Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 807/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddalono skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r. znak: (...), uchylającej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w części ostateczną decyzję Wojewody (...) Nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Zachodniej Obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi krajowej nr (...) na (...).(...) w zakresie budowy wiaduktu (...) nad linią kolejową PKP w ciągu drogi krajowej nr (...) wraz z budową dróg dojazdowych oraz usunięcia kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km (...), na terenie gminy (...), i orzekającej w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowych zapisów decyzji, rozstrzygających o istocie sprawy - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 2 oraz art. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm ) wystąpił do Wojewody (...) z wnioskiem z dnia (...) kwietnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Zachodniej Obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi krajowej nr (...) na (...).(...)w zakresie budowy wiaduktu (...)nad linią kolejową PKP w ciągu drogi krajowej nr (...) wraz z budową dróg dojazdowych oraz usunięcia kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km (...), na terenie gminy (...) i sunięcia kolizji linii wysokiego napięcia 400kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km (...)

Do przedmiotowego wniosku załączono min.:

decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r. znak: (...), o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi ekspresowej (...) Zachodnia Obwodnica (...) na odcinku (...), w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidującej z budową Zachodniej Obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi (...) oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) z dnia (...) marca 2011 r. znak: (...), o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dia przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi ekspresowej (...) Zachodnia Obwodnica miasta (...) w zakresie budowy wiaduktu (...) nad linią kolejową PKP w ciągu drogi dojazdowej nr (...) wraz z budową dróg dojazdowych na terenie gminy (...).

Wojewoda (...) decyzją Nr (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Zachodniej Obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi krajowej nr (...) na (...) w zakresie budowy wiaduktu (...) nad linią kolejową PKP w ciągu drogi krajowej nr (...) wraz z budową dróg dojazdowych oraz usunięcia kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km (...), na terenie gminy (...).

Ww. decyzja Wojewody (...) wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna z dniem (...) sierpnia 2011 r.

Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 149 § 1 i art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8, art. 150 § 1 i art. 31 § 2 kpa oraz art. 11c specustawy, wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Wojewody (...) Nr (...). W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanką do wznowienia przedmiotowego postępowania jest powzięcie przez organ informacji na temat wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia (...) listopada 2011 r., którą uchylono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowym zakresie. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dopuszczalne dla przedsięwzięć już istniejących. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu (...) marca 2013 r.

Wobec powyższego decyzją z dnia (...) września 2013 r. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa oraz art. 11c specustawy uchylił decyzję Wojewody (...) Nr (...), w zakresie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km (...) i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu pkt IV, w którym odmówił ustalenia obowiązku i udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu - linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) na działkach o nr (...) położonych w obrębie (...) oraz działce o nr (...) położonej w obrębie (...).

W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda (...) wyjaśnił, iż uchylenie decyzji Wojewody (...) Nr (...) we wskazanej części było zasadne, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na której opierała się decyzja Wojewody (...) Nr (...), została ostatecznie uchylona.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. W uzasadnieniu odwołania Strona Skarżąca wyjaśniła, że rozstrzygnięcie Wojewody (...) jest niezasadne, gdyż organ ten nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności. Inwestor wskazał bowiem, że postanowienia zawarte w decyzji Wojewody (...) Nr (...) zostały w pełni wykonane oraz doszło do zmian w strukturze własności. Ponadto dokonano wpisów do ksiąg wieczystych w zakresie ograniczenia prawa własności. Inwestor poinformował również, że omawiane przedsięwzięcie ma kluczowe znaczenie dla miasta (...).

Wskazane powyżej okoliczności, pomimo że mają istotne znaczenie z punktu widzenia zaskarżonej decyzji, nie były w ocenie inwestora rozważone przez organ pierwszej instancji.

Ponadto inwestor podniósł, że Wojewoda (...) nie zastosował art. 31 ust. 2 specustawy, zgodnie z którym można jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ale nie można uchylić decyzji wydanej na podstawie przepisów specustawy W ocenie Skarżącego, skoro ustawodawca wykluczył możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, to również uchylenie decyzji ostatecznej, która została już wykonana, nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Ww. odwołanie zostało uzupełnione pismem inwestora, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 7 i 8 kpa

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując przedmiotowe odwołanie wskazał, że zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednakże z przyczyn innych niż wskazane przez Skarżącego.

Następnie zauważył, że decyzja Wojewody (...) Nr (...) została wydana w oparciu o przepisy specustawy. Zgodnie z art 11 d ust. 1 pkt S specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne stanowiące element niezbędny dla wydania zezwolenia. Wśród decyzji wymaganych przepisami odrębnymi znajduje się m.in. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn zm.), decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa wart. 72 ust. 1. W pkt 10 powyższego przepisu została wymieniona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ administracji publicznej, kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, musi zatem sprawdzić czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej. uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej, stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną był fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na której opierała się decyzja Wojewody (...) Nr (...) została ostatecznie uchylona, co wypełniło przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może pozostać bez wpływu na decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ odwoławczy zgodził się ponadto z Wojewodą (...), iż po wznowieniu postępowania możliwe jest, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 kpa, częściowe uchylenie decyzji dotychczasowej. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia to, że w obrocie prawnym nie powinny pozostawać tylko te części decyzji, które są wadliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt V SA 1305/96, z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 25, i z dnia 10 listopada 1989 r, sygn. akt SA/Ka 646/89, niepubl ). Niezależnie od powyższego podkreślono, iż decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie kilka rozstrzygnięć, które przed wejściem w życie specustawy były przedmiotem odrębnych decyzji administracyjnych, a mianowicie: lokalizację drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości, przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Droga jako przedsięwzięcie liniowe przebiega zwykle przez kilkanaście, kilkadziesiąt, a nierzadko kilkaset nieruchomości. Zatem decyzje (...) mogą dotyczyć realizacji przedsięwzięć liniowych o długości sięgającej dziesiątek kilometrów. Nie można więc przyjąć, iż w przypadku wystąpienia którejś z wad wznowieniowych, wymienionych w art. 145 § 1 kpa w zakresie dotyczącym tylko konkretnej, dającej się wyodrębnić, części zamierzenia inwestycyjnego np. jednej czy kilku działek, nie oddziaływującej w żaden sposób na pozostałą część przedsięwzięcia, po stronie organu istnieje obowiązek wyeliminowania z obrotu całego rozstrzygnięcia i orzeczenia w to miejsce nowej decyzji (...)

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał także, że w jego ocenie w sprawie nie mają zastosowania uregulowania zawarte w art. 31 ust. 1 i 2 specustawy, ograniczające możliwość uchylenia ostatecznej decyzji (...), jeżeli inwestor rozpoczął już budowę drogi. Organ wskazał, iż art 31 ust. 2 specustawy dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego natomiast art. 31 ust. 1 specustawy dotyczy wyłącznie postępowania nieważnościowego, na co wprost wskazuje ustawodawca.

Ustosunkowując się do zarzutu błędnego przytoczenia przez organ pierwszej instancji art. 11 g ust. 3 specustawy, wskazano, iż istotnie ww. przepis znajduje zastosowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym, a nie wznowieniowym, jednakże fakt powołania się przez Wojewodę na przedmiotowy artykuł nie skutkuje uznaniem, iż zastosowane przez organ rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji (...) jedynie w części dotkniętej wadą, jest błędne.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Wojewoda (...) nie zbadał jednakże zakresu, w jakim należy uchylić przedmiotową decyzję. Skarżona decyzja ograniczyła się zasadniczo do uchylenia decyzji Wojewody (...) Nr (...) w zakresie nieruchomości, w stosunku do których określono ograniczenia w korzystaniu w związku obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu - tj. przebudową linii napowietrznej 400 KV relacji (...) w km (...). Tymczasem badając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody (...) Nr (...), obejmują te części nieruchomości, na których inwestor przewidział m in. budowę słupów o nr (...)- działka nr (...).

Z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika natomiast, czy na ww. działkach o nr (...), położonej w obrębie (...) oraz na działkach o nr ewid. (...) położonych w obrębie (...), są posadowione wyłącznie elementy linii wysokiego napięcia 400 kV, których budowa nie może zostać zrealizowana w ramach przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tym zakresie, czy też są one niezbędne również do realizacji innych elementów przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na działce o nr (...) były planowane jakiekolwiek prace.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5.000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Powyższe oznacza, że liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może być objęty jedynie teren niezbędny dla planowanych obiektów budowlanych, tj. jedynie ta część nieruchomości, na której przewiduje się realizację inwestycji.

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 specustawy, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Określenie linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej jest wynikiem prawnej oceny organu orzekającego dopuszczalność lokalizacji inwestycji drogowej o przebiegu proponowanym przez inwestora w załączniku mapowym, o którym mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Linie te wyznaczają granice skutków prawnych decyzji w zakresie ustalenia lokalizacji drogi, podziałów nieruchomości oraz przejęcia własności terenu znajdującego się w ich granicach na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego (por. M Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Warszawa 2010).

Wyznaczenie linii rozgraniczających nie stanowi jedynie graficznej ilustracji zamierzeń inwestora, lecz także granice wszystkich, tak doniosłych skutków prawnych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak m.in. zmiana struktury własnościowej terenu ujętego w tych liniach. Linie rozgraniczające teren pełnią przy tym funkcję terytorialnego wyznaczenia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 260, z późn. zm ), aczkolwiek przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest budowa tego wszystkiego, co należy do ustawowego zakresu pojęcia pasa drogowego, lecz jedynie tego, co należy do ustawowego zakresu pojęcia "drogi", zdefiniowanego w art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Przepisy specustawy określają bowiem zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 1 ust. 1), a nie inwestycji w zakresie pasów drogowych (por. M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Warszawa 2010). Tym samym w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie można objąć liniami rozgraniczającymi terenu, na którym faktycznie nie będę realizowane żadne prace.

Wskazano również, iż powinnością organu wydającego decyzję jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 395/11).

Z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, jak również z decyzji wznowieniowej nie wynika, by Wojewoda (...) podjął działania zmierzające do ustalenia czy działka o nr (...), położona w obrębie (...) oraz działki o nr ewid. (...) położone w obrębie (...) są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a tym samym czy słuszne było objęcie ww. nieruchomości liniami rozgraniczającymi przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał jednocześnie, iż w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji była wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną.

W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie a zatem konieczne było uchylenie, na podstawie art. 138 § 2 kpa, zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda (...) zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, jakie prace będą prowadzone na działce o nr (...), położonej w obrębie (...) oraz na działkach o nr ewid. (...), w części objętej liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto w sytuacji, gdy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ustalonymi w decyzji Wojewody (...) Nr (...) zostały objęte nieruchomości, które nie są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji, konieczne będzie wystąpienie przez Wojewodę (...) do inwestora o nowe mapy z liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych uwzględniających fakt, że liniami rozgraniczającymi może być objęty tylko teren, na którym realizowana będzie przedmiotowa inwestycja. Ww. zmiany muszą zostać uwidocznione również w projekcie budowlanym.

Z tych powodów organ odwoławczy orzekł jak w decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając skarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisu wyrażonego w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013. poz. 267, ze zm. dalej: Kpa lub Kodeks),

2) naruszenie Konstytucyjnej i kodeksowej zasady działania wszystkich organów administracji publicznej na podstawie prawa.

Podnosząc te zarzuty wnosiło :

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r. (...));

3) przekazanie sprawy Wojewodzie (...) celem umorzenia postępowania;

4) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie a następnie wskazano, że przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa była okoliczność zaistniała po rozstrzygnięciu sprawy, na którą Wojewoda (...) nie miał żadnego wpływu. Brak decyzji, o której mowa w pkt 8 art. 145 Kpa., na której oparto ostateczną decyzję - poddaną weryfikacji we wznowionym postępowaniu, co do zasady powinien oznaczać, że organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę po uchyleniu dotychczasowej decyzji podejmuje nowe rozstrzygnięcie w takich warunkach, w których ów brak należy uwzględnić. W niniejszej sprawie jednak sytuacja kształtuje się inaczej. Sprawa, w której zapadła decyzja Wojewody (...) mieści się w kategorii spraw normowanych przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013. poz. 687, zwana dalej "specustawą drogową"). W tym unormowaniu ustawodawca przewidział szereg odstępstw od ogólnych unormowań zawartych w Kpa, których celem było wzmocnienie trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach w tej ustawie uregulowanych. Szczególnym wyrazem priorytetowego traktowania przez ustawodawcę trwałości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest treść art. 31 specustawy drogowej, który tak dalece ogranicza możliwość wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, że pomimo stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż zaistniały przesłanki wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji "decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała''' (wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 603/11, Lex nr 897752). Trwałość decyzji administracyjnych wydawanych w trybie przepisów specustawy wzmacnia także przepis art. lig ust. 3 wzięty przez Wojewodę (...) pod uwagę w niniejszej sprawie. Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ponadto podkreślenia wymaga to, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, na której oparł wznowione postępowanie Wojewoda (...) nie zalicza się do kategorii przesłanek tożsamych z "naruszeniem prawa", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa upoważnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania". Z ustaleń poczynionych w doktrynie postępowania administracyjnego i zaaprobowanych przez judykaturę wynika, że na gruncie powyższego przepisu przesłanki wznowienia postępowania należy podzielić na dwie kategorie. Pierwszą z nich stanowią przesłanki tożsame z "naruszeniem prawa" - i do nich zalicza się okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 Kpa. Natomiast do przesłanek, którym nie da się przypisać cechy naruszenia prawa należy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Oznacza to, że wznowienie postępowania w analizowanym przypadku nie zostało oparte na przesłance, której można przypisać cechy naruszenia prawa. Oparcie decyzji Wojewody (...) z (...) czerwca 2011 r. na rozstrzygnięciu, które zostało następnie uchylone, a postępowanie umorzono oznacza jedynie, że w sprawie zakończonej ww. decyzją po jej wydaniu wystąpiły braki formalnoprawne. Skoro zatem w myśl art. 31 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej ustawodawca nie pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia licznych kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, to tym bardziej (na zasadzie reguły inferencyjnej a maiori ad minus) nie powinno dochodzić do wyeliminowania ostatecznej decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy z powodu takiego naruszenia, które nie ma charakteru naruszenia prawa.

