Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1309/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż organu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,2,3,3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 3 par. 2 pkt 3, art. 145 par. 1 pkt 1 c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie | w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 11 maja 2015 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 23 czerwca 2015 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 11 maja 2015r. nr [...] o odmowie umorzenia M. C. (dalej: skarżącej) należności z tytułu składek na ubezpieczenia.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz nie zachodzą szczególne okoliczności umorzenia w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, wobec czego nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności, które są określone w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2015r., poz. 121 – dalej u.s.u.s.). Następnie organ zwrócił uwagę na uznaniowy charakter swojej decyzji i stwierdził, że nawet w przypadku spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych enumeratywnie w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też w przypadku wykazania przesłanek z ust. 3a tego przepisu i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu, nie nakłada na organ obowiązku umorzenia składek.

Odnosząc się do przesłanek całkowitej nieściągalności organ stwierdził, że musi ona mieć charakter trwały i nieprzemijający. Z okoliczności sprawy powinno niezbicie wynikać, że nie ma żadnych szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika w przyszłości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, skarżąca zarejestrowała się w Urzędzie Pracy i w związku z tym istnieje prawdopodobieństwo podjęcia przez nią zatrudnienia, które pozwoli na uzyskanie dochodu i wpłynie na poprawę sytuacji finansowej. Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ponosi stałe miesięczne koszty utrzymania w wysokości 880 zł. Posiada ona nieruchomość, na której dokonano zabezpieczenia wierzytelności poprzez wpis hipoteki przymusowej co daje rękojmię skutecznego odzyskania należności. Z nieruchomości tej może być przeprowadzona skuteczna egzekucja celem zaspokojenia należności.

Następnie organ przedstawił swoje stanowisko uzasadniające stwierdzenie, że w stosunku do skarżącej nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, że jej niezbędne potrzeby życiowe nie są zaspokajane. Nie zakwestionował przy tym możliwego negatywnego wpływu obowiązku uregulowania zaległości z tytułu składek na sytuację bytową skarżącej. Organ ustalił w tym zakresie, że skarżąca pobiera zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 652,60 zł miesięcznie. Biorąc jednak pod uwagę dotychczasowe okresy wykonywania pracy zarobkowej, w przekonaniu organu istnieje realna szansa podjęcia przez skarżącą zatrudnienia co wpłynie na poprawę jej sytuacji finansowej. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała również, że poniosła straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności. W ocenie organu fakt pozostawania w stałym leczeniu oraz fakt sprawowania opieki nad chorym ojcem, nie stanowią samoistnych przesłanek do umorzenia należności. Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych orzeczeń stwierdzających przeciwwskazania do pracy zarobkowej albo ustalających stopień niepełnosprawności. Ostatnio wskazane okoliczności nie uniemożliwiają wobec powyższego całkowitego uzyskiwania dochodu, zaś tylko taka okoliczność uprawniałaby do zastosowania ulgi.

W konsekwencji organ stwierdził, że sytuacja materialna i osobista skarżącej pozwala przyjąć, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia zagrożenia bytu, ani zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające opłacania należności przez skarżącą bez narażenia jej na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) przepisów postępowania: art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, a także poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie:

a) nie wzięcia pod rozwagę okoliczności w jakich skarżąca popadła w zadłużenie,

b) błędnego ustalenia okresu zatrudnienia skarżącej,

c) błędnego przyjęcia, że w trakcie przewlekłej choroby ojca skarżąca prowadziła działalność gospodarczą,

d) nie wzięcia pod rozwagę, że średnie miesięczne koszty stałe związane z utrzymaniem skarżącej przewyższają jej średnie miesięczne dochody z 2015r.,

e) nie wzięcia pod rozwagę, że średnie miesięczne dochody skarżącej w 2015r. kształtują się poniżej poziomu egzystencji,

f) nie wzięcia pod rozwagę, że skarżąca udowodniła przed Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Z., iż jej niezbędne potrzeby życiowe nie są zaspokajane bez pomocy państwa,

g) nie wzięcia pod rozwagę, że trudna sytuacja materialno bytowa skarżącej ma trwały charakter oraz że w ostatnich latach stale się pogarsza,

h) nie wzięcia pod rozwagę, że pomimo wykonywanej w ostatnich latach pracy zarobkowej, skarżąca nie była w stanie skutecznie regulować należności, a wysokość jej zadłużenia zwiększyła się z powodu narastających odsetek,

i) nie wzięcia pod rozwagę kwalifikacji zawodowych skarżącej oraz wysokości jej dochodów w okresie zatrudnienia,

j) nie porównania dochodów skarżącej w okresie zatrudnienia z wysokością jej zadłużenia,

k) nie wskazania przyczyn dla których organ odmówił mocy dowodowej wyliczeniom skarżącej, które dowodzą, że nie będzie w stanie spłacić zadłużenia z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą nawet do momentu przejścia na emeryturę,

l) braku jakiegokolwiek uzasadnienia na czym organ oparł swoje przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia po perspektywicznym podjęciu zatrudnia przy jednoczesnym zagwarantowaniu niezbędnych potrzeb materialno-bytowych skarżącej,

m) nie wzięcia pod rozwagę, że hipotetyczna egzekucja należności składkowych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą z domu mieszkalnego stanowiącego jedyny majątek skarżącej pozbawi ją miejsca zamieszkania stanowiąc niewspółmiernie dużą szkodę,

n) nie wzięcia pod rozwagę, że nieruchomość skarżącej jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz S. B. polegającym na bezpłatnym dożywotnim, niepodzielnym użytkowaniu połowy nieruchomości,

o) nie wzięcia pod rozwagę, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej generuje koszty obciążające skarb państwa, a jednocześnie nie prowadzi do zmniejszenia zadłużenia skarżącej, toteż nie jest zgodne z interesem publicznym, ani ze słusznym interesem strony,

p) nie wzięcia pod rozwagę, że sytuacja, w której zapłata zaległości publicznoprawnych powodowałaby konieczność sięgania przez skarżącą do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem publicznym, ani słusznym interesem strony,

q) nie wzięcia pod rozwagę, że umorzenie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, spowodowałoby że w momencie ustalenia świadczenia emerytalnego lub rentowego, skarżącej przyznano by mniejsze świadczenie, w skutek czego obciążenia finansów publicznych byłyby mniejsze,

r) nie wzięcia pod rozwagę, że w ważnym interesie strony leży zapewnienie sobie bieżących potrzeb życiowych, a nie myśl o wysokości przyszłego świadczenia emerytalno-rentowego,

s) nie wzięcia pod rozwagę, że w przypadku przychylenia się organu do wniosku o umorzenie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, skarżąca miałaby hipotetyczną perspektywę na spłatę zadłużenia z tytułu składek za pracowników.

W uzasadnieniu skargi zostało podkreślone, że organ błędnie interpretuje przepisy rozporządzenia, nadając im inną treść, aniżeli wynikającą bezpośrednio z przepisów. Ponadto organ błędnie przyjął wysokość uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. Skarżąca uzyskiwała dochody ze stosunków pracy w latach 2011-2014 w wysokości średnio 1.147,80 zł i była to kwota nieznacznie przekraczająca minimum socjalne. W 2015r. skarżąca utrzymywała się początkowo jedynie z zasiłku socjalnego w wysokości 180 zł miesięcznie, zaś później z zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 652,60 zł. Były to kwoty poniżej minimum egzystencji. Organ nie porównał przy tym wysokości kosztów utrzymania skarżącej z uzyskiwanymi dochodami. Błędnie została również przyjęta data zaprzestania działalności gospodarczej. Skarżąca prowadziła tę działalność do września 2011r., natomiast z dniem 31 stycznia 2015r. dopełniła jedynie formalności związanych z jej likwidacją. Następnie podejmowała zatrudnienie, zaś od 22 grudnia 2014r. pozostaje osobą bezrobotną. Wbrew twierdzeniom organu, skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej w trakcie choroby ojca, która została zdiagnozowana w 2013r. W zaskarżonej decyzji nie zostało wzięte pod uwagę, że dochody skarżącej cały czas maleją, gdy tymczasem jej zadłużenie wzrasta. Nawet ewentualne podjęcie zatrudnienia, biorąc pod uwagę uzyskiwane wcześniej dochody, nie daje żadnej gwarancji uzyskania wynagrodzenia w wysokości dającej możliwość spłaty zadłużenia.

Skarżąca podkreśliła również, że jedynym składnikiem majątkowym, z którego możliwa byłaby egzekucja należności, jest nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym. Egzekucja taka stanowiłaby jednak niewspółmiernie dużą szkodę dla skarżącej, gdyż pozbawiałaby ją miejsca zamieszkania. W takiej sytuacji musiałaby korzystać z pomocy państwa w zaspokajaniu swoich potrzeb mieszkaniowych. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że nieruchomość ta obciążona jest prawem rzeczowym.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak również błędnego jej uzasadnienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. W sprawie bezspornym było, że żadna z okoliczności całkowitej nieściągalności w sprawie nie zachodzi.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wykonując delegację ustawową przewidzianą w art. 28 ust. 3b, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowo w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 – dalej rozporządzenie) okoliczności, których zaistnienie daje możliwość rozważenia, czy wniosek ubezpieczonego może zostać uwzględniony. Zostało w nim wskazane, że umorzenie może nastąpić: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia przy tym wymaga, że jest to wyliczenie jedynie przykładowe. Oznacza to w konsekwencji, że jeżeli jedna z tych przesłanek zostanie spełniona, zaistnieją podstawy rozważenia możliwości umorzenia należności. Nawet jednak, jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że żadna z przesłanek nie zachodzi w konkretnym przypadku, jest zobowiązany rozważyć, czy inne okoliczności zaistniałe w sprawie nie przemawiają za umorzeniem należności z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązanego, powodującą, że nie jest on w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest wobec powyższego wystarczającym ustalenie w decyzji, że przesłanki przykładowo wymienione w rozporządzeniu nie zachodzą i z tego powodu wniosek należy załatwić negatywnie. Organ musi zbadać wszelkie pojawiające się okoliczności w sprawie i dopiero w razie stwierdzenia, że żadna z nich nie powoduje, że spłata należności pociągnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, może odmówić umorzenia należności.

Wyżej wskazane przepisy dające podstawę do wydania decyzji umarzającej należności składkowe oparte są na instytucji uznania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183).

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez skarżącą ulgi. Organ zaniechał przeprowadzenia czynności, które powinien podjąć z urzędu, a bez których materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie można uznać za wyczerpujący, a także za prawidłowo oceniony.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Tymczasem z zaskarżonej decyzji w istocie nie wynika, jaki stan faktyczny został przez organ przyjęty w zaskarżonej decyzji. We wstępnej części decyzji, organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przyjęty w postępowaniu pierwszo-instancyjnym stan faktyczny. W merytorycznej części decyzji, czyli stanowiącej rozważania w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, z zakresu stanu faktycznego zostało w istocie jedynie podane, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, osiąga dochód w kwocie 652,60 zł z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w związku z rejestracją w urzędzie pracy oraz ponosi wydatki w wysokości 880 zł. Organ przyjął również, że skarżąca pozostaje w stałym leczeniu i opiekuje się chorym ojcem. Można oczywiście stwierdzić, że w ponownie prowadzonym postępowaniu został przyjęty stan faktyczny, który był również podstawą orzekania przez organ w pierwszej instancji. Nie zostało to jednak zaznaczone w żadnym z fragmentów zaskarżonej decyzji. Jedynie w jednym miejscu zostało wskazane, że organ przeanalizował ustalony stan faktyczny. Nie zostało jednak podane, jaki stan faktyczny został przeanalizowany. W ocenie Sądu również w decyzji organu odwoławczego musi znaleźć się kategoryczne stwierdzenie, jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania. Nie oznacza to oczywiście konieczności ponownego dosłownego przytaczania wszystkich okoliczności ustalonych przez organ w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, niemniej jednak powinna znaleźć się w decyzji organu odwoławczego informacja, jakie fakty stanowiły podstawę orzekania. Tego elementu w ocenie Sądu zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Nawet jednak przyjmując, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął za podstawę orzekania stan faktyczny ustalony w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, stan ten został ustalony w sposób niepełny. Pierwsza kwestia dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą. Z decyzji wydanej w pierwszej instancji wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, z przerwami od co najmniej 1 stycznia 1999r. do 31 stycznia 2015r. oraz zatrudniała pracowników. Jak jednak wynika z twierdzeń skarżącej, działalność gospodarcza prowadzona była jedynie do 2011r., później zaś została zawieszona. Tego faktu organ już nie ustalił. Organ co najwyżej mógłby stwierdzić, że skarżąca miała zarejestrowaną działalność gospodarczą do 31 stycznia 2015r. Czym innym jest jednak samo formalne zarejestrowanie działalności, czym innym natomiast jej faktyczne prowadzenie. Sama rejestracja nie prowadzi do osiągania dochodów, lecz konieczne jest wykonywanie określonych czynności ukierunkowanych na zysk. Organ powinien był ten fakt, czyli brak faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej ustalić. Ponadto powinien ustalić, jakie okoliczności spowodowały faktyczne zaprzestanie jej prowadzenia. Ma to istotny wpływ na możliwość osiągania dochodów przez skarżącą. Jednym z motywów odmowy umorzenia należności była bowiem perspektywa osiągania takich dochodów. Istotnym jest wobec powyższego ustalenie, czy skarżąca mogła osiągać dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, czy też okoliczności od niej niezależne uniemożliwiły jej prowadzenie.

Ponadto organ rozpatrując sprawę w pierwszej instancji ustalił jedynie na podstawie zeznań podatkowych, jakie przychody osiągnęła skarżąca w latach 2012-2014. Organ nie zbadał natomiast, z jakich tytułów to nastąpiło. Ma to również znaczenie w kontekście możliwości uzyskiwania dochodów w przyszłości. Biorąc bowiem pod uwagę możliwości zarobkowe skarżącej z lat ubiegłych, organ może wnioskować o perspektywach osiągania przez skarżącą dochodów w przyszłości. Może on ustalić, czy istnieje realna szansa, że dochody te wzrosną. Tymczasem jak podała skarżąca, biorąc pod uwagę jej kwalifikacje zawodowe, nie ma ona szans na uzyskanie wynagrodzenie powyżej najniższego wynagrodzenia. Uzyskiwanie zaś takiego wynagrodzenia nigdy nie umożliw jej spłaty zaległości. Jeżeli organ wysuwa tezę, że skarżąca pracując osiągnie dochody umożliwiające jej spłatę zadłużenia, to powinien ją należycie uzasadnić, analizując między innymi dotychczas podejmowane działania przez skarżącą mające na celu uzyskanie dochodów. Do tego zaś potrzebne są odpowiednie ustalenia faktyczne, których zabrakło.

Powyższe uwagi można odnieść również do stwierdzenia organu, że skoro skarżąca zarejestrowała się w urzędzie pracy, to znaczy, że otrzyma zatrudnienie. Stwierdzenie takie nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami. Nie wymaga szerszego uzasadnienia fakt, że sama rejestracja w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, nie oznacza jeszcze osiągania dochodów. Organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy skarżąca, biorąc pod uwagę jej kwalifikacje zawodowe, ma realne możliwości uzyskania zatrudnienia i jakie ewentualnie wynagrodzenie mogłaby osiągnąć. Ustaleń takich jednak zabrakło. Tymczasem skarżąca stwierdziła, że biorąc pod uwagę jej kwalifikacje i sytuację na rynku pracy, może ewentualnie uzyskiwać jedynie najniższe wynagrodzenie.

Ponadto, jak słusznie podkreśliła skarżąca, organ stwierdzając, że jest ona właścicielem nieruchomości, nie wziął pod uwagę faktu, że nieruchomość ta obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym. Obciążenie nieruchomości takim prawem ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości licytacyjnej sprzedaży nieruchomości.

Organ nie ustalił wreszcie, czy choroba skarżącej, jak również konieczność opieki na ojcem, ma wpływ na możliwość osiągania dochodów przez skarżącą. Organ stwierdził jedynie, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów z których ta okoliczność miałaby wynikać. Tymczasem należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy nie jest ustalany jedynie na podstawie dokumentów. Dokumenty stanowią jedynie jeden ze środków dowodowych. W postępowaniu zaś o udzielenie ulgi ustawodawca nie ograniczył postępowania dowodowego wyłącznie do dowodów z dokumentów. Organ miał wobec powyższego możliwość ustalenia, czy choroba skarżącej i opieka nad ojcem uniemożliwia skarżącej podejmowanie zatrudnienia za pomocą innych jeszcze dowodów.

Podkreślić przy tym należy, że organ nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej, choć to na organie spoczywał ciężar ustalenia stanu faktycznego. Oczywiście o pewnych faktach wiedzę ma wyłącznie skarżąca i to ona powinna fakty te udowodnić. Niemniej jednak to na organie spoczywa obowiązek zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które jego zdaniem mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dopiero w sytuacji braku odpowiedzi, organ nie mając żadnych możliwości ustalenia tych okoliczności, może stwierdzić, że brak współdziałania strony, uniemożliwił dokonanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Wezwanie strony o podanie konkretnych okoliczności, musi wyraźnie wskazywać, co strona ma obowiązek przedstawić. Nie może to być ogólne wezwanie, lecz organ musi wskazać konkretne okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody, jakimi strona okoliczności te może wykazać. Organ nie może również zapominać o dyspozycji art. 86 k.p.a., który przewiduje, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Ustawodawca umożliwia organowi realizację w ten sposób zasady prawdy obiektywnej. Organ nie może wobec powyższego, bez wykorzystania tego dowodu stwierdzić, że z winy strony nie mógł ustalić stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie takie byłoby usprawiedliwione jedynie wówczas, gdyby organ należycie wzywał stronę do wykazywania określonych okoliczności i wykorzystał możliwość jej przesłuchania. Dopiero wówczas mógłby stwierdzić w uzasadnieniu decyzji, że o konkretnych faktach wiedzę ma jedynie strona i z uwagi na jej bierność, organ nie miał możliwości dokonania pełnych ustaleń.

Również same motywy organu uzasadniające odmowę umorzenia należności są niepełne i nienależycie uzasadnione. Organ dużą wagę przykładał do faktu, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości z której możliwa jest egzekucja. Można zatem stwierdzić, że zdaniem organu prawo własności nieruchomości uniemożliwia umorzenie należności składkowych. Stanowisko takie byłoby jednak nieprawidłowe. Pomijając już fakt, że organ stworzyłby normę prawną polegającą na przyjęciu, że właścicielom nieruchomości nie można umarzać należności składkowych. Stwierdzić należy, że organ powinien przeanalizować po pierwsze możliwość zbycia przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając w szczególności fakt jej obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym, zaś następnie skutki, jakie sprzedaż ta pociągnęłaby dla skarżącej oraz instytucji państwowych. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym, sytuacja, w której zapłata zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest zgodna nie dość, że z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 1837/13 – LEX nr 1637111). Stanowisko takie zawarł również między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 maja 2014r. (sygn. akt I SA/Rz 304/14 – LEX nr 1469972) stwierdzając, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W niniejszym postępowaniu, poza samym stwierdzeniem, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości, organ w ogóle wyżej wskazanych kwestii nie rozważał, co czyni uzasadnienie zaskarżonej decyzji wadliwym.

Niewłaściwie i w sposób niepełny uzasadniona została okoliczność, że skarżąca osiągnie dochody w przyszłości z samego faktu zarejestrowania się w urzędzie pracy, jako osoba bezrobotna. Pomijając już wcześniej wskazane przy okazji omawiania uchybień w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, że z samego faktu zarejestrowania organ nie może wywodzić, że sytuacja majątkowa skarżącej może ulec poprawie. Organ nie poprał swojej tezy żadną stosowną argumentacją, co czyni to stwierdzenie dowolnym. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006r. (sygn. akt III SA/Wa 2937/06 – orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wyrażony został pogląd, że zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mogą mieć oczywiście pewien wpływ na orzeczenie, ale wtedy powinny zostać uprawdopodobnione, zgodnie z zasadami logiki, dostępnej wiedzy i doświadczenia życiowego (zdrowego rozsądku). W niniejszej sprawie organ powinien zatem dokładnie wyjaśnić, że z samego faktu zarejestrowania się, jako osoba poszukująca pracy, wynika granicząca z pewnością możliwość znalezienia pracy z wynagrodzeniem pozwalającym na spłatę zaległości. Jak już zostało to wcześniej wskazane, organ powinien przy tym przeanalizować sytuację skarżącej pod kątem jej kwalifikacji zawodowych oraz potrzeb rynku na pracowników o kwalifikacjach, które skarżąca posiada. Powinien zbadać, jak długo skarżąca poszukuje pracy, jakie wynagrodzenie mogłaby uzyskać. Tymczasem organ bez żadnego uzasadnienia, niejako dodatkowo zawarł jednozdaniowe stwierdzenie, które ma uzasadniać odmowę udzielenia ulgi.

Z zaskarżonej decyzji nie wynika również w jaki sposób organ oceniał interes społeczny i słuszny interes skarżącej. Jak wskazano wcześniej, organ jest zobligowany do wzięcia pod uwagę tych przesłanek. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać, jakimi motywami kierował się organ przy uwzględnieniu tych dwóch klauzul, które miał obowiązek przeanalizować. Tymczasem w zaskarżonej decyzji zostało jedynie podane, jak organ rozumie te przesłanki, nie zostało to jednak odniesione do realiów rozpatrywanej sprawy.

Na zakończenie należy z całą stanowczością opowiedzieć się przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści. To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Wobec powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie badania, czy sytuacja skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego rozporządzenia. Ponadto organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie spełnia wymogów o których mowa w tym przepisie. Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uchylono zaskarżoną decyzję. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zastosuje wszystkie dyrektywy wynikające z niniejszego uzasadnienia. W szczególności natomiast przeprowadzi wszechstronne postępowanie dowodowe oraz należycie uzasadni wydaną decyzję w kontekście wskazanych we wcześniejszej części uzasadnienia zasad.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.