Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 789/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2019 r. (PINB.[...].1.2018) o nałożeniu na M. K. grzywny w celu przymuszenia. W podstawie prawnej przywołano art. 59 § 2 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących udokumentowanych okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") nakazał M. K. (właścicielowi) rozbiórkę obiektów budowlanych: budynku jadalni z zapleczem o powierzchni zabudowy = [...] m2, budynku [...] szt. segmentów w zabudowie szeregowej o powierzchni zabudowy = [...] m2, budynku zakwaterowania turystycznego o powierzchni zabudowy = [...] m2 oraz wiaty magazynu gazu o powierzchni zabudowy = [...] m2, stanowiących ośrodek wypoczynkowy "S. " w Ś. zlokalizowanych na działce ozn. nr geod. [...], obr. Ś., gm. Ś.. Nakazano, aby roboty rozbiórkowe rozpoczęły się w terminie od dnia [...] maja 2016 r., a zakończyły do dnia [...] czerwca 2017 r. Na decyzji umieszczono wzmiankę o tym, że jest ona ostateczna z dniem [...] kwietnia 2016 r. (k. 1 akt adm. org. I inst.).

Upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ([...]) (k. 2 akt adm. org. I inst.) PINB w K. wezwał zobowiązanego M. K. do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r., zaznaczając, że w razie niewykonania obowiązku rozbiórki w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Upomnienie to zostało oparte na art. 15 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień upomnienia t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201). Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu M. K. w dniu [...] sierpnia 2017 r., o czym świadczy jego własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej (k. 9 akt adm. org. I inst.). Upomnienie to zostało także doręczone J. O. w dniu [...] sierpnia 2017 r., o czym świadczy jego własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej (k. 9 akt adm. org. I inst.). W dolnej części upomnienia organ zawarł informację o tym, jakie podmioty otrzymując to rozstrzygnięcie, wskazując J. O. z adnotacją "pełnomocnik (M. K.)".

Protokołem kontroli obiektu budowlanego lub robót budowlanych z dnia [...] maja 2018 r. (PINB/5150/14/2014 - k. 4-6 akt adm. I inst.) PINB w K. stwierdził, że nie wykonano rozbiórki obiektów budowlanych stanowiących ośrodek wypoczynkowy "S. " w Ś. na dz. o nr ewid.[...], obr. Ś., który to obowiązek został nałożony ostateczną decyzję PINB z dnia [...] marca 2016 r. ([...]).

W dniu [...] maja 2018 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] (k. 7 akt adm. org. I inst.) stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazując jako zobowiązanego M. K. a jako obowiązek o charakterze niepieniężnym rozbiórkę obiektów budowlanych opisanych w decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r. ([...]). We wniosku wierzyciela – PINB w K. – wskazano grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny. Tytuł egzekucyjny został doręczony zobowiązanemu M. K. w dniu [...] marca 2019 r., o czym świadczy jego własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej (k. 7 akt adm. org. I inst.). Wskazany tytuł egzekucyjny został także doręczony J. O. w dniu [...] maja 2018 r., o czym świadczy jego własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki pocztowej (k. 7 akt adm. org. I inst.).

Protokołami kontroli obiektu budowlanego lub robót budowlanych z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 9-13 akt adm. org. I inst.) oraz z dnia [...] marca 2019 r. (k. 14-18 akt adm. org. I inst.) stwierdzono, że obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r. nie został wykonany.

PINB w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) nałożył na zobowiązanego M. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...]zł, wskazując jednocześnie, że opłata za wydanie postanowienia wynosi [...] złotych, co dało łączną kwotę [...]zł, oraz wezwał zobowiązanego M. K. do wpłacenia grzywny wraz z opłatą w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia pod rygorem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nadto, PINB wezwał zobowiązanego M. K. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., wynikającego z decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2016 r. ([...]), w terminie do dnia [...] czerwca 2019 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektów. W podstawie prawnej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przywołano art. 119, art. 121 § 2, § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na dzień postanowienia t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1314). W treści powyższego postanowienia zawarto informację o tym, że otrzymuje ją M. K.. Postanowienie to zostało nadane na adres zobowiązanego M. K., który nie podjął przesyłki w terminie. Po raz pierwszy awizowano przesyłkę w dniu [...] kwietnia 2019 r., a w dniu [...] kwietnia 2019 r. zwrócono przesyłkę nadawcy, o czym świadczą odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej (k. 21 akt adm. org. I inst.).

