Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 853/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Włocławek na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2015 r. nr 54/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z Cmentarzy Komunalnych Gminy Miasto Włocławek oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 54/2015 z dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski działając na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej zwana u.s.g.) orzekł o nieważności uchwały Nr VII/40/15 Rady Miasta Włocławek z dnia 27 kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu korzystania z Cmentarzy Komunalnych Gminy Miasto Włocławek.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że w uchwałach, będących aktami prawa miejscowego, nie mogą znaleźć się postanowienia nieuprawnione, sprzeczne z prawem, czy naruszające kompetencje, co miało miejsce w § 3 (oraz innych) uchwały, w którym postanowiono że administratorem cmentarzy komunalnych jest jednostka budżetowa Gminy Miasto Włocławek.

Podstawę prawną uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl zaś przepisu art. 41 ust. 1, akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Nie ulega wątpliwości, że obiektem użyteczności publicznej jest cmentarz komunalny. W przepisie § 3 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Włocławek postanowiła "Administratorem cmentarzy komunalnych jest jednostka budżetowa Gminy Miasto Włocławek", zaś w przepisie § 5 uchwały określiła godziny pracy biura administratora. Pojęcie administrator w znaczeniu wskazanym w § 3 występuje również w przepisach § 9, § 11, § 12, § 13, § 14 i § 19 przedmiotowej uchwały. Wskazanymi postanowieniami Rada Miasta Włocławek nieprawidłowo ustanowiła administratora i określiła dla niego czynności, sposób zachowania bądź postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 z późn. zm., dalej zwana ustawą o cmentarzach), utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Regulacja ta nie upoważnia rady gminy (miasta) do przekazywania ustawowo określonych uprawnień wójta, (burmistrza, prezydenta) innym podmiotom, w tym również jednostkom organizacyjnym gminy. O tym, kto faktycznie będzie wykonywał czynności z zakresu zarządu cmentarzem komunalnym, ostatecznie decyduje organ wykonawczy (w analizowanym przypadku Prezydent Miasta Włocławek), który na podstawie § 20 wykonuje przedmiotową uchwałę. Do jego właściwości, a nie rady, będzie należało ewentualne powierzenie zarządu cmentarzami innym podmiotom. Artykuł 30 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 to do kompetencji organu wykonawczego należy określenie sposobu wykonywania uchwał, w tym także ewentualne wskazanie osób czy też podmiotów, które będą realizowały poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Prezydent Miasta Włocławek powierzając określonemu podmiotowi administrowanie gminnymi obiektami użyteczności publicznej, będzie władny określić obowiązki tego podmiotu, w tym także obowiązujący ten podmiot czas pracy.

Tym samym Rada Miasta Włocławek ustalając ww. przepisy przedmiotowej uchwały naruszyła art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach.

Przepisem § 6 Rada Miasta Włocławek wskazuje rodzaje grobów urządzanych na cmentarzach komunalnych. W zawartym w § 2 słowniczku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków ludzkich (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284) określono, co należy rozumieć przez poszczególne rodzaje grobów. Analizując przepisy ww. rozporządzenia organ nadzoru podniósł, że wskazane w § 6 uchwały nazwy (rodzaje) grobów różnią się od określanych w rozporządzeniu np. określenie w uchwale "nisze w kolumbarium (ściana urnowa)", podczas gdy § 2 cyt. rozporządzenia określa kolumbarium jako budowlę z niszami przeznaczonymi do składania urn, zaś § 11 ust. 5 rozporządzenia stanowi o zbiorowych grobach ziemnych lub murowanych, w uchwale zaś nazywa się takie groby mogiłami zbiorowymi.

Zgodnie z przepisem § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej zwane zasadami techniki prawodawczej), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. NSA w wyroku z 10.11.2009 r., II OSK 1256/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych postanowień uchwały. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie kwestii w sposób odmienny niż w ustawie.

