Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 871/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie na uchwałę Rady Gminy Kiszkowo z dnia 09 lutego 2007 r. nr IV/24/07 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkola prowadzonego przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. ustala, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/B.Popowska


UZASADNIENIE

IV SA/Po 871/09

UZASADNIENIE

Rada Gminy Kiszkowo, z powołaniem się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. t. jedn. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o systemie oświaty, podjęła w dniu 9 lutego 2007 r. r. uchwałę Nr IV/24/07 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola w Kiszkowie.

W par. 1 pkt 1 uchwalono stawki opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola: w wysokości 40,oo zł – za pobyt dziecka do 5 godzin oraz 70, 00 zł za pobyt dziecka powyżej 5 godzin. W pkt. 2-gim określono sposób płatności. W pkt 3-cim przyjęto, że ww. stawki nie obejmują wyżywienia dzieci, a w pkt 4-tym, że ww. stawki nie ulegają obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. W myśl Uchwały, podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń (§ 3) i wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, z mocą obowiązującą od 01 września 2007 r.

Na uchwałę Nr IV/24/07 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola w Kiszkowie - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy w Gnieźnie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale:

- rażące naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie w § 1 pkt 1 w zw. z pkt 4, że odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje stawkę opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola w wysokości 40 zł. za pobyt dziecka do 5 godzin oraz w wysokości 70 zł. za pobyt dziecka powyżej 5 godzin, przy czym opłata wskazana w pkt 1 nie ulega obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu, pomimo, że brak po stronie Rady Gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców bądź opiekunów dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci.

- rażące naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) poprzez ustalenie w § 3 zaskarżanej uchwały, iż uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz Przedszkola, pomimo obowiązku opublikowania uchwały w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, iż analiza zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, iż § 1 pkt 1 w zw. z pkt 4 w/w uchwały rażąco naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 5 ust. 5 tejże ustawy, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, stąd opłaty mogą być ustalane i pobierane za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Należy zauważyć, iż kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Zatem rodzice bądź opiekunowie prawni będą obowiązani do poniesienia opłaty w takiej części, w jakiej odpowiada to zakresowi świadczeń z jakich skorzystało dziecko (rodzaj świadczenia, ilość - np. według stawki godzinowej). Tym samym, opłatę za świadczenie przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawy programowe. W ustawie o systemie oświaty nie przewidziano pojęcia "opłaty stałej". Uprawnienia rady gminy obejmują zaś jedynie ustalanie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową. Dalej Prokurator wyjaśnił, iż Rada Gminy w § 1 pkt 1 wskazanej uchwały wprowadziła opłatę stałą za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola niezależnie czy są to świadczenia mieszczące się w podstawie programowej, czy też wykraczające poza tę podstawę. Opłata ta bowiem nie została uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko, a nadto jest niezależna od czynnika czasu dziecka spędzonego w przedszkolu, albowiem nie ulega obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. Prokurator podkreślił, że takie ujęcie opłaty powoduje objęcie obowiązkiem opłaty świadczeń bezpłatnych, których zakres wyznaczony jest aktualnie przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 roku w sprawach podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach wyznaczonych w załączniku nr 1 wspomnianego rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Prokurator wskazał, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego - wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r. ( I OSK 971/05), albowiem uchwały są podejmowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz zawierają normy prawne adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w zaskarżanej uchwale jest bowiem bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego też względu nie obowiązuje w tym przypadku po pierwsze, czasowe ograniczenie (jednoroczne) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, po drugie uchwała podlega szczególnemu trybowi promulgacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Tym samym, zaskarżona uchwała winna podlegać wskazanym regułom promulgacyjnym, a więc winna zostać skierowana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem, jak przewidziano § 3 przedmiotowej uchwały, podlegała ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Przedszkola. Tym samym naruszono w sposób rażący art. 4 ust. 1 i art. 13 ust 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę, przewodniczący Rady Gminy przedstawił stanowisko Gminy Kiszkowo, która na sesji listopadowej 2009 r. podejmie uchwałę w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Gminę przedszkola, tym samym zaskarżona uchwała zostanie uchylona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

W pierwszej kolejności, nawiązując do stanowiska Gminy, Sąd podnosi, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767).

W uchwale z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. również glosę aprobującą do tej uchwały P. Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, Nr 5, s.141).

Przechodząc do meritum, należy odnieść się co do słuszności zarzutów postawionych w skardze.

Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest Uchwała Nr IV/24/07 Rady Gminy Kiszkowo z 9 lutego 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola w Kiszkowie.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. Sygn. akt I OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Charakter zaskarżonej uchwały determinuje sposób jej publikacji i wejścia w życie. Zgodzić się trzeba w pełni z zarzutami Prokuratora co do nieprawidłowości w tym zakresie unormowań Uchwały. Odnosząc się do powyższej kwestii w pierwszej kolejności wskazać należy, iż należyte ogłoszenie aktu prawnego warunkuje w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie - jest unormowany prawnie. Stanowi o tym przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Analogicznie stanowi art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., nr 142, poz.1591 ze zm.), zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa cyt. ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie ulega wątpliwości, iż zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust.1). Skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, to powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 4 zaskarżonej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ponadto w § 3 uchwały wskazano, iż uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz Przedszkola. Z powyższego wynika, iż uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych

Przechodząc do rozwiązań materialnoprawnych Uchwały, wskazać należy, iż jako jej podstawę prawną wskazano art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Zgodnie z ww. przepisem, ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy.

Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Konsekwentnie do powyższego, rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009 r. II SA 400/09 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II SA/Go 497/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego, uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

W kontekście powyższego nasuwa się wniosek, iż ogólnikowe przyjęcie dwóch stawek opłat – jak w zaskarżonej Uchwale - powoduje w istocie przyjęcie dwóch sztywnych opłat, które różnicuje tylko liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu. W konsekwencji nałożono na rodziców dzieci obowiązek ponoszenia jednej z dwóch stawek w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze). W Uchwale nie określono charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych, świadczonych przez dane przedszkole publiczne oraz ich jakości.

Słusznie Prokurator zauważa, że kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. W ustawie nie przewidziano bowiem pojęcia "opłaty stałej".

Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżącego, że przyjęcie w zaskarżonej uchwale miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w wysokości 40,00 bądź 70,00 zł sprawia praktycznie, że opłaty za świadczenia realizowane w przedszkolu na terenie Gminy mają charakter opłat stałych. Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę Rada Gminy dokonała istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku wykazania rodzajowego i czasowego zajęć, z których korzystałyby dzieci w ramach programu wychowania przedszkolnego, wykraczającego poza jego podstawy programowe oraz na nie wskazaniu w sposób precyzyjny opłat za poszczególne zajęcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

za nieobecnego sędziego

/-/I. Kucznerowicz

/-/B. Popowska /-/J. Stankowski /-/B. Popowska

mz