Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 894/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66, 71, 82, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2007 nr 120 poz 826
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
article: art. 89
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg S. "N. D." w B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 894/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] Wójt Gminy J. K. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od miejscowości H. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości M. w wariancie 3b na kilkudziesięciu działkach, których numery ewidencyjne szczegółowo wskazano w decyzji, znajdujących się w obrębach: I., K., N. K., T., Z., M., K., H., kolonia K.

W poszczególnych częściach decyzji podjęto następujące ustalenia:

- rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia - wskazano, że droga wojewódzka nr [...] przebiegająca przez gminy J. K. i T. K. (obecnie jednojezdniowa) będzie po rozbudowie drogą dwujezdniową z ominięciem miejscowości K. i Z. Jak wskazano, jest to wariant najbardziej optymalny (oznaczony jako 3b) spośród sześciu analizowanych, przewiduje położenie drogi w granicach administracyjnych gminy J. K. (14,8 ha) i T. K. (13,6 ha). Przebieg drogi rozpoczyna się od włączenia w istniejącą drogę wojewódzką nr [...] w rejonie K., omija jego zwartą zabudowę od strony południowo-wschodniej (włączenie obejścia K. do istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] przewidziano w rejonie ul. [...]j; na dalszym odcinku zaplanowano rozbudowę drogi po śladzie istniejącej drogi nr [...] aż do przydrożnej zabudowy Z., które omija się po stronie południowej, po czym projektowana trasa włączona będzie do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]);

- zakres przedsięwzięcia ustalono w wariancie 3b jako: budowę i rozbudowę projektowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej działek przyległych do pasa drogowego, wykonanie dojazdów dla

skomunikowania istniejącej sieci drogowej, wykonanie połączeń w postaci skrzyżowań dla skomunikowania dróg przecinających budowaną obwodnicę, wykonanie obiektów inżynierskich w ciągu drogi, w tym przejść bezkolizyjnych, obiektów mostowych i przepustów, dostosowanie przebiegu i rozwiązań technicznych trasy do warunków jej podłączenia do drogi ekspresowej [...] w węźle "K." według wariantów W1 lub W2, wykonanie pełnego wyposażenia technicznego drogi (urządzeń odwadniających, oświetlenia, urządzeń ochrony środowiska oraz obsługi, usprawniania i bezpieczeństwa ruchu), usunięcie budynków mieszkalnych i gospodarczych kolidujących z projektowanym przedsięwzięciem oraz wycinkę zieleni w zakresie niezbędnym do budowy;

- wskazano, że obszar przewidziany pod planowane przedsięwzięcie zlokalizowany jest poza formami ochrony przyrody określonymi prawem. Najbliższy obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bagienna Dolina N. (PLB200001) oddalony jest od inwestycji o około 4 km, zaś projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk N. Bagna (PLH200002) - o około 5 km;

- ustalono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;

- ustalono wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

- nałożono obowiązek zapobiegania, ograniczania oraz badania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – poprzez prowadzenie monitoringu w sposób szczegółowo w decyzji wskazany;

- stwierdzono konieczność wykonania analizy porealizacyjnej;

- stwierdzono konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

- nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że postępowanie toczy się na wniosek P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (dalej: inwestor lub PZDW), który wraz z wnioskiem przedstawił: kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej poświadczonej przez właściwy organ geodezyjno - kartograficzny obejmującą przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar na który będzie ono oddziaływało. Jak ustalił organ, przedsięwzięcie jest zaliczane do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest też położone na obszarze więcej niż jednej gminy. Z uwagi na to, że większa jego część znajduje się na terenie Gminy J. K. – Wójt tej Gminy (a nie Gminy T. K.) był uprawniony do wydania decyzji środowiskowej. Organ wyjaśnił też, że za strony postępowania uznano wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a ponieważ ich liczba przekracza 20 podmiotów – zawiadomień w toku postępowania dokonywano na podstawie art. 49 k.p.a. (obwieszczenia). Zastosowano również art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową i dopuszczono do udziału w postępowaniu jako strony Stowarzyszenie "N." oraz Stowarzyszenie E.

W trakcie procedury wydawania decyzji środowiskowej zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) – postanowieniem dnia [...] lipca 2011 r., jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej PPIS) – w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdzili, że istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu (w pełnym zakresie), do zrealizowania których to obowiązków organ I instancji zobowiązał inwestora w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. określając zakres raportu (zażalenie na to postanowienie złożone przez Stowarzyszenie "N." zostało oddalone przez SKO w dniu [...] września 2011 r.). W okresie od [...] października do [...] listopada 2011 r. postępowanie pozostawało zawieszone do czasu przedłożenia przez inwestora raportu, co nastąpiło w dniu [...] października 2011 r.

Następnie organ przystąpił do przeprowadzenia procedury oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: zwracając się do PPIS o opinię oraz do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, przekazał raport Wójtowi Gminy T. K. z prośbą o zajęcie stanowiska oraz poinformował o sporządzeniu i upublicznieniu raportu w drodze obwieszczenia wyznaczając termin na składanie uwag i wniosków.

Raport, na żądanie organu I instancji (z uwagi na wpływające liczne uwagi i protesty właścicieli i mieszkańców sąsiadujących z inwestycją terenów) oraz na wnioski RDOŚ i PPIS, był kilkakrotnie precyzowany, w tym inwestor:

- pisemnie ustosunkowywał się do zgłaszanych wniosków podmiotów prywatnych (np. pismo z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...], z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], z dnia [...] marca 2012 r. znak [...]);

- uzupełniał raport o dane żądane przez RDOŚ m.in. o informacje dotyczące zakresu ochrony powietrza atmosferycznego, wód powierzchniowych, klimatu akustycznego, ochrony przyrody (w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...]), a także o informacje wskazane do uzupełnienia przez Regionalną Komisję do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko (uzupełnienie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...]), która końcowo oceniła raport jako wykonany zgodnie z prawem, nie odbiegający od standardu tego typu opracowań;

- na żądanie PPIS przedłożył uzupełnienie raportu o kwestie zasięgu dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku w porze dziennej dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej (pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...]).

Jak wskazał organ I instancji, po analizie wszystkich dokumentów składających się na raport i jego uzupełnienia zarówno RDOŚ (postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] dla wariantu inwestorskiego 3b(Z), jak i PPIS (opinia nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.) pozytywnie uzgodnili warunki realizacji inwestycji.

W toku postępowania uzyskano również postanowienie Wójta G. T. K. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] o pozytywnym zaopiniowaniu przedłożonego raportu z zastrzeżeniem zabezpieczenia interesu prawnego mieszkańców Gminy T. K., w którym wskazany Wójt odniósł się także do uwag, protestów i wniosków składanych przez mieszkańców wsi Z. dotyczących przebiegu drogi.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, organ I instancji podjął próbę szczegółowego przeanalizowania wszystkich uwag i wniosków oraz odniósł się do nich grupując je według zagadnień:

- dotyczących nieaktualności map (nieodzwierciedlenia na nich wszystkich budynków i nienaniesienia miejsc polowań ptaków drapieżnych). W tym zakresie wyjaśniono, że mapa ewidencyjna dołączona do wniosku ma znaczenie dokumentu umożliwiającego określenie stron postępowania, zaś brak na niej wszystkich elementów urbanizacyjnych (np. budynków mieszkalnych) nie jest okolicznością zawinioną przez inwestora, bowiem jej treść zależy od danych posiadanych przez organ ewidencyjny. Złożone w sprawie mapy są poświadczone przez właściwy organ dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, zaś na mapach, których bazą były ortofotomapy naniesiono wszystkie obiekty budowlane znajdujące się w zakresie i zasięgu oddziaływania w dacie składania dokumentacji. Jak wskazał organ, żądanie sporządzenia wykazu obiektów budowlanych do wyburzenia jest na etapie wydawania decyzji środowiskowej przedwczesne. Zdaniem organu, mapy uzupełniono również o możliwe do graficznego przedstawienia dane dotyczące miejsc obserwacji polowań ptaków drapieżnych (mapa nr 12), lokalnych szlaków migracji zwierząt czy istotnych stanowisk chronionych gatunków zwierząt;

- dotyczących wyników inwentaryzacji przyrodniczej – zdaniem organu, ustalono incydentalne wypadki migracji dużych zwierząt (np. łosi) na terenie planowanej inwestycji, a inwentaryzacja przyrodnicza nie potwierdziła występowania na wskazanym przez stronę terenie widlicza spłaszczonego, siedlisk gadów, w tym jaszczurki zielonej. Wskazano, że ilość i rozmieszczenie przejść dla zwierząt pozwoli zapewnić ciągłość istniejących szlaków migracji i łączność populacji po obu stronach projektowanej drogi, minimalizując w ten sposób zjawisko fragmentacji ekosystemów. Jak wskazał organ, uwzględniono również wszystkie powierzchnie biologicznie czynne zliczając je dla każdego wariantu w ten sam sposób, co czyni warianty porównywalnymi. Nie zgodził się organ z żądaniem uzupełnienia raportu o wskazanie orientacyjnej ilości drzew i krzewów do wycinki oraz wyjaśnił, że sporządzona dokumentacja uwzględnia wymienione przez strony postępowania gatunki jak np. bóbr europejski, ropucha szara, czapla siwa, bocian biały, kaczka krzyżówka, myszołów (wymienił strony raportu, na których istnienie tych gatunków oceniono). Jak ocenił, zagadnienie kolizji szlaków przelotów ptaków z inwestycjami drogowymi nie występuje w szerszej skali, bowiem zwykle dotyczy przedsięwzięć typu lotnisko czy farmy wiatrowe. Zdaniem organu, szczegółowość dokonanej inwentaryzacji wyklucza potrzebę jej ponowienia, zwłaszcza że przedstawiona dokumentacja przyrodnicza była szeroko analizowana przez różne kompetentne i powołane do ochrony przyrody instytucje (Wydział Ochrony Przyrody i Obszarów NATURA 2000 RDOŚ, Regionalną Komisję do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko), które jej nie kwestionowały. Nadto wykonana analiza nie wykazała możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na wody cieków oraz ciągłość przepływu w korytach - przy budowie obiektów mostowych i przepustów oraz urządzeń podczyszczających;

- dotyczących dokumentacji środowiskowej – zdaniem organu, w sposób wystarczający na potrzeby raportu przeanalizowano wpływ inwestycji na warunki hydrograficzne i hydrologiczne (s. 57- 60 raportu), do opracowania dołączono mapy hydrogeologiczne z zaznaczonymi obszarami ochronnymi wód podziemnych, omówiono w raporcie analizę znaczących oddziaływań na wody powierzchniowe i podziemne oraz wpływ na stosunki wodne (s.144-146, 230-232). Wyjaśniono, że gęstość zaludnienia nie może być kryterium różnicującym środowiskowo realizację budowy i rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w poszczególnych wariantach. Jak wskazał organ, również zarzucane przez strony rozbieżności pomiędzy kartą informacyjną przedsięwzięcia a raportem nie mają istotnego znaczenia w procedurze środowiskowej, gdyż jej przedmiotem są przede wszystkim ustalenia raportu. Wyjaśniono, że mimo braku obowiązku rozważono kryterium przebiegu tras przez tereny mieszkaniowe, także z uwzględnieniem tych wynikających ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy J. K." oraz ustalonych na podstawie faktycznego zagospodarowania terenu. Za bezzasadne uznał organ kwestionowanie przeprowadzonej analizy zagrożeń hałasem, skoro zostały one rozstrzygnięte w postępowaniach uzgodnieniowych. Organ nie podzielił stanowiska strony co do zabezpieczenia terenu przy ul. [...] oraz wskazał, że z dołączonych map wynika, iż zabudowa wielokondygnacyjna została zaznaczona na mapie uwarunkowań środowiskowych i znajduje się poza linią zasięgu oddziaływania, a nadto przepisy prawa nie nakładają obowiązku podawania adresów budynków niechronionych przed hałasem, co rozstrzygnął RDOŚ.

