Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 595/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. L. była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (dalej też: KWP, organ odwoławczy) z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: K.p.a., w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), dalej: ustawa o Policji, oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w B. (dalej też: organ I instancji) z dnia [...], nr [...], odmawiającą ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Skarżący pełnił służbę w Policji do 14 kwietnia 2018 r., w której to dacie został zwolniony ze służby na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...].

W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przy zastosowaniu "przelicznika" 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z dnia 11 października 2021 r. skarżący wystąpił o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłacenie różnic wynikających ze zmiany obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jako podstawę swego żądania skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 roku (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).

Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w B. odmówił ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu i wyrównania dodatkowej należności z tytułu niewykorzystanych urlopów.

Na skutek wniesionego przez stronę odwołania Komendant Wojewódzki Policji w O. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że działając w trybie art. 138 K.p.a. ma obowiązek ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Kontrola organu odwoławczego jest zatem kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Następnie zacytował treść art. 138 K.p.a.

W ocenie organu II instancji zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zaznaczył, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy: wypoczynkowy lub dodatkowe. Zgodnie z art. 115a tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wyjaśnił nadto, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak stwierdził, powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Następnie zaznaczył, że z dniem 1 października 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), dalej: ustawa zmieniająca lub specustawa – art. 115a ustawy o Policji otrzymał następujące brzmienie: "art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zaakcentował także, że art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej określił do jakich spraw stosuje się art. 115a w brzmieniu mu nadanym tą ustawą oraz sposób proporcjonalnego ustalania liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w 2018 r., za który przysługuje ekwiwalent przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika.

Stosownie do art. 9 ustawy zmieniającej, przepis art. 115a w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Mając to na uwadze stwierdził, że naliczenie i wypłacenie stronie ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób. Dlatego też właściwym było wydanie decyzji odmawiającej ponownego naliczenia wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy. Zgodnie bowiem z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Na zakończenie podał, że taka forma załatwienia sprawy umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem i w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 4 oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1610).

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji, zasądzenie kosztów sądowych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W jej motywach zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia i przedstawił ocenę prawną podstawy działania organu. Podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. W jego ocenie inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.

Zdaniem skarżącego skutkiem wyroku Trybunału była utrata mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w związku z czym nie można obecnie twierdzić, że taki współczynnik nadal może być stosowany.

W dalszych motywach podkreślił, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, mimo tego organ uznał, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal obowiązuje norma, którą TK uznał za niekonstytucyjną.

Tym samym stwierdził, że norma art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r. stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15 i nie może być stosowana. Równocześnie uznał, że utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza, że niekonstytucyjny akt prawny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. KWP stwierdził, że skarga nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby merytoryczną prawidłowość zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zajęte stanowisko procesowe pełnomocnik organu oświadczył, że ustawodawca – wobec niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji orzeczonej cyt. wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego – zmienił treść tego przepisu na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, nadając mu brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ustanowił, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ww. ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 roku oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.".

Podkreślił przy tym, że wolą ustawodawcy "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.".

Podsumowując organ podniósł, że ponieważ stronie wypłacono przed dniem 6 listopada 2018 r. należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, to kierując się przepisem przejściowym zgodnie z art. 9 ust. 1 specustawy, zasadnym stało się orzeczenie jak w objętej skargą decyzji.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W sprawie, strona i organ wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji.

I. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania.

Istota sporu w rozpoznanej sprawie, sprowadza się do zagadnienia, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), w dalszym ciągu przytaczanej jako: ustawa zmieniająca lub specustawa.

III. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji organy policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego.

W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu. W niniejszej sprawie oznacza to, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, został usunięty.

Rozstrzygnięcie, spornego zagadnienia w sposób bezpośredni wpływa na ocenę prawidłowości dokonań działania organów policji w reakcji na żądanie strony zawarte w jej wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie, a opisanym powyżej. Kluczowym wobec tego jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w sprawie strony organy uwzględniły skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15, mając na uwadze skutki tzw. negatywnych orzeczeń Trybunału, czyli orzeczeń stwierdzających niezgodność określonej normy z Konstytucją RP, a w drugiej kolejności, czy tym samym prawidłowo zareagowały na wniosek strony w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany przez nią urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Trybunał Konstytucyjny – co wymaga powtórzenia – stwierdził jednoznacznie, że "(...) Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego (...). Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma, co wymaga podkreślenia, charakteru uznaniowego. Prawo do niego wynika wprost z ustawy o Policji, a jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez jego wypłatę. Natomiast – co słusznie zauważył organ Policji w niniejszej sprawie – odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. też NSA w wyroku z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego stronie skarżącej za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez dokonaną, zgodnie z uzasadnieniem TK "wycenę" ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1920).

Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej wyłącznie tej części art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Niezmienne zostało prawo do niego. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w wielokrotnie powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy.

IV. Skoro zaś mocą art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, to nie sposób uznać, że ustanowioną konstytucyjnie zasadę wypełnia art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14).

Jednocześnie także powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Podkreślenia wymaga, że rację ma strona skarżąca odwołując się do orzecznictwa i stwierdzając, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel wznowienia w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

V. Sąd podkreśla, że Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zawarta w tym przepisie regulacja powszechnie łączona jest z konstytucyjnym prawem do sądu. Od samego wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. zarysował się spór na temat tego, czy sądy mogą sprawować kontrolę konstytucyjności, przy czym dotyczył on przede wszystkim możliwości sądowej oceny zgodności z Konstytucją ustaw, gdyż w zakresie aktów podustawowych takie uprawnienie sądów nie było kwestionowane.

Problemy podejmowane w niniejszym postępowaniu, ale także – co wiadome jest Sądowi z urzędu – w wielu innych o tożsamym przedmiocie nabierają szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy TK uznał normy zawarte w art. 115a ustawy o Policji w kształcie obowiązującym w czasie orzekania przez Trybunał za niekonstytucyjne, a ustawodawca wprowadził je do obrotu prawnego w ustawie zmieniającej zmienianą nią ustawę o Policji. Otóż w sprawie wystąpiła sytuacja, kiedy norma prawna w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny została uznana za niekonstytucyjną, a następnie została powtórzona w procesie stanowienia prawa. Przy czym, co ważne, nie nastąpiło to w przepisie zmienionym, a w przepisie go wprowadzającym.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym skład orzekający w pełni akceptuje uznane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnież nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez TK za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia (por. Katarzyna Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast., R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, a także M. Safian, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, wystąpienie wygłoszone w Komitecie Nauk Prawnych, 6 stycznia 2013 r., https://trybunal.gov.pl/informacja-publiczna-media/archiwum/wystapienia-bylych-prezesow-tk/marek-safjan-2/, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj.: uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, oraz wyroki z 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; z 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).

W przytoczonych judykatach i piśmiennictwie wskazuje się także, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W takich sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu jedynie, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Jeśli sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny (analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 października 1998 r., sygn. akt SA 1246/98 i w uchwale z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 5/98, a także w wyroku z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, jak również Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 15 kwietnia 2003 r., sygn. akt I ACa 178/03).

Najbardziej jednoznaczne w tej kwestii było postanowienie Sądu Najwyższego z 21 października 2003 r., sygn. akt SNO 59/05, w którym Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy (ustawy i Konstytucji) dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. W takim przypadku sąd może nie zastosować przepisu ustawy, odwołując się do reguły lex superior derogat legi inferiori, i może sięgnąć po przepisy Konstytucji, pod warunkiem, że są to przepisy samowykonalne, tzn. takie, z których można skonstruować normę prawną. W ocenie Sądu przedstawione normy konstytucyjne oraz jednoznaczna – będąca poza sporem – zakresowa moc wyroku TK z 30 października 2018 r. uzasadnia taką konstatację.

VI. Sądowi orzekającemu w sprawie znane jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", zawieszając postępowanie sądowe w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał.

Zdaniem WSA w Opolu dokonana przez ustawodawcę, w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., zmiana normatywna skutkuje nową niekonstytucyjnością, co można ustalić na podstawie tez wynikających z tego wyroku TK, dotyczącego analogicznego problemu konstytucyjnego. Norma art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r., stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15 i nie może być stosowana. Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku wyinterpretował, trafnie, z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy.

W ocenie Sądu przy ustalaniu relewantności pytania prawnego należy mieć na uwadze, że z reguły brak będzie podstaw do przyjęcia wystąpienia tej przesłanki wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytań prawnych – tak A. Kabat, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Białystok 1995, BWP, s. 77, publikacja przytoczona w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 2000 r., sygn. akt P 13/99, publ. OTK 2000/2/68.

Zdaniem składu orzekającego sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę także stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt SK 30/04, w którym stwierdzono, że "niezależnie od dostrzeganych i sygnalizowanych przez Trybunał zasadniczych różnic występujących pomiędzy prezentowanymi w doktrynie stanowiskami w sprawie obowiązywania ustaw zmieniających ustawy, zasadniczo istnieje zgodność, iż to nie przepis nowelizujący (ergo ustawa, której jest elementem) podlega stosowaniu rozumianemu jako wynik subsumcji, lecz przepis nim zmieniony.

Tym samym nie ma rozbieżności co do tego, że podstawą ostatecznej decyzji lub orzeczenia poprzedzającego wniesienie skargi konstytucyjnej jest przepis ustawy znowelizowanej, podczas gdy przepis nowelizujący stanowi jedynie podstawę ustalenia obowiązującego brzmienia przepisu zmienionego. [...] w trybie skargi konstytucyjnej przedmiotem kontroli nie może być co do zasady przepis nowelizujący, a wynikająca z jego treści zmiana prawa winna być badana poprzez kontrolę konstytucyjności ustawy znowelizowanej". W przedmiotowej sprawie zmieniony art. 115a ustawy o Policji nie zawiera przy kształtowaniu podmiotowego prawa policjanta żadnych ograniczeń czasowych, co do jego wszak bezspornie ustawowego prawa do ekwiwalentu.

Podkreślić w tym miejscu należy, że o ile rozstrzygnięcie zapadłe w powyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego formalnie dotyczy poprzednio obowiązującego stanu prawnego, to mocą przytoczonych powyżej regulacji prawnych winno być postrzegane – z uwagi na identyczność nowej regulacji (normy prawnej) – za aktualne i wiążące, pomimo formalnego niezakwestionowania nowej regulacji prawnej. W ocenie Sądu w przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, istota problemu, który Trybunał rozstrzygał również pozostaje aktualna, mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. Faktycznie więc do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku (por. P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych – zagadnienia wybrane. Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 3/2015, s. 61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

VII. Nadto zdaniem Sądu nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Unormowanie art. 9 ust. 1 specustawy narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków TK ale także zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, o czym stanowi art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do którego istoty należy nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania bez uzasadnienia znajdującego się w przepisie rangi co najmniej ustawowej.

Na poparcie prezentowanego poglądu należy również odwołać się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GPS 1/10), na którą zasadnie wskazała strona skarżąca, jako trafnie wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. NSA wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że "celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego (...). Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (...). Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni".

Pogląd ten znalazł kontynuację i potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych dotyczących czynności zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1958/10).

Przeciwne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14).

VIII. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko, że sądy mogą odmówić zastosowania norm niekonstytucyjnych, a w szczególności norm wtórnie niekonstytucyjnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. odnosił się do poddanego jego kontroli poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zmiana art. 115a ustawy o Policji, dokonana w oparciu o wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest niepełna, bowiem art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez wyłączenie stosowania tego zmienionego przepisu w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. ponownie tworzy (powtarza) wobec określonej grupy podmiotów stan normatywny uznany już za niekonstytucyjny.

IX. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności mając na względzie, że policjant zwalniany ze służy za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny.

Organy następnie dokonają wyliczenia i wypłaty stronie skarżącej części należnego jej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji i zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP uwzględniając też stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy oraz w cytowanym wielokrotnie wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mocą którego Trybunał uznał przysługujące policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (...) (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) z zastosowaniem zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na wskazany system dniowy, liczony w dniach roboczych, stosownie do art. 115a ustawy o Policji.

X. Mając na względzie naruszenie przez organy Policji obu instancji przepisów Konstytucji RP i powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, w tym ustawy o Policji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Strona skarżąca z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) P.p.s.a. była zwolniona z wpisu od skargi a nie wykazała innych kosztów sądowych, które podlegałyby zwrotowi na zasadzie art. 199 i art. 205 § 1 P.p.s.a.