Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 144/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.29 ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: ,art.7, 75,77,80,107 par.3  kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1 pkt.1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.3 pkt.3 i 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości poprzez połączenie rurociągu z odbiornikiem wód - rowem melioracyjnym I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.29 ust.1 i ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /Dz.U. z 2005r., Nr 238, poz.2019 ze zm./ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P.W. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...] nakazującej P.W. przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości obejmującej działkę nr 209 w M., stanowiącej jego własność, poprzez połączenie rurociągu przebiegającego przez działki o nr.: 210/3, 210/4, 210/2 i 211, obręb M. z odbiornikiem wód - rowem melioracyjnym na działce nr 209, obręb M. i nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydając opisaną wyżej decyzję ustalił, że P.W. zniszczył odcinek rurociągu odprowadzającego wody do rowu melioracyjnego, co spowodowało przerwanie odprowadzania wody opadowej z szeregu nieruchomości, zmieniając tym samym stan wód na gruncie. Miało to szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, doprowadzając do ich zalewania i podtapiania.

W odwołaniu wniesionym przez P.W. zarzucono, że nie było podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skoro postępowanie było prowadzone przewlekle. Zarzucono, że wykonanie tej decyzji będzie skutkowało czynem zagrożonym karą - wykroczeniem z art. 192 Prawa wodnego. Podniesiono także, że przedmiotowy rurociąg nie figuruje w ewidencji Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. i nie pełni funkcji melioracyjnej, zaś na działce nr 209 nie znajdował się rurociąg KD 100, a jedynie szczątkowe rury betonowe o średnicy 30 cm. Zarzucono, że nie wszczęto postępowania w sprawie nielegalnego odprowadzania wód opadowych przez sąsiadów skarżącego. Zdaniem skarżącego, zalewanie odcinka ogólnodostępnej drogi jest spowodowane nielegalnym odprowadzaniem wód opadowych z działek nr 210/3, nr 210/4 i nr 210/2. W części końcowej odwołania skarżący ponownie podkreślił, że rurociąg nie był urządzeniem melioracyjnym, nie był urządzeniem legalnym i prawnie chronionym, a właściciele działek sąsiednich, wykorzystując go do odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, naruszyli art. 298 Prawa wodnego, który tego zabrania.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego, stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien przy tym zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy. W znajdującym się w aktach sprawy protokole z oględzin z dnia 14 stycznia 2010 r. działki nr 209, stwierdzono, że na działce są wykonywane roboty ziemne - nawiezione zostały masy ziemi, w wyniku, czego zostały zmienione dotychczasowe rzędne terenu działki nr 209 - teren został podniesiony o ok. 1 metr. Uczestniczący w oględzinach S.P. i B.J. oświadczyli, że przed wykonaniem prac ziemnych został zniszczony kolektor deszczowy znajdujący się na działce nr 209, którym odprowadzano wody z wyżej położonych terenów, m. in. z działek nr 210/2, nr 210/4 i nr 210/3 oraz z pobliskiego parku i zlokalizowanej tam studni. W protokole stwierdzono również, że ze studni stale wypływa woda, która wpływa do kolektora deszczowego przebiegającego przez ww. działki. W zlokalizowanych na działkach nr 210/2, nr 210/4 i nr 210/3 studzienkach rewizyjnych stwierdzono podniesiony poziom wody. Stwierdzono, że ze znajdujących się na działce S.P. dwóch studzienek, ciągle wypływa woda i następuje zalewanie jego działki.

Kolegium stwierdziło, że ze zgodnych zeznań świadków wynika, że na działkach nr 209, nr 210/2, nr 210/3 i nr 210/4 od wielu lat działał system odwadniający, składający się pierwotnie z rowu otwartego, a następnie - po jego zarurowaniu - z rurociągu, studzienek rewizyjnych i wylotu do rowu melioracyjnego. Pierwotny, otwarty rów melioracyjny, rozpoczynał swój bieg od studni zlokalizowanej w parku. Ze studni tej mieszkańcy M. korzystali do czasu wybudowania wodociągu. Ze studni stale wypływała woda, nawet w "upały", która dalej płynęła otwartym rowem. Rów przebiegał przez działkę S.P. (działki nr 210/3, 210/4 i 210/2), aż do ścieżki (działka nr 211). Pod ścieżką był przepust. Z drugiej strony ścieżki na działce Pana Sz. (działka nr 209), od przepustu biegł otwarty rów melioracyjny, który łączył się z rowem głównym. Świadkowie zgodnie wskazali, że otwarty rów melioracyjny, znajdujący się pomiędzy studnią zlokalizowaną parku a rowem głównym, w pewnym okresie został zarurowany. Było to na tyle dawno, że nie byli w stanie dokładnie wskazać, kto i kiedy dokonał zarurowania. Świadek S.K. wskazał orientacyjną datę tej czynności: koniec lat 80 - tych. Według zeznań świadków do zniszczenia rurociągu na działce nr 209 doszło latem 2009 r.

