Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1034/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a § 1, art. 8 § 2, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 145 § 1 pkt 5, art. 145a, art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 160 poz 71 art. 1, art. 6 ust. 2
law: Rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) Nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania  sektora owoców i warzyw.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 154 poz 1 art. 84 ust. 1 lit. a, art. 110
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC z naruszeniem prawa; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. M. (dalej: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ") z [...] marca 2020 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o wydaniu przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego decyzji z [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie udzielenia skarżącemu wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] czerwca 2011 r. M. M. złożył do Oddziału Terenowego ARR w K. wniosek o wsparcie w związku z kryzysem spowodowanym enterokrwotocznymi szczepami Eschericha coli (E. coli, EHEC). Wniosek skierowano do właściwego w sprawie Oddziału Terenowego ARR w [...]. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] przyznano stronie wsparcie w kwocie [...] zł.

W dniach od [...] stycznia do [...] kwietnia 2013 r. została przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...]dalej "WIJHARS"), kontrola na miejscu u strony, będąca kontrolą krzyżową ex post. W dniu [...] czerwca 2013 r. do organu wpłynął raport z kontroli.

Ze względu na nieprawidłowości stwierdzone w raporcie kontroli Dyrektor OT ARR w [...] postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] wszczął postępowanie wznowieniowe, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] września 2013 r. nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] września 2011 r. nr [...] o udzieleniu skarżącemu wsparcia i odmową udzielenia wsparcia.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji do Prezesa ARR, który decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji z [...] września 2011 r. przyznającej wsparcie oraz odmówił udzielenia wsparcia wywołanego szczepem bakterii EHEC.

W wyniku odwołania strony od ww. decyzji z [...] grudnia 2013 r. Prezes ARR decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Od tej decyzji strona złożyła skargę do WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 740/14 oddalił skargę. Strona złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 12 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 6/15 uchylił ww. wyrok WSA i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że organy obydwu instancji powołały się na okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, lecz nie przeprowadziły wywodu, z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organom. Wskazał też, że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie co do przesłanek wznowienia jest skrótowe i lakoniczne, a sąd ten nie odniósł się do rozbieżności w powierzchni uprawy pomidorów ujawnionej w kontroli WIJHARS, a także do faktu dokonywania zbiorów pomidorów do celów handlowych w okresie zielonych zbiorów z tej samej powierzchni jako okoliczności nowych i istotnych dla sprawy oraz tego, czy okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

WSA w Warszawie wyrokiem z 26 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2181/16 uchylił decyzje organów obydwu instancji i wskazał, iż organy powinny jeszcze raz rozważyć, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 2 pkt 5 k.p.a. W odniesieniu do kwestii realizacji "zielonych zbiorów" opierając się na regulujących te kwestie przepisach oraz uwzględniając dyspozycję wystawioną przez Sąd Il instancji, posiłkując się także orzeczeniami NSA wydanymi w sprawach o sygnaturze akt II GSK 1750/13 i II GSK 2708/14 uznał, iż sposób ich realizacji przez stronę nie był właściwy.

Od wyżej wymienionego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 346/17, uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym razem NSA zaznaczył, że obydwa organy realizowały obowiązek uzasadnienia podstaw wznowienia, a rzeczą sądu I instancji była ocena, czy organy zrealizowały ten obowiązek zgodnie z prawem. Sąd I instancji nie powinien odsuwać takiej oceny na bliżej nieokreśloną przyszłość. NSA skonstatował, że WSA nie zrealizował wszystkich wytycznych zawartych w poprzednim wyroku z 12 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 6/15, a przede wszystkim nie dokonał oceny, czy organy wykazały przesłankę art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie NSA sąd I instancji zbędnie podjął rozważania z zakresu materialnego sprawy, skoro nie została przesądzona dopuszczalność wznowienia.

Wyrokiem wydanym w dniu 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1015/17 WSA w Warszawie, ponownie uchylił decyzje administracyjne obydwu instancji wskazując, iż pierwszoplanową kwestią jest rozważenie, czy zaistniały przesłanki do wznowienia, tzn. czy organ udowodnił przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponieważ oryginalne akta sprawy zaginęły, Dyrektor [...] OR ARiMR w dniu [...] kwietnia 2019 r. wydał postanowienie w sprawie podjęcia czynności zmierzających do odtworzenia zagubionych akt. W dniu 25 listopada 2019 r. Dyrektor OR wydał postanowienie w sprawie zakończenia czynności zmierzających do odtworzenia zagubionych akt dotyczących wsparcia.

W dniu [...] grudnia 2019 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w [...] decyzją nr [...] orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji z [...] września 2011 r. nr [...]. W ocenie organu I instancji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące ale nieznane organowi w dniu wydania decyzji, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ stwierdził jednocześnie istnienie okoliczności wykluczających dopuszczalność uchylenia decyzji, tj. upływ ponad 5 lat od dnia wydania decyzji, skutkiem czego ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji podniósł, iż brak jest dowodów świadczących o tym, że w dniu wydania decyzji organ wiedział, że producent jednocześnie realizował zbiory pomidorów do celów handlowych bowiem w toku prowadzonego postępowania w zakresie przyznania pomocy twierdził, iż w jego gospodarstwie zrealizowane ww. okresie zostały tylko "zielone zbiory".

Okoliczność jednoczesnego pozyskiwania pomidorów do celów handlowych w okresie "zielonych zbiorów", wynikająca z Oświadczenia do kontroli ex post w ramach mechanizmu pomocy finansowej "Wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC" złożonego w dniu [...] lutego 2013 r. przez pełnomocnika strony A. K., ujawniona została dopiero w trakcie przeprowadzonej przez WIJHARS w dniach [...] stycznia 2013 r. – [...] kwietnia 2013 r. kontroli ex post, w gospodarstwie producenta, zakończonej protokołem kontroli z [...] kwietnia 2013 r.

Z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika producenta jednoznacznie wynikało, iż cały obszar uprawy został podzielony na mniejsze obszary i dokonywano zbioru dojrzałych pomidorów do celów handlowych, etapami. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji taka okoliczność - dokonywania zbiorów zielonych pomidorów etapami, na zmianę ze zbiorami pomidorów dojrzałych nie jest prawidłowa z punktu widzenia przepisów unijnych. Organ I instancji w czasie wydawania decyzji w dniu [...] września 2011 r. nie miał wiedzy o tak istotnej okoliczności dla przedmiotowej sprawy.

Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że nowym dowodem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., był protokół kontroli krzyżowej ex-post przeprowadzonej przez [...] w [...] przeprowadzonej w dniach od [...] stycznia 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r., a więc w okresie już po wydaniu decyzji z [...] września 2011 r. o przyznaniu płatności. Zdaniem Prezesa ARiMR okoliczności ujawnione podczas ww. kontroli mają wpływ na wydaną decyzję, gdyż odnoszą się do ustaleń stanu faktycznego za rok 2011. Ich istotność polega na tym, że gdyby organ posiadał taką wiedzę przed wydaniem decyzji, niewątpliwie wydałby decyzję odmawiającą udzielenia wsparcia.

Organ nie miał możliwości zweryfikowania okoliczności ujawnionych w trakcie ww. kontroli na etapie przyznawania pomocy, nie wiedział o dokonywaniu przez producenta "zielonych zbiorów" z podziałem całej plantacji na etapy i dokonywaniu w tym samym czasie zbiorów handlowych. Prezes ARiMR podkreślił przy tym, że sam Skarżący nie kwestionuje okoliczności, że dokonywał zbioru do celów handlowych w czasie realizacji, zielonych zbiorów, tj. w dniach [...] maja – [...] czerwca 2011 r., z podziałem plantacji na części. Okoliczności te ujawnił jednak dopiero organ posiadający odpowiednie uprawnienia, tj. WIJHARS w [...], przeprowadzający kontrolę ex-post, na podstawie art. 110 rozporządzenia Komisji nr 543/2011, zgodnie z którym po przeprowadzeniu operacji "zielonych zbiorów" organ był zobowiązany sprawdzić, czy zielone zbiory zostały w pełni przeprowadzone na danym obszarze, a zebrany produkt został poddany denaturacji.

Rozważając okoliczność wystąpienia "nowych okoliczności" lub "nowych dowodów" na gruncie przepisów materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy wskazał, że podstawę tę stanowią przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L.160 z 18.06.2011, str. 71, ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 585/2011", rozporządzenia nr 543/2011 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynku owoców i warzyw (Dz. U. z 2011 r. nr 130, poz. 750, z późn. zm.) – dalej jako "rozporządzenie RM", określające zasady uzyskania wsparcia.

Prezes ARiMR wskazał, że definicja pojęcia "zielonych zbiorów" pomidorów zawarta w art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011 stanowi, iż "zielone zbiory" oznaczają łączne zbiory niedojrzałych, nienadających się do sprzedaży produktów na danym obszarze. Przedmiotowe produkty nie mogą być uszkodzone przed rozpoczęciem zielonych zbiorów z powodu warunków klimatycznych, choroby lub innych powodów. Dalej organ stwierdził, że przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy wskazują, iż wsparcie obejmowało tylko te produkty, które fizycznie znajdowały się na polach i faktycznie zostały zebrane w ramach "zielonych zbiorów", zgodnie z art. 4 ust. 5 zdanie drugie i art. 5 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 585/2011, zatem środki obejmujące zielone zbiory nie mogły zostać podjęte w odniesieniu do owoców i warzyw, których zbiory już się rozpoczęły. Po zakończeniu operacji wspomniane owoce i warzywa nie mogły być wykorzystywane do celów dalszej produkcji.

Jednocześnie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM stanowił, że wsparcie jest udzielane, jeżeli w przypadku realizacji działania dotyczącego zielonych zbiorów - przeprowadzono zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu do gleby niedojrzałych produktów pochodzących z uprawy objętej tym działaniem albo przeznaczono na kompost niedojrzałe produkty pochodzące z uprawy objętej tym działaniem.

W ocenie Prezesa ARiMR z treści przytoczonych powyżej przepisów należało wywieść, że w przypadku stosowania środka zapobiegania sytuacjom zarządzania kryzysowego, jakim jest zbieranie zielonych owoców i warzyw, nie jest dopuszczalne równoległe prowadzenie zielonych zbiorów i zbioru handlowego na obszarze tej samej plantacji, która w całości jest objęta tym środkiem. Cytowane powyżej przepisy nie zakazują dokonywania sprzedaży plonów zebranych przed dokonywaniem działań kwalifikujących się do wsparcia, czy też kontynuowania uprawy objętej działaniem "zielone zbiory" po terminie 30 czerwca 2011 r., ale też nie przewidują możliwości jednoczesnego pozyskiwania z uprawy objętej działaniem zielone zbiory produktów o dojrzałości handlowej i ich sprzedaży. Działanie "zielone zbiory" musiało być ściśle wyodrębnionym, dodatkowym i niezwiązanym z celem handlowym działaniem producenta.

Podsumowując Prezes ARiMR wskazał, że skarżący potwierdził, iż dokonywał zbiorów handlowych w trakcie "zielonego zbioru", co stanowi wykluczenie z możliwości otrzymania przez niego wsparcia. Dyrektor OT ARR w [...] w dacie wydawania decyzji o przyznaniu pomocy nie posiadał wiedzy o fakcie jednoczesnego "zielonego zbioru" oraz zbioru do celów handlowych. Wskazane powyżej okoliczności ujawniła dopiero jednostka kontrolująca tj. WIJHARS. Doniosłość tego faktu jest istotna z punktu widzenia możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem gdyby organ wiedział o powyższym, nie udzielił by wsparcia za wykonanie operacji "zielonych zbiorów", ze względu na niespełnienie warunków do jego przyznania.

Tym samym organ uznał, że skarżący dokonując zbioru handlowego w trakcie działania "zielone zbiory" naruszył przepisy prawa regulujące przedmiotowe działanie, w szczególności art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011 oraz § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) ww. rozporządzenia RM, gdyż w ramach przedmiotowego działania nie dokonał łącznych (całkowitych, pełnych) zbiorów nienadających się do sprzedaży produktów na zadeklarowanym we wniosku o udzielenie wsparcia obszarze. Wręcz przeciwnie, na uprawie objętej działaniem "zielone zbiory" w tym samym okresie prowadził również "etapami" zbiór handlowy z zadeklarowanej powierzchni 12,80 ha.

Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że mechanizm "Wsparcie kryzysowe na rynkach owoców i warzyw" zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 585/2011 zakreśla okres, za który można było udzielić przedmiotowe wsparcie, tj. 26 maj - 30 czerwiec 2011 r. Jest to okres, w którym cykl produkcyjny warzyw został już rozpoczęty. Prawodawca unijny miał tego świadomość wprowadzając w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 585/2011 wyjątek polegający na wyłączeniu z obszaru kontroli wymogu sprawdzenia, czy nie dokonano już częściowych zbiorów z obszaru objętego działaniem "zielone zbiory". Zatem została dopuszczona możliwość dokonywania częściowych zbiorów z uprawy objętej działaniem, ale przed rozpoczęciem "zielonego zbioru". Działanie "zielone zbiory" powinno zostać przeprowadzone w okresie zadeklarowanym we wniosku o udzielenie wsparcia w pełni i na wskazanym przez producenta obszarze, a nie tylko jednorazowo w sposób skoordynowany ze zbiorem handlowym.

Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wskazał, że są one nieuzasadnione. W szczególności organ odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 543/2011, poprzez pominięcie faktu, że wersja angielska tego przepisu dopuszcza dokonywanie zbioru owoców dojrzałych po rozpoczęciu zielonego zbioru tak, aby na krzakach nie pozostały żadne owoce, gdyż total harvesting oznacza "całościowe", a nie "łączne" zbiory, co uzasadnia zdaniem strony przeprowadzenie zielonego zbioru z podziałem plantacji na części i przeprowadzenie zbioru handlowego w odniesieniu do roślin, w stosunku do których nie rozpoczęto jeszcze działania zielone zbiory, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przytoczonych wersji językowych (polskiej, francuskiej, niemieckiej i angielskiej) jest to zarzut bezzasadny. Organ zgodnie z art. 110 rozporządzenia nr 543/2011 przeprowadził kontrolę przed zielonym zbiorem, czy produkty nie są uszkodzone i czy dany obszar był utrzymywany w dobrym stanie. Dopiero później, po przeprowadzeniu "zielonego zbioru" organ mógł sprawdzić, w jaki sposób producent zrealizował te zbiory na danym obszarze, a zebrany produkt został poddany denaturacji. Przepis wskazuje na kontrolę całego obszaru, a nie sukcesywną kontrolę wydzielonych sekcji, "etapów", w związku z czym za prawidłowe należy uznać stanowisko organu I instancji, iż producent przed przeprowadzeniem działań zielonych zbiorów powinien był do niego przygotować plantację, tzn. zebrać owoce dojrzałe (co jest dopuszczalne w rozporządzeniu nr 543/2011) i dopiero wtedy przystąpić do "zielonego zbioru".

Organ nie podzieli też przekonania strony, iż nie zostały wypełnione dyspozycje zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1015/17. Zdaniem Prezesa ARiMR w żadnym z elementów ww. wyroku nie można, jak zarzuca strona skarżąca, dostrzec bezwzględnego nakazu wydania odmowy uchylenia w sprawie przyznania wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Z treści wyroku niewątpliwie wynika obowiązek wnikliwej analizy przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a te dyspozycje zostały zrealizowane w pełnym zakresie. Organ I instancji wykazał, że ustalenia WIJHARS w [...] potwierdzają wystąpienie nowych nieznanych na etapie przyznania pomocy okoliczności i dowodów, które istniały w dacie wydania decyzji nr [...] o przyznaniu wsparcia, lecz nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. Przedmiotowe ustalenia były zaś na tyle istotne, że uzasadniały wznowienie postepowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła Prezesowi ARiMR naruszenie:

A. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 10 ust. 1 rozporządzenia RM oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe rozstrzygnięcie winno polegać - wobec sformułowanych przez skarżącego zarzutów - na uchyleniu tej decyzji w całości i orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez odmowę uchylenia decyzji o wsparciu (wobec niespełnienia się przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.);

b) art. 7, art. 8 ust. 2, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. poprzez 1) nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie i bezzasadne uznanie przez Prezesa, że spełniona została w sprawie przesłanka wznowienia postępowania w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych/dowodów istniejących w dniu wydania decyzji o wsparciu, nieznanych organowi wydającemu decyzję w postępowaniu zwyczajnym, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że okoliczności w postaci prowadzenia zbiorów handlowych w czasie prowadzenia "zielonych zbiorów", jak i fakt dokonywania sprzedaży pomidorów dla celów handlowych nie były okolicznościami ani nowymi (organ przyznający wsparcie miał świadomość prowadzenia "zielonych zbiorów" w sposób, jaki obecnie kontestuje organ II instancji), a co istotniejsze, nie były one okolicznościami istotnymi dla sprawy (sposób prowadzenia "zielonych zbiorów" przez skarżącego nie był zakazany na gruncie regulacji poświęconej temu zabiegowi - był dozwolony), jak również poprzez nieodniesienie się / niepełne ustosunkowanie się przez Prezesa do części argumentacji prezentowanej przez skarżącego w toku całego postępowania, jak i w odwołaniu od decyzji I instancji (w tym dotyczącej nieziszczenia się przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.); a także poprzez niewypełnienie wytycznych wynikających z wiążących organ w sprawie wyroków sądów administracyjnych;

c) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Prezesa ARiMR tego, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony odstąpił, przy braku ku temu usprawiedliwionych przyczyn, od utrwalonej praktyki orzeczniczej i utrzymał w mocy decyzję I instancji, podczas gdy w sprawach chociażby A. O. i M. M., będących sprawami o takim samym stanie faktycznym i prawnym, organ I instancji odmówił uchylenia decyzji przyznających wsparcie finansowe w związku z kryzysem EHEC, a w rezultacie w sprawie skarżącego winno zapaść tożsame rozstrzygnięcie;

d) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie - przy założeniu istnienia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych dotyczących regulacji "zielonych zbiorów" w zakresie dopuszczalności prowadzenia "zielonych zbiorów" w sposób, w jaki uczynił to skarżący – tych wątpliwości na korzyść skarżącego;

