Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2285/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1204/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 marca

2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1204/17 oddalił skargę J. S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budowy chodnika wraz ze zjazdami w pasie drogi powiatowej nr [...] [...] w gminie [...], na odcinku położonym przy ul. [...].

Organ wszczął postępowanie w tej sprawie i uwzględniając ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2015 r., postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nakazał Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] (określanemu dalej jako inwestor) wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy przebudowie części drogi oraz przedłożyć inwentaryzację i ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych.

Inwestor przekazał taką ekspertyzę techniczną sporządzoną przez E. Z., która oświadczyła, że chodnik i zjazdy wykonane są zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, polskimi normami i zasadami wiedzy technicznej i nadają się do użytkowania. Zastrzegła wszelako, że odwodnienie drogi na rozpatrywanym odcinku będzie ponownie przeanalizowane "na etapie realizowanej dokumentacji – budowa ścieżki rowerowej wzdłuż [...] na odcinku od miejscowości [...] do miejscowości [...]". Z kolei w piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. wyjaśniła, że problem zastoisk wody na działce nr [...] nie jest spowodowany zmianą nawierzchni gruntowej chodnika i zjazdów na nawierzchnię z kostki betonowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. organ nadzoru budowlanego odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżący złożył jednak na tę decyzję odwołanie do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uchylił ją decyzją z dnia [...] maja 2017 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 16 maja 2017 r. ten ostatni organ zawiadomił strony, że postępowanie będzie prowadzone w sprawie przebudowy części drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] przy granicy z posesjami nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]), nr [...] (działka nr [...]) i nr [...] (działka nr [...]) zlokalizowanymi przy ul. [...] położonej w [...]. Następnie w dniu 2 czerwca 2017 r. przeprowadził kolejną kontrolę nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwanej dalej ustawą), umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej przebudowy drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...] w zakresie wykonanych zjazdów i chodnika przy granicy z posesją nr [...] (działka nr [...]) oraz odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przy granicy z posesjami nr [...], [...] i [...] (odpowiednio działki nr [...], [...] i [...]).

Skarżący złożył od tej decyzji odwołanie, lecz Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy powołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2017 r. Organ odwoławczy zauważył, że w świetle protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2016 r. w pasie drogi znajduje się chodnik z wjazdami na teren posesji. Chodnik i wjazdy wykonane zostały z kostki brukowej w 2012 r., natomiast jezdnia była remontowana w 2013 r. Chodniki i zjazdy wykonano poprzez ułożenie kostki brukowej na nieutwardzonych (gruntowych) częściach pasa drogowego. Z kolei druga kontrola wykazała, że wykonano roboty polegające na zdjęciu nawierzchni z kostki brukowej z chodnika przy drodze powiatowej na szerokości działki nr [...] oraz wjazdu na tę działkę. Na miejscu kostki pozostał ubity grunt, wyrównany po zdjęciu kostki. Obecnie zjazd na działkę jest zaniżony, tworzy nieckę w stosunku do jezdni asfaltowej, przylegających chodników oraz poziomu działki nr [...].

Odnosząc się natomiast do argumentacji przytoczonej w odwołaniu organ uznał, że wykonane roboty zasadnie zostały uznane za przebudowę. Całość prac prowadzona była w pasie drogowym drogi powiatowej, toteż sprowadzały się one do przebudowy tej drogi, niezależnie od tego, czy roboty przeprowadzono na nieutwardzonej części pasa drogowego porośniętej trawą, czy też na utwardzonej tłuczniem części chodnika. Ponadto inwestor rozebrał zjazd i chodnik na odcinku przy działce nr [...], wobec czego należało umorzyć postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy odwołał się do znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót. Tym samym, jego zdaniem, w sprawie nie zachodzi konieczność nałożenia na właścicieli obiektu obowiązku wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a postępowanie naprawcze zasadnie zakończono rozstrzygnięciem merytorycznym o odstąpieniu od nałożenia takiego obowiązku. Wreszcie organ ten zwrócił uwagę, że kwestia zalewania działki nr [...] objęta była postępowaniem zakończonym decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], którą nakazano inwestorowi wykonanie kanalizacji deszczowo-drenażowej w pasie drogi powiatowej nr [...] [...].

