Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 491/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 art. 12 ust. 1,2,4
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia na terenie W. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...]marca 2015 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia na terenie W. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży, uwzględniając przy tym podział miasta na rejony określone w uchwale. Liczby punktów sprzedaży były różne w każdym z 5 rejonów wskazanych przez Radę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2015 r. (Nr [...]) Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność tej uchwały.

W ocenie Wojewody wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym:

• Z przepisów art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.; dalej "ustawa przeciwalkoholowa") nie można wywodzić uprawnienia rady gminy do wyznaczania na terenie gminy – w drodze uchwały – obszarów (rejonów), dla których ustala się odrębną (różną) liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Przywołane rozwiązania normatywne odnoszą się bowiem jedynie do liczby punktów sprzedaży w ujęciu globalnym, dotyczącym całego obszaru gminy, a nie jej poszczególnych części.

• Przyjęcie różnej liczby punktów sprzedaży dla poszczególnych bądź ściśle określonych terenów danej gminy byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby norma kompetencyjna stanowiła wprost o takiej możliwości (przykładem takiej normy jest art. 6d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Takiej normy kompetencyjnej nie przewiduje natomiast ustawa przeciwalkoholowa.

• Określenie różnej liczby sprzedaży alkoholu w poszczególnych rejonach miasta może spowodować zróżnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co prowadzi do naruszenia zasady równości podmiotów wobec prawa, przyjętej w art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

• Podstawy do różnicowania liczby punktów sprzedaży na różnych obszarach miasta nie można również upatrywać – jak to czyni Rada Miejska – w większej lub mniejszej liczbie wykroczeń popełnianych w różnych rejonach przez osoby będące pod wpływem alkoholu. Dbałość o przestrzeganie porządku publicznego, w tym przeciwdziałania spożywania alkoholu w miejscach publicznych, pozostaje w gestii specjalnie do tego powołanych służb (Policja, Straż Miejska). Uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru jest aktem prawa miejscowego. Akty tego rodzaju nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia przewidzianego w przepisach rangi ustawowej, a ich treść może wyłącznie stanowić wykonanie przepisów ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina W. wniosła o uchylenie opisanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. i o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, zarzucając organowi nadzoru: błędną wykładnię art. 12 ust. 1 ustawy przeciwalkoholowej; niedopuszczalność stosowania przez Wojewodę przepisów art. 7 i art. 32 Konstytucji RP w zakresie przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym; błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi, podejmując polemikę ze stanowiskiem organu nadzoru, strona skarżąca podkreśliła, że uchwała stanowiąca przedmiot sporu w niniejszej sprawie została wydana w celu realizacji założeń przyjętych w Gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

W odpowiedzi, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej samej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również – jak w rozpoznawanym przypadku – orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu – między innymi – uchylenie aktu organu nadzoru, na podstawie art. 148 p.p.s.a., jeśli istnieją podstawy do uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na ów akt. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, albowiem skarga nie jest zasadna.

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w skardze, Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy przeciwalkoholowej, określających kompetencję rad gmin (oraz granice tej kompetencji) do określenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, względnie w miejscu sprzedaży. Stosownie do art. 12 ust. 1 wspomnianej ustawy, liczbę takich punktów rada gminy ustala, w drodze ustawy, "dla terenu gminy (miasta)". Przepis art. 12 ust. 2 przewiduje z kolei (osobno) kolejną delegację dla rad gmin do ustalania (w drodze uchwały) "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania alkoholu". Już z jasnego i jednoznacznego brzmienia obu przepisów wynika – zdaniem Sądu - jednoznacznie i nie powinno budzić wątpliwości, ze delegacje przewidziane tam ustawowe delegacje, upoważniają radę gminy do ustalenia: po pierwsze – liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych, po drugie zaś – zasad ich usytuowania, wyłącznie dla terenu gminy (miasta), rozumianej jako całość terytorialna (celowe podkreślenia składu orzekającego). Uprawnienie do wskazania liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa, tyczy zatem tylko obszaru gminy/miasta traktowanego w ujęciu globalnym, bez możliwości dokonywania dalszej, szczegółowej stratyfikacji tego obszaru, w postaci podziału na mniejsze jego części – rejony (jak w rozpoznawanym przypadku).

Trafnie przy tym przyjął Wojewoda, że brzmienie art. 12 ustawy przeciwalkoholowej (nawet w powiązaniu z dalszymi przepisami tej ustawy) nie przewiduje dla rady gminy wyraźnej kompetencji rejonizowania obszaru gminy (miasta), w celu przyjęcia dla każdej z tak utworzonej części innej liczby punktów sprzedaży. Tylko zaś w sytuacji, gdyby norma kompetencyjna stanowiła wprost o takiej możliwości (czego przepisy art. 12 ustawy przeciwalkoholowej wszak nie czynią), Rada Miejska W. byłaby uprawniona do dokonania zabiegu rejonizacji, który przyjęto w spornej uchwale. Godzi się bowiem dodatkowo podkreślić, ze przepisy art. 12 ustawy przeciwalkoholowej, jako lex specialis, wyłączają ogólną kompetencje rad gmin, przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaprezentowany kierunek wykładni znalazł już swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2014 r., III SA/Wr 4/14, a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., II GSK 1240/14).

W konsekwencji trzeba przyjąć, że to Rada, a nie organ nadzoru, dokonała wadliwej wykładni przepisów art. 12 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy przeciwalkoholowej, co stanowiło istotne naruszenie wymienionych przepisów i w pełni uzasadniało wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, eliminującego z obrotu uchwałę, stanowiącą przedmiot sporu w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z kolejnym zarzutek skargi wypada podkreślić, iż w poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciu nadzorczym, Wojewoda podkreślił przede wszystkim – słusznie, co wynika z dotychczasowych wywodów – fakt przekroczenia przez organ Gminy zakresu kompetencji określonych w art. 12 ustawy przeciwalkoholowej, co – samo w sobie – uzasadniało już stwierdzenie nieważności uchwały podjętej przez Radę.

Nie można także skutecznie zarzucać organowi nadzoru bezpodstawne wykorzystanie (w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia) przepisów rangi konstytucyjnej. Przeciwnie, przyjąć należy, że dopuszczalność takiego zabiegu wynika zarówno z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o samorządu gminnego, który przesądza o tym, że nieważna jest uchwała organu gminy "sprzeczna z prawem", jak i z postanowienia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, dopuszczającego bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej. Skoro zatem, przekraczając zakres swoich kompetencji, Rada Miejska nie działała "na podstawie i w granicach prawa", a w konsekwencji – mogła dopuścić się naruszenia zasady równości, przeto organ nadzoru mógł wskazać w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, dodatkowo naruszenie przepisów art. 7 i art. 32 Konstytucji.

Chybiony jest także zarzut rzekomo błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Wojewodę. Z porównania rozważań pomieszczonych na s. 3-4 uzasadnienia rozstrzygnięcia poddanego kontroli Sądu w niniejszej sprawie oraz na s. 2-3 uzasadnienia skargi (pkt 1 bold) wynika jednoznacznie, że powodem sporu jest w tym zakresie wyłącznie odmienna interpretacja pewnych danych zawartych w Gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Kwestia ta nie ma jednak najmniejszego znaczenia dla oceny zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia nadzorczego, ani uchwały Rady, której nieważność stwierdził Wojewoda w tymże rozstrzygnięciu.

Skoro akt nadzoru, zweryfikowany przez skład Sądu orzekający w sprawie, okazał się zgodny z prawem, skargę należało oddalić w całości, zgodnie z dyspozycja art. 151 p.p.s.a.

.