Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 924/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. decyzją z 18 kwietnia 2018r. na podstawie art. 29 ust. 1, 3, 4, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017, poz. 2222) odmówił Inwestorowi - J. Ś., właścicielowi działki o nr [...], wydania zezwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] P. - Droga 5 (działka o nr ewid. [...]), na działkę nr ewid. [...], położoną w miejscowości Ł.. Organ motywował, że działka [...] powstała w wyniku kolejnych podziałów gruntu z ówczesnej działki o numerze [...] i dostępność komunikacyjna odbywa się przez działki sąsiednie. Działka obecnie jest niezabudowana i wykorzystywana rolniczo. Dalej organ wskazał, że droga wojewódzka nr [...] na tym odcinku posiada jezdnię z dwoma pasami ruchu w różnych kierunkach oraz dodatkowy trzeci pas ruchu zlokalizowany po środku służący wyłącznie jako azyl dla pojazdów włączających się do/z ruchu poprzedzielany w nieregularnych odstępach wyniesionymi wyspami rozdziału. Przedmiotowa działka objęta jest planem miejscowym uchwalonym przez Radę Gminy Ł. z dnia 07 kwietnia 2017r., Nr [...], który przewiduje dostępność komunikacyjną do drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zapewnia dostęp do drogi publicznej działki [...] poprzez drogi oznaczone symbolem 1KDW, 3KDW, 3KDX oraz chodnikiem zlokalizowanym w pasie drogowym drogi [...]. Organ wskazał, że odmowa usytuowania zjazdu wynika także z wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi odnoszące się przede wszystkim do zapewnienia dostępu do drogi wojewódzkiej drogami o niższej klasie oraz do ograniczenia lokalizacji nowych zjazdów z uwagi na bezpieczeństwo ruchu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Pan J. Ś., wskazując, że argumenty dbałości o bezpieczeństwo ruchu są nieuzasadnione. Jego zdaniem pojazdy wjeżdżające na jego działkę nie spowodowałyby podwyższenia kategorii ruchu ani zniszczenia nawierzchni drogi. Nadto w przypadku dróg wojewódzkich nie występuje rozwiązanie bezkolizyjnych skrzyżowań, brak jest także danych na temat wypadków na przedmiotowym odcinku drogi. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zapis o dopuszczalności zjazdów z DW nr [...]. Wskazał, że ruch na drodze nr [...] uległ zmniejszeniu, przedmiotowy teren jest mocno zurbanizowany i nie dochodzi do poważnych wypadków ani zdarzeń drogowych. Argumentem istotnym w sprawie jest także zapewnienie mieszkańcom zabudowy mieszkaniowej na tym terenie, który w planie miejscowym przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 czerwca 2018r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy oraz przepisy art. 29 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2222), które maja zastosowanie w sprawie. Kolegium wskazało, że wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu organ winien każdorazowo brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania przez siebie decyzji. Organ I instancji opierając decyzję odmowną na powołanych wyżej przepisach prawa obowiązany jest wykazać które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem.

Podkreślono, odnoszą się do jednego z zarzutów, że odwołania, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjny Kolegium wskazało, że w przepisie art. 29 ust. 1 u.d.i.p. nie sprecyzowano dokładnie kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budce zjazdu . Decyzja taka jest wyrażana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza obowiązek należytego wydania i uzasadnienia decyzji przez organ I instancji, który winien wskazać przyczyny odmowy wydania zezwolenia. W ocenie Kolegium organ I instancji takie przeszkody wykazał i stanowisko odmawiające lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] P. - Droga [...] (działka nr [...]) jest uzasadnione.

Działka nr [...], położona jest w terenie zabudowanym w miejscowości Ł., po północnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]. Obecnie teren działki o nr [...] przeznaczony jest pod działalność rolniczą i brak jest na niej zabudowy. Działka ta powstała w wyniku kolejnych podziałów gruntu z ówczesnej działki o nr [...] i dostępność komunikacyjna odbywa się przez działki sąsiednie, gdyż brak jest zjazdu na drogę wojewódzką nr [...].

Droga wojewódzka nr [...] obecnie ma przekrój uliczny tj. posiada obustronne chodniki oddzielone od jezdni barierami łańcuchowymi. Ponadto na jezdni drogi wojewódzkiej nr [...] zlokalizowano dwa pasy ruchu w dwóch różnych kierunkach oraz dodatkowy trzeci pas ruchu zlokalizowany po środku służący wyłącznie jako azyl dla pojazdów włączających/wyłączających się do/z ruchu, poprzedzielany w nieregularnych odstępach wyniesionymi wyspami rozdziału. Brak jest zatem zjazdu na teren drogi wojewódzkiej nr [...].

Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 04.04.2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Ł. teren działki nr [...] określony został na rysunku planu symbolem [...], tj. teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach budynków. Zgodnie z planem przedmiotowa działka przylega bezpośrednio do terenu określonego w planie symbolem 3KDX tj. terenu przeznaczonego pod drogi pieszo-jezdne, który to zablokowany jest po wschodniej stronie wymienionej działki. Przy czym jak słusznie podkreślono w zaskarżonej decyzji plan ten nie obejmuje swoim zasięgiem drogi wojewódzkiej nr [...] - jezdni drogi. Odnosi się on jedynie do zatoki autobusowej oraz chodnika służącego za dojście do tej zatoki. Zatem brak jest zapisów oraz oznaczeń graficznych na załączniku graficznym planu określających dostępność komunikacyjną od strony drogi wojewódzkiej nr [...]. Analiza planu miejscowego wykazała, że dla całego terenu [...] należy zapewnić powiązania komunikacyjne dla ruchu kołowego lub pieszego z drogami 1KDW, 3KDW, 3KDX oraz chodnikiem zlokalizowanym w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. Z uwagi na to obsługa komunikacyjna działki o nr [...] zapewniona została przez drogę nr 3KDX, która to w dalszym ciągu ma połączenie z drogą opisaną symbolem 2KDW, tj. drogę wewnętrzną a następnie z dwiema drogami publicznymi określonymi w planie jako 3KD i 10KD (drogi gminne).

Zdaniem Kolegium, już sam brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wystarczający dla wydania odmowy lokalizacji zjazdu publicznego, jednakże organ I instancji dodatkowo przeanalizował także inne aspekty sprawy.

Jak słusznie wyjaśnił organ I instancji na wydanie decyzji odmownej w przedmiotowym przypadku mają także wpływ uwarunkowania terenowe (tj. obszar oddziaływania skrzyżowania, oznakowanie poziome drogi) oraz wymogi ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. (Dz.U. z 2016r., poz. 124) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W myśl § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niżej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu do dróg publicznych. W rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie występuje.

Kolegium wskazało, że powyższe przepisy prawa podyktowane są funkcją jaką pełnią drogi wojewódzkie w sieci dróg publicznych, których zadaniem jest zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zapewnienie połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa, pełnienie również funkcji dróg alternatywnych dla dróg krajowych. Drogi te są przeznaczone przede wszystkim do ruchu tranzytowego i dlatego należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, ponieważ każdy nowy, kolejny zjazd tworzy kolejny punkt kolizji na drodze i tym samym ogranicza płynność ruchu oraz stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu. Obsługa ruchu lokalnego i dla miejscowych potrzeb, winna być zapewniona przez drogi niższej kategorii/klasy np. przez drogi gminne i wewnętrzne.

Zaznaczono, że przepis ten nie zawiera bezwzględnego zakazu tworzenia nowych zjazdów ale nakłada na organ obowiązek ograniczenia liczby zjazdów, zwłaszcza dla terenów przeznaczonych po nową zabudowę. Niewątpliwie organ działając w ramach uznania administracyjnego ocenia w jakich miejscach usytuować zjazdy, a w jakich nie.

W przedmiotowej sprawie WZDW wziął pod uwagę lokalizację zarówno ww. działki, jak i wnioskowanego zjazdu. Jak wykazano zatem droga wojewódzka nr [...] na terenie miejscowości Ł. stanowi istotny element w sieci drogowej, w tym na odcinku działki nr [...]. Niedaleko znajduje się skrzyżowanie typu rondo. Ruch na przedmiotowej drodze jest duży. W godzinach szczytu wlot na rondo z kierunku G. korkuje się aż do wysokości omawianej działki, przez co płynność ruchu jest w znacznej mierze utrudniona. Zatem zjazd w przedmiotowym miejscu wpłynie negatywnie na płynność ruchu, jak i możliwość wjazdu/wyjazdu na/z działki o nr [...].

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji opisana działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (droga wojewódzka nr [...]) poprzez wewnętrzny układ komunikacyjny, poprzez drogę oznaczoną w planie 3KDX, która w dalszym zakresie ma połączenie z drogą o symbolu 2KDW - drogę wewnętrzną, na następnie z dwiema drogami publicznymi, określonymi w planie jako 3KD i 10KD (drogi gminne).

Kolegium wskazuje w tym miejscu, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy też z działaniami jego właściciela w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. Nieograniczona możliwość budowy zjazdów przez właścicieli/użytkowników nieruchomości, położonych przy drodze spowodowałaby, że drogi utraciłyby swój charakter, gdyż nie spełniałyby celów dla niej przewidzianych.

Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że w myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę gminną, projektowaną drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Realizacja obsługi komunikacyjnej poprzez teren innej nieruchomości (nie drogowej) wymaga ustanowienia służebności drogowej (koniecznej) w uzgodnieniu z jej właścicielem/użytkownikiem (tryb umowny). Dopiero w przypadku braku takiego porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności przed sądem powszechnym.

Słuszne jest stanowisko organu I instancji podyktowane przepisami art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym do zadań zarządcy drogi należy m.in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczeniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający zobowiązany zatem jest do rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiącego podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych.

