Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 443/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...]z dni [...]marca 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2020 r. nr [...] r. wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania G. F. (dalej: Skarżąca), od decyzji z [...] marca 2020r. Nr [...] Wójta Gminy [...], odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem R. F. ur.[...]r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia:

Decyzją z [...] marca 2020r. Nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił Skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem R. F. ur.[...] r., gdyż Skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia emerytalnego, które pobiera od 1.04.1994 r. co stanowi negatywną przesłankę przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art.17 ust.5 pkt 1a

ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżąca w odwołaniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art.17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przepisów postępowania (art. 11 w zw. z art.107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Wskazała, że kwota emerytury jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym wniosek o świadczenie pielęgnacyjne zasługiwał na uwzględnienie w zakresie w jakim wartość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wartość świadczenia emerytalnego. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wartością tegoż świadczenia a wartością pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej

decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że Skarżąca 13.02.2020 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem R. F. (ur.[...]r., kawalerem), który orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...].10.2018 r. zaliczony został do [...] stopnia niepełnosprawności na stałe (niepełnosprawność istnieje od urodzenia). Według zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. z [...].12.2019 r. Skarżąca pobiera emeryturę, a prawo do tego świadczenia przysługuje od 1.04.1994 r. Przytaczając treść przepisów ustawy z 28 listopada 200r. o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, że w myśl art. 17 ust. 1 cyt. ustawy Skarżąca będąc matką osoby wymagającej opieki, należy do kręgu osób określonych w wyżej wymienionym przepisie. Jej syn legitymuje się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności, jednak spełnienie wszystkich przesłanek wskazanych w powyższym przepisie nie świadczy o możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że Ustawodawca w art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy postanowił bowiem, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zatem, zdaniem organu, w świetle powołanych przepisów warunkiem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie łącznie wszystkich przesłanek określonych w art.17 ust. 1 ustawy oraz brak wystąpienia przesłanek wykluczających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku Skarżącej wystąpiła okoliczność wskazana w art.17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy, bowiem Skarżąca jest uprawniona do emerytury, a prawo do tego świadczenia istnieje od 1.04.1994r. SKO przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podzieliło wyrażony w nich pogląd, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury, to wyczerpuje to przesłankę negatywną o której mowa w art.17 ust.5 lit. a ustawy. Jednocześnie wskazało, że nie podziela prezentowanych stanowisk odmiennych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach wskazanych przez Skarżącą w odwołaniu.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 111 - dalej jako: u.ś.r.) w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997r., nr 78, poz. 483 ze zm.- dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej, tj. w kontekście konstytucyjnego prawa rodziny do pomocy ze strony państwa oraz konstytucyjnej zasady równości, przy uwzględnieniu zasad oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, prowadzi do takiego rozumienia naruszonego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości świadczenia emerytalnego;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, poprzez jego niezastosowanie, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem pozbawia rzeczywistego beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - tj. syna skarżącej jako osoby niepełnosprawnej i to z uwagi na okoliczności od niego niezależne, a także stanowi przejaw postępowania gratyfikującego osoby nieaktywne zawodowo;

a nadto:

3. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez odstąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz poprzez naruszenie zasady równego traktowania w tym konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, a także poprzez nieustosunkowanie się do części zarzutów stawianych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji administracyjnej Wójta Gminy [...];

4. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Kolegium w uzasadnieniu do wyrażonego w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] zarzutu naruszenia przepisu art. 11 k.p.a. w związku z art. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w sytuacji gdy Kolegium obowiązane było rozpatrzyć sprawę w pełni - tj. z odniesieniem się do zarzutów stawianych przez skarżącą orzeczeniu organu I instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy co do istoty.

Wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2020 roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 roku; o wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej sprawowania opieki nad synem R. F. - w zakresie kwoty pomniejszonej o wartość pobieranego przez skarżącą świadczenia emerytalnego; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazała m. in., iż zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem z [...] grudnia 2019 roku średnia kwota wypłaconego świadczenia (tj. po odliczeniu zaliczki na podatek oraz kwoty składki na ubezpieczenie zdrowotne) wyniosła w 2019 roku kwotę [...] zł. Następnie skarżąca wskazała na okoliczność, iż wartość pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, które w 2020 roku wynosi [...] zł (zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 roku - M.P. z 2019 roku, poz. 1067).

Z tego też względu skarżąca wskazała, iż zasadnym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomniejszonego o wartość pobieranego przez nią świadczenia emerytalnego. Skarżąca ze względu na konieczność zapewnienia opieki nad swoim niepełnosprawnym synem w 1994 roku (tj. w wieku [...] lat) udała się na wcześniejszą emeryturę, aktualnie pobiera świadczenie emerytalne w wysokości niższej niż wartość świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a Skarżąca wskazała, że organy obu instancji w procesie wykładni poprzestały na wykładni językowej. Przytaczając orzecznictwo NSA Skarżąca podniosła, że tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). W ocenie Strony zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, której ukoronowanie stanowi również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia naruszonego przepisu przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia naruszonego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości świadczenia emerytalnego. Tak zaproponowana wykładnia pozwala bowiem na zachowanie zgodności systemowej z normami wyższego rzędu i wyrażanymi przez nie wartościami - tj. zasadą równości wobec prawa (przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasadną sprawiedliwości społecznej (przepis art. 2 Konstytucji RP), prawa rodziny do pomocy ze strony państwa (przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), zasady pomocy osobom niepełnosprawnym (przepis art. 69 Konstytucji RP), a także prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego (przepis art. 67 Konstytucji RP).

Podniosła, że w świetle treści art. 2 Konstytucji PR za niedopuszczalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, że w wyniku wadliwej ustawodawczej działalności państwa obywatel może zostać pozbawiony świadczenia rodzinnego pomocowego, dwukrotnie wyższego, wskutek "przymusu" sytuacyjnego (skorzystał z mniej korzystnego świadczenia). Demokratyczne państwo prawa powinno służyć swoim obywatelom celem realizacji zasad sprawiedliwości społecznej, szczególnie osobom, które w niezawinionych okolicznościach, rezygnując z pracy, podjęły się opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny i szczególnie jeżeli otrzymywanie przez takie osoby świadczenia dwukrotnie niższego obniża standard i tak trudnej egzystencji (w wymiarze materialnym i psychicznym) (vide wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 roku, VIII SA/Wa 743/18). Podniosła, że należy też mieć na uwadze ratio legis instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, które zgodnie z zamierzeniem ustawodawcy miało stanowić częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku. Tym samym faktycznym beneficjentem świadczenia nie jest opiekun, a osoba nad którą opieka jest sprawowana. Świadczenie to bowiem zabezpieczające egzystencję opiekuna pozwala na sprawowanie ekonomicznie nieskrępowanej opieki nad osobą niepełnosprawną. Uznana zaś za właściwą przez Kolegium egzegeza normy wyrażanej przez przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o zasady wykładni językowej prowadzi w efekcie do pogorszenia sytuacji tych podopiecznych, których opiekunowie mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do tych podopiecznych, których opiekunowie takiego prawa ustalonego nie mają. Tym samym sytuacja prawna podopiecznych warunkowana jest czynnikami od nich niezależnymi. Nadto tak poprowadzona wykładnia prowadzi do niczym nieuzasadnionej gratyfikacji osób, które nie podjęły aktywności zawodowej. Tym samym skarżąca, jak i inne osoby znajdujące się w tożsamej sytuacji, pozbawiona jest w świetle wykładni zaaprobowanej przez Kolegium prawa do uzyskania świadczenia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniosła m.in. że w ocenie skarżącej brak było podstaw do odstąpienia przez organ II instancji od praktyki zarysowanej przez aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, zwłaszcza wobec faktu, iż Kolegium nie przytoczyło w uzasadnieniu do zaskarżonego orzeczenia żadnych argumentów uzasadniających odstąpienie od tej linii orzeczniczej. Tym samym takie działanie Kolegium me stanowi praktyki budzącej zaufanie do władzy publicznej. Nadto orzeczenie organu II instancji, stanowi przejaw praktyki burzącej w oczach skarżącej zaufanie do władzy publicznej i ogólnie do całego Państwa, albowiem wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą podzieliło Kolegium stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa. Prowadzi bowiem do niczym nieuzasadnionej gratyfikacji osób bez ustalonego prawa do świadczenia emerytalnego względem osób, którym odmawia się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone względem nich prawo do świadczenia emerytalnego.

Skarżąca wskazała, też, że z uwagi na konieczność zapewnienia całodobowej opieki swojemu niepełnosprawnemu (w stopniu [...]) i nie zdolnemu do samodzielnej egzystencji synowi przeszła na wcześniejszą emeryturę, czego konsekwencją jest niski poziom wypłacanego świadczenia - w przypadku skarżącej w roku 2019 wysokość pobieranego przez nią świadczenia wyniosła średnio [...] zł netto i nie wystarczy na zabezpieczenie własnej egzystencji. Z tego też względu skarżąca, wobec decyzji odmownej ma poczucie niesprawiedliwości społecznej, albowiem pomimo faktu przepracowania wielu lat pracy zawodowej, którą łączyła z koniecznością zapewnienia opieki nad swoim ciężko chorym synem, nie może aktualnie skorzystać ze świadczenia pielęgnacyjnego nawet w części (stanowiącej różnicę pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalnym, a wysokością samego świadczenia pielęgnacyjnego). Gdyby zaś skarżąca nie pracowała, miałaby dzisiaj prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Zastosowana zaś przez organy obu instancji wykładnia językowa prowadzi do zastosowania podziału opiekunów chorych dzieci, na tych którzy nie pracowali i tego tytułu otrzymuję świadczenie pielęgnacyjne w pełnej wysokości - tj. aktualnie [...] zł, a także tych, którzy pracowali (co samo w sobie stanowi wartość społecznie dodatnią), łącząc przy tym obowiązki opiekuna chorego dziecka z obowiązkami zawodowymi i z tego tytułu otrzymują najniższą emeryturę. Tym samym osoby, które nie pracowały, w oparciu o językową wykładnię normy wyrażanej przez przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. są dodatkowo gratyfikowane przez prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnym zakresie, w przeciwieństwie do opiekunów, którzy pracowali, w następstwie czego nabyli prawo do emerytury (choćby najniższej) i z tego względu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje im w ogóle. Takie traktowanie skarżącej i osób jej podobnych uznać należy niezwykle krzywdzące, rażąco niesprawiedliwe i nie znajduje poparcia w normach rangi konstytucyjnej, jak również prowadzące do zburzenia zaufania skarżącej i osób jej podobnych do organów państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Okoliczność ta zgodnie z powołanym wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, pomimo spełnienia wszystkich pozostałych warunków, stanowi przesłankę negatywną do przyznania osobie ubiegającej się o takie świadczenie uprawnienia do jego pobierania. W rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie ustalono, iż skarżąca opiekuje się synem, który ma orzeczony na stałe [...] stopień niepełnosprawności. Jednocześnie G. F. jest osobą uprawnioną do świadczenia emerytalnego, które pobiera od 1 kwietnia 1994 r..

Istotę sprawy stanowi więc rozstrzygnięcie w jaki sposób należy interpretować przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podzielić należy stanowisko Skarżącej, iż dokonując wykładni przepisu art. przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych posłużyć należy się dyrektywami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Podzielić należy poglądy prawne dotyczące wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W wyrokach tych zasadnie podkreślana jest potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). Na względzie należy również mieć kontekst historyczny pojawienia się omawianego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane. Skarżąca z tytułu pobieranej emerytury w 2019 r. uzyskiwała dochód w wysokości [...] zł. Obecnie natomiast świadczenie pielęgnacyjne wynosi niemal dwukrotność tej kwoty tj. [...] zł. Zauważyć należy więc, co również podnosi Skarżąca, że osoby pobierające tak jak w rozpoznawanej sprawie świadczenie emerytalne, są w nieporównywalnie gorszej sytuacji niż osoby, które rezygnują z zatrudnienia lub innych świadczeń im przyznanych. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). Podzielić zatem należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. zawarte w wyroku I OSK 254/20 wskazujące, iż należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 1270, dalej u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Jednocześnie nie można podzielić argumentacji Skarżącej, iż świadczenie pielęgnacyjne przyznane osobie mającej prawo do emerytury powinno być pomniejszone o uzyskiwane z tego tytułu dochody. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 202 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Zasadnie podnosi Skarżąca, że posłużenie się przy interpretacji przepisu 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłącznie dyrektywami wykładni językowej prowadzi do naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA).

Reasumując uznać należy, że organy administracji przede wszystkim dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Ponadto zaniechały poinformowania Skarżącej o przysługującej jej możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Powyższe uchybienie skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i poinformuje Skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów potwierdzających skorzystanie z tego uprawnienia. Następnie, w zależności od decyzji Skarżącej w tym przedmiocie, rozstrzygnie sprawę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

-----------------------

11