Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 252/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1, 4, 8, 12,  ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA -Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Strzelina z dnia 28 września 2010 r. Nr XLVI/429/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 września 2010 r. Nr XLVI/429/10 Rada Miejska w Strzelinie działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów.

Na opisaną uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Powołując się w petitum skargi na przepis art. 93 ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda zwrócił się o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w zakresie: § 7 pkt 21, § 8, § 9 ust. 2 pkt 8, § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - zwana dalej u.p.z.p.); § 12 ust. 3 pkt 38 zdanie drugie, § 14 ust. 3 pkt. 36 zdanie drugie oraz § 18 ust. 3 pkt. 32 zdanie drugie z powodu istotnego naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).

Uzasadniając pierwsze z żądań skargi organ nadzoru wskazał, że w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.pz.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powyższe normy formułują kompetencję do określenia w miejscowym planie szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Zdaniem organu nadzoru omawiana norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do stanowienia w zakresie obowiązków i uprawnień stron w procesie budowlanym, gdyż takie

obowiązki, po pierwsze - mogą być nakładane na strony jedynie mocą przepisów rangi ustawowej, a po wtóre - wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę i Rada Miejska Strzelina nie posiada kompetencji do ingerowania w ich kształt. Takie działanie Rady należy zatem zakwalifikować jako przekroczenie kompetencji i działanie bez podstawy prawnej. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad, ograniczeń, zakazów i nakazów, mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zdaniem organu nadzoru kompetencja powyższa obejmuje upoważnienie do stanowienia norm o charakterze materialnym, nie zaś, jak to uczyniła Rada Miejska Strzelina w uchwale, norm o charakterze proceduralnym - związanych z koniecznością zgłaszania czy uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się kompetencja do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Zadaniem autora skargi ustawa o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa Prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem. Ponadto podniesiono, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała Rady Miejskiej. W tym kontekście, za niedopuszczalne należy uznać również zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie podejmowanych działań przy zabytku. Odnosząc się do brzmienia § 8 oraz § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały organ nadzoru wskazał, że kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wedle art. 31 ust. 1 a pkt 2) ustawy, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować

roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 2 zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1 a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z powyższego wynika, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. W związku z powyższym uzasadnionym jest wniosek o stwierdzenie nieważności § 7 pkt. 21, § 8, § 9 ust. 2 pkt. 8, § 10 ust. 2 pkt. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej Strzelina Nr XLVI/429/10 z dnia 28 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów, z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi Wojewoda Dolnośląski podniósł, że dnia 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która w art. 46 ust. 1 wprowadziła przepis, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Natomiast artykuł 6 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) określa, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei definicję łączności publicznej zawiera art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z

którym przez zwrot ten należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Do przytoczonej powyżej definicji nawiązuje również art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który określając pojęcie inwestycji celu publicznego wskazuje, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Autor skargi podkreślił, że biorąc pod uwagę orzecznictwo i poglądy doktryny w aktualnym stanie prawnym nie może być już żadnych wątpliwości, iż budowa stacji telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Podkreślił również, że jednym z zadań własnych gminy jest działalność w zakresie telekomunikacji, na co wskazuje wprost art. 7 ust. 3a ustawy samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska Strzelina uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna była mieć na względzie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. W tym kontekście ustanawianie jakichkolwiek zakazów powinno się odbywać po analizie owych potrzeb wspólnoty, tak aby wprowadzone zakazy nie miały wpływu na ograniczenie zarówno możliwości należytego wykonywania zadań przez samą gminę, jak i jej mieszkańców. Uzewnętrznieniem polityki gminy są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem wbrew przywołanym regulacjom ustawowym Rada Miejska Strzelina podejmując uchwałę Nr XLVI/429/10 z dnia 28 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów ustanowiła zakaz lokalizowania "telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych i przekaźnikowych, w tym masztów i stacji bazowych telefonów komórkowych" w § 12 ust. 3 pkt 38 zdanie drugie, § 14 ust. 3 pkt 36 zdanie drugie oraz § 18 ust. 3 pkt 32 zdanie drugie przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej Strzelina wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową

graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru jętego planem. Ustęp 2 pkt. 4 cytowanej ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury spółczesnej. Nadto z art. 17 ust. 7 pkt b nakłada na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek uzgadniania projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, a ust. 9 obowiązek wprowadzania zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. A zatem organ stanowiący uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obowiązany był do wprowadzenia zmian w planie zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wyrażonym np. w piśmie z dnia 15 lipca 2008 r. W piśmie tym Konserwator przedstawił wnioski konserwatorskie, które organ powinien uwzględnić sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Następnie po przesłaniu przez tutejszy urząd projektu planu zagospodarowania przestrzennego celem uzgodnienia, Wojewódzki Konserwator Zabytków, pismem z dnia 26 czerwca 2009 r. odmówił uzgodnienia projektu. Swoją odmowę Wojewódzki Konserwator Zabytków argumentował tym, że nie uwzględniał w pełni wniosków zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2008 r. Po wprowadzeniu do projektu planu wszystkich wniosków konserwatorskich Wojewódzki Konserwator pismem z dnia 6 listopada 2009 r. uzgodnił projekt planu dla miejscowości Strzegów. A zatem organ nie wprowadzając uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków naraziłby się rzut naruszenia przepisów prawa dotyczących procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym skarga organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Strzelinie z dnia 28 września 2010 r. nr XLVI/429/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności opisanego aktu w zakresie podanym w części wstępnej zarzucając mu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

Zdaniem sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej należy pamiętać, że z istoty sądowej kontroli działań administracji publicznej wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie mając na uwadze przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także inne obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przepisy prawa, z którymi uchwała nie może być sprzeczna. Kierując się tymi dyrektywami oraz treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną koniecznym jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Strzelinie z dnia 28 września 2010 r. nr

XLVI/429/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Uwzględniając zatem wskazane w tym miejscu dyrektywy Sąd uznał, że objęta skargą uchwała dotknięta jest wadliwością skutkującą jej nieważnością w zakresie o wiele większym niż podanym w skardze albowiem należało stwierdzić nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Przystępując do przedstawienia szczegółowych motywów i powodów dla których orzeczeniem kasacyjnym została objęta cała uchwała w pierwszej kolejności wskazać należy na przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., według którego przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3/ naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Co istotne, przesłanka materialnoprawna jest dalej idąca, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa. Ustawodawca w tym przypadku nie wskazuje bowiem istotnego naruszenie prawa jako koniecznego warunku unieważnienia uchwały. Taka regulacja stwarza zatem po stronie organów gminy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego,

stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 253-254). Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego. W granicach wytyczonych przywołanymi przepisami prawa można zatem wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na całkowitą dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 154, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. II OSK 1922). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

W niniejszej sprawie Sąd badając zaskarżoną uchwałę, poza zarzutami podniesionymi w samej skardze, do których odniesiono się w dalszej części

uzasadnienia, zbadał na zasadzie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, problem dotyczący dopuszczalności zmiany położenia wyznaczonych na rysunku planu linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi, oznaczonych na rysunku planu symbolami KDg, KDI, KDd, Kdr. Zgodnie zatem z dyspozycją § 24 ust. 3 pkt 1 lit a na terenie dróg klasy głównej, oznaczonych na rysunku planu symbolem KDg1 do KDg4 określając zasady zagospodarowania przyjęto, że minimalna szerokość w liniach rozgraniczanych wynosi dla terenów oznaczonych symbolem KDg1 do KDg3 – 20 m oraz zgodnie z lokalnymi uwarunkowaniami, jak na rysunku planu dopuszcza się poszerzenie drogi o tereny przyległe, jeśli wymagać tego będzie modernizacja drogi oraz odpowiednio dla terenu oznaczonego symbolem KDg4 – 25 z dopuszczeniem poszerzenia o tereny przyległe do szerokości 35m. Analogiczne rozwiązania dotyczące terenu dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami KDL1, KDL2, KDd1 do KDd9 KDr1 do KDr4 znalazły się także w dalszej części uchwały tj. w § 25 ust. 3 pkt 1, § 26 ust. 3 pkt 1, § 28 ust. 3 pkt 1. W kontekście przytoczonego brzemienia postanowień uchwały wskazać należy, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt IIOSK 567/08). Zadaniem więc tychże linii jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Podnieść także należy, że możliwość przesuwania linii rozgraniczających niewątpliwie pozostaje w ścisłym związku z przeznaczeniem terenów oraz z problematyką wykonywania prawa własności nieruchomości. Bezsporne jest bowiem to, że treść przepisów planu wespół z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, a w krańcowych przypadkach, przy wykorzystaniu terenu przewidzianego w planie na cele publiczne, może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest wprowadzenie w miejscowym

planie zagospodarowania przestrzennego zapisu pozwalającego na zmianę położenia linii rozgraniczających, tak zredagowanego, że kreuje on stan niepewności co do przyszłego przeznaczenia terenu. Nie może być natomiast zakceptowana zmiana położenia linii rozgraniczających, która nie jest precyzyjna (przez ścisłe wyznaczenie zakresu przesunięcia) i nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w wyniku określonego przesunięcia omawianych linii nie zmieni się przeznaczenie tegoż terenu. Przesunięcie linii rozgraniczających nie może mieć charakteru dowolnego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1854/08) "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. W konsekwencji taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu". Stanowisko zbieżne prezentują także orzeczenia WSA we Wrocławiu (np. wyroki z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt 397/10, z 17 listopada 2010 r. sygn. akt 422/10, z 14 czerwca 2011 r. sygn. akt 60/11, z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 253/11).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w wymienionych wyżej przepisach § 24 ust. 3 pkt 1 lit a, § 25 ust. 3 pkt 1, § 26 ust. 3 pkt 1, § 28 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Strzelinie z dnia 28 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Strzegów prawodawca lokalny przy określeniu jedynie minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających terenów ulic (dróg gminnych) jednocześnie dopuścił zmianę ich położenia – poprzez poszerzenie drogi o tereny przyległe, jeśli wymagać tego będzie modernizacja drogi odwołując się przy tym do niesprecyzowanych kryteriów w postaci lokalnych uwarunkowań podanych na rysunku planu. Wyznaczenie w taki sposób linii rozgraniczających oraz dopuszczone ich przesunięcia na tereny sąsiednie jest zdaniem Sądu niejednoznaczne i nieprecyzyjne i może prowadzić do wątpliwości w kwestii funkcji terenu i możliwości

jego zagospodarowania. Przy zastosowanych w kontrolowanych przepisach kryteriach dopuszczających przesunięcie linii rozgraniczających, nie można bowiem bez żadnych wątpliwości stwierdzić jakie jest ustalone planem przeznaczenie terenów sąsiadujących z drogami. Rada nie określiła precyzyjnie zakresu tej zmiany (przesunięcia), przez podanie odległości przesunięcia linii rozgraniczających po obu stronach drogi, np. przynajmniej tak jak to miało miejsce w § 24 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały. Stwierdziła jedynie, że granicami tego przesunięcia są wymogi funkcjonalne i techniczne dotyczące kształtowania podstawowych elementów trasy drogi określone w planie i w przepisach odrębnych. Tym samym nie określiła precyzyjnie i w czytelny sposób zakresu dopuszczalnej zmiany przebiegu linii rozgraniczających (ich przesunięcia na teren sąsiadujący), w ramach której plan dopuszczałby obok przeznaczenia podstawowego przewidzianego dla tego terenu również przeznaczenie pod drogi. Przy zastosowanych kryteriach przesunięcia linii rozgraniczających, istotne jest i to, że nie dla wszystkich terenów przylegających do ulic zostały wyznaczone w planie obowiązujące czy też nieprzekraczalne linie zabudowy. Tym samym, nie sposób ustalić jak daleko dopuszczona została przez plan możliwość ukształtowania terenu znajdującego się po obu stronach drogi, przez dopuszczenie na tym terenie oprócz funkcji podstawowej również funkcji pod drogę – taki rezultat powinno bowiem wywołać omawiane przesuniecie linii. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że drogi gminne stanowią cel publiczny, który może stanowić źródło ograniczenia prawa własności (gmina może wszak przeznaczyć w planie na realizację tego celu nie tylko nieruchomości publiczne ale również i prywatne) uznać należy, że o przebiegu linii rozgraniczającej nie zadecydowała rada lecz decydować będzie inny podmiot.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że dopuszczona § 24 ust. 3 pkt 1 lit a, § 25 ust. 3 pkt 1, § 26 ust. 3 pkt 1, § 28 ust. 3 pkt 1 uchwały zmiana położenia linii rozgraniczających poprzez niejednoznaczną regulację narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż dopuszczając w takiej formie zmianę położenia tych linii wprowadzono regulację rodzącą wątpliwości co do funkcji terenu i dopuszczalnego sposobu zagospodarowania oraz przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach. Rozwiązanie przyjęte w kwestionowanym przepisie przeczy istocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą jest przede wszystkim ustalenie przeznaczenia terenów i rozgraniczenie terenów o różnych funkcjach. Regulacja ta, tworząc stan niepewności co do przeznaczenia terenu, w sposób nadmierny wkracza

