Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1702/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażacym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 3 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, 2) O.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 15/17 w sprawie ze skargi O. D. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o przyznanie stypendium sportowego 1. ze skargi kasacyjnej O. D. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązuje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego O. D. z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie stypendium sportowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 4. przyznaje O. D. od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 5000 (pięć tysięcy) złotych; 5. oddala skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.


UZASADNIENIE

1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt VI SAB/Wa 15/17, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. D. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji w zakresie przyznania stypendium sportowego stwierdził: 1.że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego O. D. z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie stypendium socjalnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.

2.Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1.O. D. (dalej: "skarżący") złożył do Prezydenta m.st. Warszawy pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosek o przyznanie stypendium sportowego, a następnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. 2.2.Postanowieniem Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 82/15 odrzucono skargę ze względu na niewyczerpanie trybu administracyjnego.

2.3.Skarżący wniósł także skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Zarządu Okręgu M. Polskiego Towarzystwa Tanecznego z dnia [...] listopada 2012 r. o pozytywne rozpatrzenie wniosków o przyznanie stypendium sportowego skarżącemu i K. I. Także w tej sprawie postanowieniem Sądu z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 81/15 odrzucono skargę ze względu na niewyczerpanie trybu administracyjnego.

2.4.Ponadto Sąd wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2693/15 oddalił w całości skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (Dz. U. Woj. Mazow. Z 2013 r. poz. 6317). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4638/16 oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku.

2.5.Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący ponownie złożył wniosek o przyznanie stypendium sportowego m. st. Warszawy. Skarżący podniósł, że podstawą do złożenia wniosku jest fakt, iż w dniu [...] października 2015 r. w R. na Ł. zajął II-gie miejsce na Mistrzostwa Świata w stylu 10 tańców w kategorii młodzieżowej poniżej 21 lat.

2.6.W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazał, że ww. wniosek nie spełnia warunków przyjętych w ww. uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], ponieważ taniec sportowy nie jest objęty regulaminem "Systemu Sportu Młodzieżowego", obowiązującym w roku 2015. Organ podkreślił, że zarówno nieobowiązująca już ustawa o sporcie kwalifikowanym jak i obowiązująca ustawa o sporcie nie wskazują decyzji administracyjnej jako właściwej formy załatwienia sprawy objętej wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego. Przytaczając treść art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, organ wskazał, że ani przepisy rangi ustawowej ani uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (Dz. U. Woj. Mazow. Z 2009 r. nr 156, poz. 4637) czy też ww. uchwały z dnia [...] maja 2013 r. nie wskazują, aby do przyznawania stypendiów sportowych zastosowanie miały przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, a właściwą forma rozpatrzenia wniosków w tych sprawach była decyzja administracyjna. W przypadku wniosków nie spełniających kryterium określonych w uchwale Rady Miasta wnioskodawcy informowani są na piśmie o braku spełnienia przesłanek w tym zakresie.

2.7.Skarżący, odnosząc się do ww. pisma organu, w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. zatytułowanym "SKARGA-ODWOŁANIE" ponownie wskazał, że organ nie odniósł się do wniosku o stypendium sportowe nie wydając decyzji administracyjnej. Wskazał także na niezgodne z prawem zapisy ww. uchwały z dnia [...] maja 2013 r. dyskryminujące zawodników tańca sportowego.

2.8.Organ, ustosunkowując się do ww. pisma organu, w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. ponownie zawarł obszerny wywód w przedmiocie niemożności pozytywnego rozpoznania wniosku o stypendium sportowe.

2.9.W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r, zatytułowanym "Skarga", skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., skarżący podniósł brak wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji odnoszącej się do wniosku o przyznanie stypendium sportowego, co uniemożliwia dochodzenie na drodze administracyjnej prawa do takiego stypendium. Skarżący w piśmie przytoczył obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 579/11, w myśl którego sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjna, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

2.10.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uznało się organem niewłaściwym do rozpoznania ww. pisma skarżącego i przekazało pismo do rozpatrzenia Radzie m.st. Warszawy, która z kolei przekazała pismo Prezydentowi m.st. Warszawy.

