Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 371/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 145a, art. 145b, art. 151,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art, 51 ust. 4 i ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.C. i P.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych we wznowionym postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 371/21

UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M.C. i P.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] czerwca 2020 roku stwierdzającej w wyniku wznowienia postępowania, że dotychczasowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strony, tj. M. C. i P. C. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu oraz, że decyzja nie podlega uchyleniu, bowiem jej uchylenie wiązałoby się z wydaniem decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor wskazał, że przedstawiciele organu I instancji 4 kwietnia 2018 r. dokonali kontroli budowy realizowanej na podstawie decyzji Starosty z [...] maja 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi, szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe wraz z przykanalikiem sanitarnym oraz budynku gospodarczego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budynek gospodarczy o wymiarach w rzucie ścian 16 x 8m o powierzchni zabudowy 12m² usytuowany w odległości 3m od granicy z działką nr ewid. 18/8, której właścicielami są skarżący, miał być konstrukcji murowanej z dachem o konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką. W trakcie kontroli organ I instancji ustalił, że budynek został wybudowany całkowicie w konstrukcji stalowej oraz, że zmieniono wymiary i usytuowanie okien i drzwi w ścianie południowej. Ponadto stwierdzono istotne odstąpienie od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym przy budowie budynku gospodarczego, obejmujące zmianę wysokości budynku z projektowanej 4,76m na istniejącą 3,51m oraz zmianę kubatury. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r. wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych.

Wskutek prowadzonego postępowania organ I instancji, decyzją z [...] maja 2018 roku nałożył na inwestorów K. i D.S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 1 października 2018 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego. Następnie decyzją z [...] lutego 2019 r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Pismem z 24 kwietnia 2019 r. M. C. i P. C. złożyli wniosek o wznowienie postępowania prowadzonego przez PINB w O. w sprawie powyższego budynku gospodarczego z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W trybie zażaleniowym organ odwoławczy uchylił to postanowienie w całości i wznowił postępowanie administracyjne.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił w wyniku wznowienia postępowania uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lutego 2019 r. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 19 listopada 2019 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika M. i P. C. , w którym poinformowano o użytkowaniu przedmiotowego budynku gospodarczego niezgodnie z jego przeznaczeniem, załączając do pisma dokumentację fotograficzną oraz nagrania na nośniku danych, które miały potwierdzać fakt użytkowania obiektu do celów produkcji mebli.

W dniu 18 lutego 2020 r. organ przeprowadził kontrolę na działce nr ewid. [...] /[...] położonej przy ul. B. w O. w zakresie użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Z uwagi na nieobecność właścicieli nieruchomości kontrola została przeprowadzona z zewnątrz ogrodzenia działki. Podczas kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych prac na działce nr ewid.[...] /[...].

W trakcie postępowania organ I instancji uzyskał informację o wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z [...] sierpnia 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Ponadto uzyskał informację, że WSA w Kielcach wyrokiem z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 883/19 uchylił w całości decyzję SKO z [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2015 r.

Następnie 11 i 12 marca 2020 r. przedstawiciele organu nadzoru budowlanego ponownie przeprowadzili kontrolę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] /[...]od zewnątrz ogrodzenia. Podczas kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych prac. Kolejna kontrola miała miejsce 29 maja 2020 r. W jej trakcie nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych, ani związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ponadto wewnątrz budynku gospodarczego nie stwierdzono usytuowania urządzeń mogących świadczyć o prowadzeniu w nim działalności gospodarczej.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie na wniosek M. C. i P. C. wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] lutego 2019 r., gdyż spełnione zostały warunki formalne do wznowienia postępowania: podanie zostało wniesione przez osoby będące stronami w sprawie, zostały w nim powołane przyczyny wznowienia oraz wniosek o wznowienie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 kpa. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji organu I instancji był art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora słusznie organ I instancji stwierdził, że dotychczasowa decyzja tego organu z [...] lutego 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale również zasadnie odmówił uchylenia tej decyzji, gdyż jej uchylenie wiązałoby się z wydaniem decyzji odpowiadającej decyzji dotychczasowej.

