Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1087/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust. 3, art. 31zo, art. 31zy
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 123
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 76 par. 1, par. 3, art. 79a, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 2009
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru  urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia 14 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres grudzień 2020 r. – kwiecień 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] odmówił L. J. (dalej Płatnik, skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres: od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021 r., od dnia 1 lutego 2021r. do dnia 28 lutego 2021r. i od 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ przytoczył treść §10 ust.1 pkt 2, ust.2, ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 2,3,4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713) – dalej rozporządzenie o COVID -19. Następnie ZUS zauważył, że Płatnik w złożonym wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r. wskazał PKD 77.21.Z - "Wypożyczenie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego". Wskazany przez kod PKD nie został jednak przez ZUS potwierdzony w rejestrze CEIDG na dzień 31 marca 2021 r. Według ustaleń ZUS w CEIDG na dzień 31 marca 2021 r. działalnością przeważającą L. J. było PKD 73.11.Z - "Działalność agencji reklamowych". Zgodnie z wpisem w rejestrze CEIDG zmiana kodu PKD nastąpiła 26 maja 2021r. tj. po terminie określonym w przepisach.

Równocześnie organ zauważył, iż Kod PKD 73.11.Z nie został wymieniony w § 10 ust. 1, 2, 2a rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 jako uprawniający do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres podany we wniosku.

W związku z powyższym ZUS uznał, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje wnioskodawcy zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021 r., od dnia 1 lutego 2021r. do dnia 28 lutego 2021r. i od 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r.

Z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] nie zgodził się L. J. pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art.7, art.77§1 kpa oraz art.80 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominięcie okoliczności wskazywanych przez Skarżącego we wniosku, w szczególności dotyczących prowadzenia jako przeważającej działalności oznaczonej według PKD kodem 77.21.Z,

b) art. 8, art.9 i art.10 kpa poprzez nieprowadzenie postępowania przez organ administracji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej , w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia działań z urzędu zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia kompleksowych danych o Skarżącym zawartych w rejestrze REGON,

c) naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w szczególności pozyskania z Głównego Urzędu Statystycznego dokumentacji Skarżącego, a także dokumentacji z Urzędu Skarbowego w Z., z których jednoznacznie wynika , iż przeważającym rodzajem działalności prowadzonej przez Skarżącego jest wypożyczanie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego, a więc dzielność sklasyfikowana kodem 77.21.Z według PKD.

d) art.8, art. 11 i 107§3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania i zaufania do organów państwa oraz utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie z jakiego względu organ uznał za miarodajny jedynie wpis kodu PKD pomijając jednocześnie fakt corocznego składania przez Skarżącego zgłoszeń aktualizacyjnych do Urzędu Skarbowego w Z., których treść zgodnie z zasadą centralizacji urzędów znana były również Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w których niezmiennie wskazywana jest jako działalność przeważająca działalność oznaczona kodem 77.21.Z co znajduje odzwierciedlenie w bazie danych GUS,

2) Naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decydującym do uznania spełnienia warunku prowadzenia przeważającej działalności uprawniającej do skorzystania ze zwolnień z płatności wnioskowanych składek jest wpis kodu PKD a nie faktycznie wykonywany rodzaj działalności jako działalności przeważającej pomimo, że działalność ta, oznaczona właściwym kodem PKD znajduje również odzwierciedlenie w dokumentacji znajdującej się w bazie danych Głównego Urzędu Statystycznego oraz Urzędu Skarbowego w Z. a także w ewidencji CEIDG

Podnosząc przedmiotowe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a),c) ppsa o: uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych na podstawie art. 200 ppsa.

Ponadto autor skargi, dołączył do skargi szereg dokumentów , które zawnioskował jako dowód w sprawie w celu wykazania, iż zarówno w 2020r. jak i nadzień 31 marca 2021r. wykonywał działalność pod kodem 77.21.Z"Wypożyczenie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego" a nie PKD 73.11.Z - "Działalność agencji reklamowych".

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie ZUS [...] zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym informując ponadto Sąd, iż organ nie posiada adresu elektronicznego na platformie ePUAP, w związku z powyższym nie ma możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej, dlatego też zarządzeniem z 6 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału I skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.

Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.

Zgodnie z art. 13 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Stosownie jednak do art. 13 § 3 p.p.s.a., Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej może w drodze rozporządzenia przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.