W postępowaniu administracyjnym uznano za strony D. S. oraz P. W., lecz w obu przypadkach organ pierwszej instancji otrzymał pisma ich małżonków, B. S. (pismo z dnia 29 grudnia 2016 r.) oraz H. W. (pismo z dnia 10 sierpnia 2016 r.), informujące o ich śmierci przed wszczęciem postępowania (D. S. w dniu 24 stycznia 1996 r., P. W. w dniu 13 maja 2008 r.) oraz o tym, że to wspomniani małżonkowie są jedynymi właścicielami nieruchomości położonych przy ulicy [...]. Oprócz nich stronami postępowania administracyjnego byli skarżący i inwestor.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję z dnia [...] października 2017 r., koncentrując się na nieprawidłowej, jego zdaniem, kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych oraz akcentując kwestię zmiany stosunków wodnych na gruncie. Zarzucił także naruszenie szeregu przepisów proceduralnych związanych z prowadzeniem postępowania, gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, uzasadnieniem decyzji i prawem strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Inwestor nie został uznany za uczestnika postępowania sądowego, mimo że był stroną postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił pogląd organu, że prowadzone prace należało zakwalifikować jako przebudowę drogi. Powołał się bowiem na ustawowe definicje drogi, pasa drogowego, jezdni i chodnika, zawarte w ustawie i podniósł, że roboty budowlane prowadzone były w pasie drogowym i na skutek tych prac nie nastąpiła zmiana granic pasa drogowego. Zdaniem Sądu przebudowa ta wymagała jedynie zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestor nie dokonał tego zgłoszenia, to roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej i należało wdrożyć procedurę naprawczą w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy.

Rozwijając ten wątek Sąd przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy i wyjaśnił, że analizując zgodność wykonanych robót budowlanych z prawem, należy mieć na uwadze złożoną przez inwestora do akt ekspertyzę techniczną, wedle której wykonane roboty spełniały wymogi określone prawem. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy szerzej kontynuacja postępowania naprawczego, są uzasadnione jedynie wówczas, gdy wymogi te nie były zachowane. W takim stanie rzeczy zasadnie odstąpiono od obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 ustawy, chociaż roboty wykonano bez wymaganego zgłoszenia.

Sąd podzielił zarazem stanowisko organu odwoławczego odnośnie do przyczyn przemawiających na rzecz częściowego umorzenia postępowania naprawczego oraz kwestii zmiany stosunków wodnych. Nie zgodził się też z zarzutem podnoszącym niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka E. Z., zaznaczając, że w świetle akt sprawy nie była ona w ogóle przesłuchiwana w tym charakterze. W jego ocenie zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i na podstawie należycie ustalonych okoliczności faktycznych, po przeprowadzeniu postępowania, które nie naruszało istotnie przepisów procesowych.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; obecnie Dz.U. z

2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Inwestor nie został uznany za uczestnika postępowania sądowego, mimo że był stroną postępowania administracyjnego.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 marca 2018 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, sformułowane

w pierwszej kolejności, jak i zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy zarzut odniesiono do art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 12 oraz art. 33 § 1 P.p.s.a., wskazując na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na nieuwzględnienie inwestora jako uczestnika postępowania, choć był on stroną postępowania administracyjnego.

Następnie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 3 § 2 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i nie wziął pod uwagę w szczególności:

1) naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.) przez jego niezastosowanie, mimo że ze względu na śmierć stron zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu przed wydaniem decyzji przez organy obu instancji, które nie ustąpiły w toku postępowania administracyjnego oraz występowały także w momencie wyrokowania przez Sąd.

2) naruszenia art. 3 § 2 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 i art. 28 K.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego. W tym kontekście pełnomocnik wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego i – tak jak inne rozstrzygnięcia – zostały skierowane do osób niebędących stronami w sprawie.

Kolejny zarzut procesowy odniesiony został do art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd nie przedstawił rzeczywistego stanu sprawy, ustalonego samodzielnie i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie dokonał jego właściwej oceny. Jego zdaniem świadczy o tym pominięcie dokumentów kluczowych dla stwierdzenia, czy decyzja administracyjna mogła zostać wydana pomimo wystąpienia w toku postępowania administracyjnego podstaw do jego obligatoryjnego zawieszenia z urzędu. Jako przykład takich dokumentów wskazał zwrotne potwierdzenia odbioru z adnotacją "adresat nie żyje" oraz pisma informujące, że nie żyją osoby określone pierwotnie przez organ pierwszej instancji jako strony postępowania. Podniósł także brak zweryfikowania, czy organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego i czy należycie wykonały ten obowiązek.

