Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 660/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, § 5 ust. 1 pkt 2 i 5, § 8 ust. 1 pkt 1, § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a, § 8 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 2 pkt 3.
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 4, art. 10 ust. 5, art. 10 ust. 6, art. 49 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 ust. 1 pkt 5a, art. 106 § 3, art. 116d § 1, art. 116d § 2, art. 117 § 2, art. 147 § 1, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 76a pkt 2, § 79, § 79 pkt 1, § 79 pkt 2, § 116 ust. 1 pkt 1, § 116 ust. 1 pkt 2, § 116 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 82 ust. 1, art. 82 ust. 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na akt Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu rogowego I. stwierdza, że zaskarżony akt w części dotyczącej umieszczenia w ciągu ulicy [...] w R., po jej zachodniej stronie, na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...], poziomych pasów postojowych o szerokości 2,5 m, oznaczonych znakiem poziomym P-19 oraz znakami pionowymi D-18 i [...] – jest niezgodny z prawem; II. w pozostałym zakresie skargę odrzuca; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego J. J. kwotę [...]złotych (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. przyznaje od skarżącego J. J. na rzecz mediatora – A. K. kwotę [...]złotych (słownie: [...] złotych [...] groszy) tytułem wynagrodzenia mediatora; V. przyznaje od Starosty na rzecz mediatora – A. K. kwotę [...]złotych (słownie: [...] złotych [...]) tytułem wynagrodzenia mediatora.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. J. jest akt Starosty (zwanego dalej "Starostą) z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] o zatwierdzeniu projektu zmiany stałej organizacji ruchu przy ulicach: [...], [...] i [...] – Strefy płatnego parkowania w R..

Do wniesienia skargi doszło w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

W listopadzie 2019 r. przygotowano wskazany wyżej projekt stałej organizacji ruchu, a następnie wdrożono procedurę jego zatwierdzenia uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej "r.ws.zarz.ruch.").

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. grupa osób złożyła do Burmistrza R. uwagi do przygotowywanej zmiany stałej organizacji ruchu. Jedną z osób, która podpisała pismo, był obecny skarżący J. J.. Wśród uwag wymieniono między innymi zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia miejsc parkingowych na ul. [...] w R., na odcinku od ul. [...] do [...]. Wskazano, że miejsca postojowe znajdują się po nieprawidłowej stronie ulicy z uwagi na istnienie dwóch bram wjazdowych (ul. [...]). Zdaniem osób wnoszących pismo nowa organizacja ruchu miała spowodować utrudnienia w zakresie wjazdu do bram wynikające ze zwężenia jezdni przez samochody parkujące naprzeciw. Sygnatariusze pisma zwrócili się o przeniesienie miejsc postojowych na drugą stronę ulicy (po stronie bram wjazdowych). Do pisma dołączono załącznik graficzny obrazującym sytuację (k. 23 akt administracyjnych).

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., [...] wyżej opisane uwagi przekazano Staroście, jako organowi zarządzającemu ruchem stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm., dalej "P.r.d.") (k. 22 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., [...] zawiadomiono między innymi J. J., że [...] grudnia 2019 r. odbędzie się posiedzenie komisji do spraw zmian organizacji ruchu na drogach powiatowych i gminnych (k. 21 akt administracyjnych).

W wyznaczonej dacie odbyło się posiedzenie komisji powołanej przez Starostę zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 r.ws.zarz.ruch. W jej skład, stosownie do przywołanego przepisu, weszli dwaj przedstawiciele Komendy Powiatowej Policji w R. oraz przedstawiciel zarządu drogi – Powiatowego Zarządu Dróg w R.. Nadto w posiedzeniu brali udział Starosta, Wiceburmistrz Gminy R., dwaj przedstawiciele Urzędu Miejskiego w R. oraz J. J. jako mieszkaniec ul. [...]. Z posiedzenia sporządzono protokół datowany na [...] grudnia 2019 r., [...] (k. 20 akt administracyjnych). W trakcie obrad analizowano uwagi wniesione przez mieszkańców ul. [...] zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. W punkcie 1. konkluzji komisji nie wyrażono zgody na proponowaną przez mieszkańców zmianę w projekcie organizacji ruchu. Wskazano, że organizacja jest tymczasowa i optymalna na potrzeby odbywającego się remontu R.. Obecny pas ruchu wraz z chodnikiem, który może zostać wykorzystany podczas manewru skrętu na posesję ul. [...] ma około 7 m. Nadmieniono, że w razie potrzeby zainteresowani mogą wystąpić o tymczasowe zablokowanie kilku miejsc postojowych na potrzeby wjazdu na posesję (k. 20 akt administracyjnych).