również w konstytucyjnie chronione prawo własności, tym samym oznacza przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Dokonując dalszej analizy treści planu zważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Dodatkowo, w zależności od potrzeb w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Z kolei stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego- ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W rozpoznawanej sprawie z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby uchwała /czy to w części tekstowej, czy na rysunku/ zawierała oznaczenia czy regulacje wypełniające dyspozycje wyżej powołanego § 4 pkt 8 rozporządzenia, który wskazuje na obligatoryjne elementy planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Poddany kontroli plan ograniczył się jedynie do wskazania fakultatywnych parametrów, jakim winny odpowiadać w obszarze planu nowo wydzielone działki budowlane (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.). Dokonując zatem wyraźnego odróżnienia instytucji podziału nieruchomości od podziału, który jest skutkiem uprzedniego scalania wskazać należy, że zasady podziału oraz scalenia i podziału nieruchomości zostały uregulowane jako odrębne procedury w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm.). W art. 92-100 przewidziano zasady podziału nieruchomości. Natomiast w art. 101-108 ustawa reguluje zasady i tryb scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Art. 102 ust. 1 powołanego aktu wyraźnie stanowi, że szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Reasumując, braku w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem powoduje, że zostały

naruszone zasady uchwalania planu, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Dalsza analiza części tekstowej planu wskazuje, że zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W § 30 ust. 1 uchwały przyjęto, że stawkę procentową służąca naliczaniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się w wysokości 5 % dla terenów MN, MU, P/U, RM, KDw. Natomiast zgodnie z ust. 2 cytowanego paragrafu dla pozostałych terenów oraz nieruchomości będących własnością Gminy Strzelin stawkę procentową ustala się w wysokości 0%. Konfrontując przytoczoną treść uchwały z postanowieniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 12 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając przytoczone przepisy należy stwierdzić, że określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jest obowiązkowym zapisem planu miejscowego. Świadczy o tym zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. sformułowanie: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo", które nakłada na radę gminy obowiązek określenia wysokości stawki procentowej dla każdego przewidzianego w planie przeznaczenia terenu. Wsparciem dla takiego stanowiska jest orzecznictwo sądowoadministracyjne przede wszystkim stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przykładowo w wyroku z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 291/07 stwierdził, że brak określania w planie stawki, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. choćby na części jego obszaru narusza przywołaną normę. Stanowisko zbieżne prezentują także liczne orzeczenia WSA we Wrocławiu (np. wyrok z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 86/09; z 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 651/07; z 15 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 292/10, z 17 listopada 2010 r.

sygn. akt IISA/Wr 423/10; z 15 lutego 2011 r. sygn. akt 566/10; z 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 253/11). Podobnie także WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 607/07 wskazał na konieczność określenia omawianej stawki procentowej w planie miejscowym jako akcie generalnym, dla wszystkich terenów objętych tym planem. Przytoczone poglądy skład orzekający w pełni podziela. Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w u.p.z.p. wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie/naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006r., sygn. akt II OSK 703/06). Ponadto Sąd wskazuje, że organ uchwalający plan miejscowy nie posiada kompetencji do przesądzania z góry /decydowania/, że wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, nie wzrośnie /tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r.,sygn. akt II SA/Wr

424/10/. W planie miejscowym określa się jedynie stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4., nie zaś opłatę planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Stwierdzenie czy zachodzić będzie podstawa do ustalenia i pobrania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty będzie miało miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, po dokonaniu indywidualnej oceny stanu faktycznego /na podstawie operatu szacunkowego dla każdej działki z osobna/. W postępowaniu tym, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, właściwy organ ustala i ocenia czy i w jakiej wysokości doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, wykorzystując przy tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z ustawowo określonymi podejściami i metodami. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się, jak to już wyżej Sąd zauważył - każdorazowo w drodze postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną /zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 607/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 327/10/.

Zauważyć również należy, że skoro plan miejscowy w ogóle dotyczy terenów, to nie można zasadnie twierdzić, że plan miejscowy dotyczący miejscowości o zróżnicowanych terenach nie będzie zawierał przedmiotu obowiązkowego ustalenia zapisanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Można sobie oczywiście wyobrazić, że pewne tereny lub ich części (działki) będą należały do dóbr niezbywalnych, lub co do których z istoty rzeczy nie będzie uchodziło w rachubę pobieranie opłaty planistycznej (np. tereny stanowiące własność gminy – gmina pobiera odpowiednik opłaty planistycznej w cenie zbycia, od nabywcy, nie zaś od siebie). Zachodzi jednak pytanie o sens czynienia przy tworzeniu projektu planu miejscowego drobiazgowych ustaleń faktycznych w celu ujawnienia terenu lub działek, od których nie będzie pobierana opłata. Powstaje również pytanie o sens zaniechania ustalenia opłaty nawet w stosunku do takich terenów (działek). Taki przepis planu musiałby zostać wprowadzony do projektu uchwały, przed rozpoczęciem długotrwałego procesu planistycznego. Do czasu uchwalenia planu należałoby baczyć, aby dany teren nie został w międzyczasie zbyty przez gminę, oraz liczyć na to, że stan faktyczny niezbywalności pewnych terenów nie ulegnie zmianie. Nadto z porównania treści

ustępów 1 i 2 § 30 uchwały wynika, że ustalenie stawki 0% poza terenami należącymi do gminy dotyczyć mogło m.in. terenów usług sportowych US, terenów zieleni parkowej i urządzonej ZP, terenów wód powierzchniowych WS, terenów dróg transportu rolnego KDr, terenów urządzeń elektroenergetycznych E. Nie można zatem wykluczyć, że tereny oznaczone na rysunku plany takim symbolami: np. ZP (tereny zieleni parkowej i urządzonej), WS (tereny wód powierzchniowych) będą mogły być po uchwaleniu planu i ewentualnym zbyciu wykorzystywane dla celów komercyjnych np. jako staw hodowlany, z czym może wiązać się ewentualny wzrost ich wartości. Jak słusznie zatem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt 422/10) zajmowanie się tymi zagadnieniami na etapie tworzenia planu wydaje się zbędne. Po uchwaleniu stawki procentowej dla wszystkich terenów, po prostu w jednostkowych przypadkach nie będzie wszczynane postępowanie w sprawie pobrania opłaty lub umarzane, podobnie jak wtedy, kiedy rzeczoznawca ustali brak wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do danej nieruchomości. Należy pozostawić tę kwestię do rozstrzygania na etapie stosowania planu. Zauważyć również przyjedzie, że przy ocenie legalności uchwał zawierających stawkę 0% sądy najpierw stwierdzają oczywisty fakt naruszenia ustawy, bowiem organ bezpodstawnie zwalnia pewne tereny od nakazanej ustawą opłaty, a następnie, niekiedy prowadzą drobiazgowe ustalenia faktyczne (w sprawie sądowoadministracyjnej) w celu ustalenia, czy to naruszenie zasad było istotne, czy nieistotne. W toku tych ustaleń korzystać muszą z dowodów dotyczących stanu terenów czasie po uchwaleniu planu, jak bowiem wspomniano, organy niekiedy w dokumentacji planistycznej bądź w samej uchwale nie tłumaczą powodów nieustalenia stawki procentowej dla danych terenów. Podzielając zawarte w przywołanym orzeczeniu stanowisko, zauważyć przyjedzie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd musiałby badając legalność zaskarżonej uchwały prowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy wśród ,,pozostałych terenów oraz nieruchomości będących własnością Gminy Strzelin" znajdują się tereny lub działki w odniesieniu do których z góry wykluczona będzie zasadność wszczynania postępowania w sprawie pobrania opłaty. Z przedstawionych powodów brak określenia w planie dla wszystkich terenów objętych planem stawką, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. narusza przywołaną normę i prowadzi mogło jedynie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Na marginesie prowadzonych rozważań pozostaje również zauważyć, że w badanej uchwale tym samym symbolem ,,MN" oznaczone zostały zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 4 pkt 1 uchwały) jak i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (§ 4 pkt 2 uchwały). W ocenie Sądu w przytoczonym zakresie treść planu niesie za sobą niejednoznaczność w rozumieniu ustaleń planu i stoi w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Akty prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi bowiem zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przedstawioną zasadę narusza § 4 pkt 1 i 2 uchwały. Również z takimi problemami interpretacyjnymi może wiązać się stosowanie zawartego w cytowanym § 30 ust. 2 uchwały sformułowania ,,pozostałe tereny oraz nieruchomości będących własnością Gminy Strzelin".

W ocenie Sądu brak jest wystarczających podstaw prawnych do wprowadzenia w § 24 ust. 3 pkt 12 uchwały zakazu budowy nowych bezpośrednich wyjazdów z posesji oraz wyjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowań na drogach poprzecznych. Ustanawiając ten zakaz uchwała posługuje się mogącym wywołać problemy interpretacyjne określeniem ,,obszaru oddziaływania skrzyżowania", nie wskazując przy tym jakichkolwiek kryteriów za pomocą których taki obszar miałby być wyznaczony. Użycie takich ogólnych pojęć bez zdefiniowania ich w uchwale, powoduje ich nieczytelność, umożliwiając stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Ponadto dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podzielić należy podniesiony przez Wojewodę zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Wskazać zatem należy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły- zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA w Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43).

W konsekwencji należy wskazać, że wprowadzenie przez Radę Miasta Strzegomia obowiązku uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich działań inwestycyjnych (w tym zmiany zagospodarowania terenu, rozbiórki), remontów, przebudów i modernizacji oraz zmiany funkcji obiektów budowlanych jak i wznoszenia nowych budynków w granicach wyznaczonych w uchwale strefy ochrony konserwatorskiej podstawowej ,,B" (§ 7 pkt 21), strefie ochrony konserwatorskiej – archeologicznej ,,OW" (§ 8 pkt 1 i 3) stanowi

bezsprzecznie naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Tak sformułowany obowiązek niewątpliwie pozbawiony jest podstawy prawnej, a cały kwestionowany zapis uznać należy za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt 216/11).

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków - wszystko to zostało już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (np. art. 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (np. art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39). Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a nadto winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia.

Podzielając zatem w przedstawionym w tym miejscu zakresie zarzuty skargi, jednocześnie zważyć należy, że jej autor, domagając się stwierdzenia nieważności § 7 pkt 21, § 8, § 9 ust. 2 pkt 8, § 10 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały pomiął dalsze postanowienia badanego aktu, w których znalazły się odesłania do zakwestionowanych przez organ nadzoru § 7 i § 8 uchwały, tj. § 11 ust. 3 pkt 8, § 12 ust. 2 pkt 11 i 12, § 13 ust. 2 pkt 8, § 14 ust. 2 pkt 10 i 11, § 15 ust. 3 pkt 2 i 3, § 17 ust. 2 pkt 2 i 3, § 19 ust. 3 pkt 3 i 4, § 21 ust. 3 pkt 3 i 4, § 23 ust. 3 pkt 3 i 4, § 24 ust. 3 pkt 14 i 15, § 26 ust. 3 pkt 9 i 10, § 27 ust. 3 pkt 4, § 29 ust. 3 pkt 2 i 3. Uwzględnienie skargi w zakresie w niej wskazanym mogłoby więc doprowadzić do pozostawienia postanowień uchwały zawierających odesłanie do stosowania przepisów, które w wyniku dokonania kontroli przez sąd administracyjny objęte zostały sankcją nieważności.

Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżonego organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że Burmistrz Strzelina po uzyskaniu odmowy uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanego w formie postanowienia, miał możliwość wskazać na naruszenie prawa przez organ uzgadniający polegające na

przekroczeniu zakresu uzgodnienia, poprzez złożenie zażalenia do organu II instancji. Art. 24 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwarza prawną możliwość "obrony" przed skutkami niezgodnych z prawem działań organów uzgadniających (tak też NSA w postanowieniu z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 657/08).

Sąd podzielił również zastrzeżenia organu nadzoru co do ustaleń szczegółowych uchwalonego planu, zakazujących możliwości lokalizacji konstrukcji wieżowych i masztowych związanych z urządzeniami przekaźnikowymi telekomunikacji zawartymi w przepisach § 7 pkt 16, § 11 ust. 2 pkt 31, § 12 ust. 3 pkt 38, § 13 ust. 2 pkt 31, § 14 ust. 3 pkt. 36 oraz § 18 ust. 3 pkt. 32 zdanie drugie z powodu istotnego naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Znajdujące się w wymienionych paragrafach sformułowania pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 46 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które zabraniają wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały Rady Miasta w Strzelina .