Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 421/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 267/20 w sprawie ze skargi L.Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L.Cz. kwotę 1604 (tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 267/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L.Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) odmówił L.Cz. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, murami oporowymi i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] oraz części działki nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] [...]. Zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wyklucza ustalenie warunków zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez L.Cz., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna pozwala na jednoznaczny wniosek, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa. Planowana realizacja budynków mieszkaniowych wielorodzinnych jest niezgodna z zagospodarowaniem sąsiadującego z nią obszaru i kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. W wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzeniem) dominuje zabudowa przemysłowa z towarzyszącą magazynową, biurową oraz usługową. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa wielorodzinna wraz z infrastrukturą pomocniczą (garaże) stanowi wyjątek - enklawę - na obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, gdyż na obszarze objętym przedmiotową analizą występuje zabudowa przemysłowo-usługowa i to ona stanowi o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. W związku z brakiem takiej kontynuacji nie ma podstaw do pozytywnego ustosunkowania się do wniosku L.Cz. o ustalenie warunków zabudowy.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 267/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę L.Cz. na decyzję ww. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do niespełnienia przez wnioskowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji, stanowiącej element określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Stąd w ocenie Sądu zawarty w skardze zarzut dotyczący niezbadania przez organy wnioskowanej inwestycji pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest pozbawiony podstaw.

Organ I instancji ustalił obszar analizowany w promieniu większym niż trzykrotna szerokość frontu działki wnioskodawcy, zasadnie uznając występowanie szczególnych, przemawiających za tym względów, takich jak: specyficzna lokalizacja objętych wnioskiem działek pośrodku dzielnicy przemysłowej oraz znaczna wielkość inwestycji przy stosunkowo niewielkiej szerokości frontu działek. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej, tj. z ul. [...], jest realizowana głównie funkcja produkcyjna (przemysłowa) z uzupełniającymi ją funkcjami: magazynowo-biurową oraz usługową (elektrociepłownia [...], budynki magazynowe, produkcyjne, usługowe, stacja kontroli pojazdów, budynki produkcyjne [...], budynki produkcyjno-magazynowo-usługowe przedsiębiorstwa [...], budynki produkcyjno-magazynowo-biurowe [...] w likwidacji, budynki produkcyjno-magazynowo-usługowe przedsiębiorstwa [...], bocznica kolejowa). Jedynie na jednej nieruchomości, złożonej z działek nr [...] oraz nr [...], wzniesiono budynki wielorodzinne czterokondygnacyjne z garażami. Dopuszczenie realizacji inwestycji w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie o funkcji typowo przemysłowej nie tylko nie uzupełniłoby tej dominującej funkcji, ale stałoby z nią w ewidentnej sprzeczności.

Zdaniem Sądu I instancji celem normy zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Sąd I instancji uznał, że usytuowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie największej w [...] elektrociepłowni, a także obiektów związanych z produkcją (i uzupełniających je obiektów magazynowo-biurowych) nie tworzyłoby harmonijnej całości ani funkcjonalnej, ani społeczno-gospodarczej, ani środowiskowej, ani kompozycyjno-estetycznej, przez co w sposób niezaprzeczalny pogwałciłoby ład przestrzenny na analizowanym terenie. Oceny tej nie zmienia istnienie na jedynej nieruchomości położonej w obszarze analizowanym zwartej zabudowy wielorodzinnej. Organy, badając relacje pomiędzy działką będącą przedmiotem wniosku a działkami sąsiednimi, nie mogą analizować kwestii związanych z kontynuacją funkcji jednostkowo, tj. w odniesieniu do tylko jednej zabudowy. W tego typu przypadkach należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Przyjęte w skardze założenie, że istnienie na obszarze typowo przemysłowym enklawy w postaci nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi determinuje dopuszczalność lokalizowana tego samego rodzaju zabudowy na działkach wnioskodawcy jest jednostronne i oderwane od istoty idei dobrego sąsiedztwa, stanowiącego jeden z głównych gwarantów ładu przestrzennego. Potencjalna przyszła zabudowa na obszarze analizowanym powinna uzupełniać zabudowę dominującą, nie zaś utrwalać funkcję sprzeczną z funkcją dominującą.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wydanie przywoływanych w skardze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz odmowa wydania takiej decyzji skarżącemu narusza zasadę równego traktowania albowiem diametralnie różne są okoliczności faktyczne, w których wydano te rozstrzygnięcia. Nieruchomości, dla których wydane zostały wskazane wyżej decyzje, tj. działki nr [...] i [...] są dostępne z ul. [...], a zatem z innej drogi publicznej niż nieruchomość objęta wnioskiem. Co więcej, z opisów zainwestowania zawartych w decyzjach o ustalaniu warunków zabudowy nr [...], nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. oraz nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., wynika, że w obszarze analizowanym znajdowało się po kilka (od 3 do 5) samych działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Inne okoliczności faktyczne, w tym inny sposób zagospodarowania obszaru analizowanego, powodują, że sytuacji prawnej adresatów tych decyzji nie można odnosić do sytuacji prawnej skarżącego.

