Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1678/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 43 ust 1
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] Naczelnik Miasta [...] , działając na podstawie art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 - dalej jako P.b. z 1974 roku) oraz § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia

20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48 - dalej jako rozporządzenie z 1975 roku), udzielił [...] (dalej również jako Inwestor) pozwolenia na przystosowanie istniejącego budynku gospodarczego na warsztat rzemieślniczy (wyroby z gumy) na terenie położonym przy ul. [...] na parceli nr [...] .

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił w dniu 17 marca 2016 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o rozważenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W jego ocenie w stosunku do wskazanego aktu zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej jako k.p.a.), tj. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W opinii [...]WINB inwestycja objęta decyzją Naczelnika Miasta [...] może być niezgodna z obowiązującymi w dacie jej wydania ustaleniami planu miejscowego, albowiem żaden z planów obowiązujących dla działki nr [...] w [...] od roku 1983 nie zezwalał na realizację funkcji produkcyjnej (miejscowość uzdrowiskowa).

II.

W związku z otrzymanym pismem, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie (zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] ) w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z 1987 roku.

Do udziału w postępowaniu dopuszczeni zostali [...] (sąsiadujący z inwestycją - dalej jako Skarżący), którzy przedstawili swoje stanowisko w sprawie, akcentując wady prawne kwestionowanej decyzji.

[...] wskazał z kolei, iż z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest obecnie możliwe stwierdzenie nieważności wydanej na jego rzecz decyzji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] , Wojewoda, na podstawie art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r.

Zauważył, że w dacie wydania tej decyzji, na terenie działki nr [...] nie można było realizować warsztatów wyrobów z gumy. Takie przedsięwzięcie było przede wszystkim niezgodne z zapisami planu miejscowego oraz przepisami z zakresu ochrony środowiska. Niezależnie od wyżej opisanych rażących - w ocenie organu - naruszeń prawa, przy końcowej ocenie decyzji nie może ujść uwadze fakt, że od dnia jej wydania upłynęło 29 lat. Skoro tak, to w myśl wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Skoro bowiem uznany za niekonstytucyjny przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie przewiduje dłuższego niż 10-letni terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, to uznać należy, że wyrok ten dotyczy przedmiotowej sprawy w tym aspekcie, że od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu i adresat nabył na jej postawie uprawnienia.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody w mocy.

Oceniając przesłankę rażącego naruszenia prawa organ w pierwszej kolejności zauważył, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 P.b. z 1974 roku według stanu na dzień 12 listopada 1987 r., pozwolenie na budowę mogło zostać wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Inwestor takim prawem się legitymował i wykazał je w odpowiedni sposób.

Stosownie natomiast do § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 roku, pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi.

Działka ewidencyjna nr [...], w dniu wydania decyzji Naczelnika Miasta [...] , objęta była zakresem obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] , zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1983 r., nr [...]. Nieruchomość inwestycyjna położona była na terenie oznaczonym symbolem D 33 MN - teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy.

Z zapisów jednostki strukturalnej "D" jak i z zapisów ogólnych planu wynikało, iż główna funkcja tych terenów została określona jako lecznictwo uzdrowiskowe, obsługa ludności, użytkowników miasta w zakresie usług III poziomu, mieszkalnictwo o wysokiej i niskiej intensywności. Jako funkcje uzupełniające wskazano rolnictwo wyspecjalizowane w gospodarce polowej od hodowli przez leśnictwo, przemysł przetwórczy, rekreacja. Jednocześnie w jednostce "D" ww. plan przewidywał eliminację uciążliwych dla środowiska profili produkcyjnych.

Również ogólne przepisy planu miejscowego przewidywały likwidację obiektów uciążliwych dla otoczenia szczególnie w strefach zabudowy mieszkaniowej. Plan nie zakładał także rozwoju przemysłu poza usługowym, a jedynie utrzymywał istniejące zakłady przetwórcze. Przewidywał przemieszczanie niektórych zakładów przemysłu uciążliwego poza obręb stref ochronnych uzdrowiska oraz likwidację względnie przeprofilowanie obiektów i urządzeń uciążliwych w centrum miasta oraz położonych w strefach ochronnych środowiska.

Zdaniem organu, takie zapisy planu wskazują, iż decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. narusza § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 roku. Teren nieruchomości inwestycyjnej, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, przeznaczony był pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Zapisy planu dążyły także do likwidacji obiektów uciążliwych dla otoczenia szczególnie w strefach zabudowy mieszkaniowej, zaś funkcją główną terenu jednostki strukturalnej "D" było lecznictwo uzdrowiskowe, obsługa ludności, użytkowników miasta, mieszkalnictwo o wysokiej i niskiej intensywności.

Warsztat rzemieślniczy Inwestora - wyroby z gumy - zgodnie z postanowieniem Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 1987 r. o lokalizacji i adaptacji budynku gospodarczego na warsztat wyrobów z gumy, został określony jako inwestycja o uciążliwości U II, dla której obowiązuje strefa odległości 30m od sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. Wskazana kategoria stanowi zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (tekst jednolity Dz. U. z 1980 r., Nr 17, 62) obiekty i urządzenia średnio uciążliwe.

GINB wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r., narusza zarówno ustalenia miejscowego planu w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Jednakowoż powyższe naruszenie nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący nie decyduje wyłącznie jego oczywistość, ale także skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Oceniając te skutki należy mieć na uwadze, że od dnia wydania decyzji upłynęło ponad 29 lat.

Stwierdzenie nieważności decyzji po ponad 29 latach funkcjonowania jej w obrocie prawnym, w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby przez ten okres ww. pozwolenie na adaptację budynku gospodarczego na warsztat wytwórczy było kwestionowane przez strony postępowania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat.

Tym samym naruszenie § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 roku, w zw. z treścią planu miejscowego nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. W sprawie nie został spełniony jeden z podstawowych elementów warunkujących uznanie ww. naruszenia prawa za rażące.

Organ stwierdził jednocześnie, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

IV.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie GINB wywiedli [...] zaskarżając je w całości.

Decyzji zarzucili:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] wskutek przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić z uwagi na upływ ponad 29 lat od dnia jej wydania,

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność planowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi rażącego naruszenia prawa mimo, że plan nie przewidywał możliwości prowadzenia na terenie mieszkaniowym działalności produkcyjnej,

3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność planowanej lokalizacji warsztatu z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i zasadami tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych nie stanowi rażącego naruszenia podczas gdy przepisy zarówno warunków technicznych, jak i o strefach ochronnych miały na celu zapewnienie prawidłowego zagospodarowania działki budowlanej oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. sąsiadów poprzez ochronę ich przed niekorzystnymi dla zdrowia oraz uciążliwymi oddziaływaniami generowanymi przez zakład,

4. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 213 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (w brzmieniu na dzień 12 listopada 1987 r.) poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego zmianę przeznaczenia pomieszczeń na pomieszczenia pracy bez uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. bezpieczeństwa i higieny pracy,

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] , a także o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wadliwie organ powołuje się na stałość, niezmienność prawa, której źródłem ma być Konstytucja RP. Ta pewność prawa, wartość nadrzędna, ma uniemożliwiać rewizję zapadłej decyzji i uzdrowienie sytuacji, która powstała wskutek braku dbałości organów o to, jakie orzeczenia były wydawane. Organ nie uwzględnia chociażby art. 68 pkt 1 i 4 Konstytucji RP, w którym wprost wskazano, że ochrona zdrowia jest wartością nadrzędną, a władze zobligowane są do zapobiegania negatywnym skutkom degradacji środowiska naturalnego.

Nie do zaakceptowania jest stanowisko GINB jakoby w okresie 29 lat obowiązywania decyzji nie była ona kwestionowania przez Strony. Należy przede wszystkim mieć na uwadze, że o wydaniu tej decyzji nie został zawiadomiony żaden z sąsiadów. Nadto, Skarżący podejmowali aktywne próby najpierw ustalenia, co dzieje się na działce Inwestora, a później podważenia wydanego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajduje się także notatka, z której wynika, iż działalność Inwestora będzie akceptowana, o ile nie będzie powodować szkodliwych emisji.

Skarżący wskazali również na to, iż w sprawie zachodzi rozbieżność pomiędzy tym, na co Inwestor otrzymał zgodę, a tym co rzeczywiście wykonał. Decyzja zezwalała na adaptację niewielkiego budynku, gdy tymczasem faktycznie doszło do jego rozbiórki i odbudowy, o czym świadczy różny kształt na poszczególnych mapach i rysunkach stanowiących część projektu budowlanego.

Skarżący podważyli także rozumienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Ich zdaniem nie może on znaleźć zastosowania w sprawie.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z decyzji.

Inwestor także wniósł o oddalenie skargi, podkreślając fakt znacznego upływu czasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Wskazania na wstępie wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana, bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji objętej kontrolą nadzwyczajną. Kontroluje się tu bowiem ważność wydanej decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie, decyzji Naczelnika Miasta [...] zarzuca się rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia.

Nie ma żadnego sporu co do tego, iż decyzja Naczelnika Miasta [...] jest dotknięta wadami. Spór tyczy się natomiast tego, czy i z jakich powodów naruszeniu temu nadać rangę rażącego.

Sąd zauważa, że działka Inwestora, w 1987 roku objęta była zakresem obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem D 33 MN - teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy.

Z zapisów planu wynikało, iż wiodącą funkcją tych terenów było lecznictwo uzdrowiskowe, obsługa ludności, użytkowników miasta w zakresie usług III poziomu, mieszkalnictwo o wysokiej i niskiej intensywności. Nie było w planie mowy o możliwości lokalizowania zakładów produkcyjnych. Wręcz przeciwnie, akt ten zakładał eliminację istniejących i uciążliwych dla środowiska lub otoczenia, szczególnie w strefach zabudowy mieszkaniowej, profili produkcyjnych. Zgodnie z planem nie było możliwości rozwoju przemysłu na wskazanym terenie.

Tym samym decyzja narusza § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 roku. Skoro bowiem zapisy planu dążyły do likwidacji obiektów uciążliwych dla otoczenia szczególnie w strefach zabudowy mieszkaniowej, zaś funkcją główną terenu jednostki strukturalnej "D" było lecznictwo uzdrowiskowe, obsługa ludności, użytkowników miasta, mieszkalnictwo o wysokiej i niskiej intensywności, to lokalizowanie uciążliwego zakładu produkcyjnego wyrobów z gumy, emitującego szkodliwe substancje do atmosfery, stanowi jaskrawe naruszenie tych zapisów. Nadto, decyzja narusza także obowiązujące ówcześnie przepisy środowiskowe, bowiem w myśl postanowienia Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 maja 1987 r. o lokalizacji i adaptacji budynku gospodarczego na warsztat wyrobów z gumy, został określony jako inwestycja o uciążliwości U II, dla której obowiązuje strefa ochronna w odległości 30m od sąsiedniej zabudowy mieszkalnej, która - co niewątpliwe, znajduje się znacznie bliżej bo około 12 metrów (okoliczność niesporna). Obiekt taki, zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62) klasyfikowany był jako średnio uciążliwy i musiał zachować wskazaną wyżej strefę ochronną.

VII.

W świetle powyższego Sąd nie ma wątpliwości, iż decyzja naruszyła zarówno plan miejscowy jak i przepisy określające odległość strefy ochronnej od budynków mieszkalnych, zezwoliła bowiem na umiejscowienie na działce [...] zakładu emitującego szkodliwe substancje, co nie było w ogóle dopuszczalne w tej części miejscowości o uzdrowiskowym charakterze.

Organy błędnie jednak przyjęły, iż stwierdzone naruszenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo (choć Wojewoda w decyzji wprost tak je nazwał) z uwagi na znaczny upływ czasu i niekwestionowanie istniejącej inwestycji przez jej okolicznych sąsiadów.

Z takim stanowiskiem Sąd w niniejszym składzie się nie zgadza.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż nie jest prawdą, że nikt nie kwestionował istnienia zakładu produkcyjnego Inwestora, co tak jednoznacznie podkreśla w swojej decyzji GINB. Przeczą temu chociażby znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, wskazujące na prowadzone pomiędzy sąsiadami rozmowy, w których akcentowano bezwzględną konieczność zaprzestania przez Inwestora emisji do środowiska szkodliwych substancji. Organy nie uwzględniają również tego, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją zezwalającą na adaptację określonego budynku na potrzeby uciążliwej działalności gospodarczej (w dodatku rozwijanej systematycznie przez lata do obecnych rozmiarów). Taką sytuację, w kontekście braku reakcji sąsiadów (swoistego znoszenia inwestycji), należy oceniać odmiennie od sytuacji np. wybudowania od podstaw, konkretnego budynku i niekwestionowania przez długi czas faktu jego istnienia. W pierwszym przypadku adaptacja odbywa się bowiem w już istniejącym budynku (zazwyczaj wybudowanym legalnie), a więc uchwycenie zmiany (zwłaszcza tego, że inwestycja zaczyna być uciążliwa, a przez to niepożądana), może nie być przez długi czas możliwe. W przypadku wybudowania obiektu "od zera", fakt ten jest widoczny w zasadzie od razu.

W związku z powyższym, formułując oceny co do braku reakcji sąsiadów na daną inwestycję, w kontekście wpływu tego faktu na ocenę skutków społeczno-gospodarczych i czasu istnienia inwestycji naruszającej prawo, należy uwzględniać m.in. charakter inwestycji i działania inwestora. Adaptacja budynku do potrzeb określonej działalności gospodarczej może bowiem początkowo nie pociągać za sobą żadnych widocznych oznak takowej, tak jak to zazwyczaj wiąże się z budową zupełnie nowego budynku, a jej nie do zaakceptowania z obowiązującym prawem skutki mogą się ujawniać stopniowo, po wielu latach.

VIII.

Organy wadliwie stosują również wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie P 46/13 i wypływający z niego skutek.

Sąd zwraca uwagę, iż w związku z powyższym wyrokiem w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu na tle konkretnych spraw administracyjnych. Początkowo, w pewnej części orzeczeń przyjmowano, że rzutuje on bezpośrednio na wykładnię ww. przepisu. W konsekwencji, uwzględniając zawarte w wyroku Trybunału wskazówki interpretacyjne, nakazujące uwzględnienie w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa, formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (tak np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14). Bądź wprawdzie nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14).

Sąd zwraca jednakże uwagę, iż ze względu na charakter zakresowy wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał -dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można zaś określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Sąd przychyla się do tego właśnie poglądu. Inne rozumienie konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadziłoby bowiem do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 jak i 20 czy innej, dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, bez jasnego i przekonywującego uzasadnienia, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał nie przesądził w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych". Jeżeli uwzględni się kontekst sprawy na tle której zadano pytanie prawne w sprawie P 46/13 (czyli blisko 70-letni upływ czasu od wadliwego przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej), nie można jednoznacznie powiedzieć co należy rozumieć, w każdej sprawie, jako znaczny upływ czasu, rzutujący na skutki społeczno-gospodarcze decyzji, a przez to wpływający na ocenę jej wad jako rażąco naruszających prawo. Sąd podkreśla, iż w każdej sprawie oceny należy dokonywać w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu tak uprawnionego z decyzji, jak również innych osób, bezpośrednio - co widać szczególnie wyraźnie na tle niniejszej sprawy - nią dotkniętych. Koncentrowanie się jedynie na długości okresu obowiązywania decyzji i nabyciu na jej podstawie przez jej adresata (Inwestora) określonych uprawnień do zabudowy, z jednoczesnym pomijaniem negatywnych skutków jakie decyzja ta w dalszym ciągu wywołuje względem innych podmiotów, naruszając ich prawa, nie może zostać uznane za prawidłowe. Organy i sądy mają bowiem obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną.

W kontekście powyższych uwag Sąd zwraca uwagę, iż decyzja Naczelnika Miasta [...], pomimo podkreślanego przez organy znacznego upływu czasu i przekroczenia bariery 10 lat o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rażąco narusza art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 roku w zw. § 43 ust. 1 rozporządzenia z 1975 roku i § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Sąd podziela w tym względzie argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17, wydanego wprawdzie na tle sprawy, do której zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku, jednakże posiadającego uniwersalne znaczenie dla oceny kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Wydanie pozwolenia na budowę (tu adaptację budynku na warsztat wyrobów z gumy) nie mogło odbyć się bez uprzedniej, szczegółowej oceny przedłożonych przez Inwestora dokumentów z punktu widzenia ustaleń planu miejscowego, a ten zakazywał tego rodzaju zabudowy. Nie zasługuje zatem na ochronę prawną akt administracyjny, którym zaniedbano potrzebie uwzględnienia zapisów planu miejscowego i to o charakterze podstawowym. Działanie takie narusza elementarną zasadę praworządności, mającą równoważne znaczenie co eksponowana przez organy i Inwestora zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Trwałość decyzji ostatecznej nie jest bowiem wartością samą w sobie.

Sąd nie może nie dostrzec i przejść do porządku dziennego nad zignorowaniem przez Inwestora i organy przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny na danym terenie miejscowości uzdrowiskowej. Ład ten jest bowiem gwarantem powstawania na danym terenie wyłącznie obiektów dopuszczonych przez plan miejscowy. Prawidłowe skonsumowanie postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym jest obowiązkiem inwestora i właściwego organu. Obowiązek ten ma gwarantować zrealizowanie każdego zamierzenia budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem (m.in. planem miejscowym), co ma zabezpieczyć uzasadnione interesy osób trzecich.

Uwzględniając wszystkie powyżej wskazane okoliczności sprawy, w szczególności fakt, że adaptacja nastąpiła z rażącym naruszeniem elementarnych postanowień planu miejscowego i przepisów o strefach ochronnych, co oddziałuje wprost na prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości, upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie może uzasadniać odstąpienia od stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji, za zasadne uznano zarzuty 1-3 skargi. Za niezasadny na tle niniejszej sprawy, dotyczącej wszak oceny ważności decyzji, a nie ewentualnych wad dających podstawę do wznowienia postępowania, Sąd uznał natomiast zarzut 4, wskazujący na brak właściwych uzgodnień przed wydaniem decyzji, a także wskazywany przez Stronę fakt zrealizowania innej niż zamierzona inwestycji.

IX.

Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą je decyzję Wojewody [...].

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...], a następnie ewentualnie GINB uwzględni powyższe uwagi.