Dalej pełnomocnik podniósł naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że organy:

1. z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwiły stronie czynny udział na każdym etapie postępowania, w szczególności odmówiły możliwości składania uwag do protokołów oględzin na nieruchomościach.

2. nie zachowały określonych w art. 107 § 3 K.p.a. wymogów, sporządzając uzasadnienie decyzji bez wyjaśnienia, kto i dlaczego jest stroną postępowania oraz kto jest stroną postępowania w miejsce zmarłej strony.

3. nie wykonały obowiązku wynikającego z art. 79 § 1 w związku z art. 77 § 3 i z art. 10 § 1 K.p.a. i nie zawiadomiły strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka E. Z., "nawet jeżeli od przeprowadzenia tego dowodu faktycznie odstąpiono i jedynie odebrano oświadczenie od E. Z.".

Zdaniem pełnomocnika naruszono też art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, zamiast stwierdzenia nieważności decyzji obu organów w całości, pomimo że zachodziły przyczyny przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 7 w związku z art. 28 i art. 29 K.p.a.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 91 § 2 P.p.s.a. przez przeprowadzenie rozprawy bez zawiadomienia uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy ustawy, tj. inwestora.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podnosił niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej powoływanej jako u.d.p.), mimo tego, że nie ustalono, czy obszar, na którym wykonano roboty budowlane, był drogą.

Następnie zarzucił błędną wykładnię § 183, § 184 ust. 1 i 2 oraz § 185 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm., dalej powoływanej jako rozporządzenie). Zakwestionował pogląd wyłączający z zakresu przedmiotowego pojęcia drogi elementy konstrukcyjne, które odpowiedzialne są za odprowadzanie wód, i pozostawiający te elementy poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Ponadto wskazał na niezastosowanie powyższych przepisów podczas badania, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, sztuką budowlaną oraz w świetle ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy [...] stwierdzającą, że droga nie zawiera odpowiedniego odwodnienia, i nakazującą wykonanie odwodnienia przez wybudowanie kanalizacji deszczowo-drenażowej, a także wyroku Sądu Rejonowego w Grodzisku Wielkopolskim, sygn. akt I C 933/16 nakazującego Powiatowi [...] zaprzestanie naruszania własności nieruchomości o nr [...] przez kierowanie wód opadowych z działki o nr [...].

Następny zarzut materialnoprawny dotyczy art. 4 pkt 1 u.d.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia. Pełnomocnik stwierdził, że przepisów tych nie zastosowano, mimo że należało zbadać, czy roboty budowlane zostały dokonane w pasie drogowym, czy też przekroczyły linie rozgraniczające drogę. Ponownie zwrócił uwagę na błędną wykładnię sprowadzającą się do tezy, że pas drogowy nie obejmuje elementów odwodnienia.

Pełnomocnik skarżącego podniósł także naruszenie § 79 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 w związku z § 55 pkt 4 rozporządzenia przez przyjęcie, że wszystkie zjazdy z drogi publicznej są zjazdami indywidualnymi oraz spełniają wymagania techniczne określone w tych przepisach, podczas gdy szerokość zjazdów na działkę nr [...] oraz nr [...] jest szersza niż szerokość jezdni.

Zarzucił też niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 7a ustawy polegające na uznaniu, że roboty budowlane stanowiły przebudowę wprowadzającą zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmian granic pasa drogowego, pomimo zmiany granic tego pasa wskutek wykonanych robót budowlanych.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej odniesiono do art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy. Pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem, że ziściły się przesłanki do zalegalizowania samowoli budowlanej.

