Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 118/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 118/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazał B. Ś. rozbiórkę wykonanej rozbudowy stodoły usytuowanej na działce nr geod. [...] we wsi Ś. [...] gmina S. Jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Powyższa decyzja została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] sierpnia 2003 r., który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na zmianę przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie konsekwencji samowolnych realizacji obiektów budowlanych lub ich części.

Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 znowelizowanej ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone w związku z rozbudową przedmiotowej stodoły oraz nakazał B. Ś., w terminie do dnia 15 listopada 2003 r., przedłożyć wymagane prawem dokumenty celem legalizacji samowoli budowlanej.

W wyznaczonym terminie B. Ś. wypełniła powyższy obowiązek, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną stosownie do kategorii budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...].

Z uwagi na nieuiszczenie w wymaganym terminie nałożonej opłaty legalizacyjnej, której wniesienie stanowiło warunek zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2004 r. wydał decyzję nr [...] nakazującą jego rozbiórkę.

B. Ś. złożyła w dniu 08 kwietnia 2004 r. odwołanie od rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki i jednocześnie w dniu 23 marca 2004 r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ostateczne postanowienie z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczące opłaty legalizacyjnej.

W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się pod sygn. akt II SA/Bk 206/04 - WSA w Białymstoku w dniu 13 maja 2004 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a następnie wyrokiem z dnia 15 lipca 2004 r. oddalił skargę B. Ś. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 03 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1661/04 oddalił skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], rozpatrując odwołanie B. Ś. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] marca 2004 r. nakazującej rozbiórkę - ocenił ją jako zgodną z prawem. Wywiódł, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, a więc niedopełnienie wynikającego z art. 49 ust. 1 - 5 znowelizowanej ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane podstawowego warunku umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej - zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie 2 tej ustawy. Organ podał, że zastosował się do postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r. wstrzymującego wykonanie postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną i przedłużył termin załatwienia sprawy rozbiórki do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny legalności nałożenia opłaty. Pomimo negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na wymierzenie opłaty legalizacyjnej – opłata ta nie została uiszczona.

Skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. do sądu administracyjnego wywiodła B. Ś. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności bądź uchylenie z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa: wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 61 § 1 pkt 3 oraz 61 § 3 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec: wszczęcia postępowania w przedmiocie rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy stodoły przed upływem terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej, który nie mógł biec wobec wstrzymania wykonania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przez sąd na wniosek skarżącej oraz wobec braku wskazania terminu, w jakim strona zobowiązana jest do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki została wydana przedwcześnie, a zatem bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 621/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Sąd wywiódł, że termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej został określony w pouczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. jako 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W pouczeniu wskazano rachunek, na który należy dokonać wpłaty oraz poinformowano, że konsekwencją jej nieuiszczenia będzie wydanie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skład orzekający w sprawie II SA/Bk 621/05 uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalające tę opłatę w/w odebrała 28 stycznia 2004 r. i wniosła zażalenie do organu II instancji, które to działanie spowodowało wstrzymanie wykonania obowiązku uiszczenia opłaty do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy. Natomiast wniesiona przez nią skarga do WSA w Białymstoku w dniu 23 marca 2004 r. nie powodowała wstrzymania wykonalności postanowienia wydanego w trybie odwoławczym, tj. postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2004 r. Dlatego wydanie w dniu [...] marca 2004 r. decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazującej rozbiórkę niewątpliwie nastąpiło po upływie terminu na wniesienie opłaty.

Jednocześnie na podstawie akt sprawy sąd stwierdził, że organ odwoławczy o żądaniu skarżącej co do wstrzymania wykonania postanowienia o opłacie legalizacyjnej wydanego w trybie odwoławczym uzyskał informację z treści odwołania z dnia 08 kwietnia 2004 r. od decyzji z dnia [...] marca 2004r. w sprawie nakazu rozbiórki, który był już wówczas wydany.