Zatem, uwzględniając powyższe rozważania, odnosząc się także do zarzutu odwołania, Kolegium wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego brak jest zapisów o dopuszczalności zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...]. W § 5 ust. 2a wskazano, iż istnieje konieczność zapewnienia powiązań dla ruchu pieszego z chodnikiem drogi wojewódzkiej znajdującej się poza obszarem objętym planem.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zachował się w tej sprawie w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz w zgodzie z przepisami procesowymi, zatem decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł J. Ś. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję Kolegium w całości i domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego - załącznika graficznego uchwały nr [...] Gminy Ł. z dnia 14.11.1997 r. (Dz. U. Woj. Poznańskiego nr [...], poz. 220, z dnia 12.12.1997 r.) - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowo - usługowych w rejonie centrum i drogi nr [...] poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie, iż zgodnie z ww. załącznikiem graficznym obszar dz. nr [...] (oznaczony jako MN/UR) ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ówczesnej drogi krajowej (aktualnie drogi wojewódzkiej nr [...]) oznaczonej w planie jako 5DK III7,

2. naruszenie prawa materialnego - § 5 ust. 2 pkt a w zw. z § 16 uchwały nr XXVI [...]/2017 Rady Gminy Ł. z dnia 7.04.2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dla obszarów nr [...] i 3 poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego ma dostęp do drogi publicznej poprzez działki oznaczone w planie jako 1KDW, 3KDW i 3KDX, podczas gdy skarżący nie ma tytułu prawnego do korzystania z działek oznaczonych w planie jako 1KDW, 3KDW i 3KDX, gdyż są to tereny prywatne i stanowią własność osób trzecich, nie gminy, nadto nie są wydzielone i nie spełniają wymagań drogi,

3. naruszenie art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1 Kpa poprzez ustalenie, że natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej W194 w m. [...] jest duże, bez wskazania dowodu na podstawie którego ustalono powyższą okoliczność, nadto organ ustalił, że przedmiotowy zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym bez uprzedniego ustalania i wykazania tej okoliczności,

4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, iż dz. nr [...] przeznaczona jest pod działalność rolniczą,

5. naruszenie prawa materialnego § 9 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 124) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu do drogi publicznej.

Skarżący w uzasadnieniu skargi argumentował, że obecna droga wojewódzka nr [...] sąsiadująca z działka nr [...] stanowiącą własność skarżącego, wcześniej do 2017 r. stanowiła drogę gminną, a przed 2012 r. miała status drogi krajowej.

W § 1 pkt 1 uchwały nr XXVI [...]/2017 Rady Gminy Ł. z dnia 7.04.2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dla obszarów nr [...] i 3 wskazano, że uchwała ta zmienia w całości lub w części m. in. uchwałę nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 14.11.1997 r. (Dz. U. Woj. Poznańskiego nr [...], poz. 220, z dnia 12.12.1997 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowo - usługowych w rejonie centrum i drogi nr [...]. Skoro uchwała nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 7.04.2017 r. nie obejmuje swym zasięgiem terenu drogi publicznej - aktualnie drogi wojewódzkiej nr [...], w mocy pozostają ustalenia poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w uchwale nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 14.11.1997 r. Zgodnie bowiem z załączonym do uchwały załącznikiem graficznym, który jest integralną częścią planu, obszar dz. nr [...] (oznaczony jako MN/UR) ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ówczesnej drogi krajowej (aktualnie drogi wojewódzkiej nr [...]) oznaczonej w planie jako 5DK III.

Co prawda w § 5 ust. 2 pkt a uchwały nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 7.04.2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] dla terenu [...] nakazuje zapewnić powiązanie komunikacyjne dla ruchu kołowego lub pieszego z drogami 1KDW, 3KDW, 3KDX oraz chodnikiem istniejącej poza obszarem objętym planem drogi wojewódzkiej - odcinkiem dawnej drogi krajowej nr [...], jednakże skarżący nie ma tytułu prawnego do korzystania z działek "dróg" oznaczonych w planie jako 1KDW, 3KDW i 3KDX, gdyż są to tereny prywatne i stanowią własność osób trzecich, nie gminy. Nadto nie są to fizycznie i prawnie wydzielone drogi (w tym pod względem technicznym), po których można poruszać się bez przeszkód. Tereny te są jedynie w planie planowane pod przyszłe drogi i to o charakterze wewnętrznym - uzyskanie statusu dróg przez powyższe tereny jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym.

W załączeniu skarżący przedkłada wydruki Kw nr [...] [...], która jest prowadzona dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącego dz. nr [...] oraz wydruku Kw nr [...] [...], która przed nabyciem działki przez skarżącego obejmowała ww. działkę. W żadnej z powyższych ksiąg nie ma wpisu o służebności drogi koniecznej przez dz. nr [...], [...] (w planie przeznaczone pod drogę wewnętrzną 1KDW), dz. nr [...] i [...] (w planie przeznaczone pod drogę wewnętrzną 2KDW) i dz. nr [...] (przeznaczone pod drogę pieszo - jezdną 3KDX).

Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i faktyczny. Prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sadowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 348/17).

Uchwała rady gminy o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma skutku przejścia na rzecz gminy prawa własności działek (lub ich części), które są przeznaczone w planie pod drogi (jak np. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która ma skutek decyzji wywłaszczeniowej). Zatem na dzień uchwalenia planu i na dzień sporządzenia niniejszej skargi nieruchomość skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej przez działki wskazane w planie z 2017 r. gdyż skarżący nie ma ani dostępu prawnego, ani faktycznego do tych działek. Tym bardziej, że skoro miały by to być drogi wewnętrzne a nie gminne, to skarżący i tak nie miałby tytułu prawnego do poruszania się po nich, gdyż każdy ma prawo do poruszania się po drogach publicznych a nie prywatnych (a na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak jest przesłanek do ustalenia czy jest możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej).

