Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1169/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 09.09.2015 r. Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 Nr 193, poz. 687 z późn. zm.), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego orzekł o :

o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obi. [...], jedn. ewid. K., która z dniem 21.07.2014 r. stała się własnością Gminy - w kwocie [...] zł (osiemset dwadzieścia cztery tysiące osiemset złotych - wartość prawa własności ww. nieruchomości,

o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz J. S. - dotychczasowy właściciel ww. nieruchomości,

o zobowiązaniu Gminy reprezentowanej przez Prezydenta Miasta do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania jednorazowo,

w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta, przekazanego do rozpatrzenia Staroście przez Wojewodę, postanowieniem znak: [...] z dnia 17.08.2012 r., Starosta wydał w dniu 28.05.2013 r. decyzję znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa dróg zewnętrznych 11KD(D), 5KD(L) oraz fragmentów 1KD(Z), 6KD(D), 9KD(D) dla obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego w K., G.; Przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; budowa przystanków dla komunikacji zbiorowej autobusowej; budowa murów oporowych; wyburzenia istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowanym układem drogowym". Od powyższej decyzji wniesiono dziewięć odrębnych odwołań do organu II instancji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 Nr 193, poz. 687 z późn. zm.) po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda wydał w dniu 21.07.2014 r. ostateczną decyzję znak: [...], w której uchylił fragment decyzji Starosty z dnia 28.05.2013 r. dotyczący działki nr [...], obr. [...], jednostka ewidencyjna K. i odmówił w tym zakresie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej. Ponadto Wojewoda zmienił poszczególne zapisy znajdujące się w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do ww. decyzji oraz zmienił fragmenty decyzji Starosty dotyczące interesów osób trzecich,

a także terminów rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W pozostałej części zaskarżona decyzja Starosty z dnia 28.05.2013 r. została utrzymana w mocy niezmieniona.

Organ wskazał dalej, że zgodnie z art. 12 ust. 4a oraz ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe, w dniu 18.08.2014 r. przed Starostą z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K., której prawo własności nabyła Gmina, na podstawie ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy ww. ostateczną decyzją Wojewody z dnia 21.07.2014 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta stwierdził dalej, że zasadnicze znaczenie ma kwestia określenia stanu prawnego nieruchomości na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi podstawę określenia kręgu osób, którym przysługują na ten dzień prawa

do nieruchomości. Krąg stron postępowania należy więc ustalić na podstawie stanu prawnego nieruchomości określonego w księdze wieczystej, zbiorze dokumentów

lub innych dokumentach potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym w dniu wydania ostatecznej decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe.

Na podstawie treści ujawnionej w księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...] (z której w wyniku podziału powstała działka nr [...] - wydzielona pod inwestycję drogową), ustalono, że według stanu na dzień 21.07.2014 r. tj. na datę wydania ostatecznej decyzji Wojewody znak: [...], utrzymującej w części w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 28.05.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dziale II jako właściciel nieruchomości ujawniony był J. S.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym poprzez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wynika

z art. 134.1 ww. ustawy "Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi,

z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości." Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Starosta zauważył, że § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Zgodnie z aktualnym brzemieniem § 36 ust. 1 tego rozporządzenia "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 i nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji." Natomiast w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W związku z tym organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K., według jej stanu na dzień 28.05.2013 r., tj. na datę wydania ww. decyzji Starosty

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 24.03.2015 r. operat szacunkowy, określając w nim wartość prawa własności ww. nieruchomości.

W ww. operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że zgodnie ze stanem na dzień 28.05.2013 r. wyceniana działka położona była na terenie obszaru, który był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "G." przyjęty Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 25.10.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "G.", zgodnie z którym działka nr [...] położona jest w terenach stanowiących tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oznaczonych na mapie symbolem: 3MW/MN (na obszarze o pow. 615m2), częściowo w terenach dróg publicznych - drogi dojazdowe oznaczone na mapie symbolem: 11KD(D), terenach trasy tramwaju szybkiego oznaczonych na mapie symbolem: 1KD(T), terenach dróg publicznych oznaczonych na mapie symbolem: 6KD(L). Obszar zajęty pod drogi publiczne i komunikację: 615m2.

Z treści przedmiotowego operatu szacunkowego wynikało także, że wycenianą nieruchomością jest zabudowana nieruchomość gruntowa o pow. 0,1230 ha, składająca się z działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]. Działka została wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1493 ha. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny była zabudowana i według stanu na dzień wydania decyzji ZRID stanowiła część dawnego gospodarstwa rolnego i sadu, użytkowanego jak ogród przydomowy zabudowany budynkiem gospodarczym (szopą). Przed wydzieleniem kształt nieruchomości średnio korzystny, zbliżony do litery "L" o wymiarach ok. 65m na 40m, dostępność komunikacyjna dobra - nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Sąsiedztwo nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Działka jest w zasięgu infrastruktury technicznej: wodociągu, kanalizacji, energii elektrycznej, gazu. Na dzień 28.05.2013 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek gospodarczy jednokondygnacyjny, częściowo podpiwniczony, o konstrukcji mieszanej: murowano-drewniany, kryty dachówką ceramiczną. Powierzchnia użytkowa wynosi 147m2 (parter: 99m2, piwnica 48m2), powierzchnia zabudowy 159m2. Wysokość do okapu dachu wynosi 4,40m, wysokość pomieszczeń w stodole zróżnicowana (podwieszany strop z desek jako strych na siano oraz nadbudowana posadzka stanowiąca strop podpiwniczonej części stodoły) od 4,17m do 6,7m. Wysokość pomieszczeń w piwnicy 2,20m. Budynek jest dawną stodołą do magazynowania i przetwarzania płodów rolnych w nieistniejącym obecnie gospodarstwie rolnym. Rok budowy lata 70-te XX wieku. Stan techniczny pogorszony, do remontu. Budynek wykazuje także wysokie zużycie funkcjonalne. Na działce znajdowały się również składniki roślinne w postaci krzewów i drzew, które przedstawia tabela zamieszczona na stronie 8 operatu szacunkowego.

W przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy zamieścił przeprowadzoną dla potrzeb wyceny analizę transakcji nieruchomościami na rynku gruntów zabudowanych o przeznaczeniu pod drogi oraz rynku gruntów zabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną. W wyniku analizy nie stwierdzono wystarczającej ilości wiarygodnych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszanym, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz przeznaczeniu pod tereny komunikacyjne, które były zabudowane podobnymi obiektami budowlanymi oraz posiadającymi podobne składniki roślinne, jak nieruchomość wyceniana. W związku z powyższym analizie poddano rynek gruntów niezabudowanych o przeznaczeniu jak wyżej.

W wyniku obliczeń przedstawionych w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż pomimo że zgodnie z informacjami z rynku średnie ceny jednostkowe działek pod drogi ([...] zł/m2) są niższe od cen jednostkowych transakcji działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] zł/m2), dla rozpatrywanego przypadku wartość przedmiotu wyceny według dotychczasowego sposobu użytkowania (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) jest niższa ([...] zł/m2) niż dla alternatywnego (drogowego) przeznaczenia ([...] zł/m2).

Cel wywłaszczenia powoduje zatem zwiększenie wartości przedmiotu wyceny i zgodnie z tzw. "zasadą korzyści" większą wartość wywłaszczonej nieruchomości otrzymujemy dla alternatywnego sposobu użytkowania. W tym stanie rzeczy określono wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości przyjmując alternatywny sposób użytkowania na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym.

Wartość gruntu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. została oszacowana na kwotę [...] zł (siedemset siedemdziesiąt dziewięć tysięcy osiemset złotych) - cena jednostkowa m2 wycenianego gruntu wynosi [...] zł, wartość składników roślinnych wynosi [...] zł (pięć tysięcy sześćset złotych), natomiast wartość składników budowlanych stanowi kwotę [...] (trzydzieści dziewięć tysięcy czterysta złotych), co daje łącznie kwotę odszkodowania równą [...] zł (osiemset dwadzieścia cztery tysiące osiemset).

