Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 95/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4 w zw. z art. 71 i art. 73
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 11ust. 4 w zw. z art. 70 i art. 73
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 września 2012 r. Starosta [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. korespondencję dotyczącą złego stanu technicznego zarurowanych odcinków cieku MZII w Z. celem oceny ich stanu technicznego i podjęcia stosownych działań.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził oględziny wskazanego terenu, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych z siedzibą w K. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2013 r. ekspertyzy technicznej przepustu zlokalizowanego nad ciekiem wodnym MZII w granicy działki nr 1 przy ulicy [...] w Z. (nad drogą dojazdową do posesji nr 2 położonej na działce nr 3).

W wyniku wniesionego przez zobowiązany Zarząd zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości wymienione powyżej postanowienie organu pierwszej instancji.

Po ponownych oględzinach w terenie opisanych w protokole uzupełnionym dokumentacją zdjęciową Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych z siedzibą w K., zarządcy kanału cieku wodnego MZII zlokalizowanego na działce nr 1 w Z., usunięcie w terminie do 30 października 2014 r. stwierdzonych nieprawidłowości przez wykonanie robót budowlanych- remontowych uszkodzonych przepustów (budowli) w granicach nieruchomości nr 1 pod drogami dojazdowymi do nieruchomości przy ulicy [...] nr 2 i nr 5 w Z.. łączących brzegi cieku wodnego z działkami nr 4 i nr 3 oraz nr 6 i nr 7. Roboty te polegać miały w szczególności na rozbiórce uszkodzonych elementów betonowych ścian czołowych i przyczółków przepustu, a następnie wykonanie w to miejsce nowych elementów oraz uzupełnienie występujących ubytków we wszystkich elementach przepustu przez odtworzenie stanu poprzedniego, szczególnie w elementach betonowych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że ciek wodny MZII, na odcinku który został zabudowany rurami, mieści się w granicach działki 1, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a formalnym zarządcą tego cieku jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., działający w imieniu Marszałka Województwa [...], do którego należy utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych stosowanie do treści art. 75 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazał, że zabudowany rurami odcinek cieku wodnego MZII w granicach wskazanej działki stanowi jednocześnie element przejazdu nad ciekiem odpowiednio pomiędzy działkami nr 4 i nr 3 oraz nr 6 i nr 7. i stanowi dojazd do budynków zlokalizowanych pod numerami 2 i 5 przy ulicy [...] w Z. Mając na uwadze stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (pismo z dnia 20 listopada 2012 r.), że przedmiotowy ciek wodny służy do regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, organ uznał, że w sprawach urządzeń melioracji wodnych - rurociągów o średnicy powyżej 600mm, służących na potrzeby rolnictwa - w myśl art. 83 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo wodne, kompetentnym do utrzymania przedmiotowego obiektu jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Wobec wskazania, że zabudowany ciek, w części pod drogą dojazdową, należy klasyfikować jako przepust, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził ponownie czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że w drodze dojazdowej do posesji nr 2 przy ulicy [...] pomiędzy działkami nr 4 i nr 3 w granicach nieruchomości nr 1 zlokalizowany przepust o długości 4m i średnicy 1000mm z rur betonowych. W skład przepustu wchodzi również element z rur betonowych o średnicy 600mm, a w ściance czołowej (oporowej) przepustu widoczne jest odchylenie od pionu oraz głębokie pęknięcia i ubytki betonu. W drodze dojazdowej do posesji nr 5 przy ulicy [...] w Z. między działkami nr 6 i 7 zlokalizowany jest przepust o długości 4m i średnicy 1000mm z rur betonowych. W ściance czołowej widoczne są liczne spękania i ubytki betonu. Całkowita długość przepustu od wlotu na wysokości działek nr 8 i 9 oraz wylotu na granicy z działkami nr 10 i 11 wynosi ok. 17m. Część wlotowa i wylotowa przepustu zakończone są betonowymi ściankami czołowymi, w których widoczne są głębokie pęknięcia i liczne ubytki. W ocenie organu obie ściany czołowe przepustu jako całość techniczna jest w złym stanie technicznym i wymaga naprawy

Przepust z funkcją przepływową w świetle rurociągu betonowego oraz z funkcją dojazdową (przejazd nad ciekiem) jest obiektem budowlanym. Organ powiatowy uznał, że zakres robót i stan techniczny przepustu nie budzi wątpliwości, stąd odstąpił od nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej (uznając, iż jest on zbędny i powodujący zwiększenie kosztów), a o szczególnym rozwiązaniu technicznym zdecyduje w konkretnym przypadku stosowanie do potrzeb, podmiot zobowiązany.

Organ uznał, że przedmiotowy przepust zlokalizowany jest w ciągu cieku wodnego MZII w granicach nieruchomości nr 1 należącej do Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 Prawa wodnego zadaniem marszałka województwa, jako zadaniem z zakresu administracji rządowej wykonywanym przez samorząd województwa, jest wykonywanie praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Funkcję formalnego zarządcy za Marszałka Województwa [...] wykonuje [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Ze względu na dookreślone jednoznacznie wykonywanie praw właścicielskich za Skarb Państwa przez marszałka województwa, należało wykluczyć w tym zakresie właściwość starosty (co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a jako organ zobowiązany do wykonania obowiązku określonego w decyzji wskazać [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. W ocenie organu orzekającego przepust jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 tej ustawy utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a w myśl ust. 1a tego przepisu w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Ustalenia i podział kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W przedmiotowym stanie, faktycznym właścicielem przepustu tj. urządzenia wodnego jest Skarb Państwa, którego reprezentuje marszałek województwa jako właściciel wody. Organ podkreślił przy tym organ, że koszty utrzymania przepustu powinny być ponoszone przez osoby, które odnoszą z danego przepustu korzyści, czyli w tym konkretnym przypadku dotyczy to właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy [...] nr 2 i nr 5 w Z.

Zatem w tej konkretnej sytuacji właściwy organ winien ustalić udział osób w kosztach utrzymania i konserwacji przepustu, a następnie powinny być wykonane wszystkie prace prowadzące do utrzymania go w stanie przydatnym do użytku. Tak więc występujący za Marszałka Województwa [...] zarządca [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. - na podstawie przywołanych przepisów obowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków celem zachowania prawidłowego stanu budowli. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 2 Prawa wodnego właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód.

Wskazał na art. 9 pkt 19 lit.i ustawy Prawo wodne zgodnie z którym którego, kiedy mowa o urządzeniach wodnych to rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności stałe urządzenia służące od dokonywania przewozów międzybrzegowych. Z kolei art. 9 ust. 2 pkt 1 lit.b Prawa wodnego stanowi, że przepisy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń. W myśl zaś art. 9 ust. 1 pkt 4 lit.c tej ustawy gdy mowa o jednolitych częściach wód powierzchniowych rozumie się przez to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych, taki jak: struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub i ich części.

Z przytoczonych przepisów wynika, ze [...] Urząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jako zarządca kanału jest również zarządcą przepustów dojazdowych i na tym organie spoczywa odpowiedzialność za dokonanie remontu uszkodzonych elementów tychże przepustów.

Dodał, że pogląd, że obiekt przepustu jest urządzeniem wodnym ma potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i pozostaje w związku z art. 71 ustawy Prawo wodne zawierającym katalog urządzeń melioracji wodnych; w tym kanały wraz z budowlami związanymi z ich funkcjonowaniem.

Obowiązek utrzymania w należytym stanie oraz obowiązek bezpiecznego użytkowania obiektów budowlanych wynika z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Przez pojęcie utrzymanie należy rozumieć zachowanie w stanie niezmienionym, należytym (według słownika języka polskiego). Przywołane przepisy rozdziału 6 Prawa budowlanego służą więc usuwaniu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w czasie użytkowania obiektu, będących z reguły efektem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Przywołując art. 61 Prawa budowlanego organ nadzoru podkreślił, iż według niego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia się właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2). Organem właściwym w przedmiocie kontroli utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym (zgodnie z art. 83 ust. 1 b Prawa budowlanego) jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego powinien wydać decyzję nakładającą na właściciel lub zarządcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania. Odwołując się do art. 66 ust. 1 pkt 1 do 4 Prawa budowlanego stwierdził, że organ nadzoru jest nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości. Przy decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy) organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn złego stanu technicznego obiektu, ani kto ponosi za to odpowiedzialność, a jedynie po ujawnieniu takiego stanu kieruje nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela lub zarządcy budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że przepusty, do wykonania naprawy których został zobowiązany, stanowią drogę dojazdową do posesji nr 2 i nr 5 przy ulicy [...] w Z. i służą jedynie mieszkańcom przyległych nieruchomości umożliwiając dojazd do posesji oraz stanowią poszerzenie terenów zabudowanych (podwórka, garaże, ogródki). Nie służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, wobec czego nie można ich zaliczyć do urządzeń wodnych (art. 9 ust.1 pkt 19 ustawy Prawo wodne). Ciek MZII nie jest kanałem, ale jest ciekiem naturalnym - śródlądową powierzchnią płynącą i stanowi własność Skarbu Państwa. Zaliczany jest do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu ich uprawy. Wymieniony w załączniku nr do rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części (poz.171) - stanowi własność publiczną. Jednak fakt ten nie przesądza automatycznie, że wszystkie urządzenia znajdujące się w obrębie tego cieku są urządzeniami melioracji wodnych podstawowych. Przedmiotowe przepusty nie są takimi urządzeniami, gdyż nie służą celom określonym w art. 70 ust. 1 cytowanej ustawy. Są to drogowe obiekty inżynierskie w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, a ich utrzymanie należy do zarządcy drogi zgodnie art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych.

Mając powyższe na uwadze [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. podniósł, iż nie ma on obowiązku podejmowania jakichkolwiek prac związanych z remontem i przebudową istniejących obiektów drogowych, gdyż nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowych przepustów, które stanowią integralną część ciągu komunikacyjnego.

Ponadto Zarząd podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I CSK 145/21012 należy uznać, że prawo wodne stanowi lex specialis wobec prawa cywilnego i przewiduje w stosunku do budowli posadowionych na gruncie pokrytym wodą płynącą wyjątek od zasady superficies solo cedit. Takie stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że jest to decyzja o charakterze związanym. Gdy wystąpi bowiem jedna z przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1do 4 to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego nakaz zawarty w zaskarżonej decyzji cechuje się nadmiernym poziomem ogólności.

Nadto w ocenie organu drugiej instancji stroną zobowiązaną nie powinien być [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Zgodnie z regulacją Prawa wodnego własność wód nie pokrywa się z instytucją własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 tego Kodeksu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1971 r. II OSNC 1972, Nr 3, poz. 43). Regulacja Prawa wodnego wprowadza wyjątki wobec obowiązującej w prawie cywilnym zasady superficies solo cedit, która stanowi o tym, że rzeczy połączone z gruntem stanowią część składową, a więc dzielą jego stan prawny. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1874/07 "woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzemienia art. 14, art. 17 i art. 18 Prawa wodnego. Jednak własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie, aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. W przypadku własności wód przepisy Prawa wodnego nie mają charakteru lex specialis i wątpliwe jest, czy wszystkie zasady wynikające z prawa cywilnego można wprost przenosić na płaszczyznę regulacji prawa wodnego.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa wodnego przedmiotowy przepust nie jest urządzeniem melioracji wodnych podstawowych, ponieważ pełni on jedynie funkcje dojazdowe do posesji uczestników postępowania. Fakt, że ciek wodny MZII został zaliczony, w przywołanym załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, jako woda istotna dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy, nie przesądza o tym, że wszystkie urządzenia znajdujące się w obrębie tego cieku są automatycznie urządzeniami melioracji wodnych podstawowych. Funkcją tego przepustu nie jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszania zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 Prawa wodnego). W ocenie organu odwoławczego przepust pełni rolę jedynie dojazdu do posesji, stąd należy go zakwalifikować jako drogowy obiekt inżynierski- zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Przepust nie został wpisany do prowadzonej przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz zmeliorowanych gruntów. Zatem skoro przedmiotowy przepust jest drogowym obiektem inżynierskim to pozostaje on w zarządzie właściciela działki. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz ustaw odrębnych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze". Wobec powyższego należy uznać, że [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego przepustu.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił potrzebę ustalenia czy cały przedmiotowy przepust znajduje się na działce nr 1, co w trakcie ponownego postępowania winien organ pierwszej instancji ustalić m.in. na podstawie posiadanej dokumentacji geodezyjnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...]. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 23 ust. 1 w związku z art. 21 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż podmiotem zarządzającym przepustem usytuowanym nad ciekiem wodnym MZII na działce nr 1 w Z. pod drogą dojazdową do posesji nr 2 i posesji nr 5 przy ulic [...] w Z. nie jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. lecz Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej;

- art. 8 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 2005 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, co w efekcie spowodowało, że przepust nad ciekiem wodnym MZII stanowiący element drogi dojazdowej nie będzie podlegał utrzymaniu przez zarządcę terenu, na którym zlokalizowana jest droga;

- art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 14a ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne założenie, iż do budowli trwale związanej z gruntem, co do którego wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji.

Uwzględniając powyższe Starosta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wskazał, iż na podstawie art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniami wskazanymi w ustawie (art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust.1, art. 58-60 oraz art. 60a) starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji. Art. 21a tej ustawy wyłącza z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi w rozumieniu ustawy Prawo wodne. W odniesieniu do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, a do takich niewątpliwie zaliczyć trzeba ciek MZII, prawa właścicielskie wykonuje któryś z organów wskazanych w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie będzie to w ocenie skarżącego - Marszałek Województwa [...], a tym samym przy stwierdzeniu, że przedmiotowe przepusty mieszczą się w całości nad ciekiem wodnym MZII w obszarze działki stanowiącej własność Skarbu Państwa, to podmiotem zarządzającym tymi przepustami nie będzie Starosta.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że "budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu". Jak wynika z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego - grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód, czyli w niniejszym przypadku właścicielem gruntu znajdującego się pod ciekiem wodnym będzie Skarb Państwa, a uprawnienia właścicielskie wobec niego będzie wykonywał Marszałek Województwa [...], co wynika z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne.

Zaznaczono przy tym, że na podstawie art. 14a ustawy Prawo wodne grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tak więc do przedmiotowej nieruchomości nie będzie miał zastosowania przepis domniemujący właściwość starosty w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Zgodnie natomiast z § 10 pkt 14 jednolitego Statutu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. - jednym z podstawowych zadań Zarządu Melioracji jest wykonywanie uprawnień i obowiązków Marszałka Województwa [...] z zakresu gospodarowania gruntami pokrytymi wodami i zajętymi pod urządzenia, o których mowa w pkt 1 - tj. w stosunku do wód i urządzeń istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz w stosunku do tzw. wód pozostałych, niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt. 1 do 3 ustawy Prawo wodne.

W świetle powyższego, w ocenie Starosty, podmiotem właściwym do utrzymania przepustu, jeśli znajduje się on wyłączenie w granicach działki, na której znajduje się ciek wodny, stanowiącej własność Skarbu Państwa, nie jest Starosta wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. Nadto zwrócił uwagę, że powoływanie się przez organ odwoławczy na przełamanie zasady superficies solo cedit, nie jest spójne z dalszą tezą o pozostawaniu przepustu w zarządzie właściciela działki - czyli zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji zarząd sprawuje Skarb Państwa przez odpowiedni organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną, gdyż nie do odparcia jest zarzut, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co uniemożliwia na obecnym etapie postępowania dokonanie prawidłowej oceny sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego - zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 — dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym.

Z kolei rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zasadnie orzekając o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji zawarło w swym uzasadnieniu wskazania, które na tym etapie postępowania należy ocenić przynajmniej za przedwczesne. Dopiero bowiem pełne, wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy może doprowadzić do wskazania właściwego organu zobowiązanego do wykonania przedmiotowych robót przy wskazanych przepustach zlokalizowanych na wymienionych działkach.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 66 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. – Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

W niniejszej sprawie organ jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał pkt 3 wymienionego przepisu. Z racji zamieszczenia tego przepisu w rozdziale 6 -Utrzymanie obiektów budowlanych, wobec braku w zacytowanym przepisie dokładnego wskazania podmiotu zobowiązanego, należy odwołać się do przepisów wcześniejszych, w których mowa o właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Stąd też w niniejszej sprawie wobec bezspornego stwierdzenia złego stanu technicznego przedmiotowego przepustu, co jak w trakcie postępowania stwierdzono obliguje organ do wydania decyzji nakładającej na właściciela lub zarządcę obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, podstawową kwestią jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania tego obowiązku. W pierwszej kolejności zatem zasadnie organy usiłowały ustalić z jakim obiektem mamy do czynienia i kto jest odpowiedzialny za utrzymanie go w dobrym stanie technicznym.

Nie ulega wątpliwości – bo określenie to pojawia się w sentencji decyzji, że mamy do czynienia z przepustem, który zlokalizowany jest w ciągu cieku wodnego MZII w granicach nieruchomości oznaczonej nr 1 – należącej do Skarbu Państwa. Jak dowodzi załączona dokumentacja zdjęciowa w skład przepustu wchodzi również element z rur betonowych o średnicy 600 mm. Nadto w rurach betonowych zamontowany jest rurociąg PCV o średnicy 500 mm. A zatem w niniejszej sprawie jest to przepust z funkcją przepływową w świetle rurociągu betonowego oraz funkcją dojazdową (przejazd nad ciekiem). Jak wynika z ustaleń przedmiotowy obiekt budowlany jest złym stanie technicznym, ściany czołowe są spękane z licznymi ubytkami.

Przepust ten położony jest nad ciekiem wodnym MZII, który został zaliczony, w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części (poz.171). stanowiących własność publiczną, jako woda istotna dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwianiu jej uprawy, nie przesądza o tym, że wszystkie urządzenia znajdujące się w obrębie tego cieku są automatycznie urządzeniami melioracji wodnych podstawowych. Nie jest w ocenie składu orzekającego przekonujące twierdzenie organu odwoławczego, że funkcją tego przepustu nie jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszania zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 Prawa wodnego). Przyjdzie zgodzić się, że pełni on rolę dojazdu do wskazanych posesji, ale czy jest to jedyna jego funkcja. Wszak, jak wynika z opisu organu pierwszej instancji w skład przepustu wchodzi również element z rur betonowych o średnicy 600 mm, a także zamontowany jest rurociąg PCV o średnicy 500 mm. Fakt, że przepust ten nie został wpisany do prowadzonej przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz zmeliorowanych gruntów nie może być przesądzający.

Ustalenie, że obiekt przepustu jest urządzeniem wodnym, a tym samym stanowi obiekt Skarbu Państwa znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1814/04 - pojęcie "urządzenia wodnego’’ zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego w zasadzie odpowiada pojęciu "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowisko takie pozostaje także w związku z art. 71 ustawy Prawo wodne zawierającym katalog urządzeń melioracji wodnych, gdzie wymieniono kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz rurociągi o średnicy co najmniej 0,6m. Z kolei w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego wśród urządzeń wodnych – pod literą k – wymieniono mury oporowe, nadbrzeża, pomosty a w pkt.a – także kanały i rowy, a w art. 73 tej ustawy - do urządzeń melioracji szczegółowych zaliczono rowy wraz z budowlami związanymi funkcjonalnie i rurociągi o średnicy poniżej 0,6m.

Przedmiotowy przepust zlokalizowany w ciągu cieku wodnego MZII w granicach nieruchomości nr 1 należącej do Skarbu Państwa, który jest ciekiem naturalnym - śródlądową powierzchnią płynącą i stanowi własność Skarbu Państwa. Zaliczany jest, zgodnie ze stanowiskiem [...] Zarządu Gospodarki Wodnej do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu ich uprawy i wymieniony w załączniku nr 2 do wymienionego powyżej rozporządzeniu.

Z kolei w myśl art. 11 ust. 4 Prawa wodnego - prawa właścicielskie, w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu ich uprawy (...).

Nie jest zatem w tych okolicznościach przekonujące stanowisko organ odwoławczego. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga także charakter drogi w ciągu, której zlokalizowany został przedmiotowy przepust, w celu ustalenia zobowiązanego do jej utrzymania. W zależności bowiem od charakteru drogi, jej utrzymanie należeć będzie w przypadku dróg publicznych - do jej zarządcy, a w przypadku niepublicznej - do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - właściciela terenu. Stąd pojawia się także potrzeba, dostrzeżona przez organ odwoławczy, zbadania czy przepust ten w całości leży tylko na działce nr 1.

W ocenie składu orzekającego na tym etapie postępowania nie można uznać wskazań organu odwoławczego za adekwatnych do ustaleń stanu faktycznego. Wprawdzie bowiem działka 1 jest działką Skarbu Państwa, ale skoro przepływa przez nią ciek wody, który jak wskazał Zarząd Melioracji służy polepszaniu zdolności produkcyjnej gleby, zatem stanowi urządzenie melioracji wodnych, to powstaje zasadnicza wątpliwość czy nie zachodzi w sprawie potrzeba odwołania się do art. 11 ust. 4 Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze powyższe, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.