Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2711/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 art. 183 par. 2 pkt 5 art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lipca 2017 roku, sygn. II SA/Sz 386/17 w sprawie ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [..], nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [..], nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy – oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia [..] B.M.Z. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z montażem balkonów na poziomie II i III kondygnacji, położonego na terenie działki nr ewid. [..] jednostka ewidencyjna m. Międzyzdroje, przy ul. [..] w Międzyzdrojach.

Po dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wcześniejszych decyzji Burmistrza Międzyzdrojów w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, wymieniony organ I instancji, decyzją z dnia [..], nr [..], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 63, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z montażem balkonów na poziomie II i III kondygnacji, położonego na terenie działki nr [..] jednostka ewidencyjna m. Międzyzdroje, przy ul. [..] w Międzyzdrojach. Organ kształtując planowaną zabudowę wskazał obowiązującą linię zabudowy w linii ściany frontowej istniejącego budynku z dopuszczeniem wysunięcia przed obowiązującą linię zabudowy elementów budynku takich jak okapy, tarasy, balkony, schody zewnętrzne (a także ocieplenie i okładziny ścian zewnętrznych) oraz innych drugorzędnych elementów budynku na odległość nie większą niż 2 m. Organ określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (także okapu dachu) – do 8,5 m. Natomiast kształtując geometrię dachu stwierdził, iż dach powinien być stromy dwuspadowy, kąt nachylenia połaci głównych dachu: od 30̊ do 50̊, układ kalenicy głównej budynku równoległy do frontu działki, maksymalna wysokość budynku: 11,10 m. Pozostałe wskaźniki zabudowy są bez zmian.

Kwestionując powyższą decyzję, odwołanie wniosła D.P. (właścicielka działki nr ewid. 76) zarzucając naruszenie art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [..], nr [..] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – po rozpatrzeniu odwołania D.P. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Międzyzdrojów z dnia [..] W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, iż to przepisy rozporządzenia wprowadzają zasadę ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o średni wskaźnik tych parametrów w zabudowie istniejącej na obszarze analizowanym, jednakże dopuszczając stosowanie wyjątku od tej zasady, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy. W ocenie Kolegium, decyzja wydana została zgodnie z ww. przepisami. W sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Analizę urbanistyczną przeprowadzono w obszarze analizowanym, wskazanym na mapie. Załącznik mapowy sporządzono na kopii mapy zasadniczej, pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem, co potwierdza adnotacja. Szerokość frontu działki nr ewid. 77 wynosi 18 m, dlatego obszar analizowany wyznaczono w odległości 54 m dookoła działki inwestycyjnej, co potwierdza załącznik nr 2 do decyzji i co spełnia wymogi określone w § 3 rozporządzenia. Burmistrz z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji – nadbudowę istniejącego budynku, ograniczył analizę do zbadania kontynuacji funkcji, wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, w tym wysokości budynku w kalenicy. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne, mieszkalno-usługowe i usługowe, zatem spełniony został wymóg kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 8,5 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że wysokość elewacji frontowych budynków o tej samej funkcji na sąsiedniej działce nr ewid. [..] (budynek od strony ul. P.) wynosi 8,5 m, zaś na drugiej sąsiedniej działce nr ewid. [..] – 3,5 m. Z uwagi na uskok pomiędzy wysokością górnych krawędzi elewacji frontowych sąsiednich budynków, konieczne było ustalenie wartości średniej w obszarze analizowanym, która wynosi 7,8 m. Burmistrz zdecydował się na wyznaczenie tego parametru na poziomie do 8,5 m wskazując, że 17 budynków z obszaru analizowanego ma taką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w tym budynek na sąsiedniej działce nr ewid. [..] (od strony ul. P.). Zdaniem Kolegium, takie wyznaczenie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu odwołującej, jakoby ten parametr był charakterystyczny jedynie dla budynków o dachach płaskich Kolegium zaznaczyło, że w obszarze analizowanym występują również budynki o dachach dwuspadowych posiadających górną krawędź elewacji frontowej na wysokości 8,5 m. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie i dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 15̊ do 50̊, o wysokości w kalenicy od 2,5 m (jeden budynek), poprzez 8,5 m (11 budynków), do 11,1 i 11,5 m (8 budynków). Organ I instancji dopuścił możliwość wykonania dachu dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych od 30̊ do 50̊ i wysokości dachu w kalenicy do 11,10 m. Wyniki analizy urbanistycznej potwierdzają, że istniejące w obszarze analizowanym budynki, zwłaszcza budynek usytuowany na sąsiadującej działce nr ewid. [..] od strony ul. O. oraz drugi budynek usytuowany na działce nr ewid. [..] od strony ul. O. mają właśnie taką wysokość w kalenicy jak ustalona dla inwestycji, stąd – zdaniem Kolegium – ustalenie parametrów geometrii dachu spełnia wymogi z § 8 rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję D.P. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji wskazała na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w szczególności poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w tych przepisach;

- § 3, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia, poprzez wadliwe określenie parametrów planowanej inwestycji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz niepełną analizę materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej, stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo, ponieważ:

- na mapie w obrysie budynku przeznaczonego do nadbudowy nie uwzględniono komina związanego z gruntem znajdującego się we frontowej części budynku,

- do decyzji załączono dwie różne wersje kopii mapy zasadniczej z czego na załączniku 3a brakuje właściwej pieczęci urzędowej informującej z jakich zasobów pochodzi mapa, natomiast w załączniku 3b, na karcie znajduje się pieczątka informująca, że mapa jest kopią mapy zasadniczej dla obrębu [..], jednak obszar przedstawiony na mapie leży poza zasięgiem obszaru analizowanego, ponadto w ww. załącznikach brak jest właściwej pieczęci, że mapa będąca kopią mapy zasadniczej nie może służyć do celów projektowych (pieczęć taka jest umieszczona na mapie w załączniku nr 1),

- przyjęto błędne liczby kondygnacji dla działek nr ewid. [..] (trzy kondygnacje zamiast dwóch) i zastosowano na tej podstawie odstępstwa w celu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej,

- nie wzięto pod uwagę i nie przeanalizowano ilości kondygnacji w obszarze analizowanym przy wyznaczeniu wysokości głównej kalenicy.

Nadto skarżąca wskazała na brak spójności między częścią tekstową a częścią graficzną, brak wyczerpującego uzasadnienia dla zastosowania odstępstwa od wartości średnich dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy, nie wzięcie pod uwagę liczby kondygnacji dla zabudowy w obszarze analizowanym, nieprzeanalizowanie wpływu i oddziaływania inwestycji na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, bezzasadne odniesienie się przy określeniu linii zabudowy do budynku na działce nr ewid. [..], w sytuacji gdy budynek przeznaczony do nadbudowy zlokalizowany jest przy ul. P., pominięcie okoliczności, że budynek o wysokości kalenicy 11,1 m będzie budynkiem znacząco wyższym od budynków w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że popiera skargę i wskazała, iż na mapach przyjętych do analizy jej budynek raz jest określony jako budynek dwukondygnacyjny, a na innej mapie jako budynek trzykondygnacyjny. Ponadto na mapie przyjętej do analizy nie ma zapisu, że nie służy do celów projektowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę. W motywach wyroku sięgając do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stąd organ dokonując oceny wniosku o wydanie warunków zabudowy musi odwołać się do zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie, co znajduje również zastosowanie, gdy wnioskiem objęta jest inwestycja polegająca na podwyższeniu już istniejącego budynku. Rozważenie zatem możliwości wykonania tej nadbudowy wymaga przeprowadzenia analizy celem stwierdzenia, czy jej wykonanie odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa i czy nie przyczyni się do zburzenia ładu przestrzennego.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż analiza graficzna, wbrew twierdzeniom strony, została wykona na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wynika wprost z pieczęci Starosty Kamieńskiego znajdującej się na drugiej części tej mapy, określonej jako załącznik 3b do decyzji. Załączniki 3a i 3b stanowią elementy jednej mapy, co wynika z ich porównania z mapą znajdującą się w aktach administracyjnych (karta nr 420). Niewątpliwe mapa ta, spełnia wymagania określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie jej rodzaju i skali oraz treści, gdyż obejmuje teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i obszar podany analizie wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki. Jest wiarygodna i aktualna, widnieje na niej data 22 sierpnia 2016 r., a zatem stanowi dowód w sprawie. Brak adnotacji na mapie, iż nie może ona służyć do celów projektowych nie podważa w żaden sposób jej mocy dowodowej, gdyż żaden z przepisów ustawy ani rozporządzenia nie przewidują takiego wymogu. Definicje mapy zasadniczej zawiera art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjnej i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Natomiast w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) wskazano, że mapa dla celów projektowych wprawdzie wykorzystywana jest dla uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże zawiera elementy stanowiące treść mapy zasadniczej. Stąd w przypadku warunków zabudowy okoliczność, czy mapa może służyć celom projektowym, nie może przesądzać o jej nieprawidłowości. Ponadto, również brak komina w obrysie budynku przeznaczonego do nadbudowy nie świadczy o niezgodności mapy ze stanem faktycznym, w sytuacji gdy nieuwzględnienie tego komina wynika z jego niewielkich rozmiarów (co potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do skargi, jak i akt administracyjnych) oraz skali mapy.

