Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 350/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 286 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 par. 1 i 3, art. 61 par. 3, art. 130 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 52/16 w sprawie ze skargi K. H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od obciążenia K. H. zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 52/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę K. H. (dalej określanego jako skarżący) na bezczynność Wojewody [...] w sprawie dotyczącej wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w części dotyczącej punktu I ppkt 5 i zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie

2 miesięcy od podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] lipca 2016 r., stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Naczelnik Miasta S. decyzją z dnia [...] października 1976 r., nr [...] (dalej określanej jako decyzja wywłaszczeniowa) wywłaszczył nieruchomość położoną w S. przy ulicy K., oznaczoną jako działki nr [...] i [...], o powierzchni 3536 m2, stanowiącą w ½ własność C.H. oraz po ¼ J. H. i I.S. (pkt I, podpunkt 5). Z kolei powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 1977 r., nr [...] (dalej określaną jako decyzja odszkodowawcza) organ ten przyznał odszkodowanie

w kwotach odpowiednio 25.459 zł na rzecz C. H. oraz po 12.729,50 zł na rzecz pozostałych współwłaścicieli.

Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. J. H. wniósł o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji w częściach odnoszących się do wywłaszczenia jego nieruchomości i przyznanego mu odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej, lecz wskutek odwołania skarżącego Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia

[...] marca 2012 r. decyzję tę uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2013 r. wydał dwie decyzje: nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie punktu I podpunktu 5 oraz nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Skarżący, będący jednym z następców prawnych J. H., pismem z dnia [...] marca 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] ze względu na fakt, że została ona skierowana do J. H., który zmarł dnia [...] lipca 2013 r. Decyzję tę doręczono Wojewodzie [...] w dniu 10 grudnia 2015 r., jednakże bez informacji, czy została ona zaskarżona i czy stała się ostateczna; organowi nie zwrócono również akt sprawy.

Dnia [...] marca 2016 r. wpłynęło do Wojewody [...] zażalenie skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. na bezczynność tego organu w sprawie wniosku

o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej. Skarżący podkreślił m.in., że mimo iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia podjętego przez organ, nie wydał on ponownej decyzji w niniejszej sprawie.

Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r. przekazał to zażalenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Wyraził pogląd, że jest ono bezpodstawne, gdyż nie toczy się przed nim postępowanie we wskazanym przedmiocie, skoro ani nie zwrócono mu akt sprawy, ani nie poinformowano go o tym, czy w związku z decyzją

z dnia [...] grudnia 2015 r. złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dnia 12 maja 2016 r. wpłynęło do Wojewody [...] pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 9 maja 2016 r. informujące, że w związku z decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. zwraca on akta administracyjne po wykorzystaniu oraz że

w przepisanym prawem terminie żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy. Dnia 1 czerwca 2016 r. pracownik Urzędu Wojewódzkiego miał stwierdzić, że zamiast właściwych akt zwrócono akta sprawy, w której wydano decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W dniu 13 maja 2016 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej.

Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. udzielił odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Podniósł, że przez dłuższy czas nie dysponował aktami sprawy i nie był informowany o tym, czy decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna. Jego zdaniem w efekcie termin na załatwienie sprawy, przewidziany

w art. 35 § 1 w związku z art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej powoływanej jako K.p.a.), nie mógł rozpocząć swego biegu wcześniej niż z dniem 12 maja 2016 r., gdy uzyskał tę informację i gdy omyłkowo zwrócono mu inne akta administracyjne. Organ opowiedział się za możliwością stosowania na zasadach analogii art. 286 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), wedle którego termin taki należy liczyć właśnie od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Zaakcentował, że nie można w tym zakresie przyjąć dnia doręczenia mu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., skoro wówczas decyzja ta nie mogła być ostateczna. Przedstawił zarazem argumenty, mające przemawiać na rzecz prezentowanego przez niego stanowiska.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...], działając na podstawie m.in. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie z urzędu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], a w razie stwierdzenia jej nieważności – do czasu ponownego ostatecznego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności punktu I podpunktu 5 decyzji wywłaszczeniowej. Wyraził przekonanie, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej byłoby przedwczesne przed zakończeniem powyższych postępowań. Rozstrzygnięcie

o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość podziela bowiem los prawny rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu. Obie kwestie pozostają w związku wynikającym

z tego, że odszkodowanie przysługuje za wywłaszczenie, co oznacza, iż wyeliminowanie z obrotu decyzji o wywłaszczeniu powoduje konieczność unieważnienia decyzji o odszkodowaniu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu złożył do akt postanowienie z dnia 29 lipca 2016 r., co Sąd ten odnotował

w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2016 r. uwzględniającym skargę. Następnie w uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność jest dopuszczalna, ponieważ skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Odniósł się zatem do istoty sporu zamykającego się w pytaniu, czy Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy związanej ze stwierdzeniem nieważności decyzji odszkodowawczej.

Sąd stwierdził, że bezczynność organu występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go w terminie w przewidziany prawem sposób. Z kolei postępowanie staje się według niego przewlekłe, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, lecz robi to opieszale lub skuteczność tych działań jest wątpliwa, gdyż np. nie zmierzają one wprost i efektywnie do finalnego załatwienia sprawy. Dlatego celem postępowania ze skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania jej wyniku.

Sąd wymienił przysługujące mu zgodnie z art. 149 P.p.s.a. środki zwalczania bezczynności i omówił regulację art. 35 K.p.a., określającą terminy załatwienia sprawy, które – jak zaznaczył – zostały naruszone. Uznał jednocześnie, że organ nie usprawiedliwił braku jakichkolwiek merytorycznych czynności w sprawie począwszy od dnia 10 grudnia 2015 r., kiedy zapoznał się z treścią decyzji Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Zastrzegł, że wskazania co do dalszego postępowania były w tej decyzji wyrażone jasno i precyzyjnie oraz że dopiero dnia

1 czerwca 2016 r., podczas porządkowania będących w posiadaniu urzędu akt zastępczych sprawy, spostrzeżono, iż organ wyższego stopnia nie zwrócił właściwych akt. W tym kontekście odwołał się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 337/14 (LEX nr 1583298), w myśl której do niezależnych od organu przyczyn opóźnień, stosownie do art. 35 § 5 K.p.a. niewliczanych do terminów załatwienia sprawy, nie należy zaliczyć braku akt sprawy przekazanych do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie była ona bowiem zawiniona w sposób umyślny lub przez niedbalstwo, ale wynikała z konieczności przekazywania licznych dokumentów organowi nadrzędnemu. Niemniej dostrzegł konieczność "zapewnienia prowadzenia obiegu dokumentacji" za pomocą środków technicznych

i organizacyjnych, umożliwiającego niezwłoczne podejmowanie czynności po powzięciu informacji o rozstrzygnięciu organu odwoławczego przekazującego sprawy do ponownego rozpoznania.

Z tych powodów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności

i zobowiązał go do załatwienia wniosku w terminie 2 miesięcy od podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] lipca 2016 r.

Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 października 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane

w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3, art. 61 § 3 i art. 130 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że bieg terminu ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej rozpoczął się dnia [...] grudnia 2015 r., chociaż:

– termin określony w art. 35 § 3 K.p.a. odnosi się do sprawy administracyjnej

w rozumieniu art. 1 K.p.a., a takiej sprawy, tj. powinności ponownego rozpatrzenia wniosku, nie było przed nieznanym i nieustalonym przez Sąd pierwszej instancji dniem upływu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r.;

– w świetle domniemania wynikającego z art. 12 § 1 K.p.a. należy przyjąć, że wspomniany termin upłynął na przełomie kwietnia i maja 2016 r., skoro organ odwoławczy informację o jego upływie przekazał Wojewodzie [...] wraz z aktami sprawy pismem z dnia 9 maja 2016 r.