Przepisem § 7 Rada Miasta Włocławek postanowiła, że miejsca grzebalne na Cmentarzu Komunalnym we Włocławku udostępnia Prezydent Miasta Włocławek, wyłącznie na okoliczność pochowania osoby zmarłej. Z kolei w § 8 przedmiotowej uchwały Rada Miasta Włocławek zdecydowała, że "Nisze w kolumbarium, na Cmentarzu Komunalnym we Włocławku udostępnia Prezydent Miasta Włocławek na okoliczność pochowania osoby zmarłej. Istnieje możliwość udostępnienia niszy w kolumbarium do przyszłego pochówku. Warunkiem uzyskania zgody jest wniosek osoby, która ukończyła 75 lat." Takie postanowienia uchwały są niezgodne z prawem, z uwagi na to, że Rada Miasta wkracza w kompetencje Prezydenta jako gospodarującego mieniem komunalnym. Zarówno sprawa miejsca na pochówek jak i rezerwacji niszy w kolumbarium jest kompetencją Prezydenta Miasta Włocławka i to on, bądź wyznaczony przez niego podmiot, zawierają umowę na udostępnienie miejsca na pochowanie osoby zmarłej, bądź miejsca czy niszy w kolumbarium dla osoby żyjącej.

Zdaniem organu nadzoru szczegóły dotyczące takich spraw, jak określenie miejsca pochówku, rezerwowanie miejsc pochówku, sprawy rezygnacji z rezerwowanych miejsc przed upływem okresu umownego, dyspozycje co do miejsc grzebalnych powstałych w wyniku ekshumacji przed upływem okresu nienaruszalności grobu (§ 7, § 8, § 9, § 11, § 12 uchwały) powinny wynikać z umowy cywilnoprawnej na korzystanie z cmentarza komunalnego, jaka zostanie zawarta pomiędzy zarządcą, (którym z mocy prawa jest Prezydent Miasta Włocławek lub podmiotem przez niego wyznaczonym) a osobą zainteresowaną usługami cmentarza. Stwierdzić zatem trzeba, że powyższe zapisy uchwały posiadające charakter indywidualnych postanowień umownych nie mogą stanowić unormowań aktu powszechnie obowiązującego (na obszarze działania organu, który go ustanowił), jakim jest przedmiotowa uchwała - akt prawa miejscowego. Twierdzenie to pozostaje w związku z art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej zwana K.c.), określającym dopuszczalność kształtowania stosunku prawnego pomiędzy stronami umowy, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

W § 8 przedmiotowej uchwały wprowadzono następujący przepis: "Istnieje możliwość udostępnienia niszy w kolumbarium do przyszłego pochówku. Warunkiem uzyskania zgody jest wniosek osoby, która ukończyła 75 lat." Takim uregulowaniem Rada Miasta Włocławek wprowadziła niepisaną zasadę (obowiązek), że każda osoba zainteresowana wykupem miejsca w kolumbarium musi dożyć 75 lat. Wiek osoby, o ile nie został określony w ustawie, nie może być podstawą nabycia lub pozbawiania określonych uprawnień bądź nakładania obowiązków. Powyższe uregulowanie narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa zagwarantowaną w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi.

Zawarta w § 15 uchwały kwestia dotycząca wnoszenia opłat za nienaruszalność grobów należy do materii umów cywilnoprawnych na korzystanie z cmentarza komunalnego, która zostanie zawarta pomiędzy Prezydentem lub wyznaczonym przez niego podmiotem a osobą chcącą skorzystać z usług cmentarza. Ponadto zagadnienie to zostało uregulowane w art. 7 ustawy o cmentarzach, zaś Rada Miasta Włocławek nie jest uprawniona do powtarzania bądź modyfikacji przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego co zostało szeroko opisane wyżej.

Również przepis § 10 przedmiotowej uchwały stanowiący o miejscach grzebalnych dla osób zasłużonych jest modyfikacją art. 10 ustawy o cmentarzach.

Wątpliwości organu nadzoru wzbudził także przepis § 14 uchwały stanowiący, że kopanie grobów i otwieranie grobowców odbywa się w dniu planowanego pogrzebu (ekshumacji) w godzinach rannych, a inne przypadki wymagają uzgodnienia z administratorem, podczas gdy sprawę ekshumacji zwłok i szczątków reguluje art. 15 ustawy o cmentarzach oraz § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. z 2001 r. Nr 153, poz. 1783 z późn. zm.).

Uregulowania zawarte w § 16 i § 17 uchwały stanowiące o sytuacji grobów nieopłaconych i zwrocie opłaty za niewykorzystany okres prawa do grobu powinny być przedmiotem umów cywilnoprawnych.

Organ nadzoru zaskarżył również przepis § 19 uchwały we fragmencie: "po uprzednim zgłoszeniu i uzyskaniu pisemnej zgody administratora". Zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie są adresowane do podmiotów zarządzających, lecz do podmiotów korzystających z owych obiektów i urządzeń, a więc do społeczności lokalnej. Osoby korzystające powinny natomiast podporządkować się uchwalonym w tym zakresie regulacjom, bowiem w przeciwnym razie mogą zostać niedopuszczone do skorzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej lub w trakcie korzystania mogą zostać pozbawione dalszej takiej możliwości (np. wyrok WSA w Rzeszowie z 7.08.2007 r., II SA/Rz 473/07). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie tworzenia zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez społeczność lokalną, natomiast poza zakresem wskazanego upoważnienia pozostają sprawy związane z zasadami i trybem gospodarowania i korzystania z tego mienia przez jednostkę nim gospodarującą. Z uwagi na to, że sprawy wskazane w przepisie § 19 uchwały sygnalizują możliwości wykonywania robót budowlano-kamieniarskich i grabarskich oraz wjazdu pojazdów na cmentarze w określonym celu (dokonanie pochówku, wykonywanie robót, przewozu osób niepełnosprawnych, itp.), które to czynności bez wątpienia wiążą się również z zasadami i trybem korzystania z cmentarzy przez społeczność lokalną, organ nadzoru zakwestionował § 19 uchwały tylko we fragmencie: "po uprzednim zgłoszeniu i uzyskaniu pisemnej zgody administratora".

Reasumując, należy pamiętać, że organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. V). Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej (tu: z art. 42 ust. 2 pkt 4 u.s.g.).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miasta Włocławek. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez wydanie orzeczenia przez organ nadzoru w terminie dłuższym niż 30-dniowy termin od dnia doręczenia uchwały;

2. art. 91 ust. 3 u.s.g. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków poprzez brak uzasadnienia prawnego, z którego można wywieść wniosek, że § 6 uchwały stanowi istotne naruszenia prawa skutkujące nieważnością uchwały w całości;

3. art. 91 ust 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego wskazującego, w jakim zakresie § 10 i § 15 uchwały w istotny sposób naruszają przepisy prawa;

4. art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ stanowiący nie jest uprawniony do wskazywania sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej;

5. art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g. poprzez uznanie, że sprawy z zakresu cmentarzy komunalnych należą wyłącznie do sfery stosunków cywilnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 maja 2015 r. Dnia 3 czerwca 2015 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, które zostało doręczone skarżącej w dniu 8 czerwca 2015 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi, których podjęcie jest uzależnione od spełnienia przesłanek z art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy. Do stanowienia aktów prawa miejscowego koniecznym warunkiem jest przyznanie kompetencji do ich stanowienia w przepisach prawa. Artykułu 40 ust. 1 u.s.g. nie można interpretować w oderwaniu od art. 41 ust. 1, w brzmieniu: "akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały". Art. 2 ust.1 ustawy o cmentarzach nie przyznaje prezydentom miast kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych. Art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. wskazują, że stanowienie aktów prawa miejscowego zastrzeżone jest do kompetencji rady gminy, zaś właściwość prezydenta miasta jest ograniczona do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie przepisów porządkowych z ograniczeniem do przypadków niecierpiących zwłoki.

