Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 295/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3 , art. 9 ust. 4 i 5, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 3 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5,  art. 101 ust. 1 i 2a,
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędziowie: WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skarg A. S., H. D., L. R. i K. R., A. K., D. R., I. M. oraz D. J. na uchwałę Rady Gminy Suchy Las z dnia 28 października 2021 r. nr XXXVIII/424/21 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Suchy Las 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne o numerach: a) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – położone w C. (obręb [...]), b) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – położone w Z. (obręb [...]), c) [...] – położoną w G. (obręb [...]), w zakresie ustalenia dla tych działek, sklasyfikowanych w zaskarżonej uchwale jako tereny rolnicze (w całości lub w części), zakazu lokalizacji nowych budynków oraz dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej tylko do maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy; 2. w pozostałej części skargi oddala; 3. zasądza od Gminy Suchy Las na rzecz skarżącego A. S. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Gminy Suchy Las na rzecz skarżących H. D., L. R. i K. R. (solidarnie), A. K., D. R., I. M. oraz D. J. po 317 zł (słownie: trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. ("Skarga") A. S., zastępowany przez pełnomocnika, r.pr. N. W. – deklarując, iż działa w imieniu własnym oraz reprezentuje G. M. Gminy S. , którą tworzą: H. D., L. R. i K. R., A. K., D. R., I. M., D. J., a także M. N. – zaskarżył uchwałę nr XXXVIII/424/21 Rady Gminy Suchy Las z dnia 28 października 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Suchy Las (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Studium"), w części obejmującej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w C. , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w Z. ; [...] z obrębu [...] położone w G. , w zakresie ustalenia dla nich, jako terenów rolniczych: zakazu lokalizacji nowych budynków, dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, braku możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza. Zarzuciwszy naruszenie:

a) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolniczych przez ustanowienie nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych interesem publicznym ograniczeń dla właścicieli terenów rolniczych w postaci: zakazu lokalizacji nowych budynków, dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, braku możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza;

b) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym interesem publicznym ograniczeniu prawa własności właścicieli terenów rolniczych przez ustanowienie zakazu lokalizacji nowych budynków, dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, braku możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza, co w konsekwencji uniemożliwi skarżącym korzystanie z należących do nich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem oraz uniemożliwi im prowadzenie i rozwój gospodarstw rolnych zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki;

c) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego gminy przez nieuwzględnienie na etapie uchwalania Studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania terenów rolniczych należących do skarżących, w szczególności w zakresie istniejącej zabudowy zagrodowej oraz konieczności jej rozbudowy dla zapewnienia racjonalnej gospodarki w gospodarstwach skarżących, a także nieprzeprowadzeniu dokładnej analizy i oceny stanu faktycznego, jaki istnieje na terenach objętych zmianami studium w zakresie zagospodarowania terenów rolniczych, co skutkowało ustanowieniem w stosunku do terenów rolniczych zakazu lokalizacji nowych budynków, dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, braku możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza, wbrew dotychczasowemu przeznaczeniu tych terenów i z naruszeniem władztwa planistycznego gminy;

d) art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. przez wyznaczenie w Studium, kierunków zagospodarowania terenów rolniczych ustanawiających całkowity zakaz lokalizacji nowych budynków i znaczne ograniczenia rozbudowy istniejących budynków, które to kierunki są sprzeczne z uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, że strefa rolnicza stanowi drugą wyróżniającą się strukturę funkcjonalno-przestrzenną Gminy Suchy Las (zwanej też dalej "Gminą"), zaś ponad 1/4 powierzchni Gminy to użytki rolne,

autor Skargi wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej działki ewidencyjne: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w C. ; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położone w Z. ; [...] z obrębu [...] położone w G. , w zakresie ustalenia dla nich, jako terenów rolniczych: zakazu lokalizacji nowych budynków, dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, braku możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skargi wyjaśniono, że zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany studium Gminy m.in. przez określenie dla wszystkich terenów rolniczych położonych w jej granicach (rozdział 4 Uchwały):

i) zakazu lokalizacji nowych budynków, zgodnie z rozdziałem 6. Tereny włączone spod zabudowy,

ii) kontynuację funkcji dla istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej, z dopuszczeniem do jej rozbudowy o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy,

iii) kontynuację funkcji dla istniejących obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza, bez możliwości ich rozbudowy.

W rozdziale 6. Uchwały wskazano, że w celu minimalizowania konfliktów przestrzennych na granicy potencjalnie konfliktogennych terenów o różnych kierunkach zagospodarowania przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych, z dopuszczeniem zachowania zabudowy istniejącej, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 4. Kierunki zagospodarowania terenów dla terenów rolniczych. Tymczasem w dotychczasowym studium Gminy (uchwała Rady Gminy Suchy Las z dnia 27 października 2016 r. nr XXIII/245/16 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchy Las), zmienionym Uchwałą, dla terenów rolniczych nie były przewidziane żadne zakazy lokalizacji nowych budynków, czy ograniczenia w rozbudowie istniejących obiektów (rozdział II pkt 1 studium). Zmiana zagospodarowania terenów rolniczych dokonana zaskarżoną Uchwałą, zdaniem autora Skargi dokonana została z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy i z naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego, a nadto prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących, w związku z czym uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

W kwestii interesu prawnego skarżących autor Skargi wyjaśnił, że wszyscy oni są właścicielami nieruchomości położonych na terenie Gminy, które przeznaczone są w Studium na cele rolnicze oraz prowadzą na tych nieruchomościach gospodarstwa rolne. Przewidziany przez Studium zakaz lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych oraz znaczne ograniczenia w rozbudowie istniejących obiektów, w sposób nieproporcjonalny i nieuzasadniony ograniczają możliwość korzystania przez Skarżących z należących do nich nieruchomości oraz uniemożliwiają im rozbudowę prowadzonych gospodarstw rolnych. Skarżący, jako właściciele terenów rolnych położonych w granicach objętych Studium, mają interes prawny z jego zaskarżeniu. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z powyższym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), które mogłyby zostać uchwalone dla terenów, na których położone są nieruchomości skarżących, musiałyby uwzględniać wyłączenie spod nowej zabudowy terenów rolnych oraz ograniczenia w rozbudowie istniejących obiektów. Ustalenia takich planów miejscowych, dokonane na mocy związania rady gminy ustaleniami Studium, miałyby bezpośredni wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium, wobec czego zmiana ta rzutować będzie w sposób istotny na wykonywanie ich prawa własności.

Powyższe oznacza – zdaniem autora Skargi – że z uwagi na całkowity zakaz nowej zabudowy terenów rolniczych, skarżący nie mogliby postawić na swoich terenach rolnych, na których prowadzą gospodarstwa, żadnych nowych budynków, nawet pomocniczych – niezbędnych do prowadzenia tradycyjnej gospodarki i produkcji rolnej (takich jak budynki gospodarcze, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, magazyny, itp.). Tymczasem dla większości skarżących prowadzone przez nich gospodarstwa rolne stanowią jedyne źródło dochodu. Niewątpliwie utrzymanie terenów rolniczych, w tym również otwartych terenów rolniczych i prowadzenie na nich upraw, wymaga istnienia odpowiedniej infrastruktury, w tym budynków. Wprowadzenie natomiast całkowitego zakazu zabudowy uniemożliwi rolnikom realizowanie takich inwestycji, a finalnie spowodować może nawet likwidację prowadzonych przez nich gospodarstw z uwagi na brak możliwości utrzymania posiadanych terenów rolniczych, czy dostosowania produkcji do postępu technologicznego i w ostateczności doprowadzi do utraty jedynego źródła utrzymania właścicieli gospodarstw rolnych. Oczywistym jest nadto, że dla utrzymania prowadzonej działalności w perspektywie czasowej i w związku z zachodzącym postępem technologicznym konieczne jest modernizowanie, w tym także rozbudowywanie istniejących gospodarstw, przy czym nie należy pomijać, że "rolniczy" rozwój wiąże nie tylko z potrzebą budowy zabudowań służących pracy, lecz również celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Rozbudowa istniejących obiektów na cele rolne dopuszczalna jest na mocy zmienionego studium wyłącznie o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, a rozbudowa obiektów przeznaczonych na cele inne niż rolnicze (w tym przykładowo przeznaczonych na cele mieszkalne) jest niedopuszczalna. Ograniczenia rozbudowy wprowadzone przez Studium uniemożliwią modernizację i profesjonalizację gospodarstw mającą na celu przykładowo zmniejszenie ewentualnych uciążliwości dla środowiska, emisji hałasu lub zapachu poprzez montaż lub budowę odpowiednich instalacji. Ograniczenia te wywołają zatem negatywne skutki i mogą pośrednio przyczynić się do tego, że właściciele gospodarstw rolnych nie będą mogli stosować nowych technologii lub ewentualnie wypełniać nakładanych obowiązków prawnych (np. obowiązków w zakresie przechowywania odchodów zwierzęcych, do których potrzebne mogą być nowe urządzenia lub instalacje), co prowadzić będzie nawet do likwidacji gospodarstwa i utraty dochodu przez skarżących.

