Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 334/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 19
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych oraz spalania paliwa gazowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Starosta G., na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 1, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188, art. 201 ust. 1, art. 202, art. 204, art. 211 art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 Nr 25, poz. 150 z późn.zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 21, art. 26 ust. 2, art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2007 Nr 39, poz. 251, z późn.zm.), § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn.zm.), § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291), § 2 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu kodów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), § 16 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. Nr 260, poz. 2181), § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 marca 2008 r. Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 46, poz. 281), pkt 5 ppkt 3 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 26 lipca 2002 r. Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055), § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów (Dz.U. Nr 37, poz. 339 z późn.zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120 poz. 826), udzielił Spółce A. w F. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego i spalania paliwa gazowego powstałego podczas zgazowania, zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości O., gmina G.

Organ przedstawił proces technologiczny działania instalacji. Wskazał na wielkości zużywanych paliw, energii i wody potrzebnych dla działania instalacji, sposoby osiągania wysokiego poziomu ochrony środowiska, ilość, stan i skład ścieków powstających na terenie zakładu, sposoby zapewnienia efektywnego wykorzystania energii, parametry pracy w warunkach odbiegających od normalnych źródła powstania albo miejsca wprowadzania do środowiska substancji lub energii. Starosta określił również dopuszczalną wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza, dopuszczalny równoważny poziom dźwięku mogący przenikać do środowiska, sposób gospodarowania wytwarzanymi odpadami z wyszczególnieniem rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz sposobu dalszego gospodarowania odpadami z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W decyzji określony został także sposób gospodarowania unieszkodliwianymi odpadami ze wskazaniem rodzaju i ilości unieszkodliwianych odpadów, miejsca ich unieszkodliwiania oraz miejsca i sposobu ich magazynowania. Nadto określono sposób monitorowania procesów technologicznych, usytuowanie stanowisk do pomiaru wielkości emisji w zakresie gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza, sposoby zapobiegania występowaniu i ograniczania skutków awarii oraz informowania o wystąpieniu awarii, sposoby postępowania w przypadku zakończenia eksploatacji instalacji, w tym sposoby usunięcia negatywnych skutków powstałych w środowisku w wyniku prowadzonej eksploatacji. Pozwolenie wydano na okres 10 lat, tj. do [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa instalacja na podstawie pkt 5 ppkt 3 załącznika 1 do rozporządzenia z dnia 26 lipca 2002 r. Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości została zakwalifikowana jako instalacja do unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów innych niż niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę w związku z czym podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia zintegrowanego, uznając się na podstawie art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn.zm.), właściwym do wydania pozwolenia. Starosta wskazał również, że w dniu [...] listopada 2009 r. przedsiębiorstwo dostarczyło poprawiony wniosek wraz z dowodem uiszczenia opłaty rejestracyjnej oraz, że zgodnie z art. 209 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska pismem znak: [...] z dnia [...] listopada 2009 r. przekazał kopię wniosku Spółki A w F. o wydanie pozwolenia zintegrowanego ministrowi właściwemu do spraw ochrony środowiska. Nadto organ wyjaśnił, że Spółka A w F. w dniu [...] grudnia 2009 r. dokonało zmiany we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, polegającej na wykreśleniu z listy wnioskowanych do unieszkodliwiania odpadów o kodach 03 03 01 - odpady kory i korka oraz 16 81 02 - odpady inne niż wymienione w 16 81 01.

W dalszej części uzasadnienia Starosta obszernie przedstawił uwagi do wniosku zgłoszone w dniu [...] grudnia 2009 r. przez Stowarzyszenie B. oraz wyrażone w stosunku do tych uwag stanowisko przedsiębiorstwa. W ocenie Starosty uwagi Stowarzyszenia były słuszne w części w jakiej wskazywały na fakt, iż w zakresie unieszkodliwiania odpadów o kodzie 03 01 01 - odpady kory i korka pochodzących z przetwórstwa drewna oraz z produkcji płyt i mebli oraz 16 81 02 - odpady inne niż wymienione w 16 81 01 należące do grupy odpadów powstałych w wyniku wypadków i zdarzeń losowych które, nie należą do grupy odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności, organem właściwym jest marszałek województwa. Przedsięwzięcie polegające na unieszkodliwianiu tych odpadów nie podlega bowiem wyłączeniu z obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dlatego też zdaniem Starosty przedsiębiorstwo słusznie zmodyfikowało wniosek poprzez wykreślenie ww. odpadów, z katalogu odpadów, których przetwarzanie ma zostać objęte pozwoleniem. Zdaniem Starosty z przedstawionej dokumentacji wynika, że wnioskowana instalacja spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu oraz rozporządzeniu z dnia 3 marca 2008 r. Ministra Środowiska w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Nadto organ wskazał, że do wnioskowanej instalacji nie stosuje się wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji na podstawie § 16 ust. 7 pkt 1 tego rozporządzenia. Przedmiotowa instalacja nie podlega obowiązkowi ciągłych pomiarów emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz okresowym pomiarom emisji do powietrza na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów, wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody.