W dniu [...] stycznia 2020 r. odbyło się ponowne posiedzenie komisji. W jej skład, stosownie do przywołanego przepisu, weszli dwaj przedstawiciele Komendy Powiatowej Policji w R. oraz przedstawiciel zarządu drogi – Powiatowego Zarządu Dróg w R.. Z posiedzenia sporządzono protokół [...] Komisja w punkcie 9. analizowała projekt stałej organizacji ruchu w R. dotyczącej ulic: [...], [...] oraz [...] i zatwierdziła go bez uwag (k. 14 akt administracyjnych).

Aktem z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Starosta zatwierdził bez uwag przedłożony projekt zmiany stałej organizacji ruchu przy ulicach: [...], [...] i [...] – Strefy płatnego parkowania (k. 15 akt administracyjnych).

Na powyższy akt skargę wniósł J. J.. Zarzucił on przy tym naruszenie:

- art. 49 ust. 2 pkt 1 P.r.d. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zapewnienie pasa jezdni o szerokości 7 m, a w istocie 7 m minus 2,5 m (to jest nie wliczając pasa postojowego), czyli 4,5 m, pozwala na usytuowanie miejsca postojowego naprzeciwko bramy wjazdowej zabudowanej domem mieszkalnym przy ul. [...] w R. (działki [...] i [...]), podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem zakazany jest postój pojazdu w miejscu utrudniającym wjazd lub wyjazd, w szczególności do i z bramy;

- § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 i 5 r.ws.zarz.ruch. poprzez nie zaznajomienie się i nie dokonanie analizy treści projektu, to jest nie rozpatrzenie pod względem merytorycznym przez Starostę otrzymanego do zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, a także nie zapewnienie możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 i 5 r.ws.zarz.ruch. poprzez nie dokonanie analizy projektu zmiany stałej organizacji ruchu, do czego organ był zobowiązany, a także nie rozpatrzenie uwag złożonych między innymi przez skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., a także wyłożonych w trakcie posiedzenia komicji w dniu [...] grudnia 2019 r. W ocenie J. J. wynikłe w sprawie wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte przy udziale biegłego z dziedziny inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej;

- art. 2 i art. 7 w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej "u.d.p.") poprzez nieuzasadnioną dyskryminację niektórych użytkowników ul. [...] w R. (numery domów [...]), a uprzywilejowanie innych (numer domu 28), którym nie utrudnia się wyjazdu z posesji;

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 z późn. zm., dalej "K.c.") poprzez nierówne i niesprawiedliwe traktowanie mieszkańców R., to jest bezprawną, nieuzasadnioną dyskryminację i ograniczenie w prawie korzystania z nieruchomości jednych właścicieli, przy jednoczesnym uprzywilejowaniu drugich.

W ocenie J. J. naruszono także procedurę: § 8 ust. 1 pkt 2 r.ws.zarz.ruch. przez odstąpienie – przed zatwierdzeniem stałej organizacji ruchu – od powołania biegłego z dziedziny inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej na okoliczność istnienia utrudnień w zakresie wjazdu pojazdów do bramy przy ul. [...] w R. na skutek usytuowania w ulicy (vis a vis – uw. Sądu) miejsc postojowych.

Wskazując na powyższe J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Wystąpił także o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wskazanych dowodów z dokumentów (dla zwięzłości i przejrzystości wywodu niniejszego uzasadnienia Sąd odstąpił od szczegółowego opisywania dokumentów, z których dowód miał być przeprowadzony, gdyż uwzględniając skargę /z powodów opisanych poniżej/ ostatecznie dał wiarę skarżącemu co do opisywanych przez niego okoliczności sprawy, stąd też przeprowadzenie dowodów uznał za zbędne)

