Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 327/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 , 2,
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi T. B., S. W., Z. W., B. W. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Z., na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców S. W. – T. B., S. W., Z. W. i B. W. (dalej jako "skarżący"), za nieruchomość położoną w K. o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...], objętą zarządzeniem Prezydenta Miasta Koszalina nr 31/75 z dnia 20 czerwca 1975 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście Koszalinie i jego podziału na normatywne działki budowlane (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr 3, poz. 54).

Z uzasadnienia decyzji, jak i akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:

Pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. skarżący, będący spadkobiercami po S. W. (poprzednim właścicielu nieruchomości) i reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Prezydenta Miasta K. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną na terenie K., objętą zarządzeniem Prezydenta Miasta Koszalina nr 31/75 z dnia 20 czerwca 1975 r.

W piśmie z 21 grudnia 2017 r. organ poinformował skarżących, że S. W. otrzymał odszkodowanie ustalone przez Skarb Państwa zgodnie z art. 10

ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego

i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach

(Dz. U. Nr 27, poz.192 ze zm.). Organ wyjaśnił, że w dniu [...] maja 1976 r. ww. złożył oświadczenie, że wyraża "zgodę na przyjęcie odszkodowania za składniki roślinne

i budowlane" i nie wnosi "żadnych zastrzeżeń". Odszkodowanie zostało ustalone

w wysokości: składniki roślinne grunty – [...] zł, elementy budowlane

– [...] zł. W związku z powyższym żądanie spadkobierców jest bezzasadne.

Z kolei przy piśmie z 15 lutego 2018 r. organ przekazał kopię oświadczenia z dnia [...] maja 1976 r. oraz wyjaśnił, że w Urzędzie nie znajduje się dokument, na podstawie którego odszkodowanie to zostało ustalone, jednakże należy sądzić, że przedmiotowe odszkodowanie ustalono w oparciu o wyceny dokonane przez biegłych z zakresu ogrodnictwa i budownictwa.

W odpowiedzi z 15 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących wskazał,

że z nadesłanego dokumentu nie wynika, aby określona została wysokość odszkodowania za grunt.

W dniu 27 kwietnia 2018 r. organ poinformował ww. pełnomocnika, że w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz spadkobierców odszkodowania za nieruchomość położoną w K., przejętą przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. Organ wyjaśnił, że odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości są roszczeniami z zakresu prawa cywilnego, zaś przekierowanie tego typu spraw na ścieżkę administracyjną musi wynikać z podstawy wskazanej w przepisach prawa materialnego, na które dotychczas w swoich pismach pełnomocnik wnioskodawców nie powołał się.

Dnia 20 września 2018 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęło ponaglenie skarżących na bezczynność Prezydenta Miasta K. w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 kwietnia 2017 r., w którym to podkreślono, że zgłoszone żądanie odszkodowania opiera się o art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Z. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wskazał,

że sprawa winna zostać załatwiona do 30 listopada 2018 r.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K., odmówił ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponieważ za pozbawienie prawa własności stosowne odszkodowanie na rzecz S. W. ustalono, zgodnie z ówczesnymi zasadami obowiązującymi przy wywłaszczaniu nieruchomości, a jego wysokość uzyskała akceptację właściciela, zaś brak jest podstaw do przyjęcia, aby takiego odszkodowania ww. nie otrzymał.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

Wojewoda Z. w wymienionej na wstępie decyzji uznał,

że wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśnił, że zarządzeniem nr 31/74 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia

20 czerwca 1975 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście Koszalinie i jego podziału na normatywne działki budowlane – przeznaczono pod budownictwo jednorodzinne teren położony w K. w dzielnicy [...] w obrębie ulic [...]. Wykaz tego terenu i jego podziału na działki budowlane zamieszczony został w załączniku do tego zarządzenia.

