Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 291/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3 ,art. 20 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 383 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) sędzia WSA Ryszard Maliszewski Protokolant stażysta Agnieszka Kunkel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 31 stycznia 2017 r., nr 0102 -68/17 , Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie (dalej jako "RIO") stwierdziło nieważność Uchwały nr XXXII/87/16 Rady Gminy Rybno z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Rybno na lata 2016 – 2022.

Jako podstawę prawną organ nadzoru podał art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 561, dalej w skrócie u.r.i.o.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej u.s.g.).

Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ nadzoru na stanowisku, iż procedura uchwalania zmian w uchwale dotyczącej wieloletniej prognozy finansowej obejmuje wszystkie czynności począwszy od przygotowania odpowiedniej zmiany przez organ wykonawczy, poprzez właściwe zwołanie i przebieg sesji zgodnie z obowiązującym statutem oraz na terminowym przekazaniu uchwalonego aktu do organu nadzoru.

Kolegium Izby ustaliło, że P. R. w dniu 16 grudnia w czasie sesji Rady Gminy Rybno, ustnie zrzekł się mandatu radnego, co zostało zapisane w protokole z sesji. P. R. nie doręczono zawiadomienia o terminie sesji wyznaczonej na dzień 28 grudnia 2016 r. oraz porządku obrad i materiałów sesyjnych. Nie był on również obecny na sesji Rady w czasie uchwalenia przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru stwierdził, że P. R., w dniu 28 grudnia 2016 r. to jest w dniu procedowania przez Radę nad przedmiotową uchwałą, był radnym Gminy Rybno i winien być powiadomiony o terminie i miejscu odbywania się sesji oraz powinien otrzymać materiały będące przedmiotem obrad, gdyż pisemne zrzeczenie się mandatu radnego złożył do Biura Urzędu Gminy Rybno dopiero w dniu 18 stycznia 2017 r.

Organ nadzoru, mając powyższe na uwadze stwierdziło, że procedura podjęcia w dniu 28 grudnia 2016 r. przez Radę uchwały Nr XXXII87/16 w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Rybno na lata 2016 – 2022, obarczona jest istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. i § 26 ust. 4 Statutu Gminy Rybno (Dz. Urz. Woj. Warmińsko- Mazurskiego 2016, poz. 4783) w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r., Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. 2017, poz. 15).

Kolegium Izby powołało treść art. 20 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W myśl ust. 3 tego art. na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Kolegium Izby, wskazano ponadto, że szczegółowy tryb pracy rady gminy określa statut gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie, z § 26 ust. 4 Statutu Gminy Rybno o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych pisemnie, lub elektronicznie, bądź w inny skuteczny sposób, najpóźniej na 5 dni przed terminem obrad. Do zawiadomienia należy dołączyć komplet dokumentów będących przedmiotem obrad rady wraz z nośnikiem z nagranym dźwiękiem i obrazem z przebiegu ostatniej sesji.

Organ nadzoru wskazał, że art. 383 § 1 ustawy Kodeks wyborczy wymienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, pośród których brak jest możliwości złożenia ustnej rezygnacji. W pkt 4 przywołanej regulacji prawodawca przewidział wyłącznie pisemną formę zrzeczenia się mandatu radnego. Podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z ww. przyczyny, zgodnie z wolą ustawodawcy, jest komisarz wyborczy, który w myśl art. 383 § 2a ww. ustawy czyni to w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia tej przyczyny. Pisemne zrzeczenie się mandatu radnego powinno zostać złożone bezpośrednio organowi właściwemu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tj. Komisarzowi Wyborczemu w Olsztynie. W przypadku złożenia takiego oświadczenia przewodniczącemu rady, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien on niezwłocznie przekazać je komisarzowi wyborczemu. W takiej sytuacji termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu biegnie od dnia otrzymania oświadczenia przez komisarza wyborczego.

Wskazano, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez komisarza wyborczego nastąpi w dacie późniejszej niż data sesji rady - 28 grudnia 2016 r. - gdyż radny P. R., pisemne zrzeczenie się mandatu radnego złożył do Biura Urzędu Gminy Rybno w dniu 18 stycznia 2017 r.