2.11.Prezydent m.st. Warszawy w piśmie z dnia [...] września 2016 r. poinformował Radę Miasta Stołecznego Warszawy o braku podstaw do rozpatrzenia pozytywnie wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie stypendium sportowego jak też o braku możliwości zastosowania przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego w odniesieniu do przyznawania stypendiów sportowych.

2.12.W dniu [...] lutego 2017 r. O. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczynił bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w związku z niewydawaniem decyzji administracyjnych na wnioski o stypendium sportowe Miasta Stołecznego Warszawy w tym w szczególności w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący ponownie podniósł, że sprawa wszczęta wnioskiem o stypendium sportowe z tytułu wypełnienia art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie stanowi sprawę administracyjną, w której postępowanie kończy się wydaniem przez organ decyzji. Skarżący wskazał, że jeśli Prezydent. m.st. Warszawy uważał, że nie należy mu się stypendium, winien odmówić takiego świadczenia, ale w formie decyzji administracyjnej.

2.13.W odpowiedzi na skargę Prezydent. m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie..

3.1.W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego, iż zarówno przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, linia orzecznicza sądów administracyjnych potwierdza ww. stanowisko (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 579/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 1206/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn.. akt II SA/Łd 644/17).

3.2.Zdaniem Sądu sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej.

3.3.Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, że określone w uchwale Rady Miasta zasady przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy, zwłaszcza z uwagi na ich fakultatywność, podobnie jak w przypadku nagród sportowych, przybierają raczej formę zbliżoną do określonej w art. 919-921 Kodeksu cywilnego instytucji przyrzeczenia publicznego, WSA w Warszawie wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że źródłem roszczeń cywilnoprawnych, może być decyzja administracyjna. Tym samym, władcze rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium kreuje również stosunek prawny w sferze prawa prywatnego. Wynikające z niego zobowiązanie, pomimo jego administracyjnoprawnego (decyzyjnego) rodowodu może być zaś dochodzone przed sądem cywilnym, w następstwie wytoczonego powództwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99). W konsekwencji przyznanie stypendium jest efektem władczego (ale zaskarżalnego do organu II instancji) rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta nie wyklucza zawarcia umowy, mocą której regulowane będą cywilnoprawne skutki tego jednostronnego rozstrzygnięcia pozostającego w sferze prawa administracyjnego.

3.4.W konsekwencji, na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zarzut bezczynności, Prezydent m. st. Warszawy miał obowiązek wydania decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania albo przyznającej stypendium sportowe. W przypadku niepodjęcia żadnej z dwóch wymienionych prawnych form działania przez organ, wnioskodawca ma prawo zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność.

3.5.Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w prowadzonym przez niego postępowaniu, gdyż złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie stypendium sportowego do dnia dzisiejszego (wpływ do organu w dniu [...] grudnia 2015 r.) nie został rozpoznany poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Czynności, jakie Prezydent podejmował w sprawie od dnia wpływu wniosku do dnia złożenia skargi polegały w istocie na negowaniu prawidłowego stanowiska skarżącego, który wskazywał na konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Zwlekając z wydaniem decyzji administracyjnej, organ uchybił zasadzie szybkości postępowania administracyjnego i to w stopniu rażącym, wszak nieprawidłowe jest, aby pomimo ciążącego na organie obowiązku załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, co wynikało w sposób jasny także z przytaczanego przez skarżącego orzecznictwa sądów administracyjnych, przedmiotowej decyzji do dnia dzisiejszego nie wydano.

3.6.Mając na względzie brzmienie art.12 i 35 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2016 r.,poz.23 t.j. ze zm.) zwana dalej "k.p.a." z uwagi na stwierdzoną bezczynność organu, Sąd I instancji – nie przesądzając w jakikolwiek sposób o zasadności żądania skarżącego w zakresie przyznania stypendium sportowego - uznał, że zachodzą wszelkie podstawy do zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania decyzji rozpoznającej wniosek O. D. z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie stypendium socjalnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz jednocześnie stwierdził, że zwłoka w podjęciu ww. postanowienia miała charakter kwalifikowany, naruszenie zarówno norm prawa materialnego, jak i norm procedury administracyjnej ma charakter rażący. Dlatego też

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 270 ze zm.) dalej " p.p.s.a." stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

4.Powyższy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną zarówno O. D. jak i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.

