Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2604/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36  ust. 4,  art. 37  ust. 1,  ust. 3 i  ust. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1553/13 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1553/13, oddalił skargę K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Aktem notarialnym z dnia [...] października 2007 r. K.K. zbyła stanowiącą jej własność działkę nr [...] położoną w [...]., o pow. 2512 m². W dniu wejścia w życie aktualnie obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, tj. w dniu [...] czerwca 2005 r., skarżąca była właścicielką jedynie ½ części spornej nieruchomości. Właścicielką drugiej połowy była matka skarżącej – [...]., która zmarła [...] i po której skarżąca nabyła spadek.

Pierwotnymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrza [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustaliły na rzecz skarżącej opłatę jednorazową w kwocie 8.320 zł w tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 22 marca 2005 r. nr XXXII/483/2005. Decyzje te uchylone zostały prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 159/10. W uzasadnieniu Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 i stwierdził, że w przypadku braku tożsamości przeznaczenia terenu w planie, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. (w tej sprawie w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 21 stycznia 1992 r.) oraz w planie aktualnym (przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 22 marca 2005 r. nr XXXII/483/2005, obowiązującym od 6 czerwca 2005 r.), stosowanie kryterium faktycznego wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza art. 32 Konstytucji RP i jest prawidłowe. Za niewątpliwe Sąd uznał, że w sprawie taki brak tożsamości przeznaczenia terenu w poszczególnych planach ma miejsce, a zbycie działki uzasadnia ustalenie opłaty. Sąd zakwestionował natomiast prawidłowość przeprowadzonej procedury administracyjnej. Wskazał, że nie odniesiono się do zarzutów strony dotyczących operatu szacunkowego, jak również do żądania jego weryfikacji i zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ miał na względzie art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za naruszające przepisy prawa materialnego uznano także określenie w decyzji terminu uiszczenia opłaty.

Po ww. wyroku Sądu sporządzono nowe operaty szacunkowe: z dnia [...] grudnia 2010 r. (wraz z aneksem z dnia [...] kwietnia 2011 r.), z dnia [...] grudnia 2011 r. (mający uwzględniać stan prawny wprowadzony przepisem art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, któremu organ I instancji odmówił jednak mocy dowodowej z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych) i z dnia [...] października 2012 r., będący podstawą obliczenia wysokości opłaty.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Burmistrz [...] ustalił dla skarżącej jednorazową opłatę w kwocie 6.400 zł z tytułu zbycia działki, której wartość wzrosła w wyniku zmiany planu miejscowego z terenów ogrodniczych i terenów dróg na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej i tereny dróg. W podstawie prawnej podano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepis § 16 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 22 marca 2005 r. nr XXXII/483/2005. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania oraz stanowisko strony, a także szczegółowo treść operatu szacunkowego z dnia [...] października 2012 r. Operat oceniono jako miarodajny i mogący być podstawą obliczenia wysokości opłaty. Stwierdzono, że operat ten w sposób niewątpliwy dokumentuje wzrost wartości działki w wyniku uchwalenia aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Wskazano, że zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w operacie dokonano szacunku dla trzech sytuacji, ustalając wartość działki jako terenów ogrodniczych zgodnie z planem obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., zgodnie z jej faktycznym wykorzystaniem w okresie pozbawionym planu jako teren zieleni porośnięty drzewami i trawą oraz w aktualnie obowiązującym planie jako terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową jednorodzinną o niskiej intensywności zabudowy. Wskazano, że obszar o pow. 135 m² zajęty faktycznie pod drogę wyłączono z ustalenia opłaty, a do obliczenia opłaty przyjęto powierzchnię 2377 m². Uwzględniono przy wycenie takie cechy działki, jak przebieg gazociągu, obniżenie w stosunku do drogi, sąsiedztwo drogi krajowej, teren podmokły, utrudniony dojazd i brak służebności, brak uzbrojenia. W końcowej części uzasadnienia zawarto pouczenie, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dniu od daty uprawomocnienia się decyzji, a w przypadku nieuiszczenia w terminie, podlega ona egzekucji wraz z odsetkami.

