Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1348/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1338/16 w sprawie ze skargi Gminy [..] na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Powiatu G. na rzecz Gminy [..] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt: II SA/Sz 1338/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [..] na uchwałę Rady Powiatu [..] z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Powiatu [..] na rzecz Gminy [..] zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Gmina [..] pismem z dnia 17 października 2016 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Powiatu [..] nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Zaskarżając tę uchwałę w całości, Gmina podniosła następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

1) art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), przez błędną ich wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że Rada Powiatu [..] mogła pozbawić kategorii dróg powiatowych odcinki dróg powiatowych znajdujące się na terenie Gminy [..] o długości większej niż odcinek drogi gminnej pozbawiony przez Radę Gminy [..] kategorii drogi gminnej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) na mocy uchwały Nr [..] Rady Gminy [..] z dnia [..] września 2015 r. w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej Nr [..] przebiegającej przez teren Gminy [..] kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Województwa [..] z 2015 r., poz. [..]),

2) art. 6a ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) przez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, które stanowią połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin.

Skarżąca podniosła, że w dniu [..] września 2015 r. Rada Gminy w [..], uchwałą nr [..], na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi gminnej odcinek byłej drogi krajowej nr [..] o długości 11,4 km, przebiegający przez teren Gminy [..] i zaliczyła przedmiotowy odcinek drogi do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy, mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, który stał się podstawą do wydania zaskarżonej uchwały nr [..], rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

W ocenie skarżącej powyższy przepis, w przytoczonym stanie faktycznym, stosuje się odpowiednio do odcinka drogi pozbawionego kategorii drogi gminnej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, tj. co do Gminy [..] jedynie do odcinka byłej drogi krajowej nr [..] o długości 11,4 km, o którym mowa w uchwale nr [..] Rady Gminy [..] z dnia [..] września 2015 r. w sprawie pozbawienia odcinka byłej drogi krajowej Nr [..] przebiegającej przez teren Gminy [..] kategorii drogi gminnej.

Skarżąca podkreśliła, że przy interpretacji przepisów ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić cel ich wprowadzenia wskazany jednoznacznie przez ustawodawcę. Założeniem ustawodawcy przy konstruowaniu konkretnych przepisów ustawy było odciążenie gmin, które w ramach poprzednio obowiązujących norm przejmowały z mocy prawa odcinki dawnych dróg krajowych, które nie powinny posiadać kategorii dróg gminnych, a ich utrzymywanie było znaczącym obciążeniem finansowym. Ustawodawca wprost zaznaczył, że automatyczne przekazywanie samorządom gminnym dotychczasowych dróg krajowych rodzi sytuacje konfliktowe, bowiem samorządy gminne nie są w stanie ponosić odpowiedzialności finansowej związanej z utrzymaniem odcinków dawnych dróg krajowych. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom najmniejszych jednostek samorządu terytorialnego, przewiduje się rozwiązanie o charakterze elastycznym umożliwiające adekwatną reakcję odpowiednich organów państwa w sprawie zaliczenia odcinka drogi zastąpionego nowo wybudowanym odcinkiem drogi do określonej kategorii dróg.

W związku z powyższym, zdaniem Gminy, mając na uwadze charakter norm zawartych w art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych Rada Powiatu [..] nie mogła przekazać Gminie [..] dróg o większej długości od tych, które Rada Gminy pozbawiła kategorii dróg gminnych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Zaakceptowanie innej interpretacji powyższych przepisów jest - w ocenie skarżącej - niedopuszczalne w kontekście ich brzmienia jak również celu ich wprowadzenia. Prowadzi to bowiem do sytuacji w której Gmina [..] oddając 11,4 km dróg w konsekwencji otrzymuje ich prawie dwa razy więcej, tj. 19,9 km. W istocie obciążenia Gminy związane z utrzymaniem dróg zamiast się zmniejszyć (czego celem jak już wskazano jest wprowadzenie ustawy nowelizującej przez ustawodawcę), wręcz się zwiększają. Już z tego powodu uchwała Rady Powiatu nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. jest niezgodna z prawem.

