Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 222/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Teza: W ramach przeprowadzanego we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany ponownie wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), w celu umożliwienia właścicielowi nieruchomości legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdzona przesłanka wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskazuje na to, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę.

TEZY

W ramach przeprowadzanego we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany ponownie wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), w celu umożliwienia właścicielowi nieruchomości legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdzona przesłanka wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskazuje na to, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi O L na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej O L kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] którą stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] , nakazującą M L wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie rozbiórki realizowanego od maja 2011 r. w warunkach samowoli budowlanej budynku gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 9,6 x 4,9 m oraz wysokości w kalenicy około 3,9 m, krytego dachem drewnianym dwuspadowym pokrytym blachodachówką - zlokalizowanego przy istniejącym budynku mieszkalnym na obszarze działki nr [...] obręb [...], położonej w granicach terenu portu [...] , na posesji przy ul. [...] w [...] .

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., na wniosek O L powołującej się na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. We wniosku o wznowienie skarżąca wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r., pomimo że jest spadkobiercą wskazanych jako strony postępowania, nieżyjących od 2014 r. rodziców - K i R M - i od 2015 r. właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano sporną inwestycję. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczące tej inwestycji były kierowane do nieżyjących rodziców skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że o decyzjach w sprawie rozbiórki została poinformowana przez męża (M L) w dniu 15 stycznia 2017 r. Wskazała jednocześnie, że M L nie powinien był zostać uznany za stronę postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017 r., działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., została wydana z naruszeniem prawa, odmawiając jednocześnie jej uchylenia ze względu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdził, że decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki adresowane były do zmarłych K i R M, co potwierdza, że wnioskodawczyni bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego.

Przeprowadzając postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ przypomniał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2011 r. ustalono, iż na terenie stanowiącej własność K M i R M działki nr [...] obręb [...] , położonej w granicach terenu portu [...] przy ul. [...] w [...] , M,L rozpoczął w maju 2011 r. wznoszenie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym. Roboty budowlane inwestor zrealizował, nie posiadając wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W toku kontroli ustalono, że kontrolowany obiekt jest trwale połączony z gruntem za pomocą fundamentu żelbetowego (o wym. 60 x 80 cm - ława fundamentowa schodkowa), o konstrukcji murowanej (z pustaków gazobetonowych o gr. 24 cm i wysokości ścian bocznych zewnętrznych - 2,5 m), posiadającym pokrycie dachowe o konstrukcji drewnianej z poddaszem nieużytkowym (dach dwuspadowy o wysokości 1,4 m pokryty blacho dachówką), o wymiarach w rzucie poziomym 9,6 x 4,9 m, (wysokość w kalenicy około 3,9 m). Do budynku nie doprowadzono instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz zasilania energetycznego, budynek był nieukończony - stan surowy zamknięty. W związku z powyższym, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przedmiotowym budynkiem gospodarczym oraz nałożył na inwestora M L obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Termin wykonania tego obowiązku organ określił na dzień 29 czerwca 2012 r. (postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. zmieniające ww. postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. w części dotyczącej terminu przedstawienia organowi określonych dokumentów). Wobec tego, że inwestor wymaganych dokumentów nie przedstawił, [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi M L rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała w niniejszej sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji w sprawie rozbiórki z dnia [...] sierpnia 2016 r. W ocenie organu, nie ma żadnych podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia niż dotychczasowe, tj. decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego przez M L w warunkach samowoli budowlanej. Organ uznał w szczególności, że brak było podstaw do ponownego wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni odnośnie do tego, że M L nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ stwierdził, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w sprawie, nie ulega bowiem wątpliwości, że pozostaje on inwestorem spornego obiektu, co zostało przez niego potwierdzone w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. W nawiązaniu do tego ustalenia organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) może być również kierowany do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję.

