Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 732/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miejskiej w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 534/11 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skarg B. J. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 30 marca 2011 r. Nr 34/VIII/11 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bzurach postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku


UZASADNIENIE

W dniu 1 sierpnia 2011 r. wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przekazane przez organ, a złożone w dniu 1 lipca 2011r., skargi B.J. (sygn. IISA/Bk 534/11) i M.M. (sygn. II SA/Bk 535/11), matek dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w Bzurach, na uchwałę Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 30 marca 2011r. Nr 34/VIII/11 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bzurach. Mocą tej uchwały, podjętej z powołaniem się na art. 59 ustawy o systemie oświaty, Rada Miejska w Szczuczynie orzekła o likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r.

W skargach został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania uchwały do czasu rozpoznania skarg z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz wywołania trudnych do odwrócenia skutków wykonaniem tej uchwały. Skarżące wskazały, że definitywne zlikwidowanie szkoły z dniem 31 sierpnia 2011r. naruszy uzasadniony interes rodziców, gdyż uniemożliwi uczniom zamieszkałym na terenie obwodu Szkoły Podstawowej w Bzurach, prawidłową realizację obowiązku szkolnego. Ich zdaniem likwidacja szkoły wpłynie na pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, wydłuży drogę do szkoły, obniży poziom bezpieczeństwa, a co więcej zwiększy ilość i liczebność klas.

Pismami z dnia 16 sierpnia 2011 r. i z dnia 19 sierpnia 2011 r. skarżące wnosiły o pilne rozpoznanie wniosków o wstrzymanie wykonania uchwały z uwagi na ustalony na dzień 26 sierpnia 2011r. termin przekazania przez dyrektora Szkoły Podstawowej w Bzurach budynku placówki.

Rada Miejska w Szczuczynie w odpowiedzi na doręczone jej wnioski o wstrzymanie wykonania uchwały, podtrzymała stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę wnosząc o odrzucenie skarg z uwagi na brak tożsamości podmiotu, który wzywał radę do usunięcia naruszenia prawa (skarżące działające jako przedstawicielki Rady Rodziców) a podmiotami wnoszącymi skargi (indywidualnie skarżące). Podkreśliła, że działania skarżących nakierowane na uzyskanie wstrzymania wykonania uchwały niewątpliwie pociągną za sobą konsekwencje administracyjno-finansowe obciążające gminę. Rada Miejska wymieniła działania, jakie podjęte zostały w związku z likwidacją szkoły w Bzurach i zorganizowaniem dalszego kształcenia uczniom likwidowanej placówki w Szkole Podstawowej w S., wskazując na ich dalekie zaawansowanie. Zaprzeczyła przy tym zarzutom co do pogorszenia warunków kształcenia dzieci.

Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2011r. sprawy II SA/Bk 534/11 i II SA/Bk 535/11 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wstrzymując postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r. wykonanie uchwały z dnia 30 marca 2011 r. wskazał, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidziała dopuszczalność orzekania przez sąd na wniosek skarżącego o wstrzymaniu wykonania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, zarówno o charakterze indywidualnym, jak i generalnym. Przepis art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności zaskarżonych do sądu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd wskazał, że zaskarżonej uchwały nie dotyczy powyższe wyłączenie dopuszczalności udzielenia ochrony tymczasowej.

Sąd podał, że w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną i trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. post. NSA z 16 lipca 2008r. sygn. IIGZ 139/08, Lex nr 493849, post. NSA z 2 grudnia 2008 r. sygn. I OZ 1074/05 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zaistnienie w niniejszej sprawie opisanych wyżej przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały jest oczywiste. Definitywne zakończenie procesu faktycznej likwidacji szkoły, realizowanego na podstawie kwestionowanej uchwały, a którego zakończenie przypada na 31 sierpnia 2011r., uczyni bezprzedmiotowym udzielanie skarżącym ochrony prawnej, jakiej się domagają w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Efektywna ochrona uprawnień podmiotowych stron wnoszących skargę wymaga zabezpieczenia ich interesów prawnych.

Sąd zaznaczył, że udzielając skarżącym żądanej ochrony tymczasowej sąd nie mógł brać pod uwagę okoliczności związanych z ekonomiczną celowością likwidacji placówki, czy konsekwencjami administracyjno – finansowymi obciążającymi gminę w wypadku zatrzymania procesu likwidacji szkoły. Wstrzymanie wykonania uchwały służy bowiem wyłącznie ochronie strony skarżącej. Sąd nie mógł też na tym etapie oceniać merytorycznie sprawy poprzez pryzmat zarzutów stawianych procedurze podjęcia uchwały. Udzielenie ochrony tymczasowej oznacza jednak niepodzielenie stanowiska Rady Miejskiej w Szczuczynie co do niedopuszczalności skargi z racji braku tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa a podmiotów noszących skargi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podpisały skarżące, będące matkami uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły, czego nie kwestionuje organ, a nadto Rada Rodziców, która stanowi społeczny organ systemu oświaty, w ogóle jest pozbawiona przymiotu zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji także zdolności administracyjnoprawnej. Interes wszystkich rodziców dzieci, reprezentowanych przez radę rodziców, jest sumą indywidualnych interesów każdego z nich. Działając w imieniu wszystkich rodziców na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżące będące jednymi z tych rodziców, działały w ochronie swoich indywidualnych uprawnień, co potwierdziły wnosząc skargi.

Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2011 r. wniosła Rada Miejska w Szczuczynie domagając się zmiany tego postanowienia poprzez orzeczenie o odmowie wstrzymania wykonania uchwały z dnia 30 marca 2011 r., względnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że tylko interes skarżących przemawia za wstrzymaniem wykonania wspomnianej uchwały, natomiast brak podstaw brania pod uwagę naruszenia interesu składającego zażalenie, a ponadto naruszenie art. 25 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 53-54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż Rada Rodziców jest pozbawiona przymiotu zdolności sądowej i procesowej, a w konsekwencji wywiedzenie, że brak podstaw do odrzucenia skargi wskutek braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie zachodzi brak tożsamości podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa a podmiotów wnoszących skargi.

W uzasadnieniu Rada Miejska w Szczuczynie wskazała, że Sąd pominął całkowicie argumentację zawartą w odpowiedzi na pismo skarżących z dnia 16 sierpnia 2011 r., chociaż Sąd rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania aktu powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania (postanowienie NSA z 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OZ 102/06). Sąd wziął pod uwagę tylko ewentualność wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżących nie zaś wnoszącego zażalenie. Jest to pogląd nie znajdujący uzasadnienia w stanie faktycznym, bowiem rodzice nie poniosą żadnych strat z tytułu likwidacji szkoły, co więcej odniosą w bliższej i dalszej perspektywie korzyści (m.in. możliwości kształcenia dzieci w Szkole Podstawowej w S. zapewniającej lepsze warunki, lepszą bazę dydaktyczną, specjalistyczne pracownie; regularny dowóz nowo zakupionym autobusem z klimatyzacją, ogrzewaniem, toaletą, TV; możliwość dożywiania dzieci przez gminę; znaczne podniesienie poziomu bezpieczeństwa poprzez monitoring oraz świetlicę; stały dostęp dla dzieci potrzebujących wsparcia do pedagoga bądź logopedy szkolnego).

Podniesiono, że gdyby Szkoła Podstawowa w Bzurach funkcjonowała ponownie od 1 września 2011 r., a później zapadło by orzeczenie o utrzymaniu w mocy uchwały Rady Miejskiej w Szczuczynie w przedmiocie likwidacji szkoły, to spowodowałoby to istotne trudności dla uczniów, nauczycieli, a gmina poniosłaby znaczną szkodę.

Stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania uchwały dopiero w dniu 25 sierpnia 2011 r., otrzymane przez wnoszącego zażalenie w dniu 31 sierpnia - odpowiednio 1 września br., sam przyczynił się do skutku w postaci faktycznego zlikwidowania Szkoły Podstawowej w Bzurach, ponieważ praktycznie wszystkie czynności i skutki dotyczące likwidacji zostały wykonane, a także ziściły się. Podano m.in., że:

1. 14 uczniów z ogólnej liczby 27 uczniów byłej Szkoły Podstawowej w Bzurach podjęło naukę w Szkole Podstawowej w S.;

2. z dniem 1 września 2011 r. wszedł w życie akt prawa miejscowego jakim jest uchwała Rady Miejskiej w Szczuczynie w sprawie sieci szkół na terenie Gminy S. i granic ich obwodów. Uchwała ta nie zawiera w swojej treści Szkoły Podstawowej w Bzurach oraz obwodu tej szkoły;

3. od 1 września 2011 r. w byłej Szkole Podstawowej w Bzurach nie ma dyrektora -pracodawcy, ani kadry dydaktycznej;

4. były pracodawca wypłacił byłym pracownikom przed 31 sierpnia 2011 r. odprawy pieniężne należne nauczycielom z racji rozwiązania stosunku pracy wskutek likwidacji szkoły.

Odwrócenie zaistniałego stanu rzeczy jest praktycznie niemożliwe. Wskazane postanowienie Sądu dotarło do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Szczuczynie w dniu 31 sierpnia 2011 r., zaś do Burmistrza Szczuczyna w dniu 1 września 2011 r., już po dacie likwidacji szkoły, zatem wszystkie skutki procesu likwidacji dokonały się i zostały zakończone.

Zdaniem Rady Miejskiej Rada Rodziców ma pełną zdolność sądowo - procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem w konsekwencji występuje brak tożsamości podmiotów, bowiem osoba fizyczna - skarżące to jedno, zaś Rada Rodziców - społeczny organ w systemie oświaty w myśl przepisów ustawy o systemie oświaty, to drugie. Te dwie kategorie podmiotów jako odrębne wyróżnia art. 25, 26 i 28 § 1 p.p.s.a. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa były więc nieskuteczne, a w konsekwencji zachodziły przesłanki do odrzucenia skarg.