W świetle powyższego – zdaniem autora Skargi – interes prawny skarżących wynika z art. 140 k.c., zaś fakt zmiany kierunków zagospodarowania ich nieruchomości w stosunku do poprzednio obowiązującego studium, przez wyłączenie spod zabudowy nowych budynków i znaczne ograniczenie możliwości rozbudowy istniejących obiektów, przemawia za uznaniem, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących i przysługuje im legitymacja prawna do złożenia niniejszej skargi. Następnie autor Skargi bardziej szczegółowo scharakteryzował interes prawny poszczególnych skarżących, opisując w szczególności należące do nich działki o przeznaczeniu rolnym (w całości lub w części), prowadzoną na nich działalność oraz związane z tym zamierzenia.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów Skargi, jej autor podkreślił, iż w niniejszej sprawie skarżący zarzucają, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium przez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolniczych, polegającego na ustanowieniu całkowitego zakazu nowej zabudowy terenów rolniczych, całkowitego zakazu rozbudowy obiektów o funkcji innej niż rolnicza i znacznego ograniczenia rozbudowy obiektów o funkcji rolniczej (maksymalnie o 20% w stosunku do istniejącej zabudowy). W ocenie strony skarżącej te ograniczenia i zakazy wprowadzone zaskarżoną uchwałą są nieproporcjonalne dla właścicieli terenów rolniczych, a także nieuzasadnione interesem publicznym. Brak jest w treści projektu [sic!] Studium jakiegokolwiek rzeczowego uzasadnienia dla wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń. W rozdziale 6. Tereny wyłączone spod zabudowy wskazano jedynie lakonicznie, iż "w celu minimalizowania konfliktów przestrzennych na granicy potencjalnie konfliktogennych terenów o różnych kierunkach zagospodarowania przestrzennego, ustala się zakaz lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych (...)". W projekcie [sic!] Studium nie uzasadniono jednak, ani nie rozwinięto powyższego stwierdzenia. Nie przedstawiono na jego poparcie żadnych badań lub analiz i nie wskazano, jakie konkretnie konflikty przestrzenne występują, na jakim konkretnie terenie i gdzie przebiegają ewentualne granice potencjalnie konfliktogennych terenów. Brak jest również jakichkolwiek argumentów przemawiających za tym, że to właśnie zakaz jakiejkolwiek zabudowy na terenach rolniczych zapobiegnie tym (niesprecyzowanym) konfliktom i nie istnieją żadne inne rozwiązania, które mogłyby zapobiec takim konfliktom, bez rażącej ingerencji w prawo własności właścicieli gospodarstw rolnych. Ponadto Studium arbitralnie ogranicza dopuszczalność rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej, maksymalnie do 20% w stosunku do istniejącej zabudowy, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjęto wskaźnik maksymalnej dopuszczalnej rozbudowy wynoszący 20% oraz jakimi wartościami miałoby to być uzasadnione. Nie wskazano także, z jakich powodów projekt [sic!] Studium przewiduje dla terenów rolniczych zakaz rozbudowy obiektów o innej funkcji niż funkcja rolnicza. Wprowadzone przez Studium ograniczenia spowodują, iż skarżący pozbawieni zostaną możliwości prowadzenia swoich gospodarstw zgodnie z zasadami racjonalnej gospodarki, nie będą mogli wznieść na terenie gospodarstw nawet pomocniczych względem produkcji rolnej budynków (budynki magazynowe, gospodarcze do przechowywania narzędzi, silosy) oraz zostaną praktycznie całkowicie pozbawieni możliwości rozwoju swoich gospodarstw rolnych. Nie należy także pomijać, że na terenach rolnych należących do Skarżących często znajdują się siedliska (zabudowa zagrodowa wraz z domem mieszkalnym właściciela gospodarstwa). Wprowadzone przez Studium ograniczenia uniemożliwią zatem skarżącym nawet rozbudowę swojego domu mieszkalnego wzniesionego na terenie rolniczym w ramach zabudowy zagrodowej (zakaz rozbudowy obiektów o funkcji innej niż rolnicza), co także, na gruncie Studium, nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na Skargę, Rada Gminy Suchy Las (dalej jako "Rada Gminy"), reprezentowana przez pełnomocnika, ad P., wniosła o oddalenie Skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz zaskarżonego organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik organu na wstępie podniósł, że wbrew twierdzeniom Skargi, skarżący nie reprezentuje obecnie grupy mieszkańców, gdyż w załączonym do Skargi pisemnym oświadczeniu brak oznaczenia osoby, odnośnie [do] której mieszkańcy wyrażają zgodę na ich reprezentację. Następnie – ustosunkowując się do zarzutów Skargi – pełnomocnik organu podkreślił w pierwszej kolejności, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze wewnętrznym, a nie aktem prawa miejscowego. Zdaniem pełnomocnika, w świetle przepisów regulujących treść tego aktu, Rada Gminy mogła w Studium wyznaczyć tereny predysponowane do wyłączenia spod zabudowy oraz określić wskaźniki graniczne, tj. tutaj do 20% dla rozbudowy istniejącej zabudowy wraz z wyłączeniem możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż rolnicza. Natomiast w świetle zarzutów Skargi podstawowym zagadnieniem jest odpowiedź na pytanie, czy wprowadzając ograniczenia w Studium, Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego. W związku z tym autor odpowiedzi na Skargę stwierdził, że w rzeczywistości w zaskarżonym Studium nie wprowadzono zakazu zabudowy gruntów rolnych. Zapisy z tabeli rozdziału 4. Studium ("Kierunków zagospodarowania gminy dla terenów rolniczych") poprzez odesłanie do rozdziału 6 należy interpretować łącznie, w tym znaczeniu, że wprowadzony zakaz lokalizacji nowych budynków, zgodnie z rozdziałem 6 kierunków zagospodarowania gminy ("Tereny wyłączone spod zabudowy"), w sposób jednoznaczny odnosi się wyłącznie do obszarów położonych na granicy potencjalnie konfliktogennych terenów. Stwierdzenie zaś, które to konkretnie tereny i związane z nimi ograniczenia, będą mogły być wynikiem oceny dopiero gdy będzie realizowana procedura uchwalenia m.p.z.p. Zarzut o przekroczeniu granic władztwa planistycznego jest nietrafny już z tego względu, że istotną cechą zaskarżonego Studium, jak każdego tego typu aktu, jest zachowanie marginesu elastyczności i uogólnienie. Konkretyzowanie nastąpi natomiast dopiero na etapie sporządzania m.p.z.p. Dokonując w związku z tym analizy ww. uwarunkowań gruntów należących do osób wymienionych w skardze jako reprezentowanych przez skarżącego należy podkreślić, że działki stanowiące jego własność i własność ww. mieszkańców Gminy wymienionych w skardze w rzeczywistości mają różne uwarunkowania związane z ich położeniem, klasą bonitacyjną, ograniczeniami związanymi z ochroną środowiska, występującymi stanowiskami archeologicznymi, a także częściowym ich objęciem obowiązującymi planami miejscowymi lub innym niż rolnicze przeznaczeniem. Z uwagi na powyższe, pełnomocnik organu podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skargi nie można sprawy uogólniać i wszystkich tych gruntów traktować równo.

Następnie autor odpowiedzi na Skargę bardziej szczegółowo scharakteryzował działki należące do poszczególnych skarżących, podkreślając w konkluzji, że przedstawione okoliczności stanowią dodatkowe potwierdzenie, że Rada Gminy nie naruszyła granic władztwa planistycznego, a zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. jest również chybiony. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Na podstawie u.p.z.p. rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Skarżący nie wziął pod uwagę, że w ustaleniach zaskarżonego Studium dla terenów rolniczych mowa także o ochronie gleb trzeciej klasy bonitacyjnej przed nieuzasadnioną zabudową oraz przed niewłaściwymi zabiegami agrotechnicznymi. Grunty klasy trzeciej stanowią natomiast w znaczniej części działki należące do osób wskazanych w skardze jako skarżący. W ustaleniach zaskarżonego Studium wskazano również uwzględnienie ograniczeń przestrzennych związanych z położoną na zachodzie, objętą ochroną prawną, doliną rzeki S. . Część działek należących do osób wskazanych w skardze jako skarżący zlokalizowana jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu D. , w Obszarze Specjalnej O. oraz w strefie przebiegu korytarzy ekologicznych rangi lokalnej

Odnosząc się z kolei do zarzutu, jakoby plany skarżących dotyczące rozwoju ich gospodarstw zostały uniemożliwione przez zaskarżone Studium, pełnomocnik organu podniósł, że – niezależnie od tego, co już powiedziano wcześniej, że mianowicie przed uchwaleniem planu miejscowego nie może być mowy o ograniczaniu zabudowy mieszkalnej i zagrodowej przez zaskarżone Studium – zamierzenia inwestycyjne oraz rachunek ekonomiczny właścicieli gospodarstw rolnych nie mogą być jedynym wyznacznikiem dla zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu zaś do zarzutu wprowadzenia ograniczenia do maksymalnie 20% rozbudowy zabudowy rolniczej, autor odpowiedzi na Skargę zaznaczył, że zapisy te dotyczą tylko terenów oznaczonych w studium jako tereny rolnicze. Tymczasem gospodarstwa rolne, w tym działki na których znajdują się zabudowania inwentarskie należące do osób wymienionych w skardze jako skarżący, w znacznej części znajdują się w terenach wyznaczonych w Studium jako MU2, dla którego to przeznaczenia brak ograniczeń dotyczącej nowej zabudowy, w tym brak ograniczeń rozbudowy zabudowy zagrodowej. Z tego wynika, że osoby wymienione w skardze jako skarżący na posiadanych przez siebie działkach znajdujących się na terenach oznaczonych w Studium jako MU2 oraz na terenach rolnych w rzeczywistości mają zagwarantowane duże powierzchnie pod rozbudowę swoich gospodarstw. Zdaniem autora odpowiedzi na Skargę chybiony jest także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. przez wyznaczenie w zaskarżonym Studium kierunków zagospodarowania terenów rolniczych, ustanawiających całkowity zakaz lokalizacji nowych budynków i znaczne ograniczenia rozbudowy istniejących. Po pierwsze, jak wskazano wyżej Rada Gminy nie ustanowiła w terenach wyznaczonych w zaskarżonym Studium pod rolę zakazu lokalizacji, i to całkowitego, nowych budynków. Po drugie, ograniczenie rozbudowy istniejących na tym terenie budynków nie stoi w sprzeczności z ustaleniem w uwarunkowaniach Studium dotyczących m.in. zachowania i ochrony istniejących terenów otwartych przed zmianą na inne cele. Tym bardziej, że jak wynika ze Skargi, rozbudowa gospodarstw polega m.in. na budowie hal magazynowo-inwentarskich, magazynów, silosów zbożowych, garaży, chlewni lub obór. Osoby wymienione w skardze mają przy tym możliwość rozbudowy swoich gospodarstw.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2022 r. zatytułowanym: "Pismo skarżących" (k. 190-191 akt sądowych) jego autorka, r.pr. N. W. – w odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych skarg (pismo z [...] czerwca 2022 r., k. 177) – wywiodła, że udzielenie przez G. M. Gminy S. (zwanej też dalej "G. M.") pisemnej zgody na reprezentowanie ich przez A. S. we wniesieniu skargi jest równoznaczne z wyrażeniem zgodny na działanie A. S. w charakterze pełnomocnika. Natomiast A. S., udzielając dalszego pełnomocnictwa r.pr. N. W., którego uwierzytelniona kopia została złożona do akt sprawy, wbrew twierdzeniu Sądu udzielił pełnomocnictwa także do występowania w sprawie objętej pełnomocnictwem przed sądami administracyjnymi. A zatem pełnomocnictwo udzielone przez A. S. (działającego w imieniu własnym oraz reprezentując G. M.) umocowuje także do reprezentowania A. S. w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem skargi. Mając jednak na uwadze – jak stwierdziła – szybkość postępowania, r.pr. N. W., wykonując ww. wezwanie Sądu, w załączeniu do pisma przedłożyła uwierzytelnione kopie pełnomocnictw udzielonych przez poszczególnych skarżących (za wyjątkiem M. N.) oraz potwierdzenie uiszczenia wpisów od skarg przez poszczególnych skarżących (za wyjątkiem M. N.).

Prawomocnym postanowieniem z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 295/22, Sąd odrzucił skargę M. N., z powodu nieuiszczenia wpisu.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 17 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 19 sierpnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania aktów planistycznych (por. np. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nr XXXVIII/424/21 Rady Gminy Suchy Las w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Suchy Las. Jak wynika z części wstępnej tej uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, w skrócie "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Przystępując do kontroli Uchwały, w pierwszej kolejności należało ustalić precyzyjnie krąg podmiotów składających się na stronę skarżącą w niniejszej sprawie.

Albowiem w piśmie ("Skardze") z [...] kwietnia 2022 r. wskazano, że skargę na Uchwałę wnosi A. S. "działający w imieniu własnym i reprezentując G. M. Gminy S. ", w osobach: 1. H. D., 2. L. R. i K. R., 3. A. K., 4. D. R., 5. I. M., 6. D. J., 7. M. N.. Powołano się przy tym na art. 101 ust. 2a u.s.g., w myśl którego: "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę".

W związku z tym wypada jednak zauważyć, że załączone do Skargi, podpisane przez ww. osoby "Oświadczenie o wyrażeniu zgody na wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy Suchy Las" (kserokopia; k. 25 akt sądowych) – notabene nieopatrzone datą jego złożenia, a jedynie naniesioną datą poświadczenia za zgodność z oryginałem przez r.pr. N. W. ("[...].04.2022") – nie zawierało w swej treści wskazania osoby, której owa zgoda została udzielona (co też trafnie wytknięto w odpowiedzi na Skargę). Tym samym oświadczenie to było prawnie bezskuteczne.

Z kolei złożone w toku postępowania, w załączeniu do sporządzonego przez r.pr. N. W. "Pisma Skarżącego" z [...] maja 2022 r. (k. 165), kolejne "Oświadczenie o wyrażeniu zgody na wniesienie skargi na uchwałę Rady Gminy Suchy Las" (oryginał; k. 166 akt sądowych) – nietożsame w swej formie i treści z oświadczeniem załączonym do Skargi (bo m.in. uzupełnione o dane osoby, której zgody udzielono, tj. A. S., oraz o zastrzeżenie w brzmieniu: "Niniejsze upoważnienie obejmuje upoważnienie do udzielania dalszych pełnomocnictw") – nie zostało opatrzone datą złożenia (a więc, jak należy przyjąć, wywierało materialne skutki najwcześniej dopiero od momentu posłużenia się nim przez r.pr. N. W., tj. od [...] maja 2022 r., czyli już po wniesieniu Skargi przez A. S.), ani nie zawierało wyraźnego potwierdzenia wcześniej dokonanej czynności wniesienia ww. Skargi. Tym samym nie mogło ono zostać uznane za oświadczenie o wyrażeniu zgody na wniesienie skargi w imieniu grupy mieszkańców, w rozumieniu art. 101 ust. 2a u.s.g., w odniesieniu do Skargi z [...] kwietnia 2022 r.

