Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 755/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 825/13 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe T., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. M., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] oraz własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie.

Organ I instancji wyjaśnił, że przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jest posiadanie przez te osoby prawa zarządu gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Prawo zarządu mogło przysługiwać tylko w przypadku uzyskania takiego tytułu w formie przewidzianej prawem. Zdaniem organu, prawo zarządu musi wynikać z dokumentów. Prezydent stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż przedsiębiorstwo państwowe T. dysponowało prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości. Nie zachowały się bowiem dokumenty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Organ wskazał, że także zeznania świadka, oświadczenie byłego pracownika przedsiębiorstwa oraz oświadczenie członków zarządu T., złożone w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie pozwalają na przyjęcie, że przedsiębiorstwo państwowe T. w dniu 5 grudnia 1990 r. dysponowało prawem zarządu przedmiotowego gruntu. Organ podkreślił, że zarówno w treści oświadczenia członków zarządu, w zeznaniach świadka, jak i oświadczeniu byłego pracownika, nie został powołany konkretny dokument, z którego wynikałoby posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa zarządu przedmiotowego gruntu.

W celu uzyskania dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu skarżącego do przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji zwrócił się do czterech archiwów oraz Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego. Wszystkie te instytucje stwierdziły, iż nie posiadają dokumentów, potwierdzających, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe T. posiadało prawo zarządu przedmiotowego gruntu.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły T.