Na powyższą uchwałę Gmina Rybno (dalej również jako skarżąca, strona) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie i zarzucając rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., poprzez niezachowanie wymogów formalnych postępowania nadzorczego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przy badaniu uchwały budżetowej Kolegium Izby jest zobowiązane do przeprowadzenia postępowania w dwóch etapach. W pierwszym etapie następuje badanie treści uchwały. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Kolegium Izby wskazuje termin i sposób ich usunięcia, a gmina ma możliwość skorygowania wskazanych w treści uchwały budżetowej naruszeń prawa. Dopiero, gdy gmina nie dokona zalecanych zmian w uchwale budżetowej, rozpoczyna się drugi etap, który może doprowadzić do zastosowania sankcji nieważności badanej uchwały w całości lub w części. Według skarżącej, Kolegium Izby stwierdzając nieważność przedmiotowych uchwał Rady Gminy nie zachowało wymogów określonych w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., gdyż nie wzywało strony do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień w tej sprawie, ani też nie wskazało nieprawidłowości w zakwestionowanych uchwałach oraz sposobu i terminu ich usunięcia. Zdaniem skarżącej niewątpliwie miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej skarżąca podniosła, że jeżeli Kolegium Izby uzna, iż treść uchwały zawiera kwalifikowane wady prawne uniemożliwiające pozostawienie w obrocie takiej uchwały - istotne naruszenia prawa, wówczas wszczyna postępowanie nadzorcze, zawiadamiając gminę o terminie rozpatrzenia sprawy. W takim posiedzeniu Kolegium Izby, zgodnie z art. 18 ust. 3 u.r.i.o, ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana. W ten sposób, zdaniem skarżącej ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych zabezpiecza gminie czynny udział w postępowaniu nadzorczym. Po wysłuchaniu wyjaśnień przedstawiciela nadzorowanej jednostki, podejmowana jest uchwała Kolegium Izby, w której należy wyraźne wskazać organowi gminy nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Kolegium Izby, może także nakazać wprowadzenie do uchwały budżetowej konkretnych wydatków wynikających z obligatoryjnych zadań własnych i zleconych gminie. Termin wyznaczony przez izbę powinien być realny, czyli pozostawiający wystarczającą ilość czasu na zwołanie np. sesji organu stanowiącego, zapoznanie się i przeanalizowanie skierowanych do niej zaleceń oraz podjęcie uchwały w tej sprawie. Kolegium Izby, formułując uchwałę naprawczą, nie dokonuje jeszcze rozstrzygnięcia nadzorczego. Jest to jedynie akt nadzoru pozwalający skorygować wady w treści uchwał budżetowych przez podmiot nadzorowany. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska, przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 134/00, z 4 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 730/00. Ponadto, w ocenie skarżącej ze względu na ścisłą łączność wieloletniej prognozy finansowej z budżetem gminy, co wprost wynika z art. 226, 227 i 229 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. 2016, poz. 1870 ze zm.), zasadne było zaskarżenie także rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Izby, dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Rybno na lata 2016 – 2022.

Uchwałą nr 0102-170/17 z dnia 7 kwietnia 2017 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Olsztynie w sprawie udzielenia odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, na mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a przedmiotem tej kontroli jest ocena samego aktu nadzoru co do jego zgodnościz prawem, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.07.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). W myśl art. 133 §1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy kwestii zgodności z prawem zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Gminy Rybno w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Rybno na lata 2016 – 2022.

Przedmiotem rozpoznania sądu jest więc akt nadzoru nad działalnością organu samorządu terytorialnego , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. W ocenie organu nadzoru badana uchwała organu samorządu terytorialnego naruszała prawo, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Krańcowo odmienne stanowisko prezentuje natomiast Rada Gminy utrzymując, że jej uchwała nie narusza prawa.

Badanie zgodności z prawem aktu organu nadzoru powinno uwzględniać zadania organu nadzoru .Organ ten z założenia stoi na straży przestrzegania prawa przez organy samorządu terytorialnego. Formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien więc wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Są to elementy niezbędne rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające z art.91 ust.3 u.s.g. Przepisy te obligują bowiem organ nadzoru do zawarcia w swej uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego . Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega m.in. na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu samorządu jest niezgodny oraz wykazanie, na czym polega i w czym wyraża się naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z 24 września 2002r. , sygn. akt II SA/Wr 3142/01 i wyrok NSA z 20 kwietnia 2007r. , sygn. akt I OSK 191/07 ).

Przestawionym wyżej wymogom w pełni odpowiada zaskarżona uchwała Kolegium RIO. W ocenie Sądu uchwała organu nadzoru spełnia wymogi formalne i merytoryczne. W związku z tym skarga Rady Gminy jest bezzasadna.

