Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1696/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Wieczorek Sędzia WSA – Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant Referent stażysta – Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję -


UZASADNIENIE

Skarżącą J. B. wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. zwróciła się na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) do Urzędu Gminy L., o udostępnienie informacji o obowiązującej w latach 2008 – 2016:

a. wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art.90 ust 2b ustawy o systemie oświaty) przypadającej na jedno dziecko miesięcznie,

b. liczbie dzieci w przedszkolach publicznych, przyjętej jako podstawa obliczania dotacji w danym roku, ż wyszczególnieniem liczby dzieci w poszczególnych przedszkolach bądź ich filiach zamiejscowych,

c. informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych w gminie w latach 2008 – 2016 (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej,

d. liczbie dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych,

e. wydatkach ustalonych w planie budżetowym jako wydatki bieżące w przedszkolach publicznych, odjętych od podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych,

f. wydatkach w przedszkolach publicznych finansowanych z środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych, pozabudżetowych źródeł i ich wysokości,

g. wysokości dotacji dla dzieci niepełnosprawnych w przedszkolach niepublicznych i wysokości subwencji ogólnej,

h. wskazanie przedszkoli niepublicznych, które w w/w latach otrzymały dotacje podmiotowe w trybie art. 90 usi.2b ustawy o systemie oświaty.

Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w L. pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] poinformował skarżącą, że zakres wnioskowanej informacji publicznej obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i w związku z tym zobowiązał skarżącą o wykazanie w terminie 7 dni od dnia otrzymania powyższego wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, aby dokonać przetworzenia żądanej informacji publicznej.

Skarżąca J. B. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. stwierdziła, że udzielenie żądanych informacji nie wymaga ich przetworzenia oraz nie wymaga wykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego.

W tej sytuacji Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w L. decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

a. wysokości dotacji podmiotowej dla przedszkoli niepublicznych (art.90 ust 2b ustawy o systemie oświaty) przypadającej na jedno dziecko miesięcznie,

b. liczbie dzieci w przedszkolach publicznych, przyjętej jako podstawa obliczania dotacji w danym roku, ż wyszczególnieniem liczby dzieci w poszczególnych przedszkolach bądź ich filiach zamiejscowych,

c. informacji o liczbie dzieci we wszystkich przedszkolach publicznych w gminie w latach 2008 – 2016 (z podziałem na poszczególne lata), według danych z Systemu Informacji Oświatowej,

d. liczbie dzieci w oddziałach przedszkolnych funkcjonujących w szkołach podstawowych,

e. wydatkach ustalonych w pianie budżetowym jako wydatki bieżące w przedszkolach publicznych, odjętych od podstawy obliczenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych,

f. wydatkach w przedszkolach publicznych finansowanych m środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych, pozabudżetowych źródeł i ich wysokości,

g. wysokości dotacji dla dzieci niepełnosprawnych w przedszkolach niepublicznych i wysokości subwencji ogólnej,