W skardze kasacyjnej L.Cz. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, przez to, że Sąd I instancji zaakceptował i uznał za prawidłowe mylne rozumienie ww. przepisu przez organ administracji, co doprowadziło do oddalenia skargi, w sytuacji gdy zamierzenie objęte wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności wypełnia przewidzianą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, a zatem w takiej sytuacji winna zostać wydana decyzja ustająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji przyjętej przez organ administracyjny wykładni, iż w zaistniałym stanie faktycznym, pomimo że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób jak określony we wniosku o wydanie warunków zabudowy (i dla tego terenu wydawane są kolejne decyzje o warunkach zabudowy czy pozwolenie na budowę dla zamierzeń podobnych jak wnioskowane przez skarżącego) - to organ ma prawo, opierając się de facto na własnym uznaniu, odmówić wydania warunków zabudowy, badając funkcję dominującą na danym obszarze dla oceny spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" i ma prawo odstąpienia od badania spełnienia dalszych przesłanek określonych art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia przez Sąd I instancji skargi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a to przez naruszenie, tj.:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP bowiem organ pomimo nakazu działania w ramach praworządności, jak i demokratycznego państwa prawa, w sytuacji gdy zabudowa określona wnioskiem spełnia zasady dobrego sąsiedztwa uznał, że dla spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" brana jest wyłącznie przeważająca zabudowa na danym terenie, a co za tym idzie (co podzielił niezasadnie Sąd I instancji) miał prawo prowadzić postępowanie w sposób uwzględniający przewagę interesu publicznego, jak i nieproporcjonalny do potrzeb jego ochrony, naruszający prawo do zabudowy Skarżącego;

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ (co pominął Sąd I instancji) zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezasadnie uznał, że pomimo istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, dopuszczalne jest odstąpienie od określenia wskaźników i parametrów tak istniejącej zabudowy, jak i zabudowy objętej wnioskiem czyli w zakresie tzw. "dobrego sąsiedztwa";

- art. 8 k.p.a. gdyż organ (co podzielił niezasadnie Sąd I instancji) uznał, iż ład przestrzenny w ramach analizowanego obszaru sprzeciwia się lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącego o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy wydane zostały w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego dla innych nieruchomości decyzje o warunkach zabudowy, w tym na ich podstawie decyzje o pozwoleniu na budowę (chociaż zabudowa ta nie jest jeszcze zabudową zastaną, co niewątpliwie uwidacznia kierunek przemian w ramach zagospodarowania i zmiany funkcji na tym terenie;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ramach obszaru analizowanego istnieje zwarta zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z garażami (zespół 4 kondygnacyjnych budynków wielorodzinnych z garażami) na działkach nr [...], [...] w Lublinie przy ul. [...]. Jest to zespół budynków, z całą pewnością nie jest to pojedynczy czy jednostkowy budynek mieszkalny wielorodzinny. W ramach obszaru analizowanego znajduje się także nieruchomość, w odniesieniu do której wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy (decyzje ustalające warunki zabudowy nr [...] - znak: [...] i nr [...] znak: [...] - obie z dnia [...] kwietnia 2017), a na ich podstawie pozwolenie na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. - znak: [...]) udzielające pozwolenia na budowę w II etapach zespołu 4 budynków mieszkalnych zabudowy wielorodzinnej z garażami podziemnymi (dz. nr [...] i [...]). Powyższe decyzję świadczą o przełamywaniu funkcji przemysłowej na tym obszarze. Ponadto objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (znajdujący się już w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej) znajduje się na granicy terenów przemysłowych i mieszkaniowych.