W załączniku wskazano, że w skład tego obszaru weszła m.in. nieruchomość stanowiąca dotychczasową własność S. W. położona w obrębie [...], oznaczona nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona była księga wieczysta nr [...]. Jako działki budowlane ustalono działki nr [...] [...], [...], [...], [...] przy czym w obszar działek nr [...] weszły również działki stanowiące własność innych osób. Zarządzenie zostało podjęte na podstawie art. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (...) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarach miast i osiedli.

Na mocy tych przepisów za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zarządzeniem właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość m2) wywłaszczanej nieruchomości. Powszechną praktyką było, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", co nie oznacza, że ustalenie odszkodowania musiało nastąpić w takiej formie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że w sytuacji, w której nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania za grunty przejęte w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. – nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego działania jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który to na mocy art. 233 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Wobec powyższego organ przyjął, że prawo do odszkodowania przysługujące osobom wywłaszczonym i ich następcom prawnym, może zostać zaspokojone w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. z tym że do realizacji tego roszczenia może jednak dojść tylko wówczas, gdy zostałoby wykazane, iż nie doszło do wypłaty tak ustalonego odszkodowania.

Wojewoda rozpatrując tę kwestię ustalił, że S. W. wnioskami z dnia [...] września 1975 r. wystąpił o nadanie trzech działek budowlanych swoim dzieciom, a Prezydent Miasta K. na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r.:

- decyzją z [...] r. nadał na własność, nieodpłatnie, T. B. działkę oznaczoną nr [...] (powstałą z połączenia działek [...] i [...] – działka nr [...]

o pow. [...] ha stanowiła własność Skarbu Państwa) o powierzchni [...] m2, obręb

nr [...], położoną w K. przy ul. [...].

- decyzją z [...] r. nadał na własność, nieodpłatnie, B. W. działkę oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb nr [...], położoną

w K. przy ul. [...], przy czym obie decyzje zostały zmienione decyzją z dnia [...] r., w ten sposób, że nadano nieodpłatnie T. B. działkę nr [...], natomiast B. W. działkę nr [...],

- decyzją z [...] r. nadał na własność, nieodpłatnie Z. W. działkę oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] m2, obręb nr [...], położoną

w K. przy ul. [...] (powinno być [...]).

Dla nieruchomości założono nowe księgi wieczyste o nr [...], w których ujawniono aktualnych właścicieli.

Pismem z 18 grudnia 1975 r. Skarb Państwa - Urząd Miejski w K. wystąpił z wnioskiem do Państwowego Biura Notarialnego Sekcja Ksiąg Wieczystych o:

- ujawnienie w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność S. W. oznaczonej działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w miejsce działki nr [...] o pow. [...] ha działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

- zamianę powierzchni działki nr [...] - z [...] ha na [...] ha,

- wyłączenie z tej księgi działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha,

- pozostawienie działki [...],

- ujawnienie w miejsce działki nr [...] o pow. [...] ha działki nr [...] o pow. [...] ha (działka nr [...] powstała z połączenia działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność Skarbu Państwa).

W dniu [...] lutego 1976 r. księga wieczysta nr [...] została zamknięta i dla nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha założono księgę wieczystą nr [...]. Z treści wpisów ujawnionych w ww. księgach wieczystych po dokonaniu powyższych zmian wynika, że:

- S. W. zachował własność działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow[...] ha oraz otrzymał nieodpłatnie działkę nr [...] o pow. [...] ha,

- T. B. otrzymała nieodpłatnie działkę nr [...] o pow. [...] ha,

- B. W. otrzymał nieodpłatnie działkę nr [...] (powstałą z połączenia działki nr [...] o powierzchni [...] ha - stanowiącej własność S. W. i działki nr [...] o powierzchni [...] ha- stanowiącej własność Skarbu Państwa),

- Z. W. otrzymał nieodpłatnie działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Na własność Skarbu Państwa przeszły więc pozostałe działki o łącznej powierzchni [...] ha. Z uwagi na fakt, że Skarb Państwa przekazał Państwu W. inne działki o łącznej powierzchni [...] ha, w konsekwencji przejęto [...] ha.

Dalej organ wskazał, że skoro zgodnie z treścią zarządzenia Prezydenta Miasta Koszalina nr 4/74 stawka za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w Koszalinie wynosiła 3,60 zł/m2 gruntu, zaś w dniu [...] maja 1976 r. S. W. złożył oświadczenie, że wyraża zgodę na przyjęcie odszkodowania za składniki roślinne i elementy budowlane, to powyższe dowodzi, iż w kwocie [...]zł odszkodowanie za grunt wynosiło [...] zł ([...] m2x 3,60 zł/m2).

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek wskazany w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponieważ za pozbawienie prawa własności nieruchomości, stosowne odszkodowanie na rzecz S. W. ustalono na podstawie wówczas obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości zasad. Tym samym obecnie nie istnieje uzasadnienie do ponownego ustalenia odszkodowania za te działki. Zdaniem organu odwoławczego, nie istnieje również uzasadnienie do wypłaty odszkodowania. Co prawda w zaistniałej sytuacji nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wypłaty odszkodowania (z uwagi na upływ 40 lat, jak i zniszczenie dokumentacji finansowej posiadającej kategorię archiwalną B-3 i B-5), to jednak założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n. Nie można bowiem z góry przyjmować, że w 1975 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie wypłaciły mu ustalonego wcześniej odszkodowania. Dokumenty zgromadzone przez organ

I instancji potwierdzają, że S. W. wiedział o ustalonej wysokości odszkodowania. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania, trudno byłoby wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez właściciela do organu w tej kwestii. Według organu odwoławczego, przy braku dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono

i wypłacono, należy domniemywać, że organ I instancji działał legalnie, tak więc wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. Tymczasem takiego dowodu strony nie przedłożyły, a tym samym domniemanie legalności działania organu pozostało więc niewzruszone.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent Miasta K. odmawiając skarżącym ustalenia żądanego przez nich odszkodowania za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa nie naruszył art. 7, art. 9 i art. 77 § i 1 k.p.a. Nadto poinformował strony o przysługujących im uprawnieniach, zaś w samej decyzji zawarł podstawowe jej elementy.

Skarżący na opisaną decyzję Wojewody złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Decyzji tej zarzucili rażące naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu.

Według skarżących, organy nie wskazały precyzyjnie, jakie działki i o jakiej powierzchni przeszły z mocy prawa na własność Państwa, po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia Prezydenta Miasta Koszalina, w którym wskazana została nieruchomość S. W. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne na terenie K.. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie, gdyż przyznanie działek budowlanych dzieciom S. W., wskazanymi przez organ decyzjami, oznacza że Skarb Państwa pozostawał właścicielem realnie przejętej nieruchomości o pow. [...]), i za taką też powierzchnię gruntów powinien on otrzymać odszkodowanie, albowiem brak jest dowodu, że S. W. wystąpił z wnioskiem o zachowanie na własność wskazanej przez siebie działki, której powierzchnia pomniejszałaby powierzchnię nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa. Wątpliwości budzi też ustalenie organu, że odszkodowaniem objęto także grunt o pow. [...] m2, skoro powierzchnia ta nie znajduje żadnego potwierdzenia w obliczeniach Prezydenta. Poza tym z oświadczenia podpisanego przez S. W. nie wynika, aby wyrażał on zgodę na przyjęcie odszkodowania za grunt, co oznacza, że organ dokonał nadinterpretacji tego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżących, sprawa została rozpoznana

w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z

e zm.).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192), zwanej dalej "u.t.b.j.", prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne i zagrodowe (tereny budowlane).

Stosownie do ust. 2 art. 2 u.t.b.j. uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Natomiast w myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarach miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242) prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) podejmowały uchwałę ustalającą:

1) tereny budowlane i ich podział na działki budowlane,

2) szczegółowy zakres oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych, a co najmniej sieci wodociągowej lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego, dróg (ulic, placów) i sieci elektrycznej, z takim wyliczeniem, aby zakończyć ich budowę najpóźniej w okresie zakończenia budowy domów.

Uchwała podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa) - § 13 ust. 2 rozporządzenia.

Na podstawie art. 2 u.t.b.j. oraz § 13 ww. rozporządzenia, Prezydent Miasta Koszalina wydał w dniu 20 czerwca 1975 r. zarządzenie nr 31/75 w sprawie ustalenia terenu budowlanego w mieście Koszalinie i jego podziału na normatywne działki budowlane (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Koszalinie nr 3, poz. 54).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.t.b.j. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą

o ustaleniu terenu budowlanego przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń – ale z wyjątkiem tych działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin. Stosownie bowiem o art. 8 ust. 1 u.t.b.j. dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachowywał własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli taki wniosek zgłosił w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Natomiast jeśli z podziału nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego powstawały dwie lub więcej działek, działki te na wniosek dotychczasowego właściciela złożony w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały nadawało się na własność jego rodzicom, pełnoletnim dzieciom lub pełnoletnim wnukom – art. 9 ust. 1.

Wskazywana ustawa w art. 10 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia przez Prezydenta Miasta Koszalina) przewidywała, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), do której odwołuje się cytowany art. 10 ust. 1, przewidziano w art. 8 ust. 8 algorytm obliczania odszkodowania za grunty w mieście.

Należy podzielić stanowisko organu, że w sytuacji, w której nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania za grunty przejęte w trybie u.t.b.j., nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu,

gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania,

a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczaniu. (obowiązek ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie statuuje art. 128 ust. 1 u.g.n.). Z kolei zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, że art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania.

Przenosząc powyższe na tę sprawę, podzielić trzeba stanowisko organów obu instancji, że nie został spełniony warunek wskazany w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ponieważ za pozbawienie prawa własności nieruchomości stosowne odszkodowanie na rzecz S. W. zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami o wywłaszczaniu nieruchomości.

Należy ponownie podkreślić, że skutek w postaci przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości S. W. zgodnie z przywoływanym wyżej Zarządzeniem, mógł nastąpić jedynie w stosunku do jej części – wykazanej wprost w Zarządzeniu, z wyłączeniem działek, które zostały nadane jego pełnoletnim dzieciom.

Według ujawnionych wpisach w księgach wieczystych S. W. zachował własność działek [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow.[...] ha oraz otrzymał nieodpłatnie działkę nr [...] o pow. [...] ha. Dzieci S. W. otrzymały następujące działki: T. B. [...] o pow. [...], B. W. działkę nr [...] (powstałą z połączenia działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha), Z. W. działkę nr [...] o pow. [...] ha.

Na własność Skarbu Państwa przeszły działki o pow. [...] ha, natomiast po odjęciu powierzchni działek przekazanych S. W. przez Skarb Państwa o powierzchni [...] ha przejęto nieruchomości o łącznej powierzchni

[...] ha.

Powyższe organy ustaliły w oparciu o zarządzenie Prezydenta Miasta Koszalina nr 31/75, wpisy do ksiąg wieczystych nieruchomości oraz zachowane dokumenty archiwalne.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia, czy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność S. W. doszło też nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku przejściem na własność Państwa przedmiotowej działki, a konkretniej – czy brak dokumentacji na dowód pierwszej z wymienionych okoliczności uzasadnia ustalenie i wypłatę odszkodowania, czego żądają spadkobiercy.

W myśl zarządzenia Prezydenta Miasta Koszalina nr 4/74 z dnia 25 stycznia

1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz. Urz. WRN nr 8, poz. 54), stawka za wywłaszczenie części nieruchomości położonej w Koszalinie wynosiła 3,60 zł/m2 gruntu.

W aktach sprawy znajduje się oświadczenie S. W., w którym wyraża zgodę na przyjęcie odszkodowania za składniki roślinne i budowlane i nie wnosi żadnych zastrzeżeń. Z treści oświadczenia wynika, że odszkodowanie zostało ustalone za składniki roślinne, grunty oraz elementy budowlane. Zważywszy na ustaloną w zarządzeniu cenę m2 gruntu, oświadczenie mogło zawierać również odszkodowanie za przejęty grunt.

W ocenie sądu, organ, do którego wpłynął wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie, podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Złożyły się na nie działania w zakresie poszukiwania akt archiwalnych dotyczących postępowania o ustalenie odszkodowania, które ostatecznie okazały się jednak bezowocne ze względu na kategorię niearchiwalną dokumentów.

Przepisy postępowania administracyjnego nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest natomiast konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia),

przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§ 10 ust. 1 lit c) rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych

(§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nieposiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z zarządzeniem nr 36 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 12 grudnia 1975 r. akta związane rodzajowo z prawem pierwokupu i wywłaszczaniem sklasyfikowane zostały pod pozycją B15 (w jednostce macierzystej) i Bc (w innych jednostkach). Symbole te oznaczają kategorię odrębnych od materiałów archiwalnych kategorię tzw. materiałów niearchiwalnych, tj. aktów o wartości użytkowej, o czasowym znaczeniu, dla których okres przechowywania w przypadku kategorii B15 wynosi 15 lat, zaś w przypadku kategorii Bc okres ten kończy się wraz z wykorzystaniem tego aktu (krótkotrwały akt manipulacyjny).

W związku powyższym należy uznać, że organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu ich braku. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie nie oznacza to jednak, że organy administracji powinny dowodzić faktu ustalenia/nieustalenia odszkodowania, bez uwzględnienia okoliczności braku jakichkolwiek źródeł dowodowych w tym zakresie oraz obowiązujących przepisów w sprawie podziału materiałów archiwalnych na kategorie i ustalenia terminów ich przechowywania.

W tych okolicznościach nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej dotyczące nieustalenia odszkodowania, bowiem brak jest całkowicie dowodów (brak akt),

z wyjątkiem oświadczenia S. W., na okoliczność ustalenia, czy też nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Nie można z góry przyjmować,

że w 1975 r. organy zupełnie zlekceważyły obywatela i nie przyznały mu odszkodowania, zwłaszcza że przeciw takiemu założeniu świadczą zawarte w aktach administracyjnych materiały dotyczące ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonych na obszarze objętym zarządzeniem Prezydenta Miasta Koszalina nr 31/75. Zakładając natomiast brak wypłaty odszkodowania trudno wytłumaczyć zaniechanie jakiejkolwiek korespondencji kierowanej przez S. W. i jego spadkobierców do organu w tej kwestii. Analiza dostępnych akt archiwalnych sprawy wskazuje na aktywność S. W. w korzystaniu z przysługujących mu praw po objęciu należących do niego nieruchomości wywłaszczeniem. Zagwarantował otrzymanie przez jego pełnoletnie dzieci nieruchomości stanowiących działki budowlane (następnie zachowane lub zbyte na rzecz innych osób), jak również wyraził w oświadczeniu zgodę na wysokość ustalonego odszkodowania. S. W. był zainteresowany zarówno skutkami, jakie dla jego rodziny niosło wywłaszczenie nieruchomości, której był właścicielem jak i skorzystaniem z wynikających z wywłaszczenia uprawnień. Trudno w tej sytuacji uznać za wiarygodne, że zaniechał starań o otrzymanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Należy również zwrócić uwagę na to, że skarżący nie przedłożyli, jakiejkolwiek dokumentacji związanej z wywłaszczeniem oraz jego skutkami dla rodziny W..

Doświadczenie życiowe i reguły zdrowego rozsądku nakazują przyjąć,

że materiały urzędowe, zwłaszcza ustalające prawo jakiegokolwiek rodzaju, w jakiś sposób się archiwizuje, a ich ewentualne zniszczenie uzgadnia się z pozostałymi zainteresowanymi. Niezależnie od powyższego należy przyjąć, że brak jakiejkolwiek dokumentacji związanej z przedmiotową sprawą po stronie wnioskodawców,

nie uzasadnia przerzucenia na organ administracji konsekwencji związanych z tą utratą (tu: konieczność uznania, że brak dokumentacji aktualizuje roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania). Ewentualna utrata materiałów mogących służyć za dowód popierający twierdzenia strony w sposób opisany wyżej rodzi negatywne skutki po stronie wnioskodawców – takie braki dowodowe działają na ich niekorzyść, nie na niekorzyść organu.

W sytuacji, gdy danej okoliczności nie da się z pewnością ustalić i to z powodów, na które organ nie miał wpływu (brak możliwości ustalenia danej okoliczności niejako wynika ze zgodnego z prawem zachowania organu – zniszczenie dokumentacji nietrwałej), to – zdaniem sądu – wywodzenie na tej podstawie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania w sposób nieuzasadniony stawiałoby interes prywatny strony ponad interes publiczny reprezentowany przez organ, podczas gdy są one co do zasady wobec siebie równe. Pamiętać bowiem należy, że art. 7 k.p.a., wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w tym artykule interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów (Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, Wolters Kluwer 2018). Ewentualne ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiłyby na podstawie budzącego zasadnicze wątpliwości stanu faktycznego, a wątpliwości te nie tylko nie powstały z winy organu, ale były konsekwencją jego zgodnego z prawem działania w przeszłości. Doszłoby zatem do wyraźnej faworyzacji interesu strony. Pamiętać wszak należy, że w interesie społeczeństwa leży racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, oparte na niebudzących wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.06.2018 r. II SA/Bd 1295/17 – dostępny w CBONSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powołanym wyżej orzeczeniu WSA w Bydgoszczy zaprezentował pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż zaistniałej sytuacji, gdy nie da się udowodnić faktu pozytywnego w postaci wydania decyzji odszkodowawczej, założenie, że automatycznie aktualizuje to podstawę do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania, doprowadziłoby w istocie do zagrożenia nadużywania prawa wynikającego z art. 129 u.g.n.

Nie można przyjąć, że skoro to organ publiczny nie jest w stanie udowodnić,

że orzekł w kwestii odszkodowania w przeszłości, to zobowiązany jest on do ustalenia i wypłaty odszkodowania niezależnie od tego, czy w istocie odszkodowania takiego nie wypłacono, czy może zostało ono wypłacone, a nie zachowały się na tę okoliczność żadne dowody. Takie stanowisko wyraźnie sprzeciwiałoby się słusznościowym pobudkom ustalania i wypłaty w podobnych sytuacjach odszkodowania, a to z tego powodu, że słuszny interes strony w sprawie odszkodowania aktualizuje się tylko wtedy, gdy odszkodowania za ujęcie prawa własności nie wypłacono. Brak dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie wydania decyzji odszkodowawczej stanowi prawną, urzędową w zasadzie konsekwencję upływu czasu i nie można na tej podstawie doszukiwać się podstawy roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Przy braku dokumentów przeczących tezie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono i wypłacono, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Wzruszenie tego domniemania wymagałoby przedstawienia jakiegokolwiek kontrdowodu choćby pośrednio prowadzącego do wniosku odmiennego. W sprawie niniejszej brak jest zaś pełnej dokumentacji(jest wyłącznie oświadczenie S. W.) w sprawie odszkodowania za przedmiotową działkę zarówno po stronie organu, jak i skarżących (czy to pochodzącej od organu, czy od spadkobierców, czy też pod innych podmiotów). Domniemanie legalności działania organu pozostało więc niewzruszone.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

po skontrolowaniu zaskarżonej decyzji po stwierdzeniu, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty skargi są niezasadne – na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.