Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 470/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit b, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 899/09 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 899/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powołaną decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 K.p.a., art. 2 pkt 5 lit. a, art. 15 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), dalej "ustawa o zaliczce alimentacyjnej", w związku z art. 3 pkt 17a, art. 25 ust. 1 i art. 30 ust. 2, 7 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), orzekł o zwrocie nienależnie pobranej przez B. H. zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 lipca 2007 r. w kwocie 5700,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 788,51 zł, co łącznie stanowi kwotę 6488,51 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia (...) października 2005 r. Prezydent Miasta Ł. przyznał B. H. zaliczkę alimentacyjną na dziecko M. H. na okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 300,00 zł miesięcznie, a następnie decyzją z dnia (...) października 2006 r. - na okres od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. w wysokości 300,00 zł miesięcznie. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 11 czerwca 2007 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że B. H. wychowuje córkę M. z byłym mężem R. H.. Z informacji otrzymanej z Referatu Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łódź Delegatura Łódź-Polesie wynika, że B. H. w okresach od 1 lipca 2003 r. do 30 września 2007 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy i podawała w składzie gospodarstwa domowego także R.H.. Ponadto w dniu 11 października 2007 r. w siedzibie organu I instancji stawiła się M.H., która oświadczyła, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z ojcem R. H., który ma wpływ na jej wychowywanie.

W takim stanie faktycznym, mając na względzie fakt, że we wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na okres zasiłkowy 2005/2006 oraz 2006/2007 B. H. nie wskazała w składzie rodziny R. H. oraz złożyła własnoręczny podpis pod oświadczeniem, że powyższe dane są prawdziwe, zasadnym było wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń.

W odwołaniu od tej decyzji B. H. oświadczyła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z mężem. Mąż mieszka bowiem z konkubiną i sporadycznie odwiedza córkę, co trudno nazwać jej wychowywaniem. Jeśli chodzi o dodatek mieszkaniowy wyjaśniła, że były mąż został uwzględniony we wniosku o przyznanie dodatku tylko z tego powodu, że nadal jest zameldowany w mieszkaniu i pokrywa częściowo koszty związane z jego utrzymaniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.decyzją z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta Ł. dwiema decyzjami z dnia (...) listopada 2007 r. uchylił decyzje przyznające B. H. zaliczkę alimentacyjną na córkę M. H. i orzekł o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej w okresach od 1 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. oraz od 1 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. Od decyzji tych B. H. nie złożyła odwołania, wobec czego stały się one ostateczne. Tym samym wypłacona zaliczka alimentacyjna za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 lipca 2007 r. stała się świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. W ocenie Kolegium, jest niespornym, że B. H. składała sprzeczne oświadczenia dostosowując swoją sytuację rodzinną do przesłanek umożliwiających przyznanie świadczeń w oparciu o różne ustawy. Składając oświadczenie na potrzeby ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego twierdziła, że jej gospodarstwo domowe składa się 3 z osób, natomiast w sprawie o zaliczkę alimentacyjną twierdziła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z R. H.. Z tych powodów Kolegium nie dało wiary wyjaśnieniom złożonym w odwołaniu, wskazując nadto na oświadczenie M. H. z dnia 17 października 2007 r. o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. H. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i powtórzyła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Jednocześnie dodała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie stać jej na zwrócenie całej kwoty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 308/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) stycznia 2008 r., a także obu decyzji Prezydenta Miasta Ł.z dnia (...) listopada 2007 r. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) stycznia 2008 r. oraz decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) listopada 2007 r. były kierowane do B. H., czyli do osoby nie będącej stroną w sprawie. W chwili wydawania decyzji z dnia (...) listopada 2007 r., którymi to decyzjami uchylono decyzje przyznające zaliczkę alimentacyjną oraz w momencie wydawania decyzji orzekającej zwrot nienależnie pobranych świadczeń, stroną była M. H. będąca już osobą pełnoletnią. Ona też winna być adresatką wydawanych decyzji, gdyż z chwilą ukończenia 18 roku życia uzyskała pełną zdolność do czynności prawnych. Kierowanie przez organy administracji decyzji do B. H., jako osoby nie posiadającej przymiotu strony, było zatem nieprawidłowe i musiało skutkować stwierdzeniem nieważności.