W ocenie Sądu, na prawidłowo wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej obszarze analizowanym, dokonano zgodnej z przepisami prawa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co doprowadziło organy do trafnych wniosków, że istniały podstawy do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie paramentów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, takich jak linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, geometria dachu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, które to muszą znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Ustawodawca przewidział margines swobody w kształtowaniu zabudowy, czego wyrazem jest przewidziana w rozporządzeniu możliwość innego wyznaczenia określonych parametrów niż na podstawie średniej, czy poprzez nawiązanie do stanu na działkach sąsiednich, ale tylko jeżeli wynika to z analizy. W sprawie zarówno analizę, jak i decyzję – zdaniem Sądu – oparto na prawidłowych ustaleniach faktycznych znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym oraz przekonywującej argumentacji uzasadniającej przyjęte parametry i zastosowane odstępstwa.

Zdaniem Sądu, analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie jest kompletna, albowiem zarówno w części tekstowej, jak i graficznej zawiera charakterystykę zastanej zabudowy pozwalającą na weryfikację warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p. i w tym zakresie jest spójna. Natomiast podniesione w skardze rozbieżności pomiędzy załącznikiem graficznym decyzji a analizą dotyczące ilości kondygnacji budynku skarżącej i kilku innych budynków znajdujących się w sąsiedztwie, pozostają bez znaczenia dla oceny legalności decyzji. Kolegium w prawidłowy sposób przenalizowało sporne parametry zabudowy. Brak podania w tabeli danych w postaci ilości kondygnacji nie stanowi o naruszeniu prawa, gdyż liczba kondygnacji nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie parametrów inwestycji określonych w rozporządzeniu. W szczególności parametr ten nie jest miarodajny dla wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Wysokość przyjęta dla kondygnacji może być bowiem różna, stąd wysokość zabudowy powinna być analizowana poprzez odwołanie do jednostek miary, a ewentualnie jedynie dodatkowo do ilości kondygnacji.

Następnie Sąd cytując treść § 7 rozporządzenia wskazał, iż w sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na poziomie do 8,5 m w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia zasadnie przyjmując, że wyniki analizy uzasadniały zastosowane odstępstwo. W ocenie Sądu, taka wysokość nie zaburzy ładu przestrzennego, skoro na ponad 30 budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym odpowiada wysokości 17 budynków, w tym budynkowi znajdującemu się na działce skarżącej (nr ewid. [..], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Przy czym sporny parametr nie jest charakterystyczny tylko dla budynków o dachach płaskich, albowiem jak wynika z tabeli nr 1, wśród tych 17 budynków są również takie, które mają dach dwuspadowy np. na działkach nr ewid. [..]. Argumentacja skargi nie podważa ustaleń i wniosków dokonanych przez urbanistę. Okoliczność, że w załączniku do poprzedniej decyzji (uchylonej przez SKO) wskazano w stosunku do budynków na działach nr ewid. [..]dwie wysokości elewacji frontowej (5,5 m i 8,5 m odpowiednio do dachu płaskiego i dachu dwuspadowego) pozostaje bez znaczenia dla zastosowanego odstępstwa, podobnie jak i pozostałe kwestie podnoszone w skardze, a dotyczące błędnego wskazania w analizie tekstowej charakterystyki tych budynków w zakresie ilości kondygnacji.

Zdaniem Sądu, również określenie maksymalnej wysokości budynku (wysokość kalenicy) na poziomie 11,10 m nastąpiło z zachowaniem przepisów rozporządzenia i ładu przestrzennego.

W myśl § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachu występujących w obszarze analizowanym. W części tekstowej analizy wyjaśniono, że w tym obszarze wysokość ta znacznie waha się, przy czym na działkach nr ewid. [..]kalenica wynosi 11,1 i 11,5 m. Także lektura uzasadnienia decyzji dowodzi, że przy ustaleniu spornego parametru odniesiono się nie tylko do bezpośredniego sąsiedztwa działki nr ewid. 78 i 77[..], ale także do dalszej zabudowy. Ustalenie to nie ma więc charakteru dowolnego. Podkreślić trzeba, że teren na którym planowana jest nadbudowa ma dostęp do dwóch dróg publicznych, dlatego też słusznie uwzględniono do porównania zarówno budynki zlokalizowane przy ul. O., jak i ul. P..

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż planowany do nadbudowy budynek będzie znacząco wyższy od budynków położnych przy ul. P. Sąd wskazał, że w orzecznictwie nie wyklucza się zlokalizowania zabudowy wysokiej w sąsiedztwie zabudowy niższej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru. Sąsiedztwo należy rozumieć szeroko odnosząc je do działek położonych na terenie tworzącym urbanistyczną całość. Jednakże nawet zawężenie analizy do obszaru ul. P. nie powoduje, aby nadbudowa godziła w ukształtowaną przestrzeń tego terenu. Ocena inwestycji z puntu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie, w sytuacji gdy tak jak w sprawie, analiza urbanistyczna w prawidłowy sposób nawiązuje do istniejącej zabudowy sąsiedniej i potwierdza możliwość zastosowania odstępstwa.

W opinii Sądu, nie stanowi o uchybieniu prawa odniesienie się do działki nr ewid. [..] przy wyznaczeniu linii obowiązującej, jako linii ściany frontowej istniejącego budynku z dopuszczeniem wysunięcia elementów budynku takich jak okapy, tarasy, balkony, schody zewnętrzne oraz innych drugorzędnych elementów budynku na odległość nie większą niż 2 m. Na mocy § 4 ust. 4 rozporządzenia przewidziano możliwość wyjątku od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, o ile znajduje to potwierdzenie w analizie. W załączniku graficznym do decyzji obowiązującą linię zabudowy działki nr ewid[..]zakreślono od strony ul. P., przy której w bezpośrednim, jak i dalszym sąsiedztwie zlokalizowane są ganki, części budynków z balkonami wykraczające poza linię ściany frontowej budynku. Wprawdzie działka nr ewid. [..] graniczy z działką od strony ul. O., jednak wskazanie przez urbanistę tej działki miało na celu jedynie zobrazowanie jak takie wysunięcie określonych elementów budynku ma wyglądać.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest prawidłowe. Wobec tego Sąd wszelkie zarzuty skargi uznał za niezasadne, co przesądziło o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną w imieniu D.P. wywiódł pełnomocnik w osobie radcy prawnego D. B. wskazując, że kwestionuje ww. wyrok w całości i zarzucając – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w stosunku do inwestycji spełnione są warunki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- § 3, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że parametry określone dla inwestycji zostały określone w prawidłowy sposób;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien był uchylić zaskarżone decyzje obu instancji, ze względu na ww. naruszenia prawa materialnego;

- art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że w postępowaniu przed Sądem i w postępowaniu przed organami administracji nie dokonano prawidłowych oraz pełnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń oceny prawnej i faktycznej w zakresie spełnienia przez inwestycję warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącej, które to uchybienie wystąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącej możności obrony praw polegające na sporządzeniu zawierającego błędy protokołu rozprawy, co powoduje uzasadnione wątpliwości, czy protokół odzwierciedla pełny przebieg rozprawy, w szczególności oświadczenia i wnioski skarżącej i wobec tego przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który ustalił organ administracji, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i bez jego właściwej oceny, tym samym Sąd wadliwie wykonał swój ustrojowy obowiązek kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem, wynikający z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, bez rozprawy,

3) wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 6 lutego 2017 r.,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, iż zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji bezpodstawnie uznały, że spełnione są przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto naruszone zostały także przepisy § 3, § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że parametry określone dla planowanej inwestycji zostały określone w prawidłowy sposób.