W oparciu o te podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub ich uchylenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik ponownie podkreślił, że zarówno postępowanie administracyjne, jak i sądowoadministracyjne dotknięte są wadą nieważności. W tym kontekście szczegółowo odniósł się do poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy i skonstatował, że wadliwie ustalono krąg podmiotów postępowania administracyjnego, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4 lub 7 K.p.a. Uznał przy tym za oczywiste, że stroną postępowania nie może być podmiot, który nie istnieje w rzeczywistości faktycznej ani prawnej. Tymczasem, jak się okazało w toku postępowania, P. W. oraz D. S. nie żyją. Ponadto Sąd nie zbadał ani przyczyn, dla których organy przesyły dokumenty do innych podmiotów, jak Burmistrz Gminy [...] czy Starosta [...], ani jaki charakter tym podmiotom przypisano w toku postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik zaakcentował, że uczestnikami postępowania przed Sądem byli T. G., H. W. i B. S., podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organy uznawały za stronę także inwestora jako zarządcę drogi, której właścicielem jest powiat [...]. W konsekwencji Sąd rozpoznał sprawę z naruszeniem praw uczestnika postępowania. W tym kontekście powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 915/17 (LEX nr 2445960) i wskazał, że regulacja art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. odnosi się nie tylko do stron w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., ale też do uczestników w znaczeniu wynikającym z art. 33 § 1 i § 2 P.p.s.a.

Następnie pełnomocnik odniósł się do kwestii zakwalifikowania robót budowlanych jako przebudowy drogi. W tym zakresie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym roboty budowlane prowadzone byty w pasie drogowym i nie spowodowały zmiany granic pasa drogowego. Jak podkreślił, zjazdy z drogi powiatowej na nieruchomości położone przy nr [...], [...], [...] zostały wybudowane w taki sposób, że zostały wyprowadzone poza granice pasa drogowego, tj. przekraczają granicę tego pasa i znajdują się w części na działkach sąsiednich. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji przyjęcie – w ślad za organami – oświadczeń zawartych w ekspertyzie bez ich weryfikacji.

W kolejnej części uzasadnia skargi kasacyjnej pełnomocnik zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego co do tego, czy przywrócono stan poprzedni. Zaznaczył zaś, iż w wyniku robót budowlanych zmieniono wysokość terenu i rodzaj podłoża oraz usunięto odwodnienie. W jego ocenie więc gołosłowne i niepoparte żadnym materiałem dowodowym jest stwierdzenie, że "nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Odnosząc się do jej zarzutów, na wstępie zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem co do zasady w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Tymczasem większość zarzutów procesowych skargi kasacyjnej w istocie koncentruje się wokół kwestii, które Naczelny Sąd Administracyjny winien wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie do granic skargi kasacyjnej. Pełnomocnik skarżącego podniósł mianowicie wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowego przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w myśl którego nieważność taka zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Wskazał zarazem na dwa uchybienia procesowe, które należy tak kwalifikować.

Pierwsze miało być spowodowane niewłaściwym wyznaczeniem kręgu stron postępowania administracyjnego. Pełnomocnik zauważył mianowicie, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji skierował korespondencję procesową do osób zmarłych, tj. D. S. i P. W., i że postępowanie administracyjne było prowadzone bez ustalenia ich następców prawnych. Bezsprzecznie jednak taki stan rzeczy nie mógł pociągnąć za sobą nieważności postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. W przepisie tym mowa o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, podczas gdy osoby, które zmarły przed wszczęciem postępowania sądowego, nie mogą być jego stronami, zaś ich następcom prawnym status strony przysługuje pod pewnymi warunkami. Następcy ci mogą się w szczególności stać uczestnikami postępowaniach na prawach strony, stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a., jeśli brali udział w postępowaniu administracyjnym. Na tej zasadzie uznano wszelako za uczestników postępowania sądowego H. W. i B. S., którzy byli stronami postępowania administracyjnego i zostali w nim uznani nie tylko za właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ale i za jedynych spadkobierców swoich zmarłych małżonków. Rozpatrywany zarzut opiera się natomiast na hipotezie, że w postępowaniu administracyjnym pominięto jakiś innych następców prawnych, uzasadnionej zresztą wyłącznie faktem, że organ nadzoru budowlanego nie prowadził wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tej materii i poprzestał na uwzględnieniu pism owdowiałych małżonków. Nawet wszelako, gdyby hipoteza ta okazała się trafna, to tacy pominięci w postępowaniu administracyjnym następcy prawni nie byliby uczestnikami postępowania sądowego z mocy prawa, lecz mogliby się nimi stać tylko na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może zgłosić udział w charakterze uczestnika, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, przy czym jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu wymaga postanowienia sądu. W przeciwnym razie nie przysługuje jej status strony i jej sytuacja w ogóle nie podlega ocenie przez pryzmat regulacji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego nie wykazał też, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo poprzez akceptację sposobu, w jakim oznaczono strony postępowania administracyjnego.

