Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3149/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust 1 (pkt 1 lit. b i c)
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 271 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. S. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2010/18 w sprawie ze skargi Ł. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r. znak DOA.7110.153.2018.PCE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy U. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2010/18, oddalił skargę Ł. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r., znak DOA.7110.153.2018.PCE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta K., decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r., nr 431/2003, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. S. i W. S. pozwolenia na budowę budynku usługowo – mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] w U.

Na skutek wniosku skarżących z dnia 24 marca 2015 r., Wojewoda Zachodniopomorski wszczął i prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. (błędnie datowaną na 23 stycznia 2017 r. – omyłkę potwierdza m.in. data jej wysłania odnotowana na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdującym się w aktach sprawy), znak: AP-2.7840.168-9.2017.GP (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/WA 979/16, uchylającego decyzję GINB z dnia 5 lutego 2016 r., znak: DOA.7110,232.2016.MDY, DOA/ORZ/7110/1495/15/16 oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z dnia 14 października 2015 r., znak: AP-2.7840.90-6.2015.GP), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia 25 czerwca 2003 r.

Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przywołaną na wstępie decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 25 czerwca 2003 r.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Ł. S. i W. S., którzy wnieśli o jej uchylenie, uznanie przewlekłości postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 31 pkt 2, art. 32 pkt 2, art. 77 pkt 1, art. 83 i art. 94 Konstytucji RP;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na:

a) wadliwym, niezgodnym z prawem wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody z dnia 23 stycznia 2017 r. (powinno być: 23 stycznia 2018 r. – przyp. NSA)

b) niedostatecznym i wadliwym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę faktu kluczowych okoliczności związanych z ustaleniem czy i w jakiej dacie, decyzja Starosty "była i stała się decyzją ostateczną",

c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organu administracji publicznej poprzez dowolną interpretację przepisów dotyczących zasady równej ochrony własności i innych dotyczących interpretacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz

d) dowolności w wydawaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności przez Wojewodę (z dnia 8 listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z 30 grudnia 2004 r., znak: B.VII.7351-69/2003/2004 i decyzja z dnia 8 listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z dnia 20 października 2006 r., znak: B:VII.7351-69/2003), w wyniku której ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje (rozstrzygnięcia) np. w zakresie naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

2. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że W. S. otrzymał kwestionowaną decyzję Starosty z dnia 25 czerwca 2003 r. i że pokwitował jej odbiór w sytuacji, gdy faktycznie w tym dniu w godzinach urzędowania organu nie był w K., lecz w P. i przebywał w pracy.

- naruszenie prawa materialnego art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego, gdyż nie został naruszony tryb wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 Prawa budowlanego i nie został również dochowany tryb wydania o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 156 § 1 k.p.a., poprzez "wadliwą interpretację sprzeczną z prawem i stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ww. wyroku z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/17 w celu ominięcia prawa",

W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje stanowisko dotyczące wydania decyzji przez Starostę z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że organ ten nie dokonał prawidłowej oceny złożonego projektu, nie zbadał zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim nie dokonał kontroli w zakresie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek o nr ew. [...]1 i [...]2. Nadto skarżący podali, że nie złożyli wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie składali również aktu notarialnego i innych dokumentów, i nie zgadzają się na "ponoszenie negatywnych konsekwencji zorganizowanej grupy przestępczej". Nie zgadzają się także, aby stałe elementy budynku wykraczały poza granice działki. Zaznaczyli, że wielokrotnie występowali już do Wójta Gminy U. o wykup gruntu w celu powiększenia działki nr [...]3 w związku z występującymi elementami stałymi budynku poza terenem działki stanowiącej ich własność, ale uzyskiwali zawsze informacje, że sprzedaż działek drogowych nie jest możliwa.

Skarżący podali też, że nie składali wniosku o pozwolenie na budowę, a wniosek ten z dnia 10 czerwca 2003 r., skarżąca pierwszy raz zobaczyła w dniu 4 stycznia 2013 r. Wskazali również, że o postępowaniu tym nie wiedzieli, stąd nie brali w nim udziału.

