Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 890/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 14 ust.1, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 2, art 17 pkt 6, art. 17 pkt 7, art. 17 pkt 11, art. 17 pkt 12, art. 18 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 40 ust. 1, art. 41
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 20, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Nie jest tak, że każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, jest naruszeniem zasady równości. Wręcz przeciwnie, przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Plany miejscowe są stąd prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie stosownie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej.

Wypowiadając powyższy pogląd Sąd oczywiście nie zaprzecza koncepcji nadużycia władztwa planistycznego, która została wyrażona i ugruntowana w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wbrew jednak stanowisku skarżącej o takim nadużyciu można twierdzić nie w sytuacji wyłącznie różnego przeznaczenia terenów, ale dopiero wówczas, gdyż dochodzi do jaskrawego naruszania praw adresatów planu przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia bądź w celu osiągnięcia nieproporcjonalnie mniej cennych wartości.

TEZY

Nie jest tak, że każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, jest naruszeniem zasady równości. Wręcz przeciwnie, przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Plany miejscowe są stąd prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie stosownie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej.

Wypowiadając powyższy pogląd Sąd oczywiście nie zaprzecza koncepcji nadużycia władztwa planistycznego, która została wyrażona i ugruntowana w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wbrew jednak stanowisku skarżącej o takim nadużyciu można twierdzić nie w sytuacji wyłącznie różnego przeznaczenia terenów, ale dopiero wówczas, gdyż dochodzi do jaskrawego naruszania praw adresatów planu przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia bądź w celu osiągnięcia nieproporcjonalnie mniej cennych wartości.


SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] listopada 2009 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] terenu przy ulicach [...] ogłoszona w [...] r. Nr [...], poz. [...] (zwana dalej także "uchwałą [...]" lub "planem"). Skarga obejmuje część przepisów uchwały dotyczących zagospodarowania działek [...] i [...], obręb [...] położonych w [...] przy [...], stanowiących własność skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k.

Na podstawie akt planistycznych można ustalić następujące okoliczności towarzyszące podjęciu uchwały [...].

W okresie poprzedzającym maj 2007 r. Wójt Miasta [...] (zwany dalej "Prezydentem") przeprowadził analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. Dokumentacja to potwierdzająca, wraz z umową zlecenie uprawnionemu podmiotowi zorganizowania prac planistycznych, znajduje się k. 299-316 akt planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wówczas tekst pierwotny ustawy Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jednolity wskazanego akt prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018, poz. 1945 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.").

Uchwałą z dnia [...] maja 2007 r., [...] Rada przystąpiła to sporządzania planu miejscowego miasta [...] dla terenu przy [...] – [...]. Granice opracowania określono w załączniku graficznym (k. 298-295 akt planistycznych; art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p.).

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono między innymi w lokalnej prasie [...] czerwca 2007 r. (k. 291 akt planistycznych) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (k. 292-292 verte akt planistycznych).

W trybie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 258--289 akt planistycznych).

Następnie zebrano wykaz wniosków do planu złożonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (wykaz na k. 241 akt planistycznych). Wszystkie wnioski, a także wystąpienia instytucji i organów zebrano na k. 242-257 akt planistycznych.

W tym miejscu warto zaznaczyć, że w odniesieniu do przeznaczenia w planie działek [...] i [...] ówczesny ich właściciel (spółka [...] sp. z o.o. sp.k. nabyła je później) żadnych wniosków do planu nie składał.

W styczniu 2008 r. sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko dla przygotowywanego planu miejscowego (k. 223 i k. 36-47 akt planistycznych). Warto dla jasności dodać, że wówczas podstawą prawną sporządzenia tego dokumentu były art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska według brzmienia określone w tekście jednolitym Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Z kolei w lutym 2008 r. przygotowano prognozę skutków finansowych planu (k. 223 i k. 206-219 akt planistycznych).

