Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 863/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.152 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, H. R., K. R., A. M., I. J., B. J., J. A., A. A., I. S., K. S., Z. H., U. D.-W., C. S., W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 948/06 w sprawie ze skargi A. W. i J. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w związku ze wznowieniem 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz A. W. i J. Ś. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od H. R., K. R., A. M., I. J., B. J., J. A., A. A., I. S., K. S., Z. H., U. D.-W., C. S., W. S. solidarnie na rzecz A. W. i J. Ś. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 948/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A. W. i J. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], o wstrzymaniu wykonania decyzji własnej z dnia [...] lipca 2005 r.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej będącej w użytkowaniu wieczystym, oznaczonej numerem [...] (pow. 171 m2, obręb [...], jedn. ewid. K.), położonej w K., przy ul. K., w prawo własności na rzecz H. i K. R., A. M., I. i B. J., J. i A. A., I. i K. S., Z. H., U. D.-W. po 1/8 części oraz Cz. S. w 3/32 częściach i W.S. w 1/32 części.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] września 1992 r., nr [...], w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Kraków działki o nr [...].

W wyniku rozpoznania wniosku z dnia 4 stycznia 2006 r., złożonego przez A. W.-H. i J. Ś., Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], wstrzymał wykonanie w/w decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] września 1992 r. Gmina Kraków nabyła prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], b. dzielnicy adm. K., obejmującej działki oznaczone numerami: [...] o pow. 667 m2, [...] o pow. 171 m2 i [...] o pow. 421 m2. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdziła nieważność tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] ze względu na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.); działka ta nie stanowiła bowiem własności Skarbu Państwa, ale w rzeczywistości była częścią parceli będącej własnością osób fizycznych, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Podkreślił, że Zarząd Miasta Krakowa, aktami notarialnymi z dnia 20 października 1994 r., oddał osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste w ułamkowych częściach działkę nr [...] wraz z nieodpłatnym przeniesieniem własności znajdujących się na nich garaży, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. przekształcił prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w prawo własności (decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2005 r.). Ustalił przy tym, iż ten sam teren objęty jest równorzędnie dwiema księgami wieczystymi, tj. księgą wieczystą nr [...] i nr [...], a wobec tego rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona i w tej sytuacji, jako iż istnieje duże prawdopodobieństwo - po wznowieniu postępowania - uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., istnieją podstawy do wstrzymania wykonania tejże decyzji.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli właściciele ośmiu garaży przy ul. [...], podnosząc, że w rozważaniach organu pominięto, iż działka nr [...] wraz z innymi działkami była od 1957 r. w użytkowaniu Biura Projektów Przemysłu Cementowego, Wapienniczego i Gipsowego "[...]" w K. przy ul. M. i że wzniesiono na nich budynek mieszkalny przy ul. K. oraz, że na działce tej znajduje się podziemny tunel ewakuacyjny. Działki [...] i [...] powstały z podziału działki [...], a następnie działki nr [...] i [...] powstały z podziału działki [...]. Działki te zostały wykupione przez Skarb Państwa, a wieczystym użytkownikiem był "B.", który w 1992 r. został sprywatyzowany i przekazał budynek mieszkalny przy ul. K. w K., wraz z działkami nr [...],[...] i [...], Wojewodzie Krakowskiemu jako własność Skarbu Państwa. Uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] września 1992 r. nie powinno nastąpić, gdyż upłynęło od niej więcej niż 10 lat, a zatem decyzja Ministra z dnia [...] listopada 2005 r. o stwierdzeniu nieważności tej decyzji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Stała się ona ostateczną w dniu [...] lipca 2005 r., a żadna strona nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie. Zarzucili ponadto, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o wstrzymaniu wykonania w/w decyzji naraża ich na straty finansowe.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. art. 152, 105 i 144 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wskazało, że wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta podlega wykonaniu, tzn. jest źródłem praw lub obowiązków i nie została dotychczas wykonana. W niniejszej sprawie natomiast, w dniu 8 lutego 2006 r., Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych, dokonał wpisu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności na rzecz jednego z jej dotychczasowych użytkowników wieczystych. Podstawę dokonania wpisu stanowiła decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2005 r. i w tej sytuacji wstrzymanie wykonania jej wykonania jest bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A. W. i J. Ś. zarzuciły naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Podkreśliły, iż błędny jest pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że to nie decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., ale wpis w księdze wieczystej doprowadził do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Zaznaczyły, że w wyniku wznowionego postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., może dojść do jej uchylenia i odmowy wydania decyzji o przekształceniu tego prawa, a tym samym możliwe jest powstanie podstaw do wzruszenia wpisu w księdze z uwagi na jego deklaratoryjny charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie i w uzasadnieniu wskazał, że wobec spełnienia przesłanki o której mowa w art. 152 K.p.a. organ I instancji zachował się prawidłowo, wstrzymując wykonanie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Podkreślił, że pomimo, iż przed wydaniem postanowienia w dniu [...] lutego 2006 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji doszło w dniu 8 lutego 2006 r. do dokonania w stosunku do jednych ze współwłaścicieli, tj. H. i K. R., wpisu w księdze wieczystej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności, nie można uznać, iż postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji stało się bezprzedmiotowe. Sąd podzielił argumentację zawartą w skardze, a dotyczącą deklaratoryjnego charakteru prawnego wpisu w księdze wieczystej i wskazał, że wobec prawdopodobieństwa uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., organ I instancji postąpił zgodnie z dyspozycją art. 152 K.p.a., wstrzymując jej wykonanie. Zaznaczył również, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie jest zgodna z treścią powołanego w jego podstawie prawnej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co także musiało skutkować jego uchyleniem.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.), polegające na uznaniu przez Sąd deklaratoryjnego charakteru wpisu prawa własności w księdze wieczystej, dokonanego na podstawie decyzji oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia P.p.s.a., poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia okoliczności istotnych dla sprawy; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 152 K.p.a. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny sprawy, a następnie zarzucił, że co do charakteru wpisu w księdze wieczystej istnieją sprzeczne poglądy w orzecznictwie, natomiast Sąd rozpoznający sprawę, nie przytoczył argumentów, które uzasadniałyby zajęte przez niego stanowisko. Zakwestionował również, jakoby jedyną przesłanką negatywną, wynikającą z art. 152 K.p.a. był brak okoliczności sprawy wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, wskazując, że kolejną przesłanką jest brak możliwości wykonania decyzji - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem nie można wstrzymać decyzji już uprzednio wykonanej. Następnie organ zarzucił, iż Sąd nie wskazał, które z przepisów postępowania administracyjnego zostały przez niego naruszone a miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczył, że wprawdzie Sąd wskazał na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., niemniej jednak stwierdzenie, iż "wyrzeczenie postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. jest niezgodne z treścią tego przepisu" jest - w jego ocenie - niewystarczające. Uchylone przez Sąd postanowienie istotnie nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (względnie o umorzeniu postępowania przed organem I instancji) niemniej jednak wobec braku podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., wystarczyło samo wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestników postępowania: H. i K. R., A. M., I. i B. J., J. i A. A., I. i K. S., Z. H., U. D.-W., W i C. S. wskazano, iż uczestnicy zaskarżają zapadły w sprawie wyrok wnosząc o jego uchylenie. Jako podstawy kasacyjne wskazali błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności, art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności i art. art. 1, 2, 10 i 29 prawa o księgach wieczystych oraz podnieśli naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 10 K.p.a. i art. 154 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2005 r. jest ostateczna i jej treść została wpisana do treści ksiąg wieczystych, to decyzja ta została w pełni zrealizowana i nie można jej podważać. W tej sytuacji chronią ich przepisy prawa cywilnego o prawie własności oraz przepisy art. 1-3 prawa o księgach wieczystych. Następnie uczestnicy zarzucili, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa przepisu art. 110 K.p.a., a zatem nie mógł wydać decyzji o wznowieniu postępowania. Uczestnicy postępowania byli już właścicielami działki [...] a więc art. 154 pkt 1 K.p.a. nie znajdował zastosowania. Zarzucili również, że skoro przed Sądem toczy się postępowanie o unieważnienie decyzji Wojewody Krakowskiego, przenoszącej własność nieruchomości nr [...] na rzecz Gminy Kraków, to Prezydent Miasta Krakowa mógł w oparciu o art. 2 pkt 3 i art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 1999 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności wstrzymać się z wydaniem decyzji z [...] lipca 2005 r. Powołując się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r. (sygn. III CZP 46/07) podnieśli, iż błędne jest stanowisko Sądu co deklaratoryjnego charakteru wpisu w księdze wieczystej.

W odpowiedzi A. W. i J. Ś. wniosły o oddalenie skarg kasacyjnych, względnie odrzucenie skargi uczestników. Zwróciły uwagę, że skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje obie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 P.p.s.a,. czyli także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to, organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, podczas, gdy zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę tylko w sytuacji, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania. Organ wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.), nie wskazując, którego punktu ust. 1 powołanego przepisu zarzut ten dotyczy. Podkreśliły ponadto, że orzeczenie Sądu I instancji nie zawiera w ogóle wypowiedzi odniesionych do wykładni powołanego przepisu oraz, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje z treścią wskazanej podstawy kasacyjnej, gdyż zmierza do wykazania braku spełnienia w uzasadnieniu wyroku wymagań stawianych w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czyli jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów postępowania a nie zarzutem obrazy prawa materialnego. Jeżeli chodzi natomiast o pismo wniesione przez uczestników postępowania, a zatytułowane jako kasacja, to wnoszące odpowiedź zarzuciły, że zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. uczestnikom przysługiwała skarga kasacyjna, a nie kasacja, a dodatkowo zarzuciły, iż oparta jest ona na niewłaściwej podstawie prawnej, a mianowicie na przepisie art. 173 i 174 K.p.a. W tej sytuacji winna ona zostać odrzucona. Wniosły również o ewentualne jej oddalenie, albowiem w ich ocenie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności, nie koresponduje w ogóle ze sprawą. Ustawa opublikowana weszła w życie dnia 13 października 2005 r. i zgodnie z treścią art. 8 i art. 9 pkt 1 nie może mieć ona zastosowania do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tej ustawy. Zauważyły, że również zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności, nie może być uznany za podstawę skargi kasacyjnej, albowiem przepis ten jest podzielony na 4 ustępy a nie na punkty. Co do podniesionego przez uczestników postępowania naruszenia art. 1, 2, 10 i 29 prawa o księgach wieczystych podniosły, iż nie ma ustawy o takiej nazwie, a jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. i art. 154 pkt 1 K.p.a., zaznaczyły, że Sąd I instancji nie stosował przepisów K.p.a. a zatem nie mógł ich naruszyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Żadna z wniesionych skarg kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowo - administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Aby oczyścić przedpole rozważań dotyczących obu tych skarg w pierwszym rzędzie należało jednak zwrócić uwagę na istotę rozstrzygnięcia, które poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej. Organy administracyjne rozstrzygały bowiem wyłącznie sprawę ewentualnego zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie toczące się po wznowieniu postępowania, na podstawie jednej przesłanek wynikających z art. 145 K.p.a. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a., który reguluje zakres tego postępowania, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 K.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, warszawa 2002 r., str. 662). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 K.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego.

Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07 (nie publ.), trafnie zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 K.p.a następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 K.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 K.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 K.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Oprócz wskazywanych wyżej okoliczności sprawą naturalną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana.

Przechodząc do ustosunkowania się do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzić należało, iż opiera się ona na obu wskazanych w przepisie art. 174 P.p.s.a. podstawach. Naruszenie prawa materialnego polegać miało na niewłaściwej wykładni przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.), polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji deklaratoryjnego charakteru wpisu prawa własności w księdze wieczystej, dokonanego na postawie decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy.

Zarzut ten nie mógł został uznany za trafny nie tylko z przedstawionych na wstępie powodów. Przywołany przepis prawa materialnego ma następujące brzmienie:

Art. 2. 1. Użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do:

1) starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa,

2) przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego.

Jest to zatem przepis normujący wyłącznie właściwość organów administracyjnych, do których należy składać wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, natomiast cały wywód uzasadnienia tej postawy kasacyjnej w żaden sposób nie koresponduje z jego brzmieniem. Wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowią w tej mierze polemikę ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do charakteru prawnego wpisu prawa własności do księgi wieczystej, które to zagadnienie nie może być jednak przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na zakreślone w skardze kasacyjnej granice podniesionego zarzutu. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi, nie jest władny w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., dotyczącej naruszenia cytowanego przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r., dokonywać oceny poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który to pogląd nie znalazł oparcia w cytowanym przepisie, ani w tym uzasadnieniu, zaś wywody skarżącego nie pozostają w związku z brzmieniem samego przepisu, który dotyczy zupełnie innej kwestii.

Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) polegać miało w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego na naruszeniu przepisów art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 152 K.p.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W uzasadnieniu nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu, tym bardziej, że z treści sentencji wyroku wynika, iż przedmiotem rozpoznania było tylko i wyłącznie postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji i nie wykroczono w żaden sposób poza granice tej sprawy. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące uzasadnienia wyroku nie mieszczą się w przywołanej podstawie kasacyjnej i nie mogą czynić ją usprawiedliwioną. Uwzględnienie skargi kasacyjnej wyłącznie z tej przyczyny, że uzasadnienie trafnego, w ostatecznym wyniku, zaskarżonego orzeczenia było częściowo błędne, byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej. W razie uchylenia takiego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny i tak byłby związany poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie mógłby wydać odmiennego orzeczenia. Rola sądu pierwszej instancji sprowadzałaby się w takim wypadku jedynie do obowiązku poprawienia błędnego uzasadnienia przy jednoczesnym powtórzeniu swojego pierwotnego rozstrzygnięcia. Stanowisko takie zajął m. in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 marca 1998 r., sygn. UKN 77/98 (OSNIAPiUS z 1999 r., nr 11, poz. 378) i spotkało się ono z aprobatą doktryny (H. Knysiak – Molczyk w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 570 - 571).

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. na skutek przyjęcia przez organ obrazy przepisu art. 152 K.p.a. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest kompletne i nie odnosi się do wszystkich kwestii poruszanych w skardze i w odpowiedzi na skargę, ale w sposób jednoznaczny co do zarzucanej w skardze kasacyjnej okoliczności wykonania decyzji wskazuje na to, że do wpisu prawa własności w księdze wieczystej na podstawie przedmiotowej decyzji doszło jedynie w stosunku do jednej ze stron postępowania uwłaszczeniowego, a mianowicie H. i K. R. Ta okoliczność faktyczna nie została w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana, nie zarzucono błędu w ustaleniach faktycznych i w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Sąd I instancji. Z uwagi na to, że z ustaleń tych wynika, iż decyzję wykonano tylko częściowo, to nie można za usprawiedliwiony uznać zarzutu naruszenia przepisu art. 152 K.p.a. na skutek jego zastosowania już po wykonaniu decyzji. Dodatkowo jednak nie sposób nie zauważyć, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia będącego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie zwrócił uwagi i nie odniósł się do podnoszonej przez organ I instancji (Prezydenta Miasta Krakowa) kwestii objęcia tego samego terenu, stanowiącego przedmiot uwłaszczenia, równocześnie dwiema księgami wieczystymi o numerach [...] oraz [...], nie wyjaśniając czy stanowisko organu I instancji jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy i czy w takich okolicznościach (wpisie prawa własności tylko do jednej z nich) można mówić o wykonaniu decyzji.

Nie sposób zgodzić się także z wywodami skargi kasacyjnej dotyczącymi bezpodstawności zarzucenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uzasadnił w sposób szczegółowy swojego stanowiska zajętego w tym względzie, co spowodowało że wnoszący skargę kasacyjną zmuszony był domyślać się w jaki sposób przepis ten został naruszony, ale Naczelny Sąd Administracyjny – nie kwestionując poglądów prawnych zawartych w skardze kasacyjnej, a dotyczących możliwości uchylenia w pewnych wypadkach postanowienia organu I instancji przez organ odwoławczy, bez konieczności orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji – zmuszony był zwrócić uwagę na to, że w razie zaistnienia stanu bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej na skutek jej wykonania w całości, konieczne było nie tylko uchylenie zaskarżonego postanowienia ale i orzeczenie o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie z powodu jego bezprzedmiotowości. Brak tego elementu postanowienia powoduje naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i miało to także miejsce w zaskarżonym postanowieniu.

Co do skargi kasacyjnej uczestników postępowania stwierdzić należało, że również ona oparta została na obu podstawach wynikających z art. 174 P.p.s.a.

Naruszenie prawa materialnego polegać miało zdaniem skarżących na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.), art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności (przywoływana wyżej) oraz art. 1, 2, 10 i 29 prawa o księgach wieczystych.

Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje wymóg prawidłowego powołania i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. Powołane przepisy art. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. składają się z wielu ustępów i punktów, a zatem skarżący winien w sposób wyraźny wskazać który z tych przepisów stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Ogólnikowe ich powołanie oraz niewyjaśnienie czy zarzut obejmuje błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest od podejmowania próby sprawdzenia tak postawionego zarzutu kasacyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. FSK 1003/04 – nie publ.). Podobnie rzecz się ma w przypadku powołania w skardze kasacyjnej aktu prawnego nieistniejącego w porządku prawnym. Skarżący powołali przepisy prawa o księgach wieczystych, nie wskazując jednak ani dokładnej nazwy aktu prawnego, o który im chodziło ani też sposobu opublikowania tego aktu, co wyklucza możliwość weryfikacji w postępowaniu kasacyjnym zarzutu opartego na jego naruszeniu. Z kolei zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 (prawdopodobnie chodziło o art. 2 ust. 2) ustawy z dnia 4 września 1997 r. nie został uzasadniony ani co do formy naruszenia (przepis prawa materialnego można naruszyć albo na skutek błędnej jego wykładni albo na skutek niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania, ale nie kumulatywnie, jak uczynili to skarżący), ani co do istoty zarzucanego naruszenia. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien wykazać na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie konkretnego przepisu oraz jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź prawidłowe zastosowanie. Brak takich elementów skargi uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnego jej uwzględnienie.

Jeżeli chodzi o drugi zarzut kasacyjny uczestników, to jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, zauważyć należało iż w tym zakresie podniesiono wyłącznie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, iż przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie naruszenia przepisów posterowania sądowego, a nie administracyjnego. Te ostatnie mogą zostać przywołane w skardze kasacyjnej, ale wyłącznie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Analiza przedmiotowej skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że ani w jej części wstępnej, ani w treści jej uzasadnienia nie powołano żadnego przepisu P.p.s.a. Tym samym nie można przyjąć, że skarga w tej części została oparta na wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawie.

Z tej przyczyny nie można było uznać, że zarówno skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jak i skarga kasacyjna uczestników postępowania posiadają usprawiedliwione podstawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi na podstawie art. 184 P.p.s.a.