Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 111/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 56
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151. art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia (...) czerwca 2006 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadzili kontrolę nieruchomości położonej w O. przy ul. (...). Podczas jej trwania stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się szklarnia o wymiarach 9,60 m x 3,20 m i wys. 1,95 m dobudowana do budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej, będącej własnością R. M. (ul. [...]). Według oświadczenia T. J. szklarnia została wybudowana w 1990 r., a przed jej wybudowaniem właściciele nie uzyskali pozwolenia na budowę, jak również nie dokonali zgłoszenia.

W toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie wydawał w sprawie decyzje (decyzja z dnia (...) września 2007 r. w przedmiocie nałożenie na skarżących obowiązków oraz decyzja z dnia (...) grudnia 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki szklarni), jednakże w obu przypadkach były one uchylane na skutek odwołań wniesionych przez T. J. W pierwszym przypadku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego polecił organowi pierwszej instancji precyzyjnie wyjaśnić, kiedy szklarnia na działce (...) została wybudowana, natomiast uchylając decyzję o nakazie rozbiórki organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia, czy w odniesieniu do obiektu zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.; dalej: Prawo budowlane z 1974 r.).

Postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r., działając w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na T. J. i B. J. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej działki nr (...), inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanej szklarni oraz ekspertyzy dotyczącej jej stanu technicznego. Następnie decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom – T. J. i B. J. – dokonanie rozbiórki szklarni. Rozstrzygnięcie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 560/10, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sądu podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotową szklarnię wybudowano – zgodnie z oświadczeniami właściciela – około 1990 r., a przed kwietniem 1993 r., co przesądza o konieczności zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak podkreślono, w ramach prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności skupiły się na stanie technicznym szklarni przeprowadzając oględziny obiektu, a następnie nakładając na właścicieli obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej działki nr (...), inwentaryzacji budowlanej szklarni oraz ekspertyzy dotyczącej jej stanu technicznego. Odmowę złożenia tych dokumentów potraktowano jako zrzeczenie się przez stronę prawa do wykazania swego stanowiska. Dodatkowo organy uznały, iż zebrany materiał sprawy, a w szczególności wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu (...) października 2009 r., jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce i nie zachodzi potrzeba zlecania ekspertyz i inwentaryzacji innym podmiotom. Zdaniem Sądu powyższe działanie organów naruszyło art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż o ile przepis ten jednoznacznie nakazuje wydanie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego, który powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, to jednak stwierdzenie dalece nienależytego stanu technicznego obiektu, o jakim w nim mowa (powodującego niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia), powinno być poprzedzone badaniem czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu eliminującego zagrożenia w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Stąd przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć czy źródło potencjalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia jest immanentnie związane z samym istnieniem obiektu i czy istnieje możliwość jego usunięcia przez nakazanie czynności określonych w art. 40 ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2011 r. nakazał T. i B. J. zamieszkałym w O. przy ul. (...): 1) wybudowanie własnej ściany szklarni równoległej do ściany budynku mieszkalno – gospodarczego K. i R. M.; 2) zdylatowanie konstrukcji szklarni; 3) uzupełnienie brakującego i popękanego oszklenia szklarni oraz określił termin wykonania robót na dzień (...) stycznia 2012 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższej decyzji, inwestorzy w dniu (...) sierpnia 2011 r., przedłożyli ekspertyzę oraz inwentaryzacje budowlaną i geodezyjną opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego. Wnioski i zalecenia z powyższej ekspertyzy zostały uwzględnione w przedmiotowej decyzji w zakresie, w jakim nie były sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 327/10, dotyczącej budynku mieszkalno – gospodarczego K. i R. M., do którego to szklarnia została dobudowana. Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót na dzień (...) stycznia 2012 r. i wyznaczył w to miejsce nowy termin – (...) marca 2012 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego wyroku, w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotowa szklarnia została przybudowana i trwale połączona z murem pobudowanym przez skarżącego, który to mur został następnie nadbudowany jako część budynku gospodarczo – mieszkalnego R. M.. Z uwagi na fakt, iż obie powyższe budowle zostały wybudowane w ramach samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego prowadziły dwa odrębne postępowania – jedno w stosunku do T. i B. J. jako inwestorów szklarni, a drugie w stosunku do K. i R. M. jako inwestorów budynku gospodarczo – mieszkalnego. Za niedostateczne uznano jednak wyjaśnienia dotyczące rzeczywistego stanu ściany murowanej, do której przytwierdzona została szklarnia. Sąd zwrócił uwagę, że rzeczoznawca w swojej ekspertyzie z dnia (...) sierpnia 2011 r. podniósł, że aby stwierdzić nośność fundamentu tej ściany należy uzyskać pełne dane o budynku sąsiada, w przeciwnym razie nie znane są siły przekazywane przez budynek R. M. na ten mur, fundament pod ścianą szklarni może być aktualnie niewystarczający. W aktach sprawy nie zawarto jednakże takich informacji, co jest o tyle istotne, że zbadanie stanu nośności fundamentów ściany pozwoliłoby wyjaśnić, czy w istocie możliwe jest pozostawienie dotychczasowego zespolenia ściany ze szklarnią, oraz określenia rzeczywistego zakresu robót do wykonania celem doprowadzenia szklarni do stanu zgodnego z przepisami. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w wyniku odrębnie prowadzonego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, skierowano do R. i K. M. szereg nakazów w zakresie koniecznych robót budowlanych przy nadbudowanej ścianie, których wykonanie niewątpliwie miało wpływ na poprawę nośności fundamentów tej ściany. Wskazano w szczególności na decyzję z dnia (...) lutego 2011 r., mocą której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał podbudowę (pogłębienie) fundamentów budynku gospodarczo mieszkalnego, położonego na działkach o nr ewidencyjnym (...), (...), (...) przy ulicy (...) w O. na całej długości ściany usytuowanej od strony granicy z działką nr (...) lub z jej przekroczeniem do głębokości 0,80 m poniżej poziomu przyległego terenu, naprawy ściany południowej usytuowanej od strony granicy działki polegającej na likwidacji (przemurowaniu) pęknięcia na odcinku 2,0m od dachu do dołu. Mając powyższe na względzie Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego o badania dotyczące stanu obciążenia fundamentów ściany, z którą związana jest szklarnia oraz wpływu nałożonego na K. i R. M. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r. obowiązku wykonania robót budowlanych przy budynku gospodarczo – mieszkalnym.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) października 2012 r., nakazał B. i T. J. po pierwsze: wybudowanie własnej murowanej ściany szklarni równoległej do ściany budynku mieszkalno – gospodarczego K. i R. M., gdzie nowa ściana na być posadowiona na niezależnym fundamencie oraz zdylatowana od istniejącego muru i dochodzić do budynku szklarni, a po drugie zdylatowanie konstrukcji dachu szklarni poprzez odcięcie jej od budynku mieszkalno – gospodarczego K. i R. M. i oparcie jej na nowej ścianie w terminie do dnia (...) grudnia 2012 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując decyzją z dnia (...) listopada 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia (...) października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niewykonalna, albowiem pogłębienie fundamentów pod ścianą usytuowaną na działce T. J. jest niemożliwe.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił powołać biegłego z dziedziny budownictwa celem wydania opinii (ekspertyzy) wyjaśniającej stan fundamentów budynku mieszkalno – gospodarczego w celu określenia nośności fundamentu ściany budynku mieszkalno – gospodarczego należącego do K. i R. M., określenia czy w dotychczasowym stanie technicznym jest możliwe pozostawienie zespolenia szklarni B. i T. J. czy też konieczne jest dokonanie zmian lub przeróbek, a także określenia czy po dokonaniu częściowej podbudowy fundamentów budynku gospodarczo – mieszkalnego K. i R. M. dokonana podbudowa fundamentów jest wystarczająca do stwierdzenia prawidłowego stanu technicznego budynku, zgodnie z obowiązującymi przepisami czy też niezbędna jest podbudowa na całej długości ściany przy granicy z działką nr (...).

