Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1232/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpozaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skrabu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] stanowiącej własność M. M., przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] od km [...] do km [...] oraz o ustaleniu odszkodowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Ofertą z dnia [...] marca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do M. M. z propozycją nabycia nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [..] ha i nr [...] o pow. [....] ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz jako działka nr [...]

o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości.

Pismem z dnia [..] sierpnia 2006 r. Wojewoda [...] wyznaczył stronom ostateczny termin do zawarcia umowy celem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...], wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W dniu 13 listopada 2006 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowie Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wraz z nadaniem ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowie Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

W celu ustalenia odszkodowania w dniu [...] kwietnia 2008 r. na zlecenie Wojewody [...] zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe, w których wartość przedmiotowej działki została oszacowana na łączną kwotę [...] zł. W związku z uwagami organu wojewódzkiego powyższe operaty były kilkakrotnie poprawiane, aż do ostatniej wersji sporządzonej w dniu [...] marca

2009 r., w których wartość działki oszacowano na łączną kwotę [...] zł.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odrzucił powyższy dowód z opinii biegłego z tego względu, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą, nieruchomości niepodobne, tj.

o przeznaczeniu pod usługi konsumpcyjne. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że biegły nie podał podstawy prawnej dla sporządzonej wyceny oraz nie uzasadnił wyboru metody szacowania przedmiotowej nieruchomości, a także błędnie określił datę, na którą winien być określony stan przedmiotu wyceny - jako na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, a nie na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.

W dniu [...] listopada 2008 r. M. M. przedłożyła w [...] Urzędzie Wojewódzkim operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na własne zlecenie, w którym przedmiotowe działki zostały oszacowane na łączną kwotę [...] zł. Operat ten został także odrzucony jako dowód w sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], gdyż rzeczoznawca majątkowy bezzasadnie odmówiła wyceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stwierdzając, że transakcje te, jako zawierane tylko pomiędzy Skarbem Państwa a osobami fizycznymi, nie wypełniają pojęcia wartości rynkowej nieruchomości wyrażonej w art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda [...] jako dowód przyjął ostatecznie operaty szacunkowe sporządzone w dniu [...] maja 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. W badanych operatach szacunkowych rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły ustalił, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obowiązującym w dniu ustalenia lokalizacji drogi, przedmiotowe działki znalazły się na terenie usług komercyjnych o podstawowym przeznaczeniu, tj. wielofunkcyjna zabudowa usługowa, w tym obiekty wieloprzestrzenne, zabudowa produkcyjna, magazynowa, tereny składowe.

Analizą rynku lokalnego rzeczoznawca majątkowy objął nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny usług komercyjnych, z których wydzielono działki pod drogi, położone na terenie gmin przyległych do gminy [...].

W obu operatach szacunkowych z dnia [..] maja 2009 r. biegły przyjął do porównania trzy transakcje, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi, które zostały wydzielone z terenów usług komercyjnych, zawarte w dniu [...] czerwca 2007 r. pomiędzy osobą fizyczną a przedsiębiorcą. Ponadto zaznaczył, że "ze względu na to, że istnieje pełne podobieństwo między nieruchomościami porównywalnymi a nieruchomością wycenianą (...) wartość rynkową 1 m2 określono jako średnią arytmetyczną z cen obiektów porównywalnych, po uwzględnieniu zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu ".

Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz jako działka nr [...] o pow. [...] ha na łączną kwotę [...] zł.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skrabu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił na rzecz M. M. odszkodowanie na kwotę [...] zł. Organ ustalił też obowiązek wypłaty odszkodowania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad. Odwołujący się wskazał, że kwestionuje decyzję w części odnoszącej się do pkt 3, tj. do ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 i art. 151 ustawy

o gospodarce nieruchomościami oraz brak zastosowania art. 157 wskazanej ustawy. Odwołujący się zarzucił, że odszkodowanie za nieruchomość jest zawyżone

i nieadekwatne do cen nieruchomości rynkowych innych wywłaszczonych nieruchomości przy realizacji tej samej inwestycji. Na dowód powyższego załączone zostały kopie decyzji i aktów notarialnych oraz kopia operatu szacunkowego z 2005 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpozaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo.

