Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2855/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1782/17 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na akt Starosty P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza, że akt Starosty P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] wydany został z naruszeniem prawa, 3. zasądza od Starosty P. na rzecz B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1270 ( jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S.A. z siedzibą w W. na akt Starosty P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] grudnia 2016 r. Starosta Powiatowy w P. zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej - ul. M. w P., przedstawionego przez zarządcę tej drogi - Urząd Miasta i Gminy w P.. Zmiana organizacji ruchu polegała na ustawieniu przy ul. M. od strony ul. Z., przed działką B. S.A. z siedzibą w W. oraz działką M. K. znaku B-16 z ograniczeniem wjazdu pojazdów powyżej 3,5t w godzinach 22:00-6:00. Organ dokonał tej zmiany w następstwie skierowanego do niego przez M. K. wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wprowadzeniem w dniu [...] lutego 2016 r. organizacji ruchu polegającej na ustawieniu znaku drogowego B-16 z ograniczeniem wjazdu pojazdów powyżej 3,5 t. w godzinach 22:00-6:00 przy ul. M., za jej działką i działką skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżony akt z [...] grudnia 2016 r. o zmianie organizacji ruchu na ulicy M. został wydany ze względu na konieczność ograniczenia hałasu powodowanego nocnymi przejazdami samochodów ciężarowych przewożących beton, asfalt, odpady betonowe i ich rozładowywaniem na działce skarżącej, stanowiącego, szczególnie w porze nocnej, znaczną uciążliwość dla mieszkańców sąsiedniego domu jednorodzinnego. Zdaniem organu, wprowadzenie tej nowej organizacji ruchu, polegającej na ograniczeniu tego ruchu w porze nocnej, umożliwi mieszkańcom niezakłócony spoczynek nocny.

Pismem z 5 czerwca 2017 r. B. S.A. z siedzibą w W. (właściciel działki o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. M. w P.), wezwała Starostę P. do usunięcia naruszenia prawa aktem zatwierdzającym organizację ruchu przewidującą ograniczenie przejazdu pojazdów powyżej 3,5 t na ul. M. w godzinach 22:00-6:00. Zdaniem Spółki, organ wyłączając ruch "ciężkich" pojazdów w porze nocnej w sposób nieuzasadniony dyskryminuje jednych użytkowników drogi publicznej (podmioty gospodarcze) i uprzywilejowuje inne podmioty prowadzące na tej ulicy działalność gospodarczą. Przesunięcie znaku drogowego B-18 spowodowało, że nie ma ona zapewnionej "swobody korzystania z drogi". Spółka podniosła, że jej nieruchomość znajduje się na terenach przemysłowych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych pod nieuciążliwe usługi i nieuciążliwą produkcję. W okolicy znajduje się "zaledwie kilka domów mieszkalnych, będących zresztą tylko domami jednorodzinnymi". Zmiana organizacji ruchu na skutek "wielokrotnych interwencji jednego z właścicieli domów mieszkalnych", prowadzi do niczym nieuzasadnionego ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej i wolności gospodarczej. Zdaniem Spółki, "nowoczesny obrót gospodarczy nie zna takich pojęć jak pora nocna, przerwa czy odpoczynek". Nieruchomość na której jest prowadzona działalność gospodarcza musi być skomunikowana z drogą publiczną przez całą dobę, chociażby dla potrzeb spedycji. W przeciwnym razie naraża to skarżącą na straty. Spółka stwierdziła, że z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej (budownictwo drogowe) "zdarza się incydentalnie", że niektóre dostawy materiałów odbywają się po godzinie 22:00, na co nie ma wpływu (ruch na drodze, konieczność przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców). Czasami również samochody transportujące surowiec na budowę czy potrzebne na budowie z powodów technologicznych czy logistycznych w porze wczesnoporannej czy nawet nocnej, muszą opuścić nieruchomość przy M. przed godziną 6:00. J. S.A. dodała, że w 2014 r. wynajęła część nieruchomości innemu podmiotowi gospodarczemu. Zmiana organizacji ruchu naraża ją na wypowiedzenie tej umowy najmu a tym samym "utratę znacznych zysków". Umowa najmu nieruchomości została bowiem zawarta na 10 lat. Spółka podniosła również, że przesłanką umieszczenia znaku zakazu B-18 jest niewystarczająca nośność drogi. Lokalizacja znaku wymaga więc znajomości technicznych parametrów drogi i jej rzeczywistej nośności, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Tych elementów sporny projekt zmiany organizacji ruchu nie zawiera. Nadto, projekt organizacji ruchu powinien zawierać m. in. plan sytuacyjny zawierający parametry geometrii drogi oraz nazwisko i podpis projektanta, których to elementów brak jest w zatwierdzonym projekcie.

W odpowiedzi na to wezwanie Starosta P. podniósł, że ograniczenie dostępu pojazdów ciężarowych w godzinach nocnych do zakładu produkującego beton "J." wynikało ze skarg mieszkańców na nadmierny hałas uniemożliwiający odpoczynek w nocy. Projekt organizacji ruchu, przedstawiony Staroście do zatwierdzenia w dniu [...] grudnia 2016 r. przez Urząd Miasta i Gminy P., zawiera informacje odnośnie geometrii drogi oraz podpis projektanta.

B. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt z zakresu administracji publicznej - zatwierdzenie przez Starostę P. w dniu [...] grudnia 2016 r. projektu stałej organizacji ruchu na ul. M. w P.

Starosta P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). WSA wskazał, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu została dokonana ze względu na ochronę przed hałasem wywoływanym przejazdami samochodów z ciężkim ładunkiem w porze nocnej, ulicą przy której znajdują się domy mieszkalne. Z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wynika, że organizacja ruchu na drogach powinna uwzględniać zarówno założenia polityki transportowej jak i potrzeby społeczności lokalnej (§ 8 pkt 6). W rozpatrywanym przypadku zmiana organizacji ruchu znajduje uzasadnienie w tej drugiej przesłance i dlatego zarzucony w skardze brak w projekcie organizacji ruchu szczegółowego określenia parametrów technicznych drogi, Sąd I instancji uznał za usprawiedliwiony. Wskazał jednak, że w tym projekcie znajduje się opis drogi (droga gruntowa, zagęszczona kruszywem drogowym, o ruchu dwukierunkowym). Również treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach wskazuje, że organizacja ruchu polegająca na ustawieniu znaku B-18 może być dyktowana nie tylko nośnością samej drogi, ale także, w uzasadnionych przypadkach, istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych (nie wyłączając mieszkalnych), dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (pkt 3.2.19 załącznika nr 1). Zdaniem Sądu I instancji, przywołane przepisy rozporządzeń Ministra dawały więc dostateczne podstawy prawne do wprowadzenia kwestionowanych zmian w organizacji ruchu na ul. M. w P. Przepisy te nie wymagają szczegółowego uzasadnienia projektu zmiany organizacji ruchu. Nie oznacza to jednak, że organ nie brał pod uwagę i nie rozważył konsekwencji tych zmian. Miał przede wszystkim na celu wyeliminowanie hałasu na tej drodze w porze nocnej - czasie przeznaczonym na wypoczynek mieszkańców. Nie wypowiedział się wprost o konsekwencjach tego ograniczenia dla skarżącej Spółki. W skardze do Sądu Spółka podnosi jednakże, że te nocne przejazdy są wykonywane incydentalnie, co oznacza, że wprowadzone ograniczenie nie powinno być uciążliwe dla prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu I instancji, z okoliczności sprawy nie wynika, że działalność gospodarcza, w tym wykonywanie transportu w porze nocnej jest dyktowane względami technologicznymi, a nie ekonomicznymi. Chodzi zatem raczej o maksymalizację korzyści, a nie o zapewnienie normalnego funkcjonowania przedsiębiorstwa Spółki.

