Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 748/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 84b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 461/13 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w K. na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. zasądza od Państwowej Komisji Wyborczej na rzecz [...] kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. Fundacja [...] z siedzibą w K. wniosła do Państwowej Komisji Wyborczej zastrzeżenia i uwagi do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD, uczestniczących w wyborach samorządowych przeprowadzonych w listopadzie i grudniu 2010 r., a także zwróciła uwagę na problem interpretacji przepisów wyborczych.

Państwowa Komisja Wyborcza, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odniosła się do problemów interpretacji przepisów wyborczych, podniesionych przez Fundację oraz poinformowała, że w trakcie badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD uczyni przedmiotem analizy także zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia, które zostaną wykazane w treści uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie sprawozdań finansowych wskazanych komitetów wyborczych. Fundacja natomiast otrzyma odpowiedź na zgłoszone zastrzeżenia, stosownie do treści art. 84b ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm. - dalej również jako Ordynacja wyborcza).

W dniu 24 lutego 2012 r. do Krajowego Biura Wyborczego wpłynęło kolejne pismo Fundacji z dnia 22 lutego 2012 r., w którym podmiot ten zwrócił się o udzielenie informacji o stanie rozpatrzenia jej zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. do sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD z kampanii samorządowej w 2010 r. W piśmie tym podniesiono, że na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej brak jest informacji o zaakceptowaniu bądź odrzuceniu sprawozdań tych komitetów.

Państwowa Komisja Wyborcza nie odpowiedziała na powyższe pismo.

Pismem z dnia 31 lipca 2012 r. Fundacja skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie udostępnienia w terminie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w tym zakresie, zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lutego 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze zarzucono organowi nieudostępnienie informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Strona skarżąca powinna była uzyskać odpowiedź na pismo z dnia 22 lutego 2012 r. w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. - dalej również jako u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę PKW wniosła o jej oddalenie wskazując, że wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych przez partie polityczne, organizacje i komitety wyborcze wyborców, biorące udział w danych wyborach albo stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczej, jest uregulowane w odniesieniu do wyborów samorządowych przeprowadzonych w roku 2010 - w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej.

Pismo Fundacji, w którym wniesiono zastrzeżenia i kolejne pismo w tej sprawie nie są w jej ocenie wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ wnoszenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych oraz sposób ich wykorzystania przez organ wyborczy w toku badania sprawozdań finansowych reguluje Ordynacja wyborcza. Państwowa Komisja Wyborcza zaznaczyła przy tym, że zastrzeżenia i uwagi Fundacji zawarte w piśmie z dnia

29 lipca 2011 r. zostały uwzględnione w toku badania sprawozdań finansowych Komitetów Wyborczych PO RP oraz SLD. Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie sprawozdań komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach samorządowych w 2010 r., w tym uchwała z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszy oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego PO RP i uchwała z dnia

28 listopada 2011 r. w sprawie łącznego sprawozdania o źródłach pozyskania funduszu oraz poniesionych wydatkach na cele wyborcze Komitetu Wyborczego SLD, zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej 10 lutego 2012 r. w Informacji Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 30 stycznia 2012 r. o przyjętych i odrzuconych sprawozdaniach finansowych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w dniach 21 listopada i 5 grudnia 2010 r. Rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Wyborczej podejmowane po zbadaniu sprawozdań finansowych komitetów wyborczych są więc informacjami publicznymi, które zostały udostępnione w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze organizacji społecznej zgłosiło się Stowarzyszenie [...], które dopuszczono do udziału postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 24 października 2012 r.

