Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1432/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2a
journal: Dz.U. 1974 nr 14 poz 85
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska Jerzy Bujko Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2005r. sygn. akt III SA/Łd 357/05 w sprawie ze skargi C. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2. zasądza od C. M. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 280 ( słownie: dwieście osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. (sygn. akt III SA/Łd 357/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] o zameldowaniu S. W. wraz z żoną E. W. i dziećmi A. i P. W. na pobyt stały w Z. przy ul. P.

Organy obu instancji ustaliły, iż S. W. wraz z rodziną zamieszkuje w domu położonym w Z. przy ul. P. Dopuszczony do udziału w sprawie w charakterze strony C. M., który utrzymywał, iż jest spadkobiercą właściciela tej nieruchomości S. M. nie wyraził zgody na zameldowanie wnioskodawcy, nie kwestionując faktu jego przebywania w tym lokalu. Organ odwoławczy wskazał, iż w związku z tym, że nieruchomość ta nie ma uregulowanego stanu prawnego, a wnioskodawcy nie są uprawnieni do potwierdzenia swojego pobytu w tym domu, organ I instancji miał obowiązek wszcząć postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Ponadto Wojewoda Łódzki – powołując się na orzecznictwo NSA - wskazał, iż podnoszone przez C. M. w odwołaniu od decyzji I instancji zarzuty dotyczące złego stanu technicznego budynku zajmowanego przez rodzinę W. są niezasadne, gdyż organ meldunkowy nie dokonuje oceny, czy określony obiekt budowlany, w którym ma nastąpić zameldowanie nadaje się do pobytu ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu organ I instancji nieprawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania C. M., nie mając dowodu na to, iż jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Organ nie rozpoznał też wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2004 r. o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania przez niego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po S. M.

Sąd I instancji stwierdził również, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, kto oprócz skarżącego jest spadkobiercą przedmiotowej nieruchomości, a pominięcie tych osób jako stron postępowania może stanowić podstawę do jego wznowienia. Ponadto Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym nie brała udziału E. W., a z akt administracyjnych nie wynikało, aby jej mąż S. W. był jej pełnomocnikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził także, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz, do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. (sygn. akt V SA 519/03, nie publikowany) Sąd orzekający w I instancji uznał, iż nie jest możliwe zameldowanie na pobyt stały w lokalu osób, których pobyt jest sprzeczny z wolą osoby dysponującej lokalem. W związku z powyższym bez uzyskania takiego potwierdzenia przez właściciela lub innej osoby dysponującej tytułem prawnym do lokalu przy ul. P. w Z. zameldowanie S. i E. W. wraz z dziećmi nie jest możliwe.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Łódzki podniósł następujące zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającego na błędnym ustaleniu przez Sąd, iż organy administracji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie czy skarżący jest stroną postępowania i nieustalenie kręgu spadkobierców po właścicielach nieruchomości położonej w Z. przy ul. P. oraz błędnym ustaleniu, że doszło do naruszenia przez organ przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania,

- naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe zameldowanie w lokalu na pobyt stały osoby, której pobyt jest sprzeczny z wolą podmiotu, któremu przysługuje tytuł prawny do tego lokalu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż nieruchomość położona w Z. przy ul. P. nie ma uregulowanego stanu prawnego, dlatego nie było możliwe dokonanie czynności zameldowania S. W. wraz z rodziną na podstawie zgłoszenia meldunkowego z uwagi na brak osoby uprawnionej do potwierdzenia ich pobytu w przedmiotowym lokalu. Organ uznał, iż nawet gdyby nieruchomość miała uregulowany stan prawny i C. M. jako właściciel nie wyraziłby zgody na potwierdzenie pobytu rodziny W. w tym lokalu, to i tak organ meldunkowy byłby zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego organ meldunkowy może prowadzić postępowanie, mające na celu ustalenie, czy spełnione są ustawowe przesłanki zameldowania na pobyt stały określone w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy również w przypadku, gdy nieruchomość, w której ma nastąpić zameldowanie nie ma uregulowanego stanu prawnego, a więc nie jest znany właściciel lub współwłaściciele takiej nieruchomości. W przeciwnym razie dochodziłoby do takich sytuacji, że w wielu nieruchomościach o nieuregulowanym stanie prawnym nie można byłoby w ogóle dokonywać czynności meldunkowych.

