Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 250/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.43 ust.1, art. 53 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem

z dnia [...] r. nr [...] pozostawił bez rozpatrzenia protest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej "spółka", "skarżąca").

Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, co następuje.

Spółka w dniu 16 marca 2016 r. złożyła do Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014–2020 (dalej: IZ lub organ) w ramach konkursu RPO WZ 2014-2020, Oś Priorytetowa 1 Gospodarka, Innowacje, Nowoczesne Technologie, Działanie 1.5 Inwestycje przedsiębiorstwa wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji, wniosek

o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój działalności przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w M. poprzez budowę hal przemysłowych, zakup nowoczesnych sterowanych komputerowo maszyn CNC, urządzeń do hartowania i cynkowania, maszyn do produkcji napinacza sieci trakcyjnej, oprogramowania komputerowego do projektowania, systemu informatycznego do wspomagania zarządzania zasobami w firmach produkcyjnych ERP oraz sprzętu informatycznego – w celu ulepszenia dotychczas stosowanej technologii i uruchomienia produkcji innowacyjnego asortymentu wyrobów metalowych (etap I)" (dalej: "Projekt").

IZ pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. poinformowała spółkę o konieczności uzupełnienia braków formalnych/poprawy oczywistych omyłek pisarskich wymienionych w załączniku nr 1 do pisma. Z Załącznika nr 1 do pisma pt. Wykaz braków formalnych/oczywistych omyłek pisarskich wynikało, że uzupełnienia wymagał załącznik nr 1 do Projektu: Biznes plan (część finansowa), Pkt III Źródła finansowania projektu - gdzie nie uzupełniono wszystkich obowiązkowych pól w części dotyczącej wydatków niekwalifikowanych oraz Tabela D-2 Przychody ze sprzedaży pozostałych produktów, usług, towarów (w PLN) - nie uzupełniono wartości dla roku S2.

W dniu 21 kwietnia 2016 r. spółka złożyła uzupełniony wniosek

o dofinansowanie.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. IZ poinformowała spółkę, że wniosek

o dofinansowanie nie został skutecznie uzupełniony/poprawiony i w związku z tym wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pisma organ, przywołując treść art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: u.z.r.p.p.s. lub ustawa wdrożeniowa), wskazał, iż uzupełnienie wniosku

o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Zdaniem IZ w dokumentacji wprowadzono inne zmiany, do których IZ nie wzywała spółki, tj.:

1) w Biznes planie (część finansowa) zmieniono treść pola uzasadnienie w tabeli D-1 prognoza przychodów ze sprzedaży uzyskanych w wyniku realizacji projektu (w PLN) poprzez usunięcie ostatnich 3 wierszy opisu,

2) w Biznes planie (cześć finansowa) w pkt IV, w umieszczonej na stronie 9 tabeli dotyczącej wyjaśnień liczbowych do rachunku zysków i strat - dane z 2014 roku, dokonano zmiany nazwy wiersza A, III z "koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby" na "potrzeby".

Nadto w uzasadnieniu pisma wskazano, że powyższe zmiany doprowadziły do znaczącej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, co uzasadnia uznanie, iż uzupełnienie przez spółkę braków formalnych jest bezskuteczne, w konsekwencji zaś dokumentacja aplikacyjna pozostaje bez rozpatrzenia.

Spółka pismem z dnia 6 września 2016 r. zwróciła się do IZ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie.

Następnie, pismem z dnia 30 września 2016 r. pozostawiono złożony przez spółkę protest bez rozpatrzenia.

Organ wskazał, że w wyniku weryfikacji wniosku pod kątem poprawy przez spółkę wskazanych w wezwaniu braków formalnych, IZ stwierdziła, że spółka nie uzupełniła dokumentacji zgodnie z wezwaniem, natomiast dokonała istotnej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, czego skutkiem było pozostawienie przez IZ przedmiotowego wniosku bez rozpatrzenia. W piśmie podkreślono, że zgodnie z obowiązującym regulaminem konkursu wnioskodawcy przysługuje prawo do jednokrotnego uzupełnienia braków formalnych, stąd złożone przez spółkę wniosek (zażalenie) nie może zostać rozpatrzone, gdyż zgodnie ustawą, obowiązującym regulaminem konkursu oraz wytycznymi - wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wniesienia protestu. Ponieważ wniosek złożony przez spółkę nie podlegał ocenie pod kątem spełniania kryteriów wyboru projektów, spółka nie mogła otrzymać informacji, o której mowa w art. 46 ust. 3 u.z.r.p.p.s. (pisemna informacja o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów). W konsekwencji tego Projekt spółki nie otrzymał negatywnej oceny, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a co za tym idzie brak jest podstaw zarówno do wniesienia, jak i rozstrzygnięcia protestu.

