Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 674/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 973/15 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego w Krakowie, 2. zasądza od M. B. na rzecz K. H. kwotę 607 (sześćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 973/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), na wniosek K. H. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku jednorodzinnego (niepodpiwniczonego) wraz z garażem w bryle budynku (w parterze), niezbędnymi przyłączeniami i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem z ul. M. i niezbędnymi przyłączeniami na części działek nr A, B obr. jw., przy ul. M. w Krakowie". Załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, sporządzona na mapie, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej i Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

M. B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazała, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji .

W uzasadnieniu organ podał, że obszar analizy wyznaczono w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki, która wynosi 27 m, czyli w odległości ok. 90 m. Odległość ta została nieco powiększona, gdyż dokonując pomiaru promienia obszaru północnego na załączniku graficznym, otrzymuje się odległość ok. 100, jednak zauważone powiększenie terenu inwestycji nie można poczytać za uchybienie, bowiem północna część obszaru to teren, który stanowią - wał przeciw powodziowy i rzeka Rudawa, czyli teren nie zabudowany, nie mający żadnego wpływu na ustalane parametry i wskaźniki. Zdaniem Kolegium, sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest prawidłowa.

Na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, drogi publiczne, oraz obiekty infrastruktury technicznej. Ulica M., przy której zlokalizowany jest teren inwestycji zabudowana jest w przeważającej części budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, oraz w układzie zwartym bliźniaczym. Występują budynki parterowe z użytkowym poddaszem oraz budynki piętrowe z poddaszem, jak i budynek w dachem płaskim o trzech kondygnacjach. Starsze budynki posiadają formę prostą, są budynki z dachem dwuspadowym jak i budynki - kostki z dachem płaskim. Wyznaczając na podstawie istniejącej zabudowy poszczególne parametry i wskaźniki, w zakresie linii zabudowy wyznaczono ją zgodnie z § 4 pkt 4. Jak wynikało z dołączonego do wniosku szkicu, budynek jednorodzinny Inwestor lokować ma go w dużym oddaleniu od ul. M., w zbliżeniu zaś do działki oznaczonej nr 1. W treści decyzji linię zabudowy od strony ul. M. wyznaczono w odległości 107 m od granicy z dz. drogową nr A, w nawiązaniu do linii istniejącej zabudowy w głębi ul. M. na dz. nr C obr. [...] , oraz od strony wału rzeki Rudawy w odległości 25 m od działki nr 1 obr. [...], również jako kontynuację linii na działce nr C, oraz zgodnie z opinią środowiskową oraz decyzją Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie.

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla terenu inwestycji działki nr I został wyznaczony na 4 % - 6 %, w oparciu o § 5 ust. 2 w/w przepisów wykonawczych. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym został wyliczony na 18 % , przy czym analizie poddano wszystkie działki zainwestowane z obszaru analizowanego. Powierzchnia projektowanego budynku zgodnie z wnioskiem Inwestora posiadać ma 225 m2 co stanowi w stosunku do powierzchni działki objętej wnioskiem - 4535 m2 ok. 5%. Niemniej jednak porównując powierzchnię zabudowy wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w danym obszarze, która wynosi od 156 m2 - 308 m2, Analizator stwierdził, iż powierzchnia zabudowy realizowana według wskaźnika ok. 5% nie doprowadzi do naruszenia charakteru istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, bowiem projektowany budynek będzie miał i tak powierzchnię zabudowy mieszczącą się pomiędzy powierzchnią najmniejszą (tj. 156 m2) a największą (tj. 308 m2 ).

Organ drugiej instancji podał, że wykonana Analiza zawiera wykaz wszystkich szerokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co pozwala obliczyć średnią szerokość elewacji i ustalić ją na 19,8 m. Średnia szerokość elewacji wyznaczona z tolerancją 20% daje przedział 15,8 m - 23,8 m. Szerokość elewacji frontowej a zarazem cała szerokość budynku w widoku równoległym do ul. M. planowanej zabudowy, winna zapewnić kontynuację tej cechy istniejącej w obszarze, którą stanowią odległości wzajemne zabudowy oraz odległości od granic działek, co zapewnia z kolei luźne usytuowanie i ażurowość. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków jednorodzinnych istniejących w obszarze wynosi 14,8 m, a z tolerancją 20% daje przedział 11,8 m - I,8 m. Mając na uwadze szerokość działki nr I, wynoszącą ok. 27 m, oraz wolnostojący charakter budynku, wyznaczono ten wskaźnik na poziomie 11,8 m- I/8 m, w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Kolejny wskaźnik niezbędny w sytuacji wydawania warunków zabudowy to wysokość górnej krawędzi elewacji, jaj gzymsu lub attyki. W treści analizy zapisano, iż wysokości elewacji frontowych gzymsu/okapu lub attyki zawierają się w przedziale 3 m (działka nr D) do 10 m (działka nr E, F), a całkowita wysokość budynków do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) wynosi odpowiednio - 8 m (działka nr C) do 13,3 m (działka nr E i F). Budynki mieszkalne jednorodzinne płożone w głębi ul. M. na dz. nr C, G/2, G/9 i G/10 posiadają najmniejsze w obszarze wysokości : 3 m - 3,5 m do okapu, zaś do kalenicy 9 m - na dz. nr 15 i 16. Natomiast wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych posiadają wysokość okapu i attyki - 10 m, a kalenicy głównej 13 m-13,3 m. Wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w głębi działki nr I winna odpowiadać charakterystyce zabudowy usytuowanej w podobnej lokalizacji. Mając nadto na uwadze okoliczność, że te parametry wysokości są szczególnie czytelne od strony terenów otwartych i szlaku spacerowo - rowerowego prowadzącego wzdłuż korony wałów powodziowych rzeki Rudawy, najbardziej właściwa będzie wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowego budynku taka, jaką posiada budynek na działce nr 12/1, czyli 3m - 4,5 m. Powyższe wyznaczenie będzie odpowiadało zapisowi § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Analiza wykazała, że geometria dachów w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i nie został wykształcony jednolity wzorzec. Występują dachy dwuspadowe, czterospadowe, wielospadowe, jak też dach płaski (budynek działka nr H). Kąt nachylenia połaci dachowych kształtuje się od 30 stopni do około 45 stopni. Dla nowej zabudowy budynku jednorodzinnego na dz. nr I ustalono wysokość kalenicy 8 m - 9 m, zaś kąt nachylenia połaci dachu 30 stopni - 45 stopni.

Ponadto decyzja ustaliła także jeszcze inne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, które wynikają z analizy urbanistyczno architektonicznej, jak też określiła szereg warunków, jakie winny być spełnione.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż według informacji technicznej MPWiK SA w Krakowie doprowadzenie wody do jedynego na działce nr I budynku mieszkalnego jednorodzinnego można rozwiązać o istniejącą sieć wodociągową w ul. M., na zasadzie realizacji przyłącza wodociągowego. Również zaopatrzenie w energię elektryczną jest możliwe poprzez przyłączenie domu do sieci elektroenergetycznej o mocy przyłączeniowej do 40 kW. Zaopatrzenie w energię cieplną jest możliwe poprzez przyłączenie do istniejącego gazociągu niskiego ciśnienia, zlokalizowanego w pasie drogowym. Odprowadzenie ścieków sanitarnych, wg informacji ZIKiT SA w Krakowie, może odbywać się poprzez przyłącze kanałowe do miejskiego kanału sanitarnego przebiegającego w ul. M.. Natomiast obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się ma poprzez projektowany z ul. M. zjazd na teren inwestycji. Inwestor musi zlokalizować miejsca parkingowe na terenie inwestycji w ilości 2 miejsc postojowych na dom jednorodzinny.

Okoliczność, że dysponenci mediów udzielili inwestorowi pozytywnych informacji na temat możliwości dostawy poszczególnych mediów do projektowanej zabudowy działki nr I obr. [...] , mimo, że jak to wynika z akt sprawy, nie mają oni tytułu prawnego do działki nr B jest – zdaniem Kolegium - prawidłowe. Wodociąg i kanalizacja przebiegają przez teren działki nr B i z technicznego punktu widzenia, mogą obsługiwać mającą powstać inwestycję. Natomiast okoliczność, że MPWiK SA nie ma tytułu do przedmiotowej działki, nie może przesądzać o tym, że brak jest możliwości na podłączenie tych mediów. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda inwestora na dysponowanie terenem wskazanym do zainwestowania.

Zarzut, iż decyzja Dyrektora Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie, zwalniająca inwestora z zakazów o których mowa w art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawo wodne, zawiera inaczej sformułowany przedmiot inwestycji, bowiem pomija w swej treści działki nr A i B, nie jest trafny. Przedmiotem postępowania zmierzającego do wydania decyzji przez Dyrektora MAMiUW było rozpoznanie, czy możliwa jest lokalizacja zabudowy na działce nr I, w jej północnej części, w zbliżeniu do wału powodziowego rzeki Rudawy. W związku z tym, wykazanie przebiegu infrastruktury po działkach A (ul. M.), jak i działce nr B, które znajdują się po południowej stronie terenu inwestycji i nie będzie na nich realizowana zabudowa kubaturowa, nie ma żadnego znaczenia dla stanowiska zaprezentowanego w w/w decyzji. Również brak jest podstaw, z tej samej przyczyny, by włączać do terenu inwestycji działki nr A i B, bowiem nie będzie się na nich realizowała zabudowa i zagospodarowanie terenu.

W skardze na powyższą decyzję M. B. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo braku realizacji przesłanek ku temu,

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 72 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, jakkolwiek uznał, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zwrócił uwagę na istotną niespójność wyrzeczenia decyzji ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy, mającą potem konsekwencje w ustaleniach decyzji. O ile bowiem wyrzeczenie odnosi się do "terenu działki nr I obręb 9 [...] " o tyle w treści załącznika nr 3 (wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej) do decyzji organu pierwszej instancji, stanowiący jej immanentną część, utrzymanej w całości w mocy przez organ odwoławczy, wskazano, że "wnioskiem objęta jest część działki nr I o pow. 0, 4635 ha." Zdaniem Sądu, taką niekonsekwencję należy uznać za nieprawidłową.

Dokonując natomiast oceny prawidłowości w odniesieniu do wyznaczonego obszaru analizy, Sąd zwrócił uwagę, że szerokość frontu działki nr I wynosi 27 m, a zatem w kontekście unormowania z § 3 ust. 2 rozporządzenia minimum dla ustalenia granic obszaru analizowanego w rozpatrywanej sprawie wynosi 54 m. Spełniony jest także wymóg zachowania 50 m. Dokonane wyliczenia i norma wynosząca 50 metrów nie są sztywne, lecz minimalne. W zależności zatem od warunków konkretnej sprawy możliwe jest, że normy minimalne okażą się wystarczające, w innym zaś przypadku zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego.

Sąd wskazał, że z regulacji przepisu § 3 rozporządzenia nie wynika bynajmniej, że działka inwestora przewidziana pod nową zabudowę musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, pomimo użycia w przepisie § określenia, iż obszar ten wyznacza się "wokół działki budowlanej", której dotyczy wniosek inwestora. Określenie "wokół" oznacza tylko tyle, że działka ta powinna znajdować się w obszarze analizowanym, jednakże obszar ten nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora. Tym samym zarzut poszerzenia obszaru analizy w kierunku równoległym do wału rzeki Rudawy nie stanowi o wadliwym wyznaczeniu obszaru analizy. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy nieruchomość, na której jest planowana inwestycja znajduje się w terenie, który tworzy całość urbanistyczną o rozproszonej zabudowie uzasadnione jest objęcie analizą obszaru większego niż wymagany jako minimum. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka niewątpliwie zachodzi, a zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy – mając w szczególności na uwadze prawidłowe wyznaczenie linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników nowej zabudowy, czy nie należy powiększyć analizowanego obszaru, tak aby w pełni dostosować go do potrzeb konkretnej sprawy pod kątem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa".

Sąd za nieprawidłowe uznał ustalenie warunków zabudowy w zakresie wyznaczonym w przepisie § 4 rozporządzenia. Zgodnie z załącznikiem nr 1 i 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalone zostały dwie linie określone jako "linie zabudowy": jedna w odległości 107 m od działki drogowej (nr A) – ul. M. "w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącej na dz. nr C" oraz druga linia zabudowy w odległości 25 m od granicy z dz. nr 1. Sąd wskazał, że do ustalenia dwóch linii zabudowy, nie uprawnia ani art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani doprecyzowujące rozporządzenie, w których mowa o ustalaniu "obowiązującej linii zabudowy", a nie o obowiązujących liniach zabudowy".

Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy, w których ustalono dwie "linie zabudowy", w tym linię od strony ul. M., zdaniem Sądu, nie da się pogodzić z ww. przepisami. Sąd zwrócił uwagę, iż powołany w warunkach zabudowy § 4 ust. 4 dopuszcza inne wyznaczenie linie obowiązującej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia co w rozpoznawanej sprawie mogłoby ewentualnie prowadzić do rezygnacji z ustalenia linii obowiązującej zabudowy od strony ul. M., to jednak gdyby organ uznał, że takie ustalenie linii jest zasadne musiałby dokonać poprawnej analizy z uwzględnieniem większego obszaru analizy, co dopiero pozwoliłoby w obszarze rozproszonej zabudowy jednorodzinnej na nawiązanie do istniejących lokalizacji już zrealizowanych budynków i w związku z tym - być może - już wykształconej linii obowiązującej zabudowy, a tego w rozpatrywanej sprawie nie wykonano.

Sąd powziął wątpliwości dotyczące ustalenia wszystkich pozostałych parametrów i wskaźników wnioskowanej zabudowy z odstępstwami. W ocenie Sądu, ustalenie wskaźników szerokości elewacji frontowej (§ 6) i wysokości (§ 7) ze względu na zastosowanie odstępstwa wymaga większej precyzji w ich ustalaniu i szczegółowym uzasadnieniu, podobnie jak wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5). Skumulowanie odstępstw - tak jak to ma miejsce w przedmiotowych warunkach zabudowy - zwiększa bowiem ryzyko realizacji inwestycji naruszającej zastany ład przestrzenny, wymaga zatem szczególnie wnikliwego uzasadnienia w ramach poprawnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ będzie miał na uwadze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. H. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy naruszyły przepisy postępowania i nie dość wszechstronnie uzasadniły treść decyzji w szczególności w zakresie parametrów nowej inwestycji oraz że występuje nieprawidłowość decyzji polegająca na niekonsekwencji pomiędzy wyrzeczeniem (prawidłowo powinno chyba być tytułem zamierzenia inwestycyjnego) w zakresie sformułowania "terenu działki I obręb [...] ", a treścią załącznika nr 3 i sformułowaniem "wnioskiem objęta jest część działki nr I o pow. 0,4635 ha", bezpodstawne przyjęcie, że wyrzeczenie i uzasadnienie decyzji jest nieprecyzyjne i za mało szczegółowe, bezpodstawne przyjęcie, że obszar analizowany jest zbyt mały do potrzeb konkretnej sprawy pod kątem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy

- naruszenie art. 151 P.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi, pomimo prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia względnie zaniechanie zastosowania art. 145 ust. 1 pkt 1 lit c P.p.s.a i uchylenie decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w części to jest w zakresie wyznaczenia linii zabudowy znajdującej się w odległości 25 m od granicy z działką nr 1 i oddalenie skargi w pozostałym zakresie,

- naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. przez wydanie wyroku de facto na niekorzyść skarżącej, polegające na wskazaniu w uzasadnieniu wiążącego poglądu, zgodnie z którym organy administracyjne nie mogą limitować wnioskodawcy w zakresie tzw. drugiej linii zabudowy, w sytuacji w której skarżąca jednoznacznie zmierzała swoją skargą do uniemożliwienia wnioskodawcy zabudowy przedmiotowej nieruchomości,

- naruszenie art. 141 P.p.s.a. przez sformułowanie niezrozumiałych i uchylających się kontroli instancyjnej wywodów co do rzekomych nieprawidłowości działania organów administracyjnych oraz sformułowanie niezrozumiałych, ogólnikowych i niemożliwych do zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania,

II. naruszenie przepisu prawa materialnego:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji, w której skargę od decyzji składa osoba, która jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej, dopuszczalne jest w ramach ochrony jej interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, w sytuacji w której wymagań co do nowej zabudowy nie kwestionuje ani wnioskodawca ani inna osoba, której przysługuje prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zmiana tych wymagań polegająca na ich ograniczeniu i dopuszczeniu większego zakresu swobody w zakresie zagospodarowania nieruchomości,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z par 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie jest pewne, czy nie należałoby jeszcze bardziej poszerzyć obszaru analizowanego ponad obszar przyjęty do analizy urbanistycznej "aby w pełni dostosować go do potrzeb konkretnej sprawy pod kątem realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 P.p.s.a. przez sformułowanie uchylających się kontroli instancyjnej wywodów co do nieprawidłowości działania organów administracyjnych oraz sformułowanie ogólnikowych wskazań co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Brak w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego stanowiska co do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji skutkuje tym, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Stanowisko Sądu co do stanu faktycznego sprawy, z uwagi na różnorodność sytuacji faktyczno prawnych, może być artykułowane poprzez różnorodne wypowiedzi. Może polegać m.in. na: akceptacji ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego, uznaniu, że organ wprawdzie ustalił stan faktyczny, ale z uwagi na naruszenia procesowe (np. art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) jest to ustalenie błędne, a także może polegać na przyjęciu, że organy nie ustaliły okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Mimo takiej różnorodności, w każdym przypadku stanowisko Sądu powinno być jednak jasne i kategoryczne. Nie może sprowadzać się do wyrażenia wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić po stwierdzeniu uchybień wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zaś stwierdzenie nieważności, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). O ile Sąd nie stwierdza uchybień, powinno nastąpić oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a.).

Tymczasem, abstrahując na razie od ustalenia w zakresie linii zabudowy, Sąd przedstawił swoje stanowisko odnośnie do wymagań dotyczących planowanej zabudowy w sposób niejasny. Przypomnieć należy, że według Sądu, "wątpliwości budzi ustalenie wszystkich pozostałych parametrów i wskaźników wnioskowanej zabudowy z odstępstwami". Sąd stwierdził dalej, że "ustalenie wskaźników szerokości elewacji frontowej (§ 6) i wysokości (§ 7) z względu na zastosowanie odstępstwa wymaga większej precyzji w ich ustaleniu i szczegółowym uzasadnieniu, podobnie jak wskaźnika powierzchni nowej zabudowy (§ 5)". Podsumowując swoje stanowisko w tym zakresie Sąd skonstatował jeszcze, że "skumulowanie odstępstw – tak jak to ma miejsce w przedmiotowych warunkach zabudowy – zwiększa bowiem ryzyko realizacji inwestycji naruszającej zastany ład przestrzenny, wymaga zatem szczególnie wnikliwego uzasadnienia w ramach poprawnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej".

Przytoczona wypowiedź nie pozwala na odczytanie stanowiska Sądu co do tego, czy wymagania dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości i wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zostały ustalone w sposób wymagany przepisami § 3 ust. 1, § 5, § 6 i § 7. Z sugestii o "poprawnie przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej" nie wynika, czy zdaniem Sądu chodzi o analizę, która będzie przeprowadzona ponownie, czy też znaczy to, iż analiza na której organy oparły decyzję była przeprowadzona niepoprawnie. Wreszcie, określenie swojego stosunku do ustalonych wymagań jako "wątpliwości" i zauważenie potrzeby "szczegółowego uzasadnienia" może oznaczać ocenę ustaleń jako dokonanych wadliwie, ale nie wyklucza również prawidłowości wskaźników. Konieczne jest przy tym spostrzeżenie, że Sąd nie podał jakimi uchybieniami procesowymi dotknięta jest zaskarżona decyzja. Nie powiązał przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wskazując podstawę uchylenia decyzji, z żadnymi przepisami ogólnej procedury administracyjnej (art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.), ani z normą regulującą przeprowadzenie analizy, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588). Podkreślić trzeba, że prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Dotyczy to w szczególności sytuacji uznaniowych przewidzianych w przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków, dopuszczenie innego wskaźnika, niż wynika z przepisów ustanawiających w tym zakresie zasady, jest przecież uzależnione od wyników analizy.