W odwołaniu od decyzji Starosty organizacja ekologiczna - Stowarzyszenie B. podniosło szereg szczegółowych uwag do udzielonego pozwolenia zintegrowanego, żądając uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję Starosty i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzja Kolegium uchylona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 446/11 na skutek uwzględnienia skargi wniesionej przez Spółkę A. Sąd nie podzielił poglądu organu, że wobec zmiany stanu prawnego koniecznym stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, który powinien rozpatrzyć wniosek przedsiębiorstwa według nowych przepisów, które nie obowiązywały w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu chybione było także stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest informacji, które pozwalałyby stwierdzić, że organ ochrony środowiska dokonał oceny wniosku pod względem jego zgodności z priorytetami lokalnej polityki środowiskowej. Skoro bowiem organ odwoławczy przywołał treść uchwał określających priorytety lokalnej polityki środowiskowej, to mógł sam dokonać stosownej oceny, a jeżeli nie znał ich treści to wiedząc, o ich istnieniu, mógł zapoznać się z ich treścią i dokonać stosownej oceny. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien w sposób wyczerpujący i przekonujący wskazać, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w całości lub co najmniej w znacznej części. Organ odwoławczy co prawda wskazał w końcowej części swego uzasadnienia na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, jednakże w ocenie Sądu nie wskazał na konieczność przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uchyliło decyzję Starosty G. z dnia [...] czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji wskazując, że w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie eksploatowana jest instalacja, która kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko właściwy jest marszałek województwa.

Spółka A w F. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, oraz prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym, iż Starosta G. nie był właściwy w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego dla planowanej instalacji i uznanie, że organem właściwym do jego wydania w dniu [...] czerwca 2010r. był Marszałek Województwa [...]. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...],na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku uwzględnienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego Kolegium uchyliło własną decyzję nr [...] uznając, iż pozwolenie zintegrowane zostało wydane zgodnie z właściwością określoną w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Instalacja nie jest bowiem przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 181, art. 84, art. 203 ust. 2, art. 208 ust. 4 pkt 3, art. 378 ust. 1, 2a i 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podając motywy rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że do wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego przedsiębiorstwo nie dołączyło dokumentów, o których mowa w art. 208 ust. 4 pkt 3 Prawa ochrony środowiska. Przedłożony wniosek w sprawie wydania decyzji środowiskowej złożony został przez inny podmiot niż wnioskujący o wydanie pozwolenia zintegrowanego, gdyż jak wynika z akt sprawy - załącznika nr 8 do wniosku, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] listopada 2009 r., - wnioskodawcą w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do spalania odpadów roślinnych i zwierzęcych (biomasy) na istniejącej posadzce betonowej placu manewrowego, w obrębie istniejącego Zakładu Utylizacyjnego w O. na działce geodezyjnej nr [...],O., obręb S., był Pan J.L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Spółka B. Ponadto wątpliwości budzi, czy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej (dla instalacji do spalania biomasy) dotyczył tej samej inwestycji co wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego (dla instalacji do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych...). W ocenie SKO organ I instancji, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie zobowiązany był do wyjaśnienia, czy dla przedmiotowej instalacji wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia zintegrowanego legitymuje się stosowną decyzją. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończyło postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanej inwestycji. Postępowanie wszczęte na wniosek Spółki B - o ile Wójt Gminy G. uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko - zakończyć powinno wydanie decyzji zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto jak wyjaśnił organ odwoławczy, Starosta G. wskazał, że w instalacji zgazowania unieszkodliwiane będą odpady wskazane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r., z tym, że w odniesieniu do kodu 02 01 81 - zwierzęta padłe i odpadowa tkanka zwierzęca stanowiące materiał szczególnego i wysokiego ryzyka inne niż wymienione w 02 01 80, nie wprowadził ograniczenia, które wskazał wnioskodawca tj., że unieszkodliwiane będą tylko zwierzęta padłe. Jeżeli organ I instancji zezwolił. na unieszkodliwianie odpadowej tkanki zwierzęcej, to w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów.

