Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 834/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 156 par. 1 pkt 1-7, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1900 zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nałożono na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 1900 zł za: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, zbyt długie zapisywanie wykresówki (wskutek czego kontrola była utrudniona) oraz brak przepisowych wpisów na wykresówkach imienia kierowcy. Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 24 lipca 2005 r. w R. (w ciągu dróg krajowych nr [...] i [...]) zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], kierowanego przez J. O. Kontrolowanym pojazdem A Sp. z o.o. wykonywała krajowy transport drogowy.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. została wydana w oparciu o następujące przepisy: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.); art. 15 ust. 2 i 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.); art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879); art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.11.1. lit. a., lp. 1.11.1. lit. b, lp. 1.11.5. lit. a, lp. 1.11.5. lit. b, lp. 1.11.4. lit. a., lp. 1.11.9. ust. 2 lit. b, lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a - załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej w ten sposób, że organ nałożył karę za naruszenie:

- niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 oraz 15 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

- niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1, 2 i 7 oraz art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego;

- normy prawnej, która nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, tj. art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879).

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono, iż organ jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym upoważniający do nałożenia kary wobec stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Ustawa o czasie pracy kierowców określa jednak wyłącznie czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (art. 1 powołanej ustawy). Z uwagi zaś na to, że w chwili kontroli kontrolowany kierowca nie był zatrudniony przez wnioskodawców w ramach stosunku pracy, ale świadczył na ich rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie umowy cywilnoprawnej jako odrębny przedsiębiorca - w ocenie skarżącej - ustawa ta, nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

Skarżąca wskazała również, że rozporządzenia Rady (EWG) nie są umowami międzynarodowymi. W odróżnieniu od traktatów stanowią one część krajowego porządku prawnego i stosownie do art. 249 akapit 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską są częścią wspólnotowego prawa pochodnego. Z uwagi na okoliczność, że przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny, nie mógł on być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający, tak aby wbrew jego literalnemu brzmieniu do umów międzynarodowych zaliczyć rozporządzenia wspólnotowe. Z uwagi na powyższe, a także okoliczność, iż art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania przedmiotowej decyzji zawierał enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, nie wymieniając wśród nich aktów pochodnego prawa wspólnotowego, w tym Rozporządzeń Rady (EWG), w ocenie skarżącej do czasu nowelizacji ustawy o transporcie drogowym z dnia 29 lipca 2005 r., normy w nich zawarte były w polskim systemie prawnym niesankcjonowane. Nakładanie kar za ich naruszenie nie miało więc podstawy prawnej i stanowiło naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1900 zł.

W złożonym przez A. Sp. z o.o. Sp. k. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przywołana została ponownie argumentacja zawarta we wcześniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nadto zarzucono:

- naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej;

- naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary administracyjnej za naruszenie niesankcjonowanych norm prawnych;

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej pojęcia umowy międzynarodowej;

- naruszenie 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

- naruszenie art. 12 i 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie.

Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie podkreślając, że kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497). W ocenie organu obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zaś umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP. Stosownie bowiem do tego artykułu, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową wynika, że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwo Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Polskę postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania ww. rozporządzeń. Zgodnie zaś z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które były podstawą do stwierdzenia zaistniałych naruszeń były stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym w chwili wydania zakwestionowanej decyzji. Warunki określone w powyższych rozporządzeniach unijnych mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Na poparcie zasadności swojego stanowiska Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m. in. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2007 r. I OSK 570/06, z dnia 21 lutego 2007 r. I OSK 490/06, z dnia 13 marca 2007 r. I OSK 652/06 oraz z dnia 27 marca 2007 r. I OSK 697/06.