h. wskazanie przedszkoli niepublicznych, które w w/w latach otrzymały dotacje podmiotowe w trybie art. 90 usi.2b ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podano, że w myśl art. 3 ust. i pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "informacja przetworzona", zaś orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że informacja przetworzona, to informacja opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez ten podmiot danych, przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Charakter informacji przetworzonej mają dane publiczne, które wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Ponadto pojęcie informacji przetworzonej należy interpretować szeroko, np. jako wydobycie poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednie ich przygotowanie na potrzeby wnioskodawcy. Przy kwalifikowaniu żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej należy także mieć na względzie zaangażowanie pracowników w uzyskanie informacji, zarówno wtedy gdy ich wytworzenie lub uzyskanie odbywa się w drodze pracy z materiałami w formie papierowej, jak i w drodze uzyskania ich ze zbiorów elektronicznych. W rozpoznawanej sprawie, wniosek dotyczył informacji publicznej przetworzonej. Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w L. w celu udostępnienia żądanej informacji publicznej musiałby dokonać odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień czy wyciągów. Zaangażowanie pracowników jednostki w wytwarzanie żądanej informacji za okres 8 lat, zakłóciłoby normalny tok pracy urzędu. Konieczne byłoby dokonanie analizy szeregu dokumentów w celu wyselekcjonowania informacji istotnych z punktu widzenia wnioskodawcy oraz zsumowania pojedynczych informacji wynikających z treści wniosku, co przesądza o zakwalifikowaniu żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Wniosek dotyczy licznych danych z ośmioletniego okresu, takich jak np. ilość dzieci uczęszczających do poszczególnych przedszkoli funkcjonujących na terenie Gminy L. Sporządzenie takiego zestawienia wiązałoby się z poniesieniem kosztów osobowych trudnych do pogodzenia z bieżącym działaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, utrudniając jego funkcjonowanie, informacja wyszczególniona we wniosku powstaje tylko na potrzeby konkretnego wniosku i wymaga odpowiedniego zredagowania. Tymczasem organ nie dysponuje żądaną informacją w gotowej postaci. Ponadto nawet suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona, jeśli z ich pozyskaniem wiąże się konieczność poniesienia przez dany podmiot niewspółmiernie wysokich kosztów, czasochłonność i zaangażowanie pracowników. Informacja prosta to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja żądana przez wnioskodawcę kryteriów tych nie spełnia, w związku z czym należy ją uznać za informację przetworzoną. W tej sytuacji trzeba rozważyć, czy udostępnienie wskazanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "interesu publicznego" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że dotyczy ono spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych oraz stanowi interes ogółu, a nie interes jednostki. Ponadto nie wystarcza samo stwierdzenie, że udostępnienie informacji jest istotne dla interesu publicznego. Musi ono być szczególnie istotne, co oznacza, że wnioskodawca musi wykazać, iż ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość spowodowania zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej. Organ zbadał we własnym zakresie, czy powyższe przesłanki zachodzą w niniejszej sprawie. Analiza treści wniosku prowadzi do konkluzji, że wnioskodawca działa wyłącznie w interesie prywatnym, a jego cele nie mają związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządu czy lokalnej wspólnoty. Udzielenie żądanych przez wnioskodawcę informacji nie ma znaczenia dla funkcjonowania struktur państwowych czy samorządowych. Ponadto ciężko sobie wyobrazić, by informacja ta mogła zostać wykorzystana w celu zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej. Podkreślono, iż prawo dostępu do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, nie zaś zaspokajaniu indywidualnych potrzeb, np. w celach zawodowych, Ocena, czy zachodzą przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, wymaga przeanalizowania konkretnej sprawy pod kątem miejsca, czasu i okoliczności, co organ uczynił. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku J. B. jest informacja publiczna przetworzona, bowiem nie jest to informacja istniejąca, ale informacja, która wymaga przetworzenia według kryteriów wskazanych we wniosku. Zatem dostęp do takiej przetworzonej informacji publicznej jest uzależniony od szczególnej jej istotności dla interesu publicznego. W ocenie organu nie istnieje interes publiczny w udzieleniu wnioskodawcy żądanej informacji publicznej przetworzonej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca J. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i zakwalifikowanie danych żądanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako informacji przetworzonej. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podała, że okoliczność pewnego rozproszenia informacji nie powinna rzutować na realizację konstytucyjnie zapewnionego prawa do informacji. Nawet jeśli będzie to skutkować powstaniem konieczności połączenia informacji z różnych źródeł, co można uznać za pewnego rodzaju przetworzenia informacji, organ nie powinien wymagać wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Ponadto w przypadku, gdy wnioskowane informacje znajdują się w zasobach informacyjnych podmiotu, to operacja ich wewnętrznego pozyskania nie jest na tyle czasochłonna i pracochłonna, aby uznać, że dochodzi do wyprodukowania informacji przetworzonej. Jest to wyłącznie informacja prosta, nawet jeżeli liczba składających się na nią elementów jest znaczna. W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Informację przetworzoną definiuje się również jako informację, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, będąc wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy i pod pojęciem przetworzenie rozumie się zestawienie konkretnych danych z określonego okresu przybierające postać porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, analiz, ekspertyz, zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu. W rozpoznawanej zaś sprawie, żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej. Dane objęte wnioskiem bezpośrednio wpływają na wysokość wypłacanych przez organ gminy dotacji podmiotowej dla przedszkoli publicznych i niepublicznych, zatem aby ją prawidłowo wypłacić, organ musi nimi dysponować na początku każdego roku budżetowego. W związku z powyższym organ nie musiał podejmować dodatkowych czynności mających na celu wyliczenia, czy też inne sposoby przetworzenia wnioskowanych danych, a jedynie pobrać je z odpowiednich źródeł. Fakt, że ustalenie takie wymaga sięgnięcia do różnych źródeł informacji nie powoduje, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetworzeniem informacji. Poza tym żądane dane nie wymagały "specjalnego" przygotowania dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów ani też tworzenia specjalnych zestawień czy porównań, gdyż informacje te powinny być już w posiadaniu organu. Zatem organ błędnie zakwalifikował żądane wnioskiem dane jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy. Skoro zatem w niniejszym przypadku nie istnieje wymagana ustawą przesłanka przetworzonego charakteru informacji, to nie można wymagać od niej wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, gdyż te okoliczności są ze sobą nierozerwalnie skorelowane. W konsekwencji odmowa udzielenia informacji publicznej wyrażona w zaskarżanej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Jednocześnie wskazano, że podmiotem upoważnionym do udzielenia bądź odmowy udzielenia informacji publicznej jest organ administracji publicznej, w tym przypadku Wójt Gminy L., zaś wydający decyzję Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych w L. nie wskazał, aby posiadał upoważnienie do wydania tego rodzaju decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w L. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych, aniżeli podniesiono w skardze. Zezwala na to treść art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302) w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W pierwszej kolejności należało ustalić, czy żądane przez skarżącą we wniosku informacje, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując powyższe z punktu widzenia przedmiotowego należy stwierdzić, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W świetle powyższych uwag trafnie organ orzekający w niniejszej sprawie uznał, że żądane przez skarżącą informacje, stanowiły informację publiczną i co do zasady prawidłowo stwierdził, iż będzie miała zastosowanie procedura wynikającą z przepisów ustawy, jednakże z pewnymi uwagi w tym zakresie, o czym niżej.

Podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie był art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy, a to wobec uznania, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pierwszy z przepisów stanowi, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 ustawy).

Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Informacja publiczna przetworzona zatem to zatem taka informacja publiczna, która: w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste; jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów; jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu i przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji. Proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona; której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to nie tylko taka informacja, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Zatem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wnioskodawca powinien przede wszystkim wykazać, że informacja, której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

W rozpoznawanej sprawie organ poinformował skarżącą, że informacja publiczna, której domaga się w wniosku, stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał ją do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Stwierdzić jednak należy i w niniejszej sprawie szczególnie zaakcentować, że ani na podstawie pisma informującego skarżącą, iż informacja ma charakter informacji przetworzonej, ani też na podstawie uzasadnienia decyzji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno bowiem pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W przeciwnym razie żądający informacji publicznej pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzą swe stanowisko o przetworzonym charakterze, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w rozpoznawanej sprawie, bez szczegółowego odniesienia do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 19/15).

Nie jest bowiem wystarczające, jak uczynił to organ, wykazanie przetworzonego charakteru informacji jedynie poprzez bardzo ogólne określenie kryteriów, bez jednoczesnego, indywidualnego i szczegółowego odniesienia z treścią żądanych informacji publicznych do wykazanych kryteriów. Stąd też bez tych informacji, sam długi okres czasu, którego dotyczy wniosek nie jest wystarczający do uznania, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii, uniemożliwia kontrolę Sądu nad prawidłowością oceny co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem zaskarżona decyzja jest w tym zakresie nieprecyzyjna i nie wyjaśniająca dostatecznie stanu faktycznego. Dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie. Podkreślić bowiem należy, iż – jak wskazano powyżej – nawet suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jak już powyżej wskazano stosuje się przepisy k.p.a. z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., więc m.in. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ponadto podkreślić należy, iż zbiorcze potraktowanie wszystkich żądań skarżącej zawartych we wniosku, może być niewłaściwe z jeszcze jednego powodu. Mianowicie nie można wykluczyć, że część informacji, których żąda skarżąca, znajdują się w budżecie miasta i sprawozdaniu z wykonania budżetu, które stanowią akty prawne i które zgodnie z art. 13 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wprawdzie informacje o treści aktów prawnych, jako odnoszące się do działalności organów władzy publicznej są informacjami o "sprawach publicznych" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiadając tym samym jej zakresowi przedmiotowemu, jednakże szczegółowe zasady i formy ich udostępniania zawarte są w powołanej wyżej ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej centralnym repozytorium. Zasady udostępniania opublikowanych aktów prawnych określa art. 26 i następnych ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przy czym z brzmienia art. 28b ust. 1 pkt 2 tejże ustawy (dotyczącego aktów opublikowanych w Dz. U i M. P.) oraz art. 28b ust. 1a pkt 2 (dotyczącego aktów opublikowanych w dziennikach urzędowych) wynika, iż jedyne w odniesieniu do przypadku udostępniania aktów prawnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub informatycznych nośników danych ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt I OSK 146/14 ), a nie w takiej formie żądała udostępnienia informacji skarżąca w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym mogła nie mieć zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej do wnioskowanych informacji w części, w jakiej znajdują się one w uchwałach budżetowych i sprawozdaniach z wykonania budżetu i w konsekwencji brak było podstaw do wydawania decyzji odmownej w tym zakresie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego organ nie ustalił.

Wobec braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności, które pozwalają dokonać prawidłową kwalifikację żądanych informacji, przedwczesne byłoby wypowiadanie się w kwestii naruszenia przepisów materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą, czy też przetworzoną i w zależności od wyników tych ustaleń ocenią, czy konieczne jest wykazanie szczególnej istotności dla interesu społecznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy skarżącej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zatem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w L., jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.