PINB w K. podjął kolejną próbę doręczenia powyższego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. ([...]), jednakże przesyłka pocztowa adresowana do M. K., awizowana po raz pierwszy w dniu [...] kwietnia 2019 r., w dniu [...] maja 2019 r. została zwrócona nadawcy, co potwierdzają odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej (k. 22 akt adm. org. I inst.).

Protokołem kontroli obiektu budowlanego lub robót budowlanych z dnia [...] maja 2019 r. ([...]) (k. 23-24 akt adm. org. I inst.) stwierdzono ponownie, że obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r. nie został wykonany.

PINB w K. podjął kolejną próbę doręczenia powyższego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o pismo z dnia [...] maja 2019 r. ([...]), jednakże przesyłka pocztowa adresowana do M. K., awizowana po raz pierwszy w dniu [...] czerwca 2019 r., a w dniu [...] czerwca 2019 r. zwrócono przesyłkę nadawcy, o czym świadczą odciski stempla pocztowego na zwróconej przesyłce pocztowej (k. 25 akt adm. org. I inst.).

W dniu [...] lipca 2019 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...] (k. 31 akt adm. org. I inst.) stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym, wskazując jako zobowiązanego M. K., a jako obowiązek o charakterze pieniężnym grzywnę w celu przymuszenia wynikającą z postanowienia PINB z dnia [...] marca 2019 r. ([...]).

W dniu [...] stycznia 2020 r. M. K. udzielił pełnomocnictwa adwokatowi Z. C. w toku postępowania w sprawie wykonania rozbiórki budynków i wiaty magazynu – stanowiących ośrodek wypoczynkowy "S. ", działka nr geod. [...], obr. Ś., gm. Ś. (k. 64 akt adm. org. I inst.).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. M. K. (dalej także jako "skarżący") wniósł zażalenie na postanowienie PINB w K. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (k. 5-14, 15-24 akt adm. org. II inst.). Zażalenie to zostało nadane za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu [...] lutego 2020 r.).

W motywach uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia M. K. podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż przesyłka pocztowa zawierająca zaskarżone postanowienie została dostarczona przez operatora pocztowego pod adres skarżącego w dniu [...] kwietnia 2019 r. Z powodu nieobecności adresata w miejscu zamieszkania, przesyłkę awizowano, a następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. dokonano powrotnego awizowania przesyłki, po czym w dniu [...] kwietnia 2019 r. korespondencja została zwrócona do nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie przez adresata. Jak wskazał skarżący, w całym okresie próby doręczenia jemu przesyłki, tj. od [...] kwietnia 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r., przebywał on na urlopie, poza wskazanym miejscem zamieszkania. Skarżący argumentował, że poprzez wcześniejsze ustanowienie w sprawie "zarządcy /pełnomocnika" zachował należytą dbałość o odbiór kierowanej do niego z organu administracyjnego korespondencji, planując swoją dłuższą nieobecność. Zauważył także, że już wcześniejsza korespondencja w sprawie kierowana była do ustanowionego "zarządcy/pełnomocnika", co dawało mu komfort, że również tym razem nie stanie się inaczej. Przywołując art. 40 § 2 k.p.a. skarżący wskazał na obowiązek ciążący na organach administracji publicznej doręczenia pism pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie przez stronę postępowania. Podniósł także to, że całość wcześniejszej korespondencji, w tym decyzja o nakazie rozbiórki oraz upomnienie, zostały przez organ doręczone zarządcy/pełnomocnikowi skarżącego. Z powołaniem na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący zwrócił uwagę na zasadę oficjalności doręczeń pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Zdaniem skarżącego doręczenie zastępcze zaskarżonego postanowienia skarżącemu jest nieskuteczne, w związku z czym termin do zaskarżenia wydanego postanowienia nie mógł się zakończyć. Skarżący dodał, że nie można rozpatrywać na jego niekorzyść wysłania skarżonego postanowienia przez organ, wbrew obowiązującym go przepisom, jedynie na jego adres zamieszkania. Z tych powodów należało uznać, że wniesienie zażalenia przez skarżącego z uchybieniem terminu nastąpiło bez jego winy. Skarżący wykazał się należytą starannością. Zdaniem skarżącego, termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął bieg od dnia [...] stycznia 2020 r., kiedy to podczas wizyty w PINB w K. zapoznał się z aktami sprawy. Do zażalenia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia załączono kopię rachunku z hotelu.

