Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1184/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3, 53
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, 17, 20
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 161
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w W. dla zabudowy w terenie [...] [(Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]) – zwaną dalej: "Uchwałą z 2014 r."].

Skarżąca zażądała, z uwagi na art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały z 2014 r.

W motywach skargi wskazano, że uchwała z 2014 r. zmieniła uchwałę [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w W. (zwaną dalej: "Planem z 2010 r.") w zakresie § 22 (nowa treść) oraz zmianie uległ fragment załącznika graficznego do dotychczasowej uchwały. Zmiana ta objęła swoimi ustaleniami działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], zapisaną w księdze wieczystej [...], położonej w jednostce planistycznej [...] Uchwały z 2014 r., będącą własnością skarżącej od [...] sierpnia 2013 r., co dowodzi o posiadaniu jej interesu prawnego do zaskarżenia Uchwały z 2014 r. Skarżąca [...] stycznia 2015 r. wezwała Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjętą Uchwałą z 2014 r., jednak do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Skarżąca uważa, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego na skutek przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego przez ustalenie w § 22 pkt 2 ppkt 1 Uchwały z 2014 r. na terenie [...], w tym na terenie działki skarżącej, że teren ten jest terenem inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy żadna z funkcji podstawowych, dopuszczalnych czy uzupełniających ustalonych w planie nie jest celem publicznym. Spółka nie kwestionuje, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów i określenia sposobów ich zagospodarowania lub sposobów korzystania (funkcji terenów, możliwości i ograniczeń zabudowy lub sposobów wykorzystania w tym ustalania terenów inwestycji celu publicznego) gminie przysługuje prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa lokalnego. Jednakże żadna z funkcji podanych w pkt 1 § 22 (przeznaczenie) nie jest celem publicznym. W tym kontekście sformułowanie zawarte w pkt 2 ppkt 1 § 22 jest przekroczeniem władztwa planistycznego, gdyż wbrew art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami § 22 pkt 1 w zw. z pkt 2 ppkt 1 skarżonej uchwały z 2014 r. ustala nieznane prawu powszechnie obowiązującemu cele publiczne. Rada W. tym samym wkroczyła w kompetencje parlamentu ustalając w Uchwale z 2014 r., że celem publicznym są m. in. usługi kultury (w tym muzeum i teatr), usługi biur, usługi handlu, gastronomi. Wobec powyższego do skarżącej kierowane są pisma z Urzędu W. informujące o zamiarze dokonania wywłaszczenia. Ustalenie w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, że teren [...] jest terenem inwestycji celu publicznego dokonane zostało wbrew przywołanej powyżej ustawie o gospodarce nieruchomościami i z naruszeniem art. 21 ust 2 Konstytucji RP, który dopuszcza możliwość odjęcia prawa własności, ale wyłącznie na cele publiczne.

W skarżonej Uchwale dla terenu [...] w § 22 pkt 2 ppkt 1 ustalono, że teren [...] jest terenem inwestycji celu publicznego, co jest niezgodne z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W planie na terenie [...] w § 22 pkt 2 ppkt 1 ustalono podstawową funkcję usługi kultury, a funkcję (przeznaczenie) dopuszczalną usługi biur, handlu, gastronomii.

Skarżąca w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu złożyła "uwagę" wraz ze stosowną argumentacją, wnosząc o wykreślenie z ustaleń projektu planu, że teren [...] jest terenem inwestycji celu publicznego. Uwaga została odrzucona z argumentacją, że już uchwała inicjująca procedurę sporządzenia planu zakładała na terenie [...] powstanie Muzeum Sztuki [...], jak i Teatru [...], które są "inwestycją celu publicznego", a ich realizacja jest "zadaniem własnym gminy". W trakcie dyskusji na Komisji Ładu Rady Miasta (przed skierowaniem projektu na sesję), na argumentację, że "kultura" to nie jest cel publiczny, tak w rozumieniu katalogu celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n., jak i w świetle innych ustaw, na które powołuje się art. 6 pkt 10 u.g.n. przedstawiono jedynie odosobniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Wrocławia dotyczący muzeum jako celu publicznego. Jednocześnie w żaden sposób nie odniesiono się do kwestii teatr, a cel publiczny. Nie wyjaśniono również na podstawie jakich przepisów inwestycjami celu publicznego miałyby być inne emanacje funkcji "kultura", takie jak np: opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji. Skarżąca zauważyła, że główną ustawą regulującą kwestie działalności kulturalnej w Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406, ze zm.) będąca podstawą i regulująca funkcjonowanie w szczególności instytucji takich jak: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Żaden z przepisów przywołanej ustawy nie stanowi, iż kultura jest inwestycją celu publicznego. Działalność kulturalną w świetle przywołanej ustawy mogą prowadzić również osoby prawne jak i fizyczne. Państwo jak i jednostki samorządu terytorialnego tworzą instytucje kultury na podstawie art. 8 i 9 przywołanej ustawy i sprawują mecenat nad jednostkami utworzonymi na podstawie niniejszej ustawy, a finansowanie działalności kulturalnej może się odbywać jedynie poprzez dotacje celowe. W kontekście ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, jak i poniżej omówionego orzecznictwa, przywoływany przez [...] W. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 stycznia 2011r. (II SA/Wr679/10) należy uznać jako incydentalny. Jest on w szczególności sprzeczny z ustaloną linią orzecznictwa, np: wyrok NSA w Białymstoku z 15 lutego 2000 r., SA/Bk 901/99 oraz NSA w Krakowie z 10 października 2000r., II SA/Kr 1010/00; wyrok NSA z 22 maja 2012 r., II OSK 550/12 oraz niezgodny z postanowieniem Sądu Najwyższego z 29 października 2009r., III CZP 78/09. Zgodnie z tym orzecznictwem cel publiczny musi być określony literalnie w ustawie, a nie w sposób domyślny, pośredni, itp. W świetle powyższego orzecznictwa skarżąca zauważyła, że żadna ustawa regulująca działalność instytucji i kultury, w tym ustawa o muzeach, nie wskazuje exspresis verbis jako celu publicznego budowy obiektów służących kulturze i nie daje podstawy do dokonania wywłaszczenia. Rada [...] ustalając z naruszeniem prawa, iż teren [...] (w tym działka skarżącej) jest terenem inwestycji celu publicznego naruszyła prawo własności skarżącej co do posiadanej działki.

Skarżąca podniosła również naruszenie interesu prawnego przez naruszenie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. 1) brak dokonania właściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Skarżąca spółka brała udział w procedurze wyłożenia i złożyła szereg uwag, które zostały odrzucone przez Prezydenta [...]. Rada nie dopełniła ciążącego na niej ustawowego obowiązku, który wynika z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia odrzuconych uwag. Według poglądów wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2012 r., II OSK 1989/11 i z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10, każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Aktualność tej linii orzecznictwa potwierdza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2015 r., II OSK 2635/13. Skarżąca podziela poglądy wyrażone w przytoczonych orzeczeniach. Gdyby nie doszło do naruszenia procedury uchwalania skarżonej Uchwały z 2014 r. rozstrzygnięcie Rady [...] byłoby korzystne dla skarżącej;

2) brak stosownych uzgodnień wymaganych art. 17 pkt 6 lit b tiret 6 u.p.z.p. oraz zgodnych z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Według skarżącej Uchwała z 2014 r. winna mieć uzgodnienia/opinie organów nadzoru górniczego. Ustalenia planu dla terenu [...] określone w § 22 pkt 2 ppkt 10 dotyczące przebudowy tunelu [...], a także łącznika [...] są niewystarczające, bo są to obiekty górnicze - były budowane na podstawie ustawy prawo geologiczne i górnicze. Ustanowione jest użytkowanie górnicze. Skoro linia metra jest obiektem górniczym to teren planistyczny [...] znajduje się na terenie górniczym i wymagał ww uzgodnienia;

3) naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 12 przez nieokreślenie wysokości stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (§ 22 pkt 6 Uchwały z 2014 r.). Ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki, o której wyżej mowa, przy czym stawka ta nie może być zerowa. Nie można pogodzić się z incydentalnymi orzeczeniami, w których składy orzekające dopuszczają nieokreślanie stawki wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na "oczywistość braku wzrostu nieruchomości". Uregulowanie to świadczy o racjonalności ustawodawcy, bowiem Rada w chwili podejmowania uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wstanie przewidzieć czy dana uchwała nie zostanie uchylona, np.: w części swych ustaleń i w jakiej części i jakie to spowoduje konsekwencje dla wartości nieruchomości. Skarżąca zauważyła, że w przypadku skarżonej uchwały jako funkcję dopuszczalną wprowadzono "usługi biur" [§ 22 pkt 1 ppkt 2). Przed zmianą dopuszczalne były jedynie "handel i gastronomia". Dopuszczono również usytuowanie budynków bezpośrednio na granicy (§ 22 pkt 2 ppkt 8a). W przypadku uchylenia przez sąd jedynie części ustaleń Uchwały z 2014 r. mogłoby się okazać, że wartość nieruchomości wzrośnie. W ocenie spółki artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: 1) obligatoryjność pobrania jednorazowej opłaty, 2) ustalenie zasad określenia wysokości opłaty planistycznej. Te zasadnicze elementy konstrukcji opłaty planistycznej wyznaczają granice swobody rady gminy w ustalaniu wysokości opłaty. Zagadnienie określenia stawek procentowych opłaty planistycznej reguluje dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) niezgodność załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tekstem. Na załączniku graficznym do Uchwały z 2014 r. znajduje się tabela zawierająca wskaźniki, które powinny być zgodne z wskaźnikami znajdującymi się w tekście skarżonej Uchwały. Dane podane w tabeli będącej zgodnie z legendą ustaleniami planu nie pokrywają się z treścią tej uchwały. W § 22 pkt 2 ppkt 6 lit. c Uchwały z 2014 r. został wprowadzony nowy wskaźnik planistyczny, tj. wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy. Wskaźnik ten zgodnie z załącznikiem graficznym wynosi 3 natomiast zgodnie z tekstem skarżonej uchwały wynosi 1,5. Niniejsza rozbieżność pogłębiona jest ponadto z uwagi na błędnie wykonaną legendę w zakresie tabeli zawierającej zestawienie parametrów inwestycyjnych oraz błędne wyjaśnienia zawarte w kolumnie "treść oznaczeń". W kolumnie przeznaczonej na "ustalenia planu" znajduje się faktycznie tabelka z objaśnieniami, która powinna znajdować się w kolumnie "informacje". Tabelka ponadto jest niekompletna, bo nie zawiera wszystkich objaśnień. Natomiast w kolumnie "ustalenia planu" powinna znajdować się tabela, która jest na rysunku planu. Lista błędów: nie zgadza się z treścią planu dana podana w tabeli pod pozycją 5, tj. minimalna intensywność zabudowy. Według treści skarżonej Uchwały wynosi ona 1,5 a w tabeli znajduje się liczba 3; nie zgadza się z treścią planu omówienie oznaczenia pozycji 6 dotyczącej minimalnej wysokości zabudowy, gdyż dla części obszaru wg. treści skarżonej uchwały nie wyznaczono minimalnej wysokości zabudowy; budzi wątpliwość prawidłowość opisu pozycji nr 6,7,8,10, gdyż skarżona uchwała w § 22 nie posługuje się określeniem "część wysokościowa" tylko określeniem "zwyżka" zdefiniowanym w § 1 ust. 1 pkt 14 Uchwały z 2014 r.; opis dla pozycji 10 i 11 został zdublowany i oznacza ten sam parametr: 28 m 10) maksymalna wysokość zabudowy dla części wysokościowej (m), 11) maksymalna wysokość dla zwyżki (m), niestety nie znajduje to odzwierciedlenia w treści tabeli; pod pozycją 11 powinna być "maksymalna wysokość dla zwyżki – 28 m", a znajduje się oznaczenie "0%"; pod pozycją 9 w tabeli na rysunku planu powinien znajdować się "wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej" wynoszący zgodnie z treścią uchwały 0% a zamiast tego znajduje się oznaczenie "-". W powyższym kontekście załącznik graficzny wraz z legendą jest niezrozumiały, nieczytelny i wprowadza w błąd. Nie odpowiada standardom prawa i nie może zatem stanowić źródła prawa w rozumieniu art. 79 Konstytucji RP;

5) brak właściwego określenia granic rozmieszczenia terenów inwestycji celu publicznego zgodnie z art. 15 ust 3 pkt 4a u.p.z.p. jakim jest zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. stacja elektroenergetyczna 110/15kV [...]. O stacji tej wspomina treść Uchwały z 2014 r. (§ 22 pkt 4 ppkt 4), ale na rysunku załącznika graficznego żadnej lokalizacji dla tej stacji nie określono;

6) ustalenia planu w zakresie funkcji dla terenu [...] są sprzeczne z ustaleniami ogólnymi planu w zakresie ustaleń dotyczących celu publicznego. Ustalenie dla terenu [...] w § 22 pkt 2 ppkt 1 zawarte w uchwale z 2014 r. stwierdza, że "ustala się, że teren jest terenem inwestycji celu publicznego", ale ustalenie ogólne planu (Uchwała z 2010 r.) zawarte § 4 ust. 2, które wymienia tereny stanowiące w planie tereny celu publicznego - nie wymienia terenu [...];

7) nastąpiło naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w zakresie braku właściwego określenia w planie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Nawet, jeśliby uznać, że funkcja kultury (w tym muzeum i teatr) to cel publiczny, to taki cel publiczny zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. powinien zostać wydzielony terenowo, tj. winien zostać uznany za jedyną funkcję podstawową na wydzielonym dla tej funkcji terenie planistycznym, bo gdy są różne funkcje podstawowe, co ma miejsce w tym planie, to warunek art. 15 ust 2 pkt 4a nie zostanie spełniony;

8) nieokreślenie w planie granic stref ochronnych stacji elektroenergetycznej 110/15kV, czyli naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Plan zgodnie z § 22 pkt 4 ppkt 2 dla terenu [...] literalnie ustala zachowanie stacji elektroenergetycznej 110/15kV, ale nie określa granic stref ochronnych związanych z ograniczeniem w zabudowie, zagospodarowania i użytkowania terenu z uwagi na stację elektroenergetyczną 110/15kV "[...]". Rejon tej stacji i jej strefa ochronna winny być zdefiniowane;

9) ustalenie minimalnej powierzchni działki. Według skarżącej naruszono art. 15 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieuprawnionego ustalenia w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) - § 22 pkt 2 ppkt 2 uchwały z 2014 r., które dopuszczają ustalenie w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej jedynie dla nowo wydzielanych działek, czyli ustalenie nie dotyczy działek istniejących w momencie uchwalania planu. W chwili uchwalenia skarżonej uchwały, jak i w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka [...] istniała i jej powierzchnia wynosiła [...] ha. Wprowadzenie kwestionowanego zapisu uchwały do planu miejscowego w istocie doprowadziło do tego, iż inwestor nie uzyska pozwolenia na budowę na nieruchomości gruntowej o powierzchni mniejszej niż 3500 m² pomimo, że projekt budowlany byłby zgodny z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym;

10) błędne ustalenie sposobu liczenia wskaźnika intensywności, czyli naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (§ 22 pkt 2 ppkt 6 lit c Uchwały z 2014 r. Zgodnie z obowiązującą normą ISO 96 powierzchnia całkowita dotyczy wszystkich kondygnacji, tj. nadziemnych i podziemnych. Uchwała z 2014 r. wprowadziła dla terenu [...] nowy wskaźnik zagospodarowania, tj. wskaźniki minimalnej intensywności zabudowy. Wskaźnik ten wprowadzono w związku ze standardem ustaleń planistycznych określonym w art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. po zmianie ustawy z dnia 21 października 2010 r. (Dz. U. z 2010, Nr 130, poz. 871 - art 1). Ta zmiana w planie jest wewnętrznie sprzeczna z ustaleniami ogólnymi planu, bo z ustaleń ogólnych planu zawartych w § 3 i § 10 wynika, że wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy nie jest obowiązującym ustaleniem planu, a przecież ustalenia ogólne dotyczą też części szczegółowej

11) brak oznaczenia w planie minimalnej ilości miejsc parkingowych wbrew art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

12) brak określenia warunków scalania i podziału, czyli niezgodność treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. ani w części ogólnej, ani dla terenu [...], a przecież teren [...] ma dwóch właścicieli, a jeszcze niedawno było ich trzech. Obszar, na którym obowiązują ustalenia skarżonej uchwały objęty jest postanowieniami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta [...] i mogą się ujawnić kolejni właściciele z uwagi na postępowania zwrotowe. Powyższy brak powoduje nieuprawnione ograniczenie zasad zagospodarowania przestrzennego określonych ustawą;

13) określenie maksymalnej ilości miejsc parkingowych w § 22 pkt 2 Uchwały z 2014 r. z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 15 (ust. 2 pkt 6) u.p.z.p.; 14) wprowadzenie w § 22 pkt 2 ppkt 8 lit i nakazu realizacji ogólnodostępnego przejazdu podziemnego przez teren [...] (do innego terenu), czyli w planie ustalono projekt służebności jednego terenu wobec innego terenu do czego ustawa nie uprawnia. To jest przekroczenie władztwa planistycznego. Wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 15 u.p.z.p. ustalającą zakres obowiązujących i dopuszczalnych ustaleń planu. To jest w istocie ustalenie drogi publicznej pod prywatną działką skarżącej, czyli nieuprawnionym ustanowieniem projektu prawa służebności (użytkowania/korzystania) z terenu [...] na rzecz innego terenu (właściciela). Niniejsze ustalenie koliduje z możliwością realizacji garaży 3 poziomowych na terenie [...] należącym do skarżącej. Zgodnie z załącznikiem graficznym do planu skarżąca ma możliwość realizacji garaży pod całą swą działką, ale jednocześnie z rysunku wynika że pod częścią działki skarżącej ma być ogólnodostępny przejazd. Te dwa ustalenia się wykluczają;

15) ustalenie minimalnej wysokości zabudowy bez podstawy prawnej, jako że art. 15 u.p.z.p. nie daje delegacji do takich ustaleń. Ustawa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zezwala tylko na określenie maksymalnej wysokości zabudowy. Oznacza to, że Gmina przekroczyła swoje władztwo planistyczne naruszając interes prawny skarżącej;

16) nakazanie bez podstawy prawnej w § 22 pkt 2 ppkt 8 lit c Uchwały z 2014r. realizacji z poziomu parteru jednego lub kilku ogólnodostępnych pasaży lub ciągu ogólnodostępnych wnętrz - dla wytworzenia miejskiego powiązania pieszego pomiędzy terenem placu miejskiego [...] i ulicą [...]. Pasaży tych nie określono na rysunku planu. Skarżąca chcąc zrealizować zabudowę na swojej działce będzie musiała wypełnić przedmiotowy warunek planu. Oznacza to konieczność wykonania połączenia wewnętrznym przejściem dwóch budynków swojego i cudzego. Ponadto nakaz dotyczy jednego lub kilku pasaży, co stanowi nieokreśloność. De facto jest to ustalenie w planie swego rodzaju projektu służebności, do czego ustawa nie uprawnia. Jest to też przekroczenie władztwa planistycznego. Z ostrożności procesowej należy ponadto podnieść że: nie ustalono miejsca lokalizacji (przebiegu) tych pasaży na rysunku planu; zapis o nakazie "jednego lub kilku" jest wewnętrznie sprzeczny; nie wiadomo ile to jest "kilka" i w jaki sposób rozstrzygać w tym zakresie konflikt między organem a inwestorem;

17) wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu dotyczących obsługi komunikacyjnej terenu [...] (§ 22 pkt 5 ppkt 1 Uchwały z 2014 r.) z ustaleniem planu określonym w ust. 2 pkt 8 lit e. Ustalenie to definiuje obsługę komunikacyjną od terenów [...] [...];

18) brak ustalenia w planie terenów górniczych mimo ich występowania. Skoro obiekty [...] (tunel [...]) to obiekty górnicze, to plan winien zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. określać granice i sposoby zagospodarowania terenów górniczych, a nie jedynie określać orientacyjne zasięgi tuneli informując, że budynki tam realizowane trzeba zabezpieczyć. Z planu winno wynikać jak zabezpieczyć budynki;

19) ustalenia planu są niezgodne z art. 15 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 10 ust 2a u.p.z.p. Ustalenia planu dla terenu [...] określone w § 22 skarżonej uchwały w zakresie zasad przebudowy, rozbudowy i budowy urządzeń infrastruktury technicznej odwołują się do ustaleń ogólnych planu zawartych w § 13. Ustalenia te w § 13 ust. 5 pkt 4 dopuszczają wytwarzanie energii elektrycznej w ogniwach fotowoltaicznych (odnawialnego źródła energii). Jednak w planie nie określono maksymalnej mocy tych urządzeń dopuszczanych planem, a winno się to czynić i dopuścić jedynie rządzenia o mocy nieprzekraczającej 100kW;

20) zakaz ogrodzeń wprowadzony w § 22 pkt 2 ppkt 9 z przekroczeniem władztwa planistycznego. W art. 15 ust 3 pkt 8 u.p.z.p. jedynie dopuszcza się ustalanie w planie zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, a nie stanowi się o możliwości ustalenia zakazu ich realizacji.

Rada [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi, albowiem uznała, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W tym zakresie organ wskazał:

1) odnośnie naruszenia interesu prawnego skarżącej przez określenie przedmiotowego terenu jako inwestycji celu publicznego, że listę celów publicznych określa art. 6 u.g.n., który przez ust. 10 o treści "inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach" rozszerza zakres celów publicznych, także na te określone w ustawach odrębnych. W orzecznictwie wyrażony został pogląd według którego "Nie można przy rozważaniach, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, brać tylko pod uwagę przepisu art. 6 pkt 5 u.g.n. zapominając o pkt 10 tego przepisu, który pozwala uwzględnić inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (wyrok NSA z 28 października 2010 r., II OSK 1386/09). Taką odrębną ustawą jest ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, z art. 1 i 2 której wynika jednoznacznie, że muzea są jednostkami: organizacyjnymi realizującymi cele publiczne. Przedstawione stanowisko jest przykładem wykładni funkcjonalnej. Powyższa zmiana rozumienia "celów publicznych" wskazuje na dostosowanie praktyki orzeczniczej do złożonych stosunków społeczno-gospodarczych, jakie niesie gospodarka rynkowa, na co zwracała uwagę doktryna podkreślając przykładowo, że "Cele publiczne to takie cele, których realizacja: a) służy powszechnemu pożytkowi, b) znajduje racjonalne uzasadnienie tylko w ramach wyznaczonych przez zasadę subsydiarności, c) finansowana jest ze środków publicznych" (K. Świderski, Konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Teza 4 CASUS, 2007/1/12). Wychodząc z poglądu NSA przedstawionego powyżej, organ wskazał, że nie tylko działalność muzeów jest celem publicznym, ale także działalność teatrów, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zgodnie z którym państwo sprawuje mecenat nad działalnością kulturalną polegający na wspieraniu i promocji twórczości, edukacji i oświaty kulturalnej, działań i inicjatyw kulturalnych oraz opieki nad zabytkami i art. 2 tej ustawy, określającym, że formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Przedstawiona przez skarżącą interpretacja prawa całkowicie pomija zasady wykładni funkcjonalnej, bazując na rygorystycznym literalnym rozumieniu art. 6 u.g.n. Jednocześnie - wobec zarzutu nieokreślenia w planie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego należy podkreślić, że ustalenie w planie "teren jest terenem inwestycji celu publicznego" jest tożsame z określeniem, że jego linie rozgraniczające stanowią granice terenu inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że te linie stanowią jednocześnie granicę zmiany planu. Na terenie tym będą realizowane inwestycje celu publicznego (muzeum i teatr). Ponadto organ podniósł, że wskazanie terenu w ustaleniach szczegółowych jako teren inwestycji celu publicznego, a nie w ustaleniach ogólnych nie wywołuje wątpliwości w zakresie jednoznacznej interpretacji zapisów planu;

2) odnośnie nierozpoznawania indywidualnie uwag zgłoszonych do przedmiotowego planu organ wskazał, że takie rozpoznanie miało miejsce na Komisji Ładu Przestrzennego Rady [...], na której - jeszcze przed sesją - szczegółowo omawiany był przedmiotowy projekt planu. Na Komisji Ładu zajmowane jest merytoryczne stanowisko do zgłoszonych uwag przez ich omówienie. Jeżeli Komisja uznaje uwagi za uzasadnione, radni zgłaszają stosowane poprawki. Jeżeli natomiast Komisja zgadza się ze sposobem rozpatrzenia uwag przez Prezydenta [...] - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - pozytywnie opiniuje projekty uchwały wraz z załącznikiem obejmującym sposób rozpatrzenia uwag. Z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący zarekomendował przyjęcie przedstawionego projektu uchwały. Taka procedura czyni zadość wymogowi zajęcia przez radę gminy stanowiska w przedmiocie nieuwzględnionych uwag. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10, wynika że rada gminy musi uprzednio nieuwzględnione uwagi rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Poza tym Rada podkreśliła, że nawet gdyby doszło do takiego naruszenia procedury sporządzania planu, to nie może być ono uznane za naruszenie istotne, prowadzące zgodnie z art. 28 u.p.z.p., do stwierdzenia nieważności uchwały rady [...] (tak także wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2011 r., II OSK 2587/10);

3) odnośnie braku uzgodnień z organami administracji górniczej oraz braku ustalenia w planie terenów górniczych Rada podała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, jej przepisy, z wyjątkiem działu III, stosuje się odpowiednio do drążenia (a nie użytkowania) tuneli z zastosowaniem techniki górniczej. W przypadku [...] nie zaistniała więc podstawa do uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie terenów górniczych. Tunele realizowane na podstawie ustawy prawo górnicze nie są zaliczane do terenów górniczych. Zgodnie z definicją zawartą w Prawie geologicznym i górniczym, terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami zakładu górniczego. W przedmiotowej sprawie zakład górniczy funkcjonował w okresie budowy tuneli [...], nie jest nim natomiast użytkowanie już istniejącej linii, po wejściu przedmiotowego planu miejscowego w życie. Ponadto zgodnie z planem ruchu zakładu górniczego, który obowiązywał dla budowy [...] wraz z łącznikiem do [...] od [...] kwietnia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w części dotyczącej terenów górniczych zapisano, iż punkt ten nie dotyczy powyższego zakładu górniczego. Dotyczy to również zarzutu braku zawarcia w planie miejscowym ustaleń dla terenów górniczych;

4) odnośnie nieokreślenia wysokości stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Rada wyjaśniła, że opłatę planistyczną, zgodnie z art. 36 u.p.z.p. pobiera się w przypadku, gdy w wyniku uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość. Przedmiotowy plan miejscowy stanowi zmianę planu obowiązującego. Ustalenia odnośnie przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...] nie uległy zmianie w stopniu mogącym wywołać wzrost wartości nieruchomości.

Wprawdzie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podaje przedział dopuszczalnych stawek od 0 do 30%, jednakże aktualne orzecznictwo sądowe wskazuje na brak podstaw do określenia w planie zerowej stawki procentowej (por. wyrok WSA z 30 kwietnia 2008 r. we Wrocławiu, II SA/Wr 230/08; wyrok z 27 maja 2010 r., II SA/Wr292/10; wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2011 r., II SA/GL 1180/10; wyrok WSA w Białymstoku z 20 marca 2006 r., II SA/Bk 100/06), co zdaniem sądów wynika i z funkcjonalnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz przekroczenia upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., na podstawie którego wydano Rozporządzenie, dopuszczające określenie w planie stawek procentowych. Biorąc powyższe pod uwagę, obowiązek ustalenia ww stawki opłaty planistycznej powstaje tylko, gdy dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Nadto, w piśmie procesowym z [...] października 2015 r. Rada wyjaśniła, że nieustalenie stawki procentowej, przy założeniu, że w przypadku zrealizowania inwestycji celu publicznego na całym terenie [...] naliczanie renty planistycznej przez gminę samej byłoby nieracjonalne. W związku z powyższym, zasadne było odstąpienie od ustalenia stawki opłaty planistycznej;

5) co do niezgodności załącznika graficznego miejscowego planu z tekstem organ przyznał, że istotnie umieszczona na rysunku tabela zawiera błąd dotyczący wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy, powinno być "1,5" a nie "3", a dwa wskaźniki w tabelce na rysunku umieszczone są w innej kolejności niż w tabelce w legendzie. Zgodnie z tekstem planu są zapisane: wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy ("6"), minimalna wysokość zabudowy dla budynków z wyłączeniem części wysokościowej ("24/-" - wartość jest z ukośnikiem i znakiem "-", który zastępuje słowo "nie ustala się" - zgodnie z tekstem uchwały: 24 m od strony [...] i [...] z wyłączeniem odcinka granicy zachodniej położonej najbardziej na zachód, natomiast z pozostałych stron nie ustala się) oraz maksymalna wysokość zabudowy dla budynków z wyłączeniem części wysokościowej ("26"). Niezgodnie z oznaczeniem w legendzie zostały umieszczone w tabeli maksymalna wysokość zabudowy dla zwyżki i wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast sama legenda skonstruowana jest prawidłowo: w kolumnie "ustalenia planu" zostały w tabelce oznaczone i opisane te wskaźniki, które są ustaleniami planu, natomiast w kolumnie "informacje" ta sama tabela została pokazana tylko z cyfrą "3", która mówi o orientacyjnej powierzchni terenu i jest wyłącznie informacją. W legendzie wymienia się i oznacza wszystkie elementy rysunku, służy ona objaśnieniu rysunku. Tak więc nie można się zgodzić ze skarżącym, że w legendzie powinna się znaleźć tabela z rysunku planu z konkretnymi ustalonymi dla terenu wartościami. Zamieszczenie ww tabeli na rysunku planu ma jedynie charakter informacyjny, gdyż na rysunku mogą być ustalane jedynie elementy graficzne. Nie może więc budzić wątpliwości, że zapisy uchwały mają pierwszeństwo przed taką informacyjną tabelą. Tutaj organ przywołał wyrok NSA z 28 maja 2009 r., II OSK 1916/08, wskazujący, że "Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza między innymi to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.";

6) zarzut nieokreślenia w planie granic stref ochronnych stacji elektroenergetycznej jest bezpodstawny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przepis ten, wbrew twierdzeniom skargi, nie został więc naruszony. Natomiast na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. W odniesieniu do przedmiotowej stacji elektroenergetycznej 110/15kV brak jest więc obowiązku wyznaczenia strefy ochronnej oraz nie zachodzą przesłanki do określenia, przekroczeń dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego poza podziemnym obiektem budowlanym, w którym usytuowana jest stacja. Do właściciela stacji należy obowiązek utrzymania norm dopuszczalnych poziomów pola poza stacją, zaś w planie uwzględnia się funkcjonowanie stacji poprzez właściwe określenie wszystkich funkcji terenu i sposobu jego zagospodarowania;

7) odnośnie zarzutu co do ustalenia minimalnej powierzchni działki organ podniósł, że określenie powierzchni działki budowlanej nie dotyczy procedury podziałowej, ale stanowi wskaźnik zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Określenie wielkości działki bezpośrednio wpływa na intensywność, zagospodarowania terenu, jest więc istotnym parametrem urbanistycznym;

8) odnosząc się do błędnego ustalenia sposobu liczenia wskaźnika intensywności Rada podał, że wskaźnik intensywności zabudowy, wprowadzony w 2010 r. do przepisów u.p.z.p. jest pojęciem nadal niezdefiniowanym. W ustawie opisano go jako wskaźnik "powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Pojęcie o charakterze łącznym "powierzchni całkowitej zabudowy" nie występuje jednak w innych przepisach, w tym w normach - w normie PN-70/B-02365, a zwłaszcza w częściowo obligatoryjnej normie PN-ISO 9836: 1997, na którą powołuje się rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2012, poz. 462). W związku z tym, że pojęcie użyte przez ustawodawcę jest niejednoznaczne (nie wiadomo, czy odwołuje się do powierzchni całkowitej obiektów czy też do powierzchni zabudowy całkowitej na działce), formułowanie tezy, że należy w tym przypadku odnosić się konkretnie i wyłącznie do powierzchni całkowitej budynku, byłoby nieuzasadnione. Norma zresztą definiuje powierzchnię całkowitą kondygnacji a nie budynku, a z kolei projektant sporządzający projekt budowlany w sposób wymagany przepisami nie jest zobowiązany podawać wielkości łącznej powierzchni całkowitej budynku. Uprawnia to do wniosku, że to do rady gminy należy zdefiniowanie sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy, ponieważ w zależności od specyfiki terenu i sposobu liczenia w planie miejscowym przyjmuje się konkretne wartości tego współczynnika. Podkreślić trzeba, że wartości współczynnika zależą od sposobu liczenia, dążyć zatem należy do jednoznacznego określenia tego sposobu liczenia, co zostało w przedmiotowym planie zapewnione. W wyroku z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12. NSA wskazał, że "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m. in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m. in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego. Zarówno z literatury przedmiotowej, tak polskiej (np. Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, P. Saternus, BEL Studio sp. z o.o., Warszawa 2013) jak i zagranicznej (posługiwanie się Intensity Ratios przy użyciu współczynników FAR: Floor Area Ratio w tzw. Zoning regulations: Planning and Urban Design Standards, F. Steiner, K. Butler, John Wiley&Sons, Inc., Hoboken New Jersey, 2007) a także praktyki urbanistycznej wynika, że przy kształtowaniu wielkości zabudowy, pod uwagę bierze się powierzchnie usytuowane ponad powierzchnią gruntu. Wyraził to również ustawodawca, gdy określając cele u.p.z.p. wskazał, że przedmiotem regulacji są kubatury widoczne w przestrzeni, a nie znajdujące się pod ziemią, wskazując w art. 1 ust. 2, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe. Części podziemne budynku nie mają żadnego wpływu na tak ujęte w ustawie zagadnienia, a zatem nie muszą, a wręcz nie powinny być opisywane za pomocą wskaźników intensywności zabudowy. Ustalenie dotyczące minimalnego i maksymalnego wskaźnika zabudowy użyte w planie dla terenu [...] zostało zatem użyte prawidłowo, ponieważ zostało w jednoznaczny sposób zdefiniowane i nie powinno budzić wątpliwości podczas wykonywania stosownych obliczeń. Ustalenie to obowiązuje na terenie [...], dla którego przeprowadzano zmianę przy zastosowaniu aktualnie obowiązujących przepisów, innych niż obowiązujące w 2010 r. Przyjęta technika legislacyjna, obejmująca zmianą ustalenia szczegółowe dla terenu [...] ujęte w § 22, bez jednoczesnego wprowadzania zmian w zakresie ustaleń ogólnych jest zgodna z treścią uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w W. dla zabudowy w terenie [...]. Ewentualna zmiana w zakresie ustaleń ogólnych skutkowałaby wprowadzeniem zmiany na całym obszarze planu przyjętego uchwałą z 2010 r., a to z kolei stanowiłoby poważne naruszenie procedury planistycznej, przez wykroczenie poza ramy ustalone uchwałą nr [...];

8) odnośnie braku oznaczenia w planie minimalnej ilości miejsc parkingowych oraz oznaczenia maksymalnej ilości miejsc parkingowych Rada podała, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] dla obszaru ścisłego centrum miasta, jako najlepiej dostępnego i najlepiej obsłużonego komunikacją publiczną, należy ustalać w planach miejscowych maksymalną liczbę miejsc postojowych - jest to zgodne z polityką transportową miasta; literalnie rozumiany zapis o ustaleniu wyłącznie maksymalnej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych można również rozumieć, że minimalna ilość miejsc postojowych wynosi "0". W zakresie parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową - odpowiedni zapis znajduje się w ustaleniach ogólnych m.p.z.p. w rejonie [...] mówiący o miejscach postojowych na potrzeby osób niepełnosprawnych na parkingach ogólnodostępnych (§ 12 ust. 5 pkt 3 uchwały m.p.z.p. w rejonie [...]), a taki parking ma być realizowany na terenie 9.KPp, bezpośrednio przylegającym do terenu zmiany planu;

9) odnośnie braku określenia warunków scalania i podziału Rada podkreśliła, że przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w istocie przewiduje podział elementów, jakie powinny znaleźć się w planie miejscowym i takich, które mogą się w nim znaleźć. Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 ww. ustawy nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 brak takich ustaleń nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Powyższe potwierdza również wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/GI378/07, zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust 2 tej ustawy, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Na przedmiotowym terenie, z uwagi na jego przeznaczenie oraz powierzchnię, nie mają obligatoryjnego zastosowania przepisy dotyczące scaleń i wtórnych podziałów. Ponadto w zakresie określonym w uchwale o przystąpieniu do opracowania przedmiotowej zmiany planu powinna ona obejmować wyłącznie ustalenia szczegółowe dla terenu [...]. Zasady scalania i podziału nieruchomości nie wchodzą w zakres tych ustaleń;

10) odnośnie realizacji ogólnodostępnego przejazdu pod działką skarżącego oraz urządzeń związanych z parkingiem organ wskazał, że ogólnodostępny przejazd podziemny przebiegający przez teren [...] jest ważnym elementem planowanego na obszarze planu układu dróg lokalnych, zapewniającego połączenie ul. [...] pod ulicą [...] z ulicami [...] i [...]. Ponadto służyć będzie obsłudze parkingu podziemnego pod terenem [...], z którego korzystać będą także użytkownicy obiektów planowanych na terenie [...]. Zapewni także obsługę komunikacyjną terenu [...] (planowanych na tym terenie obiektów muzeum i teatru). Zapisy planu określają zasady zagospodarowania na styku dwóch terenów [...] i [...], powiązanych podziemnymi budowlami: stacją elektroenergetyczną 110/15 kV oraz tunelami [...]. Plan jedynie dopuszcza (nie nakazuje), realizację podziemnych części budynków zlokalizowanych na terenie [...] pod placem miejskim na terenie [...]. Dodatkowo plan ustala, że realizacja może nastąpić wyłącznie w celu "ominięcia tuneli metra elementami posadowienia budynków" oraz w celu "zapewnienia obsługi technicznej podziemnej stacji elektroenergetycznej [...], znajdującej się na terenie [...]". Zapisy te działają na korzyść inwestorów z terenu [...], stwarzając lepsze warunki realizacji planowanych inwestycji. Zapewniają także warunki dla prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania znajdujących się na tym terenie podziemnych budowli. Ustalenia zmiany planu pozostają w zgodności z całością planu i nie wykraczają poza uchwałę intencyjną (stanowią wyłącznie konsekwencję wcześniej przyjętych ustaleń dla [...] i [...]). Natomiast nakaz realizacji urządzeń wentylacyjnych oraz ewakuacyjnych niezbędnych dla funkcjonowania parkingu pod placem miejskim [...] jest związany ze stworzeniem reprezentacyjnej przestrzeni publicznej jaką ma być plac, przeznaczony m. in. na organizację imprez masowych. Z parkingu pod placem miejskim na terenie [...] będą mogli korzystać użytkownicy obiektów planowanych na terenie [...] (teatru, muzeum). Zatem, powiązanie inwestycji na obu terenach przyniesie korzyści nie tylko w zakresie estetyki i funkcjonalności przestrzeni placu, lecz również w zakresie szerokiej dostępności planowanych na terenie [...] obiektów użyteczności publicznej;

11) zarzuty dotyczące ustalenia minimalnej wysokości zabudowy Rada stwierdziła, że zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 u.p.z.p. "W planie określa się obowiązkowo (...) 2)zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; (...) 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych". Teren [...] stanowi północną pierzeję placu miejskiego, bliźniaczą w stosunku do ustalonej miejscowym planem w rejonie [...] pierzei południowej. Dla stworzenia reprezentacyjnego placu miejskiego przed budynkiem [...] zostały w planie wprowadzone odpowiednie zapisy tekstowe i graficzne. Plac został ukształtowany symetrycznie w rzucie pionowym, a tworząca jego pierzeje zabudowa symetrycznie w zakresie wysokości zabudowy. Usunięcie ustalenia o minimalnej wysokości zabudowy całkowicie zniweczyłoby zamysł planistyczny. Ponadto zgodnie z przywołanym już wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2012r. (II OSK 162/12) "nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa pianistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego.";

12) zarzut nieprawidłowego ustalenia ogólnodostępnych pasaży Rada podała, że w planie wprowadzono obowiązek realizacji pasażu lub pasaży jako zasadę zagospodarowanej terenu i zasadę kształtowania ładu przestrzennego na terenie [...]. Określenie "jednego lub kilku" oznacza "co najmniej jednego" i nie jest wadliwe;

13) zarzut dotyczący zakazu ogrodzeń Rada stwierdziła, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb (...) 9) zasady i warunki sytuowania (...) ogrodzeń (...)". Zakaz realizacji ogrodzeń jest również zasadą sytuowania, chociaż wyrażoną przez negację. Teren [...] jest ze wszystkich stron otoczony przestrzeniami publicznymi i będą na nim zlokalizowane obiekty kultury, ogrodzenia byłyby zbędną barierą między ulicą lub placem a danym obiektem. Takie ustalenie znajduje więc oparcie w wymogu zapewnienia ładu przestrzennego;

14) zarzut dotyczący sposobu ustalenia linii zabudowy organ zauważył, że to ustalenie zalicza się do ustaleń służących kształtowaniu ładu przestrzennego - budynki: zlokalizowane na terenie powinny mieć jakieś cechy wspólne, są nimi: linie zabudowy, podcienia i dolna krawędź ściany budynków nad podcieniami. Ta trzecia cecha zostanie dookreślona przez pierwszy budynek, który zostanie wzniesiony na terenie na podstawie ustaleni planu i zgodnie z przepisami prawa budowlanego, pozostałe będą musiały mieć krawędź w tej samej linii, co on, zatem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie będzie rozstrzygał tej kwestii uznaniowo. Natomiast na rysunku planu linie zabudowy owiązująca i nieprzekraczalna - są oddzielone od siebie pionową, tzn. prostopadłą do nich kreską na rysunku planu, co sprawia że są określone w sposób jednoznaczny;

15) zarzut dotyczący wewnętrznej sprzeczności ustaleń planu oraz ich niezgodność z art. 15 ust. 3 pkt 2a w zw. z art. 10 ust. 2a (odnośnie ogniw fotowoltaicznych) Rada odparła wskazując, że zasady obsługi komunikacyjnej określone w ust. 5 pkt 1 § 2 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w W. dla zabudowy w terenie [...] zmieniającej § 22 ww. planu mówią o obsłudze pojazdami mechanicznymi. Zapis nie wyklucza realizowania głównych wejść do lokali usługowych sytuowanych od strony, przestrzeni- publicznych [...], [...] i [...] od strony tych właśnie przestrzeni - zgodnie z ust. 2 pkt 8 lit. e i stanowi ustalenie z zakresu kształtowania ładu przestrzennego oraz zasad zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast odnośnie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, organ wskazał, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] nie przewiduje i nie wyznacza obszarów, na których będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z OZE o mocy przekraczającej 100KW. W związku z powyższym zgodnie z art. 15 ust 3 pkt. 3a u.p.z.p. nie zaistniała podstawa do wyznaczenia w zmianie przedmiotowego planu miejscowego granic terenów o których mowa w art. 10 ust. 2a tejże ustawy.

W dniu [...] września 2015 r., na rozprawie pełnomocnicy stron złożyli załączniki do protokołu rozprawy.

Organ w załączniku do protokołu rozprawy: 1) najpierw uzasadnił wniosek złożony na rozprawie co do odrzucenia skargi w zakresie wykraczającym poza działkę skarżącej. W tym względzie wskazał, że skarżąca winna wykazać, że zaskarżona uchwała z 2014 r. narusza prawo, negatywnie wpływając na sferę prawno-materialną skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na skarżącej spoczywał więc obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem oraz zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie np. w przyszłości, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Skarżąca winna wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem" (wyrok NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13). O powodzeniu skargi z art. 101 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Tymczasem skarżąca nie wskazała na czym polegać miałby negatywny wpływ zapisów planu ponad ustalenia dla jej nieruchomości;

2) dalej wskazał, że ustaleniami uchwały z 2014 r. nie pogorszono sytuacji prawnej skarżącego w zakresie związanym z nieruchomością skarżącej, co oznacza brak naruszenia jej interesu prawnego. Na ocenę naruszenia interesu prawnego skarżącej ma wpływ dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, czy uchwalony plan zmienił sytuację prawną skarżącej. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała utrzymała przeznaczenie terenu obowiązujące zgodnie z uchwałą z 2010 r. Natomiast w zakresie możliwości zagospodarowania terenu na cele budowlane - również wprowadzenie parametrów dla działki budowlanej nie ograniczyło w żaden sposób prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością, gdyż w poprzednio obowiązującym stanie prawnym istniał wymóg realizacji na terenie [...] jednego budynku. Dopuszczenie zabudowy na działkach o powierzchni 0.35 ha był rozszerzeniem możliwości zagospodarowania terenu;

3) organ podtrzymał interpretację dotyczącą zasadności zaliczenia lokalizacji muzeum do celu publicznego. Z ostrożności procesowej wskazał jednak, że nawet gdyby Sąd nie przychylił się do takiego stanowiska, to nie uzasadnia to stwierdzenia nieważności wszystkich zapisów uchwały z 2014 r. dla działki skarżącej, a jedynie tego właśnie ustalenia - a więc § 22 pkt 2 ppkt 1;

4) w odniesieniu natomiast do zarzutu, że konieczne jest osobne głosowanie przez radę gminy co do każdej uwagi, która nie została uwzględniona przez organ wykonawczy gminy, to organ zauważył, że jest to wykładnia całkowicie contra legem. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stwierdza, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Co więcej, ustawodawca wyraźnie różnicuje czasowo uchwalenie planu miejscowego do stwierdzenia jego zgodności ze studium (ma nastąpić "po") i rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag (ma nastąpić "jednocześnie"). Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że stwierdzenie zgodności ze studium może zostać dokonane w preambule uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Tym bardziej więc brak wymogu aby "uprzednio" poddawać pod głosowanie nieuwzględnienie uwagi. Oznacza to, że zarówno czasowo jak i merytorycznie uchwalenie planu miejscowego i rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag jest jedną czynnością. Za taką regulacją przemawiają również względy celowościowe, ponieważ jest oczywiste, że w warunkach dużych miast liczba składanych i nieuwzględnionych uwag może dochodzić do kilkuset a nawet kilku tysięcy. Poddawanie pod głosowanie osobno każdej uwagi spowodowałoby całkowity paraliż czynności sesyjnych. Natomiast niewątpliwych wymogiem jest merytoryczna ocena rady co do zgłoszonych uwag. Taka ocena została dokonana, w odniesieniu do przedmiotowego planu i kwestii celu publicznego - a więc uwagi skarżącej, na Komisji Ładu Przestrzennego dnia [...] października 2014 - oraz poddana osobnemu głosowaniu co do załącznika Nr 2 do uchwały. Nie doszło więc do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, skutkującego stwierdzeniem jego nieważności;

5) według organu również ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej znajduje uzasadnienie w specyfice terenu - reprezentacyjnej części W. Z uwagi na kubaturę sąsiadujących budynków (zwłaszcza [...]) oraz planowanego Muzeum [...] dopuszczenie zabudowy na każdej działce prowadziłoby do powtórzenia chaosu urbanistycznego, który miał miejsce na tym i przyległym terenie w latach 90-tych XX wieku (hale handlowe) i całkowicie zaburzałby ład przestrzenny. Dopuszczalność wprowadzania takich parametrów zagospodarowania w celu wytworzenia funkcjonalnych struktur przestrzennych wpisujących się w tkankę wielkomiejską potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2014, II OSK 842/13;

6) na koniec Rada wyjaśniła kwestię oczywistej omyłki co do wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy w tabelce zawartej na rysunku planu. Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały z 204 r. wskaźnik ten na rysunku planu (jako jedyny ze wskazanych w tabelce) nie jest ustaleniem planu. Dopisanie tego wskaźnika było więc swego rodzaju "nadgorliwością" planisty (istotnie z omyłką), natomiast nie powoduje niezgodności pomiędzy częścią tekstową a graficzną, gdyż wyłączny charakter ustaleń ma część tekstowa.

Skarżąca w załączniku do protokołu rozprawy:

1) na podstawie art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 94 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z 2014 r. Ewentualnie, gdyby Sąd nie znalazł podstaw do unieważnienia uchwały w całości, wnoszę o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części, w jakiej uchwała ta dotyczy działki [...]; w części, w jakiej skarżona uchwała dotyczy działki [...]w zakresie ustaleń, tj. - § 22 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie w jakim: " ustala się, że teren jest terenem inwestycji celu publicznego ",

- § 22 ust. 2 pkt 2 uchwały, w zakresie w jakim: " ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej wynoszącą 0,35 ha",

- § 22 ust. 2 pkt 8 lit. i uchwały, w zakresie w jakim nakazuje pod działką [...] realizację ogólnodostępnego przejazdu podziemnego;

2) na podstawie art. 106 § 4 P.p.s.a. wskazała, że załącza wyciąg z projektu ustawy o rewitalizacji z dnia 23 lipca 2015 r. Dokument ten, tj. rządowy projekt ustawy o rewitalizacji wpłynął do Sejmu 3 lipca 2015 r. (druk nr 3594), a 23 lipca 2015 r. na III czytaniu na posiedzeniu Sejmu, projekt został przyjęty i następnie przekazany Prezydentowi i Marszałkowi Senatu. Powyższy projekt ustawy, który obecnie procedowany jest w Sejmie RP, ma niebagatelne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, bowiem jego art. 39 przewiduje nowelizację art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzając do art. 6 pkt 6 jako cel publiczny budowę i utrzymanie państwowych lub samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zatem dopiero wówczas, gdy ustawa procedowana w Sejmie RP zostanie uchwalona i wejdzie w życie, państwowe i samorządowe instytucie kultury staną się celem publicznym. Przy czym, wskazać należy, że Muzeum [...] jest państwową instytucją kultury gdzie W. jest współorganizatorem. Teatr [...] jest z kolei samorządową instytucją kultury. Już sama okoliczność zamiaru nowelizacji katalogu celów publicznych zawartych w art. 6 u.g.n. przez dodanie budowy muzeów i teatrów jako celów publicznych, wskazuje na zasadność skargi. Wprowadzenie bowiem przez organ do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcia nieznanego ustawie i tym samym umożliwienie tym wszczęcia procedury wywłaszczenia skarżącej z jej nieruchomości, niewątpliwie stanowi nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego, ale i ingerowanie w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla ustawodawcy, nie mówiąc już o tym, że takie zachowanie organu godzi w prawo własności skarżącej - causa mająca stanowić podstawę wywłaszczenia, w świetle powyższych okoliczności, stała się iluzoryczna. Powyższe w sposób jaskrawy wskazuje - zachowując oczywiście aktualność wszystkich pozostałych zarzutów skargi - iż w przedmiotowej sprawie występuje rażące naruszenie prawa po stronie organu, co też przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały;

3) na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. z kopii pisma Starosty [...] (znak [...]) zawiadamiającego o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, objętej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą Rady [...]z 2014 r. Wnioskowane pismo jest immamentnie związane ze złożoną skargą, wykazuje bowiem implicite interes prawny skarżącej w poszukiwaniu ochrony prawnej. Ten został nie tylko uprawdopodobniony, lecz udowodniony wprost, czego najlepszym przykładem jest ww pismo starosty zawiadamiające o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Dalsze obowiązywanie zaskarżonej uchwały (uchwalonej z przekroczeniem władztwa planistycznego - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 6 u.g.n., spowoduje znaczącą szkodę i nieodwracalne skutki, bowiem skarżąca pozbawiona zostanie prawa własności.

Rada w piśmie procesowym z [...] października 2015 r. ponownie powtórzyła, że dla nieruchomości skarżącej kwestionowana uchwała z 2014 r. nie pogorszyła sytuacji prawnej skarżącej, czyli nie nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego. Nawet zostały rozszerzone możliwości zagospodarowania działki skarżącej, tj. zamiast realizacji jednego budynku na działce 1,20 ha możliwa jest realizacja na działce o 0,35 ha. W przeznaczeniu dopuszczalnym dodane natomiast zostały usługi biur. Jedyna istotna zmiana dokonana zaskarżoną Uchwałą z 2014 r. dotyczyła określenia zgodnie z § 2 kwestionowanej uchwały przeznaczenia ww terenu zgodnie z § 22 jako pkt 2 ppkt 1 – jako terenu inwestycji celu publicznego. Z faktu jednoznacznego wprowadzenia w ustawie z dnia 23 lipca 2015 r. o rewitalizacji zmiany art. 6 pkt 6 u.g.n. nie można wywodzić, że wcześniej budowa muzeów nie stanowiła celu publicznego.

Skarżąca w piśmie procesowym z [...] października 2015 r. wskazała na naruszenie interesu prawnego przez ograniczenie zapisami miejscowego planu objętego zaskarżoną uchwała, możliwości korzystania z nieruchomości przez właściciela. Przez wprowadzenie bezpodstawnych ograniczeń w zakresie jej przeznaczenia i ustalenie na jego nieruchomości inwestycji celu publicznego (nieznanych ustawom), co w istocie stało się pretekstem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do skarżącej. Przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały z 2014 r., na gruncie obowiązywania uchwały z 2010 r. brak było ograniczeń co do przeznaczenia oraz brak było zapisów o celu publicznym, a tym samym nie było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wobec skarżącej. Taką podstawę stworzyła uchwała z 2014 r., sytuacja prawna skarżącej uległa pogorszeniu wskutek przekroczenia władztwa planistycznego, tj. przez przyjęcie nieznanego przepisom powszechnie obowiązującym celu publicznego. Dalej skarżąca zauważyła, że uchwała z 2014 r. nie ogranicza się wyłącznie do terenu stanowiącego własność skarżącej, lecz dotyczy większej całości, tj. rejonu [...] w W., oznaczonego w planie symbolem [...]. Naruszenie procedury i zasad uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przekroczenie władztwa planistycznego przez wprowadzenie celu publicznego nieznanego przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały z 2014 r., co zostało już wywiedzione w skardze i załączniku do protokołu rozprawy. Skarżąca podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z [...] września 2015 r. Obecny plan uniemożliwia zamiary inwestycyjne skarżącej. Gmina może zrealizować zabudowę docelową i bezpodstawnie wywłaszczyć skarżącą, a tym samym uniemożliwia nawet realizację zabudowy tymczasowej skarżącej (zabudowa tymczasowa możliwa jest bowiem do czasu zabudowy docelowej).

Na rozprawie, która odbyła się [...] lutego 2016 r., pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczas prezentowane stanowiska w sprawie. Pełnomocnik organu wskazał na dalsze obowiązywanie § 14 uchwały z 2010 r., który skarżącej daje możliwość lokalizacji na działce obiektów tymczasowych do 30 dni. Pierwotnie, tj. zgodnie z uchwałą z 2010 r. miał być realizowany na przedmiotowym terenie jeden budynek Muzeum [...] wraz z teatrem. Wobec różnych źródeł finansowania teatru i muzeum, konieczne stało się rozdzielenie terenów, tak żeby dać możliwość realizacji dwóch budynków. Dopuszczenie budynku na powierzchni [...] m² jaka ma działka skarżącej kłóciłoby się z zasadami ładu przestrzennego. Nie zgodzono się z twierdzeniem skarżącej, że ustalając minimalną powierzchnię działki budowlanej skarżącej, organ naruszył zasady sporządzania planu. Zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2010 r. dała możliwość określania nowego wydzielenia działki budowlanej, a więc parametru podziałowego, w tym przypadku mamy do czynienia z parametrem zagospodarowania jaki musi spełniać działka aby mogła być uznana za działkę budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w W. dla zabudowy w terenie [...] [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]) – zwana dalej: "Uchwałą z 2014 r."].

Uprawnienie dla skarżącej do zaskarżenia Uchwały z 2014 r. wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. i dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie ustaleniami planu.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na Uchwałę z 2014 r. posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99).

Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżącej są przepisy prawa materialnego – cywilnego dotyczące prawa własności. W sprawie ustalono, że skarżąca jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m². z obrębu [...]. Wymieniona działka leży na obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą z 2014 r. Niewątpliwie również jednym z omówionych niżej ustaleń Uchwały z 2014 r. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej z tym, że naruszenie to nastąpiło zgodnie z prawem, nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego oraz nie wiązało się z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc zatem do rozważań mających na celu odniesienie się do przedstawionego stanu sprawy (opartego na zarzutach i argumentacji skargi, odpowiedzi na skargę, treści załączników do protokołu rozprawy i pism procesowych złożonych przez strony) oraz stwierdzenia naruszenia prawa zaskarżoną Uchwałą z 2014r., jak i braku jego naruszenia:

- po pierwsze należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie zmiany dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r., Nr [...], poz. [...]) – zwaną dalej: "Planem z 2010 r."]. Stosownie do § 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] dla zabudowy w terenie [...] zmianą objęto ustalenia szczegółowe obowiązującego planu dla zabudowy w terenie [...] - § 22. Powyższe wyznaczało więc zakres kontroli i rozważań Sądu. Inaczej ujmując, skoro zaskarżono zmianę Planu, to przedmiotem badania Sądu mogła być tylko ta Uchwała z 2014 r., nie zaś i postanowienia Planu z 2010 r. Kontrolowanie ustaleń Planu z 2010 r. nie było możliwe bez wywiedzenia stosownej skargi obejmującej swoim zakresem ten Plan;

po drugie powtórzyć za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 135/08), że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."), a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pojęcie władztwa planistycznego jest pojęciem doktrynalnym. Nie należy jednak tego pojęcia rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Powyższe dowodzi, iż na mocy przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny, gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (np. wyrok NSA z 9.06.1995r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125). W tej sytuacji zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień i będzie związana wyłącznie żądaniami właścicieli z obrębu objętego planem. Niewątpliwym jest fakt, iż tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać w granicach obowiązujących przepisów (wyrok NSA z 13.11.1999r., sygn. akt IV SA 1678/98, publ. Lex nr 48263). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione zatem do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co też wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 ww ustawy. Zgodnie z tą normą, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i z zasady nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, wręcz przeciwnie, stanowią one ograniczenie prawa własności.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że powodem zaskarżenia Uchwały z 2014 r. jest brzmienie § 22 Planu z 2010 r. nadane § 2 Uchwały z 2014 r. Inaczej ujmując, skarżąca naruszenie interesu prawnego wiąże z obecną treścią § 22, w szczególności z zakresem pkt 1 w zw. z pkt 2 ppkt 1 i ppkt 2; pkt 2 ppkt 6 lit. c i lit. d w tiret pierwszym; pkt 2 ppkt 8 lit. c i lit. i; pkt 2 ppkt 9 i pkt 5 ppkt 2.

Odnosząc się do naruszenia interesu prawnego związanego z treścią § 22 pkt 1 w zw. z pkt 2 ppkt 2 zmienioną Uchwałą z 2014 r. należy wyjść od uregulowania § 4 ust. 1 pkt 3 Planu z 2010 r., w którym wskazuje się, że symbol UK to usługi kultury – jako przeznaczenie podstawowe. Z kolei § 22 dla terenu [...] Planu z 2010 r. przewidywał w pkt 1 Przeznaczenie: podstawowe – usługi kultury (ppkt 1), dopuszczalne – usługi handlu i gastronomii (ppkt 2), uzupełniające – parking podziemny (ppkt 3), a w pkt 2 Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – poczynając od ustalenia minimalnej powierzchni działki budowlanej na poziomie 1,20 ha (ppkt 1). Natomiast § 22 dla terenu [...], w brzmieniu zmienionym Uchwałą z 2014 r. (§ 2) – przewiduje w pkt 1 Przeznaczenie: podstawowe - usługi kultury (ppkt 1), dopuszczalne – usługi biur, handlu i gastronomii (ppkt 2), uzupełniające – parking podziemny (ppkt 3), a w pkt 2 Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - poczyna od ustalenia, że teren jest terenem inwestycji celu publicznego (ppkt 1), zaś dalej ustala minimalną powierzchnię działki budowlanej wynoszącą 0,35 ha (ppkt 2) i realizację obiektów kultury, w szczególności: muzeum i teatru (ppkt 3). I z tak określoną regulacją nie godzi się skarżąca, albowiem uważa, że żadna z funkcji podanych w pkt 1 "Przeznaczenie" nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) – dalej w skrócie: "u.g.n.".].

Z § 4 ust. 1 pkt 3 Planu z 2010 r. wynika więc, że teren o symbolu UK został ustalony jako teren o przeznaczeniu podstawowym w zakresie usług kultury. I z porównania treści § 22, w zakresie brzmienia pkt 1 "Przeznaczenie", wynika że przeznaczenie to, jako pierwotne założenie dla wyodrębnienia terenu UK, zostało zachowane, jedynie w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego do kategorii usługi dodano biura. Zatem w tym momencie nie można jeszcze wskazywać na naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Z kolei, w pkt 2 "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu", ppkt 1 ustalono, że teren UK, czyli o przeznaczeniu podstawowym – usługi kultury, jest terenem inwestycji celu publicznego, na którym – według ppkt 3 – ustala się realizację obiektów kultury, w szczególności muzeum i teatru. I u podstaw tego uregulowania skarżąca dopatruje się naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca wskazuje bowiem, że w Planie z 2010 r. brak było zapisu o "celu publicznym". Obecnie natomiast takim zapisem doprowadzono do ograniczenia konstytucyjnego prawo własności skarżącej, którego przedmiotem jest działka ewidencyjna nr [...], a w przyszłości nawet do jego "odebrania". Uniemożliwiono zamiary inwestycyjne skarżącej i stworzono podstawy do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W ocenie Sądu należy przyznać rację skarżącej i to wbrew twierdzeniu Rady, że ustalenie terenu [...], jako terenu inwestycji celu publicznego, pod które podpada ww działka skarżącej, doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego. Do naruszenia interesu prawnego skarżącej – w ocenie Sądu – nie doszło jednak na skutek przekroczenia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego czy niezgodnie z obowiązującym prawem.

Otóż, stosownie do wspominanej już we wcześniejszych rozważaniach regulacji art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dalej, do zadań własnych gminy – zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym – należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują m. in. sprawy ładu przestrzennego [...], kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury [...], czy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej [...] (art. 7 ust. 1 pkt 1, 9 i 15 ustawy o samorządzie gminnym). Wykonując te zadania, gmina może kształtować w pewien sposób politykę przestrzenną miasta oraz realizować czy zaspokajać potrzeby interesu publicznego, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W swoich poczynaniach nie może też nie uwzględniać zastanych uwarunkowań, specyfiki terenu, w tym funkcji jaką dany teren pełni czy winien pełnić i w tym wszystkim ważyć interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmiany w zakresie jego zagospodarowania, a także ważyć analizy ekonomiczne i społeczne.

Przekładając to wszystko na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z Prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w W. dla zabudowy w terenie [...], opracowanej w październiku 2014 r. jako realizacja obowiązku określonego w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., wynika że "W granicach planu znajduje się 12 działek ewidencyjnych [...]. Większość z nich stanowi własność Miasta, wyjątkiem jest działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m², należąca do osoby prawnej (skarżącej). [...]. Na terenie 7.UK przewidziana jest budowa Muzeum [...] oraz Teatru [...], wskazanych w planie miejscowym jako inwestycja celu publicznego. Uchwalenie planu daje podstawę do ewentualnego wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. Właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości przysługuje godziwe odszkodowanie, którego wysokość ustala się według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] ma za zadanie uelastycznienie zapisów obowiązującego planu, w celu ułatwienia realizacji i utrzymania w przyszłości budynków Muzeum [...] i Teatru [...]. Ponadto, celem zmiany planu jest ułatwienie i przyspieszenie planowanego procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie bardziej swobodne dysponowania nieruchomością, w zakresie potrzeb i możliwości ekonomicznych [...]. Dodatkowo w piśmie procesowym z [...] października 2015 r. Rada podkreśliła, że celem zapisu o inwestycji celu publicznego jest ułatwienie realizacji celów kultury, tj. muzeum i teatru, m. in. w zakresie wykupu "działek dekretowych".

Wobec tak przedstawiającego się stanu rzeczy, czyli wykazania rzeczywistego i usprawiedliwionego celu kwestionowanej przez skarżącą regulacji (przeznaczenia m. in. terenu prywatnego na cel publiczny), należało uznać, że granice władztwa planistycznego Gminy zostały zachowane. Na uwagę zasługuje fakt, że ustalenie, iż teren [...] z podstawowym przeznaczeniem na usługi kultury (planowane przez Gminę obiekty kultury: muzeum i teatr) jest terenem inwestycji celu publicznego, czyli przeznaczonym na działania stanowiące realizację celu publicznego, w momencie uchwalania Uchwały z 2014 r. (w listopadzie 2014 r.) mogło budzić pewne wątpliwości. Na dzień uchwalania bowiem uchwały z 2014 r., art. 6 u.g.n. zawierający w punktach od 1 do 9 c katalog celów publicznych, wśród celów tych nie wymieniał realizacji instytucji kultury, do których bez wątpienia należy zaliczyć muzeum i teatr. Celu tego jako innego niż określone w ww punktach art. 6 u.g.n., nie można było wprost wywieść z punktu 10 tego przepisu (dopuszczającego inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach) w powiązaniu z normami ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (w szczególności art. 1 i art. 2) i ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (w szczególności art. 1 ust. 2 i art. 2). Do tego w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że określony w odrębnej ustawie inny cel publiczny powinien być w tej ustawie wyraźnie określony jako cel publiczny. Niemniej jednak, tego rozważanego przez Sąd i kwestionowanego przez skarżącą ustalenia, nie można było uznać za nieuprawnione, dokonane przez Gminę z przekroczeniem władztwa planistycznego i nielegalne. U podstaw tego twierdzenia legły wszystkie przytoczone wyżej okoliczności (uprawnienia Gminy, specyfika i uwarunkowania spornego terenu, waga interesu publicznego z interesem prywatnym), a nadto obowiązujący stan prawny. W aktualnym bowiem, w dniu orzekania przez Sąd, stanie prawnym, budowa i utrzymanie [...] państwowych i samorządowych instytucji kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, [...], czyli m. in. teatrów i muzeów, jest celem publicznym w rozumieniu pkt 6 art. 6 u.g.n. Przywołana norma powyższe brzmienie otrzymała na podstawie zmiany wprowadzonej do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) na mocy art. 39 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777) w dniu 18 listopada 2015 r.

Podsumowując powyższe, przedmiotowa ingerencja w prawo własności skarżącej mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionego wyżej celu, dla osiągnięcia którego ustanowiono to określone ograniczenie.

W tym miejscu należy jeszcze zauważyć, że nie można było opowiedzieć się za argumentacją organu przytoczoną na poparcie tezy wyprowadzonej z ustawy o muzeach i ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z pkt 10 art. 6 u.g.n., że budowa muzeum i teatru jest inwestycją celu publicznego, jako że z nowego brzmienia § 22 wynika, że ustala się realizację obiektów kultury, ale z zastrzeżeniem, że "w szczególności: muzeum i teatru", czyli wyliczeniem nieenumeratywnym.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut związany z ustaleniem w § 2 Uchwały z 2014 r. brzmienia § 22 pkt 2 ppkt 2 w zakresie minimalnej powierzchni działki budowlanej jako wynoszącej 0,35 ha, podczas gdy w Planie z 2010 r. wielkość ta była określona na 1,20 ha. Organ w piśmie procesowym z [...] października 2015 r. (tekst pod tabelą) wyjaśnił, że wyznaczenie wymaganej powierzchni działki budowlanej na 1,2 ha odpowiadającej całej powierzchni terenu [...] - ówcześnie było konsekwencją lokalizacji przeznaczenia terenu w jednym budynku, natomiast zmniejszenie na powierzchnię 0,35 ha odpowiadającą fragmentowi terenu [...] - obecnie jest konsekwencją planowanej realizacji przeznaczenia terenu np. w dwóch budynkach, ale z jednoczesnym dopuszczeniem realizacji budynków bezpośrednio do siebie przylegających, czyli w ostrej granicy, co pozwala na inny czas budowy i finansowania realizacji: muzeum z funduszy państwowych i europejskich oraz teatru z funduszy [...] i funduszy europejskich. Z kolei w załączniku do protokołu z [...] września 2015 r. Rada zauważyła, że wprowadzenie takiego parametru dla działki budowlanej nie ograniczyło w żaden sposób prawa skarżącej do dysponowania jej nieruchomością, w poprzednio obowiązującym Planie istniał wymóg realizacji na terenie [...] jednego budynku, zaś dopuszczenie zabudowy na działkach o powierzchni 0,35 ha stanowi rozszerzenie możliwości zagospodarowania terenu. Zaś w piśmie procesowym z [...] października 2015 r. (tabela) sama skarżącą przyznała, że zarówno w poprzednich (2010 r.), jak i obecnych (2014 r.) ustaleniach planu powierzchnia działki nie pozwalała i nie pozwala na indywidualną zabudowę, gdyż działka skarżącej ma [...] m². Według Sądu oznacza to, że w zakresie przedmiotowego ustalenia nie doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej, w konsekwencji naruszenia jej interesu prawnego. Tymczasem, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona.

Tożsame stanowisko prezentuje Sąd odnośnie zarzutów dotyczących postanowień: 1) § 22 pkt 2 ppkt 8 lit. i w zakresie w jakim nakazuje pod działką [... ]realizację ogólnodostępnego przejazdu podziemnego, 2) § 22 pkt 2 ppkt 8 lit. e, 3) § 22 pkt 2 ppkt 8 lit. j, 4) § 22 pkt 2 ppkt 9, 5) § 22 pkt 2 ppkt 6 lit. d i 6) § 22 pkt 2 ppkt 6 lit. c w § 2 Uchwały z 2014 r., albowiem treści tych zapisów nie uległy zmianie, tylko w Planie z 2010 r. pierwszy z wymienionych zapisów występował pod lit. d ppkt 8, drugi pod lit. a ppkt 8 i piąty jest korzystniejszy dla skarżącej, gdyż minimalną wysokość zabudowy ogranicza tylko do konkretnych stron terenu.

Dalej skarżąca zarzuciła brak właściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag, a ściślej nie rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia odrzuconych (nieuwzględnionych) uwag. Z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 12 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) wynika, że jednym z elementów procedury planistycznej, jest rozstrzygnięcie przez radę o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu. Rozstrzygnięcie to, wraz z częścią graficzną stanowią załącznik do uchwały, którą z kolei stanowi część tekstowa planu (art. 20 ust. 1). Gramatyczna wykładnia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że rozstrzygnięcie rady w sprawie rozpatrzenia uwag musi mieć charakter merytoryczny. Rada musi bowiem ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem jest jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Z akt procedury planistycznej wynika, że załącznikiem Nr 2 do Uchwały z 2014 r. jest "Rozstrzygnięcie Rady [...] o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego w rejonie [...] w W. dla zabudowy w terenie [...]" i analiza jego treści prowadzi do wniosku, że Rada rozpatrzyła merytorycznie każdą uwagę wniesioną przez skarżącą, Stowarzyszenie [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując na jej nieuwzględnienie czy uwzględnienie w części z podaniem przyjętego stanu rzeczy czy zakresu zmiany (to w przypadku uwzględnienia uwag w części). Sąd nie dopatrzył się zatem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu wymaganego art. 28 u.p.z.p. do ewentualnego rozważenia stwierdzenia nieważności Uchwały Rady z 2014 r. w całości lub w części, dlaczego niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dalej trzeba odmówić zasadności kolejnym zarzutom skargi, a dotyczącym naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego w zakresie:

- po pierwsze naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b tiret 6 u.p.z.p. związanego z brakiem uzgodnienia z organami administracji górniczej i braku ustalenia w planie terenów górniczych;

- po drugie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. związanego z nieokreśleniem stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.;

- po trzecie niezgodności załącznika graficznego Uchwały z 2014 r. z jej tekstem;

- po czwarte naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4a i ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. w zakresie braku właściwego określenia granic terenu rozmieszczenia inwestycji celu publicznego i granic stref ochronnych stacji elektroenergetycznej;

- po piąte naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez brak oznaczenia w planie minimalnej ilości miejsc parkingowych;

- po szóste naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wobec braku określenia w planie zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Następnie podzielić oraz uznać za własną przez Sąd w tych aspektach argumentację Rady przytoczoną w odpowiedzi na skargę, załączniku do protokołu z [...] września 2015 r. oraz piśmie procesowym z [...] października 2015 r., a nadto przedstawioną w stanie sprawy. Z kolei w konsekwencji stwierdzić, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu i trybu jego sporządzania.

W kontekście jeszcze twierdzeń skarżącej, należy zauważyć, że: 1) teren o symbolu UK został ustalony jako teren o przeznaczeniu podstawowym - usługi kultury. Przeznaczenie to, jako pierwotne założenie dla wyodrębnienia terenu UK, w § 22 pkt 1 ppkt 1 w brzmieniu nadanym § 2 Uchwały z 2014 r. zostało zachowane i jest jedynym przeznaczeniem podstawowym, którego dotyczy ustalenie inwestycji celu publicznego. Natomiast przeznaczenia, o których mowa w pkt 1 ppkt 2 i 3 znowelizowanego § 22 są przeznaczeniami dopuszczalnymi i uzupełniającymi; 2) wykreślenie z § 22 - pkt 2 ppkt 14 stanowiącego, że "warunki tymczasowego zagospodarowania wg § 14 ust. 1,2 i 4" nie oznacza dla skarżącej braku możliwości tymczasowego zagospodarowania terenu, tylko w chwili obecnej zasady tymczasowego zagospodarowania terenu [...] określa § 14 ust. 1, 2 i 4 Planu z 2010 r.

Sąd, mając za podstawę ustalenia zaskarżonej Uchwały z 2014 r., stanowisko organu oraz powyższe wywody, uznał skargę za bezzasadną i na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.