Skarżący nie zgodzili się z oceną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, i podnieśli, że organ ten błędnie przyjął, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie może mieć miejsca po upływie 12 lat od jej wydania, gdyż jest to sprzeczne z art. 156 § 2 k.p.a.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania decyzji Starosty z obrotu prawnego, albowiem decyzja tego organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 7 września 2018 r. skarżący podtrzymali skargę; dodatkowo przy wskazanym piśmie złożyli do akt sądowych kopię decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 lipca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty K. z dnia 16 września 2003 r. o pozwoleniu na budowę na działce o nr ew. [...]4 w U. wydanej na rzecz P. Sp. z o.o. w W.

W piśmie z dnia 7 marca 2019 r. skarżący sformułowali nadto wnioski dowodowe na okoliczność wykazania, że skarżący nie odebrał kwestionowanej decyzji Starosty z dnia 25 czerwca 2003 r.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r., skarżąca złożyła do akt kopię decyzji GINB z dnia 22 lutego 2019 r., znak: DOA.7110.426.2018.PCE, uchylającą w części ww. decyzję Wojewody z dnia 26 lipca 2018 r., a Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżących, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja z 2003 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta – zdaniem Sądu – jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., nadto – uwzględniły wytyczne wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 979/16, zapadłego w niniejszej sprawie; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę, że badana decyzja stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego została wydana na wniosek z dnia 10 czerwca 2003 r. o pozwolenie na budowę budynku usługowo – mieszkalnego na działce o nr ew. [...]3. Do tego wniosku, wskazującego jako inwestorów Ł. i W. S., załączono m.in. dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym, wskazany wniosek o pozwolenie na budowę opatrzony został jedynie podpisem "Ł. S.", a jak wykazało późniejsze postępowanie karne, podpis ten na omawianym podaniu został sfałszowany. Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo przyjął, że w tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek niezawierający podpisów osób do tego uprawnionych; niemniej zasadnie uznał, że naruszenie to w tym przypadku nie ma charakteru rażącego.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do warunku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie budzi wątpliwości, że inwestorzy wykazali się tytułem prawnym do działki o nr ew. [...]3, wskazanej we wniosku. GINB analizując to zagadnienie słusznie jednak dostrzegł, że wprawdzie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tylko ww. nieruchomości, ale z projektu budowlanego dołączonego do tego podania i zatwierdzonego badaną decyzją wynika, że okapy i wykusze budynku zaprojektowano nad działkami o nr ew. [...]1 i [...]5, będącymi działkami drogowymi. Niemniej prawidłowo zauważył, że w projekcie budowlanym znajduje się pismo Urzędu Gminy U. z dnia 17 czerwca 2003 r. uzgadniające przedmiotowy projekt, a zgodnie z pismem Gminy U. z dnia 27 lipca 2015 r., znak: IK.7226.47.1.2015.IKIII, uzgodnienie zawarte w tym pierwszym należy traktować jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem nieprawidłowość (polegająca na braku załączenia do wniosku wyraźnego "stanowiska" Gminy U. w zakresie prawa do dysponowania ww. działkami drogowymi w sposób przewidziany w projekcie), choć miała miejsce, to jednak również nie stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla gradacji tego naruszenia znaczenie ma stanowisko Gminy wyrażone w ww. piśmie z dnia 27 lipca 2015 r.

