Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 647/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 1 , art 151
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 61, ust. 1 art. 72 ust, 1 pkt 1, art 88 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] września 2020 r., nr [...]; II. uchyla postanowienie Starosty O. z dnia [...] lutego 2020 r.; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji własnej Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...]Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...], na przebudowę i rozbudowę Oczyszczalni Ścieków w [...] (Zadanie I - gospodarka ściekowo - osadowa) na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...]w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenie na przebudowę i rozbudowę Oczyszczalni Ścieków w [...] (zadanie I gospodarka ściekowo- osadowa) na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w [...]. Organ stwierdził, iż decyzja stała się ostateczna dnia [...] stycznia 2016 r.

W dniu [...] października 2019 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] wystąpiło o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...]grudnia 2015 r. oraz o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego tą decyzją i o dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...]lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie i dopuścił Stowarzyszenie do udziału w nim na prawach strony.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 31 k.p.a. i stwierdził, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie i uzasadnione było żądnie organizacji społecznej wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ wskazał, że wniosek Stowarzyszenia został oparty na przesłance wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tej sprawie nastąpiła zmiana decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2012 r., gdyż wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 342/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]maja 2014 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r.

Organ I instancji stwierdził, po ponownej analizie dokumentacji projektowej, że inwestor - zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - podzielił planowaną inwestycję na etapy (błędnie nazywając je kolejnymi zadaniami). W przypadku zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę Oczyszczalni Ścieków w [...] zadanie I - gospodarka ściekowo - osadowa na terenie działek nr ew. [...]obr. [...] w [...]. Planowana inwestycja miała na celu rozbudowę i przebudowę obiektów części mechanicznej, biologicznej i osadowej oczyszczalni w celu zapewnienia oczyszczania ścieków dopływających do Oczyszczalni. Projektant sporządził projekt budowlany dla ww. inwestycji, który zawiera projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego polegającego na przebudowie i rozbudowie Oczyszczalni Ścieków w [...] zawierającego zakres opracowania zadania I oraz zadań II, III, IV. Zadania te, na podstawie kolejnych decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowano w kolejnych etapach inwestycji. W ocenie organu, poszczególne elementy oczyszczalni stanowiącej jeden ciąg technologiczny nie mogą funkcjonować samodzielnie a prace budowlane nie powinny zostać podzielone na etapy. W związku z powyższym doprowadzenie do etapowania inwestycji rozbudowy budowli jaką jest oczyszczalnia ścieków poprzez wprowadzenie "zadań" należy uznać za wątpliwe pod kątem zgodności z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że decyzja Starosty [...] z[...] grudnia 2015 r. została wydana na podstawie: decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2012 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz decyzją z dnia [...] maja 2014 r.) oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wśród warunków w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w decyzji lokalizacyjnej wskazano warunki wynikające z decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ stwierdził, że zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zawarte w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., która obejmowała m.in.: zmianę lokalizacji obiektów instalacji biogazu, przebudowę istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny, budowę nowego bloku biologicznego o łącznej kubaturze bloku 18 000 m3, budowę zbiornika osadu przefermentowanego (zamiennie za zbiornik osadu nadmiernego) nie dotyczą zakresu rozbudowy i przebudowy oczyszczalni ścieków objętej decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. w kontekście zadania I, jednak wpływają istotnie na całość zamierzenia budowlanego. Tym samym uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2014 r. ma istotny wpływ na stwierdzenie o ważności bądź nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzja zmieniająca zawierała nowe wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Szczegółowo opisany przez organ w uzasadnieniu decyzji zakres zmian, jakie wprowadziła decyzja środowiskowa z [...]maja 2014 r. zmieniającą decyzję środowiskową z [...] czerwca 2012 r., szczególnie w zakresie zmiany charakterystyki przedsięwzięcia, był znaczący.

