Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1246/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 6 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział IIII w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, p.o. Sędziego Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie pozwolenia na sprzedaż alkoholu 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. z dnia [...] 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz M.P. kwotę 265 /dwieście sześćdziesiąt pięć/ złotych tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 kwietnia 2003roku M.P. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwo w sklepie ogólnospożywczym przy ul. A 30 w T.

Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku wydała negatywną opinię. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z załącznikiem do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta T. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, rozdział II § 3 pkt 3:"W stosunku do szkół ustala się zachowanie odległości 100m od punktu sprzedaży napojów alkoholowych". Odległość ta będzie mierzona najkrótszą drogą dojścia (droga w znaczeniu określenia użytego w ustawie – prawo o ruchu drogowym) od wejścia na teren szkoły do wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Warunek ten nie został spełniony. W związku z powyższym Komisja podjęła rozstrzygnięcie jak w sentencji.

W piśmie zatytułowanym "odwołanie" M.P. kwestionuje rozstrzygnięcie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych uznając je za nieuzasadnione pod względem merytorycznym i prawnym. Podnosi, że odległość między szkołą, a sklepem nie zmieniła się od czasu rozpatrywania podobnego wniosku , który był przedmiotem rozpoznania przez |NSA w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1318/96 i wynosi 104 metry.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu przedmiotowego zażalenia postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Organ zezwalający wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej (miejskiej) komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a ustawy).

Rada Miejska w T., wypełniając delegację ustawową z art. 12 ust. 2 ustawy w dniu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie miasta T. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z punktu 3 § 3 załącznika do tej uchwały wynika, że "w stosunku do szkół ustala się zachowanie odległości 100m od punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Odległość ta będzie mierzona najkrótszą drogą dojścia (droga w znaczeniu określenia użytego w ustawie – prawo o ruchu drogowym) od wejścia na teren szkoły do wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że w dniu 7 maja 2003r. dwóch członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. i pracownik Wydziału Gospodarczego Urzędu Miasta T., w obecności wnioskodawczyni przeprowadzili oględziny punktu sprzedaży napojów alkoholowych, objętego wnioskiem. Z treści tego protokołu oględzin wynika, iż lokalizacja punktu sprzedaży jest niezgodna z wymogami zawartymi w uchwale. Odległość zmierzona najkrótszą drogą dojścia od wejścia na teren szkoły do wejścia do sklepu wynosi 82 m. Wnioskodawczyni odmówiła podpisania protokołu z oględzin nie podając przy tym żadnych przyczyn. Skoro więc punkt sprzedaży napojów alkoholowych zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 100m od wejścia na teren szkoły ( a nie budynku samej szkoły) to w przedmiotowej sprawie Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie mogła wydać pozytywnej opinii.

Odnosząc się do uwag skarżącej dotyczących jej wniosku z 1996r. będącego przedmiotem rozpoznania przez NSA w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1318/96 organ odwoławczy stwierdził, ze ocena prawna wyrażona w przedmiotowym orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotowa sprawa jest zaś nową sprawa administracyjną, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia 24 kwietnia 2003 roku. Ponadto powołany wyrok w niniejszej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia prawnego, gdyż zapadł w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., dopuszczenie dowodu z opinii Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w T. na okoliczność istnienia zagrożenia uruchomienia sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości 4,5% alkoholu dla funkcjonowania szkoły oraz zasądzenie od strony pozwanej zwrotu kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżąca przeprowadziła wywód na temat korzyści zarówno społecznych jak i fiskalnych wynikających ze sprzedaży słabych napojów alkoholowych. Podniosła również, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono nieprawidłowo i nie doprowadziło ono do pełnego zbadania stanu faktycznego. Wyniki tego postępowania za każdym razem były inne, co musi zastanawiać z uwagi na niezmieniony stan faktyczny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii Dyrektora [...] LO w T. organ odwoławczy stwierdził, że opinia Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych nie kończy postępowania i nie rozstrzyga o wyniku sprawy, a jest jednym z dowodów w sprawie. Przeprowadzenie dowodu o jaki wnosi skarżąca jest w ocenie organu odwoławczego możliwe w postępowaniu przed organem I instancji, o czym świadczy treść unormowania wynikającego z § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej T. z dnia [...] przewidującej wydanie opinii przez kierowników zakładu pracy i innych instytucji znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie punktów sprzedaży alkoholu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652).

