Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 1459/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2004-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
article: art. 138 par. 2, , art. 7, art. 77,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004r. sprawy ze skargi X- Spółki Akcyjnej z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia [...] II. wstrzymuje wykonanie uchylonych decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz.33 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez X Spółkę Akcyjną z siedzibą w [...] od decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za zajęcie pasa drogowego skrzyżowania [...] bez zezwolenia w dniach od [...] r. do [...]r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o naliczeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu[...] r., Zarządca Drogi - Zarząd Miasta [...] nałożył na X S.A. karę pieniężną w wysokości [...]zł. za zajęcie w okresie od [...] r. pasa drogowego narożnika [...] poprzez włączenie pasa drogowego do placu budowy.

W decyzji wskazano sposób wyliczenia opłaty za zajęcie bez zezwolenia chodnika o pow. [...]m2 i zieleńca o pow. [...] m2. Jako dowód zajęcia pasa drogowego dołączono do akt protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Spółka Akcyjna X wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podano m.in., iż zajęcie chodnika o pow. [...] mkw nastąpiło z uwagi na opóźnienie zakończenia robót. Planowane ich zakończenie miało nastąpić najpóźniej do końca [...] r. W tej sytuacji nie wystąpiono z wnioskiem o przedłużenie terminu zajęcia tej części pasa ruchu. Wszystko to działo się w okresie świątecznym i zbliżającym się końcem roku. W takich okolicznościach, zdaniem strony, nie można mówić o nielegalnym, bez wiedzy zarządcy drogi zajęciu pasa ruchu, a jedynie o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przedłużenie ważności zezwolenia. Kara wymierzona na podstawie przepisu § 11 ust. 1 i 4 dotyczy, według odwołującej się, samowolnego zajęcia pasa drogowego i wtedy można mówić o zawinionym zajęciu pasa drogowego. Ponadto strona wyraziła wątpliwość, co do prawidłowości zaliczenia zieleńca znajdującego się poza pasem drogi jako obszaru terenu, z którego korzystanie nakłada obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Stwierdziła również, iż kara z tytułu bezprawnego zajęcia drogi dotyczy takich przypadków, kiedy zajmuje się pas ruchu bez wiedzy zarządcy, powodując zagrożenie przy korzystaniu z drogi, a bardzo krótka zwłoka w wystąpieniu o dalsze korzystanie z tej części terenu wyniknęła z przyczyn od Spółki niezależnych, ze względu na przedłużające się roboty.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] na mocy art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych, funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2 § 1 ust. 1 rozporządzenia RM z 24 stycznia 1986 r., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty, naliczonej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się; samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu -§ 11 ust. 4.

Samo pojęcie zajęcia pasa drogowego zostało zdefiniowane w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) i jest nim "Zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, zezwolenie to dotyczy w szczególności:

1) prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub

podziemnych,

2) włączenie pasa drogowego lub jego części do placu budowy prowadzonej poza pasem

drogowym,

3) wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych

użytkowników,

3a) umieszczania reklam w pasie drogowym,

4) innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie ruchu

drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa

drogowego."

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pojęcie drogi i pasa drogowego jest tożsame i oznacza "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". W kontekście powołanych przepisów nie budzi wątpliwości zdaniem organu odwoławczego, że zajęcie części pasa drogowego nazwanego "zieleńcem" leżącego w obszarze pasa drogowego wymaga również zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło przedstawionej przez odwołującą się Spółką interpretacji przepisów dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Przepisy ustawy jak i wskazanego rozporządzenia RM w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych nie uzależniają wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej od przyczyn powodujących zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Jedyną przesłanką obligującą zarządcę drogi do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego jest stwierdzenie przez tego zarządcę dokonania takiego zajęcia bez posiadania stosownego zezwolenia. W przedmiotowej sprawie zarządca drogi ustalenia takiego dokonał (dowód; protokół z kontroli z dnia 7 stycznia 2002 r.) i jest ono bezsporne. W okresie stwierdzonego zajęcia pasa drogowego (od 1 do 29 stycznia 2002 r.) strona odwołująca się takiego zezwolenia na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego nie posiadała.

Nie mają znaczenia w sprawie podnoszone przez stronę okoliczności "nie planowanego przedłużenia się budowy", czy też zbliżającego się końca roku. Obowiązkiem strony było uzyskanie, kolejnego zezwolenia od zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

W wyniku przeanalizowania przez organ odwoławczy sposobu wyliczenia przez organ I instancji kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego stwierdzono, iż przy wyliczeniu opłaty przyjęte zostały stawki opłat zwaloryzowane (zgodnie z § 10b rozporządzenia), ale obowiązujące dopiero od 1 lutego 2002 r. Tymczasem zajęcie pasa drogowego nastąpiło w styczniu 2002 r. w związku z czym przy obliczeniu kary winny być przyjęte stawki obowiązujące w okresie dokonanego zajęcia. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w takim kształcie w obrocie prawnym.

Przepis § 10b cyt. rozporządzenia stanowi, iż stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Według obowiązujących stawek opłat w styczniu 2002 r. stawka za zajęcie 1 m2 dróg krajowych i wojewódzkich (jezdni, torowisk i ciągów pieszych) wynosiła [...]zł. dziennie. Do pozostałych elementów pasa drogowego stosuje się stawki zmniejszone o połowę (§ 8 ust. 4 rozporządzenia) w związku z czym za zajęcie 1 m2 zieleńca stawka wynosiła [...] zł. dziennie. Wyliczenie kary pieniężnej winno więc przestawiać się następująco: pow. zajętego pasa drogowego, ilość dni 10 x stawka opłaty, razem: chodnik: [...] m2 29 dni 10 x [...] zł. [...] zł. zieleniec: [...]zł. Suma opłat: [...] zł.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna X wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa.

Skarżąca zarzuciła, że zakwalifikowanie przez organ "zieleńca" stanowiącego tzw. "przedogródek" okolony murkiem i w ten sposób oddzielony od pasa drogi nie można uznać za włączenie pasa ruchu drogowego lub jego części do planu budowy poza pasem drogowym (§ 1 ust. 1 rozporządzenia RIVI z dnia 24.01.1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, ani też wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników (§ 1 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia). Dlatego wbrew ustaleniom organu zieleniec objęty przedmiotem sprawy nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - albowiem nie znajduje się w granicach wydzielonego pasa terenu. Jest on stałym ogródkiem przeddomowym dawnej kamienicy, podobnie jak pozostałe zieleńce przylegające do istniejących kamienic na sąsiadujących nieruchomościach i położone poza chodnikiem[...] . Wynika to jednoznacznie z urzędowej mapy Szczecina.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Strona skarżąca zarzuciła, że "zieleniec" stanowiący tzw. "przedogródek" okolony murkiem i w ten sposób oddzielony od pasa drogi nie można zaliczyć do terenu uzasadniającego sankcję z zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM z dnia 24.01.1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych). Jest tak dlatego, że wbrew ustaleniom organu zieleniec objęty przedmiotem sprawy nie spełnia kryteriów określonych w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych -albowiem nie znajduje się on w granicach wydzielonego pasa terenu. Jest on stałym ogródkiem przeddomowym dawnej kamienicy, podobnie jak pozostałe zieleńce przylegające do istniejących kamienic na sąsiadujących nieruchomościach i położone poza chodnikiem[...] , co wynika jednoznacznie z urzędowej mapy [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych skardze należy przede wszystkim wskazać na treść przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa. Powołane przepisy nakazują organowi ustalić wszystkie okoliczności sprawy i wszechstronnie je rozważyć. Ustawodawca wskazuje w ten sposób, że prawidłowe zastosowanie normy materialnoprawnej jest możliwe dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest zakwalifikowanie "zieleńca" znajdującego się przed budynkiem pomiędzy chodnikiem a ścianą budynku i który zdaniem skarżącej nie jest pasem ruchu drogowego.

W tej sytuacji należy odnieść się do treści obowiązujących przepisów regulujących problematykę dróg publicznych, a następnie do treści dokumentacji określającej granice pasa drogowego ulicy [...]

Przepis art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2000r.,Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowi, że droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Powołany przepis należy jednak wziąć pod uwagę łącznie z art. 4 pkt 2 cyt. ustawy, ponieważ przedmiotowy teren stanowi jednocześnie ulicę, która jest drogą na terenach zabudowy miast i obejmuje także torowiska pojazdów szynowych, wydzielone linie rozgraniczające i jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Treść art. 4 pktl i 2 jednoznacznie wskazuje, że pas drogowy to nie tylko jezdnia po której przemieszczają się pojazdy lecz także część terenu obejmująca pobocze, a także część terenu poza samym poboczem (zob. też P.Świątecki: Drogi publiczne. Praktyczny komentarz do przepisów prawnych, Zielona Góra 2002, s. 35).

Dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma właśnie precyzyjne określenie granic pobocza tj. chodnika i terenu przyległego do niego, dochodzącego do ściany budynku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał wprawdzie treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) ale bez odniesienia się, do sformułowanego już w odwołaniu zarzutu, że teren "zieleńca" nie należy do pasa drogowego. Nie wyjaśnił zatem podstawowej przesłanki umożliwiającej wymierzenie kary za jego zajęcie bez zezwolenia. Zebrana w sprawie dokumentacja (wyrysy k. [...] oraz szkice k. [...] akt administracyjnych, a także k. [...] akt sądowych) nie pozwala jednak, pomimo że jest dość obszerna, na precyzyjne określenie "statusu" zieleńca. Zapis [...] dotyczący przedmiotowej działki daje podstawę do stwierdzenia, że odnosi się on do działki oznaczonej [...] - droga krajowa, ale odnieść to trzeba do obrysu budynku i ustalić, czy w istocie zieleniec to część chodnika, czy też teren poza pasem drogowym, uwzględniając także treść protokołu kontroli pasa drogowego (k. [...] akt adm.) w którym jest mowa o zajęciu zieleńca [...] m2 i chodnika [...]m2. Dokonanie tych ustaleń będzie powinnością organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W związku z powyższym Sąd na mocy art. 154 § 1 pkt 1 iit.c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.