Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2830/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, 2 i 3, art. 1 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 62, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 14 ust. 5, art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 133 par. 1 i art. 134 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4, art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 4, 6 i 7
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 15 ust. 1, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R., M. R. i P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 984/12 w sprawie ze skargi T. R., M. R. i P. R. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta) oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 984/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę M. R., P. R. i T. R. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną w sprawie niniejszej uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]Rada Miejska Białegostoku przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta). Przyjęcie planu poprzedzono stosowną procedurą, w ramach której skarżący jako współwłaściciele działki Nr [...], położonej przy ul. [...] w B., wnieśli o dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 1.3 ZP, ZL, WS i przeznaczonym "pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe" możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (budowy budynku mieszkalnego wolnostojącego, budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej), ewentualnie o wyłączenie działki nr [...] z terenu objętego pracami planistycznymi. Wskazali, że działka nr [...] w całości znajduje się na terenie objętym w § 19 pkt 1 planu zakazem lokalizacji budynków.

Zarządzeniem z dnia 21 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta B. rozpatrzył zgłoszone uwagi, w tym nie uwzględnił uwag zgłoszonych przez współwłaścicieli działki nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (znajdującym się w załącznikach nr 1, 2 i 3 do Zarządzenia) Prezydent akcentował, że wyłączenie spod zabudowy, najczęściej kwestionowane w uwagach, jest skutkiem uwzględnienia wniosków zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym "Ekofizjografia B." z 2012 r., sporządzonym na podstawie art. 72 Prawa ochrony środowiska oraz wynika ze Studium. Takie też uzasadnienie wskazano, ustosunkowując się konkretnie do uwag zgłoszonych przez współwłaścicieli działki nr [...], o czym poinformowano ich w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r.

Podczas XXX sesji Rady Miejskiej B. w dniu 25 czerwca 2012 r., po rozpatrzeniu uwag do projektu planu oraz po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (uchwały z dnia 29 listopada 1999 r. z późniejszymi zmianami), podjęto uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w B. (obszar systemu przyrodniczego miasta). Zgodnie z § 19 pkt 1 planu wprowadzono, na całym obszarze nim objętym, zakaz lokalizacji budynków, zakaz lokalizacji budowli, których wysokość przekracza rzedną 196 m.n.p.m. (z zastrzeżeniem pkt 3, w którym wprowadzono zakaz lokalizacji budowli trudno dostrzegalnych (maszty, wieże itp.), których wysokość przekracza rzedną 186 m.n.p.m.) oraz wprowadzono zakaz lokalizacji budynków tymczasowych. Ponadto w Dziale III "Ustalenia szczegółowe planu" wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1.1 – 1.10 ZP, ZL, WS przeznacza się pod zieleń urządzoną, lasy i wody powierzchniowe śródlądowe (§ 27); 2.1-2.10 ZP, WS przeznacza się pod zieleń urządzoną i wody powierzchniowe śródlądowe; 3.1-3.8 ZP, ZL przeznacza się pod zieleń urządzoną i lasy; 4.1-4.3 ZP przeznacza się pod zieleń urządzoną; 5.1-5.7 ZL przeznacza się pod lasy.

W dniu 13 września 2012 r. M. R., P. R. oraz T. R. wezwali Radę Miejską B., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku wydania uchwały zawierającej ustosunkowanie się do wezwania – M. R., P. R. oraz T. R. złożyli skargę na uchwałę w sprawie planu z dnia [...] czerwca 2012 r. zarzucając rażące naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej. "u.p.z.p.", w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w związku z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, nieracjonalne i niecelowe ograniczenie prawa własności skarżących, nieodpowiadające konstytucyjnym normom wyznaczającym granice ingerencji w prawo własności;

- zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego, tj. niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenie prawa własności skarżących;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione, nieracjonalne i niecelowe oraz przedwczesne wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżących (§ 19 pkt 1-4 uchwały);

- art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na podjęciu uchwały bez prawnego i racjonalnego uzasadnienia;

- art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przez nieprzeprowadzenie oceny konieczności sporządzenia planu.