W aktach administracyjnych organu II instancji ujawniono także dokument z dnia [...] października 2007 r. (k. 25 akt adm. org. II inst.), z którego treści wynika, że M. K. upoważnił J. O. do zarządzania, stanowiącym własność M. K. ośrodkiem wypoczynkowym "S. " w Ś., w tym do zawierania umów niezbędnych do funkcjonowania ośrodka, zlecania dokonania niezbędnych napraw i remontów, dokonywania innych czynności faktycznych i prawnych związanych z zarządzaniem wskazanym ośrodkiem wypoczynkowym.

Pismem z dnia [...] maja 2020 r. ([...]) (k. 47 akt adm. org. II inst.) [...]WINB wezwał adwokata Z. C. do wykazania, że jest on umocowany przez M. K. do reprezentowania go w postępowaniu zażaleniowym przed [...]WINB, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem uznania, że M. K. nie ustanowił pełnomocnika do reprezentowania go w postepowaniu zażaleniowym. W odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (k. 53-54 akt adm. org. II inst.) ad C. przedłożył dodatkowe pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2020 r., udzielone mu przez M. K..

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) (k. 67-69 akt adm. org. II inst.) [...]WINB odmówił M. K. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, powołując przepisy art. 59 § 2 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w przypadku fikcji doręczenia pismo uważa się za doręczone, mimo że adresat faktycznie pisma nie odebrał. Zdaniem organu fikcja doręczenia M. K. postanowienia PINB z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2019 r. W konsekwencji, siedmiodniowy termin do wniesienia przez M. K. zażalenia na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia minął w dniu [...] kwietnia 2019 r. Zażalenie M. K. na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2019 r. zostało wniesione w dniu [...] lutego 2020 r., tj. już po upływie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Organ przywołał następnie przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym wskazując, że muszą wystąpić one łącznie, tj. brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu, wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia czynność, dla której ustanowiono przywracalny termin. [...]WINB uznał, że nie została spełniona pierwsza przesłanka do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, ponieważ J. O. nie był pełnomocnikiem M. K. w toku postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu upoważnienie z dnia [...] października 2007 r. nie wskazuje na możliwość reprezentowania M. K. w postępowaniach administracyjnych, a tym bardziej w postępowaniu egzekucyjnym. Nie obejmuje ono także dokonywania doręczeń. Z chwilą doręczenia Zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie nowego postępowania – postępowania egzekucyjnego – odrębnego od postępowania zakończonego egzekwowaną decyzją. Zgodnie z art. 33 §3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca. Toteż doręczenie postanowienia PINB z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na adres M. K. było skutecznie dokonane, przy czym nie jest tak, że M. K. nie ponosił winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia na to rzeczone postanowienie.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. M. K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika ad C., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest:

1. art. 7 k.p.a. poprzez ustalenie niezgodnie z rzeczywistością, iż M. K. podał adres mieszkania;

2. art. 6, art. 7, art. 40, art. 42, art. 48 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie, iż PINB w K. z urzędu nie podjął w sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności nie ustalił adresu mieszkania lub adresu miejsca pracy M. K. oraz poprzez nieustalenie, iż nie doręczono postanowienia z dnia [...] marca 2019 roku [...] M. K. i nie ustalono adresu jego mieszkania lub adresu miejsca pracy i nie ustanowiono dla M. K. przedstawiciela w myśl art. 34 k.p.a., a także poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności dotyczących skuteczności zastępczego doręczenia w/w postanowienia z dnia [...] marca 2019 roku, [...];

3. art. 7a i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie na korzyść strony wątpliwości prawnych dotyczących skuteczności doręczenia zastępczego M. K. postanowienia z dnia [...] marca 2019 roku, [...];

4. art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, iż w toku postępowania przez PINB w K. nie zapewniono M. K. czynnego udział w postępowaniu, a przed wydaniem postanowienia z dnia [...] marca 2019 roku [...] nie umożliwiono M. K. wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5. art. 32, art. 33 § 2 i 3 k.p.a. przez jego nieprawidłową interpretację, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez organy, że pełnomocnictwo udzielone J. O. przez skarżącego nie wskazuje na możliwość reprezentowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niedoręczenia stronie postanowienia PINB w K. z dnia [...] marca 2019 roku, nr [...];

6. art. 6, art. 7, art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na niewezwaniu pełnomocnika skarżącego J. O. do złożenia i sprecyzowania zakresu umocowania, w sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do zakresu umocowania;

7. art. 58 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegający na odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w K. z dnia [...] marca 2019 roku, [...], pomimo że skarżący nie uchybił terminu z własnej winy, a z winy nieprawidłowego działania PINB w K..

