Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2045/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1939/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1939/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) oddalił skargę M. R. (Skarżąca) na decyzję Wojewody [...] (Wojewody) z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 lipca 2007 r. L. R., jako spadkobierczyni J. K., złożyła do Prezydenta Miasta [...] (Prezydent), wniosek o "odszkodowanie za zabraną nieruchomość położoną między ul. [...]" Do wniosku załączyła: 1) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 19 grudnia 2003 r. sygn. akt I Ns 1470/03, zgodnie z którym spadek po J. K. nabyli: W. K. L. R. i B. R. 2) postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 25 lutego 2004 r. sygn. akt I Ns 67/04, zgodnie z którym spadek po W. K. nabyli: L. R. i B. R., a spadek po B. R. nabyły M. R. i K. R.; 3) akt notarialny Nr Rep. 773 z 10 czerwca 1943 r., w którym M. B. oświadczył, iż aktem notarialnym Rep. 665 z 20 lipca 1920 r. nabył wraz z żoną A. B. w równych częściach niepodzielnie od K. B. osadę włościańską, położoną we wsi i gminie [...], powiatu [...], zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi pod Nr [...], który stanowi grunt otrzymany za serwituty. Przedmiotowym aktem notarialnym M. B. sprzedał J. K. 1/14 niepodzielną część należącej do niego połowy opisanej wyżej nieruchomości;

4) akt notarialny Nr Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r., w którym M. B. oraz część spadkobierców po jego żonie A. B. – A. B., M. R. i J. B. jako właściciele 8/10 niepodzielnych części opisanej nieruchomości gwarantowali solidarnie J. K., że po przeprowadzonym podziale na podstawie zatwierdzonego planu, tenże J. K., w zamian nabytej współwłasności działki (1/14 niepodzielnej części należącej do M. B.), otrzyma na własność plac o powierzchni użytkowej [...] m2 oznaczony N.2 na dołączonym do tego szkicu; 5) zobowiązanie z 10 czerwca 1943 r., na mocy którego M. B. oświadczył, iż dokona potrzebnych pomiarów w celu wydzielenia nabytej przez J. K. 1/14 części z połowy działki gruntu, pochodzącej z osady tabelowej nr [...] tak, aby działka ta stanowiła oddzielną nieruchomość i mogła być uregulowana w oddzielnej księdze hipotecznej, zgodnie z aktem notarialnym z 10 czerwca 1943 r. (bez wskazania którego aktu notarialnego dotyczy to zobowiązanie); 6) fragment mapy z zaznaczeniem granic nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, które to granice według wnioskodawczyni stanowią granice dawnej nieruchomości opisanej w aktach notarialnych Rep. [...] z 10 czerwca 1943 r.

Po rozpoznaniu złożonego wniosku Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...]orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...]Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, że wobec braku dokumentów potwierdzających, że objęta wnioskiem nieruchomość (określona aktami notarialnymi Nr Rep. [...] z 10 czerwca 1943 r.) była przedmiotem wywłaszczenia lub w drodze innego aktu prawnego przeszła na własność Skarbu Państwa, brak jest podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania.

Na skutek złożonego odwołania Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1690/10, orzekł o oddaleniu skargi złożonej na ww. decyzję organu odwoławczego.

Na skutek złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1041/11, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że Prezydent nie określił geodezyjnego położenia wnioskowanej do odszkodowania działki. Ponadto nie zostało ustalone, czy na podstawie aktu notarialnego Nr Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r. doszło do przejścia na rzecz J. K. części osady włościańskiej położonej we wsi i gminie [...].

Wyrokiem z 11 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1471/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio nr [...] z [...] czerwca 2010 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2010 r.). Sąd uznał, że w świetle materiału dowodowego sprawy nie jest jednoznaczne jakiej konkretnie nieruchomości dotyczył wniosek wnioskodawczyni z 5 lipca 2007 r. W sprawie nie zostało wyjaśnione, czy na podstawie aktu notarialnego z 10 czerwca 1943 r. Rep. Nr 774, doszło do przejścia na rzecz J. K. części osady włościańskiej, położonej we wsi i gminie [...] powiatu [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej tej wsi pod Nr [...]. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że rozpoznające sprawę organy nie dokonały analizy, jaki charakter miała ta umowa, czy na jej podstawie doszło do przeniesienia własności, czy tylko zobowiązano się do przeniesienia własności po przeprowadzeniu podziału działki. W sprawie nie zostały również określone geodezyjne granice wnioskowanej do odszkodowania działki i brak jest dokumentów potwierdzających aktualne oznaczenie "spornej" nieruchomości. Z analizy akt nie wynika także jak zmieniało się oznaczenie geodezyjne tej nieruchomości na przestrzeni lat. Wyjaśnienia ponadto wymaga w jaki sposób aktualni właściciele weszli w posiadanie spornej nieruchomości, a w szczególności w jaki sposób (na jakiej podstawie prawnej) wszedł w posiadanie poszczególnych działek Skarb Państwa. Ustalenie podstaw prawnych nabycia spornej nieruchomości ma kluczowe znaczenie, pozwoli bowiem rozpoznać sprawę w aspekcie istnienia ewentualnego obowiązku odszkodowawczego. Konieczne jest dokonanie w tym zakresie stosownych badań ksiąg wieczystych.

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Prezydent, po raz wtóry orzekł o umorzeniu postępowania uznając, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazał, aby na rzecz J. K. zostały przeniesione działki o powierzchni [...] m². Ponadto analiza dokumentów odnoszących się do nieruchomości wskazanych przez wnioskodawczynię nie wykazała, aby opisane nieruchomości były objęte wywłaszczeniem skutkującym powstaniem roszczenia o odszkodowanie.

Na skutek złożonego odwołania Wojewoda decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody, wydając zaskarżoną decyzję, Prezydent nie wykonał wytycznych wynikających z wydanego w sprawie wyroku.

W toku prowadzonego postępowania (23 maja 2015 r.) zmarła wnioskodawczyni. Zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II Ns 1130/15, spadek po niej nabyła w całości Skarżąca, która wstąpiła do prowadzonego postępowania administracyjnego jako następca prawny wnioskodawczyni.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Prezydent, działając na podstawie art. 4 pkt. 9b1, art. 112 ust. 2 i 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r., poz. 1438, ze zm.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], w rejonie ul. [...], określoną w aktach notarialnych Nr Rep. 773 i Nr Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Prezydent wskazał, iż na podstawie aktu notarialnego Nr Rep. 665 z 20 lipca 1920 r. M. B. wraz z żoną A. B. nabyli od K. B. osadę włościańską, położoną we wsi i gminie [...], zapisaną w tabeli likwidacyjnej pod Nr [...]. A. B. zmarła 4 grudnia 1930 r., a jej udział w prawie własności ww. nieruchomości przeszedł w drodze spadku na rzecz jej dzieci: A., K. J. i H. B. oraz M. R. z domu B.. M. B. posiadający udział 1/2 w prawie własności ww. nieruchomości o powierzchni [...] ha pochodzącej z osady Nr [...] we wsi [...], aktem notarialnym Nr Rep. 733 z 10 czerwca 1943 r. sprzedał J. K. 1/14, niepodzielnej części należącej do niego połowy ww. nieruchomości. W § 5 tego aktu zawarte zostało pouczenie notariusza, iż ważność aktu notarialnego uzależniona jest od zezwolenia władz wynikającego z rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie. Aktem notarialnym Nr Rep. 774 zawartym również 10 czerwca 1943 r. M. B. oraz spadkobiercy po jego żonie A. B. – A. B., M. R. J. B. jako właściciele 8/10 niepodzielnych części opisanej nieruchomości gwarantowali solidarnie J. K., że po przeprowadzonym podziale J. K., w zamian nabytej na podstawie aktu notarialnego Nr Rep. 773 współwłasności nieruchomości, otrzyma na wyłączną własność plac o powierzchni użytkowej [...] m². W celu wykonania zobowiązania wobec J. K. M. B., A. B., M. R. i J. B. zobowiązali się solidarnie w ciągu 3 lat od daty zawarcia tego aktu sporządzić plan podziału nieruchomości nim objętej i uzyskać zatwierdzenie tego planu oraz dokonać podziału.

Organ dalej wyjaśnił, iż pomimo podjętych działań, nie udało się pozyskać dokumentów potwierdzających, iż doszło do podziału ww. nieruchomości, a następnie do przeniesienia własności części wydzielonej nieruchomości na J. K. Wskazane dokumenty nie zostały również załączone przez wnioskodawczynię. Pozyskano natomiast akt notarialny Nr Rep. [...] z 20 lipca 1959 r. - umowę sprzedaży, na podstawie której A. B., K. B., M. R., J. P. i H. T. sprzedali Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu część ww. nieruchomości o powierzchni [...] ha z przeznaczeniem pod budowę zajezdni tramwajowej. Z powyższego aktu notarialnego wynika, iż w 1959 r. współwłaścicielami nieruchomości (stanowiącej pierwotnie własność A. i M. małżonków B. na postawie aktu notarialnego Nr Rep. 665 z 20 lipca 1920 r.) byli: A. B., K. B., M. R., J. P. i H. T. Wskazane osoby stały się właścicielami ww. nieruchomości na podstawie spadkobrania po A. B. (zmarłej 5 grudnia 1930 r.) i M. B. (zmarłym 15 lutego 1949 r.) na podstawie postanowień Sądu Powiatowego [...] z 21 czerwca 1958 r. odpowiednio sygn. akt I Ns II 749/58 i sygn. akt I Ns II 747/58. W dacie zawarcia ww. aktu notarialnego spadkobiercy A. i M. B. byli współwłaścicielami ww. nieruchomości o powierzchni 6,11 ha, ponieważ pozostała część została wywłaszczona na rzecz [...]. Współwłaściciele przy zawieraniu ww. aktu zapewnili, iż nieruchomość jest wolna od obciążeń. Zapisy przywołanego wyżej aktu notarialnego wskazują, iż w 1959 r. właścicielami nieruchomości pochodzącej z nieruchomości objętej aktem notarialnym Nr Rep. [...] z 20 lipca 1920 r., opisanej również w aktach notarialnych Nr Rep. 773 i Nr Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r. byli wyłącznie spadkobiercy małżonków B.. Zdaniem organu akt ten jest pośrednim dowodem wskazującym na to, iż nie doszło do przeniesienia na rzecz J. K. części własności ww. nieruchomości. Należy zatem wnioskować, iż nie zostało zrealizowane zobowiązanie wynikające z aktu notarialnego Nr Rep. 733 z 10 czerwca 1943 r. Zapisy aktu notarialnego z 20 lipca 1959 r. dowodzą ponadto, iż po akcie notarialnym Nr Rep. 774 nie dokonano podziału nieruchomości, co skutkowało tym, iż J. K. nie stał się właścicielem wydzielonej części nieruchomości o powierzchni [...] m². Ponadto do aktu notarialnego z 1959 r. stanęło pięciu współwłaścicieli. Gdyby doszło do podziału nieruchomości, o którym mowa w akcie notarialnym Nr Rep. 774, umowa sprzedaży z Miejskim Przedsiębiorstwem Komunikacyjnym zostałaby zawarta z właścicielem wydzielonej części nieruchomości. Zdaniem Prezydenta ww. ustalenia potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym: zezwolenie na przepisanie spadku po M. i A. B. wydane przez Prezydium Rady Narodowej w [...] Wydziału Finansowego do spraw Podatków Majątkowych i Opłaty Skarbowej z [...] maja 1959 r. Nr [...] przywołane w akcie notarialnym Nr Rep. A/a-l 1-5721/59 z 20 lipca 1959 r., jak również akty notarialne z 2012 r., gdzie jako sprzedający nieruchomości wywodzącej się z nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Nr Rep. 665 z 20 lipca 1920 r. występują wyłącznie spadkobiercy małżonków B. Natomiast wnioskodawczyni nie udokumentowała, iż J. K. nabył udział w prawie własności ww. nieruchomości, a następnie własność wydzielonej działki. Prezydent wskazał, że wykonując wytyczne wydanego w sprawie wyroku podjął próby odtworzenia dawnych granic wnioskowanej do odszkodowania nieruchomości. W tym celu zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie opracowania geodezyjnego - mapy sytuacyjnej części nieruchomości objętej aktami notarialnymi Rep. Nr 773 i Nr 774 z 10 czerwca 1943 r., która według zapisów ww. aktów notarialnych miała przejść na własność J. K. W złożonej opinii biegła wskazała, iż w celu realizacji zlecenia wykonała kwerendę materiałów archiwalnych znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, w wyniku której odszukano operat ewidencji gruntów obręb [...] oraz operaty jednostkowe znajdujące się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Analiza tych dokumentów wykazała, że grunt nabyty przez J. K. nie został objęty w jego posiadanie, o czym świadczą dane wykazane w operacie ewidencyjnym. Biegła przeprowadziła również kwerendę w Archiwum Państwowym w [...]. Odszukała akty notarialne Nr Rep. 773 i Nr Rep 774 z 10 czerwca 1943 r., jednak przy ww. aktach brak było szkiców, o których mowa we wskazanych aktach. Na podstawie analizy treści ww. aktów notarialnych biegła stwierdziła, iż grunt o powierzchni [...] m², który miał przejść na własność J. K. znajduje się jako drugi z kolei licząc od zabudowań znajdujących się przy ul. [...] (aktualnie ul. [...]). Nie odnaleziono jednak żadnego dokumentu kartograficznego wskazującego granice gruntu nabytego przez J. K. Organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] stanowi własność [...]i przeznaczona jest pod drogę, zaś nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowią własność osób fizycznych. Oceniając, czy nieruchomości te były przedmiotem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, ustalono, że w aktach księgi wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] znajduje się akt notarialny - umowa sprzedaży Rep. A Nr 1848/2012 z 14 marca 2012 r. stanowiący podstawę wpisu aktualnych właścicieli ww. nieruchomości. Z treści ww. aktu wynika, iż na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr 665 z 20 lipca 1920 r. właścicielami ww. nieruchomości, która oznaczona była jako osada włościańska Nr [...] położona we wsi [...] byli M. i A. małżonkowie B. W ww. akcie notarialnym zostały szczegółowo wymienione postanowienia o nabyciu spadku oraz notarialne poświadczenia dziedziczenia (okres od 1958 r. do 2011 r.), stanowiące podstawy zmiany współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do roku 2012. Z wpisów w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] wynika, że podstawą wpisu aktualnego właściciela ww. nieruchomości był akt notarialny Rep. A 3725/2002 z 8 lipca 2002 r. stanowiący umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności oraz umowę sprzedaży. Z ww. aktu wynika, iż współwłaścicielami ww. nieruchomości (która dawniej oznaczona była jako działka nr 63) byli A. B., J. P., M. R., H. T. i M. B. na podstawie aktu własności ziemi Nr 709 rep. 709/75 z 29 listopada 1975 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...]. Zmiany właścicieli ww. nieruchomości do roku 2002 następowały na podstawie postanowień spadkowych. Na podstawie danych zawartych w księgach wieczystych prowadzonych dla działki [...]i nr [...] nie stwierdzono, aby nieruchomości te w przeszłości stanowiły własność J. K. Przeprowadzone ustalenia nie potwierdziły również, iż nieruchomości te zostały przejęte na własność Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia.

W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] (stanowiącej aktualnie własność [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1996 r.) ustalono, iż Skarb Państwa nabył prawo własności ww. nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział I Cywilny z 10 sierpnia 1972 r. sygn. akt I Ns I 1991/71. Powyższym postanowieniem została zniesiona współwłasność nieruchomości mającej urządzoną księgę wieczystą Nr [...], której współwłaścicielem był m. in. Skarb Państwa. Na mocy ww. postanowienia Skarb Państwa stał się właścicielem 4 działek o łącznej powierzchni [...] m². Tytuł własności Skarbu Państwa na podstawie ww. postanowienia został wpisany w księdze wieczystej Nr [...] na wniosek z 10 listopada 1972 r. Jak wynika z wpisów w księdze wieczystej Nr [...] Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości do udziału [...] części na podstawie umowy sprzedaży z 15 grudnia 1964 r. Nr Rep. A/b-ll-8227/64 i oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu z [...] marca 1965 r. Nr Rep. A/b-ll-1417/65. Na podstawie zawartej umowy Skarb Państwa nabył wskazany udział od T. i J. małżonków M. Księga wieczysta Nr [...] została urządzona dla nieruchomości, stanowiącej własność S. W. na postawie tytułu wykonawczego z 28 października 1938 r., który następnie na podstawie aktu notarialnego Rep. A/a Nr IN/-6910/59 sprzedał T. i J. małżonkom M. udział wynoszący [...] części w prawie własności. W konsekwencji ustalono, że nabycie przez Skarb Państwa własności działki [...] nastąpiło od osób trzecich w drodze czynności cywilnoprawnej, przy czym wnioskodawczyni lub jej poprzednicy prawni nie byli stronami umowy. Pozostałe nieruchomości (działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]) nie stanowiły własności Skarbu Państwa.

