Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 233/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1, par. 1 a i par. 2, art. 151 i 200 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. T., D. P., H. A., K. B., L. B., M. K. oraz S.K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego I. stwierdza, że w sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. T., D. P., H. A., K. B., L. B., M. K. oraz S. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] marca 2007 r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] października 2006 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" – T. - od węzła "K." do węzła "P." - odcinek A - od km 1 + 099 do km 7 + 420 (węzeł "K." - węzeł "L.") - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] października 2006 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku S. K., E. P., D. P., G. K., E. T., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2009 r.

W toku prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego, wyrokiem z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku), w pozostałej części skargi oddalił (pkt II wyroku).

Wyrokiem z 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2859/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tej części sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną. W związku z brakiem skargi kasacyjnej co do pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się prawomocne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z 31 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., w części utrzymującej w mocy decyzję GINB z [...] marca 2009 r.

Prawomocny wyrok z 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, wraz z aktami sprawy, został przesłany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 (data wpływu do organu 7 lutego 2018 r.).

Pismem z 7 marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.")., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 6 kwietnia 2018 r.

Pismem z 29 marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") do dostarczenia w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego pisma, dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie GDDKiA posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...], obr. B., gm. S.(w aktach sprawy brak jest powyższego dokumentu). Jednocześnie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 27 kwietnia 2018 r.

Pismem z 27 kwietnia 2018 r., GINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 maja 2018 r.

W tym samym dniu, tj. 27 kwietnia 2018 r., do GINB wpłynęło pismo GDDKiA z 23 kwietnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie z 29 marca 2018 r.

Pismem z 28 maja 2018 r. GINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 czerwca 2018 r.

W dniu 1 czerwca 2018 r. do GINB wpłynęło pismo S. K. działającego w imieniu własnymi oraz w imieniu E. P., D. P., E. T., K. B., H. A., M. K. i L. B., wzywające do wykonania wyroku i usunięcia naruszenia prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] marca 2009 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obr. B., położonej w gminie S. w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych; a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., zaś decyzją z [...] czerwca 2018 r. organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez G. K., reprezentowaną przez S. K..

S. K., M. K., E. P., D. P., E. T., K. B., L. B., H. A. pismem z dnia 25 maja 2018 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku ww. osób o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. znak: [...], oraz wniosku H. A., M. K. i L. B., o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wnieśli o ukaranie organu grzywną w wysokości 10 krotnego średniego uposażenia w gospodarce narodowej.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wykonanie wyroku lub załatwienie przez urząd sprawy po wniesieniu skargi o nałożenie na niego grzywny, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 144/10, w myśl którego fakt, że organ administracji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie ma żadnego znaczenia, jeśli skarga została wniesiona przed jego wydaniem.

Podkreślili, że organ działał i działa nadal z premedytacją, przewlekle prowadząc postępowanie ignorując terminy zapisane w art 35, art. 36 i art. 8 k.p.a. Dodali, że sprawa była wielokrotnie rozpatrywana przez Sąd jak i organ. Jednocześnie wskazali, że ich zdaniem postępowanie organu ma charakter działania w recydywie, o czym świadczą wyroki o sygn.. akt VII SAB/Wa 127/11 oraz VII SA/Wa 2421/11. Organ wzywał GDDKiA oddział w [...], do dostarczenia dokumentów, których GDDKiA nigdy nie posiadała tj. prawa do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...] a także [...][...] (zgodnie z wyrokami NSA I SA/Wa 2112/09 i I SA/Wa 548/10)

Grzywna w maksymalnej wysokości zdaniem skarżących będzie karą adekwatną do stopnia zaniedbań przewlekłości i naruszania praw jednostki do rozpatrzenia sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że mając na uwadze fakt, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego rozpatrzył ww. sprawę, to brak jest podstaw do uznania, że doszło do bezczynności organu w załatwieniu powyższych wniosków. Z tego względu organ uważa skargę za bezzasadną. Organ wyjaśnił jednocześnie, że kilkukrotne wydłużanie terminu załatwienia ww. sprawy związane było ze znacznym skomplikowaniem sprawy, obszernym materiałem dowodowym koniecznym do analizy oraz dużym obciążeniem pracownika prowadzącego powyższą sprawę.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SAB/Wa 50/18. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 umorzył postępowanie w sprawie bezczynności organu, a w punkcie 2 w pozostałym zakresie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że toczące się postępowanie administracyjne zakończone zostało wspomnianą uprzednio decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2018 r. Postępowanie w sprawie bezczynności w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem w związku z wydaniem decyzji brak było podstaw do zobowiązywania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Sąd wskazał, że skarga reprezentowanej przez S. K. E. P., została odrzucona postanowieniem Sądu wydanym w dniu 15 października 2018 r. i nie dotyczy jej rozstrzygniecie zawarte w wyroku.

Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organu przewlekłości, którą skarżący upatrywali w niezasadnym wezwaniu w dniu 29 marca 2018 r. przez organ inwestora, tj. GDDKiA do dostarczenia dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie GDDKiA posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr [...] i [...], obr. B., gm. S.. W odpowiedzi na to pismo inwestor przesłał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] ograniczającą sposób korzystania z działek nr [...] oraz [...] poprzez zezwolenie GDDKiA na przeprowadzenie na ww. działkach prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia (kabel ziemny). Działanie organu nie było więc zbędne, gdyż wbrew stanowisku zawartemu w skardze GDDKIA dysponowała żądanymi przez organ dokumentami, które przesłała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. K., M. K., E. P., D. P., E. T.. K. B., L. B. i H. A. zaskarżając go w części obejmującej punkt drugi zaskarżonego wyroku, tj. w zakresie, w jakim skarga została oddalona. Postawiono zarzuty naruszenia:

1) art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), w związku z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (w ciągu miesiąca od przekazania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 uchylającego decyzję organu wyższego stopnia i otwierającego do rozpoznania odwołania złożonego przez skarżących);

2) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ww. przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub podjęcia określonej czynności w określonym terminie, co po wydaniu w toku sprawy sądowo-administracyjnej żądanego orzeczenia nie jest możliwe podczas gdy norma ww. przepisu obliguje także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (mimo wydania w toku postępowania orzeczenia) miały miejsce oraz czy nastąpiło to z naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę ww. wyroku w zaskarżonym zakresie poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. sygn.. akt II OSK 1122/19 uchylił punkt 2 ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej "P.p.s.a.", sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, organ odwoławczy oraz orzekający aktualnie Sąd są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przywołanym przepisie, powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).

Dodać ponadto należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis tej regulacji polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, op. cit., Komentarz do art. 170).

Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga S. K., M. K., E. P., D. P., E.T., K. B., L. B., H. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku ww. osób o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. znak: [...], oraz wniosku H. A., M. K. i L. B., o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018r. sygn. akt VII SAB/Wa 50/18 w punkcie 1 umorzył postępowanie w sprawie bezczynności organu, a w punkcie 2 w pozostałym zakresie oddalił skargę. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących, wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. sygn.. akt II OSK 1122/19 uchylił punkt 2 ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W świetle powyższego, Sąd w składzie tu orzekającym, jest związany ww. wyrokiem NSA i zaleceniami w nim zawartymi.

Otóż NSA stwierdziło, że jeżeli przedmiotem skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, to obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny poszczególnych czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracyjny od chwili wszczęcia postępowania aż do dnia jego zakończenia. Tylko bowiem skrupulatna ocena tych czynności pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał stan przewlekłości i czy przewlekłość ta stanowiła naruszenia prawa bądź też była to przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony zaniechał wykonania obowiązku przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, polegające na niedokonaniu oceny, czy postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ nosiło cechy przewlekłości. Nie można bowiem uznać w tej sprawie za prawidłową ocenę stanu przewlekłości prowadzonego postępowania. Sąd ocenił jedynie, że wezwanie inwestora (GDDKiA) z 29 marca 2018 r. było zasadne i że odpowiedź inwestora pozwoliła na ustalenie istotnej w sprawie okoliczności. Sąd pierwszej instancji nie zbadał natomiast, ile czasu upłynęło od chwili otrzymania akt administracyjnych przez organ administracyjny do chwili podjęcia pierwszych czynności, jakie to były czynności i czy zmierzały one do należytego skoncentrowania czynności dowodowych, a także kiedy zakończono postępowanie. Tylko bowiem ocena całego okresu prowadzenia w danej instancji postępowania od chwili - tak jak miało to miejsce w tej sprawie - otrzymania akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, czy przewlekłość miała miejsce i czy stanowiła ona naruszenie prawa

NSA podkreśliło, że uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w omawianym wyroku, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć, czy GINB prowadził niniejsze postępowanie w sposób przewlekły, a jeśli tak, to czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa, a w dalszej kolejności rozważy podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie, o którym stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. czy zasadny jest wniosek strony skarżącej o zasądzenie grzywny.

Odnosząc się do powyższych zaleceń wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają legalnej definicji "przewlekłości postępowania".

Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jako najczęstszy przypadek przewlekłego prowadzenia postępowania podaje się przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przewlekle jest również postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012 str. 44). Zatem zachowanie organu z puntu widzenia ewentualnej przewlekłości jest już ocenne, podobnie jak ocenna jest waga stwierdzonej przewlekłości (rażąca albo nie).

Warto zauważyć, że również w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny zdefiniował postępowanie prowadzone w sposób przewlekły, jako "postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy". Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem przypadki opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (podobnie: R. Kędziora /w/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, teza 2 komentarza do art. 37 k.p.a.)

Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), NSA podkreślił, że w stanie przewlekłości postępowania czynności procesowe podejmowane przez organ nie posiadają cechy koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 Kpa., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie prawomocny wyrok z 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, wraz z aktami sprawy, został przesłany do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17 (data wpływu do organu 7 lutego 2018 r.). Tym samym uznać należy, że od 7 lutego 2018 zaczął biec termin na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2009 r.

Pismem z 7 marca 2018 r. GINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 6 kwietnia 2018 r.

Pismem z 29 marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora, tj. Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do dostarczenia w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego pisma, dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie GDDKiA posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...], obr. B., gm. S. (w aktach sprawy brak jest powyższego dokumentu). Jednocześnie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 27 kwietnia 2018 r.

Pismem z 27 kwietnia 2018 r., GINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 maja 2018 r.

W tym samym dniu, tj. 27 kwietnia 2018 r., do GINB wpłynęło pismo GDDKiA z 23 kwietnia 2018 r., stanowiące odpowiedź na powyższe wezwanie z 29 marca 2018 r.

Pismem z 28 maja 2018 r. GINB na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., w związku z niezakończonym postępowaniem wyjaśniającym, ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 czerwca 2018 r.

W dniu 1 czerwca 2018 r. do GINB wpłynęło pismo S. K. działającego w imieniu własnymi oraz w imieniu E. P., D. P., E. T., K. B., H. A., M. K. i L. B., wzywające do wykonania wyroku i usunięcia naruszenia prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] marca 2009 r., w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obr. B., położonej w gminie S. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych; a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., zaś decyzją z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] organ umorzył postępowanie w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez G. K., reprezentowaną przez S. K..

Z wyżej wskazanego przebiegu postepowania wynika, że od 7 lutego 2018 r, tj. od daty wpływu do organu prawomocnego wyrok z 31 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1124/17, a tym samym od początku biegu termin na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] marca 2009 r., do rozpoznania tego wniosku, tj. od wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., upłynęło ponad cztery miesiące. Pierwsza czynność organu - pismo z dnia 7 marca 2018 r., którym organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił o konieczności wyznaczenia nowego terminu rozpatrzenia sprawy – miało miejsce miesiąc po wpływie akt do organu, jednakże w ocenie Sądu to pismo to przejaw nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy i ma charakter czynności pozornej. Pierwszą i jedyną czynnością w trakcie ponad 4-miesięcznego postępowania zmierzająca do merytorycznego rozpoznania sprawy było z dnia 29 marca 2018 r. wzywające Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do dostarczenia w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania niniejszego pisma, dokumentów z których wynika, że w dniu wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie GDDKiA posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ewid. [...] i [...], obr. B., gm. S.(w aktach sprawy brak jest powyższego dokumentu). Odpowiedź inwestora na powyższe wezwanie wpłynęła do organu w dniu 24 kwietnia 2018 r., jednakże dopiero po dwóch miesiąca od wpływu pisma została wydana decyzja rozpoznająca sprawę.

W świetle powyżej wskazanego przebiegu postępowania Sąd doszedł do wniosku, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo podejmowanych działań, jest zasadna, ponieważ organ podczas postępowania zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (pkt I sentencji).

Podnieść ponadto należy, że organ, dokonując dwukrotnego przedłużenia postępowania, powoływał się jedynie na niezakończenie postępowania wyjaśniającego, nie wskazując jakie konkretnie w sprawie winny być wykonane czynności, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a tej ustawy, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do oceny, czy przewlekłość organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W omawianej sprawie organ w trakcie postępowania dokonał czynności - wezwanie z dnia 29 marca 2018 r. wykonane przez inwestora w dniu 23 kwietnia 2018 r. – które doprowadziło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. . W tym miejscu podkreślić należy, że wbrew zarzutom strony skarżącej, że omawiane wezwanie było zbędne, organ w decyzji z dnia [...] czerwca 2018. (str. 10-11 decyzji) ustosunkował się obszernie do wyjaśnień strony będących konsekwencją omawianego wezwania. Ponadto należy zgodzić się z organem, że sprawa jest skomplikowana, a materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych sprawy obszerny.

Mając na względzie okoliczność, iż czynności zmierzające do załatwienia sprawy jednak były przez organ wykonywane, Sąd przyjął, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji).

Powyższe rozstrzygnięcie o przewlekłości bez rażącego naruszenia prawa zdaniem Sądu wyklucza możliwość orzeczenia o wymierzeniu grzywny, której skarżący domagali się w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem Sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, co wyżej wyjaśniono (pkt III sentencji).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 oraz. art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.