Odnośnie zarzutu nierozpoznania zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ I instancji wielokrotnie przeprowadzał kontrolę na działce nr ewid. [...] /[...]i żadna z tych kontroli nie potwierdziła użytkowania budynku gospodarczego jako usługowego (produkcja mebli).

Organ odwoławczy uznał za nietrafiony zarzut niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego z decyzją Prezydenta Miasta z [...] lutego 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie budynku gospodarczego. Podał, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza szerokość elewacji frontowej od 8,0 do 18,0m, natomiast szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku gospodarczego wynosi 8,0m, co oznacza, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem projektowym wysokość głównej kalenicy wynosi 4,57m, a więc spełnia warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy, gdzie wysokość głównej kalenicy określona została w przedziale od 4,0 do 6,0m. Natomiast projektowana wysokość do okapu elewacji frontowej wynosząca 2,85m pozostaje w zgodności z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy określonymi w przedziale 2,60 - 3,50m. Ponadto wyznaczona w decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 5m od granicy działki nr ewid. [...] /[...] została nienaruszona. Faktem jest, że w punkcie 2 tej decyzji widnieje zapis mówiący, że gabaryty i forma planowanego budynku powinna harmonizować z otoczeniem i tworzyć całość architektoniczną z istniejącymi budynkami w sąsiedztwie, lecz nie określa to rodzaju materiałów jakie powinny być wykorzystane do budowy. Biorąc pod uwagę powyższe organ zauważył, że zmiana technologii murowanej na stalową z obudową ścian z blachy nie narusza warunków decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto zmiana konstrukcji budynku z murowanej na stalową nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Organ podniósł także, że lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego nie narusza § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek gospodarczy zlokalizowany jest w odległości od granic działki od strony północnej 3,10m,a od strony wschodniej 3,09-3,29m. Ponadto obiekt ten nie powoduje ograniczeń w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że przedmiotowy budynek gospodarczy zaliczony jest do kategorii zagrożenia PM o odporności ogniowej E. Wszystkie elementy budynku projektowano jako nierozprzestrzeniające ognia: ściany zewnętrzne z blachy stalowej na konstrukcji stalowej, zaś pokrycie dachu wykonane z płyty warstwowej o odporności ogniowej REI 30. Zatem budynek gospodarczy wybudowany został z materiałów niepalnych i nie stanowi zagrożenia pożarowego dla zabudowań sąsiednich.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającą ją decyzję organu I instancji M. C. i P. C. zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem organu, że inwestor nie zmienił przeznaczenia budynku z gospodarczego na produkcyjno-usługowy;

- nieuwzględnienie całokształtu sprawy: prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej związanej z produkcją mebli, wykonania do budynku gospodarczego przyłączy celem doprowadzenia mediów, czego nie przewidywał pierwotny projekt budowlany, wielokrotnego karania inwestora wyrokami nakazowymi za zakłócanie spokoju poprzez generowania hałasu; nieuwzględnienie faktu, że inwestor w trakcie trwającego postępowania przystąpił do użytkowania budynku gospodarczego;

