Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 732/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi G.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61 a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. K., dalej jako skarżący, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r. wydanym na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.) powierzył [...] G. K. z dniem [...] grudnia 2015 r. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].

Skarżący w dniu [...] listopada 2015 r. odmówił przyjęcia powyższego rozkazu personalnego, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Następnie wystąpieniem z dnia [...] listopada 2015 r. zatytułowanym "Skarga na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...]" skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności wskazanego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

Skarżący w dniu [...] stycznia 2016 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o "uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa". Zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a także naruszenie art. 138 § 2 i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. "poprzez przekazanie przez organ sobie samemu sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast innemu organowi zgodnie z właściwością" oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 136 i 15 k.p.a. - poprzez odstąpienie od merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Podniósł również, iż organ naruszył art. 7, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, 9 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 75 i art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 233 ze zm.) poprzez brak odniesienia się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia prawa w stopniu rażącym i tym samym uznaniu a priori, że zagwarantowany w art. 9 ust. 1 ustawy o radcach prawnych obowiązek wykonywania zawodu w ramach stosunku służbowego, na samodzielnym stanowisku radcy prawnego, nie ma zastosowania w przypadku zajmowanego przez skarżącego stanowiska radcy prawnego Zespołu Prawnego KWP w [...], a także art. 37 ustawy o Policji oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych poprzez utrzymanie w mocy niezgodnego z obowiązującymi przepisami, powierzenia z dniem [...] grudnia 2015 r., skarżącemu mianowanemu na stanowisko radcy prawnego czasowego pełnienia dodatkowych obowiązków służbowych na niższym stanowisku służbowym eksperta Wydziału d/w z Przestępczością Gospodarczą KWP w [...].

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Komendant Główny Policji wskazał, że w przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak, to czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/2008).

Natomiast przez przesłankę "braku podstawy prawnej" zakreśloną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć m.in. takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym.

Organ powołał się także na przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej podniósł, że z treści wskazanego przepisu wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Inne uzasadnione przyczyny to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.

Organ stwierdził, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., którym G. K. powierzono skarżącemu, z dniem [...] grudnia 2015 r., pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie jest decyzją administracyjną. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji, a w szczególnych przypadkach postanowień, będących w obrocie prawnym. Powołując się na przepis art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wskazał, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby, jak również, iż od decyzji wydanych w tym zakresie przysługuje odwołanie. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644, ze zm.) sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności m.in. przyjęcia do służby w Policji oraz zwalniania z tej służby, mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia (...), powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości (...). W myśl ust. 3 tego przepisu sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do § 19 ust. 2 cytowanego rozporządzenia w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 tego przepisu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas określony, nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 156 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekazania przez organ samemu sobie sprawy do ponownego rozpoznania zamiast innemu organowi Komendant Główny Policji wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższy wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który stanowi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej". Wynika stąd, że - w braku przepisu szczególnego - domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji. Tym samym zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. - od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.

Za niezasadny Komendant Główny Policji uznał zarzut naruszenia art. 37 ustawy o Policji. Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1652/13 "(..) zarówno ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze do ww. ustawy w sposób wyraźny określają rodzaje orzeczeń, od których przysługuje prawo odwołania do organu wyższej instancji. Wśród tych rozstrzygnięć ustawodawca nie wymienił powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków na podstawie art. 37 ustawy o Policji. Wynika to stąd, iż przy powierzeniu obowiązków nie ulega zmianie status prawny funkcjonariusza, gdyż taka zmiana dopuszczalna jest jedynie w drodze decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu oraz zwolnieniu ze stanowiska. Regulacja ta ma umożliwić właściwemu przełożonemu czasowe powierzenie policjantowi zadań innych niż dotychczas wykonywane, w sytuacji zaistnienia określonych potrzeb kadrowych dla realizacji zadań ustawowych Policji. Jest to konsekwencją administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego policjanta, który różni się od stosunku pracy specyficznymi warunkami zatrudnienia, związanymi ze szczególnym charakterem tej formacji, opartej na podległości oraz dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa.