Skarżący bardzo szczegółowo umotywował skargę powołując się na przepisy wymienione jako zarzuty oraz akcentując stanowczo, że ustalenia organu dotyczące charakterystyki wjazdu na jego posesję (ul. [...]) oraz możliwości skrętu samochodem, w tym także z przyczepą, są wadliwe. Skarżący ukazał także (przedstawiając szereg fotografii z symulacją manewru pojazdu), że w innych miejscach ul. [...] nowa organizacja ruchu nie powoduje utrudnień dla mieszkańców, jak na odcinku wzdłuż jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniósł się do inicjatywy J. J., który wcześniej domagał się od organu rozpatrzenia jego zarzutów dotyczących organizacji ruchu. Organ podkreślił, że nie było podstaw do prowadzenia w sprawie odrębnego postępowania administracyjnego. Dalej wywodził natomiast, że uwagi J. J. zostały rozpatrzone w postępowaniu o zatwierdzenie stałej organizacji ruchu.

Starosta podkreślił, że J. J. brał udział w posiedzeniu komisji, która opiniowała projekt organizacji ruchu. Jego uwagi dyskutowano i ustalono, że w razie potrzeby będzie możliwość blokowania miejsc postojowych, gdyby zachodziła potrzeba wwiezienia na posesje przy ul. [...] ładunku o dużych gabarytach (na przykład opału czy materiałów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że ulokowanie miejsc postojowych po różnych stronach ul. [...] oparte jest na koncepcji tak zwanej spirali, która wpływa na uspokojenie ruchu. Zdaniem Starosty przyjęte rozwiązania nie dyskryminują skarżącego ani nie naruszają jego praw. Starosta dodał też, że Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w R. dokonał osobiście pomiaru jezdni i chodnika przed posesją ul. [...] w R.. Ustalił, że odległość przed wjazdem wynosząca 6,85 m jest wystarczająca do wjazdu i wyjazdu pojazdami o standardowych gabarytach. Nie naruszono zatem art. 49 ust. 2 pkt 1 P.r.d.

W dalszym etapie sprawy J. J. kolejno uzupełniał swoje stanowisko, powołując lub przedstawiając dowody z dokumentów na poparcie wywodzonych tez (zob. pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. – k. 77-84 akt sądowych oraz z dnia [...] marca 2021 r. – k. 92-94 akt sądowych).

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., II SA/Po [...] Sąd skierował sprawę do mediacji wyznaczając jednocześnie mediatora w osobie A. K. (stałego mediatora sądowego prowadzącego działalność w granicach Gminy R.). W wystosowanym do stron zawiadomieniu o mediacji Sąd, zważając na fakt, że z uwagi na nadzwyczajne uwarunkowania spowodowane pandemią COVID-19 nie dobyła się rozprawa, powołując się na art. 6 P.p.s.a., zasygnalizował stronom, że prowadząc mediację mogą rozważyć wspólnie kwestię ograniczonych możliwości obsługi nieruchomości J. J. przez bramę w istniejącym budynku przy ul. [...] w R., znajdującą się bezpośrednio przy granicy drogi publicznej (stanowiącą w istocie zjazd), której szerokość wynosi 2.30 m. Poddano to pod rozwagę stron sporu w kontekście § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm., dalej "r.w.t.drog.").

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. Sąd zwrócił się do mediatora o udzielenie informacji o stanie mediacji (k. 120 akt sądowych), na co w odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2021 r. mediator nadesłała protokół z mediacji oraz fakturę VAT (k. 121-147 akt sądowych). Z protokołu mediacji wynika, że strony nie doszły do ugody (art. 117 § 2 P.p.s.a.).

Przy piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. J. J. (k. 168-174 akt sądowych) przesłał wyjaśnienia nawiązujące do przebiegu mediacji. Zarzucał, że dokumenty, w związku z którymi prowadzono rozmowy, zawierają błędy. Wskazał, że w opisie technicznym projektu zatwierdzanej organizacji ruchu zaznaczono, iż należy uwzględnić wyjazd z bram w ul. [...], natomiast na rysunku do projektu tego nie uwzględniono (poza bramą przy posesji 28).

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. J. J. skorygował błędy poprzedniego pisma (k. 182 akt sądowych) i przesłał je w wersji skorygowanej (k. 183-185 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się trafna w jej zasadniczej części dotyczącej podnoszonej przez J. J. kwestii usytuowania miejsc parkingowych na odcinku ul. [...] w R. przy jego nieruchomości (ul. [...]).