Zdaniem organu, zgromadzona dokumentacja wykazuje, że autorzy raportu uwzględnili wniosek strony społecznej i rozszerzyli element analizy wielokryterialnej o "krajobraz" w taki sposób, że przeanalizowali trwałe elementy krajobrazu spowodowane budową drogi: wykopy, nasypy i ekrany akustyczne. Oszacowali również ilości odpadów wytworzonych w czasie budowy drogi. Zastosowane podejście zostało zaakceptowane przez organy uzgadniające.

Jak nadto wskazał organ, warianty 3, 3a, 3b są wariantami zbliżonymi do trasy obwodnicy funkcjonującej w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi K., H., K. i PGR I. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w J. D. z dnia [...] grudnia 1988 r., który obowiązywał do dnia [...] stycznia 2003 r. Ponadto obecnie wykazane są w załączniku graficznym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K.". Przebieg tych tras w rejonie K. ma swoje podłoże historyczne, które funkcjonowało w świadomości społecznej i rzutowało na decyzje o możliwości realizowania zabudowy w przedmiotowym korytarzu transportowym. Skoro jednak nie występuje negatywna przesłanka wydania decyzji środowiskowej tj. niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, to nie ma potrzeby określanie w ilu procentach trasy inwestycji pokrywa się ona z zapisami w dokumentach planistycznych gminy.

Organ wskazał też, że wykonano analizę zagrożeń w momencie realizacji i eksploatacji drogi stwierdzając brak zagrożeń dla budynków ponadnormatywną emisją zanieczyszczeń powietrza oraz rozważono realizację inwestycji z punktu widzenia parametrów pozaśrodowiskowych. Wskazał, że w jego ocenie nie było błędem włączenie do analizy wielokryterialnej wskaźnika zgodności z prawem miejscowym. Nadto dokonano oceny konfliktu społecznego i konsekwencji społecznych według zastosowanej przez autorów raportu autorskiej metody opartej na wyróżnieniu sześciu obiektywnych parametrów (kryteriów zgłaszanych uwag standardowych i niestandardowych pogrupowanych jako KI –K6) – w odniesieniu do poszczególnych wariantów trasy drogowej (vide tabela 48 raportu).

Organ ocenił jako bezpodstawny wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Wskazał, że strona społeczna mogła bez przeszkód wnosić swoje uwagi i wnioski czy dyskutować o potencjalnych problemach związanych z planowanym przedsięwzięciem. Przeprowadzone posiedzenia i spotkania wyczerpały merytoryczną formułę rozprawy administracyjnej (w dniu [...] marca 2012 r. w siedzibie RDOŚ odbyło się posiedzenie zespołu roboczego Regionalnej Komisji ds. Ochrony Środowiska, a w dniu [...] kwietnia 2012 r. posiedzenie plenarne tej Komisji, w których brała udział zainteresowana strona społeczna, mając możliwość zgłaszania i wymiany uwag zarówno z organem I instancji, Wójtem Gminy T. K., inwestorem oraz autorami raportu; także umożliwiono jej udział w debacie; nadto strona społeczna zorganizowała zebranie w dniu .. lutego 2012 r., w którym brał udział przedstawiciel organu I instancji i Wójt Gminy T. K.).

Podsumowując przeprowadzone postępowanie organ I instancji ocenił, że funkcjonowanie drogi wojewódzkiej nr [...] B. – S. – W. M. w obecnym kształcie powoduje negatywne skutki dla bezpieczeństwa i środowiska naturalnego, stąd konieczność jej rozbudowy. Z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że oprócz wariantu "0" rozpatrywano sześć wariantów realizacji inwestycji w obrębie miejscowości K. (porównywano warianty nr 1, 2, 3, 3a, 3b i 4 poddając każdy z nich analizie z uwzględnieniem ewentualnego ominięcia zwartej zabudowy miejscowości Z. - 1(Z), 2(Z), 3(Z), 3a(Z), 3b(Z), 4(Z) lub przejścia przez miejscowość - l(BZ), 2(BZ), 3(BZ), 3a(BZ), 3b(BZ), 4(BZ). Przebieg drogi we wszystkich proponowanych wariantach rozpoczyna się od włączenia w istniejącą drogę na odcinku od ok. km 0+730 do km 1+539 (DW [...]), po czym warianty 1 i 2 biegną w rejonie miejscowości K. omijając jej zwartą zabudowę od strony północno-zachodniej, natomiast warianty 3, 3a, 3b i 4 od strony południowo-wschodniej. Na podstawie przeprowadzonych ocen oraz porównania wariantów metodą opisową (według kryteriów konfliktowości poszczególnych elementów środowiska) i metodą punktowo-wagową wykazano, że najbardziej optymalnym pod względem środowiskowym, technicznym i społecznym jest wariant 3b z obejściem miejscowości Z. 3b(Z). Inwestor wybrał zatem ten wariant do realizacji.

W oparciu o analizy zamieszczone w raporcie określono oddziaływania i potencjalne zagrożenia środowiska związane z realizacją inwestycji:

- etap budowy – emisja zanieczyszczeń atmosferycznych, zarówno gazowych jak i pyłowych, hałasu, występowanie drgań powodowanych pracą maszyn drogowych, emisja ścieków bytowych i opadowych pochodząca z placu budowy, wytwarzanie znacznych ilości odpadów, konieczność wycinki drzew i krzewów. Jak wskazano, w punkcie II sentencji decyzji określono warunki do spełnienia celem zminimalizowania powyższych oddziaływań;

- etap eksploatacji - emisja substancji gazowych i pyłowych (na podstawie przeprowadzonych obliczeń stwierdzono, że emitowane substancje gazowe (dwutlenek siarki i azotu) oraz pyłowe (pył PM 10 i PM 2,5) nie będą wykazywały przekroczeń w zakresie wszystkich normowanych parametrów jakości powietrza, przyjętych dla obu horyzontów czasowych 2015 i 2030 r., jedynie dla tlenków stwierdzono przekroczenia wartości dopuszczalnej poza liniami rozgraniczającymi drogi). Jak wskazano, praktyka poparta monitoringiem porealizacyjnym dróg wskazuje, że wyniki pomiarów rzeczywistych emisji są znacznie niższe od wyników uzyskanych metodą obliczeniową. Odnośnie hałasu komunikacyjnego wskazano, że z przeprowadzonych w raporcie obliczeń wynika, iż inwestycja będzie powodować ponadnormatywne oddziaływanie na obszary i obiekty prawnie chronione przed hałasem w pasie od 170 - 190 m od linii rozgraniczającej. Po wybudowaniu trasy ekspresowej [...] efekt kumulowania się hałasu będzie widoczny w rejonie węzłów (wjazdu na trasę S[...]), a jego zasięg oddziaływania zwiększy się o około 200-300 m, przy czym tło akustyczne kształtowane będzie głównie przez ruch pojazdów poruszających się po trasie ekspresowej. W celu eliminacji wykazanych uciążliwości hałasowych zaproponowano budowę ekranów akustycznych, dobranych na najbardziej niekorzystne oddziaływanie hałasu dla pory nocnej 50 dB i prognozy 2030 r. W ocenie autorów raportu, przyjęty przez inwestora wariant realizacji drogi 3b(Z), po wybudowaniu zaproponowanych ekranów akustycznych, jako jedyny zapewni ochronę przed hałasem wszystkich budynków mieszkalnych.

Celem zabezpieczenia wód powierzchniowych i podziemnych w fazie eksploatacji inwestycji zaproponowano system odprowadzenia wód opadowych z projektowanego odcinka DW [...] z zastosowaniem: rowów trawiastych, kanalizacji deszczowej, osadników oraz wylotów do cieków. Jak wskazano, teren inwestycji charakteryzuje się średnim, niskim i bardzo niskim stopniem zagrożenia wód w zależności od odcinka drogi. Również bezpodstawne jest na obecnym etapie realizacji inwestycji żądanie zastosowania separacji zanieczyszczeń ropopochodnych, gdyż nie jest to obszar specjalnie chroniony (główne zbiorniki wód, zlewnie, tereny ochronne ujęć). Ta kwestia będzie podlegała rozważeniu na etapie projektu budowlanego.

Zdaniem organu, również zaproponowany sposób odwodnienia analizowanego odcinka drogowego będzie w pełni gwarantować ochronę środowiska gruntowo-wodnego (szczegółowa i ostateczna lokalizacja oraz parametry urządzeń oczyszczających ścieki zostaną doprecyzowane na etapie projektu budowlano-wykonawczego i zweryfikowane na podstawie ponownej oceny).

Dodatkowo, mimo iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie stanowi zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, w raporcie dokonano oceny stopnia bezpieczeństwa w tym zakresie stwierdzając, że zagrożenia zarówno dla ludności jak i wód kształtują się na poziomie akceptowalnym w przypadku gdyby podjęte zostały wszystkie racjonalne, praktyczne środki ograniczające to ryzyko.

W raporcie analizowano także oddziaływanie drogi na przyrodę, zabytki i krajobraz. Powtórzono, że teren przeznaczony pod budowę drogi położony jest poza obszarami objętymi prawnymi formami ochrony przyrody, zaś na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej wywiedziono w raporcie, że teren planowany do przekształcenia charakteryzuje się średnimi wartościami przyrodniczymi. Dla ochrony życia zwierząt bytujących na obszarze objętym przedsięwzięciem zobowiązano inwestora do ogrodzenia placu budowy w sposób szczegółowo opisany tak, by elementy budowy nie stanowiły pułapki dla zwierząt oraz do przeszukania placu budowy pod katem obecności płazów i wyniesienia ich poza ten teren. Wskazano, że w celu zachowania drożności lokalnych szlaków przemieszczania się zwierząt przewidziano dwa przejścia dostosowane dla zwierząt średnich - na ciekach C. i H. oraz szereg przepustów dla płazów i drobnych ssaków, zaś pozostałe nałożone obowiązki, prawidłowo wykonane, zapewnią funkcjonowanie inwestycji i jednoczesną drożność szlaków migracyjnych. Podkreślono przy tym, że zastosowane rozwiązania, parametry i lokalizacja urządzeń ochrony środowiska zostaną zweryfikowane na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Zdaniem organu, powyższe wskazuje, że możliwe znaczące oddziaływanie na środowisko projektowanego przedsięwzięcia w trakcie budowy i eksploatacji zostało w sposób znaczący ograniczone bądź wyeliminowane.

W pozostałym zakresie organ I instancji wskazał, że: planowane przedsięwzięcie nie wywiera negatywnego wpływu na bioróżnorodność otoczenia i terenu inwestycji stąd nie stwierdzono potrzeby wykonania kompensacji przyrodniczej; teren inwestycji nie jest objęty konserwatorską ochroną i nie występują na nim obiekty zabytkowe wpisane do rejestru zabytków, jak również nie posiada ewidencji stanowisk archeologicznych; przedsięwzięcie oddalone jest o około 50 km kilometrów od granicy państwowej z B., zaś największy zasięg oddziaływania akustycznego występuje do około 180m od krawędzi jezdni, zatem nie przewiduje się oddziaływania transgranicznego w każdym komponencie środowiska.