Konkludując Komendant Główny Policji stwierdził, że zobowiązany był zastosować tryb określony w art. 61a k.p.a. Z tych też względów nie mógł zostać uwzględniony wniosek funkcjonariusza o wstrzymanie na podstawie art. 135 k.p.a. wykonania rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.,- jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, bo przymuszającego skarżącego - radcę prawnego do łamania przepisów obowiązującej ustawy o radcach prawnych - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. oraz w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o radcach prawnych, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonym postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2016 r., postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania odnośnie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., poprzez wydanie którego organ przymusza skarżącego - radcę prawnego do łamania przepisów obowiązującej ustawy o radcach prawnych - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 oraz art. 75 i art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych - poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że wynikający z ustawy o radcach prawnych obowiązek wykonywania zawodu w ramach stosunku służbowego, na samodzielnym stanowisku radcy prawnego nie znajduje zastosowania w przypadku skarżącego, który zajmuje stanowisko radcy prawnego Zespołu Prawnego KWP w [...]. Powyższe naruszenie skutkowało wydaniem rozkazu personalnego nr [...] (poprzedzonego wydaniem postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 dot. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.) z rażącym naruszeniem prawa;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 136 oraz art. 15 k.p.a. - poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy, od merytorycznego rozpoznania sprawy w całej jej rozciągłości, a w szczególności od zbadania, czy utrzymanie w mocy zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 dot. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., swą treścią rażąco nie uchybia prawu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; wraz z ewentualnym przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie;

4. rażące naruszenie art. 15 k.p.a. - poprzez niezachowanie przez organ odwoławczy, wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania, wymogu tożsamości przedmiotowej sprawy rozpatrywanej przez organ odwoławczy ze sprawą, która stanowiła przedmiot rozpoznania przez organ I instancji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zastosowaniu tego przepisu przez organ i na jego podstawie odstąpienie od zbadania skargi skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz zażalenia z dnia [...] stycznia 2016 r., co skutkowało, przyjęciem a priori przez organ, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., a następnie wydanie na tej podstawie przez organ postanowienia nr [...]z dnia [...] lutego 2016 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 dot. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r., gdy rzeczywistą wolą skarżącego było, zgodnie z nadaną pismu denominacją, wniesienie skargi na niezgodne z prawem działanie organu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. naruszenie art. 37 ustawy o Policji oraz art. 13 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych poprzez utrzymanie w mocy postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2016 r., postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. dot. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., odnośnie wydania niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawnymi rozkazu personalnego o powierzeniu z dniem [...] grudnia 2015 r., funkcjonariuszowi mianowanemu na stanowisko radcy prawnego czasowego pełnienia dodatkowych obowiązków służbowych na niższym stanowisku służbowym eksperta Wydziału d/w z Przestępczością Gospodarczą KWP w [...], jako odwetu (koniecznym i nakazanym przez przepisy obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] było powiadomienie o nieprawidłowościach Prokuratury) za ujawnienie i uniemożliwienie przez Zespół Prawny KWP w [...] bezzasadnego i nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych w kwocie [...] zł. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] [...] J. S. i jego Zastępcę [...] P. K., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że Zespół Prawny KWP w [...], w którym na stanowisku służbowym radcy prawnego jest zatrudniony, nie dopuścił do bezpodstawnego, bezzasadnego, niecelowego i niekorzystnego dla obsługiwanej w ramach stosunku służbowego Jednostki, wydatkowania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] [...] J. S. oraz jego Zastępcę [...] P. K. znacznych środków publicznych w kwocie [...] zł. Następstwem tego, zamiast powiadomienia Prokuratury - jako odwet - było wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o powierzeniu skarżącemu, mianowanemu na etat radcy prawnego, pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku eksperta Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą KWP w [...]. Wydanie i wykonanie tego rozkazu przymusiło skarżącego, zajmującego etat radcy prawnego, do łamania przepisów ustawy o radcach prawnych. W ten sposób skarżący został ukarany za działanie zgodne z obowiązującymi przepisami i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych za ujawnienie i powiadomienie przez Zespół Prawny KWP w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji w dniu [...] października 2015 r. o znacznych nieprawidłowościach przy budowie Komisariatu [...] Policji w [...] oraz za wykonywane przez skarżącego - jako radcę prawnego - czynności w tej sprawie.

Skarżący podał, że w dniu [...] listopada 2015 r. złożył za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji, adresowaną do Komendanta Głównego Policji oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., która nie była wnioskiem "w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.", jak to dowolnie i błędnie przyjął organ, pomijając wszelkie ustalenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższą skargę Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a. nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r., w odpowiedzi na co Komendant Główny Policji wydał zaskarżone postanowienie nr [...]z dnia [...] lutego 2016 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 k.p.a.

