Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 215/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

| | |Sygn. akt IV SA/Po 215/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 09 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z powodzią uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2010 r. M. W. (dalej – wnioskodawca, skarżący) prowadzący gospodarstwo rolne w gminie R. wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsuniecie się ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 889, dalej – rozporządzenie powodziowe).

Decyzją z dnia [...]stycznia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy R. (dalej - Wójt) odmówił udzielania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2010 r. W uzasadnieniu wskazano, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego stwierdził, iż straty poniesione przez wnioskodawcę były wynikiem deszczy nawalnych, które miały miejsce w maju 2010 r. (dowód – protokół sporządzony w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., dalej odpowiednio – Komisja, protokół).

Od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł odwołanie wskazując m. in. iż błędnie ustalono stan faktyczny przyjmując, iż występujące w maju 2010 r. deszcze, w szczególności deszcze nawalane, nie wywołały skutku w postaci powodzi, o której mowa w rozporządzeniu powodziowym.

Decyzją z dnia [...]lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej – SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji powierzchowne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i naruszenie art. 7, 8 oraz 77 kpa, poprzez nie wyjaśnienie przez organ I jak i II instancji w sposób wyczerpujący stanu faktycznego.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozporządzenie powodziowe, zawierające podstawę prawną do wypłaty zasiłku celowego w związku z powodzią, nie zawiera definicji powodzi. W opracowaniu: "Zagrożenia naturalne", umieszczonym przez IMGW Warszawa 2002 na stronach internetowych, podane jest, że: powódź - to wezbranie powodujące straty gospodarcze, jest ono rozpatrywane w kategoriach społecznych, moralnych, ekonomicznych i środowiskowych. Powoduje zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz dezorganizację ich normalnego bytowania, a także straty materialne w postaci niszczenia domów, dróg, upraw, skażenia wody i terenu, itp. Wyróżnia się między innymi powodzie spowodowane deszczami nawalnymi. Deszcze nawalne obejmują zwykle niewielkie obszary i są krótkotrwałe (od kilkunastu minut do kilku godzin), ale bardzo intensywne. Deszcze te są przyczyną bardzo groźnych, tzw. szybkich powodzi i bywają również często powodem osunięć ziemi i powodzi błotnych. W uznaniu Sądu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy deszcze nawalne, które miały miejsce w okresie od [...] maja 2010 roku do [...] maja 2010 r. nie spowodowały zjawiska powodzi. Analiza akt sprawy prowadziła do wniosku, że przez Gminę R. płynie rzeka C. W. i jak słusznie zauważył skarżący same deszcze nawalne spowodowały wystąpienie z niej wód w powyższym okresie i zalanie upraw. Rzeczą organów administracyjnych będzie wyjaśnienie tych okoliczności i oczywistym jest, że przy takim samym stanie faktycznym jak w gminach sąsiadujących z Gminą R., gdzie uznano zalanie upraw na skutek deszczy nawalnych za straty powstałe na skutek powodzi, należy przyjąć interpretację korzystną dla skarżących. Organ administracyjny ma więc obowiązek podjąć stosowne postępowanie dowodowe w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Wójt na podstawie art. 18 ust. 1, pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), § 1, § 2 rozporządzenia powodziowego; art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił wnioskodawcy udzielania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy z dnia [...] września 2011 r. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt na podstawie art. 18 ust. 1, pkt 4, art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 ups; § 1, § 2 rozporządzenia powodziowego, art. 104, art. 107 kpa odmówił wnioskodawcy M. W. udzielania pomocy w formie jednorazowego zasiłku celowego dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż do oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powołana została Komisja, której zadaniem było między innymi wskazanie i określenie przyczyny powstania szkód w gospodarstwach rolnych. Ustalając te okoliczności w świetle zastanego stanu faktycznego Komisja stwierdzała i wskazywała w protokole czy szkody te wywołał deszcz, czy też na skutek intensywnych opadów nastąpiła powódź. Ustalono, ze zarówno grunty rolne jak i gospodarstwo wnioskodawcy położone jest w miejscowości T.. Jest to wieś oddalona od rzeki C. W.. Wymieniona rzeka przepływa przez inne wsie gminy R. bez połączenia z miejscowością T.. Przez wieś T. przepływa natomiast ciek wodny o nazwie R. R.. Ma on charakter wąskiego rowu, z którego zdarzają się wylania wody, jednakże nie więcej niż na kilka-kilkanaście metrów od jego brzegu na przybrzeżne łąki. Sytuacje takie powtarzają się przy opadach atmosferycznych również z uwagi na zarastanie i nie czyszczenie rowu. T. przylega terytorialnie do gminy K., gdzie również nie wypłacono zasiłków w myśl rozporządzenia z 2010 r. z powodu stwierdzenia przez Komisję szacującą szkody wywołanej przez deszcz nawalny, a nie powódź, na którą powołuje się wnioskodawca. Pola wnioskodawcy, jak i sama miejscowość T. nie przylegają do gminy D.. W niniejszym postępowaniu organ nie prowadził czynności dowodowych i wyjaśniających na terenie gminy D, ponieważ nie należy to w jego kompetencji. W związku z tym nie można odnieść się do podstaw wypłaty jakichkolwiek zasiłków w tejże gminie. Wbrew twierdzeniom zawartym w wyroku, rzeka C. W. nie przepływa przez gminę D. Nie przepływa też przez tę gminę R. R., który przepływa przez wieś R. i T. oraz G. i wpływa do rzeki O. w gminie K. W. C. W. natomiast ma swoje źródło w okolicach wsi C., dalej płynie przez wsie D., H i dalej w kierunku Krotoszyna tj. dokładnie po drugiej stronie gminy R..

W odniesieniu do niekorzystnych zjawisk atmosferycznych jakie miały miejsce w okresie od [...] maja 2010 r. do [...] maja 2010 r. na podstawie opinii IMiGW i stanu faktycznego Komisja nie stwierdziła powodzi. Na terenie całej gminy, w wyniku długotrwałych opadów atmosferycznych, na polach występowały małe rozlewiska wodne, powodujące częściowe podtopienia upraw. Wskutek deszczy nawalnych nie mogły występować tzw. szybkie powodzie powodujące osunięcia ziemi, powodzie błotne ponieważ ukształtowanie terenu zapobiega powstawaniu takiemu zjawisku (zbyt mały kąt nachylenia gruntów). Topografia terenu uniemożliwia powstanie epizodycznych rzek powstałych na terenie gospodarstwa wnioskodawcy. Komisja na podstawie opinii IMiGW i stanu faktycznego stwierdzonego w terenie w protokołach szacowania strat przyjęła zapis "deszcze nawalne", w wyniku których powstały częściowe podtopienia upraw. Z takim stanem zgodził się wnioskodawca podpisując protokół.

Do Komisji nie wpłynął jednak żaden wniosek o oszacowanie szkód w majątku trwałym, co mogłoby wskazywać na zaistnienie na obszarze gminy powodzi, zgodnie z definicją cytowaną w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2011 r. Organ wydając decyzję w pierwszej kolejności musiał kierować się ustaleniami Komisji z uwagi chociażby na fakt, iż to członkowie Komisji dokonywali oceny bezpośrednio po powstaniu szkody. Możliwości takiej nie miał organ orzekający, bowiem wnioski o zasiłki składano we wrześniu, a opady miały miejsce w maju. Z tego względu uznano za wiarygodny protokół Komisji i na nim oparto ustalenia faktyczne. Organ uznał za wiarygodne zeznania świadków – członków Komisji – K. T. i M. G, bowiem były one spójne, logiczne i wyczerpujące. W ocenie organu, w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, nie znalazł potwierdzenia podawany przez skarżącego fakt wylania C. W., ani R. R, w wyniku deszczy nawalnych na jego pola, z uwagi na położenie większości z nich w oddaleniu od obu cieków wodnych.

Załączonym przez wnioskodawcę zdjęciom odmówiono wiarygodności, ponieważ nie zawierały daty i identyfikacji miejsca. Ponadto u żadnego z właścicieli gruntów bezpośrednio sąsiadujących z gruntami wnioskodawcy nie zanotowano zaistnienia powodzi. Aby stwierdzić powódź musiałoby nastąpić zalanie terenów o masowych charakterze na danym obszarze np. sołectwa. Stwierdzone w 2010 r. zastoiska wodno-błotne i podtopienia tego warunku się spełniają. Argumentacji tej nie podważają definicje powodzi zawarte w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej prawo wodne) oraz ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 150, poz. 1249 ze zm., dalej ustawa o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich). Ponadto dla zaistnienia powodzi nie wystarcza określenie współczynnika wydajności deszczu na poziomie 4, bowiem współczynnik ten oznacza dopiero zaistnienie deszczu nawalnego.

Z przesłuchania świadków Zespołu Komisji wynika, że na terenie gminy R. deszcze nawalne, które wystąpiły w okresie od [...] maja 2010 do [...] maja 2010 r. nie spowodowały powodzi, tylko podtopienia upraw, co szacowała Komisja. Nie było zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub mienia. Sam skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu. Na terenie gminy Rozdrażew nie stwierdzono zalania terenów wskutek deszczu nawalnego.

Organ wskazał także, że zwrócono się do Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej z pytaniami o interwencje w omawianym okresie na terenie Gminy R., występujące dla ludzi i mienia zagrożenia oraz ewentualne ewakuacje. Ustalono, że miało miejsce 8 interwencji związanych z podtopieniami, nie występowały natomiast zagrożenia dla ludzi i mienia, ani potrzeba ewakuacji.

Wreszcie organ ustosunkował się do wytycznych Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdził, że w maju 2010 roku nie wystąpiło na rzeczonym terenie zjawisko huraganu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art.8 i art. 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji oparta została wyłącznie na przesłuchaniach członków komisji oraz protokole oszacowania strat z dnia [...] czerwca 2010 r., który był sporządzony dla celów uzyskania kredytów preferencyjnych dla rolników, których gospodarstwa rolne ucierpiały w skutek deszczy nawalnych. Zawiera on nieścisłości co do ustalenia przyczyn, które wywołały straty w uprawach rolnych. Fakt wystąpienia deszczy nawalnych w maju 2010 r. na obszarze gospodarstwa skarżącego jest w sprawie bezsporny. Dla uzyskania preferencyjnych kredytów wystarczające było stwierdzenie wystąpienia szkód wynoszących średnio powyżej 30% średniej produkcji rolnej z okresu ostatnich 3 lat oraz wystąpienie deszczy nawalnych o współczynniku co najmniej 4. Komisja, jak i poszkodowani rolnicy, nie prowadzili rozważań czy zalania terenów rolniczych, które miały miejsce w maju 2010r. stanowiły powódź czy też nie. Było tak przede wszystkim dlatego, że nie mogli oni mieć świadomości, iż w późniejszym terminie - to jest w dniu 13 lipca 2010 r. Rada Ministrów wyda rozporządzenie, na mocy którego powódź będzie przesłanką uzyskania pomocy publicznej dla poszkodowanych rolników.

Ponadto nie można wymagać od rolników, aby dokonywali wykładni pojęcia powodzi, skoro organy administracji przez szereg miesięcy mają z tym problem. Komisja oceniając przyczyny wystąpienia strat nie miała wiedzy, jaka jest definicja powodzi.

Członkowie Komisji nie pytali rolników, ani nie analizowali czy nastąpiła powódź, czy też deszcze nawalne, które ją spowodowały. Członkowie komisji nie informowali rolników o konieczności zgłaszania strat w maszynach i środkach trwałych. Z tego, co wiadomo skarżącemu, w składzie Komisji nie było osoby uprawnionej do szacowania strat powstałych w budynkach. Każdy przypadek w zakresie określania przyczyny szkód był traktowany schematycznie, szablonowo, bez analizowania indywidualnych okoliczności. Skarżący podkreślił, że żaden z członków Komisji nie zbadał naocznie jak wyglądały pola należące do skarżącego w okresie sporządzania protokołów, co potwierdzają protokoły przesłuchania członków Komisji.

Niezrozumiałe i, w ocenie skarżącego, niemające oparcia w przepisach, jest twierdzenie organu I instancji, iż musi on kierować się ustaleniami komisji. Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do ograniczania postępowania dowodowego jedynie do tych ustaleń.

Skarżący wskazywał, że organ analizuje kwestię nazwy cieku wodnego, kwestię zdecydowane drugorzędną, nie uściślając kwestii ważkich, jak np. to co należy rozumieć pod pojęciem "wąski rów". Podczas, gdy szerokości wymienionych cieków /rzeczek/ są porównywalne 2-3 m. a w niektórych miejscach szersze.

Skarżący zwrócił uwagę, że przewodnicząca komisji, będąca jednocześnie pracownikiem urzędu gminy w Rozdrażewie, powinna zostać wyłączona z udziału w sprawie jako świadek (art. 24 § 3 kpa).

