Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2046/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 81c ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 4/12 w sprawie ze skargi M. B. i S. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2046 / 12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. B. i M. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości robót budowlanych.

Zaskarżony wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 24 stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku, po uprzedniej kontroli, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy wykonaniu utwardzenia powierzchni gruntu w miejscowości B. na działce nr [...], będącej własnością R. i P. M. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) organ zobowiązał R. i P. M. do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonywanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni gruntu na ww. działce z uwzględnieniem odprowadzenia wód opadowych. W dniu 27 kwietnia 2011 r. przedłożono organowi ocenę techniczną opracowaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sanoku na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu z oceny technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wynika, że utwardzenie części działki nr 314 zostało wykonane zgodnie ze sztuką i przepisami, a jego dalsza eksploatacja nie będzie powodować szkód dla działek sąsiednich. Udział terenu biologicznie czynnego jest wystarczający do przyjęcia wody powierzchniowej z terenu utwardzonego, zaś rosnące w pobliżu utwardzenia drzewa i krzaki dodatkowo wspomagają chłonność podłoża.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli właściciele działki sąsiadującej z działką nr [...] M. i S. B.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak stwierdził organ odwoławczy nie można kwestionować faktu, że utwardzenie części działki nr [...] kostką brukową zostało wykonane bez przewidzianego prawem zgłoszenia, jednakże przedmiot postępowania został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, utwardzenie części działki może być zaś dopuszczone do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Odwodnienie utwardzeń jest realizowane powierzchniowo na teren działki biologicznie czynny. Spadek terenu dojazdu i miejsca postojowego skierowany jest w kierunku południowym. Miejsce postojowe nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W przypadku wykonania robót budowlanych bez zgłoszenia winien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże skoro wykonane roboty budowlane z technicznego punktu widzenia są prawidłowe, to brak jest przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 51 tej ustawy. Nadto organ wskazał, iż ocena techniczna została sporządzona przez osobę z właściwymi uprawnieniami.

Skargę na powyższą decyzję złożyli S. B. i M. B., stwierdzając, że decyzja nie posiada podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego, a jej treść nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Sformułowano również szereg zarzutów wobec protokołu kontroli, załącznika do protokołu oraz przedstawionej oceny technicznej wykonania robót budowlanych. Nadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 81c ust. 4, art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do podejmowania decyzji przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego. Jak wskazał Sąd, jeżeli zostanie stwierdzony taki stan robót, który narusza prawo, ale w stopniu pozwalającym dostosować obiekt budowlany do tego, co wynika z przepisów budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponieważ sytuacje powyższe w niniejszej sprawie nie miały miejsca, uzasadnionym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na zgodność z przepisami zrealizowanych robót wskazuje treść oceny technicznej. Według autora ekspertyzy, utwardzenie części działki nr [...] w postaci wyłożenia kostką brukową na podbudowie żwirowej zostało wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i może być dopuszczone do dalszej bezpiecznej eksploatacji. Biegły, odpowiadając na zarzuty dotyczące biegu wód opadowych stwierdził, że wody opadowe z nawierzchni wykonanych utwardzeń nie powodują szkody dla działki i budynków. Nadto, organy wzywając inwestorów do przedłożenia ekspertyzy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 81c Prawa budowlanego, gdyż przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), organ nadzoru budowlanego mając wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego i chcąc dokładnie ustalić stan faktyczny budowy, ewentualne możliwości jego legalizacji, powinien przed wydaniem decyzji skorzystać z możliwości, jakie daje przepis art. 81c Prawa budowlanego.

Jak podkreślił Sąd w sprawie nie zaistniały okoliczności uprawniające organ do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Podnoszone przez skarżących zarzuty naruszenia prawa nie znajdują pokrycia w zebranym przez organ materiale dowodowym. Strony nie przedstawiły opinii biegłego podważającej stanowisko wyrażone w postępowaniu wyjaśniającym przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego oraz procesowego. W ocenie Sądu stan wykonanych robót budowlanych odpowiada obowiązującym regulacjom, a to musiało spowodować wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę (punkt I-wszy wyroku). O kosztach postępowania (punkt II-gi wyroku) orzeczono na mocy art. 250 tej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli S. B. i M. B., zaskarżając go w części, tj. odnośnie pkt I i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego a to:

1. art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że sporządzone w tej sprawie ekspertyzy dostatecznie wyjaśniają sprawę oraz poprzez brak zlecenia wykonania nowych ekspertyz bądź sporządzenia takich ekspertyz we własnym zakresie, mając na względzie to, że wykonane ekspertyzy były przez stronę skarżącą kwestionowane;

2. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na działce nr 314 położonej w miejscowości B. został wybudowany w sposób określony w przepisach techniczno- budowlanych i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz że posiada on odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej, a także poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przypadku osób skarżących;

3. art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego poprzez naruszenie podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego dotyczących zgodności rozwiązań architektoniczno- budowlanych z przepisami techniczno- budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej;

4. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, a taka zmiana dokonana została na działce nr 314;

II. naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7 K.p.a. poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek braku zlecenia wykonania kolejnej opinii technicznej wobec zarzutów do tej zalegającej w aktach,

2. art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie przez organy administracji strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a to o możliwości sporządzenia kolejnej opinii technicznej we własnym zakresie, wskutek czego strona skarżąca poniosła szkodę,

3. art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, tj. niedopuszczenia z urzędu dowodu w postaci kolejnej opinii technicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżących kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu na podstawie oświadczenia, że w całości ani w części nie zostały one uiszczone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawę umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stanowiło ustalenie organu o prawidłowości wykonanych przez inwestorów robót budowlanych tj. zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. Podstawę takiego ustalenia stanowiła ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, opracowana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Ocena ta została sporządzona w związku z postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Zauważyć trzeba, iż wydane na tej podstawie postanowienie ma charakter dowodowy i jego podstawowym celem jest dostarczenie organowi materiału dowodowego uzasadniającego wydanie jednej z decyzji przewidzianej w Prawie budowlanym w toczącym się już postępowaniu lub celem wszczęcia takiego postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 353/11- orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić trzeba, iż przedstawiona na wskazanej wyżej podstawie ocena lub ekspertyza, jak każdy dowód podlega regułom dowodowym przewidzianym w postępowaniu administracyjnym, jednakże z mocy art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego możliwość nakazania jej uzupełnienia, czy też przedstawienia nowej ma ograniczony charakter. Będzie to miało miejsce jedynie wówczas, gdy przedstawiona przez stronę ekspertyza niedostatecznie wyjaśnia sprawę będącą jej przedmiotem. Z tych też przyczyn w sytuacji, gdy organ oceniając ustalony stan faktyczny sprawy dojdzie do wniosku, iż złożona ocena techniczna lub ekspertyza jest pełna i w odpowiedni sposób wyjaśnia określone w postanowieniu wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zagadnienie, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, to organ nie ma podstaw do żądania sporządzenia kolejnych opinii.

Z powyższych przyczyn za bezzasadne należało uznać przedstawione w kasacji żądanie strony skarżącej odnośnie dopuszczenia z urzędu kolejnej opinii technicznej. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, w związku ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, zawartym w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że "strony nie przedstawiły opinii biegłego podważającej stanowisko wyrażone w postępowaniu wyjaśniającym przez osoby posiadające uprawnienia budowlane", stanowiło uwagę na temat sposobu kwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych na podstawie oceny przedstawionej przez inwestora. Stwierdzenie powyższe nie dotyczyło jednak ani obowiązku strony, ani tym bardziej organu, skoro w świetle przedstawionej opinii technicznej stan faktyczny sprawy nie był wątpliwy. W związku z powyższym oddaleniu podlegały zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Bezzasadny pozostawał również zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Formułowane przez skarżących żądanie poinformowania ich przez organ o możliwości sporządzenia własnej opinii technicznej nie mieści się w zakresie "okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenia praw i obowiązków stron". Zawarta w art. 9 K.p.a. zasada udzielania informacji nie może bowiem sprowadzać się do nałożenia na organ obowiązku udzielania stronom pomocy prawnej, czy zastępowania ich w podejmowanych czynnościach dowodowych tym bardziej, że podnoszona przez stronę skarżącą podstawowa kwestia odnośnie ewentualnego zalewania ich działki została przez organ wyjaśniona i nie było podstaw do kwestionowania tych ustaleń.

W konsekwencji powyższego, wobec braku skutecznego podważenia dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, bezzasadne pozostawały zarzuty naruszenia art. 81c ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego jak również § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro w stanie faktycznym sprawy ustalono, iż wody opadowe z nawierzchni wykonanych utwardzeń nie powodują szkody dla działki sąsiedniej.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należną od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.