Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1010/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 141 par. 1 pkt 4, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1, par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3a, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 775/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 775/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu pojemnika na odpady stałe typu "[...]" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zgłoszeniem z dnia 17 maja 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. powiadomiła Prezydenta Miasta R. o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na montażu pojemnika na odpady stałe typu "[...]" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta R., działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), wniósł sprzeciw wskazując, że zgłoszone roboty naruszają ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" przy al. [...] w R. Organ I instancji wskazał, że działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 3KL, zaś teren ten przeznaczony został w planie pod drogę osiedlową o funkcji lokalnej oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej. Organ I instancji podał, że zgodnie z § 5 w/w planu poprzez infrastrukturę techniczną należy rozumieć urządzenia techniczne służące zaspokajaniu potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym, na który składają się system komunikacji i transportu (drogi, ulice) oraz uzbrojenie (wodociąg, kanalizacja, sieci: gazowe, ciepłownicze, energetyczne i telekomunikacyjne). Nadto organ I instancji zwrócił uwagę, że zgłaszane roboty budowlane są sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie § 22, § 23 i § 24, dotyczących wymagań jakie winny spełniać miejsca gromadzenia odpadów stałych.

W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. wniosła o jej uchylenie. Odwołująca się wskazała, że pojemniki typu "[...]" spełniają wymagania polskich norm (PN 13071-1 i 13071-2), jak i odpowiednich standardów europejskich dotyczących pojemników tego typu. Pojemniki te służą do czasowego gromadzenia odpadów stałych z możliwością ich segregacji zgodnie z § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Poza tym projektowany pojemnik posiada zadaszone osłony, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia oraz posadowiony jest na utwardzonym placu (wokół wyłożona kostka betonowa), otwory wrzutowe są zamknięte zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem odwołującej się, pojemnik typu "[...]" zaliczany jest do obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego), nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia robót w miejscach publicznych (art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zapisów mpzp strona podała, że pojemniki na odpady stałe zaliczane są do urządzeń technicznych służących zaspokajaniu potrzeb bytowych i gospodarczych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego i stwierdził, że planowany obiekt jest obiektem małej architektury, do których zalicza się m.in. niewielkie obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku np. piaskownice, drabinki, śmietniki. Organ wskazał, że przedmiotowy pojemnik na odpady stałe ma zostać zrealizowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w R., na którym obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" przy al. [...] w R., przyjęty przez Radę Miasta R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. Działka nr [...] obr. [...] położona jest w konturze oznaczonym symbolem 3KL – teren przeznaczony pod publiczną drogę osiedlową o funkcji lokalnej oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (§ 51 planu). Z kolei w § 5 pkt 3 planu wyjaśniono, że poprzez infrastrukturę techniczną należy rozumieć urządzenia techniczne służące zaspokajaniu potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym, na który składają się system komunikacji i transportu (drogi, ulice itp.) oraz uzbrojenie (wodociąg, kanalizacja, sieci: gazowe, ciepłownicze, energetyczne i telekomunikacyjne). Wojewoda zwrócił uwagę, że powyższe wyszczególnienie ma charakter wyczerpujący, a nie przykładowy, i z tego powodu na działce nr [...] nie ma możliwości wykonania robót budowlanych polegających na montażu pojemnika na odpady stałe typu "[...]". Odnosząc się do zarzutu strony, że pojemniki na odpady stałe zaliczane są do urządzeń technicznych służących zaspokajaniu potrzeb bytowych i gospodarczych mieszkańców organ odwoławczy wskazał, że takie urządzenia mogłyby zostać zlokalizowane na obszarze oznaczonym symbolem 3KL mpzp pod warunkiem, że składałyby się one na system komunikacji i transportu lub na uzbrojenie. W ocenie Wojewody, decyzja organu I instancji została prawidłowo podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewoda nie podzielił natomiast poglądu organu I instancji, że projektowany pojemnik nie spełnia wymogów § 22, § 23 i §24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ustalenie te pozostaje jednakże, zdaniem organu II instancji, bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, że podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia była wyłącznie interpretacja przepisu miejscowego planu dotyczącego obszaru oznaczonego 3KL. Organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę, że przepisy mpzp należy interpretować z uwzględnieniem § 64 oraz § 67 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącej wywozu śmieci, która w § 8 dopuszcza możliwość usytuowania urządzeń infrastruktury dotyczącej zaspokajania potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym. Strona skarżąca uważa, że umieszczenie przedmiotowych pojemników usprawni system komunikacji i transportu w tym terenie, ułatwiając dojazd pojazdów (nie będą one musiały wjeżdżać na teren osiedla w celu opróżnienia pojemników). Zdaniem strony skarżącej, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, nie są jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać przy ocenie legalności robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Strona skarżąca powołała się na art. 40 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość usytuowania obiektu w pasie drogi, za zgodą zarządcy, uzyskaną przed zgłoszeniem przez inwestora wykonywania robót budowlanych. Strona skarżąca podniosła, że taką zgodę uzyskała decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r. (l.dz. [...]). Brak rozważań organu II instancji w zakresie relacji w/w przepisów uzasadnia zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając powyższą skargę wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie za bezsporne uznał, że strona skarżąca w dniu [...] maja 2012 r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę – montażu pojemnika na odpady stałe typu "[...]", a także, że montaż (budowa) pojemnika na odpady stałe, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi jako obiekt małej architektury.

