Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 160/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 30 czerwca 2011 roku nr IX/40/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola i oddziały przedszkolne prowadzone przez Gminę Tomaszów Mazowiecki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591) wniósł skargę na uchwałę Nr IX/40/11 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 30 czerwca 2011 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola i oddziały przedszkolne prowadzone przez Gminę Tomaszów Mazowiecki. Uchwale zarzucił:

1/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 3 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność,

2/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, polegające na określeniu w § 5 uchwały stawki dziennej za wyżywienie,

3/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na wskazaniu w § 6 daty do której należy wnieść opłatę za świadczenie przedszkoli w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej oraz opłaty za wyżywienie.

Wskazując na powyższe i powołując się na art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż w § 3 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki ustaliła odpłatność rodziców za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego wymienione w § 2 według stawki w wysokości 0,16% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów. W § 5 wskazała natomiast, iż dzienną stawkę za wyżywienie obejmującą koszty produktów żywnościowych wykorzystywanych do przygotowania posiłków oraz jej podział na poszczególne posiłki ustala Dyrektor przedszkola po zasięgnięciu opinii Rady Rodziców oraz w porozumieniu z Wójtem Gminy Tomaszów Mazowiecki na podstawie sporządzonej kalkulacji uwzględniającej normy żywieniowe stosownie do wieku dziecka, rodzaju i liczby posiłków oraz poziomu cen produktów żywieniowych niezbędnych do przygotowywania posiłków. Opłatę za wyżywienie oraz opłaty za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego rodzice są zobowiązani zgodnie z § 6 uchwały dokonać z góry do 15 każdego miesiąca.

Skarżący zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Dlatego też w uchwale należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę w wysokości 0,16 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, bez wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług.

W kwestii § 5 zaskarżonej uchwały Prokurator wskazał, iż sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach jednoznacznie rozstrzyga art. 14 ust 6 w związku z art. 67a § 3 ustawy o systemie oświaty, zaś kwestionowany przepis uchwały jedynie powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi niedopuszczalny zabieg.

Ponadto, zdaniem skarżącego, Rada Gminy określając datę wnoszenia wskazanych powyżej opłat do 15 każdego miesiąca, przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty. Rada gminy ma prawo do ustalenia opłat, a nie terminu ich zapłaty.

Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim podniósł, iż z opisanych względów uchwała jest sprzeczna z przepisami prawa art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie ma charakter istotny, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tomaszów Mazowiecki wniosła o odrzucenie skargi, jako bezzasadnej w części dotyczącej § 3 uchwały i bezprzedmiotowej w części dotyczącej § 5 i 6 uchwały.

Podkreślono, iż Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nr IX/40/11 z dnia 30 czerwca 2011 roku, w pełni wyczerpująco i precyzyjnie określiła świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, które są realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Czas 5 godzin został, zgodnie z przepisem zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w uchwale Rady Gminy ustalony jako czas bezpłatny. Dokonując zatem analizy normy prawnej zawartej w § 3 uchwały, w ocenie Gminy, trudno zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez prokuraturę, zwłaszcza w sytuacji gdy zaskarżona uchwała była już przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego, który nie zakwestionował ww. § 3 uchwały.

Zarzuty zawarte w pkt 2 II i III skargi Gmina uznała za bezprzedmiotowe, gdyż skarżone przepisy zostały uchylone przez Radę Gminy Tomaszów Mazowiecki w Uchwale nr X/49/11 z dnia 25 sierpnia 2011 r., w wyniku zastrzeżeń podnoszonych przez wojewodę. Uchwała zaskarżona w skardze oraz uchwała zmieniająca zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego Nr 283 z dnia 30 września 2011 r. pod pozycjami 2906 i 2907.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 160/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w spr. o sygn. akt III SA/Łd 883/12.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r. zawieszone postępowanie sądowe zostało podjęte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1259), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

Ponadto, art. 134 p.p.s.a., stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. nr 143 poz. 74 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim stała się uchwała w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola i oddziały przedszkolne prowadzone przez Gminę Tomaszów Mazowiecki.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowi akt prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 283 z dnia 30 września 2011 r. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Zgodnie z kolei z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności. Pomimo więc tego, że przedmiotowa uchwała została podjęta 30 czerwca 2011 r., można w każdym czasie stwierdzić jej nieważność.

