Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1469/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g
journal: Dz.U. 2018 poz 1967
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 868/19 w sprawie ze skargi Miasta Ł. na rozporządzenie Powiatowego Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie odstrzału sanitarnego i odłowu dzików na terenie miasta Ł. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Powiatowego Lekarza Weterynarii [...] na rzecz Miasta Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 868/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia Powiatowego Lekarza Weterynarii [...] w przedmiocie odstrzału sanitarnego i odłowu dzików na terenie miasta Ł.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Zaskarżonym rozporządzeniem Powiatowy Lekarz Weterynarii [...], na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967), nakazał Miastu Ł.: przeprowadzenie odstrzału sanitarnego lub odłowu w celu uśmiercenia 250 sztuk dzików w terminie do 30 września 2019 r. (§ 1 pkt 1); w przypadku dokonywania odłowu dzików: a) odławianie zwierząt w sposób nie powodujący zbędnego bólu i stresu, b) przewożenie odłowionych zwierząt w celu o którym mowa w lit. c, c) uśmiercanie dzików poprzez podanie środka farmakologicznego przeznaczonego do eutanazji przez lekarza weterynarii (§ 1 pkt 2); niezwłoczne zgłaszanie Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii [...]odstrzelonych dzików oraz dzików uśmierconych po odłowieniu (§ 1 pkt 3); przekazanie do utylizacji w zakładzie utylizacyjnym kategorii 1 zwłok dzików uśmierconych po odłowieniu (§ 1 pkt 4). W § 2 wskazanego rozporządzenia określono, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Powyższe rozporządzenie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Miasto Ł., domagając się stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 i ust. 1 pkt 8 i 8g oraz art. 47a ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Lekarz Weterynarii [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia zaskarżonym rozporządzeniem interesu prawnego lub uprawnienia Miasta Ł., w przypadku braku podstaw do odrzucenia skargi – o jej oddalenie.

Pismem z 3 lutego 2020 r. strona skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w treści skargi. W piśmie z 18 lutego 2020 r. strona skarżąca wskazała, że na obszarze Miasta Ł. działają 4 koła łowieckie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 868/19, uwzględniając skargę, wskazał, że strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu ww. rozporządzenia w sprawie odstrzału sanitarnego i odłowu dzików na terenie Miasta Ł. z uwagi na wynikające dla niej z tego aktu obowiązki. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.", gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone w zakres jego działalności, jak również takich zadań których ustawy nie przekazały do realizacji żadnemu innemu podmiotowi (art. 6 ust. 1 u.s.g.). Sąd nie dopatrzył się w obowiązujących przepisach żadnych uprawnień czy obowiązków gminy w stosunku do zwierząt wolno żyjących – dzikich, skutkujących możliwością nałożenia na nią obowiązku dokonania ich odstrzału sanitarnego, co przesadza o istnieniu interesu prawnego po stronie Miasta Ł. w zaskarżeniu ww. rozporządzenia. Rozporządzenie to jako akt prawa miejscowego powinien być zgodny z ustawami (art. 94 Konstytucji RP). W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią tego ustawowego upoważnienia (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd, powołując się na treść art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 4 pkt 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122), stwierdził, że zaskarżonym rozporządzeniem Powiatowy Lekarz Weterynarii [...] obowiązek odstrzału dzików – zwierząt wolno żyjących (dzikich) nałożył tym czasem na Miasto Ł., a nie na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, mimo, że jak wynika z informacji udzielonej przez miasto na jego terenie funkcjonują cztery obwody łowieckie. W ocenie Sądu, Powiatowy Lekarz Weterynarii [...] przekroczył zakres upoważnienia ustawowego nakładając obowiązek odstrzału dzikich zwierząt na podmiot, który zgodnie z ustawą nie jest zobowiązany do jego przeprowadzenia. W ocenie Sądu, taka ocenę potwierdza treść pkt 3.7 "Programu mającego na celu wczesne wykrycie zakażeń wirusem wywołującym afrykański pomór świń i poszerzenie wiedzy na temat tej choroby oraz jej zwalczanie" wprowadzonego w 2019 roku na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 marca 2019 roku (Dz. U. z 2019 r., poz. 598). Ponadto określony zaskarżonym rozporządzeniem obowiązek dotyczy zwierząt łownych, co do których zgodnie z Prawem łowieckim prowadzona jest gospodarka łowiecka w obwodach łowieckich przez ich dzierżawców albo zarządców. Zaś podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie) – por. postanowienie NSA z 28 listopada 2013 r., I OZ 1155/13. Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z gospodarowaniem zwierzyną łowną. Znalazł zatem potwierdzenie zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Natomiast, w ocenie Sądu, w sprawie (w odpowiedzi na skargę) prawidłowo wyjaśniono na czym polega stan zagrożenia wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt na terenie miasta Ł., dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 ww. ustawy nie mógł być uwzględniony. Wyjaśnienia w tym zakresie powinny znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonego rozporządzenia stosownie do zasady zaufania do Państwa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady "dobrej legislacji" (por. M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania aktów prawa miejscowego, niemniej jednak brak uzasadnienia, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że uchyla się on spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2008 r., III SA/Kr 998/07; oraz wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; z 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; z 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08). Brak sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza gdy dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść aktu, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji gdy organ administracji – na podstawie upoważnienia ustawowego – nakłada określony obowiązek odstrzału sanitarnego dzików, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konieczności tego odstrzału sanitarnego zwierząt. Brak natomiast umotywowania wprowadzenia nakazu sanitarnego odstrzału dzików, wskazania podstaw określenia liczby przeznaczonych do eliminacji zwierząt nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania do organów administracji stanowiących prawo. A zatem brak uzasadnienia projektu rozporządzenia, które pozwalałoby na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy o ochronie zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych jak i art. 7 Konstytucji RP, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2017 r., III SA/Wr 711/17).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Powiatowy Lekarz Weterynarii [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w rozporządzeniu wydanym na podstawie tego przepisu można wydać nakaz odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących – dzikich wyłącznie dzierżawcom lub zarządcom obwodu łowieckiego, a powiatowy lekarz weterynarii wydając na podstawie tego przepisu rozporządzenie nakazujące gminie wykonanie odstrzału dzików na jej terenie przekroczył zakres ustawowego upoważnienia;

- art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na założeniu, że zobowiązują one organ wydający akt prawa miejscowego do sporządzenia jego uzasadnienia w formie odrębnego pisemnego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Ł. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Choć w skardze kasacyjnej trafnie wskazuje się, że na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich nie są jedynymi adresatami obowiązku odstrzału dzikich zwierząt; jednak argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie mogła skutecznie prowadzić do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Na uwagę zasługuje, że w ogólności art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie zawiera enumeratywnego katalogu podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie obowiązku. W przepisie tym jedynie dookreślono, że w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania powiatowy lekarz weterynarii, w drodze rozporządzenia – aktu prawa miejscowego, może nakazać dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich). Doprecyzowanie treści omawianego przepisu nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 23 września 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 1605). W uzasadnieniu do tej nowelizacji wskazano, że "w art. 45 ust. 1 w pkt 8 zostanie wyraźnie określone, że można nakazać dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich odstrzał sanitarny zwierząt wolno żyjących (dzikich). W przepisie tym, w dotychczasowym brzmieniu, nie określono adresatów nakazu, co było źródłem wątpliwości interpretacyjnych dotyczących dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich". Wbrew zatem zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, która w głównej mierze zawiera postulaty de lege ferenda (której adresatem powinien być ustawodawca, a nie – Sąd Administracyjny), aktualne brzmienie art. 45 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy doprecyzowuje, że stosowny nakaz może być nakładany na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich. Wynika z tego, że intencją ustawodawcy było wskazanie dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich jako tych podmiotów, do których powinien być skierowany nakaz dotyczący zwierząt wolno żyjących (dzikich), ponieważ to te podmioty są odpowiedzialne za prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach łowieckich. Obwody łowieckie mogą zaś występować na terenie miasta (o czym poniżej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma znaczenie dla ustalenia adresata nakazu z art. 45 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, czy na danym terenie objętym nakazem funkcjonuje obwód łowiecki, i czy nakaz dotyczy zwierząt wolno żyjących (np. dzików jako zwierząt nieudomowionych żyjących w warunkach niezależnych od człowieka). Potwierdza to dalsza treść ww. nowelizacji, która zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy ma na celu "rozszerzenie obowiązków podmiotów prowadzących gospodarkę łowiecką lub osób wykonujących polowanie w porównaniu z nałożonym w art. 14 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r. poz. 2168 ze zm.) obowiązkiem zgłaszania dostrzeżonych objawów chorób zwierząt żyjących wolno. Zgodnie z nowym brzmieniem ww. pkt 8a, powiatowy lekarz weterynarii będzie mógł ponadto zobowiązać wymienione podmioty do dostarczania odstrzelonych zwierząt w określone miejsca, co ma istotne znaczenie przy diagnostyce chorób zakaźnych zwierząt". Jednocześnie ustawodawca takim podmiotom przyznał uprawnienie o ubieganie się przysługującego ze środków budżetu państwa zwrotu faktycznie poniesionych kosztów w związku z realizacją tych nakazów. W tej zaś sprawie żadna ze stron postępowania, nie kwestionuje, że na terenie Miasta Ł. funkcjonują cztery obwody łowieckie. W skardze kasacyjnej, argumentując na okoliczności, że Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń w przedmiocie posiadania przez Miasto Ł. odpowiednich służb i środków w celu wykonania odstrzału sanitarnego lub odłowu dzików, wskazano, że w przeszłości służy miejskie w Ł., ale poza obwodami łowieckimi na terenie miasta Łodzi, prowadziły odstrzał dzików na terenie Ł. lub ich odławianie. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że zaskarżonym rozporządzeniem Powiatowy Lekarz Weterynarii [...] obowiązek odstrzału dzików – zwierząt wolno żyjących (dzikich) nałożył tym czasem na Miasto Ł., a nie na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, mimo, że na jego terenie funkcjonują cztery obwody łowieckie. Przy tej ocenie Sąd jednak pominął treść art. 26 pkt 2 Prawa łowieckiego, zgodnie z którym w skład obwodów łowieckich nie wchodzą tereny w granicach administracyjnych miast; jeżeli jednak granice te obejmują większe obszary leśne lub rolne, z obszarów tych może być utworzony obwód łowiecki lub mogą być one włączone do innych obwodów łowieckich. Nie wiadomo bowiem czy w okolicznościach tej sprawy Miasto Ł. w całości znajduje się w granicach ww. czterech obwodów łowieckich. Dlatego w okolicznościach tej sprawy Sąd I instancji przedwcześnie stwierdził, że na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt można wydać nakaz odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących – dzikich wyłącznie dzierżawcom lub zarządcom obwodu łowieckiego. Co do zasady przepis ten bowiem nie wyłącza możliwości nałożenia takiego obowiązku, także na inne podmioty, w tym Miasto Ł.. Omawiany przepis stanowi ogólną zasadę, że nakaz odstrzału sanitarnego zwierząt może dotyczyć określonego obszaru, a w ramach tej ogólnej zasady nakaz może być nałożony na dzierżawców lub zarządów obwodów łowieckich, a więc tak określonych obszarów, na których prowadzona jest gospodarka łowiecka. Na jej prowadzenie powoływał się ustawodawca dokonując wskazywanej nowelizacji. Jednak w ramach ww. nowelizacji z 2016 r. nie nastąpiła odpowiednia nowelizacja Prawa łowieckiego. Dopiero ustawą z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 148) ustawodawca doprecyzował w tym zakresie zasady gospodarki łowieckiej, stanowiąc w art. 8 ust. 8 Prawa łowieckiego, że odstrzał sanitarny zwierząt jest wykonywany z nakazu wydanego na podstawie przepisów o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt – co nie oznacza, że już z wcześniejszej ww. nowelizacji z 2016 r. w tym zakresie nie można było wywieść obowiązującej normy prawnej dotyczącej dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Prawa łowieckiego gospodarka łowiecka jest prowadzona w obwodach łowieckich przez dzierżawców albo zarządców. Jednocześnie ustawodawca nie doprecyzował, aby gospodarka łowiecka, w tym w zakresie odstrzału sanitarnego zwierząt, mogła być realizowana poza obwodami łowieckimi. Ma więc znaczenie to jakiego terenu dotyczy ww. nakaz. Dlatego wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że powiatowy lekarz weterynarii, wydając na podstawie tego przepisu rozporządzenie nakazujące gminie wykonanie odstrzału dzików na całym jej terenie, przekroczył zakres ustawowego upoważnienia. Jednak w tej sprawie wymaga ustalenia stan faktyczny sprawy w zakresie granic obwodów łowickich tak aby ustalić warunki prawne wydania nakazu dla całego obszaru Miasta Ł., w tym czy stosowny nakaz powinien być skierowany do jednego adresata – czy do kilku; ma bowiem znaczenie cel ustawy, jakim jest skuteczne zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt. W tym zakresie przepisy obowiązującego prawa, w tym aktów prawa miejscowego powinny zawierać precyzyjną treść, tak aby były czytelne dla adresatów norm prawnych.

