Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 203/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105, art. 1 pkt 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust.1, 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1, art. 101 a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 października 2016 r. znak: IPM.D.721.2.D.Z.2016 umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia wjazdu na działkę nr [...] w obrębie [...].

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 12 października 2016r., znak: IPM.D.721.2.D.Z.2016 Wójt Gminy [...], działając w trybie art. 105 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku R. L. z dnia 17 czerwca 2016r., w sprawie przywrócenia zjazdu na działkę nr [...] w obrębie ewidencyjnym 0020 [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. L. wskazując, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych utrzymanie, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właścicieli lub użytkowników posesji przyległych do drogi publicznej, które są obsługiwane przez ten zjazd. Wyjątek stanowi przebudowa zjazdu wymuszona przy przebudowie drogi. Wtedy obowiązek dostosowania istniejącego zjazdu do nowych parametrów drogi spoczywa na zarządcy drogi. Zgodnie z planem zagospodarowania gminy [...] nieruchomość nr ewid. [...] położona w obrębie [...] znajduje się na terenie oznaczonym następującymi symbolami: RM1- teren zabudowy zagrodowo - mieszkaniowej, R2- tereny rolne z możliwością zalesienia, KDL/G- tereny tras komunikacyjnych, a w związku z tym ma zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazał ponadto, że uniemożliwiono podatnikowi jedyny dostęp do nieruchomości. W decyzji organu I-szej instancji stwierdzono brak na mapach oznaczenia istniejącego zjazdu na działkę nr [...], nie wspomniano natomiast czy "stwierdzono dwu metrowe rowy". Następnie podniósł, że organ w swojej decyzji uznaje za bezzasadne wskazanie braku kompetencji w zakresie odbioru niepoprawnie wykonanych prac przez osoby odbierające wykonane prace, a woda z opadów nadal podmywa jezdnię pozostawiając bezużytecznymi wykonane rowy. Wadliwie wykonano również projekt, nie sprawdzając czy działki leżące wzdłuż budowanej drogi należą do jednego, czy kilku właścicieli.

Utrzymując w mocy decyzję organu I-szej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że R. L. pismem z dnia 17 czerwca 2016r., na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych, zwrócił się o przywrócenie wjazdu na działkę nr [...] i udrożnienie przepustu na zjeździe z działki nr 210.

Wójt Gminy [...], pismem z dnia 1 lipca 2016r., poinformował R. L., iż w ostatnim czasie na zlecenie Urzędu Gminy nie prowadzono prac budowlanych, w wyniku których zlikwidowany został wjazd na działkę ewid. nr [...] obręb 0020 w miejscowości [...]. Wyjaśnił również, że utrzymanie zjazdów, zgodnie z art. 30 ww. ustawy łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Dlatego udrożnienie przepustu stanowiącego wjazd na działkę nie leży w gestii zarządcy drogi.

Pismem z dnia 4 lipca 2016r. R. L. ponownie zwrócił się o odbudowę wjazdu na działką nr [...], wskazując jako podstawę żądania art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnił jednocześnie, że Gmina [...] w 2011r. ogłosiła przetarg na wykonanie przebudowy drogi, który został zrealizowany. W wyniku ww. przebudowy wykonano rowy, likwidując istniejący zjazd na ww. działkę. Wybudowany rów uniemożliwia jedyny dostęp do działki. Nadmienił, że pobocze wybudowano powyżej poziomu drogi, co powoduje jej podmywanie w czasie opadów deszczu, a zatem bezzasadność istnienia rowów. W ocenie strony, powyższe wskazuje na brak kompetencji osoby odbierającej wykonane prace oraz uporczywe powoływanie się na art. 29 ust. 1, z pominięciem ust. 2, który wskazuje, iż "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy".

Pismem z dnia 12 lipca 2016r. Wójt Gminy [...] poinformował, że stanowisko w tej sprawie zarządcy drogi zostało przedstawione w piśmie z dnia 24 czerwca 2016r. i z dnia 1 lipca 2016r.

R. L. pismem z dnia 25 lipca 2016r. zwrócił się do Kolegium z odwołaniem od decyzji z dnia 12 lipca 2016r. i z dnia 1 lipca 2016r., po rozpatrzeniu którego decyzją z dnia 31 sierpnia 2016r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję organu I-szej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia, czy zjazd, na który wskazuje R. L. był zjazdem faktycznym, czy prawnym, a także czy w Gminie znajdują się dokumenty potwierdzające jego istnienie przed 2011r. Nadto, czy na podstawie dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi w Rembowie da się ustalić, czy rzeczywiście nie doszło do zlikwidowania zjazdu.

Organ I-szej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i zgromadzeniu materiału dowodowego, opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 października 2016r. umorzył postępowanie w sprawie o przywrócenie wjazdu na działkę nr [...].

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że R. L. pismem z dnia 17 czerwca 2016r. i z dnia 4 lipca 2016r., zwrócił się o "odbudowę wjazdu" na działkę nr [...]. Zatem wniosek strony określał przedmiot i zakres niniejszego postępowania. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016r., poz. 1440), przewidują wydanie decyzji na budowę, czy lokalizacją zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 1- 6 tej ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

3. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

przed rozpoczęciem robót budowlanych:

dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany.

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

5. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany.

6. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem Kolegium, z przepisu tego wynika, że wyłącznie ustanowienie zjazdu, wyrażenie zgody na taki zjazd, jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca. Powyższe stanowisko reprezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12 oraz w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 sygn. akt III SAB/Gd 4/08. Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia (odbudowy) zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 456/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 października 2013 r., sygn. sygn. akt II SA/Bd 736/12).

Kolegium wskazało, że jak wynika z załączonych do akt map i dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi gminnej w miejscowości [...], zjazd ten nie widniał w nich w 2011r. Zatem nie był to zjazd prawny. Mając na uwadze oświadczenie z dnia 4.10.2016r. podpisane przez [...], załączone do akt sprawy przez R. L., nie można wykluczyć, że był to zjazd faktyczny. Nie zmienia to jednak faktu, że żądanie strony dotyczące odbudowy zjazdu nie mogło zostać załatwione przez organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, albowiem jak wyżej wyjaśniono w tym przedmiocie nie wydaje się decyzji. Analizowane przepisy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji w przedmiocie przywrócenia (odtworzenia) zjazdu. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących legalnie należy do zarządcy drogi (ust. 2) lecz z art.29 ust. 2 ani innych przepisów ustawy o drogach publicznych nie można wywodzić upoważnienia do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu.

Dalej Kolegium wskazało, że jeśli żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu, co do istoty przez organ administracji, postępowanie wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem. Jeśli natomiast chodzi o sposób, w jaki strona mogłaby osiągnąć cel, którym w przedmiotowej sprawie jest uzyskanie dostępu do pól, to R. L. winien złożyć wniosek do Wójta Gminy [...] o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu do działki nr [...] w Rembowie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. L. zarzucił zaskarżonej decyzji :

- naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, które to naruszenie powyższych przepisów procedury miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez bezzasadne tolerowanie niewykonania przez Wójta Gminy [...] wskazań co do dalszego postępowania zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczegoz dnia 31 sierpnia 2016 r.,

- naruszenie art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywatela do władzy publicznej poprzez umorzenie postępowania pod pretekstem braku podstawy prawnej do wydania decyzji o odtworzeniu zjazdu, podczas gdy organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie, ;czy na organie ciążył obowiązek przebudowy zjazdu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 31 sierpnia 2016 r. znak: SKO.PZ- 71/2683/177/2016, czego nie dostrzegł organ II instancji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I –szej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 października 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie o przywrócenie wjazdu na działkę nr [...] w obrębie [...]. W ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie "odtworzenia (odbudowy) wjazdu". Przywrócenie wjazdu jest bowiem czynnością materialno-techniczną. W ocenie Kolegium skarżący, by osiągnąć cel swoich działań przed organami administracji publicznej, jakim jest uzyskanie dostępu do pól, winien złożyć wniosek do Wójta Gminy o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu do działki nr [...] w Rembowie.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy naruszył: 1) art. 29 ust. 2 przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy wydania odmownej decyzji administracyjnej, 2) art. 138 § 1 K.p.a. przez jego zastosowanie - wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] w sytuacji, gdy decyzję tę należało uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżącego Wójt Gminy [...] powinien wydać decyzję o odmowie przywrócenia zjazdu, a nie decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja odmowna, choć negatywna dla skarżącego, podlegałaby weryfikacji pod kątem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. ustalenia tego, czy na organie ciążył obowiązek przebudowy zjazdu. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie uniemożliwia stwierdzenie tego faktu na drodze administracyjnej. Nie dostrzegając powyższego błędu Kolegium wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I-szej instancji, zamiast decyzji kasacyjnej.

Z treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi publicznej spoczywa obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Obowiązkowi temu odpowiada roszczenie właściciela działki, na której istniał przed przebudową drogi publicznej zjazd usunięty w wyniku budowy lub przebudowy drogi. Sprawa niewykonania przez organ - zarządcę drogi - obowiązku wybudowania zjazdu, do wybudowania którego - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest sprawą administracyjną (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., III SA/Kr 340/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną organ administracji publicznej powinien odpowiedzieć zawsze, nawet przy braku wyraźnego uregulowania w tej mierze, na bezzasadny wniosek o dokonanie czynności materialno-technicznej, ma oparcie zarówno w doktrynie prawa, jak i orzecznictwie sądowym (T. Kiełkowski, Podstawa prawna odmownej decyzji administracyjnej, "Przegląd Prawa Publicznego" 2013, nr 1, s. 63).

Zdaniem skarżącego, skoro sprawa budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi jest sprawą administracyjną, a właściwość sądów powszechnych jest wyłączona, umorzenie postępowania ze względu na brak podstawy prawnej do wydania decyzji o "odtworzeniu zjazdu" uniemożliwia skarżącemu wyjaśnienie stanu faktycznego pozwalającego stwierdzić, czy zachodziły przesłanki aktualizujące obowiązek organu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wątpliwe jest przy tym, ze względu na publicznoprawny charakter sprawy, czy możliwe byłoby wystąpienie do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c.

Skarżący podkreślił, że w ocenie Kolegium skarżący, by osiągnąć cel swoich działań przed organami administracji publicznej, jakim jest uzyskanie dostępu do pól, winien złożyć wniosek do Wójta Gminy o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu do działki nr [...] w Rembowie. Jeśli jednak obowiązek przebudowy zjazdu ciążył na zarządcy drogi, przerzucanie odpowiedzialności za jego zlikwidowanie na skarżącego stanowi naruszenie art. 8 K.p.a., tj. zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, a także zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący podkreślił, że Kolegium naruszyło swą decyzją art. 138 §1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy [...] kwalifikowała się do uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia ze względu na niewykonanie wskazań zawartych w decyzji Kolegium z dnia 31 sierpnia 2016r.

Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 17 czerwca 2016 r. w którym została wpierw wydana decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 1 lipca 2016 r. znak: IPM.D.721.23.2016 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków technicznych dla realizacji zjazdu na działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Rozpatrując odwołanie skarżącego od tej decyzji Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium sformułowało dla Wójta Gminy [...] następujące obowiązki:

ustalenie, czy zjazd, na który wskazuje w odwołaniu skarżący, był zjazdem faktycznym, czy prawnym, a także, czy w Gminie [...] znajdują się dokumenty potwierdzające jego istnienie przed 2011 r.,

ustalenie, na podstawie dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi w [...], czy rzeczywiście nie doszło do zlikwidowania ww. zjazdu,

wyjaśnienie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował w tej sprawne jakiekolwiek czynności.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 12 października 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie o przywrócenie wjazdu na ww. działkę. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że ww. wskazania Kolegium nie zostały wykonane. Zauważyć bowiem należy, że:

organ stwierdził, że "nie może wykluczyć, iż istniał rzeczywiście zjazd z drogi gminnej [...] na działkę nr ewid. [...], który miał charakter zjazdu faktycznego, jednak art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje odtworzenia tego rodzaju zjazdów po zakończeniu przebudowy drogi". Wynika z tego, że organ nie prowadził postępowania co do ustalenia charakteru zjazdu, ponadto arbitralnie przyjął, że art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy zjazdów faktycznych,

z powyższej wypowiedzi wynika też, że organ nie wyjaśnił, czy doszło do likwidacji zjazdu,

- organ stwierdził, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również nie podejmował oraz nie zgłaszał uwag dotyczących przebudowy istniejących zjazdów". Oznacza to, że Wójt Gminy [...] nie wykonał wskazania Kolegium ustalenia, czy PINB podejmował w tej sprawie jakiekolwiek czynności (również po zakończeniu budowy).

Skarżący podkreślił, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do kwestii, czy wcześniejsze jego wskazania zostały przez Wójta Gminy [...] wykonane. Wprawdzie nie jest dopuszczalne - w trybie art. 138 § 2 K.p.a. - bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej I-szej instancji poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ I-szej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób, jednakże organ I-szej instancji zobowiązany jest do rozważenia okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy (M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego, "Gdańskie Studia Prawnicze" 2013, t. XXIX, s. 32).

W ocenie skarżącego, nierozważenie przez Wójta Gminy [...] okoliczności podanych we wskazaniach Kolegium uznać należy za naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Niedostrzeżenie tej okoliczności przez Kolegium wskazuje na naruszenie przez nie ww. przepisu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U z 2016.1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2016, poz.718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia wjazdu na działkę nr [...] w obrębie [...].

Uzasadniając wydanie zaskarżonych decyzji organy przyjęły, że wyłącznie ustanowienie zjazdu, wyrażenie zgody na taki zjazd, jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia (odbudowy) zjazdu. Jest to bowiem czynność materialno -techniczna. Żądanie strony skarżącej dotyczące odbudowy zjazdu nie mogło być zatem załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji. W tym stanie rzeczy postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, stanowiska organów obu instancji nie można zaaprobować.

Na wstępie wskazać należy, że dla prawidłowego załatwienia wniosku strony kluczowe jest uprzednie ustalenie przez organ administracji publicznej:

po pierwsze, czy wniosek strony dostatecznie jasno określa zgłoszone organowi żądanie. Innymi słowy, czy wniosek nie pozostawia wątpliwości co do przedmiotu i zakresu zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania,

po drugie, czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną,

a po uprzednim pozytywnym ustaleniu powyższych okoliczności

- rozstrzygnięcie w jakiej formie zarządca drogi załatwia sprawę budowy, przebudowy dotychczas istniejących zjazdów w przypadku budowy lub przebudowy drogi.

Należy również podkreślić, iż zakres niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawach tego rodzaju wyznacza treść pojęć zawartych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2016r., poz. 1440), zwanej dalej ustawą.

W realiach rozpoznawanej sprawy wniosek strony nie pozostawia wątpliwości, co do treści i zakresu zgłoszonego organowi żądania, a mianowicie - przywrócenia (odtworzenia) zjazdu na działkę nr [...] oraz podstawy prawnej żądania tj. art. 29 tej ustawy zgodnie z którym:

1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekający w sprawie niniejszej, sprawa niewykonania przez zarządcę drogi – obowiązku wybudowania (odtworzenia, przywrócenia) zjazdu, do wybudowania którego – w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 ustawy jest sprawą administracyjną w myśl art. 1 pkt 1 K.p.a. Wnioskodawca posiada bowiem zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny oparty na przepisach prawa administracyjnego, w szczególności art. 29 ust. 2 ustawy. Obowiązkiem organu jest budowa lub przebudowa ( odbudowa) zjazdów dotychczas istniejących w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Korelatem obowiązku organu jest roszczenie właściciela działki na której istniał zjazd przed budową lub przebudową drogi do wyegzekwowania obowiązku organu co do odtworzenia zjazdu dotychczas istniejącego.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, dla wyegzekwowania obowiązku organu administracji publicznej w powyższym zakresie nie istnieje inny sposób, niż postępowanie administracyjne.

Co do kwestii w jakiej formie zarządca drogi rozstrzyga w przedmiocie swego obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu dotychczas istniejącego w przypadku budowy lub przebudowy drogi, a więc obowiązku wynikającego z treści art. 29 ust. 2 tej ustawy to Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaprezentowane w wyroku z dnia 10.01.2012r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, zgodnie z którym "(...) wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno – techniczną organu – zarządcy drogi. Jednakże odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy. Gdyby ustawodawca przewidział inna formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zarządcy drogi wykonania zjazdu w warunkach art. 29 ust. 2, to zapewne uregulowanie takie zamieściłby w odrębnej jednostce redakcyjnej, czego nie uczynił. Z powyższego wynika, że skoro uregulowanie w przedmiocie obowiązku zarządcy drogi wybudowania zjazdu zamieszczone jest w ustępie drugim tego samego przepisu art. 29, to niewątpliwie wiąże się z treścią ustępu 1 tego artykułu. Nie można bowiem rozumieć treści ustępu drugiego tego samego przepisu w całkowitym oderwaniu od ustępu pierwszego tego przepisu. Skoro art. 29 reguluje kwestię budowy zjazdów wskazując na zobowiązanych do jego wykonania i w ustępie pierwszym tego przepisu wskazującym na właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi stanowi o decyzji administracyjnej jako formie rozstrzygnięcia (zezwoleniu lub odmowie zezwolenia) zarządcy drogi, to – zdaniem Sądu – umiejscowienie obowiązku zarządcy drogi w ustępie drugim tego przepisu wskazuje także na formę decyzji administracyjnej, w jakiej organ – zarządca drogi – może odmówić wykonania swego obowiązku – odmówić wykonania zjazdu w warunkach budowy lub przebudowy drogi lub oddalić wniosek mającego interes prawny właściciela lub użytkownika gruntu przyległego do drogi".

Wzmocnieniem tego stanowiska jest teza druga orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07 (opubl. LEX nr 456693) zgodnie z którą: "Z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd".

Na gruncie sprawy niniejszej zaaprobowanie stanowiska organów obu instancji niewątpliwie pozbawiałoby stronę możliwości należnej ochrony prawnej i wykazania, że zjazd dotychczas istniał.

Reasumując, obowiązek zarządcy drogi do działania w trybie czynności materialno-technicznej dotyczy pozytywnej reakcji organu w zakresie odtworzenia istniejącego dotychczas zjazdu. Natomiast odmowa dokonania tej czynności w warunkach określonych art. 29 ust. 2 tej ustawy, w sytuacji gdyby dotychczas istniał zjazd i doszło do budowy lub przebudowy drogi, wymaga załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji natomiast gdyby z ustaleń organów wynikało, że doszło do budowy lub przebudowy drogi, a zjazd - odtworzenia którego domaga się wnioskodawca – dotychczas nie istniał, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu. Przyjęcie poglądu odmiennego od przedstawionego wyżej w istocie uniemożliwiałoby skarżącemu wyjaśnienie stanu faktycznego pozwalającego stwierdzić, czy zachodziły przesłanki aktualizujące obowiązek organu na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy. Brak jest również podstaw do uznania by strona mogła domagać się realizacji obowiązków zarządcy drogi poprzez ich wyegzekwowanie np. w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem pogląd ten nie ma oparcia w ustawie ( por. wyżej powołany wyrok WSA w Krakowie).

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 29 ustawy) oraz prawa procesowego (art. 105 § 1 K.p.a.), co skutkować musiało wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy, zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a., uwzględnią przedstawione wyżej rozważania i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W ponownym postępowaniu organy administracyjne ustalą stan faktyczny sprawy, a w szczególności ustalą czy działka skarżącego utraciła dostęp do drogi publicznej w wyniku budowy czy przebudowy drogi i czy tej części nieruchomości zapewniono niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej. Pomocna w tym zakresie może okazać się dokumentacja związana z budową przedmiotowej drogi.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 ustawy p.p.s.a.