Jako wariant do realizacji wybrano wariant wnioskodawcy, który w ocenie organu umożliwi dostosowanie parametrów technicznych i użytkowych trasy wylotowej z B. do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, spełni wymagania w zakresie ochrony środowiska, a przede wszystkim zdecydowanie poprawi warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego. Układ komunikacyjny węzła B. zyska nowy korytarz transportowy, w pełni odpowiadający potrzebom ruchu, zarówno tranzytowego, jak i lokalnego, zapewniający rozwój funkcji metropolitalnej miasta i funkcji gospodarczych strefy podmiejskiej. Co prawda wskazany przebieg drogi wojewódzkiej będzie przecinał obszary częściowo zurbanizowane, ale w miejscu możliwie najmniej dotkliwym, bez szkody dla jakości połączeń lokalnych. Planowane wysokie standardy bezpieczeństwa ruchu drogowego (skrzyżowania z sygnalizacją świetlną, przejazdy nad lub pod drogą) zdecydowanie zmniejszą skalę zagrożeń występujących w ruchu pieszym i rowerowym.

Organ I instancji sformułował również korzyści środowiskowe płynące z budowy nowoprojektowanej trasy w tym m.in.: zapewnienie skutecznej ochrony przed hałasem w wyniku zainstalowania ekranów akustycznych; zmniejszenie emisji spalin poprzez zapewnienie płynności ruchu w dwujezdniowym przekroju drogowym; zredukowanie do minimum drgań i wibracji podłoża wskutek zastosowania odpowiedniej konstrukcji nawierzchni drogi, zapewniającej wymaganą równość i szorstkość; poprawa jakości wód powierzchniowych i podziemnych uzyskana poprzez odpowiednią technologię wykonania rowów odwadniających i budowę urządzeń sedymentacyjno-flotacyjnych, stworzenie możliwości migracji płazów oraz małych i średnich zwierząt związanych z budową dostosowanych do tej funkcji przepustów.

Jak wskazał organ, na podstawie przedłożonego do wniosku materiału dowodowego można w znacznej części dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określić konieczne warunki środowiskowe na etapie jego realizacji i eksploatacji, które po zrealizowaniu wyeliminują uciążliwości dla środowiska jak i zdrowia oraz życia ludzkiego, nie można jednak szczegółowo określić wszystkich koniecznych warunków środowiskowych m.in. lokalizacji przejść dla zwierząt, pasów zieleni, kilometrażu i parametrów oraz szczegółowej lokalizacji urządzeń do podczyszczania wód spływających z drogi, ponieważ informacje dostępne organowi na tym etapie postępowania nie są wystarczające, aby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z tego też powodu nałożono obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny na etapie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednoznaczna i ostateczna lokalizacja oraz parametry wszystkich urządzeń ochrony środowiska, w tym ekranów akustycznych i urządzeń oczyszczających wody opadowe zostanie doprecyzowana na etapie ponownej oceny.

W ramach analizy porealizacyjnej zobowiązano inwestora do dokonania oceny poprawności wykonania i zagospodarowania przejść dla zwierząt oraz kontroli ich drożności i rozwoju roślinności oraz monitoringu emisji hałasu i ścieków.

Uwzględniając art. 82 ust. 2 pkt. 1-3 ustawy środowiskowej, organ prowadzący postępowanie administracyjne stwierdził, że: zebrany materiał dowodowy w sprawie pozwolił dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określić konieczne warunki na etapie jego realizacji i eksploatacji; wskazał na odwracalność (po ustaniu prac budowlanych) kumulacji oddziaływania na środowisko na etapie realizacji inwestycji (prowadzone roboty i istniejący ruch drogowy). W jego ocenie, skala oddziaływań drogi na środowisko po jej rozbudowie istotnie zmniejszy się w porównaniu do stanu obecnego. Trasa stanie się integralną częścią regionalnego układu komunikacyjnego, a nowy standard techniczny drogi zwiększy komfort jazdy i obniży poziom emisji hałasu, spalin, zapylenia oraz drgań.

Jak dalej wskazał organ, skoro z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika, że po zastosowaniu działań minimalizujących emisje hałasu nie będą przekraczać dopuszczalnych norm w stosunku do zabudowy chronionej akustycznie, a emisje zanieczyszczeń do powietrza nie wykraczają zasięgiem poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, w niniejszej decyzji nie nałożono obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania. Obowiązek ten może wyniknąć na etapie postępowania administracyjnego w sprawie ponownej oceny w przypadku, gdy mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie będą mogły być dotrzymane standardy jakości środowiska poza pasem drogowym planowanej drogi wojewódzkiej (art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska) lub może wynikać z przeprowadzonej analizy porealizacyjnej.

Jak wskazał organ I instancji, uwzględniono wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, które to rozstrzygnięcie szczegółowo uzasadnił z odwołaniem się do konieczności poprawy standardu bezpieczeństwa ruchu drogowego na spornym obszarze i konieczności wykorzystania dofinansowania unijnego.

Do decyzji załączono charakterystykę przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyło Stowarzyszenie "N." zarzucając, że została wydana w warunkach nieważności tj.

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 74 ustawy środowiskowej;

2. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4, art. 8, art. 9 par. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6 ustawy środowiskowej.

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, art. 66 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 15, § 6 ustawy środowiskowej.

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie funkcjonowania Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko oraz regionalnych komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 271 §1 i 2 Kodeksu karnego;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego.

Stowarzyszenie zarzuciło także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 89 § 1, § 2, art. 107 § 3, art. 108 k.p.a. oraz wniosło o wstrzymanie wykonania decyzji.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymało rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012 r. w mocy, jednakże decyzja Kolegium została wyeliminowania z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2013 r. w sprawie II SA/Bk 135/13 (uwzględniającym skargę Stowarzyszenia "N."). Sąd, podzielając ustalenia organu co do kwalifikacji inwestycji (przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), stwierdził jednak, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy i nie dokonał oceny zgromadzonych w niej dowodów, w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z wyjaśnieniami i zarzutami składanymi w trakcie postępowania przez skarżącego. Zdaniem sądu, w kontekście art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej nie może się ostać pogląd, zgodnie z którym skoro podstawą wydania decyzji jest wniosek inwestora, to po spełnieniu dodatkowych obowiązków nałożonych przepisami prawa organy administracji nie mogą narzucić innej wersji planowanego przedsięwzięcia. Organy zobowiązane były do zbadania całej sprawy z perspektywy szerszej, pozwalającej ustalić, czy nie istnieje wariant lepszy niż zaproponowany przez inwestora. Skoro odwołujący się próbował wykazać, a zrobił to bardzo szczegółowo, że wariant inwestora przegrywa z innym wariantem, to nie można było ocenić tego stanowiska jedynie w kategoriach braku zgody na inwestycję. Jak wskazał sąd, jedynie organ I instancji podjął próbę ustosunkowania się do szczegółowego stanowiska strony, od czego uchylił się organ odwoławczy w zakresie, w jakim było to wymagane tzn. do części zarzutów podniesionych w odwołaniu SKO się ustosunkowało, do pozostałej zaś nie, wyrażając opinię, że "znaczna część zarzutów pokrywała się [...] z wcześniejszymi uwagami i wnioskami złożonymi w toku postępowania i dlatego Kolegium nie dokonało bardziej szczegółowego ich ocenienia, gdyż sprowadzałoby się to do przepisywania treści raportu lub rozstrzygnięcia organu I instancji". Jak wskazał sąd, wiele szczegółowych i niezwykle precyzyjnych zestawień, analiz i wyliczeń przedstawionych przez stronę skarżącą wymaga od organu II instancji wyjaśnień i rozważań odnośnie stanu faktycznego, jak i prawnego na podobnym poziomie uszczegółowienia i organ ten nie jest uprawniony do potraktowania ich jako niezasadnych tylko dlatego, że w tej kwestii wypowiedział się organ I instancji. Przedstawione przez skarżącego wyniki analiz i wyliczeń w sytuacji, gdyby okazały się zasadne, mogą bowiem zasadniczo zmienić obraz rozważanych przez organy wariantów, a to może mieć wpływ na ocenę, który z nich jest najlepszy. To z kolei może mieć decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie. Jak wskazał sąd, organ odwoławczy przeszedł do porządku dziennego nad koreferatem, podczas gdy fakt, że zajęła się nim Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w B.. nie zwalniał go od tego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] utrzymało decyzję środowiskową z dnia [...] czerwca 2012 r. w mocy. Zakwestionowało co prawda nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, jednakże oceniło to uchybienie jako niemające wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowości pozostałych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Ze wskazanych powodów ustaliło bezzasadność wstrzymywania jej wykonania.

Kolegium wyjaśniło zasady wydawania decyzji środowiskowych oraz podzieliło kwalifikację inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Analizując zgromadzony materiał dowodowy wskazało, że trafnie nie oceniano zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie został on uchwalony dla terenu objętego wnioskiem; z oceny oddziaływania na środowisko (w tym z raportu oddziaływania na środowisko) nie wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę; nie stwierdzono występowania obszarów NATURA 2000 w sąsiedztwie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, toteż nie można zastosować art. 82 ust. 2 ustawy środowiskowej; zapewniono udział społeczeństwa poprzez dokonanie obwieszczeń i umożliwienie złożenia uwag i wniosków. Zdaniem Kolegium, poprawnie również ustalono w sprawie krąg stron postępowania, zaś tereny nieruchomości osób domagających się uznania za strony postępowania leżą poza oddziaływaniem inwestycji.

Kolegium zbadało również aspekt udziału społeczeństwa stwierdzając, że organ I instancji na bieżąco informował strony o poszczególnych etapach postępowania poprzez obwieszczenie (w tym o wszczęciu postępowania, możliwości składania uwag - także po uzupełnieniu raportu), rozpoznał uwagi i wnioski złożone w terminach 21 - dniowych, a nawet późniejsze zgłaszane przez podmioty uczestniczące w postępowaniu, podał szczegółowe informacje o przeprowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa oraz informacje o sposobie uwzględnienia uwag i wniosków, obwieścił o wydaniu decyzji kończącej. Kolegium pozytywnie oceniło również sposób rozpoznania zgłoszonych uwag i wniosków (ich pogrupowanie według kolejności wnoszenia, ze wskazaniem osoby wnioskującej, przytoczeniem osnowy wniosku i sposobu ich rozpatrzenia).

Organ odwoławczy nie miał także zastrzeżeń do etapu uzgadniania decyzji przez organy współdziałające, bowiem w jego ocenie RDOŚ bardzo szczegółowo ocenił zarówno sam zamiar inwestycyjny, jak też raport oddziaływania na środowisko, a opinia PPIS również, zdaniem Kolegium, nie nasuwa żadnych zastrzeżeń. Nadto inwestor kilkakrotnie uzupełniał raport na żądanie tych organów oraz zwracano się o ocenę raportu do Regionalnej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, której ocena była pozytywna.

W kwestii prawidłowości formalnej postępowania Kolegium wskazało, że nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy wniosek o wyłączenie Kolegium, bowiem wniosek ten nie spełnia wymagań k.p.a., który nie przewiduje instytucji wyłączenia całego organu kolegialnego.

