Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1149/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 617/14 w sprawie ze skargi K. W. i O. W. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 617/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. W. i O. W. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielom nieruchomości K. W. i O. W. rozbiórkę przydomowego oczka wodnego o powierzchni przekraczającej 30 m2 wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr [...] w m. M. przy ul. [...].

Od decyzji odwołali się zobowiązani podnosząc, że od dnia 16 maja 2013 r. są nowymi właścicielami nieruchomości i sytuacja prawna przedmiotowego oczka wodnego jest dla nich zaskoczeniem. Poprzedni właściciele nieruchomości, tj. ich rodzice, nie poinformowali ich o problemach dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na ww. działce. Skarżący ponadto wskazali, iż według informacji uzyskanych od rodziców, przedmiotowe oczko wodne powstało z naturalnego ukształtowania terenu i istniało w chwili nabycia przez nich nieruchomości, a jedynie dodatkowymi nakładami poprawiono jego stan techniczny. Oczko wodne nie koliduje w sposób oczywisty z założeniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Wnieśli o wstrzymanie nakazu rozbiórki do chwili uchwalenia nowego planu, co umożliwi doprowadzenie tej zabudowy do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.), art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach w dniu 22 maja 2012 r. przeprowadził oględziny zabudowy działki nr ew. [...] w m. M. przy ul. [...], stanowiącej wówczas współwłasność B. W. i M. W. Podczas oględzin ustalono m.in., że w południowej części działki, za dwoma domkami letniskowymi, wybudowane zostało przydomowe oczko wodne o nieregularnych kształtach, o powierzchni znacznie przekraczającej 30 m2. Organ ustalił, że przedmiotowe oczko wodne zostało wybudowane po 2001 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zawiadomieniem z dnia 30 maja 2012 r., znak: [...], organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

W dniu 14 czerwca 2012 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach oświadczenie J. S., informującego, iż w latach od 1974 do 2009 r. wybierał piach z działki należącej do B. W., "po wybraniu piachu zostawały doły, które nie były zasypywane."

Zgodnie z wezwaniem organu powiatowego, w dniu 10 grudnia 2012 r. wyjaśnienia w sprawie złożyła M. W. (była żona inwestora), która oświadczyła, iż na przedmiotowej nieruchomości żadnych oczek wodnych w 2001 r. nie było, natomiast istniały w 2007 r. Na dowód powyższego M. W. załączyła do akt sprawy kopię wybranych zapisów opinii biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w S., dotyczących przedmiotowej działki, sporządzonych przez biegłego sądowego z zakresu budownictwa lądowego i szacowania nieruchomości T. W. w listopadzie 2007 r. Jak wynika z ww. dokumentu - w opinii uwzględniono stan nieruchomości z chwili ustania wspólności majątkowej, tj. z dnia 21 lutego 2001 r. oraz zmiany pomiędzy dniem 21 lutego 2001 r., a stanem z chwili wykonywania opinii. Opinia ta zawiera zapis: "według stanu na dzień 21.02.2001r. na działce nie było obecnego urządzenia w postaci placu zabaw, oczek wodnych, obiektów małej architektury typu chatki, altanki". Przedmiotowa opinia biegłego sądowego zawiera dokumentację fotograficzną.

Z uwagi na stwierdzenie samowoli budowlanej organ powiatowy, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, zobowiązując inwestora B. W. do wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakładając obowiązek przedłożenia wskazanych w tym przepisie dokumentów w terminie do dnia 15 maja 2013 r., celem doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W powyższym postanowieniu organ I instancji pouczył też inwestora o możliwości legalizacji ww. obiektu i warunkach z tym związanych oraz iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia ww. dokumentów organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W dniu 22 marca 2013 r. wpłynęło do organu powiatowego pismo z Urzędu Miejskiego w T. z dnia 19 marca 2013 r., znak: [...], zawierające informację, że działka nr [...] - obręb geodezyjny [...], znajduje się w jednostkach strukturalnych planu oznaczonych symbolami PW.103 i 10.KD.D, wraz z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M.".

W związku z tym, iż inwestor B. W. nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z nałożonych na niego obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał mu rozbiórkę przedmiotowego oczka wodnego.

Odwołując się od ww. decyzji organu powiatowego B. W., wniósł o jej uchylenie z uwagi na zmianę właściciela przedmiotowej nieruchomości, wskazując jednocześnie, że nowymi właścicielami nieruchomości są K. W. i O. W.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zobowiązał organ powiatowy do potwierdzenia faktu zmiany właściciela przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym oraz pouczenia stron postępowania przed wydaniem decyzji o treści art. 10 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach ponownie rozpatrując sprawę zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: [...], pouczył strony o treści art. 9 i 10 k.p.a., następnie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], nakazał nowym właścicielom - K. W. i O. W. dokonanie rozbiórki (likwidacji) obiektu, tj. przedmiotowego przydomowego oczka wodnego.

Dalej, Sąd I instancji wskazał, że Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do wniesionego przez K. W. i O. W. odwołania, podkreślił, iż w przypadku nie spełnienia w wyznaczonym terminie (zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) obowiązków, nałożonych postanowieniem na podstawie ust. 3 ww. artykułu, właściwy organ jest obowiązany wydać w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, po stwierdzeniu samowoli budowlanej, nałożył na inwestora, zgodnie z art. 48 ust. 3 obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów. Na skutek nie przedłożenia przez inwestora, we wskazanym terminie, ww. dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach obowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowej samowoli budowlanej, zgodnie z art. 48 ust. 1.

Odnosząc się do okoliczności powstania przedmiotowego oczka wodnego o powierzchni przekraczającej 30 m2, organ stwierdził, że wybudowane zostało przez B. W. w okresie po 2001 r., co potwierdza oświadczenie M. W. z dnia 10 grudnia 2012 r. oraz opinia biegłego sądowego przy Sądzie Okręgowym w S. z zakresu budownictwa lądowego T. W., wykonana 12 listopada 2007 r. Ponadto w materiale dowodowym akt sprawy znajduje się decyzja Burmistrza T. z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę garażu samochodowego na działce nr [...] w M. Znajdująca się w tym zatwierdzonym projekcie mapa sporządzona do celów projektowych, stanowiąca plan zagospodarowania działki, obejmuje cały teren działki i nie zawiera oczka wodnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Załączona do akt dokumentacja fotograficzna wskazuje, że przedmiotowe oczko wodne jest estetycznie zagospodarowane. Powyższe dowodzi, iż oczko wodne będące przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego nie mogło powstać na skutek ukształtowania terenu, o którym wspominają skarżący w odwołaniu od decyzji, oraz nie mogło powstać na skutek wykopanych dołów, o których wspomina świadek J. S. w oświadczeniu z dnia 10 maja 2012 r.

Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji nakazujących rozbiórkę obiektu budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, następca prawny ww. osób. Jeśli obiekt został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki, to jego sukcesor prawny wchodzi w prawa i obowiązki inwestora.

Zgodnie z zapisami Księgi Wieczystej nr [...] wydanej dla przedmiotowej nieruchomości, współwłaścicielami działki o numerze [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości M., są K. W. i O. W. Biorąc pod uwagę zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, fakt, iż skarżący są właścicielami przedmiotowej nieruchomości jest dla organu bezsprzeczny. Zdaniem organu fakt braku przepływu informacji pomiędzy członkami najbliższej rodziny, nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W przypadku zmiany właściciela nieruchomości, jego sukcesor prawny wstępuje w prawa i obowiązki inwestora.

Odnosząc się zaś do argumentów skarżących dotyczących oczekiwanej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że inwestor postanowieniem organu powiatowego z dnia 15 marca 2013 r. zobowiązany został do przedłożenia m.in. zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności budowy przydomowego oczka wodnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie takie nie zostało przedłożone.

Inwestor miał zatem możliwość zalegalizowania przedmiotowego, samowolnie wybudowanego, oczka wodnego, jednak z takiej możliwości nie skorzystał. Legalizacja samowoli budowlanej jest dobrowolnym działaniem inwestora.

W związku z faktem, iż inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów, organ I instancji obowiązany był, zgodnie z art. 48 ust. 1 wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego oczka wodnego, nie było prawnej możliwości zastosowania innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Powyższą decyzję K. W. oraz O. W. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtórzono argumenty i wnioski zawarte wcześniej w odwołaniu.

Skarżący podnieśli, iż w odwołaniu nie wnosili o anulowanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego oczka wodnego, a tylko o jej czasowe wstrzymanie, czego nie rozpatrywał Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący podnieśli, iż jest bardzo duża szansa na szybkie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, iż poprzedni właściciel skierował wcześniej prośbę do burmistrza miasta T. o dokonanie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii ustalenia nowej granicy zabudowy działki w ten sposób, aby odległości przedmiotowej zabudowy od granicy działki były zgodne z dokonanymi zmianami.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Rada Miejska w T. postanowiła przystąpić do dokonania zmian MPZP m. M. dla obszaru PW-103 (obejmującego działkę nr [...]), w szczególności w zakresie zmiany przebiegu linii zabudowy, która by sankcjonowała budowę tego obiektu. Dokonana zmiana planistyczna, akceptująca obecne położenie przedmiotowej zabudowy, byłaby podstawą do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący byliby zobowiązani do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], obowiązków nie mogli wykonać ze względu na warunek zgodności z MPZP, który zawiera wymóg linii zabudowy - 10 m od granicy działki. Poprawiony MPZP, będący obecnie w fazie akceptacji, doprowadzi do normalizacji przebiegu dopuszczalnej linii zabudowy. Nie ma bowiem żadnego realnego uzasadnienia, by utrzymywać parametr w odległości - 10 m od granic działek. Lokalizacja oczka wodnego wewnątrz działki nie stanowi żadnej przeszkody dla użytkowników sąsiednich działek, jest jedynie elementem zagospodarowania terenu.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu co do tego, iż przedmiotowe oczko wodne powstało w wyniku samowoli budowlanej. Jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, do której, w takim przypadku mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49 ww. ustawy, a nie art. 50, jak sugeruje skarżąca.

Przepisy te umożliwiają legalizację samowoli budowlanej w określonych warunkach. Możliwość taka została stronie stworzona przez zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego trybu wskazanego w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Niesporne jest, iż skarżący nie przedłożyli organowi żądanych w oparciu o art. 48 ust. 3 dokumentów, czego konsekwencją było zastosowanie – z mocy ust. 4 tego przepisu – sankcji z ust. 1, tj. nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem tego postępowania.

Odnosząc się do argumentacji skargi, iż intencją skarżącej nie jest uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę lecz wstrzymanie jej wykonania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obowiązującej linii zabudowy, co w przyszłości umożliwi legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, usytuowanej niezgodnie z aktualnymi wymaganiami planu, Sąd I instancji stwierdził, że jest ona całkowicie chybiona i nie może być uwzględniona.

Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach) przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości, nawet jeżeli posiadają wiedzę na temat przyszłej zmiany. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a. Organ odwoławczy zasadnie zatem rozpatrzył odwołanie skarżących, w którym zawarli wniosek o wstrzymanie nakazu likwidacji przedmiotowego oczka wodnego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, do czasu zmiany przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, w trybie art. 127 i 138 k.p.a. Skarżący w przedmiotowym odwołaniu kwestionowali bowiem w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, choć nie kwestionowali ustaleń faktycznych stanowiących podstawę tego rozstrzygnięcia. Nie był to wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji I instancji w rozumieniu art. 135 k.p.a., który stanowi, iż organ w uzasadnionych przypadkach może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Przedmiotowej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś wniesienie odwołania w terminie z mocy prawa wstrzymuje wykonanie decyzji, której rygor natychmiastowej wykonalności nie został nadany (art. 130 § 2 i 3 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył O. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 , 77 § 1 i 3 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiające się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i działającego przed nim Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach, skutkującej oddaleniem skargi skarżących, a tym samym uznaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za odpowiadające prawu pomimo, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania skutkującym zgromadzeniem niekompletnego materiału dowodowego, nierozważeniem wszystkich okoliczności sprawy i poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych, co przełożyło się na zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej O. W., w rozwinięciu zarzutów, wskazał, że w niniejszym postępowaniu doszło do sytuacji, w której nowi właściciele nie mieli realnej możliwości podjąć próby doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem. Termin przedłożenia stosownej dokumentacji, wyznaczony arbitralnie przez organ, upłynął bowiem w dniu 15 maja 2013 r. Obecni właściciele nabyli własność nieruchomości w dniu 16 maja 2013 r. Nie znali oni stanu faktycznego sprawy, nie zostali również pouczeni przez organ o przysługujących im środkach prawnych, jak np. wniosek o przywrócenie terminu do wykonania obowiązku, albowiem z braku doręczenia im treści obowiązku, bez swojej winy nie dopełnili wymogów legalizacji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach oparł swe ustalenia przede wszystkim na treści wyjaśnień M. W., która swym doniesieniem zainicjowała całe postępowanie, a nadto była osobiście zainteresowana w wywołaniu negatywnych i dotkliwych skutków dla B. W., z którym toczyła proces rozwodowy, a następnie wieloletni proces o podział majątku małżeńskiego, rozstrzygnięty wbrew jej oczekiwaniom. Jej nastawienie mogło przy tym być spotęgowane faktem, że wspólne dzieci stron pozostały w miejscu zamieszkania ojca. Posiłkowym dowodem w postępowaniu stała się "kopia wybranych zapisów opinii biegłego" wydanej do celów innego postępowania, przedłożona przez M. W. Organ nie zgromadził, nie analizował, a tym samym nie nadał dostatecznej wagi wyjaśnieniom B. W., jego następców prawnych - O. i K. W., a także bezstronnego świadka w osobie J. S. Nie ustalił tym samym, ponad wszelką wątpliwość daty, kiedy zakończono tworzenie oczka wodnego. W tym zakresie nie przeprowadzono analizy pod kątem zasadności zastosowania przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez regulację art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Organ nie analizował również rzeczywistej struktury oczka. Tymczasem jak wynika z informacji uzyskanych od poprzednika prawnego właścicieli, oczko to w rzeczywistości składa się z dwóch pomniejszych zbiorników wodnych, połączonych jedynie płytkim przepustem. W takim przypadku odpowiedzi wymagałoby pytanie, czy aby do prawidłowo ustalonego stanu prawnego zastosowania nie powinny znaleźć inne przepisy, jak np. art. 49b ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez potraktowanie budowli jako dwóch odrębnych oczek wodnych każde o powierzchni poniżej 30 m2.

Strona podniosła, że oczka wodne istniejące na przedmiotowej nieruchomości powstały poprzez zabezpieczenie naturalnymi materiałami krawędzi wykopów istniejących od 30 lat wskutek pozyskiwania z nich ziemi (oświadczenie J. S.). Wspomożono następnie napełnienie ich wodą. Przez okres kilkudziesięciu lat w obszarze tym ukształtowała się naturalna równowaga biologiczna, przejawiająca się naturalnym oczyszczaniem wody wskutek filtracji przez porastające rośliny, jak również stworzeniem wokół siedlisk drobnych zwierząt. Widywana jest tu mnogość owadów, jak ważki, a nadto płazy, jaszczurki, zaskrońce, drobne gryzonie, ptaki różnych gatunków. Zbiorniki wodne wraz z otaczającymi je nasadzeniami roślinnymi tworzą korzystny mikroklimat. Wykonanie nakazu rozbiórki poprzez wypompowanie wody oraz zniwelowanie nierówności terenu spowoduje destrukcyjne skutki dla całego otoczenia, w tym dla roślin przyzwyczajonych do istniejącego natężenia wilgotności, zwierząt oraz przebywających tam rekreacyjnie ludzi. Dodatkowo zważyć również można, że istnienie zbiorników wodnych w sytuacji zabudowy okolicy drewnianymi domkami kempingowymi, podnosi bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Mogą one stać się przydatne w sytuacji wystąpienia pożaru, jako źródło materiału gaśniczego.

Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego brak było możliwości przedstawienia zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została urządzona w okresie, gdy obowiązywały uprzednie uregulowania w zakresie zagospodarowania terenu na obszarze Gminy T.. W roku 2003 wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, który zmienił obowiązującą linię zabudowy z 3 m na 10 m od granicy działki. Zabudowa działki przestała spełniać wymóg tego parametru. Jak wykazano w aktach sprawy, w dniu [...] maja 2013 r. Rada Miejska w T. podjęła uchwałę o przystąpieniu do dokonania zmian MPZP, zaś w projekcie umieszczono powrót do uprzednio obowiązującej linii zabudowy. Jak wynika z informacji zasięgniętych w Urzędzie Gminy T., projekt znalazł się na etapie uzgodnień z Zarządem Dróg Powiatowych, a następnie będzie podlegał zatwierdzeniu w drodze uchwały na jednej z sesji Rady Miejskiej, prawdopodobnie w maju 2015 r. Po tym akcie możliwe będzie uzyskanie zaświadczenia Burmistrza o zgodności zabudowy działki z MPZP. Dotyczy to różnych obiektów usytuowanych na działce, a badanych przez organy nadzoru budowlanego w kilku odrębnych postępowaniach. W takiej sytuacji rozważenia wymaga, czy zastosowania nie powinien znaleźć przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uchwała Rady Gminy będzie miała istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania K. W. wskazała, iż popiera w całości skargę kasacyjną złożoną przez brata O. W. i wnosi o jej uwzględnienie.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2017r. zatytułowanym "pismo przygotowawcze skarżącego" pełnomocnik wskazała, że [...] grudnia 2015 r. podjęta została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. dla terenu położonego przy przedłużeniu ulicy [...]. Z aktu tego wynika, że działka należąca do skarżącego jest objęta obszarem specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Dlatego należy podkreślić, że dzięki istniejącym zbiornikom wodnym, w obszarze je obejmującym ukształtowało się środowisko, w którym żyje również ptactwo.

Do pisma została dołączona wskazana wyżej uchwała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut w niej zawarty - naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 , 77 § 1 i 3 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przejawiający się w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i działającego przed nim Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gryficach, skutkujący oddaleniem skargi skarżących, a tym samym uznanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za odpowiadające prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony.

Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 , 77 § 1 i 3 oraz 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zauważyć należy, iż trafnie sąd I instancji uznał, że nie zostały naruszone przez organy orzekające zasady postępowania wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego – zasada prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.) i informowania stron (art.9 k.p.a.). Podkreślenia wymaga fakt, iż strona skarżąca nie kwestionowała przed sądem wojewódzkim ustaleń organów nadzoru budowlanego – powstania przedmiotowego oczka wodnego w warunkach samowoli budowlanej oraz tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach zastosował procedurę umożliwiającą legalizację tej samowoli. Dziwi zatem, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (77 § 1k.p.a.) oraz to, że doszło do sytuacji, w której nowi właściciele (skarżący) nie mieli realnej możliwości podjęcia próby doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem gdyż termin przedłożenia stosownej dokumentacji upłynął w dniu 15 maja 2013r., a własność nieruchomości została nabyta w dniu następnym t.j. 16 maja 2013r. Skarżący nie występowali do organu nadzoru budowlanego o wydłużenie terminu do złożenia nałożonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], obowiązków. Skoro zobowiązani nie spełnili w wyznaczonym terminie (zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) obowiązków, nałożonych postanowieniem na podstawie ust. 3 ww. artykułu, właściwy organ był obowiązany wydać w drodze decyzji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a przepisu który obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania gdy rozpoznanie sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W przedmiotowej sprawie chodziło o zawieszenie postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyszłe ewentualne zmiany przepisów planistycznych nie są takim "zagadnieniem wstępnym". Wydanie bowiem orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie było uwarunkowane podjęciem uchwały przez Radę Miejską w T. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M.. Załączona do pisma skarżącego z dnia 20 stycznia 2017r. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. dla terenu położonego przy przedłużeniu ulicy [...] też nic do sprawy nie wnosi.

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.