Sąd I instancji powołał się na treść art. 30 ust. 5 i ust. 6 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że w sprawie prawidłowo ustalono, że działka nr [...] na której ma nastąpić montaż pojemnika na śmieci, jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] uchwalonym przez Radę Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Z Planu tego wynika, że teren 3KL jest przeznaczony pod publiczną drogę osiedlową o funkcji lokalnej oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej (§ 51), a definicja "infrastruktury technicznej" zawarta została w § 5 pkt 3 Planu, zgodnie z którym przez określenie to rozumieć należy urządzenia techniczne służące zaspokajaniu potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym, na które składają się: system komunikacji i transportu (drogi, ulice itp.) oraz uzbrojenia (wodociągi, kanalizacja, sieci gazowe, ciepłownicze, energetyczne i telekomunikacyjne). W tym stanie sprawy montaż na działce nr [...] pojemników na odpady stałe pozostaje w sprzeczności z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, co przesądza o zasadności sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w przytoczonych wyżej przepisach i na takie rozstrzygnięcie nie mają wpływu dalsze kwestie – wymogi usytuowania pojemników na odpady stałe określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W ocenie WSA w Rzeszowie, orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dla wniesienia skutecznie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wystarczające jest stwierdzenie niezgodności zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kategoryczna treść art. 30 ust. 6 pkt 2 w/w ustawy przesądza o tym, że nie mogą odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku podnoszone argumenty funkcjonalności pomieszczenia pojemników na odpady stałe, ani też uregulowania zawarte w ustawie o drogach publicznych, a dotyczące kategorii dróg wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w R. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia wraz z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji jako naruszających prawo i umorzenia postępowania, względnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Rzeszowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1. poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającą na wadliwym uznaniu, że przepis ten umożliwia organowi wniesienie sprzeciwu dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych przez inwestora wyłącznie w oparciu o wybiórcze przepisy uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., dotyczącej Planu Zagospodarowania Terenu, w szczególności § 5 i § 51 w sytuacji, gdy inne zapisy tego planu oraz uchwał Rady Miasta R. w tym uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącej wywozu śmieci, jak również przepisów powszechnie obowiązujących jak choćby art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 oraz art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) nie dają podstaw do zgłoszenia takiego sprzeciwu,

2. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiadał hipotezie wymienionej normy prawnej.

Wyrokowi Sądu I instancji strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 1 ppsa oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również z art. art. 134 § 1 ppsa poprzez nie uwzględnienie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w R. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], mimo naruszenia przez te organy art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, co zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 1 ppsa oraz art. 1 ustawy p.u.s.a., a co w konsekwencji spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym niezgodnych z prawem decyzji organów I i II instancji.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 1 ppsa oraz art. 1 p.u.s.a. jak również z art. 134 § 1 ppsa poprzez nie uwzględnienie skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w R. i nie uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2012r., mimo naruszenia przez te organy art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), co zdaniem strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie winien wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z art. art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 1 ppsa oraz art. 1 p.u.s.a., a co w konsekwencji spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym niezgodnych z prawem decyzji organów I i II instancji.