Niezależnie od powyższego skarżąca stwierdziła, że dla oceny ważności podjętej Radę Powiatu uchwały nr [..] znaczenie ma również spełnienie kryterium materialnego, związanego z definicją dróg o poszczególnych kategoriach. Jeśli bowiem drogi wymienione w uchwale rady powiatu spełniają przesłanki definiujące drogę powiatową zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to nie ma podstaw do zaliczenia wymienionych w uchwale dróg do kategorii dróg gminnych. Taka uchwała rady powiatu w istotny sposób narusza prawo. Na konieczność badania i wykazywania materialnych przesłanek do pozbawienia dróg danej kategorii wprost wskazał również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13, dotyczącego ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. (Dz. U. z 2015 r. poz. 870), wskazując, że "Zaskarżone przepisy ustawy zmieniającej będą w stanie przeciwdziałać przekazywaniu do gmin odcinków dróg o ponadlokalnym znaczeniu i funkcji. Wprowadzają bowiem mechanizm pozwalający trwale zatrzymać w majątku województwa drogi o znaczeniu regionalnym w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w majątku powiatu - drogi o znaczeniu ponadlokalnym w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej."

Wobec powyższego, drogi powiatowe, o których mowa w uchwale Rady Powiatu [..] nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. materialnie nie utraciły charakteru dróg powiatowych i nie mogły skutecznie zostać pozbawione tej kategorii. W uchwale jak również w jej uzasadnieniu brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów świadczących za tym, że drogi wymienione w uchwale mają jedynie charakter dróg gminnych i nie spełniają przesłanek do uznania ich za drogi powiatowe. Wobec powyższego uchwała Rady Powiatu jest wadliwa, uniemożliwia bowiem kontrolę co do możliwości jej podjęcia w kontekście definicji dróg powiatowych i definicji dróg gminnych. Zdaniem Gminy, mając na uwadze przebieg wskazanych w uchwale dróg, w dalszym ciągu spełniają one definicję dróg powiatowych, łączą bowiem siedzibę Gminy [..] z siedzibą Gminy Miasto [..] oraz Gminy [..].

Powiat [..] w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu [..] nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych, a w razie uznania iż brak jest przesłanek do jej odrzucenia - o oddalenie skargi.

Organ podniósł, że jak wskazano w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, w związku z budową drogi ekspresowej [..] droga krajowa nr [..], na podstawie ustawy o drogach publicznych, straciła swoją dotychczasową kategorię, stając się drogą gminną. Na terenie powiatu [..] była droga krajowa nr [..] przebiega przez jedną gminę - gm. [..] (odcinek długości ok. 11,4 km). W 2015 roku weszła w życie nowelizacja ustawy o drogach publicznych, na mocy której gminy podjęły stosowne uchwały o pozbawieniu drogi nr 3 kategorii gminnej, a drodze nadano kategorię drogi wojewódzkiej.

Przepisy zmienionej ustawy o drogach publicznych (wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych) umożliwiają w takim przypadku "kaskadowe" przekazywanie proporcjonalnych odcinków dróg i z tej możliwości skorzystało Województwo [..], podejmując w dniu [..] listopada 2015 r. uchwałę nr [..] z dnia [..] listopada 2015 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej niektórych odcinków dróg wojewódzkich i zaliczenia ich do kategorii dróg powiatowych. W wyniku podjęcia tej uchwały Powiat stał się zarządcą dwóch odcinków dróg, o łącznej długości 19,9 km. W przypadku powiatu [..] uchwała Sejmiku Wojewódzkiego dotyczyła dróg: nr [..] (10,6km), nr [..] (9,3km), łącznie ok. 19,9 km.

Na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych powiat miał możliwość pozbawienia kategorii proporcjonalnych odcinków dróg powiatowych, które następnie stają się drogami gminnymi.

Zaskarżona uchwała obejmuje trzy odcinki dróg powiatowych:

- nr [..] (odcinek 7,7km),

- nr [..] (odcinek 7,2km) oraz

- nr [..] (5km),

o łącznej długości ok. 19,9 km.

Przekazane na rzecz Gminy [..] odcinki dróg powiatowych mają więc dokładnie taki sam kilometraż łączny. Nie doszło zatem naruszenia wskazanych przez wzywającego przepisów.

Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. W ocenie organu zwrot "proporcjonalna długość". dotyczy przekazania odcinków nie tyle o identycznej, ile o zbliżonej długości. W efekcie zaproponowane przepisy umożliwiają pozbawienie odpowiedniej kategorii drogi o dowolnej długości, jeśli tylko właściwy organ uzasadni "proporcjonalność" poszczególnych odcinków. (...) W podstawowym znaczeniu proporcjonalny oznacza wzajemny stosunek dwóch lub więcej wielkości bądź określony stosunek części do całości. "Proporcjonalny" nie oznacza przy tym, iż odcinki przekazywanych dróg mają być takiej samej długości.

W konsekwencji, może to prowadzić do pozbywania się przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego innych odcinków dróg, niż przekazane w wyniku realizacji inwestycji i zastąpienia ich nowymi fragmentami dróg (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. Sygn. akt Kp 2/13)

Powiat podniósł, że łączny kilometraż odcinków dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej na mocy zaskarżonej uchwały wynosi 19,9 km, a wiec tyle, ile Powiat [..] przejął dotychczasowych dróg wojewódzkich, o których mowa w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Wskazany stosunek długości dróg w ocenie organu mieści się w granicach "proporcjonalności", którym posłużył się ustawodawca w art. 10 ust. 5c powołanej wyżej ustawy. Typując odcinki dróg kierowano się przede wszystkim przyczynowością terytorialną, wobec czego wymienione drogi znajdują się wyłącznie na terenie gminy [..].

Wskazano, że wbrew stanowisku skarżącej, przekazane drogi utraciły charakter dróg powiatowych. Drogi nie łączą ze sobą żadnej z wymienionych siedzib powiatów. W przypadku drogi nr [..] zaczyna się ona w [..], ale kończy na sołectwie [..]. Droga nr [..], na przekazanym odcinku, zaczyna się w okolicach sołectwa [..], a kończy w [..]. Droga nr [..] zaczyna się od drogi wojewódzkiej nr [..], a kończy w sołectwie [..]. Żadna z w/w dróg nie spełnia także kryterium dla dróg powiatowych, którym przypisane są klasy: GP, G lub Z. Wszystkie trzy przekazane drogi spełniają kryteria dla klasy L.

Wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżona uchwała nie jest nieważna także i dlatego, iż jak wskazano "w uchwale, jak i w uzasadnieniu brak jest argumentów świadczących za tym, że drogi wymienione w uchwale mają jedynie charakter dróg gminnych". Uchwała zawiera w swej treści wszystkie zapisy, które są wymagane dla jej ważności.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik Powiatu [..] wskazał, że odcinki dróg przekazane Powiatowi na mocy uchwały Sejmiku Województwa [..] nr [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. zlokalizowane są na terenie gmin: 1) droga nr [..]: gmina [..], 2) odcinek drogi nr [..]: gmina [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarżąca ma legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Sąd wskazał, że zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej uchwały Sąd I instancji doszedł do przekonania, że regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych dotyczące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 tej ustawy regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. W realiach niniejszej sprawy powyższe oznaczało, że wejście w życie z dniem [..] kwietnia 2016 r. uchwały Rady Powiatu [..] z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] (Dz. Urz. Woj. [..] z 2016 r. poz. [..]), mocą której Powiat [..] pozbawił kategorii drogi powiatowej odcinki dróg powiatowych zaliczając je jednocześnie do kategorii drogi gminnej: droga powiatowa nr [..], na odcinku od drogi [..] do miejscowości [..], droga powiatowa nr [..], na odcinku [..], droga powiatowa nr [..], spowodowało, że z tym dniem drogi te na podstawie art. 10 ust. 5c zd. drugie ustawy o drogach publicznych ex lege zaliczone zostały do kategorii dróg gminnych, co skutkowało tym, że z tą samą datą stała się własnością Gminy [..], albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi gminne stanowią własność właściwej gminy.