W zakresie zarzutów odnoszących się do § 6 uchwały organ wskazał, jakie rodzaje grobów urządza się na cmentarzach komunalnych. Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.03.2007 r., II SA/Wr 521/06, "Jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny". Taki jest cel uchwały wskazujący na zasady korzystania z cmentarzy komunalnych – porządkujący i czyniący zrozumiałym materię, w której często potoczne rozumienie słów "grobowiec", "pieczara", "grób familijny" odbiega od rodzaju grobów, które określa ustawodawca. Wskazać należy, że cytowane rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. nie wskazuje rodzajów grobów. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia z art. 20 ustawy o cmentarzach do określenia wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok, z uwzględnieniem wymagań techniczno-budowlanych. Rozporządzenie w § 2 pkt 1 zawiera słowniczek, a nie rodzaje grobów. Powołane rozporządzenie w § 11 pkt 5 dopuszcza tworzenie mogił zbiorowych urządzonych jako zbiorowe groby ziemne lub murowane określając wymogi techniczne takiej mogiły. Z uwagi na brak definicji legalnej grobów zarzut naruszenia techniki prawodawczej nie jest zasadny. Konieczność tworzenia ossarium wynika z § 8 pkt 5 rozporządzenia ministra zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi.

Wojewoda podniósł w rozstrzygnięciu, że z umowy cywilnoprawnej powinny wynikać szczegóły dotyczące korzystania z cmentarza komunalnego. Jest to teza z gruntu niesłuszna. Zasady korzystania z cmentarza komunalnego w świetle utrwalonego orzecznictwa stanowią akt prawa miejscowego i wydawane są jako regulaminy przez organ stanowiący. Umowa cywilnoprawna to umowa o pochówek zawierana w związku ze zgonem, której treść strony mogą ułożyć indywidualnie, w zakresie takich elementów jak: nr kwatery, rodzaj grobu, wskazanie dysponenta grobu, zastrzeżenia. Zakwestionowane regulacje zawarte w uchwale nie należą do sfery stosunków cywilnoprawnych, stanowią element składowy utrzymania cmentarza komunalnego, a więc konkretyzują obowiązek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.

W zakresie zarzutu naruszenia Konstytucji poprzez nierówne traktowanie członków wspólnoty lokalnej polegający na umożliwieniu dokonania rezerwacji niszy w kolumbarium za życia, po ukończeniu 75 roku życia, organ podniósł, że, jak akcentuje się w literaturze, prawo może różnicować sytuacje prawne podmiotów podobnych, przy czym musi mieć to swoje uzasadnienie, a nie wynikać tylko z chęci zróżnicowania (J. Garlicki. Polskie prawo konstytucyjne. Warszawa 2001 r. s. 96). Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16.11.2011 r., I OSK 607/11). Uchwała w § 8 nie odbiera praw mieszkańcom Gminy Miasto Włocławek. Zgodnie z ustawą o cmentarzach gmina ma obowiązek zapewnić miejsce grzebalne na okoliczność zgonu. Tym samym obowiązek ten konkretyzuje się z chwilą zawarcia umowy o pochowanie. Nowe miejsca grzebalne do pochówku są udostępniane bez ograniczeń na Cmentarzu Komunalnym w Pińczacie oraz na Cmentarzu Komunalnym we Włocławku, w zakresie wynikającym z planu zagospodarowania nekropolii. Nie naruszając obowiązków ustawowych ani zasad wywiedzionych z Konsytuacji uchwała stwarza dodatkowe uprawnienie w postaci możliwości udostępnienia za życia niszy w kolumbarium na wniosek osoby, która ukończyła 75 lat. Jest rzeczą oczywistą, że dla osoby 75-letniej zabezpieczenie przyszłego miejsca pochówku stanowić może ważki element jej etapu życia. Natomiast udostępnianie miejsc do przyszłego pochówku wszystkim zainteresowanym nie znajduje uzasadnienia - zarówno z uwagi na ograniczoną ilość miejsc pochówku, jak też i faktyczną, rzeczywistą potrzebę zabezpieczenia takiego miejsca dla przyszłego pochówku. Cezura wiekowa 75 lat nie pozwoli nadużywać uprawnienia osobom, których intencje nie zawsze pokrywają się z celem instytucji ustanowionej w § 8 uchwały, a wręcz mogłyby doprowadzić do handlu miejscami przeznaczonymi do pochówku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ustawy o cmentarzach organ podniósł, że Wojewoda nie wskazał, do jakiego istotnego naruszenia prawa doszło w tym zakresie. Poprzez wskazanie, że to Prezydent Miasta Włocławek udostępnia miejsca grzebalne w alei dla osób zasłużonych, nie naruszono podmiotowego kręgu osób uprawnionych do pochowania zwłok ludzkich.

