Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 409/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi J. M., E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (Kolegium, organ) działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. (Prezydent, organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni dla samochodów osobowych, budynku portierni, placu manewrowego oraz stanowiska odkurzaczy na działce nr [...] (obręb [...] arkusz [...]), położonej przy

ul. K. w R.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2011 r. (omyłka pisarska organu, winno być [...] lutego 2011 r.) K. W. i I. C. (inwestorki) złożyły w organie I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni dla samochodów osobowych, budynku portierni, placu manewrowego oraz stanowiska odkurzaczy na działce nr [...] położonej przy ul. K. w R. Decyzjami z dnia [...] maja 2011 r., [...] września 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] sierpnia 2012 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołań inwestorek decyzje te były każdorazowo uchylane przez Kolegium. Decyzja ostateczna odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydana została przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2012 r. (Nr [...]).

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. inwestorki wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w związku z wydaniem jej bez podstawy prawnej.

Analizując przedmiotowy wniosek w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa (art. 156 k.p.a.) i na podstawie analizy zgromadzonego

w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego sprawy Kolegium stwierdziło, że wydając sporną decyzję organ I instancji dopuścił się naruszeń prawa, których nie można jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, określonego w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wówczas, gdy nie są spełnione łączne warunki wymienione w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2003 r. Nr 80, poz. 717, zwana dalej u.z.p.p.). Istotnym dowodem w sprawie przesądzającym o spełnieniu lub nie tych warunków, jest prawidłowo opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę wydania spornej decyzji.

Oceniając sporządzoną analizę Kolegium dopatrzyło się braków w tym dokumencie, tj. obszar analizowany wyznaczono jedynie z trzech stron działki objętej wnioskiem tłumacząc to tym, że od strony wschodniej tereny należą do gminy Z. Podano też, że nie było potrzeby wyznaczenia większego obszaru, gdyż stanowiłoby to "poszukiwanie dobrego sąsiedztwa". Tymczasem ani u.z.p.p. ani przepisy wykonawcze do niej, nie zakazują wyznaczenia granic obszaru analizowanego w szerszym zakresie, w tym obejmujących teren innej gminy. Ponadto w analizie tekstowej przy ustalaniu rodzaju cech i parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym niektóre obiekty nazwano "budynkami innymi niemieszkalnymi" nie podając sposobu ich użytkowania. Stwierdzone uchybienia nie uniemożliwiały jednak rozpoznania sprawy. Braki analizy mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania inwestorek

w zwykłym trybie odwoławczym, lecz nie wypełniają one przesłanki "rażącego naruszenia prawa" i nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ze znajdującej się w aktach analizy tekstowej będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji wynika, że w terenie przyjętym do analizy znajduje się zabudowa mieszkalna, gospodarcza, magazynowa, a brak jest zabudowy usługowej, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji usługowej, do jakiej należy zaliczyć myjnię dla samochodów osobowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestorki wniosły

o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Wskazały, iż decyzja ta rażąco narusza prawo tj. przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem), określające cel i zakres analizy urbanistycznej. Inwestorki wywiodły, że celowo zmniejszono zakres obszaru analizowanego (z czwartej strony), by odstąpić od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy.

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości

i stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego Kolegium wyjaśniło, iż przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Warunkiem wstępnym do uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa.

Oceniając decyzję Prezydenta Kolegium podało, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji wszczęte zostało na kompletny wniosek inwestora. Projekt decyzji sporządzony został przez członka [...] Okręgowej Izby Architektów. Ponadto decyzja nie dość, że wydana została przez właściwy do tego organ, to zawiera również wymagane załączniki, tj. kopię mapy oraz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.z.p.p., sporządzoną w formie tekstowej i graficznej. Rozpatrując sprawę organ I instancji stwierdził, że działki zlokalizowane w sąsiedztwie nie są zagospodarowane w sposób podobny do działki inwestora i planowana zabudowa nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej w pobliżu funkcji mieszkalnej.

W obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. Na przedmiotowym terenie nie ma bowiem zabudowy o funkcji usługowej lub handlowej. Ponadto charakter planowanej inwestycji - myjnia samochodowa samoobsługowa - nie jest przeznaczona do obsługi najbliższego otoczenia i będzie stanowiła nie uzupełnienie lecz uciążliwość dla planowanej zabudowy. Zrealizowanie planowanej inwestycji na działce nr [...] przy ul. K. w R. nie jest możliwe także z tego względu, że po wyznaczeniu linii zabudowy, teren pod zabudowę wynosić będzie około [...] m, co nie pozwoli na prawidłową lokalizację myjni.

Rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium przyjęło, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. konieczne jest wykazanie, że organ

w ogóle nie przeprowadził analizy urbanistycznej, lub też przeprowadził ją w sposób rażąco sprzeczny z zasadami wynikającymi z rozporządzenia, co z kolei w ogóle uniemożliwiało rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Podało, że ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 u.z.p.p., dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nie chodzi zatem tylko

o pobieżne przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa, ale wyraźną sprzeczność z przepisem rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie ocena organu I instancji, że działki zlokalizowane w sąsiedztwie nie są zagospodarowane w podobny sposób do działki inwestorek i planowana zabudowa nie będzie stanowić uzupełnienia istniejącej

w pobliżu funkcji mieszkalnej nie była możliwa, bowiem Prezydent wyznaczył obszar analizowany w sposób rażąco sprzeczny z § 3 rozporządzenia, a następnie na tak wyznaczonym obszarze przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.z.p.p. Jak wynika z analizy wyznaczono obszar w minimalnej odległości ([...] m), tj. trzykrotnej szerokości frontu działki jedynie z trzech jej stron. Z czwartej zaś, od strony zachodniej obszar wyznaczono jedynie w odległości około [...] m od granicy działki inwestora. Co więcej, mapa załączona do decyzji nie zawiera danych dotyczących obszaru dalszego niż wspomniane powyżej [...] m od strony zachodniej, co uniemożliwia stwierdzenie, że nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa. Kolegium wskazało w tym zakresie na stanowisko inwestorek wedle którego, tuż za zachodnią granicą wyznaczonego obszaru analizowanego, znajduje się zabudowa o funkcji zbliżonej do planowanej (komis samochodowy).

Kolegium uznało, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wykazanie oczywistej sprzeczności pomiędzy ustaleniami decyzji organu I instancji

i załączonej doń analizy, a zasadą dobrego sąsiedztwa, czyli wymaganiami z art. 61 ust. 1 u.z.p.p., co daje podstawę do uznania, iż rażąco naruszono ten przepis.

W konsekwencji uznało, iż wydana w trybie zwykłym decyzja Prezydenta z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji (polegającej na budowie samoobsługowej myjni dla samochodów osobowych, budynku portierni, placu manewrowego oraz stanowiska dla odkurzaczy na działce nr [...] położonej przy ul. K. w R.), wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Prezydent dopuścił się bowiem rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. w związku z § 3 rozporządzenia. Wyznaczając obszar analizowany w rażącej sprzeczności z przepisem § 3 rozporządzenia, w sposób nieuprawniony przyjął, że nie spełniony został warunek "dobrego sąsiedztwa" wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.

W tej sytuacji Kolegium orzekło o uchyleniu w całości decyzji tegoż organu z dnia [...] stycznia 2013 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta. Uznało przy tym, że ograniczanie przez Prezydenta możliwości zabudowy bez uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie tylko narusza przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ale jest również sprzeczne z interesem gospodarczo - ekonomicznym inwestorek. Każdy ma bowiem prawo w granicach określonych u.z.p.p. do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyli J. M. i E. M. (skarżący) wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawili zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że analiza urbanistyczna opracowana dla obszaru wyznaczonego bez zachowania z jednej strony odległości wynikającej z regulacji rozporządzenia, stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 skutkujące nieważnością decyzji;

2. art. 6 k.p.a., przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji (w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta) bez podstawy prawnej;

3. art. 8 k.p.a., poprzez wydanie dwóch sprzecznych ze sobą decyzji podważających zaufanie do organu administracji;

4. art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją;

5. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r.;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji

została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności skarżący podnieśli, że nie zostali poinformowani

o prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postępowaniu zakończony wydaniem zaskarżonej decyzji. Budzi ich wątpliwość, iż wydana na skutek tego postępowania decyzja zawiera argumenty zupełnie sprzeczne z pierwotnie wydanym rozstrzygnięciem tego organu. Autorzy skargi zaakcentowali, że ten sam stan faktyczny i dokumentacja dowodowa zostały ocenione zupełnie inaczej i to, co nie było rażącym naruszeniem prawa, nagle w ocenie innego składu Kolegium takim rażącym naruszeniem prawa się stało. Takie działanie znacząco podważa zaufanie obywateli do organu administracji i narusza art. 8 k.p.a. Podnieśli, iż podstawę obu rozbieżnych orzeczeń organu stanowiła ta sama przyczyna tj. wyznaczenie w analizie urbanistycznej do opracowania po stronie zachodniej obszaru do granicy administracyjnej gminy R., który jest mniejszy niż obszar minimalny określony w rozporządzeniu.

