Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 637/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Gospodarka gruntami
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1e pkt 3, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: § 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 134, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r., [...], znak [...], Starosta M. na wniosek Zarządu Powiatu w M. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi powiatowej Nr [...] odcinka położonego na terenie Gminy K., odcinek: K. – Z. – R. - gr. Gminy w km 0+014,5 - 2+962,8; 3+462,8 - 6+651,1; 6+677,2 - 8+389,5, zatwierdzając jednocześnie podział nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,1558 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] K., gmina K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Białymstoku), stanowiącej do dnia wydania decyzji, o której mowa powyżej, własność A. M. P., syna W. i W., oraz B. P. (dalej jako: "skarżąca"), córki J. i I. (udział 1/1).

Wskutek podziału została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0030 ha, przeznaczona pod realizację ww. inwestycji, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, dalej jako: "specustawa drogowa") i stała się z mocy prawa własnością Powiatu M.

Dnia [...] września 2021 r. rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządziła operat szacunkowy, określając w nim wartość prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w obrębie ewidencyjnym [...] K., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...]. Operat szacunkowy uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] października 2020 r., nr [...], oraz poziom cen na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Z uwagi na występowanie na gruncie nakładów w postaci fragmentu ogrodzenia trwałego i żywopłotu, rzeczoznawca majątkowy zastosował wycenę w oparciu o wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia.

Z uwagi na konieczność ustalenia, czy alternatywny sposób użytkowania nieruchomości (zgodny z jej przeznaczeniem) nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości w stosunku do jej aktualnego przeznaczenia, rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy dwóch segmentów rynku: rynku lokalnego gruntów budowlanych ("tereny zainwestowane" zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) oraz segmentu rynku regionalnego (z uwagi na sporadyczność zawierania transakcji gruntami drogowymi) nieruchomości tzw. drogowych.

Do obliczeń wybrano transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o charakterze budowlanym i uzyskano średnią cenę 1 m2 gruntu wynoszącą 36,23 zł/m2 oraz sumę współczynników korygujących na poziomie 1,512. Wartość gruntu została wyceniona na 1.643 zł. Zgodnie z mapą podziałową i sytuacją w terenie na wycenianym gruncie znajduje się żywopłot – ligustr, który został wyceniony na 5.354 zł oraz fragment ogrodzenia trwałego, którego wartość odtworzeniową rzeczoznawca oszacował na 2.814 zł. Wartość wycenianej nieruchomości jest sumą wartości gruntu i nakładów na gruncie i wynosi łącznie 9.811 zł.

Przed dokonaniem wyceny rzeczoznawca przeprowadził oględziny. Działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była działką położoną w sąsiedztwie terenów zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej wsi K. oraz terenów rolnych.

W związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości na potrzeby wyceny ustalono na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2000 r. (ze zm.). Przeznaczenie działki przed podziałem określono zatem jako nieruchomość leżącą na "terenach zainwestowanych". Zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania według stanu z dnia wydania decyzji Starosty M. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...] (przed podziałem) stanowiła teren oznaczony według ewidencji gruntów jako użytki: BrRV 0,1558 ha.

W celu zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy, pismem z [...] listopada 2021 r., nr [...], Starosta M. wystąpił z zapytaniem do p. P., jako dotychczasowych właścicieli działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0030 ha, czy w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. od [...] grudnia 2020 r., nastąpiło przekazanie przedmiotowej nieruchomości właściwemu zarządcy drogi, czyli Zarządowi Powiatu w M.. Na powyższe zapytanie Starosta M. nie otrzymał odpowiedzi. Dodatkowo pismem z [...] listopada 2021 r., nr [...], organ wystąpił z zapytaniem do Zarządu Powiatu w M., czy w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy doszło do objęcia nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] przez zarządcę drogi lub rozpoczęcia robót budowlanych. Zarząd Powiatu w M. pismem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], poinformował, iż do dnia [...] grudnia 2020 r. nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych.

W dniu [...] listopada 2021 r. do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęła prośba skarżącej o wydanie kopii operatu szacunkowego, potwierdzonego za zgodność z oryginałem, sporządzonego dla działki oznaczonej nr [...], obręb K. Tego samego dnia właścicielce nieruchomości wydano ww. dokument. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że w dziale IV księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Białymstoku, wpisana była hipoteka umowna w kwocie 530.177,09 złotych na rzecz A. S.A. Oddział w B. (dalej jako: "Bank"). W związku z tym, że hipoteka obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział, to obciąża także nieruchomość nr [...]. Z uwagi na brzmienie art. 18 ust. 1a i 1c specustawy, należało przyjąć, że wierzyciel hipoteczny – Bank, ma pierwszeństwo przed innymi uprawnionymi.

Starosta M. pismem z [...] listopada 2021 r., nr [...], zwrócił się do Banku z zapytaniem o aktualną wysokość wierzytelności zabezpieczonych hipoteką umowną wpisaną w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Białymstoku. Bank pismem z [...] stycznia 2022 r. poinformował o kwocie kredytu udzielonego p. P. Kwota ta przewyższa wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W oparciu o powyższy stan faktyczny Starosta M. decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...]: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 9 811,00 zł za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,0030 ha, położoną w obrębie ewidencyjnym [...] K. - gmina K., która na mocy decyzji Starosty M. z [...] października 2020 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi powiatowej Nr [...] odcinka położonego na terenie Gminy K., odcinek: K. – Z. – R.- gr. Gminy w km 0+014,5 - 2+962,8; 3+462,8 - 6+651,1; 6+677,2 - 8+389,5, stała się własnością Powiatu M.; 2. zaliczył odszkodowanie ustalone w pkt 1 zaliczyć na spłatę głównej wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną na sumę 530 177,09 zł wraz z odsetkami zabezpieczającymi tę hipotekę, wpisaną [...] grudnia 2011 r. w dziale IV księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Białymstoku; 3. zobowiązał Zarząd Powiatu, działający w imieniu Powiatu M. do wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 1, w kwocie 9 811,00 zł na rzecz Banku - wierzyciela hipotecznego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną, obciążającą przed podziałem dokonanym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej całą nieruchomość nr [...], stanowiącą własność A. M. P. oraz skarżącej; 4. nakazał odszkodowanie wypłacić jednorazowo w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca wniosła odwołanie. Zakwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego i ustaloną w operacie szacunkowym wartość nasadzeń i ogrodzenia.

Decyzją z [...] czerwca 2022 r., nr [...], Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Powołując się na sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z [...] września 2021 r. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: "rozporządzenie RM"), organ wskazał, że z uwagi na to, iż przejęta nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę, właściwą do zastosowania jest procedura wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM. Wojewoda szczegółowo opisał poszczególne etapy sporządzania przez biegłą wyceny, które doprowadziły do określenia wartości rynkowej gruntu na kwotę 1.643 zł. Wskazał, że z uwagi na występowanie na gruncie nakładów w postaci fragmentu ogrodzenia trwałego i żywopłotu, biegła określiła wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Rzeczoznawca określił wartość nasadzeń na 5.354 zł. Wartość naniesień fragmentu ogrodzenia z siatki metalowej oraz naniesień w postaci cokołu betonowego, fundamentu betonowego i ogrodzenia z siatki w słupkach stalowych określono na łączną kwotę 2.814 zł.

Organ odwoławczy zaaprobował stanowisko Starosty, że sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości w omawianym operacie jest prawidłowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda podkreślił m.in., że przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym z [...] marca 2022 r. jest grunt o powierzchni 30 m2 (działka nr [...]) oraz części składowe gruntu znajdujące się w granicach tej działki (fragment ogrodzenia z siatki metalowej wraz z żywopłotem), nie zaś całe ogrodzenie i inne nasadzenia znajdujące się poza granicami działki nr [...]. Przytoczono stanowisko biegłej, że określona wartość działki nr [...] nie może również zawierać poniesionych szkód w związku z budową drogi, ani innych dodatkowych nakładów, jakie ewentualnie mogą być poniesione na przebudowę całego ogrodzenia znajdującego się poza granicami wycenianej działki. Organ zauważył, ze na gruncie wydzielonej pod drogę działki nr [...] znajduje się tylko fragment ogrodzenia z siatki z żywopłotem, dlatego w wycenie nie wzięto pod uwagę bramy wjazdowej (znajduje się na sąsiedniej działce, nieobjętej wywłaszczeniem). Jak wskazał Wojewoda, odszkodowanie za wywłaszczenie nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia.

Wojewoda podzielił przy tym wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z [...] maja 2022 r., będące odpowiedzią na zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego i zaznaczył, że jeśli skarżąca uważała, że operat budzi jej wątpliwości, powinna była przedłożyć organowi przeciwdowód, czego jednak nie uczyniła.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając je w całości, zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność Powiatu M., pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a sam nie poczynił wystarczających ustaleń dla uzupełnienia materiału dowodowego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 12 i art. 18 ust. 1 specustawy, poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu wydzielonego pod drogę publiczna, tj. odszkodowania, które nie stanowi słusznego odszkodowania zgodnie z art. 21 § 2 Konstytucji;

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu i rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), w szczególności poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego dotyczącego wywłaszczenia oraz rzeczywistego odszkodowania i poniesionej szkody przez skarżącą, błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że wysokość należnego skarżącej odszkodowania wynosi 9.811 zł, a także poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego, pomimo podnoszonych zarzutów co do nieuwzględnienia konieczności wykonania ponownie bramy wjazdowej na posesję skarżącej, co spowodowało, że w konsekwencji odszkodowanie ustalone decyzjami organu pierwszej i drugiej instancji nie stanowi słusznego odszkodowania zgodnie z art. 21 § 2 Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty M.. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci załączonych zdjęć oraz oferty bramy dwuskrzydłowej na okoliczność nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczności podwyższenia odszkodowania o wartość wynagrodzenia, które zobowiązana będzie ponieść skarżąca w wyniku wywłaszczenia oraz braku możliwości użytkowania obecnie istniejącej bramy wjazdowej jednokierunkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał też, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nastąpiło z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej także jako: "z.r.i.d.") wydanej na podstawie tzw. specustawy drogowej.

Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 5 tej specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Zasady ustalania odszkodowania uregulowane są w przepisach u.g.n. oraz przepisach rozporządzenia RM. Z przepisów tych wynika, że ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (operat), określającej wartość nieruchomości, a dowód z operatu stanowi kluczowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Operat jest oparty na wiadomościach specjalnych biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), których ani organ, ani sąd kontrolujący decyzję ustalającą odszkodowanie nie posiadają. Nie wyklucza to jednak kontroli operatu przez organ administracji publicznej dopuszczający taki dowód w sprawie. Zakres tej kontroli, zdaniem sądu, wynika z ogólnych zasad oceny dowodu (art. 80 k.p.a.). Co prawda organ nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swojej wyceny nieruchomości, jednak ma obowiązek sprawdzić operat pod względem nie tylko formalnym, ale i materialnym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., I OSK 1346/17; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął rzeczoznawca majątkowy, ale może, a nawet jest do tego zobowiązany w ramach oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat - czy to zdaniem organu, czy strony postępowania - zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15; WSA w Gdańsku z 31 sierpnia 2016 r., II SA/Gd 167/16).

W sprawie niniejszej, w której przejęcie własności nieruchomości odbyło się w trybie przepisów specustawy, zastosowanie znajdowały następujące zasady wyceny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy więc nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a zatem nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Są to nieruchomości wydzielone (powstałe) na skutek wydania decyzji z.r.i.d. To zaś oznacza, że przez nieruchomość, o której mowa w art. 18 ust. 1, należy rozumieć część nieruchomości powstałą w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją z.r.i.d., która w momencie uzyskania przez z.r.i.d. przymiotu ostateczności zmienia właściciela na podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego). W konsekwencji, "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 18 ust. 1 specustawy, to stan powstały w wyniku podziału. Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład orzekający w sprawie niniejszej podziela je w całości (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16).

Kolejna zasadą jest to, że wycenę nieruchomości powstałej w wyniku podziału dokonanego decyzją z.r.i.d. sporządza się według zasad wynikających z § 36 rozporządzenia RM. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W § 36 ust. 3 wskazuje się, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast z ust. 4 powołanego przepisu rozporządzenia RM wynika, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ponadto analiza przepisów regulujących zasady sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Swój wybór biegły powinien uzasadnić. Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji (§ 3 ust. 2), zaś przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Nieruchomością podobną zaś, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Powyższe oznacza, że w przypadku nieruchomości przejmowanych w trybie specustawy kluczowe jest ustalenie, czy na dzień wydania decyzji z.r.i.d. nieruchomość była czy też nie była przeznaczona pod drogę (to determinuje zastosowanie wyceny według § 36 ust. 4 lub ust. 3 rozporządzenia) oraz ustalenie "stanu nieruchomości" rozumianego jako stan będący skutkiem decyzji z.r.i.d. Następnie wycena powinna uwzględniać wyłącznie nieruchomości podobne do "stanu nieruchomości" w wyżej wskazanym rozumieniu. Zastosowanie tych zasad w operacie powinno zostać ocenione przez organ (art. 80 k.p.a.), w tym organ powinien zweryfikować podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz przyjęte przez niego metody i techniki szacowania. Organ powinien także dokonać oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie jako podobne do nieruchomości podlegającej wycenie. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić we własnym zakresie, nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego.

Zdaniem sądu w sprawie niniejszej organy zastosowały wskazane powyżej zasady.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego z [...] września 2021 r. wynika, że zgodnie ze Studium wyceniany grunt leży w obszarze oznaczonym jako "tereny zainwestowane"; zgodnie z decyzją z.r.i.d. Starosty M. z [...] października 2020 r. wyceniany grunt jest przeznaczony pod rozbudowę publicznej drogi powiatowej. W opisie stanu nieruchomości wskazano m.in., że przedmiotowa nieruchomość ma kształt wydłużony, nieregularny. Posiada dostęp do sieci: energetycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, telekomunikacyjnej. Zgodnie z mapą podziałową i sytuacją w terenie na wycenianym gruncie znajduje się fragment ogrodzenia trwałego na fundamencie i w cokole betonowym, z siatki metalowej o wys. ok. 1,6 m, na słupkach metalowych oraz żywopłot na całej długości fragmentu ogrodzenia stanowiącego część składową wydzielonej pod drogę działki. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi o nawierzchni bitumicznej. Najbliższe otoczenie nieruchomości wycenianej stanowią tereny zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej wsi K. oraz tereny rolne.

Z uwagi więc na to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie była przeznaczona pod drogę, rzeczoznawca zastosował tryb wynikający z przytoczonego już wyżej § 36 ust. 3 rozporządzenia RM. Z operatu wynika, że biegła na wstępie przeanalizowała transakcje gruntami o charakterze budowlanym z terenu wsi Krypno Kościelne, stwierdzając występowanie dużej ilości transakcji nieruchomości niezabudowanych, położonych w obszarach "terenów zainwestowanych" i/lub dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przeznaczeniem pod budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Biegła zdecydowała o zastosowaniu okresu badania cen jednego roku wstecz, z uwagi na wystarczającą ilość transakcji sprzedaży w tym okresie. Rzeczoznawca przyjął trend czasowy na poziomie zerowym. Określając wartość nieruchomości niezabudowanych, położonych w obszarach "terenów zainwestowanych" (tj. o dotychczasowym przeznaczeniu), przyjęto bazę cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia RM). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4).

Wyceniając nieruchomość, biegła przyjęła cechy rynkowe, mające najbardziej istotny wpływ na kształtowanie się ceny, mianowicie: lokalizacja - waga 40%, dostępne media i dojazd - waga 30%, powierzchnia gruntu - waga 30%. Wartość jednostkowa obliczona przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową po skorygowaniu współczynnikami korygującymi wyniosła 36,23 zł/m2 gruntu, co pozwoliło na określenie wartości rynkowej gruntu na kwotę 1.643,00 zł. Ze względu na to, że nieruchomości o przeznaczeniu drogowym osiągały na badanym terenie ceny niższe niż nieruchomości położone w obszarach "terenów zainwestowanych", rzeczoznawca, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM, odstąpił od zastosowania zasady korzyści; przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie zwiększyło bowiem jej wartości.

Na str. 16 operatu znalazła się informacja, że ze względu na występowanie na gruncie nakładów w postaci fragmentu ogrodzenia trwałego i żywopłotu, zastosowano wycenę w oparciu o wartość odtworzeniową nieruchomości w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wycena z zastosowaniem ww. metodyki polega na określeniu wartości gruntu jako wartości rynkowej w podejściu porównawczym, w tym przypadku z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej, oraz na określeniu wartości odtworzeniowej części składowych gruntu w tym przypadku w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wartość odtworzeniowa nieruchomości jest sumą wartości gruntu i wartości części składowych. Wartość odtworzeniowa fragmentu ogrodzenia trwałego jest jej kosztem odtworzenia z uwzględnieniem zużycia, gdzie koszt odtworzenia określono w oparciu o opracowanie pt. "Wycena budynków – baza danych do metody odtworzeniowej" zeszyt 136, obiekt nr 14 (wydawnictwo WACETOB Sp. z o.o.) z zastosowaniem współczynnika regionalnego 0,78 dla terenów wiejskich powiatu m. zgodnego z ww. opracowaniem.

Rzeczoznawca określił wartość nasadzeń krzewów, wykorzystując opracowanie Krzysztofa Zmarlickiego pt. "Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich". Jako krzew porównywalny do żywopłotu przyjęto berberys z grupy wiekowej 11-15 lat, sadzony po 2 szt. na 1 mb, długość żywopłotu ok. 13 mb, wraz z aktualizacją wskaźnikiem zmian cen towarów i usług GUS na poziomie 1,1828 obliczonym od daty wydania ww. opracowania (2012 r.) do daty wyceny (2021 r.): Wn = 2 szt. x 13 mb x 174,09 zł x 1,1828 = 5.354 zł. Przy określaniu wartości fragmentu ogrodzenia biegła wskazała m.in., że koszt odtworzenia fragmentu ogrodzenia z siatki metalowej o wysokości 1,6 m na słupkach metalowych z uwzględnieniem współczynnika regionalnego (zgodnie z cennikiem dla woj. podlaskiego od 0,78 do 0,91; dla terenów wiejskich powiatu monieckiego przyjęto 0,78) i zużycia określonego wizualnie w trakcie oględzin, określono w oparciu o ww. opracowanie pt. "Wycena budynków - baza danych do metody odtworzeniowej". Wartość naniesień w postaci cokołu betonowego wym. 0,2 x 0,3 m oraz fundamentu betonowego 0,2 x 0,8 oraz ogrodzenia z siatki w słupkach stalowych rzeczoznawca określił na łączną kwotę 2.814,00 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd w pełni aprobuje stanowisko organów obu instancji, że sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości został przyjęty przez biegłą prawidłowo i mógł stanowić podstawę do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Przedmiotowy operat spełnia wszelki wymogi przewidziane prawem. Rzeczoznawca zastosował właściwe przepisy, wyjaśniając powody zastosowania poszczególnych metod, przyjętych kryteriów, analizy rynku, etc. Zastosowana metodologia i tok obliczeń zostały wyjaśnione w sposób klarowny i logiczny, nie dając podstaw do ich podważenia. Sporządzony operat szacunkowy koreluje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Sąd zauważa, że zarzuty skarżącej podnoszone na etapie skargi do WSA w Białymstoku dotyczą w głównej mierze jej zastrzeżeń odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego. Główny argument strony stanowi to, że rzeczoznawca nie uwzględnił, iż w wyniku wywłaszczenia brama wjazdowa na posesję skarżącej będzie musiała zostać przebudowana. Jak zauważyła autorka skargi, już w zastrzeżeniach do operatu szacunkowego zwracała uwagę, że brama wjazdowa na nieruchomość skarżącej nie jest dwuskrzydłowa, lecz jednoskrzydłowa z otwieraniem w linii prostej na nieruchomość, która ma być wywłaszczona (por. fotografię dołączoną do skargi – k. 7 akt sądowych). Brama ta otwiera się zatem wzdłuż linii ogrodzenia na stronę działki [...] Z uwagi na to, że działka nr [...] została wywłaszczona, a napęd bramy obecnie zamontowany jest już na części działki wywłaszczonej, to będzie musiał zostać zdemontowany, a brama przebudowana, co wiąże się z dodatkowymi kosztami po stronie skarżącej.

W odniesieniu do powyższego, skład orzekający zgadza się zasadniczo ze skarżącą, że przyjęcie, iż brama wjazdowa jest dwuskrzydłowa, należy uznać za niezgodne ze stanem faktycznym, na co dowodem są zdjęcia dołączone do skargi i zgromadzone w aktach administracyjnych. Niemniej jednak, błąd ten nie miał wpływu na wartość dowodową operatu i nie uniemożliwił organowi, by w oparciu o ten operat, określił odszkodowanie.

Przede wszystkim należy podkreślić, na co zwróciła uwagę także biegła w piśmie z [...] maja 2022 r., będącym odpowiedzią na zarzuty skarżącej odnośnie operatu, że przedmiotem wyceny w operacie szacunkowym jest grunt stanowiący 30 m2 (działka nr [...]) i części składowe gruntu znajdujące się w granicach tej działki (fragment ogrodzenia z siatki metalowej wraz z żywopłotem), nie zaś – co wymaga zaakcentowania – całe ogrodzenie i inne nasadzenia znajdujące się poza granicami działki nr [...]. Ze skanu ortofotomapy dołączonego do pisma rzeczoznawcy wynika, że w granicach działki nr [...] znalazł się jedynie fragment ogrodzenia z siatki wraz z przylegającym do niego ściśle żywopłotem. Pozostała roślinność znajduje się poza granicami wycenianej działki. Skoro na nieruchomości wydzielonej pod drogę znajduje się tylko fragment ogrodzenia, to w wycenie nie wzięto pod uwagę bramy wjazdowej znajdującej się na działce sąsiedniej, nieobjętej wywłaszczeniem. Analiza przepisów specustawy drogowej (art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 12 ust. 1, art. 18 ust. 1) jednoznacznie wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje wyłącznie co do nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, której podział zatwierdza decyzja z.r.i.d. Przepisy nie dają żadnych podstaw do tego, by wyceną objąć też działki sąsiednie. Z tego względu nie było powodu, by w ustalonym odszkodowaniu wziąć pod uwagę także poniesione szkody związane z budową drogi oraz innych nakładów, jakie mogłyby być poniesione na przebudowę całego ogrodzenia, znajdującego się poza granicami wycenianej działki.

Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiedzą specjalistyczną. Właśnie brak takiej wiedzy jest przyczyną powołania biegłego przez organ (art. 84 § 1 k.p.a.). Operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i następne u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, dotyczących w szczególności względów formalnych, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Należy też mieć na uwadze, że ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, iż to organ albo sąd administracyjny zakwestionuje jego prawidłowość. W tym miejscu należy zauważyć, że pismem z [...] kwietnia 2022 r. organ odwoławczy, mając na uwadze pismo skarżącej zawierające zarzuty odnośnie przedmiotowego operatu, zwrócił się do P. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. o udzielenie informacji, czy w związku z ww. pismem skarżącej podjęto czynności mające na celu ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] września 2021 r. Pismem z [...] maja 2022 r. PWSRM poinformowało, że nie podjęło żadnych czynności mających na celu ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż nadesłane do PWSRM pismo skarżącej nie zawierało wniosku o dokonanie takiej oceny, a jedynie zastrzeżenia do operatu oraz prośbę o ponowne oszacowanie przedmiotu wywłaszczenia. Stowarzyszenie wskazało przy tym, że nie posiada uprawnień do korygowania treści operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę.

Mając na uwadze powyższe, sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które należy powiązać także z zarzutami naruszenia art. 134, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 u.g.n. poprzez m.in. ustalenie błędnego stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie oceny zgodności z prawem operatu szacunkowego. Powołanie w sprawie rzeczoznawcy majątkowego, a następnie ocena sporządzonego przez niego operatu szacunkowego została dokonana zgodnie z przepisami i nie budzi żadnych wątpliwości. Zastrzeżenia skarżącej odnośnie operatu spotkały się z rzetelną odpowiedzią biegłej. Argumentacja strony, iż w operacie wzięto pod uwagę bramę dwuskrzydłową, nie zaś – zgodnie ze stanem faktycznym – jednoskrzydłową, nie miało znaczenia dla sprawy; wycena dotyczyła bowiem jedynie fragmentu ogrodzenia, które znajdowało się na wycenianej działce, nie zaś całości ogrodzenia; sposób, w jaki brama się otwiera, nie zmienia tego, że znajduje się ona na działce sąsiedniej do wycenianej.

Skład orzekający nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 12 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niewłaściwe ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu wydzielonego pod drogę publiczna, tj. odszkodowania, które nie stanowi słusznego odszkodowania zgodnie z art. 21 § 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że powiązanie przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a specustawy wyraźnie wskazuje, że ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość, organ (a nie jedynie rzeczoznawca dokonujący wyceny) musi brać pod uwagę takie parametry jak: stan i wartość rynkową nieruchomości (z określonych dat). Żaden zaś z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego o inne jeszcze składniki np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej.

Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990 nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (OTK-A 2004 nr 7 poz. 66) TK stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa i jednostek samorządowych. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżona decyzja naruszała art. 21 Konstytucji nie jest uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynika, "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa.

Co więcej, w postępowaniu z.r.i.d. interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. Owszem, prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Ograniczenie dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że w specustawie drogowej usta-wodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19). Owszem, zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącej poprzez wywłaszczenie pod planowaną drogę, ale jest to zgodne z prawem, bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem.

Mając powyższe na uwadze, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).