Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1167/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Krzemieniewska sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] roku, nr [...] oraz z dnia [...] roku, nr [...], [...], [...] w przedmiocie przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] roku, Nr [...]; [...]; [...]; [...]; 2. określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz Z. K. kwotę 149 (sto czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 lipca 2006 roku M. K. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosek o przyznanie renty strukturalnej Z. K. We wniosku strona zadeklarowała do przekazania siedem działek o nr ewidencyjnych; [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych obrębie ewidencyjnym P., gmina Ż. w powiecie o. o łącznej powierzchni [...] ha.

Postanowieniem z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. po zweryfikowaniu wniosku o przyznanie renty strukturalnej stwierdził spełnienie przez Z. K. wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej.

W dniu 9 października 2006 roku, strona złożyła formularz wniosku wraz z aktem notarialnym rep. [...], zaświadczenie z Urzędu Skarbowego, oświadczenie o zaprzestaniu działalności rolniczej z dnia 9 października 2006 roku i oświadczenie o przekazaniu użytków rolnych z dnia 9 października 2006 roku.

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. przyznał Z. K. rentę strukturalną w wysokości 1553,40 zł począwszy od miesiąca września 2006 roku do miesiąca sierpnia 2016 roku. Za podstawę do wyliczenia procentowego przyjęto kwotę najniższej emerytury, która w dniu wydania decyzji wynosiła 597, 46 zł. W punkcie 8 pouczenia zawartego w niniejszej decyzji poinformowano , że w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury rentę strukturalną wypłaca się w odpowiednio zmienionej wysokości, z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

W następstwie powyższego decyzją z dnia [...]roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. zmienił od marca 2008 roku wysokość renty strukturalnej o kwotę o 100,95 zł, ustalając jej wysokość na kwotę 1654,35 zł.

Kolejną decyzją z dnia [...] roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. zmienił wysokości renty strukturalnej o kwotę 100,91 zł, ustalając jej wysokość w kwocie 1755,26 zł.

Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. zmienił wysokości renty strukturalnej o kwotę 81,09 zł. ustalając jej wysokość w kwocie 1836,35 zł.

W dniu 12 kwietnia 2010 roku została przeprowadzona kontrola na miejscu w wyniku której na części przekazanych działek stwierdzono nieprawidłowości i zastosowano kod RS 12. (czyli na przejętej działce ewidencyjnej nie jest prowadzona działalność rolnicza). Kontrolą objęto cztery spośród siedmiu przekazanych działek tj. [...], [...], [...] i [...]. Na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz [...] kontrolerzy stwierdzili "zadrzewienia", natomiast działka o nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 roku nie była użytkowana rolniczo stwierdzono sposób użytkowania " las". Wskazane wyżej nieprawidłowości zostały ustalone na podstawie wizualnej kontroli. Na działce o numerze ewidencyjnym [...] została przeprowadzona kontrola za pomocą urządzenia GPS, w wyniku której ustalono, że [...] powierzchni działki stanowi ugór, a pozostałą powierzchnię zajmują zadrzewienia i zakład kamieniarski ([...] ha). W przypadku pozostałych działek niestwierdzono nieprawidłowości. Z przeprowadzonych czynności w dniu 12 kwietnia 2010 roku sporządzono dwa raporty o nr [...] i [...].

W dniu 5 lipca 2010 roku, w gospodarstwach przekazującego i przejmującego gospodarstwo rolne, przeprowadzona została sprawdzająca kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono że: na działce o nr ewidencyjnym [...] istnieje odłóg na powierzchni [...] ha, na działce o nr [...] stwierdzono ugór o pow. [...] ha, zakład kamieniarski o pow. [...] ha (siedlisko) i zadrzewienia tj. około 5-letnie zadrzewienia -brzozy", na działce o nr [...] stwierdzono ugór o powierzchni [...] ha, a na pozostałej części - zadrzewienia, na działkach o nr [...], [...] i [...] stwierdzono "las", a na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono grupę upraw "warzywa, łąka, żyto" o powierzchni [...] ha. Działki ewidencyjne [...] i [...] zostały zmierzone za pomocą urządzenia GPS, natomiast dla pozostałych działek stwierdzono grupę upraw wizualnie. Producentów rolnych powiadomiono o kontroli, jak również byli oni obecni podczas wykonywania czynności kontrolnych, o czym świadczą podpisy złożone na każdej ze stron protokołu.

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. uchylił decyzję z dnia [...] roku, nr [...] i przyznał Z. K. rentę strukturalną w wysokości 1483,21 zł od marca 2010 roku wskazując, że przyznanie renty strukturalnej i jej wysokość zależy od ilości użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa. Las natomiast, czy też zadrzewienia nie są użytkiem rolnym w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Od powyższej decyzji w dniu 10 stycznia 2011 roku Z. K. wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w O. na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i art. 150 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie i w tym samym dniu dołączył do materiału dowodowego protokoły z czynności kontrolnych sporządzone w dniu 12 kwietnia 2010 roku oraz w dniu 5 lipca 2010 roku.

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w Ł. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 17 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) uchylił własną ostateczną decyzję z dnia 2 marca 2010 roku nr 0085-2006-001519 i zmienił od marca 2010 roku wysokość renty strukturalnej pobieranej przez Z. K. o kwotę -353,14 zł przyznając rentę strukturalną w wysokości 1483,21 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na części przekazanych przez skarżącego działek znajduje się las i tereny zadrzewione, a rzeczywista powierzchnia użytków rolnych wynosi [...] ha, a nie jak zadeklarowała strona [...] ha. Dla organu rozpoznającego sprawę zasadnicze znaczenie ma faktyczna powierzchnia przekazanych użytków rolnych. Ustalenia inspektorów terenowych wskazują, iż przekazane zostały działki, które nie stanowiły użytku rolnego w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Organ wydając decyzję o przyznaniu renty strukturalnej oraz decyzje zmieniające wysokość renty działał na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów. Późniejsze ustalenia, iż działki nr [...], [...], [...] oraz części działki nr [...] i [...] nie stanowią użytku rolnego uzasadniało wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa., uchylenie ostatecznej decyzji o wysokości zmienionej renty strukturalnej i orzeczenie co do istoty w postaci ustalenia wysokości zmienionej renty strukturalnej z uwzględnieniem ustalonej powierzchni faktycznych użytków rolnych.

Od powyższej decyzji Z. K. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż organ I instancji nie zachował terminu do wznowienia postępowania z urzędu i nie wyjaśnił definicji słowa "zadrzewienia". Wskazał na naganny w jego ocenie sposób potraktowania jego osoby w trakcie wizyty w organie, na którą stawił się w trybie art. 10 kpa.

Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. z 2004r. Dz.U. Nr 14 poz. 1191 ze zm.), rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki:

1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników;

2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentą strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, zwanemu dalej "ubezpieczeniem emerytalno-rentowym ";

3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu;

4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha;

5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej;

6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Organ odwoławczy wskazał, że w myśl § 12 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia wysokość renty strukturalnej zwiększa się o 50 % kwoty najniższej emerytury za przekazanie gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych, w przypadku przeniesienia własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji z dnia [...] roku o zmianie wysokości renty, została doręczona skarżącemu w dniu 15 marca 2010 roku, stała się ostateczna z dniem 29 marca 2010 roku, natomiast w dniu 16 czerwca 2011 roku strona została zawiadomiona o wznowieniu z urzędu postępowania z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nie znanych organowi w dniu wydania decyzji. Organ I instancji zachował więc termin do wznowienia postępowania.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy Z. K.i zadeklarował do przekazania użytki rolne o powierzchni [...] ha., co spowodowało, że zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia renta strukturalna została przyznana w większej o 50 % najniższej emerytury wysokości. Nową okolicznością w sprawie było ustalenie przez inspektorów w toku przeprowadzanych kontroli, że skarżący przekazał również działki, które nie stanowiły użytku rolnego w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Późniejsze bowiem ustalenie, iż powierzchnia działki [...], [...] i [...] oraz części działki [...] i [...] nie stanowią użytku rolnego, uzasadniało wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ podniósł, iż wobec braku w rozporządzeniu definicji "użytków rolnych", należy odwołać się do ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 64 póz. 592 ze zm.) Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy pod pojęciem "użytków rolnych" należy rozumieć: grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Wymieniony katalog ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim nieruchomości rolne są zaliczane do pojęcia użytki rolne. Ustawodawca wprowadzając definicję użytków rolnych wyłączył poza jej zakres inne tereny, które nie są wyraźnie wymienione w tym przepisie. Dlatego też warunkiem przyznania renty strukturalnej jest przekazanie gospodarstwa, w skład którego wchodzą: grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. W konsekwencji bez znaczenia prawnego dla przyznania renty jest okoliczność przekazania (lub pozostawienia u wnioskodawcy) innych gruntów niż wymienione powyżej, na których znajduje się np. las.

Odnosząc się do zarzutu postanowionego w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w załączniku nr 6 w ust 3. znajduje się klasyfikacja gruntów leśnych i zadrzewień i tak:

1) "do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2000 r. Nr 56, póz. 679, Nr 86, póz. 958 i Nr 120, póz. 1268). Gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi są grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze od 0,1000 ha, a także:

a) śródpolne skupiska drzew i krzewów niezaliczone do lasów,

b) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych,

c) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu,

d) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych,

e) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów,

f) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami,

g) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy, poza zwartymi

kompleksami lasów,

h) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi.

W rozporządzeniu tym znajduje się również klasyfikacja użytków rolnych w ust. 1 załącznika nr 6, zgodnie z tym ustępem Użytki rolne stanowią:

1) Grunty orne, do których zalicza się grunty:

a) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję ziemiopłodów rolniczych lub ogrodniczych, w tym grunty, na których urządzone zostały ogrody działkowe oraz szklarnie i inspekty,

b) nadające się do uprawy, o której mów a pod lit. a), ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny, drzew (np. choinek) oraz szkółki drzew ozdobnych i krzewów,

c) ugory, odłogi.

2) Sady, do których zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha zasadzone drzewami i krzewami owocowymi o zwartym nasadzeniu (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na l ha), szkółki drzew i krzewów owocowych oraz winnice.

3) Łąki trwałe, do których zalicza się grunty pokryte zwartą wieloletnią roślinnością, złożoną z licznych gatunków traw, roślin motylkowych i ziół, tworzących ruń łąkową, systematycznie koszoną, a w rejonach górskich - hale i połoniny z zasady koszone.

4) Pastwiska trwałe, do których zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością, z reguły wypasane, a w rejonach górskich - hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz wypasane.

5) Grunty rolne zabudowane, do których zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych.

6) Grunty pod stawami, do których zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne, nadającymi się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego.

7) Grunty pod rowami, do których zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące

funkcje urządzeń melioracji wodnych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej."

Ponadto organ podniósł, iż zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, "Kwalifikujący się hektar" oznacza grunty rolne gospodarstwa, z wyjątkiem powierzchni lasów oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych." Prawo europejskie określa ramy w jakich powinny poruszać się państwa członkowskie, przy konkretyzacji norm uprawniających do płatności. Zatem nie możliwym jest przez organy stosujące prawo wychodzenie poza te ustanowione zasady kwalifikacji obszarów. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod : regulację zarówno krajową, jak i wspólnotową, a w obu tych systemach zarówno las, jak i teren zadrzewiony nie stanowi użytku rolnego.

Zaklasyfikowanie zatem przez kontrolerów gruntów położonych na spornych działkach jako zadrzewienia i las oznacza, iż te grunty nie stanowią "użytków rolnych", o których mowa w rozporządzeniu rentowym, jak również ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego. Potwierdzeniem tego jest również sporządzona przez kontrolerów dokumentacja fotograficzna. Zdjęcia od 1 do 6 wykonane w dniu 12 kwietnia 2010 roku przedstawiają działkę o nr ew. [...], na fotografiach widać wieloletnie drzewa, które kontrolerzy zakwalifikowali jako las. Natomiast fotografie działek o nr ew. [...], [...],[...] przedstawiają zadrzewienia i zakrzewienia. Te ustalenia organów są zgodne z obrazem ortofotomapy będącej w posiadaniu Agencji, w systemie informatycznym. Co więcej porównując ortofotomapy wykonane na podstawie zdjęć lotniczych w dniu 21 sierpnia 2002 roku oraz w dniu 25 maja 2009 roku, stwierdzono, iż zadrzewienia istniały w takim samym kształcie również w 2002 roku. W ocenie organu nie można również dostrzec, cech właściwych dla plantacji drzew tj. równomierności nasadzeń, regularnych odstępów między nasadzeniami itp. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego uzasadnione jest twierdzenie, iż zadeklarowane do przekazania działki rolne nie stanowiły użytków rolnych na dzień ich przekazania, gdyż grunty te były porośnięte drzewami i krzewami. Zatem przekazane działki ewidencyjne nie mogły zostać zakwalifikowane do ustalenia powierzchni użytków rolnych przekazanych następcy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji o przyznaniu renty strukturalnej w pierwotnej wysokości. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż od momentu przekazania gospodarstwa rolnego do dnia kontroli upłynęło prawie 5 lat. Przekazane działki w tym czasie były odłogowywane, co powoduje, że przez okres 5 lat pojawiły się na terenie działek krzewy i młode drzewa. Skarżący podniósł, iż podczas przeprowadzanej kontroli, inspektorzy nie byli obecni na działce o nr [...] i [...] tylko z odległości około 100 m stwierdzili istnienie zadrzewienia oraz obszar nieużytkowany rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 roku. Ponadto skarżący wskazał, iż na działkach o nr [...], [...] i [...] rośnie las i co tych działek nie wnosi żadnych zastrzeżeń. W przypadku natomiast działki o nr ewidencyjnym [...] skarżący wyjaśnił, iż w chwili jej przekazania na jej obszarze była prowadzona plantacja brzozy, a w miejscu zakładu kamieniarskiego znajdowała się szopa, która następnie po przejęciu gospodarstwa rolnego została zaadoptowana przez syna na zakład kamieniarski. Podniósł, iż przekazane gospodarstwo rolne obejmuje powierzchnię [...] ha w tym las, który znajduje się na trzech działkach o powierzchni [...] ha, co powoduje, że przekazane gospodarstwo rolne obejmuje powierzchnię [...] ha. Brak natomiast dokładnego określenia definicji "zadrzewienia" powoduje dowolność interpretacji przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu rozprawy tj. 31 stycznia 2012 roku Sąd postanowił połączyć sprawy III SA/Łd 1168/1, III SA/Łd 1169/11 oraz III SA.Łd 1170/11 ze sprawą niniejszą oznaczoną sygnaturą akt III SA/Łd 1167/11 w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznając i rozstrzygając łącznie sprawy ze skarg wniesionych na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., Sąd działał w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.".,, który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu skarga na zaskarżoną decyzję opiera się na jednakowych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania przy identycznym stanie faktycznym jak w sprawach oznaczonych sygnaturą akt III SA/Łd 1168/1, III SA/Łd 1169/11 oraz III SA.Łd 1170/11 - stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zaistniał pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111 § 2 ustawy, co przemawiało za ich połączeniem.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 p.p.s.a.. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu.

Podkreślenia wymaga również i to, że stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymujące w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. uchylające w wyniku wznowienia postępowania decyzje własne o przyznaniu renty strukturalnej i zmianie jej wysokości.

W pierwszej kolejności z uwagi na fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb wznowienia postępowania wyjaśnić trzeba, że instytucja wznowienia postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Oznacza to, iż korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca w przepisie art. 145 §1 i art. 145a §1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest, iż jakakolwiek wykładnia rozszerzająca przepisów regulujących ten tryb postępowania jest niedopuszczalna. W tym miejscu należy stwierdzić, że niezasadnym był zarzut odwołania wznowienia postępowania w przedmiotowych sprawach z naruszeniem terminu wynikającego z art. 146 § 1 kpa.

Podstawę wznowienia postępowania w niniejszych sprawach stanowił przepis art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech warunków. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, zatem nowo odkryte jak i po raz pierwszy zgłaszane przez stronę. Nadto nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne tj. mieć wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Drugą i trzecią przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji, lecz nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne jest, iż nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody nie mogą dotyczyć jakiegokolwiek postępowania administracyjnego ale sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Jednocześnie chodzi o okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, taką która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygniecie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2007r., I OSK 429/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 348005; wyrok WSA z dnia 9 marca 2006r., V SA/Wa 2510/05, niepubl., dostępny Lex nr 202375; wyrok WSA z dnia 19 grudnia 2005r., VII SA/Wa 855/05, niepubl., dostępny Lex nr 196284; wyrok WSA z dnia 15 czerwca 2007r., V SA/Wa 1027/06, niepubl., dostępny Lex nr 352225). Tak w doktrynie, jak i orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie wskazanych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. O ile powstały one po dacie wydania decyzji ostatecznej nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania lecz tylko podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Jeżeli chodzi o warunek "ujawnienia" tych nowych okoliczności, to odnieść je należy do organu a nie do strony. Nie jest przy tym istotne, czy nieujawnienie tych okoliczności nastąpiło w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów. Wystarczy, że organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane. Zagadnieniem drugorzędnym jest, czy brak ujawnienia należy wiązać z niedopatrzeniem strony, jej niedbalstwem czy wprost z zawinionym nieujawnieniem tych okoliczności lub dowodów. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985r., I SA 198/85, publ. ONSA 1985/1/35).

Analizując zgromadzony w rozpoznawanych sprawach materiał dowodowy w powyższym kontekście należy stwierdzić, że organ I instancji w ogóle nie podjął się w swoich rozstrzygnięciach analizy wskazanej przesłanki wznowienia postępowania, a treść decyzji, a w szczególności ich uzasadnienie są bardzo lakoniczne i tak skonstruowane jakby organ rozstrzygał w sprawie w oderwaniu od przedmiotowej przesłanki wznowienia, a swoje rozstrzygnięcie oparł o stan faktyczny z dnia przeprowadzenia kontroli bez odniesienia się do stanu z dnia wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Wprawdzie organ odwoławczy dostrzegł tę wadliwość decyzji organu I instancji jednak również postępowanie i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego naruszają w ocenie Sądu przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, iż istotą sporu pomiędzy stronami w analizowanych sprawach jest ustalenie właściwego, zgodnego ze stanem rzeczywistym areału użytków rolnych znajdujących się na spornych działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, której konsekwencją są kolejne zaskarżone decyzje "rewaloryzacyjne" wysokość renty strukturalnej z uwagi na zmianę wysokości podstawy jej wyliczenia, uzależnionej każdorazowo od wielkości areału użytków rolnych i minimalnej wysokości najniższej emerytury oraz ewentualnie od czynników zwiększających jej wysokość. Jak wynika z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji nie ma w sprawie sporu między stronami co do użytków rolnych na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha. Do użytków rolnych organ zaliczył również działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Skarżący przyznał również, że na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] ha znajduje się las. Spór dotyczy więc w konsekwencji naniesień znajdujących się na działkach [...] i [...]. Uwzględnienie bowiem ogólnej powierzchni działek [...], [...], [...] i [...] o obszarze [...] ha, które zdaniem skarżącego w dacie wydanie decyzji przyznającej rentę strukturalną zawierały użytki rolne uprawniałaby go do otrzymania renty strukturalnej w wysokości określonej decyzją z dnia [...]r., oraz decyzjami rewaloryzacyjnymi. Zatem spór prowadzony przez strony nie jest sporem prawnym, lecz czysto faktycznym.

Podkreślenia w sprawie wymaga przede wszystkim to, iż chodzi o stan rzeczy jaki istniał w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Przypomnieć bowiem należy, iż jednym z wymogów przyznania renty strukturalnej w dacie wydania decyzji o jej przyznaniu Z. K. było przekazanie gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha, a w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego przekraczającego 3 ha uzyskujący rentę strukturalną był uprawniony do jej zwiększenia o 50 % najniższej emerytury, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. (§ 4 pkt 5 oraz § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) Warunkiem przyznania renty strukturalnej było zatem to, by w dniu wydania decyzji w tym przedmiocie powierzchnia przekazywanych gruntów użytkowanych rolniczo wynosiła nie mniej niż 1 ha, a przy ubieganiu się o jej podwyższenie nie mniej niż 3 ha. Brak jest natomiast regulacji zobowiązujących czy to przekazującego, czy przyjmującego do określonych działań związanych z użytkami rolnymi po ich przekazaniu.

Mając na uwadze powyższe zaznaczenia wymaga, iż dla ustalenia czy zasadnie organ wzruszył w trybie nadzwyczajnym decyzję o przyznaniu renty strukturalnej i decyzje zmieniające jej wysokość konieczne jest wykazanie, iż skarżący nie przekazał łącznie takiej powierzchni użytków rolnych, które są wymagane omawianymi wyżej regulacjami. Wykazanie takie musi być poparte dowodami, tak by bez żadnej wątpliwości stwierdzone zostało, że w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej nie były spełnione warunkujące ją przesłanki.

W ocenie Sądu, akta administracyjne zgromadzone w kontrolowanej sprawie takiej okoliczności bezsprzecznie nie wyjaśniają. Zarówno w raportach z czynności kontrolnych, jak również w zapadłych decyzjach zabrakło wskazania na jakiej podstawie dokonano przyjęcia, iż "zadrzewienia" znajdujące się na spornych działkach [...] i [...] rosły tam również w chwili przekazania gruntów, najpóźniej w dniu przyznania renty strukturalnej.

Kluczowym dowodem w oparciu o który wznowiono postępowanie są protokoły z kontroli przeprowadzonej 12 kwietnia 2010 r. oraz 5 lipca 2010r. Z treści tych protokołów wynika, że na działce nr [...] w protokole z dnia 12 kwietnia stwierdzono "zadrzewienia – nieużytkowany rolniczo na 30.06.2003r.", a w protokole z dnia 5 lipca stwierdzono: "zadrzewienia stanowią pozostałą część, odłóg o pow. [...]ha". Odnośnie działki [...] w protokole z dnia 12 kwietnia stwierdzono "ugór – [...] ha, inne; zadrzewienia, zakład kamieniarski ([...]ha), a w protokole z dnia 5 lipca ugór o pow. [...] ha, zakład kamieniarski o pow. [...] ha, zadrzewienia około 5-letnie – brzozy". Do protokołów załączono szkice z pomiaru działek, w których dla działki [...] na szkicu z dnia 12 kwietnia 2010 roku wpisano "zadrzewienia", a na szkicu z dnia 5 lipca 2010 "las". Do protokołów załączona jest dokumentacja fotograficzna na płytach DVD, obrazująca stan działek w dniu 12 kwietnia 2010 roku i w dniu 5 lipca 2010 roku. W ocenie organu I instancji tak zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie określenia użytków rolnych o pow. [...] ha , wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa., i ustalenie nowej wysokości renty strukturalnej z uwzględnieniem zmienionej powierzchni areału użytkowanego rolniczo. Tak ustalony stan faktyczny przyjął do rozpoznania sprawy organ odwoławczy. Jako dodatkowy argument powołał zdjęcia z ortofotomapy z dnia 21 sierpnia 2002 roku oraz 26 maja 2009 potwierdzające w ocenie organu II instancji stan zadrzewień na spornych działkach już w 2002 roku.

W tym miejscu godzi się przypomnieć, że w postępowaniu niniejszym miarodajnym winien być stan faktyczny ustalany na datę wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, a zatem na październik 2006 roku. Zawarta w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i poprzedzających ich decyzji organu I instancji teza, iż przedmiotowe działki są zadrzewione, jedynie na podstawie wizualnej, a nie na podstawie badania pni drzew ocenie, jest zdaniem Sądu niekompetentna i przedwczesna . Brak profesjonalnej oceny wieku zadrzewień, czyni zasadnym zarzut skargi, iż okoliczność ustalenia struktury upraw i naniesień na poszczególnych działkach na dzień wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej nie została profesjonalnie zbadana, wykazana i uzasadniona. Należy podnieść, że organy uznały występowanie zadrzewień nie wskazując w jakim wieku są te zadrzewienia. Próbą określenia wieku jest stwierdzenie dotyczące działki [...], na której stwierdzono zadrzewienia około 5-letnie. Z akt administracyjnych nie wynika, aby kontrolerzy byli specjalistami w zakresie określania wieku zadrzewień i jaką metodą ewentualnie i na jakiej podstawie określili wiek drzew na działce [...] na około 5-letnie. Mając na uwadze fakt, że skarżący otrzymał rentę strukturalną w październiku 2006 roku, a kontrole zostały przeprowadzone w 2010 roku zadrzewienia (około 5 –letnie) mogły być więc efektem zaniedbania działki przez następcę Z. K. Wiek drzew nie został profesjonalnie zbadany. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że jej dokładne ustalenie rzutuje na legalność ( pod względem faktycznym, nie prawnym) wszczęcia postępowania wznowieniowego zwłaszcza, że protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną obrazującą stan spornych działek w 2010 roku był jedyną podstawą zakwestionowania decyzji rentowej i decyzji ją zmieniających w zakresie wysokości przyznanej renty. Fragmenty ortofotomapy wykonanej na podstawie zdjęć lotniczych dołączone do akt przez organ odwoławczy w ogóle nie przedstawiają działki [...], nie są opatrzone datą, a nie ma żadnego dowodu identyfikującego "Informację dotyczącą działek ewidencyjnych" zawierającą wskazane przez organ daty 21 sierpnia 2002 roku i 25 maja 2009 roku z załączonymi fragmentami map. Gdyby nawet przyjąć te dokumenty w poczet materiału dowodowego, to żaden z nich nie określa stanu działki na październik 2006 rok, a więc miesiąc wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej.

Godzi się w tym miejscu podnieść, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się załączona do wniosku o przyznanie renty strukturalnej decyzja nr [...] z dnia [...]., w sprawie ustalenia M K. wysokości podatku rolnego na 2006 rok. Wysokość podatku została wyliczona przy przyjęciu użytków rolnych o obszarze [...] ha.

Należy mieć na uwadze, iż postępowanie wznowieniowe w ramach którego doszło do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, pomimo charakteru głównego świadczenia i w związku z tym stosowanych przepisów wspólnotowych, toczy się również zgodnie z przepisami Kodeks postępowania administracyjnego.

Przepisy te zobowiązują zaś organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji.

Nie bez znaczenia pozostaje w przedmiotowej sprawie również postępowanie organów w zakresie przestrzegania zasady wynikającej z art. 10 k.p.a. W świetle tego artykułu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). W takiej sytuacji organ administracji publicznej jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 ( art. 10 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe przepisy należy stwierdzić, że organy miały obowiązek zapoznać stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ I instancji wymagał od skarżącego złożenia podania zawierającego prośbę o potwierdzenie jego obecności w organie celem złożenia wyjaśnień. W aktach administracyjnych poza pismem strony wnoszącej o potwierdzenie jej obecności w urzędzie w trybie art. 10 k.p.a., nie ma żadnych dowodów sporządzonych przez organ dokumentujących fakt zapoznania strony z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Natomiast organ II instancji przed wydaniem zaskarżonych decyzji w ogóle nie wezwał strony w trybie art. 10 k.p.a., mimo, że załączył do akt nowe dowody w postaci zdjęć z ortofotomapy.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5,art. 7,10, 77 § 1 oraz 107 § 3, k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej uczynione przez Sąd uwagi, w szczególności wykazać stan faktyczny naniesień na spornych działkach na październik 2006 roku, przedstawić dowody profesjonalnego ustalenia wieku zadrzewień, zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania , a decyzje uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając okoliczność wydania decyzji w nadzwyczajnym trybie.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

A. B.