W wyniku rozpoznania wniosku O L o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję własną z dnia [...] października 2017 r. utrzymał w mocy, stwierdzając, że udział skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie spowodowałby wydania decyzji o innej treści, niż dotychczasowa. Zdaniem organu, udział O L we wznowionym postępowaniu nie powoduje zmiany adresata wydanej decyzji, albowiem z brzmienia art. 52 Prawa budowlanego wynika, że w pierwszej kolejności adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy powinien być inwestor. Legitymowanie się przez właściciela nieruchomości interesem prawnym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nie oznacza, że to on powinien być adresatem wydanego w tym postępowaniu nakazu rozbiórki. Krąg stron w takim postępowaniu wyznaczany jest bowiem na podstawie ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., co nie znosi konieczności nałożenia obowiązku rozbiórki właśnie na samowolnego. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie miały wiedzę, że M L nie jest właścicielem nieruchomości, na której dopuścił się samowoli budowlanej, co jednak nie powodowało braku możliwości uczynienia go adresatem obowiązku nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym ujawnienie się O L jako właścicielki działki, na której posadowiony jest budynek zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nie miało wpływu na treść decyzji wydanej w postępowaniu objętym żądaniem wznowienia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła O L, podnosząc w niej zarzut naruszenia:

1) art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że M L był stroną postępowania legalizacyjnego, pomimo braku legitymacji czynnej do występowania w sprawie jako strona,

2) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że M L uzyskał przymiot strony postępowania, pomimo braku wykazania, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na

3) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

4) art. 81 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w pominięciu przez organ II instancji faktu, iż okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., podczas gdy wobec nieprawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania skarżąca została pozbawiona możności wypowiedzenia się co do braku udzielenia M L - uznawanemu przez organ za inwestora, zgody uprawniającej go do dysponowania nieruchomością na cele budowane, zaś w toku wznowionego postępowania skarżąca wyraźnie oświadczyła, że ani ona, ani jej poprzednicy prawni nie udzielili M L przedmiotowej zgody, co powinno wiązać organ II instancji przy orzekaniu co do istoty sprawy wobec ustawowego charakteru oświadczenia w przedmiocie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

5) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie podlega wznowieniu oraz brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zatem zachodzi przesłanka do wznowienia przedmiotowego postępowania,

6) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i uznanie, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie podlega wznowieniu, podczas gdy wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, wyrażające się w braku posiadania przez M L - uznawanego przez organ za inwestora, uprawnienia dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

7) art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istotnie decyzji ostatecznej, podczas gdy skarżącej na żadnym etapie postępowania nie zapewniono możliwości podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do ochrony jej interesów i zalegalizowania samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że pominięcie jej w toku postępowania pozbawiło ją faktycznej możliwości podjęcia jakichkolwiek działań w celu ochrony swojego uzasadnionego interesu. Strona zakwestionowała stanowisko organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zagwarantowanie skarżącej udziału w postępowaniu umożliwiłoby stronie podjęcie działań zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej. Brak udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym doprowadził do wydania decyzji ostatecznej, która narusza jej prawa. Strona podkreśliła, że nigdy nie wyraziła zgody na działania podjęte przez M L i nie wyraża zgody na dokonywanie przez niego jakichkolwiek prac rozbiórkowych na terenie należącej do niej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga posiada usprawiedliwioną podstawę, niemniej nie wszystkie zarzuty w niej powołane zasługują na akceptację.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a.

Przedmiotem niniejszej skargi pozostaje decyzja administracyjna, w której rozstrzygnięciu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja ostateczna, która kończyła postępowanie podlegające wznowieniu, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należało odstąpić od jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. nakazującej rozbiórkę samowolnie budowlanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] . Podstawę prawną tak określonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 151 § 2 k.p.a., przyjmujący, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepis ten odwołuje się do treści art. 146 k.p.a., który stanowi, że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie stanowiące jedną z postaci, w jakich dochodzi do zakończenia postępowania w sprawie wznowienia nie jest wystarczające do uznania, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zasadnicze znaczenie przypisać bowiem należy temu, by rozstrzygnięcie o żądaniu strony, stanowiącym podanie o wznowienie, korespondowało z ustaleniami faktycznymi, które organ we wznowionym postępowaniu, po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., powinien przyjąć i procesowo ocenić. Kwestię tę wiążąco reguluje art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O ile nie nastręcza trudności ustalenie znaczenia sformułowania "postępowanie co do przyczyn wznowienia", o tyle wątpliwości może sprawiać określenie jaki zakres powinien przybrać obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu do tejże kwestii zauważa, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się zasadniczo dwie koncepcje rozumienia art. 149 § 2 k.p.a., które oddziaływują na zakres obowiązków przypisywanych organowi prowadzącemu postępowanie w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia.

Pierwsze stanowisko opiera się na uznaniu, że pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, iż rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, to nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. II OSK 281/13; wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1162/11). Powyższe decyduje o tym, że zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09 NSA wskazał jednoznacznie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy – decyzji merytorycznej. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Drugie stanowisko wskazuje natomiast na to, że istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia jaką konkretną treść decyzja antycypowana powinna obecnie przyjąć (por. T. Kiełkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Hanna Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, komentarz do art. 149, teza 8-9). Odnosząc się do przytoczonej wcześniej tezy wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 10 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 1700/12 wyraźnie zaznaczył, że nie można jej zaaprobować, albowiem w postępowaniu wznowieniowym nie bada się wydanej decyzji, ale ponownie rozpoznaje sprawę. Nie jest też celem postępowania wznowieniowego badanie, czy przesłanka wznowienia miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną, takiej praktyki nie uzasadnia bowiem żaden przepis regulujący instytucję wznowienia postepowania. Wniosek o braku przesłanki wymienionej w art. 146 § 2 k.p.a. (tożsamość rozstrzygnięcia) jest wyłącznie konsekwencją zestawienia wyników przeprowadzonego ponownie postępowania z rozstrzygnięciem decyzji dotychczasowej.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ten ostatni pogląd w pełni podziela, przyjmując, że ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy w sposób równoważny rozpoznaniu sprawy administracyjnej w trybie zwykłym. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku jest szczególnie istotne w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjnej organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę do co istoty (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r. sygn. II OSK 3365/14, ONSAiWSA 2017/6/101). Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów tej strony oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Tylko takie działanie organu zmierzać będzie bowiem do konwalidacji wad zaistniałych w zwykłym postępowaniu, gdyż umożliwiać będzie stronie, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, czynny w nim udział (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2111/12).

W świetle powyższych uwag, mając na uwadze znaczenie jakie powinno być nadawane treści art. 149 § 2 k.p.a., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zaaprobować stanowiska zajętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Wychodząc z trafnego ustalenia, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. nakazującą M L wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego, organ nadzoru budowlanego po wydaniu postanowienia wznawiającego postępowanie legalizacyjne i potwierdzeniu wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien był przeprowadzić postępowanie w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w zakresie, w jakim przewiduje to dyspozycja art. 48 ust. 1-5 Prawa budowlanego. Dopiero gdyby wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiały za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania w stosunku do sprawcy samowoli budowlanej innej decyzji niż dotychczasowa, dopuszczalne byłoby zastosowanie w sprawie normy art. 146 § 2 k.p.a. Tymczasem, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył w sposób wystarczający, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydana decyzja byłaby identyczna z decyzją dotychczasową, tj. po pierwsze, nakazywałaby dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego realizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a po drugie, tenże obowiązek nakładała na M L. Wzgląd na powyższą ocenę ma przede wszystkim uznanie przez Sąd, że organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji niedostatecznie wziął pod uwagę stanowisko skarżącej odnośnie do sposobu, w jaki ma zostać przywrócony stan zgodności z prawem zabudowy na działce nr [...], której jest właścicielem, co przekłada się na powstanie wątpliwości co do tego, kto powinien w kontrolowanej sprawie – opierając się na nowo przyjętych ustaleniach faktycznych – występować jako podmiot, którego działania organ zobowiązany jest poddać ocenie pod kątem stwierdzenia, czy umożliwiają one legalizację samowoli budowlanej, czy też należy rozstrzygnąć o jej likwidacji.

Niesporne pozostaje, że regulacja zamieszczona w przepisach art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane potwierdza, iż legalizacja samowolnie wykonanego obiektu budowlanego jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Jeżeli jego wola nie obejmuje wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożenia projektu budowlanego, wymaganych opinii, zgód i pozwoleń, a wreszcie uiszczenia opłaty legalizacyjnej zasadniczo organy nadzoru budowlanego nie mają jakichkolwiek narzędzi do tego, by przywrócenie stanu zgodności zabudowy działki z prawem nastąpiło w inny sposób aniżeli poprzez nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 48 ust. 1 ustawy). Rzecz jednak w tym, na co zwraca uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wskazana wyżej decyzja co do losów inwestycji powinna zostać podjęta przez osobę, której przepisy obowiązującego prawa przyznają uprawnienie do władania rzeczą (obiektem budowlanym). Kodeks cywilny w art. 48 statuuje zasadę superficies solo cedit, w świetle której wszystko to, co jest trwale z gruntem związane, stanowi jego część składową, a zatem dzieli jego los prawny. Uprawnienia właścicielskie obejmują zatem nie tylko sam grunt, ale i takie obiekty budowlane znajdujące się na gruncie, które są z tym gruntem trwale związane. Mając to na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc wznowione postępowanie, powinien był rozważyć stanowisko skarżącej sformułowane w podaniu o wznowienie postępowania i rozstrzygnąć, czy wcześniej przyjęte przez organy nadzoru budowlanego założenie nakładające wyłącznie na M L jako inwestora obowiązek legalizacji inwestycji, a w dalszej kolejności skierowanie do niego nakazu rozbiórki są uzasadnione chociażby w świetle informacji, że skarżąca sprzeciwia się jakimkolwiek działaniom rozbiórkowym inwestora względem należącego do niej prawnie obiektu budowlanego. Okoliczność tę organ powinien zweryfikować i rozważyć na nowo, gdyż istotą wznowionego postępowania po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jak już wcześnie zostało to wykazane, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. W ocenie Sądu, z uzasadnienia decyzji nie wynika, by Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w tym zakresie dokonał jakichkolwiek ustaleń, co prowadzi do naruszenia przez organ prowadzący postępowanie art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na to, że omawiany aspekt sprawy wymagał, po pierwsze, rozstrzygnięcia tego, czy skutek prawny niewykonania przez M L obowiązków określonych w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. mógł zostać rozciągnięty na skarżącą, która nie brała udziału w postępowaniu, w którym tenże akt został wydany. Jeżeli w świetle art. 146 § 2 k.p.a., odmowa uchylenia decyzji może być motywowana jedynie tym, że w postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, to we wznowionym postępowaniu organ nadzoru budowlanego zobowiązany był wykazać, że zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożone w ww. postanowieniu obowiązki skierował wyłącznie do M L. Kwestia ta tymczasem budzi wątpliwości Sądu, zważywszy, że wybór adresata postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, musi korespondować z posiadaniem przez niego uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że stosowanie narzędzia prawnego dającego możliwość legalizacji obiektu budowlanego musi stwarzać uprawnienie do podjęcia działań przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego również przez właściciela samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy był on równocześnie inwestorem. Uwzględnienie powyższego każe się z tego względu sprzeciwić stanowisku organu nadzoru budowlanego, który w sposób dorozumiany uznał, że dyspozycja art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków przez M L jako inwestora) może być we wznowionym postępowaniu przejęta jako podstawa faktyczna nowego rozstrzygnięcia i na tej podstawie może zostać skonstruowany wniosek, iż wyniku wznowienia postępowania mogłaby w sprawie zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Charakter przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczącej niebrania przez stronę udziału w postępowaniu i istota wymagania wskazanego w art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nakładały na organ zobowiązanie, by weryfikacja wydanego postanowienia obejmowała ustalenie, czy skarżąca przewidziane prawem uprawnienie do legalizacji spornego budynku gospodarczego chce realizować odrębnie od inwestora. W przypadku odpowiedzi twierdzącej wymusza to na organie prowadzącym wznowione postępowanie ponowne wydanie postanowienia i skierowanie go do pominiętego właściciela samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż zaniechanie takiego działania naruszy zasadę, iż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania co do "rozstrzygnięcia istoty sprawy". Ścisła łączność zachodząca pomiędzy treścią art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego a art. 48 ust. 1 ustawy nakazującym orzeczenie o rozbiórce uniemożliwia przyjęcie, by rozstrzygnięcie istoty sprawy we wznowionym postępowaniu mogło zostać ograniczone wyłącznie do ustalenia skutków niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków przez inwestora, jeżeli w postępowaniu legalizacyjnym pominięty został udział właściciela działki i znajdującego się na nim obiektu podlegającego rozbiórce. Należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie wymóg ścisłego respektowania prawa właściciela do podjęcia działań umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, czego wyrazem jest bycie adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, został zaakcentowany nawet w tych przypadkach, gdy postanowienie to zostało skierowane wyłącznie do jednego ze współwłaścicieli, co uniemożliwiało drugiemu współwłaścicielowi podjęcie własnych czynności w celu zalegalizowania inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1074/16). Rekapitulując powyższe uwagi, w ramach przeprowadzanego we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a, postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w celu umożliwienia właścicielowi nieruchomości legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdzona przesłanka wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wskazuje na to, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę.

