Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 896/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2b i ust. 4.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: par. 118, art. 143.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 835/14 w sprawie ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miejskiej Dz. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej Dz. na rzecz D. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., w sprawie ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miejskiej Dz. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, stwierdził nieważność § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 3 uchwały, w pozostałe części skargę oddalił, orzekł o kosztach postępowania sądowego oraz stwierdził, że przepisy uchwały, co do których stwierdził nieważność nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

w związku z podjętą przez Radę Miejską Dz. uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół podstawowych, gimnazjów, przedszkoli i innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania skarżąca D. M. wezwała organ – Radę Miejską Dz. - do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc niezgodności z prawem przepisów § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 3 oraz § 8 ust. 2 Uchwały.

Wobec braku odpowiedzi organu w wywiedzionej skardze, skarżąca zarzucił naruszenia: art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – polegające na przyjęciu w § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały pomniejszenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie bez podstawy prawnej, ale także w sposób dyskryminujący przedszkola niepubliczne w stosunku do publicznych; art. 90 ust. 1 - 3 ustawy oświatowej w związku z art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej i art. 7 Konstytucji RP – polegające na przyjęciu w § 4 ust. 3 skarżonej uchwały (dla potrzeb obliczania wysokości należnej dotacji oświatowej) liczby uczniów innej niż rzeczywista, wbrew sposobowi obliczania wysokości dotacji uregulowanemu w art. 90 ust. 1-3 ustawy oświatowej i bez podstawy prawnej; art. 90 ust. 3g w związku z art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej i art. 7 Konstytucji RP – polegające na przyjęciu w § 8 ust. 2 uchwały poddawanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie możliwości uprawnienia do prowadzenia kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e - 3g ustawy oświatowej, przez osoby niebędące pracownikami organów gminy.

Sąd I instancji rozpoznając tą skargę stwierdzi, że na uwzględnienie zasługiwały dwa ze sformułowanych przez stronę zarzutów.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, Sąd podzielił argumentację skarżącej, że niedopuszczalnym jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to bowiem naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu, określonego w § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Za zasadny Sąd uznał również drugi zarzut dotyczący postanowienia przyjętego przez organ stanowiący gminy w § 4 ust. 3 uchwały zgodnie, z którym "Dotacje za miesiące wakacyjne: lipiec i sierpień ustala się na podstawie liczby uczniów uczęszczających do niepublicznej szkoły, gimnazjum przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego w czerwcu.". Zdaniem Sądu I instancji, powołany zapis uchwały stał w oczywistej sprzeczności z regułą zawartą w art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, zgodnie z którą, podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków), podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji "nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Sąd zauważył, że przepis ten obliguje osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków, także w okresie miesięcy wakacyjnych. Oczywista sprzeczności takiego zapisu uchwały z art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, kwalifikowała go jako istotne naruszenie prawa.

W pozostałym zakresie Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Chodziło o zakwestionowany § 8 ust. 2 uchwały dotyczącego upoważnienia do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. W tym zakresie Sąd wskazał, że powierzenie przez organ gminy (administratora) przetwarzania danych przez osobę trzecią (niekoniecznie przez jednostkę organizacyjną samej gminy lub jej pracownika) zostało jednoznacznie dopuszczone przez prawodawcę w art. 31 ust. 1 ustawy o danych osobowych.

Za bezzasadne Sąd uznał również żądanie strony stwierdzenia nieważności całej uchwały z uwagi na okoliczność, iż zarzut ten został postawiony bez oparcia normatywnego oraz z uwagi na to, że uprawnienia do zaskarżenia uchwały wywodzone z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ograniczają się wyłącznie do tych jej postanowień, które naruszają interes skarżącej. Skarżąca zaś nie należy do kręgu podmiotów, w kompetencji, których pozostaje stworzona przez ustawodawcę możliwość podejmowania działań kontrolnych w stosunku do każdego aktu jednostek samorządu terytorialnego.

Rada Miejska Dz. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części stwierdzającej nieważność przepisów § 3 ust. 2 i § 4 ust. 3 zaskarżonej Uchwały Rady Miejskiej Dz. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz zasądzającej od gminy Dzierżoniów na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, tj. błędne zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz błędną wykładnię art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.), w powiązaniu z § 3 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej Dz. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], poprzez nieuwzględnienie, że rada gminy uprawniona jest do konkretyzacji wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia;

- prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. błędne zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz błędną wykładnię art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, w powiązaniu z § 4 ust. 3 Uchwały, poprzez nieuwzględnienie, że rada gminy uprawniona jest do doprecyzowania podstaw obliczania dotacji za miesiące lipiec i sierpień;

- § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w powiązaniu z § 3 ust. 2 Uchwały, poprzez przyjęcie, że mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt I oraz III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

D. M. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym dwukrotności kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

W analizowanej skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok WSA w części, tj. w zakresie punktu I sentencji wyroku. Sformułowano tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) art. 90 ust. 4 i art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ich błędna wykładnię i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.), w powiązaniu z § 3 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej Dz. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], poprzez nieuwzględnienie, że rada gminy uprawniona jest do konkretyzacji wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia oraz 2) błędne zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz błędną wykładnię art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, w powiązaniu z § 4 ust. 3 Uchwały, poprzez nieuwzględnienie, że rada gminy uprawniona jest do doprecyzowania podstaw obliczania dotacji za miesiące lipiec i sierpień, a także 3) § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w powiązaniu z § 3 ust. 2 Uchwały, poprzez przyjęcie, że mają zastosowanie w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli tych zarzutów. Po pierwsze rację ma Sąd I instancji uznając, iż: "niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to bowiem naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu (§ 118 w związku z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze przedmiotu jednoznacznie przyjęto, że naruszenie tego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne, co – w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a – obligowało skład orzekający do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2 uchwały poddanej kontroli Sądu (punkt I wyroku)." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Przywołać tu można pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Sygn. akt II GSK 2114/11, Lex 1337122), iż powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego.

Po drugie zasadnie uznał Sąd I instancji, iż postanowienie przyjęte przez organ stanowiący gminy w § 4 ust. 3 Uchwały, w brzmieniu: "3. Dotacje za miesiące wakacyjne: lipiec i sierpień ustala się na podstawie liczby uczniów uczęszczających do niepublicznej szkoły, gimnazjum przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego w czerwcu" pozostają w oczywistej sprzeczności z regułą przyjętą w art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, stosownie do której, podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków), podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji "nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Zapis ten obliguje zatem osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków, także w okresie miesięcy wakacyjnych. Prawidłowo podkreślił Sąd I instancji, iż jednoznacznemu w swoje treści przepisowi rangi ustawowej nie można skutecznie przeciwstawić – jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę – ministerialnego wyjaśnienia, udzielonego w odpowiedzi na interpelację poselską. Wobec oczywistej sprzeczności z art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej – co trzeba zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa – Sąd I instancji był również zobowiązany do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 skarżonej uchwały (punkt I wyroku).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2) p.p.s.a.