W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 75, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przepisy regulujące przesłanki naliczenia jednorazowej opłaty oraz tryb jej ustalenia. Zgodzono się ze stanowiskiem Burmistrza [...] w kwestii prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego z dnia [...] października 2012 r., będącego podstawą naliczenia opłaty. Za prawidłowe uznano zastosowanie przepisu art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że nie doszło do naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem strona kwestionująca operat i nie przedkładająca innego operatu, może przedłożyć jako przeciwdowód ocenę w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, ciężar tego dowodu obciąża jednak stronę kwestionującą operat. Organ natomiast spełnił swoje obowiązki, albowiem przedstawił rzeczoznawcy uwagi strony, który to rzeczoznawca się do nich ustosunkował. Nie naruszono także terminu 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego, albowiem postępowanie wszczęte zostało 7 grudnia 2007 r. (data doręczenia zawiadomienia stronie). Wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r. został przez organ wykonany, sporządzono nowy operat i na jego podstawie ustalono opłatę. Organ I instancji uzasadnił, dlaczego nie przyjął jednego ze sporządzonych w sprawie operatów, stwierdził, że wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie znajduje uzasadnienia i w ocenie Kolegium zmierzał jedynie do dalszego przedłużenia postępowania. Kolegium stwierdziło także, że ogrodnictwo szklarniowe jest działem specjalnym produkcji rolnej, a nie działalnością produkcyjno-usługową.

W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 145 i 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wszczęcie postępowania po upływie ustawowego terminu,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy spełnione zostały przesłanki naliczenia opłaty,

- art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie,

- art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony i interesu społecznego, brak ustosunkowania się do zarzutów strony, zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nieuwzględnienie jednego z operatów szacunkowych bez podania merytorycznego uzasadnienia.

W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty formułowane już w postępowaniu administracyjnym. I tak wskazano, że po uchyleniu przez WSA wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. poprzednio wydanych decyzji, uchyleniu uległy wszelkie czynności organów. Burmistrz miał zatem obowiązek ponownie wszcząć postępowanie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planu, czego nie uczynił. W toku postępowania sporządzono trzy operaty, ale jednego z nich stronie nie doręczono. Organy nie uwzględniły uwag skarżącej. Operat będący podstawą ustalenia opłaty zaniża wartość działki przy uwzględnieniu przeznaczenia działki w poprzednim planie i zawyża w planie aktualnym. Zgodnie z poprzednim planem nieruchomość miała charakter inwestycyjny, nie była to zwykła nieruchomość rolna. Działka pod ogrodnictwo sugeruje możliwość prowadzenia działalności produkcyjno-usługowej i gospodarstwa specjalistycznego, na co Kolegium zwróciło uwagę, ale nie uwzględniło tego faktu w decyzji. Tereny rolne nie są tożsame z terenami ogrodnictwa. Przy wycenie należało rozważyć przyjęcie metody dochodowej. Przyjęte do porównania działki rolne nie spełniają kryterium podobieństwa ze względu na ich powierzchnię różną od działki wycenianej. Powierzchnia jest czynnikiem wpływającym na wartość. Podobnie rzeczoznawca postąpiła w przypadku wyceny nieruchomości w okresie pozbawionym planu. Natomiast wyceniając działkę dla przeznaczenia w aktualnym planie przyjęto do porównania 18 nieruchomości o zróżnicowanych powierzchniach, z czego 15 o pow. dwukrotnie mniejszej niż działka wyceniana. Niezasadnie też w operacie rzeczoznawca użyła określenia działka budowlana dla działki takiej cechy pozbawionej. Wadliwie przy wycenie działki o przeznaczeniu budowlanym od jej powierzchni odjęto powierzchnię strefy ochronnej gazociągu oraz teren drogi, co zmniejszyło jej powierzchnię do 1805 m². Skarżąca stwierdziła także, że przy wycenie w okresie pozbawionym planu, należało wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości w studium, a dopiero w ostateczności uwzględniać faktyczny sposób wykorzystania. Nie jest także słuszne stanowisko, że to na skarżącej spoczywał obowiązek poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, organ nie może zachować się biernie i oczekiwać na inicjatywę strony. Organ bezpodstawnie pominął wniosek o przeprowadzenie rozprawy i ograniczył się do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. W decyzji organu I instancji bez podstawy prawnej określono termin uiszczenia opłaty i orzeczono o odsetkach. W końcu skarżąca podała, że w sprawie dotyczącej innej działki położonej w sąsiedztwie i należącej do jej kuzyna [...], Kolegium zakwestionowało wykonany operat i uchyliło decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Sąd pierwszej instancji szczegółowo ustosunkował się do zarzutów skarżącej, uznając je za niezasadne. W szczególności stwierdził że:

- roszczenia z tytułu obniżenia wartości, jak i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości, są ograniczone w czasie okresem 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza, że właściciel działki może uniknąć opłaty, jeżeli wstrzyma się ze sprzedażą przez okres 5 lat, zaś organ traci uprawnienie do ustalenia opłaty, jeżeli w okresie 5 letnim nie zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. W tej sprawie plan przyjęty uchwałą z dnia 22 marca 2005 r. wszedł w życie 6 czerwca 2005 r., zbycie działki przez skarżącą miało miejsce [...] października 2007 r., a o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty została ona poinformowana pismem z dnia 30 listopada 2007 r., doręczonym 7 grudnia 2007 r. Tym samym termin 5 lat nie został przekroczony;

- każdy wyrok sądu administracyjnego (a więc także ten z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 159/10), który uchyla wydane w sprawie decyzje administracyjne, usuwa z obrotu prawnego wydane akty, ale nie niweczy skutku wszczęcia postępowania. Dane postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko raz i trwa do czasu jego zakończenia poprzez wydanie decyzji merytorycznej, bądź innego rozstrzygnięcia w inny sposób kończącego postępowanie;

- brak jest podstaw do uwzględniania przy ustalaniu opłaty operatów sporządzonych dla szacowania wzrostu wartości innych, sąsiednich działek. Każdy operat podlega ocenie przez pryzmat cech wycenianej działki, a nie operatu dla innej działki. Wartość innych działek jest brana pod uwagę przy sporządzeniu operatu jedynie poprzez uwzględnienie cen uzyskanych w obrocie rynkowym;

- nieprawdą jest, że decyzją organu I instancji orzeczono o terminie uiszczenia opłaty i nałożono obowiązek zapłaty odsetek. Takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji nie zawarto. Informacja umieszczona jedynie w części zawierającej pouczenie nie ma charakteru rozstrzygającego o obowiązkach, czy prawach adresata decyzji. Ma ona jedynie walor informujący;

- do ustalenia opłaty zasadnie nieuwzględniono przeznaczenia terenu w studium (w okresie pozbawionym planu). Wynika to z mającego w sprawie zastosowania art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazując kryteria wyceny stanowi regulację szczególną dla przypadku ustalania wysokości opłaty planistycznej i w konsekwencji wyklucza stosowanie kryteriów określonych w art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłających w pierwszej kolejności – przy ustaleniu przeznaczenia terenu, w sytuacji braku planu miejscowego – do studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w dalszej kolejności do faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Konsekwencją art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu (według planu, który wygasł, faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i według planu aktualnego), albowiem miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela;

- podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, wykonywany na zlecenie organu, przy czym znaczenie posiada tylko ten operat, który był podstawą rozstrzygnięcia. Prawidłowość innych, niewykorzystanych przez organ i nie będących podstawą wydania decyzji, nie musiały być zatem przez organ weryfikowane. Nie mniej jednak, z uwagi na to, że wszystkie operaty sporządzone w tej sprawie znajdują się w aktach, a skarżąca była zawiadomiona o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym, zarzut, że nieuwzględnione operaty nie zostały jej doręczone i że nie została z nim zapoznana, jest nieuzasadniony;

- zasadnie podstawą ustalenia wzrostu wartości spornej nieruchomości w wyniku uchwalenia planu miejscowego był operat z dnia [..] października 2012 r., ustalający wartość rynkową z zastosowaniem podejścia porównawczego (art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyjaśniając, na czym polegają oba sposoby określenia wartości rynkowej nieruchomości (podejście porównawcze i dochodowe) uznano, że skarżąca nieskutecznie kwestionuje zastosowanie podejścia porównawczego i sugeruje przyjęcie podejścia dochodowego. Po pierwsze, potencjalnie każda nieruchomość może przynosić dochód, warunkiem jest jednak takie jej zagospodarowanie, które dochód generuje lub może generować, w sytuacji gospodarczego wykorzystania istniejącego sposobu zagospodarowania działki. Po drugie, skarżąca nie wskazała powodów uzasadniających taką decyzję, nie wykazała, aby nieruchomość była zagospodarowana w sposób przynoszący dochód, np. faktu oddania w najem lub dzierżawę, istnienia gospodarstwa ogrodniczego. Wręcz przeciwnie, przyznany fakt wycięcia drzew owocowych potwierdza, że działka nie generowała dochodów z sadownictwa i nie ono decydowało o jej atrakcyjności i wartości;

- przy wycenie prawidłowo pominięto tę część nieruchomości, która w przeszłości i obecnie faktycznie zajęta jest pod drogę krajową, uznając że w stosunku do tej części nie można mówić o zmianie wartości ze względu na postanowienia uchwalonego planu miejscowego. W konsekwencji nie można uznać za niedopuszczalne pomniejszenie powierzchni wycenianej nieruchomości o teren 135 m² przeznaczony i zajęty pod drogę publiczną;

- merytoryczne zarzuty skarżącej wobec operatu nie zostały poparte żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna, zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Przepis ten nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 ww. ustawy, decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W tej sprawie zaś uznano, że w koniecznym zakresie, poprzez sporządzenie na zlecenie organu operatu i ustosunkowanie się przez jego autorkę do zarzutów strony, sprawa została przez organ wyjaśniona;

- prawidłowo w sporządzonym operacie szacunkowym zastosowano podejście porównawcze oraz metody porównywania parami (przy wycenie nieruchomości jako terenu o przeznaczeniu rolnym) i korygowania ceny średniej (przy szacowaniu działki o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym). Do metody porównywania parami prawidłowo przyjęto 3 nieruchomości przeznaczone w planie na cele rolne, spełniające cechy podobieństwa. Co do określenia wartości działki o przeznaczeniu określonym w aktualnie obowiązującym planie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową to prawidłowo rzeczoznawca dokonała zróżnicowania terenu, wyróżniając obszar na którym można realizować zabudowę dopuszczoną planem i obszar strefy ochronnej gazociągu, dla tej ostatniej dokonując szacunku jak dla terenów zielonych. Prawidłowo zastosowano współczynnik korekcyjny zmniejszający ze względu na przebiegającą linię światłowodu i energetyczną. Działania te miały korzystny wpływ na wycenę, albowiem zmniejszyły w konsekwencji wysokość różnicy wartości, wpływającej na wysokość opłaty planistycznej. Cenę średnią ustalono w oparciu o analizę 18 transakcji. Określając wielkość współczynnika korygującego cenę średnią przyjęto następujące cechy działki wycenianej: mało korzystne położenie, infrastruktura techniczna w oddali, kształt średnio korzystny, dostępność komunikacyjna mało korzystna, powierzchnia mało korzystna. Dodatkowo cenę obniżono poprzez zastosowanie czynnika korekcyjnego 0,95 z uwagi na przebieg sieci przez działkę (poza gazociągiem). Natomiast cenę części działki wyłączoną z zabudowy ze względu na strefę ochronną gazociągu o pow. 570 m² wyceniono metodą porównywania parami na kwotę 11.000 zł jak za tereny zieleni. Ustaloną w taki sposób cenę przyjęto także dla wyceny wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym wykorzystaniem w okresie pozbawionym planu. Ze względu na różnicę w wartości ustalonej dla działki o przeznaczeniu w poprzednim planie i działki zgodnie z faktycznym wykorzystaniem w okresie bez planu, dla obliczenia opłaty planistycznej prawidłowo przyjęto wyższą wartość ustaloną dla działki o przeznaczeniu rolniczym;

- przedstawione obliczenia operatu szacunkowego uwzględniają podstawowe cechy wycenianej nieruchomości, mogące wpływać na jej wartość, co uzasadnia brak zastrzeżeń organów do sporządzonego operatu i obliczenie na jego podstawie wysokości opłaty planistycznej. Nie ma powodów, aby kwestionować operat, nie dostrzegając przejawów braku wewnętrznej spójności czy kompletności operatu. Natomiast sama merytoryczna poprawność operatu pod względem przeprowadzonych wyliczeń, zastosowania określonej wielkości współczynników, wagi poszczególnych cech, nie mieści się w granicach kontroli Sądu i nie została skutecznie zanegowana przez skarżącą ze względu na brak oceny dokonanej przez rzeczoznawcę w konkurencyjnym operacie lub przez organizację zawodową rzeczoznawców.

W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub "zmianę wyroku i umorzenie postępowania" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 11 oraz art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na wszczęciu nowego postępowania dotyczącego ustalenia wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości po upływie ustawowego terminu i w konsekwencji wydanie nowej decyzji również po upływie ustawowego terminu, co winno skutkować umorzeniem postępowania,

- art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż termin 5 lat "liczy się jedynie do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania terenu", podczas gdy w tej sprawie, w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, należało uznać, iż została ona wydana po upływie 5 lat od pierwotnego wszczęcia postępowania, co winno skutkować umorzeniem postępowania,

- art. 154 ust. 2 i 3, art. 157 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu i oparciu decyzji na operacie szacunkowym, mimo iż z jego treści wynika, że nie spełnia on podstawowych wymogów w zakresie prawidłowości dobranej metody, założeń i porównań, a przede wszystkim w zakresie warunku przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych,

- "przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy (...) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ustawy o ppsa, w związku z art. 7, 8, 72, 75, 77, 80, 84, 107 § 3 kpa, a także art. 153 ppsa, w szczególności poprzez bezpodstawne pominięcie operatu rzeczoznawcy majątkowego A. M. z dnia [...] grudnia 2011 r. i oparcie się na błędnie sporządzonym operacie z dnia [...] października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.J.", a także art. 153 ppsa poprzez zawarcie w decyzji organu I instancji tych samych postanowień o terminie opłaty, które zostały uznane w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. za naruszające przepisy prawa materialnego.

Zdaniem skarżącej, w rozpoznawanej sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, wskazujące na potrzebę wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości i wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie upływu 5-letniego terminu do wydania decyzji w zakresie opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle pierwszego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, dla zachowania terminu, o którym mowa wyżej, wystarczy wydanie nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji, a dalsze zdarzenia prawne nie mają wpływu na upływ tegoż terminu, tak np. NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1397/11. Według drugiego stanowiska, zajętego przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów o sygn. akt I OPS 3/09 oraz w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych o sygn. akt II SA/Sz 297/13 i II SA/Gd 636/12, opłata powinna być ustalona w drodze decyzji administracyjnej przed upływem terminu z art. 36 ust. 4 ww. ustawy. Skarżąca przychyliła się do drugiego stanowiska i dodała, że dla zachowania 5-letniego terminu należy wydać w tym okresie decyzję ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a., gdyż tylko taka decyzja wiąże wszystkie inne organy administracji i wszystkich uczestników postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej , biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w tej sprawie nie zachodzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za uzasadnione a tym samym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Dwa pierwsze zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię – art.36 ust.4, art. 37 ust.1 ust.3 i ust.11, art.87 ust.3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2016,poz.778) przez wszczęcie nowego postępowania po upływie ustawowego terminu i w konsekwencji wydanie nowej decyzji również po tym terminie oraz poprzez uznanie, że termin 5 lat liczy się jedynie do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania terenu, podczas gdy należało uznać , że decyzja została wydana po upływie 5 lat od pierwotnego wszczęcia postępowania. Problem charakteru terminów ustalenia opłaty planistycznej a także opłaty adiacenckiej budził wątpliwości zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie. W odniesieniu do opłaty planistycznej utrwaliła się już linia orzecznictwa , której wyrazem jest teza, iż "Wobec użytego w art. 37 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrotu "można zgłaszać" przyjąć należy, iż dla zachowania określonego w tym przepisie 5 – letniego terminu wystarczy przed jego upływem złożyć do właściwego organu żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust.3 powołanej ustawy do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ,oznacza tym samym, że organ właściwy do pobierania tej opłaty, aby mógł dochodzić roszczeń w tym zakresie, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Będzie to bowiem równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. W tych też warunkach, za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej." (m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r. II OSK 984/07, podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2010 r. II OSK 455/09, wyrok z dnia 1 sierpnia 2007 r. II SA/Kr 276/06, wyrok z dnia 10 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1127/13). Pogląd ten podziela też Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W związku z powyższym wskazane zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione, Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni przyjmując, że dla zachowania 5 – letniego terminu od wejścia w życie miejscowego planu lub jego zmiany niezbędne, ale zarazem wystarczające będzie wszczęcie postępowania administracyjnego przed jego upływem, stanowiące w tym przypadku swoisty odpowiednik zgłoszenia roszczenia. Wskazany termin nie powinien być także stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił wcześniejsze decyzje wydane z jego zachowaniem, postępowanie prowadzone po takim wyroku należy uznać za prowadzone z zachowaniem terminu ustawowego.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art.ust.2 i ust.3, art.157 oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015,poz.1774) uzasadniany przyjęciem i oparciem decyzji na operacie szacunkowym, nie spełniającym wymogów. Zarzut ten nie tylko został błędnie sformułowany, nie można go bowiem uznać za zarzut dotyczący naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię ale także jest niezasadny. Sąd I instancji nie naruszył prawa uznając zarówno operat jak i jego ocenę za prawidłową, nie zawyżającą wartości działki przeznaczonej w aktualnym planie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniowo-usługową, w wyniku wnikliwej analizy sposobu jego sporządzenia i uznania, że nie ma podstaw do kwestionowania operatu w zakresie, w jakim oceny takiej może dokonać sąd administracyjny. Nie jest uzasadnione zajęte w skardze kasacyjnej stanowisko, że przedmiotem oceny powinna być w rozpoznawanej sprawie także kwestia czy, w okresie braku planu, byłaby hipotetyczna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualny wzrost wartości gruntu powinien być oceniany w odniesieniu do aktualnych a nie możliwych w przeszłości sposobów jej zagospodarowania.

Za nieuzasadniony należało uznać w konsekwencji także zarzut naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził ocenę operatu szacunkowego , przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, uznając ostatecznie , że w rozpoznawanej sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu.

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r.,poz.778), orzeczono jak w sentencji.