W konsekwencji Sąd I instancji nie uznał również za uzasadnione zarzutów naruszenia określonych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustaw : kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności (względnie jej uchylenie) w całości, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej: P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) w zw. z art. 6, art, 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, względnie - jego uchylenie, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ z obrazą wymienionych wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego wydał kwestionowany akt, zaś WSA wadliwie dokonał jego kontroli sądowo-administracyjnej,

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r, poz.1260; dalej: p.r.d.) w związku z pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 21 81) - poprzez bezpodstawne umieszczenie znaku B-18, bez spełnienia wskazanych w tym rozporządzeniu warunków jego umieszczenia i wadliwe wykonanie przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonego aktu i w rezultacie bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której skargę tę należało uwzględnić i stwierdzić nieważność tego aktu w całości, względnie - jego uchylenie, co było następstwem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ z obrazą wymienionych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów cyt. rozporządzenia wydał kwestionowany akt, zaś WSA wadliwie dokonał jego kontroli sądowo-administracyjnej,

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 5 p.r.d. w związku z pkt 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., § 5 ust 1 pkt 2 iit. b) oraz § 5 ust 7 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków wprowadzenia stałej organizacji ruchu przez wprowadzenie znaku zakazu, brak ustalenia parametrów geometrii drogi oraz braku nazwiska i podpisu projektanta, jakie dla uczestników ruchu drogowego wywołuje umieszczenie znaku B- 18, zaś WSA nie dostrzegł tych uchybień w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w rezultacie bezzasadne oddalił skargę,

4) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sprzeczne z treścią materiału dowodowego ustalenia faktyczne Sądu l instancji, znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, iż akt Starosty o stałej organizacji ruchu nie narusza prawa,

5) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku przyczyn, z powodu, których Sąd I instancji oddalił skargę oraz sporządzenie uzasadnienia niepoddającego się ocenie sądu kasacyjnego w zakresie motywów przyjętych przez Sąd, przemawiających za tezą iż zaskarżony akt nie narusza prawa,

6) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i lakoniczne odniesienie się do zarzutów postawionych w skardze do Sądu l instancji, a w konsekwencji brak dokonania rozważań w tym zakresie jak i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi (odnośnie alternatywnego dojazdu do nieruchomości skarżącej);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędną wykładnię:

1) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że akt Starosty o zmianie organizacji ruchu nie narusza prawa, podczas gdy nie zawiera on planu sytuacyjnego we wskazanej w cyt. przepisie skali oraz opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości, pomimo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie skarżącej jedynego dostępu nieruchomości do drogi publicznej, przy której prowadzi ona działalność gospodarczą,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości, pomimo naruszenia prawa materialnego, tj. pkt 3.2.19 i pkt 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. przez umieszczenie spornego znaku B-18 bez spełnienia wskazanych w tym rozporządzeniu warunków oraz analizy skutków jego umiejscowienia,

4) § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu wskazania parametrów geometrii drogi, bądź informacji o zbadaniu tej kwestii w ramach procedury zmiany organizacji ruchu oraz załączenie niewystarczającego opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi niepozwalającego stwierdzić czy ograniczenie tonażowe na ulicy M. jest zasadne,

5) § 5 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu nazwiska projektanta na projekcie stałej organizacji ruchu,

6) § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wobec braku w projekcie stałej organizacji ruchu terminu, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu,

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a,, poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu w całości, pomimo naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenie art. 10 ust. 5 p.r.d. w związku z pkt 3.1.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., poprzez nieprzeprowadzenie analizy skutków, jakie dla uczestników ruchu drogowego wywołuje umieszczenie znaku B-18 przy ul. M.,

8) § 3 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 6 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 lit. g) rozporządzenia Ministra infrastruktury z 23 września 2003 r., na skutek nie "wychwycenia" przez WSA, iż dokonując zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu organ nie rozstrzygnął w sprawach spornych dotyczących istniejącej oraz projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ul. M. zaś skupił się na rzekomych potrzebach społeczności lokalnej (w rzeczywistości jednej osoby zamieszkującej ta ulicę) - w wyniku czego nie został zrealizowany obowiązek działania w zakresie zarządzania ruchem przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności - co nastąpiło na skutek nienależytego zinterpretowania przez Sąd i instancji wszystkich okoliczności sprawy, do czego był on zobowiązany po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a.,

9) art. 21 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie potrzeby udzielenia ochrony własności skarżącej przy stosowaniu przez organy administracji przynależnych im kompetencji do stałej organizacji ruchu,

10) § 8 pkt 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że projekt spełnia potrzeby społeczności lokalnej, podczas gdy jest przeciwnie albowiem kosztem społeczności lokalnej przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ul. M. wprowadzono zmianę organizacji ruchu jedynie dla jednego członka tej społeczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Zasadne są przede wszystkim podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów § 3 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 ze zm.) oraz pkt 3.1.1 i 3.2.19.1.załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) i art. 151 P.p.s.a.

