Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1330/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a,e, art. 153, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 107 par. 3, art. 63 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2015 r (uzupełnionym 8 maja 2015 r.) – inwestor Spółka A – dalej określana jako "strona" lub "inwestor", wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu ośmiu domów wielorodzinnych (max 36 lokali mieszkalnych) na dz. nr [...] obręb [...] B. , gmina D. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu, budową dojść i dojazdu do budynków, przebudową zjazdów oraz rozbiórką istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych lub ich przebudową na budynki wielorodzinne.

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze,po rozpatrzeniu odwołania M. O.-P., uchyliło powyższą decyzję a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D. ponownie ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu skargi M. O.-P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 481/16 uchylił powyższą decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie wskazał, że obydwa załączniki graficzne - do decyzji i do analizy - zostały sporządzone na mapie, która z pewnością nie jest mapą aktualną, co powoduje, że oznakowanie (numeracja) działek na mapie jest inna niż oznakowanie w części tekstowej analizy, a ponadto nieczytelne. Brak jest na mapie odzwierciedlenia istniejącej zabudowy, której danymi posługuje się część tekstowa analizy, co skutkuje utratą wartości dowodowej całej analizy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że z części tekstowej analizy nie wynika w jaki sposób obliczane były poszczególne wskaźniki inne niż powierzchnia zabudowy (brak wskazania jaka zabudowa znajduje się na poszczególnych działkach oraz jakie są jej parametry),

co powoduje brak możliwości dokonania przez organy oraz Sąd badania prawidłowości ich ustalenia. Sąd stwierdził, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z prawem, natomiast już z pobieżnych oględzin obszaru analizowanego wynika, że w obszarze tym znajduje się więcej niż 11 działek zabudowanych, które nie zostały uwzględnione w analizie. Sąd podkreślił też, że z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588 - dalej jako "rozporządzenie") nie wynika możliwość liczenia osobno dwóch wskaźników zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Wskaźnik ten dotyczy bowiem całego obszaru analizowanego.

Rozpatrując sprawę po raz trzeci organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ponownie ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla zamierzonej przez niego inwestycji. Kolegium, decyzją z dnia [...]. także uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na nienależyte wykonanie wskazanego wyżej wyroku WSA w Szczecinie.

Po sporządzeniu nowej analizy, Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] r., uwzględniając dokonaną przez inwestora pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. modyfikację wniosku, kolejny raz ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy na terenie działek nr [...] i [...], położnych w obr. ewid. B. , gm. D. dla inwestycji polegającej na:

- budowie do ośmiu budynków wielorodzinnych dwu- do trzykondygnacyjnych (po 3-6 lokali w budynku) wraz z rozbiórką istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych lub ich przebudową na budynki wielorodzinne,

- wewnętrznej komunikacji (dojść i dojazdów),

- niezbędnej infrastruktury technicznej związanej z budynkami w tym zjazdu z drogi powiatowej (dz. nr [...]) na teren planowanej zabudowy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez M. O.-P., odwołaniem z 25 kwietnia 2018 r., uzupełnionym pismem z 4 czerwca 2018 r. w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo sporządzonej i niespełniającej wymogów prawa analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia aktualnej wizji lokalnej analizowanego obszaru przed wydaniem decyzji; art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez brak precyzyjnego określenia w decyzji: ilości budynków, które mogą zostać zrealizowane, ilości kondygnacji, ilości lokali, a także czy inwestycja polegać będzie na budowie nowej zabudowy, czy przebudowie istniejącej, co prowadzi do naruszenia wymogów ładu przestrzennego; art. 60 ust. 4 u.p.z.p w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o treści odbiegającej od treści projektu decyzji bez należytego uzasadnienia przyjętych odstępstw; art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak aktualnego uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi; § 3, § 5, § 7 rozporządzenia poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo wykonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzez brak precyzyjnego wskazania wielkości przyjętych parametrów nowej zabudowy. W oparciu o ww. zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i odmowę uwzględnienia wniosku inwestora, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z 4 czerwca 2018 r. zawarła wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej analizowanego obszaru, celem ustalenia jaki charakter i cechy ma zabudowa położona w głębi tego obszaru, gdzie zlokalizowana ma zostać intensywna zabudowa wielorodzinna.

Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. (dalej: "SKO" lub "Kolegium") zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia

[...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.- dalej jako "u.p.z.p"), po raz kolejny uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wyjaśnił, że wydana przez organ I instancji decyzja jest wadliwa albowiem organ ten nie wykonał wszystkich zaleceń zawartych

w wydanym w sprawie orzeczeniu WSA w Szczecinie, a tym samym w sposób istotny naruszył normę prawną określoną w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Kolegium, ponownie przeprowadzona w sprawie analiza nadal nie odpowiada prawu gdyż brak jest w niej danych odnoszących się do wszystkich nieruchomości obszaru analizowanego w zakresie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Nie jest bowiem prawidłowe zbiorcze określenie w analizie, iż "w obszarze analizowanym występuje zabudowa kryta dachami płaskimi, dwu- lub wielospadowymi o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 45°", czy choćby nieprzedstawienie poszczególnych wysokości górnych kalenic w odniesieniu do każdej zabudowy występującej w obszarze analizowanym z podaniem, na której działce takowa się znajduje. Na brak wskazania geometrii dachów występujących

w obszarze analizowanym zwracano już uwagę w decyzji z [...] r. Jest to o tyle istotne, gdyż organ I instancji sam wyraźnie wskazał, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych w obszarze analizowanym występuje w wartościach od 30° do 45°, tymczasem dla inwestycji ustalono kąt nachylenia o wartości do 20°, co może oznaczać, że wartość ta nie nawiązuje do wartości występujących faktycznie w obszarze analizowanym.

Kolegium podzieliło też przedstawione w odwołaniu zarzuty odnoszące się do uchybień związanych z ustaleniem wskaźnika zabudowy, wskazując, że określenie tego parametru przez organ I instancji jedynie w jego górnej granicy ("max. 35 %") jest niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto sporządzona w sprawie analiza, nie zawiera informacji o zabudowie znajdującej się na nieruchomościach, które stanowiły podstawę do wyliczenia ww. parametru. Prawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, poza samym procentowym oznaczeniem wskaźnika zabudowy na poszczególnych działkach znajdujących się na terenie analizowanym, powinna określać również powierzchnię tych działek i powierzchnię znajdującej się na nich zabudowy. Tylko w takiej sytuacji możliwa byłaby pełna ocena tego dowodu i zweryfikowanie prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Znajdująca się w aktach sprawy analiza, która stanowiła podstawę wydania decyzji organu I instancji, jest tych informacji pozbawiona, co stanowi o naruszeniu zasady prawdy materialnej.

Analizując ustaloną przez organ I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie do 8 m od ul. [...] i do 11 m w głębi terenu inwestycji Kolegium podkreśliło, że organ I instancji właściwie w żaden sposób nie uzasadnił,

z którego z trybów określonych w § 7 rozporządzenia korzystał. Organ I instancji ustalił, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na nieruchomościach sąsiednich względem terenu inwestycji kształtują się w następujący sposób: budynek na działce nr [...] ok. 7,5m; budynek na działce nr [...] od 8 do 9 m; budynek na działkach nr [...], [...], [...] od 11,5 m do 13,5 m. Dalej organ I instancji wskazał na konieczność ustalenia tego parametru jako przedłużenia tej wysokości zabudowy występującej na działkach sąsiednich, a w dalszej kolejności przytoczył treść § 7 ust. 4 rozporządzenia - a więc trybu szczególnego w zakresie ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi. Ponadto podniósł, że z jednej strony zostaną odtworzone w nowej zabudowie budynki o charakterze już istniejących budynków mieszkalnych, a z drugiej zabudowa w głębi terenu inwestycji nawiązywać będzie do zabudowy wyżej znajdującej się w pobliżu terenu inwestycji, a takie uzasadnienie w żaden sposób nie uprawnia do skorzystania z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Nadto Kolegium zauważyło, że skoro wysokość zabudowy sąsiedniej jest różna - od 7,5 m do nawet 13,5 m, to nie sposób dojść do wniosku, aby skorzystanie w tym wypadku z ust. 1 wspomnianego paragrafu było

