Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 265/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 27
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 444/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania działalności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę [...] z/s w Pabianicach (dalej: Spółka) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: PWIS) w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania produktów oraz nakazu zaprzestania prowadzenia działalności. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) w Grudziądzu, na podstawie art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263, dalej uPIS), w zw. z art. 104 § 1 i art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14 czerwca 1960 r. – tekst jednol. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: K.p.a.), oraz art. 4 pkt 27, art. 44b oraz art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 124), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej Nr [...], przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2012 r. w sklepie "[...]" w Grudziądzu, ul. [...] należącym do [...] w Pabianicach, orzekł o:

1. wstrzymaniu wprowadzania do obrotu w sklepie "[...]" w Grudziądzu, produktów: "Ekstrakt Srebrny Ogień", "Ekstrakt Złoty Ogień", "Ekstrakt Srebrny Powiew", "Ekstrakt Srebrny Brud", co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy,

2. zatrzymaniu stwierdzonych w sprzedaży produktów: "Ekstrakt Srebrny Ogień" - 12 sztuk, "Ekstrakt Złoty Ogień" - 20 sztuk, "Ekstrakt Srebrny Powiew" - 20 sztuk, "Ekstrakt Srebrny Brud" - 16 sztuk,

3. nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach sklepu "[...]" w Grudziądzu, służących wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych i produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące.

Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co w ocenie organu było niezbędne ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz potrzebę doraźnego działania, mającego na celu przeciwdziałanie skutkom jakie może powodować zażywanie ww. produktów (art. 108 § 1 K.p.a.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka działając przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów art. 77 ust. 6, 79, 79a, 79b, 82, 84c ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220. poz. 1447 ze zm., dalej: Usdg), art. 7, 10 § 1, 11, 77 § 1, 81 i 108 K.p.a., art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 2 uPIS, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

PWIS w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się w podstawie prawnej na przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ przepisów Usdg jest bezzasadny, ponieważ z akt sprawy wynika, że pracownik sklepu odmówił odbioru upoważnień do przeprowadzenia kontroli, co zostało zawarte w zapisach protokołu kontroli podpisanego przez kontrolujących i świadków. Wskazano, że organ I instancji kontrolę sanitarną w sklepie "[...]" w Grudziądzu przeprowadził w dniu 13 grudnia 2012 r. w obecności funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w Grudziądzu, których obecność była konieczna z uwagi na spełnienie wymogów art. 80 Usdg. W dniu kontroli w sklepie nie było kontrolowanego, ani osoby upoważnionej do reprezentacji przedsiębiorcy, zatem stosownie do art. 80 ust. 5 Usdg organ przeprowadził działania kontrolne w obecności przywołanego świadka - funkcjonariusza publicznego, niebędącego pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Organ przyznał, że przed przystąpieniem do przeprowadzenia czynności kontrolnych nie zawiadomiono strony o zamiarze wszczęcia kontroli, jednak w jego ocenie nie stanowi to naruszenia przepisów, bowiem przepisy o swobodzie działalności gospodarczej dopuszczają odstąpienie od zawiadomienia strony w sytuacjach, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, czym bez wątpienia jest wprowadzanie do obrotu środków zastępczych stwarzających takie zagrożenie.

Zwrócono uwagę, że jakkolwiek w dniu kontroli pracownik sklepu złożył zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu do wszczętych czynności kontrolnych, to jednak sprzedawca nie posiadał upoważnienia do reprezentowania kontrolowanego. Z kolei sprzeciw pełnomocnika strony wniesiony w trybie art. 84c Usdg wpłynął do siedziby organu I instancji w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, lecz w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że stronie nie przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu od przeprowadzonych czynności kontrolnych, bowiem organ I instancji przedmiotową kontrolę przeprowadził z przywołaniem art. 79 pkt 2 ust. 2 ww. ustawy. W wyniku wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie sprzeciwu PWIS w Bydgoszczy postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. umorzył postępowanie w tym zakresie, jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem organu odwoławczego przesłanką do wydania decyzji, o której mowa w art. 27 c. ust. 1 jest już samo uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a samej oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ wydający przedmiotową decyzję. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie PPIS w Grudziądzu pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. po zajęciu produktów bez zbędnej zwłoki przekazał zakwestionowane próbki produktów do Narodowego Instytutu Leków (NIL) w Warszawie z prośbą o przeprowadzenie badań laboratoryjnych. W wyniku przeprowadzonego badania składu jakościowego stwierdzono, że próbki zawierają analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W ocenie organu II instancji nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie było konieczne, gdyż nawet w trakcie samej kontroli klienci próbowali dokonać zakupów ww. produktów. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Co się tyczy przyczyn odstąpienia przez organ I instancji od zasady wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a., w to okolicznościach sprawy było to usprawiedliwione, a stosowną adnotację sporządzono i umieszczona w aktach sprawy. Dowody uzyskane podczas kontroli nie można uznać za uzyskane z naruszeniem przepisu art. 77 ust. 6 Usdg.