Zdaniem organu pierwszej instancji z powyższego wynika, że wybranej techniki oraz metody szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy dokonał we właściwy sposób, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane. Operat szacunkowy został zweryfikowany przez organ prowadzący postępowanie pod względem formalnym - dokonano analizy poprawności wyliczeń, prawidłowości opisu przedmiotu wyceny, jak również zgodności z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy, określający wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony zgodnie

z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych.

Starosta stwierdził, że w tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zapłata ustalonego decyzją odszkodowania winna nastąpić jednorazowo, w terminie 14 dni od daty, z którą niniejsza decyzja stanie się ostateczna, przez Gminę, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta, jako podmiot na rzecz którego nastąpiło przeniesienie prawa własności.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, zarzucając Staroście w przedmiocie ustalenia odszkodowania oparcie się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestii wyceny budynku gospodarczego znajdującego się na przedmiocie wyceny, zdaniem biegłego częściowo podpiwniczonego, co jest rozbieżne z informacjami zawartymi w decyzji ZRID Starosty z dnia 28 maja 2013 r. znak: [...] wskazującej, że budynek gospodarczy jest jednokondygnacyjny i niepodpiwniczony.

Ponadto Strona odwołująca złożyła pismo nawiązujące do złożonego uprzednio odwołania, w którym między innymi podniosła, iż autor sporządzonej wyceny przeprowadził analizę rynku nieruchomości niespełniających kryterium nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, bowiem materiał porównawczy zawierał udział we współwłasności nieruchomości. Ponadto skarżąca Gmina podniosła, że w efekcie prowadzonych przez rzeczoznawcę analiz doszedł on, a w ślad za biegłym, organ I instancji do zaskakującego (w kontekście wcześniejszej analizy rynku) wniosku, że nieruchomość wyceniana w przeznaczeniu drogowym ma wartość wyższą, niż w przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Zdaniem strony odwołującej konkluzja biegłego jest błędna, bo oparta na nieprawidłowych założeniach (szerzej: pismo odwołującej z 16 maja 2016 r. nr [...]).

Wojewoda decyzją z dnia 03.08.2016 r. znak: [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Gminy, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z 9 września 2015r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa normującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Zdaniem Wojewody opinia taka nie może sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i szczegółowo uzasadnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, a także na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej. Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego: jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego " (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I S.A. 833/00). Powyższe oznacza, iż "organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, i skontrolować prawidłowość tego rozumowania " (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VIII S.A./Wa 74/07).

Wojewoda stwierdził, w powołaniu się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ administracji nie jest związany opinią rzeczoznawcy. Dowód ten podlega swobodnej ocenie co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków, niejasności, itd. Na nim spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Skoro przedmiotem oceny operatu jest prawidłowość jego sporządzenia, to ocena ta musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Ocena prawidłowości operatu obejmować musi takie kwestie jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy, ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności

z przepisami.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1 - 3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Wojewoda wskazał na zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Jak określił ustawodawca

w art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 tej regulacji wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonujący określenia wartości nieruchomości winien mieć również na uwadze dyspozycję § 4 ust. 1-4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z uwagi na powyższe unormowania prawne organ odwoławczy stwierdził, że autor sporządzonej wyceny dla przedmiotu wyceny, położonego w dniu określania stanu (28 maja 2013 r.) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "G.", w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oznaczonej symbolem "3MW/MN" (na obszarze o pow. 615 m2), częściowo - tereny dróg publicznych - drogi dojazdowe oznaczone na mapie planu symbolem ,,11KD(D)", tereny trasy tramwaju szybkiego oznaczonego na mapie symbolem ,,1KD(T)" - tereny dróg publicznych - drogi lokalne oznaczonym na mapie planu symbolem ,,6KD(L), wartość przedmiotu wyceny określił na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym z terenu jednostek ewidencyjnych K. oraz Ś. miasta K. Powyższe poprzedzone było stwierdzeniem zawartym w operacie szacunkowym oraz piśmie biegłego z 27 grudnia 2015 r., zgodnie z którym w wyniku obliczeń ustalono, iż pomimo, że stosownie do informacji z rynku średnie ceny jednostkowe działek przeznaczonych pod drogi ([...] zł/m2) są niższe od cen jednostkowych transakcji działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] zł/m2) dla rozpatrywanego przypadku wartość przedmiotu wyceny według dotychczasowego sposobu użytkowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] zł/m2) oraz pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ([...] zł/m2) są niższe do alternatywnego (drogowego) przeznaczenia ([...] zł/m2).

Odnosząc się natomiast do informacji zamieszczonych w piśmie odwołującej z 18 maja 2016 r. organ odwoławczy zauważył, iż "realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest możliwa wyłącznie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych " tj. również z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (w tym drogi wewnętrzne) i których stroną były jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa, a także osoby fizyczne i prawne." (opracowanie Ministra Transportu i Budownictwa "Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych", Warszawa 2012).

Transakcje takie winny oczywiście spełniać kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny, jak również, stosownie do treści § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego transakcjom takim nie mogły towarzyszyć szczególne warunki zawarcia transakcji.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zaznaczył, iż rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił w sposób wystarczający wątpliwości powstałych w związku z uwagami strony odwołującej, która w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 9 września 2015 r. wskazała, iż zgodnie z treścią decyzji ZRID z dnia 28 maja 2013 r. w części dotyczącej projektu rozbiórki znajduje się następujący opis: "budynek gospodarczy zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym [...], obr. [...] K. Przedmiotowy obiekt to jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony budynek gospodarczy", w kontekście wyceny przez biegłego budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego, częściowo podpiwniczonego o konstrukcji mieszanej murowano - drewniany.'''

W celu jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowy budynek w dniu określania stanu (28 maja 2013 r.) był częściowo podpiwniczony, organ odwoławczy pismem z 8 lutego 2016 r. zwrócił się do biegłego o nadesłanie dokumentów jednoznacznie wskazujących, iż ww. obiekt jest częściowo podpiwniczony, a tym samym, iż dokonano właściwej wyceny niniejszego składnika budowlanego.

W odpowiedzi na powyższe pismo rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 24 lutego 2016 r. poinformował, że " jak wynika z decyzji Starosty z dnia 28 maja 2013 r. budynek nie posiada dokumentacji archiwalnej. Autor operatu również nie jest w posiadaniu dokumentacji technicznej budynku z daty wywłaszczenia. Dokumentami jednoznacznie wskazującymi, iż obiekt podlegający wycenie jest częściowo podpiwniczony jest protokół z oględzin wraz ze zdjęciami, opisujący stan nieruchomości w dniu 20.03.2015 r.. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z kolei w piśmie Starosty z dnia 22 kwietnia 2016r. organ ten wyjaśnia (w odpowiedzi na pismo tut. organu z dnia 17 marca 2016r.): "Starosta nie dysponuje stosownymi dokumentami potwierdzającymi stan faktyczny nieruchomości z dnia wydania decyzji znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. z dnia 28 maja 2013 r. Jako dowód świadczący o stanie nieruchomości określonym na właściwą datę, przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 24.03.2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego(...). Zapisy zawarte w ww. decyzji ZRID, dotyczące będącego przedmiotem zastrzeżeń budynku, zostały oparte na informacjach przedstawionych w przedłożonym przez Prezydenta Miasta wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej sygnowanym datą 15.02.2013 r. (...)".

Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że stosownie do regulacji art. 86 Kpa, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.

Wojewoda stwierdził, że skoro dotychczas organ pierwszej instancji nie poczynił odpowiednich ustaleń w zakresie stanu budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna K., a w szczególności jego częściowego podpiwniczenia, bądź braku podpiwniczenia, na dzień 28 maja 2013 r., - to zobowiązał Starostę w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 6 maja 2016 r. do przesłuchania J. S. w trybie art. 86 K.p.a..

Zgodnie z przesłanym przez Starostę w odpowiedzi oświadczeniem J. S. z 27 maja 2016 r. - budynek znajdujący się

na działce nr [...] o pow. 0,1230 ha, obr. [...] K. jest częściowo podpiwniczony.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu Gminy podniesionego

w piśmie z 18 maja 2016r. dotyczącego uwzględniania w operacie szacunkowym transakcji, których przedmiotem były udziały w nieruchomościach stwierdził,

iż zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ nieruchomości takie nie mogą być uznane za transakcje podobne do przedmiotu wyceny (gdzie wycenie podlega całość prawa własności), w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1, 2 oraz 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ odwoławczy uznał, że wskazana powyżej okoliczność dowodzi,

iż dokonaną w ten sposób wycenę należało ocenić w sposób negatywny. Tym samym analizowany operat szacunkowy nie mógł stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego.

W/w okoliczność powoduje, zdaniem organu odwoławczego, że zachodzi konieczność uchylenia w całości, jako opartej na wadliwym operacie szacunkowym, decyzji Starosty z 9 września 2015r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego.

Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.S. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji przy braku spełnienia przesłanek określonych tym przepisem,

- art. 136 K.p.a. poprzez brak uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie operatu szacunkowego, w sytuacji zaistnienia zdaniem organu drugiej instancji wątpliwości co do rodzaju transakcji przyjętych do porównania przy sporządzaniu operatu szacunkowego,

- art. 7 i art. 77 K.p.a poprzez niepodjęcie przez organ drugiej instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz poprzez sporządzenie lakonicznego i niekompletnego uzasadnienia w zakresie zastrzeżeń co do operatu szacunkowego,

- art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wykonywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013 poz.687) zwanej dalej w skrócie specustawą drogową, w związku z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 97 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014 poz. 518) zwanej dalej w skrócie u.g.n., poprzez bezpodstawne zakwestionowanie operatu szacunkowego ustalającego wartość odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy nieruchomości położonej w K. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. K.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, tj. Starosty z dnia 9 września 2015r. znak: [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyła przepisów postępowania wskazanych przez Wojewodę. Operat został bowiem wykonany przez osobę z odpowiednimi kwalifikacjami i nie był przez strony kwestionowany.

Według skarżącego zarzut dotyczący przyjęcia rzekomo podobnych transakcji nie tylko nie został wyjaśniony i doprecyzowany przez Wojewodę, co więcej nawet nie wskazano, o jakie transakcje chodzi, jaka jest ich ilość i jaki to ma wpływ na wycenę ustaloną w operacie, czym Wojewoda naruszył art. 7

i art. 77 K.p.a..

Skarżący wskazał także, że w myśl art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem zdaniem Wojewody były jakieś wątpliwości co do operatu, to należało je wyjaśnić, zlecając uzupełnienie operatu osobie go sporządzającej lub osobie o podobnych kwalifikacjach.

Skarżący zwrócił uwagę, że Wojewoda wyjaśniał od września 2015 roku do czerwca 2016 roku kwestię bardzo mało istotną w skali wartości całej nieruchomości, tj. kwestię podpiwniczenia budynku na działce nr [...], która to kwestia była jedynym argumentem odwołania Gminy, a którą to kwestię skarżący od razu wyjaśnił w swoim piśmie z dnia 12 października 2015 r., załączając stosowne fotografie i ponownie w piśmie z dnia 5 kwietnia 2016 r..

Według skarżącego Wojewoda nie miał kompetencji, aby tak głęboko ingerować w wiadomości wymagające wiedzy specjalnej. Zgodnie bowiem

z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, za nieruchomość przejętą pod drogę, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., natomiast stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie wyraźnie wskazuje się, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi.

Skarżący wskazał, że bezspornym jest, że właścicielom zajmowanych nieruchomości przysługuje konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane stosowne odszkodowanie za nieruchomości wywłaszczone pod drogę publiczną, a stanowiące ich własność, a odszkodowanie powinno zostać ustalone i wypłacone bez zbędnej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie

i, odnosząc się do zarzutów skargi, w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego - Wojewody, uchylającej, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., do ponownego rozpatrzenia decyzję organu I instancji - Starosty, którą orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji, zakończoną wydaniem decyzji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydana jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 K.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją jest brak wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 2054/13, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

Stwierdzić należy zatem, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziłoby go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji lub stosowania przez niego prawa materialnego, nie jest przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). W razie stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze nieuzasadniającym przyjęcia, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie naruszyłoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) organ II instancji winien sam przeprowadzić to postępowania lub je ponowić (w razie stwierdzenia wadliwości tego postępowania przed organem I instancji) w niezbędnym zakresie lub czynności te powierzyć na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji stwierdzonej przez ten organ wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej, o ile nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., stanowi o wadliwości tej decyzji i jest samodzielną podstawą do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego. Jeśli organ uchyla decyzję do ponownego merytorycznego rozpatrzenia, pomimo takiego obowiązku, doprowadza do nieuzasadnionej przewłoki postępowania - co także kłóci się z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą ogólną stanowiącą, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także w art. 12 § 1 K.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ drugiej instancji nie ma bowiem takich kompetencji jak sąd administracyjny; organ odwoławczy jest organem mającym obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy i w przypadku wątpliwości do pewnych okoliczności stanu faktycznego, ma obowiązek – w związku i na podstawie art. 136 K.p.a. - podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, który jego zdaniem jest z jakichś przyczyn wątpliwy.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną naruszył reguły, o których mowa wyżej. Przesłanką uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia była, zdaniem organu odwoławczego, nieusuwalna wadliwość operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia na rzecz skarżącego wysokości odszkodowania.

Organ odwoławczy uznał za uzasadniony zarzut Gminy dotyczący uwzględniania w operacie szacunkowym transakcji, których przedmiotem były udziały w nieruchomościach stwierdzając, iż zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ nieruchomości takie nie mogą być uznane za transakcję podobne do przedmiotu wyceny (gdzie wycenie podlega całość prawa własności), w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 2 oraz 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że "...powyższa okoliczność dowodzi, iż dokonaną w ten sposób wycenę ocenić należy w sposób negatywny. Tym samym analizowany operat szacunkowy nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie i być wykorzystany dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego, co powoduje, iż zachodzi konieczność uchylenia w całości, jako opartej na wadliwym operacie szacunkowym, decyzji Starosty z 9 września 2015r. znak: [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem pozyskania nowego, prawidłowego operatu szacunkowego".

Tego arbitralnego stanowiska organ odwoławczy jednakże w żaden sposób nie uzasadnił, a co za tym idzie, nie poddaje się ono kontroli Sądu, którego zadaniem nie jest zastępowanie organu w czynieniu rozważań uzasadniających podjęte przez organ rozstrzygnięcie.

Dalej należy wskazać, że operatowi organ odwoławczy zarzucił przyjęcie rzekomo niepodobnych transakcji porównawczych, jednakże zarzut ten nie tylko nie został wyjaśniony przez Wojewodę, ale nawet nie wskazano, o jakie transakcje chodzi i jaki to ma wpływ na wycenę dokonaną w operacie przez osobę uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Jeżeli Wojewoda powziął wątpliwości, czy dostrzegł braki operatu, mógł je wyjaśnić, zlecając uzupełnienie bądź wyjaśnienie operatu tym bardziej, że w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości została ustalona i wyjaśniona kwestia częściowego podpiwniczenia budynku gospodarczego znajdującego się na wycenianej działce.

Należy zaakcentować, że postępowanie administracyjne, o czym była mowa wyżej, ma charakter dwuinstancyjny-merytoryczny, a nie kasacyjny. Tylko stwierdzenie wystąpienia wyraźnych przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (znaczne braki w materiale dowodowym) uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej, ale nie pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji swoje stanowisko niedostatecznie uzasadnił, czyli w tym wypadku nie poddał operatu należytej ocenie. Takiej oceny operatu winien był dokonać organ odwoławczy, a dopiero uzasadnione stwierdzenie przez organ drugiej instancji całkowitej i nieusuwalnej wadliwości operatu, będącego zasadniczym dowodem w sprawie tego rodzaju, jak niniejsza, mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej odwołaniem decyzji, celem pozyskania nowego operatu.

W kontrolowanej sprawie, wobec nieuzasadnionego stanowiska organu odwoławczego, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. To zaś skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji dokona wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w razie konieczności po uzyskaniu od biegłego rzeczoznawcy majątkowego stosownych wyjaśnień.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego J.S. 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.