Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 771/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 61 par.1, art. 154, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 11, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Anna Łuczaj (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 542/06 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwo K. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 542/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] – uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego a także stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż ostateczną decyzją z dnia 25 października 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sokółce, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał Nadleśnictwu [...] z siedzibą w P. wymianę do dnia 30 czerwca 2006 r. pokrycia dachowego z płyt falistych azbestowo-cementowych na inne pokrycie nie zawierające azbestu na budynku stodoły usytuowanym na działce o nr geod. [...] w miejscowości S. 3 gm. [...].

W dniu 30 maja 2006r. Nadleśnictwo [...] złożyło wniosek o zmianę tejże decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a. poprzez przesunięcie terminu wymiany pokrycia dachowego (eternitu) do dnia 30 listopada 2009 r. - z uwagi na brak środków finansowych na wcześniejszą wymianę pokrycia dachowego.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2006 r. organ I instancji odmówił zmiany decyzji z dnia [...] Organ stwierdził, że aby można było wzruszyć decyzję ostateczną na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzja taka nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a nadto za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu. Zdaniem organu, w tym przypadku nie występuje żadna z przesłanek umożliwiających zmianę decyzji, albowiem ukształtowała ona sytuację prawną strony, a za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, zaś strona winna się była liczyć z koniecznością wymiany użytych w budowie wyrobów z azbestu już od listopada 1998 r. tj. od powstania obowiązku oceny obiektów zawierających azbest.

W odwołaniu od tej decyzji Nadleśnictwo [...] zarzuciło naruszenie art. 154 k.p.a. poprzez uznanie, że strona decyzją z dnia [...] nabyła prawa podczas, gdy decyzja ta nałożyła na stronę jedynie obowiązki oraz poprzez brak rozważenia, że po stronie nadleśnictwa istnieje słuszny interes w żądaniu przesunięcia terminu wymiany pokrycia dachowego, albowiem nadleśnictwo nie dysponuje własnym budżetem pozwalającym na zrealizowanie obowiązku.

Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 153 k.p.a. jest konieczność ustalenia, że strona decyzją tą nie nabyła prawa, przy czym przez nabycie prawa należy rozumieć zarówno przyznanie adresatowi decyzji określonego uprawnienia, jak i nałożenie nań obowiązku. Decyzja z dnia [...] nakłada obowiązek i już z tej przyczyny nie można było jej w oparciu o art. 154 k.p.a. zmienić.

W skardze na powyższą decyzję Nadleśnictwo [...] zarzuciło organom nadzoru budowlanego obu instancji naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną ewentualnego załatwienia sprawy i przez to niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego organy winny były rozpatrzyć sprawę w aspekcie art. 155 k.p.a., bądź poinformować stronę o konieczności właściwego sprecyzowania podstawy prawnej wniosku. Organ w ogóle nie rozważał przesłanki "interesu społecznego" i błędnie uznał, że za interesem strony w żądaniu zmiany decyzji nie przemawia obiektywnie istniejący brak środków finansowych związany z podporządkowaniem nadleśnictwa planom finansowym Lasów Państwowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2006 r. zwierał oparte na art. 154 k.p.a. wyraźnie sprecyzowane żądanie zmiany prawomocnej decyzji z dnia [...]. Jako, że organ administracji zawsze jest związany treścią wniosku strony, dlatego w przedmiotowej sprawie ograniczył postępowanie do wyjaśnienia stronie przesłanek zawartych w art. 154 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za uzasadnioną, gdyż decyzje zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a.

Sąd podniósł, iż istotnie organ administracji jest związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i jest zobowiązany do dokładnego określenia treści żądania strony, które to żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ, nie może z urzędu dokonać zmiany jego kwalifikacji. Organ administracji nie jest natomiast związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, albowiem to treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego, która będzie miała zastosowanie w konkretnej sprawie i która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i art. 7 k.p.a.), musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, pub. ONSA 1995/3/120). W przedmiotowej sprawie treścią żądania strony, którą związane były organy administracji, było dokonanie zmiany decyzji ostatecznej. Organy administracji nie były natomiast związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany. Organy są obowiązane do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Sąd wskazał, że art. 154 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, natomiast przepis art. 155 k.p.a. reguluje wzruszenie decyzji tworzącej prawa nabyte. W przypadku braku nabycia praw przesłanki wzruszenia decyzji są złagodzone - przepis art. 154 §1 k.p.a. stanowi, że za wzruszeniem takiej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Z kolei w przypadku praw nabytych (art. 155 k.p.a.) przesłanki wzruszenia decyzji są zaostrzone, gdyż oprócz interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za wzruszeniem decyzji nie może wystąpić przesłanka negatywna w postaci zakazu wzruszenia ostatecznej decyzji zwartego w przepisach szczególnych, a nadto weryfikacja decyzji musi być poprzedzona zgodą strony (bądź stron postępowania).