Kolegium wskazało także na wątpliwości w sprawie prowadzenia monitoringu emisji substancji do powietrza. Inwestor wskazuje we wniosku, że planowana instalacja nie podlega obowiązkom prowadzenia monitoringu emisji substancji do powietrza, powołując się na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr 206, poz. 1291), z drugiej jednak podaje, że "emisja dopuszczalna z instalacji do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych oraz spalania paliwa gazowego (biogazu) powstałego podczas procesu zgazowania zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji podlega standardom emisyjnym z instalacji do termicznego przekształcania odpadów (zgazowanie) określonych w załączniku 5 do rozporządzenia". Ponadto, jeżeli w planowanej instalacji ma być unieszkodliwiana termicznie tkanka organiczna (roślinna i zwierzęca), skutkiem czego będzie powstanie "biogazu" to niezrozumiałe jest ustalenie przez organ I instancji emisji maksymalnej np. dla rtęci, czy też dioksyn na poziomie identycznym z maksymalnym określonym w załączniku 5 do w/w rozporządzenia. Świadczyć to może o wewnętrznej sprzeczności zarówno wniosku jak i decyzji organu I instancji, w której powielone zostały informacje zawarte we wniosku. Wątpliwości te zdaniem Kolegium powinien wyjaśnić organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające.

Nadto jak wskazuje organ odwoławczy z treści wniosku wynika, że ścieki surowe zawierają różnorodne zanieczyszczenia, w związku z czym wysoce prawdopodobne jest, że efektem ich odparowania będzie powstanie nieczystości stałych, w postaci np. osadów ściekowych lub szlamów. Jednak ani wniosek, ani zaskarżona decyzja nie określają dalszego sposobu postępowania z tego rodzaju pozostałościami. Zdaniem SKO wątpliwość w sprawie stanowi również sposób postępowania z pozostałościami po spalaniu (popiołami i żużlami). Inwestor planuje wykorzystać popioły i żużle powstające w wyniku spalania do produkcji nawozu [...]. Popioły i żużle są odpadem, który inwestor planuje wykorzystać w miejscu ich powstawania. Nie zwalnia go to z obowiązku przedstawienia wszystkich informacji na temat powstających odpadów we wniosku o pozwolenie zintegrowane, którego popioły i żużle są częścią. Z wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy inwestor dysponuje możliwością zagospodarowania wszystkich powstających w wyniku spalania popiołów do produkcji ww. nawozu.

SKO stwierdziło również, że planowana inwestycja ma być realizowana na terenie istniejącego zakładu, wobec czego we wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego powinny być przedstawione wszystkie instalacje istniejące na jego terenie, tym bardziej, że część z nich jest powiązana technologicznie albo chociaż funkcjonalnie z projektowaną instalacją. Opis tylko planowanych instalacji może spowodować brak pełnego obrazu oddziaływania całego zakładu na środowisko.

Zdaniem organu odwoławczego zmiana zakresu unieszkodliwianych odpadów dokonana decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2010 r. , powodująca zmianę kwalifikacji instalacji, przez zaliczenie jej do instalacji określonych w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powoduje zmianę właściwości organów właściwych do wydania decyzji o pozwoleniu zintegrowanym. W takim wypadku marszałek województwa powinien uchylić dotychczasową decyzję w sprawie pozwolenia zintegrowanego, a właściwy starosta wydać powinien nowe pozwolenie zintegrowane.

Zdaniem Kolegium na podstawie akt sprawy nie można także ustalić jaka jest rzeczywista treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy zachowujących ciągłą numerację kart (k. 614 - 650) wynika, że znajduje się w nich tylko część decyzji organu I instancji od strony 1 do 35 i strony 41-42. Brak natomiast stron 36 - 40, w związku z czym nie jest możliwa pełna ocena zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Stowarzyszenie B..

Spółka A w F. zaskarżyło powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania tj. art.7, art.8, art. 12 § 1, art.15, art. 35, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy - niekompletną decyzję administracyjną organu I instancji i nieostateczną wersję wniosku o pozwolenie zintegrowane oraz poprzez niedokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2011 r. Sygn. akt II SA/Bd 446/11 co do dalszego postępowania, poprzez niedokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przedsiębiorstwo zarzuciło również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 72a ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nakazanie organowi I instancji zbadania, czy zaszły przesłanki określone w powyższym przepisie, chociaż nie wszedł on w życie podczas rozpatrywania wniosku o pozwolenie i nie był jeszcze obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ I instancji oraz niezastosowanie § 16 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów poprzez błędne uznanie, iż do termicznego przekształcenia odpadowej tkanki zwierzęcej stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia.

Powołując się na treść art. 138 § 2 K.p.a. skarżące przedsiębiorstwo podniosło, że nie zaistniały przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie zapoznał się ze zmianami dokonanymi we wniosku, bowiem wszystkie kwestie podniesione w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zostały wyjaśnione i uzupełnione przez przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwo nie zgodziło się również ze stanowiskiem, iż w sprawie zastosowanie powinno mieć rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, bowiem § 16 tego rozporządzenia wyłącza jego zastosowanie w przypadku termicznego przekształcania odpadków zwierzęcych. Niezrozumiałym dla skarżącego przedsiębiorstwa są również rozważania SKO dotyczące właściwości organu do wydania przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego, skoro kwestę tą Kolegium przesądziło w decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęte jest kolejne kasacyjne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w sprawie administracyjnej w przedmiocie udzielenia, na wniosek Spółki A w F., pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowywania odpadów roślinnych i zwierzęcych oraz spalania paliwa gazowego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości O., gmina G..

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 446/11 uchylił kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Zasadniczą kwestią jest więc rozważenie, czy organ ponownie rozpatrując sprawę uczynił to zgodnie z oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku oraz czy zastosował się do wskazań w nim zawartych. Stosownie bowiem do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Z kolei między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Stanowią one bowiem konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, określając sposób jego postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/05, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 857/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt I SA/Go 599/11). W orzecznictwie przyjęto pogląd, iż wyłączenie obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej oraz zaleceniom co do dalszego postępowania może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącego pogląd wyrażony w tym wyroku nieaktualnym. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2053/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 606/12.).

Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 2 sierpnia 2013 r. wskazał, iż przesłanki dla których Kolegium uznało potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę G., nie uzasadniają przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a niezbędnych ustaleń Kolegium może dokonać we własnym zakresie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie zaistniała potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a wskazany przez Kolegium zakres koniecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie odpowiada określonemu w art. 136 § 2 K.p.a., co mogłoby uzasadniać uchylenie decyzji. Sąd stwierdził również, że wskazana przez organ odwoławczy zmiana stanu prawnego nie uzasadnia uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a kwestia ta winna być rozważona w postepowaniu odwoławczym. Kwestionując argument Kolegium, iż Starosta G. na wstępnym etapie postępowania w niedostateczny sposób wyjaśnił okoliczności pozwalające na prawidłowe ustalenie właściwego w sprawie organu ochrony środowiska, Sąd wskazał, że nie było żadnych przeszkód aby oceny w tym zakresie dokonał organ odwoławczy. Nadto w ocenie Sądu, wydającego wyrok z dnia 2 sierpnia 2013 r. podniesienie przez organ odwoławczy faktu braku informacji, które pozwalałyby stwierdzić, iż organ ochrony środowiska dokonał oceny wniosku pod względem jego zgodności z priorytetami lokalnej polityki środowiskowej, przy jednoczesnym wskazaniu uchwał regulujących tą kwestię obligowało SKO do dokonania stosownych ustaleń we własnym zakresie na podstawie art. 136 K.p.a.

Analiza uzasadnienia wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], jak również akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż organ ponownie prowadząc postępowanie nie uwzględnił zaleceń Sądu wprost wskazujących jakich organ powinien dokonać czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, ażeby w okresie ponad 14 miesięcy od uprawomocnienia się wyroku z dnia 8 sierpnia 2011 r. do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ poza przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, przeprowadził jakiekolwiek czynności dowodowe, uzupełniając materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium poddało w wątpliwość niezastosowanie przez Starostę rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów, wskazało na swoje wątpliwości w zakresie prowadzenia monitoringu emisji substancji do powietrza. Nadto stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uregulowań dotyczących dalszego postępowania z powstałymi nieczystościami stałymi, nie uwzględnia wszystkich instalacji znajdujących się na ternie zakładu, zobowiązało również Starostę G. do ustalenia, który z organów jest właściwym do rozpatrzenia sprawy. Pomimo, iż w uprzednio uchylonej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Kolegium podnosiło kwestię braku informacji, które pozwalałyby stwierdzić, iż organ ochrony środowiska dokonał oceny wniosku pod względem jego zgodności z priorytetami lokalnej polityki środowiskowej oraz pomimo zobowiązania Kolegium przez Sąd do poczynienia tych ustaleń we własnym zakresie, kwestia ta w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy została całkowicie pominięta. Pomimo związania wyrokiem Sądu z dnia 8 sierpnia 2011 r. SKO pominęło kwestie podnoszone w uzasadnieniu tego wyroku, nie zastosowało się do zaleceń Sądu co do dalszego postępowania, a ponownie prowadząc postępowanie skupiło się na podniesieniu nowych, niedostrzeżonych uprzednio kwestii i wątpliwości co do ustaleń organu pierwszej instancji. Kolegium skupiając się na poszukiwaniu kolejnych, niedostrzeganych wcześniej naruszeń prawa, całkowicie zaniechało próby wyjaśnienia ich we własnym zakresie. W sytuacji związania wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. powinno ono w pierwszej kolejności, zastosować się do zaleceń zawartych w tym wyroku i ponownie analizując argumentację zawartą w decyzji z [...] lutego 2011 r., przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do przesądzenia okoliczności, które w ocenie Kolegium wymagały wyjaśnienia.

Nieuprawnione, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy było również ponowne zobowiązywanie Starosty G. do weryfikacji jego właściwości do rozpatrzenia wniosku Spółki A w F. w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 8 sierpnia 2011 r. to Kolegium zobowiązane było do samodzielnego dokonania tych ustaleń i oceny. Nadto, co wymaga podkreślenia, w sprawie tej organ odwoławczy wypowiedział się już kategorycznie w swej decyzji z dnia [...] maja 2012r. znak [...], którą uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości stwierdzając, że Starosta G. nie jest właściwy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy lecz właściwym organem jest marszałek województwa zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ wskazał, że na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości O. Spółka A prowadził zakład, w którym działa instalacja do termicznej utylizacji odpadów objęta pozwoleniem zintegrowanym z [...] grudnia 2005r. udzielonym przez Wojewodę [...]. Instalacja ta została uznana za wymagającą sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Owo pozwolenie zintegrowane zostało wydane na czas oznaczony do 31 grudnia 2015r. Kolegium, powołując się na obowiązujące przepisy stwierdziło, że nie ulega wątpliwości, że planowane przez Spółkę A przedsięwzięcie objęte wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji przeznaczonej do zgazowania odpadów roślinnych i zwierzęcych pochodzących z rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego i spalania paliwa gazowego powstałego podczas zgazowania znajduje się na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku nie był starosta, lecz marszałek województwa, zatem decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności określona w art. 156 §1 K.p.a., co musiało skutkować jej uchyleniem w trybie odwoławczym i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Następnie, w następstwie skargi Spółki A z [...] czerwca 2012r. na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Kolegium w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. "uwzględniło skargę w całości" - decyzją z dnia [...] lipca 2012r. znak [...] uchylając w całości zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] maja 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że dopiero ze skargi dowiedziało się, że Marszałek Województwa [...] decyzja z dnia [...] marca 2010r. zmienił za zgoda stron ustalenia pozwolenia zintegrowanego dla skarżącej w pkt III.3.4 dotyczącym unieszkodliwiania odpadów wyłącznie z grupy 02. Ta okoliczność zdaniem organu odwoławczego skutkuje uznaniem, że decyzja organu odwoławczego z [...] maja 2012r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, słusznie w skardze wywiedziono, że niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie, że planowane przez Spółkę A w F. przedsięwzięcie objęte przedmiotowym wnioskiem znajduje się na terenie zakładu, w którym jest eksploatowana instalacja, kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium stwierdziło, że w dniu [...] czerwca 2010r., w chwili wydawania pozwolenia zintegrowanego, nie zachodziły przesłanki określone w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, pozwolenie zintegrowane wydał zatem prawidłowo Starosta zgodnie z właściwością określoną w art. 378 ust. 1 ww. ustawy.

Niezrozumiałym, w ocenie Sądu, jest więc ponowne poddawanie w wątpliwość właściwości starosty do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w pierwszej instancji, a tym bardziej zobowiązywanie tego organu do dalszego weryfikowania swej właściwości (przy braku wskazania na zmianę okoliczności sprawy lub stanu prawnego), w sytuacji, w której organ odwoławczy ostateczną decyzją kwestię tę już jednoznacznie rozstrzygnął. Odmienną kwestia pozostaje, czy w okolicznościach niniejszej sprawy, na podstawie oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz przy jego ewentualnym uzupełnieniu, Kolegium właściwie dokonało ustalenia właściwości organu do wydania w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, planowanej na terenie działki, na której działa już (co najmniej zbliżona, jeśli nie tożsama) instalacja, dla której właściwy organ udzielił wnioskodawcy (skarżącej spółce) pozwolenia zintegrowanego. Pozostaje to jednakże poza zakresem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sposób niedopuszczalny, z niezrozumiałych względów, SKO zweryfikowane własne stanowisko kolejny raz "porzuciło", pośrednio podważając tym samym ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji i wskazało, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe w sposób niebudzący wątpliwości, ustalenie który z organów będzie organem właściwym dla wydania decyzji w niniejszej sprawie. Co nader istotne, organ drugiej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, nie przeprowadził w tym zakresie wszechstronnej i wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ani jego uzupełnienia w celu wyjaśnienia powziętych wątpliwości, i jednoznacznego rozstrzygnięcia zagadnienia właściwości. Takie działanie organu stanowi naruszenie uregulowanej w art. 110 K.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w danej sprawie decyzjami. Z przepisu tego wynika obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowanie w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Niejednokrotnie w orzecznictwie wyrażany pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie podziela, że niczym nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 19/10, wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 584/12).

Ponadto zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO ponownie wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Wskazany przepis stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch wskazanych w tym przepisie przesłanek, mianowicie ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że podstawą wydania decyzji kasacyjnej może być takie naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, bez ustalenia których niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie merytoryczne. Decyzja ta nie może zostać wydana w okolicznościach innych niż określone w art. 138 § 2 K.p.a. Zastosowanie omawianego przepisu za każdym razem dokonywane musi być w związku z unormowaniem zawartym w art. 136 K.p.a. pozwalającym organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w przypadku uznania, iż materiał dowodowy sprawy jest niepełny, może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przypadku wydania decyzji kasacyjnej wymagane jest nie tylko, ażeby organ wskazał wystąpienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wyjaśnienia dlaczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy winien więc wskazać jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazać przyczyny, dla których niemożliwym było zastosowanie art. 136 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ tego obowiązku zaniechał. Po pierwsze SKO wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie wskazało dlaczego materiał dowodowy, przynajmniej dla wyjaśnienia zasadniczych jego wątpliwości, nie może zostać uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. w ramach postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie wskazał nawet jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przez Starostę G. Kolegium dostrzegając sprzeczność między wnioskiem skarżącej, a wydaną przez Starostę decyzją, w pierwszej kolejności winno zwrócić się do skarżącej celem ustalenia jaka była jej rzeczywista intencja i na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego rozstrzygnąć sprawę. Zarzucając organowi pierwszej instancji, że ten nie ustalił, czy na podmiot występujący o wydanie pozwolenia zintegrowanego, który nie złożył wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeniesiona została decyzja środowiskowa oraz czy decyzja środowiskowa dla przedmiotowej instalacji została wydana, Kolegium nie podjęło jakichkolwiek działań by fakt ten ustalić w ramach uprawnień przyznanych przepisem 136 K.p.a. W ocenie Sądu, skoro organ odwoławczy dostrzegł, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego spełnienie wymagania stawianego wnioskowi o wydanie pozwolenia zintegrowanego przepisem art. 208 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz.U. z 2005 r. Nr 25 poz. 150) to w pierwszej kolejności organ ten winien wystąpić do Spółki A w F. o wyjaśnienie spornej okoliczności. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając w szczególności jej dotychczasowy przebieg i długość postępowania, w żadnym wypadku nie zasługuje na akceptację stanowisko, iż brak informacji czy podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o pozwoleniu zintegrowanym dysponuje decyzją środowiskową - uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nadto nie może stanowić przesłanki 138 § 2 K.p.a., niezastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Skoro Kolegium uznało, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących prowadzenie procesu termicznego przekształcania odpadów, niewskazując jednocześnie przesłanek z art. 138 § 2, zobligowane było do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu, powołane przez organ okoliczności nie mają na tyle skomplikowanego charakteru, żeby niemożliwym było ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania.

Nadto szczególnie krytycznie ocenić należy podniesiony przez organ odwoławczy argument, iż na podstawie akt sprawy nie mógł ustalić jaka jest rzeczywista treść zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, bowiem jest w posiadaniu jedynie jej części. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest stron od 36 – 40 decyzji w związku z czym nie jest możliwa pełna ocena zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu, stanowisko takie jest niedopuszczalne, gołosłowne i stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, iż Kolegium po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o pozwoleniu zintegrowanym z dnia [...] czerwca 2010r. rozpoznawało tę sprawę już po raz trzeci. Nadto okoliczność ta w żadnym wypadku nie może stanowić przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jak również uchylenia się od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, w kontekście stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Jak słusznie wskazuje strona skarżąca obowiązkiem organu odwoławczego było zwrócić się do Starosty G. o uzupełnienie akt administracyjnych. Niezrozumiałym jest, że organ odwoławczy, prowadząc przez ponad dwa i pół roku postępowanie nie dostrzegł rzekomej niekompletności decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wszakże istotna w takiej sytuacji byłaby treść decyzji organu administracji pierwszej instancji, która weszła do obrotu prawnego, czyli została doręczona stronom postępowania, a nie wyłącznie ewentualny niekompletny egzemplarz znajdujący się w aktach sprawy. W aktach administracyjnych przekazanych sadowi znajduje się pełna treść decyzji organu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem.

Niezależnie od powyższego odrębną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi wydanie jej z naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu, skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. została bowiem wydana przez pracowników tego organu, którzy podlegali wyłączeniu, bowiem brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy, na skutek dwukrotnego rozpoznawania przez Kolegium, do czego w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie było podstaw, sprawy na skutek odwołania od decyzji Starosty G. z [...] czerwca 2010r. (po wyroku z dnia 8 sierpnia 2011r.) w istocie doszło do istotnego naruszenia zasady bezstronności w orzekaniu.

Powyższy przepis przewiduje wyłączenie pracownika od udziału w sprawie, w której brał on już udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem tej regulacji jest zabezpieczenie prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności organu administracji. Przepis ten stanowi gwarancję bezstronności działania administracji publicznej przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie ponownie prowadzone przez ten sam organ, w którym sprawa ponownie podlegać powinna merytorycznemu i obiektywnemu rozpatrzeniu. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu odwoławczym, powinny więc znaleźć swoje zastosowanie wszelkie instytucje procesowe gwarantujące zachowanie standardu obiektywizmu oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 155/11). Niepożądaną jest sytuacja, w której przy rozpatrywaniu sprawy zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w jej poprzedniej fazie. Z koniecznością wyłączenia pracowników SKO mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja SKO z dnia [...] maja 2012 r. którą organ odwoławczy uchylił decyzje organu pierwszej instancji i umorzył postępowania z uwagi na stwierdzenie wydania decyzji przez niewłaściwy organ, wydana została w składzie M. Ż., W. W. oraz S. G.. Decyzja ta, na skutek zaskarżenia jej do WSA w Bydgoszczy przez skarżącą, została następnie uchylona, w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r., przy czym organ zastrzegł, że uwzględnia skargę w całości, ale ponowne rozpatrzenie sprawy z odwołania nastąpi odrębną decyzją. W efekcie czego, aczkolwiek procedury takiej nie przewiduje art. 54 § 3 P.p.s.a., sprawa była ponownie przedmiotem rozpoznawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., które decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wbrew żądaniu skargi, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W składzie wydającym tą ostatnią decyzję (stanowiąca przedmiot skargi w niniejszej sprawie), ponownie zasiadali M. Ż. i S. G. mimo, iż na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., winni oni podlegać wyłączeniu od rozpatrywania tej sprawy. W decyzji z dnia 17 stycznia 2013 r. Kolegium powróciło do ocen formułowanych w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., czyniąc rozważania na temat wątpliwości co do właściwości organu pierwszej instancji. Powyższe prowadzi do uznania, iż postępowanie nie było prowadzone w sposób bezstronny, a oceny formułowane w uchylonej decyzji przeniesione zostały również do decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Wyjaśnienia wymaga również konieczność uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydanej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Powyższym przepisem ustawodawca upoważnił organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, by w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ winien jednocześnie stwierdzić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem skorzystania z ww. trybu, jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 810/10, wyrok WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1023/12).

Z taką sytuacją bez wątpienia nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. SKO wydając rozstrzygnięcie autokontrole orzekło tylko i wyłącznie o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem wydając decyzje na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Kolegium całkowicie pominęło niezmiernie ważną kwestię jaką był wniosek skarżącego zawarty w pkt III skargi, a mianowicie to, że żądaniem skarżącego było nie tylko uchylenie decyzji organu odwoławczego, ale również utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że Kolegium uznając skargę za zasadną i w konsekwencji wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powinno orzec nie tylko o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ale również uwzględnić wniosek skarżącego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty G.. Takie było przecież żądanie strony skarżącej. Działanie Kolegium w niniejszej sprawie miało jedynie charakter iluzoryczny, bowiem w rzeczywistości podstawowy wniosek skarżącego jakim było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie został w ogóle rozpatrzony. Tezę o pozornym uwzględnieniu skargi potwierdza również dalsze działanie organu odwoławczego omawiane już wcześniej w uzasadnieniu wyroku. Skoro bowiem decyzja autokontrola koncentruje się wokół rozważań na temat właściwości organu pierwszej instancji oraz skoro decyzją to organ uznał, iż błędne było wcześniej zajmowane stanowisko na temat tej właściwości i jednocześnie przesądzając, iż właściwym w sprawie jest Starosta G., to stanowiskiem takim organ był już związany. Nie można natomiast uznać za uwzględnienie skargi sytuacji, w której organ uchyla swoją decyzję, a następnie ponownie rozpatrując sprawę po raz kolejny poddaje wątpliwość kwestię właściwości organu. Ustawodawca w art. 54 § 3 P.p.s.a. nie ograniczył się do określenia uwzględnienia skargi, jak to ma miejsce w przypadku art. 145 § 1 P.p.s.a., ale stwierdził, że organ, którego działalność lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości. Ratio legis instytucji autokontroli polega zatem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie przysługują sądowi z mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania, zaś dokonując takiej autokontroli organ nie jest przy tym związany granicami skargi (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009, postanowienie NSA z dnia z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1416/12). Celem autokontroli jest bowiem to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego.

Kolegium wydając decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. pominęło również, że przepis art. 53 § 3 w przypadku wydania decyzji w tym trybie wymaga od organu nie tylko uwzględnienia żądania strony skarżącej, ale w zdaniu drugim ww. przepisu ustawodawca wymaga od organu również stwierdzenia, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia ta została jednak przez Kolegium całkowicie pominięta. Wobec nieuwzględnienia żądania skarżącego oraz niewypełnienia pełnej dyspozycji przepisu art. 54 § 3 wyeliminowania z obrotu prawnego wymagała również decyzja z dnia [...] lipca 2012 r.

