Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2706/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zgłoszonych zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r. znak [...] Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżący", "zobowiązany") - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] kwietnia 2018 r. o oddalenie zarzutów.

Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna [...] urodzonego [...] marca 2017 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] października 2017 r., numer: [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia przez zobowiązanego.

Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Dodatkowo obciążył skarżącego opłatą w wysokości 68,00 zł za czynności egzekucyjne.

Zażaleniem z 12 grudnia 2017 r. skarżący zaskarżył do Ministra ww. postanowienie. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

Pismem z 12 grudnia 2017 r. skarżący zgłosił do Wojewody również zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w przedmiocie których PPIS wypowiedział się w swoim postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. Zażaleniem z dnia 6 lutego 2018 r. skarżący zaskarżył ww. postanowienie PPIS do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], który postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda oddalił zarzuty skarżącego.

Skarżący pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. złożył zażalenie do Ministra Zdrowia na postanowienie Organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez PPIS i zakończyło się wydaniem przez ten organ w dniu [...] października 2017 r. tytułu wykonawczego o numerze: [...]. Organ przed dokonaniem powyższego, zwracał się do skarżącego pismem z 24 czerwca 2017 r. o stawienie się w Gabinecie [...] w [...] z dzieckiem, w celu uzupełnienia obowiązkowych szczepień ochronnych lub przedstawienia aktualnego zaświadczenia o stwierdzonych przeciwwskazaniach do wykonania u dziecka szczepień lub poinformowania o szczepieniu wykonanym w innym gabinecie szczepień. Upomnieniem z 25 sierpnia 2017 r. PPIS wezwał skarżącego do uzupełnienia obowiązkowych szczepień ochronnych, a także pouczył go o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Upomnienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wnioskiem z 10 października 2017 r. PPIS wniósł do Wojewody o wszczęcie wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego, przesyłając jednocześnie tytuł wykonawczy, o którym mowa na wstępie. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wojewoda nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 1000,00 zł (słownie: jednego tysiąca złotych) i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesięciu ośmiu złotych).

Minister w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Podniósł, iż mając na uwadze zarzut skarżącego z pkt 1 Minister podkreślił, że przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji no podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. Ustawowy obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozwinięty został w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. (Dz.U. 2018 r., poz. 151 z późn. zm.). W rozporządzeniu tym określony został wiek i grupy osób, które objęte zostały obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

Organ odwoławczy wskazał, że tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie ma na powyższe wpływu fakt, iż Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym zawarte są informacje specjalistyczne z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (za NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13). Minister stwierdził, iż obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Egzekucja powyższego obowiązku odbywa się na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dot. egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Skarżący zarzucił postępowaniu Wojewody niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r, poz. 1318 z późn. zm.) wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym.

Odnosząc się do tego zarzutu, Minister wyjaśnił, że istotnie zgodnie z art. 16 w/w ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa, mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2017 r., poz. 125, z późn. zm.). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

W swoim zażaleniu skarżący kwestionuje również uprawnienia PPIS do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącego upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister zwrócił uwagę na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". PPIS nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ww. ustawy.

Minister podniósł, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 r., poz. 151 ze zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto należy wskazać, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Wobec powyższego Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W swoim zażaleniu skarżący podnosi, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko - [...] - nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Na Skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. W aktach sprawy brak jest zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień w ocenie Ministra stanowi wyłącznie polemikę w tym zakresie i nie może być uznany za zasadny, zatem nie można stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W związku z powyższym, nie można także stwierdzić zarzuconego przez skarżącego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. - dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia o oddaleniu zarzutów.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Wojewoda w postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r. prawidłowo opisał stan faktyczny postępowania w zakresie zgłoszonych zarzutów oraz ustosunkował się do nich w sposób niebudzący wątpliwości. Podkreślił również, iż akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, ani też dokumentów potwierdzających fakt, że skarżący informował Wojewodę o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co w jego opinii stanowi naruszenie podstawowego prawa strony. Minister podkreślił, że trafność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. Podniósł również, że skarżący nie wykazał, aby Wojewoda uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Z postanowieniem Ministra z [...] września 2018 r. nie zgodził się skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który pismem z 17 października 2018 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd"). Skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody oraz utrzymującego go w mocy postanowienia Ministra oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie:

- art. 34 § 4 u.p.e.a., poprzez nieumorzenie postępowania egzekucyjnego;

- art. 5 ust. 1 pkt 1a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego Natana Korniluka jest wymagalny, mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie małoletniego przez lekarza do szczepień, dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia;

- art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych; organ twierdzi, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r., tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia

- art. 29 § 1 w/w ustawy poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS, mimo iż dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;

- art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art.5 ust.1 pkt.1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tymczasem ustawa niniejsza w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

a) wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,

b) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby,

c) sposób przeprowadzania szczepień ochronnych - bez wskazania, że powyższe nastąpi w formie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego,

- nieważności polegającej na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, jak i zarzutów wskazujących na naruszenie Konstytucji;

- art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zaję- Oló stanowiska w sprawie, złożenia dowodów;

- art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej prowadzonej egzekucji;

- art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 3 u.p.e.a. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy nie konkretyzuje on obowiązku co do czasu i rodzaju szczepienia;

- art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi w związku z art. 87 oraz 92 Konstytucji;

- art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób u ludzi,

- art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

- art. 47 Konstytucji RP.