W myśl przywołanego przepisu, na mocy § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Przedmiotowa zaś sprawa dotyczy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek wymienionych w art. 31zo ustawy o COVID-19, na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371 i 713), - zwanym dalej "rozporządzeniem o COVID-19" -, które to odsyłają zresztą wprost do stosowania zasad określonych m.in. w art. 31zo ustawy o COVID-19.

Z uwagi na powyższe oraz fakt, iż miejsce zamieszkania skarżącego znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uzasadniona jest zatem właściwość tut. Sądu w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności podkreślić jednak należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy podatkowe w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem rozumianym zarówno jako prawo procesowe jak i materialne. Orzekanie przez sąd administracyjny jest możliwe tylko na podstawie całości akt sprawy, co związane jest z tym, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń faktycznych we własnym zakresie, a tylko bada, czy dokonane przez organy administracji ustalenia odpowiadają prawu. Obowiązek ten został wyartykułowany w art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W realiach niniejszej sprawy akta sprawy administracyjnej składają się w zasadzie jedynie z zaskarżonej decyzji oraz wniosku L. J. RDZ. Co istotne przedmiotowy wniosek w żaden sposób nie koreluje z zaskarżoną decyzją, gdyż został złożony w dniu 10.04.2020r. i dotyczy zwolnienia z opłacenia składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020r. Tymczasem zaskarżona decyzja dotyczy wskazanego zwolnienia za późniejszy okres tj.: od dnia 1 grudnia 2020r. do dnia 31 stycznia 2021 r., od dnia 1 lutego 2021r. do dnia 28 lutego 2021r. i od 1 marca 2021r. do dnia 30 kwietnia 2021r.

Brak wniosku nie pozwala na pełną oceną legalności zaskarżonej decyzji chociażby w aspekcie przepisów jakie winien organ zastosować, a to w związku z treścią art. 5 ust.2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021 poz.713), zgodnie z którym do wniosków złożonych na podstawie § 4 ust. 1 oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu dotychczasowym, nierozpatrzonych przed dniem 4 maja 2021 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem terminu przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych, do których stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Z treści decyzji ani z akt sprawy nie wynika kiedy skarżący złożył wniosek , który zainicjował postępowanie zakończony zaskarżoną decyzją ZUS.

Niemniej jednak należy zaznaczyć, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do określenia, czy dla uznania, że płatnik objęty został zwolnieniem z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w §10 rozporządzenia o COVID-19, wydanego na podstawie m.in. art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19, decydującym jest kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot. Prawidłowe ustalenie powyższej kwestii determinuje bowiem niezbędny zakres i kierunki postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, błędne zaś przesądzić musi finalnie o wadliwości przeprowadzonego postępowania. W tym zakresie wskazany brak akt postępowania administracyjnego nie jest przeszkodą w rozpoznaniu skargi albowiem okolicznością bezsporną pomiędzy skarżącym a ZUS pozostaje fakt, iż Płatnik w złożonym wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r. wskazał PKD 77.21.Z - "Wypożyczenie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego". Wskazany przez kod PKD nie został jednak przez ZUS potwierdzony w rejestrze CEIDG na dzień 31 marca 2021 r. Według ustaleń ZUS w CEIDG na dzień 31 marca 2021 r. działalnością przeważającą L. J. było PKD 73.11.Z - "Działalność agencji reklamowych". Skarżący nie kwestionuje ustaleń ZUS w zakresie samego wpisu w rejestrze CEIDG. Wskazuje natomiast, iż jego faktyczną działalnością przeważającą w tym czasie była działalność oznaczona kodem PKD 77.21.Z - "Wypożyczenie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego".

W drugiej kolejności należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania.

Wymaga bowiem w tym miejscu odnotowania, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym także z urzędu (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu, przed wydaniem decyzji umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.), oraz wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Na konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych wskazuje zresztą także i odesłanie zawarte w § 10 rozporządzenia o COVID-19, nakazujące stosowanie zasad określonych w art. 31zo-zx ustawy o COVID-19. W art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 przewidziano bowiem, że do prawa wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji odmownej w I instancji stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej, w tym także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych działań w ww. zakresie pozwala organowi na zajęcie prawidłowego stanowiska w sprawie, które powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym według standardów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z kolei z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a przepisy art. 10 § 2 i 3 k.p.a. stosuje się. Stosownie zaś do § 2 przywołanego przepisu, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Odnotowania wymaga, że wprowadzenie art. 79a § 1 k.p.a. nie wyłącza skutków wynikających z art. 10 § 2 i 3 k.p.a., regulującego możliwość odstąpienia przez organ administracji publicznej od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie.

Odnosząc poczynione uwagi do realiów niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w sytuacji, w której wystąpiła sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności, podanym przez skarżącego w złożonym wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, tj. 77.21.Z, a kodem PKD ujawnionym w rejestrze tj. 73.11.Z, organ obowiązany był przed wydaniem decyzji stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie dowodów na poparcie jej twierdzeń.

Jak wynika jednak z przedstawionych akt sprawy, skarżony organ zaniechał podjęcia ww. czynności. Jednocześnie nie zastosowano się do określonych w art. 10 § 1 i 2 k.p.a. wymogów odstąpienia od zasady umożliwienia stronie wypowiedzenia się, nie ustosunkowując się w żaden sposób do przyczyn odstąpienia od owej zasady.

Pozostając przy ocenie naruszeń o charakterze proceduralnym zaznaczenia wymaga także, że w myśl art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, składające się w szczególności ze wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc musi w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają.

Organ uzasadniając swoją decyzję powinien mieć bowiem na uwadze konieczność realizacji zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty podniesione przez stronę, a w szczególności te, które mają istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, muszą zostać rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane, co odzwierciedlać powinna wyraźnie treść uzasadnienia.

Uzasadnienie, jako integralna część orzeczenia administracyjnego w myśl art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. ma istotne znaczenie nie tylko formalne, ale również i merytoryczne. Celem tego elementu decyzji jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego rozstrzygnięcia, oraz wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi administracyjnemu kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu.

Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie niewątpliwie nie spełnia powyżej omówionych standardów. Skarżony organ w swoich rozważaniach ograniczył się bowiem w zasadzie wyłącznie do przytoczenia treści §10 ust.1 pkt 2, ust.2, ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 2,3,4 rozporządzenia o COVID-19. oraz stwierdzenia, że zawarte we wniosku o zwolnienie oświadczenie strony w przedmiocie kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej jest niezgodne z kodem PKD ujawnionym w bazie CEIDG na dzień 31 marca 2021 r., który to nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. W toku postępowania jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto aspekt rzeczywistego rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez wnioskodawcę.

W ocenie tut. Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym rysuje się sprzeczność kodu PKD podana przez skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD widniejącym w bazie REGON, organ winien przed wydaniem decyzji, zbadać okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę i ustalić kod prowadzonej działalności na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego. Powyższe ustalenia zaś powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym akt sprawy oraz w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie.

Powyżej przedstawiony lakoniczny sposób uzasadnienia decyzji należy w konsekwencji ocenić jako istotne naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na brak dostatecznego ustosunkowania się do okoliczności wskazanej we wniosku przez stronę, która była kluczowa z perspektywy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zupełne pominięcie w uzasadnieniu kwestii takich jak rzeczywisty charakter prowadzonej przez płatnika działalności gospodarczej rzutuje na wadliwość całej decyzji, której uzasadnienie w myśl art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. stanowi integralny element. Nie przedstawiono w sposób wyczerpujący i rzetelny toku rozumowania organu stojącego za wydaniem orzeczenia administracyjnego, co stanowi zarazem jawne zaprzeczenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.

Przechodząc zaś do szerszego omówienia stwierdzonych w sprawie naruszeń przepisów prawa materialnego i właściwej wykładni § 10 rozporządzenia o COVID-19, należy podkreślić, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Przedmiotowa konkluzja wynika co najmniej z kilku powodów.

Na przeszkodzie dokonywania przez organ ustaleń faktycznych tylko i wyłącznie w oparciu o dane ujawnione w rejestrze REGON stoją bowiem zasady prawidłowej wykładni przepisów prawa. Chociaż nie ulega wątpliwości, iż co do zasady metodą interpretacji stosowaną w pierwszej kolejności jest wykładnia językowa, sprowadzająca się do prostego odczytania sensu regulacji w oparciu o ich literalne brzmienie, tak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, iż od powyższej zasady przewidziane są odstępstwa, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa godziłaby w cel danej instytucji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 17 stycznia 2011 r., II FPS 2/10).

Warto w tym miejscu przywołać także inną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu której, odwołując się do przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, jak i przedstawicieli doktryny, stwierdzono, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Mogłoby się bowiem okazać, że sens przepisu, który z językowego punktu widzenia wydaje się wprawdzie całkiem jasny, okaże się jednak wątpliwy, gdy skonfrontować go z innymi przepisami lub celem regulacji prawnej (zob. szerzej uchwała NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10).

Z powyższych rozważań wysuwa się zatem wniosek, że o ile punktem wyjścia dla interpretacji przepisów prawa jest wykładnia językowa, tak nie ma ona charakteru absolutnego. Dlatego też, w przypadkach wątpliwych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rezultaty powyższej wykładni podważają sens przepisów, zasadne jest skorzystanie z pozostałych metod wykładni, w tym w szczególności wykładni systemowej, odwołującej się do usytuowania przepisu w systemie prawa, oraz wykładni funkcjonalnej, która odwołuje się z kolei do funkcji, jaką ma pełnić dana regulacja.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu niniejszej sprawy, należy podkreślić, że przepisy ustawy o COVID-19, a tym samym przepisy rozporządzenia o COVID-19 wydanego na podstawie art. 31zy ust. 1 ww. ustawy, służyć miały m.in. złagodzeniu negatywnych skutków, jakie wywarł wybuch pandemii na polskich przedsiębiorców za sprawą wprowadzanych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, a to poprzez wprowadzenie zróżnicowanych środków pomocowych. Jednym z nich było właśnie ustanowienie możliwości okresowego zwolnienia przedsiębiorców działających w określonych branżach od obowiązku uiszczania należnych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19, jak i w § 10 rozporządzenia o COVID-19.

Jak trafnie zauważył m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 174/21, z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze REGON właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji.

Pogląd powyższy orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela w całości i przyjmuje za swój własny. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do językowej wykładni analizowanych przepisów, stanowiłoby wyraz akceptacji niedopuszczalnych dla sytuacji, w których przewidziane wsparcie trafiałoby do przedsiębiorców wskazujących w ewidencji jako kod PKD przeważającej działalności jeden z kodów określonych w § 10 rozporządzenia o COVID-19, podczas gdy w rzeczywistości nigdy takiej działalności nie prowadzili.

Zaznaczenia wymaga także, że przyjęty przez ustawodawcę w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych stanowi niewątpliwie środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za poszczególne okresy. Ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym podkreślenia wymaga, że domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego, w związku z czym nic nie stoi na przeszkodzie przeprowadzenia przeciwdowodu na przedmiotową okoliczność.

Niezależnie od faktu, iż brak jest przekonywujących argumentów prawnych przemawiających za brakiem możliwości podważenia ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o ww. domniemanie, za jego wzruszalnym charakterem przemawia także odwołanie się do brzmienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 stanowią bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Na marginesie zaznaczyć należy wszakże, iż przepisy zarówno rozporządzenia o COVID-19, jak i art. 31zo-zx ustawy o COVID-19, do których rozporządzenie odsyła, w żaden sposób nie wyłączyły stosowania art. 76 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy, wobec wskazania przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, iż prowadził on działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 77.21.Z - "Wypożyczenie i dzierżawa sprzętu rekreacyjnego i sportowego"., co stało w sprzeczności z kodem PKD przeważającej działalności skarżącej ujawnionym w rejestrze CEIDG, ZUS powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe wzywając płatnika do wykazania wskazanej przez nią okoliczności. Jak już zauważono domniemanie prawne ustanowione przez ustawodawcę w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 nie ma bowiem charakteru niewzruszalnego.

Organ nie zbadał i nie ustalił ww. okoliczności, błędnie poprzestając jedynie na ocenie danych uzyskanych z rejestru CEIDG, w związku z uprzednim dokonaniem błędnej wykładni regulacji § 10 rozporządzenia o COVID-19. Obowiązkiem ZUS w powyższym zakresie, mając przy tym na uwadze także treść art. 77 § 1 k.p.a., było wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie charakteru przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Przedmiotowa okoliczność pozostaje bowiem kluczowa dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wskazać należy ponadto, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani też rozporządzenie o COVID-19, czy sama ustawa o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 owego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Tym bardziej o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego też dokonując wykładni § 10 rozporządzenia o COVID-19 nie można przy tym pominąć powyżej przedstawionego znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Mając na uwadze powyżej przedstawione naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie uzupełnić akta sprawy o brakujący wniosek L. J., który był podstawą wydanej decyzji oraz uwzględnić stanowisko prawne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Organ powinien w szczególności wezwać skarżącego do wyjaśnienia rozbieżności między kodem PKD wskazanym przez niego we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, a kodem PKD wynikającym z bazy REGON oraz do przedłożenia wszelkich dowodów, z których wynikałoby, że faktycznie prowadzona przez niego w tym czasie działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiadała kodowi PKD 77.21.Z. Następnie organ winien dokonać oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów rozporządzenia o COVID-19 oraz przepisów k.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcie z uzasadnieniem odpowiadającym standardom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.