Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 836/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 lit. c;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 255 poz 22 art. 7 ust. 1, ust. 2 lit. c, ust. 4; art. 13;
law: Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
article: art. 12; art. 12a; art. 13; art. 14 ust. 3; art. 16;
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 56;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
journal: Dz.U. 2019 poz 831
law: Rozporzadzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych  funkcji technicznych w budownictwie
article: art. 34
journal: Dz.U. 2018 poz 2272
law: Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej - t.j.
article: art. 20a
journal: Dz.U. 2019 poz 1117
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wpisu tymczasowego na listę członków Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej "Krajowa Rada") utrzymała w mocy uchwałę Rady [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] (dalej "Okręgowa Rada"), którą odmówiono M. P. (dalej "Skarżący") tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby w zawodzie regulowanym projektanta - w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie.

Jako podstawę prawną skarżonej uchwały wskazano m.in. art. 20a ust. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 1117), dalej "u.s.z.".

Do wydania tej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 9 maja 2019 r. do Okręgowej Izby wpłynęło oświadczenie Skarżącego o zamiarze świadczenia przez niego, w roku 2018/2019, usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym – "inżynier budownictwa posiadający uprawnienia budowlane w specjalności drogowej bez ograniczeń" (dalej "Oświadczenie 2019 r."). Skarżący podał, że oświadczenie składa ponownie i poinformował, że "w odniesieniu do stanu potwierdzonego dokumentami dołączonymi do poprzedniego oświadczenia z 20 kwietnia 2017 r. zaszła istotna zmiana stanu potwierdzonego tymi dokumentami".

W piśmie z 3 czerwca 2019 r. Skarżący sprecyzował, że Oświadczenie z 2019 r. dotyczy "projektowania".

Uchwałą z [...] lipca 2019 r. Okręgowa Rada omówiła Skarżącemu tymczasowego wpisu na listę swoich członków w zawodzie regulowanym projektanta – w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie gdyż ustaliła, że nie legitymuje się on wymaganym wykształceniem – tytułem magistra inżyniera. Wyjaśniła, że z treści dokumentów złożonych przy Oświadczeniu z 2019 r. wynika, że Skarżący legitymuje się wyłącznie tytułem Civil Engineers (Inżynier Cywilny), który nie uprawnia do wykonywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnych funkcji technicznych w projektowaniu w nieograniczonym zakresie.

Okręgowa Rada wskazała, że powyższe kwalifikacje były już oceniane przez Krajową Radę w uchwale z [...] maja 2017 r., gdzie uznano, że Skarżący posiada kwalifikacje do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie - w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania, jednakże w ograniczonym zakresie. Wobec tego Skarżący - stosownie do § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 września 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1278) uzyskał uprawnienia do projektowania obiektu budowlanego takiego jak:

droga klasy: lokalna i dojazdowa oraz droga wewnętrzna, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, z wyłączeniem drogowych obiektów inżynierskich oprócz przepustów,

droga na terenie lotniska, nieprzeznaczona dla ruchu i postoju statków powietrznych.

Skarżący od powyższej uchwały wniósł odwołanie zarzucając naruszenie:

art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 7 czerwca 2016 r. (wersja skonsolidowana, Dz.Urz.UE.C 2016 r., Nr 202, str. 47), dalej "TFUE", poprzez stworzenie ograniczenia swobody przepływu osób i tym samym stworzenie nierównych warunków konkurencyjnych;

art. 7 ust. 4 akapit 3 dyrektywy n r 2005/367WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz.UE.L 2005 r., Nr 255, str. 22), dalej "dyrektywa o uznawaniu kwalifikacji") w zw. z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o uznawaniu kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2272 ze zm.), dalej jako "ustawa o uznawaniu kwalifikacji", poprzez pozbawienie go przysługujących praw, tj. poprzez uniemożliwienie wykazania, że uzyskał brakującą wiedzę lub umiejętności w przypadku, gdy pomiędzy kwalifikacjami zawodowymi usługodawcy oraz wykształceniem wymaganym w przyjmującym państwie członkowskim występują różnice na tyle istotne, że zagrażają zdrowiu lub bezpieczeństwu publicznemu;

art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wydanie przez osobę, z powodu której wszczęto przeciw niej postępowanie karne;