Prezydent ocenił, iż odnośnie wszystkich nieruchomości wskazanych przez uprawnionego geodetę w sporządzonej opinii nie potwierdzono, iż nieruchomości te zostały przejęte na własność w drodze wywłaszczenia. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania nie wynika, aby J. K., który nabył udział w prawie własności nieruchomości pochodzącej z osady włościańskiej wsi i gminy [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod Nr [...] opisanej w aktach notarialnych Rep. 773 i Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r., był następnie pozbawiony tego prawą w drodze wywłaszczenia. Natomiast wnioskodawczyni występując o ustalenie i wypłatę odszkodowania za "zabraną nieruchomość" nie przedstawiła żadnych dowodów na to, iż w odniesieniu do ww. nieruchomości zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby nieruchomość objęta złożonym wnioskiem została wywłaszczona na własność Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w art. 112 u.g.n. W sprawie istotny jest również fakt, że na obszarze objętym wnioskiem o odszkodowanie brak jest inwestycji realizującej cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro w odniesieniu do ww. nieruchomości nie został wydany akt prawny, na podstawie którego nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa dla realizacji celu publicznego, nie można rozważać kwestii ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128, art. 129 u.g.n.

Zdaniem organu I instancji przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że nieruchomość opisana w aktach notarialnych Nr Rep. 773 i Nr Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r. nie była przedmiotem wywłaszczenia, zatem nie powstało roszczenie odszkodowawcze. Nie można zatem stwierdzić, iż J. K. był osobą wywłaszczoną. Tym samym wnioskodawczyni, która zgłosiła żądanie ustalenia odszkodowania, a następnie skarżąca jako jej następca prawny, nie były podmiotami uprawnionymi do wszczęcia postępowania. Ponadto wnioskodawczyni nie wykazała, iż ma interes prawny do występowania jako strona postępowania wskazany w art. 28 K.p.a. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Sytuacja, gdy brak jest przedmiotu i podmiotu postępowania administracyjnego skutkuje jego umorzeniem z powodu jego bezprzedmiotowości.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją z 9 marca 2018 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, Wojewoda stwierdził, iż sprawa o ustalenie odszkodowania została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. Odnosząc się do meritum sprawy podał, iż skoro w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem nie został wydany akt prawny, stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie można rozpatrywać kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stosownie do zapisów art. 128 i art. 129 u.g.n.

Wyjaśnił, iż stosownie do zaleceń wydanego w sprawie wyroku sprawdzono w jaki sposób aktualni właściciele weszli w posiadanie nieruchomości objętej złożonym wnioskiem. Wskazał, iż ze złożonej w sprawie opinii geodety i załączonego do niej szkicu wynika, że w skład ww. nieruchomości weszły części działek ewidencyjnych nr [...] (dawniej część działki [...] i [...] z obrębu [...]), nr[...] (dawniej działka [...] z obrębu [...]) i nr [...] (dawniej działka nr [...] z obrębu [...]), która według treści aktów notarialnych, o powierzchni [...] m2 miała przejść na własność J. K.

Wskazał, iż działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] stanowi własność [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] o nr [...] z 21 grudnia 1996 r. i przeznaczona jest pod drogę. Ustalono, że Skarb Państwa nabył prawo własności ww. nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] Wydział I Cywilny z 10 sierpnia 1972 r. sygn. akt I Ns 1991/71, którym zniesiono współwłasność m.in. Skarbu Państwa. Na mocy postanowienia Skarb Państwa stał się właścicielem 4 działek o powierzchni [...] m2. Tytuł własności Skarbu Państwa został wpisany w KW nr [...] na wniosek z 10 listopada 1972 r. Jak wynika z wpisów w księdze wieczystej Nr [...] Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości do udziału [...] części na podstawie umowy sprzedaży z 15 grudnia 1964 r. Nr Rep. A/b-11-8227/64 i oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu z 18 marca 1965 r. Nr Rep. A/b-1 1-1417/65. Na podstawie zawartej umowy Skarb Państwa nabył wskazany udział od T. i J. małżonków M. Natomiast księga wieczysta Nr [...] została urządzona dla nieruchomości, stanowiącej własność S. W. na postawie tytułu wykonawczego z 28 października 1938 r., który następnie na podstawie aktu notarialnego Rep. A/a Nr IV-6910/59 sprzedał T. i J. małżonkom M. udział wynoszący 1/30 części w prawie własności. Działka ewidencyjna nr [...], do której Skarb Państwa nabył tytuł własności, została nabyta od osób trzecich w drodze czynności cywilnoprawnej, wnioskodawczyni lub jej poprzednicy prawni nie byli stronami umowy.

