Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1662/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 5, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 332/16 w sprawie ze skargi Powiatu Monieckiego na decyzję Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2015 r. nr ST5.4750.590.2015.3.JAP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie; 2. zasądza od Powiatu Monieckiego na rzecz Ministra Finansów 12.381 (dwanaście tysięcy trzysta osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 332/16, w sprawie ze skargi Powiatu Monieckiego na decyzję Ministra Finansów (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia 21 grudnia 2015 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Urząd Kontroli Skarbowej w Białymstoku przeprowadził u skarżącego kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2011 rok. Stwierdzono, iż w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r. w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym – Gimnazjum Specjalne w Goniądzu nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 181 5043 uczniów, a w rezultacie uzyskanie przez Powiat Moniecki nienależnie kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok w wysokości 856 157,82 zł.

Decyzją z dnia 25 września 2015 r. wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1115; dalej: u.d.j.s.t.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Minister Finansów zobowiązał Powiat Moniecki do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 856 157,82 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną. Organ odwoławczy podkreślił, że wskutek wykazania błędnych danych w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym "Promyk" w Goniądzu, a w tym Gimnazjum Specjalnym w Goniądzu zawyżono o 14 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami P1, P2, P26 i P40, a także zawyżono o 13 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P34. Łącznie nastąpiło zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 181 5043 uczniów.

Organ II instancji podkreślił, że skarżącemu Powiatowi przyznano część ogólną subwencji ogólnej w wysokości 12 023 358,00 zł. Bez uwzględnienia 181, 5043 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej wynosi 11 167 200,18 zł. Zatem kwotę 856 157, 82 zł, stanowiącą różnicę między kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą Powiat otrzymał na rok 2011, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, organ uznał za nienależną.

Zdaniem organu odwoławczego, za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego uznaje się osobę przyjętą do placówki i z dniem przyjęcia wpisaną do księgi wychowanków. W ocenie organu, algorytm podziału subwencji nie uwzględniał wychowanków, którzy zostali skierowani do placówki, a do niej nie przybyli. Zatem, jak stwierdził organ, wychowankiem nie była osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Organ podkreślił, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych. Dodatkowo wskazał, iż w przypadku nieletniego wychowanka, który został skierowany, ale jeszcze nie przybył do ośrodka i w związku z tym nie został ujęty w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia subwencji, jednostka samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej.

W ocenie Ministra, Dyrektor Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego – Gimnazjum Specjalnego w Goniądzu podał do systemu informacji oświatowej stan niezgodny z faktyczną liczbą uczniów, bowiem 14 uczniów – na dzień 30 września 2010 r. – nie realizowało obowiązku szkolnego. Wobec powyższego organ uznał, iż zawyżono o 14 uczniów liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczanych wagą P1, P2, P26 i P40. Ponadto dyrektor ww. ośrodka w wadze P34 nieprawidłowo wykazał w systemie informacji oświatowej 13 wychowanków, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie korzystali z zakwaterowania w tym ośrodku (tj. 7 nieletnich nie zostało w ogóle doprowadzonych do ośrodka oraz 6 nieletnich zostało doprowadzonych do ośrodka po dniu 30 września 2010 r.), tym samym zawyżając liczbę wychowanków przeliczanych wagą P34 o 13 wychowanków.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Finansów z 21 grudnia 2015 r.

Zdaniem WSA, stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, a istota sporu sprowadza się do oceny czy o wychowanku młodzieżowego ośrodka wychowawczego w rozumieniu art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) można mówić od daty skierowania tej osoby do ośrodka, czy też od daty stawienia się jej w ośrodku zgodnie ze skierowaniem; a w konsekwencji, czy skarżący pobrał dotację dla niepublicznej placówki oświatowej za 2011 rok w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy dotyczyła ona 13 osób, które posiadały skierowania do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego – Gimnazjum Specjalnego w Goniądzu, ale nie korzystały z zakwaterowania, i w związku z tym, czy organy orzekające w sprawie uprawnione były do określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji wraz z odsetkami na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem skarżącego, dotacja przysługiwała na nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, albowiem od dnia skierowania nieletniego do ośrodka wychowawczego miejsce dla niego musi być zarezerwowane i utrzymywane w pełnej gotowości przez ten ośrodek. Powyższe oznacza konieczność ponoszenia przez ośrodek kosztów utrzymywania zarezerwowanego miejsca. W ocenie zaś Ministra Finansów, wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Osoba ta staje się wychowankiem ośrodka z chwilą jej wpisania do księgi wychowanków. Zdaniem Sądu istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia kwestii czy Powiat Moniecki pobrał dotacje dla niepublicznej placówki oświatowej w nadmiernej wysokości w sytuacji gdy dotyczyła 13 osób , które posiadały skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego ale nie korzystały z zakwaterowania.

W związku z tym czy organy orzekające w sprawie były uprawnione do określenia przypadającej do zwrotu kwoty nadmiernie pobranej dotacji na podstawie przepisów ustawy o d finansach publicznych.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 252 ust 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

1. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2. pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

– podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

WSA podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym w 2011 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost, jakie okoliczności decydują o tym, od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy też przybycie (wpisanie do księgi wychowanków).

Wyjaśniając tę kwestię Sąd I instancji podniósł, że regulacje dotyczące zasad dotowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte m.in. w art. 90 ust 3 a), 3 d) i 4 ustawy o systemie oświaty.

Sąd I instancji za trafną uznał argumentację Powiatu, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje skierowanie tej osoby do ośrodka. Wniosek taki wywiódł z treści § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. nr 296, poz. 1755). Z przepisów tych wynika, że skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, iż miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Informacja o wolnym miejscu jest przekazywana w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka. Doprowadzenie do ośrodka może mieć zaś miejsce po orzeczeniu przez sąd rodzinny o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, a następnie skierowaniu do ośrodka wskazanego przez Ośrodek Rozwoju Edukacji przez starostę. Natomiast informacja o wolnym miejscu jest przekazywana w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności nieletniego w ośrodku trwającej dużej niż 4 tygodnie.

Zatem wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", przy uwzględnieniu przesłanek z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Ponadto, nieusprawiedliwiona nieobecność, o której mowa wyżej, może mieć miejsce po przybyciu do ośrodka i wpisaniu do księgi wychowanków, co orzekające w sprawie organy uznają za warunkujące uznanie nieletniego za wychowanka ośrodka i czyniące zasadnym przyznanie dotacji.

W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do odmiennego potraktowania okresu pomiędzy skierowaniem a przybyciem nieletniego do ośrodka i nieusprawiedliwioną nieobecnością trwającą 4 tygodnie po przybyciu do ośrodka i wpisaniu do księgi wychowanków, podczas gdy dopiero przekroczenie tego okresu pozwala na wykazanie miejsca w ośrodku jako wolnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Zdaniem WSA brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka, skoro bezsporne jest, iż status taki posiada w okresie 4 tygodni nieusprawiedliwionej nieobecności po przybyciu i wpisaniu do księgi wychowanków. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. Zapewnienie opieki jest zaś jednym z obowiązków ośrodka, na który jest przeznaczona dotacja i która jednocześnie może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki (art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty). Powyższe wywody nie pozostają w sprzeczności z art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym placówki otrzymują dotację na każdego wychowanka.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego o statusie wychowanka nie decyduje § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23 poz. 225 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji, przepisy tego rozporządzenia dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, natomiast nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.

WSA zauważył ponadto, że – wobec braku stosownych uregulowań w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie – na prawidłowość powyższych wywodów wskazują regulacje prawne, które z uwagi na ich późniejsze wejście w życie nie mają zastosowania w sprawie, tj. § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872), zgodnie z którym nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2014 r. poz. 382 oraz z 2015 r. poz. 1418 i 1707).

Reasumując, Sąd I instancji uznał, że oparcie się przez organ odwoławczy na treści § 5 rozporządzenia z dnia 19 lutego 2002 r. i uznanie, że wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia została wpisana do księgi wychowanków, z pominięciem zapisów rozporządzenia MEN z dnia 27 grudnia 2011 r., doprowadziło do naruszenia art. 90 ust. 3 a ustawy o systemie oświaty i art. 252 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy o finansach publicznych.

WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawione wywody i wskazaną wykładnię prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Finansów. Skarżąc w całości wyrok Sądu I instancji wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 513) polegające na niezastosowaniu ww. przepisu w sytuacji gdy przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy dotyczącej zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa i wpisuje się w zakres merytoryczny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

2. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249, poz. 1659) oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 złącznika do tego rozporządzenia – poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przepisy te stanowiły podstawę prawną badanej przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej oraz wpisują się w zakres merytoryczny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy;

3. art. 252 ust. 1 ust. 3 – ust. 5 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał do podporządkowania go normie art. 252 ust. 1 ust. 3-ust. 5 u.f.p. oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy kontrolowana decyzja Ministra Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa;

4. art. 90 ust. 3a, ust. 3d i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji, w sytuacji gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanej normie prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji z budżetu powiatu, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzygnięciem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., stanowiącego podstawę materialnoprawną orzeczeń o zwrocie należności uzyskanej przez Powiat Moniecki kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, lecz badanie sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. i w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, niebędącej przedmiotem orzekania organu administracji w I i II instancji postępowania administracyjnego;

2.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w zakresie podstawy prawnej badanego rozstrzygnięcia organu oraz jej wyjaśnienia w powiązaniu z przyjętym stanem faktycznym, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do badanego stanu faktycznego oraz braku odniesienia do zarzutów podniesionych w skardze przez Powiat Moniecki;

2.3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu podstawy prawnej i jej wyjaśnienie, nieodpowiadającej stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy i przyjętemu przez Sąd jako podstawa faktyczna orzekania.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Powiat Moniecki w piśmie procesowym wniesionym z uchybieniem terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznanej sprawie sformułowane zostały zarzuty kasacyjne oparte na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a polegało na braku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w granicach sprawy zakreślonych rozstrzygnięciem organu administracji, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącego podstawę materialnoprawną orzeczeń o zwrocie należności uzyskanej przez Powiat Moniecki kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, lecz badaniem sprawy w zakresie dotacji, o której mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. i w art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty, niebędącej przedmiotem orzekania organu administracji w I i II instancji postępowania administracyjnego. Natomiast do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. według organu doszło wskutek błędnego uzasadnienia wyroku w zakresie podstawy prawnej badanego rozstrzygnięcia organu oraz jej wyjaśnienia w powiązaniu z przyjętym stanem faktycznym, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do badanego stanu faktycznego, braku odniesienia do zarzutów podniesionych w skardze przez Powiat Moniecki oraz zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i jej wyjaśnienie, nieodpowiadającej stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy i przyjętemu przez Sąd jako podstawa faktyczna orzekania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów procesowych art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 134 §1 p.p.s.a są usprawiedliwione, co prowadzi- w wyniku kontroli kasacyjnej - do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem NSA strona wnosząca skargę kasacyjną wykazała, by taka sytuacja miała miejsce miała miejsce. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dotknięte tego rodzaju wadą. W orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego nie wyroku spełnia tych warunków bowiem Sąd I instancji nie przedstawił istoty zarzutów podniesionych w skardze, jak też nie odniósł się do nich.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej przez powiat Moniecki kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wskutek ustalenia tej subwencji w wysokości wyższej od należnej. Nieprawidłowe jej naliczenie nastąpiło, zdaniem organu na skutek zawyżenia liczby wychowanków. Jako zasadny uznać w tym względzie należy zarzut związany z wadliwością zaskarżonego wyroku związany z nieuprawnionym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstaw prawnych wydanego wyroku przepisów prawa, które nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia Ministra Finansów w decyzji z dnia 21 grudnia 2015 r. ani też w decyzji ją poprzedzającej, tj. w decyzji z dnia 25 września 2015 r. oraz nie zostały objęte zarzutami podniesionymi przez Powiat Moniecki w skardze do WSA.

Sąd I instancji dokonał analizy prawnej i wyjaśnienia podstaw prawnych niewpisujących się w stan faktyczny sprawy, tj. przywołał i przeanalizował przepisy dotyczące dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy wydane decyzje Organu i przedmiot sprawy dotyczyły części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym motywów zastosowania innych przepisów, niż będących podstawą orzekania organu oraz dlaczego pojęcie wychowanka, przeanalizował przez pryzmat przepisów "dotacyjnych", a nie "subwencyjnych". Uchybienie Sądu I instancji jest uchybieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ jak trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, nie sposób wywieść metody oceny przez Sąd I instancji zgodności z prawem zastosowanych przez Ministra Finansów przepisów oraz w jakim stopniu doszło do ich naruszenia.

Materialnoprawną podstawę wydania przez Ministra Finansów decyzji zobowiązującej Powiat Moniecki do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Sąd I instancji – w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku – z niewyjaśnionych przyczyn nie uwzględnił powyższego przepisu, wskazując natomiast art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, który w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Przepis ten zawiera bowiem regulacje w zakresie dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a nie subwencji udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa.

Pomiędzy statusem dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego a statusem subwencji ogólnej z budżetu państwa występuje istotna różnica merytoryczna i przekłada się ona bezpośrednio na ocenę prawną zagadnienia oraz odmienne obliczanie kwot udzielanych dotacji bądź subwencji. Zgodnie z regulacją art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Jest to jednocześnie forma odrębna od dotacji celowej.

Złożona struktura zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego wymaga stosowania formuły algorytmicznego podziału subwencji oświatowej, uwzględniającego wiele czynników i parametrów obrazujących specyfikę kształtowania składowych elementów subwencji w odniesieniu zarówno do zadań szkolnych, jak i do zadań pozaszkolnych.

W skardze do WSA w Warszawie Powiat Moniecki, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i przepisami wykonawczymi oraz art. 7, 8, 11 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie odniósł się do powyższych zarzutów stwierdzając jednocześnie – że "skarga zasługuje na uwzględnienie". Przedstawiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna jest nieadekwatna do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, przyjętego jako podstawa faktyczna orzekania.

Mając na względzie, że kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw, Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt IIOSK 828/13, LEX nr 1598458),czego w niniejszej sprawie zabrakło. Stąd jako uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za zasadny postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja rozstrzygała sprawę zwrotu nienależnie uzyskanej przez Powiat Moniecki części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, a nie dotacji o której mowa w art. 252 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 90 ust 3 a ustawy o systemie oświaty, niebędącej przedmiotem orzekania organu administracji w I i II instancji postępowania administracyjnego.

W związku z tak sformułowanym stanowiskiem zarzut ten uznać należy za trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie istniała tak rozumiana tożsamość przedmiotowa sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 5345/16, zgodnie z którym z przepisu tego (art. 134 §1 p.p.s.a) wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Sąd nie może więc uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, którą jest zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji stosuje normę prawa materialnego celem ustalenia sytuacji prawnej określonego podmiotu poprzez udzielenie (lub odmowę udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci nałożenia z urzędu określonego obowiązku. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest więc sprawa kreowana przed dwa elementy, a mianowicie określony stan faktyczny oraz normę prawa materialnego, ze względu na którą, w stosunku do pomiotu związanego stanem faktycznym, można orzec o jego obowiązkach lub (i) uprawnieniach. Na sprawę administracyjną składają się więc elementy podmiotowe i przedmiotowe, co powoduje, że przy ustalaniu tożsamości sprawy należy uwzględniać te właśnie elementy, których tożsamość, w odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, w odniesieniu zaś do tożsamości przedmiotowej, do tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej determinowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji. Granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej przez Powiat Moniecki kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, wskutek ustalenia tej części subwencji w wysokości wyższej od należnej, naruszeniem ww. przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a, jest jak trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ objęcie przez Sąd I instancji swoim orzeczeniem abstrakcyjną, a zatem wykreowaną bo nieznajdującą oparcia w ustalonym stanie faktycznym, sprawę prawidłowości udzielenia/wykorzystania dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej przez Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy w Goniądzu.

Powyższe dowodzi, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a wobec stwierdzonych wyżej uchybień, jak również deficytów i ułomności uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 252 ust. 1 ust. 3 – ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 poz. 885 ze zm.) i art. 90 ust. 3a, ust. 3d i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie były one podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że jak już wyżej wskazano dotyczą dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy kontrolowana decyzja Ministra Finansów dotyczyła części oświatowej subwencji ogólnej z budżetu państwa. Natomiast na obecnym etapie postępowania za przedwczesną należało uznać ocenę sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249, poz. 1659) oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 złącznika do tego rozporządzenia – poprzez ich niezastosowanie. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424).

Mając na uwadze przywołaną wyżej argumentację, należy uznać, że skarga kasacyjna jako usprawiedliwiona podlega uwzględnieniu, co oznacza uchylenie na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania celem dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ust. 2 i art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. nr 249, poz. 1659) oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia. Przedmiotem kontroli będzie zatem sporne w sprawie zagadnienie, jak w świetle ww. przepisów przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej, w zakresie możliwości zastosowania opisu wagi P 34 ze wskazanego wyżej załącznika do rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r., rozumieć należy pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku, nie zaś niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty, jak przyjął WSA.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 12 381 zł., na które składa się wpis od skargi kasacyjnej (4281 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (8100zł) Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).