Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 712/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. Sz. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zbiornika zakopcowanego na olej napędowy, jedenastu zbiorników zakopcowanych na gaz propan-butan, zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników od strony ściany oporowej, dwóch stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z dnia [...].10.2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego S. Sz. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie S. Spółka z o. o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę zbiornika zakopcowanego na olej napędowy o poj. 60 m3, 11 szt. zbiorników zakopcowanych na gaz propan-butan (6 x 200 m3 i 5 x 235 m3), zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników od strony ściany oporowej, dwóch stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej - 601., basenu p-poż o pój. 200 m3 na działce o nr [...] położonej w S. przy ul. B. Decyzja stała się ostateczna zaś inwestycja przyjęta została do użytkowania ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...].

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2009 r. T. P., J. P., S. Sz., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K. wystąpili do Starostwa Powiatowego w S. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 kpa postępowania zakończonego ww. decyzją. Wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strony, mimo że inwestycja zagraża bezpośrednio ich zdrowiu i życiu i dlatego mają interes prawny aby być stroną tego postępowania. Wskazali też na, ich zdaniem, nową okoliczność, tj. decyzję SKO w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza S. z dnia [...] października 1996 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na budowie punktu przeładunkowego gazu płynnego oraz rozlewni gazu przewidzianej do realizacji na działce o nr. geod. [...] w S. przy ul. B. i wyznaczyło do jej załatwienia Burmistrza Cz. zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] czerwca 2009 r., sygn. akt [...] oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję. W dacie składania wniosku, pomimo iż wyrok był nieprawomocny wnioskodawcy twierdzili, że w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja SKO. Wnioskodawcy wskazali, że o decyzjach dowiadywali się stopniowo począwszy od dnia 19 maja 2009 r., kiedy to firma B. - w odpowiedzi na pozew T. P. do Sądu Rejonowego w B. przedłożyła szereg pozwoleń na użytkowanie obiektów, gdzie w uzasadnieniach wymienione były daty i numery decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast o wyroku WSA dowiedzieli się 18 czerwca 2009 r. Tym samym zachowany został miesięczny termin określony wart. 148 § 1 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Starosta S. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną własną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr j.w., na podstawie art. 151 § 2 kpa, odmówił stwierdzenia, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ l instancji wskazał na brak spełnienia przez wnioskodawców przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od tej decyzji złożyli wnioskodawcy, reprezentowani przez J. B.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda P., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy orzeczenia, tj. art. 151 § 2 kpa oraz orzeczenia tj. " odmawiam stwierdzenia, że ostateczna decyzja Starosty S. z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa" i w tym zakresie orzekł: wskazując jako część podstawy orzeczenia art.151 § 1 pkt 1 kpa oraz orzeczenia: "odmawiam uchylenia, we wznowionym na żądanie stron postępowaniu, dotychczasowej ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] (...)", w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że postanowieniem Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 r., otwarte zostało postępowanie wznowieniowe, w którym organ w pierwszej kolejności bada, czy wnioskodawcy posiadają interes prawny do bycia stroną w postępowaniu podstawowym o wznowienie którego wystąpili, tj. czy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 29 stycznia 2004 r. Wskazano, że decyzja ta wydana została na podstawie obowiązującej w dacie jej wydawania wersji ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z czym strony postępowania należało określić na podstawie art. 28 ust. 2 powołanego prawa budowlanego Podano, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r., nr. 179, poz. 1490) wydanym na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2002r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. nr 62 poz. 627) przedmiotowa inwestycja zaliczona była do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko: instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów rafinacji ropy naftowej lub substancji chemicznych, w tym stacje paliw (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c) oraz instalacje do podziemnego magazynowania gazów łatwopalnych (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. d). Znajdujący się w dokumentacji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko obejmował również obiekty już istniejące na działce inwestora jak i projektowane. Autor raportu w pkt. 4.14 wskazał, że wg przeprowadzonej analizy w rozdziałach opracowania obecne funkcjonowanie jak i po rozbudowie obiektu nie zachodzi potrzeba ani konieczność wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania. Rozwiązania projektowe oraz stosowane dotychczas środki techniczne, zapewniały ograniczenie wpływu tak, że oddziaływanie na środowisko w poszczególnych jego komponentach mieściło się w granicach terenu, do którego inwestor posiadał tytuł prawny. Przeprowadzona analiza i obliczenia wskazywały, że zamierzone przedsięwzięcie po zastosowaniu rozwiązań wg dokumentacji projektowej nie będzie stwarzało zagrożeń dla środowiska, nie powinno pogorszyć jego stanu na terenach przyległych i nie będzie negatywnie oddziaływać na ludzi. W pkt 4.12 dotyczącym ochrony interesów osób trzecich wskazano, że zamierzenia inwestora i prowadzony proces inwestycyjny są znane i przebiegają przy pełnej wiedzy użytkowników sąsiadujących terenów. W aktach sprawy znajduje się decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dn. [...] stycznia 2003 r., znak: [...], uzgadniająca pozytywnie planowane przedsięwzięcie na etapie pozwolenia na budowę. Nadto wskazano, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1067 ze zm.). W myśl § 2 pkt 6 przez bazę gazu płynnego rozumie się zespół obiektów budowlanych przeznaczonych do magazynowania lub przeładunku gazu płynnego, nie posiadających cech stacji gazu płynnego. Wymogi dotyczące bazy gazu płynnego zawarte zostały w Dziale III rozporządzenia. W myśl § 5 rozporządzenia zbiornik uważa się za podziemny, jeżeli jest on przykryty lub obsypany warstwą ziemi o grubości co najmniej 0,5 m (§ 5 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 75 ust. 1 rozporządzenia odległość zbiorników podziemnych z gazem płynnym o pojemności zbiornika powyżej 100 m 3 do 250 m 3 od budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego lub użyteczności publicznej powinna wynosić co najmniej 25 m, przy czym odległość między zbiornikami powinna wynosić co najmniej 1/4 sumy średnic dwóch sąsiednich zbiorników. W niniejszej sprawie, jak wynika z załączonego projektu budowlanego, do realizacji zaplanowano zbiorniki podziemne o średnicy 3,2 m i pojemności 200 m 3 i 235 m 3, a zaprojektowana między nimi odległość wynosi 1,6 m. Odległość, mierzona skalówką na projekcie zagospodarowania terenu, zaplanowanego skrajnego zbiornika do najbardziej zbliżonego punktu ogrodzenia bazy paliw płynnych od strony skarżących wynosi 22,5 m. Natomiast najmniejsza odległość od wskazanego zbiornika do ogrodzeń posesji skarżących wynosi 48,5 m. Organ podniósł, że nie mógł określić odległości skrajnego zbiornika na gaz do najbardziej zbliżonego budynku mieszkalnego skarżących, gdyż mapa na której wykonany został projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje tych budynków. Jednak mając na względzie wskazane wyżej odległości należy stwierdzić, że są one większe niż 25 m, czego wymaga omawiany przepis § 75 ust. 1 warunków technicznych. W świetle powyższego organ stwierdził, że zaprojektowanie zbiorników na gaz zlokalizowane zostały w dużo większych odległościach od budynków mieszkalnych niż wymagały tego obowiązujące w dacie wydawania decyzji ww. przepisy warunków technicznych. Podkreślono, że bezzasadny jest zarzut skarżących, że liczba zbiorników w grupie nie powinna przekraczać sześciu sztuk. Omawiane rozporządzenie rzeczywiście nakłada ograniczenie ilości zbiorników w grupie (§ 67 ust. 1) lecz dotyczy to zbiorników naziemnych, nie zaś podziemnych, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazano, że w rozpatrywanym przypadku zaprojektowany również został jeden podziemny zbiornik na olej opałowy o poj. 60 m3. Zgodnie z § 17 ust. 1 rozporządzenia odległość zbiornika podziemnego do magazynowania produktów naftowych l i II klasy od budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinna wynosić co najmniej 20 m. W myśl ust. 2 omawianego przepisu przy zbiorniku podziemnym odległości mierzy się od zaworu oddechowego. Ww. wymogi odległościowe zawarte w powyższych przepisach zostały więc spełnione. Nadto organ podniósł, że powołane wyżej rozporządzenie zawiera załącznik określający "Minimalne wymiary stref zagrożenia wybuchem dla urządzeń technologicznych baz paliw, stacji paliw i gazu płynnego oraz rurociągów dalekosiężnych do transportu ropy naftowej i produktów naftowych" .Zgodnie z poz. Nr. 2 pkt 3 lit. b dotyczącą urządzeń technologicznych, przeznaczonych do magazynowania, przeładunku i dystrybucji gazu płynnego strefa zagrożenia wybuchem Z2 dla zbiorników podziemnych i przysypanych o pojemności powyżej 110 m3 do 500 m3 ustalona została w promieniu 2 m od krańców zbiornika. Natomiast zgodnie z poz. Nr. 1 pkt 7 dotyczącą urządzeń technologicznych, przeznaczonych do magazynowania i dystrybucji ropy naftowej i produktów naftowych l i II klasy strefa zagrożenia wybuchem Z2 dla zbiornika podziemnego określona została w promieniu 1,5 m od wlotu przewodu oddechowego (odpowietrzenia). Organ podkreślił, że z analizy projektu budowlanego pod kątem opisanych wyżej stref zagrożenia wybuchem, wynika że występują one wyłącznie na terenie inwestycji w znacznym oddaleniu od budynków mieszkalnych na nieruchomościach Skarżących. Omawiany projekt budowlany został bez uwag uzgodniony przez rzeczoznawcę d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W konkluzji organ stwierdził, że decyzja stanowiąca pozwolenie na budowę uwzględniała istotne wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, a oddziaływanie inwestycji zamykało się w jej terenie. Zaplanowane obiekty nie miały wpływu na interes prawny wnioskodawców bowiem nie naruszały interesów osób trzecich zagwarantowanych art. 5 - Prawa budowlanego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli wnioskodawcy i zarzucili naruszenie:

- art. 28 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, poprzez uznanie, że nie mieli interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją,

- art. 170 ppsa, poprzez nieznanie stanowiska prawnego WSA w Białymstoku i NSA co do kwestii uznania ich za strony postępowań administracyjnych dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie terminalu przeładunkowego.

Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. WSA w Białymstoku odrzucił skargę T. P., J. P., R. W., K. R., M. J., K. C. i R. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie na podstawie którego odmówiono uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] stycznia 2004 r. udzielającej pozwolenia na budowę zbiornika zakopcowanego na olej napędowy o poj. 60 m3 , 11 szt. zbiorników zakopcowanych na gaz propan-butan (6 x 200 m3 i 5 x 235 m3), zadaszenia na całej długości zakopcowanych zbiorników od strony ściany oporowej, dwóch stanowisk do rozładunku gazu, wagi samochodowej - 601., basenu p-poż o pój. 200 m3. Powodem takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, że decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała istotne wymogi wynikające z przepisów obowiązujących w dacie jej wydania (organ wskazał art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko - Dz. U. z 2002 r., nr 179, poz. 1490, § 2 pkt 6, § 5 i § 75 ust. 1, § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - Dz. U. z 2000 r. nr. 98, poz. 1067 ze zm.) a oddziaływanie inwestycji zamykało się w jej terenie, w konsekwencji inwestycja nie miała wpływu na interes prawny wnioskodawców.

W ocenie Sądu organ odwoławczy nie dokonał wystarczających ustaleń i ocen pozwalających na stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja nie dotyczy prawem chronionych interesów właścicieli okolicznych nieruchomości, a w szczególności skarżącego i uczestników postępowania. Z kolei uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się do konstatacji, że brak jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona 3 uzasadnienia decyzji Starosty S.).

W punkcie wyjścia rozważań podać należy, że definicję strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym zawiera art. 28 kpa; w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca jednak w szeregu aktach prawnych zmodyfikował pojęcie strony na użytek konkretnego postępowania administracyjnego. Uczynił tak m.in. w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Przedmiotowa nowelizacja art. 28 prawa budowlanego wprowadziła znaczące ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego, wskazując, po pierwsze, kategorie podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz, po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są – oprócz inwestora – stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2005 r., OSK 1865/04, zob. również Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 326).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji.

Nie budzi wątpliwości, że o zakresie wyznaczonego obszaru oddziaływania obiektu stanowią w rozpoznawanej sprawie miedzy innymi przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1067 ze zm.) określa m.in. w § 75 odległości zbiorników z gazem płynnym od budynków mieszkalnych czy też w § 17 odległości zbiornika podziemnego. W ocenie organu lokalizacja zbiorników na gaz zaprojektowana została zgodnie z obowiązującymi w dacie wydawania decyzji ww. przepisami warunków technicznych.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania inwestycji na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Jak wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji w toku postępowania określono odległości budowli między innymi od budynku mieszkalnego Skarżącego oraz innych uczestników postępowania. Wielkości te są większe od wymaganych powołanym rozporządzeniem. Zdaniem Sądu rozumowanie organu odwoławczego, jakie wynika z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, jest błędne. Organ odwoławczy zdaje się przyjmować, że zachowanie norm odległościowych przewidzianych w ww. rozporządzeniu oznacza, że Skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Powołane przepisy rozporządzenia stanowią o odległościach planowanej inwestycji od budynków mieszkalnych i innych obiektów. Spełnienie norm odległościowych od zabudowy mieszkaniowej Skarżącego może świadczyć o legalnym usytuowaniu obiektów budowlanych względem zabudowy mieszkaniowej i ewentualnie innej ale nie przesądza o tym, że Skarżący nie miał przymiotu strony w postępowaniu.

Podkreślenia wymaga, że organ skupił się na zachowaniu norm odległościowych względem budynku mieszkalnego. Ocena organów obu instancji winna obejmować całokształt oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżącego, w tym wzięcie pod uwagę okoliczności, że granice nieruchomości Skarżącego są niewątpliwie położone bliżej spornej inwestycji, niż sam budynek mieszkalny skarżącego.

Normy odległościowe wynikające z powołanego rozporządzenia są elementem kształtowania zabudowy na tym terenie, ale nie jedynym. Mogą ograniczać prawo do zabudowy z uwagi na uciążliwości i ewentualne zagrożenia wynikające z usytuowania w/w obiektów. Innymi słowy ocena w zakresie spełnienia norm odległościowych nie powinna odnosić się jedynie do zbadania odległości przewidzianych rozporządzeniem do budynku mieszkalnego Skarżącego ale do granic posesji Skarżącego. Ustalenie bowiem, że choćby nieznaczna część nieruchomości Skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania obiektu, rozumianej jako istnienie norm wynikających z przepisów prawa, które dotyczą nieruchomości skarżącego, w związku z planowaną inwestycją, oznaczałoby że Skarżący winien był być uznanym za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Decyzja organ odwoławczego takich rozważań nie zawiera, gdyż jak już wspomniano ograniczono się w niej jedynie do stwierdzenia spełnienia norm odległościowych względem konkretnych obiektów i do konkluzji, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. W orzecznictwie NSA jest utrwalony pogląd, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 09.10.2007 r., II OSK 1321/06, cbosa, wyrok NSA z 18.06.2010r. sygn.akt II OSK 1053/09 cbosa). Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Powyższe argumenty wzmacnia fakt, że przedmiotowa inwestycja na podstawie § 3 ust. 1 pkt 12 lit. c i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002r., nr 179, poz. 1490), obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, zaliczona była do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena interesu prawnego Skarżącego winna więc odbywać się również przez pryzmat przepisów z zakresu ochrony środowiska. Warunku tego nie spełnia konstatacja organu, że według przedłożonej oceny oddziaływania na środowisko nie wykracza poza granice inwestycji.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tym otoczeniu powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Odnotowania przy tym wymaga fakt, że na określenie strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w odniesieniu do inwestycji wymagających udziału społeczeństwa, wpływ miały przepisy Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska, w tym także przepisy dyrektywy 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. W wyniku wdrożenia jej postanowień ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, szczególna regulacja dotycząca strony postępowania nie obowiązuje wobec tzw. inwestycji wymagających udziału społeczeństwa. Wskutek w/w nowelizacji w myśl art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku inwestycji wymagających udziału społeczeństwa nie stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. A zatem w tym wypadku w przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być wyposażony bardzo szeroki krąg podmiotów tj. nie tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) działek położonych w obszarze oddziaływania inwestycji ale również właściciele działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 - Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga, że ostateczna decyzja Starosty S. o pozwoleniu na budowę została wydana w dacie, gdy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Powyższa regulacja, stanowiąca implementację Prawa Wspólnotowego, pomimo, że nie obowiązywała w dacie wydania pozwolenia na budowę może stanowić wskazówkę w zakresie interpretacji pojęcia strony w odniesieniu do inwestycji wymagających udziału społeczeństwa, a tym samym tych inwestycji, które zostały zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagają udziału społeczeństwa. Intencją płynącą z tej regulacji jest zapewnienie dostępu do właściwych procedur administracyjnych osobom mającym wystarczający interes lub podnoszącym naruszenie prawa w sprawach inwestycji z zakresu ochrony środowiska (art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L..2012.26.1)

Oczywiście zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Osoby takie mogą bowiem skutecznie kwestionować poczynania inwestora tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z ich uzasadnionym interesem, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże badanie, analizowanie tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości położonych w otoczeniu inwestycji, czynnego udziału w postępowaniu.

Powyższe rozważania skłaniają do przyjęcia, że organy mogły naruszyć przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w sprawie nie poczyniono dostatecznych wyjaśnień co do interesu prawnego Skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie organy rozważą w kontekście treści przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania pozwolenia na budowę) czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że braki w zakresie oceny statusu prawnego Skarżącego nie mogły być naprawione na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadnienie decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2009 r. nie zawiera w zasadzie rozważań faktycznych powiązanych z argumentacją prawną odnośnie statusu strony osób składających wniosek o wznowienie postępowania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.