Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 255/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A S.A. z siedzibą w G. od decyzji Wojewody z dnia 12 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z dnia 12 lutego 2019 r., nr [..], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 26 maja 1983 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), Naczelnik Miasta zezwolił Zakładowi Energetycznemu "przeprowadzić linię 110 kV [..] na działkę nr [..] Ob. R. M. zam. W".

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. M. R., K. P., M. S. (obecni właściciele działek nr [..]-[..], powstałych w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..]) oraz Z. R. i I. R. zwrócili się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za straty wynikłe ze szczególnego trybu wywłaszczenia nieruchomości.

Pismem z dnia 22 września 2011 r. Starosta zwrócił się do A.o udzielenie informacji czy M.R., bądź jej spadkobiercy, zwracali się do Zakładu Energetycznego z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, czy prowadzone były jakiekolwiek rokowania w sprawie tego odszkodowania z M. R. bądź jej spadkobiercami, oraz czy Zakład Energetyczny wypłacił kiedykolwiek wyżej wymienionej odszkodowanie z tego tytułu. W odpowiedzi na powyższe, A. wskazała, że nie posiada dokumentacji związanej z zadanymi pytaniami, w związku z tym nie może udzielić na nie odpowiedzi.

Następnie, pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. Starosta zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 26 maja 1983 r. wskazując, że w dniu wydania tej decyzji właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie była M. R., lecz Z.i I. R.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2012 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za stratę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [..]-[..], wynikłej na skutek wybudowania przedmiotowej linii.

Jednakże, powyższa decyzja została następnie uchylona przez Wojewodę decyzją z dnia 8 maja 2013 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że z uwagi na fakt, iż M. R., K. P. i M. S. nabyli działki nr [..]-[..] (powstałe w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [..]) w okresie po dokonanym ograniczeniu sposobu ich korzystania, roszczenie o odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami im nie przysługuje. Natomiast, uprawnionymi do złożenia wniosku o ustalenie takiego odszkodowania są Z. i I.R., tj. osoby, które były właścicielami działki nr [..] (co wynika ze znajdujących się w aktach sprawy aktów notarialnych z dnia 12 września 1968 r., Repertorium A nr [..] i nr [..]) w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta z dnia 26 maja 1983 r. Złożenie w przedmiotowej sprawie wniosku również przez Z. i I. R. obligowało zatem organ do merytorycznego rozpatrzenia sprawy a nie jej umorzenia z powodu braku legitymacji do złożenia wniosku przez M.R., K. P. i M. S.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia 22 lipca 2013 r., ponowionym pismem z dnia 12 września 2013 r., Starosta zwrócił się do stron postępowania o przedstawienie wszelkich dokumentów i informacji związanych z przedmiotem postępowania, w tym w szczególności rodzaju szkód i ich wartości wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji, dokumentów o terminie rozpoczęcia i zakończenia prac, mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem trasy linii na przedmiotowych działkach, dokumentów potwierdzających próby zawarcia porozumienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za straty wynikłe wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji oraz dokumentów potwierdzających jego wypłatę.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 października 2013 r., M. R., K. P. i M.S. wskazali, że w wyniku wybudowania linii energetycznej 110 kV nie był i nadal nie jest możliwy podział działek na mniejsze, a co za tym idzie bardziej atrakcyjne dla potencjalnych nabywców oraz że nie wymaga szerszego uzasadnienia fakt, iż w wyniku ograniczeń spowodowanych linią energetyczną właściciele przedmiotowych nieruchomości ponieśli szkodę.

W piśmie z dnia 27 listopada 2013 r. Wydział Geodezji - Powiatowy Ośrodek Starostwa Powiatowego wskazał natomiast, że przed wydaniem decyzji Naczelnika Miasta z dnia 26 maja 1983 r. linia wysokiego napięcia przebiegała przez działkę nr [..] (od roku 1976 do 1980 działka ta miała nr [..], potem [..] itd.) już od 1965 r., ale w innym kierunku (kierunek południowy zachód - północy wschód), świadczy również o tym notatnik zmian z sierpnia 1983 r. Obecny przebieg linii energetycznej 110 kV przez te działki został pomierzony w marcu 1984 r., natomiast mapy uzupełniono pomiarem w sierpniu 1984 r.

W zaświadczeniu z dnia 30 grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta wskazał, że według stanu prawnego na dzień 26 maja 1983 r., zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonym uchwałą nr XI/62/78 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 czerwca 1978 r. (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej, nr 7, poz. 38 z dnia 26 lipca 1978 r.), działki nr [..]-[..] znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem A18UO, tj. teren szkoły zawodowej ok. 1000 uczniów z internatem na ok. 400 miejsc, sala gimnastyczna pełnowymiarowa dostępna dla mieszkańców osiedla; możliwość budowy warsztatów szkolnych nieuciążliwych dla terenów mieszkalnictwa; projektowana stacja transformatorowa. Działka nr [..] położona była ponadto na terenach oznaczonych w tym planie miejscowym symbolem A29ZP, tj.: teren zieleni rekreacyjnej o znaczeniu ogólno miejskim w dolinie rzeki z ciągami spacerowymi, polanami wypoczynkowymi i grupami zieleni wysokiej, ze wskazaniem, że przy planie realizacyjnym należy opracować projekt regulacji rzeki i uwzględnić strefę ochronną dla rzeki oraz projektowany przebieg linii wysokiego napięcia napowietrznej 110 kV a także symbolem A17MN, tj.: teren brutto zabudowy jednorodzinnej; projektowane działki pod zabudowę: bliźniaczą - 20, szeregową – 116; projektowany pawilon handlowo – usługowy, ulice wewnętrzne, zieleń towarzysząca, parking na 150 miejsc postojowych.

W rezultacie, decyzją z dnia 30 lipca 2014 r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu na rzecz Z. i I. R. odszkodowania w wysokości 850 000,00 zł za stratę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowaną wybudowaniem linii energetycznej 110 kV przechodzącej przez działki położone w R. nr [..]-[..] (punkt 1 decyzji) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za stratę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem przedmiotowej linii energetycznej przechodzącej przez te działki na rzecz M. R., K. P. i M. S. (punkt 2 decyzji). Jednocześnie, Starosta orzekł o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania A. (punkt 3 decyzji) oraz że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (punkt 4 decyzji).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A., kwestionując legalność jej punktów: 1, 3 i 4.

Wojewoda decyzją z dnia 29 kwietnia 2016 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2014 r. w zakresie punktu 1, 3 i 4 i w tym też zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ ten powinien podjąć próbę odszukania dowodów ustalenia odszkodowania w przeszłości, ustalić datę powstania szkody a następnie zweryfikować okoliczności przedawnienia się przedmiotowego roszczenia w zakresie zawartym w ust. 3 art. 36 ustawy wywłaszczeniowej i sprawdzić, czy M. R. w ogóle odebrała przedmiotową decyzję.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 15 marca 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 128 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, położonych w R. obr.[..], oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr [..]-[..], w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej 110 kV.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego w piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r. uzyskał z Urzędu Miasta informację, że w archiwum brak jest dokumentów związanych z postępowaniem prowadzonym przez Starostę a w piśmie z dnia 16 sierpnia 2016 r. Prezes Sądu Rejonowego poinformował, że przed Sądem Rejonowym od 1983 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz M.R., Z.R. i I. R.

W ocenie Starosty, z przekazanych wraz z pismem z dnia 10 października 2016 r. poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii: protokołu z odbioru technicznego przebudowy linii 110 kV [..] i wprowadzenia tymczasowego linii 110 kV [..] z dnia 13 kwietnia 1984 r. i notatki służbowej ze sprawdzenia stanu technicznego linii 110 kV [..] z dnia 21 września 1984 r, oraz kserokopii protokołu technicznego zadania inwestycyjnego "budowa linii 110 kV [..]" z dnia 15 października 1984 r., w którym zawarto informację, że linia nadaje się do eksploatacji i załączenia pod napięcie, wynika, że rzeczywisty termin zakończenia inwestycji przypada na dzień sporządzenia tegoż protokołu. W związku z powyższym, gdyby uznać, że decyzja z dnia 26 maja 1983 r. była podstawą ograniczenia prawa własności przedmiotowej działki, to nastąpiło przedawnienie roszczenia za straty w uprawach, zasiewach i plonach, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

Niemniej, Starosta nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody wyrażonym w decyzji z dnia 29 kwietnia 2016 r., zgodnie z którym bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest, że decyzja Naczelnika Miasta z dnia 23 maja 1983 r. wydana została w stosunku do M. R. a nie do Z. i I. R. Jak bowiem wskazał, decyzja z dnia 26 maja 1983 r. została wydana na M. R., która na dzień jej wydania nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym nie może być mowy o ingerencji władz administracyjnych w przysługujące ówczesnym właścicielom Z. i I. R. prawo własności. Odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w drodze odrębnej decyzji ustala się zaś, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez przyznania odszkodowania. W okolicznościach przedmiotowej sprawy właściciel został pozbawiony przysługującego mu prawa do nieruchomości, jednak art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie tylko do sytuacji w których, wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzeczenia o odszkodowaniu.

