Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 157/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 oraz § 26 załącznika do uchwały Rady Miejskiej z 5 grudnia 2018 r. nr II/13/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą z dnia 5 grudnia 2018 r., nr II/13/18, działając na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.; dalej jako u.z.z.w.), ustaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, stanowiący załącznik do uchwały.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na postawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej jako u.s.g.), stwierdził nieważność § 3 ust. 3 oraz § 26 tego regulaminu, jako istotnie naruszających art. 8 ust. 1 u.z.z.w.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że normatywną podstawę do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowią przepisy art. 19 ust. 3 i 4 u.z.z.w. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; warunki przyłączania do sieci; warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji; warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Podkreślono, iż wyliczenie to ma charakter zamknięty, regulacja jest wyczerpująca, co oznacza, że wydając na jej podstawie regulamin rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w przepisie ustawy zagadnień. Zauważono, że wskazując zakres zagadnień do uregulowania ustawodawca posłużył się zwrotem "regulamin określa", co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w 19 ust. 5 u.z.z.w. oznaczają istotne naruszenie przepisu upoważniającego. Tymczasem Rada Miejska w § 3 ust. 3 regulaminu wskazała, że "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystanie z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne informuje odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty". Z kolei w § 26 regulaminu dopuszczono możliwość wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, wyłącznie w następujących przypadkach: 1) zaistnienie awarii i konieczność jej usunięcia; 2) wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci; 3) działanie siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług; 4) zagrożenie prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków. W związku z tym Wojewoda zauważył, iż po pierwsze w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. wskazano wyczerpująco w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne i brak w tym katalogu przesłanek wskazanych przez Radę w § 3 ust. 3 oraz § 26 regulaminu. Po drugie, celem regulaminu jest określenie "sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług" oraz "standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków". Jasno zatem z przepisów wynika, iż przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji, gdy dojdzie już do ograniczenia łub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. W ocenie Wojewody w omawianych zapisach regulaminu w sposób ewidentny wykroczono poza zakres delegacji ustawowej.

Ponadto organ nadzoru podniósł, iż zastrzeżenie w regulaminie, iż w określonych sytuacjach przedsiębiorstwo jest uprawnione do wstrzymania lub zaprzestania świadczenia usług sprawia, iż zachowaniom tego typu nie można już postawić zarzutu bezprawności (bo wynikać będą wprost z przepisu prawa). Brak możliwości wykazania bezprawności w działaniu przedsiębiorstwa wprost zaś przekłada się na zakres jego odpowiedzialności odszkodowawczej z art. 415 k.c., do której pociągnąć przecież można wyłącznie ten podmiot, któremu wykaże się właśnie bezprawność zachowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina, zarzucając:

1) naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu są sprzeczne z prawem, co miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na stwierdzenie przez organ nieważności przywołanych przepisów regulaminu,

2) naruszenie art. 19 ust. 3 i 5 pkt 8 u.z.z.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że:

a) regulamin określa prawa i obowiązki wyłącznie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, podczas gdy art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jednoznacznie odnosi się do materii regulaminowej jako praw i obowiązków takiego przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług,

b) regulacje zawarte w § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu nie mieszczą się w granicach normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., podczas gdy ustawodawca jednoznacznie wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien określać m.in. obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

c) regulacje zawarte w § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu wprowadzają w formie katalogu otwartego nieznane ustawie podstawy odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, podczas gdy wprowadzają one katalog przypadków ograniczenia dostaw wody lub odprowadzania ścieków w sytuacjach niezależnych tak od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców usług, a zatem zupełnie odmiennych od tych określonych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. (określającego przypadki odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego zawinione przez odbiorcę usług),

- co doprowadziło do uznania, iż § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu nie stanowią prawidłowej realizacji kompetencji przyznanej radzie gminy na mocy art. 19 ust. 3 u.z.z.w.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Gminy stanowisko Wojewody jest błędne, gdyż przepis art. 8 u.z.z.w. reguluje sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odcina dostawę wody, natomiast proponowane postanowienie regulaminu określa przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że odcięcie dostaw wody przez przedsiębiorstwo z przyczyn leżących po stronie odbiorcy usług, a wstrzymanie dostaw wody z przyczyn niezależnych zarówno od odbiorcy usług, jak i od przedsiębiorstwa (np. awaria, siła wyższa) to dwa zupełnie różne stany faktyczne i prawne. Kwestionowane postanowienia regulaminu odnoszą się co do zasady do zdarzeń, które dotyczą szerszego kręgu odbiorców niż określonego w art. 8 u.z.z.w. Odbiorcy ci, gdyby nie postanowienia regulaminu, w stosunkach z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w żaden sposób nie byliby informowani o zasadach wprowadzania ograniczeń dostaw wody w sytuacjach nadzwyczajnych. Tym samym, biorąc pod uwagę treść art. 8 u.z.z.w. uznać należy, że postanowienia § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu nie tylko nie naruszają tego przepisu (regulują odmienne przypadki i nie modyfikują ani nie wyłączają przypadków w tym przepisie wskazanych), ale również stanowią wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem regulamin powinien określać m.in. obszar praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w przypadku zaistnienia zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Dla skarżącej niezrozumiały jest zarzut Wojewody, jakoby postanowienia § 3 ust. 3 oraz § 26 regulaminu naruszały przepisy art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. z uwagi na fakt, że regulaminy uchwalane na podstawie tych przepisów określają prawa i obowiązki wyłącznie przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. W ocenie skarżącej art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jednoznacznie stanowi, że materią regulaminową są prawa i obowiązki nie tylko przedsiębiorstw, ale również odbiorców usług.

