Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 125/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Jan Grabowski Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 26 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1754/05 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 4 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy arbitrów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – w wyniku rozpoznania skargi P. W. – uchylił decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 4 lipca 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia 20 maja 2005 r., którą przy powołaniu – jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności art. 173 ust. 8 w związku z art. 173 ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) – określanej dalej skrótem "p.z.p.", skreślono skarżącego z listy arbitrów.

Sąd I instancji przyjął, iż Prezes Urzędu Zamówień Publicznych ustalił, iż P. W. nie złożył w terminie oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych. Wpłynęło ono bowiem bezpośrednio do organu w dniu 1 kwietnia 2005 r., a więc dzień po terminie. Organ zwrócił się do arbitra o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. W odpowiedzi P. W. pismem z dnia 22 kwietnia 2005 r. poinformował, że był przekonany o włożeniu do koperty zarówno oświadczenia o stanie majątkowym (dotarło ono do organu w dniu 30 marca 2005 r.), jak i oświadczenia co do toczących się przeciwko niemu postępowań karnych (o tym, że brakuje tego rodzaju oświadczenia skarżący został powiadomiony przez pracownika organu w dniu 1 kwietnia 2005 r. i tego samego dnia je dostarczył).

Według Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w tak ustalonym stanie faktycznym nastąpił brak wypełnienia dyspozycji art. 173 ust. 1 pkt 1 p.z.p. – nakładającego na arbitra obowiązek składania przez arbitra "oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania", co implikuje w myśl art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. konieczność wydania decyzji o skreśleniu z listy arbitrów.

Rozstrzygający organ nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem P. W. wywodzącego, iż zawarty w art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. zwrot "niezłożenie oświadczeń" należy tłumaczyć zamiarem ustawodawcy sankcjonowania skreśleniem z listy arbitrów tylko w przypadku braku złożenia obu oświadczeń wymienionych w art. 173 ust. 1 pkt 1, 2 p.z.p. (tj. w zakresie stanu majątkowego oraz postępowań karnych), a nie tylko jednego z nich. Ponadto Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podkreślił materialnoprawny charakter terminu wskazanego w art. 173 ust. 1 p.z.p., oznaczający niemożliwość jego przywrócenia (czego domagał się też zainteresowany arbiter).

Uchylając w wyniku skargi P. W. opisane decyzje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (skarga zarzuciła im naruszenie art. 9 i 10 § 1 k.p.a. z powodu braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie i uniemożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia, wadliwe przyjęcie rozszerzającej interpretacji art. 173 § 1 pkt 7 p.z.p., który jest przepisem wyjątkowym i wprowadza sankcje skreślenia z listy arbitrów tylko w razie niezłożenia obu oświadczeń określonych w art. 173 ust. 3 p.z.p., a także uchybienie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. Nr 78, poz. 483/ - powoływanej dalej jako Konstytucja RP – z racji powoływania się przez organ na brak możliwości przywrócenia terminu wskazanego w art. 173 ust. 3 p.z.p.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zdaniem Sądu I instancji z brzmienia art. 173 ust. 3 pkt 1 p.z.p. wyraźnie wynika, iż arbiter ma obowiązek złożenia w zakreślonym terminie materialnoprawnym oświadczenia tylko w sytuacji, gdy toczy się przeciwko niemu postępowanie karne. Do oświadczenia dołączona musi być też wtedy informacja dotycząca przedmiotu postępowania.

Z treści analizowanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek składania oświadczenia negatywnego w sytuacji, gdy przeciwko arbitrowi nie toczy się postępowanie karne. Omawiana regulacja nie stanowi o obowiązku składania oświadczeń przez arbitra, czy toczą się przeciwko niemu postępowania karne, lecz oświadczenie o toczących się przeciwko arbitrowi postępowaniach karnych (wraz z informacją o ich przedmiocie).

Za przedstawionymi wnioskami wypływającymi z wykładni językowej art. 173 ust. 1 pkt 1 p.z.p. przemawia też w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględnienie sankcji przewidzianej ust. 6 pkt 7 p.z.p. – tj. skreślenia z listy arbitrów. W razie gdy przeciwko arbitrowi nie toczą się żadne postępowania karne, to sankcjonowanie go skreśleniem z listy arbitrów za to, że nie powiadomił o tym w terminie do dnia 31 marca Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych stanowiłoby nadinterpretację zapisów ustawowych. Rozszerzająca zaś interpretacja zapisów ustawowych, dokonana na niekorzyść strony, bo prowadząca do utraty nabytych uprawnień jest niedopuszczalna.

Brak oświadczenia arbitra o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych należy uznać za informację, że tego rodzaju postępowania się nie toczą.

Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji z art. 173 ust. 3 pkt 1 p.z.p. wynika krańcowa data złożenia przez arbitra oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych (wraz z informacją o ich przedmiocie), co nie oznacza, że arbiter nie powinien wcześniej zawiadomić Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o tego rodzaju faktach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył przy tym, że samo złożenie przez arbitra oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniu karnym nie skutkuje jeszcze skreśleniem go z listy arbitrów. W myśl bowiem art. 173 ust. 6 pkt 4 p.z.p. skreślenie z listy arbitrów przed upływem kadencji następuje dopiero na skutek prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne. Zgodnie zaś z art. 173 ust. 9 p.z.p. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zawiesza arbitra w jego prawach i obowiązkach w przypadku postawienia arbitrowi zarzutu popełnienia przestępstwa przekupstwa lub innego przestępstwa popełnionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych.

W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu Zamówień Publicznych zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

I) art. 173 ust. 3 pkt 1 p.z.p. polegającą na przyjęciu, że:

– arbiter nie ma obowiązku złożenia raz do roku (do dnia 31 marca) oświadczenia o toczących się wobec niego postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania, jeżeli w dacie składania oświadczenia takie postępowania się nie toczą,

– brak oświadczenia arbitra o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych jest równoznaczny z informacją, że postępowania takie się nie toczą,

– data wskazana w tym przepisie w istocie nie wyznacza terminu, w którym arbiter ma obowiązek złożenia "przedmiotowego oświadczenia", gdyż obowiązek ten aktualizuje się z chwilą wystąpienia "okoliczności wskazanych w tym przepisie",

II) art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. polegającą na przyjęciu, że w przypadku niezłożenia przez arbitra oświadczenia z art. 173 ust. 1 pkt 1 p.z.p. "wobec nietoczących się przeciwko niemu postępowań karnych, Prezes Urzędu nie ma podstaw do skreślenia arbitra z listy arbitrów".

Wnioski skargi kasacyjnej zmierzały do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes Urzędu Zamówień Publicznych podniósł w szczególności, iż przyjęcie braku obowiązku arbitra składania oświadczenia o toczących się wobec niego postępowaniach karnych – jeżeli takie się nie toczą -powoduje pozbawienie właściwego organu wiedzy odnośnie istotnych okoliczności dotyczących arbitra, a tym samym "możliwości wykonania obowiązku ustawowego". W razie bowiem, gdy arbiter nie złoży oświadczenia – kwestią otwartą pozostaje, czy istotnie nie toczy się przeciwko niemu postępowanie karne, czy też "może takie postępowanie się toczy, a arbiter zataił ten fakt". Prezes Urzędu Zamówień Publicznych nie ma żadnych narzędzi pozwalających na ustalenie, która z tych okoliczności w rzeczywistości ma miejsce i w efekcie spełnienia obowiązku prawidłowego prowadzenia listy arbitrów (dbałości, aby na tej liście znajdowały się wyłącznie osoby spełniające kryteria określone ustawą).

Zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych przyjęcie wykładni językowej jest w konkretnym przypadku niewystarczające i dla ustalenia treści normy zawartej "w art. 173 ust. 6 pkt 7 w zw. z art. 173 ust. 3" p.z.p. należy odwołać się do wykładni celowościowej (której zastosowanie umożliwi mu dopiero wypełnienie obowiązków związanych z prowadzeniem listy arbitrów – zwłaszcza określonych w art. 173 ust. 2, 8, 9 p.z.p.).

Ponadto skarga kasacyjna podniosła, że w p.z.p. "nie zawarto sposobu interpretacji" niedokonania przez arbitra czynności wskazanej w jej art. 173 ust. 3 pkt 1. Przepis ten nie tworzy żadnych domniemań. W braku zaś domniemania prawnego organ administracji publicznej nie może przyjmować zaniechania złożenia stosownego oświadczenia, jako wykonania nałożonego obowiązku.

Podkreślenia wymaga również według skargi kasacyjnej, że art. 173 ust. 3 p.z.p. wyznacza termin odnoszący się do obowiązku złożenia oświadczenia o toczących się przeciwko arbitrowi postępowaniach karnych (zdaniem Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych Sąd I instancji przyjął zaś, że wymieniony przepis terminu tego nie wyznacza, gdyż obowiązek powiadomienia o toczących się postępowaniach karnych aktualizuje się zawsze z chwilą, gdy postępowanie karne przeciwko arbitrowi zacznie się toczyć).

W ocenie skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niekonsekwentnie stosował w sprawie różne rodzaje wykładni.

Odpowiadając na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie. Zgadzając się z argumentacją przedstawioną w zaskarżonym wyroku, będący stroną w niniejszej sprawie arbiter zaakcentował, iż art. 173 ust. 3 pkt 1 p.z.p. mówi o "toczących się" postępowaniach karnych, a wskazany w tym przepisie obowiązek poinformowania o przedmiocie toczących się postępowań karnych ma związek z powinnością Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych zawieszenia arbitra w jego prawach i obowiązkach w przypadku postawienia mu zarzutu popełnienia przestępstwa przekupstwa lub innego przestępstwa popełnionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej.

Należy przy tym brać pod uwagę możliwość zmiany zarzutów w ramach toczącego się postępowania karnego.

Zakwestionowania wymaga również stanowisko, że tylko oświadczenie arbitra, które nie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej stanowi dla Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych jedynie źródło wiedzy o postępowaniach karnych toczących się przeciwko arbitrowi.

Niezależnie od popierania argumentacji przedstawionej w zaskarżonym wyroku, P. W. podtrzymywał swe, wcześniej juz prezentowane w skardze twierdzenie, iż sankcję przewidzianą w art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. stosować można tylko w przypadku niezłożenia obu oświadczeń, o których mowa w art. 173 ust. 3 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej, jako p.p.s.a., wynika związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, które – poza braną pod rozwagę nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) wyznacza zakres badania legalności orzeczenia sądu I instancji.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem sprawę jedynie w płaszczyźnie zgłoszonej w skardze kasacyjnej podstawy – tj. naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył wykładni art. 173 ust. 3 pkt 1 oraz art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p.

Brzmienie pierwszego z wymienionych przepisów jest następujące:

"Arbiter składa Prezesowi Urzędu co roku do dnia 31 marca oświadczenie o:

1) toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych wraz z informacją dotyczącą przedmiotu postępowania,

2) swoim stanie majątkowym według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedniego".

Stosownie natomiast do art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p. arbitra skreśla się z listy arbitrów w razie "niezłożenia oświadczeń, o których mowa w ust. 3", a skreślenia dokonuje Prezes Urzędu w drodze decyzji administracyjnej (ust. 8).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy te tworzą normę prawną o charakterze restrykcyjnym, której treść należy ustalać przede wszystkim w drodze wykładni gramatycznej przez nadawanie niezdefiniowanym pojęciom znaczenia uwzględniającego właściwości języka (np. potocznego, technicznego), w którym interpretowane przepisy są zredagowane.

Kierując się tym należy mieć na uwadze, że przewidziane w art. 173 ust. 3 pkt 1 oświadczenie składa się z dwóch członów, które muszą się w nim znaleźć łącznie, co wynika z użytego tu przyimka "wraz". W potocznym rozumieniu przyimek ten może być używany w trzech znaczeniach: wspólnie z kimś w tym samym czasie lub miejscu, kiedy zachodzi drugie zdarzenie albo łącznie z czymś należącym do większej całości – i to każdorazowo razem (por. np. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, PWN Warszawa 2003, t. 4, s. 507). W rezultacie arbiter nie może ograniczyć się tylko do złożenia oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych ani do zamieszczenia w nim jedynie informacji dotyczącej przedmiotu tych postępowań, gdyż każda z tych części istniejąca osobno nie byłaby pełnym oświadczeniem nadającym mu treść niezbędną do oceny jej wpływu na sytuację prawną arbitra. Przykładowo arbiter może być zawieszony w prawach i obowiązkach w razie postawienia mu zarzutu popełnienia przestępstwa przekupstwa lub innego przestępstwa popełnionego w celu osiągnięcia korzyści majątkowych (art. 173 ust. 9 p.z.p.). W innych wypadkach dane zamieszczone w oświadczeniu arbitra nie wpłyną na jego zawieszenie lub skreślenie z listy arbitrów uzależnione dopiero od prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne (art. 173 ust. 6 pkt 4). Dopiero w razie niezłożenia omawianego oświadczenia Prezes Urzędu musi podjąć decyzję o skreśleniu arbitra z listy arbitrów bez względu na to, jakie postępowania karne przeciwko niemu się toczą i czego dotyczą. Jest to racjonalna sankcja za zatajenie faktów, o jakich arbiter obowiązany jest poinformować Prezesa Urzędu.

Przy takiej składni omawianego przepisu kształtującej sposób jego rozumienia, nie jest dopuszczalne wywodzenie z niego obowiązku składania przez arbitra co roku do dnia 31 marca oświadczenia negatywnego – w dodatku pod rygorem skreślenia go z listy arbitrów. Nie można bowiem wskazywać i opisywać faktów, zdarzeń lub sytuacji, które nie istnieją.

Uwzględnienie powyższych wywodów przesądza o konieczności uznania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku za odpowiadający prawu i oddalenia z tego powodu skargi kasacyjnej.

W kwestii eksponowanej w skardze kasacyjnej przydatności do celów służbowych oświadczenia arbitra, że nie toczą się przeciwko niemu postępowania karne należy stwierdzić, iż przy braku zobowiązującego do tego przepisu nie jest to sfera wykładni prawa, ale jego stanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska, iż na ocenę wynikających z obowiązującego prawa obowiązków arbitra mógł rzutować brak ustanowienia domniemania prawnego, o którym wspomina skarga kasacyjna.

Zważyć też wypada, iż ustalenie w niniejszej sprawie znaczenia normy prawnej poprzez wykładnię językową nie wymagało uzupełniającego, czy też zastępczego posługiwania się interpretacją celowościową, którą wskazywał Prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Przy trafnym, z przyczyn już wskazanych, rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonym wyroku, uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mogło spowodować – akcentowanie polemicznych fragmentów uzasadnienia tego wyroku dotyczących:

– obowiązku arbitra składania oświadczenia o toczących się przeciwko niemu postępowaniach karnych już z chwilą jego wszczęcia (dzień 31 marca to wg Sądu I instancji "krańcowy" termin do złożenia omawianego oświadczenia),

– oraz uznania, że brak złożenia przez arbitra oświadczenia o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu karnym jest równoznaczny z informacją o nieistnieniu tego rodzaju faktów.

Wskazane wywody Sądu I instancji były zbędne dla ustalenia znaczenia normy prawnej wynikającej z art. 173 ust. 3 pkt 1 i art. 173 ust. 6 pkt 7 p.z.p., a w szczególności nie rzutują one na zasadność przyjęcia wniosku, iż na gruncie omawianej regulacji sankcja skreślenia z listy arbitrów występuje tylko wtedy, gdy arbiter nie dostosował się do wymogów, które zostały na niego nałożone.

Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.