Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 807/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1,3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 27 września 2018 r. nr XXXIX/193/2018 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Wapno. 1. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym § 16 ust. 1 i 4 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 22 ust. 3 oraz § 23 ust. 2


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] września 2018 r. Rada Gminy W. (dalej jako "Rada") przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. (zwaną też jako "Uchwała").

Pismem z dnia [...] maja 2020 roku ([...]) Prokurator Rejonowy w W. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zaskarżył § 16 ust. 1 i 4 pkt 1-3, § 22 ust. 3 i § 23 ust. 2 wskazanej uchwały.

W skardze podniesiono istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 3, art. 19 ust. 5 i art. 25 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437) poprzez:

- przekroczenie upoważnienia ustawowego i obciążanie w przepisie § 16 ust. 1 i 4 pkt 1-3 uchwały, w przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb i zawinionej przez odbiorcę niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, pokrycia przez odbiorcę dodatkowych kosztów: nielegalnego odprowadzania ścieków, obciążania sprawcy dwukrotnością cen i stawek opłat za każdą usługę,

- przekroczenie upoważnienia ustawowego i obciążanie w przepisie § 22 ust. 3 odbiorcy lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i kanalizacyjnych w pasach o szerokości 2 m z wyjątkiem kiedy Gmina W. wyda pisemną zgodę na odstępstwo,

- przekroczenie upoważnienia ustawowego i obciążanie w przepisie § 23 ust. 2 uchwały osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci dostarczenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 i 4 pkt 1-3, § 22 ust. 3 i § 23 ust. 2 wskazanej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżone postanowienia uchwały są niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Podniesiono, że nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzenia zobowiązania wobec osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci do dostarczenia przed sporządzeniem protokołu odbioru końcowego przyłącza geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza, jak to uregulowano w § 23 ust. 2 skarżonej uchwały. Argumentowano, że rada gminy nie ma także uprawnienia do wydania dla odbiorcy zakazu określonego w § 22 ust. 3 skarżonej uchwały, tj. lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i kanalizacyjnych w pasie o szerokości 2 m poza przypadkiem, gdy Gmina W. wyda pisemną zgodę na odstępstwo, gdyż takie postanowienie uchwały ingeruje w prawo własności ograniczając przez to swobodę w korzystaniu z nieruchomości, a podstawa tak daleko posuniętej ingerencji w stosunki prawnorzeczowe nie istnieje. Wskazano, że rada gminy nie ma także uprawnień, aby zobowiązać odbiorcę do ponoszenia dodatkowych kosztów wodomierza i plomb wodomierzowych, ani aby ustalać, w jaki sposób należy obciążyć sprawcę nielegalnego poboru wody lub nielegalnego odprowadzania ścieków, jak unormowano w § 16 ust. 1 i 4 pkt 1-3 uchwały. O karach za bezumowne pobieranie wody lub odprowadzanie ścieków rozstrzygnięto w art. 28 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W związku z tym, Skarżący podniósł, że wymienione powyżej regulacje zawarte w skarżonej uchwale wykraczają poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, które ustalono w art. 40 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę (k.20 akt sąd.) Wójt Gminy W. (dalej jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie w zakresie wskazanym w odpowiedzi na skargę oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika, ponosząc że:

- w zakresie zarzutu stwierdzenia nieważności § 16 ust. 1 i 4 pkt 1-3 skarżonej uchwały, że Rada Gminy nie wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, gdyż te postanowienia uchwały stanowią szczegółowe uregulowania w drodze aktu praw miejscowego materii uregulowanej w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.).

- w zakresie zarzutu stwierdzenia nieważności § 22 ust. 2 załącznika nr 1 do skarżonej uchwały, że z mocy art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.) rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania cieków, a regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 wskazanej ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, ze regulamin dostarczają wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

- w zakresie zarzutu stwierdzenia nieważności § 23 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały skarżonej uchwały, że nie wykracza on poza upoważnienie ustawowe.

Dodano także, że w przypadku uznania, że Rada Gminy nie mogłaby uchwalić szczegółowych zasad dostarczania wody i odprowadzania ścieków w regulaminie, uznać należałoby regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy jako akty prawa miejscowego za bezzasadne. Zwrócono uwagę, że gminy powinny dysponować odpowiednimi środkami prawnymi umożliwiającymi im właściwe wywiązywanie się z nałożonych na nie zadań.

W związku z sytuacją epidemiologiczną na terenie kraju Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu poinformował o zamiarze rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym (zgodnie z art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz zwrócił się o potwierdzenie w terminie 14 dni od daty doręczenia pisma czy strona postępowania sądowego wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na powiedzeniu niejawnym, gdzie brak udzielenia odpowiedzi będzie równoznaczny z brakiem sprzeciwu co do rozpoznania sprawy w takim trybie. Pismo to doręczono Wójtowi w dniu [...] czerwca 2020 r. (k. 48-51) oraz Skarżącemu w dniu [...] czerwca 2020 roku (k. 52). Zarówno Wójt (k. 59) jak i Skarżący (k. 53) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy W.(Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2018, poz. 7816) – dalej jako: "Uchwała".

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020, poz. 713 – dalej jako: u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Uprzedzając jednak wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 wyroku należy wyjaśnić, że wbrew temu co wskazano w odpowiedzi na skargę Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2018, poz. 8740) stwierdził nieważność m.in. § 16 zaskarżonej Uchwały. To rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone i zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] listopada 2018 r. Oznacza to, że w dacie składania skargi w niniejszej sprawie, orzeczenie Wojewody W. o stwierdzeniu nieważności § 16 zaskarżonej Uchwały było prawomocne. W związku z tym Sąd postanowił w pkt. 1 sentencji wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić skargę Prokuratora w zakresie § 16 zaskarżonej Uchwały, ponieważ ta jednostka redakcyjna nie istnieje, nie istniała w dacie składania skargi i nie ma przedmiotu zaskarżenia w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 i 4 pkt 1-3, § 22 ust. 3 i § 23 ust. 2 Uchwały. Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w niniejszej sprawie Uchwała była natomiast w zaskarżonej części, tj. (z przyczyn opisanych powyżej) w zakresie obejmującym jej § 22 ust. 3 i § 23 ust. 2.

Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] października 2018 r. (poz. 7816) i weszła w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (§ 35 Uchwały), tj. z dniem [...] października 2018 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152, z późn. zm.; zwana też "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", w skrócie "u.z.z.w.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej części Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że uchwała w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego. Zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 19 ust. 4 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie.

W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 19 ust. 1 i 5 u.z.z.w., które w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały stanowiły, że:

Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Należy jeszcze podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206)

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 19 u.z.z.w., ani powielać – a tym bardziej modyfikować – unormowań zawartych w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub innych ustaw. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...].09.2009 r., II OSK [...]; CBOSA).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że Prokurator podniósł zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w przepisie § 22 ust. 3 Uchwały, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych i kanalizacyjnych w pasach o szerokości 2 m z wyjątkiem kiedy Gmina W. wyda pisemną zgodę na odstępstwo. Zarzut ten był zasadny. Należy wskazać, że przepis § 22 ust. 3 Uchwały ingerował w treść prawa własności, poprzez ograniczenie swobody w korzystaniu z nieruchomości, gdy tymczasem delegacja ustawowa zawarta w art. 19 u.z.z.w. nie obejmowała uprawnienia do wprowadzania ograniczeń w prawo własności. Zauważyć trzeba też, że zasady usytuowania budynków normuje ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Formułowanie zatem takich zakazów, jak zawarty w zakwestionowanym przez Prokuratora § 22 ust. 3 Uchwały, wykracza poza delegację ustawową. Z tych też przyczyn uznając skargę za zasadną Sąd stwierdził nieważność § 22 ust. 3 Uchwały.

Prokurator podniósł również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez obciążanie w przepisie § 23 ust. 2 Uchwały osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązkiem dostarczenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że organ stanowiący Gminy uregulował w tym przepisie dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej. Katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną wynika z ustawy Prawo budowlane. Nie do zaakceptowania jest się więc sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Brak jest zatem podstaw do tego, aby organ gminy zamieszczał w uchwale przepisy odnoszące się do obowiązków określonych ustawowo (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...].11.2019r. sygn. I SA/Ol [...]). Jednocześnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 ZTP w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. akt II OSK [...], wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Finalnie należy też zauważyć, że zaskarżony § 23 ust. 2 Uchwały odsyłał do art. 43 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 2016, poz. 290. Tymczasem, brzmienie art. 43 Prawa budowlanego uległo zasadniczym zmianom, opublikowanym w Dz.U. z 2020, poz. 1333, a w konsekwencji zaskarżony § 23 ust. 2 Uchwały wprowadza dodatkowo stan niepewności. Stanowienie natomiast przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Uznając zatem zasadność zarzutu Prokuratora dotyczącego istotnej wadliwości § 23 ust. 2 Uchwały Sąd stwierdził również nieważność tego przepisu.

Opisane powyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że zaskarżone § 22 ust. 3 oraz § 23 ust. 2 Uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 22 ust. 3 oraz § 23 ust. 2.