- art. 51 ust 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, który był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz nie spełniał norm związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że organ odwoławczy dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pominął dowody świadczące o użytkowaniu budynku gospodarczego, jakie składała w toku postępowania strona skarżąca. Organy obu instancji ustalenie dotyczące brak użytkowania budynku niezgodnie z przeznaczeniem, czy użytkowania budynku w trakcie toczącego się postępowania naprawczego, oparły jedynie na wynikach własnych kontroli obiektu, pomijając materiał dowodowy dostarczony przez strony (w aktach sprawy powinny znajdować się zdjęcia, w tym nagrania, obrazujące użytkowanie budynku gospodarczego przez inwestora w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem tj. prowadzenie działalności gospodarczej związanej z produkcją mebli). Czynności te były dokumentowane przez kilka lat toczącego się postępowania, a następnie przekazywane organom obu instancji. Co więcej, w międzyczasie, zapadły trzy wyroki, mocą których Sąd Rejonowy w Ostrowcu Św. ukarał inwestora za zakłócania spokoju skarżącemu na skutek generowania hałasu używaniem urządzeń stolarskich. O tym, że sporny budynek gospodarczy nie pełni takiej funkcji, lecz stanowi budynek do produkcji mebli, oświadcza sam inwestor, nie ukrywając tego. Potwierdza to chociażby notatka z [...] września 2019 r. z interwencji Policji, w której odnotowano użytkowanie budynku gospodarczego niezgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem wnoszącego skargę przy ocenie tej okoliczności organy nadzoru zupełnie pomijają treść projektu budowlanego pierwotnego i zamiennego, z których wynika, że: budynek gospodarczy ma mieć przeznaczenie do "przechowywania sprzętu ogrodniczego". Kolejno, w zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowalnym zamiennym, nie zaprojektowano przyłączy wodociągowych oraz kanalizacji sanitarnej. Mimo to, inwestor w trakcie trwającego postępowania wznowieniowego wykonał w przedmiotowym budynku prace takie jak: instalacja na dachu budynku paneli fotowoltaicznych wraz z instalacją wewnętrzną, przyłącze wody, przykanalik sanitarny do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, przy jednoczesnym zamontowaniu wewnątrz budynku muszli ustępowej. W aktach sprawy znajdują się zatem dowody potwierdzające zmianę funkcji budynku. Nadto, podczas kontroli obiektu 10 czerwca 2020 r. wewnątrz budynku znajdował się stół do prac stolarskich, płyty meblowe, co także ukazuje, że inwestor zmienił funkcję obiektu.

Strona skarżąca zakwestionowała także ustalenie organu II instancji, że zamienny projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz, że spełnia wszystkie wymogi techniczno-budowlane stawiane tego typu obiektom. Podniosła, że określone w decyzji o warunkach zabudowy warunki w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nie zezwalają by na danym terenie istniał budynek gospodarczy o stalowej konstrukcji, pokryty w całości blachą. Inwestor otrzymał zgodę na budowę budynku gospodarczego murowanego z tynkami malowanymi farbą elewacyjną w kolorze kremowym - projekt budowalny zakładał wykonanie takich samych tynków zewnętrznych zarówno dla budynku gospodarczego, jak i dla budynku mieszkalnego objętych jednym zamierzeniem inwestycyjnym. Te założenia dla budynku gospodarczego, były zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Jednak inwestor w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zamierzeń pierwotnego projektu budowlanego. Odstępstwa dotyczyły: wykonania ścian i dachu z profili stalowych pokrytych blachą trapezową, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany zezwalał na budowę murowanego budynku gospodarczego, ze ścianami ocieplonymi styropianem, a dach o konstrukcji drewnianej. Inwestorzy ponadto zmienili kąt nachylenia dachu (zmieniając wysokość budynku), zmienili także wymiary i usytuowanie okien i drzwi w budynku oraz tynki zewnętrzne. Inwestor, co prawda przedstawił zamienny projekt budowlany dla stwierdzonych istotnych odstępstw, jednak zamienny projekt budowalny nie jest w całości zgodny z treścią decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2015 r., która wprost wskazuje, ze planowany budynek gospodarczy, powinien harmonizować z otoczeniem i tworzyć całość architektoniczna z istniejącymi budynkami w sąsiedztwie.

Autor skargi stwierdził, że zatwierdzając zamienny projekt budowalny, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy prawo budowlane, organ miał obowiązek dokonać oceny zgodności owej inwestycji z wymogami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta nie została przez organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego wykonana w sposób wszechstronny. Pominięto, że zmiana konstrukcji budynku gospodarczego z murowanej na stalową, o powierzchni przekraczającej 120m², przy jednoczesnej zmianie tynków zewnętrznych z malowanych farbami elewacyjnymi w kolorze kremowym, na blachę trapezową, w sposób istotny wpłynie na estetykę obiektu, a w konsekwencji należało również te zmiany ocenić z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego. W ocenie skarżących budynek gospodarczy w zmienionym kształcie, nie harmonizuje z otoczeniem, a zwłaszcza z budynkiem mieszkalnym wybudowanym na tej samej działce, co przesądza o niezgodności tych zmian z decyzją o warunkach zabudowy.

Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie można także przyjąć, biorąc pod uwagę całokształt dokonanych przez inwestora odstępstw, że zmiana konstrukcji budynku gospodarczego z murowanej na stalową, stanowiła istotne odstępstwo od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.