4.1.O. D. na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisów:

4.1.1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a, poprzez niedostateczną kontrolę organu w związku z brakiem przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, co w okolicznościach sprawy stanowi odpowiedni środek nadzorczy wobec krzywdy, którą organ wyrządził swą bezczynnością skarżącemu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4.1.2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a, poprzez brak przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, której przyznanie jest oczywiście zasadne w okolicznościach sprawy, zważywszy, że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, natomiast ma obowiązek kompleksowego zbadania sprawy oraz kompetencje, aby naprawić skarżącemu krzywdy wyrządzone bezczynnością organu,

4.1.3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do krzywdy, której doznał skarżący wskutek bezczynności organu i w związku z powyższym brak zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku ze stwierdzoną rażącą bezczynnością organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazuje, że Sąd I instancji nie poddał wszechstronnej kontroli działań organu i nie zastosował odpowiednich środków nadzorczych,

4.1.4. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., pomimo, że organ naruszył szereg przepisów postępowania I prawa materialnego, bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a skarżącemu została wyrządzona znaczna krzywda (zahamowanie kariery sportowej) i podważone zostało jego zaufanie do organów publicznych, w tym samorządowych.

4.1.5.W oparciu o art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O. D. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i przyznanie skarżącemu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej za przewlekłość, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego suma ta powinna wynosić maksymalną dopuszczalną kwotę wskazaną w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a, tj. 21.360 zł (połowa 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, które w 2017r. wynosiło 4.272 zł, tj. Vi x 10x 4.272 zł = 21.360 zł).

4.2. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości.

4.2.1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono Sądowi I instancji, naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów:

4.2.2. art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez przyjęcie, że przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej, pomimo iż przepis ten nie daje podstaw do uznania, iż przyznanie stypendium sportowego ma charakter rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej oraz bez uwzględnienia specyfiki zasad przyznawania stypendiów sportowych określonych w obowiązującej w tym zakresie uchwale Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy w tym w szczególności § 7, § 6 ust. 1, § 5 ust. 1-5, § 4 ust. 6 oraz § 1 ust. 1 pkt 1 Załącznika do tej uchwały;

4.2.3. art. 31 w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie, że przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej, skoro dla określenia analogicznej instytucji przyznawania stypendiów przez inny organ ustawodawca użył innych określeń i pojęć wprost wskazujących na formę działania tego organu;

4.3.Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, w oparciu o procesową podstawę kasacyjną zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4.3.1 art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą sądu administracyjnego sprawy przyznania stypendium sportowego i potraktowania jej jako indywidualnej sprawy administracyjnej;

4.3.2. art. 149 § 1 p.p.s.a przez wadliwe przyjęcie, że doszło do bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a ponadto, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy o czym poinformował wnioskodawcę rozpatrując w tym zakresie wniosek, co należało uznać w przedmiotowym przypadku za załatwienie sprawy;

4.3.3. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegającego na uznaniu decyzji administracyjnej jako właściwej formy załatwienia przedmiotowej sprawy, innego niż powołanie się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wyroków innych Sądów;

4.3.4. art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez brak oceny charakteru oraz treści pism kierowanych przez organ do skarżącego;

4.3.5. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak wyjścia poza zarzuty i stanowisko przedstawione przez skarżącego O. D., a w szczególności poprzez całkowite nieodniesienie się i nieuwzględnienie treści przepisów uchwały [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy.

4.4.Na podstawie art. 176 §1 pkt 3 p.p.s.a skarżący organ wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna O. D. ma usprawiedliwione podstawy, natomiast skarga kasacyjna organu na uwzględnienie nie zasługuje.

5.2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd kasacyjny jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40)

5.3.Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

5.4. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).

5.5.Skargi kasacyjne zostały więc zbadane według reguły związania zarzutami w nich zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.) W tym zakresie zasadna okazała się skarga kasacyjna O. D., natomiast skarga kasacyjna Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

5.6. Skarga kasacyjna organu zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania ponieważ fakt i sposób ustalenia stanu faktycznego sprawy determinuje sposób stosowania prawa materialnego. Analiza podanych w skardze naruszeń prawa materialnego może nastąpić dopiero po uznaniu, że stan faktyczny został w sprawie ustalony w sposób prawidłowy lub ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego skutecznie nie podważono. (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

5.7.W ramach podstawy kasacyjnej z art.174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez objęcie kontrolą sądu administracyjnego sprawy przyznania stypendium sportowego i potraktowania jej jako indywidualnej sprawy administracyjnej; art. 149 § 1 p.p.s.a przez wadliwe przyjęcie, że doszło do bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 141 § 4 p.p.s.a poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegającego na uznaniu decyzji administracyjnej jako właściwej formy załatwienia przedmiotowej sprawy, art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez brak oceny charakteru oraz treści pism kierowanych przez organ do skarżącego oraz art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez całkowite nieodniesienie się i nieuwzględnienie treści przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy.

5.8.Odnosząc się do powyższych zarzutów na wstępie zauważenia wymaga, iż, postawione Sądowi I instancji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie organ w żaden sposób nie kwestionują przyjętego, przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, za podstawę wyrokowania w niniejszej sprawie. Niewystarczające w tym zakresie jest podniesienie naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. i art.141 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest przyjąć, iż ustalenia Sądu I instancji nie zostały skutecznie podważone.

5.9. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Otóż, orzekanie "na postawie akt sprawy", jak stanowi powołany wyżej przepis, oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u postaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/08, lex nr 594014). Natomiast pominięcie podczas kontroli sądowej niektórych dowodów z akt sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do gromadzenia i oceny dowodów w toku postępowania podatkowego (np. art. 122, art. 187 § 1, art. 191 O.p) i zarzut ten powinien być postawiony przez naruszenie stosownych przepisów postępowania obowiązujących organ administracji publicznej w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym p.p.s.a., stosowanym przez sąd administracyjny. Jednakże takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, o czym była mowa na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny, związany jest zarzutami skargi kasacyjnej i w tym zakresie może jedynie badać sprawę tj. tylko w zakresie naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, do czego w istocie zmierza autor skargi kasacyjnej poprzez sformułowanie i uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Powyższe dowodzi, że nie są skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które zmierzają do podważenia przyjętego w tej sprawie przez Sąd I instancji oraz związanej z tym oceny zgromadzonego materiału dowodowego, czy też wzięcie pod uwagę przez Sąd, niewszystkich okoliczności ujawnionych w aktach sprawy.

5.10.Nie jest również trafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany przez skarżący kasacyjnie organ tj. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegającego na uznaniu decyzji administracyjnej jako właściwej formy załatwienia przedmiotowej sprawy. Otóż, zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawiera zwięzłe wyjaśnienie dlaczego decyzja administracyjna jest właściwą formą załatwienia rozpoznawanej sprawy, o czym świadczy argumentacja prawna Sądu I instancji przedstawiona na stronie 5 i 6 uzasadnienia wyroku.

5.11.Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art.134 p.p.s.a. przez Sąd I instancji w sposób wskazany przez organ, poprzez całkowite nieodniesienie się i nieuwzględnienie treści przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy. Przypomnieć należy, że przedmiotem orzekania przez Sąd I instancji była bezczynność organu, a nie ocena merytoryczna spornej uchwały Rady Miasta, a więc Sąd nie był zobowiązany do jej oceny. Niemniej jednak trudno się zgodzić, z tezą organu, iż Sąd I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy, w takim zakresie w jakim było to niezbędne do rozpoznania sprawy, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności jego strona 4 i 5.

5.12.Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej organu tj. naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez objęcie kontrolą sądu administracyjnego sprawy przyznania stypendium sportowego i potraktowania jej jako indywidualnej sprawy administracyjnej i w konsekwencji naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a przez wadliwe przyjęcie, że doszło do bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz powiązanych z nimi naruszeniami przepisów prawa materialnego tj. art. 31ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r.(Dz. U. z 2017 r., poz. 1463) dalej " ustawa o sporcie" oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy a w szczególności § 7, § 6 ust. 1, § 5 ust. 1-5, § 4 ust. 6 oraz § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do tej uchwały, a także art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż są one bezzasadne z następujących względów.