e) art. 81 k.p.a. oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. a) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 48 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem przez Prezesa decyzji II instancji, uniemożliwienie złożenia przez skarżącego przed rozstrzygnięciem sprawy wniosków o dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy A. O. i M. M. (decyzji wydanych wobec tych osób), a tym samym pozbawienie skarżącego prawa do bycia wysłuchanym i oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowo zebranym materiale dowodowym;

f) niezależnie od powyższego, naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – zaniechanie uchylenia decyzji I instancji, mimo że była ona dotknięta sankcją nieważności - 1) po pierwsze, nie zawarto w sentencji decyzji I instancji powodów, dla których organ I instancji nie uchylił decyzji o wsparciu, 2) po drugie, nie zawarto w sentencji decyzji I instancji przepisów prawa, które decyzja o wsparciu rzekomo naruszała (powody te, tj. upływ okresu 5 lat od doręczenia decyzji o wsparciu, jak i naruszone rzekomo przepisy prawa zostały wskazane jedynie w uzasadnieniu decyzji, co rażąco narusza dyspozycję art. 151 § 2 k.p.a.);

B. prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6 ust. 2, art. 3 i 5, art. 4 ust. 5 oraz treści preambuły rozporządzenia nr 585/2011; art. 84 ust. 1 lit. a) oraz art. 85 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 1, jak również art. 121 ust. 1 lit. a), b), c), ust. 2 lit. a), b), c) rozporządzenia nr 543/2011; art. 85 ust. 1 rozporządzenia 1580/2007 o ustanowieniu przepisów wykonawczych do rozporządzenia Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw z dnia 21 grudnia 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię przez Prezesa i uznanie, że z przepisów tych wynika, iż niedopuszczalne było: prowadzenie "zielonych zbiorów" i zbioru handlowego na obszarze tej samej plantacji, która w całości objęta była tym środkiem, podzielenie plantacji na obszary i przeprowadzanie "zielonych zbiorów" etapami (w ocenie organu dopuszczalne było prowadzenie zbiorów w celach handlowych jedynie przed rozpoczęciem działania "zielone zbiory"), podczas gdy zbiór handlowy dojrzałych pomidorów w okresie trwania działania "zielone zbiory" (w stosunku do innych roślin, wobec których nie zastosowano jeszcze działania "zielone zbiory") czy też ich sprzedaż nie został żadnym przepisem zakazany, a zwłaszcza zakaz taki nie wynika z powołanych przepisów;

b) art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 543/2011 poprzez błędną wykładnię przez Prezesa tego przepisu i uznanie, że wersja angielska tego przepisu nie dopuszcza dokonywania zbioru owoców dojrzałych po rozpoczęciu zielonego zbioru, tak aby po zakończeniu działalności na krzakach nie pozostały żadne owoce, albowiem "total harvesting" oznacza całościowe, nie zaś łączne zbiory, co implikuje konieczność interpretowania przepisów unijnych tak, jak nakazywałoby to ich brzmienie w innych wersjach językowych, a zatem prowadzi to do wniosku, że działanie skarżącego polegające na przeprowadzeniu "zielonych zbiorów" z podzieleniem plantacji na części i przeprowadzenie zbioru handlowego w odniesieniu do roślin, w stosunku do których nie rozpoczęto jeszcze "zielonego zbioru", nie naruszało warunków przyznania wsparcia finansowego udzielonego skarżącemu, gdyż w istocie było przygotowaniem tej części plantacji do działania "zielone zbiory";

c) § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia RM poprzez uznanie, że zachowanie skarżącego polegające na prowadzeniu "zielonych zbiorów" jednocześnie ze zbiorem handlowym (ale nie jednocześnie w odniesieniu do tej samej rośliny, w stosunku do której był prowadzony "zielony zbiór"), podzielenie obszaru plantacji na obszary, dokonywanie "zielonych zbiorów" etapami, stanowiło naruszenie zasad przyznawania wsparcia i uzasadniało wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji;

d) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez Prezesa faktu obowiązywania zasady in dubio pro tributario, a także obowiązującej od 1 czerwca 2017 r. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i tym samym obowiązku przyjmowania - przy istnieniu wątpliwości interpretacyjnych, dotyczących pojęcia "zielonych zbiorów" i możności dokonywania w trakcie tego działania zbiorów handlowych w odniesieniu do innych roślin - takiej interpretacji relewantnych przepisów, która byłaby korzystniejsza dla beneficjenta.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku skarżący wniósł o uchylenie tych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest niezasadna.

Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2020 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] z [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC.

Podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest jednym z tzw. trybów nadzwyczajnych, stwarzających prawne możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Jest to instytucja procesowa pozwalająca na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte wadą, określoną w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a k.p.a. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podkreślić należy, iż istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdy w sprawie wydana byłaby decyzja odmienna od dotychczasowej. Nie każdy zatem nowy dowód lub nowy fakt będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 marca 2013, II SA/Łd 1120/12, LEX nr 1301222). Przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest więc wykazać, że nowe okoliczności i dowody są nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi.

W ocenie Sądu taka sytuacja zaszła w sprawie niniejszej. Należy podkreślić, że dopiero w toku przeprowadzonej w dniach od [...] stycznia 2013 r. do [...] kwietnia 2013 r. kontroli ex-post wyszło na jaw, że w trakcie "zielonych zbiorów" producent zbywał pomidory (dojrzałe, nadające się do sprzedaży) do Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" sp. z o.o. Także dopiero w trakcie tej kontroli, a więc już po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, organ na podstawie oświadczenia pełnomocnika producenta A. K. ustalił w jaki sposób odbywały się "zielone zbiory" w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2011 r.