I tak nie dowodził, że za stronę błędnie uznano jakąś osobę, mimo że postępowanie administracyjne nie dotyczyło jej interesu prawnego (obowiązku). Nie pozwala to na przyjęcie, że decyzję doręczono do osoby niebędącej stroną, a tym samym uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 28 K.p.a., zakładającego niedostrzeżoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważność decyzji organów obu instancji z tego powodu. Jak już była o tym mowa, pełnomocnik nie wskazywał zarazem, że stronami postępowania administracyjnego powinny być inne osoby niż te, które zostały uwzględnione przez organy. Nietrafnie utrzymuje przy tym, że organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie zareagował na informację o śmierci D. S. i P. W. wyrażoną w otrzymanych pismach czy w adnotacji, jaką opatrzono zwrot korespondencji kierowanej do tych osób, skoro w jej wyniku skorygował krąg stron, ograniczając go do ich następców prawnych. Wprawdzie mógł tych następców ustalić w oparciu o dalsze dowody, lecz pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, że oświadczenia owdowiałych małżonków wymagały weryfikacji i nie mogły być przyjęte jako wystarczający i wiarygodny dowód w analizowanym zakresie, w szczególności ze względu na ich niezgodność z rzeczywistym stanem faktycznym. Brak takich ustaleń nie uzasadnia sam przez się zarzutu odniesionego m.in. do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji nie miał więc również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 K.p.a., tym bardziej iż wedle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ewentualne pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wdrożenia innego rodzaju nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej, czyli wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani z art. 141 § 4 P.p.s.a., ani z art. 107 § 3 K.p.a. nie wypływał obowiązek dogłębnego rozważania omawianego zagadnienia czy to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy to w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. W świetle obu przywołanych przepisów uzasadnienia takie powinny zawierać w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (decyzji), toteż nie muszą one wyliczać podmiotów uznanych za strony ze wskazaniem okoliczności, jakie przesądzają o takim ich statusie, chyba że budzi to wątpliwości i może mieć wpływ na wynik sprawy.

Trafnie natomiast pełnomocnik skarżącego zauważył, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym pominięto inwestora, który powinien być przez Sąd pierwszej instancji zaliczony do grupy uczestników z mocy prawa, ponieważ brał udział w postępowaniu administracyjnym, i to jako strona mogąca być potencjalnym adresatem obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Niemniej fakt, że tych obowiązków nie nałożono, sprawia, iż to uchybienie procesowe nie skutkowało nieważnością postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Przepis ten wymaga, by strona była pozbawiona możności obrony swych praw. Przesłankę tę należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 935/15, LEX nr 2347170). W świetle tych okoliczności pozbawienie strony możności obrony praw powinno być realne, a nie jedynie hipotetyczne (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2035/15, LEX nr 2271784). W art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. nie posłużono się wszak, tak jak w powołanym art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kryterium formalnym, wymagającym jedynie prostego sprawdzenia, czy strona brała udział w postępowaniu. Inaczej niż w art. 271 pkt 2 P.p.s.a., przewidującym podstawę wznowienia postępowania sądowego, nie poprzestano też na przypisaniu prawnego znaczenia pozbawieniu strony samej możności działania. W konsekwencji to, że strona nie uczestniczyła w postępowaniu sądowym i nie mogła realizować swoich uprawnień procesowych, nawet w rezultacie uchybień proceduralnych sądu, nie musi oznaczać, iż została ona pozbawiona możności obrony swych praw. Te naruszenia prawa procesowego przybierają kwalifikowaną postać przesądzającą o nieważności postępowania dopiero wtedy, gdy w ich następstwie doszło do naruszenia jej praw, które powinny być chronione w postępowaniu sądowym. Chodzi przy tym o ochronę interesu prawnego, uprawniającego do udziału w postępowaniu sądowym, a wcześniej administracyjnym, która z pespektywy strony jest jedynym celem postępowania, nie o ochronę jej praw procesowych, odgrywających z tego punktu widzenia służebną, wtórną rolę. Niekiedy bowiem nawet w subiektywnym interesie strony może leżeć brak reakcji Naczelnego Sądu Administracyjnego na pozbawienie możności jej praw w postępowaniu sądowym, jeżeli zaskarżone przez inną osobę orzeczenie kończące to postępowanie jest dla niej korzystne.

Temu ostatniemu spostrzeżeniu trudno odmówić racji, zwłaszcza w kontekście niniejszej sprawy. Zaskarżonym wyrokiem oddalono przecież skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, którą odstąpiono od nałożenia na inwestora nałożenia obowiązków mających zmierzać do przywrócenia stanu poprzedniego i częściowo umorzono postępowanie naprawcze, uznając, że z własnej inicjatywy wykonał on takie obowiązki odnośnie do jednego z fragmentów drogi. W konsekwencji rozstrzygnięcie to czyniło zadość interesowi prawnemu inwestora, wyrażającemu się w tym, by tych obowiązków uniknąć. Nie wkraczało ono wszak w jego sferę prawną, kształtowaną przez przysługujące mu prawa i ciążące na nim obowiązki, lecz wprost przeciwnie – sprowadzało się do oddalenia skargi, kwestionującej pozytywny dla niego wynik postępowania naprawczego i podnoszącej konieczność zobowiązania inwestora do dokonania określonych czynności.

W tych specyficznych, konkretnych okolicznościach, indywidualizujących rozpoznawaną sprawę, niepodobna przyjąć, by pozbawienie inwestora udziału w postępowaniu sądowym i możliwości działania w tym postępowaniu, niewątpliwie z naruszeniem art. 33 § 1 P.p.s.a., było zarazem równoznaczne z pozbawieniem go możliwości obrony jego praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Skoro bowiem w postępowaniu tym prawa inwestora nie zostały naruszone, to nie można dyskwalifikować przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli sądowoadministracyjnej z tego względu, że inwestor nie mógł tych praw bronić. Okoliczność tę Naczelny Sąd Administracyjny mógłby wziąć pod uwagę z urzędu jako przesłankę nieważności postępowania sądowego jedynie wówczas, gdyby zaskarżony wyrok uwzględnił skargę, gdyż oznaczałoby to ponowne prowadzenie postępowania naprawczego i mogłoby doprowadzić do wydania - w miejsce dotychczasowego korzystnego dla niego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego - decyzji nakładającej na niego obowiązki.

Postępowanie, w którym wydano zaskarżony wyrok, nie było zatem dotknięte kwalifikowaną wadą nieważności, natomiast skarga kasacyjna podnosi inne naruszenia prawa procesowego jedynie w bardzo ograniczonym zakresie. Podważa mianowicie tylko niewielki wycinek czy aspekt przyjętego stanu faktycznego w ramach zarzutu odniesionego do art. 141 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności odmowę składania uwag do protokołów oględzin nieruchomości. Zarzut ten sformułowano wszelako zbyt ogólnie, zwłaszcza jeżeli zważyć, że strony miały możliwość prezentowania swojego stanowiska w postępowaniu, z czego skądinąd skarżący aktywnie korzystał. Nie został on rozwinięty poprzez wskazanie treści uwag, jakich strony nie mogły przedstawić, przyczyn, dla których niezasadne lub niemożliwie było zgłoszenie tych uwag na późniejszym etapie postępowania, oraz – co najważniejsze – ich znaczenia dla sprawy, tj. wpływu, jaki mogłyby one wywrzeć na jej wynik.

Całkowicie chybiony okazał się zarzut dotyczący art. 10 § 1 w związku z art. 77 § 3 i art. 79 § 1 K.p.a., akcentujący, że strony nie zostały zawiadomione o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka E. Z. Takiego dowodu bowiem organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły, odbierając od wspomnianej osoby jedynie pisemne wyjaśnienia na temat sporządzonej przez nią ekspertyzy. Pełnomocnik nie podjął zaś w skardze kasacyjnej jakiejkolwiek polemiki ani z ekspertyzą, ani z tymi wyjaśnieniami, nie wykazywał też, że przesłuchanie E. Z. z udziałem stron mogłoby przyczynić się do odmiennego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności nie podał, jakie pytania strony mogłyby jej zadać i jakie dalsze kwestie mogłyby one naświetlić.

