Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 818/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3, art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 512/19 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. G. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 512/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. G. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Bydgoszczy ogłosił w dniu 27 września 2018 r. postępowanie w trybie konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej od 1 stycznia 2019 r.- 30 czerwca 2023 r. Rodzaj: Opieka Psychiatryczna i Leczenie Uzależnień. W ogłoszeniu wskazano harmonogram postępowania na składanie ofert – do 11 października 2018 r. oraz na otwarcie ofert 16 października 2018 r.

W dniu [...] października 2018 r. wpłynęła do K-P OW NFZ w Bydgoszczy oferta skarżącego, prowadzącego indywidualną działalność gospodarczą pod nazwą "E. J. G. "[...] " – O. W. I. S. P. L.w M.W.", w P.

W dniu [...] października 2018 r. Komisja podjęła decyzję o odrzuceniu oferty skarżącego z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 132 ust. 3 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510) - dalej jako: "ustawa".

W dniu [...] października 2018 r. skarżący złożył protest. Zarzucił Komisji Konkursowej błędną wykładnię art. 132 ust. 3 ustawy oraz naruszenie jego interesu prawnego. Zdaniem autora protestu na etapie przystąpienia do ogłoszonego przez K-P OW NFZ konkursu oferent nie ma obowiązku spełnienia wymogu z art. 132 ust. 3 ustawy. Obowiązek ten aktualizuje się w pierwszym dniu obowiązywania umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Komisja Konkursowa poinformowała skarżącego o odrzuceniu protestu. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że zgodnie z informacjami posiadanymi przez Komisję Konkursową, na dzień 1 stycznia 2019 r., tj. pierwszy dzień obowiązywania ewentualnej umowy z K-P OW NFZ nadal będą zachodziły w stosunku do skarżącego, warunki określone w art. 132 ust. 3 ustawy.

W dniu [...] grudnia 2018 r. Komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie konkursowe dokonując wyboru ofert, które uzyskały najwyższą ocenę w rankingu końcowym ofert. Wśród wybranych do zawarcia umowy nie było oferty złożonej przez skarżącego.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Dyrektor K-P OW NFZ w Bydgoszczy oddalił odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej z dnia 10 grudnia 2018 r., dotyczącego postępowania prowadzonego przez K-P OW NFZ w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Opieka Psychiatryczna i Leczenie Uzależnień w zakresie: świadczenia psychiatryczne ambulatoryjne dla dorosłych (powiat. m. Bydgoszcz).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w toku prac Komisji Konkursowej poddano weryfikacji dane zwarte w ofertach innych świadczeniobiorców. Weryfikacja oferty złożonej przez A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy w postępowaniach konkursowych objętych kodami postępowania: [...] oraz [...] ujawniła, że oferent w wykazie personelu wykazał jako swojego pracownika E. J. G. (odwołujący się oferent). Podmiot ten wcześniej realizował kontrakt z NFZ w tym samym rodzaju i cały czas wykazywał skarżącego jako swojego pracownika. Z uwagi na treść art. 132 ust. 3 ustawy zakazującego zawierania umów z lekarzem, który udziela świadczeń u innego świadczeniobiorcy realizującego kontrakt z NFZ, podjęto kroki celem wyjaśnienia konfliktu w ofertach. Organ powołał się na "Oświadczenie oferenta" z dnia 1 października 2018 r. (Załącznik nr 3 do zarządzenia- k- 68 akt administracyjnych), w którego punkcie 14 skarżący wypowiedział się, że nie zachodzi wobec niego przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ustawy. Zdaniem organu oświadczenie to stoi w sprzeczności z ustaleniami organu dokonanymi w oparciu o oferty A. sp. z o.o. w postępowaniach konkursowych objętych kodami postępowania: [...] oraz [...], z których wynika, że oferent udziela świadczeń u innego świadczeniodawcy i jest wskazany jako personel w treści oferty innego świadczeniodawcy ubiegającego się o realizację kontraktu w tym zakresie. A. Sp. z o.o. poinformowała organ o stosunku prawnym łączącym skarżącego z tym podmiotem. Z pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, że skarżący jest związany z ww. podmiotem umową nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. na udzielenie zamówienia na świadczenia zdrowotne. Umowa przewiduje 3 miesięczny okres wypowiedzenia, bez możliwości wcześniejszego rozwiązania umowy przez jednostronne działania ze strony skarżącego. Na dzień udzielenia odpowiedzi umowa wiązała strony. Organ wskazał, że skarżący podjął nieskuteczną próbę rozwiązania umowy. Organ wyjaśnił, że z warunków umowy zawartej przez skarżącego z A. sp. z o.o. nie wynika, że w chwili zawarcia umowy skarżącego z NFZ od dnia [...] stycznia 2019 r. nie będzie go wiązał umowa z dotychczasowym świadczeniobiorcą. Skarżący przed [...] października 2018 r. nie wypowiedział wiążącej obie strony umowy oraz nie uzyskał od drugiej strony umowy promesy, że w przypadku pozytywnego wyniku konkursu na udzielanie świadczeń wyrazi on zgodę na wcześniejsze rozwiązanie umowy za porozumieniem stron.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że składając oświadczenie w dniu 1 października 2018 r. w pkt 14 załącznika nr 3 do oferty był przekonany, że na dzień 1 stycznia 2019 r. nie będzie go wiązała umowa z A. Sp. z o.o. w B. Stan taki powstał już w dniu [...] grudnia 2018 r., czyli na 23 dni przed terminem powyżej wskazanym. Skarżący załączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kopię pisma z dnia [...] grudnia 2018 r. o rozwianiu umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor K-P OW NFZ w Bydgoszczy utrzymał w mocy oddalenie odwołania od oddalonego protestu i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z tą samą argumentacją prawną.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę skarżącego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Opieka Psychiatryczna i Leczenie Uzależnień w zakresie: świadczenia psychiatryczne ambulatoryjne dla dorosłych, powiat m. Bydgoszcz - obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono też zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Skarżący przystępując do konkursu ofert wiedział, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem.