Na skutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniesionej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 21/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, decyzja zaskarżona do Sądu I instancji nie została wydana w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, w której orzeka się o przyznaniu prawa do tego świadczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego był zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Z tego też powodu decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) listopada 2007 r., którymi uchylono decyzje przyznające B. H. zaliczkę alimentacyjną na M. H. i odmówiono przyznania tego świadczenia nie zostały wydane w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego sprawę o zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Wobec powyższego zasadny był podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji obejmując kontrolą decyzje Prezydenta Miasta Łódź z dnia (...) listopada 2007 r. wykroczył poza granice sprawy, której dotyczyła skarga, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. NSA wskazał także, iż w świetle treści art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej brak jest podstaw, aby a priori zakładać, że osobą zobowiązaną do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki była osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego po uzyskaniu przez nią pełnoletności, zaś co do zasady osobą tą nie może już być przedstawiciel ustawowy, który był osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do zaliczki (art. 10 ust. 2 ustawy) i następnie faktycznie ją pobierał w okresie, kiedy osoba uprawniona była małoletnia. Postępowanie o zwrot nienależnie pobranej zaliczki jest postępowaniem odrębnym od postępowania o przyznanie tego świadczenia i kwestia uzyskania pełnoletności przez osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego nie ma decydującego znaczenia dla określenia osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranej zaliczki, a więc nie decyduje o zakresie podmiotowym postępowania i nie determinuje bezwarunkowo adresata decyzji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 15 w związku z art. 2 pkt 5 lit. a, art. 7 ust. 1 oraz art. 10 ustawy o zaliczce alimentacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, choć niezależnie od zarzutów w niej podniesionych.

Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały między innymi w oparciu o przepis art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej odsyłający do art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji ich zastosowania organy uznały, że B. H. w okresie objętym postępowaniem nie była osobą samotnie wychowującą dziecko M. H.. Przyjęto bowiem, że choć egzekucja alimentów na rzecz uprawnionej była bezskuteczna, to jednak okoliczności sprawy wskazują, że skarżąca wychowywała dziecko z byłym mężem, a tym samym jest ona zobowiązana do zwrotu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 lipca 2007 r. Zdaniem Sądu, choć przedmiotem badania jest decyzja dotycząca zwrotu zaliczki alimentacyjnej, to jednak - biorąc pod uwagę przywołaną w niej podstawę prawną - nie można pominąć okoliczności, które doprowadziły do jej podjęcia. Okolicznościami tymi zaś są uchylenie decyzji przyznającej pierwotne świadczenie i odmowa przyznania zaliczki (decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 19 listopada 2007 r.) na skutek ustalenia, że skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko, gdyż w wychowaniu dziecka uczestniczył jej były małżonek, a ojciec dziecka. Kwestia ta była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. P 18/06 rozstrzygnął o niekonstytucyjności art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo do zaliczki osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wyrok dotyczy również i takich sytuacji, gdy dziecko wychowywane jest przez matkę z jej byłym małżonkiem, czy to zamieszkującym wspólnie czy też oddzielnie, ale nie wywiązującym się z obowiązku alimentacyjnego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie odpadała podstawa ustalenia, iż skarżąca nie była osobą samotnie wychowującą dziecko, co z kolei powoduje, że jej córka była uprawniona do zaliczki alimentacyjnej, a skoro tak, to brak było podstaw do żądania zwrotu zaliczki alimentacyjnej. Stwierdzono zatem, że na skutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego odpadła materialnoprawna podstawa decyzji odmawiającej przyznania zaliczki alimentacyjnej, a następnie decyzji orzekającej o zwrocie świadczenia. To zaś skutkowało stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 524/08 niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1234/07 niepubl.).

Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 145a K.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny także wtedy, gdy podstawa wznowienia postępowania administracyjnego nie istniała w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 430/01 - LEX nr 299433; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 29 września 1999 r. sygn. akt I SA/Łd 1327/97 - LEX nr 43929; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999 r. sygn. akt II SA 1027/99- LEX nr 46809; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1999 r. sygn. akt II SA 1240/99 - LEX nr 46808). Pogląd ten Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił. W tym stanie rzeczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należało uznać, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta przez organy administracji w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją i powinna zostać ponownie rozpoznana w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 grudnia 2009 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, przez dokonanie oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i faktycznego, mającej na uwadze nie zgodność z prawem, lecz względy słuszności,

b) art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem odróżnić należy wydanie decyzji zmieniającej (uchylającej) uprzednio wydaną decyzję ostateczną i odmawiającą przyznania świadczenia od decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, z których każda wydawana jest w oparciu o odrębną, samodzielną podstawę materialnoprawną,

c) art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej przez rażąco błędną wykładnię, gdyż norma ta nie daje podstawy do konkretyzacji stosunku materialnoprawnego i przyznania bądź odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej, lecz jedynie rozstrzyga o podmiocie zobowiązanym do zwrotu zaliczki i kwocie podlegającej zwrotowi;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145a K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia, kiedy przesłanka ta wystąpiła, ale w odniesieniu do postępowania zakończonego ostatecznie decyzją o zmianie (uchyleniu) ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczenia, a nie w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia;

b) art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem wykroczono poza granice sprawy, gdyż oceniono decyzję ostateczną i decyzję ją poprzedzającą, przez odniesienie się do innych ostatecznych decyzji administracyjnych rozstrzygających o innym przedmiocie;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania;

d) art. 190 P.p.s.a. przez pominięcie związania wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny który wyraźnie stwierdził, że decyzja ostateczna i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w oparciu o normę zawartą w art. 15 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, a nie w oparciu o normę zawartą w art. 10a tej ustawy, co uzasadnia pogląd o odrębności postępowań w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej od decyzji w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie odróżnia dwóch odrębnych postępowań i dwóch odrębnych podstaw wydanych uprzednio decyzji administracyjnych, tj.: decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej, decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną i decyzji o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki, która to jest konsekwencją uprzednio wydanych decyzji (o uchyleniu decyzji przyznającej zaliczkę i odmowie jej przyznania). Każda z tych trzech odrębnych decyzji odnosi się do konkretnego, odrębnego przedmiotu i każda z nich ma odrębną, samodzielną podstawę materialnoprawną.

Sąd pierwszej instancji z powodów niezrozumiałych dla skarżącego kasacyjnie organu przyjmuje, że skoro w podstawie prawnej decyzji o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej powołano art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to normy te stanowiły podstawę materialnoprawną dla wydania decyzji o zwrocie, co w konsekwencji powoduje, że skoro art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, to koniecznym było zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Zdaniem Kolegium, pogląd ten jest błędny. Norma zawarta w art. 2 pkt 5 1 it. a w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej i art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiły podstawę do wydania decyzji o uchyleniu uprzednio wydanych decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej i odmowie przyznania zaliczki. Podstawa do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w oparciu o art. 145a K.p.a. istniała zatem w odniesieniu do tych ostatecznych decyzji, nie zaś w odniesieniu do decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Powołanie w podstawie prawnej decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej, norm zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny, nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem jedyną podstawą prawną wydanych decyzji był art. 15 i art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Kolegium, zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145a K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy zakwestionowana została przez Trybunał Konstytucyjny podstawa merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji. Jednak taka sytuacja w tym przypadku nie ma miejsca. Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył zarówno normy prawa materialnego, jak i normę zawartą w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję ostateczną, jak i decyzję ją poprzedzającą naruszył art. 135 i art. 134 P.p.s.a., bowiem wykroczył poza granice sprawy, gdyż dokonał oceny zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przez "okoliczności, które doprowadziły do jej podjęcia". Takie swoiste "rozszerzenie" granic sprawy, w istocie swej stanowi kontrolę decyzji o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej, a nie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, naruszając tym samym art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie jest spornym, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę B. H., co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności jej zdanie 2, jak i art. 153 tej ustawy. Wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena prawna jest, zdaniem Kolegium, wadliwa i niespójna, bowiem nawet poza kategorycznym stwierdzeniem, że decyzje zostały wydane z wadą szczególną, nie dokonano żadnej oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności nie odniesiono się do skutków własnego rozstrzygnięcia, jak i norm prawa materialnego, które mają zastosowanie w przypadku zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia i w przypadku wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia oraz nie wypowiedziano się w sposób jasny, czy i jakie rozstrzygnięcie winien podjąć organ administracji w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Lakoniczne stwierdzenie, że "sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją i powinna zostać ponownie rozpoznana w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego", nie spełnia ani wymogu określonego w art. 141 § 4, ani też w art. 153 P.p.s.a. Nie jest wiadomym, czy organ administracji winien pominąć zupełnie występowanie w obrocie prawnym decyzji ostatecznych o odmowie przyznania zaliczki alimentacyjnej, tj. uznać że one nie obowiązują, nie wywołują żadnych skutków prawnych; że wypłacone świadczenie nie znajduje żadnego pokrycia w decyzji administracyjnej o jego przyznaniu, gdyż takowej nie ma. Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że art. 145a w związku z art. 147 K.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tylko na wniosek strony i to tylko w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Sąd pominął także fakt, że nowy stan prawny ukształtowany w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma wpływ na decyzję o ustaleniu prawa do zaliczki alimentacyjnej.

W dalszym wywodzie skarżące Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. I OSK 21/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, że sprawa o zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej nie jest sprawą, w której doszło do konkretyzacji stosunku materialnoprawnegoi przyznania zaliczki alimentacyjnej. Jest to odrębna sprawa, w której rozstrzygnięto wyłącznie o tym, kto i jaką kwotę nienależnie pobranej zaliczki powinien zwrócić (art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Kolegium podkreśliło, iż jest to wykładnia art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, który stanowił samodzielną podstawę materialnoprawną wydanej decyzji ostatecznej. Sąd pierwszej instancji pominął w zaskarżonym wyroku tę kwestię i w konsekwencji błędnie zastosował normy prawa, które w tym postępowaniu zastosowania mieć nie mogły.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a, tj. naruszenie prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych; dopiero bowiem po przesądzeniu, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy przyjęte przez sąd pierwszej instancji są prawidłowe, albo że nie zostały skutecznie podważone, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Spośród zarzutów zgłoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (odnoszącej się do uchybień proceduralnych) zasadniczym i najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., które - zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu - polega na wykroczeniu poza granice sprawy przez dokonanie oceny zaskarżonej decyzji poprzez odniesienie się do innych decyzji ostatecznych rozstrzygających o innym przedmiocie. Zdaniem pełnomocnika, Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. wykroczył poza granice sprawy, gdyż dokonał oceny decyzji (zaskarżonej) orzekającej o zwrocie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej biorąc pod uwagę okoliczność prawną uzasadniającą rozstrzygnięcie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ale odnoszącą się do decyzji uchylających decyzje (ostateczne) o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej i odmowie przyznania tej zaliczki.

Zarzut ten nie jest trafny. Zasadą wynikającą wprost z treści art. 134 § 1 jest, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, natomiast "daną sprawą" jest sprawa, która została rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją. Przepis zaś art. 135 P.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu na objęcie kontrolą także innych aktów bądź czynności organów administracji wydanych bądź podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy i na zastosowanie przewidzianych ustawą środków w stosunku do naruszeń prawa stwierdzonych w trakcie rozpoznawania skargi.

Jeśli chodzi o rozumienie pojęcia "w granicach danej sprawy" to wskazać należy, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (ONSA 2001/1/7) rozważając sens zwrotu "w granicach danej sprawy" podkreślono, iż w literaturze przyjmuje się, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym (J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, s. 83). Wskazano, że zgodnie z poglądami doktryny (np. B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, nr 1 poz. 49 s. 51) na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw lub obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Sprawa będąca przedmiotem kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi decyzji ostatecznej dotyczyła zwrotu przez B. H.zaliczki alimentacyjnej pobranej nienależnie w oznaczonym okresie czasu. Elementy identyfikacyjne tej sprawy zawiera przepis prawa materialnego stanowiący podstawę wydania decyzji, tj. przepis art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Powołany przepis brzmi: "Osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu". Ustawa o zaliczce alimentacyjnej nie definiuje pojęcia "nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej", ale w art. 18 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych nakazuje stosować odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, o ile nie są z nią sprzeczne. Pojęcie nienależnie pobranego świadczenia zdefiniowane zostało w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Z treści ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) listopada 2007 r. jednoznacznie wynika, że uchylenie decyzji przyznających B. H. zaliczkę alimentacyjną nastąpiło z powodu stwierdzenia przez organ, że – w jego ocenie – świadczenie to we wskazanych okresach jej nie przysługiwało. I choć w powołanych decyzjach z (...) listopada 2007 r. nie powołano art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 8 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że bez oparcia się na tej podstawie prawnej organ administracji nie był władny wzruszyć ostatecznych decyzji przyznających zaliczkę alimentacyjną. Uchylenie zaś decyzji ostatecznej bez zgody strony przepis art. 32 ust. 1 dopuszcza tylko w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Ta ostatnia przesłanka przesądziła o uchyleniu przez Prezydenta Miasta Ł. ostatecznych decyzji przyznających B. H. zaliczkę alimentacyjną.

