Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1020/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 128 ust 1 i 4 , art 129 ust 5 , art 130 , art 154 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] Górnictwa Naftowego i Gazownictwa Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty na skutek zajęcia nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu – w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17 – odwołania spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. od decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. znak [...] – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. znak [...]

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Dnia 13 sierpnia 2012 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M. K. o ustalenie odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej działki o nr [...] i [...] położone w S., gmina O. o powierzchni 6.000 m2, zajętej przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. oraz za utratę wartości nieruchomości. Następnie skorygowano wniosek w ten sposób, iż wniesiono o odszkodowanie za pogorszenie nieruchomości, które należy do strat "objętych zakresem art. 36". Zbierając dowody w sprawie, organ uzyskał operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 lipca 2013 r. przez biegłego J. C., zgodnie z którym wysokość utraty wartości nieruchomości, w wyniku zajęcia jej strefą kontrolowaną, wynosiła [...] zł na dzień 5 lipca 2013 r. Następnie organ ustalił przekształcenia podmiotowe od Przedsiębiorstwa Górnictwa Nafty i Gazu w S., które było beneficjentem opisanym w decyzjach z 1978 i 1979 roku, do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W.. Wykazał także następstwo prawne po stronie właściciela działki, od A. K. do M. K.. Stwierdził i opisał również przekształcenia oznaczeń przedmiotowych działek. Dalej organ ustalił, że odwiertów i budowy gazociągów dokonano w latach 1974 – 1979. Kolejno organ uzyskał kopię planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. z dnia 22 listopada 1985 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenach rolnych. Organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego J. C., który wydał opinię z dnia 17 marca 2014 r., zgodnie z którą przedmiotowe działki, jako rolne, nie doznały uszczerbku w wyniku budowy gazociągów i brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r., znak [...], Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania za straty – podnosząc, że działka miała i ma nadal przeznaczenie rolne. Decyzją z dnia 17 marca 2015 r., znak [...], Wojewoda uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował zarówno operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 lipca 2013 r., jak i opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia 17 marca 2014 r., wskazując, że jako wadliwe, nie mogą być podstawą decyzji w sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Zgodnie z operatem z dnia 6 czerwca 2016 r. biegłego M. B. przyjęto, że w związku z nieobowiązywaniem na przedmiotowym terenie w latach 1978-79 miejscowego planu, przeznaczenie tego terenu było rolnicze, z możliwością zagospodarowania na cele budowlane, co potwierdził Wójt Gminy O. pismem z dnia 31 maja 2016 r. Następnie rzeczoznawca odniósł się w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. do zarzutów wnioskodawczyni dotyczących zbyt niskiej wyceny działek.

Starosta [...] decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5, art. 130 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. Nr 1774 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) orzekł: w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania za straty wyrządzone przez Przedsiębiorstwo Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego na nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie S., gmina O., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy O. znak [...]/78 z dnia 14 kwietnia 1978 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy O. znak [...]/79 z dnia 14 maja 1979 r. obejmującej działki nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T. XIV Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w D. T. w wysokości [...] zł; w pkt. 2 o zobowiązaniu spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. do wypłaty ustalonego w pkt 1 odszkodowania w terminie 14 dni od ostateczności ww. decyzji, pouczając o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego; w pkt. 3 o możliwości wpłaty przez Polskie Górnictwo Nafty i Gazu S.A. w W. ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego, gdy osoba uprawniona odmówi przyjęcia odszkodowania, albo jego wypłata natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że skutkiem zajęcia przedmiotowej nieruchomości strefą kontrolowaną nastąpiła utrata jej wartości i w związku z tym znajduje uzasadnienie ustalenie odszkodowania zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie z art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 36 powołanej ustawy odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Następnie organ wskazał, że ww. ustawa utraciła moc w 1985 r., a obecnie kwestie odszkodowania za wywłaszczenie reguluje u.g.n. Organ przywołał art. 128 ust. 1 i ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n.; wskazał, że w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w u.g.n., ani też w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, takiego przepisu nie zamieszczono, co oznacza, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości nie uległo przedawnieniu. Dodatkowo organ wskazał na odmienny charakter roszczenia z art. 36 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., o odszkodowaniu za straty w zasiewach i plonach, z trzyletnim okresem przedawnienia, od roszczenia odszkodowawczego, które się nie przedawnia. Następnie organ opisał zebrane w sprawie dowody. Przywołał § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Wskazał na art. 132 ust. 6 i art. 124 u.g.n.; ocenił, że wniosek Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. o uznanie, że nie jest stroną w sprawie, jest bezzasadny. Organ ustalił zakres ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez budowę gazociągów złożowych, linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. Swarzów oraz gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16 i S-23. Dalej organ dokonał oceny operatu szacunkowego z dnia 6 czerwca 2016 r., określającego wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości, z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, jako: możliwą do zabudowy (na dzień wydania decyzji), gdzie wartość rynkowa prawa własności części działek [...] i [...] odpowiadającej powierzchni 0,62 ha objętej strefami kontrolnymi gazociągów i odwiertów – na [...] zł; bez możliwości zabudowy (stan na dzień zrealizowania inwestycji), gdzie wartość rynkowa prawa własności części działek [...] i [...] odpowiadającej powierzchni 0,62, o której mowa wyżej – na [...] zł.

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. Oddział w S. wniosła od decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 117 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia o odszkodowanie; naruszenie przepisów art. 132 ust. 5 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie i zobowiązanie spółki do wypłaty ustalonego odszkodowania, podczas gdy zobowiązanym powinien zostać uznany właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto spółka zarzuciła ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie wadliwej opinii biegłego M. B., zawierającej założenie, że działka wnioskodawcy użytkowana była rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane, podczas gdy nieruchomość ta była działką rolną, które to założenie miało kluczowe znaczenie przy określeniu wysokości odszkodowania.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że decyzją z dnia 14 kwietnia 1978 r. nr [...] Naczelnik Gminy O. zezwolił Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S., gmina O., celem budowy na jej terenie gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S., zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z dnia 16 października 1976 r., znak W. 6. Z kolei decyzją z dnia 14 maja 1979 r. nr [...] Naczelnik Gminy O. zezwolił Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S. gmina O., celem budowy na ich terenie gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16, S-23, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z dnia 14 lutego 1979 r. nr [...] Organ odwoławczy wskazał, że przez użyty w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez ustanowienie na niej służebności przesyłu; sprawa o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości (przez które należy rozumieć także ograniczenie tego prawa), jako zastrzeżona do załatwienia przez organy administracji publicznej w sformalizowanym postępowaniu nie ulega przedawnieniu. Wojewoda przywołał art. 130 ust. 2 u.g.n.; wskazał na obowiązek powołania w sprawie biegłego oraz na wymogi, które musi spełniać operat szacunkowy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., czyli dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S.", oraz na dzień 11 lipca 1979 r., czyli moment zakończenia inwestycji uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową ww. elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Według stanu na 1978 r. działki: nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr [...], na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu, ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania, wg rzeczoznawcy M. B. "działka była niezabudowana". Według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie tej inwestycji na teren ww. nieruchomości, według rzeczoznawcy M. B. objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...]. Badając przeznaczenie działki rzeczoznawca stwierdził, że na dzień wydania zezwolenia działka "użytkowana była rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. W 1978 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) ale o możliwości jej zabudowy świadczyły: korzystna lokalizacja pomiędzy dwoma drogami – powiatową i gminną, uzbrojenie oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej". Organ przywołał art. 130 ust. 1, art. 154 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia i stwierdził, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. terminem, na który należy przyjmować stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości jest data ograniczenia jej prawa własności, a więc data ostateczności, a nie wydania decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 14 kwietnia 1978 r., jak to błędnie przyjął biegły. Po drugie wskazał, że określenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości winno nastąpić zgodnie z przepisami art. 154 ust. 1-3 u.g.n. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach pismo Urzędu Gminy O.. Dokonawszy analizy relewantnych przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (art. 36 i 37 ust. 2), Wojewoda wskazał na brak w aktach sprawy planu realizacyjnego dla przedmiotowej nieruchomości i zwrócił uwagę na przedstawione przez spółkę dokumenty potwierdzające przyznanie odszkodowania A. K. "za straty w zasiewach, uprawach i plonach". Wobec powyższego organ odwoławczy ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż działka na dzień ostateczności decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 14 kwietnia 1978 r. stanowiła tereny o przeznaczeniu pod zabudowę. W operacie szacunkowym z dnia 6 czerwca 2016 r. celem określenia wartości odszkodowania za utratę wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęto błędne założenie, że wyceniana nieruchomość miała na całej powierzchni przeznaczenie budowlane, co stoi w oczywistej sprzeczności z faktycznym wykorzystaniem przedmiotowej nieruchomości, która była użytkowana we wskazanym okresie na potrzeby prowadzenia produkcji rolnej. Sporządzona na użytek sprawy wycena opiera się na nieprawidłowym materiale porównawczym, tj. z naruszeniem art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1-3 w związku z art. 4 pkt. 16 u.g.n. Organ odwoławczy uznał, że koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem pozyskanie nowego operatu szacunkowego wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a.

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r. Na skutek sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że w sprawie było bezsporne, że: 1) w operacie szacunkowym będącym podstawą wydania decyzji I instancji prawidłowe było określanie wartości przedmiotowych nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., czyli dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. znak: [...]/78 "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S." oraz na dzień 11 lipca 1979 r., czyli moment zakończenia inwestycji uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową ww. elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek; 2) według stanu na 1978 r. działki: nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr [...], na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu, ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania, a działka była niezabudowana, użytkowana rolniczo; 3) według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie ww. inwestycji na teren przedmiotowych nieruchomości, objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...]. Główną kwestią sporną między stronami było, czy prawidłowe były ustalenia rzeczoznawcy i organu I instancji, że ww. działka mogła być wykorzystana na cele budowlane, co zakwestionował organ odwoławczy.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej, odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Z kolei stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W związku z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Sąd wyjaśnił kryteria prawidłowości i zasady oceny dowodu z opinii biegłego; zaznaczył, że w sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji. Składająca odwołanie spółka PGNiG S.A. takiej inicjatywy w niniejszej sprawie nie wykazała.

Następnie Sąd przytoczył i wyjaśnił § 43 rozporządzenia oraz art. 154 ust. 1-3 u.g.n., a także podkreślił, w świetle tych regulacji podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie dla określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania z tytułu strat wyrządzonych przez Przedsiębiorstwo Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego, ma ustalenie właściwego przeznaczenia nieruchomości, a zatem zgodnie z art. 154 ust. 3 u.g.n. "faktycznego sposobu użytkowania" przedmiotowej nieruchomości. Należy przy tym rozróżnić niedopuszczalną ocenę operatu przez organ lub sąd, wymagającą wiedzy specjalnej, np. dotyczącej poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, a zatem zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek, itp., od dopuszczalnej – a nawet koniecznej – oceny prawidłowości ustalenia samego przeznaczenia przedmiotowej działki.

W ocenie Sądu, nie był zasadny zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz art. 84 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organ nie wkroczył bowiem w merytoryczną ocenę wymagającą wiedzy specjalnej, niemniej jednak błędnie ocenił przesłankę przeznaczenia nieruchomości, nietrafnie dokonując krytyki przyjętego przez biegłego przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Sąd argumentował dalej, że pojęcie "faktyczny sposób użytkowania" nie zostało zdefiniowane w u.g.n. Sama realnie istniejąca możliwość zabudowy działki wykorzystywanej na cele rolnicze pozwala tę cechę potencjalności zabudowy działki zaliczyć do pojęcia sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości, a w rezultacie wziąć ją pod uwagę przy doborze nieruchomości podobnych i wyliczeniu ostatecznego odszkodowania na podstawie art. 130 ust. 1 oraz art. 154 ust. 3 u.g.n. Odnośnie zaś stwierdzenia organu, że należało w sprawie przyjmować stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości na datę ograniczenia prawa jej własności, a zatem datę ostateczności, a nie wydania decyzji Naczelnika Gminy O. z dnia 14 kwietnia 1978 r. – Sąd stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości nie zmienił się pomiędzy datą wydania decyzji, a datą jej ostateczności. Również podnoszone przez organ okoliczności, że: brak dla przedmiotowej nieruchomości planu, o którym mowa w ustawie Planowanie przestrzenne z 1961 r.; w aktach zalegają dokumenty potwierdzające przyznanie odszkodowania A. K. "za straty w zasiewach, uprawach i plonach"; ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości A. K. nie uzyskał pozwolenia na zabudowę przedmiotowej nieruchomości – nie mogły skutkować zakwestionowaniem ustaleń organu I instancji.

Sąd zwrócił dalej uwagę na to, że w latach 1978-79 regulacja procesu inwestycyjnego, a także kontrola dopuszczalności zabudowy terenu była zupełnie inna niż obecnie. Nie można zatem odnosić dzisiejszych kryteriów, które ściśle rozróżniają działki co do ich przeznaczenia do diametralnie innej sytuacji lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Po pierwsze, na podstawie ustawy Planowanie przestrzenne z 1961 r. oraz ustawy z 30 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) możliwe było zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, o czym rozstrzygano między innymi mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich. Takie zagospodarowanie na terenach wiejskich było powszechne, a jak wynika z akt niniejszej sprawy zabudowa zagrodowa powstawała w ten sposób latach 60-tych i 70-tych w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych działek. Z akt sprawy wynika, że podobne działki sąsiednie uzyskiwały możliwość zabudowy wzdłuż dróg - powiatowej i gminnej, co rzetelnie wykazał rzeczoznawca w operacie. Powyższe potwierdza również uzbrojenie przedmiotowego terenu w sieć elektryczną i bezpośredni dostęp do przebiegających wzdłuż dróg, po granicach działek, sieci gazowej i wodnej, korzystna powierzchnia, kształt granic (regularny, zbliżony do prostokątów), ukształtowanie terenu i położenie. Fakt, że w latach 1978-79 właściciel nie rozpoczynał procesu inwestycyjnego, w żadnym wypadku nie mógł przekreślać takiej możliwości do roku 1985, gdyby nie doszło do ograniczeń płynących z zajęcia części jego nieruchomości. Jako przesłanki możliwego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele budowlane nie można traktować ówczesnych rzeczywistych działań właściciela, a cały wachlarz potencjalnych zgodnych z prawem możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wnioski te potwierdza orzecznictwo wypracowane w sprawach dotyczących renty planistycznej, oparte na analizie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073). Przepis ten posługuje się przesłanką "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", która jest identyczna z przesłanką zawartą w art. 154 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał podstaw do zakwestionowania mocy dowodowej tego operatu, który jest przejrzysty, kompletny i rzetelny, a zawarte w nim wnioski spójne, logiczne, konsekwentne i wyczerpująco uzasadnione. Sąd uznał również, że prawidłowe jest stanowisko organów co do podnoszonego przez spółkę zarzutu przedawnienia.

Rozpatrzywszy odwołanie spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. ponownie, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 5 czerwca 2018 r., znak [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie, przytoczył art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 u.g.n. – i wskazał w szczególności, że decyzją z dnia 14 kwietnia 1978 r. nr [...] Naczelnik Gminy O. zezwolił Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S., gmina O., celem budowy na jej terenie gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S., zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z dnia 16 października 1976 r. znak [...] Z kolei decyzją z dnia 14 maja 1979 r. nr [...] Naczelnik Gminy O. zezwolił Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S. gmina O. celem budowy na ich terenie gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16, S-23, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z dnia 14 lutego 1979 r. nr [...] Zgodnie z art. 35 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 36 powołanej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n., który ma zastosowanie także do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., przyznaje staroście, jako organowi administracji publicznej, kompetencję do wydania – inaczej niż przewiduje to zasada z art. 129 ust. 1 u.g.n. – odrębnej decyzji o odszkodowaniu między innymi w sytuacjach, gdy pomimo wywłaszczenia dokonanego w latach ubiegłych nie zostało na rzecz stron ustalone odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, pomimo ciążącego na organach w tym zakresie ustawowego obowiązku. Przez użyty w przepisie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez ustanowienie na niej służebności przesyłu. Sprawa o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości (przez które należy rozumieć także ograniczenie tego prawa), jako zastrzeżona do załatwienia przez organy administracji publicznej w sformalizowanym postępowaniu nie ulega przedawnieniu, bowiem brak w tym zakresie przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który przewidywałby taki skutek prawny.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy przytoczył art. 130 ust. 2 u.g.n. i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie określenie wartości szkód odpowiadających zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek zajęcia pod urządzenia przesyłowe gazociągów i ich oddziaływanie na nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej O. oznaczoną jako działki nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. 1,50 ha, obr. [...], zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 6 czerwca 2016 r. oraz ponownej analizy wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. dokonanej w dniu 9 marca 2018 r. skorygowanej pismem biegłego z dnia 5 kwietnia 2018 r. ustalającej wartość zmniejszenia wartości działki nr [...] oraz nr [...] na kwotę [...]zł, zgodną z operatem szacunkowym z dnia 6 czerwca 2016 r. Biegły określił wartość ww. nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., czyli dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. znak[...] "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S.", oraz na dzień 11 lipca 1979 r., czyli moment zakończenia inwestycji uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową ww. elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Według stanu na 1978 r. działki: nr [...] i nr [...] stanowiły działkę nr [...], na przedmiotowym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania terenu, ani nie było uchwalonego studium zagospodarowania, wg rzeczoznawcy M. B. "działka była niezabudowana". Według stanu na rok 1979, czyli po wykonaniu prac związanych z budową podziemnego zbiornika gazu ziemnego, odwiertów oraz gazociągów, oddziaływanie tej inwestycji na teren ww. nieruchomości, według rzeczoznawcy M. B. objęło obszar o pow. 0,62 ha, stanowiący część działki nr [...]. Badając przeznaczenie działki rzeczoznawca stwierdził, że na dzień wydania zezwolenia działka "użytkowana była rolniczo, ale mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. W 1978 r. na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy zagospodarowania przestrzennego (...) ale o możliwości jej zabudowy świadczyły: korzystna lokalizacja pomiędzy dwoma drogami - powiatową i gminną, uzbrojenie oraz sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej". Wojewoda następnie przytoczył art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1-3 u.g.n., jak również powołał się na interpretację pojęcia "faktycznego sposobu użytkowania", zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, przytaczając jego fragment. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na związanie oceną prawną sformułowaną w odnośnym wyroku, a nadto podkreślił pozytywny wynik analizy operatu pod względem spójności i poprawności obrachunkowej.

Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. spółka Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z 130 u.g.n. w zw. z art 134 u.g.n. w zw. z art 154 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie za prawidłowe wniosków oczywiście wadliwej opinii biegłego M. B. szacującej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o założenie, że na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy O. z dnia 14 kwietnia 1978 r. (znak [...]) nieruchomość mimo że użytkowania była rolniczo, to mogą być wykorzystywana w całości na cele budowlane, podczas gdy w istocie nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne, co doprowadziło do nieprawidłowych wniosków determinujących przyjętą wartość odszkodowania; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie zmierzających do ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania; b) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. art. 85 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną okoliczności, że w latach 1978-1979 możliwe było zabudowanie działki rolnej, po uzyskaniu stosownego planu, o czym miano rozstrzygać mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich – co prowadziło do przyjęcia, że pojęcie "faktyczny sposób użytkowania" ma zastosowanie również do opisanej wyżej sytuacji, podczas gdy okoliczność ta stanowi wiadomości o charakterze specjalnym, co do których nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego; c) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z zeznań pełnomocnika F. K., który jednoznacznie wskazał na rozprawie w dniu 17 września 2013 r., że nieruchomość na dzień wydania decyzji przez Naczelnika Gminy O. z dnia 14 kwietnia 1978 r. (znak: [...]/78) użytkowana była rolniczo, jak również po realizacji inwestycji; d) naruszenie art. 64e w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ jest w sposób bezwzględny związany oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II Sa/Kr 1015/17, wydanym na skutek złożenia przez M. K. sprzeciwu od decyli Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r., znak: [...], podczas gdy wymienione wyżej orzeczenie wykraczało poza przedmiot kontroli zakreślony w art. 64e p.p.s.a. dokonując nieuprawnionej oceny rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, co doprowadziło do narzucenia sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Starosty Powiatu D. z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...]; 2) zobowiązanie organu – Starosty [...] – po przeprowadzeniu postępowania dowodowego na zasadzie art. 84 k.p.a. w zw. z art. 130 u.g.n. i nast. lub innych koniecznych procedur określonych przepisami prawa – do wydania decyzji w sprawie z jednoczesnym wskazaniem organowi wykładni rozumienia pojęcia "faktycznego sposobu użytkowania" (art. 154 ust. 3 u.g.n.); 3) zasądzenie od organu – Wojewody – na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższych wniosków, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; 2) zasądzenie od organu – Wojewody – na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka M. Ś. (obecne nazwisko uczestniczki).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), a w tym art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5, art. 130 w zw. z art. 233. Artykuł 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Z kolei ust. 4 tegoż art. 128 u.g.n. głosi: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124–126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". W myśl art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124–126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2. u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Artykuł 134 u.g.n., do którego zacytowany przepis odsyła, ustanawia zasadę, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); dalej zaś precyzuje: przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W tym kontekście warto też przytoczyć art. 154 ust. 1-3 u.g.n., zgodnie z którym : "1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości".

Zdaniem Sądu, powołane wyżej przepisy, stanowiące materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane. W szczególności zasadne jest założenie, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei implikowało potrzebę kwalifikacji relewantnych zdarzeń przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 35 tej ustawy, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Z kolei w myśl art. 36 powołanej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody.

Ustalony w sprawie stan faktyczny co do podstawy i zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości, w ramach którego kluczowe znaczenie mają dwie decyzje: 1) decyzja z dnia 14 kwietnia 1978 r. nr [...] Naczelnika Gminy O. zezwalająca Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S., gmina O., celem budowy na jej terenie gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S., zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z dnia 16 października 1976 r. znak [...]; 2) decyzja z dnia 14 maja 1979 r. nr [...] Naczelnika Gminy O. zezwalająca Przedsiębiorstwu Górnictwa, Nafty i Gazu w S. na czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...] (powstałe z działki nr [...]), położonej w obrębie S. gmina O. celem budowy na ich terenie gazociągów złożowych uzupełnionych gazociągami złożowymi z odwiertów S-9a, S-16, S-23, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich Biura Głównego Architekta Województwa w T. z dnia 14 lutego 1979 r. nr [...] – wyczerpuje hipotezę normy kreującej obowiązek odszkodowawczy po myśli ówczesnej ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i tym samym, skoro wcześniej do ustalenia odszkodowania nie doszło, zaktualizował kompetencję właściwego starosty, przewidzianą obecnie w art. art. 129 ust. 5 u.g.n.

W ocenie Sądu, w toku postępowania prawidłowo zidentyfikowano następcę prawnego ówczesnego beneficjenta zezwolenia i tym samym podmiot, na którym obecnie ciąży obowiązek odszkodowawczy; kwestia ta została przekonująco wyjaśniona już w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Gdy zaś o kwestię ewentualnego przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, to wypada zauważyć, że w doktrynie i judykaturze poświecono jej wiele uwagi (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, passim). Zdaniem Sądu, w tym kontekście konieczne jest wyraźne rozróżnienie między możnością żądania od organu administracji publicznej ustalenia odszkodowania (wydania decyzji administracyjnej skutkującej powstaniem wierzytelności) a możnością żądania od dłużnika świadczenia (zapłaty). Ta pierwsza możność jest elementem stosunku administracyjnoprawnego i – w razie braku przepisów szczególnych – o jej przedawnieniu niepodobna mówić; wszak w prawie administracyjnym generalnie uregulowanej instytucji przedawnienia nie ma. Z kolei ta druga możność jest wpisanym w stosunek obligacyjny roszczeniem i o tym, czy podlega przedawnieniu, czy też nie rozstrzygają przepisy prawa cywilnego, a autorytatywną wypowiedź w tej mierze władny jest sformułować sąd powszechny. Słowem, kwestię przedawnienia można by rozważać tylko w odniesieniu do odszkodowania, które ongiś zostało ustalone, lecz nie nastąpiła jego faktyczna wypłata. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Stanowisko organów administracji co do odnośnej kwestii jest tedy prawidłowe.

Określenie wartości szkód odpowiadających zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek zajęcia pod urządzenia przesyłowe gazociągów i ich oddziaływania na nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej O. oznaczoną jako działki nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. 1,50 ha, obr. [...], zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 6 czerwca 2016 r. oraz ponownej analizy wartości przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. dokonanej w dniu 9 marca 2018 r., skorygowanej pismem biegłego z dnia 5 kwietnia 2018 r., ustalającej wartość zmniejszenia wartości działki nr [...] oraz nr [...] na kwotę [...]zł, zgodną z operatem szacunkowym z dnia 6 czerwca 2016 r. Biegły określił wartość ww. nieruchomości według stanu i przeznaczenia na dzień 14 kwietnia 1978 r., czyli dzień wydania zezwolenia przez Naczelnika Gminy O. znak: [...] "na wejście w teren, celem budowy gazociągów złożowych oraz linii sygnalizacyjnych od odwiertów kop. S.", oraz na dzień 11 lipca 1979 r., czyli moment zakończenia inwestycji uwzględniając skutki zajęcia i działań związanych z budową ww. elementów gazociągu, celem ustalenia wysokości za ograniczenie prawa własności przedmiotowych działek. Dokonawszy analizy wspomnianego operatu szacunkowego pod względem spójności i poprawności obrachunkowej, Wojewoda ocenił go pozytywnie; sposób tej analizy został zreferowany w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego w tej mierze. Warto przy tym zauważyć, że sąd administracyjny tak naprawdę nie dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego (dotyczy to także operatu szacunkowego), lecz jedynie kontroluje ocenę tegoż materiału dokonaną wcześniej przez organ administracji. Ma to rozliczne implikacje, a w szczególności tę, że beneficjentem zagwarantowanej w art. 80 k.p.a. swobody pozostaje wspomniany organ, zaś podstawą uwzględnienia skargi przez sąd może być dopiero przekroczenie jej granic. Jeżeli do takiego przekroczenia nie dochodzi, sąd – bacząc na kryterium legalności – nie jest władny kwestionować stanowiska organu; nie jest też władny zastępować oceny dokonanej przez organ swoją własną, nawet gdyby – hipotetycznie rzecz ujmując – była ona inna. W niniejszej sprawie te niuanse mają jednak drugorzędne znaczenie, bowiem ocenę materiału dowodowego (głównie operatu szacunkowego), dokonaną wpierw przez Starostę D., a potem przez Wojewodę, Sąd uznał nie tylko za mieszczącą się w granicach wyznaczonych przez art. 80 k.p.a., ale także za w pełni prawidłową i zasługującą na pełną aprobatę. Zdaniem Sądu, nie dyskwalifikuje odnośnego operatu szacunkowego przyjęcie za punkt odniesienia daty wydania relewantnej decyzji, a nie daty jej ostateczności, skoro z akt sprawy wynika, że stan nieruchomości pomiędzy tymi datami nie uległ zmianie. Istniały również podstawy faktyczne i prawne do przyjęcia i uwzględnienia w procesie wyceny założenia, że przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. Na tej ostatniej kwestii koncentrują się zarzuty skargi, toteż wymaga ona szerszego omówienia.

Skarżąca podniosła liczne – wyżej zreferowane – zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, przy czym ich istota polega głównie na zakwestionowaniu wiążącego charakteru oceny prawnej, sformułowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, a także na zakwestionowaniu podstaw faktycznych do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane, i wreszcie na zakwestionowaniu możliwości uwzględnienia takiego potencjalnego niejako sposobu użytkowania nieruchomości w procesie wyceny, innymi słowy, możliwości uznania, że jest ono desygnatem pojęcia "faktyczny sposób użytkowania nieruchomości". Sąd zarzutów skarżącej ani argumentacji przytoczonej w ich uzasadnieniu nie podzielił.

Rozważenie kwestii wiążącego charakteru oceny prawnej, sformułowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1015/17, wymaga zwrócenia uwagi na najważniejsze aspekty postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego sprzeciwem. I tak, postępowanie to zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.), aczkolwiek może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Nic bardziej mylnego. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Można tedy powiedzieć, że od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej. Bez tej wykładni jest praktycznie niemożliwa.

Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej wyżej wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest wtedy poprzedzona nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Jest rzeczą oczywistą, że chcąc dokonać pełnej kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie.

Przed wprowadzeniem sprzeciwu, gdy sądowa kontrola decyzji kasacyjnej była uruchamiana skargą, sposób i kryteria jej dokonywania stanowiły wprawdzie przedmiot pewnych kontrowersji, ale w zasadzie nie budziło większych wątpliwości to, że sąd administracyjny władny jest – jeżeli jest to w realiach danej sprawy uzasadnione – wnikać w materialnoprawne aspekty zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności zaprezentować stanowisko co do wykładni odnośnej normy materialnej tudzież co do spełnienia – w świetle już zebranego materiału dowodowego – takich czy innych przesłanek w niej przewidzianych. W konsekwencji wyrok sądu, uzyskawszy walor prawomocności, mógł w dużej mierze determinować dalszy tok postępowania, a nawet kierunek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wypowiedź sądu, o której mowa, nieraz mogła być pożądana ze względu na zasadę szybkości postępowania, a jej sformułowanie – na etapie kontroli decyzji kasacyjnej – nie stwarzało zagrożenia niczyich praw procesowych. Skarga była bowiem co do zasady rozpatrywana na rozprawie i – co w tym kontekście najważniejsze – w warunkach procesowej obecności (obligatoryjnej lub fakultatywnej) wszystkich podmiotów legitymujących się interesem prawnym oraz w warunkach pełnej kontroli instancyjnej.

W przypadku sprzeciwu wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku tudzież wypowiedź co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy ocena dowodu bądź fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie – może budzić pewne wątpliwości, gdy idzie o zakres związania nią i o możliwość traktowania jej jako determinanty przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wątpliwości te biorą się stąd, że jest ona formułowana w warunkach procesowej nieobecności ogółu podmiotów, których interesu prawnego dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.) i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Z drugiej strony, zanegowanie dopuszczalności dokonywania i prezentowania przez sąd administracyjny ocen materialnoprawnych w postępowaniu wywołanym sprzeciwem oznaczałoby, że kontrola decyzji kasacyjnej jest w założeniu niepełna i nie do końca efektywna. Ponadto, art. 153 p.p.s.a., który statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego, nie wyłącza z zakresu swojego zastosowania wyroków wydanych na skutek sprzeciwu.

Na tle powyższych uwag rysuje się dylemat interpretacyjny co do granic i stopnia związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku przewidzianym w art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd skłania się do poglądu, że ta ocena i wskazania są wiążące. Niemniej jednak – i to warto podkreślić – definitywne rozstrzygnięcie odnośnego dylematu nie jest potrzebne w niniejszym postępowaniu i nie ma wpływu na jego wynik. Taki wpływ ujawniłby się bowiem tylko wtedy, gdyby Sąd obecnie dostrzegał potrzebę przyjęcia odmiennej oceny prawnej, a mimo to jej nie przyjął z uwagi na owo związanie. Tymczasem Sąd w pełni podziela i uznaje za zasadne stanowisko, leżące u podstaw zaskarżonej decyzji, że istniały podstawy faktyczne i prawne do przyjęcia i uwzględnienia w procesie wyceny założenia, iż przedmiotowa nieruchomość mogła być w całości wykorzystana na cele budowlane. Sąd podziela też pogląd – implikowany już nie tyle ustaleniami faktycznymi, ile wykładnią prawa – że realnie istniejąca możliwość zabudowy działki, nawet jeżeli w danej chwili de facto była ona wykorzystywana na cele rolnicze, ma znaczenie i musi być brana pod uwagę przy ocenie "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości" w rozumieniu art. 154 ust. 3 u.g.n. W tym zakresie na aprobatę zasługuje argumentacja formułowana w toku postępowania administracyjnego przez M. K. (w szczególności w odpowiedzi na odwołanie). Zdaniem Sądu, za dostatecznie wykazane należy też uznać przesłanki faktyczne, które pozwoliły na konstatację, że przedmiotowa nieruchomość rzeczywiści mogła być w całości wykorzystana na cele budowalne. W szczególności – wbrew zarzutom skargi – nie budzi wątpliwości zawarty w operacie szacunkowym precyzyjny opis stanu zagospodarowania tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich w latach 1978 i 1979 (s. 9-11). Opis ten, w połączeniu z ówczesnymi uwarunkowaniami prawnymi procesu inwestycyjnego, prowadzi wprost do wniosku, że możliwość zabudowy była realna. Pozytywna weryfikacja tego wniosku nie wymagała przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego; jako niezasadny jawi się też sformułowany w skardze zarzut pominięcia dowodu z zeznań pełnomocnika F. K., choćby z tej przyczyny, że sposób bieżącego naówczas użytkowania nieruchomości był w gruncie rzeczy bezsporny.

Powyższe rozważania, zrelatywizowane do uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz skargi, w istocie zawierają już odniesienie się do podniesionych przez skarżącą zarzutów, które Sąd uznał za niezasadne. Podkreślić w tym miejscu pozostaje, że – wbrew wspomnianym zarzutom – w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych tam przepisów prawa materialnego (art. 128 ust. 4 w zw. z 130 w zw. z art 134 w zw. z art. 154 u.g.n.) ani przepisów prawa procesowego (art. 136 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. art. 85 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 64e w zw. z art. 153 p.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.