Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1024/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 156 par. 1 pkt 5,  art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 10 par. 1,  art. 15,  art. 40 par. 2,  art. 136,  art. 7, 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135, 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. K., E. G. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. K., E. G. i M. K. solidarnie kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz odwołania Prezydenta W., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części nieruchomości; wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy W. Wydział Terenów z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...], odejmującą własność nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. [...]; stanowiącą projektowaną działkę nr [...]o pow.[...]m2 w obrębie [...] (wobec której Starosta [...] orzekł zwrot), a także projektowane działki nr [...] i [...] o pow.[...]m2 w obrębie [...], oraz aktualne działki nr [...] i nr [...] o pow.[...] m2 w obrębie [...], działkę nr [...] o pow. [...]m2 w obrębie [...] i działkę nr [...] o pow.[...] m2 w obrębie [...] (wobec których Starosta [...] orzekł odmowę zwrotu); ujętą w księgach wieczystych KW Nr [...] (dla działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz KW Nr [...] (dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]), prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...] w W. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenów wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną w W., ówcześnie przy ul. [...]. Podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) – zwana dalej "ustawą". Nieruchomość stanowiła działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w obrębie [...]. Decyzja o lokalizacji szczegółowej inwestycji nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r. przeznaczała nieruchomość pod budowę Zespołu [...] w N. Jednocześnie część nieruchomości dowłaszczono powołując art. 5 ustawy. Wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. Własność odjęto J. K., który tytuł prawny do nieruchomości wywodził z umowy o działu spadku po ojcu A. K., datowanej na [...] maja 1936 r.

Dnia 20 września 1990 r. M. K. zażądał zwrotu nieruchomości. Wniosek poparły J. K., E. G. i B. K.

Decyzją nr [...], z dnia [...] października 1991 r. Burmistrz Dzielnicy-Gminy [...] uznał część odjętej nieruchomości, liczącą [...] m2, jako zbędną na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, tj. pod budowę Zespołu [...] w N. Po ostatecznej decyzji ustalającej zbędność wywłaszczonej nieruchomości nie wydano jednak żadnej decyzji orzekającej zwrot.

M. K. ponownie zażądał zwrotu nieruchomości dnia 22 października 1991 r.

Decyzją nr [...] dnia [...] listopada 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, liczącej [...] m2, przeznaczonej pod budowę Zespołu [...] w N.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy częściową decyzję zwrotową.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. Starosta Powiatu [...] zwrócił kolejną część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie [...], liczącą [...] m2.

Dnia 24 października 2008r. spadkobiercy poprzedniego właściciela ponowili wniosek zwrotowy. Wniosek sprecyzowano podaniem z dnia 23 listopada 2009 r.

Prezydent W., do którego złożono wniosek zwrotowy ustalił, że działki odpowiadające nieruchomości wywłaszczonej stanowią własność Miasta W. Wynika to z decyzji komunalizacyjnych nr [...] i nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 1992 r.

Postanowieniem nr [...] Prezydent W. wyłączył się od rozpoznania sprawy o zwrot działki nr [...].

Postanowieniem nr [...], wydanym dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [....] do załatwienia kolejnej części wniosku zwrotowego, w zakresie aktualnej działki nr [...] z obrębu [...].

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działki nr [...] (z obrębu [...]), działek nr [...] i [...] (obie z obrębu [...]), działki nr [...] (z obrębu [...]) oraz części działki nr [...] (z obrębu [...]).

M. K. wniósł dnia 30 czerwca 2011 r. o wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie zwrotu części aktualnej działki nr [...] z obrębu [...].

Starosta [...] decyzją częściową nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w zakresie odpowiadającym części aktualnej działce nr [...] z obrębu [...]. Wobec braku odwołania decyzja stała się ostateczna.

Decyzją nr [...], dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] załatwił ostatnią część wniosku zwrotowego. Organ orzekł zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] o pow.[...] m2 w obrębie [...]. Zobowiązał M. K., B. K. i E. G. do zwrotu Miastu W. kwoty [...] zł tytułem zwaloryzowanego odszkodowania. Jednocześnie, w punkcie VI decyzji Starosta [...] odmówił zwrotu pozostałej części nieruchomości oznaczonej jako projektowane działki nr [...] i nr [...] o pow.[...] m2 w obrębie [...], aktualne działki nr [...] i nr [...] o pow.[...] m2 w obrębie [...], działka nr [...] o pow.[...] m2 w obrębie [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. Zdaniem organu celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa Zespołu [...] w N., który nie został osiągnięty. Starosta uznał, że odstąpiono od realizacji celu, zmieniając przeznaczenie terenu w 1982 r. na układ komunikacyjny ulicy [...] i [...]. Co prawda cała działka nr [...] z obrębu [...] (podzielona na działki nr [...], [...] i [...]) znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], jednak nie jest faktycznie zajęta pod drogę publiczną. Na wydzielonej do zwrotu działce nr [...] znajduje się zieleń miejska i parking, lecz pozostaje tylko przeznaczona pod pas drogowy, niekoniecznie zaś pod samą drogę. Zaledwie planowana inwestycja drogi publicznej, dopiero zaprojektowana w planie zagospodarowania przestrzennego (bez faktycznej realizacji) nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Organ stwierdził, że [...] Zespołu [...] w N., jako pierwotnego celu wywłaszczenia, nie zrealizowano w terminie. Natomiast pozostała część wnioskowanej nieruchomości wchodzi w skład urządzonej drogi publicznej ulicy [...]. Dlatego Starosta [...] odmówił zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wywodząc bezwzględną przeszkodę do zwrotu ze szczególnego unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych. Prawo do gruntu zajętego pod drogę publiczną może przysługiwać wyłącznie podmiotom publicznym, wyłączając zwrot tak zainwestowanych działek spadkobiercom poprzedniego właściciela.

Od decyzji Starosty [...] odwołali się wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela (w części oznaczonej jako pkt VI decyzji, tj. w zakresie odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] oraz Miasto W. w części orzekającej o zwrocie projektowanej działki nr [...]. Prezydent w swoim odwołaniu podniósł, że zwrócony teren stanowi drogę publiczną powiatową ulicę [...]. Na wydzielonej działce nr [...] osiągnięto planowane parkingi i zieleń miejską, zatem droga publiczna jest już zrealizowana, a nie zaledwie projektowana. Ponadto zwracana działka znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], jest częścią drogi serwisowej i parkingu. Droga publiczna stanowi zaś bezwzględną przeszkodę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przesądza o tym zlokalizowanie gruntu w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Odwołujący się dodał, że rygor z art. 137 ugn, piętnujący spóźnione zainwestowanie wywłaszczonego gruntu obowiązuje dopiero od 2004 r., toteż nie może przesądzać o zbędności nieruchomości wywłaszczonej wcześniej.

Wnioskodawcy kwestionują zaś pozostałą część decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w zakresie odmowy zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...],[...] i nr [...]. Wnoszą o uchylenie punktu VI decyzji Starosty [...], a następnie o orzeczenie zwrotu wszystkich wnioskowanych działek (o łącznej pow. [...] m2), a nie tylko działki nr [...] o powierzchni [...]m2. Ewentualnie, spadkobiercy poprzednich właścicieli wnoszą o "uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania".

Wojewoda [...] postanowił stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. i E. G. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Wobec tego organ uznał, że status odwołującej się przysługuje tylko B. K.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ wojewódzki stwierdził pobieżne ustalenie aspektu podmiotowego sprawy, skutkujące przeprowadzeniem i zakończeniem postępowania z pominięciem pełnomocnika jednej z wnioskodawczyń (naruszenie art. 10, art. 28, art. 32, art. 40 § 2 kpa). Nie udokumentowano też legitymacji do ubiegania się o zwrot nieruchomości, skoro organ pierwszej instancji przeoczył rozbieżne brzmienie nazwiska z postanowienia spadkowego i wniosku o zwrot. Orzekanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed bezspornym ustaleniem tożsamości stron, grozi nietrwałością decyzji, niezależnie od merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa albo art.156 § 1 pkt 4 kpa). Ewidentnie narusza zasadę prawdy materialnej, co do podmiotowego aspektu sprawy. Może zrodzić trudności wobec często ponawianych w sprawie wniosków zwrotowych (por. art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Zdaniem organu odwoławczego w płaszczyźnie przedmiotowej należy bezspornie sprecyzować cel wywłaszczenia. Zebrany materiał wywołuje wątpliwość, czy całą wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono pod zaniechaną budowę Zespołu [...] w N. Już w komparycji samej decyzji wywłaszczeniowej powołano art. 5 ustawy, wskazujący na tzw. dowłaszczenie części nieruchomości, która nie była objęta lokalizacją. Również notatki urzędowe, referujące treść rejestru pomiarowego, przekonują że pod ulicę (a nie pod lokalizację Zespołu Konferencyjno-Hotelowego URM) od początku przeznaczono [...] m2 i [...] m2, a nadto dowłaszczono [...] m2. W lokalizacji Zespołu [...] było zaś [...] m2 i [...] m2, których zwrot już orzeczono. Dlatego konieczne jest pozyskanie akt wywłaszczeniowych, zawierających rejestr pomiarowy, aby bezspornie ustalić ceł wywłaszczenia, przewidziany dla tej części wywłaszczonego obszaru, którego dotyczy niniejsza sprawa i zaskarżona decyzja częściowa.

Organ odwoławczy podkreślił, że z odwołaniem przesłano teczkę zastępczą archiwalnych akt sprawy zwrotowej z 1991 r., nie zaś akta wywłaszczeniowe z 1979 r. Poza kserokopią decyzji o wywłaszczeniu brak tam dokumentów wywłaszczeniowych, co nie pozwala sprecyzować i przyporządkować przestrzennie celu wywłaszczenia całej nieruchomości (liczącej 4 ha). Poświadczenie kserokopii dowodzi, że oryginał jest dostępny. Zważywszy, że dotychczasowe decyzje wyczerpały tę część powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, która istotnie miała znajdować się w lokalizacji Zespołu [...], tym bardziej konieczne jest ustalenie pierwotnego przeznaczenia pozostałej części, skoro właśnie o tym zakresie pozostało orzec organom. Zaniechanie starań o materiał dowodowy, umożliwiający usunięcie wątpliwości odnośnie celu wywłaszczenia, narusza zasady prawdy materialnej i przekonywania (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa). Nie pozwala też racjonalnie zastosować materialnej regulacji z art. 136-137 ugn, tymczasem jest ona kluczowa dla postępowania zwrotowego. Ponadto organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził dowodu i nie ocenił operatu szacunkowego, który przyjął za podstawę rozliczenia podmiotów stosunku wywłaszczeniowego. Strony 7-8 decyzji referują ogólną metodologię rozliczeniową bezsporną kwaliﬁkację operatu szacunkowego jako opinii biegłego, koniecznej dla wydania decyzji zwrotowej. Pominął zaś konkretne ustosunkowanie się do operatu sporządzonego w tej sprawie. Tymczasem zwracana część wywłaszczonej nieruchomości zwiększyła swoją wartość wskutek działań opisanych w art. 140 ust. 4 ugn. Brak uzasadnienia przez Starostę [...], dlaczego przyjął zwiększenie wartości zwracanej działki w tym wymiarze, narusza art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Rozważenie opinii biegłego zastąpił konstatacją o jej dopuszczeniu jako dowodu w sprawie. Nie przekonał, że przeprowadził dowód, którego nawet nie omówił. Stosując art. 138 § 2 kpa, zaskarżoną decyzję należało w całości uchylić z przyczyn formalnych (istotnych naruszeń procedury administracyjnej). W podmiotowej sferze sprawy pominięto stronę i jej legitymację zwrotową. W aspekcie przedmiotowym: należy pozyskać akta wywłaszczeniowe i sprecyzować cel wywłaszczenia (Centrum [...], ulica czy tzw. dowłaszczona resztówka), aby właściwie ukierunkować postępowanie dowodowe i przekonująco uzasadnić decyzję częściową, dążąc do prawdy materialnej i zaufania stron.

Wbrew odwołującym się, nie wolno było uchylić decyzji w części, zaś rozstrzygnięcie reformatoryjne byłoby pierwszym dla jednej ze stron. Aby zapewnić dwuinstancyjne postępowanie i prawo odwołania się, należało zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa).

Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, trzeba zweryfikować legitymację zwrotową B. K. Decyzję, w tym rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości w [...] części prawa skierowano wobec osoby, której nie wymienia postanowienie spadkowe po poprzednim właścicielu J. K. Rozbieżność nazwisk "[...]" (w postanowieniu spadkowym) i "[...]" (w decyzji zwrotowej) należy wyjaśnić, pozyskując stosowny akt stanu cywilnego. Pobieżne ustalenie aspektu podmiotowego sprawy, wywołało istotne naruszenie norm postępowania. Pełne pozbawienie udziału w postępowaniu jednej z wnioskodawczyń, obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji w całości zaskarżonego zakresu (obu częściach rozstrzygnięcia) i przekazania całej sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. Zgodnie bowiem z art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem może być osoba ﬁzyczna zdolna do czynności prawnych. Umocowanie powinno być co najmniej utrwalone w aktach, zasadniczo zaś dokument pełnomocnictwa należy złożyć do akt (art. 33 kpa). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika" (art. 40 § 2 kpa). Jednocześnie organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa). Pominięcie strony grozi wznowieniem postępowania i nietrwałością nawet ostatecznej decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Dlatego postępowanie zwrotowe w niniejszej sprawie musi być ponowione, skoro organ pierwszej instancji pozbawił czynnego udziału w postępowaniu E. G., pomijając pełnomocnika wnioskodawczyni A. G. Organ odwoławczy stwierdził, że żadne późniejsze pismo dotyczące E. G. nie zostało prawidłowo skierowane do pełnomocnika, lecz wszystkie wyekspediowano bezpośrednio do strony. Dotyczy to również zawiadomienia z art. 10 kpa, a zwłaszcza zaskarżonej decyzji, kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Ewidentnie więc doręczenia kierowano wadliwie, w efekcie bezskutecznie dokonywano czynności wobec samej strony, zamiast wobec pełnomocnika ze skutkiem dla strony. Tymczasem brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony.

Wojewoda stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić co najmniej jednego pełnomocnika strony, gwarantując czynny udział w postępowaniu osobie, która postanowiła chronić swoje interesy poprzez zastępcę. W płaszczyźnie podmiotowej postępowania, należy zauważyć, że pozostałych dwoje wnioskodawców działa częściowo osobiście. Dlatego również bezpośrednio samym stronom należy doręczać rozstrzygnięcia. Wynika to z porównania zakresu przedmiotowego sprawy (sumy obu odwołań) i pełnomocnictw, udzielonych radcy prawnemu A. S. przez B. K. i M. K. Kognicja organu odwoławczego wynika z granic obu odwołań. Dotyczy całej decyzji Starosty [...], bo w zakresie odmowy zwrotu odwołali się wnioskodawcy, a część orzekającą o zwrocie zaskarżyło Miasto W. Tymczasem radca prawny A. S. reprezentuje spadkobierców poprzednich właścicieli tylko w sprawach dotyczących części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej: projektowane działki nr [...] i [...] z obrębu [...] (o pow. [...] ha), część działki nr [...] i [...] z obrębu [...] (o pow. [...] ha), działkę nr [...] z obrębu [...] (o pow. [...] ha) i działkę nr [...] z obrębu [...] (o pow. [...] ha). Wynika to bezspornie z dokumentów pełnomocnictw, zebranych na kartach akt Wojewody [...]. B. K. i Pan M. K., działają osobiście w sprawie o zwrot działki nr [...] z obrębu [...]. Nie objął jej zakres umocowania radcy prawnego A. S. Działkę nr [...] pominięto w wyliczeniu zawartym w pełnomocnictwie. Części terenu, którego dotyczy wniosek zwrotowy i postępowanie odwoławcze, nie objęło więc umocowanie dla radcy prawnego A. S. Decyzję skierowano więc zarówno do radcy prawnego A. S. (umocowanie do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), a także bezpośrednio do B. K. i M. K. (odnośnie działki nr [...], której nie objęło pełnomocnictwo, a której zwrot podważa Prezydent W.).