5.13.Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

5.14. W tym miejscu wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądowej w powyższym zakresie nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, jak również w sytuacji, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd bezczynnością organu wyrażony w Komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (autorstwa T. Wosia, H. Krysiak – Molczyk Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają przy tym znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Istota skargi na bezczynność polega więc na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

5.15. W rozpoznawanej sprawie zaakceptować jako trafne należy stanowisko Sądu I instancji, iż organ jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany był do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stypendium sportowego .

5.16.Uzasadniając powyższy pogląd, wskazać na wstępie należy, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 i ust.3 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe i w związku z tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Na podstawie art.31 ust.3 ustawy o sporcie Rada Miasta Stołecznego Warszawy wydała uchwałę z dnia [...] maja 2013 r. nr Dz. U. Woj. Mazow. Z 2013 r. poz. 6317) w sprawie określania szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy.

5.17.Przepis ten stanowił w ocenie organu podstawę do odmowy wydania decyzji w sprawie przez Prezydenta m. st. Warszawy. Stąd wszystkie pisma skarżącego w sprawie, z żądaniem wydania decyzji kończyły się negatywnym stanowiskiem organu w tej kwestii. Organ nie zauważył jednak, że uchwała Rady Miasta jest aktem prawa miejscowego – generalnym i abstrakcyjnym, ale nie jest indywidualnym aktem rozstrzygającym konkretną sprawę administracyjną danej osoby. Sama uchwała nie budzi jednak w tym zakresie wątpliwości, bowiem w zawarty w załączniku do uchwały § 7 ust.1 stanowi, że stypendia przyznaje Prezydent m. st. Warszawy. Przed podjęciem decyzji, o której mowa w ust.1 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, może zasięgnąć opinii Komisji ds. Stypendiów Sportowych (§ 7 ust.2).Podobną regulację zawarto w przypadku pozbawienia zawodnika stypendium w § 9 ust.2 załącznika do uchwały, który stanowi, iż Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy pozbawia zawodników przyznanych im stypendiów, na wniosek związku sportowego, właściwej organizacji krajowej, prowadzącej działalność w zakresie sportu osób niepełnosprawnych lub z własnej inicjatywy. Postanowienia § 7 ust.2 stosuje się odpowiednio

5.18.Wyjaśnić należy, iż akty prawa miejscowego, (w rozpoznawanej sprawie sporna uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy), są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Ponadto zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

5.19.Zaskarżona uchwała, określająca warunki przyznawania stypendiów sportowych zawodnikom i trenerom osiągającym wysokie wyniki sportowe posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.( III SA/Gl 1345/11 z dnia 16 września 2011 r.).Nie może być więc utożsamiana z decyzją administracyjną wydaną w indywidualnej sprawie konkretnej osoby, ani też, nie wyklucza wydania w stosunku do konkretnego podmiotu decyzji w jego indywidualnej sprawie, na podstawie powołanej uchwały. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. W myśl zaś art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

5.20. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, stanowiąca władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. "Pojęcie sprawy, użyte w komentowanym przepisie, powinno być interpretowane w związku z pojęciem sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, użytym w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. dla określenia zakresu stosowania przepisów Kodeksu. Decyzja administracyjna może być zatem wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie nie wymaga się, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy. Uznaje się za wystarczające określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "stwierdza". (uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54).Ponadto zakłada się domniemanie konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne wyłączenie przez ustawodawcę decyzyjnej formy załatwiania spraw musi być wyraźne i nie można go domniemywać. Nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany lub zniesiony aktem podustawowym (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 24 maja 2012 r., II GPS 1/12, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 62 oraz podane tam orzecznictwo).

