Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 70/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 86 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 497/15 w sprawie ze skargi M. Z. i M. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., uwzględnił skargę M. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, uchylając tą decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił P. B. K. S.A. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "M.", obejmującej w całości działkę nr ewidencyjny [...], w miejscowości M., gmina P. powiat p., województwo m..

Objętą skargą decyzją, po rozpoznaniu odwołania M. Z. i M. Z. od wskazanej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ wskazał, że odwołujący się swój interes prawny wywiedli z przysługującego im prawa własności do działki o nr ewid. [...]. Jak ustalił Minister nieruchomość ta położona jest poza granicami zarówno utworzonego koncesją obszaru górniczego, jak i terenu górniczego "M.".

W takim stanie sprawy stwierdził, powołując się na art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 i 1339 oraz z 2021 r. poz. 234, dalej: p.g.g.), że skoro interes prawny do udziału w postępowaniu koncesyjnym nie przysługuje podmiotom legitymującym się prawem własności do działek położonych poza granicami utworzonego koncesją obszaru górniczego, to tym bardziej nie można było uznać interesu prawnego podmiotów legitymujących się prawem własności do działek położonych zarówno poza granicami obszaru jak i terenu górniczego. Wobec tego Minister uznał, że odwołujący się nie posiadali przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, a przysługujące odwołującym się prawo własności powołanej przez nich nieruchomości mogło stanowić wyłącznie ich interes faktyczny, który nie był tożsamy z interesem prawnym.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję wskazał w pierwszej kolejności, że wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., w sprawie o sygn. SK 19/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 41 ust. 2 p.g.g. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Za niemający znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy był, w ocenie Sądu I instancji, fakt że na mocy powołanego wyroku art. 41 ust. 2 p.g.g. tracił moc dopiero z dniem 18 maja 2021 r. Sąd powołał się w tym aspekcie na gwarancje wynikające z art. 45 ust.1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, które w dacie wydawania zaskarżonej decyzji należało uwzględnić przy wykładni przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g.

Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji źródła interesu prawnego strony skarżącej poszukiwać należało odwołując się do treści art. 28 k.p.a.

Stwierdził, że o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w postępowanie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego nie decyduje wyłącznie powołanie się przez niego na ochronę uprawnień właścicielskich czy współwłaścicielskich konkretnej nieruchomości, ale ewentualność faktycznej ingerencji przez planowaną inwestycję w te uprawnienia.

Za pozbawione podstaw Sąd I instancji uznał twierdzenia organu, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie ogranicza przysługującego odwołującym się prawa do wykorzystywania i do rozporządzania nieruchomością gruntową o nr ewidencyjnym [...]. Stwierdził, że z akt sprawy nie wynika bowiem aby organ odwoławczy prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające.

Sąd wskazał w tym zakresie, że z akt sprawy wynika, że wymieniona nieruchomość znajduje się poza ustanowionym dla spornej inwestycji obszarem górniczym jak i terenem górniczym, których granice jak wynikało z załączonej mapy w znacznym stopniu pokrywają się. Zauważył, że z powołanej mapy wynikało również, że nieruchomość gruntowa [...] położona jest właściwie "wewnątrz działki inwestycyjnej", a więc dookoła graniczy z nią. Fakt ten w ocenie Sądu budził zasadnicze wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykorzystywania i rozporządzania nieruchomością skarżących.

Wobec stwierdzonych wątpliwości, Sąd I instancji uznał, że organ nie ustalił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności pozwalających na stwierdzenie czy stronie skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu koncesyjnym.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Minister Klimatu i Środowiska, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 w związku z art. 141 § 4, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. poprzez doręczenie stronom odpisu wyroku zawierającego sentencję z innej sprawy;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd innego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji, niż zgodność z prawem;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem granic niniejszej sprawy polegającym na uwzględnieniu subiektywnych odczuć strony przeciwnej i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt: SK19/15 (Dz. U. poz. 914), które nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonej decyzji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd wskazał, że ocena występowania interesu prawnego właściciela nieruchomości ma być badana poprzez obiektywne oddziaływanie na sferę jego prawa własności nieruchomości, ale oceny tej dokonał na podstawie subiektywnego przeświadczenia strony przeciwnej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu, że organ - skarżący kasacyjnie nie ustalił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności pozwalających na stwierdzenie czy stronie skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu koncesyjnym, w sytuacji gdy okoliczności te zostały ustalone;

6) art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez niezasadne zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie postanowieniem Sądu z dnia 3 sierpnia 2016 r.

2. prawa materialnego tj.:

1) art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten wskazuje kryterium umożliwiające dokonanie obiektywnej oceny występowania interesu prawnego właściciela nieruchomości w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż;

2) art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247 z poźn. zm.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten wiąże organy udzielające koncesji decyzją środowiskową.

Podnosząc te zarzuty kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony. Organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz stosownych kosztów postępowania rezygnując przy tym z kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej ramach zarzuty oraz ich argumentacja nie podważają prawidłowości kontroli i związanej z nią oceny rozstrzygnięć organów, jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Na wstępnie podkreślić trzeba, iż problem prawy wynikły w rozpatrywanej sprawie był już wcześniej przedmiotem rozważań NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r. (sygn.. akt II GSK 1126/18), które to rozważania i płynące z nich wnioski skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, podziela. Zasadnie Sąd I instancji, w analizowanej tu sprawie, zauważył, że wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 i 1339 oraz z 2021 r. poz. 234) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tegoż wyroku TK wskazał, że przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. w sposób jednoznaczny i wyraźny odbiera status strony postępowania koncesyjnego właścicielom (także użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, tj. przestrzeni, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wykonywania działalności w postaci wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla i prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji, oraz właścicielom nieruchomości położonych poza miejscami wykonywania robót geologicznych – niezależnie do tego, czy postępowanie koncesyjne dotyczy interesu prawnego tychże właścicieli (także: użytkowników wieczystych). Kwestionowana regulacja prowadzi do pozbawienia właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości uruchomienia procedury administracyjnosądowej w sprawach dotyczących udzielenia koncesji; pozbawiając ich bowiem praw strony w postępowaniu koncesyjnym, wyłącza w ten sposób możliwość zaskarżenia do organu odwoławczego decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin wydanych przez organ koncesyjny, a tym samym zamyka drogę do żądania przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji przez sąd administracyjny. Ponadto w postępowaniu koncesyjnym decyzja o udzieleniu koncesji w znacznej mierze opiera się na danych przedstawionych przez wnioskodawcę będącego jedyną stroną tegoż postępowania, podczas gdy może ona prowadzić do naruszenia praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które działalność objęta koncesją może negatywnie oddziaływać; trudno przyjąć, że w tych okolicznościach organ koncesyjny ma pełny obraz sytuacji i możliwość rozstrzygania z poszanowaniem indywidualnych interesów właścicieli tych nieruchomości. Niewadliwie Sąd I instancji ocenił, iż bez znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, że na mocy powołanego wyroku TK wymieniony wyżej przepis stracił moc dopiero z dniem 18 maja 2021 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 64 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje konstytucyjną zasadę ochrony prawa własność i innych praw majątkowych. Mając na uwadze powyższe gwarancje konstytucyjne, które nie mogą być iluzoryczne, przyjąć należy, że również w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przy wykładni przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. należało uwzględnić powyższe gwarancje konstytucyjne. (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Zauważyć trzeba, iż TK we wskazanym wyżej wyroku stwierdził, iż: "wartość w postaci szybkości postępowań koncesyjnych, w żadnym razie nie może być postrzegana jako wartość adekwatna i równoważna wobec prawa do sądu - nie może być traktowana jako wartość uzasadniająca pozbawianie tego istotnego prawa konstytucyjnego osób legitymujących się ważnym i oczywistym interesem prawnym, jednoznacznie uzasadniającym konieczność ich uczestniczenia w tychże postępowaniach na prawach strony. Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż Prokurator Generalny (nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., sygn. akt P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14) trafnie podniósł, że (...) W imię szybkości rozpoznania sprawy nie można (...) poświęcić ochrony praw podmiotowych. Uproszczenie i przyspieszenie może oczywiście dotyczyć kwestii formalnych, w żadnym wypadku nie może natomiast odnosić się do uprawnień stron wiążących się z obroną ich praw i interesów" (...). "Przyspieszenie i usprawnienie przebiegu postępowania koncesyjnego nie może (...) odbywać się kosztem pozbawienia właścicieli nieruchomości sąsiednich prawa zaskarżenia decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin do sądu administracyjnego. Nie może być zatem uzasadnionym konstytucyjnie motywem wprowadzenia kwestionowanej regulacji". Dalej TK podkreślił, że: "Wyżej przedstawionego stanowiska Trybunału, nawiązującego także do stanowiska Prokuratora Generalnego, nie może zmieniać argument Sejmu, według którego: "Ustawodawca zapewnił możliwość udziału skarżącej w postępowaniu dotyczącym warunków eksploatacji złoża i określeniu wymagań mających minimalizować immisje na etapie wydawania decyzji środowiskowej". Konstytucja domaga się, by prawo do sądu było respektowane w aspekcie każdej regulacji składającej się na obowiązujący system prawa - fakt, że jest respektowane na gruncie konkretnej ustawy, w żadnym razie nie może usprawiedliwiać jego pogwałcenia na gruncie innej ustawy." (s.10 uzasadnienia wyroku TK z 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15).

Trybunał Konstytucyjny uwzględnił we wskazanym wyżej wyroku, że w obecnym stanie prawnym, ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na otoczenie następuje w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zostało ono uregulowane w art. 71 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). TK zważył, że według przepisu art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jednak TK "podzielił wątpliwość, którą w toku postępowania wyraził sam Sejm. Wywiódł on wszakże, że uwzględniając literalne brzmienie powołanego przepisu, "można (...) powziąć wątpliwość, czy określenie wpływu planowanej inwestycji na otoczenie faktycznie stanowi przedmiot postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań inwestycji" - "Przedmiotem ochrony w tym postępowaniu jest (...) środowisko". Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, z punktu widzenia statusu podmiotów znajdujących się w sytuacji prawnej i faktycznej takiej jak ta, która została opisana w badanej skardze konstytucyjnej, nie rozwiązuje problemu ostateczna konstatacja Sejmu, przedstawiona w rozważanym aspekcie, według której "przepis ten ma na celu również ochronę otoczenia planowanej inwestycji, a w szczególności minimalizowanie jej negatywnego oddziaływania na sąsiadujący obszar (immisje)", zwłaszcza że nie wynika to z jego brzmienia, i poprzez to - może być on różnie rozumiany i stosowany w praktyce obrotu prawnego." (tamże).

W swoim wyroku TK podkreślił, że przepisy działu III prawa geologicznego i górniczego, zatytułowanego "Koncesje", przesądzają o tym, że w postępowaniu koncesyjnym rozstrzygane są kwestie bardzo istotne z punktu widzenia sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej (oraz podmiotów znajdujących się w sytuacjach tożsamych bądź podobnych) - w tym: bardzo istotne w aspekcie ich konstytucyjnych praw i wolności; daleko wykraczają one poza przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku." TK stwierdził, iż źródła interesu prawnego strony skarżącej poszukiwać należy odwołując się do treści art. 28 k.p.a zgodnie z którym mówi o tym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. "Cechami tego interesu jest to, że jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.(...) Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa." Nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jak i judykaturze, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Jak zasadnie stwierdzono w postanowieniu NSA z dnia 13 maja 2011 r. (sygn. akt II OZ 394/11) osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c.i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Sąd I instancji niewadliwie uznał, że: "w przypadku postępowania koncesyjnego stroną postępowania pozostaje ten podmiot, na którego sferę praw w tym przypadku prawa własności do własnej nieruchomości (art. 140 i następne kodeksu cywilnego) może oddziaływać planowana inwestycja, przy czym oddziaływanie to choć potencjalne ma być badane w ujęciu obiektywnym, a nie podlegać subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw. A zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w postępowanie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego nie decyduje wyłącznie powołanie się przez niego na ochronę uprawnień właścicielskich czy współwłaścicielskich konkretnej nieruchomości, ale ewentualność faktycznej ingerencji przez planowaną inwestycję w te uprawnienia." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Wskazać trzeba, iż fakt, iż decyzja wydana przez Wójta Gminy Płońsk, a dotycząca środowiskowych uwarunkowań planowanej inwestycji jest w świetle art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) jest wiążąca dla organu udzielającego koncesji, nie przesadza jeszcze kwestii oceny przymiotu strony w odrębnym postępowaniu jakim jest postępowanie w sprawie udzielenia koncesji. W każdym z tychże postępowań organy je prowadzące mają obowiązek ocenić czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Rację ma zatem Sąd I instancji podkreślając, iż twierdzenie Ministra Środowiska, że w żaden sposób zaskarżona decyzja nie ogranicza przysługującego odwołującym się prawa do wykorzystywania i do rozporządzania będącą ich własnością nieruchomością gruntową o nr ewidencyjnym [...], uznać należy za gołosłowne. "Z akt sprawy nie wynika bowiem aby organ odwoławczy prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające." Z tych powodów za niezasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej Ministra pomieszczone w punkcie 1 podpunkcie 5) oraz punkcie 2 podpunkcie 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej znajdujących się w punkcie 1 podpunktach 1) – 4) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich nie podziela. W skardze kasacyjnej organu (Minister Środowiska) najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, jest zarzut pomieszczony w punkcie 1 podpunkcie 1) i i 4) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez sporządzenie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w którym Sąd wskazał, że ocena występowania interesu prawnego właściciela nieruchomości ma być badana poprzez obiektywne oddziaływanie na sferę jego prawa własności nieruchomości, ale oceny tej dokonał na podstawie subiektywnego przeświadczenia strony przeciwnej" (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz "poprzez doręczenie stronom odpisu wyroku zawierającego sentencję z innej sprawy". Temu ostatniemu zarzutowi z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej towarzyszy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 w związku z art. 141 § 4, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. NSA zwraca uwagę, że tak ujęty zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie prawem określone elementy. To oznacza, że WSA w Warszawie nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Wniosek taki wynika z tego, że skoro przepis objęty zarzutem odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, to jego naruszenie może mieć miejsce wówczas gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera prawem określonych elementów. Zarzutu takiego nie można postawić uzasadnieniu wyroku w sytuacji, gdy strona twierdzi, że wadą formalną uzasadnienia jest sposób ujęcia elementów określonych przez art. 141 § 4 p.p.s.a., albo brak zgody strony, co do sposobu realizacji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd. NSA zaznacza i podkreśla, że prawidłowe od strony formalnej uzasadnienie wyroku ma zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., natomiast ich realizacja pozostawiona jest w dyspozycji sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, bowiem przepisy prawa w tym zakresie nie wprowadzają formalizacji, zatem nie opisują strony formalnej realizacji wymogów formalnych uzasadnienia. Wymogi w zakresie konstrukcji treści uzasadnienia są pozostawione sądowi. Ważne jest tylko to, by sąd sporządzając uzasadnienie czynił to w sposób na tyle jasny, aby możliwa była do przeprowadzenia kontrola kasacyjna wyroku.

W rozpoznawanej sprawie, poza sporem jest, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika stanowisko Sądu I instancji, zarówno w zakresie podstawy prawnej orzekania, jak i motywacji, która legła u podstaw rozstrzygnięcia przyjętego przez WSA. Zatem z tych powodów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji wskazał, iż organ oceniając występowanie interesu prawnego po stronie skarżących (właścicieli działki) ma czynić to poprzez kryterium obiektywnego oddziaływania na sferę ich prawa własności. Stwierdzenie organu wnoszącego skargę kasacyjna, iż WSA dokonał tego "na podstawie subiektywnego przeświadczenia strony przeciwnej" nie znajduje uzasadnienia w prawidłowo odczytywanym stanowisku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu sformułowanego w punkcie 1 podpunkcie 6) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez niezasadne zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie postanowieniem Sądu z dnia 3 sierpnia 2016 r. Art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż: "§ 1 Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym." Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze w razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 p.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, ze ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu (tak: M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska [w:] Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz. Red. R.Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 487). Zważywszy na fakt, iż w zaskarżonej do Sądu I decyzji z dnia 19 grudnia 2014 r. organ - Minister Środowiska, odmawiając przyznania przymiotu strony M. Z. i M. Z., powołuje się na treść art. 41 ust. 2 p.g.g., uznać trzeba zasadność oceny dokonanej przez WSA, iż toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 41 ust. 2 p.g.g. z art. 2 w zw. z art. 45 ust., a także w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut z punktu 1 podpunktu 1) petitum skargi kasacyjnej, sprowadzający się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych tam przepisów poprzez "doręczenie stronom odpisu wyroku zawierającego sentencję z innej sprawy". Taki błąd popełniony przez urzędnika sądowego, niezwłocznie naprawiony, niewątpliwie był naganny, ale w żadnym istotnym stopniu nie wpłynął na prawa stron tego postępowania sądowego, ani tym bardziej na wynik sprawy, a zatem nie ma podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Całkowicie niezasadne są zarzuty pomieszczony w punkcie 1 podpunkcie 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez WSA "2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przez Sąd innego wzorca kontroli zaskarżonej decyzji, niż zgodność z prawem; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem granic niniejszej sprawy polegającym na uwzględnieniu subiektywnych odczuć strony przeciwnej i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt: SK19/15 (Dz. U. poz. 914), które nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonej decyzji." Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że powołane przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. Naruszenie tych przepisów nie może w związku z tym stanowić samoistnej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. O naruszeniu przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną Ministra Środowiska. WSA w Warszawie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów ustrojowych, jak również art. 134 § 1 p.p.s.a., w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony (organu). Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne, jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z oceną ustalonego stanu faktycznego i prawnego dokonaną przez Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do ich naruszenia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.