Z treści tego oświadczenia wynika, że w czasie zielonych zbiorów działanie przeprowadzono w szklarniach etapami, tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów (pkt 5 oświadczenia). W okresie od [...].05.2011 r. do [...].06.2011 r. były przeprowadzone zbiory handlowe na uprawie pomidora o powierzchni 12,80 ha. Zbiory handlowe przeprowadzono etapami tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów, w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". Wraz z "zielonym zbiorem" dokonywane były zbiory pomidorów nadających się do sprzedaży (dojrzałych), co było zgodne z obowiązującymi przepisami (pkt 5 oświadczenia). Z ww. oświadczenia jednoznacznie wynika, iż cały obszar uprawy został podzielony na mniejsze obszary i dokonywano etapami zbioru dojrzałych pomidorów do celów handlowych. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji taka okoliczność - dokonywania zbiorów zielonych pomidorów etapami, na zmianę ze zbiorami pomidorów dojrzałych nie jest prawidłowa z punktu widzenia przepisów unijnych. Oświadczenie A. K. dotyczące sposobu dokonywania przez stronę zielonych zbiorów zostało przekazane organowi I instancji po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, wraz z Protokołem kontroli przeprowadzonej przez WIJHARS. Organ I instancji w czasie wydawania decyzji w dniu [...] września 2011 r. nie miał wiedzy o tak istotnej okoliczności dla przedmiotowej sprawy. Następnie kontrolne krzyżowe WIJHARS przeprowadzone w Grupie Producentów Owoców i Warzyw "[...]" spółka z o.o. potwierdziły fakt pozyskiwania pomidorów do celów handlowych w czasie zielonych zbiorów. Niemniej jednak okoliczności te i dowody nie były znane organowi I instancji w chwili wydawania decyzji nr [...] z [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia, a oczywistym jest, że były to okoliczności decydujące o udzieleniu bądź odmowie udzielenia omawianego wsparcia.

W sprawozdaniu z powyższej kontroli WIJHARS zawarł następujące wnioski/ niezgodności:

– faktyczna powierzchnia uprawy pomidorów była mniejsza (12,50 ha) niż wskazana we wniosku (12,80 ha), gdyż na wskazanym areale były zbierane oprócz pomidorów również ogórki,

– w czasie realizacji zielonych zbiorów dokonywano również zbiorów do celów handlowych,

– stwierdzono wzrost zbiorów i sprzedaży u producenta w stosunku do analogicznego okresu w 2010 r.

Należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu wsparcia w dniu [...] czerwca 2011 r. oraz w dniach 14 - 15 lipca 2011 r. ARR przeprowadziła kontrolę na miejscu mającą na celu potwierdzenie danych zadeklarowanych we wniosku. Kontrolujący dokonali oględzin powierzchni uprawnej w szklarniach wskazanych przez A. K. – pełnomocnika skarżącego. Faktyczną powierzchnię uprawy produktów (12.91 ha) ustalono przy pomocy taśmy mierniczej. W wyniku kontroli oraz na podstawie wyjaśnień udzielanych w trakcie kontroli przez A. K., stwierdzono m.in., że działanie "zielony zbiór" miało miejsce w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2011 r. i dotyczyło powierzchni wskazanej we wniosku, tj. 12,80 ha, a we wskazanych szklarniach rosną krzaki pomidorów, z których dokonano zielonego zbioru pomidorów nienadających się do handlu. Ze wskazanych powierzchni upraw zbierano nienadający się do sprzedaży produkt (niedojrzałe pomidory), a następnie wywożono je na pole, po czym wprowadzono do gleby przy pomocy zabiegu agrotechnicznego (orki). Podczas kontroli dokonano fizycznego sprawdzenia miejsca, w którym wprowadzano do gleby zebrane pomidory. Na wskazanym polu widoczne były pomidory w różnych fazach rozkładu oraz resztki gałązek pomidorów. Przeprowadzenie zielonych zbiorów potwierdził również świadek A. S.. A. K. odmówił natomiast udzielenia informacji w zakresie przewidywanego plonu z wnioskowanej powierzchni oraz ilości produktu pozyskanego w celach handlowych w trakcie normalnego cyklu produkcyjnego do dnia kontroli. Jak słusznie zauważyły orzekające organy, kontrolerzy ocenili stan jaki istniał w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2011 r. retrospektywnie, na podstawie sytuacji panującej w gospodarstwie w dniu kontroli, a głównym źródłem danych były informacje przekazane przez A. K. oraz A. S.. W składanych dokumentach, jak również podczas inspekcji terenowej w 2011 r. strona utwierdzała organ w przeświadczeniu o prawidłowej realizacji wymogów programu, na każdym etapie czynności przeprowadzanych przez organ.

Nie ulega więc wątpliwości, że fakt sprzedaży pomidorów w czasie zielonych zbiorów, zbiór pomidorów dojrzałych równocześnie ze zbiorem pomidorów niedojrzałych nie był znany organowi udzielającemu wsparcia przed wydaniem decyzji z [...] września 2011 r. Owe fakty istniały w chwili wydawania decyzji o wsparciu, gdyż dotyczyły okresu deklarowanego "zielonego zbioru" w dniach 27 maj 2011 r. – 17 czerwiec 2011 r.

Trzeba przy tym podkreślić, że do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne czy te nowe fakty nie były znane organowi z przyczyn przez niego zawinionych czy też nie. Istotne jest tylko, że nie były znane (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16, LEX nr 2463012 ). Pogląd ten jest obecnie ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie, zaś jednostkowe orzeczenia, na które się strona skarżąca powołuje nie mogą wpłynąć na ten fakt. Wywody strony w tej kwestii są całkowicie chybione.

Brak jest podstaw do kwestionowania stanu "nieznania" tylko na tej podstawie, że Skarżący najpierw zadeklarował przeprowadzenie dwóch działań tj. "zielonego zbioru" i "niezbierania", a potem oświadczenie o "niezbieraniu" wycofał. Z akt administracyjnych nie wynika, aby podawał przyczyny wycofania tego oświadczenia o "niezbieraniu" lub aby organ czynił ustalenia z jakich przyczyn to wycofanie nastąpiło. Dalej idące wywody zawarte w skardze nie znajdują oparcia w treści akt administracyjnych, na podstawie których Sąd orzeka.

Kolejną okolicznością, która winna podlegać ustaleniom i kontroli sądowej jest czy te nowe fakty lub dowody są istotne dla sprawy.