Jednocześnie Sąd – zważając, że skarżący wyraźnie w skardze domagał się uchylenia całości zarządzenia Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] – odrzucił skargę, w części w jakiej dotyczyła ona innych kwestii niż wskazane wyżej. Uznał bowiem, że J. J. nie legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem (a konkretnie nie wykazał jego naruszenia) uprawniającym go do podważenia całego aktu zatwierdzającego projekt organizacji ruchu.

Na wstępie Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, że w sprawach, takich jak obecnie rozpatrywana, to jest dotyczących zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego, niegdyś w orzecznictwie sądowym ujawniły się kontrowersje dotyczące dopuszczalności wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 r., nr 1, poz. 2). Wówczas to przesądzono, a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 P.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 r.ws.zarz.ruch., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g." oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 920 z późn. zm., dalej "u.s.p.").

Wracając do głównego zagadnienia w niniejszej sprawie, więc do merytorycznej kontroli prawidłowości aktu (zarządzenia) Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], Sąd zauważa porządkowo, iż w toku postępowania sądowego J. J. bardzo obszernie i szczegółowo przedstawiał swoje stanowisko, przywołując na poparcie wywodzonych tez szereg dowodów w postaci dokumentów oraz fotografii. Sąd ze wszystkimi pismami skarżącego wnikliwie się zapoznał. Skład orzekający zdecydował jednak o odstąpieniu od przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez J. J., gdyż uznał, że nie są one "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. Trzeba przy tym zaznaczyć, że nie przeprowadzenie dowodów nie jest wyrazem dezaprobaty dla tez wywiedzionych w skardze, ale wręcz przeciwnie – Sąd uznał za jasne okoliczności sprawy oraz za przekonującą dotyczącą nich argumentację J. J. wskazującą na uwarunkowania miejscowe ul. [...] w R. (przy posesji [...]). Przeprowadzanie dodatkowych dowodów nie było w tym kontekście dla sprawy niezbędne.

Skarżący w skardze podniósł zarzuty dotyczące szeregu przepisów (wyspecyfikowanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia). Trzeba jednak podkreślić, że wszystkie one oscylują wokół tego samego zagadnienia spornego, które sprowadza się do pytania: czy usytuowanie w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu miejsc postojowych vis a vis wjazdu na posesję [...] (J. J.) przy ul. [...] utrudnia manewrowanie pojazdom i czy taki stan narusza prawo?

Sąd przeanalizuje w powyższym kontekście wszystkie zarzuty łącznie, a do poszczególnych kwestii związanych z przywołanymi w skardze przepisami odniesie się w dalszej kolejności.

W ocenie Sądu usytuowanie (w zatwierdzonym projekcie organizacji ruchu) miejsc postojowych w ciągu ulicy [...] w R., po jej zachodniej stronie, na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...], w postaci poziomych pasów postojowych o szerokości 2,5 m, oznaczonych znakiem poziomym [...] oraz znakami pionowymi [...] i [...] – narusza art. 49 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Zgodnie z tym przepisem zabrania się postoju pojazdu w miejscu utrudniającym wjazd lub wyjazd, w szczególności do i z bramy, garażu, parkingu lub wnęki postojowej.

Jak już zaznaczono wyżej, podstawowym zagadnieniem spornym w sprawie jest to, czy zatwierdzone przez Starostę rozwiązanie stałej organizacji ruchu zakładające (dozwalające) postój pojazdów vis a vis bramy na posesję J. J. przy ul. [...] jest rozwiązaniem utrudniającym skarżącemu wjazd lub wyjazd z bramy (tak twierdzi skarżący), czy jest rozwiązaniem akceptowanym z uwagi na wystarczającą przestrzeń manewrową (tak twierdzi organ).