Spółka - uznając wniesione przez siebie zażalenie za protest - wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia 30 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. uwzględnił skargę Spółki i stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione.

Sąd I instancji stwierdził, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się do oceny dwóch zagadnień. Po pierwsze, czy dokonane we wniosku zmiany noszą znamiona istotnej modyfikacji, jak twierdzi Organ, co skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, po wtóre do oceny legalności uznania, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia nie stanowi o negatywnej ocenie projektu w rozumieniu art. 53 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i w konsekwencji, protest w rozumieniu art. 15 cyt. ustawy nie przysługuje.

Przyporządkowanie kryterium do poszczególnych części obrazuje Tabela nr 1. Z Tabeli nr 1 (str. 35 Regulaminu konkursu) wynikało jednoznacznie, że w ramach oceny wstępnej dokonuje się oceny kryterium 2.1. Poprawność i kompletność wniosku w ramach płaszczyzny administracyjności. Także z pkt 7.2.1. Ocena wstępna, ppkt 3 Regulaminu konkursu wynikało, że w ramach oceny wstępnej dokonywana jest przede wszystkim weryfikacja spełnienia przez projekt wybranych kryteriów dopuszczalności i administracyjności (str. 37 Regulaminu konkursu).

Z powyższego także wywiódł Sąd I instancji, że skoro w ocenie IZ RPO WZ wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pozytywnie którejś z ocen w ramach określonych w Tabeli nr 1 kryteriów, to oznacza, iż został on oceniony negatywnie i uzyskał negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt u.z.r.p.p.s. (nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być skierowany do kolejnego etapu oceny).

W ocenie Sądu I instancji badanie kryterium formalnego – kompletności i poprawności wniosku stanowiło w istocie ocenę, podlegającą, w przypadku oceny negatywnej, zaskarżeniu protestem na podstawie art. 53 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 tegoż artykułu u.z.r.p.p.s. Tym samym za wadliwe uznano stanowisko IZ, zgodnie z którym pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu z uwagi na nieprawidłowe uzupełnienie braków formalnych tegoż wniosku, nie jest rozstrzygnięciem tożsamym z negatywną oceną projektu, uprawniającą do wszczęcia procedury odwoławczej. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżąca nie mogła także ponosić negatywnych skutków braku pouczenia o służącym jej prawie wniesienia środka zaskarżenia (dopuszczalności, formie - nazwie pisma, innych elementach formalnych).

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że wobec nie podjęcia stosownych i odpowiednich działań przez organ, zachodził potrzeba ponownego przeprowadzenia oceny uzupełnionego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie.

W ocenie Sądu I instancji, wobec powyższego, istotnego naruszenia procedury, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, za przedwczesne należało uznać odnoszenie się do zarzutów oscylujących wokół uznania, czy działania skarżącej nosiły znamiona istotnej modyfikacji wniosku. Zalecono, aby organ rozważył te argumenty uznając wniesione zażalenie skarżącej za protest i rozpatrując sprawę, gdyż to one stanowią podstawę zarzutów skarżącej.

Zarząd Województwa wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie żądając uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej oraz zasądzenia od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż negatywną oceną projektu w rozumieniu ww. przepisu jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec dokonania jego istotnej modyfikacji, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu na gruncie niniejszej sprawy,

2) przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 2 u.z.r.p.p.s. w zw. z pkt 2.1. załącznika nr 2 do regulaminu Konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 Oś priorytetowa 1, Gospodarka Innowacje, Nowoczesne Technologie, Działanie 1.5 Inwestycje przedsiębiorstwa wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji, stanowiącym Kryterium administracyjności, zatytułowanym "poprawność i kompletność wniosku" w zw. z pkt 7.2.1 ppkt 5, 7 i 8 regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż weryfikacja braków formalnych wniosku na etapie oceny wstępnej jest elementem kryterium zawartego w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu zatytułowanego "poprawność i kompletność wniosku", podczas gdy jest czynnością wstępną poprzedzającą ocenę wniosku w oparciu o kryteria zatwierdzone przez komitet monitorujący, określone w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu,