Organ zwrócił jednak uwagę na fakt, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja zmieniająca nr [...] była obowiązująca, a konsekwencje wynikające z uchylenia wydanego pozwolenia na budowę na dzień dzisiejszy mogą wywołać nieprzewidziane skutki prawne, w tym możliwość utraty środków zewnętrznych pozyskanych na cel rozbudowy oczyszczalni. Starosta stwierdził więc, że ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., na podstawie której zrealizowano I etap inwestycji, który został w 2019 r. oddany do użytkowania, skutkowałoby nieodwracalnymi skutkami prawnymi, w tym możliwymi stratami sięgającymi kwot wyrażanych w milionach złotych, które zostały wydatkowane na realizację inwestycji, co także stoi - na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. - na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Tym samym organ odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję w dniu [...] września 2020 r. odwołanie do Wojewody [...] wniosło Stowarzyszenie "[...]". Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako datę wydania decyzji omyłkowo wskazano "[...].01.2020 r." zamiast "[...].01.2021 r."

Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., była decyzją zależną – w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - od decyzji Prezydenta Miasta [...]wydanej w dniu [...] maja 2014 r., która w wyniku postępowań sądowych została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednak w tej sprawie decyzja ta nie może podlegać uchyleniu z uwagi na upływ czasu. Decyzja ta została doręczona inwestorowi (jedynej stronie postępowania) w dniu [...] stycznia 2015 r. i stała się ostateczna w dniu [...]stycznia 2016 r. W związku z powyższym [...]stycznia 2021 r. upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że w art. 152 § 2 zawarto zastrzeżenie, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż terminy przedawnienia art. 146 § 1 k.p.a., mimo zamieszczenia ich w kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter materialny, co oznacza, że upływ wskazanych terminów skutkuje brakiem możliwości uchylenia decyzji, choćby wydana była z naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się na bezwarunkowy charakter terminów z art. 146 k.p.a., które nie mogą być przywrócone i stanowią negatywną przesłankę do decyzji uchylenia w trybie wznowieniowym. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...]września 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie i o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda [...] ustalił, że pięcioletni okres upłynął w dniu [...]stycznia 2021 r., a zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...]stycznia 2021 r. Decyzja Starosty [...] została zaskarżona we wrześniu 2020 r., co oznacza, że Wojewoda [...] miał 3 i pół miesiąca na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy zanim upłynął pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wojewoda [...] celowo naruszył ten przepis i przeciągnął rozpatrywanie odwołania, by móc zastosować art. 146 § 1 k.p.a. Zachowanie takie jest nadużyciem prawa. Stowarzyszenie podkreśliło, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w październiku 2019 r., co oznacza że organy administracji miały ponad rok na przeprowadzenie postępowania i zrobiły to celowo, aby uniemożliwić rozbiórkę inwestycji zrealizowanej niezgodnie z prawem ze środków publicznych. Nawet, jeżeli Sąd nie jest w stanie uchylić zaskarżonej decyzji z uwagi na upływ terminu pięciu lat, to przynajmniej, w uzasadnieniu wyroku powinien ocenić zachowanie organów administracji. Nie mniej wydaje się, że orzecznictwo sądów administracyjnych powinno dokonać nowej interpretacji art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdzić, że nie dotyczy to sytuacji, w której pięcioletni okres upłynął z winy organów administracji, które nie rozpoznały sprawy w ustawowym terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując, że przedłużenie się postępowania w tej sprawie spowodowane było skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością zwrócenia się do organu I instancji o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że naruszają one prawo w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. trybie wznowienia postępowania. Sądowa kontrola tej decyzji obejmuje nie tylko sam akt kończący postępowanie administracyjne, lecz także przebieg postępowania jurysdykcyjnego poprzedzającego jego wydanie, a w szczególności prawidłowość jego wszczęcia.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. W tej sprawie inicjatorem postępowania wznowieniowego była organizacja społeczna - Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...], które wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. wystąpiło o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę oraz o wznowienie z urzędu postępowania zakończonego tą decyzją i o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Starosta [...] przywołał treść art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie i uzasadnione jest żądnie organizacji społecznej wszczęcia postępowania wznowieniowego. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]grudnia 2015 r. oraz dopuścił Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – stan prawny obowiązujący w dacie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania) przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego przepisu ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 oraz z 2019 r. poz. 630). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. przewidziane w art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także w trybach nadzwyczajnych (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1479/17, z 14 lutego 2018 r., II OSK 972/16, z 5 września 2018 r., II OSK 2221/16, z 14 lutego 2018 r., II OSK 972/16, z 18 stycznia 2011 r., II OSK 132/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1479/17 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest wyjątkiem, a nie zasadą. Zasadą jest bowiem udział stron w postępowaniu administracyjnym, ponieważ postępowanie to zmierza do konkretyzacji praw i obowiązków konkretnych podmiotów. Organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, nie reprezentuje swoich praw i obowiązków, a jedynie chroni interes publiczny. Skoro ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych.

W tej sprawie organizacja społeczna zainicjowała postępowanie nadzwyczajne w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. W instytucji wznowienia postępowania występuje też wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd.16, str. 801). W tym trybie organ, w przypadku, gdy uzna, iż postępowanie administracyjne było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., jest uprawniony do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), jeżeli nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a. Skoro ustawodawca wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. (poza wyjątkiem przewidzianym w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego) w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to – w ocenie Sądu - zasada ta dotyczy również postępowania nadzwyczajnego o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż we wznowionym postępowaniu może dojść do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę i wydania nowej decyzji w tym przedmiocie.

Rozważenia więc wymaga, czy w sprawie tej zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że fakt, iż udział społeczeństwa zapewniony został na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji, nie przesądza automatycznie, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, także będzie postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Są to bowiem dwa odrębne, autonomiczne postępowania o różnym zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym (por. wyroki NSA z 18 listopada 2015 r., II OSK 588/14, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 2395/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym zaś, czy postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c tej ustawy "ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (ppkt a), uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień (ppkt b), zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu (ppkt c). Zgodnie z art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 1) oraz w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazuje, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). Z treści art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy wynika, że ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, przeprowadza się także: na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (pkt 1); jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 2). Z powołanych przepisów wynika, że o ile samo postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi postępowanie, w którym dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i postępowanie to wymaga udziału w nim społeczeństwa, o tyle już postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać taki status, musi odbywać się w warunkach wypełniających wskazane wyżej przesłanki.

W rozpoznawanej sprawie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakończonym decyzją Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2015 r. żaden z tych przypadków nie zachodził. W decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach organ stwierdził, że przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt IV decyzji). Inwestor [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie złożył wniosku o przeprowadzenie takiej oceny oraz z treści wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2015 r. oraz załączonego projektu budowalnego nie wynika, aby dokonał zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w decyzjach zmieniających tę decyzję. Uznać zatem należy, iż postępowanie o pozwolenie na budowę zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Nie miał więc w tej sprawie zastosowania wyjątek od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego przewidziany w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym decyzją Starosty [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. nie miał więc zastosowania art. 31 k.p.a. Tym samym uznać należy, że przepis ten nie ma zastosowania również w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych do zastosowania w tej sprawie przez Starostę [...] art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego zainicjowanego wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Postanowienie Starosty [...]z dnia [...] lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania zostało więc wydane z naruszeniem wskazanych przepisów art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 31 k.p.a.

W związku z tym, że postępowanie administracyjne w trybie wznowienia postępowania zostało nieprawidłowo wszczęte na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. i brak było podstaw do jego prowadzenia, uchyleniu podlegały wydane w tym postępowaniu decyzje organów obu instancji.

Dodatkowo nie można również pominąć faktu, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących tryb wznowienia postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 146 k.p.a. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wznowione. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że istnieje przesłanka do wznowienia postępowania, powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), chyba, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a. Przeszkody te to upływ określonego czasu (art. 146 § 1 k.p.a.) oraz stwierdzenie przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W takim wypadku – jak stanowi art. 151 § 2 k.p.a. - organ powinien stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przy czym przypomnieć należy, iż w sytuacji wystąpienia przeszkody z art. 146 § 1 k.p.a., brak jest podstaw do prowadzenia przez organ postępowania co do istoty sprawy. W takim wypadku zakres rozpoznania sprawy określa art. 151 § 2 k.p.a., a więc podstawą rozstrzygnięcia organu administracji będzie stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie (zob. wyroki NSA: z 20 listopada 2019 r., II OSK 2767/18, z 14 marca 2017 r., II OSK 1783/15, z 26 maja 2015 r., II OSK 2565/13; z 28 września 2010 r., I OSK 1604/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie organ I instancji stwierdził zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., choć w sposób niejednoznaczny. Uznał bowiem, że zmiana decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach spowodowana uchyleniem decyzji zmieniającej tę decyzję z dnia [...]maja 2014 r., nie dotyczyła wprawdzie zakresu rozbudowy i przebudowy oczyszczalni ścieków objętej decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2015 r. w kontekście zadania I, lecz wpłynęła istotnie na całość zamierzenia budowlanego. Starosta stwierdził przy tym, że ewentualne uchylenie pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, który został w 2019 r. oddany do użytkowania, skutkowałoby nieodwracalnymi skutkami prawnymi, w tym możliwymi stratami finansowymi, które zostały wydatkowane na realizację inwestycji, co także stoi - na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. - na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W związku z powyższym organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, iż takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż stwierdzając, iż w sprawie spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania, organ nie mógł wydać decyzji o odmowie uchylenia decyzji, zwłaszcza z powołaniem się w postępowaniu wznowieniowym na przesłanki negatywne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, a więc mające zastosowanie w innym trybie nadzwyczajnym weryfikacji decyzji administracyjnej. Organ miał więc tylko możliwość uchylenia decyzji i wydania nowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 3 k.p.a. albo uznając, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a., powinien wydać decyzję stwierdzającą, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Uchybienia tego nie dostrzegł organ II instancji, który orzekł – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Wojewoda [...] stwierdził, iż w trakcie postępowania odwoławczego z dniem [...] stycznia 2016 r. upłynęło 5 lat od kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a więc wystąpiła przeszkoda, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. i przytoczył treść art. 151 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, że ustalenie przez Wojewodę tej daty jest nieprawidłowe, gdyż decyzja z dnia [...]grudnia 2015 r. została doręczona przedstawicielowi inwestora w dniu [...] grudnia 2015 r., a Gminie [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. Decyzja ta stała się więc ostateczna w dniu [...] stycznia 2016 r. (choć na tej decyzji widnieje adnotacja urzędowa, że stała się ona ostateczna [...] stycznia 2016 r.). To uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2021 r., a więc już po upływie terminu 5 lat, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Wojewoda uznał, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., lecz z uwagi na upływ czasu decyzja nie podlega uchyleniu. Jednocześnie stwierdził, że zasadne jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ uznał, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania, ale zaszła przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a.), powinien uchylić decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., a więc decyzję stwierdzającą, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, co dodatkowo uzasadniało ich uchylenie.

Sąd rozstrzygnął sprawę, nie będąc – na podstawie art. 134 § 1 k.p.a. - związany zarzutami i wnioskami skargi. W odniesieniu do zarzutów skargi należy jednak wskazać, że są one częściowo uzasadnione w zakresie dotyczącym prowadzenia przez organy w tej sprawie postępowania z naruszeniem przepisów o terminach załatwienia spraw, co należy ocenić negatywnie, gdyż przyczyniło się to zakończenia postępowania wznowieniowego już po upływie terminu 5 lat przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Jednocześnie zarzuty te są niezasadne w zakresie w jakim postulują stwierdzenie przez Sąd, że upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, w której pięcioletni okres upłynął z winy organów administracji, które nie rozpoznały sprawy w ustawowych terminach załatwiania spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednolity pogląd, iż terminy, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przerwaniu ani przywróceniu. Upływ tych terminów jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały (wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., II OSK 1358/18, z 3 grudnia 2019 r., II OSK 107/18, z 14 marca 2017 r., II OSK 1783/15, z 5 lutego 2009 r., II OSK 1238/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli okolicznością mogącą spowodować przekroczenie tego terminu jest prowadzenie postępowania przez organy z naruszeniem terminów załatwienia spawy określonych w art. 35 k.p.a., to stronie przysługuje ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a jeżeli i ono okaże się bezskuteczne, skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...], a - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r., a także postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2020 r. o wznowieniu postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania z wniosku Stowarzyszenia. Jeżeli organ uznaje, że w tej sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. powinien wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a., przy czym z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. zastosowanie w tej sprawie znajdzie jedynie art. 151 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).