Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1187/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej także: "Minister" lub "organ") - działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 742 - dalej także: "u.o.i.n.") - po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") z dnia [...] sierpnia 2016 r. przesłanego drogą elektroniczną dotyczącego udostępnienia:

- informacji o łącznych kosztach, jakie poniesiono w związku z organizacją spotkania szefów państw NATO w lipcu 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, strony umowy/usługodawcy,

- raportu, jaki został przekazany Premier RP, o jakim mowa w tym artykule: [...] - odmówił udostępnienia żądanego we wniosku raportu, tj. Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r.

Zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej wydana została w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektroniczną, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie:

- "informacji o łącznych kosztach, jakie poniesiono w związku z organizacją spotkania szefów państw NATO w lipcu 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, strony umowy/usługodawcy", a także

- "raportu, jaki został przekazany Premier RP, o jakim mowa w tym artykule: [...]".

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku skarżącego Stowarzyszenia, Minister Obrony Narodowej - działając na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 3 i 4 u.o.i.n. - decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] odmówił stronie skarżącej udostępnienia żądanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Obrony Narodowej wskazał, że informacje o kosztach poniesionych w związku z organizacją Szczytu NATO, który odbył się w dniach 8 - 9 lipca 2016 r. w Warszawie, zostały zamieszczone w Sprawozdaniu Końcowym Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r., które - zgodnie z obowiązkiem wskazanym w § 10 Zarządzenia Nr 14 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 marca 2015 r. w sprawie Międzyresortowego Zespołu do spraw Przygotowania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. (M. P. poz. 261) - Przewodniczący wyżej wymienionego Zespołu, przedłożył Prezes Rady Ministrów w dniu 8 sierpnia 2016 r.

Minister Obrony Narodowej wskazał jednocześnie, że sprawozdanie jest dokumentem niejawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych i zgodnie z art. 5 ust. 3 cyt. ustawy zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego załączniki. Minister Obrony Narodowej dodał ponadto, że po odłączeniu załączników Sprawozdanie Końcowe Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. jest dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone", co oznacza w konsekwencji, że podlega ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 cyt. ustawy.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. strona skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Strona skarżąca zakwestionowała zasadność zaklasyfikowania informacji jako niejawnych. Skarżące Stowarzyszenie uznało, że objęcie informacji publicznych, będących przedmiotem wniosku, klauzulą "poufne" oraz klauzulą "zastrzeżone" (po odłączeniu załączników) jest niezasadne, bowiem nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że udostępnienie tych informacji jest niezwykle istotne ze społecznego punktu widzenia, a więc nadanie im przymiotu informacji niejawnej spowodowało nieproporcjonalnie nadmierne ograniczenie prawa do informacji publicznej, co w konsekwencji może wpłynąć na niemożność monitorowania i upubliczniania działań podejmowanych przez instytucje publiczne.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym, jego ramy wyznaczone są przepisami ustaw, które z poszanowaniem zasad Konstytucji RP zawierają ograniczenia w dostępie do informacji (vide: art. 31 Konstytucji RP, który dopuszcza możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności).

Wskazując na brzmienie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., Minister stwierdził, że przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, pozbawia możliwości udostępniania tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 lipca 2001 r., sygn. akt K 3/21, w którym podkreślono, iż pierwszą przyczyną, dla której prawa jednostki mogą być ograniczone jest w szczególności wzgląd na potrzeby bezpieczeństwa i obronności kraju.

W tej sytuacji, Minister - powołując się na art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych - zwrócił uwagę, iż wystarczającą przesłanką uznania określonych informacji, jako informacji niejawnych, jest istnienie prawdopodobieństwa (ewentualność), że ujawnienie określonej informacji spowoduje szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo będzie z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

Minister wskazał jednocześnie na art. 6 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który stanowi, że za nadanie klauzuli tajności odpowiedzialna jest osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Minister uznał więc, że osoba uprawniona do podpisania dokumentu, dokonując klasyfikacji informacji, winna kierować się postanowieniami art. 5 cyt. ustawy, w którym zawarte zostały definicje poszczególnych klauzul tajności, zaś dokonania oceny zasadności nadania klauzuli podjąć się mogą wyłącznie podmioty merytorycznie zajmujące się określonymi kwestiami.

Skarżące Stowarzyszenie zaskarżyło powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt Il SA/Wa 109/17, stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2016 r., nr r [...], jak i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., przesłany drogą elektroniczną, zawierał braki formalne w postaci braku podpisu wnioskodawcy, które uniemożliwiały jego rozpatrzenie w formie decyzji, a zatem w formie przewidzianej w k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przed wydaniem spornej decyzji Minister Obrony Narodowej powinien - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej także: "k.p.a.") - wezwać stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie tego wniosku bezpiecznym podpisem elektronicznym, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji, Sąd uznał, że skoro organ obowiązku tego nie dochował i po rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to w istocie rozpatrzył wniosek dotknięty wadą w postaci braku podpisu wnioskodawcy. Sąd stwierdził zatem, że wniosek taki nie mógł wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które można było zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej.

Od powyższego wyroku skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 692/18, oddalił skargę kasacyjną, podzielając w pełni pogląd wyrażony w wyroku Sądu pierwszej instancji.

W związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt Il SA/Wa 109/17, Minister Obrony Narodowej - działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. wezwał skarżące Stowarzyszenie do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. poprzez przesłanie, w terminie 7 dni od otrzymania pisma, własnoręcznie podpisanego wniosku albo wniosku zawierającego podpis elektroniczny za pośrednictwem platformy ePUAP.

Wniosek skarżącego Stowarzyszenia wpłynął do Ministerstwa Obrony Narodowej w dniu 7 kwietnia 2020 r., za pośrednictwem platformy ePUAP i zawierał stosowny podpis elektroniczny.

Rozpatrując wniosek strony skarżącej, organ ustalił, że informacje o kosztach związanych z przygotowaniem i organizacją Szczytu NATO, który odbył się w 2016 r. w Warszawie, zostały podane do publicznej wiadomości w artykule zamieszczonym na stronie internetowej Ministerstwa Obrony Narodowej pod adresem: [...] i ukształtowały się na poziomie 178 mln złotych.

Z kolei, jeśli chodzi o Raport wskazany we wniosku skarżącego Stowarzyszenia, Minister potwierdził wcześniejsze ustalenia, że jest on przygotowany w formie Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r., który został objęty klauzulą "poufne".

Mając na uwadze powyższe ustalenia, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], organ poinformował skarżące Stowarzyszenie, że koszty związane z przygotowaniem i organizacją Szczytu NATO w 2016 r. ukształtowały się na poziomie 178 mln złotych, dodając jednocześnie, iż towary i usługi zamawiane były przez różne jednostki organizacyjne resortu obrony narodowej, a także przez inne resorty. Ponadto, organ poinformował w tym piśmie, że na wskazany we wniosku adres strony skarżącej zostanie wysłana decyzja o odmowie udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu w/w Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r.

W związku z powyższym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 u.o.i.n. - wydał w dniu [...] kwietnia 2020 r. decyzję nr [...], którą odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci raportu, tj. Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że sporne Sprawozdanie Końcowe Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r. jest dokumentem niejawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych i zgodnie z art. 5 ust. 3 cyt. ustawy, zostało oznaczone klauzulą "poufne" z uwagi na dołączone do niego załączniki. Organ dodał jednocześnie, że po odłączeniu załączników sporne Sprawozdanie jest nadal dokumentem niejawnym o klauzuli "zastrzeżone", co w konsekwencji oznacza, że podlega ustawowej ochronie na podstawie art. 5 ust. 4 cyt. ustawy.

W tej sytuacji, Minister uznał, że udostępnienie spornego dokumentu podlega ustawowemu ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Minister Obrony Narodowej zauważył, że zakaz udostępniania informacji niejawnych, jako objętych tajemnicą, jest jednoznacznie wyrażony w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia, co - w ocenie organu - wskazuje, że stosownie do treści tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zdaniem organu, regulacja ta stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych, a więc winna być interpretowana ściśle.

Minister Obrony Narodowej wskazał ponadto na przepis art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w myśl którego informacje niejawne, którym nadano określoną klauzulę tajności, mogą być udostępnione wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do określonej klauzuli tajności.

Powołując się z kolei na art. 2 pkt 2 cyt. ustawy, organ zauważył, że "rękojmią zachowania tajemnicy" jest zdolność osoby do spełnienia ustawowych wymogów dla zapewnienia ochrony informacji niejawnych przed ich nieuprawnionym ujawnieniem, stwierdzona w wyniku przeprowadzenia postępowania sprawdzającego.