W odniesieniu zaś do ustalonego odszkodowania organ uznał, że operaty szacunkowe z dnia [...] maja 2009 r. sporządzone zostały zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ zaznaczył, że art. 157 w ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że różnica w wartości nieruchomości określonej przez różnych rzeczoznawców nie przesądza o konieczności badania prawidłowości ich sporządzenia.

Po analizie operatów szacunkowych dołączonych do odwołania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w których została oszacowana wartość wywłaszczanych nieruchomości oznaczonych jako działki nr [,...], nr [...] i nr [...] Minister stwierdził, że one również nie zostały sporządzone poprawnie. Mianowicie stan wycenianej nieruchomości błędnie określono na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, a nie na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Ponadto operaty te zostały sporządzone w listopadzie

2005 r., a więc nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu ze względu na brzmienie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Odnosząc się do dołączonych do odwołania decyzji Wojewody [...], gdzie w innych sprawach wywłaszczeniowych wartość nieruchomości drogowych określona była na kwoty dużo niższe, organ stwierdził, iż każda sprawa administracyjna rozpatrywana jest indywidualnie. Podobnie też wycena nieruchomości uwzględnia indywidualne cechy szacowanego gruntu. Tymczasem w przedstawionych decyzjach nie zostały zawarte informacje o sposobie ustalenia wartość objętych nimi nieruchomości. Minister wskazał, że nie udowodniono zatem, że były to nieruchomości podobne do wycenianej, a przede wszystkim, iż podobnie jak nieruchomości szacowane zostały one wydzielone z gruntów o przeznaczeniu usługowym.

Minister wskazał ponadto, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych zaznaczył, że działy [...] ksiąg wieczystych są wolne od wpisów. Niemniej jednak organ ustalił, że w dziale [...] księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., w której jest wpisana działka nr [...], wydzielona z działki nr [...], znajduje się zapis o ciążącej na nieruchomości służebności przejazdu i przechodu na wpisanej w tej księdze wieczystej działce nr [...] w pasie szerokości [...] m, przylegającym do działek nr [...], nr [...] i nr [,...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] oraz działki nr [....] objętej księgą wieczystą nr [..].

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że ww. służebność przejazdu i przechodu ciążąca na działce nr [...] położonej w obrębie [...], nie ma wpływu na wartość wycenianej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] położonej w obrębie [...].

Na powyższą decyzję Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył skargę, uzupełnioną pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, m. in. art. 134, art. 151, art. 155 ust. 1 pkt 5 i art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędna ich wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania m. in. art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 138 k.p.a. – w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] w części objętej odwołaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczoznawca majątkowo nieprawidłowo ustalił, że szacowane nieruchomości znajdują się na terenie "usług komercyjnych o podstawowym znaczeniu, tj. wielofunkcyjnej zabudowy usługowej, w tym obiekty wieloprzestrzenne, zabudowa produkcyjna, magazynowa, tereny składowe." Z uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] oraz rysunku planu wynika bowiem, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym [...] stanowiącym przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji (drogi z urządzeniami pomocniczymi – droga krajowa główna ruchu przyspieszonego Nr [...]). Oznacza to, zdaniem skarżącego, że do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęte zostały nieruchomości niepodobne. W skardze wskazano także na naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozszerzenie przedmiotu postępowania odwoławczego w sentencji zaskarżonej decyzji na całą decyzję organu pierwszej instancji zamiast na jej część, która została skutecznie zaskarżona w drodze odwołania.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister wskazał, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i nie jest związany zarzutami odwołania. Nie ma zatem znaczenia w sprawie to, że strona skarżąca zakwestionowała wyłącznie część decyzji. Organ podkreślił, że ustalenie odszkodowania w sprawie jest nierozerwalną konsekwencją wywłaszczenia. Minister przyznał, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo ustalił przeznaczenie szacowanej nieruchomości jako tereny komercyjne. Niemniej jednak, jak wskazał Minister, biegły szacując przedmiotowe nieruchomości do porównania przyjął działki przeznaczone pod drogi. Tym samym błąd ten nie miał wpływu na wynik wyceny.

Do akt sprawy wpłynęło również pismo strony skarżącej z dnia 13 grudnia 2010 r. odnoszące się do odpowiedzi Ministra Infrastruktury na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie została uwzględniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. przez objęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem także tej części decyzji, która nie została zakwestionowana przez odwołującego się, wskazać należy, że jest on niezasadny.

Rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury powinno odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).

Co istotne ustawodawca nie przewidział możliwości częściowego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w oparciu o wskazaną podstawę prawną i przekazania do ponownego rozpoznania jedynie w części decyzji. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyraźnie wprost o możliwości uchylenia decyzji w całości. Niedopuszczalne zatem jest uznanie przez organ odwoławczy, że jedynie w części rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, natomiast w pozostałej części zgromadzony materiał dowodowy w zupełności wystarczy do orzeczenia o istocie sprawy administracyjnej.

Ponadto wskazać należy, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z dnia 10 września 2008 r., I SA/Lu 93/08, LEX nr 489194). Chodzi o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to tylko jeden, czasami niewielki fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie, niezależnie od granic żądań legitymowanych podmiotów (komentarz do k.p.a. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, LEX 2010). Ograniczeniem dla organu odwoławczego będzie wyłącznie zakaz wynikający z art. 139 k.p.a., tj. zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wywłaszczenie prawa własności nieruchomości i ustalenie odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. - wskazują, że decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i decyzje w toku postępowania wywłaszczeniowego wydaje wojewoda. W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23). Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odszkodowanie ustala się w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Podkreślić należy dodatkowo, że Konstytucja RP gwarantując prawną ochronę prawa własności w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie jedynie za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten należy odczytywać nie tylko jako zapewnienie uzyskania odszkodowania za utratę prawa własności, ale także jako zapewnienie takiego sposobu procedowania przez organy administracyjne, aby uzyskanie odszkodowania nie było odległe w czasie w stosunku do utraty prawa własności.

W rozpoznawanej sprawie zatem wniesienie odwołania od części decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania nie uruchomiło postępowania odwoławczego ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości tej części decyzji, lecz nałożyło na Ministra Infrastruktury obowiązek ponownego całościowego rozpatrzenia

i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią decyzji organu pierwszej instancji.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi przypomnieć należy, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., nr 154, poz. 958 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r. - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nakłada na organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż postępowanie w sprawie wywłaszczenia ww. nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. Kwestię sporną stanowi wysokość ustalonego odszkodowania.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r Nr 207, poz. 2109). Zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Dopiero brak gruntów o przeznaczeniu drogowym pozwala rzeczoznawcy majątkowemu na zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak, w ocenie Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Wskazać należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Jak wykazał skarżący, w operatach szacunkowych, na podstawie, których ustalono wysokość odszkodowania, rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo ustalił przeznaczenie szacowanej nieruchomości jako tereny komercyjne. Z dołączonej do skargi uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość będąca poprzednio własnością M. M. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] stanowiącym "przestrzeń publiczną

w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi): droga krajowa Nr [...], główna ruchu przyspieszonego". Niemniej jednak, za zasadne należy uznać wyjaśnienie organu, że biegły szacując przedmiotowe nieruchomości, do porównania przyjął działki przeznaczone pod drogi, co oznacza, że błąd ten nie miał wpływu na wynik wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia przez organy administracyjne dowodów na okoliczność zawyżenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wskazać należy, że skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 157 ust. 2) zawierają zakaz dokonywania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, to tym bardziej niezasadne wydaje się kwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie aktów notarialnych i decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania i operatów szacunkowych innych nieruchomości, pomimo tego, że są położone w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Każda nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Ponadto załączone do dowołania operaty szacunkowe wprawdzie zostały sporządzone w tym samym celu to jednak obejmują inne okresy badania cen transakcyjnych, co dodatkowo wpływa na wartość rynkową jednego metra kwadratowego gruntu.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury nie narusza prawa w takim stopniu, aby konieczne było jej usunięcie

z obrotu prawnego.

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając skargę za nieuzasadnioną, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.