Dalej Kolegium wskazało, że P.W. w piśmie z 8 kwietnia 2010 r., skierowanym do organu I instancji oświadczył m. in., że w maju 2009r., porządkując teren na zakupionej nieruchomości odkrył, że przyczyną zalewania jego nieruchomości są odprowadzenia rur z sąsiednich nieruchomości, m. in. przedmiotowy kolektor deszczowy. Przyznał: "Powziąwszy informację, że kolektor został wybudowany w 1984 r. bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego, uzgodnień, projektów, a podmioty odprowadzające ścieki, wodę nie posiadają pozwolenia wodno-prawnego usunąłem samowole budowlana w obrębie swojej posesji oraz zwróciłem się do zainteresowanych podmiotów o zaprzestanie odprowadzania wód do przedmiotowego kolektora deszczowego, gdyż nie ma on ujścia." "W związku z tym woda w dalszym ciągu zalega na mojej posesji, co uniemożliwia mi prowadzenie prac budowlanych".

Równocześnie Kolegium podkreśliło, że pismem z dnia 29 września 2009 r. I. i B.J. poinformowali organ I instancji, że w dniu 24 lipca 2010 r., po nocnych opadach deszczu, ich nieruchomości zostały podtopione, skąd woda była wypompowywana, m. in. przez Straż Pożarną.

Nadto Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego prof. dr hab. inż. K.N. - rzeczoznawcy Z.G. Stowarzyszenia Inżynierów w Zakresie Melioracji Wodnych. W opinii tej, w części "Wprowadzenie" stwierdzono, że na terenie gminy M., w miejscowości M., przy ul. [...], na działce nr 209 (właściciel P.W.) wykonano prace rekultywacyjne wokół remontowanego budynku. Ich konsekwencją było znaczne podniesienie powierzchni terenu, uniemożliwiające naturalny spływ wody powierzchniowej z sąsiedniego obszaru do lokalnego rowu melioracyjnego. Wody te poprzez rów szczegółowy "[...]" dostawały się do cieku podstawowego "[...]" (Dolina O.). Dalej, w opisie zastanego stanu rzeczy biegły stwierdził, że na przyległych do ulicy [...] działkach nr 210/3 i nr 210/4 (użytkownik S.P.) oraz nr 210/2 (użytkownik B.J.) znajduje się ceramiczny rurociąg odwadniający (Ø 15cm), długości ok. 90 m, wyposażony w 6 studzienek kontrolnych (dość sprawnie działających). Do ww. głównego rurociągu odwadniającego podłączone są 2 rurociągi Ø 10 cm, o łącznej długości 32 m, z czterema studzienkami kontrolnymi (dz. nr 210/3). Pełnią one funkcję drenażu opaskowego południowego segmentu budynku mieszkalnego pana Petryka. Chronią najniżej usytuowaną część budynku przed zalewem wody opadowej spływającej z wyżej położonego otoczenia działek sąsiednich. Posadowienie rurociągu ceramicznego na głębokości ok. 80 cm od powierzchni terenu, ze spadkiem w kierunku rowu przy działce nr 209, ma potencjalne możliwości przechwytywania płytko zalegających wód powierzchniowych, a w sąsiedztwie studzienek i lokalnych obniżeń terenowych - również spływających wód powierzchniowych, pochodzących głównie ze znacznie wyżej położonej części obiektu, łącznie z obszarem przy ul. [...].

