Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1000/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 3  ust. 1 i 2,  par. 6-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję SKO we W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr SKO-[...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. K. z dnia [...] maja 2011 r. nr 74, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od SKO we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. nakazuje zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego kwoty 500 (pięćset ) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], Wójt Gminy A., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej w skrócie "p.z.p."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. B. z dnia 10 marca 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu oraz szamba na działce nr [...] w miejscowości R., gmina A.

W załączonej do decyzji analizie stwierdzono, że projektowane zamierzenie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem spełnia warunki art. 61 ust. 1 p.z.p. Planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowić będzie ciągłość funkcji mieszkaniowej w analizowanym obszarze. Obszar wsi R. stanowiący podmiejską strefę A. jest terenem intensywnego rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Parametry planowanej zabudowy spełniają wymagania ustalone dla budynków w analizowanym obszarze, jedynie linia zabudowy z uwagi na przebiegającą napowietrzną linię energetyczną i konieczność zachowania strefy ochronnej szerokości po 6,5 m od osi tej linii zwiększona została do 18,0 m od linii rozgraniczającej przyległej drogi. Działka ma dostęp do drogi publicznej klasy lokalnej poprzez drogę wewnętrzną. Projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego - inwestor posiada zapewnienie zaopatrzenia w wodę i w energię elektryczną od odpowiednich gestorów sieci oraz ma zapewnioną możliwość odprowadzania ścieków do szczelnego szamba do czasu wybudowania kanalizacji. Ponadto teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nie rolne, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślono również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym i opublikowanym w Dzienniku Urzędowym w 2007 r., a następnie ze względów formalnych po okresie około roku uchylonym, przedmiotowa działka przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; na podstawie tego planu dokonano podziału geodezyjnego terenu.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł K. Ś., właściciel sąsiedniej działki nr [...]. Odwołujący się podniósł, że działka nr [...], na której ma być realizowana budowa budynku mieszkalnego, nie leży na terenach budowlanych i sąsiaduje bezpośrednio z jego gruntami wykorzystywanymi rolniczo. Zarzucił, iż wydana decyzja nie spełnia wymagań zawartych w art. 61 p.z.p. i jest sprzeczna z innymi przepisami. Ponadto podkreślił, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym powstała na mocy decyzji podziałowej nr [...] z dnia 29 czerwca 2009 r., której unieważnienia domaga się w postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

Decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpatrywanym przypadku zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 p.z.p., w tym warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. W wyniku przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że na sąsiednich działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], znajdujących się w granicach przyjętego do analizy obszaru, istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna (MN), co potwierdza załącznik graficzny do analizy. Skoro więc na terenie analizowanym, poza nieruchomościami rolnymi, na które powołuje się odwołujący, istnieje również w dużym stopniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to planowana inwestycja dostosowuje się do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji zabudowy. Zdaniem Kolegium na terenach wiejskich ład przestrzenny tworzą budynki mieszkalne z budynkami wykorzystywanymi w produkcji rolnej. Przy tym nie można przyjmować, że na terenach wiejskich tylko zabudowa zagrodowa nie jest sprzeczna z przeważającą na nich funkcją rolniczą. Takie rozumienie ładu przestrzennego terenów wiejskich jest sprzeczne z występującymi koncepcjami zagospodarowania terenów wiejskich, szczególnie tych usytuowanych w sąsiedztwie ośrodków miejskich, gdzie funkcja rolnicza jest uzupełniana przez funkcję typowo mieszkaniową i usługową. Kolegium oceniło ponadto, że sporządzona w sprawie analiza spełnia wymogi stawiane temu dokumentowi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy nie stwierdził natomiast, by zaskarżona decyzja w inny sposób naruszała ustawę lub przepisy odrębne, dotyczące ochrony środowiska, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony zabytków, a także dotyczące odpadów, dróg publicznych itp. Kolegium ustaliło, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, co czyni zadość wymogowi określonemu w art. 61 ust. 1 pkt 2 p.z.p. Do tej samej drogi publicznej mają dostęp wszystkie działki w obszarze analizowanym. Projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co oznacza spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Inwestor przedłożył zapewnienie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną od gestorów sieci oraz dopuszczenie odprowadzania ścieków do szczelnego szamba. Teren objęty wnioskiem nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 p.z.p. Projekt zaskarżonej decyzji uzyskał pozytywną opinię Starosty A. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z 24.03.2011 znak: [...]).

Zdaniem Kolegium podnoszony przez odwołującego się argument dotyczący podziału nieruchomości objętej wnioskiem nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

K. Ś. wniósł skargę na ostateczną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Skarżący podniósł, że zezwolenie na budownictwo mieszkaniowe na terenie objętym decyzją o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań przepisu art. 61 ust 1 p.z.p., który uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, wprowadzając tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa musi być rozumiana szeroko, nie tylko jako konieczność dostosowania cech i parametrów architektonicznych planowanych inwestycji do zabudowy istniejącej, ale także jako konieczność dostosowania nowego zagospodarowania terenu do wyznaczonych cech i parametrów o charakterze urbanistycznym, które już istnieją na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza, że nowe zagospodarowanie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Warunek braku sprzeczności funkcji zabudowy musi być rozumiany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Okoliczność, iż inwestor zgadza się na to, aby jego dom usytuowany został na terenach zdominowanych w całości przez zabudowę zagrodową oraz zgadza się na niedogodności związane z prowadzeniem gospodarstw rolnych o wysokim stopniu uciążliwości nie ma znaczenia przy ocenie przesłanki kontynuacji funkcji. Na analizowanym obszarze nie ma typowego budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego niezwiązanego z działalnością rolniczą, zaś budynki mieszkaniowe położone w okolicy należą tylko do właścicieli gospodarstw rolnych. Tworzenie nowej funkcji budownictwa mieszkaniowego w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej gospodarstw rolno-przemysłowych, w których prowadzi się działalność rolniczą, w tym polegającą na chowie drobiu, jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i spowoduje naruszenie ładu przestrzennego. Immisje pośrednie (zapach, hałas) powodowane przez fermy kurze będą natomiast stanowić źródło licznych konfliktów sąsiedzkich w przyszłości.

Skarżący podkreślił również, iż wskutek wydania zaskarżonej decyzji faktycznie zmieniono sposób zagospodarowania działki nr [...] wbrew obowiązującym ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium położona jest bowiem na obszarze rolno - przemysłowym. Studium, chociaż nie jest aktem prawa miejscowego, ma charakter wiążący dla organów gminy w procesie tworzenia i stanowienia prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego gminy.

Ponadto skarżący zarzucił, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy pomimo lakonicznej informacji o zaopatrzeniu działki w media - wodę, energię oraz braku wskazania wysokości zapotrzebowania na media. Poza tym podniesiono, iż brak w decyzji dokładnych danych co do dopuszczonej zabudowy, a organ I instancji użył oznaczeń "ca" przy wskazywaniu parametrów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Ponadto podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy A. Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować musiało uchyleniem obydwu decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jednak możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.z.p. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim skupić uwagę na warunku wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Wydanie warunków zabudowy uzależnione jest zatem od dokonania analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, obejmującej sprawdzenie czy i jakie istnieją w sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na podstawie wyników tej analizy właściwy organ ustala odpowiednie wskaźniki dla planowanej inwestycji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze przyjmuje się, że pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, polegająca na powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Za "działkę sąsiednią" w rozumieniu tego przepisu uważa się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie, może to być działka położona w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem, a nie tylko działka położona w pobliżu, czy wręcz jedynie działka granicząca. Za tak szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Podkreśla się, że zbyt wąskie rozumienie sąsiedztwa może ograniczać w dużym stopniu możliwość kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu i zawężać możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, doprowadzając do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad chronionym Konstytucją prawem własności nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności tego by nie wymagały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05; z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 518/07; z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1734/09; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedstawionym wyżej ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego.

Sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; zwane dalej "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przeprowadzenie przedmiotowej analizy poprzedza wyznaczenie przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Sądu przepisy te należy rozumieć w ten sposób, iż wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, zaś "trzykrotność" frontu działki powinna być zachowana pomiędzy granicą obszaru analizowanego a granicą działki budowlanej.

W opinii Sądu za dopuszczalne należy uznać określenie obszaru analizowanego ponad minimum wyznaczone w wyżej opisany sposób (tj. z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki). Za dopuszczalnością powiększenia obszaru analizowanego przemawia wzgląd na wymóg zachowania ładu przestrzennego, rozumianego w aspekcie zasady dobrego sąsiedztwa. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W judykaturze podkreśla się przy tym, iż przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10; publ. w CBOSA). Dlatego też w przypadku poszerzenia obszaru analizowanego z części tekstowej i graficznej analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem określonej wielkości obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09; publ. jak wyżej).

Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego znacznie mają także zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można wprawdzie podzielić stanowiska skarżącego, że zapisy studium są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, w taki sam sposób jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, byłoby to bowiem sprzeczne z wyraźną w tym względzie treścią art. 9 ust. 4 p.z.p. Tym niemniej studium jest dokumentem określającym m.in. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 p.z.p.), jego ustalenia nie mogą być zatem uznane za nie posiadające żadnego znaczenia zwłaszcza wówczas, gdy pojawia się zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami studium i gdy sposób wyznaczenia zakresu obszar analizowanego nasuwa uzasadnione wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 990/09).

W rozpatrywanym przypadku organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy znacznie powiększył obszar analizowany, ustalając go ponad minimum wyznaczone z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki. Na podstawie załączonej do decyzji o warunkach zabudowy kopii mapy numerycznej (w skali 1:1000) ustalić można, iż obszar analizowany rozszerzony został we wszystkich kierunkach w stosunku do minimum określonego w rozporządzeniu: w kierunku południowym o prawie 80 m, w kierunku zachodnim o około 50 m, w kierunku północnym o blisko 180 m, zaś w kierunku wschodnim o ponad 50 m (przy szerokości frontu działki nr [...] wynoszącej 20 m, a tym samym minimalnej odległości granic obszaru analizowanego od granic tej działki wynoszącej 60 m). Należy zauważyć, iż przy przyjęciu do analizy obszaru wyznaczonego z zastosowaniem reguły "trzykrotności" frontu działki w obszarze analizowanym znalazłaby się jedynie część zabudowanej działki nr [...]. Natomiast w rozszerzonych przez organ granicach obszaru analizowanego znalazły się również inne działki zabudowane, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Z części tekstowej analizy nie można się zaś dowiedzieć, dlaczego organ uznał za zasadne zakreślenie wokół działki znacznie szerszego obszaru analizowanego. Nie wskazano w niej względów, które za takim powiększeniem przemawiały, poprzestając na wymienieniu analizowanych działek posiadających zabudowę. Nie wyjaśniono również, dlaczego poddano analizie tylko kilka pierwszych działek położonych przy drodze prowadzącej w kierunku południowo-wschodnim, podczas gdy z kopii mapy numerycznej wynika, iż tuż za granicą wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego z obu stron tej drogi znajdują się liczne działki zabudowane. Analiza urbanistyczno-architektoniczna została więc wykonana w stosunku do obszaru analizowanego, którego wytyczenie nie zostało należycie przez organ uzasadnione. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji w tym zakresie nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a., wskutek czego utrudniona jest możliwość dokonania oceny prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, a w konsekwencji prawidłowości wykonanej analizy i jej wniosków, co wprost znajduje przełożenie na ocenę prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu doszło więc do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Zastrzeżenia Sądu budzi również fakt, iż w części tekstowej analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji niedokładnie wskazano niektóre parametry techniczne istniejącej zabudowy. Wskaźniki szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy wyznaczono liczbą poprzedzoną określeniem "ca" (co należy rozumieć jako "około"). W opinii Sądu konieczne było precyzyjne ustalenie przedmiotowych parametrów, albowiem na ich podstawie określa się wymagania techniczne dla planowanej inwestycji. Brak dokładnych ustaleń w tym zakresie rodzi wątpliwości co do poprawności wykonanej analizy i jej wniosków, a co za tym idzie co do prawidłowości badanej decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza ponadto naruszenie procesowego obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Podobnie za nieprawidłowe uznać należy niejednoznaczne wskazanie w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy parametrów technicznych dla zamierzonej inwestycji budowlanej. W przypadku parametrów określających szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego i budynku garażowego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie gzymsu oraz wskaźników dotyczących geometrii dachu organ zamiast konkretnej liczby wskazał jedynie wartości maksymalne ("nie przekraczająca", "do"), pozostawiając tym samym inwestorowi szeroką swobodę w zakresie ukształtowania planowanej zabudowy. Zdaniem Sądu również takie wskazane w rozporządzeniu parametry techniczne planowanej inwestycji jak: szerokość elewacji frontowej, która zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 powinna być, co do zasady, wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, czy też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (wysokość budynku), którą stosownie do przepisu § 7 ust. 1 wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, oraz geometria dachu, którą stosownie do przepisu § 8 ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, muszą zostać wyrażone w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny w postaci konkretnej liczby lub w uzasadnionych przypadkach w postaci ścisłych granic "od – do" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/10, opubl. w CBOSA) ), nie zaś poprzez wskazanie jedynie górnej granicy czy możliwych do zastosowania opcji. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus, przez co również decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, publ. LEX nr 424613). Należy zauważyć, że konieczność dookreśloności poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji wynika przede wszystkim z potrzeby zachowania określonego ładu przestrzennego w granicach obszaru poddanego analizie. Określone w części tekstowej decyzji parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu brane są pod uwagę przy tworzeniu projektu budowlanego i wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich niedookreśloność może doprowadzić do naruszenia istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzennego wyrażającego się w jednolitości zabudowy. Z tych względów Sąd uznał, iż organ I instancji dopuścił się także naruszenia przepisów § 6 - § 8 ww. rozporządzenia.

Opisane wyżej uchybienia przepisom rozporządzenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do ustalenia wymogów nowej zabudowy w oderwaniu od dających się ustalić cech istniejącej zabudowy, sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy.

Organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień, sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa.

W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe uwagi Sądu; w szczególności wyznaczając obszar analizowany organy winny odnieść się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odnoszących się do analizowanego terenu.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.

O zwrocie kwoty w pkt 4 wyroku orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.