporządzenia przewody (kanały) kominowe

w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku,

w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Ponadto przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266. Niezależnie od powyższego zgodnie z § 142 cyt. rozporządzenia przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Dopuszcza się ponadto wyprowadzanie przewodów spalinowych od urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania bezpośrednio przez ściany zewnętrzne budynków, przy zachowaniu warunków określonych w § 175.

Uznanie wykonanych robót budowlanych wewnątrz budynku jako przebudowy nie wyklucza kwalifikacji spornego przewodu kominowego jako urządzenia budowlanego, które pozostaje nierozerwalnie związane z budynkiem. W takim przypadku przebudowa budynku obejmuje w istocie roboty budowlane mające zasadniczo za przedmiot przewód kominowy jako urządzenie budowlane.

Następnie należy wyraźnie stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skarżącego wykonane roboty budowlane nie stanowiły remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8) u.p.b., albowiem nie polegały one na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz – co wynika wyraźnie także z wyjaśnień skarżącego – na budowie nowego przewodu w miejsce przewodu poddanego rozbiórce. Roboty wykonane przez skarżącego – co oczywiste – nie mogą zostać również zakwalifikowane jako bieżąca konserwacja istniejącego obiektu budowlanego albo jako montaż.

W świetle dokonanej powyżej kwalifikacji prawnej należy uznać, że – wobec wszczęcia postępowania w sprawie legalności spornych robót przed dniem 28 czerwca 2015 r. (zob. zawiadomienie z dnia 25 listopada 2014 r.) – będąca przedmiotem postępowania przebudowa budynku mieszkalnego musi zostać oceniona jako wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28-29 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej (28 czerwca 2015 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższa ustawa nowelizująca wprowadziła w art. 29 ust. 2 u.p.b. pkt. 1b) i 1c), które zwolniły z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na przebudowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (pod warunkiem, że przebudowa nie prowadzi do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków) oraz na remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych. Trzeba jednak zastrzec, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie wyłączył obowiązku dokonania zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b) (zob. art. 30 ust. 1 pkt 2) u.p.b. w nowym brzmieniu).

Nawet jednak gdyby uznać, że sporne roboty budowlane miały – jak twierdzi skarżący – charakter "robót remontowych", to nie ulega wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 ("remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków"), wymagało dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W takim przypadku wykonywanie tego rodzaju robót bez wymaganego zgłoszenia może również stanowić podstawę zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

W dalszej kolejności należy ocenić prawidłowość wdrożenia oraz zastosowania przez skarżone organy trybu naprawczego określonego w art. 50-51 u.p.b.

Sąd nie neguje oceny organów, że w sprawie nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., gdyż na tle istniejącego stanu faktycznego można było przyjąć, że prace budowlane skarżącego zostały zakończone, a zatem organy były uprawnione do niezwłocznego przejścia do etapu stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Nie budzi także wątpliwości Sądu kwalifikacja spornych robót związanych z przebudową budynku jako niebędących budową robót budowlanych, które jako przebudowa wymagały pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.).

Pozostaje jeszcze rozważyć czy zastosowanie przez skarżone organy dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 u.p.b. było uzasadnione na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie – pomimo stwierdzenia lakoniczności oraz braku koniecznej szczegółowości uzasadnień prawnych organów nadzoru budowlanego – wyraża ocenę, że nakazanie skarżącemu doprowadzenia części obiektu budowlanego (wnętrza budynku) do stanu poprzedniego poprzez wykonanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego przewodu kominowego nie naruszyło prawa materialnego w takim stopniu i zakresie, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji.

Nawiązując do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny

w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10; ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22), należy przyjąć, że zastosowanie sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. musi być poprzedzone uprzednią eliminacją możliwości zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2. Takie podejście stanowi przejaw zasad miarkowania

i proporcjonalności sankcji administracyjnych.

W sprawie, której dotyczy skarga, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 nie było rozważane, gdyż sporne roboty budowlane nie były wykonywane na podstawie pozwolenia na budowę.

Jeżeli natomiast chodzi o zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2, to należy podkreślić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych nie jest uzasadnione ze względu na brak faktycznych możliwości doprowadzenia wykonanych robót i spornej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego

z prawem. Z jednej strony bowiem nie ulega wątpliwości, że skarżący nie dysponował i nie dysponuje pozwoleniem na przebudowę, jak również nie dokonywał żadnych zgłoszeń w zakresie samowolnych robót budowlanych, co oznacza, że wykonane roboty były od początku i są nadal pozbawione legalnej podstawy.

Z drugiej zaś strony z akt sprawy wynika, że będąca współwłaścicielem budynku uczestniczka postępowania stanowczo sprzeciwiła się robotom wykonanym przez skarżącego i zażądała rozbiórki spornego przewodu, co uniemożliwia uznanie, że określone "czynności" lub "roboty" niebędące robotami rozbiórkowymi byłyby w stanie doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22).

W tej sytuacji jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem było orzeczenie nakazu doprowadzenia wewnętrznej części budynku do stanu poprzedniego poprzez nakazanie wykonania rozbiórki (robót rozbiórkowych) nielegalnie wybudowanego przewodu kominowego. Częściowo wadliwe sformułowanie językowe sentencji kontrolowanych decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż treść obowiązku skarżącego pozostaje niezmienna: ma on dokonać rozbiórki spornego przewodu kominowego.

Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że niezależnie od prawidłowo przyjętej podstawy wdrożenia trybu naprawczego, w sprawie istniała również możliwość oceny wykonanych robót z punktu widzenia art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ze względu wynikającą z akt sprawy możliwość realizacji przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sposób wykonania spornych robót związanych

z przewodem kominowym wewnątrz budynku mógł być co najmniej dwukrotnie przyczyną (lub współprzyczyną) powstania zagrożenia pożarowego (zob. informacje z interwencji Państwowej Straży Pożarnej z 2010 i 2011 r.). Prawdopodobieństwo niezgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi

i przeciwpożarowymi (w tym § 50 i n., § 142 i n., § 266 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) jest zatem szczególnie wysokie.

Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.