W zakresie wskazującym na naruszenie wynikające z treści § 14 uchwały wskazać należy, że zapis dotyczy zarówno pochówku szczątków i prochów ludzkich jak i ekshumacji. Z zasad ogólnych wynika, że kopanie grobu oraz jego otwarcie winno nastąpić w dniu pogrzebu. Przywołany art. 15 ustawy o cmentarzach określa wyłącznie zasady procedury poprzedzającej wydobycie i ponowne pochowanie szczątków. Warunki sanitarne przeprowadzenia ekshumacji określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków. Określenie w uchwale, że możliwe jest otwarcie grobu oraz kopanie grobu w innym terminie, niż godziny ranne w dniu pogrzebu, w żaden sposób nie inkorporuje do uchwały przepisów rangi ustawowej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 cyt. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skarga była niezasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (...). W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie. Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 1.04.2015 r., IV SA/Gl 1147/14, LEX nr 1675845, prawidłowa wykładnia art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia za przyjęciem, że data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi o dochowaniu 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. Przeciwko uzależnianiu dochowania terminu wyznaczonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. od daty doręczenia aktu przemawia również argument o pozbawianiu organu nadzoru wpływu na jego dochowanie w takiej sytuacji, gdyż termin ten byłby uzależniony od zdarzenia niepewnego, jakim jest odbiór przesyłki przez organ gminy. Pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest również podzielany przez tut. Sąd. W analizowanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 3 czerwca 2015 r., natomiast uchwała została doręczona Wojewodzie dnia 5 maja 2015 r.

W tym miejscu należy poczynić ogólną uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, "Organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z tej regulacji konstytucyjnej wypływa zasadnicza konsekwencja w zakresie stanowienia prawa miejscowego – kompetencji do stanowienia nie można domniemywać. Do stanowienia aktów prawa miejscowego koniecznym warunkiem jest przyznanie kompetencji do ich stanowienia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Artykułu 40 ust. 1 nie można interpretować w oderwaniu od art. 41 ust. 1 u.s.g., który stanowi, ze akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego.

Dokonując analizy poszczególnych zarzutów stawianych przedmiotowej uchwale przez Wojewodę wskazać należy, co następuje:

1) Nieważność § 3 i § 5 uchwały.

Zgodnie z § 3 uchwały, "Administratorem cmentarzy komunalnych jest jednostka budżetowa Gminy Miasto Włocławek".

Słusznie w tym zakresie argumentuje Wojewoda powołując się na art. 2 ustawy o cmentarzach, że przedmiotowy zapis uchwały jest sprzeczny z prawem. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie z cyt. przepisem ustawy o cmentarzach, "Utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony". Zasadne jest zatem stwierdzenie, że wyznaczenie administratora wykracza poza ramy określone przez art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., więc mógł go wskazać jedynie prezydent, który również będzie władny ustalić godziny jego pracy. Nie mogła tego więc uczynić Rada Miasta, co miało miejsce w § 5 uchwały.

