Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 540/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 4 pkt 4 i 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 750
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozowju Wsi  z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 21  czerwca 2007 r.)
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Op 434/09 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2008 r. I. D. zwróciła się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej ARiMR) o przyznanie renty strukturalnej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm. - dalej jako rozporządzenie).

Wnioskodawczyni zadeklarowała do przekazania następcy (synowi Z. D.) łączną powierzchnię działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,3438 ha. Do wniosku złożone zostały wymagane rozporządzeniem dokumenty.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., po dokonaniu weryfikacji wniosku, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. (Nr ...) uznał, iż spełnione zostały wstępne warunki wymagane do przyznania renty strukturalnej. W postanowieniu zawarto pouczenia informujące o zasadach nabywania uprawnień z tego tytułu.

W dniu 15 stycznia 2009 r. wnioskodawczyni została poinformowana przez organ o końcowym terminie przekazania gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.

W dniu 20 stycznia 2009 r. I. D. dokonała zmiany wniosku o przyznanie renty strukturalnej, w wyniku której łączna powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oznaczona została na 3,1170 ha, zaś jako przejmujący je wskazany został E. W. Przekazywane grunty pomniejszono o 0,2268 ha, tj. działkę [...] położoną w Gminie [...] obręb [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. I. D. przyznana została z dniem 1 stycznia 2009 r. renta strukturalna w wysokości 954,44 zł.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówka Terenowa w N. poinformowała Biuro Powiatowe ARiMR w P., iż I. D. zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej w dniu 11 lutego 2009 r.

W dniu 22 kwietnia 2009 r. wnioskodawczyni przedłożyła organowi umowę darowizny z dnia 11 lutego 2009 r. zawartą w formie aktu notarialnego, na podstawie której przekazała synowi Z. D. nieruchomość rolną położoną na terenie wsi [...] o łącznej powierzchni 2,4605 ha. Oświadczyła również, że pozostawiła na terenie [...] grunty, które otrzymała w formie darowizny od matki dnia 20 grudnia 1991 r. Grunty te nie były przez nią użytkowane, bowiem wydzierżawiła je na podstawie ustnej umowy. Starając się o rentę strukturalną, nie wykazała ich we wniosku ponieważ położone one były na innym obszarze (gmina ...), nadto uważała, iż skoro nie użytkuje gruntów to nie ma konieczności ich wykazywania.

Wobec ujawnienia nowych dowodów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne (postanowienie z dnia ... maja 2009 r. - Nr ...).

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. (Nr ...), organ uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2009 r. i odmówił przyznania renty strukturalnej.

W uzasadnieniu wskazał, iż przyczyną takiego działania jest fakt posiadania przez wnioskodawczynię oraz jej współmałżonka użytków rolnych o powierzchni większej niż 0,5 ha. Nadto, wnioskodawczyni prowadziła działalność rolniczą po upływie terminu 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia o spełnieniu wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej. W przypadku I. D. termin na przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej oraz przedłożenie dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności upłynął w dniu 8 lutego 2009 r. Przekazanie całości gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło zaś w dniu 11 lutego 2009 r.

Od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie. W jego treści podniesiono, iż pozostawione grunty o powierzchni 2,4605 ha nie były użytkowane przez wnioskodawczynię, albowiem zostały wydzierżawione. Odwołująca się była przekonana, że jeśli leżą one na innym terenie i nie są przez nią użytkowane, to nie ma potrzeby ich wykazywania we wniosku.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Nr ..., znak sprawy ...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jego zdaniem I. D. po przekazaniu gospodarstwa rolnego legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości, w skład których wchodziły użytki rolne położone na terenie wsi [...] o łącznej powierzchni 2,4605 ha. Gruntów tych wnioskodawczyni nie wykazała we wniosku o przyznaniu renty strukturalnej. Organ odwoławczy wskazał na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące możliwości pozostawienia przez wnioskodawcę ubiegającego się o rentę strukturalną użytków rolnych przekraczających 0,5 ha. Opowiedział się jednak za poglądem zaprezentowanym w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 420/08, z którego wynika niedopuszczalność posiadania przez wnioskującego o rentę strukturalną tytułu prawnego do nieruchomości, w skład której wchodzą użytki rolne o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Jak wskazano dalej, gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie dopuszczalności utrzymania własności większego niż 0,5 ha areału gruntów rolnych, po dniu przekazania gruntów w ramach renty strukturalnej, nie ustanowiłby on przepisu § 15 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym uregulowano sytuację zawieszenia wypłaty renty strukturalnej w przypadku nabycia lub odzyskania użytków rolnych w drodze dziedziczenia lub w wyniku rozwiązania - z przyczyn niezależnych od uprawnionego do renty strukturalnej - umowy, na podstawie której uprzednio zbył on te grunty, albo w wyniku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wolą ustawodawcy było zatem, by beneficjent renty strukturalnej nie legitymował się tytułem prawnym do użytków rolnych o powierzchni powyżej 0,5 ha służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego, gdyż to umożliwiałoby mu w przyszłości ewentualne podjęcie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej. Tym samym, jako niemające znaczenia w sprawie oceniono okoliczności nieużytkowania przez I. D. gruntów położonych na terenie wsi [...] oraz fakt położenia ich w innym powiecie (Gmina ..., powiat ...). Organ zwrócił również uwagę, iż I. D. w ogóle nie ujawniła, iż ma tytuł prawny do jakichkolwiek innych gruntów niż te objęte wnioskiem, co umożliwiłoby ewentualnie uniknięcie spornej sytuacji. W § 7 umowy sprzedaży gospodarstwa rolnego małżonkowie P. i I. D. oświadczyli, że przekazali w ramach tej umowy wszystkie użytki rolne stanowiące ich własność na powiększenie gospodarstwa rolnego nabywców. Przekazanie w drodze umowy darowizny na rzecz syna Z. D. nieruchomości rolnych położonych na terenie wsi [...] (o powierzchni 2,4605 ha) w dniu 11 lutego 2009 r. tj. po upływie terminu 6 miesięcy nie mogło konwalidować braku spełnienia warunków przewidzianych dla uzyskania świadczenia.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżąca wskazała na błędne zrozumienie przepisów, będące powodem nieprzekazania wszystkich gruntów, których była właścicielem. Nadto podniosła, iż pozbawienie jej renty spowoduje, że pozostanie bez środków do życia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

W toku postępowania pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, iż organy nie przeprowadziły prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia. Wywiódł, że przeszkodą do uzyskania renty strukturalnej jest wyłącznie posiadanie (nie własność) i prowadzenie działalności rolniczej na posiadanych lub współposiadanych gruntach o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 19 ust. 7 w związku z § 4 pkt 5 i 6, § 6 pkt 1 oraz § 9 pkt 1 rozporządzenia. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że powierzchnia użytków rolnych posiadanych przez skarżącą przekracza 0,5 ha nie wyjaśniając, czy była na nich prowadzona przez nią działalność rolnicza.

Wskazał na regulacje wynikające z prawa wspólnotowego, tj. art. 23 ust. 2 lit. b rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten prowadzi do wniosku, że warunkiem przyznania wcześniejszej emerytury jest to, by przekazujący gospodarstwo zaprzestał ostatecznie wszelkiej komercyjnej działalności gospodarczej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodnego z prawdą oświadczenia zawartego w akcie notarialnym, dotyczącego przekazania wszystkich użytków rolnych stanowiących własność skarżącej, pełnomocnik stwierdził, że grunty na terenie wsi [...] o pow. 2,4605 ha stanowiły majątek odrębny skarżącej i nie mogły być przedmiotem umowy sprzedaży gospodarstwa rolnego stanowiącego współwłasność małżonków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Op 434/09 uchylił zaskarżona decyzję, stwierdził iż nie podlega ona wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu zauważył, iż istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wykładni § 4 pkt 5 i 6 rozporządzenia w zakresie dotyczącym zagadnienia, czy posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, w skład której wchodziły użytki rolne położone we wsi [...], będące odrębnym majątkiem skarżącej, powinny być wykazane we wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

Z materiału dowodowego zdaniem WSA wynika, iż skarżąca prowadziła gospodarstwo rolne obejmujące łącznie powierzchnię 3,3438 ha położone w gminie [...] i to właśnie to gospodarstwo zostało przekazane w celu spełnienia przesłanki wymaganej do otrzymania renty strukturalnej. Sąd pierwszej instancji powołał się na pogląd prawny NSA wyrażony w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 627/08, w którym stwierdzono, iż "celem renty strukturalnej jest zaprzestanie prowadzenia komercyjnej działalności rolniczej przez starszych rolników i doprowadzenie do przekazania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy rentowności tych gospodarstw. W przepisach prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego regulujących omawianą materię nie chodzi natomiast o generalne uregulowanie tytułów własności wszystkich gruntów rolnych, która to kwestia ma znaczenie tylko drugorzędne i ma przyczyniać się do wyeliminowania nadużyć i prawidłowego ustalenia, czy przekazanie gospodarstwa przez rolnika prowadzącego na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym (por. § 4 ab initio) - rzeczywiście nastąpiło. Nie ma zatem wpływu na realizację wskazanych wyżej celów unijnych zachowanie przez rolnika udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne, którym nie władał i w którym nie prowadzi na własny rachunek działalności rolniczej."

Z uwagi na powyższe WSA stwierdził, iż w sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które pozwoliłoby jednoznacznie stwierdzić, czy skarżąca na gruntach we wsi [...] prowadziła działalność rolniczą. Skoro ustaleń takich nie poczyniono, to przyjąć należy, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, że działalności rolniczej na tych gruntach nie prowadziła, bowiem przekazała je w dzierżawę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca w stosownym terminie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej, bowiem przekazała (sprzedała) prowadzone przez siebie gospodarstwo rolne E. W.

Wykładnia przepisów rozporządzenia powinna być zgodna z celami i regulacjami polityki rolnej wynikającymi z przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Wykładnia ta winna opierać się na założeniu, że dla ustalenia braku uprawnień do renty strukturalnej najistotniejsze jest stwierdzenie, czy rolnik w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną rzeczywiście posiada grunty rolne przekraczające 0,5 ha i nie zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej.

Samo posiadanie gruntów rolnych przekraczających 0,5 ha w dacie ubiegania się o rentę strukturalną nie jest równoznaczne z prowadzeniem na tych gruntach gospodarstwa rolnego i nie stoi na przeszkodzie nabycia prawa do renty strukturalnej.

Wobec braku innego uregulowania przyjmuje się, że właściwą definicją gospodarstwa rolnego będzie ta przedstawiona w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), gdzie za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowi zorganizowaną całość oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Przy takim pojęciu gospodarstwa rolnego bez znaczenia jest okoliczność, że skarżąca posiadaną przez siebie i nie wchodzącą w skład gospodarstwa nieruchomość we wsi [...] przekazała synowi już po terminie zakreślonym w § 19 ust. 7 rozporządzenia.

Wyrok WSA w Opolu został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu. Orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 553 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie definicji gospodarstwa rolnego zawartej tym przepisie, a nie zastosowanie definicji gospodarstwa rolnego z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.);

2. § 4 pkt 4 i 5, § 6 ust. 1 pkt 1 i 2, § 9 pkt 1 oraz § 19 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do uznania w stanie faktycznym sprawy, iż wymagane dla uzyskania renty strukturalnej przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej nie obejmuje nabytego w drodze darowizny przed złożeniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej gruntu, nie wymaga przekazania tego gruntu w odpowiedni sposób (określonym podmiotom) w terminie określonym w § 19 ust. 7 rozporządzenia, upoważnia spadkobiercę do posiadania darowanego gruntu pomimo przekroczenia przez gospodarstwo wielkości gruntów rolnych określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz że obowiązek przekazania gospodarstwa rolnego nie dotyczy wszystkich posiadanych użytków rolnych;

II. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że postępowanie organu wymagało uzupełnienia o ustalenia, czy skarżąca prowadziła na otrzymanych w drodze darowizny gruntach działalność rolniczą.

Wskazując na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA,

ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż odwołanie się przez WSA do definicji gospodarstwa rolnego funkcjonującej na gruncie przepisów prawa cywilnego było nieuprawnione. Należało raczej poszukiwać takiej definicji w regulacjach prawnych zbliżonych swą materią do przedmiotu postępowania. Zdaniem kasatora definicja gospodarstwa rolnego, którą należało się posłużyć przy wykładni przepisów rozporządzenia, zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten jest zamieszczony w ustawie stanowiącej podstawę funkcjonowania krajowego systemu ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz wniosków o przyznanie płatności (w tym wniosków o renty strukturalne). Stanowi on przy tym, iż gospodarstwo rolne to wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270, s. 1, ze. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.). W treści art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 odnaleźć można stwierdzenie, iż "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego Państwa Członkowskiego.

Gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów... w powiązaniu z regulacją rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 nie może być utożsamiane z gospodarstwem rolnym zdefiniowanym na cele obrotu cywilnoprawnego. Pojęcie gospodarstwa rolnego definiowanego do celów wspólnej polityki rolnej, w tym i rent strukturalnych, zostało tak skonstruowane, aby nie mnożyć w rękach jednego wnioskodawcy kilku gospodarstw, co w założeniu miało m.in. przeciwdziałać sztucznemu tworzeniu warunków ubiegania się o pomoc. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368/74).

W ocenie organu, I. D. w chwili składania wniosku o przyznanie renty strukturalnej była posiadaczem samoistnym (art. 336 k.c.) użytków rolnych o pow. 2,4605 ha, które stanowiły cześć jej gospodarstwa rolnego. Mogła nimi w pełni zarządzać np. poprzez oddanie w dzierżawę (posiadanie zależne) innemu podmiotowi, nie tracąc przez to przymiotu posiadacza samoistnego (art. 337 k.c). Dominującym kryterium warunkującym zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej jest nieposiadanie przez uprawnionego i jego małżonka użytków rolnych o łącznej powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha. Z powyższego nie wynika prawo do utrzymania własności gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej wspomniany areał. Przepis § 9 pkt 1 rozporządzenia reguluje ściśle określoną sytuację tj. przyznaje uprawnionemu do renty strukturalnej prawo zachowania na własne potrzeby i potrzeby domowników gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha. Przepis ten nie może więc stanowić uzasadnienia dla utrzymania własności większego areału gruntów rolnych, gdyż naruszałoby to sens § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ten ostatni przepis wskazuje na obowiązek przekazania przez uprawnionego i jego małżonka wszystkich gruntów, za wyjątkiem sytuacji unormowanej właśnie w § 9 pkt 1 rozporządzenia. Przepis § 9 pkt 1 rozporządzenia jest zatem wyjątkiem od § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i musi być interpretowany ściśle w sposób, który nie zaprzecza celom przyznawania rent strukturalnych (tak też NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 420/08). Przyjęcie stanowiska opowiadającego się za możliwością przekazania gospodarstwa rolnego z pozostawieniem innego odrębnego gospodarstwa posiadanego przez rolnika prowadzi do nieuzasadnionej i nieusuwalnej kolizji z ograniczeniem prawa do ściśle określonej powierzchni posiadania użytków rolnych (§ 9 pkt 1 rozporządzenia), zwłaszcza w aspekcie warunku zachowania przesłanki przekazania użytków rolnych będących przedmiotem odrębnej własności małżonka uprawnionego rolnika z dalszym ograniczeniem prawa do posiadania (współposiadania) użytków rolnych do łącznej powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha. Tym samym dopuszczenie przez WSA do posiadania innego, odrębnego gospodarstwa rolnego, w tym użytków rolnych ponad 0,5 ha, w przypadku nieprowadzenia na nich działalności rolniczej, jest w świetle powyższych uwag contra legem.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił również uwagę, iż okoliczność przekazania przez I. D. użytków rolnych położonych na terenie wsi [...] synowi po terminie określonym w § 19 ust. 7 rozporządzenia nie jest w sprawie bez znaczenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można pominąć okoliczności, iż wskutek czynności "dwuetapowego" przekazania użytków rolnych (niezależnie od aspektu dochowania 6-miesięcznego terminu od otrzymania postanowienia) doszło do naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem część gruntów ujawnioną we wniosku przekazano na rzecz E. W. (osoba obca) na powiększenie jego gospodarstwa rolnego (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia), a pozostałą cześć ostatecznie przekazano na rzecz osoby nie spełniającej warunków dla posiadacza gospodarstwa rolnego do powiększenia. W § 6 rozporządzenia sformułowano zamknięty katalog przypadków rozporządzeń gruntami w ramach renty strukturalnej, ustanawiając dodatkowo alternatywę rozłączną pomiędzy przekazaniem gospodarstwa na rzecz następcy, a przekazaniem na powiększenie innych gospodarstw rolnych. W konsekwencji na skutek przekazania użytków rolnych położonych w gminie [...] o powierzchni 3,3438 ha na rzecz E. W. (osoba obca) na powiększenie jego gospodarstwa rolnego, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, dopuszczalne prawnie było przekazanie pozostałych użytków rolnych na terenie wsi [...] albo na rzecz E. W. albo na rzecz syna, gdyby uznać, iż ten spełnia warunki jako przejmujący na powiększenie swego gospodarstwa (§ 6 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia dopuszcza powiększenie kilku gospodarstw). Jednakże z pierwotnego wniosku o przyznanie renty strukturalnej z dnia 1 lipca 2008 r. wynika, iż Z. D. nie posiadał żadnych użytków rolnych, które mógłby powiększać jako swoje gospodarstwo rolne w ramach wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. D. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Jak wskazała, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego przepisy określające szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych muszą być wykładane i stosowane w zgodzie z celami i warunkami określonymi w bezpośrednio stosowanym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Przepisy prawa krajowego nie mogą wprowadzać bardziej restrykcyjnych, obciążających przekazującego gospodarstwo, warunków uzyskania prawa do renty strukturalnej, niż to przewiduje prawodawca wspólnotowy. Prawodawca jako podstawowy warunek uzyskania uprawnienia do renty strukturalnej wskazuje ostateczne zaprzestanie wszelkiej komercyjnej działalności rolniczej i zmierza do zapewnienia dochodu starszym rolnikom, którzy zaprzestali gospodarowania. Odwołuje się więc do przesłanki zaprzestania prowadzenia działalności komercyjnej równoznacznego z zaprzestaniem gospodarowania.

W związku z tym, wbrew twierdzeniom Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, celem przepisów dotyczących rent strukturalnych nie jest uregulowanie tytułów własności wszystkich gruntów rolnych, ale umożliwienie przekazywania gospodarstw rolnych młodszym rolnikom dla poprawy rentowności przekazywanych gospodarstw. Negatywną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie renty strukturalnej jest posiadanie przez uprawnionego do renty strukturalnej (współposiadanie przez uprawnionego do renty strukturalnej wraz z małżonkiem) gruntów rolnych (użytków rolnych) o powierzchni przekraczającej 0,5 ha i prowadzenie na nich działalności rolniczej innej niż ta, o której mowa w § 9 pkt 1 rozporządzenia, to jest działalności rolniczej komercyjnej.

Ustawodawca w § 9 pkt 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem "posiadania" a nie "własności". Samodzielność posiadania przejawia się między innymi w samodzielnym przedmiocie, niezależnym w zasadzie od przedmiotu własności. Skoro przepis art. 336 k.c. wskazuje, że istotnym elementem posiadania jest materialny związek osoby z rzeczą to nie może być wątpliwości, że nie prawo, lecz rzecz leży u podstaw konstrukcji posiadania. Wyraźnie należy rozróżnić władanie jako wykonywanie jednego z uprawnień objętych własnością i posiadanie jako samodzielną instytucją oderwaną od prawa podmiotowego. Ustawowe określenie "faktycznie włada" oznacza, że władający jako posiadacz ma taki związek z rzeczą, który można określić mianem związku rzeczywistego, jako realnej rzeczywistej możliwości, uzasadnionej konkretnymi okolicznościami do korzystania z rzeczy. W związku z powyższym nie można mówić o posiadaniu bez podstawowego jego elementu określonego jako corpus, to jest bez faktycznego władania rzeczą, a sama wola władania rzeczą jako właściciel animus nie jest wystarczająca (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 519/08).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 553 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie zawartej w tym przepisie definicji gospodarstwa rolnego zauważono, iż prawodawca krajowy różnie definiuje gospodarstwo rolne. Regulacje takie występują w Kodeksie cywilnym, lecz również w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (art. 6 pkt 4 - tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.), czy też ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (art. 1 - tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 136, poz. 969 ze zm.). Definicje znajdujące się w powołanych aktach prawnych zawierają przesłankę prowadzenia działalności rolniczej, zbieżną z prowadzeniem działalności komercyjnej (gospodarowaniem) w zakresie rolnictwa, o czym wypowiada się ustawodawca wspólnotowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 powołanego artykułu. W badanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły w zasadzie naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzut sformułowany jako proceduralny stanowił w rzeczywistości konsekwencję zarzutów materialnoprawnych.

Zarzuty te NSA uznał za uzasadnione.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż na potrzeby niniejszej sprawy, w celu ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "gospodarstwo rolne", należało stosować definicję wyrażoną w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, nie zaś w art. 553 Kodeksu cywilnego. Przekonanie takie ma swoje źródło w art. 5 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy w zw. z jej art. 3 pkt 9 (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich - Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). W rozumieniu powołanych przepisów postanowienia ustawy o ewidencji producentów..., w tym również pojęcie gospodarstwa rolnego, stosuje się do przyznawania i wypłaty płatności, będących pomocą finansową dla producentów rolnych, przetwórców, organizacji producentów i potencjalnych beneficjentów, udzielaną w całości lub w części ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Z kolei przywołana już ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt 3 zasadę realizacji programów pomocowych (w okresie programowania 2007-2013), obejmujących różne działania, w tym m.in. działanie pod nazwą "renty strukturalne". Tym samym do tego rodzaju pomocy jaką w rozumieniu ustawy o ewidencji producentów... są renty strukturalne, stosuje się pojęcie gospodarstwa rolnego w tej ustawie przewidziane. Na tak rozumiane gospodarstwo składają się zatem wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu lub gospodarstwo w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.). Jedynie porządkowo należy zatem stwierdzić, iż na gruncie powołanych regulacji prawnych gospodarstwo rolne traktowane jest jako jednostka lub kilka powiązanych podmiotowo jednostek produkcyjnych, zarządzanych przez producenta rolnego. Istotne znaczenie ma w takiej sytuacji aspekt funkcjonalny, związany z prowadzeniem produkcji rolnej, a nie tytuł prawny władania ziemią. Gospodarstwo rolne nie może być ujmowane jako kategoria prawna z zakresu prawa cywilnego, ale jako kategoria funkcjonalna - jednostka wytwórcza (na którą mogą się składać grunty o różnej strukturze właścicielskiej). W skład gospodarstwa rolnego mogą zatem wchodzić zarówno nieruchomości stanowiące własność rolnika (niezależnie od tego, czy są przez niego użytkowane) jak również nieruchomości będące przedmiotem innych praw rzeczowych lub obligacyjnych, czy wreszcie nieruchomości będące w posiadaniu rolnika, z którym nie wiąże się żaden formalny tytuł prawny. Jak wskazano, w rozumieniu funkcjonalnym, w skład gospodarstwa mogą też wchodzić nieruchomości będące wprawdzie własnością rolnika, jednakże przez niego bezpośrednio nieużytkowane (np. oddane w dzierżawę). Istotne jest bowiem funkcjonalne związane konkretnej nieruchomości z gospodarstwem rolnym.

W ocenie NSA, na tle niniejszej sprawy do uzyskania renty strukturalnej wymagane było wyzbycie się prawa własności wszystkich gruntów należących do I. D., z wyłączeniem tych o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha, które mogły zostać przeznaczone na cele służące wyłącznie zaspokojeniu potrzeb własnych uprawnionej oraz osób pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dla przyznania renty strukturalnej niewystarczające było więc wyzbycie się wskazanych we wniosku nieruchomości rolnych, przy jednoczesnym zachowaniu prawa własności innych nieruchomości (nawet nie użytkowanych). Podstawowym celem rent strukturalnych jest doprowadzenie do przekształceń strukturalnych w rolnictwie (powiększenie gospodarstw i zwiększenie ich rentowności). W kontekście niniejszej sprawy uprawniony, w zamian za prawo do renty strukturalnej, przekazuje na rzecz nabywcy lub nabywców prawo własności do wszystkich gruntów rolnych, bez względu na to w zakres ilu gospodarstw rolnych grunty te wchodzą oraz bez względu, czy są przez niego aktualnie użytkowane (z wyjątkiem dotyczącym gruntów nie przekraczających 0,5 ha). Na powyższe wskazuje m.in. § 4 pkt 5 rozporządzenia, który nakłada na osobę ubiegającą się o rentę strukturalną obowiązek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Zrealizowanie powyższego wymogu następuje poprzez trwałe ustanie więzi ekonomiczno-prawnej z gruntem rolnym o powierzchni przewyższającej 0,5 ha bowiem przepis § 9 pkt 1 rozporządzenia przyznaje prawo do zachowania przez uprawnionego do renty na własne potrzeby i potrzeby domowników, gruntu rolnego o powierzchni do 0,5 ha. Przepis ten nie uzasadnienia utrzymania własności większego areału gruntów rolnych, albowiem naruszałoby to postanowienia § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Podkreślenia także wymaga obowiązek przekazania przez uprawnionego i jego małżonka wszystkich gruntów, za wyjątkiem wspomnianych już nieruchomości o powierzchni nie większej niż 0,5 ha. Paragraf 9 pkt 1 rozporządzenia jest w tym przypadku wyjątkiem od normy prawnej zawartej w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. NSA wskazuje również, iż wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miała również postawa I. D., która nie podała organowi wszystkich działek rolnych, których była właścicielką.

W związku z tym, iż zarzut procesowy jest następstwem zarzutów materialnoprawnych, uznanych za zasadne, NSA uchylił zaskarżony wyrok i orzekł merytorycznie w sprawie na podstawie art. 188 p.p.s.a.

O odstąpieniu od obciążania I. D. obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.