Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 937/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 76 poz 693
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o uposażeniu żołnierzy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1264/05 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 14 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organy I i II instancji, stosownie do treści art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) poprawnie zastosowały do niniejszej sprawy przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Stosownie do art. 39 cyt. ustawy zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym art. 40 ustawy stanowi, że w sprawach ustalenia WZiZT orzeka się w drodze decyzji, na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie WZiZT jest wstępnym etapem na drodze realizacji inwestycji, mającym na celu przesądzenie czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący A. S. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...] i [...] w m. T. dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw z dystrybucją gazu LPG wraz z infrastrukturą i przyłączami natomiast organ I instancji odmówił ustalenia WZiZT dla przedmiotowej inwestycji, zaś organ II instancji utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organy uznały, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętego uchwałą Rady Gminy T. nr [...], ponieważ działki objęte wnioskiem znajdują się na terenach oznaczonych symbolem 1 UM, które - zgodnie z podstawowymi ustaleniami planu - przeznaczone są pod koncentrację usług oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przy dopuszczalnej zabudowie zagrodowej, nieuciążliwym rzemiośle, zieleni urządzonej i urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacji. W zasadach zagospodarowania w/w terenu znajduje się zapis ograniczający funkcje rzemieślniczo-produkcyjne do obiektów, które są zaliczane do obiektów niemogących pogorszyć stanu środowiska i szczególnie szkodliwych.

Podstawowa kwestia sporna, dotyczy wykładni ustaleń określonych w § 19 cyt. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. T., dopuszczających na terenie oznaczonym symbolem 1 UM realizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji. Zdaniem organów, odwołujących się do opinii sporządzonej [...] przez mgr inż. arch. A. M., która brała udział w tworzeniu przedmiotowego planu, użyte w planie sformułowanie urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji zostało użyte w znaczeniu "dojścia, dojazdy, miejsca postojowe" i nie obejmuje stacji paliw. Odmienne stanowisko zaprezentował A. S. uznając, że wnioskowane przez niego zamierzenie jest zgodne z przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ dopuszczenie w nim możliwości lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji obejmuje również budowę na tym terenie wnioskowanej stacji paliw.

Dokonując interpretacji wyrażenia urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, a dokładniej urządzenia infrastruktury komunikacji Sąd stwierdził, że w cyt. planie zagospodarowania przestrzennego Gm. T. brak definicji legalnej tego wyrażenia. Jakkolwiek poszczególne elementy tego zwrotu na gruncie języka polskiego wydają się zrozumiałe, to jednak w całości tworzą zwrot nieostry i wieloznaczny. Interpretacja wyrażenia urządzenia infrastruktury komunikacji dokonywana w oderwaniu od innych ustaleń nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, o jakie urządzenia i instytucje niezbędne do należytego funkcjonowania komunikacji - tj. ruchu polegającego na utrzymaniu łączności między odległymi od siebie miejscami, odbywającym się środkami lokomocji na drogach lądowych, wodnych i szlakach powietrznych - chodzi. Tym niemniej, ponieważ w przedmiotowym planie znajduje się również wyrażenie obsługa ruchu drogowego (odnoszące się do obszaru oznaczonego symbolem KU i obejmujące stacje paliw), należy przyjąć, że stosownie do dyrektywy interpretacyjnej zakazującej stosowania interpretacji synonimicznej w odniesieniu do różnych zwrotów zakres i znaczenie interpretowanego wyrażenia nie obejmuje stacji paliw.

Trudności w ustaleniu zakresu i znaczenia interpretowanego wyrażenia uzasadniają odwołanie się do dyrektyw wykładni pozajęzykowej, tj. uwzględnienie pozostałych ustaleń przedmiotowego planu Gm. T., odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 1 UM. Ustalenia te stanowią bowiem funkcjonalną całość, pozwalającą określić sposób zagospodarowania terenu w zakresie funkcji podstawowych, jak uzupełniających i dopuszczalnych. Należy wskazać, że w doktrynie (E. Smoktunowicz, W. Jakimowicz,) a także w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 30.10. 2002 r., I SA/Ka 1607/01, POP 2003 z. 3, poz. 7) wskazuje się na dopuszczalność równoległego stosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej w stosunku do wykładni językowej.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że w przedmiotowym planie na obszarze oznaczonym symbolem 1 UM, którego podstawową funkcją są usługi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w ustaleniach dotyczących zasad zagospodarowania terenu wyraźnie i jednoznacznie została wykluczona możliwość lokowania "obiektów mogących pogorszyć stan środowiska i szczególnie szkodliwych". Co prawda powyższe ograniczenie zostało odniesione wprost do obiektów rzemieślniczo-produkcyjnych, to jednak uwzględniając fakt, że - stosownie do § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) - instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, z wyjątkiem stacji paliw na gaz płynny, stanowią inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko i przez to oddziaływanie należy rozumieć pogorszenie stanu środowiska, można przyjąć, że na terenie o symbolu 1 UM, na którym znajdują się dz. nr [...] i dz. nr [...] nie wolno lokować również stacji paliw, bowiem należą one do obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez pogorszenie jego stanu. Nawet, jeśli w cyt. planie nie wykluczono expresis verbis lokalizacji stacji paliw na terenie o symbolu 1 UM to za takim ograniczeniem przemawia to, że stacje paliw nie mogą być zaliczone do obiektów nie mogących pogorszyć stanu środowiska i szczególnie szkodliwych. W przeciwnym razie cyt. plan, przynajmniej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 UM, który ze względu na jego podstawą funkcję powinien być chroniony przed obiektami mogącymi pogorszyć stan środowiska - nie stanowiłby spójnej i koherentnej całości. W takiej sytuacji reguły wykładni pozajęzykowej uprawniają do wyłączenia z zakresu wyrażenia "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji", które na mocy MPZP gm. T. - są dopuszczalne do lokowania na obszarze o symbolu 1 UM - stacji paliw.

Zwrócono uwagę na powołaną przez organy I i II instancji wykładnię spornego wyrażenia "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji" dokonaną przez mgr inż. arch. A. M.a w opinii z [...] A. M., która uczestniczyła w przygotowaniu miejscowego planu Gm. T., wskazuje, że przewidziano w nim lokalizację stacji paliw na terenach oznaczonych symbolem KU - obsługa ruchu drogowego. Nadto mgr inż. arch. A. M., dekodując wyrażenie dopuszczające realizację na terenie o symboli 1 UM urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, uściśliła, że "urządzenia te powinny stanowić elementy obsługi użytkowania podstawowego (mieszkalnictwa i usług), a więc mogłyby być to dojścia, dojazdy i miejsca postojowe". Ponieważ osoba biorąca udział w sporządzaniu projektu MPZP Gm. T. posiada wiedzę na temat znaczenia i zakresu użytych w planie sformułowań należy stwierdzić, że stanowi to dodatkowy argument za przyjęciem, iż zasadne było uznanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie, iż dopuszczenie do lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji' na terenie oznaczonym symbolem 1UM nie obejmuje możliwości lokowania na nim stacji paliw. Skoro więc zamierzona inwestycja nie mieści się w pojęciu urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, które dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to w konsekwencji, stosownie do art. 40 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było ustalić WZiZT dla wnioskowanej przez A. S. inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, że przedmiotowy obszar przeznaczony jest pod koncentrację usług, a "stacja paliw jest usługą" oraz, że w zasadach zagospodarowania w/w terenu dopuszcza się lokalizację usług komercyjnych i usług publicznych należy stwierdzić, że obszar o symbolu 1 UM, na którym skarżący chce lokować stację paliw oprócz koncentracji usług obejmuje również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a koncentracja usług na tym terenie, zgodnie z treścią ustaleń uzupełniających i dopuszczalnych, jest ograniczona w sposób nie dopuszczający do lokowania inwestycji, co do których nie można wykluczyć, że nie pogorszą stanu środowiska i nie są szczególnie uciążliwe. Co do zarzutu, że mgr inż. arch. A. M. "nie jest urbanistą ani autorem planu, a wyłącznie osobą biorącą udział w opracowaniu projektu planu" oraz, że "niedopuszczalne jest aby organy administracji publicznej, interpretując miejscowy plan opierały się na jakiejkolwiek opinii" należy podnieść, że przedmiotowa opinia miała charakter pomocniczy, a dokonane w niej ustalenia były zgodne z treścią planu ustaloną przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu, że mgr inż. arch. A. M. "brała udział w opracowaniu przedmiotowego planu" należy uznać, że jest on niezrozumiały, ponieważ wiedza pochodząca od osoby uczestniczącej w procesie tworzenia planu może mieć istotne znaczenie dla poprawnego dekodowania znaczenia i zakresu interpretowanego wyrażenia.

Skargą kasacyjną z [...]. zaskarżono powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętego uchwałą Rady Gminy T. nr [...] nie przewidują na terenach oznaczonych symbolem 1 UM budowy stacji paliw;

2) przepisów postępowania, tj. art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu co do wykładni prawa oraz uznania za dowód w sprawie opinii arch. A. M., który nie mógł być w takie postaci uznany za dowód.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm "przypisanych".

W uzasadnieniu podniesiono, że meritum toczącego się sporu sprowadza się do wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., a konkretnie ustaleń określonych w § 19. Dopuszczają one na terenach oznaczonych symbolem 1 UM, na których znajdują się działki oznaczone numerami [...] i [...], na których to realizowana miała być wnioskowana przez skarżącego inwestycja, realizację min. urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, jako terenu przeznaczonego głównie pod koncentrację usług oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd wskazał, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowy zwrot jest nieostry i wieloznaczny, zatem jego interpretacja nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, o jakie urządzenia i instytucje niezbędne do należytego funkcjonowania komunikacji chodzi. To też, w ocenie Sądu, zadecydowało o odejściu od wykładni językowej, a oparciu się na wykładni systemowej w/w planu zagospodarowania przestrzennego, która to doprowadziła do zgoła odmiennych wniosków niż wynikające z wykładni. Sąd więc a priori uznał, że nieostre sformułowanie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zawężenia, zamiast przyjęcia jego pojemniejszego rozumienia, wynikającej ze sformułowania uchwały.

Nie sposób w tej sytuacji zgodzić się z wnioskami, do jakich doszedł Sąd. Po pierwsze, należy stwierdzić, że działalność opierająca się na dystrybucji paliw niewątpliwie należy do działalności usługowej, dla których to głównie przeznaczony został teren. Ponadto sam fakt, że w/w planie zagospodarowania przestrzennego użyto nieostrego zwrotu "urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji", co z resztą jest zrozumiałe, gdyż obejmować ma grupy możliwych do zrealizowania projektów, nie przesądza wcale, że dana inwestycja nie mieści się w pojęciu zakresowym użytego pojęcia - wręcz odwrotnie winno się w takiej sytuacji wyciągać wniosek względny dla inwestora. Żadne przy tym względy nie przemawiają za wyeliminowaniem z pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji stacji paliw jako urządzenia infrastruktury komunikacyjnej. Jeżeli nawet uznać, że posłużenie się wykładnią systemową przez Sąd było dopuszczanie (co nasuwa zasadnicze wątpliwości, z uwagi na przytoczenia przez Sąd wyroku NSA z 30 października 2002 roku sygn. I SA/Ka 1607/01 odnoszącego się do prawa podatkowego - ze swej istoty bardzo specyficznego), to należy zauważyć, że nawet jeżeli w w/w planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się wyrażenie obsługa ruchu drogowego (odnoszące się do obszaru oznaczonego symbolem KU i obejmujące stacje paliw), to jeszcze samo w sobie nie przesądza o fakcie, że na obszarze oznaczonym symbolem 1 UM niedozwolone jest umiejscowienie stacji paliw, skoro nie ma w jego opisie mowy o obsłudze ruchu drogowego. Obsługą ruchu drogowego mogą być wszak i myjnie samochodowe i przydrożne zajazdy i co do nich nie wydaje się by ktokolwiek miał wątpliwości, że mogą być one zlokalizowane również ma terenach oznaczonych 1 UM. Innymi słowy to, że na terenach KU mogą powstawać stacje paliw nie oznacza, że nie mogą one powstawać na terenach 1 UM.

Jeżeli dla opisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy używa nieostrych sformułowań to negatywne konsekwencje nie mogą spadać z tego tytułu na właścicieli terenów, których plan ten prowadzi. Nieostre zapisy nie mogą być "zaostrzane" w trybie zwężającej wykładni przepisów planu. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na fakt, iż przyjęcie wniosków, do jakich doszedł Sąd prowadzi w efekcie do ograniczenia prawa własności skarżącego, co powinno uzasadniać większą ostrożność przy stosowaniu wykładni systemowej (zwłaszcza jeżeli daje wniosek sprzeczny z językową), a w konsekwencji także przy stawianiu płynących z niej wniosków. Warto przy tym zauważyć, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd prowadzi sytuacji, w której co innego wynika z wykładni językowej poszczególnych ustaleń w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co innego jest dopuszczalne przez prawo (nawet idące tak daleko jak w przypadku ingerencji w prawo własności poszczególnych osób), co czyni ów plan nie transparentnym jako akt prawa miejscowego, co z pewnością nie służy mieszkańcom.

Nie wydaje się być przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, że zakaz lokowania na obszarze oznaczonym symbolem 1 UM w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego obiektów mogących pogorszyć stan środowiska i szczególnie szkodliwych, jak słusznie zauważył Sąd, odnosi się wprost do obiektów rzemieślniczo-produkcyjnych. W związku z tym interpretacja rozszerzająca ów zakaz na inne rodzaje działalności jest nieuzasadniona, zwłaszcza z uwagi na fakt, iż jako zakaz ma ona charakter wyjątkowy, a także w konsekwencji prowadzi ona do ograniczenia prawa własności. Poza tym zakresem treść rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko nie ma znaczenia - w tym nie ma ona znaczenia dla lokalizacji stacji paliw.

Odnośnie do posiłkowania się poprzez Sąd wykładnią spornego wyrażenia "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji" zaproponowaną w opinii architekt A. M.j uznać należy za naruszenie przepisów prawa procesowego, gdyż zgodnie z art. 84 k.p.a. A. M.. nie jest biegłym, zatem jej opinia nie może być w żaden sposób wiążąca w sprawie. Wykładnia przepisów jest elementem stosowania prawa, a więc dokonywana może być wyłącznie przez Sąd orzekający. Jeżeli Sąd opiera się na wykładni architekta to tym samym zasięga niedozwolonej opinii, co do prawa. Ponad to sam fakt, iż A. M. brała udział w sporządzaniu w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest okolicznością, na podstawie której architekt może ex post precyzować w sposób zgoła odmienny literalne brzmienie zawartych w nim ustaleń. To, kto brał udział w sporządzaniu projektu planu ma równie małe znaczenie dla jego wykładni jak to, kto nad nim głosował i jak rozumiał głosowane przepisy. Przyjęcie opinii tej architekt jako dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a. prowadzi do naruszenia tego przepisu, albowiem skoro dowodem jest wszystko to co prowadzi do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, to właśnie za sprzeczne z prawem należy uznać zachowanie polegające na dopuszczeniu dowodu z opinii osoby nie posiadającej żadnych uprawnień zezwalających na jej sporządzenie jako innego dowodu, bo zmierzało by to do zastąpienia dowodu z zeznań świadka (ponieważ chyba tylko tak można by czerpać z wiedzy A. M.) dokumentem prywatnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku, że użyte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gm. T. określenie "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji" jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Trafnie również Sąd I instancji rozpoczął proces interpretacji powyższego wyrażenia od wykładni językowej. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł tej wykładni mówi bowiem, że nie można nadawać różnym sformułowaniom w ramach tego samego aktu prawnego tego samego znaczenia, o ile z tego aktu nie wynikają wskazówki, pozwalające na synonimiczne rozumienie odmiennych sformułowań, występujących w poszczególnych normach. Skoro w przedmiotowym planie znajduje się również wyrażenie "obsługa ruchu drogowego" (odnoszące się do obszaru oznaczonego symbolem KU i obejmujące stacje paliw), to prawidłowym jest wniosek, że stosownie do przytoczonej wyżej reguły interpretacyjnej znaczenie interpretowanego wyrażenia "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji" nie obejmuje stacji paliw. Zatem zarzut odejścia od wykładni językowej nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości.

Jeżeli jednak na gruncie wykładni językowej nie można uzyskać jednoznacznego rozumienia tego zwrotu, to nie tylko można, ale nawet należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej w celu jego doprecyzowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji szukał potwierdzenia znaczenia powyższego zwrotu uzyskanego na gruncie wykładni językowej poprzez odwołanie się do reguł wykładni systemowej. W konsekwencji za dopuszczalne należy uznać przyjęcie założenia, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gm. T. stanowią funkcjonalną całość, pozwalającą określić sposób zagospodarowania terenu w zakresie funkcji podstawowych, jak uzupełniających i dopuszczalnych, co potwierdza znaczenie określenia "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji" przyjęte przez WSA w Krakowie.

Po drugie, nie ma racji skarżący twierdząc, że skoro zakaz lokowania na obszarze oznaczonym symbolem 1 UM w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego obiektów mogących pogorszyć stan środowiska i szczególnie szkodliwych odnosi się wprost do obiektów rzemieślniczo-produkcyjnych, to odnoszenie go do stacji paliw stanowi niedopuszczalne rozszerzenie owego zakazu na inne rodzaje działalności gospodarczej niż wymienione w planie. Pojęcie "rzemiosła" zostało zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 112, poz. 979 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. Rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników. Do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików". Z definicji tej jasno wynika, że stacja benzynowa może być traktowana również jako obiekt rzemieślniczy. Dlatego też ma do niej zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Po trzecie wreszcie, trafnie uznał Sąd I instancji, że opinia mgr inż. arch. A. M. w kontekście wcześnie przeprowadzonych wywodów miała charakter pomocniczy. Odwołanie się do niej w procesie interpretacji przedmiotowego zwrotu "urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji" było dopuszczalne, ponieważ w procesie ustalania znaczenia interpretowanej normy prawnej dozwolone jest korzystanie z wykładni historycznej. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wiedza pochodząca od osoby uczestniczącej w procesie tworzenia planu może mieć istotne znaczenie dla poprawnego dekodowania znaczenia i zakresu interpretowanego wyrażenia.

Drugi z zarzutów jest także chybiony. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 k.p.a. może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu co do wykładni prawa, ponieważ przepis ten nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego, lecz postępowanie administracyjne. Mówiąc innymi słowy, z samego założenia Sąd nie może naruszyć przepisów postępowania administracyjnego, których nie stosował z tego prostego powodu, że nie jest ich adresatem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.