Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2084/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 51 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 222/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 222/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznawał skargę dwukrotnie, bowiem poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Op 369/09, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 320/10 z powodu nieważności postępowania sądowego, spowodowanej tym, że w składzie Sądu pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony od rozpoznania sprawy z mocy ustawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] maja 2005 r. J. K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznanie na 2005 r. płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), zgłaszając do płatności (przy uwzględnieniu korekt wniosku) działki o powierzchni 103,78 ha. Organ I instancji, mając na uwadze wytyczne zawarte w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2008 r. o sygn. akt I SA/Op/184/08 (uchylającym wydaną wcześniej w sprawie decyzję organu odwoławczego z dnia 27 września 2007 r.), przeprowadził postępowanie administracyjne, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w protokole kontroli na miejscu części gospodarstwa przeprowadzonej w dnia [...] maja 2006 r. w zakresie płatności ONW (do którego to protokołu skarżący nie wnosił zastrzeżeń), nie uwzględniając natomiast wyników kontroli przeprowadzonej na użytek płatności rolnośrodowiskowej. W toku tego postępowania ustalono, że do przyznania płatności kwalifikują się jedynie działki o łącznej powierzchni 77,54 ha (zweryfikowanej następnie przez organ odwoławczy na 79,18 ha). Tereny wyłączone z pomiaru to obszary lasu, zadrzewień i zakrzaczeń, obejmujące znaczne powierzchnie w granicach działek rolnych oraz powstrzymujące wzrost roślinności niezbędnej do wypasu. Zawyżenie powierzchni pomiędzy deklarowaną (103,78 ha) a rzeczywistą (79,18 ha) wyniosło 31,07%, co skutkowało odmową przyznania płatności ONW na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 796/2004") w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. WE nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 30 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem nr 817/2004").

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Powołując się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), Sąd wskazał jednocześnie, że przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji był związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 15 października 2008 r. o sygn. akt I SA/Op 184/08 i wskazaniami w zakresie dalszego postępowania udzielonymi w tym orzeczeniu organowi administracji. Przy czym z wywodów Sądu orzekającego poprzednio w sprawie wynikało, że zasadniczą i jedyną przyczyną uchylenia decyzji odmawiających skarżącemu przyznania płatności ONW na 2005 r. było oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych dokonanych w postępowaniu dotyczącym innego programu pomocowego i brak próby weryfikacji tak uzyskanych danych pod kątem przesłanek warunkujących przyznanie płatności ONW.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji przy powtórnym rozpoznawaniu sprawy zastosowały się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 15 października 2008 r. Przy dokonywaniu ustaleń faktycznych organy te oparły się na danych zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach [...] maja 2006 r. Skarżący posiadał świadomość i wiedzę, co do ustaleń i wyników przeprowadzonej kontroli, bowiem uczestniczył w czynnościach kontrolnych, jak również otrzymał protokół sporządzony w następstwie tych czynności. Nadto miał on możliwość i dostatecznie dużą ilość czasu na zapoznanie się z pisemnymi wynikami kontroli, na analizę powierzchni działek, a także na dostrzeżenie, że dane wynikające ze sporządzonego protokołu odbiegają od wielkości, które podał we wniosku o przyznanie płatności ONW. Co więcej na podstawie protokołu skarżący znał także przyczynę wyłączenia części obszarów, jako niespełniających warunków do skorzystania z płatności ONW (ujawnienie na znacznej powierzchni niektórych działek zadrzewień i zakrzewień, które wykluczały - w ocenie kontrolujących - prowadzenie prawidłowej działalności rolniczej – wypasu). Pomimo tego typu ustaleń, skarżący ich nie kwestionował, a co więcej domagał się podjęcia rozstrzygnięć właśnie o te dane. Takie zachowanie skarżącego spowodowało, że organy pozostały w przekonaniu co do prawidłowości i rzetelności ustaleń wynikających z przedmiotowej kontroli na miejscu. Brak bowiem zastrzeżeń i uwag do protokołu poprzez podniesienie ich w trakcie kontroli bądź bezpośrednio po niej, powoduje, że nie mogą zostać one skutecznie zweryfikowane, czy to poprzez powtórzenie czynności, ich sprawdzenie, czy chociażby poprzez odniesienie się kontrolujących do twierdzeń i uwag kontrolowanego producenta rolnego, a organ dokonując oceny stwierdzeń zawartych w protokole, przy braku uchybień formalnych (niezrozumiałe skreślenia, adnotacje, wpisanie danych innego producenta, itp.) nie ma możliwości zanegowania ustaleń kontroli na miejscu, która jest przeprowadzana na podstawie przepisów art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") obowiązek organów prowadzących postępowanie administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony tego postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały ustalenia stanu faktycznego, opierając go na zebranych w sprawie dowodach, wyjaśniły z jakich przyczyn dały im wiarę i uznały je za dowody mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący nie negował danych przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przez prawie 3 lata, a przedstawionych po tym okresie zarzutów nie poparł żadnymi dowodami przeciwnymi. Nadto z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie sposób – zdaniem Sądu pierwszej instancji – skutecznie przeprowadzić ponowną kontrolę działek na miejscu, bowiem jej ewentualne przeprowadzenie mogłoby pozwolić na ustalenie powierzchni wykorzystywanej do celów produkcji rolnej i posiadanych przez skarżącego działek w roku 2009, a nie w maju 2005 r. Zatem dowód z ponownej kontroli, jako nieprzydatny do ustalenia powierzchni działek, do których przysługiwałyby płatności w 2005 r., zasadnie został przez organy pominięty.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro ustalona różnica procentowa pomiędzy obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym wynosiła 31,07 %, to organy administracji w sposób właściwy zastosowały przepisy prawa materialnego zawarte w art. 51 rozporządzenia nr 796/2004, który stanowi, że jeśli różnica pomiędzy obszarem zatwierdzonym a zadeklarowanym przekracza 20% dla danej grupy upraw żadna pomoc nie zostanie przyznana.

