Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 926/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska ( spr ) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K.z dnia [...] maja 2011r., nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza na rzecz adwokat M. P. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Burmistrz K., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił M. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na warsztat usług mechanicznych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wskazał na niewłaściwe wyznaczenia obszaru analizowanego oraz nakazał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważyć czy faktycznie realizacja zamierzenia inwestora pozostaje w sprzeczności z funkcją terenu tylko bowiem sprzeczność projektowa z funkcją zabudowy już istniejącej, może być podstawą odmowy wydania decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Burmistrz K. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie uchyliło decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż organ winien rozważyć czy faktycznie realizacja zamierzenia inwestora pozostaje w sprzeczności z funkcją terenu. Organ wskazał również, iż konieczne w niniejszej sprawie jest zapoznanie się z ustaleniami raportu oddziaływania, który wskazuje zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko i ludzi.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na warsztat usług mechanicznych-ślusarskich.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli A. B., W. S. oraz I. i T. M..

A. B. w wniesionym odwołaniu podniosła, iż planowana inwestycja będzie zlokalizowana w terenie głównie o funkcji mieszkaniowej. Wskazała także, iż na terenie tym znajduje się już jeden zakład ślusarski.

W. S. wskazał, iż wprowadzenie na ten teren dużego zakładu narusza podstawową funkcje tego terenu. W ocenie odwołującego zabudowa rzemieślnicza występująca na obrzeżach tego terenu nie może stanowić wskaźnika dla kolejnego warsztatu. Odwołujący wskazał także, iż istniejący zarys budynku magazynowego nie można uznać za obiekt istniejący, bez stropu i dachu. Odwołujący podkreślił, iż dnia [...] października 2010 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym rejonie. W ocenie odwołującego proponowana inwestycja należy do inwestycji uciążliwych. W dalszej części odwołania strona podniosła zarzuty odnoszące się do raportu oddziaływania na środowisko.

I. i T. M. we wniesionym odwołaniu również wskazali, iż istniejący zarys budynku magazynowego nie można uznać za obiekt istniejący oraz że inwestycja ma być zrealizowana w obszarze gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa. W ocenie odwołujących zlokalizowana na obrzeżach obszaru zabudowa rzemieślnicza nie może stanowić wskaźnika dla kolejnego warsztatu. Odwołujący również zwrócili uwagę na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz podnieśli zarzuty odnoszące się do raportu oddziaływania na środowisko.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż sporządzona w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588) analiza wykazała, że przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w terenie z przewagą funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym występuje także zabudowa gospodarczo - garażowa oraz usługowa i rzemieślnicza jako uzupełniająca jak również znajdują się tereny upraw polowych i ogrodowych. Organ podniósł, iż skoro w obszarze analizowanym znajduje się funkcjonujący warsztat, nie można przyjąć, że planowana inwestycja sprzeczna jest z istniejącą funkcją terenu. Dla ustalenia funkcji terenu jak i pozostałych wskaźników niezbędnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, bierze się pod uwagę zabudowę występującą w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, a nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką inwestora.

Organ podniósł, iż dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2009 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedzona została stosownymi uzgodnieniami, a postępowanie toczyło się z udziałem społeczeństwa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach traktuje o zmianie przeznaczenia budynku w budowie z przechowalni owoców i warzyw na warsztat usług mechanicznych. W świetle tych zapisów nie można mówić o wprowadzenie na wskazany teren funkcji przemysłowej bowiem powstać ma warsztat usługowy mechaniczny, a nie fabryka produkująca przedmioty metalowe i jak wynika z decyzji środowiskowej, przedsięwzięcie nic będzie negatywnie wpływać na środowisko i ludzi. Organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący byli stroną postępowania zakończonego decyzją środowiskową i nie wnosili odwołania od tej decyzji, a obecnie podnoszą, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opracowany został na bazie nieprawdziwych założeń. Tego typy zarzuty odwołujący winni byli podnosić w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, a nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ wskazał, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożony został w organie I instancji w dniu [...] grudnia 2008 r. i w świetle unormowania zawartego w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma możliwości zawieszenia postępowania w związku z podjęciem przez Radę Miejską w K. w dniu [...] października 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic K., Ł. i R. bowiem postępowanie można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. S. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł, iż w sytuacji braku planu miejscowego ( a taki przypadek zachodzi) decyzję pozytywną można wydać jeżeli spełnione jest łącznie pięć warunków o których mowa art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki te należy badać w odniesieniu do tzw. obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). Skarżący podniósł, iż analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania tego terenu wykazały, że w analizowanym, wyznaczonym obszarze nie występuje podobna do proponowanej zabudowa, a planowana inwestycja nie może być w tym terenie zlokalizowana ponieważ dominuje tam zabudowa jednorodzinna. Skarżący podniósł, iż w decyzji nie wskazano ani jednej działki zabudowanej w taki sam sposób co oznacza brak spełnienia warunku 1. Skarżący wskazał także, iż proponowany teren inwestycyjny nie posiada niezależnego dostępu do drogi publicznej. Możliwe jest tylko korzystanie z wjazdu budynku mieszkalnego. Nie ma żadnej drogi umożliwiającej swobodny wjazd z drogi publicznej na teren inwestycji.

Dalej skarżący wskazał, iż wprawdzie inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ale opiera się ona o raport, który nie analizuje znaczących uciążliwości. Skarżący wskazał, iż na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej zgłaszał ustnie swoje uwagi ale brak śladów pisemnych spowodowało, że decyzja środowiskowa została wydana. Skarżący zaznaczył również, że i w tym postępowaniu organ nie przeprowadził wizji lokalnej ani rozprawy administracyjnej. Proponowana inwestycja należy bezspornie do inwestycji uciążliwych czego nie wzięto pod uwagę. W dalszej części skargi skarżący podniósł zarzuty odnoszące się do raportu środowiskowego oraz wskazał, iż z uwagi na te zarzuty w jego ocenie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego SKO w K. nie przeanalizowało sprawy merytorycznie i nie zbadało istoty sprawy, ani też nie dokonało analizy obowiązującego prawa. Skarżący wskazał, iż na nieruchomościach sąsiednich znajdują się budynki mieszkaniowe, Inwestor winien uszanować zabudowę już istniejącą. Zatem inicjowanie procesu inwestycyjnego polegającego na posadowieniu uciążliwego warsztatu w bezpośrednim sąsiedztwie tylko zabudowy mieszkaniowej, powoduje, ze to właśnie inwestor zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich, zmuszając ich właścicieli do ograniczenia korzystania z swoich działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wydanie decyzji poprzedzono sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy wynika, że działka inwestora znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, gospodarczo - garażowej jako uzupełniającej. W granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowa usługowa i rzemieślnicza jak również tereny upraw polowych i ogrodowych. Wyniki analizy wyraźnie świadczą o tym, że zamierzenie inwestora zgodne jest z funkcją terenu. Nieruchomość wskazana przez inwestora posiada dostęp do drogi publicznej ul. K., a dla oceny spełnienia warunku określonego w punkcie 2 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma znaczenia usytuowanie obiektu na terenie nieruchomości ponieważ przepis ten wymaga by nieruchomość miała dostęp do drogi publicznej. Przedsięwzięcie uzyskało środowiskowe uwarunkowania zawarte w decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 roku Nr [...], co świadczy o spełnieniu warunku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.

Postanowieniem referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2011 r. skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się tylko do przeanalizowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając, że " skoro w analizowanym obszarze znajduje się funkcjonujący warsztat, to nie można przyjąć, że planowana inwestycja sprzeczna jest z istniejącą funkcją terenu." W tej sytuacji należy podkreślić, że SKO dwa akapity wyżej stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w terenie z przewagą funkcji mieszkaniowej, zaś zabudowa gospodarczo - garażowa i usługowa na analizowanym obszarze jest tylko funkcją uzupełniającą, obok terenów upraw polowych i ogrodowych. Zaznaczyć należy, że w omawianym przypadku chodzi o zmianę przeznaczenia budynku mającego mieć charakter magazynu na płody rolne, na warsztat usług mechaniczno – ślusarskich. Pełnomocnik wskazał, iż w pkt. 2 załącznika stwierdza się , że: "wszelkie ewentualne uciążliwości nie mogą wykraczać poza teren inwestycji". W całkowitej, oczywistej sprzeczności z cytowanym wyżej zastrzeżeniem stoi stwierdzenie, zamieszczone w pkt. 1 tegoż załącznika, że w planowanej inwestycji przewiduje się przerób ok. 500 kg stali na miesiąc, a przewidywane procesy technologiczne to: wiercenia, przecinanie metalu, toczenia, frezowania, skrawania, szlifowania i polerowania. Wszystkie wyżej opisane "procesy technologiczne" przeprowadzane mają być za ścianą przyległego do warsztatu budynku mieszkalnego skarżącego.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2012 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Natomiast skarżący oświadczył, iż mieszka za ścianą tego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii spełnienia przesłanki, iż jest co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, dostępne w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Wobec powyższego zgodzić należy się z organem, iż dla ustalenia funkcji terenu jak i pozostałych wskaźników niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy brać pod uwagę zabudowę występującą w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, a nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działka inwestora.

W tym miejscu wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż co prawda w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził analizę i wyznaczył obszar analizowany, to jednakże jej wyniki w ocenie Sądu są wzajemnie sprzeczne. W tym miejscu wskazać należy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza składa się z części opisowej jak i graficznej, to jednakże między tymi częściami w ocenie Sądu zachodzą sprzeczności. Podnieść w tym miejscu należy, iż w części tekstowej analizy wskazano, że planowana zabudowa zlokalizowana jest w terenie głównie o funkcji mieszkaniowej. W sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, gospodarczo-garażowa jako uzupełniająca, dopiero w dalszym sąsiedztwie występuje zabudowa usługowa i rzemieślnicza oraz tereny upraw polowych i ogrodowych. Powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w części graficznej analizy. Z opisów znajdujących się na części graficznej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. W części graficznej nie zaznaczono działki na której znajduje się zabudowa usługowa lub rzemieślnicza.

Te sprzeczności powodują znaczne trudności w ocenie czy w obszarze analizowanym faktycznie występuje zabudowa pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec zaistniałej sprzeczności w analizie organ winien co najmniej wskazać w uzasadnieniu decyzji, która działka pozwala na uznanie, iż niniejsza inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją zabudowy.

Stąd za słuszny uznać należy zarzut skargi, iż organ nie wskazał ani jednej działki zabudowanej w taki sam sposób. Przy czym wskazać należy, iż pod pojęciem kontynuacji nie należy rozumieć, iż nowa zabudowa ma być identyczna jak dotychczasowa. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zaweżająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można zatem uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym.

W przedmiotowej sprawie jeżeli faktycznie w obszarze analizowanym, bez znaczenie czy jest to na jego obrzeżach, znajduje się zabudowa usługowa i rzemieślnicza to brak jest podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy. Fakt, iż w analizowanym obszarze dominuje funkcja mieszkaniowa nie może stanowić negatywnej przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jeżeli w tym obszarze znajduje się choćby jedna działka pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy rzemieślniczej.

Ponadto warto zaznaczyć, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. W orzecznictwie wskazuje się, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, musi być mapą aktualną, ale wymóg ten wynika zarówno z art. 7 i art. 104 Kpa jak i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że mapa ta stanowi część graficzną analizy oraz załącznik do decyzji. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/09, LEX nr 589168).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej wskazać należy, iż jest on bezzasadny.

W tym miejscu wskazać należy, iż ustawodawca w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził definicję legalną pojęcia "dostępu do drogi publicznej" wskazując, iż przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sytuacji sformułowania przez ustawodawcę tej definicji, za niedopuszczalną uznać należy inną językową wykładnię tego pojęcia. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi: osiedlowe, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi.

W przedmiotowej sprawie działka inwestora znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej tj. przy ul. K.. Zatem nie można uznać, iż warunek dostępu do drogi publicznej nie został spełniony. Jak trafnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę przy ocenie tej przesłanki nie ma znaczenia usytuowanie obiektu, a jedynie okoliczność, iż możliwości wjazdu z drogi publicznej na teren działki gdzie ma być realizowana inwestycja.

W ocenie Sądu również zarzut nie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje uzasadnienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż warunek zgodności z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2007 r., II OSK 1552/06, opubl. LEX 327513).

W przedmiotowej sprawie kwestia zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska była przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ww. decyzja jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty wiąże organy w innych postępowania. Organ ustalając warunki zabudowy nie jest uprawniony do oceny raportu oddziaływania na środowisko skoro raport ten był przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Zatem wszelkie zarzuty odnoszące się do raportu nie mają znaczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 260 Ppsa w zw. z § 18 ust 1 pkt 1 lit c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1348: z późn. zm.). O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi ponownie analizę urbanistyczną w oparciu o aktualną mapę dając następnie wyraz swoim ustaleniom zarówno w części tekstowej jak i graficznej analizy. W szczególności organ winien, czego nie uczynił w niniejszej sprawie, zaznaczyć na części graficznej analizy działki, na których występuję zabudowa usługowa i rzemieślnicza.

ja