Jednocześnie sformułowano wnioski o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że M. K. nie podawał PINB w K. adresu zamieszkania, a przeciwne, ustalenie tego elementu stanu faktycznego przez organ naruszyło art. 7 k.p.a. Podniesiono, że PINB w K. wiedział, że M. K. nie doręczano skutecznie korespondencji w sprawie o numerze [...] PINB w K. wiedział także, zdaniem skarżącego, iż nigdy nie nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze korespondencji na adres skarżącego w Łodzi. W związku z tym PINB w K. z urzędu powinien podjąć w sprawie wszelkie czynności niezbędne (do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), a w szczególności ustalić adres mieszkania lub adresu miejsca pracy M. K.. Tych czynności organ PINB w K. nie podjął. To stanowiło, zdaniem skarżącego, naruszenie art. 6, art. 7, art. 40, art, 42, art. 48 i art. 77 k.p.a. Dlatego też [...]WINB, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył też art. 6, art. 7, art. 40, art. 42, art. 48 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie, iż nie doręczono postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. (PINB.[...].1.2018) M. K. i nie ustalono adresu jego mieszkania lub adresu miejsca pracy i nie ustanowiono dla M. K. przedstawiciela w myśl art. 34 k.p.a. Powyższe braki w ustaleniu stanu faktycznego dorowadziły także do niepodjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności dotyczących oceny skuteczności zastępczego doręczenia postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. ([...]). Zwrócono także uwagę na to, że istniejące w sprawie wątpliwości winny być interpretowane na korzyść M. K., czego organ nie dokonał, naruszając art. 7a i art. 77 k.p.a. Motywując zarzut naruszenia art. 32, art. 33 § 2 i 3 k.p.a., skarżący wskazał, że PINB w K. i [...]WINB nieprawidłowo uznali, że udzielone przez skarżącego pełnomocnictwo J. O. nie wskazuje na możliwość reprezentowania skarżącego w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, doprowadziło to do niedoręczenia stronie czy jego pełnomocnikowi postanowienia PINB w K. z dnia [...] marca 2019 r. ([...]). W rozumieniu skarżącego w dniu [...] października 2007 roku ustanowił on J. O. swoim pełnomocnikiem, a z samej treści pełnomocnictwa wynika, że w zakresie umocowania zawiera się zarządzanie ośrodkiem wypoczynkowym "S. " w Ś., a w szczególności: zawieranie umów niezbędnych dla funkcjonowania ośrodka, zlecania dokonania niezbędnych napraw i remontów oraz dokonywania innych czynności faktycznych i prawnych związanych z zarządzeniem w/w ośrodkiem wypoczynkowym. Skarżący podniósł za tym, że tak zakreślone pełnomocnictwo jest zgodne z treścią art. 32 oraz 33 k.p.a. Wskazał także, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada odformalizowania pełnomocnictwa, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadzają rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od pełnomocnictwa szczególnego. Ponadto przepisy nie ograniczają w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Zdaniem skarżącego, J. O. działał w imieniu skarżącego w postępowaniu o nakazanie rozbiórki ośrodka wypoczynkowego oraz w sprawach powiązanych, a PINB w K. miał pełną wiedzę o umocowaniu J. O., o czym świadczy w szczególności kierowanie do niego korespondencji w tych sprawach. Skarżący zauważył także, że jego zdaniem z uzasadniania zaskarżonego postanowienia wynika, że [...]WINB uznał, iż pełnomocnictwo w sprawie było ważne, ale nie zostało prawidłowo doręczone organowi, a co za tym idzie PINB w K. sam winien dołączyć kopie pełnomocnictwa do akt sprawy egzekucyjnej, w tym postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, czego organ nie uczynił, czego skutkiem było nieprawidłowe doręczenie zaskarżonego postanowienia. Zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. uzasadniono tym, że organy zaniechały wezwania pełnomocnika strony do złożenia i sprecyzowania zakresu umocowania. Naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skarżący upatrywał w odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia pomimo spełnienia przesłanek ustawowych. Podniesiono za tym, że z uwagi na rzadkie pozostawanie pod stałym miejscem zamieszkania, skarżący umocował do działania w jego imieniu J. O.. Organy administracyjne mają przecież obowiązek kierowania wszelkiej korespondencji w danej sprawie zgodnie z art. 40 k.p.a. do ustanowionego pełnomocnika, czego, zdaniem skarżącego, organ I instancji nie dopełnił. Doręczenie postanowienia z dnia [...] marca 2019 roku skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, było zatem bezskuteczne. Skarżący nawet w przypadku przebywania pod adresem zamieszkania i odebrania korespondencji nie miał obowiązku działania. Takie doręczenie jest nieskuteczne, za czym argumentowano, że termin na wniesienie środka odwoławczego nie biegnie. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że poznał treść postanowienia w dniu [...] stycznia 2020 roku, a zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia wniósł w terminie. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie zawinił on w uchybieniu terminu do złożenia środka odwoławczego od postanowienia PINB w K. z dnia [...] marca 2019 r., [...] z uwagi na to, że wina w całości leży po stronie tego organu.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2020 r. ([...]) [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uzasadnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w K. z dnia [...] marca 2019 r. ([...]) o nałożeniu na M. K. grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepisy art. 59 §2 w zw. z art. 123 §1 k.p.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym chodzi jedynie o uprawdopodobnienie braku winy, nie zaś o udowodnienie tej okoliczności. Z kolei zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy po stronie zainteresowanego przywróceniem terminu należy zaliczyć np. przerwę w komunikacji, powódź, pożar czy nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2011 r., II OSK 1096/11; z 7 września 2010 r., I OSK 1459/09; z 30 listopada 2006 r., II OSK 1397/05). W skardze jednak nie wykazano, aby wskazywane okoliczności wystąpiły.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na wzajemną sprzeczność w stanowisku strony skarżącej. Przy stwierdzeniu, że wobec niedoręczenia zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. postanowienia organu pierwszej instancji M. K., w ogóle nie zaczął biec termin do wniesienia na to postanowienie zażalenia, bezprzedmiotowy byłby wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Pomimo takiego twierdzenia, wniosek o przywrócenie terminu został jednak złożony. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że przy doręczeniu skarżącemu postanowienia o nałożeniu grzywny doszło do naruszenia treści art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Postanowienie o nałożeniu grzywny zapadło w postępowaniu egzekucyjnym, które zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) zostaje wszczęte z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Stanowi ono przy tym postępowanie odrębne i niezależne od postępowania zasadniczego (rozpoznawczego). Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. w sprawach nieuregulowanych tym aktem prawnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Oznacza to, że do akt tego postępowania egzekucyjnego powinno być złożone pełnomocnictwo zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., do reprezentowania w nim zobowiązanego. Dopiero z chwilą złożenia pełnomocnictwa do akt postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie treść art. 40 § 2 k.p.a., na który powołano się w skardze. Z tą bowiem chwilą organ egzekucyjny uzyskuje wiadomość, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika. W tym miejscu wskazać należy, że w praktyce takie pełnomocnictwo zostaje najczęściej złożone wraz z wniesionymi przez zobowiązanego zarzutami. W niniejszej sprawie po doręczeniu tytułu wykonawczego zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie zostały wniesione. Nie ma przy tym wątpliwości, że pełnomocnictwo do reprezentowania M. K. w postępowaniu egzekucyjnym zostało złożone dopiero wraz z zażaleniem na postanowienie PINB z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) r. – pełnomocnictwo dla ad C.. Pełnomocnictwa tego skarżący udzielił dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r. (wpływ pełnomocnictwa do [...]WINB – [...] lipca 2020 r. – k. nr [...] akt admin. Organu II instancji). Oznacza to, że w dacie doręczania postanowienia o nałożeniu grzywny wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek nie obciążał organu pierwszej instancji. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone przez PINB do rąk zobowiązanego i to doręczenie należy uznać za skuteczne prawnie. Skoro J. O. nie został ustanowiony do postępowania egzekucyjnego, to każde doręczenie wykonane do tej osoby nie ma żadnego znaczenia prawnego. Bezskuteczne jest również powoływanie się w skardze w tym względzie na treść pełnomocnictwa (upoważnienia) dla J. O. z dnia [...] października 2007 r. Na etapie postępowania egzekucyjnego strona nie przedłożyła pełnomocnictwa, które ewentualnie swym zakresem mogłoby upoważniać pełnomocnika do występowania w tym postępowaniu, do czego zmierzają faktycznie zarzuty sformułowane w skardze. Pełnomocnictwo z [...] października 2007 r. nie obejmowało swoim zakresem umocowania do reprezentowania M. K. w postępowaniu egzekucyjnym. Z jego treści wynika, że J. O. został umocowany do zarządzenia w imieniu M. K. ośrodkiem wypoczynkowym "S. " w Ś., w tym do zawierania umów niezbędnych do funkcjonowania ośrodka, zlecania dokonywania niezbędnych napraw i remontów, dokonywania innych czynności faktycznych i prawnych związanych z zarządzeniem ww. ośrodkiem wypoczynkowym. Nie przesądzając, czy takiej treści pełnomocnictwo mogło upoważniać J. O. do reprezentowania M. K. w postępowaniu administracyjnym głównym, ponownie należy wskazać, że w sytuacji, gdy zostało ono złożone w postępowaniu głównym, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że obejmowało swoim zakresem również postępowanie egzekucyjne. Podkreślenia bowiem wymaga, że w odróżnieniu od pełnomocnictwa procesowego, o jakim mowa w art. 91 pkt 2 kodeksu postępowania cywilnego, pełnomocnictwo ogólne w postępowaniu administracyjnym nie obejmuje umocowania do podejmowania czynności w postępowaniu egzekucyjnym.