3) przepisów postępowania, tj. art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b u.z.r.p.p.s. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że skarżącej przysługiwało prawo do złożenia protestu, podczas gdy z przepisu art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s., jak i z żadnego przepisu ww. ustawy nie wynika takie uprawnienie dla wniosków pozostawionych bez rozpatrzenia na skutek nieprawidłowego uzupełnienia braków formalnych (dokonania istotnej modyfikacji wniosku), co skutkowało uwzględnieniem skargi, z jednoczesnym stwierdzeniem, iż pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym protest w ogóle nie przysługiwał, co istotnie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie,

4) przepisu postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy w stanie faktycznym sprawy droga sądowoadministracyjna nie została przewidziana przepisami prawa, a zatem wniesienie skargi było niedopuszczalne, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 143/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione zarzuty wskazane w punktach 1) – 3) petitum skargi kasacyjnej.

Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że istota sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, a jednocześnie istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy weryfikacja braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.z.r.p.p.s., po jego złożeniu na etapie oceny wstępnej, skutkująca pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia - stanowiła negatywną ocenę projektu, od której przysługuje wnioskodawcy prawo wniesienia protestu w myśl art. 53 ust. 1 i 2 u.z.r.p.p.s. Zatem, spór w rozpoznawanej sprawie dotyczył w istocie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 oraz 53 ust. 1 i 2 u.z.r.p.p.s. w powiązaniu z odpowiednimi postanowieniami regulaminu konkursu, a w szczególności z pkt 7.2.1 ppkt 7 i 8 regulaminu konkursu oraz pkt 2.1 załącznika nr 2 do regulaminu konkursu zatytułowanego Poprawność i kompletność wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że weryfikacja braków formalnych wniosku na etapie oceny wstępnej - biorąc pod uwagę niesporne okoliczności ustalonego stanu faktycznego - została prawidłowo zakwalifikowana przez jako element kryterium administracyjności zawartego w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu pt. "Kryteria wyboru projektów w ramach działania 1.5 Inwestycje przedsiębiorstw wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji" w punkcie 2.1 zatytułowanego Poprawność i kompletność wniosku. W konsekwencji, za nieprawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wskutek nieuzupełnienia braków formalnych do których skarżąca została wezwana przez IZ stanowiło negatywną ocenę projektu od której - stosownie do art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s. - przysługiwał protest.

NSA wyjaśnił, że jak wynika ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy po złożeniu przez skarżącą jako wnioskodawcę w dniu 16 marca 2016 r. wniosku o dofinansowanie projektu – IZ pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Chodziło o uzupełnienie obowiązkowych pól załącznika nr 1 do wniosku: Biznes plan (część finansowa), Pkt III Źródła finansowania projektu - gdzie nie uzupełniono wszystkich obowiązkowych pól w części dotyczącej wydatków niekwalifikowanych oraz Tabela D-2 Przychody ze sprzedaży pozostałych produktów, usług, towarów (w PLN) - nie uzupełniono wartości dla roku S2. Następnie, po złożeniu przez skarżącą uzupełnionego wniosku IZ - pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. - poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie nie został skutecznie uzupełniony/poprawiony i w związku z tym pozostaje bez rozpatrzenia.

Z powyższego wynikło, jak wskazał NSA, że IZ wezwała skarżącą do uzupełnienia pustych pól w załączniku nr 1 do wniosku w ramach oceny wstępnej, o której mowa w pkt 7.2.1 ppkt 4, 7 i 8 regulaminu konkursu na etapie weryfikacji braków formalnych wniosku, nie dokonywała zaś wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oceny w ramach kryteriów wyboru projektów, o których mowa w załączniku nr 2.

NSA wskazał, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że jak wynika z pkt 7.2.1. ppkt 4 regulaminu konkursu po złożeniu wniosku w pierwszej kolejności weryfikowana jest przez organ terminowość złożenia wniosku, a następnie dokumentacja analizowana jest pod kątem ewentualnych braków formalnych, zgodnie z art. 43 ust. 1 u.z.r.p.p.s. Natomiast pkt 7.2.1 ppkt 7 regulaminu konkursu stanowi, że zgodnie z art. 43 ustawy, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek, IZ RPO WZ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do dalszej oceny. W takim przypadku wnioskodawcy nie będzie przysługiwało prawo do złożenia protestu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał za prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że weryfikacja przez IZ wniosku pod kątem braków formalnych - wbrew stwierdzeniu Sądu I instancji - była to czynność wstępna poprzedzająca ocenę wniosku w oparciu o kryteria wyboru zatwierdzone przez komitet monitorujący, określone w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu, w tym kryterium administracyjności zawarte w pkt 2.1 Poprawność i kompletność wniosku, do którego przyporządkował tę weryfikację Sąd I instancji. W jego ocenie rację miał skarżący kasacyjnie, że wniosek złożony przez skarżącą nie podlegał ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatem nie przeszedł w ogóle do oceny wstępnej w ramach badania kryterium dopuszczalności i administracyjności, które zostały przedstawione w Tabeli nr 1 na s. 35 regulaminu konkursu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawienie przez IZ wniosku bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych wniosku - nie mogło być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s., a w konsekwencji skarżącej od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s.

NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Skoro ustawodawca w art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. zdecydował się zdefiniować pojęcie "ocena negatywna projektu", to nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej tego pojęcia. W uzasadnieniu do projektu u.z.r.p.p.s. (druk sejmowy nr VII. 2450) podkreślono, że w projektowanej ustawie zdecydowano się na kompleksowe uregulowanie procedury odwoławczej. W art. 53 wprost reguluje się, że podstawą uruchomienia procedury odwoławczej jest uzyskanie przez wnioskodawcę oceny negatywnej, przy czym dodatkowo w projekcie proponuje się jej określenie i zdefiniowanie. Ma to na celu ostateczne wyeliminowanie wątpliwości i potencjalnych rozbieżnych interpretacji dotyczących znaczenia określenia: "ocena negatywna".

Z wykładni literalnej art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. wyraźnie wynika, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów. Przy czym polega ona na nieuzyskaniu przez projekt wymaganej liczby punktów lub niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, o których stanowi załącznik nr 2, a więc kryteriów dopuszczalności, administracyjności, wykonalności i jakości, wskutek czego projekt nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. W przypadku tak rozumianej negatywnej oceny projektu wnioskodawcy – stosownie do art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s. – przysługuje prawo wniesienia protestu.

Ze względu na powyższe, Sąd drugiej instancji za zasadne uznał sformułowane w punktach 1) – 3) petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów, tj. art. 53 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s. w zw. z pkt 7.2.1 ppkt 7, 8 regulaminu konkursu poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Natomiast za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy w stanie faktycznym sprawy droga sądowoadministracyjna nie została przewidziana przepisami prawa, a zatem wniesienie skargi było niedopuszczalne, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. W myśl § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do tej kategorii należy zaliczyć sprawy uregulowane ustawą wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 wyraźnie stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie została wniesiona na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Na takie zaś rozstrzygnięcie, zgodnie z powoływanym już art. 61 ust. 1 u.z.r.p.p.s., przysługuje skarga do sądu administracyjnego, z którego to prawa skarżąca skorzystała.

Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił wykładnię powyższych przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i uwzględnił, że pozostawienie wniosku Spółki bez rozpatrzenia nie mogło być uznane w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. za negatywną ocenę projektu oraz aby rozpoznał skargę spółki na rozstrzygnięcie IZ

o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Niniejsze orzeczenie wydane zostało w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek uchylenia przez NSA wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu, stąd konieczność uwzględnienia przy rozpoznaniu sprawy wymogu przewidzianego w treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z jego treścią Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W konsekwencji powyższego będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 143/17 który to uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Na wstępie wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy weryfikacja braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 43 ust. 1 u.z.r.p.p.s., po jego złożeniu na etapie oceny wstępnej, skutkująca pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia - stanowi negatywną ocenę projektu, od której przysługuje wnioskodawcy prawo wniesienia protestu w myśl art. 53 ust. 1 i 2 u.z.r.p.p.s. Zatem, spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy w istocie wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 oraz 53 ust. 1 i 2 u.z.r.p.p.s. w powiązaniu z odpowiednimi postanowieniami regulaminu konkursu, a w szczególności z pkt 7.2.1 ppkt 7 i 8 regulaminu konkursu oraz pkt 2.1 załącznika nr 2 do regulaminu konkursu zatytułowanego Poprawność i kompletność wniosku.

W pierwszym rzędzie mając na względzie poczynione na wstępie uwagi podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że weryfikacja braków formalnych wniosku na etapie oceny wstępnej - została prawidłowo zakwalifikowana jako element kryterium administracyjności zawartego w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu pt. "Kryteria wyboru projektów w ramach działania 1.5 Inwestycje przedsiębiorstw wspierające rozwój regionalnych specjalizacji oraz inteligentnych specjalizacji" w punkcie 2.1 zatytułowanego Poprawność i kompletność wniosku. W konsekwencji, nieprawidłowe było zdaniem Naczelnego Sądu stanowisko Sądu I instancji, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wskutek nieuzupełnienia braków formalnych do których skarżąca została wezwana przez IZ stanowiło negatywną ocenę projektu od której - stosownie do art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s. - przysługiwał protest.

