Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 93/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Asesor sądowy Marcin Małek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., Nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 3 w zakresie wyrażenia "niezwłocznie", § 2 ust. 4, § 4 ust. 2, § 12 ust. 2, § 17 ust.1, § 17 ust. 3 oraz § 17 ust. 5.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 4 ust. 2, § 12 ust. 2, § 17 ust. 1, § 17 ust. 3 i § 19 ust. 6 uchwały z dnia 10 października 2017 r., nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2017 r., poz. 3987). Uchwale tej zarzucił, że w zaskarżonej części w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie rozwiązań stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej a mianowicie poprzez:

1) nałożenie w § 2 ust. 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zbierania i umieszczania odpadów w pojemnikach i workach w terminie niezwłocznym;

2) nałożenie w § 2 ust. 4 regulaminu obowiązku trwałego zgniatania odpadów opakowaniowych przed ich włożeniem do pojemnika;

3) wprowadzenie w § 4 ust. 2 regulaminu ograniczeń w zakresie napraw pojazdów samochodowych w sposób wykraczający poza zakres delegacji ustawowej;

4) nieuzasadnione powtórzenie § 12 ust. 2 w zmodyfikowanej formie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącej konieczności utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym co stanowiło naruszenie także § 118 w zw. z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908);

5) nałożenie § 17 ust. 1 regulaminu na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych obowiązku utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości lub zagrożenia dla ludzi;

6) nałożenie § 17 ust. 3 regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi zaś psów należące do ras psów agresywnych wyłącznie na smyczy i w kagańcu;

7) nałożenie § 19 ust. 6 regulaminu na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z 2017 r. poz. 3987 i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. Została uchylona z dniem 1 stycznia 2020 r. uchwałą Rady Gminy [...] nr XX/90/20 z dnia 31 marca 2020 r. sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2020 roku poz. 2273). Tym niemniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd o możliwości zaskarżania nieobowiązujących aktów prawa miejscowego. W okresie swojego obowiązywania i stosowania uchwały takie wywoływały bowiem określone skutki prawne, stanowiły źródło wynikających z niej uprawnień oraz obowiązków, co więcej w dalszym ciągu obowiązują w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce w okresie od wejścia w życie do uchylenia. Sąd administracyjny posiada tymczasem uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc o jej wadliwości od chwili podjęcia. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie uchwały nie ma takiego skutku. Dlatego usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie jej zaskarżeniu.

Artykuł 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy. Wskazane w nim elementy mają przy tym charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Nie pozwala również prawodawcy na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Nadto wymienione w art. 4 ust. 2 elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając ich zakres ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa". Odnosząc te uwagi zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że w zaskarżonej części podjęta została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Niezgodne z prawem jest unormowanie w § 2 ust. 2 stanowiącym, że właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć zanieczyszczenia niezwłocznie, ponieważ określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Analogiczne zapatrywanie należy wyrazić w odniesieniu do nałożenia w § 2 ust. 4 regulaminu obowiązku trwałego zgniatania odpadów opakowaniowych przed ich włożeniem do pojemnika. Obowiązek zmniejszenia objętości odpadu komunalnego przed wyrzuceniem do pojemnika poprzez jego zgniecenie nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 a ustawy, a zatem nałożony został z przekroczeniem kompetencji ustawowych.

Nie znajdują także uzasadnienia w art. 4 ust. 2 zawarte w § 4 ust. 2 regulaminu ograniczenia w zakresie napraw pojazdów samochodowych. Podstawą ustawową dla uchwalenia regulacji w tym zakresie jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis stanowi upoważnienie dla prawodawcy do określenia w regulaminie zasad, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Rada gminy jest zobligowana do wskazania warunków, w jakich naprawy pojazdów są dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Przez swoje sformułowanie przepis § 4 ust. 2 regulaminu, wkracza w materię unormowaną w art. 144 kc. Przepis ten nakazuje właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nie budzi wątpliwości to, że ograniczenia przewidziane regulaminem są dalej idące albowiem de facto zakazują wszelkich działań związanych z naprawą pojazdów, powodujących powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną "przeciętną miarę".

W § 12 ust. 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, co stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z modyfikacją jego treści. Powyższy przepis ustawy nakłada na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację. Powyższy zabieg stanowi też naruszenie § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Nie znajduje także uzasadnienia nałożony w § 17 ust. 1 regulaminu obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób nie stanowiący zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Takie sformułowanie przepisu, w sposób zbyt ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony nakłada wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym właśnie w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Redakcja przepisu § 17 ust. 1 regulaminu jest nieprecyzyjna, albowiem w istocie nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych. Należy przy tym wskazać, że z art. 77 kw wynika obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierząt. Natomiast co do kwestii uciążliwości to zauważyć trzeba, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień.

Nie posiada ustawowego umocowania nałożenie w § 17 ust. 3 regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi zaś psów należących do ras psów agresywnych wyłącznie na smyczy i w kagańcu. Podkreślenia wymaga, że nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe co do zasady jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Kwestionowane unormowanie regulaminu zostało sformułowane w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Jak podkreślił w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech i innych uwarunkowań fizycznych zwierzęcia może prowadzić do działań niehumanitarnych. Ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane tym aktem prawa miejscowego środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W § 19 ust. 6 regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta. Należy podkreślić, że wskazane nakazy zostały unormowane przepisami rangi ustawowej. Niewątpliwe mieszczą się one w dyspozycji czynów zabronionych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 145 kw., który stanowi: "kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany" oraz art. 91 kw, zgodnie z którym: "kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1 500 złotych albo karze nagany. Ponadto obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy lub zarządzających nieruchomościami zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Skoro zatem kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, uregulowana została przepisami rangi ustawy, brak było podstaw do regulowania tej kwestii akcie prawa miejscowego jakim jest regulamin.

Z tych powodów, w ocenie Prokuratora, skarga zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody L., który nie stwierdził nieprawidłowości. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody L.. Na etapie projektu uchwała była przedmiotem oceny Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. P.. Zaskarżona uchwała nie naruszyła w sposób rażący prawa. Uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przede wszystkim zauważyć należy, że przeszkodą dla oceny legalności zaskarżonej uchwały i wprowadzonego nią w życie regulamin nie jest utrata przez nią mocy obowiązującej z dniem 1 stycznia 2020 r. na podstawie § 2 w zw. z § 5 uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. L. z 2020 roku poz. [...]), mocą której Rada uchwaliła nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W orzecznictwie już wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (tak wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwałach z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 i z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, a także NSA w wyrokach z dnia 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 - wszystkie orzeczenia opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego (NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2875/18 - opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone unormowania regulaminu wprowadzonego uchwałą nr [...] ustanawiają nakazy i zakazy, przeto mogą stanowić przedmiot oceny zachowania ich adresatów mających miejsce już po tym jak zostały usunięte z obrotu prawnego (uchylone). Nie bez znaczenia pozostaje też ocena legalności kar administracyjnych, które mogły być nałożone na adresatów zaskarżonych norm w związku z ich naruszeniem w okresie obowiązywania. Tym samym w świetle przytoczonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego kontrola legalności zaskarżonych unormowań regulaminu wprowadzonego uchwalą nr [...] jest w pełni uzasadniona.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Artykuł 91 ust. 4 tej ustawy stanowi zaś, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/02) stwierdził, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zaliczyć należy naruszenia znaczące, jak na przykład naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. (por. wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 384/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., I SA/Gl 949/15 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zatem takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

W myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1993 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 888) regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego. Zatem ograniczenie wynikające z art. 94 ust. 1 nie ma zastosowania do zaskarżonej uchwały.

Uznając skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w [...] za dopuszczalną, Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonych unormowań stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Unormowania § 2 ust. 3 w zakresie wyrażenia "niezwłocznie", § 2 ust. 4, § 4 ust. 2, § 12 ust. 2, § 17 ust. 1, § 17 ust. 3 oraz § 17 ust. 5 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] przyjętego zaskarżoną uchwałą w sposób istotny naruszają bowiem przepisy prawa.

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Materialnoprawną podstawą uchwały nr [...] były przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.; ustawa w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały nr [...], dalej powoływanej jako "u.c.p.g.". Zgodnie z jej art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do ustępu 2 powołanego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zawarty w cytowanym wyżej przepisie katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku, jest zamknięty. Oznacza to, że ma on charakter wyczerpujący. Skutkiem tego nie wolno w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść delegacji z art. 4 ust. 2 ani też pomijać unormowania któregokolwiek ze wskazanych w tym przepisie zagadnień. Brak w regulaminie któregoś z wyszczególnionych ustawowo obowiązkowych elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, stanowi istotne naruszenie prawa. Odstąpienie bowiem od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem prawa miejscowego a ustawą.

Uwzględniając treść art. 4 ust. 2 skład orzekający stwierdził, że zasadny jest zarzut dotyczący § 2 ust. 3 regulaminu wprowadzonego w życie zaskarżoną uchwałą. Przepis ten stanowi, że odpady właściciele nieruchomości obowiązani są zbierać i umieszczać w pojemnikach i workach niezwłocznie od chwili ich powstania. Delegację ustawową upoważniającą organ uchwałodawczy gminy do określenia w regulaminie wymagań dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób zawiera art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.c. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że nie zawiera on upoważnienia dla organu uchwałodawczego gminy do określenia częstotliwości umieszczania odpadów komunalnych w pojemnikach i workach na śmieci. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby aby organ uchwałodawczy gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku określił częstotliwość prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób nadałby mu brzmienie zbliżone do art. 4 ust. 2 pkt 3, gdzie exspressis verbis wskazuje się, że jednym z wymagań jest częstotliwość. Rada Miejska dokonała zatem nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej poprzez dodanie słowa: "niezwłocznie", co oznacza, że nie wypełniła prawidłowo upoważnienia ustawowego, a ponadto naruszyła zasadę prawidłowej legislacji. Jednocześnie wyjaśnić należy, że jako podstawa ustawowa do unormowania w regulaminie obowiązku wskazanego w § 2 ust. 3 nie może być traktowany art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b, jak chce tego Prokurator. Obowiązek niezwłocznego umieszczania odpadów w pojemnikach i workach unormowany w § 2 ust. 3 nie został bowiem powiązany z uprzątaniem części nieruchomości, która służy do użytku publicznego. Dotyczy on wszystkich właścicieli nieruchomości niezależnie od tego, czy związane jest to z uprzątaniem całości nieruchomości, czy też jej części i niezależnie od tego czy nieruchomość bądź jej część służy do użytku publicznego, czy też nie. Ponadto, jak wskazuje wykładnia systemowa § 2 ust. 3 obowiązek w nim unormowany dotyczy odpadów komunalnych zaś art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b zawiera delegację ustawową do określenia warunków uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, gdzie inne zanieczyszczenia nie mogą być traktowane jako odpady komunalne. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było, aby art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b zawierał delegację ustawową do określenia wymagań dotyczących uprzątania również odpadów komunalnych wymieniłby expressis verbis ten rodzaj odpadów w tekście art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b tak jak robi to m.in. w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 3.

Trafny jest zarzut skargi dotyczący § 2 ust. 4 regulaminu wprowadzonego w życie zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z tym przepisem odpady opakowaniowe przed ich złożeniem do worka lub pojemnika, jeśli rodzaj materiału z jakiego są wykonane na to pozwala, należy trwale zgnieść. W ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach brak jest upoważnienia do nakazania określonego, jak wyżej, wzoru postępowania (zachowania) z odpadami. Ten wzór postępowania, o jakim jest mowa w omawianym fragmencie Regulaminu, nadmiernie, tj. nieproporcjonalnie co zamierzonego skutku, ingeruje w sferę praw i wolności jednostki oraz stanowi przekroczenie przyznanego radzie gminy uprawnienia. Treść § 2 ust. 4 Regulaminu ma zatem charakter (znaczenie) czysto informacyjne, co nie jest przedmiotem regulacji prawych, i tym samym jako regulacja nie przewidziana wychodzi poza granice upoważnienia ustawowego.

Uzasadnione jest twierdzenie skargi, że § 4 ust. 2 regulaminu wprowadzonego w życie zaskarżoną uchwałą w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Paragraf 4 ust. 2 stanowi, że naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi dozwolone są tylko przy udziale lub za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób uniemożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy i niniejszym regulaminem. Takie jego brzmienie powoduje, że wkracza on w materię ustawową regulacji art. 144 k.c. równocześnie modyfikując ją. W myśl tego przepisu właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Paragraf czwarty ustęp dwa tak jak art. 144 nakazuje powstrzymywanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Porównanie brzmienia § 4 ust. 2 z art. 144 k.c. prowadzi do wniosku, że ograniczenia wprowadzone § 4 ust. 2 są dalej idące od tych przewidzianych artykułem 144. W istocie zakazują one bowiem wszelkich działań związanych z naprawą pojazdów samochodowych, powodujących powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Tymczasem art. 144 k.c. zakazuje uciążliwości przekraczających "przeciętną miarę". W ten sposób § 4 ust. 2 modyfikuje nakaz zachowania wynikający z art. 144 k.c. Do takich działań legislacyjnych Rady nie upoważnia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Przyjąć więc należy, że § 4 ust. 2 wykracza poza materię, którą może normować, co przesądza o tym, że w sposób istotny narusza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Ponadto wkraczając w materię konstytucyjnie zastrzeżoną dla ustawy (ograniczanie praw właścicieli nieruchomości) w sposób istotny narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wymaga on bowiem, aby własność (prawo własności) było ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty prawa własności.

W ocenie składu orzekającego trafne jest też twierdzenie Prokuratora, że § 12 ust. 2 regulaminu w sposób istotny narusza przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dokonując oceny unormowania § 12 ust. 2 przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że ustawodawca zobowiązując organa uchwałodawczy gminy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do uchwalenia regulaminu w postaci aktu prawa miejscowego zobowiązał równocześnie ten organ do tego, aby regulamin określał szczegółowo zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy musi więc w sposób szczegółowy normować zagadnienia wskazane w art. 4 ust. 2. Musi uszczegóławiać to o czym stanowi art. 4 ust. 2. Konsekwencją tego jest to, że jeżeli art. 4 ust. 2 posługuje się zwrotem niedookreślonym, jak ma to miejsce w przypadku art. 4 ust. 2 pkt 2, gdzie użyto zwrotu ocennego "odpowiedni stan", regulamin musi zwrot ten "napełnić treścią". Obowiązkiem organu uchwałodawczego gminy w takim przypadku jest wskazanie w unormowaniu regulaminu na czym polega ów "odpowiedni stan". Posłużenie się w przepisie zawierającym upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego zwrotem niedookreślonym zapewnić ma podmiotowi do którego przepis ten jest skierowany luz decyzyjny (elastyczność) w zakresie realizacji upoważnienia ustawowego. Jeżeli zaś organ stanowiący gminy w przyjętym regulaminie powtórzy zwrot niedookreślony użyty w przepisie upoważniającym to nie wypełni obowiązku nałożonego nań art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Delegację ustawową do unormowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku obejmujących warunki utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych zawiera art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten zobowiązując organ stanowiący gminy do unormowania warunków, które muszą być spełnione w przypadku utrzymywania pojemników na odpady komunalne stanowi, że warunki te muszą zapewniać odpowiedni stan sanitarny, porządkowy i techniczny utrzymywanym pojemnikom na odpady komunalne. Zatem obowiązkiem Rady uchwalającej § 12 ust. 2 było uszczegółowienie w tym przepisie na czym polega "odpowiedni stan". Powtórzenie zaś zwrotu "odpowiedni stan", bez wskazania tego, kiedy ma on miejsce, oznacza niezrealizowanie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2.

Również § 17 ust. 1 nie realizuje upoważnienia ustawowego do dookreślenia obowiązków, które nakładane są regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepisem upoważniającym organ stanowiący gminy do określenia w regulaminie wymagań obejmujących obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku jest art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Unormowanie to zobowiązuje organ stanowiący gminy do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku związanych z utrzymywaniem zwierząt domowych tak, aby chroniły one przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Organ stanowiący musi więc w regulaminie szczegółowo wskazać jakie działania podjąć musi osoba utrzymująca zwierzęta domowe aby uchronić ludzi przed zagrożeniami z ich strony oraz uciążliwościami związanymi z ich utrzymywaniem. Paragraf 17 ust. 1 stanowi zaś, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Nie wskazuje on więc kiedy utrzymywanie zwierząt domowych nie będzie się wiązało z zagrożeniem dla ludzi oraz uciążliwością wynikającą z utrzymywanie zwierząt domowych. Także pozostałe ustępy paragrafu 17 nie precyzują na czym polegać mają działania prowadzące do ochrony ludzi przed zagrożeniami ze strony zwierząt domowych, innych niż psy i ochrony przed uciążliwościami związanym z ich utrzymywaniem. Paragraf 17 ust. 1 nie realizuje więc delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 6, czym w sposób istotny narusza ten przepis.

Zasadny jest również zarzut skargi podnoszący przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez § 17 ust. 3 regulaminu zgodnie z którym wyprowadzanie psa w miejsca publiczne jest możliwe po spełnieniu następujących warunków: 1) właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a psy ras uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu; 2) zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. W orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, że tego rodzaju zapis prowadzi do niehumanitarnych działań i stanowienia nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt (tak NSA w wyrokach z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 921/20, 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2724/19 i 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwraca się uwagę, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt, ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP). Unormowania regulaminu utrzymania czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto z treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 856 ze zm; ustawa w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały nr [...] wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zauważyć też należy, że wykonywanie nakazu z § 17 ust. 3 w określonych warunkach (wyprowadzanie psa na smyczy i w kagańcu bez uwzględnienia przeciwwskazań zdrowotnych do takiego traktowania psa) prowadzić może do naruszenia art. 6 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt, a więc zakazu znęcania się nad zwierzętami rozumianego zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Z tych powodów skład orzekający przyjął, że § 17 ust. 3 w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Trafnie podnosi w skardze Prokurator, że § 17 ust. 5 (w uzasadnieniu skargi błędnie wskazano § 19 ust. 6, którego uchwala nie zawiera) w sposób istotny narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Paragraf 17 w ustępie piątym nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych. Tymczasem kwestia ta kwestia te została uregulowana przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 Kodeksu wykroczeń kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Ponadto art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1866; ustawa w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia uchwały nr [...] stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Ponadto przepis § 17 ust. 5 Regulaminu, w taki sposób skonstruowany pozbawiony są doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, skoro określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymóg względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W sposób nieprecyzyjny formułują obowiązek względem adresata normy, posługując się niedookreślonym pojęczeniem "zanieczyszczeń". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawione przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej i nieprecyzyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że we wskazanych zapisach Regulaminu, Rada Miejska, bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 4, § 4 ust. 2, § 12 ust. 2, § 17 ust. 1, § 17 ust. 3 oraz § 17 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwałą.