Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2316/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 2 pkt 9, art. 16 ust. 2a, art. 25 ust. 2-6, art. 18 ust. 5, art. 23a, art. 31a
journal: Dz.U. 2016 poz 1570
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 218 poz 30  art. 2 pkt 10
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i  nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93
article: art. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1398
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej też jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WINB" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyprodukowanego przez skarżącą wyrobu budowlanego "[...]" – (dalej już jako "płyty termoizolacyjne"). Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej też jako "k.p.a.") oraz art. 32 pkt. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 266).

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

W dniu 29 maja 2017 r. osoby upoważnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. Naczelnik Wydziału Wyrobów Budowlanych M.R. i starszy inspektor G.L., uczestnicząc w czynnościach kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na budowie Centrum Handlowego "[...]" w K., przy ul. [...] w K., na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, pobrały do badań próbkę wyrobu budowlanego w postaci płyt termoizolacyjnych, wyprodukowanych przez skarżącą. W punkcie 4 protokołu pobrania próbki wskazano, że objęło ono 1 paczkę - 4 płyty (próbka do badań) i 1 paczkę - 4 płyty (próbka kontrolna), a z zapisu pkt 8 wynikała data produkcji płyt, czyli [...] marca 2017 r.

Badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Instytutowi Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Oddział zamiejscowy w K., Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]", które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] września 2017 r.

Z uwagi na negatywne wyniki badań próbki wyrobu budowlanego (w zakresie naprężenia ściskającego przy 10 % odkształceniu) WINB w K. przekazał powyższą informację [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego ze względu na siedzibę dostawcy wyrobu, tj. [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. Ten w dniach 23 stycznia - 8 lutego 2018 r. przeprowadził kontrolę u wspomnianego dostawcy, stwierdzając, że w miejscu kontroli nie stwierdzono obecności jakichkolwiek wyrobów budowlanych. Z uwagi na powyższe WINB w P., pismem z dnia 12 lutego 2018 roku, przekazał informację do WINB w W. ze względu na siedzibę producenta, (czyli skarżącej) celem wszczęcia kontroli.

Następnie [...] WINB w dniach 12 - 28 marca 2018 r., przeprowadził kontrolę u skarżącej w zakresie omawianych płyt termoizolacyjnych. W toku kontroli ustalono, że w 2017 r. sprzedano 629,58 m3 płyt spółce [...], która z kolei zbyła go na rzecz Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w m. O., dostarczając cały towar na teren budowy spółki. W protokole kontroli wskazano, że przedłożona deklaracja właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nie spełnia wymagań ustawy o wyrobach budowlanych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego t Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) z uwagi na zastosowanie niewłaściwego wzoru deklaracji. Ponadto, na podstawie sprawozdania z badań Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]" kontrolujący uznali, że niewłaściwie zadeklarowano poziom naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu. Do protokołu kontroli załączono także sprawozdanie z ww. badań z dnia 15 września 2017 r, a także zastrzeżenia do wyników badań zawartych w sprawozdaniu z badań oraz do pobrania próbki wyrobu do badań. WINB, w odpowiedzi na zastrzeżenia spółki, pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola została wszczęta z uwagi na negatywne wyniki badań próbki wyrobu budowlanego, którego producentem jest skarżąca, pobranego na budowie na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, oraz z uwagi na brak możliwości podjęcia stosownych działań w stosunku do dostawcy ww. wyrobu. Równocześnie organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o możliwości wystąpienia do organu, który pobrał próbkę wyrobu do badań, z wnioskiem o zbadanie próbki kontrolnej. Ponadto wskazał, że strona może zwrócić się do Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Oddział zamiejscowy w K., Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]" o wyjaśnienia w sprawie wyników badań.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w dniu [...] kwietnia 2018 roku, [...] WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego (czyli płyt termoizolacyjnych), niespełniającego wymagań określonych w ustawie. Skarżąca w toku przedmiotowego postępowania zwróciła się o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, lub w przypadku uznania przez organ podstaw do prowadzenia postępowania o przeprowadzenie dowodu z protokołu kontroli jakości z dnia 15 maja 2017 r., zwrócenie się do Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]" o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyników badań, jako rażąco rozbieżnych pomiędzy wzajemnie skorelowanymi parametrami, a także powołanie biegłego mającego ocenić sprawozdanie laboratorium z badań.