Zaskarżoną decyzją z 4 lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania T. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 6 sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę przytoczyło treść przepisu art. 200 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, można stwierdzić prawo zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Kolegium podkreśliło, ze jak wynika z powołanych przepisów, do stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości konieczne jest wykazanie jednym z dokumentów dysponowania prawem zarządu przedmiotowej nieruchomości lub też stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron. W celu stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez poprzednika prawnego skarżącego, prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń, znajdujących się na tym gruncie, niezbędne jest wykazanie, iż skarżącemu w dniu 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu nieruchomości. Fakt istnienia tego prawa powinien zostać wykazany za pomocą co najmniej jednego z dokumentów, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, a w przypadku niezachowania się tych dokumentów – za pomocą zeznań świadków lub oświadczeń strony. Przedmiotem dowodzenia jest więc istnienie prawa, a nie stanu faktycznego, polegającego na faktycznym władaniu gruntem na innej podstawie niż prawo zarządu. Dlatego też w niniejszej sprawie fakt władania przedmiotową nieruchomością, czy też sprawowanie faktycznego zarządu tą nieruchomością, nie jest wystarczający dla udowodnienia okoliczności przysługiwania skarżącemu prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu istnienia prawa zarządu nie dowodzi powołana przez skarżącego decyzja wywłaszczeniowa z 19 marca 1978 r., nr [...] ani też wypis z rejestru gruntów, w którym skarżący wskazany został jako władający gruntem. Dokumenty te nie zostały wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia jako potwierdzające prawo zarządu. Dowodzić one mogą faktyczne władanie gruntem przez skarżącego, ale nie potwierdzać, że istniało (zostało ustanowione) prawo zarządu. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowe wskazało, że zgodnie z treścią wydanego z upoważnienia z art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. – rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, właściwy organ stwierdza prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu tylko te dokumenty mogły być podstawą do stwierdzenia prawa zarządu, a w konsekwencji do uwłaszczenia przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do treści zeznań przesłuchanego w niniejszej sprawie świadka A.K., treści oświadczenia złożonego przez członków zarządu skarżącego, jak również do treści oświadczenia W.A. Kolegium uznało, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nabycia przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz prawa własności znajdujących się na niej budynków i innych urządzeń. Oświadczenie członków zarządu z 5 czerwca 2012 r., nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia prawa zarządu skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Oświadczenie to nie powołuje się na żadną konkretną podstawę prawną, na mocy której skarżący nabyłby to prawo. Stwierdzając istnienie prawa skarżącego do nieruchomości, członkowie zarządu powołują się jedynie na regulacje wewnętrzne skarżącego obowiązujące w latach 70 i 80, przyjętą praktykę oraz informacje uzyskane od wieloletnich pracowników przedsiębiorstwa. Z oświadczenia tego nie wynika więc, aby posiadanie przez skarżącego prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej przez odpowiedni organ i odnoszącej się do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym oświadczenie to nie spełnia wymogów określonych w § 4 ust. 3 rozporządzenia, niezbędnych do stwierdzenia istnienia prawa zarządu skarżącego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Kolegium również zeznania przesłuchanego w sprawie świadka nie dają podstawy do stwierdzenia, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżącemu przysługiwało prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości. Przesłuchany 10 maja 2012 r. świadek A.K. wprawdzie zeznał, m.in. że wszelkie działania inwestycyjne mogły być rozpoczęte po uzyskaniu prawa do gruntu, że działka nr [...] miała być przeznaczona pod pas ochronny, że widział decyzje o przekazaniu w użytkowanie terenów, na których znajdują się działki wystawione przez Urząd Dzielnicy Warszawa – Wola. Jednakże świadek nie potwierdził istnienia konkretnej decyzji, wydanej przez konkretny organ i dotyczącej jednoznacznie określonej działki gruntu, z której wynikałoby prawo zarządu. Zeznania świadka dotyczą ogólnych zasad działania i przygotowania inwestycji prowadzonych przez przedsiębiorstwo państwowe T., przy czym przekonanie świadka, iż bez prawa do gruntu przedsiębiorstwo to nie mogło prowadzić działalności inwestycyjnej nie oznacza, że w tym konkretnym przypadku prawa zostały faktycznie uzyskane. Zdaniem organu powołana przez świadka okoliczność, iż widział on decyzje wystawione przez Urząd Dzielnicy Warszawa – Wola, także nie daje podstawy do stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu. Poza wskazaniem organu, jaki wydać miał te decyzje, świadek w żaden sposób nie identyfikuje tych dokumentów. Świadek nie podał nawet dat lub okresów, z jakich dokumenty te miały pochodzić. Świadek mówił o decyzjach używając liczby mnogiej, co także nie pozwala na przyjęcie, iż decyzje te odnosiły się do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że istota dowodu w postaci przesłuchania świadka polega na uzyskaniu od niego przez organ orzekający wszelkich informacji na okoliczność wiedzy świadka w zakresie stanu faktycznego sprawy, a nie jego oceny. Dana osoba przesłuchiwana jest, zatem w charakterze świadka na okoliczność tego, co widziała i słyszała. Nie mają natomiast znaczenia dla organu orzekającego subiektywne oceny świadka co do okoliczności faktycznych, chyba, że osoba ta dysponuje w tym względzie stosowną wiedzą specjalistyczną, dającą podstawę do uwzględnienia tych ocen. Świadek stwierdził również, że przedmiotem decyzji, które widział, było przekazanie terenów w użytkowanie. Treść zeznań świadka jest w tym zakresie, w ocenie Kolegium, sprzeczna z treścią złożonego do akt sprawy przez skarżącego oświadczenia W.A. z 19 marca 2012 r. W.A. oświadczył bowiem, że przedsiębiorstwo państwowe posiadać miało nie prawo użytkowania, a prawo zarządu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania W.A. stwierdzenie o posiadaniu przez przedsiębiorstwo państwowe T. prawa zarządu nieruchomości wywiódł wyłącznie z obowiązujących ówcześnie regulacji wewnętrznych przedsiębiorstwa oraz istniejącej praktyki. Nie potwierdził więc zdaniem organu istnienia żadnej decyzji administracyjnej, na podstawie której przedsiębiorstwo państwowe T. miałoby posiadać prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Organ II instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy.

Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), w którym stwierdzono, że decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe. Istnienie prawa użytkowania, które jest warunkiem roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, wynikać może tylko z odpowiedniej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego brak decyzji wydanej przez właściwy organ o ustanowieniu prawa użytkowania bądź prawa zarządu wyklucza możliwość stwierdzenia istnienia tego prawa na podstawie innych dokumentów. Z drugiej strony, ani zeznania świadka A.K., ani oświadczenie W.A., ani oświadczenie członków zarządu skarżącego nie potwierdzają istnienia prawa skarżącego do przedmiotowej nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły T.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zarządu". Osoba prawna mogła posiadać grunt w zarządzie na podstawie różnych dokumentów (decyzja, umowa, protokół itp.), jak również uzyskana przez nią forma władania mogła być różnie nazywana przez organy administracji (użytkowanie, zarząd, dysponowanie, korzystanie, przekazanie itp.). Wszystkie te formy są traktowane jako "posiadanie gruntu w zarządzie" i stanowią przesłankę uwłaszczenia.

Ponadto, ustawodawca przyjął, że przesłanką uwłaszczenia jest "posiadanie gruntu w zarządzie", a nie "dysponowanie prawem zarządu do gruntu". "Posiadanie" określa stan faktyczny, a nie prawny. W związku z powyższym, nie jest zasadnym przyjmowanie, że przesłanką uwłaszczenia jest dysponowanie prawem zarządu. Taka wykładnia, w ocenie skarżącej, nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 200 ustawy.

Skarżąca zarzuciła, że organy administracji obu instancji ograniczyły postępowanie dowodowe do ustalenia czy istniała decyzja administracyjna w sprawie ustanowienia zarządu, a nie ustalenia czy wnioskodawca posiada grunty w zarządzie. Co więcej, wbrew przyjętej przez organ drugiej instancji konkluzji dot. "braku istnienia decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania lub prawa zarządu", organy administracji obu instancji ograniczyły się jedynie do ustalenia czy istniała decyzja w sprawie ustanowienia zarządu, pomijając kwestię istnienia decyzji o ustanowieniu użytkowania.

Skarżąca podkreśliła, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ powinien stosować wszystkie możliwe środki dowodowe, a nie tylko te wymienione w rozporządzeniu z 1998 r. Ani art. 206 ustawy, który jest przepisem o charakterze kompetencyjnym (ustrojowym), a nie przepisem proceduralnym czy materialnoprawnym, ani rozporządzenie z 1998 r., nie wyłączają zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Organ powinien stosować ogólne reguły dowodowe, tymczasem organy obu instancji błędnie uznały, że jedynymi możliwymi środkami dowodowymi są te wymienione w rozporządzeniu z 1998 r. W konsekwencji, organy ograniczyły się jedynie do przeprowadzenia i rozpatrzenia środków dowodowych wymienionych w rozporządzeniu i pominęły pozostałe środki dowodowe.

Odnosząc się do zeznań świadka i oświadczenia W.A. skarżąca wskazała, że potwierdzone zostało, że Polfa posiadała nieruchomość w zarządzie na podstawie stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast, jeśli w ocenie organu istotnym było wyjaśnienie różnic semantycznych w zeznaniach świadków, to powinien dopytać świadków na tą okoliczność, a nie z góry przyjmować, że zeznania są sprzeczne. W ocenie skarżącej, różnice semantyczne w zeznaniach świadków potwierdzających istnienie decyzji administracyjnej nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej nieruchomości w zarządzie potwierdzały również inne dowody, a w szczególności oświadczenia członków zarządu skarżącej, jak również decyzja wywłaszczeniowa i wypis z rejestru gruntów.

Zdaniem skarżącej nie można automatycznie wykluczyć, że na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z 19 marca 1978 r. nr [...] nie doszło do jednoczesnego przekazania spornej nieruchomości w zarząd (użytkowanie) poprzednikowi prawnemu skarżącej.

W sytuacji, gdy dana nieruchomość zostaje wywłaszczona w celu zrealizowania na niej konkretnej inwestycji przez przedsiębiorstwo państwowe, zostaje ona z reguły jednocześnie przekazana w użytkowanie albo użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu.