Sąd ocenił, że brak jest podstaw do przypisywania organom złej woli w załatwieniu sprawy. W związku ze wstrzymaniem wykonalności postanowienia drugoinstancyjnego o nałożeniu opłaty legalizacyjnej przez sąd postanowieniem z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 206/04 - organ odwoławczy przedłużył termin rozpatrywania sprawy odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2004 r. - do czasu załatwienia sprawy przed sądem. Decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakazująca rozbiórkę została zatem wydana, w ocenie sądu, po zakończeniu sprawy w przedmiocie opłaty legalizacyjnej toczącej się przed sądem. Konsekwentnie i prawidłowo, zdaniem sądu, przyjął organ, że skarżąca nie spełniła wskazanych przez ustawę warunków legalizacji budynku. Niewykonanie zaś obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonym terminie powoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części. Organy nadzoru budowlanego zobligowane są do nakazania rozbiórki, a powyższe wynika wprost z brzmienia przepisu art. 49 ust. 3 zdanie 2 obowiązującej ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Sąd zauważył, że wdrożenie procedury legalizacyjnej nie jest obligatoryjne, a alternatywne wobec nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżąca nie ma przymusu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, niemniej jednak w przypadku jej nieuiszczenia powinna liczyć się ze skutkami określonymi w treści art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy Prawo budowlane, a konkretnie z ewentualnością wydania decyzji o rozbiórce.

Sąd pokreślił, że o konieczności rozbiórki lub możliwości legalizacji samowoli budowlanej decydują konkretne przepisy, a nie uznanie organu administracji. Podejmowane przez organ rozstrzygnięcia nakładają na stronę obowiązek, a nie przydają praw, działania organu w żaden sposób nie są uzależnione od woli lub zgody stron, ale od treści przepisów prawa. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów art. 7 i 9 Kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. Ś. zarzucając naruszenie:

1). art. 61 § 1 pkt 3, § 3 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że:

- wstrzymanie wykonalności postanowienia w przedmiocie określenia opłaty legalizacyjnej nie pozbawiało podstawy prawnej postępowania w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki i wystarczającym było przedłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy, pomimo, że do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem postanowienia o wysokości opłaty legalizacyjnej, skarżąca nie była zobowiązana do wniesienia tej opłaty, a co za tym idzie, nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki;

- "powyższe przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu przed organami administracji, pomimo, iż w istocie swej skierowane są do tych organów, skoro określają obowiązek rozważenia przez organ, który wydał decyzję lub postanowienie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania, jak też potwierdza, iż, orzeczenie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonalności decyzji jest wiążące dla organów administracji".

2). art. 141 § 4, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec:

- pominięcia okoliczności, że decyzja organu pierwszej instancji w sprawie nakazania rozbiórki została wydana w dniu [...] marca 2004 r. a postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczyło się, pomimo złożenia przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonalności postanowienia dotyczącego opłaty legalizacyjnej i uwzględnienia tego wniosku przez sąd, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, 8 i 9 Kpa),

- wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż sprawa dotyczy rozbiórki budynku garażowego, podczas gdy zaskarżona decyzja odnosi się do rozbudowy stodoły. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż nie zachodziły podstawy do wydania kwestionowanej decyzji w związku z wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, co nie zostało prawidłowo ocenione przez sąd wydający zaskarżony wyrok.

Wyrokiem z dnia 08 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1740/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA ocenił, że zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie czy prawidłowa wykładnia przepisów art. 49 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, przywołanych w podstawach skargi kasacyjnej, umożliwia wydanie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną nie stało się jeszcze ostateczne.