Oceniając kluczowy w sprawie dowód tj. raport oddziaływania na środowisko, Kolegium wskazało, że ocena ta jest pozytywna, gdyż dokument spełnia formalne wymogi ustawy środowiskowej, w tym zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 66 ust. 1 i art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz uwzględnia zakres wskazany w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. zobowiązującym do jego sporządzenia. Jego kilkakrotne uzupełnianie i dodatkowa ocena Regionalnej Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko potwierdza kompletność raportu. Zdaniem Kolegium, analiza raportu sporządzona przez organ I instancji jest bardzo szeroka, zaś sam raport uwzględnia aspekty technologiczne, prawne, organizacyjne oraz logistyczne inwestycji w tym: ocenia przedsięwzięcie pod względem zgodności z wymaganiami przepisów krajowych i unijnych, porównuje warianty lokalizacji obwodnicy ze wskazaniem na wariant optymalny z jego szczegółowym uzasadnieniem (przy czym ilość wariantowań wykracza poza przyjmowane zazwyczaj trzy propozycje); opisuje zakres przewidywanych działań zapobiegawczych, ograniczających lub kompensujących negatywne oddziaływanie na środowisko w poszczególnych fazach (realizacji i eksploatacji); zawiera ocenę skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia; opisuje system monitoringu planowanego przedsięwzięcia (w zakresie parametrów oraz emisji zanieczyszczeń do powietrza, wód, gleby oraz emisji hałasu); zawiera porównanie zastosowanej technologii z preferowanymi (co uzasadniono dostępną literaturą) dostępnymi technikami (BAT). Nadto raport jest dokumentem prywatnym inwestora, a przepisy nie regulują kwalifikacji osób uprawnionych do jego sporządzenia, natomiast powinien podlegać ocenie organu wydającego decyzję środowiskową, uwzględniającego zgłoszone do niego uwagi i wnioski, co też w sprawie szczegółowo nastąpiło.

Odnosząc się do merytorycznych aspektów raportu Kolegium wskazało, że:

- inwestor przedłożył komplet map w przepisanej prawem skali, przy czym każda została podstemplowana przez organ geodezyjno – kartograficzny. Co prawda mapy załączone bezpośrednio przy karcie informacyjnej są pocięte na fragmenty i powiększone, jednakże - zgodnie z wyjaśnieniami inwestora - uczyniono to ze względów technicznych, pozwalających na łatwiejszy odczyt i łatwiejsze zaznaczenie elementów obrazujących przedsięwzięcie. Nie jest to zatem wada formalna wniosku. Również data potwierdzenia mapy nie ma znaczenia prawnego, bowiem dokonano złożenia mapy ewidencyjnej jako dokumentu obligatoryjnego w postępowaniu celem umożliwienia określenia stron postępowania;

- odnośnie zarzutu nieaktualności kopii map ewidencyjnych wskazało Kolegium, że obszar objęty oceną w postępowaniu środowiskowym nie stanowi przedmiotu sporu między skarżącymi a organem I instancji, zaś ilość działek objętych inwestycją, będzie się – zdaniem Kolegium - zwiększała wraz z czasem trwania niniejszego postępowania, bowiem podział nieruchomości jest niezależny od toczącej się sprawy. Ważne jest natomiast, że suma gruntów objętych oddziaływaniem środowiskowym (nawet jeśli działek będzie coraz więcej - co wyjaśnia niespójność między mapami ewidencyjnymi a raportem) będzie (i jest) cały czas taka sama. Zdaniem Kolegium, nie można rozpatrywać na niekorzyść inwestora faktu, iż w dacie złożenia wniosku istniał inny stan prawny niż w czasie postępowania wyjaśniającego oraz w dniu wydania decyzji. Bez wątpienia na mapach ewidencyjnych zaznaczone są wszystkie te obiekty budowlane, które były w zasobach właściwego organu geodezyjnego w dacie wydania mapy ewidencyjnej, a te, które do czasu wydania mapy nie uzyskały stosownych unormowań prawnych nie mogą zostać naniesione (np. działka nr [...]). Podkreślono jednak, że mapa ewidencyjna powinna zawierać jedynie granicę zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji;

- odnośnie zarzutu braku dostępu do "wszelkich materiałów i dokumentów inwestycji" w kontekście złożonego przez odwołującego się wniosku o udostępnienie informacji Kolegium wyjaśniło, że zarzuty te nie dotyczą zakresu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji środowiskowej. Regulacja dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie stanowi odrębny tryb regulacji, mimo iż jest zawarta w tej samej ustawie co przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko;

- odnośnie zarzutu niewykazania wszystkich siedlisk roślin i zwierząt chronionych prawem (widlicza spłaszczonego, bobra europejskiego, zwierzyny płowej np. łosi, ptaków drapieżnych, bociana białego, płazów i gadów, nietoperzy Chiroptera, storczyków itp.) SKO wskazało, że na podstawie przeanalizowanych dokumentów stwierdzić należy, iż: widlicz spłaszczony został zinwentaryzowany w odległości około 700 m od granicy inwestycji (s. 66 raportu); raport uwzględnia miejsca polowań ptaków drapieżnych (s.100-101), miejsca ekspansji bobra europejskiego (s. 99); badaniami objęto również obszary bytowania płazów (szlaki migracji płazów kolidujące z przebiegiem inwestycji zostały przedstawione w raporcie na s. 105 – 106, a zebrana dokumentacja pozwala na stwierdzenie, że jaszczurki Lacerta viráis nie występują na rozpatrywanym terenie). Odnośnie bytowania innych płazów i gadów faktycznie nie wyodrębniono w raporcie szczegółowo wszystkich gatunków tego rodzaju zwierząt (zaskrońców, jaszczurek, padalców), jednak nie wykluczono tej okoliczności, a autorzy raportu przedstawili propozycję rozwiązań zabezpieczających środowisko życia płazów, a także podkreślili, iż dokładny kilometraż przewidywanych rozwiązań będzie można podać znając szczegóły konstrukcyjne inwestycji. W związku z powyższym, zostało zalecone ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co zdaniem Kolegium w pełni zabezpieczy ochronę środowiska w analizowanym zakresie. Zdaniem Kolegium, należy przychylić się do ustalenia raportu, iż "w obecnym kształcie ilość i rozmieszczenie przejść dla zwierząt pozwoli zapewnić ciągłość istniejących szlaków migracji i łączność populacji po obu stronach projektowanej drogi, minimalizując w ten sposób zjawisko fragmentacji ekosystemów";

- odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w postępowaniu wyjaśniającym występowania na terenie inwestycji zwierzyny płowej, wskazano na uzupełnioną mapę (stanowiącą załącznik 12) oraz s. 112 raportu, gdzie powołano się na stosowne opracowanie (Jędrzejewski i in., 2005), na podstawie którego stwierdzono, że planowana inwestycja w żadnym z wariantów nie przecina korytarzy migracyjnych zwierząt dużych np. łosia;

- odnośnie zarzutu nierozważenia występowania innej niż wskazana w raporcie roślinności (np. określony przez skarżących gatunek storczyka) wskazano, że trudno wymagać od inwestora opisania każdego gatunku występującej roślinności;

- w kwestii niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem zawartym w raporcie poprzez wskazanie jako las terenu przeznaczonego na budownictwo (działka nr [...]) Kolegium wskazało, że niewątpliwie stan prawny działki [...] uległ zmianie w trakcie trwającego trzy lata postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nastąpił ubytek 0,61 ha. W związku z powyższym w wariancie pierwszym ubytek terenów leśnych wyniesie 10,3 ha (a nie jak pierwotnie zakładano 10,9 ha) i jest to większy ubytek (mimo uwzględnienia zmiany o 0,61 ha) terenów leśnych niż w postulowanym przez inwestora wariancie trzecim;

- Kolegium zbadało również zarzut nieuwzględnienia (w postępowaniu przed organem I instancji) istnienia budynków na działkach nr [...], [...] obręb Z. oraz obiektów budowlanych (altan, ogrodzeń, budynków gospodarczych i jednego domu mieszkalnego) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], .., [...], [...], [...], [...] w wariancie 3b. Wyjaśniło, że choć nie wszystkie dokumenty zawierają "naniesienie" wskazanych obiektów, to ich ewentualne istnienie zostało uwzględnione (co wynika choćby z treści korespondencji między skarżącymi a wykonawcą raportu, bowiem już samo zawarcie w materiale dowodowym tej korespondencji decyduje o jej "uwzględnieniu"). Nadto Kolegium wskazało, że na dzień wydania decyzji działki nr [...] i [...] obręb Z. nie są objęte ustaleniami raportu i wydaną decyzją, toteż kwestia ich zabudowy jest bezprzedmiotowa. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K.-K. były na dzień wydania decyzji niezabudowane (co wynika m.in. z treści pisma [...] z dnia [...] lipca 2014 r.); działki nr [...] i [...] obręb K.-K., nr [...], .., .., [...]obręb K. - były zabudowane budynkami mieszkalnymi (a niektóre budynkami gospodarczymi), jednakże ich lokalizacja nie koliduje z projektowanym przebiegiem drogi wojewódzkiej nr [...] w wariancie 3b (Z). Natomiast na działkach nr [...],[...] obręb K.-K. występuje zabudowa obiektami małej architektury typu składzik, altana czy ogrodzenie, które nie są budynkami mieszkalnymi, a jedynie budynki mieszkalne powinny w istotny sposób rzutować na środowiskowe uwarunkowania inwestycji. Co więcej, rozbiórka tego rodzaju obiektów nie będzie powodowała znacznego wzrostu odpadów. Jak zauważono, co prawda na działkach nr [...],[...] obręb K.-K. zabudowa, o której wspominają odwołujący się występuje, to jednak, zdaniem Kolegium, uwzględniony błąd jest na tyle (z punktu widzenia całości inwestycji) nieistotny, że nie będzie miał wpływu na wynik analiz objętych raportem;

- odnośnie zarzutu, że w ramach wariantu 1 wykazano "rozwalające się rudery w H." i zaliczono je do 14 obiektów do wyburzenia w tym wariancie, Kolegium zauważyło, że niezgodne z obowiązującym prawem byłoby uzależnianie definicji budynku (zarówno mieszkalnego jak i gospodarczego) od jego stanu technicznego. Nadto Kolegium ustaliło, że na działce nr [...] znajduje się dom mieszkalny, jednakże nie ulegnie on wyburzeniu, natomiast na działce nr [...] znajduje się jedynie altana ogrodowa (są to tereny byłych ogródków działkowych) niestanowiąca budynku mieszkalnego;

- odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej polegającego na braku "wariantowania przejścia DW [...] przez Z." wskazano, że wersja drogi przez Z. jest tylko jednym z wariantów inwestycji. Raport uwzględnia aż 6 wariantów jej przebiegu i nie ma potrzeby, aby każdy z wariantów zawierał jeszcze warianty dodatkowe (jak to jest np. w przypadku wariantu 3);

- odnośnie zarzutu braku wykazania wszystkich terenów biologicznie czynnych Kolegium w całości podzieliło ocenę organu I instancji, zgodnie z którą analizowany raport uwzględnia powierzchnię terenów biologicznie czynnych, dodatkowo wszystkie te tereny wyodrębniono na mapach, a ich powierzchnie były zliczane dla każdego wariantu w ten sam sposób, co czyni warianty porównywalnymi. Kolegium zauważyło, że co prawda - zgodnie z twierdzeniem strony dla wariantu 3 - suma wykazanych powierzchni (mieszkaniowe, rolne, leśne, łąkowe) nie wynosi 100%, jednakże - zgodnie z wyjaśnieniem uzyskanym w trakcie trwającego postępowania - jest to uzasadnione faktem, że w analizie konfliktowości środowiskowej nie wykazywano terenów niezwiązanych z ochroną środowiska, w tym m.in. przemysłowych czy terenów istniejącej infrastruktury drogowej;

