Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2307/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4, art. 128
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Sebastian Niedbalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju - po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą dotychczas własność K. T., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0015 ha, nr [...] o pow. 0,0025 ha, nr [...] o pow. 1,2061 ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...] nr [...], gminie [...], przeznaczoną pod budowę obwodnicy m. [...] w ciągu drogi [...], odpowiednio na rzecz [...] (wierzyciela hipotecznego) kwotę 174.126,81 zł oraz K. T. (dotychczasowego właściciela) kwotę 149.736,19 zł – uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz orzekł na nowo. Mianowicie ustalił odszkodowanie w wysokości 323.863,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa opisanych wyżej działek i następnie przyznał ustalone odszkodowanie odpowiednio na rzecz: K. T. w kwocie 149.736,19 zł oraz [...] (wierzyciela hipotecznego) w kwocie 174.126,81 zł. Odmówiono także powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora oraz zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) do wypłaty odszkodowania ustalonego w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0015 ha, nr [...] o pow. 0,0025 ha, nr [...] o pow. 1,2061 ha, położone w obrębie ewidencyjnym [...] nr [...], gminie [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa obwodnicy m. [...] w ciągu drogi [...]", dalej jako "decyzja zrid". Z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna ([...] sierpnia 2017 r.), nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania odpowiednio na rzecz [...] - wierzyciela hipotecznego na kwotę 174.126,81 oraz K. T. - dotychczasowego właściciela na kwotę 149.736,19 zł, a także w pkt II zobowiązał GDDKiA do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. T., zarzucając błędne ustalenie wysokości odszkodowania wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość i składniki, które się na niej znajdują mają znacznie wyższą wartość. W odwołaniu wskazano, iż próbka nieruchomości wybrana przez biegłą do porównań nie stanowi nieruchomości podobnych, bowiem nie istniały między nimi, a nieruchomością wycenianą więzi podlegające podobieństwu, a zatem przyjęta wartość odszkodowania nie jest miarodajna. Podniesiono, iż ustalona średnia cena nie odpowiada warunkom panującym na rynku w gminie [...] i jest znacząco zaniżona. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż biegła, szacując wartość nieruchomości nie wzięła pod uwagę, iż w wyniku podziału działki nr [...], na której oprócz zabudowy mieszkaniowej znajdowały się budynki gospodarcze, pastwiska i staw uniemożliwiono właścicielowi nieruchomości czerpanie korzyści finansowych w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego oraz planowanie dalszych inwestycji. Podniesiono, iż w wyniku podziału nieruchomości i powstania dwóch odrębnych działek, pomiędzy którymi przebiegać będzie obwodnica, dotychczasowa działka straci swój potencjał, zaś istniejące na niej gospodarstwo możliwość dalszego rozwoju. W odwołaniu wskazano, iż w ocenie K. T. cena za 1 m2 spornej nieruchomości wynosi 45,00 zł/m2, a nie jak przyjęła biegła w operacie 26,28 zł/m2, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż kwota odszkodowania winna wynosić 550.394,00 zł, a nie 323.863,00 zł.

Rozpoznając odwołanie Minister stwierdził, że w myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej specustawa drogowa, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], właścicielem przedmiotowej nieruchomości był K. T.. W dziale [...] ww. księgi wieczystej widniały wpisy następujących hipotek: hipoteki umownej zwykłej na kwotę 235.000,00 zł oraz hipoteki umownej kaucyjnej na kwotę 58.750,00 zł na rzecz [...],[...] w [...].

Zgodnie z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami zabezpieczonymi tę hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 18 ust 1d specustawy drogowej, kwotę odszkodowania z tytuły wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

Stosownie zaś do treści art. 18 ust.1 e ww. ustawy, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż terminie 30 dni od dnia; doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej: u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy z dnia 6 czerwca 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. C. (nr uprawnienia [...]).

Organ podnosi, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast stosownie do zapisu at. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem jej wywłaszczania powoduje zwiększenie wartości wycenianej nieruchomości to oszacowania wartości nieruchomości dokonuje się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w powyższym przepisie, tzw. "zasada korzyści" zakłada, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną.

Rzeczoznawca ustaliła, że wyceniana nieruchomość położona jest w [...], we wsi położonej w niewielkiej odległości od [...], w rejonie z dominacją terenów rolnych, w strefie pośredniej. Działki mają kształt regularny, teren z lekkim spadkiem w kierunku północnym. Razem działki tworzą funkcjonalną całość. Działki posiadają uzbrojenie infrastruktury technicznej w zasięgu: blisko prąd i woda. Podczas inwentaryzacji stwierdzono, iż na wywłaszczanym terenie znajdują się następujące składniki majątkowe: na działce nr [...] ogrodzenie pastwiskowe drewniane z desek w dwóch pasach poziomych, deski o szer. 22 cm i dł. 3,20 m, mocowanych do okrąglaków o wysokości nad gruntem 1,40 m oraz składniki roślinne: trwałe użytki zielone na pow. 1,2061 ha; na działce nr [...] znajduje się ogrodzenie pastwiskowe drewniane z desek w dwóch pasach poziomych, deski o szer. 22 cm i dł. 3,20 m, mocowanych do okrąglaków o wysokości nad gruntem 1,40 m oraz składniki roślinne: brzoza; na działce nr [...] znajdują się składniki budowlane: brama drewniana dwuskrzydłowa oraz ogrodzenie z siatki leśnej mocowane na okrąglakach osadzonych na gruncie.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wskazał, iż na dzień wydania decyzji zrid nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zgodnie z którym działki nr [...] i nr [...] oznaczone były jako RO - tj. tereny produkcji rolnej, zaś działka nr [...] oznaczona była częściowo symbolem RO - tereny produkcji rolnej, zaś częściowo KS - drogi publiczne klasy ekspresowej o szer. 40 m w liniach rozgraniczających dla odcinków nowoprojektowanych lub modernizowanych.

Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazała, że ze względu na brak danych rynkowych dotyczących sprzedaży podobnych działek ze składnikami majątkowymi określono jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegła wyceniła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wartość składników budowlanych wyceniono w oparciu o metodę kosztów odtworzenia, zaś nasadzenia roślinne według wartości utraconych pożytków.

W pierwszej kolejności dokonano analizy transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, tj. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w decyzji o warunkach zabudowy

zagospodarowania terenu lub w decyzji o lokalizacji celu publicznego. W operacie wskazano, iż z uwagi na słabo rozwinięty rynek podobnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, w związku z brakiem wystarczającej liczby nieruchomości na lokalnym rynku, zebrano dane rynkowe również z obszaru innych powiatów wchodzących w skład województwa zachodniopomorskiego. Badaniem objęto przy tym okres od stycznia 2015r. do dnia sporządzenia wyceny. Pod uwagę brano obrót prawem własności. Po dokonaniu analizy stwierdzono, iż ceny nieruchomości o powyższym przeznaczeniu kształtują się na poziomie od 18 zł/m2 do 40,97 zł/m2

Następnie dokonano analizy transakcji dotyczących nieruchomości rolnych, będących w obrocie jako przedmiot prawa własności. Badaniem objęto przy tym obszar województwa [...] - miasto i gminę [...]. Ustalono, iż ceny nieruchomości na powyższym segmencie rynku kształtują się na poziomie od 0,97 zł/m2 do 4,69 zł/m2. W operacie wskazano, iż dla szerszego poznania rynku poszerzono jego badanie o dane z Agencji Nieruchomości Rolnych. Ustalono, iż średnie ceny 1 ha gruntów rolnych, na podstawie danych z ANR wynoszą w województwie [... ] 2,82 zł/m2. Przy gruncie ornym słabym klasy V, VI średnie ceny gruntów rolnych za 1 m2 wynoszą 2,04 zł m2, przy średnim klasy lllb, IV wynoszą 2,79 zł m2, zaś przy dobrym klasy I, II, lla 3,58 zł/m2.