w niniejszej sprawie możliwe. Ewidentnie wysokość zabudowy sąsiedniej tworzy uskok, a skoro tak jest, to w pierwszej kolejności organ I instancji winien ustalić średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o treść § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Kolegium stwierdziło też, że określenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu wyłącznie przez podanie wartości maksymalnych nie jest dopuszczalne, gdyż tak pozostawiona swoboda dla inwestora jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Natomiast w ustosunkowaniu się do zarzutu odwołania o braku uzgodnienia aktualnego projektu decyzji, organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie Wójt dokonał uzgodnienia pierwszej wydanej w przedmiotowym postępowaniu decyzji z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz m zarządcą drogi publicznej (tj. z Starostą P. ), jednakże przekazany organowi współdziałającemu projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy nie odpowiada w zupełności treści decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W projekcie tym brak było następujących danych, które zostały zawarte w osnowie decyzji z [...] r.: określenie, że przedmiotem inwestycji będą budynki dwu- do trzykondygnacyjnych (po 3-6 lokali w budynku); określenie wariantowej linii zabudowy, jako kontynuacji linii budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]; określenie parametru wysokości górnej kalenicy dla zabudowy w głębi terenu inwestycji w wysokości 12 m. Brak tożsamości wydanej w sprawie decyzji z projektem, który podlegał procedurze uzgodnieniowej skutkuje tym, że wydana w sprawie decyzja, w aktualnym kształcie w zasadzie nie została uzgodniona zgodnie z przepisami ustawy, czym naruszono art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 106 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze, że zgodnie z treścią przepisów u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, zaś sama decyzja powinna określać rodzaj inwestycji. Kolegium stwierdziło, iż określenie inwestycji w formie wariantowej, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest prawidłowe. Inwestor na etapie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy winien wiedzieć, jakiego rodzaju inwestycja będzie przez niego prowadzona, a więc, czy będzie ona polegała na rozbiórce i budowie nowych budynków, czy też przebudowie budynków istniejących. Także określanie parametrów wariantowych obowiązującej linii zabudowy nie znajduje podstaw w przepisach ustawy oraz rozporządzenia, natomiast ustalenie jedynie granicznej liczby budynków, które powstaną w ramach realizacji zamierzenia inwestycyjnego mogłoby wręcz stanowić blankietową zgodę na to, by inwestor zrealizował obiekty różniące się znacznie od siebie w ramach tej samej inwestycji, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa. Przy czym nic nie stoi na przeszkodzie, aby różne koncepcje prowadzenia danej inwestycji stanowiły przedmiot dwóch postępowań, z dwóch odrębnych wniosków tego inwestora.

Zwracając uwagę na modyfikację złożonego pierwotnie wniosku Kolegium wskazało, że pierwszy wniosek - z 30 czerwca 2015 r. został podpisany własnoręcznym podpisem przez reprezentanta inwestora, zaś drugi wpłynął do organu za pomocą poczty elektronicznej i stanowił skan pisma z 22 stycznia 2018 r. z kopią podpisu. Podanie zawierające w sobie modyfikację pierwotnego wniosku inwestora – rozszerzenie rodzaju inwestycji o dookreślenie, iż obejmować ma ono maksymalnie 8 budynków wielorodzinnych, a także żądanie wyznaczenia wariantowej linii zabudowy po licu budynku znajdującego się na działce nr [...], było zatem obarczone brakiem formalnym i bez jego uzupełnienia nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji. Organ I instancji po otrzymaniu skanu pisma inwestora miał obowiązek wezwać go do usunięcia braku formalnego w postaci braku własnoręcznego podpisu, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czego nie uczynił, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3 k.p.a.

Kolegium nie uwzględniło wniosku strony o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego podnosząc, że dowód ten dotyczy okoliczności niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na zakończenie wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, należycie ten materiał oceni, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów, a następnie ustali rzeczywisty stan faktyczny sprawy, pozwalający jednoznacznie rozstrzygnąć, czy wnioskowana przez inwestora inwestycja spełnia warunki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ I instancji w szczególności ustali jednoznacznie tryby ustalania parametrów zabudowy tzn. czy będą to tryby zasadnicze, czy też szczególne, a jeżeli te drugie, to wówczas takie odstępstwo powinno być wnikliwie i rzetelnie uzasadnione w analizie oraz decyzji.

Od powyższej decyzji Inwestor złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i zarzucając naruszenie art. 8 § 1 i 2, art. 10 § 1, art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś Kolegium bezpodstawnie zgłosiło uwagi do decyzji organu I instancji, wychodząc poza wskazania WSA zawarte w wyroku z 28 lipca 2016 r. oraz wskazania SKO zawarte w decyzji z [...] r. Poza tym Kolegium nie zawiadomiło Spółki o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów przed wydaniem decyzji, uniemożliwiając w ten sposób Spółce odniesienie się do pisma strony z 4 czerwca 2018 r.

Zdaniem Spółki, WSA nie miał zastrzeżeń do sposobu w jaki przedstawiono dane dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy, lecz do sposobu w jaki przedstawiono inne dane, zaś w przypadku rozpatrywanej inwestycji niewskazanie powierzchni działek jak i ich zabudowy oraz minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy nie miało istotnego znaczenie dla sprawy. Wbrew stanowisku Kolegium, nie ma także potrzeby dokładnego określenia paramentów wszystkich dachów w obszarze analizowanym, skoro takiej możliwości nie przewiduje § 8 rozporządzenia, a organ I instancji wskazał na jakich działkach znajdują się domy z dachami płaskimi. W aktach są też wystarczające dane do rozstrzygnięcia kwestii wysokości elewacji frontowej, zaś Kolegium myli się, że w tym przypadku należało skorzystać z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Bezpodstawne jest także kwestionowanie dwóch linii zabudowy jak i sposobu określenia inwestycji, gdyż wbrew twierdzeniom Kolegium nie można przyjąć, aby przepisy rozporządzenia nie pozwalały na wariantowość. Z uzasadnienia wniosku Spółki jasno wynika, że w sprawie nie chodzi o żadną wariantowość, lecz o zapis który wyeliminuje ewentualne wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby się pojawić w toku postępowania o pozwolenie na budowę. Nadto Spółka stanęła na stanowisku, że zmiana wysokości kalenicy zabudowy w głębi terenu inwestycji nie wymagała uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów

oraz zarządzania drogą, zaś wniosek z dnia 22 stycznia 2018 r. – wbrew twierdzeniu organu – został własnoręcznie podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentacji.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji ustalająca na rzecz inwestora warunki zabudowy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że nieuprawnione jest stanowisko Spółki jakoby Kolegium bezpodstawnie zgłosiło uwagi do decyzji organu I instancji, wychodząc poza wskazania WSA zawarte w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. oraz w decyzji z dnia [...] r.

Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] r. oraz utrzymaną przez nią w mocy poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. ustalającą inwestorowi warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania powołując się na brak wypełnienia wytycznych Sądu zawartych w tym wyroku.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie oceną prawną oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, nie mogą w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Z kolei celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FSK 2121/13, dostępny w internetowej bazie CBOSA).

Przypomnienia zatem wymaga, że przyczyną uchylenia przez Sąd w wyżej przywołanym wyroku decyzji organów obu instancji były przede wszystkim nieprawidłowości w przeprowadzeniu i udokumentowaniu analizy, w oparciu o którą zostało podjęte ówczesne korzystne dla inwestora rozstrzygnięcie w sprawie. Kontrolując je Sąd stwierdził, że analiza architektoniczno-urbanistyczna nie daje możliwości prawidłowej oceny końcowego, określonego przez organ wzorca dla nowej zabudowy jak i nie wskazuje należycie występujących cech na terenie poddanym analizie. Stwierdził, że z części tekstowej analizy nie wynika w jaki sposób obliczane były poszczególne wskaźniki inne niż powierzchnia zabudowy (brak wskazania jaka zabudowa znajduje się na poszczególnych działkach oraz jakie są jej parametry), co powoduje brak możliwości dokonania tak przez organy, jak i przez sąd, badania prawidłowości ich ustalenia. Nadto podniósł, że z przepisów rozporządzenia nie wynika możliwość liczenia osobno dwóch średnich wskaźników dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wskaźnik ten dotyczy bowiem całego obszaru analizowanego, zaś wszelkie odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy wymagają szczegółowego uzasadnienia i oceny również w decyzji.

Niewątpliwie zatem związanie ww. wyrokiem WSA, obligowało organ I instancji do sporządzenia nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd bowiem podał, że organ I instancji powinien przeprowadzić ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny sądu i uzasadnić je w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a.

Wprawdzie w niniejszej sprawie sporządzona została kolejna nowa analiza,

w oparciu o którą organ I instancji ustalił warunki zabudowy, tym nie mniej zgodzić należy się z Kolegium, że również ona nie odpowiada prawu z uwagi na niewykonanie zalecenia zawartego w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 lipca 2016 r. odnoszącego się do określenia paramentów zabudowy znajdującej się na poszczególnych działkach.

Jak trafnie ustalił organ odwoławczy w nowej analizie nadal nie podano danych co do powierzchni poszczególnych działek położonych w obszarze analizowanym, powierzchni ich zabudowy jak i geometrii dachów (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) budynków zlokalizowanych na tych działkach. Braki te niewątpliwie uniemożliwiają zbadanie, czy parametry te dla nowej inwestycji zostały prawidłowo wyznaczone.

W myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Warunkiem koniecznym przyjęcia zgodnego z prawem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe wyliczenie wskaźników zabudowy poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Brak spisu danych dotyczących powierzchni tych działek i zabudowy powoduje, że nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności obliczenia tego wskaźnika w zakresie wymaganym § 5 rozporządzenia. Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest bowiem przywołanie w tekście analizy odpowiednich danych wyjściowych, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Natomiast okoliczność podniesiona przez stronę, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. nie wniósł zastrzeżeń co do sposobu w jaki przedstawiono te dane, pozostaje bez znaczenia, skoro w tym wyroku nie przesądzono, aby wskaźnik ten określono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Należy wskazać, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko zawierać finalne parametry, ale także szczegółowo przedstawiać cząstkowe dane i sposób ich określenia, pozwalający na zbadanie trafności arytmetycznych wyliczeń.

Z kolei w § 8 rozporządzenia ustawodawca nakazał ustalanie parametru geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym", co oznacza, że ustalenie to musi być poprzedzone wskazaniem, jakie prawidłowości występują na całym obszarze analizowanym w tym zakresie. Ogólne stwierdzenie zawarte w analizie o występowaniu w obszarze analizowanym zabudowy krytej dachami płaskimi, dwu- lub wielospadowymi o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 30° do 45° bez szczegółowego zestawienia danych składających się na geometrię dachów powoduje, że organowi I instancji można postawić zarzut zaniechania należytego wyjaśnienia sprawy.

W odniesieniu do dokonanej przez Kolegium oceny postępowania organu

I instancji w zakresie ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej Sąd co do zasady podziela argumentację Kolegium, iż analiza w tym zakresie zawiera braki, jednakże z pewnym zastrzeżeniem. Mianowicie twierdzenie, iż zabudowa działek nr [...] i nr [...] (tj. bezpośrednio graniczących z terenem planowanej inwestycji) oraz działek nr [...], [...], [...] (tj. znajdujących się po drugiej stronie ulicy) tworzą uskok jest zbyt daleko idące. Ewidentnie działki zlokalizowane po obu stronach ulicy nie są działkami sąsiednimi w rozumieniu § 7 ust. 3 rozporządzenia. Tym nie mniej, rację ma Kolegium, że powyższa analiza nie uzasadnia w należyty sposób zasadności określenia tego parametru na poziomie do 8 m od ul. [...] i do 11 m w głębi terenu inwestycji. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Natomiast ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Na tle powyższego przepisu, lektura analizy załączona do decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że rzeczywiście jej autor wyznaczając dwie różne wysokości tego wskaźnika dla planowej inwestycji nie uzasadnił szczegółowo i w sposób przekonujący przyjęcia tych wielkości, w tym zastosowanego trybu.

Zdaniem Sądu, również pozostałe dostrzeżone przez Kolegium uchybienia organu I instancji są usprawiedliwione.

Przede wszystkim słusznie organ odwoławczy wywiódł, że wyznaczenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu oraz wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego uznać należy za nieprawidłowe. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym podnosi się, że przepisy § 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus. Wprawdzie wyznaczenie tych parametrów może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych – tzw. "widełek"), to jednak za niedopuszczalne uznaje się ich określenie wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 57/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 959/15, wyroki dostępne w internetowej bazie CBOSA).

W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje pogląd, że projekt decyzji organu

I instancji wymagał ponownego uzgodnienia z właściwymi organami. Podkreślenia wymaga, że co do zasady przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji w jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany

w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt

II OSK 878/11, LEX nr 1252223, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca

2011 r., sygn. akt II SA/Bk 823/10, LEX nr 852467). Niewątpliwie taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wbrew twierdzeniom Spółki, zakres wprowadzonych do projektu decyzji organu I instancji zmian względem poprzednio uzgodnionego nie obejmował samego obniżenia wysokości kalenicy zabudowy, ale przede wszystkim przewidywał dwie różne takie wysokości oraz nadto wariantową linię zabudowy i budowę budynków dwu-trzykondygnacyjnych (po 3-6 lokali w budynku), a zatem były to zmiany istotne.

Za słuszne uznać należy spostrzeżenia Kolegium, iż organ I instancji określając inwestycję jak i powiązany z nią parametr obowiązującej linii zabudowy w formie wariantowej uchybił prawu. Warunki zabudowy ustala się dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a takie zamierzenie opisuje się nie tylko podając samą nazwę planowanego obiektu budowlanego, ale także poprzez wskazanie, na czym ma polegać zmiana istniejącego zagospodarowania terenu. Przy czym charakter inwestycji jak i jej parametry muszą być określone jednoznacznie, a nie w sposób alternatywny. W konsekwencji zatem różne koncepcje inwestycji wymagają odrębnych wniosków i postępowań. Przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza bowiem możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy dla tego samego terenu. Nie ma zatem przeszkód, by o ustalenie warunków zabudowy dla alternatywnej inwestycji ubiegał się ten sam wnioskodawca. Natomiast brak jest podstaw, aby jedno postępowanie mogło dotyczyć dwóch różnych wnioskowanych zamierzeń inwestycyjnych. Za takim stanowiskiem nie może przemawiać zasada szybkości postępowania, gdyż jej zastosowanie nie może uzasadniać działania, które nie odpowiada prawu. Dlatego też organ, dysponując wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jak i jego modyfikacją przewidującą wariantowość inwestycji, powinien był ustalić rzeczywisty charakter żądania inwestora.

W ustosunkowaniu się do kwestii skuteczności wniosku Spółki z dnia 22 stycznia 2018 r., złożonego do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej, a zawierającego modyfikację wniosku o ustalenie warunków zabudowy to wskazać należy, że prawidłowo Kolegium ustaliło, iż to pismo obarczone jest brakiem formalnym w postaci braku podpisu. Wymóg podpisania podania wynika wyraźnie z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny, natomiast skan pisma uprzednio podpisanego własnoręcznie nie spełnia tego warunku, gdyż zawiera jedynie odwzorowanie podpisu i pozostaje jego kopią.

Podsumowując powyższe rozważania podkreślenia wymaga, że chybiona jest teza skarżącej jakoby zebrany materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy. Stwierdzone przez Kolegium nieprawidłowości występujące w analizie architektoniczno-urbanistycznej jak i pozostałe uchybienia procesowe (art. 7, 77 § 1, 106 § 1, 64 k.p.a.) uniemożliwiały bowiem organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia co do istoty. Całokształt argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji niewątpliwie dowodzi, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykroczył poza kompetencję organu odwoławczego, co uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Kolegium zakresie. Z tych przyczyn uwzględniając wzorzec kontroli przewidziany w art. 64e p.p.s.a. jak i znajdujące - na mocy art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - zastosowanie przepisy k.p.a. obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r., zarzuty sprzeciwu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W tych stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.