Sąd II instancji podkreślił znaczenie nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego, uprzednio przewidującego bezwzględną rozbiórkę w razie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej – przez wprowadzenie rozwiązania przewidującego w pierwszej kolejności rozważenie możliwości legalizacji, a dopiero w ostatniej kolejności orzeczenie o rozbiórce. Wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wówczas, gdy rozstrzygnięcie administracyjne ustalające opłatę legalizacyjną zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, bowiem wówczas brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii legalności nałożenia przedmiotowej opłaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie, którego przedmiotem rozumianym jako całość sprawy, jest likwidacja samowoli budowlanej, kończy się albo legalizacją samowoli, albo też wydaniem nakazu rozbiórki. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest tylko częścią tak ogólnie rozumianego przedmiotu postępowania, które zmierza do likwidacji samowoli budowlanej. Jeżeli więc brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii, bowiem przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie ze skargi na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej, bez względu na to, czy w pierwszej instancji, czy też przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym, niedopuszczalne jest, jako przedwczesne, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Nie ma w związku z tym istotnego znaczenia, czy sąd administracyjny wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Nawet gdyby takie postanowienie nie zapadło to i tak niedopuszczalnym byłoby orzeczenie o rozbiórce przed prawomocnym zakończeniem sprawy dotyczącej wysokości opłaty legalizacyjnej. Opłata ta nie może być uznana za wymagalną, co należy rozumieć jako nierozpoczęcie jeszcze biegu terminu do jej wniesienia, skoro w toku pozostaje postępowanie sądowe dotyczące postanowienia ją ustalającego. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie nie zmienia faktu, iż o tym, czy inwestor poniesie opłatę legalizacyjną, orzeczoną już prawomocnie, decyduje on sam, bowiem po stwierdzeniu, iż nie wykona orzeczenia w tym względzie - godzi się w istocie z wydaniem decyzji o rozbiórce. NSA ocenił, że nie jest jednak słuszne stanowisko sądu pierwszej instancji, że z tego powodu, iż wykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, organ może wydać decyzję o nakazie rozbiórki jeszcze przed uzyskaniem przez powyższe postanowienie przymiotu prawomocności.

Z powyżej wskazanych powodów NSA uchylił zaskarżony wyrok uznając za zbędne ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie orzeczenia o kosztach podano, iż podstawę stanowił art. 203 pkt 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a,. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kognicji sądu w niniejszym postępowaniu jest zatem zawężony do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Skład orzekający ponownie w sprawie niniejszej, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 08 stycznia 2009 r. co do relacji postępowania sądowego dotyczącego kontroli legalności postanowienia o wymiarze opłaty legalizacyjnej do możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z powodu nieuiszczenia w terminie tej opłaty – miał obowiązek ponownego rozpoznania skargi i oceny zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA w sprawie niniejszej wydanego w dniu 08 stycznia 2009 r.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach, jak i akt postępowania sądowego w sprawie sygn. akt II SA/Bk 206/04, należy stwierdzić, że:

1. opłatę legalizacyjną dotyczącą sprawy rozbudowy stodoły nałożono postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. (w tej dacie nałożono również opłatę legalizacyjną za drugi samowolnie wykonany na działce B. Ś. obiekt);

2. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy orzeczenie dotyczące opłaty legalizacyjnej w kwocie 15.000 zł;

3. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 206/04 ze skargi B. Ś. na postanowienie wskazane w pkt 2 – tutejszy sąd w dniu 13 maja 2004 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia, a dnia 15 lipca 2004 r. oddalił skargę;

4. w dniu 03 marca 2005 r. (w wyroku nastąpiła oczywista omyłka co do daty, bowiem podano "03 marca 2004 r." po rozpoznaniu sprawy w dniu 03 marca 2005 r.) NSA w sprawie sygn. akt OSK 1661/04 oddalił skargę kasacyjną B. Ś.

Zatem postępowanie obejmujące etap wymierzenia opłaty legalizacyjnej prawomocnie zakończono w dniu 03 marca 2005 r. Natomiast decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę spornego obiektu budowlanego z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] marca 2004 r. Jednakże zaskarżona decyzja organu II instancji – dotycząca nakazu rozbiórki - nosi datę [...] kwietnia 2005 r., niewątpliwie więc wydana została już po prawomocnym zakończeniu etapu dotyczącego wymiaru opłaty legalizacyjnej. Nie stanowiło to przypadku, a było wynikiem świadomego wyczekiwania organu odwoławczego na prawomocne zakończenie postępowania w sprawie wymiaru opłaty, co jednoznacznie wynika z akt postępowania tego organu, w tym z uzasadnienia decyzji, notatki urzędowej na k. 49, pism na k. 46 oraz k. 51 akt II instancji. Z tego ostatniego pisma wynika też, że w dniu 01 kwietnia 2005 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony, w tym skarżącą, o wyniku skargi kasacyjnej w sprawie sygn. akt OSK 1661/04 oraz umożliwił przedstawienie swego stanowiska, z czego strony w wyznaczonym terminie nie skorzystały. Także nie została przez skarżącą uiszczona opłata legalizacyjna, której termin i sposób uiszczenia był określony w sentencji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] ("7 dni od daty doręczenia postanowienia na rachunek ...").

