Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 632/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. G.-M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. G.-M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [..]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2019 r., nr [..], w części nakładającej obowiązki i uchylono w części wyznaczającej termin wykonania obowiązków, wyznaczając nowy termin do 31 grudnia 2019 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

H. G.-M. wybudowała budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18 sierpnia 1993 r. W dniu 9 grudnia 2004 r. skarżąca zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, w stosunku do którego nie wniesiono sprzeciwu.

W dniu 2 listopada 2007 powiatowy organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z warunkami technicznymi usytuowania budynku jednorodzinnego na działce nr [..] położonego w K. oraz legalności otworów okiennych w ścianie zachodniej tego budynku.

Pierwszą decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął w dniu 28 grudnia 2015 r, nr [..], zobowiązującąc skarżącą - inwestora robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego z garażem na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w K., prowadzonych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [..] z dnia 18 sierpnia 1993 r. wydaną na rzecz H. G., obecnie G. – M., do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania obowiązku rozbiórki fragmentu dachu wystającego poza ścianę wschodnią i zachodnią oraz okien. Decyzję tą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzją z dnia 17 marca 2016 r., nr [..], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r., nr [..], zobowiązał inwestora do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz do wykonania określonych obowiązków celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r., nr [..],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 15 listopada 2017 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy decyzją z 19 lutego 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz nałożył na H. G.-M. obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych w decyzji robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., o sygn. akt II SA/Gd 211/18, stwierdził nieważność obu wskazanych wyżej decyzji ponieważ zostały skierowane m.in. do L. O., tj. do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, a tym samym utraciła status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z odpisu skróconego aktu zgonu z dnia 17 kwietnia 2018 r. wynika, że L. O. (współwłaściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji) zmarł 21 września 2013 r. w Warszawie, a więc w trakcie prowadzonego od 2007 r. postępowania administracyjnego, a przed podjęciem decyzji przez organy obu instancji. Refleksem skierowania zaskarżonych decyzji do osoby zmarłej było pozbawienie spadkobierców L. O. udziału w postępowaniu odwoławczym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 k.p.a.), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Sąd zalecił, by rozpoznając ponownie sprawę organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stron postępowania i w zależności od okoliczności wydały stosowne decyzje.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nałożył na skarżącą – inwestora robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego W-0166 z garażem na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w K.:

1. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 października 2019 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego W – 0166 z garażem na terenie działki ewidencyjnej nr [..] w K., prowadzonych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 18 sierpnia 1993 r.;

2. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 października 2019 r., następujących robót budowlanych:

- rozbiórka docieplenia ze styropianu na ścianie południowo – zachodniej; rozbiórka fragmentu dachu wystającego poza ścianę południowo – zachodnią z jego częścią nad tą ścianą;

- zamurowanie (luksferami o klasie odporności ogniowej E30 lub elementami murowymi, z których wykonana jest ściana, czy bloczkami gazobetonowymi grubości 24 cm + 12 cm z pustką powietrzną) dwóch otworów okiennych w ścianie północno – wschodniej (w garażu i pokoju na I piętrze) i trzech otworów okiennych w ścianie południowo – zachodniej (na parterze, piętrze i poddaszu);

- podwyższenie ściany szczytowej co najmniej o 30 cm ponad pokrycie dachu z tych samych elementów murowych, z których jest wykonana ściana, czyli bloczków gazobetonowych grubości 24 cm + 12 cm z pustką powietrzną;

- domurowanie do ściany zachodniej od południa i od północy ściany grubości 24 cm z gazobetonu, wystającej poza lico ścian prostopadłych co najmniej 30 cm;

- docieplenie ściany południowo - zachodniej płytami z wełny mineralnej o grubości odpowiadającej grubości usuniętej warstwy styropianu wraz z wykonaniem tynku cienkowarstwowego;

- zamontowanie między krokwiami okien połaciowych w pokoju zlokalizowanym na I piętrze w północno – zachodnim rogu budynku, o łącznej powierzchni, mierzonej w świetle ościeżnic, co najmniej 1,39 m2.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 grudnia 2004 r. H. G.–M. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i w związku z faktem, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, przystąpiła do użytkowania obiektu. Organ wyjaśnił, że w takim przypadku bada tylko dokumenty i nie ma kontroli, jaką przeprowadza się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dlatego, wobec braku wiedzy o nieprawidłowościach powstałych podczas budowy organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu.

