Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2733/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 315a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Protokolant ref. staż. Ewelina Kuszkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, GIOŚ) utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] wymierzającą Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ I instancji, WIOŚ) decyzją z dnia [...] lipca 2017r. (znak wskazany na wstępie) wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 10.000 zł , za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, nałożonych na lata [...] w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] (dalej: POP), uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013r. tj. niezrealizowanie do końca 2015r. następujących zadań:

- zadania określonego w pkt [...] POP – Gmina nie zrealizowała działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (z wymaganych do likwidacji 122 takich źródeł spalania paliw stałych zlikwidowano 88), nie osiągnęła zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 4,66 Mg/rok;

- zadania określonego w pkt [...] POP dot. rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (z wymaganych 78 lokali podłączono 6) nie osiągnęła zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 3,52 Mg/rok;

- zadania określonego w pkt [...] POP dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników (na wymaganych 18 lokali do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe zrealizowano 2) nie osiągnęła zatem wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 1,07 Mg/rok.

Wójt Gminy [...] od wskazanej powyżej decyzji złożył odwołanie wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 315a ust.1 pkt 3 oraz ust.2 ustawy Poś przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 7,8,9,10 k.p.a. w szczególności zasady czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym.

GIOŚ po rozpatrzeniu odwołania decyzja z dnia [...] sierpnia 2018r. (nr wskazany na wstępie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołując się do ustaleń kontroli, która miała miejsce w dniach od [...] października do [...] grudnia 2016r. w Gminie [...] wskazał, że Wójt Gminy [...] nie wywiązał się z zadań określonych w POP tj. zadań określonych w pkt [...], pkt [...], pkt [...], co powoduje konieczność wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 315a ustawy Poś.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ nie zgodził się z argumentacją skarżącego wskazując że Program ochrony powietrza dla województwa [...] na lata 2010-2013 został określony uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w sprawie POP. Program ten został zmieniony (uzupełniony) uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w sprawie POP. Następnie uchwała z dnia [...] września 2013r. nr [...] Sejmik Województwa [...] uchwalił zmianę POP. Projekt wskazanej uchwały był przesłany do Gminy [...] celem zaopiniowania, na podstawie art. 91 ust.1 i 5 oraz art. 92 ust.1a ustawy Poś (pismo z dnia [...] grudnia 2012r. znak: [...]). Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2013r. (znak: [...]) Zarząd Województwa [...] poinformował o rozpoczęciu konsultacji społecznych rozszerzonego projektu POP oraz poprosił o wydanie opinii do projektu uchwały, który został umieszczony na stronie internetowej. Wójt Gminy [...] nie wniósł uwag do projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie POP oraz do projektu uchwały wprowadzającej aktualizacje przedmiotowego Programu, jak również do rozszerzonego projektu POP. Organ zauważył ze zgodnie z art. 91 ust.2a ustawy Poś , niewydanie opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza oznacza akceptację owej uchwały. Podniesiono także, że prowadzenie innych inwestycji na terenie Gminy nie stanowi usprawiedliwienia niewykonania zapisów uchwały. Organ wskazał przy tym że obowiązkiem Wójta Gminy [...] była analiza wszystkich spoczywających na nim obowiązków i takie gospodarowanie środkami własnymi lub pozyskanymi z zewnątrz, aby możliwe było wypełnienie zapisów uchwały w sprawie POP. Organ wskazał również że udział czynny Gminy w akcjach edukacyjnych i informacyjnych w celu podniesienia świadomości ekologicznej dotyczącej problematyki ochrony powietrza nie stanowią realizacji zadań określonych w pkt [...], [...],[...], POP. Organ wyjaśnił również że WIOŚ przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej Wójtowi Gminy [...] kierował się interesem społecznym, gdyż niezrealizowanie zadań nałożonych w POP skutkuje brakiem poprawy jakości powietrza, co prowadzi do obniżenia komfortu życia mieszkańców Gminy. Zdaniem GIOŚ, WIOŚ w myśl art. 7 k.p.a. dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. GIOŚ podkreślił także, że WIOŚ wymierzając karę pieniężną w z zakresu od 10.000 zł do 500.000 zł wymierzył ją w najmniejszej możliwej wysokości biorąc pod uwagę, iż Gmina [...] zrealizowała pozostałe zadania określone w POP, a także że posiada zatwierdzony w dniu [...] września 2015r. Program Ograniczenia Niskiej Emisji. Wymierzając karę uwzględniono również że Gmina [...] miała ograniczony dostęp do funduszy zewnętrznych.

Niezgadzając się z ww. orzeczeniem Wójt Gminy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji GIOŚ z dnia 8 sierpnia 2018r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając naruszenie:

- art. 315a ust.1 pkt 3 oraz ust.2 ustawy Poś przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- naruszenie art. 7,8,9 i 10 k.p.a. w szczególności zasady czynnego uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Gmina nie mając zewnętrznego wsparcia finansowego nie mogła zrealizować założonych w POP zadań i nie byłą w stanie przekonać mieszkańców do wymiany pieców na bardziej ekologiczne, czy realizować bez wsparcia drogich przyłączy gazowych i geotermalnych. Mieszkańcy byli edukowani i informowani o możliwości pozyskania niskoprocentowych pożyczek, jednak taka forma wsparcia nie cieszyła się zainteresowaniem. Wyjaśnił również, że podczas przygotowania uchwały Sejmiku Województwa [...] Gmina brała udział w konsultacjach dotyczących założeń POP nie wnosząc uwag do treści uchwały, co wynikało z zapewnienia, że w raz z przyjęciem POP dla Województwa [...] będą możliwe do pozyskania środki finansowe na realizację zadań zawartych w przedmiotowym programie. Podkreślono również, że Gmina w latach 2013-2015 prowadziła liczne inwestycje drogowe w celu poprawy jakości dróg, co wpływa również na ograniczenie niskiej emisji a co mocno obciążyło budżet gminy. Skarżący zauważył również że gestorzy sieci zarówno geotermalnej jak i gazowniczej nie byli zainteresowani rozbudową sieci co znacznie obniżyłoby koszt wykonania przyłącza dla mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja GIOŚ z dnia 8 sierpnia 2018r. (nr wskazany na wstępie) utrzymująca w mocy decyzję WIOŚ z dnia 14 lipca 2017r. (nr wskazany na wstępie), którą wymierzono karę pieniężną Wójtowi Gminy [...] w wysokości 10.000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013-2015 w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013r.

Podstawą materialno-prawną wydania zaskarżonego aktu był przepis art. 315a ust.1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 799 – dalej: ustawa Poś) stanowiący, iż w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych – organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000zł do 500.000 zł. Przy czym karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.

W niniejszej sprawie jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie [...], w dniach [...] października – [...] grudnia 2016r., kontroli wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2013r.(protokół kontroli nr [...] podpisany w dniu [...] grudnia 2016r.), Wójt Gminy [...] nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy w programie ochrony powietrza (dalej: POP) w latach 2013-2015. W szczególności, co nie jest kwestią sporną między stronami, nie zostały zrealizowane zadania określone w :

- pkt [...] POP – dot. działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe. Z wymaganych zgodnie z POP do likwidacji 122 takich źródeł spalania paliw stałych zlikwidowano ich 88. Tym samym nie osiągnięto efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 4,66 Mg/rok;

- pkt [...] POP - dot. rozbudowy i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniających podłączenie nowych użytkowników. Z wymaganych 78 lokali podłączono 6 lokali. Tym samym nie osiągnięto wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 3,52 Mg/rok;

- pkt [...] POP - dot. rozbudowy sieci gazowych zapewniających podłączenie nowych użytkowników. Z wymaganych 18 lokali do wymiany ogrzewania paliwami stałymi na gazowe zrealizowano 2. Tym samym nie osiągnięto wymaganego efektu ekologicznego tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w wymaganej ilości 1,07 Mg/rok.

Powyższe wskazuje zatem, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP w pkt [...], [...], [...]. A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę (organem tym zgodnie z POP był Wójt Gminy [...]). Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze" . Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości a organ w decyzji w sposób wystarczający, zdaniem Sądu, umotywował dlaczego kara została wymierzona w takiej właśnie wysokości.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w skardze Sąd uznał, że pozostaje ona bez znaczenia w świetle brzmienia art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś dla wydania decyzji nakładającej karę w momencie gdy zostały zrealizowane przesłanki do jej nałożenia. Jak wskazano bowiem wyżej jeżeli zaistniały przesłanki do wymierzenia kary to organ ma obligatoryjny obowiązek ją wymierzyć. Okoliczności natomiast wskazywane przez skarżącą uzasadniające niemożność wykonania POP w zakreślonym terminie stanowić mogą i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowiły przedmiot analizy i rozważań w zakresie wysokości kary która jest nakładana na podmiot odpowiedzialny. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia wskazanego wyżej przepisu ustawy Poś jest nieuzasadniony.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły bowiem w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W uzasadnieniu rozstrzygnięć wskazano na okoliczności wzięte przez organ pod uwagę oraz wskazano na obowiązujące przepisy w tym w szczególności odniesiono się do stawianych w odwołaniu zarzutów. Nie doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy organy orzekające w sprawie w sposób rzetelny i prawidłowy zebrały, a następnie dokonały trafnej oceny materiału dowodowego. Zapewniły również stronom postępowania możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (pismo WIOŚ z dnia [...] lutego 2017r. –dokument 2 akt administracyjnych, z dnia [...] maja 2017r. – dokument 3 akt administracyjnych i pismo GIOŚ z dnia [...] lipca 2018r. – dokument 14 akt administracyjnych). A skarżący, jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] lipca 2018 r., skorzystał z tego prawa. Podkreślić przy tym należy, że sam skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze kierowanej do sądu mimo, że stawia zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., to jednocześnie w uzasadnieniu wskazuje (str. 3 skargi7 akapit od góry), że "Gmina brała czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez GIOŚ- po otrzymaniu informacji o zebranym materiale dowodowym pracownik urzędu kontaktował się z pracownikami GIOŚ prowadzącymi postępowanie w celu uzyskania dodatkowych informacji o wynikach postępowania".

Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.