Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1215/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 134 par 2, art 145 par 1 pkt 1 lic c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 1 ust 2 pkt 5, art 2 pkt 5, art 2 pkt 1, art 4 ust 2, art 54 pkt 2 lit a i lit c, art 61 ust 1 pkt 1 i ust 7, art 64 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 127 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 35 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 2 pkt 6, par 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: par 18 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej E. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2012 r., o warunkach zabudowy, wydane na wniosek p. W. Z., zwanego dalej "Inwestorem", dla przedsięwzięcia, polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na funkcję usługową (lokal usługowy o nieuciążliwej działalności - kancelaria prawna, biuro) oraz montażu gotowej stalowej konstrukcji schodów zewnętrznych na działkach ew. nr [...] i [...] w [...].

Po zreferowaniu przebiegu sprawy oraz przywołaniu treści regulacji normatywnych, znajdujących zastosowanie w sprawie, uzasadniając orzeczenie organ administracji wskazał:

- nie znaleziono uchybień w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym w przedmiotowej sprawie, oraz nie stwierdzono naruszeń przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego; przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zostały zakreślone w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.); w razie stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że dana inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie, jest on zobligowany do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy,

- odnosząc się do zarzutów, wnoszącej odwołanie p. E. C., sformułowano poniższą argumentację,

- chybiony jest zarzut dotyczący braku uzgodnienia z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...] w odniesieniu do dróg wojewódzkich; organ I. instancji wystąpił o rzeczone uzgodnienia, zaś uzgadniający skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tak zwanej "milczącej zgody",

- co do zarzutu niedostatecznej szczegółowości zaskarżonej decyzji wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego; jej zadaniem jest wstępne i ogólne ustalenie, czy dana - wskazana przez inwestora - inwestycja jest w tym miejscu w ogóle możliwa,

- chybiony jest zarzut odnośnie braku przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą urbanistyczną"; przedmiotowej postępowania zostało przeprowadzone prawidłowo z zachowaniem wszystkich rygorów, przewidzianych w przepisach prawa materialnego; w części tekstowej wyników analizy, w punkcie 2.2.2, wskazano: "Po sąsiedzku, na terenie działki nr ewid. [...] i [...] istnieje budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z lokalami usługowymi położonymi w parterze tego budynku".

W skardze sformułowano następującą argumentację:

– decyzje organów obu instancji, powinny zostać uchylone, z uwagi na naruszenia przepisu prawa materialnego - § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków"; decyzja o warunkach zabudowy w zakresie warunków dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej przewiduje: "Ustala się wskaźnik minimalny (proporcjonalny) miejsc postojowych położonych na terenie własnej działki budowlanej wnioskodawcy lub miejsc usytuowanych w strefie dozwolonego postoju pasa drogowego drogi publicznej (po uzgodnieniu z zarządcą drogi publicznej):..."; dopuszczenie sytuowanie koniecznych miejsc postojowych "w strefie dozwolonego postoju pasa drogowego drogi publicznej" jest niezgodne z § 18 ust. 1 wskazanego rozporządzenia; zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygania na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego; przywołano uzasadnienie wyroku z 14 listopada 2007 r., o sygn. akt II OSK 1498/06 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); "prawo publiczne, jakim jest Prawo budowlane, rozumiane jako normy zawarte w ustawie jak i przepisach wykonawczych do tej ustawy, wymaga w interesie publicznym od każdego inwestora, zapewnienia miejsc postojowych dla przyszłych użytkowników projektowanego obiektu"; zdaniem Sądu: "obowiązek zapewnienia określonej liczby miejsc parkingowych, co do zasady nie może być zastąpiony wskazaniem, że obiekt znajduje się przy drodze publicznej, przy której mogą parkować pojazdy użytkowników nowoprojektowanego obiektu"; wskazano ponadto: "Zarówno gramatyczna /literalna/, jak i celowościowa /funkcjonalna/ wykładnia omawianego przepisu [§ 18 ust. 1 rozporządzenia] prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, (....). Istotą unormowania § 18 ust. 1, stanowiącego materialne prawo administracyjne /prawo publiczne/, jest bowiem niewątpliwie doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych /miejsc postojowych na tych drogach/. Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę,..."; nie jest zatem możliwe zaliczenie miejsc parkingowych przy drodze publicznej, mimo zgody zarządcy drogi, do tych które powinny zostać zapewnione w ramach oznaczonej w treści wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działki budowlanej; zapewnienie miejsc parkingowych w sąsiedniej jednostce planistycznej, stanowiącej drogę publiczną (chociażby z możliwością lokalizacji miejsc parkingowych), nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami; pogląd wyrażony we wskazanym. wyroku jest podzielany w orzecznictwie Sądu Najwyższego; przywołano uzasadnienie wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 49/12): "zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (...), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, (....). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono, że w świetle tego przepisu miejsca postojowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora na którym dana inwestycja ma być realizowana, oraz że muszą one mieć charakter trwały." i dalej "należy urządzić (...), miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne"; tymczasem ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie stawiają żadnych wymagań w zakresie urządzenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych,