Również przepisy ustawy o gospodarce komunalnej nie dają podstawy do uchwalonej w § 3 uchwały regulacji. Art. 2 tej ustawy stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Według art. 4 ust. 1 pkt 1, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Ani jeden, ani drugi z powołanych przepisów nie dają radzie gminy kompetencji do powierzenia innemu podmiotowi nadzoru, będącego elementem zarządzania. Skoro zatem rada gminy uchwaliła taki przepis, jest on sprzeczny z powołanym art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 16.06.2011 r. II SA/Wr 179/11, LEX nr 1154638).

2. Nieważność § 15 uchwały.

Zgodnie z nim, "Opłaty za nienaruszalność grobu ziemnego i grobu murowanego pojedynczego wnosi się na okres 20 lat, z możliwością wniesienia opłaty na kolejne 20 lat, przy zachowaniu ciągłości opłat."

Słusznie zauważa Wojewoda, że kwestie te winny być regulowane umową, a nie aktem administracyjnym. Zasadne jest zatem odwołanie się do art. 3531 K.c. stanowiącego o wolności umów, zgodnie z którym strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania (...). Brak jest racjonalnego uzasadnienia dla wkraczania przez autora prawa miejscowego w tego typu kwestie zarezerwowane dla umów. Za nieprawidłowe należy zatem uznać ww. zapisy uchwały, które materię cywilistyczną, właściwą dla dwustronnych dobrowolnych stosunków prawnych między stronami, przenoszą na grunt prawa administracyjnego regulowanego w drodze jednostronnego przymusu bez możliwości swobody zawarcia umowy.

3. Nieważność § 7 uchwały.

Zgodnie z nim "Miejsca grzebalne na Cmentarzu Komunalnym we Włocławku udostępnia Prezydent Miasta Włocławek, wyłącznie na okoliczność pochowania osoby zmarłej."

Niewątpliwie zapis ten wkracza w kompetencje prezydenta jako organu wykonawczego i jego treść nie znajduje umocowania w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. To w umowie z osobami korzystającymi z cmentarza organ wykonawczy ustali regulowaną analizowanym zapisem kwestię.

4. Nieważność § 8 uchwały.

Zgodnie z nim "Nisze w kolumbarium na Cmentarzu Komunalnym we Włocławku udostępnia Prezydent Miasta Włocławek, na okoliczność pochowania osoby zmarłej. Istnieje możliwość udostępnienia niszy w kolumbarium do przyszłego pochówku. Warunkiem uzyskania zgody jest wniosek osoby, która ukończyła 75 lat." Podobnie jak w przypadku § 7 zapis ten wkracza w kompetencje prezydenta jako organu wykonawczego i jego treść nie znajduje umocowania w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ponadto, zgodzić się trzeba z Wojewodą, że przepis ten jest sprzeczny z art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Nie znajduje żadnego uzasadnienia ograniczenie udostępnienia nisz w kolumbarium do przyszłego pochówku do osób, które ukończyły 75 lat. Niewątpliwie, osoby takie co do zasady są bardziej zainteresowane taką możliwością, jednak nie może to ograniczać uprawnień w tym zakresie innych osób, które również, pomimo młodego wieku, np. z powodu poważnej choroby, będą zainteresowane wykupieniem miejsca w kolumbarium.

5. Nieważność § 7, § 8, § 9, § 11 i § 12 uchwały.

Zgodnie z cyt. przepisami:

"§ 9. Miejsca grzebalne na Cmentarzu Komunalnym w Pińczacie udostępnia administrator na okoliczność pochowania osoby zmarłej. Istnieje możliwość udostępnienia miejsca grzebalnego do przyszłego pochówku.

§ 11. Miejsce grzebalne powstałe w wyniku ekshumacji przed upływem okresu nienaruszalności grobu przechodzi do dyspozycji administratora za pisemną zgodą osób uprawnionych do grobu.

§ 12. Miejsce grzebalne po rezygnacji z rezerwacji przed upływem okresu umownego przechodzi do dyspozycji administratora."