Jak wynika ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy po złożeniu przez skarżącą w dniu 16 marca 2016 r. wniosku o dofinansowanie projektu - IZ pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wezwała skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Chodziło o uzupełnienie obowiązkowych pól załącznika nr 1 do wniosku: Biznes plan (część finansowa), Pkt III Źródła finansowania projektu - gdzie nie uzupełniono wszystkich obowiązkowych pól w części dotyczącej wydatków niekwalifikowanych oraz Tabela D-2 Przychody ze sprzedaży pozostałych produktów, usług, towarów (w PLN) - nie uzupełniono wartości dla roku S2. Następnie, po złożeniu przez skarżącą uzupełnionego wniosku IZ - pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. - poinformowała skarżącą, że wniosek o dofinansowanie nie został skutecznie uzupełniony/poprawiony i w związku z tym pozostaje bez rozpatrzenia.

IZ wezwała skarżącą do uzupełnienia pustych pól w załączniku nr 1 do wniosku w ramach oceny wstępnej, o której mowa w pkt 7.2.1 ppkt 4, 7 i 8 regulaminu konkursu na etapie weryfikacji braków formalnych wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dokonywała oceny w ramach kryteriów wyboru projektów, o których mowa w załączniku nr 2.

Jak wynika z pkt 7.2.1. ppkt 4 regulaminu konkursu po złożeniu wniosku w pierwszej kolejności weryfikowana jest przez organ terminowość złożenia wniosku, a następnie dokumentacja analizowana jest pod kątem ewentualnych braków formalnych, zgodnie z art. 43 ust. 1 u.z.r.p.p.s. Natomiast pkt 7.2.1 ppkt 7 regulaminu konkursu stanowi, że zgodnie z art. 43 ustawy, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek, IZ RPO WZ wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia i w konsekwencji niedopuszczenia projektu do dalszej oceny. W takim przypadku wnioskodawcy nie będzie przysługiwało prawo do złożenia protestu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko skarżącego, że weryfikacja przez IZ wniosku pod kątem braków formalnych była czynnością wstępną poprzedzająca ocenę wniosku w oparciu o kryteria wyboru zatwierdzone przez komitet monitorujący, określone w załączniku nr 2 do regulaminu konkursu, w tym kryterium administracyjności zawarte w pkt 2.1 Poprawność i kompletność wniosku, do którego przyporządkował tę weryfikację Sąd I instancji. Wniosek złożony przez skarżącą nie podlegał bowiem ocenie pod kątem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatem nie przeszedł w ogóle do oceny wstępnej w ramach badania kryterium dopuszczalności i administracyjności, które zostały przedstawione w Tabeli nr 1 na s. 35 regulaminu konkursu.

Zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. Skoro ustawodawca w art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. zdecydował się zdefiniować pojęcie "ocena negatywna projektu", to nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej tego pojęcia. W uzasadnieniu do projektu u.z.r.p.p.s. (druk sejmowy nr VII. 2450) podkreślono, że w projektowanej ustawie zdecydowano się na kompleksowe uregulowanie procedury odwoławczej. W art. 53 wprost reguluje się, że podstawą uruchomienia procedury odwoławczej jest uzyskanie przez wnioskodawcę oceny negatywnej, przy czym dodatkowo w projekcie proponuje się jej określenie i zdefiniowanie. Ma to na celu ostateczne wyeliminowanie wątpliwości i potencjalnych rozbieżnych interpretacji dotyczących znaczenia określenia: "ocena negatywna".

Z wykładni literalnej art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. wyraźnie wynika, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów. Przy czym polega ona na nieuzyskaniu przez projekt wymaganej liczby punktów lub niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, o których stanowi załącznik nr 2, a więc kryteriów dopuszczalności, administracyjności, wykonalności i jakości, wskutek czego projekt nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. W przypadku tak rozumianej negatywnej oceny projektu wnioskodawcy - stosownie do art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s. - przysługuje prawo wniesienia protestu.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostawienie przez IZ wniosku bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych wniosku - nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s., a w konsekwencji skarżącej od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 u.z.r.p.p.s.