Sąd dostrzegł, że badana decyzja musiała być poprzedzona dokonaniem sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c), a jak stanowił art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według Sądu, GINB badając kwestionowaną decyzję w tym kontekście, prawidłowo zauważył, że decyzja ta została poprzedzona decyzją Wójta Gminy U. z dnia 12 lutego 2003 r., zmienioną decyzją tego organu z dnia 24 czerwca 2003 r. Prawidłowo przy tym przyjął, że choć decyzja zmieniająca z dnia 24 czerwca 2003 r. nie była ostateczna w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, to jednak okoliczność ta nie stanowi wady kwalifikowanej w sytuacji, gdy akt ten stał się ostateczny. Uzyskał ten walor, bo nie był kwestionowany. Słusznie jednak GINB stwierdził, że projekt zatwierdzony badaną decyzją jest niezgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy (w wersji zmienionej kolejnym aktem z dnia 24 czerwca 2003 r.), ale naruszenie to jako nieznaczne, nie ma także charakteru rażącego. Organ wskazał w tym kontekście na wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji ustaloną w ww. decyzji Wójta Gminy U., prawidłowo zauważając, że projekt przewiduje budynek o 15 cm wyższy, a przy tym o większej niż dopuszczalna liczbie kondygnacji (w decyzji o warunkach w zakresie wysokości zabudowy ustalono – 1 kondygnacja z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne, wysokość budynku nie może przekroczyć 9,0 m licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu; projekt przewiduje parter i dwa poddasza z przeznaczaniem na cele mieszkalne i wynajem kwater, wysokość obiektu wynosi zaś 9,15 m). Ocenę organu w tym kontekście Sąd także uznaje za właściwą. Utworzenie dodatkowej kondygnacji przy nieznacznym przekroczeniu dopuszczalnej wysokości budynku, nie ma charakteru kwalifikowanego, na co wskazał już WSA w Warszawie w wyroku zapadłym w sprawie w dniu 7 marca 2017 r. Sąd dostrzega przy tym, że GINB prawidłowo analizując sprawę w ww. zakresie wskazał nadto na spełnienie innych warunków wynikających z decyzji Wójta o warunkach zabudowy, słusznie przy tym dostrzegając, że ta ostatnia nie ustalała nieprzekraczalnej linii zabudowy (i nie dopatrując się w efekcie innego rodzaju nieprawidłowości / niezgodności w omawianej materii).

Sąd wskazał, że w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, GINB prawidłowo stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zauważa w tym kontekście, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej 4 m bądź 3 m (w zależności od sposobu usytuowania ściany budynku, jak również od tego, czy umieszczono w niej otwory okienne lub drzwiowe). W tym przypadku projekt przewiduje usytuowanie budynku w granicy z działami drogowymi, a nie o charakterze budowlanym. Niemniej, z decyzji GINB z dnia 22 lutego 2019 r., znak: DOA.7110.426.2018.PCE (złożonej do akt sądowych w kopii przez skarżącą, a dotyczącej inwestycji na działce o nr ew. [...]4 w U.) wynika, że budynek zaprojektowano w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką budowlaną o nr ew. [...]4, wówczas niezabudowaną (i bez decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej nieruchomości), albowiem działki drogowe bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością pod inwestycję (oddzielające działkę nr ew. [...]3 od działki nr ew. [...]4) mają szerokość ok. 2,5 m. Okoliczność ta nie wpływa jednak na dokonaną w sprawie przez organ ocenę; zważyć bowiem trzeba, że wobec treści § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, nadal nie można w tych okolicznościach dopatrzyć się oczywistego, w konsekwencji rażącego naruszenia prawa. Wskazany § 12 ust. 7 pkt 1 dopuszczał bowiem sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynikało to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku tego rodzaju usytuowanie budynku zostało uzgodnione w wykonaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, Sąd stwierdza, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę dla działki o nr ew. [...]4 (co nastąpiło ww. decyzją GINB z dnia 22 lutego 2019 r.), było spowodowane m.in. nieuwzględnieniem w dacie wydania tego aktu, istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki skarżących – nr ew. [...]3. W niniejszej sprawie, w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę, dla działki o nr ew. [...]4 w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę, bo ta (jak wynika z ww. decyzji GINB z dnia 22 lutego 2019 r.) została wydana w dniu 16 września 2003 r. Tym samym nie można stwierdzić, aby w obu sprawach zachodziły tożsame okoliczności, a organy wydały "różne" rozstrzygnięcia, odmiennie oceniając te same "naruszenia".

Zdaniem Sądu, badana decyzja nie jest także dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wystąpienie tej wady należało (wobec wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 979/16), ocenić uwzględniając brak podpisów inwestorów pod wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wykonując to zalecenie, GINB prawidłowo przyjął, że wprawdzie przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę nie został podpisany przez skarżących (brak jest bowiem podpisu W. S., zaś podpisu o treści "S. Ł." nie złożyła Ł. S.), to jednak formalnie w tym wniosku jako inwestorzy zostali wskazani cyt. "Ł. i W. S.", a skoro przedmiotowa inwestycja została przewidziana do realizacji na działce skarżących, to trudno uznać, że nie mają oni przymiotu strony, tym samym – że decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Ł. S. i W. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 ust 1 p.p.s.a.):

a) art. 35 ust 1 Prawo budowlanego przez Starostę K.

- niedokonanie prawidłowej oceny złożonego projektu budowlanego poprzez usankcjonowanie budowy niezgodnie z Decyzją o warunkach zabudowy z dnia 12 lutego 2003 znak; ANB-7331/6/03, ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...]3 w miejscowości U., (art. 35 ust 1 pkt 1 lit. b) polegającym na:

- niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i przepisami techniczno budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt 1 lit. c), poprzez naruszenie nieprzekraczalnej liny zabudowy, dopuszczenie lokalizacji na działkach drogowych co stanowi naruszenie prawa osób trzecich, pomimo że, w decyzji z 12 lutego 2003 r., w uzasadnieniu na str. 2 jest zapis cyt.: "Niniejsza decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Wskazuje to, że decyzja Starosty K. z 25 czerwca 2003 r. narusza prawa osób trzecich, co stanowi rażące naruszenie prawa i jest niezgodne z decyzją Wójta Gminy U. Powyższe potwierdza pismo Urzędu Gminy U. z 29 czerwca 2015 r., w którym wskazano, iż skarżącym ani żadnym osobom występującym w ich imieniu Gmina U. nie wydała zgody na dysponowanie działkami drogowymi [...]1 i [...]2 (obręb [...]) tak, aby stałe elementy budynku, takie jak wykusz, okapy dachu, mogły wystawać poza działkę nr [...]3. Skarżący uważają, że wskazane naruszenia mają charakter rażący, naruszają prawo w sposób oczywisty, bowiem wywołują skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu wiedzenia państwa prawa;

- przekroczenie wysokości zabudowy, ponieważ wysokość budynku nie mogła przekraczać 9 m od poziomu terenu do kalenicy dachu i jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, czego dowodem jest zakaz przekroczenia 9 m wysokości;

- zaprojektowanie większej liczby kondygnacji niż w decyzji która określała jednoznacznie, że budynek powinie posiadać jedną kondygnacje z jednym poddaszem użytkowym, natomiast projekt budowlany posiada jedną kondygnacje i dwa poddasza użytkowe a tym samym przekracza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie;

- poza tym decyzja Starosty K. z dnia 25 czerwca 2003 r., wydająca pozwolenia na budowę uwzględniała zmianę decyzji Wójta Gminy U. z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: ANB-7331/6/1/03, zmieniającą decyzję Wójta Gminy U. z dnia 12 lutego 2003 r., znak: ANB-7331/6/03, z której usunięto pkt. 2 w/w decyzji Wójta Gminy U. z dnia 12 lutego 2003 r., znak: ANB-7331/6/03, zgodnie z którym projekt budowlany planowanej inwestycji należy opracować zgodnie z koncepcją zagospodarowania pawilonów usługowych przy ul. A. i B. w U. opracowaną w 1995 r., w sytuacji gdy decyzja z dnia 24 czerwca 2003 r., nie była ostateczna. Oznacza, że decyzja Starosty K. z dnia 25 czerwca 2003 r., pozwolenia na budowę nie jest ostateczna ponieważ zmiany związane z pkt. 2 nie były prawomocne;

b) art. 32 ust 1 i 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę na rzecz osoby, która tego wniosku nie złożyła. Starosta K. udzielił pozwolenie na budowę dla Ł. i W. S. w sytuacji, braku wniosku inwestorów, braku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane na działkach drogowych nr [...]1 i [...]2. Wadliwe twierdzenie że decyzja z dnia 25 czerwca 2003 r. pokwitowana została przez W. S. Nadto organ wydał decyzje w sytuacji braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkach drogowych. Należy podkreślić, że decyzja zezwala na inwestycje wyłącznie na działce [...]3, a zatwierdza dokumentację projektową obejmującą również działki drogowe nr [...]1 i [...]2, co stanowi naruszanie poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mimo braku jasnej i jednoznacznej zgody na dysponowane nieruchomością, jak i wniosku o pozwolenie na budowę;

c) art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, przez Starostę K. i niedokonanie prawidłowej oceny złożonego projektu budowlanego i usankcjonowanie budowy niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisami techniczno budowlanymi, a w szczególności naruszanie § 12 ust. 3 pkt 1a w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 punkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli niezachowanie odległości zabudowy od granicy działki budowlanej, nie zachowanie wysokości przysłaniana światła pomiędzy budynkami, jak i też nie zachowania odległości pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków (sąsiedniego posadowionego na działce [...]4) nie będącymi ścianami oddzielania przeciwpożarowego, co stanowi rażące naruszania art. 35 ust 1 pkt 1c Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania mających mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust 2 p. p. s. a.):

- art. 7 k.p.a., art. 10, art. 61, art. 64 § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez brak wniosku o pozwolenie na budowę i zawiadomień organu kierowanych do Ł. i W. S. Niezachowania trybu wydawania pozwolenia na budowę i niedochowania trybu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego a mianowicie, obowiązkiem administracji architektoniczno-budowlanej było zawiadomienie wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej, obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono, gdyż Starosta K. nie przysyłał skarżącym pism informacyjnych, i nie powiadomił skarżących o możliwości wypowiedzenia się. Nie wzywał skarżących do wykonania zobowiązań, do podjęcia określonego działania. Nie pouczał skarżących, itd.;

- niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek, dotyczących przekroczenia granic działek budowlanych w sytuacji braku wykazania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkach drogowych nr [...]1 i [...]2;

- analiza dokonana przez sąd jest niewyczerpująca i wadliwa interpretacja przepisów rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż są spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa, charakter przepisów który został naruszony oraz racje ekonomicznie i gospodarcze, które powodują – skutki niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Odmowa wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji w sytuacji gdy są spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, dotyczącej pozwoleniu na budowę gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, stanowi to rażące naruszenie prawa;

- organ i sąd nie wykonał zalecania poprzedniego wyroku z dnia 7 marca 2017 r. w sposób niebudzący wątpliwości. W trakcie prowadzonego postępowania nieprawidłowo zastosowano przepisy, które miały wpływ na ostateczny wynik sprawy (oparł się na pismach Urzędu Gminy U. z dnia 17 czerwca 2003 r. i dnia 27 lipca 2017 r. a pominął pismo z dnia 29 czerwca 2015 r., o brak zgody na dysponowanie działkami drogowymi [...]1, [...]2, którego nie miał w chwili wydania decyzji). Nie dopuszczalne aby zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane była załatwiana przez osoby i organ nie mający umocowana bez udziału inwestora;

- odmowa wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji w sytuacji gdy są spełnione ustawowe przesłanki wynikające z treści art. 35 Prawa budowlanego. Organ zaaprobował projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu, co stanowi rażące naruszenie praw, o którym mowa a art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów dojazdu z P. do W. i z powrotem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Gmina U., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Skarżący po wniesieniu skargi kasacyjnej w kolejnych pismach z dnia 15 czerwca 2022 r. i dnia 9 września 2022 r. podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Do ostatniego z powyższych pism została dołączona odpowiedź organu Gminy U. na pismo skarżącej w sprawie odkupienia działek drogowych przyległych do działki nr [...]3 oraz podjęcia skutecznych działań dotyczących zabezpieczenia budynku na działce nr [...]3 przed zalaniem, a także dokumentacja T. S.A. dotycząca szkody nieruchomości położonej na działce skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W wyroku Sądu I instancji nie stwierdzono istnienia zarzucanych przez skarżących naruszeń prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji była prawidłowość oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia 25 czerwca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów: art. 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 (pkt 1 lit. b i c) Prawo budowlane oraz § 12 ust. 3 pkt 1a w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, dalej: "r.w.t."), należało rozpatrywać pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydania przez Starostę K. ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z tej perspektywy należy przychylić się do stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zbieżnego ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r., że dostrzeżone naruszenia przepisów prawa, do których doszło przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, nie wyczerpują znamion decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa i postępowania administracyjnego poglądu: "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). Podobnie w piśmiennictwie przyjmuje się, że: "...oczywistość naruszenia prawa sprowadza się do jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 156.).

Uwzględniając wskazane powyżej rozumienie rażącego naruszenia prawa jako prawnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji widać wyraźnie, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, wydaną przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, jest decyzją prawidłową.

Odnosząc się kolejno do ujętych w zarzutach naruszenia prawa materialnego przepisów należy stwierdzić, co następuje:

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę K.: "Pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim 1) przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów." Z treści zarzutu oznaczonego jako 1 b) ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym naruszenie cytowanego przepisu miałoby polegać.

Stosownie do art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę K.: "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." W tym względzie skarżący podnoszą, że żadne z nich nie złożyło wniosku o pozwolenie na budowę. Z materiału zgormadzonego w niniejszej sprawie wynika, że wniosek złożony do organu administracji architektoniczno – budowlanej nie był podpisany przez skarżącego, zaś podpis skarżącej został sfałszowany. Fakty te świadczą przede wszystkim o brakach formalnych wniosku nie zaś o samym braku wniosku. Nie świadczą zaś o tym, że wniosek nie pochodził od skarżących. Niezależnie jednak od tego, za trafną należy uznać ocenę Sądu I instancji, że sfałszowanie podpisu skarżącej pod wnioskiem, mogło być skutecznie podnoszone w trybie wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto okoliczności w których, skarżący przez 12 lat od daty wydania pozwolenia na budowę, nie tylko nie kwestionowali przy użyciu środków prawnych stanu wywołanego przez tę decyzję, ale nawet kilkakrotnie na ich wniosek decyzja ta była zmieniana, przeczą by racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołała kwestionowana decyzja przemawiały za uznaniem jej za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 (pkt 1 lit. b i c) Prawa budowlanego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten w dacie wydania decyzji przez Starostę K., stanowił że: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: (...) b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi". Ocena decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Wskazane przez ten organ naruszenia cytowanego przepisu polegały na: wydaniu pozwolenia na budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które równocześnie nieznacznie odbiegało od treści tej decyzji, przy czym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była zaskarżana i po upływie ustawowego terminu stała się decyzją ostateczną. Naruszenia te nie wypełniały zatem przytoczonego powyżej wzorca rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Także w stopniu nierażącym doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 3 pkt 1 lit. a) w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 r.w.t.) poprzez lokalizację zabudowy w granicy działek drogowych i w odległości 2,5 m od innej działki inwestycyjnej. Biorąc bowiem pod uwagę uzgodnienie projektu lokalizacji zabudowy w granicy działek drogowych przez organ Gminy U. oraz to, że § 12 ust. 7 pkt 1 r.w.t. dopuszczał sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przedmiotowej sprawie usytuowanie to zostało uzgodnione z organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można przyjąć że wskazane naruszenia miały charakter oczywisty, a co za tym idzie rażący.

Za nieskuteczne należy też uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 7 k.p.a., art. 10, art. 61, art. 64 § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji pozytywnie ocenił ustalenia zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy, dokonane przez organy administracji i uwzględniające w pełni wytyczne określone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 979/16. Organy administracji odniosły się bowiem do kwestii wniosku skarżących o pozwolenia na budowę, statusu skarżących będących stronami postępowania, oceny projektu budowlanego dokonanej przez Starostę K., w tym lokalizacji przedmiotowego budynku, nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej podstawą do wydania pozwolenia na budowę i niezgodności tego pozwolenia z powyższą decyzją.

Z tych też względów, jak również z uwagi na nieuwzględnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, a zatem nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła Gmina U. w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Należy zauważyć, że w postępowaniu tym Gmina U. nie była stroną, lecz posiadała status uczestnika postępowania. W art. 199 p.p.s.a. jest mowa o ponoszeniu jedynie przez strony postępowania kosztów związanych ze swoim udziałem w sprawie. Przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zaś zwrotu tych kosztów uczestnikom postępowania niebędących stronami. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 739/17, LEX nr 2680200).