art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania administracyjnego i brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Krajowa Rada, mając na uwadze m.in. art. 34 ust. 1 ustawy o uznawaniu kwalifikacji, na wstępie podała, że Oświadczenie z 2019 r. jest ponownym oświadczeniem złożonym przez Skarżącego w zakresie zamiaru świadczenia przez niego usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym – projektant w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń (w nieograniczonym zakresie). Pierwsze oświadczenie w powyższym przedmiocie Skarżący złożył bowiem do Okręgowej Izby w lipcu 2017 r., na lata 2017-2018, i sprawa ta została zakończona uchwałą Krajowej Rady z [...] listopada 2017 r., którą ostatecznie odmówiono Skarżącemu tymczasowego wpisu na listę członków Okręgowej Izby w związku z zamiarem świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym - projektant w specjalności inżynieryjnej drogowej - w nieograniczonym zakresie. Organ przywołał, że rozstrzygnięcie to było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA), który wyrokiem z 29 listopada 2018 r., w sprawie VI SA/Wa 1300/18, oddalił skargę. WSA uznał, że prawidłowym były ustalenia organów samorządowych, że Skarżący nie wykazał odpowiednich kwalifikacji pozwalających na wykonywanie przez niego, objętych Oświadczeniem z 2017 r., usług transgranicznych w nieograniczonym zakresie, tj. nie posiadał stosownego wykształcenia oraz niezbędnej praktyki.

Krajowa Rada wskazała także, że uprzednio, tj. w kwietniu 2017 r., Skarżący złożył do Okręgowej Izby także inne oświadczenie, tj. o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zawodzie regulowanym – projektant w specjalności inżynieryjnej drogowej w ograniczonym zakresie, wynikiem czego Okręgowa Rada, uchwałą z [...] czerwca 2017 r., wpisała Skarżącego na listę swoich tymczasowych członków w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania w ograniczonym zakresie.

Reasumując Krajowa Rada stwierdziła zatem, że oświadczenie z kwietnia 2017 r. różni się od Oświadczenia z 2019 r., gdyż dotyczyło ono świadczenia usługi transgranicznej w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania w ograniczonym zakresie, a nie bez ograniczeń, jak to ma miejsce w przypadku Oświadczenia z 2019 r. Jednakże Oświadczenie z 2019 r. jest tożsame przedmiotowo z oświadczeniem złożonym w lipcu 2017 r.

W konsekwencji Krajowa Rada stwierdziła, że Skarżący składał już wcześniej oświadczenie o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń, zatem przyjęła, że Oświadczenie z 2019 r. nie jest oświadczeniem złożonym przez Skarżącego po raz pierwszy.

Krajowa Rada, mając powyższe na uwadze, wskazała, że od złożenia przez Skarżącego pierwszego oświadczenia, tj. z lipca 2017 r. (w nieograniczonym zakresie), zgodnego przedmiotowo z obecnie badanym Oświadczeniem z 2019 r. (także w nieograniczonym zakresie), nie zmieniło się jego wykształcenie, zatem w tym zakresie nie zaszły istotne zmiany stanu faktycznego potwierdzone dokumentami. Podała, że Skarżący zarówno w poprzednim postępowaniu zainicjowanym oświadczeniem z lipca 2017 r., jak i w niniejszej sprawie, przedstawił kopie dokumentów poświadczających uzyskanie przez niego, na Uniwersytecie Glamorgan, z wyróżnieniem, tytułu bachelor (licencjat, inżynier) w dziedzinie inżynierii, w zakresie inżynierii budownictwa lądowego. W tym kontekście raz jeszcze przypomniała, że Skarżący, w oparciu o te kwalifikacje zawodowe, uzyskał wpis tymczasowy w ograniczonym zakresie, zaś w nieograniczonym zakresie, w tych samych okolicznościach faktycznych, WSA w sprawie VI SA/Wa 1300/18 uznał, że odmowa wpisu tymczasowego była prawidłowa, bowiem Skarżący posiada wykształcenie i praktykę wymagane do wykonywania ww. zawodu regulowanego w ograniczonym, a nie w nieograniczonym zakresie. To w ocenie Krajowej Rady dowodzi, że Skarżący, w tym samym stanie wykształcenia, nie mógł uzyskać uprawnień do wykonywania działalności we wnioskowanej specjalności bez ograniczeń.