W dniu 21 listopada 2007 r., po otrzymania zgłoszenia o nieprawidłowościach na działce nr [..], organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że odległość budynku od granicy zachodniej działki wynosi 1,15 do 1,35 m, a od granicy wschodniej 3,40 m. Projekt zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego przewidywał odległość od granicy zachodniej - 2,00 m a od wschodniej - 4,00 m. Organ uznał przy tym, że projektant zafałszował projekt. Projektowany budynek nie mógł się zmieścić na działce z zachowaniem przewidzianych w projekcie odległości od granic północno - wschodniej i południowo - zachodniej. Z tego powodu budynek zbliżył się do granicy północno - wschodniej i południowo - zachodniej. Poza tym odległości zmniejszyły się przez powiększenie wymiaru budynku w kierunku równoległym do granicy północno-zachodniej. Projekt przewidywał wymiar 15,36 m, natomiast podczas oględzin stwierdzono wymiar od 15,72 m do 15.75 m. Odległości budynku od granicy północno-wschodniej przyjęto na podstawie pomiarów z rysunku. Podczas oględzin ustalono również, że budynek ma trzy kondygnacje, natomiast zatwierdzony projekt przewidywał dwie kondygnacje. Wysokość budynku wynosi 9,03 m, natomiast w kopii projektu będącego w posiadaniu organu nie podaje się wysokości budynku. Powierzchnia zabudowy wynosi 177,48 m2, a według zatwierdzonego projektu powinno być 156,52 m2. Szerokość elewacji frontowej wynosi 15,75 m, a kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 30° i 41,7°. Zdaniem organu nadzoru budowlanego w tym konkretnym przypadku miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego, w tym w szczególności: projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów budynku (zmiana kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, liczby kondygnacji), a także zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pokoje do wynajęcia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym).

Organ uznał, że nie ma konieczności wydania decyzji o rozbiórce bądź o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w sposób istotnie odbiegający od pierwotnie zatwierdzonego projektu przez organ nadzoru budowlanego oraz dokonanie wskazanych w sentencji decyzji rozbiórek.

Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się przy tym na § 48 ust. 4 pkt 2 karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego K. dla części południowej miasta, zgodnie z którym dla terenu oznaczonego symbolem 40.MU, określającego zasady kształtowania zabudowy wskazano, że:

a) wysokość zabudowy:

- ilość kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe - dla budynków położonych w odległości większej niż 120 m od linii rozgraniczającej terenu 47.It - do 3, na pozostałym terenie - do 2

- pionowy wymiar budynku - dla budynków położonych w odległości większej niż 120 m od linii rozgraniczającej terenu 47.It - do 12 m, na pozostałym terenie - do 9 m;

b) szerokość elewacji frontowej - nie większa niż 15 m;

c) geometria dachu:

- kąt nachylenia - od 30° do 45°;

- kształt dachu - minimum dwuspadowy, symetryczny;

- pokrycie - dachówka o naturalnym kolorze wypalonej gliny lub odcieni od szarości do grafitu;

d) przekształcenia istniejącej zabudowy:

- uznaje się istniejącą zabudowę, w tym zabudowę o parametrach przekraczających ustalone regulacje jako zgodną z planem.

Biorąc pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ze względu na położenie budynku w odległości mniejszej niż 120 m od linii rozgraniczającej terenu 47.It, ilość kondygnacji i wysokość budynku jest niezgodna z § 48 ust. 4 pkt 2 lit. a uchwały. Również szerokość elewacji frontowej jest niezgodna z § 48 ust. 4 pkt 2 lit. b) uchwały. Kąt nachylenia połaci dachowych jest zgodny z § 48 ust. 4 pkt 2 lit. c uchwały.

