Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2028/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 105, art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi W. K. pozwolenia

na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną i gazową oraz zbiornika na ścieki sanitarne i zbiornika retencyjnego,

na terenie działki nr [...] obręb P., gmina Ż.

2.2. W piśmie z 3 lutego 2021 r. J. S. (dalej: skarżący) zakwestionował prawidłowość ww. decyzji Starosty [...]. Skarżący stwierdził, że w postępowaniu zwyczajnym działka nr [...] (sąsiadująca z inwestycją) została pominięta, a skarżący został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu. Wskazał m.in.,

że "wybudowanie przez inwestora budynku jednorodzinnego spowoduje obciążenie infrastruktury komunikacyjnej i technicznej. Planowana inwestycja wpłynie na moje warunki mieszkaniowe i komfort życia, bezpieczne poruszanie się, a inwestycja nasili problem w sposób rażący naruszając chroniony prawem interes społeczny (...) Realizacja projektu zagospodarowania terenu, spowoduje, że nastąpi wzmożona obsługa przez pieszych jaki i pojazdy następnych 7 działek zapragnie zrealizować swój plan budowy, co będzie oddziaływało na korzystanie z mojej nieruchomości naruszając interes mojej nieruchomości". W piśmie z 17 marca 2021 r. skarżący poinformował,

że zwraca się o podjęcie działań w trybie art. 156 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), gdyż dojazd do działki [...] odbywać się będzie tylko przez działkę rolną [...], która ma szerokość 4 m i przechodzi do krawędzi budynku skarżącego – zwrócił uwagę, że działka nr [...] nie jest drogą. W piśmie z 21 kwietnia 2021 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszych pismach.

2.3. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2021 r. H. K. poparła stanowisko skarżącego. Podniosła, że niezrozumiałe jest, że działka nr [...] wydzielona w celu dojazdu do działek rolnych ma służyć do realizacji celów budowlanych. Ponadto wskazała, że nie została uznana przez Starostę [...] za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Z kolei w piśmie z 27 kwietnia

2021 r. W. K. wskazał, że nieruchomość należąca do niego, tj. działka [...], posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], której jest współwłaścicielem i która spełnia warunek określony w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie inwestora istotne znaczenie ma faktyczne użytkowanie drogi, a nie sposób jej oznaczenia w ewidencji gruntów

i budynków.

2.4. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: p.b.).

2.4.1. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu, który legitymuje

się przymiotem strony. Jak wynika bowiem z treści decyzji o warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. dla inwestycji realizowanej na działce nr [...] w P. zapewniony winien zostać do działki

nr [...] (droga gminna) poprzez działkę nr [...]. Tym samym działka nr [...], będąca współwłasnością m.in. skarżącego J. S., znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Także pozostałym współwłaścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony. Wojewoda [...] odwołał się w tym miejscu

do orzeczenia sądu administracyjnego, zgodnie z którym w sytuacji, gdy

na nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący, ma zostać zrealizowana część planowanej inwestycji (dojazd do drogi publicznej), istnienie po jego stronie interesu prawnego jest bezsporne i to bez odwoływania się do pojęcia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

2.4.2. Wojewoda [...] dokonał oceny decyzji Starosty [...] przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że przy wydaniu tej decyzji doszło

do naruszenia prawa, lecz uchybienie to nie miało charakteru rażącego. Decyzja

ta nie została ponadto wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

nie została, skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego,

w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzja Starosty [...] nie była niewykonalna, jak również nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

2.5. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...], podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...].

2.6. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB lub organ odwoławczy) uchylił w całości decyzję Wojewody [...]

z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji

o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

2.6.1. GINB stwierdził, że skarżący wywodzi swój interes prawny do udziału

w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...] z tytułu przysługującego mu prawa własności działek nr [...] oraz z prawa współwłasności działki nr [...]. Działka nr [...], której współwłaścicielami są m.in. skarżący oraz inwestor pełni funkcję drogi dojazdowej

do graniczących z nią nieruchomości, w tym działek nr [...] (należących do skarżącego) oraz działki inwestycyjnej nr [...].

2.6.2. Zdaniem organu odwoławczego, analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że działka inwestycyjna nr [...] oddzielona jest od działki nr [...] (należącej do skarżącego), działką nr [...]. GINB wskazał, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 7,42 m w kalenicy (zob. proj. bud. Przekrój B-B, rys. nr A-7, str. 47) został usytuowany w odległości ok. 13,5 m od granicy działki nr [...], zaś projektowany zbiornik na ścieki sanitarne o poj. 9,9 m3 został zaplanowany w odległości ok. 6,5 m od granicy działki nr [...]. Jako, że działki nr [...] i [...] (należące do skarżącego) nie są objęte projektem zagospodarowania terenu (zob. projekt budowlany, projekt zagospodarowania działki, str. 9) nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. działek należących do skarżącego została usytuowana sporna inwestycja. Analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornego budynku mieszkalnego

od granicy działki nr [...] wynosi ok. 175 m, zaś od granicy działki nr [...] wynosi ok. 182 m. Mając na uwadze wskazane wyżej usytuowanie projektowanej inwestycji należy stwierdzić, że działki nr [...] (należące do skarżącego) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej ww. decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]. Podobnie jak działka nr [...] (której jednym ze współwłaścicieli jest skarżący) pełniąca funkcję drogi dojazdowej, na której to działce nie przewiduje się żadnych robót budowlanych. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby

z obowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zabudowy działek nr [...] należących do skarżącego. Natomiast działka nr [...] z racji jej charakteru, pełnionej funkcji jak również parametrów nie podlega zabudowie. To zaś oznacza, że skarżący może bez przeszkód zabudować działki nr [...] będące jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnej zabudowy.

2.6.3. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. działki należące do skarżącego

nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 36 ust. 2 (dotyczący sytuowania zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności

do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej: rozporządzenie) Z dokumentacji projektowej spornej inwestycji nie wynika, by realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu

do mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa też na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i nast. ww. rozporządzenia) oraz na warunki sanitarne. Ewentualne niespełnianie przez działkę nr [...] (pełniącą funkcję drogi dojazdowej m.in. do nieruchomości inwestycyjnej) wymogów wynikających z § 14 ww. rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości należących do skarżącego i nie może świadczyć o interesie prawnym skarżącego

w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r.

2.6.4. Tym samym – w ocenie GINB – argumentacja skarżącego, że jest współwłaścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd

do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Podobnie zresztą jak podnoszony przez skarżącego zarzut, że sporna inwestycja spowoduje obciążenie infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, wpłynie na jego warunki mieszkaniowe i komfort życia, bezpieczne poruszanie się. Ochrony tego rodzaju praw skarżący może poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. GINB uznał zatem, że działki nr [...] należące do skarżącego, nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji,

w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia - z wniosku skarżącego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...], ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania.

2.6.5. GINB wyjaśnił również, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania odwoławczego Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

3. Pismem z 4 września 2021 r. J. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie, przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu oraz dodatkowo zarzucił:

1) nierozpoznanie przez organ drugiej instancji istoty zarzutów odwołania

z 30 czerwca 2021 r. tj. nieuwzględnienie charakteru działki (działka rolna kl. RIVb

o szerokości od 2,5 do 3m) i faktu kolizji przebiegu rolnej działki nr [...]

z zabudową na dz. [...] i [...] a tym samym pogwałcenie interesu prawnego

i faktycznego skarżącego,

2) nieuwzględnienie faktu, że działka nr [...] ma charakter działki rolnej (RIV), nie stanowi drogi wewnętrznej, jest nieutwardzona, jej szerokość rażąco narusza przepisy – zdaniem skarżącego, organ odwoławczy stwierdza jedynie enigmatycznie, że działka [...] "z racji jej charakteru, pełnionej funkcji jak również parametrów nie podlega zabudowie", a zdaniem skarżącego jest to oczywiste

bo jest działką rolną i jej szerokość nie przekracza 3m, przy czym zdaniem skarżącego nieprawdą jest stwierdzenie GINB, że działka nr [...] pełniła funkcje drogi dojazdowej m.in. do nieruchomości inwestycyjnej, skarżący wskazywał,

że działka nr [...] to rola IV klasy i nikt nigdy nie zmieniał jej oznaczenia

w ewidencji gruntów, działka ta służy wyłącznie skarżącemu rolnikowi do obsługi działki [...] sprzętem rolniczym. W ocenie skarżącego, GINB nie rozstrzygnął istoty odwołania,

3) nierozważenie okoliczności, że inwestor posiada udział w wysokości [...] w prawie własności działki rolnej nr [...], co przenosi się na 2,86% a zatem realizowanie

po niej dojazdu rażąco narusza przepis art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (poprzez niezaliczenie tej działki w oznaczeniu ewidencji gruntów jako droga wewnętrzna Dr) oraz przepisów art. 5 k.c., art. 461 k.c., art. 140 k.c. oraz art. 145

§ 1 i 2 k.c. poprzez brak odpowiedniego dostępu właściciela działki [...] do drogi publicznej z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić – w tym wypadku działek [...] i [...],

4) nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącego tkwiącego w oddziaływaniu inwestycji na działki [...] i [...] stanowiących własność skarżącego

a zarazem pominięcie skarżącego jako strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w sposób rażąco naruszający art. 2 Konstytucji RP,

5) naruszenie art. 2 Konstytucji RP nakazującej organom władzy działać w warunkach praworządnego państwa prawa.

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4.1. Pismem z 12 listopada 2021 r. W. K. wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że działka nr [...] nie musi być oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, aby pełnić tę funkcję w odniesieniu do jego inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę faktyczną wyroku przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji.

6. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się naruszenia prawa przez uchylenie decyzji organu

I instancji i umorzenie postępowania w sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję merytoryczną.

6.1. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji

na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w powołanym art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 7 września

2017 r. sygn. akt II OSK 509/17, LEX nr 2377975).

6.2. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej

– w rozumieniu art. 139 k.p.a. – będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających

z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA

z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 555/19, LEX nr 2732657). Sąd oceniając przedstawione powyżej zagadnienie w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt

II GSK 1099/1, LEX nr 1233921, który głosi, że decyzja, o jakiej mowa w art. 139 k.p.a., czyli decyzja na niekorzyść strony to tylko taka decyzja organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). Decyzja

o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach

i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmuje, że nie ma przesłanek

do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. W decyzji tej nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. lub też art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może ze swej istoty być dla strony "niekorzystna"

w rozumieniu art. 139 k.p.a.

6.3. Należy również podkreślić, że art. 139 k.p.a. nie stanowi przeszkody do ustalania kręgu stron i nawet w przypadku, gdy organ odwoławczy dokonawszy ponownej oceny prawidłowości ustalenia stron przez organ pierwszej instancji stwierdza, że krąg stron jest odmienny od przyjętego przez organ niższej instancji, to obowiązkiem organu jest każdorazowo prawidłowo ustalić krąg stron (zob. wyrok NSA z 20 września 2017 r. sygn. akt II OSK 70/16, LEX nr 2411923). Dlatego też GINB nie był związany przyjętym przez Wojewodę [...] katalogiem stron kontrolowanego postępowania i mógł wydać rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej oceny przymiotu strony u skarżącego.

6.4. Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 139 k.p.a., albowiem nie została wydana "na niekorzyść" skarżącego w przytoczonym wyżej rozumieniu tego sformułowania.

7. Podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji były ustalenia i ocena GINB co do tego, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r., której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego

i udzielenie pozwolenia na budowę inwestorowi W. K.

7.1. Wojewoda [...] uznał, że skarżącemu przysługuje przymiot strony

w kontrolowanym postępowaniu, albowiem jest on współwłaścicielem działki nr [...], przez którą ma zostać zapewniony dostęp do drogi publicznej (tj. działki nr [...] – droga gminna), o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. dla inwestycji, której dotyczyła sporna decyzja Starosty [...]. Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że okoliczność ta nie stanowi podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony, pozwalającego mu na złożenie podania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji Starosty [...].

7.2. Z art. 28 ust. 3 p.b. wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b., obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Na tle tego przepisu wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma

w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA

z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3181/18, LEX nr 3232089). Innymi słowy, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny

i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA

z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18, LEX nr 3190426). Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone

w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt

II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). Samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia

na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16, LEX

nr 2527239). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17, LEX nr 2783387).

7.3. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było jednak udzielenie pozwolenia na budowę, ale rozpatrzenie podania skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Niemniej jednak zarówno

w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, LEX nr 1481932).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jednak może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA

z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). W konsekwencji ocena przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest przez pryzmat art. 28 ust. 3 p.b. (zob. wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, LEX nr 1987129). Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw

do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku

do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17, LEX nr 2722247). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, by art. 28 ust. 3 p.b. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach nadzwyczajnych takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji

o pozwoleniu na budowę czy też postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja

o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia

na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, LEX

nr 2291037). Z powyższego wynika, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu

na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt

II OSK 534/15, LEX nr 2177614).

7.4. Prawidłowo zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął art. 28 ust. 3 p.b. jako normę odniesienia dla oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania nadzwyczajnego dotyczącego spornej decyzji Starosty [...]. Przeprowadzając tę ocenę, organ odwoławczy obszernie omówił kwestie związane

z położonymi w pobliżu inwestycji nieruchomościami stanowiącymi własność skarżącego.

7.4.1. GINB przyjął, że – mając na uwadze usytuowanie projektowanej inwestycji – działki nr [...] (należące do skarżącego) nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji objętej sporną decyzją Starosty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości 7,42 m w kalenicy został usytuowany w odległości ok. 13,5 m od granicy działki

nr [...], zaś projektowany zbiornik na ścieki sanitarne o poj. 9,9 m3 został zaplanowany w odległości ok. 6,5 m od granicy działki nr [...]. Jako, że działki

nr [...] i [...] (należące do skarżącego) nie są objęte projektem zagospodarowania terenu organ nie mógł precyzyjnie określić, w jakiej odległości

od ww. działek należących do skarżącego została usytuowana sporna inwestycja. GINB wykorzystał jednak dane pochodzące z portalu www.geoportal.gov.pl

i na ich podstawie przyjął, że odległość spornego budynku mieszkalnego od granicy działki nr [...] wynosi ok. 175 m, zaś od granicy działki nr [...] wynosi ok. 182 m. Przeprowadzona przez Sąd weryfikacja tych ustaleń nie wykazała, aby GINB dokonał ich z naruszeniem prawa, a zatem należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo nie zakwalifikował działek nr [...] do obszaru oddziaływania obiektu objętego spornym pozwoleniem na budowę.

7.4.2. Ponadto organ odwoławczy trafnie ocenił, że również działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2020 r. Organ odwoławczy przyjął,

a skarżący tego nie zakwestionował, że na działce nr [...] (której jednym

ze współwłaścicieli jest skarżący) nie przewiduje się żadnych robót budowlanych. GINB podniósł również, że działka nr [...] z racji jej charakteru, pełnionej funkcji jak również parametrów nie podlega zabudowie. Skarżący zgodził się z tym ustaleniem organu, wskazując, że "jest to oczywiste bo jest działką rolną i jej szerokość nie przekracza 3 m." To zaś oznacza, że inwestycja, której dotyczy sporna decyzja Starosty [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] – ograniczenia te istnieją niezależnie od tego, czy inwestycja ta byłaby realizowana

czy też nie. W szczególności, to nie zaakceptowane przez Starostę [...] parametry inwestycji wpływają na prawną możliwość zagospodarowania działki

nr [...], lecz sam charakter tej działki i jej obiektywnie istniejące parametry. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że Wojewoda Pomorski błędnie uznał, aby na działce nr [...] miała zostać zrealizowana część planowanej inwestycji. Przeciwnie, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, żaden element spornej inwestycji nie będzie realizowany na działce nr [...], co wynika z analizy dokumentacji projektowej.

7.5. Sąd uznał zatem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo nie zakwalifikował skarżącego jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...]. Skarżący nie jest bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą takiej nieruchomości,

co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Jeżeli natomiast prowadzenie

tej inwestycji lub użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy naruszałoby inne interesy skarżącego, to będzie mógł on poszukiwać ochrony prawnej w odrębnych postępowaniach, w tym w szczególności w postępowaniu cywilnym.

7.6. Skoro skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...], to prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji, który merytorycznie rozpoznał podanie skarżącego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skoro zaś podanie to nie zostało wniesione przez stronę, to nie mogło doprowadzić

do wydania merytorycznej decyzji oceniającej wystąpienie przesłanek nieważności.

W rezultacie, postępowanie administracyjne należało umorzyć, o czym trafnie orzeczono w zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z przepisu tego wynika "konieczność umorzenia postępowania administracyjnego, gdy okaże się, że toczyło się ono z inicjatywy osoby nielegitymowanej do wystąpienia o wydanie decyzji" (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 105).

8. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący ma rację twierdząc, że GINB nie odniósł się

do zarzutów odwołania, jednak taki stan rzeczy jest spowodowany formalnym charakterem zaskarżonej decyzji i odpowiada prawu. Zarzuty odwołania (i większość zarzutów skargi) odwołują się do argumentacji, która w ocenie skarżącego przemawiać miała za stwierdzeniem nieważności spornej decyzji Starosty [...]. Jednak zaskarżona decyzja (i w konsekwencji również niniejsze orzeczenie) nie rozpatrywała ewentualnej nieważności decyzji Starosty [...], ale dotyczyła opisanej wyżej kwestii przysługiwania skarżącemu przymiotu strony postępowania, a zatem dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Z tych względów dla oceny legalności decyzji umarzającej postępowanie

nie ma znaczenia, czy wydana w trybie zwykłym decyzja o pozwoleniu na budowę prawidłowo wskazuje drogę dojazdową do działki inwestycyjnej. Ponadto, jak już wyżej wskazano, w postępowaniu takim jak kontrolowane nie podlegają ochronie wszystkie możliwe interesy właścicieli nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, ale tylko takie, które są związane z wprowadzeniem ograniczeń w zabudowie ich nieruchomości.

O tym zaś w przypadku nieruchomości skarżącego nie mogło być mowy, co wykazał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.