Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2748/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 85 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 598/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 3 ust. 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2-4, § 27 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 598/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Połaniec, w punkcie I stwierdził nieważność § 1, § 2, § 3 ust. 1-4 i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 oraz ust. 10, § 14, § 18, § 19, § 23 pkt 1, § 28 oraz § 30 zaskarżonej uchwały, zaś w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] Rada Miejska w Połańcu ustanowiła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Połaniec. Jako podstawę prawną wskazała art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172).

Skargę na ww. uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej: § 1, § 2, § 3 ust. 1-4, 6-8, § 4 ust. 1 i 4, § 6 ust. 1, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 i ust. 10, § 13, § 14, § 18, § 19 ust. 1 i 2, § 23 pkt 1-4, § 27 pkt 2, § 28 ust. 1-4 oraz § 30.

Skarżący Prokurator zarzucił:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. – polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych ustaw poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu art. 4 ust. 2 zd. 1 i ust. 6 i 7 ustawy przez zapis, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz wymagania utrzymania zwierząt gospodarskich w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych na terenie Miasta i Gminy Połaniec – co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres regulaminu określa znacznie szerzej;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 2 Regulaminu – art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy przez zapis wskazujący grupy podmiotów, które obowiązane są stosować regulamin, co stanowi zawężenie dyspozycji ustawowej, która zakres obowiązywania Regulaminu określa jako "teren gminy";

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1-3 i § 10 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości zamieszkałych, na których powstają odpady komunalne do zapewnienia utrzymania na ich terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego poprzez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych, przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniające wymagania określone w odrębnych przepisach oraz poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a ponadto przez zobowiązanie właściciela nieruchomości usytuowanej na terenach nieuzbrojonych w sieć kanalizacji sanitarnej w celu gromadzenia wytworzonych nieczystości ciekłych w wyposażenie nieruchomości w szczelne zbiorniki bezodpływowe o odpowiedniej objętości lub lokalną oczyszczalnię ścieków, a urządzenia te powinny być wybudowane i eksploatowane zgodnie z obowiązującymi przepisami;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 2-4 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przez nałożenie dodatkowego obowiązku uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika bezpośrednio przylegającego do nieruchomości w sposób

nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych, nałożenie obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów oraz nałożenie na podmioty wskazane w § 2 w pkt 2-8 obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z dróg oraz placów i chodników w sposób niepowodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów na drogach przyległych;

5. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 6 i Regulaminu przy określeniu zasad mycia poza myjniami dopuszczenie tylko w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzone bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi oraz zasad naprawy pojazdów związanych z bieżącą eksploatacją, które mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 3 ust. 8 Regulaminu poprzez zakaz naklejania plakatów, reklam, wykonywania napisów, bądź wykonywania rysunków na elewacjach budynków, wiatach przystanków autobusowych i innych podobnych obiektach stanowiących własność komunalną, a co stanowi materię uregulowaną w innych przepisach rangi ustawy;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 Regulaminu, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania czterech rodzajów odpadów komunalnych, jak również selektywnego obowiązku zbierania odpadów zielonych;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 4 Regulaminu, przez nałożenie zakazu zbierania w pojemnikach/workach przeznaczonych do zbierania odpadów śniegu, lodu, gorącego popiołu, żużlu i odpadów wielkogabarytowych;

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 Regulaminu poprzez nałożenie na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym się ona odbywa w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby bezpłatnych toalet, oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy i terenów przyległych, jeśli jest taka potrzeba;

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 11 ust. 3 pkt 1, 4-5 Regulaminu, poprzez zapis określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów w pkt 1 pojemniki z tworzyw sztucznych o pojemności 120 l. lub 240 l., pkt 4 worki o pojemności 80 l. i 120 l. oraz pkt 5 kosze uliczne o pojemności 35 l.-80 l. – w zapisie dwu wersji pojemności i formule oznaczenia od-do;