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za niezasadną. Wskazał, iż Ordynacja wyborcza w sposób kompleksowy reguluje sposób wnoszenia oraz rozpoznawania zastrzeżeń zgłaszanych w trybie wyborczym i stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, informacji o stanie rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych nie można dochodzić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jej zastosowanie jest w takim wypadku wyłączone, na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Żądana przez Fundację informacja dotycząca stanu rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań odpowiada zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej, brak jednak było podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem wniosek z dnia 22 lutego 2012r. nie dotyczył udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności organu w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniesiono, iż w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, nie ustalono czy zastrzeżenia zgłoszone w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla przyjętego reżimu prawnego rozpoznania żądania zgłoszonego w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. Jeżeli zastrzeżenia zostały złożone w terminie, wówczas sprawa toczyłaby się na podstawie przepisów dotyczących wyborów (Ordynacji wyborczej). W takiej sytuacji Fundacja musiałaby poddać się rygorom zawartym w tych przepisach i żądać załatwienia sprawy na tej podstawie. Natomiast w sytuacji, w której zastrzeżenia zostałyby wniesione po terminie, wówczas żądanie nie miałoby podstawy w obowiązujących przepisach wyborczych, a byłoby żądaniem ocenianym wedle reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 461/13 oddalił skargę Fundacji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy zastrzeżenia Fundacji wniesiono do PKW w terminie określonym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, PKW pismem z dnia 30 września 2013r., nr ZPOW-066-100/13 (k. 140 akt) poinformowała, że zastrzeżenia te zostały złożone po terminie, ale z uwagi na niezakończenie procedur, zostały rozpatrzone w trybie określonym w art. 84b Ordynacji wyborczej.

W ocenie WSA, skoro PKW rozpoznał zastrzeżenia Fundacji w trybie ustawy lex spiecialis (Ordynacji wyborczej) to właśnie ten tryb w drodze czynności konkludentych (pomimo uchybienia terminu) został uruchomiony i pozostał trybem właściwym.

Nie można było w tej sytuacji przyjąć, iż w zakresie w jakim strona skarżąca nie została usatysfakcjonowana w trybie lex specialis zastosowanie znajdzie uzupełniająco i posiłkowo inny tryb - dostępu do informacji publicznej.

Przepisy Ordynacji wyborczej nie przewidują posiłkowego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skoro tak, to tryb przewidziany w Ordynacji wyborczej zastosowany przez organ, uznać należało za tryb kompleksowo regulujący przedmiotową materię wyborczą.

Końcowo WSA uznał, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., doszło do wyłączenia jej przepisów z uwagi na istnienie trybu szczególnego - lex specialis.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła organizacja społeczna tj. Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok WSA w całości.

Orzeczeniu temu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że tryb uzyskiwania informacji publicznej o stanie rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań komitetów wyborczych uregulowany jest jako tryb szczególny we właściwych przepisach regulujących wybory samorządowe,

b) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej, polegające na przyjęciu, że przepis ten reguluje również tryb uzyskiwania informacji o stanie rozpatrzenia zastrzeżeń do sprawozdań komitetów wyborczych.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

a) uchybienie art. 190 p.p.s.a polegające na wydaniu wyroku z pominięciem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny,

b) uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy to jest uznaniu, iż w zakresie informacji o jakie występowała strona skarżąca toczyło się postępowanie określone w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej,

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez niewyjaśnienie, zasad i trybu uzyskania żądanej informacji, będącego zdaniem sądu trybem szczególnym, a także prostej akceptacji twierdzeń organu bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego.

W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o:

1. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a.,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do zarzutu nr 1a skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że przepisy szczególne, aby mogły uzyskać, w tym zakresie pierwszeństwo stosowania, powinny określać zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Tym samym, wszędzie tam, gdzie warunek ten nie jest spełniony w dalszym ciągu ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Pierwszeństwo stosowania nie wyłącza bowiem całkowicie w danej sprawie przepisów u.d.i.p., ale pozwała na zastosowanie jej we wszystkich przypadkach, w których jest ona sprzeczna z danymi przepisami szczególnymi.

Należy zatem ustalić tożsamość rodzajową informacji publicznej, której udostępnianie jest określone innymi przepisami z żądaną przez wnioskodawcę informacją. Przepisy wyborcze przewidują wyłącznie odpowiedź na złożone zastrzeżenia w określonym terminie. W najlepszym razie może to oznaczać więc informację o fakcie historycznym w postaci już dokonanej oceny tych zastrzeżeń. Fundacja w sytuacji braku takiej odpowiedzi wnioskowała o informację o stanie rozpatrywania w tym ewentualnie podjętych krokach oraz rozstrzygnięciach.

