Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 411/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183  par. 1 i 2,  art. 149  par. 1  pkt 1-3,  art. 134  par. 1,  art. 149  par. 1 i 2,  art. 151,  art. 157  par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 334/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie znak: [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 334/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie znak: [...] w punkcie I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu administracyjnego w terminie do dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie znak: [...]; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zakopanem grzywnę w wysokości 1.000 zł.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Zakopanem wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie o sygn. [...] dotyczącej budowy budynku mieszkalno-garażowego wybudowanego na działce ewid. nr [...] położonej w miejscowości Ząb. Prokurator zarzucił organowi nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") poprzez niezastosowanie się do terminów załatwienia sprawy. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia 14 maja 2007 r. F. J. i M. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli obiektu budowlanego stanowiącego własność B. M. położonego w Z. nr [...] oraz wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego.

W dniu 30 stycznia 2014 r. Prokurator Rejonowy w Zakopanem skierował do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] organ II instancji uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi podległemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy, a nadto przedsięwzięcie środków zapobiegających naruszenia terminów spraw w przyszłości. Pomimo to, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nie zakończył postępowania dotyczącego budowy budynku mieszkalno – gospodarczego w terminie.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego żądania o oddalenie skargi i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi, organ przytoczył treść przepisu art. 52 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), a także art. 3 § 2 p.p.s.a. W dalszej kolejności organ wskazał, że w dniu 8 marca 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego wykonanego na działce nr [...] w miejscowości Z. Następnie w odpowiedzi na skargę przypomniano, iż po przeprowadzeniu oględzin działki w dniu 25 października 2013 r., a także po przesłuchaniu świadków w sprawie w dniu 14 marca 2014 r. oraz po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ stwierdził odstępstwa w stanie faktycznym od zatwierdzonego projektu i w dniu [...] września 2014 r. wydał postanowienie nr [...] wstrzymując "prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno - gospodarczym wykonanym na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości [...] - bez wymaganego pozwolenia na budowę", a także nałożył obowiązek uzupełnienia dokumentacji do dnia 31 marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie będzie możliwe dopiero po spełnieniu ww. obowiązku przez inwestora. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w Zakopanem jest całkowicie bezzasadna, gdyż rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wymaga zgromadzenia materiału dowodowego i dopiero po wnikliwej analizie zebranych dokumentów możliwe będzie wydanie decyzji merytorycznie kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. uwzględnił skargę. Sąd wyjaśnił, że w sprawa niniejsza wszczęta została w wyniku skargi wniesionej przez Prokuratora Rejonowego w Zakopanem. Warunki formalne do wystąpienia ze skargą zostały spełnione. Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wszczął w dniu 8 marca 2012 r. postępowanie administracyjne prowadzone pod sygnaturą [...], które ze względu na różnorodność klasyfikacji budynków istniejących na działce nr [...] w miejscowości Z. zostało rozdzielone na kilka odrębnych postępowań. W przedmiotowej sprawie Sąd kontroluje postępowanie prowadzone pod sygnaturą [...].

W ocenie Sądu wojewódzkiego zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanym w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem poinformował uczestników postępowania, iż w dniu 8 marca 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z. W dniu 25 października 2013 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone zostały oględziny, z których sporządzono protokół, dołączając do niego materiał zdjęciowy. Dalej w aktach sprawy znajdują się wezwania do osobistego stawienia się w siedzibie organu (w dniu 14 marca 2014 r.) datowane na 3 marca 2014 r. skierowane do stron postępowania (F. J. i F. B.). Następnie pismo datowane na 5 marca 2014 r., którym organ zwrócił się do Wydziału Ewidencji Ludności w Urzędzie Gminy Poronin z wnioskiem o udostępnienie danych adresowych ze zbiorów meldunkowych uczestników prowadzonego postępowania. W dalszej kolejności w aktach sprawy znajdują się protokoły z przesłuchania uczestników postępowania F. B. i F. J. noszące datę 14 marca 2014 r. Nadto w aktach znajdują się pisma Wójt Gminy Poronin datowane na 6 marca 2014r., będące odpowiedziami na wnioski organu dotyczące udostępnienia danych adresowych uczestników postępowania oraz postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o uznaniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o rażącej bezczynności organu w prowadzeniu postępowania w kontrolowanej sprawie. Sąd zaznaczył, że z pierwszego pisma znajdującego się w aktach administracyjnych tj. zawiadomienia z dnia 28 lutego 2014 r. wynika, że postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego wszczęte zostało w dniu 8 marca 2012 r. Pierwsza czynność w sprawie podjęta została tymczasem dopiero w dniu 25 października 2013 r. (oględziny nieruchomości). Brak jakiejkolwiek aktywności organu w tak długim okresie należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby tak długi okres bezczynności był usprawiedliwiony jakąkolwiek niezależną od organu i długotrwałą przeszkodą, która w sposób obiektywny uniemożliwiałaby wcześniejsze podjęcie czynności. Jak wynika z akt sprawy, kolejną czynność organ podjął w dniu 3 marca 2014 r. (wezwanie stron postępowania do stawienia się w siedzibie organu). Z powyższego wynika, że postępowanie było przedłużane, a czynność były podejmowane przez organ w bardzo dużych odstępach czasu. Co więcej, niektóre z czynności, jak zwrócenie się przez organ do Urzędu Gminy w Poroninie - Wydziału Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych o udostępnienie danych adresowych uczestników postępowania nie znajdują żadnego uzasadnienia. Z akt sprawy nie wynika, by wystąpiły okoliczności wskazujące na zmiany kręgu stron postępowania, czy też na problemy organu z ustaleniem aktualnych adresów uczestników postępowania. Dokonywane przez organ czynności nie zmierzały zatem bezpośrednio do zakończenia postępowania. Ostatnim pismem jakie znajduje się w aktach rozpoznawanej sprawy jest wydane w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 prawa budowlanego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego oraz nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentacji obiektu budowlanego do dnia 31 marca 2015 r. Sąd podkreślił, że podczas trwania całego postępowania, organ, wbrew art. 36 k.p.a., ani razu nie poinformował uczestników o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie o jakim mowa w art. 35 k.p.a. Tymczasem stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego niewątpliwie nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminu załatwienia sprawy, a jego zachowanie stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", Sąd wyjaśnił, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne.

Sąd podkreślił, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 8 marca 2012 r. i nie zostało zakończone do dnia wyrokowania. W ocenie Sądu, bezczynność organu w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy, nieinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, oraz z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 k.p.a., a nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Mając powyższe na uwadze Sąd wojewódzki działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w pkt I wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu administracyjnego w terminie do dnia 15 kwietnia 2015 r. w sprawie znak: [...]. Sąd wyjaśnił, że zakreślając powyższy termin miał na uwadze zapadłe w rozpoznawanej sprawie prawomocne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] września 2014r. nr [...], w którym organ wyznaczył inwestorom termin na przedłożenie dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu budowlanego do dnia 31 marca 2015 r. Zaznaczył także, że rozpoznając skargę na bezczynność, sąd nie bada kwestii merytorycznych i obowiązany jest ograniczyć się wyłącznie do zbadania bezczynności organu. Sąd nie jest zatem władny rozstrzygać o prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy i oczywistą, a zarazem całkowicie nieuzasadnioną bierność organu, który wydał postanowienie z dnia [...] września 2014 r. dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd wojewódzki stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na rażące przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 k.p.a., a także sposób działania organu, a raczej jego brak, Sąd uznał za zasadne także wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 złotych na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Wyrok zaskarżono w całości i wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a poprzez brak orzeczenia o oddaleniu skargi w zakresie zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż "brak jest natomiast, w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw do nałożenia na organ obowiązku wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Jak wskazano powyżej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność analizuje jedynie, czy organ istotnie nie podejmuje czynności w sprawie, a strona wnosząca skargę może domagać się aktywności organu i stawiać mu zarzut bezczynności. Sąd nie kontroluje natomiast wydanych w postępowaniu rozstrzygnięć". Podniesiono, iż Sąd I instancji w sentencji swego wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 334/14 nie zawarł rozstrzygnięcia co do tej kwestii i nie orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, ograniczając się wyłącznie do podania w uzasadnieniu wyroku poglądu prawnego. Takie ograniczenie się jedynie do uzasadnienia swego stanowiska, które nie zostało wyrażone w sentencji wyroku nie jest wyrokowaniem zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji winien w tym zakresie orzec o oddaleniu skargi czego nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem do Sądu pierwszej instancji była bezczynność organu administracji w załatwieniu sprawy o nr [...], to jest sprawy, której przedmiotem była budowa budynku mieszkalno-garażowego położonego na działce o nr [...] w miejscowości Z. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, który to przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia sąd, uwzględniając skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy) w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepis ten – jak podkreśla się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób wyczerpujący określa treść rozstrzygnięcia uwzględniającego taką skargę. Sąd w omawianym przypadku ma zatem obowiązek rozstrzygnąć w dwu kwestiach: czy organ administracji wydał rozstrzygnięcie w terminach określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, a jeśli nie to czy naruszenie przepisów o szybkości postępowania miało charakter rażący.

Nie może także ujść uwadze, że ustawodawca w ustawie - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarł katalog rozstrzygnąć, które może wydać Sąd wojewódzki uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 - 3), akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (art. 146 § 1 i 2), uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (art. 147), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (ar. 149 § 1 i 2 ). Art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wyżej wskazane zapisy, jak też art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie pozostawiają wątpliwości, że sądy administracyjne wydają rozstrzygnięcie jedynie o treści, którą przewidują przepisy ustawy. Rozstrzygnięcie w wyroku (postanowieniu), co do kwestii nieprzewidzianych przez ustawodawcę stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Powyższego nie zmienia również treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani podaną podstawą prawną. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co oznacza zbadanie legalności działania organu we wszystkich aspektach prawnych, a nie jedynie w zakresie wskazanym w skardze. Kontrola sądu może się zakończyć wydaniem jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 145 – 152 p.p.s.a.

Na marginesie jedynie wskazać należy, że omawiana ustawa nie zawiera przepisu analogicznego do art. 37 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ wyższego stopnia uwzględniając zażalenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. A zatem o ile organ administracji wyposażony został przez ustawodawcę w dodatkowe, poza wyznaczeniem terminu do załatwienia sprawy, środki dopingujące organ pierwszej instancji do szybkiego załatwienia sprawy, o tyle takich uprawnień nie posiadają sądy administracyjne.

W świetle powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że ani art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. ani inne przepisy tej ustawy nie dają podstaw do nakładania przez sąd na organ administracji obowiązku wyjaśnienia przyczyn pozostawania przez organ w bezczynności oraz osób winnych takiemu stanowi. Sąd nie mógł zatem rozstrzygać w tym zakresie. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie orzekał bowiem w oparciu o ww. przepis, ani też nie mógł stanowić on podstawy prawej rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje bowiem, że organ pozostawał w bezczynności oraz, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania miało charakter rażący. Nie sformułował również zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2.

Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że brak rozstrzygnięcia w jakimś zakresie mogły jedynie stanowić podstawę wniosku o uzupełnienie wyroku sądu I instancji w oparciu o art. 157 § 1 p.p.s.a., niemożliwym zaś jest formułowanie w tym względzie zarzutu kasacyjnego.

Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.