Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 611/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1; art. 151 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr KKU-[...], po przeprowadzeniu postępowania o wznowienie postępowania, uchyliła decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] i utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że Gmina [...] nie nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie nieruchomości położonej w jednostce ew. [...], obręb [...], oznaczonej w ew. gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Organ I instancji zaznaczył, że ww. nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, ale nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż mocą decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1988 r., nr [...] o opłatach z tytułu zarządu na rzecz [...], pozostawała w jego zarządzie.

Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta [...] podnosząc, że decyzja o opłatach z tytułu zarządu nie stanowi dowodu na przekazanie nieruchomości w zarząd w rozumieniu ówczesnych przepisów.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lutego 2009 r. uchyliła w całości ww. decyzję Wojewody [...] i stwierdziła nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę własności ww. nieruchomości.

Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wnioskiem z [...] marca 2010 r., wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] listopada 2010 r., nr [...] wznowiła postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] odmówiła uchylenia decyzji z [...] lutego 2009 r. podnosząc, że decyzja o ustaleniu opłaty, a także protokół zdawczo-odbiorczy nie stanowią o przekazaniu nieruchomości w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu. Jednocześnie stwierdziła, że istnieniu prawa zarządu przeczą ponadto wykreślenia przedsiębiorstw państwowych z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, mające miejsce przed 27 maja 1990 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył Urząd Skarbowy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1408/11 oddalił ww. skargę podnosząc, że brak decyzji o ustanowieniu zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...] powoduje, iż nieruchomość nie należała do tego przedsiębiorstwa, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy. W ocenie WSA w sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1371/12, uwzględnił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] maja 2011 r., bowiem w składzie orzekającym, który wydał decyzję z [...] maja 2011 r. oraz decyzję z [...] lutego 2009 r., orzekał ten sam członek Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Pismem z [...] września 2014 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] uzupełnił wniosek o wznowienie postępowania, poprzez doręczenie ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] sierpnia 1972 r., nr [...] o przekazaniu w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony [...] w [...], m.in. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], dla której prowadzona była księga wieczysta KW nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] uchyliła decyzję z [...] lutego 2009 r. i utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji podała, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że z akt sprawy, a w szczególności z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.

Podniosła, że w celu ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie pojęcia "należące do". Jest to pojęcie normatywne i wiąże się z regulacją, zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W myśl tego art. terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że przedmiotowa nieruchomość, mocą ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...]sierpnia 1972 r., nr [...] została przekazana w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony [...] w [...], dla którego organem założycielskim był ówczesny Minister Przemysłu. Bez znaczenia dla oceny skutków prawnych ww. decyzji jest zarządzenie Nr [...] Naczelnego Dyrektora [...] z [...] listopada 1977 r. w sprawie podjęcia działań, zmierzających do dalszego integrowania środków i obiektów majątkowych oraz wspólnego wykorzystania tych środków i obiektów w ramach Zjednoczenia, jako wielkiej organizacji gospodarczej (WOG). Ponadto skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 1972 r. nie niweczy również późniejsze wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...] w [...].

Wskazując na powyższe organ uznał, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Organ wskazał ponadto, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. została doręczona Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...] września 2011 r., o czym rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/11. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 K.p.a.

Skarżąca na powyższą decyzję złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewyczerpującą i niedostateczną analizę i ocenę wpisów dokonanych w [...],

- art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że termin winien być liczony od dnia "doręczenia" decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], a nie od dnia ostatniego doręczenia stronom, które uczestniczyły w postępowaniu sygn. Akt [...],

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

W uzasadnieniu skargi podała, że nie kwestionuje, iż działka nr [...] została przekazana w 1972 r. w użytkowanie [...] w [...]. Podniosła, że od momentu przekazania w użytkowanie do dnia 27 maja 1990 r. upłynęło ponad 17 lat. W ocenie skarżącej w okresie tym mogło dojść do przekazania użytkowania innej jednostce, jak i do jego wygaśnięcia. O tym, że taka sytuacja mogła mieć miejsce świadczy wpis dokonany [...] czerwca 1982 r. w księdze wieczystej [...] na wniosek z [...] czerwca 1982 r., kiedy to w tej księdze (obejmującej wówczas działkę [...]) wykreślono zarząd i użytkowanie Zjednoczenia Przemyślu Wyrobów Metalowych w [...] (wpisane w miejsce zarządu i użytkowania [...] w [...]), pozostawiając jedynie Skarb Państwa jako właściciela.