Organ przywołał ponadto brzmienie art. 4 ust. 1, zgodnie z którym, informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

Mając na względzie powyższe przepisy, Minister uznał, że zachodziła podstawa do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia skarżącemu Stowarzyszeniu żądanych informacji. Organ uznał bowiem, że sporny dokument, objęty wnioskiem strony skarżącej, może być udostępniony wyłącznie osobie uprawnionej, zgodnie z przepisami ustawy dotyczącymi dostępu do informacji niejawnych.

Minister stwierdził, że przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępnienia tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, organ uznał, że zaklasyfikowanie informacji, jako niejawnych, w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych - stanowi wystarczający powód do odmowy udzielenia informacji.

Jednocześnie, organ zauważył, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt. II SA/Wa 596/17, żądanie dostępu do informacji publicznej, w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej, nie może służyć weryfikacji klauzuli tajności. Takie rozumienie instytucji obywatelskiego dostępu do informacji publicznych, jak zauważył organ, czyniłoby ustawę o ochronie informacji niejawnych zbyteczną i nadto naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Minister wskazał, że ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiego porządku prawnego, ustawę o ochronie informacji niejawnych oraz odpowiednią normę kolizyjną w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2020 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przypisanych, strona skarżąca zarzuciła Ministrowi:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej - poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy nie wykazano zasadności ochrony wartości prawnie chronionych, wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności i konieczności, w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2. naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę informacji niejawnych - poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie, podczas gdy nie wykazano w uzasadnieniu spornej decyzji, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią informacje niejawne, w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych,

3. naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie, w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "poufne" - poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że informacje objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia stanowią informacje niejawne,

4. naruszenie art. 8 k.p.a., w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji, jako informacji o klauzuli "zastrzeżone",

5. naruszenie art. 11 k.p.a., w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy - poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami niejawnymi,

6. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na błędach w ustaleniach faktycznych, tj. błędne ustalenie treści złożonego w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i pominięciu przez organ, że obejmował on w istocie dwie grupy informacji, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżące Stowarzyszenie zwróciło się o przekazanie informacji zawartych w Sprawozdaniu Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył podania informacji o wydatkach poniesionych ze środków publicznych na organizację wskazanego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydarzenia. Tymczasem, jak zauważyło skarżącego Stowarzyszenie, Minister w wydanej w sprawie decyzji odmówił udostępnienia "żądanego we wniosku raportu tj. Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016". W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że w spornym rozstrzygnięciu pominięto treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w konsekwencji oznacza, że organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, które rzutują w istotny sposób na wydane w sprawie rozstrzygnięcie.

Ponadto, strona skarżąca, wskazując na poglądy prof. M. Jaśkowskiej – stwierdziła, że na styku ustawy o ochronie informacji niejawnych i ustawy o dostępie do informacji publicznej pojawiła się wątpliwość, "jak można bronić się przed niesłusznym nadaniem jakiejś informacji klauzuli tajności i ograniczeniem w tej sposób prawa do informacji, a w szczególności, jakimi możliwościami kontroli dysponuje w tym zakresie sąd administracyjny" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2014 r., s. 13).

Dodatkowo, strona skarżąca zauważyła, że problem wynika z faktu, iż samo nadanie klauzuli tajności określonej informacji nie podlega kognicji sądu administracyjnego (tak również: M. Jaśkowska, Nadawanie klauzul tajności a kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Sejmowy nr 10 z 2001 r., s. 22-24).

Mając powyższe na względzie, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że istnieje możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli spełnienia materialnych przesłanek utajnienia informacji na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, skutkującego wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Strona skarżąca zauważyła, że na dopuszczalność oceny przez sąd administracyjny decyzji, na mocy której odmówiono udostępnienia informacji niejawnej, zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt K 26/08, w którym stwierdzono, że "w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnoprawnych podstaw decydujących o przyznaniu klauzuli, co umożliwiłoby kontrolę materialnych przesłanek utajniania informacji".

Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że również prof. M. Jaśkowska przyjmuje, że "istniejące przepisy prawa dają sądom administracyjnym możliwość kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA nr 1 z 2014 r., s. 15).

