Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2754/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 2 art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6 pkt  2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 245/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 245/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. (dalej "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżoną decyzją z [...] 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z [...] 2016 r.

Decyzja Prezydenta dotyczyła ustalenia na wniosek B. S.A. z siedzibą w L. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kontenerowej stacji transformatorowej 15/04kV oraz linii kablowych średniego napięcia 15 Kv i niskiego napięcia 0,4 kV w ulicach L. i O. oraz na terenie przyległym do ulic na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] w K.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta wystąpiła Spółka, wskazując na to, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n.") oraz art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 9h ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go

w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "znaczenia lokalnego inwestycji" przejawiającą się w nieprawidłowym rozumieniu, iż ocena, czy inwestycja ma znaczenie lokalne opiera się wyłącznie na kryterium terytorialnym (obszaru, zasięgu inwestycji), a w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może być wydana dla inwestycji skierowanej do ściśle określonych indywidualnie podmiotów, dla zaspokojenia ich grupowego interesu prywatnego, podczas gdy "inwestycja o znaczeniu lokalnym" powinna być rozumiana jako inwestycja przeznaczona do użytku powszechnego, służąca potrzebom wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny i w związku z tym nie jest wystarczające ustalenie, że inwestycja obejmuje swoim zasięgiem część terytorium gminy, by uznać ją za inwestycję o znaczeniu lokalnym,

2. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię

i uznanie, że każda inwestycja polegająca na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania łub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, o ile obejmuje część terytorium gminy, automatycznie musi zostać uznana za inwestycję o znaczeniu lokalnym, nawet wtedy gdy potrzeby lokalnej społeczności są zaspokojone przez już istniejącą infrastrukturę energetyczną;

II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

1. art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił skarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżona w skardze do WSA decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Jak wynika ze zgromadzonych dowodów, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana dla inwestycji nie mającej charakteru inwestycji celu publicznego i Skarżony organ na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji opartego o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) winien stwierdzić jej nieważność. Sąd I instancji nie dostrzegając tego błędu proceduralnego organu administracji, dokonał wadliwej oceny ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ, co skutkowało błędną oceną Sądu w przedmiocie legalności skarżonej decyzji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła ponadto o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2. na skutek rozpoznania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jako naruszającej prawo;

3. na podstawie art. 209 w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji według norm przepisanych;

4. na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, Spółka wniosła na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach;

2. na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Spółka wniosła także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok

w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji

i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zdaniem Spółki decyzja Prezydenta Miasta Kielce z [...] 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do tego, że Spółka kwestionuje stanowisko organów oraz Sądu, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta ma charakter lokalny w rozumieniu przepisów u.p.z.p. oraz u.g.n. Zatem ze względu na brak znaczenia lokalnego, zdaniem Spółki inwestycja objęta wymienioną decyzją nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą zaś błędnego nieuchylenia przez Sąd I instancji wydanych przez Kolegium decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią jest przesądzenie, czy decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi taka okoliczność, rzutuje na ocenę stanowiska Kolegium oraz Sądu I instancji w zakresie niestwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zawierają odniesienia do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do przepisu tego, stanowiącego jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, odwołuje się zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W związku z tym, że zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku, Naczelny Sąd Administracyjny poddał je łącznej analizie.

Dopiero bowiem zestawienie zarzutów prawa materialnego z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zawartego w zarzucie naruszenia przepisów postępowania) pozwoli na stwierdzenie, czy decyzja Prezydenta podlegała stwierdzeniu nieważności.

Wskazać w tym miejscu należy na nieprawidłową konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, przejawiającą się brakiem powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno bowiem sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) P.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2095/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Naczelny Sąd Administracyjny podzielając jednakże pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), wskazującej na konieczność rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów K.p.a. postawionych w skardze kasacyjnej nawet w przypadku braku powiązania ich z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów P.p.s.a., analogicznie uznał, iż rozpoznania wymagają również zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w taki sposób, jak w przedmiotowej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

Art. 6 ust. 2 u.g.n. stanowi zaś, że jednym z celów publicznych w rozumieniu u.g.n. jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Art. 61 ust. 1 pkt 4 dotyczy zaś kwestii związanych z zabudową zagrodową, więc pozostaje w rozpoznawanej sprawie bez znaczenia.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 K.p.a. [w:] B. Adamiak (red.), J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2017, s. 878; wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2147/17, dostępny w CBOSA). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17, dostępny w CBOSA).

O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki, to jest zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała decyzja.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. winno co do zasady dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania. Naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1832/16, dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie na terenie objętym decyzją Prezydenta Miasta Kielce z [...] 2016 r. istnieje już sieć elektroenergetyczna. Wobec tego projektowana sieć objęta powyższą decyzją stanowi sieć konkurencyjną wobec już istniejącej, przy czym istniejąca sieć jest widoczna w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Zdaniem Spółki fakt ten oznacza, że inwestycja objęta wymienioną decyzją Prezydenta nie ma charakteru inwestycji celu publicznego ze względu na brak jej lokalnego charakteru. Spółka wskazała ponadto, że o fakcie tym musiał wiedzieć Prezydent.

Rację ma Spółka, że inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p. musi realizować cele wymienione w art. 6 u.g.n. oraz mieć znaczenie lokalne. Podobnie słuszny jest pogląd Spółki, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym uzasadnione są wątpliwości co do znaczenia lokalnego inwestycji objętej decyzją Prezydenta z [...] 2016 r. ze względu na to, że wymieniona decyzja została wydana dla obszaru z pełną infrastrukturą techniczną, a ponadto została skierowana do kilku ściśle określonych przedsiębiorców (a nie do społeczności lokalnej), a jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Kielce z [...] 2016 r. brak jest jakichkolwiek rozważań, co do spełniania przez planowane zamierzenie inwestycyjne pierwszego z wymogów wskazanych w art. art. 2 pkt 5 u.p.z.p., to jest posiadania znaczenia lokalnego (gminnego) lub ponadlokalnego, względnie krajowego, czy też metropolitalnego.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak uznać, aby powyższe okoliczności przesądzały o tym, że decyzja Prezydenta rażąco narusza prawo, a w konsekwencji podlega stwierdzeniu nieważności.

Jak wskazano bowiem powyżej, rażącym naruszeniem prawa nie będzie każde naruszenie prawa, z jakim wydana została decyzja administracyjna. Do rażącego naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej doszłoby wówczas, gdyby w sposób oczywisty i bez konieczności przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, względnie przeprowadzania analiz i wykładni przepisów prawa i zapadłego w oparciu o nie orzecznictwa, widoczne było, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta z dnia [...] 2016 r. nie ma znaczenia lokalnego.

Z treści kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji lokalizacyjnej wynika bowiem, iż dotyczy ona inwestycji infrastrukturalnej lokalizowanej na obszarze dwóch ulic i kilkunastu działek oraz wiąże się z zaopatrywaniem w energię elektryczną szeregu podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą, co najmniej uprawdopodobnia spełnienie przez planowane zamierzenie wymogu posiadania znaczenia lokalnego (gminnego). Niezachodzi zatem sytuacja niezbędna dla stwierdzenia nieważności decyzji, to jest by w sposób oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka decyzja ta naruszała wskazany przez kasatora jako wzorzec kontroli art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Znamiennym jest, iż także sam kasator dla wykazania rzekomo rażącego naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. podnosi brak zbadania w postępowaniu administracyjnym, ilu odbiorców miałoby zostać przyłączonych do linii kablowych oraz czy przypadkiem ci odbiorcy nie mają już zapewnionego podłączenia, ponieważ właśnie na skutek błędnego rozumienia pojęcia "znaczenie lokalne" ograniczono się do zbadania jedynie, jaki zasięg terytorialny ma inwestycja i przedstawia taką wykładnię pojęcia znaczenie lokalne (gminne), która nie tylko jest odmienna od przyjętej przez Sąd I instancji, lecz nadto odwołuje się nie do zasad wykładni językowej, lecz do dorobku orzecznictwa doprecyzowującego, iż znaczenie lokalne inwestycji oznacza tylko taką inwestycję, która jest technicznie niezbędna do realizacji celu publicznego, a nie taką, która ma mu tylko sprzyjać, z czego wyprowadza wniosek, iż takowego znaczenia pozbawiona jest inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta Kielce z [...] 2016 r.

Już tylko z powyższego, skrótowego przedstawienia argumentacji autora skargi kasacyjnej w sposób oczywisty wynika, iż mogłaby być ona ewentualnie zgłaszana w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Co za tym idzie nie mogła ona przynieść oczekiwanego skutku w ramach sądowoadministracyjnej kontroli decyzji zapadłej w postępowaniu nieważnościowym. Znamiennym jest także, iż również orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zapadły na gruncie kontroli decyzji o lokalizacji celu publicznego wydawanych w postępowaniach zwykłych, a nie nieważnosciowych, co przesądza o ich jedynie ograniczonej przydatności na gruncie niniejszej sprawy.

W tym miejscu wskazać należy na wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oczekiwanie jej autora, by Naczelny Sąd Administracyjny ustalił jednoznaczne rozumienie pojęcia "znaczenie lokalne" użytego w art. 2 pkt 5 u.p.z.p.

Tylko z tego fragmentu uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika bowiem wyraźnie, iż jego autor nie zauważa zasadniczej równicy pomiędzy zwykłym postępowaniem administracyjnym, a postępowaniem nieważnościowym, która to różnica determinuje także zakres dokonywanej kontroli sądowoadministracyjnej. Istotą poddanego kontroli postępowania nieważnościowego nie jest bowiem zweryfikowanie czy Prezydent Miasta Kielce dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania tegoż pojęcia, lecz jedynie ustalenia, czy wydana przez niego decyzja nie narusza prawa, w tym powyższego przepisu, w sposób rażący, a więc oczywisty i nie dający się zaakceptować w demokratycznym państwie prawnym. Sam zaś fakt potrzeby odwoływania się do dorobku orzecznictwa dla jednoznacznego ustalenia treści norm wprowadzonych danym przepisem wskazuje, iż przyjęcie jednego z potencjalnie możliwych efektów wykładni nie stanowi samo w sobie rażącego naruszenia prawa.

Podsumowując stwierdzić należy, iż nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. zostały zastosowane w taki sposób, wskutek którego powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tych przepisów. Kolegium oraz Sąd I instancji zasadnie uznali, że przedmiotowa decyzja Prezydenta nie została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów.

W takiej zaś sytuacji to na Skarżącej kasacyjnie Spółce, jako domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji, ciążył obowiązek wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności. Ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa bowiem w szczególności na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1340/16, dostępny w CBOSA).

Do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z pewnością niewystarczająca jest argumentacja skargi kasacyjnej.

Niezależnie bowiem od omówionych już powyżej okoliczności związanych z brakiem wykazania, by ewentualne naruszenia przepisów wskazanych jako wzorce kontroli, w tym w szczególności art. 2 pkt 5 u.p.z.p. miały charakter oczywisty i niewątpliwy, skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie wykazał by następstwem tych naruszeń było powstanie w ramach tej konkretnej sprawy skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Innymi słowy skarżący kasacyjnie nie wykazał, by racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała kwestionowana przez niego w trybie nieważnościowym decyzja, przemawiały za tym bym względem niej odstąpić od zasady trwałości decyzji ostatecznych, co musi mieć przecież charakter wyjątkowy i szczególnie uzasadniony.

Zauważyć wręcz trzeba, iż skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje jedynie na abstrakcyjny charakter niebezpieczeństw wiążących się z zaaprobowaniem kierunku wykładni takiego jak przyjęty przez Sąd I instancji, który może w przyszłości prowadzić w innych sprawach do niebezpiecznych precedensów, zupełnie pomijając w swoich rozważaniach skutki prawne konkretnej decyzji, której stwierdzenia nieważności się domagała, co oznacza, iż nie przedstawiła odnośnie tej decyzji wystarczających argumentów za stwierdzeniem jej nieważności.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2562/17, dostępny w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., albowiem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie zaaprobował stanowisko orzekającego w sprawie administracyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, iż decyzja Prezydenta Miasta Kielce z [...] 2016 r. nie jest obarczona wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.