Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 345/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P.R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym nr [...] Komendant Miejski Policji w Z., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, póz. 277 ) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr 152, póz. 1732 ), zwolnił P. R. ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2008 roku. Ponadto na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W rozstrzygnięciu tym zawarto również wyliczenia dotyczące wysługi lat dla celów uposażeniowych oraz nieprzerwanej służby w Policji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż postanowieniem Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia 24 maja 2004 r. wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne przeciwko P. R. z uwagi na podejrzenie popełnienia przez tego policjanta przestępstwa karnego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku organ ten z uwagi na stopień zawiłości sprawy, zawiesił postępowanie dyscyplinarne do czasu zakończenia postępowania karnego. W związku z tym, iż ewentualna data zakończenia postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Z. nie była znana, oraz mając na uwadze treść art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia - Komendant Miejski Policji w Z. wszczął z urzędu w dniu 9 października 2007 roku postępowanie w sprawie zwolnienia ww. funkcjonariusza ze służby, które zakończyło się wydaniem omawianej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. R., wskazując na uznaniowość przepisu będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał na fakt, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania w jego sprawie do czasu zakończenia postępowania karnego było wydane po okresie dłuższym niż 12 miesięcy od momentu zawieszenia go w czynnościach służbowych, bo od tej daty upłynęło prawie dwa lata. Ponadto odwołujący wniósł o pozostawienie go w służbie do czasu zakończenia postępowania karnego, tym bardziej iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji wskazuje na możliwość zwolnienia policjanta ze służby, a nie konieczność podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, zwłaszcza wobec faktu braku wydania do chwili obecnej orzeczenia karnego skazującego.

Komendant Wojewódzki Policji G. rozkazem personalnym nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji, ustalając termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 30 kwietnia 2008 roku, ustalając z urzędu wysługę lat w Policji, oraz łączną wysługę dla celów uposażeniowych na dzień 30.04.2008 r. - w pozostałej części rozkaz personalny utrzymując w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że wprowadzony nowelizacją art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji umożliwił zwalnianie policjantów ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, co ma miejsce w opisywanej sprawie. Postępowanie karne wobec skarżącego nie zakończyło się i w ocenie organu zostały spełnione warunki wymagane przez ustawę, a przełożony skorzystał ze swych uprawnień. Ponadto mając na uwadze treść art. 110 k.p.a. należało uchylić przedmiotową decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalić nową datę.

Na powyższą decyzję P. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając, iż jest dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie, wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie go w służbie w Policji do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Uzasadniając swoje stanowisko, podobnie jak w odwołaniu od orzeczenia organu l instancji, skarżący przywołał naruszenie przez organ administracji przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który wskazuje na możliwość zwolnienia policjanta ze służby, a nie konieczność podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby. Ponadto skarżący podniósł zarzut, iż przez cały okres zawieszenia go w czynnościach postępowanie w jego sprawie było prowadzone wyjątkowo opieszale, nieudolnie i stronniczo.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż organy l jak i II instancji działały w ramach swoich ustawowych kompetencji i korzystając z tego miały prawo wyboru rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem organu zajęte w zaskarżonych rozstrzygnięciach stanowisko zostało należycie i przekonywująco uzasadnione.

Pismem z dnia 17 lipca 2007 roku do sprawy przystąpił pełnomocnik organu -radca prawny [...], który podtrzymał dotychczasowe stanowisko organu. Pełnomocnik ponadto zwrócił uwagę na fakt, iż wobec funkcjonariuszy Policji istnieją szczególne wymagania jeśli chodzi o przestrzeganie prawa oraz podkreślił szczególną rolę społeczna tej grupy zawodowej. Jednocześnie wyjaśnił na jakich zasadach orzeka sąd administracyjny oraz powołał się na wyrok z dnia 7 maja 2008 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 88/08), który zdaniem pełnomocnika został wydany niemal w identycznym stanie prawnym i faktycznym.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 lipca 2008 roku, pełnomocnik organu złożył kserokopię postanowienia z dnia 7 czerwca 2004 roku Prokuratury Rejonowej w Poznaniu, w którym zamieniono środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania w stosunku do P. R., a zastosowano poręczenie majątkowe i zawieszenie tego funkcjonariusza we wszelkich czynnościach służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zmianami ), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.)- zwanej dalej "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu.

Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, póz. 277, ze zmianami ) - zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zwolnienie ze służby w tym trybie ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową i pozostaje w kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, przy czym wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia może nastąpić w razie kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj.:

- musi upłynąć 12 miesięcy od momentu zawieszenia w czynnościach służbowych oraz

- przyczyny będące podstawą zawieszenia nie ustały.

Omawiany przepis został wprowadzony mocą ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 158, póz. 1122, ze zmianami ). Ponadto zgodnie z art. 6 tej ustawy policjantowi pozostającemu w dniu wejścia w życie ustawy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, okres tego zawieszenia w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 1, liczy się od dnia wejścia w życie ustawy - czyli od 20 września 2006 roku.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie obie z przesłanek wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy znalazły w toczącym się postępowaniu zastosowanie. P. R. pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych od 24 maja 2004 roku. Z kolei przyczyną zawieszenia były zarzuty ciążące na skarżącym, oraz pośrednio toczące się wobec skarżącego postępowanie karne.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2004 roku Prokuratury Rejonowej w Poznaniu został zastosowany wobec P. R. środek zapobiegawczy w postaci zabezpieczenia majątkowego, oraz zawieszenia w czynnościach służbowych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, okres zawieszenia w czynnościach służbowych w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9, liczy się od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 21 lipca 2006 r., a więc przepis ten mógł być zastosowany po 20 września 2007 roku. Zatem wydanie rozkazu personalnego przez organ l instancji w dniu 17 stycznia 2008 roku, wobec spełnienia wszystkich przesłanek określonych dyspozycją art. 41 ust. 2 pkt 9 było właściwe i nie naruszyło zasady lex retro non agit.

Należy zaznaczyć, iż przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy nie uzależnia postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz od okresu zawieszenia w czynnościach służbowych spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego. Tak więc rozpoznanie sprawy o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie ww. artykułu jest możliwe bez konieczności czekania do momentu wydania rozstrzygnięcia prowadzonej przeciwko niemu sprawy karnej, obejmującej zarzut popełnienia czynu określonego w art. 231 § 2 k.k., art.291 § 1 k.k., art.263 § 2 k.k. i art. 242 § 1 k.k., bowiem brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a prowadzonym postępowaniem karnym.

Jak już wyżej wspomniano decyzja wydana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy ma charakter uznaniowy. W związku z tym rodzi to po stronie organów administracyjnych prowadzących postępowanie szczególne obowiązki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że obowiązki organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego w zakresie uzasadnienia decyzji są większe, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania ( przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. akt V SA 2831/2001, Lex Polonica nr 358074 ).

Sąd rozpatrując sprawę zakończoną decyzją uznaniową musi mieć w szczególności na względzie poprawność zastosowanych przepisów oraz procedury przeprowadzonej w ramach postępowania administracyjnego.

Bezspornym w sprawie jest, że przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się nadal postępowanie karne przeciwko skarżącemu P. R. - sygn. akt [...].

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie przedmiot sprawy karnej nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy, a wynikiem sprawy karnej dotyczącej popełnienia czynu określonego w art. 231 § 2 k.k i innych. Wobec tego brak było podstaw do dalszego zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia sprawy karnej, tak jak wnioskował o to skarżący. Dalsze zawieszenie postępowania zdaniem Sadu, wobec wejścia w życie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy nie byłoby zatem uzasadnione.

Zawieszenie postępowania jest bowiem instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (szerzej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, Lex nr 180423).

Na podstawie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. można stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną i faktyczną

podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ustalenie, czy upłynął dwunastomiesięczny termin trwania zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych spowodowany prowadzeniem postępowania karnego, leży w kompetencjach i procesowych możliwościach organu, który dysponuje do tego celu wszelkimi środkami dowodowymi. Kwestia ta jest elementem ustalenia stanu faktycznego, jego dokładnego wyjaśnienia, tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym prowadzącym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ administracji może więc dokonać własnej oceny i nie musi wstrzymywać biegu postępowania. Tak też organy uczyniły w niniejszej sprawie.

Ponadto zwrócić należy uwagę na szczególne wymagania wobec osób, które dobrowolnie zgłosiły się do pełnienia służby mundurowej. Takie wymagania zostały określone między innymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i do nich też przychyla skład rozpoznający niniejszą sprawę (vide: wyrok z dnia 13 lutego 2007 roku, sygn. akt K 46/05, OTK ZU 2007/2 póz. 10; wyrok z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, OTK ZU 1999/7 póz. 163). W orzeczeniach tych Trybunał podaje, iż stosunki służbowe żołnierzy zawodowych, a także innych służb mundurowych nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Zdaniem Trybunału kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Przykładem takich szczególnych uprawnień są korzystniejsze zasady nabywania przez funkcjonariuszy służb mundurowych uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich wymiaru, z kolei do szczególnych obowiązków można zaliczyć pełną dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia, wysoką sprawność fizyczną i psychiczną wymaganą w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się. Powyższe skutkuje również wyższymi wymaganiami personalnymi, kwalifikacyjnymi czy charakterologicznymi wobec kandydatów do służby oraz odmiennymi i bardziej rygorystycznymi niż w wypadku pozostałych profesji zasadami utraty statusu pracowniczego. Funkcjonariusz policji pełni szczególną rolę społeczną związaną z zaufaniem publicznym i stawia się wobec niego wyższe wymagania. Dlatego też utrata wiarygodności musi skutkować tak rygorystyczną odpowiedzialnością dyscyplinarną jak zwolnienie ze służby, zwłaszcza, że policjant ma wiele uprawnień, które pozwalają mu ingerować w sferę praw i wolności obywatelskich.

Ponadto na uwagę zasługuje fakt, iż Zarząd Główny Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego m.in. o zbadanie zgodności art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy w zakresie w jakim ustala dwunastomiesięczny termin trwania zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, spowodowanego prowadzeniem postępowania karnego lub skarbowego z art. 2 i art. 42 ust. 3 Konstytucji RP (sygn. sprawy K 1/08).

Niezależnie jednakże od złożonego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy, przepis ten nadal pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę do zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji (szerzej postanowienie z dnia 17 czerwca 2008 roku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt l OZ 381/08, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, stwierdzić należy cytowany wyżej przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o policji nie narusza przepisów Konstytucji, a tym samym niecelowym byłoby - również z uwagi na sytuację procesową strony, która w sytuacji oczekiwania na kolejne rozstrzygnięcie w swojej sprawie - zawieszenie postępowania.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.

Istotnym jest także wskazanie, ze w niniejszej sprawie Sad rozstrzyga jedynie o zgodności z prawem decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, nie zaś ocenie winy policjanta. Dlatego też do niniejszego postępowania nie mogą mieć odniesienia zasady domniemania niewinności.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, póz. 1270, ze zmianami).