Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 331/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 13 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2828/08 w zakresie przekazania sprawy według właściwości w sprawie ze skargi M.Ś. na pismo [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na modernizację gospodarstwa rolnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2828/08 rozpoznając sprawę ze skargi M. Ś. - po przyjęciu, że zaskarżył on pismo P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy ze środków z budżetu UE - stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że w dniu [...] września 2008 r. M. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na rozstrzygnięcie P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności ustalenia wymagało, jaka działalność i jakiego organu administracyjnego została w sprawie zaskarżona.

Sąd przypomniał, iż stosownie do przepisu art. 22 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64 poz. 427 ze zm. - dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju (...)), w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy (w ramach działań wskazanych w ustępie 1 tego artykułu), podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Jednocześnie w art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), zagwarantowano wnioskodawcom prawo do złożenia na takie pismo skargi do sądu administracyjnego, na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.).

Zatem aby skutecznie wnieść środek zaskarżenia, o którym mowa w omawianym przepisie art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), sięgnąć należy - wywodził WSA - do odpowiednich regulacji p.p.s.a., określających zasady i tryb skarżenia aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę w tym przypadku można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni - do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

Zdaniem WSA z powyższego jednoznacznie wynika, iż wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już właściwie jedynie znaczenie dla oceny zachowania terminu skargi. Zauważyć bowiem należy, iż powołany art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje również wypadek nieudzielenia takiej odpowiedzi. Natomiast problem natury interpretacyjnej stwarza zawarte w omawianym przepisie określenie "właściwego organu". W literaturze przyjmuje się, iż w odróżnieniu od środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należałoby raczej zaliczyć do kategorii środków prawnych nadzwyczajnych. Wezwanie takie nie następuje bowiem w ramach określonego toku instancji administracyjnych przez organ wyższego stopnia nad tym, który podjął akt lub dokonał czynności. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności.

Sąd podkreślił, że wykładnia językowa przepisu art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), jak i art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednoznacznie wskazuje, iż skarga służy na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przenosząc omawiane regulacje na grunt niniejszej sprawy WSA wskazał, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegało pismo Oddziału Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]. To właśnie pismo stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy - według WSA - za błędne uznać należy pouczenie zawarte w piśmie Prezesa Agencji z dnia [...] sierpnia 2008 r. o numerze [...], zgodnie z którym stronie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji nie można dopuścić do sytuacji, w której na stronę skarżącą przenosi się odpowiedzialność za nieprawidłowe oznaczenie zarówno aktu podlegającego zaskarżeniu zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), wydającego go organu, jak również sądu administracyjnego właściwego do rozpoznania skargi. Zdaniem Sądu pouczenie o służącej stronie skardze do sądu administracyjnego winno być zawarte już w piśmie z [...] kwietnia 2008 r., przy jednoczesnym zaznaczeniu, że koniecznym warunkiem skutecznego jej wniesienia jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu I instancji, wydaje się zasadne - w szczególności z uwagi na prezentowane wyżej stanowisko doktryny - iż odpowiedź na wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. winna być sporządzona przez ten sam organ, który wydał pismo odmowne.

Zdaniem WSA, drugą kwestią wymagającą ustalenia w świetle przepisu art. 13 § 2 p.p.s.a. jest wskazanie organu administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Sąd wskazał, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu (...), pismo informujące o odmowie sporządza "podmiot wdrażający". Oznaczenie podmiotów wdrążających - w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) - zawiera art. 6 ust. 1 tej ustawy. W przypadku działań będących przedmiotem niniejszej sprawy chodzi o podmiot określony w punkcie 3 tego przepisu, tj. Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w zw. z art. 4 ust. 2). O ile zatem w przypadku wydania decyzji administracyjnej - o którym mowa w art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), w sposób enumeratywny wskazano organy wydające decyzje (art. 20 ust. 2), w odniesieniu do odmowy udzielenia pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) (modernizacja gospodarstw rolnych) ustawodawca posłużył się ogólnym pojęciem "Agencja".

Mając zatem na uwadze dopuszczalność drogi sądowej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należałoby, iż nie chodzi tu o Agencję jako urząd obsługujący organ administracyjny, tj. podmiot w znaczeniu instytucjonalnym, lecz o działający w imieniu Agencji organ administracji publicznej. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia przede wszystkim wykładnia systemowa. Skoro bowiem do sądu administracyjnego skarżone są działania lub bezczynność organów administracji i owe organy występują w takim postępowaniu jako jego strona, to należałoby przyjąć, że uprawnionym do wydania pisma o odmowie - na które taka skarga przysługuje - jest organ administracji publicznej.

W celu ustalenia właściwości rzeczowej organu sięgnąć należy do przepisów wykonujących ustawę o wspieraniu oraz przepisów ustrojowych dotyczących Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy przepisy wykonawcze zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193 z 2007 r., poz. 1397 ze zm. - dalej: rozporządzenie wykonawcze), w którego § 12 ust. 1 wskazano, iż wniosek o przyznanie pomocy składa się osobiście albo przez upoważnioną osobę, bezpośrednio w oddziale regionalnym Agencji właściwym ze względu na miejsce realizacji operacji. Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 31 z 2005 r., poz. 264 ze zm.), w ramach Agencji wyodrębnia się oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy. W tym stanie prawnym zasadnym - zdaniem WSA - jest przyjęcie, iż pismo, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), winno być wydane przez właściwy miejscowo oddział regionalny Agencji, zaś w jej imieniu uprawnionym do działania organem administracji jest dyrektor oddziału regionalnego (§ 14 ust. 1 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego).

W niniejszej sprawie wniosek z [...] listopada 2007 r. został złożony przez skarżącego w Podlaskim Oddziale Regionalnym w B. Skarżone pismo z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydano w tym Oddziale Regionalnym, a zatem poza obszarem właściwości miejscowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Zgodnie z przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652 ze zm.), wojewódzkim sądem administracyjnym właściwym dla obszaru województwa p. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w B.

Na powyższe postanowienie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł zażalenie - domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem w prowadzonym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego w imieniu Agencji działał jej Prezes, który to fakt organ wywodzi z brzmienia przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. - o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397). Zdaniem organu brak wyrażonej w ustawie możliwości wydania odmowy udzielenia pomocy przez dyrektorów oddziałów regionalnych wyklucza taką możliwość. Nie można - jego zdaniem - domniemywać kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy przez dyrektora oddziału regionalnego, który w ten sposób sprawowałby funkcje organu Agencji, którym w istocie jest Prezes Agencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozważenie kwestii właściwości WSA w W. do rozpoznania skargi na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] wymaga analizy przepisów regulujących kompetencje organów administracji, które występują w charakterze podmiotów postępowania zmierzającego do przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach wymienionego działania reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. - o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) oraz wydane na podstawie upoważnienia w niej zawartego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. - w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397).

Wskazana ustawa w art. 6 posługuje się pojęciem "instytucji zarządzającej", którą zgodnie z ustawą (art. 4 ust. 1 pkt 1) jest Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, jednakże zadania "instytucji zarządzającej" zgodnie z art. 6 pełnią inne podmioty w odniesieniu do poszczególnych działań w rozumieniu przepisów tej ustawy.

W zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy, na podstawie art. 6 ust 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) zadania "instytucji zarządzającej" wykonuje Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2-5, 7, 9-18 oraz pkt 21 [...].

W ramach działań wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) można rozróżnić dwa rodzaje postępowań zmierzających do przyznania pomocy finansowej wnioskodawcy.

O pierwszym rodzaju postępowania stanowi art. 20 ustawy, z którego wynika, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest: 1. kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15; 2. dyrektor oddziału regionalnego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 7 i 10; 3. marszałek województwa - w przypadku działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6. Ustawa ta wymienia zatem enumeratywnie "działania", w których dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych Agencji występują jako odrębne organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji administracyjnej. Powyższe uregulowanie przyznające przymiot organów administracji dyrektorom oddziałów regionalnych i kierownikom biur powiatowych Agencji znajduje oparcie w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 9 maja 2008 r. - o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), a w dacie wydania zaskarżonego pisma w ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. - o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jedn. tekst Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), która w omawianym zakresie zawierała podobne uregulowania. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. organem Agencji jest Prezes, który wykonuje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z ustawą Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, a w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych - dyrektor oddziału regionalnego.

Drugi rodzaj postępowania dotyczy przyznania pomocy finansowej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Art. 22 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) w ust. 1 stanowi, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 8 oraz 16-23, jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej. Z kolei z art. 22 ust. 3 wynika, że w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.

Istotna z punktu widzenia niniejszej sprawy jest regulacja zawarta w art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), według którego do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. Wskazania wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) to właśnie Agencja jest podmiotem wdrażającym w rozumieniu art. 22.

Jak wyżej wskazano, w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2-5 (w tym przedmiotowa "modernizacja gospodarstw rolnych" z art. 5 ust. 1 pkt 4), 7, 9-18 oraz 21 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) "instytucją zarządzającą" w zakresie wdrażania działań objętych programem jest Agencja. Z kolei z art. 22 ust. 1 tej ustawy wynika, że pomoc w drodze umowy przyznawana jest jedynie w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, 4, 5, 8 oraz 16-23. Powyższe prowadzi zatem do konkluzji, że Agencja nie jest podmiotem wdrażającym wszystkie działania, w których prowadzone jest postępowanie zmierzające do przyznania pomocy w drodze umowy cywilnoprawnej. Agencja właściwa jest jedynie w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4, 5, 16-18 oraz 21 ustawy o wspieraniu rozwoju (...), zaś w przypadku pozostałych działań wymienionych w art. 22 tj. pkt. 1, 8, 19, 20, 22 i 23 oraz art. 5 ust. 1 podmiotami wdrażającymi są inne jednostki, którym ustawa powierza zadania "instytucji zarządzającej" na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1,2,4 i są to m.in. samorząd województwa i Agencja Rynku Rolnego.

Mając na względzie powyższe wywody i treść art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) stwierdzić należy, że użyte w nim sformułowanie, iż " do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów..." ma zastosowanie tylko w odniesieniu do tych podmiotów, którym poza Agencją ustawa nadaje przymiot "podmiotu wdrażającego". Wynika to przede wszystkim z tego, że tylko ich właściwość może być ustalana na podstawie przepisów k.p.a. Powyższe stwierdzenie znajduje oparcie w tym, iż w zakresie wdrażania działania określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 właściwym "podmiotem wdrażającym" jest Agencja. Jak wskazano na wstępie dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych działają jako organy administracji publicznej tylko wówczas gdy ustawa przyznaje im kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, a z takim rozwiązaniem mamy do czynienia tylko w przypadku działań wymienionych w art. 20 ustawy o wspieraniu rozwoju (...).

Konkludując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, której przedmiotem było działanie - modernizacja gospodarstw rolnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy) - nie ma miejsca na ustalanie właściwości miejscowej organu na podstawie przepisów k.p.a. Podmiotem wdrażającym w tym przypadku jest Agencja (art. 22 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3), której organem jest Prezes z siedzibą w mieście stołecznym W. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że właściwym miejscowo w sprawie skarg na "pisma informujące wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy" wydane przez podmiot wdrażający na podstawie art. 22 ust 3 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ze względu na siedzibę organu administracji (art. 13 § 2 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.