Nie wystarcza także sam fakt, że inny przepis przewiduje jakąś formę upubliczniania informacji o charakterze publicznym. Musi zostać spełniona przesłanka potencjalnego naruszenia tego przepisu przez zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnienie informacji o tym, że PKW rozstrzygnęła lub nie rozstrzygnęła, podjęła lub nie podjęła żadnych czynności, nie naruszałoby przepisów Ordynacji wyborczej nawet przy akceptacji tezy, że art. 84b stanowi odmienny, kompleksowy tryb udostępniania informacji kwalifikowanych jako publiczne.

Odnosząc się do zarzutu nr 1b skargi kasacyjnej zauważono, że Sąd pierwszej instancji utożsamił prawo określonych podmiotów do składania zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych z prawem do informacji. Innym celom służy tymczasem jedno i drugie uprawnienie. Zastrzeżenia nie prowadzą do uzyskania jakichkolwiek uprawnień, informacji lub korzyści dla podmiotu je składającego. Ich głównym celem jest przekazanie PKW uwag oraz informacji wskazujących na wątpliwości co do zgodności z prawem składanych sprawozdań komitetów. Odpowiedź na zastrzeżenia to nie jest odpowiedź na pytania o stan faktyczny czy też prośba o informacje.

Art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej nie przewiduje jakiejkolwiek formy dostępu do akt sprawy ani też innej formy ubiegania się o informację o stanie sprawy od PKW. Cel składania zastrzeżeń wskazuje wyraźnie na pomocniczą rolę dla PKW w postępowaniu, w którym stroną jednak są tylko komitety wyborcze.

Wnoszenie i rozpoznawanie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych jest czymś zupełnie jakościowo innym od uzyskiwania informacji o stanie ich rozpatrywania. Określają one:

- generalną zasadę, zgodnie z którą możliwe jest wnoszenie umotywowanych pisemnych zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych,

- podmioty uprawnione do dokonania tego rodzaju czynności,

- organ, do którego zastrzeżenia powinny być złożone,

- formę i termin ich wniesienia,

- formę oraz termin, w jakim organ jest zobowiązany do odpowiedzi na ww. zastrzeżenia.

Powyższe wyliczenie pokazuje, że przedmiotowe przepisy w żadnym momencie nie odnoszą się do kwestii uzyskiwania informacji o tym, na jakim etapie procedowania zastrzeżeń jest organ oraz jakie kroki w sensie działania podjął (przykładowo czy żądał wyjaśnień od komitetów, czy dokonuje ich oceny czy też jeszcze nic w sprawie nie zrobił). Formułujący je podmiot uzyskuje na podstawie tego artykułu uprawnienie do otrzymania indywidualnej odpowiedzi prócz tego, że PKW powinna wzmiankować rozpatrzenie zastrzeżeń w uchwale o przyjęciu lub odrzuceniu sprawozdań. Można traktować to jako swoistego rodzaju wymóg ustosunkowania się do zastrzeżeń, gwarantujący, że PKW podejmie działania w celu oceny zasadności ich złożenia, a więc zweryfikowania ich podstaw.

Trudno w uzasadnieniu WSA odnaleźć argumenty za tym, że art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej zawiera kompleksową regulację dostępu do informacji o podjętych przez PKW czynnościach oraz stanie rozpatrywania zastrzeżeń, które z pewnością stanowiąc informacje publiczne, miałyby być udostępniane w tym odrębnym, kompleksowym i szczególnym wobec u.d.i.p. trybie.

W powyższym kontekście - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zaskarżony wyrok prowadziłby do trudnych do zaakceptowania wniosków, że każda procedura rozpatrywania jakiejkolwiek sprawy merytorycznej na wniosek, a zakładająca jakąkolwiek formę reakcji skierowanej do wnioskodawcy - jest jednocześnie trybem dostępu do informacji publicznej i wyłącza możliwość stosowania u.d.i.p. w zakresie dostępu do informacji o działalności organu w tej sprawie.

Uzasadniając zarzut nr 2a skargi kasacyjnej wskazano, iż pomimo wcześniejszego wyroku NSA nakazującego ustalenie terminowości złożenia zastrzeżeń, WSA wprawdzie ustalił, że wniesiono je po terminie, lecz jednocześnie zaakceptował rozpatrywanie ich w trybie Ordynacji wyborczej. W uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej doszło do konwalidacji terminu. Kwestia rozpoznania zastrzeżeń w trybie Ordynacji wyborczej była już podnoszona wcześniej i NSA orzekając wiedział o niej. To na co NSA w wyroku wskazał dotyczyło braku ustalenia zarówno przez PKW jak i WSA czy zastrzeżenia wpłynęły przed czy po terminie na ich złożenie.

Subsumpcja dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest niezgodna ze wskazaniami z wyroku NSA.

Odnosząc się do zarzutu nr 2b skargi kasacyjnej wskazano, iż kierowane przez Fundację do PKW pisma nie były rozpatrywane w ramach art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej. Wymiana korespondencji dotyczyła uprawnień jakie wynikają z art. 84b ust. 1 jednakże w związku ze złożonymi po terminie zastrzeżeniami, PKW nie podjęła czynności zmierzających do udzielenia odpowiedzi w terminie wskazanym w ust. 2 tego artykułu.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji na podstawie oświadczeń PKW, że w sprawie doszło do rozpatrzenia zastrzeżeń Fundacji zgodnie z przepisami Ordynacji wyborczej, jest zatem przedwczesne.

Stosownie do powyższego, Fundacja w dniu 22 lutego 2012 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej powołując się na wcześniej sygnalizowane nieprawidłowości dotyczące sprawozdań finansowych dwóch komitetów wyborczych. W związku z brakiem obowiązku udzielenia odpowiedzi w trybie art. 84b ust. 2 Ordynacji wyborczej nie było innej możliwości uzyskania informacji czy PKW podjęła w zakresie sygnalizowanym przez Fundację jakiekolwiek działania.

Uzasadniając zarzut nr 2c skargi kasacyjnej podniesiono, iż WSA nie dochował wymogów prawidłowego uzasadnienia wyroku, bowiem niedostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przyjęte ustalenia faktyczne. W zaskarżonym orzeczeniu odwołano się jedynie ogólnikowo do ww. przepisów, nie przedstawiając w sposób dostateczny sposobu rozumowania.

Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że art. 84b Ordynacji wyborczej rzeczywiście, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określa szczególny tryb i odmienne zasady uzyskiwania informacji publicznych, nieobjętych zakresem zastosowania tej ustawy, a jednoczesne zastosowanie przepisów u.d.i.p. faktycznie naruszyłoby tenże tryb.

Sąd nie przedstawił również na jakiej podstawie przyjął, że PKW rozpatrzyła złożone zastrzeżenia. Jak wynika z stanu sprawy PKW nie odpowiedziała Fundacji w trybie art. 84b Ordynacji wyborczej, zaś w uchwałach powoływanych przez PKW i Sąd pierwszej Instancji w wyroku - brak jest informacji o rozpatrywaniu zastrzeżeń przez PKW. Świadczy to przeciwko możliwości przyjęcia hipotezy o rozpatrzeniu zastrzeżeń przez PKW.

Uzasadnienie wyroku winno zawierać objaśnienie na jakiej zasadzie i w jaki sposób ówczesne przepisy ordynacji pozwalały na uzyskanie informacji o stanie rozpatrywania zastrzeżeń i jak spełniała się przesłanka naruszenia tych przepisów przez ewentualne zastosowanie u.d.i.p. Uzasadnienie powinno umożliwiać kontrolę toku rozumowania, kierunku interpretacji sądu oraz pokazywać zasadność przyjętego rozstrzygnięcia. Ma to pozwolić zarówno stronom jak i sądowi wyższej instancji w przeprowadzeniu skutecznej kontroli i wychwyceniu błędów.

W ocenie kasatora, w niniejszej sprawie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż prawidłowe przedstawienie sposobu interpretacji umożliwiłoby stronom ocenę zasadności wyroku i składania powyższej skargi kasacyjnej, jak również na odtworzenie toku rozumowania w ramach kontroli instancyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 10 października 2014 r. Fundacja przedstawiła swoje stanowisko, popierając wywody wyrażone w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia.