- odnośnie zarzutu nieprawidłowych ustaleń raportu (a co za tym idzie organu I instancji) w zakresie ochrony środowiska gruntowo-wodnego i zagadnień hydrogeologicznych wskazano, że nie powinny one stanowić przedmiotu analizy, bowiem tego rodzaju problemy podlegają rozpatrzeniu na etapie projektowania budowlano-wykonawczego;

- odnośnie zarzutu nieprawidłowego ustalenia ochrony klimatu akustycznego wskazano, że założenia ochrony klimatu akustycznego zostały szczegółowo ujęte w raporcie i załączniku Va; kwestia ochrony przed hałasem była szczegółowo analizowana przez RDOŚ i PPIS, a w decyzji I instancji określono szczegółowy zakres obowiązków inwestora (sprecyzowano je w treści sentencji decyzji - część III, pkt 1-3). Z dokumentacji wynika, że uwzględniono niższy (niż wskazuje odwołujący się - 55dB, ale w porze dziennej) zasięg izofony 50 dB dla pory nocnej, przy czym trudno się nie zgodzić, że korzystniejsze z punktu widzenia społecznego jest ustalanie zagrożeń akustycznych w porze nocnej na poziomie 50dB, niż w porze dziennej na poziomie 55dB (nawet jeśli obszar oddziaływania byłby nieco inny niż wynika z map akustycznych zgromadzonych w postępowaniu);

- zdaniem Kolegium, nie da się też dowieść twierdzenia co do nieprawidłowych ustaleń w raporcie dotyczących wykopów ziemnych, nasypów oraz odpadów. Zebrane w sprawie dokumenty nie pozwalają na podważenie wyliczeń dokonanych w raporcie, a organy uzgadniające nigdy nie kwestionowały analizowanego wskaźnika. Nadto organ I instancji podkreślił (z czym Kolegium się zgodziło), "że do ustalenia ilości mas ziemnych w postaci ich nadmiaru czy niedoboru (wynika to przede wszystkim z przyjętej niwelety drogi), na poziomie analizy środowiskowej nie jest istotne, czy grunty te będą ponownie wykorzystane do wbudowania w nasypy i wykopy, czy też wywiezione poza teren inwestycji, bo te same założenia obliczeniowe obowiązują w stosunku do każdego z wariantów." Skład orzekający Kolegium dodał też, że zazwyczaj nie jest możliwe na etapie wydawania decyzji środowiskowej ustalenie rzeczywistej ilości odpadów pochodzących z wyburzanych budynków oraz przebudowywanych dróg. Taka możliwość pojawi się dopiero na etapie powstania projektu budowlanego (i załączonej doń analizy geotechnicznej);

- odnośnie zarzutu nieprawidłowej metodyki analiz zanieczyszczenia powietrza wskazano, że zbadanie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że do badań użyto tzw. modelu gaussowskiego, określonego w załączniku 3 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87), zaś wskazana metodyka została uznana za referencyjną w Polsce (co zresztą przyznaje sam autor koreferatu) i trudno stwierdzić niezgodność z prawem działań organu podejmowanych na podstawie obowiązującego prawa (tj. powyżej wskazanego załącznika do rozporządzenia);

- odnośnie zarzutu uwzględnienia przez autorów raportu kryteriów pozaśrodowiskowych, skład orzekający Kolegium zauważył, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej raport powinien zawierać również takie elementy oddziaływania środowiskowego jak: ludzie, krajobraz czy dobra materialne. Nieuzasadnionym zatem byłoby stwierdzenie niezgodności z prawem działań organu I instancji polegających na analizie ekonomicznej, czy też ocenie konfliktowości społecznej planowanej inwestycji.

Skład orzekający Kolegium wskazał, że nie stwierdził naruszenia przepisów w zakresie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Wyjaśnił, że ustawa środowiskowa nie przewiduje innych form udziału mieszkańców niż wynikające z art. 29 - 34 oraz art. 37 -38 w zw. z art. 85 ust. pkt 1a. W szczególności nie mogą mieć wpływu na tok postępowania oraz wybór wariantu przebiegu drogi protesty mieszkańców lub innych podmiotów zgłoszone poza powyższą procedurą. Autorzy raportu dokonali analizy możliwych konfliktów społecznych na dzień sporządzenia raportu, która to analiza była uzupełniana (strona 38-39 decyzji organu I instancji). Ustawa nie wskazuje, aby raport musiał uwzględniać stanowiska społeczeństwa (protesty mieszkańców) po jego przygotowaniu i złożeniu do organu prowadzącego postępowanie. Raport zawiera ustalenia w tabeli 48, natomiast decyzja organu I instancji szczegółowo opisuje konsultacje społeczne na stronach 35 i 36. Bezspornie natomiast organ I instancji wziął pod uwagę pisma lokalnej społeczności (protesty zbiorowe, protesty grupowe) kierowane do inwestora w okresie od października 2010 r. do czerwca 2011 r. Pisma te zostały uwzględnione również przez wykonawcę, co wynika z wykorzystania ich treści do pracy nad opracowaniem: TOM VI "Sprawozdanie z konsultacji społecznych". Tym samym, nawet jeśli nie zostały uwzględnione jednostkowe skargi czy protesty w sprawie przebiegu któregokolwiek wariantu planowanej drogi, Kolegium nie uznało tego za naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na skarżoną decyzję.

Nadto, zdaniem Kolegium, w pracach nad raportem uwzględniono (co nie było konieczne) kryterium ekonomiczne, którego rzetelność strona podważa. Tymczasem ani strona, ani organ I instancji nie podają pełnych kosztorysów, toteż niemożliwa jest obiektywna ocena przeprowadzonej analizy, z tym że nie ma to wpływu na wynik sprawy, bowiem taka analiza nie stanowi obligatoryjnego elementu postępowania. Również kryteria pozaśrodowiskowe zawarte w raporcie stanowią jedynie niewielką część analizy środowiskowej, a ich wartość, z punktu widzenia zgodności z prawem skarżonej decyzji, nie ma charakteru zasadniczego.

Skład orzekający Kolegium odniósł się również do zarzutu niezgodności decyzji z prawem lokalnym. Wskazał, że dla obszaru planowanej inwestycji nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a z historycznego punktu widzenia jedynie wariant 3 (i wszystkie jego wersje) jest zbliżony do trasy obwodnicy funkcjonującej w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: K., H., K. i PGR I. (uchwała Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w J. D. z dnia [...] grudnia 1988 r., która obowiązywała do dnia 1 stycznia 2003 r.). Aktualnie jedynym dokumentem zawierającym założenia gospodarki przestrzennej analizowanego obszaru jest "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K.". Kolegium wskazało, że przebieg przedmiotowej drogi wojewódzkiej w rejonie Z. nie miał związku z zapisami miejscowych aktów prawnych (powołana przez zainteresowanych uchwała Rady Gminy T. K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., dotyczy przebiegu innej trasy - Południowej Obwodnicy B. (w ciągu drogi ekspresowej [...]).

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej Kolegium wskazało na uprawnienie a nie obowiązek w tym zakresie (art. 36 ustawy środowiskowej) oraz fakt, że: postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzano trzykrotnie: w dniu [...] marca 2012 r. w siedzibie RDOŚ odbyło się posiedzenie zespołu roboczego Regionalnej Komisji ds. OOŚ, a w dniu [...] kwietnia 2012 r. posiedzenie plenarne tej Komisji, w których to naradach brała również udział zainteresowana strona społeczna. Załączone do akt sprawy protokoły oraz nagrania cyfrowe wykazują, że podczas organizowanych spotkań zainteresowani mieli możliwość zgłaszania i wymiany swoich uwag. Nadto w dniu [...] lutego 2012 r. odbyło się zebranie z udziałem zainteresowanych, przedstawiciela Wójta Gminy J. K. i Wójta Gminy T. K. W związku z powyższym zaistniały warunki, w których zainteresowani mogli bez przeszkód wnosić swoje uwagi i wnioski, czy też dyskutować o potencjalnych problemach związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Skład orzekający Kolegium odniósł się również do zarzucanej nieważności z uwagi na naruszenie przepisów Kodeksu karnego uznając zarzuty w tym zakresie za bezzasadne i wskazując, że jako organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie przesłanki nieważności i wznowienia postępowania, w tym także podstawę wznowienia z uwagi na popełnienie przestępstwa, co jednak jest jedynie przekonaniem strony, a nie faktem obiektywnie uzasadnionym. Także w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny, czy ktokolwiek naruszył obowiązek zawiadamiania o popełnieniu przestępstwa.

Dodatkowo skład orzekający Kolegium podkreślił, że w ramach przedmiotowego postępowania zaliczono przedsięwzięcie nie do kategorii zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, ale jedynie do potencjalnie znacząco oddziałujących. Takie ustalenie wskazuje na duże prawdopodobieństwo umiarkowanego oddziaływania na środowisko. Zamieszczenie przedsięwzięcia w § 3 rozporządzenia umożliwiałoby również jego realizację bez potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzania raportu. To, że taki obowiązek - w niniejszym postępowaniu nałożono - potwierdza, że organy administracji w nim uczestniczące należycie zadbały o wszechstronną ocenę wpływu inwestycji na środowisko.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego Stowarzyszenie "N" oraz R. B.

W skardze Stowarzyszenia zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niedokonanie oceny jego całokształtu oraz nieuwzględnienie stanu faktycznego aktualnego w dacie wydania decyzji; art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo zajścia potrzeby uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom znajdującym się w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego, SKO pominęło, że RDOŚ odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie budowy drogi [...] na odcinku C. – P.(decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.), a od tej inwestycji zależy lokalizacja węzła "K." rozpatrywana jako warianty W1 i W2 łączące drogę wojewódzką nr [...] z drogą [...]. W związku z tym nie ustalono również, czy w dacie wydania skarżonej decyzji warianty W1 i W2 są aktualne, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, chociażby np. na lokalizację i parametry techniczne ekranów akustycznych, zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie budowy drogi wojewódzkiej nr [...] - który to z kolei ma wpływ na krąg stron postępowania.

SKO w ocenie strony nie ustosunkowało się także do okoliczności wskazanej w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2014 r., które dotyczyło konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez SKO. Zdaniem skarżącego nie sposób podzielić poglądu Kolegium, że wskazane posiedzenia i spotkania wyczerpały merytoryczną formułę rozprawy administracyjnej, a dodatkowe forum byłoby jedynie powtórzeniem wcześniej przedstawionych okoliczności.