Sąd I instancji, pomimo spełnienia w odniesieniu do nowej zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, wszystkich przesłanek przewidzianych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podzielił stanowisko organów, iż działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa", a co za tym idzie za prawidłowe uznał, iż organy obu instancji w ramach postępowania administracyjnego odstąpiły od obliczania szczegółowych wskaźników i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym.

Sąd I instancji przyjął wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu zasad "dobrego sąsiedztwa" jako możliwej do kontynuacji funkcji nowej zabudowy ale w odniesieniu do zabudowy dominującej na danym obszarze. Sąd I instancji uznał także, że chociaż w niniejszej sprawie działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób umożliwiający określenie warunków zabudowy przy zachowaniu funkcji, to jest to jednak jednostkowe - odnoszące się do jednej istniejącej zabudowy, zaś przeważa obszar o charakterze przemysłowym. Taka wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. doprowadziła do nieuzasadnionego oddalenia skargi i de facto prowadzi do wypaczenia rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa". Sąd I instancji zdaje się pomijać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Brak uznaniowości oznacza, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom.

W stanie faktycznym sprawy jedna nieruchomość z dość obszerną zabudową mieszkaniową jest niemalże w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, w zakresie którego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskował skarżący. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie odnosi się ani do dominującej, ani do kolidującej zabudowy - jako podstawy dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Uznaniowość, do której Sąd I instancji oddalając skargę przyznał niejako prawo organom w zakresie możliwości wydania odmowy warunków zabudowy, uprawniałaby te organy do subiektywnego decydowania, jakie zamierzenie jest zgodne a jakie nie z zasadą dobrego sąsiedztwa, a taka wykładnia zasady dobrego sąsiedztwa stwarza stan nieakceptowalny z punktu widzenia praworządności i demokratycznego państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium działało na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Przeprowadzając analizę urbanistyczną, organ na podstawie § 3 rozporządzenia, wyznaczył obszar analizowany w niewadliwy sposób oraz ustalił, że w obszarze tym dominuje zabudowa przemysłowa z towarzyszącą magazynową, biurową i usługową. Organ ustalił także, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna wraz z infrastrukturą pomocniczą (garaże), zaznaczając, że stanowi ona wyjątek od dominującego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy, lecz w istocie błędną wykładnię przepisów prawa materialnego.

Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie wskazuje, że błędna jest taka wykładnia tego przepisu, która prowadzi do wniosku, że do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa niezbędna jest kontynuacja funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a nie funkcji w niej występującej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (por. wyroki NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12 oraz z dnia z dnia 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też rację ma skarżący kasacyjnie, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; z 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12 oraz z 26 maja 2020 r. II OSK 2415/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji, a także organów administracji publicznej, iż w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro bowiem wniosek skarżącego dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, murami oporowymi i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] oraz części działki nr [...] położonych w [...] przy ul. [...] [...], a z niewadliwie przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna wraz z infrastrukturą pomocniczą (garaże), to nie sposób zaakceptować stanowisko Sądu I instancji nie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W świetle tego przepisu bez znaczenia jest, iż w obszarze analizowanym dominuje inny sposób zagospodarowania terenu. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony jeżeli w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Powyższe skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.