Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 772/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 107/11 w sprawie ze skargi F. B. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; II. odstępuje od zasądzenia od F. B. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 107/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Okręgowego Inspektora Pracy w K do załatwienia wniosku F. B. z dnia 16 lipca 2011 r., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w zakresie pkt 2-5 tego wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 16 lipca 2011 r. F. B. złożył wniosek do Okręgowego Inspektora Pracy w K o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku zawarte były pytania (ujęte w pięciu punktach), dotyczące akt osobowych byłych pracowników D. S.A. Zakład Pracy Chronionej w K.

Okręgowy Inspektorat Pracy w K pismem z dnia 21 lipca 2011 r. udzielił odpowiedzi F. B..

W dniu 25 lipca 2011 r. wnioskodawca przesłał na skrzynkę pocztową Inspektoratu pismo określone jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym wezwał organ do udostępnienia mu pełnej informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji ze stosownym pouczeniem co do przysługującego mu środka odwoławczego.

W odpowiedzi na pismo z dnia 25 lipca 2011 r. organ pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. poinformował wnioskodawcę, iż informacja będąca przedmiotem wniosku została udzielona pismem z dnia 21 lipca 2011 r., dlatego też bezzasadne było wydanie decyzji odmownej.

Okręgowy Inspektorat Pracy w K poinformował również wnioskodawcę, iż w trybie udzielania informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji jakie posiada na dzień udzielenia odpowiedzi i takie też informacje zostały mu przesłane. W powyższym piśmie Okręgowy Inspektorat Pracy wyjaśnił również, iż nie może być, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonywana ocena stanu prawnego, o co wnioskował T. B.

W dniu 8 sierpnia 2011 r. wnioskodawca za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy w K wniósł skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.