Powyższy wywód wskazuje na to, że okoliczność pobrania nienależnie przez B. H. zaliczki alimentacyjnej jest elementem zakreślającym tożsamość sprawy w rozumieniu art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a., pozwalającym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na ocenę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu przez B. H. nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej poprzez pryzmat oceny prawidłowości decyzji uchylających decyzje o przyznaniu zaliczki i odmowie jej przyznania za dany okres. Sąd pierwszej instancji dostrzegłszy wady postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji był zatem uprawniony, na zasadzie art. 135 P.p.s.a., objąć kontrolą przesłankę nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej także w decyzjach uchylających decyzje o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Wprawdzie Sąd ten nie zastosował konsekwentnie także wobec tych decyzji środków przewidzianych w P.p.s.a., jednak nie stanowi to okoliczności uzasadniającej zarzut naruszenia art. 135 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych rozważań wynika także negatywna ocena zarzutu dotyczącego naruszenia art. 190 P.p.s.a., które - według pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Kolegium - polega na niezastosowaniu się Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie do wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 21/09 poglądu o odrębności sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej i sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Należy wziąć pod uwagę, że pogląd o odrębności ww. spraw przedstawiony został w powołanym wyroku NSA wyłącznie na tle zagadnienia dotyczącego ustalenia strony postępowania w każdej z tych spraw, nie zaś w aspekcie określenia "granic sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., o które chodzi w niniejszej sprawie. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia zasady związania wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał w nim wystarczająco umotywowanej oceny prawnej sprawy, przy czym ocena prawna i jej argumentacja nie jest niespójna i lakoniczna, jak zarzuca skarga kasacyjna. Pozbawione racji jest twierdzenie, że wadą uzasadnienia wyroku sądu mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy jest brak pełnego przedstawienia stanu faktycznego, oceny zebranego materiału dowodowego oraz wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie i sposobu jej rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny był ustalony w sposób niesporny; wszak sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowej przy niezmienionym stanie faktycznym. Dotyczy to samo przez się i oceny zebranego materiału dowodowego, który stanowił podstawę tych ustaleń faktycznych. Nie może podważyć zaskarżonego wyroku także zarzut braku wyraźnie wyartykułowanych w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem zakwestionował decyzję, która godzi w wartości konstytucyjne i prowadzi do skutków niesprawiedliwych wobec strony. Wynikają z tego same przez się wskazania dla organu administracji co do kierunku, w jakim ma zmierzać załatwienie sprawy. Przekonanie organu, że wytyczne, o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., powinny instruować, w jaki sposób organ ma prowadzić dalej postępowanie administracyjne oraz jakie rozstrzygnięcie winien podjąć, jest całkowicie nieuzasadnione; sąd administracyjny nie może zastępować organu administracji w jego roli prowadzącego postępowanie administracyjne.

Za nietrafny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145a K.p.a., które – według pełnomocnika skarżącego Kolegium - polega na tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż przesłanka uchylenia decyzji określona w art. 145a K.p.a. wystąpiła w postępowaniu w sprawie o zwrot nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W ocenie pełnomocnika, mogła ona dotyczyć wyłącznie postępowania w sprawie uchylenia ostatecznych decyzji przyznających zaliczkę.

Ocena tego zarzutu wiąże się z przedstawionym wcześniej wywodem w kwestii objęcia kontrolą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 135 P.p.s.a., całokształtu sprawy nienależnie pobranego świadczenia przez B. H.. Jak wykazano, decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie sposób ocenić bez równoczesnej oceny, czy prawnie usprawiedliwiona jest decyzja uchylająca decyzję uprawniającą do świadczenia z powodu pobrania go nienależnie (art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej). Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie przez organy administracji, iż B. H. nienależnie pobierała zaliczkę alimentacyjną, oparte zostało na przepisie uznanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niezgodny z Konstytucją, to był zobligowany uchylić wadliwie wydane decyzje administracyjne na podstawie art. 145 § 1lit. b P.p.s.a.

Wokół zagadnienia "rozszerzenia" oceny prawnej sprawy na postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznających zaliczkę alimentacyjną B. H. koncentrują się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego: art. 2 pkt 5 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Zmusza to do odesłania do rozważań odnoszących się do tej kwestii zawartych w niniejszym uzasadnieniu.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji oceny sprawy na zasadzie słuszności, a nie zgodności z prawem, to należy stwierdzić, że zarzut ten nie został poparty jakimkolwiek uzasadnieniem. Z tego powodu nie jest możliwa jego ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, skargę tę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na zasadzie art. 184 P.p.s.a.