3. art. 141 § 1 pkt 4 ppsa polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu orzeczenia niepełnego stanu sprawy, który ponadto pozostaje niezgodny ze stanem rzeczywistym, przy jednoczesnym braku oceny tych ustaleń pod względem zgodności z prawem oraz pominięciu okoliczności podnoszonych w skardze w szczególności dotyczących stanu prawnego wynikającego z uregulowań § 64 oraz § 67 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz § 8 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., dotyczącej wywozu śmieci w zakresie dopuszczalności usytuowania urządzeń infrastruktury dotyczącej zaspokajania potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym o charakterze stosownych pojemników do gromadzenia odpadów, jak również decyzji z dnia [...] maja 2012 r. (l.dz. [...]), którą inwestor uzyskał zgodę Prezydenta Miasta R. – jako zarządcy drogi gminnej, na lokalizację w pasie drogowym ul. [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przytoczyła treść art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz podniosła, że badana w niniejszej sprawie zgodność planowanego zamierzenia budowlanego, winna być rozpatrywana nie tylko z uwzględnieniem regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz także zgodnie z regulacjami zawartymi zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak i w ustawie o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej, konieczne było rozważenie relacji między treścią postanowień uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym § 5 pkt 3 oraz § 51, jak również § 64 i § 67 tego Planu i § 8 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. dotyczącej planu zagospodarowania terenu, a dyspozycjami zawartymi w art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 i art. 1 ustawy o drogach publicznych celem dokonania oceny, czy usytuowanie pojemnika na odpady stałe typu "[...]" na działce nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w R. w rozpoznawanym przypadku jest zgodne z prawem.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że treść art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych dotyczącą zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg jest spójna z § 64 i § 67 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 8 pkt 1 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w świetle których gromadzenie odpadów komunalnych, segregacja oraz ich usuwanie z obszaru planu odbywa się na zasadach obowiązujących w Gminie (§ 64 miejscowego planu zagospodarowania) oraz dopuszcza się usytuowanie pojemników na odpady na drogach publicznych (§ 8 pkt 1 uchwały Rady Miasta R. Nr [...]), przy czym usytuowanie urządzeń infrastruktury technicznej w pasach ulic powinno odbywać się zgodnie z przepisami dotyczącymi dróg publicznych i infrastruktury technicznej (§ 67 planu zagospodarowania). Strona skarżąca stwierdziła, że co prawda w treści uchwały Rady Miasta R. Nr [...] nie znajduje swojego odpowiednika przepis art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, to jednak brak stosownej regulacji w tym zakresie w w/w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że powołany przepis ustawy o drogach publicznych nie znajdzie zastosowania. Strona skarżąca powołała się na treść art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdziła, że jeżeli w warunkach niniejszej sprawy nie ma w tej ustawie, ani w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisu wyłączającego zastosowanie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, to organ administracji nie miał podstaw do zgłoszenia sprzeciwu dla zadania inwestycyjnego, gdyż nie można dokonywać wykładni art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w oderwaniu od przepisów art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Tym bardziej, że w § 5 Planu zagospodarowania jest mowa o infrastrukturze służącej do zaspokajania potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym. W ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że regulacja art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz wydana na podstawie tego przepisu decyzja z dnia [...] maja 2012 r. (l.dz. [...]), którą inwestor uzyskał zgodę Prezydenta Miasta R. będącego zarządcą drogi gminnej na lokalizację w pasie drogowym na działce nr [...] w obr. [...] w R. przy ul. [...] pojemnika na odpadki stałe typu "[...]", pozostają bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy, albowiem zastosowanie znajdą w niej jedynie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca uważa zatem, że uchybienie to, jak również brak rozważania wzajemnej relacji § 5, § 64, § 67 Miejscowego Planu Zagospodarowania oraz § 8 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. i art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, czyni zasadnym podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 5, § 64, § 67 Miejscowego Planu Zagospodarowania oraz § 8 uchwały Rady Miasta R. Nr [...], jak również art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz błędne pominięcie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracyjne. Strona skarżąca uważa, że zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, polegających na montażu pojemnika na odpady stałe, z uwagi na jego usytuowanie przy drodze publicznej, winno być rozpatrywane nie tylko z uwzględnieniem regulacji, na które powołał się WSA w Rzeszowie, zawartych w uchwale Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz także § 64, § 67 tego Planu oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych i § 8 pkt 1 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r.

Strona skarżąca wskazała, że na organach administracji państwowej spoczywa obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), jak i obowiązek dążenia do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i do wyjaśnienia rzeczywistej treści stosunków faktycznych i prawnych (art. 7 k.p.a.). Z kolei jak wynika z art. 77 k.p.a. jako dowolne, zdaniem strony skarżącej, należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie strona skarżąca stwierdziła, że organ II instancji, rozstrzygając zasadność decyzji organu l instancji, nie uwzględnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak wynika bowiem z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji podstawą do rozstrzygnięcia była wyłącznie interpretacja zapisu miejscowego planu dotycząca obszaru oznaczonego symbolem 3KL mpzp w zakresie treści § 5 pkt 3 w zw. z § 51. Zdaniem strony skarżącej, ani WSA w Rzeszowie ani organy administracyjne nie uwzględniły, że przepisy planu należy interpretować z uwzględnieniem ich całokształtu, tj. również § 64 oraz § 67 uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w szczególności § 8 tej uchwały, z których jednoznacznie wynika, że dopuszczalna jest w realiach przedmiotowej sprawy na przedmiotowej nieruchomości możliwość usytuowania urządzeń infrastruktury dotyczącej zaspokajania potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym o charakterze stosownych pojemników do gromadzenia odpadów. Strona skarżąca uważa, że umieszczenie tego typu pojemników, za zgodą Prezydenta Miasta R. jako zarządcy drogi gminnej (do czego też Sąd I instancji się nie odniósł), wprowadzi znaczne usprawnienie systemu komunikacji i transportu w tamtym obszarze ułatwiając w znacznym stopniu dojazd pojazdów, które nie będą musiały wjeżdżać na teren osiedla, celem opróżniania pojemników. Strona skarżąca jeszcze raz podkreśliła, że w uchwale Rady Miasta R. Nr [...] brak jest zapisów wyłączających możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych, zaś ona sama uzyskała stosowną zgodę Prezydenta Miasta R. na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] – działka nr [...] w obr. [...] w R. pojemnika na odpadki stałe typu "[...]".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych należy ocenić, że nie są one uzasadnione. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wymienienia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 kpa i ogólnej charakterystyki obowiązków organów, jakie z tych przepisów wynikają. W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym konkretnie te naruszenia procesowe polegały ani jaki miały wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wskazuje uchybień w postępowaniu zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, ani też nie kwestionuje ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego. Jej zarzuty koncentrują się wokół nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji oraz orzekające w sprawie organy administracyjne pełnej regulacji prawnomaterialnej, lecz ograniczenia się wyłącznie do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa procesowego jest więc uzasadniane poprzez odwołanie się do prawa materialnego i zarzut jego niewłaściwego zastosowania. W tej zatem części zarzuty skargi nie są zasadne.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane polegającą na wadliwym uznaniu, że przepis ten umożliwiał organowi wniesienie sprzeciwu wyłącznie na podstawie wybiórczych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem innych przepisów tego planu oraz przepisów innych uchwał i ustaw należy uznać, że nie jest on trafny. Wbrew zarzutom skarżącego dokonana w niniejszej sprawie wykładnia przepisów stanowiących podstawę prawna wydanego rozstrzygnięcia była prawidłowa. Zastosowano uznane elementy wykładni, a uzyskany rezultat doprowadził do prawidłowego rozumienia zastosowanej normy. W niniejszej sprawie Sąd prawidłowo odczytał treść tej normy oraz zastosował jej hipotezę do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a więc dokonał prawidłowej subsumcji. Nietrafny jest bowiem zarzut skarżącego wskazujący na nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy spowodowane nieuwzględnieniem relacji zastosowanych w sprawie norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§5 i §51) do innych norm tego planu oraz norm zawartych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta R. oraz w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia przez organy ustawy o drogach publicznych trafnie wskazując, że nie może on odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Należy uznać, że na tle relacji ustawy o drogach publicznych do ustawy Prawo budowlane i obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący wysuwa wadliwy wniosek uważając, że uprawnienie do zrealizowania przez niego planowanej inwestycji wynika z decyzji zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym pojemnika na odpady. Postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych nie przesądza o uprawnieniach budowlanych, które są regulowane prawem budowlanym. Bez takiej zgody zarządcy drogi niemożliwie byłoby budowlane zagospodarowanie nieruchomości położonej w pasie drogowym, ale nie jest ona wystarczająca do takiego zagospodarowania, ustawa o drogach publicznych nie wyłącza bowiem zastosowania przepisów prawa budowlanego. Wzajemną relację ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo budowlane potwierdza wyraźnie treść art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych przewidując, że w decyzji zawierającej zgodę zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego powinno się między innymi zamieścić pouczenie strony o konieczności uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych. Niezasadny jest zatem zarzut niezastosowania w niniejszej sprawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, albowiem przepis ten nie mógł w niniejszej sprawie stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący nieuwzględnienia przepisów uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] lutego 2006r., Nr [...] - Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta R. Jest to akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie i ma określać m.in. warunki rozmieszczenia pojemników na odpady komunalne, ale w żaden sposób nie wyłącza on przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenia określonych obszarów gminy na cele budowlane ani przepisów prawa budowlanego. Przytaczany przez skarżącego §8 pkt 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta R. przewidujący, że na drogach publicznych powinny być ustawiane kosze na odpady o pojemności nie mniejszej niż 50 litrów oraz że te kosze rozmieszcza się w miejscach o dużym natężeniu ruchu pieszego, nie wyłącza obowiązywania przepisów prawa budowlanego w odniesieniu do tego rodzaju pojemników na odpady, które stanowią obiekty budowlane i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej nieuwzględnienia innych przepisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] "[...]" przy al. [...] w R., przyjętego przez Radę Miasta R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2005r., w tym zwłaszcza §64 i §67 tego planu. W zaskarżonym wyroku trafnie wskazał Sąd I instancji, że zawarta w §5 pkt 3 mpzp definicja infrastruktury technicznej wskazująca, że przez określenie to rozumieć należy "urządzenia techniczne służące zaspokajaniu potrzeb bytowych i gospodarczych w danym układzie osadniczym, na które składają się: system komunikacji i transportu (drogi, ulice itp.) oraz uzbrojenia (wodociągi, kanalizacja, sieci gazowe, ciepłownicze, energetyczne i telekomunikacyjne) ma charakter zamknięty. W świetle treści tego przepisu, w zestawieniu ze wskazanym w § 51 mpzp przeznaczeniem terenu oznaczonego jako 3KL "pod publiczną drogę osiedlową o funkcji lokalnej oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej", dokonano prawidłowej oceny, że montaż na działce nr [...] pojemników na odpady stałe pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi przepisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 2005r. Przepis §64 mpzp, którego niezastosowanie w niniejszej sprawie zarzuca skarżący, ma charakter jedynie ogólny, odsyłający do zasad gromadzenia, segregacji i usuwania odpadów komunalnych uregulowanych w przepisach odrębnych. Przepis ten nie modyfikuje możliwości sytuowania pojemników na odpady nie mieszczących się w pojęciu "infrastruktury technicznej" w strefie 3KL. Ograniczenia dotyczącego zakresu pojęcia "infrastruktura techniczna" nie modyfikuje również §67 mpzp. Także ten przepis ma charakter jedynie odsyłający do regulacji dotyczącej dróg publicznych w zakresie sytuowania urządzeń infrastruktury technicznej w pasach ulic.

Nie może odnieść zamierzonego skutku również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 §1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy spowodowane nieodniesieniem się Sądu do treści analizowanych powyżej przepisów § 64 i §67 mpzp oraz §8 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta R. Prawidłowa jest dokonana w zaskarżonym wyroku ocena niezgodności zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych z treścią obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, którymi - w myśl art. 134 §1 ppsa - sąd pierwszej instancji nie jest związany, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

-----------------------

14