Brakujące oświadczenia o potwierdzeniu wcześniej dokonanych czynności znalazły się natomiast w złożonych indywidualnie przez poszczególnych skarżących (tworzących ww. G. M.) "Odpowiedziach na wezwanie", datowanych na [...] maja 2022 r. (k. 135, 140, 143, 146, 149, 160, 162, 182). W pismach tych każdy ze skarżących w imieniu własnym oświadczał: "wyraziłem zgodę na reprezentowanie mnie przez Pana A. S. przy wniesieniu skargi na uchwałę nr XXXVIII/424/21 [...]" oraz potwierdzał, że: "reprezentowanie mnie przy wniesieniu powyższej skargi w dniu 8 kwietnia 2022 roku przez Pana Adma Schneidera reprezentowanego przez r.pr. N. W. objęte jest wyrażoną przeze mnie zgodą".

Zwraca uwagę, że w przywołanych oświadczeniach ("potwierdzeniach") skarżący deklarowali swą zgodę na bycie reprezentowanym przez A. S. i przez r.pr. N. W. "przy wniesieniu skargi". W tym miejscu należy więc podkreślić okoliczność – która pełnomocnikowi zawodowemu powinna być doskonale znana – że w postępowaniu sądowoadministracyjnym starannie odróżnia się umocowanie do "sporządzenia" skargi (przez co rozumie się jej napisanie i podpisanie), od umocowania do "wniesienia" skargi (czyli do wystąpienia ze skargą do sądu), a także umocowanie do reprezentowania strony w postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem skargi, przy czym przyjmuje się, że pełnomocnictwo do "wniesienia" skargi nie obejmuje umocowania do jej sporządzenia ani do występowania przez sądem (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 102).

Wobec tego, w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do rzeczywistego zakresu umocowania A. S. oraz r.pr. N. W. do reprezentowania poszczególnych skarżących przed tut. Sądem, w tym co do skuteczności sporządzenia i wniesienia skargi w ich imieniu, niezbędne było wystosowanie ww. wezwania do r.pr. N. W. o przedłożenie stosownych pełnomocnictw. Ponadto każdy ze skarżących został zobowiązany do uiszczenia "własnego" wpisu od skargi, gdyż w tym przypadku nie zachodziła sytuacja, o jakiej mowa w art. 214 § 2 p.p.s.a., tj. uprawnienia lub obowiązki skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia nie były "wspólne" w rozumieniu ww. przepisu, bowiem każdy ze skarżących wywodził swą legitymację do wniesienia skargi z prawa własności innej nieruchomości i wobec tego w innej części, tj. w odniesieniu do innych (własnych) działek ewidencyjnych, skarżył Uchwałę.

A ponieważ M. N., pomimo wezwania, nie uiścił brakującego wpisu od skargi, Sąd – postanowieniem z 28 czerwca 2022 r. o sygn. akt IV SA/Po 295/22 – odrzucił jego skargę, tj. skargę na Uchwałę w części obejmującej działki nr ewid.[...] i [...] (obręb Z. ) stanowiące własność M. N..

W konsekwencji należy stwierdzić, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie pozostały skargi wniesione przez niżej wymienione osoby (zwane dalej łącznie "Skarżącymi"), w odniesieniu do następujących, należących do nich działek (spośród objętych Uchwałą):

- skarga A. S. – jako właściciela działek nr ewid.: [...], [...] i [...] (obręb C. );

- skarga L. i K. R. – jako właścicieli (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej) działki nr ewid.[...] (obręb C. );

- skarga A. K. – jako właściciela działek nr ewid.: [...] i [...] (obręb C. ) oraz nr ewid.[...] (obręb G. );

- skarga D. R. – jako właściciela działek nr ewid.: [...], [...], [...] (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej), [...], [...], [...] i [...] (obręb C. ) oraz nr ewid.[...] (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej) i [...] (obręb Z. );

- skarga I. M. – jako właścicielki (na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej) działek nr ewid.: [...], [...] i [...] (obręb C. );

- skarga H. D. – jako właściciela działek nr ewid.: [...], [...] i [...] (obręb Z. );

- skarga D. J. – jako właściciela działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb Z. ).

Przedmiot zaskarżenia tymi skargami stanowiła Uchwała (Studium) – w części obejmującej łącznie działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb C. ); [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb Z. ); [...] (obręb G. ) – w zakresie ustalenia dla tych działek, jako terenów rolniczych (w całości lub w odnośnej części): zakazu lokalizacji nowych budynków; dopuszczenia rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej jedynie o maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy; braku możliwości rozbudowy dla obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza.

W konsekwencji tylko w takiej części i w takim zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. – do którego odsyła przywołany w Skardze przepis art. 101 § 2a u.s.g. – "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

W świetle cytowanego przepisu konieczne było zbadanie legitymacji poszczególnych Skarżących do wniesienia przedmiotowych skarg, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają ich interes prawny lub uprawnienie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. (inaczej niż np. w przypadku legitymacji procesowej strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym pod rządem art. 28 k.p.a.) legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu j.s.t. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter co do zasady bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. np. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; por. też wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; dostępne w CBOSA). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. o sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) trafnie stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje ani sama zarzucana sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na Skargę, bezsporna okoliczność, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) – czyli źródłem prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) – lecz "tylko" aktem kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 08.10.2015 r., II OSK 340/14, CBOSA), nie pozwala zakładać a priori, że jego ustalenia nie mogą naruszyć interesu prawnego Skarżących. Z pola widzenia nie może bowiem uchodzić bezpośrednie, normatywne powiązanie treści studium oraz uchwalanych na bazie jego ustaleń planów miejscowych, ustanowione przez ustawodawcę w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Na tle tego przepisu za w pełni uprawniony należy uznać pogląd, w myśl którego "aczkolwiek co do zasady [...] naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium" (zob. wyrok NSA z 07.12.2006 r., II OSK 839/06, CBOSA). Obecnie w orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje już stanowisko, że studium, pomimo swego wewnętrznego charakteru, może naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3086/14, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA; por. też wyrok NSA z 08.05.2019 r., II OSK 1544/17, CBOSA).

W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, w myśl którego kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Jednak w sytuacji, gdy w wyniku zgodnych z ustaleniami studium postanowień m.p.z.p. dochodzić może do nieuzasadnionego naruszenia np. określonych zasad prawnych (jak np. zasady równości właścicieli sąsiednich nieruchomości) należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia w odpowiednim zakresie ustaleń studium, będących niejako pierwotnym źródłem takiego naruszenia (por. wyroki NSA: z 08.04.2010 r., II OSK 123/10; z 21.10.2011 r., II OSK 1547/11; dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie o ustaleniach studium jako o wspomnianym "pierwotnym źródle naruszenia" można mówić zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżone, jako wadliwe, ustalenia studium są na tyle szczegółowe i konkretne, że dla zachowania ustawowego wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez postanowienia planu miejscowego (por. art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.), przewidziane w tych ustaleniach zakazy lub ograniczenia będą musiały zostać praktycznie wprost (tj. w co do istoty niezmienionej postaci) "przeniesione" do odnośnego, uchwalanego lub zmienianego planu miejscowego.

Należy przy tym zastrzec, że aby zaskarżyć studium w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie trzeba czekać, aż zostanie uchwalony m.p.z.p. realizujący kierunki zagospodarowania wskazane w tym studium. Składając skargę należy jednak wskazać, że zapisy studium już na etapie uchwalenia tego studium naruszają interes prawny skarżącego. Postanowienia studium muszą mieć taki charakter, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu miejscowego, który zrealizuje sporne ustalenia studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego skarżących właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem (por. postanowienie NSA z 28.06.2018 r., II OSK 1596/18, CBOSA).

W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zaskarżone w niej zostały bowiem ustalenia Studium, które w ramach określonych w rozdziale 4 Studium "Kierunków zagospodarowania terenów", dla terenów rolniczych (s. 28-29 Kierunków) wprowadziły (niewystępujące w dotychczasowym studium, niżej oznaczone cudzysłowem):

. "zakaz lokalizacji nowych budynków, zgodnie z rozdziałem 6. Tereny wyłączone spod zabudowy" (w którym to rozdziale 6, w odnośnym akapicie postanowiono, że w celu minimalizowania konfliktów przestrzennych na granicy potencjalnie konfliktogennych terenów o różnych kierunkach zagospodarowania przestrzennego, ustala się zakaz lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych, z dopuszczeniem zachowania zabudowy istniejącej, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 4. Kierunki zagospodarowania terenów dla terenów rolniczych);

. kontynuację funkcji dla istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej, "z dopuszczeniem jej rozbudowy do maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy";

. kontynuację funkcji dla istniejących obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza, "bez możliwości ich rozbudowy".

Zdaniem Sądu cytowane ustalenia Studium, zakwestionowane przez Skarżących – a wprowadzające w istocie zakazy: (i) lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych; (ii) rozbudowy istniejącej na terenach rolniczych zabudowy o funkcji rolniczej o więcej niż 20% w stosunku do istniejącej zabudowy; (iii) rozbudowy istniejących na terenach rolniczych obiektów o funkcji innej niż rolnicza – są na tyle szczegółowe i konkretne, że bez żadnej dozy uznaniowości musiałyby zostać wprost recypowane w uchwalanych lub zmienianych po wejściu w życie Studium planach miejscowych dla terenów rolniczych.

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na Skargę dotyczy to także ustalenia zakazu lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych, jako że Sąd nie dopatrzył się, sugerowanej przez pełnomocnika organu, a pozostawionej jakoby organowi planistycznemu w ramach procedury uchwalania m.p.z.p. możliwości oceny, których to konkretnie terenów (jako potencjalnie "konfliktogennych") ów zakaz ma dotyczyć (o czym niżej).

Zarazem nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju zakazy lub ograniczenia – jak właśnie zakaz (odpowiednio: ograniczenie) zabudowy lub rozbudowy – naruszają interes prawny właścicieli nieruchomości objętych takim zakazem (ograniczeniem). Stanowią one bowiem przejaw ingerencji (w przypadku zakazu zabudowy: wręcz drastycznej) w prawnie chronioną wolność zabudowy (szerzej: zagospodarowania) nieruchomości, stanowiącą z kolei emanację prawa do korzystania z nieruchomości (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 63), a szerzej: prawa własności (nieruchomości), które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie (por. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP).

Mając na względzie powyższe oraz fakt, że Skarżący są właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości (złożonych z wymienionych w Skardze działek ewidencyjnych), które w całości lub w części są położone na terenach określonych w Studium jako tereny rolnicze, i w konsekwencji są objęte zaskarżonymi zakazami lub ograniczeniami zabudowy i rozbudowy, należy stwierdzić, że ustalenia Studium w zaskarżonej części naruszają interes prawny Skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.z.p.

Oczywiście sam fakt, że zaskarżone ustalenia Studium naruszają interes prawny Skarżących nie przesądza jeszcze o wadliwości tych ustaleń, a tym bardziej o takiej ich wadliwości, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności.

Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia ich skarg. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie w tej mierze ma unormowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (analogicznie w odniesieniu do zasad i trybu sporządzania m.p.z.p. – por. wyroki NSA: z 18.03.2021 r., II OSK 2150/20; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie Skarżący nie podnieśli żadnych zarzutów, które dotyczyłyby naruszenia trybu sporządzania studium. Zarzucili natomiast, że doszło do naruszenia zasad sporządzania studium – poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do terenów rolniczych – polegającego na ustanowieniu w Studium całkowitego zakazu nowej zabudowy terenów rolniczych, całkowitego zakazu rozbudowy obiektów o funkcji innej niż rolnicza oraz znacznego ograniczenia rozbudowy obiektów o funkcji rolniczej (maksymalnie o 20% w stosunku do istniejącej zabudowy).

W związku z tym trzeba wyjaśnić, że ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy przy uchwalaniu aktu planistycznego (tu: Studium) doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. O konieczności ważenia tych interesów przez organ planistyczny stanowi obecnie expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Wskazany wymóg ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych m.in. przy określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu – zwłaszcza, dodajmy, w sytuacji, gdy dochodzi tą drogą do ingerencji w prawo do zabudowy, poprzez jej (zabudowy) zakaz lub ograniczenie – koresponduje z trafnymi spostrzeżeniami doktryny, w myśl których zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – do takiej ingerencji dochodzi w drodze uchwały rady gminy (tu: uchwały w przedmiocie uchwalenia studium) przedstawienie owych motywów powinno nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały (o ile jest ono sporządzane), a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (o ile było ono wymagane), lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy Gminy tym wymogom nie sprostały. Rozwijając to ogólne stwierdzenie w odniesieniu do poszczególnych ustaleń Studium zaczepionych w skardze, należy stwierdzić, co następuje.

I. Zakaz lokalizacji na terenach rolnych nowych budynków.

Nie ulega wątpliwości, że rada gminy ma kompetencję do określania w studium m.in. terenów wyłączonych spod zabudowy – ustawodawca przesądził to expressis verbis w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b in fine u.p.z.p. Skoro tak, to – argumentując a maiori ad minus – ma także kompetencję do ustalania w studium dla wybranych terenów określonych ograniczeń zabudowy (np. poprzez wyłączenie dopuszczalności lokalizacji pewnych jej rodzajów, jak np. budynków).

W niniejszej sprawie nie było więc sporne to, czy Rada Gminy miała kompetencję do ustalenia w Studium kwestionowanego "zakazu lokalizacji nowych budynków, zgodnie z rozdziałem 6. Tereny włączone spod zabudowy", lecz to, czy korzystając ze swej kompetencji i ustalając w tym przypadku ów zakaz, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku autora odpowiedzi na Skargę – łączne odczytanie cytowanego zakazu z rozdziału 4. z odnośnym akapitem z ww. rozdziału 6. (w brzmieniu: "W celu minimalizowania konfliktów przestrzennych na granicy potencjalnie konfliktogennych terenów o różnych kierunkach zagospodarowania przestrzennego, ustala się zakaz lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych, z dopuszczeniem zachowania zabudowy istniejącej, zgodnie z zasadami określonymi w rozdziale 4. Kierunki zagospodarowania terenów dla terenów rolniczych") prowadzi do wniosku, że doszło w ten sposób raczej do ustalenia w Studium kategorycznego i bezwyjątkowego zakazu lokalizacji nowych budynków na wszystkich terenach rolniczych. Natomiast fragment poświęcony "terenom konfliktogennym", wcale nie zawęża zakresu tego zakazu, tylko zgodnie z literalnym brzmieniem owego fragmentu, objaśnia motywy ("cel") wprowadzenia analizowanego zakazu lokalizacji nowych budynków.

Tak rozumiany zakaz jest zaś – zdaniem Sądu – w istotnym stopniu wadliwy, jako "nadmiarowy", tj. ustanowiony z naruszeniem zasady proporcjonalności, a przez to i z nadużyciem władztwa planistycznego.

Po pierwsze, z odpowiedzi na Skargę jasno wynika, że zamiarem organu planistycznego nie było ustalenie ogólnego zakazu lokalizacji nowych budynków na wszystkich terenach rolniczych, a jedynie na obszarach położonych na granicy "potencjalnie konfliktogennych terenów" o różnych kierunkach zagospodarowania przestrzennego. "Stwierdzenie zaś, które to konkretnie tereny i związane z nimi ograniczenia będą mogły być wynikiem oceny dopiero gdy będzie realizowana procedura uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego" (s. 4 odpowiedzi na Skargę). Jednakże, jak to już wyżej wskazano, aktualne brzmienie analizowanych postanowień Studium nie daje dostatecznych podstaw do przyjęcia takiej interpretacji. Tym niemniej już ta okoliczność – istotnego rozdźwięku pomiędzy intencją organu planistycznego, a jej wysłowieniem w akcie planistycznym – świadczy o wadliwości (a tu także: o "nadmiarowości", tj. nadmiernej restrykcyjności) inkryminowanego ustalenia Studium.

Po drugie, zakładając, że jak wskazano w ww. rozdziale 6. Studium, celem wprowadzenia analizowanego zakazu lokalizacji nowych budynków na terenach rolniczych było rzeczywiście "minimalizowanie konfliktów przestrzennych na granicy potencjalnie konfliktogennych terenów o różnych kierunkach zagospodarowania przestrzennego", to ów zakaz jawi się jako mający nadmierny zasięg przestrzenny. Omawiany zakaz lokalizacji odnosi się bowiem ogólnie do "terenów rolniczych" – lege non distinguente: wszystkich (w braku odmiennego zastrzeżenia) – zamiast tylko do obszarów położonych na granicy terenów rolniczych z terenami o innych kierunkach zagospodarowania (i to wyłącznie w przypadkach, gdy takie wzajemne usytuowanie mogłoby stać się źródłem "konfliktów przestrzennych").

Po trzecie, w odpowiedzi na Skargę podniesiono (s. 7), że analizując zaskarżone ustalenia, należy wziąć też pod uwagę, "że w ustaleniach zaskarżonego Studium dla terenów rolniczych mowa także o ochronie gleb trzeciej klasy bonitacyjnej przed nieuzasadnioną zabudową oraz przed niewłaściwymi zabiegami agrotechnicznymi". Rzeczywiście takie ustalenie znajduje się w rozdziale 4. Kierunków, w części poświęconej terenom rolniczym (s. 29). Jeżeli jednak taki motyw ochronny rzeczywiście przyświecał ustanowieniu analizowanego zakazu lokalizacji nowej zabudowy, to jest niezrozumiałe, dlaczego ten zakaz – z jednej strony – nie został ograniczony tylko do terenów obejmujących gleby III klasy bonitacyjnej, a z drugiej – dlaczego zakazem lokalizacji zostały objęte wszystkie budynki, a żadne budowle. Jeśli się bowiem zważy, że w świetle definicji legalnych tych terminów zamieszczonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b."):

- przez "budynek" należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach" (art. 3 pkt 2 p.b.),

- przez "budowlę" należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową" (art. 3 pkt 3 p.b.),

to jest jasne, że nie każdy "budynek" (zwłaszcza gospodarski, jak np. chlew lub stodoła) może być uznany za "nieuzasadnioną zabudowę" w rozumieniu przywołanego w odpowiedzi na Skargę ustalenia Studium. Z kolei jest szereg "budowli" – także rolniczych – których dopuszczona w Studium lokalizacja, z uwagi choćby na ich gabaryty na pewno nie będzie sprzyjać deklarowanej "ochronie gleb III klasy bonitacyjnej". Dość powiedzieć, że w świetle § 3 rozporządzenia z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) w pojęciu "budowli rolniczych" mieszczą się "budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego". Nie ulega wątpliwości, że szereg spośród tych budowli jest obiektami wielkogabarytowymi, które już z tego względu nie przysłużą się ochronie gleb III klasy bonitacyjnej (podobnie zresztą jak, sygnalizowanej również w odpowiedzi na Skargę, ochronie Obszaru Chronionego Krajobrazu "D. "). Ponadto lokalizacja takich budowli na terenach rolnych, zwłaszcza przy granicy z terenami o innym przeznaczeniu, może również wywoływać "konflikty przestrzenne" – których zapobieganiu ma służyć analizowany zakaz lokalizacji tylko nowych... budynków.

II. Dopuszczenie rozbudowy istniejącej na terenach rolnych zabudowy o funkcji rolniczej jedynie "do maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy".

W ocenie Sądu również to ustalenie Studium jawi się jako w istotnym stopniu wadliwe, stanowiąc – po pierwsze – kolejny przejaw nadużycia władztwa planistycznego Gminy, już z tego względu, że potrzeba i zasadność wprowadzenia tego ustalenia nie zostały przez organ planistyczny w żaden sposób umotywowane, również w odpowiedzi na Skargę.

Po drugie, trafnie wytknięto w Skardze całkowitą arbitralność przyjętego w Studium wskaźnika maksymalnej wielkości dopuszczalnej rozbudowy istniejącej zabudowy o funkcji rolniczej – określonego na poziomie "20%". W szczególności żadnych wyjaśnień w tym zakresie nie zawiera odpowiedź na Skargę.

Po trzecie, sam sposób określenia tego wskaźnika – "do maksymalnie 20% w stosunku do istniejącej zabudowy" – jest wysoce niejasny. Nie wiadomo bowiem, do czego konkretnie należy odnosić owo "20%" – czy do powierzchni istniejącej zabudowy, czy może do jej kubatury, a może do innego jeszcze parametru istniejącej zabudowy. Wskazana niejasność może zaś w efekcie powodować trudności w poprawnej interpretacji i praktycznym stosowaniu analizowanego ustalenia. A w związku ze wspomnianą wcześniej koniecznością jego dalszej recepcji w planach miejscowych, wadliwość ta może w rezultacie skutkować również niejasnością normatywnej regulacji planistycznej, i to w stopniu prowadzącym do naruszenia zasad prawidłowej legislacji, a co za tym idzie – uzasadniającym stwierdzenie nieważności takiej regulacji.

III. Zakaz rozbudowy istniejącej na terenach rolnych zabudowy o funkcji innej niż rolnicza.

Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń Skarżących odnośnie do tego ustalenia Studium, które uniemożliwia rozbudowę istniejącej na terenach rolnych zabudowy o funkcji innej niż rolnicza.

W ocenie Sądu nieuprawnione jest bowiem oczekiwanie Skarżących, aby uchwałodawca lokalny dopuścił na terenach rolniczych dalszy rozwój (intensyfikowanie) innych funkcji (nie-rolniczych).

Przeciwnie, co do zasady jako mieszczące się granicach władztwa planistycznego należy ocenić takie działanie organu planistycznego, które zmierza do stopniowego "wygaszania" funkcji niezgodnych z podstawowym przeznaczeniem terenu, a tym samym do ograniczenia dalszego "mieszania" się na tym samym terenie różnych funkcji zabudowy (zwłaszcza takich, które się wzajemnie wykluczają lub są trudne ze sobą do pogodzenia).

Zarazem słuszny interes Skarżących został – zdaniem Sądu – w dostatecznym stopniu przez Radę Gminy uwzględniony, poprzez zapewnienie możliwości "kontynuacji funkcji" dla istniejących na terenach rolniczych obiektów o funkcji innej niż funkcja rolnicza.

Jako chybiony jawi się przy tym argument pełnomocnika Skarżących, że analizowane ustalenie całkowicie uniemożliwia rozbudowę istniejących na terenach rolniczych obiektów przeznaczonych na cele mieszkalne. Należy bowiem zauważyć, że funkcja budynków mieszkalnych wzniesionych w ramach zabudowy zagrodowej – a nawet szerzej: w ramach gospodarstwa rolnego – mieści się w pojęciu "funkcji rolniczej" zabudowy. Za takim wnioskiem przemawia już choćby definicja "gruntów rolnych" zamieszczona w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn,. zm.; w skrócie "u.o.g.r.l."), w świetle której nie tracą rolnego charakteru m.in. grunty "pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi" (zob. art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l.).

Na zakończenie należy jeszcze podkreślić, że: "W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami" (zob. wyrok NSA z 08.05.2019 r., II OSK 1544/17, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części odnoszącej się do wymienionych działek Skarżących o przeznaczeniu rolniczym (w całości lub w części), w zakresie ustaleń omówionych wyżej w pkt I i II niniejszego uzasadnienia.

W pozostałym zakresie Sąd skargi oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 i 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez każdego ze Skarżących (a przez małżonków R. solidarnie) koszt wpisu od skargi (po 300 zł) i koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (po 17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika Skarżących (w wysokości 480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).