Zdaniem skarżącego powyższe koresponduje z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w W. z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2301/09.

Niezależnie od powyższego usytuowanie zjazdu we wnioskowanej lokalizacji nie narusza zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak wskazano powyżej przedmiotowa droga przed 2012 r. miała status drogi krajowej, a od czasu wybudowania drogi ekspresowej S5 miała status drogi gminnej, a w 2017 r. na skutek zmian legislacyjnych uzyskała status drogi wojewódzkiej.

Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, (art. 8 § 1 Kpa).

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej W194 w m. [...] jest duże, bez wskazania dowodu na podstawie, którego ustalono powyższą okoliczność, a w konsekwencji organ ustalił, że przedmiotowy zjazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym bez uprzedniego ustalania i wykazania tej okoliczności.

Przy ustaleniu powyższej okoliczności organ nie powołał się na żadne dokument, z którego wynikałoby duże natężenie ruchu. Ze względu na sąsiedztwo drogi ekspresowej S5 należy dość do wniosku wręcz przeciwnego.

Na przedmiotowej drodze od 2012 r. znacznie zmniejszyło się natężenie ruchu, gdyż praktycznie cały ruch samochodów ciężarowych (tranzyt) i większość ruchu samochodów osobowych przeniosła się na S5, a droga [...] ma w istocie charakter drogi gminnej. Zatem teza o dużym natężeniu ruchu jest sprzeczna z zasadą doświadczenia życiowego i obserwacjami samego skarżącego. Nawet sporadyczne korki w godzinach szczytu nie mogą zmieniać faktu, że ruch na tej drodze ma praktycznie charakter lokalny (pomimo aktualnego formalnego statusu drogi).

Zatem za niedopuszczalne należy uznać powoływanie się na okoliczności (duże natężenie ruchu) bez wskazania dowodów, na podstawie których taka okoliczność została ustalona.

Z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), wynika powinność ograniczenia liczby i częstości zjazdów na drodze klasy G, a nie zakaz ich lokalizowania. Postulat ograniczania liczby zjazdów nie oznacza bowiem, że zjazd nie może być wykonany.

Podkreślono, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Organ błędnie ustalił także, że dz. nr [...] przeznaczona jest pod działalność rolniczą i ze względu na charakter działki, tj. grunt rolny, dokonane podziały nie musiały zapewniać zjazdu na teren drogi publicznej. Już w uchwale nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 14.11.1997 r. (Dz. U. Woj. Poznańskiego nr [...], poz. 220, z dnia 12.12.1997 r.) - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowo - usługowych w rejonie centrum i drogi nr [...] teren ten był oznaczony jako MN/UR i był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniowa z warsztatami i usługami (§ 9 ust. 1 i 2 uchwały), natomiast zgodnie uchwałą nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 7.04.2017 r. teren ten jest oznaczony jako 1 MW/U (budownictwo wielorodzinne i usługi). Zatem już co najmniej od 1997 r. teren ten musiał mieć uzgodniony dostęp do drogi publicznej - tak zresztą było gdyż w § 12 ust. 1 planu z 1997 r. ustalono jako tereny komunikacji m. in. ówczesną drogę krajową (oznaczoną w planie jako 5DK III), a z załącznika graficznego wynika, że działka ma dostęp do drogi 5DK III przez teren dróg pieszo - jezdnych oznaczonych jako KX.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenia odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 29 października 2018r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia Wójta [...] z 15 października 2018r. na okoliczność, że nieruchomość skarżącego ma, przewidziany w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dostęp do drogi publicznej przez drogę oznaczoną symbolem 3KDX (oznaczenie w planie z 1997r. jako Kx).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. [...] § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Dokonując oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził, że zostały one wydane zgodnie z prawem, a zarzuty i wnioski sformułowane przez stronę skarżącą okazały się chybione.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu były decyzje odmawiające skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości Ł..

Podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017r., poz. 2222, dalej jako "u.d.p.") i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r., poz. 124, dalej rozporządzenie).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych Dz.U. z 2017r., poz. 2222, dalej "u.d.p."). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie miejscem dostępu do niej (wyrok WSA w Warszawie z 1.12.2009 r., VII SA/Wa 1283/09, Lex nr 583596, akceptowany przez R. A. Strachowską, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012 s. 35, wyrok NSA z 13.01.2017, sygn.. II OSK 1109/15, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p. zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 4 u.d.p. kompetencję do wydania decyzji miał W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. (WZDW).

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Natomiast w myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z treści powyższej regulacji wynika, że budowa zjazdu leży w zakresie uprawnień właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, ale uprawnienie to aktualizuje się dopiero wówczas, gdy na lokalizację lub przebudowę zjazdu wydana zostanie zgoda przez zarządcę drogi. Formą właściwą dla wyrażenia wskazanej zgody jest decyzja administracyjna.

Jak wskazuje się w orzecznictwie brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 u.d.p. kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu zwrot "może odmówić" wskazuje, iż decyzja wydawana w tym zakresie stanowi decyzję uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 K.p.a., wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Powyższe oznacza, że rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, zarządca drogi jest obowiązany wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie koliduje on z interesem społecznym, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu wszystkim użytkownikom drogi. Rozstrzygnięcie to winno być właściwie i w sposób przekonujący uzasadnione. Winno ono zawierać motywy potwierdzając zasadności takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy wyroku z dnia 19 grudnia 1990 r. w sprawie I PR 170/90 (Wokanda nr 7 z 1991 r.) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1981 r. w sprawie S.A. 974/81(ONSA nr 1 z 1981 r. poz.49) i z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie V S.A. 246/96 (ONSA nr 1 z 1998 r. poz.15).

Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zgodnie m.in. z § 1 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Z powyższego bezspornie wynika, że jednym z podstawowych wymogów stawianym drogom publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06 ; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., II SA 705/98, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto jedną z podstawowych zasad, gdy chodzi o zjazd z drogi, zawiera § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5).

W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach: (pkt 4) droga klasy G (droga główna w myśl § 4 pkt 4, klasa drogi wojewódzkiej nr [...]) powinna mieć powiązania z drogami nie niżej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy miedzy skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600m, a na terenie zabudowy nie mniejsze niż 400m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Dopuszcza się lokalizację zjazdów, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu do dróg publicznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organy administracyjne procedujące w niniejszej sprawie zasadnie odmówiły wyrażenia zgody na budowę zjazdu w lokalizacji proponowanej przez skarżącego. Z akt sprawy wynika bowiem działka skarżącego nr [...] położona jest na terenie zabudowanym w miejscowości Ł. po północnej stronie drogi wojewódzkiej nr [...] i bezpośrednio do chodnika usytuowanego w pasie tej drogi (działka o nr ewid. [...]). Działka [...] powstała w wyniku kolejnych podziałów gruntu z ówczesnej działki o numerze [...] i dostępność komunikacyjna odbywa się przez działki sąsiednie, gdyż brak jest zjazdu na drogę wojewódzką. Działka obecnie jest niezabudowana i wykorzystywana rolniczo, co wynika z dołączonych przez skarżącego wypisów z KW – sposób korzystania R – grunty orne, co nie przeczy temu, iż jej docelowe wykorzystanie pod zabudowę mieszkaniową z usługami było przewidziane już w planie miejscowym z 1997r i obecnie obowiązującym z 2017r. Dopuszczalne jest bowiem dotychczasowe rolnicze wykorzystywanie gruntów, mimo nowych zapisów planu, które przecież nie obligują automatycznie do zmiany zagospodarowania terenu, a z drugiej strony nie podważa nowego zagospodarowania przewidzianego w planie miejscowym, wbrew temu co sugeruje skarżący.

Zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nr [...] Rady Gminy Ł. z dnia 07 kwietnia 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] teren działki nr [...] określony został zarówno w części tekstowej, jak i na rysunku planu symbolem [...], co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterach budynków (§4 pkt 5 uchwały).

Dalej organ wskazał, że droga wojewódzka nr [...] na tym odcinku posiada jezdnię z dwoma pasami ruchu w różnych kierunkach oraz dodatkowy trzeci pas ruchu zlokalizowany po środku służący wyłącznie jako azyl dla pojazdów włączających się do/z ruchu poprzedzielany w nieregularnych odstępach wyniesionymi wyspami rozdziału.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest przyjęte w obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 07 kwietnia 2017r., rozwiązanie, które przewiduje dostępność komunikacyjną do drogi wojewódzkiej nr [...] oraz zapewnia dostęp do drogi publicznej działki [...] poprzez drogi oznaczone symbolem 1KDW, 3KDW, 3KDX oraz chodnikiem zlokalizowanym w pasie drogowym drogi 194 znajdującej się poza obszarem objętym planem (§5 pkt 2 lit a uchwały). Wynika z tego, że obsługa komunikacyjna działki o nr [...] zapewniona została przez drogę nr 3KDX, która to w dalszym ciągu ma połączenie z drogą opisaną symbolem 2KDW, tj. drogę wewnętrzną a następnie z dwiema drogami publicznymi określonymi w planie jako 3KD i 10KD (drogi gminne) i następnie do drogi wojewódzkiej nr [...].

Plan, zatem w sposób jasny i zgodny z wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi odnoszące się przede wszystkim do zapewnienia dostępu do drogi wojewódzkiej drogami o niższej klasie oraz do ograniczenia lokalizacji nowych zjazdów z uwagi na bezpieczeństwo ruchu, sprecyzował, że dostęp działek o przeznaczeniu 1 MW/U do drogi wojewódzkiej jest zapewniony drogami wewnętrznymi i gminnymi. W ocenie Sądu, rozwiązanie to jest tym bardziej właściwe, że na skutek uchwalenia planu z 2017r. zmieniono dotychczasowe przeznaczenie terenów, określone w uchwale Nr [...] Rady Gminy z 14 listopada 1997r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowo – usługowych w rejonie centrum i drogi nr [...] w [...], obejmujących działkę nr [...] z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z warsztatami oznaczonej symbolem MN/UR (§3 pkt 1 ppkt 4 uchwały z 1997r.) na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze budynków (§4 pkt 5 lit a uchwały z 2017r.).