W tym miejscu wskazać należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 u.s.g. określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 u.s.g. określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez gminę zawarte są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty, jest w myśl art. 41 u.s.g. rada gminy. Rada, jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.s.g, rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W myśl ust. 3 powyższego art. na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. Szczegółowy tryb pracy rady gminy niezależnie od tego, czy jest to tryb nadzwyczajny, czy zwykły 1 określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu powiadamiania, dlatego miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu gminy, który stanowi o ustroju gminy. Jest on zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty gminnej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i tryb pracy jej organów (art. 22 u.s.g.).. Jest też, konstytucyjnym źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania gminy (art. 87 Konstytucji RP). Na terenie gminy, w dacie wydawania kwestionowanej uchwały, obowiązywał Statut Gminy Rybno w brzmieniu ustalonym Uchwałą Nr XXVIII/62/2016 Rady Gminy Rybno z dnia 25 października 2016 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Gminy Rybno. Jak wynika z § 26 ust. 4 Statutu o terminie i miejscu zwołania sesji powiadamia się radnych najpóźniej na 5 dni przed terminem obrad, pisemnie, elektronicznie bądź w inny w inny skuteczny sposób, dołączając komplet dokumentów będących przedmiotem obrad rady.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo uznał, że P. R., w dniu 28 grudnia 2016 r. to jest w dniu sesji Rady Gminy Rybno, na której procedowano nad przedmiotową uchwałą dotyczącą wieloletniej prognozy finansowej, był radnym Gminy Rybno i winien być powiadomiony o terminie i miejscu odbywania się sesji oraz powinien otrzymać materiały będące przedmiotem obrad, gdyż pisemne zrzeczenie się mandatu radnego złożył do Biura Urzędu Gminy Rybno dopiero w dniu 18 stycznia 2017 r. Wskazać bowiem należy, że art. 383 § 1 ustawy Kodeks wyborczy wymienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, pośród których brak jest możliwości złożenia ustnej rezygnacji. W pkt 4 ww. ustawy przewidziano wyłącznie pisemną formę zrzeczenia się mandatu radnego. Podmiotem uprawnionym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z ww. przyczyny, jest komisarz wyborczy, który w myśl art. 383 § 2a ww. ustawy czyni to w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia tej przyczyny. Ponadto podkreślić należy, że pisemne zrzeczenie się mandatu radnego powinno zostać złożone bezpośrednio organowi właściwemu do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu tj. Komisarzowi Wyborczemu w Olsztynie. W przypadku złożenia takiego oświadczenia przewodniczącemu rady, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien on niezwłocznie przekazać je komisarzowi wyborczemu. W takiej sytuacji termin do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu biegnie od dnia otrzymania oświadczenia przez komisarza wyborczego. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu przez komisarza wyborczego nastąpi w dacie późniejszej niż data sesji rady (28 grudnia 2016 r.).

Dlatego też, zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że procedura uchwalenia uchwały Rady Gminy w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej obarczona została istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu art. 20 ust. 1 i 3 u.s.g. i § 26 ust. 4 Statutu Gminy Rybno w zw. z art. 383 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks wyborczy.

W ocenie Sądu, powyższe naruszenie prawa - w realiach niniejszej sprawy - należy uznać za istotne i było ono wystarczające do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Podjęta bowiem uchwała w sposób istotny narusza prawo. O legalności aktu prawa miejscowego decyduje bowiem nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób zaś uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procesowania nad tym aktem. Innymi słowy warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze.

Odnosząc się do zarzutów skargi – naruszenia art. 12 ust.1 i 2 u.r.i.o. wskazać należy, że wymieniona w tym przepisie procedura ma zastosowanie tylko do uchwały budżetowej i jej zmian, natomiast rozstrzygniecie nadzorcze zostało oparte o art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. oraz art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. do wyłącznej kompetencji kolegium należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa wart. 11 ust. 1. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały wart. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie, z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, kolegium orzeka o nieważności badanej uchwały lub zarządzenia w całości, bądź w części w zakresie, której to istotne naruszenie prawa stwierdziło. Kompetencje nadane organowi nadzoru upoważniają, Kolegium Izby do podjęcia orzeczenia o nieważności uchwał sprzecznych z prawem. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu powyższego przepisu, obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie jest to sprzeczność z ustawą o samorządzie gminnym i Statutem Gminy Rybno.

Zdaniem Sądu Kolegium Izby zasadnie stwierdziło, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, albowiem tryb jej podjęcia w sposób istotny narusza wskazane wyżej przepisy, regulujące procedurę powiadamiania o terminie i miejscu oraz trybie przekazywania radnym materiałów związanych z obradami. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Warto również zaznaczyć, że wszczęcie procedury określonej w art. 12 ust. 1 i 2 u.r.i.o., skutkowałoby nakazaniem ponownego zwołania sesji rady, uchyleniem zaskarżonej uchwały budżetowej i ponowne jej uchwalenie. W takim przypadku nowa uchwała zaczęłaby obowiązywać od dnia jej podjęcia, a nie od dnia 28 grudnia 2016 r. (pierwotne uchwalenie). Takie działanie rady naruszałoby porządek prawny i ład finansów publicznych, gdyż "legalizowałoby", działanie wójta w zakresie dokonywania wydatków- w niniejszej sprawie od dnia 28 grudnia 2016 r. do dnia podjęcia nowej uchwały. Uchylenie przepisów przez radę gminy na skutek wydania innego – nowego aktu oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od daty wejścia w życie aktu derogującego, czyli ze skutkiem ex nunc. Rada gminy nie posiada, bowiem kompetencji do podejmowania uchwał z "mocą wsteczną". Takie kompetencje posiada Kolegium Izby, gdyż stwierdzenie nieważności zawsze wskazuje, że akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa, obarczającym go od dnia jego podjęcia (z mocą ex tunc).

Mając powyższe rozważania na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.