Projekt planu następnie uzgadniano i opiniowano stosownie do art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w jego ówczesnym brzmieniu. Do akt przedłożono stanowiska organów i instytucji uzgadniających (k. 151-204 akt planistycznych).

Warto w tym miejscu nadmienić, że przez dłuższy czas toczył się spór o możliwość przeznaczenia na cele nieleśne dużego terenu w północnej części projektowanego planu, jednak wymaganej zgody nie uzyskano. Do zmiany przeznaczenia nie doszło.

Dnia [...] lipca 2009 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 30-35 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag do planu (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Obwieszczenia ukazały się w lokalnej prasie (k. 32 akt administracyjnych), natomiast na tablicy ogłoszeń Urzędzie Miejskim wywieszono je od [...] lipca do [...] sierpnia 2009 r. (k. 33-33 verte akt planistycznych). Obwieszczenie o wyłożeniu planu do publicznego wzglądu zamieszczono także w Biuletynie Informacji Publicznej [...] (k. 31 akt planistycznych).

W dniu [...] sierpnia 2009 r. zorganizowano publiczną dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, na którą jednak nikt się nie stawił (k. 27-29 akt planistycznych).

Do planu nie wniesiono żadnych uwag (w kontekście art. 17 pkt 12 u.p.z.p., zob. 25-26 akt planistycznych)

Uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r., [...] Rada przyjęła plan wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia, to jest w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] terenu przy ulicach [...] (k. 1-7 akt planistycznych).

W planie działki [...] i [...] należące do [...] sp. z o.o. sp.k. znalazły się na obszarze [...] Teren został więc oznaczony jako teren o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną, to jest "lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym usług typu biurowego, gabinetów lekarskich i stomatologicznych oraz zakładów fryzjerskich, kosmetycznych i odnowy biologicznej zlokalizowanych w budynku mieszkalnym, przy czym powierzchnia całkowita usług nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego" (§ 5 pkt 1 lit. a planu). Dla terenów określono między innymi nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 10 ust. 1 pkt 2 planu), maksymalną wysokość zabudowy (§ 10 ust. 2 pkt 2 planu), maksymalną powierzchnię zabudowy (§ 10 ust. 3 pkt 1 planu) oraz udział powierzchni biologicznie czynnej (§ 10 ust. 5 pkt 1 planu). Dla terenu MN.7 określone zostały także zasady podziału działek z zastrzeżeniem, że nie mogą być one mniejsze aniżeli 1800 m2 (§ 12 ust. 1 pkt 1 li. c planu).

Skargę na uchwałę [...], po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (k. 31-38 akt sądowych), wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. (k. 3-11 akt sądowych).

Kwestionując przepisy § 5 pkt 1 lit. a, § 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 1, § 10 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 li. c planu w zakresie odnoszącym się do działek [...] i [...] zarzuciła naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p. (wedle brzmienia obowiązującego na datę uchwalenia planu) poprzez nie uwzględnienie przez organ planistyczny zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności nieruchomości oraz potrzeb interesu publicznego, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie przez organ władztwa planistycznego, w ten sposób, że dopuszczono się nieuzasadnionej ingerencji i ograniczenia prawa własności działek [...] i [...] wyłączając na ich obszarze zabudowę mieszkaniowo-usługową, dopuszczającą handel, co uczyniło działki [...] sp. z o.o. sp.k. nieatrakcyjnymi oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady równego traktowania, gdyż w planie na działkach [...] i [...] dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a na innych terenach ([...] do [...]) dopuszczono zabudowę mieszkaniowo-usługową, a zróżnicowanie to jest niczym nie uzasadnione.

Wskazując na powyższe [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów § 5 pkt 1 lit. a, § 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 1, § 10 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 li. c planu w zakresie odnoszącym się do działek [...] i [...]. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi spółka wyjaśniła, że jej poprzedniczka prawna nabyła działki [...] i [...] dnia [...] czerwca 2011 r. Jej zamiarem było wybudować na niej budynek w celu lokalizacji tam usług o charakterze nieuciążliwym w tym handlu (powierzchnia usługowa 400 m2). To zgodnie z przepisami planu okazało się niemożliwe, stąd też stwierdzono nieważność posiadanego wcześniej przez spółkę pozwolenia na budowę (konkretnie była decyzja wydana przez Starostę Ostrzeszowskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...], której nieważność stwierdził Wojewoda [...] dnia [...] października 2012 r. między innymi z uwagi na jej niezgodność z planem miejscowym). [...] sp. z o.o. sp.k. akcentowała w uzasadnieniu skargi, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego z uwagi na istotne zróżnicowanie możliwości zagospodarowania jej nieruchomości w stosunku do innych, sąsiednich nieruchomości, znajdujących się na obszarze planu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Przypomniał przy tym, że spółka będąca właścicielem działek [...] i [...] nabyła je w 2011 r., a więc w czasie jak plan już obowiązywał. Dla nieruchomości uzyskała pozwolenie na budowę, które jednak został unieważnione. Później [...] sp. z o.o. sp.k. starała się o zmianę planu w 2014 r. Wówczas argumentowała, że przy projektowaniu budynku, którego teraz chce legalizować, dopuściła się złej interpretacji planu; z kolei na obecnym stadium, to właśnie od brzmienia planu zależą dalsze losy inwestycji służącej prowadzeniu działalności gospodarczej. W konkluzji odpowiedzi na skargę Prezydent stwierdził, że nie można twierdzić o ograniczeniu bądź zmianie przeznaczenia nieruchomości w odniesieniu do działek [...] sp. z o.o. sp.k., gdyż plan obowiązywał w dacie nabycia ich przez ten podmiot.

W toku postępowania sądowego Sąd wezwał organ do uzupełnienia akt planistycznych przez nadesłanie pełnej dokumentacji procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały oraz nadesłanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania [...] obowiązującego na datę uchwały. Nadto Sąd zwrócił się o nadesłanie powiększonych wycinków map (wyrysów) z planu i studium z oznaczeniem działek należących do [...] sp. z o.o. sp.k.

Przy piśmie przewodnim z dnia [...] listopada 2019 r. organ nadesłał wszystkie wyżej wymienione dokumenty (k. 80-82 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach innych ustaw (zwłaszcza Prawa ochrony środowiska), udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Prezydent (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z Prawa ochrony środowiska i dotyczą oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji planów i programów.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi Sąd nadmienia – o czym wspomniano już wyżej – że w toku postępowania sądowoadministracyjnego polecił uzupełnić dokumentację planistyczną, w tym także nadesłać przez organ stosowne dokumenty pomocnicze obrazujące położenie działek [...] i [...] na określonych obszarach tak planu jak i studium.

W świetle powyższego, a także i treści skargi, pozostaje poza sporem, że nieruchomość [...] sp. z o.o. sp.k. znajduje się na obszarze [...] Jest to teren o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną – a konkretnie lokalizację "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym usług typu biurowego, gabinetów lekarskich i stomatologicznych oraz zakładów fryzjerskich, kosmetycznych i odnowy biologicznej zlokalizowanych w budynku mieszkalnym, przy czym powierzchnia całkowita usług nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego" (§ 5 pkt 1 lit. a planu).

Dla terenów [...] określono między innymi nieprzekraczalne linie zabudowy (§ 10 ust. 1 pkt 2 planu), maksymalną wysokość zabudowy (§ 10 ust. 2 pkt 2 planu), maksymalną powierzchnię zabudowy (§ 10 ust. 3 pkt 1 planu) oraz udział powierzchni biologicznie czynnej (§ 10 ust. 5 pkt 1 planu). Określone zostały także zasady podziału działek z zastrzeżeniem, że nie mogą być one mniejsze aniżeli 1800 m2 (§ 12 ust. 1 pkt 1 li. c planu).

Wymienione powyżej reguły dotyczące przeznaczenia, a także parametry zabudowy, określone zostały w przepisach, które jednocześnie stanowią przedmiot zaskarżenia [...] sp. z o.o. sp.k.

Skarżąca przedstawiła zarzuty naruszenia kilku pogrupowanych przepisów: art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p.; art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i odrębnie art. 32 Konstytucji RP. Sąd zarzuty te rozpozna łącznie, gdyż – jak wynika z całokształtu argumentacji skargi – opierają się ona na wspólnym założeniu wyjściowym. Wyraża się ono w przekonaniu [...] sp. z o.o. sp.k., iż przeznaczenie jej działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dokonane zostało z nadużyciem władztwa planistycznego, zwłaszcza, że niektóre tereny sąsiednie korzystają z przywileju możliwości prowadzenia na ich obszarze działalności usługowej, w tym handlowej.

Sąd nie zgadza się ze skarżącą, że w okolicznościach sprawy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, czy też naruszenia wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności względnie potrzeb interesu publicznego.

Jakkolwiek w niczym nie odbiera to [...] sp. z o.o. sp.k. prawa do kwestionowania planu, to jednak warto zaznaczyć – dla lepszego zrozumienia szerszego kontekstu skargi – że stanowcze niezadowolenie spółki z postanowień uchwały [...] wynika z nieuprawnionego poczucia pokrzywdzenia. Skarżąca sama przyznała, że jej poprzedniczka prawna (przed przekształceniem) w 2011 r. nabyła działki [...] i [...], a więc po dacie wejścia w życie samego planu (wszedł on w życie [...] marca 2010 r.). Spółka doskonale więc wiedziała jaką nieruchomość kupuje i jakimi możliwościami jej zabudowy oraz wykorzystania na cele działalności gospodarczej będzie dysponować. W tym świetle uwagi skarżącej, że nabyła nieruchomość w celu lokalizacji usług, w tym handlu, a obecnie w drodze planu jej się to blokuje, jawią się jako mało przekonujące.

Odniesienie się do zarzutów skargi rozpocząć warto od tych, które dotyczą władztwa planistycznego i prawa własności.

W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego i prywatnego. Kolizje wskazanych interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać – i tu co do zasady rację ma skarżąca – w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza wyrażonej w niej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Z argumentacji skargi można wywieść, że w ocenie [...] sp. z o.o. sp.k. zaprowadzenie na jej działkach przeznaczenia pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną jest ograniczeniem nieproporcjonalnym, gdyż narusza zarazem konstytucyjne prawo własności, jak i nie znajduje oparcia w przesłankach jego ograniczenia z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd nie zgadza się z taką tezą, gdy przenieść ją na realia niniejszej sprawy. Kontekst przeznaczenia działek [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową, choć nie został opisany szeroko w uzasadnieniu uchwały, jest łatwy do odtworzenia w oparciu o przesłaną dokumentacje planistyczną. Celem planu miało być zagospodarowanie częściowo zamkniętych wojskowych "terenów specjalnych" IS (zob. s. 149-150 Studium oraz analizę zasadności przystąpienia do sporządzania planu – k. 299 i nast. akt planistycznych). Intencje towarzyszące przygotowywaniu planu w dokumentacji planistycznej zostały natomiast czytelnie zobrazowane przy okazji sporu dotyczącego "odlesienia" terenów w północnej części planu. Argumentowano wówczas, że plan ma na celu zaprowadzenie funkcji mocno ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...], co ma na celu wzbogacenie oferty miasta [[...]] o tereny przeznaczone pod zabudowę na dużych działkach" (zob. k. 133 akt planistycznych). Jednocześnie wskazywano, że dotychczas wyznaczane w planach tereny zabudowy mieszkaniowej takiej oferty nie prezentowały, gdyż z racji położenia bliskiego centrum dominują tam działki o niewielkich powierzchniach.

