Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 940/06 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2007r. Sygn. akt II SA/Łd 940/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], którą organ odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego wraz z przyłączem energetycznym przewidzianej do realizacji na ul. [...] w Ł..

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił skarżącemu P. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zlokalizowaniu kiosku handlowego o konstrukcji stalowej z wypełnieniem z blachy o wymiarach 2,5 x 5 m wraz z przyłączem energetycznym do realizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w Ł.. Podstawą wydania negatywnej dla strony decyzji było stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja nawiązywała wprawdzie do funkcji usługowo - handlowej występującej na obszarze objętym analizą jednakże formą architektoniczną i gabarytami w sposób znaczący odbiegała i nie harmoznizowała z występującą na sąsiednich działkach zabudową. W analizowanym obszarze występuje bowiem jeden obiekt o zbliżonych do objętego wnioskiem gabarytach - wiata przystankowa, która jako element urządzenia technicznego związana jest z obsługą komunikacyjną.

W dniu 18 maja 2006 r. P. P. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego i materialnego tj. art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej jako Kpa), art. 6, 56 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w przepisie art. 156 §1 pkt 2 Kpa. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany i ustalił, że przekraczał on wartości minimalne określone w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Za chybione uznał przytaczane przez skarżącego zarzuty wskazujące, że w obrębie obszaru analizowanego - na zbiegu ulic [...] i [...] oraz [...] i [...] znajdują się inwestycje ( kioski handlowe ) o tożsamej z wnioskowaną funkcji i formie architektonicznej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Fakt, że w decyzji tej dokonano wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie korespondującej z poglądem wnioskodawcy, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. po rozpoznaniu skargi P. P. na powyższą decyzję odmówił jej uwzględnienia i stwierdził, że zakwestionowana decyzja jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd podzielając stanowisko skarżącego uznał, że dopuszczalne było złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w terminie otwartym do wniesienia odwołania w toku instancji.

Przechodząc do rozważań dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że prawidłowość dokonanej przez organ I instancji oceny niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącej się do tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynika w sposób niebudzący wątpliwości z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Prawidłowo zdaniem Sądu wyznaczono w sprawie obszar analizowany bowiem działka geodezyjna, na której wzniesiony miał być projektowany obiekt (kiosk blaszany) stanowi drogę publiczną o powierzchni 2,1601 ha. Tym samym określenie frontu działki, którego definicja ustawowa znajduje się w § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (część działki, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę) nie uprawnia do przyjęcia, że jest to którakolwiek z granic całej działki, stanowiącej w całości drogę publiczną. Oznacza to zdaniem Sądu, że sformułowany w skardze zarzut nieprawidłowego określenia obszaru analizowanego, który w ocenie skarżącego winien znajdować się w odległości 120 m (granica działki nr [...] liczy 40 m) jest niezasadny. Tym samym wskazywane przez skarżącego obiekty położone poza obszarem analizowanym nie mogły przesądzać o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W analizowanym obszarze występuje zabudowa pierzejowa o wysokości 5-8 m, same zaś budynki zlokalizowane są poza pasem drogowym i pełnią funkcję usługowo - handlową. Także forma architektoniczna istniejących budynków znacznie odbiega od planowanego do realizacji kiosku. W tej sytuacji zdaniem Sądu dokonanej przez organy oceny o niespełnieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można było uznać za rażące naruszenie prawa.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku P. P. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie wyroku i rozpatrzenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej jako p.p.s.a) został podniesiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię w zakresie pojęcia ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz powiązanego pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a także pojęcia działki budowlanej będącej podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie kontynuacji funkcji oraz wiążącą się z nim konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym (zasada dobrego sąsiedztwa), należy interpretować rozszerzająco, bowiem celem ustawy nie jest i nie powinno być zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Wszelkie zaś wątpliwości, co do kontynuacji funkcji należy rozstrzygać na korzyść inwestora.

W ocenie skarżącego taka szeroka interpretacja wyżej powołanego przepisu pozwala na przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż planowana inwestycja "nawiązuje" do funkcji na działkach sąsiednich. Jeśli zaś inwestycja nawiązuje do funkcji, to da się z tą funkcją pogodzić i można ją kontynuować.

W opinii skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej interpretacji pojęcia działki budowlanej uznając, że nie w każdym przypadku oznaczać ona musi działkę geodezyjnie wyodrębnioną. Sąd posłużył się przy tym opisem przedmiotowej działki przez P. P., który wskazał w uzupełnieniu wniosku, że jest to teren w kształcie prostokąta o wymiarach 10 x 6 m. Zdaniem skarżącego tak opisanych we wniosku granic działki nie powinno się interpretować zbyt sztywno, nie powinny one stanowić podstawy do wyliczenia obszaru analizowanego, tym bardziej że skarżący nie jest profesjonalistą w dziedzinie geodezji i mógł posłużyć się potocznym pojęciem działki budowlanej. Bezzasadnie zatem w ocenie skarżącego Sąd przyjął, że za front działki będący wyznacznikiem powierzchni objętej analizą urbanistyczną nie należy przyjmować w rozpatrywanym przypadku którejkolwiek z granic całej działki. Taka interpretacja jest błędna, ogranicza prawa wnioskodawcy i rażąco narusza prawo gdyż rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wprowadza alternatywnego rozumienia pojęcia frontu działki dla lokalizacji inwestycji w pasach drogowych. W ten sposób organ znacznie ograniczył powierzchnie nieruchomości sąsiednich podlegających badaniu w drodze analizy urbanistycznej. Przyjęcie zdaniem skarżącego odmiennej interpretacji uznającej za front działki powierzchnię 40 m dawałoby obszar analizowany znajdujący się w odległości 120 m, co bez wątpienia spowodowałaby wydanie odmiennej opinii urbanistycznej i uznanie, że planowana inwestycja mieści się w dobrym sąsiedztwie z obiektami na tym obszarze zlokalizowanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez ten Sąd wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną poprzez konstrukcję podstaw kasacyjnych. Wnosząca skargę kasacyjną strona, kwestionująca orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązana jest wskazać przepisy, które w jej ocenie zostały naruszone (vide wyrok w składzie 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w spr. sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2/2006, poz. 39). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie powołuje ustawowe podstawy zaskarżenia, jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Podkreślić należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe zasady na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie zawierała żadnej z wad, określonych w art. 156 § 1 Kpa.

W kontekście powyższych uwag błędny pozostaje pogląd skargi kasacyjnej, że naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji była błędna wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności jej art. 61 ust. 1 pkt 1 dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i bezpodstawnie przyjęta przez Sąd I instancji.

Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu natomiast ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, nie każda działka budowlana, o której mowa w powołanym przepisie oznaczać musi działkę geodezyjnie wyodrębnioną zwłaszcza, że jak w rozpoznawanej sprawie działka, na której wzniesiony miał być projektowany kiosk stanowi drogę publiczną. Tym samym określenie frontu działki nie uprawniało do przyjęcia, że jest to którakolwiek z granic całej działki, stanowiącej drogę publiczną zważywszy, że sam wnioskodawca określił granice terenu, jako prostokąt o wymiarach 10x6 m. Uszło wprawdzie uwadze Sądu I instancji, że w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie określono wprost granic obszaru analizowanego (wyznaczono je na załączniku graficznym do tej decyzji) jednakże uchybienie to nawet dostrzeżone przez tenże Sąd nie mogłoby być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, jak chce tego skarżący.

Również dokonana w niniejszej sprawie przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji, interpretacja pojęć "ładu przestrzennego" i "dobrego sąsiedztwa" nie mogła skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem jak już zostało podniesione o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można mówić gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawa. Dokonana zaś w rozpoznawanej sprawie wykładnia prawa nie pozostawała w żaden sposób w oczywistej sprzeczności z normami prawa stanowiącymi podstawę materialnoprawną decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący. Również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut ograniczenia praw P. P. w zakresie zasady wolności zagospodarowania terenu, jako rażącego naruszenia prawa nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bowiem w niektórych sytuacjach interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli, zwłaszcza jak w niniejszej sprawie gdzie zgoda na inwestycję w pasie drogowym powinna być wyjątkiem, biorąc pod uwagę, że z definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wynika, że jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, że skarżący posiadał pozytywną opinię Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] marca 2005 r. uznającą przedmiotową inwestycję za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 39 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych, bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że to gmina realizuje zadania publiczne w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tak więc to gmina, jako gospodarz ładu przestrzennego ma swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, będąc ograniczona jedynie normami materialnymi zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w niniejszej sprawie nie zostały naruszone.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna w sprawie niniejszej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a także nie zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a, skarga ta podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a