5.21.Odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej organu zarzutu naruszenia art.31 ust.1 ustawy o sporcie, który w ocenie organu nie zawiera podstawy do wydania decyzji w sprawie wskazać należy, iż sądy administracyjne za decyzję uznają nie tylko taki akt administracyjny indywidualny, który w ustawie stanowiącej podstawę dla wyboru formy działania administracji został nazwany "decyzją", ale każdy akt organu administracji publicznej, który jest władczym i jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, rozstrzyga sprawę indywidualnego podmiotu, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna ani podległość służbowa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Decyzją administracyjną jest akt odpowiadający wyżej wskazanym cechom, choćby ustawodawca w przepisach prawa posługiwał się inną jego nazwą (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3; uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54). Nawet gdyby w uchwale, użyto błędnego sformułowania( powoływanego w skardze kasacyjnej organu), że prezydent wydaje zarządzenie, to okoliczność ta jest o tyle nieistotna, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 3226/17,publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

5.22.Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżący pismami z dnia [...] lutego 2016 r. oraz [...] kwietnia 2016 r. ponawiał wniosek o wydanie decyzji w sprawie przyznania stypendium sportowego m. st. Warszawy. Organ ponownie w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. poinformował Skarżącego o braku możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku o stypendium sportowe. Stanowisko to podtrzymał także w odpowiedzi na rozpoznawaną skargę O. D. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w której jednoznacznie domagał się rozpoznania w formie decyzji administracyjnej jego wniosku o stypendium sportowe Miasta Stołecznego Warszawy.

5.23. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi sprawę indywidualną gdyż dotyczącą ściśle określonej osoby oraz wiążących się z tą osobą okoliczności faktycznych.

5.24.Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko orzecznictwa i doktryny prawa administracyjnego, iż na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej (w:) Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 17–18, pow. w wyroku WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1786/16 ). Powyższe warunki dla przyjęcia zasady domniemania załatwienia sprawy indywidulanej w formie decyzji administracyjnej zostały spełnione na gruncie art. 31 ust.1 i 3 ustawy o sporcie. Dlatego rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu. Ponadto skoro postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady dwuinstancyjności postępowania, a w dalszej kolejności prawa do Sądu.

5.25.Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej organu dotyczące naruszenia art. 31 w zw. z art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie i § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przyjęcie, że przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej, skoro dla określenia analogicznej instytucji przyznawania stypendiów przez inny organ ustawodawca użył innych określeń i pojęć wprost wskazujących na formę działania tego organu. Powtórzyć zatem należy, iż nie może być rozstrzygającym kryterium w sprawie okoliczność, iż w art.32 ust.5 ustawy o sporcie, prawodawca wskazał, iż w przypadku decyzji wydawanych przez Ministra przyznającego stypendia sportowe, rozstrzygnięcie zapada w formie decyzji. Jak już zostało wyżej wyjaśnione, rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium konkretnej osobie ze środków publicznych na podstawie aktu prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, niezależnie od tego jak ten akt zostanie nazwany z formalnego punktu widzenia. Istotne jest to, że w art.31 ust.1 ustawy o sporcie prawodawca przyznał jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, na warunkach i zasadach określonych generalnie w uchwale Rady miasta lub gminy.(art.31 ust.3). W rozpoznawanej sprawie to, że przyznanie stypendium jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu bezsprzecznie wynika z powołanych wyżej § 7 ust.1 i 2 oraz § 9 ust.2 uchwały (aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego), które wprost stanowią, że decyzję w sprawie przyznania jak i pozbawienia stypendium podejmuje Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Podkreślić jednak, jeszcze raz należy, że przesądzającym w tej kwestii, nie jest użyty wyraz decyzja w § 7 ust. 2 uchwały, co już zostało wyjaśnione we wcześniejszej części uzasadnienia. Tezy tej nie podważają również postanowienia § 6 ust. 1, § 5 ust. 1-5, § 4 ust. 6 oraz § 1 ust. 1 pkt 1 załącznika do spornej uchwały, powoływane w skardze kasacyjnej organu.

5.26.Jednakże nawet gdyby tych zapisów nie było w uchwale to zgodnie z zasadą domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej wielokrotnie przyjmowanej w orzecznictwie sądowym, jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, Lex nr 165713).

Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63). W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym. (wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3696/15 )

5.27.W konsekwencji, jeżeli organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji, nie może zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy (postanowienie SN z 18 października 1995 r., III ARN 45/95, OSNAPiUS 1996, nr 10, poz. 138).Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ zamiast wydać decyzję, która rozstrzygnęłaby spór pomiędzy stroną a organem i pozwoliłaby stronie skorzystać z przysługujących jej środków prawnych, zaskarżenia niezadawalającego jej rozstrzygnięcia organu, do organu wyższego stopnia a następnie do sądu administracyjnego, kierował uporczywie pisma do strony, informujące o niemożności wydania decyzji lub niespełnieniu przez skarżącego, warunków do przyznania stypendium określonych, w uchwale Rady Miasta. Ponadto wskazać należy, iż pismo informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy, podpisane przez urzędnika bez powołania się na upoważnienie organu administracji, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie nie jest decyzją administracyjną. Pismo takie oznacza, że organ administracji uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 593/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 55).

5.28.Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne, wymienione na wstępie zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, podniesione w skardze kasacyjnej organu.

5.29.Przechodząc do skargi kasacyjnej O. D. wskazać należy, iż jej zarzuty, oparte zostały wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z których wynika, że w ocenie strony, Sąd I instancji, naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a, poprzez brak przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, której przyznanie jest oczywiście zasadne w okolicznościach sprawy, bowiem Sąd I instancji, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny I instancji ma obowiązek kompleksowego zbadania sprawy oraz kompetencje, aby naprawić skarżącemu krzywdy wyrządzone bezczynnością organu, a tego nie uczynił, co spowodowało również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do krzywdy, której doznał skarżący wskutek bezczynności organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw o charakterze rażącym, albowiem Sąd I instancji nie poddał wszechstronnej kontroli działań organu i nie zastosował odpowiednich środków nadzorczych.

5.30.Z powyższego wynika, iż O. d. nie kwestionuje ustaleń faktycznych sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wyroku przez Sąd I instancji jak i samego rozstrzygnięcia co do istoty, tj. stwierdzenia bezczynności organu oraz, iż bezczynność organu miała charakter rażący, ale to, że Sąd I instancji nie zbadał i nie rozstrzygnął kwestii sumy pieniężnej z tytułu doznanej przez Skarżącego krzywdy, co podnosił w skardze jak i w pismach do organu.

5.31.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te zawierają usprawiedliwione podstawy. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. Co prawda orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu sędziowskiemu niemniej instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. Rzeczona suma pieniężna nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności administracji, które może być dochodzone na drodze procesu cywilnego. Suma ta ma przede wszystkim na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej.

5.32.Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, nie wziął pod uwagę całości opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu, do rażącej bezczynności, okres trwającej bezczynności i nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącego za trwającą bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. II OPP 23/13: "Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej".

5.34.Umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi więc dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ona natomiast swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5.35.Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania Sądu (o czym świadczy użycie w czasownika "może"), a może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, jednakże przyznanie sumy pieniężnej nie jest ograniczone wnioskiem Strony postępowania, ale może nastąpić z urzędu. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją strony, niekoniecznie wnioskiem. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien z urzędu, podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Sąd nie jest więc związany wnioskiem Strony i w każdym przypadku stwierdzenia przesłanek do jej zasądzenia zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd ma obowiązek ocenić zaistnienie w sprawie przesłanek do zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i rozstrzygnąć o zasadności tego żądania a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, tj. dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją - dlaczego w takiej a nie innej wysokości.

5.36.W dalszej kolejności, w przypadku skorzystania przez Sąd z tej instytucji, wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Oczywiście w przypadku art. 149 § 2 p.p.s.a., podobnie jak i w odniesieniu do grzywny wymierzanej organowi, jej wysokość należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy: rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. Nie przesądzając zatem w żadnej mierze o zasadności żądania skarżącego, stwierdzić należy, że biorąc pod uwagę stan sprawy, w tym długotrwałość postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego celowe było zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz O. D., a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać za zasadne tj. naruszenie art.134 p.p.s.a. i art.149 § 2 p.p.s.a. oraz art.141 § 4 p.p.s.a.

5.37.Reasumując Sąd I instancji mimo prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności organu i prawidłowego stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie zbadał z urzędu sprawy w zakresie sumy, o której mowa w art.149 § 2 p.p.s.a.

5.38.Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a oraz art.188 p.p.s.a. uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości; stwierdził, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy dopuścił się bezczynności która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do wydania decyzji rozpoznającej wniosek skarżącego O. D. z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyznanie stypendium sportowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi oraz przyznał O.D. od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę pięciu tysięcy złotych i oddalił skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy.