Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 224/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2, art. 19 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 2, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 pkt 2 i pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy
article: art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e), art. 55 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. D., A. G. i S.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

J.D., A.G. i S.S., zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie nr XXXIX/223/17 z 27 listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, zarzucając:

1. naruszenie art. 9 ust. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze. zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." - w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 118 poz. 1233) - dalej: "r.z.p.s." - poprzez pozostawienie rozbieżności pomiędzy częścią graficzną, a tekstową Studium;

2. naruszenie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium, a to rozpatrzenie ich przez Radę Gminy w sposób zbiorczy oraz lakoniczne uzasadnienie lub brak uzasadnienia ich nieuwzględnienia w załączniku nr 4 do zaskarżonej uchwały;

3. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) - dalej: "u.o.o.ś." - poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko (dalej: Prognoza) w oparciu o niemiarodajne źródła, tj. o treść dokumentu prywatnego złożonego przez stronę toczącego się postępowania administracyjnego, określonego niejednoznacznie jako Raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji węgla brunatnego ze złoża Złoczew w sytuacji, gdy istnieje kilka takich dokumentów różniących się datą powstania i treścią oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

4. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. poprzez pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na ludzi, powietrze i klimat oraz pominięcie uwag dotyczących tych zagadnień, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych;

5. naruszenie art. 55 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. w zw. z art. 118 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dniu podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) - dalej: "stare p.w." - w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1967) dalej: "PGW Odry" poprzez nieuwzględnienie w Studium treści PGW Odry oraz pominięcie uwag dotyczących tego zagadnienia, złożonych w przebiegu konsultacji społecznych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wniosła o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 704/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił powyższą skargą uznając, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem zarówno trybu, jak też zasad sporządzenia studium.

Przechodząc w pierwszej kolejności od analizy dopuszczalności skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Przepisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie będących ich własnością działek i w ten sposób oddziałują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych. Ustalenia studium są wiążące w procesie uchwalania planu miejscowego, co docelowo wpływać może na sposób i zakres korzystania z nieruchomości. Uregulowania kwestionowanej uchwały, dotyczące przeznaczenia wskazanych terenów (w tym nieruchomości będących własnością skarżących) na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego, w powiązaniu z przepisami prawa geologicznego i górniczego np. art. 7 ust. 2, art. 19, ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Z 2017 r. poz. 2126 ze zm., zwanej dalej: p.g.g.) pozwala stwierdzić, że mogą one wywołać daleko idące skutki w sferze praw podmiotów, tak jak podnoszą to skarżący, zwracając uwagę na specyfikę procedury koncesyjnej i możliwość ograniczenia, a docelowo nawet pozbawienia prawa własności. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że interes prawny skarżących został naruszony kwestionowaną uchwałą.

Ustalenie w przedmiotowej sprawie, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - zwanej dalej: "u.s.g." umożliwiło w ocenie Sądu I instancji dokonanie merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów i przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpoznając skargę na uchwałę ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ.

Jako trafne Sąd I instancji ocenił zastrzeżenia skarżących, dotyczące naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w przebiegu konsultacji społecznych. Uwzględniając indywidualny charakter uwag, oczekiwać i wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku konkretna uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Z tego też wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag", czy też zbiorczych uwag nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium, ale musi się zapoznać z ich treścią indywidualnie oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać łącznie wobec całej listy, czy też grupy uwag. W niniejszej sprawie określona wyżej procedura dotycząca rozpatrzenia uwag, wniesionych w przebiegu konsultacji społecznych do projektu studium, nie została zachowana, co czyni zasadnym zarzut skargi w tym zakresie. Analiza dokumentacji planistycznej, w szczególności protokołu z sesji Rady Miejskiej w Złoczewie, która odbyła się w dniu 27 listopada 2017 r., prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że Rada Miejska w Złoczewie ograniczyła się jedynie do głosowania nad listą uwag przedstawioną przez osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w sposób zbiorczy. Stanowi to zdaniem Sądu I instancji istotne naruszenie trybu uchwalania studium.

Ponadto słuszne w ocenie Sądu I instancji jest stanowisko skarżących dotyczące zakwalifikowania jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w kontekście zapisów rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r., rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną studium w zakresie projektowanej linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę Złoczew z elektrownią Bełchatów oraz budowy sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, co niewątpliwie narusza art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 29 kwietnia 2004 r. Wspomniana linia oraz budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, przewidziane zostały w części tekstowej studium, brak natomiast ich wskazania w części graficznej aktu. Projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być natomiast spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. W sytuacji, gdy w części tekstowej studium określa się lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci linii kolejowej lub sieci gazowej, to obowiązkiem rady gminy jest wskazanie jej przebiegu w części graficznej.

Jako trafne Sąd I instancji uznał również zarzuty skargi, wskazujące na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci prognozy oddziaływania na środowisko w zakresie, którego dotyczą podnoszone w toku procedury planistycznej zastrzeżenia, związane z naruszeniem Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko oddziaływania na ludzi i powietrze projektowanej eksploatacji złoża "Złoczew".

Zgodnie z art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w tym również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in. zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś). Wbrew stanowisku organu, w przedmiotowej sprawie przyjęty dokument nie zawiera takiego podsumowania w wymaganym zakresie, bowiem nie odnosi się do uwag i zastrzeżeń, formułowanych na etapie prac planistycznych, z udziałem społeczeństwa, mających związek z wadliwym sporządzeniem prognozy. Przepis prawa wprost wymaga od organu planistycznego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko. Jest ona sporządzana w postępowaniu, którego rezultatem jest uchwalenie aktu planistycznego, opartego m.in. na zawartych w niej ocenach i analizach. Uchylenie się przez organ od należytej oceny uwag, formułowanych w toku postępowania z udziałem społeczeństwa oraz recypowanie do treści studium kontestowanych zapisów prognozy, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, o których mowa w art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji stwierdził nieważność kontrolowanej uchwały.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w Złoczewie zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 704/18:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodrzucenie wniesionej skargi z uwagi na błędne przyjęcie, że interes prawny skarżących został naruszony, podczas gdy postanowienia studium nie oddziałują bezpośrednio na sferę prawną skarżących, gdyż są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani też bezpośrednio nie kształtują ich sytuacji prawnej, zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do rozpoznania ww. skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy wniesioną skargę uznać należało za niedopuszczalną.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- 12 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miejska w Złoczewie nieprawidłowo rozstrzygnęła uwagi i wnioski złożone w przebiegu konsultacji społecznych ze względu na ograniczenie się do "listy uwag", podczas gdy wszelkie zgłoszone uwagi do studium zostały przeanalizowane indywidualnie będąc przedmiotem pracy Komisji Rady Miejskiej w Złoczewie, następnie zaś zostały rozpatrzone i przedstawione przez Burmistrza Miasta Złoczew oraz poddane głosowaniu przez Radę Miejską w Złoczewie na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż doszło do naruszenia ww. przepisu i tym samym procedury uchwalenia przedmiotowej uchwały stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 9 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że mamy do czynienia z rozbieżnościami między częścią tekstową, a graficzną studium w zakresie projektowanej linii kolejowej łączącej planowaną odkrywkę Złoczew z elektrownią Bełchatów oraz budowy sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, które to rozbieżności stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania studium, podczas gdy w zaistniałej sytuacji nie wystąpiły takie rozbieżności, które doprowadziłyby do braku możliwości stosowania studium lub ograniczeń w tym zakresie, nie stanowiąc tym samym istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;

- art. 55 ust. 1 i 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. w zw. z art. 118 p.w., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie zawiera podsumowania wymaganego ww. przepisami, podczas gdy skarżący kasacyjnie odniósł się do wszelkich uwag i zastrzeżeń formułowanych do prognozy oddziaływania na środowisko i wypełnił wszystkie obowiązki, jakie nałożone zostały na skarżącego kasacyjnie na mocy wymienionych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały;

- art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki określone w ww. przepisie po stronie skarżących poprzez wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących, podczas gdy uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżących, gdyż jej postanowienia są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane do podmiotów spoza systemu administracji publicznej ani też bezpośrednio nie kształtują ich sytuacji prawnej, zatem nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia skargi do rozpoznania i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Rada Miejska wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.D., A.G., S.S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ich ocenie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu. Zakwestionowali prawidłowość konstrukcji zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie zmienić kwalifikację podstawy zaskarżenia z materialnej na procesową. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia.

W wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 820/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności od podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, co do podstaw do odrzucenia skargi. W sprawie niespornym jest, że skarżący pozostają właścicielami szeregu wskazanych w skardze nieruchomości, które w studium przeznaczone zostały na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego. Z art. 7 ust. 1-2 p.g.g. wynika, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 19 pkt 3 p.g.g. przewiduje, że przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie węgla brunatnego może żądać wykupu nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym, w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności. Zatem w odniesieniu do obszaru przeznaczonego według Prawa geologicznego i górniczego do wydobywania kopalin ze złóż, postanowienia studium nie mają jedynie charakteru instrukcyjnego i wiążącego organ planistyczny na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale mogą określać w sposób bezpośredni sposób wykorzystywania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2016 r., II OSK 1553/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze treść art. 7 ust. 2 oraz art. 19 pkt 3 p.g.g. oraz fakt, że skarżący są właścicielami nieruchomości przeznaczonych w studium na działalność górniczą związaną z eksploatacją węgla brunatnego, nie budzi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, że uchwała poddana kontroli Sadu I instancji narusza interes prawny skarżących i brak było podstaw do odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Zdaniem NSA z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., błędnie wskazany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie wniosek skarżącej kasacyjnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i odrzucenie skargi.

Sąd II instancji za trafny uznał natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w sposób nieprawidłowy podjęła rozstrzygnięcie w sprawie uwag i wniosków złożonych w toku procedury przyjęcia studium. Sąd I instancji błędne bowiem zinterpretował normę zawartą w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, że zbiorcze głosowanie na listą nieuwzględnionych uwag stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena sposobu głosowania na listą nieuwzględnionych uwag, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Złoczewie, która odbyła się w dniu 27 listopada 2017 r. nie wynika aby Rada Miejska w Złoczewie ograniczyła się jedynie do głosowania nad listą uwag. Z protokołu tego wynika, że każda z uwaga została odrębnie omówiona, a następnie odrębnie poddana pod głosowanie. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Według NSA zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 28 kwietnia 2004 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie gminy stwierdzone przez Sąd I instancji rozbieżności między tekstem studium, a jego rysunkiem nie stanowią istotnego naruszenie zasad sporządzania studium. Sąd I instancji uznał, że kontrolowane studium narusza art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 r.z.p.s., bowiem w części tekstowej studium przewidziana została realizacja linii kolejowej oraz budowa sieci gazowej wraz ze stacją redukcyjno-pomiarową, brak natomiast ich wskazania w części graficznej akt, a projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową studium, a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania studium, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc zawartych w nim ustaleń.

Sąd II instancji przyznał, że między treścią studium, a jego częścią graficzną występują rozbieżności. W części tekstowej studium przewidziano bowiem, że planuje się budowę linii kolejowej Bełchatów-Złoczew, co nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że w części tekstowej studium zaznaczono, że z uwagi na brak rozstrzygnięć co do trasy jej przebiegu, odstąpiono od wyznaczenia jej na rysunku studium. Okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma znaczenie dla oceny stopnia naruszenia zasad sporządzania studium. Oceny stopnia naruszenia zasad sporządzania studium Sąd I instancji nie oparł na całościowej analizie tekstu studium. Zasadniczo przewidując budowę linii kolejowej rada gminy obowiązana jest uwzględnić tą okoliczność w części graficznej studium. W okolicznościach niniejszej sprawy w części tekstowej zaznaczono jednak, że o ile budowę taką się przewiduje, to z uwagi na brak rozstrzygnięć co do trasy jej przebiegu, odstąpiono od wyznaczenia jej na rysunku. Przyjąć zatem trzeba, że stwierdzenie zawarte w części tekstowej studium, ma charakter jedynie informacyjny i w żaden sposób nie będzie wiązać organów gminy w toku prac nad sporządzaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to w tej konkretnej sprawie nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, skutkującego nieważnością uchwały.

