Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1252/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3, 4, 5, 8, 14, 41
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 32
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: A. D. P. i E. B. M. G. oraz Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2572/12 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Ministra Sprawiedliwości na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargi kasacyjne 2) odstępuje od zasądzenia na rzecz Skarbu Państwa – Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na opisaną w sentencji decyzję i uchylił tę decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny i prawny: orzeczeniem z dnia [...] marca 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie – na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm.), dalej dekret - orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Instytut Ekspertyz Sądowych Ministerstwa Sprawiedliwości, dalej Instytut, nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] (obecnie [...]) i [...], o pow. 1114,50 m 2, KW nr [...], obejmującej parcele l. kat. [...], stanowiącej współwłasność E. H., C. H. i S. H., z dniem [...] maja 1953 r. Orzeczenie to utrzymała w mocy Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 1954 r. Następczynie prawne współwłaścicieli tej nieruchomości – A. D. P. i E. B. M. G. - wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższych rozstrzygnięć, zarzucając im naruszenie art. 8 dekretu z powodu nieprzeprowadzenia negocjacji w sprawie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, art. 5 dekretu z uwagi na brak zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego, nadto podniosły fakt, że Instytut był najemcą nieruchomości, a współwłaściciele wyrazili zgodę na dalszy jej najem, zatem nieruchomość ta nie była niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność obu wspomnianych orzeczeń, a to ze względu na rażące naruszenie art. 1 dekretu. Doszedł bowiem do przekonania, że skoro przedmiotowa nieruchomość - zarówno w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i w dacie orzekania w sprawie o wywłaszczenie - była użytkowana przez Instytut Ekspertyz Sądowych w Krakowie na podstawie umowy najmu z dnia [...] maja 1950 r., której czas trwania został przewidziany do końca 1955r., nadto gdy współwłaściciele wyrazili zgodę na dokonanie potrzebnych przeróbek i adaptacji, jej przejęcie w trybie wywłaszczenia nie było niezbędne dla umożliwienia dalszej działalności Instytutu. Wobec tego faktycznym celem wywłaszczenia było uregulowanie stanu prawnego, co nie ma oparcia w przepisach dekretu. Nie podzielił natomiast organ pozostałych zarzutów stron, gdyż w aktach zalega zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1952 r., jak i pozytywna opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1952 r., wymagane przez przepisy art. 5 ust. 1 i 2 dekretu. Poza tym zachowano wymóg wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, bo zwrócono się do pełnomocnika współwłaścicieli ze stosownym wezwaniem, a ten podjął się poinformowania ich o ofercie. W ocenie Ministra dokumentacja aktowa potwierdza też niezbędność przejęcia nieruchomości dla realizacji inwestycji w ramach narodowych planów gospodarczych. W uzasadnieniu decyzji szczegółowo umotywował on brak naruszenia innych przepisów dekretu. Wreszcie wskazał, iż w postępowaniu nie mógł brać udziału Instytut Ekspertyz Sądowych w Krakowie, ponieważ został zlikwidowany, a mienie i obowiązki jego przejął Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Sprawiedliwości. Obecnie na tym terenie i pod tą samą nazwą działa państwowa jednostka organizacyjna podległa temuż Ministrowi. Z tej przyczyny uznano Ministra Sprawiedliwości za reprezentanta Skarbu Państwa w tym postępowaniu. Tenże Minister złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc naruszenie przepisów art. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 dekretu przez ich błędną wykładnię, a także przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję. W jej motywach wyraził pogląd, że w toku samego postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do naruszenia w sposób rażący przepisów dekretu. Zgodził się także z Ministrem Sprawiedliwości, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zwłaszcza dlatego, że zawarcie umowy najmu nie stanowiło nabycia nieruchomości w rozumieniu dekretu, a przeszkodą do wywłaszczenia w jego trybie była jedynie możliwość nabycia własności lub ograniczonego prawa rzeczowego. Jednakowoż w ocenie organu niezbędność nabycia należy odróżnić od zasadności nabycia zwłaszcza w kontekście już zrealizowanego planu gospodarczego. Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed wszczęciem postępowania. Wykonanie planu gospodarczego polegało na stworzeniu warunków do funkcjonowania Instytutu, co nastąpiło z chwilą zawarcia umowy najmu. Tymczasem zgodnie z poglądami wyrażanymi w judykaturze wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia. Nie jest przy tym możliwe wywłaszczenie, gdy cel jest osiągnięty, bo instytucja ta nie służy uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości. Dlatego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uwzględnił.

Na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Minister Sprawiedliwości, domagając się uchylenia obu zapadłych w sprawie decyzji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to przepisów wskazanych już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż poglądu organu, jakoby wywłaszczeniu sprzeciwiała się wcześniejsza realizacja celu wywłaszczenia, nie sposób odnosić do wszystkich stanów faktycznych, zwłaszcza analizowanych na gruncie obowiązujących w poprzednim systemie aktów prawnych. W jego ocenie przepisy dekretu umożliwiały wywłaszczenie nieruchomości nawet wówczas, gdy znajdowała się ona w posiadaniu ubiegającego się o wywłaszczenie. Przy wykładni tych przepisów należy mieć na uwadze ówczesny, a nie obecny kontekst prawny i faktyczny, jak i odpowiednie standardy. Poza tym, jego zdaniem, organ wadliwie zawęził cel wywłaszczenia, którym w istocie było nabycie nieruchomości dla potrzeb Instytutu, a nie tylko stworzenie warunków dla jego funkcjonowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swe stanowisko.

Uczestniczki postępowania A. D. P. i E. B. M. G. postulowały odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skarżącego, ewentualnie jej oddalenie, nie podzielając argumentacji przytoczonej w skardze.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę za zasadną. W pierwszej kolejności zajął się Sąd zagadnieniem legitymacji czynnej w sprawie, dochodząc do przekonania, że Minister Sprawiedliwości jako reprezentant Skarbu Państwa nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi wedle przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Uprawnienie to bowiem wynikać winno z normy prawa materialnego, bo z niej wypływa interes prawny warunkujący je. W szczególności interesu prawnego Ministra Sprawiedliwości nie kreuje status organu założycielskiego Instytutu Ekspertyz Sądowych im. [...] w Krakowie, któremu sporna nieruchomość została przekazana w trwały zarząd. Nie kreuje go też żaden przepis prawa, bo brak jest upoważnienia prawnego do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Uprawnionym w tej materii jest wszak starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (p. art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), względnie właściwy do spraw Skarbu Państwa minister. Jednakowoż w przekonaniu Sądu meriti Minister Sprawiedliwości mógł skutecznie wnieść skargę w tej sprawie, gdyż przemawiają za tym jej okoliczności, w tym fakt wydania zaskarżonej decyzji w wyniku złożenia przezeń wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co zresztą nastąpiło na skutek przyznania mu przez organ orzekający przymiotu strony. W konsekwencji czego nie można go pozbawić możliwości weryfikacji legalności decyzji z tego tylko powodu, że nie służył mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Dokonując natomiast merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na przedmiot sprawy, którym jest ocena orzeczeń wywłaszczeniowych pod kątem wystąpienia istotnych wad skutkujących ich nieważnością, a więc ocena dokonana w trybie postępowania nadzwyczajnego. Rażące naruszenie prawa, stanowiące jedną z tych przesłanek (p. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to jest oczywiste, dotyczy przepisu stosowanego w bezpośrednim rozumieniu, a skutki ekonomiczne i gospodarcze nie pozwalają na pozostawienie dotkniętej nim decyzji w obrocie prawnym. Oczywistość naruszenia nie obejmuje jednak przepisu niejednoznacznego, wymagającego wykładni, a zatem nie zachodzi wówczas, gdy istnieją rozbieżności interpretacyjne. Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy niepodobna twierdzić o oczywistości naruszenia przepisu art. 1 dekretu. Zawarte w nim pojęcie niezbędności nieruchomości dla realizacji planów nie zostało zdefiniowane. Można je określić jako potrzebę służącą bezpośrednio lub pośrednio wykonaniu planu. W tym zakresie odwołał się Sąd do treści § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), które co prawda zostało wydane w wykonaniu delegacji zamieszczonej w innej ustawie, lecz zawiera definicję "nieruchomości niezbędnej" nabywanej w drodze wywłaszczenia. Na tej podstawie doszedł do wniosku, iż nieruchomość niezbędna to taka nieruchomość, którą łączy z realizacją planu gospodarczego związek funkcjonalny tego rodzaju, że plan mógłby zostać wykonany tylko przy jej wykorzystaniu. Przedmiotowa nieruchomość, jego zdaniem, odpowiada tej cesze. Potrzeby Instytutu w postaci usytuowania siedziby i zapewnienia warunków dla jego funkcjonowania, były objęte narodowym planem gospodarczym (p. dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), plan inwestycyjny na rok 1953 i treść wniosku o wywłaszczenie z [...] marca 1953 r., wreszcie opinia z [...] lipca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie), czego zresztą organ nie kwestionuje, bo uważa, iż nieruchomość była niezbędna, lecz wywłaszczenie nie było legalne, gdyż cel inwestycji został zrealizowany wcześniej, nadto wywłaszczenie było niedopuszczalne, bo plan mógł być wykonany w oparciu o dysponowanie nieruchomością na podstawie stosunku obligacyjnego. W przekonaniu Sądu meriti jest to stanowisko chybione. Tego rodzaju zastrzeżenia nie zawiera bowiem przepis art. 1 dekretu, a wywodzenie go z późniejszych regulacji prawnych jest nieuprawnione. Dlatego uznał zapadłe w sprawie decyzje za wadliwe i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Od powyższego orzeczenia zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżył je w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 1 w związku z art. 5 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów tego dekretu było dopuszczalne, jeżeli istniał funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością, nie było zaś konieczne, aby nabycie nieruchomości było niezbędne dla wykonania narodowych planów,

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 dekretu przez błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż nie stanowiło rażącego naruszenia art. 1 dekretu wywłaszczenie nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz mógł być realizowany dalej w oparciu o zawartą przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie umowę najmu nieruchomości,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż organ dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego materiału dowodowego, na podstawie której Sąd I instancji doszedł do błędnego przekonania, iż orzeczenia wywłaszczeniowe nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając te zarzuty autor skargi kasacyjnej w szczególności wskazał na wyjątkowość wywłaszczenia, które zatem może nastąpić w ściśle sprecyzowanych przypadkach. Jednym z nich jest sytuacja uregulowana w art. 1 dekretu, który dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Tymczasem w ocenie Sądu meriti nie jest to warunkiem wywłaszczenia, które może nastąpić wówczas, gdy spełnione jest kryterium tylko funkcjonalnego związku między nieruchomością a celem wywłaszczenia. W wykładni pojęcia niezbędności Sąd ten posłużył się definicją zawartą w akcie podustawowym, nadto niebędącym aktem wykonawczym dekretu. Autor skargi kasacyjnej uznał ten zabieg za chybiony, zaś powyższy pogląd za błędny. Należy bowiem rozróżnić przekazywanie nieruchomości i wywłaszczenie nieruchomości. Wymóg niezbędności nieruchomości ustawodawca zastrzegł wyłącznie dla przekazania nieruchomości. Jednakże w ocenie organu niezbędność nieruchomości trzeba odnieść do obu wspomnianych form. Zaakcentowano wreszcie treść przepisu art. 5 ust. 2 dekretu, z którego wynikała dopuszczalność nabycia nieruchomości, gdy nie było możliwości realizacji zamierzenia wykonawcy planu w inny sposób. Poza tym ust.1 tego przepisu wymagał zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie owej niezbędności. Nadto skarżący kasacyjnie podkreślił, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie, bowiem została ona wynajęta dla potrzeb Instytutu, który uprawniony był do korzystania z niej, dokonywania przeróbek i adaptacji. Zatem nie istniały przeszkody dla dalszego korzystania z nieruchomości przez Instytut. W konsekwencji czego wywłaszczenie było wadliwe, bo nie powinno służyć uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości. W dalszej części autor skargi kasacyjnej podważył pogląd Sądu I instancji, wedle którego przepis art. 1 dekretu wywoływał wątpliwości interpretacyjne, co wykluczało stwierdzenie nieważności aktów wydanych na jego podstawie. Kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenia rażąco go naruszały, przeto wadliwie uchylono decyzje stwierdzające ich nieważność. Nastąpiło to w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne, które zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnie Sąd meriti uznał za wadliwe.

W skardze kasacyjnej uczestniczek postępowania również postulowano uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, a zarzucono mu:

I naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to.:

1) art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu i rozpoznaniu skargi przez podmiot niemający interesu prawnego i nieuprawniony do jej złożenia,

2) art. 7b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie likwidacji jednostki badawczo-rozwojowej pod nazwą Instytut Ekspertyz Sądowych im. [...] w Krakowie i w związku z art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że Minister Sprawiedliwości może reprezentować Skarb Państwa w niniejszej sprawie,

3) art. 4 ust. 1 w związku z art. 9a pkt 1 ppkt 6 i art. 24 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej poprzez uznanie, że Minister Sprawiedliwości może reprezentować interesy Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami,

4) ewentualnie art. 28 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na uchyleniu zapadłej w sprawie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., podczas gdy Sąd meriti uznając brak podstaw do odrzucenia skargi, winien uchylić tylko zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej,

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w zaniechaniu ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przez kontrolowane orzeczenia przepisów dekretu,

6) art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i zarzutów materialnoprawnych postawionych przez skarżące kasacyjnie,

7) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się aprobatą popełnionych przez organ wad kontrolowanych przezeń orzeczeń,

II naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostrzeżeniu wszystkich wad decyzji wywłaszczeniowych,

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 dekretu poprzez jego błędne zastosowanie polegające na założeniu, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne dla realizacji celu narodowego planu gospodarczego,

3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 2 dekretu poprzez błędną jego wykładnię polegającą na założeniu, że do oceny niezbędności w rozumieniu tego przepisu nie ma zastosowania zasada proporcjonalności ani zasada ochrony praw majątkowych czy inne zasady,

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że według zawartych w tym rozporządzeniu kryteriów należy dysponować nieruchomościami stosując przepisy dekretu,

5) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na tolerowaniu zaniechania weryfikacji czy można było uzyskać nieruchomość w trybie art. 3 dekretu,

6) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 5 oraz art. 7 ust. 3 pkt 1-3 dekretu poprzez zaniechanie objęcia kontrolą opinii właściwej rady narodowej i zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego,

7) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 i 4 dekretu poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na stworzeniu jedynie fikcji rokowań przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

8) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 1 dekretu poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy dekretu miały zastosowanie wówczas, gdy ubiegający się o wywłaszczenie korzystał z przedmiotowej nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia,

9) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i art. 6 ust. 3 dekretu poprzez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie,

10) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu poprzez ich niezastosowanie i tolerowanie faktu, że orzeczenie wywłaszczeniowe spotkało się ze sprzeciwem pełnomocnika współwłaścicieli,

11) art. 41 ust. 1 dekretu poprzez oczywiście błędne odczytanie normy w nim zawartej i przyjęcie wstecznej mocy wywłaszczenia,

12) art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 dekretu poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ich niezastosowanie.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim brak legitymacji czynnej Ministra Sprawiedliwości w sprawie wynikający z eksponowanych wyżej przepisów. W dalszej kolejności podniesiono istotne wady decyzji wywłaszczeniowych, które pominął Sąd I instancji. W szczególności tę, iż przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna dla celu wywłaszczeniowego, a to dla realizacji planu gospodarczego. Zdaniem autora tej skargi kasacyjnej brak było stosownego zapisu planu, nadto celu wynikającego z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, czy jakichkolwiek innych przepisów. Poza tym nie sprawdzono możliwości uzyskania nieruchomości w trybie art. 3 dekretu, a wnioskodawca dysponował tą nieruchomością w potrzebnym mu zakresie. Zatem naruszono konstytucyjne zasady dopuszczające wywłaszczenie w wyjątkowych sytuacjach, jak też zasadę proporcjonalności i inne reguły. W toku postępowania wywłaszczeniowego nie zbadano istnienia przesłanek wynikających z przywołanych wyżej przepisów dekretu, w szczególności pozwolenia i opinii z art. 5, a ich wykazanie przez Sąd I instancji jest gołosłowne. Nie poprzedzono orzeczeń poprawnym postępowaniem w zakresie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, nie zaoferowano nieruchomości zamiennej. Zatem w sytuacji, w której współwłaściciele zgodzili się wynająć sporną nieruchomość Instytutowi, a nie była ona niezbędna dla realizacji planów gospodarczych, nadto gdy nie wypełniono wymogów proceduralnych, wywłaszczenie było bezprawne, stąd orzeczenia orzekające o tym należało wyeliminować z obrotu prawnego. Odmiennej treści wyrok nie powinien się więc ostać.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Minister Sprawiedliwości w odrębnych pismach procesowych postulował ich oddalanie i zasądzenie kosztów postępowania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu wskazał na poglądy doktryny w zakresie wykładni przepisów art. 1 i art. 3 dekretu, dowodząc m.in., że przesłanki wywłaszczenia nieruchomości wskazują na związek funkcjonalny nieruchomości z celem wywłaszczenia, odwołujący się do kryterium niezbędności. Wśród niech nie ma przesłanki zasadności nabycia, ani realizacji celu wywłaszczenia. Podstawowym kryterium było dążenie do realizacji narodowych planów gospodarczych. Pozaprawną przesłanką, jest w jego ocenie, dopuszczalność wywłaszczenia wyłącznie w przypadku niemożności realizacji celu w inny sposób. Jeżeli zatem odjęcie własności spornej nieruchomości było zgodne z tym celem, a nieruchomość była niezbędna dla jego wykonania, nadto gdy nie uchybiono przepisom dekretu i przepisom postępowania, zapadłe orzeczenia nie były dotknięte wadą nieważności, stąd zasadnie doszło do uchylenia decyzji stwierdzających ich nieważność. Za chybione uznał również Minister Sprawiedliwości zarzuty podniesione w drugiej skardze kasacyjnej. W szczególności przedstawił podstawy swej legitymacji w sprawie, dowodząc przy tym wadliwości wskazanych w skardze kasacyjnej skutków odmiennego poglądu. W jego przekonaniu jakkolwiek starosta jest organem uprawnionym do występowania w sprawie, to jest nim także Minister Sprawiedliwości, gdyż sprawuje on nadzór nad Instytutem, który uzyskał sporną nieruchomość w trwały zarząd. Zatem stroną powinien być ów Instytut, bo był stroną postępowania dotychczasowego, a skoro podlega Ministrowi Sprawiedliwości, on ma legitymację w sprawie. Następnie wskazał, iż powołanie się na przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1934 r. jest chybione, bo akt ten został uchylony z dniem 31 stycznia 1952 r., zaś przywołanie zasad obecnie rządzących interpretacją prawa do stanów z poprzedniego systemu uznał za co najmniej nieadekwatne. Przy braku innych wad orzeczeń, które tu szczegółowo omówił, zapadłe decyzje uznał za niezgodne z prawem, zatem za słusznie uchylone zaskarżonym wyrokiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie mogły odnieść skutku, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w obu skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Powołanie się na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Najdalej idącym zarzutem, bo podważającym możliwość merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, jest podniesiony w skardze kasacyjnej A. D. P. i E. B. M. G. zarzut podważający legitymację czynną Ministra Sprawiedliwości w sprawie. Jest on nietrafny. Przede wszystkim należy zważyć, iż zaskarżona decyzja zapadła w sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje podmiotom, które brały udział w tym charakterze w postępowaniu zwykłym, jak i podmiotom, których mogą dotyczyć skutki zapadłej w tym postępowaniu decyzji (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA z 1995 r. nr 1, poz. 32, z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 2224/99, ONSA z 2002 r. nr 4, poz. 149, z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07, z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I CSK 474/13, publ. LEX nr 1532933). Można też powiedzieć, że służy on także podmiotom, które spełniają przesłanki z art. 28 K.p.a., czyli osobom, których interesu pranego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. W postępowaniu zwykłym, zakończonym kontrolowanymi obecnie w trybie nadzorczym orzeczeniami wywłaszczeniowymi brał udział m.in. Instytut Ekspertyz Sądowych w Krakowie, później zwany Instytutem Ekspertyz Sądowych im. [...] w Krakowie, który do czasu likwidacji z dniem 31 marca 2009 r. był jednostką badawczo-rozwojową. Teoretycznie zatem pomiotowi temu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tych orzeczeń. Jak wynika z brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie likwidacji jednostki badawczo-rozwojowej pod nazwą Instytut Ekspertyz Sądowych im. [...] w Krakowie (Dz. U. Nr 232, poz. 1566) Skarb Państwa reprezentowany przez Ministra Sprawiedliwości przejął, po zaspokojeniu wierzycieli, mienie tej jednostki oraz wstąpił we wszystkie jej prawa i obowiązki. Co więcej z dniem 1 kwietnia 2009r. powstał Instytut Ekspertyz Sądowych im. [...] w Krakowie, który przybrał formę jednostki budżetowej (p. § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie utworzenia Instytut Ekspertyz Sądowych im. [...] w Krakowie (Dz. Urz. M.S. Nr 3, poz. 12). Powyższe uregulowania przekonują do stanowiska, że Minister Sprawiedliwości, będący organem nadzorującym niejako następcy prawnego Instytutu (wedle brzmienia § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia Instytut jest jednostką podległą Ministrowi Sprawiedliwości), był uprawniony do występowania w charakterze strony – reprezentując Skarb Państwa – w postępowaniu, w którym zapadły zaskarżone decyzje. Nie stoi temu na przeszkodzie uregulowanie zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które statuuje jako organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, bo nie wyklucza on udziału również innej jednostki reprezentującej Skarb Państwa, o ile jest to uzasadnione szczególnymi okolicznościami, zwłaszcza w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie bez znaczenia dla tej kwestii pozostaje też fakt, że Instytut jest trwałym zarządcą przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji, gdy oba wymienione podmioty zostały dopuszczone przez organ do udziału w postępowaniu, nie było przeszkód do rozpatrzenia przezeń wniosku jednego z nich o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaskarżonej decyzji merytorycznej. W konsekwencji czego Minister Sprawiedliwości uzyskał przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przy czym nie wywodzi tego uprawnienia z własnego interesu, a z interesu reprezentowanego przezeń Skarbu Państwa, którego jest statio fisci. Trzeba też dodać, że występowanie dwóch organów centralnych po przeciwnych stronach jest dopuszczalne, gdyż występują tu one w odmiennych rolach - jako organ nadzoru i jako właśnie statio fisci Skarbu Państwa. Jak głosi art. 32 P.p.s.a. stroną w tym postępowaniu jest skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Nie bez znaczenia jest tu brzmienie przepisu art. 33 § 1 P.p.s.a., wedle którego uczestnikiem na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. Skarżącym jest osoba, której służy uprawnienie do wniesienia skargi, czyli każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna sprecyzowana w art. 50 § 1 P.p.s.a. Zatem Minister Sprawiedliwości był uprawniony do wniesienia skargi w sprawie. Wypada jeszcze tylko dodać, że niekwestionowany jest w orzecznictwie pogląd, iż status strony wynika z przepisów materialnoprawnych, bo one w głównej mierze decydują o interesie prawnym. Dlatego kwestia legitymacji od dawna traktowana była jako zagadnienie natury materialnej, a nie procesowej, stąd zarzuty skargi kasacyjnej zostały umieszczone w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Interes prawny jest bowiem określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Pojawiły się także poglądy, że może on również wynikać z przepisów prawa procesowego i ustrojowego (p. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale stwierdził, że sąd jest uprawniony do badania z urzędu czy skarga została wniesiona przez stronę. Przy czym status strony nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Badanie to kończy się bądź uchyleniem zaskarżonej decyzji (gdy skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym), co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego przezeń wszczętego, bądź rozpoznaniem skargi (w przeciwnym wypadku), bądź oddaleniem skargi wniesionej przez podmiot, który nie ma legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W żadnym jednak razie, poza wyjątkowymi przypadkami pojawiającymi się w orzecznictwie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie kończy się odrzuceniem skargi, gdyż brak legitymacji czynnej nie jest traktowany jako brak formalny. Zatem wywód Sądu I instancji w tym zakresie nie jest w pełni prawidłowy, choć nie można mu odmówić oparcia w stosowanej praktyce, bo istotnie pojawiają się w niej poglądy zbieżne z przezeń zaprezentowanymi, przewidującymi prawo do kontroli rozstrzygnięć skierowanych do danej osoby, nawet wówczas gdy nie było to poprawne z tego punktu widzenia. Na marginesie, w tych rozważaniach pominąć jednak trzeba sytuację, w której kontroli legalności poddano rozstrzygnięcie odmawiające prawa strony danemu podmiotowi. Jednakowoż, głównie z uwagi na ostatecznie poprawną konkluzję, stanowisko Sądu meriti w tej materii należy zaakceptować, stąd zarzuty skargi kasacyjnej uczestniczek postępowania podważające go nie mogły odnieść skutku. Dopełniając analizę tych zarzutów należy zwrócić uwagę, iż Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 10 marca 2009 r. nie zmienił rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. ani rozporządzenia z dnia 25 listopada 1929 r., jak zdaje się tego dowodzić autor skargi kasacyjnej. Są to bowiem różne akty, prawidłowo podjęte i nie dotyczące meritum wywłaszczenia oraz niewpływające na tok kontroli legalności orzeczeń zapadłych w tej materii. Rozporządzenie z dnia 23 grudnia 2008 r. wydane zostało na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993), uprawniającego właściwego ministra do m.in. przeprowadzenia likwidacji takiej jednostki. Zarządzenie o utworzeniu nowego podmiotu z dnia 10 marca 2009 r. wydane zostało natomiast na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), uprawniającego właściwego ministra do utworzenia jednostki. Przeto nie ma tu zastosowania regulacja art. 7b ust. 1 pkt 1 (prawdopodobnie chodziło autorowi skargi kasacyjnej o lit. a) ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1224), gdyż jest to przepis ogólny, wyparty przez przywołane wyżej regulacje szczególne, w tym art. 17 ust. 1 tej ustawy, upoważniający kierowników urzędów państwowych do reprezentacji Skarbu Państwa w odniesieniu do powierzonego im mienia. Nie naruszono też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743), gdyż regulują one działalność organów w zakresie materialnym, nie wkraczając w sferę procesową, zwłaszcza w kontekście istotnym z punktu widzenia tej sprawy. W każdym razie nie negują możliwości występowania Ministra Sprawiedliwości w tym postępowaniu. Wreszcie przyszło zważyć, iż regulacja art. 28 K.p.a. w powiązaniu z zarzutem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie doznała tu uszczerbku, a uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. było możliwe na podstawie art. 135 P.p.s.a. Zwrócić też trzeba uwagę, że sądy administracyjne nie są władne umorzyć postępowania odwoławczego, bo nie zastępują organów, a tylko kontrolują legalność ich działalności.

Rozpoznając dalsze zarzuty procesowe podniesione w tejże skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nietrafne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skarżącego, stanowiska stron, podstawę prawną i jej wyjaśnienie oraz wskazania co do dalszego toku postępowania. To natomiast, czy zasadnie uchylono zapadłe w postępowaniu administracyjnym decyzje jest inną rzeczą, niemogącą motywować zarzutu uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew skarżącym kasacyjnie Sąd meriti ustosunkował się do zarzutów w kwestii naruszenia przez orzeczenia wywłaszczeniowe przepisów dekretu, a czy uczynił to prawidłowo zostanie ocenione w ramach badania podstawy naruszenia prawa materialnego. Podobnie wypada ocenić zarzuty uchybienia przepisom art. 134 § 1, art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które zresztą szerzej nie zostały umotywowane. Dość zatem przypomnieć, że uchylenie zapadłych w sprawie decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. z powodu ich wad materialnoprawnych. Błędów w wyjaśnieniu sprawy i pominięciu zarzutów skierowanych przeciwko decyzjom wywłaszczeniowym niepodobna tu podnosić, skoro obecnej ocenie Sądu Kasacyjnego podlega wyrok uchylający decyzje zapadłe w postępowaniu nieważnościowym i procedowanie przez Sądem Wojewódzkim, a nie przed organem. Zarzut niedostrzeżenia przez ten Sąd dalszych rzekomych wad orzeczeń wywłaszczeniowych jest więc zbyt daleko idący, a co najmniej niepoprawnie postawiony. Poza tym nie uzasadnia on wytyku niewyczerpującego zebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ, jak też dokonania przezeń błędnej oceny wiarygodności dowodów, przede wszystkim z tego powodu, iż wskazane wady mają w przeważającej części charakter materialnoprawny, a w pozostałym zakresie są chybione. Zarzuty procesowe eksponowane w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury są również niezasadne. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. wynikający z nieprawidłowego przyjęcia, iż organ błędnie wyłożył przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien w zasadzie pojawić się w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego i tamże zostanie omówiony. Bowiem zasadniczym jego trzonem jest kwestia rażącego naruszenia prawa, mająca ma charakter materialnoprawny, a aspekt procesowy (tu zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) jest wynikiem analizy dotyczącej tej sfery. Należy również odeprzeć zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., który oparty został po pierwsze na rzekomych wadach w ocenie orzeczeń wywłaszczeniowych, po wtóre dotyczy meritum sprawy, a nie materii procesowej, choć rzeczywiście konkluzja Sądu I instancji zasadza się na ocenie materiału sprawy. Po trzecie, ta jednak jest poprawna, a podniesione przez autora skargi kasacyjnej okoliczności nie motywują zarzutu naruszenia tego przepisu. Statuuje on obowiązek wydania wyroku po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie zasadnie doszło do zamknięcia rozprawy, skoro brak było powodów dla jej kontynuowania, w szczególności dla przeprowadzenia postępowania dowodowego, czego zresztą skarżący kasacyjnie nie neguje nie podając ewentualnych dowodów, jakie miałyby być przeprowadzone. Sąd meriti orzekał na podstawie akt administracyjnych, które były kompletne i stanowiły dostateczną podstawę do wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Niepodobna konstruować jego naruszenia poprzez wytyk pominięcia czy wadliwej oceny przesłanek materialnoprawnych. Uznając zatem ustalony stan faktyczny za prawidłowy, a procedowanie Sądu Wojewódzkiego za zgodne z przepisami, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozważań zasadności podstawy naruszenia prawa materialnego, przy czym z uwagi na podobieństwo zarzutów wspólny ich kierunek, badał okoliczności podniesione w obu skargach kasacyjnych łącznie.

Zawierają one nieusprawiedliwione zarzuty. W pierwszej kolejności trzeba zważyć, iż kontroli legalności podlegały decyzje wydane w trybie nadzwyczajnym, który z uwagi na swą wyjątkowość rządzi się swoistymi i ściśle wykładanymi regułami. Stwierdzenie nieważności może nastąpić w razie wystąpienia enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. W tej sprawie dowodzono rażącego naruszenia orzeczeń wywłaszczeniowych wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zatem ocenie podlega okoliczność czy przy wydaniu tychże orzeczeń popełniono rażące uchybienia przepisom tego aktu prawnego, i właściwej procedurze, mając na uwadze ówczesny stan prawny i faktyczny. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że doszło do uchybienia kwalifikowanego, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistego, czyli takiego, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publ. jw.), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji, która zresztą to ocena nie jest oceną sensu stricte, bo organ odwoławczy rozpatruje każdą sprawę merytorycznie w jej całokształcie, a nie dokonuje kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Trzeba ją wszak przeprowadzić z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności każdej sprawy. Powyżej scharakteryzowane stanowisko zajmuje jednolicie Naczelny Sąd Administracyjny, czego wyrazem są m.in. wyroki: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 491/10, z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 851/13 (publ. jw.). Te okoliczności miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie. Przepisy dekretu regulowały zasady i sposoby przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości lub ich części niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 1). Zatem pierwszorzędnym kryterium ich zastosowania była przesłanka niezbędności dla wyżej wymienionego celu. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w dekrecie, a jest pojęciem tzw. nieostrym, ocennym, zatem wymagającym wykładni. Tymczasem powszechnie w doktrynie i judykaturze nie jest uznawana za rażące naruszenie prawa błędna wykładnia danego przepisu, którego treść może wywołać rozbieżności w tym zakresie (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, cytowany już wyrok z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 851/13). Zatem tym bardziej zmiana interpretacji prawa w praktyce nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji; godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest jednolicie rozumiana (op. cit.). Jeżeli zatem przepis może być różnie interpretowany, to taka sytuacja nie skutkuje nigdy oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Poza tym trzeba mieć na uwadze, że organ orzeka tu w ramach uznania administracyjnego, co dodatkowo "rozmywa" proces kontroli nadzwyczajnej takiego aktu. Metoda wykładni pojęcia niezbędności nieruchomości przyjęta przez Sąd I instancji, a odwołująca się do przepisu rangi podustawowej nie jest prawidłowa, bo nie można interpretować przepisu hierarchicznie wyższego za pomocą przepisu usytuowanego poniżej w hierarchii źródeł prawa, tym bardziej gdy jest to przepis wykonawczy do innego aktu prawnego. Przy zastosowaniu metody wykładni językowej niezbędny oznacza konieczny, nieodzowny, potrzebny (p. Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN pod red. A. Markowskiego, Warszawa 1999 r., str. 517). Jest to wystarczające dla ustalenia prawidłowego rozumienia tego pojęcia, przeto nie ma potrzeby sięgania po inne metody wykładni. Nie oznacza to jednak takiej jego jednoznaczności, która uzasadniałaby pogląd o oczywistej jego treści. Może ono budzić rozbieżności, o czym świadczy niniejsza sprawa, w której do głosu doszły różne przykłady jego rozumienia. A to poddaje w wątpliwość możliwość stwierdzenia nieważności decyzji opartej o jedną z możliwych efektów wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, wedle którego nieruchomością niezbędną jest ta, która ma służyć wykonaniu planu, a więc jest nieruchomością, bez której plan nie mógł być wykonany, mimo że niefortunnie przyjął on za adekwatny bezpośredni lub pośredni związek nieruchomości z wykonaniem planu. Bowiem istotnie taka nieruchomość winna służyć realizacji planu, a więc musiał istnieć związek funkcjonalny, o jakim powiada Sąd meriti w motywach zaskarżonego wyroku. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Ministra nie oznacza to, że Sąd ten formułując przytoczony pogląd opowiedział się przeciwko niezbędności rozumianej jako bezpośrednia konieczność wywłaszczenia dla tego celu. Bo w obu wypadkach należy nadać zwrotowi "niezbędny" treść oznaczającą właśnie potrzebę uzyskania nieruchomości dla danego celu. W istocie znaczenie obu form jest takie samo, a różni się tylko stopniem niezbędności. Na takie rozumienie przepisu wskazuje też treść art. 4 ust. 1 dekretu, powiadając, że wykonawcy planów uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany. Błędnie postrzega też intencje Sądu Wojewódzkiego autor skargi kasacyjnej uczestniczek postępowania, wskazując że niezbędność w jego ujęciu odnosi on jedynie do nieruchomości "pośrednio" potrzebnej dla realizacji celu wywłaszczenia. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie Minister dowodząc, iż zwrot "nieruchomość niezbędna" jest właściwy wyłącznie na gruncie przekazania nieruchomości. Mimo bowiem trafności argumentacji, iż pojęcia wywłaszczenia i przekazania są odmienne, to ich wspólnym mianownikiem jest niezbędność nieruchomości, skoro po myśli art. 1 dekretu tylko nieruchomości niezbędne mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane w tym trybie. Przy czym przekazywanie uregulowane w Dziale II dekretu nie jest tu istotne, bo dotyczyło tylko nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Zatem w sprawie w pierwszej kolejności ustalenia wymagała ta przesłanka wywłaszczenia. W tym zakresie trzeba mieć na uwadze, że w toku postępowania administracyjnego, ani strony ani organ nie kwestionowały, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego, co wyraźnie wynika z treści zapadłych decyzji i faktu, że uczestniczki nie usiłowały nawet podważyć tego ustalenia. Potrzebę taką stanowiła – wedle decyzji wywłaszczeniowych – rozbudowa siedziby Instytutu, wedle organu – stworzenie siedziby Instytutu, zaś wedle Sądu meriti – usytuowanie siedziby i zapewnienie warunków dla funkcjonowania Instytutu. Przy czym organ popadł w pewną sprzeczność, bo z jednej strony przyjął ową niezbędność, by z drugiej wywodzić, że wywłaszczenie nie było konieczne dla umożliwienia dalszej działalności Instytutu. Zapewne wywiódł ten pogląd z faktu wynajmowania przezeń nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbyt daleko idące jest konstruowanie przesłanki niezbędności w opozycji do zasadności nabycia, zwłaszcza w przyjętym przez organ kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia, o czym szerzej niżej, bo niezbędność tu oznacza konieczność wywłaszczenia, gdyż dla tej instytucji ową przesłankę przewidziano. Trzeba w tym miejscu wskazać, że normodawca zaplanował funkcjonowanie Instytutu, bowiem pojęcie narodowego planu gospodarczego w ujęciu art. 1 dekretu należy rozumieć szeroko, jako każdy akt planistyczny, który zakładał realizację celu publicznego. Uregulowania wskazane przez Sąd meriti w tej materii w ten aspekt się wpisują. Toteż kwestionowanie tej okoliczności w skardze kasacyjnej uczestniczek postępowania, zwłaszcza gdy dotąd jej nie zaczepiały, przy pozytywnym stanowisku organu, nie zasługuje na aprobatę. Sąd bowiem wskazał konkretne akty prawne, stąd podważanie tego bez przedstawienia antydowodu, jest gołosłowne. W tym miejscu należy podkreślić, że eksponowane przez uczestniczki rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogło w sprawie wywłaszczeniowej znaleźć zastosowania, albowiem przed jej wszczęciem, bo z dniem 31 stycznia 1952 r. zostało uchylone (p. art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1951r. o zmianie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). W konsekwencji tych wywodów przyjąć wypadło, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego. Konkluzję tę potwierdzają: zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1952 r. i opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lipca 1952 r. Przeto przepisy dekretu znalazły zastosowanie.

Jeżeli zatem Instytut miał funkcjonować w dotychczas zajmowanym budynku, będącym współwłasnością osób fizycznych, to w grę wchodził przepis art. 4 ust. 1 dekretu. Przewidywał on nabycie nieruchomości, pod którym to pojęciem rozumiał: nabycie prawa własności bądź ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości (p. ust. 2 tego przepisu), jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie art. 3. Nabycie mogło nastąpić w drodze zawarcia umowy sprzedaży albo zamiany, a jeśli jej nie zawarto, poprzez wywłaszczenie (art. 8 ust. 4 dekretu). Ten akt prawny nie stanowił więc o umowie najmu czy innej, poza wyżej wymienionymi, które mogłyby zastąpić nabycie nieruchomości w tym trybie, stąd uprawnioną jawi się konkluzja, że zawarcie umowy najmu nie wypełniało celu dekretu, ergo nie przekreślało stosowania jego przepisów. Dlatego niepodobna twierdzić, aby stosunek obligacyjny mógł wyczerpać czy wyłączyć przesłankę niezbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Co więcej, żaden z przepisów dekretu nie wyklucza jego stosowania w takim wypadku, bo nie reguluje kwestii i skutków w razie ewentualnego zrealizowania celu wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o odjęcie własności. Byłoby to zresztą zaprzeczeniem niezbędności nieruchomości. Jeżeli zatem Instytut nie władał nieruchomością w określonej w dekrecie formie, a miała ona ścisły związek z jego celem, to była niezbędna w rozumieniu jego przepisów. Toteż umowa nie jest realizacją celu, niezależnie do tego, iż okoliczność ta jest przesłanką pozaprawną, przeto wyprowadzona przez organ konkluzja jest dowolna. Umowa nie prowadzi do realizacji celu, bo nie daje pewności obrotu i stałości funkcjonowania, a więc stabilizacji, co zapewnia tylko własność albo ograniczone prawo rzeczowe. W sprawie nie chodziło więc o uregulowanie stanu prawnego. Cel publiczny ówcześnie nie mógł być bowiem realizowany na podstawie umowy najmu ani w inny sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie poglądu wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 272/06, gdyż zapadł on w innym stanie prawnym i faktycznym. Nie można w tej analizie pominąć obecnego uregulowania, w tym m.in. przepisu art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje wydanie decyzji w przedmiocie nabycia na rzecz Skarbu Państwa praw do nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym, jeżeli cel publiczny został zrealizowany. Słusznie więc zagadnienie ewentualnego zrealizowania celu zostało przez Sad meriti uznane za niemające znaczenia dla sprawy. Tymczasem tylko ta okoliczność ostatecznie stała się powodem stwierdzenia nieważności dotychczasowych orzeczeń. Godzi się więc ponownie podkreślić, że umowa najmu – będąc tylko zobowiązaniem i to czasowym – nie wypełniała dalekosiężnych celów, jakie stawiano przed Instytutem, o czy zresztą świadczy późniejsza historia Instytutu. Nie ma też znaczenia dla tej kwestii dokonana już rozbudowa czy adaptacja budynków, bo nie przekreślają one niezbędności nieruchomości, ani nie stanowią o realizacji celu planu gospodarczego, gdyż nie przekonują do poglądu, iż były to działania ostateczne, zaspokajające w całości potrzeby Instytutu. Nie ma wreszcie znaczenia eksponowana możliwość przedłużenia umowy, bo jest to okoliczność przyszła i niepewna, jak też treść art. 674 K.c. (który zresztą zaczął obowiązywać po wygaśnięciu umów, bo od dnia 1 stycznia 1965 r. - p. art. I. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94), jako że nie stwarza on domniemania przedłużenia umowy najmu, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej uczestniczek, a tylko umożliwia trwanie najmu po upływie okresu umownego za zgodą wynajmującego. Weryfikacja możliwości uzyskania nieruchomości w trybie art. 3 dekretu w istocie nie została przeprowadzona wyczerpująco, wszak na tej podstawie można było przekazać niezbędną dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdującą się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, wykonawcom tych planów na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Uwzględniając okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza czas w jakim postępowanie prowadzono, dostępną dokumentację zawartą w aktach sprawy, trudno sobie wyobrazić, aby istniała nieruchomość spełniająca potrzeby Instytutu. Tym bardziej, gdy zajmowany budynek został częściowo do nich przystosowany. O braku wyczerpania tego wymogu nie świadczy treść wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości, jak podnosi się w skardze kasacyjnej uczestniczek, bo jest to wniosek inicjujący odrębne postępowanie, którego wymogi określa przepis art. 7 ust. 2 i 3 dekretu. Jeśli nawet nie zawierał on stwierdzenia o podjęciu starań w trybie art. 3 (p. art. 7 ust. 3 pkt 1), to jest to wada wniosku i tego postępowania, która nie musiała mieć wpływu na wynik sprawy wywłaszczeniowej, stąd nie stanowi rażącego naruszenia prawa orzeczenia ją kończącego. Innych dowodów w tej materii skarżące kasacyjnie nie przedstawiły, a je obciążał ciężar wykazania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Godzi się też podnieść, że w polskim systemie prawa istnieje, jeśli nie domniemanie, to założenie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Poza tym obecnie niepodobna skutecznie podnosić okoliczności, które podlegają ocenie w toku instancji, bo do głosu dochodzą wyłącznie okoliczności nadzwyczajne.

Nie doszło przeto do naruszenia zarzucanego w obu kasacjach przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i 3 dekretu. Zarzut naruszenia art. 2 dekretu wskazany przez A. D. P. i E. B. M. G. nie został uzasadniony, nadto przepis ten powołano bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej, zatem wystarczy odeprzeć go stwierdzeniem, że wnioskodawca mieścił się w kręgu wskazanych w nim podmiotów. Nietrafny jest zarzut tej skargi kasacyjnej uchybienia zasadom proporcjonalności i ochrony praw majątkowych, pomijając brak ich odniesienia do konkretnego przepisu prawa, bo zasada proporcjonalności, oznaczająca w uproszczeniu użycie takich środków dla osiągnięcia celu, które są najmniej uciążliwe i dotkliwe dla strony, nie doznała uszczerbku, skoro wykazano niezbędność wywłaszczenia i brak możliwości zaspokojenia wykonania celów publicznych w inny sposób. Ochrona prawa własności, która to reguła dość dowolnie została przywołana i sformułowana, sięga do granic ustawowych regulacji, jak w tym przypadku. "Inne" zaś zasady, na które się powołano nie zostały sprecyzowane, przeto nie wymagają ustosunkowania się. Jak słusznie dostrzegł organ, a zaakceptował to ustalenie Sąd meriti, spełniona została przesłanka z art. 8 ust. 1 i 4, bo za pośrednictwem pełnomocnika dla doręczeń wezwano współwłaścicieli spornej nieruchomości do odstąpienia jej, a dopiero po upływie przepisanego terminu wydano orzeczenia o wywłaszczeniu. Zarzucenie naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 dekretu, który reguluje kwestie dokonania prac pomiarowych lub wierceń badawczych na nieruchomości objętej postępowaniem jest nieporozumieniem niewymagającym rozważań. Ponieważ współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie zostali objęci dyspozycją przepisu art. 30 ust. 1 dekretu, gdyż nie stanowiła ona gospodarstwa rolnego ani ogrodniczego ani warsztatu rzemieślniczego, ani jedynej działki, bo jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną byli współwłaścicielami innych jeszcze nieruchomości, czemu uczestniczki nie zaprzeczyły, stąd nie przysługiwało im prawo uzyskania nieruchomości zamiennej. Dlatego zarzuty naruszenia tego przepisu i art. 8 ust. 2, jak i art. 6 ust. 3 dekretu okazały się chybione. Brak odniesienia się do sprzeciwu (art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu), nawet gdyby miał miejsce, nie jest rażącym naruszeniem prawa. Nie doszło do czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości, przeto nie uchybiono art. 41 ust. 1 dekretu. Podobnie jak przepisom Konstytucji RP powołanym w omawianej skardze kasacyjnej. Należy wreszcie dodać, że po myśli art. 40 ust. 1 orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, toteż nie ma miejsca podniesione wywłaszczenie "wsteczne". W tym stanie rzeczy wszystkie powyżej opisane zarzuty powiązane z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie mogły odnieść skutku.

Z wyłożonych powodów skargi kasacyjne zostały oddalone, co oznacza iż rzeczą właściwego Ministra będzie rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych z dnia [...] marca 1954 r. i z dnia [...] sierpnia 1954 r. zgodnie z powyższym wiążącymi wywodami.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z uwagi na faktyczną tożsamość stron uprawnionej i zobowiązanej do ponoszenia kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia w całości.

-----------------------

10