Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 551/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.
article: art. 11, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 3, art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 1947
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
article: par. 2 ust.1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 roku sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia pochówków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "A" w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze. zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 1 ust. 3, art. 3 i art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. nr [...] odmawiającą nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A. w R. i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez "A" w R. na terenie wymienionych działek do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wyraził zgodę na sytuowanie cmentarza na terenie zarządzanym przez "A" w R. obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A. w R.

Wnioskiem z 28 września 2018 r. M.S. wystąpił z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania pochówków na cmentarzu przy ul. A. w R., obręb [...], działki nr 123, 120, 118 do czasu wydania prawomocnej decyzji w zakresie legalizacji budowy i pozwolenia na użytkowanie cmentarza. Wnioskodawca uzasadnił wniesione żądanie istnieniem zagrożenia sanitarnego, spowodowanego funkcjonowaniem przedmiotowego cmentarza z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315, dalej: r.t.s.c).

Postanowieniem z [...] r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania zaprzestania pochówków.

Postanowieniem z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu zażalenia M.S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 160/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w R. z [...] r., uznając, iż M.S. przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Od wyżej wymienionego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2020 r. została oddalona.

W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. zawiadomieniem z 27 lipca 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu zaprzestania pochówków na cmentarzu przy ul. A. w R.

23 października 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., w odpowiedzi na wezwanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. do udzielenia informacji, poinformował, iż postanowieniem z [...] r. nr [...] zostało zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A. w R. zlokalizowanego na działkach nr 117/1, 118, 120 i 123, obręb [...] do czasu uchwalenia planu miejscowego, zaś Rada Miejska w R. [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. w rejonie cmentarza przy ul A. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował, iż nie badał wymagań i warunków dotyczących pochówków zwłok ze względu na brak kompetencji oraz nie mierzył odległości od granicy cmentarza do studni stanowiącej źródło zaopatrzenia ujęcia i sieci wodociągowej "[...]" przy ul. B.

5 listopada 2020 r. M.S. złożył do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. wniosek o wydanie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzji administracyjnej z rygorem natychmiastowej wykonalności i nakazanie zaprzestania pochówków zwłok/prochów ludzkich na cmentarzu przy ul. A. w R. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego M.S. skierował do organu liczne zgłoszenia o dokonywaniu "nielegalnych pochówków".

W toku postępowania organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone oględziny cmentarza pod względem wystąpienia ewentualnego zagrożenia sanitarnego nie potwierdziły istnienia zagrożenia sanitarnego oraz dokonywania pochówków poza terenem objętym decyzją z [...] r. Nr [...].

W konsekwencji powyższego decyzją z [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. odmówił nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 117/1, 118, 120, 123 obręb [...] Miasta R. przy ul. A. w R., wskazując że teren ten spełnia wymagania r.t.s.c.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. zarzucił naruszenie:

- art. 6 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 6 i art. 7 w związku z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wywoływanie przez decyzję czynu zagrożonego karą w razie jej wykonania;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie się od stania na straży praworządności, podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, a także poprzez uchylenie się od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uchylenie się od prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz uchylenie się od obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wraz ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z [...] r. znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. Nr [...] i orzekł o zakazie prowadzenia pochówków przez "A" w R. na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A. w R. do czasu prawomocnego usytuowania cmentarza na terenie wymienionych działek.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podkreślił, że funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza narusza art. 12 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że groby ziemne (...) przeznaczone na składowanie zwłok i szczątków ludzkich mogą znajdować się tylko na cmentarzach. Tym samym naruszone zostały wymagania higieniczne i zdrowotne, gdyż dochodzi do pochówków w miejscu do tego niedozwolonym.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że decyzją z [...] r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. Nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej z [...] r. nr [...] i nie wyraził zgody na usytuowanie cmentarza na terenie części działek, oznaczonych w ewidencji gruntów pod numerami 117/1, 118, 120, 123, obręb geodezyjny [...] Miasta R. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności budowy cmentarza przy ul. A. w R. zlokalizowanego na działkach nr ewidencyjny 117/1, 118, 120 i 123, obręb [...] do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] r. nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A.

Uwzględniając powyższe [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że cmentarz funkcjonuje bez stosownych pozwoleń, a procedura planistyczna znajduje się na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Wyjaśnił jednocześnie, że pismem z 12 marca 2021 r. Urząd Miasta R. poinformował, iż przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu Miasta R. w rejonie cmentarza przy ul. A., podjęte uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] r. Nr [...] nastąpiło na wniosek Arcybiskupa Metropolity [...]. W ocenie organu drugiej instancji powyższe nastąpiło zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do którego plany zagospodarowania przestrzennego obejmują katolickie cmentarze wyznaniowe. Przeznaczenie terenu na ten cel ustala się w planach miejscowych na wniosek biskupa diecezjalnego lub wyższego przełożonego zakonnego. Ponadto działanie organów odpowiada art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który stanowi, że właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Organ odwoławczy powołał się poza tym na treść art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, z którego wynika, że podstawą lokalizacji cmentarza może być jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dalej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że ocena obiektów budowlanych, w tym cmentarzy, pod względem spełnienia wymagań prawa budowlanego i przepisów z zakresu planowania przestrzennego oraz rozstrzyganie kwestii legalności funkcjonowania takich obiektów w świetle ww. przepisów nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ocena terenów przeznaczonych na lokalizację cmentarza jest tylko oceną stanu faktycznego w zakresie warunków sanitarnych dotyczących ww. terenu, jednak nie stanowi wyrażenia zgody na użytkowanie cmentarza tj. dokonywanie na nim pochówków. Decyzja taka nie rozstrzyga czy na ocenionym terenie powstanie cmentarz. Konieczność zapewnienia określonego obszaru, potrzebnego do wypełnienia obowiązku pogrzebania zwłok, wiąże się z sporządzeniem właściwych instrumentów planistycznych gminy, których w odniesieniu do terenu działek nr 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ul. A. w R. brak. Natomiast inspektor sanitarny zobowiązany jest do podjęcia działań w celu ochrony zdrowia publicznego m.in. poprzez nakazanie zaprzestania działań powodujących bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a takimi działaniami są pochówki zwłok ludzkich na terenie, który nie jest cmentarzem. Powyższe uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "A" zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyjaśnienia podstawy prawnej, co znacząco utrudnia kontrolę instancyjną orzeczenia;

2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez wprowadzenie zakazu pochówków, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika wyłącznie uprawnienie inspekcji sanitarnej do nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień;

3. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez ogólne stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych przez dokonywanie pochowków w miejscu do tego niedozwolonym, tj. brak szczegółowego określenia jakie bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi zostało stwierdzone;

4. przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 r.t.s.c. w zw. z art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, że brak uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ma skutek w postaci odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza i nakazanie zaprzestania pochówków, podczas gdy ocena lokalizacji nekropolii dokonana przez Inspekcję Sanitarną nie rozstrzyga, czy na danym terenie powstanie cmentarz, a jedynie określa warunki sanitarne terenu na którym ma powstać nekropolia;

5. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, iż założenie (rozszerzenie) cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w planie miejscowym terenów cmentarza, podczas gdy literalna wykładnia ww. przepisu temu przeczy, a w konsekwencji zakazanie organizowania pochówków na działkach nr 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny [...] Miasta R. położonych przy ul. A. w R.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie w pełni można zgodzić się z podniesionymi w niej zarzutami.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] r. uchylająca w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r. odmawiającą nakazania zaniechania pochówków na terenie obejmującym część działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123 obręb geodezyjny [...] Miasta R. przy ulicy A. w R. i orzekająca o zakazie prowadzenia pochówków przez "A" w R. ul. B. 192 na ww. działkach do czasu prawomocnego usytuowania na nich cmentarza.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195, dalej: ustawa). Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jak wynika z powołanej regulacji, jej istotą jest zagwarantowanie organom inspekcji sanitarnej instrumentu służącego odpowiedniemu reagowaniu w przypadkach ujawnienia, m.in. że określony podmiot dopuszcza się naruszeń, o których mowa w tym przepisie, co ma na celu także przeciwdziałanie dalszemu trwaniu stanu takiego naruszenia. Nie może ulegać wątpliwości, że ww. przepis ma charakter sankcyjny, bowiem konsekwencją jego zastosowania jest nakazanie adresatowi wydanej na jego podstawie decyzji podjęcia określonego zachowania lub też powstrzymania się od zachowania będącego źródłem naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wspomniany charakter ww. przepisu wyklucza zatem możliwość jego interpretacji w sposób rozszerzający, a więc jego wykładnia powinna mieć charakter ścisły, co wyklucza dopuszczalność wyinterpretowania z niego normy, która wprost nie wynika z jego treści.

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że w rezultacie rozpatrzenia odwołania M.S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] r., odmawiającej nakazania zaniechania pochówków, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, orzekając jednocześnie o zakazie prowadzenia pochówków na spornym terenie.