W konsekwencji istniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego rozporządzenia z przedstawionych powyżej względów.

Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono oceny, zgodnie z którą akt prawny, którym nakładane są określone obowiązki powinien posiadać uzasadnienie. Kwestionując taką ocenę nie wystarczy powołanie się na okoliczność, że przepisy obowiązującego prawa wyraźnie nie określają takiego wymogu. Ma bowiem rację Sąd I instancji, że brak sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza gdy dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść aktu, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Z istoty praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowane arbitralne rozstrzygnięcie organów publicznych, niepodporządkowane celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w związku z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" kwalifikowane jest jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2015 r., IV SA/Po 1070/14). Zatem dobrze sporządzone uzasadnienie aktu może pozytywnie wpłynąć na jego legitymizację (vide: postanowienia TK z 28 lutego 2007 r., SK 78/06, OTK-A 2007/2/21), zaś brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (vide: wyrok TK z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007/1/3). Te zaś zasady prawodawcze, zgodnie z § 143 rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, do których zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt zalicza się zaskarżone rozporządzenie Powiatowego Lekarza Weterynarii [...].

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zarysowany jest pogląd, że brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego może prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jego podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść takiego aktu, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08). Jeśli zatem w okolicznościach sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia rozporządzenia w zaskarżonym kształcie to powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 638/18). W tej sprawie nie wiadomo z jakich względów stosowny nakaz dotyczący całego terenu Miasta Ł., na którym funkcjonują 4 obwody łowieckie, został nałożony na Miasto Ł., w sytuacji gdy adresatami odstrzału sanitarnego zwierząt wolno żyjących (dzikich) mogą być dzierżawcy lub zarządcy obwodów łowieckich. Nie wiadomo też aby ww. obwody łowieckie obejmowały swoim zakresem cały teren Miasta Ł.. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 8 i 8g ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz art. 7 Konstytucji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).