Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3527/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 716
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 857/19 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w W. 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 857/19 oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach:

1.2. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącej, odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 ze zm., dalej uwl) dla garażu podziemnego zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu podał, że usytuowanie w garażu pomieszczeń, do których nie ma innego dostępu niż poprzez garaż tj. pomieszczenia węzła cieplnego, pomieszczenia przyłącza wody, pomieszczenia separatora, pomieszczeń rozdzielni elektrycznej i teletechnicznej, pomieszczeń gospodarczych służących do prawidłowego funkcjonowania budynku, wykluczają możliwość uznania garażu wielostanowiskowego za samodzielny lokal przeznaczony na cel inny niż mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 2 uwl.

1.3. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że atrybuty samodzielności lokali nie zostały co prawda bliżej opisane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzują się one tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje w efekcie jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). W niniejszej sprawie wymogi, o których mowa w art. 2 ust. 2 uwl nie zostały spełnione. Organ odwoławczy podniósł, że w obrębie garażu usytuowane są pomieszczenia węzła cieplnego, pomieszczenia przyłącza wody, pomieszczenia separatora, pomieszczeń rozdzielni elektrycznej i teletechnicznej, służące do prawidłowego funkcjonowania budynku, do których dostęp jest możliwy wyłącznie poprzez garaż. Pomieszczenia gospodarcze niezbędne są do funkcjonowania całego budynku i nie są pomieszczeniami przynależnymi do garażu. Korzystanie z pomieszczeń gospodarczych wymaga korzystania z garażu, a zatem garaż nie może być uznany za lokal samodzielny.

1.4. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 124 § 2 w zw. z art. 140 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 217 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), art. 2 ust. 2-3 uwl, art 2 ust. 2 uwl w zw. z § 3 pkt. 12, 13 i 14 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej rozporządzenie).

1.5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

1.6. Powołanym na wstępie wyrokiem z 9 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. Sąd wyjaśnił, że wymóg samodzielności polega na zapewnieniu swobodnego dostępu dla właściciela i innych osób oraz, że korzystanie z funkcji lokalu nie wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Zatem lokal posiada cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż lokal samodzielny w rozumieniu art. 2 ust. 2 uwl nie może wchodzić w skład nieruchomości wspólnej, w związku z czym lokal samodzielny jest przedmiotem wyłącznej własności i użytku właściciela lub mieszkańca. Z akt sprawy wynika, że w garażu usytuowane są pomieszczenia, do których nie ma innego dostępu niż przez garaż, tj. pomieszczenia węzła cieplnego, pomieszczenia przyłącza wody, pomieszczenia separatora, pomieszczenia rozdzielni elektrycznej i elektrotechnicznej, pomieszczenia gospodarcze służące do prawidłowego funkcjonowania budynku. W jego obrębie znajduje się ciąg komunikacyjny, który winien być dostępny dla właścicieli innych, wyodrębnionych lokali i administracji budynku. Przy takiej konstrukcji architektonicznej, mimo faktycznej i technicznej możliwości ustalenia, że lokal spełnia cechy lokalu samodzielnego – nie można mu przypisać takiego atrybutu. Zgodnie z § 3 pkt 12, 13 i 14 rozporządzenia przez pomieszczenie techniczne należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku; przez pomieszczenie gospodarcze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych; natomiast przez lokal użytkowy należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Natomiast § 5 rozporządzenia odnosi się do pomieszczeń nieprzeznaczonych na pobyt ludzi, do których należą również lokale garażowe. W nawiązaniu do argumentacji skarżącej, że przewiduje zapewnienie dostępu do wymienionych pomieszczeń poprzez ustanowienie na przedmiotowym lokalu służebności na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości wspólnej, Sąd stwierdził, że zaświadczenie wydaje się w celu potwierdzenia określonych (realnie istniejących) faktów lub stanu prawnego, w oparciu o posiadane dane wynikające z prowadzonych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów (art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 Kpa), a dyspozycja art. 2 ust. 2 uwl nie przewiduje powoływania się na inne, niż wymienione w tym przepisie, kryteria oceny samodzielności lokalu. Wobec tego w przedmiotowej sprawie wykluczone jest powoływanie się przez skarżącą na ustanowienie służebności gruntowej.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 2 ust. 2 uwl poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że spełnienie kryterium samodzielności lokalu wyklucza przesłanka nieobjęta hipotezą tego przepisu, taka oto, że przedmiotowy lokal garażowy nie może być samodzielny, jeśli istnieje poprzez ten lokal dostęp do pomieszczeń technicznych, stanowiących części nieruchomości wspólnej. Tymczasem o kryterium samodzielności lokalu garażowego (tj. lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne) w rozumieniu ww. przepisu decyduje jedynie: 1) wydzielenie trwałymi ścianami izby albo zespołu izb; 2) przydatność techniczna - możliwość "służenia" celom innym niż mieszkalne, w tym przypadku celom parkowania samochodów, a także 3) samodzielność - czyli możliwość samoistnego funkcjonowania tego lokalu garażowego, bez potrzeby korzystania z innych lokali;

