Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 303/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 157 par. 1, art. 157a, art. 156 par. 1 i 2, art. 155a par. 1, art. 19 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 33 par. 1, par. 2 pkt 2, par. 3 i par. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.),, Sędzia NSA Anna Kwiatek, Protokolant Asystent sędziego Monika Bartmińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów na postępowanie zabezpieczające I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz M. P. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu zażalenia M. P., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art. 144 k.p.a., w związku z art. 18, art. 17 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. / i przy odpowiednim zastosowaniu art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...].

W postanowieniu z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 34 § 1 i § 2 , art. 17 § 1a, art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przedstawił swoje stanowisko, jako wierzyciel, w zakresie zarzutu M. P., zgłoszonego w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego. Dyrektor Izby Celnej uznał, że nie jest zasadny zarzut M. P. w sprawie postępowania zabezpieczającego, prowadzonego przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego na podstawie zarządzenia zabezpieczenia Nr [...] z dnia 19 października 2006 r., wystawionego przez Dyrektora Izby Celnej.

Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentował, że w dniu 5 października 2006 r. Naczelnik Urzędu Celnego na wniosek Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej wydał decyzję o zabezpieczeniu na majątku podatnika wykonania zobowiązań podatkowych M. P. w podatku akcyzowym za lata 2003 – 2005 w przybliżonej kwocie 5 444 004, 72 zł. W dniu 19 października 2006 r. Dyrektor Izby Celnej na podstawie art. 154 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał przeciwko M. P. zarządzenie zabezpieczenia, które zostało przekazane do wykonania naczelnikowi Drugiego Urzędu Celnego. W dniu 17 listopada 2006 r. M. P. złożył do Naczelnika Urzędu Celnego pismo nazwane zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego. W piśmie tym M. P. wskazał art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako podstawę prawną zgłoszonego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego. M. P. argumentował, że decyzja o zabezpieczeniu nie może być podstawą dokonania zabezpieczenia. Złożył od niej odwołanie i z tego względu nie jest wymagalna.

W tym stanie sprawy Dyrektor Izby Celnej zważył, że zgodnie z art. 166b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym administracji w postępowaniu zabezpieczającym stosuje się odpowiednio art. 31 – art. 34, art. 36, art. 38, art. 40, art. 45 – art. 54, art. 71, art. 168d. W art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawarte jest wyczerpujące wyliczenie przyczyn, które mogą być podstawą złożenia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego. Zarzut M. P. oparty na art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest zasadny, bo art. 154 tej ustawy pozwala zabezpieczyć należności pieniężne przed terminem płatności, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić egzekucję. Postępowanie zabezpieczające ma charakter postępowania pomocniczego w stosunku do egzekucji. W tej sprawie podstawą zarządzenia zabezpieczenia była decyzja o zabezpieczeniu wykonania należności pieniężnej. Postępowanie zabezpieczające jest prowadzone na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W postępowaniu zabezpieczającym nie ma zastosowania art. 33 § 1 i § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który był podstawą wydania decyzji o zabezpieczeniu. Organ egzekucyjny, prowadzący postępowanie zabezpieczające, nie bada przesłanek wydania decyzji o zabezpieczeniu. Prawidłowość decyzji o zabezpieczeniu podlega kontroli instancyjnej organu odwoławczego w wyniku wniesionego odwołania. Natomiast nie podlega kontroli organu egzekucyjnego w postępowaniu zabezpieczającym.

2. M. P. złożył skargę na ostateczne postanowienie Dyrektora Izby Celnej. Wnosił o jego uchylenie i umorzenie postępowania zabezpieczającego. Zarzucił naruszenie art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu argumentował, że sam składał zarzut. Nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Z tego względu złożony zarzut był nieprecyzyjny. Ocena prawna złożonego zarzutu powinna być dokonana przez organ egzekucyjny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w art. 6 do art. 11 k.p.a. Powinna uwzględniać faktyczny cel pisma M. P. w świetle okoliczności sprawy. Powinna uwzględniać ochronę uzasadnionych interesów podmiotu zobowiązanego. Organ egzekucyjny powinien z urzędu zbadać przesłanki prawidłowości dokonanego zabezpieczenia, czy nie jest ono zbyt uciążliwe dla zobowiązanego. W rzeczywistości celem złożonego zarzutu było wykazanie, że sposób zabezpieczenia jest nadmiernie uciążliwy dla zobowiązanego. Zastosowany sposób zabezpieczenia może utrudnić prowadzenie działalności gospodarczej, narazić na nieuzasadnione straty. Organ egzekucyjny powinien stosować sposób zabezpieczenia najmniej uciążliwy w świetle całokształtu sytuacji zobowiązanego. Zabezpieczenie nie może zmierzać do wykonania obowiązku / art. 160 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Istotą zabezpieczenia są działania zmierzające do umożliwienia przyszłej skutecznej egzekucji, do ochrony interesu wierzyciela. Zobowiązany nie może jednak być obciążony ponad potrzebę. Nadto w zabezpieczeniu dokonanym 16 stycznia 2007 r. nie zostały określone wartości szacunkowe wymienionych ruchomości.

3. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego uzasadniał, że zastosowany środek zabezpieczenia jest adekwatny do kwoty zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym, podlegającego zabezpieczeniu. Nie narusza art. 154 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor Izby Celnej przyznał, że przepis art. 7 § 2 tej ustawy przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zwrócił uwagę, że przepis ten nie określa, który ze środków jest mniej lub bardziej uciążliwy dla zobowiązanego. O wyborze środka zabezpieczenia decyduje organ dokonujący zabezpieczenia spośród wymienionych w art. 164 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie potrzeby może stosować kilka sposobów zabezpieczenia. W tym zakresie nie jest związany stanowiskiem wierzyciela. Istotne jest by zastosowany środek zabezpieczenia realnie zapewniał wierzycielowi przyszłą skuteczną egzekucję. W postępowaniu zabezpieczającym organ egzekucyjny ma mieć na uwadze w pierwszej kolejności zapewnienie skutecznej egzekucji. W następnej kolejności rozważyć jaki środek skutecznie zabezpieczy należności wierzyciela. Skarżący nie wskazał jaki środek zabezpieczenia odpowiada jego oczekiwaniom i pozwoli realnie zabezpieczyć zapłatę zobowiązań podatkowych. Dokonane zabezpieczenie nie narusza art. 160 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie zmierza do wykonania obowiązku. Stwarza warunki dla skutecznej egzekucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / sądy administracyjne kontrolują działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanych aktów, podjętych czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

5. Granicami tej sprawy jest objęte postępowanie zabezpieczające. Sądowa kontrola legalności obejmuje w pierwszej kolejności przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania zabezpieczającego, które organ egzekucyjny ma obowiązek badać z urzędu. W następnej kolejności obejmuje podstawy faktyczne i prawne stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego.

Stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie postępowania zabezpieczającego odpowiada prawu tylko kiedy zostało wyrażone w postępowaniu zabezpieczającym wszczętym i powadzonym na podstawie prawidłowego zarządzenia zabezpieczenia. Organ egzekucyjny właściwy do prowadzenia postępowania zabezpieczającego ma obowiązek z urzędu badać czy zarządzenie zabezpieczenia zawiera ustawowo określoną treść. Jeśli nie, postanawia o odmowie dokonania zabezpieczenia / art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1, § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. /.

6. Poza granicami zarzutów skargi / art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nie odpowiadają prawu. Zostały wydane w postępowaniu zabezpieczającym wszczętym na podstawie nieprawidłowego zarządzenia zabezpieczenia, z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mogącym istotnie wpływać na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

7. W tej sprawie podstawą dla postępowania zabezpieczającego jest art. 155 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że zabezpieczenie może być dokonane przed określeniem kwoty należności pieniężnej, jeżeli brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne zezwalają na takie zabezpieczenie. Taką szczególną podstawą dla dokonania zabezpieczenia jest decyzja o zabezpieczeniu wykonania zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym, wydana na podstawie art. 33 § 1, § 2 pkt 2, § 3, § 4 pkt 2 Ordynacji podatkowej, przed decyzją o określeniu kwoty tego zobowiązania podatkowego.

8. Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wiosek wierzyciela i na podstawie zarządzenia zabezpieczenia wydanego przez wierzyciela / art. 155a § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /.

W tej sprawie wierzycielem uprawnionym do żądania zabezpieczenia jest Dyrektor Izby Celnej / art. 5 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /.

Dyrektor Izby Celnej prawidłowo złożył wniosek o dokonanie zabezpieczenia do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego , wskazując art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / wniosek z dnia 19 października 2006r./.

Dyrektor Izby Celnej wystawił zarządzenie zabezpieczenia. To zarządzenie zabezpieczenia nie odpowiada prawu. Nie uprawniało organu egzekucyjnego do dokonania zabezpieczenia.

9. Zarządzenie zabezpieczenia musi zawierać między innymi wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji / art. 156 § 1 pkt 5 w związku z § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Wskazanie tych okoliczności polega na wskazaniu konkretnych okoliczności stanu faktycznego, dowodów, z których wynika niebezpieczeństwo utrudnienia, udaremnienia egzekucji ze strony zobowiązanego. Przykładowo takie niebezpieczeństwo będzie zachodziło, kiedy zobowiązany podejmuje kroki w celu wyprzedaży majątku, swym postępowaniem wskazuje na zamiar niszczenia składników swego majątku, wręcz deklaruje zamiar unikania, utrudniania egzekucji / Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, R. Hauser, Z. Leoński, C. H. BECK Warszawa 2004, s. 572 /.

W tej sprawie zarządzenie zabezpieczenia zawiera zapis, że zachodzi uzasadniona obawa, że zobowiązanie z tytułu podatku akcyzowego nie zostanie przez stronę wykonane. Tej treści zapis w zarządzeniu zabezpieczenia nie jest spełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie wskazuje żadnych okoliczności stanu faktycznego, żadnych dowodów, świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji. Tym samym ograniczenie się przez Dyrektora Izby Celnej do przytoczenia ogólnej formuły nie wypełnia ustawowej przesłanki koniecznej dla prawidłowego zarządzenia zabezpieczenia.

10. Zarządzenie zabezpieczenia musi zawierać między innymi pouczenie zobowiązanego o przysługującym prawie zgłoszenia organowi egzekucyjnemu w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania zabezpieczającego / art. 156 § 1 pkt 8 w związku z § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Pouczenie / w świetle treści zarządzenia zabezpieczenia / musi wskazywać właściwy organ egzekucyjny, do którego zobowiązany ma prawo wnieść zarzut.

Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do zabezpieczenia należności pieniężnych w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Dyrektor Izby Celnej nie jest organem egzekucyjnym właściwym do dokonania zabezpieczenia / porównaj art. 19 § 5 z art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Przepis art. 19 § 5 tej ustawy jest odstępstwem od właściwości ogólnej Naczelnika Urzędu Skarbowego. Wskazuje Dyrektora Izby Celnej, jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny. Jego właściwości nie poddaje zabezpieczenia należności pieniężnych w trybie i na zasadach określonych w dziale IV ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym stanie prawnym i faktycznym rozpoznawanej sprawy nie ma tożsamości organu, który jest wierzycielem z organem egzekucyjnym właściwym do dokonania zabezpieczenia.

W tej sprawie zarządzenie zabezpieczenia pod literą A błędnie wskazuje Dyrektora Izby Celnej, jako organ egzekucyjny właściwy do nadania klauzuli o przyjęciu do wykonania / chociaż pod literą F zarządzenia zabezpieczenia klauzula o przyjęciu do wykonania zarządzenia zabezpieczenia pochodzi od Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego /. Ten błąd we wskazaniu organu egzekucyjnego właściwego do dokonania zabezpieczenia powoduje, że nieprawidłowe jest pouczenie o sposobie złożenia zarzutów. Zastawienie treści części A zarządzenia zabezpieczenia z treścią pouczenia o sposobie wniesienia zarzutu błędnie wskazuje, że zarzuty wnosi się do Dyrektora Izby Celnej .