W odpowiedzi na zażalenie skarżące wniosły o jego oddalenie i szybkie rozpoznanie sprawy, albowiem pomimo wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały Gminy Miejskiej w Szczuczynie Burmistrz Szczuczyna w dalszym ciągu dokonuje czynności zmierzających do likwidacji szkoły, jak również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

B.J. i M. M. wnosząc skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 30 marca 2011 r. Nr 34/VIII/11 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Bzurach zawarły w tych skargach wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2011 r., uwzględniając powyższe wnioski, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wstrzymał na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie kwestionowanej uchwały, stwierdzając, że zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest oczywiste. Podkreślając, że wstrzymanie wykonania uchwały służy wyłącznie ochronie strony skarżącej Sąd stwierdził, że udzielając żądanej ochrony nie mógł brać pod uwagę okoliczności związanych z ekonomiczną celowością likwidacji placówki czy konsekwencjami finansowymi obciążającymi gminę w przypadku zatrzymania procesu likwidacji szkoły.

W takim stanie sprawy słusznie Rada Miejska w Szczuczynie zarzuciła w zażaleniu, że stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu narusza art. 61 § 3 p.p.s.a.

Nie budzi wątpliwości, że chociaż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nastąpić może jedynie na wniosek skarżącego, to rozpoznanie takiego wniosku powinno nastąpić przy rozważeniu nie tylko okoliczności wskazanych w tym wniosku, ale też wszelkich okoliczności sprawy znanych sądowi z urzędu. Ponadto, Sąd winien mieć na uwadze nie tylko interes skarżącego, ale także interes prawny i stanowisko pozostałych uczestników postępowania. Wniosek w tym względnie należy więc doręczyć organowi i wszystkim stronom występującym w sprawie, aby mogły wypowiedzieć się przed jego rozpoznaniem przez Sąd (por. m.in. postanowienie NSA z 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I OZ 1621/06, postanowienie NSA z 17 maja 2011 r., II OZ 398/11).

Podzielając powyższe poglądy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając wnioski B.J. i M.M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały uchybił powyższym obowiązkom.

Wprawdzie bowiem Radzie Miejskiej w Szczuczynie znana była treść wniosków i miała ona możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii, to rozpoznając wnioski Sąd całkowicie pominął wyrażone przez tę Radę stanowisko i przedstawioną argumentację. Podnosząc, że definitywne zakończenie procesu faktycznej likwidacji szkoły w Bzurach, realizowanego na podstawie zaskarżonej uchwały przypada na 31 sierpnia 2011 r. Sąd wskazał tę okoliczność jako przesądzającą w sposób oczywisty o istnieniu w sprawie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Wydając zaskarżone postanowienie w dniu 25 sierpnia 2011 r. Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę okoliczności związanych z zaawansowaniem procesu likwidacji szkoły. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia, z uwagi na wyznaczony na dzień 31 sierpnia 2011 r. termin zakończenia likwidacji, brak już było realnej możliwości zapobieżenia nastąpieniu tego zdarzenia. Stąd też wskazaną w postanowieniu przyczynę wstrzymania wykonania uchwały uznać należało za chybioną. Taka ocena jest niewątpliwa, jeśli się zważy, że odpis zaskarżonego postanowienia doręczono Radzie Miejskiej w dniu 31 sierpnia 2011 r. (końcowa data likwidacji szkoły wyznaczona w uchwale), a zobowiązany do wykonania uchwały Burmistrz Szczuczyna otrzymał postanowienie w dniu 1 września 2011 r.

Rozpoznając sprawę wyłącznie w jej granicach należało odnieść się do pozostałego zarzutu zażalenia. Stwierdzić należy, że słusznie Sąd I instancji uznał, że niezbędny do rozpoznania skargi wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa został przez skarżące spełniony. Obydwie skarżące, będące matkami uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły podpisały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w imieniu Rady Rodziców. Niewątpliwie, również w dniu wezwania, a nie tylko w dacie zaskarżenia uchwały, skarżące występowały w obronie swoich indywidualnych interesów prawnych. Kwestionowane w zażaleniu stanowisko Sądu I instancji dotyczące statusu Rady Rodziców należało podzielić. Rada Rodziców jest bowiem organizacją społeczną reprezentującą rodziców uczniów jedynie w ramach systemu oświaty (art. 53 i 54 ustawy o systemie oświaty). Nadal zachowuje w tej kwestii aktualność pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 września 2000 r., I SA 943/00 (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Wyd. CH Beck, Warszawa 2011, s. 171).

Za całkowicie chybiony uznać więc należało także związany z powyższym zarzut naruszenia art. 25 § 3 i 4 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie wniosek Sąd winien mieć na uwadze całokształt aktualnych okoliczności sprawy dotyczących rozstrzyganej kwestii i rozważyć argumentację stron, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag.

Zaznaczyć trzeba, że pismem z dnia 28 września 2011 r. B.J. cofnęła skargę.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.