Podsumowując wyniki przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości rolnych oraz nieruchomości drogowych, biegła stwierdziła, że wyższe ceny transakcyjne osiągają grunty przeznaczone na cele komunikacyjne, tym samym realizując zasadę korzyści, wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. pod drogi, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust 3 i 4 u.g.n., w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Wybrano do ostatecznej bazy porównawczej 14 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny.

Autorka opracowania wyceniając przedmiotową nieruchomość zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Z kolei wartość znajdujących się na szacowanym gruncie składników budowlanych określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Natomiast wartość składników roślinnych określono metodą kosztów inwestycyjnych i wartości utraconych korzyści, a drzew stojących posiadających materiał użytkowy - techniką szczegółową na podstawie tablic miąższości.

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja ogólna (waga 50%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%), sąsiedztwo i otoczenie w aspekcie stopnia zurbanizowania terenu (waga 20%).

Następnie scharakteryzowano nieruchomość wycenianą oraz nieruchomości z przyjętego zbioru transakcji porównawczych w aspekcie przyjętych cech rynkowych. W dalszej kolejności dokonano charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z przyjętej bazy nieruchomości porównawczych. Po określeniu wartości współczynnika korygującego dla szacowanej nieruchomości, wartość 1 m2 nieruchomości określono na kwotę 26,28 zł/m2. Po dokonaniu stosownych obliczeń, wartość gruntu działki nr [...] oszacowano na kwotę 394,00 zł, działki nr [...] na kwotę 657,00 zł, zaś działki nr [...] na kwotę 316.963,00 zł. Po zsumowaniu, łączną wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 318.014,00 zł.

Następnie dokonano wyceny wartości odtworzeniowej składników budowlanych, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, wartość odtworzeniową składników budowlanych znajdujących się na szacowanym gruncie została określona przez biegłą na kwotę 621,00 zł.

W dalszej kolejności oszacowano wartość składników roślinnych, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, po dokonaniu stosownych obliczeń wartość naniesień roślinnych oszacowano na łączną kwotę 5.228,00 zł.

Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości została wyceniona na kwotę 323.863,00 zł.

Organ przeanalizował uwarunkowania zawarte w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stwierdził, że dotychczasowy właściciel nie wydał w terminie przedmiotowej nieruchomości do dyspozycji inwestora. Z akt sprawy wynika bowiem, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, adresowane do K. T. zostało odebrane przez dorosłego domownika – M. T. w dniu [...] marca 2017 r. Natomiast z załączonego do pisma GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. protokołu zdawczo-odbiorczego przedmiotowej nieruchomości wynika, iż nieruchomość została przejęta przez inwestora w dniu [...] czerwca 2017 r. Zatem prawidłowo Wojewoda nie powiększył ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Organ następnie dokonał oceny operatu szacunkowego i doszedł do wniosku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia oraz jest zgodny z przepisami u.g.n. Nie budzi więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym. Autorka operatu prawidłowo zastosowała zasadę korzyści wynikającą z regulacji art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., a mianowicie z uwagi na wyższość cen nieruchomości drogowych od nieruchomości rolnych wyceny dokonano według cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne.

W ocenie organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia zatem wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym skorygowaniu przyjętych cech rynkowych.

Organ odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego doboru nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej wskazał, że w myśl art. 4 pkt 16 ugn, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Rzeczoznawca majątkowy analizą objęła rynek regionalny nieruchomości drogowych obejmujący województwo zachodniopomorskie, bowiem na rynku lokalnym nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji tego typu nieruchomości, spełniających kryterium podobieństwa do przedmiotowej nieruchomości. Do obowiązku przeanalizowania przez rzeczoznawcę rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości odsyła przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów

z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z ust. 1 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 ww. rozporządzenia).

W ocenie organu odwoławczego biegła wyjaśniła przyjęty przez nią dobór nieruchomości porównawczych, wskazując przy tym, że niewystarczająca ilość transakcji działkami drogowymi była przyczyną zarówno poszerzenia badania na rynek regionalny, jak i objęcia nim dłuższego okresu. Ta okoliczność w dostateczny sposób uzasadnia przyjęcie transakcji zawartych w innych miejscowościach niż miejsce położenia działki wycenianej. Ponadto niewątpliwie istotne znaczenie ma przyjęcie przez biegłą takich cech rynkowych jak "lokalizacja ogólna" oraz "lokalizacja szczegółowa", którym przypisano odpowiednią ocenę w zależności od położenia: dość korzystna, korzystna oraz bardzo korzystna.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe jest również stanowisko strony odwołującej się w kwestii doboru nieruchomości porównawczych, których (zdaniem skarżącego) z uwagi na dużą różnicę w powierzchni nie można uznać za nieruchomości podobne. Organ stwierdził, że w kontekście definicji określonej w art 4 pkt 16 u.g.n., rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, iż nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości może mieć wpływ na cenę rynkową nieruchomości przeznaczonych np. pod zabudowę mieszkaniową, co nie oznacza jednak, że będzie miało wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Biegła wyjaśniła w operacie, iż wartość gruntów o takim przeznaczeniu uzależniona jest przede wszystkim od ich lokalizacji oraz sąsiedztwa i otoczenia pod względem stopnia zurbanizowania terenu.

O tym, iż wielkość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość świadczy zestawienie transakcji takimi nieruchomościami przedstawione w operacie na stronie 17, gdzie ceny uzyskiwane za 1 m2 największej i najmniejszej z działek przyjętych do porównania są zbliżone (29,00 zł/m2 i 30,00 zł/m2).

Również za nietrafny organ drugiej instancji uznał zarzut utraty wartości pozostałej części nieruchomości powstałej po podziale tzw. "resztówki". Mianowicie odszkodowanie za wywłaszczenie odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. Gdyby przyjąć, jak chce tego skarżący, że w odszkodowaniu za wywłaszczoną część nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie powstaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne z przepisami u.g.n. oraz specustawy drogowej.

Na zakończenie Minister stwierdził, że skoro w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2017r. Wojewoda nie orzekł o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości, zasadnym zatem było uchylenie tej decyzji w całości i podjęcie rozstrzygnięcia na nowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy w zw. z art. 130 u.g.n. wyrażające się w przyjęciu, że przyznana suma odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości skarżącego została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania, podczas gdy w rzeczywistości wartość odszkodowania została rażąco zaniżona - przedmiotowa nieruchomość i składniki, które się na niej znajdują mają znacznie wyższą wartość, niż wskazane w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę przyznania odszkodowania i w ocenie skarżącego wynosi ona 550.000.00 zł,

- naruszenie art. 18 ust. 1e u.g.n., wyrażające się w odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z uwagi na brak wydania nieruchomości w oznaczonym terminie, podczas gdy K. T. był gotowy do wydania nieruchomości w terminie i nie podjął żadnych kroków utrudniających jej wydanie.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania odszkodowania ponad kwotę 323.863.00 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości i ustalenie tej wysokości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość rynkową nieruchomości stanowi przy tym najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Rynkową wartość nieruchomości określa się przede wszystkim przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego, i dopiero, gdy istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie tych podejść, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (art. 152 ust. 3 u.g.n.).

Podejście porównawcze polega zaś na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego; ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Jeśli chodzi o wartość gruntu – bowiem to jest podstawowy zarzut skargi – to rzeczoznawca wyceniła przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

Uzupełnieniem tych przepisów przy ustalaniu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie specustawy jest § 36 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym.

Według art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się również, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyroki NSA z dnia: 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 - Lex nr 1494707, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 - Lex nr 2106691, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 - Lex nr 1578871, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 - Lex nr 1366424). Metodyka pracy rzeczoznawcy należy do kompetencji zawodowych osób dokonujących wyceny, jednakże dokonanie wyboru podejścia przez rzeczoznawcę nie jest wyjęte spod kontroli sądowej, w kontekście naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę.

Sąd dokonał takiej kontroli i doszedł do wniosku, że rzeczoznawca nie naruszył art. 154 ust. 1 u.g.n. Wszystkie elementy wymienione w powołanym przepisie zostały uwzględnione w przedmiotowym operacie.

Przede wszystkim biegła ustaliła, że w obowiązującym planie miejscowym wszystkie trzy działki mają przeznaczenie RO - tj. tereny produkcji rolnej, jedynie działka nr [...] oznaczona była częściowo symbolem RO - tereny produkcji rolnej, zaś częściowo KS - drogi publiczne klasy ekspresowej o szer. 40 m w liniach rozgraniczających dla odcinków nowoprojektowanych lub modernizowanych. Biegła przeprowadziła analizę cen nieruchomości przeznaczonych na cele produkcji rolnej (dotychczasowy sposób użytkowania) oraz na cele drogowe (alternatywny sposób użytkowania). Zestawienie cen tych nieruchomości (str. 17-19) jednoznacznie poddaje się wnioskowi, że średnia cena nieruchomości drogowych (28,56 zł za m kw.) jest zdecydowania wyższa niż cena nieruchomości rolnych (2,12 zł za m kw.). Oznacza to, że wartość odszkodowania przy wycenie nieruchomości rolnych byłaby zdecydowanie mniejsza, niż wartość wynikająca z przeznaczenia tych działek w decyzji zrid pod drogę publiczną. Innymi słowy gdyby nie została wydana decyzja zrid przejmująca działki pod drogę (w części oznaczonej w planie miejscowym tereny produkcji rolnej), skarżący mógłby uzyskać wartość rynkową owych trzech działek wedle średniej ceny działek rolnych tj. 2,12 zł za m kw. Jest to oczywiście wartość hipotetyczna, bowiem w tej konkretnej sytuacji cena działek mogłaby być wyższa, nigdy jednak nie dosięgnęłaby pułapu 28, 56 zł za m kw. Decydowałyby bowiem zawsze czynniki określone w art. 151 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie części działki nr ew. [...] (w części przeznaczona pod drogi publiczne, w części rolna), to metodyka przyjęta przez rzeczoznawcę i słusznie zaakceptowana przez organ, znajduje potwierdzenie w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W tym wypadku wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi, stąd jako podstawę wyceny przyjęto drogowe przeznaczenie nieruchomości. Ponadto grunty przyległe to działki rolne, których wartość jest znacznie niższa niż działek drogowych.

W takiej sytuacji słusznie rzeczoznawca zastosowała zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. i przyjął ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, bowiem nastąpiło zwiększenie wartości działek poprzez przeznaczenie na cel publiczny. Innymi słowy skarżący jest beneficjentem w zakresie wartości odszkodowania za swoje działki z tytułu objęcia ich celem publicznym. W przeciwnym wypadku (nie w ramach odszkodowana, lecz obrotu rynkowego) zbyłby je jako nieruchomości rolne, a wartość działek o tego rodzaju przeznaczeniu znacznie odbiega od wartości nieruchomości dla celów drogowych na niekorzyść.

Jeśli chodzi o zarzut objęcia analizą nieruchomości z rynku poza gminą [...] (rynek lokalny) to należy stwierdzić, że uprawnienie do objęcia analizą nieruchomości z obszaru całego województwa wynika z normy § 36 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym. Zatem przepis wykonawczy przewiduje dwa rodzaje rynku nieruchomości, które mogą stanowić odniesienie przy dokonywaniu wyceny w podejściu porównawczym. W pierwszej kolejności przepis wymienia rynek lokalny i właśnie skarżący dąży, aby przyjęte do analizy nieruchomości pochodziły z rynku lokalnego. Tymczasem biegła w zakresie swej wiedzy specjalnej twierdzi, że na rynku lokalnym nie zanotowano wystarczającej ilości transakcji drogowych, spełniających kryterium podobieństwa - stąd konieczne było sięgnięcie do obszaru rynku regionalnego tj. województwa. Wyjaśnienia w tym zakresie po pierwsze są logiczne, po drugie Minister dokonał w tym zakresie analizy, co znajduje potwierdzenie na str. 7 uzasadnienia. Sięgnięcie zatem do szerszego rynku po pierwsze miało uzasadnienie w przepisach, po drugie było uzasadnione ustalonym stanem faktycznym tj. brakiem wystarczającej liczby transakcji rynkowych działkami drogowymi.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Definicję nieruchomości podobnych zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., stosownie do którego przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Treść powyższego przepisu w powiązaniu z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej", pozwala na uznanie, że rzeczoznawca majątkowy poszukując do analizy porównawczej nieruchomości, nie musi uwzględniać nieruchomości o wszystkich identycznych cechach. Porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności wskazanych w nim parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W świetle powyższego, przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Rzeczoznawca musi zatem skorygować ceny uzyskane za przyjęte do analizy nieruchomości, uwzględniając występujące między nimi różnice (tak wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2328/14).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca wyjaśnił, że na badanym rynku powierzchnia nieruchomości przyjętych do analizy pozostaje bez znaczenia. Ceny bowiem nieruchomości drogowych są bowiem podobne bez względu na powierzchnię działki. Na potwierdzenie wskazano zestawienie zawarte w tabeli na str. 17 operatu.

Jako istotny zarzut wymagający rozważenia skarżący podnosi kwestie dochodowości prowadzonego gospodarstwa i utraty wartości pozostałej przy skarżącym reszty nieruchomości. Wywłaszczenie zaburzyło bowiem możliwość rozwoju gospodarstwa i czerpania z niego korzyści finansowych.

Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Oznacza to, że odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniósł skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Regulacja ta wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje zatem w szczególności utraconych przez właściciela korzyści, oraz utraty wartości pozostałej części nieruchomości.

Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżący z racji odjęcia części działek z gospodarstwa i podziału terytorialnego poprzez przeprowadzenie drogi, nie mogła być objęta operatem szacunkowym, bowiem zgodnie z art. 130 ust.1 u.g.n. wartość wywłaszczonej nieruchomości ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podany w cytowanym przepisie sposób ustalania odszkodowania jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Odszkodowanie, jak to wynika wprost ze wskazanego przepisu, zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych.

Zasada ta wynika z przywoływanego już art. 128 u.g.n., który to przepis stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania. Wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne, zaś w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) wskazał, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Dalej w tym samym wyroku Trybunał podniósł, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej uniwersalny charakter. Oznacza to, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny, że mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (vide wyrok NSA z 20 listopada 2013r., sygn. akt I OSK 1020/12).

W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut dotyczący niepodwyższenia ustalonego odszkodowania o 5%. Domagając się tego dodatkowego elementu odszkodowania skarżący twierdzi, że od chwili wydania decyzji zrid był gotowy do wydania nieruchomości i nie podejmował żadnych czynności mających na celu utrudnienie jej przejęcia. Twierdzenia te, co znajduje uzasadnienie w aktach sprawy, wskazują na bierność osoby wywłaszczonej. Tymczasem istota tego świadczenia zakłada pewien rodzaj aktywności wywłaszczonego. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy, zwiększenie odszkodowania o 5% następuje wówczas, gdy właściciel wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony na mocy nowelizacji specustawy drogowej dokonanej ustawą z 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji (druk sejmowy 671/VI kadencja) wskazano, że "Jednocześnie, mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń". Celem powołanego przepisu ustawy jest zatem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości (niż to wynika z decyzji), a nie przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora, czyli zachowanie bierności przez wywłaszczonego. W przeciwnym razie zupełnemu zatarciu uległaby różnica między wydaniem, a znoszeniem (nieprzeszkadzaniem) przejęcia przez nowego właściciela.

Reasumując, zdaniem Sądu za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2013r., I SA/Wa 1372/13). Równocześnie, w ocenie Sądu sam akt wydania nie musi mieć szczególnej formy, np. w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego lub nawet pisemnej deklaracji właściciela. Deklaracja woli wydania nieruchomości może nastąpić w każdy sposób, który wolę tę ujawni wobec inwestora w sposób stanowczy i zrozumiały. Tymczasem skarżący nie wykazał najmniejszej aktywności, czemu nie zaprzecza w skardze. Oznacza to, że organ nie naruszył art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy i zasadnie odmówił powiększenia odszkodowania.

Z tych wszystkich względów Sąd skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.