Podkreślono, iż pismo z dnia 22 lutego 2012 r., zmierzało do uzyskania informacji o działalności PKW, tj. stanu rozpatrywania zgłoszonych zastrzeżeń oraz ewentualnie podjętych w związku z nimi kroków (czyli działań organów władzy) jak i formułowanych wniosków. Nie stanowiło ono wezwania do realizacji obowiązku z art. 84b ust. 2 Ordynacji wyborczej, ale zapytanie o stan rozpatrywania sprawy. Nie zmierzało do uzyskania informacji o działalności komitetu wyborczego, co jest funkcją przepisów regulujących sprawozdawczość finansową komitetów wyborczych.

Treścią wniosku złożonego przez Fundację do PKW było uzyskanie informacji w przedmiocie rozpatrywania przez organ sprawy przed nim się toczącej, a dotyczącej wniesionych przez Fundację zastrzeżeń odnośnie do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty można uznać za trafne.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończyć sprawę już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a., zaś zarzuty materialnoprawne mogą być badane o tyle, o ile ich wadliwe zastosowanie nie jest następstwem błędów występujących w postępowaniu prowadzonym przez WSA.

W kontekście istotnych okoliczności niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie wydany został w warunkach art. 190 p.p.s.a. tj. po uprzedniej kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (w sprawie o sygn. akt I OSK 496/13). W takiej sytuacji istotne jest ustalenie, czy w granicach zakreślonych art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, wykonał zalecenia i zastosował się do zaprezentowanej przez NSA wykładni prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13 wskazano zatem, iż w toku zarówno postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego nie ustalono, czy zastrzeżenia zgłoszone przez Fundację w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. zostały złożone w terminie przewidzianym w art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej. Zagadnieniu temu NSA nadał przy tym istotne znaczenie, bowiem wyjaśnienie tej okoliczności powiązał z reżimem prawnym, w jakim winno zostać rozpoznane żądanie zgłoszone w piśmie Fundacji z dnia 22 lutego 2012 r. NSA wyraźnie podkreślił, że jeżeli okazałoby się, iż zastrzeżenia zostały złożone w terminie, wówczas sprawa toczyłaby się na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej, a strona musiałaby poddać się rygorom tam zawartym. Jeżeli zaś zastrzeżenia zostałyby wniesione po terminie, wówczas żądanie nie miałoby podstawy w obowiązujących przepisach wyborczych, a byłoby żądaniem ocenianym wedle reguł zawartych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe wywody NSA jednoznacznie określały więc zakres postępowania wyjaśniającego jakie należało przeprowadzić oraz sposób rozumienia art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Inaczej mówiąc, po zrealizowaniu wytycznych tj. po uzyskaniu wiedzy w kwestii terminowości wniesienia zastrzeżeń, należało dokonać wyboru reżimu prawnego, w ramach którego następnie ocenionoby żądanie z dnia 22 lutego 2012 r. NSA dokonał więc wiążącej wykładni art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej stwierdzając jednocześnie, iż poczynienie konkretnych ustaleń co do terminu wniesienia zastrzeżeń powoduje określone skutki w tym zakresie. Tymczasem WSA w Warszawie po ustaleniu, że pismo z dnia

29 lipca 2011 r. zostało złożone po terminie, nie wyciągnął z tego wskazanych przez NSA konsekwencji, omijając zaprezentowaną wykładnię prawa i stwierdzając, że pomimo przekroczenia terminu pismo Fundacji zostało przez organ rozpoznane tak jak zastrzeżenia wniesione w terminie, a więc według przepisów Ordynacji wyborczej. Związanie wyrokiem NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 496/13 nie upoważniało jednak WSA do takiego działania.

W konsekwencji zasadny okazał się zarzut 2a skargi kasacyjnej wskazujący na uchybienie art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem wykładni prawa dokonanej uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie pozostawił bowiem Sądowi pierwszej instancji możliwości wyboru reżimu prawnego w sytuacji poczynienia konkretnych ustaleń w kwestii terminowości złożenia zastrzeżeń.

Niezasadne okazały się natomiast zarzuty procesowe 2b i 2c skargi kasacyjnej.

Wskazywanie przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, iż w sprawie doszło do uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem niewłaściwie ustalono stan sprawy uznając, że w zakresie informacji o jakie występowała strona skarżąca toczyło się postępowanie określone w art. 84b ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej, nie jest prawidłowe. To "wadliwe" ustalenie stanu faktycznego jest w istocie konsekwencją przyjęcia przez WSA, iż pomimo wcześniejszego wyroku NSA, możliwe jest poczynienie innych ustaleń w zakresie trybu rozpoznania sprawy przez organ (tj. przyjęcia, że pomimo przekroczenia ustawowego terminu, art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej ma jednak zastosowanie). Tymczasem istotne jest to, co przesądził już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, wiążąc WSA, ale również i strony postępowania. Wyjaśnienie kwestii terminowości złożenia zastrzeżeń, rodzi - zgodnie z wyrokiem NSA z 27 czerwca 2013 r. - określone konsekwencje w zakresie reżimu prawnego badania pisma z dnia 22 lutego 2012 r. W konsekwencji jeżeli okazałoby się, iż zastrzeżenia (tj. pismo z dnia 29 lipca 2011 r.) jednak wpłynęły w terminie, to Sąd pierwszej instancji musiałby co do zasady stwierdzić, iż winny być one rozpoznane w trybie przewidzianym w Ordynacji wyborczej, co - jak już wskazano - rzutuje także na rozpoznanie pisma z dnia 22 lutego 2012 r. Strona skarżąca nie dostrzega tych konsekwencji wynikających ze związania wyrokiem kasacyjnym NSA.

Odnośnie natomiast do zarzutu nr 2c skargi kasacyjnej częściowo zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, iż w wyroku WSA w Warszawie zabrakło dostatecznie precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zasad i trybu uzyskania żądanej informacji, będącej - zdaniem WSA - trybem szczególnym, a także zaprzeczenia argumentacji przeciwnej). Z istoty art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, iż uzasadnienie ma m.in. przekonywać do zajętego przez sąd administracyjny stanowiska i w sposób jak najpełniejszy wyjaśniać motywy działania sądu. Choć, jak wskazano, można mieć pewne zastrzeżenia co do precyzji i kompletności wywodu zaprezentowanego przez WSA w niniejszej sprawie, to jednak nie można twierdzić, aby z tej przyczyny uzasadnienie orzeczenia było wadliwe w stopniu, nakazującym uchylenie wydanego rozstrzygnięcia. WSA jednoznacznie wskazał, że skoro PKW zgłoszone przez Fundację zastrzeżenia rozpoznała w trybie ustawy o charakterze lex spiecialis, to właśnie ten tryb w drodze czynności konkludentych (pomimo uchybienia terminu) został uruchomiony i pozostał trybem właściwym. WSA, choć syntetycznie, to jednak wystarczająco wyraźnie wskazał, że skoro przepisy Ordynacji wyborczej nie przewidują posiłkowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to tryb specjalny, uznać należało za kompleksowo regulujący materię wyborczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż podniesione przez stronę uchybienia procesowe, aby uznać je za skuteczne, muszą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy więc, by uchybienia procesowe tylko w sprawie wystąpiły.

Z uwagi na zasadność zarzutu procesowego niezastosowania się do związania oceną wyrażoną uprzednio w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niezbędnym zakresie konieczne jest jednak odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza w kontekście związania uprzednim wyrokiem NSA z 27 czerwca 2013 r.

NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko, iż przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., aby zyskały pierwszeństwo nad "zwykłym" trybem dostępu do informacji publicznej, powinny określać zasady i tryb dostępu do danych publicznych. W art. 84b ust. 1 Ordynacji wyborczej określono tryb postępowania w kwestii składania przez uprawnione podmioty zastrzeżeń do sprawozdań finansowych komitetów wyborczych oraz ich prawo do informacji w tym zakresie. Podmioty szczegółowo wyliczone we wskazanym przepisie mogły więc przedkładać właściwemu organowi (tu PKW) umotywowane, pisemne zastrzeżenia do sprawozdań finansowych i oczekiwać, w to bowiem wyposażało je prawo, odpowiedzi organu w tym zakresie (art. 84b ust. 2 Ordynacji wyborczej).

Rację ma skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie twierdząc, iż główną zasadą składania zastrzeżeń jest poinformowanie PKW, w wykonaniu swoistego "obywatelskiego" obowiązku, o wątpliwościach co do zgodności z prawem składanych sprawozdań komitetów wyborczych. Nie jest natomiast zasadne stwierdzenie, iż tryb zastrzeżeń, w szczególności zaś uzyskanie odpowiedzi na nie, nie jest równoznaczny z uprawnieniem do uzyskania informacji o sprawach publicznych. W ocenie NSA jeżeli dany podmiot wystąpił w terminie z zastrzeżeniami, to informację o ich rozpatrzeniu winien uzyskać także w trybie przewidzianym w Ordynacji wyborczej, przy czym winno być one wyczerpujące i kompleksowe. NSA podkreśla, iż pod pojęciem "udzielenia pisemnej odpowiedzi na zastrzeżenia" rozumieć należy informację o sposobie ich rozpatrzenia przez organ, w tym przekazania stanowiska o tym, jak zastrzeżenia te wpłynęły na ocenę prawidłowości sprawozdań finansowych komitetów wyborczych. Nie jest więc prawidłowe twierdzenie, iż podmiot składający zastrzeżenia może uzyskać, na podstawie art. 84b ust. 2 Ordynacji wyborczej, odpowiedź, której sens polega tylko na obowiązku PKW podjęcia działań w celu oceny zasadności zastrzeżeń, gdyż przepis ten nie reguluje kwestii uzyskiwania informacji o tym, na jakim etapie badania zastrzeżeń znajduje się organ oraz jakie kroki już podjął (np. jakie żądania skierował do komitetów wyborczych). Udzielana w trybie art. 84b ust. 2 Ordynacji wyborczej odpowiedź powinna spełniać nie tylko wymóg ustosunkowania się do złożonych zastrzeżeń, ale w myśl zasady racjonalnego działania ustawodawcy i wewnętrznej niesprzeczności systemu prawnego, rodzić także po stronie organu obowiązek udzielenia odpowiedzi w sposób wyczerpujący, a więc obejmujący np. wskazanie argumentów przemawiających za bezzasadnością zgłoszonych zastrzeżeń, w kontekście wyjaśnień komitetów wyborczych, czy też innych ustaleń organu. Zastosowanie tego trybu postępowania nie oznacza jednak, iż strona jest pozbawiona możliwości sądowej kontroli bezczynności czy przewlekłości w udzieleniu odpowiedzi na zastrzeżenia bądź też prawa kwestionowania przed sądem "jakości" tej odpowiedzi.

Nie jest wiec tak, iż składający w terminie zastrzeżenia uzyskuje na nie jedynie formalną odpowiedź, zaś o kwestie "proceduralne" np. o informację o stanie rozpatrywania zastrzeżeń, musi już pytać w trybie dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie, uwzględniając związanie wcześniejszym wyrokiem NSA, zastrzeżenia zgłoszone po terminie, a ściślej pytanie o ich sposób rozpatrzenia, winny być ocenione z punktu widzenia procedury uregulowanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ten tryb jest bowiem zarezerwowany dla podmiotów, które same nie składały zastrzeżeń, a tylko pytają o zastrzeżenia wniesione przez inny podmiot lub też wprawdzie wniosły zastrzeżenia, jednakże uczyniły to po terminie.

W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd nie zdecydował się na zastosowanie art. 188 p.p.s.a., bowiem po pierwsze wadliwość wyroku polega na istotnym uchybieniu przepisom procesowym, po drugie zaś, reformatoryjne orzeczenie NSA wywołałoby sytuację, w której powody bezczynności organu oraz związane z tym konsekwencje byłyby po raz pierwszy merytorycznie rozpatrywane w postępowaniu kasacyjnym.

O kosztach postępowania, w skład których wchodzą opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie za zastępstwo procesowe (120 zł) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 poz. 461).

Ponownie badając sprawę, Sąd pierwszej instancji względni wywód prawny zawarty w niniejszym wyroku.