Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1607/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/14 w sprawie ze skargi R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 1607/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę. U postaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] lipca 2013 r. R. O. wystąpił o udzielenie mu pomocy finansowej w miesiącu lipcu 2013 r. w formie zasiłku celowego na uregulowanie opłaty za energię elektryczną. Do wniosku załączył fakturę z RWE na kwotę 1.539,83 zł.

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu lipcu 2013 r. w wysokości 1.539,83 zł z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Uzasadniając podjętą decyzję organ stwierdził, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, okresowo do dnia [...] stycznia 2015 r. Źródło jego dochodu stanowi renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 927,97 zł, która obciążona jest zajęciem komorniczym z tytułu potrącania bieżących alimentów na rzecz małoletnich dzieci. Do wypłaty pozostaje kwota 318,96 zł miesięcznie. Ponadto otrzymuje on zasiłek stały w wysokości 235,31 zł miesięcznie. Zatem łączny dochód stanowi kwota 554,27 zł miesięcznie.

Organ wskazał, iż celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Następnie organ podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jest on świadczeniem fakultatywnym, a decyzja wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter uznaniowy.

Z akt sprawy wynika, iż w lipcu 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał wnioskodawcy dodatkową pomoc finansową w formie zasiłku celowego, zwrotnego z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości 150 zł - jednocześnie odstępując od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia, z uwagi na jego zły stan zdrowia. Organ pomocy społecznej podniósł, że przy przekroczeniu kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może być przyznane wsparcie, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Takim przypadkiem jest sytuacja, w której konkretna osoba znajduje się w położeniu, gdzie zachodzi ryzyko braku zaspokojenia podstawowych potrzeb w stopniu zdecydowanie wyższym niż u innych klientów, a jednocześnie istnieją okoliczności faktyczne niezależne od tej osoby, które taką sytuację wywołały. Organ rozważając, czy w niniejszej sprawie doszło do takich sytuacji, nie stwierdził zaistnienia żadnego zdarzenia o charakterze nagłym i nieprzewidywalnym. R. O. posiada własny, stały dochód, który przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie, nie ma więc podstaw do udzielenia świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego.

Wskazując na sytuację finansową Ośrodka Pomocy Społecznej organ I instancji zauważył, że od stycznia do maja 2013 r. nie posiadał żadnych środków w budżecie na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych oraz celowych specjalnych. Natomiast od lipca do grudnia 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na częściowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych mieszkańców Dzielnicy dysponował kwotą w wysokości 38.835 zł miesięcznie dla 985 rodzin, korzystających ze świadczeń pomocy społecznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. O. - kwestionując powyższe rozstrzygnięcie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wnioskowana pomoc w formie zasiłku celowego, bądź specjalnego zasiłku celowego może być przyznana, jeśli są spełnione wymogi ustawowe, a przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, odbywa się w sferze uznania organu, tzn. nawet, jeśli spełnione są przesłanki przyznania tego zasiłku - organ może go przyznać, ale nie musi. Zasiłek ten może być przyznany, jeśli wnioskodawca spełnia kryterium dochodowe, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Dla osoby samotnie gospodarującej kwota ta wynosi 542 zł.

Jak wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów dochód skarżącego wynosi 554,27 zł miesięcznie i przekracza kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tym samym organ I instancji – związany ww. przepisami prawa – nie mógł przyznać wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego.

Natomiast w przypadku przekroczenia tego kryterium ustawodawca upoważnił do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przy czym przyznanie specjalnego zasiłku celowego, na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, odbywa się również w sferze swobodnego uznania.

Organ II instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt OSK 1416/07 (LEX 489088) i stwierdził, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej, stanowiąc wyjątek od zasad ogólnych przyznania pomocy społecznej i tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe. Zwrócił ponadto uwagę, że organ I instancji błędnie powołał się na przesłankę braku spełnienia kryterium dochodowego przy ww. zasiłku, jednak uchybienie to - zważywszy na dewolucję kompetencji - nie znalazło podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji.

Kolegium dodało, że w przypadku zaistnienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, nie może być on przyznany w wysokości przewyższającej kryterium dochodowe w wysokości 542 zł.

R. O. zaskarżył powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, że znajduje się w trudnej sytuacji, gdyż jego żona wyprowadziła się ze wspólnie zajmowanego lokalu. OPS odmawia mu pomocy w minimalnym ułamku kwoty, jaką przeznacza na pozostałą część jego rodziny, narażając go na utratę zdrowia i życia. Ze względu na nie opłacenie zaległego rachunku RWE za energię elektryczną, która jest jedynym źródłem ogrzewania, został mu odłączony prąd w okresie od dnia [...] listopada 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r., a temperatura ok -5 st. Celsjusza, jaka powstała w mieszkaniu, doprowadziła do pogorszenia jego stanu zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z treści art. 39 ustawy wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego jest jednak uzależnione od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną.

Jak wynika z akt sprawy organy prawidłowo ustaliły, iż R. O. przekroczył kryterium dochodowe, które wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 542 zł, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Prawidłowo bowiem uznały, że odliczeniu od dochodu (w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej) podlegają jedynie:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

W konsekwencji, kwota alimentów, potrącana z renty skarżącego, została prawidłowo odliczona, a dochód w jego jednoosobowym gospodarstwie domowym wraz z zasiłkiem stałym wynosi 554,27 zł miesięcznie. Z tytułu renty skarżący uzyskiwał dochód w wysokości 927,97 zł, a po odliczeniu zajęcia komorniczego na rzecz małoletnich dzieci, do jego dyspozycji pozostaje kwota 318,96 zł miesięcznie. Ponadto, R. O. otrzymuje zasiłek stały w wysokości 235,31 zł. Dochód Skarżącego przekracza zatem wskazane uprzednio ustawowe kryterium, warunkujące możliwość przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy.

W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo rozpoznały wniosek strony skarżącej w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne uzasadniony przypadek" jest pojęciem nieostrym, którego stosowanie ma charakter ocenny i stanowi o uznaniu administracyjnym organów orzekających na jego podstawie. Przepis ten traktuje zatem o zdarzeniach występujących zupełnie okazjonalnie, wymagających wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń oraz wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Wykładnia językowa tej regulacji oraz ratio legis specjalnego zasiłku celowego wskazują, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 965/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem orzeczenie podejmowane przez organ administracji, na podstawie wskazanej uprzednio regulacji, zależy od uznania administracyjnego, to w związku z tym organ administracji nie ma obowiązku automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia - zwłaszcza w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Udzielając natomiast świadczeń kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Musi także uwzględnić, iż udzielana pomoc ma służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, w której znalazł się beneficjent tej pomocy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 ustawy - w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uregulowanie zaległej faktury za energię elektryczną.

Zgłoszona potrzeba nie może zostać uznana za posiadającą charakter nadzwyczajny, ani okazjonalny, a tym bardziej nie jest konsekwencją wielu niefortunnych zbiegów okoliczności i wydarzeń, wykraczających poza możliwości przewidzenia i przeciwdziałania. Faktura jest efektem zaległości w terminowym regulowaniu tych należności, co wyklucza nadzwyczajny, wyjątkowy i nieprzewidywalny charakter zgłoszonej potrzeby.

Dokonując oceny Sąd I instancji podkreślił, że wsparcie jest udzielane skarżącemu przez organy pomocy społecznej jako, iż jest to osoba samotna i w stopniu umiarkowanym niepełnosprawna, której potrącane są alimenty na dzieci. Otrzymuje on zasiłek stały oraz uzyskał pomoc w wysokości 150 zł na opłacenie energii elektrycznej w lipcu 2013 r., a organ odstąpił od żądania jej zwrotu. Osobie tej przyznano także wsparcie na częściowe opłacenie zadłużenia czynszowego w sierpniu 2013 r. w wysokości 150 zł.

Ponownie należy podnieść, że trudno uznać, iż opłata zaległej faktury za energię elektryczną jest zdarzeniem nadzwyczajnym, którego skarżący nie mógł przewidzieć. Stanowiska tego nie może zmienić także fakt, że energią elektryczną ogrzewane jest mieszkanie. Skarżący musi współdziałać w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, gdyż pomoc społeczna ma charakter subsydiarny i udzielona jest w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Skarżący jest osobą, która nie jest całkowicie niezdolna do pracy, a jego schorzenie powoduje tylko częściową i okresową niezdolność do pracy - co wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2013 r. W tej sytuacji także on sam powinien podjąć działania, które pozwalałyby mu przezwyciężyć jego sytuację dochodową.

W ocenie Sądu I instancji nierealne jest oczekiwanie przez skarżącego zapłaty kwoty ponad 1.500 zł za fakturę, skoro pomoc przyznana na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy może w jego przypadku zostać udzielona w wysokości do 542 zł, czyli do wysokości kryterium dochodowego. Przy czym – co wskazano uprzednio – otrzymał on pomoc na opłacenie energii elektrycznej w wysokości 150 zł.

Konkludując Sąd stanął na stanowisku, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazany w art. 41 ustawy. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego wsparcia finansowego w wysokości przez niego oczekiwanej, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Sytuacja bytowa strony skarżącej musi bowiem podlegać również zestawieniu z możliwościami budżetowymi organu przyznającego przedmiotowy zasiłek. Pamiętać należy, iż nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Organ I instancji wskazał, że kierował się własnymi możliwościami finansowymi.

W okresie od stycznia do maja 2013 r. organ nie dysponował żadnymi środkami finansowymi w budżecie na realizację świadczeń w formie zasiłków celowych oraz celowych specjalnych. Natomiast od lipca do końca 2013 r. na wypłatę zasiłków celowych miał 38.835 zł dla 985 rodzin korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, w których znajduje się do 2022 osoby, co stanowi w przeliczeniu ma 1 osobę kwotę niespełna 20 zł. Skarżący zaś otrzymał od Ośrodka o wiele większe sprawcie.

Sąd I instancji zauważył także, że błędne było nadanie przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, skoro odmówiono nią przyznania pomocy finansowej. Decyzja odmowna nie posiada bowiem waloru wykonalności i nie nadaje się do wykonania. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na prawidłowość podjętych rozstrzygnięć odnośnie wniosku skarżącego.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł R. O. zarzucając naruszenie:

1.przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wyroku – ograniczenie się do przytoczenia brzmienia przepisów prawa oraz stwierdzenia, iż stanowisko organów administracji nie uchybia prawu, bez wnikliwego rozważenia stanowiska skarżącego, w sytuacji gdy Sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną;

2.przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia:

a. art. 7 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem należytego dokonania analizy stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także zaniechanie ustalenia, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy, które uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

b. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i rozpoznanie sprawy bez odniesienia się do poszczególnych argumentów strony skarżącej i przedstawionych przez nią argumentów, a także bez uwzględnienia interesu skarżącego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

c. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia w szczególności czy skarżący może realnie podjąć działania w celu przezwyciężenia sytuacji dochodowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

d. art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, a także wybiórczej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżący może i powinien podjąć działania w celu uzyskania dodatkowego dochodu oraz mógł przewidzieć niemożność zaspokojenia podstawowej potrzeby opłacenia rachunku za energię elektryczną z jednoczesnym pominięciem szczególnych okoliczności, iż skarżący znajduje się w nadzwyczajnie trudnej sytuacji osobistej, bowiem prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osoba schorowaną i niepełnosprawną oraz pozostaje niezdolny do pracy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały wszelkie przesłanki uprawniające organ do przyznania zasiłku na podstawie w/w przepisu i błędne uznanie, iż wnioskowana przez skarżącego pomoc nie mieści się w granicach wystarczających do przyznania mu pomocy społecznej, a sytuacja, w której znalazł się skarżący nie jest "szczególna", mimo, że jako osoba bezrobotna, niezdolna do pracy oraz o stwierdzonym stopniu niepełnosprawności, a przy tym samotnie gospodarująca, nie jest w stanie sam się utrzymać.

Skarżący kasacyjnie wniósł o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2013 r., a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,"

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na niezdolność do pracy i niepełnosprawność skarżącego nie jest on w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb w sposób samodzielny. Zauważono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż zasiłek celowy może być przyznany właśnie na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego. W skardze kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji wykazał się pewną niekonsekwencją, bowiem Skarżącemu przyznano zwolnienie od kosztów sądowych oraz wyznaczono mu pełnomocnika z urzędu, co wskazuje na zaistnienie wyjątkowych i niecodziennych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

W zarzucie pierwszym podnosi się naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy i wskazuje na braki uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się do tego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżący naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów, z następujących powodów.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Odnosząc powyższe uwagi do uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważyć należy, że uzasadnienie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że wyrok ten zawiera wszystkie wymagane elementy. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Z kolei powołany w zarzucie przepis art.134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym a Sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (wyroki NSA: z 22 listopada 2016 r. sygn. akt I GSK 108/15, z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt II OSK 485/14 ). Zarzut naruszenia omawianego przepisu jest wprawdzie powiązany z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy. Jak już zostało jednak wspomniane Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd nie naruszył także art. 6 P.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań. Przede wszystkim w postępowaniu przed Sądem I instancji Skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Ponadto niezależnie od tej okoliczności skarżący nie wskazuje jakich zaniedbań w zakresie pouczeń Sąd I instancji miał się dopuścić. Z kolei powołany w zarzucie art. 8 ust. 2 ustawy stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Zarzut skargi kasacyjnej jak również jej uzasadnienie nie wskazują związku logicznego naruszenia tego przepisu z pozostałymi przepisami tj. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. 6 P.p.s.a.

W drugim zarzucie skargi podniesiono naruszenie przepisów postępowania przez organy, które nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie jest trafny w świetle akt sprawy. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego.

Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej determinowany jest przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Przedmiot regulacji materialnej określa zakres postępowania wyjaśniającego. W postępowaniach w przedmiocie przyznania świadczenia w trybie art. 39 i art. 41 ustawy okolicznościami istotnymi są dochód wnioskodawcy oraz jego sytuacja życiowa. Sytuacja życiowa skarżącego, to jest stan zdrowia, sytuacja finansowa, aktywność zawodowa oraz relacje rodzinne zostały przez organy ustalone prawidłowo. W motywach decyzji wskazano, że skarżący jest osobą samotną, nie w pełni sprawną fizycznie, określono także dochód skarżącego. Dodać też należy, że strona skarżąca w skardze kasacyjnej nie kwestionuje okoliczności nieznacznego przekroczenia dochodu. Z powyższych względów zarzut błędnego oddalenia skargi z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie należało uznać za chybiony.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 41 pkt 1 ustawy. W zarzucie skargi kasacyjnej jak i w uzasadnieniu, jak można przypuszczać, omyłkowo określony jako art. 41 ust. 1 ustawy. Wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pod pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Sąd wskazał, że chodzi o sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Jest to stanowisko w orzecznictwie utrwalone (por.m.in. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1240/14; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1077/16).

Dodać też należy, że przepis art. 41 pkt 1 ustawy charakteryzuje się dwoma luzami decyzyjnymi. Oprócz użytego w przepisie zwrotu nieostrego "szczególnie uzasadniony przypadek", decyzja wydana w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, bowiem ustawodawca używa zwrotu "może być przyznany". Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. W przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Mając na uwadze całokształt sprawy oraz okoliczność, że Skarżącemu uprzednio udzielono pomocy na opłacenie energii elektrycznej w wysokości 150 zł Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.