Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 629/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 27 lutego 2020 r. nr 121/XVIII/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechanowiec stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3 pkt 15, § 7 pkt 1, § 16 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" i § 16 pkt 2 lit. "a" i "d" Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechanowiec stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Rada Miejska w Ciechanowcu (dalej: "Rada") podjęła w dniu 27 lutego 2020 r. uchwałę nr 121/XVIII/20 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechanowiec, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), stanowicym załącznik do ww. uchwały (dalej: "Regulamin").

W treści § 1 Regulaminu Rada wskazała, że określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ciechanowiec, dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

6. wymagań odnośnie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej;

7. obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

Brzmienie § 2 Regulaminu stanowi, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o:

1) właścicielach nieruchomości - należy przez to rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością;

2) budynek wielolokalowy - budynek w którym jest więcej niż jeden lokal o którym mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 845 z późn. zm.) lub art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z dnia 2019 r. poz. 737 z późn. zm.);

3) odpadach komunalnych - należy przez to rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych;

4) odpadach wielkogabarytowych - należy przez to rozumieć odpady komunalne, które nie mogą być umieszczone ze względu na swoje rozmiary lub masę w typowych pojemnikach na odpady;

5) bioodpadach - rozumie się przez to bioodpady, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.);

6) przedsiębiorcy - podmiot wyłoniony przez gminę w drodze przetargu i posiadający wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Ciechanowca w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości;

7) odpadach zielonych - rozumie się przez to odpady zielone, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.);

8) opakowaniach wielomateriałowych - rozumie się przez to opakowanie wykonane co najmniej z dwóch różnych materiałów, których nie można rozdzielić ręcznie lub za pomocą prostych metod mechanicznych w rozumieniu art. 8 pkt 10 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 542 z późn. zm.);

9) zużytych bateriach i akumulatorach - baterie i akumulatory będące odpadami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm.);

10) odpadach budowlanych i rozbiórkowych - odpady obojętne pochodzące z rozbiórki obiektów, jak np. gruz ceglany, materiały ceramiczne, beton, panele i inne elementy gipsowe;

11) nieczystościach ciekłych - należy przez to rozumieć ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych;

12) zbiornikach bezodpływowych - należy przez to rozumieć instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania;

13) zbieraniu odpadów - należy przez to rozumieć każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia;

14) selektywnym zbieraniu odpadów - należy przez to rozumieć zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie rodzaje odpadów charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem;

15) zwierzętach domowych - należy przez to rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza;

16) zwierzętach gospodarskich - należy przez to rozumieć zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich.

Wedle § 3 pkt 15 Regulaminu, mycie i naprawa pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości niepublicznej może odbywać się tylko w miejscach na wyposażonych w trwałą, utwardzoną i szczelną nawierzchnię uniemożliwiającą przedostanie się wody poużytkowej do gruntu; miejsce mycia samochodu winno ponadto posiadać urządzenie do odprowadzania wód poużytkowych do urządzeń kanalizacji sanitarnej lub działających w obiektu zamkniętym.

W treści § 7 pkt 1 Regulaminu wskazano natomiast, że zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej.

Wedle § 16 do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1) w odniesieniu do psów:

a. uzyskanie zezwolenia Burmistrza Ciechanowca na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. nr 77, poz. 687),

b. wyposażenie psa w obrożę, a w przypadku psów agresywnych w kaganiec,

c. prowadzenie psa na uwięzi, a w przypadku psów agresywnych w kagańcu,

2. w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

a. stały i skuteczny dozór,

d. niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w W. M., zaskarżając ją w części obejmującej: § 1, § 2, § 3 pkt 15, § 7 pkt 1, § 16 pkt 1 lit. a, § 16 pkt 1 lit. b i c, § 16 pkt 2 lit. a i d Regulaminu, zarzucając jej:

1. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019, poz. 506; dalej: "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019, poz. 2010; dalej: u.c.p.g.") oraz przekroczenie ustawowego upoważnienia przez:

– powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu, przez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechanowiec oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

– przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji pojęć w § 2 Regulaminu, a którymi posługuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane;

– powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 15 Regulaminu przy określaniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości niepublicznej przez ustanowienie warunków, że mycie i naprawa pojazdów samochodowych jest możliwe tylko w miejscu wyposażonych w trwałą, utwardzoną i szczelną nawierzchnię uniemożliwiającą przedostanie się do wody poużytkowej do gruntu przy spełnieniu warunku posiadania urządzenia do odprowadzania wód poużytkowych do urządzeń kanalizacji sanitarnej lub działających w obiegu zamkniętym, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra i z których przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej;

– przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 7 pkt 1 Regulaminu zakazu gromadzenia pojemnikach na odpady: śniegu, lodu, gruzu, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej;

– przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 16 pkt 1 lit. a Regulaminu dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów obowiązków uzyskania zezwolenia Burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną;

– przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 16 pkt 1 lit. b i c Regulaminu, poprzez nałożenie na mieszkańców utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów obowiązków wyposażenia psa w smycz, a w stosunku do psów rasy uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, a psa razy uznawanej za agresywne w nałożonym kagańcu;

– przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 16 pkt 2 lit. a i d Regulaminu, poprzez nałożenie na mieszkańców utrzymujących zwierzęta domowe obowiązku stałego i skutecznego dozoru i obowiązku niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe.

Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części, precyzując w uzasadnieniu podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ciechanowcu wniosła o oddalenie skargi, jako całkowicie bezpodstawnej.

Ustosunkowując się do zarzutu co do § 1 Regulaminu wskazała, że zamiarem Gminy nie było uregulowanie tego co powinno się znaleźć w regulaminie, a jedynie wyliczenie tego jakie treści zostały w nim ujęte. Praktyka większości Gmin na terenie kraju wskazuje na takie konstruowanie § 1 Regulaminu - poprzez wypunktowanie tego jaka materia została w nim uregulowana. Sprawia to także, że Regulamin jest bardziej czytelny i przystępny dla ogółu mieszkańców, podobnie jak i wskazanie w § 2 należy definicji pojęć używanych w Regulaminie. Rada Gminy uchwalając uchwałę w tej formie nie miała zamiaru zmieniać definicji konkretnych opisanych już w aktach rangi ustawowej pojęć, a jedynie przybliżyć je osobom zapoznającym się z regulaminem. Przy czym z ostrożności procesowej Rada wskazała, że nawet jeżeli część definicji ujętych w § 2 Regulaminu została zdefiniowana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, to uchylenie tegoż w całości jest zbyt daleko idącym środkiem, jako że zdecydowana większość tych definicji nie narusza przepisów prawa, a ich definicje zostały określone zgodnie z zasadami określonymi w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Ewentualne uchylenie powinno wobec tego dotyczyć konkretnych punktów tegoż paragrafu.

Odnosząc się do zarzutów do § 3 pkt 15 regulaminu należy wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej ustawy) wprost przekazuje do kompetencji Rady Gminy określenie szczegółowych zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Niezrozumiały wobec tego jest zarzut przekroczenia kompetencji przez Radę Gminy w tym zakresie. Warto także zauważyć, że Rozporządzenie na jakie powołuje się prokuratura jest uznane za uchylone od 13 lipca 2015 r. Natomiast prawo wodne nie reguluje kwestii dotyczących szczegółowych zasad mycia pojazdów na terenach prywatnych. Także ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie dotyczy zasad mycia pojazdów. Wobec powyższego w ocenie organu zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny.

Co do zarzutu wobec § 7 pkt 1 Regulaminu w ocenie organu jest on bezzasadny. Rada Gminy zdaje sobie sprawę z tego, że w myśl ustawy o odpadach zakazuje się mieszania odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów, mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, a także mieszania odpadów niebezpiecznych z substancjami, materiałami lub przedmiotami, w tym rozcieńczania substancji niebezpiecznych, zaś w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy właściciel nieruchomości ma obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jednak co wymaga wyraźnego podkreślenia żadna z tych regulacji nie dotyczy sposobu użytkowania pojemników i utrzymania ich w należytym stanie. Ustawa o odpadach bowiem jedynie w sposób ogólny dotyczy zasad przechowywania odpadów niebezpiecznych. W ocenie organu z uwagi na to, że ustawodawca wyraźnie oddelegował ustalenie szczegółowych zasad utrzymania pojemników zastosowanie zapisu tego rodzaju, w celu zapobieżenia ewentualnym ich uszkodzeniom nie wykraczało poza zakres kompetencji ustawowych. Podobnie należy odnieść się do uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy. Istnienie wyraźnego zakazu nie tylko chroni mienie, ale także poprawia bezpieczeństwo pracowników przedsiębiorstw odbierających odpady - którzy mają większa pewność, że pojemniki te nie zawierają nieprzewidzianych substancji.