W związku z powyższym, strona skarżąca wskazała na dwie możliwe sytuacje. Otóż, w pierwszej sytuacji, w której zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji do podmiotu, który nadał tejże informacji klauzulę niejawności - strona skarżąca uznała, że dopuszczalne jest zakwestionowanie tak nadanej klauzuli (podobnie: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), s. 16; zob. także: M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Warszawa 2015, s. 397). Z kolei, w drugiej sytuacji, a więc w sytuacji, w której zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji do podmiotu innego, niż ten, który nadał tejże informacji klauzulę niejawności - skarżące Stowarzyszenie uznało, że skoro adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest władny do jej zniesienia lub też zmiany, wówczas można przyjąć, że sąd w przypadku uznania, że element materialny nie został spełniony, może uchylić decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak skorzystania przez podmiot zobowiązany (adresata wniosku) z trybu określonego w art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym, podmiot ten mógłby, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany.

Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że podziela powyżej wskazany pogląd, albowiem odmienna interpretacja przepisów doprowadziłaby do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do informacji publicznej. Co więcej, zdaniem strony skarżącej, można byłoby rozważyć wówczas nawet to, czy aby samo nadanie klauzuli nie naruszałoby istoty wskazanego konstytucyjnego prawa, albowiem - według strony skarżącej - stosowanie klauzuli informacji niejawnych mogłoby stać się prostą podstawą do ograniczania dostępności w szerokim zakresie spraw przez podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca zarzuciła, że objęcie informacji publicznych, będących przedmiotem jej wniosku, klauzulą "poufne", jest niezasadne, albowiem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Skarżące Stowarzyszenie nie zgodziło się także ze stanowiskiem Ministra, jakoby żądane informacje poddane są ochronie z uwagi na klauzulę "zastrzeżone". Strona skarżąca zauważyła bowiem, że w świetle art. 5 ust. 4 u.o.i.n., informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, w decyzji Ministra Obrony Narodowej wskazano jedynie, że sporny dokument jest dokumentem niejawnym, nie odnosząc się do zakwalifikowania żądanych informacji, jako informacji niejawnych.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Minister, wydając sporną decyzję, nie wskazał zagrożenia dla powołanych wyżej wartości poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Zdaniem strony skarżącej, było to konieczne tym bardziej, jeśli uwzględni się to, iż w sprawie nie chodziło o udostępnienie informacji o konkretnych, przyszłych postępowaniach, ale informacji ogólnych dotyczących organizacji przedsięwzięcia, które miało już miejsce w przeszłości.

Skarżące Stowarzyszenie podniosła ponadto, że gdyby przyjąć umieszczenie informacji w niejawnym dokumencie, jako wyznacznik możliwości udostępnienia informacji, to prawo do informacji publicznej stałoby się iluzoryczne, albowiem okazałoby się, że w prosty sposób organ może ograniczyć dostęp do informacji publicznej.

Poza tym, strona skarżąca stwierdziła, że z pewnością nie jest tak, że wszelkie informacje o wydatkach poniesionych w związku z organizacją wskazanego wydarzenia, dotyczą informacji istotnych z punktu widzenia państwa. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, Minister odmówił udostępnienia w całości wskazanych informacji.

W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji Minister nie przedstawił przekonującej argumentacji za tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony przez stronę skarżącą, w ogóle nie może zostać zrealizowany z uwagi na ochronę informacji niejawnych. Według strony skarżącej, organ poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu, którego nie uzasadniono w jakikolwiek sposób.

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, Minister nie podjął się ustalenia, czy możliwe jest zrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej choćby w części, w sposób niejako automatyczny uznając, że wszystkie żądane przez stronę skarżącą informacje stanowią informacje niejawne.

Jednocześnie, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, iż Minister poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że żądane informacje są zawarte w Sprawozdaniu Końcowym Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r., które - jak wynika z ustaleń - objęte jest klauzulą tajności. Tymczasem, jak stwierdziła strona skarżąca, organ nie ustalił, czy poszczególne z żądanych przez stronę skarżącą informacji w istocie stanowią informacje niejawne, w świetle art. 5 u.o.i.n.

Skarżące Stowarzyszenie uznało, że nie sposób wskazać zagrożenia dla przywołanych w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych wartości z uwagi na udostępnienie wnioskowanej informacji. Strona skarżąca zarzuciła zatem, że w takim stanie rzeczy objęcie żądanych informacji ochroną, jako informacji "poufnych" lub "zastrzeżonych" jest niedopuszczalnym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Według strony skarżącej, zaskarżona decyzja Ministra nie dowodzi, że odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji opiera się na rzeczywistych i faktycznych podstawach prawnych i faktycznych.

W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że Minister Obrony Narodowej nie uzasadnił w żaden sposób tego, że żądany dokument w całości jest objęty ochroną informacji niejawnych, a także nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji za tym, że objęcie ochroną poszczególnych informacji, zawartych w żądanym dokumencie, nie jest możliwe lub nie jest zasadne.

W związku z tym, strona skarżąca uznała, że odmowa udostępnienia całego dokumentu jest daleko idącym ograniczeniem prawa do informacji publicznej.

Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że udostępnienie tych informacji jest niezwykle istotne ze społecznego punktu widzenia, albowiem - zgodnie z obowiązującym prawem - społeczeństwo ma prawo wiedzieć, w jaki sposób wydatkowane są publiczne pieniądze.

Zdaniem strony skarżącej, na prawo do informacji publicznej należy spojrzeć jako na prawo do wiedzy o wykonywaniu (albo braku, czy też naruszaniu) obowiązków przez władze publiczne, osoby zatrudnione w administracji, czy też podmioty zorganizowane przez władze publiczne, a także podmioty wykonujące zadania publicznej, czy też podmioty, którym państwo przekazało środki publiczne do realizacji określonych przez państwo zadań. Odnosząc się do takiego rozumienia prawa do informacji, strona skarżąca wskazała, że będzie dotyczyło ono zarówno faktów, ale też prawa do wiedzy o przyczynach (przesłankach) podejmowania określonych działań.

Konkludując, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że uzyskanie żądanej informacji jest niezbędne do tworzenia podstaw publicznej dyskusji opartej na faktach.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, Minister Obrony Narodowej stwierdził przede wszystkim, iż - wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia brak jest podstaw prawnych - zarówno materialnoprawnych, jak i formalnoprawnych - w postępowaniu prowadzonym w sprawie udostępnienia informacji publicznej do ustalania, czy klauzula niejawności została nadana prawidłowo.

Tym samym, Minister Obrony Narodowej uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych za nieuzasadniony.

Organ wskazał, że sporne Sprawozdanie zawiera takie elementy, których ujawnienie bez wątpienia utrudniłoby wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli.

Minister Obrony Narodowej nie zgodził się również z poglądem strony skarżącej, że organ (odbiorca materiału) winien, w przypadku, gdy nie jest wytwórcą dokumentu, obligatoryjnie wystąpić do osoby, która nadała klauzulę tajności, albo przełożonego tej osoby, z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany w trybie art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Organ zauważył bowiem, że zgodnie z przywołanym przepisem, takie zwrócenie się ma charakter fakultatywny, co oznacza, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że w pewnych kategoriach spraw (dotyczących wniosku o udostępnienie dokumentu objętego klauzulą tajności w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej) takie zwrócenie musi być obowiązkowe. Organ uznał jednocześnie, że we wspomnianym wyżej przepisie mowa jest o odbiorcy materiału (tj. jego adresacie), co wskazuje, że aby wystąpić w trybie tego przepisu z wnioskiem organ musiałby najpierw być odbiorcą materiału, przy czym - jak zauważył organ - wątpliwości budzi to, czy samemu organowi przysługuje możliwość zwrócenia się w tym trybie, czy tylko imiennie adresatowi, który dany materiał otrzymał.

W tej sytuacji, Minister Obrony Narodowej wskazał, że zakaz udostępniania informacji niejawnych, jako objętych tajemnicą, jest jednoznacznie wyrażony w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a więc przyznanie określonym informacjom klauzuli tajności pozbawia możliwości udostępniania tych informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, zdaniem organu, zaklasyfikowanie informacji, jako niejawnej, stanowi wystarczający powód do odmowy udzielenia informacji.

Minister uznał, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych treść normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., albowiem wskazuje on jasno, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tymczasem, w ocenie organu, skarżące Stowarzyszenie nie wykazało dokładnie, na czym miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu.

Minister Obrony Narodowej zwrócił ponadto uwagę, że sporne Sprawozdanie wraz z załącznikiem jest dokumentem jednolitym i nie może być częściowo jawne, a częściowo niejawne. Organ wskazał w tym miejscu, że ustawa o ochronie informacji niejawnych nie daje możliwości podziału dokumentu, zaś jedynie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu oznaczania materiałów i umieszczania na nich klauzul tajności (Dz. U. z 2011 r., poz. 1692), dokument może być jawny po odłączeniu od niego niejawnych załączników. Minister zauważył jednak, że strona skarżąca żądała udostępnienia całego Sprawozdania.

Minister Obrony Narodowej uznał także, iż niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., albowiem organ stwierdził, że w swojej decyzji wyjaśnił dokładnie, jakimi przesłankami kierował się odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] odmawiająca skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Obrony Narodowej, wydając sporną decyzję administracyjną, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu obu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a przede wszystkim z uwagi na brak podjęcia jakiejkolwiek próby wykazania w sposób należyty, a więc dający możliwość sądowej weryfikacji, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowało skarżące Stowarzyszenie, jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, Minister Obrony Narodowej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Minister Obrony Narodowej, wydając sporną decyzję w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowanych przez niego informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych wyżej norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wprawdzie jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie, okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje niewątpliwie mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności pytanego podmiotu i dysponowania przez niego mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji, przyjmuje się zgodnie, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Jednocześnie, wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy, którego zastosowanie przez Ministra Obrony Narodowej legło u podstaw wydania w niniejszej sprawie spornej decyzji administracyjnej.

W świetle, mającego kluczowe znaczenie w analizowanej sprawie, przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak wynika zarówno z treści powołanego wyżej przepisu cyt. ustawy, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Minister Obrony Narodowej, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, zasadnie przyjął w toku postępowania, że żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej jedną z klauzul informacji niejawnej, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Należy zauważyć, że definicja legalna zakwalifikowania danej informacji do informacji niejawnej zawarta została w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych.

Przepis ten stanowi, że dla zakwalifikowania informacji niejawnej do informacji niejawnej, wystarczy element materialny, tzn. istnienie takiej cechy, przez którą stanowi ona informację, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczpospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie jej opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu jej wyrażania.

Warto zauważyć w tym miejscu, że istnienie elementu materialnego informacji niejawnej można ustalić na podstawie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, bez potrzeby odnoszenia się do art. 5 tej ustawy, bowiem poszczególne przepisy tego artykułu nie tworzą dodatkowej definicji pojęcia informacji niejawnych, lecz stanowią szczegółowe rozwinięcie zdefiniowanego w art. 1 ust. 1 ustawy tego pojęcia, służące celom odpowiedniego zakwalifikowania w zakresie stopnia ochrony tych informacji, a nie samej potrzeby ich ochrony.

Zasada wiedzy niezbędnej, warunkująca - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych - udostępnienie informacji niejawnych oznacza, że zapoznanie się przez daną osobę z informacjami niejawnymi, służyć ma wykonywaniu przez tą osobę pracy lub pełnieniu służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywaniu pracy zleconych związanych z dostępem do informacji niejawnych.

Dla ochrony informacji niejawnych, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, wystarczy element materialny, a więc zachodzi sytuacji, w której można postawić tezę, iż stanowią one informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Informacja niejawna chroniona jest zatem bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą wymienioną expressis verbis w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Jest ona bowiem niejawna z uwagi na zagrożenie wynikające z jej treści lub sposobu jej uzyskania, a nie w następstwie samej klasyfikacji.

Dla szerszej ochrony, wynikającej z art. 8 ustawy o ochronie informacji niejawnych, niezbędne są dwa elementy: materialny i formalny. Element materialny określa art. 1 ust. 1 tej ustawy, wskazujący na możliwość powstania określonej szkody, czy zagrożeniu dóbr. Element formalny wyraża się w nadanej klauzuli tajności. Jednocześnie, zgodnie z art. 5 cyt. ustawy, klauzulę taką można nadać tylko informacjom niejawnym w znaczeniu materialnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazać należy przy tym, że również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż informacja niejawna chroniona jest bez względu na to, czy osoba uprawniona uznała za stosowne oznaczyć ją odpowiednią klauzulą, albowiem informacja jest niejawna z uwagi na zagrożenia wynikające z jej treści, a nie w wyniku klasyfikacji (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12; podobnie: wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1679/14, publikowane /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd judykatury w pełni podziela.

Przechodząc do oceny zarzutów strony skarżącej, warto zauważyć na wstępie, iż w przypadku decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznych wyjątkowo ważne jest prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy bowiem szczególnie podkreślić, że każdy przypadek odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym również z powołaniem się na ochronę informacji objętych klauzulą informacji niejawnych, powinien być należycie uzasadniony. Konieczne wydaje się zatem wskazanie przez podmiot zobowiązany konkretnych przepisów uniemożliwiających, w jego ocenie, udostępnienie informacji publicznej oraz wyczerpujące uzasadnienie tego stanowiska. Ponadto, jak podniesiono m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2407/12, decyzja odmowna, wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna zawierać wszechstronne uzasadnienie faktyczne i prawne. Szczególnie ważne jest podanie oraz wyjaśnienie podstaw odmowy. Niedopuszczalna jest odmowa, w której podmiot zobowiązany nie powołuje konkretnego przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia lub powołuje się ogólnie na tajemnicę zawartą w jakimś akcie prawnym (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015).

Jednocześnie, należy wyraźnie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko prezentowane zarówno w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 291/15 i sygn. akt I OSK 210/15, a także wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1312/15), jak też w literaturze (por. A. Piskorz-Ryń, J. Wyporska-Frankiewicz, Dostęp do informacji publicznej a ochrona informacji niejawnych. Zagadnienia wybrane, ZNSA z 2016 r. nr 4, s. 53-58), że nie można wymagać, aby uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnych, ujawniało wprost czy pośrednio te informacje niejawne. Nie oznacza to jednak - w świetle art. 107 § 3 k.p.a. - że uzasadnienie decyzji nie powinno być skonkretyzowane względem sprawy i że nie musi zawierać istotnych z jej perspektywy informacji nieprowadzących do ujawnienia informacji będącej przedmiotem wniosku.

Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, miał oczywiście pełną świadomość tego, iż specyfika decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z koniecznością ochrony informacji niejawnej wymaga, aby uzasadnienie owej decyzji było na tyle lakoniczne, czy też ogólne w swej treści, aby nie dopuścić do naruszenia chronionej informacji i tym samym podważenia istoty instytucji przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Oznacza to w praktyce, iż lakoniczność wspomnianego uzasadnienia decyzji jest rekompensowana skrupulatnie zebranymi i ujętymi w aktach administracyjnych sprawy, w tym niejawnych, materiałami, które powinny jednoznacznie umożliwiać sądowi administracyjnemu pełną weryfikację tego, czy istotnie spełnione jest w sprawie kryterium materialne odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnej, a zatem czy odmowa jej udostępnienia w całości lub w części znajduje podstawę prawną. W ocenie Sądu, słusznie przyjmuje się bowiem, że konieczność ważenia występujących w sprawie interesów i wartości - z jednej strony ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), z drugiej zaś jawności (art. 51, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) - wymaga, aby zapewnić stronie efektywne prawo do sądowej kontroli działania administracji także w sferze niejawnej (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Oznacza to, że strona skarżąca - z istoty sprawy mająca ograniczony dostęp do szeregu informacji z nią związanych - powinna móc działać w zaufaniu, że zasadniczo pełny dostęp do informacji posiada Sąd, do którego zwraca się ona o kontrolę działania organu administracji publicznej, i że tę kontrolę Sąd ten dokona w sposób niezależny i niezawisły w oparciu o pełną wiedzę wynikającą z ustaleń organu, w tym także niejawnych.

W ocenie Sądu, Minister Obrony Narodowej, wydając sporną decyzję, przedstawił jedynie wykładnię pojęcia informacji niejawnych, a także wskazał na ustawowe przesłanki nadania klauzuli "poufne" (o których mowa w art. 5 ust. 3 u.o.i.n.) oraz klauzuli "zastrzeżone" (o których mowa w art. 5 ust. 4 u.o.i.n.), natomiast w żaden sposób nie wyjaśnił, w czym dokładnie upatruje podstawę utajnienia spornego Sprawozdania Końcowego Przewodniczącego Międzyresortowego Zespołu ds. Przygotowywania Szczytu Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego w Rzeczypospolitej Polskiej w 2016 r., z uwagi na rzekome posiadanie przez owo Sprawozdanie (lub jego fragmenty) cech świadczących o posiadaniu przymiotu informacji niejawnych.

