Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 917/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6309 Inne o symbolu podstawowym 630
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 97 poz 963
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 186 poz 1 art. 49  ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji  wywozowych do produktów rolnych (wersja przekształcona).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 1772/13 w sprawie ze skargi K. S.A. w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r.; nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1772/13 oddalił skargę K. S.C. S.A. w T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz zobowiązania do ich zwrotu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] września 2006 r. do Agencji Rynku Rolnego (dalej ARR) wpłynął wniosek skarżącej Spółki o wypłatę refundacji WPR1 nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. do ilości 250.000 kg cukru, wywiezionego na podstawie wyciągów z pozwolenia o nr [...] i [...]. W dniu [...] listopada 2006 r. skarżąca przedłożyła w ARR kirgiską deklarację celną z [...] października 2006 r. (nr druku [...]) zawierającą w polu nr 1 zapis IM-40 (typ deklaracji), w polu nr 37 kod procedury 4000 00 (dopuszczenie towaru do swobodnego obrotu), w polu 38 masa netto 500.000 kg, a w polu 47 informacje o opłatach (cło importowe 30%, VAT 20%, opłata celna 0,15% z odręcznym zapisem kwoty). Deklaracja ta dotyczyła dwóch wniosków WPR. Skarżąca przedłożyła także listy przewozowe o właściwych numerach

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Prezes ARR udzielił skarżącej refundacji wywozowej do wniosku WPR1 nr [...] na kwotę 274.313,36 zł. Płatność została zrealizowana przez ARR w dacie [...] stycznia 2007 r.

W dniu 4 lutego 2010 r. do ARR wpłynęło pismo Ministerstwa Finansów z [...] lutego 2010 r. przekazujące kopię pisma Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Republiki Kirgiskiej nr [...] z [...] listopada 2009 r. informujące o prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym przedstawionych deklaracji oraz o stwierdzeniu sfałszowania m.in. deklaracji nr [...]. Z przekazanej przez władze celne Republiki Kirgiskiej informacji wynikało, że stwierdzono niezgodność danych z dokumentu celnego nr [...] oraz sfałszowanie przedmiotowej deklaracji. Z dołączonej kopii deklaracji nr [...] wynika, że dotyczyła ona innego towaru - sera tylżyckiego, natomiast cukier odprawiono z zastosowaniem procedury IM-71 (WOG) na podstawie deklaracji nr [...]. W piśmie z [...] sierpnia 2011 r. kirgiska administracja celna potwierdziła, że deklaracje objęte postępowaniem wyjaśniającym nie zostały objęte procedurą IM-40 (dopuszczenie do swobodnego obrotu). Stwierdziła, że w przypadku przedmiotowych deklaracji przedłożonych przez polskich eksporterów cukru w celu otrzymania refundacji miało miejsce fałszerstwo dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 13 ust. 1-3 ustawy z 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 633 ze zm.; dalej: ustawa o ARR) z uwzględnieniem przepisów art. 49 ust. 1, art. 15-17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z 7 lipca 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 186 z 17 lipca 2009 r., ze zm., str. 1-58; dalej: rozporządzenie nr 619/2009), Prezes ARR decyzją z [...] kwietnia 2012 r. ustalił wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez ARR spółce do wniosku WPR1 nr [...] w wysokości 274.313,36 zł oraz zobowiązał skarżącą do zwrotu wymienionej kwoty wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 10 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał przepisy prawa stanowiące podstawę prawną decyzji oraz wyjaśnił ich znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Wskazał dowody, na podstawie których uznał, iż deklaracja celna importowa z 21 października 2006 r., nr 368805 przedłożona przez skarżącą jako dowód dokonania przywozu towaru do kraju przeznaczenia jest nieautentyczna i w rzeczywistości dotyczy innego towaru, natomiast deklaracja o nr 368802, przy której faktycznie odprawiono przedmiotowy towar została sporządzona w trybie IM-71 (Wolna Strefa Gospodarcza). Deklaracja celna o tym samym numerze identyfikacyjnym jak deklaracja złożona przez skarżącą ([...]), uzyskana od kirgiskiej administracji celnej, nie potwierdza zatem spełniania warunku ustalonego w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999) determinującego otrzymanie refundacji wywozowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. S.C. S.A. w T., jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Jak wynika z uzasadnienia, w ocenie Sądu I instancji organy słusznie uznały, że Spółka nie przedstawiła dokumentu celnego potwierdzającego spełnienie wymogu określonego w art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 800/1999 (art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009) uprawniającego do refundacji, dlatego należało przyjąć, że refundacja w stosunku do towaru objętego wnioskiem WPR1 nr [...] jest nienależna i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd nie podzielił zarzutów, że postępowanie nie potwierdziło jednoznacznie, z uwagi na nieustalenie winnych "rzekomego fałszerstwa", że skarżąca przedstawiła nieprawdziwą deklarację celną. Podkreślił, że organy w postępowaniu administracyjnym nie mogą rozstrzygać o kwestiach prawno-karnych, tj. nie wskazują osób odpowiedzialnych za falsyfikację dokumentów, nie badają winy czy niewinności podmiotu korzystającego z refundacji, dokonują tylko weryfikacji dokumentów stanowiących podstawę do wypłaty tego świadczenia. Stanowisko władz celnych kirgiskich, przy braku przeciwstawnych dowodów, niewątpliwie wskazuje, że skarżąca przedstawiła do wniosku o refundację nieautentyczny wywozowy dokument celny, jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Tym samym w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i zdarzenia zostały wyjaśnione i wprost wskazują na odpowiedzialność skarżącej Spółki, której co najmniej można przypisać winę nieumyślną.

Zdaniem Sądu I instancji złożenie nieprawdziwej kirgiskiej deklaracji celnej oznaczało – w myśl rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość, która spowodowała nieuzasadniony wydatek z Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej w postaci nienależnie wypłaconej refundacji wywozowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty (...) w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Skarżąca składając w ARR nieautentyczną deklarację celną importową w celu rozliczenia wypłaty zaliczkowanej refundacji wywozowej naruszyła przepisy art. 15 ust. 3 i art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 800/1999 (odpowiednio art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 612/2009). Biorąc pod uwagę, w jakich okolicznościach refundacja została wypłacona skarżącej, tj. na podstawie nieautentycznego dokumentu celnego, należy stwierdzić, że jest ona nienależna i zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 612/2009 (art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999) podlega zwrotowi wraz z odsetkami.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła powoływana przez skarżącą okoliczność siły wyższej. Wyjaśnił, że pojęcie to winno być rozumiane jako niezwykłe okoliczności, będące poza kontrolą handlowca, których konsekwencji, mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć inaczej niż kosztem znacznej straty. W przedmiotowej sprawie to skarżąca na skutek zawartej umowy z kontrahentem zagranicznym i następstw z tym związanych przedstawiła nieprawdziwą kirgiską deklarację celną. Zatem to skarżąca jest wyłącznie odpowiedzialna za wybór kontrahenta i tym samym nie występuje tu przypadek siły wyższej. Nie są też dla przedmiotowej sprawy siłą wyższą zamieszki i obalenie rządu Republiki Kirgistanu w 2005 r. i 2010 r. W ocenie Sądu, skarżąca Spółka nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, poza gołosłownymi twierdzeniami, że te zjawiska miały jakikolwiek wpływ na przedstawienie przez nią fałszywych dokumentów. Podobnie bezzasadne są zarzuty podkreślające, że Republika Kirgistanu jest krajem o jednym z najwyższych wskaźników percepcji korupcji. Sama skarżąca nawiązała kontakty z przedsiębiorcami i to ona powinna kierować się ograniczonym zaufaniem w zakresie wzajemnych stosunków. Przedsiębiorca, który zamierza dokonać eksportu towaru do określonego kraju powinien przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na taki wywóz dokładnie upewnić się, czy nie występuje żadne zagrożenie mogące uniemożliwić wykonanie tego eksportu. Decyzję o eksporcie z refundacją do tego kraju towaru podjęła skarżąca Spółka na swoją odpowiedzialność i ryzyko, dlatego tłumaczenia wskazujące na korupcję nie mogą odnieść pożądanego rezultatu.

Zdaniem Sądu I instancji postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Prezes ARR po zebraniu materiału dowodowego dokonał następnie jego oceny, która znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji I instancji. Wskazano w nim, które fakty organ uznał za udowodnione, a także którym dowodom odmówił wiarygodności i dlaczego. Podkreślił, iż prowadząc postępowanie w celu stwierdzenia, czy wymogi określone przepisami prawa wspólnotowego zostały spełnione, organ dokonuje oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów i nie ma obowiązku dalszego ich poszukiwania jeśli uzna, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie ustalony. W tym zakresie, przyjmując za prawdziwe dokumenty uzyskane drogą oficjalną i tym samym nie dając wiary dokumentom przedłożonym przez stronę postępowania organ nie przekroczył zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

Orzeczenie Sądu I instancji zaskarżyła K. S. C. S.A. w T., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działania organów administracji i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze do WSA zarzutu braku wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności braku ustosunkowania się przez WSA do zarzutu pominięcia wniosku Spółki o "wystąpienie do Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Republiki Kirgiskiej z pytaniem, na jakiej podstawie kirgiskie organy celne przekazały Agencji Rynku Rolnego informację o nieautentyczności kirgiskiej deklaracji celnej złożonej przez ARR przez Spółkę";

2) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne wydanie wyroku przez Sąd I instancji, pomimo niewyjaśnienia należycie wszystkich okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim okoliczności i zdarzeń mających wpływ na odpowiedzialność Spółki;

3) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz.U. Nr 97, poz. 963 ze zm., dalej: ustawa o administrowaniu) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 tej ustawy i w konsekwencji tego błędne zaakceptowanie stanowiska organów administracji, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu, a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 80 kpa, znajduje zastosowanie w sprawie rozliczenia refundacji wywozowej;

4) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 rozporządzenia Rady (WE, EuroAtom) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95) poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 i uznanie za prawidłowe stanowiska organów administracji, zgodnie z którym działanie Spółki związane z wywozem cukru do Republiki Kirgistanu stanowi nieprawidłowość, a wypłacona Spółce refundacja została pobrana z naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Spółkę obowiązku zwrotu otrzymanej refundacji wywozowej wraz z należnymi odsetkami;

5) naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 612/2009 poprzez błędne zaakceptowanie przez Sąd I instancji nieprawidłowego zastosowania przez organy administracji art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia Komisji nr 612/2009 i bezpodstawne przyjęcie, że do działań Spółki związanych z wywozem cukru do Republiki Kirgistanu ma zastosowanie wyrażone w tym przepisie domniemanie, że "działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjentowi".

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu środka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zakres kontroli instancyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, jest zdeterminowany granicami środka zaskarżenia. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ponownie, a jedynie w świetle podniesionych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta w przeważającej części na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest on chybiony.

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. strona upatruje w tym, że Sąd nie rozpatrzył podniesionego w skardze zarzutu pominięcia wniosku Spółki o wystąpienie do Państwowej Służby Celnej przy Rządzie Republiki Kirgiskiej z pytaniem na jakiej podstawie kirgiskie organy celne przekazały Agencji Rynku Rolnego informację o nieautentyczności kirgiskiej deklaracji celnej.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce, gdy sąd administracyjny rozpoznając skargę uchyla się do obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Z uznania za jeden z elementów uzasadnienia przytoczenia zrzutów skargi wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Skład orzekający przychyla się jednak do ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, że nie oznacza to, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 16/12, zbiór lex nr 1328793).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w sposób szczegółowy, precyzyjny i jasny wyjaśnił powody faktyczne i prawne przyjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżono wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym także w zakresie odnoszącym się do zarzutów skargi. Sąd I instancji przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, szczegółowo wyartykułował zarzuty zawarte w skardze do WSA, zaś wyjaśniając podstawę prawną w zakresie dotyczącym zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Wyjaśnił jakie przepisy regulowały zakres dotyczący postępowania dowodowego odnoszącego się m.in. do gromadzenia dowodów. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, iż uzyskane oficjalną drogą dyplomatyczną kopie kirgiskich deklaracji celnych należało traktować jako zgodne z treścią dokumentów oryginalnych, mając na uwadze również wyjaśnienia właściwych władz krajów trzecich, udzielone w tym zakresie w oficjalnych pismach urzędowych. Nie sposób więc uznać, że Sąd I instancji w ogóle nie odnosił się do wskazywanego przez skarżącą zarzutu. Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, iż w orzecznictwie trafnie podnosi się, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1133/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przy ocenie skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy mieć też na względzie, że przepis ten – jako przepis prawa procesowego – może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej, tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ, i to istotny, na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2103/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z przyczyn wyżej wskazanych za chybiony należało uznać zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że powołana na tę okoliczność argumentacja, odnosząca się do ustaleń w zakresie kirgiskiej deklaracji celnej, nie dowodzi jeszcze o tym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Natomiast, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W stanie sprawy organ był zobowiązany, w świetle przepisów prawa unijnego i krajowego, do kontroli prawidłowości realizacji przez beneficjenta przyznanej mu refundacji wywozowej z tytułu wywozu cukru poza obszar celny Wspólnoty, a w przypadku stwierdzenia naruszeń w tym zakresie do orzeczenia o jej zwrocie oraz nałożenia kary pieniężnej. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie narusza wspomnianych wcześniej reguł postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ dokonał ustaleń z uwzględnieniem materiału dowodowego uzyskanego w ramach pomocy prawnej od kirgiskich władz państwowych. Z przesłanych dokumentów wynika, że przedłożone przez beneficjenta deklaracje celne, mające potwierdzić wywóz cukru poza obszar celny Wspólnoty, zostały sfałszowane.

Deklaracja celna o tym samym numerze identyfikacyjnym jak deklaracja złożona przez Spółkę, uzyskana z kirgiskiej administracji celnej, nie potwierdza spełnienia warunku ustalonego w art. 16 ust. 3 rozporządzenia nr 612/2009, ze względu na inne zapisy w polu nr 1 i nr 37 odpowiednio - typ deklaracji "IM-71", kod procedury celnej "7100" - procedura wprowadzenia towaru do wolnego obszaru celnego (a nie procedura dopuszczenia do obrotu).

Opisana nieprawidłowość miała kluczowe znaczenie dla załatwienia sprawy. Potwierdzała ona brak wymaganego przepisami prawa dokumentu, z którego wynikałoby, że cukier został wywieziony poza obszar celny Wspólnoty, a także, że został wprowadzony do swobodnego obrotu na terytorium Republiki Kirgiskiej lub innego kraju trzeciego.

Stąd też, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przedmiotowych decyzji, a jego legalność nie powinna budzić uzasadnionych wątpliwości, skoro pochodzi w zasadniczej części od kirgiskich władz państwowych i został uzyskany w ramach międzypaństwowej pomocy prawnej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.

Natomiast wnosząca skargę kasacyjną, poza ogólnikową argumentacją, nie przedstawiła w tym zakresie żadnych dokumentów, które podważałyby ich wiarygodność.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie znajduje on również oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 – dalej ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą) określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. Według art. 2 pkt 5 ww. ustawy obrót towarami z zagranicą oznacza przywóz towarów pochodzących z kraju trzeciego na obszar celny Wspólnoty lub wywóz towarów do kraju trzeciego z obszaru celnego Wspólnoty niezależnie od sposobu ich przemieszczania przez granicę, a także związane z tym nadawanie upoważnień podmiotom dokonującym takiego obrotu w zakresie towarów rolno-spożywczych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 13 tejże ustawy określenie "kraj trzeci" oznacza kraj niebędący członkiem Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie z treści ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wynika, że ma ona zastosowanie m.in. do spraw, w których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji (art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą stanowią uzupełnienie regulacji zawartych w prawie wspólnotowym w zakresie odnoszącym się do obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Taki wniosek wynika też z uzasadnienia projektu omawianej ustawy, w którym podkreślono, że jej celem jest umożliwienie wykonywania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących obrotu towarami z krajami trzecimi (druk sejmowy nr 2704, Sejm RP IV kadencji). Nie oznacza to jednakże, jak sugeruje skarżąca, że przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą dotyczy jedynie postępowań administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8a, art. 25 i art. 39a tej ustawy.

Prawem wspólnotowym, o którym stanowi art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, jest m.in. rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. UE L 2009.186.1 – dalej rozporządzenie 612/2009), które zastąpiło poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. (Dz.U.L. 102 z 17.04.1999, s. 11).

Powołane rozporządzenie nr 612/2009 ustanawia wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych na określone produkty. Przewiduje m.in. wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy rozporządzenia nr 612/2009 zasadniczo zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące uprawnienia do refundacji, jak również zwrotu nienależytej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację nienależną (tytuły II, IV). Jednakże przepisy rozporządzenia nr 612/2009 nie zawierają szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nałożenia kar pieniężnych, gdyż realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, gdyż przepisy tej ustawy, co wyraźnie wynika z jej art. 4, uzupełniają regulacje wspólnotowe. Powyższy wniosek wynika także z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Otóż art. 7 ust. 1 ustawy o ARR stanowi, że jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przepisem szczególnym (czyli odrębnym) w stosunku do powołanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o ARR jest właśnie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, który wskazuje w jakim zakresie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami.

Natomiast przepis art. 11 ustawy o ARR określa jedynie jakie zadania realizuje Agencja, przy czym w ust. 1 pkt 5 tego przepisu wskazano, że Agencja m.in. prowadzi postępowanie w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Z kolei z art. 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy wynika, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej a także kar administracyjnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5e. Jednakże materialnoprawne przesłanki zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej łącznie z karą pieniężną zostały uregulowane w tytule IV rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia nr 612/2009. Te ostatnio powołane przepisy prawa wspólnotowego nie określają szczegółowych zasad postępowania mającego na celu określenie kwoty nienależnie wypłaconej oraz nałożenia kary pieniężnej w związku z przyznaną i wypłaconą refundacją wywozową w oparciu o udzielone uprzednio pozwolenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Stosowne zasady postępowania zostały zatem uregulowane w art. 4 tej ostatnio wymienionej ustawy w zakresie dotyczącym obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanym na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, tak jak w art. 11 tejże ustawy określono jakie przepisy postępowania znajdują zastosowanie w zakresie odnoszącym się do środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą.

Pogląd, iż przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz ustawy o ARR, a także rozporządzenia nr 612/2009 (czy też obowiązującego wcześniej rozporządzenia nr 800/1999) nie wykluczają się wzajemnie, zaś art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 50/10 i z dnia 16 marca 2012 r. I GSK 51/10; z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 206/11 i z dnia 8 maja 2012 r., I GSK 233/11; (baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła decyzji, której przedmiotem było ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej.

Jak wynika z powyższych rozważań przedmiotowa sprawa dotyczy szeroko rozumianego obrotu towarowego z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Oznacza to, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy rozporządzenia nr 612/2009, ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także przepisy k.p.a. ze stosownymi wyłączeniami przewidzianymi w powołanym wyżej art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą.

Tym samym zarzut o nieuprawnionym zastosowaniu w sprawie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą należało uznać za chybiony.

Skoro w powołanym art. 4 ww. ustawy przyjęto, że przepisów art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, to trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do stosowania art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że gdyby hipotetycznie przyjąć, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, a nie przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, to z uwagi na treść tegoż przepisu brak byłoby podstaw do zastosowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., na których został oparty zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ARR wyłącza bowiem zastosowanie tychże norm prawnych. Tak więc sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, w sposób nawzajem się wykluczający, podważa również ich skuteczność.

Z powyższych względów zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędne zaakceptowanie nieprawidłowego zastosowania przez organ art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 i uznanie za nieprawidłowy wywóz przez Spółkę cukru do Republiki Kirgiskiej, co w pełni nie odpowiada ustawowym wymogom.

Z treści art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 wynika, że jest on przepisem materialnym (określa cel regulacji oraz wprowadza definicję "nieprawidłowości"), a nie procesowym, a więc zarzut naruszenia tego przepisu (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) powinien być oparty na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., ewentualnie w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a nie jak przyjął autor skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wynika to z faktu wyraźnego rozdziału w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych na materialne (pkt 1) i procesowe (pkt 2). W każdym bądź razie jego niewłaściwe zastosowanie powinno wynikać z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a nie wykreowanego przez stronę na potrzeby skargi kasacyjnej, co miało miejsce w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Dodać też trzeba, że wskazany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych: "W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (ust. 1). Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (ust. 2)."

Obligowało to wnoszącą skargę kasacyjną, stosownie do art. 176 p.p.s.a., do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która w jej ocenie została naruszona przez Sąd, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania właściwej podstawy kasacyjnej, czy też do jej poszerzania.

Na marginesie powyższych rozważań wypada jedynie zauważyć, że z argumentacji podniesionej w ramach tego zarzutu wynika, że autor skargi kasacyjnej próbował w ten sposób zakwestionować przypisywane Spółce nieprawidłowości w związku z wywozem cukru do Republiki Kirgiskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagało to jednak wskazania konkretnych okoliczności, popartych dowodami, jak też konkretnych przepisów procesowych, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Według pierwszego z wymienionych przepisów sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Natomiast według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, wnosząca skargę kasacyjną powinna była wykazać, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według niedopuszczalnych kryteriów, lub też z przekroczeniem dopuszczalnych granic tej kontroli, w wyniku czego doszło do zastosowania niewłaściwego środka, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w myśl art. 49 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia nr 612/2009 działania jakiejkolwiek strony trzeciej mającej bezpośredni lub pośredni związek z formalnościami koniecznymi do wypłaty refundacji, łącznie z działaniami spółek nadzoru, przypisywane są beneficjantowi.

Ustalenia w tym zakresie należą do sfery faktów. Tym samym kwestionując ustalenia w tym zakresie wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać konkretne przepisy procesowe, które jej zdaniem zostały naruszone, co miałoby doprowadzić w konsekwencji do podjęcia wadliwego orzeczenia, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Jak wcześniej zostało wykazane, zarzut oparty na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okazał się nieskuteczny.

Natomiast wyrażone przez stronę stanowisko, co do braku podstaw przypisywania jej odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Trzeba bowiem podkreślić, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt, na jakim etapie i w wyniku jakich działań doszło do sfałszowania deklaracji celnej, która następnie została przedstawiona przez beneficjenta refundacji wywozowej do rozliczenia. Jak wynika bowiem z powołanego wcześniej przepisu, konsekwencje prawne, bez względu na okoliczności sprawy, obciążają beneficjenta.

W sprawie nie ma natomiast wątpliwości, że beneficjentem refundacji wywozowej była skarżąca Spółka, a skoro tak to wszelkie stwierdzone nieprawidłowości, które spowodowały lub mogły spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem, obciążają Spółkę.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.