Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2085/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2009 r. sprawy ze skargi C. Sp.z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. G. w rej. ul. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona – powołując się na przepis art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych – wystąpiła o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ul. G. w rej. ul. R. w W., w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, poczynając do dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r.

Następnie pismem z dnia 10 lipca 2007 r. skarżąca spółka skorygowała powyższy wniosek poprzez wskazanie, iż zajęcie pasa drogowego dotyczy okresu od [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., ustosunkowując się do w/w wniosku, poinformował skarżącą spółkę o przysługujących jej na podstawie przepisu art. 10 k.p.a. prawach.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], Prezydent W. – działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 104 k.p.a. – odmówił wydania skarżącej spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. G. w rej. ul. R. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego na okres od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na: "Białą Księgę – Europejską politykę transportową w horyzoncie do 2010 r. ..." opublikowaną w 2001 r. przez Komisję Europejską, a także na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A.; Opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. Organ powołał się także na pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Organ wskazał, iż czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m) a przy prędkości 70 km/h – 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto organ wskazał, iż badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent W. uznał, że lokalizacja przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rej. ul. R. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, iż organ I instancji nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców na obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych ekspertyz w przedmiocie wpływu konkretnego urządzenia reklamowego skarżącej spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie objętym wnioskiem. Strona zarzuciła, iż dane oraz wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów są całkowicie niewiarygodne. Zdaniem strony opinia ta została podpisana przez pracownika, który nie jest osobą posiadającą uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu w/w instytutu badawczego. Ponadto – zdaniem skarżącej - opinia ta nie posiada waloru dokumentu naukowego, zaś w jej treści przytoczono jedynie wybiórczo i subiektywnie kompilację wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W konsekwencji strona uznała, iż opinia ta nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Skarżąca powołała się na dokument przedstawiający wyniki przeprowadzonych za granicą badań wpływu billboardów na bezpieczeństwo ruchu drogowego przeprowadzonych przez Virginia Tech Transportation Institute (USA), z którego treści wynika, iż billboardy przydrożne nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogowym innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. G. w rej. ul. R. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się przede wszystkim na przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem SKO w [...] to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Organ odwoławczy powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niewiarygodności opinii opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

W dniu [...] września 2008 r. skarżąca spółka – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - zaskarżyła w/w decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na:

- braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. G. w rej. ul. R. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych;

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie przyjętej tezy o rzekomym zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego;

2) art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy (drogi powiatowej) ul. G. w rej. ul. R. w W. nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem strony skarżącej fakt niezgromadzenia przez organ materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie świadczy, iż sporny nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Reasumując strona skarżąca uznała, iż organy obu instancji nie wykazały realności zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym, a także nie powołały konkretnych i wiarygodnych dowodów, które świadczyłyby o słuszności stanowiska zaprezentowanego w decyzjach tych organów. Skarżąca uznała jednocześnie, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. – nie uzasadniły, dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona uznała, iż organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek, o jakim mowa we wskazanym przepisie, został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Niewątpliwie należy uznać, iż zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny.

Przepis art. 39 ust. 3 cyt. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1090/06, nie publik.).

Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, nie będzie w zgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu należy stwierdzić, że z akt sprawy, w tym przede wszystkim z opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinii wynika jednoznacznie, iż reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą.

Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają zazwyczaj większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami nie służącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W tej sytuacji za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej spółki, że w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca nie powołuje się na takie okoliczności, które mogłyby wskazywać, że umieszczenie jej reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Sądu takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono jej zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie reklam stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej, że raz udzielone zezwolenie powoduje, iż kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na umieszczenie w tym miejscu reklamy w pasie drogowym (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 604/08; podobnie NSA m.in. /w:/ wyrokach z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 254/08 oraz z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 275/08).

Ustosunkowując się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieprawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie kwestia ciężaru udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może spoczywać wyłącznie na wnioskodawcy, albowiem pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Niemniej jednak uznać należy, iż organy obu instancji zasadnie stwierdziły w toku postępowania, iż w przypadku reklam wnioskowanych przez stronę skarżącą występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a więc – pomimo pewnych uchybień – organy te wykazały, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek do wydania stosownego zezwolenia, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podnieść trzeba, że podstawowy zarzut strony sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Za taką interpretacją, związaną z wyraźnym rozróżnieniem sytuacji polegającej na lokalizowaniu obiektów nowych po raz pierwszy, od statusu prawnego obiektów istniejących w pasie drogowym, a więc zlokalizowanych wcześniej, gdzie ma miejsce przedłużenie zezwolenia przemawia - zdaniem skarżącej - zarówno fakt posiadania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy, jak i treść wniosku strony – o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod ten sam nośnik. Jednocześnie spółka zgadzała się z tym, że wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym nośnika reklamowego w trybie art. 39 ust. 3 ustawy zarządca drogi winien zbadać, czy ma miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Jednak, skarżąca wskazała, że gdy raz zostanie to przez zarządcę drogi ustalone, to przy ponownej decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi rozpatruje tylko przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy, a więc gdy chodzi o nośnik reklamowy w pasie drogowym, to bada jedynie, czy nośnik ten powoduje zagrożenie i utrudnienie ruchu drogowego i czy zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi. Gdy nie zachodzą te negatywne sytuacje skarżąca, jak i inne osoby będące w podobnej sytuacji jak ona, ma uzasadnione prawo oczekiwać, że zarządca drogi automatycznie wyda zezwolenie. Tak więc o ile w przypadku art. 39 ust. 3 ustawy występuje uznanie administracyjne, to w przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy jest to tzw. decyzja związana. W przekonaniu skarżącej spółki przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma wprost zastosowanie w jej sprawie, gdyż nie ma on charakteru przepisu przejściowego lub końcowego. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy – zdaniem Sądu – wyraźnie podkreślić na wstępie, iż z poglądem wyrażonym przez stronę skarżącą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 811/06. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie.

W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenie wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama naganna praktyka polegająca na zwlekaniu z demontażem nośników reklamowych po upływie terminu zezwolenia i próbie wymuszania na zarządcy drogi wydania zezwolenia na koleiny okres, nie może być utożsamiana z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja.

W związku z tym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi następnie po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. G. w rej. ul. R. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony.

W ocenie Sądu w świetle powołanego przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i orzeczeń sądów administracyjnych nie powinno budzić również wątpliwości, czemu skarżąca zresztą nie zaprzecza, iż warunkiem funkcjonowania instalacji reklamowej w pasie drogowym w obszarze zabudowanym jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi w trybie decyzji administracyjnej. Jednocześnie, zarówno przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, jak i powołane orzeczenia sądów wskazują, że decyzja jest wydawana w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności (przypadki), które pozwalają na odstąpienie od generalnego zakazu wynikającego z przepisu art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Skoro w każdym przypadku wydawane jest nowe zezwolenie, a nie jego przedłużenie, to również w każdym przypadku badana jest zgodność kolejnej lokalizacji reklamy z odpowiednimi przepisami ustawy.

Według Sądu uznać należy w tej sytuacji, iż poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.