Odnosząc się do sprawy uchylenia przez Wojewodę (...) w części własnej decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) Skarżący przytaczając obszerną literaturę przedstawił pogląd, że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji administracyjnej w części. W związku z tym wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie znajduje podstawy prawnej i jako takie jest nieprawidłowe.

Błąd ten, w ocenie Skarżącego powtórzył organ odwoławczy skoro uznał, że w zakresie kompetencji Wojewody (...) (wywodzonych z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu) leży możliwość uchylenia we wznowionym postępowaniu jedynie w części.

Konkludując Skarżący stwierdził, iż biorąc pod uwagę to, że prawodawca kodeksowy nie dopuścił w art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu uchylenia decyzji w części, a przede wszystkim dlatego, że ustawodawca w przepisach specustawy sformułował znacznie silniejsze niż w Kpa podstawy trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych czynności procesowe organów administracji w niniejszej sprawie powinny prowadzić do umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przystępując do analizy przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy rozważyć czy w sprawach dotyczących udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji w zakresie dróg publicznych w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. dopuszczalne jest stosowanie trybów nadzwyczajnych. Negatywna odpowiedź na to pytanie miała by najdalej idące konsekwencje dla rozstrzygania w niniejszej sprawie W istocie też stanowisko Skarżącego prowadzi do takiej konkluzji.

W związku z tym wskazać należy, że jak stanowi art. 11c powołanej ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy.

Powołana wyżej ustawa nie zawiera żadnego unormowania dotyczącego wznowienia postępowania co oznacza, że w tym zakresie stosuje się przepisy kpa. Dodatkowo podkreślić należy, iż ustawa zawiera częściową regulację trybu nadzwyczajnego jakim jest stwierdzenie nieważności w art. 31 ust. 1, co oznacza, również, że ustawa nie wyklucza stosowania nadzwyczajnych trybów postępowania.

Za dopuszczalnością stosowania tych trybów opowiada się również piśmiennictwo.( M. Wolanin Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Trybu tego nie można zastosować w tych przypadkach, gdy wyraźnie przeciwstawia się temu przepis szczególny. Przypadki takiego wyłączenia przewidują np.: art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) w odniesieniu do decyzji i postanowień Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów; art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.).

Prawidłowość prowadzenia postępowania wznowieniowego w przypadku zmiany lub uchylenia decyzji środowiskowej potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach II OSK 2520/12 i II OSK 4/15.

Konsekwencją przyjęcia stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania i braku regulacji w tym zakresie w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest stosowanie procedury przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zatem sposób rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania określa art. 151 kpa. Zgodnie z art. 151 k.p.a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się wydaniem decyzji, które w zależności od rezultatów przeprowadzonego postępowania wznowieniowego mogą przybrać jedną z możliwych, wymienionych w tym przepisie postaci. Po pierwsze organ administracji odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. Wbrew zatem temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, lub w działaniach wewnętrznych podjętych z urzędu, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Skoro zatem decyzja jest prawidłowa, nie ma podstaw do jej uchylenia. Po drugie organ uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Może to uczynić wówczas, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. Działając w tym trybie, organ może także wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdy np. po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku którego wyłączone jest orzekanie w danej sprawie w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 658). W tym trybie organ może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie, gdy w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej sprawa podlegać będzie przekazaniu sądowi powszechnemu (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 844). Organ prowadzący postępowanie wznowieniowe może także wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe, a więc np. strona wycofa wniosek o wznowienie postępowania, postępowanie zostanie wznowione w sprawie niemającej charakteru administracyjnoprawnego (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 845). Dopuszcza się również wydanie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w sytuacji wznowienia postępowania mimo niezachowania terminów określonych w art. 148 kpa.

W kolejnej sytuacji organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, jednak nie uchyla tej decyzji z powodu wystąpienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 1 i 2 kpa Negatywnymi przesłankami, uniemożliwiającymi uchylenie zaskarżonej decyzji może być upływ terminu przedawnienia oraz przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa, która zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomimo zatem usunięcia tych wad w postępowaniu wznowieniowym nie prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w istocie rzeczy decyzja ta w sensie merytorycznym jest zgodna z prawem.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy już w tym miejscu należy wskazać, że organ I instancji po wznowieniu postępowania mógł wydać jedynie rozstrzygnięcie określone w art. 151 § 1 kpa bowiem nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 151 § 2 kpa. Niewątpliwie nie nastąpiło przedawnienie a brak decyzji środowiskowej nie może być uznany za nieistotny i nie mający wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2520/12, w którym oceniano ograniczenia płynące z art. 31 specustawy " Jednak powyższe ograniczenia nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr (...) z dnia (...) czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko, dyrektywa Rady nr (...) z dnia (...) maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – dyrektywa siedliskowa).

W takich przypadkach bowiem należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez Sądy, red. A. Wróbel, 2005, s. 97–114, wyrok NSA z 10 czerwca 2010 r., II OSK 961/09).

Decyzja ta bowiem jest konieczna w procesie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej."

Podsumowując tę część rozważań wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji środowiskowej było w pełni uzasadnione. Prawidłowe też było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 kpa.

Dalej należy odnieść się do kwestii możliwości częściowego uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzega niejednolitość orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie. Niemniej za przekonywujące uznaje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2325/12 "Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że brak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wyraźnej normy dopuszczającej uchylenie decyzji dotychczasowej w części i orzeczenia merytorycznego w tej części uchylonej nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona tym przepisem (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1106/01, LEX nr 109298). Poza tym stwierdzenie nieważności decyzji w części jak i uchylenie jej w części we wznowionym postępowaniu nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. Następuje to w takim zakresie w jakim organ ustali występowanie wady z art. 156 czy też z art. 145 k.p.a. Brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie jednej działki w ramach inwestycji liniowej nie uzasadnia stwierdzenia w całości jej nieważności - patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12, publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Powyższa konstatacja zawarta w powołanym wyżej wyroku NSA odnosi się również do postępowania nadzwyczajnego w zakresie wznowienia postępowania."

Podzielając argumentację zaprezentowana powyżej stwierdzić należy, że co do zasady wadą rozstrzygnięcia organu I instancji nie było uchylenie decyzji w części.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia była ocena zasadności zastosowania art. 138 § 2 kpa przez organ II instancji.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejsze sprawie w całości podziela argumentację zaprezentowaną przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zasadnicze zagadnienie jakie winno być przez Wojewodę (...) wyjaśnienie wpływu wyeliminowanej decyzji środowiskowej na zakres w jakim należy uchylić przedmiotową decyzję.

Stanowisko w tym przedmiocie przedstawione przez organ odwoławczy łącznie z zaleceniami co do dalszego procedowania, w ocenie Sądu jest prawidłowe.

Na koniec, odnosząc się do sytuacji inwestora należy dla porządku przedstawić poniższe stanowisko.

W zależności od etapu robót budowlanych dotyczących budowy inwestycji objętej udzielonym pozwoleniem na realizację inwestycji drogowej może dojść do następujących sytuacji. Jeżeli inwestycja nie jest zrealizowana należy przyjąć dopuszczalność wydania nowej decyzji środowiskowej dla tej części zamierzenia, co daje możliwości ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. W takim przypadku niezbędne będzie wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 11a ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zatem w zależności od stanu robót budowlanych zależy dalszy tryb postępowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).