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego Wojewoda Łódzki wskazał, iż ustawową materialnoprawną przesłanką zameldowania na pobyt stały, określoną w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy jest przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod tym samym adresem z zamiarem stałego pobytu. Wymóg określony w art. 9 ust. 2 a ustawy tj. wymóg przedstawienia potwierdzenia pobytu danej osoby dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu jest – w ocenie organu – jedynie wymogiem formalnoprawnym, a brak takiego potwierdzenia powoduje konieczność rozstrzygnięcia sprawy przez organ meldunkowy w drodze decyzji administracyjnej. Badanie jeszcze dodatkowo, czy pobyt danej osoby w lokalu jest zgodny z wolą jego właściciela lub innej osoby dysponującej tytułem prawnym do takiego lokalu prowadziłoby – zdaniem organu – do takiej sytuacji, że przy spełnieniu przesłanek materialnoprawnych zameldowania na pobyt stały nie można byłoby orzec o zameldowaniu z powodu braku przesłanki formalnoprawnej. Wojewoda powołał się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 listopada 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Łd 1762/03), w którym Sąd stwierdził, iż czynność zameldowania to wyłącznie akt rejestrujący dane o miejscu pobytu uprawnionej osoby, a ocena legalności jej pobytu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wymagane potwierdzenie pobytu jest wyłącznie potwierdzeniem faktu przebywania danej osoby w lokalu, a nie jej uprawnienia do tego pobytu. Potwierdzenia takiego nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkiwanie danej osoby przez właściciela lub inna osobę, której przysługuje tytuł prawny do lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy problem prawny sprowadza się do oceny czy możliwe jest zameldowanie na pobyt stały osoby, której zamieszkiwanie w danym lokalu jest sprzeczne z wolą jego właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do niego. Dokonana w tym zakresie przez Sąd I instancji interpretacja przepisu art. 9 ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) nie może być uznana za prawidłową.

Przepis ten stanowi, iż przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu.

Wprowadzenie tego uregulowania do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest konsekwencją stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK-A 2002/3/34) niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 tej ustawy, który nakładał na osoby, które chciały zameldować się na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące obowiązek przedstawienia potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym miało nastąpić zameldowanie dokonanego przez właściciela lub zarządcę budynku. Od dnia 1 maja 2004 r. ( w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 93, poz. 887), którą dodano w art. 9 ustępy 2a i 2b) przy zameldowaniu na pobyt stały nie jest wymagane przedstawienie potwierdzenia prawa do przebywania danej osoby w lokalu, dokonanego przez właściciela lub zarządcę budynku, a jedynie przedstawienie potwierdzenia okoliczności faktycznej tj. pobytu danej osoby w tym lokalu, dokonanego przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do tego lokalu. Potwierdzenie to nie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody przez osobę dysponującą tytułem prawnym do lokalu na przebywanie w nim innych osób. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w skardze kasacyjnej, iż jest to jedynie potwierdzenie faktu, mające charakter dowodowy. Przedstawienie takiego potwierdzenia przez osobę, która zgłasza organowi swój pobyt stały lub trwający dłużej niż 3 miesiące w danym lokalu ma na celu przyspieszenie procedury meldunkowej, gdyż w takiej sytuacji organ administracji dokonuje niezwłocznie czynności materialno-technicznej zameldowania (art. 47 ust. 1 ustawy). Natomiast w przypadku, gdy takiego potwierdzenia nie można uzyskać, gdyż właściciel lub inna osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie wyraża zgody na potwierdzenie tego faktu albo nie można ustalić komu przysługuje prawo własności lub inny tytuł prawny do danej nieruchomości, organ – zgodnie z art. 47 ust. 2 powołanej ustawy - ma obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu lub jego odmowie w drodze decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko organu, iż zgoda właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do danej nieruchomości na pobyt osoby, która chce dopełnić obowiązku meldunkowego w danym lokalu, jak również potwierdzenie przez niego faktu pobytu tej osoby w tym lokalu nie stanowi przesłanki do jej zameldowania na pobyt stały. Przesłanki te określone zostały bowiem wyraźnie w przepisach art. 6 ust. 1 w zw. z art.10 ust. 1 ustawy. Są to zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem dłużej niż trzy doby oraz zamiar stałego przebywania w tym miejscu. Jak już wskazano powyżej przepis art. 9 ust. 2a ustawy nie wymaga wyrażenia przez podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do lokalu, zgody na zameldowanie w nim innej osoby. Taka zgoda może mieć znaczenie tylko na gruncie prawa cywilnego, które reguluje poszczególne typy stosunków prawnych, z którymi wiąże się uprawnienie do posiadania i używania lokalu. Przesłanki materialnoprawnej zameldowania nie stanowi także potwierdzenie przez właściciela lub inny podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do lokalu faktu przebywania w nim danej osoby. Brak takiego potwierdzenia powoduje powstanie wątpliwości co do zamieszkiwania tej osoby w lokalu z zamiarem stałego pobytu i wtedy o dokonaniu zameldowania rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji (art. 47 ust. 2 ustawy). Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wydanym jeszcze w okresie obowiązywania przepisu art. 9 ust. 2 ustawy wyroku z dnia 8 października 2001 r. (III RN 183/01, OSNP 2003/20/477), stwierdzając, iż przedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, nie stanowi przesłanki zameldowania osoby na pobyt stały lub czas trwający ponad dwa miesiące. Przedstawienie potwierdzenia uprawnienia do lokalu było w okresie obowiązywania art. 9 ust. 2 ustawy warunkiem formalnym do zameldowania, podobnie jak w obecnie obowiązującym stanie prawnym takim warunkiem jest przestawienie potwierdzenia pobytu w lokalu. Nie jest to jednak warunek niezbędny do zameldowania, gdyż nie stanowi on jego przesłanki materialnoprawnej, a w razie braku takiego potwierdzenia organ meldunkowy rozstrzyga w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej.