Z drugiej strony plan z 2017r. w sposób szczegółowy i jednoznaczny określa dostęp do drogi publicznej, w tym do drogi wojewódzkiej nr [...], terenów MW/U położonych po północnej stronie wzdłuż tej drogi, w tym działki skarżącego nr [...]. Poprzednio obowiązujący plan z 1997r. w §12 wskazywał bowiem tylko, że dla całego ternu planu ustala się tereny komunikacji: tereny dróg i ulic oznaczone na rysunku planu symbolami: 5DK III, 258DK IV, 403 DW (ul. Żydowska), 437 DW, DG, L, (...), tereny dróg pieszych i pieszojezdnych, oznaczonych na rysunku planu symbolem KX. Nie określał w jaki sposób zapewnić dostęp terenom MN/UR do drogi 5DK III, przy czym przeznaczeniem tym objęte były tereny położone po obu stronach drogi - ówczesnej nr [...]. Wczytując się w zapis części graficznej planu z 1997r. odczytać można, w rejonie działki skarżącego, drogi komunikacji 403DW i L oraz 403DW i 5DK III wzajemnie połączone i w tym miejscu połączenia "otwarte", natomiast pieszojezdnie KX, w tym pieszojezdnia przylegająca do działki skarżącego, mają wloty i wylot odcięte linią od dróg L, 403DW i 5DK III. Sugeruje to ograniczony dostęp do tych dróg - swobodny ruch pieszy i warunkowy ruch kołowy, skoro tereny MN/UR miały zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej L, w tym 4L od strony działki skarżącego. Nadto od strony drogi 5DK III, wdłub tej drogi, wrysowano pas zieleni, o którym mowa w części tekstowej, zupełnie oddzielający i zamykający dostęp terenów MN/UR po stronie północnej do drogi 5DK III, także w obrębie projektowanego przez skarżącego zjazdu. W ocenie Sądu, nie jest tak, jak podnosi skarżący, że plan z 1997r. zapewniał dostęp terenom obejmującym działkę skarżącego do drogi publicznej – dawnej drogi nr [...] - bezpośrednio z terenu działki skarżącego, a wręcz przeciwnie dostęp ten do drogi 5DK III w istocie zapewniony był pośrednio poprzez drogi oznaczone symbolem 04L i [...] W każdym bądź razie, na przedmiotowym terenie ustalenia planu zostały zmienione postanowieniami planu z 2017r. Natomiast z okoliczności, że plan z 2017r. nie obejmuje drogi wojewódzkiej nr [...] poza chodnikiem i zatoczką autobusową nie wynika, że obowiązuje bezpośredni dostęp do tej drogi pieszojednią oznaczoną w planie z 1997r. Kx, a obecnie [...] Plan z 2017r., bowiem zmienił i sprecyzował dostęp do drogi wojewódzkiej poprzez drogi lokalne i wewnętrzne, jak to wskazano powyżej. A pieszojezdnia 3KDX zapewnia dostęp poprzez chodnik do drogi wojewódzkiej nr [...], a nie dostęp terenów [...] do całej drogi 194, zwłaszcza jezdni.

Z drugiej strony, podnoszona argumentacja skarżącego, nawet jeżeli przyjąć jego koncepcję, że działka nr [...] ma dostęp do drogi wojewódzkiej 194 poprzez pieszojezdnię 3KDX, okazuje się drugorzędna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która dotyczy zgody na budowę zjazdu. Tym bardziej zasadna jest odmowa wydania zgodny na powyższy zjazd w miejscu projektowanym przez skarżącego skoro dostęp ten w sposób nieograniczony byłby, a w ocenie Sądu i tak nie jest, możliwy przez pieszojezdnię 3KDX, z uwagi na naruszenie warunków technicznych zabraniających sytuowanie zjazdu bezpośrednio sąsiadującego z ogólnodostępną drogą (§ 113 ust. 7 rozporządzenia - w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła).

W tym miejscu odnieść należy się do Zaświadczenia Wójta [...] z 15 października 2018r., które przedłożone przez stronę skarżącą w toku postępowania przed Sądem, zostało włączone do akt sprawy i uwzględnione przez

Sąd przy rozstrzyganiu sprawy. Nie było zatem wymagane przeprowadzenie odrębnego postępowania dowodowego w tym zakresie.