Podzielić trzeba ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji co do ustalenia, że na datę jej wydania tj. rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2004 r. (zgodnie z wiążącą wykładnią NSA, wydanej przedwcześnie) – zostały spełnione przesłanki z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiącego, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Zdaniem składu orzekającego zatem, jakkolwiek organ I instancji orzekł przedwcześnie, to zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, bo z uwzględnieniem prawomocnego zakończenia etapu postępowania legalizacyjnego w postaci wymierzenia opłaty legalizacyjnej w sytuacji nieuiszczenia tej opłaty przez inwestora.

Zarzuty skargi byłyby zasadne, gdyby to organ II instancji orzekł przed prawomocnym orzeczeniem NSA w sprawie sygn. akt OSK 1661/04, tak jak uczynił to organ I instancji. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał się z rozpoznaniem odwołania do czasu prawomocnego rozpoznania skargi inwestora na postanowienie wymierzające opłatę legalizacyjną. Nie ma racji skarżący, że organ odwoławczy bezprawnie wszczął postępowanie drugoinstancyjne, bo to postępowanie zainicjowała strona czynnością wniesienia odwołania. Natomiast organ II instancji prawidłowo nie rozpatrzył odwołania do czasu prawomocnego wyroku w postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej.

W postępowaniu odwoławczym nieprawidłowość organu I instancji została usunięta i zaakceptować należało ocenę P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. nie było już przeszkody do orzeczenia rozbiórki w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Należy w tym miejscu zauważyć, że istotą administracyjnego postępowania odwoławczego nie jest "kasacyjne" rozpoznanie odwołania, a ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. W tym względzie zgodne pozostaje stanowisko zarówno doktryny, jak i orzecznictwa, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 Kpa organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto organ ten jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie jest on również związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i dokonania oceny ich zasadności (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 292/05, Lex nr 191365).

Dlatego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić braku legalności, w tym bezzasadne pozostają zarzuty skargi co do naruszenia art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego z powodu wydania przedmiotowej decyzji przed prawomocnym ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Jak wyżej wskazano – skarżąca została zobowiązana do uiszczenia opłaty w kwocie 15.000 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia, które prawomocne stało się dnia 03 marca 2005 r., a do dnia [...] kwietnia 2005 r. ta opłata nie została uiszczona. Należy podnieść, że zdaniem składu orzekającego obecnie nieuiszczona opłata legalizacyjna nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem organ nie ma obowiązku wzywania do jej wniesienia, a od inwestora zależy czy obowiązek ten spełni, czy godzi się na sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Wymiar opłaty i zasady jej uiszczania – zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 pr. budowlanego - regulują odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 pr. budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu (vide Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", Ośrodek Doradztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o. o. Gdańsk 2007, s. 159).

Bezzasadny pozostaje zarzut braku wskazania terminu w jakim strona została zobowiązana do uiszczenia opłaty legalizacyjnej oraz braku podania podstawy prawnej. Jakkolwiek decyzja organu I instancji zawiera niekompletną podstawę prawną, to zaskarżona decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego także to uchybienie naprawia, albowiem prawidłowo jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano "art. 138 §1 pkt 1 Kpa oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3, a także art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Już w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2003 r. skarżąca została uprzedzona (co nawet podkreślono wytłuszczonym drukiem) o skutku prawnym nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, a sam termin był w postanowieniu wymierzającym opłatę jednoznacznie określony, również podano sposób uiszczenia opłaty, zgodny z wymogami art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 pr. budowlanego. Powtórzyć jeszcze raz należy, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się z mocy tego przepisu zasady dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 pr. budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Termin uiszczenia "7 dni od daty doręczenia postanowienia" wynika z treści art. 59 g ust. 2 pr. budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba jeszcze zauważyć, że w zasadzie są one kierowane do decyzji I instancji (istotnie obarczonej nieprawidłowościami, co wyżej uwidoczniono). Natomiast wszystkie te uchybienia zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym i nie można uznać, by również zaskarżona decyzja była nimi obarczona.

Podnieść należy, że zarówno postępowanie w przedmiocie wymiaru opłaty legalizacyjnej, jak i orzekające o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, nie stanowiły odrębnych, samodzielnych postępowań, a stanowiły etapy postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej.

