Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1313/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia funkcji przewodniczącego rady miejskiej 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Rady Miejskiej [...] na rzecz J. R. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. R. – Przewodniczący Rady Miejskiej [...] – w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. oświadczył, że z dniem [...] czerwca 2021 r. rezygnuje z funkcji Przewodniczącego Rady.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., skierowanym do Rady Miejskiej [...], J. R. oświadczył, że "rezygnuje ze złożonej w dniu [...] grudnia 2020 r. rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej [...]".

Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. grupa radnych Rady Miejskiej [...] wystąpiła do Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej [...] o zwołanie sesji nadzwyczajnej, w której porządku obrad uwzględniono by podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej [...].

Uchwałą z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Rada Miejska [...] podjęła uchwałę, w której stwierdziła wygaśnięcie funkcji Przewodniczącego J. R. (§ 1) oraz orzekła, że traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 22 listopada 2018 roku w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] (§ 2). Ponadto Rada Wskazała, że uchwałą ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 19 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713,1378), dalej "u.s.g."

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że kwestie związane z rezygnacją przewodniczącego reguluje art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. Przepis ten stwierdza, że rezygnację przyjmuje Rada Gminy w formie stosownej uchwały nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji, a jeśli Rada w tym terminie nie podejmie uchwały w tej sprawie, rezygnacja wywołuje skutek prawny z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym Rada powinna podjąć uchwałę w sprawie przyjęcia rezygnacji.

Dalej wskazano, że art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. nie uprawniają Przewodniczącego do określenia daty rezygnacji i jasno określają zasady rezygnacji. Są to przepisy mające charakter powszechnie obowiązujący i wiążący. W przypadku rezygnacji złożonej przez J. R. uchwała powinna być podjęta nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji, czyli nie później niż w dniu [...] stycznia 2021 r. ([...] stycznia jest dniem wolnym od pracy). Niepodjęcie takiej uchwały we wskazanym terminie powoduje skutki opisane w art. 19 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem rezygnacja staje się skuteczna z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała o przyjęciu rezygnacji Przewodniczącego czyli z dniem [...] stycznia 2021 r.

Końcowo wskazano, że w celu usunięcia wszelkich wątpliwości zasadnie jest podjęcie uchwały w sprawie wygaśnięcia funkcji Przewodniczącego J. R..

Na powyższą uchwałę J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej uchwale zarzucił niezastosowanie art. 19, ust. 5 u.s.g. oraz niewłaściwą interpretację i zastosowanie art. 19 ust. 6 u.s.g., w sytuacji kiedy będąca przedmiotem zaskarżonej uchwały rezygnacja z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] z dniem [...] czerwca 2021 r. podpisana [...] grudnia 2020 r. zawierała istotną wadę prawną.

Skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej uchwały;

2) stwierdzenie nieważności i braku mocy prawnej rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] z zaznaczonym dniem rezygnacji [...] czerwca 2021 r., podpisanej [...] grudnia 2020 r. ze względu na wadę prawną.

3) zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zasadniczy problem występujący w przedmiotowej sprawie, tj. skutek zastrzeżenia późniejszej daty ustąpienia z funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy w stosunku do chwili złożenia oświadczenia, nie był dotychczas wprost przedmiotem postępowań sądowych. Zdaniem skarżącego w związku z tym w przedmiotowej sprawie możliwe jest zastosowanie analogii do rezygnacji z funkcji członka zarządu w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 202 Kodeksu spółek handlowych). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w przedmiotowym zakresie rezygnacja może nastąpić "z dniem" albo też w terminie w rezygnacji wskazanym.

Dalej skarżący wskazał, że rezygnacja jest jednostronną czynnością prawną, a ustawodawca pozostawił swobodę w określeniu terminu jej wejścia w życie. W razie zamieszczenia późniejszej daty ustąpienia z funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy w stosunku do chwili złożenia oświadczenia, skutek oświadczenia o rezygnacji będzie odroczony do tej daty. Skarżący podniósł, że w treści jego rezygnacji została zaznaczona data [...] czerwca 2021 r. i określona jako rzeczywisty dzień rezygnacji.

W ocenie skarżącego w związku z przedstawionymi okolicznościami uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie wygaśnięcia funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej powinna być uchylona zaś rezygnacja z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] z zaznaczonym dniem rezygnacji [...] czerwca 2021 r., podpisana [...] grudnia 2020 r., ze względu na wadę prawną, powinna być uznana za nieważną i nie posiadającą mocy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że oświadczenie o rezygnacji z funkcji przewodniczącego Rady było skuteczne już w dniu [...] grudnia 2020 r. i spowodowało wdrożenie procedury z art. 19 ust. 5, 6 i 7 u.s.g. Rada w terminie określonym w art. 19 ust. 5 u.s.g. była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji najpóźniej z dniem jej podjęcia. Wobec faktu, że Rada nie podjęła ww. uchwały to zgodnie z art. 19 ust. 6 przyjęcie rezygnacji następuje z mocy prawa z upływem określonego w tym przepisie terminu, tj. z dniem [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska podjęła natomiast uchwałę o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzającą wygaśnięcie z mocy prawa funkcji przewodniczącego Rady.

Ponadto organ wskazał, że na podstawie art. 61 § 1 ustawy Kodeksu cywilnego oświadczenie woli przewodniczącego Rady cofające oświadczenie w sprawie rezygnacji było nieskuteczne, gdyż zostało złożone już po skutecznym doręczeniu pisma z dnia [...] grudnia 2020 r. zawierającego oświadczenie woli o rezygnacji z funkcji.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący podniósł, że rezygnacja z funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej [...] z zaznaczonym dniem rezygnacji [...] czerwca 2021 r., podpisana [...] grudnia 2020 r. miała w swej treści sformułowany wyraźnie dzień rezygnacji, który w intencji autora warunkował jej wejście w życie. Stąd twierdzenie organu, iż zaskarżona uchwała nie miała charakteru konstytutywnego, a jedynie potwierdzała fakt, iż przestał on być z mocy prawa przewodniczącym Rady Miejskiej [...] z dniem [...] stycznia 2021 r. jest z gruntu błędne. Przeciwnie, uchwała ta miała charakter konstytutywny, a więc wywoływała prawa i obowiązki w momencie jej wydania. Skutkiem powyższej uchwały były przeprowadzone na kolejnej sesji Rady Miejskiej [...] wybory nowego przewodniczącego Rady Miejskiej, czy chociażby uchwała uchwalająca skład Komisji Prezydialnej Rady Miejskiej [...]. Był to więc akt prawny który tworzył nowe prawa i obowiązki adresata, do którego był skierowany. Uchwała ta nie potwierdzała stanu faktycznego, lecz wywoływała nowe prawa i obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Podstawowym problemem, jaki należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest to, czy osoba piastująca funkcję przewodniczącego rady gminy składając rezygnacje z tej funkcji może określić termin, z którym rezygnacja ta będzie skuteczna. Skarżący składając bowiem w dniu [...] grudnia 2020 r. rezygnację z funkcji Przewodniczącego Rady wskazał, że rezygnuje z dniem [...] czerwca 2021 r.

Stosownie do treści art. 19 ust. 5 u.s.g. w przypadku rezygnacji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rada podejmuje uchwałę w sprawie przyjęcia tej rezygnacji nie później niż w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Niepodjęcie uchwały, o której mowa w ust. 5, w ciągu 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego jest równoznaczne z przyjęciem rezygnacji przez radę gminy z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym powinna być podjęta uchwała (ust. 6 ).

Przede wszystkim należy zauważyć, że powyższe przepisy nie przewidują, iż osoba składająca rezygnację może określić termin, z którym rezygnacja ta będzie skuteczna. Co więcej, określony w ust. 5 termin na podjęcie uchwały o przyjęciu rezygnacji biegnie od dnia złożenia rezygnacji. Z kolei ust. 6 dotyczy sytuacji, gdy taka uchwała nie zostanie podjęta w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia rezygnacji. Ustawa wiąże zatem określone skutki prawne z samym złożeniem rezygnacji. Gdyby zatem ustawodawca dopuszczał możliwość zastrzeżenia terminu, z którym rezygnacja byłaby skuteczna, to winno to być wyraźnie wskazane w treści przepisów regulujących termin do podjęcia uchwały o przyjęciu rezygnacji (ust. 5) oraz skutki niepodjęcia takiej uchwały (ust. 6). Zwrócić przy tym należy uwagę, że przewidziane w art. 19 ust. 6 u.s.g. skutki niepodjęcia uchwały o przyjęciu rezygnacji w przypisanym do tego terminie następują z mocy prawa. Uznając, że możliwe jest zastrzeżenie terminu skuteczności rezygnacji i termin ten można określić dowolnie, to w określonych sytuacjach przewidziany w art. 19 ust. 6 u.s.g. skutek nie mógł by nastąpić. Taka wykładnia art. 19 ust. 5 i 6 u.s.g. jest, w ocenie Sądu, niedopuszczalna.

Należy też zwrócić uwagę na treść art. 19 ust. 7 u.s.g., który stanowi, że w przypadku odwołania lub przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji albo od dnia odwołania, sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego, zwołuje wojewoda. Sesja zwoływana jest na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym.

Przepis ten przewiduje procedurę zwołania sesji rady gminy w przypadku przyjęcia rezygnacji przewodniczącego i wiceprzewodniczących oraz niewybrania w ich miejsce osób do pełnienia tych funkcji. Przy czym chodzi tu o przyjęcie rezygnacji zarówno w trybie art. 19 ust. 5 jaki i ust. 6 u.s.g. Wojewoda w takiej sytuacji zwołuje sesję rady gminy w celu wyboru przewodniczącego w terminie 30 dni od dnia przyjęcia rezygnacji. Dopuszczając możliwość zastrzeżenia terminu rezygnacji w sposób jak to uczynił skarżący w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł by być zastosowany.

Złożenie rezygnacji przez przewodniczącego rady gminy uruchamia zatem procedurę, która finalnie ma na celu doprowadzenie do wyboru nowego przewodniczącego. Procedurę tą uruchamia samo złożenie rezygnacji. Przyjąć zatem należy, że nie jest możliwe zastrzeżenie terminu skuteczności rezygnacji z funkcji przewodniczącego rady, który byłby inny niż dzień jej złożenia. W przypadku gdy takie zastrzeżenie zostało dokonane, tak jak w niniejszej sprawie, jest ono prawnie nieskuteczne.

Stwierdzić zatem należy, że mimo tego, iż skarżący oświadczył, że rezygnuje z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej [...] z dniem [...] czerwca 2021 r., to przyjęcie tej rezygnacji nastąpiło z dniem [...] stycznia 2021 r., stosownie do treści art. 19 ust. 6 u.s.g.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie cofnął skutecznie swojego oświadczenia o rezygnacji z funkcji Przewodniczącego. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Skarżący odwołał zaś swoje oświadczenie o rezygnacji z funkcji Przewodniczącego Rady, które złożył w dniu [...] grudnia 2020 r., dopiero w dniu [...] stycznia 2021 r.

Skarga okazała się natomiast zasadna albowiem w ocenie Sądu przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają podstaw do wydania przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie funkcji przewodniczącego rady. W świetle art. 19 ust. 5 u.s.g. rada gminy może jedynie podjąć uchwałę o przyjęciu rezygnacji.

W odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu i zasada praworządności wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym również organy jednostek samorządu terytorialnego (co podkreślono wyraźnie w wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz.,51). W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. C., [...] 2007 r., s. 103). Zakaz wykraczania poza zakres swoich kompetencji odnosi się przy tym do wszelkich form działalności, bez względu na to czy mają one charakter władczy, czy niewładczy, intencyjny, czy konkretny. Każda czynność organu samorządu terytorialnego musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2779/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest podstaw prawnych do wydania zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia pozostaje zaś to, że, jak podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Ponadto stwierdzić należy, że podjęcie zaskarżonej uchwały było zbędne, albowiem

z dniem [...] stycznia 2021 r. przyjęta została rezygnacja z funkcji Przewodniczącego Rady Gminy w trybie określonym w art. 19 ust. 6 u.s.g.

Wyjaśnić przy tym należy, że Sąd nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały albowiem od jej podjęcia upłynął ponad rok. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 u.s.g.).

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 300 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.