Autor skargi wystąpił także o:

- zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art, 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11: ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy;

- zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Stwierdzając, że ww. zagadnienia mają "charakter prejudycjalny" pełnomocnik domagał się zawieszenia postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W uzasadnieniu skargi autor przedstawił słuszność zarzutów postawionych w skardze.

W obszernej odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W ocenie Sądu postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze wskazaniem podstawy prawnej prowadzenia egzekucji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego rzekomego naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie norm określających właściwość organu egzekucyjnego oraz wiążących organ egzekucyjny reguł postępowania, w szczególności art. 29 u.p.e.a., należy wskazać, że o właściwości organów egzekucyjnych przesądza art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest wojewoda.

Rozstrzygnięcie co do właściwości organu egzekucyjnego w rozpatrywanej sprawie, znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach wydanych w przedmiocie zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych wyraźnie podkreśla się, że w takich sprawach nie należy mylić pojęć "wierzyciela" oraz organu "egzekucyjnego". Zgodnie z przepisami cyt. ustawy kierowanie do zobowiązanego wezwań i upomnień w związku z unikaniem szczepień ochronnych oraz wystawianie tytułów wykonawczych należy do zadań wierzyciela, czyli właściwego miejscowo organu państwowej inspekcji sanitarnej. PPIS ani PWIS nie podejmują natomiast czynności egzekucyjnych, gdyż nie są organami egzekucyjnymi. Rolę organu egzekucyjnego sprawuje właściwy miejscowo wojewoda, w tym wypadku Wojewoda [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/17; CBOSA).

Sąd uznał także za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji w odniesieniu do osoby kwestionującej obowiązek poddania dziecka szczepieniom obowiązkowym. Wskazany przepis stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Podkreślenia wymaga, że Wojewoda [...] badał dopuszczalność egzekucji. Dokonał wstępnej kontroli tytułu wykonawczego przesłanego wraz z wnioskiem wierzyciela oraz zarzutów zobowiązanego, uzyskał stanowisko wierzyciela (niebędącego organem egzekucyjnym) co do zarzutów na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., a następnie rozpoznał zarzuty. Analiza przepisów prawa uwzględniona przez organ egzekucyjny, nie potwierdza zarzutu skarżącego, że organ egzekucyjny nie przeprowadził samodzielnego badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak też było w rozpoznawanej sprawie przesłanek nieprzystąpienia do egzekucji określonych w art. 29 § 2 u.p.e.a.

Sąd zbadał również i uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu. Zdaniem skarżącego naruszenie prawa polega na tym, że organ sanitarny oparł swoje czynności, tj. wezwanie, upomnienie oraz wystawienie tytułu wykonawczego, na regulacji, która nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem nie może być podstawą dla ustalania i egzekwowania obowiązków obywateli.

Art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem, PPIS domagał się od skarżącego poddania jego syna szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednego ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

W kwestii szczepień ochronnych hierarchiczna struktura norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości. Art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej. Z uwagi na to, że konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1, i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

W tym stanie rzeczy, Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17. Powołane wyroki jednoznacznie odrzucają również zarzut niewykonalności obowiązku szczepienia ze względu na nieprzeprowadzenie wobec dziecka osoby skarżącej badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienia. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także określona w podnoszona w skardze nieważność polegająca na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W konsekwencji niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę. Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Analiza korespondencji między skarżącym a organami inspekcji sanitarnej a także wykorzystane przez skarżącego liczne środki zaskarżenia wskazują jednoznacznie, że prawa skarżącego do udziału w postępowaniu nie były w żadnym momencie ograniczone.

Nie został także naruszony przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu. Autor skargi powołuje się na art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, co należy uznać za pomyłkę, w kontekście definicji zabiegów sanitarnych określonej w art. 2 pkt 30 ustawy o zapobieganiu. Z treści zarzutu skargi oraz jej uzasadnienia, wynika zdaniem Sądu, że autor miał na myśli szczepienia ochronne. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zważyć więc trzeba, że zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można interpretować tak jak skarżący, a mianowicie, że badanie kwalifikacyjne oraz jego wyniki dotyczące ewentualnych przeciwwskazań, jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Z uwagi na odniesienie się przez Sąd do zarzutu niewykonalności obowiązku szczepienia należy również uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy dziecko skarżącego ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia. W aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący przystąpił do badań kwalifikacyjnych poprzedzających szczepienie jego małoletniego syna. W związku z tym argumentacja skarżącego jest nierzetelna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa. Jak już wyjaśniono, obowiązujące przepisy prawa nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (vide także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 47 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, chroniona Konstytucją wolność decydowania o swoim życiu osobistym nie ma charakteru absolutnego i doznaje stosownych ograniczeń m. in. ze względu na ochronę zdrowia (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W rozpoznawanej sprawie nie bez znaczenia pozostaje także to, że – jak stanowi art. 95 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682) – władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. W realiach demokratycznego państwa prawnego tak dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m. in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 12 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3542/15).

Odnośnie do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jak również do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i zawieszenie postępowania, Sąd podziela pogląd ukształtowany w jednolitej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyłącznie wątpliwości sądu, a nie skarżącej, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym we wnioskowanym w skardze zakresie. W ocenie sądu, obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje bowiem wskazywane w Konstytucji powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 934/17). Sąd nie powziął także wątpliwości uzasadniających uwzględnienie wniosku o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi, nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji