Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 823/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 132, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25 ust. 4, 6 i 8
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Radziszewska – Krupa Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant starszy specjalista – Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2018 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy o następującej treści;

§ 1.

1. Ustala się dietę miesięczną dla radnych w następującej wysokości:

1) dla Przewodniczącego Rady Gminy – 1 300 zł

2) dla Wiceprzewodniczących Rady Gminy – 950 zł

3) dla Przewodniczących stałych komisji rady – 950 zł

4) dla Wiceprzewodniczących stałych komisji rady – 900 zł

5) dla radnych będących członkiem Komisji rady – 800 zł

2. Zwiększa się diety ustalone w ust. 1 radnym pracującym w Komisji Rewizyjnej w miesiącach marzec, kwiecień danego roku o 20% w stosunku do kwoty wymienionej w ust. 1 pkt. 5.

§ 2.

Za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesjach lub posiedzeniach komisji wysokość diety miesięcznej zmniejsza się proporcjonalnie:

1) o 10% za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji,

2) o 5% za nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu komisji

§ 3.

1. Obecność na sesjach i posiedzeniach komisji potwierdza się na liście obecności.

2. Nieobecność usprawiedliwia Przewodniczący lub zastępca przewodniczącego

prowadzący obrady/komisję odpowiednią adnotacją na liście obecności.

3. Diety wypłacane są radnym w terminie do siódmego dnia następnego miesiąca.

§ 4.

1. Z tytułu podróży służbowej radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży.

2. W poleceniu wyjazdu służbowego Przewodniczący Rady określa termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowości rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej.

3. Czynności o których mowa w ust. 2, w stosunku do Przewodniczącego Rady dokonuje Wiceprzewodniczący Rady.

§ 5.

Traci moc uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

§ 6.

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy.

§ 7.

Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu podano, że Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Upoważnienie to oznacza, że rada gminy ma możliwość określenia zasad rekompensaty wydatków poniesionych przez radnych w związku z pełnioną funkcją, przez określenie czynności i sytuacji, za które te wydatki przysługują. W pojęciu "zasady" kryje się zarówno sposób określenia wysokości, jak i tryb rozliczania diet. Ustawodawca w art. 25 ust. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określił wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, która nie może przekroczyć łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018r. poz. 373 i 730 ). Zgodnie zaś z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. wysokość diet przysługujących radnemu, nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotność kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1990 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r., radny gminy może pobrać w ciągu miesiąca diety do 50 % maksymalnej diety, która wynosi 150 % kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej. Kwota bazowa na rok 2018 wynosi 1789,42 zł. ( Dz. U. z 2018 r. poz. 710) tj. 1789,42 zł x 150 % = 2.684,13 zł x 50 % = 1.342,07 zł. Zatem radny w ciągu miesiąca nie może pobrać więcej diety niż kwotę 1.342,07 zł. W ostatnich latach znacznie wzrosła ilość odbywanych posiedzeń i uchwała ma na celu ustalenie diety na takim poziomie, aby rekompensowały one utracony czas za prace społeczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z wyłączeniem regulacji § 5, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając istotne naruszenie art. 25 ust. 4, ust. 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez ich błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowi art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800, z późn. zm. ). Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Według ust. 6 tegoż przepisu, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373 i 730). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców (art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy jest zobligowana wziąć pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym). Na mocy ww. rozporządzenia radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety, których wysokość uzależniona jest od liczby mieszkańców danej gminy, tj.:

– 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tyś. mieszkańców,

– 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tyś. do 100 tyś. mieszkańców,

– 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tyś. mieszkańców.

Z przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz z rozporządzenia wykonawczego wynika, że przy ustalaniu wysokości diet radnych gminy, rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę, zarówno liczby mieszkańców danej gminy, a także funkcji pełnionych przez radnego, które związane są z nakładem jego pracy, przy sprawowanej funkcji. Ponadto wysokość diet określonych w rozporządzeniu nie może przekroczyć limitów procentowych wskazanych w § 3 rozporządzenia. W § 2 uchwały rada gminy postanowiła, że za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesjach lub posiedzeniach komisji wysokość diety miesięcznej zmniejsza się proporcjonalnie:

