Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1006/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 152, art. 132, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. A. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego Z. A. kwotę 60 (słownie: sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Raportem z dnia [...] lutego 2013 r. ppor. Z. A. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w okresie od dnia 1 sierpnia 1991 r. do 29 czerwca 2002 r., od 21 maja 2007 r. do 20 listopada 2007 r. i od 17 grudnia 2007 r. do 30 czerwca 2009 r. w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.)

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 k.p.a. oraz § 14 pkt 2 cytowanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści za okresy od dnia 21 maja 2007 r. do dnia 20 listopada 2007 r. oraz od dnia 17 grudnia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu podał, że w aktach osobowych i innych dokumentach znajdujących się w posiadaniu Szefa ABW nie ma danych pozwalających na stwierdzenie, że Z. A. realizował czynności w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

We wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem. W uzasadnieniu podał, że uniemożliwiono mu czynny udział poprzez niezapoznanie się z dokumentacją zgromadzoną po dniu 23 maja 2013 r. w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wybiórczą analizę dokumentacji poprzez odniesienie się jedynie do zawartości akt osobowych i "zapytań", które w jego ocenie stanowiły wyłączną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Wskazał również, że pełnienie przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu można było ustalić również na podstawie akt osobowych, list obecności, ewidencji wyjść i wejść w godzinach służbowych, dokumentacji dotyczącej delegacji do służby poza miejsce jej stałego pełnienia, akt spraw operacyjnych oraz zeznań świadków. Niezależnie od powyższego zdefiniował pojęcie "warunków zagrożenia życia i zdrowia" zaliczając do nich sytuacje, w których istniało hipotetyczne ryzyko dekonspiracji, a w jej następstwie nieprzewidywalne zachowania i reakcje osób, które dowiedziałyby się o tym, a następnie powołał się na stanowisko judykatury z którego wynika, że do zaistnienia "warunków zagrożenia życia i zdrowia" nie jest konieczny ich bezpośredni charakter, jak wskazano w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wobec powyższego za błędne uznał ustalenia organu dokonane jedynie na podstawie przesłanek określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny oraz argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu – podał, zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, stosownie zaś do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest więc informacją, że w posiadaniu organu znajdują się wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., w świetle którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również zarzutu ograniczenia obszaru poszukiwań materiału dowodowego do akt osobowych oraz pism skierowanych do przełożonych nadzorujących komórki organizacyjne, w których skarżący pełnił służbę stwierdzono, że występujący w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot w koniecznym zakresie odnoszący się do postępowania wyjaśniającego wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 tegoż kodeksu. Z przytoczonego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze znacznie uproszczonym i odformalizowanym, zatem postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. musi bazować na faktach, a wręcz ograniczać się do okoliczności bezpośrednio wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych. Stąd niedopuszczalne jest wydawanie zaświadczeń na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń zainteresowanych funkcjonariuszy, które nie mają swojego odzwierciedlenia w ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Prowadziłoby to, bowiem do samodzielnego ustalania przez organ faktów, które powinny, w przypadku podjęcia decyzji o potwierdzeniu ich w zaświadczeniu, wynikać wprost z dokumentów znajdujących się na stanie organu. W konsekwencji oparcie postępowania dowodowego na oświadczeniach, niemających odzwierciedlenia w posiadanych przez organ materiałach, skutkowałoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego, określonych w art. 218 § 2 k.p.a., które może być prowadzone jedynie w niezbędnym zakresie. Stąd też w ocenie organu właściwa była jedynie analiza materiałów pozostających na stanie organu, jako dowodów bezpośrednich – pierwotnych, a nie włączenie do materiału dowodowego zeznań świadków, jako tworzących dopiero stan faktyczny. Również stosowanie w tym postępowaniu poszczególnych ogólnych zasad wymienionych w k.p.a. doznaje swego rodzaju ograniczeń. Z dyspozycji art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że organ obowiązany jest do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z powyższym w ocenie organu zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego z zasady powinien ograniczać się do ustalenia, czy w posiadaniu organu są, czy też nie materiały, na podstawie których należy wydać zaświadczenie żądanej przez wnioskodawcę treści. Nie mniej jednak w dniu 23 maja 2013 r. umożliwiono stronie zapoznanie i wypowiedzenie się na temat zgromadzonego w Delegaturze ABW w B. materiału dowodowego i w protokole zapoznania figuruje informacja o braku uwag ze strony skarżącego. Dalsze wyjaśnienia prowadzone przez organ po dacie 23 maja 2013 r. miały na celu jedynie doprecyzowanie informacji wynikających ze zgromadzonych materiałów i konkretne wskazanie, czy przełożeni skarżącego potwierdzają, czy też nie potwierdzają istnienie na stanie Delegatury ABW w B. dokumentów, które w sposób jednoznaczny świadczą o tym, że we wskazanym okresie pełnił on służbę w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Z uwagi na powyższe organ wydał postanowienie na podstawie zebranego materiału dowodowego. Dalej podkreślono, iż wnioskodawca na żadnym etapie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wskazał ani rodzaju dokumentów, z których w sposób niewątpliwy wynikałoby, że pełnił on służbę w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia ani nie wskazał miejsca ich przechowywania. Również zarzut naruszenia art. 219 k.p.a. poprzez wydanie przez organ postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści bez precyzyjnego wskazania w jego uzasadnieniu kategorii dokumentów, jakie zostały zbadane i ograniczenie się w tym zakresie jedynie do wymienienia akt osobowych, należy uznać za chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mowa jest o kwerendzie materiałów znajdujących się na stanie Delegatury ABW w B., gdzie we wnioskowanym okresie pełnił służbę skarżący. Stwierdzono, że w aktach osobowych oraz innych dokumentach znajdujących się w posiadaniu organu brak jest danych, które potwierdzałyby podejmowanie przez zainteresowanego czynności służbowych w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem organu umieszczanie w zaskarżonym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, nazw wszystkich dokumentów archiwalnych i bieżących, w których występuje nazwisko skarżącego, w tym np. książkę ewidencji wyjść w godzinach służbowych, sygnatur przejrzanych materiałów operacyjnych, ewidencję wydania broni, czy kart pracy pojazdów służbowych itp. jest bezcelowe. Organ kierując pisma do poszczególnych komórek organizacyjnych Delegatury ABW w B., o wskazanie warunków służby wymienionego funkcjonariusza, nie bez powodu, nie posługuje się nazwami konkretnych rejestrów, kartotek, zestawień, lecz poleca dokonanie przeglądu i analizę wszystkich zgromadzonych na stanie dokumentów, ponieważ nie ma pewności, czy w którymś z nich nie znajduje się informacja istotna dla prowadzonego postępowania, a ich szczegółowe wskazywanie mogłoby jednak doprowadzić do zawężenia obszaru poszukiwania, w przypadku pominięcia któregoś z ich rodzaju. Wskazano dalej, że stosownie do § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach wystawione przez właściwe organy w tym Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Przepis ten określając, że zaświadczenie sporządza się na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wyznacza granice prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co z kolei implikuje zakaz korzystania w toku postępowania wyjaśniającego ze środków dowodów innych niż wymienione w przepisie w tym z zeznań świadków bądź oświadczeń składanych przez wnioskodawców. Stosownie zaś do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia został omówiony zarówno stan faktyczny, jak również informacje o prowadzonych przez organ poszukiwaniach materiału dowodowego, który potwierdziłby istnienie przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Trudno omawiać dowody, których nie odnaleziono, ponieważ nie ma ich w posiadaniu organu, za to szeroko wyjaśniono stronie postępowania, podstawy faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia o braku możliwości wydania zaświadczenia. Zatem niewątpliwie organ I instancji w przedmiotowej sprawie przeprowadził w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zarówno dyrektor Delegatury ABW w B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., naczelnik Wydziału Operacyjnego Delegatury ABW w B. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i naczelnik Wydziału Wsparcia Operacyjno – Technicznego Delegatury ABW w B. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazali, że materiały poddane przez nich analizie, dokumentujące służbę skarżącego, w okresach od dnia 1 sierpnia 1991 r. do dnia 29 czerwca 2002 r. oraz od dnia 21 maja 2007 r. do dnia 20 listopada 2007 r. i od dnia 17 grudnia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. nie dają podstaw do stwierdzenia, że wyżej wymieniony funkcjonariusz wykonywał czynności służbowe w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślono dalej, że przy dokonywaniu wykładni w § 4 pkt 1 rozporządzenia, organ wziął pod uwagę treść art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Staży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w którym funkcjonariuszom zostało przyznane prawo do podwyższenia emerytury o 0,5% podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ponadto zwrócono uwagę, że ustawodawcy nie chodziło o służbę, czy czynności wykonywane w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, którą cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza. Zdaniem organu o zagrożeniu życia lub zdrowia funkcjonariusza przy wykonywaniu czynności służbowych nie przesądza sama okoliczność wykonywania czynności wymienionych rodzajowo w § 4 ust. 1 rozporządzenia nawet w przypadku posiadania przez funkcjonariusza w trakcie wykonywania czynności broni palnej, czy używania w ich trakcie środków przymusu bezpośredniego. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego ze swej istoty jest formacją uzbrojoną, a posiadanie przez funkcjonariusza broni w trakcie, np. wykonywania czynności dochodzeniowo – śledczych jest zasadą, a nie wyjątkiem. Ponadto, służba w takiej formacji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz.154 z późn. zm.) określającego treść roty ślubowania, funkcjonariusz ABW składając ślubowanie przed podjęciem służby wyraża zgodę by strzec m.in. bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem swojego życia. Z tego tytułu służba w tej formacji uznawana jest za służbę pełnioną w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, co uprawnia funkcjonariuszy ABW do naliczenia podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby w wysokości 2,6% i odejścia po 15 latach służby na emeryturę policyjną w wysokości 40% uposażenia. Wskazano też, że mimo tego przywileju, jakim jest uprawnienie do przejścia na emeryturę policyjną po 15 latach służby, ustawodawca przewidział, iż są takie czynności służbowe z realizacją których wiąże się szczególne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza, co powinno skutkować możliwością wcześniejszego odejścia ze służby z wyższą niż 40% podstawą wymiaru emerytury. Dlatego też przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek wynikających z wyżej powołanego powyżej rozporządzenia funkcjonariuszowi ABW wykonującemu określone rodzajowo czynności w warunkach nim wskazanych, za każdy rok służby powinno zostać zaliczone do podstawy wymiaru emerytury oprócz 2,6% dodatkowo 0,5%. Jednak ustawodawca nie zdecydował się wyróżnić tak wszystkich funkcjonariuszy, którzy wykonują wskazane w rozporządzeniu czynności, tj. operacyjno – rozpoznawcze, dochodzeniowo – śledcze lub którzy biorą udział w fizycznej ochronie osób i mienia, ale tylko takich, którzy wykonują te czynności w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia. Z tego też powodu wskazał minimalną liczbę takich czynności w roku, w trakcie wykonywania, których wystąpi realne, faktyczne a nie tylko potencjalne zagrożenie. W ocenie organu i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma żadnych podstaw, aby za działania szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu funkcjonariuszy, uznać wszystkie czynności operacyjno – rozpoznawcze albo dochodzeniowo-śledcze. Stąd też w opinii organu możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Natomiast analiza materiałów zgromadzonych w toku postępowania, przeprowadzona w reakcji na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazała, że oprócz określenia w nich czasu, miejsca, częstotliwości i charakteru czynności, wykonywanych przez wyżej wymienionego funkcjonariusza, nie zawierają one żadnych informacji o konkretnych zagrożeniach, które musiałyby wystąpić aby został spełniony warunek o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, co uzasadniałoby wydanie przez organ zaświadczenia określającego okres służby wymienionego, jako pełnionej w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. A. wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że organ sam dokonywał przeglądu dokumentów, a on nie został z nimi zapoznany oraz przekroczył swoje uprawnienia dokonując oceny stanu faktycznego podczas, gdy mógł jedynie stwierdzić fakty o czym świadczy treść postanowień. Ponadto organ przekroczył swoje uprawnienia oceniając występowanie przesłanek podwyższenia emerytury oraz uznał za zakazane korzystanie w toku postępowania wyjaśniającego ze środków dowodowych innych niż wymienione w przepisie, w tym z zeznań świadków bądź oświadczeń składanych przez wnioskodawców, a jednocześnie dopuścił jako dowód opinię przełożonego. Chybiony jest też argument z powołaniem się na rotę ślubowania, bowiem gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie emerytury w standardowej wysokości za służbę w każdych warunkach bez rozróżnienia stopnia jej uciążliwości to nie przewidziałby podwyżek zawartych w art. 15 ustawy. Niezależnie od powyższego postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia trwało prawie rok i podkreślenia wymaga ponadto, iż organ zastosował w niniejszej sprawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, który jest niezgodny z art. 15 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Z tego mianowicie powodu, że w rozporządzeniu zawarte jest pojęcie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia" podczas, gdy w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy użyto innego pojęcia, tj. "warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu".

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że regulacje zawarte w przepisach Działu VII k.p.a. dotyczące zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym oraz w znacznym stopniu odformalizowanym i choć art. 218 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Mianowicie ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.

Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.) i zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Ponadto mimo, że w podstawie postanowienie wskazano na przepis § 4 pkt 2, to w rozpoznawanej sprawie organ uwzględnił przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co wynika wprost z uzasadnień orzeczeń

Z kolei w art. 15 ust. 6 ustawy zawarto delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, i na jej podstawie wydane zostało wskazane wyżej rozporządzenie, którego zapisy, jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej i co w rzeczywistości miało miejsce. Jednakże w ocenie Sądu uznać należy, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia obarczona jest wadą, powodującą konieczność odmowy zastosowania powyższego przepisu przez Sąd w niniejszej sprawie. Otóż zgodnie z nim, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno – rozpoznawcze lub dochodzeniowo – śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą

i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Zatem treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia, bowiem ten drugi akt prawny, jako akt niższego rzędu winien pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając zaś na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia stwierdzić należy, że – zdaniem Sądu – jest on niezgodny ze wskazaną już wyżej regulacją ustawową oraz z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu." Z kolei przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia. W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium "bezpośredniości" zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 1 rozporządzenia. Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie.

Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" . Wszak w ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Jak wynika bowiem z ich treści, dokonując analizy dostępnych danych, organ ocenił je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 1 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Innymi słowy, organ prowadząc postępowanie oceniał, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zatem postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis. Naruszone zostało więc prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wyeksponowaniu i to szczególnemu wymaga również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w którym Trybunał orzekł, iż § 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów jest uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo – skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

W konsekwencji prowadzi to do uznania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. Stwierdzić bowiem należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający kierując się treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), uwzględni odmówienie zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia". Innymi słowy, przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych organ nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 152 i art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i w zw. z art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.