Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2922/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 § 1, 80, 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 128, 129
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 9/18 w sprawie ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. S. i B. S. solidarnie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 9/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty N. z [...] września 2017 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. S. i B. S. w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za częściowe wywłaszczenie nieruchomości przez wybudowanie na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości B., linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV.

Starosta N. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia i wypłaty odszkodowania za wybudowanie na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] stycznia 1972 r. nr [...] linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości B., stanowiących obecnie własność B. i M. (syna M.) S. Organ uznał, że aby aktualny właściciel gruntu mógł ubiegać się o odszkodowanie w związku z wydaniem decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", powinien być również właścicielem nieruchomości w chwili wydawania takiej decyzji albo nabyć w drodze umowy od wcześniejszego właściciela gruntu, dla którego została wydana taka decyzja, w drodze cesji, roszczenie do dochodzenia odszkodowania. Uprawnionym do domagania się odszkodowania nie może być natomiast osoba, która nabyła nieruchomość w drodze umowy darowizny po wybudowaniu urządzeń energetycznych. Starosta ustalił, że wnioskodawcy nabyli działki na podstawie umowy o dożywocie (darowizny) z [...] kwietnia 1995 r. (akt notarialny rep. [...]). W treści umowy nie ma wzmianki o dochodzeniu przez następców przejmowanego gospodarstwa rolnego roszczeń do odszkodowania za posadowienie na gruncie urządzeń elektroenergetycznych wysokiego napięcia 400 kV. Umowa darowizny dotyczyła wyłącznie praw i obowiązków związanych z prawem własności nabytych nieruchomości i nie ma w niej jakichkolwiek zapisów dotyczących przeniesienia roszczenia o odszkodowanie przysługujące darczyńcy. W tej sytuacji prawo do żądania odszkodowania za ograniczenie prawa własności pod budowę linii energetycznej nie zostało przeniesione w drodze umowy wraz z prawem własności nieruchomości, ani też w drodze sukcesji uniwersalnej, czy odrębnego porozumienia w sprawie przejścia tej wierzytelności. Z roszczeniem o odszkodowanie mogli wystąpić poprzedni właściciele działek, M. i E. S., których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy linii przesyłowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i B. S.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ uznał, że pomimo tego, że roszczenie o odszkodowanie nie uległo przedawnieniu, a więc należało je rozpatrywać z uwzględnieniem u.g.n., to jednak nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, ponieważ nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się ściśle z faktem doznania uszczerbku w przysługującym danemu podmiotowi prawie własności. Tym samym Starosta N. zasadnie umorzył, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", postępowanie zainicjowane wnioskiem osób, które nie zostały wywłaszczone, a nieruchomość nabyły w drodze umowy dożywocia.

M. S. i B. S. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; art. 105 K.p.a. przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka umorzenia postępowania, a w szczególności prowadzenie postępowania nie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 28 K.p.a. przez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że nie posiadają legitymacji czynnej oraz naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie mają legitymacji czynnej. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 64 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., przez generowanie braku zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania bezprawnych praktyk.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

[...] S.A. z siedzibą w K., w piśmie procesowym z [...] stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, wniosły o jej oddalenie. Spółka wskazała, że zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ drugiej instancji oraz dokonanymi na jego podstawie ustaleniami. W jej opinii decyzje organów administracyjnych obu instancji zostały wydane bez naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił.

Sąd przyjął, że z umowy dożywocia z [...] kwietnia 1995 r. (akt notarialny rep. [...]) nie wynika, aby dotychczasowi właściciele, przenosząc własność nieruchomości, dokonali jakichkolwiek wyłączeń, w tym dotyczących dochodzenia odszkodowań związanych z przenoszonymi nieruchomościami. O dokonaniu wyłączeń nie świadczy okoliczność, że przedmiotowe nieruchomości zostały przez skarżących nabyte w drodze umowy dożywocia. M. S., będący skarżącym i wnioskującym o ustalenie i wypłatę odszkodowania za częściowe wywłaszczenie nieruchomości, jest synem M. S. i E. S., a więc jest następcą prawnym właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] w dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z [...] stycznia 1972 r. zezwalającej na założenie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 400 kV na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości B. O uprawnieniach M. S. w dochodzeniu roszczenia nie decydują zatem wyłącznie zapisy wynikające z umowy dożywocia z [...] kwietnia 1995 r., lecz również fakt bycia spadkobiercą M. S. i E. S. jako byłych właścicieli nieruchomości.