Skarżąca podniosła, że od 1978 r. faktycznie i prawnie zarządzała sporną nieruchomością. Poniosła koszty związane z zapłatą odszkodowania byłym właścicielom z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości oraz inne opłaty. Poniosła również koszty budowy Wytwórni A. Ponadto skarżąca ponosiła i ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem Wytwórni A. oraz inne należności. Zatem w sytuacji, w której skarżąca od ponad 30 lat włada (w tym okres władania przez poprzednika prawnego) sporną nieruchomością na podstawie właściwej decyzji administracyjnej, potwierdzającej jej zdaniem prawo zarządu, odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, prowadzi do naruszenia art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia interesu strony, jak również skutków, jakie może ona wywołać.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe nie wykazało, aby przedsiębiorstwo państwowe T. legitymowało się prawem zarządu do spornej działki w dniu 5 grudnia 1990 r. Wbrew zarzutom skargi, żadna z decyzji powołanych przez skarżącą we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o wydanie zaświadczenia oraz w piśmie z 22 sierpnia 2011 r. nie dowodzi istnienia prawa zarządu przedmiotowej działki. Po pierwsze decyzje te albo nie dotyczą spornej nieruchomości, albo pochodzą z lat 1966 – 1976, a więc jeszcze sprzed okresu wywłaszczenia, które zostało dokonane decyzją z 19 marca 1978 r. Niezasadne są twierdzenia skargi, że dowodem na istnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do spornej nieruchomości są decyzje: wywłaszczeniowa i lokalizacyjna, gdyż nie mieszczą się one w katalogu dowodów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia.

Według Sądu pierwszej instancji strona skarżąca składając wniosek o uwłaszczenie wskazała jedynie, że działka pozostaje w zarządzie, ale nawet nie powołała dokumentu, z którego zarząd ten miałby wynikać. Następnie w piśmie z 28 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie została wydana decyzja o zarządzie. Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, była wzywana do przedstawienia dowodów na istnienie zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.

Zdaniem WSA w Warszawie organ poszukiwał dokumentów dotyczących istnienia w powyższym dniu prawa zarządu, jednakże poszukiwania okazały się bezskutecznie. Wbrew twierdzeniu skargi, organ I instancji nie poszukiwał jedynie decyzji o zarządzie, lecz wszelkich dokumentów w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia, które mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu na wyżej wskazany dzień. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7, 8 77 § 1 i 80 k.p.a nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie. Organ odwoławczy po raz drugi przeprowadził postępowanie w całokształcie. Skoro sprawa została merytorycznie rozpoznana przez organy obu instancji, to chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Odnośnie dopuszczalności wykorzystania w sprawie zeznań świadków lub oświadczeń stron na okoliczność stwierdzenia prawa zarządu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu – jeżeli nie zachowały się dokumenty, potwierdzające dotychczasowe prawo zarządu, stwierdzenia tego prawa można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem Sądu, w trybie tego przepisu można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność.

Zdaniem WSA w Warszawie w sytuacji ustalenia przez organ, że prawo zarządu co do działki ustanowione nie było, dowodzenie istnienia tego prawa poprzez przesłuchanie świadków i stron, stanowiłoby obejście przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymagającego przedłożenia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów. Wprawdzie organ I instancji, z obejściem wyżej wskazanego przepisu (z przyczyn powyżej podanych), przeprowadził dowody z zeznania świadka A.K. i oświadczeń W.A. oraz członków zarządu skarżącej, to jednakże w ocenie Sądu słusznie organy obydwu instancji uznały, że nie dowiodły one istnienia prawa zarządu. Zarówno świadek, jak i osoby składające oświadczenia, nie potwierdziły istnienia konkretnej decyzji, wydanej przez określony organ, w tym nawet przybliżonej daty jej wydania ani okresu czasu, w jakim decyzja miałaby być wydana; nie wskazali oni istotnych elementów treści decyzji. Z zeznań świadka i z oświadczeń nie wynika jednoznacznie, czy chodzi o decyzję o zarządzie, czy użytkowaniu.