R. B. we wniesionej skardze zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez stosowanie przy orzekaniu nieaktualnego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826); art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niedokonanie oceny jego całokształtu w związku z parametrami technicznymi drogi (w szczególności klasą drogi, prędkością projektową), które stanowią podstawę do określenia warunków i wymagań w decyzji środowiskowej; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, kiedy zachodziła konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. norm ustawy środowiskowej:

a). art. 82 ust. 1 pkt 1a, art. 82 ust. 3 tej ustawy w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) poprzez opisanie przedsięwzięcia niezgodnie z obowiązującym prawem,

b). art. 82 ust. 1 pkt 1c tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy wymagań dotyczących ochrony środowiska w zakresie klimatu akustycznego niezgodnych z obowiązującymi normami dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Jak wskazał skarżący, w raporcie zawarte są parametry projektowanej drogi wojewódzkiej nr [...] (s. 34), w tym m.in.: klasa drogi G; prędkość projektowa Vp = 80 km/h - trasa główna, przy czym prędkość pojazdów ma znaczący wpływ na wyniki obliczeń hałasu wokół drogi (s. 10 ppkt 5.3 Koreferatu). Prędkość 80 km/h została określona jako prędkość projektowa w osnowie decyzji znak [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz załączniku do niej. Określona została również tamże klasa drogi jako G. Tymczasem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych dla klasy drogi "G" prędkość projektowa poza terenem zabudowy wynosi 70, 60, 50 km/h a nie 80 km/h. Dlatego uzasadnione jest, zdaniem skarżącego, twierdzenie, że organ I instancji w swojej decyzji określił środowiskowe uwarunkowania drodze, której parametry nie znajdują usprawiedliwienia w obowiązującym porządku prawnym.

Wskazał również, że raport za podstawę wymagań klimatu akustycznego terenów przyjmuje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), podczas gdy w dniu wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenie to było już zmienione rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1109). Zdaniem strony, w niniejszej sprawie istotna jest treść § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, bowiem przed jego wejściem w życie dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu szczegółowo w tym akcie wskazanego, dopuszczały niższe poziomy, a obecnie dopuszczalne są wyższe. SKO nie odniosło się do tej kwestii, a w konsekwencji orzekło na podstawie nieaktualnych przepisów, co stanowi rażące naruszenie art. 6 k.p.a. oraz wpływa na ustalenia w zakresie zabezpieczenia terenów mieszkaniowych przed ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu. Stąd też, zdaniem skarżącego, niezbędne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym jego zakresie, co uzasadnia uchylenie decyzji organów II jak również i I instancji.

Marginalnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 86 ustawy środowiskowej decyzja środowiskowa jest rozstrzygnięciem wstępnym dla kolejnych decyzji inwestycyjnych, zatem nie powinna być dotknięta uchybieniami, bowiem te podważałyby również dalszy proces inwestycyjny.

W odpowiedziach na powyższe skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie postępowania strony precyzowały stanowiska w pismach procesowych:

- uczestnik postępowania P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. ustosunkował się do stanowiska zawartego w skardze Stowarzyszenia "N." (k. 67). Wskazał, że bez wpływu na możliwość wydania decyzji środowiskowej odnośnie spornej inwestycji pozostaje odmowa wydania takiej decyzji dla drogi [...], bowiem sprawy te są odrębne, a ewentualne kolizje spornej inwestycji z innymi inwestycjami planowanymi będą przedmiotem analizy w innych postępowaniach - następczych wobec niniejszego środowiskowego. Odnośnie zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej wskazano, że jest to w sprawach środowiskowych fakultatywne (art. 36 ustawy środowiskowej), jak również nie zachodziły ku temu przesłanki na podstawie art. 89 §3 k.p.a.;

- skarżący R. B. w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. uzupełnił zarzuty skargi o naruszenie przepisów prawa procesowego (norm k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (przepisów ustawy środowiskowej) tj. art. 82 ust. 1 pkt 1a, art. 82 ust. 3 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak wystarczająco precyzyjnego opisu przedsięwzięcia (tj. stosowanie sformułowań "w rejonie ul[...].", "w rejonie miejscowości K.", "do przydrożnej zabudowy m. Z."). Uzasadniając nowe zarzuty wskazał, że decyzja środowiskowa powinna określać obowiązki inwestora jednoznacznie, tak aby można było domagać się ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej;

- skarżący R. B. w kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę wskazując, że zastosowane przez organ bardziej restrykcyjne przepisy regulujące normy hałasu spowodują konieczność zastosowania bardziej resktrykcyjnych środków ochrony przed hałasem np. wyższych ekranów akustycznych, co spowoduje dodatkowe negatywne oddziaływanie inwestycji na ład przestrzenny i krajobraz. Postępowanie organu spowodowało również błędne ustalenie kręgu stron postępowania;

- skarżące Stowarzyszenie "N." w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. uzupełniło skargę o następujące zarzuty: naruszenie prawa procesowego tj. art. 15 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) poprzez nierozpatrzenie ponowne sprawy w jej całokształcie; art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego nieaktualnego w dacie wydania decyzji; art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia odmowy uznania wiarygodności dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Uzasadniając powyższe zarzuty Stowarzyszenie wskazało, że dokonano błędnych ustaleń odnośnie występowania takich gatunków zwierząt jak jaszczurka zielona i nietoperz Chiropter, nie uwzględniono istniejącej dokumentacji projektowej budowlanej, nie uwzględniono występowania na terenie oddziaływania inwestycji altan, które są obiektami budowlanymi i obiektami kubaturowymi oraz błędnych ustaleń dokonano w zakresie oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny i ilość wytwarzanych odpadów (uwzględniono te wartości w wariantach W1 i W2 a nie w przyjętym do realizacji wariancie 3bZ);

- uczestnik postępowania P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. ustosunkował się do uzupełnionych przez skarżących zarzutów wskazując, że prędkość miarodajna projektowanej drogi może być określona na poziomie 80 km/h. Odnośnie przyjęcia bardziej restrykcyjnych norm hałasu wskazał, że obowiązujące rozporządzenie w tym przedmiocie określa wartości maksymalne, w których dane inwestycji mają się zmieścić, co też ma miejsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium prawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 1b p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 k.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Powyższe oznacza, że tylko takie uchybienia zaskarżonej decyzji prowadzą do jej eliminacji z obrotu prawnego, które miały wpływ na wynik sprawy tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie) niż jej kontrolowane brzmienie.

Po wtóre, kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 k.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności).

Powyższe wywołuje konkretne konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia (tzw. decyzji środowiskowej). Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, wynika bowiem, że zasadą jest wydanie decyzji środowiskowej (określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia), gdyż odmowa jej wydania następuje tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych expressis verbis przez ustawodawcę (art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 2, art. 81 ust. 3, art. 81 ust. 1 tej ustawy – ich analiza w odniesieniu do przedmiotu sprawy niniejszej zostanie szczegółowo przedstawiona w dalszej części uzasadnienia). Opisane założenie ustawodawcze jest zrozumiałe w kontekście cech decyzji środowiskowej, która – co należy podkreślić – służy jedynie ocenie następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia, ale nie przesądza samej możliwości przystąpienia do jego realizacji. Inaczej rzecz ujmując rolą postępowania środowiskowego jest zidentyfikowanie negatywnych skutków wykonywania i późniejszej eksploatacji inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, a nie wydanie generalnej zgody na wykonanie przedsięwzięcia.

Zauważyć też należy, że mimo iż to na organie wydającym decyzję środowiskową spoczywa główny ciężar oceny dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska, to jednak ustawodawca umożliwił mu wykorzystanie szeregu elementów pomocniczych tak, by jego ocena była wszechstronna i wieloaspektowa. Wskazanymi elementami są m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien spełniać wymagania określone w art. 66 ustawy środowiskowej; postępowanie wpadkowe uzgodnieniowe, w którym uzyskuje się opinie wyspecjalizowanych organów uzgadniających, wydane także po analizie przedłożonego przez inwestora raportu; zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowywania i wydawania decyzji środowiskowej. Nadto, jeśli zdaniem organu w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonym przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich następstw funkcjonowania przedsięwzięcia, możliwe jest nałożenie obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja środowiskowa nie budzi istotnych zastrzeżeń z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Dotyczy ona, co było bezsporne w sprawie, inwestycji zaliczającej się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Mimo że sporządzenie raportu, jak wynika ze wskazanego przepisu, nie było w sprawie niniejszej obowiązkiem (z tylko możliwością), organy uzgadniające, a w konsekwencji organ I instancji zobowiązały inwestora do przedłożenia takiego raportu – i to sporządzonego w pełnym zakresie w ramach przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej). Następujące po jego przedłożeniu w dniu [...] października 2011 r. działania polegające na weryfikacji raportu, uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i opinii oraz zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zasługują na akceptację jako przeprowadzone wszechstronnie i kompleksowo, ze szczególnym uwzględnieniem licznych uwag zgłaszanych przez społeczeństwo, w tym strony postępowania.

W szczególności organ wykazał - w sposób niebudzący wątpliwości sądu - że nie było podstaw do odmowy wydania decyzji środowiskowej, bowiem:

1). lokalizacja przedsięwzięcia nie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki plan w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązuje dla terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja (warunek odmowy wydania decyzji środowiskowej z uwagi na niezgodność z rozwiązaniami planistycznymi sformułowany został w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Z akt sprawy wynika, że z dniem 1 stycznia 2003 r. utracił moc obowiązującą szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi K., H., K. i PGR I. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w J. D. z dnia [...] grudnia 1988 r. Nr [...]. Dokumentem określającym założenia gospodarki przestrzennej na obszarze lokalizacji przedsięwzięcia jest wyłącznie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K.", które jednakże nie jest prawem obowiązującym, a zatem organ wydający decyzję środowiskową nie był prawem zobowiązany do oceny zgodności lokalizacji inwestycji z założeniami Studium. Podkreślić nadto trzeba, że warunek z art. 80 ust. 2 decyzji środowiskowej dotyczy planu miejscowego nie tylko obowiązującego, ale i obejmującego swymi granicami teren inwestycji. Dlatego ewentualna zgodność lokalizacji inwestycji z rozwiązaniami planistycznymi historycznymi dla tego terenu może mieć znaczenie co prawda informacyjne, ale nie mające wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie jak brak było podstaw do przeprowadzania oceny zgodności lokalizacji inwestycji z zapisami aktów prawnych uchwalonych dla innych przedsięwzięć (np. z uchwałą z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] dotyczącą Południowej Obwodnicy B.);

2). inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. jak i pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: PPIS) - w dniu [...] maja 2012 r.

Zauważyć przy tym należy, że warunek uzgodnienia z właściwymi organami wynika z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, a samo uzgodnienie nie ma charakteru wyłącznie pomocniczego, ale wiążący w tym sensie, że nie jest możliwe wydanie decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, ale także nie jest możliwe określenie w decyzji środowiskowej pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający (vide wyrok z dnia 27 lutego 2014 r, sygn.. akt IV SA/Po 717/13 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej obydwa organy uzgadniające wypowiedziały się pozytywnie o wariancie inwestorskim i uczyniły to nie wyłącznie na podstawie raportu w wersji przedłożonej przez inwestora (zgodnie z postanowieniem zobowiązującym z dnia [...] sierpnia 2011 r. – obejmującego pełny zakres oceny środowiskowej), ale mając także na uwadze liczne wyjaśnienia inwestora sporządzane w odpowiedzi na wnioski stron postępowania, jak również w oparciu o dodatkowe uzupełnienia raportu przedkładane na wniosek organów uzgadniających (dotyczyły one ochrony powietrza, wód, klimatu akustycznego, ochrony przyrody, kwestii dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku w porze dziennej dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej). Zdaniem sądu, obszerność materiału dowodowego uwzględnionego przez organy uzgadniające przełożyła się na szczegółowość i zindywidualizowanie wymagań środowiskowych (zwłaszcza w postanowieniu RDOŚ), które organ przeniósł do decyzji pierwszoinstancyjnej (np. poprzez wskazanie konkretnej co do odległości lokalizacji zbiorników zastępczych dla płazów czy przejść migracyjnych – vide rozwiązania w punkcie III decyzji środowiskowej). Jednocześnie fakt, że mimo wielu zastrzeżeń zgłaszanych w trakcie postępowania do raportu, wymagania środowiskowe były możliwe do sformułowania, świadczy o dopuszczalności realizacji inwestycji w wariancie zaproponowanym przez inwestora;

3). nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji środowiskowej w postaci znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 i nie było potrzeby badania, czy za realizacją przedsięwzięcia przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym o charakterze społecznym lub gospodarczym, a brak jest rozwiązań alternatywnych (warunek negatywny wydania decyzji środowiskowej z art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej).

Jak ustalono w sposób niebudzący wątpliwości w postępowaniu, teren planowanego przedsięwzięcia nie jest objęty prawnymi formami ochrony przyrody. Najbliższy obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bagienna Dolina N. (PL 200001) oddalony jest od inwestycji o około 4 km, zaś projektowany specjalny obszar ochrony siedlisk N. Bagna (PLH 200002) o około 5 km;

4). nie dotyczył sprawy warunek uniemożliwienia przez przedsięwzięcie osiągnięcia celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej), bowiem teren inwestycji nie posiada takiego planu;

5). z oceny oddziaływania na środowisko nie wynikała zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany przez inwestora, na który ten nie wyraził zgody (warunek z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej).

W tej kwestii zauważyć należy, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5, 6 i 7 ustawy środowiskowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5); określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko, a w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej określenie także wpływu planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 6); uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na elementy szczegółowo w tym punkcie wymienione (ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d, bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej).

Z powyższego przepisu, a zwłaszcza z jego punktu 6 wynika obowiązek przedstawienia co najmniej trzech wariantów realizacji inwestycji: proponowanego przez inwestora, alternatywnego (którym często w praktyce jest wariant tzw. zerowy polegający na nierealizowaniu inwestycji) oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Zauważyć należy, że w sprawie niniejszej ilość wariantowań poddanych analizie wykroczyła poza trzy wymagane ustawowo propozycje porównawcze, bowiem rozpatrywano aż sześć wariantów (oprócz zerowego) realizacji inwestycji w obrębie miejscowości K. (nr 1, 2, 3, 3a, 3b i 4) i poddano każdy z nich analizie z uwzględnieniem dwóch opcji: ominięcia zwartej zabudowy miejscowości Z. (warianty 1(Z), 2(Z), 3(Z), 3a(Z), 3b(Z), 4(Z)) lub przeprowadzenia drogi przez tę miejscowość (1(BZ), 2(BZ), 3(BZ), 3a(BZ), 3b(BZ), 4(BZ). Przebieg drogi w każdym z wariantowań rozpoczyna się od włączenia w istniejącą drogę wojewódzką (DW [...]) na odcinku od km 0+730 do km 1+539, przy czym dalej warianty 1 i 2 biegną w rejonie miejscowości K. omijając jej zwartą zabudowę od strony północno – zachodniej, natomiast warianty 3, 3a, 3b i 4 od strony południowo – wschodniej.

Zdaniem składu orzekającego, analiza przedłożonej dokumentacji uprawnia do zaakceptowania stanowiska organu, iż to właśnie wariant zaproponowany przez inwestora tj. (3b)Z - z obejściem miejscowości Z. - jest najbardziej korzystny z punktu widzenia szkodliwości dla środowiska i nie było potrzeby opowiadania się za wariantem innym, a tym samym uzyskiwania zgody inwestora na taki inny wariant. Do takiego wniosku prowadzi przeprowadzone w raporcie porównanie wariantów metodą opisową (według kryteriów konfliktowości poszczególnych elementów środowiska) i metodą punktowo – wagową.

Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyeliminował nieprawidłowości zarzucone mu przez sąd w sprawie II SA/Bk 13513. Ponownie rozpoznając odwołanie potraktował jego zarzuty szerzej niż tylko jako brak zgody strony na realizację inwestycji w wariancie inwestorskim, unikając tym samym naruszenia art. 153 p.p.s.a. Kolegium, wypełniając wskazania z wyroku uchylającego jego poprzednią decyzję, przeprowadziło bowiem obszerną ocenę kluczowego w sprawie dowodu czyli raportu oddziaływania na środowisko wykazując, zdaniem składu obecnie orzekającego, że nie istnieje wariant bardziej korzystny dla środowiska niż przedstawiony przez inwestora. Trafnie też Kolegium oceniło, że ilość przedstawionych przez inwestora wariantowań obrazuje wszechstronne zbadanie wpływu inwestycji na środowisko, co zwalniało organy od zobowiązywania inwestora do przedkładania bardziej szczegółowych propozycji wariantowań, w tym wariantów dodatkowych do opcji przebiegu drogi przez Z. Nadto, w ocenie sądu, rolę uzasadnienia SKO dla wyboru wariantu 3b(Z) pełni bardzo szczegółowe ustosunkowanie się do każdego z merytorycznych aspektów raportu (aktualności map ewidencyjnych, dostępu do akt sprawy, rozważenia siedlisk roślin i zwierząt chronionych prawem, miejsc występowania zwierzyny płowej, zgodności danych w raporcie ze stanem rzeczywistym na dzień wydawania decyzji środowiskowej, w tym w zakresie istniejącej zabudowy, uwzględnienia terenów biologicznie czynnych, ochrony klimatu akustycznego, uwzględnienia pozaśrodowiskowych kryteriów oceny raportu, możliwości oszacowania ilości i sposobu zagospodarowania mas ziemnych będących wynikiem procesu budowlanego).

Także porównanie uzasadnienia decyzji odwoławczej uchylonej w sprawie II SA/Bk 135/13 z uzasadnieniem decyzji odwoławczej obecnie zaskarżonej potwierdza, że sprawa została ponownie rozpoznana merytorycznie w jej całokształcie, Kolegium oceniło materiał dowodowy w sposób kompleksowy, wszechstronny i szczegółowy, co czyni bezskutecznym nie tylko postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a, ale i zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

6). nie wystąpiła w sprawie sytuacja, zgodnie z którą należałoby odmówić wydania pozytywnej decyzji środowiskowej (czyli wybrać opcję nierealizowania inwestycji) - z uwagi na brak możliwości zlikwidowania lub zminimalizowania do poziomu dopuszczalnego prawem negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Z treści wydanych w sprawie decyzji (głównie pierwszoinstancyjnej, ale i utrzymującej ją w mocy decyzji drugoinstancyjnej) wynika, że były możliwe do ustalenia i zostały ustalone następujące środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji: warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nałożono obowiązek zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej, stwierdzono konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w fazie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej.

Zauważyć należy, że brak podstaw do wyboru wariantu zerowego został również wyczerpująco uzasadniony przez organ, który powołując się na pozytywne uzgodnienia raportu w zakresie ochrony środowiska (RDOŚ) oraz warunków sanitarnych i zdrowia obywateli (PPIS) oraz na konkretne ustalenia raportu w jego fragmencie dotyczącym wariantu 3b(Z) wskazał:

- odnośnie emisji substancji gazowych i pyłowych - że zachowane zostaną parametry jakości powietrza przyjęte dla horyzontów czasowych 2015 i 2030. Wyjaśnił nadto, że wyniki pomiarów rzeczywistych emisji są znacznie niższe od wyników uzyskanych metodą obliczeniową;

- odnośnie uciążliwości powodowanych hałasem – że wariant inwestorski po wybudowaniu przewidzianych w nim ekranów akustycznych jako jedyny zapewni ochronę przed hałasem wszystkim budynkom mieszkalnym;

- odnośnie zabezpieczenia wód powierzchniowych i podziemnych – że wariant inwestorski przewiduje najwłaściwszy spośród proponowanych system odprowadzania wód opadowych gwarantujący odwodnienie z poszanowaniem ochrony środowiska gruntowo – wodnego.

Kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała także, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego powinno nastąpić z uwagi na pozostałe zarzuty skarg. Te bowiem w przeważającej większości nie okazały się zasadne, zaś niektóre z nich, co do zasady trafnie wykazujące nieprawidłowości decyzji, nie mogły skutkować jej uchyleniem, bowiem nie miały wpływu na treść decyzji. Inaczej rzecz ujmując, ich uwzględnienie nie mogłoby prowadzić do wydania decyzji odmownej lub do określenia środowiskowych uwarunkowań w sposób zasadniczo odmienny od dokonanego.

Do drugiej wymienionej wyżej grupy zarzutów (co do zasady trafnych, ale nieskutkujących uwzględnieniem skargi) zaliczyć należy podniesione przez skarżącego R. B. niedostrzeżenie przez organ odwoławczy zmiany stanu prawnego w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu oraz przyjęcie nieprawidłowej prędkości projektowej dla planowanej drogi.

Istotnie, w dacie orzekania w I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), które przewidywało: w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, na terenach zabudowy zagrodowej i terenach mieszkaniowo – usługowych hałas dopuszczalny: w porze dziennej – 60 dB, w porze nocnej – 50 dB, zaś na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny hałas w porze dziennej – 55 dB, w porze nocnej – 50 dB. Obecnie, po zmianie dokonanej rozporządzeniem z dnia 1 października 2012 r. (Dz. U. poz. 1109) obowiązującej od dnia 23 października 2012 r., wartości te wynoszą odpowiednio: 65 i 56 dB oraz 61 i 56 dB.

Podobnie w przedłożonym raporcie określono prędkość projektową drogi klasy "G" jako 80 km/h a nie jak powinno być 70, 60, 50 km/h (vide § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Niewątpliwie powyższe nieprawidłowości stanowią naruszenie przepisów prawa materialnego. Zgodnie jednak z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. przedmiotowe naruszenie prowadzi do uwzględnienia skargi wyłącznie, gdy miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w przypadku powyższych uchybień tego istotnego wpływu na wynik sprawy skarżący nie wykazał, jak również sąd nie stwierdził z urzędu związku między nieprawidłowymi ustaleniami organu co do norm hałasu i prędkości projektowej drogi a treścią końcowego rozstrzygnięcia. Co prawda w piśmie uzupełniającym skarżący podnosi, że przyjęcie surowszych parametrów (w przypadku norm hałasu) przyczyni się do zastosowania bardziej restrykcyjnych sposobów zapobiegania uciążliwościom akustycznym (wyższe ekrany), co będzie negatywnie oddziaływało na środowisko (krajobraz przestrzenny), jednakże tej argumentacji podzielić nie sposób. Przyjęte parametry, surowsze niż wymagane prawem, są korzystniejsze z punktu widzenia nie tylko ochrony środowiska ale i życia i zdrowia ludzkiego. W sposób ponadstandardowy chronią wartości przyrodnicze i środowisko życia ludzi. Poza tym, jeśli udało się te ponadnormatywne standardy zachować przyjmując określone sposoby minimalizowania negatywnego wpływu projektowanej drogi na środowisko (tak w zakresie norm hałasu jak i prędkości projektowej drogi), to brak było podstaw do uchylenia decyzji z zaleceniem odmowy wydania decyzji środowiskowej. Inaczej rzecz ujmując, zarzut skarżącego mógłby odnieść skutek tylko przy wykazaniu, że przyjętych w raporcie parametrów nie udało się dochować, która to sytuacja nie ma miejsca w sprawie.

Natomiast zdecydowanie bezpodstawny jest zarzut nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przypomnieć należy, że w przypadku naruszenia przepisów prawa procesowego uwzględnienie skargi następuje, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.). Taka sytuacja w sprawie niniejszej również nie miała miejsca.

Istotą rozprawy administracyjnej jest zapewnienie zrealizowania zasady kontradyktoryjności postępowania (by strony stające naprzeciw siebie mogły ustosunkowywać się bezpośrednio do własnych stanowisk), koncentracji dowodów, bezpośredniości i szybkości, prostoty i oszczędności prowadzenia procesu administracyjnego. Mając to na uwadze zauważyć trzeba, że podstawy przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu środowiskowym wynikają de facto z dwóch przepisów: art. 36 ustawy środowiskowej, który jednak nie zobowiązuje organu, ale jedynie uprawnia do przeprowadzenia rozprawy otwartej dla społeczeństwa oraz z art. 89 k.p.a., który z jednej strony zaleca przeprowadzenie rozprawy, z urzędu lub na wniosek strony, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, a z drugiej stanowi, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Podzielić należy ocenę organu, że w tej konkretnej sprawie główne cele, jakim miałaby służyć rozprawa administracyjna tj. umożliwienie wszystkim uczestnikom postępowania zabrania głosu i wypowiedzenia się odnośnie sprawy, a także uzyskanie odpowiedzi na zgłoszone zapytania i zastrzeżenia - zostały zrealizowane mimo niewyznaczenia rozprawy. Przede wszystkim całe postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa, które aktywnie w nim uczestniczyło o czym świadczy chociażby ilość pism wyjaśniających autorstwa inwestora odnośnie uwag zgłaszanych do raportu, organizowanie bezpośrednich spotkań mieszkańców terenów objętych inwestycją i terenów, na które będzie ona oddziaływać z zespołem roboczym regionalnej komisji do spraw ochrony środowiska i na plenarnym posiedzeniu tej komisji. Wobec powyższego organizowanie rozprawy administracyjnej tylko po to, by strony po raz kolejny mogły przedstawiać argumenty już znane w sprawie i kwestionować wariant lokalizacyjny przebiegu inwestycji nie było uzasadnione, jak też nie przysłużyłoby się przyspieszeniu postępowania.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji tego, że odmówiono wydania decyzji środowiskowej dla budowy odcinka drogi C. – P. Nawet bowiem jeśli, jak wskazuje skarżące Stowarzyszenie, istnieje możliwość przyłączenia drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi [...] przy uwzględnieniu węzła K. w wariancie W1 lub W2 – to jednak pamiętać należy, że kontrolowane postępowanie środowiskowe dotyczy konkretnego odcinka drogi nr [...] tj. od miejscowości H. do skrzyżowania z drogą nr [...] w miejscowości M., a nie ewentualnego związku czy podłączenia drogi nr [...] do drogi [...] (zresztą to powiązanie, jak i w konsekwencji zarzut, mają charakter czysto teoretyczny). Zdaniem sądu, organy wydające decyzję środowiskową mają co prawda przewidywać zagrożenia, ale powodowane przez inwestycję przedłożoną im do oceny, a nie zagrożenia hipotetyczne, jakie mogą powstać na skutek jej zrealizowania i jednoczesnego zrealizowania innych inwestycji, które mogą (ale nie muszą, bo ich wykonanie nie zostało przesądzone) zazębiać się z ocenianą.

Bezzasadny był również zarzut niewystarczająco precyzyjnego opisu przedsięwzięcia (użycie sformułowań np. "w rejonie ul. [...]", "w rejonie miejscowości K.", "do przydrożnej zabudowy m. Z."). Przypomnieć jeszcze raz należy, że kontrolowana decyzja środowiskowa była wydana na etapie poprzedzającym decyzję lokalizacyjną ewentualnie zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (jeśli inwestycja będzie realizowana w ramach tzw. specustawy drogowej). Uwzględniała zatem środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia o cechach ustalonych (możliwych do ustalenia w sposób bezsporny) na etapie jej wydawania. Natomiast – co uszło uwadze strony formułującej zarzut – w decyzji znalazło się zobowiązanie do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (pkt X). Ta późniejsza decyzja środowiskowa, a w szczególności poprzedzający ją raport, będą musiały odpowiadać wymaganiom art. 67 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Wówczas zatem dopiero dojdzie do sprecyzowania wymagań środowiskowych ze szczegółowością i dokładnością uwzględniającą treść dokumentacji budowlanej i inne pozyskane w międzyczasie informacje. Z uwagi zatem na treść pkt X decyzji pierwszoinstancyjnej (utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną) bezcelowe było sięganie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do dokumentacji budowlanej inwestycji, nawet jeśli – jak wskazuje skarżące Stowarzyszenie w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 30 listopada 2014 r. – była ona już w dacie orzekania przez SKO dostępna.

Należy również zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera nacechowane znacznym stopniem szczegółowości ustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących niewykazania wszystkich siedlisk roślin i zwierząt chronionych prawem. W tej kwestii podzielić należy stanowisko Kolegium, iż nie tylko nie jest możliwe, ale i nie jest konieczne rozważanie w każdym raporcie oddziaływania na środowisko czy konkretna inwestycja będzie miała wpływ na wszystkie chronione gatunki zwierząt i roślin. Nie mniej jednak, jak trafnie dostrzegło Kolegium, autorzy raportu poczynili ustalenia odnośnie wskazywanych przez stronę gatunków zwierząt i roślin, ze wskazaniem strony raportu, w którym znajdują się rozważania na ten temat (m.in. występowanie widlicza spłaszczonego w odległości około 700 m od granicy, uwzględnienie miejsca polowań ptaków drapieżnych, miejsca ekspansji bobra europejskiego, nie stwierdzono występowania jaszczurki zielonej, stwierdzono incydentalne występowanie storczyka i innych gatunków roślin chronionych, nie stwierdzono przecinania korytarzy migracyjnych łosia). Jednocześnie na obecnym etapie postępowania zaproponowano rozwiązania mające, możliwie najlepiej, zabezpieczać środowisko życia występujących na terenie inwestycji zwierząt (utworzenie przejść dla płazów najbliżej jak to możliwe miejsca stwierdzonego szlaku). Podkreślić należy, że autorzy raportu dokonując powyższych ustaleń korzystali nie tylko z własnych wiadomości, ale również ze specjalistycznych opracowań (np. Polska Czerwona Księga Zwierząt). Nie bez znaczenia jest, że obrazujący wszystkie wymienione wyżej kwestie raport został zaakceptowany przez RDOŚ jako prawidłowy, w tym pozytywnie oceniła go Regionalna Komisja do Spraw Oceny Środowiska, a więc organ specjalizujący się w tym temacie.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w przypadku, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba: a). wykonania kompensacji przyrodniczej – organ stwierdza konieczność wykonania tej kompensacji, b). wskazania zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – organ nakłada obowiązek tych działań. W praktyce z kompensacją przyrodniczą (czy z obowiązkiem jej nałożenia) mamy do czynienia, gdy realizacja określonego przedsięwzięcia niewątpliwie spowoduje negatywne zmiany w środowisku. Natomiast jeśli takie niebezpieczeństwo nie istnieje, wystarczające są działania korygujące i minimalizujące celem uniknięcia wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko lub ograniczenia jego zakresu.

Zdaniem sądu, analiza przedsięwzięcia wynikająca z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a opierająca się na danych z raportu, prawidłowo i wszechstronnie ocenionego, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej w przypadku spornego przedsięwzięcia, a nałożenie obowiązku wykonania działań monitorujących (pkt VI decyzji w zakresie wód opadowo – roztopowych, urządzeń podczyszczających wody, emisji hałasu) wynikają z oceny indywidualnych cech tego konkretnego przedsięwzięcia. Zindywidualizowanie tej analizy oraz stopień jej szczegółowości uwiarygadnia jej końcowe wyniki, co prowadzi do uznania za uzasadnione odstąpienie przez organ od nałożenia obowiązku przeprowadzenia kompensacji przyrodniczej.

Odnośnie zarzutu nieodpowiadającego rzeczywistości przedstawienia stanu zabudowy, w tym obiektów do wyburzenia, to stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Jak wyżej wskazano, w postępowaniu środowiskowym przesądza się wybór wariantu, a jedną z przesłanek przemawiających za tym wyborem są tzw. koszty społeczne, czyli np. ilość budynków do wyburzenia. Nie można jednak zapominać, że końcowa ocena (określenie środowiskowych uwarunkowań dla konkretnego wariantu) jest rezultatem kompromisu wynikającego z uwzględnienia całokształtu wpływu inwestycji na środowisko. Jak wynika z raportu, wariant 3(b)Z uznano za optymalny uwzględniając także wymieniony koszt społeczny w postaci likwidacji części zabudowy. Tę okoliczność podkreślał również RDOŚ w postanowieniu uzgodnieniowym z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazując, że jest to wariant o najmniejszej ilości wyburzeń obiektów kubaturowych (s. 11 tegoż postanowienia). Natomiast ilość i lokalizację wyburzanych obiektów organ uwzględnił prawidłowo na podstawie posiadanej dokumentacji ewidencyjnej. Brak było podstaw do eliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego tylko z uwagi na to, że stan ewidencyjny być może nie w pełni odzwierciedla stan faktyczny i należałoby przeprowadzić oględziny terenu. Organ wydający decyzję środowiskową nie posiada kompetencji do samodzielnego ewidencjonowania obiektów budowlanych, których lokalizacja zdaniem strony koliduje z inwestycją, z pominięciem danych wynikających z prowadzonej przez uprawnione organy ewidencji gruntów i budynków.

Nie było również podstaw do nałożenia w decyzji obowiązku utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, bowiem z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko nie wynika, by w przypadku spornej drogi nie było możliwe dochowanie standardów jakości środowiska mimo zastosowanych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych (art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r, poz. 1232 z późn. zm.).

Niewątpliwym natomiast uchybieniem organu I instancji było nieznajdujące uzasadnienia prawnego opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, która to okoliczność pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, rozumiany jako pozytywne dla wnioskodawcy określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Nadaniu rygoru sprzeciwiał się charakter decyzji środowiskowej, która – jak wyżej wskazywano - nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, tylko określa uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia. Nie posiada zatem przymiotu wykonalności w znaczeniu podlegania wykonaniu w trybie dobrowolnym lub egzekucyjnym (przymusowym). Stąd też nadawanie takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności można określić nie tylko jako zbyteczne, ale i wadliwe. Popełnienie tej wadliwości nie może jednak, jak trafnie zauważyło także SKO, stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż decyzja środowiskowa jest co do zasady prawidłowa oraz została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym.

Reasumując stwierdzić trzeba, że wydana w sprawie niniejszej decyzja środowiskowa pierwszoinstancyjna, utrzymana w mocy w instancji odwoławczej decyzją zaskarżoną, zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej. Określaj rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, określa podstawowe parametry funkcjonowania inwestycji, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, określa wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w decyzjach wydawanych na późniejszych etapach procesu budowlanego, nakłada obowiązek monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej. W treść decyzji wkomponowane zostały warunki i wymogi wynikające z raportu, postanowienia uzgadniającego i opiniującego przedsięwzięcie. Uzasadnienie decyzji obszernie informuje o przeprowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione wnioski i zastrzeżenia zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Sposób uzasadnienia decyzji w pełni odpowiada wymogom wynikającym z art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.