Krajowa Rada wskazała również, że do obecnie badanego Oświadczenia z 2019 r. Skarżący dołączył także nową korespondencję prowadzoną przez niego z Centre for Professional Qualifications (Centrum ds. Kwalifikacji Zawodowych), która potwierdza (podnoszone już w 2017 r. okoliczności), że zawód inżyniera w Wielkiej Brytanii nie jest zasadniczo zawodem regulowanym oraz że istnieją pewne obszary pracy zawodowej, ogólnie związane z bezpieczeństwem, które są zastrzeżone ustawowo, przepisami lub normami branżowymi, dla osób "posiadających konieczne uprawnienia lub w inny sposób dopuszczonych do wykonywania takiego zawodu". W jej ocenie z treści tej korespondencji nie wynika jakoby Skarżący spełniał kryteria niezbędne do wykonywania zawodu inżyniera w pełnym (nieograniczonym) zakresie. Nie wynika z nich także, że zawód inżyniera jest przez Skarżącego faktycznie wykonywany.

Odnośnie, przedłożonego przez Skarżącego przy Oświadczeniu z 2019 r., zaświadczenia z 21 maja 2018 r., Krajowa Rada stwierdziła, że potwierdza ono jedynie fakt zarejestrowania spółki "P." i nadanie jej Numeru Identyfikacji Podatkowej, a także, że owa spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie inżynierii, z wyłączeniem projektowania inżynierskiego w zakresie procesów i produkcji przemysłowej, sklasyfikowanego w 71.12/1. To w jej ocenie dowodzi, że działalność owej spółki w zakresie projektowania jest w pewnym stopniu ograniczona. Nie mniej stwierdziła, że z okoliczności rejestracji osoby prawnej, wykonującej określoną działalność, nie wynika, że działalność taką wykonuje faktycznie osobiście Skarżący, natomiast do wpisu na listę członków okręgowej izby inżynierów budownictwa konieczne jest udokumentowanie, że obywatel państwa członkowskiego posiadający kwalifikacje inżyniera budownictwa - a nie że osoba prawna, której jest właścicielem lub w której pełni funkcję członka zarządu, wykonuje faktycznie i zgodnie z prawem zawód lub działalność w tym państwie członkowskim oraz że nie obowiązuje go zakaz, nawet tymczasowy, wykonywania zawodu lub działalności. To osoba wykonująca zawód inżyniera budownictwa powinna wykazać, że faktycznie pełni jedną z samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "p.b.".

Krajowa Rada wyjaśniła, że w sprawie nie miał zastosowania art. 34 ust. 4 ustawy o uznawaniu kwalifikacji, bowiem zgodnie z art. 34 ust. 1, postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji może zostać wszczęte przez właściwy organ jedynie wówczas, gdy usługodawca zamierza świadczyć daną usługę transgraniczną na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po raz pierwszy. Ze sprawy wynika natomiast bezsprzecznie, że obecnie badane Oświadczenie z 2019 r, jest kolejnym - po Oświadczeniu z lipca 2017 r., oświadczeniem Skarżącego deklarującym zamiar świadczenia przez niego na terenie Polski tej samej usługi transgranicznej w nieograniczonym zakresie. Krajowa Rada raz jeszcze podniosła, że stan faktyczny w obecnie rozpoznawanej sprawie jest niemal identyczny, jak w prawomocnie zakończonym postępowaniu zainicjowanym Oświadczeniem z lipca 2017 r., w którym WSA przyznał rację organom samorządu zawodowego, że Skarżący nie wykazał, że spełnia "wymagania do uzyskania wpisu na listę członków Okręgowej Izby w zawodzie regulowanym projektanta - w specjalności inżynieryjnej drogowej w nieograniczonym zakresie." Rada uznała, że nie ma żadnych podstaw, by obecnie orzec odmiennie, gdyż Skarżący nie przedstawił dowodów, że uzyskał nowe kwalifikacje zawodowe, bądź że faktyczne wykonuje działalność we wnioskowanym zakresie, dających podstawę do dokonania żądanego przez niego wpisu. Zatem procedura z art. 34 ust. 4 ustawy o uznawaniu kwalifikacji nie mogła zostać wszczęta z powodów formalnych – w sprawie rozpatrywano kolejne, a nie pierwsze oświadczenie o zamiarze świadczenia usługi transgranicznej w danej specjalności i zakresie.

