Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2002/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...], znak:

[...] Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta[...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r.,

Nr [...] znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zagospodarowaniu terenu przed głównym wejściem do centrum handlowo-usługowego "A.", utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Decyzja organu II instancji zapadła w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla G.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor"), obejmującego roboty budowlane polegające na zagospodarowaniu terenu przed głównym wejściem do centrum handlowo-usługowego "A." przy [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Następnie w dniu [...] lutego 2019 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy[...] wpłynął wniosek A. Sp.

z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "wnioskodawczyni"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o wznowienie postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., wznowił przedmiotowe postępowanie.

Inwestor, w pismach z 28 marca oraz 17 kwietnia 2019 r., wniósł o wydanie decyzji

o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Podniósł, że wnioskodawczyni nie wykazała od kiedy biegnie dla niej termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a także, że nie jest ona bezpośrednim sąsiadem spornej inwestycji. W konsekwencji w treści wniosku o wznowienie postępowania nie określono konkretnego przepisu, przewidującego ograniczenie w niniejszej sprawie swobodnego korzystania przez wnioskodawczynię z jej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie spornej inwestycji. Równocześnie inwestor podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] marca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (pismo z [...] maja 2019 r.), zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niniejszy przepis nie ma zastosowania do przebudowy lub rozbudowy obiektu istniejącego, a dotyczy jedynie realizacji nowej zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowi instytucję procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Wszczęcie takiego postępowania jest uzależnione od wystąpienia dwóch przesłanek - zakończenia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a. Wojewoda [...] wyjaśnił, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w toku którego organ weryfikuje czy wniosek opiera się na ustawowej podstawie wznowienia postępowania oraz czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Natomiast badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania faktycznie zaistniała następuje dopiero w trakcie postępowania właściwego, rozpoczynającego się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postepowania. Etap ten ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia

i wydanie decyzji stosownie do art. 151 k.p.a. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na przesłance wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc na twierdzeniu podmiotu, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w drugiej fazie postępowania. Oznacza to, że przedmiotem postępowania na etapie wstępnym

w przypadku przesłanki wznowienia opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wyłącznie ustalenie, czy został zachowany termin do złożenia takiego wniosku i czy wnoszący żądanie wskazał którąkolwiek z przesłanek wznowienia. Wojewoda [...] wskazał także, że gdy organ administracji stwierdzi brak przesłanki do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Organ II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie przesłanką, na którą powołała się wnioskodawczyni jest brak udziału w postępowaniu bez jej winy. W treści wniosku wskazano, że nieruchomość, której wnioskodawczyni jest użytkownikiem wieczystym, powinna znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, stąd powinna ona zostać uznana za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że organ I instancji wydał szereg decyzji, zamiast objąć wszystkie inwestycje zaplanowane przez inwestora jednym pozwoleniem na budowę, a obszar odziaływania powinien zostać ustalony w odniesieniu do całego obszaru realizowanej inwestycji, gdyż spowoduje ona natężenie ruchu samochodowego, emisję hałasu, spalin, emisję odpadów oraz uciążliwości związane z wytwarzaniem ścieków bytowych. Jednakże w ocenie Prezydenta [...] obszar odziaływania inwestycji mieści się w całości na działkach, na których została ona zaplanowana

i nie oddziałuje na działki sąsiednie, a przede wszystkim nie powoduje ograniczenia zabudowy sąsiednich działek budowlanych. Ponadto w treści wniosku wnioskodawczyni nie wykazała, że inwestycja przyczyni się do ograniczenia

w zagospodarowaniu, w tym zabudowy jej nieruchomości.

Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że postępowanie nadzwyczajne, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, stąd też nie ma racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc się do problematyki obszaru oddziaływania obiektu organ odwoławczy podniósł, że na gruncie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest to teren wyznaczony

w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu.

W związku z powyższymi regulacjami posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje bowiem możliwość jej zagospodarowania w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Organ II instancji wyjaśnił, że obszar ten musi być również określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Dodatkowo Wojewoda [...] wskazał, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W ocenie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie występuje właśnie interes faktyczny wnioskodawczyni, która jest zainteresowana rozstrzygnięciem postępowania, jednak nie może wykazać, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa. Z tego względu organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie słusznie odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Wszystkie podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty są bowiem bezpodstawne i nie opierają się na dowodach zgromadzonych w sprawie. Ponadto organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydając decyzję w sprawie pozwolenia na budowę, nie mogą uzależniać swoich rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych, czym jest potencjalne zwiększenie natężenia ruchu przez planowaną inwestycję czy też emisja spalin i odpadów. Niedopuszczalnym jest bowiem opieranie decyzji administracyjnej na przypuszczeniach, że realizacja zamierzeń budowlanych może coś spowodować. Z kolei kwestia dotycząca nadmiernej emisji hałasu zaliczana jest do tzw. immisji pośrednich. Ewentualne przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji może uzasadniać jedynie powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, nie stanowi natomiast przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Oceniając zarzuty podniesione w odwołaniu Wojewoda [...] wskazał, że inwestor miał pełne prawo do realizowania poszczególnych inwestycji w różnym czasie, składając odrębne wnioski o pozwolenie na budowę. Inwestycje te bowiem nie są powiązane jedna z drugą i mogły zostać zrealizowane osobno. Ponadto postępowania administracyjne wszczęte tymi wnioskami toczyły się w latach 2014 -2018. Stąd też Prezydent [...] nie mógł wydać jednej decyzji dla wszystkich inwestycji i potraktować je jako jedne zamierzenie inwestycyjne. Każda z inwestycji z osobna tworzy całość zamierzenia inwestycyjnego, zatem wnioski inwestora nie naruszyły art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie inwestor w piśmie z [...] marca 2019 r. wyjaśnił, że roboty nie stanowiły jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego, a każda z inwestycji stanowiła samodzielny projekt. Organ odwoławczy podkreślił także, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zagospodarowania terenu na placu przy centrum handlowym [...] i polega, między innymi, na realizacji nowych nasadzeń na terenie opracowania, realizacji nowego zagospodarowania terenu w zakresie ukształtowania ciągów pieszych, trawników oraz placu zabaw dla dzieci, przebudowie fontanny, wykonaniu nowych elementów małej architektury oraz oświetlenia. Żaden

z elementów zrealizowanej inwestycji nie jest obiektem kubaturowym, czyli takim któremu można przypisać parametr objętości. Nie istnieje więc możliwość, żeby inwestycja w jakikolwiek sposób oddziaływała na działki wnioskodawczyni. W opinii organu II instancji przedmiotowa inwestycja mogła jedynie podnieść walory estetyczne i uatrakcyjnić tę część miasta. Nie można natomiast jej uznać za uciążliwą dla terenów sąsiednich.

Na zakończenie powyższych rozważań Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nie ma ono na celu ponownej oceny projektu budowlanego, lecz ustalenie czy wnioskodawczyni przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2017 r. Dopiero stwierdzenie, że zaistniały przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., dałoby organowi możliwość analizy zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego rozstrzygnięcia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 64 § 5 oraz art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że oddziaływanie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na nieruchomość należącą do skarżącej jest wyłącznie oddziaływaniem faktycznym, a nie prawnym, co skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę, podczas gdy wykazano, że sporna inwestycja oddziałuje prawnie na nieruchomość skarżącej,

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że roboty budowlane realizowane w obrębie jednego obiektu budowlanego w krótkich odstępach czasu i ukierunkowane na osiągnięcie jednego wspólnego celu, a więc modernizacji i rozbudowy tego obiektu budowlanego, nie stanowią jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu tego przepisu.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji naruszają art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zostały wydane na skutek dokonania błędnej oceny statusu wnioskodawczyni w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę, co stanowiło nie tylko przesłankę wznowienia postępowania, lecz także przesłankę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca w toku postępowania wskazała na liczne okoliczności związane z realizacją spornej inwestycji, które w orzecznictwie sądów administracyjnych brane są pod uwagę przy ocenie oddziaływania prawnego na nieruchomość sąsiednią, takie jak: emisja ścieków i nieczystości produkowanych przez obiekt, warunki komunikowania nieruchomości wnioskujących o przyznanie statusu strony, kwestie ochrony nieruchomości sąsiednich przed hałasem i drganiami emitowanymi przez funkcjonowanie w sąsiedztwie centrum handlowego.

Równocześnie skarżąca podkreśliła, że w ocenie Wojewody [...] oddziaływanie na nieruchomość skarżącej jest jedynie potencjalne, a zatem niewystarczające do uznania ją za stronę postępowania. Wojewoda w tym zakresie powołuje się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Kr 133/14. Jednakże orzeczenie o podanych przez organ parametrach w ogóle nie występuje w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i nie odnosi się do kwestii pozwolenia na budowę, a dotyczy sprawy skargi na interpretację indywidualną Ministra Finansów w przedmiocie podatku dochodowego od osób fizycznych.

W ocenie strony skarżącej zadaniem organów administracji w niniejszej sprawie było ustalenie i przeanalizowanie całokształtu przepisów odrębnych mogących wpływać, nawet potencjalnie, na korzystanie z nieruchomości skarżącej w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie centrum handlowo-usługowego "A.". Jednakże żaden z organów rozpoznających przedmiotową sprawę tego nie uczynił, uznając że skoro wnioskodawczyni sama nie wskazała przepisów, które powinny podlegać kontroli w niniejszym postępowaniu, to organ jest również z tego obowiązku zwolniony.

Uzasadniając przytoczone zarzuty skarżąca podniosła także, że przed i po wydaniu kwestionowanego pozwolenia na budowę, na rzecz tego samego inwestora, zostało wydane co najmniej siedem kolejnych decyzji dotyczących przebudowy i rozbudowy centrum handlowo-usługowego "A.". Organy administracji publicznej uznały, że roboty budowlane objęte wydanymi w tym zakresie decyzjami administracyjnymi nie stanowiły jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego, a każda z nich to samodzielny projekt. Jednakże strona skarżąca, nie zgadzając się z interpretacją organu, podkreśliła, że wszystkie pozwolenia na budowę wydane na rzecz inwestora, dotyczą rozbudowy i przebudowy tego samego obiektu budowlanego, który był objęty jednym pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...]). Poszczególne pozwolenia były uzyskiwane, a roboty budowlane były prowadzone w krótkich odstępach czasu (uśredniając uzyskiwane było jedno pozwolenie na budowę na pół roku) i służyły osiągnięciu jednego wspólnego celu - zwiększeniu pojemności i atrakcyjności centrum handlowego. Stąd też w ocenie wnioskodawczyni inwestor powinien był objąć całość robót realizowanych przez siebie w latach 2014 - 2018 jednym pozwoleniem na budowę, a omijając ten wymóg dokonał nieuprawnionego obejścia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga nie mogła zatem zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmawiającą uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na zagospodarowaniu terenu przed głównym wejściem do centrum handlowo – usługowego "A." na działkach o nr ew. [....], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Skarżąca w dniu 14 lutego 2019 r., wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z [...] marca 2017 r. w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Tytułem wstępu, należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego, jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. i stanowi instytucję procesową, mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna.

Warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, jest wystąpienie dwóch przesłanek: zakończenia sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie jednej z enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz art. 145a k.p.a., wad decyzji administracyjnych.

Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Postępowanie wznowieniowe, dzieli się na dwa etapy, wstępny i rozpoznawczy.

Na pierwszym etapie, organ dokonuje sprawdzenia, czy wniosek o wznowienie spełnia wymogi formalne, a więc czy opiera się na jednej z ustawowych przesłanek oraz czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a.

Na etapie rozpoznawczym, który rozpoczyna się po wznowieniu postępowania, następuje badanie, czy dana przesłanka będąca podstawą wznowienia postępowania, faktycznie zaistniała, a następnie wydanie decyzji na podstawie art. 151 k.p.a.

Z ukształtowanego na tle instytucji wznowienia postępowania orzecznictwa, wynika, że w sytuacji gdy we wniosku zawarte jest stwierdzenie wnioskodawcy, że jest on stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją, to weryfikacja tego stwierdzenia, może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania ( por. wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., II OSK 1778/06, LEX nr 508818; wyrok NSA z 2 lutego 2009 r., II OSK 1909/07, LEX nr 517008; wyrok NSA z 10 lipca 2009 r., II OSK 1126/08, LEX nr 555742). Tylko w sytuacji, gdy z samego podania o wznowienie, wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną, możliwa jest już na wstępnym etapie odmowa wznowienia postępowania.

Jeżeli jednak, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zachodzi potrzeba analizy akt sprawy w celu ustalenia legitymacji wnioskodawcy, konieczne jest wznowienie postępowania i zbadanie w jego toku tej kwestii (wyrok NSA z 6 maja 2011 r., II OSK 761/10, LEX nr 992626). Przyjmuje się zatem domniemanie konieczności wznowienia postępowania w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia legitymacji skargowej.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę wniosku stanowił art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. opierający się na twierdzeniu skarżącej, że była ona stroną postępowania, co wymagało weryfikacji i analizy akt, a zatem organ I instancji, zasadnie postanowieniem z dnia 8 marca 2019 r., wznowił postępowanie.

Stosownie do treści art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a., organ administracji, w przypadku stwierdzenia braku podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

We wniosku skarżąca wskazała, że nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym, znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zatem powinna ona zostać uznana za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca podniosła także, że organ I instancji wydał w postępowaniu zwyczajnym szereg decyzji, dotyczących różnych zaplanowanych przez inwestora przedsięwzięć zamiast objąć wszystkie te inwestycje, jednym pozwoleniem na budowę.

W odniesieniu do spornej inwestycji, skarżąca wskazała, że spowoduje ona natężenie ruchu samochodowego, emisję hałasu, spalin, drgań spowodowanych funkcjonowaniem centrum handlowego emisję odpadów oraz uciążliwości związane z wytwarzaniem ścieków bytowych.

Biorąc pod uwagę podstawę prawną wniosku oraz zawartą w nim argumentację, zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest ustalenie, czy skarżąca, zasadnie, nie została uznana za stronę postępowania, zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy obu instancji, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. , w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy oraz uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., biorąc pod uwagę usytuowanie działek skarżącej oraz specyfikę planowanej inwestycji. Wyjaśniły także podstawy prawne swoich rozstrzygnięć.

W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ma bowiem przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

Prawo więc do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę, dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1985/17, LEX nr 2495860).

W wyroku z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1042/17, LEX nr 2654096, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w procesie ustalania obszaru oddziaływania, nie chodzi o wykazanie (przesądzenie) negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Dla uznania danej osoby za stronę, nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny, interes prawny musi istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że skarżąca, nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym dróg zlokalizowanych wokół centrum handlowego. Skarżąca, nie jest także zarządcą tych dróg. Przysługuje jej służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] ( znajdujące się w liniach ulic ). Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Nieruchomość ta nie graniczy jednak bezpośrednio z nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], na której znajduje się centrum handlowe. Jest od niej oddzielona ulicą, na której znajduje się jedna z działek drogowych. Działka skarżącej, znajduje się po wschodniej stronie centrum handlowego.

Przedmiotowa inwestycja w postaci zagospodarowania terenu, polegająca m.in. na realizacji nowych nasadzeń na terenie opracowania, realizacji nowego zagospodarowania terenu w zakresie ukształtowania ciągów pieszych, trawników oraz placu zabaw dla dzieci, przebudowie fontanny, wykonaniu nowych elementów małej architektury oraz oświetlenia, w żaden sposób w ocenie Sądu, nie oddziałuje na działki skarżącej, tym bardziej, że jest realizowana po stronie południowo – zachodniej budynku centrum handlowego, a więc nawet nie jest widoczna z działki skarżącej. Zasadnie zatem organy stwierdziły, że nie istnieje możliwość, żeby inwestycja ta, w jakikolwiek sposób oddziaływała na działki skarżącej. Wynika to z samej istoty planowanej inwestycji. Organy zasadnie zdaniem Sądu ustaliły oraz wykazały, że skarżąca, nie wskazała konkretnego przepisu prawa, który wiązałby się z ograniczeniem w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], których jest użytkownikiem wieczystym, słusznie zatem stwierdziły, że skarżąca nie miała statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od charakteru inwestycji, podnoszone przez skarżącą kwestie związane z hałasem drganiami zwiększonym ruchem, należą do tzw. immisji pośrednich, uzasadniających roszczenia o charakterze cywilnoprawnym.

Ponadto jak już wskazano, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nie może być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli nie jest oparte na konkretnym przepisie obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, dostępny w CBOSA).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie wykazała, że projektowana inwestycja powoduje jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu jej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Również w skardze, nie wskazano przepisu prawa, powodującego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Podniesione w skardze okoliczności należą wyłącznie do oddziaływań faktycznych. Wbrew zarzutom skargi, to na skarżącej, nie zaś na organach spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 561/17, LEX nr 2463066).

Niezasadny jest w ocenie Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez dokonanie przez inwestora nieuprawnionego sztucznego podziału jednego kompleksowego zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie i przebudowie centrum handlowego, na kilka innych decyzji, w tym objętą wnioskiem. Inwestor bowiem, miał pełne prawo do realizowania poszczególnych inwestycji w różnym czasie, składając odrębne wnioski o pozwolenie na budowę. Ponadto pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w centrum handlowym wydawane w latach 2014 – 2018, nie dotyczyły jednego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Odmienny był charakter i rodzaj tych prac, które dotyczyły zarówno zmian wewnątrz budynku centrum handlowego, jak też terenów zlokalizowanych na zewnątrz obiektu. Normalnym następstwem użytkowania dużego centrum handlowego, są występujące co jakiś czas, w różnych częściach obiektu potrzeby remontów, zmian aranżacji wnętrz, czy też lepszego zagospodarowania terenu na zewnątrz. Zmiany takie nie są planowane i wynikają ze zwykłej eksploatacji obiektu, potrzeb poszczególnych najemców, czy też ze zmieniającej się stylistyki wykończenia wnętrz. W rozpoznawanej sprawie, nie występuje zatem jak twierdzi skarżąca, jedno zaplanowane zamierzenie budowlane. Prace w różnych częściach centrum handlowego, objęte pozwoleniami budowlanymi wydawanymi w latach 2014 – 2018, nie tworzą jednego zamierzenia budowlanego. Przedmiotowe centrum handlowe już istnieje, a prowadzenie drobnych remontów co jakiś czas, nie może być uznane za zamierzenie budowlane o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, postępowania administracyjne o wydanie pozwoleń na budowę, toczyły się na przestrzeni kilku lat. Prezydent [...], nie mógł więc wydać jednej decyzji dla wszystkich tych inwestycji i potraktować je jako jedno zamierzenie inwestycyjne.

W rozpoznawanej sprawie, zaistnienie wskazanej we wniosku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., otwierałoby możliwość oceny decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc jednak pod uwagę, brak po stronie skarżącej interesu prawnego w tym postępowaniu, nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organy zasadnie uznały, że nie występują przestanki do uchylenia decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.