Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1092/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 roku sprawy ze skargi U. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływana także jako: "ustawa") zatwierdzono J. i E. małżonkom C. projekt budowlany zamienny dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. A 15 (działka o nr ewid. 234/1) oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z tą inwestycją, jak również nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że przedmiotowe postępowanie miało na celu ustalenie tego, czy projekt budowlany zamienny przedłożony przez J. i E. małżonków C. spełnia kryteria umożliwiające jego akceptację, a tym samym ma przesądzić o tym, czy sporna inwestycja będzie mogła być kontynuowana w oparciu o projekt budowlany zamienny, a następnie oddana do użytkowania.

Organ II instancji podkreślił, iż w toku postępowania zostało ostatecznie przesądzone, że w omawianej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę, które związane było ze zmianą wysokości budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, w efekcie czego doszło do nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia kryteria określone w art. 34 i art. 35 ustawy – Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a nadto jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...], nr [...].

Odnośnie zarzutów zawartych w odwołaniu złożonym przez U. K. organ odwoławczy wyjaśnił, że odstępstwo istotne, jakie wprowadzono podczas realizacji spornej inwestycji związane było ze zmianą wysokości rozbudowywanego budynku mieszkalnego, co oznaczało, że jedynie ten zakres inwestycji uległ zmianie, wobec czego organy nadzoru budowlanego rozstrzygając w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego winny były jedynie ustalić, czy przedłożony projekt budowlany zamienny w zakresie wprowadzonych w nim zmian od projektu pierwotnego odpowiada przepisom, o których mowa w art. 34 i 35 ustawy – Prawo budowlane. Strona nie może zatem kwestionować tych założeń projektowych, które wynikają z zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu pierwotnego, jeżeli w tym zakresie nie doszło do istotnych odstępstw. Inwestor bowiem decyzją o zatwierdzeniu projektu pierwotnego i udzieleniu pozwolenia na budowę uzyskał prawo do usytuowania obiektu budowlanego w takiej, a nie innej odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią.

W kwestii oceny prawidłowości budowy przedmiotowego budynku w odniesieniu do budynku U. K., względem którego prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie ustalenia legalności jego wzniesienia, organ II instancji podkreśli, że dopóki obiekt ten nie zostanie zalegalizowany nie można traktować go jako obiektu istniejącego w sensie prawnym, lecz jedynie w sensie fizycznym. Dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie oceny legalności ww. budynku będzie możliwe ustalenie jego rzeczywistej funkcji.

Organ odwoławczy podkreślił również, że decyzja Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego przewidywała rozbiórkę części istniejącego budynku gospodarczego stanowiącego własność J. i E. małżonków C.. Natomiast w odniesieniu do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 234/1, stanowiącego własność małżonków C., prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia legalności jego wykonania.

Z kolei w odniesieniu do otworów okiennych, znajdujących się w pierwotnym budynku mieszkalnym małżonków C., przeprowadzone było odrębne postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji z dnia [...], nr [...], którą nakazano J. C. oraz E. C. zamurowanie cegłą pełną lub luksferami otworów okiennych w części istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w miejscowości B. przy ul. A 15, w ilości 5 szt., w elewacji północnej, w terminie do dnia 30 października 2010r.. Powyższy akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], w części merytorycznej oraz został uchylony w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku, a organ II instancji określił nowy termin jego wykonania do dnia 31 marca 2011r..

Organ odwoławczy stwierdził także, że rozwiązanie odprowadzania wód opadowych przyjęte w projekcie budowlanym zamiennym nie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Zarzut odnoszący się do tej części inwestycji został sformułowany w sposób bardzo lakoniczny, wobec czego nie sposób ustalić, co tak naprawdę jest kwestionowane w powyższym zakresie.

Wyjaśniono także, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów art. 51 ustawy – Prawo budowlane, a nie art. 48 tejże ustawy i tym samym niemożliwe było zastosowanie wobec inwestorów regulacji, o której mowa w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. nałożenia opłaty legalizacyjnej.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła U. K. zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 K.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 , art. 35 i art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano dopuszczalność lokalizacji spornego obiektu w odległości 0,8m od granicy z działką skarżącej. W ocenie skarżącej projekt budowlany zamienny nie uwzględnia w ogóle faktu, że w trakcie inwestycji dokonano odstępstwa od decyzji o warunkach zabudowy, a także pierwotnego projektu budowlanego, polegającego na zmianie lokalizacji rozbudowy w stosunku do granicy działki, przy której jest realizowana. Nie można zatem uznać, że złożony przez J. i E. małżonków C. projekt budowlany zamienny uwzględnienia zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W związku z tym rzeczywiste usytuowanie spornej rozbudowy rażąco narusza normę § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając tym samym normę art. 34 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej zatwierdzony projekt zamienny jest wadliwy również w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, co jest wynikiem nie ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Z projektu architektoniczno – budowlanego wynika, że pokrycie dachu jest niepalne, a tym samym nie ma konieczności wykonywania jakichkolwiek robót, które zabezpieczyłoby budynek mieszkalny skarżącej, usytuowany w odległości 0,8m od realizowanej inwestycji, od ryzyka rozprzestrzenienia ognia. Projekt nie uwzględnia jednakże wysuniętego na 58cm okapu, z podbitką drewnianą i orynnowaniem PCV o szerokości ponad 20cm, które niepalne już nie są. Ewentualne zatwierdzenie analizowanego projektu zamiennego przez rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń pożarowych jest zatem wadliwe, bo nie uwzględnia wprowadzonych faktycznie w toku inwestycji zmian, a tym samym opiniuje sytuację niezgodną z rzeczywistością. Brak tym samym podstaw do uznania zgodności projektu pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej.

W ocenie skarżącej konsekwencją nie uwzględnienia zmienionej lokalizacji rozbudowy, jest również fakt, że nie przewidziano ochrony przed śniegiem zsuwającym się z połaci dachowych. Przy tak małej odległości między budynkiem skarżącej, a dokonywaną rozbudową, śnieg zsuwający się z dachu budynku małżonków C. (dwuspadowego, ze spadkiem również w kierunku nieruchomości skarżącej) zalega między budynkami, powodując zawilgocenie i tym samym niszczenie budynku skarżącej.

Skarżąca wskazała również, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych z dnia 1 września 2011r., bez potwierdzenia jej aktualności, zgodnie z normą art. 8 § 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], nr [...], a także o przyznanie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzut błędnego ustalenia odległości budynku, w stosunku do którego toczy się przedmiotowe postępowanie, od budynku skarżącej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca błędnie określa wzajemną odległość między budynkami, bowiem bezpodstawnie utożsamia ją z odległością jaka występuje pomiędzy okapem znajdującym się na rozbudowywanym budynku mieszkalnym a należącym do skarżącej budynkiem gospodarczym, który nie został zrealizowany w granicy działek lecz częściowo na nieruchomości małżonków C..

Organ II instancji wyjaśnił także, że nie doszło do naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem w przedmiotowej sprawie powyższym przepis ma co prawda zastosowanie, ale w brzmieniu z daty wydania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie zatem do tego przepisu w ówczesnym brzmieniu okapy i gzymsy nie mogły pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,8m. Wykonanie zatem okapu wysuniętego na długość 0,58m nie stanowiło naruszenia ww. przepisu.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie przewidują konieczności montowania na dachu urządzeń, które miałyby służyć właściwemu rozprowadzaniu zalegającego śniegu na dachu. Natomiast odprowadzenie wody opadowej z dachu zgodne jest z przepisami techniczno – budowlanymi. Z kolei przykrycie dachu oraz jego konstrukcja spełnia wymogi w zakresie odporności pożarowej.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2014r. skarżąca podniosła, że o ile do zakresu inwestycji zrealizowanej zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym zastosowanie znajdują przepisy ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to już w odniesieniu do zakresu zrealizowanego z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę należy stosować przepisy obowiązujące w dacie legalizacji. Ponadto skarżąca podniosła także, że wskazane w projekcie budowlanym zamiennym odległości spornego budynku od granicy nieruchomości są odmienne zarówno od ustaleń organu, jak również od wynikających z pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zakwestionowała również stanowisko organu w zakresie spełnienia wymogów dotyczących ochrony przeciwpożarowej.

Pismem procesowym z dnia 5 lutego 2014r. uczestnicy postępowania J. i E. małżonkowie C. wnieśli zastrzeżenia do oświadczeń i twierdzeń skarżącej, wyjaśniając, że to właśnie budynek gospodarczy należący do skarżącej został wybudowany w ramach samowoli budowlanej w odległości od istniejącego już budynku, rozbudowywanego w ramach niniejszego postępowania. Poza tym skoro budynek ten podlegał jedynie rozbudowie, to oznacza, że nie mogło dojść do jakiejkolwiek zmiany jego usytuowania. Natomiast zmiana odległości ww. budynków od granicy nieruchomości wynika ze zmiany przebiegu tej granicy, czego skarżąca nie zakwestionowała.

Skarżąca i uczestniczka postępowania (inwestor) J. C. podczas rozprawy sądowej w dniu 19 lutego 2014r. zgodnie przyznały iż odstępstwo od pierwotnego projektu budowlanego polegało wyłącznie na podwyższeniu kalenicy rozbudowywanego budynku, a część dachu tegoż budynku od strony nieruchomości skarżącej była tak samo ukształtowana w pierwotnym projekcie budowlanym, co w projekcie zamiennym. Strony przyznały także, że granica pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami jest sporna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując rekapitulacji stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, iż zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu nadzory budowlanego stopnia powiatowego, którą – na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane – zatwierdzono projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku mieszkalnego oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z tą inwestycją, jak również nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanego obiektu. Wdrażając postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane organy stwierdziły, że inwestorzy odstąpili w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, a odstępstwo dotyczyło przewyższenia kalenicy rozbudowanego budynku ponad wysokość wynikającą z zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku prowadzonego postępowania uznano nadto, że projekt zamienny odpowiada wymogom Prawa budowlanego. Sporządzony został on przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a dokumentacja techniczno – budowlana nie narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dokonując analizy działań organów administracji w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wskazać, iż z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wynika, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego właściwy organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego w zakresie wprowadzonych zmian. Decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 ustawy) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie m. in. do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznacza, że projekt ten, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu (art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 3 i w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Należy podkreślić, że w omawianym trybie organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalić czy wykonany dotychczas obiekt budowlany jest zgodny z prawem, a jeżeli ustalą, że nie jest zgodny, a stwierdzone odstępstwa mają istotny charakter, to organ winien nałożyć na inwestora, właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, których wykonanie doprowadzi ów obiekt budowlany do zgodności z prawem. Wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ustawodawca wprost nie wyjaśnia, co projekt zamienny winien zawierać. Z powyższego uregulowania wynika jednak, iż winien on uwzględniać już wykonane roboty budowlane, a więc w tym zakresie winien odpowiadać pojęciu inwentaryzacji. Ponadto z funkcji powyższej regulacji, polegającej na doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wynika, że projekt zamienny powinien zawierać przedstawienie robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Ponadto projekt zamienny winien odpowiadać projektowi budowlanemu – odpowiednio do zakresu zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine). Z tego ostatnio wynika, że to w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego, zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 747/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości zatwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego projektu zamiennego. Szczegółowa analiza powyższych okoliczności jednoznacznie wskazuje, iż jedynym odstępstwem od zatwierdzonego pierwotnego projektu budowlanego, jakiego dopuścili się inwestorzy, było podwyższenie kalenicy rozbudowanego budynku mieszkalnego ponad wysokość określoną w zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz w decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla owej rozbudowy (decyzja Wójta Gminy B. nr [...], z dnia [...], zmieniona decyzją tegoż organu nr [...], z dnia [...]). Wniosek taki wypływa m.in. z analizy dokumentacji stanowiącej pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] nr [...], z dnia [...], oraz z dokumentacji stanowiącej projekt zamienny, oceniany w toku niniejszego postępowania. Również do wniosku tego prowadzi analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pochodzących z okresu ujawnienia istotnych odstępstw w przedmiotowym obiekcie i prowadzenia przez organy postępowania legalizacyjnego. Wreszcie wniosek ten potwierdziła sama skarżąca przyznając przed Sądem, iż wyłącznym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego było przewyższenie kalenicy rozbudowywanego budynku. Powyższe oświadczenie skarżącej bez wątpienia koresponduje z innymi okolicznościami tej sprawy, choć należy przypomnieć, że jeszcze w skardze podnoszono, że istotne odstępstwo dotyczy także nadmiernego zbliżenia wykonanej rozbudowy do granicy jej działki. Powyższa konstatacja o rzeczywistych rozmiarach istotnych odstępstw ma dla oceny legalności działań organów w niniejszej sprawie kapitalne znaczenie bowiem wskazuje na niezbędny zakres projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine).

Skoro odstępstwo dotyczyło wyłącznie podwyższenia kalenicy, to jedynie ów element architektoniczny winien różnicować pierwotny projekt budowlany i projekt zamienny. Analiza porównawcza obu projektów potwierdza prawidłowość tego wniosku. Ponadto – zgodnie z tym co zostało już powiedziane – projekt zamienny przed zatwierdzeniem powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu. Również w tym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu bowiem inwestorzy legitymują się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...], nr [...], dopuszczającą budowę obiektu budowlanego na ich działce do aktualnie istniejącej wysokości.

Nie ulega wątpliwości, iż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji; pierwotny i zamienny. Skoro więc projekt budowlany powinien – zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 omawianej ustawy – zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie, a także odpowiedni projekt architektoniczno – budowlany, to taki też winien być zakres projektu zamiennego. Skoro jednak zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych, to nie ma zasadniczych przeszkód, by nie mógł on wykorzystać wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna, w tym projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego. Projekt budowlany, jako akt techniczny a nie prawny, zachowuje bowiem swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonywana budowa. Nie ma więc przeszkód, by w zakresie w jakim ów projekt budowlany nie uległ zmianie, projekt budowlany zamienny wykorzystywał ten dokument, ewentualnie po dokonaniu koniecznych poprawek czy uaktualnień (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2011r., w sprawie sygn. akt II OSK 1386/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko wywiera przemożny wpływ na ocenę zarzutów podnoszonych w skardze. Projekt budowlany zamienny aczkolwiek odnosi się do całości inwestycji i jest jedynym jej projektem budowlanym, to jednak podlega on kontroli organu nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym uregulowanym w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 omawianej ustawy, wyłącznie w zakresie wprowadzonych zmian, a więc w tej części, która różni go od pierwotnie zatwierdzonego projektu. Skoro decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany (art. 51 ust. 4 ustawy) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, to w takim też zakresie winna koncentrować się aktywność organu przy gromadzeniu i ocenie okoliczności sprawy. Tak więc nie jest dopuszczalne w toku powyższego postępowania legalizacyjnego kwestionowanie pierwotnego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę w takim zakresie, w jakim inwestycja zrealizowana została w zgodzie z zatwierdzonym projektem i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości jaki był zakres odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, a zatem jedynie w odniesieniu do kwestii wysokości rozbudowywanego budynku możliwe było formułowanie zarzutów mających prawną doniosłość w niniejszym postępowaniu. Tym samym kwestie: projektu zagospodarowania terenu, w tym zbliżenia realizowanej rozbudowy do granicy z działką sąsiednią i związane z tym zagadnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego czy zalegania śniegu pomiędzy rozbudowywanym budynkiem a budynkiem znajdującym się na działce skarżącej, nie mogły być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie. Kwestie te były przedmiotem oceny organów administracji podczas zatwierdzania pierwotnego projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę (decyzja Wojewody [...] na [...], z dnia [...]), a także kontroli tutejszego Sądu przy rozpoznawaniu skargi na powyższą decyzję i nie doczekały się uwzględnienia (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 75/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podnoszenie owych kwestii w toku nadzwyczajnych postępowań także nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2010r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 301/10, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2008r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2247/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza stawianych w skardze zarzutów w istocie prowadziłaby do kolejnego weryfikowania udzielonego pozwolenia na rozbudowę, które – w takim zakresie, w jakim nie nastąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego – korzysta z powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej.

Powyższe uwagi rozciągają się na zagadnienie braku możliwości analizowania w ramach postępowania legalizacyjnego zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych, które pozostają w zgodzie z zatwierdzonym pierwotnym projektem budowlanym ale jednocześnie sprzeczne są z prawem obowiązującym w dacie zatwierdzania projektu zamiennego. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane roboty budowlane wykonane zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i w zgodzie w projektem budowlanym, jako pozostające poza zakresem dokonanych odstępstw, nie powinny być przedmiotem powtórnej oceny z punktu widzenia ich legalności. Tym samym zmiany przepisów prawa budowlanego mające miejsce pomiędzy datą zatwierdzenia pierwotnego projekty budowlanego i projektu zamiennego nie mogą wpływać na prawną ocenę legalnie wykonanych robót. Oczywiście zmiany prawa budowlanego będą miały znaczenie dla oceny robót objętych zakresem dokonanych odstępstw, a więc w tym właśnie zakresie winny być uwzględnione przy badaniu zgodności z prawem przedłożonego projektu zamiennego.

Jeszcze jednak kwestia wymaga przybliżenia. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują na prawidłowość konkluzji organów o zakresie istotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego. Zresztą skarżąca zakres ten także przyznała przed Sądem. W skardze podnoszono jednak, iż istotne odstępstwo obejmuje również nadmierne zbliżenie rozbudowanego obiektu do granicy działki skarżącej. W tym zakresie skarżąca wskazywała na przekroczenie przez inwestycje o kilka centymetrów odległości od granicy z jej działką, wynikającej z decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Mając na uwadze z jednej strony, że organ administracji odpowiadając na zarzuty skarżącej przedstawiał wyliczenia wskazujące na zachowanie przez inwestorów odległości od granicy ustalonej w powyższej decyzji, a z drugiej strony uwzględniając istnienie sporu sąsiedzkiego co do przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami inwestorów i skarżącej, należało uznać, iż wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granicy i tak nie pozwalałyby postawić inwestorom zarzutu istotnego naruszenia warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

W związku z tym na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.

a.bł.