Na podstawie § 48 ust. 4 pkt 2 lit. d uchwały organ uznał, że pomimo niezgodności z § 48 ust. 4 pkt 2 lit. a i b uchwały, zabudowa nie narusza ustaleń planu, bowiem zgodnie z § 48 ust. 3 uchwały uznaje się istniejącą zabudowę, w tym zabudowę o parametrach przekraczających ustalone regulacje, jako zgodną z planem. Zgodnie z § 48 ust. 3 uchwały, teren na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, jest przeznaczony pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową jednorodzinną z usługami, a istniejące użytkowanie terenu uznaje się za zgodne z planem. Z treści tego przepisu wynika, że zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i budynek mieszkalny jednorodzinny z pokojami do wynajęcia może być wybudowany na tym terenie. Biorąc powyższe pod uwagę organ nadzoru budowlanego określił zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Rozpoznając odwołanie H. G.-M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r., nr [..], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2019 r. w części nakładającej obowiązki i uchylił w części wyznaczającej termin wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin do 31 grudnia 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego, zebrane w sprawie dowody jednoznacznie wskazują na to, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach. Istotne odstąpienie miało miejsce w zakresie projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów budynku (zmiana: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, liczby kondygnacji); zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pokoje do wynajęcia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym). Odstąpienie to nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza natomiast § 12 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez usytuowanie dwóch ścian budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną (ściana północno-wschodnia: 2 otwory okienne, ściana południowo-zachodnia: 3 otwory okienne). Oceniając argumenty zawarte w odwołaniu organ stwierdził, że nie mogły one wpłynąć na sposób orzekania w sprawie, której wyłączną przesłankę stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że:

- organ I instancji zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu po wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r;

- do akt włączono zwróconą przez pocztę przesyłkę z zawiadomieniem, o którym mowa w tym uzasadnieniu, skierowaną do J. M., doręczoną w trybie art.44 k.p.a.);

- aktualny krąg stron postępowania wynika z treści informacyjnej zawiadomienia; organ przyznał przy tym, że w rozdzielniku decyzji lub postanowienia powinien być umieszczony wykaz stron postępowania - imię i nazwisko każdej strony. Odrębny, nieudostępniany stronom rozdzielnik zawiera ich dane adresowe;

- zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego określa art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który wymienia m.in. art. 48-51. Postępowania oparte o te przepisy organ jest zobligowany prowadzić z urzędu, co powoduje, że wniosek osoby postronnej ma wyłącznie charakter informacji o potencjalnej sprawie;

- nieoprotestowane przez właściwy organ zgłoszenie zakończenia budowy obiektu budowlanego uprawnia inwestora do użytkowania go, jednakże nie uniemożliwia prowadzenia później wobec tego obiektu postępowania naprawczego w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane;

- postępowanie nadzorcze w sprawie robót budowlanych obejmujących budowę budynku mieszkalnego prowadzone jest niezmiennie w zakresie przepisów art. 50 ust.1 pkt 4 i art.51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które dotyczą tej samej przesłanki sposobu wykonywania robót budowlanych; formułują one tę przesłankę z pewną różnicą użytych słów, lecz niesprzecznie. Przesłanką decyzji nakazowej było wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego; ustalone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odstępstwa przywołano w pierwszych czterech odnośnikach decyzji;

- formalny opis stanu faktycznego decyzji nie musi się różnić od opisu w unieważnionej decyzji (sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji obu instancji wyłącznie z powodu skierowania ich do nieżyjącej osoby), o ile nie wystąpiła w tym stanie zmiana w stosunku do dotychczasowych ustaleń z udziałem stron.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na przesłankę wskazaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 10 § 1 , 11, 15, 61 § 1,77 § 1, 105 § 1, 107 § 3 i art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, ponieważ na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie otrzymała zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Nie wiedziała nawet, że postępowanie ponownie było prowadzone po wydaniu wyroku przez WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r. - dostała od razu decyzję. Wobec zniesienia przez Sąd dotychczasowego postępowania organ administracji miał obowiązek podjęcia wszystkich wymaganych czynności w związku z otwarciem postępowania na nowo. Skarżąca dowiedziała się dopiero z treści zaskarżonej decyzji, że przesyłka z informacją o prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji miała być dwukrotnie awizowana i zwrócona jako niepodjęta w terminie. Skarżąca wyjaśnia, że pod wskazanym adresem nie otrzymała ani pierwszego, ani powtórnego awizo. Musiało się to wiązać z nieprawidłowym działaniem po stronie doręczyciela. Przesyłka została zwrócona do nadawcy nieprawidłowo, co poskutkowało nieprawidłowym przyjęciem fikcji doręczenia. Skarżąca złożyła reklamację w Poczcie Polskiej w związku z brakiem awizo i nieprawidłowym zwrotem przesyłki, i czeka na jej rozpatrzenie. Organ odwoławczy miał świadomość potencjalnych problemów z doręczeniem pisma, ponieważ zostało to podniesione w odwołaniu. Mimo to nie podjął żadnych starań, żeby takie potencjalne uchybienia konwalidować, chociażby własnym zawiadomieniem o prowadzonym postępowaniu i informacją zgodną z art. 10 § 1 k.p.a. Strona zatem - bez swojej winy - pozbawiona została możliwości udziału zarówno w postępowaniu przed pierwszą, jak i drugą instancją. W pierwszym przypadku nastąpiło to z uwagi na brak doręczenia zawiadomienia, w drugim - przy świadomym naruszeniu przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżąca wskazała również na art. 138 k.p.a., który jej zdaniem określa katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja z sentencją w części utrzymującą, w części uchylającą decyzję i orzekającą co do istoty sprawy nie mieści się w ocenie skarżącej w tym katalogu.

Skarżąca podniosła ponadto, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 2 listopada 2007 r. wskazywano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek G. L. Świadczy to, że postępowanie zostało wszczęte i toczyło się na wniosek tej osoby. Wybrany przez organ I instancji sposób zainicjowania postępowania (tryb wnioskowy w świetle k.p.a.) jest wyraźnie udokumentowany w postaci pism organu znajdujących się w aktach sprawy. Natomiast w piśmie z dnia 19 października 2011 r. organ poinformował G. L., że nie posiada on statusu strony z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z działką, której dotyczy postępowanie administracyjne. Z tego wynika, że postępowanie zostało się wszczęte i prowadzone bez wniosku uprawnionego podmiotu. W sytuacji, gdy w toku postępowania okaże się, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek podmiotu nie będącego stroną, dochodzi do sytuacji wystąpienia bezprzedmiotowości pierwotnej (istniejącej już w momencie jego wszczęcia), z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu. W takiej sytuacji organ powinien był, zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., takie postępowanie umorzyć.

Według skarżącej w uzasadnieniu decyzji nie zostało zawarte wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i uzasadnienie prawne, w związku z czym istnieją wątpliwości, czy sprawa została dwukrotnie rozpatrzona. Organ odwoławczy nie odniósł się ponadto wyczerpująco do zarzutów odwołania ani do wniosków, które skarżąca zgłosiła w toku postępowania. Strona wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego wnioskowała o wyczerpujące wyjaśnienie kluczowej kwestii - dlaczego stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają mieć charakter odstępstw istotnych. Organ odwoławczy jedynie cytuje przepisy art. 36a ust. 5-5a Prawa budowlanego i poprzestaje na podsumowaniu, że stwierdzone, ogólnie wyliczone odstępstwa, mają charakter istotny.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że organ odwoławczy nie poddał analizie znaczenia dla sprawy faktu, który został uznany za zagadnienie wstępne w sprawie, czyli ważności pozwolenia na budowę. Organ nie wyjaśnił, dlaczego prowadzi postępowanie naprawcze mimo decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku (postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znak [..] z dnia 18 sierpnia 1993 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego). W związku z opisanymi wyżej naruszeniami niewątpliwie uchybiono zasadom prawdy obiektywnej, wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji zasadzie przekonywania.

Na końcu zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, że postępowanie naprawcze będzie dopuszczalne w przypadku przyjęcia przez organ zgłoszenia zakończenia budowy bez sprzeciwu (art. 54 Prawa budowlanego), wiele lat po zakończeniu procesu inwestycyjnego, gdy budynek jest legalnie użytkowany. Skarżąca jest niezasadnie obciążana skutkami bezczynności organu administracji, który nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na skutek otrzymania zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy dokonał zatem błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie postępowania mimo uzyskania przez skarżącą uprawnienia do użytkowania budynku mieszkalnego.

Zdaniem skarżącej, skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania przez organy nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu.

Organ odwoławczy zdaniem skargi zmierza do uchylenia pozwolenia na budowę mimo, że prawomocnie już odmówiono wyeliminowania tego pozwolenia z obrotu (decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, tj. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lutego 2014 r.). Wyżej opisane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wydania decyzji w postępowaniu naprawczym, które w ogóle nie miało podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2020 r., do którego dołączyła korespondencję prowadzoną z Pocztą Polską SA, poinformowała, że Poczta Polska SA nie wyjaśniła kwestii nieprawidłowego doręczenia jej przesyłki organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2019 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2019 r. w zakresie terminu wykonania określonych obowiązków, wyznaczając nowy termin do dnia 31 grudnia 2019 r., oraz utrzymano w mocy wskazaną decyzję w pozostałej części, w której nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Dokonując oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, Sąd doszedł do wniosku, że wydany on został po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, którego wyniki pozwoliły na zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja zakończyła długotrwałe, bo wszczęte w listopadzie 2007 r., postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu, jakie należy podjąć działania, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., II SA/Gd 288/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z bezspornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestorowi – H. G.-M. (wówczas H.G.) decyzją z dnia 18 sierpnia 1993 r. udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego W-0166 z garażem na działce nr [..] położonej w K. M przy ul. R. Ze zgromadzonej w aktach administracyjnych dokumentacji projektowej, w tym z projektu budowlanego adaptacji projektu typowego W – 0166 oraz z załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci planu zagospodarowania oraz warunków wykorzystania terenu stanowiących załącznik do informacji o terenie z dnia 8 lipca 1993 r. wynika, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, parterowego z poddaszem mieszkalnym, częściowo podpiwniczonego, o powierzchni zabudowy wynoszącej 156,52 m2, usytuowanego w odległości 2 m od granicy z działką nr [..] (aktualnie o nr [..]), 4 m od granicy z działką nr [..] (aktualnie o nr [..]) oraz 7 m od północnej granicy działki.

Z akt sprawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 18 sierpnia 1993 r. funkcjonuje w obrocie prawnym i pomimo podejmowanych starań nie wyeliminowano jej w trybie nadzwyczajnym, albowiem decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności, potwierdzając sprzeczność zatwierdzonego projektu budowlanego z wymogami technicznymi w zakresie odległości budynku od granic działki, ale odstępując od zastosowania tej sankcji z powodu rozbieżności orzecznictwa na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania na podstawie zgromadzonych dowodów, które zalegają w aktach sprawy i które – bez wątpienia – były materiałem, na którym oparły się organy obu instancji, w tym na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2007 r. i w dniu 12 grudnia 2016 r., potwierdzonych protokołem, notatek urzędowych sporządzonych w dniach 14 kwietnia 2016 r. i 1 czerwca 2016 r. z przeprowadzanych czynności oraz dokumentacji geodezyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika, że efektem aktywności inwestycyjnej skarżącej na działce nr [..] jest budynek mieszkalny z pomieszczeniami na wynajem, liczący trzy kondygnacje (pater, I piętro i poddasze użytkowe) o wysokości 9,03 m, o powierzchni zabudowy 177,48 m2, szerokości elewacji frontowej 15,75 m i kącie nachylenia połaci dachowych 30º i 41,7º. Z kopii szkicu sporządzonego w dniu 15 kwietnia 2015 r. przez uprawnionego geodetę wynika, że południowo – zachodnia ściana budynku skarżącej oddalona jest o 1,32 m od granicy z działką nr [..] (narożnik ze ścianą północno – zachodnią) i o 1,15 m (narożnik ze ścianą południowo – wschodnią), od granicy z działką nr [..] o 3,40 m, a o 6,40 m od północnej granicy działki. Powyższe parametry potwierdzają również ustalenia organu poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 21 listopada 2007 r.

W tych okolicznościach organy prawidłowo uznały, że realizując roboty budowlane inwestor naruszył warunki zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Trafnie również, kierując się dyspozycją art. 36a Prawa budowlanego, organy zakwalifikowały zaistniałe naruszenia jako istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec tego, konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynikała z bezspornego faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeśli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nakładając obowiązki na inwestora, a w przypadku ich niewypełnienia - można rozważać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Przy tym wskazać należy, że tryb naprawczy uregulowany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ma również zastosowanie do inwestycji wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r., jeśli od warunków tego pozwolenia odstąpiono. Wynika to z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który nakaz stosowania "przepisów dotychczasowych" tj. przepisów prawa budowlanego z 1974 r., formułuje wyłącznie wobec obiektów budowlanych wykonanych w całości przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto, przeszkodą do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego nie mogło być skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonane przez skarżącą w dniu 1 grudnia 2004 r., wobec którego organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że prowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nawet po przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wynika to z tego, że przyjęcie zawiadomienia przez organ o przystąpieniu do użytkowania danego obiektu budowlanego nie jest oczywiście tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jak każda decyzja, dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzono jej nieważności korzysta z domniemania jej prawidłowości. Ponadto, brak jest także podstaw prawnych żeby zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przyznać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1616/11, LEX nr 1341549).

Tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób. Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Oznacza to, że dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od ww. ustaleń i warunków, a jeżeli tak to jakich, organ jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny, co organy w niniejszej sprawie prawidłowo wykonały. Dopiero po ustaleniu, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, organ winien ich zakres odnieść do ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego inwestycja była realizowana. W tym celu winien dysponować zatwierdzonym projektem budowlanym.

Dokonana w niniejszym postępowaniu konfrontacja zatwierdzonego projektu budowlanego z faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi doprowadziła organy do prawidłowej konkluzji, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle dyspozycji art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odstępstwami o charakterze istotnym, albowiem obejmowały one zmiany w zakresie projektu zagospodarowania działki poprzez zbliżenie do granic działek sąsiednich, zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, w tym wysokości zabudowy i liczby kondygnacji, oraz zmianę sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkaniowej na funkcję mieszkaniową z usługami najmu. Wyjaśnić przy tym należy, że organy prawidłowo wykluczyły możliwość zakwalifikowania ujawnionych odstępstw jako nieistotnych, wobec braku spełnienia przesłanek z art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego.

Po ustaleniu, jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy tym wyjaśnić należy, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na nieusuwalną sprzeczność, np. z planem.

Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., II SA/Kr 517/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, to znaczy, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyć należy, że organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2005 r., OSK 1554/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 51 Prawa budowlanego, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, może jedynie zatwierdzić ten projekt.

W konsekwencji wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu budowlanego oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 794/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego, albowiem musi on uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

Wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest bowiem możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku, ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowlanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 357/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł słuszny pogląd, zgodnie z którym: "Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (...). Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., II OSK 603/07, LEX nr 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że "celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11). Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego.".

W toku postępowania naprawczego organ nadzoru powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przy czym za stan zgodny z prawem należy uznać taką sytuację, w której uwzględnione są interesy osób trzecich.

Należy przy tym pamiętać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego, czy w dacie wszczęcia postępowania naprawczego). Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego na przepisach aktów prawa miejscowego takich jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając kontrolowane postępowanie naprawcze, Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób kompletny wypełniły wyżej wskazane wymogi skuteczności wdrożonej procedury wydając orzeczenie, którego treść umożliwi doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Stan ten wyznaczały, w dacie orzekania, oprócz przepisów Prawa budowlanego, również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanej dalej rozporządzeniem oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części południowej miasta, zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/291/2009 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2009 r.

Oceniając zrealizowaną inwestycję w świetle postanowień obowiązującego planu, organy prawidłowo interpretując ich treść, uznały, że wykonany budynek jest zgodny z planem, ze względu na § 48 pkt 4.2. lit. d) planu, gdzie istniejącą zabudowę, w tym zabudowę o parametrach przekraczających ustalone regulacje, uznano za zgodną z planem. W konsekwencji, sprzeczność zrealizowanego obiektu z planem w zakresie wymogów co do ilości kondygnacji – do dwóch według planu (zrealizowano 3) oraz szerokości elewacji frontowej – według planu nie więcej niż 15 m (zrealizowano 15,75 m), nie wymagała podjęcia jakichkolwiek czynności bądź przeprowadzenia robót budowlanych. Ze względu na przewidziane w planie przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 40.MU, gdzie położona jest działka skarżącej, pod zabudowę usługową, mieszkaniową jednorodzinną oraz mieszkaniową jednorodzinną z usługami zmienioną, w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, funkcję usługową najmu uznać można było za dopuszczalną i niewymagającą jakiejkolwiek ingerencji.

W § 48 pkt 4.1. planu regulującym warunki urbanistyczne w strefie 40.MU, w lit. g) tiret pierwsze przewidziano, że istniejące zagospodarowanie terenu odbiegające od warunków urbanistycznych ustalonych w pkt 4.1. a)-c) uznaje się za zgodne z planem. Ma to w niniejszej sprawie znaczenie dla możliwości legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie odległości obiektu od granic z działkami sąsiednimi, zwłaszcza z działką nr [..], która oddalona jest od budynku skarżącej o 1,32 m i o 1,15 m, odpowiednio od narożnika ze ścianą północno – zachodnią i od narożnika ze ścianą południowo – wschodnią. Tymczasem przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

W ust. 2 § 12 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. W tej sytuacji, postanowienia planu, które nie przewidują możliwości ponadnormatywnego zbliżenia do granicy działki sąsiedniej, ale z drugiej strony akceptują jako zgodne z planem istniejące zagospodarowanie odbiegające od warunków urbanistycznych ustalonych w planie, pozwalają na zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia i zaakceptowanie umiejscowienia budynku w zbliżeniu do granic działek sąsiednich mniejszym niż 3 m i 4 m. W przeciwnym razie bowiem nie byłoby możliwości zaakceptowania dokonanych odstępstw jako sprzecznych z porządkiem planistycznym. Sytuację tą uznać należy za korzystną dla skarżącej, która pomimo istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, dzięki postanowieniom planu uzyskała możliwość legalizacji obiektu zbliżonego do granic działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż 4 i 3 m. Przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do naruszenia art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W tej sytuacji organy nadzoru prawidłowo dostrzegły potrzebę doprowadzenia ścian budynku od strony zachodniej i wschodniej usytuowanych w zbliżeniu do granic działek sąsiednich do stanu zgodności z wymogami technicznymi poprzez nakazanie zamurowania występujących w nich otworów okiennych luksferami o klasie odporności ogniowej E30 lub elementami murowanymi, co pozostaje w zgodzie z wymaganiami § 232 ust. 6 rozporządzenia, które traktuje ścianę z otworami wypełnionymi luksferami, cegłą szklaną lub innymi przeszkleniami jako ścianę bez okien w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Zastosowanie tego wyjątku uzasadniała również wielkość powierzchni wypełnionych otworów nieprzekraczająca 10% powierzchni ściany.

Konsekwencją zamurowania okien w pokoju na I piętrze w północno – zachodnim rogu budynku i pozbawienia tego pomieszczenia wymaganego oświetlenia, zgodnie z § 57 § 1 rozporządzenia, była konieczność zamontowania okien połaciowych o powierzchni co najmniej 1,39 m2, co pozwoli osiągnąć wymagany stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pokoju, gwarantujący normatywne oświetlenie pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi.

Ze względu na brak możliwości spełnienia wymogów przeciwpożarowych określonych w § 271 ust. 1 rozporządzenia w zakresie odległości ściany południowo – zachodniej budynku niebędącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego od granicy z działką sąsiednią, organ słusznie przyjął za właściwe doprowadzenie tej ściany do wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 232 ust. 1 rozporządzenia poprzez rozbiórkę docieplenia ze styropianu oraz zastąpienie wskazanej izolacji termicznej warstwą materiału niepalnego – wełną mineralną. Zgodnie z § 232 ust. 1 rozporządzenia ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Styropian jako tworzywo sztuczne klasyfikowany jest w kategorii E tzw. materiał samogasnący, ale palny, a bez dodatków w najniższej klasie ogniowej - F. Dlatego też nie może być on używany do ocieplania ścian zewnętrznych obiektów budowlanych stanowiących ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W ten sposób można będzie osiągnąć zgodność z przepisami § 272 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12.

Z kolei spełnieniu wymogów z § 235 rozporządzenia służą obowiązki dotyczące podwyższenia ściany szczytowej co najmniej o 30 cm oraz dobudowania do ściany zachodniej od południa i od północy ściany wystającej poza lico ścian prostopadłych o co najmniej o 30 cm. Zgodnie z § 235 ust. 2 rozporządzenia ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Natomiast przepis § 235 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że w budynku z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Ze względu na pokrycie dachu w budynku skarżącej wykonane z gontów bitumicznych na odeskowaniu, czyli z materiału rozprzestrzeniającego ogień, istniała potrzeba nałożenia obowiązku wyprowadzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość ponad 30 cm, uznając to rozwiązanie za najmniej uciążliwe dla skarżącej. Spójne z powyższym obowiązkiem było nakazanie rozbiórki fragmentu dachu wystającego poza ścianę zachodnią, co umożliwi wyprowadzenie ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu rozprzestrzeniającego ogień, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Analizując treść podjętych w sprawie rozstrzygnięć oraz zgromadzony materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie po prawidłowym ustaleniu charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuścił się inwestor przy realizacji inwestycji na działce nr [..], prawidłowo wywiązały się z obowiązku ustalenia, jakie roboty budowlane należy wykonać, żeby doprowadzić wykonany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, a zwłaszcza przywrócić stan bezpieczeństwa przeciwpożarowego, któremu służy dostosowanie wykonanych robót do zgodności z przepisami o warunkach technicznych.

W ocenie Sądu, przedmiotowa sprawa robót budowlanych wykonanych przez skarżącą z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego została przez organy rozpoznana dwukrotnie w administracyjnym toku instancji, z poszanowaniem skutków związania oceną prawną oraz wskazanymi tutejszego Sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 211/18, a niedoskonałości uzasadnienia decyzji organu II instancji nie są tego rodzaju, ażeby wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy bowiem, bazując na materiale dowodowym zgromadzonym w toku całego postępowania administracyjnego, na którym oparł się organ I instancji, w całości potrzymał jego ustalenia i ocenę zgromadzonych dowodów dochodząc do tożsamych wniosków odnośnie zakresu niezbędnych robót budowlanych mających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, które przedstawił w uzasadnieniu. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania. Zasada przekonywania nie zostałaby zrealizowana, gdy organ pominął okoliczności i twierdzenia istotne dla sprawy czy wyjaśnienia strony, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wobec tego nie potwierdziły się zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, nie potwierdziły się zarzuty skarżącej dotyczące pozbawienia jej udziału w postępowaniu poprzez wadliwe doręczenie zawiadomienia z dnia 25 lutego 2019 r. o prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które zostało dokonane w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a. Skuteczności tego doręczenia zastępczego nie podważono w procedurze reklamacyjnej prowadzonej przed Pocztą Polską S.A., co potwierdza dokumentacja przedłożona w toku postępowania sądowego (k. 90 akt).

Z akt administracyjnych organu II instancji nie wynika, aby skarżąca była zawiadomiona o treści i uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Tego rodzaju uchybienie może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, czego skarżąca nie zdołała wykazać w niniejszym postępowaniu. Uchybienie powyższemu obowiązkowi przez organ odwoławczy, choć niewątpliwe, nie wywarło żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ ten nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, orzekając na materiale zgromadzonym przez organ I instancji.

Podobnie, niezasadne są zarzuty skargi dotyczące podjęcia rozstrzygnięcia nieznanego przepisom postępowania administracyjnego, albowiem przeczy mu wyraźna treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W razie, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedna sprawa, tego rodzaju rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy. Jeżeli organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w części odmiennie od rozstrzygnięcia organu I instancji, a w pozostałym zakresie jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji w decyzji obowiązany jest zamieścić dwa rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie; 2) utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021). W świetle powyższego, częściowa zmiana decyzji I instancji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków powodowana upływem czasu, przy jednoczesnej akceptacji pozostałej części decyzji, mogła zostać dokonana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd nie dostrzegł również bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., albowiem kontrolowane postępowanie administracyjne pomimo braku podstaw do ustonnienia osoby, która zasygnalizowała nieprawidłowości na działce skarżącej, organ nadzoru miał obowiązek działać z urzędu. Organ nadzoru budowlanego, z mocy przepisów Prawa budowlanego, zobowiązany jest do nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Z treści art. 50 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organ zobowiązany jest z urzędu podejmować działania w okolicznościach przewidzianych w hipotezach powyższych norm prawnych. W takiej sytuacji wniosek o zbadanie określonej sprawy organ winien potraktować jako impuls do wszczęcia postępowania, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Wówczas nawet brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie usprawiedliwiałby bezczynności organu w rozpoznaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 października 2020 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że w aktualnej, szczególnej sytuacji rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, z późn.zm.), odwlekanie rozpoznania sprawy prowadziłoby do naruszenia art. 7 p.p.s.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania, w zgodzie z którą sąd powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z konstytucyjną zasadą prawa do rozpoznania sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz regułą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki "w rozsądnym terminie" przewidzianą w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4.11.1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.) i służyć ma ich urzeczywistnieniu. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia kluczowych aspektów, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).