Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1457/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-4, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 132/18 w sprawie ze skargi W.F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B. w przedmiocie wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 132/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi W.F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w B., w punkcie 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta Miejskiego Policji w B. do załatwienia wniosku W. F. z dnia 29 września 2015 r. o wypłatę wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 17 sierpnia 2015 – 21 sierpnia 2015 r., w punkcie 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie 4 wymierzył organowi grzywnę w kwocie tysiąca złotych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Raportem z dnia 29 września 2015 r. W. F. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w B. m.in. o wypłatę kwoty stanowiącej wyrównanie uposażenia, tj. wypłatę środków stanowiących różnicę między otrzymanym wynagrodzeniem w wysokości 80 %, a wynagrodzeniem należnym w wysokości 100 % za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 16 kwietnia 2015 r. – 31 lipca 2015 r. oraz 17 sierpnia 2015 r. – 21 sierpnia 2015 r. Wniósł również o uznanie zwolnienia jako pozostającego w związku ze służbą. Raport wpłynął do organu w dniu 30 września 2015 r.

W dniu 2 października 2015 r. organ skierował wnioskodawcę do komisji lekarskiej celem ustalenia stanu zdrowia i związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, o czym poinformował wnioskodawcę odrębnym pismem z tego samego dnia.

W dniu 19 listopada 2015 r. organ włączył do materiału dowodowego protokół powypadkowy nr [..] z dnia [..] września 2015 r. dokumentujący zdarzenie z udziałem wnioskodawcy z dnia [..] sierpnia 2015 r., w trakcie którego: poczuł ból w kolanie prawym, następnie poinformował o bólu przełożonego oraz udał się na szpitalny odział ratunkowy. W protokole wskazano, że skutkiem zdarzenia było zwolnienie lekarskie w wymiarze 5 dni na skutek skręcenia kolana prawego.

W dniu 24 listopada 2015 r. do organu wpłynęło orzeczenie z dnia 3 listopada 2015 r. Komisji Lekarskiej podległej właściwemu Ministrowi, w którym stwierdzono zdolność wnioskodawcy do służby na obecnie zajmowanym stanowisku, zaś z przeciwwskazań wskazano służbę patrolową wymagającą dłuższego chodzenia i biegania.

Następnie organ w piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że jeśli zamierza nadać dalszy bieg sprawie wyrównania uposażenia w związku z orzeczeniem lekarskim z dnia 3 listopada 2015 r. - "należy postępować zgodnie z obowiązującymi zasadami". W piśmie z dnia 23 grudnia 2015 r. ustosunkował się do raportu strony z dnia 4 grudnia 2015 r. i wyjaśnił, że zwrot "postępowanie zgodnie z obowiązującymi zasadami" oznacza skierowanie do organu raportu o wyrównanie uposażenia do 100 % wraz z załączoną kserokopią orzeczenia lekarskiego oraz kserokopiami zwolnień lekarskich za okres podlegający wyrównaniu, stwierdzających że przyczyną niezdolności do służby jest choroba orzeczona przez komisję lekarską, jako powstała w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby.

W dniu 18 lutego 2016 r. do organu wpłynęła decyzja nr [..] Centralnej Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych umarzająca postępowanie odwoławcze od orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [.]. listopada 2015 r.

Organ w piśmie z dnia 22 lutego 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje jego aktami osobowymi w związku z wniesionym odwołaniem od protokołu powypadkowego (akta przesłano do sądu) oraz pouczył, że należy zwrócić się do Komendanta Miejskiego Policji w B. z raportem o wyrównanie uposażenia, do którego to raportu należy dołączyć kserokopię orzeczenia lekarskiego oraz kserokopię zwolnień lekarskich za okresy wskazane w raporcie. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia wyroku Sądu Rejonowego w B. Wydział VI Pracy i Ubezpieczeń Społecznych ustalającego, że w wyniku wypadku pozostającego w związku ze służbą w dniu [.] sierpnia 2015 r. W. F. doznał 3 % uszczerbku na zdrowiu.

W dniu 30 października 2018 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wskazał, że organ nie rozpatrzył jego raportu z dnia [..] września 2015 r. o wypłacenie wyrównania uposażenia do 100 % za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 17 – 21 sierpnia 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami.

Postanowieniem z dnia [..] listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu ponaglenia stwierdził, że zaniechanie organu pierwszej instancji miało charakter bezczynności bez rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał organ do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości oraz wyznaczył organowi pierwszej instancji termin załatwienia sprawy do 29 listopada 2018 r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, organ pierwszej instancji pozostaje w zwłoce od dnia 19 lutego 2016 r., tj. od dnia otrzymania decyzji Centralnej Komisji Lekarskiej, czym naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), nieprawidłowo ocenił sytuację, pozostawił bez rozstrzygnięcia raport, przerzucając na stronę obowiązki w przedkładaniu dokumentów, w posiadaniu których sam pozostawał. Komendant Wojewódzki ustalił, że akta osobowe funkcjonariusza wraz z prawomocnym wyrokiem w sprawie [.]. przesłane zostały organowi w dniu 30 listopada 2016 r. Jeśli zaś organ pierwszej instancji ocenił, że nie może rozpatrzyć żądania, powinien był zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w B.

W piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. Komendant Miejski Policji w B. przesłał Naczelnikowi Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w B. raport wnioskodawcy w dnia [.] września 2015 r. celem wyrównania uposażenia do 100 % za okres 17 sierpnia – 21 sierpnia 2015 r. Wskazał, że zdarzenie z udziałem strony z dnia [.] sierpnia 2015 r. zostało uznane przez Komisję Lekarską za wypadek przy pracy. W odrębnym piśmie z dnia 19 listopada 2018 r. o powyższym poinformowano wnioskodawcę.

Skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. F., który wniósł o zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w B. do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że raport skarżącego z dnia [..] września 2015 r. zawierał wniosek o wypłatę wyrównania uposażenia do 100 % za okres 17 sierpnia 2015 r. – 21 sierpnia 2015 r. Raport ten zawierał również wniosek o wypłatę wyrównania za inne okresy, jednakże bezspornie z treści ponaglenia z dnia [..] października 2018 r. oraz z treści skargi wynika, że skarga w sprawie niniejszej dotyczy wyłącznie pięciu dni sierpnia 2015 r. Raport obligował organ do podjęcia czynności, zaś zaniechanie nosi znamiona bezczynności podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd wskazał, że koniecznym warunkiem kontroli bezczynności organu administracji jest przyjęcie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji jest właściwy do jej załatwienia, co ma miejsce w sprawie niniejszej. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednolicie przyjmuje się drogę sądowoadministracyjną dla roszczeń o uposażenie ze stosunków służbowych policjantów. Z jednej strony sądy administracyjne powołują się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r. o sygn. akt I PZP 13/95, w której uznano, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji wraz z odsetkami jest niedopuszczalna. Tym samym w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inne sądy administracyjne akceptują tę dopuszczalność nie wypowiadając się w kwestii zakresu właściwości sądów administracyjnych i powszechnych w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy Policji. Niektóre sądy administracyjne z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r. o sygn. III PZP 1/05 wskazują, że nie może budzić wątpliwości cywilnoprawny charakter roszczeń policjanta z tytułu prawa do uposażenia.

Sąd podniósł, że ustalając właściwość sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność funkcjonariusza Policji dotyczącej wyrównania uposażenia nieuzasadnione jest różnicowanie tej właściwości w zależności od rodzaju uposażenia, jakie ma być wypłacone. Jeśli, jak wynika z wyżej wskazanych orzeczeń, droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna w sprawie o wypłatę nagrody rocznej, o wypłatę świadczeń z tytułu delegowania, o ekwiwalent pieniężny z tytułu niewykorzystanych nadgodzin to nieuprawnione jest tworzenie w sytuacji, w której jeden rodzaj świadczeń z tytułu stosunku służbowego byłby dochodzony przed sądem administracyjnym, a inny przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu, pozytywne przesądzenie właściwości sądu administracyjnego w sprawie niniejszej jest również uzasadnione związkiem dochodzonego świadczenia ze stosunkiem służbowym. Sąd wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 4/13 który – wypowiadając się w kwestii formy odmownego załatwienia wniosku funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wypłatę nagrody rocznej - wskazał, że powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów NSA wskazał, że "Określone uprawnienia i obowiązki funkcjonariusza ABW, wynikające ze stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjnym, podlegają rygorom materialnego prawa administracyjnego. Do stosunków służbowych wyłączone jest m.in. stosowanie przepisów prawa pracy". To stanowisko nie zostało zakwestionowane w uzasadnieniu podjętej uchwały, w której konkludując o konieczności podjęcia decyzji administracyjnej odmownej przy negatywnym załatwieniu wniosku funkcjonariusza ABW o wypłatę nagrody rocznej, NSA analizował przepisy o uposażeniu przysługującym ze stosunku służbowego funkcjonariusza i nie zakwestionował administracyjnoprawnego charakteru tego stosunku oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie o uposażenie funkcjonariusza i dodatki do niego oraz w sprawie o nagrodę roczną.

Sąd stwierdził, że jeśli zaś chodzi konkretnie o sprawy związane z wyrównaniem uposażenia funkcjonariusza Policji do 100 % po potrąceniu 20 % uposażenia z uwagi przebywanie na zwolnieniu lekarskim, które to potrącenie funkcjonariusz kwestionuje żądając wyrównania, to sprawy te są przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że przedmiotem sporu jest bezczynność i przewlekłość organu w kwestii załatwienia wniosku skarżącego z dnia [..] września 2015 r. o wypłatę wyrównania uposażenia do 100 % za okres 17 sierpnia 2015 r. – 21 sierpnia 2015 r. Za bezsporne należało uznać, że zwolnienie to było związane z warunkami służby (zdarzenie w dniu [..] sierpnia 2015 r.), na co wskazuje orzeczenie komisji lekarskiej z dnia [.] listopada 2015 r. oraz wyrok w sprawie [..] z dnia [..] września 2016 r.

Sąd wskazał, że z akt sprawy niniejszej wynika, że organ w drodze czynności materialno – technicznej dokonał wypłaty wyrównania uposażenia: polecenie wypłaty zostało wydane w dniu 19 listopada 2018 r. Informację o tej czynności skarżący otrzymał w dniu 27 listopada 2018 r. Faktycznie wypłatę zrealizowano w dniu 23 listopada 2018 r., zaś skarga została złożona w dniu 23 listopada 2018 r. W takiej sytuacji postępowanie sądowe ze skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania podlegało umorzeniu w zakresie zobowiązania do załatwienia raportu z dnia [..] września 2015 r. w części objętej sporem. Ocena o ustanie bezczynności lub przewlekłości jest bowiem uwarunkowana nie tylko wydaniem aktu. Oczekiwana przez wnioskodawcę decyzja powinna nadto wejść do obrotu prawnego. Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomienia o tym rozpatrzeniu. W sytuacji więc, gdy wnioskodawcy domagającemu się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma on prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności lub przewlekłości organu. Celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona bez własnej winy narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której wnioskodawca wnosi skargę na bezczynność lub przewlekłość po wydaniu decyzji, ale przed doręczeniem mu decyzji.

Zdaniem Sądu, skoro: w sprawie niniejszej dyspozycja wypłaty została złożona kilka dni przed wniesieniem skargi, skarżącemu wypłacono wyrównanie w dniu złożenia skargi, jednakże informację o poleceniu wypłaty (o dokonaniu czynności materialno – technicznej) otrzymał w dniu 27 listopada 2018 r., to skarga została wniesiona przed uzyskaniem przez skarżącego informacji o uwzględnieniu jego wniosku. Zrealizowanie wypłaty tego samego dnia co wniesienie skargi również nie świadczy o dokonaniu czynności przed wniesieniem skargi. Nie istniały zatem podstawy do oddalenia skargi, ale do umorzenia postępowania o zobowiązanie organu do załatwienia raportu skarżącego. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd w punkcie 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia [..] września 2015 r. o wypłatę wyrównania uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 17 sierpnia 2015 r. – 21 sierpnia 2015 r. – uznając w tym zakresie postępowanie o bezczynność za bezprzedmiotowe.

Jednocześnie w punkcie 2 wyroku Sąd, orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził że w sprawie wystąpiła bezczynność i przewlekłość postępowania. Organ otrzymał wniosek o wypłatę wyrównania w dniu 20 września 2015 r., a czynność wypłaty nastąpiła dopiero 23 listopada 2018 r., tj. po prawie trzech latach. W okresie między wpływem wniosku a dniem 18 lutego 2016 r. (data wpływu do organu orzeczenia odwoławczego Centralnej Komisji Lekarskiej) organ nieprawidłowo ocenił sytuację. Już wówczas powinien był załatwić raport o wypłatę, bowiem dysponował wystarczającymi ku temu dokumentami (prawomocnym orzeczeniem Komisji Lekarskiej o stwierdzeniu związku między zdarzeniem podczas służby z dnia [..] sierpnia 2015 r. a zwolnieniem lekarskim w okresie 17 sierpnia 2015 r. – 21 sierpnia 2015 r.). Nie uczynił tego aż do listopada 2018 r. Zatem w tym okresie pozostawał w bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy, bowiem przekroczył wszystkie ustawowe terminy wynikające z art. 35 K.p.a. Nawet jeśli przyjąć, że organ oczekiwał na uprawomocnienie się wyroku sądu powszechnego w sprawie [..] (Komendant Wojewódzki wskazał, że akta osobowe wraz z tym wyrokiem wpłynęły do organu 30 listopada 2016 r.), to i tak zwłoka trwała prawie dwa lata. To zaniechanie stanowi bezczynność, a mając na uwadze wezwanie wnioskodawcy przez organ do przedłożenia dokumentów uprawniających do wypłaty wyrównania można również mówić o pozorności działania organu polegającej na przerzuceniu własnych obowiązków na stronę postępowania. Wypełnia to znamiona przewlekłości postępowania, która polega na podejmowaniu czynności pozornych, nieprowadzących do załatwienia sprawy, a mających sprawiać wrażenie dążenia do jej załatwienia.

Z wyżej wskazanych powodów Sąd ocenił, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikowany charakter zaniechań wynika przede wszystkim z długotrwałości okresu niezałatwienia raportu skarżącego, przy istnieniu już w lutym 2016 r. wszelkich podstaw ku temu, by wyrównanie zostało wypłacone. Jednocześnie nie wynika z akt sprawy, aby istniały przeszkody uniemożliwiające organowi działanie. Niezwłocznie bowiem po wydaniu przez organ odwoławczy ponaglenia wyrównanie wypłacono i nie wymagało to żadnych dodatkowych, uprzednich czynności. Również nie można usprawiedliwić organu brakiem jednoznaczności przepisów, zwłaszcza że związek między zwolnieniem a służbą został wykazany bezspornie. Bierność organu w tej konkretnej sprawie jest zatem oczywista, wyjątkowo długotrwała jak na nieskomplikowanie wymaganej czynności i nieusprawiedliwiona, a przez to ma charakter kwalifikowany.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności uzasadniały wymierzenie grzywny, której skarżący domagał się w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Zdaniem sądu, z taką szczególnie naganną sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Z akt sprawy obrazujących zachowanie organu nie wynika, jak wyżej wskazano, usprawiedliwienie dla długotrwałego zaniechania. Grzywna w wysokości 1 000 zł, a więc zdecydowanie w dolnych granicach możliwości jej wymierzenia, oprócz działania represyjnego, będzie miała również działanie mobilizujące na przyszłość.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Miejski Policji w B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 149 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pk1 i 2 oraz art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że na dzień złożenia skargi na bezczynność Komendant Miejski Policji w B. dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z raportem W. F. z dnia [..] września 2015 r. o wyrównanie uposażenia do 100% za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 17-21 sierpnia 2015 r., co skutkowało stwierdzeniem, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1000 zł,

2. Art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy zaszły podstawy do oddalenia skargi w całości.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej organ zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, W.F. wniósł o jej odrzucenie.

W piśmie z dnia 24 maja 2019 r. organ odniósł się do stanowiska skarżącego wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podnosząc, że skarżący w żaden sposób nie udowodnił twierdzeń w niej wyrażonych, iż organ dopuścił się kłamstwa i manipulacji datami. Ponadto organ podniósł, że zastrzeżenia co do wysokości grzywny wymierzonej organowi powinny zostać zgłoszone przez stronę w innym trybie niż w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zdaniem organu, agresywny ton odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz zawarte w niej bezpodstawne zarzuty nie mogą zastąpić rzeczowych argumentów i twierdzeń jakich powinna używać strona przeciwna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - art. 149 § 2 p.p.s.a.

Nie jest możliwe oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 149 § 3 p.p.s.a., gdyż brak jest takiej jednostki redakcyjnej w p.p.s.a. W sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednak na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonego przepisu, który wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10; z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I FSK 32/12, opubl. CBOSA). Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje dopuszczalności wniesienia skargi, uznając iż dotyczy ona aktu lub czynności określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie wiąże się natomiast z granicami temporalnymi możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ. Organ stoi na stanowisku, iż na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, gdyż dokonał czynności materialno-technicznej jeszcze przed jej wniesieniem. Czynnością tą miało być wydanie przez organ w dniu 19 listopada 2018 r. polecenia wypłaty uposażenia, które zostało wysłane do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w B., zaś polecenie przelewu środków wykonane zostało w dniu 23 listopada 2018 r. W dniu tym wpłynęła również skarga W. F. do organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia i winien skargę oddalić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ przez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po wydaniu decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęciu czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega oddaleniu. W przypadku wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku obowiązkiem sądu jest umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy konieczne jest określenie istoty czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz ustalenie, czy czynnością tą było wydanie przez organ w dniu 19 listopada 2018 r. polecenia wypłaty skierowanego do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej w B. W ten sposób możliwe będzie ustalenie, czy wykonanie czynności zapłaty uposażenia miało miejsce przed wniesieniem skargi, czy też po jej wniesieniu.

W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07 wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane jednak w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego dochodzi w drodze aktu lub czynności podejmowanej przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97, ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149). Tym samym o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4, na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Akty mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie nabycia uprawnienia lub nałożenia obowiązku na adresata, opisanego w przepisie powszechnie obowiązującym.

Uwzględniając powyższą charakterystykę aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przedmiotem sprawy jest bezczynność organu w zakresie dokonania czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle przytoczonych rozważań nie sposób przyjąć, iż wydane przez organ w dniu 19 listopada 2018 r. polecenie wypłaty uposażenia skierowane do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej w B., jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że polecenie jest jednostronną czynnością prawną o charakterze wewnętrznym, której treścią jest nałożenie przez przełożonego na rzecz podwładnego obowiązku określonego działania lub zaniechania. W rozpoznawanej sprawie polecenie zostało skierowane do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w B., która to struktura zajmuje się prowadzeniem księgowości i realizacją wszystkich płatności Komendanta Miejskiego Policji w B. Adresatem tego polecenia nie był więc W.F., a wewnętrzna jednostka organizacyjna znajdująca się w strukturach organu nadrzędnego zajmująca się obsługą księgowo-finansową organu. Zauważyć należy, iż Komendant Miejski Policji ponosi wszelkie konsekwencje przyjętej organizacji spraw księgowo-finansowych jednostki, którą kieruje. Analizowane polecenie było także czynnością prawną (a nie działaniem faktycznym), której treścią było nałożenie na wspomnianego Naczelnika obowiązku dokonania płatności. Samo w sobie polecenie to nie wywołało następstwa w postaci przekazania uposażenia na rzecz skarżącego. Było ono jedynie etapem w ciągu działań faktycznych i prawnych, które miały doprowadzić do przekazania W. F. środków pieniężnych odpowiadających treści uprawnienia, które nabył na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak już wskazano, jest działaniem faktycznym adresowanym do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku). Czynnością taką było w rozpoznawanej sprawie dokonanie zapłaty spornego uposażenia na rzecz skarżącego.

Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, iż wydane przez organ w dniu 19 listopada 2018 r. polecenie wypłaty uposażenia skierowane do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej w B. było czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż przed wniesieniem skargi na bezczynność doszło do wykonania przez organ czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zwrócić należy także uwagę na to, iż konstrukcja skargi kasacyjnej oparta została na założeniu, iż czynnością wywołującą następstwo w postaci przyznania skarżącemu spornego uposażenia było polecenie dokonania płatności. Założeniem tym nie była natomiast faktyczna realizacja uprawnienia do uposażenia w tym samym dniu, co wniesienie skargi na bezczynność. Notabene skuteczność takiego zarzutu warunkowana byłaby zakwestionowaniem przyjętych ustaleń faktycznych i wykazaniem, iż uposażenie na konto skarżącego wpłynęło przed wniesieniem skargi. W związku z niepodniesieniem takich zarzutów brak jest podstaw do odnoszenia się do tej kwestii.

Nie mogły tym samym okazać się zasadne zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1. i 2. Brak podstaw do oddalenia skargi uprawniał tym samym Sąd I instancji do orzekania na podstawie art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w części w związku z realizacją czynności w zakresie wykonania, której organ pozostawał bezczynny do chwili wniesienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.