Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 333/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 1i 3, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1- 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 794/17 o odrzuceniu skargi A. G. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej postanawia: 1) sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 794/17, w ten sposób, że w jego komparycji w miejsce oznaczenia rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia "na decyzję" wpisać "na pismo", 2) oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 15 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. G. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z [...] maja 2017 r. A. G. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm. - zwanej dalej również ustawą) otrzymała propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej [...]i. Zaproponowano skarżącej zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku starszy ekspert skarbowy w wymiarze 1 etatu, określono wysokość wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za wieloletnią pracę i wskazano komórkę organizacyjną, w której praca będzie wykonywana. 8 czerwca 2017r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję.

W piśmie z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił kierownikom wskazanych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, zaś w piśmie z 29 czerwca 2017 r. organ podtrzymał stanowisko zawarte w propozycji zatrudnienia z [...] maja 2017r. oraz w piśmie z [...] czerwca 2017r.

A. G. złożyła skargę na powyższe pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je pismo z [...] maja 2017 r. dotyczące zwolnienia ze służby z dniem 1 czerwca 2017 r. poprzez przedstawienie jej propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] wniósł o jej odrzucenie.

Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zaskarżona pisemna propozycja złożona funkcjonariuszowi, określająca nowe warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., która podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z uwagi jednak na brak w aktach sprawy rozstrzygnięcia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, skarga jako złożona na decyzję organu I instancji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sposób przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy jest prawnie uzasadniony i zgodny z konstytucyjnymi standardami. Pomimo bowiem wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach ustawy nie wskazał prawnej formy działania organu w tym obszarze. W tym też zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powziął wątpliwość, co do zgodności przepisów prawa, w oparciu o które organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie, z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.

Analizując instytucję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w trybie przyjęcia propozycji pracy, Sąd pierwszej instancji uznał, że konstrukcja ta pozbawia funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę, ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się, co w istocie oznacza poddanie funkcjonariuszy celnych procesowi "ucywilnienia"/zwolnienia ze służby, bez zapewnienia im środków odwoławczych i wbrew konstytucyjnych standardom. Tymczasem zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do niej, powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym, w tym potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji zauważył również, że na kontrowersyjność przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania wskazywano m. in. w opiniach składanych do projektu ustawy, a rozwiązanie to nie jest znane w innych służbach mundurowych.

Nie budziło również wątpliwości Sądu, że stosunek funkcjonariusza służby mundurowej ma charakter administracyjnoprawny, zaś jego istotą jest dyspozycyjność funkcjonariusza oraz nadrzędność interesu publicznego nad interesem danej osoby. Odwołując się do regulacji ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802) oraz ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 990 ze zm.), Sąd pierwszej instancji zauważył, że na gruncie tych regulacji w orzecznictwie przyjmowano, że oświadczenie funkcjonariusza celnego o przyjęciu przedstawionej mu propozycji nowych warunków służby nie powoduje żadnych bezpośrednich, samodzielnych skutków w sferze stosunku służbowego, a do przekształcenia treści stosunku służbowego może dojść wyłącznie w drodze jednostronnych, władczych czynności prawnych właściwego organu. Na gruncie natomiast art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy dotychczasowym funkcjonariuszom celnym nie zapewniono takiej ochrony prawnej. W ocenie Sądu ewentualna propozycja pracy powinna być poprzedzona odpowiednią procedurą, w przedmiocie zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego, gwarantującą ochronę prawną funkcjonariuszy, którym nie złożono propozycji służby. Niczym nieuzasadnione jest działanie ustawodawcy, który wobec funkcjonariuszy, którym złożono propozycje służby przewidział, że propozycja ta ma formę decyzji zaś dla funkcjonariuszy, którym złożono propozycje pracy, przewidział niespotykany dotąd w służbach tryb przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie złożonej propozycji - bez żadnej możliwości weryfikacji działania organu w tym trybie.

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji, analizując art. 165 ust. 7 i art. 171 ust. 1 ustawy w świetle prokonstytucyjnej wykładni doszedł do przekonania, że przepisy przejściowe w żaden sposób nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy celnych, którym nie zaproponowano służby. W tym zakresie zdaniem Sądu mamy do czynienia z pominięciem ustawodawczym, co implikuje konieczność rozważenia przez sąd administracyjny, czy nie zachodzi potrzeba bezpośredniego zastosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji za konieczne uznał wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 i związanym z nim art. 171 ust. 1 ustawy w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP. Tylko w taki sposób możliwe było bowiem wydanie orzeczenia chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo realizującego prawo jednostki do sprawiedliwego rozstrzygnięcia sądowego. Odwołując się do art. 60 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, Sąd uznał, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia, której skutkiem przyjęcia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, a zatem pozbawienie funkcjonariusza jego statusu, należy traktować jak decyzję skutkującą rozwiązaniem stosunku służbowego, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Tylko zaakceptowanie takiego rozwiązania gwarantuje funkcjonariuszowi należną mu ochronę prawną. We wszystkich ustawach dotyczących służb, w tym również Służby Celnej i aktualnej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej decyzja skutkująca zwolnieniem ze służby zawsze implikowała możliwość złożenia odwołania do organu II instancji lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Z kolei rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy w istocie zamykające drogę odwoławczą temu funkcjonariuszowi, który zamiast pisemnej propozycji pełnienia służby otrzymał pisemną propozycję zatrudnienia, narusza konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W ocenie Sądu funkcjonariusze, którzy wstąpili w szeregi Służby Celnej, mieli prawo oczekiwać od Państwa, iż bez należytego uzasadnienia Państwo to nie wypowie im zawartego uprzednio kontraktu.

Jak zauważył następnie Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jeszcze nie została wydana, gdyż złożone odwołanie skarżącej od propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby nie zostało przekazane właściwemu organowi do rozpatrzenia, a dopiero na tą decyzję będzie służyła skarga.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) w z w. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia niedopuszczalności skargi jako przedwczesnej, bowiem złożonej na decyzję organu I instancji, gdyż - jak wskazał Sąd - pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożona funkcjonariuszowi służby mundurowej, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby podlega zaskarżeniu do Szefa KAS a w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa KAS, a tym samym błędne przesądzenie, że propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. jest decyzją administracyjną, na którą stronie służy prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, w sytuacji gdy propozycja pracy jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, które dla wywołania określonych skutków prawnych wymaga bezwzględnego złożenia oświadczenia woli przez funkcjonariusza, co oznacza, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a z powodu braku właściwości sądu administracyjnego;

2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. skutkującą zwolnieniem ze służby i w konsekwencji odrzucenie skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, bowiem przedwczesnej, gdyż złożonej na decyzję organu I instancji, bo nie została wydana decyzja Szefa KAS na odwołanie od propozycji zatrudnienia, w sytuacji gdy propozycja nowych warunków zatrudnienia złożona skarżącej w dniu [...] maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani władczą czynnością lub innym aktem z zakresu administracji publicznej, tj. nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż propozycja jest oświadczeniem woli pracodawcy (nie zaś władzy), o charakterze cywilnoprawnym, które musi być zaakceptowane przez funkcjonariusza, co oznacza, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego;

3) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. i w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz w związku z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. , art. 60, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, iż skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn aniżeli brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, co było wynikiem błędnego przyjęcia, że "przedłożona skarżącej propozycja pracy jest decyzją administracyjną" i do tego decyzją o zwolnieniu ze służby i propozycja ta podlega kontroli sądu administracyjnego, w sytuacji gdy złożona skarżącej przez pracodawcę propozycja pracy nie jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie wynikającej z przepisów prawa materialnego, lecz stanowi jedynie ofertę ukształtowania na nowo warunków zatrudnienia, która uzależniona jest od woli adresata propozycji (skarżącej), a powyższe ma niebagatelne znaczenie w kontekście przepisu art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem dyrektyw wynikających z tego przepisu w szczególności poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnej oceny "propozycji zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 roku" poprzez nieodniesienie się do argumentacji organu, a także niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek/motywów jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie, że "propozycja zatrudnienia" jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. i do tego skutkującą zwolnieniem ze służby, bowiem Sąd poza odwołaniem się do poprzednich uregulowań dotyczących reform służby celnej nie wskazał na elementy konstrukcyjne, z których miałoby wynikać, że propozycja zatrudnienia jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (wypełnia definicje aktu administracyjnego), tym bardziej, że ustawodawca tylko co do "propozycji służby" przewidział formę decyzji, nie określając jednocześnie formy prawnej "propozycji zatrudnienia", a jednocześnie w sposób kategoryczny uregulował przypadki wygaśnięcia stosunku służby, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia to ocenę legalności zaskarżonego postanowienia;

5) art. 165 ust. 7, w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną, w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby;

6) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegający na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS, w sytuacji, gdy przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania;

7) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS, podczas gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Z powyższego zatem wnika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy czy stosunek służby wygaśnie czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje poprzez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia;

8) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z [...] maja 2017 r. będące propozycją zatrudnienia jest decyzja administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), w sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej traktowane jest jak zwolnienie ze służby, nadto w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo, lecz dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, że A. G. 26 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy,

9) art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przyjęcie propozycji pracy, której przyjęcie przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy jest decyzją skutkującą zwolnieniem ze służby, w sytuacji gdy ustawodawca zwolnienie ze służby wiąże tylko z wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, co jednocześnie nie zmienia charakteru prawnego propozycji pracy, która nie jest w ogóle decyzją administracyjną a tym samym o skutku zwalniającym ze służby, ani aktem lub czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., lecz jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym pracodawcy;

10) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do stosowania wykładni prokonstytucyjnej, gdyż nie zachodzi pominięcie ustawodawcze polegające według Sądu na tym, że przepisy wprowadzające ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) nie stworzyły gwarancji ochrony stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy, ponadto poprzez zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej powoduje, że mimo uregulowania w ten sam sposób sytuacji prawnej dwóch grup zawodowych zatrudnionych w KAS (funkcjonariuszy i pracowników) w przypadku otrzymania propozycji pracy, doszło do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej - w tym prawa do sądu - funkcjonariuszy i pracowników, odmawiając tym samym pracownikom prawa gwarancji ochrony stosunku pracy.

Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej także P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania – zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpoznając wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zasadne są zarzuty i argumentacja tam przedstawiona, jednak nie mogło doprowadzić to do jej uwzględnienia. Powody bowiem odrzucenia skargi wskazane przez Sąd pierwszej instancji okazały się w tym zakresie chybione, aczkolwiek samo odrzucenie skargi było zasadne, o czym w dalszej kolejności.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle prawa zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy podlega kontroli sądów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy z organem, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 K.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1 – 3 § 2 art. 3 P.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących.

Ustawa z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno – Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.).

Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tym miejscu należy rozważyć czym w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności:

1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

W przypadku zaś czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno – kształtującym.

Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

Jak przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu Sąd ten podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej organu, pomimo, iż okazały się zasadne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnić bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych postaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, o czym stanowi art. 184 P.p.s.a. Zaskarżone w sprawie orzeczenie, mimo stwierdzonych uchybień w jego motywach, odpowiadało co do rozstrzygnięcia prawu i dlatego orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wadliwe było jego uzasadnienie, gdyż przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z powodu braku kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, a nie jako niedopuszczalna z innych przyczyn (przedwczesna) - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jak mylnie przyjął Sąd pierwszej instancji. Dla tej sprawy ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wynikają zatem z niniejszego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś z uzasadnienia postanowienia Sądu pierwszej instancji.

Wyżej zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 a także w aktualnym, licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3086/18, 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3081/18, 2 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3844/18, 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 4013/18).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. sprostował zaskarżone postanowienie wobec nieprawidłowego oznaczenia rodzaju przedmiotu zaskarżenia, a na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.