Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2612/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 i art. 77 par 1, art. 97 par 1 pkt 4, art. 156 par 1, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1831/20 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2020 r. znak ... w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. K. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1831/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 148, dalej jako "Prawo budowlane"), wstrzymał prowadzone przez inwestora J. K. bez wymaganego pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego (magazynu paliw) na działce nr ... w miejscowości L., gmina M., oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów (art. 48 ust. 3 Prawo budowlane).

Pismem z dnia 25 maja 2020 r. skarżący powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB z dnia 22 kwietnia 2020 r. Pismo wpłynęło do organu w dniu 27 maja 2020 r.

Z kolei pismem z dnia 27 maja 2020 r. skarżący wniósł do Dolnośląskiego WINB za pośrednictwem PINB zażalenie na ww. postanowienie z dnia 22 kwietnia 2020 r. Pismo wpłynęło do PINB w dniu 3 czerwca 2020 r., a do organu pierwszej instancji w dniu 15 czerwca 2020 r.

Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. Dolnośląski WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w z dnia 22 kwietnia 2020 r.

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r., wydanym w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Dolnośląski WINB zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek J. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w S. z dnia 22 kwietnia 2020 r. - do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z zażalenia skarżącego na to postanowienie z dnia 22 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że postanowienie PINB objęte wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności zostało również zaskarżone w trybie zwykłym. W tak kształtujących się okolicznościach obowiązkiem Dolnośląskiego WINB jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności zwykłego środka zaskarżenia (zażalenia), przed rozpatrzeniem wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, tryb odwoławczy (zażaleniowy) ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy (zażaleniowy) ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. W takim stanie rzeczy zastosowanie znajduje w niniejszym przypadku dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. K., zarzucając naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez zawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w badanej sprawie nie wystąpiła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Skarżący wskazał, przywołując orzecznictwo (w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r sygn. akt II OSK 161/15) oraz piśmiennictwo, że powyższe stanowisko organu pierwszej instancji należy jednak uznać jako nieprawidłowe, ponieważ w opisywanym wypadku nie wystąpiły przesłanki zawieszenia postępowania wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zaś w przypadku jednoczesnego wniesienia przez jedną ze stron zwykłego środka zaskarżenia (np. "zażalenia") oraz żądania stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, przy założeniu braku wniesienia odwołania/ zażalenia przez inne ze stron, organ wyższego stopnia - jeżeli byłby to ten sam organ, właściwy zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i w nieważnościowym - nie powinien jednak samodzielnie dokonywać wyboru trybu w zastępstwie strony, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. To strona jest bowiem samodzielnie uprawniona do tego, by wskazać w jakim trybie chciałaby aby organ rozpatrzył jej sprawę.

W przypadku wątpliwości, organ powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie swojego żądania, które z wnioskowanych postępowań powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności. Tymczasem Dolnośląski WINB nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w tej kwestii, w szczególności nie wezwał stronę do wyjaśnienia, który tryb powinien znaleźć pierwszeństwo w rozpoznaniu sprawy. Skarżący chciałaby właśnie aby w pierwszej kolejności organ nadzoru rozpatrzył jej wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego postanowienia, dopiero zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności - rozpatrzył złożone przez nią później zażalenie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Dolnośląskiego WINB.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że skarżący w odrębnych podaniach sformułował dwa żądania - wniosek o stwierdzenia nieważności oraz zażalenie - wobec tego samego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, do których rozpatrzenia właściwy był ten sam organ. Organ, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych. wskazał, że jakkolwiek przepisy postępowania administracyjnego co do zasady nie sprzeciwiają się prowadzeniu postępowania nadzorczego również względem rozstrzygnięć nieostatecznych, to jednak w przypadku zbiegu postępowań zwyczajnego oraz nadzwyczajnego pierwszeństwo zawsze powinno mieć postępowanie odwoławcze, które otwiera ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną bez obwarowania kwalifikowaną wadliwością procesową, tak jak obowiązuje to w postępowaniu nadzwyczajnym. Skarżący kwestionuje to stanowisko wspierając je przykładami z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w przypadku zbiegu trybów zwykłego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego akcentują rolę woli strony w tym, któremu z nich należy nadać pierwszeństwo. GINB wskazał, że co do zasady nie kwestionuje słuszności tego poglądu, to jednak w jego ocenie nie może on jednak znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. W ramach postępowania zażaleniowego obok rozstrzygnięcia istoty sprawy organ z urzędu bada również przesłanki określone w art. 156 k.p.a. Skoro tak, to całkowicie nieracjonalnym byłoby wcześniejsze prowadzenie odrębnego postępowania nadzwyczajnego, które skupia się wyłącznie na badaniu tych przesłanek. Cel takiego postępowania zawiera się w postępowaniu odwoławczym i strona nie może tego celu niwelować poprzez swoje działania czy wnioski. Bez znaczenia również pozostaje postulowana przez skarżącego wariantowość jego wniosków. Zadaniem strony jest takie określenie swego żądania, które nie będzie budziło wątpliwości organu. Wnoszący podanie nie może jednak swego żądania obwarowywać jakimikolwiek warunkami, wariantami czy pożądaną przez niego kolejnością ich rozpatrywania, która nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W sytuacji, gdy strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajny tryb rozpatrzenia sprawy, organ winien wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiałby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 632/06). Taki kierunek wykładni jest zgodny z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą, zgodnie z którą organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa - niezależnie od tego, czy jest ona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika czy też występuje w sprawie samodzielnie.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że zakończenie postępowania zwykłego stanowi zagadnienie wstępne dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzorczym, co uzasadniało zawieszenie tego drugiego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tym postanowieniem nie zgodził J. K., który pismem datowanym na 7 września 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 [pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy w badanej sprawie nie wystąpiła konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w tym zawieszenia postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania zakończonego wydaniem przez PINB w S. ww. postanowienia z dnia 22 kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga winna być uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie odpowiada przepisom prawa.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 czerwca 2020 r. zawieszające postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. K. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w S. z dnia 22 kwietnia 2020 r. - do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z zażalenia J. K. na to postanowienie z dnia 22 kwietnia 2020 r.

Sąd zauważył, że podstawę materialnoprawną prawną wydanych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, podobnie jak i kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu różnych postępowań nadzwyczajnych.

Sąd podkreślił, że w odniesieniu do zbiegu postępowania nieważnościowego i odwoławczego stanowisko judykatury nie jest jednolite. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył obszernie poglądy judykatury i doktryny w tym zakresie. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko, że w przypadku złożenia przez stronę w terminie odwołania (zażalenia) od decyzji (postanowienia) nieostatecznej oraz złożenia w terminie do złożenia odwołania (zażalenia) wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia (nieostatecznej/go), wybór trybu postępowania powinien należeć do strony, a tym samym strona winna wskazać, które postępowanie winno być zawieszone, a któremu powinien zostać nadany bieg. W ocenie Sądu, słusznie w niniejszej sprawie skarżący wskazał, że w przypadku wątpliwości, organ powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie swojego żądania, które z wnioskowanych postępowań powinno być przeprowadzone w pierwszej kolejności. W przedmiotowej sprawie jako pierwszy został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z dnia 22 kwietnia 2020 r., a jako drugie zażalenie na powyższe postanowienie. Organ pierwszej instancji arbitralnie i samodzielnie dokonał wyboru trybu, nie zwracając się do skarżącego z zapytaniem, które z postępowań winno być rozpatrzone w pierwszej kolejności. Sąd wskazał dalej: "Natomiast organ odwoławczy, pomimo wyraźnego wskazania przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie pierwszej instancji, że chciałaby właśnie aby w pierwszej kolejności organ nadzoru rozpatrzył jej wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego postanowienia". Powyższe, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd wskazał również, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie PINB z dnia 22 kwietnia 2020 r. zostało doręczone stronie skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 27 kwietnia 2020 r. (vide: kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru tego postanowienia – w aktach adm. sprawy). W postanowieniu tym zawarto błędne pouczenie, że cyt.: "Niniejsze postanowienie jest ostateczne i można je zaskarżyć przy odwołaniu od decyzji", albowiem a dacie wydania omawianego postanowienia na postanowienie wstrzymujące roboty budowlane wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawo budowlane przysługiwało zażalenie. Skarżący złożył zażalenie w dniu 30 maja 2020 r. (vide: kserokopia koperty, w której nadano zażalenie – w aktach adm. sprawy). W świetle powyższego, w ocenie Sądu, głębokie wątpliwości budzi terminowość złożenia przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie, a tym samym konieczność zawieszenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności tego postępowania do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z zażalenia. Organy nie wyjaśniły powyższego oraz nie wyjaśniły, czy skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia przed upływem terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, co, jak wynika z ww. poglądów piśmiennictwa, stanowi warunek rozpoznania wniosku os twierdzenie nieważności postanowienia przez zażaleniem na nie. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w sposób istotny naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych powodów Sąd Wojewódzki uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż organy nie wyjaśniły, czy skarżący złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 22 kwietnia 2020 r. w terminie, a tym samym powstała wątpliwość dotycząca konieczności zawieszenia postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia pomimo, iż w świetle przepisu art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, terminy biegły na nowo od 23 maja 2020 r., a zatem nie istniały jakiekolwiek wątpliwości, że zażalenie złożone 30 maja 2020 r. zostało złożone w terminie, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu tj. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej zażaleniem skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 22 kwietnia 2020 r. nie stanowiło zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzorczym, a organ powinien rozstrzygać sprawę uwzględniając wybór strony co do kolejności rozstrzygania spraw, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 lipca 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił kontrolowane postanowienia, kwestionując zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2020 r. (dalej: postanowienie PINB).

Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanym postanowieniu z 31 lipca 2020 r. przyjął prawidłowe stanowisko co do potrzeby zawieszenia postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2020 r.

W sprawie nie była sporne, że skarżący podaniem z dnia 25 maja 2020 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia PINB, a następnie pismem z 27 maja 2020 r. wniósł zażalenie na to postanowienie.

Wobec powyższego zgodzić się należało z wnioskowaniem organów obu instancji, że w przypadku zbiegu postępowań zwyczajnego oraz nadzwyczajnego, pierwszeństwo powinno mieć postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), które otwiera ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją nieostateczną.

Wbrew temu co wywiódł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadniczo nie jest kwestionowany pogląd, zgodnie z którym tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym miedzy innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., co wynika z faktu, iż organ odwoławczy ma szersze uprawnienia orzecznicze i chociaż nie może on stwierdzić nieważności decyzji, to – uwzględniając wady kwalifikowane decyzji – może ją wyeliminować z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 września 2014 r. II OSK 537/14).

Przede wszystkim ujednolicony jest pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej może nastąpić w dwóch przypadkach:

- po pierwsze wtedy, gdy w terminie do złożenia odwołania strona w sposób niebudzący wątpliwości występuje nie z odwołaniem, ale z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji;

- po drugie wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji nieostatecznej wkracza z urzędy organ wyższego stopnia i stwierdza nieważność nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel. Komentarz do k.p.a., publ. Lex.el.2022 r. – pkt 5 do art. 156; M.P. Przybysz. Komentarz do k.p.a., publ. Lex.el.2022 r. – pkt 7 do art. 156 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie opisane wyżej przypadki nie wystąpiły, w szczególności skarżący skorzystał w terminie przewidzianym na zaskarżenie postanowienia z możliwości złożenia zażalenia, ale także złożył wniosek o stwierdzenie nieważności, przy czym nie złożył oświadczenia co do wyboru trybu postępowania.

Wobec powyższego warto zaznaczyć, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na możliwość stosowania nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego. Akcentuje się przy tym, że nie można pozbawić strony prawa wyboru trybu przewidzianego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. pkt 4 komentarza do art. 156 k.p.a., M. Jaśkowska, Lex.el.2022 r., pkt 7 komentarza do art. 156 k.p.a., M.P. Przybysz, Lex.el.2022 r. i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie strona działająca przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła w terminie otwartym do zaskarżenia postanowienia zarówno zażalenie, jak też wniosek o stwierdzenie jego nieważności, nie dokonując wyboru trybu postępowania.

Skoro więc strona w sposób jednoznaczny nie dokonała wyboru trybu nadzwyczajnego, to uprawnione było przystąpienie przez organ do rozpoznania w pierwszej kolejności zażalenia, co skutkowało jednocześnie zawieszeniem postępowania w przedmiocie nieważności kwestionowanego postanowienia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie bez znaczenia dla oceny kontrolowanych postanowień miała też okoliczność, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia, a więc postanowienie, które rozpoczynało postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W takiej sytuacji charakter tego postanowienia, jak też zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz potrzeba uwzględnienia szeroko rozumianego interesu społecznego, w tym interesu innych stron postępowania – przemawiały za rozpoznaniem sprawy w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym.

Wbrew temu co wywiódł Sąd Wojewódzki z analizy orzecznictwa, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia.

Zauważyć należy, że chociaż Sąd przytoczył w uzasadnieniu wyroku liczne wypowiedzi judykatury, to nie wyprowadził z nich właściwych wniosków.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku zbiegu odwołania (zażalenia) oraz wniosku o stwierdzenie nieważności nieostatecznej decyzji (postanowienia) do strony należy wybór trybu postępowania, jednak – co podkreśla się w orzecznictwie – zmiana trybu zwykłego na tryb nadzwyczajny jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy wynika to z wyraźnego wniosku strony.

Jeżeli więc w niniejszej sprawie strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie dokonała w sposób jednoznaczny wyboru trybu postępowania, to organ wojewódzki uprawniony był do procedowania zgodnie z regułą przyznającą pierwszeństwo rozpoznawaniu zwykłych środków zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) przed środkami inicjującymi tryby nadzwyczajne.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki niezasadnie uchylił postanowienia wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania nadzwyczajnego, zwłaszcza że w ich następstwie powinny zapaść orzeczenia w trybie zwykłym, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku znacznie wydłużyłoby postępowanie w sprawie głównej, prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do uwag Sądu dotyczących potrzeby wyjaśnienia terminowości złożonego zażalenia, należało uwzględnić zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa covidowa).

W związku z tym, że na mocy regulacji szczególnych ustawy covidowej w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. zawieszony był bieg terminów w sprawach administracyjnych, to należało przyjąć, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z 22 kwietnia 2020 r. rozpoczął bieg dnia 24 maja 2020 r., a więc złożenie go w dniu 30 maja 2020 r. nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu.

Z tych wszystkich względów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a skarga oddaleniu, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

11