Odnosząc się do zarzutów co do § 16 Regulaminu organ wskazuje, że w jego ocenie ten zarzut także jest bezzasadny. W myśl art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy do delegacji Rady zostało przekazane ustalenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wobec tego zasady te powinny zapewnić zarówno ochronę przez zagrożeniem, uciążliwością jak i zanieczyszczeniem terenów wspólnych - uwzględniać powinny więc te 3 czynniki przy ustalaniu zasad. W ocenie organu § 16 nie przekracza delegacji ustawowej w tym zakresie, ustalając w sposób ścisły i wyraźny obowiązki posiadaczy zwierząt mające na celu zapewnienie zarówno ochrony przed zagrożeniami - obowiązku dotyczące używania kagańca w przypadku agresywnych psów, ochrony przed uciążliwością - obowiązki dotyczące utrzymywania psa na uwięzi, kontroli nad psem, niedopuszczanie do zakłócania ciszy etc. oraz zanieczyszczaniem terenów wspólnych - zapisy dotyczące usuwania zanieczyszczeń. Warto tutaj zaznaczyć, że najbardziej restrykcyjne zapisy (dotyczące kagańca) dotyczą psów agresywnych - więc uwzględniają w pełni indywidualne zachowanie i stan psa. Co do § 16 pkt 1 lit a wskazano, że w ocenie organu nie stanowi on powtórzenia regulacji ujętej w ustawie o ochronie zwierząt. Jest to doprecyzowanie obowiązku poprzez wskazanie konkretnego organu do jakiego ma zwracać się przyszły właściciel psa rasy uznanej za agresywną. Postanowienie to w zamierzeniu Rady miało na celu wskazanie i wyjaśnienie właścicielom tego rodzaju psów jaki organ wydaje zgodę. Z całą pewnością zamierzeniem organu nie było powtórzenie regulacji ustawowej. Organ także podkreślił, że w żadnym z zapisów Regulaminu Rada nie odnosi się do kwestii dotyczących terenów prywatnych - opisane zasady odnoszą się do przestrzeni przeznaczonej do wspólnego użytku.

Końcowo Rada podkreśliła, że przedmiotowa uchwała jest poddawana uprzedniej kontroli powiatowego inspektora sanitarnego, a także kontroli nadzorczej Wojewody Podlaskiego. Żadna z tych instytucji nie zgłosiła zastrzeżeń i nie dopatrzyła się uchybień o jakich pisze prokuratura w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr 121/XVIII/20 Rady Miejskiej w Ciechanowcu z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ciechanowiec, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały).

Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów wskazanego przepisu. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 tej ustawy, w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika ponadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne.

Przede wszystkim rację ma Prokurator, że § 1 Regulaminu dotknięty jest istotnym naruszeniem prawa. W przepisie tym wskazano szczegółowy zakres regulacji, jakiego dotyczy Regulamin, powtarzając i modyfikując zasady utrzymania czystości i porządku określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W tym miejscu reasumując wcześniejsze rozważania Sądu, podkreślić należy, że powtórzenie w akcie prawa miejscowego - czyli akcie podustawowym - treści regulacji ustawowej należy ocenić jako naruszające zasady prawidłowej techniki legislacyjnej, mogące prowadzić do tego, że organy stosujące prawo będą w drodze interpretacji nadawać tym powtórzeniom nowe znaczenie normatywne, odmienne od znaczenia przepisu powtarzanego i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją ustawodawcy (por. np. uchwałę SN z 26 listopada 1993 r., sygn. akt III CZP 63/93, OSNC 1994, nr 6, 132; wyrok SN z dnia 8 maja 1970 r., sygn. akt I CR 48/70, OSNC 1971, nr 4, poz. 65). Takie powtórzenie jest co do zasady niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został wprawdzie pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, że powtórzenie to miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA). Niemniej jednak, przyjmując nawet dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, uznać należy, że kontrolowana uchwała w § 1 ich nie spełnia, bowiem powtarza zapisu ustawy tj. art. 4 ust. 2 u.c.p.g., dodatkowo modyfikując ich treść.

Podobnie wygląda sytuacja w zaskarżonym § 2 Regulaminu, który zawiera definicje pojęć tzw. słowniczek. Niewątpliwie Rada nie została uprawniona do formułowania w regulaminie definicji pojęć. Można byłoby rozważyć, czy zapisy § 2 Regulaminu w zakresie punktów, gdzie następuje przytoczenie konkretnego przepisu ustawy mogłyby pozostać w tym akcie. W ocenie Sądu jednakże usunięcie tylko części tych definicji, a pozostawienie tych, które swoje umocowanie posiadają w aktach prawnych w których zostały uregulowane, spowoduje nieczytelność danego aktu, który część tych definicji będzie zawierał a część nie, co niepotrzebnie będzie dezorientować czytelnika w zakresie tych definicji (ujęcia tylko części tych definicji).

Rada wprowadzając w § 2 uchwały tzw. słowniczek określonych w nim pojęć istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz przytoczone wyżej przepisy § 115, § 118 oraz § 149 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Należy jeszcze raz bowiem podkreślić, że wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje bowiem, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 - 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w regulaminie definicji ustawowych, modyfikacji przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. W świetle poczynionych uwag należy uznać za niezgodne z prawem utworzenie w § 2 przedmiotowego regulaminu definicji pojęć, jako że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte jest upoważnienie dla rady gminy wyłącznie do uszczegółowienia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8, a nie do formułowania pojęć w którejkolwiek z tych spraw. Zwłaszcza, że w ramach określonego w § 2 definicji pojęć lokalny prawodawca (Rada) nie tyko zawarł definicje pojęć wcześniej już zdefiniowane w ustawach, w tym w ustawie upoważniającej (np. pojęcie właścicieli nieruchomości – art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nieczystości ciekłych – art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zbiornikach bezodpływowych – art. 2 ust. 1 pkt 5), ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm. na datę podjęcia uchwały (np. pojęcie odpadów komunalnych – art. 3 ust. 1 pkt 7, bioodpadów – art. 3 ust. 1 pkt 1, odpadów zielonych – art. 3 ust. 1 pkt 12, zużytych baterii i akumulatorów – art. 3 ust. 1 pkt 6, zbierania odpadów – art. 3 ust. 1 pkt 34 (nieuprawniona modyfikacja definicji zawartej w ustawie o odpadach), selektywnym zbieraniu odpadów – art. 3 ust. 1 pkt 24), ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. (np. pojęcie przedsiębiorcy – art. 431, nieuprawniona modyfikacja definicji), ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122 ze zm. (np. pojęcie zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich – art. 4 pkt 17 i 18), dokonując w niektórych, wskazanych wypadkach także modyfikacji definicji ustawowych wymienionych pojęć oraz powołując przepisy ustawy w których zawarte zostały definicje tych pojęć tylko w niektórych przypadkach.

Istotne naruszenie prawa przez organ we wszystkich wskazanych powyżej przypadkach wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do formułowania własnych definicji pojęć oraz do dokonywania powtórzeń i modyfikacji definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia opisanych definicji pojęć wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach ww. rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, a w szczególności w przepisach § 115, § 118 i § 149 załącznika do tego rozporządzenia zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nieprzekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, definiowania określeń ustawowych oraz zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy). Nie znając aktu normatywnego w którym dane pojęcie zostało pierwotnie zdefiniowane, adresat regulaminu narażony jest na dokonanie niewłaściwej jego interpretacji, jako interpretacji dokonanej w oderwaniu od "kontekstu" aktu normatywnego w którym definicja danego pojęcia została pierwotnie zamieszczona. Z uwagi na wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd uznał cały § 2 uchwały za istotnie naruszający prawo. Dlatego też przyjąć należy, co trafnie zarzuca Prokurator, że spornych postanowień uchwały nie podjęto w granicach ustawowego upoważnienia.

Zasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 4 ust 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., poprzez uregulowania zawarte w § 3 pkt 15 Regulaminu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że omawiany przepis ustawy zawiera upoważnienie odnoszące się wyłącznie do warunków zapewniających zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. II SA/Sz 994/08, dostępny w CBOSA). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna reguluje zatem kwestie pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów w tym zakresie. Co więcej jak słusznie podnosi Prokurator zakwestionowany przepis Regulaminu zawiera w swej treści sformułowania zbyt ogólne i niedookreślone, a zatem utrudniające zachowanie warunków wskazanych w omawianym zapisie. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na mycie pojazdów w miejscach wyposażonych w "trwałą, utwardzoną i szczelną nawierzchnię umożliwiającą przedostanie się wody poużytkowej do gruntu", narusza sformułowany w § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo zauważyć trzeba, że uregulowanie to dotyczy materii skonkretyzowanej w akta prawnych wyższego rzędu tj. ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020, poz. 310 - art. 75).

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 7 pkt 1 Regulaminu, w którym Rada Miejska zakazała gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gruzu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej wskazać należy, że postanowienia te nie wynikają z normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.(por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13 oraz z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 916/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 176/15). Ponadto zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne regulują inne akty prawne, w tym m.in. cytowana już ustawa o odpadach.

W niniejszej sprawie Rada Miejska dopuściła się również przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 16 pkt 1 lit. a, b, c Regulaminu, poprzez nałożenie na mieszkańców utrzymujących zwierzęta domowe generalnego obowiązku prowadzenia psa na smyczy (uwięzi), a psa rasy uznawanej za agresywne w nałożonym kagańcu, przez dopuszczenie zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi jedynie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych. Przede wszystkim kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wynikający z zapisu § 16 pkt 1 c Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto wadliwość uregulowania zawartego w § 16 Regulaminu polega na wprowadzeniu bezwzględnego nakazu, nie przewidującego żadnego wyjątku, prowadzenia psów na smyczy a psów ras uznawanych za agresywne również w kagańcu na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, co może prowadzić do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt.

Z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Wprawdzie § 15 Regulaminu wskazuje, że chodzi o tereney przeznaczone do użytku publicznego, ale z tego aktu nie wynika, że dalsze zapisy tj. § 16 dotyczy tylko i wyłącznie terenów publicznych.

Wynikający z § 16 bezwzględny obowiązek wyprowadzania w miejsca publiczne każdego psa na uwięzi, a agresywnych w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16, CBOSA). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 16 pkt 1 bezwzględny nakaz wyprowadzania każdego psa na uwięzi i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera nieskonkretyzowane sformułowanie "stały i skuteczny dozór". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Ponadto wątpliwości budzi wyjątek w zakresie zwolnienia psa ze smyczy, tj. sytuacji psa w kagańcu, wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, ale przy stałym i skutecznym dozorze (pojęcie nieokreślone). Powyższe oznacza, że w sytuacji nie wydzielenia takich terenów brak jest możliwości zwolnienia jakiegokolwiek psa ze smyczy. Tak daleko idące ograniczenie przekracza upoważnienie ustawowe i prowadzić może do niehumanitarnego traktowania zwierząt.

Nadto wynikający z § 16 pkt 2 lit .d obowiązek "niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe" wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy tj. przepisem art. 51 Kodeksu wykroczeń, przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. Przedmiotem ochrony określonym w art. 51 Kodeksu wykroczeń jest bowiem prawo obywateli do niezakłóconego porządku publicznego, spokoju oraz spoczynku nocnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został przy tym pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz, że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017r. sygn. VIII SA/Wa 227/17, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r. sygn. II SA/Gd 748/18, CBOSA).

Całkowicie nieuzasadnione jest także objęcie przepisami regulaminu obowiązku uzyskania zezwolenia na psy agresywne (§ 16 pkt 1 a). Powyższa kwestia została bowiem uregulowana w innym akcie. Stanowi o tym art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687) i nie ma potrzeby wskazywania na uzyskanie zezwolenia w innym akcie prawnym, skoro zostało to już uregulowane.

W konsekwencji powyższych ustaleń za prawidłowe uznać należy stanowisko Prokuratora, że Rada wykroczyła poza zakres ustawowego upoważnienia. Jak już wyżej wykazano w odniesieniu do przepisów, których nieważność stwierdzono w wyroku, zarówno zasady wypełniania upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jak i reguły wynikające z Zasad Techniki Prawodawczej nie zostały w przypadku zaskarżonego Regulaminu zachowane, a naruszenie w tym zakresie ma charakter istotny.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).