Za niezrozumiały skarżący uznali zarzut Kolegium, iż opracowaną analizą nie objęto terenu przyległego do ul. K. położonego już na terenie Gminy Z. wskazując w tym zakresie, iż Prezydent nie ma kompetencji do ustalania warunków zabudowy dla terenu sąsiednich gmin. Podnieśli, że poszerzenie terenu do analizy nie miałoby żadnego wpływu na jej treść bowiem na terenie tym po stronie zachodniej jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wprawdzie w jednym budynku mieszkalnym na parterze (działka nr [...] przy ul. P.) istnieje sklep spożywczy, ale jest to funkcja zdecydowanie odmienna (handel) od zamierzanej (usługa), a nadto jest to funkcja towarzysząca i jedna z podstawowych dla mieszkańców tego terenu (zaopatrzenie w produkty żywnościowe). Zdaniem skarżących organ I instancji nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p., zatem nieprawidłowo do wydanej decyzji zastosowano tryb nadzwyczajny z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za niedopuszczalną uznali przy tym okoliczność, aby ten sam organ wydawał dwie sprzeczne decyzje.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco wymienione

w art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich wymienioną w pkt 2 § 1 art. 156 k.p.a. jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności. Redakcja przepisu oraz nadzwyczajny charakter tej instytucji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej i dlatego działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) albo na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nie jest dopuszczalne w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji rozpatrywanie innych zagadnień, w szczególności organ nadzorczy nie może rozstrzygać, co do meritum zagadnień będących przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Tryb kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest zawężony i odbywa się

w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji, której postępowanie dotyczy.

K.p.a. nie zawiera legalnej definicji rażącego naruszenia prawa, chociaż jest to jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść pojęcia "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. W orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna

z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 str. 743). Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt IOSK 996/06 (LEX nr 354687), stwierdzając, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych.

Podstawą prawną spornej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu)

i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka jest określana w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2013 r. jest wadliwa. Z argumentów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowiło stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym prowadzona była analiza urbanistyczna. Analizując złożone przy skardze akta administracyjne dotyczące postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności.

Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiła sporządzona w dniu [...] listopada 2012 r. analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Ww. dokument składa się z części opisowej oraz graficznej.

Z analizy tej wynika, że w postępowaniu organ badał cechy zabudowy sąsiedniej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.z.p.p., w obszarze wyznaczonym zgodnie § 3 rozporządzenia, a parametry i wskaźniki wnioskowanej inwestycji zostały porównane do średnich wskaźników i parametrów istniejącej zabudowy ustalonych, zgodnie ze wskazaniami przepisów § 4 - § 8 tego rozporządzenia. Z dokumentu analizy wynika, że w terenie przyjętym do analizy znajduje się zabudowa mieszkalna, gospodarcza, magazynowa, a brak jest zabudowy usługowej, która mogłaby stanowić kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji usługowej do jakiej należy zaliczyć myjnię dla samochodów osobowych. Planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków: kontynuacji funkcji, nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Spełnione zostały natomiast warunki: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, dostępu do drogi publicznej, dostatecznego uzbrojenia terenu, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, "tylko w ogóle brak znamion przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki

w uzasadnieniu czy szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygniecie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia

z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego" (por. wyroki NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 i z 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 536/11; publ. cbois).

W ocenie Sądu za właściwe uznać należy stanowisko Kolegium, iż w świetle regulacji § 3 rozporządzenia, przyjęty do analizy obszar wyznaczony został

z naruszeniem ww. przepisu. Odmiennie jednak od zaskarżonej decyzji Sąd ocenia ww. naruszenie. Za prawidłowe uznaje w tym zakresie stanowisko organu wyrażone

w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., iż uchybienie to nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji, i jako takie mogło podlegać weryfikacji w trybie zwykłym (poprzez wniesienie odwołania), nie zaś w trybie nadzwyczajnym. Jako własne przyjmuje stanowisko organu, że ani ustawa ani przepisy wykonawcze do niej, nie zakazują wyznaczenia granic obszaru analizowanego w szerszym zakresie, w tym obejmujących teren innej gminy. Okoliczność istnienia komisu samochodowego za zachodnią granicą została ujawniona przez inwestorki na etapie postępowania nieważnościowego, nie mogła więc dla Kolegium stanowić żadnego nowego dowodu ani nowej okoliczności w zakresie stanu faktycznego sprawy.

W kontekście ww. rozważań Sądu za zasadne należało uznać argumenty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.z.p.p., art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na nie poinformowaniu skarżących o złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd stwierdza, iż nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy skarżący byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz doręczona została im decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni zaprezentowaną powyżej wykładnię i wytyczne Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na postawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.