Ze wskazanych powodów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. K. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zasadnie nie przyznano skarżącemu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach ONW na 2005 r., w sytuacji gdy w ocenie Sądu sprawa została należycie wyjaśniona, chociaż z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego stwierdzony stopień zadrzewienia działki uznano za niedopuszczalny w świetle przepisów polskich i europejskich, które wyjątkowo, ale jednak dopuszczają działki porośnięte drzewami i krzakami,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia bądź nieuwzględnienia przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu jest kolejną w sprawie, dotyczącą płatności za rok 2005, wydaną w oparciu o te same przepisy prawa i stan faktyczny, zaś zmienność poglądów prawnych tego samego organu przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych - jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być sprzeczny i budzący wątpliwości, który po prawidłowej ocenie mógł przechylić szalę na korzyść skarżącego, tym bardziej, iż początkowo rozbieżność obszaru uznanego do dopłat do obszaru zadeklarowanego wynosiła około 50%, obecnie różnica jest już minimalna w sytuacji, gdy np. obszar ujęty do dopłat w wyniku kontroli ze stycznia 2006 r. zakwalifikowany został do dopłat, a pominięty w wynikach kontroli z maja 2006 r.

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że w protokole kontroli z maja 2006 r. znalazły się błędy, przekłamania, nieścisłości i pominięcia, które zostały ujawnione dopiero w toku postępowania sądowego. Mapy terenu z naniesionymi wynikami pomiarów zostały złożone przez ARiMR do Sądu dopiero po 30 listopada 2007 r. Na podstawie samych danych liczbowych niemożliwym było odniesienie się do wyników pomiarów, szczególnie w odniesieniu do dużych, nawet 24-hektarowych działek. Dopiero analiza map i ich konfrontacja z danymi liczbowymi i stanem w terenie pozwoliła na wykrycie szeregu błędów wpływających na zakwalifikowanie do dopłat mniejszej powierzchni niż rzeczywiście uprawniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej oparł skargę na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W obrębie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wymienił art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego naruszenie ww. przepisów proceduralnych uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w rezultacie zakwalifikowanie do dopłat mniejszej powierzchni niż rzeczywiście uprawniona.

Ustosunkowując się tego zarzutu należy na wstępie wskazać, że na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie decydujący wpływ miała okoliczność związania organu administracji i sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2008 r. o sygn. akt I SA/Op 184/08.

Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną ww. wyroku z 15 października 2008 r. związany był zarówno organ administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznający sprawę ponownie. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się zatem do kontroli czy organ administracji uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnie nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku.

