Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3089/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi E. T., E. K., M. S. i O. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku E. T., L. M. (w miejsce którego wstąpił O. M.), M. S. i E. K., umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją z [...] lipca 1996 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości znajdujących się w zasobach gruntów Skarbu Państwa, położonych w [...], tj. działek: nr [...], objętych sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiących integralną część ww. decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] wystąpili E. T., L. M. (w miejsce którego wstąpił O. M.), M. S. i E. K..

Decyzją z [...] listopada 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r. w części dotyczącej działek nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i wskazał, że komunalizacja może dotyczyć tylko mienia, które w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego. O wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej może ubiegać się tylko podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes, o którym mowa w tym przepisie musi mieć charakter prawny, a także realny w danej dacie – w tym przypadku w dniu 27 maja 1990 r.

Powołując się na utrwalone orzecznictwo Minister podniósł, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina.

Organ podniósł, że w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiących integralną część decyzji komunalizacyjnej, jako oznaczenie dokumentów, na mocy których Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości wpisano "Z Reformy rolnej". Jak zaś wynika z treści decyzji komunalizacyjnej, przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o wprowadzeniu reformy rolnej.

Minister wskazał następnie, że decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko - parkowy usytuowany obecnie na działkach nr [...] wchodzący w skład majątku ziemskiego [...], gmina [...] powiat [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. Decyzją z [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości powyższą decyzję organu wojewódzkiego i orzekł, że zespół dworsko - parkowy położony na działce nr [...], obr. [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], o pow. [...] ha, nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Wyrokiem z 11 maja 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 2132/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję z [...] października 2015 r. Następnie, wyrokiem z 25 lipca 2018 r., I OSK 2163/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od powyższego wyroku.

Minister wyjaśnił, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ustalenie czyją własność w dacie komunalizacji z mocy prawa, tj. w dniu 27 maja 1990 r., stanowiły nieruchomości objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Organ wskazał, że podstawowym źródłem potwierdzającym tę okoliczność są wpisy w księgach wieczystych. Wyjaśnił, że przy piśmie Sądu Rejonowego w [...] V Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] września 2021 r. przesłano kserokopię zaświadczenia Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1996 r., w którym stwierdzono, że działki nr [...] o pow. [...] ha, położone we wsi [...] gmina [...], stanowią własność Skarbu Państwa. Z tego zaświadczenia wynika również, że powyższe nieruchomości zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. (co odnotowano w Rep. hip nr [...]) i odpowiadają części parceli nr [...]. Z kolei w piśmie Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2021 r. wskazano, że "rep. hip. [...] został urządzony dla [...]. Wpisy w tym rep. hip. są częściowo w języku rosyjskim i brak tam jest podanych numerów działek. Wydział Ksiąg Wieczystych nie jest w stanie stwierdzić czy dane działki pochodzą z dawnej rep. hip. Zakładając księgę wieczystą KW [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oparł się na zaświadczeniu Urzędu Rejonowego w [...], który stwierdził, że działki nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i zostały przejęte na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej i jest to odnotowane w rep. hip. [...]. Opierając się na tym zaświadczeniu można stwierdzić, że w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji działki te stanowiły własność Skarbu Państwa."

Minister podniósł, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał na domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podniósł, że jedynym sposobem wzruszenia tego domniemania jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m. in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie. W myśl art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego wpis w księdze jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Dopuszczenie poglądu przeciwnego prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny wydając rozstrzygnięcie zastrzeżone dla postępowań cywilnych, co nie jest prawnie dopuszczalne.

