Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2327/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 75, art. 27 ust.1, art. 26 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 31
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędziowie NSA Maria Myślińska (spr.) Cezary Pryca Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 280/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/OI 280/13, oddalił skargę [...] na decyzję [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu 19 maja 2011 r. [...] (dalej: skarżący, strona) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. nr 64, poz.427 ze zm., dalej: ustawa z 7 marca 2007 r.), art. 16 ust. 3 i 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011), § 2 ust. 2, § 3, § 4, § 13 ust. 1-2a, § 14 ust. 1 i 3, § 27 ust. 1,2,4 i § 35 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. nr 33, poz. 262, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2010r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U nr.39, poz.211 ze zm.) i art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006. 368.15) - przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2011 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 14.878,25 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w roku 2011 skarżący ubiegał się o przyznanie płatności: w ramach pakietu 8 - Ochrona gleb i wód, wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy, do powierzchni 65,08 ha. Organ natomiast wyliczył należną stronie płatność uwzględniając przeprowadzoną w gospodarstwie strony kontrolę na miejscu z dnia 26 września 2011 r., w wyniku której powierzchnia stwierdzona ustalona została na 55,56 ha - Pakiet 8, wariant 8.2.1.

Organ I instancji stwierdził, że w trakcie przeprowadzenia kontroli na miejscu na działkach rolnych G, l, J stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1 na łącznej powierzchni 6,03 ha tj. że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Organ l instancji określił procentową wielkość zmniejszenia wynoszącą 3%, na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] października 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona złożyła zastrzeżenia do kontroli na miejscu dotyczącej ustalenia powierzchni użytkowanej rolniczo (kontrola z dnia 26 września 2011 r.). Wówczas została poinformowana przez [...] Biuro Kontroli na Miejscu pismem z dnia 13 lutego 2012 r. o przekazaniu uwag wykonawcy kontroli tj. [...] w celu ponownej weryfikacji raportu z kontroli, w świetle wniesionych przez rolnika uwag. Po ponownym rozpatrzeniu wyników kontroli oraz zbadaniu dokumentacji pokontrolnej, działki rolne A i B pomierzono łącznie, powiększono powierzchnię dla działki rolnej M i R (dodano pierwotnie błędnie wyłączony teren wzdłuż wschodniej granicy działki). Zmieniono również powierzchnie dla działki rolnej Y. Poinformowano również stronę, iż powierzchnie działek rolnych OA, OB, OC i OD wyznaczono na podstawie precyzyjnego pomiaru metodą inspekcji terenowej. Po dokonaniu korekty przekazano stronie obowiązujący protokół z kontroli na miejscu, wskazując, iż kontrola ww. działek została przeprowadzona prawidłowo i wartości powierzchni dla działek rolnych po korekcie będą brane pod uwagę w procesie naliczania płatności. Ponadto kontrola z dnia 26 września 2011 r. w zakresie wymogów wzajemnej zgodności wykazała brak przeprowadzenia koszenia na działce rolnej G, l, J (powierzchnia 6,03 ha).

Podkreślono, że wniesione przez skarżącego pismo z dnia 28 marca 2012 r. (data wpływu do BP ARiMR) informujące o niemożliwości skoszenia łąk - na działkach rolnych G, l, J, z uwagi na pogodę i warunki atmosferyczne, nie mogło zostać uwzględnione w sprawie przyznania płatności za rok 2011, skutkujące nie nałożeniem na stronę sankcji z tytułu nie skoszenia ww. działek rolnych w terminie do 31 lipca 2011 r. bowiem na kopercie nadawczej omawianego pisma widnieje data 26 marca 2012 r.- data nadania w Urzędzie Pocztowym w [...], zaś data wpływu do BP to 28 marca 2012 r., co potwierdza, iż sporządzone przez skarżącego pismo w sprawie niemożliwości skoszenia łąk i dokonania tej czynności w późniejszym terminie, opatrzone datą 3 lipca 2011 r. nie może zostać potraktowane jako informacja wniesiona w terminie określonym na dokonanie tej czynności. Data nadania pisma potwierdza, iż strona dokonała tej czynności po otrzymaniu pierwotnej decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, nakładając na stronę sankcje m.in. za nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Ponadto na skierowane przez Kierownika BP w [...] do strony wezwanie do usunięcia braków formalnych (wysłane 28 marca 2012 r.), o doprecyzowanie pisma dotyczącego nie wykoszenia części łąk, wskazania jakiej sprawy dotyczy i w jakim celu zostało złożone, strona poinformowała o wysłaniu pisma dotyczącego opóźnienia koszenia w lipcu 2011 r., a nie jak przyjął organ I instancji w marcu 2012 r.

Organ podkreślił, że w dokumentacji wniesionej przez stronę tj. z marca i kwietnia 2012 r. skarżący nie wspomniał o fakcie, czy przeprowadził wymagane koszenie i w jakim terminie. O fakcie przeprowadzenia koszenia poinformował dopiero w piśmie wniesionym do Dyrektora ARiMR w [...] w dniu 10 maja 2012 r., w którym informuje, iż wykoszenia łąk dokonał w październiku 2011, jak tylko pozwoliły na to warunki pogodowe. Zdaniem organu niezrozumiałym wydaje się być fakt, iż strona w momencie wykonania czynności koszenia, jak podała ostatecznie w październiku 2011, nie poinformowała o tym fakcie organu I instancji. Nie wspomniała też o tym fakcie w pismach wnoszonych właśnie w sprawie przeprowadzenia koszenia łąk tj. z marca i kwietnia 2012 r., co w ocenie organu II instancji wskazuje na niewiarygodność składanych oświadczeń strony w tym zakresie.

Ponadto stwierdzono, że w dniu przeprowadzenia kontroli – 26 września 2011 r., tj. prawie dwa miesiące po terminie przewidzianym na skoszenie łąk, producent rolny nie dokonał obowiązkowego zabiegu koszenia na łąkach zgłoszonych do płatności, a informacja o niemożności dokonania tej czynności nie wpłynęła w terminie 10-dniowym na zgłoszenie siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych, co ostatecznie przesądza o właściwym zastosowaniu zmniejszenia płatności w związku z nieprzestrzeganiem minimalnych norm dobrej kultury rolnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że strona w dniu 12 kwietnia 2012 r. zapoznała się osobiście w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w [...] z aktami dotyczącymi niniejszej sprawy. Podkreślono, że skarżący wypowiadał się w trakcie postępowania administracyjnego w formie pisemnej - w formie odwołań, wnoszonych pism, zatem korzystał ze swoich uprawnień osobiście, jak też przez ustanowionego pełnomocnika.

Wskazano również, że pomimo nieobecności strony podczas kontroli na miejscu w dniu 26 września 2011 r. (dot. wyłącznie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni), strona nie została pozbawiona uczestnictwa, na tym etapie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności za rok 2011. Raport z czynności kontrolnych został przekazany stronie przesyłką poleconą i wówczas skarżący miał możliwość zapoznania się z jego wynikami i ewentualnym wniesieniem zastrzeżeń w terminie 14 dni od daty doręczenia tego dokumentu, co zresztą uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/OI 280/13, oddalił skargę [...] na decyzję [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O [...]z dnia [...] marca 2013 r.

Sąd I instancji wskazał, że zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r.

Sąd I instancji stwierdził, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. jest powtórzeniem zasady praworządności wymienionej w art. 6 k.p.a. Natomiast zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wymienionej w art. 7 k.p.a.. Zatem organy ARiMR zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ta zmiana zasad i reguł postępowania wyraźnie wskazuje, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia, zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł.

W ocenie Sądu I instancji, to strona powinna wykazać się aktywnością w zakresie dowodzenia, że zgłoszona przez nią do płatności rolnośrodowiskowej powierzchnia jest prawidłowa. W tym kontekście WSA przypomniał, że organ dokonał w dniu 26 września 2011 r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego i z natury zmierzył uprawnione do płatności grunty. W raporcie z kontroli wskazano przy tym nazwę i model odbiornika GPS, z którego korzystano. Tym samym kontrola ta nie ograniczała się do kontroli na podstawie ortofotomapy, których aktualność i dokładność kwestionowali producenci rolni w sprawach rozstrzygniętych wyrokami powołanymi w skardze. Jeżeli zatem skarżący twierdzi, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to winien przedłożyć przeciwdowód w postaci wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. Organ nie jest zobowiązany do ponownego dokonania kontroli na miejscu, zwłaszcza gdy zarzuty co do wyników tej kontroli zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania są bardzo ogólne i nie odnoszą się do poszczególnych działek rolnych.

Sąd I instancji podkreślił, że do obowiązków rolnika należy wskazanie dokładnych obszarów działek rolnych, jeśli ubiega się o płatności do nich, przy czym działki rolnej nie można utożsamiać z obszarem działki ewidencyjnej, opisanej w wypisie z rejestru gruntów.

Sąd I instancji podkreślili, że kontrola na miejscu jest jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych we wniosku danych. Zgodnie bowiem z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L z 2009r. nr 316), kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Zgodnie zaś z art. 27 ust.1 tego rozporządzenia, kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Organ nie ma więc obowiązku zawiadamiania producenta rolnego o kontroli. Skoro rolnik nie wie, że zostanie w danym dniu przeprowadzona w jego gospodarstwie rolnym kontrola, to tym samym dla skuteczności tej kontroli nie jest wymagany jego udział. Rolnik nie musi zatem uczestniczyć w kontroli. Istotnym jest, by w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, rolnikowi doręczyć kopię raportu z kontroli. W rozpoznanej sprawie skarżącemu przesłana została kopia raportu z kontroli, do której wniósł on zastrzeżenia i uwagi. Po zatwierdzeniu raportu z kontroli i uwzględnieniu części zastrzeżeń, organ przesłał skarżącemu kopię poprawionego raportu z kontroli. Strona miała zatem możliwość zapoznania się z wynikami spornej kontroli na miejscu.

Odnosząc się natomiast do pisma informującego o nie wykonaniu w terminie koszenia działek rolnych G, I , J ze względu na pogodę i warunki atmosferyczne WSA stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, iż spełnione zostały przesłanki prawidłowego zawiadomienia organu o których mowa w art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W ocenie Sądu I instancji pismo strony datowane na dzień 3 lipca 2011 r. nadane zostało w urzędzie pocztowym w [...] w dniu 26 marca 2012 r. i wpłynęło do organu w dniu 28 marca 2012 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego stempel na znaczku pocztowym na kopercie zawierającej ww. przesyłkę nie jest czytelny. Jeżeli natomiast skarżący dysponuje jakimkolwiek dowodem nadania spornej przesyłki w dniu 4 lipca 2011 r. winien taki dowód przedstawić organowi. Według Sądu, każdy kto prawidłowo dba o swoje interesy, w przypadku gdy dla jakiejś czynności zastrzeżony jest termin, winien uczynić starania, ażeby w razie wątpliwości móc wykazać, że daną czynność w tym terminie spełnił. Nadając zatem pismo, w którym skarżący zawiadamia organ o niemożności wywiązania się ze swoich obowiązków w ustawowym terminie, winien skorzystać np. z przesyłki poleconej, dzięki której miałby możliwość wykazania daty jej nadania.

Niezależnie od powyższego WSA uznał, że pismo strony z dnia 3 lipca 2011 r. jest bardzo ogólnikowe i nie wynika z niego zaistnienie żadnej z przesłanek wymienionych w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Do pisma nie dołączono żadnych dokumentów potwierdzających wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych, bądź siły wyższej. Tym samym pismo to nie stanowiłoby podstawy do uznania, że skarżący zachował prawo do pomocy w odniesieniu do działek rolnych G, I, J.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z oraz art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, w sytuacji gdy z w/w przepisów wynika li tylko, iż czynności kontrolne mogą, ale nie muszą być zapowiadane, co nie oznacza jednak, że kontrole mogą być prowadzone bez udziału strony (rolnika); prawo unijne, jako lex specialis nie może być interpretowane rozszerzająco;

2. art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i odmówienie przyznania skarżącemu prawa pomocy w odniesieniu do działek rolnych G, I, J ze względu na nie przeprowadzenie na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca 2011 r., w sytuacji gdy skarżący nie mógł przeprowadzić tego koszenia ze względu na nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, o czym poinformował właściwy organ na piśmie w przepisanym ku temu terminie.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 z zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niezastosował środka określonego w ustawie, twierdząc, że skarżący nie wykazał się aktywnością w zakresie dowodzenia, że zgłoszona przez niego do pomocy finansowej powierzchnia jest prawidłowa. Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że skarżący wnioskował o dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości przy udziale skarżącego, na okoliczność ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności, jednakże organ administracyjny zaniechał przeprowadzenia tego dowodu, pozbawiając tym samym skarżącego realnej możliwości udowodnienia faktów, z których wywodził on skutki prawne oraz siebie samego - możliwości dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistej powierzchni areału uprawnionego do przyznania płatności;