W przywołanym wyroku WSA w Opolu stwierdził, że przyjęcie przez organ ustaleń w zakresie płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, bez próby ich weryfikacji pod kątem płatności ONW prowadzić mogło do błędnych wniosków i tym samym do zastosowania wobec wnioskodawcy nieuzasadnionych sankcji, zwłaszcza w sytuacji, gdy wyniki kontroli przeprowadzone w ramach dwóch programów pomocowych ujawniły duże rozbieżności co do zadeklarowanej powierzchni działek oraz braku utrzymania należytej kultury rolnej. Zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji odmawiających skarżącemu przyznania płatności ONW na 2005 r. było zatem oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych dokonanych w postępowaniu dotyczącym programu rolnośrodowiskowego. Sąd ponadto wskazał, że jeżeli organy doszły do przekonania, iż przyczyną różnic powstałych w pomiarach działek było wykarczowanie drzew i krzewów, to powinny w sposób niebudzący wątpliwości tę okoliczność udowodnić posługując się zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym, bądź materiał ten uzupełnić, a następnie swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, kierując się wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonym w ww. orzeczeniu Sądu, odmówił wiarygodności kontroli przeprowadzonej w ramach wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej ze względu na porę przeprowadzenia tej kontroli, zalegający śnieg oraz brak punktów odniesienia przy wykonywaniu zdjęć. Organ dokonując ustaleń faktycznych oparł się na danych zawartych w protokole kontroli ONW przeprowadzonej na miejscu w dniach [...] maja 2006 r. Jako powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności ONW wskazał 77,54 ha, co przy powierzchni deklarowanej dla tej płatności wynoszącej 103,78 ha spowodowało, iż zawyżenie powierzchni wyniosło 33,84% i w efekcie skutkowało odmową przyznania tej płatności stosownie do postanowień art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Kontrola ma miejscu przeprowadzona była po okresie zimowym, co w odniesieniu do terenów deklarowanych - łąk i pastwisk trwałych - ma zasadnicze znaczenie. Skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych, podpisał protokół kontrolny, nie zgłaszając żadnych uwag, co więcej - w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnosił, aby w sprawie dopłat za 2005 r. oprzeć się na danych ustalonych w protokole kontroli ONW. W takiej sytuacji kwestionowanie wyników tej kontroli dopiero w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2009 r., bez przedstawienia konkretnych dowodów podważających dokonane pomiary oraz braku możliwości przeprowadzenia ponownej kontroli ze względu na znaczny upływ czasu - nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art.7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jednakże nie zwalnia to strony od przedstawienia stosownych dowodów na poparcie okoliczności, które warunkują korzystne dla niej rozstrzygniecie sprawy. Jeżeli zaś strona nie przedstawia konkretnych dowodów, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń dotyczących pominięcia przez kontrolujących pewnych obszarów, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, brak zastrzeżeń i uwag do protokołu kontroli poprzez ich podniesienie czy to w trakcie jej przeprowadzenia bądź bezpośrednio po niej, a także żądanie oparcia decyzji na wynikach tej kontroli, powoduje, że organ nie ma możliwości zanegowania ustaleń kontroli na miejscu, która jest przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa unijnego i krajowego.

Przede wszystkim należy wskazać, że na podstawie art. 69 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. UE nr L 327 z dnia 12 grudnia 2001 r., s. 11 ze zm.). Zgodnie z pkt 24 preambuły tego rozporządzenia, kontrole na miejscu dotyczące obszaru polegają nie tylko na weryfikacji i dokonaniu pomiaru zgłoszonych działek rolnych na podstawie materiału graficznego, zdjęcia lotniczego itp., lecz także na fizycznej inspekcji działek w celu weryfikacji zgłoszonej uprawy i jej jakości oraz rzeczywistych rozmiarów działek rolnych. Według art. 22 ust. 2 tego rozporządzenia całkowity obszar działki rolnej może być brany pod uwagę pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie ze zwyczajowymi normami w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach uwzględniany jest rzeczywiście użytkowany obszar.

Z przytoczonej regulacji wynika, że weryfikacja danych obszarowych działek wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności następuje przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego stanu zgłoszonych upraw.

Wyniki kontroli na miejscu wykazały, że część działek rolnych zgłoszonych przez skarżącego nie została zakwalifikowana do płatności z uwagi na występujące zakrzaczenia i zadrzewienia. Inspektorzy stwierdzili, że na zakwestionowanych powierzchniach nie można było prowadzić działalności rolniczej w postaci wypasu owiec.

W ocenie składu orzekającego, organy prawidłowo oparły się na protokole kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] maja 2006 r. Bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich go gruntów rolnych istotne znaczenie ma ustalenie rzeczywistego areału gruntów, których dotyczy wniosek producenta rolnego.

Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w treści art. 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy dyrektor oddziału regionalnego Agencji przeprowadza kontrolę w zakresie spełniania przez producentów rolnych warunków do przyznania płatności zgodnie z planem zatwierdzonym przez Prezesa Agencji, przy czym Prezes może powierzyć czynności kontrolne innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi.

Dowód w postaci protokołu kontroli przeprowadzonej przez podmioty wyspecjalizowane, nie budzący uzasadnionych wątpliwości, przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta rolnego, ma zatem podstawowe znaczenie dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się pozbawione uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera ponadto ogólnikowe stwierdzenie, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, wskutek niezastosowania lub błędnego zastosowania przepisów wymienionej ustawy i rozporządzeń. Autor skargi nie precyzuje jednak, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez Sąd pierwszej instancji i na czym polegało niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez ten Sąd. Brak jest zarówno w osnowie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej takiego wyszczególnienia. Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie spełnia w tym zakresie merytorycznych wymagań o jakich mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Takie sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego uniemożliwia zbadanie zaskarżonego wyroku pod kątem jego legalności .

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.