Następnie Sąd wskazał, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 nie zakwestionował zgodności z konstytucją tej regulacji. W ocenie Sądu sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji wyroku z dnia 26 maja 2015 r., sygn. Kp 2/13 przesądza o tym, iż mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przepisy te należy wykładać tak jakby odesłanie takowe zawierały. Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Stąd też uznać należy, iż podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Tym samym w ocenie Sądu za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej, a w konsekwencji rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazane odcinki dróg faktycznie utraciły charakter dróg powiatowych.

Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku zaistnienie utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały. Choć z treści samego art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

W tej sytuacji uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową. Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazania w oparciu o co Rada Powiatu [..] ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej. W ocenie Sądu uzasadnienie załączone do zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe zaś załącznik w postaci mapy sytuacyjnej pogłębia istniejące wątpliwości (np. w odniesieniu do drogi nr [..], kończącej się w miejscowości [..]). Faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza przy tym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu [..] pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwał. Wprawdzie Powiat [..] szersze uzasadnienie uchwały przedłożył w odpowiedzi na skargę, to jednak uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ kolegialny. Sąd nie ma bowiem możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były znane Radzie Powiatu w dacie podejmowania uchwały, czy też uchwałę podjęto dlatego że organ stanowiący Powiatu [..] posiada takie uprawnienie ustawowe, które to stanowisko uznać należy, z przyczyn wskazanych powyżej za oczywiście błędne.

Wprawdzie na mocy zaskarżonej uchwały powiat przekazał gminie [..] drogi o łącznej długości 19,9 km, czyli długość dróg tożsamą z tą, która dotyczy dróg przekazanych powiatowi przez samorząd województwa, jednak ustawodawca zawarł warunek zachowania przez powiat proporcjonalności w odniesieniu do przekazanych mu dróg wojewódzkich. Warunek proporcjonalności oznacza - zdaniem Sądu, że powiat ma obowiązek uwzględnić przy przekazywaniu dróg gminom – wszystkie gminy znajdujące się na terenie powiatu, których drogi nie odpowiadają kategoriom dróg powiatowych, nie zaś tylko jedną gminę, która przekazała drogę na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych. Przekazanie przez Powiat [..] gminie [..] dróg o długości odpowiadającej w całości długości dróg przekazanych przez samorząd województwa, czyli 19,9 km, w sytuacji gdy gmina pozbawiła na podstawie art. 2 ust. 1 powołanej ustawy odcinek o długości 11,4 km, stanowi nie tylko naruszenie zasady proporcjonalności, ale również stanowi wypaczenie istoty przepisu art. 2 ust. 1 jako tego, który miał sanować dotychczasowe brzmienie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych (przed zmianą 13 września 2013 r.). Wobec powyższego Sąd uznał, że uchwała, narusza w sposób istotny prawo co powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Powiat [..] zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 10 ust. 5a i ust. 5c w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w szczególności poprzez błędne uznanie, iż:

a) zaskarżona uchwała Rady Powiatu jest nieważna z uwagi na brak szczegółowego uzasadnienia do uchwały, gdy tymczasem nawet w przypadku uznania, że uzasadnienie uchwały nie zawiera wszystkich argumentów, nie przesądza to o naruszeniu prawa w sposób ciężkiego, rażącego naruszenia, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały, przeciwnie - w przypadku zawierania treści merytorycznych w uzasadnieniu, stanowiłoby to naruszenie zasad techniki legislacyjnej;

b) ustawa o drogach publicznych określa, jakie elementy uzasadnienie uchwały powinno zawierać;

c) z treści art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, w zakresie utraty kategorii dróg, ponieważ te wymogi spełnia procedura przekazywania odcinków dróg, poprzedzająca podjęcie uchwały przez radę;