Na koniec wnoszący skargę podniósł, ze zamienny projekt budowlany dla budynku gospodarczego, nie określił parametru REI dla ściany oddzielenia pożarowego od strony północno-wschodniej, ograniczając się jedynie do określenia, aby ścianę tę zabezpieczyć płytą paździerzową do NRO. Powyższe jest o tyle istotne, że w pierwotnym projekcie budowlanym, projektant zaliczył budynek do kategorii zagrożenia PM, projektując ściany murowane o odporności ogniowej REI 60. Tym samym, kwestia ta nie została przez organy nadzoru budowlanego wnikliwie rozpoznana, bowiem zamienny projekt obniżył wymagania związane z bezpieczeństwem pożarowym dla ściany oddzielenia pożarowego, przy jednoczesnym nieokreśleniu w projekcie zamiennym wymaganego parametru REI dla ściany oddzielenia pożarowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Jak wynika z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 10 maja 2021 r., że wobec uprawomocnienia się wyroku WSA w Kielcach z 27 sierpnia 2019 r., II SA/Ke 883/19 uchylającego decyzję SKO z [...] sierpnia 2019 r. wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, SKO decyzją z [...] września 2020 r. ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wspomniane warunki zabudowy. Od decyzji tej została złożona skarga do WSA w Kielcach, a postępowanie prowadzone w tej sprawie o sygnaturze II SA/Ke 1044/20 zostało zawieszone postanowieniem WSA w Kielcach z 9 lutego 2021 r. z uwagi na śmierć uczestnika S.O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, co było konsekwencją wniosku M. C. i P. C. (współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością zabudowaną przedmiotowym budynkiem gospodarczym) z dnia 24 kwietnia 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w O. z dnia [...] lutego 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą K. i D.S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] /[...], obręb 16 w O. oraz konsekwencją postanowienia WINB z [...] czerwca 2019 r. uchylającego postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w tej sprawie i wznawiającej to postępowanie.

Wznowienie postępowania administracyjnego jako szczególny tryb postępowania umożliwiającego, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie (w sposób niebudzący wątpliwości) od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wtedy dopiero, tj. w drugim etapie postępowania, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Przedmiotem przeprowadzonego w sprawie postępowania wznowieniowego była decyzja legalizacyjna wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego. Specyfika takiego postępowania i wydanej w nim decyzji polega między innymi na tym, że choć odnosi się do obiektu budowlanego już wzniesionego, to jednak, w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego, dotyczy ciągle etapu poprzedzającego realizację takiego obiektu w kształcie, który wynika z zatwierdzanego projektu budowlanego zamiennego. Nie mają w związku z tym w takim postępowaniu żadnego znaczenia zarzuty dotyczące domniemanego, rzeczywistego w zamyśle inwestora przeznaczenia takiego obiektu budowlanego, a także tym bardziej sposobu jego użytkowania. Takie zarzuty bowiem nie są rozpatrywane na etapie prac projektowych, lecz już po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania, w szczególności w postępowaniu nadzorczym dotyczącym ewentualnych kolejnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego popełnionych po wznowieniu robót budowlanych na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, który to obowiązek został nałożony na inwestorów w decyzji z [...] lutego 2019 r. lub w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W związku z tym wszelkie zarzuty formułowane w toku postępowania przez skarżących dotyczące domniemanego zamiaru wykorzystywania spornego budynku gospodarczego na potrzeby produkcji mebli, czy nawet rzeczywistego wykorzystywania tego budynku w taki sposób, nie mogły mieć żadnego wpływu na ocenę posiadania przez nich interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB w O. z [...] lutego 2019 r., a także na ocenę istoty sprawy. W dalszym ciągu bowiem zadaniem organów w takim wznowionym postępowaniu była ocena, tym razem już z udziałem wszystkich stron, w tym pominiętych przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, czy wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny oraz udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych została wydana zgodnie z prawem. Konieczne więc jest zbadanie, czy nałożony na inwestorów, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - został wykonany. Przy takim badaniu konieczne przy tym było przede wszystkim odniesienie się do tych zarzutów stron pominiętych w poprzednim postępowaniu, które dotyczyły zgodności tego projektu z decyzją Prezydenta Miasta z [...] lipca 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zmienioną decyzją tego samego organu z 11 grudnia 2015 r. Należy przy tym zauważyć, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mimo wniosku o stwierdzenie jej nieważności złożonego przez M. C. i P. C. , w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, gdyż mimo uchylenia wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 31 grudnia 2019 r., II SA/Ke 883/19 decyzji SKO odmawiającej tego stwierdzenia nieważności, SKO w dniu [...] września 2020 r. ponownie wydało decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności warunków zabudowy z [...] lipca 2015 r., skarga na decyzję SKO z [...] września 2020 r. wniesiona w sprawie II SA/Ke 1044/20 nie została jeszcze rozpoznana (postępowanie w tamtej sprawie zostało zawieszone postanowieniem WSA w Kielcach z 9 lutego 2021 r. z uwagi na śmierć uczestnika), a wstrzymanie wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego, nie nastąpiło.

Odnosząc się do wspomnianych zarzutów skargi dotyczących zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami szczególnymi, zwłaszcza dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, należy podzielić poglądy organów, że zgodność taka miała miejsce.

Najistotniejsza wątpliwość dotycząca tej kwestii odnosiła się do tego, czy wspomniane warunki zabudowy dopuszczały możliwość wykonania zamiast murowanego budynku gospodarczego, budynku całkowicie blaszanego. Swoje zastrzeżenia skarżący opierali na zapisie zawartym w decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2015 r., zgodnie z którym "planowany budynek gospodarczy powinien harmonizować z otoczeniem i tworzyć architektoniczną całość z istniejącymi budynkami w sąsiedztwie". Zdanie skarżących przy tym, "zmiana tynków zewnętrznych z malowanych farbami elewacyjnymi w kolorze kremowym, na blachę trapezową – w sposób istotny wpłynie na estetykę obiektu, a w konsekwencji należało te zmiany ocenić z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego[...] W ocenie skarżących budynek gospodarczy w zmienionym kształcie nie harmonizuje z otoczeniem, a zwłaszcza z budynkiem mieszkalnym wybudowanym na tej samej działce, co przesądza o niezgodności tych zmian z decyzją o warunkach zabudowy".

W nawiązaniu do takich zarzutów należy zauważyć, że żaden z ustalonych w decyzji z [...] lipca 2015 r. warunków zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego nie określa materiału, z jakiego ten budynek ma być wzniesiony. Powoływanie się w tym zakresie przez skarżących na zapisy pierwotnego projektu budowlanego tego budynku zatwierdzonego decyzją Starosty z [...] maja 2016 r., znak: [...] nie mają w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, skoro jej przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w którym przewidziano wykonanie tego budynku z blachy. Istotne jest więc tylko, czy jest to zgodne z warunkami zabudowy, a nie z poprzednio zatwierdzonym projektem budowlanym.

Następnie należy zauważyć, że powołany w skardze zapis decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2015 r. ma inne brzmienie, niż to przytoczyli skarżący w skardze, ponieważ brzmi: "gabaryty i forma planowanego budynku powinny harmonizować z otoczeniem i tworzyć architektoniczną całość z istniejącymi budynkami w sąsiedztwie". Usytuowanie przy tym tego zapisu w sentencji decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2015 r., nie pozwala na jednoznaczne odnoszenie go do przedmiotowego budynku gospodarczego. Wprawdzie znalazł się on w punkcie 2 lit. a) tiret 4 punktor 1 sentencji tej decyzji w części sugerującej, że dotyczy budynku gospodarczego, ale treść kolejnych punktorów w tym punkcie, następujących bezpośrednio po punktorze przywoływanym przez skarżących wskazuje, że zawarte w nich warunki nie dotyczą budynku gospodarczego, ale objętego tą samą decyzją budynku mieszkalnego. Drugi bowiem punktor stanowi, że "budynek mieszkalny należy projektować z poddaszem użytkowym lub bez, z podpiwniczeniem lub bez (w zależności od potrzeb inwestora)", a wspomniany pierwszy punktor odnosi się do planowanego budynku (liczba pojedyncza), bez uściślenia, o jaki budynek chodzi. Można więc wywodzić, że zapis ten nie dotyczy przedmiotowego budynku gospodarczego, ale stanowiącego dominantę na działce inwestorów budynku mieszkalnego, który przede wszystkim powinien harmonizować z otoczeniem i tworzyć architektoniczną całość z istniejącymi budynkami w sąsiedztwie, którymi to budynkami są właśnie przede wszystkim budynki mieszkalne.