1) o 10% za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji,

2) o 5 % za nieusprawiedliwioną nieobecność na posiedzeniu komisji.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Charakter pracy radnego w organach jednostek samorządu terytorialnego, wiąże się zawsze z ponoszeniem przez zainteresowanych kosztów związanych z pełnieniem mandatu radnego, m.in. kosztów związanych z potrąceniem wynagrodzenia za pracę w czasie uczestnictwa w pracach organu rady np. sesji oraz komisji. Skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. II SA/Op 177/15). Zatem tak sformułowany zapis powoduje utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliża ją do formy wynagrodzenia za pracę. Skoro dieta ma w założeniu stanowić rekompensatę za utracone zarobki związane z pełnieniem funkcji radnego, sformułowanie zawarte w kwestionowanym zapisie spowoduje, że w przypadku braku w danym miesiącu posiedzenia komisji lub sesji rady, dieta będzie wypłacona w wysokości wynikającej z § 1 ust. 1 uchwały. Jak wskazano powyżej, obniżenia diety dokonuje się wyłącznie w przypadku braku usprawiedliwienia nieobecności na sesji lub posiedzeniu komisji. Powyższe wywody oparte są na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dalej zauważono, że radni nie stanowią jedynych uprawnionych do pobierania diet. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora {Dz. U. z 2018 r. poz. 1799, z późn. zm.), posłowi i senatorowi przysługują środki finansowe na pokrycie kosztów związanych z wydatkami poniesionymi w związku z wykonywaniem mandatu na terenie kraju, w zryczałtowanej wysokości 25% wynagrodzenia podsekretarza stanu, ustalonego na podstawie przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, z wyłączeniem dodatku z tytułu wysługi lat (dieta parlamentarna). Jak wynika z ww. przepisu, sposób określenia diety jako świadczenia zryczałtowanego wynika wprost z przepisów ustawy. W tym przypadku nie ma wątpliwości interpretacyjnych co do charakteru przyznawanego świadczenia. W dalszej części przepisu zawarta jest delegacja do określenia zasad wypłacania i potrącania diet w odpowiednich regulaminach. W Regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej przyjętym Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. (MP z 2018 poz. 729) zawarte są m.in. zasady potrącenia diet, a mianowicie zgodnie z art. 7 ust. 10 zd. 2 Regulaminu, za czas trwania urlopu dłuższego niż 14 dni nie wypłaca się diety poselskiej, zaś w myśl art. 24 ust. 1 pkt 2, Marszałek Sejmu zarządza obniżenie uposażenia i diety parlamentarnej albo jednego z tych świadczeń, jeżeli tylko ono przysługuje posłowi m.in. o 1/30 za każdy dzień nieusprawiedliwionej nieobecności na posiedzeniu komisji, jeżeli liczba tych nieobecności przekroczyła 1/5 liczby posiedzeń komisji w miesiącu kalendarzowym. W odniesieniu do diet dla radnych brak tak jednoznacznie sformułowanych przepisów ustaw, co powoduje poważne wątpliwości orzecznicze organu nadzoru. Mając jednak na uwadze istotę diety, ustalenie wysokości diety dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego rady oraz Przewodniczących i Wiceprzewodniczących komisji stałych, jak również radnych będących członkami komisji rady, jako stałego miesięcznego wynagrodzenia niezależnego od udziału w pracach organów gminy, powoduje, że określony ryczałt miesięczny traci charakter rekompensacyjny. W ocenie organu nadzoru dieta winna zostać określona w uchwale poprzez ustalenie konkretnej kwoty za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu kalendarzowym za każdy dzień nie wykonywania funkcji określonej w uchwale. Ponadto dieta nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14). W wyroku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2794/16 wyrażone wyżej stanowisko NSA uzasadnił w następujący sposób: "Do zasad na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, utraty wynagrodzenia za pracę). Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 u.s.g., ale co do zasad na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę.". W świetle powyższego, organ nadzoru rozważa poddać pod ocenę sądu nie tylko ryczałt ustalony w § 1 uchwały, ale także metodologię dokonywania potrąceń, o których mowa w § 2 wraz z możliwością usprawiedliwiania nieobecności, do której nawiązuje § 2 i § 3 ust. 2 uchwały. Ponadto, w § 7 uchwały Rada Gminy [...] przyjęła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tymczasem uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych wywierają skutki prawne w stosunku do radnych nawet kilku kadencji, co oznacza, iż uchwały tego typu nie mają charakteru epizodycznego (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3270/14). Wprawdzie krąg adresatów przedmiotowej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych, jednakże ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późn. zm.), akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wynika z tego, że wspomniana uchwała powinna mieć charakter aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę, Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodała, że prezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych jest stanowisko, iż radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, a więc możliwość skorzystania z instytucji samokontroli. Możliwość stwierdzenia nieważności w trybie art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi traktowana jest jako wyjątek wymagający wyraźnej regulacji ustawowej, której w niniejszym przypadku brak. Zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawach ustrojowych, nie jest przewidziana instytucja "autonadzoru" przypisana organom samorządu terytorialnego. Tym samym żądanie Wojewody [...] wskazane w petitum skargi, Leo nie znajduje podstaw prawnych. Co zaś się tyczy diet, to zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady należy ustalenie wysokości diet i sposobu ich wypłacania pod warunkiem, że zostanie zachowany limit wysokości diet przysługujących radnemu. Zgodnie z ust. 6 art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (przy czym ust. 7 art. 25 ustawy o samorządzie gminnym stanowi delegację dla Rady Ministrów określającej w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca). Nadto art. 26 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym określa, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Mając na względzie tak ukształtowany zakres delegacji ustawowej należy ocenić jego realizację odnosząc się do tego, czy granice tej delegacji zostały przekroczone. Wbrew zarzutowi skargi, istotą tej delegacji jest pozostawienie radzie gminy swobody ukształtowaniu diety dla radnych, przez co należy rozumieć także jej zróżnicowanie w zależności od pełnionych funkcji przedmiotowych i podmiotowych. Wynika to z tej racji, że mandat radnego, jako związany z partycypowaniem społeczności lokalnej we władzy publicznej podlega szczególnej ochronie prawnej i to społeczność lokalna, przez swoich przedstawicieli stanowiących skład rady gminy, autonomicznie decyduje o wykonywaniu tego mandatu i ekwiwalencie za jego społeczne wykonywanie. Zasadę tę honoruje przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i dalsze przepisy tego artykułu odnoszące się do diety. Wynika z nich, że granice swobody w podejmowaniu uchwały wyznaczają dwie racje: pierwsza, by dieta nie straciła swego charakteru jako ekwiwalentu utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego i druga, by kwota diety nie przekroczyła limitu określonego w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów. Natomiast w ramach tych granic kształtowanie diety należy do kompetencji organu uchwałodawczego gminy. W szczególności do zasad, które ustala rada gminy należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nieuczestniczenia w pracach rady. Warunkiem legalności regulacji przewidującej wypłatę diet w formie miesięcznego ryczałtu jest zawarcie w uchwale przepisów określających potrącenia z tytułu nieobecności na posiedzeniach, czy też w innych przypadkach, w których radny nie zrealizował ciążących na nim obowiązków. W § 2 zaskarżonej uchwały, Rada Gminy [...] wskazała, że za nieusprawiedliwioną nieobecność na sesjach lub posiedzeniach komisji wysokość diety miesięcznej zmniejsza się proporcjonalnie. W kontekście powyższego, nie można zgodzić ze stanowiskiem Wojewody [...] zaprezentowanym w skardze że "tak sformułowany zapis powoduje utratę kompensacyjnego charakteru diety, a zbliża ją do formy wynagrodzenia za pracę". W kontekście poczynionych rozważań zaznaczono, że sam Wojewoda [...] w treści skargi podnosi, iż w odniesieniu do diet radnych brak jest jednoznacznie sformułowanych przepisów ustawy, co powoduje poważne wątpliwości orzecznicze organu nadzoru. Pomimo jednak tychże wątpliwości, organ nadzoru stoi na stanowisku, że uchwała podjęta przez Radę Gminy [...] została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, z czym nie sposób się zgodzić. Ponadto uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a tym samym nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Warunkiem koniecznym do uznania aktu prawa miejscowego za źródło prawa powszechnie obowiązującego, o którym mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest istnienie co najmniej jednej normy prawnej o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Kwestionowana uchwała nie spełnia jednak wskazanych wyżej kryteriów i dlatego nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Wobec powyższego Rada Gminy [...] nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...], że Uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. powinna mieć charakter prawa miejscowego.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Wojewody [...] zmodyfikował wniesiona skargę poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały, bez wyłączenia regulacji zawartych w § 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto Sąd podziela stanowisko judykatury, że wobec ogólnie wyznaczonych przepisami prawa ram prawnych i podstaw stwierdzania nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, należy odwołać się do istotnych i nieistotnych naruszenie prawa, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 837/17). Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, takie jak błąd lub nieścisłość prawna, nie mająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i które wpływają na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] wydając zaskarżoną uchwałę, dopuściła się – zdaniem Sądu – naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. z 2000 r. Nr 66 ze zm.). Wskazać należy, że jakkolwiek nie istnieje ustawowa definicja "aktu prawa miejscowego", to na ogół przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Z kolei z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1) oraz, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1). Z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym wynika również, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2243). Z przepisów tej ostatniej ustawy wynika, że do cech charakterystycznych aktu prawa miejscowego zalicza się: wyraźne upoważnienie ustawowe do jego podjęcia, adresatem kompetencji prawotwórczych jest oznaczona wspólnota samorządowa, forma uchwały do jego podjęcia, obowiązek jego oznaczonego ogłoszenia. Szczegółową regulację podejmowania aktu prawa miejscowego w oznaczonym zakresie zawierają ustawy materialnego prawa administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12 (ONSAiWSA 2013/4/63, LEX nr 1350484) z którego wynika, że o kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma – w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa – charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. Stwierdzono również w powyższym wyroku, że brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela powyższy pogląd i stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] w sprawie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, zawierała normy o charakterze generalnym, gdyż adresatem uchwały była pewna kategoria osób, tj. radni gminy i jej przewodniczący oraz wiceprzewodniczący, jak również przewodniczący i wiceprzewodniczący stałych komisji rady, a osób tych nie wskazano w sposób zindywidualizowany, przez podanie ich imion i nazwisk. Zatem uchwała nie miała charakteru epizodycznego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały był ograniczony, gdyż uchwała dotyczyła wyżej wymienionych, ale ograniczenie to nie było trwałe, wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje. Uchwała ta nie mogła zatem wejść w życie przed jej ogłoszeniem w sposób prawem przewidziany.

