Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1249/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z

- art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania R. Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia 15 maja 2017 r. (znak: [...]) o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N.",

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 15 maja 2017 r. (znak: [...]), Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N.".

Odwołanie od ww. decyzji wniósł R. Ł., podnosząc m.in., że przysługuje mu status strony z uwagi na postępowanie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wskazał, że decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 26 stycznia 2017 r. (znak: [...]), uchylono decyzję Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2016 r. (znak: [...]), którą orzeczono o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N." i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie organ odwoławczy przytoczył czynności, które miały miejsce w toku ponownego rozpatrywania sprawy, wskazując kolejno, że w dniu 17 marca 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, zaś w dniu 3 kwietnia 2017 r. wpłynęły do organu z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. kopie mapy ewidencyjnej i zasadniczej oraz protokoły graniczne z rozgraniczenia działki nr [...]. W dalszej kolejności podano, że pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), Starosta [...] zawiadomił o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, a następnie w dniu 15 maja 2017 r. wydał decyzję (znak: [...]) o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N.", od której odwołał się R. Ł..

Po dokonaniu analizy akt sprawy, organ II instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty m.in. o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., którego treść następnie przytoczył. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku powołania się na ww. przesłankę wznowienia, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot je wnoszący ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta stanowi przedmiot ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a. i na tej podstawie zakwestionował stanowisko organu I instancji, stosownie do którego nie zachodziła podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tej przyczyny odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej. W tym zakresie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., przytaczając treść art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.), w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) wskazał, że organ I instancji opierając się na operacie wodnoprawnym uznał, iż wnioskodawca nie był stroną postępowania. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest związany obszarem oddziaływania wskazanym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym, gdyż okoliczności te podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, który ma obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczono przy tym, że zasięg oddziaływania odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do rowu obejmuje wszystkie nieruchomości, przez które ten rów przebiega. Stąd też, zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., przedstawiony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania należało uznać za niewiarygodny. Podkreślono bowiem, że zasięg ten równał się zakresowi inwestycji co miałoby oznaczać, iż nie wykraczał on poza obszar wykonywanych prac. Nadmieniono także, że u.p.w. nie definiuje pojęcia "zasięgu oddziaływania", a w związku z tym według organu II instancji, pod tym pojęciem należy rozumieć wpływ zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń (zarówno pozytywny, jak i negatywny) na powierzchnię ziemi. Wskazano przy tym, że dz. nr [...] (należąca do R. Ł. i A. Ł.) sąsiaduje z obszarem inwestycji (dz. nr [...]) i w ocenie organu odwoławczego znajduje się ona w zasięgu oddziaływania. Ponadto zwrócono uwagę, że postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie prowadzone było przez inny organ i na innej podstawie prawnej. Jednakże zaznaczono, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 10 kwietnia 2012 r. (znak: [...]), zobowiązująca Gminę B., władającą dz. nr [...], do wykonania urządzeń zapobiegającego szkodom, tzn. przebudowę istniejącego rowu przydrożnego do parametrów gwarantujących bezpieczne odprowadzanie wód, uznawała za strony postępowania R. Ł. i A. Ł.. Podkreślono, że decyzja ta posiada walor ostateczności i z uwagi na orzeczenie potwierdzała naruszenie stosunków wodnych i wpływ na dz. nr [...]. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał, aby zasięg oddziaływania nie obejmował tej działki, jako że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało de facto odniesienie się do ustaleń operatu wodnoprawnego, natomiast organ I instancji nie przedstawił wyczerpująco własnych ocen opartych o zgromadzony materiał dowodowy, które świadczyłyby o zasięgu oddziaływania wskazanym przez inwestora. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy uznał, iż wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego i że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie merytoryczne, celem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Podkreślono przy tym, że wymagać to będzie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego z udziałem stron postępowania, w tym R. Ł. i A. Ł..

W ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., organ I instancji nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i nie sporządził właściwego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie organ II instancji przytoczył treść art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a następnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, dlatego też nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Podkreślono bowiem, że funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, iż jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczono przy tym, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z ponownym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Dodano również, że załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części przy udziale stron postępowania, a w związku z powyższym jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powołując się ponownie na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że postępowanie, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. nie może oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a ma być jedynie uzupełnieniem całości ustaleń faktycznych. Stąd też dodano, że wspomniany tryb nie może mieć miejsca w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślono, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności, dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – Gmina B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przewidzianych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy organ odwoławczy w ramach swoich ustawowych kompetencji powinien przejąć sprawę do merytorycznego rozpoznania;

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, iż R. Ł. oraz A. Ł. są stroną postępowania, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 10 kwietnia 2012 r. (znak: [...]), na podstawie której zostali uznani za stronę postępowania nie jest ostateczna.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 127 ust. 7 u.p.w., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące przyjęciem, że R. Ł. oraz A. Ł. są stronami postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co z kolei skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji z dnia 15 maja 2017 r.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi).

Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w dniu 11 sierpnia 2017 r., a następnie została ona doręczona stronie skarżącej w dniu 14 sierpnia 2017 r., która w dniu 13 września 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie) wniosła za pośrednictwem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 11 sierpnia 2017 r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też należało przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 września 2017 r. wraz z wniesieniem przez stronę skarżącą Gminę B. środka zaskarżenia od ww. decyzji. Wobec powyższego, w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r., w następstwie czego Sąd uznał, że od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 11 sierpnia 2017 r. (znak: [...]), będącej przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a p.p.s.a., a nie jak błędnie pouczył organ odwoławczy – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Co istotne, sprzeciw ten powinien zostać złożony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64c § 1 p.p.s.a.), a więc – jak zostało to już wyżej zaznaczone – w przedmiotowej sprawie od dnia 14 sierpnia 2017 r. Tym samym termin do zaskarżenia ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 11 sierpnia 2017 r. upływał w dniu 28 sierpnia 2017 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wniosła ww. środek zaskarżenia zatytułowany jako "skarga" dopiero w dniu 13 września 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a zatem po upływie czternastodniowego terminu. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że strona skarżąca dochowała jednocześnie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, o którym – podobnie jak w odniesieniu do rodzaju przysługującego jej środka zaskarżenia – została ona błędnie pouczona w treści kwestionowanej decyzji.

Mając zatem na uwadze powyższe, w odniesieniu do przedmiotu kontrolowanej sprawy, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2017 r. (sygn. akt II OZ 1326/17, LEX nr 2389736), który Sąd rozpoznający sprawę podziela i uznaje za własny, stosownie do którego skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmienna wykładnia prowadziłaby bowiem do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, jako że sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Zauważyć należy, że co prawda w treści art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie z treścią art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Tym samym należy przyjąć, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek rozpatrzenia go przez sąd administracyjny bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Dlatego też, przychylając się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej postanowieniu, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawię potraktował złożoną przez Gminę B. skargę, jako sprzeciw od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 11 sierpnia 2017 r. (znak: [...]), który pomimo jego wniesienia po upływie czternastodniowego terminu, z uwagi na ochronę wynikającą z treści art. 112 k.p.a., podlegał obowiązkowi jego rozpatrzenia bez konieczności wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej, tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i jako taki podlega oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 11 sierpnia 2017 r. (znak: [...]) uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z dnia 15 maja 2017 r. (znak: [...]), którą w postępowaniu po wznowieniu postępowania, odmówiono uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N." i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja, w ujęciu "modelowym" - z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.

Zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Kwestia sporną w kontrolowanej sprawie jest legalność wykorzystania przez organ II instancji kompetencji zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a.

" Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu I instancji kontrolowana decyzja jest w swym rozstrzygnięciu/sentencji zgodna z prawem aczkolwiek Sąd I instancji nie podziela części argumentacji zawartej w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. W przekonaniu Sądu I instancji, i ta okoliczność nie budzi u Sądu I instancji żadnych wątpliwości, działający w sprawie organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 , w zw. z art. 107§ 3, w stopniu uzasadniającym zastosowanie przez organ II instancji kompetencji zawartych w treści art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie też nie zaistniały przesłanki, wbrew temu co twierdzi skarżąca Gmina w sprzeciwie, aby organ II instancji miał uzasadnioną prawem możliwość skorzystania z kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a. Organ II instancji pominął jednak istotę decyzji kasacyjnych, które z uwagi na przesłanki naruszenia przepisów postępowania i pozostania wskutek tego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - nie mogą w konsekwencji zawierać wiążących rozstrzygnięć materialnoprawnych. A zatem, zdaniem Sądu I instancji, rację ma organ II instancji, że organ I instancji nie dokonał samodzielnej, pełnej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, m.in. w tym zakresie jaki ten materiał dowodowy stanowi operat wodny, ale zarazem przedwcześnie wypowiedział się - mając na uwadze charakter prawny decyzji kasacyjnej wydawanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w kwestii rozstrzygnięcia, że R. Ł. jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. (znak: [...]) w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N.". Ta kwestia powinna być zatem zbadana zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej i tezami orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie pojęcia strony postępowania, samodzielnie przez organ I instancji właśnie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. W żadnym wypadku nie można uznać za prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i aktu subsumpcji prawa opartego na tezach i ocenach organu I instancji, że: "Nadmienić należy, że podstawą do ustalenia stron postępowania, w tym wszystkich podmiotów uprawnionych do nieruchomości czy urządzeń wodnych znajdujących się w zasięgu oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia, które ma być objęte pozwoleniem wodnoprawnym jest operat wodnoprawny, stanowiący zgodnie z art. 131 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawodawca przepisem art. 131 ustawy Prawo wodne określił jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. Nadmieniam, że operat wodnoprawny jest dokumentem sformalizowanym, co znajduje wyraz w ustawowym określeniu warunków i jego treści - art. 132 Prawa wodnego. Należy zaznaczyć, że w aktach sprawy znak: [...] dotyczącej udzielenia Burmistrzowi B. (zarządcy drogi gminnej) pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych znajduje się w/w dokumentacja. W części graficznej operatu wodnoprawnego zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych został zaznaczony zielonym kolorem na mapie sytuacyjno - wysokościowej. W części opisowej w/w dokumentacji wyszczególniony został stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. W przywoływanej dokumentacji nie został w żaden sposób wskazany P. R. Ł. ani P. A. Ł. jako właściciel nieruchomości gruntowych usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Na uwagę zasługuje fakt, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy znak [...], a w szczególności mapy ewidencyjne i zasadnicze przedstawiające granice działek nr ew. [...] oraz przedłożone przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. na dzień 5.07.2013 r. i 29.03.2017 r. są takie same. Porównane powierzchnie przedstawionych w wypisach z rejestru gruntów dla działek nr [...] położonych w obrębie N. G. B. na dzień 5.07.2013 r. i 29.03.2017 r. są identyczne. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania w 2013 r. oraz w latach 2016 -2017 ustalono, że przebieg granicy działek nr [...] położonych w obrębie N. nie uległ zmianie. Na marginesie nadmienić należy, że z udziałem zainteresowanych stron w 1994 r. przeprowadzone zostało rozgraniczenie działki nr [...]. P. A. Ł. i P. R. Ł. brali czynny udział w tych czynnościach, o czym świadczy "Protokół graniczny z rozgraniczenia działki nr [...] i działki [...]" z dnia 12 lipca 1994 r., który opatrzony jest podpisami P. A. Ł. i P. R. Ł.. Analizując całość materiału dowodowego nie podjęto przesłanki, aby trasa rowu przydrożnego drogi gminnej przebiegała lub miała przebiegać w granicach działki nr ew. [...]. Jak wynika z powyższego z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną postępowania, o którym mowa jest w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne".

Zacytowany fragment uzasadnienia organu I instancji nie prezentuje prawnej prawidłowej samodzielnej argumentacji i oceny tego organu w sprawie. Stanowi m. in. bierną akceptację opisu wynikającego z operatu wodnego.

Sąd I instancji podkreśla w tym miejscu, że to nie autor operatu szacunkowego tylko organ administracyjny ustala strony/stronę postępowania administracyjnego w myśl art. 127 ust. 7 u.p.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r., będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 2015-10-01, sygn. akt II OSK 220/14, którego stanowisko Sąd I instancji podziela i uznaje za swoje: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnm wyrażony został pogląd, że operat wodnoprawny ma walor opinii biegłego (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak dokument ten uznać należy za dokument prywatny. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Opinia biegłego może więc być sporządzona wyłącznie na żądanie organu administracji. Żądanie to jest kierowane przez organ administracji wprost do osoby, która posiada wiadomości specjalne. Operat wodnoprawny dołączany jest przez wnioskodawcę do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 131 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, który w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawany jest za dokument prywatny przy czym podkreśla się, że osoba go sporządzająca powinna posiadać wiedzę specjalistyczną niezbędną do jego sporządzenia (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Z powyższego wynika, że stanowisko i ocena organu I instancji podnosząca biernie za autorem operatu, że "W przywoływanej dokumentacji nie został w żaden sposób wskazany P. R. Ł. ani P. A. Ł. jako właściciel nieruchomości gruntowych usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych" - narusza przepisy postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 , art. 107 § 3 k.p.a. w sposób i w zakresie mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy, co uzasadniało zastosowanie przez organ II instancji treści art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu II instancji podnoszące, że Starosta [...] nie odniósł się samodzielnie do ustaleń operatu wodnoprawnego, w szczególności nie przedstawił wyczerpująco własnych ocen opartych o zgromadzony materiał dowodowy w zakresie prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Nie wykazał on tym samym, w sposób niebudzący wątpliwości, że tak określony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania nie obejmował działki nr [...], stanowiącej własność R. Ł. i A. Ł..

Jednoznacznego, zrozumiałego uargumentowania dowodowego poddającego się kontroli Sądu wymaga też ustalenie czy dz. nr [...], należąca do R. Ł. i A. Ł., sąsiaduje/sąsiadowała z obszarem inwestycji (dz. nr [...]) i jakie to powoduje konsekwencje w realiach sprawy dla pojęcia strony przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Wypowiedź organu podnosząca: "Analizując całość materiału dowodowego nie podjęto przesłanki, aby trasa rowu przydrożnego drogi gminnej przebiegała lub miała przebiegać w granicach działki nr ew. [...] Jak wynika z powyższego z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną postępowania, o którym mowa jest w art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne" - nie ujmuje jasno i nie wyjaśnia wszystkich relewantnych kwestii mających znaczenia dla pojęcia strony przedmiotowego postępowania.

Zgodnie z treścią art. 127 ust. 7 u.p.w., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r., będącego przepisem szczególnym względem art. 28 k.p.a., stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Wskazać przy tym należy, że przy dokonywaniu wykładni ww. przepisu, wymagane jest przede wszystkim uwzględnienie faktu, iż stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest podmiot określony w art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w., tj. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Dlatego też dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Tym samym, wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych powinno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach. Istotne w tym zakresie jest również, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest związany obszarem oddziaływania wskazanym przez wnioskodawcę w operacie wodnoprawnym. Okoliczności te podlegają bowiem weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie, który ma obowiązek wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z urzędu lub na wniosek stron, przedsięwziąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 687/15, LEX nr 2050100).

Oczywiście od samodzielnych i zgodnych z prawem ustaleń w tej mierze będzie zależało dalsze procedowanie i rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd zarazem zauważa jedynie na marginesie, że dla oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych w operacie wodnoprawnym zalegającym w aktach znak: [...], nie ma automatycznie wprost bezpośredniego zastosowania okoliczność, iż w odniesieniu do ww. nieruchomości prowadzone są inne postępowania dotyczące regulacji stosunków wodnych, jak np. postępowanie w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie - w tym prowadzone wprawdzie przez inny organ i na innej podstawie prawnej, tj. Prezydenta Miasta R., który decyzją z dnia 10 kwietnia 2012 r. (znak: [...]), zobowiązał Gminę B., władającą działką nr [...], do wykonania urządzeń zapobiegającego szkodom, tzn. przebudowę istniejącego rowu przydrożnego do parametrów gwarantujących bezpieczne odprowadzanie wód, w ramach którego to postępowania za strony uznani zostali właściciele działki nr [...] - R. Ł. i A. Ł.. Takie rozstrzygnięcia mogą mieć znaczenie refleksowe, kierunkowe dla danej sprawy, jednak dla uzyskania takiej relacji powinny mieć walor prawomocności co najmniej formalnej. Szersze niż jedynie informacyjne wypowiadanie się w tym przedmiocie na obecnym etapie postepowania i zawartości akt administracyjnych sprawy znajduje się poza zakresem kontrolowanej sprawy.

Sąd stwierdza, że w realiach możliwości kompetencyjnych organu wydającego decyzję kasacyjną - dla organu I instancji - są relewantne/istotne jedynie okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Do tych "okoliczności" nie należy jednostronne rozstrzyganie przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że R. Ł. jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r. w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Projekt przebudowy odcinka drogi gminnej nr [...] w N."; a także w konsekwencji tej oceny Sądu I instancji nie mieszczą się tutaj jednostronne wypowiedzi organu II instancji w przedmiocie wytycznych dot. przeprowadzenia postępowanie merytorycznego celem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. A zatem tymi "wytycznymi" organu II instancji, organ I instancji nie jest związany. W tym przypadku chodzi bowiem o okoliczności stanu faktycznego relewantne dla stosowanego prawa.

Sąd jednocześnie zauważa, że w kontrolowanym postępowaniu organy powinny zwrócić uwagę na to, że wnioskodawcą w postępowaniu wznowieniowym jest R. Ł. w związku z tym dla sprawy w pierwszej kolejności jest istotne, czy on jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 30 września 2013 r.

W tej sytuacji Sąd I instancji nie przesądza kwestii spełniania przez R. Ł. atrybutów strony ww. postępowania, gdyż byłoby to z przyczyn wskazanych powyżej, przedwczesne i mijało się z istotą sądowej kontroli decyzji kasacyjnych.

Mając zatem powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.