Gdyby jednak nawet przyjąć, że komentowany zapis w sentencji decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2015 r. dotyczy budynku gospodarczego, to i tak nie można by w ocenie Sądu wywodzić z niego, że determinuje konieczność wybudowania wyłącznie murowanego, a nie wykonanego z innego materiału budynku gospodarczego, w tym i blaszanego.

Należy bowiem zauważyć, że sformułowanie w sentencji decyzji o warunkach zabudowy dotyczące gabarytów planowanego budynku, bez wątpliwości nie dotyczy materiału, z jakiego ten budynek miałby być wykonany, ale takich jego technicznych cech jak wysokość, szerokość, długość i będące ich pochodną powierzchnia i kubatura budynku, (por. przepisy § 5, 6 i 7 rozporządzenia ws. wymagań nowej zabudowy). Wszystkie te cechy zostały przy tym szczegółowo w decyzji o warunkach zabudowy określone.

Forma planowanego budynku, a ściślej forma architektoniczna obiektów budowlanych, to niezdefiniowane, ustawowe określenie użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 2 pkt 3 rozporządzenia ws. wymagań nowej zabudowy. Treść tych przepisów wskazuje, że forma architektoniczna obiektów budowlanych to jedna z cech zabudowy i zagospodarowania terenu, których kontynuacja jest jednym z kumulatywnych warunków umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeśliby nawet więc przyjąć, że w określeniu formy architektonicznej obiektu budowlanego mieścił się również materiał, z którego ma zostać wykonany, to przy braku bliższego, a nawet jakiegokolwiek określenia w decyzji WZ rodzaju tego wymaganego materiału, z wymogu harmonizacji formy planowanego budynku z otoczeniem i z istniejącymi w sąsiedztwie budynkami nie można wywodzić, że dany rodzaj tego materiału miałby by nakazany, czy też zabroniony.

Z powołanego w skardze wyroku WSA w Białymstoku z 12 grudnia 2019 r., II SA/Bk 480/18, nie można, wbrew skarżącym, wywodzić poglądu, że "zmiana konstrukcji budynku gospodarczego z murowanej na stalową stanowi istotne odstępstwo od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego". Przede wszystkim ponownie należy przypomnieć, że istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest zgodność projektu budowlanego zamiennego z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z [...] maja 2016 r., znak: [...], ale z ustalonymi decyzją z [...] lipca 2015 r. warunkami zabudowy. Ponadto wspomniany wyrok WSA w Białymstoku nie jest prawomocny, a nadto dotyczył zmiany projektowanej murowanej konstrukcji budynku na drewnianą, co stanowiło istotne odstępstwo od projektowanych warunków przeciwpożarowych. W niniejszej sprawie nie może jednak, również wbrew wywodom skarżących, być mowy o niespełnianiu przez zatwierdzony projekt budowlany zamienny norm związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zdaniem autora skargi, zamienny projekt budowlany nie określił parametru REI dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony północno-wschodniej, ograniczając się do określenia, aby ścianę tę zabezpieczyć płytą paździerzową do NRO (tj. stanu nierozprzestrzeniającego ognia). Powyższe jest, zdaniem skarżących o tyle istotne, że w pierwotnym projekcie budowlanym projektant zaliczył budynek do kategorii zagrożenia PM, projektując ściany oddzielenia pożarowego, które powinny spełniać warunki pożarowe REI 60. Tym samym więc projekt zamienny obniżył wymagania związane z bezpieczeństwem pożarowym dla ściany oddzielenia pożarowego, przy jednoczesnym nieokreśleniu wymaganego parametru REI dla tej ściany.