Organ pierwszej instancji uzyskał przy tym wyjaśnienie Przedsiębiorstwa "[...]" sp. z o. o., że całość zakupionego od [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. wyrobu wbudowano w płytę parkingu na dachu centrum handlowego [...] w K..

Równocześnie [...] WINB zwrócił się do Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]" o odniesienie się do zastrzeżeń producenta dotyczących wyników badań wyrobu budowlanego. Z udzielonej przez nie odpowiedzi wynikało, że badania zostały przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z normami metodycznymi. Po weryfikacji wyników badań oraz użytej maszyny wytrzymałościowej i przyrządów pomiarowych nie stwierdzono niezgodności, w związku z czym nie ma podstaw do uznania, aby wyniki badań były nieprawidłowe.

[...] WINB, pismem z dnia 26 lipca 2018 r., zawiadomił strony postępowania o wpływie odpowiedzi z Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego Oddział zamiejscowy w K., Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]" oraz o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz składaniu wyjaśnień.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] WINB umorzył postępowanie w sprawie wyrobu budowlanego. W ocenie organu pierwszej instancji wprowadzony do obrotu wyrób budowlany posiadał uchybienia wykraczające poza niezgodności formalne, tym samym zostały wyczerpane przesłanki art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych i należałoby (w drodze decyzji) nakazać producentowi, wycofanie wyrobu z obrotu. Jednakże ze względu na uzyskane w postępowaniu administracyjnym potwierdzenie, iż wyrób został wbudowany (nie ma go w obrocie) - decyzja nakazująca wycofanie wyrobu byłaby niewykonalna już w momencie jej wydania. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego stało się więc bezprzedmiotowe i dlatego, zdaniem WINB, należało zastosować art. 32 pkt 3 ustawy o wyrobach budowlanych.

W odwołaniu od ww. decyzji WINB skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z równoczesnym usunięciem ustaleń: o nieposiadaniu przez wyrób budowlany zadeklarowanych właściwości, że informacje towarzyszące i deklaracja właściwości użytkowych naruszają prawo a postępowanie dotyczy 629,58 m3 wyrobu. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku zleconego przez [...] WINB badania naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu, przeprowadzonego zgodnie z właściwą procedurą badawczą uzyskano wynik 261 kPa. Zgodnie z rozdz. 4.3.4 normy PN-EN 13163+A1:2015-03 żaden wynik badania naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu nie powinien być mniejszy niż wartość wskazana w Tabl. 3 dla deklarowanego poziomu. Tymczasem uzyskany wynik badania (czyli 261 kPa) nie potwierdził deklaracji producenta, gdyż jest mniejszy od deklarowanego poziomu 300 kPa. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że przedmiotowy wyrób nie spełnia wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiada on właściwości, które spełniałyby zadeklarowane przez producenta naprężenie ściskające przy 10% odkształceniu. Zatem kontrolowany wyrób nie spełnia wymagań ustawy o wyrobach budowlanych. Organ odwoławczy zgodził się także z prawidłowością zakwestionowania przez WINB deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., gdyż, jego zdaniem, deklaracja ta nie spełnia wymagania art. 6 rozporządzenia nr 305/2011. Wynika to po pierwsze z nieprawidłowego wskazania przez producenta jednostki notyfikowanej, jedynie poprzez literowy skrót jej nazwy. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, skarżąca, jako producent, nieprawidłowo zadeklarowała właściwości użytkowe wyrobu w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk, zgodnie z Tablicą ZA. 1 normy zharmonizowanej wyrobu:

- trwałość oporu cieplnego w funkcji ciepła, warunków atmosferycznych, starzenia/degradacji (powinna być deklarowana jedynie poprzez wskazanie oporu cieplnego i współczynnika przewodzenia ciepła oraz trwałości właściwości),

- przepuszczalność wody (powinna być deklarowana jako nasiąkliwość wodą przy długotrwałym zanurzeniu lub absorpcja wody przy długotrwałej dyfuzji),

- trwałość wytrzymałości na ściskanie w funkcji starzenia/degradacji: odporność na zamrażanie-odmrażanie powinna być deklarowana jako FTCD i FTCI.

Ponadto w punkcie dotyczącym deklarowanych właściwości użytkowych wymieniono, nie będące zasadniczymi charakterystykami: wskaźnik izolacyjności od dźwięków powietrznych przenoszonych drogą bezpośrednią oraz wskaźnik pochłaniania dźwięku. Jednocześnie producent błędnie wskazał zasadniczą charakterystykę: uwalnianie się substancji niebezpiecznych do wnętrza budynku zamiast uwalnianie substancji niebezpiecznych do środowiska wewnętrznego.

Odnosząc się zaś do dokumentu w postaci kontroli jakości z dnia 15 maja 2017 r., GINB wskazał, że dokument ten został wystawiony w procesie zakładowej kontroli produkcji, którą, zgodnie z właściwym dla produkcji przedmiotowego wyrobu systemem, bez udziału strony trzeciej, samodzielnie prowadzi producent. Nie może więc podważać prawidłowości badań laboratorium akredytowanego, przeprowadzonych w stosownym trybie. Wobec powyższego, organ oceniając całokształt zebranego materiału dowodowego nie przychylił się do tezy strony, że przedłożony dokument stanowi dowód na spełnienie przez wyrób wymagań ustawy o wyrobach budowlanych. Jednocześnie, zdaniem GINB, mając na uwadze, że wyrób budowlany objęty postępowaniem nie znajduje się już w obrocie, gdyż został wbudowany, zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 32 pkt 3 w ustawy o wyrobach budowlanych i w związku z tym umorzenie postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję, spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nie wezwanie skarżącej do udziału w czynnościach dokonywanych w ramach kontroli wyrobów budowlanych i uniemożliwienie wzięcia udziału w badaniach wyrobu, co doprowadziło do braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy i stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 16 ust. 1 i 1a w zw. z art. 2a i w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych poprzez:

• uznanie skarżącej za kontrolowaną w odniesieniu do badania próbki wyrobu pobranej w 2017 r., gdy kontrola u producenta rozpoczęła się w marcu 2018 r.

• przyjęcie przez organ wyników badań wskazanych w sprawozdaniu z badań z dnia 15 września 2017 r., jako ustaleń kontroli, podczas gdy sprawozdanie to dotyczyło wyrobu pobranego w trybie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych i powstało przed kontrolą u sprzedawcy i u producenta;

• wszczęcie postępowania administracyjnego u oparciu o ww. wyniki badań;

- art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych poprzez pobranie na budowie próbki wyrobu budowlanego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego i przekazanie przez niego ww. próbki do badań;

- art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646 ze zm.) poprzez przyjęcie, jako dowód, sprawozdania z badań wykonanych poza kontrolą i z naruszeniem art. 25 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnego ustalenia, że badania wykazały niespełnienie wymagań ustawy, podczas gdy budzą one wątpliwości co do ich adekwatności do rzeczywistych właściwości użytkowych badanego wyrobu; przez pominięcie złożonego przez Skarżącą dowodu z dokumentu oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu poprzez przyjęcie sprawozdania z badań i uznanie się przez organ za niewłaściwy do oceny działań laboratorium badawczego;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego pomimo nierozstrzygniętych wątpliwości odnośnie do miarodajności wyników badań i uznania się przez organ za niewładny do oceny działań laboratorium;

- art. 81a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie na korzyść strony wątpliwości odnośnie do miarodajności uzyskanych wyników badań;

- art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niezgodność właściwości użytkowych wyrobu dotyczy 629,58 m3, tj. wszystkich partii wyrobu dostarczonych na plac budowy, do czego nie ma podstaw w przedmiotowym sprawozdaniu;

- art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 7, art. 81a oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako ustalenie faktyczne, że niezgodność właściwości użytkowych wyrobu z deklaracjami producenta odnosi się do 629,58 m3;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu wagi uchybienia przepisom postępowania i przepisom prawa materialnego;

- art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, w szczególności podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 26 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 5 ustawy o wyrobach budowlanych poprzez uznanie producenta za mogącego złożyć wniosek o przebadanie próbki kontrolnej wyrobu, a także uznania, że próbka kontrolna została zabezpieczona i nie została zwolniona spod zabezpieczenia;

- art. 5 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych w zw. z art. 9 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającym dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) poprzez przyjęcie, że "treść deklaracji właściwości użytkowych oraz etykiety wyrobu naruszają wymogi ustawy o wyrobach budowlanych".

W związku z postawionymi zarzutami skarżąca wniosła o o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; ewentualnie, o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła także o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie i wyeliminowanie z uzasadnienia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego ustalenia, że wyrób budowlany nie posiadał zadeklarowanych właściwości użytkowych; informacje towarzyszące wyrobowi budowlanemu oraz wydana dla niego deklaracja właściwości użytkowych naruszają prawo i postępowanie dotyczy wyrobu budowlanego w ilości 629,58 m3.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 roku, nie naruszają przepisów prawa.

Sąd nie podziela w pierwszej kolejności zarzutów skargi co do niemożności powoływania się przez organy na wyniki Sprawozdania z badań z dnia 15 września 2017 r. próbek pobranych na placu budowy, z uwagi na to, że sprawozdanie to powstało, zanim wszczęto kontrole u sprzedawcy i u producenta. Sąd nie dopatrzył się tu również postulowanych w skardze przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie skarżącej, jako producenta w toku działań podejmowanych przez organ, skutkiem czego nie była informowana o zabezpieczeniu próbek jej wyrobów, nie uczestniczyła w badaniach i nie miała prawa do złożenia wniosku o zbadanie próbki kontrolnej. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, że w myśl art. 2 pkt 9 ustawy o wyrobach budowlanych, kontrolowanym jest przedsiębiorca, u którego prowadzi się kontrolę, co oznacza, że kontrola jest określonym procesem, mającym swój początek, przebieg i koniec. Kontrolę u skarżącej rozpoczęto w marcu 2018 r., więc wcześniej nie miała ona statusu kontrolowanego w sprawie zakwestionowanego wyrobu budowlanego. Dlatego też, zdaniem skarżącej, niemożliwą do zaakceptowania jest sytuacja, w której za ustalenie kontroli u niej przyjmowana jest informacja uzyskana przed wszczęciem kontroli i bez jej udziału. Prowadzi to bowiem do sytuacji, w której skarżąca jest traktowana jako podmiot kontrolowany w zakresie ujemnych następstw badania, jednocześnie jednak nie była traktowana jako kontrolowany na gruncie przysługujących mu gwarancji procesowych. Stąd też zaakcentowane w skardze zakwestionowanie przez skarżącą możliwości opacia się na próbkach badań w świetle dyspozycji art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców.

Odnośnie powyższych, w istocie kluczowych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestii, Sąd pragnie podkreślić, że art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych jasno stanowi, że właściwy organ, na zasadach określonych w art. 25 ust. 2-6, w celu ustalenia czy wyrób budowlany posiada deklarowane właściwości użytkowe, może pobierać nieodpłatnie próbki wyrobu budowlanego u sprzedawcy oraz z wyrobów budowlanych składowanych na terenie budowy, jeżeli budowa jest prowadzona w ramach działalności gospodarczej inwestora lub obiekt budowlany jest wznoszony w celu wprowadzenia go do obrotu, a także budowy prowadzonej z wykorzystaniem środków publicznych oraz zlecać ich badanie. Natomiast w zdaniu drugim omawianego przepisu wprost wskazano, że dopiero wyniki badań próbek wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia kontroli.

Oczywistym jest zatem, że producent, w realiach określonych w art. 16 ust. 2a ustawy, na etapie pobrania próbek na placu budowy, prowadzonej przez innego przedsiębiorcę, nie posiada statusu kontrolowanego a status ten może dopiero nabyć, jeżeli wyniki tych badań dadzą ku temu podstawę, np. jeżeli wyrób budowlany nie spełnia określonych wymagań. W świetle dyspozycji art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych nie można więc mówić o jakimkolwiek naruszeniu uprawnień producenta jako strony postępowania, z uwagi na brak zawiadomienia go o dokonywaniu procedury pobierania próbek materiału budowlanego na placu budowy. Przychylenie się do stanowiska wyrażonego w skardze wykreowałoby wręcz zupełnie nowe zasady postępowania, co do pobierania próbek materiałów budowlanych na placach budów realizowanych przez przedsiębiorców, stojące w jawnej sprzeczności z przepisem art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych. W takim przypadku bowiem, to nie wyniki badań próbek, ale już samo wkroczenie inspektorów wojewódzkiego szczebla nadzoru budowlanego na budowę i ustalenie, że znajdują się tam materiały danego producenta, stanowiłoby podstawę wszczęcia wobec tego producenta kontroli, bez względu na to, czy wyrób budowlany spełniałby, czy też nie spełniałby odpowiednich norm.

Jednocześnie, przy aktualnie obowiązującym brzmieniu art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, skoro wyniki próbki wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia kontroli, to oczywistym jest, że stanowią one jeden z dowodów zebranych w ramach tej kontroli. Wbrew zarzutom skargi, żaden przepis ustawy o wyrobach budowlanych nie wyklucza umieszczenia wśród dowodów gromadzonych w ramach kontroli prowadzonej wobec producenta, również wspomnianych wyników badań próbek pobranych uprzednio na budowie, szczególnie w świetle szerokiego katalogu dowodów wynikającego z brzmienia art. 18 ust. 5 ustawy o wyrobach budowlanych.

Postulowana w skardze odmienna interpretacja czyniłaby zupełnie iluzoryczną kontrolę u producenta danego wyrobu budowlanego, wszczętą wskutek ustalenia, że skontrolowany uprzednio na budowie, w trybie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, materiał budowlany nie spełnia odpowiednich właściwości użytkowych, w sytuacji, w której ta konkretna partia materiału nie znajduje się już ani u producenta, ani u któregokolwiek z dalszych podmiotów w ramach łańcucha dystrybucji, i nie ma tym samym możliwości ponownego pobrania próbek w ramach kontroli wszczętej wobec dystrybutora lub producenta. W takiej sytuacji pomimo dysponowania przez organ ustaleniami kwestionującymi spełnianie przez wyrób budowlany odpowiednich wymagań, nie miałby on możliwości podejmowania żadnych działań, chociażby w zakresie nałożenia na producenta lub dystrybutora kary pieniężnej, uregulowanej w Rozdziale 6a ustawy o wyrobach budowlanych, czy też nakazu odkupienia przez producenta wyrobu budowlanego na żądanie osób, które faktycznie nim władają (w oparciu o przepis art. 31a cyt. ustawy).

Za niemożnością wykorzystania próbek pobranych z materiałów składowanych na budowie nie przemawia także argumentacja skarżącej, skupiająca się na zarzucie naruszenia art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo przedsiębiorców, zgodnie, z którym to przepisem dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ustawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym przedsiębiorcy. Zgodnie bowiem z art. 23a ustawy o wyrobach budowlanych, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nakazuje się stosować przepisy rozdziału 5 ustawy - Prawo przedsiębiorców, jednakże z wyłączeniem dotyczącym właśnie pobierania próbek wyrobu budowlanego, o którym mowa w art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych.

Tymczasem założenie racjonalnego prawodawcy zakłada istnienie takiego prawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie same znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. Z. Ziembiński "Teoria prawa", PWN 1978, s. 106-123, jak też postanowienie SN z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I KZP 19/99, OSNKW 1999/7-8/42). Zatem jeżeli u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego znajduje się założenie racjonalności ustawodawcy, to winno się dążyć do takiego tłumaczenia norm, które stworzyłoby spójny system. W sprzeczności z takim założeniem stałoby, w ocenie Sądu, wyłączenie możliwości uwzględnienia w toku kontroli wszczętej wobec przedsiębiorcy, wyników badań próbek pobranych w trybie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych.

Na marginesie warto też zauważyć, że sam ust. 2a (zakładający możliwość pobrania próbki na budowie) dodany został do art. 16 ustawy o wyrobach budowlanych przez art. 1 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 21 maja 2010 r. (Dz.U. z 2010 r., nr 114, poz. 760) z dniem 30 grudnia 2010 r. Znamiennym jest, że to rozwiązanie nie znalazło się w pierwotnych założeniach projektu, a propozycja uzupełnienia dyspozycji art. 16 ustawy o wyrobach budowlanych o ust. 2a pojawiła się na etapie prac legislacyjnych w drodze poprawek zgłoszonych przez Senat. Senat uznał bowiem za niezbędne przyznanie organowi nadzoru budowlanego prawa do pobierania próbek wyrobu budowlanego z wyrobów budowlanych składowanych na terenie budowy, jeżeli budowa prowadzona jest w ramach działalności gospodarczej inwestora lub obiekt budowlany jest wznoszony w celu wprowadzenia go do obrotu. Zdaniem Senatu konieczne było zapisanie powyższego uprawnienia w sposób jednoznaczny, tak, aby w oparciu o tak skonstruowany przepis wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego mógł dokonać zabezpieczenia próbek wyrobu budowlanego na terenie budowy. Nie sposób więc przyjąć, że celem ustawodawcy dopuszczającego możliwość pobierania próbek na budowie byłoby jednocześnie uniemożliwienie powoływania się na wyniki ich badań w ramach następczo wszczętej kontroli wobec producenta lub dystrybutora wyrobu budowlanego.

Ustawa o wyrobach budowlanych zabezpiecza przy tym interes producenta, poprzez wprowadzenie obowiązku pobrania, w przypadku działania organu w oparciu o dyspozycję przepisu art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, także dodatkowej próbki kontrolnej, zgodnie z wymogiem art. 25 ust. 4 ww. ustawy. Z zapisu pkt. 4 protokołu pobrania próbki wynika, że w sprawie pobrano 1 paczkę - 4 płyty, jako próbkę kontrolną a skarżąca nie wystąpiła z żądaniem ponownego zbadania próbki kontrolnej, pomimo wskazania przez organ na taką możliwość. Zdaniem Sądu, niewątpliwie skorzystanie z takiej opcji pozwoliłoby rozwiać wątpliwości skarżącej co do prawidłowości wyników badań pobranych próbek.

Sąd nie podziela także ujętego w skardze postulatu konieczności kolejnych badań materiału budowlanego w szerszym zakresie, pomimo dysponowania przez organ wynikami dotyczącymi pobranych już próbek. Z przepisów ustawy o wyrobach budowalnych wynika bowiem, że możliwość zatasowania dyspozycji art. 31 ustawy o wyrobach budowlanych skorelowana jest właśnie z wynikami pobranych próbek. Ustawa nie nakazuje organom inspekcji budowlanej dalszego, kaskadowego badania kolejnych partii towaru, przed podjęciem decyzji, co do ich dalszego funkcjonowania w obrocie.

Zdaniem Sądu, niezasadnym jest także zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodu poprzez przyjęcie sprawozdania z badań i uznanie się przez organ za niewłaściwy do oceny działań laboratorium badawczego. Otóż kwestionowane badania zostały przeprowadzone przez akredytowane laboratorium badawcze. Akredytacja oznacza zaś poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz – w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności (por. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku - Dz. U. z 2016 r. poz. 542 oraz art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 - Dz. U. L 218 ż 13.8.2008, s. 30). Tym samym, akredytowane laboratorium badawcze w istocie odpowiada wymaganiom stawianym biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. ze względu na posiadane wiadomości specjalne. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do kwestionowania wyjaśnień Laboratorium Materiałów Budowlanych "[...]", odnośnie prawidłowości przeprowadzonych przez nie badań.

Bezzasadnym jest także zarzut, pobrania na budowie próbki wyrobu budowlanego przez niewłaściwy organ, czyli powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Ze znajdującego się w aktach protokołu z czynności pobrania próbek, jasno wynika, że to inspektorzy [...] WINB (M.R. i G.L.), którzy uczestniczyli w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pobrali do badań próbkę wyrobu budowlanego w postaci płyt termoizolacyjnych z polistyrenu.

W ocenie Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się zarzucanego im naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W działaniu organów administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca, w tym również w zakresie zakwestionowania przedłożonej deklaracji właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., z uwagi na zastosowanie niewłaściwego jej wzoru.

Oznacza to, że wskazana w decyzji podstawa prawna wynika z obowiązującego prawa materialnego i nie została naruszona zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej nie można organom odmówić respektowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Zasadnie przy tym organy uznały, że skoro wyrób budowlany – płyty termoizolacyjne, objęty postępowaniem nie znajduje się już w obrocie, gdyż został wbudowany, zasadnym było umorzenie postępowania w sprawie wyrobu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych.

Nie znajdując, zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.