Odwołując się do wcześniejszych spostrzeżeń niepodobna podzielić również poglądu pełnomocnika, że w sprawie zachodziła wynikająca z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego. Przepis ten zobowiązuje przecież organ do zawieszenia postępowania w razie śmierci strony, a nie osoby, która mogłaby być stroną, ale się nią nie stała, bo zmarła przed wszczęciem postępowania. Można zresztą zawiesić wyłącznie takie postępowanie, które się toczy, znajduje się w biegu rozpoczętym wraz z jego wszczęciem, i to w związku ze zdarzeniem, jakie nastąpiło po wszczęciu.

Zarzuty procesowe nie podważają więc w istocie przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego; nawet zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak już była o tym mowa, koncentruje się tylko wokół ustalenia kręgu stron postępowania. To z kolei przesądza, że wszystkie kasacyjne zarzuty materialnoprawne nie mogą być uwzględnione. Otóż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego zakłada, że wojewódzki sąd administracyjny popełnił błąd subsumcji, nietrafnie uznając, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawa materialnego, co można zbadać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w sprawie, nie takiego, który jest prawidłowy według strony (zob. np. wyroki z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2017/16, LEX nr 2576950 i z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 459/18, LEX nr 2576983). Zarzut ten nie może zwalczać tych ustaleń faktycznych, gdyż temu służyć mogą jedynie zarzuty procesowe, odniesione do przepisów określających reguły postępowania w tym przedmiocie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2554/18, LEX nr 2725491).

Zarzuty materialnoprawne rozpoznawanej skargi kasacyjnej dotknięte są powyższym mankamentem, ponieważ nie podważają samej subsumpcji, lecz wcześniejszy etap, wyprzedzający zastosowanie przepisu prawa materialnego, łączący się z ustalaniem stanu faktycznego, który dopiero mógłby być takiej subsumpcji poddany. Pierwsze dwa zarzuty podnoszą wszak naruszenie odpowiednio art. 4 pkt 2 u.d.p. oraz § 183, § 184 ust. 1 i 2 oraz § 185 ust. 1 rozporządzenia z tego względu, że nie ustalono, że obszar, na którym wykonano roboty budowlane, był drogą. Analogicznie rozwijając dwa kolejne zarzuty, odniesione do art. 4 pkt 1 u.d.p. w związku z § 3 pkt 3 rozporządzenia oraz § 55 pkt 4 i § 79 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 rozporządzenia pełnomocnik podkreślił, że nie zbadano, czy obszar ten mieścił się w granicach pasa drogowego, czy też poza te granice wykraczał. Z kolei zarzut błędnego zastosowania art. 3 pkt 7a ustawy uzasadnił twierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji, nie wyjaśniając tych kwestii, niesłusznie przyjął, iż roboty te stanowiły przebudowę. Wreszcie na rzecz ostatniego zarzutu, podnoszącego, że wbrew stanowisku Sądu, nie zachodziły przesłanki do zalegalizowania samowoli budowlanej, przemawiać ma według pełnomocnika nieprawidłowość ustaleń co do przywrócenia stanu poprzedniego oraz braku wpływu robót na system odwadniający drogę.

Pełnomocnik postawił te wszystkie zarzuty materialnoprawne, chociaż nie zanegował za pomocą zarzutów procesowych przyjętego stanu faktycznego, który różni się od jego założeń co do okoliczności faktycznych sprawy. W świetle tego stanu zaś roboty budowlane będące przedmiotem postępowania naprawczego polegały na zdjęciu kostki brukowej w pasie drogowym. Nie spowodowały one też zmiany stosunków wodnych, mającej inną przyczynę usuniętą w odrębnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1121, ze zm.), i nie wymagały interwencji organu nadzoru budowlanego, gdyż odpowiadały wymogom określonym prawem, a w części inwestor przywrócił stan poprzedni.

Mając na względzie przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.