Zdaniem Sądu kwestia ta nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości, bowiem ujawniony w trakcie kontroli w 2013 r. sposób przeprowadzenia operacji zgłoszonej jako "zielony zbiór", stanowiącej podstawę do udzielenia wsparcia, miał decydujące znaczenie dla ustalenia czy został on przeprowadzony w sposób prawidłowy, tj. taki, który może stanowić podstawę do przyznania wsparcia. Sposób przeprowadzenia działania "zielony zbiór" jest bowiem uregulowany prawnie.

Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie "zielonych zbiorów" jest rozporządzenie Wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1, dalej: rozporządzenie 543/2011). Artykuł 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 543/2011 zawiera definicję zielonych zbiorów, zgodnie z którą (w brzmieniu obowiązującym w okresie dokonywania zbiorów będących przedmiotem tego postępowania) "zielone zbiory" oznaczają łączne zbiory nienadających się do sprzedaży produktów na danym obszarze przeprowadzane przed rozpoczęciem normalnych zbiorów. Produkty te nie mogą być uszkodzone przed rozpoczęciem zielonych zbiorów z powodu warunków klimatycznych, choroby lub innych powodów. Zielone zbiory oraz niezbieranie są czynnościami dodatkowymi i niezwiązanymi z normalnymi metodami uprawy (ust. 2).

W związku z tym, że unijny rynek owoców i warzyw przechodził kryzys na skutek śmiertelnych zakażeń enterokrwotocznymi szczepami Eschericha coli (E. coli) w Niemczech, które powiązano ze spożyciem niektórych świeżych owoców i warzyw, wydane zostało rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiające tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.160.71 ze zm., dalej: rozporządzenie 585/2011).

Zgodnie z art. 1 rozporządzenia 585/2011 w okresie od dnia 26 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. stworzono możliwość przyznania nadzwyczajnego wsparcia dla organizacji producentów, o których mowa w art. 122 lit. a) ppkt (iii) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, oraz producentów, którzy nie są członkami tych organizacji, w odniesieniu do wymienionych produktów sektora owoców i warzyw, przeznaczonych do spożycia jako produkty świeże, w tym do pomidorów. Środki podjęte na mocy tego rozporządzenia zostały uznane za interwencje mające na celu stabilizację rynków rolnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005, to jest w interwencje w zakresie regulacji rynków rolnych.

Zakreślony został okres za który można było udzielić wsparcia, to jest okres od [...] maja 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. Ponieważ był to czas, w którym cykl produkcyjny warzyw został już rozpoczęty, przepisem art. 6 ust. 2 rozporządzenia 585/2011 wprowadzony został wyjątek od wynikającego z przywołanej definicji obowiązku przeprowadzenia zielonych zbiorów przed rozpoczęciem zbiorów normalnych. Została zatem dopuszczona możliwość dokonania częściowych zbiorów handlowych z uprawy objętej działaniem, ale – co wymaga podkreślenia - przed rozpoczęciem zielonego zbioru, a nie czasie jego trwania.

W zakresie przepisów krajowych kwestie związane z zielonymi zbiorami zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania (Dz. U. Nr 130, poz.750 ze zm.). Przepis § 4 ust.1 pkt1 i 2 lit. a) rozporządzenia stanowi, że wsparcie jest udzielane, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu nr 585/2011 i – w przypadku realizacji działania dotyczącego zielonych zbiorów - przeprowadzono zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu do gleby niedojrzałych produktów pochodzących z uprawy objętej tym działaniem albo przeznaczono na kompost niedojrzałe produkty pochodzące z uprawy objętej tym działaniem.

Przyczyną wznowienia postępowania w przedmiocie wsparcia udzielonego skarżącemu w związku z działaniem "zielone zbiory" było ustalenie w wyniku kontroli ex-post niespełnienia przez niego warunków niezbędnych do udzielenia tego wsparcia. Postępowanie skarżącego nie spełniało wymogów koniecznych do uznania ich za zielone zbiory w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów.

Strona uważa, że w definicję zielonych zbiorów wpisuje się działanie polegające na podzieleniu plantacji na sektory i dokonywanie zielonych zbiorów oraz zbiorów handlowych, czyli pomidorów dojrzałych sukcesywnie i etapami, tj. na jednym obszarze wykonywane są zielone zbiory, na innym równocześnie zbiory handlowe.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że działanie takie nie odpowiada definicji zielonych zbiorów, która wymaga aby zielony zbiór dotyczył łącznego czyli całkowitego zbioru niedojrzałych pomidorów na danym obszarze, czyli na całym obszarze zgłoszonym do pomocy.

Konieczność objęcia działaniem całego obszaru zgłoszonego potwierdza treść art. 110 rozporządzenia 543/2011 dotyczącego kontroli, zgodnie z którym przed rozpoczęciem operacji zielonych zbiorów państwa członkowskie sprawdzają za pomocą kontroli na miejscu, czy dane produkty nie są uszkodzone i czy dany obszar był utrzymywany w dobrym stanie. Po przeprowadzeniu zielonych zbiorów państwa członkowskie sprawdzają, czy zostały one w pełni przeprowadzone na danym obszarze, a zebrany produkt został poddany denaturacji. Przepis wskazuje na kontrolę całego obszaru, a nie sukcesywną kontrolę jego wydzielonych sekcji.

Prawidłowe jest więc stanowisko organów, iż przed przeprowadzeniem działania zielonych zbiorów producent powinien był do niego przygotować plantację, to jest dokonać wcześniejszych zbiorów pomidorów dojrzałych, co w przypadku zielonych zbiorów w okresie określonym w rozporządzeniu 585/2011 zostało prawnie dopuszczone. Taka wykładnia pojęcia "zielonych zbiorów" wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1750/13 oraz z 19 października 2018 r. sygn. I GSK 717/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Niezależnie od tego, że sukcesywne dokonywanie na wydzielonych powierzchniach zbioru zielonych pomidorów przy równoczesnym zbieraniu na innych powierzchniach – w ramach obszaru zgłoszonego do wsparcia – pomidorów w celach handlowych nie odpowiada definicji działania "zielone zbiory", Sąd podkreśla, że w rozpoznanej sprawie wystąpiła dodatkowa okoliczność wykluczająca uznanie przeprowadzonych zbiorów za odpowiadające definicji "zielonych zbiorów", a mianowicie równocześnie prowadzono zbiór owoców zielonych i owoców dojrzałych z tych samych roślin. Fakt ten wynika z wyjaśnienia pełnomocnika strony z [...] marca 2013 r. (załącznik nr [...] do protokołu kontroli ex-post z [...] kwietnia 2013 r.), który stwierdził, że: "W okresie od 27/05/2011r. do 17/06/2011r. były przeprowadzane zbiory handlowe na uprawie pomidora o powierzchni ok. 12,80 ha. Zbiory handlowe przeprowadzono etapami tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów, w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". Wraz z "zielonym zbiorem" dokonywane były zbiory pomidorów nadających się do sprzedaży (dojrzałych), co było zgodne z obowiązującymi przepisami."

Z wyżej przedstawionych przyczyn Sąd uznał, że działania skarżącego nie odpowiadały definicji "zielonych zbiorów", które to okoliczności zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu wsparcia, co z kolei uzasadniało wydanie (w trybie wznowieniowym) decyzji o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji przyznającej wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC .

Należy podkreślić, iż operacja przeprowadzenia zielonych zbiorów oznacza czynność jednorazową. Musi to być jednak czynność jednorazowa, która doprowadzi do zebrania wszystkich zielonych pomidorów z danego obszaru. Zebranie wszystkich zielonych pomidorów powoduje, że w okresie po przeprowadzeniu zielonych zbiorów, przez czas potrzebny na pojawienie się nowych kwiatów pomidorów, poprzez powstanie owoców i przez czas ich dojrzewania, na plantacji nie będzie pomidorów dojrzałych. Wskazana przez stronę sytuacja sukcesywnego dojrzewania i zbierania pomidorów dojrzałych nakazuje przyjąć, że nie zebrano wszystkich zielonych pomidorów, a więc przeprowadzony zbiór pomidorów zielonych nie był zbiorem łącznym, czyli nie odpowiadał definicji zielonych zbiorów określonej w art. 84 ust.1 lit. a) rozporządzenia 543/2011.

Sąd podkreśla, że trudności techniczne w spełnieniu wymaganych do przyznania wsparcia kryteriów, spowodowane np. wielkością plantacji nie mogą być podstawą do przyznania pomocy przy niespełnieniu wymaganych kryteriów. "Zielone zbiory" nie były jedynym możliwym działaniem, którego przeprowadzenie umożliwiało uzyskanie wsparcia. Inne możliwe działania to wycofanie z rynku i niezbieranie (którego przeprowadzenie skarżący także deklarował, lecz oświadczenie o niezbieraniu zostało wycofane).

Z protokołu kontroli wynika , że w okresie maj – czerwiec 2011 r. sprzedaż pomidorów z powierzchni 12.80 ha była wyższa o 45,4% od tego samego okresu roku poprzedniego (przychody natomiast niższe o 20,9%). Świadczyłoby to rzeczywiście o załamaniu rynku i spadku opłacalności produkcji w omawianym okresie. Ale także o tym, że właściwym działaniem, które mogłoby kwalifikować się do uzyskania wsparcia było przeprowadzenie działania "niezbieranie", skoro – o czym była już mowa – zebrano pomidory dojrzałe w ilości odpowiadającej normalnemu zbiorowi z tej powierzchni w roku poprzednim.

Warto w tym miejscu powołać argumentację prawodawcy krajowego wynikająca z uzasadnienia do rozporządzenia Rady Ministrów z 10 sierpnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez ARR zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw ( Dz. U. Nr 172 poz. 1026 ) i wyjaśniająca dlaczego rodzaj dokonywanych działań na uprawach powinien mieć wpływ na wysokość udzielonego wsparcia wskazuje, że producenci warzyw decydując się na przeprowadzenie działania "zielone zbiory" w uprawie przez okres jego trwania nie mogli pozyskiwać dochodu z tytułu sprzedaży produktów pochodzących z uprawy objętej działaniem "zielone zbiory". W ocenie Sądu, o ile w zadeklarowanym czasie producent przeprowadziłby prawidłowo działanie "zielonych zbiorów", powinien w tym czasie nastąpić zauważalny spadek plonów z plantacji, co w zamyśle ustawodawcy tak unijnego jak i krajowego wynagrodzić miało przyznawane producentom wsparcie. Natomiast stwierdzona w sprawie niniejszej przez organy wielkość sprzedaży pomidorów z plantacji Skarżącego, która w okresie maj – czerwiec 2011 r. była większa niż maj - czerwiec 2010 r. bezsprzecznie wskazuje na fakt pozyskiwania produktów handlowych w normalnym rozmiarze w okresie zadeklarowanego działania podlegającemu wsparciu. Już sam ten fakt, biorąc pod uwagę treść preambuły do rozporządzenia 585/2011, mógłby prowadzić do wniosku, że działanie "zielone zbiory" nie było przeprowadzone zgodnie z celem wsparcia.

Bez znaczenia dla interpretacji pojęcia "zielonych zbiorów" ma użyte w art. 84 ust. 1 lit. a) polskiej wersji rozporządzenia 543/2011 wyrażenie, że mają to być zbiory łączne. Strona wskazuje, że w wersji angielskiej użyte jest wyrażenie "total harvesting", co tłumaczy jako zbiory całkowite, całościowe. Organ rozszerzył porównanie wersji językowych o jeszcze wersje francuską i niemiecką. We wszystkich wersjach znaczenie jest tożsame – oznacza zbiory w całości. Jest to pojęcie zbliżone znaczeniowo do polskiego słowa "łączne", co w tym przepisie również należy rozumieć jako zbiory całościowe.