– prowadzące postępowanie organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania - art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; w postępowaniu pominięto bowiem Wspólnotę Mieszkaniową budynku położonego przy ul. [...] w [...] – w którym ma być realizowana planowana inwestycja,

– decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia prawidłowej analizy cech zabudowy; organ powinien był przeanalizować dotychczasową zabudowę i w decyzji nawiązać do niej w zakresie cech zabudowy takich jak m in. forma architektoniczna budowli; w zakresie wymogów, dotyczących formy architektonicznej schodów, decyzja przewiduje montaż gotowej stalowej konstrukcji schodów zewnętrznych; takie ustalenie decyzji nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie przeprowadzono bowiem analizy formy architektonicznej budynków w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji, poza - nie mającą w niniejszej sprawie istotnego znaczenia - analizą geometrii dachów głównych budynków; w szczególności dotyczy to formy architektonicznej partii wejściowych do pomieszczeń usługowych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami w parterze, czyli w zakresie, którego dotyczą ustalenie decyzji, przewidujące montaż gotowej stalowej konstrukcji schodów zewnętrznych; uniemożliwia to ocenę zarzutu skarżącej, że ani w analizowanym obszarze ani poza nim nie ma budynku dostępnego z tej samej drogi publicznej co budynek w którym znajduje się lokal, którego dotyczy decyzja, który posiadałby w parterze lokale usługowe, do których dostęp prowadziłby poprzez schody zewnętrzne o konstrukcji stalowej, a - w związku z tym - zarzutu, że decyzja, gdzie przewidziano montaż gotowej stalowej konstrukcji schodów zewnętrznych, jest dowolna,

– decyzja o warunkach zabudowy jest całkowicie dowolna nie tylko z uwagi na brak prawidłowej analizy formy architektonicznej sąsiedniej zabudowy w zakresie wejść do lokali, ale przede wszystkim dlatego, że - w odniesieniu do lokalu bezpośrednio sąsiadującego z lokalem, którego dotyczy niniejsze postępowanie - została wcześniej wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy, która przewiduje zupełnie inne wymogi dotyczące rozwiązania partii wejściowej do lokalu; we wcześniejszej decyzji sformułowane zostały m in. wymogi: "Projektowana partia wejściowa powinna przyjąć formę wspartego na kolumnadzie portyku, ...". oraz "Zadaszenie części dobudowywanej (partia wejściowa) w formie płaskiej płyty."; wymogi, dotyczące formy partii wejściowej do lokalu, są we wcześniejszej decyzji zupełnie inne niż w zaskarżonej; decyzja zamiast ładu, wprowadza zatem chaos architektoniczny,

– decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu także z innych powodów; w części tekstowej została wprawdzie sformułowana ocena funkcji zabudowy w analizowanym obszarze, ale nie został przedstawiony materiał, na podstawie którego ta ocena zostały sformułowana, poza wskazaniem: "Po sąsiedzku, na terenie działki nr ewid. [...] i [...] istnieje budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z lokalami usługowymi położonymi w parterze tego budynku."; na wskazanie to powołuje się organ odwoławczy, uzasadniając ocenę, że chybiony był zarzut skarżącej odnośnie braku przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania; tymczasem budynek na wskazanych działkach jest w rzeczywistości - i zawsze był - budynkiem biurowym a nie mieszkalnym; nie było to wiadome autorowi części tekstowej decyzji, który, jak można sądzić na podstawie błędnego określenia funkcji omawianego budynku, sporządzał analizę bez przeprowadzenia wizji lokalnej; błędne określenie funkcji omawianego budynku oraz brak wskazania innych obiektów, które w tym zakresie analizowano, w oparciu o co sformułowano oceny dotyczące funkcji budynków, powoduje, że analiza nie została przeprowadzona prawidłowo; uniemożliwia to ocenę zarzutu skarżącej, że w analizowanym obszarze nie ma budynku mieszkalnego dostępnego z tej samej drogi publicznej, co budynek w którym znajduje się objęty decyzją lokal, który posiadałby w parterze pomieszczenia usługowe, a - w związku z tym - zarzutu, że decyzja, która dopuszczono zmianę sposobu użytkowania lokalu, jest całkowicie dowolna.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 272-274) Inwestor wniósł o oddalenie skargi. Sformułowano w nim dodatkową argumentację prawną. Nadto wskazano, że:

- Skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie; jest jedynie członkiem wspólnoty mieszkaniowej, zaś ta wyraziła zgodę na realizację przedsięwzięcia,

- przedsięwzięcie zostało zrealizowane na podstawie stosownych orzeczeń administracyjnych,

- Inwestor dysponuje aktualnie tytułem prawnym do określonej ilości miejsc parkingowych w pasie drogi.

W trakcie rozprawy (k. 317) Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką lokalu mieszkalnego, usytuowanego bezpośrednio nad lokalem użytkowym, którego dotyczy skarżona decyzja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wymagała rozważenia przez Sąd kwestia podniesiona w piśmie Inwestora (k. 272-274), gdzie zakwestionowano, aby można było uznać, że Skarżąca ma status strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla danego przedsięwzięcia, realizowanego w lokalu wspólnoty mieszkaniowej. Jest ona bowiem jej członkiem, a sama wspólnota ma status strony i wykonuje także na rzecz Skarżącej zadania w zakresie ochrony prawa nieskrepowanego korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

Sąd miał jednak na uwadze, że - o ile wskazany zarzut okazałby się trafny - stanowiłoby to przesłankę do stwierdzania nieważności skarżonego aktu, jako wydanego bez podstawy prawnej. Odwołanie może bowiem wnieść wyłącznie strona postępowania (art. 127 § 1 K.p.a.) a skarżony akt wydano w następstwie środków procesowych zainicjowanych przez Skarżącą. Jednocześnie więc stosowna konstatacja Sądu i stwierdzanie nieważności zaskarżonego aktu byłoby - wobec skutków procesowych - orzeczeniem na niekorzyść Skarżącej. Stąd Sąd mógłby orzec o nieważności zakwestionowanego aktu jedynie gdyby brak statusu strony w sprawie administracyjnej był w przypadku Skarżącej oczywisty i kwestia ta nie wymagała dokonywania żadnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy. W innym przypadku Sąd jest związany zakazem sformułowanym w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpatrywanym sprawie taka sytuacja nie występuje. W judykaturze podkreśla się wprawdzie słusznie, że - generalnie - przymiot strony w postępowaniach związanych z procesami inwestycyjnymi mają wspólnoty mieszkaniowe nie zaś ich członkowie (niezależnie, czy są właścicielami wyodrębnionych lokali i współwłaścicielami czy -użytkownikami wieczystymi gruntów). Co do zasady statusu strony członka wspólnoty nie można jednak negować, o ile wykaże on, że jego sytuacja jest faktyczne różna w stosunku do tej, w jakiej znajdują się inni członkowie, wobec czego jego prawa zasługują na ochronę (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2158/14 – dostępny w CBOSA). W tym kontekście Skarżąca wskazała, że jest właścicielką lokalu zlokalizowanego nad pomieszczeniem, którego dotyczy decyzja. Nie sposób więc a proriori przesądzić, że oddziaływanie przedsięwzięcia na jej nieruchomości nie będzie miało szczególnego charakteru w stosunku do mieszkań innych członków wspólnoty. Tylko z kolei taka konstatacja warunkuje uznanie, że zaskarżona decyzja jest nieważna, mając na uwadze ograniczania, co do możliwości orzekania na niekorzyść wnoszącego skargę. W takiej sytuacji Sąd rozpatrzył skargę, co do meritum.

Zasługuje ona na uwzględnienie. Kwestionowana decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, jak i prawa materialnego, gdy chodzi o zakres orzekania w decyzji o warunkach zabudowy, Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Niektóre z zarzutów skargi, choć w części nie precyzyjnie uzasadnione, są zasadne.

Jak trafnie wywiedziono w skardze, umknęła uwadze organu odwoławczego wadliwość orzeczenia w kwestii miejsc parkingowych.

Należało mieć tu na uwadze następujące uwarunkowania prawne.

Wobec treści art. 54 pkt 2 lit c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z kolei, w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie oznaczeń", w decyzji o warunkach zabudowy obligatoryjne jest ustalenie takich kwestii jak ilość miejsc parkingowych (§ 2 pkt 6). Akt ten w istocie (w granicach upoważnienia), uszczegóławia treść rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy (w kontekście określanych danym rozporządzeniem kwestii), w ramach zagadnień wymienionych ogólnie - na szczeblu ustawy - w przywołanym już art. 54 pkt 2 lit. c. Nie uchybia to generalnie zasadom prawidłowej legislacji. Pogląd ten podzielany jest też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz tak samo np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 812/11, 1521/12, 1781/12 - dostępne w CBOSA), choć wyrażane są także poglądy przeciwne - niezasadne, zdaniem Sądu w tym składzie.

Za powyższym rozumieniem wskazanych przepisów przemawiają zarówno względy wykładni logicznej jak i celowościowej, w powiązaniu z przepisami regulującymi sam proces budowlany. Mianowicie z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków wynika zasada dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O ile nie stanowiłoby reguły ustalanie konkretnych wytycznych co do ilości miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy, wskazana regulacja staniałaby normę pustą. Jednocześnie logicznym rozwiązaniem jest analiza potrzeby zapewnienia nowych miejsc parkingowych na etapie oceny możliwości realizacji określonego rodzaju przedsięwzięcia na danym terenie m.in. z uwagi na potrzebę jego skomunikowania nie zaś gdy są już rozstrzygane kwestie konkretnych rozwiązań technicznych.

Wobec wskazanych uwarunkowań trzeba skonstatować, że decyzja o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie w istocie nie zawiera żadnych wiążących wymagań w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych, gdyż zawarte w niej zapisy w danym względzie (pkt I. 3 lit. c decyzji) nie znajdują żadnego odniesienia do rodzaju realizowanego przedsięwzięcia – zmiany lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy – kancelarie prawną.

W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze rodzaj planowanego przedsięwzięcia, rolą organu administracji było rozważnie, czy jego charakter łączy się z koniecznością zapewnienia dodatkowych miejsc parkingowych. O ile nie byłoby to niezbędne powinien dać temu wyraz w osnowie decyzji, w części orzeczenia dotyczącej wymagań gdy chodzi o komunikację. Kwestia ta, pomimo jej podniesienia w odwołaniu, nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Poprzestał on na ogólnikowym wskazaniu, że zagadnienia techniczne nie są przedmiotem rozważań na etapie ustalenia warunków zabudowy. Przywołano tylko orzecznictwo dla poparcia tej ogólnej tezy. W takim razie wobec braku faktycznego odniesienia się do danej kwestii przez organ odwoławczy, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy w istocie brak ustalenia dla przedmiotowego przedsięwzięcia jakichkolwiek wymagań, co do miejsc parkingowych, w decyzji organu I. instancji, stanowi wadę skutkującą potrzebą przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie formułując wymagania w danym zakresie chybiono przepisom prawa materialnego – art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń – w zakresie elementów, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy.

Chybione są natomiast zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, jakoby miejsca parkingowe nie mogły być - co do zasady - zlokalizowane w pasie drogi publicznej. Organ w toku procedury wydania decyzji obowiązany jest ustalić, czy konieczne są miejsca parkingowe w kontekście potrzeb danego przedsięwzięcia oraz realnych możliwości ich zapewnienia przez konkretnego inwestora. O ile wnioskodawca dysponuje stosownym tytułem prawnym, który gwarantuje trwale - w kontekście rodzaju inwestycji - możliwość parkowania przewidywanej ilości pojazdów w innym miejscu niż sama działka inwestycyjna (np. parking wielopoziomowy na działce przyległej) a jest ono funkcjonalnie przydatne (np. w kontekście odległości) nie sposób uznać, aby nie były spełnione wymagania. Z żadnych przepisów nie wynika bowiem wprost zobowiązanie do realizacji kolejnych miejsc parkingowych na samej działce inwestycyjnej - objętej wnioskiem. Sformułowanie o obowiązku zapewnienia miejsc "stosownie", użyte w § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, należy odnosić do potrzeb, z uwzględnieniem wszystkich uwarunkowań danej sprawy. Przytaczane w skardze tezy z orzecznictwa, gdzie podkreślano, że nie można uznać za zagwarantowanie miejsc parkingowych samej potencjalnej możliwości parkowania w obrębie dróg publicznych, nie można odnosić do sytuacji gdy inwestor dysponowałby tytułem prawnym który zapewnia trwale możliwości korzystania z miejsc parkingowych poza miejscem realizacji inwestycji (nawet w pasie drogi publicznej) i są one funkcjonalnie przydatne do takiego celu.

Wobec braku stanowiska organu odwoławczego, przedwczesne byłaby z kolei ocena przez Sąd, czy stosownym tytułem, który trwale gwarantuje potrzebną ilość miejsc parkingowych dla prowadzenia kancelarii może być umowa, przywoływana w piśmie inwestora (k. 272-273).

Chybiony jest z kolei zarzut, w zakresie w jakim wywodzono naruszenie art. 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, gdy chodzi o określenie ilości miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych. Z woli prawodawcy ustalenia w tym zakresie mogły być dokonywane dopiero na etapie procesu budowlanego. Przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków nie znajdują bowiem zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy lecz uzyskania pozwolenia na budowę (czy alternatywnej procedury legalizacji realizacji obiektu budowalnego). Nie sposób też wywodzić bezwzględnego obowiązku ustalania miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych z ogólnej reguły art. 1 ust. pkt 5 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Trafne są natomiast zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie ocenił, czy realizacja nowego wejścia do budynku w formie gotowej stalowej konstrukcji, nie skutkuje naruszeniem wymagań ładu przestrzennego w kontekście obowiązku kontynuacji parametrów i cech kształtowania zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba mieć przy tym na uwadze ze kwestie ładu przestrzennego – w tym estetyki, harmonii form w przestrzeni, podlegają ocenie właśnie na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (tak art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 2 ustawy). Kwestie w danym zakresie, przesądzane właśnie decyzją o warunkach zabudowy, z wyłączeniem zachowania wymagań technicznych dla budników, nie są przedmiotem rozważań na etapie wydania pozwolenia na budowę, wobec treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wersji obowiązującej ówcześnie (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jak i obecnie. W tej sytuacji, ustalenia decyzji organu I. instancji, co do formy wejścia, o ile mogą być zachowane warunki techniczne, będą wiążące przy wydaniu pozwolenia (czy przyjęciu zgłoszenia). Wobec tego, brak odniesienia się w zaskarżonym akcie do argumentacji, że zaaprobowana forma wejścia nie stanowi kontynuacji form architektonicznych ustalonych w sąsiedztwie, a w szczególności do wywodów, jakoby inną ostateczną decyzją zaaprobowano odmienny kształt wejścia, nie może być uznane za niemające znaczenia w sprawie. Pozostaje, bowiem w bezpośrednim związku z zagadnieniem, czy planowana zabudowa (tu realizacja schodów poza obrębem elewacji) może być zaakceptowana, jako kontynuacja cech zabudowy istniejącej. W judykaturze bywa wprawdzie prezentowany pogląd, jakoby przedmiotem analizy urbanistycznej a potem rozstrzygania w ramach decyzji o warunkach zabudowy, mogły być jedynie parametry zabudowy wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 7 ustawy a następnie wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd w tym składzie poglądu tego nie podziela, zaś za trafny uważa ten, wyrażony w szeregu innych orzeczeń, gdzie zasadnie uznano, że katalog kwestii, wymieniony w przywołanym ostatnio rozporządzeniu ma charakter otwarty (np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2043/13 i II OSK 3204/1 - dostępne w CBOSA). Pogląd, jakoby przewidywany przez prawodawcę obowiązek określenia w akcie wykonawczym sposobu wyznaczania pewnego katalogu parametrów zabudowy, należało rozumieć jako zawężenie możliwości określania w decyzji o warunkach zabudowy innych, wydaje się dowolny, zważywszy zarówno na ogólne cele regulacji wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i - konkretnie - treść jej art. 61 ust. 1 pkt 1.

Konstancję taką potwierdza również brzmienie § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń. Wymienione w nim cechy zabudowy, służące określaniu jej parametrów i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowaniu terenu (co jest wymagane z mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1), nie mają charakteru zamkniętego. Użyto bowiem sformułowania "w szczególności". Tak więc za takim rozumieniem regulacji przemawiają zarówno względy wykładni językowo-logicznej, mając na uwadze pełen konglomerat regulacji w zakresie zagospodarowania przestrzennego, jak i stricte celowościowe. Eksponowane w przestrzeni części budynków, wykraczające poza zarys ich elewacji, wpływają na estetykę przestrzeni. Nie sposób więc wywodzić, aby a priori pozostawały poza zakresem analizy a potem formułowania wymagań na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Jedynie na marginesie można wskazać, że w razie uznania za trafną przeciwnego poglądu, decyzja o warunkach zabudowy, której utrzymanie w mocy skutkowało wniesieniem skargi, byłaby wadliwa ze względu na określenie w niej formy schodów zewnętrznych. Byłoby to niedopuszczalne. O ile kwestia wykonania schodów nie podlegałaby analizie na danym etapie, jako nie mająca znaczenia dla meritum, nie byłoby dopuszczalne także przesądzanie ich formy w danym orzeczeniu. Analogiczną wadliwością obarczone byłoby przywoływane przez Skarżąca orzeczenie, dotyczące m.in. kształtu schodów zewnętrznych w sąsiedztwie lokalu, objętego zaskarżoną decyzją.

Wobec faktu, że organ odwoławczy nie odnosił się merytorycznie do kwestii zasadności dopuszczenia realizacji wejścia jako gotowej stalowej konstrukcji, poprzestając na referowanych już uprzednio ogólnych uwagach, że kwestie techniczne będą przesądzone na dalszym etapie postępowania (przy tym, nota bene je przesądzono, w kontekście formy realizacji schodów zewnętrznych), przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, czy zaakceptowane decyzją o warunkach zabudowy rozwiązanie (gotowa stalowa konstrukcja) było dopuszczalne w kontekście materiału dowodowego, zgromadzonego przez organy, jak i dodatkowych dokumentów przedłożonych przez Inwestora Sądowi (przy piśmie k. 275-286).

Nie może mieć z kolei w sprawie znaczenia, podniesiony w skardze, zarzut ewentualnego błędnego zaklasyfikowania sąsiedniego budynku, jako mającego charakter mieszkalny. Wskazana kwestia nie może mieć istotnego znaczenia ani w kontekście normatywnego obowiązku kontynuacji cech zabudowy ani jej funkcji. Wobec zakreślenia w decyzji dopuszczalnego sposobu użytkowania obiektu, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie mieszkań, jako kancelaria prawna, nie może mieć znaczenia, czy tego rodzaju rozwiązania spotykane są w bezpośrednim sąsiedztwie danego budynku. Kwestia sposobu wykorzystania lokalu wewnątrz nie ma wpływu na formę zabudowy, Z kolei, gdo chodzi o skale oddziaływania usług pomocy prawnej (zagadnienie kontumacja funkcji), to nie pozostają one w żadnej interakcji z sąsiednimi budynkami. W tym kontekście pełna analogia funkcji zabudowy sąsiedniej nie jest konieczna, wobec celu jakiemu służą wymaganie w danym zakresie (scharakteryzowano je m.in. w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 548/14 - dostępnym w CBOSA).

Nie może być przed sądem administracyjnym podnoszona skutecznie przez Skarżącą kwestia ewentualnego pominięcia innych stron postępowania niż ona sama – np. Wspólnoty Mieszkaniowej (analogicznie np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 873/10, i I OSK 1761/11 – dostępne w CBOSA).

Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest z kolei sygnalizowana w piśmie inwestora okoliczność, że przedsięwzięcie zostało już zrealizowane. Nie podważa to zasadności kontroli legalności aktu, stanowiącego podstawę uzyskania stosownych orzeczeń na podstawie przepisów prawa budowalnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Składa się na nie kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.