Zdaniem Sądu, wydając decyzję, Minister Obrony Narodowej w sposób bardzo enigmatyczny, bez wyczerpującego przytoczenia argumentów ze stanu faktycznego sprawy - stwierdził, że prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy z dnia 15 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, korzystając w sposób nadzwyczaj dyskrecjonalny, w oderwaniu od realiów sprawy i treści spornego Sprawozdania, z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., będącej podstawą do tego, aby odmówić skarżącemu Stowarzyszeniu dostępu do wnioskowanej przez niego informacji publicznej. Tym samym, uznać należy, że Minister Obrony Narodowej zaniechał stosownego uzasadnienia, jakie informacje i z jakiego powodu podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą.

Powyższe sprawia, zdaniem Sądu, że zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r., nie poddaje się kontroli sądowej, albowiem bardzo ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala Sądowi na poznanie toku rozumowania Ministra Obrony Narodowej i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, podmiot ten, wydając stosowną decyzję, powinien był odnieść się jednak do treści żądanego dokumentu, choć - co oczywiste - w zakresie, który nie doprowadziłby do ujawnienia jego treści, a nie ograniczać się wyłącznie do ogólnych w swej treści wywodów i przytaczania jedynie brzmienia zastosowanych przepisów. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez podmiot zobowiązany tego, jak wskazane we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji dokumenty, uznane za informację niejawną "poufną" oraz "zastrzeżoną", przekładają się na pojęcie chronionych wartości, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

W ocenie Sądu, wskazać należy, że dokonana przez organ kwalifikacja informacji, jako stwarzających zagrożenie, nie może być dowolna i powinna być możliwa do zweryfikowania w trakcie kontroli sądowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10). Owszem, ze względu na specyfikę odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych, Minister Obrony Narodowej nie musiał wskazywać w uzasadnieniu decyzji konkretnych danych, ale nie powinien jednocześnie poprzestać na wskazaniu bardzo ogólnych informacji odnoszących się wyłącznie do zastosowanych regulacji prawnych.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli merytorycznej sądu administracyjnego w zakresie kluczowej kwestii, tj. subsumcji tego, czy przywołane przez Ministra Obrony Narodowej podstawy prawne zostały prawidłowo zastosowanie przez ten podmiot dla odmówienia udostępnienia informacji objętej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zdaniem Sądu, kontrola spornej decyzji może w tym zakresie nastąpić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny w oparciu o akta administracyjne sprawy (które mogą być niejawne) może zweryfikować, że podmiot zobowiązany w danej konkretnej sprawie dokładnie ustalił istotę sprawy i zakres żądanych informacji oraz że istotnie udostępnienie informacji publicznej prowadziłoby do ujawnienia tajemnicy prawnie chronionej.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Minister Obrony Narodowej, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na informację niejawną, w rozumieniu art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy informacji niejawnej "poufnej" oraz "zastrzeżonej", Minister Obrony Narodowej dopuścił się ewidentnego naruszenia normy prawnej przewidzianej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporną decyzję, Minister Obrony Narodowej dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji publicznej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP. W niniejszej sprawie, Minister Obrony Narodowej uchybił niestety temu obowiązkowi.

Mając na względzie to, iż w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Ministra Obrony Narodowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - uznał zatem, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Obrony Narodowej zobowiązany będzie zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w niniejszym wyroku, usuwając wytknięte braki. Nie ulega wątpliwości, że skoro zebrane w sprawie materiały powinny umożliwiać kontrolę sądowoadministracyjną działania organu, to Minister Obrony Narodowej winien ustalić, czy - w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa - spełnione zostały w sprawie przesłanki odmowy udostępnienia informacji wnioskowanej przez skarżące Stowarzyszenie. Zdaniem Sądu, podkreślić należy wyraźnie, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Obrony Narodowej nie był wprawdzie zobowiązany do podawania informacji, które mogłyby prowadzić do ujawnienia lub sugerować treść informacji niejawnej, niemniej musi on jednak tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji.

W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m. in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, Minister Obrony Narodowej zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na materialne przesłanki dające podstawę do zakwalifikowania spornej informacji, jako niejawnej objętej klauzulą "poufne" oraz "zastrzeżone", w rozumieniu art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Ministra Obrony Narodowej na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 w związku z art. 209 P.p.s.a.