Kolejny zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a

w związku z art. 35 § 3 K.p.a. w świetle znajdującego zastosowanie per analogiam art. 286 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że w sprawie nie zastosowano tych przepisów, nie uwzględniając faktu, iż w sytuacji, gdy konieczność ponownego załatwienia sprawy jest efektem podjętego przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bieg terminu dla organu niższego szczebla nie może rozpocząć się wcześniej, niż z chwilą uzyskania przez ten organ informacji o wykonalności decyzji wraz ze zwrotem oryginalnych akt sprawy przekazanych organowi wyższego stopnia. Rozwijając zarzut pełnomocnik przedstawił następujące argumenty mające przemawiać na rzecz stosowania art. 286 § 2 P.p.s.a. na zasadach analogii:

– materialnoprawne skutki decyzji organu wyższego stopnia następują

w momencie uzyskania przymiotu wykonalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu niższego stopnia;

– organ niższego stopnia był zobowiązany przekazać akta administracyjne organowi wyższego stopnia na jego wniosek i zarazem nie miał obowiązku uprzedniego bezcelowego skopiowania obszernych akt;

– organ wyższego stopnia zobowiązany jest z urzędu poinformować organ niższego stopnia o braku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej własnym orzeczeniem i zwrócić akta sprawy, skoro organ niższego stopnia nie ma legitymacji nawet do tego, by wystąpić o wydanie stosownego zaświadczenia zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a.;

– brak zastosowania art. 286 § 2 P.p.s.a. per analogiam prowadzi do przerzucenia na organ niższego stopnia odpowiedzialności za zaniechanie lub niewłaściwe działalnie organu wyższego stopnia.

W tym ostatnim kontekście pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i 5 K.p.a. w świetle art. 61 § 3 i art. 130 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] pozostawał

w bezczynności od dnia [...] grudnia 2015 r., mimo że do dnia 12 maja 2016 r. istniejący stan opóźnienia spowodowany był zaniechaniem organu wyższego stopnia, wobec czego okres ten nie powinien podlegać wliczeniu do terminów obligujących Wojewodę [...] do załatwienia sprawy.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy dotyczył art. 106 § 3 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji wbrew temu przepisowi odstąpił od przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu celem ustalenia, kiedy decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się wykonalna, chociaż była to okoliczność kluczowa dla stwierdzenia początku biegu terminu ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, a tym samym tego, czy Wojewoda [...] był bezczynny w tym zakresie.

Wreszcie pełnomocnik organu zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pełnomocnik podniósł, że uzasadnienie to nie odnosi się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wskazującej na zasadność zastosowania per analogiam art. 286 § 2 P.p.s.a., i nie odzwierciedla należycie zaprezentowanego tam stanowiska. Jak zaznaczył, organ nie ograniczył się bowiem do wyeksponowania niemożności załatwienia sprawy ze względu na brak akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i albo oddalenie skargi, albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zwrócił uwagę, że decyzja

z dnia [...] grudnia 2015 r. nie była decyzją odwoławczą, lecz została wydana przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa działającego jako organ pierwszej instancji

w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji stosownie do art.127 § 3 i art. 130 § 1 K.p.a. nie podlegała ona wykonaniu w czasie, gdy strona mogła wnieść od niej środek zaskarżenia. Wojewoda [...] nie mógł zatem przystąpić do załatwienia sprawy już po dniu [...] grudnia 2015 r., jak przyjął Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że konieczne było ustalenie, od jakiego dnia liczyć należy termin miesięczny albo dwumiesięczny (właściwy dla spraw szczególnie skomplikowanych) do załatwienia sprawy, jeżeli zważyć, iż zdaniem doktryny przed upływem tych terminów bezczynność nie występuje niezależnie od tego, czy organ podejmował jakieś czynności procesowe.

Pełnomocnik wskazał, że wspomniane terminy odnoszą się do spraw administracyjnych, czyli do sytuacji, gdy organ oraz strony postępowania łączy stosunek administracyjny, który musi zakończyć się wydaniem np. decyzji administracyjnej. Skoro zaś w dniu [...] grudnia 2015 r. Wojewoda [...] takiej decyzji wydać nie mógł, to nie pozostawał ze skarżącym w tego rodzaju stosunku. Sąd pierwszej instancji nie ustalił, kiedy doszło do upływu terminu do złożenia wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.,

tj. kiedy po stronie tego organu powstał obowiązek ponownego załatwienia wniosku

o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej.

Następnie pełnomocnik przywołał treść art. 286 § 2 P.p.s.a., w myśl której po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu administracyjnego termin ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny liczony jest od dnia zwrotu akt wraz

z informacją o prawomocności wyroku, równoznacznej z jego wykonalnością

i wywarciem przezeń określonych skutków prawnych. Organ musi mieć wszak pewność w tym ostatnim zakresie i dysponować kompletnymi aktami umożliwiającymi rozstrzygnięcie sprawy, analogicznie jakby procedował w sprawie po raz pierwszy.

Pełnomocnik stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika powyższej regulacji, ale wyraził przekonanie, iż nie ma przeszkód, by stosować ją per analogiam w procedurze administracyjnej, gdyż "tylko taka wykładnia daje rezultaty spójne pod względem systemowym oraz celowościowym, jak realizuje aksjologię ustawodawcy". Zauważył, że w każdej procedurze wyróżnia się etap określany jako postępowanie międzyinstancyjne, kiedy dokonuje się czynności związane z wniesieniem środka odwoławczego, w tym z odesłaniem akt organowi pierwszej instancji. Powołał się na literaturę, w świetle której odpowiedzialnym za przewlekłość tego postępowania może być tylko ten organ, jaki dopuścił się naruszenia prawa i nie podejmował czynności bez nieuzasadnionej zwłoki. W jego ocenie położenie organu pierwszej instancji z rozpatrywanego punktu widzenia jest jednakowe, bez względu na to, w jakim trybie kontrolowane było wydane przez niego rozstrzygnięcie.

Rozwijając tę myśl pełnomocnik przedstawił trzy argumenty mające wykluczać przyjęcie jako daty początkowej terminu ponownego rozpatrzenia sprawy dnia, skądinąd wciąż nieznanego w niniejszej sprawie, w którym decyzja uchylająca to rozstrzygnięcie stała się wykonalna.

Po pierwsze, przed uzyskaniem od organu wyższego stopnia potwierdzenia wykonalności jego decyzji, organ instancji niższej nie może w oparciu o tę decyzję skutecznie procedować w sprawie i musiałby poprzestać na wyznaczaniu nowych terminów jej załatwienia z uwagi na konieczność uzyskania informacji we wskazanej materii. Organ ten pozbawiony jest przy tym instrumentów pozwalających mu wymusić uzyskania tej informacji czy też zwrotu akt od organu wyższego stopnia; nie może również wnosić o wydanie zaświadczenia.

Po drugie, organ pierwszej instancji musiałby wówczas działać bez akt postępowania, ewentualnie przed ich przekazaniem wykonać pełną ich uwierzytelnioną kopię na wypadek, gdyby organ wyższego stopnia nie wywiązał się

z obowiązku ich zwrotu. To ostatnie rozwiązanie trudno zaś zaakceptować, choćby ze względu na ilość dokumentów, jakie należałoby skopiować. Pełnomocnik podkreślił, że przekazanie akt w związku z wniesieniem środka zaskarżenia różni się od sytuacji, gdy organ jedynie akta wypożycza dla potrzeb innego postępowania, kiedy nie powinien biernie oczekiwać na ich zwrot po upływie terminu wypożyczenia.

Po trzecie, koncepcja kwestionowana przez pełnomocnika powoduje przerzucenie na organ niższego stopnia odpowiedzialności za nienależyte wykonanie obowiązków przekazania akt przez organ wyższej instancji, który pozostałby "podmiotem całkowicie bezkarnym".

Pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do tych racji, chociaż zreferował je w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdził, że nawet przyjmując, iż termin rozpatrzenia sprawy swój bieg rozpoczął dnia [...] grudnia 2015 r., a nie dnia [...] maja 2016 r., Sąd pierwszej instancji stracił z pola widzenia treść art. 35 § 5 K.p.a. W świetle tego przepisu do tego rodzaju terminów nie wlicza się okresów, za które organ nie ponosi odpowiedzialności, gdyż wyznaczają one czas efektywny, jakim dysponuje organ załatwiający sprawę. Pełnomocnik przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1364/11

(LEX nr 1149161), wedle którego do przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. należy zaliczyć brak akt sprawy przekazanych do sądu.

Dalej pełnomocnik podtrzymał pogląd, że stwierdzenie bezczynności Wojewody Wielkopolskiego wymagało ustalenia daty wykonalności decyzji z dnia [...] grudnia

2015 r., czego nie uczynił ani skarżący, ani Sąd pierwszej instancji z urzędu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zaznaczył, że w niniejszej sprawie można było przyjąć różne domniemania co do tej daty.

Wreszcie pełnomocnik nawiązał do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określił jako uboczny i służebny względem zarzutów pozostałych. Jego zdaniem Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie motywów swojego rozstrzygnięcia,

w szczególności powodów, dla których nie podzielił argumentów organu przemawiających na rzecz zastosowania art. 286 § 2 P.p.s.a. per analogiam. Uzasadnienie wyroku powinno zaś odnosić się również do tych zapatrywań stron, których nie uwzględniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafny okazał się bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3, art. 61 § 3 i art. 130 § 1 K.p.a., kwestionujący pogląd Sądu pierwszej instancji, że Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej od dnia [...] grudnia 2015 r., kiedy to doręczono mu decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzającą nieważność jego wcześniejszego rozstrzygnięcia. Pogląd ten zaś – co wymaga podkreślenia w kontekście zarzutu odniesionego do art. 141 § 4 P.p.s.a., który zostanie rozpatrzony w dalszej kolejności – wyczerpuje całość wyrażonego

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska na temat bezczynności zarzucanej w skardze i stanowi zasadniczy motyw, jakim kierował się Sąd pierwszej instancji stosując środki mające ją zwalczyć. Sąd uznał mianowicie, że Wojewoda [...] już w dniu [...] grudnia 2015 r. powinien podjąć działania w sprawie, niezależnie od tego, iż nie zwrócono mu akt postępowania przekazanych organowi właściwemu do załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, działania takie byłyby wówczas przedwczesne, ponieważ decyzja z dnia

[...] grudnia 2015 r. z pewnością nie stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2015 r., skoro wciąż wtedy biegł jeszcze termin do złożenia od niej środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można było więc wykluczyć całkowicie, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy czy też nawet wdrożonej następnie kontroli sądowoadministracyjnej decyzja ta się nie ostanie, a co za tym idzie że nie uzyskają mocy prawnej orzeczone nią stwierdzenie nieważności poprzedniej decyzji Wojewody [...] (korzystającej do tego momentu z przymiotu ostateczności) oraz wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie uwzględnił powyższej okoliczności, co przesądza o wadliwości sformułowanej przez niego konkluzji.

Inną kwestią pozostaje to, że Wojewoda [...] z oczywistych przyczyn nie mógł rozstrzygnąć sprawy, nie dysponując aktami sprawy, które nie zostały mu zwrócone wraz z decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskazany fakt musi być wzięty pod uwagę podczas oceny postawy organu, któremu strona zarzuca bezczynność. Bezsprzecznie wszak, jak słusznie wywodzono w skardze kasacyjnej, ogranicza on możliwości działania organu pozbawionego środków prawnych pozwalających mu niejako wymusić zwrot akt, jakie musiał on przekazać celem rozpoznania wniosku

o stwierdzenie nieważności wydanej przez niego decyzji. Z drugiej strony nie może on jednak w pełni usprawiedliwiać braku jakiejkolwiek aktywności czy inicjatywy

w rozpatrywanej materii. Nic nie stało przecież na przeszkodzie, by Wojewoda [...] w związku z doręczeniem mu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpił do organu będącego wciąż w posiadaniu akt sprawy z zapytaniem, czy decyzja ta stała się ostateczna i w efekcie czy akta mogą być zwrócone. Powinien to uczynić już

w pierwszej chwili, gdy można było zakładać, że organ ten jest w stanie stwierdzić, iż w przypadku wszystkich stron upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia, czyli

w praktyce około miesiąca po wydaniu decyzji, najpóźniej zaś po wpłynięciu zażalenia na bezczynność złożonego przez skarżącego ([...] marca 2016 r.). Tymczasem Wojewoda Wielkopolski przejawił w analizowanym zakresie brak zainteresowania, który nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, jeżeli zważyć, że w świetle doręczonej mu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdzono nieważność jego rozstrzygnięcia, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Chybiona, wręcz niezrozumiała jest przy tym argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, wedle której wskutek zaniechań Ministra Infrastruktury i Budownictwa

o takiej sprawie nie może być mowy, gdyż Wojewoda [...] nie pozostawał ze skarżącym w stosunku administracyjnym wymagającym wydania decyzji. Relacja procesowa, jaką zapewne ma na myśli pełnomocnik organu, nie może być wszelako konstytuowana przez samą techniczną czynność przekazania akt, będącą następstwem tego, że ostateczna stała się decyzja kończąca postępowanie, w którym akta te były potrzebne. To z tej decyzji, tj. w niniejszej sprawie z decyzji z dnia

[...] grudnia 2015 r., mógł wynikać prawny obowiązek ponownego załatwienia sprawy

i dlatego Wojewoda [...] powinien podjąć niezbędne działania, by ten obowiązek wykonać, w tym ustalić, czy i kiedy decyzja stała się ostateczna i w razie potrzeby wystąpić o zwrot akt, nie zaś biernie oczekiwać, aż uczyni to Minister Infrastruktury i Budownictwa.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2014 r, sygn. akt I OSK 337/14, ponieważ należy zgodzić się z wypowiedzianym tam poglądem akcentującym powinność organu skorzystania z każdej możliwości uzyskania dostępu do akt. Tezy tego wyroku, tak samo jak stanowiska odmiennego, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 16 listopada

2011 r., sygn. akt I OSK 1364/11, nie można jednak wprost odnieść do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W obu orzeczeniach oceniano wszak sytuację, gdy akta sprawy zostały przez organ przekazane do sądu – przy czym w sprawie rozpoznanej pierwszym wyrokiem, co uszło uwadze pełnomocnika organu, chodziło

o tzw. "wypożyczenie" akt sądowi powszechnemu – nie zaś do innego organu mającego rozstrzygnąć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej

w sprawie. Badając zagadnienie bezczynności organu nie można zaś zrównać przypadku, gdy bezzwłoczny zwrot akt sprawy nie nastąpił po zakończeniu postępowania przed sądem administracyjnym, z wypadkiem, gdy zaniechania takiego dopuścił się inny organ, do którego wniesiono środek zaskarżenia, uruchamiający kontrolę decyzji w zwykłym trybie instancyjnym lub w trybie nadzwyczajnym. Niewłaściwe działania sądu administracyjnego mogą być przecież kwalifikowane jako przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego, podczas gdy uchybienia organów składają się na naruszenie reguł postepowania administracyjnego, toczącego się – choć w odmiennych trybach i przed różnymi organami – w jednej sprawie

w sensie materialnoprawnym, odzwierciedlonej w jednych aktach sprawy. Skarżący ma bowiem prawo oczekiwać, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej zostanie załatwiona w terminach przewidzianych prawem, oraz korzystać z przysługujących mu środków prawnych przeciwdziałania bezczynności

w tej materii i z jego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje to, czy bezczynność ta została spowodowana przez brak właściwej komunikacji pomiędzy organami administracyjnymi zaangażowanymi w tę sprawę, lub przez nieuzasadnione przetrzymywanie akt przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Nie można zarazem tracić z pola widzenia, że również skarżący nie może tego rodzaju środków skutecznie skierować przeciwko temu ostatniemu organowi, w szczególności złożyć skargi na jego bezczynność polegającą na nieprzekazaniu akt. Skarga na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) przysługuje w sprawach odnoszących się do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., albo – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – w przypadkach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., w szczególności gdy bezczynność sprowadza się do niewydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Takim aktem lub czynnością nie jest przekazanie akt administracyjnych przez organ wyższego stopnia właściwemu do załatwienia sprawy organowi pierwszej instancji. Skarżący mógł zatem kierować tego rodzaju środek prawny jedynie wobec Wojewody [...], który decyzją wydaną przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa został zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, czyli do wydania kolejnej decyzji w tym przedmiocie.

Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

w związku z art. 35 § 3 i 5, art. 61 § 3 i art. 130 § 1 K.p.a., podnoszący, że stan opóźnienia wywołany był zaniechaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, oraz zarzut odniesiony do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. i art. 286 § 2 P.p.s.a. Należy w szczególności wykluczyć stosowanie tego ostatniego przepisu na zasadzie analogii, bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej, do sytuacji innych niż w nim wskazane, gdyż przewidziana w nim reguła dotyczy wyłącznie relacji postępowań sądowadministracyjnego i administracyjnego oraz wpływu kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny na bieg terminów załatwienia sprawy administracyjnej.

Jak już natomiast była o tym mowa, Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił wspomniany stan opóźnienia, jaki niewątpliwie wystąpił w sprawie. Nietrafnie uznał, że Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności od dnia [...] grudnia 2015 r., mimo iż tego dnia doręczono mu decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nie zwracając akt, i nie rozważył w ogóle pozostałych aspektów sprawy, choć odnotował je w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku poświęconej prezentacji okoliczności faktycznych sprawy. Niewątpliwie zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi na bezczynność organu musi uwzględniać realia rozpoznawanej sprawy, tj. jej stan zarówno z dnia wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, by podjęte środki zwalczania bezczynności były do nich adekwatne i zapewniły prawidłowość dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Nie wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., do którego odniesiono jeden z zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdyż wystarczające jest zwrócenie się przez sąd

o stosowne wyjaśnienia oraz wzięcie pod uwagę faktów wynikających z akt będących do jego dyspozycji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by Sąd pierwszej instancji uczynił zadość powyższym wymogom, co przesądza o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wymieniającego elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym zwłaszcza podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd nie tylko bowiem nie odniósł się do wszystkich argumentów Wojewody [...], co słusznie zarzucono mu w skardze kasacyjnej, ale uchylił się od analizy odnotowanych aspektów sprawy, uniemożliwiając przez to poznanie pełnych motywów, jakimi się kierował wydając zaskarżony wyrok,

a co za tym idzie także należytą kontrolę instancyjną tego orzeczenia. W konsekwencji musi ten obowiązek wykonać, ponownie rozpoznając sprawę. Nie można wszak zastosować art. 188 P.p.s.a., o co alternatywnie wnoszono w skardze kasacyjnej.

W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Przesłanka ta nie zachodzi, skoro

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustalono i nie rozważono należycie tej istoty. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może niejako zastępować kontroli, której Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził. Byłaby to nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności.

Sąd pierwszej instancji powinien na nowo ocenić postawę Wojewody [...] po doręczeniu mu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy jego niewątpliwa opieszałość w tym okresie może być kwalifikowana jako bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), a jeśli tak, to od kiedy. Sąd musi przy tym uwzględnić wiążące go stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stan bezczynności z pewnością nie występował już od dnia [...] grudnia 2016 r., kiedy doręczona organowi decyzja nie była jeszcze ostateczna, oraz że bierność Wojewody nie znajdowała usprawiedliwienia w zaniechaniu, jakiego dopuścił się Minister Infrastruktury i Budownictwa. Winien wziąć pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy doręczeniem tej decyzji a wniesieniem przez skarżącego zażalenia na bezczynność, a także działania podjęte przez organ później, m.in. po zwrocie akt sprawy, w tym czas, jakiego potrzebował organ, by zorientować się, iż nie były to akta właściwe. Wreszcie nie bez znaczenia pozostaje to, co wydarzyło się w sprawie już po wniesieniu skargi na bezczynność.