Odnosząc się do tych wywodów należy jeszcze raz powtórzyć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest istotna zgodność projektu budowlanego zamiennego z pierwotnym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Ostrowieckiego z 20 maja 2016 r., ale - w przypadku wymagań ochrony pożarowej - z przepisami rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. W zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym wszystkie elementy budynku gospodarczego zaprojektowano jako nierozprzestrzeniające ognia, gdyż przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany jest z materiałów niepalnych, przez co nie stanowi zagrożenia pożarowego dla zabudowań sąsiednich. Ponadto należy wyjaśnić, że określone w § 212 rozporządzenia ws. warunków technicznych wymagania dotyczące klas odporności pożarowej dla budynków PM, tj. produkcyjnych i magazynowych (§ 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych), nie dotyczą budynków wolnostojących, do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie, gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, co wprost wynika z treści § 213 pkt 2 lit. b) tego rozporządzenia. Z kolei klasy odporności ogniowej elementów budynków REI (nośność ogniowa, szczelność ogniowa i izolacyjność ogniowa), o jakich mowa w § 216 tego rozporządzenia, nie maja zastosowania do budynków wyłączonych w myśl § 213 z wymagań dotyczących klas odporności pożarowej budynków, co wprost wynika z treści § 216 ust. 1 tego rozporządzenia. Dlatego zamieszczone w skardze zarzuty i oczekiwania co do określenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym wymagań dotyczących odporności pożarowej przedmiotowego budynku, nie miały oparcia w obowiązujących przepisach.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kwestii charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mających mieć cechy istotnych należy wyjaśnić, że nie mogła wpłynąć na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Taka decyzja w niniejszej sprawie zapadła (decyzja PINB w O. z dnia [...] maja 2018 r.) i stała się ostateczna. Obecnie prowadzone postępowanie wznowieniowe nie dotyczyło jednak postępowania zakończonego tamtą decyzją, ale kolejnego etapu postępowania naprawczego zakończonego decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Dlatego podnoszona przez skarżących kwestia istotności popełnionych przez inwestorów odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie mogła być już w niniejszym postępowaniu weryfikowana. Poza tym Sąd wyraża pogląd, że zmiana rodzaju materiału, z którego wzniesiony został przedmiotowym budynek gospodarczy z murowanego na stalowy, nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały zdefiniowane w art. 36a ust. 5 punkty 1 do 7 prawa budowlanego. Żaden z wymienionych w tych przepisach przypadków nie dotyczy jednak zmiany rodzaju materiału, z którego obiekt został wzniesiony, w szczególności takiej zmiany, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących doprowadzenia do przedmiotowego budynku instalacji nieprzewidzianych w projekcie budowlanym zamiennym, w tym zamontowania muszli ustępowej, należy wyjaśnić, że przedmiotem sprawy była ocena zgodności projektu budowlanego zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy i z przepisami, a nie kontrola ewentualnych kolejnych zmian i odstępstw od tego projektu popełnionych przez inwestora po jego zatwierdzeniu. Takie zmiany w razie ich wykazania i zakwalifikowania jako spełniające warunki określone w art. 50 ust. 1 prawa budowalnego, mogą być ewentualnie oceniane jako podstawa do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego kolejnego postępowania naprawczego.

Zarzut przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego w trakcie postępowania naprawczego również nie mógł zostać uwzględniony. Należy zauważyć, że w decyzji PINB w O. z [...] lutego 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych znalazło się mające oparcie w art. 51 ust. 4 zd. 2 prawa budowlanego zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Niezastosowanie się do tego zobowiązania może w związku z tym być podstawą do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego przeciwko inwestorowi lub właścicielowi postępowania, o jakim mowa w art. 59i w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zarzucane inwestorowi zachowanie nie mogło więc być oceniane w niniejszym postępowaniu.

Powtarzany przez skarżących zarzut braku kompletnych ustaleń faktycznych, a w szczególności nie dokonania rzetelnej oceny wyglądu, wyposażenia, funkcji i sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, nie mógł mieć znaczenia w niniejszej sprawie, skoro, jak to już wyżej wyjaśniono, nie dotyczyła ona sposobu jego użytkowania, ale prowadzonego w trybie wznowieniowym etapu postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ust. 4 prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.