Ponadto zdaniem skarżącej istotnym jest tu również, iż w odniesieniu do projektu regulaminu, który został przesłany - stosownie do obowiązku wynikającego z przepisu art. 19 ust. 1 u.z.z.w. - do właściwego organu regulacyjnego, jakim w tym przypadku jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, organ ten nie wniósł w tym zakresie uwag, pozytywnie opiniując przesłany projekt. Bezsprzecznym jest bowiem, że - w przeciwieństwie do organu regulacyjnego - Wojewoda, jako organ nadzoru, jest organem administracji publicznej o właściwości ogólnej, a tym samym nie posiada szczegółowych kompetencji w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Inaczej jest natomiast w odniesieniu do organu regulacyjnego, który - jako organ wyspecjalizowany - powołany został do realizacji zadań m.in. w zakresie wodociągowo-kanalizacyjnym. Tym samym, w ocenie skarżącej niezrozumiałe są zarzuty Wojewody w odniesieniu do § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu w sytuacji, gdy wyspecjalizowany w tym zakresie organ nie dopatrzył się w całym regulaminie żadnych zastrzeżeń.

Jednocześnie podkreślono, że skarżąca w żaden sposób nie kwestionuje uprawnień Wojewody do nadzoru nad podjętym regulaminem, jednak gdy ustawodawca przyznaje wyspecjalizowanemu organowi administracji publicznej obowiązek zaopiniowania projektu regulaminu w zakresie zgodności z przepisami u.z.z.w. (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.), to rolą wojewody powinna być ocena zgodności podjętej uchwały z innymi, pozostałymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ewentualnie w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu nadzorczym wojewoda powinien odnieść się do faktu, iż nie zgadza się z wydaną przez organ regulacyjny pozytywną opinią. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 6 u.z.z.w. przekazując wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu, rada miejska zobowiązana jest również dołączyć do niej opinię organu regulacyjnego. Zdaniem skarżacej w niniejszym przypadku Wojewoda kwestionując stanowisko wyspecjalizowanego organu regulacyjnego w odniesieniu do projektu regulaminu, stwierdzając nieważność postanowień § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu bez odniesienia się do opinii tego organu, w sposób istotny i rażący naruszył przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. Uznanie bowiem, że Wojewoda, jako organ nadzoru, ma możliwość zignorowania w toku postępowania nadzorczego ustawowo wymaganej opinii organu regulacyjnego prowadziłoby o absurdalnego stwierdzenia, że opinia taka jest jedynie nic nie znaczącym wymogiem formalnym koniecznym do spełnienia w procedurze uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Takie stwierdzenie prowadziłoby z kolei do bezpodstawnego i niczym nieuzasadnionego podważania zasady racjonalności prawodawcy przy tworzeniu prawa, co byłoby natomiast sprzeczne z wywodzącą się z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wskazując, iż żaden zarzut podniesiony w skardze nie zasługuje na uwzględnienie, organ w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i jego uzasadnieniu. Ponadto nie zgodził się z wyrażonym w skardze stanowiskiem co do charakteru opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, powołując w tym zakresie uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która jest sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej u.s.g). Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej CBOSA). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2).

Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały lub zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność (zob. por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., IV SA/Po 24/17, CBOSA). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi w istocie o to samo o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], stwierdzające nieważność § 3 ust. 3 oraz § 26 Załącznika do uchwały Rady Miejskiej z dnia 5 grudnia 2018 r., nr II/13/18 w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy (dalej jako regulamin).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, CBOSA). Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Postanowienia regulaminu nie mogą również formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny.

Stosownie do § 3 ust. 3 regulaminu przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne uprawnione jest do wprowadzenia ograniczeń w sposobie korzystania z wody przez odbiorców usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą. Przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne informuje odbiorców usług o wprowadzonym ograniczeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Wedle zaś § 26 dopuszcza się wstrzymanie dostaw wody lub odprowadzania ścieków bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców usług, wyłącznie w następujących przypadkach:

1. zaistnienie awarii i konieczność jej usunięcia

2. wystąpienie bezpośredniego zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska związane z funkcjonowaniem sieci

3. działanie siły wyższej, które uniemożliwiło dalsze świadczenie usług

4. zagrożenie prawidłowego funkcjonowania elementów systemu kanalizacyjnego na skutek zrzutu ścieków.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu istotnie narusza art. 8 u.z.z.w. Wskazać trzeba, że art. 8 ust. 1 pkt 1-4 u.z.z.w. reguluje sytuacje, w których to przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne odcina dostawę wody z przyczyn leżących po stronie odbiorcy. § 26 regulaminu określa zaś przypadki wstrzymania dostaw wody lub odprowadzania ścieków wynikające z innych przyczyn a § 3 ust. 3 regulaminu wskazuje na ograniczenia w przypadku niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w szczególności suszą, czyli obejmują sytuacje niezależne od przedsiębiorstwa czy odbiorcy. Przepis art. 8 u.z.z.w. ma zatem inny zakres zastosowania i dlatego nie jest dla wskazanych zapisów regulaminu odpowiednim odniesieniem (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 14 marca 2019 r., II SA/PO 43/19, 21 marca 2019 r., II SA/Po 1146/18, CBOSA).

Należy podzielić jednak stanowisko Wojewody, że wprowadzone regulacje przekraczają delegacją ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Zawarty w § 26 regulaminu zapis "dopuszcza się wstrzymanie dostaw lub odprowadzania ścieków (..) wyłącznie w następujących przypadkach (...) oznacza stworzenie katalogu przypadków, w których regulamin dopuszcza wstrzymanie usług wodociągowo – kanalizacyjnych. Zdaniem Sądu art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. nie pozwala na uregulowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym regulaminie. Przepis art. 19 ust. 5 zd. 1 u.z.z.w. stanowi o "prawach i obowiązkach przedsiębiorstwa", jednak w punkcie 7 doprecyzowuje, że gdy chodzi o "ciągłość usług", to w regulaminie należy określić "sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednie parametry dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Zdaniem Sądu w cytowanym upoważnieniu ustawowym nie zawiera się kompetencja do określenia w regulaminie sytuacji, w których dopuszczalne jest wstrzymanie dostaw wody i odprowadzania ścieków tak jak to wskazano w § 26 regulaminu. Przedmiotem regulaminu ma być określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji określonej w art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w, tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, a nie określenie tego - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, CBOSA). Pozostawienie powyższych przepisów regulaminu prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że taki zapis regulaminu, by czynić zadość upoważnieniu z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. winien wskazywać ewentualnie sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa a występującymi, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie regulaminu (§ 22, 23). I tylko jako zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 26 regulaminu sformułowany został jednak inaczej, tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu i nadto nie został umiejscowiony w rozdziale 8, który reguluje materię z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 14 marca 2019 r., II SA/PO 43/19, 21 marca 2019 r., II SA/Po 1146/18, CBOSA).

Przepis § 3 ust. 3 regulaminu dopuszcza możliwość ograniczenia w sposobie korzystania z wody przez odbiorów usług w sytuacji niedoboru spowodowanego wyjątkowymi warunkami atmosferycznymi, w tym suszą i wskazuje, że w takiej sytuacji odbiorcy usług o wprowadzonym ograniczeniu zostaną poinformowani w sposób zwyczajowo przyjęty. Treść tego przepisu również nie uzasadnia wniosku, że intencją prawodawcy lokalnego było jedynie uregulowanie kwestii powiadomienia. Należy podnieść, że § 3 ust. 3 regulaminu został umieszczony w rozdziale 2 odpowiadającym materii z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Jego brzmienie wskazuje, że ograniczenie w sposobie korzystania z wody z powodu wyjątkowych warunków atmosferycznych w tym suszy leży jedynie w gestii przedsiębiorstwa. Bez określenia, że nie dotyczy to sytuacji, w którym uprawnione są inne organy, np. Rada Ministrów do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej (art. 5 ustawy z o klęsce żywiołowej), czy wojewoda do wprowadzenia ograniczeń z korzystania z wody (art. 31 ust. 5 Prawo wodne) bądź doprecyzowania po podjęciu jakich działań przez właściwe organy można uznać, że zachodzi sytuacja w nim opisana. Przepis ten nie tylko narusza treść art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ale i właściwość organów (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 14 marca 2019 r., II SA/PO 43/19, 21 marca 2019 r., II SA/Po 1146/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że ustawodawca nie przewidział w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązków odbiorców wody, związanych z takimi nadzwyczajnymi sytuacjami, jak długotrwała susza na obszarze gminy. Akty porządkowe, oparte na generalnym upoważnieniu, będą wydawane w przypadku wystąpienia tych klęsk, przeciwdziałanie którym nie zostało wyczerpująco uregulowane w porządku prawnym i nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, CBOSA). Należy także podnieść, że warunki wprowadzania ograniczeń w przypadku niedoborów mogą być wskazane w zezwoleniach (art. 18 ust. 6 u.z.z.w.), a także w umowach (art. 6 ust. 3 pkt 1, 3 u.z.z.w.). Nie może budzić również wątpliwości, że Wojewoda jako organ nadzoru nie jest związany opinią organu regulacyjnego (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.). Wskazana opinia nie przesądza o zgodności uchwały z prawem.

Zdaniem Sądu regulacja zawarta w § 3 ust. 3 i § 26 regulaminu wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia rozstrzygnięcie nadzorcze. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

#

2