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 85 § 1

k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia,

przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli

legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka

określonego w ustawie, uznając, że w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje

powierzchnię działek rolnych wykazanych w raporcie z kontroli, to powinien

przedłożyć przeciwdowód w postaci wyników pomiarów spornych działek

dokonanych przez uprawnione do tego podmioty; tymczasem na gruncie

postępowania administracyjnego nie istnieje formalna teoria dowodowa zgodnie, z którą dana okoliczność może zostać udowodniona przy pomocy ściśle określonego środka dowodowego; wręcz przeciwnie - jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być oględziny, o których przeprowadzenie wnioskował skarżący; niewątpliwie dowód ten przyczyniłby się do wyjaśnienia istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, tj. rzeczywistej powierzchni areału uprawnionego do przyznania płatności, gdyż skarżący mógłby wskazać w terenie rzeczywiste granice jego działek; zatem dowód z oględzin należało dopuścić, a nie wymagać od skarżącego zlecenia rzeczoznawcom sporządzenia prywatnej opinii w tym przedmiocie;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., w stopniu mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie dostrzegł, że organ administracyjny bezpodstawnie odmówił skarżącemu możliwości

wzięcia osobistego udziału w oględzinach (w czynnościach kontrolnych)

nieruchomości, mimo stosownego wniosku skarżącego w tym zakresie (pismo

z dnia 12.04.2012 r.) pozbawiając tym samym skarżącego realnej możliwości zgłaszania na bieżąco wątpliwości, pytań oraz składania wyjaśnień zarówno w przedmiocie sposobu pomiaru, jak również rzeczywistej po wierzchni areału uprawnionego do przyznania płatności.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów zwłaszcza, że umożliwia to ich komplementarny charakter.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, art. 4 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia

7 marca 2007 r. sformułowane w pkt I ppkt 1 i pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w przyjęciu, że czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika oraz niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ administracyjny bezpodstawnie odmówił skarżącemu możliwości wzięcia osobistego udziału w oględzinach (w czynnościach kontrolnych) nieruchomości, mimo stosownego wniosku skarżącego w tym zakresie.

Rozporządzenie Komisji (WE) 1122/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzenia kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia - kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, kontrola ma niezwykle doniosłe znaczenie dla skutecznego funkcjonowania systemu płatności bezpośrednich w całej Unii Europejskiej. Stanowi ona gwarancję rzetelnego wydatkowania wspólnotowych środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie tego instrumentu wsparcia dochodowego producentów rolnych. Dopiero po zakończeniu procedury kontrolnej można wydawać decyzje dotyczące płatności (ich przyznania lub odmowy przyznania). Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Bieluk Jerzy, Lobos-Kotowska Dorota - Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Wolters Kluwer Polska - Oficyna, komentarz do art. 30). Zatem Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Zgodnie z art. 27 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Z powołanych przepisów wynika, iż wyłączony jest obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzenia kontroli. Zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Po 31/13). Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Natomiast sporządzone z tej kontroli raporty muszą być doręczone kontrolowanemu podmiotowi (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10).

W rozpoznanej sprawie skarżącemu przesłana została kopia raportu z kontroli, do której wniósł on zastrzeżenia i uwagi. Po zatwierdzeniu raportu z kontroli i uwzględnieniu części zastrzeżeń, organ przesłał skarżącemu kopię poprawionego raportu z kontroli. Strona miała zatem możliwość zapoznania się z wynikami spornej kontroli na miejscu.

Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, podniesiony w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Według autora skargi kasacyjnej organy bezpodstawnie odmówiły przyznania skarżącemu prawa pomocy w odniesieniu do działek rolnych G, I, J ze względu na nie przeprowadzenie na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca 2011 r., w sytuacji gdy skarżący nie mógł przeprowadzić tego koszenia ze względu na nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, o czym poinformował właściwy organ na piśmie w przepisanym ku temu terminie.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący pismem datowanym na dzień 3 lipca 2011 r. poinformował organ o niemożliwości skoszenia łąk ze względu na pogodę i warunki atmosferyczne w obowiązkowym terminie tj. do 31 lipca 2011 r. Na kopercie zawierającej to pismo znajdują się trzy stemple. Na jednym z nich widnieje data 26 marca 2012 r., dwa pozostałe znajdujące się na znaczku pocztowym są nieczytelne.

Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd I instancji stwierdził, że pomimo tego iż na ww. piśmie widnieje data 3 lipca 2011 r., to przesyłka je zawierająca została nadana w urzędzie pocztowym w [...] w dniu 26 marca 2012 r.

Z powyższym poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem jak sam zauważył Sąd I instancji dwa z trzech stempli na kopercie zawierającej powyższą przesyłkę są nieczytelne. Zatem nie można było bezkrytycznie przyjąć, że przesyłka została nadana przez skarżącego w dniu 26 marca 2012 r.

Jednakże ustalenie daty nadania wymienionego pisma w urzędzie pocztowym nie miało istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ nie można było uznać, że stanowiło ono zawiadomienie organu, którym mowa w art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Zgodnie z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowanych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentację wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Z kolei w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 określono, że za działalnie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne są uznawane: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich oraz choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt.

Odnosząc powyższe rozważania do treści pisma strony z dnia 3 lipca 2011 r. należy stwierdzić, że jest ono bardzo ogólnikowe i nie wynika z niego zaistnienie żadnej z przesłanek wymienionych w cyt. art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Zawarto w nim bowiem jedynie informację o nie wykonaniu w terminie koszenia działek rolnych G, I oraz J ze względu na pogodę i warunki atmosferyczne. Do pisma nie dołączono też żadnych dokumentów potwierdzających wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych, bądź siły wyższej. Tym samym pismo to nie mogło stanowić podstawy do uznania, że skarżący zachował prawo do pomocy w odniesieniu do tych działek rolnych.

Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty podniesione w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 z zw. z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał się aktywnością w zakresie dowodzenia, iż zgłoszona przez niego do pomocy finansowej powierzchnia jest prawidłowa. Ponadto kasator nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, według którego, gdy skarżący kwestionuje powierzchnię działek rolnych wykazanych w raporcie z kontroli, to powinien przedłożyć przeciwdowód w postaci wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez uprawnione do tego podmioty.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W myśl z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w odpowiednich przepisach Unii Europejskiej do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt 1 i 2 powołanego wyżej przepisu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przepis ten modyfikuje zatem obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania - określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11).

W rozpoznanej sprawie organ dokonał w dniu 26 września 2011 r. kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego skarżącego i z natury zmierzył uprawnione do pomocy ONW grunty. W raporcie z kontroli wskazano przy tym nazwę i model odbiornika GPS, z którego korzystano. Tym samym kontrola ta nie ograniczała się do kontroli na podstawie ortofotomapy, których aktualność i dokładność kwestionowali producenci rolni w sprawach rozstrzygniętych wyrokami powołanymi w skardze. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji jeśli skarżący twierdzi, że powierzchnie działek rolnych są inne niż wykazane w raporcie z kontroli, to winien przedłożyć przeciwdowód w postaci wyników pomiarów spornych działek dokonanych przez uprawnione do tego podmioty. Organ bowiem nie był zobowiązany do ponownego dokonania kontroli na miejscu, zwłaszcza gdy zarzuty co do wyników tej kontroli zgłaszane przez skarżącego w toku postępowania są bardzo ogólne i nie odnoszą się do poszczególnych działek rolnych. Skarżący oświadczył jedynie, że nie zgadza się z ustaleniami kontroli pod względem zmierzonej powierzchni oraz, że podane przez niego powierzchnie są zgodne z rzeczywistą powierzchnią upraw. Nieścisłości – jego zdaniem – mogą wynikać z mało precyzyjnego pomiaru. Z raportu z kontroli wynika natomiast, że część gruntów została wyłączona z pomocy ze względu na zadrzewienia czy zakrzaczenia. W tym miejscy wymaga podkreślenia, że kontrole na miejscu przeprowadzone są bezpośrednio przez ARiMR bądź na jego zlecenie, a więc sporządzone w ich efekcie protokoły są dokumentem mającym walor urzędowy (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 527/12).

Reasumując stwierdzić należy że to skarżący podważając wiarygodność kontroli na miejscu zobligowany był przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, albowiem to właśnie on z tych kwestionowanych okoliczności chciał wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Skoro więc, wbrew obowiązkowi z art. 21 ust. 3 ww. ustawy, nie przedstawił takich dowodów, to tym samym nie ma żadnych podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego w tym zakresie. Argumentacja skarżącego kwestionująca poczynione ustalenia organów, nie poparta materiałem dowodowym, jest niewystarczająca do podważenia dowodów przedstawionych przez organy. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., a weryfikując wniosek skarżącego podjęły działania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w oparciu o źródło dowodowe, którego mocy dowodowej skarżący w żaden sposób skutecznie nie podważył.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.