Odnotować trzeba nadto, że także wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sugestia o potrzebie powiększenia analizowanego obszaru, nie została poparta jasną oceną o wadliwości ustalenia organów w tym zakresie oraz o wadliwym, naruszającym przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ustaleniu obszaru analizowanego.

W powiązaniu z zagadnieniem wielkości obszaru analizowanego wystąpiła także kwestia linii zabudowy. Sąd nie wykluczył potrzeby i poprawności ustalenia linii zabudowy od ulicy M. pod warunkiem przeprowadzenia analizy na powiększonym, w stosunku do przyjętego w postępowaniu, obszaru analizowanego. Takie rozumowanie, niezależnie od jego trafności merytorycznej, musiałoby wynikać z oceny o błędnym ustaleniu obszaru analizowanego w Analizie urbanistyczno-architektonicznej, a co za tym idzie w decyzji o warunkach zabudowy. Takiej oceny Sąd jednak nie wyraził wprost, poprzestając na rozważaniach o możliwości ustalenia "lepszego" obszaru analizowanego. Wskazanie organom na potrzebę poszukiwania rozwiązania w zakresie obszaru analizowanego, lepiej oddającego kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest zaś uwarunkowane oceną o naruszeniu § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stanowisko Sądu co do stanu faktycznego w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy od strony ulicy M., w związku z sugestią powiększenia obszaru analizowanego, również zawiera elementy niepewności. Sąd dopuszcza możliwość ustalenia tej linii pod warunkiem istnienia – być może – już wykształconej linii zabudowy. W związku z tą wątpliwością Sądu konieczne jest odnotowanie, że w Wynikach analizy określono, że obie linie zabudowy stanowią kontynuację istniejącej linii zabudowy w odniesieniu do zabudowy na konkretnie wskazanych działkach.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04). W sytuacji, w której kontrola sądowa musi być powtórzona w całości, z uwagi na brak stanowiska co do stanu faktycznego, przedwczesne byłoby merytoryczne odnoszenie się do zarzutów materialnych podniesionych w skardze kasacyjnej

W związku z wyrażeniem przez Sąd pierwszej instancji kategorycznie poglądem prawnym o niedopuszczalności ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy dwóch linii zabudowy, należy jednak, kierunkując dalszy tok postępowania, stwierdzić, że jest to pogląd zbyt ogólny, a przez to, w warunkach niniejszej sprawy, błędny. Jest oczywiste, że w przepisach § 4 ust. 1-4 jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie zauważono na przykład, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (patrz: wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13). Podobnie stanowisko zostało wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia I października 20I r., sygn. akt II OSK 235/16.

Taka potrzeba, tj. potrzeba ustalenie dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych. Podobna jest sytuacja, w której szereg działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowanych w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej. Może jednak wystąpić potrzeba uwzględnienia ograniczeń w lokalizacji nowej zabudowy, od strony przeciwnej w stosunku do drogi publicznej. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Ocenę o ograniczeniach zabudowy wynikających z usytuowania działki w sąsiedztwie wału przeciwpowodziowego rzeki Rudawy oraz przebiegającego koroną wału szlaku spacerowo-rowerowego organ oparł na decyzji z dnia 18 lipca 2014 r. zwalniającej inwestora z zakazów określonych w art. 88n ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, w zakresie wykonania domu jednorodzinnego w odległości nie mniejszej niż 25 m od stopy wału po stronie odpowietrznej oraz na opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa. Linia zabudowy od granicy z działką nr 1 obr. [...] , respektując wymogi wynikające z powołanej decyzji i opinii, nie podważa znaczenia linii zabudowy od granicy działki z drogą publiczną (ulicą Morelową). Rozstrzygnięcie w tym zakresie zostało oparte na wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dodać można, że merytoryczna prawidłowość wyznaczenia obu linii zabudowy, w odniesieniu do wymagań z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, zostanie poddana kontroli sądowej w ponownym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Orzeczenie o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.