11. powtórzenie istniejącej regulacji prawnej w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 10 i 11 Regulaminu – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 13 Regulaminu obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego i wskazaniu zapewnienia usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący niedopuszczenie do przepełnienia zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby lub wód podziemnych oraz zapobiegający procesom gnilnym w zbiorniku;

13. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 14 Regulaminu – treści art. 6 ust 1 ustawy przy określeniu obowiązku dokumentowania korzystania z usług i okazywania umów oraz dowodów płacenia za powyższe usługi oraz obowiązku przechowywania tych dokumentów przez okres dwóch lat;

14. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 18 i 19 oraz 30 Regulaminu, przez zawarcie postanowień w zakresie kontroli obowiązków właścicieli nieruchomości, skutków niewykonania tych obowiązków, naruszenia przepisów regulaminu, organów dokonujących kontroli i zasad wydawania decyzji, podczas gdy regulacje te są zawarte w art. 5 ust. 6 i 7 oraz art. 6, a nadto w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego § 23 pkt 1 i 2 Regulaminu, poprzez nałożenie na utrzymujących psy dodatkowych obowiązków uzyskania stosownej decyzji, prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem – co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

16. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 pkt 3 i 4 Regulaminu, poprzez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania;

17. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 pkt 2 Regulaminu, poprzez bezpodstawne określenie warunku dopuszczenia utrzymywania zwierząt gospodarskich, jedynie pod warunkiem niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników sąsiednich;

18. (w skardze 23) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 2 pkt 3 załącznika do Regulaminu, poprzez nałożenie na podmioty bliżej nieokreślone, lecz utrzymujące zwierzęta gospodarskie realizację obowiązku zwalczania much i gryzoni poprzez stosowanie zabiegów dezynsekcji i deratyzacji pomieszczeń, w których znajdują się zwierzęta;

19. (w skardze 24) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 ust. 3 załącznika do Uchwały – Regulaminu, poprzez określenie zasad hodowli pszczół, a więc szczególności utrzymania ich w odległości 10m od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30m od granicy z drogą publiczną lub najbliżej położonymi zabudowaniami, w których przebywają ludzie, bądź zwierzęta, przy dopuszczeniu odstępstwa od tych zasad w sytuacji umieszczenia między ulami, a sąsiadująca nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, muru, płotu bądź innej szczelnej przeszkody o wysokości co najmniej 3m (w regulaminie brak regulacji odnoszącej się do hodowli pszczół);

20. (w skardze 25) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 25 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 i 2 załącznika do Regulaminu, przez nałożenie na podmioty prywatne – wszystkich właścicieli nieruchomości obowiązku skutecznej deratyzacji i przeprowadzania deratyzacji oraz nałożenie na "właścicieli budynków jednorodzinnych" realizacji obowiązku deratyzacji tylko w miarę potrzeby;

21.(w skardze 26) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 27 ust. 1 załącznika do Uchwały – Regulaminu, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Szydłów nad realizacja obowiązków wynikających z Regulaminu (w zaskarżonej uchwale materia ta zawarta jest w § 29, w którym Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy w Połańcu);

22. (w skardze 27) przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji ustawowej w § 27 ust. 2 i 3 załącznika do Regulaminu, przez zawarcie postanowień, że kto nie wykonuje obowiązków określonych w Regulaminie podlega karze grzywny, a postępowanie w sprawach "o których mowa w ust. 1" toczy się według przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia – podczas gdy regulacja ta jest zawarta w art. 10 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości (w zaskarżonym regulaminie § 27 nie zawiera ustępów, natomiast w § 30 zawarta jest regulacja, ze w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów niniejszego Regulaminu stosowane będą środki egzekucyjne określone w ustawie.

W obszernym uzasadnieniu, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator wskazał, że w niniejszej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, którego treść przytoczył. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości. Dalej skarżący podał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule, co jego zdaniem oznacza, że regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie, przy czym postanowienia te, ponieważ mają na celu uzupełnienie, uszczegółowienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Tym samym, według skarżącego, Rada nie może zatem tego upoważnienia, ani zawężać, ani też rozszerzać – przekraczać, a ma ona obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważnionej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wprowadzać kompetencji w drodze analogii. Podkreślono również, że Rada musi precyzyjnie respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu – regulując wszystkie i tylko te kwestie, które zostały dla niej wskazane w ustawie upoważniającej. Prokurator zaznaczył, że przepis 4 ust. 2 ustawy precyzuje jedynie zagadnienia, których mają dotyczyć szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określone Regulaminem. Dodano, że Regulamin nie może powielać uregulowań zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości, jak i innych ustawach, nie może także ich modyfikować.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Połańcu wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Rady Regulamin powinien być czytelny i zrozumiały dla korzystających stąd powtórzenia zapisów ustawowych, ale w zakresie niezbędnym dla łatwiejszego przyswojenia całości.

Na rozprawie Prokurator sprecyzował, że zaskarża jedynie te przepisy regulaminu, które zostały wymienione na str. 1 i 6 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za uzasadnioną co do większości zarzutów. Następnie Sąd I instancji przywołał regulacje art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., jak również art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejska w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi przepisami art. 4 ust. 2 ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Miejska w Połańcu uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Połaniec), nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Miejska uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Ponadto wskazano, że stosownie do treści § 116 i § 136 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uznał za uzasadnioną skargę w części, w jakiej zakwestionowano w niej regulacje zawarte w § 1, § 2, § 3 ust. 1-4 i 8, § 4 ust. 1 i 4, § 9, § 10, § 11 ust. 3 pkt 1, 4, 5 i 10, § 14, § 18, § 19 ust. 1 i 2, § 23 pkt 1, § 28 ust. 1-4 oraz § 30 regulaminu.

Sąd I instancji wskazał, że pozostałe zawarte w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, jako że nie podzielił on stanowiska skarżącego, jakoby w § 3 ust. 6 i 7, § 6 ust. 1, § 13, § 23 pkt 2, 3 i 4, § 27 pkt 2 doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania przyjętych przez Gminę rozwiązań. W ocenie Sądu I instancji, określenie w § 3 ust. 6, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszczalne jest wyłącznie w miejscach dozwolonych, a więc na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są przez osadnik i separator oleju do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, mieściło się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt c. Sąd I instancji nie zgodził się jednak z zarzutem, że w ten sposób Rada Miejska w Połańcu powieliła przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony i Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137, poz. 984) czy też ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zauważono bowiem, że przepisy rozporządzenia posługiwały się bardzo fachowymi określeniami rodzajów zanieczyszczeń, ich wskaźników, nazw tych wskaźników oraz ich dopuszczalnej wartości, co powodować musiało, że przeciętny człowiek nie był wstanie określić, w jaki sposób postępować z nieczystościami powstałymi w wyniku mycia samochodów. Odpowiedzi na to pytanie nie dawała także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zaznaczono, że gdyby szczegółowe zasady mycia pojazdów były określone w innych aktach, wówczas zbędne byłoby upoważnienie rady miejskiej do uregulowania tej problematyki w regulaminie utrzymania czystości i porządku. To samo dotyczyło także zawartej w § 3 ust. 7 regulaminu zasady, że naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Zdaniem Sądu I instancji, trudno sobie bowiem wyobrazić, jakie inne zasady miałaby ustalić rada miejska w związku z obowiązkiem zawarcia regulacji dotyczącej naprawy samochodów w regulaminie. Z kolei odnośnie § 6 ust. 1 regulaminu, w którym właściciele nieruchomości, na której powstają odpady zielone zostali zobowiązani do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego zbierania odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów, o których mowa w ust. 2 (kompostowanie na własne potrzeby), w ocenie Sądu I instancji, takie unormowanie nie naruszało delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy – prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania wymienionych w tym przepisie odpadów zielonych. Natomiast, jeśli chodziło o § 13 regulaminu, to zdaniem Sądu I instancji w tej sprawie Rada Miejska władna była określić na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych, określając tę częstotliwość w powiązaniu z potrzebą pozbycia się nieczystości wynikającą z wymogu, aby nie doszło do przepełnienia zbiornika, powodującego wypływ z niego nieczystości oraz wykluczenia zanieczyszczenie wód podziemnych oraz gleby oraz zapobiegnięcia powstawaniu procesów gnilnych. Jednocześnie, jeśli chodziło o § 23 pkt 2, 3 i 4 regulaminu, zgodnie z którym utrzymujący psy są zobowiązani do:

- prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca (pkt 2),

- prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem (pkt 3),

- nie wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci (pkt 4),

to w ocenie Sądu I instancji, takie regulacje także mieściły się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę miejską obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Według Sądu I instancji, rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych (w tym przypadku tylko psów) konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Dlatego też po dokonaniu analizy zakwestionowanych przepisów Regulaminu Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczały one delegację ustawową, stanowiły zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też że prowadzić mogły do niehumanitarnych działań bądź że stanowiły nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności podkreślono, że zapis zawarty w § 23 pkt 2 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi, jak i w kagańcu dotyczył wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdawał się go rozumieć Prokurator. Dodano, że co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można było mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. Sąd I instancji zaznaczył, że w zaskarżonej uchwale nie znalazł się też zapis, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentowano w skardze. Podniesiono, że wyjątkiem od nakazu wyrażonego w § 23 pkt 2 był natomiast pkt 3 Regulaminu, który zawierał wprawdzie określenia mogące podlegać interpretacji ("miejsca mało uczęszczane" oraz "właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem"), jednak w praktyce nie wywołujący wątpliwości co do przypadków, w jakich będzie on miał zastosowanie. Sąd I instancji podzielił w tej części stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 27 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 572/15, że chodziło o miejsca, w których ze względu na ich specyfikę, ukształtowanie czy położenie, obecność ludzi będzie rzadkością, a zwolnienie psa z uwięzi w takim terenie nie będzie stanowiło zagrożenia. Ponadto zawarty w omawianej regulacji wyjątek dotyczyć będzie tylko takiego zwierzęcia, które z uwagi na swoje cechy gatunkowe i usposobienie poddaje się bezwarunkowo komendom właściciela. Zdaniem Sądu I instancji, trudno sobie przy tym wyobrazić zapis konstruujący odstępstwo od reguły wyprowadzania psa na smyczy zredagowany w bardziej ścisły sposób. Sama bowiem możliwość zwolnienia psa z uwięzi powoduje poddanie jej takim regulacjom, które będą miały zastosowanie w innych niż typowe sytuacjach, przy uwzględnieniu właściwości osobniczych każdego zwierzęcia, których z oczywistych powodów nie można zdefiniować w sposób kategoryczny i enumeratywny. W ocenie Sądu I instancji, nie przekraczał także delegacji ustawowej § 23 pkt 4 Regulaminu, statuujący zakaz wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę miejską obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, a konkretnie psy. Dodano, że przepis ten nie naruszał też w żaden sposób praw właścicieli psów, zaś przywołane w skardze orzeczenia dotyczyły przypadków, gdy regulaminy zakazywały wprowadzania jakichkolwiek zwierząt na teren placów zabaw. Podkreślono również, że wszystkie omawiane wyżej zapisy § 23 zakwestionowane przez Prokuratora, wprowadzały wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służyły ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Również jeśli chodziło o § 27 pkt 2 Regulaminu, to zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Prokurator zarzucał bowiem, że taki zapis był sprzeczny z celem Regulaminu, który mógł regulować tylko kwestie czystości i porządku, a zatem został podjęty z przekroczeniem delegacji ustawowej. Nadto zdaniem skarżącego, organ wkroczył w materię ustawową, bowiem kodeks cywilny w art. 144 reguluje tę kwestię poprzez wskazanie, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę i wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z kolei według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wskazując, że zezwala się na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach nieruchomości poza obszarem wymienionym w § 24 pod warunkiem niepowodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich, Rada Miejska w Połańcu określiła w ten sposób zarówno wymagania utrzymywania zwierząt jak i teren, na którym dopuszczono utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, (a mianowicie teren, z którego nie będą dochodziły współużytkowników nieruchomości czy też do użytkowników innych nieruchomości uciążliwości, w tym w szczególności zapachowe). Tak więc zarzut przekroczenia delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy (zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach) był w ocenie Sądu I instancji nieuzasadniony, podobnie jak zarzut wkroczenia w materię ustawową – art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystaniu z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślono przy tym, że poprzez odwołane się do pojęcia "zakłócenia ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" ustawodawca zróżnicował powinność właścicieli nieruchomości przy wykonywaniu przez nich prawa własności. Niemniej jednak wynikały z tego przepisu wymogi dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach nie przeznaczonych do produkcji rolnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł skarżący kasacyjnie – Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 6 i 7 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] nie powielają istniejących regulacji ustawowych i mieszczą się w delegacji ustawowej;

b) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 6 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] nie naruszają delegacji ustawowej;

c) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] mieszczą się w delegacji ustawowej;

d) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 23 pkt 2, 3 i 4 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów;

e) obrazę art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 27 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] nie przekraczają delegacji ustawowej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powtórzył szczegółową argumentację przedstawioną uprzednio w treści skargi na poparcie podnoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2012.391):

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że

wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu maja być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazanego pod lit. a), Sąd II instancji stwierdza, że jest uzasadniony w odniesieniu do norm Regulaminu zawartych w § 3 ust. 7 Regulaminu. A zatem Sąd I instancji naruszył art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 3 ust. 7 Regulaminu (uchwały Rady Miejskiej w Połańcu z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]) nie powielają istniejących regulacji ustawowych i mieszczą się w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 3 ust. 7 Regulaminu: "Naprawy pojazdów związane z ich bieżącą eksploatacją, mogą być przeprowadzane w obrębie nieruchomości, jeżeli nie spowodują zanieczyszczenia wód i gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów". Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku , "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W związku z tym, ograniczenie napraw pojazdów do napraw związanych jedynie z ich bieżącą eksploatacją stanowi ograniczenie prawa podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego w sposób kwalifikowany prawem. W zakresie nie uwzględnienia zarzutu dotyczącego treści § 3 ust. 6 regulaminu Sąd podziela, bez niepotrzebnych powtórzeń, stanowisko Sądu I instancji.

Sąd II instancji uwzględnia zarzut skargi kasacyjnej wskazany pod lit. b), podnoszący obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż normy § 6 ust. 1 Regulaminu nie naruszają delegacji ustawowej.

Zgodnie z treścią § 6 ust. 1 Regulaminu "Właściciele nieruchomości, na terenie której powstają odpady zielone, zobowiązani są do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów, o których mowa w ust. 2."

W przekonaniu Sądu II instancji, Rada Miejska na dzień podjęcia uchwały, zobowiązując właścicieli nieruchomości, na terenie której powstają odpady zielone do ich selektywnego zbierania i przekazywania podmiotowi odbierającemu odpady lub do Gminnego Punktu Selektywnego zbierania Odpadów Komunalnych, za wyjątkiem odpadów o których mowa w ust. 2 (kompostowanie na własne potrzeby) przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jest to bezsprzecznie przekroczenie upoważnienia ustawowego. Brak jest bowiem podstaw prawnych do nałożenia, na dzień podjęcia uchwały, na właścicieli nieruchomości takiego obowiązku. Rada Gminy, nie może nakazać właścicielom nieruchomości prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów- z tym co do treści § 4 ust. 1 regulaminu Sąd I instancji się zgodził - lecz dotyczy to także odpadów zielonych. Zdaniem Sądu II instancji, jedynie przez zastosowanie niższych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych Rada Gminy może zachęcać właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów. Należy podkreślić, że to na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy) oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy). Art. 4 ust. 2 pkt 1a, cytowanej ustawy upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych. W tym cytowanym przepisie ustawy chodzi głównie o to, aby Rada między innymi normami regulaminu, dążyła do oddzielania przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30.12.2014 II SA/Bd 964/14). Wyrazem takiego dążenia może być sformułowanie "zaleca się" (wyrok WSA w Bydgoszczy z 30.12.2014 II SA/Bd 964/14).

Sąd II instancji uwzględnia zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt c) podnoszący obrazę przez Sąd I instancji art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 13 Regulaminu mieszczą się w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 13 Regulaminu "Właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zapewnienia usuwania nieczystości ciekłych z częstotliwością i w sposób gwarantujący, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika i wykluczający zanieczyszczenie gleby lub wód podziemnych oraz zapobiegający powstawaniu procesów gnilnych w zbiorniku". W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że nie podziela pewnego zakresu, o czym poniżej, argumentacji skargi kasacyjnej podnoszącej, że brak jest upoważnienia do określania częstotliwości wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3b ustawy. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym Regulamin może wypowiadać się w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W tej sytuacji, mając na uwadze treść ww. upoważnienia, wymóg zapobiegania powstawaniu procesów gnilnych w zbiorniku jest sformułowany w sposób uniemożliwiający stosowanie wskazanego przepisu, co stanowi rażące przekroczenie zasady przyzwoitej legislacji i tym samym jest przejawem działania poza granicami upoważnienia ustawowego. W przekonaniu Sądu II instancji, z kolei jest możliwe "opisowe" "efektywnościowe" określenie, w ramach omawianej regulacji, wskazanie częstotliwości usuwania nieczystości ciekłych, chociaż wymogi te dotyczą przede wszystkim obowiązków gminy.

Sąd II instancji uwzględnia zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt d) podnoszący obrazę przez Sąd I instancji treści art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że normy § 23 pkt 2, 3 i 4 Regulaminu nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów. Zgodnie z treścią § 23 pkt 2-4 Regulaminu

"Utrzymujący psy są zobowiązani do :

2) prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca,

3) prowadzenia psa bez smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,

4) nie wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci".

W odniesieniu do treści § 23 pkt 2 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 23 pkt 3 omawianego Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Omawiany przepis wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca rzadko uczęszczanego". Sąd II instancji podziela argumentacje skargi kasacyjnej, że także treść § 23 pkt 4 Regulaminu wychodzi wyraźnie, w sposób kwalifikowany prawem, poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2001.142.1591 t.j. "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Sąd II instancji uwzględnia zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt e) podnoszący obrazę przez Sąd I instancji treści art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że normy § 27 pkt 2 Regulaminu nie przekraczają delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią § 27 pkt 2 Regulaminu: "Zezwala się na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach nieruchomości poza obszarem wymienionym w § 24 pod warunkiem przestrzegania następujących zasad: 2. nie powodowania przez prowadzoną hodowlę uciążliwości, w szczególności zapachowych dla współużytkowników oraz użytkowników nieruchomości sąsiednich". Ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, że podziela ją jedynie w zakresie, w jakim argumentacja ta podnosi, że w ramach ww. upoważnienia ustawowego, regulamin może regulować jedynie kwestie porządku i czystości, a zatem kwestie zapachu zostały podniesione z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jednocześnie posłużenie się terminem uciążliwości zapachowych, które są zdecydowanie niewymierne prawnie, czyni omawiany przepis z punktu widzenia prawidłowości techniki legislacyjnej niewykonalny, a zatem także nie mieszczący się w granicach upoważnienia ustawowego. Na marginesie Sąd II instancji zauważa, że treść § 24 Regulaminu nie pozostaje w żadnym związku logicznym i przyczynowo-skutkowym z treścią § 27 pkt 2 Regulaminu, gdyż § 24 wypowiada się w przedmiocie obowiązków osób utrzymujących gady, płazy, ptaki i owady.

Z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanych zakresach skargę. Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji, ale aby zarazem rozważył stopień integralność postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, jak w pkt. 1 sentencji swojego wyroku. Sąd II instancji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, jak w pkt. 2 sentencji swojego wyroku.