Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 523/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2022 r. znak: SKO.ZP/415/71/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej Z. M. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. nr AU-2/6730.2/45/2022, po rozpatrzeniu wniosku Z. M., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. 46 Krowodrza, usytuowanego w granicy z działką nr [...] obr. jw. przy [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu decyzji podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu działki nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji paramentów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto, z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok i nie jest możliwe wyznaczenie przebiegu linii zabudowy umożliwiającej realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z opisanymi zasadami zawartymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

Organ ustalił, że projektowana intensywność wykorzystania terenu w zakresie powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej nie odpowiada wskaźnikom stwierdzonych w granicach analizowanego obszaru, gdyż wnioskowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 53%, a sporządzona analiza wykazała, że średnia wartość tego parametru w badanym obszarze wynosi 27%.

Dodatkowo Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że planowana zabudowa (77 m2) zdecydowanie odbiega od wielkości budynków występujących w analizowanym układzie urbanistycznym, będąc niemal dwukrotnie mniejszą od najmniejszej wielkości występującej w sąsiedztwie.

Nadto, ze względu na położenie nieruchomości na terenie strefy kształtowania systemu przyrodniczego, powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić minimum 50%, co uniemożliwia zabudowę działki budynkiem o wnioskowanej powierzchni zabudowy.

W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że warunki w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zostały spełnione łącznie, w związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji Prezydenta Miasta Krakowa odwołująca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego, a więc w sposób ograniczony z pominięciem nieruchomości wokół planowanej Inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy z dnia 2 grudnia 2021 r. w zakresie niezbędnym do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - załącznik nr 1 do decyzji przeprowadzonej na analizowanym obszarze i nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że inwestycja nie może zostać przeprowadzona, co skutkuje naruszeniem:

- § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), poprzez niewyznaczenie linii zabudowy, kiedy jest możliwość wyznaczenia linii zabudowy (zgodnej z wnioskiem) dla inwestycji,

- § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie powierzchni zabudowy (wskaźnika) zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy taka możliwość była,

- § 6 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez zaniechanie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej zgodne z wnioskiem w sytuacji, kiedy taka możliwość była,

- § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez zaniechanie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy taka możliwość była,

- § 8 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie geometrii dachu zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy taka możliwość była;

2) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewskazanie dokładnych wymiarów granic obszaru, który był podstawą analizy, co nie pozwala określić jaki obszar był podstawą odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji;

3) art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominiecie działek włączonych do obszaru analizowanego, a przez to arbitralne ustalenie obszaru analizowanego uzasadniającego wydanie decyzji odmownej;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione warunki z tego przepisu a to z powodu, nie spełnienia przesłanek z tego przepisy w sytuacji, kiedy obok planowanej inwestycji znajduje się zabudowana działka, która umożliwia wyznaczenie parametrów nowej zabudowy;

5) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie badania przesłanek wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy organ administracji jest do tego zobligowany, a w szczególności powinien dążyć do załatwienia sprawy;

6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, iż istnieją podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

7) art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (decyzji) w sytuacji, kiedy przedmiotowe uzasadnienie nie wyjaśnia podstaw wydanego rozstrzygnięcia;

8) art. 8 w zw. z art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności w stosunku do materiałów przedstawionych przez wnioskodawcę w szczególności parametrów planowanej inwestycji, gdy tymczasem organ wydał swoje rozstrzygniecie na nieprawidłowych przesłankach i dowodach.

Decyzją z dnia 7 marca 2022 r. znak: SKO.ZP/415/71/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium stwierdziło, że analiza sporządzona została prawidłowo i precyzyjnie opisuje zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, zaś wyprowadzone na podstawie analizy wnioski (odrębny dokument zatytułowany jako "część tekstowa wyników analizy") znajdują pełne uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

W ocenie organu odwoławczego, granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588).

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w sąsiedztwie nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] obr. 46, spowodowałoby, że przebiegałaby ona w odległości ok. 4 m od południowej granicy działki objętej wnioskiem, tak więc możliwa do zabudowy byłaby bardzo niewielka część działki.