Należy podkreślić, że użycie pojęcia "całkowite zbiory" a nie pojęcia "łączne zbiory" w żaden sposób nie zmieniłoby znaczenia omawianej definicji. Należy przypomnieć, że art. 84 ust. 1 lit. a) wyklucza w ogóle możliwość przeprowadzenia zbioru handlowego. Chęć przeprowadzenia zielonych zbiorów należało zgłosić odpowiednim organom państwa członkowskiego. Zgodnie z art. 112 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1580/2007 z dnia 21 grudnia 2007 r. ustanawiającego przepisy wykonawcze do rozporządzeń Rady (WE) nr 2200/96, (WE) nr 2201/96 i (WE) nr 1182/2007 w sektorze owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2007.350.1 z dnia 2007.12.31) przed rozpoczęciem operacji zbierania zielonych owoców i warzyw państwa członkowskie sprawdzają za pomocą kontroli na miejscu czy dane produkty nie są uszkodzone a działka była utrzymywana w dobrym stanie. Po przeprowadzeniu operacji zbierania zielonych owoców i warzyw państwa członkowskie sprawdzają czy zostały one całkowicie zebrane z danego obszaru, a zebrany produkt został poddany denaturacji. Art. 6 ust. 2 rozporządzenia 585/2011 wprowadził jeden tylko wyjątek - wyłączył kontrole dotyczące wymogu, by nie przeprowadzono już częściowych zbiorów. Jak już wspomniano, z uwagi na to, że sytuacja kryzysowa nastąpiła po rozpoczęciu sezonu wegetacji, miało to umożliwić producentom dokonanie zbioru częściowego warzyw dojrzałych, po czym miał nastąpić "zielony zbiór". Jeszcze raz należy podkreślić, że co do zasady działanie "zielony zbiór" miało odbyć się na zasadach określonych w rozporządzeniu 543/2011.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie odmiennej decyzji od tych, które zapadły w sprawach o bardzo podobnym stanie faktycznym i prawnym (sprawy M. M. i A. O.) należy wskazać, że treść tych decyzji jest znana Sądowi z urzędu, gdyż znajdują się w aktach administracyjnych sprawy zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygnaturą akt V SA/Wa 2127/19, która również dotyczy decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji w sprawie udzielenia wsparcia z tytułu kryzysu spowodowanego szczepek bakterii EHEC. Decyzje te są obszerne i w sposób pełny przedstawiają stan sprawy, umożliwiając dokonanie porównania ze sprawą niniejszą i stwierdzenia zasadniczych odmienności ze sprawą niniejszą. Skarżący wskazuje natomiast w skardze, że sprawy te w sferze faktycznej są praktycznie tożsame. Sąd jednak nie widzi podstaw do analizowania tych różnic, gdyż w sprawie nie zachodzą podstawy do powołania się na art. 8 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Strona pomija bowiem jeszcze jedną sprawę, która dotyczyła zbliżonego stanu faktycznego i prawnego – sprawy M. M., której skargę najpierw oddalił tut. Sąd wyrokiem z 3 grudnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2326/15, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (wyrok z 19 października 2018 r. sygn. akt I GSK 717/18). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za trafny pogląd tut. Sądu zarówno co do istnienia przesłanek do wznowienia postępowania, jak i wymogów, którym winno odpowiadać działanie "zielony zbiór".

Z pewnością rozbieżność w rozstrzygnięciach nie jest sytuacją pożądaną i organy winny jej unikać. Jednak opisana wyżej sytuacja uniemożliwia powołanie się na utrwaloną praktykę i wywiedzenie z tego skutków. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż decyzje o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej zapadły w wyniku rozpoznania przez tut. Sąd oraz NSA środków odwoławczych wniesionych przez A. O. i M. M. od decyzji uchylających pierwotne decyzje o uchyleniu decyzji przyznających wsparcie i odmowie ich przyznania. Ostateczne decyzje zapadły więc w wyniku realizacji wytycznych zawartych w wyrokach.

Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Praktyka taka przede wszystkim powinna być zgodna z prawem (tak NSA w wyroku z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II GSK 1513/190 publ. CBOSA). Okoliczności sprawy niniejszej nie pozwalają więc na skuteczne powołanie się na tak rozumianą utrwalona praktykę.

Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., bowiem w tej sprawie nie występuje sytuacja, w której przepis ten może mieć zastosowanie. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony.

Analiza przepisów mających zastosowanie w sprawie niniejszej pozwoliła na dokonanie nie budzącej wątpliwości wykładni. Warto też wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie pojawiła się wykładnia "zielonych zbiorów" zgodna z wykładnią prezentowaną przez stronę.

Możliwość dokonania nie budzącej wątpliwości wykładni pojęcia "zielony zbiór" skutkuje bezpodstawnością wniosku strony o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 zd. 1 lit. b oraz zd. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Nie sposób też przyjąć, iż przy wydaniu decyzji został naruszony art. 81 k.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od roku 2013. W tym czasie zapadło kilka decyzji i wyroków. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika miała szereg możliwości przedstawienia swojego stanowiska, z czego korzystała. Nie sposób więc mówić o naruszeniu prawa do bycia wysłuchanym, zwłaszcza że w sprawie nie toczy się tak naprawdę spór o faktyczny przebieg działań zadeklarowanych jako "zielony zbiór", ale o istnienie podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także wykładnię prawa, w szczególności art. 84 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 543/2011.

Za nieuzasadnione Sąd uznał również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów art. 77, art. 80, i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyjaśnienia organu w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestie "zielonych zbiorów" zostały przedstawione w sposób znajdujący oparcie w przywołanych prawidłowo przepisach. Według Sądu, wskazana w uzasadnieniu decyzji ocena zebranych w sprawie dowodów przeprowadzona została przez organ w sposób rzeczowy i kompletny. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało podjęte po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem zasad logiki i istotnych warunków mechanizmu "Wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC". Reasumując więc, z przytoczonych względów za niezasadne należało uznać twierdzenia skarżącego w zakresie spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ innych przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany został starannie, przy jednoczesnym konfrontowaniu z prezentowaną argumentacją skarżącego.

Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący braków sentencji decyzji organu I instancji. W sentencji decyzji z [...] grudnia 2019 r., utrzymanej w mocy przez decyzję skarżoną, powołano wszystkie niezbędne przepisy prawa, na których oparto jej wydanie. Sentencja zawiera powołanie się na treść art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz 146 § 1 k.p.a. Decyzja organu II instancji, utrzymująca ją w mocy, zawiera w sentencji powołanie się na przepisy kompetencyjne do rozpoznania odwołania i wydania stosownego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505). W uzasadnieniu decyzji zawarte zostało wyjaśnienie zastosowanych przepisów prawa. Zarzut więc nie odpowiada rzeczywistej treści sentencji obu badanych decyzji.

Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego i procesowego. Organ w pełni zrealizował także zalecenia sądów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.