Zdaniem WSA, bezsporne w sprawie jest, że skarżący przystępując do konkursu był związany umową o udzielanie zamówień na świadczenia zdrowotne 06/2015 zwartą w dniu 30 grudnia 2015 r. pomiędzy nim (przyjmującym zamówienie) a A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy (udzielającym zamówienie). Umowa ta została zwarta na czas nieokreślony od dnia 1 stycznia 2016 r. o czym stanowi zawarty w niej § 3. Na podstawie § 13 umowa ta mogła być przez każdą ze stron rozwiązana z zachowaniem 3-miesiecznego terminu wypowiedzenia lub za porozumieniem stron. Udzielający zamówienie mógł rozwiązać umowę bez wypowiedzenia w przypadku rażącego naruszenia postanowień umowy przez przyjmującego zamówienie, nieudokumentowania w terminie 30 dni od daty podpisania umowy zawarcia przez przyjmującego zamówienie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej.

W dniu złożenia oferty wraz z załącznikami (1 października 2018 r.) skarżący nie wykazał, aby doszło do rozwiązania umowy. Nie przedłożył również w tym dniu żadnych dowodów na poparcie stanowiska, że na dzień 1 stycznia 2019 r. postanowienia powyższej umowy przestaną wiązać strony, które je zawarły. Wobec powyższego organy prawidłowo przyjęły, że skarżący był związany umową, która pozostawała w opozycji do wymogu ustawowego zawartego w art. 132 ust. 3 ustawy. Tym samym, oferta skarżącego na dzień jej złożenia nie spełniała warunku określonego w art. 132 ust. 3 ustawy. W tych okolicznościach sprawy spełniona została przesłanka do jej odrzucenia na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Sąd wskazał również, że skarżący przystępując do konkursu wraz ze złożeniem oferty zobowiązany był złożyć wymagane przez przepisy prawa dokumenty, w tym te które zostały ujęte w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 102 ust. 5 punkty 21 i 25 ustawy zarządzeniu Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ. 2017.18). Jednym z dokumentów wymaganych na podstawie § 14 pkt 9 Zarządzenia było oświadczenie oferenta złożone według wzoru zawartego w załączniku nr 3 do tego aktu. Skarżący w złożonym oświadczeniu (pkt 14 dokumentu) wskazał, że nie zachodzi wobec niego przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793, z późn. zm). Zestawiając powyższe oświadczenie skarżącego z dowodami zgromadzonymi w sprawie: ofertami złożonymi przez A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy w postępowaniach konkursowych objętych kodami postępowania: [...] oraz [...], jak również umową o udzielanie zamówień na świadczenia zdrowotne [...] zwartą w dniu [...] grudnia 2015 r. pomiędzy skarżącym (przyjmującym zamówienie) a A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy, należało stwierdzić, że skarżący zawarł w oświadczeniu nieprawdziwe informacje co do wskazania, że nie zachodzi wobec niego przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy. Skarżący oświadczył tym samym, że nie jest z lekarzem udzielającym świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem. Deklaracja skarżącego znajduje zaprzeczenie w powyżej wskazanych dokumentach. Dodatkowo już na etapie postępowania związanego z rozpoznaniem protestu organ pozyskał dodatkowe informacje potwierdzające udzielanie przez skarżącego świadczeń zdrowotnych zgodnie z harmonogramami na przełomie grudzień 2018 r. i styczeń 2019 r. (k- 157-159 akt administracyjnych).

W tych okolicznościach sprawy spełniona została przesłanka do odrzucenia oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis nakazuje odrzucenie oferty zawierającej nieprawdziwe informacje. W ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przedłożone przez skarżącego pismo z dnia 7 grudnia 2018 r. o rozwiązaniu umowy z A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy bez zachowania okresu wypowiedzenia. Po pierwsze dowód ten został złożony w ramach wdrożonego już postępowania konkursowego, po złożeniu przez skarżącego w dniu 1 października 2018 r. oferty wraz z załącznikami, w tym po złożeniu w pkt 14 załącznika nr 3 do oferty oświadczenia o spełnieniu wymogu z art. 132 ust. 3 ustawy. Po drugie organ w trakcie postępowania administracyjnego uruchomionego protestem wykazał, że nie doszło na dzień 1 stycznia 2019 r. do rozwiązania umowy z ww. świadczeniobiorcą i skarżący świadczył usługi lekarskie na przełomie grudnia 2018 r. i stycznia 2019 r.

WSA nie zgodził się ze skarżącym, że najpierw Komisja Konkursowa, a następnie organ dokonali swobodnej interpretacji warunków umowy w zakresie możliwości rozwiązania przez skarżącego z A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy ww. stosunku prawnego. Weryfikacja postanowień umowy była obowiązkiem Komisji Konkursowej i organu. Również Sąd dokonał przeanalizowania warunków ww. umowy w zakresie jej § 3 i §13. Umowa ta została zwarta na czas nieokreślony i wiązała obie strony na dzień złożenia oferty przez skarżącego. Nie została również skutecznie rozwiązana na dzień 1 stycznia 2019 r. Sąd podkreślił, że oferta ma spełniać wymagania ustawowe na dzień jej złożenia oraz ma być aktualna w toku całego postępowania konkursowego, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił - w myśl art. 174 p.p.s.a - że zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. prawa materialnego i przepisów postępowania:

1. art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 7, art. 8 , art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. z dnia 2018.11.05, dalej: "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 ust. 1 pkt. 2 oraz pkt 7 w związku z art. 132 ust. 3 ustawy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, prowadzącą do uznania, iż skarżący był związany, na dzień 01.01.2019 roku umową z innym podmiotem, która to umowa pozostawała w opozycji do wymogu ustawowego zawartego w art. 132 ust. 3 ustawy (oferta skarżącego na dzień jej złożenia nie spełniała warunku określonego w art. 132 ust. 3 ustawy), co implikowało także odrzucenie oferty skarżącego na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 oraz pkt. 7 ustawy, jako nie spełniającej wymogów określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze oraz w pismach, w tym do zarzutu podniesionego w skardze w zakresie stwierdzenia organu w uzasadnieniu swojej zaskarżonej decyzji, że tu cyt.:

"Po przeanalizowaniu zebranych w sprawie dowodów należy stwierdzić, że składając swojemu kontrahentowi w dniu 7 grudnia 2018 r. stosowne oświadczenie Wnioskodawca (skarżący - przypis własny) dokonał rozwiązania umowy na podstawie art. 27 ust. 8 pkt. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.", a które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w chwili złożenia oświadczenia tj. z dniem 7 grudnia 2018 r. skarżący spełnił warunek określony w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach, albowiem na dzień 1 stycznia 2019 r. (dzień rozpoczęcia realizacji umowy) miał możliwość zawarcia umowy z NFZ."

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), poprzez fragmentaryczne odniesienie się WSA w Bydgoszczy do zgromadzonego materiału i dokonania błędnej oceny dokumentów w aktach sprawy, w szczególności przez całkowite pominięcie oświadczenia skarżącego z dnia 7 grudnia 2018 r., o umowy z A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy bez zachowania okresu wypowiedzenia uznając, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przedłożone przez skarżącego pismo z dnia 7 grudnia 2018 r. o rozwiązaniu umowy z A. Sp. z o.o. w Bydgoszczy bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – B. Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, przypomnieć trzeba, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnił w szczególności z jakich powodów przyjął, że okoliczność złożenia przez skarżącego 7 grudnia 2018 r. oświadczenia o rozwiązaniu umowy z innym świadczeniodawcą, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r. sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, te i pozostałe powołane orzeczenia udostępnione zostały w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniło swą funkcję, gdyż pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Pierwszy, a zarazem kluczowy, zarzut w niej sformułowany obejmuje naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie NSA, istotę sporu identyfikuje zarzut naruszenia prawa materialnego, zaś zarzut naruszenia przepisów postępowania jest z nim funkcjonalnie związany. O zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają bowiem prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Zależność tą dostrzegła też autork skargi kasacyjnej, co znalazło odzwierciedlenie w konstrukcji zarzutu oraz w jego uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach nie można zawrzeć umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z lekarzem, pielęgniarką, położną, inną osobą wykonującą zawód medyczny lub psychologiem, jeżeli udzielają oni świadczeń opieki zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem.

Z literalnego brzmienia tego przepisu skarżący kasacyjnie wywodzi, że stan związania lekarza kontraktem z Funduszem podlega ocenie w chwili zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosi, że przepis ten określa regułę postępowania, która znajduje zastosowanie na etapie zawierania umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Nie stosuje się go w trakcie postępowania konkursowego. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Oba te etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ten ścisły związek wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Dlatego też nie można przyjąć, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe, ponadto w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane (por. wyroki NSA: z 25 stycznia 2011 r. sygn. II GSK 145/10 i z 15 października 2013 r. sygn. II GSK 835/12).

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści art. 146 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, w których określone zostały bezwzględne podstawy odrzucenia oferty na etapie postępowania konkursowego. W myśl art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach na etapie postępowania konkursowego odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Ponadto, stosownie do art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuceniu podlega oferta, w której zawarto nieprawdziwe informacje.

Na tle tych przepisów trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że treść oświadczenia oferenta w zakresie spełnienia warunku zawarcia umowy określonego w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy. Oznacza to zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. Oferta ma więc być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy. Służy to konkretnemu celowi, a mianowicie stworzeniu możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 816/14 i II GSK 582/14. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z poglądem, że oświadczenia wiedzy składane przez oferenta w postępowaniu konkursowym powinny odpowiadać rzeczywistości najpóźniej w dniu otwarcia ofert (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2018 r. sygn. III SA/Po 655/17, wyrok NSA z 5 września 2019 r. sygn. II GSK 1419/17).

Obowiązek podania przez oferenta prawdziwych, aktualnych na dzień złożenia oferty informacji co do spełnienia warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest niezbędnym elementem systemu, zapewniającym porównanie zgłoszonych w konkursie ofert z poszanowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. W tym samym, nieprzekraczalnym terminie i na tych samych zasadach, uczestnicy konkursu mają możliwość wykazania, że spełniają stawiane im wymagania - w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, skarżący przystępując do konkursu ofert wiedział, że skuteczne uczestnictwo w tym konkursie wymaga m.in. spełnienia warunku wynikającego z art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Prawidłowa wykładnia tego przepisu, w powiązaniu z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 tej ustawy prowadzi do przyjęcia, że już na etapie składania oferty skarżący zobligowany był do wykazania, iż w przypadku jego oferty nie będzie zachodziła określona w nim przeszkoda do zawarcia umowy z NFZ.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że w dniu złożenia oferty, jak również w dniu, w którym upływał termin składania ofert w konkursie, skarżący wymagania tego nie spełniał. Był bowiem związany umową na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej ze spółką A., zawartą na czas nieokreślony, która przewidywała 3 miesięczny okres wypowiedzenia. Skarżący przed upływem terminu do składania ofert nie przedstawił żadnych dowodów, które uzasadniałyby twierdzenie, że w okresie realizacji umowy z NFZ tj. od 1 stycznia 2019 r., nie będą wiązały go postanowienia umowy zawartej z ww. spółką. W szczególności, nie przedstawił dokumentów, które potwierdzałyby podjęcie kroków prawnych zmierzających do rozwiązania tej umowy. Co więcej, w załączniku nr 3 do oferty złożył oświadczenie zawierające nieprawdziwą informację, że w odniesieniu do jego oferty nie zachodzi przeszkoda do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

W tych okolicznościach zasadne było przyjęcie przez organ administracji, a następnie kontrolujący jego decyzję Sąd pierwszej instancji, że spełnione zostały przesłanki odrzucenia oferty przewidziane w art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach.

Stwierdzonych nieprawidłowości nie sanuje złożone przez skarżącego 7 grudnia 2018 r. oświadczenie o rozwiązaniu umowy z innym świadczeniodawcą bez wypowiedzenia. Wobec niekwestionowanych i poczynionych prawidłowo ustaleń dotyczących przesłanek zastosowania art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, dalsze dywagacje co do rozwiązania tej umowy po złożeniu oferty i po upływie terminu składania ofert nie mają znaczenia, zwłaszcza, że skuteczność jej rozwiązania jest sporna.

W toku postępowania konkursowego Komisja konkursowa ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach – i na tej właśnie podstawie rozstrzyga konkurs, nie jest natomiast jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić (por. wyrok z 18 lutego 2015 r. II GSK 2211/13).

Z omówionych względów zarzut ujęty w punkcie 1 skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

W odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia o pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że zarzut dotyczący tej kwestii nie został wprost sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. W punkcie 1 wskazano jedynie ogólnie na naruszenie przepisów k.p.a., w tym art. 10 k.p.a., jednak bez wskazania o którą jednostkę redakcyjną tego artykułu chodzi. Ponadto strona nie wykazała, że przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania w omawianym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podała bowiem jakie konkretnie nowe okoliczności lub dowody - zasługujące na badanie w zakreślonych na wstępie granicach rozpatrywanej sprawy - zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji miała możliwość ustosunkowania się do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Zarzutu taki nie mógł więc być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł doprowadzić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sformułowany w punkcie 3 skargi kasacyjnej. Przede wszystkim powołany przepis – z powodów wcześniej omówionych – nie został zastosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Poza tym, przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. należą do tzw. przepisów wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy Sąd nadał rozstrzygnięciu inną formułę niż przewidziana w przepisie. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.