Sąd II instancji za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 55 ust. 1 i 3 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) tiret drugie, szóste i dziewiąte u.o.o.ś. w zw. z art. 118 pw. W sporządzonej w niniejszej sprawie prognozie oddziaływania na środowisko przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: ludzi, powietrze i klimat - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 pkt 1, 7 i 12. Trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż prognoza nie zawiera podsumowania zawierającego informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski. Niemniej jednak Sąd ten w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, dlaczego uchybienie to jest na tyle istotne, że skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Tylko bowiem istotne naruszenie zasad sporządzenia studium może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności studium.

Ponownie dokonując kontroli uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w przedmiocie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na uwadze stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 820/19, zobowiązany będzie do wyjaśnienia dlaczego stwierdzone uchybienia mają charakter istotny w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę jest zobowiązany podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez NSA poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego a także kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny (por.m.in.: wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 898/16, wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., II GSK 1306/16, wyrok NSA z 20 października 2017 r., II GSK 2844/17.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że w niniejszej sprawie pewne kwestie zostały ostatecznie przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc ponownie rozpoznający sprawę Sąd I instancji jest tymi ustaleniami związany.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny przesądził, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu do sądu uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 listopada 2017 r. nr XXXIX/223/17 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący wywodzą z przysługującego im prawa własności nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały w powiązaniu z przepisami art. 7 ust. 2 i art. 19 pkt 3 p.g.g. Tym samym nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny wyroku z 22 listopada 2018 r. NSA stwierdził, że Sąd I instancji dopuścił się art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w sposób nieprawidłowy podjęła rozstrzygnięcie w sprawie uwag i wniosków złożonych w toku procedury przyjęcia studium. Zdaniem NSA Sąd I instancji błędne zinterpretował normę zawartą w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przyjmując, że zbiorcze głosowanie na listą nieuwzględnionych uwag stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania studium. Nadto dokonana przez Sąd I instancji ocena sposobu głosowania na listą nieuwzględnionych uwag, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Złoczewie, która odbyła się w dniu 27 listopada 2017 r. nie wynika aby Rada Miejska w Złoczewie ograniczyła się jedynie do głosowania nad listą uwag. Z protokołu tego wynika, że każda z uwaga została odrębnie omówiona, a następnie odrębnie poddana pod głosowanie. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym NSA jednoznacznie przesądził, że stawiany przez skarżących zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie uwag i wniosków złożonych w związku z udziałem społeczeństwa przy opracowaniu projektu Studium, jest bezpodstawny i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że stwierdzone przez Sąd I instancji rozbieżności między tekstem studium, a jego rysunkiem nie stanowią istotnego naruszenie zasad sporządzania studium. Co prawda w części tekstowej studium przewidziano, że planuje się budowę linii kolejowej Bełchatów-Złoczew, co nie znajduje odzwierciedlenia na rysunku planu, to jednak, w części tekstowej studium zaznaczono, że z uwagi na brak rozstrzygnięć co do trasy jej przebiegu, odstąpiono od wyznaczenia jej na rysunku studium. Okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma podstawowe znaczenie, dla oceny stopnia naruszenia zasad sporządzania studium. Stwierdzenie zawarte w części tekstowej studium ma bowiem charakter jedynie informacyjny i w żaden sposób nie będzie wiązać organów gminy w toku prac nad sporządzaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to w tej konkretnej sprawie nie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, skutkującego nieważnością uchwały, a zatem podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 4 pkt 2 i 3 r.z.p.s. należy ocenić jako bezzasadny.

Wreszcie NSA zaznaczył, że Sąd I instancji trafnie dostrzegł, że choć w prognozie oddziaływania na środowisko przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: ludzi, powietrze i klimat - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 pkt 1, 7 i 12, to jednak podsumowanie studium nie zawiera informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski dotyczące prognozy. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego uchybienie to jest na tyle istotne, że skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W związku z tym NSA zobowiązał Sąd I instancji do wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy rodzaju naruszenia w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym ponownie rozpoznający sprawę Sąd ocenił wyłącznie sprawę pod kątem zarzutów wskazujących na wadliwość sporządzonej dokumentacji planistycznej w postaci braku zawarcia w podsumowaniu studium informacji, w jaki sposób przy opracowywaniu projektu zaskarżonego studium zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski co do prognozy oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 u.o.o.ś., organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47 (w rozpoznawanej sprawie - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Przy czym do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in. zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś).

Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ w toku całej procedury planistycznej odnosił się do uwag i zastrzeżeń formułowanych przez skarżących i inne podmioty wobec zagadnień objętych zakresem prognozy oddziaływania na środowisko. Co więcej, podkreślenia wymaga, że treść uwag zgłaszanych do projektu studium również dotyczyła właśnie kwestii objętych analizami prognozy, a uwagi te zostały – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – omówione i poddane głosowaniu w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu brak wyodrębnionego fragmentu w podsumowaniu dotyczącego zgłaszanych uwag do prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowi o istotnym naruszeniu przepisów, gdyż w zasadzie zawierałby on powielenie informacji zawartych w zestawieniach dotyczących rozpatrzenia uwag, wniosków i opinii. Stąd też pomimo niesporządzenia odrębnego pisemnego podsumowania co do uwag zgłaszanych wobec prognozy oddziaływania na środowisko, nie sposób się dopatrzyć w tym uchybieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Warto natomiast końcowo zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym z art. 55 ust. 3 u.o.o.ś. wynika, że "pisemne podsumowanie" załącza się do "przyjętego" już dokumentu, co w tym przypadku oznacza, że załącza się je już po podjęciu uchwały przez radę gminy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 – orzeczenie dostępne w CBOSA). Treść art. 55 ust. 3 u.o.o.ś. uprawnia zatem do przyjęcia, że ewentualne uchybienie formułowane pod adresem samego tylko podsumowania do przyjętego studium de facto są formułowane do treści niezależnych od treści samego studium.

Zgodzić się trzeba z pełnomocnikiem organu, że zarzut naruszenia procedury planistycznej (art. 55 ust. 3 u.o.o.ś.), opiera się w istocie na kwestionowaniu treści zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko.

Jak wyjaśnił natomiast pełnomocnik organu, w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś., określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego. Szczegółowe ustalenia w zakresie oddziaływania na powietrze, klimat i ludzi zawiera rozdział 7 Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym obszary i obiekty chronione. Materiałem źródłowym przy opracowywaniu tej prognozy była wersja ujednolicona (ostateczna) raportu o oddziaływaniu wydobycia węgla brunatnego ze złoża Złoczew, na podstawie której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "wydobycie węgla brunatnego ze złoża Złoczew" (znak: WOOŚ.420.45.2018.PTa.38 z dnia 28 marca 2018 r.).

Ponadto projekt dokumentu, zgodnie z art. 57, 58 u.o.o.ś., uzyskał wymagane prawem uzgodnienia, w tym Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Łodzi oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sieradzu. Projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew uzyskał także wymaganą prawem pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu (pismo znak: NZS-Z.453.13.2017 z dnia 18.05.2017 r.) w zakresie zgodności ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry oraz planu zarządzania ryzykiem powodziowym.

Zgodzić się również trzeba z pełnomocnikiem organu, że w prognozie oddziaływania na środowisko ustaleń projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Złoczew, w rozdziale 7 (Wpływ ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym obszary i obiekty chronione) szeroko opisano prognozowane oddziaływanie projektowanej kopalni węgla brunatnego "Złoczew" na wody podziemne i powierzchniowe. Nadto w Prognozie oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Złoczew, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e) u.o.o.ś. określono, przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: wody (powierzchniowe i podziemne) - szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera rozdział 7 (str. 64-102) prognozy oddziaływania na środowisko.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

k.ż