2) art. 10 ust. 5c, 5d ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, iż uznanie, że Powiat [..] przekazując drogi naruszył zasadę proporcjonalności;

3) art. 10 ust. 5a, ust. 5b, ust. 5e, ust. 5f ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy te przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie;

4) art. 10 ust 5a-5d w zw. z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 , art. 7a ust 1 ustawy o drogach publicznych w związku z sentencją wyroku z dnia 26 maja 2015 r. Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt KP 2/13 - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te należy wykładać tak jakby odesłanie takowe zawierały (str. 15 uzasadnienia) - gdy tymczasem nie sposób przyjąć takiej konkluzji, nadto WSA nie jest związany uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy tym w uzasadnieniu wyroku było zgłoszone zdanie odrębne, które WSA całkowicie pominął;

5) art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Powiat [..] podjął arbitralnie uchwałę i dokonał przekazania dróg za wszelką cenę w dół, celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków dla gminy, gdy tymczasem Powiat [..] pozbawił kategorii dróg powiatowych z uwagi na utratę przez te drogi swojej funkcji. W szczególności, iż dla gmin leżących na terenie Powiatu Powiat [..] udziela wielu dotacji na cele związane z wykonywaniem zarządu drogami przez gminy;

II) naruszenie przepisów postępowania - w związku z błędnym przyjęciem stanu faktycznego sprawy poprzez:

- "niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego WSA uznał, iż WSA nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe (tak str. 17 uzasadnienia), zaś załącznik w postaci mapy sytuacyjnej pogłębia istniejące wątpliwości (np. w odniesieniu do drogi nr [..], kończącej się w miejscowości [..])";

- uznanie, że uzasadnienie uchwały nie jest dostateczne, iż występuje faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co skutkuje stwierdzeniem nieważności - gdy tymczasem uzasadnienie było zgodne z przepisami i zasadami techniki prawodawczej.

Jednocześnie wniesiono o odroczenie rozpoznania sprawy celem przedłożenia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego obejmującego tezy:

a) czy termin "proporcjonalności" i zasadę proporcjonalności przy tzw. "kaskadowym przekazywaniu dróg", można rozumieć inaczej, aniżeli o tej samej długości, tj. czy można rozumieć jako odcinek o długości nie identycznej, a nawiązującej do funkcji, jaką drogi pełnią w danym obszarze komunikacyjnym;

b) czy termin "proporcjonalności" jest zgodny z Konstytucją, na co zwrócono uwagę w zdaniu odrębnym przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2015r., sygn. akt KP 2/13 (zdanie odrębne sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt Kp 2/13).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania stwierdzono, że Sąd w sposób dowolny uznał, że nie ma możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były znane Radzie Powiatu w dacie podejmowania uchwały, podczas gdy można ustalić, że Radzie Powiatu zostało przedstawione wyczerpujące uzasadnienie projektu uchwały, a niezależnie od powyższego uchybienie w tym zakresie nie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że nawet w przypadku uznania, że uzasadnienie uchwały nie zawiera wszystkich argumentów, nie przesądza to o ciężkim, rażącym naruszeniu prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności uchwały. Sąd dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, a w rezultacie całkowicie dowolnie ustalił, że poprzez nie dość szczegółowe uzasadnienie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały, podczas gdy ten sam sąd (WSA w Szczecinie) w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Sz 214/16 przekonywał, że naruszenia legislacyjne nie stanowią rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały.