W świetle dokumentacji planistycznej, jak i z samego układu planu (k. 7 akt planistycznych) jednoznacznie wynika, że miał on zaprowadzić i zaprowadza w wyznaczonych granicach ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 5 pkt 1 lit. a planu), która uzasadnia parametry określone w dalszych przepisach planu (§ 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 1, § 10 ust. 5 pkt 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 li. c planu). Plan jawi się jako uporządkowany, który też w niewielkim zakresie, przy centralnym wjeździe na tereny mieszkaniowe od strony [...], dopuszcza w ograniczonym zakresie elementy usług ([...], przedłużenie [...]

W ocenie Sądu do samego planu trudno mieć jakiekolwiek zastrzeżenia jako do aktu, za pomocą którego nadużyto władztwa planistycznego. Nie można oczywiście zaprzeczyć, że występują w jego obszarze tereny o różnych uwarunkowaniach, jak na przykład [...], jednak możliwość wyboru takowych należy do kompetencji planistycznej gminy. Nie jest tak, że każde zróżnicowanie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nawet przy jednej ulicy, jest naruszeniem zasady równości. Wręcz przeciwnie, przeznaczanie terenów pod różne funkcje jest istotą planowania przestrzennego, które dokonywane jest na zasadzie kreowania przestrzeni. Plany miejscowe są stąd prawem miejscowym, gdyż ich rolą nie jest wyłącznie stosownie prawa, ale także kreowanie nowej jakości przestrzennej.

Wypowiadając powyższy pogląd Sąd oczywiście nie zaprzecza koncepcji nadużycia władztwa planistycznego, która została wyrażona i ugruntowana w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wbrew jednak stanowisku skarżącej o takim nadużyciu można twierdzić nie w sytuacji wyłącznie różnego przeznaczenia terenów, ale dopiero wówczas, gdyż dochodzi do jaskrawego naruszania praw adresatów planu przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia bądź w celu osiągnięcia nieproporcjonalnie mniej cennych wartości. Tytułem przykładu – hipotetycznie o nadużyciu władztwa planistycznego można byłoby dyskutować, gdyby na działkach [...] i [...] zakazano jakiejkolwiek zabudowy.

Na nieruchomości [...] sp. z o.o. sp.k. wprowadzono standardowe – ujmując to w kontekście praktyki planowania przestrzennego – parametry zabudowy i zagospodarowania terenu spotykane w odniesieniu do ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Spółka posiada zatem wartościową nieruchomość, którą w granicach prawa własności może zabudować, tak jak mogą to czynić na podobnych warunkach niemalże wszyscy inni (poza właścicielami terenów [...]) adresaci planu.

[...] sp. z o.o. sp.k. wyraźnie podkreśla swój interes wyrażający się w tym, że chciałaby prowadzić na swoich działkach działalność handlową. To wiąże się zapewne z wolą zalegalizowania obiektu, o przede wszystkim usługowym charakterze, który zrealizowała na podstawie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego – następnie unieważnionego. Zdaniem Sądu okoliczności, jakie spółka łączy z wniesieniem skargi i wywodzi z nich interes prawny, tylko skłaniają ku stwierdzeniu, że jej roszczenia z zakresu zagospodarowania przestrzennego są nieusprawiedliwione. Jej sytuacja mogłaby być inaczej postrzegana, gdyby plan wszedł w życie w czasie realizacji tzw. "interesów w toku", to jest jego uchwalenie blokowałoby rozpoczętą legalnie inwestycję. Tymczasem należy uzmysłowić sobie, że skarżąca (jej poprzedniczka prawna), kupiła działki niezabudowane i na własną odpowiedzialność podjęła działania niespójne z obowiązującym planem.

Z tych wszystkich względów Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia grupy przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 u.p.z.p.; art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 20, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i odrębnie art. 32 Konstytucji RP, które odnosiły się do nie uwzględnienia w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego, prawa własności, nienależytego wyważenia interesów prywatnego i publicznego, co wszystko w efekcie miało doprowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Końcowo Sąd zaznacza, że analizował i weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego [...] sp. z o.o. sp.k. Interes prawny skarżącej wynikał natomiast z prawa własności działek [...] i [...].