Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 549/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 2 i 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 543/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 543/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, iż projekt zabudowy jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "ul. [...]" zatw. uchwałą nr VI/32/IV/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 17 grudnia 2002 r., ogł. w Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 30, poz. 556. Prezydent miasta ustalił również, że inwestor spełnił pozostałe warunki umożliwiające udzielenie pozwolenia na budowę i określone między innymi w art. 32 ust. ust. 4 pkt 2, art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołujący, zaskarżając decyzję Prezydenta Miasta Poznania zarzucili, iż w ich ocenie decyzja organu pierwszej instancji narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), art. 35 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i § 16 ust. 1, § 54 ust. 2, § 18 ust.1, § 22 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 i 107 k.p.a..

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] marca 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...], działka nr [...], obręb G., ark. [...] w P..

W uzasadnieniu wskazał na to, że inwestor spełnił wymagania umożliwiające organom administracji architektoniczno-budowlanej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Wojewoda podniósł, iż zarzut o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego, który w ocenie skarżącego narusza ustalenia, przywołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Organ podniósł, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym, wysokość budynku może być liczona do górnej krawędzi ściany kolankowej, określonej w projekcie budowlanym, jako punkt przegięcia krzywizny dachu mansardowego. W dniu [...] maja 2009 r. wyjaśniono, iż jest to maksymalna wysokość ścianki kolankowej ([...] m nad poziomem terenu). Ostatecznie ustalono też, przy niezmienionym stanie dowodów, iż w poziomie poddasza mansardowego występujące odcinkowe ściany nie są ściankami kolankowymi. Organ podkreślił, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na działce inwestora budynek z dachem stromym i nie ograniczają wysokości kalenicy budynku, a wysokość projektowanego budynku jest mniejsza od wysokości budynku skarżących

Wojewoda wyjaśnił również, iż do wniosku inwestor dołączył wymagane przepisem art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzgodnienie dot. m.in. usunięcia drzew. Ponadto, zatwierdzony plan zagospodarowania terenu przewiduje dostęp osób niepełnosprawnych do budynku (§ 16 ust. 1, § 54 ust. 2, § 18 ust. 1 § 22 ust. 4 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, str. 79 projekt budowlany). Odnośnie dojazdu pojazdów uprzywilejowanych do budynku inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów wyrażone w postanowieniu Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] kwietnia 2008 r., sygn. [...] (str. 4 projektu budowlanego). Organ wyjaśnił też, iż strona zarzucając zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie obowiązków w zakresie przekształcenia elementów przyrodniczych nie uwzględniła, że zamiar inwestora nie został zaliczony do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W tej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie badania projektu budowlanego pod względem wymagań ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 1299, poz. 1227 z późn. zm.), co nie zwalnia inwestora, przy wykonywaniu robót budowlanych od przestrzegania przepisów prawa dot. m.in. ochrony gleby, zieleni, ukształtowania terenu i stosunków wodnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w P. zarzucając jej naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 ust. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego i w zw. z § 8 ust. 3 pkt 2, 4, 6, i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez zatwierdzenie niekompletnego projektu budowlanego; naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo braku zgody na wycinkę drzew; naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego i w zw. z § 16 ust. 1, § 54 ust. 2, § 18 ust. 1, § 22 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego naruszającego przepisy techniczno-budowlane; naruszenie art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - poprzez zaniechanie określenia w skarżonej decyzji obowiązków wskazanych w art. 75 ust. 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska; oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. - poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i wydanie niejednoznacznej decyzji.

Uzasadniając zarzut niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skarżąca wskazała, iż zgodnie z planem maksymalna wysokość budynków w analizowanym obszarze wynosi 11 m, podczas gdy projektowany budynek będzie miał wysokości [...] m, a wraz z kominami [...] m. Strona wskazała również, iż niezachowany został minimalny procent powierzchni działki biologicznie czynnej. Strona uzasadniając zarzut zatwierdzenia projektu budowlanego pomimo braku pozwolenia na wycinkę drzew wskazała, iż pomimo jednoznacznej dyspozycji art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego inwestor nie zdobył zezwolenia na wycinkę drzew. Z kolei naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego strona uzasadniła faktem, iż projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i jako taki musi być przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych, w tym poruszających się na wózku inwalidzkim. W ocenie skarżącej inwestor nie zakłada jakichkolwiek rozwiązań architektonicznych pozwalających osobie niepełnosprawnej na pokonanie tej różnicy poziomów (np. pochylnie, najazdy itp.). Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż projekt budowlany nie zakłada budowy jakiegokolwiek miejsca postojowego dla osób przebywających w budynku okresowo (np. gości, pogotowia energetycznego itp.).

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w razie nie uwzględnienia powyższego o uchylenie decyzji II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 22 września 2009 r. uczestnik postępowania spółka [...] Sp . z o.o. wniósł o oddalenie skargi. Z kolei pismem z dnia 9 listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe zarzuty i twierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 543/09 oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepisy prawa budowlanego, co skutkuje tym, że Starosta miał obowiązek udzielić wnioskodawcy pozwolenia na budowę, bowiem nie jest ono uzależnione od uznania organu administracji publicznej. Sąd wskazał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności do kwestii nieprawidłowej wysokości budynku Sąd I instancji wskazał, że w § 2 ust. 3 pkt. 2 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr VI/32/IV/2002 Rady Miasta Poznania z dnia 17 grudnia) dla jednostki bilansowej Mb5 (obszar ,,ul. [...]") ustalono maksymalną wysokość zabudowy, od poziomu terenu do stropodachu lub górnej krawędzi ściany kolanowej w przypadku dachu stromego na 11 m. Z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, iż w przypadku dachu stromego wysokości 11 m liczy się od poziomu terenu do górnej krawędzi ściany kolanowej. Istotną kwestią mającą znaczenie w niniejszej sprawie jest ustalenia pojęcia znaczenia górnej krawędzi ściany kolankowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego pod pojęciem ściany kolankowej należy rozumieć ścianę między stropem najwyższego piętra budynku a dolną częścią dachu. Zatem ściana kolankowa to ściana poddasza, ustawiona nad ścianami zewnętrznymi domu na wieńcu stropowym ostatniej kondygnacji. Zatem w niniejszej sprawie wysokości 11 m powinna zostać zachowana do górnej krawędzi ściany kolanowej, a nie do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu czy tez wysokości kalenicy. Z przedłożonego w niniejszej sprawie projektu wynika, iż powyższa wysokość została zachowana.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia minimalnego procentu powierzchni działki przeznaczonej pod zieleń i wymaganego procentu powierzchni zabudowy działki Sąd I instancji stwierdził, że powyższe parametry w niniejszej sprawie zostały zachowane.

W tym miejscu wskazać należy, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez organy art. 7 i 77 k.p.a.. W ocenie Sądu w projekcie znajdują się dane dotyczące zarówno powierzchni całego terenu jak i powierzchni zabudowy ze wskazaniem dokładnych gabarytów budynku jak również inne dane pozwalające na ustalenie procentowej powierzchni zabudowy jak i minimalnego procentu terenu działki przeznaczonego pod zieleń.

Również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu projektowanej budowy, następuje po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Co więcej, inwestor nie posiadający pozwolenia na budowę może nie uzyskać pozwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Ponadto zauważyć należy, iż inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyskał pozytywna opinię Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. (znak [...]). Opinia ta zawiera zastrzeżenie, iż decyzja zezwalająca na usunięcie drzew i krzewów może być wydana w trybie odrębnego postępowania oraz dodatkowo po przedłożeniu kopii pozwolenia na budowę. Co prawda przepis art. 83 ust. 4 ustawy prawo ochrony przyrody nie wymienia wprost jako załącznika do wniosku o zezwolenie na wycinkę drzew kopii pozwolenia na budowę, to jednakże praktykę taką w świetle przytoczonych wyżej argumentów uznać należy za w pełni uzasadnioną. Pismo Urzędu Miasta stanowi swoistą prolongatę i wyczerpuje zakres wymaganego uzgodnienia, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Również zarzuty dotyczące naruszenia w projekcie budowlanym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania uznać należy za bezzasadny.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu strony odnośnie braku przystosowania budynku do osób niepełnosprawnych. W przedłożonym przez inwestora projekcie nie występuje wada projektowa polegająca na braku określenia sposobu zapewnienia osobom niepełnosprawnym korzystania z budynku. W budynku zaprojektowano dwa dźwigi dostosowane do wymagań osób niepełnosprawnych obsługujących wszystkie kondygnacje. Natomiast wejście do budynku ma odbywać się z poziomu terenu. Z rzutu parteru jednoznacznie wynika, iż różnica poziomów pomiędzy wejściem do budynku i poziomem podłogi przed wejściem do windy wynosi 2 cm (poziom przed wejściem wynosi - [...], natomiast poziom przed windą - [...]). Również z przekroju A-A budynku wynika, iż poziom podłogi przed wejściem wynosi - [...]. Zatem zarzut nie przystosowania budynku do osób niepełnosprawnych nie znajduje uzasadnienia.

Natomiast odnosząc się do zarzutu braku miejsc postojowych podnieść należy, iż zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodzić należy się z inwestorem, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza żadnych szczegółowych zapisów odnośnie ilości miejsc parkingowych dla nowoprojektowanych budynków. Również w polskim systemie prawnym brak jest regulacji, która określałaby minimalną ilość miejsc parkingowych. Zatem w niniejszej sprawie brak jest regulacji określającej tzw. wskaźnik parkingowy. To organy planistyczne uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub w razie jego braku wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może określić minimalną ilość miejsc parkingowych. Sąd zwrócił uwagę, iż np. w uchwale z 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 Rada Miasta Stołecznego Warszawy przyjęła, iż co do zasady jednemu mieszkaniu powinno odpowiadać jedno miejsce parkingowe. W ocenie Sądu przyjęcie przez inwestora zasady jedno mieszkanie jedno miejsce parkingowe jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego i spełnia przesłanki wskazane w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Również zarzut naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak określenia w pozwoleniu na budowę obowiązków, o których mowa o których mowa w ust. 1 i 3 powyższego przepisu w przypadku, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie zawsze stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Podstawą uchylenia decyzji może być wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodzić należy się z organem, iż fakt niewskazania w pozwoleniu na budowę szczegółowych obowiązków nie zwalnia inwestora od przestrzegania przepisów prawa dot. ochrony środowiska. To inwestor jest adresatem przepisu art. 75 nakazującego w trakcie prac budowlanych uwzględniania ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych.

W skardze kasacyjnej reprezentowana przez pełnomocnika Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w P. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. - art. 32 ust. 1 pkt 2 i 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 t.j.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2009.151.1220. t.j.) - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie jest koniecznie uzyskanie zezwolenia na wycinkę drzew.

2. - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. - naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i w zw. z § 16 ust. 1, § 54 ust. 2, § 18 ust. 1, § 22 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690 z późn. zm.) - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu zgodności projektu z przepisami techniczno - budowlanymi, pomimo nieprzystosowania budynku do osób niepełnosprawnych oraz braku wymaganej ilości miejsc parkingowych; oraz

4. - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 §1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się WSA do zarzutu skargi, iż dokumenty (opinie, decyzje) stanowiące integralny składnik decyzji powinny stanowić załącznik do wydanej decyzji.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu podano, że Sąd I instancji nie wskazuje, na jakiej podstawie prawnej posiadanie zezwolenia na budowę jest warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew. Podano przy tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia kolejności uzyskania pozwolenia na wycinkę drzew w stosunku do pozwolenia na budowę ma istotne znaczenie dla praktyki. Zagadnienie to budzi wątpliwości i stąd wniesiono o rozważenie skierowania powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu drugiego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż zgodnie z pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miasta Poznania w dniu 17 grudnia 2002 r., uchwałą nr VI/32/IV/2002 maksymalną wysokość zabudowy ustala się od poziomu terenu do stropodachu lub górnej krawędzi ściany kolankowej w przypadku dachu stromego. Maksymalna wysokość budynków na obszarze Mb5 wynosi 11 metrów (pkt 5.1.3). Nie istnieje legalna definicja pojęcia "ściana kolankowa". Według słownika języka polskiego, jak przyjął WSA, pod pojęciem ściany kolankowej należy rozumieć ścianę między stropem najwyższego pietra budynku a dolna częścią dachu. Na planie wyraźnie jest zaznaczone, iż inwestor jako ścianę kolankową potraktował ścianę pomiędzy stropem przedostatniego piętra dolna częścią stropu najwyższego pietra. Powyższe doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wysokości budynku i do zaakceptowania projektu naruszającego postanowienia planu miejscowego. Sąd I instancji zaniechał samodzielnego ustalenia, czy wysokość budynku jest zgodna z planem miejscowym. WSA oparł się w tej sprawie li tylko na wyjaśnieniach kwestora. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy zgodność budynku z planem miejscowym poważne wątpliwości (w tym wątpliwości organu II instancji), Sąd I instancji miał obowiązek samodzielnie ustalić powyższą okoliczność. W żadnym przypadku WSA nie powinien się ograniczać wyłącznie do wyjaśnień inwestora. Zaniechanie wykonania przez WSA powyższych obowiązków doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego naruszającego plan miejscowy. Podano także, że w odniesieniu do wysokości projektowanego budynku istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy dążenie do wbudowania budynku o wysokości [...] m (wraz z kominami [...] m) jest: stosowaniem prawa miejscowego, próbą obejścia prawa miejscowego, naruszeniem prawa miejscowego. W ocenie skarżącej projektowana wysokość budynku jest sprzeczna z planem miejscowym.

Odnośnie do podniesionej w ramach zarzutu trzeciego kwestii miejsc postojowych wskazano, że spójnik "i" zastosowany w przepisie § 18 ust. 1 Rozporządzenia oznacza koniunkcję, należy więc urządzić miejsca postojowe zarówno dla samochodów użytkowników stałych, jak i przebywających okresowo. Wykładnia przepisów językowa oraz funkcjonalna wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było umożliwienie jednoczesnego korzystania z miejsc parkingowych przez użytkowników stałych i okresowych. Projekt budowlany złożony w mniejszej sprawie zakłada budowę w budynku [...] mieszkań oraz budowę garażu podziemnego na [...] miejsc postojowych (pkt 4.10 programu funkcjonalno - użytkowego). Z powyższego wynika, że projekt zakłada urządzenie jednego miejsca postojowego dla jednego mieszkańca. Projekt ten nie zakłada budowy jakiegokolwiek miejsca postojowego dla osób przebywających w budynku okresowo. Ponadto, nawet w przypadku nieobecności któregokolwiek z użytkowników stałych, użytkownicy okresowi i tak nie mogą zaparkować na wolnym miejscu, gdyż nie są uprawnieni do korzystania z garażu podziemnego.

WSA odrzucając zarzut braku miejsc parkingowych dokonał błędnej wykładni § 18 Rozporządzenia stwierdzając, iż brak jest regulacji określającej minimalną ilość miejsc parkingowych. Jest to bowiem ilość miejsc dla użytkowników stałych plus miejsca dla użytkowników okresowych. Stworzenie więc tylu miejsc parkingowych ilu użytkowników stałych jest sprzeczne z dyspozycją wynikającą z § 18 Rozporządzenia. Ponadto WSA przytaczając uchwałę z 10 października 2006 r., nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawa, w której przyjęto, iż co do zasady jednemu mieszkaniu powinno odpowiadać jedno miejsce parkingowe, ocenił plan inwestora za wystarczający i spełniający przesłanki wskazane w § 18 Rozporządzenia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż akt prawny niższego rzędu nie może być sprzeczny z aktem prawnym wyższego rzędu. W omawianym przypadku Sąd I instancji odrzucając zarzut powinien oprzeć się na przepisach Rozporządzenia, a nie uchwale Rady Miasta Warszawa, która w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, bowiem cytowana treść dotyczy ilości miejsc parkingowych na jedno mieszkania, a nie ilości miejsc parkingowych w ogóle. Ponadto Sąd I instancji na poparcie swoich wniosków przytoczył Uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawa, która jest przecież aktem prawa miejscowego i nie obowiązuje na terenie Miasta Poznań.

Odnośnie kwestii przystosowania budynku do osób niepełnosprawnych autor skargi kasacyjnej podał, że w sprawie występuje sprzeczność pomiędzy następującymi twierdzeniami: a) skarżąca twierdzi, że występuje różnica poziomu terenu i poziomu posadzki pierwszej kondygnacji; b) pełnomocnik inwestora twierdzi, że występuje różnica poziomu terenu i poziomu posadzki pierwszej kondygnacji (winda przelotowa); c) organ II instancji twierdzi, że nie występuje różnica poziomu terenu i poziomu posadzki pierwszej kondygnacji; d) z projektu wynika, że różnica nie występuje (pkt 4.6) i jednocześnie, że różnica występuje (pkt 4.5.6).

W odniesieniu do zarzutu czwartego autor skargi kasacyjnej podał, że strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu, bowiem ani Wojewoda ani WSA nie ustosunkowali się do postawionego zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawach zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania skierowane są na naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. i związane są z nieustosunkowaniem się przez WSA do zarzutu strony skarżącej, iż dokumenty, stanowiące integralny składnik decyzji powinny stanowić załącznik do decyzji a nie zostać jedynie wymienionymi w pkt 1 decyzji organu I instancji, bowiem uniemożliwiło to stronie skarżącej zapoznanie się z faktyczną treścią decyzji.

Zarzut nie jest zasadny przede wszystkim z powodu niewykazania aby podniesione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji, niezależnie od faktu, że dane zawarte w tych dokumentach były argumentacyjnie wykorzystywane w odwołaniu, skardze oraz skardze kasacyjnej (dotyczy to np. opinii z dnia [...] listopada 2008 r.). Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie zarzut takiego naruszenia przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Dopiero spełnienie tych warunków daje podstawę do rozważenia zasadności i ewentualnego uwzględnienia tego zarzutu przez Skład Orzekający. Autor niniejszej skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu. Nie przeprowadził zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi, powtarzając jedynie, zresztą niedokładnie, samą formułę (s. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy konstruowaniu których nie wykazano, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku i tym samym, że kształtowały one lub współkształtowały treść tego wyroku, a tym bardziej, które nie stały się przedmiotem odpowiedniej argumentacji, nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uwzględniony, zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie określił skali wpływu, ale także nie wskazał w ogóle na rolę tych dokumentów dla merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, zarówno w aspekcie naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody jak i przepisów ustawy prawo budowlane. Autor skargi kasacyjnej określa naruszenie wszystkich wskazanych w tych zarzutach przepisów jako błędną ich wykładnię. Nie wskazuje jednak, co na gruncie opierania się na treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest niezbędne, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Brakuje przede wszystkim wykazania, czy nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), czy da się stwierdzić jakieś nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) lub sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Brakuje także argumentacji, wskazującej na to, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa w odniesieniu do wskazanych przepisów prawnych, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni.

Nie można za zasadny uznać zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (dale: "u.p.b."). Trafne jest w szczególności przyjęte przez Sąd I instancji założenie, iż nieustalona normatywnie kolejność uzyskiwania zgody na wycięcie drzew znajdujących się na terenie, na którym planowana jest inwestycja budowlana jest zasadna nie tylko z punktu widzenia racjonalności procesu inwestycyjnego w kontekście wymogów skutecznej ochrony przyrody, ale także jest prawidłowa z punktu widzenia systemowej wykładni wskazanych w podstawach skargi przepisów. Zgoda na wycięcie drzew nie jest bowiem rodzajem dokumentu, określonego w art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 35 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Ponadto brak jest przepisów szczególnych, które definiowałyby taki obowiązek w kontekście wycięcia drzew. Nie jest takim przepisem wskazany art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie wskazuje takich przepisów także autor skargi kasacyjnej. Nie może stanowić skutecznego argumentu wskazywanie na brak podstawy prawnej posiadania pozwolenia na budowę jako warunku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew, jeśli żaden przepis nie uzależnia uzyskania pozwolenia na budowę od posiadania takiego zezwolenia. Sąd I instancji poprawie zatem wyprowadził relację normatywną pomiędzy powyższymi przepisami, zwłaszcza, że zauważono, iż inwestor nie pozostawał bezczynny w zakresie uzyskania zapewnienia uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew po uzyskaniu pozwolenia na budowę, określającego, na jakiej części nieruchomości obiekt powstanie i jakie drzewa trzeba będzie wyciąć.

W tym kontekście za całkowicie niezasadne należy uznać wnioskowanie autora skargi kasacyjnej o skierowanie powyższego zagadnienia do rozważenia składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z powodu niezgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo określenia tego zarzutu w podstawach skargi kasacyjnej jako błędnej wykładni tego przepisu, argumentacja dotyczy samego stwierdzenia zgodności poprzez porównanie treści projektu z planem. Nie ma więc w istocie mowy o błędnej wykładni samego przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i nie w tym kierunku przebiega wykazywanie trafności tego zarzutu. Zarzut nie mógł być skuteczny także z tego powodu, że autor skargi kasacyjnej oczekiwał od Sądu I instancji "samodzielnego ustalenia, czy wysokość budynku jest zgodna z planem miejscowym" (s. 4 skargi kasacyjnej). Nie wskazał wprawdzie sposobu, w jaki Sąd miał to zrobić ani zakresu ustaleń faktycznych, które wymagał od WSA, niemniej można odczytać ten zarzut jako wskazanie na niezachowanie w projekcie wymaganej przez plan miejscowy wysokości budynku określonej w tym planie jako 11 metrów.

Sąd I instancji, opierając się na ustaleniach organów administracji, których w skardze kasacyjnej autor skargi kasacyjnej w istocie nie kwestionuje, zarzucając Sądowi, iż oparł się jedynie na wyjaśnieniach inwestora, określił tę wysokość jako spełniającą warunki planu miejscowego. posługując się pojęciem górnej krawędzi ściany kolankowej, do której ma mieścić się wskazana w planie wysokość 11 metrów, a także poprzez odniesienie tej kategorii do dwóch rodzajów dachu, z których jeden (dach strony, o kształcie mansardowym), może wykraczać poza tę wysokość 11 metrów od powierzchni terenu, Sąd określił zgodność tych parametrów z planem miejscowym. Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie tych ustaleń. Zarzut ten zatem jest niezasadny także z tego powodu, niezależnie od faktu, że nie można mu przypisać trafności na gruncie wskazywanej błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.b. oraz ze wskazanymi w pkt 3 podstaw skargi kasacyjnej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Pierwszy z nich dotyczy przystosowania budynku do potrzeb osób niepełnosprawnych. W jego ramach autor skargi kasacyjnej odwołał się do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.b., nie rozwijając jednak w uzasadnieniu skargi kwestii jego błędnej wykładni. Wskazał natomiast, że w jego ocenie budynek nie został dostosowany do tych potrzeb, konkludując stan niezwykłego skomplikowania stanu faktycznego w tej kwestii, związanego z różnicą między poziomami terenu i posadzki pierwszej kondygnacji. Brak jest szczegółowych zarzutów co do działań i rozumowań Sądu I instancji w tym zakresie, poza ogólnym stwierdzeniem, że Sąd błędnie przyjął, iż projekt jest dostosowany do potrzeb tych osób, co oznacza w istocie odwołanie się do faktu oceny projektu a nie błędnej wykładni przepisu.

Zarzut drugi wiąże się naruszeniem § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i w tym miejscu autor skargi kasacyjnej wskazuje wyraźnie na przeprowadzenie, w jego ocenie, błędnej wykładni tego przepisu, bowiem z treści przepisu wynika jego zdaniem, minimalna liczba miejsc parkingowych, której nie przyjęły organy oraz Sąd I instancji.

Zarzut powyższy nie jest trafny. Rozporządzenie w § 18 określa bowiem, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa literalnie liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, iż uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie ma tu istotnego znaczenia, ale należy wskazać, iż określona w niej zasada jednego miejsca parkingowego dla jednego mieszkania wykorzystana została w decyzji jako przyjęcie pewnego modelu, który nie został wykluczony przez wskazany przepis rozporządzenia. Stąd nie ma także znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej relacja hierarchiczności pomiędzy uchwałą a rozporządzeniem.

O niezasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej przesądza brak w przepisie § 18 rozporządzenia określonej liczby minimalnej projektowanych miejsc parkingowych (porównywalnej np. do precyzyjnych wyliczeń § 19 tego rozporządzenia), co oznacza potrzebę, niewykluczonego przez interpretacyjne argumenty językowe, ujęcia funkcjonalnego, wkomponowującego miejsca parkingowe w konstrukcję budynku oraz sposób zabudowy i przeznaczenie działki budowlanej, co stało się udziałem argumentacji wskazanej na s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.