b) niezastosowanie art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uwl, dla potrzeb stwierdzenia samodzielności lokalu garażowego w niniejszej sprawie, chociaż przedmiotowy lokal garażowy spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1 a oraz ust. 2 uwl;

c) niezastosowanie art. 13 ust. 2 uwl, chociaż przepis ten ogranicza wykonywanie prawa własności wyodrębnionego lokalu, tak jak to powinno mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, gwarantując jednocześnie dostęp przez lokal samodzielny do pomieszczeń i urządzeń stanowiących części nieruchomości wspólnej, nie pozbawiając jednocześnie lokalu cech samodzielności. Tymczasem zamiast zastosowania tego przepisu dla potrzeb zapewnienia dostępu do pomieszczeń technicznych przez lokal garażowy, Sąd przesądził o braku samodzielności lokalu garażowego w ogóle;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało Istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli działalności administracji publicznej, skutkujące przyjęciem przez Sąd jako podstawy wyroku stanu faktycznego i prawnego sprawy błędnie ustalonego przez organy, które dopuszczając się licznych naruszeń m.in. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 w zw. z art. 144, art. 124 § 2 w zw. z art. 140 oraz art. 217 § 1-2 Kpa przyjęły bezpodstawnie, że lokal garażowy zlokalizowany w budynku mieszkaniowym wielorodzinnym przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie jest lokalem samodzielnym w rozumieniu przepisów uwl, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi;

b) art. 141 § 4 Ppsa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wewnętrznie sprzeczne wyjaśnienia, a wnioski wywiedzione przez Sąd jako podstawa orzekania nie są poparte przekonywującą i wyczerpującą argumentacją prawną; ponadto uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze, a także nie wskazuje przyczyn pominięcia przedstawionych zarzutów, co doprowadziło do naruszenia przez Sąd reguł kontroli prawidłowości dokonanych ustaleń przez organ administracyjny, oraz nienależytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia;

c) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonych postanowień, w obliczu naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy, a także poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Pismem z 12 października 2022 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

4. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).

4.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób bowiem zarzucić Sądowi I instancji braku odniesienia się do zarzutów skarżącej. Uzasadnienie orzeczenia pozwoliło zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie jego kontroli instancyjnej. Zaakcentować przy tym należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku.

4.4. Zasadnie zarzuca się natomiast w skardze kasacyjnej naruszenie art. 2 ust. 2 uwl, co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest wyłącznie samodzielność lokalu. W niniejszej sprawie, jak wynika z dokumentacji technicznej oraz dokumentacji projektowej, ww. lokal garażowy spełnia wymóg wydzielenia trwałymi ścianami, ponadto spełnia wymogi techniczne zakreślone w § 102 rozporządzenia, w związku z czym wypełnia przesłanki art. 2 ust. 2. uwl, będąc samodzielnym lokalem wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Lokal ten jest dostępny z klatki schodowej (wraz z windą), stanowiącej część nieruchomości wspólnej, a także z zewnątrz, przez bramę wjazdową. Okoliczność, że do lokalu garażowego przylegają elementy nieruchomości wspólnej niebędące jego częścią, tj. pomieszczenia separatora, rozdzielni elektrycznej i elektrotechnicznej oraz pomieszczenia gospodarcze, które nie zostały jednak usytuowane w obrębie lokalu garażowego, a stanowią jedynie cześć nieruchomości wspólnej, nie może stanowić o braku atrybutu samodzielności lokalu garażowego. W niniejszej sprawie tak organy jak i Sąd I instancji dokonały zatem błędnej wykładni art. 2 ust. 2 uwl. Kwestia dostępu do określonych elementów nieruchomości wspólnej przez samodzielny lokal nie stanowi bowiem w świetle tego przepisu przesłanki wyłączającej jego wyodrębnienie. Podkreślić należy, że z zasady dostęp do określonych elementów nieruchomości wspólnej następuje w praktyce przez wstęp do odrębnych lokali, co wprost potwierdza art. 13 ust. 2 uwl. Czym innym byłaby natomiast sytuacja, kiedy wydzielenie lokalu uniemożliwiałoby dostęp do innych samodzielnych i wyodrębnionych lokali. Taka okoliczność jednak w odniesieniu do ww. lokalu garażowego nie występuje.

4.5. Powyżej przedstawiona ocena prawna przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle istniejącej dokumentacji brak było przeszkód do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu garażowego z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 2 ust. 2 uwl. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa i uznania, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

4.6. W świetle powyższego bezprzedmiotowe było analizowanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

4.7. Z tych względów, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.