Odnosząc się natomiast do argumentów skarżącej zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż ustawa o czasie pracy kierowców z 16 kwietnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy organ zważył, iż nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. W zakresie nieuregulowanym ustawą z 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaczęło bowiem z dniem 1 maja 2004 r. obowiązywać Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Wobec powyższego z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców z 2004 r., ale i przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i nr 3820/85 regulują obowiązki kierowców pracowników i niepracowników. Znajduje to potwierdzenie w art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców z 2004 r. Ponadto definicja kierowcy została wyraźnie określona w art. 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Zgodnie z tym przepisem "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem, nawet przez krótki okres, oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje określone w art. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Konkludując organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki obligujące organ do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Organ odwoławczy uznał nadto, że przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. - poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż rozporządzenie wspólnotowe jest umową międzynarodową i w rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej bez podstawy prawnej karę administracyjną za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej, pomimo tego, że ww. przepis przewiduje taki obowiązek,

2. naruszenie art. 6 oraz art. 7 k.p.a. w ten sposób, że organ mimo spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji utrzymał decyzję wydaną w pierwszej instancji w mocy,

3. art. 8 k.p.a., w ten sposób, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem organ doprowadził do istotnej utraty zaufania ze strony skarżącej do organów Państwa,

4. art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w ten sposób, że organ, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

5. naruszenie wyrażonej w art. 12 k.p.a. i w art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. zasady szybkości postępowania w ten sposób, że organ nie załatwił sprawy niezwłocznie, pomimo tego, iż nie wymagała ona przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku,

3. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r.,

Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, wniosła o:

4. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,

5. uchylenie w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca uzasadniła szczegółowo zarzuty skargi podkreślając, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w chwili naruszenia norm prawa wspólnotowego stwierdzonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. istniała w rodzimym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych (norma sankcjonująca).

W ocenie skarżącej od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. takiej normy w polskim systemie prawa nie było, a kary administracyjne za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych nakładano w tym okresie bez podstawy prawnej. Z art. 2 Traktatu Akcesyjnego - zdaniem skarżącej - wynika jedynie, że od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, nowe Państwa Członkowskie związały się postanowieniami aktów przyjętych przed tym dniem przez instytucje Wspólnot. Co więcej, naruszenia Rozporządzenia Rady nie można w żadnym wypadku identyfikować z naruszeniem umowy międzynarodowej, z mocy której Rozporządzenie czerpie swoją moc wiążącą.

Okoliczność, iż rozporządzenia wspólnotowe obowiązują na podstawie umowy międzynarodowej nie oznacza, że można je utożsamiać z tą umową. Konstytucja RP w art. 91 ust. 3 wyraźnie odróżnia umowy międzynarodowe od prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, stosowanego bezpośrednio w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację i dlatego niedopuszczalne jest utożsamianie ze sobą obu tych źródeł prawa.

Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, skarżąca stwierdziła, że są one rodzajowo innym od umowy międzynarodowej aktem prawa. Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/ 85 i Nr 3821/85 nie mogą – zdaniem skarżącej - być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową, wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, albowiem stanowią one część krajowego porządku prawnego i kwalifikowane są do wspólnotowego prawa pochodnego (w odróżnieniu od prawa pierwotnego, tj. umów międzynarodowych).

Mając powyższe na uwadze – w ocenie skarżącej - nałożenie kary pieniężnej za naruszenie umowy międzynarodowej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym z powołaniem się na naruszenie przepisów Rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820/85 i Nr 3821/85 stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podała, że stwierdzając legalność decyzji wydanej bez podstawy prawnej i ignorując wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obowiązek stwierdzenia jej nieważności, organ naruszył wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa oraz wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Organ dokonał bowiem na niekorzyść skarżącej rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym naruszając tym samym fundamentalną zasadę wykładni, zgodnie z którą przepis o charakterze penalizacyjnym nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie zawiadomił jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezałatwiając przedmiotowej sprawy w przewidzianym w ustawie terminie, organ naruszył ponadto wyrażoną w art. 12 i art. 35 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2007 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W skardze zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uchybień przepisom postępowania należy podkreślić, że takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się wprawdzie z powyższego obowiązku, ale w okolicznościach niniejszej sprawy – w ocenie Sądu – nie można uznać, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadzał bowiem żadnych dowodów, zaś spór między stronami dotyczył interpretacji przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych.

Niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów prawa, w tym także art. 12 k.p.a., lecz uchybienie to - w ocenie Sądu – pozostaje również bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 k.p.a. zważyć należy, że wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszył wskazanych powyżej przepisów.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek taki został złożony przez skarżącą, która uznała, że do wydania wskazanej we wniosku decyzji doszło bez podstawy prawnej, a zatem wyczerpana została przesłanka do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę decyzji, o stwierdzenie której wniosła skarżąca, stanowiły przepisy art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, art. 15 ust. 2 i 5 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.1. lit. a., lp. 1.11.1. lit. b, lp. 1.11.5. lit. a, lp. 1.11.5. lit. b, lp. 1.11.4. lit. a., lp. 1.11.9. ust. 2 lit. b, lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a - załącznika do ww. ustawy.

W ocenie Sądu powołane przez organ w decyzji przepisy wspólnotowe znajdowały w powyższej sprawie zastosowanie, zaś taka ocena Sądu jest zgodna z jednolitym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. istniały podstawy prawne do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów Rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820/ 85 oraz Nr 3821/85 w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Szczegółowa wykładnia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa została zawarta m. in. w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 570/06) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni tę wykładnię podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tam, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa Unii Europejskiej mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 460).

Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji RP). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. miedzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczypospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań.

Zarówno Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, jak i Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pochodzą sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane Rozporządzenia Rady stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, daje tym samym podstawę do przyjęcia, że naruszenie obowiązków publicznoprawnych wynikających z powołanych Rozporządzeń stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, będącego umową międzynarodową. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie możliwości stosowania sankcji za naruszenie obowiązków nałożonych przepisami tych Rozporządzeń.

Wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego .

Według art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wyliczonych ustaw oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej. Naruszenie obowiązków wynikających z powołanych Rozporządzeń Rady (EWG), stanowi więc naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej.

Wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez dodanie "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie daje podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanych Rozporządzeń Rady (EWG) nie było wcześniej obwarowane sankcją kary pieniężnej. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej (kary pieniężnej), jest bowiem ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą więc spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej. Norma prawna określa adresata, warunki w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza) oraz sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają przywołane w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisy Rozporządzeń Rady (EWG), które regulują reguły zachowania, wskazują adresata oraz warunki i sposób postępowania. Spełniają zatem wszystkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Zastosowanie zatem miały też art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, który nakładają na Państwa Członkowskie, obowiązek przyjęcia we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją, takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, jakie okażą się konieczne do wdrożenia tych Rozporządzeń. Przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszeń. Powołane wyżej przepisy art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 oraz art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 nakładają na Państwa Członkowskie m. in. obowiązek ustanowienia kar stosowanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tych Rozporządzeniach.

W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Załącznik do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów ww. Rozporządzeń Rady (EWG).

Nie można zatem ze zmiany brzmienia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyprowadzić wykładni, że w dniu wydania powyższej decyzji, przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych za naruszenie powyższych przepisów. Należy pamiętać, że zasady wykładni prawa nie dopuszczają stosowania przepisu prawa w oderwaniu od całości regulacji prawnej, a tą regulacją od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej są powołane przepisy prawa wspólnotowego, które określają rodzaj obowiązków publicznoprawnych i przyjmują zasadę zapewnienia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego, obowiązujące w polskim systemie prawnym od dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym.

Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP wynika, że przepisy prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą w krajowym porządku prawnym. Zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującego prawa wspólnotowego jest zatem zbędne, a nawet niedopuszczalne. Prowadzić może bowiem do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej. Z mocy art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej taka regulacja w krajowym porządku prawnym jest wręcz niedopuszczalna.

Reasumując, w ocenie Sądu przyjąć należy, że Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 oraz Nr 3821/85, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie pochodzą sprzed daty akcesji, a więc zostały z mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że Rozporządzenia te stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. W konsekwencji niespełnienie obowiązków wynikających z tych Rozporządzeń, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Należy w tym miejscu jednocześnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w zw. z art. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, kierowcą jest każda osoba, która kieruje pojazdem nawet przez krótki czas. Nie miała zatem znaczenia, dla ustalenia odpowiedzialności skarżącej za naruszenie wskazanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisów wspólnotowych, forma zatrudnienia kontrolowanego kierowcy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.