Sąd wskazał na dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roszczenie o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, gdyż nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Wskazuje się też, że osobą uprawnioną do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 w związku z art. 128 ust 4 u.g.n. jest osoba wywłaszczona oraz jej spadkobiercy. Takiego uprawnienia nie ma natomiast nabywca nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej (nabywca syngularny), ponieważ to nie on poniósł ewentualną szkodę wywołaną budową linii energetycznej, lecz zbywca nieruchomości. Ewentualne ograniczenia i szkody wywołane istnieniem linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości musiały bowiem wpłynąć na cenę zakupu nieruchomości. Zatem możliwość zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego przez nabywcę nieruchomości zależy to od tego, czy roszczenia zostały zbyte i czy nabywca nieruchomości poniósł szkodę, którą mogłoby być nabycie nieruchomości bez uwzględnienia istniejącego obciążenia. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że choć z roszczeniem odszkodowawczym mogą wystąpić właściciele nieruchomości, których prawo do nieruchomości zostało ograniczone w momencie budowy urządzenia przesyłowego oraz ich następcy prawni, to nie oznacza to, że uprawnionym do odszkodowania nie może być osoba, która jako aktualny właściciel nieruchomości, legitymuje się formalnoprawnym tytułem uprawniającym do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania. Innymi słowy, roszczenie odszkodowawcze, o którym mowa, jest związane z osobą właściciela, który poniósł szkodę i co do zasady, będzie to właściciel nieruchomości w czasie budowy urządzenia. Jednak w sytuacji zbycia roszczenia następcy prawnemu pod tytułem szczególnym, ten następca może wystąpić z żądaniem odszkodowania.

Sąd wskazał, że kwestia ustalenia odszkodowania nie była obligatoryjnym elementem decyzji ograniczającej prawa do nieruchomości w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, lecz warunkowana była inicjatywą właściciela nieruchomości, której dotyczyło ograniczenie praw. Warunkiem dopuszczalności zastosowania przepisów u.g.n. w sytuacji wydania decyzji w oparciu o art. 35 i 36 ustawy wywłaszczeniowej jest fakt, że objęte nią uprawnienie nie zostało skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Zdaniem Sądu warunkiem zastosowania aktualnych przepisów art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w niniejszej sprawie jest zatem, jednoznaczne ustalenie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone w oparciu o art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o wywłaszczeniowej.

Mając powyższe na uwadze, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd uznał, że organy obu instancji uchyliły się od prawidłowego zbadania czy odszkodowanie w oparciu o art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości z 1958 r. zostało wypłacone M. S. i E. S. jako poprzednim właścicielom nieruchomości, na których znajduje się linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia, a jeśli tak - za jakiego rodzaju szkody zostało wypłacone. Wobec tego, niezależnie od wadliwie przedstawionego przez organy orzekające w sprawie aspektu podmiotowego, konieczne było uprzednie poczynienie ustaleń faktycznych co do odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać spadkobiercom osoby, w stosunku do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy osoby te własność "wywłaszczonej" nieruchomości nabyły na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze spadkobrania;

2) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 922 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do odszkodowania przysługuje spadkobiercy osoby, co do której wydana została decyzja z art. 35 ust. 1 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości z 1958 r., w sytuacji gdy składnikami spadku nie są uprawnienia, które wynikają ze stosunków o charakterze administracyjnoprawnym, a ponadto prawo do odszkodowania powstaje dopiero w wyniku wydania przez starostę decyzji, o której mowa w tym przepisie;

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez bezzasadne uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy skarżący nie byli podmiotami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości, ponieważ nabyli własność nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji spowodowane błędnym uznaniem, że organy administracji bezzasadnie zaniechały wykonania czynności zmierzających do ustalenia czy odszkodowanie zostało wypłacone poprzednim właścicielom nieruchomości, skoro wnioskodawcy i tak nie mieli legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie tegoż odszkodowania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć z uwagi na brak legitymacji procesowej wnioskodawców.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z 17 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed tym sądem do czasu wydania orzeczenia w sprawie I OPS 1/20. Postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r. postępowanie zostało podjęte.

W piśmie z [...] października 2020 r. strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Uczestnicy postępowania B. S. i M. S. w piśmie z [...] grudnia 2020 r. podtrzymali stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zagadnienie to było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: "1.Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale opowiedział się za dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że roszczenie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie jest skuteczne względem każdego właściciela nieruchomości, bowiem nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość i niedopuszczalne jest domaganie się odszkodowania przez każdego z kolejnych nabywców nieruchomości. Na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnionymi do odszkodowania są jedynie osoby wywłaszczone oraz ich sukcesorzy pod tytułem uniwersalnym, a nie singularnym. Następstwo prawne pod tytułem "uniwersalnym" oznacza – w odniesieniu do osoby fizycznej – w polskim systemie prawnym - wyłącznie dziedziczenie, zaś następstwo pod tytułem "singularnym" oznacza następstwo w zakresie praw związanych z przeniesieniem praw do określonych składników majątkowych. Poglądy te utrwalone są w nauce prawa i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 1149/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, stwierdził, że nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. NSA podał, że to właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, zdaniem NSA, nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania może wystąpić podmiot wywłaszczony oraz spadkobiercy wywłaszczonego, lecz nie mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej). W konsekwencji powyższych ustaleń w przywołanej uchwale ustalono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, ale nie może być ustalone na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 P.p.s.a.).

Skoro podmiotem uprawnionym do żądania odszkodowania jest osoba wywłaszczona, czyli właściciel nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia, ewentualnie jego następca prawny pod tytułem uniwersalnym, to czyni to zasadnym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że okoliczność, że skarżący są spadkobiercami właścicieli nieruchomości, w odniesieniu do których ograniczono ich prawa, wydaną w trybie art. 35 ustawy wywłaszczeniowej, decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., Wydział Spraw Wewnętrznych z [...] stycznia 1972 r. znak: [...], nie może mieć znaczenia w sprawie, skoro skarżący nie byli właścicielami tych nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, a nabyli je na podstawie odrębnej umowy o dożywocie kilkadziesiąt lat później. Prawidłowo wskazuje skarga kasacyjna, że przejście prawa do żądania odszkodowania możliwe jest wyłącznie w razie, gdy spadkobierca w drodze spadkobrania nabywa własność nieruchomości, z którą jest związane roszczenie o odszkodowanie. W tym znaczeniu prawo do odszkodowania jest związane z prawem własności nieruchomości. Dlatego wstąpienie przez skarżących z tytułu spadkobrania w prawa i obowiązki M. D. S. i E. M. S. nie mogło dotyczyć nieruchomości objętych wnioskiem z [...] lipca 2017 r., ponieważ nie weszły one już do masy spadkowej, z tego powodu, że zostały nabyte przez skarżących od spadkodawców wcześniej w drodze umowy. Spadkodawcy przenieśli zaś umownie własność nieruchomości w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W tych okolicznościach w drodze spadkobrania nie mogło przejść na spadkobierców roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 u.g.n.

Jako konsekwencja przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadne pozostają także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy jako niekompletnych, które pomijają ustalenia w zakresie przyznania i wypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Okoliczności te wobec bezspornego ustalenia, że wnioskodawcy nabyli własność tych nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym zagadnienie dotyczące ustalenia czy spadkobranie i wykonanie umowy darowizny uprawnia spadkobierców bądź obdarowanego do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, związane jest z zastosowaniem norm prawa materialnego, a nie kwestią ustalenia stanu faktycznego w zakresie zmian podmiotowych po stronie właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz w związku z art. 80, a także art. 105 § 1 K.p.a. należało uznać za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a oraz w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).