Sąd podkreślił, że organy administracji po ustaleniu, że w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] skarżący nabył prawo a więc, że zachodzi podstawowa przesłanka uzasadniająca modyfikację ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Ograniczenie postępowania przez organy jedynie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z przepisu wskazanego we wniosku przez stronę, tj. z przepisu art. 154 k.p.a. stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., reprezentowany przez radcę prawnego P. J.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) związku z art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

1. wadliwym przyjęciu przez Sąd, iż organy nadzoru budowlanego nie dopełniły wynikającego z przepisu art. 6 k.p.a. obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, poprzez wskazanie - jako podstawy prawnej decyzji organów pierwszej i drugiej instancji - przepisu art. 154 k.p.a. podczas, gdy organy nadzoru budowlanego w toku postępowania przestrzegały obowiązujących przepisów prawa, a decyzje nie były dotknięte wadliwością. Wskazanie podstawy prawnej w postaci art. 154 k.p.a. (a nie art. 155 k.p.a.) było uzasadnione i wywołane koniecznością rozpoznania wniosku Nadleśnictwa [...] z dnia 22 maja 2006 r. w granicach zakreślonych treścią samego wniosku, w którym to jednoznacznie domagano się zmiany decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego budynku właśnie w trybie art. 154 k.p.a., zaś organy nadzoru budowlanego jedynie rozpoznały wniosek zgodnie z żądaniem wyraźnie sprecyzowanym w tym wniosku,

2. mylnym uznaniu przez Sąd, iż organy nadzoru budowlanego nie dopełniły wynikającego z przepisu art. 7 k.p.a. obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 155 k.p.a. podczas, gdy w rzeczywistości organy te w sposób dostateczny, niezbędny i wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Organy dokonując analizy stanu prawnego sprawy ustaliły, iż na mocy ostatecznej decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego budynku strona nabyła prawo, w rozumieniu art. 155 k.p.a., uwzględniły w procesie decyzyjnym przesłankę interesu społecznego lub słusznego interesu strony; przepisy szczególne nie sprzeciwiały się zmianie decyzji, a strona niewątpliwie, składając przedmiotowy wniosek, wyraziła zgodę na zmianę decyzji.

3. błędnym przyjęciu przez Sąd, iż organy nie wypełniły, wynikającego z przepisu art. 9 k.p.a., obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nie wywiązały się z wymogu czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa podczas, gdy strona posiadała w toku postępowania dostateczną wiedzę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności:

- znane jej było stanowisko organu nadzoru budowlanego I stopnia (podtrzymane następnie przez organ II stopnia), iż decyzja nakazująca wymianę pokrycia dachowego ma charakter decyzji, poprzez którą strona "nabywa prawo", a w związku z tym jej zmiana nie może być rozważana w oparciu o art. 154 k.p.a., lecz art. 155 k.p.a.,

- wiedziała, jakie skutki faktyczne i prawne wynikają z przepisów dotyczących sposobów i warunków usuwania wyrobów zawierających azbest, o czym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz.649).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy nadzoru budowlanego rozpoznały wniosek Nadleśnictwa [...] zgodnie z żądaniem zawartym w tym wniosku ( art. 154 k.p.a. ). Organy przeanalizowały i uwzględniły w procesie decyzyjnym m.in. przesłankę interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiających potencjalnie za uwzględnieniem wniosku Nadleśnictwa [...] o zmianę decyzji, lecz uznały, że o istnieniu takiego interesu w przedmiotowej sprawie mówić nie można. Nie jest uprawnione stawianie znaku równości między decyzją organu "nie po myśli strony", a twierdzeniem, iż organ w ogólne nie rozpatrywał w sprawie zagadnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Podkreślono, że organ rozważyłby możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyby strona dokonała modyfikacji wniosku ( wnosząc o zmianę decyzji na podstawie art.155 k.p.a. ).