Następnie autor skargi kasacyjnej cytując liczne przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia wskazał, że Sąd I instancji aprobując decyzję o warunkach zabudowy ewidentnie zastosował w sposób nieprawidłowy wskazane przepisy prawa materialnego, ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie została przeprowadzona zgodnie z powołanymi przepisami, a organy nie ustaliły prawidłowych parametrów i wskaźników inwestycji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z ww. przepisami.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Skarżąca składając skargę wnosiła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a równolegle o uchylenie decyzji Burmistrza Międzyzdrojów. Sąd rozpoznał zarzuty skarżącej jedynie częściowo i w sposób pobieżny. Takie procedowanie stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami kontroli działalności administracji publicznej. Sąd zobowiązany był odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, a jeśli wymagała tego materia sprawy zobowiązany był do rozpatrzenia skargi nie będąc związany jej zarzutami. Wierne przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego oraz przyjęcie za swoje wszelkich ustaleń poczynionych przez organy złamało zasadę państwa prawa. Już tylko z tego powodu kontestowany wyrok winien zostać, w opinii strony, uchylony.

Sięgając do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej napisał, iż obowiązkiem Sądu I instancji jest zbadanie, czy organ administracji, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez Sąd przyjęty. Sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko Sądu co do prawidłowości – ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Taka ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom poznać sposób rozumowania i argumentacji Sądu, a także umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Rozpoznawana skarga kasacyjna – co należy dostrzec w pierwszej kolejności – zawiera zarzut nieważności postępowania poprzez pozbawienie skarżącej możności obrony swoich praw, czyli z powodu okoliczności wymienionej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w protokole z rozprawy, która odbyła się w dniu 29 czerwca 2017 r. zawarta jest błędna treść, co uzasadniać może wątpliwości odnośnie rzeczywistego przebiegu rozprawy, a co rodzi obawę, czy cały zapis protokołu odpowiada faktycznemu przebiegowi rozprawy, w szczególności czy wszystkie wnioski i oświadczenia skarżącej zostały dokładnie zaprotokołowane.

Skład orzekający NSA podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że pozbawienie strony możności obrony swych praw – w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu nie brała i nie mogła brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, przy czym nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień także na ewentualnych kolejnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Chodzi zatem o realne pozbawienie strony możności obrony jej praw, a nie tylko hipotetyczne. Jednolicie wskazuje się w orzecznictwie, że pozbawienie strony możności obrony jej praw polega m.in. na niezawiadomieniu strony o terminie rozprawy poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku bądź też na niezawiadomieniu jej pełnomocnika procesowego, ustanowionego w postępowaniu, niezależnie zresztą od tego, czy w stosunku do samej strony sąd dopełnił takiego obowiązku (por. np. wyroki NSA: 28 listopada 2017 r., sygn. II GSK 1109/16; z dnia 21 października 2014 r., sygn. I OSK 1793/14; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. II FSK 153/07; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza akt sądowych (a konkretnie protokołu z rozprawy) nie daje podstaw do twierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie istotnie skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że w protokole rozprawy wskazano osoby będące uczestnikami postępowania, które w istocie nimi nie są, co niezbicie wynika z lektury akt pierwszoinstancyjnych. Załączone do akt sądowych, przed protokołem rozprawy, zwrotne potwierdzenia odbioru wskazują, że o terminie rozprawy zostali powiadomieni uczestnicy postępowania, a nie osoby błędnie wskazane jako uczestnicy w protokole rozprawy. Wskazane uchybienie należy rozpatrywać w kategoriach omyłki, która nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie NSA, wadliwość protokołu rozprawy nie stanowi o zaistnieniu podstawy nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Protokół rozprawy, który zawiera błędy czy nieścisłości, nie świadczy o pobawieniu strony możności obrony swoich praw. Opisane uchybienie nie uprawnia zatem do kontestowania treści protokołu w pełnym zakresie, tym bardzej, że nie czyni tego sama skarżąca wyrażając swoje zastrzeżenia jedynie w formie przypuszczenia.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, iż zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki powinien uchylić zaskarżone decyzje przyjmując, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie jest możliwe na danym terenie. Przypomnieć należy, iż planowana inwestycja to nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z montażem balkonów na poziomie II i III kondygnacji.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi przepis art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z powołanych przepisów definiuje pojęcie "ładu przestrzennego" stanowiąc, iż jest to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy powyższe warunki zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami wynikającymi z powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Oznacza to, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, a następnie przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Wskazane w skardze naruszenie § 3 rozporządzenia miało polegać na uwzględnieniu w analizie nieruchomości, które wykraczały poza obszar trzykrotnej szerokości frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy sięgnąć do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, który wskazuje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, że obszar analizowany obejmujący teren o trzykrotnej szerokości frontu działki to obszar minimalny, który organ może powiększyć mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czy aspekt ładu przestrzennego wynikający z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powiększenie obszaru analizowanego o nieruchomości, które tylko w części znalazły się w obszarze analizowanym, w ocenie NSA, nie stanowi naruszenia § 3 rozporządzenia, bowiem pozwala na określenie parametrów zabudowy występującej na tych działkach. Trudno bowiem określić poszczególne parametry zabudowy uwzględniając tylko część nieruchomości. Dla planowanej inwestycji, która polega na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ nie określał wszystkich parametrów zabudowy, a jedynie linię zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu. Za zbędne uznano określenie pozostałych parametrów zabudowy (np. wskaźnika zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, czy szerokości elewacji frontowej), bowiem te parametry w wyniku realizacji inwestycji nie ulegną zmianie.

Naruszenie przez Sąd I Instancji § 7, § 8 i § 9 rozporządzenia, w ocenie autora skargi kasacyjnej, polegało na błędnym uznaniu, że parametry określone dla planowanej inwestycji zostały określone w sposób prawidłowy.

Pierwszy z powołanych przepisów – § 7 rozporządzenia – normuje kwestię wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia nakazuje określić komentowany parametr dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie § 7 ust. 3 rozporządzenia normuje sytuację, w której na działkach sąsiednich wysokość górnej krawędzi przebiega tworząc uskok, stanowiąc, że wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

W sprawie, jak stwierdziły organy, czego opierając się na dokumentach załączonych do akt administracyjnych nie zakwestionował Sąd Wojewódzki, wysokość górnej krawędzi na działkach sąsiednich tworzy uskok, co nie pozwala na określenie tego parametru jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (budynek na działce nr ewid. [..] ma wysokość 3,5 m, a na działce nr ewid. [..] ma wysokość 8,5 m). Z tego powodu, jako słuszne należy ocenić stanowisko, że w sprawie nie można zastosować § 7 ust. 1 rozporządzenia, a organ był zobowiązany sięgnąć do treści § 7 ust. 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym organ dostrzegł obiekty o wysokości od 2,5 m do 11,1 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 7,8 m. Organ sięgając do treści § 7 ust. 4 rozporządzenia – ustalił ten parametr zabudowy na poziomie 8,5 m argumentując, że wielkość ta, mimo iż jest większa niż wartość średnia w obszarze analizowanym, nie wpłynie ujemnie na zachowanie ładu przestrzennego i pozostanie w zgodzie z istniejącą zabudową, nadal odpowiada wysokości obiektów w obszarze analizowanym. Uzasadnienie do zastosowania w sprawie wyjątku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia znajduje się w treści analizy urbanistycznej. W takiej sytuacji nie można postawić zarzutu naruszenia wspomnianego przepisu. Niestety autor skargi kasacyjnej szczegółowiej nie wyjaśnił na czym miało by polegać – w jego ocenie – niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że parametry określone dla planowanej inwestycji zostały określone w sposób prawidłowy.

Kolejny przepis, czyli § 8 rozporządzenia, odnosi się do kształtowania geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) stanowiąc, że ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej jej autor napisał, że geometria dachów w obszarze analizowanym nie jest jednorodna, występują budynki kryte dachami płaskimi i dachami dwuspadowymi. Kształtując geometrię dachu autor analizy zdecydował się na zastosowanie odstępstwa w zakresie maksymalnej wysokości budynku powołując się na wysokość budynków o takiej samej formie dachu. Takie działanie, zdaniem NSA, jako racjonalne zyskuje uzasadnienie. Szczegółowe badanie dachów w obszarze analizowanym pozwala przyjąć, że określony w decyzji o warunkach zabudowy dach odpowiada dachom występującym w obszarze analizowanym, co czyni zarzut skargi kasacyjnej niezasadnym.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej ogólnie wskazującego, że parametry zabudowy określono w sposób niewłaściwy należy podkreślić, że przy ocenie zasady kontynuacji funkcji nie należy, z uwagi na konieczność uwzględnienia wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), interpretować rygorystycznie przepisów, jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej. Z tych względów pojęcie sąsiedniej działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu powinno być rozumiane szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Zachowania ładu przestrzennego nie gwarantuje odniesienie się do cech i funkcji najbliżej położonej działki, działki sąsiadującej bezpośrednio. Ład ten nie ogranicza się bowiem do cech zagospodarowania działki graniczącej, a wynikać może z cech zagospodarowania działki położonej np. kilkadziesiąt metrów dalej. Ważne jest, aby planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą na obszarze analizowanym zabudowę, w jej funkcję i parametry architektoniczne. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że działka granicząca posiada cechy zabudowy zasadniczo odmienne od inwestycji, dla której wystąpiono o warunki zabudowy. Organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, mając na uwadze określony stan faktyczny, porusza się zatem w granicach pewnego luzu decyzyjnego, co oczywiście nie oznacza dowolności, gdyż zawarte w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięcie powinno znaleźć racjonalne uzasadnienie w jej motywach.

Wychodząc od powyższych twierdzeń uznać należy, że w sprawie dokonany sposób określenia cech i parametrów planowanej zabudowy wskazuje z jednej strony, że ład przestrzenny w okolicy nie zostanie zaburzony, a z drugiej – że wolność zabudowy własnych nieruchomości nie dozna uszczerbku.

Charakterystyka urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie, której potwierdzeniem jest treść sporządzonej analizy (określającej cechy i parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na badanym obszarze), dowodzi że projektowana inwestycja zapewni ład przestrzenny oraz kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy. Przyjęcie parametrów zabudowy odmiennych od średnich wartości danego parametru na obszarze analizowanym jest zgodne z obowiązującymi przepisami rozporządzenia, a przede wszystkim nie powoduje powstania obiektu, który byłby nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w okolicy.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa, której parametry zostały poddane analizie i na podstawie której ustalono parametry zabudowy planowanej w sposób, który zasługuje na akceptację. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie nakazuje w pierwszej kolejności wyliczyć wskaźniki zabudowy jako wartości średnie ustalone w odniesieniu do całokształtu zabudowy występującej w obszarze analizowanym, co też zostało uczynione w analizie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można postawić zarzutu dowolności, gdyż wskaźniki ustalone dla planowanej zabudowy, choć przekraczają wartości średnie, nadal mieszczą się w granicach wskaźników w obszarze analizowanym. Zastosowanie tak rozumianego odstępstwa znajduje usprawiedliwienie w wynikach analizy urbanistycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie odstępstw od średniej wartości parametrów zabudowy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy było uzasadnione i nie miało charakteru dowolnego. Organy obu instancji przywołały bowiem argumenty przemawiające za zasadnością takiego odstąpienia wynikające z wyników przeprowadzonej analizy. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego). Jako że w rozpoznawanej sprawie obszar poddany analizie jest różnorodny w formie zabudowy, nie sposób uznać, że zastosowane odstępstwa doprowadzą do naruszenia ładu urbanistycznego.

W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i § 3, § 7 i § 8 rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej podniesiony został także zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia, który określa elementy decyzji o warunkach zabudowy (część tekstowa i graficzna). Autor skargi kasacyjnej jednakże w jej motywach nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie przywołanego przepisu. Uszczegółowienie, konkretyzacja zarzutów skargi kasacyjnej nie należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – jak wskazano wcześniej – jest związany podstawami i zarzutami skargi kasacyjnej. Z tego powodu zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia należy ocenić jako nieuzasadniony.

Końcowo ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny ma obowiązek umotywowania swojego stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, a więc przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do jego podjęcia. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05). Powyższe wymagania co do uzasadnienia orzeczenia sądowego mają prowadzić do tego, aby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, aby możliwa była kontrola instancyjna wyroku. Dokonując oceny uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że zawiera ono jakiekolwiek braki, czy jest lakoniczne. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy możliwe jest odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Ponadto – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd Wojewódzki odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, choć nie do wszystkich w sposób wyczerpujący, czyniąc tym samym zadość oczekiwaniom strony skarżącej. Nawet przyjmując, że uzasadnienie zawiera jakieś braki (choć skład orzekający NSA takowych nie dostrzega), to zarzucana przez skarżącego kasacyjnie wadliwość uzasadnienia nie jest tego rodzaju, aby czyniła niemożliwą kontrolę zaskarżonego wyroku. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a. nie może wywołać skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.