Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3166/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 217 i 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 668/15 w sprawie ze skargi P. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. C. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 668/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.CH. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Raportem z dnia 30 października 2014 r. asp. P.Ch. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-1999 oraz 2005-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Żądanie oparł na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Do raportu załączył oświadczenia innych policjantów.

Postanowieniem nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach odmówił wydania zaświadczenia o pełnieniu przez P.Ch. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wskazał, że policjant nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący stwierdził, że niezasadne jest twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, iż skarżący nie ma interesu prawnego do żądania wydania przedmiotowego zaświadczenia, o czym świadczy m.in. fakt, iż Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach w dniu 30 września 2009 r. wydał czynnemu policjantowi zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby.

Zdaniem organu interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Kwestia ustalania uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest natomiast od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Organ wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest wymagane dopiero w sytuacji, gdy rozpocznie się tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę. Wobec asp. P.Ch. nie został zainicjowany tryb zwolnienia ze służby.

W związku z powyższym organ uznał, iż skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez organ administracji okoliczności warunkujących podwyższenie emerytury, gdyż ustalenie ww. okoliczności następuje w postępowaniu przed organem emerytalnym ustalającym prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 218 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym danymi takimi są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z już posiadanych dokumentów. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Organ nie może zatem prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak np. przesłuchanie świadków.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ wydał zaświadczenie o pełnieniu służby w warunkach uprawniających podwyższenie emerytury policjantowi w pozostającemu służbie, Komendant Główny Policji wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia o żądanej treści jest każdorazowo postępowaniem indywidualnym, niezależnym, znajdującym oparcie w określonym stanie faktycznym. Dla bytu przedmiotowego postępowania nie ma znaczenia stan faktyczny dotyczący innych funkcjonariuszy. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych rozstrzygnięć. Nie istnieje bowiem możliwość skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Organ wskazał, że powołany przez stronę wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 579/10 prezentujący pogląd odmienny od ugruntowanego stanowiska KGP wiąże w konkretnej sprawie.

Na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] P.Ch. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz na braku interesu prawnego w uzyskaniu przedmiotowego zaświadczenia i uznanie, że ustalenie tych okoliczności nastąpi dopiero w postępowaniu przed organem emerytalnym, który ustala prawo do emerytury i wysokość tego świadczenia. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organ I instancji w sposób należyty przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w sytuacji gdy organ ten ustalił, iż skarżący posiada interes prawny pozwalający mu na uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia, przez brak wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego jego zdaniem skarżący może starać się o uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia dopiero po odejściu ze służby oraz art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji braku podstaw do jego zastosowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10 WSA w Gdańsku wskazał, że jakkolwiek zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji, jednak z konstrukcji przepisów rozporządzenia nie wynika, że o wydanie takiego zaświadczenia funkcjonariusz może ubiegać się tylko w związku z przejściem na emeryturę lub niedalekim w czasie zakończeniem służby. Brak jest przeszkód, by funkcjonariusz jeszcze w czasie pełnienia służby uzyskał takie zaświadczenie, które złożone do akt osobowych może zostać wykorzystane do ustalenia wymiaru przyszłej emerytury policjanta. Fakt, że okoliczności mające znaczenie dla prawa i wysokości emerytury skarżącego są badane w postępowaniu przed organem emerytalnym, nie wyklucza ubiegania się o wydanie zaświadczenia za zakończone już okresy służby przed wszczęciem postępowania przed organem emerytalnym.

Skarżący zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu może okazać się czasochłonne i skomplikowane. Ponadto dokumentacja funkcjonariusza dotycząca przebiegu jego służby jest po upływie 2-5 lat niszczona. Zdaniem skarżącego przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy prowadzi do niekorzystnego dla odchodzącego na emeryturę funkcjonariusza wydłużenia procedury związanej z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz określenia wysokości świadczenia z tego tytułu.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zasadna. Sąd I instancji przytoczył treść art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. W ocenie tego Sądu, prawidłowe było postanowienie organu I instancji odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 1995-1999 i 2005-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Sąd I instancji podzielił pogląd organów co do braku po stronie asp. P.Ch. – funkcjonariusza pozostającego w służbie – interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zasadnie, zdaniem tego Sądu, organy wskazały, że obecnie wnioskodawca ma wyłącznie interes faktyczny, co nie stanowi podstawy do skutecznego żądania wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści.

Okoliczność podniesiona przez skarżącego w zażaleniu, dotycząca wydania przez organ innemu funkcjonariuszowi pozostającemu w służbie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, nie stanowi podstawy do wywodzenia przez asp. P.Ch. interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Kwestia prawidłowości wydania innej osobie zaświadczenia o określonej treści nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury związany jest z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury. Interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego P.Ch.

Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu. Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji nie podzielił poglądu zaprezentowanego w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 579/10, na który skarżący powoływał się w skardze. W ocenie tego Sądu także argumenty skarżącego dotyczące określonego czasu archiwizacji dokumentów z zakresu przebiegu służby funkcjonariusza Policji, nie stanowią o istnieniu interesu prawnego.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, jak też art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają powody i zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a.

P.Ch. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, w której zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, poprzez nietrafne przyjęcie, iż interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości, a kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji w sytuacji, gdy interes prawny w żądaniu przedmiotowego zaświadczenia nie jest w żaden sposób uzależniony od zwolnienia policjanta ze służby w Policji;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi, wyrażające się w:

- dowolnym ustaleniu przez Sąd, iż skarżący w obecnym stanie faktycznym i prawnym jako funkcjonariusz w czynnej służbie, nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wydanie zaświadczenia określonej treści w sytuacji, gdy skarżący legitymuje się interesem prawnym;

- lakonicznym uzasadnieniu pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania podniesionych przez skarżącego;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia jakichkolwiek rozważań odnoszących się do orzecznictwa przytoczonego przez skarżącego w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania odnoszące się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak również nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 K.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 K.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.).

Powyższe unormowania wskazują, że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a., organ ma obowiązek wydać zaświadczenia bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Musi natomiast istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 22 listopada 1996 r., I SA/Wr 142/96, Lex nr 27384).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter gabinetowy.

Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1518/12, Lex nr 1452122).

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący, pozostający w służbie w Policji, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-1999 oraz 2005-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Swoje żądanie oparł na § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Jednocześnie nie wskazał żadnego przepisu, z którego wynikałby obowiązek przedłożenia takiego zaświadczenia.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że żaden przepis prawa nie nakłada na funkcjonariusza Policji, będącego w czynnej służbie i wobec którego nie toczy się postępowanie o zwolnienie ze służby, obowiązku posiadania przedmiotowego zaświadczenia. Zaświadczenie takie jest zaś wymagane dopiero w sytuacji, gdy wdrożony zostanie tryb związany ze zwolnieniem ze służby i przejściem funkcjonariusza na emeryturę. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Skarżący jest funkcjonariuszem w czynnej służbie i jak sam wskazuje, żądane zaświadczenie jest mu potrzebne na przyszłość, gdy w związku z odejściem ze służby w Policji będzie ustalana wysokość jego emerytury. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego nie można skutecznie wywodzić z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia w przyszłości ze służby na emeryturę.

Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w ww. rozporządzeniu z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby (art. 32 ust. 3 i art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.). W związku z powyższym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia, jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości. Z kolei kwestia uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego uzależniona jest od zwolnienia policjanta ze służby w Policji. W stosunku zaś do skarżącego, co jest okolicznością niesporną w sprawie, taka sytuacja faktyczna nie ma miejsca.

Zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądowoadministracyjnym, o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 868/11, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 30 listopada 1993 r., sygn. II SA 1783/93 oraz wyrok NSA z 10 marca 1989 r., sygn. IV SA 1254/88; powoływane [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 112). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, o istnieniu interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści nie uzasadnia twierdzenie skarżącego dotyczące określonego czasu archiwizacji dokumentów z zakresu przebiegu służby funkcjonariusza Policji.

W świetle powyższego za trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym pozostawanie funkcjonariusza w służbie wyklucza istnienie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia wskazanej treści. Dodać przy tym należy, że interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury musi być aktualny w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Z ustaleń poczynionych w sprawie nie wynika, aby przed Dyrektorem Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego skarżącego. Sam skarżący kasacyjnie także takich twierdzeń nie podnosi.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, na istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści w żaden sposób nie wskazuje przepis § 14 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

Wskazać należy, że powyższe rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 667 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 38 tej ustawy. Przepis § 3 ww. rozporządzenia określa podmioty uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego. W § 3 ust. 2 zawarto obowiązek dołączenia do wniosku określonych dowodów. Zgodnie zaś z § 8 ust. 1 pkt 2 owego rozporządzenia, wnioskodawca ubiegający się o emeryturę lub rentę inwalidzką załącza do wniosku dokumenty stwierdzające okresy służby. W myśl § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia okresy służby należy wykazać zaświadczeniem wystawionym przez właściwy organ Policji.

Trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, że powyższa regulacja prawa ma charakter kompletny i jest zgodna z aktem wyższego rzędu - ustawą emerytalną, w związku z czym, mając na względzie wykładnię systemową oraz wykładnię dokonaną na bazie ustawy emerytalnej należy uznać, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia mają jedynie funkcjonariusze, którzy przechodzą na zaopatrzenie emerytalne, po uprzednim ustaniu stosunku służby. Przepis art. 12 ustawy emerytalnej w sposób jednoznaczny określa komu przysługuje prawo do emerytury policyjnej - funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Nie sposób zatem wywodzić, że treść przepisów wykonawczych może wychodzić poza ramy przedmiotowe aktu prawnego wyższego rzędu. Podobne wnioski płyną również z treści art. 15 cyt. ustawy, w którym mowa o ustalaniu prawa do emerytury, czyli fazy następującej po złożeniu wniosku w trybie § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Trafnie zauważa Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że związek pomiędzy żądaniem wydania zaświadczenia a przepisem prawa, z którego wynika wylegitymowanie się takim zaświadczeniem, powstaje dopiero w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub zweryfikowania jego wysokości, co trafnie przyjął w sprawie Sąd I instalacji. Nie może więc powstać przed wszczęciem procedury określonej w cyt. przepisie. Z powyższej dodatkowej argumentacji w sposób jednoznaczny wynika, że pozostawanie przez funkcjonariusza w służbie wyklucza wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających jej podwyższenie.

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) uznać należało za niezasadny.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. "Przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością", jak również "dowolne ustalenie przez Sąd, że skarżący w obecnym stanie faktycznym i prawnym jako funkcjonariusz w czynnej służbie, nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym wydanie zaświadczenia określonej treści" nie stanowi wystarczającego uzasadnienia dla zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Cytowane wyżej uchybienia są bowiem zawsze wynikiem naruszenia przez Sąd I instancji, w pierwszym z ww. przypadków – innych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, zaś w drugim przypadku – przepisów prawa materialnego. Tych zaś skarga kasacyjna nie wskazuje i nie wiąże z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wbrew także zarzutowi skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić lakoniczności. Wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do orzecznictwa przytoczonego w skardze podając, że nie podziela poglądu wyrażonego przez WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. III SA/Gd 579/10. Dodać należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.