Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 40/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 128
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A Spółka z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia opłaty za usunięcie drzew.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 8 września 2015 r. Prezydent Miasta w pkt 1 zezwolił A. na usunięcie 176 pni drzew, a w pkt 2 ustalił opłatę za ich usunięcie w wysokości 562 978,52 zł. Jednocześnie organ odroczył, na okres trzech lat od dnia wydania zezwolenia, pobranie ustalonej w pkt 2 opłaty pod warunkiem zastąpienia wymienionych drzew innymi drzewami (pkt 3) i zobowiązał do zastąpienia wymienionych drzew innymi w terminie do 30 listopada 2016 r. wskazując, że przedmiotem nasadzeń zastępczych będzie 176 sztuk drzew ozdobnych liściastych i iglastych o określonych w decyzji parametrach (pkt 4).

Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. M. P. zgłosił inwentaryzację nasadzeń zastępczych wykonanych dla Spółki wraz z dokumentacją. W dniu 24 listopada 2016 r. pracownicy organu przeprowadzili wizję lokalną. W notatce służbowej z wizji wskazano, że Spółka dokonała nasadzeń 176 sztuk drzew liściastych i iglastych, a termin odbioru nasadzeń ustalono na 30 listopada 2019 r. Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. organ poinformował Spółkę, że przyjął nasadzenia 176 sztuk drzew jako spełnienie warunku odroczenia pobrania na okres trzech lat opłaty ustalonej w decyzji organu z dnia 8 września 2015 r.

W protokole z dnia 16 stycznia 2020 r. pracownik organu stwierdził, że z uwagi na trudność jednoznacznej oceny stopnia zachowania żywotności przez drzewa o tej porze roku oraz ze względu na rozbieżność tej oceny między przedstawicielem wnioskodawcy a pracownikiem organu, ustalono termin ponownych oględzin na okres wiosenny, tj. do 30 maja 2020 r.

W dniu 28 maja 2020 r. przeprowadzono ponowne oględziny, podczas których ustalono, że drzewa uległy zniszczeniu, część była powyrywana razem z korzeniami, część miała ucięte pnie i leżące korony, część miała ślady rąbania, większość leżała na ziemi (pkt 1 protokołu). Przedstawiciel Spółki poinformował o zgłoszeniu zniszczenia drzew na Policję – zawiadomienie złożone w dniu 23 kwietnia 2020 r. w Komisariacie Policji (pkt 2 protokołu). Po dokonaniu oględzin i przeliczeniu drzew stwierdzono: 94 sztuk drzew żywych, w tym 41 z uciętymi pniami, 11 rosnących, ale znacznie uszkodzonych, 42 zdrowe, które zachowały żywotność, 74 sztuk drzew martwych, w tym 11 stojących i 63 z uciętymi pniami, 3 sztuki uciętych pni bez koron. Łącznie stwierdzono 171 sztuk drzew z nasadzonych 176 sztuk (pkt 3 protokołu). Stan drzew martwych wskazuje na to, że jeszcze przed aktem zniszczenia były obumarłe. Świadczą o tym owocniki grzybów na pędach, martwicze przebarwienia kory i przebarwienia drewna na przekroju pnia (pkt 4 protokołu). Przedstawiciel Spółki zgodził się z pkt 1-3, ale nie potwierdził zapisów zawartych w pkt 4.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. organ zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego wykonania warunków nałożonych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 września 2015 r. Wskazano, że w związku z rozbieżną oceną stanu zachowania żywotności drzew po trzech latach od ich nasadzenia wszczyna się postępowanie w celu wyjaśnienia, czy warunki zawarte w ww. decyzji zostały spełnione.

