Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 775/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Agencja Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.48d ust. 12 i 13
journal: Dz.U. 2016 poz 207
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1322
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 137/18 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz R. B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] , Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako Prezes AMW), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 17 ust. 3 i 4, art. 120 i art. 121 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1456; zwanej dalej: "ustawa o AMW") oraz art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 207; zwanej dalej: "ustawa o zakwaterowaniu"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej jako Dyrektor Oddziału AMW) z [...] września 2017 r., nr [...] , zobowiązującą R. B. do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego na jego rzecz za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 4 500 zł.

W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że R. B., żołnierz służby stałej pełniący służbę w Jednostce Wojskowej nr [...] w W., w dniu 28 grudnia 2010 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału AMW od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r., realizując wniosek o wypłatę świadczenia, dokonywał na rzecz żołnierza comiesięcznych wypłat tego świadczenia. W dniu 16 lipca 2013 r. skarżący poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, że od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r. będzie pełnił służbę poza granicami państwa, co ze względu na zmianę stanowiska służbowego może mieć wpływ na otrzymywanie świadczenia mieszkaniowego.

Decyzją z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] , Dyrektor Oddziału AMW odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od 1 stycznia 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie Dyrektor Oddziału AMW skierował do skarżącego wezwania z 28 maja 2014 r. i z 17 września 2014 r. informujące, że w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe poza granicami kraju utracił on uprawnienia do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a także jest zobowiązany do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w kwocie 4 500 zł, w terminie 7 dni od dnia doręczenia. W dniu 7 września 2016 r. Dyrektor Oddziału AMW skierował do skarżącego wezwanie przedsądowe do zapłaty

nr [...] .

Pismem z 3 lutego 2017 r. Dyrektor Oddziału AMW wezwał R. B. do zwrotu przedmiotowego nienależnego świadczenia mieszkaniowego. Następnie

2 marca 2017 r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego.

Decyzją z [...] marca 2017 r. Dyrektor Oddziału AMW ustalił wysokość podlegającej zwrotowi należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego na rzecz R. B. za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 4 500 zł.

Decyzją z [...] maja 2017 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes AMW uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że ustalenie kwoty podlegającej zwrotowi nie jest tożsame ze zobowiązaniem strony do zwrotu określonej kwoty.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] września 2017 r. Dyrektor Oddziału AMW zobowiązał R. B. do zwrotu należności z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego na jego rzecz za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. w łącznej kwocie 4 500 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przepisy rozdziału 9 ustawy o AMW nie dają podstaw do stosowania przepisów art. 107 tej ustawy do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem ich w życie, tj. przed 1 października 2015 r., poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi, a taka sytuacja w niniejszym przypadku nie miała miejsca.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezes AMW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 120 i art. 121 ustawy o AMW połączona Agencja Mienia Wojskowego i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa otrzymała nazwę Agencji Mienia Wojskowego. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa była stroną przejmującą. Na podstawie art. 120 ust. 3 ustawy o AMW nastąpiła również sukcesja generalna, tj. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w związku z przejęciem Agencji Mienia Wojskowego wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki Agencji Mienia Wojskowego. Umożliwia to m.in. prowadzenie spraw dotyczących zwrotu świadczenia mieszkaniowego zaistniałych również przed połączeniem, tj. przed 1 października 2015 r. przez organy pod nazwą Agencja Mienia Wojskowego. Po tej dacie nastąpiła również zmiana przepisów ustawy o zakwaterowaniu w zakresie procedury zwrotu świadczenia mieszkaniowego. Ustawodawca zrezygnował z trybu cywilnoprawnego dochodzenia zwrotu nienależnie lub w nienależnej wysokości wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i wprowadził tryb administracyjnoprawny poprzez dodanie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu.

Prezes AMW wskazał, że R. B. pobierał świadczenie mieszkaniowe pełniąc służbę wojskową w Wielkiej Brytanii i jednocześnie korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów - art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.). Zatem

w sposób nieuprawniony otrzymał od 1 sierpnia 2013 r do 31 grudnia 2013 r. dwa świadczenia na ten sam cel. Świadczenie mieszkaniowe wypłacane w Polsce de facto stanowiło dodatek do uposażenia, a nie takie jest przeznaczenie tego świadczenia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o AMW roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Taki charakter przedmiotowych należności został ukształtowany dopiero od 1 października 2015 r., gdyż dopiero wówczas został wprowadzony art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu stanowiący podstawę materialnoprawną do wydania decyzji o zwrocie. Decyzja ta bez wątpienia jest decyzją kształtującą obowiązek zwrotu, czyli jest decyzją konstytutywną - powstaje wówczas należność, która ma charakter administracyjnoprawny. Tym samym przed tą datą nie było możliwe wydanie decyzji o zwrocie, a zatem nie mogła powstać należność o charakterze administracyjnoprawnym. Uprzednio należności te były traktowane jako cywilnoprawne, a roszczenia o ich zwrot Agencja opierała na podstawie art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 455 k.c. jako żądanie zapłaty zobowiązania bezterminowego, które na podstawie art. 118 k.c. ulega przedawnieniu z upływem 10 lat. Procedurę zwrotu świadczenia określono szczegółowo w art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu. Pierwszą czynność jaką organ podejmuje, to wzywa żołnierza do zwrotu świadczenia, wyznaczając 14 dni od dnia doręczenia wezwania na zapłatę. W wezwaniu tym następuje zatem określenie terminu, po upływie którego roszczenie staje się wymagalne (żołnierz — dłużnik dowiaduje się o tym fakcie). Zatem od tego dnia liczy się bieg terminu przedawnienia.

Prezes AMW stwierdził, że w niniejszej sprawie wezwanie zostało skierowane do R. B. 7 września 2016 r., zaś skuteczne jego doręczenie nastąpiło 23 września 2016 r., czyli świadczenie stało się wymagalne od 7 października 2016 r. Mimo, że w powyższym pouczeniu błędnie poinformowano stronę o trybie dochodzenia należności oraz o wymaganych odsetkach, to prawidłowo wskazano podstawę dochodzenia tych należności - art. 48d ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie jest zobowiązany do zwrotu odsetek od kwoty należnej, mimo błędnego pouczenia zawartego w piśmie z 7 września 2016 r. Od kwoty należnej nie przysługują odsetki, bowiem ustawodawca nie przewidział dodatkowej sankcji wyrażonej odsetkami. Natomiast R. B. prawidłowo został wezwany do zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i prawidłowo pouczony o konsekwencjach braku zwrotu - pismem Dyrektora Oddziału AMW z 3 lutego 2017 r. doręczonym 13 lutego 2017 r. Jednak do celów określenia daty wymagalności przyjęto wcześniejsze pismo w tej sprawie z 7 września 2016 r. Powyższe potwierdza, że do przedawnienia nie doszło i również ten zarzut strony nie jest słuszny.

Prezes AMW wskazał również, że decyzja o zwrocie nie ma charakteru uznaniowego, co powoduje, że nawet - jak w tej sprawie - pomimo, że wypłata świadczenia od początku nie powinna nastąpić, a następowała, bo sprawę wadliwie ocenił pracownik organu pierwszej instancji, to pobranie nienależnego świadczenia stanowi podstawę do żądania jego zwrotu (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2034/12).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W uzasadnieniu podniósł, że art. 48d ust. 7, 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu dodane zostały na podstawie art. 107 pkt 14 ustawy o AMW. Przepisy te, zgodnie z art. 138 tej ustawy, weszły w życie 1 października 2015 r. Zaskarżona decyzja odnosi się więc do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem w życie regulacji stanowiących podstawę jej wydania. Dopiero od 1 października 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy o AMW, organ uzyskał podstawę do żądania zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości na drodze administracyjnoprawnej. Do stanów faktycznych, które zaistniały przed wejściem w życie nowych regulacji organ nie miał podstawy prawnej do występowania z takimi żądaniami. Nowelizacja przepisów i wprowadzenie do ustawy o zakwaterowaniu podstawy żądania zwrotu świadczeń nadpłaconych lub wypłaconych nienależnie nie daje organowi podstaw do żądania zwrotu świadczeń, których wypłata nastąpiła przed ich wejściem w życie. Ponadto skarżący podniósł, że na AMW mogły przejść tylko te uprawnienia i obowiązki, które posiadała jej poprzedniczka. Jeżeli więc uprawnienie organu do występowania z żądaniem zwrotu świadczeń nie istniało pod rządami poprzedniej regulacji, to nie mogło ono być, jako nieistniejące, przekazane AMW.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 48d ust. 12 ustawy o zakwaterowaniu, który wszedł w życie w dniu 1 października 2015 r. mocą art. 107 pkt 14 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Przy czym ustawodawca w powołanym akcie prawnym nie zawarł przepisów intertemporalnych wskazujących, czy nowe prawo może działać wstecz. Zdaniem tego Sądu fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi ma stwierdzenie, czy powołane powyżej przepisy prawa materialnego mogą mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie znowelizowanego ww. art. 48d ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Sąd ten powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (publik. ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71). Wskazał, że w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, str. 62). W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, na skutek zastosowania znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu, nie doszło do naruszenia zakazu retroaktywności. W sprawie miało miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. Powołany art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu został zastosowany do sprawy, która w dniu wejścia w życie tej regulacji prawnej nie została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Za zastosowaniem w niniejszej sprawie bezpośrednio nowych przepisów prawa przemawiał ważny interes publiczny, którego nie można było wyważyć z interesem jednostki. Celem ustawodawcy wprowadzającego administracyjnoprawny tryb zwrotu nienależnie wypłaconego żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego było usprawnienie procesu odzyskiwania środków publicznych. Z punktu widzenia porządku prawnego za stosowaniem nowego prawa do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej sprzeciwiają się wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego takie wartości jak: zasada zaufania obywatela do państwa, zasada ochrony praw nabytych i zasada nie retroakcji prawa.

Zdaniem tego Sądu nie wymaga pogłębionej argumentacji stwierdzenie, że nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa potrzeba pozyskania środków publicznych od podmiotu, któremu te środki zostały przyznane i wypłacone wbrew obowiązującym przepisom prawa. Prymat interesu publicznego nad interesem strony jest tu wyraźnie widoczny. Z tego samego względu w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z prawami nabytymi przez stronę, bowiem świadczenie mieszkaniowe za okres wskazany w decyzji zostało skarżącemu przyznane i wypłacone bezprawnie. Strona pełniąc służbę w Wielkiej Brytanii nie nabyła prawa do świadczenia przysługującego jedynie żołnierzom zawodowym pełniącym tę służbę w Polsce. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne stwierdzały, że świadczenie mieszkaniowe może pobierać wyłącznie żołnierz zawodowy pełniący służbę na terytorium Polski (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1349/15, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast to, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. Zaś o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 266/14 powołujący się na orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., sygn. akt U 5/86 i z 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt analizowanej sprawy wynika, iż ówczesny organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z [...] stycznia 2014 r. pozbawił skarżącego (pełniącego służbę w Wielkiej Brytanii) prawa do świadczenia mieszkaniowego i wezwaniem z 28 maja 2014 r. skierowanym do zainteresowanego rozpoczął postępowanie zmierzające do zwrotu nienależnie wypłaconego żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego na drodze cywilnoprawnej. Po zmianie stanu prawnego od 1 października 2015 r. i wynikającego z tej zmiany trybu dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia na administracyjnoprawny organ AMW w dniu 3 lutego 2017 r. wezwał skarżącego do zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależenie za okres od 1 sierpnia do 31 grudnia 2013 r. i wobec braku reakcji na to wezwanie, pismem z 2 marca 2017 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że w analizowanym przypadku stosunek prawny – rozumiany jako obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia - zapoczątkowany jeszcze przed wejściem w życie znowelizowanego art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu nie został zakończony do dnia obwiązywania tej normy prawnej. Zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze "stosunkiem prawnym w toku", czyli retrospektywnością prawa, a nie retroakcją prawa, co postuluje skarżący.

W ocenie tego Sądu konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest brak podstaw do twierdzenia, że roszczenie organu AMW o zwrot nienależnie wypłaconego świadczenia uległo przedawnieniu. Skoro bowiem administracyjnoprawny tryb dochodzenia nienależnie wypłaconego świadczenia pieniężnego powstał w dniu 1 października 2015 r., a decyzję pierwszej instancji wydano w dniu [...] września 2017 r., to choćby już z zestawienia tych dat wynika, że nie może być mowy o przedawnieniu roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym. W świetle bowiem art. 42 ust. 1 ustawy o AMW, roszczenia Agencji o charterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem lat 3 od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji zgromadzono materiał dowodowy w pełni uzasadniający wydanie zapadłego rozstrzygnięcia, przy czym nie naruszono przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa prawnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 207, ze zm.) w zw. z § 30 ust. 2 pkt 3) zdanie drugie Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) oraz w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepisy art. 48d ust. 12 i 13 o zakwaterowaniu stanowią postawę do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości przed 1 października 2015 r. w sytuacji, w której w Rozdziale 9 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1456 ze zm.), zawierającym przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe brak jest unormowań dających podstawę do takich twierdzeń;

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego ma zastosowanie do roszczeń AMW powstałych i ukształtowanych przed dniem 1 października 2015 r. jako świadczeń o charakterze cywilnoprawnym z tytułu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości w sytuacji, w której przepis ten ma zastosowanie do roszczeń AMW o charakterze administracyjnoprawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że zaskarżona decyzja odnosi się do stanu faktycznego, który w całości ukształtowany został przed wejściem w życie nowych regulacji. Należności te na podstawie regulacji dotychczasowych ukształtowane zostały jako cywilnoprawne i jako takie mogły być dochodzone (i nadal mogą) na podstawie przepisów prawa cywilnego. W konsekwencji również na podstawie przepisów kodeksu cywilnego oceniano upływ czasu skutkujący przedawnieniem roszczeń. Zdaniem skarżącego nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i wprowadzenie trybu administracyjnego w zakresie żądania zwrotu świadczeń nadpłaconych lub wypłaconych nienależnie nie daje organowi podstaw do żądania zwrotu świadczeń wypłaconych przed 1 października 2015 r. z zastosowaniem nowego trybu. Wniosek taki wyprowadzić należy z przepisów Rozdziału 9 ustawy o AMW. Skarżący podniósł, że zdarzenie polegające na nienależnym wypłacaniu świadczenia mieszkaniowego powstało, trwało, zostało zakończone i ukształtowane w okresie pomiędzy 1 sierpnia 2013 r. a 31 grudnia 2013 r. Stosunek ten ukształtował się jako cywilnoprawny i taki pozostał. Wejście w życie nowej regulacji nie spowodowało zmiany jego charakteru, gdyż żaden przepis ustawy o AMW na to nie wskazuje. W związku z tym stosunek ten nie ma, jak przyjął WSA, charakteru "otwartego", takiego, który jeszcze nie został zakończony, który rozpoczął się pod rządami dawnego prawa i nadal trwa. Z takim stosunkiem mielibyśmy do czynienia tylko wtedy, kiedy wypłata świadczenia rozpoczęłaby się pod rządami dawnego prawa i była kontynuowana po wejściu w życie nowej regulacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes AMW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie organu nie można zgodzić się z twierdzeniem, że do momentu nowelizacji art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (w 2015 r.) wypłata świadczenia mieszkaniowego była niezależna od spełnienia warunku pełnienia służby w danym garnizonie. Przesłanka ta była cały czas, lecz w ust. 2 tego przepisu. Zwrot świadczenia w trybie administracyjnym faktycznie obowiązuje od 1 października 2015 r., co nie oznacza, że wcześniej Agencja była pozbawiona możliwości domagania się nieprawidłowo wypłaconych kwot z tytułu świadczenia mieszkaniowego. Żądanie zwrotu odbywało się na zasadach ogólnych. Wraz z połączeniem obydwu Agencji (AMW i WAM) w 2015 r. ustawodawca wprowadził administracyjny tryb dochodzenia zwrotu świadczeń wypłacanych z dotacji jako szybszej i skuteczniejszej drogi egzekwowania należności. W sytuacji braku przepisów intertemporalnych obowiązuje zasada bezpośredniego działania ustawy nowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie zwrotu świadczenia wynika ze stosunku trwającego, a zatem zastosowanie nowych przepisów jest możliwe w ramach tzw. retrospektywnego działania nowego prawa. Organ także uważa, że powstanie stosunku zobowiązującego żołnierza do zwrotu świadczenia nastąpiło przed zmianą przepisów i trwa do dziś, zatem zastosowanie nowej regulacji nie ma charakteru retroakcji, lecz dopuszczalnej retrospekcji. Charakter taki można wysnuć jeszcze z faktu pełnienia służby, albowiem wszelkie uprawnienia w zakresie zakwaterowania żołnierza są nierozerwalnie związane ze stosunkiem służby.

Pełnomocnik organu przychylił się do wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) pismami z 1 września 2021 r. poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Jeżeli wszystkie strony oświadczą zgodnie, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Wyjaśniono, że upływ terminu, w którym strona powinna oświadczyć się co do oczekiwanego trybu rozpoznania sprawy (rozprawa zdalna, posiedzenie niejawne), skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Ww. pismo skierowane na adres pełnomocnika skarżącego, mimo dwukrotnego awizowania, nie zostało przez niego odebrane w związku z czym zarządzeniem z 29 wrześnią 2021 r. pozostawiono je w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Pełnomocnik organu w piśmie z 7 września 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 4 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że przyjęty za podstawę orzekania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należało za prawidłowy.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 207, dalej: ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych), zgodnie z którym odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W świetle zaś ust. 13 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną.

Powołana regulacja prawna weszła w życie w dniu 1 października 2015 r. mocą art. 107 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322, dalej ustawa AMW). Przy czym ustawodawca w powołanym akcie prawnym nie zawarł przepisów intertemporalnych wskazujących, czy nowe prawo może działać wstecz.

Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi ma stwierdzenie, czy powołane powyżej przepisy prawa materialnego mogą mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie znowelizowanego w dniu 1 października 2015 r. art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Z brzmienia ww. przepisów wynika, że ustawodawca począwszy od dnia 1 października 2015 r. wprowadził tryb administracyjnoprawny dochodzenia zwrotu wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości świadczenia mieszkaniowego. Istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty przez dyrektora oddziału regionalnego WAM i wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub wypłaconego w nienależnej wysokości.

Powołaną wyżej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego od dnia 1 października 2015 r. zmieniony został również przepis art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu: (1) przeniesionemu do rezerwy kadrowej niewykonującemu zadań zawodowych, (2) przeniesionemu do dyspozycji zwolnionemu z wykonywania zadań służbowych, (3) pobierającemu świadczenia, o których mowa w art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), (4) wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, korzystającemu z prawa do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym albo równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w realiach niniejszej sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, bowiem zastosował art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2015 r. do stanu faktycznego, który zaistniał i – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - zakończył się przed wejściem w życie ww. przepisów.

Trafnie Sąd pierwszej instancji, wobec braku przepisów intertemporalnych, powołał się w sprawie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OPS 1/06 (dostępna w CBOSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą: "w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy". Dalej Sąd ten wskazał, że: "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)".

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że: "zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem o charakterze zamkniętym. Organ bowiem wypłacił skarżącemu świadczenie mieszkaniowe za okres pięciu miesięcy (sierpień 2013 r. – grudzień 2013 r.), a następnie zaprzestał jego wypłaty. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. i decyzja ta stała się ostateczna. Organ zastosował zatem nowe przepisy prawa do zdarzenia zamkniętego w przeszłości (a nie trwającego po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych), zatem dopuścił się naruszenia zakazu retroaktywności.

W związku zatem z brakiem przepisów przejściowych (art. 107 i art. 138 ww. ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego) powołane wyżej przepisy art. 48 d ust. 12 i ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu mogą mieć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń prawych powstałych po dniu 1 października 2015 r. - pod rządami znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu. Tymczasem do stwierdzonej przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego doszło w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. - tym samym do stanu faktycznego zakreślonego powyższymi ramami czasowymi przepisy art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu, wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć zastosowania, bowiem wówczas nie obowiązywały.

Nie można przy tym zgodzić się zarówno ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak i organu, że możliwość zastosowania trybu administracyjnego, na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nadpłacenia świadczenia mieszkaniowego i zobowiązania do zwrotu ww. kwoty, wynika z faktu, że niniejsza sprawa jest w toku, o czym w ocenie Sądu pierwszej instancji ma świadczyć fakt, że w dniu wejścia w życie nowych regulacji prawnych sprawa nie została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem.

Zauważyć należy, że świadczenie, którego niniejsze postępowanie dotyczy, obejmuje okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., w którym wypłacono skarżącemu kwotę 4 500 zł tytułem świadczenia mieszkaniowego. Na wniosek skarżącego z 28 grudnia 2010 r. świadczenie mieszkaniowe było wypłacane skarżącemu co miesiąc od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. W dniu 16 lipca 2013 r. R. B. poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, że od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2016 r. będzie pełnił służbę poza granicami państwa, co ze względu na zmianę stanowiska służbowego może mieć wpływ na otrzymywanie świadczenia mieszkaniowego. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sprawa zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. była sprawą w toku, ponieważ nie została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem w dniu wejścia w życie nowych regulacji prawnych. To, że sprawa zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego nie została zakończona przez wydanie stosownej w tym względzie decyzji, jest wynikiem zaniechania organu, który, posiadając – na skutek zawiadomienia przez samego skarżącego - wiedzę o tym, że skarżący będzie pełnił służbę poza granicami państwa od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2016 r. , nie podjął żadnych działań zmierzających do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za ww. okres. Po uzyskaniu wiedzy w ww. zakresie organ wydał decyzję z [...] kwietnia 2014 r. ale w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r., która to decyzja stała się ostateczna. Organ dopiero w wezwaniu z 28 maja 2014 r. i z 17 września 2014 r. poinformował skarżącego, że w związku z wyznaczeniem na stanowisko służbowe poza granicami kraju utracił uprawnienia do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, a także, że jest zobowiązany do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. na kwotę 4 500 zł w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Zamiast już wówczas podjąć kroki zmierzające do zwrotu przez skarżącego nienależnie wypłaconego świadczenia na drodze postępowania cywilnego, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, organ – mimo braku jakichkolwiek przeszkód - zaniechał działań zmierzających do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i dopiero 7 września 2016 r., a więc już po wejściu w życie nowych regulacji prawnych, skierował do skarżącego wezwanie przedsądowe do zapłaty nr [...] i kolejne wezwanie z 3 lutego 2017 r., po czym w dniu 2 marca 2017 r. zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego. Uruchomił więc procedurę obowiązującą po 1 października 2015 r. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w przeszłości, do sprawy nie będącej w toku. Ww. wezwania nie miały znaczenia dla oceny zakończenia stosunku prawnego.

Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że zdarzenie prawne w postaci wypłaty skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. powstało, trwało i zostało zakończone w ww. okresie. Stosunek ten ukształtował się zatem przed dniem 1 października 2015 r. jako cywilnoprawny i taki pozostał.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wskazane przepisy art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie mogą mieć zastosowania z mocą wsteczną do zdarzeń zaistniałych przed dniem 1 października 2015 r., a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Stosując ww. przepisy organy obu instancji dopuściły się ich naruszenia poprzez błędne zastosowanie.

Nie można też z faktu zaniechania działań przez organ w zakresie dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wywodzić oceny, że sprawa pozostaje w toku. Nie można również żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w sprawie nie będącej w toku usprawiedliwiać ważnym interesem publicznym, jak czyni to Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu pierwszej instancji i kwestionowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska w przedmiocie przedawnienia roszczenia, uznać należy, mając na względzie argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowisko to nie jest trafne. Dokonując oceny przedawnienia roszczenia Sąd ten powołał się na art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego. Zgodnie z owym przepisem prawa roszczenia Agencji o charakterze administracyjnoprawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przepis ten jednak Sąd ten błędnie zastosował w niniejszej sprawie, skoro dochodzone w niej roszczenie nie ma charakteru administracyjnoprawnego, lecz cywilny i skoro roszczenie to powstało i ukształtowało się przed dniem 1 października 2015 r., a sprawy niniejszej nie można uznać za sprawę w toku.

Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego, do przedawnienia roszczeń administracyjnoprawnych Agencji w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy księgi pierwszej tytułu VI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

Zasadnie w tych okolicznościach sprawy skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. W sprawie doszło też do naruszenia zasady nie retroakcji prawa wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Za trafne w świetle powyższego uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 48d ust. 12 i 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji, jak i art. 42 ust. 1 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Brak było natomiast podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia § 30 ust. 2 pkt 3) zdanie drugie Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) albowiem adresatem ww. przepisu prawa jest normodawca.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie z [...] września 2017 r., nr [...] .

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 c) i pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną kwotę 720 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za zastępowanie skarżącego przed Sądem pierwszej instancji w kwocie 480 zł oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej – w kwocie 240 zł.