W ocenie skarżących wprowadzenie w planie zapisów § 19 pkt 1-4 (zwłaszcza pkt 1), zakazujących na terenie objętym planem realizacji budynków i określonych tym przepisem budowli, wiąże się faktycznie z wykluczeniem zabudowy na działce nr [...]. Ich zdaniem zakaz ten powinien wynikać ze szczególnych okoliczności. W ocenie skarżących nierównomiernie potraktowano również właścicieli poszczególnych działek, obejmując część terenów niekorzystnymi zapisami planu (zawierającymi zakazy zabudowy, jak działkę nr [...]), a część działek wyłączając spod ich działania.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwała została przedstawiona Wojewodzie jako organowi nadzoru, który nie stwierdził żadnych uchybień, a następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 24 lipca 2012 r., poz. 2191.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 984/12, oddalając skargę wskazał, że zostały spełnione formalnoprawne warunki do wniesienia przedmiotowej skargi. Sąd zwrócił uwagę, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego, zaś organowi gminy przysługuje władztwo planistyczne, które może prowadzić do ingerencji w prawo własności. Przyczyną owej ingerencji jest ustalenie, że powodem uchwalenia planu było stworzenie kompleksowego systemu przyrodniczego miasta i konieczność zachowania naturalnego środowiska przyrodniczego – wobec postępującej urbanizacji oraz wobec dążenia do zachowania zdrowego otoczenia człowieka. Zatem ta okoliczność powinna stanowić kontekst rozpatrywania poszczególnych zarzutów.

Po pierwsze, zaskarżony plan nie doprowadził do zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu na jakim znajduje się działka skarżących jako grunt rolny (Ł – łąki, Lz – zalesienia, PS – pastwiska). Oceny tej nie zmienia fakt wystąpienia przez skarżących w dniu 3 kwietnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy tej działki dla siedmiu budynków jednorodzinnych, ponieważ taki wniosek nie może wpłynąć na ocenę rozwiązań planistycznych zawartych w uchwalonym planie.

Po drugie, ustalenia planu nie wykluczają również całości działki spod zabudowy, gdyż obowiązują jedynie na jej części, natomiast zgodnie z treścią § 27 ust. 6 pkt 2 planu na terenie objętym planem pozostawiono skarżącym możliwość budowy kładek, altanek, urządzeń sportowych, urządzeń wodnych, obiektów małej architektury. Również ogólne określenie w § 27 ust. 1 planu o przeznaczeniu terenu "pod zieleń urządzoną", obejmuje, w ocenie sądu, taki sposób zagospodarowania terenu jak sad, ogród lub inny cel rekreacyjny lub wypoczynkowy. Nie oznacza to nic innego jak pozostawienie skarżącym możliwości zagospodarowania części działki objętej planem w sposób, w jaki mogła być zagospodarowana do momentu uchwalenia planu. Nie zmienia się zatem de facto status quo działki nr [...] w zakresie możliwego sposobu jej zagospodarowania, a tym samym nie można mówić o nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących, a w konsekwencji o naruszeniu art. 1 ust. 2 pkt 6 czy art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem sądu warunki zagospodarowania działki skarżących zostały ustalone właśnie w kwestionowanym planie i to bez naruszenia interesu publicznego i bez nieuprawnionego naruszenia interesu skarżących.

Po trzecie, nie można doszukać się naruszeń w zakresie zastosowania zasady równości, ponieważ konkretne umiejscowienie terenów zielonych wynika z opracowania ekofizjograficznego i zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Zaś dowody przedstawione w tym zakresie przez skarżących nie są przekonujące bo dotyczą warunków wodnych (opinia hydrologiczna) i gruntowych (dokumentacja badań podłoża gruntowego) panujących na działce skarżących, a nie stricte ochrony środowiska w szerszym ujęciu całej zlewni rzeki B.. Dlatego na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty dotyczące nierównomiernego potraktowania skarżących i właścicieli innych działek. W uwagach do projektu planu wskazano, że działki położone pomiędzy ulicami [...] (nr ew. [...]), znajdujące się bliżej cieku wodnego (74-90 m) niż działka skarżących (ponad 100 m), nie zostały objęte ustaleniami planu, mimo że znajdują się bliżej S., posiadają podobne warunki przyrodniczo-geologiczne oraz podobny sposób zagospodarowania. Z tego względu w ocenie Sądu, trafnie organ wywodził, że zróżnicowanie wprowadzanych ograniczeń świadczy o uwzględnieniu przez organy, a nie o naruszeniu zasad: równości, proporcjonalności oraz ochrony własności (art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Na marginesie Sąd wskazał, że organ na każdym etapie procesu planistycznego brał pod uwagę stan zagospodarowania działki nr [...]. Świadczy to o wieloaspektowym podejściu do ustalenia jej przeznaczenia planistycznego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że całokształt regulacji zawartych w kwestionowanym planie i dotyczących działki skarżących – uwzględniany i oceniany z punktu widzenia legalności i w kontekście obowiązujących przepisów planistycznych, jak również w kontekście pozostałych norm planu miejscowego – nie pozostawia wątpliwości, że wprowadzone ograniczenia, choć niewątpliwie ingerujące w prawo własności skarżących, nie przekraczają granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. Sąd wskazał na zgodność ustaleń planu z dotychczasowym przeznaczeniem tych nieruchomości, wprowadzenie ograniczeń nieingerujących w istotę prawa własności (zapewniono możliwość zagospodarowania objętej planem części działki zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem – tereny rolne, w tym łąki i pastwiska). Z dokumentacji planistycznej wynika, że ustalenia planu dotyczące działki skarżących stanowią fragment pewnej całości koncepcyjnej i prawnej dotyczącej dzielnicy D., co nie jest bez znaczenia dla oceny legalności uchwały. To dążenie do kompleksowego uregulowania wskazanego fragmentu obszaru B. stanowi również wartość prawną, w kontekście której należało oceniać rozwiązania przyjęte dla poszczególnych działek, w tym działki skarżących. Ze względu na ogólną koncepcję sytemu przyrodniczego miasta stosowano wobec wszystkich objętych planem działek te same kryteria. Nie granice własności, ale uwarunkowania fizjograficzne były podstawą wprowadzanych ograniczeń, zatem nie może być mowy o naruszeniu zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji, czy zasady równości dotyczącej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Również fakt zachowania dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu (który nie był terenem budowlanym) nie może być argumentem świadczącym o nadmiernej ingerencji w sposób wykonywania prawa własności. Przypomnieć należy, że właściciel może korzystać ze swojego prawa oraz rozporządzać prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 K.c.), a sposób wykonywania prawa własności może być ustalony również w planie miejscowym (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Ponadto, wbrew stanowisku skarżących, została sporządzona analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla D. w piśmie z dnia 5 września 2011 r., k. 1 akt administracyjnych (zarzut zawarty w pkt 5 skargi).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił również w pełni stanowisko WSA w Białymstoku ze spraw II SA/Bk 837/12, II SA/Bk 87/13 i II SA/Bk 964/12, w których wskazano, że sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania racjonalności (celowości) przyjętych rozwiązań planistycznych. Ogranicza się bowiem wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. To badanie w sprawie niniejszej – w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących – również dało wynik pozytywny (o legalności przyjętych rozwiązań), co prowadziło do oddalenia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli M. R., P. R. i T. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 147 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy Sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r., w części działki wnoszących skargę kasacyjną, co do której w kwestionowanym planie wprowadzono, całkowity zakaz zabudowy z naruszeniem przepisów wskazanych w dalszej części skargi kasacyjnej;

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", przez niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego przyjęcia, że interes prawny skarżących nie został naruszony;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art.. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu zasady władztwa planistycznego poprzez błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że usprawiedliwione było ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności;

- art. 4 ust. 2 u.p.z.p. przez błędne rozumienie tego przepisu polegające na tym, że bez znaczenia dla sprawy jest to, że w oparciu o ten przepis skarżący. W sytuacji braku planu, mogli realizować budowę na własnym terenie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy natomiast uchwalenie planu miejscowego zawierającego zakaz zabudowy przedmiotowych, gruntów, według Sądu, nie naruszyło uprawnienia skarżących;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasady sporządzania planu, polegające na błędnym rozumieniu zasady sporządzenia planu dotyczącej władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz zasady równości i proporcjonalności prowadzącym do akceptacji przez Sąd podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego ograniczającego przysługujące skarżącym prawo własności bez szczegółowego i wnikliwego dokonania oceny warunków ekofizjograficznych przedmiotowego terenu, które rzekomo, z uwagi na występujące tam warunki ekofizjograficzne, uniemożliwiają całkowicie zabudowę tego terenu;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie wobec nieodniesienia się w istocie w wymagany sposób do kwestii braku rzeczywistych motywów całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy na przedmiotowym, terenie należącym do skarżącego;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu poprzez akceptację zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2012 r. bez rzetelnego poddania analizie kwestii czy, rzeczywiście na tym terenie występują takie warunki ekofizjograficzne, które wymagają wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy;

- art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przez akceptację zaskarżonego planu miejscowego w zakresie; zasadności ograniczenia prawa własności pomimo, iż przedłożone przez skarżących materiały geodezyjne w ewidentny sposób wykazują, że dołączona do tego planu ocena rzeczoznawcy jest niewłaściwa. Zwłaszcza całkowicie nieuprawnione jest w tym zakresie stanowisko Sądu, że dokumentacja złożona przez skarżącego w istocie dotyczy jedynie aspektu budowlanego przedmiotowej nieruchomości nie ujmuje szerszego spektrum, które jest niezbędne przy tworzeniu planu, a, którym, w ocenię Sądu jest opracowanie ekofizjograficzne miasta B.;

- art. 140 K.c. wobec błędnego rozumienia tego przepisu w ten sposób, że skoro przedmiotowa nieruchomość (jej część) w dacie uchwalania planu nie była zabudowana i stanowiła grunt rolny to wprowadzenie planem całkowitego zakazu zabudowy nie narusza tego przepisu;

- art. 32 u.p.z.p. ze względu na uznanie dopuszczalności uchwalenia planu miejscowego na podstawie nieaktualnego, nie odzwierciedlającego stanu faktycznego studium, jak też przyjęcia, że stanowisko skarżących i przedkładane przez niego materiały. dowodowe nie dotyczą tego problemu lecz powinny być rozpatrywane w postępowaniu z wniosku o zmianę studium.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewykonaniu przez Sąd I instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o całość akt sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w. uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi (dotyczących rażącej wadliwości zaskarżonej uchwały oraz rażących uchybień związanych z jej podjęciem) a także nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów w niej postawionych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia stronie skarżącej kasacyjnie wymaga to jaka jest istota studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procesie planowania przestrzennego.

Sporządzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, ale nie jest aktem prawa miejscowego, jednak zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zgodnie z art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy oraz §§ 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa zatem strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej.

Z uwagi na to, że studium jest jedynie aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu, ale dopiero na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że zapisy studium zawierają konkretne rozwiązania planistyczne, choć niewątpliwie w wymiarze ogólnym jego charakteru może przesądzać o przeznaczeniu danego terenu, w tym wskazywać w jakim kierunku plan miejscowy powinien ograniczać sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te są wpisane w istotę procesu planowania, w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Jednak, co zbyt wąsko uzasadnił Sąd władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, ponieważ ingerencja w prawo własności powinna być usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy. Ograniczenia te wynikają z realizacji celu publicznego jakim jest ład przestrzenny, a także m.in. w związku z koniecznością realizacji funkcji publicznych gminy, co przy uwzględnieniu zasady zróżnicowanego rozwoju wymaga przeprowadzenia procesu wyważania różnych, z reguły sprzecznych grup interesów – w tej sprawie pomiędzy takimi wartościami jak ochrona środowiska, a prawem własności. Dodatkowo zgodnie z art. 15 ust. 1 powinien być także spełniony obowiązek zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami studium, a co najmniej wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy obowiązek nienaruszenia ustaleń studium. Zatem w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium – ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej – będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.

Należy mieć na względzie, że w tym zakresie ustawodawca posłużył się dwoma pojęciami "zgodności" uchwalonego planu ze studium oraz "nienaruszeniem ustaleń studium", co oznacza właśnie silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" sprzed nowelizacji ustawy z 2010 r. (por. H. Izdebski, I. Zachariasz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, op. cit., s. 193 i n.; oraz wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07). Owy silniejszy stopień związania ustaleniami studium będzie jednak zależny w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium.

Z powyższego wywodu wynika, że realizacja ustaleń studium następuje przez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia mają nie naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 ustawy). Plany te nie mogą naruszać ustaleń studium. Dlatego zasadne jest stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 432/13).

W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się zatem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1825/12; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazania wymaga, że planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu działek należących do inwestorów nie narusza ustaleń studium.

Przede wszystkim zaskarżony plan pod tym względem nie tylko nie narusza ustaleń studium, ale także uwzględnia istniejące na tym terenie warunki i wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, takie jak wymagania ładu przestrzennego, w tym w zakresie wymagań ochrony środowiska i prawa własności. Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej plan nie wprowadza całkowitego zakazu zabudowy, lecz tylko w ograniczonym zakresie i to w stosunku do gruntów, które miały charakter rolny. Tym samym można postawić tezę, że postanowienia planu w zasadzie przyznają właścicielom działki nr [...] w ogóle prawo do zabudowy ich nieruchomości tylko, że w ograniczonym zakresie. W ten sposób niewątpliwie z uwagi na pierwotne przeznaczenie gruntu plan zwiększa uprawnienia właścicielskie. Nie ma zatem wątpliwości, że plan dotyczył interesu prawnego skarżących, co warunkowało ich legitymację prawną do zaskarżenia tego planu do sądu administracyjnego. Artykuł 101 ust. 1 u.s.g. jest bowiem nośnikiem legitymacji skargowej, natomiast naruszenia interesu prawnego należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, tj. z zakresu planowania przestrzennego w związku z przepisami prawa cywilnego. Z powyższego wynika, że postanowienia planu nie doprowadziły do ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności, a wręcz to prawo rozszerzyły na możliwość określonego zagospodarowania ich nieruchomości. Sama potencjalna możliwość zrealizowania zabudowy mieszkaniowej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nie jest wystarczająca, ponieważ skarżący takiej decyzji nie uzyskali. Poza tym jeżeli w 2011 roku została wszczęta procedura planistyczna w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to złożenie wniosku o warunki zabudowy w dniu 3 kwietnia 2012 r. dawało podstawy organowi do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na okres do 9 miesięcy od złożenia wniosku o warunki zabudowy (art. 62 u.p.z.p.). Jak wynika akt sprawy, w tym okresie został uchwalony plan miejscowy, co nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie pozostaje zatem bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność złożenia wniosku o warunki zabudowy nie miała bowiem wpływu na procedurę planistyczną.

Co do kwestii nierównego traktowania skarżących, jeszcze raz podkreślenia wymaga, że w zakresie realizacji określonej polityki przestrzennej, tj. zadecydowaniu w zakresie ochrony środowisko, kierunki tej polityki zostały wyznaczone przez studium. Plan zaś powinien być zgodny ze studium i powinien jedynie doprecyzować zapisy studium. Tak też było w niniejszej sprawie, ponieważ pomimo ustaleń wynikających z opracowania ekofizjograficznego (które proponowało przeznaczenie przedmiotowego terenu nie tylko jako zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, ale także rezerwatu przyrody) w planie umożliwiono takie zagospodarowanie nieruchomości skarżących, które nie będzie kolidowało z wynikami opracowania ekofizjograficznego i zapisami studium. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że dowody skarżących na podważenie walorów przyrodniczych przedmiotowego terenu nie są wystarczające, ponieważ nie uwzględniają warunków ochrony środowiska w ich całokształcie dla całej zlewni rzeki Białej, tym bardziej, że zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym przedmiotowy teren spełnia przesłanki do utworzenia na nim także rezerwatu przyrody. Ponadto ww. opracowanie na stronach od 15 do 18 szczegółowo opisuje stan środowiska na tym terenie. Przedstawione przez skarżących dowody nie zawierają żadnych rozważań odnoszących się do tych szczegółowych ustaleń. Zatem wprowadzenie na tym terenie plomby w postaci zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...] nie tylko stanowiłoby zaburzenie walorów ekologicznych tego obszaru, ale nie zostało w trakcie postępowanie w żaden sposób uzasadnione przez skarżących, w tym na etapie skargi kasacyjnej. Oczywiście skarżący mają rację, ze ustalenia analizy ekofizjograficznej mogą być podważone, jednak w tym celu skarżący nie przedstawili jednoznacznych dowodów.

Wynika z tego, że w procesie planowania przestrzennego organ gminy dokonał procesu wyważenia różnych grup interesów, biorąc pod uwagę nie tylko wymogi ochrony środowiska, ale także prawo własności. Ewentualne utworzenie rezerwatu przyrody wiązałoby się z obowiązywaniem jeszcze większej grupy zakazów wynikających z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) oraz w zależności od okoliczności nawet wywłaszczenia tej części terenu na rzecz Skarbu Państwa (art. 7 ust. 2 tej ustawy). Organ planistyczny uwzględniając zatem prawo własności zdecydował o niższym stopniu ochrony przedmiotowego terenu, jako zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Świadczy to uwzględnieniu przez organ gminy interesu prawnego skarżących. Na tę ocenę nie ma wpływu argumentacja skarżących wskazując, że w stosunku do innych nieruchomości organ zdecydował o bliższej lokalizacji zabudowy mieszkaniowej od doliny rzeki Białej niż ich nieruchomość. Należy pamiętać, że nie było to ze strony organu ustalenie dowolne, lecz ustalenie oparte na kierunkach polityki przestrzennej gminy wynikającej ze studium, poparte stosowną oceną wynikającą z opracowania ekofizjograficznego, która uwzględniała stan istniejący, tj. występowanie stanowisk rzadkich i chronionych gatunków (dzięcioł średni, derkacz, gąsiorek, lerka, pokrzewka jastrzębia, czapla siwa, pustułka, czerwończyk nieparek, paź królowej, modraszek argiades i semiargus, polowiec szachownica, ropucha szara, jaszczurka zwinka, jeż wschodni, i inne; ponadto teren ten ułatwia proces przewietrzania miasta, który to proces utrudniają okoliczna zabudowa) oraz istniejącą zabudowę. Nie można zatem stwierdzić by w niniejszej sprawie organ naruszył zasadę równości uwzględniając, że działka skarżących wchodzi w skład niezabudowanego terenu jako pewnej całości w ramach funkcjonującego ekosystemu. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że działka skarżących nie wykazuje walorów przyrodniczych skoro wchodzi w skład konkretnego i już istniejącego korytarza przyrodniczego. Dla tej oceny nie więc znaczenia, że działka skarżących znajduje się znacznym oddaleniu od S.. Ponadto południowa część działki skarżących nie podlega ustaleniom zaskarżonego planu. Nie można zatem uwzględnić zarzutów skargi kasacyjnej, które osadzają się na próbie wykazania nieproporcjonalnego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości w stosunku do wymogów ochrony środowiska. Ograniczenia zabudowy jakie powoduje zaskarżony plan nie dotyczy bowiem całego obszaru działki nr [...].

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.; art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 14 ust. 5, art. 32 u.p.z.p.; art. 140 K.c.; art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przepisy obowiązujące prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały by w niniejszej sprawie omawiane zasady zostały naruszone w stopniu istotnym, który miałby wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Zaskarżona uchwała uwzględnia bowiem prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 140 K.c.) oraz zasady ochrony tego prawa wynikające z treści art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; postanowienia studium (art. 3 ust. 1) i kształtuje sposób wykonywania prawa własności przez określenie zakresu obowiązujących zakazów zabudowy (art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9). Ponadto procedura planistyczna została poprzedzona analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (art. 14 ust. 5), w której organ wskazał, że z analizy zasobów geodezyjnych i kartograficznych wynika, że plan zostanie sporządzony na mapie w skali 1:5000. W analizie tej organ określił też obowiązkowy zakres prac planistycznych. Zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały zatem aby przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1). Ponadto treść planu uwzględniała aktualny stan środowiska, co potwierdzała aktualna na datę uchwalania planu analiza ekofizjograficzna z 2012 r. (art. 32).

Z powyższego wywodu wynika ponadto, że Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, które dotyczyły kwestii ograniczenia prawa własności, przekroczenia władztwa planistycznego, zakazu zabudowy i podjęcia uchwały bez należytego uzasadnienia. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 147 p.p.s.a., ponieważ brak stwierdzenia naruszenia prawa musiał skutkować zastosowaniem art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.