W tym zakresie najważniejsze jest rozważenie prawidłowości i skutków postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., od czego Sąd pierwszej instancji się uchylił, chociaż miał to postanowienie w polu widzenia i nawiązał do niego swoim rozstrzygnięciem, skoro podjęcie zawieszonego postępowania wskazał w sentencji jako początek terminu dwumiesięcznego, w którym organ jest zobowiązany do załatwienia sprawy. Takie rozstrzygnięcie pozwala wprawdzie przypuszczać, że Sąd uznał zawieszenie postępowania za zasadne, lecz jednocześnie - pomimo braku w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - dyskwalifikuje to orzeczenie, ponieważ jego uzasadnienie nie zawiera jakichkolwiek spostrzeżeń na ten temat, nie wyjaśniając w ogóle motywów przyjętych w rozpatrywanej materii. Sąd powinien zaś mieć na względzie nie tylko to, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wydano dopiero 29 lipca 2016 r., choć podane w nim powody zawieszenia występowały już wcześniej, ale także to, czy powody te rzeczywiście uzasadniały zawieszenie postępowania. Niewątpliwie zawieszenie postępowania ma znaczenie dla oceny tego, czy organ pozostaje w bezczynności, jeżeli zważyć, że bieg postępowania podlega wstrzymaniu w tym sensie, iż organ nie podejmuje w tym czasie czynności zmierzających do załatwienia sprawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2961/15, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie może uchylić się od odpowiedzi na pytanie o to, czy zawieszenie postępowania administracyjnego było uzasadnione. Wymaga to kontroli postanowienia w sprawie zawieszenia, chyba że stało się ono przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do sądu, jednak i wówczas wynik postępowania dotyczącego tej skargi będzie miał kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie odnośnie do bezczynności. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 (Orzecznictwo Sądów Polskich 2015, nr 10, poz. 99 z aprobującą glosą P. Daniela). Sąd słusznie zauważył, że rozszerzanie w wyniku kolejnych nowelizacji katalogu przysługujących sądowi administracyjnemu środków przeciwdziałania bezczynności organu administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego powoduje, iż przynajmniej niektóre z tych środków można zastosować nawet po zakończeniu przez organ postępowania, w trakcie którego pozostawał on

w bezczynności. Tym bardziej więc okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu od merytorycznego rozstrzygnięcia co do zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie. W analizowanej sytuacji procesowej należy zbadać, czy do bezczynności (przewlekłości) doszło na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o jego zawieszeniu. Jeśli bowiem sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149

§ 1 i § 2 P.p.s.a. W efekcie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. także dlatego, że nie dostrzegł tej niemożliwości, i zobowiązał organ do załatwienia sprawy po podjęciu zawieszonego postępowania. W ten sposób przyjął, że organ pozostaje w bezczynności także w czasie zawieszenia, którego wszelako nie zakwestionował, chociaż zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Innymi słowy, nie zauważył, że prawidłowe zawieszenie postępowania administracyjnego wyklucza bezczynność organu. Z tego względu rozpoznając skargę na bezczynność, nie mógł nie odnieść się do tej pierwszej kwestii.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji powinien więc rozważyć, czy zawieszenie postępowania postanowieniem z dnia 29 lipca 2016 r. znajdowało uzasadnienie w treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej istotnie zależy od wyniku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a w razie, gdyby wynik ten był pozytywny, od wyniku ponownego postępowania z wniosku

o stwierdzenie decyzji wywłaszczeniowej. Oczywiście, konieczne będzie ustalenie, czy postępowanie to zachowało swą moc, czy zawieszone nim postępowanie nie zostało podjęte, i jaki jest ewentualny jego dalszy przebieg, a także jaki jest stan sprawy,

w związku z którą zawieszenia dokonano, gdyż rozstrzygnięcie odnoszące się do skargi na bezczynność musi być dostosowane do aktualnej sytuacji w analizowanym zakresie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Stosownie do art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił natomiast od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu. Podmiot ten nie powinien bowiem ponosić odpowiedzialności za wynik tego postępowania, skoro dotyczy ono wyroku podjętego wskutek skargi na bezczynność wniesionej przez niego po długotrwałym, bezskutecznym oczekiwaniu na załatwienie przez ten organ jego sprawy.