Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1183
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Węgry na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz [...] Węgry kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w tej sprawie ww. decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej Prezes ULC, organ) odmówił wydania upoważnienia przewoźnikowi lotniczemu [...], dalej skarżąca spółka, przewoźnik, posiadającemu zgodnie z certyfikatem przewoźnika lotniczego (AOC) główne miejsce prowadzenia działalności na Węgrzech, do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) a terytorium Federacji Rosyjskiej, obejmujących przewóz pasażerów na trasie: [...].

Decyzja Prezesa ULC została wydana na podstawie przepisów art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1970) oraz na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), a także mając na uwadze postanowienia Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej, podpisanej w Kaliningradzie w dniu 26 lipca 2002 r., która weszła w życie dnia 8 września 2003 (M.P. z 2020 r., poz. 839, dalej Umowa Polska-Rosja).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dnia [...] marca 2020 r. przewoźnik wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych obejmujących przewóz pasażerów, począwszy od [...] września 2020 r., na trasie: [...]. Do wniosku załączono informacje i dokumenty dotyczące m.in. danych rejestrowych i sytuacji finansowej wnioskodawcy, rodzaju przewozów i rozkładu lotów.

Następnie do akt postępowania zostało dołączone przez organ pismo/oświadczenie z 24 stycznia 2020 r. (przekazane drogą elektroniczną 27 stycznia 2020 r.) podpisane przez S. P. zajmującą stanowisko Dyrektora Departamentu Krajowej Polityki Lotnictwa Cywilnego w Ministerstwie Transportu Federacji Rosyjskiej (dalej też DKPLC FR). W piśmie tym organ został poinformowany, że począwszy od 1 stycznia 2020 r. przez okres 5 lat, zniesione zostały (przez stronę rosyjską) ograniczenia wykonywania przewozów lotniczych przez zagranicznych przewoźników lotniczych w oparciu o prawa przewozowe 7 wolności lotniczej na lotnisko [...] oraz o zatwierdzeniu, w wyniku przeprowadzenia dogłębnych analiz kwestii liberalizacji, listy 30 państw. Zatwierdzone kraje zostały podzielone na dwie podgrupy – kraje, dla których ograniczenia wykonywania przewozów 7 wolności lotniczej zostały zniesione bez ograniczeń (21 krajów, w tym Polska) – oraz kraje wobec których utrzymano niektóre ograniczenia w zakresie punktu odlotu/przylotu (9 krajów). Z treści pisma wynika ponadto, że wnioski przewoźników na wykonywanie lotów do [...] mogą być składane do Federalnej Agencji Transportu Lotniczego.

Wcześniej, bo pismem z 17 stycznia 2020 r., Komisja Europejska w odpowiedzi na informacje o kierowaniu przez ww. przedstawicielkę DKPLC FR do niektórych państw członkowskich tożsamego jak ww. oświadczenia wskazała, że treść oświadczenia budzi wątpliwości prawne w zakresie możliwości rozpoczęcia realizacji przewozów lotniczych, w szczególności wobec zasady niedyskryminacji. W związku z tym zwróciła się do państw członkowskich UE o nieakceptowanie przedstawionego oświadczenia; następnie jednak - wobec dodatkowych wyjaśnień złożonych przez stronę rosyjską – pismem z 18 lutego 2020 r. przekazała państwom członkowskim), że nie będzie sprzeciwiać się decyzjom państw członkowskich przyjmujących propozycję strony rosyjskiej, gdyż wobec możliwości skorzystania z niej przez wszystkich wspólnotowych przewoźników lotniczych nie będzie ona naruszać zasady niedyskryminacji i równego dostępu do rynku.

Następnie Prezes ULC pismem z 3 czerwca 2020 r. zwrócił się do S. P. o dodatkowe wyjaśnienia i potwierdzenie, że nowe podejście zawarte w ww. piśmie z 24 stycznia 2020 r. nie ma wpływu na postanowienia Umowy Polska-Rosja i jego intencją jest zapewnienie dodatkowych uprawnień nie objętych zakresem tej umowy, jak również o wskazanie wymagań w celu uzyskania koniecznego upoważnienia przez przewoźników lotniczych.

Pismem z 30 czerwca 2020 r. Prezes ULC zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych o wydanie opinii udzielającej odpowiedzi na następujące pytania:

Czy jednostronne oświadczenie złożone przez władze lotnicze Federacji Rosyjskiej o zniesieniu ograniczeń w wykonywaniu przewozów lotniczych na lotnisko [...] może stanowić podstawę prawną dla uzyskania przez wspólnotowego przewoźnika lotniczego praw, będących przedmiotem ww. oświadczenia w świetle przepisów umów międzynarodowych i prawa międzynarodowego?

Jakie wymogi muszą zostać spełnione, aby jednostronne oświadczenia władz lotniczych Federacji Rosyjskiej stanowiło podstawę prawną dla wykonywania przewozów lotniczych na zasadach określonych w tym oświadczeniu, w świetle przepisów prawa międzynarodowego oraz obowiązujących umów międzynarodowych, w tym w szczególności umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej, która weszła w życie z dniem 8 września 2003 r.?

Czy ewentualne udzielenie wnioskowanego upoważnienia przez Prezesa Urzędu, który w tym zakresie działa w ramach uprawnień organu, zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, nie narusza przepisów umów międzynarodowych lub prawa międzynarodowego?

Pismem z 16 lipca 2020 r. Minister Spraw Zagranicznych (MSZ) w uzgodnieniu z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów poinformował, że informacja/oświadczenie władz lotniczych Federacji Rosyjskiej nr 9-42 z 24 stycznia 2020 r. w sprawie dopuszczenia przewozów lotniczych w ramach 7 wolności lotniczej na ww. lotnisko posiada cechy decyzji administracyjnej, więc jej forma i treść nie podlegają ocenie w kategoriach prawnotraktatowych. Należy jednak zwrócić uwagę na możliwość odwołania się w omawianym przypadku do art. 6 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym podpisanej w Chicago dnia 7 grudnia 1944 r., stosownie do którego regularna międzynarodowa służba powietrzna może być wykonywana nad terytorium lub terytorium Umawiającego się Państwa tylko na mocy specjalnego zezwolenia lub innego upoważnienia udzielonego przez to Państwo i zgodnie z warunkami takiego zezwolenia lub upoważnienia. Jednakże postanowienia ww. Umowy Polska-Rosja z 26 lipca 2002 r. dotyczące własności lub rzeczywistej kontroli przedsiębiorstwa (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 4) ,,wykluczają możliwość wykonywania praw przewozowych między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej, przez przedsiębiorstwa lotnicze z innych państw członkowskich Unii Europejskiej". Zakres Umowy jest ograniczony do przewoźników, których większościowym udziałowcem jest Polska lub jej obywatele, lub takich nad którymi Polska lub jej obywatele sprawują faktyczną kontrolę. Prawo Unii Europejskiej nie sprzeciwia się uznaniu przedmiotowego oświadczenia za prawnie wiążące pod warunkiem zapewnienia unijnym przewoźnikom lotniczym prawa do korzystania ze swobody przedsiębiorczości (art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dalej TFUE), włącznie z prawem do niedyskryminacyjnego dostępu do rynku. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej TSUE), w świetle którego państwa członkowskie UE nie tylko nie mogą zawierać z państwami trzecimi nowych umów naruszających zasadę przedsiębiorczości, z której korzystają wszyscy przewoźnicy unijni, lecz także nie mogą utrzymywać w mocy umów uprzednio zawartych, które naruszają tę zasadę oraz na Motyw 6 preambuły do rozporządzenia nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, stosownie do którego wszystkie istniejące umowy dwustronne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem unijnym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem unijnym, Minister Spraw Zagranicznych podniósł, że aby zapewnić zgodność z prawem UE, przewoźnik lotniczy, który posiada koncesję na prowadzenie działalności lotniczej wydaną przez właściwy organ innego państwa członkowskiego UE, powinien mieć prawo do wykonywania regularnych przewozów lotniczych między portami lotniczymi Polski i Federacji Rosyjskiej. W konsekwencji Umowa z Rosją powinna zostać odpowiednio zmieniona.

Pismem z 8 września 2020 r. Prezes ULC został poinformowany przez S. P., że ww. ograniczenia w wykonywaniu połączeń lotniczych zostały zniesione w celu zachęcenia zagranicznych turystów do odwiedzenia [...], a nowe zasady zakładają wyznaczenie przewoźników lotniczych w ramach istniejących ograniczeń w liczbie przewoźników oraz częstotliwości lotów pomiędzy Rosją a Polską.

W dniu 23 września 2020 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęło pismo przewoźnika (skarżącej spółki), do którego została dołączona kopia pisma z dnia 14 lutego 2020 r. o nr [...] skierowanego do Prezesa ULC przez S. P. w sprawie dalszych wyjaśnień w zakresie wykonywania lotów do [...] przez zagranicznych przewoźników lotniczych. Według skarżącej spółki pismo to ma istotne znaczenie dla wydania pozytywnej decyzji o upoważnieniu przewoźnika do wykonywania lotów na wnioskowanych trasach. Dodatkowo w dołączonej kopii pisma Federacja Rosyjska wskazuje wprost, że każde ze wskazanych tam państw może upoważnić przewoźnika lotniczego do wykonywania lotów z danego państwa do [...], niezależnie od tego czy jest to przewoźnik lotniczy danego państwa czy zagraniczny, biorąc pod uwagę strukturę własnościową danego przewoźnika lotniczego. Intencją strony rosyjskiej jest zatem dopuszczenie wszelkich przewoźników lotniczych operujących na terenie państw wskazanych w załączonej kopii pisma co przemawia za wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia.

W ww. piśmie z dnia 14 lutego 2020 r. S. P. poinformowała, iż w celu zachęcenia nowych zagranicznych przewoźników lotniczych, otwarcia nowych tras międzynarodowych oraz zapewnienia wzrostu konkurencji zdecydowano, począwszy od 1 stycznia 2020 r. przez okres 5 lat, o otwarciu możliwości wykonywania przewozów lotniczych przez dowolnego przewoźnika lotniczego, krajowego lub zagranicznego, niezależnie od państwa rejestracji statku powietrznego, na trasach pomiędzy [...] a (m.in.) Polską. Nadto w dodatku do istniejących umów przyjęty zostanie każdy przewoźnik lotniczy, niezależnie od państwa rejestracji statku powietrznego, bez dyskryminacji w celu realizowania usługi przewozu.

Ww. decyzją z [...] lutego 2021 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ULC) odmówił wydania upoważniania przewoźnikowi/skarżącej spółce do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej, obejmujących przewóz pasażerów na trasie: [...].

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, przewoźnik lotniczy posiadający koncesję udzieloną przez państwo członkowskie Unii Europejskiej, Konfederację Szwajcarską lub państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronę umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym może wykonywać regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim, z zastrzeżeniem umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych oraz art. 192a, w zakresie i na warunkach określonych w certyfikacie przewoźnika lotniczego i koncesji, po uzyskaniu upoważnienia wydanego

przez Prezesa Urzędu. Wymogi formalne wniosku o udzielenie upoważnienia określa art. 192 ust. 2 i 3 ustawy Prawo lotnicze. W art. 191 ust 7 ustawy Prawo lotnicze wskazano, że Prezes Urzędu wydaje upoważnienie, o którym mowa w ust. 2, w przypadku gdy:

1) jest to zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizacje tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi,

2) zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 192 ust. 2 oraz art. 192a ust. 1 i 2 ustawy Prawo lotnicze, z zastrzeżeniem umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych,

3) przewoźnik lotniczy złożył wniosek o wydanie upoważnienia w terminie, o którym mowa w art. 191 ust. 18 ustawy Prawo lotnicze,

4) przewoźnik lotniczy nie znajduje się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 2111/2005/WE,

5) przewoźnik lotniczy nie zamierza wykonywać przewozu lotniczego na podstawie umowy dotyczącej obsługi trasy przy użyciu statku powietrznego wynajętego od innego przewoźnika lotniczego znajdującego się w wykazie, o którym mowa w rozporządzeniu nr 2111/2005/WE; wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie.

Zgodnie z art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim może wykonywać, z zastrzeżeniem art. 193 ust. 1 oraz z uwzględnieniem postanowień umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych, poza polskim przewoźnikiem lotniczym, tylko przewoźnik lotniczy ustanowiony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uzyskał upoważnienie, o którym mowa w art. 191 ust. 2. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że zawarte we wniosku przewoźnika informacje i dołączone dokumenty potwierdzają spełnianie wymagań wynikających z art. 192 ustawy Prawo lotnicze, niezbędnych do ubiegania się o upoważnienie przed Prezesem ULC, wniosek spełnia wymogi formalne, w tym wszystkie elementy wskazane w art. 192 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ analizował, czy wydanie upoważnienia będzie zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizacje tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi i wskazał, że w przypadku wykonywania operacji lotniczych pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej podstawą realizacji przewozów lotniczych jest umowa międzynarodowa zawarta między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej, która weszła w życie dnia 8 września 2003 r. (M.P. z 2020 r. poz. 839). Stosownie do treści preambuły tej umowy, strony zawarły ją "w celu ustanowienia komunikacji lotniczej między terytoriami ich państw i poza ich granicami". Zgodnie z art. 2 umowy "każda Umawiająca się Strona przyznaje drugiej Umawiającej się Stronie prawa przewidziane w niniejszej umowie w celu ustanowienia i eksploatacji międzynarodowych linii lotniczych na trasach wyszczególnionych w załączniku do niniejszej umowy (takie linie i trasy dalej zwane są odpowiednio - uzgodnione linie i określone trasy).". Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 1 umowy ,,Wyznaczone przedsiębiorstwa lotnicze każdej Umawiającej się Strony będą korzystać przy eksploatacji uzgodnionych linii na określonych trasach z następujących praw:

a) przelotu nad terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony bez lądowania,

b) lądowania na terytorium drugiej Umawiającej się Strony w celach niehandlowych w punktach, wymienionych w załączniku do niniejszej umowy,

c) lądowania na terytorium państwa drugiej Umawiającej się Strony w punktach, wymienionych dla danej trasy w załączniku do niniejszej umowy, w celu zabrania i/lub pozostawienia pasażerów, załadownia i/lub wyładowania poczty i ładunków w ruchu międzynarodowym.

Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 lit. b) umowy, wyznaczonym przedsiębiorstwem lotniczym jest "przedsiębiorstwo lotnicze, które zostało wyznaczone i upoważniane zgodnie z art. 4 niniejszej umowy". Każda Umajająca się Strona ma prawo wyznaczyć przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa lotnicze w celu eksploatacji uzgodnionych linii na określonych trasach, powiadamiając pisemnie drugą Umawiającą się Stronę. Po otrzymaniu takiego powiadomienia druga Umawiająca się Strona powinna, zgodnie z ustępami 5 i 4 niniejszego artykułu, udzielić niezwłocznie każdemu wyznaczonemu przedsiębiorstwu lotniczemu odpowiednie zezwolenie eksploatacyjne (art. 4 ust 1 i 2 umowy). Stosownie do art. 4 ust. 4 umowy każda Umawiająca się Strona ma prawo odmowy udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego wymienionego w ust 2 niniejszego artykułu, lub nałożenia takich warunków jakie może uznać za konieczne przy korzystaniu przez wyznaczone przedsiębiorstwo lotnicze z praw wymienionych w art. 3 niniejszej umowy, w przypadku gdy wymieniona Umawiająca się Strona nie uzyska dowodu, że przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola tego przedsiębiorstwa lotniczego należy do Umawiającej się Strony, wyznaczającej to przedsiębiorstwo lotnicze, lub do obywateli jej państwa.

W ocenie organu z powyższych postanowień Umowy Polska-Rosja wynikają ograniczenia dotyczące kwestii własności i kontroli przedsiębiorstwa (przewoźnika lotniczego), które może zostać wyznaczone w celu wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzeczpospolita Polską a Federacją Rosyjską, a w konsekwencji również takiego, któremu Prezes Urzędu może wydać upoważnienie - w myśl przepisu art. 192b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. W tym wypadku może to być wyłącznie przedsiębiorstwo, którego przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola tego przedsiębiorstwa należy do Umawiającej się Strony, wyznaczającej to przedsiębiorstwo lotnicze, lub do jej obywateli. W omawianym przypadku, przewoźnik lotniczy wnioskujący o wydanie upoważnienia nie spełnia powyższego wymogu.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do ww. pism S. P. z 24 stycznia i 14 lutego 2020 r. wskazując, że z uwagi na treści art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze konieczne stało się wyjaśnienie, czy pisma te mogą być rozpatrywane w kategoriach umowy międzynarodowej, porozumienia stanowiącego realizację umów lub przepisów międzynarodowych i czy mogą stanowić podstawę do wydania upoważnienia. W ocenie Prezesa ULC - po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień odnośnie potwierdzenia, czy nowa polityka nie ma wpływu na postanowienia Umowy Polska-Rosja i intencjonalnie dotyczy przyznania praw nie objętych Umową (pismo S. P. z 8 września 2020 r. i zawarte tam treści, że wprowadzone zasady zakładają wyznaczenie przewoźników lotniczych w ramach istniejących ograniczeń dotyczących liczby przewoźników lotniczych oraz liczby tygodniowych częstotliwości lotów pomiędzy Rosją a Polską) – w odniesieniu do przewozów lotniczych wykonywanych na trasach pomiędzy portami lotniczymi położonymi na terytorium Polski a lotniskiem w [...] mają zastosowanie przepisy Umowy Polska-Rosja. Wobec tego organ powołując się na treści art. 19 tej umowy wskazał, że zmiana warunków umowy lub jej załącznika wymaga przeprowadzenia konsultacji, które powinny rozpocząć się w terminie 60 dni od dnia skierowania prośby o ich przeprowadzenie, a zaproponowane zmiany w treści umowy mogą być przyjęte po wymianie not dyplomatycznych, natomiast pisma S. P. z 24 stycznia i 14 lutego 2020 r. nie stanowiły wniosku o przeprowadzenie konsultacji w rozumieniu art. 19 Umowy Polska-Rosja. Wobec wątpliwości interpretacyjnych odnośnie statusu i zakresu obowiązywania tych pism, organ - z uwagi na treść art. 3 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 127), zgodnie z którym z zastrzeżeniem przepisów ustawy, czynności w stosunkach międzynarodowych dotyczących zawierania umów międzynarodowych, związania Rzeczypospolitej Polskiej takimi umowami oraz obowiązywania i wypowiadania umów międzynarodowych dokonuje minister właściwy do spraw zagranicznych – zwrócił się do Ministra Spraw Zagranicznych o opinię w tym zakresie.

W odpowiedzi wskazano, że informacja władz lotniczych Federacji Rosyjskiej z 24 stycznia 2020 r. posiada cechy decyzji administracyjnej, więc jej forma i treść nie podlegają ocenie w kategoriach prawnotraktatowych. Natomiast postanowienia Umowy Polska-Rosja dotyczące własności lub rzeczywistej kontroli wykluczają możliwość wykonywania praw przewozowych między terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej przez przedsiębiorstwa lotnicze z innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Prawo Unii Europejskiej nie sprzeciwia się uznaniu takiego oświadczenia za prawnie wiążące pod warunkiem zapewnienia unijnym przewoźnikom lotniczym prawa do korzystania ze swobody przedsiębiorczości, włącznie z prawem do niedyskryminacyjnego dostępu do rynku. Według Ministra Spraw Zagranicznych, który nawiązał do ww. Umowy Polska-Rosja "aby zapewnić zgodność z prawem UE, przewoźnik lotniczy, który posiada koncesję na prowadzenie działalności lotniczej wydaną przez właściwy organ innego państwa członkowskiego UE, powinien mieć prawo do wykonywania regularnych przewozów lotniczych między portami lotniczymi Polski i Federacji Rosyjskiej. W konsekwencji Umowa z Rosją powinna zostać odpowiednio zmieniona".

Stwierdzając następnie, że podstawą wyrażoną w prawie międzynarodowym dla wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej a terytorium Federacji Rosyjskiej - w rozumieniu art. 191 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze - jest Umowa Polska-Rosja organ podkreślił, że kluczowe dla niniejszej sprawy ograniczenie polegające na braku możliwości wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Polską a Rosją przez przewoźników innych niż polscy, wynika bezpośrednio z treści zawartej umowy międzynarodowej, która została uzgodniona w trybie i na zasadach przewidzianych dla zawierania umów międzynarodowych, a ww. pisma "Pani P. nie noszą znamion propozycji zmian (...)" do tej umowy. Umowa Polska-Rosja została podpisana w Kaliningradzie 26 lipca 2002 r., zatwierdzona przez Radę Ministrów dnia 27 sierpnia 2003 r. i weszła w życie 8 września 2003 r. Oświadczenie rządowe o obowiązywaniu Umowy Polska-Rosja zostało opublikowane Monitorze Polskim dnia 22 września 2020 r. (M.P. z 2020, poz. 839). Zgodnie z art. 89 ust. 3 Konstytucji RP zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 3 ww. ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, związanie umową międzynarodową obejmuje wszelkie czynności przewidziane w prawie międzynarodowym, a w szczególności w Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439, dalej Konwencja Wiedeńska), w wyniku których Rzeczpospolita Polska staje się stroną tej umowy. Zgodnie z art. 11 tej Konwencji zgoda państwa na związanie się traktatem może być wyrażona przez podpisanie, wymianę dokumentów stanowiących traktat, ratyfikację, przyjęcie, zatwierdzenie lub przystąpienie albo w jakikolwiek inny uzgodniony sposób. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową wymaga zgody wyrażonej w drodze ratyfikacji lub przez zatwierdzenie. Zgodnie z przyjętą praktyką, dwustronne umowy o komunikacji lotniczej są zatwierdzane w drodze uchwały Rady Ministrów.

W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 15 lutego 2018 r. II GSK 1371/16, z 6 lipca 2018 r. II GSK 776/18 i z 1 września 2020 r. II GSK 454/20 cytując fragmenty uzasadnień tych wyroków dotyczące źródeł powszechnie obowiązującego prawa, także umów międzynarodowych nie mających statusu powszechnie obowiązującego prawa. Dodatkowo organ zaznaczył, że obowiązek wzięcia pod uwagę treści umów międzynarodowych wynika z art. 9 Konstytucji RP oraz odesłania określonego w Konstytucji RP oraz ustawach. Takim odesłaniem jest m.in. norma zawarta w art. 191 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze. W ww. wyroku II GSK 776/18 NSA wskazał, że "regulacja określająca przesłanki odmowy udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych nie pozostaje w kolizji z katalogiem źródeł powszechnie obowiązującego prawa ukształtowanym przez art. 87 ust. 1 i art. 91 ust 1 Konstytucji RP. Dopuszcza jedynie możliwość uwzględnienia przez organ administracji prowadzący postępowanie o udzielenie upoważnienia ograniczeń wynikających z umów lub przepisów międzynarodowych - nawet jeśli nie mają w krajowym porządku prawnym statusu powszechnie obowiązującego prawa, gdyż nie podlegały procedurze ratyfikacji, a zatwierdzeniu uchwałą Rady Ministrów stosownie do art 12 ust. 1 i 3 oraz art 15 ust 1 ustawy o umowach międzynarodowych. Taka interpretacja nie tylko nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, ale wręcz zapewnia możliwość realizacji sformułowanej w art. 9 Konstytucji RP zasady przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. Odpowiada też specyfice stosunków międzynarodowych w dziedzinie transportu lotniczego, które były tradycyjnie regulowane dwustronnymi umowami dotyczącymi usług lotniczych pomiędzy Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi, załącznikami do nich oraz innymi pokrewnymi umowami dwustronnymi lub wielostronnymi (zob.: motyw 1 rozporządzenia (WE) Nr 847/2004)". Natomiast w wyroku II GSK 454/20 NSA wskazał "Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu stosowanie ratyfikowanych umów międzynarodowych nie budzi wątpliwości w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Bardziej złożona jest kwestia stosowania umów międzynarodowych, które zostały podpisane, ale nie są ratyfikowane. Wchodzą one w życie w trybie prostym, a więc ich przepisy nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1. Umowy takie nie mogą być bezpośrednim źródłem obowiązków nakładanych na obywateli. Mogą one mieć znaczenie dla aktów stosowania prawa. Po pierwsze, sądy i inne organy władzy publicznej mogą i powinny dokonywać wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem międzynarodowym. Zasada ta odnosi się również do wiążących Polskę umów, które nie zostały ratyfikowane. Po drugie, organy stanowiące prawo mogą wydawać akty prawne recypujące postanowienia prawa międzynarodowego. Mogą to być również akty prawa wewnętrznego, o których mowa w art. 93 ust. 2 Konstytucji. Dotyczy to nie tylko nieratyfikowanych umów międzynarodowych, ale też wszystkich wskazanych powyżej źródeł prawa międzynarodowego. Nieratyfikowana umowa międzynarodowa może być stosowana również na podstawie zawartego w Konstytucji lub ustawie odesłania, które upoważnia do stosowania umowy międzynarodowej (...). Oparcie decyzji administracyjnej wyłącznie na przepisach polskiego prawa, z pominięciem przepisów prawa międzynarodowego, które są prawnie relewantne, stanowi naruszenie prawa (...). Stosowanie norm prawa międzynarodowego przez polskie organy władzy publicznej wymaga ustalenia ich miejsca w hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Podstawę takich ustaleń stanowi art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji wskazujący, że umowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie oraz umowa konstytuująca organizację międzynarodową oraz prawa przez nią stanowione ma pierwszeństwo przed ustawą. (...) Sąd jest zobowiązany do wykładni prawa polskiego w sposób zapewniający w największym stopniu jego zgodność z treścią nieratyfikowanej umowy międzynarodowej wiążącej Polskę (...). Mechanizmem implementacji umów innych niż ratyfikowane w prawie krajowym jest również odesłanie zawarte w ustawie. Klauzula odsyłająca do umowy może być różnie sformułowana. Jej istotą jest upoważnienie do stosowania umowy międzynarodowej (w omawianym przypadku umowy nieratyfikowanej). Wobec jednak zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa zawartego w Konstytucji, przyjąć by trzeba, że skutkiem odesłania jest zamiana umowy międzynarodowej w prawo krajowe (umowa nieratyfikowana staje się częścią ustawy odsyłającej, i w tym sensie odesłanie ma skutek inkorporacyjny)."

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z Motywem 6 rozporządzenia (WE) 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (rozporządzenie 847/2004), wszystkie istniejące umowy dwustronne między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem wspólnotowym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem wspólnotowym. Umowa Polska-Rosja wymaga dostosowania do prawa wspólnotowego, jednakże wymagana jest zgoda strony rosyjskiej na dokonanie zmiany w treści Umowy. Dlatego przepisy rozporządzenia 847/2004 nie uchylają obowiązujących umów dwustronnych pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi, ale ustalają zasadę, że "postanowienia sprzeczne powinny być zmienione". Organ zwrócił także uwagę na Motyw 8 i 11 tego rozporządzenia "Istotne jest zapewnienie, aby Państwo Członkowskie prowadzące negocjacje uwzględniało prawo wspólnotowe, ogólne interesy Wspólnoty oraz trwające negocjacje wspólnotowe"; "W celu zapewnienia, aby prawa wspólnotowych przewoźników lotniczych nie były w nieuzasadniony sposób ograniczone, w dwustronnych umowach dotyczących usług lotniczych nie należy dodawać nowych uzgodnień skutkujących zmniejszeniem liczby wspólnotowych przewoźników lotniczych, którzy mogą być wyznaczeni w celu zapewnienia usług na danym rynku.".

Ponadto organ wskazał, że umowa Polska-Rosja została zawarta 26 lipca 2002 r., weszła w życie 8 września 2003 r., czyli przed wejściem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, zatem przesłanka określona w art. 351 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) została spełniona (stosownie do tego przepisu postanowienia Traktatów, nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed 1 stycznia 1958 roku lub, wobec Państw przystępujących, przed datą ich przystąpienia, między jednym lub większą liczbą Państw Członkowskich z jednej strony, a jednym lub większą liczbą państw trzecich z drugiej strony). Ponadto art. 351 TFUE stanowi też, że "w zakresie, w jakim umowy te nie są zgodne z Traktatami dane Państwo lub Państwa Członkowskie zastosują wszelkie właściwe środki w celu wyeliminowania stwierdzonych niezgodności."

Według organu, dokonując interpretacji a contrario art. 351 TFUE przepis ten ma zastosowanie do tych umów, w których klauzule dotyczące własności i rzeczywistej kontroli są niedostosowane do prawa wspólnotowego, o ile umowa została zawarta przed przystąpieniem państwa do Wspólnoty Europejskiej. W sprawie niniejszej Umowa Polska-Rosja została zawarta przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, zatem w świetle orzecznictwa sądów europejskich Umowa Polska-Rosja nadal obowiązuje, a przedstawiciel Departamentu Krajowej Polityki Lotnictwa Cywilnego w Ministerstwie Transportu Federacji Rosyjskiej nie jest uprawniony do proponowania, czy też dokonywania zmian w treści Umowy. Do dnia wydania decyzji Rząd Federacji Rosyjskiej nie zwrócił się z prośbą o konsultacje, o których mowa w art. 17 Umowy Polska-Rosja - w celu rozstrzygnięcia sporu, o którym mowa w art. 18, w celu zaproponowania zmiany interpretacji przepisów umowy, ani też nie zwrócił się o zmianę Umowy zgodnie z art. 19 Umowy Polska-Rosja. Informacje zawarte w pismach pani S. P. z dnia 24 stycznia, 14 lutego 2020 r. i 8 września 2020 r., skierowanych do Prezesa ULC, nie mogą być uznane jako wywołujące jakiekolwiek skutki dla interpretacji, stosowania czy zmiany Umowy Polska-Rosja.

Wobec powyższego Prezes ULC wskazał, że przewoźnik lotniczy nie spełnił warunków wynikających z Umowy Polska-Rosja w zakresie własności lub rzeczywistej kontroli tego przedsiębiorstwa lotniczego, o których mowa w art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja. Jednocześnie nie istnieje żadna inna umowa międzynarodowa, porozumienie międzynarodowe lub przepisy międzynarodowe umożliwiające wydanie przedmiotowego upoważnienia przewoźnikowi lotniczemu. Organ stwierdził brak spełnienia w sprawie przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 191 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze.

W skardze do Sądu skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową, dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegającą na:

- bezkrytycznym powieleniu stanowiska prawnego wyrażonego przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych w piśmie z dnia 16 lipca 2020 r. co do tego, że postanowienia Umowy Polska-Rosja o komunikacji lotniczej, podpisanej w Kaliningradzie dnia 26 lipca 2002 r., opublikowanej w Monitorze Polski z dnia 22 września 2020 r., poz. 838, rzekomo wykluczają możliwość wykonywania praw przewozowych między terytorium Polski i Rosji przez przedsiębiorstwa lotnicze z innych państw członkowskich UE; przepisy wydane przez Rosję w dniu 24 stycznia 2020 r. rzekomo posiadają cechy decyzji administracyjnej, więc jej forma i treść nie podlegają ocenie w kategoriach prawnokontraktowych i zaniechaniu dokonania własnych ustaleń faktycznych i prawnych w tym zakresie, pomimo że to Prezes ULC jako organ orzekający w sprawie był zobowiązany do dokonania samodzielnej oceny tych okoliczności, dokonania wykładni prawa i subsumcji, natomiast opinia MSZ została wyrażona poza jakimkolwiek trybem przewidzianym przepisami prawa i nie została w polskim prawie ujęta jako dowód o znaczeniu przeważającym nad innymi,

- braku uwzględnienia przepisów wydanych przez Rosję w dniu 24 stycznia 2020 r. i następnie uzupełnionych w dniu 14 lutego 2020 r. oraz 8 września 2020 r., upoważniających wszystkich przewoźników lotniczych do wykonywania przewozów lotniczych z Polski na lotnisko w [...], pomimo że (i) w sposób niebudzący wątpliwości ujawniają one wolę państwa rosyjskiego, aby spółka mogła realizować regularne przewozy lotnicze pomiędzy [...] oraz (ii) powinny zostać uznane za przepisy międzynarodowe, o których mowa w art. 191 ust. 7 pkt 1) in fine ustawy Prawo lotnicze, ponieważ spełniają wszelkie kryteria do uznania ich za zezwolenia lub upoważnienia udzielone przez Rosję na zasadzie art. 6 Konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago w dniu 7 grudnia 1944 r. (Konwencja Chicagowska),

- pominięciu stanowiska Komisji Europejskiej z dnia 18 lutego 2020 r., które potwierdza, iż przepisy wydane przez Rosję w dniu 24 stycznia 2020 r. mogą stanowić podstawę do wykonywania przewozów lotniczych do [...] przez wszystkich wspólnotowych przewoźników lotniczych i nie naruszają unijnych zasad niedyskryminacji i równego dostępu do rynku.

W ocenie skarżącej spółki powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Prezes ULC prowadził postępowanie w sposób jednostronny, z pominięciem kluczowych okoliczności faktycznych i prawnych (w tym przepisów prawa międzynarodowego), ukierunkowany na odmowę wydania upoważnienia spółce, co w rezultacie doprowadziło do odmowy wydania spółce upoważnienia, podczas gdy prawidłowa ocena ww. dowodów powinna prowadzić do uznania, iż w sprawie spełnione są wszelkie przesłanki do jego wydania na rzecz spółki.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a., tj.:

1) art. 351 w zw. z art. 18 oraz art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w zw. z art. 191 ust. 2 i ust. 7 pkt 1) ustawy Prawo lotnicze oraz art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja poprzez wadliwe przyjęcie, że Umowa Polska-Rosja korzysta z pierwszeństwa przed wiążącym Polskę prawem unijnym na mocy mającego charakter wyjątkowy art. 351 TFUE stanowiącego, iż postanowienia Traktatów, nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed przystąpieniem państwa członkowskiego do Unii Europejskiej, podczas gdy umowa ta nie może zostać uznana za skutecznie wprowadzoną do porządku prawnego wcześniej niż z dniem jej ogłoszenia, tj. 22 września 2020 r. - a zatem po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej (a także już po złożeniu przez spółkę wniosku o wydanie upoważnienia), wobec czego Prezes ULC nie był uprawniony do posłużenia się przy rozstrzyganiu o wydaniu spółce upoważnienia jakąkolwiek normą Umowy Polska-Rosja, która pozostawała w sprzeczności z prawem unijnym, w tym w szczególności normą, która dyskryminowałaby przewoźników lotniczych innych niż kontrolowani przez państwo polskie, gdyż narusza to unijne zasady - niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową (art. 18 TFUE), - traktowania krajowego podmiotów i obywateli pochodzących z innych państw członkowskich UE (art. 49 TFUE), które znajdują w tej sprawie pierwszeństwo. Powyższe naruszenie w ocenie skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Prezes ULC błędnie przyjął, iż nie ma możliwości zastosowania prounijnej wykładni przepisów w sprawie, podczas gdy był do tego prawnie zobowiązany - co doprowadziło do wydania decyzji z o odmowie wydania upoważnienia, podczas gdy prounijna interpretacja zobowiązuje organ do wydania odmiennego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie art. 191 ust. 2 i ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja poprzez odmowę wydania upoważnienia na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że wydanie upoważnienia nie jest zgodne z umową międzynarodową, gdyż art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja wyklucza możliwość wydania spółce przez Prezesa ULC upoważnienia z uwagi na fakt, iż przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola nad spółką nie należy do Rzeczpospolitej Polskiej (Skarbu Państwa) lub jej obywateli, podczas gdy art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja:

a) nie stanowi normy kompetencyjnej, której adresatem w niniejszej sprawie jest Prezes ULC (lub jakikolwiek inny organ państwa polskiego), ponieważ z możliwości odmowy udzielenia "zezwolenia eksploatacyjnego", o którym mowa w art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja mógłby skorzystać wyłącznie właściwy organ państwa rosyjskiego, gdyż w niniejszej sprawie to on wydawałby "zezwolenie eksploatacyjne", natomiast Prezes ULC rozpatrując wniosek o wydanie spółce upoważnienia mógł realizować wyłącznie kompetencję określoną w art. 4 ust. 1 tej umowy, tj. kompetencję do "wyznaczenia" spółki w celu eksploatacji uzgodnionych linii na określonych trasach (i powiadomienia o tym pisemnie strony rosyjskiej), które to wyznaczenie nie jest obwarowane możliwością odmowy jego wydania z uwagi na okoliczności dot. statusu własnościowego wnioskującego; zaś nawet jednak hipotetycznie przyjmując, iż Prezes ULC był adresatem normy określonej w art. 4 ust 4 Umowy Polska-Rosja, przepis ten:

b) wprost przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia "zezwolenia eksploatacyjnego" w przypadku braku kontroli lub własności ukształtowanej w zdefiniowany w nim sposób, a tym samym wydanie upoważnienia nie naruszałoby jakiegokolwiek przepisu umowy międzynarodowej, ponieważ nie istnieje przepis zakazujący wydania upoważnienia, a wyłącznie przepis statuujący taką możliwość (choć w niniejszej sytuacji - jedynie dla strony rosyjskiej), a ponadto prawo unijne zobowiązuje Polskę do dokonywania prounijnej wykładni przepisów, która w tym przypadku musiała sprowadzać się do nieskorzystania z praw do odmowy wydania zezwolenia eksploatacyjnego.

Zdaniem skarżącej powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Prezes ULC uznał, iż art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja stanowi normę uniemożliwiającą wydanie spółce upoważnienia, podczas gdy w rzeczywistości wskazany przepis (ani żaden inny przepis prawa międzynarodowego) takiej normy nie zwiera. W konsekwencji, odmowa wydania upoważnienia została wydana pomimo spełnienia w sprawie wszystkich warunków określonych w art. 191 ust. 1 ustawy Prawo Lotnicze, w świetle czego Prezes ULC był zobowiązany do wydania spółce upoważnienia zgodnie z jej wnioskiem.

3) art. 6 Konwencji Chicagowskiej w zw. z art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze poprzez odmowę udzielenia spółce upoważnienia przy uznaniu, iż przepisy wydane przez Rosję w dniu 24 stycznia 2020 r. i następnie uzupełnione w dniu 14 lutego 2020 r. oraz 8 września 2020 r., upoważniające wszystkich przewoźników lotniczych do wykonywania przewozów lotniczych z Polski (i innych krajów) na lotnisko w [...] nie są "przepisami międzynarodowymi", o których mowa w art. 191 ust. 7 pkt 1 in fine ustawy Prawo lotnicze, pomimo że należało zakwalifikować je jako zezwolenia lub upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów powietrznych, o których mowa w art. 6 Konwencji Chicagowskiej, a upoważnienie mogło zostać wydane już tylko w oparciu o ww. przepisy międzynarodowe ponieważ spójnik "lub" zastosowany w art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze oznacza alternatywę, a zatem wydanie upoważnienia jest dopuszczalne, jeżeli chociaż jeden z rodzajów przepisów wskazanych w art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze (tj. umowy międzynarodowe/porozumienia stanowiące realizację umów międzynarodowych/ przepisy międzynarodowe) przewiduje zgodę na wydanie upoważnienia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odmowy wydania upoważnienia spółce pomimo istnienia wszelkich podstaw do jego wydania, w tym przepisów międzynarodowych, z którymi upoważnienie byłoby zgodne;

4) art. 107 i art. 108 ust. 3 TFUE w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 6 ustawy Prawo lotnicze poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udzielenia upoważnienia spółce z uwagi na oczywiście błędne stosowanie przez Prezesa ULC przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz Umowy Polska-Rosja, polegające na uznaniu, że ze strony polskiej wyłącznie podmioty kontrolowane przez Rzeczpospolitą Polską mogą uzyskać upoważnienie do wykonywania przewozów na przedmiotowej trasie, w wyniku czego w praktyce uczyniono [...] monopolistą na rynku przewozów lotniczych na przedmiotowej trasie i trwale uniemożliwiono przyznanie konkurentom [...] upoważnień do wykonywania przewozów na tej trasie, a tym samym udzielono [...]niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej bez uzyskania uprzedniej zgody Komisji Europejskiej; nie udzielono spółce ochrony przed pomocą publiczną udzieloną [...] poprzez przywrócenie konkurencji w drodze wydania wnioskowanego upoważnienia spółce.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację na temat poszczególnych zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Dodatkowo w piśmie z 3 sierpnia 2021 r. skarżąca spółka odniosła się do argumentacji odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, przy czym podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu nie będąc skrępowany sposobem sformułowania skargi i użytą w niej argumentacją.

Uwagę tę należało poczynić, gdyż mimo uwzględnienia skargi, w szczegółowo opisanych wyżej okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie wszystkie jej zarzuty i argumentacja zasługują na akceptację. Przede wszystkim bezzasadnie skarżąca spółka odmawia skuteczności wprowadzenia do porządku prawnego ww. Umowy Polska-Rosja wcześniej niż z dniem jej ogłoszenia, tj. 22 września 2020 r. - a zatem po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej i złożeniu przez spółkę wniosku o wydanie przedmiotowego upoważnienia, wywodząc z tego założenia brak po stronie Prezesa ULC uprawnienia do posłużenia się przy rozstrzyganiu o tym upoważnieniu jakąkolwiek normą tej Umowy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią powołane przez organ ww. przepisy art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, zastosowane w związku z postanowieniami tej Umowy. Wskazany art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy stanowi, że Prezes Urzędu wydaje upoważnienie, o którym mowa w ust. 2 (czyli na wykonywanie przez przewoźnika lotniczego, posiadającego koncesję udzieloną przez państwo członkowskie, regularnych przewozów lotniczych na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim), w przypadku gdy jest to zgodne z umowami międzynarodowymi lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi. Z kolei stosownie do art. 192a ust. 1 tej ustawy regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim może wykonywać, z zastrzeżeniem art. 193 ust. 1 oraz z uwzględnieniem postanowień umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych, poza polskim przewoźnikiem lotniczym, tylko przewoźnik lotniczy ustanowiony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uzyskał upoważnienie, o którym mowa w art. 191 ust. 2.

Z ww. przepisów wynika zatem możliwość odmowy udzielenia przez organ upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych, gdy jest to niezgodne ze wskazanymi w nich umowami, porozumieniami i przepisami międzynarodowymi , czy też konieczne ze względu na ograniczenia wynikające z tych umów, porozumień lub przepisów międzynarodowych. Przepisy te nie zawierają formalnych wymagań dotyczących ratyfikacji umów, czy sposobu ich ogłaszania. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że ww. Umowa Polska-Rosja została zawarta i podpisana 26 lipca 2002 r.; zgodnie z jej postanowieniami (por. art. 22 i nast. Umowy) weszła w życie 8 września 2003 r. (czyli przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, co miało miejsce z dniem 1 maja 2004 r.), po uprzednim zatwierdzeniu jej przez Radę Ministrów R.P. dnia 27 sierpnia 2003 r. (por. ww. Oświadczenie Rządowe z dnia 30 czerwca 2020 r. w sprawie związania Rzeczypospolitej Polskiej Umową między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o komunikacji lotniczej, podpisaną w Kaliningradzie dnia 26 lipca 2002 r. - M.P. z 2020 poz. 839). Podkreślenia też wymaga, że samo wyrażenie zgody przez państwo (a nie publikacja umowy, która może nastąpić dużo później) jest przesłanką obowiązywania umowy międzynarodowej w stosunku do danego państwa, umowa ma z tego tytułu moc wiążącą, która tworzy obowiązek jej przestrzegania. Z kolei według ww. art. 351 TFUE postanowienia Traktatów, nie naruszają praw i obowiązków wynikających z umów zawartych przed przystąpieniem państwa członkowskiego do Unii Europejskiej.

W konsekwencji ograniczenia/uwarunkowania w komunikacji lotniczej między terytoriami Rosji i Polski wynikające z Umowy Polska-Rosja i przewidzianych w niej uzgodnień (tu dotyczące art. 4 ust. 4 Umowy) mogły i powinny być uwzględniane przy rozpatrywaniu sprawy inicjowanej wnioskiem strony (skarżącej spółki) o udzielenie ww. upoważnienia na wykonywanie regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) a terytorium Federacji Rosyjskiej, obejmujących przewóz pasażerów na trasie: [...]. - w okresie ich obowiązywania. Powodowały one, że organ był zobligowany do zachowania w prowadzonym postępowaniu standardów działania właściwych dla dysponowania ograniczonymi prawami przewozowymi - stosownie do ww. rozporządzenia nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, stosownie do którego wszystkie istniejące umowy dwustronne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem unijnym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem unijnym.

Wskazana regulacja określająca przesłanki odmowy udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych nie pozostaje w kolizji z katalogiem źródeł powszechnie obowiązującego prawa ukształtowanym przez art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Dopuszcza jedynie możliwość uwzględnienia przez organ administracji prowadzący postępowanie o udzielenie upoważnienia ograniczeń wynikających z umów lub przepisów międzynarodowych (tu ww. Umowy Polska-Rosja) - nawet, jeśli nie mają w krajowym porządku prawnym statusu powszechnie obowiązującego prawa, gdyż nie podlegały procedurze ratyfikacji, a zatwierdzeniu uchwałą Rady Ministrów stosownie do art. 12 ust. 1 i 3 oraz art. 15 ust. 1 ww. ustawy o umowach międzynarodowych. Taka interpretacja nie tylko nie narusza wskazanych przepisów Konstytucji RP, ale wręcz zapewnia możliwość realizacji sformułowanej w art. 9 Konstytucji RP zasady przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. Odpowiada też specyfice stosunków międzynarodowych w dziedzinie transportu lotniczego, które były tradycyjnie regulowane dwustronnymi umowami dotyczącymi usług lotniczych pomiędzy Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi, załącznikami do nich oraz innymi pokrewnymi umowami dwustronnymi lub wielostronnymi – por. Motyw 1 ww. rozporządzenia nr 847/2004 (tak NSA w ww. wyroku z 6 lipca 2018 r. II GSK 776/18 cytowanym przez organ w zaskarżonej decyzji i wyżej w części wstępnej tego uzasadnienia).

W świetle wskazanej regulacji, określająca przesłanki odmowy udzielenia upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych ww. Umowa Polska-Rosja stanowi w istocie element stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w której podstawę prawną podjętego przez organ rozstrzygnięcia stanowią ww. przepisy art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1970), oraz w związku z branymi pod uwagę postanowieniami Umowy Polska-Rosja, wyrażającymi zastrzeżenia, o jakich mowa w art. 191 ust. 2 (przewoźnik lotniczy posiadający koncesję udzieloną przez państwo członkowskie Unii Europejskiej może wykonywać regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim, z zastrzeżeniem umów międzynarodowych i przepisów międzynarodowych, po uzyskaniu upoważnienia wydanego przez Prezesa ULC).

Wydanie przewoźnikowi upoważnienia może zatem nastąpić wyłącznie w warunkach obowiązywania koncesji oraz stosownych umów i przepisów międzynarodowych (wynikających z tych umów i przepisów zastrzeżeń).

W tej sprawie spór dotyczy w szczególności zastrzeżenia objętego treścią art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja w postaci warunku własnościowego lub rzeczywistej kontroli przedsiębiorstwa lotniczego należącego do umawiającej się strony wyznaczającej to przedsiębiorstwo, lub do obywateli jej państwa; mianowicie – jak stanowi przepis –"każda Umawiająca się Strona ma prawo odmowy udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego wymienionego w ustępie 2 niniejszego artykułu, lub nałożenia takich warunków jakie może uznać za konieczne przy korzystaniu przez wyznaczone przedsiębiorstwo lotnicze z praw wymienionych w art. 3 niniejszej umowy, w przypadku gdy (...) nie uzyska dowodu, że przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola tego przedsiębiorstwa lotniczego należy do Umawiającej się Strony, wyznaczającej to przedsiębiorstwo lotnicze, lub do obywateli jej państwa.

W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia stanowisko skarżącej spółki, że ww. przepis art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja nie stanowi normy kompetencyjnej, której adresatem w sprawie jest Prezes ULC, ponieważ z możliwości odmowy udzielenia "zezwolenia eksploatacyjnego", o którym mowa w tym przepisie, mógłby skorzystać wyłącznie właściwy organ państwa rosyjskiego, gdyż w sprawie to on wydawałby "zezwolenie eksploatacyjne", natomiast Prezes ULC rozpatrując wniosek o wydanie spółce upoważnienia mógł realizować wyłącznie kompetencję określoną w art. 4 ust. 1 tej umowy, tj. kompetencję do "wyznaczenia" spółki w celu eksploatacji uzgodnionych linii na określonych trasach (i powiadomienia o tym pisemnie strony rosyjskiej), które to wyznaczenie nie jest obwarowane możliwością odmowy jego wydania z uwagi na okoliczności dot. statusu własnościowego wnioskującego.

W tym zakresie argumentacji należy bowiem przyznać rację organowi, który w odpowiedzi na skargę zasadnie zauważył, że literalna interpretacja tego przepisu doprowadziłaby do sytuacji, w której każda Umawiająca się Strona Umowy Polska - Rosja mogłaby de facto przyznawać uprawnienia dowolnemu przewoźnikowi, pozostawiając decyzję do ich uznania wyłącznie drugiej stronie. Taka sytuacja nie jest przedmiotem faktycznych uregulowań wynikających z zawartej Umowy Polska - Rosja. Nie jest to umowa o charakterze liberalnym, co sugeruje strona skarżąca. Treść klauzuli umownej zawartej w art. 4 ust. 4 Umowy Polska - Rosja nie budzi wątpliwości biorąc pod uwagę praktykę i zasady międzynarodowego prawa lotniczego. Umowa Polska-Rosja zawiera klauzulę narodowościową, ograniczającą możliwość udzielania upoważnień. W praktyce stosowania umów międzynarodowych o komunikacji lotniczej, ani polskie władze lotnicze, ani rosyjskie władze lotnicze nie mogą upoważnić, a następnie wyznaczyć przewoźnika, który nie spełniałby wymogów określonych w treści umowy. Takie działanie w praktyce stosowania umów o komunikacji lotniczej uznane zostałoby za naruszenia postanowień umowy międzynarodowej.

Nadto podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi norma art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze umocowująca Prezesa ULC do wydania upoważnienia, o którym mowa w ust. 2 (czyli na regularne przewozy lotnicze na określonych trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim), w przypadku gdy jest to zgodne z umowami międzynarodowymi (tu ww. Umową Polska-Rosja) lub porozumieniami stanowiącymi realizację tych umów międzynarodowych lub z przepisami międzynarodowymi. Stosownie natomiast do art. 6 Konwencji Chicagowskiej regularna międzynarodowa służba powietrzna może być wykonywana nad terytorium lub terytorium Umawiającego się Państwa tylko na mocy specjalnego zezwolenia lub innego upoważnienia udzielonego przez to Państwo i zgodnie z warunkami takiego zezwolenia lub upoważnienia.

Wbrew stanowisku/zarzutowi skargi organ zasadnie odmówił rozpatrywania ww. pism S. P. z 24 stycznia, 14 lutego i 8 września 2020 r. w kategoriach umowy międzynarodowej, porozumienia o realizacji umowy, czy przepisów międzynarodowych w rozumieniu art. 191 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo lotnicze, stanowiących podstawę wydania spornego upoważnienia, prawidłowo wywodząc, że kluczowe dla niniejszej sprawy ograniczenie polegające na braku możliwości wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Polską a Rosją przez przewoźników innych niż polscy, wynika bezpośrednio z treści zawartej umowy międzynarodowej (Umowy Polska-Rosja), która została uzgodniona w trybie i na zasadach przewidzianych dla zawierania umów międzynarodowych, a ww. pisma S. P. nie noszą znamion propozycji zmian do tej umowy (aczkolwiek w ocenie Sądu mogą być postrzegane jako wystąpienie strony rosyjskiej obliczone na inicjowanie zmian), czy idąc dalej zmiany tej umowy, gdyż takowa obwarowana jest wyczerpaniem trybu określonego w art. 19 Umowy Polska-Rosja obejmującego konsultacje stron w zakresie proponowanej zmiany. Nie mogą być też uznane za przepisy międzynarodowe, gdyż te zdefiniowane są w art. 3 ust. 5 ustawy Prawo lotnicze jako uchwały organizacji międzynarodowych, o których mowa w ust. 2, oraz wymagania międzynarodowe, o których mowa w ust. 4 (ten ostatni przepis stanowi, że dla zwiększenia bezpieczeństwa i efektywności działania lotnictwa cywilnego minister właściwy do spraw transportu może, w drodze rozporządzenia, wprowadzić do stosowania wymagania międzynarodowe o charakterze specjalistycznym, w tym dotyczące bezpieczeństwa lotnictwa, budowy i eksploatacji statków powietrznych oraz urządzeń infrastruktury naziemnej, ustanawiane w szczególności przez Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO), Europejską Konferencję Lotnictwa Cywilnego (ECAC), w tym Zrzeszenie Władz Lotniczych (JAA), Europejską Organizację do Spraw Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej (EUROCONTROL), Europejską Agencję Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)).

Ww. pisma S. P. nie mają takiego, ani żadnego innego normatywnego charakteru zakładając, że taki charakter można przypisać wyłącznie wypowiedzi zawartej w akcie normatywnym, który obejmuje swoją treścią normę prawną, czyli wypowiedź o nakazie, zakazie lub dozwoleniu określonego zachowania się. Można je natomiast traktować jako w swoim rodzaju istotną dla wykonywania ww. Umowy Polska-Rosja wypowiedź/oświadczenie kierownika urzędu na temat zniesienia przez stronę rosyjską ograniczeń w zakresie połączeń lotniczych/wykonywania lotów do [...] przez zagranicznych przewoźników lotniczych (w celu zachęcenia zagranicznych turystów do odwiedzenia tego miasta), oraz o tym, że nowe zasady zakładają wyznaczenie przewoźników lotniczych w ramach istniejących ograniczeń w liczbie przewoźników oraz częstotliwości lotów pomiędzy Rosją a Polską.

Powyższe uwagi Sąd wypowiada na tle ustaleń i ocen zaskarżonej decyzji dotyczących ww. pism S. P. i zarzutów skargi w tym zakresie. Należy jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest tłumaczenia tych pism/korespondencji na język polski. Do każdego z pism dołączona jest "informacja o treści pisma (...) sporządzonego w j.angielskim" podpisana przez Naczelnika Wydziału Przewozów Lotniczych organu, która nie zastępuje oficjalnego tłumaczenia tekstu dokumentu/dokumentów, którym organ posługuje się w prowadzonym postępowaniu jako materiałem dowodowym służącym podjęciu rozstrzygnięcia/załatwieniu sprawy. Tymczasem fakt dokonywania kluczowych ustaleń dla sprawy, w oparciu o nieprzetłumaczone dokumenty obcojęzyczne pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2021, poz. 672 t.j.) w zw. z art. 27 Konstytucji RP (w Rzeczypospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski). Wynikający z tych przepisów wymóg dokonywania czynności urzędowych przez organ administracji publicznej w języku polskim jest realizowany poprzez dokonywanie tłumaczenia dokumentu obcojęzycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 maja 2019 r. IV SA/Wr 161/19). Organ administracji publicznej zobligowany jest do dokonywania w języku polskim zarówno czynności ustnych, jak i do prowadzenia w tym języku dokumentacji postępowania, a to oznacza prawną powinność posługiwania się w postępowaniu administracyjnym przetłumaczonymi dokumentami. Wynik badania treści dokumentu wraz z jego tłumaczeniem powinien być jednoznaczny, gdyż dopiero wówczas możliwe jest stwierdzenie, czy i w jakim zakresie przeprowadzony dowód wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2007 r. I GSK 1651/06).

W tej sytuacji wobec naruszenia wskazanych zasad postępowania co do posługiwania się językiem polskim, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zlecić urzędowe przetłumaczenie wszystkich obcojęzycznych dokumentów, stanowiących dowód w sprawie (oprócz pism S. P. dotyczy to również ww. pism Komisji Europejskiej z 17 stycznia i 18 lutego 2020 r.) i dopiero wówczas dokonać ich ostatecznej wyczerpującej oceny w kontekście pozostałych materiałów sprawy oraz mających w niej zastosowanie ww. przepisów ustawy Prawo lotnicze i Umowy Polska-Rosja. Wynik tej oceny organ przedstawi w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Uzasadniony, a zarazem przesądzający o uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd na obecnym etapie sprawy, jest natomiast zarzut skargi wskazujący, że ww. art. 4 ust 4 Umowy Polska-Rosja wprost przewiduje wyłącznie możliwość, a nie obowiązek odmowy udzielenia "zezwolenia eksploatacyjnego" w przypadku braku kontroli lub własności przedsiębiorstwa lotniczego ukształtowanej w zdefiniowany w tym przepisie sposób.

Przypomnieć w związku z tym należy, że art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja (będący wraz z ww. przepisami art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze) podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi, że "każda Umawiająca się Strona ma prawo odmowy udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego wymienionego w ustępie 2 niniejszego artykułu, lub nałożenia takich warunków jakie może uznać za konieczne przy korzystaniu przez wyznaczone przedsiębiorstwo lotnicze z praw wymienionych w art. 3 niniejszej umowy, w przypadku gdy (...) nie uzyska dowodu, że przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola tego przedsiębiorstwa lotniczego należy do Umawiającej się Strony, wyznaczającej to przedsiębiorstwo lotnicze, lub do obywateli jej państwa".

W ocenie Sądu wskazana treść przepisu art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja nie uzasadnia stanowiska, że – jak przyjął to organ – przepis ten wyklucza możliwość wydania skarżącej spółce dochodzonego w sprawie upoważnienia z uwagi na fakt, iż przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola nad spółką nie należy do Rzeczpospolitej Polskiej (Skarbu Państwa) lub jej obywateli. Uznając art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja za normę uniemożliwiającą wydanie spółce upoważnienia i opierając na tym założeniu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, organ zadziałał wbrew dyspozycji tego przepisu, który posługuje się sformułowaniem "każda Umawiająca się Strona ma prawo odmowy udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego", a nie sformułowaniem odmawia udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego, w przypadku braku kontroli lub własności przedsiębiorstwa lotniczego ukształtowanej w zdefiniowany w tym przepisie sposób. Nadto w przepisie tym mowa jest nie tylko o ww. prawie odmowy, ale również (lub) o nałożeniu " takich warunków jakie może uznać za konieczne (...)".

Sformułowanie ma prawo odmowy nie oznacza związania organu wystąpieniem przesłanki własnościowej lub przesłanki rzeczywistej kontroli przedsiębiorstwa lotniczego, gdy idzie o treść podejmowanego rozstrzygnięcia o udzieleniu/odmowie udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego/upoważnienia, tylko daje mu możliwość jego wyboru w realiach faktycznych i prawnych sprawy. Prawo odmowy jest równoważne sformułowaniu może odmówić a nie sformułowaniu odmawia, które nie pozostawia żadnego wyboru w sytuacji wystąpienia przewidzianej w przepisie przesłanki załatwienia sprawy. Gyby intencją stron Umowy Polska-Rosja było bezwzględne uzależnienie odmowy udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego/upoważnienia od wystąpienia ww. przesłanki własnościowej lub przesłanki rzeczywistej kontroli przedsiębiorstwa lotniczego, w art. 4 ust. 4 tej Umowy zostałoby użyte sformułowanie odmawia udzielenia, co pozwalałoby organowi na automatyzm działania determinowany treścią przepisu.

Jednakże użycie w tym przepisie sformułowania ma prawo odmowy (zatem nie obowiązek - tylko prawo) taki automatyzm wyklucza, gdyż decyzja podejmowana w trybie tego przepisu (w związku z ww. przepisami art. 191 ust. 7 pkt 1 w związku z art. 191 ust. 2 i ust. 15 oraz art. 192 ust. 1 i art. 192a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze) w swojej istocie ma charakter decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego, gdy organ nie jest związany stanowczym brzmieniem przepisu, tylko czyni użytek z przyznanego mu prawa odmowy (a nie obowiązku) udzielenia zezwolenia eksploatacyjnego/upoważnienia.

Skoro tak, organ w granicach przyznanego mu uznania winien wyjaśnić przesłanki swojego działania co do wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, to jest podać dlaczego korzysta z ww. prawa odmowy udzielenia zezwolenia/wydania upoważnienia, zwłaszcza w sytuacji gdy – jak wynika z materiałów sprawy, uzasadnienia zaskarżonej decyzji i argumentacji skargi:

- strona rosyjska ww. pismami S. P. poinformowała organ (oświadczyła) o zniesieniu ograniczenia w wykonywaniu połączeń lotniczych i otwarciu możliwości wykonywania przewozów lotniczych przez dowolnego przewoźnika lotniczego, krajowego lub zagranicznego, niezależnie od państwa rejestracji statku powietrznego, na trasach pomiędzy [...] a (m.in.) Polską,

- w świetle ww. pism Komisji Europejskiej z 17 stycznia i 18 lutego 2020 r. Komisja nie będzie sprzeciwiać się decyzjom państw członkowskich przyjmujących ww. propozycję strony rosyjskiej, gdyż wobec możliwości skorzystania z niej przez wszystkich wspólnotowych przewoźników lotniczych nie będzie ona naruszać zasady niedyskryminacji i równego dostępu do rynku,

- stosownie do ww. pisma Ministra Spraw Zagranicznych z 16 lipca 2020 r. prawo Unii Europejskiej (UE) nie sprzeciwia się uznaniu ww. oświadczenia/propozycji strony rosyjskiej za prawnie wiążące pod warunkiem zapewnienia unijnym przewoźnikom lotniczym prawa do korzystania ze swobody przedsiębiorczości (art. 49 TFUE), włącznie z prawem do niedyskryminacyjnego dostępu do rynku,

- w świetle orzecznictwa TSUE państwa członkowskie UE nie tylko nie mogą zawierać z państwami trzecimi nowych umów naruszających zasadę przedsiębiorczości, z której korzystają wszyscy przewoźnicy unijni, lecz także nie mogą utrzymywać w mocy umów uprzednio zawartych, które naruszają tę zasadę, natomiast według Motywu 6 preambuły do rozporządzenia nr 847/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie negocjacji i wykonania umów dotyczących usług lotniczych między państwami członkowskimi a państwami trzecimi, wszystkie istniejące umowy dwustronne między państwami członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem unijnym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem unijnym;

- w podsumowującej ocenie/konkluzji ww. pisma z 16 lipca 2020 r. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że aby zapewnić zgodność z prawem UE, przewoźnik lotniczy, który posiada koncesję na prowadzenie działalności lotniczej wydaną przez właściwy organ innego państwa członkowskiego UE, powinien mieć prawo do wykonywania regularnych przewozów lotniczych między portami lotniczymi Polski i Federacji Rosyjskiej; w konsekwencji Umowa z Rosją powinna zostać odpowiednio zmieniona.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa materialnego, nie przekroczył granic uznania i uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami wyjaśniając, na bazie istniejącego materiału dowodowego, istotne w sprawie okoliczności, w tym czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu, na którym oparł rozstrzygnięcie.

Uznania administracyjnego nie można bowiem rozumieć jako dowolności organu w rozstrzygnięciu sprawy. Organ nie jest przy podejmowaniu decyzji uznaniowej zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnych i precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego i oceny, czy okoliczności sprawy odpowiadają przesłankom – jak w tej sprawie - udzielenia/odmowy udzielenia dochodzonego przez stronę zezwolenia/upoważnienia do wykonywania regularnych międzynarodowych przewozów lotniczych pomiędzy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) a terytorium Federacji Rosyjskiej, obejmujących przewóz pasażerów na trasie: [...] Uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić jasną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa. Uznając, że strona/skarżąca spółka znajduje się w sytuacji, w której co do samej zasady możliwe jest udzielenie jej dochodzonego zezwolenia/upoważnienia w trybie wskazanym w ww. przepisach ustawy Prawo lotnicze i art. 4 ust. 4 Umowy, na organie ciążył obowiązek wyjaśnienia, dlaczego w ramach uznania administracyjnego odmawia jednak jego udzielenia. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Aby to zaufanie utrzymać organ jest zobowiązany do orzekania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Z zasady proporcjonalności wynika natomiast nakaz dążenia do stosowania w stosunku uczestnika postępowania środków, które nie są nadmiernie dolegliwe. Zasada ta znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji dysponuje pewnym zakresem luzu decyzyjnego.

Wychodząc z założenia o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej w oparciu o art. 4 ust. 4 Umowy (w związku z ww. przepisami ustawy Prawo lotnicze), zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek na jakich organ rozstrzygnął o wniosku strony. Przyjmując błędne – jak wyżej już nadmieniono – założenie, że przepis art. 4 ust. 4 Umowy całkowicie wyklucza możliwość wydania skarżącej spółce dochodzonego w sprawie upoważnienia z uwagi na fakt, iż przeważająca część własności lub rzeczywista kontrola nad spółką nie należy do Rzeczpospolitej Polskiej (Skarbu Państwa) lub jej obywateli, czyli że zakres Umowy jest ograniczony do przewoźników, których większościowym udziałowcem jest Polska lub jej obywatele, lub takich nad którymi Polska lub jej obywatele sprawują faktyczną kontrolę, i jest to bezwzględna przeszkoda udzielenia dochodzonego przez spółkę upoważnienia, organ - uznając się za związanego tą przeszkodą/przesłanką odmowy i brakiem wyboru rozstrzygnięcia - nie czynił w sprawie żadnych innych wyjaśnień i ustaleń. Tym samym zaskarżona decyzja pozbawiona jest uzasadnienia obejmującego argumentację właściwą dla decyzji uznaniowej, i z tego punktu widzenia nie poddaje się kontroli sądowej, podlegając uchyleniu. Nie zawiera bowiem pełnego wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których organ odmówił uwzględnienia żądania strony. Tym samym uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie zarzutu skargi na tle ww. opinii Ministra Spraw Zagranicznych (MSZ) należy odnotować, że Prezes ULC samodzielnie rozstrzyga o problematyce wynikającej z ustawy Prawo lotnicze. Z mających zastosowanie w tej sprawie przepisów nie wynika obowiązek współdziałania Prezesa ULC z innym organem. Nie stoi to jednak na przeszkodzie zwracaniu się o opinie/wyjaśnienia do innych organów (tu MSZ) w kwestiach dotyczących ich właściwości, gdy ma to na celu pełne zebranie materiału dowodowego w sprawie służąc jej wyjaśnieniu, które to wyjaśnienie i rozstrzygnięcie sprawy w ostatecznym rachunku należy do Prezesa ULC. Ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a. wprowadza szeroki katalog dowodów przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje jednak poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do korzystania przy ustaleniu określonej okoliczności z opinii/wyjaśnienia innego organu. Ponownie rozpoznając sprawę organ wezmie pod uwagę powyższe ustalenia i oceny Sądu; rozważając sprawę na nowo uwzględni w szczególności uznaniowy charakter decyzji wydawanej z powołaniem się na ww. art. 4 ust. 4 Umowy Polska-Rosja i uzasadni wybór podjętego na tej podstawie rozstrzygnięcia szczegółową argumentacją, bacząc też na ww. uregulowania prawa unijnego i orzecznictwo TSUE, które wskazują też na konieczność przestrzegania zasad wolnej konkurencji i zapobiegania praktykom monopolistycznym poprzez zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do rynku (w tym w kontekście organ odniesie się też do zarzutu niedozwolonej pomocy publicznej) - również w odniesieniu do usług lotniczych, co potwierdzają Motywy 3 i 12 preambuły do ww. rozporządzenia nr 847/2004, natomiast według Motywu 6 wszystkie istniejące umowy dwustronne między Państwami Członkowskimi a państwami trzecimi zawierające postanowienia sprzeczne z prawem wspólnotowym powinny być zmienione lub zastąpione nowymi umowami całkowicie zgodnymi z prawem wspólnotowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji), na które złożyły się - wpis w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata) w kwocie 480 zł i opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Wyrok w sprawie niniejszej Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), gdyż mimo zmiany przepisów, należało mieć na uwadze konieczność rozpoznania sprawy, wynikającą z art. 7 p.p.s.a. i § 26 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. poz. 1177), przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.