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola , o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Oznacza to, że sądy administracyjne nie są kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzygają sprawy merytorycznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest do skontrolowania legalności decyzji wydanych przez organy administracji publicznej i tylko w tym zakresie podejmuje działania.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie do końca z przyczyn jakie zawierały jej merytoryczne zarzuty. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem zasada niezwiązania Sądu granicami skargi (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to między innymi, że Sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spozycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Jak stanowi art. 18 ust. 3a tej ustawy organ zezwalający wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

Omawiany przepis wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji w toku załatwienia sprawy. W świetle art. 106 § 1 kpa: Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Organ obowiązany do zajęcia stanowiska, może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. (art. 106 § 5).

Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez innym organ w drodze decyzji administracyjnej. Postanowienie wydane na podstawie art. 106 kpa stanowi element głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego już w formie decyzji administracyjnej. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie mają do niego zastosowanie w szczególności takie przepisy kpa, jak art. 7 wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 kpa zapewniający stronom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W przedmiotowej sprawie z jej akt administracyjnych nie wynika, aby strona była prawidłowo zawiadomiona o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W świetle art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych, lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Zgodnie z § 2 tego przepisu strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu. Z protokołu oględzin z dnia [...] nie wynika wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że wnioskodawczyni uczestniczyła w przeprowadzeniu tego dowodu. Nie stanowi okoliczności potwierdzającej ten fakt, to, że odmówiła podpisania tego protokołu. Dodatkowo z treści przedmiotowego protokołu nie wynika nawet kiedy był przeprowadzony dowód z oględzin bowiem rubryka protokołu nie została w tym zakresie wypełniona.

W ocenie Sądu nie wyjaśniona pozostała kwestia spornej odległości punktu sprzedaży alkoholu od terenu szkoły. W tym względzie wbrew stanowisku organu odwoławczego skarżąca ma prawo powoływać się na sprawę, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przed NSA, albowiem w zaskarżonej w tamtej sprawie decyzji faktem niekwestionowanym przez organy i powoływanym w decyzji była okoliczność usytuowania szkoły w odległości 104 metrów od punktu sprzedaży alkoholu przy ul. A 30 w T. Organy nie wyjaśniły dlaczego w obecnych ustaleniach przyjęły, że ta odległość wynosi 82 metry. Opinia Komisji jest bardzo lakoniczna i w zasadzie ogranicza się do powołania przepisu i stwierdzenia, że nie został spełniony warunek określonej odległości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło również przyczyn, dla których pięciu członków Komisji odmówiło podpisania zaskarżonego postanowienia. Jest to kwestia istotna z dwojakiego punktu widzenia. Może mieć to wpływ na ocenę samej opinii , bowiem opinia jak każdy inny dowód w sprawie podlega swobodnej ocenie dowodów. Organ rozstrzygający w sprawie ma więc prawo wiedzieć dlaczego pięciu członków Komisji odmówiło jej podpisania. Dodatkowo w świetle art. 18 ust. 3a cytowanej ustawy organ zezwalający wydaje zezwolenie po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w jakim trybie komisja wydaje powyższą opinię i czy fakt nie podpisania przez wszystkich członków Komisji zaskarżonego postanowienia nie powoduje, iż postanowienie to jest dotknięte wadą nieważności. Organ odwoławczy winien ustalić, czy dla ważności podjętego postanowienia wymagane jest jego podpisanie przez wszystkich członków komisji, (a w razie sytuacji zajęcia przez niektórych jej członków stanowiska innego niż większość stwierdzenie tego na piśmie), czy też ważne jest postanowienie podpisane przez większość członków komisji. Powyższa procedura winna wynikać z określonych i powołanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270).

O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 cytowanej ustawy. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.

a.w.