Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2663/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1524/16 w sprawie ze skargi H. B. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1524/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H. B. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że doręczanie pism osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą może nastąpić stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. "w miejscu pracy" oraz utożsamianie pojęcia "miejsca pracy" z miejscem prowadzenia działalności gospodarczej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 k.p.a. oraz w zw. z art. 45 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], została skarżącemu skutecznie doręczona, podczas gdy w przypadku doręczenia pism stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. w miejscu pracy winno być doręczone bezpośrednio adresatowi, a nie osobie upoważnionej do odbioru pism;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu 8 lipca 2016 r. oraz ustalenie istotnych okoliczności w zakresie osoby upoważnionej do odbioru pism przez organ II instancji dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a tym samym wydanie postanowienia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], przed otrzymaniem stanowiska doręczyciela;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 48 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zaistniałe okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który nie został rozpatrzony;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie oraz oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie jest dopuszczalne utożsamianie miejsca pracy z miejscem prowadzenia działalności gospodarczej. Przez pojęcie miejsca pracy należy rozumieć zakład pracy, w którym adresat jest zatrudniony, a nie miejsce prowadzenia indywidualnej działalności gospodarczej. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., zgodnie z którym, miejsce pracy, o którym mowa w art. 42 § 1, oznacza miejsce, w którym praca jest świadczona, ale nie na własny rachunek (w ramach własnej działalności gospodarczej), lecz na rzecz innego pracodawcy.

Strona stwierdziła także, że zarówno w judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że doręczenie w miejscu pracy musi nastąpić do rąk adresata, a pokwitowanie odbioru przez osobę upoważnioną do odbioru pism kierowanych do zakładu pracy nie powoduje skutecznego doręczenia (zob. G. Łaszczycą (w:) G. Łaszczycą, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu..., s. 138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt SA/Kr 129/98, LEX nr 39698; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 606/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., VI SA/Wa 1845/08). Podkreśliła, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od regulacji zawartych w przepisach procedury cywilnej (art. 138 § 2 k.p.c.) oraz podatkowej (art. 148 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej) nie przewidują możliwości doręczenia pisma w miejscu pracy osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru pism. W tym kontekście wskazała na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2159/12, powtórzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 246/10, w których wskazano, że "Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego doręczenie pisma osobie fizycznej w jej miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.) może być dokonane wyłącznie adresatowi". Doręczenie pisma w miejscu pracy nastąpić musi do rąk adresata. Pokwitowanie odbioru przez zakład pracy nie powoduje skutecznego doręczenia (zob. orzeczenie SN z dnia 1 lutego 1973 r., sygn. akt I CZ 72/72; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 19/08).

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł nadto, że ustalenie, czy J. W. posiadał i okazał stosowne pełnomocnictwo do odbioru pism ma niebagatelne znaczenie dla ustalenia prawidłowości doręczenia korespondencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu jest ona bezzasadna, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w pełni odpowiada prawu opierając się na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące jedynie naruszenia przepisów postępowania. Są one ze sobą ściśle powiązane dlatego też zostały rozpoznane łącznie.

Na wstępie, w odniesieniu do redakcji zarzutów, stwierdzić należy, że właściwszym byłoby powiązanie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami postępowania, albowiem za podstawę orzeczenia Sąd instancji przyjął art. 151 p.p.s.a., ewentualnie wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w jego niezastosowaniu (tak jak to uczynił wnoszący skargę kasacyjną w przypadku dwóch zredagowanych zarzutów). Ponadto, za błędnie skonstruowany należało uznać zarzut, wskazany w punkcie e) skargi kasacyjnej, naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 48 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy zaistniałe okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który nie został rozpatrzony. Po pierwsze, z tego względu, że przepis art. 48 k.p.a., nijak ma się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Po drugie, z uwagi na fakt, że wnoszący skargę kasacyjną w ogóle nie uzasadnił ww. zarzutu, chociażby poprzez wskazanie, w którym to piśmie został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Podkreślenia wymaga, że dla skuteczności zarzutów opartych ma podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Skoro, w niniejszym przypadku, autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił ww. zarzutu, a także nie wykazał wpływu naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić tego zarzutu.

Zdaniem Sądu kasacyjnego, niewadliwie przyjął Sąd wojewódzki, że w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, doręczeń powinno się dokonywać w trybie określonym w art. 42 k.p.a. W takim wypadku, za w pełni

uzasadnione jest dokonanie doręczenia w miejscu prowadzenia przez osobę fizyczną działalności gospodarczej, albowiem jest ono wówczas traktowane, jako miejsce jej pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1956/13). Miejsce pracy, o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane w wąskim zakresie jako to, w którym zatrudniony jest tylko pracownik. Treść wskazanego przepisu należy wykładać racjonalnie, w oparciu o zasady logiki. Miejsce zamieszkania i miejsce pracy to takie miejsca, w których istnieje duże prawdopodobieństwo przebywania adresata pisma, tym samym z nimi wiąże się domniemanie, że pismo zostanie doręczone w sposób, który będzie dawał gwarancję zapoznania się z jego treścią, a w konsekwencji ochronę praw w postępowaniu. We współczesnych realiach zakład pracy to nie tylko miejsce najemnej pracy osób, ale także miejsce, w którym koncentrują się gospodarcze interesy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Gdyby miało być inaczej, to ustawodawca w art. 42 § 1 k.p.a. wskazałby w jakim znaczeniu rozumie miejsce pracy, a tak nie czyni, co tym bardziej wskazuje na funkcjonalne ujęcie terminu. Doręczenie decyzji na adres prowadzonej działalności gospodarczej jest doręczeniem w miejscu pracy, zatem odpowiada warunkom z art. 42 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3186/17).

Osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 - § 3 k.p.a. Niewątpliwie także, doręczenie przesyłki osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w jej zorganizowanym miejscu pracy, powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata, to do rąk osoby przez niego upoważnionej. Przez osobę upoważnioną, należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej, która jest jednocześnie miejscem jej pracy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 594/09; z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2364/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 587/14)

W sprawie nie jest wiadome, czy pod wskazanym adresem znajduje się również miejsce zamieszkania skarżącego, ale niewątpliwie adres ten stanowi zorganizowane przez skarżącego miejsce pracy. Jak wynika z decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. H. B. jest właścicielem budynku dworu w J. nr [...] (stanowiącego przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego). Powyższy adres został wskazany organowi administracyjnemu dla potrzeb dokonywania doręczeń pism w toku postępowania. Trafne są także wywody Sądu I instancji, że przesłaną do skarżącego korespondencję odebrał pracownik, który był do tego upoważniony. Fakt upoważnienia do odbioru korespondencji został przez skarżącego jednoznacznie potwierdzony w piśmie z dnia 11 sierpnia 2016 r. "upoważniony pracownik miał prawo odebrać przesyłkę poleconą i tak też zrobił w dniu 8.07.2016". W konsekwencji argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej, nie mogła podważyć ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz oceny prawnej dokonanej przez Sąd wojewódzki. Niewątpliwie, skoro skarżący ewidentnie przyznał, że pracownik (J. W.) miał prawo odebrać przesyłkę, nie było potrzeby, aby organ wstrzymywał się z podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia, do czasu otrzymania stanowiska doręczyciela, w zakresie posiadania przez pracownika upoważnienia do odbioru pism.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odróżnić sytuację, w której, tak jak w niniejszej sprawie, korespondencja doręczana jest osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, w miejscu, które jest miejscem jej pracy, od sytuacji, w której, doręczenia dokonuje się osobie fizycznej, która jest np. pracownikiem zakładu. W tym ostatnim przypadku, co do zasady, osoba upoważniona przez pracodawcę do odbioru pism nie jest uprawniona do odebrania korespondencji przeznaczonej dla pracownika.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.