Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 113/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 zd. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153 w zw. z art. 141 par. 4 zd. 1, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 2 i par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Go 622/12 w sprawie ze skargi D. Ż. i W. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D.Ż. i W.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp., powołując się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. R., współwłaściciela Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "P." s.j. Zakład Pracy Chronionej w G., ustalił dla ww. Przedsiębiorstwa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku krematorium wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] "S." przy ul. Ż. w G.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta Gorzowa Wlkp. do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy analizując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] stycznia 2011 r., uzupełniony pismem z dnia [...] lutego 2011 r. - mając na względzie, że stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek ten winien m.in. zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej - stwierdził, że we wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną oraz gaz.

Ponadto Kolegium wskazało, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "P." spółka jawna Zakład Pracy Chronionej z siedzibą w G., za którą działał A. R., wskazany jako "współwłaściciel", zaś w aktach sprawy brak jest informacji, czy był on osobą uprawnioną do reprezentacji wnioskodawcy. Organ II instancji podniósł, że spółka jawna jest spółką osobową prawa handlowego i prawo do jej reprezentacji przysługuje każdemu wspólnikowi. Prawo wspólnika do reprezentowania spółki dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki i nie można ograniczyć go ze skutkiem wobec osób trzecich (art. 29 Kodeksu spółek handlowych). Umowa spółki może jednak przewidywać, że wspólnik jest pozbawiony prawa reprezentowania spółki, bądź że jest uprawniony do jej reprezentowania tylko łącznie z innym wspólnikiem lub prokurentem (art. 30 § 1 K.s.h.). W związku z faktem, iż w firmie spółki jawnej będącej wnioskodawcą nie ujawniono nazwiska A. R., organ I instancji winien był zbadać kwestię, czy był on osobą uprawnioną do jej reprezentacji, np. wzywając składającego podanie do okazania się odpisem aktualnym z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Powołując się na dyspozycję art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, w tym m.in. z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. Odnosząc się do uzgodnienia dokonanego przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. Ż., organ odwoławczy wskazał na rozbieżności pomiędzy decyzją organu I instancji, a treścią pisma (uzgodnienia) Wydziału Dróg i Transportu Publicznego z dnia [...] lutego 2011 r. w zakresie numeracji działek stanowiących pas drogowy ulicy Ż., z której ma się odbywać skomunikowanie inwestycji. W decyzji jest mowa o działkach o nr [...] i [...], zaś w piśmie Wydziału Dróg i Transportu Publicznego podaje się działki nr [...]-[...].

Kolegium stwierdziło, że materiał zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało, iż warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Do wniosku dołączono jedynie warunki techniczne dla przyłącza gazowego, przy czym nie wiadomo, czy zapewniają one zapotrzebowanie, ponieważ inwestor we wniosku nie wskazał wielkości zapotrzebowania. W pozostałym zakresie inwestor podał, że zapewnienie dostawy energii i wody będzie odbywało się z istniejącego przyłącza. Wobec niewskazania przez inwestora ww. zapotrzebowania brak jest - w ocenie organu odwoławczego - możliwości zweryfikowania, czy przesłanka ta została spełniona.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze za niewystarczające uznało ustalenia Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Kolegium wskazało, że nie wiadomo, czy jest to zbiornik, bądź zbiorniki już istniejące, czy też winny być one objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na niespójności w zakresie brzmienia firmy Spółki – wnioskodawcy ujętymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w załączonych do wniosku warunkach przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...] grudnia 2010 r. Kolegium podkreśliło, że dokładne ustalenie tej okoliczności było obowiązkiem organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto niespójności pomiędzy oznaczeniem wnioskodawcy, a oznaczeniem strony dla której decyzja została wydana. Kolegium wyraziło także wątpliwości dotyczące prawidłowości wskazania przez organ I instancji wspólników Spółki, jako stron postępowania, podczas gdy zdaniem organu odwoławczego za stronę postępowania winna być uznana spółka jawna, a nie jej wspólnicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp., odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez D. Ż. córce – K. Ż., zauważyło, że jego treść pozostaje w sprzeczności z adnotacją sporządzoną na nim przez pełnomocnika. Organ wskazał, że wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa organ I instancji winien usunąć, gdyż zgodnie z wolą strony obejmuje ono wszelkie sprawy związane z wydaniem zaskarżonej decyzji, co w rezultacie winno skutkować doręczaniem wszelkich pism pełnomocnikowi.

Organ II instancji stwierdził również, że w załączniku graficznym nr 2 do wyników analizy nie wskazano do jakiej decyzji został on sporządzony.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Kolegium za słuszne uznało odstąpienie przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. od ustalenia linii zabudowy (a także szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki). Organ II instancji powołał się przy tym na uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 496/10), w którym Sąd ten stwierdził, że zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" zabudowy istniejącej jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się - zwracających uwagę na fakt wydania w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego - Kolegium powołując się na piśmiennictwo wskazało, że decyzja ta była podstawą do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, co doprowadziło niejako do "skonsumowania" wynikających z niej uprawnień (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium powołało się nadto na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym ten sam inwestor może ponownie wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o ile nowy wniosek dotyczy innej budowy. Wskazując jednakże na fakt niedysponowania aktami sprawy dotyczącymi ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2006 r. Kolegium uznało, że organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien odnieść się do zarzutu tożsamości obu decyzji.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego przez D. i W. Ż., Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności można zastosować do wykładni pojęcia działalności związanej z prowadzeniem krematoriów i do poszukiwania działalności pokrewnej. Podobne zastosowanie mogą znaleźć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zgodnie z którym krematoria należą do klasy 1272 pod nazwą "Budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych", obejmującej m.in. kościoły, kaplice, cmentarze i obiekty z nimi związane, domy pogrzebowe i krematoria.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na usytuowanie przedmiotowej działki przy granicy cmentarza komunalnego oraz ustalone w judykaturze szerokie rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji", za nietrafny uznało zarzut, iż budowa krematorium nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy.

Ponadto Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących się, że w sprawie błędnie wyznaczony został wskaźnik intensywności terenu. Organ II instancji stwierdził, że Prezydent prawidłowo wziął pod uwagę przy wyznaczaniu tego wskaźnika teren całej działki nr [...], w tym również część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśliło również, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), odpady z krematorium (klasa 10.14) nie są zaliczane do kategorii odpadów niebezpiecznych.

W związku ze skargą Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Ż. nr [...] wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu nie można pominąć faktu, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o wniosek inwestora, który nie zawierał niezbędnych danych charakteryzujących inwestycję w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię i gaz. Następnie brak we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie: u.p.z.p) charakterystyki inwestycji Sąd uznał za wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z przesłanek, która może uniemożliwić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest brak zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p). Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczeniem odpowiednich usług (zob. Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2011, s. 523).

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż do wniosku inwestor dołączył jedynie warunki techniczne dla przyłącza gazowego. Nie wiadomo jednak, czy zapewniają one zapotrzebowanie na gaz. Inwestor nie wskazał bowiem wielkości tego zapotrzebowania. W pozostałym zakresie inwestor podał, że zapewnienie dostawy energii i wody będzie odbywało się z istniejącego przyłącza. W tej sytuacji prawidłowa jest konstatacja, iż nie było podstaw do stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Za słuszne także uznał Sąd twierdzenie organu odwoławczego, że niewystarczające są ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Istotnie z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że następować to będzie do zbiornika bezodpływowego, nie wiadomo jednak, czy jest to zbiornik bądź zbiorniki już istniejące, czy też powinny być one objęte zamierzeniem inwestycyjnym.

Kolejnymi przyczynami uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było: niezbadanie, czy składający wniosek A. R. był osobą uprawnioną do reprezentacji spółki, rozbieżności pomiędzy decyzją organu pierwszej instancji, a treścią uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie numeracji działek stanowiących pas drogowy ul. Ż., nieustalenie rzeczywistego brzmienia firmy wnioskodawcy, wątpliwości w zakresie prawidłowości wskazania wspólników spółki, wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez D. Ż. córce – K. Ż. oraz ustalenie przedmiotu decyzji o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2006 r., dotyczącej przedmiotowej działki.

Zdaniem Sądu, uchybienia te mogły być sanowane przez organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 K.p.a. Nie zmienia to jednak stanowiska Sądu, co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Jednocześnie Sąd uznał za słuszne stanowisko skarżącej, co do tego, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Z tego też powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na to, iż uzasadnienie tej decyzji nie zawiera oceny sprawy w zakresie wszystkich podnoszonych przez skarżącą na etapie odwołania okoliczności. Sąd dostrzegając powyższe uznał jednak, iż uchybienia procesowe organu popełnione w ww. zakresie nie mają charakteru istotnego, a tylko o takim charakterze - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a) - czyniłby zasadnym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd zajmując takie stanowisko miał przede wszystkim na względzie to, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie na nowo do wszechstronnego i dokładnego rozpatrzenia wniosku i wszelkich okoliczności dotyczących intensywności zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Skarżąca podniosła w skardze, że zaskarżona decyzja nie wyczerpuje wytycznych co do dalszego toku postępowania, w tym nie uwzględnia konieczności zbadania dopuszczalności wskazanej lokalizacji spornego krematorium pod względem naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, jak również nie uwzględnia konieczności dokonania oceny, czy przy zagospodarowaniu działki nr [...] chroniony będzie własny interes prawny każdego z mieszkańców, tj. wywiedziony z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), w postaci swobodnego wykonywania swojego prawa własności z tytułu własności lokalu mieszkalnego. Skarżąca zaznaczyła, że krematorium do spopielania zwłok jest obiektem bardzo uciążliwym dla otoczenia i z pewnością nienadającym się do lokalizacji w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

Odnosząc się do tego stanowiska, Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p, ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich, zakres oddziaływania inwestycji ma być ograniczony do granic nieruchomości, planowana inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dalej organ ustalił, że projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Podkreślenia przy tym wymaga, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, które to naruszenie skarżąca upatruje w usytuowaniu i bliskości spornego krematorium, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji". Podkreślenia wymaga, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Sąd przychylił się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 ( Lex nr 465665, wyrok dostępny także na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolości zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu".

W przepisie art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy zatem na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz, a planowana inwestycja dotyczy realizacji krematorium, to uznać należy, że stanowi ona kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, spełniając kryteria ustawowe art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. po uzupełnieniu akt sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ustalił dla Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego ,,P." R. R., S. R., W. G. warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie krematorium wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. w G.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie nazwy spółki wnioskodawcy i wyjaśnienie niespójności w zakresie brzmienia firmy spółki pomiędzy wnioskiem a dołączonymi do wniosku warunkami przyłączenia do sieci gazowej, okazanie aktualnego odpisu z rejestru przedsiębiorców KRS, określenie zapotrzebowania w zakresie planowanej inwestycji na gaz, wodę, prąd oraz przedłożenie zapewnienia od właściwej jednostki, że dodatkowe zapotrzebowanie będzie wystarczające z istniejących przyłączy, uszczegółowienie sposobu odprowadzania ścieków, gdyż nie wiadomo czy są to zbiorniki istniejące czy powinny być objęte zamierzeniem inwestycyjnym (jeżeli istniejące to należy określić ich objętość i ilość wytwarzanych ścieków z istniejącego już budynku na wnioskowanej działce oraz zapewnić o wystarczającej objętości tych zbiorników dla planowanej inwestycji). Na powyższe strona udzieliła odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazując, że prawidłowa nazwa spółki to Przedsiębiorstwo Handloweo-Usługowe ,,P." R. R., S. R., W. G. w G. sp. jawna, załączając odpis z KRS. Następnie strona wskazała zapotrzebowanie na wodę, na energię elektryczną i gaz załączając stosowne dokumenty potwierdzające taką możliwość. Jednocześnie strona podała, że odprowadzanie ścieków odbędzie się do zbiorników już istniejących zgodnie z opinią projektanta z uprawnieniami branży sanitarnej, załączoną do pisma.

Jednocześnie organ wezwał stronę – D. Ż. do wyjaśnienia wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa oraz wskazania adresu dla doręczeń pism, wskazując w sytuacji niewskazania adresu pełnomocnika, to jest córki, pełnomocnictwo, jako niekompletne nie będzie brane pod uwagę. Na wezwanie strona nie udzieliła odpowiedzi.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Wydział Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Gorzowa Wlkp. uzgodnił ponownie warunki zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. Ż. w G. dla inwestycji, której przedmiotem jest budowa budynku krematorium.

Nadto zgodnie ze wskazaniami organu Prezydent w nowowydanej decyzji na jej załącznikach graficznych dokonał wymaganych adnotacji, że stanowią one załączniki do tej właśnie decyzji.

W aspekcie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. zaznaczył, iż inwestor wskazał pod planowaną inwestycję zachodnią, niezagospodarowaną część działki nr [...]. Organ ten ustalił, że krematorium może być budynkiem parterowym, dopuszczając jednocześnie budynek o trzech elewacjach bocznych z dachem zielonym, wkomponowany w topografię terenu, jak również budowę dominanty wolnostojącej o wysokości do 10 m mierząc od poziomu istniejącego parkingu. Organ I instancji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy krematorium, w którym prowadzone będą usługi w zakresie spopielania zwłok ludzkich; przy czym w projektowanym krematorium planuje się docelowo zainstalować dwa komplety urządzeń do kremacji zwłok - każdy komplet z jednym piecem kremacyjnym oraz odpowiednimi akcesoriami i niezbędną infrastrukturą. Realizacja przedsięwzięcia planowana jest w dwóch etapach: pierwszy- budowa budynku krematorium z jednym kompletem urządzeń kremacyjnych z zarezerwowanym miejscem na ewentualne dostawianie drugiego kompletu urządzeń do kremacji. Obiekt krematorium planuje się wybudować z kompletu urządzeń do kremacji. Obiekt krematorium planuje się wybudować z pomieszczeniami niezbędnymi do prowadzenia kompletnych usług w zakresie kremacji w tym pomieszczenia do przyjmowania zwłok przechowywania zwłok, do prowadzenia kremacji, kotłownia grzewcza, część administracyjno-socjalna; etap drugi: planuje się zrealizować, gdy zapotrzebowanie na usługi w zakresie spopielania zwłok ludzkich okaże się większe od wydajności krematorium z jednym kompletem urządzeń.

Prezydent wyłączył z zakresu decyzji część wnioskowanej działki - zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, od strony ul. Ż., w pasie o szerokości ok. 55 m od pasa drogi - z uwagi na obowiązujący w tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXVI/297/2004 Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 24 marca 2004 r.), który przewiduje w tej części funkcje usług komercyjnych – handlowych w tym związaną z obsługą cmentarza, parking dla obsługi klientów (teren oznaczony symbolem 11UC).

Mając na względzie, że wnioskowana działka od strony ul. Ż. zabudowana jest już budynkiem, który wyznacza linię zabudowy, jak również, że część działki objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyłączona jest z zakresu niniejszej decyzji, dla planowanego budynku lokalizowanego w głębi posesji (jako drugi budynek na działce) organ odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy.

Prezydent wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] wynosi maksymalnie 11,45%, natomiast razem z istniejącą zabudową, która stanowi 20,84%, wskaźnik ten nie może przekroczyć 32,29%, co stanowi średnią wielkość w obszarze analizowanym. Organ ten podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Organ I instancji nie wyznaczył szerokości oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, bowiem planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki nr ew. [...] w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a na części działki przylegającej do drogi zlokalizowany jest już budynek handlowo-usługowy, zaś wnioskowany budynek ma być drugim budynkiem, położonym w głębi tej działki. Zgodnie z § 6 ust. 1 wyznaczenie szerokości elewacji frontowej następuje, gdy znajduje się ona od strony frontu działki; analogicznie dotyczy to również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. ustalił także, iż budynek krematorium dostosować należy gabarytami do ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanej działki, przy czym zgodnie z wnioskiem dopuszcza się wysokość budynku krematorium do 8 m (w najwyższym miejscu budynku mierząc od poziomu istniejącego parkingu), a wejście do budynku na poziomie do - 2 m (mierząc od poziomu parkingu położonego przy istniejącym już budynku handlowo-usługowym).

Kierując się dyspozycją § 8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, organ I instancji ustalił, że geometria dachu budynku to dach płaski (do 12 stopni), przy czym dopuścił wykonanie dachu zielonego.

Ustalając warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. wskazał, że planowana inwestycja winna być zaprojektowana w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania. Odnosząc się do wpływu planowanej inwestycji na środowisko organ ten ustalił, że:

– w zakresie gospodarki wodno-ściekowej - pobór wody na potrzeby socjalne, odprowadzanie ścieków bytowych do bezodpływowego zbiornika, i odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony,

– w zakresie akustyki - planowane przedsięwzięcie nie może przekraczać norm, ani akustycznie oddziaływać na tereny sąsiednie,

– w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego - zamierzenie inwestycyjne nie może znacząco oddziaływać na powietrze atmosferyczne, ani wpływać na sąsiednią zabudowę mieszkalną,

– w zakresie gospodarki odpadami - odpady (w tym komunalne) związane z funkcjonowaniem administracji i bytowaniem ludzi zatrudnionych; unieszkodliwianie odpadów w porozumieniu z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów.

Ustalając rozwiązania chroniące środowisko Prezydent przewidział, że urządzenia kremacyjne winny być wyposażone w sposób gwarantujący prawidłowy przebieg kremacji, w tym posiadać system sterowania pozwalający na natychmiastowe wykrywanie i likwidowanie nieprawidłowości. Organ wskazał, że proces kremacji zwłok ludzkich prowadzony być musi zgodnie z przyjętą procedurą (m.in. nie jest dozwolone umieszczanie wewnątrz trumny przedmiotów mogących zakłócić proces kremacji lub spowodować awarię, a trumny muszą spełniać odpowiednie wymagania), że wszystkie urządzenia kremacyjne (w tym również wentylator wyciągowy pieca) będą umieszczone wewnątrz budynku, zaś te najbardziej "hałaśliwe" wyposażone w osłony dźwiękochłonne.

Prezydent podniósł, że w myśl nowo obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie jest już wymagane przeprowadzenie odrębnego postępowania o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Ustalając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, Prezydent wskazał, że:

– co do wody – na podstawie istniejącego przyłącza, jako rozbudowa infrastruktury istniejącej,

– co do energii - na podstawie istniejącego przyłącza (jako rozbudowa infrastruktury istniejącej), zgodnie z warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej ENEA z [...] lutego 2010 r.,

– ścieki – odprowadzania do już istniejących szczelnych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe (do czasu oddania do użytkowania sieci kanalizacyjnej),

– gaz - na warunkach przyłączenia do sieci gazowej Wielkopolska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o., Oddział - Zakład Gazowniczy Szczecin, warunki znak [...] z dnia [...].12.2010 r.

– ewentualne inne zapotrzebowanie w infrastrukturę techniczną - na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielem sieci lub dystrybucji,

– unieszkodliwianie odpadów - zgodnie z umową z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na ich wywóz na składowisko odpadów,

– odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony,

– należy zachować warunki techniczne w zakresie odległości od istniejących sieci uzbrojenia podziemnego i nadziemnego określone przez jednostki branżowe, ewentualne kolizje likwidować w porozumieniu z właścicielem sieci,

– dojazd do działki nr ew. [...] - istniejącym układem komunikacyjnym z działki nr ew. [...] oraz dz. nr [...] stanowiące pas drogowy ul. Ż. - zgodnie z uzgodnieniem Wydziału Dróg i Transportu Publicznego".

W odniesieniu do warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich, organ I instancji przewidział, że projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich. Inwestor zobowiązany jest ograniczyć zakres oddziaływania inwestycji do granic własnej nieruchomości, do ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas (który na granicy działki nie może przekraczać dopuszczalnych norm zawartych w przepisach szczególnych), a także do ochrony osób trzecich przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do uwag zgłoszonych przez D. i W. Ż., H. i M. K. oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. Ż. [...] w G., Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazał dalej, że kwestie negatywnego oddziaływania na środowisko nie są badane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jak również, że organ ten wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gorzowie Wlkp. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inwestor przedstawił opinię Powiatowej Inspekcji Sanitarno Epidemiologicznej w Gorzowie Wlkp. oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gorzowie Wlkp. uzgadniające realizację przedsięwzięcia. W obecnym stanie prawnym na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a co za tym idzie również sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. podkreślił, że postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, którego istotą jest przesądzenie o możliwości realizacji planowanej inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa. Postępowanie to nie rozstrzyga kwestii dotyczących spadku wartości nieruchomości sąsiednich. Zagadnienie ochrony uzasadnionych interesów faktycznych osób trzecich przed utratą wartości ich nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą planowaną inwestycją może być rozważane po uprawomocnieniu się decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero wówczas będzie ona mogła wywierać skutki, o jakich mowa w art. 36 w związku z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ I instancji zapewnił, że uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie, w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby oraz o ograniczeniu uciążliwości do granic własnej nieruchomości. Jednakże organ nie ma możliwości ograniczenia inwestora w zakresie niemającym oparcia w przepisach prawa.

Prezydent podniósł, że dla części działki wskazanej pod planowaną inwestycję brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla realizacji planowanej inwestycji w tej części terenu niezbędne jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla inwestycji innych, niż inwestycja celu publicznego odbywa się to w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Art. 59 ust. 1 ww. ustawy precyzuje, że ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 1 ww. ustawy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu ze stosownymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a sporządzenie projektu tej decyzji, zgodnie z art. 60 ust. 4, powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, albo architektów.

Następnie organ zacytował treść art. 61 ust. 1 ww. ustawy stanowiącego podstawę do wydania przedmiotowej decyzji.

Przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji (zgodnie z art. 53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wykazała, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy zachodniej, niezagospodarowanej części działki nr ew. [...]. Frontowa część wnioskowanej działki w pasie szerokości około 55 m licząc od pasa drogi ul. Ż.j wchodzi w obszar miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "w korytarzu ul. Ż. w rejonie cmentarza komunalnego" uchwalonego w dniu 24 marca 2004r. i wchodzi w obszar terenu zabudowy usług komercyjnych oznaczony symbolem 11UC. Wnioskowany budynek krematorium ma być drugim budynkiem położonym w głębi tej działki. W obszarze analizowanym znajdują się:

– od strony południowej i zachodniej - tereny cmentarza komunalnego wraz z kaplicą cmentarną z towarzyszącą zielenią (dz. nr ewid. [...], dz. nr ewid. [...]),

– od strony południowej - obiekty handlowe związane z obsługą cmentarza (dz. nr ewid. [...], dz. [...]),

– od strony północnej - budynki garażowe (dz. nr ewid. [...],[...]), usługowe (Klinika Weterynaryjna dz. nr ew. [...], Powiatowy Inspektorat Weterynarii dz. nr ew. [...]), mieszkalne (dz. nr ew. [...], dz. [...], dz. [...], dz. [...]),

– od strony wschodniej - pas drogi publicznej ul. Ż. (dz. nr ew. [...], dz. [...]), za którą znajdują się ogrody działkowe (dz. nr ew. [...]) oraz budynki mieszkalne (dz. nr ew. [...], dz. [...], dz. [...]) i inne (dz. nr ew. [...]).

Planowany budynek krematorium zaklasyfikowany został przez organ I instancji, jako pozostała, indywidualna działalność usługowa (zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności - podklasa 96.03.Z pogrzeby i działalność pokrewna, obejmująca m.in. kremację zwłok ludzkich oraz usługi powiązane tj. przygotowanie zwłok do pochówku lub kremacji, przeprowadzenie pogrzebu lub kremacji), związaną z obsługą cmentarza komunalnego. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty o funkcjach usługowych ogólnomiejskich dostępne z tej samej drogi publicznej (kaplica cmentarna, w której odbywają się ceremonie pogrzebowe świeckie, jak i sakralne, z częścią administracyjną - dz. nr ew. [...]; obiekty handlowe związane z obsługą cmentarza - dz. nr ew. [...], dz. [...]; Klinika Weterynaryjna - dz. nr ew. [...]; Powiatowy Inspektorat Weterynarii - dz. nr ew. [...]), pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (kontynuacja funkcji, parametrów, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznym (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych). Wobec występowania w obszarze analizowanym usług ogólnomiejskich zaistniały przesłanki pozwalające na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Wnioskowana działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej ul. Ż., a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wnioskowana działka o nr ew. [...] wg ewidencji gruntów jest gruntem zabudowanym i zurbanizowanym oznaczonym symbolem Bi "Inne tereny zabudowane".

W ocenie Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust 1 ww. ustawy.

Organ I instancji powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 744/07) wskazał, że dokonanie oceny dopuszczalnej powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki nie wymaga wyodrębniania poszczególnych rodzajów funkcji. Z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy o zróżnicowanych funkcjach, organ przeprowadził analizę łącznie dla różnych typów występującej zabudowy i ustalił wskaźnik, jako średni dla obszaru analizowanego.

Ustalenia planu miejscowego obowiązują dla części frontowej działki nr ew. [...], już zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym. Pozostała część działki, której zamierzenie inwestycyjne dotyczy nie jest objęta tymi ustaleniami, wobec czego sposób określenia wymagań dla nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe organ wyznaczył wokół wnioskowanej działki obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu:

– z uwagi na obowiązujące dla terenu bezpośrednio przylegającego do ul. Ż. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie wyznaczył linii zabudowy od strony pasa drogowego ul. Ż.;

– wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ wyznaczył na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; planowana inwestycja dotyczy zachodniej części działki nieobjętej ustaleniami planu miejscowego, wobec czego wskaźnik ten ustalono na podstawie analizy działek sąsiednich;

– szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku nie została wyznaczona, bowiem planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., lecz będzie drugim budynkiem położonym w głębi tej działki. Zgodnie z decyzją SKO w Gorzowie Wlkp. znak [...] z dnia [...] maja 2010 r. szerokość elewacji frontowej budynku dotyczy nowej zabudowy znajdującej się od strony frontu działki. Analogicznie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy tej samej elewacji frontowej nowej zabudowy znajdującej się od strony frontu działki;

– geometria dachu budynku została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Analiza sporządzona została zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także z uwzględnieniem warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Prezydent wskazał, iż ponownie przeprowadzono postępowanie i dokonano oceny sprawy przy uwzględnieniu stanowiska SKO.

Dokonano ponownego uzgodnienia w rozumieniu wymogów zawartych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z Wydziałem Infrastruktury Miejskiej (uzgodnienie nr [...] z [...] stycznia 2012 r. ). Dokonano również uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Gorzowie Wlkp.(postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r., znak [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Zgodnie ze wskazaniami SKO organ podał, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo-usługowego (z częścią biurową, socjalną), zaplecze techniczne – garaże, wiaty; niezbędna infrastruktura – utwardzone: parking, dojścia, dojazdy oraz zbiornik na nieczystości ciekłe przy ul. Ż. na działce nr ew. [...] z obrębu [...] ,,S." w G. wydana dla tego samego inwestora. Organ zwrócił uwagę, iż pomimo tożsamości działki i inwestora przedmiotowy wniosek dotyczy innej inwestycji.

Prezydent, powołując się na dyspozycję art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślił, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli D. i W.Ż. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nr [...] przy ul. Ż..

D. i W.Ż. podnieśli ponownie zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 upzp i braku zapewnienia ochrony osobom trzecim. Zdaniem odwołujących z inwestycją wiązać będzie się emisja szkodliwych substancji. Powyższa decyzja ich zdaniem narusza ich prawo własności zagwarantowane przepisem art. 140 K.c. Nadto wyrazili obawę, że wraz z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpi spadek wartości nieruchomości, której są właścicielami.

Te same zarzuty podniesione zostały przez odwołująca się Wspólnotę Mieszkaniową. Dodatkowo Wspólnota wskazała na fakt, że na załączniku do doręczonego jej odpisu skargi brak jest adnotacji o tym, iż jest to załącznik do tej właśnie decyzji (na dowód powyższego odwołująca załączyła w/w odpis decyzji). Odwołująca podniosła ponadto wcześniej ponoszony też zarzut braku zachowania kontynuacji funkcji planowanej inwestycji w obszarze analizowanym. Wskazano też na błędnie przyjęty wskaźnik intensywności zabudowy uważając, że ten zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którym objęta jest wschodnia część działki o nr ew. [...] odnosić winien się do całej działki. Zwrócono uwagę, że w w/w planie ustalono go na poziomie 30% a w decyzji na poziomie 32,29%.

W odwołaniach stwierdzono także, że ustalenia ww. decyzji, odnośnie do intensywności zabudowy części działki o nr ew. [...] przy ul. Ż. w G., prowadzą w konsekwencji do naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie obowiązują w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Jak wynika bowiem z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla części działki o nr ew. [...] objętej tym planem, i już zabudowanej, łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce o nr ew. [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, czyli w tym wypadku nie może przekroczyć powierzchni [...] m2, natomiast powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, czyli w tym wypadku nie może być mniejsza niż [...] m2. Natomiast wymóg, że łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej na działce o nr ew. [...] nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki, a powierzchnia biologicznie czynna nie może być mniejsza niż 20% powierzchni tej działki, został całkowicie zignorowany przez organ w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.

Zastrzeżenia Wspólnoty Mieszkaniowej budziło ponadto stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że lokalizacja budynku krematorium wraz z infrastrukturą na działce nr [...] przy ul. Ż. w G. jest zgodna z wymogiem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii Wspólnoty żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy Ż.), na których zlokalizowane są: cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy - powiatowy inspektorat weterynarii, lecznica dla zwierząt, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy Ż.) zlokalizowane są: cmentarz, budynki mieszkalne, budynek biurowy, lecznica dla zwierząt, dziwi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji (na stronie 9), że w obszarze analizowanym występują usługi ogólnomiejskie. Dodatkowe wskazywanie w tym przypadku na okoliczność, że na cmentarzu zlokalizowana jest kaplica, zdaniem Wspólnoty, zdaje się być wyłącznie nieskuteczną próbą dowiedzenia, że w sprawie spełniony jest wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku rozpoznania w/w odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż organ I instancji wziął pod uwagę zalecenia i uwagi wyrażone przez SKO w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa materialnego w oparciu o które rozpoznawany jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy m.in. art. 52 i art. 53 w zw. z art. 64, art. 59 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, że wszystkie wymienione w w/w przepisach wymogi zostały spełnione uzasadniając tym samym ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Kolegium podzieliło wyrażony przez organ I instancji pogląd, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji na terenie analizowanym z uwagi na sąsiedztwo cmentarza, wskazując, że na terenie analizowanym świadczone są usługi podobne do usług, jakie mają być świadczone po zrealizowaniu inwestycji, takie jak kaplica cmentarna czy usługi handlowe związane z obsługą cmentarza.

Dalej Kolegium wskazało, że w postępowaniu odwoławczym wezwało inwestora do uzupełnienia braku polegającego na nieprzedłożeniu dokumentów potwierdzających zapewnienie dostawy energii elektrycznej, w odpowiedzi na które inwestor przedłożył aktualne warunki przyłączenia do sieci gazowej i pismo ENEA operator sp. z o.o., w którym oświadcza, że zostały zakończone prace związane z budową przyłącza elektrycznego. Zatem jak uznało Kolegium warunki w zakresie uzbrojenia terenu uznać należało za spełnione.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na treść istotnych dla sprawy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium w świetle powyższych przepisów uznało, że ustalone w decyzji wymagania dotyczące linii zabudowy (od ustalenia jej organ odstąpił z uwagi na to, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być za zapleczu działki), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz geometrii dachu są prawidłowe.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów odwołujących się. W pierwszym rzędzie organ zaznaczył, że planowana inwestycja nie została zaliczona do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto odpady z krematorium nie są zaliczane do kategorii odpadów niebezpiecznych. Powyższych reguł jak podkreśliło SKO organom administracji nie można zmieniać.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że ochrona w zakresie dóbr wskazanych przez skarżących realizowana jest na etapie pozwolenia na budowę. Również SKO uznało, że zaskarżona decyzja zapewnia ochronę interesów osób trzecich.

Wobec wcześniejszych stwierdzeń Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty kierowane do organu braku kontynuacji funkcji, co do planowanej inwestycji.

Za nieuzasadniony organ uznał zarzut błędnego wyznaczenia wskaźnika intensywności terenu, uznając za prawidłowe branie pod uwagę przy jego wyznaczaniu całego terenu działki o nr ew. [...] również część objętą miejscowym planem.

Na powyższą decyzję D. i W.Ż. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnioskując o jej uchylenie.

Skarżący podnieśli w skardze wczesnej przywołany w odwołaniu zarzut niedokonania wszechstronnej oceny wszelkich okoliczności dotyczących wyznaczenia wskaźnika intensywności zabudowy terenu objętego wnioskiem. Strona zarzuciła organowi, że w w/w kwestii Kolegium zajęło stanowisko identyczne jak we wcześniejszej decyzji z [...] stycznia 2012 r. zwracając uwagę, iż Sąd w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie intensywności zabudowy całej działki o nr ew. [...], co zdaniem sądu stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący powtórzyli, że z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla części działki o nr ew. [...] łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki natomiast powierzchnia biologicznie czynnie nie może być mniejsza niż 20%. Skarżący zwrócili uwagę, że Kolegium błędnie zaakceptowało wskaźnik liczony razem z istniejącą zabudową na poziomie do 32,29%. Zdaniem skarżących przy istniejącej zabudowie na poziomie 20,84% w stosunku do powierzchni działki dopuszczalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nie powinien przekroczyć 9.16% a nie jak wskazał organ 11,45%.

Skarżący podtrzymali uprzednio powoływany zarzut przeprowadzenia przez organ niewłaściwej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na chroniony prawem interes osób trzecich i interes publiczny. Zdaniem skarżących brak jest spełnienia przez przedmiotową inwestycję wymogu zachowania kontynuacji funkcji, jako przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., od której uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zwrócili też uwagę na brak na załączniku doręczonej im decyzji adnotacji, do jakiej decyzji stanowi on załącznik.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo jednak SKO odnosząc się do zarzutów skargi podkreśliło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać wskaźników dla obszarów nim nie objętych. Natomiast organ ustalający warunki zabudowy może ustalić wskaźnik intensywności uwzględniający całą powierzchnię działki w tym także obejmujący działkę tym planem objętą. Kolegium wskazało, że uprawnienie takie wywieść można z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika te wielkości dla obszaru analizowanego. Kolegium podkreśliło, że w przepisie tym jest mowa o ,,powierzchni działki" a nie o jej części. W pozostałym zakresie organ ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymywał wyrażone przez SKO uprzednio w postępowaniu opinie.

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd stwierdził, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W opinii Sądu, poczynione przez organ zarówno I jak i II instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a.).

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] lutego 2012 r. ustalającą na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego ,,P." R. R., S. R., W. G. w G. sp. jawna warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku krematorium wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] ,,S." przy ul. Ż. w G.

Sąd stwierdził, że na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę, iż sprawa była już przedmiotem orzekania przez Sąd, co nie pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd stwierdził, że przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania, co do dalszego postępowania organu powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą (por. wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis). Słusznie, zdaniem Sądu, wskazuje NSA w jednym ze swoich orzeczeń, że związanie oceną prawną powinno być rozumiane, jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne.

Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis). W jednym z orzeczeń NSA wyraził pogląd, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania (por. wyr. NSA z 15.2.2007 r., II FSK 274/06, Legalis). Komentowany przepis ma również istotne znaczenie dla realizacji zasady ekonomiki postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu. Związanie to dotyczy sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, natomiast ustaje jedynie w sytuacji zmiany stanu prawnego w sprawie bądź uchylenia wyroku, który stanowi podstawę związania.

Konsekwencją związania sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (wyr. NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07, Legalis). Niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyr. WSA w Warszawie z 2.10.2006 r., IV SA 1576/06, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., II SA/Go 161/12 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. Ż. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku krematorium wraz z infrastrukturą towarzyszącą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd uznając stanowisko Kolegium za zgodne z prawem oddalił skargę na ww. decyzję.

Mając na uwadze treść orzeczenia Sądu z dnia 26 kwietnia 2012 r., zdaniem Sądu, należy podkreślić, że wynikające w tej sytuacji związanie na podstawie art. 153 P.p.s.a. Sądu rozpoznającego sprawę jest ograniczone, gdyż dotyczy ono tylko zawartej w wyroku z 26 kwietnia 2012 r. oceny prawnej. Jak wynika z treści art. 141 § P.p.s.a. wskazania, co do dalszego postępowania Sąd zawiera tylko w uzasadnieniu wyroku uwzgledniającego skargę, w sytuacji gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sąd oddalił skargę, podzielając stanowisko zaskarżonego organu, co do konieczności i zakresu przeprowadzenia dodatkowego postępowania administracyjnego, a zatem brak było podstaw do formułowania w uzasadnieniu tego wyroku stosownych wskazań dla organu.

Sąd stwierdził, że dokonanie kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie rozpocząć należy od zbadania czy organ I instancji podjął czynności uzupełniające w ramach postępowania administracyjnego, do których zobligowany został w decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2012 r., co do której Sąd oddalił skargę (II SA/Go 161/12).

W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji na następujące uchybienia: 1. za niewystarczające uznało ustalenia Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. w zakresie zapewnienia odprowadzania ścieków przy użyciu szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe (nie wiadomo, czy jest to zbiornik, bądź zbiorniki już istniejące, czy też winny być one objęte zamierzeniem inwestycyjnym), 2. niespójności w zakresie brzmienia firmy Spółki – wnioskodawcy ujętymi we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i w załączonych do wniosku warunkach przyłączenia do sieci gazowej z dnia [...] grudnia 2010 r. i niespójności pomiędzy oznaczeniem wnioskodawcy, a oznaczeniem strony, dla której decyzja została wydana, 3. wskazanie przez organ I instancji wspólników Spółki, jako stron postępowania, podczas gdy zdaniem organu odwoławczego za stronę postępowania winna być uznana spółka jawna, a nie jej wspólnicy, 4. treść pełnomocnictwa udzielonego przez D. Ż. córce – K. Ż. pozostaje w sprzeczności z adnotacją sporządzoną na nim przez pełnomocnika, 5. w załączniku graficznym nr 2 do wyników analizy nie wskazano, do jakiej decyzji został on sporządzony, 6. brak odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikałoby czy A. R. jest osobą uprawnioną do jej reprezentacji spółki, 6. brak określenia we wniosku strony zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną oraz gaz, 7. w decyzji jest mowa o działkach o nr [...] i [...], zaś w piśmie Wydziału Dróg i Transportu Publicznego stanowiącym uzgodnienie w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. Żwirowej podaje się działki nr [...]-[...].

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy we wskazanym powyżej zakresie, wzywając strony (wnioskodawcę oraz D. Ż.) o nadesłanie stosownych wyjaśnień i dokumentów.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. wnioskodawca wskazał, iż prawidłowa nazwa spółki to Przedsiębiorstwo Handloweo-Usługowe ,,P." R. R., S. R., W. G. w G. sp. jawna, załączając odpis z KRS. Następnie w piśmie tym wnioskodawca określił zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną i gaz załączając stosowne dokumenty potwierdzające możliwość zaspokojenia w/w zapotrzebowania. Jednocześnie strona wskazała, że odprowadzanie ścieków odbędzie się do zbiorników już istniejących zgodnie z opinią projektanta z uprawnieniami branży sanitarnej, załączoną do pisma.

Z kolei D.Ż. wezwana przez organ do wyjaśnienia wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa oraz wskazania adresu dla doręczeń pism nie udzieliła odpowiedzi, co zgodnie z rygorem wskazanym w wezwaniu spowodowało, że pełnomocnictwo jako niekompletne nie zostało wzięte pod uwagę.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Wydział Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Gorzowa Wlkp. uzgodnił ponownie warunki zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. Ż. w G. dla inwestycji, której przedmiotem jest budowa budynku krematorium.

Po stwierdzeniu, że materiał dowodowy w sprawie został przez organ uzupełniony zgodnie ze wskazaniami Kolegium w decyzji z [...] stycznia 2012 r., Sąd stwierdził, że zobligowany był do przeprowadzenia dalszej analizy zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę jej wydania oraz procedury administracyjnej.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym 1. Lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2 sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie występuje nietypowa sytuacja polegająca na tym, że nieruchomość oznaczona, jako działka o nr ew. [...] przy ul. Ż. w G., której dotyczy zaskarżona decyzja, w części (część wschodnia) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXVI/297/2004 Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gorzowa Wlkp. W korytarzu ul. Ż. w rejonie cmentarza komunalnego), pozostała zaś część nie jest objęta żadnym innym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd w odniesieniu do części działki nieobjętej w/w planem (część zachodnia) w przypadku planowanej inwestycji obejmującej budowę budynku koniecznym jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Określona w pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetycznę. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Akcentuje się przy tym niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji i analizy sporządza się na kopiach wyżej wymienionych map (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie określone ww. przepisami wymogi tym samym uzasadniając zasadność wydanego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w treści skargi Sąd zwrócił uwagę, że w przeważającej mierze zarzuty te stanowią powtórzenie zarzutów, co do których Sąd wypowiedział się uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. Dotyczy to zarzutu skarżących odnośnie do braku kontynuacji funkcji i zabudowy oraz zagospodarowania terenu (przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) planowanej inwestycji oraz przeprowadzenia przez organ niewłaściwej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na chroniony prawem interes osób trzecich i interes publiczny.

W tym też zakresie Sąd mając na uwadze wcześniejsze rozważania dotyczące art. 153 P.p.s.a. podkreślił, że jest związany oceną prawną dokonaną przez Sąd w sprawie o sygn. II SA/Go 161/12. Pomimo bowiem wyroku oddalającego skargę na decyzję Kolegium uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą ją do ponownego rozpoznania Sąd zawarł w uzasadnieniu do wyroku ocenę prawną, co do niektórych zagadnień istotnych rozpoznawanej sprawy.

W uzasadnieniu do wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p, ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, iż projektowana inwestycja nie może utrudniać dostępu i korzystania z nieruchomości sąsiednich, zakres oddziaływania inwestycji ma być ograniczony do granic nieruchomości, planowana inwestycja nie może pozbawiać osób trzecich możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dalej organ ustalił, że projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Podkreślił przy tym Sąd, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji". Wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Sąd przychyla się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższego pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07 (Lex nr 465665, wyrok dostępny także na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolości zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu".

Sąd podkreślił, że w art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Gdy zatem na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz, a planowana inwestycja dotyczy realizacji krematorium, to uznać należy, że stanowi ona kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, spełniając kryteria ustawowe art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Z racji powyższego związania Sądu oceną prawną przy braku uchylenia wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. i zachowaniu tożsamości sprawy, brak jest podstaw do dokonania odmiennej oceny w/w zagadnień.

Następnie odnosząc się do zarzutu skarżących w zakresie braku dokonania na załącznikach graficznych do zaskarżonej decyzji (jaka została im doręczona) adnotacji, że stanowią one załączniki do tejże właśnie decyzji. Na dowód powyższego strona skarżąca złożyła do akt sprawy przesłane jej przez organ egzemplarz decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., na załącznikach której znajduje się podpis osoby wydającej decyzję oraz pieczęć urzędu. Sąd stwierdził, że w tym zakresie odnieść należy się do akt administracyjnych sprawy, których analiza wykazuje, iż załączniki o których mowa powyżej zawierają podpis osoby wydającej decyzję oraz pieczęć urzędu oraz adnotację, iż stanowią one załączniki do decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. numer [...]. W tej sytuacji zarzut skarżących uznać należy za nieuzasadniony, po pierwsze dlatego, że decyzja organu (znajdująca się w aktach administracyjnych) zawiera wymaganą adnotację. Po drugie, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że taka adnotacja jest konieczna przede wszystkim w sytuacji, gdy utrudnione byłoby ustalenie czy załącznik pozbawiony stosownej adnotacji stanowi załącznik do danej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości być nie może z uwagi na fakt, że na załączniku tym w sposób czytelny zaznaczone są numery działek, zaznaczona jest ulica Żwirowa, przy której planowana jest inwestycja, zaznaczony jest teren, którego decyzja dotyczy, wobec czego identyfikacja ww. załączników, jako załączników zaskarżonej decyzji nie nastręcza problemów. (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2338/10). Istotnym jest, że przedmiotowe załączniki do decyzji zaopatrzone zostały w podpis osoby wydającej decyzję oraz pieczęć organu, który wydał decyzję.

Kolejnym zarzutem podniesionym przez skarżących stanowił zarzut braku wszechstronnej oceny przez organy obu instancji wszelkich okoliczności dotyczących intensywności zabudowy działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zwrócili przy tym uwagę, że w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., II SA/Go 161/12 Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie intensywności zabudowy całej działki nr [...]. Sąd uznał, że powyższe będzie przedmiotem orzekania przez organ administracji w ramach ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślili, że w zakresie podniesionego przez nich zarzutu organy I i II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie odniosły się do ww. zarzutów.

Zdaniem skarżących z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla części działki nr [...] łączna powierzchnia zabudowy kubaturowej nie może przekroczyć 30% całej powierzchni działki natomiast powierzchnia biologicznie czynnie może być mniejsza niż 20%. Skarżący zwrócili uwagę, że Kolegium błędnie zaakceptowało wskaźnik liczony razem z istniejącą zabudową na poziomie do 32,29%.

Sąd stwierdził, że w istocie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do podniesionego przez odwołujących zarzutu błędnego wyliczenia wskaźnika intensywności zabudowy. Stanowisko w tym zakresie zostało przez Kolegium uzupełnione w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustalać wskaźników dla obszarów nim nie objętych. Natomiast organ ustalający warunki zabudowy może ustalić wskaźnik intensywności uwzględniający całą powierzchnię działki w tym także obejmujący działkę tym planem objętą. Kolegium wskazało, że uprawnienie takie wywieść można z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Kolegium podkreśliło, że w przepisie tym jest mowa o "powierzchni działki" a nie jej części. W pozostałym zakresie organ ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymywał wyrażone przez SKO uprzednio w postępowaniu opinie.

Sąd uznał, że powyższe uchybienie jakiego dopuścił się organ, aby mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji musi mieć wpierw istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), a w ocenie Sądu cechy takiej nie spełnia. W ocenie Sądu szersze ustosunkowanie się przez organ do powyższego zarzutu pozostałoby bowiem bez wpływu na wynik postępowania. Do wniosku tego Sąd doszedł na skutek analizy treści zarzutu skarżących, którego interpretacja prowadzi do jednoznacznych wniosków. Nie ulega wątpliwości, że część działki o nr ew. [...] przy ul. Ż. (część wschodnia) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia 24 marca 2004 r.). Teren ten oznaczony jest symbolem 11UC, który przewiduje funkcję usług komercyjno-handlową w tym związaną z obsługą cmentarza, parking dla obsługi klientów. Nie ulega wątpliwości, że co do tej części działki w myśl cyt. art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przy podejmowaniu jakichkolwiek działań inwestycyjnych obejmujących budowę konieczne jest spełnienie wymogów określonych ww. planem. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, który ma charakter powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który to prawo ustanowił. Oznacza to jednocześnie, że zawarte w planie wymogi w tym, co do zawartego w § 20 ust. 2 pkt 3 i 4 w/w planu wymogu zachowania wskaźników powierzchni zabudowy kubaturowej (maks. 30%) i powierzchni biologicznie czynnej (min. 20%), spełnione muszą zostać tylko w odniesieniu do części działki objętej planem (wschodniej części). Uregulowania w tym zakresie zawarte w planie, jako akcie prawa miejscowego nie mogą natomiast wywierać skutków nieruchomości znajdujące się poza obszarem objętym w/w planem. Powyższe stanowiłoby bowiem istotne naruszenie prawa.

Według treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonym w przedmiotowej planowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją zlokalizowana miałaby być w zachodniej części działki, nie objętej planem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie nieruchomości nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy. Brak zatem podstaw do przyjęcia, aby wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały odnosić się do części działki, nie objętej ww. planem, a co do której organ wydał decyzję o warunkach zabudowy. Nie można zatem wymagać aby określone w przedmiotowym planie wskaźniki stosowane były do części działki nieobjętej planem, bowiem na tym obszarze plan nie obowiązuje. Zatem do tej części działki zastosowanie mają wskaźniki ustalane na podstawie przepisów u.p.z.p. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ, jak wynika z treści decyzji oraz załączonych do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowo wyliczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Prawidłowo także przyjęta została do ww. wyliczenia powierzchnia całej działki. Dlatego ustalenie ww. wskaźnika na poziomie powyżej 30% (32,29%) nie stanowi naruszenia przepisów prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji. Nie ma też potrzeby wyliczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, gdyż ten wskaźnik dotyczy części działki o nr ew. [...] objętej ww. planem. Zdaniem Sądu, zauważyć należy, że powierzchnia działki do obliczenia wskaźnika nie oznacza tego samego co powierzchnia działki, do której zastosowanie ma wyliczony wskaźnik. W przedmiotowej sprawie pomimo wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przy uwzględnieniu powierzchni całej działki, wskaźnik ten ma zastosowanie tylko do tej części działki, której dotyczy zaskarżona decyzja.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniosła D.Ż.podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. polegającego na oparciu zaskarżonego wyroku i przyjętych w nim rozważań na stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. Akt II SA/Go 161/12 z dnia 26 kwietnia 2012 r., podczas gdy wyrok ten nie był prawomocny, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim obowiązany był do dokonywania własnych ustaleń i rozważań, a nie do odwoływania się do rozstrzygnięcia nie mającego charakteru ostatecznego, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem i uzasadnieniem,

2) art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, po. 717 ze zm.) poprzez nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe nie tylko w sytuacji "braku planu" w rozumieniu przytoczonego przepisu, ale także w sytuacji, gdy taki plan obowiązuje odnośnie do części działki ewidencyjnej stanowiącej przedmiot danego postępowania, gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu winna doprowadzić do wniosku, że w sytuacji, gdy dana działka ewidencyjna jest objęta choćby w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wykluczone jest, zgodnie z przytoczonym przepisem, wydanie wobec niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że skoro na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz, to uznać należy, że planowana inwestycja dotycząca realizacji obiektu krematorium stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu,

4) art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wynikający z przepisów odrębnych zakaz naruszania własności skarżącej przy uwzględnieniu charakteru planowanego przedsięwzięcia nie stanowi podstawy odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla krematorium, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów winno prowadzić do wniosku, że okoliczności te uzasadniają odmowę uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji ze względu na obowiązujące przepisy odrębne,

5) § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie szerokości elewacji frontowej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może stanowić minimum jedna działka ewidencyjna. Tylko taka część nieruchomości, jako wyodrębniona geodezyjnie, posiada faktycznie oznaczone w terenie granice. A contrario nie może stanowić przedmiotu postępowania część działki ewidencyjnej, albowiem nie posiada ona żadnych wyodrębnionych w przestrzeni granic. W takiej sytuacji przedmiot postępowania podlegałby oznaczeniu wyłącznie na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, co z natury rzeczy oznacza brak jakiejkolwiek precyzyjności i dokładności takiego ustalenia. Nie wiadomo byłoby zatem nigdy jak określić linię zabudowy, gdzie ta linia się zaczyna oraz, jak kształtują się inne parametry nieruchomości.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ administracji niezasadnie uznał, że skoro na sąsiedniej nieruchomości znajduje się cmentarz, to uznać należy, że planowana inwestycja w postaci krematoriom stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu. Tymczasem funkcje te są całkowicie różne i inna jest ich uciążliwość.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przesłanką wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi, w tym z Kodeksem cywilnym, zaś organy administracji niezasadnie przyjęły, że lokalizacja krematorium nie stanowi naruszenia jej prawa własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. Ż. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie może być zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a., które to naruszenie polegać miało na oparciu zaskarżonego wyroku i przyjętych w nim rozważań na stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 161/12 w sytuacji, gdy wyrok ten nie był prawomocny. Wyrok ten stał się bowiem prawomocny w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1800/12, który oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Uchybienie Sądu I instancji uznać należy w tej sytuacji, za uchybienie nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Z przepisu tego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że zmiana zagospodarowania terenu poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest wyłączona w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania obejmuje część działki. Nie wynika to ani z wykładni językowej, ani z wykładni funkcjonalnej i systemowej. Z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że zagospodarowanie terenu może nastąpić albo w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Wyjątki od tej zasady wynikają z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z art. 86 tej ustawy, który stanowi, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Nadto z art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od tego, by cała działka ewidencyjna nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć tylko całej działki ewidencyjnej. Wskazać należy, że w art. 61 ust. 7 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc te dwa pojęcia. Działka, to wydzielona ewidencyjnie czeęść powierzchni ziemskiej. Teren, jest pojęciem bardziej ogólnym niż działka. Słownikowe znaczenie tego pojęcia, to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 4, wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 54). Terenem może więc być cała działka, kilka działek oraz część działki lub działek.

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mowa jest o działce budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać twierdzenia, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi obejmować zawsze całą działkę budowlaną. Oznaczałoby to bowiem, że zawarte w art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "terenu", jest zbędne. Tymczasem jedną z podstawowych zasad wykładni jest zakaz interpretowania przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski. Zasady Wykładni Prawa. Wydawnictwo "Dom Organizatora" Toruń 2006, str. 106). Nadto stwierdzić należy, że przepisy tego rozporządzenia nie mogą być interpretowane literalnie, gdyż oznaczałoby to, że modyfikują one wolę ustawodawcy wyrażoną w akcie prawnym stojącym wyżej w hierarchii źródeł prawa jakim jest ustawa. Tymczasem akt prawny o charakterze podstawowym może jedynie uszczegóławiać przepisy ustawy, a nie je modyfikować.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie może być zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzut naruszenia § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy te zostały błędnie zastosowane poprzez przyjęcie, że skoro na nieruchomości sąsiedniej znajduje się cmentarz, to uznać należy, iż inwestycja w postaci krematorium stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu.

Kwestia, że realizacja inwestycji, której dotyczy kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1800/12. Wyrok ten dotyczy tej samej inwestycji, która była przedmiotem oceny przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, to jest planowanej przez inwestora

Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, stwierdził, że "Podzielenie przez Sąd I instancji przy ocenie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia pojęcia "kontynuacji funkcji" nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zasadnie Sąd I instancji, powołując się na wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i przyjął, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Trafne było także stwierdzenie, iż w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W konsekwencji brak jest podstaw do zakwestionowania w stanie faktycznym sprawy oceny, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu, spełniając kryteria ustawowe art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p."

Zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, że inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymóg kontynuacji funkcji jest tym samym wiążący w niniejszym postępowaniu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 K.c.

Art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ochrona własnego interesu prawnego może więc odbywać się tylko w granicach określonych ustawą. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Organ administracji ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Strona postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może chronić swój interes prawny tylko poprzez wykazanie, że nie zostały spełnione wymogi wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wymogi te zostały określone w art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie wymogi te zostały spełnione i organ administracji był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że naruszony został określony ustawą interes prawny skarżącej kasacyjnie.

Z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne, to przepisy prawa administracyjnego normujące kwestie dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 140 K.c., nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona przed skutkami przekroczenia granic korzystania z prawa własności wskazanych w art. 140 K.c. następuje w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego i może być realizowana w postępowaniu przed sądem cywilnym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewyznaczenie szerokości elewacji frontowej w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z przepisu tego wynika, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej następuje, gdy znajduje się ona od strony frontu działki. Planowana zabudowa nie będzie zlokalizowana od strony frontu działki w rozumieniu § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Na części działki przylegającej do drogi zlokalizowany jest już budynek handlowo-usługowy, a planowany do zrealizowania budynek ma być drugim budynkiem, położonym w głębi tej działki. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.