Kolejno podniósł, że wylanie C. W. /R. R. znajduje potwierdzenie na załączonym zdjęciu, które dokładnie przedstawia zalaną działkę nr [...], należącą do skarżącego, i nie jest to jedynie "kilka metrów". Organ nie zbadał w ramach postępowania dowodowego kiedy i gdzie zdjęcie zostało wykonane. Skarżący podkreślał, że o zalaniach pisała prasa lokalna, zaś sam skarżący ma wiedzę, że organ wypłacił kilku poszkodowanym wskutek zalania budynków rodzinom z miejscowości T. i G. zasiłki ze środków własnych. Od Pana L. W, został pobrany piasek, który mieszkańcy T. sypali w worki aby zabezpieczyć posesje przed zalaniem, na co są świadkowie - mieszkańcy, którzy pracowali przy napełnianiu worków z piaskiem, przywozili ten piasek własnym transportem - pan G. L., pan R. B., pan Ł. M., Komendant Straży Pożarnej jak i sam Wójt M. D.. O ogłoszenie stanu klęski Wójt wystąpił do Wojewody W. pismem z dnia [...] maja 2010 r.

Deszcze nawalne jakie miały miejsce w maju 2010 r. spowodowały, że na powierzchni pół utrzymywało się lustro wody, wszelkie cieki wodne, rowy i kanały przepełnione wodą powodowały zalewane pól i tym samym powodowały powódź.

Skarżący zawnioskował o powołanie biegłego, który będzie w stanie odpowiedzieć na pytanie o różnice i związki pomiędzy deszczem nawalnym o współczynniku 4 i 5 a powodzią oraz o powołanie na świadków osób wymienionych w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] SKO na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż rozpatrzenia sprawy należy dokonać przyjmując definicję powodzi określoną w art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm., dalej ustawa o szczegółowych rozwiązanych związanych z usuwaniem powodzi z 2010 r.). Uwzględniając definicję zawartą w powyższej ustawie oraz definicje wód śródlądowych (art. 5 ust. 3) i cieku wodnego (art. 9 ust. 1 pkt 1c) zawartych w ustawie prawo wodne Kolegium wskazało, iż kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi jest ustalenie czy doszło do wezbrania wody w ciekach naturalnych, kanałach, zbiornikach skutkującym pokryciem wody terenów z nimi sąsiadujących. Powołując się na dowody zebrane w sprawie przez organ I instancji tj. protokoły zeznań świadków, w tym członków Komisji szacowania strat i opinię IMiGW Kolegium uznało, iż opisany stan faktyczny wynikający z akt sprawy nie potwierdza, że na terenie wsi T. miała miejsce powódź zdefiniowana przez przepisy ustawy o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r.

W skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżący przytoczył stan faktyczny w sprawie i podniósł argumenty tożsame jak te zawarte w odwołaniu. W szczególności skarżący zarzucił, iż organy obu instancji Nie zrealizowały obowiązku nałożonego na nie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowo postępowania dowodowego na okoliczność, czy miała miejsce powódź – m.in. zaniechanie dokonania oględzin, analizy dokumentacji zdjęciowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dyspozycja przepisu art. 24 ust. 1 ups wskazuje, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, będąc jednocześnie na podstawie ust. 2 tegoż artykułu uprawnioną do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji takowego programu, przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Realizując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie powodziowe.

Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W świetle § 2 rozporządzenia powodziowego pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podkreślenia wymaga, że analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że dla uzyskania wnioskowanej pomocy muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 powyższego przepisu. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez właściwy organ pomocy rodzinie rolniczej.

Przechodząc do rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że podstawą wydania decyzji odmownej przez organy administracji było uznanie, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego, w szczególności protokołu z dnia [...] czerwca 2010 r. sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody W., zeznań członków tej Komisji oraz pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r., szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego były wynikiem deszczy nawalnych, a nie powodzi, o której mowa w ustawie o szczegółowych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. Stanowisko powyższe uznać należy jednakże za błędne.

Sąd, który rozpatruje niniejsza sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 354/11 (art. 153 ppsa).

Już w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 354/11 Sąd dokonał interpretacji pojęcia powodzi. I tak w wyroku tym Sąd wskazał, iż powódź to wezbranie powodujące straty gospodarcze, jest ono rozpatrywane w kategoriach społecznych, moralnych, ekonomicznych i środowiskowych. Powoduje zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz dezorganizację ich normalnego bytowania, a także straty materialne w postaci niszczenia domów, dróg, upraw, skażenia wody i terenu, itp. Wyróżnia się między innymi powodzie spowodowane deszczami nawalnymi. Deszcze nawalne obejmują zwykle niewielkie obszary i są krótkotrwałe (od kilkunastu minut do kilku godzin), ale bardzo intensywne. Deszcze te są przyczyną bardzo groźnych, tzw. szybkich powodzi i bywają również często powodem osunięć ziemi i powodzi błotnych. Ponadto w ustawie prawo wodne w art. 9 pkt 10, wskazuje się, że przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z definicją powyższą koresponduje definicja zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r., w której wskazuje się, że powódź to zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. Z kolei ze względu na ciek, który przepływa przez wieś T. koniecznym jest wyjaśnienie pojęcia cieków naturalnych przez, które rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 9 ust. 1 pkt 1c prawa wodnego) oraz pojęcia rowu, przez które rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu (art. 9 ust. 1 pkt 13 prawa wodnego). Natomiast zgodnie art. 5 ust. 3 pkt 1 pkt a śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na płynące, do których zalicza się wody w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, w których cieki biorą początek oraz na stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącym (art. 5 ust. 3 pkt 2 prawa wodnego).

W opinii Sądu definicja powodzi zawarta w powyższych przepisach jasno i precyzyjnie wskazuje, co należy rozumieć pod pojęciem powodzi, jakie powoduje skutki i jakie niesie ze sobą zagrożenia. Zestawienie powyższych definicji pozwala przyjąć, że kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi, ma ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadującym. Rozpoznając przedmiotową sprawę, pomimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego wskazującego, iż doszło do wezbrania R. R., a co za tym idzie zalania w jego sąsiedztwie pól i łąk, organy błędnie przyjęły, iż straty w gospodarstwie rolnym skarżącego powstały na skutek deszczy nawalnych, a nie powodzi.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z mapy gminy R., jak również z pisma W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w O. W. z dnia [...] lutego 2012 r. przez miejscowość T. na terenie gminy R. przepływa ciek podstawowy o nazwie R.R. kwalifikowany jako powierzchniowe wody płynące istotne dla regulacji stosunków wodnych dla potrzeb rolnictwa. Jest to ciek nieuregulowany. Parametry techniczne R. R. mieszczą się w przedziale: szerokość dna 0,80-1,80 m, głębokość 1,0-2,0 m, nachylenie skarp 1:1-1,5.

Przedłożona w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym dokumentacja zdjęciowa oraz opinia Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. mogą prowadzić do odmiennego zakwalifikowania ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego niż uczyniły to organy administracji.

Przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich stanowi, że deszcz nawalny oznacza szkody powstałe wskutek deszczu o współczynniku wydajności o wartości co najmniej 4; w przypadku braku możliwości ustalenia tego współczynnika bierze się pod uwagę stan faktyczny i rozmiar szkód w miejscu ich powstania, świadczące wyraźnie o działaniach deszczu nawalnego. Z opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010r. wynika wprost, że w dniu [...] maja 2010r. na obszarze gminy R. wystąpiły opady o wartości "5", co pozwala zakwalifikować te opady jako deszcze nawalne, a w kolejnych dniach wystąpiły opady o wartości "4". Natomiast przepis art. 3 ust. 2 pkt 3b powyższej ustawy stanowi, że powódź oznaczają w szczególności szkody powstałe wskutek zalania terenów wskutek deszczu nawalnego. Bezsprzecznie przy tym komisja szacująca wielkość szkód ustaliła straty w gospodarstwie rolnym w uprawach rolnych na poziomie 34,3 % średniej rocznej produkcji.

Z kolei z protokołów zeznań członków Komisji wynika, iż w wyniku małych rozlewisk wodnych powstały podtopienia upraw. Jednak jak przyznali sami członkowie Komisji szacunku dokonano na podstawie ogólnego rozeznania na terenie gminy, ponieważ Komisja miała zbyt dużą ilość przyjętych zgłoszeń i zbyt krótki termin szacowania pól. Mając do oszacowania tak duży obszar nie była w stanie udać się na pole każdego rolnika. Skoro Komisja nie była naocznym świadkiem szkód jaki wystąpiły w gospodarstwie skarżącego w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych to trudno uznać dokonane przez nich ustalenia za kluczowy dowód w sprawie, który pozwolił na podjecie przez organy administracji decyzji o odmowie przyznania przedmiotowego zasiłku.

Stan faktyczny ustalony przez organy administracji w przedmiotowej sprawie bezspornie wskazuje, iż na terenie wsi T. doszło do wezbrania R. R., który klasyfikowany jako powierzchniowe wody płynące jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1 c prawa wodnego, w następstwie opadów atmosferycznych (deszczy nawalnych). Deszcze nawalne mogły, w szczególności na działkach należących do skarżącego, spowodować powódź w rozumieniu wskazanym powyżej przez Sąd, czego jednak organy obu instancji nie ustaliły na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Należy zwrócić uwagę, że zadaniem organów administracji po wyroku z dnia 25 maja 2011 r. było zastosowanie się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. I tak Sąd stwierdził, że "Organy powinny więc przy ustaleniu stanu faktycznego skorzystać ze wszystkich możliwych dowodów w sprawie: zeznań świadków, dokumentacji zdjęciowej, przeprowadzenia oględzin w sprawie, a nawet z opinii odpowiedniego biegłego, który za pomocą wiadomości specjalnych będzie mógł odpowiedzieć, czy to zjawisko zalania gospodarstwa skarżącego miało charakter powodzi".

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Nadto, jak już podniesiono na wstępie, Sąd który rozpatruje niniejsza sprawę, związany jest oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 354/11 - art. 153 ppsa). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy nie zastosowały się do wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku, ponieważ materiał dowodowy nie został, z naruszeniem zasad postępowania, uzupełniony. Kluczowym dowodem, na którym organy opierają fakt niewystąpienia powodzi na wskazanym terenie jest protokół i zeznania Komisji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 sygn. akt I OSK 1782/11 (dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "(...) organy obu instancji zobligowane były dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, oraz prowadzić postępowanie zgodnie z zasadami, o których mowa w powołanej ustawie (ustawa o pomocy społecznej) (...). Obowiązek ten nie został wyłączony w sytuacji, gdy na gruncie przedmiotowej sprawy organy były zobligowane uwzględniać dodatkowe przepisy regulujące postępowanie dowodowe, to jest przepisy zawarte w w/w rozporządzeniu wykonawczym. Dotyczy to w szczególności powoływanego przez stronę § 4 ust. 2 rozporządzenia określającego sposób ustalania przez organ wysokość poniesionych przez wnioskodawcę szkód spowodowanych przez powódź, obsuniecie się ziemi lub huragan. Przepis ten chociaż określa – jako lex specialis - że sposób ustalenia wysokość poniesionej szkody ustala się na podstawie protokołu oszacowania szkód, nie wyłącza bowiem możliwości stosowania zawartych w k.p.a. norm regulujących postępowanie dowodowe. Oznacza to, że ustalenie na podstawie powołanego paragrafu wysokości szkody nie wyłączało możliwości przedstawienia przez stronę – na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. – dowodów podważających te ustalenia."

Jak słusznie wskazał skarżący, organ II instancji nie odwołał się do wszystkich zarzutów odwołania. W szczególności tego, że żaden z członków Komisji nie widział pola należącego do skarżącego, co wynika z zeznań członków Komisji M. G. i A. Z. Organ II instancji nie odniósł się również do wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, przez miejscowość, na terenie której znajduje się gospodarstwo skarżącego przepływa R. R..

Mając powyższe na uwadze Sad działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno uwzględnić rozważania poczynione przez Sąd dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego odnoszących się do pojęcia powodzi, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, w taki sposób, aby spełniało standardy wyznaczone przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i wydać stosowne rozstrzygniecie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. W szczególności organ winien odnieść się do zdjęcia przedstawionego, jako dowód w sprawie, przez skarżącego. Winien także przesłuchać osoby wskazane przez skarżącego w charakterze świadków (G. L., R. B., Ł. M., Komendant Straży Pożarnej, Wójt M. D.). Organ powinien zwrócić się o nadesłanie pisma Wójta z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Wreszcie ustosunkować się do pisma z dnia [...] lutego 2012 r. i ocenić wszystkie zebrane dowody.