W odpowiedzi z dnia 5 października 2020 r. Spółka wyjaśniła, że przed upływem trzech lat od wykonania nasadzeń ustalono, że w okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 7 października 2019 r. 12 z nasadzonych 176 sztuk drzew uszkodzono, wobec czego Spółka złożyła zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Ponadto, w dniu 29 grudnia 2019 r. Spółka pozyskała opinię dendrologiczną, w treści której mgr inż. M. L. odnotował 27 drzew martwych oraz 144 drzewa żywe. Jakkolwiek stwierdził on zły stan części nasadzeń, to uznał, że jest on całkowicie od Spółki niezależny, a wynika z niedostosowania decyzji Prezydenta Miasta z 2015 r. do warunków siedliskowych panujących na gruncie, którym dysponował wnioskodawca. Zawarte w decyzji wytyczne wskazują jako docelowe gatunki ozdobne, co w przypadku gruntów śródpolnych nie znajduje uzasadnienia. Następnie wyjaśniono, że jeszcze przed drugą kontrolą nasadzeń Spółka znalazła się w posiadaniu informacji o zniszczeniu lub uszkodzeniu znacznej ich części. W dniu 20 kwietnia 2020 r. na portalu [..] zamieszczono informację o zniszczeniu i połamaniu drzew rosnących wzdłuż potoku Jasień. Informacja ta okazała się prawdziwa a sprawca nieznany, więc w dniu 22 kwietnia 2020 r. Spółka złożyła organom ścigania kolejne zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Niezależnie od powyższego, kierując się daleko posuniętą ostrożnością i koniecznością zabezpieczenia dowodów, Spółka zleciła mgr inż. M. L. sporządzenie protokołu, w ramach którego stwierdzono, jaka część nasadzeń uległa zniszczeniu bądź uszkodzeniu w inny sposób. Protokół sporządzono w dniu 24 kwietnia 2020 r. Wobec treści protokołu oględzin nasadzeń z dnia 28 maja 2020 r. i sprzeciwu przedstawiciela Spółki wobec stanowiska pracowników organu, że drzewa uległy zniszczeniu, przy czym część drzew była martwa jeszcze przed zniszczeniem, Spółka zleciła sporządzenie opinii mikologicznej. Opinię sporządził w dniu 5 czerwca 2020 r. M. W.-R., który stwierdził jednoznacznie, że "drzewa z nasadzeń najprawdopodobniej zostały zainfekowane grzybami występującymi licznie w pobliskim sąsiedztwie. Szczególnie osobniki osłabione, którymi są drzewa do nasadzeń. Zatem prawdopodobieństwo zakażenia drzewa w tym środowisku jest bardzo duże." Wobec nie wykrycia sprawcy w dniu 30 czerwca 2020 r. umorzono postępowanie wszczęte na skutek zawiadomienia Spółki z dnia 22 kwietnia 2020 r.

Spółka zwróciła również uwagę na to, że ustawodawca w art. 83 ustawy o ochronie przyrody obciąża koniecznością dostosowania i wyboru odpowiednich nasadzeń nie wnioskodawcę, lecz odpowiedni organ. Skoro więc to organ odpowiada za sprecyzowanie rodzaju nasadzeń, adresat zezwolenia jest nim związany. Tak więc to również organ odpowiada w takim przypadku za wszelkie braki decyzji, czy jej niedostosowanie do rzeczywistych uwarunkowań danego terenu. Ponadto przypomniano, że oględziny z dnia 16 stycznia 2020 r. nie zakończyły się jakimkolwiek merytorycznym podsumowaniem, a jedynie stwierdzeniem, że konieczne jest przeprowadzenie kolejnych oględzin w okresie wiosennym. Tym samym dokonanie oceny żywotności nasadzeń uległo przesunięciu o okres około 7 miesięcy od dnia, w którym upłynął okres 3 lat, po którym należało oceny dokonać. Porównując wnioski w protokole z dnia 28 maja 2020 r. z wnioskami zawartymi w opinii dendrologicznej z dnia 29 grudnia 2019 r. stwierdzono 74 drzewa martwe (w porównaniu do 27 drzew martwych w dniu 29 grudnia 2019 r.) oraz 94 drzewa żywe (w porównaniu do 144 drzew żywych w dniu 29 grudnia 2019 r.), w tym tylko 42 drzewa zdrowe, które zachowały żywotność (w porównaniu do 144 drzew zdrowych w dniu 29 grudnia 2019 r.). Oznacza to, że na skutek – nieznanego ustawie – przesunięcia terminu dokonania oceny nasadzeń stan znacznej ich części uległ pogorszeniu, czego również nie należy utożsamiać z jakąkolwiek winą Spółki.

Reasumując, Spółka wykonała nasadzenia w sposób prawidłowy zgodnie z wydaną w tym zakresie decyzją i nie może ponosić odpowiedzialności ani za zakażenie drzew grzybami, ani za akty wandalizmu, które doprowadziły do zniszczenia nasadzeń. Spółka dodała, że w związku ze wszczęciem postępowania nie prowadzi i nie będzie prowadziła żadnych działań ochronnych czy pielęgnacyjnych na terenie nasadzeń, gdyż tylko taki stan pozwoli w obiektywny sposób ocenić prawidłowość wywiązanie się przez Spółkę z obowiązku nałożonego decyzją.

Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta w pkt 1 umorzył należność w kwocie 476.612,50 zł z tytułu opłaty ustalonej w decyzji z 2015 r., a w pkt 2 odwiesił opłatę ustaloną w ww. decyzji, przeliczoną zgodnie z art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody zobowiązując Spółkę do wpłaty kwoty 86 366,02 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego, po analizie materiałów i dokumentów przedstawionych przez Spółkę pismem z dnia 5 października 2020 r. oraz biorąc pod uwagę rozbieżność ocen przedstawicieli Spółki i organu co do zachowania żywotności nasadzeń zastępczych, za dowód wiążący przyjęto ocenę dendrologiczną mgr inż. M. L. z dnia 29 grudnia 2020 r. Opracowanie to zostało wykonane przed dewastacją. Wobec tego w stosunku do 149 sztuk drzew, które zachowały żywotność lub jej nie zachowały z przyczyn niezależnych od Spółki, należność z tytułu opłaty umorzono. Natomiast w stosunku do 27 sztuk drzew, które nie zachowały żywotności, odroczona opłata zostaje odwieszona i odpowiednio przeliczona.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka zaskarżyła ją w części, tj. w zakresie pkt 2, zarzucając naruszenie art. 84 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy przyjęcie, że wskazane w zaskarżonej decyzji 27 drzew jest martwych z przyczyn zależnych od strony odwołującej się, oraz art. 81a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie wykazał, na podstawie jakich przesłanek uznał, że przedmiotowe 27 drzew nie zachowało żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Zdaniem Kolegium, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ustalić, co spowodowało, że owe 27 drzew nie zachowało żywotności. Organ powinien także ustalić, czy powyższa przyczyna była zależna od Spółki.

W sprzeciwie Spółka zaskarżyła powyższą decyzję w części, tj. w zakresie uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji w części, w której Prezydent Miasta w swej decyzji z dnia 31 maja 2021 r. umorzył należność w kwocie 476 612,50 zł z tytułu opłaty ustalonej w decyzji tegoż organu z dnia 8 września 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji w całości, tj. również w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia należności w kwocie 476 612,50 zł i w tym zakresie również przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu co do tego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja organu I instancji w tym zakresie nie została w ogóle przez Spółkę zaskarżona i nie była obarczona żadnymi uchybieniami, a w konsekwencji wskutek braku wniesienia odwołania stała się ona ostateczna i prawomocna. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w którym uchyla ona decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 maja 2021 r. co do jej rozstrzygnięcia o umorzeniu należności w kwocie 476 612,50 zł i umorzenie postępowania odwoławczego w tym zakresie, jako prowadzonego bez wniosku (odwołania) strony skarżącej.

Spółka wyjaśniła, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta w swej treści (uzewnętrznionej w jednym dokumencie) zawiera dwa autonomiczne i niezależne rozstrzygnięcia władcze: w pkt 1 co do umorzenia należności w kwocie 476 612,50 zł oraz w pkt 2 co do odwieszenia opłaty w kwocie 86 366,02 zł. Spółka zaskarżyła w swym odwołaniu z dnia 14 czerwca 2021 r. jedynie jej pkt 2, jako dla niej niekorzystny, przedstawiając w odwołaniu argumenty świadczące o wadliwości takiego rozstrzygnięcia (podzielone przez organ II instancji). Z niewiadomych przyczyn, w oparciu o niewiadome podstawy prawne i bez koniecznego wniosku (odwołania) organ II instancji uchylił całą decyzję, tj. jej punkty 1 i 2 zawierające dwa odrębna rozstrzygnięcia władcze. Działanie takie jest niedopuszczalne i uzasadnia uchylenie decyzji w zaskarżonym sprzeciwem zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw skarżącej Spółki podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 maja 2021 r., którą organ umorzył należność w kwocie 476 612,50 zł (pkt 1) oraz odwiesił opłatę z tytułu zezwolenia na usunięcie drzew zobowiązując Spółkę do uiszczenia kwoty 86 366,02 zł za usunięcie drzew (pkt 2).

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis w związku z art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.

Jednak w niniejszej sprawie kwestia kluczowa, która legła u podstaw sformułowania zarzutów sprzeciwu, dotyczy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy z odwołania wniesionego przez skarżącą Spółką w sposób niewątpliwy wynika, że zaskarżyła ona decyzję organu I instancji w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji, tj. w zakresie rozstrzygnięcia o odwieszeniu opłaty ustalonej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 września 2015 r. i zobowiązaniu do wpłaty kwoty 86 366,02 zł. Spółka nie wniosła natomiast odwołania od rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji objętego pkt 1 sentencji, tj. w zakresie umorzenia należności w kwocie 476 612,50 zł z tytułu opłaty ustalonej decyzją z dnia 8 września 2015 r.

W myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12, z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 2061/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie uzasadnione jest treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (tak wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na zakres odwołania od decyzji organu I instancji taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

W decyzji z dnia 31 maja 2021 r. Prezydent Miasta zawarł dwa odrębne, niezależne od siebie, oparte na odrębnych podstawach prawnych i faktycznych, rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszonej opłaty z tytułu zezwolenia na usunięcie drzew określonej w decyzji tego organu z dnia 8 września 2015 r. Organ I instancji procedował kwestię zawieszonej opłaty po upływie 3-letniego terminu i adekwatnie do poczynionych ustaleń faktycznych w pkt 1 decyzji, na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55), zwanej dalej u.o.p., umorzył należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew w wysokości ustalonej proporcjonalnie do ilości drzew, które zachowały żywotność po upływie 3 lat. W odwołaniu tej części rozstrzygnięcia skarżąca nie zakwestionowała.

W pkt 2 decyzji organ I instancji, na podstawie art. 84 ust. 5 u.o.p., odwiesił opłatę ustaloną w decyzji z dnia 8 września 2015 r. i zobowiązał Spółkę do wpłaty kwoty 86 366,02 zł, ustalonej proporcjonalnie do 27 sztuk drzew, które, zdaniem organu, nie zachowały żywotności z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości. Przedmiotem zaskarżenia w odwołaniu Spółki była tylko ta części rozstrzygnięcia decyzji.

W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcia zawarte w dwóch odrębnych punktach decyzji są od siebie niezależne, adekwatne do okoliczności faktycznych wypełniających hipotezy dwóch odrębnych norm prawnych – art. 84 ust. 4 i ust. 5 u.o.p.

Skarżąca zakwestionowała w złożonym odwołaniu jedynie jedno rozstrzygniecie, zawarte w pkt 2 decyzji. Tym samym organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w odwołaniu zakresie, bo w pozostałej części decyzja stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Uruchomienie postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., następuje zaś na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w I instancji.

Z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości, czy od części decyzji. Powyższe jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.).

Jeżeli zatem odwołujący jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2018 r., I OSK 221/18, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Jeżeli zatem decyzja pierwszoinstancyjna zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w I instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2003 r., IV SA 1609/02, LEX nr 1686168).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności kontrolowanej sprawy stwierdzić należało, że decyzja organu I instancji, w zakresie w jakim strona nie wniosła odwołania, stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy - wbrew treści odwołania - przyjął, że jego zakresem skarżąca Spółka objęła również pkt 1 decyzji, czego wyrazem było uchylenie decyzji z dnia 31 maja 2021 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na mocy art. 138 § 2 k.p.a.

Tymczasem decyzja organu I instancji w części, w której nie została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stała się ostateczna, zatem korzystała z przymiotu trwałości, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiła naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych i nieuprawnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie mógł orzekać w stosunku do tej części rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie objętego granicami sprawy odwołania.

Reasumując, wobec wadliwego potraktowania odwołania od decyzji organu I instancji i rozpoznania sprawy poza jego granicami (tj. orzekanie bez odwołania) działanie Kolegium należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy ze sprzeciwu Sąd jest związany granicami rozpoznania sprzeciwu, zatem stosownie do art. 151a p.p.s.a., sąd może – uwzględniając sprzeciw – uchylić zaskarżoną decyzję organu II instancji (§ 1), bądź – nie uwzględniając sprzeciwu – oddalić go (§ 2). Powyższa regulacja wyłącza zastosowanie katalogu rozstrzygnięć sądu przewidzianych w art. 145 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zawartego w sprzeciwie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium jedynie w części Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości. W ramach sądowej kontroli decyzji kasacyjnej w sprawie ze sprzeciwu przepisy nie przewidują innej możliwości niż uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej w całości albo oddalenie sprzeciwu w całości. Istotą instytucji sprzeciwu jest bowiem ustalenie przez sąd, czy organ odwoławczy słusznie wydał decyzję kasacyjną, a zatem czy faktycznie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji w jej całokształcie tak, jak ma to miejsce w przypadku skargi na decyzję.

Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sądu, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań i rozpozna odwołanie Spółki adekwatnie do zakresu zaskarżenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzają na rzecz Spółki kwotę 597 złotych, na którą oprócz wpisu sądowego od sprzeciwu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.