Warunki sporządzania, opiniowania zatwierdzania i wprowadzenia organizacji ruchu uregulowane zostały w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach, organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Szczegółowe zasady zatwierdzania projektu zostały uregulowane w § 8 ww. rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zatwierdzenia organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż prawodawca wymaga od organu merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu).

W orzecznictwie wskazuje się, że to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania, a w szczególności z wymaganego przez § 5 ust 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach – opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń. Powyższy wymóg koresponduje ze znajdującymi zastosowanie w niniejszej sprawie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze, w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Mianowicie w załączniku Nr 1, w części 3 wskazano, że znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu (pkt 3.1.1). Nadto z przytoczonego uregulowania wynika, że znak B - 18 stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń, a w uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe (pkt 3.2.19). Przesłankami umieszczenia zatem ww. znaku jest nośność drogi ale także szkodliwość wstrząsów dla znajdujących się przy drodze obiektów. Przesłanki te nie muszą wystąpić łącznie.

Z zestawienia tych przepisów wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-18 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, nośności, natężenia ruchu drogowego ale także rozważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). Innymi słowy, dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że zmiana ta została wnikliwie wyjaśniona i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków zarzadzania ruchem na drogach jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu sporządzonej w grudniu 2016 r., nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-18 na ul. M. w P. na wysokości granicy działek nr [...] i [...] w obrębie [...], została należycie rozważona. W szczególności z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono zasady dopuszczalności i celowości wprowadzenia znaku B-18. W opisie technicznym nie przedstawiono żadnej argumentacji, ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia ograniczenia ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t w godzinach nocnych od 22:00 do 6:00. Ustalając stan istniejący autor opisał jedynie rodzaj nawierzchni drogi (gruntowa, fragmentami zagęszczona kruszywem drogowym, o ruchu dwukierunkowym). Opisowa część projektu nie zawiera wymaganej dla ustawienia znaku zakazu B-18 – charakterystyki drogi objętej tym opracowaniem i ruchu na tej drodze, w szczególności danych obrazujących konkretną jej nośność, jak również obecnego faktycznego natężenia ruchu poruszających się tam samochodów oraz ich rodzajów/tonażu. Oznacza to więc, że opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa, gdyż nie zawiera wyczerpującej charakterystyki drogi i ruchu na drodze.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-18 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza, że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu. W niniejszej sprawie brak takiej argumentacji, znajdującej w szczególności odniesienie do zapisów pkt 3.2.19.1. załącznika do rozporządzenia, które dozwalają na wyeliminowanie z ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 t, ze względu na ograniczoną nośność drogi lub w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych – ze względu na szkodliwe wstrząsy. Wyjaśnienia organu, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu została dokonana ze względu na ochronę przed hałasem wywoływanym przejazdami samochodów z ciężkim ładunkiem w porze nocnej, ulicą przy której znajdują się domy mieszkalne, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, albowiem – jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie - okoliczności te nie odnoszą się do warunków i wymogów zastosowania znaku B-18. Należy mieć na uwadze, że znak B-18 stosuje się w celu ochrony drogi (bądź określonej kategorii obiektów), a nie zapewnienia ochrony okolicznych mieszkańców przed uciążliwościami związanymi z ruchem pojazdów ciężkich. W rezultacie sam fakt, że ruch pojazdów o tonażu powyżej 3,5 t w porze nocnej może powodować dyskomfort dla okolicznych mieszkańców, nie daje samoistnych podstaw do jego zastosowania. Skarżąca kasacyjnie trafnie przy tym podnosi, że niewątpliwie każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednak ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został natomiast wydany bez żadnej analizy organu w zakresie skutków wprowadzonego ograniczenia oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazu, tj. kwestii dotyczących nośności drogi i/lub ewentualnej szkodliwości wstrząsów na znajdujące się przy drodze obiekty, wynikającej z ruchu ciężkich pojazdów. Ponadto w opisie technicznym projektu nie przedstawiono wartości w zakresie natężenia ruchu na drodze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy o tym, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem oraz pkt 3.1.1 i 3.2.19.1.załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

Powyższe czyni zasadnym zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów prawa materialnego prowadzące do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.