Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1097/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 28, art. 127 par. 1, art. 156 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 126 ust. 1, 5-7
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M.J. i D. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu zajęcia nieruchomości; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...]2015 r. nr [...] Starosta P., po rozpoznaniu wniosku M. i D. J. odmówił nałożenia kary na Burmistrza Miasta i Gminy S. z tytułu zajęcia nieruchomości położonej w miejscowości W., gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: W., arkusz mapy 1, działka nr [...] , o pow. v ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] - w trybie art. 126 ust. 6 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015, poz. 782 ze zm.- dalej: u.g.n.).

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż D. i M. J. podali, iż firma "A" Roboty Drogowo - Mostowe, Transport z siedzibą w L. działająca na zlecenie Inwestora - Miasta i Gminy S. - prowadząc prace polegające na przebudowie istniejącego mostu na rzece S., w ciągu ul. P. w miejscowości W., gmina S. dokonała bezprawnego wejścia na należący do nich na grunt tj. wyżej opisaną działkę nr [...] i dokonała uszkodzenia ogrodzenia tymczasowego. D. i M. J. wyjaśnili, iż nie wyrazili zgody na zajęcie przez inwestora ich nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych. Ponadto na powierzchni swojej działki odnaleźli porzucony kabel, wykopany przez wykonawcę w trakcie przedmiotowych robót budowlanych.

Starosta wyjaśnił w dalszej części uzasadnienia, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że prace budowlane związane z przebudową istniejącego mostu na rzece S. ograniczone miały być do działki nr [...]. Działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem [...] w obrębie W. gmina S. nie została zajęta do realizacji inwestycji celu publicznego, jak również nie została przeznaczona do czasowego zajęcia dla celów realizacji tej inwestycji drogowej. Działka ta znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek gruntu objętych realizacją inwestycji celu publicznego. Starosta uznał, że z zgromadzonego w sprawie materiału wynika bezspornie, iż przy znaku granicznym na granicy działek nr [...], nr [...] i nr [...]nastąpiło wykopanie ziemi i jej zeskładowanie na działkach nr [...] i nr [...]. Braku zgody właściciela nieruchomości wyrażonej w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i fakt braku decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę P. w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego wskazują, że doszło do zeskładowania ziemi na gruncie właściciela nieruchomości bez jego zgody. Jednakże w ocenie Starosty P., złożenie ziemi w narożniku działki gruntu nie utrudniało korzystania z nieruchomości, jak również nie doszło do zmiany jej wartości w czasie. W szczególności przemawia za tym fakt, że po zakończeniu robót budowlanych teren został przywrócony do stanu poprzedniego, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna na potrzeby niniejszego postępowania dnia. W toku oględzin nie stwierdzono stałego ani czasowego ograniczenia korzystania z ww. części nieruchomości.

Według organu wystąpienie do Starosty P. celem określenia wystąpienia naruszenia norm budowlanych i prawa własności wydaje się nieuzasadnione. Przedstawiony stan faktyczny podlega bowiem przepisom prawa cywilnego. Droga administracyjna została wyłączona, bowiem inwestor nie nadał jej biegu ani na początku, ani w toku inwestycji, natomiast właściciele nieruchomości z wnioskiem wystąpili do Starosty P., kiedy naruszenie zostało usunięte. Dalej organ wskazał na środki jakie w jego ocenie właściciele działki [...] mogli przedsięwziąć na gruncie prawa cywilnego.

Odnosząc się do żądania strony o nałożenie na inwestora kary, o której mowa w art. 126 ust. 6 i 7 ustawy z 21 czerwca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Starosta wskazał, iż kara ta może zostać nałożona na inwestora po zaistnieniu przesłanek w art. 126 ust. 1 i 5 tej ustawy, które nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Do zajęcia nieruchomości (działki nr [...]) nie doszło bowiem z uwagi na zaistnienie nagłej potrzeby zapobieżenia skutkom siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody.

Reasumując organ stwierdził, iż zastosowanie przepisu art. 126 ust. 7, jak i ust. 5 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest możliwe, ponieważ co prawda w toku prac na sąsiedniej działce doszło do przerzucenia części ziemi z wykopów na działkę nieobjętą inwestycją celu publicznego, lecz nie posiadało powyższe cech czasowego zajęcia, które wiąże się z prowadzeniem konkretnych prac na działce zajętej pod realizację inwestycji. Na działce [...] nie była prowadzona natomiast żadna inwestycja celu publicznego. Nie może zatem to być przedmiotem decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

Odnosząc się do kwestii ulokowania na granicy i w granicy działki [...] z działką nr [...] kabla światłowodu i skrzynki kablowej Starosta wyjaśnił, iż w omawianym zakresie sprawa ta jest regulowana prawem sąsiedzkim. Zagadnienie to należy do kognicji sądów powszechnych i to sąd powinien rozstrzygnąć to zagadnienie, a postępowanie takie powinni zainicjować właściciele nieruchomości, którzy doznali naruszenia prawa własności w wyniku działań podjętych przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i D. J. wnosząc o zmianę decyzji poprzez nałożenia kary na Burmistrza Miasta i Gminy w S. z tytułu czasowego zajęcia należącej do nich nieruchomości w trakcie prowadzący prac przygotowawczo - budowlanych związanych z przebudową istniejącego mostu na rzece Samica w ciągu ul. P. w miejscowości W.. Odwołujący się zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów art. 126 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz szereg naruszeń polegających na niewłaściwy ustaleniu stanu fatycznego, pominięciu części materiału dowodowego oraz odrzuceniu wniosków dowodowych wnoszonych przez stronę .

Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza twierdzenia M. i D. J., że w trakcie robót budowlanych wykonywanych przez firmę "A" na zlecenie Gminy S. doszło do zajęcia części ich nieruchomości, doszło do pozostawienia na obszarze ich nieruchomości bez ich wiedzy i zgody pewnej ilości ziemi z wykopu dokonanego na działce numer 12 lub 27. Na powierzchni tej nieruchomości został pozostawiony także, wykopany przez firmę "A". kabel telekomunikacyjny. Powyższe nie oznacza jednak, iż odwołujący mają słuszność i należy wymierzyć Gminie S. pieniężną karę administracyjną o jakiej mowa w art. 126 ust. 6 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 126 ust. 6 i 7 przewiduje sankcje, w postaci administracyjnych kar pieniężnych, za niezłożenie w wymaganym terminie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej spełnianie przesłanek niezwłocznego zajęcia nieruchomości oraz za zajęcie nieruchomości, pomimo niezaistnienia przesłanek uzasadniających jej zajęcie w trybie niezwłocznym. Kara pieniężna nakładana jest na podmiot, który zajął nieruchomość, niezależnie od tego, w jakiej formie prawnej on działa. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego art. 126 ust. 6 i. 7 tej ustawy stanowić może podstawę wymierzenia sankcja za następujące zachowania stanowiące elementy norm sankcjonowanych. Po pierwsze nałożenie kary jest zasadne za niezłożenie wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej spełnianie przesłanek niezwłocznego zajęcia nieruchomości w terminie trzech dni od momentu jej taktycznego zajęcia. Obowiązek złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzających spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości zachodzi natomiast wówczas, gdy ziściły się zdarzenia określone w art. 126 ust. 5 u.g.n., tj.: zaszła nagła potrzeba zapobieżenia znacznej szkodzie lub wystąpiła siła wyższa i nie można było oczekiwać na wydanie przez starostę decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o jakiej mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. tylko trzeba było - w danych okolicznościach zająć nieruchomość od razu by uchronić wyższe dobro przed niepowetowanym uszczerbkiem. Po drugie scharakteryzowana sankcja wymierzana jest w sytuacji, gdy nastąpiło zajęcie nieruchomości bez tytułu, prawnego z uwagi na istniejącą w przeświadczeniu podmiotu zajmującego nieruchomość, konieczność zapobieżenia np. znacznej szkodzie, a jak się później okazało nie istniały w rzeczywistości przesłanki uzasadniające zajęcie nieruchomości w tym trybie. Kara przewidziana w ust. 7 może ma zastosowanie wtedy, gdy na skutek złożonego w terminie wniosku o potwierdzenie zaistnienia przesłanek do niezwłocznego zajęcia nieruchomości (art. 126 ust. 6 u.g.n.), wydana zostanie decyzja odmawiająca potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości. Oznacza to, że przesłanką nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w ust. 7 jest uprzednie wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenia zaistnienia przesłanek zajęcia nieruchomości wydanej po rozpatrzeniu wniosku podmiotu, który zajął nieruchomość w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n.

Wprowadzenie tych kar miało przeciwdziałać nadużywaniu wprowadzonej instytucji niezwłocznego zajęcia nieruchomości w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n.

Wojewoda zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie do zajęcia nieruchomości doszło w trakcie realizacji inwestycji celu publicznego zaplanowanej w 7 marcu 2012 r. (data wydania decyzji lokalizacyjnej), której wykonawcę wyłoniono w drodze przetargu nieograniczonego 12 lutego 2014 r. Zajęcie nieruchomości nie nastąpiło zatem w warunkach, o jakich mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n. Innymi słowy - w niniejszej sprawie nie było tak. iż do zajęcia nieruchomości doszło ze względu nagłą konieczność zapobieżenia skutkom siły wyższej lub znacznym szkodom. Jak wykazało przeprowadzone przez Starostę P. postępowania dowodowe, do naruszenia prawa własności doszło wskutek przypadkowych działań pracowników firmy "A", realizujących na rzecz Gminy S. w okresie od 5 marca 2014 r. do 10 lipca 2014 r. roboty budowlane związane z przebudową mostu w W.. Skoro zatem nie istniał obowiązek nakazany przez normę sankcjonowaną (konieczność wystąpienia z wnioskiem o jakim mowa w art. 126 ust. 5 zd. 3 u.g.n. w prawem przewidzianym terminie), ani nie było też tak, iż doszło do niezwłocznego zajęcia nieruchomości w oparciu o art. 126 ust. 5 u.g.n., a starosta stwierdził brak podstaw do dokonanego niezwłocznego zajęcia nieruchomości, to nie ziściła się podstawa do zastosowania normy sankcjonującej i wymierzenia kary na podmiot, który zachował się sprzecznie z obowiązującym prawem.

Dalej Wojewoda odpowiedział na zarzuty podniesione w odwołaniu wskazując m.in., iż przepis art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśniając, iż dla rozstrzygnięcia w sprawie bez znaczenia pozostawała rozmiar szkód spowodowanych zajęciem przedmiotowej nieruchomości i czas trwanie tego zajęcia.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. Janiszewska i D. Janiszewski zarzucając:

1. brak jakiejkolwiek oceny prawnej poczynań Burmistrza Miasta i Gminy w S. związanych z zajęciem należącej do nich nieruchomości w kontekście z obowiązującymi przepisami prawa i oceną czy doszło do naruszenia/nieprzestrzegania norm prawa materialnego;

2. całkowicie błędną i wadliwą interpretację art. 126 (w szczególności ust. 7) ustawy o gospodarce nieruchomościami - sprowadzającą się do wadliwej konkluzji w wydanej decyzji stwierdzającej "niemożliwość zastosowania art. 126 ust. 6 lub 7 u.g.n. " w sprawie - opartą na całkowicie błędnym stwierdzeniom, że jeśli inwestycja mająca charakter inwestycji planowanej to nie podlega wymogom art. 126 w/w ustawy - pomimo, że inwestor zajął nieruchomość skarżących bez jakiejkolwiek wydanej decyzji administracyjnej i nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5 w/w ustawy, uzasadniające zajęcie nieruchomości - zajęcie nieruchomości nie bowiem było podyktowane koniecznością siły wyższej, nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a podmiot, który zajął nieruchomość nie złożył wniosku o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości;

3. błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, że zajęcie nieruchomości skarżących miało charakter przypadkowy zważywszy, że w trakcie prac budowlanych odkopano znak geodezyjny (kamień graniczny) nieruchomości, zdemontowano część ogrodzenia, zajęcia miało charakter długotrwały, a geodeci dokonywali wyznaczenia/znakowania terenu budowy - powyższe świadczy o celowym i świadomym zajęciu przedmiotowej nieruchomości;

4. całkowicie pominięcie przy ocenie zachowań inwestora związanych z zajęciem nieruchomości tj. faktu braku dokonania naprawy szkód, uporządkowania i przywrócenia nieruchomości do stanu przed rozpoczęciem robót budowlanych wynikającego z art. 47 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a także brakiem rekompensaty i odszkodowania przewidzianej w art. 47 ust 1 i 3 ustawy Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 415 K.c. i 222 K.c. z tytułu zajęcia nieruchomości i sankcjonowanie w ten sposób całkowicie bezprawnych zachowań i działań inwestora;

5. nieuprawnione fakultatywne traktowanie przepisów prawa dotyczących art. 126 ust. 6 w powiązaniu z art. 7 u.g.n. zważywszy na ich obligatoryjny ustawowy ich charakter, brak wymierzenia sankcji za nieprzestrzeganie jakichkolwiek norm prawa materialnego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, iż kara określona w art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n. nie jest wymierzana w przypadku jakiegokolwiek zajęcia nieruchomości , a jedynie w ściśle określonych w ustawie przypadkach, które nie miały miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w skardze podnosząc, iż interpretacja przepisów art. 126 u.g.n. dokonana o przez organ odwoławczy jest niedopuszczalna i prowadzi do sankcjonowania bezprawnego działania inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2015 r. wydana po rozpoznaniu odwołania D. J. oraz M. J. od decyzji Starosty P. z dnia 1 czerwca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary Burmistrzowi Miasta i Gminy S. z tytułu zajęcia części należącej do odwołujących się nieruchomości.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wniesienie odwołana od decyzji organu I instancji przez podmiot uznany przez organ I instancji za stronę tego postępowania nakłada na organ administracji odwoławczy obowiązek dokonania wstępnych ustaleń formalnych co do dopuszczalności złożonego odwołania pod względem podmiotowym, przedmiotowym, zachowania wymogów formalnych i zachowania terminu. Wynik tych ustaleń może prowadzić bowiem do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydania w trybie art. 134 Kodeku postępowania administracyjnego (dale: K.p.a.) postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej.

Należy rozróżnić dwie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe, przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2000 r., sygn. V SA 235/00 oraz z dnia 15 maja 2012 r., sygn. I OSK 708/11 – dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie bowiem do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu powołanego art. 28 K.p.a. Postępowanie odwoławcze nie może być zainicjowane przez organ odwoławczy z urzędu lub pismem podmiotu nieprzysługującemu status strony. Należy zatem stwierdzić, iż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony przy jednoczesnym braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji, powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego w przypadku niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. SA/Wr 477/95, niepubl.). Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych.

Przechodząc dalej zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja Starosty P. dotyczyła ustalenia czy zaistniały przesłanki do nałożenia na Burmistrza Miasta i Gminy S. kary o której mowa w art. 126 ust. 6 i 7 w zw. z art. 126 ust. 1 i 5 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ust. 1 i 5 tego artykułu w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Jednakże w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości (ust. 5).

Przepisy art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n. przewidują jedną z form czasowego ograniczenia prawa własności nieruchomości z uwagi na zaistnienie szczególnych okoliczności wskazanych w tym przepisie. W celu zapobieżeniu nadmiernemu i zbyt pochopnemu stosowaniu możliwości zajęcia nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n. bez uprzedniego uzyskania stosowanej decyzji o której mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n. ustawodawca przewidział sankcje w postaci kary nakładanej na podmiot dokonujący zajęcia. I tak zgodnie z art. 126 ust. 6 u.g.n. w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 3 dni, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nałożeniu kary w wysokości 5000 zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Ponadto o nałożeniu kary, o której mowa w ust. 6, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka również w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające zajęcie nieruchomości. Kara ta ma zatem charakter prewencyjny (zapobiega nadużywaniu możliwości zajmowana nieruchomości bez uprzedniego wydani decyzji której mowa w art. 126 ust.1 u.g.n.) i represyjny (dotyka podmiot, który mimo braku przesłanek zajął nieruchomości bez uprzedniego wydani decyzji) oraz środka przymusu (mobilizuje podmiot do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sytuacji określonej w art. 126 ust. 5 u.g.n.) i może być wymierzona jedynie podmiotowi, który powołując się okoliczności wskazane w ust. 1 dokonał tymczasowego zajęcia nieruchomości.

Analiza całości art. 126 u.g.n. wskazuje wyraźnie, iż sankcją administracyjną wskazaną w art. 126 ust. 6 i ust. 7 nie jest objęte zajęcie cudzej nieruchomości, lecz niezasadne zastosowanie przez podmiot dokonujący czasowego zajęcia nieruchomości nadzwyczajnego trybu ograniczania właściciela w przysługującym mu prawie własności przewidzianego w art. 126 ust. 5 u.g.n.

Istotną kwestią na gruncie przedmiotowej sprawy jest ustalenie jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w sprawie o wymierzenie kary z uwagi na zaistnienie okoliczności o których w powołanych wyżej przepisach. Ponieważ przepisy te nie wskazują stron tego postępowania odwołać się należy do ogólnej reguły określania strony wynikającej z art. 28 K.p.a.

Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości sądu interes prawny Gminy S., reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S., w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, bowiem to Gmina S. jest podmiotem który realizował inwestycję w trakcie której doszło do częściowego zajęcia nieruchomości należącej do M. i D. J. i to na ten podmiot mogłaby być nałożona kara. Zatem postępowanie bezpośrednio dotyczyło obowiązków Gminy S.. Brak jest natomiast przepisów w których wynikałby interes prawny D. i M. J. w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Nie wpływa ono bowiem w żaden sposób na prawa i obowiązki tych osób. Na podstawie art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n. właściwy organ orzeka jedynie o wymierzeniu kary podmiotowi, który dokonał zajęcia nieruchomości z naruszeniem przepisu art. 126 ust. 1 i 5. Kara ta w całości stanowi dochód budżetu państwa i w żadnej części nie przysługuje właścicielom nieruchomości. Jest to sytuacja odmienna niż chociażby w przypadku grzywien wymierzanym organom administracji z tytułu niewykonania wyroku sądu administracyjnego, względnie z tytułu bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdzie odpowiednie przepisy art. 149 § 2 in fine P.p.s.a oraz art. 157 P.p.s.a. przewidują wymierzanie organom obok grzywien obowiązku uiszczenia na rzecz skarżącego sum pieniężnych.

Dalej zauważyć należy, iż kara jest wymierzana za zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n. i niezłożenie wniosku o wydanie w drodze decyzji zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (ust. 6) lub za zajęcie nieruchomości na podstawie art. 126 ust. 5 u.g.n., gdy okaże się następnie, że w wydanej na podstawie art. 126 ust. 1 w zw. z ust. 5 decyzji nie stwierdzono przesłanek do jej natychmiastowego zajęcia. Jedynie w decyzji, o której mowa w art. 126 ust. 1 w zw. ust. 5 u.g.n. organ orzeka o braku przesłanek prawnych, a zatem bezpodstawnym i bezprawnym zajęciu nieruchomości, czyli bezpodstawnym naruszeniu prawa własności przysługującego właścicielom tej nieruchomości. Kwestia ta dotyka bezpośrednio uprawnień właścicieli nieruchomości wynikających z praw własności i przepisów dotyczących jego ochrony. Natomiast kara wymierzona z tego tytułu na podstawie art. 126 ust. 7 u.g.n. stanowi kwestę wtórną, pochodną, dotycząca bezpośrednio praw i obowiązków, jak wskazano wyżej, jedynie podmiotu, który dopuścił się tego naruszenia.

Wymierzenie (lub niewymierzenie) kary nie wpływa także na możliwość dochodzenia przez właścicieli nieruchomości wynikającej z przepisów prawa cywilnego ochrony prawa własności oraz roszczeń za wyrządzoną w wyniku bezprawnego szkodę działania innych podmiotów.

Reasumując stwierdzić należy, iż w sprawie wymierzenia kary, o której mowa w art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n. właściciele zajętej nieruchomości nie posiadają bezpośredniego interesu prawnego z którym wiąże się status strony w tym postępowaniu. Interesu prawnego nie można wyprowadzać z zainteresowania właścicieli nieruchomości ukaraniem podmiotu, który dokonał tymczasowego zajęcia przedmiotu ich własności.

Z tych też przyczyn uznać należy, iż D. i M. J. nie posiadali legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, a Wojewoda Wielkopolski rozpoznając ich odwołanie, w sytuacji Gmina S. nie wniosła odwołania, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 16 K.p.a oraz art. 127 § 1 K.p.a.

Z tej też przyczyny Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wydać rozstrzygniecie o którym mowa w art. 134 K.p.a.

Gwoli pełnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż sąd dopuścił skargę D. i M. J. do rozpoznania, bowiem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 P.p.s.a) wynikała z faktu uznania skarżących za stronę przez organ odwoławczy i rozpoznania ich odwołania. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., może być bowiem oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będą przepisy prawa procesowego.

Zauważyć także należy, iż zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Jak wskazano wyżej taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie bowiem zaskarżona przez bowiem zaskarżona decyzja obarczona była wadą powodującą jej nieważność.

Sąd nie odniósł się również szczegółowo do zarzutów skargi bowiem nie miały one wpływu na ocenę posiadania przez skarżących interesu prawnego w postępowaniu o wymierzenie Gminie S. kary, a jedynie wskazywały na ich interes faktyczny w ukaraniu Gminy. Poza granicami sprawy pozostają kwestie dotyczące roszczeń odszkodowawczych oraz obowiązku przywrócenia zajętej nieruchomości do stanu sprzed jej zajęcia.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a