11. Organ egzekucyjny właściwy do dokonania zabezpieczenia ma obowiązek z urzędu kontrolować formalną prawidłowość zarządzenia zabezpieczenia / art. 155a § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. W sytuacji, kiedy zarządzenie zabezpieczenia nie zawiera treści określonej w art. 156 § 1 / także pkt 5 i pkt 8 / ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie przystępuje do zabezpieczenia / art. 157 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /. Postanawia o odmowie dokonania zabezpieczenia.

W tej sprawie organ egzekucyjny z naruszeniem prawa przystąpił do zabezpieczenia na podstawie zarządzenia zabezpieczenia, którego treść nie zawierała koniecznych formalnych wymogów, opisanych w pkt 9 i 10 niniejszego uzasadnienia. Organ egzekucyjny właściwy do dokonania zabezpieczenia nie dopełnił obowiązku z urzędu kontroli tego zarządzenia zabezpieczenia. Organ egzekucyjny z urzędu uchyla zabezpieczenie dokonane na podstawie zarządzenia zabezpieczenia, które nie odpowiada prawu / art. 157a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /.

Nie odpowiada prawu stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie zabezpieczenia, wydane w postępowaniu zabezpieczającym wszczętym i prowadzonym na podstawie zarządzenia zabezpieczenia, które nie spełniało koniecznych formalnych wymagań.

Brak prawidłowego zarządzenia o zabezpieczeniu powoduje, że ocena prawna sposobu wniesienia zarzutu oraz merytoryczna ocena spornego w sprawie znaczenia decyzji o zabezpieczeniu wykonania zobowiązania podatkowego, spornej uciążliwości zastosowanego sposobu zabezpieczenia, nie mają wpływu na wynik sądowej kontroli legalności.

12. Na marginesie należy zauważyć, że z urzędu znana jest Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu okoliczność, że w sprawie I SA/Lu 309/07 wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. zostały uchylone decyzje organów obu instancji w przedmiocie zabezpieczenia wykonania należności M. P. z tytułu zobowiązania podatkowego w podatku akcyzowym za lata 2003 – 2005.

U podstaw uchylenia decyzji w przedmiocie zabezpieczenia wykonania zobowiązana podatkowego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie decyzji o zabezpieczeniu nie wskazuje na czym ma polegać uzasadniona obawa, że zobowiązanie podatkowe nie zostanie wykonane w sytuacji tego konkretnego podmiotu zobowiązanego. Nie wskazuje jakie okoliczności i dowody wyczerpują przesłankę zabezpieczenia z art. 33 § 1 Ordynacji podatkowej. Z akt postępowania przed organem podatkowym nie wynika, by organ przeprowadził jakiekolwiek czynności celem wyjaśnienia czy w okolicznościach sprawy zachodzi obawa, że podatnik nie wykona zobowiązania podatkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że organ nie wyjaśnił w decyzji o zabezpieczeniu całokształtu okoliczności faktycznych, prawnych przemawiających za koniecznością wydania decyzji o zabezpieczeniu, co może świadczyć o dowolności działania organu. Uznał, że czynniki zewnętrzne, obiektywne / jak przybliżona kwota zobowiązania podatkowego odniesiona do majątku zobowiązanego / same nie mogą uzasadniać wątpliwości w zakresie przyszłego wykonania zobowiązania podatkowego. Na gruncie art. 33 § 1 Ordynacji podatkowej takie wątpliwości muszą być uzasadnione zachowaniem zobowiązanego podatnika.

13. Wynik sądowej kontroli legalności decyzji o zabezpieczeniu wykonania zobowiązania podatkowego M. P. w podatku akcyzowym pozwala stwierdzić, że wadliwość zarządzenia zabezpieczenia / gdy chodzi o pominięcie wskazania okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnienia bądź udaremnienia egzekucji / jest konsekwencją wadliwości decyzji o zabezpieczeniu, stwierdzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie I SA/Lu 309/07.

14. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 - § 4 tej ustawy.