Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1373/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 134, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 1, art. 2a, art. 29, art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2016 r., znak [....], po rozpoznaniu odwołania skarżącej M. P. z dnia 9 maja 2016 r. od decyzji Wójta Gminy P z dnia [...] 2016 r., znak: .[...], o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 11 800 zł za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] w P, zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...], będącą własnością skarżącej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 29 a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) uchyliło punkt l zaskarżonej decyzji i wymierzyło M. P. karę pieniężną w wysokości 11 780 zł (jedenaście tysięcy siedemset osiemdziesiąt złotych) za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] w P, zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...], będącą własnością skarżącej, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy P decyzją z dnia [...] 2015 r., znak: [...], wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 154,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej numer [...], stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...], poprzez wybudowanie bez zezwolenia zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] oraz wskazał, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na podane konto Gminy P lub w kasie Urzędu Gminy P.

Decyzją z [...] 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ błędnie przyjął, że podstawą nałożenia kary jest zajmowanie pasa drogowego w związku z budową nielegalnego zjazdu z drogi publicznej. Ponadto w wątpliwość poddano ustalenia organu I instancji co do okresu nielegalnego zajmowania pasa drogowego. Nadto Kolegium wskazało na niedostateczne ustalenia w przedmiocie powierzchni pasa drogowego zajętej przez nielegalny zjazd, co jest niezbędne do prawidłowego wymierzenia kary administracyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy P orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w wysokości 11 800 zł za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...] w P, zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...], będącą własnością skarżącej, a także wskazał, że karę pieniężną należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na podane konto Gminy P lub w kasie Urzędu Gminy P. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia oparł na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która wskazuje obszar zajętego nielegalnie pasa drogowego. Ustalenia te znajdują także potwierdzenie w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej. W związku z tym, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji nielegalny zjazd nie został rozebrany, organ I instancji wymierzył karę, której wysokość stanowi iloczyn liczby dni funkcjonowania nielegalnego zjazdu, powierzchni zajętego pasa drogowego, kwoty opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz mnożnika 10.

Pismem z dnia 9 maja 2016 r. skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Przyznała, że samowolnie dokonała prac budowlanych na działce ewidencyjnej numer [...] w P, jednak zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął, że doszło do wykonania zjazdu z drogi publicznej. W jej ocenie działka ewidencyjna numer [...] w P nie stanowi drogi publicznej, ponieważ nie jest własnością Gminy P. Na poparcie swoich wywodów powołała się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że normy prawa materialnego, będące podstawą do prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powołując treść art. 29a tej ustawy organ wskazał, że z przytoczonej regulacji wynika, że naruszenie obowiązku posiadania zezwolenia lub określonych w jego treści warunków oraz terminu zostało zagrożone sankcją administracyjną. Niepodporządkowanie się zakazom skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Oznacza, że kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie. Odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia, określonego w art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sankcją jest kara pieniężna nakładana w drodze decyzji administracyjnej. Wysokość kary nie została określona wprost we wskazanym wyżej przepisie poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, adaptowanie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych na potrzeby wymiaru kar pieniężnych obliguje do wyjaśnienia dokładnej liczby metrów kwadratowych zajętej przez zjazd powierzchni pasa drogowego, określenia stawki opłaty za zajęcie pasa oraz liczby dni trwania nielegalnego stanu. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu, natomiast stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi zarządzanej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ustala w treści uchwały organ stanowiący gminy, powiatu lub województwa. Czas zajęcia pasa drogowego przez zjazd w przypadku budowy lub przebudowy zjazdu bez zezwolenia mierzony jest w dniach. Liczbę dni należy ustalać, licząc od dnia rozpoczęcia budowy lub przebudowy zjazdu.

W rozpoznawanej sprawie nie było sporu co do tego, że skarżąca wykonała prace budowlane polegające na wykonaniu zjazdu z drogi znajdującej się na działce ewidencyjnej numer [...] w P do przylegającej do drogi własnej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...]. Przyznała, że wykonując prace budowlane działała ona bez uprzedniego zezwolenia udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Z mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu I instancji wynika, że powierzchnia pasa drogowego zajęta na skutek prac wynosi 0,31 m2.

Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut odwołania, wedle którego działka ewidencyjna numer [...] w P nie stanowi drogi publicznej, ponieważ nie jest własnością Gminy P, a co za tym idzie nie doszło do wybudowania zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia. Organ stwierdził, że twierdzenia odwołania są w tym zakresie całkowicie gołosłowne. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka ewidencyjna numer [...] w P stanowi własność Gminy P - potwierdza to treść wypisu z rejestru gruntów. Ponadto droga biegnąca po tejże działce została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 21 grudnia 1988 r. Ustalenia te pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowa droga spełnia kryteria wymagane dla drogi publicznej przez definicję zamieszczoną w art. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy zaznaczył, że powołane w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych nie dotyczyły spraw o wymierzenie kary za wybudowanie zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia, a przedmiotem rozstrzygnięcia była zgodność z prawem uchwał organów gmin o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych.

Organ podkreślił, że brak jest dowodów świadczących o tym, by działka ewidencyjna numer [...] w P stanowiła własność innej osoby niż Gmina P, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o czymś wręcz przeciwnym.

Zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że skarżąca dokonała budowy zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia, zatem uzasadnionym było nałożenie na nią kary w drodze decyzji.

Co do wysokości kary organ uznał, że nie została ona prawidłowo wyliczona. Wprawdzie organ I instancji, zgodnie z ustaleniami poczynionymi na podstawie mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, właściwie przyjął jako podstawę obliczenia kary 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego drogi publicznej (art. 40 ust. 4 i 10 ustawy o drogach publicznych), a przyjęta stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego znajduje uzasadnienie w treści uchwały numer [...] Rady Gminy P z 30 maja 2007 r. w sprawie stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych. Ponadto na aprobatę zasługuje przyjęcie okresu funkcjonowania nielegalnego zjazdu od dnia 10 września 2014 r., kiedy to został on ujawniony podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, do dnia wydania decyzji, albowiem z akt sprawy wynika, że przedmiotowy zjazd nie został zlikwidowany. Jednakże, wyliczając wysokość kary organ I instancji popełnił błąd rachunkowy przyjmując, że okres od dnia 10 września 2014 r. do dnia 20 kwietnia 2016 r. (dnia wydania decyzji) wynosi 590 dni, podczas gdy okres ten liczy 589 dni. Zatem prawidłowo wyliczona wysokość kary, z uwzględnieniem 589 dni funkcjonowania nielegalnego zjazdu z drogi publicznej, powinna wynosić 11 780 zł.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca M. P., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 29a ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez ich błędną interpretację (art. 2a) oraz przez zastosowanie (art. 29a), a nadto naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy działka nr [...] w P stanowi fragment drogi publicznej (gminnej) czy też nie, a zatem sprowadza się do interpretacji przepisu art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej brzmienie i interpretacja tego przepisu przyjęta w orzecznictwie prowadzi do wniosku, że drogą publiczną (gminną) jest grunt, który stanowi własność odpowiedniej gminy. Jedynym dowodem własności funkcjonującym w całym systemie prawnym jest księga wieczysta prowadzona przez odpowiedni terytorialnie Sąd. W niniejszej sprawie organy administracyjne wbrew swojemu obowiązkowi nie wykazały, aby księga wieczysta obejmująca działkę [...] opiewała na gminę P jako właściciela. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z argumentacją organów I i II instancji, jakoby fakt, iż działka ta jest drogą gminną był oczywisty i nie podlegający kwestionowaniu.

W ocenie skarżącej zadziwiający jest sposób rozumowania organu administracyjnego II instancji przedstawiający argument, że "brak jest dowodów świadczących o tym, by działka nr [...] w P stanowiła własność innej osoby niż gmina P". Zdaniem skarżącej argument, jakoby droga, która przebiega przez działkę [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w 1988 roku i taki akt prawa miejscowego nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, jest argumentem nietrafnym. Skarżąca zarzuciła, iż w systemie prawa w 1988 roku nie było kategorii "aktu prawa miejscowego". Kategoria taka do systemu prawnego została wprowadzona dopiero w 1990 roku, w chwili kiedy powołano do życia samorząd terytorialny.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca wykonała zjazd do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], stanowiącą jej własność, z działki nr [...] w P bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z póżn. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie budowa ani przebudowa drogi nie miała miejsca. Zgodnie z art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ów wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 29a ust. 3 ustawy o drogach publicznych termin płatności kary wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organy zastosowały zatem właściwe przepisy w niniejszej sprawie. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, to jest okoliczności, iż zjazd został wybudowany bez zgody zarządcy drogi, jak również ustaleń w zakresie zajętej powierzchni pasa drogowego oraz okresu jego zajmowania. Powyższe okoliczności nie budzą również wątpliwości sądu.

Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do jednej spornej kwestii – skarżąca zarzuca, że droga, do której wybudowano zjazd, nie jest drogą publiczną. Skarżąca wniosek taki wywodzi z faktu, iż brak jest w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z którego wynikałoby, iż nieruchomość ta stanowi własność Gminy P.

Należy podnieść, że dokument w postaci odpisu z księgi wieczystej stanowi dowód na okoliczność prawa własności nieruchomości, jednakże nie jest to wyłączny dowód, na podstawie którego organ administracji może dokonać ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji, gdy księga wieczysta nie została dla danej nieruchomości założona, można ustalać stan prawny tej nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe. Na marginesie należy zaznaczyć, że także w sytuacji, gdy księga wieczysta dla nieruchomości jest założona, można ustalić stan prawny nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe, w sposób odmienny niż wskazują na to wpisy w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 790 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Celem art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. W myśl powołanego przepisu uczestnicy mogą ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Powyższy przepis wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Ochrona zaufania nie ma jednak charakteru bezwzględnego - domniemania, które wyznacza art. 3 powołanej wyżej ustawy, mogą zostać wzruszone.

Podstawową funkcją ksiąg wieczystych jest funkcja ewidencyjno-informacyjna. Księgi wieczyste zawierają informacje o prawach na nieruchomości. Funkcja ewidencyjno-informacyjna ksiąg wieczystych nie jest jednak w pełni realizowana, gdyż ustawodawca nie przyjął zasady powszechności ksiąg wieczystych. Mimo wzrastającej liczby ksiąg wieczystych wciąż są nieruchomości, które nie mają urządzonej księgi wieczystej. Również ze względu na deklaratoryjność wpisów w księdze wieczystej treść księgi wieczystej nie zawsze w pełni odzwierciedla rzeczywisty stan prawny nieruchomości. Przyczynia się do tego ograniczona kognicja sądu w postępowaniu o wpis, która uniemożliwia czynienie przez sąd własnych ustaleń faktycznych, w szczególności gdy istnieje spór między stronami. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi, iż organy poczyniły ustalenia w zakresie stanu prawnego nieruchomości na podstawie innych środków dowodowych niż dowód z dokumentu w postaci odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...].

W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, które potwierdzają okoliczność, iż działka ewidencyjna nr [...] w P stanowi drogę gminną. Powyższa nieruchomość została zaliczona do kategorii dróg gminnych w oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa (Dz.Urz. Województwa Nr [...] z dnia 9 lutego 1989 r.). W załączniku do powyższej uchwały przedmiotowa nieruchomość została wpisana jako droga gminna publiczna pod pozycją [...] – droga gminna nr [...] pod nazwą "P – U". Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [..] Zarządu Województwa z dnia 13 października 2005 r. dot. nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie Zarząd Województwa nadał tej drodze nowy numer – [...] (załącznik nr 13 do powyższej uchwały, lp. 149). Z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w P wynika, iż powyższa nieruchomość stanowi własność Gminy P.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powyższej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 powyższej ustawy drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Treść przepisu art. 2a nawiązuje do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Artykuł 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną znacjonalizował zatem lub skomunalizował te nieruchomości, na których w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się drogi publiczne (tj. państwowe lub komunalne).

Regulacja z art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym, J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową.

Nota bene regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego powołuje art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów oraz powołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że nawet jeśli nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w P nie była własnością Gminy P przed dniem 31 grudnia 1998 r., to w tej dacie stała się jej własnością. Niewątpliwie bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w tej dacie na tejże nieruchomości znajdowała się droga publiczna. Zarzut skargi zmierzający do wykazania, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej, okazał się zatem bezzasadny.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.