W tym miejscu podnieść należy, że błędnym jest również stanowisko SKO w T., iż uwzględnienie skargi na podstawie 54 § 3 P.p.s.a. zwalnia ten organ od obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi dalszego etapu postepowania administracyjnego, które jest dwuinstancyjne. Wydanie decyzji przez organ odwoławczy kończy ostatecznie postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei skarga strony tego postępowania na taką decyzję do sądu administracyjnego, wyłącznie za pośrednictwem organu, inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne służące kontroli legalności działalności organów administracji. Adresatem skargi jest wyłącznie sąd administracyjny. Przyznane organowi uprawnienie autokontrolne (art. 54 § 3 P.p.s.a.) nie niweczy tego celu, a tym bardziej skutku związanego z wniesieniem skargi. Mimo uwzględnienia skargi na organie w dalszym ciągu ciąży obowiązek przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, i nie zależy to w żadnym razie od woli, czy uznania tego organu. Przedmiotem sądowej kontroli w takim przypadku jest zbadanie czy skarga rzeczywiście została przez organ uwzględniona w całości, co może skutkować ewentualnym umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Istotnym jest, że skarżącemu przysługuje w takiej sytuacji od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Nadto stronie przysługuje również odrębna skarga na decyzję autokontrolną, a w przypadku jej uwzględnienia, uprzednia decyzja odzyskuje byt prawny i odżywa przesłanka do jej kontroli przez sąd. Niepożądane są bowiem przypadki, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ażeby organ korzystając z art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylał swoją decyzję i nie przekazując skargi do sądu uwzględniał żądanie strony tylko w części, bądź w istocie tylko pozornie. Odnosząc się natomiast do przywołanego przez Kolegium w piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. postanowienia NSA wskazać należy, iż uważna lektura tego postanowienia pozwala zauważyć, iż wywody sądu zawarte w tym postanowienie odnoszą się do zgoła odmiennego stanu faktycznego sprawy i nie odnoszą obowiązku przekazania akt sprawy do sądu.

Wobec wyżej wskazanych naruszeń prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik i dalszy przebieg sprawy, niezasadnym i przedwczesnym byłoby na tym etapie postępowania odnoszenie się przez Sąd do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponownie prowadząc postępowanie SKO, na mocy art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone zarówno w wyroku z dnia 8 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 446/11, jak i w niniejszym wyroku.

Wyjaśnić również należy, iż uchylenie decyzji "autokontrolnej" z [...] lipca 2012r. powoduje ten skutek, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja SKO z dnia [...] maja 2012 nr [...]. Sąd nie objął tej decyzji kontrolą w niniejszym postępowaniu, bowiem jej zgodność z prawem oceniana będzie ewentualnie w postępowaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1197/13 mającym na celu rozpatrzenie wcześniejszej odrębnej skargi Spółki A w F. z dnia [...] czerwca 2012 r., którą po wezwaniu Sądu przekazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W zależności od wyniku powyższej sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie podjęcie przez organ odwoławczy wszelkich czynności procesowych celem wyjaśnienia powziętych wątpliwości w kwestach zasadniczych dla dalszego toku sprawy administracyjnej, w szczególności wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, porównania treści zgromadzonych decyzji, wniosków zakresu instalacji istniejącej i planowanej, tego jaki konkretnie podmiot ubiegał się o uzyskanie jakich aktów administracyjnych, czy wnioskodawca w tym postępowaniu złożył wymagany komplet dokumentów dotyczących planowanego zamierzenia, czy też w istocie sprawa nie dotyczy wyłącznie zmiany posiadanego już pozwolenia zintegrowanego dla analogicznej instalacji. Wskazać należy, że analiza akt sprawy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie czy Spółka A w F. złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej i określonej w niniejszej sprawie instalacji (wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia), jak zakończyło się to postępowanie. Podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy znajdują się również dokumenty związane z przedsięwzięciami planowanymi przez inny podmiot – Spółka B. (w tym pozwolenie na budowę, decyzje o warunkach zabudowy, postanowienie z [...].01.2009 r. w sprawie odstąpienia od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko). Rozważenia wymaga także treść udzielonego skarżącej Spółce przez Wojewodę [...] pozwolenia zintegrowanego z 2005 r. z dalszymi zmianami, i jego zakresu, w tym ilości odpadów, tożsamości instalacji.

W pierwszej kolejności organ ustali jakie kwestie zostały w sprawie prawidłowo ustalone, a które wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, co najmniej w zakresie umożliwiającym jednoznaczne określenia charakteru, zakresu, podmiotu, i organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, mając także na uwadze zasady ogólne i długość postępowania w niniejszej sprawie, w której sprawy zasadnicze nie zostały dotąd wyjaśnione zgodnie z wymogami art. 7, art. 19, art. 77 § 1, 80, art. 136 i 138 K.p.a. Nadto Kolegium winno rozważyć możliwość uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. W zależności od wyniku tych ustaleń organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę ponownie, mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania, zgodnie z wymogami art. 138 K.p.a., w granicach związania ww. wyrokami.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 153 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego – uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).