Zdaniem Wojewody, kluczowym aspektem przedmiotowym postępowania o zwrot nieruchomości jest bardzo ścisłe ujęcie celu wywłaszczenia. Jeżeli przewidziano inwestycję złożoną, dopuszczającą elementy, czy infrastrukturę, dające się wyraźnie wyodrębnić, konieczne jest przestrzenne przyporządkowanie konkretnych przejawów całości. Dopiero względem poszczególnych obiektów (powiązanych funkcjonalnie z zamierzeniem głównym) można ocenić przestrzenną i czasową realizację celu wywłaszczenia (jego rozpoczęcie i osiągnięcie). Konkretyzacji celu wywłaszczenia dokonuje się jedynie w oparciu o dokumentację poprzedzającą i przygotowującą wywłaszczenie. W okolicznościach sprawy cel odjęcia obecnie wnioskowanej części wywłaszczonej nieruchomości wymaga co najmniej potwierdzenia. Cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej można rozumieć szerzej, niż same obiekty kubaturowe. [...] Zespołu [...] w N. miała towarzyszyć infrastruktura komunikacyjna i zorganizowana zieleń. Wskazują to dwie decyzje lokalizacyjne z 1976 r., poprzedzające wywłaszczenie i lokalizację samego Centrum [...]. Choć organ pierwszej instancji zaniechał pozyskania akt wywłaszczeniowych, to w archiwalnych aktach postępowania zwrotowego z 1991 r. odnotowano, że znaczna część wywłaszczonego terenu projektowana była pod ulicę i zieleń. Z samej decyzji o wywłaszczeniu wynika również, że część terenu dowłaszczono jako tzw. [...]. W decyzji powołano art. 5 ustawy, wskazujący dowłaszczenie części nieruchomości, która nie była objęta lokalizacją. Ponadto notatki urzędowe, referujące treść rejestru pomiarowego, przekonują że pod ulicę (a nie pod Zespół [...]) od początku przeznaczano [...]m2 i [...]m2, a dowłaszczono [...]m2. W lokalizacji Zespołu [...] było [...]m2 i [...]m2, których zwrot już orzeczono. Niekoniecznie zatem część, o której pozostało aktualnie orzec, też przeznaczona była bezpośrednio pod obiekty kubaturowe [...]. Cel wywłaszczenia działek będących przedmiotem niniejszego postępowania budzi wątpliwości i wymaga wyjaśnienia. Teza, że całej wywłaszczonej nieruchomości dotyczyły wyłącznie budynki [...] jest zbyt automatyczna. Nie koresponduje z już pozyskanymi (choć fragmentarycznymi i pośrednimi) danymi oraz oświadczeniami samych wnioskodawców. Zapewne nieprzypadkowo tylko [...]m2 i [...]m2 przekazano w użytkowanie [...], skoro wywłaszczono aż [...] ha. Decyzję o przekazaniu wydano tuż po wywłaszczeniu (dnia [...]kwietnia 1980 r.), wątpliwe zatem, że nieprzydatność aż [...] wywłaszczonego terenu była wynikiem tak nagłej zmiany celu. Można raczej domniemywać, że część, której nie oddano w użytkowanie [...] projektowana była pod zieleń i ulice albo wręcz dowłaszczona. Należy to wyjaśnić, skoro o części gruntu przekazanej [...] już ostatecznie orzeczono zwrot ([...]m2 i [...]m2), zaś niniejsza część postępowania zwrotowego dotyczy właśnie pozostałości. Założenie o jednolitym celu odjęcia całej wywłaszczonej nieruchomości może być nieadekwatne i pochopne. Część przekazana w użytkowanie [...] oraz wnioskowana aktualnie część wywłaszczonej nieruchomości znajdują się po przeciwnych stronach ulicy [...].

Wnioskodawcy przyznają, że "część gospodarstwa objęta decyzją wywłaszczeniową została przeznaczona pod budowę Zespołu [...] w N. i do dnia dzisiejszego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany" (podanie z dnia 24 października 2008 r., pismo z dnia 23 listopada 2009 r.). Koresponduje to z relacją z rejestru pomiarowego, zebraną na karcie 2 archiwalnych akt zwrotowych i karcie I/18 akt. Także w piśmie z dnia 23 listopada 2009 r. wnioskodawcy wyraźnie odgraniczają część przewidzianą pod Zespół [...], od reszty gruntu wywłaszczonego w innym celu. Na karcie 59 akt wywodzą, że "pozostałą część wywłaszczonej nieruchomości wykorzystano niezgodnie z celem dla którego została wywłaszczona częściowo pod wybudowanie jezdni ul. [...], a częściowo pod teren o bliżej nieokreślonym przeznaczeniu", tymczasem jak podkreślają, "istnieje tam dziki parking, a część leży odłogiem". Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wynika, że pierwotnie planowano odjąć teren o pow. [...]m2, a ostatecznie odjęto [...] ha (pismo z dnia 25 sierpnia 1977 r.). Do budowy Zespołu [...] powoływano decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lutego 1974 r., którą zastąpiła lokalizacja nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r., a jednak nie uchylono decyzji nr [...] i [...] o lokalizacji ulicy i zieleni, choć powstały w międzyczasie (dnia [...] grudnia 1976 r.) Dlatego bezsporne zaniechanie budowy Zespołu [...] (na [...]m2 i [...]m2) niekoniecznie musi oznaczać zbędność pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, skoro można wątpić, czy cel wywłaszczenia był tu jednolity. Nieprzypadkowo część przeznaczoną pod Zespół [...] oddzielono od pozostałej części wywłaszczonego terenu ogrodzeniem wzdłuż ulicy [...] (pismo z dnia 26 kwietnia 1991 r.). Podobnie decyzję nr [...] z dnia [...] października 1991 r. orzekającą o zbędności nieruchomości na cel budowy Zespołu [...] wyraźnie ograniczono przestrzennie do [...] m2 tylko do części terenu. Dlatego należy pozyskać akta wywłaszczeniowe (rejestr pomiarowy, decyzje o lokalizacji i załączniki) aby bezspornie skonkretyzować cel wywłaszczenia. przewidziany dla tej właśnie części wywłaszczonego obszaru, którego dotyczy niniejsza sprawa i zaskarżona decyzja częściowa. Pozyskana teczka zastępcza zawiera bowiem akta archiwalne sprawy zwrotowej z 1991 r., nie zaś akta wywłaszczeniowe z 1979 r. Zresztą na awersie obwoluty widnieje oznaczenie Urzędu Dzielnicy-Gminy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, zatem organu zwrotowe go, nie zaś wywłaszczającego (Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów). Poza kserokopiami decyzji o wywłaszczeniu oraz zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i rozprawie, brak dokumentów wywłaszczeniowych, co nie pozwala sprecyzować i przyporządkować przestrzennie celu odjęcia całej nieruchomości (liczącej [...] ha). Poświadczenie kserokopii decyzji dowodzi, że oryginał jest dostępny. Zważywszy, że dotychczasowe decyzje zwrotowe "wyczerpały" całą część powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, która istotnie miała znajdować się w lokalizacji Zespołu [...], tym bardziej konieczne jest ustalenie pierwotnego przeznaczenia pozostałej części, bo właśnie o tym zakresie pozostało jeszcze rozstrzygnąć. Obecnie nie można zastosować norm z art. 136-137 ugn, determinujących sprawę zwrotową. Uprzednio trzeba bowiem bezspornie zweryﬁkować, czy konkretnym celem wywłaszczenia obecnie wnioskowanej części nieruchomości (aktualnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...]) była zieleń, układ komunikacji, czy Zespół [...] w N. Założenie o jednolicie zaniechanym celu wywłaszczenia (Zespole [...]) budzi wątpliwości na tle akt sprawy, a wobec braku akt wywłaszczeniowych jest przedwczesne. Ustalenie celu jest istotne zwłaszcza odnośnie tej części wywłaszczonej nieruchomości, na której nie ma bezwzględnej przeszkody zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci zorganizowanej drogi publicznej. Konieczne staje się wówczas wyjaśnienie, w jaki sposób grunt (współcześnie wolny od drogi publicznej), zagospodarowano w okresach ustawowych z art. 137 ugn. Jeżeli bowiem realizację celu (np. zieleni) rozpoczęto przed upływem 7 lat, a sﬁnalizowano przed upływem 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej, to aktualny stan zagospodarowania nieruchomości jest nieistotny. Ustawodawca wyklucza tzw. zbędność następczą. Wystarcza nawet krótkotrwałe zagospodarowanie nieruchomości w terminach i zgodnie z zamierzonym celem. Nieruchomość terminowo użyta na cel ("niezbędna" mimo upływu 10 lat od wywłaszczenia), nie staje się zbędna wskutek samej zmiany sposobu wykorzystania gruntu - zaprzestania realizacji celu wywłaszczenia. Osiągniętego celu wywłaszczenia nie trzeba kontynuować w nieskończoność. Dlatego obecny stan zainwestowania terenu nie przesądza jeszcze wyniku postępowania zwrotowego, chyba że nieruchomość pozostaje zajęta pod drogę publiczną.

Zdaniem Wojewody, należy przesądzić kwestie drogi publicznej oraz terminu realizacji skonkretyzowanego celu wywłaszczenia. Obecny stan zainwestowania nieruchomości pozwoli ocenić jedynie przesłankę drogi publicznej. Wojewoda [...] podziela w tym zakresie stanowisko Starosty [...], że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi. Posadowienie drogi publicznej jest bowiem bezwzględną przeszkodą zwrotu nieruchomości, niezależnie kiedy drogę publiczną wybudowano i czy w ogóle była celem wywłaszczenia. Trzeba jednak bezspornie potwierdzić, że działki zajęto pod drogę publiczną. Ustalenie celu wywłaszczenia i zakresu dowłaszczenia wymaga pozyskania akt wywłaszczeniowych. Warto wystąpić do Archiwum Państwowego W., Archiwum Akt Nowych, Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. (obecnie [...] Zarząd [...]. Jeśli organ pierwszej instancji potwierdzi, że celem wywłaszczenia wnioskowanej części nieruchomości była również budowa Zespołu [...] w N. albo ustali bezsporny brak realizacji innego celu (np. zieleni, komunikacji), to konieczne będzie pogłębione odniesienie się do operatu szacunkowego. Nie wystarcza dopuszczenie dowodu i zlecenie sporządzenia opinii uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu. Konieczna jest merytoryczna weryﬁkacja poprawności opinii biegłego, ponieważ rozstrzygnięcie o rozliczeniu stron stosunku wywłaszczeniowego należy do organu. Operat szacunkowy oraz ewentualne wyjaśnienia biegłego stanowią konieczne źródło wiadomości specjalnych, podlegają jednak krytycznej ocenie. Judykatura wymaga od organu orzekającego zwrot nieruchomości, dokonywania coraz bardziej wnikliwej analizy operatu szacunkowego.

Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził koniecznego dowodu z operatu szacunkowego, poprzestając na oczywistej kwaliﬁkacji, że operat jest opinią biegłego. Jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zlecenie sporządzenia operatu także okaże się konieczne, należy co najmniej omówić zastosowane przez biegłego podejście, metodę i wynik wyceny. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy wartość zwracanej nieruchomości uległa zmianie wskutek działań podjętych bezpośrednio na gruncie po wywłaszczeniu. Stosowanie art. 140 ust.4 ugn wymagało uzasadnienia, spełniającego kryteria art.107 § 3 w zw. z art. 7, 9 i 11 kpa. Jeśli organ ponownie będzie rozliczał strony stosunku wywłaszczeniowego, to musi przekonująco wyjaśnić, dlaczego uwzględnił dokonane zmiany na zwracanym gruncie i dlaczego wpłynęły na jego wartość w przyjętym wymiarze. Nie może natomiast zastępować biegłego korygując, czy podsumowując wyniki jego pracy bezpośrednio w samym operacie szacunkowym (strony 1 i 3 operatu). Zważywszy, że organ pierwszej instancji pominął pełnomocnika strony, całkowicie pozbawiając stronę czynnego udziału w postępowaniu, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Postępowanie trzeba ponowić z udziałem E. G. Legitymację zwrotową B. K. trzeba zaś zweryﬁkować, formalnie wyjaśniając rozbieżność nazwisk z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po poprzednim właścicielu i wniosku o zwrot nieruchomości. Należy też pozyskać akta wywłaszczeniowe, aby bezspornie ustalić (skonkretyzować) cel wywłaszczenia i zakres dowłaszczenia. Dowody zebrane w aktach budzą wątpliwości, czy cała wywłaszczona nieruchomość była jednolicie i w pełni przeznaczona pod budowę Zespołu [...] w N. Obecny stan zagospodarowania terenu umożliwia ocenę, czy wywłaszczone działki pozostają zajęte pod drogę publiczną. Nie pozwala natomiast wykluczyć, że odjęcia tej części nieruchomości dokonano na potrzeby zieleni miejskiej, czy szerzej rozumianych potrzeb komunikacyjnych. Stwierdzenie braku drogi publicznej, obliguje dopiero do ustalania konkretnego celu wywłaszczenia i badania czy zamierzony cel realizowano w okresach z art. 137 ugn. Obecny stan zainwestowania gruntu nie zastąpi tych ustaleń. Jeżeli zaś Starosta [...] ponowi dowód z operatu szacunkowego musi rzetelnie rozpocząć dwuinstancyjną pełną kontrolę opinii biegłego, będącej zaledwie podstawą do samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] B. K., E. G., M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewodzie [...] zarzucili naruszenie: 1) przepisu art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma wpływu na jej rozstrzygniecie, gdyż: - organ drugiej instancji w ramach własnego postepowania dowodowego i wyjaśniającego powinien wyjaśnić dostrzeżoną rozbieżność pomiędzy nazwiskiem B. K. ﬁgurującej w postanowieniu spadkowym po J. K., a nazwiskiem B. K. ﬁgurującej we wniosku o zwrot nieruchomości, - organ drugiej instancji był zobowiązany odczytać ceł wywłaszczenia na podstawie treści decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1979 r. oraz treści koncepcji urbanistycznej zatwierdzonej decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1979 r. ([...]), bez potrzeby analizowania rejestrów pomiarowych stanowiących część akt postępowania wywłaszczeniowego oraz analizowania ukształtowania i zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w szczególności zagospodarowaniu zielenią oraz układem komunikacyjnym, które nastąpiło już po wywłaszczeniu; 2) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na sprzeczności wniosków zawartych w zaskarżonej decyzji z zasadą logicznego rozumowania polegające na uznaniu że: - doszło do tzw. dowłaszczenia nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy, podczas gdy powołanie się w sentencji decyzji wywłaszczeniowej na ogólną normę art. 5 ustawy wywłaszczeniowej jako w podstawy rozstrzygnięcia decyzji wywłaszczeniowej, w żaden sposób nie może determinować, iż doszło do nabycia nieruchomości na wniosek wywłaszczanego właściciela, zwłaszcza gdy w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej okoliczność taka nie została w żaden sposób przywołana, - zaniechanie budowy Centrum [...] nie prowadzi do zbędności na cel przewiedziany w wywłaszczeniu, pozostałej dotychczas niezwróconej części nieruchomości, gdyż zaniechanej budowie Centrum mogła towarzyszyć infrastruktura komunikacyjna oraz zorganizowana zieleń, podczas gdy zbędność na cel wywłaszczenia może być oceniana tylko w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji, nie zaś w stosunku do celu towarzyszącego celowi na który nieruchomość została wywłaszczona, zwłaszcza gdy nie został on wskazany w decyzji wywłaszczeniowej; 3) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił dlaczego zastosował art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej "ugn", podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wystarczające, gdyż organ nie jest zobowiązany do szczegółowego omówienia zastosowanej przez biegłego rzeczoznawcy podejścia, metody i wyniku wyceny w tym omówienia wszystkich aspektów zwiększenia lub zmniejszenia wartości wywłaszczonej nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po wywłaszczeniu; 4) przepisu art. 40 § 2 k.p.a. w zw. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez uznanie, iż doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej E. G. nie, zaś jej pełnomocnikowi A. G. pozbawiało jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, skoro E. G. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, które prawomocnym postanowieniem Wojewody [...] nr [...] r. zostało uznane za wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania liczonego od doręczenia decyzji pierwszo instancyjnej stronie Elżbiecie G. nie zaś jej pełnomocnikowi. W skardze skarżący wnieśli o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu skróconego aktu małżeństwa wydanego przez USC dla Miasta W. (Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.) na okoliczność zmiany nazwiska przez B. K. po zawarciu małżeństwa na B. K.; 2) uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w całości; 3) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Rację mają skarżący twierdząc, że powodem uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie mogła być rozbieżność w nazwisku jednej ze stron postępowania. To, czy B. K. to ta sama osoba, co B. K. mogło być wyjaśnione poprzez przeprowadzenie na etapie odwoławczym dodatkowego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Gdyby się natomiast okazało, że są to dwie różne osoby, to wówczas pozbawienie udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jednej z tych osób mogłoby być powodem zastosowania przez organ wyższego stopnia przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd podziela również stanowisko skarżących, co do tego, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia to, czy dowłaszczenia nieruchomości w trybie art. 5 ustawy. Sąd zwraca uwagę, że niniejsza sprawa dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdzie istotne znaczenie ma to, czy w określonych przez ugn terminach rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia na nieruchomości i czy cel ten faktycznie zrealizowano. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia sposób nabycia nieruchomości na cel wywłaszczenia i to, czy zachowano w tym zakresie wymogi ustawy. Tego rodzaju zagadnienia mogą mieć znaczenie, ale w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżących, że w niniejszej sprawie w sposób dostateczny został wyjaśniony cel wywłaszczenia nieruchomości objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

Jak wynika z akt sprawy na potrzeby budowy Zespołu [...] pierwotnie przeznaczony został teren o pow. ponad [...] ha. Objęty był on dwoma decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] z dnia [...] października 1976 r. i z dnia [...] lutego 1979 r., Nr [...] (decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] kwietnia 1980 r. o przekazaniu terenu w użytkowania [...]). Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r., nr [...] przedmiotem wywłaszczenia pod budowę Zespołu [...] stał się grunt o pow. [...] ha, stanowiący własność J. K. Podstawę wywłaszczenia stanowiła decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. Grunt objęty decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] listopada 1979 r. obejmuje m.in. działki nr: [...] (którą według zaprojektowanego na mapie sytuacyjnej podziału na potrzeby sprawy o zwrot podzielono na działki nr [...], [...] i [...]), [...], [...], [...], [...] (pismo geodety D. G. z dnia 22 marca 2011 r. wraz z mapą sytuacyjną, pismo Urzędu Miasta W. z dnia 20 listopada 2009 r. wraz z mapą ewidencyjną). Z pisma Biura Planowania Rozwoju W. z dnia 31 grudnia 1990 r. wynika, że przedmiotowy grunt był objęty także decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. (budowa dzielnicy mieszkaniowej N.) i nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. (projektowana ul. [...]), a zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. został przeznaczony pod zieleń ogólnomiejską i śródosiedlową (działka nr [...]) oraz zieleń ochronną od Parku [...] (działka nr [...]). Jak wynika z akt sprawy inwestycja dotycząca budowy Zespołu [...] nie została podjęta i nie była realizowana wobec wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnych. Na budowę tego typu obiektów nie było wydane pozwolenia budowlane, a więc plan realizacyjny nie został zatwierdzony (pismo Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia 13 grudnia 1990 r., pisma Urzędu [...] z dnia 22 lutego 1991 r. i 3 września 1991 r., pismo Urzędu W. z dnia 11 stycznia 2010 r.).

Z powyższego wynika, że w stosunku do przedmiotowego gruntu w latach 70 – tych XX w. były rozważane różne warianty inwestycyjne (budowa Zespołu [...], dzielnica mieszkaniowa, układ komunikacyjny), jednakże decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1979 r. odejmowała poprzednikowi prawnemu skarżących grunt wymieniony w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] pod konkretny cel inwestycyjny - budowę Zespołu [...], który nie został zrealizowany. Z akt sprawy wynika zaś, że przedmiotowy teren w końcu lat 80 – tych XX w. i późniejszych stał się terenem innych, niż budowa Zespołu [...], działań inwestycyjnych dotyczących budowy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] września 1988 r. Nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny zachodniej jezdni ul. [...] i decyzją z dnia [...] lutego 1989 r. zezwolono na budowę tego obiektu. Na działkach nr [...] i [...], [...] wybudowana została wschodnia jezdnia ul. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, trawniki, parkingi), natomiast działki nr [...] i [...] objęte są pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. wydanym dla inwestycji polegającej na budowie drugiej jezdni ul. [...] (pismo z dnia 6 marca 1991 r. mgr inż. arch. H. M., pismo Urzędu W. z dnia 14 maja 2010 r. wraz z załącznikami, pismo Urzędu W. z dnia 20 października 2010 r.).

W tej sytuacji rację mają skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie należało brać po uwagę zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1979 r., a nie inne cele planowane wcześniej lub realizowane później, do których decyzja wywłaszczeniowa się nie odnosi. Zdaniem Sądu, nie ma zatem potrzeby ponownego rozważania tego zagadnienia i poszukiwania akt wywłaszczeniowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ poszukiwał tych akt, w tym decyzji wywłaszczeniowej i decyzji lokalizacyjnej Nr [...] (pismo [...] Gospodarstwa Pomocniczego z dnia [...] lutego 1991 r., pisma Urzędu W. z dnia 23 kwietnia 2009 r., 27 sierpnia 2009 r., 11 stycznia 2010 r., 24 marca 2010 r.).

Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami skargi, co do tego, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby analizowania zagospodarowania nieruchomości zielenią, układem komunikacyjnym, które nastąpiło po wywłaszczeniu. Sąd zwraca uwagę, że dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli chodzi o warstwę przedmiotową sprawy, znaczenie ma nie tylko to, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Aby zwrócić nieruchomość osobom prywatnym niezbędne są ustalenia organu dotyczące tego, czy obowiązujący aktualnie stan faktyczny i prawny gruntu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości spadkobiercom poprzedniego właściciela nieruchomości. Nie może być bowiem tak, że organ orzeknie zwrot nieruchomości, a decyzja ta będzie obciążona wadą nieważności jako trwale niewykonalna w chwili jej wydawania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że działki objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] znajdują się na terenie układu komunikacyjnego. Trafnie zauważył Wojewoda [...], że przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest to że nieruchomość zajęta pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi. Drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z powszechnego obrotu, ponieważ stanowią własność jednego z podmiotów publicznoprawych (art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Organ odwoławczy poprzestał jednak na ogólnikowym stwierdzeniu tej okoliczności. Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy wspomniana powyżej przeszkoda do zwrotu nieruchomości dotyczy (i w jakim zakresie) działek objętych decyzją organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organ ustalał, czy ul. [...] na odcinku przedmiotowych działek jest drogą publiczną i jaką posiada kategorię, czy droga ta została faktycznie urządzona (wybudowana jako obiekt budowlany, o którym mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), jakie konkretne elementy tej drogi znajdują się na konkretnych działkach. Organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do argumentów odwołania Prezydenta W., który wskazywał, że na działce nr [...] znajduje się ulica publiczna i kwestionował stanowisko Starosty [...], że na przedmiotowym gruncie jedynie zaplanowano przebieg ul. [...]. Uszło uwadze organu odwoławczego, że dla niniejszej sprawy znaczenie ma także to, czy przedmiotowy grunt położony jest w obszarze urządzonego pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się bowiem, że dla oceny wystąpienia przeszkody do zwrotu znaczenie ma także to, czy konkretna nieruchomość leży w obszarze pasa drogowego istniejącej drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 708/11). Trzeba mieć na uwadze, że na gruncie zajętym pod pas drogowy zarząd drogi sprawuje z mocy samego prawa nieodpłatny trwały zarząd (art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Grunty znajdujące się w pasie drogowym są objęte szczególnym reżimem prawnym. Mogą być oddane do korzystania innym osobom, ale na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu (art. 22 ust. 2 tej ustawy). Ustawa o drogach publicznych zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 tej ustawy).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że działka nr [...] (którą na mapie sytuacyjnej podzielono na działki nr [...], [...] i [...]) znajduje się w pasie zarezerwowanym dla układu komunikacyjnego wyznaczonym liniami rozgraniczającymi ul. [...] (pismo Urzędu W. z dnia 11 stycznia 2010 r.). Na działkach nr [...], [...] i [...] wybudowana została wschodnia jezdnia ul. [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, trawniki, parkingi), a działka nr [...] i [...] objęta jest pozwoleniem budowlanym z 2005 r. oraz że ul. [...] stanowi drogę powiatową, którą włada Zarząd Dróg Miejskich (pismo Urzędu W. z dnia 14 maja 2010 r.). Działka nr [...] stanowi integralną część drogi publicznej – ul. [...], a zlokalizowane na niej parkingi nie są objęte umową dzierżawy (pismo Urzędu W. z dnia 10 września 2010 r.). Działka nr [...] jest w liniach rozgraniczających ul. [...] – stanowi część zachodniej jezdni serwisowej oraz teren parkingu (pismo Urzędu W. z dnia 20 października 2010 r.). Trwałym zarządcą działki ewidencyjnej jest Zarząd Dróg Miejskich (pismo Urzędu W. z dnia 2 grudnia 2010 r.). Na działce nr [...] położonej w liniach rozgraniczających ul. [...], jest zieleń miejska (trawniki, drzewa liściaste, parkingi powiązane z układem komunikacyjnym miasta, przez działkę przebiegają sieci infrastruktury technicznej (operat szacunkowy pkt 3.a.). Z protokołu oględzin z dnia 8 października 2010 r. wynika, że działka nr [...] stanowi część urządzonej ul. [...], działka nr [...] stanowi skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...], w części pokryta jest chodnikiem, pasem zieleni i ścieżką rowerową, działka nr [...] stanowi część ul. [...], w części chodnik, zieleń, parking i część drogi serwisowej, działka nr [...] stanowi część ul. [...], infrastrukturę drogową, ścieżkę rowerową, pas zieleni, chodnik, działka nr [...] stanowi część ul. [...] wraz z ekranami akustycznymi. Opisanych wyżej dowodów w żaden sposób nie ocenił organ odwoławczy.

Należy zgodzić się z Wojewodą [...], że w niniejszej sprawie udziału w postępowaniu została pozbawiona E. G. Jak wynika z akt sprawy E. G. ustanowiła w dniu 2 marca 2010 r. swym pełnomocnikiem męża A. G. (w tym dniu pełnomocnictwo złożono organowi). Starosta [...] pisma w toku postępowania kierował osobiście do strony (pisma z dnia 17 marca 2010 r., pismo z dnia 19 maja 2010 r., pismo z dnia 2 czerwca 2010 r., pismo z dnia 22 czerwca 2010 r., pismo z dnia 2 września 2010 r., zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin, zawiadomienie z dnia 6 czerwca 2011 r. i inne). Wobec powyższego trafne są spostrzeżenia organu, że pominięcie przez organ pełnomocnika K. G. oznacza, że postępowanie administracyjne było obarczone kwalifikowaną wadą procesową, co uzasadniało wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. – zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., sygn. akt SA/Wr 875/86). Tego rodzaju wady postępowania administracyjnego stanowią podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ ustanowiony w sprawie pełnomocnik strony musi mieć zagwarantowaną możliwość udziału w postępowaniu toczącym się w obu instancjach (art. 15 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a.). Sąd zwraca uwagę, że decyzja Starosty [...] została skierowana do K. G. (co wynika z rozdzielnika egzemplarzy). Wobec tego Sąd postanowił uchylić postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K. G.

Sąd podziela również stanowisko Wojewody [..] co do tego, że organ pierwszej instancji ma obowiązek oceny przedłożonej opinii biegłego o wartości nieruchomości sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Ocena wartości dowodowej opinii w kontekście art. 140 ust. 4 ugn, tj. zwiększenia się bądź zmniejszenia wartości nieruchomości w skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu winna być dokonana przez Starostę [...]. Jak podkreśla się w judykaturze w takim przypadku bierze się pod uwagę nakłady poniesione na realizację celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11). Tymczasem z operatu szacunkowego wynika, że biegły (pkt 8 operatu str. 14) wziął po uwagę przy określaniu wartości nieruchomości wybudowany parking osiedlowy, który nie był związany z realizacją celu wywłaszczenia – budowy Zespołu [...], lecz z późniejszą inwestycją drogową. Trzeba jednak wskazać, że ocena wartości dowodowej sporządzonej wyceny przez organ odwoławczy może być sformułowana w uzasadnieniu decyzji, jeżeli wpierw Wojewoda [...] wyjaśnił i oceni wszystkie okoliczności dotyczące przesłanek zwrotu i przeszkód do zwrotu nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia Wojewody [...] Sąd uznał, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis art. 137 ugn (w zakresie dotyczącym uznania za niewyjaśniony celu wywłaszczenia) oraz w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 136 k.p.a. (w zakresie braku wyjaśnienia rozbieżności w nazwisku B. K.) i przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. (w zakresie niewyjaśnienia istnienia przeszkód do zwrotu nieruchomości).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wystąpi do Starosty [...], aby ten skierował odpis decyzji do pełnomocnika K. G. Organ odwoławczy zastosuje przepis art. 136 k.p.a. i wyjaśni rozbieżności w nazwisku B. K. Następnie organ odwoławczy rozpozna odwołania Prezydenta W., B. K. oraz K. G. (jeżeli takie zostanie złożone). Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ wyjaśni i oceni przesłanki podmiotowe i przedmiotowe sprawy biorąc pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W zakresie dotyczącym przeszkód do zwrotu organ odwoławczy oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i rozważy, czy na jego podstawie można ustalić, że budowa ul. [...] została zrealizowana, a jeżeli tak to, jakie elementy drogi, czy też pasa drogowego znajdują się na wszystkich działkach w stosunku do których Starosta [...] orzekał w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [....]. Dopiero wówczas organ oceni zasadność odwołań i rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).