Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1611/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5368/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na pismo P. S.A. w W. z dnia 14 czerwca 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5368/21 odrzucił skargę S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na pismo P.F.R Spółki Akcyjnej w W. z dnia 14 czerwca 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej oraz wypłacił na rzecz skarżącej Spółki 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Zaskarżonym pismem z 14 czerwca 2021 r. P.F.R. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: PFR) poinformował skarżącą Spółkę o zwolnieniu z obowiązku zwrotu subwencji finansowej (w wysokości 30 %, zamiast żądanego przez stronę zwolnienia w wysokości 50%) udzielonej i otrzymanej przez przedsiębiorcę na podstawie umowy o subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm".

Pismami z 3 listopada 2021 r. skarżąca Spółka skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. pismo Funduszu.

W odpowiedzi na skargę PFR wniósł o jej odrzucenie oraz zwrot kosztów postępowania.

WSA w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., p.p.s.a.) uznając, iż jest ona niedopuszczalna.

Sąd wskazał, że przychyla się do jednolicie prezentowanego dotychczas stanowiska sądów administracyjnych obu instancji zgodnie z którym, podejmowanie "decyzji" przez PFR w przedmiocie wypłaty, rozliczenia czy też zwrotu subwencji następuje w reżimie cywilnoprawnym, związanym z umownym uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem, nie zaś w oparciu o przepisy prawa administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 5 października 2021 r. I GSK 1154/21; z 19 listopada 2021 r. I GSK 1417/21; z 26 stycznia 2021 r. I GSK 1818/21 oraz postanowienia WSA w Warszawie: z 16 kwietnia 2021 r. V SA/Wa 2727/20; z 8 kwietnia 2021 r. V SA/Wa 619/21; dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, zarówno wypłata, jak i rozliczenie subwencji, w tym sporna informacja ("decyzja") PFR o zwolnieniu skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości 30%, zamiast żądanego przez stronę zwolnienia w wysokości 50%, wynika zasadniczo z zawartej z przedsiębiorcą umowy subwencji finansowej z [...] maja 2020 r. To bowiem umowa pozwala Funduszowi (zgodnie z § 2 ust. 7) na weryfikację przedsiębiorcy pod kątem przesłanek wsparcia. W umowie również, jak też w regulaminie (stanowiącym – co istotne – integralną część umowy na podstawie § 11 ust. 5), przewidziano procedury związane z kwestionowaniem rozstrzygnięć Funduszu w zakresie wypłaty, czy też rozliczenia subwencji. Wypada wreszcie odnotować, że w § 1 ust. 2 tegoż regulaminu zdefiniowano na potrzeby udzielanego wsparcia pojęcie "decyzji", która nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż oznacza ona decyzję PFR o udzieleniu (w części lub całości) bądź odmowie udzielenia Subwencji Finansowej, w odpowiedzi na Wniosek lub Odwołanie, przy podejmowaniu której PFR działa na podstawie i w zakresie określonym w Dokumentach Programowych.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że stosunek między Funduszem a przedsiębiorcą ma charakter zobowiązaniowy, a wobec tego brakuje w tym zakresie podstawowego komponentu stosunku administracyjno-prawnego, tj. władczego charakteru działania Funduszu.

Skoro więc rozstrzygnięcie Funduszu ma swoje źródło w umowie oraz stanowiącym jej integralną część regulaminie ubiegania się o udział w programie, to nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z działalnością administracji publicznej, podlegającą kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 184 Konstytucji w zw. z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Nie bez powodu więc w przepisach ww. ustawy o systemie instytucji rozwoju, w uchwale określającej program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" oraz w samym regulaminie ubiegania się o udział w programie rządowym, nie określono zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w ramach ubiegania się o subwencję finansową. Kwestia ta została trafnie podniesiona również w odpowiedzi na skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od P.F.R. S.A. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania przedmiotowej skargi na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca Spółka zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., art. 133 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi i:

- wadliwe uzasadnienie tego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia mających istotne znaczenie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia, dlaczego będąca przedmiotem skargi decyzja PFR z dnia 14 czerwca 2021 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej, podtrzymana w całości pismem PFR z dnia 14 października 2021 r., nie jest podlegającą sądowej kontroli, na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

- wadliwe uzasadnienie tego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia mających istotne znaczenie dla podstaw rozstrzygnięcia, dlaczego do spornego w analizowanej sprawie stosunku prawnego wynikającego z braku zwolnienia skarżącej Spółki z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w dodatkowej części stanowiącej 20% udzielonej subwencji, łączącego skarżącą Spółkę z PFR, nie ma zastosowania

administracyjnoprawna metoda regulacji;

b) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy będąca jej przedmiotem odmowa przez PFR zwolnienia skarżącej Spółki z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w dodatkowej części stanowiącej 20% udzielonej subwencji w ramach programu rządowego "Tarcza Finansową Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą sądowej kontroli administracji na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

c) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzje PFR w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej nie podlegają kognicji sądów administracyjnych i powinny podlegać rozstrzygnięciu przed sądem powszechnym.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 11 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 21 a ust. 1 oraz art. 12 ust. 1a pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej jako: "ustawa o SIR") w zw. z § 1 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 w. sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm" w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że PFR, podejmując czynności związane z realizacją ww. programu rządowego działa w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego, podczas gdy przyznając subwencję finansową oraz dokonując jej rozliczenia, PFR w znaczeniu funkcjonalnym występuje, jako organ administracji publicznej, realizujący zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów, tj. w wyniku dekoncentracji zadań i uprawnień Rady Ministrów realizuje powierzone mu zadania dotyczące spraw związanych z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się COVID-l9, do których należy zarządzanie kryzysowe, w tym zapobieganie i łagodzenie skutków sytuacji kryzysowych, które jest zadaniem z zakresu administracji publicznej podlegającym wykonaniu przez Radę Ministrów (art. 2 i 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym), a realizacja programu rządowego, jako zadania zleconego z zakresu administracji publicznej, odbywa się z udziałem środków publicznych i polega na dysponowaniu tymi środkami, zaś sam fakt zawarcia umowy subwencji finansowej nie pozbawia rozstrzygnięcia PFR w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji finansowej władczego charakteru z zakresu administracji publicznej, a nazwy aktów wydawanych przez PFR oraz okoliczności, że postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku zwrotu subwencji jest prowadzone na podstawie przepisów programu i regulaminu, a nie na podstawie przepisów k.p.a., nie odbiera im charakteru administracyjnego,

b) naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja RP") art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej Spółki jej konstytucyjnego prawa do sądu, wobec uznania, że właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd cywilny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR S.A. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).

Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).

Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na zwolnieniu Skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości 30% udzielonej na podstawie umowy w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie działanie polegające na zwolnieniu Skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości 30%, zamiast żądanego przez stronę zwolnienia w wysokości 50% nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że PFR S.A. z siedzibą w W. nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2021 r., poz.1010, dalej: ustawa o SIR).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o SIR P.F.R. udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu PFR może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a ustawy o SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć P.F.R. realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b ustawy o SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez PFR możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, P.F.R. prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 ustawy o SIR. Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez P.F.R. wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21a ust. 4 ustawy o SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21a ust. 5 ustawy o SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się P.F.R. Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła P.F.R. realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia P.F.R. w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym czy realizacja powierzonych P.F.R. zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z dnia 13 kwietnia 2021 r.

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 ust. 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, przyjmujących w imieniu PFR Wnioski i Odwołania, przekazujących Beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji Finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących Beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem Subwencji Finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu Finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta Wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez Bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa Subwencji Finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość Subwencji Finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez Beneficjenta Umowy Subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie Subwencji Finansowej

- przy czym pełna treść projektu Umowy Subwencji Finansowej jest generowana i przedstawiana Beneficjentowi przez Bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez Beneficjenta Warunków Programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości , jest uzależnione od spełnienia przez Beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 12 ust. 3 regulaminu wynika, że Decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (II) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez Beneficjenta Warunków Programowych na podstawie oświadczeń wiedzy Beneficjenta zawartych w umowie Subwencji Finansowej i danych oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu K.p.a.

W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na zwolnieniu Skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości 30% udzielonej na podstawie umowy ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyżej ustalono, iż PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na zwolnieniu Skarżącej z obowiązku zwrotu subwencji finansowej w wysokości 30% pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.