Skargę do WSA w Bydgoszczy na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniosła reprezentowana przez pełnomocnika Spółka zaskarżając je w całości i zarzucając szereg naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie zostały przedstawione żadne okoliczności potwierdzające przeprowadzenie kontroli w zgodzie z literą prawa, gdyż organ drugiej instancji nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma kardynalne znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. Zaskarżona decyzja w ocenie skarżącej Spółki została poprzedzona postępowaniem administracyjnym obarczonym licznymi błędami natury proceduralnej i dlatego winna zostać całkowicie wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Bydgoszczy stwierdził, że organy administracji należycie wykazały, że istniało uzasadnione podejrzenie, iż zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi, co uzasadniało wydanie decyzji o wstrzymaniu wprowadzania ich do obrotu.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy administracji miały prawo powziąć uzasadnione podejrzenie, że produkty o nazwie: "Ekstrakt Srebrny Ogień", "Ekstrakt Złoty Ogień", "Ekstrakt Srebrny Powiew", "Ekstrakt Srebrny Brud" stwarzały zagrożenie życia i zdrowia ludzi. W ocenie tegoż sądu, spełnione zostały przesłanki wstrzymania wprowadzania do obrotu tych produktów, określone w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, i co się z tym wiąże - do wydania decyzji, określonej w art. 27c ust. 3 tej ustawy. Rozpoznając sprawę, sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołano fakt stwierdzenia zainteresowania młodzieży oferowanymi produktami w sklepie "[...]" w dzień kontroli, brak oznaczenia o składzie, gramaturze, właściwościach produktów, pochodzeniu i dystrybutorze. W wyniku badania przez NIL w Warszawie zatrzymanych produktów stwierdzono, że są one środkami zastępczymi, uwzględniając fakt oferowania podobnych produktów w tym samym miejscu sprzedaży. To uzasadniało przyjęcie, że produkty stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w tych okolicznościach usprawiedliwione było działanie organu inspekcji sanitarnej, nawet bez zachowania określonych reguł i gwarancji procesowych wobec strony. Zachodziła w szczególności sytuacja opisana dyspozycją art. 10 § 2 K.p.a., co pozwalało odstąpić od zasady ujętej w § 1 cyt. przepisu. Zdaniem sądu wojewódzkiego opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, także znajdowało uzasadnienie w normie z art. 108 K.p.a. Nie uwzględniono zarzutów naruszenia przepisów Usdg, sam zaś sprzeciw wobec czynności kontrolnych nie można uznać było za skuteczny.

I. Skargą kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika Spółka zaskarżyła w całości ww. wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 444/13.

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

a) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 i 8 K.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a polegających na tym, że fizyczne zamknięcie i oplombowanie obiektu, należącego do skarżącego nastąpiło bez żadnej podstawy prawnej, jeszcze przed wydaniem przez PPIS w Grudziądzu decyzji o nakazie zaprzestania prowadzenia działalności oraz uznanie takiej praktyki funkcjonariuszy inspekcji sanitarnej za działanie zgodne z prawem, mimo że funkcjonariusze nie są organem zdolnym do wydania decyzji o zaprzestaniu prowadzenia działalności, nie mieli też żadnego innego tytułu prawnego do działania w zakresie wydania takiej decyzji czy zamknięcia sklepu;

w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "potencjalnym" zagrożeniu, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS, organy nie wykazały także w żadnym miejscu uzasadnienia, by zastosowanie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas 3 miesięcy było niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia;

w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art. "135 § 1" Ppsa i w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a

polegających na tym, że organy administracji wydały decyzje na podstawie dowodów

sprzecznych z prawem, przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania w sposób sprzeczny z Usdg oraz dowodów przeprowadzonych już po wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz mimo istnienia obowiązku, wynikającego z art. 84c ust. 12 Usdg

odstąpienia od kontroli i zwrotu zatrzymanych próbek produktów oraz podlegających

z mocy art. 77 ust. 6 Usdg wyłączeniu;

d) w postaci art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się to tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał wyłącznie o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 Usdg stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego, w sytuacji, w której organy administracji twierdziły, że kontrolę przeprowadzono z powołaniem przepisu art. 79 ust. 2 pkt 2 Usdg, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli;

e) w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie zapewniły stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia, oraz nie utrwaliły w drodze adnotacji, istnienia ewentualnych przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu;

III. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) w postaci art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo, że w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne zagrożenie, którego istnienie byłoby udowodnione, a działania organu polegające na wstrzymaniu wprowadzania do obrotu kwestionowanych produktów i ich zatrzymanie, jeżeli byłoby jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie powodowały jego usunięcie, zanim skarżona decyzja weszła w życie, zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie swoim uprzednim działaniem, nadto organy nie dokonały wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a w szczególności ani organy ani sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia" do którego nakaz miał obowiązywać, ponadto sąd I instancji błędnie przyjął, w sposób sprzeczny z brzmieniem ustawy, że przesłanki zastosowania art. 27c ust. 3 ust. 2 są tożsame z przesłankami zastosowania art. 27c ust. 1 ww. ustawy tj. wystarczające jest "uzasadnione podejrzenie", o którym jednak mowa wyłącznie w odniesieniu do ust. 1 art. 27c ww. ustawy;

w postaci art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez sąd a quo, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej dla uznania, że produkt jest środkiem zastępczym, a jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani sąd nie wykazali;

w postaci art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 84c ust. 12, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a oraz art. 82 Usdg, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, mającymi wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nie odstąpieniu - wbrew normie przepisu art. 84c ust. 12 Usdg - od dalszych czynności kontrolnych, co miało znaczący wpływ na wyniki tej kontroli, gdyby bowiem organ postąpił zgodnie z prawem, przeprowadzenie kontroli należałoby uznać za nieważne, a ponadto należałoby odstąpić od dalszych czynności tj. skierowanie próbek produktów, zatrzymanych w trakcie kontroli, na dalsze badania;

Skarżąca Spółka na podstawie art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 Ppsa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2013 r., II SA/Bd 444/13 oraz o zasądzenie od PWIS w Bydgoszczy zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrekapitulowano stan faktyczny sprawy oraz rozwinięto niektóre z podstaw kasacyjnych. Sąd wojewódzki miał, przy lakonicznym uzasadnieniu faktycznym i braku uzasadnienia prawnego skarżonych decyzji, poczynić niedopuszczalne ustalenia, gdy chodzi o sposób przeznaczenia i użycia zatrzymanych produktów, posługując się odesłaniem do notoryjności powszechnej w tym aspekcie. Nieprawidłowo dokonano wykładni przepisów prawa materialnego, skoro nie odróżniono stanu uprawniającego do wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 uPIS od decyzji podejmowanej na podstawie art. 27c ust. 3 uPIS. Spółka kwestionuje, aby istniało zagrożenie, uzasadniające nakaz zaprzestania działalności. Sąd nie odniósł się także do tego, że nie wykazano sposobu używania zatrzymanych produktów, aby można traktować je za środki zastępcze. Cały materiał dowodowy opiera się na wadliwie przeprowadzonej kontroli, w sposób sprzeczny z przepisami Usdg.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok ocenić należy, jako sprawiedliwy.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 6 i 8 K.p.a., w zakresie błędnego uznania przez sąd wojewódzki działania pracowników inspekcji dokonujących zaplombowania sklepu za działanie organu. Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony w skardze kasacyjnej mógł okazać się skuteczny, strona skarżąca winna wykazać, że uchybienie sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pod pojęciem "sprawy" w przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa rozumieć należy "sprawę sądowoadministracyjną" rozstrzygniętą zakwestionowanym orzeczeniem. Tymczasem skarga kasacyjna, poza werbalnym stwierdzeniem, iż doszło do naruszenia w/w przepisów, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie zawiera uzasadnienia, z którego można by taki pogląd wyprowadzać. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd nie dostrzega, aby w wyroku WSA w Bydgoszczy opowiedziano się za utożsamieniem działań pracowników inspekcji sanitarnej za działanie organu tej inspekcji. Skoro sąd a quo takiego stwierdzenia w kwestionowanym wyroku nie zamieścił, to czynienie mu zarzutu naruszenia wskazanych w tym miejscu przepisów jest całkowicie chybione. Dostrzec ponadto należy, iż PPIS w Grudziądzu decyzję o nakazie zaprzestania działalności Spółki w sklepie "[...]" zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności podjął w tym samym dniu, co wdrożona kontrola, z protokołu tej kontroli wynika, że podjęto próbę doręczenia decyzji pracownikowi sklepu, a samo oplombowanie pomieszczenia sklepowego nastąpiło już po wydaniu decyzji.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., co miało sprowadzać się do oddalenia skargi i zaakceptowania w ten sposób naruszeń procedury, polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, w szczególności odnoszących się do używania środków zastępczych w sposób zagrażający życiu, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych zaskarżonym decyzjom, nie jest usprawiedliwiony. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowiącego o podstawie uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki przy dostrzeżeniu innego, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, o ile "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" WSA w Bydgoszczy nie stosował, skoro skargę po myśli art. 151 Ppsa oddalił. Nie można podzielić zarzutu, że wadliwie sąd wojewódzki nie dostrzec miał naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdy idzie o brak uzasadnienia prawnego decyzji obu instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie prawne powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne zaś powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. O ile decyzję PPIS w Grudziądzu istotnie można określić subiektywnie lakoniczną, to należy jednak wziąć pod uwagę, że wydawano ją w dniu kontroli, zaopatrując przy tym w rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na zagrożenie, jakie w ocenie organu niosła sprzedaż produktów, co do których istniało silne podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Decyzja PWIS w Bydgoszczy zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne, przywołano w niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to działał stosując te same przepisy materialnoprawne, co organ niższej instancji. Zasadnie przeto sąd wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała cyt. art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który nakazywałby uwzględnienie skargi. Nie można, w ocenie Sądu, skutecznie zarzucać orzekającym w sprawie organom, że podejmowały prawem niedopuszczalne orzeczenia, chroniąc w ten sposób nabywców produktów, co do których istniało prawdopodobieństwo, iż stanowią środki zastępcze. Prawdopodobieństwo to zamieniło się w pewność, gdy organ inspekcji sanitarnej otrzymał wynik badania przez NIL w Warszawie (protokół z 18 stycznia 2013 r.) zatrzymanych produktów. Z protokołu badania wynika, że zatrzymane produkty oferowane w sklepie Spółki zawierały UR-144, oleamid, aminokwasy, izo-pentedron, 3,4 –DMMC. Wykryte w produktach substancje wykazują działania psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Ponadto stwierdzono w nich różne zanieczyszczenia. Nie jest uzasadniony zarzut braku ustosunkowania się przez PWIS w Bydgoszczy do zarzutów odwołania, zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja zawiera obszerne wywody, w których organ odwoławczy polemizuje ze stanowiskiem strony prezentowanym we wniesionym odwołaniu. Te okoliczności wskazują na to, że podstawa kasacyjna ujęta w pkt II b) skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiona.

Zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt II c) oraz pkt III c) należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca wadliwość działania orzekającym w sprawie organom, gdy idzie o prawidłowość w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w szczególności naruszenia reguł postępowania kontrolnego, unormowanych przepisami Usdg. Wadliwości tych nie dostrzec miał sąd wojewódzki, a w konsekwencji błędnie skargę oddalił. W skardze kasacyjnej Spółka wywodzi o wadliwości prowadzonego przez PPIS w Grudziądzu postępowania kontrolnego, braku poprawnego rozpatrzenia wniesionego przez przedsiębiorcę sprzeciwu, nie odstąpienia od dalszych czynności kontrolnych i niezasadności posłużenia się zebranymi w takim postępowaniu kontrolnym dowodami. Zdaniem strony błędnie dokonano wykładni przepisu art. 84c ust. 5 Usdg, skoro wadliwie sąd przyjął, że zawiadomienie pracowników Spółki o wniesionym sprzeciwie nie powodowało wstrzymania czynności kontrolnych, a w efekcie kontrola ta trwała do czasu otrzymania przez organ wyników badań laboratoryjnych. Prowadziło to także do tego, że decyzje opierano na dowodach sprzecznych z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Wszystkie te zarzuty w ocenie Sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Gdy idzie o art. 77 ust. 6 Usdg, to stanowi on, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z cyt. przepisu wynika, że prawodawca wyklucza dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, ale tylko wtedy, gdy miały istotny wpływ (podkr. Sądu) na wyniki kontroli. Strona skarżąca na taki istotny wpływ nie wskazuje, a Sąd nie dostrzega takiej okoliczności w aktach sprawy. Zasadnie sąd wojewódzki przyjął, że brak zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli znajdował usprawiedliwienie w przepisie art. 79 ust. 2 pkt 5 Usdg, tj., gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Z treści protokołu kontroli wynika ponadto, że kontrolujący w dniu kontroli przedstawili pracownikowi przedsiębiorcy legitymacje służbowe, sama zaś kontrola została przeprowadzona w obecności funkcjonariusza policji. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 84c ust. 5 Usdg, wedle którego "Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia", to w okolicznościach sprawy jest on chybiony. Z mocy art. 84c ust. 8 Usdg wynika, że nawet w razie wniesienia sprzeciwu organ kontroli może, w drodze postanowienia, dokonać zabezpieczenia dowodów mających związek z przedmiotem i zakresem kontroli, na czas rozpatrzenia sprzeciwu. Zabezpieczeniu podlegają dokumenty, informacje, próbki wyrobów oraz inne nośniki informacji, jeżeli stanowią lub mogą stanowić dowód w toku kontroli. Z akt sprawy wynika, że dokonano takiego zabezpieczenia produktów, co do których istniało podejrzenie, że stanowią one tzw. środki zastępcze. Z tego względu zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu, doręczone przez pracownika przedsiębiorcy kontrolującym nie miało istotnego wpływu na wynik kontroli. Ponadto z protokołu kontroli wynika, że zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu sporządził pracownik przedsiębiorcy, który uprzednio poinformował, iż nie reprezentuje przedsiębiorcy. Dodatkowo zauważyć należy, że z uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13 (ONSAiwsa z 2014 r., z. 4, poz. 55) wynika, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 Usdg nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie został przeto naruszony przepis art. 75 § 1 K.p.a., wedle którego jako dowód należy dopuścić wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej wyłuszczone w pkt II c) oraz pkt III c) uznać należy za nieusprawiedliwione. Dodatkowo wypada zauważyć, że nie mógł sąd wojewódzki naruszyć przepisu art. "135 § 1" Ppsa, albowiem art. 135 Ppsa nie dzieli się na paragrafy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, w tej jego części, z której wynika, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności nie wynikające z akt sprawy, czy wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy. Art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom stawianym cyt. przepisem, nie można przeto skutecznie zarzucać sądowi wojewódzkiemu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, gdy w istocie skarżąca Spółka wywodzi, iż błędnie zaakceptowano motywy wydanych w sprawie decyzji. Nie wskazano ponadto, aby sąd I instancji wydał swój wyrok na okolicznościach spoza akt sprawy. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, gdy sąd wojewódzki zaaprobował ustalenia organów, co do zaistnienia zagrożenia zdrowia i życia ludzi poczynione w świetle uzyskanych informacji o dostępności tych środków i wynikach badań NIL w Warszawie. Niewątpliwie zakazane jest ustawowo w Polsce wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. O tych okolicznościach, jako o faktach notoryjnych urzędowo, komunikował PWIS w Bydgoszczy w zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka oferowała niewątpliwie środki zastępcze, czyniąc ze swej działalności źródło dochodu. Na opakowaniach oferowanych produktów brak było wystarczających informacji identyfikujących skład, gramaturę, właściwości, producenta. W tych okolicznościach nie są trafne zarzuty wobec sądu wojewódzkiego, podzielającego argumentację prezentowaną przez organy inspekcji sanitarnej, jakoby wyrok naruszać miał przepis art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 Ppsa.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. sprowadzono do nietrafnego oddalenia skargi, gdy organy nie zapewniły stronie prawa do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia, oraz nie odnotowały przyczyn tego odstępstwa w drodze adnotacji. Zarzut ten nie jest zasadny. W aktach PPIS w Grudziądzu znajduje się adnotacja (k. 5), sporządzona na zasadzie art. 10 § 3 K.p.a. o odstąpieniu od zastosowania zasady z art. 10 § 1 K.p.a., a odstępstwo to uzasadniono zagrożeniem dla życia lub zdrowia ludzi (zgłoszenie zatruć środkami zastępczymi). O tej okoliczności aprobująco wypowiedział się organ odwoławczy w motywach swej decyzji. Również WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku trafnie zaaprobował dopuszczalne prawem odstąpienie od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnikowi Spółki umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy, co dodatkowo przekonuje o niezasadności powyższej podstawy kasacyjnej.

Ne jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS poprzez jego błędną wykładnię. Skarżąca Spółka wywodzi, że w chwili wydawania decyzji (nie wskazano w skardze kasacyjnej, wobec której decyzji – organu I instancji, czy też organu odwoławczego podnosi zastrzeżenia) nie istniało żadne zagrożenie, które byłoby udowodnione, a działania organu w istocie doprowadziły już do "usunięcia zagrożenia", które miało wysoce hipotetyczny charakter. Sąd wojewódzki miał ponadto błędnie utożsamić przesłanki zastosowania przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 z przesłanką z art. 27c ust. 1 uPIS. Zdaniem Sądu tak rozumiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony. Przepis art. 27c uPIS stanowi w ust. 1, że "W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy". Z kolei ust. 3 cyt. art. 27c uPIS określa, że "W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące". Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 27c ust. 3 uPIS jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia po myśli art. 27c ust. 1 uPIS. Trafnie sąd wojewódzki powołał się na spełnienie tego warunku. Skoro orzeczenie na podstawie art. 27c ust. 1 uPIS było zasadne, to brak jest podstaw by skutecznie zarzucać naruszenie przepisu art. 27c ust. 3 pkt 2 uPIS. Wydanie przez organ inspekcji sanitarnej nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące jest obligatoryjnym elementem decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 3 uPIS. Nie sposób także zgodzić się z wywodem zawartym w skardze kasacyjnej, jakoby sąd I instancji miał utożsamiać przesłanki zastosowania przepisu art. 27c ust. 1 uPIS z przepisem art. 27c ust. 3 uPIS.

Co się tyczy naruszenia przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mającego polegać na tym, że organy jak i sąd nie udowodniły, aby zatrzymane produkty były środkami zastępczymi, albowiem nie wykazano, iż były one używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, to tak sformułowanego zarzutu nie sposób podzielić. Wedle art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii użyte w ustawie określenia oznaczają "środek zastępczy - substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów". Niesporne jest, że w wyniku kontroli w sklepie Spółki zatrzymano przez organ I instancji produkty, które następnie zostały poddane badaniom przez NIL w Warszawie, w którym stwierdzono, że są to środki zastępcze, a stwierdzenie to opierało się na wynikach badań. To nie sąd wojewódzki, jak to wynikałoby z wywodów skarżącej Spółki, miałby udowadniać, że produkty te stanowiły środki zastępcze, skoro sąd administracyjny wyłącznie kontroluje działalność organów administracji publicznej. WSA w Bydgoszczy trafnie ocenił, że organy orzekające w sprawie zasadnie z kolei przyjęły opierając się na wynikach badań zatrzymanych produktów oferowanych przez skarżącą Spółkę, iż były to środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Skarżąca nie przedstawiła żadnych, wiarygodnych innych dowodów, które obaliłyby wyniki badań zatrzymanych produktów uzyskanych przez NIL w Warszawie. Te uwagi oznaczają, że zarzuty zawarte w pkt II a) i III b) skargi kasacyjnej uznać należało za nietrafne.

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna, jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.