W powyższej skardze wnioskodawca zarzucił organowi, iż ten faktycznie nie udzielił mu informacji publicznej, w związku z czym powinien wydać decyzję odmowną ze stosownym pouczeniem. Powyższe zachowanie organu, zdaniem skarżącego narusza art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ w odpowiedzi na powyższą skargę pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. wniósł o uznanie ww. skargi za nieuzasadnioną i jej oddalenie, wyjaśniając, że wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej składał się z pięciu punktów, z czego każdy zawierał pytania dotyczące m.in. postępowania sprawdzającego przeprowadzonego w D. S.A. w likwidacji w K. W pierwszym punkcie wnioskodawca pytał, czy w trakcie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez inspektora pracy likwidator D. S.A. ujawnił fakt protokolarnego przejęcia akt osobowych kilkunastu byłych pracowników D. S.A. Zakład Pracy Chronionej od anonimowego reprezentanta Spółdzielni Inwalidów Naprzód w K. Organ nadmienił, że dalsze wątpliwości wnioskodawcy w tym punkcie dotyczyły owych rzekomo przekazanych Wiesławowi Purzyckiemu akt osobowych. Okręgowy Inspektorat Pracy w K podkreślił w tym miejscu, iż do wniosku o dostęp do informacji publicznej wnioskodawca załączył kserokopię pisma jakie zostało przesłane przez inspektora pracy przeprowadzającego postępowanie wyjaśniające skierowanego do W. B., informującego o ustaleniach dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego w D. S.A. w likwidacji. Dalej organ wyjaśnił, że z pisma tego jednoznacznie wynika, iż "likwidator Wiesław Purzycki złożył pisemne oświadczenie z dn. 07.07.2009 r., iż nie jest w posiadaniu innych akt osobowych byłych pracowników D. S.A. niż okazane podczas kontroli 181 akt osobowych wraz imiennym wykazem byłych pracowników". Wnioskodawca był więc w posiadaniu informacji, iż Wiesław Purzycki nie ujawnił w toku postępowania wyjaśniającego faktu przekazania mu innych akt osobowych od anonimowej osoby. Następnie strona przeciwna do skarżącej podniosła, że z racji tego, iż pozostałe pytania zawarte w punkcie pierwszym wniosku dotyczyły akt, które zgodnie z oświadczeniem likwidatora D. S.A. nie zostały mu przekazane, to odpowiedź na te pytania była zbędna. Organ ustosunkowując się do odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie drugim wniosku F. B., wskazał, że Państwowa Inspekcja Pracy nie jest uprawniona do prowadzenia czynności kontrolnych w sprawie przechowywania akt osobowych byłych pracowników D. S.A., ponieważ nie ma podmiotu względem którego takie czynności mogłyby być przeprowadzone w rozumieniu art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.). Z tego też powodu przedmiotem działań organu nie mogą być losy wzmiankowanych akt 181 pracowników Spółki D.. Co więcej, wnioskodawca w drugim pytaniu napisał o aktach osobowych 195 byłych pracowników, a więc bez żadnych podstaw założył, iż likwidator, wbrew temu co oświadczył podczas czynności sprawdzających jest w posiadaniu owych wcześniej opisanych kilkunastu innych akt. Wobec stwierdzenia braku możliwości kontroli podmiotu D. S.A. w likwidacji bezprzedmiotowa była także zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w K odpowiedź na pytania zawarte w punkcie trzecim dotyczącym rzekomej powinności śledzenia losów akt byłych pracowników tej spółki oraz zmian personalnych na stanowisku jej likwidatora. W punkcie czwartym wnioskodawca wniósł o dokonanie oceny obecnego stanu rzeczy pod względem prawnym. Zdaniem organu nie był on zatem zobowiązany do dokonania oceny prawnej aktualnego stanu faktycznego, tym bardziej nie był zobowiązany do wydawania decyzji odmownej. Nadto Inspektor stwierdził, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest wydawana w przypadku, kiedy organ posiadając dane które stanowią informację publiczną z określonych powodów odmawia jej udostępnienia. Organ nie wydaje decyzji odmownej w przypadku, w którym wniosek nie obejmuje informacji publicznej albo też wtedy, gdy organ danej informacji nie posiada.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Okręgowy Inspektor Pracy w K pismem z dnia 21 lipca 2011 r. odpowiedział skarżącemu, w związku z jego wnioskiem z dnia 16 lipca 2011 r. jedynie na pierwsze z pięciu zadanych pytań, a na pozostałe pytania zawarte we wniosku organ nie udzielił odpowiedzi. W ocenie Sądu pierwszej instancji informacje, które pozyskał lub wytworzył Okręgowy Inspektor Pracy w K stanowią informację publiczną i jako takie mogą zostać udzielone skarżącemu, jednak zawarty w pytaniu czwartym wniosek o dokonanie oceny prawnej stanu faktycznego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Żądanie takie jest więc niedopuszczalne, nie jest żądaniem o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc organ mógł pozostawić je bez odpowiedzi. W powyższym zakresie skarga na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w K jest bezzasadna. Zasadna jest natomiast skarga na bezczynność tego organu w zakresie odpowiedzi na pytanie 2-3 i 5 oraz częściowo na pytanie 4 w części dotyczącej pytania czy organ "posiada wiedzę, gdzie i w jakich warunkach są aktualnie przechowywane akta osobowe byłych pracowników D. S.A. Zakład Pracy Chronionej w K?" Oceny tej nie zmienia fakt, iż częściowo informacje stanowiące odpowiedź na zadane pytania zamieszczone zostały w piśmie z 15 lipca 2009 r. skierowanym do W. B.. Pismo to skierowane zostało do innej osoby niż wnioskodawca. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało więc odpowiedzieć na zadane przez skarżącego pytania, w takim zakresie, w jakim informacje wynikają ze zgromadzonej przez organ dokumentacji i posiadanej przez niego wiedzy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w K zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nietrafnym przyjęciu, iż organ pozostawał w bezczynności w zakresie objętym pytaniami w pkt 2-5 wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2011 r.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący we wniosku o dostęp do informacji publicznej sformułował w pięciu punktach pytania dotyczące akt osobowych, jakie są w posiadaniu likwidatora D. SA. Jak słusznie stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, odpowiedź organu skierowana do wnioskodawcy stanowiła udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd nie zauważył jednak, że kolejne pytania wnioskodawcy dotyczyły rzekomej możliwości podejmowania przez Okręgowy Inspektorat Pracy w K działań w zakresie przywrócenia stanu zgodnego z prawem w zakresie archiwizowania akt. Niedopuszczalne w tym zakresie było przyjęcie przez Sąd, że organ pozostaje w bezczynności. Uczynił bowiem zadość wnioskowi w tym zakresie, stwierdzając w punkcie drugim pisma z dnia 21 lipca 2011 r., że organ nie jest uprawniony do kontroli podmiotu, którego dotyczyły dalsze pytania zawarte we wniosku. Brak możliwości podjęcia kontroli oznacza, że wszelkie działania podejmowane przez organ są niedopuszczalne zgodnie z zasadą, że organ administracji działa tylko na podstawie i w granicach przepisów prawa. W uzasadnieniu niniejszej skargi nie sposób nie odnieść się również do sposobu, w jakim Sąd uzasadnił zaskarżony wyrok. W przypadku skargi na bezczynność organu Sąd w swojej ocenie powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, czy organ w bezczynności pozostaje, nie oceniając w żadnym wypadku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jednak ocenił pod względem merytorycznym działania organu, przyjął bowiem niewłaściwie rozumienie podmiotowości spółki D. SA w likwidacji. Organ każdorazowo powoływał się na brak podmiotu, wobec którego można przeprowadzić kontrolę w rozumieniu art. 13 ustawy z dnia 13 kwietnia 2009 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm., określana dalej u.p.i.p), a więc podmiotów wymienionych w punktach 1-3 art. 13 u.p.i.p., w stosunku do których Inspekcja jest uprawniona do przeprowadzenia kontroli. Tym samym organ w piśmie tym poinformował wnioskodawcę o braku uprawnień do kontroli, a nie o braku istnienia podmiotu jako takiego funkcjonującego w przestrzeni prawnej. Sąd pierwszej instancji w zasadzie nie wykazał, że Okręgowy Inspektor Pracy w K pozostawał w bezczynności, poza ogólnym stwierdzeniem, że organ "w zasadzie" odpowiedział na pierwsze z pytań. W uzasadnieniu Sąd ograniczył się bowiem do przytoczenia orzecznictwa w zakresie pojęcia informacji publicznej, jednak nie wykazał, że informacja ta nie została udzielona. Nie sposób zgodzić się również z tezą Sądu, jakoby strona nie była w posiadaniu informacji, o które wnioskowała w zakresie ilości ujawnionych przez likwidatora D. S.A. akt osobowych pracowników oraz informacji o zmianach personalnych na stanowisku likwidatora D. S.A. Fakt, że pisma, które dołączył skarżący do wniosku o informację publiczną nie były skierowane do niego, nie przesądza jeszcze o tym, że wnioskodawca informacji tej nie posiadał. Zastrzeżenia budzi również sformułowanie Sądu użyte w uzasadnieniu wyroku, który stwierdził, że odwołujący dopełnił wszystkich wymogów formalnych przed złożeniem skargi do Sądu, w tym wzywając wcześniej organ do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższego wynika, że Sąd przyjął, jakoby skarżący w przedmiotowej sprawie był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 53 i 54 p.p.s.a. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii uznając, iż w przypadku zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ujętego w skardze, wnioskodawca nie jest zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzut skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony.

Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 18 lipca 2011 r. Pismo będące odpowiedzią na wniosek skierowano do wnioskodawcy 21 lipca 2011 r. Kolejne pismo będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 25 lipca 2011 r. przesłano w dniu 2 sierpnia 2011 r. Organ podejmował zatem czynności w terminach określonych w art. 13 ust. 1 ustawy i w tym rozumieniu nie pozostawał w bezczynności. Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji udzielone odpowiedzi nie wyczerpują żądań wniosku wobec czego skarga na bezczynność jest uzasadniona.

Pytania zawarte w pkt 2, 3, 4 i 5 wniosku zmierzają w istocie do ustalenia czy Okręgowym Inspektorat Pracy w K:

– ma wiedzę dotyczącą akt byłych pracowników spółki D. S.A. Zakład Pracy Chronionej w K, co do obecnego miejsca ich przechowywania (pkt 4 wniosku),

– czy ma wiedzę o nieprawidłowościach związanych z likwidacją spółki i jaka jest ocena organu co do faktów dotyczących tej kwestii (pkt 3 i 4 wniosku),

– czy organ podejmował jakieś działania lub wydawał zalecenia pokontrolne, aby akta te zostały odnalezione i należycie zarchiwizowane (pkt 2 i 5 wniosku).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na prawie wszystkie te pytania udzielona została w piśmie z dnia 21 lipca 2011 r., w którym adresat wniosku wyjaśnił, że

– w stanie faktycznym zagubienia akt pracownika, przy braku podmiotu zatrudniającego, istnieje możliwość ich odtworzenia w postępowania przed sądem pracy.

Z odpowiedzi tej wynika, że jest udzielona w określonym stanie faktycznym, że akta o których mowa zaginęły a organ nie ma wiedzy co do aktualnego miejsca ich przechowywania. Wniosek taki wypływa również z lektury pierwszego ustępu omawianego pisma dotyczącego kontroli prowadzonej w lipcu 2009 r. i przytoczonych tam wyjaśnień likwidatora spółki co do akt osobowych pracowników.

Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił również, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na prowadzenie w obecnej sytuacji jakiejkolwiek kontroli i wydawania zaleceń pokontrolnych. Pytanie zawarte w pierwszej części pkt 4 wniosku, jak trafnie przyjął w uzasadnieniu (bo nie w wyroku) Sąd pierwszej instancji, nie dotyczy informacji publicznej bo pogląd organu wcześniej nie wyrażony, co do oceny jakiegoś stanu nie dotyczy sfery faktów.

Pozostaje zatem rozważyć czy pytanie zawarte w pkt 3 wniosku jest pytaniem dotyczącym informacji publicznej a jeśli tak czy organ udzielił na pytanie to odpowiedzi.

Przy skardze na bezczynność w dostępie do informacji publicznej zadaniem Sądu jest w pierwszej kolejności udzielenie odpowiedzi na pytanie czy żądana informacja jest informacją publiczną, bo tylko przy odpowiedzi pozytywnej można organowi przypisać bezczynność i zobowiązać do załatwienia wniosku we wskazanym zakresie. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 7) Sąd stwierdził, że zawarty w pytaniu czwartym wniosek o dokonanie oceny prawnej stanu faktycznego nie mieści się w pojęciu informacji publicznej i pogląd ten uznać należy za słuszny. Równocześnie jednak Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w pkt 3-5 a więc również pkt 4 w całości uznając, że również w tym zakresie adresat wniosku pozostawał w bezczynności. Mając wszystko to na uwadze zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę powyższe rozważania winien rozstrzygnąć czy informacja żądana w pkt 3 wniosku ma charakter informacji publicznej i czy organ w związku z tym pozostawał w bezczynności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji,

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 206 § 2 p.p.s.a.