Skarżąca podkreśliła, że w aktach [...] zachowały się dokumenty wskazujące, iż ówczesny organ właściwy w sprawach gospodarki terenami państwowymi - Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami - wniósł o wykreślenie wpisu prawa użytkowania [...] w [...] w [...] (pismo z [...] grudnia 1985 r.), a po stwierdzeniu, że wykreślenie to zostało już dokonane [...] czerwca 1982 r., nie zakwestionował prawidłowości tego wpisu (pismo z [...] lipca 1986 r.).

Zdaniem skarżącej organ winien był w sposób wyczerpujący dokonać analizy i oceny wpisów dokonanych w [...]. Organ ograniczył się tymczasem jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że skutków prawnych wynikających z decyzji z [...] sierpnia 1972 r. nie niweczy późniejsze wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...].

Ponadto zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjęła, iż z postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2143/11 wynika, iż decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. została doręczona Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...] w rozumieniu art. 109 K.p.a., jako stronie postępowania [...] września 2011 r., co skutkuje tym, że od tej daty należy liczyć bieg 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.

Skarżąca wskazała, że skarga na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. została złożona przez Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] września 2011 r., a więc w ciągu 3 dni od "doręczenia" decyzji Naczelnikowi. W takiej sytuacji bezzasadne byłoby przywracanie terminu do wniesienia skargi, a o przywróceniu tego terminu orzeka postanowienie WSA w Warszawie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2143/11.

Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OZ 355/12 wyjaśnił, że przy ustalaniu początku biegu terminu 30 dni do wniesienia skargi bierze się pod uwagę wyłącznie daty, w jakich nastąpiło doręczenie decyzji stronom, które uczestniczyły w postępowaniu. Zdaniem skarżącej analogiczna zasada obowiązuje przy ustalaniu terminów wynikających z art. 146 § 1 K.p.a., termin ten winien być zatem liczony nie od dnia "doręczenia" decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], lecz od dnia ostatniego doręczenia stronom, które uczestniczyły w postępowaniu. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że w postanowieniu sygn. akt I OZ 355/12 z 23 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, że decyzja z [...] lutego 2009 r. została doręczona Naczelnikowi, lecz że Naczelnik "dowiedział się o treści decyzji".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., oddalił powyższą skargę skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka, określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia określonych w art. 146 K.p.a. Sąd wskazał, że słusznie organ zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż istotne znaczenie dla ustalenia, czy określona nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego ma wyjaśnienie pojęcia "należące". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ujęte przez ustawodawcę pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi tutaj o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości, wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gmina mogła stać się właścicielem tej nieruchomości na podstawie art. 5 tej ustawy. Organ orzekający o komunalizacji z mocy ustawy musi natomiast zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli ustalenia organu komunalizacyjnego (wojewody) są pozytywne, to wydaje on stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzję stwierdzającą nabycie przez gminę własności z mocy prawa określonego mienia ogólnonarodowego.

Wyjaśnił, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Jeżeli zaś określona nieruchomość 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Przy czym ustanowienie zarządu czy użytkowania wymagało w tym czasie stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co wynikało z treści art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r. nie stanowiła mienia należącego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jest prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo uznał, że bez znaczenia dla oceny skutków prawnych ma okoliczność wykreślenia z księgi wieczystej prawa użytkowania przysługującego [...] w [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przed 27 maja 1990 r. wydana została decyzja o wygaszeniu wskazanemu podmiotowi prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, ustanowionego decyzją z [...] sierpnia 1972 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że tylko w przypadku wydania stosownej decyzji wygaszającej, ustanowione wcześniej prawo przestaje istnieć.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska [...], wnoszac o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec braku uchylenia decyzji, mimo wykazania przez skarżącą naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., wobec braku uchylenia decyzji, mimo wykazania przez skarżącą naruszenia przez organ orzekający w sprawie art. 146 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie zaistniała negatywna przesłanka, określona w tym przepisie, uniemożliwiająca uchylenie decyzji,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła swoją dotychczasową argumentację. Ponadto podniosła, że Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, organ prawidłowo stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 §1 pkt 5 K.p.a. oraz że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 K.p.a.", nie wyjaśnił natomiast podstawy tego rozstrzygnięcia, a w szczególności nie ustosunkował się do stanowiska skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania tj. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 836/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1530/15 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnił, że Sąd I instancji w zbyt ogólnikowy sposób odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu Gminy Miejskiej [...], dotyczącego błędnej wykładni art. 146 § 1 K.p.a. i przyjęcia, że termin wskazany w tym przepisie winien być liczony od dnia doręczenia decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], a nie od dnia ostatniego doręczenia stronom, które uczestniczyły w postępowaniu o sygn. akt KKU [...], co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym. To z kolei niewątpliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przy czym sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11). Uzasadnienie wyroku musi zawierać gruntowną analizę wszystkich zarzutów skargi, konfrontując je ze stanowiskiem organu oraz wyjaśniając jednoznacznie i z powołaniem się na konkretne przepisy prawa wszelkie ujawnione w sprawie wątpliwości, i to w takiej formie, która umożliwia Sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06). Tego rodzaju stan rzeczy zachodził w rozpatrywanej sprawie. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na ustaleniu, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Kwestia zaistnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej merytoryczne orzekanie w sprawie nie została odniesiona do okoliczności faktycznych sprawy. Sąd II instancji zauważył, że stronami postępowania zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r. objętą postępowaniem wznowieniowym, był Prezydent Miasta [...] (także jako reprezentant Skarbu Państwa) oraz Wojewoda [...], którzy przedmiotową decyzję otrzymali [...] marca 2009 r. Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...] decyzja została wprawdzie doręczona dopiero [...] września 2011 r., ale w sprawie istotne jest, że podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2009 r. Doręczenie decyzji nastąpiło w wyniku realizacji wniosku z [...] lipca 2011 r. Powyższe okoliczności winny być rozważone przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien odnieść się do podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących niewyczerpującego i niedostatecznego rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji niekompletnych ustaleń faktycznych. Strona skarżąca zarzuciła, iż organ nie dokonał wyczerpującej analizy i oceny wpisów dokonanych w księdze wieczystej [...], wskazując jakie okoliczności zostały przez organ pominięte i jakie miały one znaczenie w sprawie. Sąd nie odniósł się też, m.in. do wpisów w księdze wieczystej [...], zgodnie z którymi w miejsce zarządu i użytkowania [...] w [...] wpisano [...] w [...]. Wpisy te należał skonfrontować z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i poddać ocenie, uwzględniając nadto dokumentację zawartą w aktach [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie zaś do art. 190 ppsa, sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., I OSK 836/16, którym uchylono wyrok sądu I instancji.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa.

Uchylając wskazany uprzednio wyrok z 10 grudnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zbyt ogólnikowy i uniemożliwiający kontrolę instancyjną sposób odniósł się do zarzutu Gminy Miejskiej [...], dotyczącego przyjęcia, że termin wskazany w art. 146 § 1 K.p.a., winien być liczony w niniejszej sprawie administracyjnej od dnia doręczenia decyzji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...], a nie od dnia ostatniego doręczenia stronom. Przy czym zauważył, iż stronami postępowania zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2009 r., objętą postępowaniem wznowieniowym, był Prezydent Miasta [...] oraz Wojewoda [...], którzy przedmiotowe rozstrzygnięcie otrzymali [...] marca 2009 r. Tymczasem Naczelnikowi Urzędu Skarbowego [...] decyzja została wprawdzie doręczona dopiero [...] września 2011 r., ale w sprawie istotne jest, że podmiot ten nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2009 r. Doręczenie orzeczenia nastąpiło w wyniku realizacji wniosku z [...] lipca 2011 r.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, a Sąd I instancji nie odniósł się do tych twierdzeń, iż organ nie dokonał wyczerpującej analizy i oceny wpisów dokonanych w księdze wieczystej [...]. Sąd nie odniósł się do wpisów, zgodnie z którymi w miejsce zarządu i użytkowania [...] w [...] wpisano [...] w [...]. Wpisy te należał skonfrontować z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i poddać ocenie, uwzględniając nadto dokumentację zawartą w aktach [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obecnie rozpoznający skargę podzielił to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie zachodzi bowiem konieczność całościowego zbadania materiału dowodowego, a organ w zaskarżonej decyzji tego nie uczynił. Wnikliwej analizie powinny zostać poddane wpisy, dokonane w księdze wieczystej [...], zgodnie z którymi w miejsce zarządu i użytkowania [...] w [...] wpisano [...]. Wpisy te należało następnie skonfrontować z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i poddać ocenie, uwzględniając nadto dokumentację zawartą w aktach księgi wieczystej nr [...].

Konieczność dokonania takiej analizy wynika z tego, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy nie znajdują się dokumenty powołane w skardze, które jak twierdzi skarżący, zgromadzone są w zbiorze dokumentów księgi wieczystej, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, w postaci pisma z dnia [...] grudnia 1985 r., nr [...] (wskazującego, że Urząd Dzielnicowy wniósł o wykreślenie z księgi wieczystej wpisu o prawie użytkowania [...]) oraz pisma z dnia [...] lipca 1986 r., dotyczącego ww. wpisu. W aktach sprawy nie znajduje się też odpis zupełny księgi wieczystej [...]. Co prawda organ oparł się "na wypisie z księgi wieczystej", pozyskanym z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...], lecz wypis ten sporządzony został przez urzędnika. Nie jest natomiast odpisem urzędowym, sporządzonym przez sąd wieczystoksięgowy.

W ocenie składu orzekającego tylko skonfrontowanie dokonanych wpisów w księdze wieczystej, prowadzonej dla objętej postępowaniem nieruchomości, jak też wymienionej dokumentacji, zgormadzonej w zbiorze dokumentów księgi wieczystej nieruchomości, pozwoliłoby prawidłowo ocenić, komu w dacie komunalizacji przysługiwało prawo do niej. Oczywiście powyższe powinno zostać ocenione także przez pryzmat decyzji ustanawiającej zarząd na nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego.

Podkreślić należy, że stan faktyczny sprawy musi zostać ustalony w oparciu o dokumenty, które powstały kilkadziesiąt lat temu i są często niekompletne, czy też uszkodzone, przez co muszą zostać poddane szczególnie wnikliwej analizie. Jednocześnie jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych zarządu na nieruchomości nie można domniemywać i dlatego należy go wykazać za pomocą dokumentów określonych prawem. Zatem, z uwagi na archiwalny charakter materiału dowodowego sprawy, tylko zgromadzenie i ocena wskazanych dowodów może przyczynić się do zbadania prawdy materialnej i ustalenia stanu faktycznego w sposób prawidłowy.

Ponadto, w przypadku uznania, że zgromadzone dokumenty mają wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, organ ponownie rozpoznając sprawę będzie musiał zbadać, czy w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone art. 146 § 1 K.p.a., gdyż ich stwierdzenie warunkuje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Sąd obecnie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając słuszność stanowiska Sądu II instancji, zwracał uwagę, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] marca 2010 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który nie brał udziału w postepowaniu, dotyczącym komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Natomiast na skutek złożonego wniosku decyzja, objęta postępowaniem wznowieniowym, została mu doręczona dopiero w 2011 r.

W tych miejscu przywołać należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3012/14, w którym stwierdzono, iż 5 letni termin, określony w art. 146 § 1 K.p.a., ma charakter materialny, a jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu skutkuje bezwzględnym zakazem merytorycznego orzekania w sprawie. Dodatkowo upływ terminu jest okolicznością powodującą, że organu nie wiąże już ocena prawna i wskazania wynikające z treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Innymi słowy, organ nie może działać wbrew woli ustawodawcy, czyli z naruszeniem art. 146 § 1 K.p.a., aby wykonać to, do czego został zobowiązany przez sąd administracyjny. W konsekwencji upływu tego terminu, organ, działając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania, w tym wypadku w postaci upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a (por. C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010 r. oraz powołane tam piśmiennictwo).

Z kolei w wyroku z 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 687/16 (publ. LEX nr 2442277) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że upływ terminu, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., czyli 5 lat od daty doręczenia decyzji, należy liczyć od dnia ostatniego doręczenia orzeczenia osobom biorącym udział w tym postępowaniu administracyjnym jako strony, nie zaś osobie, która na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. domaga się wznowienia tego postępowania, której decyzja, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, nie była doręczona.

Uchylając orzeczenie Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w sprawie istotne jest, iż domagający się wznowienia postępowania nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. W ocenie Sądu nie sposób więc liczyć 5 letniego terminu, określonego w art. 146 1 K.p.a., od momentu, który nastąpił po złożeniu wniosku o wznowienie, tj. od późniejszego doręczenia decyzji objętej wznowieniem. Wynika to z tego, iż skoro dany podmiot nie brał udziału w postępowaniu, to bieg tego terminu rozpoczyna się w dniu dokonania doręczenia ostatniemu podmiotowi, który był uczestnikiem postępowania zwykłego. Kwestia zaś dokonania kolejnego doręczenia - już w toku postępowania wznowieniowego - nie może mieć żadnego wpływu na jego wynik. Skoro zapadła decyzja nie była doręczona Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, chociaż wnoszący powołał się na inną podstawę wznowienia, bieg terminu należy liczyć od daty doręczenia orzeczenia ostatniej osobie, biorącej udział w postępowaniu komunalizacyjnym, a nie od zdarzenia następującego po złożeniu wniosku o wznowienie doręczenia orzeczenia.

Powyższe powoduje, że ponownie rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podejmie próby pozyskania materiału dowodowego, w tym znajdującego się w zbiorach dokumentów ksiąg wieczystych, prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości, a następnie oceni zgromadzony materiał dowodowy pod względem wykazania istnienia zarządu przedsiębiorstwa państwowego nad nieruchomością w dacie komunalizacji. Po czym rozważy, czy w sprawie nie występuje negatywna przesłanka, określona w art. 146 § 1 K.p.a.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych postanowiono, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

-----------------------

1