Sąd na marginesie poczynionych wyjaśnień zauważa, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. zostało doręczone K M i R M jako właścicielom działki nr [...] (k. 7 akt administracyjnych), stąd skarżąca jako następca prawny zmarłych rodziców, która wstąpiła w ich miejsce na podstawie art. 30 § 4 k.p.a., jest formalnie związana skutkami jego doręczenia. W kontekście prowadzonych rozważań istotne jest jednakże to, że postanowienie to nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, przez co jego kontrola mogła się odbyć wyłącznie wraz z rozpoznaniem odwołania od decyzji (art. 142 k.p.a.). Wobec tego, że w dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. K M i R M nie żyli, a w ich miejsce nie wstąpiła skarżąca, jej uprawnienie do poddania kontroli wskazanego postanowienia, obejmujące wypowiedzenie się odnośnie do skierowania go wyłącznie do inwestora nie władającego spornym obiektem budowlanym, nie zostało w toku instancji zrealizowane. Determinowało to uznanie, że we wznowionym postępowaniu – jak zaznaczył we wcześniejszych uwagach Sąd – prawidłowość nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie mogła zostać oceniona bez uwzględnienia stanowiska skarżącej odnośnie do sposobu, w jaki ma zostać przywrócony stan zgodności z prawem nielegalnej zabudowy na działce nr [...], której pozostaje właścicielem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oparte na przesłance z art. 146 § 2 k.p.a. uznać trzeba zatem co najmniej za przedwczesne.

Drugi aspekt sprawy, który nie pozwalał Sądowi przyjąć za organem, że w sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), ma związek ze stwierdzeniem, iż kierunek interpretacji nadany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 52 Prawa budowlanego budzi zasadnicze zastrzeżenia. Przepis ten stanowi, że czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, na swój koszt jest obowiązany dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na tle powyższej regulacji w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością. Jeżeli inwestor nigdy nie posiadał tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej lub po dokonaniu samowoli budowlanej tenże tytuł utracił, to zgodnie z wynikającą z art. 52 ustawy – Prawo budowlane kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanej właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2018 r. sygn. II OSK 2446/17; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 577/11; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył, że art. 52 Prawa budowlanego dopuszcza nałożenie nakazu rozbiórki również na takiego inwestora, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Sąd trafności tejże zasady nie podważa, niemniej zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że możliwość taka może mieć miejsce jedynie wyjątkowo. Dotyczy ona sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę, a wręcz dąży do wykonania obowiązku rozbiórki przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. II OSK 2223/17; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 714/16). Tego rodzaju skonkretyzowany warunek był wyrażany dotąd w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2169/16) również na tle stosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Kierowanie w stosunku do inwestora nakazu rozbiórki w takiej sytuacji musi być tłumaczone koniecznością przeciwdziałania nieuzasadnionemu obciążeniu niedogodnościami procedury samego właściciela i narażenia go na koszty z tym związane. Zasadniczy warunek, jaki musi w tym przypadku wystąpić, jest jednakże związany z oceną wykonalności nakazu, co determinuje uznanie, że nakaz może zostać skierowany wyłącznie do inwestora, z pominięciem właściciela nieruchomości, jeżeli da się w sposób niewątpliwy ustalić, że ten ostatni wyraża zgodę na rozbiórkę i jest zainteresowany jej faktycznym przeprowadzeniem. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni z tego względu akceptuje zapatrywanie wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 września 2017 r. sygn. II OSK 123/16, zgodnie z którym posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji jest zasadniczym kryterium wyboru adresata wydawanego nakazu rozbiórki, stąd w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, jakie rodzi stanowisko właściciela nieruchomości względem czynności rozbiórkowym podmiot ten powinien być wskazany w decyzji bądź samodzielnie, bądź wraz z inwestorem jako osoba zobowiązana do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Wydaje się, że organ podniesioną wyżej kwestię poddał niewystarczającej analizie, albowiem nawet w orzeczeniu przywołanym przez organ w treści zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2116/15) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ocena dopuszczalności obciążenia inwestora nakazem rozbiórki powinna być rozważana przez pryzmat jej ewentualnej niewykonalności, a tej nie da się stwierdzić tylko wówczas, gdy to właściciel domagał się od inwestora – sprawcy samowoli budowlanej - poprzez zainicjowanie postępowania przed organami nadzoru budowlanego - usunięcia wszystkich jej skutków. Zauważona kwestia ma w sprawie o tyle kluczowe znaczenie, że z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało, że skarżąca sprzeciwia się "jakimkolwiek pracom rozbiórkowym na terenie należącej do niej nieruchomości", jakie miałby wykonać M L w oparciu o podważaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest podważyć również z tego powodu, iż w toku wznowionego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, jakie argumenty stały za uznaniem, że to M L powinien być uważany za jedynego i wyłącznego inwestora wykonanych robót. Należy przypomnieć, że pojęcie inwestora, jakim posługuje się ustawa – Prawo budowlane, nie jest ustawowo zdefiniowane. Pojęcie to zasadniczo należy odnosić do osoby, która dokonała inwestycji stanowiącej samowolnie wykonane roboty budowlane. Obejmować ono powinno zatem osobę, która zorganizowała prace budowlane, czy też poniosła ich koszt (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2067/16). Dokonanie nakładów na realizację inwestycji może obejmować również wkład w postaci udostępnienia działki pod budowę na niej obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. II OSK 462/16). Należy zauważyć, że w kontrolowanej sprawie, występując o wznowienie postępowania, skarżąca oświadczyła, że "[...] działania w zakresie budowy budynku gospodarczego w tamtym czasie podejmowane były przez rodziców skarżącej, a jej mąż jedynie wspierał teściów w toku realizacji inwestycji" (pismo z dnia 7 lutego 2017 r., s. 4), co rodzi podstawową wątpliwość, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w przeprowadzonym postępowaniu, posługując się kategoriami "inwestora" oraz "właściciela nieruchomości", w sposób odpowiedni powiązał je ze stronami tego postępowania, uwzględniając ich faktyczny udział w nielegalnej budowie budynku gospodarczego. Niepodważona przed organ okoliczność, iż skarżąca miała nie wiedzieć o realizowaniu inwestycji z pominięciem wymogu uzyskania pozwolenia na budowę nie sprzeciwia się uznaniu jej za inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego, jeżeli wykazane zostanie, że jej zmarli rodzice, w których miejsce wstąpiła jako ich następca prawny, powinni być traktowani jako inwestorzy, albowiem zgodzili się na prowadzenie na terenie działki nr [...] robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego i ponosili ich chociażby częściowy koszt.

Mając na uwadze powyższe, dostrzeżone w zaskarżonej decyzji wadliwości nie pozwalają Sądowi działającemu zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. zaaprobować wniosku, jaki sformułował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wydana w wyniku wznowienia decyzja byłaby identyczna z decyzją dotychczasową, tj. nakazywałaby M L wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego (art. 146 § 2 k.p.a.). W takim zakresie zarzuty skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione. Pozostałym zarzutom sformułowanym w skardze taka kwalifikacja nie mogła zostać nadana, albowiem status strony postępowania przyznany M L jako inwestorowi wynikał z jego udziału w realizacji spornych robót budowlanych, czego nie kwestionowali rodzice skarżącej w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2011 r. Warunkiem posiadania przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym nie jest posiadanie prawa do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, stąd sprawca samowoli budowlanej może być stroną czynności procesowych podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego i adresatem nakazu rozbiórki wyjątkowo także wówczas, gdy nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany. Powołane w skardze przepisy (art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) regulują przebieg postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wobec czego nie mogą podlegać zastosowaniu w postępowaniu legalizacyjnym, gdzie reakcja organu ma związek z naruszeniem warunku prowadzenia robót budowlanych wyłącznie po uzyskaniu zgody na ich podjęcie.

Przy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd sformułował swoją ocenę prawną uwzględniając, że w sprawie bezsprzecznie wystąpiła przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest natomiast podstaw, by zgodzić się ze skarżącą, iż w sprawie zaistniała również wadliwość określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazany przepis wymaga ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Okoliczność, iż M L był inwestorem, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany został sporny budynek była znana [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego już w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, czego konsekwencją był udział K M w kontroli robót budowlanych przeprowadzonej w dniu 8 lipca 2011 r., a w dalszej kolejności skierowanie zawiadomienia z dnia 9 września 2011 r. o wszczęciu postępowania do K M i R M jako właścicieli działki nr [...]. Na powyższe zwrócił uwagę również organ odwoławczy w treści swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z tego względu brak jest podstaw, by przyjąć, by przedstawiona w podaniu o wznowienie postępowania informacja wskazująca na rzeczywisty stan prawny nieruchomości mogła być traktowana w sprawie jako "nowa".

Rozpoznając ponownie sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zobowiązany będzie do ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego zastosowanie art. 48 ust. 1-5 ustawy – Prawo budowlane wobec stwierdzenia, że na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. [...] wybudowany został budynek gospodarczy bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Dokonane ustalenia powinny dawać podstawę do wskazania, czy inwestorem samowolnie wykonanych robót budowlanych był wyłącznie M L, czy też za inwestora we wznowionym postępowaniu należy uważać również skarżącą ze względu na udział w realizowanych pracach budowalnych jej rodziców, w których prawa wstąpiła. Powyższe będzie determinować kierunek dalszego postępowania, gdyż skarżącej zarówno wtedy, gdy zostanie uznana za inwestora, jak również, gdy jako właściciel nieruchomości będzie chciała doprowadzić do zalegalizowania spornego budynku, organ powinien umożliwić efektywne skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 48 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie na nią obowiązku, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wzgląd na fakt, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. organ wydał postanowienie nakładające na M L obowiązek przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację budynku i doręczył je rodzicom strony skarżącej pozwala skutkiem określonym w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wynikającym z wydania postanowienia, objąć również skarżącą, jeżeli ze złożonego przez nią oświadczenia wynikać będzie, że postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. nie kwestionuje i nie zamierza podjąć próby legalizacji inwestycji. Od skierowania do skarżącej postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, organ może odstąpić również w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien mieć na uwadze, że w przypadku niespełnienia przez skarżącą w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego, nakaz rozbiórki powinien być wykonalny, stąd nakładany obowiązek powinien być adresowany również do skarżącej jako właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany został sporny budynek, jeżeli ta sprzeciwia się jego rozbiórce przez inną osobę.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.