Zauważyć również wypada, że jak wynika z art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem w przypadku skargi na akty prawa miejscowego. Nadto, zgodnie z art. 52 p.p.s.a., prokurator może złożyć skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarga w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Nr IX/40/11 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 30 czerwca 2011 roku zasługuje na uwzględnienie.

Jak zaznaczono wyżej, upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały zawarte jest w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Należy przy tym podkreślić, że treść przepisu art. 14 ust. 5 ustawy została zmieniona z dniem 1 września 2010 roku na mocy art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Uprzednio art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przewidywał, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Ostatnio wymieniony przepis stanowił z kolei, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Na skutek nowelizacji ustawy o systemie oświaty z dniem 1 września 2010 roku zmianie uległy obydwa wskazane wyżej przepisy. W myśl 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu po nowelizacji, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2;

2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Natomiast według nowej treści art. 6. ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zatem stosownie do brzmienia przytoczonych przepisów, obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki, przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wynika więc bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. W przypadku zaś ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą nie może być krótszy niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 roku, celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Zatem, według znowelizowanych przepisów, kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu (tak też wyroki WSA w Olsztynie z dnia 10 marca 2011 roku, II SA/Ol 35/11, LEX nr 895921 oraz WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II SA/Po 500/11, LEX nr 951240).

Mając powyższe na względzie należał wskazać, iż § 2 zaskarżonej uchwały został podjęty z naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Z treści § 1 uchwały wynika, że pobyt dzieci w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, zwanych dalej "przedszkolami", prowadzonych przez Gminę Tomaszów Mazowiecki, w zakresie nauczania i wychowania obejmującego podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania jest bezpłatny. Czas zajęć na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego ustalono w wymiarze pięciu godzin dziennie. Z § 2 ust. 1 wynika natomiast, iż świadczenia przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne. Punkt 2 tego paragrafu stanowi, iż świadczeniami, o których mowa w ust. 1, przekraczającymi podstawę programową wychowania przedszkolnego są:

1) zajęcia wspomagające rozwój umysłowy dziecka (np. logopedyczne, terapii pedagogicznej, twórczego myślenia);

2) zajęcia korekcyjno-kompensacyjne i reedukacyjne (wyrównujące), umożliwiające dziecku osiągnięcie gotowości szkolnej;

3) zajęcia rozwijające uzdolnienia artystyczne dzieci (np. kółka plastyczne, teatralne, muzyczne);

4) zajęcia badawcze, rozwijające zainteresowania i wiedzę o świecie (np. kółka ekologiczne, zajęcia plenerowe);

5) realizacja programów rozszerzających zakres treści zawartych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego:

a) programy edukacyjno-profilaktyczne o zasięgu ogólnopolskim,

b) innowacje pedagogiczne,

c) programy własne przedszkoli;

6) działania opiekuńczo-wychowawcze, wspomagające rozwój dziecka.

Rada Gminy władna była ustalić wysokość opłaty za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza czas bezpłatnego pięciogodzinnego pobytu dziecka w przedszkolu. Stosownie bowiem do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, stanowiącego materialnoprawną podstawę działania i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy, przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, który to czas ustala rada w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie.

Natomiast zaskarżona uchwała nr IX/40/11 nie określiła opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony w § 1 uchwały wymiar 5 godzin dziennie, ale zgodnie z treścią § 2 uchwały – opłaty za świadczenia w zakresie wykraczającym poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole gminne, uzależniona została od tego, czy dziecko korzysta ze świadczeń mieszczących się w podstawie programowej, czy też wykraczających poza tę podstawę. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej Uchwały brak jest podstaw do odwoływania się przy konstruowaniu opłat, do wcześniej istotnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, nie mieszczące się w tej podstawie (za które już można było naliczać opłaty). Dowodzi to, że Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki zaskarżoną uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podziela pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (por. wyrok WSA z 14 lutego 2012 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA).

Z opisanych względów norma § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z przepisami prawa – art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a naruszenie to ma charakter istotny. Mając zaś na uwadze podstawowe znaczenie przepisu § 2 uchwały z punktu widzenia wyznaczonej jej ustawowo treści oraz odwołanie się w pozostałych przepisach uchwały do uregulowania jej § 2, skutkuje to nieważnością uchwały w całości.

Należy również zauważyć, iż zawarte w punktach od 1 do 6 § 2 ust. 2 uchwały wyliczenie świadczeń, określonych w uchwale jako wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, jest bardzo ogólnikowe i nieprecyzyjne. Analiza podstawy programowej wychowania przedszkolnego, zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), prowadzi do wniosku, że zakres świadczeń określonych w zaskarżonej uchwale jako przekraczających spectrum podstawy programowej w istocie w części mieści się w ramach podstawy programowej określonej przepisami wymienionego rozporządzenia. Taka konstrukcja przepisu, która wyłącza bezpodstawnie określone zajęcia poza zakres podstawy programowej jest niedopuszczalna. Należy podkreślić, że zgodnie z § 136 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami.

Zasadny jest zarzut wadliwości § 3 uchwały. W postanowieniach tych ustalono jedną, stałą opłatę miesięczną za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 uchwały (ust. 2). Wysokość opłat została zatem ustalona niezależnie od rodzaju świadczeń oferowanych w tym czasie przez przedszkole, jak również niezależnie od rzeczywistego czasu korzystania z tych świadczeń przez dziecko.

Natomiast opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Powyższe odnosi się do opłaty, którą zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty miała ustalić Rada Gminy Tomaszów Mazowiecki. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że ustawodawca w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie określił, iż ustalona wysokość opłaty ma spełniać dodatkowe warunki, w tym winna cechować się ekwiwalentnością. Wynika to bowiem ze wskazania w wymienionym przepisie, że opłata należna jest "za udzielane świadczenia". Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, co się na opłacane świadczenia składa, a także określać wysokość opłaty za każde ze świadczeń z osobna. Organ samorządu terytorialnego powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1646/09 oraz z dnia 3 listopada 2010 roku, I OSK 1386/10, LEX nr 744994 i z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08). Opłata nie może mieć charakteru stałego, ale musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko.

Tego rodzaju wymogom nie czyni natomiast zadość regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały. Przeciwnie, przewiduje ona obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku, niezależnie od czasu korzystania i charakteru usług świadczonych przez przedszkole, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi.

Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gminy (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zadania własne są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, w sposób samodzielny i z własnych środków. Oznacza to, że opłaty ustalone w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mogą prowadzić do przeniesienia na rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Należy zaznaczyć, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela natomiast stanowisko Gminy, iż wobec skreślenia § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, uchwałą nr X/49/11 z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr IX/40/11 Rady Gminy Tomaszów Mazowiecki z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola i oddziały przedszkolne prowadzone przez Gminę Tomaszów Mazowiecki, orzekanie w kwestii zgodności z prawem zapisów tych paragrafów staje się bezprzedmiotowe. Uchwała zmieniająca opublikowana bowiem została w tym samym Dzienniku Urzędowym nr 283 z dnia 30 września 2011 r., co zaskarżona, zmieniana uchwała. Zapisy § 5 i § 6 uchwały nr IX/40/11 nie weszły zatem do obrotu prawnego i nie wywołały żadnych skutków prawnych.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak sentencji wyroku.