W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadami uniemożliwiającymi pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że podstawę prawną decyzji [...]PWIS stanowił przytoczony wcześniej przepis art. 27 ust. 1 ustawy. Tymczasem sentencja decyzji organu odwoławczego nie odpowiada uprawnieniu statuowanemu przez powyższą regulację. Organ ten nie nakazał bowiem usunięcia uchybień, lecz wprowadzenie zakazu pochówków. Tak sformułowana sentencja wskazywałby raczej na skorzystanie z uprawnień nadawanych przez ustęp 2 art. 27 ustawy, który przewiduje, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, wbrew wymogowi z art. 107 § 3 k.p.a., nie wyjaśniono jednak podstawy prawnej decyzji oraz adekwatnych okoliczności stanu faktycznego, które pozwalałyby na wydanie przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. Sprawia to, że decyzja ta de facto uchyla się od kontroli legalności, skoro nie sposób stwierdzić, w jakim trybie organ zdecydował się skorzystać ze swych uprawnień: przepis art. 27 ust. 1 ustawy nie daje bowiem podstaw do wprowadzenia zakazu, a jedynie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Podstaw do wydania zakazu pochówków można by upatrywać w uprawnieniu inspektora do zamknięcia obiektu użyteczności publicznej, czy zaprzestania innych działań (art. 27 ust. 2 ustawy), lecz w takim wypadku konieczne byłoby odwołanie się do przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, czego organ I instancji nie uczynił w uzasadnieniu decyzji. Zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie wskazuje na zaistnienie takiej przesłanki, ani na prowadzenie postępowania uzupełniającego w celu jej ustalenia. Co więcej, argumentacja zawarta w decyzji organu odwoławczego praktycznie pomija jakiekolwiek odniesienie do przesłanek zawartych w art. 27 ustawy, zarówno w aspekcie treści ustępu 1, jak i ustępu 2. [...]WPIS oparł bowiem swoje stanowisko przede wszystkim na stwierdzeniu naruszenia w sprawie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności zaś art. 12 ust. 3 tego aktu, stwierdzając, że funkcjonowanie cmentarza, którego wydany zakaz dotyczył, narusza ów przepis, zgodnie z którym "Groby ziemne, groby murowane i kolumbaria przeznaczone na składanie zwłok i szczątków ludzkich mogą znajdować się tylko na cmentarzach". Fakt bowiem, iż spornego terenu nie można uznać za legalnie działający cmentarz, na co organ odwoławczy przedstawił obszerny wywód prawny, powoduje, że naruszone zostały wymagania higieniczne i zdrowotne, gdyż dochodzi do pochówków w miejscu do tego niedozwolonym.

Rzecz w tym, że osąd organu odwoławczego co do zasadniczego dla sprawy ustalenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest niezwykle lakoniczny, a nadto zwyczajnie gołosłowny, bowiem nie opiera się na żadnych danych (informacjach, ekspertyzach itp.), które wprost określałyby, z jakiego rodzaju konkretnymi zagrożeniami mamy do czynienia, oraz jakim w związku z tym wymaganiom higienicznym i zdrowotnym uchybiono. Nie wyjaśniono zatem sedna sprawy. Nie można jednocześnie za takowe uznać ogólnikowego stwierdzenia, że naruszenie przepisów ustawy o cmentarzach w zakresie lokalizacji miejsc grzebalnych a priori stanowi także o naruszeniu wymogów higienicznych i sanitarnych, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd jednocześnie nie neguje, że z powyższym faktem takie zagrożenie można wiązać, ale należało je w sposób jednoznaczny skonkretyzować, opierając na stosownych dowodach, czego w sprawie nie uczyniono. Organ odwoławczy nie wytknął też w tym zakresie ewentualnych braków czy nieścisłości, gdy chodzi o argumentację organu I instancji. Nawet gdyby jednak miało to miejsce, to powołany w podstawie decyzji organu odwoławczego wspomniany art. 27 ust. 1 nie dawał podstawy do wydania orzeczonego w niej zakazu pochówków, bowiem możliwość nałożenia takiego zakazu nie mieści się w dyspozycji tego unormowania. Wyjaśnić ponadto należy, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie nakazania zaniechania pochówków odniósł się merytorycznie do złożonego w tej sprawie wniosku M.S. i na tę okoliczność przedstawił swoje stanowisko, podnosząc na jego poparcie argumenty mające świadczyć o tym, że względy bezpieczeństwa sanitarnego nie przemawiają za wydaniem nakazu zaprzestania pochówków. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w ogóle nie pochylił się nad tą kwestią, nie zbadał należycie zgromadzonego materiału dowodowego (w tym jego pochodzenia), wobec czego nie jest możliwa jakakolwiek sądowa kontrola jego decyzji, bowiem stanowisko organu odwoławczego odnośnie do najistotniejszych dla sprawy zagadnień pozostaje nieznane. Końcowo organ odwoławczy nie rozważył, czy biorąc pod uwagę treść i zakres wniosku strony oraz obowiązujące przepisy prawa, organy inspekcji sanitarnej były właściwe do rozpoznania sprawy. [...]PWIS skupił się natomiast na dokonywaniu ustaleń co do prawidłowości lokalizacji spornego terenu, na którym prowadzone są pochówki, stwierdzając m.in., że cmentarz funkcjonuje bez stosownych pozwoleń, a procedura planistyczna znajduje się na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i że teren działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 117/1, 118, 120, 123 nie może być wykorzystywany jako cmentarz i nie mogą na nim być dokonywane dalsze pochówki, jeżeli z formalno-prawnego punktu widzenia teren ten nie jest cmentarzem, lecz nielegalnym polem grzebalnym. Dostrzec należy, że tym sposobem organ odwoławczy przypisał sobie kompetencje, których ustawa mu nie przyznaje. Organ ten wdał się bowiem w rozważania dotyczące legalności usytuowania spornego terenu, do których właściwe są przede wszystkim organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie sanitarno-epidemiologicznej. Nie leży bowiem w gestii inspekcji sanitarnej orzekanie o samowoli budowlanej, a konsekwencji o ewentualnym zakazie użytkowania obiektu, który taką samowolę stanowi, podczas gdy w niniejszej sprawie de facto taką właśnie rolę bezpodstawnie przypisał sobie [...] Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby w toku postępowania odwoławczego organ ten prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe w kierunku możliwości zastosowania ustępu 2 art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tym samym kontrola instancyjna w niniejszej sprawie odbyła się z naruszeniem wyrażonej art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ odwoławczy faktycznie uchylił się od badania sprawy z punktu widzenia poprawności decyzji pierwszoinstancyjnej oraz z punktu widzenia meritum sprawy wyznaczonego dyspozycją art. 27 ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto dokonał błędnej wykładni ww. przepisu, co czyni zasadnym sformułowany w tym właśnie zakresie zarzut skargi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w zw. z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz naruszenia art. 1 ust. 2 tej ustawy poprzez uznanie, że brak uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego ma skutek w postaci odmowy wyrażenia zgody na usytuowanie cmentarza i nakazanie zaprzestania pochówków, należy stwierdzić, iż jest on o tyle zasadny, że kwestie dotyczące legalności lokalizacji cmentarza, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie mogły stanowić przedmiotu badania organów inspekcji sanitarnej, gdyż stanowi to o wkroczeniu inspekcji sanitarnej w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. Sąd nie podziela jednak generalnego stanowiska prezentowanego w skardze, zgodnie z którym brak uchwalonego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla cmentarza nie jest istotny dla oceny legalności i dopuszczalności wykorzystywania określonego terenu na potrzeby chowania zmarłych, ponieważ ustalenie w postanowieniach planu miejscowego o określonym przeznaczeniu danego terenu pod urządzenie cmentarza otwiera wszelkie dalsze kwestie związane z możliwością jego utworzenia czy poszerzenia, a w konsekwencji także jego późniejszego funkcjonowania. Szersze rozważania Sądu w tym zakresie byłyby jednak zbędne z uwagi bowiem na wcześniejsze uznanie, że zagadnienia związane z problematyką zagospodarowania przestrzennego oraz budowlaną nie mogły stanowić przedmiotu badania przez organy inspekcji sanitarnej w kontrolowanym postępowaniu.

Podsumowując, wady decyzji organu odwoławczego uniemożliwiają pozostawienie jej obrocie prawnym oraz szerszą kontrolę sądową całej sprawy, ze względu na naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej powinien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, w szczególności w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Konieczne będzie w tym zakresie przede wszystkim poddanie analizie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywiedzionych z tego tyłu wniosków, przede wszystkim w kontekście przesłanek możliwości zastosowania art. 27 ust. 1, względnie ust. 2 ustawy. Organ będzie musiał też poddać pod rozwagę, czy treść wniosku inicjującego sprawę pozwala ją rozpatrzeć w ramach właściwości organów inspekcji sanitarnej. Mając to na względzie organ orzeknie w zgodzie z art. 138 k.p.a. Obowiązkiem organu będzie przy tym wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na koszty te w wysokości 697 złotych składają się wpis od skargi (200 zł), oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) powiększone o kwotę opłaty uiszczonej z tytułu udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

is