Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2745/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. W. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec R.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R.W. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku podał, że pełniąc służbę w Policji po dniu 31 sierpnia 1990 r., wykazał się szeregiem przymiotów, które bez wątpienia świadczą o rzetelnym wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych, co znalazło też odzwierciedlenie w załączonych opiniach i ocenach służbowych, a w dniu [...] lipca 2002 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Podkreślił też, że około piętnastoletnia służba w Policji III RP, przy tak wysokich ocenach służbowych, wypełnianiu obowiązków w sposób rzetelny i komplementarny, jak też zdobycie odznaczenia państwowego z tytułu pełnienia tej służby, świadczy niewątpliwie o tym, że w jego sprawie mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym, który wypełnia przesłankę rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec R.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił, że organ nie dokonał pełnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, znajdujący zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd podkreślił przy tym, że nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Organ nie wziął pod uwagę i nie ocenił na gruncie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej tego, że wnioskodawca w związku z pełnioną służbą otrzymał Brązowy Krzyż Zasługi. Organ nie wyjaśnił dlaczego powyższe nie przemawia za uznaniem przypadku skarżącego za przypadek szczególnie uzasadniony. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym, Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r.

W konkluzji Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec R.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Nadto, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie R.W. uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] kwietnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okres 7 lat i 4 miesięcy, tymczasem całkowity okres służby ww. wynosi 23 lata, 10 miesięcy i 17 dni. Ponadto do wysługi emerytalnej zaliczono okres 2 miesięcy i 15 dni zasadniczej służby wojskowej.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] listopada 2020 r. nie wynika, aby R.W. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Także z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] wynika, że wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Wnioskodawca wielokrotnie otrzymał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, został też uhonorowany Brązowym Krzyżem Zasługi. W materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskodawcy karach dyscyplinarnych oraz prowadzonych postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie poinformowano, że brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister podkreślił, że ww. art. 8a w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy ww. słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ dodał też, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Wskazał przy tym, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19 zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy R.W., z uwzględnieniem dokonania wnikliwej oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił zatem, że całkowity okres pełnionej przez R.W. służby wynosi 23 lata, 10 miesięcy i 17 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 7 lat i 4 miesięcy, co stanowi ponad 30% całego okresu służby Wobec powyższego Minister uznał, że wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, stwierdzając jednocześnie, że nie została spełniona przesłanka uregulowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych.

Odnosząc się do analizy przesłanki uregulowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister wyjaśnił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez R.W. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, że R.W. w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, był wielokrotnie wyróżniany, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia. Ponadto za wzorowe pełnienie służby odznaczono go Brązowym Krzyżem Zasługi. Minister uznał więc, że przesłanka wynikająca z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona.

Minister wyjaśnił nadto, że w sytuacji formułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę wnioskodawcy można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ogromne znaczenie ma fakt, że szczegółowa analiza materiału dowodowego przekazanego przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]) wykazała, że R.W. w sposób świadomy rozpoczął służbę w SB. Wniosek personalny o przyjęcie do służby z dnia [...] lutego 1983 r. zawiera zapis o następującej treści: "Po zapoznaniu się z aktami osobowymi kandydata i przeprowadzeniu z nim rozmowy osobistej proponuję przyjąć do służby w MO stanowisko [...] Wydziału [...], zgodnie z wnioskiem." Organ zaznaczył również, że w opinii służbowej z dnia [...] czerwca 1986 r. wskazano, że R.W.: "Mimo krótkiego stażu pracy ma pewne osiągnięcia. Jest pracownikiem zdyscyplinowanym, punktualnym i angażującym się w pracę. Jako bezpartyjny bierze aktywny udział w czynach społecznych i dyskusji na zebraniach grupy partyjnej. Jest pracownikiem w pełni przygotowanym do samodzielnej pracy. Postawa moralna bez zastrzeżeń, konspiracja w miejscu zamieszkania dobra." Ponadto opinia służbowa z dnia [...] stycznia 1990 r., stanowiąca ocenę realizacji zadań służbowych przez wnioskodawcę, zawiera następujące sformułowania: "Realizując różnorodne zadania służbowe zawsze potrafi wywiązać się z nich prawidłowo. Niejednokrotnie wykazywał wielką pomysłowość i oryginalność w zastosowaniu nowych form pracy. Osiąga ponadto dobre wyniki przy ustalaniu kontaktów, dokumentacji fotograficznej, prowadząc przy tym wszystkim samochód służbowy."

Minister podniósł nadto, że do bardziej szczegółowego odkodowania charakteru wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju totalitarnego, co ma niebagatelne znaczenie w kontekście dokonywania przez organ oceny co do zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", opisać należy przede wszystkim, czym zajmowały się komórki organizacyjne, w których R.W. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Organ wskazał więc, że wnioskodawca realizował zadania na stanowisku [...] w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], który był jednostką terenową odpowiedzialną za działania polegające na obserwacji i inwigilacji społeczeństwa, za pośrednictwem rozbudowanej sieci wywiadowców i agentów, a także przy użyciu środków techniki operacyjnej. Powyższy pion SB odpowiedzialny był za śledzenie osób podejrzanych o szeroko rozumianą działalność antykomunistyczną, a wśród inwigilowanych byli m.in.: dostojnicy kościelni, opozycjoniści, dyplomaci placówek zagranicznych i dziennikarze. Dzięki obserwacji "figuranta" (osoba śledzona, inwigilowana) SB uzyskiwała informacje o jego trybie życia i osobach, z którymi się kontaktował. Działania [...] kończyły się sporządzeniem raportu (komunikatu) dla jednostki, na której zlecenie prowadzono obserwację. Szczegółowo opisywano w nim zachowanie "figuranta" podczas prowadzenia działań, dołączając do tego wykonane zdjęcia operacyjne. Charakterystyczną cechą działań operacyjnych prowadzonych przez funkcjonariuszy pionu "[...]" była głęboka konspiracja pracy wobec osoby śledzonej oraz jej otoczenia.

Minister podkreślił, że skarżący wykonywał tam zadania stricte operacyjne, ponieważ zajmował stanowisko wywiadowcy, stąd też do realizowanych przez niego obowiązków służbowych nie należały czynności biurowe, administracyjne, czy też kancelaryjne, co mogłoby ewentualnie wpłynąć na korzyść funkcjonariusza przy ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy.

Zaznaczył też, że pomimo posiadania przez R.W. tego rodzaju wiedzy, odnośnie represyjnego charakteru wykonywanych przez SB zadań w panującym wówczas ustroju totalitarnym, zdecydował się on w dalszym ciągu zasilać szeregi ww. formacji i czerpać z tego tytułu wymierne korzyści.

Wobec powyższego organ stwierdził, że służbę pełnioną przez R.W. w ramach trwającego wówczas ustroju państwa totalitarnego, z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego, należy ocenić negatywnie, wskazując jednocześnie na słuszność w objęciu wnioskodawcy restrykcjami uregulowanymi w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Uwzględniając zatem zaangażowanie wnioskodawcy, wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, Minister stwierdził, że służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w przypadki R.W. zakwalifikować jedynie jako służby, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.

Mając na względzie powyższe okoliczności organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednak długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, w ocenie Ministra wskazuje, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.W., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu, skutkującą ustaleniem, że skarżący nie spełnia przesłanek umożliwiających wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, polegającą na:

a) błędnej interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", polegającej w szczególności na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi ww. przesłanka, pomimo okoliczności, że:

– służba skarżącego, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynikała tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w tym przepisie, gdzie skarżący wykonywał jedynie czynności faktyczne w ramach przyporządkowania do formacji wskazanej w tym przepisie (tj. czynności dokumentacyjne i rejestracyjne) i ww. okoliczność może stanowić o wystąpieniu w niniejszej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku",

– biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym oceny służbowe skarżącego, jak również zdobyte przez skarżącego odznaczenia, należy uznać, że w sprawie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek",

b) błędnej interpretacji pojęcia krótkotrwała służba skutkującej uznaniem, że okres stanowiący około 30 % całkowitego okresu służby nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej;

2) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez:

a) ustalenie przez organ, że:

– w przedmiotowej sprawie służbę pełnioną przez skarżącego w ramach trwającego wówczas ustroju państwa totalitarnego, z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego należy ocenić negatywnie,

– zaangażowanie skarżącego w ramach służby przed dniem 31 lipca 1990 r. wybiegało poza zakres zwykłych obowiązków służbowych,

– służbę pełnioną przez skarżącego cechowała podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ustroju totalitarnego,

– służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. ukierunkowana była na realizowanie typowych dla państwa totalitarnego zadań i funkcji,

podczas gdy ww. okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

b) pominięcie przez organ okoliczności, że:

– czynności służbowe podejmowane przez skarżącego przed 31 lipca 1990 r. miały charakter zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych na rzecz państwa jako takiego (czynności dokumentacyjne i rejestracyjne), co uzasadnia wystąpienie w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku,

– biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym oceny służbowe skarżącego, jak również zdobyte przez skarżącego odznaczenia i charakter służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. należy uznać, że w sprawie występują "szczególnie uzasadnione przypadki"

podczas gdy ww. okoliczności wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

3) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dowolną ocenę sprawy, przekroczenie granic uznania administracyjnego i tym samym zaniechanie uzasadnienia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami;

4) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 P.p.s.a poprzez niewykonanie przez organ wskazań co do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt: II SA/Wa 2124/19 polegających na:

a) niedokonaniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku,

b) niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dlaczego otrzymanie przez skarżącego Brązowego Krzyża Zasługi nie przemawia o uznaniu przypadku skarżącego za "przypadek szczególnie uzasadniony".

Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że odbywając ponad szesnastoletnią służbę w Policji III RP skarżący wykazał się szeregiem przymiotów, które bez wątpienia świadczą o rzetelnym wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych, a więc spełnieniu "przypadku szczególnie uzasadnionego", co też znajduje odzwierciedlenie w załączonych do akt sprawy opiniach oraz ocenach służbowych, jak też okoliczności odznaczenia skarżącego Brązowym Krzyżem Zasługi.

Pełnomocnik zaznaczył też, że analizując charakter służby skarżącego "na rzecz totalitarnego państwa", o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w tym w szczególności jego zaszeregowanie służbowe na przestrzeni lat, należy stwierdzić, że pełnienie funkcji wywiadowcy w istocie sprowadzało się do podejmowania jedynie czynności faktycznych w ramach formalnego podporządkowania do odpowiedniej formacji, nie było zaś wyrazem przekonań politycznych, czy światopoglądowych skarżącego, co również mogłoby uzasadniać wystąpienie "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zaakcentowane zostało, że skarżący wykonywał jedynie czynności rejestracyjne i dokumentacyjne i, wbrew sugestiom organu, nie miał jakiejkolwiek świadomości co do tego, jak wytwarzane przez niego materiały mogą być wykorzystywane. Czynności te były czynnościami wykonywanymi na rzecz Państwa jako takiego i nie można uznać, że zasługują na negatywną ocenę z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Pełnomocnik skarżącego zakwestionował nadto, by wskazane przez Ministra okoliczności: złożenie wniosku o przyjęcie do służby, fragmenty opinii służbowych z 1986 i 1990 r., a także opis działań Wydziału "[...]" WUSW w [...], były istotnymi okolicznościami dla rozstrzygnięcia sprawy.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił nadto, że Minister nie dokonał interpretacji pojęcia "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" i nie wyjaśnił, dlaczego 30% czasu pełnienia służby tej przesłanki nie spełnia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec R.W. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie był zobowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 153 P.p.s.a.

Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ nie uwzględnił bowiem w sposób pełny oceny prawnej (wykładni prawa) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, znajdujący zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Sąd zarzucił, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd podkreślił przy tym, że nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Organ nie wziął też pod uwagę i nie ocenił na gruncie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, że wnioskodawca w związku z pełnioną służbą otrzymał Brązowy Krzyż Zasługi. Organ nie wyjaśnił dlaczego powyższe nie przemawia za uznaniem przypadku skarżącego za przypadek szczególnie uzasadniony. Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W konkluzji Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zostało podkreślone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19, przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) nie muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie którejś z nich nie skutkuje automatycznie odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy.

Przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest zatem wystarczające do wydania decyzji odmownej.

Wskazać przy tym należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zakwestionować stanowiska organu (nie zostało ono też zakwestionowane przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19), że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie jest krótkotrwała. Przeczy temu okres tej służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - 7 lat i 4 miesiące, jak i w ujęciu proporcjonalnym - ponad 30% całego okresu służby pełnionej łącznie przez 23 lata, 10 miesięcy i 17 dni.

Minister w zaskarżonej decyzji uznał, że przesłanka wynikająca z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona, a tym samym, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Powołał się przy tym na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. oraz informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Zaznaczył też, że za wzorowe pełnienie służby odznaczono skarżącego Brązowym Krzyżem Zasługi.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jedank, aby organ - stosownie do wytycznych WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 28 lipca 2020 r. - poddał wnikliwej analizie przebieg całej służby skarżącego w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie rozważył, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można przypisać skarżącemu konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Takich konkretnych ustaleń w odniesieniu do skarżącego w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ w tej sprawie nie dokonał. Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje bowiem samo wskazanie, że skarżący zajmował stanowisko wywiadowcy w Wydziale "[...]" WUSW w [...] oraz przedstawienie ogólnych informacji za co był odpowiedzialny ten pion Służby Bezpieczeństwa. Także opinie służbowe, na które powołał się organ nie zawierają informacji na temat konkretnych działań podejmowanych przez skarżącego na stanowisku wywiadowcy. Zgodzić należy się z organem, że na zajmowanym stanowisku nie wykonywano czynności biurowych, administracyjnych, czy kancelaryjnych. Jednakże, organ nie przypisał w tej sprawie skarżącemu żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po ponad 16 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie. Powyższe wymaga podkreślenia tym bardziej, że skarżący w czasie służby w Policji otrzymał m.in. od Prezydenta RP Brązowy Krzyż Zasługi. Krzyż Zasługi jest natomiast nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom (art. 16 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 25)).

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącego w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaskarżona decyzja została wydana także z pominięciem zaleceń w tym zakresie zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2124/19. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ponownie dokona oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej prawie 24-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.

Zasługi i osiągnięcia skarżącego w służbie po dniu 12 września 1989 r. nie mogą być przy tym przez organ pominięte, godziłoby to bowiem w zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.