Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1700/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2, art. 3 § 1 i 2, art. 149 § 2, art. 141 § 4, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 9, 10, 12, 28, 77 Ť 1, 35 § 3 i 5, 36 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 8/22 w sprawie ze skargi M. R. i I. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. i I.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności części nieruchomości wyrokiem z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 8/22: 1. stwierdził, że przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Łódzkiego do załatwienia sprawy; 3. wymierzył Wojewodzie Łódzkiemu grzywnę w kwocie 1000 złotych; 4. przyznał od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących M.R. i I.R. sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych; 5. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 6. zasądził od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących M.R. i I.R. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda Łódzki zaskarżając punkt 1, punkt 3 i punkt 4 opisanego wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 punkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 punkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 punkt 8 p.p.s.a., z art. 35 § 3 k.p.a., art. 35 § 5 k.p.a. i art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Wojewoda Łódzki dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do orzeczenia, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i nie zachodziła konieczność zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny, w postępowaniu o skomplikowanym charakterze, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia stron postępowania, a o każdym niezałatwieniu sprawy w wyznaczonym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i nowego terminu organ informował strony skarżące, a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jak również okresu zawieszenia postępowania;

2) naruszenie art. 149 § 1 punkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i dokonanie błędnej oceny charakteru przewlekłości postępowania poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na podejmowanie czynności w sposób przewlekły, nieefektywny i z opóźnieniem, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiego stwierdzenia, bowiem organ w każdym stadium postępowania zobowiązany był dokonywać wiele czynności racjonalnie uzasadnionych w sprawie w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, dokonywać oceny zgromadzonej dokumentacji dowodowej, oczekiwać na niezbędne dokumenty od podmiotów trzecich oraz na rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia na skutek wnoszenia środków zaskarżenia przez skarżących, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych w postępowaniu, nie mnożył ich ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, co pozwalana na stwierdzenie, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów a nie nadanie prymatu zasadzie szybkości postępowania, sprawia, że zachodzą przesłanki do orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa;

3) naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. i z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kwoty 2000,00 zł, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie spowodowałoby oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tym zakresie, bowiem uznaniowość przyznania sumy pieniężnej i okoliczności sprawy przemawiają za jej niezasądzeniem i stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że strona nie wykazała wymiernej szkody i krzywdy, które spowodowało przewlekle prowadzone postępowanie a także nie uzasadniła zasądzenia na jej rzecz kwoty pieniężnej oraz wymierzenie grzywny w wysokości 1000,00 zł bez uzasadnienia jej wysokości oraz w sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie, czyli pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań uzasadniających zasadność i wysokość wymierzonej grzywny, tj. brak umotywowania rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi skarżących w tym zakresie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych

ewentualnie

2. na podstawie art. 176 § 1 punkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Na podstawie 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo).

Przywołanie powyżej wymagań dotyczących skargi kasacyjnej było konieczne ze względu na konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w znacznej mierze nie uwzględniającej tych wymagań.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że opiera postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucono naruszenie wielu przepisów prawa, jednakże pomimo znaczącej objętości skargi kasacyjnej wywody mające na celu uzasadnienie postawionych zarzutów są ograniczone. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Wadliwości rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie stoją jednakże na przeszkodzie rozpoznaniu jej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej przedstawił obszerny wywód, z którego ma wynikać, że przedmiotowe postępowanie nie było prowadzone przewlekle. Kasator nie zdołał podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności wskazanych przez Sąd I instancji jako świadczących o przewlekłości postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że organ już w piśmie z 30 kwietnia 2012 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2012 r. z ze względu na konieczność wykonania mapy sytuacyjnej do celów prawnych, która pozwoli jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Następnie organ we wrześniu 2012 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy uzasadniając to koniecznością oczekiwania na wykonanie dokumentacji geodezyjnej, jednakże zamówił wykonanie dokumentacji geodezyjnej dopiero 30 października 2012 r., to jest miesiąc później. W skardze kasacyjnej wskazano w odniesieniu do tej okoliczności, że termin załatwienia sprawy przedłużano do momentu rozstrzygnięcia przetargu na zlecenia opracowań geodezyjnych dla nieruchomości położonych na terenie Łodzi - miasta na prawach powiatu. Zgodnie z umową z 14 maja 2012 r. podpisaną z wykonawcą na opracowanie map sytuacyjnych do celów prawnych lub map z projektem podziału oraz opracowań geodezyjnych było możliwe zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego w dniu 30 października 2012 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikająca z tej umowy niemożność zlecenia wykonania przedmiotowego opracowania geodezyjnego nie zwalnia organu z zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Powinnością organu jest bowiem takie organizowanie swojej pracy, aby postępowania w sprawach indywidualnych nie były prowadzone w sposób przewlekły. Organ zawierając umowę na sporządzenie opracowań geodezyjnych powinien zatem powinien zapewnić sobie możność uzyskiwania takich opracowań bez powodowania przewlekłości postępowań w sprawach indywidualnych.

Sąd I instancji wskazał, że zbieranie informacji o następcach prawnych osób będących właścicielami działki [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. odbywało się z ogromnym i nieuzasadnionym opóźnieniem. Lista tych osób znajdowała się w dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez "[...]" Przedsiębiorstwo usług Geodezyjno-Kartograficznych, którą organ otrzymał w dniu 27 listopada 2012 r. Organ wystąpił do Urzędu Miasta [...] Wydział Spraw Obywatelskich o udostępnienie danych z ewidencji ludności dopiero w dniu 18 lutego 2014 r., a po otrzymaniu odpowiedzi w marcu 2014 r. organ podjął kolejne czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania w lutym 2015 r.

W skardze kasacyjnej wskazano w odniesieniu do powyższego stwierdzenia Sądu I instancji, że organ wystosował pierwszy wniosek do Urzędu Miasta [...] Wydział Spraw Obywatelskich o udostępnienie danych z ewidencji ludności już w dniu 31 października 2013 r. Wskazano również, że organ przed wystąpieniem o udostępnienie danych adresowych domniemanych stron postępowania musiał najpierw pozyskać dokumentację, z której wynikałoby o dane jakich osób należy wnioskować. Wskazanie kręgu właścicieli na dzień 31 grudnia 1998 r. w opracowaniu geodezyjnym z dnia 27 listopada 2012 r. było zdaniem organu niewystarczające, gdyż nie zostały załączone dokumenty mogące udzielić dodatkowych informacji na temat domniemanych stron postępowania, a które były niezbędne, by uzupełnić wniosek o udostępnienie danych osobowych. Z tego względu organ występował do różnych podmiotów o udzielenie informacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ powinien równolegle występować o udzielenie informacji do wszystkich podmiotów mogących posiadać informacje niezbędne do ustalenia stron postępowania, aby możliwie jak najszybciej zebrać niezbędne informacje. Uogólniając, organ powinien równolegle zbierać informacje dotyczące wszystkich wątków sprawy. Tego jednak organ nie czynił.

Sąd I instancji wskazał, że przez cały rok 2016 r. jedyną czynnością organu było informowanie stron o przedłużeniu załatwienia sprawy oraz zwrócenie się do Sądu Rejonowego dla [...] o informacje odnośnie stwierdzenia nabycia spadku po J. S..

W skardze kasacyjnej wskazano w odniesieniu do powyższego stwierdzenia Sądu I instancji, że zarzut Sądu jest nieuzasadniony i potwierdza pobieżne zapoznanie się z aktami sprawy i brak wnikliwości w ich analizie. Tym niemniej w skardze kasacyjnej wskazano, że w 2016 r. miały miejsce następujące czynności w sprawie: i) w dniu 24 czerwca 2016 r. wystąpiono do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o przedłożenie postanowienia [...] z 31 marca 2005 r.; ii) w dniu 26 sierpnia 2016 r. wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego dla [...] w [...] I Wydziału Cywilnego przekazujące postanowienie [...] z 31 marca 2005 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje zawarte w skardze kasacyjnej na temat czynności podejmowanych w 2016 r. w przedmiotowej sprawie wbrew intencjom kasatora potwierdzają zasadność powyższego stwierdzenia Sądu I instancji o niepodejmowaniu istotnych czynności przez organ w 2016 r.

Sąd I instancji wskazał, że wyłączenie stosowania przepisów wymienionych w art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; zwana dalej: ustawa COVID-19), w istocie sprowadzało się do wyłączenia obowiązku podejmowania przez organy czynności w terminach określonych prawem, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, a faktycznie w czasie obowiązywania tego przepisu, czyli od 31 marca do 23 maja 2020 r. Zatem art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19, stwierdzający niestosowanie przepisów o przewlekłości, nie może być odnoszony do przewlekłości, która zaistniała poza okresem określonym w art. 15zzs ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał również, że na podstawie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. W niniejszej sprawie organ nie skorzystał z powyższej regulacji. W ciągu roku 2020 r. zbierał nadal materiały dowodowe, pismem z 14 grudnia 2020 r. poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2021 r., przy czym w tym okresie nie podjął żadnej czynności, a dopiero 17 maja 2021 r. kolejny raz przesunął termin załatwienia sprawy do 31 października 2021 r. Pomiędzy majem a październikiem 2021 r. organ podjął jedną czynność. Dopiero w listopadzie 2021 r. organ przedłużył kolejny termin załatwienia sprawy do 28 lutego 2022 r. W tym czasie organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, zwracając się do różnych podmiotów o dokumenty mając na celu ustalenie następców prawnych właścicieli spornej działki. Zatem w ocenie Sądu I instancji w latach 2020-2021 czynności były podejmowane w zmiennym tempie, często w znaczących odstępach czasu.

W skardze kasacyjnej wskazano w odniesieniu do powyższego stwierdzenia Sądu I instancji, że Sąd pominął kwestię, iż stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS CoV-2 wpłynął znacząco na szybkość wydania rozstrzygnięć w sprawach oraz systematyczność w podejmowaniu czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi miał nie uwzględnić faktu, iż pomimo panującego stanu epidemiologicznego oraz trudności w funkcjonowaniu Urzędu w tym czasie Wojewoda Łódzki podejmował czynności mające na celu zakończenie przedmiotowego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie odnosi się w istocie rzeczy do ustaleń i ocen Sądu I instancji. Trudno bowiem tłumaczyć stanem epidemii podejmowanie działań w dużych odstępach czasu. Z wykazu czynności podejmowanych w sprawie, przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wynika, że istotnie organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie od 14 grudnia 2020 r. (pismo informujące strony postępowania o braku możliwości jego zakończenia ze względu na skomplikowany charakter sprawy) do 17 maja 2021 r. (wezwanie M.M. o udzielenie informacji, czy jest w posiadaniu dokumentu, na podstawie którego J.S. nabył nieruchomość). Kolejne czynności w sprawie zostały dokonane dopiero w listopadzie 2021 r.

Konkludując należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone w sposób przewlekły.

Sąd I instancji wskazał, że przekroczenie terminu do załatwienia wniosku było znaczne, bo wieloletnie. W toku postępowania były wielomiesięczne okresy, w których organ ograniczał się ustalania kolejnych terminów załatwienia sprawy, nie dokonując w tym czasie żadnych innych czynności. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie miało miejsce bardzo znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy i okoliczności sprawy wskazują na złą wolę organu lub spowodowanie skutków dolegliwych dla strony. Uzasadnia to zakwalifikowanie przewlekłości jako stanowiącej rażące naruszenie prawa.

Kasator argumentuje, że postępowanie długo trwało, ponieważ sprawa była skomplikowana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożony charakter sprawy nie może usprawiedliwiać przewlekłości postępowania. Złożoność sprawy w żadnym przypadku nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie z powinności działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Tak więc jakkolwiek postępowanie w sprawie o skomplikowanym charakterze może być długotrwałe, to równocześnie powinno być ono prowadzone w sposób efektywny i sprawny, aby nie doszło do przewlekłości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nie zdołał podważyć oceny Sądu I instancji, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zasadność zasądzenia na rzecz skarżących solidarnie kwoty 2000,00 zł oraz wymierzenie grzywny w wysokości 1000,00 zł bez uzasadnienia jej wysokości. Zarzuca pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań uzasadniających zasadność i wysokość wymierzonej grzywny oraz zasądzonej sumy pieniężnej.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie pełnią te środki. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego.

Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.

Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 4171 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na:

1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania,

2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego,

3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz

4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej przemawiało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy przewlekłość postępowania wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król, Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie od organu na rzecz przewlekłość postępowania sumy pieniężnej miało przede wszystkim na celu danie im "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie ich uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Zatem okoliczności wskazywane przez organ nie mogą podważyć stanowiska Sądu I instancji co do zasadności przyznania skarżącym sum pieniężnych.

Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej, to należy mieć na uwadze, że ustawodawca wprowadził pewną swobodę w ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej określając jedynie jej górną wysokość. Skarżący wnieśli o przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, o której traktuje art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji przyznał natomiast skarżącym sumy pieniężne w wysokości 2.000 złotych. Taka wysokość przyznanych sum pieniężnych nie jest nadmierna w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy również zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywy zarówno wymierzenia organowi grzywny, jak i zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Sąd I instancji uznał mianowicie, że jedenastoletni okres prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, znaczące odstępy czasu między czynnościami podejmowanymi przez organ oraz nieefektywność czynności organu uzasadniały zarówno wymierzenie organowi grzywny jak i zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżących. Ustalając wysokość nałożonej grzywny na kwotę 1000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności okres zwłoki, brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, aby bez zbędnej zwłoki dokonać czynności ale także stopień skomplikowania sprawy oraz czasowe ograniczenia związane ze stanem epidemii. W ocenie Sądu I instancji, wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości. W ocenie Sądu zasądzona suma pieniężna rekompensuje krzywdę, jakiej doznali skarżący na skutek przewlekłego działania organu administracji, nie pełniąc przy tym funkcji odszkodowawczej. Sąd I instancji wskazał również, że wziął pod uwagę skalę przewlekłości postępowania i związane z tym negatywne przeżycia po stronie skarżących, uwzględniając jednocześnie, że postępowanie dotyczyło nieruchomości, w której nie koncentruje się aktywność życiowa skarżących.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

Z przedstawionych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.