Organ II instancji podał, że działka stanowiąca teren inwestycji znajduje się w granicach sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mazowiecka". Natomiast południowa część obszaru analizowanego znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Młynówka Królewska - Grottgera II".

Podzielił również ocenę organu I instancji w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Powołał się przy tym na opinię Wydziału Kształtowania Środowiska (pismo z dnia 2 lipca 2021 r., AU-02-1.6730.2.328.2021.KCZ), że na terenie należy utrzymać minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej - m.in. ze względu na występowania na terenie strefy kształtowania systemu przyrodniczego. Tymczasem we wniosku przewidziano budowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 77 m2, co stanowi ok. 53% pow. działki nr [...] obr. 46.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy organ odwoławczy uzasadnił także tym, że niektóre z pozostałych wnioskowanych parametrów przekraczają parametry zabudowy w sąsiedztwie. I tak, wniosek przewiduje budowę budynku o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 11,82 m (elewacja od strony [...] a średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi ok. 47 m. Parametr ten, z tolerancją ±20%, zawiera się w przedziale od 37,6 m do 56,4 m (znaczna wielkość średniej szerokości elewacji wynika z uwzględnienia całej szerokości zabudowy na działce nr [...] obr. 46). Organ odwoławczy ustalił jednocześnie, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej jest zbliżona do szerokości elewacji frontowej budynku na działce sąsiedniej nr [...] obr. 46 Krowodrza (szerokość elewacji od strony [...] - ok.9,5 m). Dalej Kolegium stwierdziło, że wniosek przewiduje budowę budynku o wysokości wynoszącej 13 m (budynek z dachem płaskim). Z wykonanego w analizie zestawienia tabelarycznego wynika, że wysokość zabudowy z dachami spadzistymi, na działkach sąsiednich wynosi około 9,5 m do okapu oraz około 12 m do kalenicy. Budynki z dachami płaskimi posiadają wysokości zawierające się w przedziale 13,5 m - 12 m. Wysokość budynku na działce bezpośrednio sąsiedniej, dostępnej jak teren objęty wnioskiem od [...], wynosi około 9,5 m do okapu i około 12 m do kalenicy. Powyższe było podstawą oceny, że wnioskowana wysokość budynku nawiązuje do wysokości zabudowy z dachami płaskimi, lecz przekracza wysokość budynku na działce bezpośrednio sąsiedniej dostępnej z [...].

Zdaniem organu odwoławczego, słusznie podkreślił organ I instancji, że działki, poprzez które teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, znajdują się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Młynówka Królewska - Grottgera II" (uchwała Nr LIV/1096/16 z dnia 12 października 2016 r. - Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2016 r.) na terenie oznaczonym ZP.8. Zapisy planu dopuszczają na terenie ZP.8. realizację niewyznaczonego na rysunku planu dojazdu wyłącznie do działki nr [...] obr. 46 (działka w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem).

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że wnioskowana zabudowa stanowiłaby przekroczenie podstawowej zasady zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające ustalenia wz jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w ustaleniach dokonanych w prowadzonym postępowaniu. Możliwość zabudowy nieruchomości musi pozostawać w zgodności z regulacją administracyjnego prawa materialnego konkretyzującego ład przestrzenny.

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak również nie narusza przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 80, art. 11 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji prawidłowo ustalił bowiem oraz ocenił wszelkie okoliczności faktyczne sprawy. Uzasadnienie decyzji odzwierciedlone również w załączniku do decyzji obejmującym wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej spełnia wymogi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. Z. M. wniosła skargę na powyższą decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie (za organem I instancji), że w sąsiedztwie nie występuje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, gdy działka objęta wnioskiem skarżącej bezpośrednio graniczy z działką o numerze ew. [...], która to działka ma dostęp do drogi publicznej [...]), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego, a to wskutek uwzględniania w przedmiotowym obszarze jedynie części niektórych nieruchomości (np. części działki o numerze ew. [...]), pomięcie innych działek (np. o numerze ew. [...]) i pozostawienie ich poza obszarem analizowanym, co w konsekwencji doprowadziło do uzyskania niewłaściwych wyników analizy przeprowadzonej na przedmiotowym obszarze i nieuzasadnionego przyjęcia przez organ I instancji i organ II instancji, że planowana zabudowa jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności doprowadziło do naruszenia:

- § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niewyznaczenie linii zabudowy, kiedy jest możliwość wyznaczenia linii zabudowy (zgodnej z wnioskiem) dla inwestycji;

- § 5 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie powierzchni zabudowy (wskaźnika) zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy taka możliwość była;

- § 6 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez zaniechanie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej zgodne z wnioskiem w sytuacji, kiedy taka możliwość była;

- § 7 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez zaniechanie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy taka możliwość była;

- § 8 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez niewyznaczenie geometrii dachu zgodnej z wnioskiem, w sytuacji, kiedy taka możliwość była;

3) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez niewskazanie dokładnych wymiarów granicy obszaru, który był podstawą analizy z dnia 2 grudnia 2021 r., co nie pozwala określić jaki obszar był podstawą odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji;

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że wnioskowana zabudowa (inwestycja) stanowiłaby przekroczenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego;

5) art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

6) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie badania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy organ administracji jest do tego zobligowany, a w szczególności powinien dążyć do załatwienia sprawy;

7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a co za tym idzie odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, iż istnieją podstawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji,

8) art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (decyzji II instancji), a w szczególności nie ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu i w konsekwencji nie wyjaśnienie podstaw swojego rozstrzygnięcia;

9) art. 8 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji II instancji z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenie, o charakterze lakonicznym nieuzasadniającym przesłanek jakimi kierował się organ administracji przyjmując obszar analizowany będący podstawą decyzji a tym samym determinującym możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji;

10) art. 8 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji o treści sprzecznej z wynikami całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w szczególności w stosunku do materiałów przedstawionych przez skarżącą w szczególności parametrów planowanej inwestycji, gdy tymczasem organ II instancji wydał swoje rozstrzygniecie na nieprawidłowych przesłankach i dowodach;

11) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy.

Jako swój główny zarzut skarżąca wskazała nieprawidłowe, błędne uznanie przez oba organy procedujące w sprawie, że w sąsiedztwie nie występuje działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Zdaniem skarżącej, stwierdzenie to nie może być uznane za prawidłowe, gdyż:

a) działka objęta jej wnioskiem, na której ma być prowadzona inwestycja bezpośrednio graniczy z działką o nr ew. [...], która to działka ma dostęp do drogi publicznej ([...]

b) zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej [...]) poprzez działki o numerach ew. [...] (właścicielem działki o numerze [...] jest skarżąca, na działce o numerze ew. [...] ustanowiono służebność - świadczą o tym dokumenty znajdujące się w aktach sprawy). Natomiast obok znajduje się zabudowana nieruchomość (na działce o numerze ew. [...]), która również ma dostęp do tej samej drogi publicznej (aleja [...] ) poprzez działkę o numerze ew. [...].

W ocenie skarżącej, niezrozumiałe jest zatem twierdzenie organów administracji publicznej, że nie można określić warunków zabudowy dla inwestycji, a to z uwagi na niespełnienie przedmiotowego warunku. Organ administracji publicznej powinien samodzielnie dążyć do załatwienia sprawy, a nie pomijać istotne dowody i okoliczności, co skutkuje wydaniem decyzji mające oparcie w nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, co implikuje nieprawidłową interpretację przepisów.

Skarżąca wskazała że obszar analizowany został wyznaczony arbitralnie, nie został w żaden sposób uzasadniony, a część zabudowy znajdująca się w jego obszarze została pominięta. Ponadto, nieprawidłowe jest powołanie się organu administracji na harmonijny układ przestrzenny. W jej ocenie, nie ma zatem podstaw, pomimo tego, że w okolicy są budynki mieszkalne wielorodzinne (na działce o numerze ew. [...]), aby było to podstawą do odmowy warunków zabudowy dla inwestycji. Zważywszy, że w bezpośredniej odległości znajduje się budynek jednorodzinny (działka o numerze ew. [...]) o zbliżonych parametrach do planowanej inwestycji.