W ocenie Sądu słusznie w Zaświadczeniu wskazuje się, że działka [...] ma dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej przez drogę oznaczoną symbolem 3KDX, ale - o czym Zaświadczenie już nie wskazuje - nie bezpośrednio, tylko dalej drogami wewnętrznymi 2KDW, 3KDW, 1KDW i lokalnymi 1KD oraz chodnikiem (czyli dla ruchu pieszego) istniejącej poza obszarem objętym planem drogi wojewódzkiej - odcinkiem dawnej drogi krajowej Nr [...]. W ocenie Sądu inne odczytanie Zaświadczenia byłoby sprzeczne z zapisami planu w jego części graficznej i tekstowej. Nie sposób przy tym nie zgodzić się z dalszą częścią Zaświadczenia, gdzie Wójt wskazał, że obecna droga 3KDX jest zlokalizowana w miejscu wcześniejszego zlokalizowania w poprzednim planie drogi Kx i w tym zakresie nie uległ zmianie zakres dostępu gruntów do drogi publicznej. Pominięto jednak przy tym, że nadal chodzi o szczególnego rodzaju drogę - pieszojezdnię.

Aktualne są zatem powyższe rozważania, że niedopuszczalne jest sytuowanie zjazdu, jak tego domaga się skarżący w niniejszym postępowania dotyczącym wydania zezwolenia na budowę zjazdu do drogi publicznej, w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą, co narusza zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie (§113 ust. 7 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, zaproponowany przez skarżącego sposób obsługi komunikacyjnej działki nr [...] mógłby doprowadzić do zwiększenia liczby potencjalnych miejsc kolizyjnych, jakimi zawsze są bezpośrednie zjazdy z drogi na teren nieruchomości. Słusznie zatem organy administracji uznały, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości skarżącego stanowiłoby dodatkowe zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w tym rejonie. W świetle powyższego zezwolenie skarżącemu na lokalizację zjazdu obniżyłoby wysoce standardy bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym odcinku, w szczególności w obrębie dodatkowego pasa środkowego drogi przeznaczonego do włączania się do ruchu i zjazdu z drogi wojewódzkiej, a także w sąsiedztwie zatoki autobusowej i niedaleko położonego skrzyżowania. Organ, który uznać można jako specjalistyczny, wskazywał, że w godzinach największego natężenia ruchu kolejka pojazdów sięga działki skarżącego. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza, że działka [...] przeznaczona jest pod nowa zabudowę (§9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia) i to zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, co z pewnością w znaczny sposób będzie generować istotne zwiększenie ruchu kołowego i stwarzać dodatkowe niebezpieczne sytuacje na drodze.

Nie sposób bowiem pominąć, co pośrednio wynika już z odwołania, że skarżący zajmuje się działalnością deweloperską i należy przyjąć, że zamierza zabudować przedmiotową działkę budynkami wielorodzinnymi w możliwie maksymalnym zakresie. W ocenie Sądu, zatem przede wszystkim warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym przemawiają za odmową usytuowania zjazdu z działki skarżącego bezpośrednio na drogę wojewódzką nr [...]. Tym bardziej, że działka ma zapewniony dostęp do tej drogi publicznej poprzez drogi o niższej klasie, jak tego wymagają przepisy prawa (§9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

Za wydaniem decyzji odmownej przemawiał przede wszystkim fakt, że jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej tak, jak to wynika z planu, drogami wewnętrznymi i lokalnymi. To, że faktyczne korzystanie z takiego połączenia wiąże się z koniecznością ustanowienia służebności przejazdu i przechodu, co wiąże się z kosztami, czy wydłużonym czasem nie jest argumentem uzasadniającym wydanie decyzji pozytywnej. Za udzieleniem zgodny na budowę zjazdu nie przemawiają również kwestie ekonomiczne, czy związane potencjalne utrudnienia w prowadzonej działalności skarżącego. Jak bowiem słusznie wskazał organ, dostępem do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną, czy ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Zapisy planu miejscowego dla działki skarżącego wskazują, że nowa zabudowa winna być spójna w zakresie zagospodarowania tych działek i określenia ich obsługi komunikacyjnej.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w takim stanie prawnym i faktycznym skarżący nabył przedmiotową działkę, co wskazuje że miał świadomość jej gospodarczych możliwości i ograniczeń.

Chybione było także przywołanie w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2301/09, gdyż wyrok ten został uchylony, a skarga oddalona przez Naczelny sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2011r., sygn. akt I OSK 808/10 (dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W wyroku tym, z czym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę się zgadza, wskazano, że niewątpliwie podział działki pierwotnej, do której nie było potrzeby zapewnienia dojazdu, a której zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem uzależnione jest od jej skomunikowania, stwarza dla właścicieli określone problemy faktyczne i prawne, ale nie oznacza to, że po stronie właściwego organu zarządzającego drogą krajową (odpowiednio wojewódzką) powstaje obowiązek wyrażenia zgody na wykonanie z każdej z nowopowstałych działek zjazdu, z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. I OSK 1270/09, NSA akceptująco przywołał pogląd, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może w ostateczności wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do antycypowania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych. Pogląd ten odnieść należy w całości do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał także, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego, w odróżnieniu od decyzji określanej jako związanej (gdy normy prawa materialnego nie pozostawiają organowi tzw. luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego), podejmowane są z woli ustawodawcy w sprawach, w których prawo dopuszcza wybór przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej. Wprawdzie swoboda uznania organu administracji jest na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ograniczona tym, że organ stosujący prawo jest zobowiązany w toku postępowania mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), ale nie oznacza to narzucenia organowi prymatu jednej z tych wartości. W każdym wypadku wybór właściwego rozwiązania powinien być jednak w sposób przekonywający uzasadniony.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, dokonując interpretacji przepisu art. 29 ust. 4 u.d.p., organy w wystarczający sposób położyły nacisk na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżącego. Oznacza to, że organ miał na względzie interes społeczny, którego istnienie jest w świetle art. 7 K.p.a. jedną z determinant stosowania przepisów w ramach uznania administracyjnego. W tym miejscu należało zwrócić uwagę, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Oznaczałoby to bowiem wskazanie prymatu prawa własności nad innymi wartościami prawnie chronionymi, takimi, jak zdrowie i życie użytkowników dróg.

NSA podkreślał, co wskazano także powyżej, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdaje się być ugruntowane w kwestii, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (wyr. NSA z dnia 13 lipca 2009 r., sygn. I OSK 1243/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów publicznych - warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i 2, oraz § 113 ust. 1 - 10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejsca zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Organy odniosły się ponadto do badań natężenia ruchu na drodze wojewódzkiej na odcinku położonym w obrębie działki skarżącego, wskazując, że niedaleko znajduje się skrzyżowanie typu rondo i stwierdzając, że ruch na przedmiotowej drodze jest duży. W godzinach szczytu wlot na rondo z kierunku G. korkuje się aż do wysokości omawianej działki, przez co płynność ruchu jest w znacznej mierze utrudniona. Zatem zjazd w przedmiotowym miejscu wpłynie negatywnie na płynność ruchu, jak i możliwość wjazdu/wyjazdu na/z działki o nr [...]. Organ I instancji, który jako zarządca drogi na bieżąco monitoruje natężenie ruchu nie miał obowiązku, przeprowadzania dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Dysponował wprawdzie zestawieniem wyników pomiarów ruchu na drodze krajowej nr [...] za lata 2005, 2010 i 2015, kiedy jeszcze nie była uruchomiona droga szybkiego ruchu S5. Nie może jednak budzić wątpliwości, że natężenie ruchu na przedmiotowej drodze jest istotne, skoro droga ta po oddaniu do użytku drogi S5, z drogi gminnej została zakwalifikowana jako droga wojewódzka. Nadto sam skarżący przedłożył do akt sprawy informację z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w G. z 9 maja 2018r., z której wynika że tylko na odcinku w okolicach działki skarżącego, w roku 2016, tylko w samych rejestrach policji, odnotowano 3 kolizje, w 2017r. – 5 kolizji, a do maja 2018r. - 2 kolizje. W ocenie Sądu słusznie zwraca uwagę organ na istotne natężenie ruchu lokalnego na tym odcinku drogi, które przemawia za tym, aby ruch na drodze nie był zakłócony przez możliwość dodatkowego zjazdu z i na działkę skarżącego, który planuje zabudować ja budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Nie powinno budzić wątpliwości, że prowadzić to będzie do zwiększenia ryzyka kolizji, przy czym nie można pominąć, że w czasie budowy okresowo zwiększony będzie ruch pojazdów ciężarowych i maszyn budowlanych. Wydana decyzja nie cechował się dowolnością, wszystkie okoliczności sprawy były przez organy ocenione i rozważone. Decyzja była przekonująca pod względem faktycznym i prawnym.

W cenie Sądu organy administracji w sposób dostateczny wyjaśniły stan faktyczny i rozpatrzyły cały materiał dowodowy zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzona w sprawie dokumentacja była wystarczająca dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym organy ustosunkowały się do podnoszonych przez skarżącego twierdzeń i zarzutów, czemu dały wyraz w uzasadnieniu obu decyzji. Nie doszło, więc do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania.

Nadto wskazać należy, że organy w niniejszej sprawie o wyrażenie zgody na budowę zjazdu wystarczająco wyważyły dwa sprzeczne interesy. Z jednej strony to interes zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów (każdy nowy zjazd stwarza dodatkowe zagrożenie dla uczestników ruchu), a z drugiej strony to interes wnioskodawcy (utrudnienie dojazdu do nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy). W ocenie Sądu, nie doszło do ograniczenia prawa własności ponad potrzebę wynikającą z przepisów prawa. Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu nie uniemożliwia korzystania z działki przez skarżącego, tak jak to się odbywa w sposób dotychczasowy i następnie wyznaczony drogami wskazanymi w obowiązującym planie miejscowym, nawet jeżeli wiązałoby się to koniecznością ustanowienia właściwej służebności. W związku z tym wskazywane przez skarżącego utrudnienia w dojeździe do działki nie mogą stanowić skutecznego argumentu dla uwzględnienia wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Organ działający w ramach luzu decyzyjnego wydając decyzję uznaniową, uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 K.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku temu organowi.

Organy dokonały wyważenia słusznego interesu w sprawie i ostatecznie dały prymat interesowi społecznemu, przed którym interes strony winien ustąpić. W tym przypadku interesem społecznym, jest obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które są również wartościami konstytucyjnymi i nie mają mniejszej wagi niż interes indywidualny.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organów należało uznać za trafne i prawidłowo umotywowane.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jak orzekł w wyroku.