W ocenie Starosty w przedmiotowej sprawie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, jak również nie dostarczono jej decyzji z dnia 26 maja 1983 r. i w związku z powyższym decyzja ta nie mogła uprawniać Zakładu Energetycznego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w zakresie koniecznym do istnienia i eksploatacji linii elektroenergetycznej 110 kV.

Od decyzji Starosty Z. i I.R. wnieśli odwołanie zarzucając, że decyzja ta została wydana mimo błędnego zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że Z. i I. R. w ocenie organu nie przysługuje odszkodowanie w związku z tym, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ma zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzekania o odszkodowaniu, podczas gdy doszło do faktycznej ingerencji władz administracyjnych w przysługujące skarżącym prawo własności, co zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawnia ich do domagania się ustalenia odszkodowania.

Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r., nr [.], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) – zwanej dalej k.p.a., oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., Wojewoda uchylił decyzję Starosty wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 15 marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał na wstępie, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed wejścia w życie u.g.n., o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja). Zauważył przy tym, że niewątpliwie z art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej wynika, że część należnego odszkodowania, tj.: przysługująca za straty w plonach, uprawach i zasiewach przedawniała się z upływem 3 lat od dnia wystąpienia szkody, lecz w ocenie Wojewody z tego faktu nie można wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami, o których mowa w art. 35 powołanego aktu prawnego. Przeciwnie, powinno to, w ocenie Wojewody, prowadzić do konkluzji, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przedawnieniu nie podlegało, a jego dochodzenie nie było co do zasady ograniczone w czasie.

Dlatego też, z uwagi na przytoczone okoliczności faktyczne i prawne brak było zdaniem Wojewody, przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych w R., w zakresie obszaru obecnych działek nr [..]-[..], w oparciu o przepisy obowiązującej u.g.n. Wojewoda wskazał przy tym, że z uwagi na 3 - letni termin przedawnienia za straty w uprawach, zasiewach i plonach, organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić datę powstania szkody, jeśli takowa zaistniała, a następnie weryfikacji poddać okoliczność przedawnienia się przedmiotowego roszczenia w tym zakresie. Dokonując tej analizy organ powinien mieć na uwadze zmianę regulacji ustawowej w zakresie gospodarki nieruchomościami jaka dokonała się w 1985 r., w kontekście jej wpływu na przedawnienie powyższego roszczenia.

Jednocześnie, Wojewoda stwierdził, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Miasta z dnia 26 maja 1983 r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, a stan prawny wywołany ograniczeniem prawa własności nieruchomości trwa nadal. Tym samym, jeśli odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej w 1983 r. nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym, tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda zauważył przy tym, że z wyjaśnień następcy prawnego Zakładów Energetycznych, które były beneficjentem decyzji Naczelnika Miasta, zawartych w piśmie z dnia 11 października 2011 r., wynika, że nie jest w posiadaniu dokumentów na temat składanych wniosków ówczesnej właścicielki nieruchomości, jak i jej spadkobierców o wypłatę, jak również dotyczących samej wypłaty odszkodowania za straty wynikłe z działań podjętych w oparciu o art. 35 ustawy wywłaszczeniowej. Także wnioskodawcy w niniejszej sprawie twierdzą, że takiego odszkodowania nie otrzymali.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że nie ma najmniejszych wątpliwości, że w dniu powstania szkody, właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli Z. R. i I. R., jednakże nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, który uznał, że z tego powodu nie może być mowy o ingerencji władz administracyjnych w przysługujące ówczesnym właścicielom prawo własności. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że prawo do ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną budową urządzeń infrastruktury technicznej na cudzym gruncie przysługuje tylko osobie, która była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości w dniu powstania szkody. Regulacja art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wyraźnie wiąże roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 tej ustawy z własnością nieruchomości, nie zaś z np. określonymi przymiotami osoby właściciela, co świadczyłoby o osobistym charakterze roszczenia.

Podsumowując, Wojewoda zasugerował, że mając na uwadze to, że niniejsza sprawa została zapoczątkowana wnioskiem o ustalenie odszkodowania z dnia 22 listopada 2010 r., organ I instancji powinien, na podstawie przytoczonych w treści niniejszej decyzji przepisów prawa oraz użytej tu argumentacji, powołać biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy i ustalić na jego podstawie odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, zaspakajając jednocześnie prawo do odszkodowania osób składających odwołanie, które na to rozstrzygnięcie oczekują już ponad osiem lat. Wojewoda podkreślił przy tym, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniej wydanych w niniejszej sprawie decyzjach, zgodnie z którym bez znaczenia dla niniejszego postępowania pozostaje fakt, że decyzja Naczelnika Miasta z dnia 23 maja 1983 r. została wydana w stosunku do M. R., a nie do Z.i I.R., skoro okoliczność, iż to oni byli właścicielami działki nr [..] w dniu dokonania ograniczenia w sposób bezsporny wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie od powyższej decyzji A. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego ustalenia przez Wojewodę, że w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji, pomimo że w stanie faktycznym niniejszej sprawy powołane powyżej przepisy nie mają zastosowania, nie nastąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 u.g.n.;

- art. 233 u.g.n. – poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.g.n., pomimo że w stanie prawnym niniejszej sprawy u.g.n. nie mogła mieć zastosowania.

W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 12 lutego 2019 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, Lex nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 15 marca 2017 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Starosta decyzją z dnia 15 marca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonych w R., obr. [..], oznaczonych jako działki nr [..]-[..] w związku z posadowieniem na tej nieruchomości linii elektroenergetycznej 110 kV wskazując, że nastąpiło przedawnienie roszczenia za straty w uprawach, zasiewach i plonach, o których mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz że odszkodowanie w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w drodze odrębnej decyzji ustala się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez przyznania odszkodowania a decyzja Naczelnika Miasta z dnia 26 maja 1983 r. wydana została na M. R., która na dzień jej wydania nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości a w związku z tym nie może być mowy o ingerencji władz administracyjnych w przysługujące ówczesnym właścicielom nieruchomości Z. i I. R. prawo własności. Dlatego też, decyzja z dnia 26 maja 1983 r. nie mogła uprawniać Zakładu Energetycznego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda uznał zaś, że wskazane przez Starostę okoliczności nie mogą stanowić przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonych w R., w zakresie działek nr [..]-[..], w oparciu o przepisy obowiązującej u.g.n.

Niewątpliwie, w rozpoznawanej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta z dnia 26 maja 1983 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zezwalającej, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2). Właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody (art. 36 ust. 3).

Zarówno orzecznictwo (zob. wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13 oraz z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i doktryna (zob. J. Jaworski, M. Wolanin, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Legalis 2017), przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Tym samym, przepis art. 36 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidywał wprawdzie 3-letni okres przedawnienia, ale jedynie dla roszczeń odszkodowawczych dotyczących strat w: zasiewach, uprawach i plonach. Skoro zatem roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod budowę urządzeń sieci elektromagnetycznej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 34/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo bowiem, że omawiane odszkodowanie ma wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych. Źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 14/09; wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić przy tym należy uwagę, że istnieje ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, oraz z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2723/15 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwracało uwagę, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. W myśl zaś art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów.

W związku z powyższym, ponieważ ograniczenie prawa własności właściciela przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w 1983 r., prawo do żądania odszkodowania z tytułu utraty przez nieruchomość wartości z powodu powyższego ograniczenia prawa nie uległo przedawnieniu, wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - to w świetle prawidłowo zastosowanego przez organy obu instancji art. 233 u.g.n. należało uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Sąd nie podziela przy tym poglądu, że warunkiem zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 u.g.n., a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.). Tak więc przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby też w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1962/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać ponadto należy, jak uznał NSA w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i do zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania według reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak WSA w Gliwicach w wyrokach: z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 938/12; WSA w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 374/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe niewątpliwie świadczy o tym, że organ I instancji wydał decyzję z dnia 15 marca 2017 r. z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W myśl bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Ponadto, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.s.g. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje przy tym pogląd, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego bądź nowego operatu szacunkowego w toku postępowania administracyjnego wykracza poza obręb postępowania odwoławczego i uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4132/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez Wojewodę wady w postępowaniu organu I instancji w istocie uniemożliwiły bowiem poddanie kontroli organu odwoławczego zasadności i legalności przyjętego rozwiązania.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.