Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 435/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13
journal: Dz.U. 1995 nr 57 poz 299
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 12 maja 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
article: art. 46 (1)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Stankowski (spr.), Jan Paweł Tarno, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1684/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia nieodpłatnie przez gminę własności nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1684/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], którą organ uchylił zapadłą w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody M. z dnia [...] jednocześnie stwierdzając, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] (której dotyczyło postępowanie) została wydana z naruszeniem prawa.

Z akt sprawy wynika, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w T. z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] o przejęciu na wniosek A. K. (ojca S. K.) gospodarstwa rolnego, Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości rolnej oznaczonej działką nr [...] o pow. 0,14 ha, położonej we wsi K. przy ul. B., gm. T., woj. m. A. K. pozostawiono znajdujące się na tej działce budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności.

Decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy T., Wojewoda M. potwierdził nabycie przez Gminę T. z dniem [...] lipca 2000 r. własności spornej nieruchomości w trybie art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.). Gmina T. jako właściciel nieruchomości sprzedała ją J. J. aktem notarialnym z dnia 17 maja 2001 r. Repertorium A nr [...].

S. K. (syn A.) złożył skargę do Wojewody M. w sprawie sprzedaży wymienionej nieruchomości przez gminę T. na rzecz J. J. oraz wniósł o unieważnienie decyzji z dnia [...] podnosząc, że na spornej nieruchomości znajdują się budynki, których jest właścicielem na podstawie postanowienia sądu z dnia 30 grudnia 1992 r. Tymczasem Wójt Gminy T. sporządzając kartę inwentaryzacyjną nieruchomości (będącą podstawą wydania decyzji Wojewody M. z dnia [...]) podał w niej, że budynki zostały rozebrane.

Wskutek żądań S. K.a Wojewoda M. wznowił postępowanie w sprawie (postanowieniem z dnia [...] października 2001 r.), jednakże dnia 13 grudnia 2001 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ze stanowiskiem organów nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 października 2003 r. sygn. akt II SA 4183/02 uchylił obie decyzje. Sąd uznał, że w karcie inwentaryzacyjnej stwierdzono niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, iż budynki na działce nr [...] zostały rozebrane, a zatem zaistniała podstawa do wznowienia postępowania, co powinno mieć odzwierciedlenie w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania.

W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego Wojewoda M. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., po raz kolejny odmówił uchylenia decyzji własnej uznając, że nie ma podstaw do wydania decyzji innej treści.

Uchylając powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 oraz 146 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Wojewoda M. pominął fakt, iż zaszły okoliczności określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest niezgodność karty inwentaryzacyjnej z rzeczywistym stanem rzeczy (co wynika z wyroku Sądu Rejonowego w Ostrołęce z dnia 10 lutego 2005 r. sygn. akt [...]). Uznał, że zaistniały zatem podstawy do uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...]. Mimo takiej konkluzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę co do istoty odmówił uchylenia tej decyzji ograniczając się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Podał, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a od jej doręczenia upłynęło 5 lat. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat oraz jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wskazał, że sporna nieruchomość jako grunt rolny podlegała nabyciu przez gminę na podstawie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nawet jeśli znajdowały się na niej budynki będące przedmiotem odrębnej własności. Ponadto decyzja Wojewody M. z dnia [...] stała się prawomocna w dniu [...] marca 2001 r., wobec czego od dnia jej uprawomocnienia decyzji upłynęło 5 lat.