Dalej podniesiono, że nawet gdyby uznać, iż samorząd powiatowy przekazując odcinek drogi zobowiązany jest wykazać, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi powiatowej, brak jest podstaw by wymagać, że to wykazanie ma nastąpić w uzasadnieniu do uchwały. Jeżeli nawet uznać, iż w uzasadnieniu uchwały nie znalazło się szczegółowe uzasadnienie (choć wynika z przepisów prawa miejscowego), to uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, jednak nie skutkującym stwierdzeniem jej nieważności, jeżeli faktycznie droga utraciła charakter drogi powiatowej w dniu podejmowania uchwały. Taka sytuacja miała miejsce, i choć zostało wykazane to dopiero na etapie przed WSA, to nie zmienia tego faktu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała jest nieważna z tych przyczyn, że w ocenie WSA nie zawiera "dostatecznego uzasadnienia", dlaczego kategoria dróg utraciła swój charakter. Brak jest bowiem elementów prawnych, jakie uzasadnienie powinno zawierać, zatem całkowicie błędnie WSA uznaje, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały takim wymogom nie sprostało.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Powiat nie naruszył zasady proporcjonalności, a Sąd dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 5a-5f dot. zasady proporcjonalności. Z jednej strony WSA prawidłowo uznał, iż tzw. kaskadowe przekazywanie dróg, dopuszcza przekazanie gminom dróg o takiej długości, które powiatowi przekazał samorząd województwa. Sąd I instancji błędnie jednak uznał z drugiej strony, iż warunek proporcjonalności oznacza, że powiat ma obowiązek uwzględnić przy przekazywaniu dróg gminom, wszystkie gminy znajdujące się na terenie powiatu, których drogi nie odpowiadają kategoriom dróg powiatowych, nie zaś tylko jedną gminę, która przekazała drogę na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez Gminę [..] wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że mając na uwadze charakter norm zawartych w art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz odpowiednio stosowanym art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych należało stwierdzić, tak jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w zaskarżonym wyroku, że Rada Powiatu [..] nie mogła przekazać Gminie [..] dróg o większej długości od tych, które Rada Gminy pozbawiła kategorii dróg gminnych na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.

Nadto dla oceny ważności podjętej przez Radę Powiatu uchwały nr [..] znaczenie ma także spełnienie kryterium materialnego, związanego z definicją dróg o poszczególnych kategoriach, co zostało również potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Jeśli bowiem drogi wymienione w uchwale rady powiatu spełniają przesłanki definiujące drogę powiatową zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie ma podstaw do zaliczenia wymienionych w uchwale dróg do kategorii dróg gminnych.

Jednocześnie zauważono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sposób prawidłowy stwierdził, że uzasadnienie załączone do zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe. W uchwale, jak również w jej uzasadnieniu, brak jest bowiem jakichkolwiek argumentów świadczących o tym, że drogi wymienione w uchwale mają jedynie charakter dróg gminnych i nie spełniają przesłanek do uznania ich za drogi powiatowe, a co za tym idzie uchwała Rady Powiatu jest wadliwa, uniemożliwia bowiem kontrolę co do możliwości jej podjęcia w kontekście definicji dróg powiatowych i definicji dróg gminnych. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze przebieg wskazanych w uchwale dróg należy stwierdzić, że w dalszym ciągu spełniają one definicję dróg powiatowych, łączą bowiem siedzibę Gminy [..] z siedzibą Gminy Miasto [..] oraz Gminy [..].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego.

W niniejszej sprawie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia – w związku z błędnym przyjęciem stanu faktycznego sprawy wskazano, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest nadmiernie ogólnikowe, a także podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że uzasadnienie uchwały nie jest dostateczne.

Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję. Nie wskazano w nim bowiem jakiekolwiek przepisu, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji.

Należy podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Dodatkowo wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organ, którego działalnie lub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego.

Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Jak już była o tym wyżej mowa, w ramach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jakiegokolwiek przepisu postępowania naruszonego przez Sąd I instancji. Przepisów takich nie powołano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść skutku, co oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a to z kolei obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do przyjęcia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji jako punktu odniesienia do norm mających zastosowanie w sprawie.

Zaskarżona uchwała stanowi z natury rzeczy istotny element dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, i z tego punktu widzenia jej ocena mieści się również w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że "faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu [..] pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały" (strona 17 uzasadnienia wyroku). Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie zostało przez stronę skarżącą kasacyjnie skutecznie zakwestionowane. Dodatkowo Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że szersze uzasadnienie uchwały przedłożone dopiero przy odpowiedzi na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały organu, co z kolei sprawia, że wobec nie podważenia tego stanowiska, argumentacja skarżącego kasacyjnie, że prawidłowość podjęcia uchwały została jednak wykazana, co miało miejsce dopiero na etapie postępowania przed Sądem, również nie mogła być skuteczna w realiach niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do przyjęcia innego stanowiska niż to zaprezentowane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym "faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu [..] pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały". Ma to w realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie dla oceny całej skargi kasacyjnej. Skoro bowiem Sąd I instancji uznał, że ze wskazanych wyżej powodów nie było podstaw do wyrażenia merytorycznej oceny co do legalności zaskarżonej uchwały, a stanowisko to nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, to w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. do zarzutów niewłaściwego zatasowania tego prawa w realiach niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że ustosunkowywanie się do nich byłoby przedwczesne.

Nawet jednak gdyby w realiach niniejszej sprawy powyższe okoliczności nie wykluczały podstaw do merytorycznego ustosunkowywania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzuty te nie mogłyby odnieść skutku ze względu na sposób ich skonstruowania.

Należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej, a naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Istotne jest, że w obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że wskazując na błędną wykładnię wymienionych w skardze przepisów, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie ustalenia w zakresie stanu faktycznego i jego oceny. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca upatruje bowiem w wadliwej ocenie zaskarżonej uchwały jako niezawierającej formalnie prawidłowego uzasadnienia, niewłaściwym ich odniesieniu do dróg objętych treścią zaskarżonej uchwały, wadliwej ocenie sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt KP 2/13 i nieuwzględnieniu faktu zgłoszenia zdania odrębnego do tego wyroku oraz wadliwej ocenie wskazanych w uchwale dróg z punktu widzenia spełniania przez nie funkcji dróg gminnych.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów wskazać należy, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego, usiłuje podważyć stan faktyczny sprawy i jego ocenę. Tymczasem niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Wskazać wreszcie należy, że Sąd I instancji nie wyprowadził wniosku o konieczności sporządzania uzasadnienia uchwał w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej niektórych odcinków dróg powiatowych i zaliczania ich do kategorii dróg gminnych, z treści wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych, wyraźnie wskazując, że obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych (strona 17 uzasadnienia), a zatem nie mógł naruszyć tych właśnie przepisów przez ich błędną wykładnię.

Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała skutecznie wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.

Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazywał na istotne braki uzasadnienia uchwały determinujące jej nieważność, to stanowisko według którego zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest prawidłowe w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Nie można bowiem było kwestionować uznania przez Sąd braku spełnienia warunków formalnych w odniesieniu do prawidłowej konstrukcji uzasadnienia za pomocą zarzutów prawa materialnego – w drodze niewłaściwej wykładni przepisów. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Ubocznie należy jedynie wskazać, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, LEX 247924; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX 597395; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09, LEX 555875; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1431/09, LEX 580915; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 2401/13; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r., I OSK 2136/16; wyrok NSA z dnia 5 października 2018 r., I OSK 2539/17). Podkreśla się, że "żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP). Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały (...) wynika z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP" (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., II OSK 1154/12, LEX 1251758). Mając na uwadze treść art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, a także odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, wg którego do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX 33805, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX 192932), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Odnośnie do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że zastosowanie tego przepisu może nastąpić, jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości składu orzekającego. Możliwość skorzystania z instytucji unormowanej powyższym przepisem pozostawiona jest uznaniu składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna ze względu na wadliwe skonstruowanie podniesionych w niej zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przejście do rozważań merytorycznych, a w konsekwencji nie wyłania się zagadnienie prawne mogące budzić wątpliwości składu orzekającego, brak podstaw do stosowania w sprawie art. 187 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.