Następnie skarżący ponownie powtórzył zarzuty naruszenia przepisów prawa, przez Komendanta Głównego Policji przy wydaniu zaskarżonych postanowień i stwierdził, że działanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie było podyktowane interesem służby, ale realizacją własnego celu - odwetu za ujawnienie i uniemożliwienie przez Zespół Prawny KWP w [...] bezzasadnego i nieprawidłowego wydatkowania środków publicznych w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prawną jak w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo Komendant Główny Policji zaznaczył, iż skarżący w podaniu z dnia [...] listopada 2015 r. zatytułowanym "skarga na rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...]" jednoznacznie wskazał, iż wnosi o "(...) stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...]

z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...] - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (...)" oraz "(...) wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] (...)".

Tym samym twierdzenie skarżącego, iż wnosił jedynie "skargę na niezgodne z prawem działanie organu" nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawa.

Skarga badana z uwzględnieniem powyższych regulacji, nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie powierzenia skarżącemu, z dniem [...] grudnia 2015 r., obowiązków na stanowisku eksperta Wydziału d/w z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].

Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

W świetle art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższy przepis stosuje odpowiednio się do postanowień, o czym stanowi art. 126 k.p.a.

Dodać także należy, iż obecnie w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, iż jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała na wybór trybu nadzwyczajnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91, Wspólnota 1992, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna, PS 1993, nr 7-8, s. 98).

W niniejszej sprawie G. K. podniósł, że organ błędnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie 156 k.p.a., nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., gdy rzeczywistą wolą skarżącego było zgodnie z nadaną pismu denominacją wniesienie skargi na niezgodne z prawem działanie organu. Skarżący jest radcą prawnym, zatem posiada specjalistyczną wiedzę prawną, w tym niewątpliwie z zakresu materialnego i procesowego prawa administracyjnego, jak i ustawy o Policji - profesjonalistą. Z treści skargi z dnia [...] listopada 2015 r., skierowanej do Komendanta Głównego Policji, wyraźnie wynika, że domaga się stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2015 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz o wstrzymanie jego wykonania. Wprawdzie nie wskazał podstawy prawnej żądania - art. 156 k.p.a., ale też nie określił, że jest to skarga na niezgodne z prawem działanie organu. Skargę tę adresował do organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., wskazał również w sposób jasny skarżony akt. Z tak sformułowanej skargi, zdaniem Sadu, wynika, że wolą skarżącego było stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2015 r. tym bardziej, iż sporządził ją profesjonalista radca prawny. Nadto w treści skargi nie można odnaleźć chociażby jednego sformułowania, które świadczyłoby, iż była to skarga na niezgodne z prawem działanie organu. Tym samym Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, iż art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646), zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywiste i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W analizowanej sprawie ten oczywisty przypadek zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. niewątpliwie zachodzi, albowiem nie jest możliwe prowadzenie postępowania nadzorczego wobec orzeczenia niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu Postępowania administracyjnego, a takiego waloru nie posiada rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydany na podstawie art. 37 ustawy o Policji.

Stanowiący podstawę kwestionowanego rozkazu przepis art. 37 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), nie jest decyzją administracyjną. Powyższe rozstrzygnięcie nie zmienia bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe.

Podkreślić należy, iż granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Policji odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje. Inaczej rzecz ujmując, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów Kodeksu Postępowania administracyjnego. Podkreślić tu należy, iż treść omawianego art. 37 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobie odwołania.

Stąd też wynika wniosek, iż rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji, a w konsekwencji kontrola nadzorcza z art. 156 § 1 k.p.a.

Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej (patrz wyrok WSA w [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/12 – publik. Lex nr 1310233, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1652/13). Policjant także nie może zaskarżyć do Sądu rozkazu personalnego, który był podstawą powierzenia mu obowiązków służbowych w trybie art. 37 ustawy o Policji. Stąd w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny badać rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w zakresie jego legalności, również w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów ustawy o radcach prawnych i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro zatem postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o czasowym powierzeniu skarżącemu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku przy zachowaniu dotychczasowych składników uposażenia, wydane zostało zgodnie z dyspozycją art. 61a k.p.a., to Komendant Główny Policji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie miał podstaw, by stwierdzić jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.