Tym samym należy podzielić stanowisko [...]WINB, że skarżący nie uprawdopodobnił, aby terminowi uchybił bez własnej winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Przywołane przez skarżącego okoliczności mające świadczyć jego zdaniem o braku winy w uchybieniu terminu, na taką bowiem ocenę zdaniem Sądu nie zasługują. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przy dochowaniu przez skarżącego należytej staranności jako osoby należycie dbającej o swoje interesy, mogły one spowodować u niego przekonanie, iż upoważnienie udzielone J. O., które złożone było do akt głównych, jest skuteczne na etapie postępowania egzekucyjnego. Podnieść w tym miejscu należy, że skoro decyzja o nakazie rozbiórki wydana została w 2016 roku i uzyskała walor ostatecznej, a skarżący przez lata nie zastosował się do wynikającego z decyzji obowiązku rozbiórki, to powinien mieć świadomość o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wynikających z tego konsekwencji. Co istotne, tytuł wykonawczy został skarżącemu skutecznie doręczony. Uiszczenia nałożonej grzywny skarżący mógł uniknąć przez wykonanie we własnym zakresie nakazu rozbiórki, co jak wynika z akt sprawy ostatecznie zrobił i ściągnięta od niego grzywna została zwrócona, po potrąceniu kosztów postępowania egzekucyjnego.

Z powyższych względów brak było również zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że powołane przez skarżącego okoliczności usprawiedliwiały, przy niedochowaniu przez niego należytej staranności w dbaniu o swoje sprawy, uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Z przyczyn wyżej opisanych za taką okoliczność nie może zostać uznane wysłanie przez PINB w K. tytułu wykonawczego oraz upomnienia w pierwszej kolejności do J. O. (doręczenie [...] maja 2018 r.). Wskazać należy, że PINB następnie tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2018 r. doręczył skarżącemu M. K. (doręczenie w dniu [...] marca 2019 r.) i to właśnie doręczenie jest prawnie skuteczne. Z przyczyn wyżej opisanych PINB nie musiał również wyjaśniać zakresu umocowania J. O.. Tym samym zarzucane w skardze na tej podstawie naruszenie przepisów postępowania nie miało miejsca. Również zarzuty co do braku poczynienia ustaleń co do adresu skarżącego, wobec odebrania w dniu [...] marca 2019 r. tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2018 r. (k nr [...] akt org. I instancji), wysłanego na adres, który jak wynika z danych podanych w skardze jest jego miejscem zamieszkania, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że skarżący uprawdopodobnił, iż do uchybienia terminu doszło bez jego winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem odmówiono skarżącemu zaskarżonym postanowieniem przywrócenia uchybionego terminu.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 tej ustawy.