Skargę na decyzję wniósł S. K., żądając jej uchylenia w części dotyczącej drugiego rozstrzygnięcia, wskazującego na upływ terminu do wznowienia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji Wojewody M. z dnia [...] z uwagi na okoliczność, że od jej doręczenia upłynęło 5 lat, gdy tymczasem organ odwoławczy powinien uwzględnić 10 letni okres od dnia doręczenia, przy uwzględnieniu przesłanki, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, iż w karcie ewidencyjnej stanowiącej dokument w sprawie sfałszowano zapis, że budynki na działce nr [...] zostały rozebrane. Fakt ten potwierdzono w skazującym wyroku karnym Sądu Rejonowego w Ostrołęce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1684/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Kodeks postępowania administracyjnego uzależnia wznowienie postępowania od braku wystąpienia przesłanek negatywnych, do których zalicza się przesłankę terminu z art. 146 § 1 k.p.a. oraz przesłankę treści rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiadającej treści decyzji ostatecznej - art. 146 § 2 k.p.a. Nie są to przesłanki negatywne uniemożliwiające wznowienie postępowania, ale wyłącznie uniemożliwiające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek do ich uchylenia. Zdaniem Sądu, nawet gdyby organ prowadzący postępowanie wznowieniowe stwierdził naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, nie może jej uchylić lub zmienić z powodu upływu okresu przedawnienia lub z powodu tego, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadającą treścią decyzji dotychczasowej. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza dwa rodzaje terminów przedawnienia: 10-letni - dla przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz 5-letni - dla przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a k.p.a. Wykazanie zaistnienia dwóch pierwszych przesłanek wznowienia postępowania, objętych 10-letnim terminem przedawnienia, musi zostać ustalone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy i niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Druga przesłanka, wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a., zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad, treść rozstrzygnięcia pozostałaby niezmieniona. W takim przypadku nie uchyla się decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz, że naruszenia te nie miały wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do materiału sprawy Sąd stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte postanowieniem Wojewody M. z dnia [...] na wniosek skarżącego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydał decyzję. Za nową okoliczność uznano fakt istnienia na działce nr [...] zabudowań, to jest część budynku mieszkalnego i stodoły oraz budynku inwentarskiego, których właścicielem jest skarżący. Okoliczność ta nie została wykazana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości sporządzonej w dniu 28 stycznia 2001 r., w której podano, iż budynki zostały rozebrane. Okoliczność, iż dane zawarte karcie nie odpowiadają rzeczywistości potwierdził wyrokiem z dnia 10 lutego 2005 r. Sąd Rejonowy w Ostrołęce. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż przesłanką wznowienia postępowania nie był fakt ujawnienia nowych okoliczności faktycznych (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a ustalenie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.)

Chociaż odpadła przesłanka uniemożliwiająca uchylenie decyzji określona w art. 146 § 1 k.p.a. (upływ terminu przedawnienia), to jednak zdaniem Sądu pozostało ono nadal wyłączone, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a.Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na ten przepis Sąd podniósł, że jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia powołano nie tylko art. 146 § 1 k.p.a., ale także art. 146 § 2 k.p.a. Również w sentencji decyzji wskazano, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale na podstawie art. 146 § 1 i 2 k.p.a. odmówiono jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sporna nieruchomość (działka nr [...]) stanowiła mienie Skarbu Państwa, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 2008 poz. 2128 ze zm.). Przeszła ona na własność Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w T. z dnia [...] lipca 1978 r. o przejęciu na wniosek A. K. (ojca S. K.) gospodarstwa rolnego. W świetle tej decyzji Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, zaś A. K. pozostawiono znajdujące się na tej działce budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności.

Zgodnie z art. 13 ustawy z dniem 1 lipca 2000 r. sporna nieruchomość stała się, z mocy prawa, własnością Gminy T., co kontrolowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja jedynie potwierdziła. W tej sytuacji okoliczność, iż z treści decyzji z dnia [...], wbrew rzeczywistemu stanowi faktycznemu, wynikało, że znajdujące się na spornej nieruchomości budynki zostały rozebrane a dożywotnik nie żyje, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie stwierdzenia, iż z dniem 1 lipca 2000 r. stała się ona własnością Gminy. Sąd podniósł, że sporna nieruchomość była nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do których zastosowanie znajdował art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Art. 46(1) k.c. stanowi, iż nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. wynikało natomiast, iż nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zagrodową i produkcję rolną. Potwierdził to również wypis z rejestru gruntów z dnia 23 stycznia 2001 r. W ocenie Sądu, w dacie przejścia nieruchomości na własność gminy spełniała ona przesłanki, o których mowa w art. 13 ustawy.

Od wyroku S. K. wniósł skargę kasacyjną zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 146 § 2 k.p.a. i uznanie, iż w przypadku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Podał, że działka nr [...] o powierzchni 0,14 ha, położona we wsi K. przy ul. B., gm. T., nie stała się z mocy prawa własnością gminy w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.). S. K. zarzucił także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 13 ust. 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 46(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) przez przyjęcie, że działka nr [...] o powierzchni 0,14 ha, położona we wsi K. przy ul. B. gm. T. jest nieruchomością rolną, gdy tymczasem nieruchomość ta nie jest i nie może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie, gdyż grunty pod budynkami, w tym mieszkalnymi, są nieruchomościami rolnymi, jeżeli wchodzą w skład gospodarstw rolnych. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w oparciu o art. 188 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). S. K. wniósł także o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało ustalić, czy działka spełnia przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Powołując się na orzecznictwo wyjaśnił, że nieruchomość rolna w Kodeksie cywilnym została zdefiniowana od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Nie chodzi przy tym o samo fizycznie możliwe uzyskiwanie produktów rolnych. Prowadzenie działalności wytwórczej zakłada istnienie celowej i zorganizowanej aktywności ludzkiej ukierunkowanej na wytwarzanie, tzn. produkowanie w dziedzinie rolnictwa. Działalność taka musi być poddana regułom racjonalnym (zwłaszcza opłacalności). Według tych kryteriów zabudowana działka nr [...] o powierzchni 0,14 ha, położona we wsi K. przy ul. B. gm. T. nie była nieruchomością rolną i nie nastąpiła jej komunalizacja w rozumieniu art. 13 ust. 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W ocenie S. K. grunty rolne to, między innymi, grunty pod budynkami, w tym budynkami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych. Art. 1058 k.c, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 1993 Nr 94, poz. 431 ze zm.), art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.) przyjmują za kryterium gospodarstwa rolnego powierzchnię 1 ha. Powyższe przemawia za tym, że działka nr [...] położona we wsi K. nie jest nieruchomością rolną. Skarżący wskazał na konieczność uwzględnienia w skardze stanowiska Sadu Najwyższego zawartego w uchwale z dnia 26 czerwca 2002 r. o sygn. akt III CZP 37/02, który stwierdził, że umowa sprzedaży działki gruntu wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 sierpnia 1983 r., na której wzniesiono budynki, zawarta z naruszeniem przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności działki, jest nieważna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zgodnie z którymi naruszenie prawa materialnego jest podstawą do uwzględnienia skargi jeżeli miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania - istotny wpływ na wynik sprawy.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iżby upłynął termin określony w art. 146 § 1 ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.), wyłączający uchylenie decyzji Wojewody M. z dnia [...] po upływie pięciu lat od doręczenia decyzji. Stwierdził jednak, iż jakkolwiek zachodziła postawa z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. to odmowa uchylenia decyzji znalazła dodatkowe umocowanie w oparciu o art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżący kwestionował zaistnienie przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. Zarzut ten dotyczył zastosowania przepisów prawa materialnego będących podstawą decyzji Wojewody M. z dnia [...], stąd należało go rozpoznać w świetle tych przepisów. S. K. wskazał, że w jego ocenie w stosunku do nieruchomości nr [...] położonej we wsi K.o w gm. T. nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nabycia jej przez gminę w trybie art. 13 ust. 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603 ze zm.) oraz art. 46(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93 ze zm.). Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nieruchomość nr [...] we wsi K., gm. T. należało kwalifikować jako rolną w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i jako taką która przeszła na własność Gminy T. z dniem 1 lipca 2000 r. Istotną okolicznością dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy działka nr [...] spełniała obydwie przesłanki z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tzn. czy stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz czy była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Zgodnie z art. 46(1) k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Art. 46(1) k.c. jest podstawowym przepisem zawierającym definicje kodeksową nieruchomości rolnej. Definicja ta ma także zastosowanie do wszystkich innych ustaw dotyczących nieruchomości (gruntów rolnych), chyba że zawierają one postanowienia odmienne. O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej (E. Skowrońska Bocian, [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, Tom I, Warszawa 2002, s. 131). Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania. Sąd oceniając, czy będąca przedmiotem sprawy nieruchomość jest nieruchomością rolną nie mógł opierać się tylko na definicji określonej w art. 46(1) k.c. Nieruchomość rolna "została (...) zdefiniowana w niepełny sposób w art. 46(1) k.c., to jest od strony przydatności do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Rzecz w tym, że również pojęcie rolnictwa jest szerokie i trudne do zdefiniowania" (wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27). Wieloznaczność zwrotów użytych w przepisie art. 46(1) k.c. nie pozwala oprzeć zawartej tam definicji jedynie na kryterium językowym, mimo wielokrotnie podkreślanego w literaturze przedmiotu znaczenia wykładni gramatycznej jako pierwszej i najpewniejszej spośród wszystkich metod (por. też powołany wyżej wyrok SN z dnia 2 czerwca 2000 r.). Interpretacja art. 46(1) k.c. prowadzi do wniosku, iż wskazuje on na czysto agronomiczne cechy gruntu, jakie powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe. Co więcej, uzyskiwanie z gruntu płodów rolnych nie musi faktycznie następować. Artykuł 46(1) k.c. zadowala się tutaj możliwością, istnieniem pewnej potencjalnej perspektywy uzyskiwania z gruntu płodów rolnych znajdującej swe uzasadnienie we fizyczno-agronomicznych właściwościach gruntu (por. A. Lichorowicz, Glosa do wyroku SN z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98, opubl. OSP 2001/2/27). Dla wykładni definicji nieruchomości rolnej aktualne pozostało stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 14 grudnia 1984 r. (III CZP 78/84; OSN 1985, Nr 10, poz. 149). W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że definicja nieruchomości rolnej określona jest przede wszystkich według kryterium przeznaczenia. Decydujące znaczenie ma gospodarczy, produkcyjny stan rzeczy, a nie okoliczność, że w skład działki lub działek wchodzą obok gruntów rolnych nieużytki. Bez znaczenia pozostaje przy tym obszar takich nieużytków w stosunku do obszaru całej nieruchomości. Należy dodać, że rolnego charakteru nieruchomości samo przez się nie niweczy także zabudowanie jej budynkiem, nawet jeżeli jego powierzchnia, w stosunku do powierzchni całej nieruchomości, jest relatywnie duża.

Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze służą zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego (E. Skowrońska Bocian, Ibidem, s. 131-132). Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. wynikało, ze sporna nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zagrodową i produkcję rolną. Potwierdził to także wypis z rejestru gruntów z dnia 23 stycznia 2001 r. Mając na względzie zgromadzony materiał sprawy, wskazane przez skarżącego relatywne kryterium opłacalności wykorzystania działki w produkcji rolnej nie było zdaniem sądu wystarczające by Wojewoda M. mógł na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia nieruchomości przez Gminę T. Z tego też względu słusznie oparto rozstrzygnięcie zapadłe w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody M. z dnia [...] na art. 146 § 2 k.p.a.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż powołana przez skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2002 r. o sygn. akt III CZP 37/02 nie znajduje w sprawie zastosowania. Dotyczy ona korzystania przez właściciela z jego uprawnień do rozporządzania nieruchomością na rzecz osób trzecich w tej jej części, która mocą art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r. Nr 10, poz. 53) została przyznana nieodpłatnie właścicielowi budynków znajdujących się na działce gruntu. Sąd Najwyższy stwierdził, że umowa sprzedaży działki gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 sierpnia 1983 r., na której wzniesiono budynki, zawarta z naruszeniem przewidzianego w art. 6 wymienionej ustawy prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności działki, jest nieważna. Uchwała odnosi się więc do stosunków w sferze prawa cywilnego i nie ma wpływu na decyzje stwierdzające nabycie nieruchomości przez gminy na zasadzie art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Podzielając zasadność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.