Zajmując stanowisko w tej zasadniczej w sprawie kwestii Sąd pragnie przede wszystkim zwrócić uwagę na pewną ogólną, oczywistą zasadę, którą można wyprowadzić zarówno z przepisów u.d.p. i r.w.t.drog. (w zakresie projektowania dróg) oraz P.r.d. i r.ws.zarz.ruch. (w zakresie dotyczącym zarządzania ruchem) – a mianowicie zasadę obowiązku zagwarantowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ruch na drogach publicznych jest ruchem nieokreślonej liczby uczestników tego ruchu i należy bezwzględnie dbać o to, aby odbywał się możliwie bezkolizyjnie w każdych możliwych do przewidzenia warunkach. Oznacza to, że projektowanie dróg i zarządzanie ruchem musi opierać poszukiwaniu rozwiązań najbardziej efektywnych, które są zarazem najbardziej bezpieczne. Nigdy natomiast rozwiązania w sferze dróg publicznych, motywowane płynnością ruchu lub choćby nawet i bezpieczeństwem w ogólności, nie mogą usprawiedliwić dopuszczenia na niektórych odcinkach rozwiązań, które mogą rodzić wątpliwości co do tego, czy są dla użytkowników ruchu bezpieczne. Innymi słowy, projektując drogi i zarządzając ruchem nie odpowiadamy na pytanie, czy określone manewry pojazdów uczestników ruchu są możliwe, ale czy w danych warunkach są możliwe i gwarantują odpowiedni poziom bezpieczeństwa.

Rozważając uwarunkowania lokalne wjazdu do bramy J. J. przy posesji [...] w ul. [...] w R. Sąd uznał, że konieczne jest przede wszystkim przyjęcie odpowiedniej kwalifikacji rozwiązania drogowego, z którym mamy do czynienia, i następnie odnalezienie w przepisach porównywalnych norm technicznych na bazie których można sformułować, jakim standardom bezpieczeństwa analizowane rozwiązanie drogowe powinno odpowiadać.

J. J. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. (k. 92-94 akt sądowych) zaproponował, aby uwarunkowania przestrzenne przed jego bramą (w kontekście umiejscowienia po przeciwnej stronie pasa drogowego miejsc parkingowych) oceniać w kontekście przepisów zawartych w § 116 ust. 1 pkt 1 i 2 (tabele) r.w.t.drog. oraz § 116 ust. 3 r.w.t.drog. (skarżący błędnie podał "§ 116 ust. 1 pkt 3") i zestawić z wymaganiami dotyczącymi jezdni manewrowej przed miejscami postojowymi. W ocenie Sądu propozycja skarżącego w tym zakresie nie jest właściwa – choć nie jest to konkluzja dla J. J. niekorzystna. Otóż zdaniem składu orzekającego wjazdu do bramy w kamienicy przy drodze publicznej nie należy traktować jako stanowiska postojowego, ale bramę tą należy przede wszystkim potraktować jako "zjazd", czyli połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Konkretnie, mamy do czynienia ze "zjazdem indywidualnym", o którym mowa w § 76a pkt 2 r.w.t.drog., jako że jest to miejsce połączenia prywatnej (niepublicznej) nieruchomości J. J. z drogą publiczną. Choć strony w niniejszej sprawie (skarżący i organ) nie kwestionują takiej kwalifikacji połączenia drogowego, to mimo to warto wskazać na przedłożony do akt sądowych (przy skardze) przez skarżącego rysunek z projektu przebudowy między innymi ul. [...] w R., gdzie wyraźnie wyrysowano zjazd właśnie przy posesji [...] należącej do J. J. (k 27 akt sądowych).

Skoro więc miejsce połączenia nieruchomości skarżącego i drogi publicznej (ul. [...]) jest zjazdem indywidualnym w rozumieniu u.d.p. i § 76a pkt 2 r.w.t.drog., to należy zastanowić się, jakie są techniczne wymagania dotyczące takiego zjazdu oraz czy sporne zmiany w organizacji ruchu zakładające lokalizację miejsc parkingowych vis a vis tego zjazdu nie prowadzą do utrudnień w korzystaniu z niego i zarazem do sytuacji zagrażającej bezpieczeństwu ruchu.

Zgodnie z § 79 pkt 1 i 2 r.w.t.drog. zjazd indywidualny powinien spełniać następujące wymagania. Po pierwsze jego szerokość całkowita, mierzona prostopadle do osi zjazdu, nie może być mniejsza niż [...] m, w tym: (a) szerokość jezdni (zjazdu), bez uwzględnienia wyokrągleń lub skosów, nie może mniejsza niż 3,00 m i nie większa niż szerokość jezdni na drodze, mierzona prostopadle do osi jezdni w miejscu jej przecięcia z osią zjazdu, natomiast (b) szerokość obustronnych poboczy - nie może być mniejsza niż 0,75 m każde (§ 79 pkt 1 r.w.t.drog.). Po drugie, gdy chodzi o przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi, to powinno być ono albo wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3,00 m albo ścięte skosem o proporcji n: m, gdzie n = m ? 1,50 m, wyłącznie dla projektowanych relacji skrętnych (§ 79 pkt 2 r.w.t.drog).

Z powyższego można wyprowadzić następujące wnioski. Zjazd indywidualny, gdy przyjąć minimalne jego wymiary i odległości od jezdni, powinien posiadać połączenie nieruchomości prywatnej obsługiwanej z nieruchomością drogową zapewniające minimum 1,5 m przestrzeni od jezdni (z uwagi na konieczność zachowania skosów, gdzie przyprostokątne mają minimum właśnie 1,5 m) do końca zwężenia stanowiącego światło zjazdu. Samo światło zjazdu powinno mieć natomiast 4,5 m (jezdnia zjazdu i jego pobocza). Dla zjazdów indywidualnych (w przeciwieństwie do zjazdów publicznych), nie określa się co prawda cech, którym powinna odpowiadać sama droga (jezdnia) na odcinku budowy zjazdu, niemniej należy założyć, że zarówno zjazd jak i droga przy nim powinny spełniać minimalne warunki techniczne w zakresie między innymi szerokości.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy zaakcentować, że zjazd do nieruchomości J. J., z uwagi na światło bramy, przez który jest obsługiwany, obiektywnie ma tylko 2,30 m. Oznacza to, że mamy do czynienia z sytuacją, w której współczesne normy dotyczące szerokości światła zjazdu nie są zachowane, a wręcz rzeczywista szerokość zjazdu jest mniejsza prawie o połowę od wymaganej. Jedyny standard, który jest spełniony, to szerokość chodnika (155 cm), który potencjalnie umożliwia zachowanie skosów po obu stronach (wymagana odległość między nimi, z uwagi na ograniczone światło bramy, nie jest jednak zachowana).

W ocenie Sądu, skoro zjazd do nieruchomości skarżącego przy ul. [...] następuje bezpośrednio w światło bramy o szerokości 2,30 m, a nie przepisowe 4,5 m, i do tego w następuje w prostopadły odcinek ścian w samym budynku (nie tylko bramę w ogrodzeniu), to oznacza, że już w odległości 1,5 m od jezdni położenie wjeżdżającego pojazdu musi być niemalże prostopadłe do drogi. Charakterystyka zjazdu na posesję J. J. zasadniczo różni się zatem do charakterystyki przepisowego zjazdu indywidualnego, gdzie w świetle samego zjazdu pojazd może nadal mieć położenie częściowo skośne (dzięki zachowaniu 4,5 m szerokości światła zjazdu). Zapewnienie bezpiecznej obsługi posesji J. J. wymaga więc zapewnienia ponadstandardowej przestrzeni manewrowej w ramach jedynego dostępnego obszaru, czyli jezdni samego pasa drogowego, tym bardziej, że obiektywnie sam skarżący nie może poszerzyć bramy wjazdowej.

Analizując przedstawioną sytuację należy odnieść się do argumentów organu i nawiązać do wyprowadzonej z ustaw zasady obowiązku zagwarantowania wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Starosta na stronie 10 (k. 47 verte akt sądowych) podkreślał, że J. J. ma do dyspozycji przestrzeń 6,85 m licząc do bramy do wyznaczonych miejsc postojowych naprzeciwko, a przestrzeń ta jest wystarczająca dla obsługi nieruchomości przez standardowe pojazdy. Sąd przedstawionej tezy organu nie neguje. Rzeczywiście należy dać wiarę organowi, który opiera się z kolei na pomiarach Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w R., że przestrzeń przed posesją J. J. jest "wystarczająca do wjazdu i wyjazdu pojazdami samochodowymi o standardowych gabarytach". W ocenie Sądu taka konkluzja nie oznacza jeszcze, że przyjęty projekt organizacji ruchu jest akceptowalny. Organ nieprawidłowo bowiem rozumuje wykazując, że nie naruszają prawa takie manewry przy zjeździe, jakie są możliwe do wykonania przez samochód osobowy. Należało bowiem rozważyć, nie "Jakie manewry są fizycznie możliwe dla samochodu osobowego?", ale "Czy zwężenie dostępnej jezdni przy zjeździe, przy uwzględnieniu warunków miejscowych, nie powoduje sytuacji niebezpiecznej dla ruchu drogowego?" Jak już zaznaczono, realnie światło zjazdu do budynku przy ul. [...] wynosi tylko 2,30 m, a do tego zjazd następuje bezpośrednio między ściany budynku, co wymusza prostopadłe położenie pojazdu. Powoduje to – co zresztą wyraźnie widać na fotografii załączonej do skargi (zob. k. 16 akt sądowych) – że pojazd (po zwężeniu jezdni przez wyznaczenie miejsc postojowych), aby wjechać na posesję skarżącego nie może być ustawiony prostopadle i niemalże wadzi lusterkami w boki bramy. Przy tym podkreślić trzeba z całą stanowczością, że w tym niebezpiecznym momencie manewru skrętu pojazd cały czas pozostaje w części (tylnymi kołami) na jezdni drogi publicznej (zob. k. 16 akt sądowych – jw.).

Zdaniem Sądu zatwierdzona aktem Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] organizacja ruchu zakładająca lokalizację miejsc postojowych naprzeciwko bramy posesji J. J. akceptuje sytuację jednoznacznie niebezpieczną dla ruchu drogowego, a konkretnie taką, która podpada pod art. 49 ust. 2 pkt 1 P.r.d. Wyraża się ona w umieszczeniu miejsca postojowego w miejscu, gdzie postój utrudnia wjazd lub wyjazd z bramy, czego ten przepis zabrania.

W tym miejscu można uzupełniająco dopowiedzieć, że z dróg publicznych, a w tym przypadku ul. [...] w R., korzysta nieograniczona ilość użytkowników ruchu. Ruch na rozważanej ulicy może być raz uspokojony a w innym przypadku intensywny. Ruch na drodze należy więc organizować tak, aby zapewnić jego bezpieczeństwo w każdej sytuacji. Zdaniem Sądu właśnie potrzeba zapewnienia uniwersalnych wymogów bezpieczeństwa nakazuje odrzucić rozwiązanie, które wymaga od uczestnika ruchu, zjeżdżającego z drogi, manewrowania między ścianami bramy, niemalże na granicy obrysu samochodu osobowego, i to w sytuacji, gdy pojazd nadal znajduje się na jezdni drogi publicznej.

Z opisanych powodów Sąd uznał, że Starosta zatwierdzając organizację ruchu nie uwzględniającą wymogu ruchu drogowego zawartego w art. 49 ust. 2 pkt 1 P.r.d., naruszył ten przepis. Konkluzja ta z kolei była wystarczająca do stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżony akt w części dotyczącej umieszczenia w ciągu ulicy [...] w R., po jej zachodniej stronie, na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...] (nazwy ulic przyjęto stosownie do nazw na rys. 2 do kontrolowanego obiektu stałej organizacji ruchu), poziomych pasów postojowych o szerokości 2,5 m, oznaczonych znakiem poziomym [...] oraz znakami pionowymi [...] [...] – jest niezgodny z prawem. Zdaniem Sądu miejsca postojowe na spornym odcinku drogi nie mogą utrudniać wjazdu lub wyjazdu z bramy budynku J. J..

Stwierdziwszy naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie skargi Sąd odstąpił od szczegółowego analizowania przedstawionych w niej zarzutów zawartych w punktach od 2-7. Wystarczy w tym miejscu wskazać, że Starosta, pomijając wymogi dotyczące bezpiecznego wjazdu i wyjazdu z bramy posesji przy ul. [...] jednocześnie dopuścił się naruszenia § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a r.ws.zarz.ruch., który jest przepisem stanowiącym materialną podstawę zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

W ocenie Sądu organ nie naruszył natomiast przepisów regulujących proceduralne aspekty postępowania uregulowane w r.ws.zarz.ruch. Konkluzje Starosty dotyczące oceny rozwiązania zakładającego lokalizację miejsc postojowych naprzeciwko bramy budynku J. J. okazały się nieprawidłowe (o czym wyżej), ale nie oznacza to jeszcze, że organ procedował nieprawidłowo. Zdaniem Sądu Starosta wywiązał się z wymogów wynikających z przywołanego aktu wykonawczego, gdyż niewątpliwie projekt organizacji ruchu badał, w tym także poddał go analizie (w tym wraz z uwagami J. J.), podczas dwóch posiedzeń komisji do spraw ruchu drogowego. W ocenie Sądu zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie było też warunkowane powołaniem biegłego.

Zdaniem Sąd jako nieskuteczne uznać należało także przedstawione w skardze zarzuty naruszenia powiązanych przepisów Konstytucji, u.d.p. oraz K.c. dotyczących nierównego i dyskryminacyjnego traktowania J. J.. W przypadku ulicy [...] w R. zatwierdzenie stałej organizacji ruchu nie było nakierowanie na ograniczenie praw skarżącego i uprzywilejowanie innych osób. W szczególności zaskarżony akt nie zabronił ani nie ograniczył prawa skarżącego do dostępu do drogi publicznej. Projekt organizacji ruchu utrudnił natomiast faktyczne manewry pojazdu przy zjeździe, co naruszyło reguły dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie interesów prawnych J. J. (w obrębie zjazdu do jego nieruchomości). To zdaniem Sądu nie jest to równoznaczne z dyskryminowaniem skarżącego.

Mając to na uwadze Sąd w punkcie I. wyroku skargę uwzględnił, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono w części o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu z dnia [...] stycznia 2020 r., [...]. Ponieważ zaskarżony akt nie należy do aktów prawa miejscowego, stąd po upływie jednego roku od dnia jego wydania nie było możliwe stwierdzenie jego nieważności. Należało w tej sytuacji orzec, że akt w zaskarżonym zakresie jest niezgodny z prawem (art. 82 ust. 1 i 2 u.s.p.).

W pozostałym zakresie, to jest w zakresie wykraczającym ponad kwestię wyznaczenia miejsc parkingowych wyspecyfikowaną w punkcie I. wyroku, Sąd skargę J. J. odrzucił. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. akty organu powiatu mogą być zaskarżone tylko w takim zakresie, w jakim zaskarżenie opiera się na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu składającego skargę. W niniejszej sprawie skarżący wniósł o uchylenie aktu (zarządzenia) Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] w całości, z czego należy wnioskować, że formalnie zakwestionował on cały akt. Zdaniem Sądu nie sposób dopatrzeć się jednak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia J. J. do zaskarżenia stałej organizacji ruchu przy ulicach: [...], [...] i [...] – Strefy płatnego parkowania w zakresie innym niż dotyczący utrudnień w korzystaniu ze zjazdu do jego nieruchomości. Wobec tego Sąd – działając na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. w tej części skargę odrzucił (punkt II. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła kwota wpisu uiszczonego od skargi.

O kosztach postępowania mediacyjnego orzeczono natomiast w punktach IV. i V. wyroku. Wskazać należy, że w postępowaniu mediacyjnym, do którego sprawę uprzednio skierowano, strony nie dokonały ustaleń co do sposobu jej załatwienia. Stosownie więc do art. 117 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznał Sąd. Fiasko mediacji nie wyłączyło jednak prawa mediatora do wynagrodzenia, które mu przysługuje na podstawie art. 116d § 1 P.p.s.a. oraz stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz. U. poz. 1087). Zgodnie ze sprawozdaniem mediator A. K., w sprawie odbyło się 5 posiedzeń mediacyjnych (k. 123 akt sądowych), co oznacza, że wyjściowo przysługuje jej wynagrodzenie w wysokości [...] zł za pierwsze posiedzenie i po [...] zł za każde następne. Jednakże stosownie do § 2 ust. 3 przywołanego wyżej aktu wykonawczego wynagrodzenie mediatora nie może przekroczyć łącznie [...] zł kwoty bazowej przyznanej za odbyte posiedzenia. Tak też mediator wyliczyła swoje wynagrodzenie – dodatkowo w sposób uprawniony doliczając do niego kwotę podatku od towarów i usług (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Wynagrodzenie mediatora wyniosło brutto [...] zł, co oznacza, że każda ze stron powinna pokryć wynagrodzenie mediatora po połowie, to jest w kwocie [...]zł bezpośrednio na jego rzecz (art. 116d § 1 zd. 2 P.p.s.a.: "Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywają strony"). Tak też o rozliczeniu stron względem mediatora orzeczono w punktach IV. i V. wyroku.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 64 akt sądowych).