Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1841/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 33
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 558/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z dnia 21 marca 2019 r., nr RZ.ZUO.3.471.271/126.OP.2018.AJ-184 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Rzeszowie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. II SA/Rz 558/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. (dalej też: PGL Lasy Państwowe, Państwowe Gospodarstwo Leśne, Nadleśnictwo) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu (dalej też: Dyrektor, skarżący kasacyjnie, strona skarżąca kasacyjnie) z 21 marca 2019 r., nr RZ.ZUO.3.471.271/126.OP.2018.AJ-184 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego jest decyzja Dyrektora z 21 marca 2019 r., nr RZ.ZUO.3.471.271/126.OP.2018.AJ-184, wydana w sprawie opłaty podwyższonej w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości Ł. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Organ Wód Polskich wydając zaskarżoną decyzję kierował się następującymi względami prawnymi i faktycznymi. W dniu 15 lutego 2019 r., Zarząd Zlewni Wód Polskich w Przemyślu, działając na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, dalej też: P.w., p.w., Prawo Wodne), ustalił w formie pisemnej informacji dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego opłatę podwyższoną za IV kwartał 2018 r. w wysokości 30 zł, za pobór wód podziemnych w miejscowości Ł. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Opłata ta stanowiła rezultat naliczenia Nadleśnictwu opłaty zmiennej za usługi wodne w informacji kwartalnej z 13 lutego 2019 r., RZ.ZUO.3.470.1979.OZ.2018.AJ-184.

Od powyższej informacji z zachowaniem czternastodniowego terminu Państwowe Gospodarstwo Leśne złożyło reklamacje, w której nie zgodziło się z wysokością opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych ustalonej w powołanej informacji z 15 lutego 2019 r. PGL wskazało w reklamacji, że zostało całkowicie pozbawione możliwości obrony swych praw i sformułowania jakichkolwiek argumentów przeciwko obciążeniu go opłatą podwyższoną. Zdaniem PGL, informacja dotycząca opłaty powinna zawierać szczegółowe wyjaśnienie podstawy faktycznej prawnej, z której wynika obowiązek ponoszenia opłaty. Strona tymczasem nie została powiadomiona o wysokości opłaty za pobór wód.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją, Dyrektor określił dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego, opłatę podwyższoną za okres 1 października 2018 r., do 31 grudnia 2018 r., w wysokości 30 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości Ł., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Zdaniem Dyrektora, wskazane w reklamacji zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo L. korzysta z usługi wodnej, jaką jest pobór wody podziemnej w miejscowości Z. do innych celów niż wymienione w punkcie od 1 do 35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, winien zatem posiadać stosowne pozwolenie wodnoprawne.

Na opisaną decyzję Dyrektora, skargę do WSA w Rzeszowie złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne.

Dyrektor w odpowiedzi na skargę Nadleśnictwa wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność wyraźnego odróżniania usług wodnych od korzystania zwykłego z wód oraz korzystania szczególnego. W świetle jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy, usługi wodne to korzystanie z wód wykraczające poza granice powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód - art. 35 ust. 1 P.w. Dostęp do usług wodnych, podobnie jak korzystanie szczególne z wód, jest reglamentowany pozwoleniem wodnoprawnym, co wynika z art. 389 pkt 1 i 2 P.w. Brak tego rodzaju zgody wodnoprawnej lub niedotrzymanie wyrażonych w niej warunków korzystania z wód został zagrożony sankcją w postaci opłaty podwyższonej - art. 280 P.w. Wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Akcesoryjny charakter tego rodzaju opłaty uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego do jej uiszczenia z usług wodnych, bez wymaganego przez wyraźny przepis ustawy pozwolenia wodnoprawnego. Takie pozwolenie jest niewątpliwie konieczne, jeżeli korzystanie z wód wykracza poza korzystanie zwykłe oraz szczególne, stanowiąc postać usługi wodnej - art. 389 pkt 1 P.w.

Beneficjentem usług wodnych mogą być gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą - art. 35 ust. 1 i 2 P.w.

Sąd I instancji wskazał, że informacją z 13 lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" ustaliło dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 6 zł za pobór wód podziemnych. Ilość pobranych wód została ustalona na podstawie oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Pobór tych wód odbywa się w miejscowości Ł., przy pomocy studni głębinowej w ilości 27 m³, dla celów socjalno-bytowych.

Sąd I instancji przypomniał także, że w skardze do WSA Nadleśnictwo podniosło, że pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 P.w. Wyjaśniono nawiązując do podanego w oświadczeniu celu korzystania z wody, że jest ona przeznaczona do użytku z leśniczówki także na cele mieszkalne pracownika Nadleśnictwa.

Zdaniem Sądu I instancji, zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym jak również w świetle obecnie obowiązujących przepisów, zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi prowadzącymi gospodarstwo domowe lub rolne – art. 33 ust. 3 P.w. Dlatego art. 33 ust. 3 P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód. Jest oczywistym, że w obszarze korzystania zwykłego nie będą mieścić się również te wszystkie postacie dostępu do wód, które ustawodawca uznaje za szczególne korzystanie oraz za usługi wodne.

Według Sądu I instancji, musiały znaleźć potwierdzenie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. Organ nieprawidłowo, bo z naruszeniem przepisów prawa materialnego, z góry założył, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami korzystania zwykłego z wód. Jak wykazano wyżej, Lasy Państwowe nie są podmiotem, którego działalność zamyka się wyłącznie w czynnościach zarobkowania, stąd należało dokładnie wyjaśnić potrzeby funkcjonowania leśniczówki, której mieszkańcy dokonują poboru wody podziemnej w podanej w decyzji ilości. Tym bardziej, że jak wynika z niebudzących sporu ustaleń względem ilości pobranych wód w IV kwartale 2018 r., może się ona mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m3 średniorocznie, na dobę. Skoro organ nie wyjaśnił czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego, to jego decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie.

W skardze kasacyjnej Dyrektor, reprezentowany przez r.pr. A. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt I i2 p.p.s.a., zarzucono wyrokowi Sądu I instancji:

1) Naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie skarżącego, prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym;

b) błędną wykładnię przepisu art. 34 pkt 13) ustawy Prawo wodne w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach przez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że PGL pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego, korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją skarżącego nie wyjaśniono kluczowych dla sprawy kwestii funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, braku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości.

W ocenie skarżącego, do naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie doszło, ponieważ skarżący w decyzji wskazał wszystkie przesłanki niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji – wbrew stanowisku Sądu I instancji, które wynika ze wskazanej wyżej błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne i niewłaściwego ich zastosowania.

Na podstawie art. 176 §1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W zakresie tym wniesiono o oddalenie skargi całości. W przypadku nie uwzględnienia powyższego wniosku wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do kwestii błędnej wykładni przepisu art. 33 ustawy Prawo wodne skarżący kasacyjnie podnosi, że zgodnie z tym przepisem zwykłe korzystanie z wód podziemnych, znajdujących się w gruncie przysługuje właścicielowi gruntu. Zwykłe korzystanie z wód definiowane jest jako służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 P.w.). To właśnie przepis art. 33 ust. 3 w zw. z ust. 1 P.w. wyznacza podmiotowe i przedmiotowe granice zwykłego korzystania z wód. Otóż podmiotem, który ma prawo zwykłego korzystania z wód jest po pierwsze podmiot, któremu może przysługiwać prawo własności, a więc osoby fizyczne, osoby prawne i niektóre jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, którym przepisy szczególne przyznają możliwość bycia właścicielem (np. spółki osobowe prawa handlowego).

Wszystkie te podmioty mają prawo do zwykłego korzystania z wód w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa rolnego (z limitami, o których mowa w art. 33 ust. 4 P.w.), ponieważ potencjalnie każdy z tych podmiotów może prowadzić gospodarstwo rolne. Prawo do zwykłego korzystania z wód w zakresie zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego mają wyłącznie osoby fizyczne, ponieważ tylko osoby fizyczne mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ustawodawca nie użył w omawianym przepisie sformułowania o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, bytowych itp., ale celowo posłużył się pojęciem ,,własnego gospodarstwa domowego". Co prawda ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji gospodarstwa domowego, ale należy przez to pojęcie rozumieć "ogół przedmiotów czynności składających się na prowadzenie domu" (tak: Słownik Języka Polskiego, PWN). Użycie przez ustawodawcę określenia ,,własnego" gospodarstwa domowego oznacza w omawianym przepisie właśnie tę zdolność do prowadzenia gospodarstwa domowego, którą posiadają wyłącznie osoby fizyczne, a nie konieczność prowadzenia gospodarstwa domowego w zakresie zwykłego korzystania z wód wyłącznie przez właściciela gruntu. Dla skarżącego kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że prawo do zwykłego korzystania z wód obejmuje również takie przypadki, gdy właściciel nieruchomości, w której znajduje się woda podziemna, oddaje nieruchomość do korzystania innej osobie w celu prowadzenia na niej gospodarstwa domowego. Granicą zwykłego korzystania z wód będzie w takim przypadku stwierdzenie czy to oddawanie innemu podmiotowi nieruchomości do używania nie następuje w ramach działalności gospodarczej osoby fizycznej - właściciela gruntu, gdyż wówczas przepis art. 34 pkt 13 P.w., zdaniem Dyrektora wyłącza kwalifikację takiego korzystania jako zwykłe. Żaden podmiot instytucjonalny - Skarb Państwa, statio fisci Skarbu Państwa, inne osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej nie mogą - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - prowadzić własnego gospodarstwa domowego, a tym samym zaspokajać potrzeb własnego gospodarstwa domowego poprzez pobór wód podziemnych. Podmiot instytucjonalny może co najwyżej posiadać lokal mieszkalny lub budynek mieszkalny, w którym osoba fizyczna może prowadzić gospodarstwo domowe.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można uznać, że wyłączną przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od usługi wodnej jest ilość pobieranych wód podziemnych, jak to sugeruje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ilość wód pobieranych wyłącza możliwość kwalifikacji korzystania z wód jako zwykłe wyłącznie w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do takiej kwalifikacji. Pozostałe podmioty korzystają z wód ponad zakres zwykłego korzystania bez względu na ilość pobieranej wody. Nie sposób podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 33 P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1) i 2) P.w.

Według skarżącego kasacyjnie, podkreślenia wymaga, że przepis art. 33 P.w. wskazuje ściśle określone dwa cele, które mogą mieścić się w pojęciu zwykłego korzystania z wód - są to pobór wód w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa rolnego. Przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco, w kierunku uznania za zwykły pobór wód zaspokajania również innych bliżej nie zdefiniowanych potrzeb własnych innych podmiotów.

Skarżący kasacyjnie zarzuca ponadto, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe ze względu na treść przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o lasach powinno być traktowane jako podmiot, wykorzystujący w leśniczówce wodę na cele działalności gospodarczej, nawet w sytuacji gdy prowadzenie działalności gospodarczej (a tak należy zakwalifikować, w świetle przepisów powołanych przez skarżącego kasacyjnie w odpowiedzi na skargę strony postępowania, prowadzenie gospodarki leśnej) nie jest jedyną dziedziną działalności Lasów Państwowych. Leśniczówka jest de facto mieszkaniem służbowym udostępnianym przez PGL Lasy Państwowe leśniczemu jako pracownikowi podmiotu, prowadzącego gospodarkę leśną.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, że wyłączną przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od usługi wodnej jest ilość pobieranych wód podziemnych, jak to sugeruje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ilość wód pobieranych wyłącza możliwość kwalifikacji korzystania z wód jako zwykłe wyłącznie w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do takiej kwalifikacji. Pozostałe podmioty korzystają z wód ponad zakres zwykłego korzystania bez względu na ilość pobieranej wody. Nie sposób podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 33 P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 1) i 2) P.w.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie Dyrektora na rzecz strony Państwowego Gospodarstwa Leśnego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W tej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalnym jest zakwalifikowanie Nadleśnictwa L. stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy. Taki pogląd wyrażał już Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyroku z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5011/21; w wyroku z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5010/21, w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21 oraz wyroku z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1463/21). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę sprawę ww. stanowisko podtrzymuje.

Należy także podzielić i przyjąć jako swoje stanowisko zawarte w wyrokach NSA z dnia 21 września 2017 r. sygn. II OSK 2919/16 oraz z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. III OSK 4888/21, zgodnie z którymi ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane (por. wyrok NSA z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21).

Nie można uznać za zasadny zarzut strony skarżącej kasacyjnie, jakoby art. 33 P.w. nie pozwalał na uznanie prowadzenia gospodarstwa domowego przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, ponieważ prowadzenie takiego gospodarstwa obejmuje jedynie osoby fizyczne.

Nie można na podstawie treści art. 33 P.w., dokonać takiej wykładni, że jedynie właściciel może osobiście prowadzić gospodarstwo domowe. Wprawdzie przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, tym niemniej nie można uznać, że właściciel, aby jego korzystanie z wód zakwalifikować jako zwykłe, musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie. Kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu.

Podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 33 ust. 3 w zw. z ust. 1 P.w. nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy (art. 33 i art. 34 Kodeksu cywilnego). Zgodnie z art. 67 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci) z działalnością której wiąże się dochodzone roszczenie lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Nie można więc wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych, stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w którym będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby.

W każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, tak jak nie można takiej możliwości wykluczyć w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje na stałe np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe (tak też NSA w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21). Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć w ujęciu systemowym nie tylko jako gospodarstwo nastawione na zaspokajanie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale także jako ukierunkowane na zaspokajanie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane.

W przypadku takiego podmiotu jak nadleśnictwo jest oczywistym, że nadleśnictwo nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego. W praktyce funkcjonowania nadleśnictw, budynki (tzw. leśniczówki) są udostępniane osobom fizycznym m. in. w celach mieszkaniowych. Takie udostępnienie następuje albo na podstawie umowy bezpłatnego używania mieszkania zawieranej z uprawnionym pracownikiem na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 221 poz. 1751) albo na podstawie umowy najmu.

W tej sprawie nie ustalono, kto korzysta i na jakie cele pobierana jest woda w Nadleśnictwie L. w miejscowości Ł. Kryterium mającym istotne znaczenie będzie także ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 P.w. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 33 ust. 1 P.w. reguluje praw właściciela gruntu, któremu według tego przepisu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. W przepisie tym przyjęto zasadę zwykłego korzystania z wód.

Nie budzi wątpliwości, że pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody (tak też NSA w wyroku z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1378/21). Dokonując bowiem interpretacji pojęcia "zwykłego korzystania z wody" należy uwzględnić cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub ewentualnie gospodarstwa rolnego. Istotne powinno być bowiem to, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wód podziemnych. Kwestią mającą jedynie pomocnicze znaczenie powinno być natomiast to, czy faktycznie poboru wody dokonuje osobiście właściciel nieruchomości na której posadowione jest ujęcie wody, czy posiadacz zależny tejże nieruchomości np. najemca.

Sąd I instancji nie dokonał naruszenia prawa w zakresie wykładni art. 4 ust. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2129, dalej: u.l.) Zgodnie z tym przepisem, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Przepis ten nie oznacza, że pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją takiego budynku jak leśniczówka oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe nie może być uznane za zwykłe korzystanie z wody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził, że organ uchybił zasadom i normom procedury administracyjnej, a w szczególności przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie dokonał prawidłowego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie będąca jednocześnie organem, którego decyzja została zaskarżona do Sądu pierwszej nie ustaliła celu poboru wody podziemnej oraz tego, kto faktycznie korzysta z tak pobranej wody.

Ponadto brak wyjaśnienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu, czy Nadleśnictwo korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego oznacza, że decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie. Jak bowiem wynika z art. 280 pkt 1 lit. a P.w. opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Obowiązek poniesienia ww. opłaty jest uzależniony od wykazania przez organ, że podmiot zobowiązany korzystał z usług wodnych oraz posiadał pozwolenie wodnoprawne. Charakter tego rodzaju opłaty, jako środka prawno-finansowego uwidacznia się w uzależnieniu jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego z usług wodnych bez posiadania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga ta podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Ponieważ wniosek o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.