Niezależnie od powyższego Krajowa Rada wyjaśniła, że z urzędu ma wiedzę, że Skarżący w sierpniu 2017 r. złożył wniosek o uznanie jego kwalifikacji do projektowania w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez nią [...] stycznia 2018 r. postanowienia o konieczności odbycia przez Skarżącego albo stażu adaptacyjnego, albo przystąpienia do testu umiejętności w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń. Skarżący pomimo tego nie złożył w terminie ani wniosku o odbycie stażu adaptacyjnego, ani wniosku o przeprowadzenie testu, zatem jego wniosek o uznanie kwalifikacji - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2016 r. w sprawie stażu adaptacyjnego i testu umiejętności w toku postępowania o uznanie kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodów regulowanych należących do działów budownictwo, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo i transport (Dz.U. z 2016 r. poz. 2271) w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o uznawaniu kwalifikacji, pozostawiono bez rozpoznania.

W kontekście powyższego Krajowa Rada stwierdziła, że nieuprawniony jest zarzut nieprzeprowadzenia wszystkich koniecznych czynności, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącemu wykazania, że uzyskał brakującą wiedzę lub umiejętności dla dokonania żądanego wpisu. W jej ocenie wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji Skarżącego na skutek ponownego Oświadczenia z 2019 r. stanowiłoby w istocie rażące (oczywiste) naruszenie prawa. Pouczyła, że uznanie kwalifikacji bez ograniczeń jest obecnie możliwe wyłącznie na skutek rozpoznania wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o uznawaniu kwalifikacji, względnie w związku ze złożeniem przez Skarżącego nowego oświadczenia o zamiarze świadczenia ww. usługi transgranicznej w trybie art. 20a ust. 1 ustawy o uznawaniu kwalifikacji, o ile nastąpi zmiana stanu faktycznego w zakresie wykształcenia Skarżącego oraz w zakresie osobistego pełnienia przez niego samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na terytorium Wielkiej Brytanii, potwierdzona dokumentami, albo w przypadku dopuszczenia Skarżącego przez właściwą okręgową izbę inżynierów budownictwa do egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej oraz zdania tego egzaminu.

W tym stanie rzeczy Krajowa Rada uznała, że Okręgowa Rada prawidłowo odmówiła Skarżącemu dokonania, żądanego przez niego, tymczasowego wpisu na listę członków, przez co nie doszło do naruszenia, wskazanych w odwołaniu, przepisów prawa materialnego, w tym także art. 56 TFUE. Skarżący nie dowiódł wszak, że posiada na terytorium Wielkiej Brytanii prawo wykonywania zawodu inżyniera bez ograniczeń. Przeciwnie, z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, że posiada on tytuł, który umożliwia mu wykonywanie działalności z uwzględnieniem ograniczeń określonych w ustawach i normach branżowych, co powoduje, że także na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - na skutek uznania jego kwalifikacji zawodowych – może również świadczyć usługi projektowe w danej specjalności w ograniczonym zakresie.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., bowiem zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez członka organu kolegialnego – W. L,, zostało zgłoszone w innym, odrębnym postępowaniu, tj. zakończonym uchwałą z [...] lutego 2017 r. Wobec tego ewentualnie wszczęte i toczące się postępowania karne, dotyczące innej sprawy administracyjnych, nie mają bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowanie, zainicjowane Oświadczeniem z 2019 r., i jako takie nie stanowią przesłanki obligatoryjnego wyłączenia członka organu kolegialnego na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. z tego postępowania. Na potwierdzenie przywołano stanowisko doktryny zawarte w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 16, 2019 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1036/18 i z 9 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1104/09.

Skarżący niezgadzając się z rozstrzygnięciem Krajowej Rady zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zarówno uchwały Krajowej Rady, jak i utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady, wskazał, że "w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu od uchwały Rady pomorskiej".

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej powtórzyła argumentację wyrażoną w uzasadnieniu skarżonej uchwały.

W piśmie z 12 kwietnia 2021 r. (k. 277) Skarżący podał, że rozszerza zarzuty skargi. Zwrócił się także do WSA o wystąpienie do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały rozstrzygającej, przywołane przez niego, zagadnienie prawne oraz z pytanie prejudycjalnym do TSUE we wskazanych przez niego kwestiach.