Powołany przez Sąd I instancji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r. (sygn. akt V SA 519/03, nie publikowany) wydany został na tle zupełnie innego stanu faktycznego. Rozważania Sądu w uzasadnieniu tego wyroku dotyczyły uprawnienia do zameldowania w lokalu osób, których pobyt w danej nieruchomości był sprzeczny z prawem, ponieważ był następstwem naruszenia przez nie posiadania innej osoby. W takiej sytuacji Sąd uznał, iż uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. W rozpoznawanej sprawie pobyt S. W. wraz z członkami rodziny w nieruchomości położonej w Z. przy ul. P. nie był nielegalny, gdyż tytuł prawny do tego lokalu wywodził on z umowy dzierżawy zawartej z L. G. i był on jego posiadaczem zależnym. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 24 czerwca 2004 r. nie jest więc adekwatne do ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane powyżej argumenty prowadzą do wniosku, iż potwierdzenie faktu pobytu osoby, która chce dopełnić obowiązku meldunkowego w danym lokalu przez jego właściciela lub inny podmiot dysponujący do niego tytułem prawnym nie jest niezbędne do dokonania zameldowania tej osoby. W konsekwencji należy uznać, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie zameldowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy ma obowiązek ustalenia osób, którym przysługuje tytuł prawny do danej nieruchomości na podstawie urzędowych rejestrów, bądź wyjaśnień stron postępowania. W przypadku, gdy osoby te nie są organowi znane, jak w niniejszej sprawie, nie ma on obowiązku ustalania następców prawnych w drodze postępowania sądowego lub zawieszania postępowania do czasu ustalenia tych następców. Organy gminy prowadząc ewidencję ludności stwierdzają jedynie okoliczności faktyczne związane z pobytem poszczególnych osób w określonych miejscowościach pod oznaczonymi adresami, nie potwierdzając ich uprawnień do przebywania w danych lokalach. Konieczność ustalania stanu prawnego nieruchomości, niejednokrotnie związana z długotrwale toczącymi się postępowaniami w sprawach cywilnych o stwierdzenie nabycia spadku czy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie powodowałaby znaczne utrudnienie w dokonywaniu czynności zameldowania mieszkających w nich osób, co jest sprzeczne z celem prowadzenia ewidencji miejsca pobytu obywateli, która powinna odzwierciedlać aktualne stany faktyczne. W razie, gdy osoby uprawnione nie byłyby zainteresowane uregulowaniem kwestii własnościowych danej nieruchomości zameldowanie w nich osób, które faktycznie w nich przebywają i spełniają przesłanki z art. 6 ust. 1 ustawy nie byłoby w ogóle możliwe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego tj. przepisu art. 9 ust. 2 a ustawy, a ponadto błędnie przyjął, iż organy administracji, nie ustalając kręgu spadkobierców po poprzednich właścicielach nieruchomości położone w Z. przy ul. P. naruszyły przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powinien dokonać analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle przedstawionej wykładni art. 9 ust. 2 a ustawy oraz ustalić czy organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo oceniły spełnienie przez S. W. i innych członków jego rodziny przesłanek do zameldowania określonych w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy w świetle przeprowadzonych w sprawie dowodów m.in. zeznań świadków.

Ponadto Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć czy skarżący ma interes prawny, uprawniający go do występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w przypadku, gdy Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazuje na wątpliwości co do przymiotu strony C. M. w postępowaniu administracyjnym, niezrozumiałe jest jednoczesne uwzględnienie jego skargi.

Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 11 ust. 2 w/w ustawy w zastępstwie osoby obowiązanej do zameldowania się czynności zgłoszenia danych może dokonać członek rodziny, opiekun ustawowy lub faktyczny albo inna osoba, to jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy powinny brać udział osobiście lub reprezentowane przez pełnomocnika wszystkie osoby, których interesu prawnego postępowanie to dotyczy. Wprawdzie w przeprowadzonym postępowaniu interes prawny żony S. W. – E. W. nie został naruszony, to jednak Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę powinien dopuścić ją do udziału w sprawie i zawiadomić o terminie rozprawy.

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.