W zakresie ww. przepisów Wojewoda wskazał, że zapisy te, podobnie jak również cyt. wyżej § 7 i § 8, winny być regulowane odpowiednimi zapisami umowy, z czym należy się zgodzić. Niewątpliwie zapisy te ingerują w zasadę swobody umów (art. 3531 K.c.) i nie można wnioskować o prawie Rady Gminy do ich ustanawiania z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi i zasadach i trybie korzystania z cmentarza.

6. Nieważność § 10 uchwały.

Zgodnie z nim "Miejsca grzebalne w Alei dla osób zasłużonych udostępnia Prezydent Miasta Włocławek, wyłącznie na okoliczność pochowania osoby zmarłej, na udokumentowany wniosek: rodziny zmarłego, organów państwowych, samorządowych, organizacji społecznych i zawodowych lub z własnej inicjatywy."

Odnośnie ww. zapisu należy wskazać, że Rada Miasta wydaje się nie rozumieć istoty stawianego jej przez Wojewodę w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutu. Słusznie Wojewoda wskazał, że zapis ten jest sprzeczny z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach, który określa krąg osób mających prawo do pochowania zwłok. Zgodnie z nim prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:

1) pozostały małżonek(ka);

2) krewni zstępni;

3) krewni wstępni;

4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;

5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia.

Tymczasem w analizowanym zapisie uchwały wskazano, że prawo do złożenia wniosku o pochowanie zwłok w Alei dla osób zasłużonych ma rodzina zmarłego. Jest to zatem pojęcie znacznie szersze niż określone w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach.

7. Nieważność § 14 uchwały.

Zgodnie z nim "Kopanie grobów i otwieranie grobowców odbywa się w dniu planowanego pogrzebu (ekshumacji), w godzinach rannych. Inne przypadki wymagają uzgodnienia z administratorem." W ocenie Wojewody zapis ten jest sprzeczny z art. 15 ustawy o cmentarzach i § 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi. Zgodnie z nimi ekshumacja zwłok i szczątków może być dokonana:

1) na umotywowaną prośbę osób uprawnionych do pochowania zwłok za zezwoleniem właściwego inspektora sanitarnego;

2) na zarządzenie prokuratora lub sądu;

3) na podstawie decyzji właściwego inspektora sanitarnego w razie zajęcia terenu cmentarza na inny cel,

przy czym jest ona dopuszczalna w okresie od 16 października do 15 kwietnia, z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 2; przeprowadza się ją we wczesnych godzinach rannych, lecz inspektor sanitarny może dopuścić wykonanie ekshumacji w innym czasie, przy zachowaniu ustalonych przez niego środków ostrożności.

Niewątpliwie zapis ten jest w szczególności sprzeczny z cyt. § 12 rozporządzenia, ponieważ nie umożliwia inspektorowi sanitarnemu, bez potrzeby uzgadniania z administratorem, wskazania innego terminu ekshumacji. Różni się on również od treści cyt. przepisu, który mówi o "wczesnych godzinach rannych", tymczasem z kwestionowanego zapisu wynika, że ekshumacja może odbywać się w "godzinach rannych".

8. Nieważność § 15, § 16 i § 17 uchwały.

Zgodnie z cyt. zapisami:

"§ 15. Opłaty za nienaruszalność grobu ziemnego i grobu murowanego pojedynczego wnosi się na okres 20 lat, z możliwością wniesienia opłaty na kolejne 20 lat, przy zachowaniu ciągłości opłat.

§ 16. Nieopłacone groby kwalifikuje się do ponownego użycia.

§ 17. Za niewykorzystany okres prawa do grobu (miejsca grzebalnego) przysługuje zwrot wniesionej uprzednio opłaty."

Niewątpliwie ponownie Rada Miasta wkroczyła ww. zapisami w zakres, który winien być regulowany zapisami umowy i w tym zakresie należy odwołać do rozważań dotyczących § 15 uchwały (ad 2).