Poglądem tym Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stosownie do przywołanych na wstępie rozważań jest związany.

Natomiast Naczelny Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. W myśl § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do tej kategorii należy zaliczyć sprawy uregulowane ustawą wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 wyraźnie stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z 30 września 2016 r. w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Na takie zaś rozstrzygnięcie, zgodnie z powoływanym już art. 61 ust. 1 u.z.r.p.p.s., przysługuje skarga do sądu administracyjnego, z którego to prawa skarżąca skorzystała.

Na tle tak zarysowanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanu faktycznego przypomnieć należy ze w dniu 21 kwietnia 2016 r. spółka złożyła uzupełniony wniosek o dofinansowanie. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. IZ poinformowała spółkę, że wniosek o dofinansowanie nie został skutecznie uzupełniony/poprawiony i w związku z tym wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pisma organ, przywołując treść art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej: u.z.r.p.p.s. lub ustawa wdrożeniowa), wskazał, iż uzupełnienie wniosku

o dofinansowanie projektu lub poprawienie w nim oczywistej omyłki nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Zdaniem IZ w dokumentacji wprowadzono inne zmiany, do których IZ nie wzywała spółki, tj.:

1) w Biznes planie (część finansowa) zmieniono treść pola uzasadnienie w tabeli D-1 prognoza przychodów ze sprzedaży uzyskanych w wyniku realizacji projektu (w PLN) poprzez usunięcie ostatnich 3 wierszy opisu,

2) w Biznes planie (cześć finansowa) w pkt IV, w umieszczonej na stronie 9 tabeli dotyczącej wyjaśnień liczbowych do rachunku zysków i strat - dane z 2014 roku, dokonano zmiany nazwy wiersza A, III z "koszty wytworzenia produktów na własne potrzeby" na "potrzeby".

Nadto w uzasadnieniu pisma wskazano, że powyższe zmiany doprowadziły do znaczącej modyfikacji wniosku o dofinansowanie, co uzasadnia uznanie, iż uzupełnienie przez spółkę braków formalnych jest bezskuteczne, w konsekwencji zaś dokumentacja aplikacyjna pozostała bez rozpatrzenia.

Spółka pismem z dnia 6 września 2016 r. zwróciła się do IZ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie.

Następnie, pismem z dnia 30 września 2016 r. pozostawiono złożony przez spółkę protest bez rozpatrzenia. I to właśnie to pismo jest przedmiotem kontroli tutejszego Sądu.

Wobec faktu, ze z jednej strony Naczelny Sąd Administracyjny przesądził i wskazał, że pozostawienie wniosku spółki bez rozpatrzenia pismem z 25 sierpnia 2016 r. nie mogło być uznane w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p.p.s. za negatywną ocenę projektu a z drugiej strony wskazał na konieczność rozpoznania skargi na pismo z dnia 30 września 2016 r. pozostawiające złożony przez spółkę protest bez rozpatrzenia Sąd dokonał oceny trafności rozstrzygnięcia z dnia 30 września 2016 r.

Stosownie do postanowień art. 53 i art. 54 przywoływanej powyżej ustawy wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku". Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Skoro projekt skarżącej nie został oceniony negatywnie to tez nie przysługiwało jej prawo wniesienia protestu.

Zgodnie z treścią art. 55 przedmiotowej ustawy protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji (...)". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń.

Po myśli art. 57 ustawy o zasadach realizacji programów właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego otrzymania. Następstwem oceny dokonanej przez właściwą instytucję jest skierowana do wnioskodawcy na piśmie "informacja o wyniku rozpatrzenia protestu". Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu oraz uzasadnienie. W przypadku nieuwzględnienia protestu zamieszcza się w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 58 przedmiotowej ustawy zamieszczono także unormowania normujące działania organów w przypadku uwzględnienia wniesionego protestu, jak również przysługujące wnioskodawcy uprawnienia w tym zakresie.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. IZ poinformowała spółkę, że wniosek o dofinansowanie nie został skutecznie uzupełniony/poprawiony i w związku z tym wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. Spółka pismem z dnia 6 września 2016 r. zwróciła się do IZ z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie i to pismo zostało potraktowane jako protest. Następnie, pismem z dnia 30 września 2016 r. pozostawiono złożony przez spółkę protest bez rozpatrzenia. Skoro projekt Skarżącej nie został negatywnie oceniony ( co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny) organ był zobligowany do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia albowiem w okolicznościach sprawy nie przysługiwał on Stronie skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji.