Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4241/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 153 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 471/18 w sprawie ze skargi M[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia 9 lutego 2018 r. nr SKO[...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P[...] z dnia 7 listopada 2017 r, znak ZG[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...]na rzecz M[...]kwotę 2.500,00 (dwa tysiące pięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., IV SA/Po 471/18 oddalił skargę M[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P[...] z dnia 9 lutego 2018 r. nr SKO[...]w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w oparciu o następujące okoliczności:

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. nr ZG[...], wydaną na podstawie art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1509), § 9 uchwały Rady Miejskiej P[...] nr X[...]z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (Dz.Urz.Woj.Wlkp.[...]) oraz uchwały Rady Miasta P[...] nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz.Woj.Wlkp. [...]), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 6.457 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w dniu 18 lutego 2015 r. w księdze wieczystej nr P[...]jako własność M[...], położonej w Poznaniu przy ulicy S[...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P[...], arkusz mapy 0[...], działki nr 3[...], nr 3[...], nr 3[...] i nr 3[...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy Sypniewo. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że na wniosek AQUANET S.A. w Poznaniu, Prezydent Miasta P[...] decyzją nr 6[...] z dnia 12 stycznia 2009 r. ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej na terenie aglomeracji K[...] – zlewni oczyszczalni ścieków w B[...], przewidzianej do realizacji w P[...]na określonych działkach. Następnie Prezydent Miasta P[...] decyzją nr 8[...]z dnia 9 maja 2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w ulicach G[...], S[...] i D[...] w Poznaniu oraz na terenach przylegających i w drogach wewnętrznych. Komisyjnego odbioru technicznego kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy S[...] dokonano w dniu 18 grudnia 2014 r. W wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia 9 maja 2013 r. wykonawca inwestycji w dniu 27 stycznia 2015 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P[...] o zakończeniu budowy. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu, a zatem do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 18 lutego 2015 r. Tego też dnia stworzono M[...]warunki do podłączenia należącej do niej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy S[...]. Ponadto wskazano, iż organ wydał decyzję w oparciu o operat szacunkowy z dnia 18 sierpnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A[...], jako biegłego w postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 7 listopada 2017 r. wniosła M[...]zarzucając naruszenie prawa, w szczególności w zakresie określenia kwoty opłaty adiacenckiej wskazanej na podstawie wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 9 lutego 2018 r. nr SKO[...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W ocenie organu w niniejszej sprawie ziściły się warunki do ustalenia ww. opłaty adiacenckiej bowiem w dniu 18 grudnia 2014 r. dokonano odbioru robót, a dnia 27 stycznia 2015 r. właściwy inspektor nadzoru budowlanego został zawiadomiony o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić w dniu 18 lutego 2015 r. i to ten dzień należy uznać za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości M[...] do sieci. Dalej organ wskazał, iż w niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego z dnia 18 sierpnia 2017 r. sporządził rzeczoznawca majątkowy, a organy obu instancji stwierdziły, iż operat jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M[...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła m.in. naruszenie art. 6 – 8, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 3 u.g.n. Jednocześnie wniosła o rozważenie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności art. 146 ust. 1 i 2 u.g.n. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja Zarządu została podpisana z upoważnienia Dyrektora Zarządu przez Zastępcę Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego B[...], lecz w podstawie prawnej decyzji wskazano jedynie upoważnienie do prowadzenia spraw indywidualnych przez Dyrektora. Z uzasadnienia decyzji odwoławczej nie wynika, by przedmiotem badania organu odwoławczego była kwestia upoważnienia udzielonego Zastępcy Dyrektora do wydania ww. decyzji. W aktach sprawy administracyjnych brak jest stosownego upoważnienia. Oznacza to, że prowadzący postępowanie organ odwoławczy nie dysponował kompletem akt i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Wyjaśnienie kwestii posiadania legitymacji do podpisania decyzji w imieniu Zarządu było kwestią, bez wyjaśnienia której nie było możliwe merytoryczne procedowanie w sprawie. Skarżąca wskazała nadto, że w postępowaniu odwoławczym nie zagwarantowano jej prawa czynnego udziału. Nie mogła ona ostatecznie wypowiedzieć się w sprawie, choć takie uprawnienie gwarantuje jej art. 10 § 1 k.p.a., co uniemożliwiło jej ostateczne zajęcie stanowiska, w tym w kontekście sytuacji prawnej działki nr 3[...], co miało istotny wpływ na dokonaną wycenę nieruchomości i rozstrzygnięcie sprawy. Skarżąca zarzuciła także, że w niniejszej sprawie ocena prawna operatu, przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, jest zbyt ogólna i nie spełnia wymogów określonych w k.p.a. Wskazała również, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia się do sieci. Decyzja Kolegium z dnia 9 lutego 2018 r. została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 21 lutego 2018 r. (data stempla pocztowego na kopercie, wydruk śledzenie przesyłki). Dopiero fakt wydania decyzji przez organ odwoławczy spowodował obowiązek uiszczenia opłaty. Wydanie decyzji jest pojęciem szerszym niż sporządzenie i podpisanie decyzji. W związku z wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji Kolegium w dniu 21 lutego 2018 r. nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia opłaty adiacenckiej, przyjmując prawidłowość terminu przedawnienia zobowiązania na dzień 18 lutego 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę jako bezzasadną wskazał, iż zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wysokość opłaty może ustalić wójt, burmistrz albo prezydent miasta, każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji może nastąpić w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, z tym jednakże zastrzeżeniem, że w dniu stworzenia warunków powinna obowiązywać uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, jako procent różnicy między wartością nieruchomości przed podłączeniem do poszczególnych urządzeń a jej wartością po ich wybudowaniu. Do kwotowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową opłaty określoną w uchwale w jej brzmieniu z daty stworzenia warunków do podłączenia. Sąd I instancji wskazał nadto, że z akt sprawy wyraźnie wynika wybudowanie sieci kanalizacji sanitarnej, a skarżącej, jako właścicielce nieruchomości położonej przy ulicy S[...]stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do tej sieci. Budowa sieci kanalizacji sanitarnej spowodowała wzrost wartości nieruchomości, a w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, tj. w dniu 18 lutego 2015 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta P[...] nr X[...]z dnia 20 kwietnia 2004 r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący ustalenia opłaty na podstawie uchwały podjętej przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, w sytuacji finansowania części inwestycji ze środków europejskich. To do organów samorządu terytorialnego zależy określenie stawek opłaty adiacenckiej i wejście Polski do Unii Europejskiej po podjęciu uchwały określającej taką stawkę, nie implikuje zmiany uchwały w celu obniżenia stawek opłaty adiacenckiej. Obowiązek taki nie wynika z przepisów obowiązującego prawa.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że moment, od którego biegnie termin do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej został prawidłowo określony i wyjaśniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dnia 27 stycznia 2015 r. organ nadzoru budowlanego został zawiadomiony o zakończeniu budowy. Nie zgłoszono sprzeciwu, a organ nadzoru budowlanego w zaświadczeniu z dnia 18 lutego 2015 r. wskazał, że wybudowany obiekt jest gotowy do użytkowania, zgodnie ze złożonym oświadczeniem kierownika budowy. W związku z powyższym brak było wątpliwości, że właśnie od dnia 18 lutego 2015 r. rozpoczął swój bieg 3 letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Trzyletni termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana w dniu 7 listopada 2017 r. i to decyduje o zachowaniu tegoż terminu, a jednocześnie bez znaczenia dla jego zachowania jest data wydania decyzji przez organ odwoławczy.

W odniesieniu do wniosku skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności art. 146 ust. 1 i 2 u.g.n z Konstytucją RP, Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd ma obowiązek zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału dopiero w razie uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją. Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości natury konstytucyjnej, a w konsekwencji nie znalazł podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania w trybie art. 193 Konstytucji RP.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w aktach sprawy faktycznie brak jest upoważnienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ dla Zastępcy Dyrektora do wydawania decyzji. W podstawie prawnej decyzji wskazano § 9 uchwały w sprawie przekształcenia GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, z którego wynika, że upoważnia się Dyrektora Zarządu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W aktach sprawy nie ma upoważnienia dla zastępcy Dyrektora Zarządu do wydawania decyzji. Z kolei wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną może skutkować stwierdzeniem jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał jednak, że na stronie internetowej o adresie https://www.geopoz.pl/bip w biuletynie informacji publicznej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ znajduje się regulamin organizacyjny tej jednostki, z którego wynika, że Zastępca Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego nadzoruje realizację zadań z zakresu administracji publicznej w sprawach związanych z gospodarką nieruchomościami należących do właściwości Prezydenta Miasta P[...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu oraz Dyrektora Zarządu. Zadania realizuje przy pomocy Stanowiska ds. Roszczeń, Działu Zwrotów Nieruchomości, Wywłaszczeń i Odszkodowań, Działu Opłat Adiacenckich i Planistycznych oraz Działu Podziałów i Ochrony Gruntów Rolnych (§ 27 regulaminu organizacyjnego Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ). W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji nie ma wątpliwości, że Zastępca Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego był właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, a jako że dokumenty te są publicznie dostępne Sąd uznał, iż brak takich dokumentów w aktach sprawy nie jest uchybieniem implikującym uchylenie decyzji organu I instancji.

W odniesieniu natomiast do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego Sąd I instancji wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie Sądu I instancji operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony z poszanowaniem przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie wymagane elementy, wynikające z § 56 rozporządzenia wykonawczego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autor, dokonując wyceny uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.

Sąd wskazuje także, że część zarzutów skarżącej odnosiło się do tego, że w uzasadnieniu decyzji nie zawarto pewnych informacji dotyczących wyceny nieruchomości. Skarżąca została na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. powiadomiona o możliwości zapoznania się z opinią rzeczoznawcy majątkowego. W nawiązaniu do jej zarzutów Sąd wskazuje, że organ nie musi w uzasadnieniu decyzji zamieszczać szczegółowej treści operatu szacunkowego. Ważne, że zamieszcza wnioski z niego wynikające. Skoro operat szacunkowy w zakresie wiadomości specjalnych nie powinien być przedmiotem samodzielnej weryfikacji przez organy i sąd administracyjny, to zaakceptowanie przez organ jego treści merytorycznej – po uprzednim ustaleniu jego poprawności formalnej i logicznej, a jednocześnie przy bierności dowodowej strony postępowania – nie pozwala na postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n.

W ocenie Sądu operat szacunkowy wykorzystany w przedmiotowej sprawie jest logiczny, spójny i kompletny. W tych okolicznościach prawidłowo przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości skarżącej, przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wynosiła 3[...]zł, a po jej wybudowaniu wynosi 3[...]zł, czyli w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wzrosła o 1[...]zł. W uchwale nr X[...]z dnia 20 kwietnia 2004 r. Rada Miasta P[...] uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 1[...]zł w wyniku budowy sieci kanalizacji sanitarnej, w związku z czym opłata adiacencka została prawidłowo określona jako 50 % tej kwoty i wynosi 6[...]zł.

Sąd I instancji podkreślił także, że strona nie zgłosiła wniosków dowodowych ani zastrzeżeń do dowodów i materiałów zebranych w sprawie, nie wniosła także o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Możliwość skierowania operatu szacunkowego do kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1. organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2. w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A zatem wystąpienie do tej organizacji leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracyjny nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto zaznaczyć należy, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu, a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody wyceny i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał dalej, że organ odwoławczy faktycznie nie poinformował skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, jednak zarzut ten nie może być skuteczny. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o czynnościach dowodowych lub o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała ww. okoliczności.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wywiodła M[...]zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151, art. 106 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 6-8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 1, 6, 8, oraz § 3 w związku z art. 138 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U.2018.994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w związku z § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. nr X[...]w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ z Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (Dz.Urz.Woj.Wlkp. [...]ze zm.) przez oddalenie skargi wskutek uznania, że decyzje wydane w sprawie odpowiadają prawu, pomimo iż:

a) decyzja Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nr ZG-ARO. [...]została podpisana przez osobę, która nie legitymuje się upoważnieniem do wydawania decyzji w imieniu organu uprawnionego do wydawania decyzji (pominięto przy tym, że właściwość organu do ustalenia opłaty adiacenckiej wyznacza art. 145 ust. 1 u.g.n.), co powinno skutkować nieważnością decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) Kolegium nie przeprowadziło postępowania w sprawie wyjaśnienia kwestii upoważnienia do wydawania decyzji GEOPOZ w sprawie w imieniu organu, co zostało wprost potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonego wyrok, a powołany przez Sąd regulamin organizacyjny Zarządu GEOPOZ, opublikowany w BIP i niestanowiący akt sprawy, nie może zastępować właściwego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych (prowadzenia spraw indywidualnych), co potwierdza w szczególności art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 14 ust. 1 pkt 9 regulaminu organizacyjnego GEOPOZ;

c) Kolegium nie zagwarantowało skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym prawa do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji, co w szczególności doprowadziło do pominięcia kwestii stanu prawnego nieruchomości mającego wpływ na cenę rynkową;

d) uniemożliwiono skarżącej ustosunkowanie się przed Sądem I instancji do kwestii dopuszczonego przez Sąd dowodu w postaci regulaminu organizacyjnego GEOPOZ w związku z brakiem wydania w tej sprawie stosownego aktu (postanowienia/zarządzenia) o dopuszczeniu dowodu z ww. regulaminu, pomimo iż zgodnie z art. 106 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po wysłuchaniu stanowisk stron

2) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 145 ust. 1 u.g.n. przez przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z uchybieniem przepisów oraz zastosowanie kryterium wyboru dowodu w sposób oczywiście błędny, ponieważ regulamin organizacyjny jednostki organizacyjnej nie stanowi upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych ani przez Dyrektora – Geodetę Miejskiego, ani tym bardziej przez jego zastępcę (co do zasady podstawę taka stanowi przepis ustawy o samorządzie gminnym lub uchwała rady miasta, natomiast w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej art. 145 ust. 1 u.g.n.);

3) art. 141 § 4 w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, odpowiedzi na skargę oraz podczas rozprawy oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie w sprawie w związku z naruszeniem art. 145 ust. 2 oraz art. 146 ust. 3, art. 145 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 1, 6 i 8 oraz § 3 k.p.a.

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechania ustalenia stanu prawnego nieruchomości, dla której dokonywana była wycena, dowolną ocenę sprawy z pominięciem podstawowych zarzutów i argumentacji oraz z pominięciem art. 145 ust. 1 u.g.n., co doprowadziło do dowolnej oceny sprawy, z nieuzasadnionym pominięciem podstawowych zarzutów i argumentacji.

II. prawa materialnego,

1) 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że:

a) decyzja GEOPOZ została wydana przez właściwy organ, pomimo iż z art. 145 ust. 1 u.g.n., stanowiącego lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym wynika, że opłatę adiacencką mógł ustalić w drodze decyzji prezydent miasta, a pominięcie tego przepisu stanowi istotne naruszenie prawa;

b) do zachowania trzyletniego terminu uprawniającego właściwy organ do ustalenia opłaty adiacenckiej konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności, pomimo iż powyższe nie wynika wprost z art. 145 ust. 2 u.g.n., a wymóg taki nie jest stosowany w przypadku opłaty adiacenckiej z art. 98a u.g.n.;

c) przyjęcie do wyceny transakcji z lat 2015-2017 i uznanie, że spełnia to kryteria ustalenia "wartości nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej", przez biegłego rzeczoznawcę;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 3 u.g.n. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 1, 6 i 8 oraz § 3 k.p.a. a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie błędnej kontroli sprawy i uznanie skargi za niezasadną w przypadku naruszenia przez organy administracji ww. przepisów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej bądź też stwierdzenie ich nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, wywodząc jak w toku postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Regulacja ta nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności dostrzec, iż trafny okazał się zarzut niewyjaśnienia w toku dotychczasowego postępowania upoważnienia udzielonego Zastępcy Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ do wydania decyzji ustalającej skarżącej opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości należącej do skarżącej nieruchomości, spowodowanym wybudowanej kanalizacji sanitarnej w ulicy. Zasadnie wskazuje autor kasacji, iż to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.), co jednak nie stanowi bariery do tego aby organy te upoważniły swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (art. 39 ust. 2 u.s.g.), albo też rada gminy upoważniła organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 4 u.s.g.). O ile w tym pierwszym wypadku mamy do czynienia z upoważnieniem do działania w imieniu organu gminy, o tyle na gruncie art. 39 ust. 4 u.s.g. dochodzi do "przekazania" kompetencji organu gminy organowi wykonawczemu określonej jednostki lub podmiotu. Przekazanie to oznacza, że organ wykonawczy gminy traci to uprawnienie, a więc wydawane w tym trybie decyzje nie są wydawane z upoważnienia organu wykonawczego gminy (vide: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisu § 9 uchwały nr XXXII/177/91 Rady Miejskiej Poznania z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ wynika, iż Dyrektor Zarządu został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z zadań obejmujących m.in. ustalanie opłat adiacenckich (§ 9 w związku z § 4 pkt 9 ww. uchwały). Mając na uwadze, iż regulacja materialnego prawa administracyjnego, którą w niniejszej sprawie stanowią przepisu u.g.n., nie ogranicza możliwości i zakresu przekazania kompetencji określonej w art. 145 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., I OSK 948/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to powyższe przeniesienie kompetencji stanowi dostateczne umocowanie Dyrektora Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ do wydawania decyzji administracyjnych ustalających opłaty adiacenckiej. Postanowienia ww. uchwały nie wyjaśniają jednak kwestii umocowania do wydawania decyzji w sprawie opłat adiacenckich przez Zastępcę Dyrektora Zarząd. Trafnie tą kwestię podniesiono w skardze kasacyjnej, dostrzegając jednocześnie, iż umocowania Zastępcy Dyrektora do wydawania decyzji administracyjnych ustalających opłaty adiacenckie nie sposób odnaleźć w regulaminie organizacyjnym Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, na który powołał się Sąd I instancji. Z regulacji tych wynika bowiem, że Dyrektor Zarządu – Geodeta Miejski załatwia indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnienia Rady Miasta P[...] lub Prezydenta Miasta P[...] (§ 13 pkt 9 ww. regulaminu). Z kolei Zastępca Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego, który z upoważnienia Dyrektora Zarządu wydał decyzję I instancji, nadzoruje realizację zadań z zakresu administracji publicznej w sprawach związanych z gospodarką nieruchomościami należących do właściwości Prezydenta Miasta P[...] jako prezydenta miasta na prawach powiatu oraz Dyrektora Zarządu, realizując te zadania przy pomocy określonych Działów i Stanowisk. Jednym z takich Działów jest Dział Opłat Adiacenckich i Planistycznych prowadzący postępowania w sprawach 1) ustalania opłat adiacenckich i ich waloryzacji; 2) ustalania jednorazowych opłat w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą; 3) udzielania ulg w spłacie zobowiązań z tytułu opłat adiacenckich, związanych z partycypacją w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (§ 27 w związku z § 28 ust. 2 ww. regulaminu). Analiza powyższych uregulowań stanowi zatem źródło informacji o strukturze organizacyjnej Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ. Z powyższych regulacji wynika także, która komórka organizacyjna i przez kogo nadzorowana prowadzi postępowania w sprawie opłat adiacenckich. Nie wynika jednak, iż to Zastępca Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego posiada kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach opłat adiacenckich. Zasadnie zatem autor skargi kasacyjnej wskazuje na brak wykazania w toku dotychczasowego postępowania okoliczności przemawiających za umocowaniem Zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących ustalanie opłat adiacenckich. Kwestię tę trafnie dostrzegł także Sąd I instancji, jednakże okoliczności, które przywołał dla wyjaśnienia tej kwestii okazały się niewystarczające dla przesądzenia o istnieniu umocowania B[...]– Zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego do wydania decyzji z upoważnienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ. Trafnie zatem postawiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nietrafny natomiast okazał się podnoszony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 1, 6, 8 k.p.a., skoro nie może ulegać wątpliwości, że decyzja organu I instancji zawiera elementy wskazane w tych przepisach.

Brak dostatecznego wyjaśnienia w toku dotychczasowego postępowania okoliczności faktycznych związanych z umocowaniem Zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego do wydania, z upoważnienia Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, decyzji z dnia 7 listopada 2018 r. nr ZG-ARO[...], przedwczesnym czyni zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozważania tyczące ewentualnej nieważności tej decyzji. Kwestia ta może stać się aktualna jedynie w razie braku wykazania takiego upoważnienia w następstwie wyjaśnienia tej kwestii. Jednocześnie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być zasadnie formułowany w zakresie samej możliwości przekazania kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do ustalania opłaty adiacenckiej w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., bowiem, jak już była o tym mowa, przepisy u.g.n., jako normy materialnego prawa administracyjnego, nie ograniczają możliwości i zakresu przekazania kompetencji określonej w art. 145 ust. 1 u.g.n. (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., I OSK 948/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem doszukać się naruszenia prawa w zakresie przekazania tych kompetencji organowi wykonawczemu jednostki lub podmiotu, o których mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g.

W powyższym kontekście należy natomiast zgodzić się z zarzutem naruszenia art. art. 133 § 1 p.p.s.a. Norma ta stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, którymi są zarówno akta sądowe, jak i administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Przy czym fakty powszechnie znane sąd "bierze pod uwagę" nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Kryterium "powszechności" takich faktów oznacza, iż chodzi o okoliczności, wydarzenia, zjawiska, czynności, procesy lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie człowiekowi, z uwagi na obiektywną zdolność do poznawania rzeczywistości (vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3682/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powszechny dostęp do informacji publicznej realizowany z wykorzystaniem Internetu, pozwala uznać, iż informacja zamieszczona na stronach BIP także może być uznana za fakt powszechnie znany (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., I GSK 385/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika jednak, iż informacje publiczne dostępne na stronach BIP Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ nie wskazywały na udzielenie przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ upoważnienia Zastępcy Dyrektora ds. Orzecznictwa Administracyjnego do wydawania decyzji ustalających opłatę adiacencką. Sąd I instancji nie miał zatem podstawy do traktowania informacji zawartych w regulaminie organizacyjnym Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ za fakty powszechnie znane w zakresie istnienia takiego upoważnienia. Skoro zatem dowód z dokumentu w postaci owego regulaminu organizacyjnego nie został przeprowadzony w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., na co wyraźnie wskazuje protokół rozprawy sądowej z dnia 18 lipca 2018 r., to trafnie zauważa autor kasacji, iż doszło przed Sądem I instancji do naruszenia nie tylko art. 106 § 3 i 5 w związku z art. 233 k.p.c., ale także art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły okoliczność, które nie były przedmiotem dowodzenia i nie wynikały ani z akt administracyjnych, ani z akt sądowych sprawy. Doszło zatem do oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji, które nie znalazły odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60).

W kontekście powyższych uwag tyczących sposobu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Dyspozycja tegoż przepisu nie wykazuje związku z zagadnieniem procedowania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a jednocześnie nie reguluje kwestii momentu zamknięcia rozprawy.

Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. Jakkolwiek zasadnie Sąd I instancji zauważa, iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o czynnościach dowodowych lub o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, to jednak pomija charakter zasadniczego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego nieruchomości, będącego specyficznym dowodem z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, iż ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 128 ust. 1 w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.). Zestawienie powyższych regulacji k.p.a. i u.g.n prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości, winna być poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie ulega wątpliwości, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (vide: wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., I OSK 2088/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem na organie nie spoczywa obowiązek przeprowadzenia takiej weryfikacji, to należy uznać, iż istnieje potrzeba poinformowania strony o możliwości samodzielnego skorzystania przez nią z trybu weryfikacji operatu przewidzianego w art. 157 u.g.n. Konieczność takiego pouczenia jawi się szczególnie wyraźnie w sytuacji gdy strona podnosi zarzuty wobec takich elementów operatu, które wkraczają w sferę wiadomości specjalnych, a zatem, których weryfikacja przez organy i sąd administracyjny nie będzie możliwa. Tego rodzaju sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, skoro skarżąca w postępowaniu administracyjnym podważała dokonaną wycenę m.in. w zakresie podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny, czy uwzględnienia w wycenie cen transakcyjnych nieruchomości z okresu trzech lat, choć przepis art. 146 ust. 3 u.g.n. mówi o cenach na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W takiej sytuacji naruszenie przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a. i zaniechanie poinformowania strony o możliwości samodzielnego skorzystania z trybu weryfikacji operatu szacunkowego przewidzianego w art. 157 u.g.n., stanowi naruszenie powyższego przepisu mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zasadnie autor skargi kasacyjnej wskazuje w jej motywach na naruszenie w tym kontekście art. 8 ust. 1 i art. 9 k.p.a. Regulacje to nakładają na organy nie tylko obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie władzy publicznej ale także wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto obowiązek czuwania aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poinformowanie strony kwestionującej operat szacunkowy o możliwości samodzielnego zlecenia zweryfikowania takiego operatu w trybie art. 157 u.g.n. ma zatem dla strony istotne znaczenie, może bowiem mieć wpływ na ustalenie prawa strony do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Poinformowanie strony o możliwościach prawnych jakie daje przepis art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., stanowi zatem wypełnienie obowiązku organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a.

Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające chociażby na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów lub nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tego rodzaju wadliwości, jak chociażby przywoływane w skardze kasacyjnej nieustosunkowanie się Sądu I instancji do stawianych zarzutów, czy też niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, może natomiast stanowić skutek błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo, że sąd w przypadku gdy powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), albo gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Opis nieruchomości będącej przedmiotem wyceny został dokonany w toku postępowania administracyjnego w operacie szacunkowy. Zarzut wadliwości tego opisu i wpływ tej okoliczności na dokonaną wycenę został postawiony w skardze, a zatem był zatem Sądowi I instancji. Nieuwzględnienie zaskarżonym wyrokiem stanowiska skarżącej zaprezentowanego w powyższym zakresie, nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy skonstatować ich bezzasadność. Kwestia podmiotu uprawnionego do ustalania opłaty adiacenckiej na gruncie art. 145 ust. 1 u.g.n. i możliwości przekazania tych kompetencji w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. została już powyżej omówiona.

Z kolei zagadnienie charakteru prawnego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 23 sierpnia 2017 r., jest aktualnie jednolicie oceniane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brzmienie tegoż przepisu, sprzed nowelizacji u.g.n. dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1509), znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro postępowanie w niej zostało wszczęte w dniu 23 czerwca 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (art. 4 ust. 3 ww. ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r.). Przepis art. 145 ust. 1 in primo u.g.n. wskazywał, iż wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tym samym decyzją określoną w art. 145 ust. 2 in primo u.g.n. jest decyzja organu I instancji niezależnie od tego, czy decyzja ta, w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie trzech lat, stała się ostateczna i czy pozostała w obrocie prawnym wskutek dalszych działań procesowych organu odwoławczego lub sądu administracyjnego. W przepisie art. 145 ust. 2 u.g.n. wyznaczony został bowiem termin na wydanie decyzji przez organ I instancji. Termin ten nie dotyczy wydania decyzji przez organ odwoławczy i nie ogranicza organu odwoławczego w możliwości podjęcia rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a., w tym rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, co spowoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji i wydania kolejnej decyzji (vide: wyroki NSA z dnia 8 października 2019 r., I OSK 2954/17, I OSK 2953/17, I OSK 2952/17, I OSK 85/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 u.g.n. powiązany został bowiem ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury; istotne jest jedynie, że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku. Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności, o których mowa w art. 145 i art. 146 u.g.n. jest powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych, niezależnie czy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, czy ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.). Powyższe oznacza, iż dla wyeliminowania stanu niepewności prawnej i ochrony interesów właściciela nieruchomości, wystarczające jest aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ drugiej instancji, czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ I instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 u.g.n., a tym samym ustaje stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona. Przyjęcie natomiast odmiennej wykładni prowadziłoby do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy organ odwoławczy uchyli decyzję organu I instancji albo sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu odwoławczego czy też organów obu instancji. Mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Ponadto późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy (vide: wyroki NSA z dnia 16 października 2019 r., I OSK 550/18, I OSK 154/18, I OSK 155/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1061/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1125/18; wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2092/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 ust, 1 i 2 u.g.n. przez odwołanie się do orzecznictwa ukształtowanego na gruncie dawnego brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n., zmienionego ww. ustawą nowelizującą z dnia 20 lipca 2017 r. Przepis ten w zdaniu trzecim wskazywał, iż "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne". Zawierał zatem dystynkcję odmiennie kształtującą termin ustalenia tejże opłaty, niż czynił to art. 145 ust. 2 u.g.n. w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Nie można zatem zasadnie twierdzić, iż istnieje możliwość ujednolicenia postrzegania tych terminów i rozumienia terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n., w taki sam sposób jak termin ukształtowany w art. 98a u.g.n. Zarówno regulacje art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 7a k.p.a. nie mogły zostać naruszone wskutek zaprezentowania przez Sąd I instancji takiego rozumienia terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., które nie odwołuje się do poprzedniego brzmienia art. 98a ust. 1 u.g.n.

Nie można także potwierdzić naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Regulacje te stanowią o funkcji sądów administracyjnych i określają kryterium sądowej kontroli działalności administracji publicznej, w tym orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższe regulacje nie mają charakteru procesowego ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć powyższe przepisy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej, zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. albo oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zaś wobec zdezaktualizowania się operatu szacunkowego stanowiącego o wartości przedmiotowej nieruchomości (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.), także o uchyleniu decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.