Nadto wskazano, iż dokonana przez Nadleśnictwo [...] ocena stanu materiału azbestowego wykazała punktację na poziomie 110 punktów, a więc znacznie przekraczającą I stopień pilności, określony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649). Zachodziły więc wszystkie przesłanki do nakazania wymiany pokrycia dachowego z płyt azbestowo-cementowych na inne pokrycie nie zawierające w swej strukturze składnika azbestowego, czego strona nie kwestionowała. Uwzględniając przepisy materialnoprawne organ uznał, że w interesie społecznym leży jak najszybsze wycofanie z użytkowania wyrobów zawierających azbest w celu zapobieżenia dalszej emisji tego niebezpiecznego środka do środowiska. Zdaniem organu powoływanie się na brak środków pieniężnych powodowałoby możliwość podważania obowiązku realizacji każdej nakładającej obowiązek decyzji jakiegokolwiek organu. Brak środków finansowych nie może usprawiedliwiać niewykonania obowiązku wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Organ nadmienił, iż nawet gdyby organy nadzoru budowlanego, niezależnie od wniosku strony, rozpatrzyły sprawę w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie administracyjne zakończyłoby się wydaniem decyzji o takiej samej treści.

Zdaniem skarżącego Sąd błędnie uznał, że strona nie była należycie i wyczerpująco poinformowana o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ nadzoru budowlanego I stopnia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] jasno i wyczerpująco wyłożył stronie, iż decyzja nakazująca wymianę pokrycia dachowego ma charakter decyzji, poprzez którą strona "nabywa prawo", a w związku z tym zmiana takiej decyzji nie może być rozważana w oparciu o art. 154 k.p.a., tylko w oparciu o art. 155 k.p.a. Mimo tego strona wykazywała, że poprzez "nałożenie obowiązku" żadnego prawa nie nabyła, a co za tym idzie art. 154 k.p.a. stanowi jedyną odpowiednią podstawę prawną do uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż niezrozumiałym jest uznanie przez Sąd, że organy naruszyły art. 9 k.p.a., bowiem Nadleśnictwo [...] w skardze do Sądu przyznało, iż "organy wyjaśniły stronie, że sprawa winna być załatwiona w trybie art. 155 k.p.a., a nie w trybie przepisu go poprzedzającego", z drugiej strony zaś zarzuciło, że organy "winny poinformować [skarżącego] o swoim stanowisku".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a., a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia.

Przypomnieć także należy, iż zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej błędnie utożsamiają pojęcie "żądanie strony" z podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Strona zgłaszając określone żądanie nie jest obowiązana wskazywać jednocześnie przepisy prawa znajdujące w danej sprawie zastosowanie. A to z tego względu, iż organy administracji publicznej mają obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej w świetle wszystkich wchodzących w rachubę przepisów oraz udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987r., IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4 z komentarzem H. Starczewskiego ).

Organy nadzoru budowlanego nie dostrzegają także obowiązków ciążących na nich z mocy art. 9 k.p.a. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, POP 1993/4/68 ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie wskazał, że w rozważanej sprawie żądaniem strony, które wiąże organy administracji, jest dokonanie zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] poprzez "zmianę terminu wymiany eternitu z dnia 30 czerwca 2006 roku na 30 listopad 2009 roku".

Jako uzasadnienie wniosku o zmianę decyzji administracyjnych ( siedmiu decyzji ) Nadleśnictwo [...] z siedzibą w P. podało, że "wykonanie nałożonego obowiązku w terminie określonym w decyzjach jest niewykonalne ze względów finansowych Lasów Państwowych". Strona nadmieniła, iż pismem z dnia 14 marca 2006 roku Nadleśnictwo zwróciło się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. o udzielenie wsparcia finansowego przy wymianie i utylizacji pokryć dachowych na budynku w S. i K.. Realizacja wymiany, a nawet istnienie pozostałych obiektów uzależnione jest od otrzymania wsparcia finansowego - w przypadku jej braku rozpatrywana jest możliwość rozbiórki obiektów.

Wprawdzie Nadleśnictwo [...] z siedzibą w P. powołało się w powyższym wniosku na przepis art. 154 k.p.a., lecz organy administracji publicznej – jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji - nie były związane podaną przez stronę podstawą prawną dokonania tej zmiany.

Zarówno w art. 154 k.p.a. jak i art. 155 k.p.a. ustawodawca przewidział nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej. W trybie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane również decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony.

Przepis art. 154 k.p.a. określa prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której żadna ze stron nie strona nabyła prawa. Natomiast przepis art. 155 k.p.a. ustanawia przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, przy czym w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym owo "nabycie prawa" należy w tym przypadku rozumieć szeroko, a zatem obejmuje również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Taki pogląd wyraził między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 1997 r., III RN/92/97 (OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290).

Skoro organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że wniosek Nadleśnictwa [...] dotyczy decyzji nakładającej określony obowiązek, to winny nie tylko pouczyć stronę o treści przepisów ( art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. ) oraz udzielić niezbędnych wskazówek, ale i rozpoznać żądanie strony w świetle przepisu prawa mogącego mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 9 k.p.a. organ ma obowiązek udzielania informacji o przepisach prawa materialnego i procesowego, w tym niezbędnych wyjaśnień co do treści przepisów i wskazówek, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Istotą stosunku o charakterze administracyjno – prawnym jest między innymi nierównorzędność stron. Ta przewaga organu administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu wiąże się również z większą odpowiedzialnością i większymi wymaganiami jakie stawia się przed tym organem. Ograniczenie w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego jedynie do dyspozycji art. 154 k.p.a. stanowi naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego ( art. 7 k.p.a.).

Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., że brak modyfikacji wniosku przez stronę z art. 154 k.p.a. na art. 155 k.p.a. uniemożliwiał rozpoznanie sprawy na podstawie przepisu art. 155 k.p.a.

Nie znajduje też potwierdzenia w aktach administracyjnych stanowisko organu, iż Nadleśnictwu [...] znane było stanowisko organów administracji, że właściwym trybem zmiany decyzji nakazującej wymianę pokrycia dachowego nie jest tryb z art. 154 k.p.a., lecz z art. 155 k.p.a. Nie można też przyjąć, aby decyzja organu I instancji czyniła zadość takiemu pouczeniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w decyzji z dnia [...]. stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., w związku z czym przepis ten nie może znaleźć zastosowania. W decyzji tej wprawdzie organ stwierdził, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, lecz nie wskazał, że zastosowanie w takiej sytuacji może mieć art. 155 k.p.a. Także organ II instancji w uzasadnieniu w decyzji z dnia [...] ograniczył się do wskazania braku spełnienia przesłanek z art. 154 k.p.a. Organ odwoławczy po stwierdzeniu, że decyzja z dnia [...] nakazująca Nadleśnictwu [...] wymianę pokrycia dachowego stanowi rozstrzygnięcie, na mocy którego strony nabywają określone " prawo" - tj. prawo do wykonania obowiązków o takim charakterze i takim zakresie, jaki jest zawarty w decyzji – uznał, że uniemożliwia to wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 §1 k.p.a. i w takiej sytuacji pozostała przesłanka tj. słuszny interes strony lub interes społeczny nie mają znaczenia.

W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie może skutecznie wywodzić, że Nadleśnictwo [...] zostało pouczone, iż właściwym trybem do załatwienia sprawy jest tryb z art. 155 k.p.a.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 k.p.a. bądź art. 155 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji (J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.693).

Z tych względów nie można podzielić stanowiska organu, iż nawet, gdyby organ rozpatrzył sprawę na podstawie art. 155 k.p.a. to postępowanie zakończyłoby się wydaniem decyzji o takiej samej treści jak te, które zaskarżonym wyrokiem uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż tryby z art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. nie stanowią trzeciej instancji odwoławczej. Niedopuszczalne jest więc przy zastosowaniu tych trybów rozważanie merytorycznej zasadności decyzji ostatecznej, która ma zostać uchylona lub zmieniona. Ocena stanu materiału azbestowego w przedmiotowym obiekcie budowlanym w aspekcie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 71, poz. 649) i zaistnienie przesłanek do nakazania w drodze decyzji wymiany pokrycia dachowego z płyt azbestowo - cementowych na inne pokrycie nie zawierające w swej strukturze składnika azbestowego stanowiły przesłanki wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S, decyzji z dnia [...]

W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.