Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 773/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1,art.3,art.64e,art.134 par.1,art.151a par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7,art.15,art.107 par.1 i 3,art.136 par.1,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 pkt 11,art.33 ust.1 pk 9,art.38, art.79 ust.1,art.80,art.81,art.85
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz K., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016r, poz. 353 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: u.o.u.i.o.ś. ), a także § 2 ust. 1 pkt. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71), po rozpatrzeniu wniosku P. K. i M. K., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gospodarstwa rolnego wraz z infrastrukturą techniczną przeznaczonego do tuczu trzody chlewnej w ilości powyżej 210 DJP, planowanego do realizacji na terenie miejscowości J. położonej w gminie K., powiat i. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem przedmiotowa inwestycja zakłada wybudowanie obiektów na działkach o nr "[...]", "[...]" i "[...]", o całkowitej powierzchni 6,11 ha, na których znajdują się użytki rolne zabudowane - ruiny obiektów wchodzących dawniej w skład zabudowy zagrodowej, grunty orne, pastwiska trwałe, łąki trwałe oraz nieużytki. Podniesiono, że bezpośrednie otoczenie wskazanych działek także stanowią tereny rolne, a dodatkowo teren inwestycji od strony zachodniej i wschodniej graniczy z utwardzoną drogą gminną, zaś najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się w odległości 490-640m od granicy terenu projektowanej inwestycji. Przedsięwzięcie nie jest zlokalizowane w otoczeniu form ochrony przyrody. Wskazano, że planowana inwestycja zakłada budowę dwóch budynków inwentarskich, w których wyznaczone zostaną 4 sektory hodowlane przeznaczone do tuczu różnych grup wiekowych trzody chlewnej. Powstaną również obiekty infrastruktury zaplecza magazynowego i technicznego tj.: pomieszczenie socjalno-gospodarcze, pomieszczenie mieszalni pasz, instalacja do okresowego magazynowania odchodów zwierzęcych w postaci gnojowicy (w skład wejdą kanały gnojowe, sieć kanalizacyjna oraz bezodpływowy zbiornik magazynowy), zbiornik bezodpływowy do magazynowania ścieków bytowych, instalacja grzewcza budynku biurowo-socjalnego, sieć wodociągowa wraz z przyłączami, sieć elektroenergetyczna wraz z agregatem prądotwórczym, schładzana komora magazynowa sztuk padłych podczas chowu lub ubitych z konieczności oraz place manewrowe i drogi dojazdowe. Planowana inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71 ze zm.) jest przedsięwzięciem zaliczanym do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne. W związku z tym organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. wyraził pozytywną opinię w zakresie wymagań sanitarno-epidemiologicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedmiotowej inwestycji, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., po złożeniu dodatkowych wyjaśnień przez wnioskodawcę oraz uzupełnieniu informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnił realizację opisanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Podniesiono, że do organu trafił protest 153 mieszkańców miejscowości J. co do planowanej inwestycji, którzy obawiają się rażącego pogorszenia warunków życia, spadku wartości gospodarstw rolnych oraz pozostałych nieruchomości, skażenia ujęcia wody pitnej oraz zmuszenia ich do znoszenia przykrych emisji odorowych ze strony planowanej fermy i zagrożenia większą zachorowalnością ze względu na dużą koncentrację odchodów zwierzęcych. Wskazano, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. jeżeli była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, a także biorąc pod uwagę sprzeciw społeczeństwa dotyczący planowanej inwestycji organ I instancji stwierdził, iż zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Podniesiono, że w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji nieunikniony byłby wzrost stężeń zanieczyszczeń charakterystycznych dla chowu trzody chlewnej. Powstałe zabudowania inwentarskie będą stanowiły źródło emisji zapachowej o nieakceptowanym poziomie uciążliwości dla mieszkańców okolicznych zabudowań. Wskazano, że oddziaływanie aerosanitarne fermy, polegające na emisji powstałego na jej terenie pyłu zawierającego liczne bakterie, grzyby, toksyny oraz mikroorganizmy chorobotwórcze spowoduje wzrost ich stężeń. W ocenie organu sprzeciw mieszkańców wynika z obawy o własne zdrowie i komfort życia, a także z troski o stan środowiska naturalnego. Dodatkowo hałas wentylatorów budynków inwentarskich może powodować obniżenie komfortu akustycznego mieszkańców sąsiadujących z fermą. Wskazano, że zgodnie z raportem gnojowica powinna zostać przekazana do stosowania jako nawóz, na podstawie zawartej umowy, ale w celu jej zagospodarowania na użytkach rolniczych potrzebne są grunty o powierzchni ok. 167 ha. Inwestor zawarł umowę z rolnikiem, który zadeklarował odbiór gnojowicy i jej zagospodarowanie w przeważającej części na terenie miejscowości J. Grunty, na których gnojowica będzie stosowana położone są w różnych częściach wsi J., a zatem emisja odorów będzie występowała na terenie całego obszaru wsi. Podniesiono, że ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska, przyrody, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa obywateli. W tej sytuacji lokalizacja fermy stwarza faktyczne zagrożenie dla środowiska, przyrody, zdrowia, a także bezpieczeństwa mieszkańców gminy. Wskazano, że we wspólnocie gminnej istnieje zasada zrównoważonego rozwoju, która nakłada obowiązek udziału w ponoszeniu wspólnych kosztów zaspokajania potrzeb zbiorowych, a nie jedynie czerpania korzyści indywidualnych. Ferma chowu trzody chlewnej jako budynki inwentarskie nie są objęte podatkiem od nieruchomości. W związku z tym gmina nie czerpie żadnych dochodów z powstających ferm, natomiast fermy korzystają z gminnej infrastruktury, jak np. z gminnej drogi, której koszty utrzymania ponoszą pośrednio (poprzez obowiązek podatkowy) mieszkańcy gminy. Powstanie fermy spowoduje zwiększenie korzystania z drogi gminnej, co z pewnością odbije się na komforcie użytkowania drogi przez innych mieszkańców i dodatkowo wpłynie negatywnie na poziom ich życia. Wyjaśniono, iż odmawiając zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia organ kierował się zasadą zapobiegania i przezornością podejmowanych działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, wynikających z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zabezpieczy bowiem środowisko oraz jego mieszkańców, żyjących w bliskim otoczeniu planowanej inwestycji, przed jej negatywnym wpływem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. K. i M. K., reprezentowani przez J. K. Podnieśli zarzut naruszenia:

- art. 80 u.o.u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i oparcie decyzji na pozaustawowych przesłankach,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem rozważania jego całokształtu,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ do odmiennych niż zawarte w tym materiale konkluzji i w konsekwencji wydanie decyzji odmownej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik inwestorów przedstawił w sposób szczegółowy argumenty na poparcie swojego stanowiska. Podkreślono, iż zaskarżona decyzja została oparta na wątpliwościach organu I instancji, jak również na obawach i protestach części miejscowego społeczeństwa, przy czym organ zakwestionował zarówno stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I., który wyraził pozytywną opinię w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie sanitarno-epidemiologicznym i zdrowotnym, jak i stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., który uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zarzucono, że organ nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia otwartych konsultacji społecznych z udziałem m.in. inwestorów, co dałoby możliwość złożenia zainteresowanym wyjaśnień w sprawie projektu budowy przedmiotowego gospodarstwa rolnego oraz prognozowanych uciążliwości związanych z eksploatacją projektowanej instalacji inwentarskiej, w przypadku której przewidziano zastosowanie najlepszych dostępnych środków technicznych i technologii chowu trzody. Podkreślono, iż w przedłożonym raporcie udokumentowano wynikami obliczeń oddziaływanie na stan powietrza m.in. substancji złowonnych, a także uciążliwości hałasowych. Lokalizacja projektowanych budynków inwentarskich została zaplanowana w znacznej odległości od zabudowań mieszkalnych. Instalacja hodowlana wyposażona ma zostać w szczelny, bezodpływowy, zadaszony zbiornik, w którym magazynowana będzie gnojowica, a taki sposób gromadzenia nawozu naturalnego eliminował będzie możliwość unosu i emisji zorganizowanej substancji złowonnych do powietrza, czego obawiają się mieszkańcy wsi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że nie może być akceptowana dowolność stanowiska organu wydającego decyzje, który przytacza w swej decyzji konkretne zarzuty bez ich uzasadnienia stosowną argumentacją. Sporządzenie raportu nie zwalnia bowiem organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do weryfikacji przedstawionych we wniosku danych. Wskazane jest również zasięgnięcie opinii biegłych. Zarzucono, że organ zaniechał dokonania własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym nie mógł prawidłowo ocenić, czy planowana inwestycja rzeczywiście stanowi zagrożenie dla środowiska. Wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki, na których planowana jest inwestycja, znajdują się w strefie oznaczonej jako tereny rolne, a planowana działalność rolnicza polegająca na tuczu trzody chlewnej będzie zgodna z dotychczasowymi uwarunkowaniami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego terenu gminy K. Zarzucono, że mimo wiedzy o protestach i obawach mieszkańców w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia organ nie zwrócił się do inwestorów o ewentualne rozważenie realizacji inwestycji w wariancie innym niż zaproponowany we wniosku. Przy czym wskazano, że protesty opinii publicznej nie mogą same w sobie stanowić powodów wydania decyzji odmownej, jeżeli realizacja inwestycji nie wiąże się z przekroczeniem standardów środowiska.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., który zaopiniował pozytywnie realizację planowanej inwestycji stwierdził, że inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi, jeżeli spełnione będą warunki jej realizacji polegające na przestrzeganiu reżimu technologicznego w zakresie postępowań z odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi w czasie chowu trzody chlewnej, a także reżimu technologicznego w zakresie: stosowania preparatów redukujących amoniak w trakcie prowadzenia chowu, magazynowania pasz, czyszczenia i dezynfekcji pomieszczeń przeznaczonych do hodowli, transportu ścieków socjalno - bytowych, transportu stałych i płynnych nieczystości pochodzenia zwierzęcego i stosowania paliw zgodnych z wymogami technicznymi i ochrony środowiska. Z kolei w myśl postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia "[...]" realizacja inwestycji jest możliwa przy wypełnieniu warunków jej budowy i eksploatacji opisanych w raporcie. W ramach dokonanego uzgodnienia oceniona została także kwestia usuwania gnojowicy powstałej w toku hodowli prowadzonej w systemie bezściółkowym. Organ uzgadniający zaakceptował przedstawiony sposób zagospodarowania gnojowicy oraz stwierdził, iż stosowanie zgromadzonej gnojowicy do nawożenia użytków rolnych nie przekroczy dopuszczalnej dawki nawozowej, a planowane przedsięwzięcie nie spowoduje pogorszenia stanu wód z uwagi na przewidziany przez inwestorów sposób odprowadzania ścieków socjalno-bytowych oraz gromadzenia gnojowicy. W związku z tym organ odwoławczy powołał się na treść art. 80 ust. 1 i art. 85 ust. 2 u.o.u.i.o.ś. wskazując, że organ I instancji w ogóle pominął ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym ustalenia zawarte w raporcie, a także ustalenia wynikające z postanowienia o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia, wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniesiono także, że z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził postępowanie zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi procedurami wskazanymi w dziale III u.i.o.ś. oraz w art. 85 ust. 3 u.o.u.i.o.ś. Wskazano, że obawy lokalnej społeczności co do możliwych uciążliwości wynikających z realizacji planowanej inwestycji są zrozumiałe, ale zadaniem organu jest rzetelna ocena zebranych w sprawie dowodów, której w tym przypadku zabrakło. Odwołanie się przez organ I instancji do takich negatywnych zjawisk jak nadmiar hałasu, rozprzestrzenianie się odoru i powstanie zagrożeń bakteriobójczych odbiega całkowicie od rozwiązań przedstawionych w raporcie, jak również od uzgodnień dokonanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, gdyż z dokumentów wynika, że najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości 490 - 640 m od terenu inwestycji, a inwestycja ma być odgrodzona pasem zieleni, zaś wiejące wiatry kierować będą zapachy i pyły głównie w kierunku niezamieszkałych pól. Zatem wskazane w uzasadnieniu decyzji przyczyny, z powodu których wydana została decyzja odmowna odbiegają od ustaleń zawartych w zebranym materiale dowodowym, a wydanie decyzji bez dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, co jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że organ powinien przeprowadzić postępowanie zgodnie z procedurą uregulowaną w bezwzględnie obowiązujących przepisach u.i.o.ś., w szczególności umożliwić mieszkańcom wgląd do zebranej dokumentacji tj. raportu i uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ, a także opinii PPIS oraz rozważyć możliwość przeprowadzenia rozprawy, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 9 u.o.u.i.o.ś. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji powinien wydać decyzję zawierającą treści określone w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.o.u.i.o.ś., ze szczególnym wskazaniem tego, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione, ewentualnie w jakim zakresie nie mogły być uwzględnione i na podstawie jakich dowodów - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" oraz w opinii sanitarnej z dnia "[...]" wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do tut. Sądu T. W., podnosząc naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego w sprawie oraz brak należytego wyjaśnienia sprawy i pominięcie wszystkich okoliczności istotnych dla skarżącego, poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w konsekwencji uznanie, że długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo czynnych nie spowoduje wzrostu uciążliwości odorowych dla okolicznych mieszkańców;

2) art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nierozstrzygający wszystkich wątpliwości, a mianowicie nierozstrzygnięcie, czy budowa gospodarstwa rolnego wraz z infrastrukturą techniczną przeznaczonego do tuczu trzody chlewnej w ilości powyżej 210 DJP spowoduje znaczną uciążliwość dla okolicznych mieszkańców, spadek cen okolicznych gruntów oraz czy przedmiotowa inwestycja niesie za sobą zagrożenie spowodowane emisją pyłów i gazów, a gnojowica przedostająca się do gleby i wód stworzy niebezpieczeństwo dla ludzi i zwierząt, podczas, gdy ciężar dowodu leży po stronie organu;

3) art. 29 - 38 oraz art. 79 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 1a u.o.u.i.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w konsekwencji bezpodstawnego przyjęcia, że planowana inwestycja nie będzie niosła ze sobą uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, a złożone protesty mieszkańców nie mają wpływu na kształt wydanej przez organ I instancji decyzji.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, iż na odmowę uwzględnienia wniosku inwestora przez organ I instancji miały wpływ protesty mieszkańców, zaś uwzględniając ich opinię ustalono, że długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo - czynnych spowoduje wzrost uciążliwości odorowych w sąsiedztwie. W ocenie skarżącej nie świadczy to o zignorowaniu obowiązujących przepisów w zakresie podejmowania decyzji środowiskowej i dowolności w działaniu organu, lecz o uwzględnianiu interesu publicznego. Uzasadnione uwagi, protesty czy sprzeciw społeczeństwa mogą bowiem stanowić podstawę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Podniosła, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z art. 62 ust. 1 u.o.u.i.o.ś., który to przepis nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm, lecz nakazuje ogólną ocenę inwestycji ze względu na poszczególne elementy środowiska. Skarżąca podniosła, że u.o.u.i.o.ś. zawiera stosowne regulacje odnoszące się do udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań i zostały one w niniejszej sprawie spełnione. Złożone protesty w ramach prowadzonego postępowania zostały poddane wnikliwej analizie i miały wpływ na kształt decyzji, a rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu konsultacji społecznych z mieszkańcami wsi J. oraz osobami spoza gmin, które mają działki letniskowe na tym terenie. Skarżąca podkreśliła, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje spadek cen okolicznych gruntów i niesie ze sobą zagrożenie spowodowane emisją pyłów i gazów, a gnojowica przedostająca się do gleby i wód stworzy niebezpieczeństwo dla ludzi i zwierząt. Uciążliwym skutkiem budowy chlewni będzie także zakłócenie naturalnej harmonii miedzy człowiekiem a przyrodą. Naruszenie spokoju i równowagi w miejscu oddalonym od aglomeracji i wielkich budowli o charakterze przemysłowym jest więc działaniem naruszającym jakość i standard życia. Podniosła, że inwestor nie jest mieszkańcem wsi, dlatego nie będzie odczuwał negatywnych skutków budowy chlewni. Podała, że w okolicy znajdują się wyłącznie małe hodowle rolnicze, które nie emitują takiej ilości toksycznych związków, a w sąsiedztwie planowanej inwestycji jeden z mieszkańców planuje uruchomienie gospodarstwa agroturystycznego. Zatem wydana przez organ I instancji decyzja uwzględnia z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywateli, który w tym przypadku przeważył nad interesem inwestora i organ musiał wydać decyzję negatywną. Skarżąca podała, iż strony postępowania miały zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgłaszanych żądań, a sposób prowadzenia sprawy i wydanie decyzji było zgodne z art. 8 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sprzeciw społeczny może blokować jej wydanie, co ma miejsce w tej sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podnieść należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

Kontrolując wniesiony sprzeciw w powyższym zakresie Sąd stwierdził, ze nie zasługuje on na uwzględnienie.

W myśl art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiono bowiem, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi procedurami wskazanymi w dziale III oraz w art. 85 u.o.u.i.o.ś., a stwierdzenia zawarte w decyzji nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. W związku z tym nakazano organowi I instancji przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazaną procedurą, a szczególności wskazano na konieczność umożliwienia mieszkańcom wglądu do zebranej dokumentacji tj. raportu i uzgodnienia dokonanego przez RDOŚ, a także opinii PPIS oraz rozważenia możliwości przeprowadzenia rozprawy, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 9 u.o.u.i.o.ś. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji powinien wydać decyzję zawierającą treści określone w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.i.o.ś., ze szczególnym wskazaniem tego, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione, ewentualnie w jakim zakresie nie mogły być uwzględnione i na podstawie jakich dowodów - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz w opinii sanitarnej.

Wskazać należy, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w przedmiocie środowiskowych uprawniana dla przedsięwzięcia podlega szczególnym rygorom, wynikającym z przepisów u.o.u.i.o.ś. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takie brzmienie przepisu wskakuje, jak słusznie zauważa Kolegium, ze chodzi tutaj o decyzje w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, a w związku z tym udział społeczeństwa winien być zapewniony niezależnie od tego, czy decyzja będzie dla inwestora pozytywna, czy też negatywna. W niniejszej sprawie wymogi te nie zostały zachowane. Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. przed wydaniem i zmianą decyzji wymagającej udziału społeczeństwa organ właściwy do wydania decyzji, bez zbędnej zwłoki, podaje do publicznej wiadomości informacje o w przepisie tym wskazane, w tym m.in. o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o wszczęciu postępowania, przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie, o organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, o możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, o możliwości składania uwag i wniosków, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania, czy o organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 11 u.o.u.i.o.ś. przez podanie informacji do publicznej wiadomości rozumie się udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu, a w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ sporządził w dniu 25 listopada 2016r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które jednak nie zawiera wszystkich elementów określonych w wyżej przywołanym art. 33 ust. 1 u.o.u.i.o.ś. Ponadto brak jest informacji, w jaki sposób zawiadomienie to zostało podane do publicznej wiadomości. Ze wzmianki na zawiadomieniu wynika jedynie, że było ono wywieszone w dniu 28 listopada 2016r. i zdjęte w dniu 13 grudnia 2016r., ale nie sposób ustalić, w jakim miejscu wywieszenie to nastąpiło. Z akt nie wynika także, aby zawiadomienie to zostało podane do informacji publicznej zgodnie ze wszystkimi wymogami określonymi w powołanym przepisie. Ponadto nie podano do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji, o czym mowa jest zarówno w art. 38, jak i art. 85 ust. 3 u.o.u.i.o.ś. Nie ma przy tym znaczenia – jak wskazano wyżej – że organ wydał decyzję odmowną, gdyż rygor określony w powołanych przepisach dotyczy decyzji wydanej w trybie u.o.u.i.o.ś. Przy czym okoliczność, że – ja twierdzi skarżąca - były konsultacje społecznej, a decyzja jest wynikiem uwzględniania protestu mieszkańców, nie zwalnia organu z zachowania powyższych wymogów. Na marginesie należy jedynie skarżącej wskazać, że protest wynikał z faktu, że część mieszkańców była stronami postępowania, którym doręczano decyzje. W przeciwnym wypadku jednak istniałoby duże prawdopodobieństwo, że mieszkańcy w ogóle nie wiedzieliby o toczącym się postępowaniu i możliwości zgłaszania uwag, czemu powołane przepisy u.o.u.i.o.ś. mają zapobiegać.

Zasadnie także podnosi Kolegium, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Należy przy tym wskazać, że w świetle przepisów u.o.u.i.o.ś., a zwłaszcza art. 80 i 81 u.o.u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją o charakterze związanym. W przypadku zatem spełnienia wszystkich wymogów określonych przepisami prawa organ nie może odmówić jej wydania. Skoro zatem organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek ustawowych winien wskazać dowody, na podstawie których okoliczności te ustalił, a także z jakich względów uznał, że dowody znajdujące się w aktach sprawy, w tym raport o odziaływaniu na środowisko, nie są wiarygodne. Przy czym wskazać należy, że w tym zakresie nie jest wystarczające powołanie się jedynie na protest mieszkańców i ich obawy co do projektowanej inwestycji.

Zatem niewątpliwie uzupełnienie postępowania organu I instancji w powyższym zakresie jest niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Naruszenia te nie mogą być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż wskazane wymogi, zwłaszcza odnoszące się do udziału społeczeństwa w postępowaniu, muszą być spełnione w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, iż organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym spotęgowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych. Przy czym wskazać należy, że także organ odwoławczy nie podjął jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. W związku z tym podniesione w sprzeciwie zarzuty na tym etapie postępowania są bezzasadne.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.