Dalej Kolegium zauważyło, że biegły stwierdził, iż w przypadku zasypania i zniszczenia odpływu (stan aktualny) rurociąg ten działa odwrotnie, powodując wysokie (nadmierne) uwilgotnienie terenów przyległych, a w sąsiedztwie studzienek dochodzi do wylewów powierzchniowych. Do opinii załączono zdjęcia (fot.- 1, 2, 3)n pokazujące obszar objęty zalewem. Największe nasilenie ujemnych skutków tego zjawiska występuje na działce nr 210/2. Na zdjęciu nr 6 pokazano falowanie wody wypływającej z najniżej położonej czynnej studzienki rewizyjnej (w pobliżu granicy działki nr 210/2). Na zdjęciu nr 5 widoczny jest zasięg ww. zalewu, który występował w kwietniu i maju 2010 r. W połowie maja napływ wody powodował wysoki zalew odcinka drogi lokalnej między działkami nr 210/2 i nr 209. Woda, nie mieszcząc się w lokalnych obniżeniach terenowych, opływała wzdłuż, poboczem ulicy [...], zmierzając do najbliższego rowu melioracyjnego. Poniżej zachodniej granicy działki nr 210/2 i drogi lokalnej, na działce nr 209 nie ma już śladu ujściowego odcinka wspomnianego głównego rurociągu prowadzącego wody z całego sytemu odwadniającego. Oznaki wskazują na jego szczelne zatkanie i zasypanie materiałem ziemnym. Kilkukrotna lustracja obiektu w kwietniu i maju 2010 r. wykazała całkowite wypełnienie kontrolowanych studzienek na całej trasie rurociągu drenarskiego, w którym woda utrzymywała się pod ciśnieniem ok. 0,8 m w górnej, do ok. 1,2 m słupa wody w dolnej jego części. W takiej sytuacji sąsiedni odcinek drogi lokalnej został zalany od kilkunastu |do ok. 20 cm warstwą wody, uniemożliwiając przejście między ulicą [...] od północy, a terenem przy grobli stawowej od południa. Autor opinii wyniki pomiarów: podstawowych parametrów urządzeń wodnych i poziomu lustra wody, naniósł na plan sytuacyjny, który został sporządzony na kopii mapy. Na mapie tej widnieje rurociąg oznaczony w ewidencji symbolem kd100, biegnący poprzez działki o nr.: 210/3, 210/4, 210/2, 211 i 209, który na działce nr 209 wpada do rowu melioracyjnego, na południowy zachód od budynku. Z utrwalonych na planie parametrów rzędnych urządzenia wodnego, w kolejności działek: nr 210/3 (120,18 m/119,28 m, poziom lustra wody - 119,34 m), nr 210/4 (119,28 m/118,17 m, poziom lustra wody - 119,18 m), nr 210/2 (119,46 m/118,26 m, poziom lustra wody 119,30 m, a przy granicy z działką nr 211 - 119,16 m/117,74 m, poziom lustra wody 119,13 m), nr 209 (117,89 m/117,11 m) wynika, że różnica wysokości rzędnych urządzenia wodnego wynosi 2,29 m (120,18 m - 117,89 m). Na mapie zaznaczono także kierunek i wielkość spadku terenu w kierunku działki nr 209, który według autora opinii jest duży i sprzyja gwałtownemu spływowi wód deszczowych lub topniejącego śniegu (por. str. 6 opinii). Z powyższego wynika naturalny kierunek grawitacyjnego spływu wód na działkę najniżej położoną - nr 209. Ponadto na działce nr 210/2, przy granicy z działką nr 211, zmierzony przez biegłego poziom lustra wody pokrywa się z górną rzędną urządzenia wodnego (faktycznie z rzędną powierzchni działki). W opinii, w części zatytułowanej "Podsumowanie, wnioski i zalecenia" stwierdzono, że ekspertyza charakteryzuje urządzenie wodne składające się z rurociągu odwadniającego ze studzienkami rewizyjnymi (kontrolnymi), z wylotem do rowu melioracyjnego, zlokalizowane na działkach: 209 (ujście rurociągu) oraz 210/2, nr 210/3, nr 210/4. Jej zadaniem było przyjmowanie nadmiaru wód spływających z terenu, obejmującego nie tylko ww. działki. System odwadniający działał sprawnie do czasu zniszczenia jego dolnej części, zlokalizowanej na działce nr 209. Znaczne podniesienie powierzchni działki w sposób nieuporządkowany i przy tym zniszczenie wylotu rurociągu odprowadzającego wody do rowu melioracyjnego, zatrzymało odpływ wody z terenów wyżej położonych. Nastąpiło znaczne podniesienie zwierciadła wody w gruncie i w glebie, a w obniżeniach terenowych powstały rozlewiska. Zniszczenia części urządzenia wodnego (wylotu i ujściowej części rurociągu odprowadzającego wody do rowu melioracyjnego), a także znaczne przekształcenie naturalnego ukształtowania działki, spowodowało dużą zmianę reżimu wodnego na obiekcie. Znacznie uległy pogorszeniu warunki wodne lokalnego środowiska, tj. podtopienia obiektów infrastruktury technicznej (w tym pobocza drogi, fundamentów budynków).

Zdaniem Kolegium, z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że wskutek działań właściciela gruntów oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr 209 – P.W. (podniesienie poziomu działki nr 209 o około 1 metra oraz zniszczenia odcinka rurociągu na działce nr 209), doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (tworzące się zastoiska wody utrudniają racjonalne korzystanie z nieruchomości, powodując widoczne na zdjęciach i stwierdzone w dokumentach: zastoje, zalewiska działek oraz infrastruktury - ogólnodostępnej drogi, nadmierne zawilgocenie gruntu). Sformułowany w osnowie decyzji organu I instancji obowiązek wykonania określonego urządzenia - połączenia rurociągu przebiegającego przez działki o nr.: 210/3, 210/4, 210/2 i 211 z odbiornikiem wód - rowem melioracyjnym na działce nr 209 - w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie w ocenie Kolegium sposobem najskuteczniejszym i najprostszym do wykonania. Podobne zalecenia, jako wystarczające do przywrócenia pełnej sprawności istniejącemu urządzeniu wodnemu, sformułował w swojej opinii biegły (por. str. 14 opinii). Trafnie więc organ pierwszej instancji odstąpił od nałożenia w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wywiezienie mas ziemi zdeponowanych na działce nr 209.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zarówno interes społeczny (zalewanie ogólnodostępnej drogi dla pieszych, jej niszczenie oraz brak przejścia) oraz ważny interes strony (zawilgocenie gruntu, powstające zalewiska wyżej położonych działek, a zwłaszcza działki nr 210/2) uzasadniał nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Nadto Kolegium stwierdziło, że jest oczywistym, iż w zależności od rodzaju wykonywanych urządzeń zapobiegających szkodom, gdy będzie konieczne uzyskanie odpowiedniego pozwolenia, czy dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, to przed przystąpieniem do prac strona zwróci się do właściwych organów o uzyskanie odpowiednich zezwoleń, czy akceptacji. W przeciwnym razie nie wykona obowiązków wynikających z decyzji zmierzającej do uregulowania stosunków wodnych, a zatem narazi się na wszczęcie postępowania zmierzającego do egzekucji jej wykonania. Zdaniem Kolegium dla sposobu załatwienia sprawy nie ma znaczenia, czy zniszczony rurociąg został wybudowany legalnie, czy właściciele działek sąsiednich, wykorzystując go do odprowadzania wód lub ścieków naruszyli przepisy prawa, czy sposób korzystania przez nich z wód został prawnie uregulowany jak i to, czy urządzenie zostało ujawnione w urzędowych rejestrach (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 160/07, Lex 466152). Są to okoliczności faktyczne z punktu widzenia stosowanej normy prawnej - obojętne. Funkcją przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne jest bowiem ochrona istniejącego na gruncie stanu faktycznego - określonego stanu wód, który jako taki, sam w sobie, jest elementem środowiska, podlegającym ochronie prawnej. Przepis ten pełni funkcję podobną do funkcji spełnianej przez przepis art. 342 k.c. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, określony sposób odwadniania przedmiotowych działek i wybudowane w tym celu określone urządzenia wodne, a w konsekwencji określony stan wód na gruncie, istnieje bezspornie od kilkudziesięciu lat. P.W. nie mógł więc samodzielnie dokonać restytucji swoich praw, naruszonych wybudowanym w przeszłości urządzeniem wodnym, nawet jeśli uważa, że zostało ono wybudowane i jest wykorzystywane wbrew przepisom prawa. Nawet jeśliby właściciele nieruchomości sąsiednich wprowadzali do rurociągu ścieki to przecież nie one tworzyły, stwierdzone w toku wyczerpującego postępowania dowodowego, rozległe zalewiska, zastoiska wodne; to nie one wybijały ze studzienek rewizyjnych na działce nr 210/2. Niewątpliwie, gdyby taka sytuacja miała miejsce, to w takim przypadku mogłyby one mieszać się z wodą odprowadzaną zarurowaną częścią rowu melioracyjnego. Tego rodzaju negatywne immisje na grunt stanowiący własność P.W. powinny być jednak zwalczane w odrębnych postępowaniach, przed właściwymi organami zajmującymi się ochroną środowiska oraz przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Domniemane immisje nie usprawiedliwiały zniszczenia rurociągu i podniesienia poziomu gruntu swojej działki przez P.W., który w ten sposób, co prawda wykluczył przypuszczalne, negatywne ich oddziaływanie na swój grunt, ale także zakłócił istniejące stosunki wodne, co szkodliwie wpłynęło na grunty sąsiednie.

Gołosłowne jest zdaniem Kolegium - twierdzenie, że na działce nr 209 nie znajdował się rurociąg KD 100, a jedynie szczątkowe rury betonowe o średnicy 30 cm. Strona sama przyznała fakt usunięcia w 2009r. rurociągu, a wszystkie inne dowody zgromadzone w sprawie, w tym gwałtowne pogorszenie reżimu wodnego w obrębie ww. działek gruntu, świadczy o czymś zupełnie przeciwnym.

Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekło, jak na wstępie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem art.29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przez błędną jego interpretację i zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art.6, 7, 8 i 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego przeprowadzone postępowanie w żaden bowiem sposób nie wykazało i nie udokumentowało, co tak naprawdę miał zniszczyć i co ma przywrócić do stanu poprzedniego. Sentencje decyzji organów obu instancji są tak enigmatyczne, że Skarżący nie wie co miałby zrobić, jakie urządzenia wodne miałby wykonać bądź odtworzyć, aby połączyć rurociąg odprowadzający wody opadowe, z wyżej położonych działek sąsiednich. Wody opadowe lub roztopowe, pochodzące z zabudowanych działek budowlanych są ściekami w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy - Prawo wodne, a ich odprowadzenie do wód lub do ziemi, jako szczególne korzystanie z wód (art. 37 pkt 2 - Prawo wodne) wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 pkt 1 - Prawo wodne). Skarżący to zatem na mocy decyzji administracyjnej, miałby umożliwić bezprawne odprowadzanie ścieków do ziemi na swojej działce i stać się siłą rzeczy współsprawcą wykroczenia na podstawie art. 192 ustawy - Prawo wodne.

Skarżący stwierdził, że zdumiewające są w tym kontekście stwierdzenia SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dla tego postępowania nie ma znaczenia, czy ścieki na grunt skarżącego będą wprowadzane z naruszeniem prawa, czy w sposób uregulowany.

Bardzo wymowne w ocenie skarżącego - staje się stanowisko Starosty Powiatowego w Ś.Ś. zawarte w piśmie z dnia 18 maja 2010 r. [...] /w załączeniu do skargi/ i szkoda, że zawarte w nim stwierdzenia kompetentnego organu w zakresie pozwoleń wodnoprawnych nie zostały wzięte pod uwagę.

Nadto skarżący odwołał się do postanowienia Marszałka Województwa prowadzącego ewidencje na podstawie art. 70 ust. 3 - Prawo wodne, zgodnie z którym wykreślone zostały z projektu decyzji o warunkach zabudowy zapisy, iż na terenie działki nr 209 nie ma żadnej sieci drenarskiej. Występuje jedynie rów melioracyjny, utrzymywany przez skarżącego, a przedmiotowy rurociąg nie jest w zapisach ewidencji, gdyż nie pełnił on nigdy funkcji melioracyjnej wynikającej z art. 70 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Ten bezsporny dokumentacyjnie stan infrastruktury wodnej na skarżącego działce nr 209, całkowicie w ocenie skarżącego podważa podstawy prawne wszczętego i zakończonego zaskarżoną decyzją SKO postępowania, opartego na art. 29 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo wodne.

Stanu tego nie zmienia, wykonana na zlecenie organu I instancji opinia biegłego, ponieważ na terenie działki skarżącego nie ma drenowania, ani rurociągu, który służyłby celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, to jest celom polepszenia zdolności produkcyjnych gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że w przedmiotowym stanie faktycznym przepisy art. 29 ust. 1 i 3 - Prawo wodne nie mogą być zastosowane, a jeżeli już to tylko w stosunku do właścicieli działek wyżej położonych, zgodnie ust. 2 przywołanego przepisu, nakazującego niezwłoczne zaprzestanie odprowadzania ścieków - wód opadowych na działkę Skarżącego. Sporny, szczątkowy i rzekomo zniszczony rurociąg, którego pochodzenia nie było w stanie ustalić postępowanie, jak i kto go wykonał i od kiedy miał on zasilić infrastrukturę działki nr 209, można zdaniem skarżącego - zakwalifikować jedynie jako część sieci uzbrojenia terenu, regulowanego przepisami Prawa budowlanego. Przerwanie takiego rurociągu, wyłącza dopuszczalność naprawczo-odszkodowawczą na drodze administracyjnej. Zrozumiał to w końcu organ I instancji, który jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, wykonał obejście kierunku wód opadowych ze swoich i pozostałych działek, wprowadzając je bezpośrednio do rowu melioracyjnego, a nie tak jak dotychczas bezpośrednio na działkę skarżącego. To zachowanie organu gminy, korzystne dla skarżącego, bezprzedmiotowe uczyniło rozstrzygnięcia decyzyjne obu organów. Mając taką wiedzę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było w ocenie skarżącego - zastosować art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić decyzję Wójta Gminy M. i umorzyć postępowanie organu I instancji, jako bezprzedmiotowe.

Nadto skarżący wskazał, że organy obu instancji, chcąc zobowiązać skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego (nieokreślonego formalnie) na jego działce, posługiwały się również w sposób dowolny i przypadkowy różnymi określeniami nieistniejącego rurociągu, używając zamiennie: rurociąg, kolektor deszczowy, główny rurociąg, urządzenia wodne, rurociąg odwadniający itp. Takimi nie ustalonymi pojęciami posługiwał się również działający na zlecenie gminy biegły w swojej opinii. Zupełnie inną ocenę sytuacji pod względem formalnym i prawnym posiada opinia techniczna rzeczoznawcy PZITB – S.Sz. oraz opinia przedstawiciela Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażona w publikacji Prawo Ochrony Środowiska (w załączeniu). Te podstawowe braki w precyzyjnym określeniu przedmiotu postępowania, nie pozwoliły organowi trafnie zrozumieć treści przepisu art. 29 Prawo wodne, który w tym stanie faktycznym i prawnym, nie dawał możliwości do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a jedynie do umorzenia postępowania.

Skarżący w dalszym ciągu uważa, że wody opadowe, gromadzące się na gruncie stanowiącym Jego własność - działce nr 209 - nie zmieniły kierunku, mimo zgodnego z prawem uzasadnionego zabiegu podwyższenia terenu, ani kierunku odpływu ze źródeł i odpływają nadal wyłącznie do rowu melioracyjnego, znajdującego się również na Jego działce, utrzymywanego zgodnie z art. 77 Prawa wodnego. Stąd wody opadowe z Jego działki nie mogą wpływać szkodliwie na żadne grunty sąsiednie. Zatem i z tych względów bezprzedmiotowe jest zdaniem skarżącego nakazywanie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegającym szkodom na podstawie art. 29 ust.3 Prawa wodnego, stąd skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269 ze zm./ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwaną dalej p.p.s.a. /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...]r., Nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...]r., Nr [...] narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art.29 ust.3 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm./ - decyzji z dnia [...]r., Nr [...] nakazującej P.W. przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości obejmującej działkę nr 209 w Mrozowie stanowiącej jego własność poprzez połączenie rurociągu przebiegającego przez działkę nr 210/3, 210/4, 210/2, 211 w obrębie M. z odbiornikiem wód / rów melioracyjny na działce nr 209/.

Wskazać należy, że zgodnie z w/w przepisem art.29 ust.3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z przepisu tego niewątpliwie zatem wynika, że nakaz określonym tym przepisem organ I instancji może (uznanie) wydać dopiero wówczas, gdy bezsprzecznie wykazane zostanie wystąpienie /zaistnienie/ łącznie dwóch następujących przesłanek:

1/ właściciel gruntu spowodował zmianę stanu wody na gruncie;

2/ zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiedzkie.

Powyższa regulacja oznacza, że decyzje w tym przedmiocie /czyli nakazujące/ podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Innymi słowy nawet zaistnienie określonych w cyt. wyżej przepisie okoliczności – nie stwarza automatycznie dla organu obowiązku wydawania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, względnie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organ rozstrzygając sprawę w ramach przyznanego mu z mocy ustawy /jak ma to miejsce w niniejszej sprawie/ uznania administracyjnego, obowiązany jest stosować zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ustanowioną w art.7 k.p.a.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne jest szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji do określonego zachowania. Ta szczególność polega na tym, że ustawodawca daje organom możliwość dokonania wyboru. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności działania organów administracji, a wprost przeciwnie wydanie decyzji musi być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, gdy nadto obowiązek organu orzekającego w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia wiąże się z dołożeniem w tym zakresie pełnej staranności wydania rozstrzygnięcia o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym.

Z analizy akt sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji nie wykazując że zaistniały w sprawie przesłanki określone art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Wprawdzie w niniejszej sprawie dopuszczony został dowód z ekspertyzy prof.dr hab.inż. K.N. nt. "Zmiany stanu wód po przeobrażeniu ukształtowania terenu działki 209 w obrębie M. oraz po zniszczeniu ujściowego odcinka rurociągu odprowadzającego wody z obszarów sąsiednich", niemniej jednak wskazać należy, że opinia rzeczoznawcy jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale to sam organ musi rozstrzygnąć sporną kwestię. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy /biegłego/, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (por.B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego- Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1998, s. 443-444).

Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że umknęły uwadze organów ustalenia zawarte na str.10 opisanej wyżej ekspertyzy, a dotyczące istnienia w analizowanym obszarze dwóch studni kopanych, mających związek z systemem odwadniającym ten obszar. I tak skoro autor rzeczonej ekspertyzy jednoznacznie stwierdził, że jedna z tych studni łączy się z przedmiotowym systemem odwadniającym, czyli w ocenie Sądu ze spornym rurociągiem, to nie rozważenie /wyjaśnienie/ przez organy jaki ma wpływ ta w istocie niedrożna obecnie studnia na stan wody na gruntach sąsiednich względem działki skarżącego, a co zaś mogłoby wskazywać, że okoliczność ta sama w sobie mogła mieć wpływ na poziom wód na tychże gruntach, stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a to chociażby art.77 § 1 k.p.a.

Również istotnym uchybieniem organów było pominięcie i nie rozważenie istnienia drugiej studni kopanej i wpływu jej nie funkcjonowanie na system odwadniający przedmiotowy obszar, skoro została tamże wcześniej wybudowana i do pewnego momentu funkcjonowała.

Jednakże zakładając hipotetycznie, iż skarżący swoim działaniem zrealizował hipotezę przywołanego przepisu art.29 ust.3 Prawa wodnego w związku z ust.1 pkt.1 tegoż art.29, to brak jest w uzasadnieniu skarżonych decyzji wskazania kryteriów jakimi kierował się organ pierwszej instancji nakazując skarżącemu wykonanie, cyt.:

"... przywrócenia stanu poprzedniego nieruchomości obejmującej działkę nr 209 w Mrozowie stanowiącej jego własność poprzez połączenie rurociągu przebiegającego przez działkę nr 210/3, 210/4, 210/2, 211 w obrębie M. z odbiornikiem wód / rów melioracyjny na działce nr 209 ... ", skoro w świetle art. 29 ust. 3 ustawy oraz zasad postępowania administracyjnego organ ten obligowany był przed nałożeniem sankcji przewidzianej w tymże przepisie do rozważenia zasadności wymierzania sankcji w ogóle, a w przypadku stwierdzenia konieczności jej nałożenia - dokonanie wyboru spośród przewidzianych tam sankcji tej, która w świetle okoliczności sprawy zrealizuje zamierzony cel i będzie najmniej uciążliwa dla strony, tj. zrealizuje zasadę załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Poza tym zasadnicza funkcja każdego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy polega na dążeniu przekonania strony (stosownie do dyrektywy zawartej w art. 8 k.p.a.), że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeśli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego były istotne powody.

Wskazać nadto należy, że w świetle cyt. wyżej przepisu art.29 ust.3 Prawa wodnego, aby można było - jak uczynił to organ pierwszej instancji - nakazać skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości obejmującej działkę nr 209 w Mrozowie stanowiącą jego własność poprzez połączenie rurociągu przebiegającego przez działkę nr 210/3, 210/4, 210/2, 211 w obrębie M. z odbiornikiem wód / rów melioracyjny na działce nr 209, to wcześniej musiałby zostać w sposób jednoznaczny ustalony przez tenże organ - jaki faktycznie był ten stan poprzedni. Natomiast tak jak to już wyżej Sąd zauważył, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje odpowiedzi w tym względzie, co oznacza, że ów materiał nie był wystarczający aby można było wydać przedmiotowy nakaz, zwłaszcza, że sam organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdza, iż przedmiotowy rurociąg jest prawdopodobnie samowolą budowlaną. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta miała istotne znaczenie, stąd w ocenie Sądu organ pierwszej instancji winien był ściśle współdziałać z organem nadzoru budowlanego, zwłaszcza, że z przedłożonej przez skarżącego kserokopii decyzji Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 maja 2011r., Nr [...] wynika, że prowadzone jest przed organem nadzoru budowlanego postępowanie, cyt.: "w sprawie budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe i roztopowe z nieruchomości położonych na działkach ew. nr 210/6, 210/5, 210/4, 210/2, 209, 211 w miejscowości M.", co mogłoby nadto wskazywać, że nazwany w niniejszej sprawie przez organ sporny obiekt "rurociąg" jest w istocie kanalizacją deszczową, czyli urządzeniem budowlanym o którym stanowi art.3 pkt.9, bądź budowlą o której stanowi art.3 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 zez zm.) .

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy naruszyły tak przepis art.7, 75§ 1, 77§ 1, 80 k.p.a., jak i art.107 § 3 k.p.a., i to w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy zaniechały bowiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w konsekwencji nie wyczerpały wszystkich możliwości ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, gdy zaś tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanej w sprawie normy prawa.

W orzecznictwie przyjęte zostało, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 75 k.p.a.) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Ciężar dowód obciąża organ administracyjny.

W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności (por.B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Oznacza to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił w rozpoznawanej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, co najmniej przedwczesne zatem było wydanie kwestionowanych decyzji, gdy nadto umknęło uwadze organowi pierwszej instancji nakazującemu skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego nieruchomości, gdy omawiany przepis art.29 ust.3 Prawa wodnego stanowi jedynie o przywróceniu stanu poprzedniego wody na gruncie.

Należy zwrócić uwagę i na to, że organ pierwszej instancji w decyzji swej zawarł nakaz wykonania określonych prac, formułując go w sposób ogólny, gdy zaś zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna musi zawierać rozstrzygnięcie, w pojęciu którego mieści się to, że decyzja organu administracji, nakładająca na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok z dnia 30 grudnia 1987 r. SA/Gd 1045/87, ONSA nr 2 z 1987 r.), w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna, a co w ocenie Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięcie sprawy stanowi bowiem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne (...), s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Zachowanie wymogu sformułowania obowiązku w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji jest konieczne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie prezentowana jest teza podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że: "Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściśle określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny tak, aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać, bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie wątpliwości, co do treści wiążącej go decyzji." /por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 483/06, LEX nr 325261/.

Nadto zauważyć należy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także należyte ustalenie kręgu stron postępowania, gdy zaś w niniejszej sprawie organy nie poczyniły w tym względzie właściwych ustaleń. Stosownie bowiem do postanowień art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W kontekście powyższych rozważań uznanie za stronę jedynie skarżącego jako właściciela działki o nr 209 oraz I. i B.J. oraz S.P. właścicieli odpowiednio działki nr 210/2 i 210/3, 210/4, przy równoczesnym całkowitym pominięciu pozostałych właścicieli działek z którymi powiązany jest sporny rurociąg, pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu w tym zakresie stanowi również naruszenie prawa.

Konkludując, stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny, wskazane przez Sąd uchybienia wymagają dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie w pkt. II uzasadnione jest natomiast brzmieniem art. 152 powyższej ustawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost ze wskazanych wyżej wywodów Sądu.

H.B. 18.07.2011r.