Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1355/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 190 ust. 3  w zw. z art. 187 ust. 1 i art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Sygn. akt I OSK 1355//10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 lipca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Anna Lech Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 535/10 w sprawie ze skargi E.P. na czynność Starosty Ostrowskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 535/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.P. na czynność Starosty O. z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu: (pkt. I) uchylił zaskarżoną czynność Starosty O. i stwierdził, że skarżącej E.P. przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...], pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.); (pkt. II) zasądził od Starosty O. na rzecz E.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

E.P. pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. zwróciła się do Starosty O. o zwrot części opłaty poniesionej za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 425 zł uiszczonej w związku z rejestracją samochodu marki [...] o nr rejestracyjnym [...].

W uzasadnieniu ww. pisma powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), w którym orzekł o niezgodności z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Wskazała, że na podstawie tego przepisu zobligowana przez organ dokonała formalności związanych z pierwszą rejestracją ww. samochodu na terytorium Polski i uiściła za wydanie karty pojazdu 500 zł, w sytuacji, gdy koszty wytworzenia i dystrybucji tego dokumentu wynoszą około 75 zł. Ponadto, powołała się na postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07, w którym stwierdzono, iż opłata pobierana na podstawie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodna z przepisami prawa wspólnotowego.

Starosta O. pismem z dnia [...]grudnia 2009 r. odmówił E.P. wypłaty kwoty 425 zł. tytułem zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjny z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu za niezgodny z art. 92 i art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), utrzymał w mocy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do momentu wydania nowych przepisów, tj. do dnia 30 kwietnia 2006 r. A zatem w ocenie organu, pobranie od zainteresowanej w dniu 4 maja 2005 r. kwoty 500 zł za wydanie karty pojazdu było prawidłowe i zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Starosta O. podkreślił, że skoro § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu obowiązywał, to był on zobowiązany do jego zastosowania.

Następnie, E.P. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wezwała Starostę O. do usunięcia naruszenia prawa.

Starosta O. w odpowiedzi na powyższe wezwanie w piśmie z [...] stycznia 2010 r. wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a zwrot opłaty za kartę pojazdu nie może być dokonany. Podkreślił, że opłata została pobrana na podstawie obowiązującego w dniu jej pobrania § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który stanowił, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

W związku z powyższym, E.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Starosty O. polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

W uzasadnieniu skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, a także naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a

Wskazując na powyższe, wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu nadpłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Starosta O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że w dacie uiszczenia przez skarżącą na rzecz organu opłaty za wydanie karty pojazdu, istniała podstawa prawna świadczenia i nie została ona uchylona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ze skutkiem prospektywnym, czyli od momentu ogłoszenia. Podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek orzekać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. A zatem nawet, gdyby w chwili wydawania karty pojazdu doszedł do wniosku, że ww. rozporządzenie jest niekonstytucyjne czy, opłata za wydanie karty za wysoka, to i tak nie mógłby dokonać rejestracji pojazdu nie pobierając opłaty za wydanie karty pojazdu lub pobrać ją w niższej wysokości, gdyż naraziłby się na naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że skarżąca domagała się od Starosty O. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., Nr 15, poz. 119) został uznany za niekonstytucyjny.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Ponadto wskazał, iż w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależnie pobrana opłata za wydanie karty pojazdu, dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym, zaś stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że w oznaczonym zakresie powstaje uprawnienie strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę, jeżeli organ nie wykona tego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność ww. przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego i zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodny ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ww. ustawy dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Z tego względu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że

przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji i orzekł, że zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., to uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Na mocy tego przepisu sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy, które to uprawnienie nie pozostaje w kolizji z kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego określonymi w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. (por. wyroki NSA: w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39, oraz z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1270/08).

Ponadto Sąd pierwszej instancji rozważył kwestię zgodności § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Wskazał, że od dnia 1 maja 2004 r., tj. od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego, zaś zgodnie z uregulowaniami Traktatu oraz Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu, normy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa. Podał, iż zgodnie z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Państwa Członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Sąd pierwszej instancji wskazał, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie, o której mowa w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wykracza poza obszar regulacji ustawowej oraz jest sprzeczny z art. 90 TWE, to zasadna jest odmowa zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. A zatem czynność polegająca na odmowie zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu jest bezpodstawna.

Wskazał, że Starosta O. rozpoznając ponownie wniosek skarżącej będzie zobowiązany nie zastosować ww. przepisu rozporządzenia, co oznacza, że będzie musiał ustalić kwotę nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie kartę pojazdu, uwzględniając koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie. W tym zakresie pomocne mogą okazać się ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny oraz wyjaśnienia Ministerstwa Infrastruktury, zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.). orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta O. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483

ze zm.) poprzez uznanie, że organ administracji publicznej w chwili rozstrzygania

sprawy nie mógł zastosować § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w zw. z art. 77 ust. 4 pkt

2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art.

178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że nie pozostaje w kolizji z rolą i uprawnieniem Trybunału Konstytucyjnego wynikającym z art. 190 ust.3 Konstytucji RP uprawnienie sądu do niestosowania przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją, ale odroczył utratę jego mocy obowiązującej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 153 P.p.s.a. poprzez niedookreślenie w jaki sposób Starosta O.

powinien wykonać przedmiotowy wyrok.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w jego ocenie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej czynności polegającej na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Wskazał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi, czy Starosta O. mógł pobrać opłatę ustaloną na mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, a jeżeli tak to, czy powinien w chwili obecnej ponosić negatywne konsekwencje pobrania opłaty na podstawie obowiązującego wówczas przepisu prawa, który to przepis miał obowiązek zastosować.

Zgodnie z art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej z przepisu tego wynika, że orzeczenie uznające dany przepis prawny lub akt normatywny za niezgodny z Konstytucją lub ustawą, traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość, a więc jego moc obowiązująca nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed jego ogłoszeniem bądź ustalonym przez Trybunał Konstytucyjny innym terminem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Podkreślił, że w okolicznościach tej sprawy doszło do pobrania opłaty w wysokości 500,00 zł w chwili, gdy akt niekonstytucyjny zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nadal obowiązywał.

Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w sytuacji, gdy wnioskodawczyni przedstawiła wszystkie niezbędne do rejestracji pojazdu dokumenty, organ nie mógł odmówić jego rejestracji zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w jaki sposób powinien odnieść się do obowiązku pobrania opłaty za kartę pojazdu. Wskazanie, że nie mógł zastosować niekonstytucyjnego przepisu oznacza, że nie miał prawa pobrać w tym zakresie żadnej opłaty, gdyż obowiązujące wówczas przepisy regulowały tę kwestię jednoznacznie, a wysokość opłaty wynosiła 500 zł. Organ nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty pobieranej za wydanie karty pojazdu, gdyż nie leży to w zakresie jego kompetencji.

W ocenie Starosty O. uznanie przepisu za niezgodny z Konstytucją wywołuje skutki na przyszłość i nie ma wpływu na stan prawny, w okresie poprzedzającym utratę jego mocy obowiązującej. Stworzenie przez Trybunał Konstytucyjny możliwości dalszego obowiązywania przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy prawnej, ale do czasu gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę, nie są bezprawne (por. uchwała SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07).

W związku z powyższym wskazał, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził, że § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, traci moc z dniem 1 maja 2006 r., to nie można mówić, że przepis ten nie obowiązywał od chwili jego wydania.

Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji powołując się na art. 178 Konstytucji RP i możliwość odmowy zastosowania aktu niższej rangi niż ustawa, w przypadku stwierdzenia przez sąd niekonstytucyjności tego aktu, naruszył kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził bowiem niekonstytucyjność ww. przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, pomimo, że niekonstytucyjność tego przepisu została już uprzednio stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny, a Sąd pierwszej instancji związany był wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, że jeżeli odroczenie ma mieć sens, to tylko wtedy gdy organy państwowe, w tym sądy będą stosować wadliwą normę prawną( por. wyrok SN z dnia 20 kwietnia 2006 , sygn. IV CSK 28/06;OSNC 2007/2/31, Wokanda 2006/7-8/24). Wskazał, że posłużenie się przez Trybunał Konstytucyjny techniką wyroku odraczającego oznacza stosowanie przepisu, co do którego już wiadomo, że jest on niekonstytucyjny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, że z wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie sposobu jego wykonania w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości organ rejestrujący powinien pobrać opłatę za kartę pojazdu. Organ nie może bowiem dowolnie uznawać, czy zastosuje czy też nie przepis, który w chwili dokonywania czynności, mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nadal obowiązywał. Zgodnie z zasadą legalizmu organ administracji publicznej działa w granicach prawa. Czynność w zakresie pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu nie tworzy możliwości dowolnego uznania organu w zakresie wybrania sposobu zachowania. Wzięcie pod uwagę wyjaśnień udzielonych przez Ministerstwo Infrastruktury niekoniecznie musi okazać się pomocne w ustaleniu kwoty ewentualnej nadpłaty. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinny być skonstruowane w taki sposób, aby po stronie organu administracji publicznej, nie tworzyć sytuacji, która może prowadzić do bezprawności w działaniu organu. W ocenie Starosty O. wyrok ten nie przesądził zasadności, czy też bezzasadności pobrania od E.P. kwoty 500 złotych za wydanie karty pojazdu.

E.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej oparty jest na błędnej wykładni art. 190 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 178 Konstytucji RP poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 (Dz. U. Nr 15, poz. 119), w którym Trybunał orzekł o niezgodności z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej ww. przepisu i określił, iż traci on mocy obowiązująca z dniem 1 maja 2006 r.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący organ wychodzi z założenia, że skoro Trybunał Konstytucyjny w pkt 2 wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. odroczył termin utraty mocy obowiązującej przez § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu na dzień 1 maja 2006 r., to Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność czynności Starosty Ostrowskiego polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, nie może odmówić zastosowania ww. przepisu w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny.

Wskazać należy, iż kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji obejmuje także działalność prawotwórczą organów administracji publicznej, lecz oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Uprawnienie dla sądów do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z normami wyższego rzędu wyprowadza się z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. W razie stwierdzenia ich niezgodności, uprawnieniem sądu jest odmowa ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli konstytucyjności przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W powołanym wyroku stwierdzono, że uprawnienie to w żadnym stopniu nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP powołany jest do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, przy czym Trybunał w/w zakresie pełni funkcje negatywnego prawodawcy.

Stanowisko to jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok SN z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. II PK 150/07, LEX 448115: wyrok SN z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. II KK 475/07, LEX 388535; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. I OSK 414/06, LEX 344121, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1403/05).

Zauważyć jednak należy, że w przypadku sądu administracyjnego jego uprawnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego ma bardziej złożoną podstawę. Kompetencja ta wynika bowiem, nie tylko z art. 8 Konstytucji RP zgodnie, z którym Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej oraz 178 ust. 1 ustawy zasadniczej konstytuującego zasadę niezawisłości sędziów i ich podległości tylko Konstytucji i ustawom, ale także z art. 184 Konstytucji RP. Stosownie do treści art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W związku z tym podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega zatem wątpliwości, iż zgodnie z powołanymi przepisami Konstytucji RP sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją oraz ustawą, a w przypadku negatywnej oceny, do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie.

Wyjaśnić należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności podustawowych aktów normatywnych z Konstytucją i ustawą nie podlega ograniczeniom w związku z kompetencjami orzeczniczymi Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności nie wynika to z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, do których odwołał się skarżący organ. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie oznacza zatem, że dopiero od tej daty przepis staje się niezgodny z Konstytucją bądź ustawą, gdyż wadliwość stwierdzona przez Trybunał istnieje od dnia wejścia w życie aktu. Odroczenie utraty mocy obowiązującej aktu podustawowego pozwala zatem sądowi administracyjnemu rozpoznającemu konkretną sprawę na odmowę jego zastosowania. Co więcej orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, iż przepis rangi podustawowej jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, stanowi dla Sądu dodatkowy argument przemawiający za odmową jego zastosowania. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. IV CNP 99/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że mimo orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu rangi rozporządzenia z ustawą i Konstytucją oraz odroczenia jego mocy obowiązującej, sąd powszechny zachowuje uprawnienie do odmowy zastosowania jego przepisów w rozstrzyganej przez siebie sprawie (LEX nr 527127). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie kwestionuje się, że sądy powinny w okresie "odroczenia" odmawiać stosowania prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 108/10 LEX nr 744926 oraz z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. II OSK 1435/08, LEX 507802).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony zarówno do oceny zgodności § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z Konstytucją i ustawą, jak i odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie, pomimo, iż Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionego wyżej przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Wyjaśnić należy, iż odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej rozporządzenia jest w takich okolicznościach adresowane to tych instytucji władzy publicznej, które w odróżnieniu od sądów związane są wszystkimi rodzajami źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie mają możliwości odmowy ich zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, według którego w sprawach dotyczących zwrotu nadpłaty, sąd administracyjny nie jest związany § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia (np. wyrok z 28 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 483/10, czy też z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. I OSK 1623/10).

W świetle powyższego nie można zatem uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a także art. 190 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do ustalenia (w uzasadnieniu wyroku) w jakiej wysokości ww. opłata powinna być pobrana, gdyż istota sprawy sprawdzała się do ustalenia, czy wysokość opłaty pobranej w wysokości wynikającej z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była prawidłowa. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował zatem wynikającego z powołanego przepisu ustawy obowiązku uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu.

W związku z powyższym, jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji nakazał organowi ustalić wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu, w oderwaniu od treści nieobowiązującego już § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu oraz nakazał uwzględnienić koszty i nakłady poczynione przez organ na jej wydanie. Wyjaśnił, że do ustalenia wysokości tej opłaty pomocnym mogą być ustalenia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministerstwo Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r.

Wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie rolą Sądu pierwszej instancji nie było zatem precyzyjne ustalenie wysokości należnego skarżącej zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, lecz ocena legalności odmowy jej zwrotu. Ustalenie wysokości zwrotu nadpłaty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu, należy bowiem do organu rejestracyjnego, a prawidłowość jej ustalenia i zastosowania przepisów prawa, które należało w tej sprawie zastosować może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w innej sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej działania organu polegającego na ustaleniu wysokości należnego skarżącej zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.