Kwestie te także wyłożył NSA w wyroku kasacyjnym w sprawie niniejszej.

Odnośnie wywodów skargi odnoszących się do art. 61 § 3 p.p.s.a. to nie mogą one być uznane jako zasadne zarzuty skargi, bowiem zarzuty odnosić się muszą do zaskarżonej decyzji, a nie do czynności po jej wydaniu i to czynności sądowych. Organy administracyjne nie stosują przepisów ustawy p.p.s.a. Nadto uwagi dotyczą postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a nie decyzji w sprawie niniejszej nakazującej rozbiórkę. Bezspornie powołany przepis umożliwia stronie ubieganie się o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego przez organ administracji (art. 61 § 1 p.p.s.a.), jak i sąd (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Skarżąca w postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej skorzystała z tej drugiej możliwości i postanowieniem z dnia 13 maja 2004 r. sąd wstrzymał wykonanie postanowienia. Wstrzymanie to "upadło" z dniem wydania wyroku z dnia 15 lipca 2004 r. (art. 61 § 6 p.p.s.a.). Natomiast samo wniesienie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu opłaty z dnia [...] listopada 2003 r. nie wstrzymało wykonania tego postanowienia – co wynika z treści art. 143 Kpa (po wniesieniu zażalenia organ I instancji nie wstrzymał wykonania swego postanowienia).

Reasumując – zarzut naruszenia art. 49 ust. 3 ustawy pr. budowlane zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. nie mógł się ostać, bowiem decyzja ta została wydana po prawomocnym wyroku NSA w sprawie OSK 1661/04 z dnia 03 marca 2005 r. w sytuacji nieuiszczenia przez skarżącą opłaty legalizacyjnej.

W tym miejscu należy zauważyć, na podstawie dowodu z akt sprawy II SA/Bk 1020/05, że odnośnie losów drugiej decyzji dotyczącej nakazania rozbiórki, a odnoszącej się do kolejnego obiektu budowlanego na działce skarżącej - NSA wyrokiem z dnia 05 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1624/06 oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że nie dochodzi do naruszenia art. 49 ust. 3 pr. budowlanego w sytuacji, gdy ostateczną decyzję w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wydano po tym, jak wyrok WSA w sprawie skargi na postanowienie o opłacie legalizacyjnej stał się prawomocny, a strona opłaty nie uiściła. Chronologia wydarzeń w tamtym postępowaniu była identyczna jak w sprawie niniejszej, albowiem opłata legalizacyjna została wymierzona w I instancji również w dniu [...] listopada 2003 r., a utrzymana w mocy [...] lutego 2004 r., po wniesieniu skargi sąd wstrzymał wykonanie postanowieniem z dnia 13 maja 2004 r., a skargę oddalił 15 lipca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 207/04, zaś NSA odrzucił skargę kasacyjną 14 czerwca 2005 r. (sygn. akt OSK 1663/04). W dniu 24 marca 2004 r. (identycznie jak w sprawie niniejszej) została wydana decyzja I instancji nakazująca rozbiórkę, która w mocy została utrzymana decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. WSA oddalił skargę na tę decyzję [...] czerwca 2006 r. (II SA/Bk 1020/05), a NSA oddalił skargę kasacyjną 05 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1624/06 wskazując, że "ostateczną decyzję w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wydano po tym, jak wyrok WSA w Białymstoku w sprawie skargi na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej stał się prawomocny". Nadto odnośnie terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej NSA stwierdził w powołanym wyroku: "(...) termin ten upłynął już siedem dni po doręczeniu postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej wydanej przez organ I instancji".

Mając powyższe na względzie, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnośnie złożonego na rozprawie wniosku pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego za instancję odwoławczą, to należy stwierdzić, że w sytuacji oddalenia skargi ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zasądzenia na rzecz skarżącego żadnych poniesionych kosztów. Także WSA rozpoznając sprawę ponownie nie miał możliwości orzekania o kosztach za instancję odwoławczą w sytuacji oddalenia skargi oraz zważywszy, że w wyroku z dnia 08 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1740/07 NSA takiego obowiązku sądowi I instancji nie przekazał, zaś w ostatnim zdaniu uzasadnienia stwierdził: "O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa".