Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 622/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10, art. 107 § 3, art. 138 § 1 i 2 oraz art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 453/09 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. o sygn. akt III SA/Łd 453/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylając zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. E. R. wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wójt Gminy K. przyznał E. R. z dniem 1 czerwca 2009 r. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy w kwocie [...] zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego wynosi [...] zł. Ustawowe wydatki na utrzymanie mieszkania w wysokości 15% dochodu stanowią kwotę [...] zł. Koszt utrzymania mieszkania to 90% kosztów czynszu ([...]x90%), co stanowi [...] zł, ryczałt za brak gazu przewodowego – (10+3x2)x0,4429 – wynosi [...] zł, co razem tworzy kwotę [...] zł. Różnica między kosztami utrzymania mieszkania a ustawowymi wydatkami na jego utrzymanie ([...]–[...]) wynosi [...]zł.

Od powyższej decyzji E. R. wniosła odwołanie, w którym podała, że kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego jest mniejsza od kwot, jakie przyznawano jej w poprzednich okresach, kiedy otrzymywała dodatek w kwocie [...] zł oraz w kwocie [...] zł. Ponadto wskazała, że jej rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i finansowej. Podniosła, że nie podano żadnych przyczyn, które uzasadniałyby i wyjaśniały wydanie takiej decyzji. Zainteresowana nie wie, jakimi kryteriami kierował się organ, skoro w jej sytuacji bytowej nie ma większych zmian, a samo obliczenie kwoty wydatków na utrzymanie mieszkania wzrosło z 12% do 15%, które stosuje się w przypadku przekroczenia ustawowych dochodów na jednego członka rodziny, co nie powinno dotyczyć dochodów jej rodziny, ponieważ nie przekraczają kwoty 125% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym na jednego członka rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 2, art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 6, art. 7 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało E. R. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie [...] zł na okres 6 miesięcy, tj. od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] listopada 2009 r.

SKO w Sieradzu w motywach rozstrzygnięcia wyjaśniło, że E. R., wspólnie z mężem, córką i synem, zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 51,20 m2, do którego posiada tytuł własności. Mieszkanie wyposażone jest w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, instalację doprowadzającą ciepłą wodę, brak jest natomiast instalacji gazu przewodowego. Wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu mieszkalnym niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zatem do wydatków przyjmowanych do celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się wydatki, które w przypadku najmu lokalu mieszkalnego, byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy oraz opłaty poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu (art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). To oznacza, że różnica w wysokości wydatków na lokal faktycznie ponoszonych przez wnioskodawczynię, a tych przyjętych przez organ do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego, wynika z odmiennych stawek czynszu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy K. i dla nieruchomości w R. nr [...], administrowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w R. Wobec tego, wydatki przyjęte dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego należy skorygować, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do kwot obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z pismem Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r., opłata za centralne ogrzewanie w lokalach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy K. wynosi 2,13 zł/m2 powierzchni użytkowej. Natomiast opłata za centralne ogrzewanie w lokalu zajmowanym przez wnioskodawczynię wynosi 4,20 zł/m2 powierzchni użytkowej (dowód: pismo Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Zatem skorygowana opłata za centralne ogrzewanie wynosi [...] zł ([...] m2 x 2,13 zł = [...] zł). Pozostałe należności, w tym za wodę, ścieki i energię elektryczną opłacane są przez najemców lokali gminnych na podstawie odrębnych umów i w związku z tym nie podlegają skorygowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, wydatki na lokal skarżącej, skorygowane do kwot obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy, wynoszą [...] zł (opłata eksploatacyjna [...] zł + centralne ogrzewanie [...] zł + podgrzanie wody [...] zł + zimna woda i ścieki [...] zł, co stanowi [...] zł). Na potrzeby ustalenia uprawnień do dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, iż na dochód rodziny w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku (luty, marzec, kwiecień 2009 r.) składają się: wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł (dowód: zaświadczenie z dnia [...] maja 2009 r.), renta w wysokości [...] zł (dowód: kserokopie odcinków rentowych), zasiłki rodzinne oraz dodatki do nich na M. i S. R. w wysokości [...] zł (dowód: decyzja w przedmiocie zasiłku rodzinnego nr [...]). Zatem łączny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje kwotę [...] zł, natomiast miesięcznie – [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu stwierdziło, że dochód wnioskodawczyni w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury (Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent, która wynosi 675,10 zł – M. P. Nr 14, poz. 188), tzn. kwoty [...] zł ([...]% x 675,10 zł = [...]zł). Oznacza to, że dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez E. R. w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego, uzyskiwanych w gospodarstwie wieloosobowym (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy). Tak obliczone wydatki wynoszą więc 177,97 zł, co stanowi 12% z 1483,12 zł (4 osoby x 370,78 zł = 1483,12 zł). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w analizowanym przypadku wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a kwotą stanowiącą 12% dochodu gospodarstwa domowego. Podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki na utrzymanie lokalu w kwocie 263,56 zł. W lokalu brak jest instalacji gazu przewodowego. W takim przypadku ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 6 ust. 7 przewiduje możliwość przyznania osobie uprawnionej ryczałtu na zakup opału. Wydatki ryczałtowe wylicza się ściśle według przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych. Z tytułu braku instalacji gazu przewodowego, zgodnie z § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 10 kWh energii elektrycznej w gospodarstwie jednoosobowym plus równowartość dwóch kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. W analizowanym przypadku będzie to zatem kwota 7,09 zł (16 kWh x 0,4429 zł/kWh). Wydatki ogółem do podstawy obliczenia dodatku (wydatki na powierzchnię normatywną oraz ryczałt) wynoszą 270,65 zł (263,56 zł + 7,09 zł = 270,65 zł). Biorąc pod uwagę powyższe obliczenia, dodatek mieszkaniowy dla E. R. wynosi 92,68 zł (270,65 zł – 177,97 zł), w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 2,43 zł. Kwota ryczałtu, będąca częścią dodatku mieszkaniowego, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w § 4 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia (92,68 zł x 7,09 zł : 270,65 = 0,026196, co stanowi kwotę 2,43 zł).

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał że decyzja Wójta nie spełnia wymogów określonych w art. 107 kpa, w szczególności brak jest powołania właściwej podstawy prawnej, jak również uzasadnienia faktycznego i prawnego. Słuszne są zatem wątpliwości podnoszone przez stronę. Z decyzji tej nie wynikają bowiem w sposób jasny kryteria, którymi kierował się organ I instancji wraz ze wskazaniem przepisów, w oparciu o które podjął rozstrzygnięcie. Wyliczenie dodatku nastąpiło w sposób rażąco naruszający przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Konsekwencją dokonania przez Kolegium wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest wydanie mniej korzystnego dla strony rozstrzygnięcia z uwagi na mniejszą, niż w decyzji pierwszoinstancyjnej, kwotę przyznanego świadczenia. Zdaniem SKO w Sieradzu, nie stoi to jednak w sprzeczności z określonym w art. 139 kpa zakazem reformationis in peius, ponieważ utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji doprowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Jednakże, jak stanowi art. 6 ust. 11 cyt. ustawy, rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskazanych powyżej wskaźników procentowych. Rada Gminy K. uchwałą z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] (Dz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) obniżyła o 20 punktów procentowych określone wskaźniki, co oznacza, iż wysokość dodatku mieszkaniowego nie może przekroczyć 50% wyliczonych wydatków mieszkaniowych. Nie jest to jednak jednoznaczne, co wykazano wyżej, z przyznaniem dodatku mieszkaniowego właśnie w takiej (50%) wysokości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję E. R. podała, że jest ona dla niej nader krzywdząca, ponieważ została wydana na jej niekorzyść. Powołała się na argumenty, jakich użyła w odwołaniu. Podniosła, że broniąc się przed krzywdzącymi decyzjami Wójta Gminy K., odwołując się, straciła w imię prawa i obowiązujących przepisów, prawo do dodatku w wysokości 50% wydatków mieszkaniowych, oraz że nie utwierdza jej to w słuszności takiego rozstrzygnięcia. Odczuwa ironię sytuacji, w której, dochodząc swoich praw, ponosi karę, poprzez obniżenie kwoty dodatku mieszkaniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego należy do tzw. decyzji związanych, co oznacza, że organ przyznający dodatek mieszkaniowy nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których uzależniona jest wysokość dodatku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, badając zasadność skargi, uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym art. 9, art. 10 art. 107 § 3 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Jak wskazał Sąd, przedmiotowa sprawa dotyczy przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego za okres od dnia 1 czerwca 2009 r. i do dnia 30 listopada 2009 r. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Wprawdzie każdy wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres wszczyna odrębne postępowanie administracyjne, to jednak w przypadku złożenia kolejnego wniosku strona nie powinna być zaskakiwana zmianą jego wysokości, jeśli stan faktyczny nie uległ zmianie. Jeżeli natomiast istnieją podstawy do przyznania dodatku w innej wysokości, strona powinna być należycie poinformowana o okolicznościach mających wpływ na inne rozstrzygnięcie (art. 9 kpa). Zdaniem Sądu, organy administracji w sposób jaskrawy naruszyły art. 9 kpa. Wójt Gminy K. naruszył go przez zaniechanie udzielenia E. R. w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnienia, iż kryterium ilości osób w gospodarstwie domowym, które określa ustawa o dodatkach mieszkaniowych, ma wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r., po wydaniu decyzji, Wójt Gminy K. wyjaśnił, że w poprzednim wniosku skarżąca wskazała 5 osób w gospodarstwie domowym, zaś obecnie 4, pismo to zostało jednak skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, które nie zapoznało skarżącej z aktami sprawy i nie odniosło się również do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca była jedyną stroną postępowania, a na etapie postępowania odwoławczego formułowała zarzuty, zaś organ odwoławczy prowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające, nie zapoznając jej z materiałem dowodowym, jak choćby z pismem Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r., z uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie obniżenia wysokości wskaźnika procentowego, od którego zależy wysokość dodatku mieszkaniowego, a także z pismem Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej w R. z dnia [...] lipca 2009 r. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 10 kpa, a naruszenie to było naruszeniem przepisu postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę Sąd, jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się, ustanowiony w art. 139 kpa. WSA w Łodzi wskazał, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotą powyższego przepisu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy, rozpatrujący ponownie sprawę, może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która wniosła odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego, niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej, nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Instytucja zakazu reformationis in peius należy zatem do podstawowych gwarancji procesowych. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo: C.H. Beck. Warszawa 2004, s. 603).

Powołując się na poglądy doktryny, Sąd wyjaśnił, że przez wydanie decyzji na "niekorzyść" należy rozumieć takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które pogarsza materialnoprawną sytuację strony odwołującej się, np. poprzez odebranie lub ograniczenie uprawnienia przyznanego decyzją organu I instancji albo też poprzez nałożenie obowiązku o ciężarze dotkliwszym od tego, jaki wynikał z decyzji organu I instancji. Uszczerbek ("niekorzyść") w sytuacji prawnej strony postępowania musi mieć: a) charakter obiektywny, co oznacza, że musi być niekorzyścią obiektywnie wynikającą z porównania materialnoprawnej sytuacji strony, będącej wynikiem decyzji I instancji oraz sytuacji wynikającej z ewentualnej decyzji instancji odwoławczej; b) charakter rzeczywisty, co oznacza, że niekorzyść musi być wiązana tylko z zakładaną decyzją organu II instancji, a nie z dalszymi, ewentualnie przewidywanymi skutkami tej decyzji (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, Toruń 1999, s. 359).

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił skarżącej dodatek mieszkaniowy w kwocie 109,85 zł miesięcznie, natomiast organ odwoławczy w wyniku odwołania uchylił decyzję organu I instancji i przyznał skarżącej dodatek mieszkaniowy w kwocie 92,68 zł. A zatem organ II instancji przyznał dodatek mieszkaniowy w niższej wysokości, pogarszając materialnoprawną sytuację strony odwołującej. Przyznanie dodatku w niższej wysokości było niewątpliwie rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony, która, kwestionując wysokość dodatku mieszkaniowego przyznanego jej przez organ I instancji, miała interes w tym, by dodatek mieszkaniowy ten był wyższy. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius kpa opiera na dwóch kryteriach rozłącznych: rażącym naruszeniu prawa w decyzji organu I instancji oraz rażącym naruszeniu interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony – rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. o sygn. akt IV SA 771/96, publ. LEX nr 45182). Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Zdaniem WSA w Łodzi, organ odwoławczy, odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a ponadto powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W tym zakresie Sąd powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądy doktryny.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej, nie wykazując przy tym szczegółowo wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa, jak tego wymaga art. 139 kpa. Organ odwoławczy skoncentrował się na wykazaniu, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu mieszkalnym niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zaś to oznacza, że różnica w wysokości wydatków na lokal faktycznie ponoszonych przez nią, a tych przyjętych przez organ do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego, wynika z odmiennych stawek czynszu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy Konopnica i dla nieruchomości w R. nr [...], administrowanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową w R. Wskazuje to więc, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego, niż organ I instancji. W ocenie Sądu, inna ocena stanu faktycznego, dokonana przez organ odwoławczy, nie może być traktowana jako rażące naruszenie prawa, a wobec tego, świadczy o pogorszeniu sytuacji strony odwołującej się z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony. Artykuł 139 kpa, dopuszczający możliwość pogorszenia sytuacji strony, która się odwołała, powinien być stosowany w absolutnie wyjątkowych sytuacjach dotyczących naruszenia normy prawa materialnego (np. wyznaczenie innej stawki przez organ I instancji, niż to wynika jasno z przepisu prawa). W niniejszej sprawie wysokość dodatku mieszkaniowego nie wynika wprost z przepisu prawa, ale wymaga każdorazowo wyliczenia w stosunku do konkretnego wnioskodawcy, przy zastosowaniu kryteriów przewidzianych w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego jest operacją wieloetapową, skomplikowaną, uzależnioną od rzetelnego i prawidłowego ustalenia wysokości poszczególnych elementów mających w konsekwencji wpływ na prawo do dodatku mieszkaniowego i jego wysokość. Poszczególne etapy matematycznego wyliczenia w kontekście zastosowanych przepisów prawa, przy uwzględnieniu stanu faktycznego sprawy, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Z kolei odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych organu odwoławczego nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy, uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, nie wykazał i nie uzasadnił, w czym upatruje wystąpienia w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Łodzi podniósł, że art. 139 kpa nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r. o sygn. akt II OSK 1270/06, publ. LEX nr 325295). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego determinowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania. Po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do stanu poprzedniego i postępowanie przed organem I instancji jest w pełni nowym – odrębnym przebiegiem – toczącym się od początku. Skoro decyzja tego organu zostaje zniesiona, przestaje istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby ewentualną podstawę dla porównania treści obu orzeczeń i stwierdzenia na tej podstawie, iż doszło do pogorszenia sytuacji prawnej strony. W takiej sytuacji, jak niniejsza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu winno zatem uwzględnić treść art. 139 kpa, biorąc pod uwagę to, że organ odwoławczy, odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa oraz to, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zwłaszcza że art. 139 kpa nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych.

Dlatego też, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, wskutek błędnego przyjęcia, iż decyzja ta naruszyła art. 9, art. 10, art. 107 § 3 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ten sposób, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których realizacja przez organ odwoławczy skutkowałaby naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz brak wykazania, iż uchybienie treści art. 9 i art. 10 kpa stanowi naruszenie kwalifikowane, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga E. R., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, decyzja organu I instancji rażąco naruszała przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zatem Kolegium zasadnie uchyliło ją i orzekło odmiennie, ustalając niższą kwotę dodatku, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wbrew twierdzeniom Sądu, istota sprawy nie tkwi w odmiennej ocenie jej stanu faktycznego, lecz w nieprawidłowym wyliczeniu wysokości dodatku. To zaś uprawniało organ odwoławczy do ustalenia kwoty dodatku mieszkaniowego w innej, niższej wysokości. Jeśli bowiem w sprawie nie było potrzeby uzupełniania braków postępowania dowodowego, a organ II instancji uzupełnił je jedynie w zakresie informacji o stawkach czynszu, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji naruszyłoby art. 138 § 2 kpa. Toteż SKO w Sieradzu uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło merytorycznie na niekorzyść strony, eliminując w ten sposób istotne naruszenie prawa. Nie może być więc mowy o uchybieniu treści art. 9, art. 10, art. 107 § 3 i art. 139 kpa. W takiej sytuacji Sąd I instancji winien oddalić skargę jako bezzasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zakaz reformationis in peius stanowi gwarancję procesową dla strony wnoszącej odwołanie – jest swoistym zabezpieczeniem jej praw wynikających z decyzji, będącej przedmiotem odwołania, podjętej na gruncie ustalonego stanu faktycznego i prawnego.

Jeśli ustalenia, jak i ocena stanu faktycznego, dokonane przez organ I instancji, nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego, organ ten ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle przyjętych norm prawa (weryfikuje akt subsumpcji) i stwierdziwszy trafność aktu subsumpcji, ocenia prawidłowość zastosowanego przepisu (przepisów). W zależności od wyniku tej oceny, organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, albo ją uchyla w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa), przy czym uchylając zaskarżoną decyzję, wydaje rozstrzygnięcie na niekorzyść strony jedynie, gdy stwierdza rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego (art. 139 kpa). Tylko wówczas organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius. Nie dochodzi bowiem do złamania zakazu reformationis in peius, gdy organ odwoławczy swoje stanowisko co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia na niekorzyść opiera tylko na zarzucie rażącego naruszenia prawa lub zarzucie rażącego naruszenia interesu społecznego.

Jeśli natomiast ustalenia bądź ocena stanu faktycznego sprawy budzą wątpliwości organu II instancji, czy wręcz czynią niezrozumiałym rozstrzygnięcie organu I instancji na tle obowiązującego prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa), wyjaśniając wadliwości zaskarżonej decyzji.

Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu przyznaje, że Wójt Gminy K. w sobie tylko znany sposób dokonał wyliczenia dodatku mieszkaniowego i zamiast w takiej sytuacji – już choćby tylko z tego powodu – uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uchylił decyzję Wójta i orzekł odmiennie, na niekorzyść strony, łamiąc tym samym zakaz reformationis in peius.

W sytuacji gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstncyjne jest niezrozumiałe dla organu odwoławczego – ocena stanu faktycznego budzi jego wątpliwości w świetle obowiązujących przepisów prawa i dostrzegalne są w tym zakresie braki w materiale dowodowym, które organ II instancji przed wydaniem własnej decyzji uzupełnia, trudno uznać, że organ odwoławczy swoje stanowisko co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia na niekorzyść opiera tylko na zarzucie rażącego naruszenia prawa. Zresztą uzasadnienie decyzji SKO w Sieradzu w kwestii rażącego naruszenia prawa jest nader lakoniczne, na co słusznie zwraca uwagę Sąd I instancji (art. 107 § 3 kpa).

Istniejąca – zdaniem Kolegium – potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego świadczy, że organ odwoławczy, obok odmiennej oceny ustaleń faktycznych, dla potrzeb swego rozstrzygnięcia czynił jednak własne ustalenia w celu dokonania aktu subsumpcji i to bez udziału strony, uchybiając przy tym obowiązkowi informacyjnemu (art. 9 i art. 10 kpa), a to oznacza, że jego ocena nie była tylko odmienną oceną prawną z niekorzystnym dla strony skutkiem, lecz w istocie nowym dla strony rozstrzygnięciem i to nie tylko w sensie prawnym, ale nade wszystko faktycznym. Ma to tym większe znaczenie, że strona, wielokrotnie występując o przyznanie dodatku mieszkaniowego, za każdym razem otrzymuje go w innej wysokości.

Rażące naruszenie prawa to wada decyzji, powodująca jej nieważność. Jednak organ odwoławczy fakt ten może stwierdzić w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Wszak dopiero wówczas rzecz dotyczy jedynie oceny stosowanego prawa pod kątem jego ewentualnych naruszeń, w tym zwłaszcza kwalifikowanych postaci naruszeń prawa. Na taki wniosek pozwala systematyka przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z której wynika, że decyzja na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 kpa) może zostać wydana, jeśli w grę wchodzą jedynie kwestie prawne (rażące naruszenie prawa), natomiast gdy w grę wchodzą ustalenia faktyczne i sprawę należy wyjaśnić, celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia (co do jej istoty), wtedy istnieje podstawa do stosowania art. 138 § 2 kpa.

Decyzja kasacyjna, a taką jest decyzja podejmowana w trybie art. 138 § 2 kpa, nie narusza zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy łamie zakaz reformationis in peius, kiedy, uchylając decyzję organu I instancji, orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla strony, nie mając ku temu podstaw. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy nie orzeka co do istoty sprawy, a zatem w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.