Dla działki ewidencyjnej nr [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...], w aktach której znajduje się akt notarialny - umowa sprzedaży Rep. A Nr 1848/2012 z 14 marca 2012 r. stanowiący podstawę wpisu aktualnych właścicieli ww. nieruchomości. Z treści ww. aktu wynika, iż na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr 665 z 20 lipca 1920 r. właścicielami ww. nieruchomości, która oznaczona była jako osada włościańska Nr [...] położona we wsi [...] byli M. i A. małżonkowie B. W ww. akcie notarialnym zostały szczegółowo wymienione postanowienia o nabyciu spadku oraz notarialne poświadczenia dziedziczenia (okres od 1958 r. do 2011 r.), stanowiące podstawy zmiany współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do roku 2012. Dla działki ewidencyjnej nr [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Jak wynika z jej wpisów podstawą wpisu aktualnego właściciela ww. nieruchomości był akt notarialny Rep. A 3725/2002 z 8 lipca 2002 r. stanowiący umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności oraz umowę sprzedaży. Z ww. aktu wynika, iż współwłaścicielami ww. nieruchomości (która dawniej oznaczona była jako działka nr [...]) byli A. B., J. P., M. R., H. T. i M. B. na podstawie aktu własności ziemi Nr 709 rep. [...] z [...] listopada 1975 r. wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...]. Zmiany właścicieli ww. nieruchomości do roku 2002 następowały na podstawie postanowień spadkowych. W księgach wieczystych [...] i [...], prowadzonych dla działek nr [...] i nr [...] nie stwierdzono, aby nieruchomości te w przeszłości stanowiły własność J. K. Przeprowadzone ustalenia nie potwierdziły również, iż nieruchomości te zostały przejęte na własność Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną decyzję Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. oparcie orzeczenia przede wszystkim na szkicu sytuacyjnym sporządzonym przez geodetę, w którym nakreślono potencjalne granice nieruchomości, która mogłaby powstać na mocy wykonania aktu notarialnego Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r., podczas gdy jak wynika z części opisowej opinii geodety oraz jej pisma z 29 grudnia 2016 r., badanie dokumentów wykazało brak istnienia mapy lub choćby szkicu podziału nieruchomości zgodnie z aktem notarialnym Rep. 774, co prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do wyodrębnienia nieruchomości nie zostało zrealizowane, a co za tym idzie, J. K. pozostawał współwłaścicielem nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. 773 z 10 czerwca 1943 r., w udziale w tym akcie opisanym;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu dowodów mających na celu ustalenie granic nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. 773 z 10 czerwca 1943 r. oraz przeprowadzenie dowodów mających na celu ustalenie, czy w granicach tej nieruchomości dokonane zostało wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, czy spadkobiercy J. K. powinni otrzymać z tego tytułu należne im odszkodowanie;

3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez niezrealizowanie w pełni przez organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę zobowiązania wynikającego z wydanego w sprawie wyroku, tj. nieustalenie charakteru prawnego aktu notarialnego Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r. oraz konsekwencji wynikających z prawidłowo przeprowadzonego wnioskowania, nieustalenie granic nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. 773 z 10 czerwca 1943 r., co do której J. K. nabył [...] części współwłasności w tej nieruchomości, jak również brak dokonania ustaleń, czy w granicach tej nieruchomości doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, czy należne jest z tego tytułu odszkodowanie, zgodnie z wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie;

4. art. 15 K.p.a. poprzez brak rozpoznania niniejszej sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych przez organ odwoławczy;

5. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości;

6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego realizującego wytyczne wydanego w sprawie wyroku, a tym samym braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia Skarżąca podała, że pomimo długiego okresu, jaki upłynął od rozpoczęcia niniejszej sprawy administracyjnej, jak również kilkukrotnego rozpoznawania jej przez właściwe organy, nie doszło do tej pory do ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie. Kluczowy dowód przeprowadzony na zlecenie organu l instancji przez geodetę dopiero w grudniu 2016 r. wykazał, że nie doszło do wykonania zobowiązania wynikającego z aktu notarialnego Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r., tj. nie przeprowadzono podziału i wyodrębnienia nieruchomości, której J. K. stał się jedynym współwłaścicielem w zamian za udziały we współwłasności nabyte na podstawie aktu notarialnego Rep. 773 z 10 czerwca 1943 r. J. K. pozostawał zatem współwłaścicielem w [...] części, należącej do M. B. połowy działki gruntu o powierzchni [...] ha otrzymanej za serwituty stanowiące nieużytki, pochodzącej z osady Nr [...]we wsi [...].

Zdaniem Skarżącej, orzekające w niniejszej sprawie organy nie zweryfikowały granic tak rozumianej nieruchomości J. K., a zamiast tego poprzestały na badaniu stanu prawnego nieruchomości wskazanych w opracowaniu geodezyjnym, określającym jedynie potencjalne granice działki powstałej zgodnie z zobowiązaniem w akcie notarialnym Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r. Tymczasem sama biegła podała, że wykonanie zlecenia organu I instancji okazało się niemożliwe, gdyż do wyodrębnienia nieruchomości zgodnej z tym aktem notarialnym nie doszło i niemożliwe jest odnalezienie żadnych dokumentów pozwalających ustalić granice nieruchomości, która miała powstać. Ponadto wbrew wytycznym Sądu organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę, nie zbadały wszelkich niezbędnych okoliczności oraz nie dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1939/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącej na decyzję Wojewody z [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który ostatecznie wyrokiem z 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1471/12 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio nr [...] z [...] czerwca 2010 r. i nr [...] z [...] kwietnia 2010 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez sąd (po uprzednim wyroku NSA), że ustalenia organów administracji publicznej zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a więc z naruszeniem zasad postępowania dowodowego określonych w powołanych wyżej przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Szczegółowe wytyczne Sądu zawarte w ww. wyroku przedstawiane zostały w pierwszej części uzasadnienia, zbędne jest ponowne ich powtarzanie.

Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (tu: decyzja) były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Analizując zaskarżone decyzje w kontekście przytoczonych wyżej zaleceń, Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniły ocenę prawną i wskazania sformułowane w wydanym w sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego. Sąd Wojewódzki uznał przy tym, że zalecenia wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 1939/18 zostały zrealizowane. Sąd wówczas uznał, że nie jest jednoznaczne jakiej konkretnie nieruchomości dotyczył wniosek wnioskodawczyni z 5 lipca 2007 r. W sprawie nie zostało wyjaśnione, czy na podstawie aktu notarialnego z 10 czerwca 1943 r. Rep. Nr 774, doszło do przejścia na rzecz J. K. części osady włościańskiej, położonej we wsi i gminie [...] powiatu [...], zapisanej w tabeli likwidacyjnej tej wsi pod Nr [...]. Rozpoznające sprawę organy nie dokonały analizy, jaki charakter miała ta umowa, czy na jej podstawie doszło do przeniesienia własności, czy tylko zobowiązano się do przeniesienia własności po przeprowadzeniu podziału działki. W sprawie nie zostały również określone geodezyjne granice wnioskowanej do odszkodowania działki i brak jest dokumentów potwierdzających aktualne oznaczenie "spornej" nieruchomości. Wyjaśnienia ponadto wymaga w jaki sposób aktualni właściciele weszli w posiadanie spornej nieruchomości, a w szczególności w jaki sposób (na jakiej podstawie prawnej) wszedł w posiadanie poszczególnych działek Skarb Państwa.

W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone obecnie postępowanie wyjaśniło, że nie doszło do przejścia prawa własności wydzielonej geodezyjnie działki o powierzchni ok. [...] m², tak jak miało to wynikać z zapisów aktu notarialnego z 10 czerwca 1943 r. Rep. Nr 774. Aktem tym poprzedni właściciele udziału w nieruchomości stanowiącej osadę włościańską, położoną we wsi i gminie [...] zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi pod nr [...] – M. B. i część spadkobierców po jego żonie A. B. gwarantowali nabywcy udziału tj. J. K., że tenże otrzyma w zamian za zniesienie współwłasności, wyłączną własność placu o powierzchni [...] m². Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, na co słusznie zwraca uwagę skarga, skutki w zakresie zniesienia współwłasności utworzonej wskutek nabycia przez J. K. udziału [...] niepodzielnej części (też udziału) należącej z kolei do M. B., pozostały na etapie pierwszej umowy z [...] czerwca 1943r. Rep 773 tj. J. K. pozostał współwłaścicielem co do całości przedmiotowej osady włościańskiej. Nie nastąpiła bowiem dalsza czynności w formie aktu notarialnego polegająca na wydzieleniu odrębnej nieruchomości na rzecz J. K., po uprzednim geodezyjnym wydzieleniu działki. Oznacza to, że J. K. nadal pozostawał współwłaścicielem całej osady w odpowiedniej części. Taki stan wynika zarówno z całokształtu dokumentacji zgromadzonej w aktach, jak i analizy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. K. w dniu 29 grudnia 2018 r. Tymczasem strona wnioskująca o odszkodowanie określiła swoje żądanie jako roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejęcia działki odrębnie wydzielonej. Wynika to ze szkicu orientacyjnego usytuowania nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. 774 z 10 czerwca 1943r. jako załącznika do analizy geodezyjnej. Naniesiona tamże działka, jakoby nabyta przez J. K., znajduje się pomiędzy ul. [...]. Tymczasem J. K. nadal pozostawał współwłaścicielem co do całości, jak wynikało to z umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep. 773.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zrealizowano wskazania poprzedniego wyroku WSA z 11 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1939/18, bowiem przeanalizowano dokładnie w jaki sposób aktualni właściciele weszli w posiadanie spornej nieruchomości, a w szczególności w jaki sposób (na jakiej podstawie prawnej) wszedł w posiadanie poszczególnych działek Skarb Państwa. Analiza ta doprowadziła do konkluzji, że Skarb Państwa nabył prawo własności wymienionych dokładnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieruchomości, ale nie w drodze wywłaszczenia, lecz wskutek czynności prawnych, co stanowi o istocie sprawy. Oznacza to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego że zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest bezzasadny.

W ocenie Sądu I instancji, pozostało zatem do oceny, czy wskutek wykonania przez organ tych wytycznych sądu będzie możliwe dokonanie ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że decyzją administracyjną została wywłaszczona nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności J. K. Istota bowiem sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy wobec stwierdzenia przez organy obu instancji braku orzeczenia administracyjnego orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości określonej w aktach notarialnych nr Rep. 773 i Rep. 774 z 10 czerwca 1943 r. - postępowanie zainicjowane wnioskiem wnioskodawczyni jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do powyższego Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Sąd Wojewódzki przypomniał, że w sprawie bezsporne jest, iż wnioskiem z 5 lipca 2007 r. wnioskodawczyni wniosła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. [...], określoną w aktach notarialnych nr Rep. 773 i 774 z 10 czerwca 1943 r. Co prawda objęte aktami notarialnymi z 10 czerwca 1943 r. działki nr [...], [...] i [...] (aktualne nr) nie stanowiły nigdy własności w całości J. K., niemniej jednak – co wydaje się być celem zainicjowanego postępowania – sprawa dotyczy także odszkodowania z tytułu odjęcia prawa współwłasności. Tymczasem jednak, ocenie Sądu I instancji, jak słusznie wywodzi organ, nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności J. K. Zdaniem Sądu I instancji, analiza przeprowadzona przez organ w bardzo obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu nie wykazała, aby kiedykolwiek grunty, których współwłaścicielem był J. K. były przejęte w drodze decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa. Również następcy prawni J. K. nie byli w stanie wskazać i powołać aktu administracyjnego, na mocy którego własność nieruchomości składających się na osadę włościańską położoną we wsi i gminie [...], zapisaną w tabeli likwidacyjnej wsi pod nr [...], przeszłaby w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa. A tylko taka sytuacja uzasadniałaby przedmiotowość postępowania o odszkodowanie.

Zdaniem Sądu I instancji, faktem jest natomiast istnienie w obrocie prawnym umowy sprzedaży udziału w opisywanej nieruchomości na rzecz J. K. Jednakże późniejsze czynności prawne oraz wynikające z mocy prawa (uwłaszczenie na mocy ustawy z 1971 r.) spowodowały, że stan prawny uległ przekształceniu. Nie oznacza to jednak generalnej odpowiedzialności Skarbu Państwa z tytułu utraty przez następców prawnych prawa własności i nie statuuje odpowiedzialności odszkodowawczej. W ocenie Sądu I instancji, Skarżąca musiałaby wskazać na mocy jakiej decyzji administracyjnej J. K. (lub jego następcy) został pozbawiony prawa do udziału w ruchomości nabytej na podstawie aktu notarialnego z 10 czerwca 1943r. (nr Rep. 773). W takim stanie brak nieruchomości wywłaszczonej i tym samym roszczenia o odszkodowanie. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, budzi duże wątpliwości czy J. K. nabył własność nieruchomości określonej w akcie notarialnym nr Rep. 773 z 10 czerwca 1943 r., bowiem w lipcu 1959 r. własność całej nieruchomości przypadała spadkobiercom małżonków B. Powyższe wyraźnie wynika z zapisów aktu notarialnego nr Rep. A A/a-II-5721/59 z 20 lipca 1959 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 K.p.a. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organy podjęły bowiem wszelkie możliwe czynności w celu wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności będąc związane wytycznymi wydanego w sprawie wyroku organy (na podstawie opinii biegłego geodety) ustaliły geodezyjne granice wnioskowanej do odszkodowania nieruchomości oraz ustaliły jej aktualne oznaczenie (działki nr [...], [...] i [...]). Wykazano także jak zmieniało się oznaczenie geodezyjne tej nieruchomości na przestrzeni lat. Wyjaśniono również (w oparciu o analizy treści ksiąg wieczystych), w jaki sposób aktualni właściciele, w tym Skarb Państwa, weszli w posiadanie spornej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 80, 107 K.p.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a, poprzez usankcjonowanie przez Sąd I instancji niezgodnego z przepisami postępowania działania organów administracji polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. popełnienie kardynalnego błędu w założeniach postępowania dowodowego poprzez brak podjęcia działań służących ustaleniu obszaru, którego dotyczył wniosek inicjujący sprawę administracyjną, a zamiast tego poprzestanie na ustaleniu potencjalnego obszaru, którego dotyczył akt notarialny Rep. Nr 744 oraz braku przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu dowodów mających na celu ustalenie granic nieruchomości opisanej w akcie notarialnym Rep. 773 z dnia 10 czerwca 1943 r. jak również braku przeprowadzenia dowodów mających na celu ustalenie, czy w granicach nieruchomości oznaczonej tym aktem notarialnym dokonane zostało wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, czy spadkobiercy J. K. powinni otrzymać z tego tytułu należne im odszkodowanie, a co za tym idzie, usankcjonowanie przez Sąd I instancji nierozpoznania całokształtu sprawy administracyjnej, gdyż wniosek inicjujący postępowanie dotyczył obszaru gruntu obejmującego dwa akty notarialne (Rep. Nr 773 i Rep. Nr 774), a część gruntu przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), w szczególności powołany w uzasadnieniu wyroku akt notarialny nr Rep. A A/a-ll-5721/59 z 20 lipca 1959 r., podczas gdy organy administracji i Sąd Wojewódzki nie dokonały oceny wpływu tych czynności prawnych na roszczenie J. K., który posiada dokumenty niezbędne do stwierdzenia, że nabył co najmniej prawo współwłasności nieruchomości, która przeszła na rzecz Skarbu Państwa;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 153 P.p.s.a, poprzez usankcjonowanie przez Sąd niezgodnego z przepisami postępowania działania organów administracji polegającego na niezrealizowaniu w pełni zobowiązania wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2012 r. (I SA/Wa 1471/12), tj. niepełnego ustalenia obszaru, którego dotyczy niniejsza sprawa administracyjna oraz poprzestanie przez organy administracji na terenie, którego potencjalnie mógłby dotyczyć akt notarialny Rep. Nr 774 z dnia 10 czerwca 1943 r., podczas gdy zobowiązanie Sądu w wyroku z 11 października 2012 r. dotyczyło wyznaczenia obszaru, którego dotyczy wniosek inicjujący niniejszą sprawę administracyjną a ten dotyczył obszaru gruntu wynikającego nie tylko z aktu notarialnego Rep. Nr 774, ale również z aktu notarialnego Rep. Nr 773, czego organy administracji nie przeanalizowały oraz nie dokonały ustaleń, czy w granicach nieruchomości, której dotyczył akt notarialny Rep. Nr 773, doszło do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie, czy należne jest z tego tytułu odszkodowanie zgodne z wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie;

3. naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego ze zgromadzonymi w niniejszej sprawie aktami postępowania, zwłaszcza w zakresie dokonanej a priori nieprawidłowej interpretacji wniosku wszczynającego postępowanie oraz uznanie przez Sąd I instancji, że strona postępowania sformułowała swój wniosek wskazując wyłącznie na obszar, który miałby wynikać z aktu notarialnego Rep. 774 z dnia 10 czerwca 1943 r., podczas gdy wnioskodawczyni wskazała w swoim wniosku na dwa akty notarialne oraz wyłącznie orientacyjny teren, który miał zostać zbadany w toku postępowania administracyjnego, gdyż strona zawnioskowała również o przeprowadzenie kluczowego w niniejszej sprawie dowodu w zakresie sporządzenia opracowania geodezyjnego, które miało potwierdzić, czy akt notarialny Rep. Nr 774 został zrealizowany, bowiem w sytuacji braku wyodrębnienia samodzielnej działki, obszarem, którego dotyczyła sprawa administracyjna, był teren wynikający z aktu notarialnego Rep. Nr 773 z dnia 10 czerwca 1943 r. Sąd błędnie zatem odczytał i posłużył się aktami postępowania. W przypadku gdyby powstały wątpliwości co do treści wniosku, organy administracji powinny były wezwać stronę do sprecyzowania wniosku, co po przeprowadzeniu dowodu z opinii geodety nie nastąpiło;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd niezgodnego z przepisami postępowania działania organów administracji polegającego na niewezwaniu wnioskodawczyni do sprecyzowania wniosku dotyczącego terenu, którego ten wniosek dotyczy, po wykonaniu dowodu wnioskowanego przez stronę postępowania, tj. sporządzenia opracowania geodezyjnego, na podstawie którego doszło do ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, a zamiast tego, dokonanie błędnej interpretacji wniosku inicjującego niniejszą sprawę administracyjną;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd niezgodnego z przepisami postępowania działania organu

administracji polegającego na braku rozpoznania niniejszej sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych przez organ II instancji;

6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd niezgodnego z przepisami postępowania działania organów administracji polegającego na uchyleniu się organów administracji od merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości;

7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd niezgodnego z przepisami postępowania działania organu administracji polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego realizującego wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. (I SA/Wa 1471/12), a tym samym braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy po przeprowadzeniu rozprawy oraz o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej oraz o merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. o uchylenie w całości decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z [...]czerwca 2017 r., ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania prawem przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 P.p.s.a. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., z uwagi na ich zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 K.p.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 107 K.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Przepis art. 7 K.p.a. natomiast stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., czy art. 77 § 1 K.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby Skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i, czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1518/21, źródło CBOSA). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dojść może wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby nie podjął rozstrzygnięcia na podstawie akt sprawy postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym poglądem, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy też działania organu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1294/21; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1170/21; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I FSK 1038/18; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 6012/21, źródło CBOSA). Sformułowany i wyartykułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut nie dotyczy takiej sytuacji, a więc nie jest on usprawiedliwiony. Sąd I instancji rozpoznawał sprawę na podstawie materiału dowodowego, a fakt że przyjął wykładnię obowiązujących regulacji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ, nie może być traktowane jako wskazane naruszenie przepisów postępowania.

Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1102/21, źródło CBOSA).

Nie doszło także do naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 64 § 2 K.p.a. Art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie każde zatem wymaganie nałożone przez ustawodawcę na wniosek w przepisach prawa stanowi inne wymaganie w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Nie dotyczy ono okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Niewezwanie wnioskodawczyni do sprecyzowania wniosku dotyczącego terenu, którego ten wniosek dotyczy, po wykonaniu dowodu wnioskowanego przez stronę postępowania, tj. sporządzenia opracowania geodezyjnego trafnie zostało uznane za nie istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy.

Nie doszło także do naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 15 K.p.a.

Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z obowiązującą w polskiej procedurze administracyjnej zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) jest dwukrotne merytoryczne badanie sprawy przez organy administracji I i II stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać wszelkie zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenia zatem materiał dowodowy, uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i te zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Zatem organ II instancji powinien ustalić stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z regulacjami art. 7 i 77 § 1 K.p.a., biorąc pod uwagę datę orzekania przez ten organ, a nie wyłącznie przez organ I instancji.

Wojewoda Mazowiecki [...] marca 2018 r. wydając decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania ustalił stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów. Ustalenia organu trafnie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nie doszło również do naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może zapaść, jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Następuje tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1397/21, źródło CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby nieruchomość objęta złożonym wnioskiem została wywłaszczona na własność Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w art. 112 u.g.n. Również wnioskodawczyni, która zgłosiła żądanie ustalenia odszkodowania, a także skarżąca jako jej następca prawny, nie były podmiotami uprawnionymi do wszczęcia postępowania. Zatem w sytuacji, gdy brak jest przedmiotu i podmiotu postępowania administracyjnego skutkuje jego umorzeniem z powodu jego bezprzedmiotowości, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie doszło do naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez usankcjonowanie przez Sąd niezgodnego z przepisami postępowania działania organu administracji polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku przeprowadzenia kompleksowego postępowania dowodowego realizującego wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2012 r. (I SA/Wa 1471/12), a tym samym braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych.

Aby zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego, czego skarga kasacyjna nie zawiera.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.