Z podanych powodów, zdaniem organu, nie było podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Orzekający w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego badania legalności decyzji komunalizacyjnej organ administracji nie jest władny oceniać prawidłowość podstawy wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Wnioskodawcy nie wykazali zatem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dotyczy ich interesu prawnego. W konsekwencji nie posiadają oni legitymacji do zainicjowania w trybie art. 156 k.p.a. tego postępowania w części dotyczącej działki nr [...]. Skutkować to musiało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli E. T., O. M., M. S. i E. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów procesowych, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego, a tym samym legitymacji do zainicjowania postępowania administracyjnego podczas gdy są następcami prawnymi K. S., właściciela nieruchomości składającej się z działek nr [...], a w sprawie wykazano, że nieruchomość ta nigdy nie została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, a zatem nie mogła być skomunalizowana jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa,

2) art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie mają bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego, skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. stwierdzającą, że zespół dworsko- parkowy położony na działce nr [...] nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej potwierdza, że skarżący (spadkobiercy Z. S. z domu B., E. S. oraz K. S.) mieli tytuł prawny dokumentujący przysługujące im prawo własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji komunalizacyjnej w zakresie działek nr [...],

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegający na:

a) nierzetelnym przenalizowaniu skutków prawnych ostatecznej i prawomocnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. o niepodleganiu zespołu dworsko-parkowego położonego na działce nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej,

b) niedopuszczalnym pominięciu bezspornego i stwierdzonego decyzją z [...] października 2015 r. nieprzysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości składającej się z działek obecnie oznaczonych nr [...] w dniu nacjonalizacji tj. 13 września 1944 r./12 lutego 1945 r., a w konsekwencji w dniu 12 lipca 1996 r., a także w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., I SA/Wa 487/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., I OSK 2264/17),

c) oczywiście błędnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodów powołanych przez skarżących i błędnej ocenie dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza:

- wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...], pomimo stwierdzenia, że na datę 12 lipca 1996 r. właścicielem działek nr [...] nie był Skarb Państwa błędnie wpisany na podstawie zaświadczenia Urzędu Rejonowego w [...] z dnie [...] lutego 1996 r., a przed jego ujawnieniem poprzednik prawny skarżących – K. S.,

- wyroku WSA w Warszawie z 11 maja 2016 r., sygn. akt 1 SA/Wa 2132/15, którym oddalono skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. oraz wyroku NSA z 25 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2163/18, którym oddalono skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wydanych w prejudycjalnie zakończonej sprawie o niepodpadanie działek nr [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej,

- zaświadczenia Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1996 r.,

- pisma Sądu Rejonowego w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] października 2021 r., [...],

z których wynika, że działki nr [...] odpowiadały części dawnej działki nr [...], na której jak wynika z ustaleń decyzji z [...] października 2015 r. znajdował się zespół dworsko-parkowy w [...], odpowiadający obecnie działkom nr [...],

4) art. 107 § 3, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. dla przedmiotowych nieruchomości, które to prawo własności działek nr [...] (część dawnej działki nr [...]) zostało wpisane na rzecz Skarbu Państwa na podstawie protokołu sporządzonego [...] lutego 1945 r. przez Komisarza Powiatowego Urzędu Ziemskiego w [...], a następnie zostało przepisane do księgi wieczystej KW nr [...] w dniu [...] września 1997 r., gdzie widnieje wpis prawa własności Gminy [...] tj. nierzetelnego i w konsekwencji błędnego wyjaśnienia sprawy polegającego na tym, że pomimo istnienia ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. orzekającej o niepodleganiu zespołu dworsko – parkowego pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, która była organowi znana i nie była kwestionowana, a mimo to Minister umorzył postępowanie i przyjął, że doszło do komunalizacji nieruchomości decyzją z [...] lipca 1996 r., pomimo, że wiedział, że 27 maja 1990r. Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości, a zatem z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r..

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 4 w zw. art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy działki nr [...], której ta decyzja dotyczyła nie stanowiły 12 lipca 1996 r. własności Skarbu Państwa,

6) art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 18 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe poprzez bezpodstawne przyjęcie, wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, że podważenie domniemania wynikającego z powołanych przepisów jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedopuszczalne, a na skutek wydania decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu nie dochodzi do restytucji z mocą wsteczną przynależnego pierwotnemu właścicielowi tytułu prawnorzeczowego do tej nieruchomości, a prawo własności majątku ziemskiego nie wraca "w naturze" do właściciela, a tym samym zaskarżona decyzja narusza zagwarantowane Konstytucją prawo do sądu oraz zasadę proporcjonalności,

7) art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i art. 18 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podważenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji Minister nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 k.p.c. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 17 czerwca 1960 r., sygn. akt 3 CR 328/60, Lex nr 1634043),

8) art. 8 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz sprzecznej z utrwaloną praktyką organów administracji publicznej od blisko 30 lat (por. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., 1OSK 2264/17 i pozostałe wyroki NSA, których sentencje załączono do skargi, decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] września 2019 r., decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2019 r., wyroki WSA w Warszawie z: 3 października 2019 r., I SA/Wa 2040/17, 18 lipca 2017 r., ISA/Wa 487/17, 27 stycznia 2020 r., IV SA/Wa 2888/19, decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r., decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r., decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r., wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 stycznia 2020 roku, II SA/Bd 879/19, wyrok WSAw Warszawie z 28 maja 2021 r., I SA/Wa 2650/20),

9) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 16 września 2022 r. uczestniczka postępowania Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z 23 września 2022 r. skarżący uzupełnili skargę o dodatkową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." Działając w tym trybie organ umorzył zainicjowane wnioskiem skarżących postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 12 lipca 1996 r. wskazując, że skarżący nie posiadają przymiotu strony, a tylko strona, stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., jest uprawniona do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego.

Nie budzi wątpliwości, że o tym kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. Nie wystarczy zatem wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się właśnie z interesem faktycznym, a nie prawnym.

Pojęcie interesu prawnego doczekało się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym trafnie podnosi się, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność. Z kolei jego istnienie muszą potwierdzać okoliczności faktyczne będące przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192).

W niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęto decyzję z [...] lipca 1996 r. wydaną, co wynika z jej treści, na podstawie art. 5 ust 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" lub "ustawą z 10 maja 1990 r." Art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się, że stronami postępowania prowadzonego w tym trybie są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne podmioty, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1178/09, Lex nr 594943). Tylko bowiem na taki tytuł prawny, chroniony prawem materialnym, oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15, Lex nr 2348965 i 16 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 660/11, Lex nr 1218892).

Z powyższego wynika, że jeśli decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego chciałby zakwestionować podmiot trzeci, to powinien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Przy tym to na podmiocie wnioskującym o stwierdzenie nieważności tego rodzaju decyzji spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do skomunalizowanego mienia. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy. Konieczne jest bowiem jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych spór w kwestii praw właścicielskich do skomunalizowanej nieruchomości jest zagadnieniem, którego wynik przesądza o posiadaniu interesu prawnego warunkującego udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno poprzedzać postępowanie administracyjne. W konsekwencji brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2188/20, Lex nr 3124128).

Tym samym bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., nie można stwierdzić istnienia interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, a także w postępowaniu nadzwyczajnym go dotyczącym.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organu, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, że postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie komunalizacji dotyczy ich interesu prawnego, a tym samym że posiadają legitymację do zainicjowania tego postępowania w odniesieniu do decyzji z [...] lipca 1996 r. w części dotyczącej działek nr [...].

Zebrany materiał dowodowy (w tym pismo Sądu Rejonowego w [...] V Wydziału Ksiąg Wieczystych z [...] września 2021 r., [...], kserokopia zaświadczenia Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lutego 1996 r., pismo Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 2021 r., [...]) potwierdza bowiem, że zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, sporne nieruchomości były ujawnione w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa.

Okoliczność ta, jak trafnie wskazał organ nadzoru, ma natomiast kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego spornych nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem, po myśli art. 626(8) § 6 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575), dalej zwanej "k.p.c.", orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji jego treść, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Minister, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), dalej zwanej "ustawą z 6 lipca 1982 r." prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Organ nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania administracyjnego dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Jak trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, Lex nr 47173), zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tych księgach. Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, lecz dotyczy ona jedynie tego czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki z: 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, Lex nr 52385 i 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, Lex nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (por. uchwała z 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96).

Powyższy pogląd orzecznictwa podziela również część doktryny, przyjmując, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych są wzruszalne, a ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy (por. Stanisław Rudnicki, Własność nieruchomości, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283).

Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03 (opubl. w: OTK ZU 7A/2004, poz. 69) wskazał, że domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jednak w istotny sposób ją uzupełnia, składając się wraz z nią na spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do tego, że odwrócone zostają reguły dowodowe. Jego bowiem wprowadzenie oznacza, że nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

Najnowsze orzecznictwo Sądu Najwyższego również zawęża możliwość wzruszenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. do innych spraw cywilnych niż sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14)

Jak zatem trafnie podniósł organ, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (por. teza wyroku NSA z 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1318/21 oraz teza wyroku NSA z 5 stycznia 2022 r. I OSK 1388/20, a także wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14 i 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/19). Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna.

Powyższemu stanowisku nie zaprzeczają poglądy sformułowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2022 r., na które skarżący powołali się w piśmie procesowym z 23 września 2022 r. Wyjaśnić trzeba, że w powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "sąd powszechny ma wyłączne prawo do wydania rozstrzygnięcia, które mogłoby stanowić podstawę do obalenia tego domniemania. Dokument na tę okoliczność musi zatem pochodzić od sądu powszechnego, a nie od organu administracji publicznej. Obalenie omawianego domniemania nie następuje zatem wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dopuszczalne jest obalenie tego domniemania także w każdym innym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, jako przesłanka merytorycznego rozpoznania sprawy." Natomiast dalsze rozważania Naczelnego Sądu Apelacyjnego uwzględniały specyfikę omawianych spraw, gdzie wnioskodawcy przedstawili wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...], w przedmiocie niepodlegania określonych w ww. orzeczeniach parcel pod działanie dekretu z 6 września 1944 r. Wobec takiego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro wnioskodawcy przedstawili wspomniane wyroki sądów powszechnych, to organ administracji zobowiązany był dokonać oceny, czy orzeczenia te, ze względu na ich przedmiot, stanowią pochodzący od sądu cywilnego dokument obalający domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, co w konsekwencji miałoby kluczowe znaczenie dla oceny przysługiwania wnioskodawcom przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Był to zatem odmienny stan faktyczny niż w niniejszej sprawie.

Tym samym, mając na uwadze treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1996 r., prawidłowo uznał organ, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie wykazali bowiem aby w dacie wydania kwestionowanej decyzji legitymowali się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Organ, który jest związany treścią wpisu w księdze wieczystej, a także nie ma możliwości dokonywania w toku postępowania odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z tego wpisu, prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że w dacie komunalizacji mienia z mocy prawa prawo własności przedmiotowych nieruchomości należało do skarżących lub ich poprzedników prawnych.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze i piśmie procesowym z 23 września 2022 r. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Argumenty skarżących i podnoszone zarzuty w znacznej części nakierowane były na wykazanie, że decyzja z [...] lipca 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (tj. rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), bowiem Skarb Państwa w dniu komunalizacji nie był właścicielem spornej nieruchomości. Sąd jednak musiał pozostawić tę argumentację poza swoją oceną. W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega bowiem wyłącznie legalność decyzji o umorzeniu postępowania nadzorczego z powodu braku po stronie wnioskodawców interesu prawnego. Poza te ramy wykraczałaby natomiast ocena wystąpienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 1996 r.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi być zawsze norma prawa materialnego. Art. 28 k.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). W orzecznictwie wielokrotnie też wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. W tej sytuacji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Sąd nie dopatrzył się również podniesionego w skardze naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a., w tym także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).