Odnosząc się do stanowiska skargi co do faktycznego ponad 30-letniego korzystania z nieruchomości przez skarżącą, a poprzednio przez przedsiębiorstwo państwowe, o poniesieniu nakładów i kosztów na budowę Wytwórni A., kosztów utrzymania nieruchomości, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma to znaczenia dla oceny przesłanek z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka akcyjna T. Postawiła w niej cztery zarzuty kasacyjne.

Po pierwsze, naruszenie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomości i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, a także przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na przyjęciu, że skarżący nie legitymował się prawem zarządu do nieruchomości, podczas gdy właściwa interpretacja wskazanych przepisów, ówcześnie obowiązujących, powinna prowadzić do wniosku, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego skarżącej) stając się nieruchomością państwową była jednocześnie przekazywana w użytkowanie, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe wnioskowało o wywłaszczenie w celu realizacji inwestycji – a tym samym spełnione zostały przesłanki uwłaszczenia w sprawie.

Po drugie, naruszenie § 4 ust. 3 pkt 7 ww. rozporządzenia z 1998 r. przez przyjęcie, że niezbędne do stwierdzania istnienia prawa zarządu do nieruchomości jest wyłącznie wskazanie jednego z enumeratywnie wymienionych dokumentów w § 4 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy taka wykładnia nie wynika wprost z § 4 ust. 3 rozporządzenia, wedle którego jeśli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać również na podstawie zeznań świadków.

Po trzecie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwe nieuwzględnienie przez WSA skargi oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie przed SKO było dotknięte wadami postępowania, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, polegającymi na naruszeniu przez organ administracji art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Po czwarte, naruszenie art. 141 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez pominięcie przez WSA rozpoznania zarzutów skargi P. dotyczących naruszenia przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 sierpnia 2012 r. oraz naruszenia art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności z zeznań świadków nie wynika, aby skarżąca posiadała prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej zauważyć należy, że nie został on prawidłowo skonstruowany, godzi się bowiem wskazać, że skarżący kasacyjnie nie określił dokładnych jednostek redakcyjnych przepisów przywołanych aktów prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zaś wyjaśniał, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., II FSK 1708/13). Wymóg ten na gruncie analizowanego zarzutu nie został spełniony. Skarżąca kasacyjnie nie podała dostatecznie precyzyjnych wzorców normatywnych, według których weryfikacji podlegałaby jej teza, że nieruchomość wywłaszczona na wniosek przedsiębiorstwa państwowego – stając się nieruchomością państwową – była jednocześnie przekazywana w użytkowanie, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe wnioskowało o wywłaszczenie w celu realizacji inwestycji. Wskazane niedostateczne, na gruncie art. 176 p.p.s.a., sformułowanie podstawy kasacyjnej uniemożliwiało zatem uwzględnienie skargi kasacyjnej na jej podstawie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, również i on został uznany za niezasadny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie § 4 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Godzi się zatem wskazać, że wskazany ustęp § 4 przywołanego rozporządzenia nie zawiera jednostek redakcyjnych w postaci punktów. Mając jednak na uwadze zasadę falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o lekturę skargi kasacyjnej przyjął, że zarzut dotyczy w istocie naruszenia samego § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie doszło do naruszenia przywołanego przepisu przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że do stwierdzenia istnienia prawa zarządu do nieruchomości jest wyłącznie wskazanie jednego z enumeratywnie wymienionych dokumentu w § 4 ust. 1 rozporządzenia, gdy tymczasem w opinii skarżącej kasacyjnie stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać również na podstawie zeznań świadków. Zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą kasacyjnie, że w świetle § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1 tego przepisu. Prawodawca ustalił bowiem, że może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały. Wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Koresponduje to z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. (U 10/00), że "Norma art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uchyla zasady swobodnej oceny dowodów i nie stanowi wskazówki dowodowej, ale zobowiązuje Radę Ministrów do wskazania rodzaju dokumentów, które zgodnie z regułami obowiązującymi w systemie zarządzania gospodarką narodową stanowią wiarygodne potwierdzenie pochodzenia środków wykorzystywanych na wybudowanie lub nabycie budynków lub urządzeń. Brak takich dokumentów nie wyklucza zastosowania ogólnych reguł dowodowych i wykazania faktu wydatkowania środków własnych na wybudowanie lub zakup budynków, na podstawie oświadczeń. Do organu prowadzącego postępowanie zależy zaś ocena, czy dana okoliczność została udowodniona." Skarżąca kasacyjnie nie zauważa jednak, że przepis § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia umożliwia na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron stwierdzenie – co należy zaakcentować – "dotychczasowego prawa zarządu", a zatem prawo to musiało być ustanowione w przeszłości, skoro "dotychczas" istnieje. Tym samym zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości. Zeznania i oświadczenia złożone w niniejszej sprawie nie dały odpowiedzi w tym zakresie w przedmiotowej kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela co prawda stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie przez organ przesłuchania A.K. i analiza oświadczeń W.A. oraz członków zarządu skarżącej Spółki – stanowiło obejście § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ w świetle § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 7 k.p.a. ma wprost obowiązek, w sytuacji nie zachowania się dokumentów określonych w tym przepisie, przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków czy oświadczeń stron, na okoliczność przekazania nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym w zarząd. Tego rodzaju postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie, nie doprowadziło jednak ono do wskazania, że (kiedy i na jakiej podstawie) doszło do ustanowienia prawa zarządu Spółki. Wbrew oczekiwaniu skarżącego kasacyjnie, zeznania świadków czy oświadczenia stron jedynie o tym, że Spółka miała prawo zarządu – bez podania nie zachowanego dokumentu ustanawiającego to prawo – nie mogą stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia tego prawa zarządu.

Także trzeci zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zostać uznany za zasadny, gdyż prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. prowadząc postępowanie dowodowe. Organ zwrócił się do archiwów państwowych w kwestii istnienia dokumentów potwierdzających prawo zarządu (poprzednika) Spółki. Przeprowadził także prawidłowo dowody w postaci zeznań świadków i oświadczeń stron. Skarżąca kasacyjny argumentuje, że brak w archiwach dokumentu świadczącego o przysługującym Spółce prawie zarządu nie oznacza, że decyzja w przedmiocie tego prawa zarządu nie została wydana (mogła np. zaginąć). Wskazać jednak należy, że właśnie na okoliczność tego, czy taki dokument w ogóle istniał, stosuje się § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, co miało w sprawie miejsce i nie doprowadziło do potwierdzenia przez organ istnienia w przeszłości takiego dokumentu. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że "organ powinien podjąć dalsze czynności, które doprowadziłyby do wyjaśnienia wszystkich, a nie tylko niektórych wątpliwości w sprawie". Nie określiła jednak, jakie to konkretnie dalsze czynności powinny w jego ocenie zostać podjęte, nie dostrzega ich także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Również wiążący się z powyższym czwarty zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności akceptację stanowiska, że z zeznań świadków nie wynika, aby skarżąca posiadała prawo zarządu nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Skarżąca kasacyjnie nie określiła jednak, na czym ta błędna ocena materiału dowodowego miałaby polegać, a zwłaszcza z których elementów materiału dowodowego wynikają inne wniosku, niż te wypracowane przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że skarżąca kasacyjnie powołała się w skardze kasacyjnej na cytat z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1988 r. (III AZP 13/88, LEX nr 11180), w którym miał on stwierdzić, iż "w sytuacji, gdy dana nieruchomość zostaje wywłaszczona w celu zrealizowania na niej konkretnej inwestycji przez przedsiębiorstwo państwowe, zostaje ona z reguły jednocześnie przekazana w użytkowanie albo użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu państwowemu". Lektura uzasadnienia tego wyroku Sądu Najwyższego wskazuje jednak, że takiego sformułowania – korzystnego dla skarżącej kasacyjnie – w przywołanym orzeczeniu nie ma.