Uznanie zatem przez Radę Gminy [...], że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego przez wskazanie w § 7, że wchodzi w życie z dniem podjęcia oraz brak ogłoszenia powyższej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszało w sposób istotny obowiązujący porządek konstytucyjny, a w konsekwencji spowodowało stwierdzenie nieważności całości uchwały. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z art. 4 ust. 1 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika ponadto, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Stosownie zaś do art. 13 pkt 2 tejże ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Sad wskazuje ponadto, że rację ma ponadto Wojewoda [...], że Rada Gminy [...] przez sposób sformułowania § 1 zaskarżonej uchwały naruszyła również w sposób istotny obowiązujący porządek prawny, bowiem ustalono diety w formie ryczałtu miesięcznego, bez wskazania zasad, na jakich przysługuje ta dieta i bez uzależnienia wysokość diety od zakresu obowiązków i bez ograniczenia jej wysokości, gdy obowiązki nie są wykonywane, np. przez brak uczestnictwa w pracach rady z powodów nieusprawiedliwionych.

Sąd nie kwestionuje, że możliwe jest ustalenie przez Radę Gminy w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, ryczałtowej stawki diety dla wymienionych w nim osób przez podanie konkretnej kwoty. Sąd stwierdza też, że takie działanie może wynikać z trudności w określeniu kwotowo stawki diety, gdyż np. przewodniczący rady gminy i pozostałe wymienione w tym przepisie osoby, oprócz udziału w sesjach i komisjach mają jeszcze wiele innych obowiązków, jak np. pełnienie dyżurów w sprawach skarg i wniosków, udział w różnych uroczystościach na terenie gminy i powiatu itp. Jednakże w świetle poglądów ugruntowanych już w orzecznictwie na gruncie art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, a prawidłowo powołanych przez Wojewodę [...] w skardze, przy ustalaniu diety należy mieć na względzie to, czy funkcja będzie rzeczywiście wykonywana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14 wskazał, że w sytuacji, gdy ustalenie świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diety za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach, sprawia, że nie mamy już do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym).

Zatem jakkolwiek nie ma przeszkód prawnych, aby rada gminy ustaliła dietę dla wymienionych w § 1 osób, jednakże stosownie do art. 25 ust. 4 i 8 ustawy o samorządzie gminnym ustalić zasady, na jakich dieta ta przysługuje. Sąd uznaje zatem, że Rada Gminy nieprawidłowo sformułowała § 1 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy, stanowiąc przepisy prawa miejscowego w zakresie zasad wypłacania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych m.in. przewodniczącemu Rady Gminy, powinna mieć na względzie zarówno pełnione przez wyżej wymienioną osobę obowiązki oraz ograniczenia wynikające z rozporządzeniem z 2000 r., jak również przewidzieć możliwość potrąceń przyznanej diety za wszystkie, a nie tylko nieusprawiedliwione, przypadki nieobecności na posiedzeniach rady gminy, czy brak uczestnictwa w innych obowiązkowych czynnościach.

Rozpoznając sprawę ponownie, Rada Gminy [...] zastosuje się do ocen prawnych i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu orzeczenia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.