Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1021/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1021/21

Uzasadnienie

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 149 §3 i §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021. poz.735 t.j - dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku: z dnia [...].04.2021r. złożonego do Wojewody (doprecyzowanego pismem z dnia [...].06.2021r.) przekazanego wg właściwości pismem z dnia [...].06.2021r. wraz z rozszerzeniem wniosku z dnia [...].06.2021r. przekazanego wg właściwości przez Wojewodę pismem z dnia [...].06.2021r. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].03.2012r. nr rej. [...] [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydanej na rzecz firmy B. , [...], dotyczącej budowy budynku hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, ze zbiornikiem retencyjno-p.p.oż, wraz z drogami wewnętrznymi, placami, parkingami i infrastrukturą na terenie położonym w J. przy ulicy [...], gmina S., na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...] odmówił Stowarzyszeniu N. " (dalej jako skarżący) wznowienia wyżej opisanego postępowania.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...].04.2021r. Stowarzyszenie N. " złożyło do Wojewody wniosek (doprecyzowany pismem z dnia [...].06.2021r.), który został przekazany wg właściwości do Starosty pismem z dnia [...].06.2021r. oraz dnia [...].06.2021r. rozszerzenie wniosku - pismo p.n. "rozszerzenie zarzutów", przekazane wg właściwości przez Wojewodę do Starosty pismem z dnia [...].06.2021r.

Wniosek złożony do Wojewody zawierał żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę lub w przypadku uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności, żądanie wznowienia postępowania.

Jako podstawę żądania wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, (uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...].10.2001r. nr [...]) na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja pozwolenia na budowę stał się nieważny w wyniku wyroków WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014r. sygn. II SA/Po 342/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. II OSK 1008/15.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].03.2012r. stała się ostateczna w dniu [...].03.2012r.

W okresie od [...].04.2012r. do [...].06.2012r. wpłynęły wnioski łącznie 34 osób o wznowienie postępowania, wstrzymanie wykonania decyzji, oraz o uchylenie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].03.2012r. nr rej. [...]

Postanowieniami nr rej. [...] kolejno w dniach: [...].05.2012r., [...].05.2012r., [...].05.2012r., [...].05.2012r., oraz [...].10.2012r. postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wznowione, następnie kolejno w dniach [...].05.2012r., [...].05.2012r., [...].05.2012r., [...].05.2012r. oraz [...].10.2012r. postanowieniami znak : [...] Starosta P. odmówił wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji ostatecznej.

Wojewoda w dniu [...].07.2012r. postanowieniem znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia Starosty [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].03.2012r. nr rej. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13.12.2012r. sygn. akt IV SA/Po 1002/12 oddalił skargę na postanowienie Wojewody, a wyrok ten stał się prawomocny w dniu 02.03.2013r.

W dniu [...].04.2013r. Starosta wydał decyzję o odmowie uchylenia spornej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].03.2012r. nr rej. [...], Wojewoda Wielopolski decyzją z dnia [...].12.2013r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].04.2013r. o odmowie uchylenia decyzji.

W dniu [...].06.2021r. Wojewoda Wielopolski pismem z dnia [...].06.2021r. przekazał wg właściwości pismo Stowarzyszenia [...] dotyczące wniosku wznowieniowego, a dnia [...].07.2021r. wpłynęło uzupełnienie wniosku.

Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Starosta P. wydawał już decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w dniu [...].04.2013r. nr rej. [...] utrzymaną w mocy przez Wojewodę (również przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego).

Starosta wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...].10.2001r. nr [...] - uchylenie Planu miejscowego nie jest przesłanką do wznowienia i uchylenia decyzji pozwolenia na budowę wydanej na podstawie zapisów planu w okresie jego obowiązywania, gdyż okoliczność ta nie znajduje się w katalogu przesłanek do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wymienionych w art. 145, a w szczególności nie jest przesłanką wymienioną w art.145 §1 pkt 8 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy uchylonej decyzji a nie uchylonego aktu prawa miejscowego.

Jak wyjaśnił P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 145.:(sip.LEX) "Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego; uchwalenie nowego planu lub wprowadzenie zmian do planu dotychczas obowiązującego nie może zatem zostać uznane za nowy dowód czy nową okoliczność faktyczną. Uogólniając, zmiana stanu prawnego nie jest ani nowym dowodem, ani zmianą stanu faktycznego [zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 20.01.1998 r., IV SA 484/96, LEX nr 43137; wyrok NSA z r., IVSA 1573/96, LEX nr 43817; wyrok NSA z 27.01.1999 r., I SA 1023/98, LEX nr 47963; wyrok NSA z r., IVSA 279/97, LEX nr 46647; wyrok NSA z 28.10.1999r., IVSA 1914/97, LEX nr 48654; uchwała NSA (5) z 8.11.1999 r., OPK 3/99, ONSA 2000/2, poz. 51]."

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosło Stowarzyszenie n. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił :

1. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Starostę P. , iż w przedmiotowej sprawie brak jest spełnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego oraz uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który stanowił podstawę dla wydanej ostatecznej decyzji administracyjnej), stwierdzona ze skutkiem ex tunc stanowi nową okoliczność faktyczną nieznaną organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał rzeczoną ostateczną decyzję, a w konsekwencji w rzeczywistości w niniejszej sprawie uległy spełnieniu przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego;

2.naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności w wyniku rażąco nieprawidłowego zastosowania przez Starostę Poznańskiego przepisów proceduralnych, brak podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia oraz niewzięcie pod uwagę szczególnego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

3. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 61a § 2 k.p.a., poprzez wydanie przez Starostę Poznańskiego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku (sygnatura akt: [...]), w sytuacji gdy sprawa o wznowienie postępowania nie korzysta z atrybutu powagi rzeczy osądzonej;

a w konsekwencji:

4. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 149 § 3 k.p.a., poprzez wydanie przez Starostę P. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku (sygnatura akt: [...]), a to ze względu na wydanie przez ten organ poprzedzającej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 roku oraz rzekomy brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania, w sytuacji gdy w rzeczywistości doszło do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, przemawiających za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia o wznowienie rzeczonego postępowania administracyjnego:

a nadto:

5. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji architektoniczno- budowlanej przy załatwieniu sprawy i poprzestanie na lakonicznym stwierdzeniu w tekście uzasadnienia, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego statuującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest przesłanką do wznowienia i uchylenia decyzji, a także na wskazaniu, że w sprawie przedmiotowej ostatecznej decyzji administracyjnej Starosta P. już raz odmówił jej uchylenia, w sytuacji gdy Starosta P., jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a w szczególności powinien wskazać, dlaczego w jego ocenie brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu zażalenia obszernie uszczegółowiono powyższe zarzuty.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda opisał dotychczasowy przebieg postępowania m.in. wskazując, że pismem z dnia [...] maja 2021 r. wezwał Stowarzyszenie do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, poprzez wyjaśnienie, czy przedmiotowe pismo należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. (w trybie art. 145 k.p.a.), czy jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] (w trybie art. 156 k.p.a.), a także do potwierdzenia, czy jest to wniosek organizacji społecznej, która może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

W odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący wskazał, że pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, w którym to na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. żąda wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., bowiem doszło do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na podstawie wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Po 342/14 oraz NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt: II OSK 1008/15). Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że występuje jako organizacja społeczna, która może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

Na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Natomiast, jak wskazano w art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako p.b.) organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta, w związku z czym jest on organem właściwym do którego należy wnieść wniosek o wznowienie postępowania.

Mając na uwadze powyższe. Wojewoda pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. przekazał Staroście P. wniosek skarżącego Stowarzyszenia w części dotyczącej żądania wznowienia postępowania.

Dalej organ odwoławczy przedstawił zasady jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Następnie wyjaśniono, że w myśl art. 28 ust. 2 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla danego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1999 r., sygn. I SA 1189/98 cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa. Ocena interesu prawnego nie może być dokonana w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której z całą pewnością dany podmiot z różnych przyczyn może być zainteresowany prowadzeniem tegoż postępowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. III SA/Po 655/07), jednakże zainteresowania tego nie może poprzeć odpowiednimi przepisami prawa. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje jedynie wola zainteresowanego podmiotu.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 p.b., będącym lex specialis (przepisem szczególnym) w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 p.b. za obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Nie ulega wątpliwości, że powyższy przepis jest bardziej restrykcyjny i zawęża krąg podmiotów, mających przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, niż wynika to z art. 28 k.p.a. i chociażby z uwagi na to, nie może być wykładany w drodze wykładni rozszerzającej. Konstrukcja strony przyjęta w art. 28 ust. 2 p.b. jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego i przedmiotowego (ograniczające położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania projektowanego obiektu). Aby uznać, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wymagane jest spełnienie obu elementów definicji.

Z kolei, według przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a w myśl unormowania art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 p.b. przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że przepisu art. 28 ust. 3 p.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej jako "u.i.o.ś.".)

Podsumowując powyższe stwierdzono, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

W ocenie Wojewody postępowanie w sprawie wznowienia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw nie wymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzona jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wynika to z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. W myśl powoływanego unormowania przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.i.o.ś., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska albo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje: do organu właściwego do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38.

Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewidują innego przypadku, aniżeli wskazany wyżej, w którym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagałoby udziału społeczeństwa.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1.

Zaznaczono, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.),

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.),

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.),

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.).

Stwierdzono, że katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny. W szczególności zwrócono uwagę, że Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Biorąc pod uwagę, że w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, iż postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.

Powyższe przesądza, że Stowarzyszenie N. nie jest stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., co zostało już zweryfikowane postanowieniem Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], a także poparte postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], a zatem brak jest podstaw do wznowienia na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2021 r. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia marca 2012 r.

W konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 4 p.b., który ewentualnie umożliwiłby uznanie skarżącego za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji. W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 p.b., stosownie do art. 28 ust. 3 p.b., normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Ze względu na formalny charakter swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie poddał ocenie merytorycznych zarzutów zażalenia. W analizowanej sprawie przedmiotem oceny była jedynie formalnoprawna dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek Stowarzyszenia.

W ocenie Wojewody skoro wniosek w sprawie wznowienia ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony, to organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania ww. sprawie w oparciu o przepis art. 149 § 3 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie N. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 roku, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił :

1. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b. poprzez przyjęcie przez Wojewodę, iż w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji udział społeczeństwa nie był wymagany (co implikuje brak legitymacji skarżącego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym], a w konsekwencji udział społeczeństwa nie jest wymagany w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (takim jak postępowanie wznowieniowe), którego celem jest weryfikacja ostatecznej decyzji budowlanej, w sytuacji gdy w rzeczywistości przepis art. 28 ust. 3 p.b., jako lex specialis, odnosi się jedynie do postępowania zwykłego, nie zaś do postępowania nadzwyczajnego;

2. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b., poprzez wydanie przez Wojewodę postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 roku, a to ze względu na brak legitymacji czynnej skarżącego do złożenia wniosku w trybie przepisu art. 145 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy skarżący w rzeczywistości posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie Starosty [...] winno zostać uchylone przez organ względem Starosty nadrzędny;

3. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj. art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 3 p.b., poprzez przyjęcie, iż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (niezależnie od przedmiotu inwestycji) w żadnym wypadku nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, albowiem pierwotne postępowanie administracyjne nie wymagało udziału społeczeństwa, w sytuacji gdy wznowienie przez organ administracji publicznej postępowania wznowieniowego może nastąpić także z urzędu w trybie przepisu art. 147 k.p.a. oraz w trybie przepisu art. 31 § 2 k.p.a. w następstwie wystosowania żądania przez organizację społeczną, nawet gdy brak jest podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, a to wobec powzięcia przez organ administracji publicznej wiedzy o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania za pośrednictwem wniosku organizacji społecznej;

4. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak wydania postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie Starosty [...] wobec stwierdzenia naruszenia przezeń prawa, w sytuacji gdy postanowienie Starosty [...] stanowiło przejaw naruszenia zasady praworządności w wyniku rażąco nieprawidłowego zastosowania przez Wojewodę przepisów proceduralnych, brak podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia oraz niewzięcie pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

a nadto:

5. naruszenie przepisu postępowania, mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia - tj. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez uchybienie przez Wojewodę obowiązkowi wyjaśnienia wszelkich przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a w szczególności poprzez brak ustosunkowania się uzasadnieniu przez Wojewodę do wszystkich zarzutów stawianych orzeczeniu Starosty [...] (zwłaszcza wobec faktu, iż wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 roku nie było podyktowane przyjęciem twierdzenia o braku legitymacji stowarzyszenia, a innymi przyczynami odnoszącymi się do okoliczności, których prawidłowa ocena, zdaniem Stowarzyszenia, mogłyby stanowić realną podstawę dla wznowienia postępowania z urzędu).

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając wniosek organizacji społecznej złożony na podstawie art. 31 k.p.a. o wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego wobec decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę organ orzekający nie mógł odmówić wszczęcia postępowania wskazując przepisy art. 28 ust. 3 p.b., który nie pozwala stosować art. 31 k.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Nie można bowiem uznać, że w postępowaniu dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności decyzji przepis ten wyłącza automatycznie stosowanie art. 31 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2015 roku, w sprawie o sygn. akt: II OSK 386/14). Co prawda przytoczony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się do postępowania nieważnościowego, lecz to postępowanie, tak samo jak postępowanie wznowieniowe należą do postępowań nadzwyczajnych, odrębnych od zwykłego postępowania o pozwolenie na budowę.

W innym ze swoich orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny nadto wskazał, iż [z] brzmienia art. 28 ust. 2 p.b. [...] wynika jednoznacznie, że odnosi się on do postępowania "w sprawie pozwolenia na budowę", a więc postępowania prowadzonego w postępowaniu zwyczajnym (zwykłym) - vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 roku w sprawie o sygnaturze: II OSK 462/06). W tym samym orzeczeniu wskazano nadto, iż [p]rzepis art. 28 ust. 2 p.b., jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie) niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco. Dalej, [p]rzepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 roku, w sprawie o sygn. akt: II OSK 462/06). Nadto, na aprobatę zasługuje pogląd, według którego, przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest takim postępowaniem. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 roku, w sprawie o sygn. akt: II OSK 456/18).

W ocenie skarżącego analogicznie należy też ocenić przepis art. 28 ust. 3 p.b., w oparciu o regułę wypracowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przytoczonych orzeczeniach zapadłych w odniesieniu do przepisu art. 28 ust. 2 p.b. Skoro przepis art. 28 ust. 3 p.b. stanowi lex specialis względem regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nadto ograniczający zakres podmiotów mogących uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, jego wykładnia nie może prowadzić do rozszerzonego zastosowania. Dlatego też należy przyjąć, iż przepis art. 28 ust. 3 p.b. odnosi się tylko do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, tj. postępowania zwykłego, nie zaś do postępowań nadzwyczajnych, takich jak postępowanie wznowieniowe.

Powyższe koresponduje z poglądem zgodnie z którym art. 28 ust. 3 p.b. wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym (vide wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 roku, w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2325/18).

Mając na uwadze powyższe, nie zgodzono się z Wojewodą, iż pomiędzy pierwotnym postępowaniem administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę, a postępowaniem wznowieniowym zachodzi związek tego rodzaju, iż ewentualne obowiązywanie przepisu art. 28 § 3 p.b. w postępowaniu o pozwolenie na budowę automatycznie wpływa na pozbawienie skarżącego legitymacji w postępowaniu wznowieniowym. Przeciwnie, należy przyjąć, iż przepis art. 28 § 3 odnosi się tylko do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (tj. postępowanie zwykłe), nie zaś do innych postępowań, w tym w szczególności do postępowań nadzwyczajnych, takich jak postępowanie wznowieniowe.

Wojewoda stwierdził, że brak legitymacji organizacji społecznej ze względu na treść przepisu art. 28 ust. 3 p.b. wyłącza konieczność dalszej analizy sprawy, w tym wskazanych podstaw wznowieniowych. Takie stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie [złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez dany podmiot nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego "na wniosek". W pewnych sytuacjach złożenie wniosku może stanowić impuls dla organu do wszczęcia postępowania administracyjnego "z urzędu". Stronom postępowania należy konkretnie wskazać czy postępowanie zostało wszczęte "z urzędu", czy "na wniosek" i wyjaśnić co o tym zadecydowało [vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2021 roku, w sprawie o sygnaturze akt: IV SA/Po 58/21).

W ocenie skarżącego na gruncie niniejszej sprawy uległ spełnieniu podstawy dla podjęcia postępowania wznowieniowego przez Starostę P. z urzędu, gdyż przepis art. 31 § 2 k.p.a. zostaje wyłączony jedynie w zwykłym postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Takim zaś postępowaniem nie jest postępowanie wznowieniowe. Niezależnie, nic też nie stoi na przeszkodzie, aby pismo podmiotu nielegitymowanego zostało potraktowane jako źródło informacji do podjęcia postanowienia z urzędu, niejako wyłącznie z własnej inicjatywy organu administracji publicznej.

Zarzucono, że Wojewoda poprzestał jedynie na rozważeniu kwestii legitymacji skarżącego Stowarzyszenia do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Zaakcentowano, że kwestia legitymacji Stowarzyszenia została podniesiona przez organy administracji publicznej dopiero na etapie postępowania zażaleniowego. Starosta P. przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 roku kierował się innymi przesłankami, w szczególności swoją oceną faktu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tą kwestię nakierowane były zarzuty skarżącego Stowarzyszenia. Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2021 roku w ogóle nie odniósł do zarzutów Stowarzyszenia stawianych postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2021 roku.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli było w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiające Stowarzyszeniu N. wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].03.2012r. nr rej. [...] [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydanej na rzecz firmy B. , [...], dotyczącej budowy budynku hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, ze zbiornikiem retencyjno-p.p.oż, wraz z drogami wewnętrznymi, placami, parkingami i infrastrukturą na terenie położonym w J. przy ulicy [...], gmina S., na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...].

Sprawę rozpoznano na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. w trybie uproszczonym.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Stowarzyszenie n. w dniu [...] kwietnia 2021 r. wniosło do Wojewody, po ostatecznym sprecyzowaniu swego wniosku pismem z [...] czerwca 2021 r., o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z uwagi na stwierdzenie nieważności uchwały RM w S. z [...] października 2001 r. w przedmiocie m.p.z.p. Tak więc kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania. Przy czym istotne jest, że z żądaniem wznowienia postępowania w trybie nadzwyczajnym wystąpiła organizacja społeczna.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada, czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

Przesłanką wznowienia postępowania, na którą powołał się skarżący stanowi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., tj. wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W świetle zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego istota sporu sprowadza się na obecnym etapie postępowania do oceny, czy skarżącemu przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym.

W myśl art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." Tak więc, aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie musi być nawet naruszony ten interes.

W świetle wypracowanego stanowiska sądów administracyjnych i doktryny nie ma wątpliwości, że interes prawny musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Oznacza to, że musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeśli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o tym, że ma ona interes prawny (zob. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., w sprawie sygn. akt l OSK 1083/10, LEX nr 744927; wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 234/11, LEX nr 795664). Istotne jest, że ustalając interes prawny wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, ustawodawca nie ograniczył dziedzin prawa, z których przepisy takie wywodzą się. Oznacza to, że taki interes prawny można wyprowadzić nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i z prawa cywilnego. Źródło takiego interesu nie jest jednolite i tożsame w każdej sprawie, gdyż przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego może być różnorodny. Nie można zatem stworzyć zamkniętego katalogu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w konkretnej sprawie administracyjnej będą stanowiły źródło takiego interesu prawnego.

Niewątpliwie skarżące Stowarzyszenie jest organizacją społeczną, która nie była stroną kwestionowanego postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W myśl art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.).

Stosownie do art. 28 ust. 3 p.b. przywołanego wyżej przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 p.b., który stanowi, że przepis art. 28 ust. 3 p.b. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 u.i.o.ś., który stanowi, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.

W ocenie Sądu z powyższych przepisów bezspornie wynika, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a., występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś., przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W świetle zapisów odpisu KRS Stowarzyszenia należy uznać, że strona skarżąca jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.i.o.ś.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Z treści art. 90 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.), jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce:

- jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.);

- na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.);

- jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.);

- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.).

W świetle powyższego katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie nie wystąpił żaden z powyższych przypadków, tym samym należy stwierdzić, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...].03.2012r. nr rej. [...] [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jak słusznie przyjął organ, tym bardziej więc nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie wznowieniowe.

Należy zauważyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zastosowany przez organ II instancji art. 28 ust. 3 p.b., w myśl którego art. 31 § 1 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, ma zastosowanie także do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, odnoszących się do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych występują dwa sprzeczne poglądy. Według poglądu przywoływanego przez stronę skarżącą, zastosowany przez organ II instancji art. 28 ust. 3 p.b. nie ma zastosowania do postępowań nadzwyczajnych wszczynanych przez organ z urzędu, albowiem wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma bowiem niebezpieczeństwa nadużywania przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania, postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, bowiem rola organizacji społecznej w tym postępowaniach w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym.

Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2301/14 stwierdził, że "Przepis art. 28 ust 3 p.b. wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma żadnych racji przemawiających za niedopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. (...) Przepis art. 28 ust. 3 p.b., jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w k.p.a., nie powinien być wykładany w sposób poszerzający zakres jego stosowania."

W wyroku tym wskazano, iż celem wprowadzenia do ustawy art. 28 ust. 3 p.b. było przeciwdziałanie zjawiskom związanym z nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania. Takiego niebezpieczeństwa, zdaniem NSA, nie ma w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, bowiem rola organizacji społecznej w tym postępowaniach w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym.

Tak też NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 386/14, zauważając, że: "takie nadzwyczajne postępowanie, nie jest postępowaniem zwykłym o pozwolenie na budowę, tylko nadzwyczajnym nakierowanym, co nie budzi wątpliwości, na obiektywną ochronę porządku prawnego."

Natomiast w myśl drugiego poglądu postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, chociaż wszczęte w trybie nadzwyczajnym, w dalszym ciągu dotyczy postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, i ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 3 p.b. wyłączający możliwość zastosowanie art. 31 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2221/16, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 972/16, wyrok WSA w Warszawie z 26.03.2019 r. o sygn. VII SA/Wa 2455/18, publ. CBOSA).

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2221/16 postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (tak też NSA w wyroku z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, publ. w LEX nr 2339685).

W postępowaniu wznowieniowym bada się, czy w przypadku kwestionowanego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę występują enumeratywnie wymienione przesłanki wznowieniowe. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Tym samym skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 p.b. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe (tu odpowiednio wznowieniowe) w sprawie pozwolenia na budowę. Artykuł 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Sąd podziela drugi z powyższych poglądów. Wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a. są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, że art. 28 ust. 2 p.b. wyznacza krąg stron w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie tylko w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, ale także zasadniczo w trybach nadzwyczajnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 972/16, LEX nr 2491644; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16, LEX nr 2426949; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676).

Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności (tu odpowiednio wznowienia postępowania) pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2331/15, LEX nr 2339685). W postępowaniu nieważnościowym bada się, czy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę obarczona jest jedną z wad uzasadniających jej unieważnienie. Z kolei w postępowaniu wznowieniowym bada się jedynie, czy występują przesłanki wznowieniowe. Tym samym przedmiotem takiej sprawy jest ocena decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim decyzja ta nie narusza prawa materialnego, a więc tych przepisów, które były podstawą wydania pozwolenia na budowę.

Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 18.01.2011 r. o sygn. II OSK 132/10 (publ. CBOSA) przepis art. 28 ust. 3 p.b. ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym - np., w trybie wznowienia postępowania, czy trybie stwierdzenia nieważności decyzji - jest decyzja, która zapadła w postępowaniu zwyczajnym. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że w postępowaniu, w którym rozpoznaje się, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności (wznowienia postępowania) decyzji, nie można abstrahować od przedmiotu tej decyzji. Nie jest to bowiem postępowanie w sprawie jakiejś, abstrakcyjnej decyzji administracyjnej, ale decyzji konkretnej, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Tym samym, skoro w oparciu o art. 28 ust. 3 p.b. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, to obejmuje ono także postępowanie nieważnościowe i wznowieniowe w sprawie pozwolenia na budowę. Artykuł 28 ust. 3 p.b. dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie jedynie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Jak trafnie bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. o sygn. akt II OSK 972/16 (publ. CBOSA) zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 p.b.), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć, co w konsekwencji powoduje, że służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego nawet wtedy, gdy nie brały udziału w postępowaniu.

Reasumując, w niniejszej sprawie należało ocenić, czy skarżące Stowarzyszenie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że skarżące Stowarzyszenie nie ma przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., będącym lex specialis (przepisem szczególnym) w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stowarzyszenie w niniejszej sprawie nie jest żadnym z ww. podmiotów. Z kolei, w myśl przepisów art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, a w myśl unormowania art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 3 p.b. przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje natomiast art. 28 ust. 4 p.b. stanowiący, że przepisu art. 28 ust. 3 p.b. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw nie wymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzona jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor nie wnioskował też o przeprowadzenie ww. oceny. W szczególności należy podkreślić, że Burmistrz Miasta Gminy S. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Biorąc pod uwagę, że w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy stwierdzić, iż postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku. Tym samym art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w nim zastosowania.

W konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 4 p.b., który ewentualnie umożliwiłby uznanie Stowarzyszenia za podmiot na prawach strony, który byłby uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji. W sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki art. 28 ust. 4 p.b., stosownie do art. 28 ust. 3 p.b., normy art. 31 k.p.a. nie mogą być stosowane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Podsumowując należy wskazać, że organ prawidłowo odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony postępowania wnioskodawcy. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.

Jedynie uzupełniająco Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie upłynął 5 – letni okres wskazany w art. 146 § 1 k.p.a., co bez względu na stan podmiotowości Stowarzyszenia uniemożliwia organom uchylenie decyzji. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak więc, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, to organ nie może uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W takim przypadku zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 1 k.p.a. wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (tak wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r. o sygn. II OSK 2767/18, publ. LEX nr 3065745 ).

Termin pięcioletni, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony został w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, a zatem jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (patrz wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. o sygn. II OSK 107/18, publ. LEX nr 2774580).

Ponadto należy wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. odnosi się do takich aktów jak "decyzja lub orzeczenie sądu", a zatem nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy dochodzi do stwierdzenia nieważności aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest uchwała rady gminy. Pojęcia te są rozróżniane przez ustawodawcę.

W niniejszej sprawie organy wskazały, że Starosta P. wydał w dniu [...].04.2013 r. decyzję o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], znak: [...] Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...]. decyzją z dnia [...].12.2013 r., znak: [...]. W aktach sprawy brak jest tych decyzji. Nie wiadomo jakiej przesłanki wznowieniowej dotyczą ww. decyzje. Jeśli byłaby tożsama z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (jak w niniejszej sprawie), to należałoby uznać, że sprawa została już rozstrzygnięta prawomocną decyzją. Niemniej jednak w świetle braku legitymacji skarżącego do żądania wznowienia postępowania kwestia ta nie wymaga wyjaśnienia.