Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 804/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po wszczęciu na wniosek A. C. i E. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę - budynku garażowo-gospodarczego, na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], na granicy z działkami nr [...] i [...] - stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że 27 maja 2009 r. wpłynął wniosek A. i E. C. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1999 r., z uzasadnieniem, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa - § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto w dniu wydania decyzji działka nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] uznając, że wskazane naruszenia prawa nie są rażące. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z [...] czerwca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11, po rozpoznaniu skargi A. i E. C. na decyzję GINB z [...] czerwca 2011 r. - skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzje organu I i II instancji.

Wobec ponownego rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 1999 r., A. B. (obecny właściciel budynku) podkreślał, że w dniu wydania pozwolenia na budowę, inwestor posiadał zgodę właścicielki działki nr [...] i [...] – M. L. - w formie adnotacji na mapie syt.-wys. w brzmieniu "wyrażam zgodę na przejście i przejazd przez moją działkę [...] jako drogę dojazdową z ulicy [...] na działkę [...], drogę tą udostępniam właścicielowi tej działki. [...] [...] L. M.".

Zgoda ta była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę, albowiem wydawał wcześniej decyzje o pozwoleniu: na rozbudowę i modernizację budynku mieszkalnego - decyzja z [...] lipca 1998 r., na budowę przyłączy wod.-kan. i energetycznych, przyłącza gazowego - decyzja z [...] stycznia 1999 r.

Organ zwrócił się do Starosty [...] o informację czy we wskazanych przez A. B. dokumentacjach znajduje się mapa syt.-wys. z ww. adnotacją.

Starosta [...] poinformował, że w aktach spraw o sygnaturach [...] i [...] nie znajduje się wspomniana mapa syt.-wys. z adnotacją dotyczącą zgody M. L. na przejście i przejazd przez działkę nr [...] na rzecz R. K..

Dalej organ podnosił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11 oraz decyzję organu I i II instancji.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że działka inwestycyjna nr [...] przy ul. [...] w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowo-gospodarczego nie posiadała dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r.

Stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp do drogi publicznej, ale musi być on prawnie zapewniony. Działka nr [...], w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – [...] lipca 1999 r. - nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Wydanie w tym stanie faktycznym decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...], która nie jest działką budowlaną narusza § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Dopiero prawne uregulowanie dostępu do drogi publicznej przedmiotowej działki spowoduje, że uzyska ona status działki budowlanej.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ, miał obowiązek sprawdzić m.in., zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Wobec powyższego w ocenie organu I instancji badana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego działce nr [...] przy ul. [...] w m. [...] gm. [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w związku z § 12 ust. 6 i § 14 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., nr 10, poz. 47 z 1995 r.).

A. B. wniósł obwołanie od decyzji Wojewody [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną interpretację przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 6, art. 75, art. 76 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto nieuwzględnienie rzeczywistego stanu faktycznego istniejącego w czasie wydawania decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ pominął, iż sąd zastrzegł, że rozstrzygnięcie swoje oparł na dostarczonych przez organ administracji budowlanej dokumentach. Brak w nich było dokumentu wskazującego, iż R. K. zapewnił dostęp do drogi w sposób formalny, tj. na podstawie stosunku obligacyjnego jakim była wyrażona w formie pisemnej zgoda właścicielki działki sąsiedniej M. L., działka [...] stanowiła drogę wewnętrzną.

Oznacza to, iż działka [...] na dzień wydania decyzji Starosty [...], posiadała dostęp formalny, jak i faktyczny, do drogi publicznej ul. [...], na mocy zgody udzielonej przez ówczesną właścicielkę działek [...] i [...] (wcześniej [...]) w formie oświadczenia.

Dlaczego obecnie brak jest w dokumentach mapy z wyrażoną zgodą, powinien wyjaśnić organ badający sprawę.

Wiarygodność udzielonej zgody, nie budzi wątpliwości, była bowiem badana przez Prokuraturę Rejonową w [...] w sprawie sygn. akt [...]Ds [...], która ustaliła, iż dokument ten podpisany został przez M. L.

Sprawa dostępu była również badana w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym uchylenia tej samej decyzji Starosty [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku garażowo-gospodarczego (nr [...] z dn. [...].07.1999r.), zakończonej wyrokiem NSA z 16.06.2010r. sygn. akt II OSK 1014/09 oraz w postępowaniu cywilnym zakończonym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia [...].06.2013r. sygn. akt [...] Ca [...].

Z art. 153 p.p.s.a. wynika, iż wskazania do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu z dnia 9.01.2014r. przywołanego wcześniej, wiążą organ w tym samym stanie faktycznym. W postępowaniu obecnym ujawniony został inny stan faktyczny, niż w postępowaniu będącym przedmiotem orzeczenia Sądu. Sąd procedował, w oparciu o posiadane dokumenty, z których zniknął tak istotny dokument, jak wyrażona przez M. L. zgoda na przejazd i przechód przez działkę [...] (część działki [...]).

Poza tym nie miało oparcia w ówczesnych przepisach prawa twierdzenie NSA: " W tym miejscu zaznaczyć należy, iż warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej stosownie do treści §14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp."

Inne była ocena NSA w wyroku z 19.09.2013r., sygn. akt II OSK 965/12, w sprawie działki [...] i [...], stanowiącej własność A. i E. C..

Starosta Powiatowy wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego, posiadał informacje, iż działka [...] posiada dostęp do drogi publicznej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzającej na wniosek A. i E. C. nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., została wydana na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylającego wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11 oraz decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego.

Powyższą decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., (odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999r.). W ówczesnej ocenie GINB decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.), bowiem powyższe odległości dotyczą działek budowlanych, zaś działka nr ew. [...] stanowiła w ocenie organu odwoławczego działkę drogową.

GINB wskazywał również, że jego zdaniem brak było rażącego naruszenia § 14 ust 1 ww. rozporządzenia, bowiem nieruchomość objęta inwestycją w chwili obecnej posiada prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, stwierdził, że "warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej stosownie do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi być to prawnie zapewniony dostęp. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż przeznaczenie sąsiadującej bezpośrednio działki, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest to, że działka oznaczona numerem [...], która mogłaby umożliwić dojazd do budynku garażowo - gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] przy ul. [...] w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę ww. obiektu, była działką budowlaną".

Sąd wskazał również, że "w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż ówczesna działka [...], która obecnie stanowi część działki nr [...], stanowiła kiedykolwiek drogę. Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, że działka [...] nigdy nie była objęta uchwałą w sprawie zaliczenia jej do drogi gminnej, a jest to niezbędny element by przekwalifikować ją na drogę gminną. Z pozwolenia na budowę wynikało, iż przedmiotowy budynek garażowo - gospodarczy usytuowany jest w granicy z ówczesnymi działkami nr [...] jak i [...], która również posiadała status działki budowlanej.

W chwili wydania omawianej decyzji ww. działki stanowiły jedną nieruchomość o nr [...], gdyż podział działki ew. nr [...] z której miały powstać działki nr [...] i [...] nie został zatwierdzony odpowiednią decyzją administracyjną co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/11.

Wobec powyższego jako nieprawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny ocenił stanowisko GINB zaakceptowane przez Sąd I instancji, iż usytuowanie spornego budynku w granicy z działką [...] nie narusza § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., bowiem odległości wskazane w tym przepisie mają zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia jest działką budowlaną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nakładał na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższa norma zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Zatem wydanie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno - budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, byłą wiążąca dla GINB. Jak bowiem stanowi art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z2012r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Skutkiem wyroku sądu administracyjnego jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08).

Naczelny Sąd Administracyjny w zaleceniach nakazał "ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że działka nr [...] (obecnie [...]) w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiła w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem "[...]".

Z pisma Starosty [...] z dnia 3 grudnia 2014 r., wynikało że działka nr ew. [...], w dacie wydania kontrolowanej decyzji leżała na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dalszego użytkowania.

Stosownie do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.), odnoszącego się do sytuowania budynków względem działek budowlanych, budynki należy sytuować w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Sporna inwestycja od strony południowej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) zlokalizowana jest na granicy z działką nr ew. [...] (obecnie [...]). Powyższa lokalizacja, narusza zatem w sposób rażący przepis art. 35 ust. 1 lit. c) Prawa budowlanego, w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Przepis § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. stanowił, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Działka nr ew. [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji stanowiła działkę budowlaną, tym samym nieruchomość na której zlokalizowano sporną inwestycję w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Działkę inwestycyjną od działki drogowej oddzielała działka nr ew. [...].

Skoro więc działka inwestycyjna nie posiadała w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., dostępu do drogi publicznej, to oznacza, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę narusza unormowania ww. § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Nadto o wydaniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 1999r., z rażącym naruszeniem prawa przesądził wprost Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku".

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego, istnienia dostępu do drogi publicznej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że związany jest prawomocnym wyrokiem Sądu, w tym oceną stanu faktycznego sprawy jak i wykładnią przepisów prawa.

Ocena prawna Sądu traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (wyrok WSA w Gorzowie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 304/14).

Natomiast w zgromadzonym materiale dowodowym przekazanym do Sądu Naczelnego znajdowała się m. in. kopia oświadczenia M. L. z dnia [...] października 2006 r., z którego wynikało, że wyrażała ona zgodę inwestorowi na czasowe przechodzenie lub przejazd przez działkę nr ewid. [...]. Powyższa zgoda została później wycofana.

Tym samym podnoszony zarzut zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, uzasadniający utratę mocy wiążącej oceny prawnej Sądu, nie był zasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 6, 75, 76, 77 k.p.a., jak również art 107 § 3 k.p.a., w ocenie organu odwoławczego, nie zasługiwały one na uwzględnienie.

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2015r.

Domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].06.2014 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie, zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a także błędną subsumpcję stanu faktycznego.

Zarzucił także organowi odwoławczemu fałszowanie stanu faktycznego przez przywoływanie faktów, które nie miały miejsca.

Podkreślił, że postępowanie było prowadzone mimo braku legitymacji procesowej u żądających wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Naruszone zostały przepisy art. 157 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 oraz art. 105 kpa, a także art. 61a kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 28 Prawa budowlanego.

A. i E. C. dopiero w roku 2005 kupili sąsiadujące z działką [...] działki [...] i [...]. Wnioskując o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, nie wykazali swojego interesu prawnego. Organy, mimo ustawowego obowiązku weryfikacji stron postępowania, fakt ten zaakceptowały.

Skarżący zarzucił wadliwą wykładnię art. 153 p.p.s.a., naruszenie przepisów art. 6, 75, 76, 77, 107 kpa, wadliwą interpretację przepisów art. 35 ust.1 Prawa budowlanego oraz § 12 i § 14 rozporządzenia z 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych.

Podkreślił, że w aktach przedłożonych Sądowi, brak było dokumentu wskazującego, iż R. K. zapewnił dostęp do drogi w sposób formalny, tj. na podstawie stosunku obligacyjnego, jakim była wyrażona w formie pisemnej zgoda właścicielki działki sąsiedniej M. L. - potwierdzająca, iż działka [...] udostępniona została jako droga.

Sąd wyraźnie wskazał: "Z powyższym stwierdzeniem należy się zgodzić, bowiem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż ówczesna działka [...], która obecnie stanowi część działki nr [...], stanowiła kiedykolwiek drogę ".

Usunięcie przez organ dokumentu, mającego istotne znaczenie dla sprawy, nie może powodować negatywnych skutków dla skarżącego. Działka [...] na dzień wydania decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, posiadała dostęp zarówno faktyczny jak formalny do drogi publicznej ul. [...].

Organ odwoławczy twierdzi, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdowała się m.in. kopia oświadczenia M. L. z dnia [...] października 2006 r., z którego wynikało, że wyrażała ona zgodę na czasowe przechodzenie lub przejazd przez działkę nr ewid. [...].

Powyższa zgoda wg organu została później wycofana. Twierdzenie to było fałszowaniem faktów, bowiem w dniu [...] października 2006 r. M. L. nie była już właścicielką działki nr ewidencyjny [...], gdyż w 2005 roku sprzedała działki [...] i [...] (dawniej [...]) A. i E. C.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, ponieważ stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego powodu przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 § k.p.a. nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności podlega odmiennemu rygorowi niż zwyczajne postępowanie. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie, czy poddane nadzorowi rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie nieważnościowym nie ma zatem na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy, jak to ma miejsce w zwykłym postępowaniu, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 25/12, Lex 1138348).

O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj nadzoru nad nim.

W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności rozstrzygnięcia albo jego niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest rażące naruszenie prawa.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które ono wywołuje. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia, jako aktu organu praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/13).

W tym kontekście należy podkreślić, że kwestionowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2015 r., utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2014 r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1942/11 oraz decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1865/12, wskazał wprost, że "w niniejszej sprawie w sposób oczywisty, a więc rażący, naruszono normę art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo budowlane, który w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu R. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nakładał na organy architektoniczno - budowlane obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Powyższa norma zawiera wyliczenie obowiązków organu, który zobowiązany jest zrealizować je w fazie wyjaśniania kwestii dotyczącej wydawanego pozwolenia na budowę. Zatem wydanie decyzji bez dokonania należytych sprawdzeń w szczególności bez uwzględnienia zasadniczych kwestii przewidzianych w przepisach techniczno - budowlanych oznacza, że decyzja taka jest wydana z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd stwierdził również, że "ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne będą miały na uwadze, że działka nr ew. [...] (obecnie [...]) w dniu wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, stanowiła w całości działkę budowlaną oznaczoną symbolem "Bi".

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka nr ew. [...], w dacie wydania pozwolenia na budowę leżała na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do dalszego użytkowania. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140 z późn. zm.), odnoszącego się do sytuowania budynków względem działek budowlanych, budynki należy sytuować w odległości co najmniej 4 m od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów.

Sporna inwestycja od strony południowej (ściana bez otworów okiennych i drzwiowych) zlokalizowana jest w granicy z działką nr ew. [...] (obecnie [...]). Zatem narusza w sposób rażący ww. przepis art. 35 ust. 1 lit. c) Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (co potwierdził NSA wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 1865/12).

Zgodnie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Skoro działka nr ew. [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę stanowiła działkę budowlaną, to nieruchomość, na której zlokalizowano sporną inwestycję w dacie pozwolenia na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

Zatem skoro działka inwestycyjna w dacie wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. nie posiadała dostępu do drogi publicznej, to decyzja o pozwoleniu na budowę naruszała § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r.

Mając na uwadze powyższe oraz znajdującą się w aktach sprawy kopię oświadczenia M. L. z dnia [...] października 2006 r. nie można mówić o braku pełnego materiału dowodowego jakim dysonował Sąd, bezzasadne były twierdzeniami A. B. jakoby działka nr ew. [...] posiadała dostęp do drogi publicznej (co zdaniem A. B. wynikało ze zgody M. L. udzielonej R. K. dla każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] na przejazd i przechód przez działkę nr ew. [...]).

Kwestia braku dostępu do drogi publicznej została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wbrew twierdzeniom A. B., GINB odniósł się do zarzutu braku legitymacji prawnej A. C. oraz E. C.. Byli oni legitymowani do wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.1999 r., gdyż objęty inwestycją budynek usytuowany jest w granicy działki nr [...] (KW [...]), której właścicielami są A. i E. C..

Ponadto legitymacja prawna A. C. i E. C. nie została w żaden sposób zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak również przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza iż nie budziła wątpliwości i jest bezsporna.

Analiza decyzji GINB z dnia [...].02.2015 r., prowadzi do stwierdzenia, że jest ona prawidłowa, natomiast zarzuty skargi są bezpodstawne.

Mając powyższe na uwadze – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.