9. Nieważność § 19 uchwały w zakresie zapisu dotyczącego konieczności uprzedniego zgłoszenia i uzyskania zgody administratora.

Zgodnie z nim "Na terenie cmentarzy komunalnych możliwe jest, po uprzednim zgłoszeniu i uzyskaniu pisemnej zgody administratora:

1. wykonywanie robót budowlano - kamieniarskich i grabarskich;

2. wjeżdżanie pojazdami mechanicznymi w celu:

a) dokonywania pochówku,

b) wykonywania robót budowlano-kamieniarskich i grabarskich,

c) przewozu osób niepełnosprawnych;

3. ustawianie ławek, ogrodzeń i utwardzanie terenu wokół grobów".

Słusznie Wojewoda wskazał, że zapis ten stanowi wkroczenie w uprawnienia administratora, ponieważ art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. umożliwia Radzie Miasta ustalać zasady i tryb korzystania z cmentarzy przez osoby korzystając z nich, nie zezwala na regulowanie sposobu dokonywania zarządu przez organ wykonawczy, który może przecież we własnym zakresie ustalić sposób udzielania zgody na wykonywanie na terenie cmentarza konkretnych czynności.

10. Nieważność § 6 i § 15 uchwały.

Zgodnie z nimi:

"§ 6. Na cmentarzach komunalnych urządza się następujące rodzaje grobów: 1. groby ziemne; 2. groby murowane; 3. groby urnowe ziemne; 4. groby urnowe murowane; 5. nisze w kolumbarium (ściana urnowa); 6. ossarium – wolno stojąca budowla, w której składa się ekshumowane szczątki zmarłych; 7. mogiły zbiorowe.

§ 15. Opłaty za nienaruszalność grobu ziemnego i grobu murowanego pojedynczego wnosi się na okres 20 lat, z możliwością wniesienia opłaty na kolejne 20 lat, przy zachowaniu ciągłości opłat."

Wojewoda w tym zakresie zarzucił Radzie Miasta naruszenie § 137 w zw. z § 143, zgodnie z którymi w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W tym zakresie Wojewoda odwołał się do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Zgodnie z jego § 2, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

1) grobie ziemnym - należy przez to rozumieć dół w ziemi, do którego składa się trumnę ze zwłokami lub urnę i zasypuje ziemią;

2) grobie murowanym - należy przez to rozumieć dół, w którym boki są murowane do poziomu gruntu, do którego składa się trumnę ze zwłokami lub urnę;

3) grobie rodzinnym - należy przez to rozumieć grób przeznaczony do składania dwóch lub więcej trumien ze zwłokami lub urn;

4) katakumbach - należy przez to rozumieć pomieszczenie z niszami w ścianie, przeznaczone do pochówku zwłok;

5) kolumbarium - należy przez to rozumieć budowlę z niszami przeznaczonymi do składania urn.

Z kolei w § 11 ust. 5 dopuszczono tworzenie zbiorowych grobów ziemnych lub murowanych o określonych parametrach.

Z treści cyt. rozporządzenia wynika, że dotyczy ono wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku. Zestawiając jego treść z rodzajami grobów określonymi w uchwale należy stwierdzić, że istnieją pewne różnice odnośnie nomenklatury, jednak nie są one na tyle znaczące, aby mogły wprowadzać nieporozumienia co do treści aktu. W uchwale mianowicie użyto sformułowania "nisze w kolumbarium (ściana urnowa)", natomiast w rozporządzeniu użyto zwrotu "kolumbarium" oraz odpowiednio "mogiły zbiorowe" i "zbiorowe groby".

Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (vide np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.11.2014 r., II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004).

W tym zakresie z powodów wskazanych wyżej Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do sprzeczności z prawem § 6 i § 15 uchwały, co jednak nie miało wpływu na konieczność oddalenia skargi, albowiem ilość i waga pozostałych uchybień w przedmiotowej uchwale Rady Miasta Włocławek uzasadniała wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego o nieważności przedmiotowej uchwały w całości, co powodowało konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.