W uzasadnieniu tego pisma Skarżący przywołał prawomocne sprawy (w których nie wnosił skarg kasacyjnych), tj. VI SA/Wa 1153/17, VI SA/Wa 702/19 oraz VI SA/Wa 1300/18. W jego ocenie sprawa VI SA/Wa 1153/17 dowodzi, że pierwsze oświadczenie o możliwość świadczenie usługi transgranicznej na terenie Polski złożył, nie jak ustaliła Krajowa Rada w lipcu 2017 r., ale już w 2016 r. Sprawa VI SA/Wa 702/19 dowidzi natomiast, że zawód projektanta drogowego bez ograniczeń może wykonywać na terytorium Polski od 23 czerwca 2016 r. Odnośnie zaś sprawy VI SA/Wa 1300/18 zarzucił, że odmiennie od powyższych, rozstrzyga o braku możliwości świadczenia przez niego usługi transgranicznej na terenie Polski w zakresie projektanta drogowego bez ograniczeń z uwagi na brak zawodowych kwalifikacji.

Skarżący podał, że Oświadczenie z lipca 2017 r. nie dotyczyło świadczenia usługi transgranicznej w rozumieniu dyrektywy, gdyż w tym postępowaniu miał zamiar świadczyć usługę zdalnie, tj. z terytorium Zjednoczonego Królestwa.

W jego ocenie obecnie rozpoznawana sprawa jest nowa, a to z uwagi na przedłożenie nieznanych dotychczas organowi dokumentów, do których - jak twierdzi, w sprawie nie odniesiono się. Zdaniem Skarżącego zaszła istotna zmiana stanu faktycznego.

Zdaniem Skarżącego w sprawie niezasadnie przyjęto, że nie legitymuje się należnym wykształceniem, skoro przedłożył dyplom Bachelor of Engineering in Civil Engineering poświadczający ukończenie przez niego szkolenia na poziomie ponad średnim, trwającego od trzech do czterech lat (poziom określony w art. 11(d) dyrektywy). Wyjaśnił, że w oparciu o to wykształcenie, uzyskane na terytorium Zjednoczonego Królestwa, może na tym terenie, bez ograniczeń, wykonywać zawód projektanta drogowego. Zatem, na zasadzie transgraniczności (art. 5 (1) dyrektywy i art. 31 (1) ustawy o uznawaniu kwalifikacji), może ten zawód wykonywać również na terenie Polski bez ograniczeń.

Podniósł, że żaden przepis prawa polskiego nie mówi o tym, że ma spełniać warunki przewidziane w prawie polskim, tj. posiadać kwalifikacje na takim samym poziomie, co są wymagane w polskiej procedurze o nadanie uprawnień budowlanych. Art. 20a u.s.z. nie przewiduje, że musi posiadać kwalifikacje odpowiadające polskim kwalifikacjom, więc organy, żądając od niego ukończenia kształcenia na poziomie art. 11 (e) dyrektywy, działały bez podstawy prawnej.

Skarżący wyjaśnił, że w Zjednoczonym Królestwie zawód inżyniera budownictwa nie jest regulowany, tak jak ma to miejsce w Polsce, zatem nie mógł przedstawić dokumentu potwierdzającego, że jest uprawniony do wykonywania zawodu inżyniera budownictwa w specjalności drogowej bez ograniczeń na terenie Zjednoczonego Królestwa. Nadto podał, że w Zjednoczonym Królestwie nie ma żadnych specjalności, tak jak w Polsce. Inżynier może wykonywać ten zawód w każdej specjalności bez ograniczeń.

W kwestii swojej praktyki Skarżący wskazał, że art. 20a ust. 4 pkt 3 u.s.z. dopuszcza możliwość przedłożenia dokumentu potwierdzającego wykonywanie zawodu lub wykonywanie działalności. Przywołując wyrok TSUE w sprawie C-458/08 pkt 96 podał, że między wykonywaniem działalności i wykonywaniem zawodu istnieje bezpośredni skutek, zachodzą one nawet na siebie, zatem regulacje dot. takich zawodów można uznać za wchodzące w zakres regulacji dot. działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym, a to na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia bowiem przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość, z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle § 2 powołanej normy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską jednym z celów Wspólnoty jest zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie osób i usług pomiędzy Państwami Członkowskimi. Realizacją tego założenia jest m.in. dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U.UE.L.2205.255.22), dalej "dyrektywa", która w art. 7 ust. 1 i ust. 2 lit c daje Państwu Członkowskiemu prawo wymagania od usługodawcy, który po raz pierwszy chce świadczyć daną usługę na jego terytorium, uprzedniego poinformowania o tym, w formie oświadczenia, właściwego organu państwa przyjmującego oraz złożenia, w załączeniu takiego oświadczenia, dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe.

Jednocześnie w ust. 4 art. 7 dyrektywy przewidziano, że w przypadku świadczenia usługi w ramach zawodów regulowanych, mających wpływ na zdrowie lub bezpieczeństwo publiczne, co do których nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji, właściwy organ przyjmującego państwa może sprawdzić kwalifikacje zawodowe usługodawcy przed rozpoczęciem świadczenia przez niego usługi po raz pierwszy, celem zapobieżenia poważnym szkodom dla zdrowia lub bezpieczeństwa, zakreślając jednocześnie temu organowi termin jednego miesiąca na wydanie takiej decyzji, pod rygorem, że po upływie tego terminu usługi mogą być świadczone.

Nadto w dyrektywie przyjęto, że jeżeli pomiędzy kwalifikacjami zawodowymi usługodawcy i wykształceniem wymaganym w państwie przyjmującym występują istotne różnice, mogące szkodzić zdrowiu lub bezpieczeństwu publicznemu, a nie jest możliwe ich zrównoważenie m.in. doświadczeniem zawodowym, życiowym lub wiedzą, czy umiejętnościami i kompetencjami usługodawcy, formalnie potwierdzonymi przez właściwe instytucje, państwo przyjmujące umożliwia takiemu usługodawcy wykazanie przez poddanie się testowi umiejętności, że uzyskał on brakującą wiedzę, umiejętności lub kompetencje.

Co istotne, stosownie do art. 13 dyrektywy, państwo przyjmujące ma obowiązek, w stosunku do usługodawcy transgranicznego, stosować te same warunki dostępu do zawodu regulowanego, uzależnionego od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, co w odniesieniu do własnych obywateli.

Ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2020.1333) w art. 12 wskazuje, że za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą m.in. projektowanie.

Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną dalej "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego.

Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej, który składa się przed komisją egzaminacyjną, powoływaną przez organ samorządu zawodowego albo inny upoważniony organ.

W zależności od posiadanego wykształcenia i zakresu odbytej praktyki zawodowej egzamin jest przeprowadzany na uprawnienia budowlane m.in. do projektowania w danej specjalności.

Podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.

Stosownie do art. 12a p.b. samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w art. 12 ust. 1, mogą również wykonywać osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Art. 13 p.b stanowi, że uprawnienia budowlane do projektowania mogą być udzielane w ograniczonym zakresie lub bez ograniczeń.

Stosownie do ust. 3 art. 14 p.b. uzyskanie uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń, jakiej domaga się Skarżący, wymaga: ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, odbycia rocznej praktyki przy sporządzaniu projektów i odbycia rocznej praktyki na budowie.

Dnia 7 maja 2019 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U.2019.831), dalej "Rozporządzenie", wydane w oparciu o delegację art. 16 p.b., w którym, w załączniku nr 2 "Wykaz kierunków studiów odpowiednich lub pokrewnych dla danej specjalności", w lp. 6 wskazano "inżynieryjna drogowa - kierunek studiów w zakresie budownictwa".

Skarżący w niniejszej sprawie ubiegał się o tymczasowy wpisu na listę członków [...] Okręgowej Izby w zawodzie regulowanym projektanta – w specjalności inżynieryjnej drogowej, w nieograniczonym zakresie. Ze sprawy wynika, czego Skarżący nie kwestionuje, że o taki wpis ubiegał się uprzednio co najmniej raz – tj. jak ustalono w niniejszym postępowaniu w 2017 r., zatem Oświadczenie z 2019 r. nie było pierwszym przeniesieniem w celu świadczenia ww. usługi na terenie Polski.

Powyższe ustalenie, że Oświadczenie z 2019 r. nie jest pierwszym oświadczeniem złożonym przez Skarżącego w tym samym zakresie, spowodowało, że organy zasadnie przyjęły brak podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 34 ustawy o uznawaniu kwalifikacji, odnoszącego się do sytuacji, w której usługodawca po raz pierwszy zamierza, na zasadzie transgraniczności, świadczyć daną usługę na terenie Polski. Zauważenia przy tym wymaga, na co zwróciła uwagę Krajowa Rada, że sprawa wszczęta Oświadczeniem z lipca 2017 r. znalazła swój finał w WSA (VI SA/Wa 1300/18, w której nie złożono skargi kasacyjnej), który oddalając skargę przyznał rację organom, że Skarżący nie wykazał posiadania wymaganego wykształcenia oraz niezbędnej praktyki do wykonywania przedmiotowej usługi na terenie Polski.

Wobec powyższego, stosownie do art. 13 dyrektywy w zw. z art. 14 ust. 3 p.b. Skarżący, aby uzyskać na terenie Polski prawo świadczenia przedmiotowej usługi bez ograniczeń, musi ukończyć studia drugiego stopnia na kierunku odpowiednim dla inżynierii drogowej, tj. zgodnie z lp. 6 załącznika nr 2 do Rozporządzenia – kierunek budownictwo oraz odbyć roczne praktyki w sporządzaniu projektów i na budowie.

W odniesieniu do Skarżącego organy ustaliły, a to w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty, że nie spełnia on wymogu wykształcenia na poziomie magistra inżyniera bowiem legitymuje się tytułem inżyniera (licencjata), czego dowodem jest dyplom Bachelor of Engineering in Civil Engineering (licencjat z inżynierii lądowej i wodnej). Nadto w sprawie przyjęto, że ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie wynika, jakoby Skarżący faktycznie wykonywał na terenie Zjednoczonego Królestwa zawód inżyniera, przez co nie było możliwości ustalenia, czy odbył on wymagane prawem praktyki. Krajowa Rada zauważyła, że działalność spółki należącej do Skarżącego, wprawdzie prawidłowo zarejestrowanej i działającej w zakresie projektowania, ale w ograniczonym zakresie, nie dowodzi, że działalność tą – w formie spółki, Skarżący wykonuje osobiście. Wskazano, że Skarżący obowiązany był wykazać, że to on osobiście, faktycznie wykonuje zawód inżyniera na terenie Zjednoczonego Królestwa, że to on faktycznie pełni jedną z samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust. 1 p.b.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości. Skarżący posiadając tytuł inżyniera, a nie tytuł magistra inżyniera, oraz nie wykazując, że faktycznie wykonuje zawód inżyniera na terenie Zjednoczonego Królestwa, w myśl do art. 13 dyrektywy w zw. z art. 14 ust. 3 p.b., nie spełnia wymagań stawianych polskim obywatelom, którzy chcą uzyskać uprawnienia w specjalności inżynieryjnej drogowej do projektowania bez ograniczeń. Tym samym właściwie postąpiły organy odmawiając Skarżącego tymczasowego wpisu na listę, który uprawniał by go do świadczenia usługi w ramach zawodu regulowanego, mającego wpływ na zdrowie lub bezpieczeństwo publiczne, co do którego nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji.

Z powyższych względów niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że fakt, że w oparciu o swoje wykształcenie może na terenie Zjednoczonego Królestwa, bez ograniczeń, wykonywać zawód projektanta drogowego, wynika, że na zasadzie transgraniczności może ten zawód wykonywać również na terenie Polski bez ograniczeń. Prawo polskie – ustawa Prawo budowlane, inaczej reguluje kwestie dostępu do świadczenia przedmiotowej usługi bez ograniczeń na polskim terytorium , a art. 13 dyrektywy obliguje Polskę – organy, do stosowania w stosunku do usługodawcy transgranicznego tych samych warunków dostępu do zawodu regulowanego, co w odniesieniu do własnych obywateli. Odmienne traktowanie polskich obywateli i Skarżącego, tylko z tego względu, że prawo Zjednoczonego Królestwa odmiennie traktuje zawód inżyniera (liberalniej), byłoby niedopuszczalne i dyskryminujące w stosunku do polskich obywateli, którzy dla wykonywania tych samych usług muszą ukończyć studia magisterskie, a Skarżący usługi te wykonywać by mógł, na zasadzie transgraniczności, będąc tylko inżynierem.

Także kwestia praktyki, braku jej wykazania przez Skarżącego, nie budzi w sprawie wątpliwości. Istotnie, rację ma Skarżący, że skoro zawód inżyniera w Zjednoczonym Królestwie nie jest regulowany, to nie ma możliwości przedłożenia na to stosowanego zaświadczenia. Nie mniej ów fakt nie powoduje zniesienia ustawowego obowiązku wykazania się posiadaniem stosownej praktyki, której z pewnością nie dowodzi rejestracja spółki skarżącego i prowadzenie przez tą spółkę odpowiedniej działalności. Zasadnie wskazano, że Skarżący, jako osoba fizyczna, ubiegająca się o indywidualne uprawnienie dla siebie do świadczenia usługi transgranicznej, obowiązany był wykazać, że to on osobiście, faktycznie wykonuje zawód inżyniera na terenie Zjednoczonego Królestwa, że to on faktycznie pełni jedną z samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, o których mowa w art. 12 ust. 1 p.b.

W tym stanie rzeczy, skoro Skarżący nie wykazał, że spełnia ustawowe warunki wymagane do wykonywania zawodu regulowanego projektanta w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń, to organy prawidłowo odmówiły tymczasowego wpisu na listę. Obecne wykształcenie Skarżącego, które nie uległo zmianie od czasu złożenia Oświadczenia z 2017 r., a także brak wykazania praktyki, nie dawały podstaw do zastosowania w sprawie art. 34 ustawy o uznawaniu kwalifikacji i dokonania żądanego wpisu. Przeciwnie, procedowanie w oparciu o ów przepis, w sytuacji gdy Oświadczenie z 2019 r. nie było pierwszym oraz w sprawie, w której stan faktyczny odnośnie wykształcenia i praktyki Skarżącego nie uległ zmianie, byłoby naruszeniem tej normy.

Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, na co wskazała Krajowa Rada, że 10 styczniu 2018 r., w skutek wniosku Skarżącego o uznanie jego kwalifikacji zawodowych, wydane zostało postanowienie o odbyciu przez niego bądź to stażu adaptacyjnego, lub przystąpieniu przez niego do testu umiejętności w przedmiotowej specjalizacji. Jednakże Skarżący nie wniósł ani o odbycie takiego stażu, ani nie wyraził woli poddania się testowi, w konsekwencji czego jego wniosek pozostawiono bez rozpoznania.

W konsekwencji zarzuty stawiane przez Skarżącego w odniesieniu do skarżonej uchwały są niezasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w świetle art. 3 ust. 1 lit c TFUE, art. 7 i art. 13 dyrektywy, art. 14 ust. 3 p.b., art. 34 ustawy o uznawaniu kwalifikacji oraz art. 20a u.s.z., dawał podstawę do odmowy wpisu. Wypada przy tym zauważyć, że niniejsze postępowanie – wnioskowe, obligowało Skarżącego do szczególnego współdziałania z organami celem uzyskania żądanego wpisu. To na Skarżącym ciążył obowiązek wykazania, że spełnia ustawowe warunki dla wnioskowanego wpisu. Nieuprawnione są więc zarzuty nie podjęcia przez organy wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w a konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Także uzasadnienie skarżonej uchwały odpowiada prawu, jest logiczne i zawiera wszystkie elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej rozstrzygającej w indywidualnej sprawie.

Również zarzut naruszenia art. 56 TFUE nie znajduje uzasadnienia w realiach tej sprawy. Z zasady swobody przepływu osób i usług nie wynika dowolność, czy automatyzm takiego przepływu. Usługi, jakie chce świadczyć Skarżący na terenie Polski na zasadzie transgraniczności, to usługi w ramach zawodu regulowanego, mającego wpływ na zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, co do którego nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji. Konieczne jest uprzednie dokonanie przez właściwy organ państwa przyjmującego (Polski) sprawdzenia, czy kwalifikacje usługodawcy (Skarżącego) odpowiadają wymogom stawianym dla osób żądających dostępu do takiego zawodu na ternie Polski (obywatelom polskim). Skoro ustawa - Prawo budowlane zakreśla konkretne warunki uzyskania prawa do projektowania w specjalności inżynieryjnej drogowej bez ograniczeń, to Skarżący – na zasadzie art. 13 dyrektywy, jest obowiązany jej spełnić. Sąd zauważa, że Krajowa Rada w uzasadnieniu skarżonej uchwały pouczyła, w sposób dokładny, jakie działania może obecnie Skarżący podjąć, ażby uzyskać prawo świadczenia przedmiotowej usługi na terenie Polski.

Co do wniosków Skarżącego o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE oraz o zwrócenie się do NSA o podjęcie uchwały, Sąd wskazuje, że takie rozstrzygnięcia, w kwestiach podniesionych przez Skarżącego, nie były niezbędne do wydania niniejszego wyroku.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.