Zdaniem skarżącej, procedujące w sprawie organy administracji błędnie uznały, że obszar analizowany można wyznaczyć w ten sposób, że jego część (np. części działek o numerach ew. [...], [...], [...] i [...]) znajdzie się poza terenem obszaru analizowanego, a pozostała część (w tym "ułamek" zabudowy zlokalizowanej na tej działce) zostanie uwzględniona w obszarze analizowanym lub arbitralnie pominięta. Z treści analiz wynika, że pomimo tego, że działka o numerze ew. [...], tylko w części znajduje się na terenie analizowanym w całości został wzięta pod uwagę dla wyznaczenia parametrów Inwestycji. Tymczasem działki o numerze ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] również w części znajdują się na terenie analizowanym, a organ i instancji jak i organ II instancji je zupełnie pominął. Tymczasem organy w analizie wyznaczyły obszar w postaci zbliżonej do okręgu, biorąc pod uwagę wybiórczo tylko niektóre działki, które się w nim znajdują i opierając się na działce (o numerze ew. [...]), która to działka znajduje się (jak już to zostało wskazane powyżej) tylko w części na obszarze analizowanym, wydały swoje rozstrzygniecie. W uzasadnieniu decyzji, brakuje uzasadnienia, dlaczego organy tak wybiórczo podeszły do wyboru działek, będącego podstawą wyznaczenia parametrów proponowanej Inwestycji.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem w obszarze analizowanym powinna znaleźć się cała zabudowana cześć działki.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie wskazał, którą część działki objętej wnioskiem uznał za front oraz ile wynosi szerokość tego frontu, co powoduje, że nie można zweryfikować prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego. W ocenie skarżącej, organ powinien wykazać, co wpłynęło na ustalenie takiej a nie innej jego wielkości oraz jest zobowiązany do uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Zarzut o tej treści był również podstawą, a pomimo tego organ II instancji w ogóle się do niego nie odniósł.

Ponadto w ocenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powinno jednoznacznie wykazać, dlaczego poszerzenie obszaru analizowanego jest nieuzasadnione, w szczególności, kiedy podstawą analizy były te działki, które nie znajdowały się w całości w obszarze analizowanym.

Skarżąca stwierdziła, że jest możliwość wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a organ administracji powinien tę możliwość co najmniej zweryfikować.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że podstawą wyznaczenia powierzchni zabudowy w analizie było wzięcie pod uwagę całej powierzchni działki o numerze ew. [...], w sytuacji, kiedy ta działki nie znajduje się na obszarze analizowanym, a tylko jej część, o czym świadczy załącznik graficzny do analizy. Ponadto skarżąca wskazała, że działka o numerze ew. [...] zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym. D wyliczenia wskaźnika zabudowy przyjęto także tę część działki (o numerze ew.[...]) która znajduje się w obrębie zieleni przewidzianej planem miejscowym "Młynówka Królewska - Grottgera II". Odejmując tereny zielone znajdujące się w obszarze planu miejscowego wskaźnik zabudowy tej działki wynosi 53%.

Zdaniem skarżącej nieprawidłowe jest powołanie się w obu decyzjach na pismo Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 2 lipca 2021 r. nr AU-02-1.6730.2.328.202l.KCZ, które to pismo stwierdza, że na terenie należy utrzymać 50% powierzchni biologicznej czynnej. Jej zdaniem, podstawą wyznaczania warunków zabudowy powinna być analiza i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie opinie wyrażone (zresztą przez ten sam organ - Prezydenta Miasta Krakowa). Tym samym powoływanie się na pismo stanowi naruszanie przedmiotowego przepisu.

Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowe ustalenia w zakresie elewacji frontowej dla inwestycji. Wyjaśniła, że w odwołaniu zostało wskazane, że szerokość elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji od strony [...] wynosi 10,82 m i jest zbliżona do budynków sąsiednich: działka [...] - 9,5 m; działka [...] – 13 m (nie jak mylnie podano 31 m). Budynek na działce o numerze ew. [...] nie stanowi jednej bryły tylko podzielony jest na osiem wyraźnych segmentów szerokości od 3,2 m do 22,0 m - średni wymiar segmentu tego budynku 12,6 m (szerokość segmentów najbliższych to 9,5 m i 13 m). Zważywszy na powyższe wnioskowana w wymiarze ok 11 m szerokość budynku idealnie dopasowuje się do budynków sąsiednich. Tymczasem zgodnie z analizą dopuszczalna szerokość elewacji to 9,5 m. Analiza został podtrzymana przez organ II instancji jako prawidłowo sporządzona i wskazująca na prawidłowe wyniki. W ocenie skarżącej ustalenie w zakresie elewacji są nieprawidłowe i nie mogą zostać utrzymane. Ponadto zwróciła uwagę, że w tym zakresie była powoływana argumentacja i organ II instancji się do niej nie ustosunkował.

Skarżąca zarzuciła także, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne i nie odnosi się do podniesionych przez nią zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741), dalej jako u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stosownie do art.61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07 i z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08). Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18, LEX nr 3310026). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18, LEX nr 3332155). Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21, LEX nr 3241475).

Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy należy uwzględnić przepisy ustawowe oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie).

Stosownie do § 2 rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (pkt 3), obszarze analizowanym - teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (pkt 4), froncie działki - część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (pkt 5).

W myśl § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Jednakże określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie z istniejącym w sąsiedztwie stanem urbanistycznym.

Dlatego też organ powinien uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.

Zasadą jest, że parametry dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, oblicza się na podstawie średnich wielkości wskaźników istniejących na działkach znajdujących się na całym obszarze analizowanym. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że prawodawca dopuszcza wyjątki od powyższej zasady. Na podstawie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ może wyznaczyć inny niż średni wskaźnik, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

Zwrócić należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1) u.p.z.p. mowa jest o "linii zabudowy". Również w przepisie art.61 ust.7ustawy, stanowiącym delegację ustawową do wydania rozporządzenia, wskazano, że należy określić w nim wymagania dotyczące ustalania m.in. linii zabudowy.

Z kolei przepis § 4 ust. 1 wydanego na podstawie tej delegacji rozporządzenia wprowadza pojęcie "obowiązującej linii zabudowy". Wskazać należy, że w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) mowa jest m.in. o oznaczeniach graficznych linii regulacyjnych, które należy stosować zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z 11 lipca 2002 r. Norma ta w tablicy 2. "Oznaczenia graficzne granic i linii regulacyjnych" przedstawia graficznie dwie linie zabudowy: obowiązującą oraz maksymalną nieprzekraczalną. Wyjaśnić trzeba, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy.

Uznać zatem należy, że pojęcie "linii zabudowy" z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy" (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn II OSK 235/16, LEX nr 2435004). Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać powinno z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy.

Z analizy przepisów rozporządzenia wynika, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej.

Według § 4 rozporządzenia, przy wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem obowiązują następujące zasady: 1) obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, 2) w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, 3) jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, 4) dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zwrócić nadto należy uwagę, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Podkreślenia także wymaga, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe, którego wszczęcie jest uzależnione od inicjatywy inwestora. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie ustawodawca wskazał, że wniosek powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 oraz charakterystykę inwestycji obejmującą m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. W toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.05.2019 r., sygn. II OSK 1330/18). Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien poinformować o tym inwestora, umożliwiając mu wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń. Słuszność powyższego poglądu, powszechnie prezentowanego w orzecznictwie, znajduje obecnie dodatkowe potwierdzenie w treści art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na gruncie obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego organ obowiązany jest więc poinformować inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę zmodyfikować swój wniosek.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, na wstępie należy zauważyć, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest natomiast położona w obszarze objętym obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...]. Funkcja tego obszaru to m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. W standardach przestrzennych jednostki podano, że powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) winna wynosić min. 30%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 50%. Będzie o tym jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Zauważyć należy, że już w opinii Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 8.06.2021 r. (k.97 a.a.) podano, że teren zamierzenia inwestycyjnego położony jest na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "M.", który jest we wstępnej fazie procedowania, a zamierzenie jest sprzeczne ze Studium, gdyż projektowany budynek znajduje się w "Terenie zabudowy wielorodzinnej – MW". Powyższe dało asumpt organowi I instancji do zawieszenia postępowania w dniu 11.06.2021 r. Postanowieniem z dnia 30.08.2021 r. orzeczenie to zostało uchylone, gdyż organ II instancji stwierdził, że nie ma realnej możliwości, aby plan został uchwalony w ciągu 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W aktach administracyjnych znajduje się również opinia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 2.07.2021 r., w której podano, że zgodnie ze Studium działka objęta wnioskiem inwestora znajduje się na terenie strefy kształtowania systemu przyrodniczego czego skutkiem jest konieczność utrzymania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej.

Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w dniu 2.12.2021 r. wyraził negatywne stanowisko co do możliwości zabudowy działki nr [...] wskazując, że w obszarze analizy brak jest budynku o zgodnych parametrach oraz brak możliwości budowy drogi dojazdowej zgodnie z MPZP. Zauważyć w związku z tym należy, że w posiedzeniu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego w dniu 2.12.2021 r. brał udział R. M. (k.320 a.a.). Jak wynika z Załącznika nr 11 do protokołu nr 48 Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 2.12.2021 r. Zespół nie zawarł żadnych ustaleń w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, odstąpił od wyznaczenia linii zabudowy, w punkcie dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu – A, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej – B stwierdził jedynie:" A – 27%+- 1% (średnia z obszaru), B – min. 50 %", w zakresie wysokości elewacji frontowej 9,5 m max. (wysokość attyki), w zakresie geometrii dachu – dach płaski.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 2.12.2021 r. sporządzona została, jak wynika z pieczęci, przez R. M. – głównego specjalistę.

W aktach brak jest projektu decyzji sporządzonego przez uprawnioną osobę (art.60 ust.4 u.p.z.p.). Jedynie pod projektem załącznika nr 1 decyzji z dnia 7.12.2021 r. (k.335) widnieje wpis o treści: "Przygotował mgr inż. arch. R. M. uprawniony do sporządzania projektu decyzji zgodnie z art.60 ust.4 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", opatrzony pieczęcią Główny Specjalista R. M.".

W dokumencie tym na samym wstępie podano: "Część tekstowa wyników analizy z dnia 2.12.2021 r. ... (z uwzględnieniem opinii Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 2.12.2021 r". W związku z tym przytoczyć pozostaje utrwalone już stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z którym "sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów odwołując się do akceptacji zespołu urbanistycznego jest nie do zaakceptowania. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w jakiekolwiek kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji" (por. wyrok z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1362/17, wyrok z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. II SA/Kr 490/20 – opubl. w CBOISA). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie uzasadniona została brakiem możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, pomimo spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy (mieszkaniowej) oraz sprzecznością ze Studium.

Zwrócić należy uwagę, że w punkcie 7 protokołu Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 2.12.2021 r. znalazł się zapis: "Szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw., formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach(k.321). Z wszystkiego tego można wysnuć wniosek, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji jak i treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W niniejszej sprawie architekt sporządzający analizę ewidentnie działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego. Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) może wskazywać, że wytyczne Zespołu mają charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Rzecz jednak w tym, że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno – architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe dyskwalifikuje sporządzoną w sprawie analizę.

Sporządzona analiza jest też wadliwa merytorycznie. Zastrzeżenia budzi sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Analizator podał, że w obszarze analizowanym z [...] dostępne są jedynie 2 budynki, z czego budynek na działce nr [...] z elewacją frontową i wejściem od [...] oraz budynek na działce nr [...]. Tymczasem, po przeciwnej stronie [...] i [...] znajduje się wiele budynków – jak się wydaje jednorodzinnych. Trudno zatem zgodzić się z wyznaczaniem parametrów wnioskowanej zabudowy jedynie w odniesieniu do dwóch budynków wielorodzinnych położonych na działkach nr [...] oraz jednego budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] Wydaje się, że właśnie w rozpatrywanej sprawie obszar analizowany powinien być większy. W każdym razie, ani analizator, ani organy nie uzasadniły sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, stwierdzając jedynie, że został on wyznaczony zgodnie z cytowanym rozporządzeniem. Jest to zdecydowanie niewystarczające. Odległość granic obszaru analizowanego wskazana w § 3 rozporządzenia (nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejsza niż 50 metrów) jest wielkością minimalną, a zatem wyznaczenie większego obszaru analizowanego, będzie również zgodne z tym przepisem. Wszak brak określenia w § 3 rozporządzenia maksymalnej odległości granic obszaru analizowanego oznacza, że w zależności od zastanego stanu faktycznego, możliwe jest wyznaczenie obszaru analizowanego nawet znacznie przekraczającego wielkości minimalne. Priorytetem powinno być zatem takie wyznaczenie obszaru analizowanego, aby z góry nie eliminować spełnienia wymogu ustawowego, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Wadliwy jest pogląd Kolegium, że w sąsiedztwie nie występuje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Po przeciwnej stronie [...], w sąsiedztwie, znajdują się takie działki.

Nie do przyjęcia jest także pogląd organów, że nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, zlokalizowanego w granicy z działką nr [...], zgodnie z opisanymi zasadami zawartymi w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia., ponieważ w badanym obszarze brak jest działki sąsiedniej zabudowanej budynkiem sytuowanym we wnioskowanej odległości od krawędzi jezdni [...]. Zapomniały jednakże o ustępie 4 tego przepisu, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Analizator również nie uczynił takiej próby.

Nie może być tak, że chociaż w bliskiej okolicy – jak wynika z mapy, dostępne z tej samej drogi publicznej - znajdują się budynki, których parametry pozwoliłyby na ustalenie warunków zabudowy, to na skutek sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wyciąga się wniosek, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie występuje działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji paramentów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym wskaźnika powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Wadliwe jest także powoływanie się przez autora analizy na opinie Wydziału Planowania Przestrzennego z dnia 8.06.2021 oraz Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 2.07.2021 r., w której zarzucono sprzeczność zamierzenia z zapisami Studium, w szczególności, że zgodnie ze Studium działka objęta wnioskiem inwestora znajduje się na terenie strefy kształtowania systemu przyrodniczego czego skutkiem jest konieczność utrzymania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej.

Jak wynika z akt administracyjnych działka skarżącej objęta jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, przyjętego uchwałą NR CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. Położona jest w strukturalnej jednostce urbanistycznej [...]. Według karty tej jednostki fragmentarycznie obejmuje ona strefę kształtowania systemu przyrodniczego, funkcją terenu jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 50%.

Jednakże Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dlatego też ustalenia studium o konieczności zachowania w strefie kształtowania systemu przyrodniczego minimum 50 % powierzchni biologicznie czynnej działki nie mogą odnosić się realiów kontrolowanej sprawy.

Analizator i organ bezrefleksyjnie przyjęli w tym zakresie zacytowane wcześniej opinie.

Organy jednoznacznie stwierdziły również, że działki, poprzez które teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, znajdują się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Młynówka Królewska - Grottgera II" (uchwała Nr LIV/1096/16 z dnia 12 października 2016 r. - Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 27 października 2016 r.) na terenie oznaczonym ZP.8, a na terenie tym zapisy planu dopuszczają realizację niewyznaczonego na rysunku planu dojazdu wyłącznie do działki nr [...] obr. 46 (działka w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem). Organy nie przeanalizowały jednakże pozostałych zapisów planu, m.in. § 6 ust.1 uchwały, stanowiącego, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem oraz § 12 ust.1 uchwały, w którym wskazano, że jako ogólne zasady dotyczące całego obszaru planu ustala się: 1) utrzymanie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej; 2) możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce i odłączeniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej; 3) uwzględnienie powiązania planowanych obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Trudno zresztą oprzeć się wrażeniu, że jedynym powodem dla którego uznano, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia jest fakt procedowania planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M.".

Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni powyższe rozważania, a w szczególności sporządzi analizę architektoniczno – urbanistyczną. Jeśli konieczne będzie zmodyfikowanie wnioskowanych parametrów, zwróci się do skarżącej ze stosowną informacją i pytaniem.

Z wszystkich powyżej przywołanych względów zaskarżona decyzja została uchylona jako naruszająca zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I istancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty obejmują kwotę 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu.