Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 108/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki WSA Aldona Gąsecka- Duda Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006 r., sprawy ze skarg "[...] " S.A w Krakowie, B.Ł. , I.O. , M.T. i Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lipca 2002 r., nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II uchyla decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia 4 VII 1991 r., nr Kol. Odw. [...] , III uchyla decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia 26 XI 1996r., nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania , IV odrzuca skargę wniesioną przez Prezydenta Miasta K. , V zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej "[...] " S.A. w K. kwotę 270 zł ( dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 108/06

UZASADNIENIE.

Decyzją z dnia 20.05.1983r, wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [....] na podstawie ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (tekst jednolity Dz.U. Nr 36 z 1968r., poz.99 ) oraz uchwały Nr III Rady Narodowej m. K. z dnia 25.09.1969r. w sprawie określenia zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania ( Dz. Urz. R.N. m. K. Nr 24 z 1969r., poz. 99 ) - ustalono wysokość kosztów remontu budynku przy [....] , objętego Iwh [....] Kw [....] gm. kat. [....] dz. [....] , stanowiącego własność : K.T. w 10/630 + 1/9 cz., J.T. 10/630 + 1/9 cz., J.T. 10/630 + 1/9 cz., J. M. 10/630 + 1/9 cz., W.S. 10/630 cz., Z.M. 10/630 cz., W.T. 2/630 + 3/144 cz,, Z.Ł. 2/630 + 3/144 cz., Z.T. 1/9 cz., A.T. 2/630 + 3/144 cz., M.T. 2/630 cz., W.T. 1/630 + 1/18 cz., B.T. 1/630 + 1/18 cz., W.T. 1/9 cz., M.T. 4/144 cz., M.T. 3/144 cz. na kwotę [....] zł., o który to koszt wzrosła wartość budynku po przebudowie ( remoncie ) do wysokości [....] zł., w porównaniu z wartością przed przebudową w wysokości [....] .

W uzasadnieniu decyzji podano, że na podstawie art. 6 i art. 8 wyżej wskazanej ustawy został wykonany kompleksowy remont przedmiotowego budynku. Koszt robót remontowo-budowlanych wyniósł [....] zł , koszty dokumentacji technicznej, konserwatorskiej, robót konserwatorskich, materiałów dostarczonych przez inwestora, koszty pełnienia funkcji inwestora zastępczego i przeprowadzki najemców - [....] zł., w sumie [....] zł. Łączna wysokość kosztów remontu po odliczeniu kwot wpłaconych na Fundusz Gospodarki Mieszkaniowej w wysokości [....] zł. wyniosła [....] zł.

Decyzją .z dnia 11.08.1983r. Nr [....] , wydaną przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [....] , na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych, art. 8,12,14,27 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. NR 10 z 1974r., poz. 64 ) oraz Zarządzenia Nr [....] Prezydenta m. K. z dnia [....] .1982r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego stanowiącego podstawę do ustalania odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym ( Dz. Urz. R.N. m. Krakowa Nr 23, póz. 9 ) - orzeczono o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. , objętej Iwh [....] Kw [....] , 1. kat. [....] , o pow. 528 m kw., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [....] , stanowiącej własność :

1. K.T. w 10/630 +1/9 cz. zmarł

2. J.T. 10/630 + 1/9 cz. nieznany z miejsca pobytu

3.J.T. 10/630 +1/9 cz. zmarł

4. J.M. [....] 10/630 + 1/9 cz. zmarła

5. W.S. [....] 10/630 cz.

6. Z.M. [....][....] 10/630 cz. zmarła

7. W.T. 2/630 + 3/144 cz. zmarł

8. Z.Ł. [....] 2/630 + 3/144 cz.

9. Z.T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

10. A.T. 2/630 + 3/144 cz. zmarł

11. M.T.-C. [....] 2)630 cz.

12. W.T. 1/630 + 1/18 cz. zmarł

13. B.T. 1/630 + 1/18 cz.

14. W.T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

15. M.T. 3/144 cz.

16. M.T. [....] 4/144 cz. zmarła , a także orzeczono o przyznaniu wyżej wymienionym odszkodowania za nieruchomość w kwocie [....] zł., w tym za grunt - [....] zł i za budynek mieszkalny [....] zł., którego wysokości przypadającą na poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości i zasady w wypłaty odszkodowanie określono w dalszej części osnowy decyzji.

W jej uzasadnieniu podano, że w budynku przy [....] w latach 1975-79 wykonany został remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie [....] zł. Kwota ta przekracza 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z marca 1983r., sporządzonym przez biegłego z listy Prezydenta m. K. inż. E.S. . W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 16 ust. l ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach budynków orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stosownie do art. 16 ust. 3 ustawy o remontach budynków.

Pismem z dnia [....] .08.1990r. M.T. i E.O. wnieśli stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11.08.1983r. Nr [....] z powodu rażącego naruszenia prawa , z powołaniem jako podstawy prawnej żądania art. 156 §1 ust. 2-3 kpa i art. 157 kpa.

Wskazali na naruszenie art. 28 kpa - przez zaniechanie wezwania do udziału w sprawie i doręczenia decyzji osobom mającym status stron postępowania, w tym E.O. jako spadkobierczyni W.T. , jak również naruszenie przepisów ustaw o remontach i wywłaszczaniu nieruchomości - przez brak prawidłowej podstawy prawnej dla wyceny wartości gruntu oraz przyjęcie wartości remontu według cen z 1983r., a wartości budynku z 1975r., ze skutkiem naruszenia art. 16 ustawy o remontach budynków.

Kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 11.08.1983r. Nr [....] został złożony B.Ł. , R.T. , E.O. i M.C. w piśmie z daty [....] .12.1990r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że orzekając o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości przy ul. [....] w K. Urząd Dzielnicowy [....] Wydział Gospodarki Komunalnej powołał się przede wszystkim na art. 16 ust. 1-4 ustawy z 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków stwierdzając, że w przedmiotowym budynku został wykonany remont kapitalny w latach 1975-79 nakładem środków państwowych w kwocie [....] zł., która przekraczała 50% wartości technicznej budynku, ustalonej w elaboracie szacunkowym z marca 1983r, sporządzonym przez biegłego inż. E.S. Powyższe ustalenia nie polegają na prawdzie, a w konsekwencji doprowadziły do wydania decyzji o przejęciu budynku na rzecz Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 2 ustawy remontowej. Istotą przeprowadzanego "remontu" było włączenie domu w [....] w kompleks zespołu Restauracji " [....]", przede wszystkim przez zlikwidowanie mieszkań znajdujących się na II i III piętrze oraz adaptacja innych pomieszczeń dla jego potrzeb. W wyniku tego dotychczasowa funkcja budynku - mieszkalna została zmieniona na funkcję użytkową, a zakres i rodzaj przeprowadzonych prac jednoznacznie wskazują, ustawa została wykorzystana tylko jako pretekst do pozbawienia wyżej wymienionych w sposób bezprawny własności tego budynku. Nakłady ze środków państwowych nie zostały poniesione na remont już istniejącej substancji mieszkaniowej przy wskazywanym w elaboracie z i 1983r. jedynie 25% stopniu zużycia budynku, ale na jego adaptację do nowej i funkcji, a ich wartość znacznie zawyżono. Nie można także zgodzić się z przyjętą przez Urząd Dzielnicowy wartością budynku przed adaptacją, która została w sposób rażący zaniżona, co znajduje potwierdzenie w "Orzeczeniu" opracowanym przez biegłego Sądu Wojewódzkiego w K. dr inż. R.S. , które dołączono do wniosku. Wyżej wymienieni zarzucali także, iż w toku postępowania administracyjnego dotyczącego "remontu" zostały naruszone rażąco przepisy postępowania, które zawarte są w ustawie remontowej , a to art. 3 ust.l, wobec nie zawiadomienia współwłaścicieli o tych czynnościach i udaremnianiu prób uzyskania informacji przez administratora budynku J. O. , a także art. 20 , z uwagi na istniejące w budynku lokale mieszkalne, które w wyniku przeprowadzonych prac przerobiono na lokale użytkowe. W piśmie zawarto informację, że przyznane tytułem odszkodowania pieniądze pozostają nadal w dyspozycji Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia 4.07.1991r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa [....] po rozpatrzeniu wniosków M.T. , E.O. , B.Ł. , R.T. i M.C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983 r. odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że bezzasadny jest zarzut wnioskodawców dotyczący rażącego naruszeniu przepisów art. 2, 3 i 20 ustawy z dnia 22.04.1959r. , skoro w przypadku budynku przy [....] , wykonanie remontu i adaptacji nie było realizowane na podstawie jej art. 2 i 3 ustawy o remontach i odbudowie, nie zachodziła także konieczność wydania decyzji określającej zakres planowanych robót, nie była również wymagana zgoda właścicieli na wykonanie tych prac, na zmianę charakteru pomieszczeń w budynku, przy czym z uzupełnionych akt sprawy wynika, że ówczesny administrator nieruchomości i zarazem jeden ze współwłaścicieli został poinformowany o kontynuacji prowadzonego remontu pismem z dnia [....] .08.1977r. Nr [....].

Odnośnie zarzutu dotyczącego przyjęcia błędnego założenia przy opracowaniu elaboratu szacunkowego wyjaśniono, że wątpliwości co do prawidłowości oszacowania budynku, który został przejęty na rzecz Państwa, nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem błędna wycena nieruchomości może być uznana za przesłankę do wznowienia postępowania. Nadto stwierdzono , że brak uczestnictwa stron w postępowaniu nie wywołuje skutków nieważności wydanej decyzji, gdyż na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zawarte w decyzji nie ma wpływu reprezentowanie interesów stron. Brak udziału zainteresowanych osób w toczącym się postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji, jest jedną z przesłanek do wznowienia postępowania - stosownie do art. 145 § l pkt.4 kpa, o ile strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym wznowienie tego postępowania może nastąpić wyłącznie na żądanie tej strony w myśl art. 147 kpa. Wskazano, że podniesione przez wnioskodawców zarzuty nie odpowiadają wymienionym w art. 156 § l punktom, na podstawie których należałoby stwierdzić nieważność decyzji z dnia 11.08.1983r. Ponadto nie dopatrzono się w zaskarżonej decyzji wad lub uchybień polegających na rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego służącego za podstawę jej wydania, a to ustawy z dnia 22.04.1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, a także przepisów prawa formalnego, co upoważniało do orzeczenia przy zastosowaniu art. 158§1 kpa.

Decyzją z dnia 2.09.1991r. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa [....] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [....] z dnia 4.07.1991 r. Nr [....] i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r Nr [....].

W uzasadnieniu decyzji wskazano na bezzasadność zawartych we wnioskach o ponowne rozparzenia sprawy zarzutów dotyczących niedopuszczalnego orzekania w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji z uwzględnieniem odmiennej niż w niej powołana podstawy prawnej, a także innych , nawiązujących do błędnej wykładni przepisów ustawy remontowej. W tym zakresie, na bazie analogicznych ustaleń, podtrzymano stanowisko zawarte w decyzji z dnia z dnia 4.07.1991r. Nr [....] , co do przejęcia własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ust. l ustawy remontowej, niewłaściwego wskazania w kwestionowanej decyzji art. 16 ust. l - 4 tej ustawy zamiast na art. 7 ust. l oraz wyjaśniono, że powołanie przez organ orzekający błędnej podstawy prawnej nie implikuje nieważności takiej decyzji, skoro podstawa prawna wydania decyzji w istocie istniała. Nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji także zarzuty co do zasadności przeprowadzenia i zakresu poszczególnych prac remontowo - adaptacyjnych, jak również kwestionujące prawidłowość wyceny wartości budynku z uwzględnieniem jego stanu technicznego, a także wyliczenie kosztów samych prac, bowiem okoliczności te brane są pod uwagę jedynie w trybie wznowienia postępowania, nie zaś w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono nadto , że nie jest dopuszczalne orzekanie o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jeżeli na mocy wydanej już wcześniej decyzji nieruchomość została obciążona hipotekę przymusowa, zabezpieczającą wierzytelność Skarbu Państwa z tytułu remontu, o którym mowa w art.6 ust. l, bowiem poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej należności Skarbu Państwa zostają skutecznie zabezpieczone i bez zmiany stanu faktycznego sprawy, tj. bez przeprowadzenia kolejnego remontu, jest niedopuszczalne, a nawet bezprzedmiotowe ponowne orzekanie o zabezpieczeniu w drodze przejęcia na własność Skarbu Państwa, co wynika z art. 8 ust. 2 tej ustawy.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożyła Gmina Miasta K. oraz Państwowe Przedsiębiorstwo Turystyczno-Gastronomiczne "[....] w K.

Postanowieniem z dnia 15.11.1991r. sygn. akt [....] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odrzucił skargę Gminy Miasta K. uznając, że nie może być stroną uprawnioną do wniesienia skargi organ administracyjny powołany do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Na skutek rewizji nadzwyczajnej złożonej przez Ministra Sprawiedliwości orzeczenie to zostało uchylone postanowieniem Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26.06.1992r., sygn. akt III RRN 32/92. Sąd Najwyższy wyraził w nim pogląd, iż Gmina Miasta K. ma interes prawny w tym, ażeby zachować tytuł własności przedmiotowego budynku, a wobec tego jest ona stroną postępowania administracyjnego toczącego się w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z dnia 7.04.1993r. sygn. akt SA/Kr 1477/91 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę Państwowego Przedsiębiorstwa Turystyczno-Gastronomicznego "[....] " w K. oraz uwzględniając skargę Gminy Miasta K. uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia 2.09.1991 r.).

Decyzją z dnia 26.11.1996r., wydaną na podstawie art. 105 § l kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 1.08.1983 r Nr [....].

W uzasadnieniu, decyzji wskazano, że na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 17.02.1995 r. sygn. akt II Cr 82/95 nieruchomość położona w K. przy [....] , przestała stanowić składnik mienia komunalnego oraz powróciła do własności Skarbu Państwa. W związku z powyższym przestała istnieć okoliczność, z której wynikały kompetencje organów samorządu terytorialnego do orzekania w przedmiotowej sprawie, a obecnie właściwym organem do wydawania decyzji dotyczących mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa jest Kierownik właściwego miejscowo Urzędu Rejonowego. W niniejszej sprawie, organem właściwym jest , w myśl art. 157 §1 kpa, organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot postępowania, a więc Wojewoda [....] .

W decyzji zawarto pouczenie , że jest ona ostateczna i stronom przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pomimo takiego pouczenia , strony wniosły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 22.01.1997r. , po rozpoznaniu wniosku M.C. , B.Ł. , I.O. i M.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 127 § 3 i 4 kpa oraz art. 138 § l pkt 2 kpa w zw. z art. l in princ. ustawy z dnia 17.05.1990r. o podziale zadań i kompetencji (...), (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), w zw. z art. 16 ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków uchyliło decyzję tego organu z dnia 26.11.1996r oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dn. 11.08.1983 nr [....] .

W uzasadnieniu decyzji uznano za zasadny podnoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zarzut dotyczący błędnego przyjęcia braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do rozpoznania sprawy, stwierdzając nadto naruszenie art. 102 kpa, z uwagi na przeprowadzenie przed wydaniem decyzji z dnia 26.11.1996r., w dniu 18.11.1996r. rozprawy administracyjnej przed formalnym podjęciem postępowania zawieszonego postanowieniem z 1.09.1993r., które nastąpiło dopiero w dniu 26.11.1996r.

W odniesieniu do wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wskazano na wiążący charakter oceny prawnej dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie — Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7.04.1993r, w myśl której brak jest przesłanek z art. 156 § l kpa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1.08.1983r., a Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów ustawy "remontowej" , co stanowi o braku przesłanek z art. 156 § l kpa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrokiem z dnia 14.02.2001r. sygn. akt SA/Kr 1664/99 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 22.01.1997r.

Prowadząc ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie, postanowieniem z dnia 05.04.2002 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Turystyczno-Gastronomicznego "[....] " S.A. w K., na podstawie art. 97 § l pkt l art. 101 § 3 w zw. z art. 126 i art. 127 § 3 k.p.a., art. l ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji/rządowej oraz zmianie niektórych ustaw - odmówiło zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 14 lutego 2001 r. zaaprobował pismo B.Ł. oraz I.O. z dnia 21.03.2000r., w którym został zamieszczony aktualny wykaz spadkobierców przedmiotowej nieruchomości, nie formułując dla Kolegium żadnych wiążących zaleceń w przedmiocie ustalania stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Krąg stron został aktualnie poszerzony o wszystkie osoby wskazane w powyższym piśmie oraz następców prawnych zmarłej w dniu [....] .2001 r. J.M. , którymi są córki B.M.-F. oraz K.M.-R., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia [....] .200Ir. sygn. I Ns 1446/01 o stwierdzeniu nabyciu spadku.

Postanowieniem z dnia 16.07.2002r. Nr Kol.Odw. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu wniosku Spółki Akcyjnej "[....] " w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zawieszenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z 11.08.1983 r. działając na podstawie art. 97 § l pkt l i 4 kpa oraz art. 138 § l pkt l kpa w zw. art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa - utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia 5.04.2002r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty nie stwarzaj ą podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, co wynika przede wszystkim ze szczególnego charakteru postępowania toczącego się w trybie art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Postępowanie to ma bowiem na celu weryfikację wydanego przez Kolegium postanowienia, a zatem jego przedmiot jest ograniczony treścią rozstrzygnięcia zawartego zaskarżonym postanowieniu.

W tego rodzaju postępowaniu, mającym w niniejszej sprawie charakter incydentalny, nie jest dopuszczalne orzekanie w kwestiach, które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym orzeczeniu. W niniejszej sprawie przedmiotem weryfikacji jest postanowienie Kolegium Odwoławczego podjęte na podstawie art. 97 § l pkt l kpa Przepis ten dotyczy zawieszenia postępowania w sytuacji śmierci strony lub t jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w f postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w | art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. j Przyjąć należy, że chodzi o śmierć strony po wszczęciu postępowania, w jego I toku ( B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. § Komentarz, Warszawa 2000, s. 389 ). Analiza akt sprawy wskazuje, że sytuacja taka nie ma miejsca. Po pierwsze, sam wnioskodawca wywodzi, iż toczy się postępowanie o uznanie za zmarłego J.T. , a zatem może on być co najwyżej uważany za zaginionego do czasu prawomocnego orzeczenia sądu w tej sprawie.

Poza tym - co istotniejsze - w aktach sprawy znajduje się postanowienie sądowe, z którego wynika, że J.T. zmarł w K. [....] .1956r., a zatem przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z innych dokumentów, których kopie znajdują się w aktach sprawy ( m.in. skróconego odpisu aktu urodzenia I.T. ) chodzi tu o J.T. , co potwierdzają oświadczenia złożone na rozprawie w dniu [....].11.2001r. Oznacza to, że J.T. nie był nigdy stroną przedmiotowego postępowania, a zatem zawieszenie postępowania z uwagi na jego śmierć nie może mieć miejsca. Poza tym jak wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta K. z 13.12.1956r. została ustalona osoba, która po nim dziedziczy, a zatem nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań sądowych.

Ponadto podzielono pogląd wyrażony we wniosku, iż stronami przedmiotowego postępowania winni być wszyscy właściciele przedmiotowej nieruchomości w momencie jej przejęcia na własność Skarbu Państwa, a w razie ich śmierci - ich następcy prawni, przy czym podkreślono, że sądowe stwierdzenie nabycia spadku nie jest w postępowaniu administracyjnym jedynym i wyłącznym dowodem uzasadniającym uzyskanie statusu strony. W przypadku wcześniejszej śmierci potencjalnych stron należy stosować podobne założenia jak w przypadku śmierci w toku postępowania, tj. wezwać do udziału w sprawie spadkobierców ustawowych lub testamentowych (co miało miejsce), a dopiero w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu zawiesić postępowanie ( B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit., s. 221 ). Jednym z celów postępowania administracyjnego jest ustalenie i zawiadomienie o toczącym się postępowaniu wszystkich jego stron. Dopiero jeżeli w drodze innych dowodów nie da się ustalić, kto jest stroną albo ma miejsce spór o charakterze cywilnoprawnym, który tego dotyczy, dopuszczalne jest zawieszenie postępowania.

Wreszcie, decyzją z dnia 26.07.2002r. Nr Kol.Odw. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie: art. 6, art. 7 ust. l i 2, art. 8 ust. l ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, (Dz. U. z 1968, Nr 36 poz. 249), art. 156 § l pkt 2 kpa, art. 127 § 3 kpa, art. l ustawy z dnia 17.05.1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 1990r. Nr 34 póz. 198, zm. Dz. U. z 1990 r. Nr 43 poz. 253 ) w zw. z art. l ust. l ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122 poz. 593, zm. z 1995 r. Nr 74 póz. 368, z 1997 r. Nr 98 póz. 604, Nr 106 póz. 679, z 1998 Nr 162 póz. 1124 - tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 79 poz. 856 ) - stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r. Nr [....]:

I), w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. , obj. Iwh [....] Kw [....] l.kat. [....] o pow. 528 m kw., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [....] , stanowiącej własność :

1. K.T. 10/630 + 1/9 cz. zmarł

2. J.T. 10/630 + 1/9 cz. nieznany z miejsca pobytu

3. J.M. [....] 10/630 +1/9 cz. zmarła

4. Z.M. [....] 10/630 cz. zmarła

5. W.T. 2/630 + 3/144 cz. zmarł

6. Z. Ł. [....] 2/630 + 3/144 cz. zmarła

7. Z.T. 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

8. A.T. 2/630 cz. + 3/144 cz. zmarł

9. W.T. 1/630 + 1/18 cz. zmarł

10. W.T. [....] 1/9 cz. nieznana z miejsca pobytu

11. M.T. [....] 4/144 cz. zmarła

a także

II). w części orzekającej odpowiednio o przyznaniu odszkodowania za przedmiotowa nieruchomość wyżej wymienionym osobom zmarłym bądź nieznanym z miejsca pobytu.

W uzasadnieniu decyzji wskazano na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia 14.02.2001 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22.01.1997r. znak Kol. Odw. [....] , a także wiążący w myśl art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym charakter oceny prawnej prezentowanej w wydanych w niniejszej sprawie dwóch wyrokach NSA , w tym co do aspektu materialnoprawnego i ustrojowego w zakresie właściwości organu administracyjnego do prowadzenia sprawy.

Uwzględniono w tym zakresie ocenę prawną zawartą wyroku NSA z dnia 7.04.1993r., sygn. SA/Kr 1477/91, zgodnie z którą:

- po pierwsze - przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest badanie przesłanek nieważności tej decyzji określonych przepisem art. 156 kpa, a nie ewentualnych wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie tych decyzji, co prowadzi do akceptacji stanowiska Kolegium

Odwoławczego w odniesieniu do braku doniosłości prawnej zarzutów dotyczących zasadności przeprowadzenia i zakresu prac remontowo-adaptacyjnych, treści decyzji ustalającej wysokość kosztów remontu i j uczestnictwa współwłaścicieli w postępowaniu o przejęcie przedmiotowej nieruchomości;

- po drugie - wobec bezspornej okoliczności włączenia nieruchomości przy [....] w K. stosowną uchwałą Rady Narodowej m. K. do zespołu budowlanego Nr [....] dawnej zabudowy, podstawą prawną dla prowadzonych w tym budynku prac remontowych i adaptacyjnych oraz dla decyzji orzekającej o przejęciu nieruchomości, stanowić mogą przepisy art.7 ust. l oraz art. 8 ust. l ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, (Dz. U. z 1968 r., Nr 36, poz. 249 ze zm.), zwanej dalej ustawą remontową a nie przepisy at. 16 ust. 1-4 tejże ustawy remontowej;

- po trzecie - hipoteczne zabezpieczenie wierzytelności Państwa na podstawie art. 13 w zw. z art. 16 ust. l, mające zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy remontowej zastosowanie przy przepisach o przejęciu nieruchomości na własność państwa na podstawie art. 7 tej ustawy, nie wyklucza możliwości przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Zasadę tę potwierdza przepis art. 16 ust. 4 ustawy remontowej jako przejaw odstępstwa od reguły obligatoryjnego zabezpieczenia wierzytelności przez wpis hipoteki. Wskazano również, że w nawiązaniu do przywołanych ocen prawnych sformułowanych przez poprzedni skład orzekający w sprawie, NSA w wyroku z dnia 14.02.2001 r. zważył, że " wbrew stanowisku przyjętemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej w pkt II sentencji decyzji SKO z dnia 22.01.1997 r., NSA w motywach wyroku z dnia 7.04.1993 r. wydanego w tej sprawie nie wyraził oceny prawnej, wedle której brak jest w ogóle przesłanek z art. 156 par. l k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11.08.1983r. , co miało by zwolnić SKO od czynienia dalszych ustaleń i oceny skutków prawnych". Zdaniem NSA, prawidłowo odczytana ocena prawna wiążąca zarówno SKO jak i Sąd, prowadzi do konstatacji, iż ocena braku przesłanek z art. 156 § l kpa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11.08.1983r. odnosi się tylko do przyjęcia jako podstawy tej decyzji, przepisów art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej z dnia 22.04.1959r. Analizując dalej wyrok NSA z dnia 7.04.1993r. podano, iż wskazano w nim, że podstawę tej decyzji mogą jednak stanowić, zawarte w rozdziale 3 tej ustawy przepisy art. 6 i 7 ust. l oraz art. 8 ust. l, jednakże bez podania, czy oparcie na tych przepisach decyzji z dnia 11.08.1983r. daje podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto jak ustalił NSA w wyroku z dnia 14.02.2001 r., SKO w decyzji z dnia 22.01.1997 r. wadliwie odczytało ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7.04.1993r., gdy tymczasem okoliczności faktyczne i prawne związane z włączeniem nieruchomości przy [....] do zespołu budowlanego Nr [....] dawnej zabudowy, obligowały SKO do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przez pryzmat przepisów stanowiących podstawę dla decyzji związanych z przebudową zespołów budowlanych ( rozdział 3 ).

W uzasadnieniu decyzji wskazano dalej na fakt wydania postanowienia z dnia 30.05.2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1664/99 (o odmowie wykładni wyroku) oraz okoliczność złożenia przez strony w tej fazie postępowania kolejnych pism zwracających uwagę na istotne ich zdaniem aspekty sprawy, mające przemawiać przy spornych interesach za stwierdzeniem nieważności lub odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, które odrębnie szczegółowo przedstawiono odnośnie argumentacji wnioskodawców oraz kwestionującego zasadność ich wniosków Przedsiębiorstwa Turystyczno -Gastronomicznego "[....] " S.A. w K.

Zaakcentowano także sporne kwestie proceduralne związane z wnioskami Przedsiębiorstwa Turystyczno - Gastronomicznego "[....] ,, S.A. w K. o wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez przedłożenie postanowień spadkowych wykazujących ich następstwo prawne po współwłaścicielach przejętej nieruchomości, o zawieszenie postępowania oraz o przekazanie sprawy do rozpatrzenia jako organowi właściwemu Wojewodzie [....] , na ponowny wniosek o zawieszenie oraz o umorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości związanej z utratą mocy prawnej ustawy remontowej na podstawie art. 67 ustawy z dnia 2.07.1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r., Nr 120, poz. 787).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło w uzasadnieniu decyzji niżej podane ustalenia i ocenę prawną stanu faktycznego.

Z uwagi na treść odpisu z księgi wieczystej Kw Nr [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [....] w K. Wydział Ksiąg Wieczystych dla połączonych nieruchomości zabudowanych budynkami nr [....] i [....] położonymi w [....] w K. , składającej się z dwóch działek ewidencyjnych nr [....] o pow. 0,0528 ha i nr [....] o pow. 0,0778 ha, z którego wynika ponadto, że w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa, natomiast Przedsiębiorstwo Turystyczno - Gastronomiczne "[....] " S.A. w K. jako wieczysty użytkownik i właściciel budynku - Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wskutek zmiany stanu prawnego podmiot ten posiada inny niż obligacyjny tytuł prawny względem przedmiotowej nieruchomości, prowadzone postępowanie ma wpływ na jego prawa, a co za tym jest stroną niniejszego postępowania.

Odnośnie braku właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do rozpatrzenia sprawy stwierdzono , że argumentacja Przedsiębiorstwa Turystyczno - Gastronomicznego " [....] " S.A. w K. oparta jest na błędnym założeniu, że dla obecnej właściwości SKO w tej sprawie fundamentalne znaczenie mają: ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu zmienionym art. l pkt 6 ustawy z dnia 27.01.2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw ( Dz. U. Nr 6, poz. 70 ), a także zmiany ustrojowe w administracji publicznej i w prawie materialnym wprowadzone w związku z ostatnią reformą administracji publicznej w latach 1998/1999.

Tymczasem dotychczasowe ustalenie właściwości SKO w tej sprawie opierało się na niekwestionowanym przez NSA w wyroku z dnia 14.02 2001 r., sygn. II SA/Kr 1664/99, założeniu, że wraz z reaktywacją instytucji gminy w Polsce w 1990 r. i związanym z nią podziale kompetencji między organy administracji samorządowej i rządowej zadecydowała ustawa z dnia 17.05.1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, zwanej dalej ustawą kompetencyjną (Dz. U. Nr 34, póz. 198, ze zm.). W tej ustawie ustawodawca tylko raz wypowiada się na temat ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. W art. 2 pkt l ustawy kompetencyjnej znajduje się postanowienie, że do właściwości organów gminy przechodzi - jako zadanie własne - przewidziane w art. 6 ust. 2 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków określanie zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania ze środków państwowych, dotychczas należące o wojewódzkich rad narodowych. W odniesieniu do pozostałych spraw przewidzianych w ustawie o remontach, w tym także do spraw przejmowania budynków na własność Państwa, ustawa kompetencyjna nie wypowiada się wprost. Nie oznacza to jednak braku możliwości wskazania organu właściwego w tych sprawach, gdyż zgodnie z treścią art. l ustawy kompetencyjnej do właściwości organów gminy przechodzą, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, po czym następuje jedynie przykładowe, poprzedzone sformułowaniem "w szczególności" wyliczenie spraw, które zostały przekazane do właściwości gminy jako zadanie własne. Artykuł l ustawy kompetencyjnej zawiera w sobie zasadę domniemania zadań i kompetencji na rzecz gminy należących wcześniej do właściwości terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, chyba, że co innego wynika z przepisów szczególnych. Do chwili obecnej w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy prawnej powszechnie, obowiązującej przekazującej sprawy objęte materią ustawy remontowej do właściwości innych organów niż organy gminy ( na zasadzie domniemania), nawet w konwencji przekazania ich jako zadań zleconych. Ponadto art. l ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, wyraża zasadę domniemania kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Z kolei z treści art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001Nr 80 poz.872) wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią (zasada enumeratywnej właściwości wojewody jako organu wyższego stopnia). Brzmienie tych przepisów zostało ukształtowane przez ustawodawcę w ramach reformy administracji publicznej 1998/1999 r. celem wyłączenia wątpliwości w przedmiocie właściwości organu odwoławczego w sprawach, gdzie o zadaniach zleconych z mocy ustawy rozstrzygają w drodze decyzji lub postanowień administracyjnych organy jednostek samorządu terytorialnego (gmina, powiat, samorząd województwa). Ponadto wyrażono pogląd, że treść art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnego bezpośredniego związku z materią regulowaną tzw. ustawą remontowa, która stanowiła odrębną i samodzielną regulację prawną swoistej kategorii stosunków społecznych związanych z remontami, nadbudową! odbudową budynków.

Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazano na treść postanowień z dat 5.04.2002 r. znak [....] oraz 16.07.2002r. znak [....] z powtórzeniem ich argumentacji. Dodatkowo wskazano na fakt doręczenia przez pełnomocnika wnioskodawców kserokopii postanowienia Sadu Powiatowego dla miasta K. w K. Wydział II Niesporny z dnia 13.12.1956r. sygn. akt II Ns 316/56 o stwierdzeniu praw do spadku po J.T. w całości na rzecz wdowy A.T. [....] , , odpisu skróconego aktu zgonu A.T. zmarłej [....] .1969r. w K. i odpisu skróconego aktu urodzenia Nr [....] I.T. , w którym jako ojciec figuruje J.T. i matka A.Ż.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stwierdzono, iż fakt uchylenia ustawy remontowej był doskonale znany także i NSA, który wydając wyrok z dnia 14.02.2001 r. w ogóle nie wypowiada się w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego a co więcej nakazuje podjecie stosownych działań w przedmiocie ustalenia przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 7 ust. l w zw. z art. 6 i art. 8 ust. l ustawy remontowej na tle art. 156 kpa. Wskazano również , że przedłożona przez Przedsiębiorstwo Turystyczno -Gastronomiczne "[....] " S. A. w K. decyzja Wojewody [....] z dnia 4.03.2002, znak [....] , pochodząca z innej sprawy , nie wykazuje się atrybutami decyzji prawomocnej w tym znaczeniu, że jej treść została zaakceptowana i uznana za zgodna z prawem przez NSA w wyniku ewentualnej skargi. Niezależnie od wyżej podniesionych argumentów stwierdzono także, iż istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zbadanie, czy akt zastosowania określonej regulacji administracyjnoprawnej w przeszłości w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej spełnia przesłanki sformułowane w treści art. 156 kpa bez względu na to, czy w chwili wydawania decyzji o stwierdzeniu nieważności regulacja prawna posiada moc obowiązują (wiążąca), czy też nie.

Istotną jest natomiast moc wiążąca art. 156 kpa, którego byt prawny jest bezsprzeczny i nie kwestionowany, a przyjęcie koncepcji prezentowanej przez Przedsiębiorstwo Turystyczno - Gastronomiczne "[....] " S. A. w K. jest nadto nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego, w tym w szczególności z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa.

Przechodząc dalej do badania materialnoprawnych aspektów kwestionowanej decyzji stwierdzono, że powołano w niej jako podstawę prawną art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, a także podniesiono iż z uwagi na fakt wykonania w budynku przy [....] remontu kapitalnego w latach 1975-1979 nakładem środków państwowych w kwocie [....] zł., którego kwota przekracza 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym z marca 1983 r. sporządzonym przez biegłego z listy Prezydenta M. K. - to zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1. ustawy z dnia 22.04. 1959 r. o remontach budynków orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości za rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym ma podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, stosownie do art. 16 ust. 3 powołanej ustawy o remontach budynków. Odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt l ustawy z dnia 18.02.1983 r. w sprawie wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w woj. [....] . Odszkodowanie za pozostałe składniki budowlane odpowiada kosztom ich odtworzenia zmniejszonym stosunkowo do stopnia ich zużycia.

W dalszej części rozważań podkreślono , że poza sporem jest okoliczność prawna, wywiedziona zarówno przez SKO w decyzji z dnia 4.07.1991 r., jak i przez NSA w wyroku z dnia 7.04.1993r., że z uwagi na okoliczność włączenia przedmiotowej nieruchomości do zespołu budowlanego Nr [....] dawnej zabudowy - podstawą prawną dla prowadzonych w tym budynku prac remontowych i adaptacyjnych, a następnie decyzji orzekającej o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa winien być art. 6 i art. 7 ust. l, nie zaś art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej. W nawiązaniu do przytoczonego brzmienia art. 6 ust. l- 2 i art. 7 ust. l ustawy remontowej wyjaśniono, że zadaniem organu administracyjnego orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji jest zbadanie, czy jej treść odpowiada któremuś z dwóch układów przesłanek z art. 7 ust. l ustawy remontowej, będących faktyczną i prawną podstawą do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

W treści kwestionowanej decyzji nie ma przeprowadzonych żadnych rozważań faktycznych, prawnych, przyczynowo-skutkowych, ani nie da się tych rozważań dokonać na podstawie ustaleń w niej zawartych, a brak wypowiedzi co do przesłanek układu pierwszego nie pozwala stwierdzić, że przejęcie budynku przy [....] w K. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z uwagi na zaistnienie w sprawie tej przestanki, co jak podano czyni bezprzedmiotowymi argumenty Przedsiębiorstwa Turystyczno -Gastronomicznego "[....] " S.A. w K. podnoszące oczywistość faktu spełnienia przesłanek z układu pierwszego.

W odniesieniu do przesłanek tzw. drugiego układu podano, że w treści kwestionowanej decyzji organ ją wydający stwierdził, co następuje: "Powyższa kwota ( koszty remontu kapitalnego przeprowadzonego nakładem środków państwowych) przekracza 50 % wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym (...) w tym stanie rzeczy -orzeczono o przejęciu przedmiotowej nieruchomości ma rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem". W nawiązaniu do tego cytatu, w uzasadnieniu decyzji wskazano dalej na treść art. 7 ust. l ustawy remontowej , który stanowi co następuje: " Jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego (...) wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność państwa za odszkodowaniem". Na tle powyższego wyjaśniono , że z zestawienia przytoczonych sformułowań wynika, iż aczkolwiek organ wydający zaskarżoną decyzje popełniając uchybienie - ale nie rażące - nie wypowiedział się wprost, że wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, to ze sformułowania, iż koszty remontu kapitalnego wyniosły kwotę przekraczającą 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym wynika, iż wartość budynku po remontach wzrosła co najmniej o wartość remontu wyrażoną kwotą [....] zł. przekraczającą według organu wydającego zaskarżoną decyzję 50% wartości technicznej przedmiotowego budynku.

Analizując dalej treść zaskarżonej decyzji uznano, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 nastąpiło poprzez jej skierowanie do osób nieżyjących, które organ określa wprost w treści decyzji jako zmarłe, a także poprzez fakt jej skierowania do osób nieznanych z miejsca pobytu, natomiast brak podstaw do takiej kwalifikacji w części odnoszącej się do osób żyjących, osób niedookreślonych w treści decyzji - co dotyczy bezpośrednio M.T. , przy nazwisku której brak jakichkolwiek danych, a także w sytuacji, w której decyzja została skierowana także do następcy prawnego – jak w przypadku M.T. , który mógł podjąć środki przewidziane prawem.

Wypowiadając taki pogląd uwzględniono, że z rozdzielnika decyzji wynika iż została ona przekazana do doręczenia jedynie żyjącym właścicielom i jednemu następcy prawnemu. J.T. , tj. M.T. , a także podkreślono, że treść zaskarżonej decyzji poprzez odebranie prawa własności względem nieruchomości za odszkodowaniem ingeruje w sposób daleko idący w sferę praw podmiotowych osób, które nie żyją lub są nieznane z miejsca pobytu. Jest bowiem oczywiste, że treść decyzji tworzy cały układ stosunków administracyjnoprawnych i pośrednio cywilnoprawnych, gdzie jedną ze stron są m.in. bądź osoby nieżyjące, bądź osoby nieznane z miejsca pobytu, a biorąc pod uwagę szczególny charakter skutków prawnych przedmiotowej decyzji należy uznać, że wypowiadanie się w niej o prawach i obowiązkach osób zmarłych oraz nieznanych z miejsca pobytu, nie posiadających żadnej reprezentacji ( art. 34 kpa), kwalifikuje decyzję do stwierdzenia jej nieważności we wskazanej w rozstrzygnięciu części.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono ponadto, że kwestionowana decyzja z dnia 11.08.1983 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż fakt uzyskania opisanych uprzednio tytułów prawnych względem przedmiotowej nieruchomości przez Przedsiębiorstwa Turystyczno -Gastronomicznego "[....] " S.A. w K. nastąpił bezpośrednio z mocy ustawy, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), a następnie deklaratoryjnie został potwierdzony stosowną decyzją Wojewody [....] . Stanowiska tego nie zmienia także fakt zawarcia umowy, na podstawie której Skarb Państwa zbył pakiet kontrolny akcji Spółki, gdyż tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, obok Skarbu Państwa posiada Przedsiębiorstwa Turystyczno — Gastronomicznego "[....]" S.A. w K., a nie nabywcy akcji tej spółki. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny: "Kryterium pozwalającym na odróżnienie skutków prawnych nieodwracalnych od innych skutków prawnych decyzji, uzależnione jest od możliwości działania organu administracyjnego w formach prawnych władczych i jednostronnych. Jeżeli organ administracji na podstawie przepisów ustawowych lub przepisów wydanych z upoważnienia ustawy ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Lódź-Zielona Góra, s. 68 i n.).

W uzasadnieniu decyzji podano także, że w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 11.08.1983 r. o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w tej części, w której skierowana jest do osób nieżyjących lub nieznanych z miejsca pobytu, należało również stwierdzić w części nieważność orzeczenia o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość z tych samych przyczyn, a więc z uwagi na skierowanie tego orzeczenia do osób nieżyjących lub nieznanych z miejsca pobytu.

W powyższej decyzji zawarto pouczenia, iż jest ona ostateczna, a stronom niezadowolonym z treści decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO, który wnosi się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ul. [...] w K. , w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli : B.Ł. , M.T. i I.O. ,Prezydent Miasta K. - Starosta Grodzki oraz "[...] " S.A. w K.

Po dacie ich wpływu, postanowieniem z dnia 2.10.2002r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 112 kpa oraz art. 113 kpa w zw. z art. 123 § 2 kpa oraz art. 125 § l i 3 kpa sprostowało z urzędu oczywistą omyłką w decyzji tego organu z dnia 26.07.2002r. Nr [...] w postaci błędnego pouczenia o przysługującym stronom środku odwoławczym, przez wprowadzenie na stronie 17, wiersz 4 od dołu w jego miejsce zapisu pouczenia o trybie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie.

W uzasadnieniu postanowienia zawarto krótką analizę rozstrzygnięć wydanych uprzednio w sprawie, prowadzącą do wniosku, że przedmiotowa decyzja należy do kategorii kończących postępowanie, a także ocenę prawną dopuszczalności sprostowania, jak również pouczenie o przysługującej stronom skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na postanowienie o sprostowaniu.

Decyzją z dnia 4.10.2002r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Turystyczno - Gastronomicznego "[....] " S.A. w K. , działając na podstawie art. 111 § l kpa uzupełniło decyzję tego organu z dnia 26.07.2002r. Nr [....] poprzez dodanie punktu III. w następującym brzmieniu : " w pozostałej części odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r. Nr [....] ".

W uzasadnieniu tego orzeczenia przytoczono osnowę, kwestionowanej co do kompletności rozstrzygnięcia, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26.07.2002r. Nr [....] i nawiązano do treści rozpoznawanego wniosku, który uznano za zasadny. Podano w tym zakresie, że ponowna analiza akt sprawy wskazuje iż przedmiotowa decyzja zawiera rozstrzygnięcie jedynie co do części żądania stron, które wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r. Nr [....] w całości, czego nie uwzględniono.

Wskazano nadto, że wydawana decyzja jest ostateczna oraz zawarto w jej treści pouczenie o sposobie wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 26.07.2002r. Nr [....] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie złożył "[....] " S.A. w K. dwukrotnie.

W pierwszej skardze - z dnia [....] .09.2002r., zarejestrowanej do sygn. akt II SA/Kr 2596/02 - [....] " S.A. w K. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w pkt I i II, oraz o utrzymanie jej w pozostałym zakresie, tj. w części, w której faktycznie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r. Nr [....] , a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podstawę zaskarżenia stanowiły zarzuty :

1. naruszenie art. 156 § l pkt 2 kpa i art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), który to przepis jest odpowiednikiem dawnego art. 209 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, iż samodzielną i wystarczającą przyczyną stwierdzenia nieważności badanej decyzji może być fakt nawiązania przez tę decyzję stosunków administracyjno - prawnych i pośrednio cywilnoprawnych z osobami zmarłymi i nieznanymi z miejsca pobytu, podczas gdy kwestia ta została już rozstrzygnięta wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.04. 1993r, sygn. akt SA/Kr 1477/91 i z dnia 14.02.2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1664/99 ;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 922 k.c., art. 1025 § 2 k.c. w zw. z art. 507, art. 627-628 k.p.c. i art. 669 k.p.c. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż stronami postępowania są osoby wymienione przez wnioskodawców w przedłożonej przez nich tzw. "liście spadkobierców zmarłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości";

3. błędne powołanie w decyzji przepisów nieobowiązującego prawa tj. art. 6, art. 7 ust. l i 2, art. 8 ust. l ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie (Dz.U. z 1968r. nr 36, poz. 249) w sytuacji, kiedy przepisy te utraciły moc prawną, albowiem zostały uchylone w art. 67 ust. l ustawy z dnia 2 lipca 1994 roku o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998r nr 120, poz. 787 ze zm.);

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. :

- art. 28 kpa w zw. z art. 30 § 4 i 5 kpa i art. 97 § l pkt l i 4 kpa poprzez błędną interpretację przepisów i niewłaściwe przyjęcie, iż nie zachodzą wskazywane przez "[....] " S.A. przesłanki do zawieszenia postępowania;

- art. l ustawy z dnia 17.05.1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm.) i art. l ust. l ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593 ze zm.), polegające na wadliwym uznaniu się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. za organ rzeczowo właściwy do rozpoznania wniosku w sytuacji kiedy grunt zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Kw Nr [....] stanowi własność Skarbu Państwa, a nie mienie gminne, a zatem właściwym rzeczowo w sprawie organem powinien być wyłącznie Wojewoda [....];

- art. 7 kpa i 77 kpa, polegające na braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez błędne przyjęcie w pkt l decyzji z dnia 26 lipca 2002 roku, iż W.T. (1/9 część) jest nieznana z miejsca pobytu, skoro jest to osoba tożsama z W.S. , której doręczono decyzję, a także przez nieuwzględnienie okoliczności, że spadkobiercy J.M. [....] (pkt 1.3 decyzji SKO) oraz Z.M. [....] (pkt 1.7 decyzji SKO) pobrali z depozytu sądowego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i nie złożyli wniosku o unieważnienie w części decyzji wywłaszczeniowej, a w niniejszej sprawie nie przyłączyli się do wniosku;

- art. 10 § l kpa polegające na nie zapewnieniu stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań oraz zaniechanie zawiadomienia stron o zamiarze wydania końcowej decyzji merytorycznej, nawet bez uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przez NSA skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania;

- art. 16 § l i 2 kpa i art. 7 kpa, poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w sytuacji, gdy do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie do sygn. akt II SA/Kr 2275/02 została wniesiona skarga na wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 16.07. 2002r., co godzi w zasadę trwałości decyzji i pozostaje również w sprzeczności z ogólną zasadą prawdy obiektywnej, czyli obowiązku takiego prowadzenia czynności procesowych, ażeby usunąć wszystkie przeszkody utrudniające ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i tych faktów prawotwórczych jakie miały miejsce, co narusza także zagwarantowane przepisami prawo strony do zaskarżenia orzeczeń incydentalnych do NSA. Wyżej wskazane zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione w obszernych wywodach skargi.

Druga skarga "[....] " S.A. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26.07.2002r. Nr [....] - analogicznej treści, została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek w Krakowie w dniu [....] .10.2002r. Poszerzono ją jedynie o wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia, motywowany błędnym pouczeniem zawartym w decyzji doręczonej temu podmiotowi [....] .08.2002r. i jego późniejszym sprostowaniem, ze wskazaniem na zasady wynikające z art. 112 kpa. Przedmiotowa skarga została zarejestrowania do sygn. akt II S.A./Kr 2766/02, gdzie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21.01.2003r. orzeczono o przywróceniu "[....] " S.A. w K. terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.07.2002r. Nr Kol.Odw. [....].

W obu sprawach Przedsiębiorstwo Turystyczno-Gastronomicznego "[....] " S.A. w K. złożyło pismo procesowe z dnia [....] .07.2005r., w którym w uzupełnieniu do zarzutów skargi podniesiono kolejny, dotyczący naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 61 § 4 kpa, poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich żyjących współwłaścicieli lokali i współużytkowników wieczystych gruntu, a w konsekwencji wydaniu przez ten organ zaskarżonej decyzji wobec nieżyjącej już wówczas M.C. i pozbawieniu stron, tj. następców prawnych zmarłej, bez ich winy udziału w toczącym się postępowaniu. W piśmie zawarto także wniosek o zawieszenie na podstawie art. 124 § l pkt l p.p.s.a. postępowania sądowoadministracyjnego do czasu przedłożenia do akt sprawy przez wszystkich spadkobierców dotychczasowych stron postępowania postanowień spadkowych opatrzonych klauzulą prawomocności, wykazujących następstwo prawne, w celu ich skutecznego zgłoszenia się do postępowania, co w szczególności dotyczyć miało spadkobierców po M.C. , S.Ł. i A.T.

W obu sprawach postanowieniami z daty 19.09.2005r. sygn. akt II S.A./Kr 2596/02 oraz-sygn. akt II S.A./Kr 2766/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne , które zostało następnie podjęte postanowieniami tego Sądu z dnia 26.01.2006r. sygn. II S.A./Kr 2596/02 oraz sygn. akt II S.A./Kr 2766)02 .

Po podjęciu postępowania sprawa sygn.II S.A./Kr 2596/02 otrzymała oznaczenie - II S.A./Kr 108)06, zaś sprawa sygn. akt II S.A./Kr 2766)02 - II S.A./Kr 99/06.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26.07.2002r. Nr Kol. Odw. [....] , uzupełniona decyzją tego organu z dnia 4.10.2002r. Nr Kol. Odw. [....] - w sprawie częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r., nr [....] , została również zaskarżona w dniu 21.10.2002r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie przez B.Ł. , I.O. i M.T. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia zawartego w punkcie III. obejmującym odmowę w pozostałej części stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Skarżący zarzucali naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 ustawy z dnia 22.04.1959r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, (Dz. U. z 1968, Nr 36, poz. 249) oraz art. 77 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji z dnia 11.08.1983r. istniały przesłanki i podstawy do wydania tej decyzji w oparciu o art. 7 ust. 1 tej ustawy, a także poprzez jedynie częściowe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Wskazując iż zaskarżona decyzja - rozstrzygająca o całości sprawy - składa się z decyzji z dnia 26.07.2002r (orzekającej o częściowym stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia II.08.1983r.) oraz z decyzji uzupełniającej z dnia 4.10.2002r (odmawiającej w pozostałym zakresie stwierdzenia nieważności w/w decyzji) , w nawiązaniu do merytorycznego jej uzasadnienia, które w ujęciu całościowym zawarte jest w pisemnych motywach decyzji z dnia 26.07.2002r., skarżący polemizowali z wyrażonym w przedmiotowym orzeczeniu stanowiskiem dotyczącym braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 11.08.83 r na podstawie art. 156 par. l pkt.2 kpa w całości.

Na tle poglądów prezentowanych w wyrokach NSA z dnia 7.04.1993 i 14.02.2001r uznawali za bezsporne, że przejęcie na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości nie mogło nastąpić w oparciu o art. 16 ustawy remontowej, natomiast możliwość taka istniała jedynie na podstawie przepisów rozdziału 3 (art.6 i 7 ustawy ).

SKO w ramach swoich rozważań winno zatem ustalić, czy w treści kwestionowanej decyzji poczynione zostały ustalenia faktyczne i prawne z punktu widzenia przesłanek z art. 7 ust. l ustawy remontowej , czy treść i zakres załatwienia sprawy odpowiadał kryteriom z art. 7 ust. l remontowej, pamiętając, iż inne są kryteria w art. 16 a inne w art. 7 ustawy remontowej, co wynika ze wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 14.02.2001 r .

Artykuł 7 ust. l ustawy remontowej przewidywał dwie hipotezy w ujęciu alternatywnym, od spełnienia których uzależnione było ewentualne przejęcie na własność Państwa nieruchomości i trafne jest ustalenie SKO, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w zakresie I hipotezy z art.7 ust. l, a tym samym nie było podstaw, aby na podstawie tych przesłanek mogło dojść do przejęcia własności na rzecz Państwa.

Błędna jest natomiast argumentacja SKO sprowadzająca się do tezy , iż ze sformułowania w kwestionowanej decyzji, że koszty remontu ... przekraczają 50% wartości technicznej budynku ... wynika , że wartość budynku po remontach wzrosła co najmniej o 50 % wartości technicznej budynku, co w konsekwencji uzasadnia istnienie podstawy prawnej do przejęcia nieruchomości na własność Państwa według.art.7 ust. l II hipotezy.

Powyższy pogląd SKO jest nietrafny , jako stanowiący błędną wykładnię art. 7 ustawy remontowej. Przede wszystkim w treści kwestionowanej decyzji brak jest rozważań faktycznych i prawnych czy też jakichkolwiek wypowiedzi /zarówno co do I hipotezy , jak i II hipotezy z art. 7 ust. l ustawy remontowej. W decyzji z 11.08.83 r. organ administracji wypowiada się o wysokości kosztów remontu stwierdzając przy tym ,iż koszty te przekroczyły 50% wartości technicznej budynku , a takie ustalenia nawiązują wprost do hipotezy art. 16 ust. l , a nie art. 7 ust. l ustawy remontowej.

W treści tej decyzji nie ma jakichkolwiek wypowiedzi o wzroście wartości budynku w powiązaniu z remontami realizowanymi w ramach uporządkowania zespołu budowlanego dawnej zabudowy w rozumieniu art. 6 i art.7 ust.l ustawy remontowej.

W tej sytuacji - mając na uwadze pogląd NSA zawarty w wyroku z. 14.02.01 r wskazujący na odmienność kryteriów z art. 16 i 7 ustawy remontowej -nieuprawnionym jest ustalenie SKO , aby z treści zaskarżonej decyzji można było wyprowadzić wniosek o spełnieniu przesłanki z art. 7 ust.l ustawy remontowej, a tym samym zaistnieniu podstaw do przejęcia nieruchomości na własność Państwa.

Czymś innym jest wzrost wartości budynku o 50% w wyniku remontu, a czymś innym poniesienie kosztów remontu o wartości przekraczającej 50% wartości technicznej budynku, zaś odmienne twierdzenie tzn. , iż de facto jest to ta sama przesłanka , prowadziłoby do wniosku , iż nie ma różnicy między hipotezą z art. 16 ust. l, a II hipotezą z art. 7 ust. l tej ustawy.

Tymczasem - jak to wskazał już NSA - są to różne przesłanki, a nadto wynika to wprost z brzmienia tych przepisów.

Artykuł 16 ust. l odwołuje się przede wszystkim do wysokości kosztów robót, które maj ą przekroczyć 50% wartości technicznej budynku i w tym też kierunku było prowadzone postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Artykuł 7 ust. l w ramach II hipotezy - odwołuje się natomiast w pierwszej kolejności do wzrostu wartości budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych jako konsekwencji dokonanych remontów, a w zakresie tej przesłanki nie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające czy też dowodowe. W treści decyzji z 11.08.83r - jest tylko wskazanie wysokości kosztów remontu /...../ i stwierdzenie , że kwota ta przekracza 50% wartości technicznej budynku, nie ma w niej natomiast ustalenia , aby wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych miała wzrosnąć w wyniku remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku - czego wymagał art.7 ust. l ustawy remontowej.

W tym kontekście całkowicie dowolne i niedopuszczalne w ramach postępowania z art. 156 § l kpa jest ustalenie SKO, iż wartość budynku miała wzrosnąć w następstwie w/w remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku.

Istotnym jest również , iż w treści decyzji z 11.08.83 r. nie ma jakiegokolwiek odniesienia czy też rozważań w kontekście art. 6 ustawy remontowej. Tymczasem zastosowanie art. 7 ust. l tej ustawy było możliwe dopiero wówczas gdy spełnione zostały przesłanki z art.6. Brak jakichkolwiek rozważań i ustaleń w treści kwestionowanej decyzji co do spełnienia kryteriów za art. 6 ustawy remontowej potwierdza fakt, iż treść i zakres załatwienia sprawy nie wiązał się z przejęciem nieruchomości na własność Państwa na podstawie art. 7 ust. l, a wyłącznie na podstawie art. 16 ust. l ustawy remontowej.

Znamiennym jest, iż SKO w ramach swoich rozważań dotyczących II hipotezy z art. 7 ust l ustawy remontowej dostrzegło pewne uchybienia po stronie organu wydającego zaskarżoną decyzję, jednakże nie traktuje ich jako rażącego naruszenia prawa. Pogląd ten jest błędny, albowiem jeżeli czynności zmierzające do wydania zaskarżonej decyzji a także treść i zakres załatwienia sprawy nie odpowiadają stanowi prawnemu jaki mógłby być ewentualną podstawą przejęcia nieruchomości na własność Państwa , to tak wydana decyzja dotknięta jest wadą o tak dużym ciężarze gatunkowym , iż uzasadnionym jest stwierdzenie jej nieważności wobec rażącego naruszenia prawa (Komentarz Becka do kpa Adamiak/Borkowski - str.663).

Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie. Treść i zakres załatwienia sprawy dotyczył przesłanek z art. 16 ust. l a nie z art. 7 ust. l ustawy remontowej. Wobec przesądzonego poglądu , iż art. 16 ust. l nie mógł być podstawą przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, to zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości.

Ponadto skarżący kwestionowali stanowisko SKO polegające na stwierdzeniu, że skierowanie decyzji do osób nieżyjących w chwili jej wydania oraz nieznanych z miejsca pobytu, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności jedynie w tej części. Wskazywali w tym zakresie, że przejęcie na własność Państwa w trybie art. 6 , 7 i następnych ( rozdział 3 ) ustawy o remontach dotyczyło nieruchomości położonych na terenie miast i to w ramach tzw. zespołu budowlanego dawnej zabudowy, a z treści tych przepisów wynika , iż jeżeli dochodziło do przejęcia to zawsze całej nieruchomości. W tej sytuacji, w wypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu przedmiotowej decyzji winno nastąpić uchylenie jej w całości jako nieważnej , choćby ta wada dotyczyła tylko pewnej części decyzji, a odmienny pogląd prowadzi do następującej sytuacji. Stwierdzenie nieważności decyzji z 11.08.1983r. ze skutkiem ex tunc tylko w zakresie osób i udziałów w nieruchomości -szczegółowo opisanych w treści decyzji SKO - powoduje , iż część nieruchomości przestaje być i to ze skutkiem wstecznym przedmiotem własności Państwa ( stając się własnością osób fizycznych), natomiast pozostała część pozostaje nadal własnością Państwa. Powstaje więc sytuacja, która nie była możliwa w świetle ustawy o remontach, zgodnie z którą przejęcie na własność Państwa dotyczyło zawsze całej nieruchomości. Skarżący podkreślali również , że decyzja z 11.08.83 r poprzez odebranie prawa własności nieruchomości ingeruje w istotny sposób w prawa podmiotowe osób, do których decyzja ta była skierowana. Tym bardziej więc skierowanie takiej decyzji do osób nieżyjących, czy też nieznanych z miejsca pobytu stanowi wadę tkwiącą w samej decyzji i to w stopniu skutkującym jej nieważność. Nie jest to więc kwestia braku uczestnictwa, a jedynie wadliwości samej decyzji - co trafnie podkreśliło SKO w uzasadnieniu decyzji z 26.07.2002r.

Skarga została złożona jako załącznik do wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia, w którym wskazywano na zaniedbania organu polegające na błędnym i nieprecyzyjnym pouczaniu stron co do sposobu i terminu wniesienia środków zaskarżenia od decyzji.

Powyższą sprawę zarejestrowano do sygn. akt II S.A./Kr 2767/02, gdzie postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 21.01.2003r. orzeczono o przywróceniu skarżącym terminu do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium o Odwoławczego z dnia 26.07.2002r. Nr Kol.Odw. [....].

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.07.2002r. Nr Kol.Odw. [....] zaskarżył ponadto do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 13.11.2002r. Prezydent Miasta K. - Starosta Grodzki, składając również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, motywowany błędnym pouczeniem zawartym w decyzji doręczonej temu podmiotowi [....] .08.2002r. i jego późniejszym sprostowaniem, ze wskazaniem na zasady wynikające z art. 112 kpa.

Domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26.07.2002r. Nr Kol.Odw. [....] w części, w której stwierdzona została nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r Nr [....] , Prezydent Miasta K. - Starosta Grodzki kwestionował zasadność tego rozstrzygnięcia.

Podnosił w szczególności, że NSA w wyroku z dnia 7.04.1993r. sygn. akt S.A./Kr 1477/91 odnosząc się do kwestii skierowania decyzji do osób nieżyjących i nieznanych z miejsca pobytu stwierdził brak przesłanek z art. 156 § l kpa oraz wskazywał dalsze przemawiające za bezzasadnością tego zarzutu argumenty natury faktycznej i prawnej. Uznawał za niedopuszczalne i sprzeczne z przepisami ustalenie kręgu osób będących stronami postępowania przy nie wykazaniu przez zainteresowanych następstwa prawnego po nieżyjących współwłaścicielach nieruchomości postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku. Skargę zarejestrowano do sygn. II S.A./Kr 3009/02.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o ich oddalenie jako bezzasadnych, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skarżący B.Ł., M.T. i I.O. wnosili o oddalenia skarg " [....] " S.A. w K. i Prezydenta Miasta K. - Starosty Grodzkiego, zaś te podmioty o oddalenie skargi wyżej wymienionych, przedstawiając argumenty wskazujące na bezzasadność stanowisk pozostających w sprzeczności z poglądami prezentowanymi przez poszczególnych skarżących.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego J.T. i K.G. , jako następcy prawni zmarłej M.C. oświadczyli w piśmie z [....] .05.2006r., że wiedzieli o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 11.08.1983r. nr akt Koi. Odw. [....] oraz znana jest im treść postanowień i decyzji wydawanych przez SKO po śmierci M.C. , które były doręczane na adres ich matki. Wyżej wymienieni oświadczyli nadto, iż w ramach tego postępowania administracyjnego ich prawa jako następców prawnych M.C. nie zostały naruszone, oraz że popierają stanowisko prezentowane w sprawie przez B.Ł. , M.T. i I.O.

Uczestnicy K.O., W.T. , A.O. , R.T. i L.T. także popierali skargę złożoną przez B.Ł. , M.T. i I.O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut pełnomocnika strony skarżącej "[....] " S.A. , iż organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11.08.1983r jest wojewoda. W związku z tym stwierdzić należy , co następuje:

Przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończonego wydaniem decyzji w dniu 26.07.2002r, była decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 11.08.1983r.

Decyzja ta wydana została na podstawie art. 16 ust. l -4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.

Przepis ten stanowił , że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku -budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydaje organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej miasta wyłączonego z województwa) rady narodowej.

Na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 157 kpa. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji (od dnia 1.01.1999r - Dz.U.98.162.1126). Stanowił on , że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Według aktualnego brzmienia art. 17 kpa , wprowadzonego ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa , obowiązującego od 1.01.1999r, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,

2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie,

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt l i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Podobnej zmiany dokonano mocą art. l pkt l ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124), określając samorządowe kolegia odwoławcze w art. l ust. l nowelizowanej ustawy jako organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Zaznaczyć należy , że przepisy te regulują relacje między organami administracji publicznej funkcjonującymi w czasie obowiązywania kodeksu, nie odnoszą się natomiast w ogóle do problemu, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów działających przed wejściem w życie kodeksu. Wymaga więc rozważenia, według jakich reguł należy obecnie określić organ wyższego stopnia w stosunku do nieistniejącego już organu, którego decyzja jest obecnie kwestionowana. Nie dają podstaw do rozwiązania tego problemu przepisy określające właściwość organu wyższego stopnia obowiązujące w czasie wydania kwestionowanej decyzji, gdyż aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Naruszałoby to zasadę prawa administracyjnego, wedle której organ może działać na podstawie przepisów obowiązujących.

Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji powinna być zatem oceniona według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej wymaga to najpierw ustalenia, na jaki organ przeszła właściwość w tej sprawie z organu przekształconego, a następnie na podstawie art. 17 kpa określenia organu wyższego stopnia.

Ustalenia tego można dokonać po dokonaniu analizy przepisów zmieniających zasady funkcjonowania organów administracji.

Jak wynika z przepisu art.99 ust.l ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U.73.47.277 z późn.zm.) , obowiązującej do dnia 27.05.1990r , kompetencje działających do dnia 9 grudnia 1973 r. prezydiów wojewódzkich, powiatowych, miejskich, dzielnicowych rad narodowych, ich przewodniczących oraz organów prezydiów rad narodowych przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej.

Zgodnie z przepisem art.49 ust.l ustawy z dnia 25 stycznia 1958r o radach narodowych (Dz.U.73.47.277) , zmienionym przez art.8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975r o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U.75.16.91) z dniem 1 czerwca 1975r , terenowymi organami administracji państwowej byli:

1) w województwie - wojewoda,

2) w województwie stołecznym i miejskim - prezydent miasta,

3) w województwie wrocławskim i mieście Wrocławiu - wojewoda,

4) w mieście liczącym powyżej 50 tyś. mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - prezydent miasta, a w mieście do 50 tys. mieszkańców - naczelnik miasta,

5) w dzielnicy miasta -naczelnik dzielnicy,

6) w gminie - naczelnik gminy,

7) w mieście i gminie, w których działa wspólna rada narodowa - naczelnik

miasta i gminy.

Organy administracji wymienione w ust. l w pkt 4-7 były terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego(ust.2).

Stosownie do przepisu art.62 ust. l , którego treść zmieniona została przez art.8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975r o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U.75.16.91) z dniem l czerwca 1975r , decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawał w I instancji:

1) naczelnik gminy (miasta i gminy) - na terenie gminy (miasta i gminy),

2) prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej.

Następnie przypomnieć należy , że w dniu 17.06.1984r weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 1983 r o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U.88.19.130 - t.j.) , stanowiąca w przepisie art.24 ust. l , iż do rad narodowych i ich organów należą wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, a także inne sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów.

W art.27 stanowiła ona , że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy: gospodarki mieszkaniowej, w tym budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury społecznej, wytyczania kierunków ich rozwoju, programowania i stwarzania warunków ich realizacji, utrzymania i eksploatacji zasobów mieszkaniowych, czynszów najmu za lokale, szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków oraz zarządu budynkami mieszkalnymi pozostającymi w gestii rad narodowych, jak i zbiorowego ogrzewania budynków (pkt 1).

Z kolei przepis art. 125 ust. l i 2 tej ustawy zawierał regulację , iż naczelnicy dzielnic są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego.

Przepis art.137 ust.l ustawy brzmiał : terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są:

1) w województwach - kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich,

2) w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 - kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych.

Z ustępu drugiego tego przepisu wynika, że kierownicy wydziałów urzędów dzielnicowych byli terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego.

Przepis art.138 ustawy stanowił , że w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej.

W miastach będących jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego podzielonych na dzielnice w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego był, w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej w dzielnicach - właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w mieście.

Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U.90.32.191) , ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz.U.90.16.95) oraz ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198) , które weszły w życie 27.05.1990r.

Na wstępie stwierdzić należy , że wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Inaczej mówiąc dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej.

W art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustanowiona została zasada , iż ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz.U.90.16.95) , stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów , a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust, l, należy do gminy.

Przepis art. l ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198) , w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.96.114.542) stanowił, że do właściwości organów gminy przechodzą -jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W przykładowym wyliczeniu zawartym w art. l ustawy z dnia 17.05.1990r zadania i kompetencje z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r o remontach i odbudowie nie zostały wymienione.

Jedynie w art.2 ustawy postanowiono , że do właściwości organów gminy przechodzą - jako zadania własne - (enumeratywnie wymienione w tym przepisie) określone w ustawach zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego , m.in. z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249): określanie zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania ze środków państwowych (art. 6 ust. 2).

Również w przepisach art.3 i 4 ustawy , stanowiących , które z zadań i kompetencji należących dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz z zadań i kompetencji należących dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego - przechodzących do właściwości gminy jako zadania zlecone - nie zostały wymienione zadania z ustawy remontowej.

Rozważyć zatem należy , czy były wówczas przepisy szczególne , które przewidywały , że do właściwości gminy nie przechodzą jakieś kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego , zwłaszcza z zakresu wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości w trybie ustawy remontowej.

Ewentualnych wyjątków poszukiwać trzeba w przepisach regulujących zasady gospodarowania nieruchomościami. Zauważyć w tym miejscu należy , że w brzmieniu obowiązującym na dzień 27.05.1990r ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła , że określa ona zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym.

W myśl art.3 ust. l ustawy gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.

Gospodarka gruntami polegała na działaniu mającym na celu zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego racjonalne wykorzystanie gruntów z zachowaniem przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych , w szczególności na:

1) tworzeniu zasobów gruntów państwowych na cele zabudowy miast i wsi, zwanych dalej "zasobami gruntów",

2) udostępnianiu gruntów państwowych państwowym jednostkom organizacyjnym, jednostkom gospodarki uspołecznionej, organizacjom społecznym i innym osobom prawnym lub osobom fizycznym na warunkach przewidzianych w ustawie,

3) gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na nabywanie i wyposażanie gruntów w urządzenia niezbędne do wykorzystania tych gruntów zgodnie z przeznaczeniem.

W myśl art.13 ust l ustawy zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. l, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa.

Z powyższego wypływa więc wniosek , że nieruchomości przejmowane na własność Państwa w trybie odrębnych przepisów ( np. ustawy remontowej) jako stanowiące własność osób fizycznych , nie nabywane w drodze umowy i nie wywłaszczone nie mogły wejść do zasobu gruntów państwowych. Przepis art. 95 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił , że pozostają w mocy zasady i tryb wywłaszczania lub przejmowania nieruchomości, określone w przepisach szczególnych.

Oznacza to , że w ustawie wyraźnie odróżniono sprawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości od spraw dotyczących przejmowania nieruchomości , według trybów określonych w innych przepisach,

Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika , że terminem "gospodarka gruntami'' objęto działania mające na celu racjonalne wykorzystanie gruntów , a działania te , z wyjątkiem tworzenia zasobów gruntów , mogły dotyczyć wyłącznie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Gospodarowanie gruntami nie mogło więc objąć nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Prowadzi to do wniosku , że kompetencja organu w zakresie gospodarki gruntami nie była tożsama z kompetencją organu wynikającą z ustawy remontowej , objętą zadaniami wynikającymi z ustawy z dnia 20 lipca i 983 r o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego , stanowiącej , że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy gospodarki mieszkaniowej, w tym szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków.

Stąd też organ właściwy do spraw gospodarki nieruchomościami nie przejął kompetencji organu właściwego do spraw objętych ustawą remontową,

W związku z tym przyjąć należy , że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie były przepisami szczególnymi w rozumieniu art.l ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej.

W art.5 ustawy z dnia 17.05.1990r ( obowiązującym do dnia 1.01.1999r) wymieniono zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego , przechodzące do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 i Nr 29, poz. 154 oraz z 1990 r. Nr 14, póz. 90). Kompetencje z ustawy remontowej nie zostały w tym przepisie przekazane.

W zakresie mienia Skarbu Państwa , do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej , przekazane zostały ( mogące mieć znaczenie w niniejszej sprawie) kompetencje z rozdziału l : m.in. gospodarka gruntami i zarządzanie gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste oraz powierzanie sprawowania tego zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwa lub innej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych (art. ust. 1).

Dla porządku przytoczyć należy treść art.3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.12.1990r (Dz.U.90.79.464):

Gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów gmin. Wywłaszczenie nieruchomości należy do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej.

Jak jednakże wyżej wskazano , wydawanie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa w trybie ustawy remontowej nie jest gospodarowaniem gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa..

Z powyższego wynika , że po reformie administracji w 1990r kompetencja wynikająca z przepisu art.7 ust.3 ustawy remontowej należała do organu gminy ( w niniejszej sprawie - Prezydenta Miasta K ).

Jednocześnie , na mocy obowiązującego wówczas art.17 kpa w brzmieniu ustalonym art. l pkt 7 ustawy z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 34, poz. 201), organami wyższego stopnia począwszy od 27 maja 1990 r., były między innymi:

1) w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań własnych gmin - kolegia odwoławcze przy sejmikach, a w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie;

2) w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej - wojewodowie.

Na podstawie tych przepisów , organem wyższego stopnia w rozumieniu art.157 kpa , właściwym do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie o stwierdzeniu nieważności decyzji naczelnika dzielnicy z 11.08.1983r było kolegium odwoławcze.

Przepis art.17 kpa został zmieniony przez art.25 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i począwszy od dnia 6.12.1994r uzyskał brzmienie : organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze.

Powyższe również stanowi o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w niniejszej sprawie.

Jak już zaznaczono na wstępie rozważań dotyczących zarzutu braku kompetencji SKO do rozstrzygania w niniejszej sprawie , z dniem l stycznia 1999 r., organami wyższego stopnia w rozumieniu art.17 kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

W tym miejscu przytoczyć jeszcze należy przepis art.3 ustawy z dnia 22 marca 1990r o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U.98.32.176) , (która weszła w życie jednocześnie z ustawą o samorządzie terytorialnym ), obowiązujący do dnia 1.01.1999r , który stanowił , że Wojewoda jest w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do:

1) kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej,

2) organów samorządu terytorialnego w zakresie realizowanych przez te organy zleconych zadań administracji rządowej.

W myśl przejściowego przepisu art.53 ust.l cytowanej ustawy z dnia 22 marca 1990r o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom.

W związku z treścią art.2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r.o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198) chodzi tu o zadania inne niż wymienione w art.2 ustawy kompetencyjnej.

Wobec powyższego nie jest uprawnione twierdzenie , że na podstawie art.53 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach należących dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego.

Skoro wojewoda (na podstawie art.53 ust. l ustawy z dnia 22 marca 1990r) może mieć kompetencje wyłącznie w tych sprawach , które na mocy art.2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw nie przeszły do właściwości gminy , a jak zostało wywiedzione, wydawanie decyzji w trybie ustawy remontowej przeszło do właściwości organów gminy , to wojewoda nie może być organem wyższego stopnia wyłącznie w oparciu o brzmienie cytowanego przepisu art.53 ust.l ustawy z dnia 22 marca 1990r. (odmiennie wyrok NSA z dnia 10.09.1991r I SA 646/91 OSP 1993/3/51).

Zwrócić jeszcze należy uwagę na przepis art.7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie , który w tekście pierwotnym (Dz.U.98.91.577) miał brzmienie : Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, a począwszy od dnia 15.04.2000r , w wyniku noweli dokonanej przepisem art.2 z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, uzyskał treść : Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią.

Wreszcie zauważyć należy , że w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U.98.106.668), nie została wymieniona ustawa z dnia 22 kwietnia 1959r o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.

Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów dotyczących zmiany systemu administracji nie wskazano w nich wprost, który z istniejących obecnie organów administracyjnych jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które stały się ostateczne przed dniem 27 maja 1990 r.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie omawianego zarzutu zależy od odpowiedzi na pytanie, czy jest "ustawa szczególna" dająca wojewodzie status organu wyższego stopnia w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem w dniu 11.08.1983 r' decyzji przez naczelnika dzielnicy o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa w trybie ustawy remontowej.

Jedynym przepisem szczególnym, jaki może tu być wzięty pod uwagę, jest art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U.00.6.70).

Stanowił on (do 22.09.2004r) , że od decyzji wydanych przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Nie ulega wątpliwości , że sprawa zakończona wydaniem decyzji na podstawie art.16 , względnie art.7 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r nie była sprawą o wywłaszczenie , odszkodowania za wywłaszczenie , ani zwrotu takiej nieruchomości.

Celem "ustawy remontowej" było dokonywanie przez organ gospodarki mieszkaniowej ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy.

Sprawa ta nie była również sprawą , która należała do kompetencji starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Starosta ,na mocy art. 137 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrój ową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) przejął dotychczasowe kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa .

Stosownie do art.36 ustawy z dnia 22 marca 1990 r.o terenowych organach rządowej administracji ogólnej kierownicy urzędów rejonowych wykonywali określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Dz.U.98.32.176.

W myśl art.53 ust.2 ustawy z dnia 22 marca 1990r o terenowych organach rządowej administracji ogólnej kierownicy urzędów rejonowych przejęli zadania i kompetencje terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia podstawowego, wykonywane z mocy ustaw szczególnych przez rejonowe organy administracji państwowej (przy czym rejonem administracyjnym była pomocnicza jednostka podziału terytorialnego dla wykonywania administracji rządowej - wg art.49 ust.2 ustawy). , jeżeli nie zostały one przekazane w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom.

Stosownie do przepisu art.4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym art. 137 pkt 2 lit.c/ ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa , ilekroć w ustawie mowa jest o właściwym organie - należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz zarząd gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa.

Skoro starosta , w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej, nie jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej , to w tej sprawie wojewoda nie może być organem wyższego stopnia.

Należy w związku z tym zauważyć, że nie jest trafne przekonanie, jakoby aktualna własność gruntu (obecnie stanowiącego własność Skarbu Państwa), którego przejęcia dotyczy weryfikowana decyzja, przesądzała o właściwości organu do stwierdzenia jej nieważności.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powoływał się pełnomocnik strony skarżącej "[....] " S.A., dotyczyły innego stanu faktycznego i prawnego, stąd nie mogą być pomocne dla ustalenia organu wyższego stopnia w rozumieniu art.17 kpa , właściwego do rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez naczelnika dzielnicy w dniu 11.08.1983r w trybie ustawy remontowej.

W uzasadnieniach orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.06.2000r ( OPS 7/00) i z dnia 5.03.2001 r (OSA 1/01) rozważano sprawę określenia organu wyższego w stosunku do Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie , wydającego decyzję w przedmiocie odmowy przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Przyjęto, że sprawy objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r., w takim zakresie, w jakim dotyczą gruntów stanowiących obecnie własność gminy, stanowią zadanie własne gminy. Przemawia za tym nie tylko zasada domniemania właściwości organów gminy w zakresie jej zadań własnych w tych sprawach, które przed reformą administracyjną należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, ale także zasada, że uprawnienie do wydania rozstrzygnięć władczych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (imperium) wynikało z uprawnień właścicielskich gminy wobec gruntu będącego jej własnością (dominium).

Przypomnieć jednak należy , że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy , nadal obowiązujący, w przepisie art. l przekazał wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m. st. Warszawy. W przepisie art.7 ustanowił dla gminy (jako właściciela nieruchomości) kompetencję do rozpatrzenia wniosku dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. Następnie , na podstawie dekretu z dnia 20.03.1950 wszelkie grunty warszawskie przeszły na własność Państwa. Kolejna komunalizacja gruntów (odnośnie których spełnione zostały przesłanki ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) nastąpiła w wyniku reformy administracji w 1990r. W dekrecie z 26.10.1945 r przyznana została więc właścicielowi gruntu kompetencja do ustanowienia na nim prawa wieczystej dzierżawy.

Po reformie administracji również właściciel gruntu ( organ administracji rządowej , skoro obecnie właścicielem gruntu jest Skarb Państwa) ma kompetencję do rozpatrzenia wniosku o ustanowienie takiego prawa.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrywanych skarg sytuacja była o tyle inna , że w dacie wydawania decyzji w dniu 11.08.1983r własność objętej nią nieruchomości przysługiwała osobom fizycznym, gminy jako podmioty własności nie istniały , a mienie ogólnonarodowe mogło być tylko własnością państwa. Skoro po reformie administracji w 1990r, własność stanowiąca mienie państwowe przysługiwała Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym ( w tym gminom) a , jak to zostało wyżej wykazane , kompetencja do wydawania decyzji w trybie ustawy z dnia 22.04.1959 przeszła na organy gminy, to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kpa jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Dlatego też, jeżeli właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji ustalono według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę określenia właściwości organu przy wydawaniu decyzji mającej być przedmiotem weryfikacji (a więc przed przejęciem nieruchomości na rzecz państwa) , to fakt przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na inny podmiot nie może mieć wpływu na ustalenie aktualnie właściwego organu do wydania decyzji w trybie ustawy remontowej.

Właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu własności nieruchomości nie wynika z faktu aktualnej własności nieruchomości , ale , jak już wcześniej powiedziano , ale z ustalenia, na jaki organ przeszła właściwość w tej sprawie z organu przekształconego, a następnie na podstawie art. 17 kpa określenia organu wyższego stopnia.

Odnośnie kolejnego zarzutu strony skarżącej "[....] " S.A. , iż zaskarżona decyzja narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego , a to art.28 w związku z art. 30 par.4 i 5 , art.97 par. 114, art.7 , art.77 i 10 kpa, stwierdzić należy co następuje:

W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ustalając status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ obowiązany jest art. 28 k.p.a. interpretować w związku z art. 30 § 4 i 5 k.p.a.

Adresatem kwestionowanej decyzji z dnia łl.08.1983r był między innymi : J.T. W aktach sprawy (k.258) znajduje się dekret dziedzictwa , z którego wynika , że spadkobiercą J.T. jest M.T.

Między innymi M.T. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Wynika stąd , że przynajmniej on miał (gdyby podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10.08.2001 r I SA 528/00 LEX nr 54740, iż osoba zgłaszająca żądanie stwierdzenia nieważności decyzji winna legitymować się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku) , w rozumieniu art.28 kpa , legitymację do złożenia wniosku. Fakt ten był wystarczający do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11.08.1983r.

Po pierwsze, wnioskodawcy nie żądali stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji tylko w części objętej ich interesem prawnym.

Po drugie , organ stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustali występowanie wady określonej w art. 156 § l k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Inną kwestią jest prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania ,

którymi powinni być wszyscy adresaci kwestionowanej decyzji , ewentualnie

ich następcy prawni tych osób , zarówno nieżyjących w chwili wszczęcia

postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji , a także zmarłych w jego

toku.

Ustalenie to nie musi być dokonane na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku.

Zgodnie z art. 75 § l k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę równej mocy środków dowodowych, a zatem dowodem w tym postępowaniu będą "wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 369).

Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wynika zakaz dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia innymi środkami dowodowymi niż postanowienie o sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku. Treść art. 75 § 2 kpa naprowadza jedynie na konieczność respektowania w postępowaniu dowodowym wymaganego przepisami prawa urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia organu administracji, nie zaś orzeczenia sądowego.

Dostrzegając, iż regulacje wiążące organ administracji publicznej mogą wynikać z przepisów szczególnych zamieszczonych poza Kodeksem postępowania administracyjnego, należy wziąć pod uwagę również przepisy natury cywilnoprawnej zamieszczone w Kodeksie Cywilnym i Kodeksie postępowania cywilnego .

Zgodnie z treścią art. 1025 kc sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę ( § l ); domniemywa się, /e osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą (§2 ).

Jak wynika wprost z cytowanego przepisu nie statuuje on obowiązku dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia li tylko postanowieniem sądowym, o stwierdzeniu nabycia spadku.

Przepis art. 1025 § l kc, dotyczący materialnoprawnej kwestii legitymacji czynnej w postępowaniu spadkowym wprowadza pojęcie interesu prawnego i koresponduje z art. 510 § l kpc, który stanowi w zdaniu pierwszym między innymi, że zainteresowanym w sprawie jest każdy, czyich praw dotyczy wynik postępowania.

Przewidziana w nich przesłanka posiadania interesu prawnego nie pozwala na uznanie, iż wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne bowiem interes prawny wynika z regulacji materialnoprawnych, a nie procesowych, w szczególności zaś przewidzianego w art. 7 kpa obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którego konsekwencją są przepisy o postępowaniu dowodowym.

Organu administracji publicznej nie łączą ze stroną postępowania więzi l materialnoprawne, zaś jego rola polega na konkretyzacji praw i obowiązków podmiotów będących stroną stosunku administracyjnoprawnego. Działający w sferze imperium organ administracji publicznej nie należy do podmiotów posiadających zdolność prawną w rozumieniu prawa cywilnego, której poza przewidzianymi ustawowo wyjątkami towarzyszy zdolność procesowa. Co prawda, w zdolność procesową organ administracji publicznej może zostać wyposażony przez przepis szczególny, ale takiego przepisu dla spraw o stwierdzenie nabycia spadku nie ma . Przepis art. 30 § 5 kpa uprawnia organ do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora spadku, natomiast art. 100 § l kpa upoważnia go do wystąpienia z wnioskiem do właściwego sądu w sytuacji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97§1 pkt 4, tj. jedynie w przypadku zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia w takim trybie zagadnienia wstępnego.

Brak podstaw do uznania, że orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku nie rozstrzyga się bowiem kwestii dziedziczenia, lecz dokonuje deklaratywnego stwierdzenia przejścia na określone osoby praw i obowiązku zmarłego, skutkującego powstaniem domniemania przewidzianego w art. 1025 § 2 kc. Domniemanie to jest wzruszalne w specjalnym trybie przewidzianym w art. 679 § l kpc, bowiem dowód, iż osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku nie jest spadkobiercą lub że jej udział w spadku jest inny niż stwierdzony, może być przeprowadzony wyłącznie w postępowaniu nieprocesowym o uchylenie lub zmianę stwierdzenia nabycia spadku.

Reasumując - konsekwencją przewidzianej w art. 1025 § 1 i 2 kc regulacji dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest nie wymóg dowodzenia następstwa prawnego w drodze dziedziczenia wyłącznie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, lecz obowiązek uznania za wiążącą jego treści do momentu obalenia domniemania z § 2 , co nastąpić może w myśl art. 679 § l kpc tylko w postępowaniu nieprocesowym o uchylenie lub /mianę stwierdzenia nabycia spadku.

Kolejnym przepisem istotnym dla analizowanej kwestii jest art. 1027 kc, który stanowi, że względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku / tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające tylko stwierdzeniem nabycia spadku.

W ślad za poglądem prezentowanym w Komentarzu do kodeksu cywilnego pod redakcją F. Błahuta ( WP W-wa 1972r. ) należy wskazać, iż "powołany wyżej przepis w sposób wyraźny określa charakter nabycia spadku jako orzeczenia deklaratywnego, które ma znaczenie legitymacyjne dowodowe, a nie materialnoprawne . Z przepisu tego wynika , że w razie sporu co do tego , czy dana osoba jest spadkobiercą , osoba taka wobec osoby trzeciej nie roszczącej sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia może swe prawa udowodnić tylko stwierdzeniem nabycia spadku, a nie innym środkiem dowodowym . Jeżeli osoba trzecia nie kwestionuje przymiotu spadkobiercy , odpada potrzeba udowodnienia tego przymiotu stwierdzeniem nabycia spadku. Zasadna wyrażona w art. 1027 dotyczy sytuacji, gdy spadkobierca powołuje się wobec osoby trzeciej na swe prawo do spadku z tytułu dziedziczenia, a nie sytuacji, w której trzecia osoba ( np. wierzyciel spadku ) dochodzi roszczeń wobec spadkobiercy."

Brzmienie analizowanej regulacji tylko pozornie świadczyć może o obowiązku dowodzenia w postępowaniu administracyjnym następstwa prawnego z tytułu dziedziczenia wyłącznie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Do odmiennych wniosków prowadzi bowiem uwzględnienie, iż organu administracji publicznej działający w sferze imperium nie posiada podmiotowości w sferze prawa cywilnego, nie jest osobą trzecią, o której mowa w art. 1027 kc, a zatem w ramach stosunku administracyjnego, przy braku postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, dopuszczalnym jest czynienie ustaleń co do następstwa prawnego z tytułu dziedziczenia przy pomocy innych środków dowodowych.

Do identycznych wniosków prowadzi analiza przepisów art.97 i 99 kpa. W myśl przepisu art. 97 § l kpa organ administracji publicznej nie zawiesza postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe. Stosownie zaś do przepisu art. 99 kpa , organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § l pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania.

Logiczną konsekwencją treści tych przepisów jest przyjęcie poglądu , że dla prowadzenia postępowania wystarczające jest wskazanie następców prawnych zmarłych stron. Może tego dokonać każda ze stron postępowania, również sami następcy prawni mogą się zgłosić do prowadzonego postępowania , może też wskazać ich organ , jeśli samu znani.

Przepis art.97 kpa nie wymaga , aby dalsze postępowanie było prowadzone z udziałem spadkobierców legitymujących się postanowieniami spadkowymi.

Przy interpretacji tego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej.

Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (wyrok NSA z dnia 7.05.1999 IV SA 744/97 LEX nr 47266).

Mając na uwadze, iż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma jedynie charakter deklaratoryjny, nie jest wymagane jego przedstawienie organowi, w celu wykazania przymiotu następcy prawnego strony.

Ten sam tok rozumowania co do sposobu ustalania następców zmarłych stron należy przyjąć w sytuacji, gdy osoby będące adresatami decyzji z 1983 r zmarły przed jej wydaniem , względnie przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 10.08.2001 r sygn. I SA 528/00 LEX nr 54740 , stwierdzającego , że postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § l pkt 4 kpa powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie.

Uchybienie organu w niniejszej sprawie polegało na czymś innym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie powinno poprzestać na uzyskaniu ogólnej listy spadkobierców adresatów kwestionowanej decyzji, lecz ustalić odnośnie każdego z byłych właścicieli nieruchomości, które ze wskazanych osób są jego następcami prawnymi.

Podkreślić jednak należy , że w myśl cytowanych wyżej przepisów , organ wtedy tylko nie zawiesi postępowania z przyczyny wskazanej w art.97 par. l pkt 2 , gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe.

SKO nie zebrało jednak wystarczających informacji , aby zadośćuczynić temu przepisowi , co czyni zasadnym zarzut naruszenia art.7 i 77 kpa w tym zakresie, w jakim dotyczy braku dokonania szczegółowych ustaleń odnośnie zidentyfikowania adresatów decyzji z dnia 11.08.1983r i ich następców prawnych dla każdego z osobna adresata kwestionowanej decyzji. Zważyć należy , że "lista spadkobierców" ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli nieruchomości, nie jest wystarczająco dokładna.

Podaje się w niej na przykład , że spadkobiercami K.T. są: J.M. , B.Ł. , R.T. i K.T. . Nie wiadomo , czy wskazany K.T. jest K.T. wpisanym do księgi wieczystej jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości. Na rozprawie administracyjnej (k. 197) odnotowano , że spadkobiercą K.T. - adresata kwestionowanej decyzji z 1983r - był jego syn K.T. , którego spadkobiercami są :B.Ł. , K.T. zmarła w 1984r , B.T. zmarły w 1974r , który pozostawił żonę i dziecko( bez wskazania bliższych danych).

W liście spadkobierców podano również , że spadkobiercą J.T. jest G.T.-R. [....] .W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia postanowienia spadkowego (k.514) , z której wynika , ze spadek po J.T. nabyła w całościA.T. [....][....] . W aktach znajduje się również kserokopia aktu urodzenia (k.512) I.T[....] ., z której wynika , że jest ona córką J.T. [....] i A. [....] (nazwisko rodowe Ż.....). W piśmie z dnia [....] stycznia 2002r skierowanym do Sądu Rejonowego dla [....] , którego kserokopia znajduje się na k.420 akt administracyjnych pełnomocnik strony skarżącej "[....] " S.A. sam podał, że J.T. [....] wraz z małżonką A.T. [....] przysposobił małoletnią I.M. [....] , zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z dnia [....] stycznia 1942r sygn. akt I Ns 7/42.

Ponieważ wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego uzasadniony był również faktem toczenia się postępowania sądowego o uznanie za zmarłego J.T. [....] ( I Ns 122/02/S) oraz o stwierdzenie nabycia praw do spadku po nim ( I Ns 1042/01/S), uznać należy , że z tej przyczyny brak było podstaw do jego uwzględnienia.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych (k.514) prawomocnym postanowieniem Sądu z dnia 13 grudnia 1956r został stwierdzony spadek po J.T. zmarłym [....] 1956r w K. na rzecz A.T. [....] [....] .

Z wykazu tego wynika również , że spadkobiercami .T. , jako spadkobiercy W.T. , są : E.T.- G. i J.T.

Nie podano jednakże , czy S.T. był wyłącznym spadkobiercą W.T.

W liście spadkobierców nie wymieniono również spadkobierców po wymienionych w decyzji z 1983r : W.T. , Z.Ł. [....] , A.T. , M.T.

Niezbędnym w związku z tym będzie sporządzenie dokładnego wykazu adresatów decyzji z 1983r z zaznaczeniem całego porządku dziedziczenia.

W wyjaśnieniu tych okoliczności pomocne mogą się okazać podane w pełnomocnictwie udzielonym J.O. (k.38/2) imiona i nazwiska właścicieli realności , z podaniem imion rodziców i adresami i ewentualnie dalsze wyjaśnienia stron.

Stwierdzić należy , że ani w "liście spadkobierców" , ani na rozprawie administracyjnej nie uzyskano informacji o osobach: A.T. , syna J. i M. zam. w K. przy ul. [....] i [....] i M.K. [....] , córce J. i M. zam. w K. przy ul. [....] którzy w wymienionym wyżej pełnomocnictwie figurują jako właściciele przedmiotowej nieruchomości.

Z akt administracyjnych nie wynika , aby stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją byli spadkobiercy B.T. - spadkobiercy K.T. , syna K.T. - adresata decyzji oraz wdowa po W.T. -adresacie decyzji- J.T.-M. , względnie jej spadkobiercy.

Pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa.

Odnośnie kolejnego zarzutu , związanego z zaistnieniem przesłanki do wznowienia postępowania , a to skierowania decyzji do zmarłej w toku postępowania administracyjnego ( w dniu......2002r) M.C. i pozbawieniu udziału w sprawie jej następców prawnych , stwierdzić należy , że skoro jej spadkobiercy: J.T. i K.G. , złożyli do akt sądowych w dniu [....].06.2006r (k.114) oświadczenie ,iż wiedzieli oni o przedmiotowym postępowaniu , znali treść postanowień i decyzji wydanych w sprawie po śmierci M.C. i ich prawa jako następców prawnych zmarłej strony nie zostały naruszone , to uznać należy , że uchybienie to , w związku ze stanowiskiem następców prawnych M.C. nie stanowi podstawy wznowienia postępowania.

Wreszcie , stwierdzić należy , że stosownie do treści art. 10 § l kpa , organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, jak również wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie.

W aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z dnia 22.02.2002r kierowane do stron (k.534) z informacją, o prowadzonej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji , o sprawie z wniosku "[....]" SA o zawieszenie tego postępowania oraz o uzyskaniu informacji o śmierci J.M , z pouczeniem o możliwości wglądu w akta , ale w aktach znajdują się dowody doręczenia tego pisma wyłącznie dla Prezydenta Miasta K. Podkreślić należy, że postanowienie z dnia 16.07.2002r utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 5.04.2002r o odmowie zawieszenia postępowania strony otrzymały 1.08.2002r i później , a decyzja w sprawie wydana została 26.07.2002r. W związku z tym wydana w dniu 26.07.2002r decyzja była zaskoczeniem dla stron , które mogły się spodziewać , że przed jej wydaniem zostanie umożliwione im prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Stwierdzić w związku z tym pozostaje , że w niniejszej sprawie organ nie pouczył stron w trybie art.10 kpa , co stanowi o naruszeniu omawianego przepisu. ( wyrok NS A z dnia 5.04.2001 r II S A 1095/00 LEX nr 53441). Przepisy kpa nie dają podstawy do wyłączenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności naruszenie postanowień art. 10 § l kpa w takim nadzwyczajnym postępowaniu może stanowić podstawę do jego wznowienia w trybie art. 145 § l pkt 4 kpa ( wyrok NS A z dnia 27.10.1995r III SA 829/95).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną kwestię. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia 26.07.2002r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegło , że :

- na skutek wyroku NSA z dnia 7.04.1993r sygn S.A./Kr 1477/91 , którym uchylono decyzję SKO z dnia 2.09.1991r , wydaną po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy , której przedmiotem było uchylenie decyzji SKO z dnia 4.07.1991 r o odmowie stwierdzenia nieważności i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji , w dalszym toku postępowania rzeczą organu było rozpoznanie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych po wydaniu decyzji SKO z 4.07.1991r.

Stało się jednakże tak , że SKO decyzją z dnia 26.11.1996r , wydaną na podstawie art. 105 kpa (co prawda bez powołania się na przepis art. 127 kpa i 138 kpa) , umorzyło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości , nie orzekając o uchyleniu decyzji z dnia 4.07.1991r o odmowie stwierdzenia nieważności. W decyzji zawarte zostało sformułowanie , że jest ona ostateczna, (decyzja ta zawierała pouczenie o prawie wniesienia skargi do NSA, jako że była wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

- od decyzji z dnia 26.11.1996r (wydanej przez SKO w "II instancji" ) strony (M.C. i inni,..... ) złożyły , sprzecznie z otrzymanym pouczeniem , wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i SKO wniosek ten rozpoznało(I) , wydając w dniu 22.01.1997r na podstawie m.in. art.127 par.3 i 4 oraz art.138 par. l pkt 2 kpa decyzję stwierdzając w niej :"po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.... z dnia 11.08.1983r ...J. uchyla decyzję tut. Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia. 26.11.1996r....,którą umorzono postępowanie , II. odmawia stwierdzenia nieważności decyzji .... z dnia 11.08.1983r".

Oznacza to , że po dacie wydania decyzji z dnia 4.07.1991 r SKO najpierw rozpoznało pierwszy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , co skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania , by następnie , od decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania , rozpoznać drugi wniosek o ponowne rozparzenie sprawy i wydać decyzję z dnia 22.01.1997r o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 26.11.1996r i orzec o odmowie stwierdzenia nieważności. Spowodowało to, że decyzja z dnia 22.01.1997r była decyzją wydaną niejako w "III instancji".

- na skutek wyroku NSA z dnia 14.02.2001 r sygn.II S.A./Kr 1644/01 uchylona została jedynie decyzja SKO z dnia 22.01.1997r (uchylająca decyzję o umorzeniu i odmawiająca stwierdzenia nieważności) , co oznacza , że organ administracji zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie w sprawie , w której : pozostawała nie uchylona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności z dnia 4.07.1991r oraz decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 26.11.1996r, z tym , że w aktach sprawy znajdowały się wnioski stron o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 4.07.1991 r oraz zakończonej decyzją z dnia 26.11.1996r o umorzeniu postępowania.

Stosownie do treści art. 156 § l pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W myśl przepisu art. 145 § l pkt 2 ustawy - Praw o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Uregulowanie art. 156 § l pkt 3 kpa nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy ono tylko tych przypadków, gdy w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna.

Przypadek ten nie zachodzi w niniejszej sprawie , jeżeli chodzi o decyzję z dnia 4.07.199Ir , gdyż decyzja ta nie była decyzją ostateczną , skoro skutecznie złożony został od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja z dnia 26.11.1996r była natomiast decyzją ostateczną , gdyż została wydana przez organ w takim stadium postępowania , gdy od decyzji z dnia 4.07.1991 r złożone były wnioski stron o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ nie mógł wydać innej decyzji niż w trybie art. 127§ 3 kpa w związku z art.138 kpa.

Wyrokiem z dnia 14.02.2001 r NSA uchylił decyzję z dnia 22.01.1997r. Niemniej pozostała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 26.11.1996r o umorzeniu postępowania.

Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem l stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 powołanej ustawy, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Rozważenia w związku z tym wymaga jaka ocena prawna zawarta została w wyroku Sądu z dnia 14.02.2001 r.

Co do meritum sprawy Sąd nakazał jej rozpoznanie przez pryzmat przepisów stanowiących podstawę dla decyzji związanych z przebudową zespołów budowlanych (rozdział 3 ustawy remontowej) , z uwzględnieniem , że art. 16 ustawy i art.7 ustawy przyjmowały alternatywne kryteria przejęcia budynku na własność Państwa.

W związku z zarzutem skarżących , iż decyzja z dnia 22.01.1997r narusza przepis art. 156 par. l pkt 3 kpa , gdyż wobec uchylenia przez NSA decyzji z dnia 4.09.1991 r sprawa wróciła do organu na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji z dnia 4.07.199Ir odmawiającej stwierdzenia nieważności i dlatego SKO nie mogło ponownie odmówić stwierdzenia nieważności , a ewentualnie jedynie utrzymać w mocy decyzję z dnia 4.07.1991r , Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.02.2001r stwierdził , że zarzut " wychodzi z błędnego założenia , że niewzruszona pozostała decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [....] z dnia 4.07.1991r , którą odmówiono stwierdzenia nieważności. Zarzut pomija , iż decyzja ta została uchylona w całości ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa K. z dnia 2.09.1991 r i nie funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie rozstrzygania przez NSA skargi na decyzję z dnia 2.09.1991 r."

Przypomnieć należy , że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego , ocena prawna - w rozumieniu art. 30 ustawy z 1995 r. o NSA - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena prawna ma pozostawać w związku z zakresem kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny, a wobec tego wiążąca może być tylko ta, której logiczną konsekwencją było uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 10.06.1998r I SA 1071/97).

Wobec powyższego stwierdzić należy , że w cytowanym wyroku Sąd nie wypowiedział się i nie wyraził żadnej oceny prawnej co do faktu , że w dacie wydawania przez organ decyzji z dnia 22.01.1997r pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 26.11.1996r o umorzeniu postępowania.

W związku z tym , z jednej strony SKO winno realizować wytyczne zawarte przez NSA w wyroku z dnia 14.02.2001r : rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności przez pryzmat przepisów stanowiących podstawę dla decyzji związanych z przebudową zespołów budowlanych (rozdział 3 ustawy remontowej) , z uwzględnieniem , że art. 16 ustawy i art.7 ustawy przyjmowały alternatywne kryteria przejęcia budynku na własność Państwa. Z drugiej strony , każda decyzja SKO wydana w tej sprawie , w związku z istnieniem ostatecznej decyzji z dnia 26.11.1996r , byłaby podjęta w warunkach nieważności.

Wszelkie wady pierwotnego rozstrzygnięcia, które stało się ostateczne, mogą być naprawiane wyłącznie w nadzwyczajnych trybach przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego. Nowe zaś orzeczenia mogą zapaść wyłącznie po kasacji orzeczenia wadliwego, w przeciwnym bowiem razie zawsze nastąpi stan przewidziany w art. 156 § l pkt 3 k.p.a. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § l pkt 3 k.p.a.).

SKO winno więc , przed wydaniem decyzji z dnia 26.07.2002r , w trybie postępowania nadzwyczajnego , wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z dnia 26.11.1996r.

Tak się jednak nie stało i dlatego zaskarżona decyzja chociażby z tego powodu wydana została z rażącym naruszeniem prawa i obarczona jest wadą określoną w art.156 par.l pkt 3 kpa.

Niezasadny jest natomiast zarzut, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 16 par.l i 2 kpa i art.7 kpa poprzez wydanie przez SKO decyzji w sytuacji , kiedy do NSA wniesiona została skarga na postanowienie SKO z dnia 16.07.2002r.

Po pierwsze , wniesienie skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, samo w sobie nie stanowiło przeszkody do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Postanowienie o odmowie zawieszenie postępowania było postanowieniem ostatecznym. Żaden przepis procedury administracyjnej nie nakazuje organowi wstrzymania się z wydaniem decyzji do czasu rozpoznania skargi na przedmiotowe postanowienie. Po drugie , w dacie wydawania decyzji z dnia 26.07.2002r , skarga do NSA na postanowienie z dnia 16.07.2002r nie była jeszcze wniesiona. Jak wynika z akt sygn.II S.A./Kr 2275/02, skarga w tej sprawie została złożona osobiście w dniu 28.08.20002r.

Odnośnie kolejnej kwestii podzielić należy pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , iż decyzja z dnia 11.08.1983r nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i dlatego nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zasadniczy sens stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § l k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza, pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności.

W ocenie czy. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu pierwotnego stanu prawnego. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa w trybie ustawy remontowej wywołuje ten skutek, że następuje przeniesienie własności nieruchomości z osób fizycznych na rzecz Państwa. Obciążenie następnie tej nieruchomości użytkowaniem wieczystym nie jest skutkiem prawnym decyzji o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Państwa lecz kolejnego zdarzenia prawnego.

W razie kwestionowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności i ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, ocena, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, sprowadza się przede wszystkim do oceny skutku odjęcia własności poprzednim właścicielom i przejścia własności na Państwo. Jeżeli w drodze stwierdzenia nieważności decyzji można cofnąć skutek w postaci nabycia własności nieruchomości przez Państwo, to decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą zatem miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, jeżeli ich "odwrócenie" nie mogłoby nastąpić w drodze administracyjnej.

(uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 4-7/98, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20.03.2000r OPS 14/99 ONSA 2000/3/93).

Zaskarżona decyzja narusza również przepis art.156 § 2 kpa , stanowiący , że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § l pkt l, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przypomnieć należy , że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło , że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona art.156 § l pkt 2 kpa -kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa , gdyż decyzja skierowana została do osób nieżyjących i do nieznanych z miejsca pobytu. Ocenić w związku z tym pozostaje , czy fakt skierowania decyzji do osób nieżyjących wyczerpuje przesłankę z punktu drugiego czy też z punktu czwartego omawianego przepisu.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi istotna

wadę skutkującą jej nieważnością na podstawie art. 156 § l pkt 4 kpa (wyrok NSA z dnia 20.08.1999r IV SA 1217/97, wyrok NSA z dnia 6.02.2001r IV SA 2450/98).

Skoro zatem przyczyna stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wyczerpuje w istocie przesłankę określoną w art. 156 § l pkt 4 kpa , stwierdzić należy, że upłynął już okres "przedawnienia" określony w przepisie art. 156 § 2 kpa i wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, z przyjętej przez SKO przyczyny, było już wyłączone.

W związku z faktem , iż przedmiotowa sprawa była już poddana ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , przypomnieć należy , że stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem l stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100 powołanej ustawy, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Ustalenia zatem wymaga jakie oceny prawne wyrażone zostały w poprzednich orzeczeniach sądu.

W związku z niedokładnym przytaczaniem tych ocen tak w uzasadnieniach wydawanych przez organ decyzji , jak i w skargach i pismach stron , należy je w tym miejscu przedstawić dokładnie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7.04.1993r sygn. S.A./Kr 1477/91 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujące oceny prawne:

- PT-G "[....] " nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej na własność Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość , gdyż nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 11.08.1983r , a dysponuje jedynie tytułem obligacyjnym do korzystania z lokali położonych w budynku na tej nieruchomości.

Ocena ta nie jest wiążąca, gdyż zmienił się stan prawny. Jak wynika z poświadczenia hipotecznego "[....] " S.A. stał się właścicielem przedmiotowego budynku i użytkownikiem wieczystym gruntu.

- organ rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji winien zajmować się samą decyzją i jej ewentualnymi wadami, natomiast nie może wypowiadać się co do ewentualnej wadliwości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji,

- skoro przedmiotowa nieruchomość została włączona do zespołu budowlanego Nr [....] dawnej zabudowy , podstawą prawną dla prowadzonych w tym budynku prac remontowych i adaptacyjnych , a następnie decyzji orzekającej o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa , winien być art. 6 i 7 ust. l ustawy , nie zaś art.16 ust. l-4 tejże ustawy,

- samo błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej decyzji nie implikuje nieważności takiej decyzji, przy założeniu , że podstawa prawna w istocie istniała a organ jedynie powołał się w treści decyzji na niewłaściwe przepisy,

- za trafną Sąd przyjął ocenę Kolegium co do okoliczności podnoszonych przez strony w toku postępowania , a dotyczących wysokości kosztów remontu , treści decyzji ustalającej wysokość kosztów remontów i uczestnictwa współwłaścicieli w postępowaniu o przejęcie przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym stwierdzić należy , że Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 4.07.1991r, po przytoczeniu zarzutów stron uzasadniających wniosek o stwierdzenie nieważności (nie doręczenie kwestionowanej decyzji spadkobiercom W.T. , nieprawidłowości dokonania wyceny wartości nieruchomości, nieporównywalnej z wysokością kosztów remontu i wadliwości w określeniu wartości technicznej budynku sprzed remontu) stwierdziło ,że wątpliwości co do tego , czy prawidłowo dokonano oszacowania budynku , który został przejęty na rzecz Państwa nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności , albowiem błędna wycena nieruchomości może być uznana za przesłankę do wznowienia postępowania. Nadto Kolegium podniosło, że brak uczestnictwa stron w postępowaniu nie wywołuje skutków nieważności wydanej decyzji , gdyż na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zawarte w decyzji nie ma wpływu reprezentowanie interesów stron. Uznało , że podniesione przez wnioskodawców zarzuty nie odpowiadają wymienionym w art. 156 par. l punktom , na podstawie których należałoby stwierdzić nieważność decyzji z dnia 11.08.1983r. Tak więc tylko te oceny są wiążące dla sądu w niniejszej sprawie.

- hipoteczne zabezpieczenie wierzytelności Państwa nie wyklucza możliwości przejęcia budynków na własność Państwa

- przyjęty przez Kolegium w decyzji z dnia 4.07.1991 r powód stwierdzenia nieważności (hipoteczne zabezpieczenie wierzytelności Państwa wyklucza możliwość przejęcia budynków na własność Państwa) nie odpowiada przesłankom z art.156 par.l kpa ze względu na błędną wykładnię przepisów ustawy remontowej.

Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 14.02.2001r sygn. II S.A./Kr 1664/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujące oceny prawne:

- podstawę decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości mogą stanowić przepisy art.6 i 7 ust. l oraz art.8 ust.l ustawy remontowej,

- ustawa remontowa, jako podstawę przejęcia budynku na własność Państwa, przewidywała inne kryteria w art. 16 , inne zaś , i to o charakterze alternatywnym w art.7 ust. l ustawy.

Podstawą prawną decyzji z dnia 26.07.2002r , którą w części stwierdzono nieważność decyzji z dnia 11.08.1983r o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości , był przepis art. 156 § l pkt 4 kpa , stanowiący , że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Kolegium przyjęło , że przesłanka ta została spełniona w stosunku do tych jej adresatów , którzy w dacie wydania decyzji nie żyli i którzy byli nieznani z miejsca pobytu. Stanowisko to nie jest słuszne.

Oczywistym jest , że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W niniejszej sprawie nie chodzi przecież o sam brak uczestnictwa stron w postępowaniu , ale skierowanie decyzji, której skutkiem było odjęcie własności, do osób nieżyjących.

Jednakże skierowanie decyzji pierwotnej do osób nieznanych z miejsca pobytu nie jest podstawą nieważności , o ile organ ustali , że osoby te żyły w dacie wydania decyzji pierwotnej.

Pozbawienie strony udziału w postępowaniu administracyjnym daje bowiem podstawę tej stronie do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 kpa, nie stanowi natomiast podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia , jest zatem ocena , czy w niniejszej sprawie można było stwierdzić nieważność decyzji tylko w części dotyczącej niektórych osób.

W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998, r., IV SA 583/96, LEX nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 2-3, póz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r., II SA 740/90, ONSA 1991 r. z. l, poz. 7).

Trzeba jednak zaznaczyć, że unieważnienie decyzji w części będzie przypadkiem nie zawsze możliwym do zrealizowania w praktyce. Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § l k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie.

Skoro tak , to niemożliwe było orzekanie o stwierdzeniu nieważności części kwestionowanej decyzji ( w odniesieniu do poszczególnych jej adresatów). Gdyby kwestionowana decyzja tylko w pewnym zakresie obarczona byłaby wadami wymienionymi w art. 156 par. l kpa, to unieważnienie części decyzji mogłoby nastąpić wtedy, gdyby wadliwość rozstrzygnięcia nie wywierała wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji oraz, gdyby wolny od wad fragment decyzji, mógł funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie. W tej sytuacji tak nie było. Przeniesienie własności na rzecz Państwa mogło nastąpić tylko w odniesieniu do całej nieruchomości , w związku z tym wniosek o stwierdzenie nieważności złożony choćby przez jedną uprawnioną osobę musiał skutkować , w razie zaistnienia przesłanek z art.156 , orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej w całości.

Z kolei ocenić należy zarzut , iż wadliwości decyzji z dnia 11.08.1983r wyczerpują podstawę stwierdzenia jej nieważności , określoną w art.156 par. l pkt 2 kpa , stanowiącym , że organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rozważania rozpocząć należy od uwag ogólniejszych.

W postępowaniu przewidzianym w art. 156 k.p.a. organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych , tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Dlatego też punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a., jest stan rzeczy w chwili jej wydania.

Naruszenie prawa materialnego może polegać bądź na błędnej jego wykładni, czyli błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia określonego przepisu, bądź na niewłaściwym jego zastosowaniu, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Inaczej mówiąc błąd w subsumcji polega na wadliwym uznaniu , że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Art. 16 kpa stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § l kpa. Z tego względu nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpatruje tę sprawę w granicach wyznaczonych art. 156 § l pkt 2 k.p.a., co oznacza, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § l pkt 2 k.p.a. nie jest zatem wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu będącego podstawą prawną decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych.

Zasady państwa prawa wymagają, aby nieuchronne ryzyko pomyłek, błędów lub nawet celowych - bo podjętych w interesie ogólnym - lecz niekorzystnych dla jednostki działań administracji nie było przerzucane na tę jednostkę. Decyzja jest wtedy wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyrażonym i nie budzącym wątpliwości przepisem. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 kpa nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się jednakże dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. l, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym .

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, i z dnia 30 listopada 1999 r., V S.A. 876/99, Lex nr 50137. Wyrażono w nich pogląd, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem «rażącym» w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za «rażące» uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Należy odnotować także stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej. Wedle niego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne...,s. 206).

Przez brak podstawy prawnej decyzji rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr l, póz. 5: "Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy".

Ponieważ , tak jak już wcześniej wskazano, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji , organ rozpatrujący sprawę nie może prowadzić postępowania dowodowego zmierzającego do uzupełnienia podstawy faktycznej kwestionowanej decyzji, a jedynie dokonuje oceny , czy weryfikowana decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § l kpa , Sąd wyraża w tym miejscu następującą ocenę:

Wykładnia przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r pozostawać musi w spójności z pozostałymi jej przepisami. W przepisie art.2 ustawy wymieniono, jakich robót organ gospodarki mieszkaniowej może dokonywać nakładem środków państwowych : remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy.

W przepisie art.6 ust.l ustawy, przewidziano , że przy porządkowaniu zabudowy można dokonywać: przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków . Ustawa , posługując się pojęciami "odbudowa" , "rozbudowa" , "przebudowa" , "nadbudowa" , "remont" , "ulepszenia" , wyraźnie je rozróżnia. Jeżeli ustawodawca normując jakieś stany faktyczne , hipotezą przepisu chce objąć wszystkie roboty wymienione w ustawie lub tylko niektóre, wyraźnie to zaznacza.

Dokonano tego w przepisie art.3 ust.2 (roboty wymienione w ust. 1), art.4 ust.2 (roboty wymienione w art.2) oraz w art.7 ust.l ustawy.

Ten ostatni przepis ten brzmiał: "Jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nimi urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Przepisu tego nie można jednak odczytywać w oderwaniu od poprzedzającego go przepisu art.6 ust.l ustawy , który brzmiał : "Jeżeli ze względów urbanistycznych lub architektonicznych określonych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zachodzi konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wówczas można przy porządkowaniu zabudowy dokonywać - przy zachowaniu przepisów o ochronie dóbr kultury i o muzeach - przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków i urządzeń wewnętrznych tych budynków oraz budowy, rozbudowy lub przebudowy urządzeń budowlanych związanych z budynkami oraz zagospodarowania terenów nie zabudowanych przeznaczonych dla potrzeb mieszkańców tego zespołu budowlanego.

Podkreślenia wymaga , że przepis art.6 ust.2 ustawy , przewidujący, że zespół budowlany dawnej zabudowy , wymagający uporządkowania , określa wojewódzka rada narodowa , a uchwała o określeniu zespołu budowlanego , którego zabudowa podlega uporządkowaniu , powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) , stanowił jedynie o konieczności określenia takiego zespołu. Uchwała wydana w tym przedmiocie winna zatem jedynie zindywidualizować , które budynki i na jakim terenie wliczone zostały do zespołu budowlanego dawnej zabudowy , wymagającego uporządkowania. Taką też treść miała uchwała Rady Miasta K. Nr 15 z dnia 25 września 1969r (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. Krakowa Nr 24 poz.99) i określająca jedynie , że za zespół budowlany dawnej zabudowy uznaje się | zespół zabytkowy "[....] " , obejmujący bloki budowlane określone w | załączniku Nr l do uchwały. W załączniku tym wskazano m.in. blok ! budowlany Nr [....] , z granicami określonymi ulicami : [....][....].

Tak więc ustalenie , czy zachodziła konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy, ze względów urbanistycznych lub architektonicznych , w postaci dokonania przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, czy też łączenia budynków winno być poczynione, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , przy wydawaniu decyzji w oparciu o przepis art.7 ustawy.

Kwestionowana decyzja nie zawiera ustaleń w tym przedmiocie. Również decyzja z dnia 20.05.1983r o ustaleniu wysokości kosztów remontu nie odwołuje się do ustaleń planu.

Analiza przepisu art.7 ust.l wskazuje , że objęto nim dwa stany faktyczne:

pierwszy : jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego ( warunkowanego w myśl art.6 ust.l ustawy - względami urbanistycznymi lub architektonicznymi) nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

drugi: jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego wartość budynku ( warunkowanego w myśl art.6 ust.l ustawy - względami urbanistycznymi lub architektonicznymi) i związanych z nim urządzeń ] budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Podstawowa różnica zachodząca między tymi normami jest taka , że w pierwszym przypadku może nastąpić przejęcie nieruchomości na własność Państwa (przy spełnieniu przesłanki, że nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu) bez względu na wysokość nakładów poniesionych na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub połączenie budynków , a w drugim możliwość odjęcia własności dotychczasowym właścicielom uwarunkowana jest wzrostem, w wyniku dokonania remontów , o ponad 50 % wartości technicznej budynku.

Nadto, w sytuacji pierwszej może nastąpić przejęcie nieruchomości na własność Państwa , gdy nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu.

Wykładnia tego przepisu prowadzi do jeszcze jednego wniosku : przez wymienienie w pierwszej hipotezie robót polegających na przebudowie , rozbudowie , nadbudowie i połączeniu budynków ( a więc z wyłączeniem remontów) , a w drugiej tylko remontów, ustawodawca świadomie ograniczył możliwość przejęcia budynków na własność Państwa w tej drugiej sytuacji tylko do przypadków , gdy w wyniku dokonania robót będących remontami wzrośnie o ponad 50% wartość techniczna budynku.

W związku z przedstawioną wyżej oceną prawną wyrażoną przez NSA , że:

- samo błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej decyzji nie implikuje nieważności takiej decyzji, przy założeniu , że podstawa prawna w istocie istniała a organ jedynie powołał się w treści decyzji na niewłaściwe przepisy,

- podstawę decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości mogą stanowić przepisy art.6 i 7 ust.l oraz art.8 ust.l ustawy remontowej,

- ustawa remontowa jako podstawę przejęcia budynku na własność Państwa, przewidywała inne kryteria w art.16 , inne zaś , i to o charakterze alternatywnym w art.7 ust.l ustawy

oraz cytowanym wcześniej ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, iż:

- rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, ale rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym,

- fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie-stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy, stwierdzić należy , że kwestionowana decyzja rażąco narusza przepis art.7 ust.l w związku z art.6 ust.l ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r.

Norma zawarta w , wyżej opisanej sytuacji jako pierwszej , nie mogła być podstawą do odjęcia osobom fizycznym własności, gdyż mogła być zastosowana tylko przy spełnieniu przesłanki, że nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu i to tylko wtedy, gdy konieczność uporządkowania zespołu uwarunkowana będzie względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia takie w ogóle nie zostały dokonane.

Tak więc powyższa norma nie mogła być rzeczywistą podstawą wydania decyzji z dnia 11.08.1983r.

Pozostaje zatem udzielić odpowiedzi na pytanie , czy podstawę wydania decyzji z dnia 11.08.1983r mogła stanowić norma druga zawarta w omawianym przepisie.

Żeby tak było , musiały być spełnione następujące przesłanki:

1) konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy była podyktowana względami urbanistycznymi lub architektonicznymi, określonymi ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ,

2) nakładów dokonano w związku z porządkowaniem zabudowy zespołu budowlanego,

3) roboty przeprowadzone w przedmiotowej nieruchomości były remontami,

4) wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku.

Kwestionowana decyzja w ogóle nie zawierała ustaleń związanych z wymienionymi wyżej przesłankami 1) i 2).

Określono w niej jedynie , że w budynku został przeprowadzony remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie [....] zł (jest to kwota wymieniona w decyzji z dnia 20.05.1983 o ustaleniu wysokości kosztów remontu), a powyższa kwota przekracza 50% wartości technicznej budynku.

Ustalenie to nie odpowiada przesłance ustawowej, która nie stanowi przecież , aby koszt remontu przekraczał 50 % wartości budynku , ale by wartość budynku w wyniku remontu wzrosła o ponad 50 % wartości technicznej budynku.

W toku postępowania organ ustalił (naruszając zresztą cytowane wyżej przepisy , gdyż prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może uzupełniać jej podstawy faktycznej ) , że w czasie omawianego remontu dokonano m.in. adaptacji pomieszczeń na potrzeby restauracji "[....]".

Mając na uwadze definicję "remontu" , zawartą w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane : wykonywanie robót budowlanych w istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem robót dotyczących bieżącej konserwacji tych obiektów, polegających na dokonywaniu drobnych napraw, konserwacji i malowania elementów budowlanych oraz instalacyjnych obiektu, nie powodujących zmiany ich konstrukcji, przeznaczenia lub wyglądu zewnętrznego obiektu budowlanego, nie sposób przyjąć , aby roboty budowlane wykonane w przedmiotowym budynku stanowiły remont. Nadto , przyjęcie w kwestionowanej decyzji , w ślad za decyzją z dnia 20.05.1983r , że koszt remontu przekroczył wartość budynku , na podstawie wyliczenia zawierającego koszty dokumentacji technicznej , dokumentacji konserwatorskiej , koszty pełnienia funkcji inwestora zastępczego , czy też koszty przeprowadzki najemców , rażąco odbiega od przesłanki ustawowej określonej w art.7 ust.l ustawy remontowej - wartość budynku wzrosła w wyniku remontu o ponad 50% jego wartości technicznej.

W związku z tym uznać należy , że kwestionowana decyzja z dnia 11.08.1983r rażąco narusza prawo , gdyż mimo istnienia przepisu prawa dającego podstawę do wydania decyzji administracyjnej o przejęciu na rzecz Państwa własności nieruchomości, rozstrzygnięcie w niej zawarte, dotyczące odjęcia własności nieruchomości , zostało powzięte sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym .

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela cytowane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż za «rażące» uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Pozbawienie własności osób fizycznych w wyniku decyzji z dnia 11.08.1983r , bez istnienia przesłanek ustawowych do wydania takiej decyzji , będące jej bezpośrednim skutkiem , z zasadami praworządności jest nie do pogodzenia.

Wreszcie stwierdzić należy , że skarga Prezydenta Miasta K. -Starosty Grodzkiego jest niedopuszczalna.

W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) stwierdzono, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on »bronił« interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego".

Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy , że Prezydent Miasta K., działający jako Starosta Powiatu Grodzkiego , nie jest legitymowany formalnie do złożenia skargi. Przepisy prawa materialnego , które wyznaczają w tym przypadku jego rolę , wyraźnie wskazują , że działa on jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z powyższym należy przyjąć , że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art.28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art.50 § 1 p.s.a.

Dlatego też wniesienie skargi przez organ , który byłby właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zakończonym decyzją obecnie kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne.

Stosownie do art.58 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd m.in. odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku oparto na przepisie art. 145 § l pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie objęte punktem II i III wyroku oparto na przepisie art. 145 § l pkt l lit. a) i c) w_ związku z art. 135 cytowanej ustawy.

Podstawą prawną postanowienia zawartego w punkcie IV wyroku jest przepis art.58 § l pkt 6 p.o p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt V wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 200 p.o p.s.a.