W wykonaniu powyższego postanowienia rzeczoznawca budowlany – mgr inż. R. Z. przedłożył "Ekspertyzę budowlaną stanu technicznego budynku mieszkalno - gospodarczego należącego do K. i R. M. zlokalizowanego na działce (...)." Z ekspertyzy tej wynika, że stwierdzone zarysowanie ściany budynku należącego do K. i R. M. nie jest spowodowane oparciem na niej konstrukcji szklarni należącej do sąsiada, lecz "różnicą osiadań części podpiwniczonej (bardziej obciążonej) i części nie podpiwniczonej (mniej obciążonej) a nie jej przeciążeniem". Autor opracowania stwierdził jednoznacznie, że "zespolenie budynku szklarni ze ścianą budynku mieszkalno – gospodarczego nie wpływa niekorzystnie ani na samą konstrukcję szklarni, ani też nie dociąża znacząco samej ściany granicznej". (...) Ze względów wytrzymałościowych możliwe jest pozostawienie tego zespolenia obu budynków w obecnym stanie". W ekspertyzie zalecono, by ze względu na zbyt płytkie posadowienie szklarni (przez co podatna ona jest na wysadzinowość gruntu) pogłębić fundamenty szklarni do głębokości min. 0,60 m poniżej poziomu istniejącego terenu, lub alternatywnie obsypać fundamenty szklarni obustronnie, podnosząc przy tym poziom terenu o 0,20 m i wykonując roboty odcinkami.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2013 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a." oraz art. 40 ustawy z dnia 29 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał B. i T. J. wykonanie do dnia (...) października 2013 r., podbudowy fundamentów szklarni do głębokości 0,6 poniżej poziomu gruntu lub obustronne obsypanie fundamentów szklarni podnosząc teren o 20 cm.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. J. reprezentowany przez radcę prawnego M. W. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 56 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., polegające na ich nie zastosowaniu, w sytuacji gdy organ I instancji już na wcześniejszym etapie postępowania, po uprzednim wezwaniu T. i B. J., uzyskał od inwestorów stosowną ekspertyzę; art. 36 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polegające na przedwczesnym zastosowaniu powyższego przepisu, pomimo, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza dotycząca szklarni, z treści której wynika, że obiekt spełnia wymagania przepisów prawa budowlanego jak i przepisów techniczno – budowlanych; art. 40 w zw. z art. 42 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., poprzez niewydanie na rzecz inwestorów pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji gdy obiekt budowlany (szklarnia) spełnia wymogi przepisów prawa budowlanego; jak również wpisuje się w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 i art. 82 oraz art. 107 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu odwołaniu zakwestionowano zasadność sporządzenia w 2013 r., nowej ekspertyzy oraz opierania się przez organ I instancji na wnioskach z niej płynących.

Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2013 r. w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót na dzień (...) października 2013 r. i wyznaczył w to miejsce nowy termin – (...) lutego 2014 r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając powyższe stanowisko przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśniono, że powołanie biegłego stanowiło realizację wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12. Odnosząc się do treści nałożonego obowiązku organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela przekonanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie może znaleźć zastosowanie konstrukcja alternatywnego określenia robót jakie należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Przede wszystkim należy wskazać, że ani przepisy ustawy Prawo budowlane, ani przepisy K.p.a. nie stanowią zakazu alternatywnego formułowania ciążącym na zobowiązanym obowiązków. Ponadto, skoro z technicznego punktu widzenia zarówno wykonanie podbudowy fundamentów szklarni do głębokości 0,6 m poniżej poziomu gruntu jak i obustronne obsypanie fundamentów szklarni z podniesieniem terenu o 20 cm doprowadzi obiekt do stanu zgodności z prawem, to wybór najdogodniejszego środka należy pozostawić zobowiązanemu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. J., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 560/10 oraz z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12, wiążą w sprawie ten organ w ten sposób, że konieczne jest nakazanie wykonania określonych prac budowlanych; naruszenie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i pominięciu ustaleń poczynionych w przedłożonej przez skarżących ekspertyzie; naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na wadliwym skierowaniu rozstrzygnięcia jedynie wobec T. i B. J., w sytuacji, gdy powinien być on skierowany do właściciela samowolnie wykonanego obiektu – R. M.; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., polegające na braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 25 czerwca 2014 r. uczestnik postępowania – T. J., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W jego ocenie za nieprawidłową uznać należało kolejność prowadzonych sprawy, gdyż w pierwszej kolejności powinna zostać załatwiona sprawa budynku mieszkalnego, a następnie jego szklarni. Oświadczył również, że według jego wiedzy w sprawie legalizacji budynku państwa M. została wydana ostateczna decyzja, nakładająca na nich obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego prawem, a obecnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Dodatkowo wyjaśnił on, że rzeczoznawca budowlany R. Z., przygotowując swoją ekspertyzę przeprowadził badania zarówno na jego nieruchomości, jak i na nieruchomości państwa M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazujące B. i T. J. podbudowanie fundamentów szklarni, znajdującej się na działce położonej O. przy ul. (...), do głębokości 0,6 poniżej poziomu gruntu lub obustronne obsypanie fundamentów szklarni podnosząc teren o 20 cm.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zapadłe w niej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokami z dnia z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 560/10 oraz z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12 uchylił decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowej szklarni (wyrok z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 560/10) oraz decyzję nakładającą na inwestorów obowiązek wykonania określonych robot budowlanych (wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12).

W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, Baza NSA). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem.

Jak wskazuje analiza zapadłych w sprawie wyroków, do okoliczności bezspornych zaliczyć należy fakt dokonania przez inwestorów samowoli budowlanej przed wejściem w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w konsekwencji obowiązek prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak również zgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym, co z kolei umożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W wydanych uprzednio wyrokach zwrócono również uwagę, że przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy konieczne jest ustalenie, czy stan techniczny samowolnie pobudowanego budynku szklarni umożliwia jej legalizację w trybie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. W szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12, wyjaśniono, że przedmiotowa szklarnia została przybudowana i trwale połączona z murem pobudowanym przez skarżącego, który to mur został następnie nadbudowany jako część budynku gospodarczo – mieszkalnego R. M. Fakt, że zarówno budynek szklarni, jak i budynek gospodarczo – mieszkalny zostały oparte na tym samym fundamencie, spowodował, że konieczne stało się określenie stanu nośności fundamentów ściany szklarni oraz określenia rzeczywistego zakresu robót do wykonania celem doprowadzenia szklarni do stanu zgodnego z przepisami, przy uwzględnieniu faktu, że do właściciela budynku gospodarczo – mieszkalnego zostały już skierowane decyzje nakazujące mu wykonanie określonych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie Sąd nakazał uzupełnienie materiału dowodowego o badania dotyczące stanu obciążenia fundamentów ściany, z którą związana jest szklarnia oraz wpływu nałożonego na K. i R. M., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2011 r. obowiązku wykonania robót budowlanych przy budynku gospodarczo – mieszkalnym.

W ocenie Sądu w tych okolicznościach faktycznych, ustalonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oraz w świetle wynikającej z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady związania organów administracji publicznej wyrażonym w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo, postanowieniem z dnia (...) lutego 2013 r., powołał biegłego z dziedziny budownictwa celem wydania opinii (ekspertyzy) wyjaśniającej stan fundamentów budynku mieszkalno – gospodarczego w celu określenia nośności fundamentu ściany budynku mieszkalno – gospodarczego należącego do K. i R. M., określenia czy w dotychczasowym stanie technicznym jest możliwe pozostawienie zespolenia szklarni B. i T. J., a także określenia czy po dokonaniu częściowej podbudowy fundamentów budynku gospodarczo – mieszkalnego K. i R. M. dokonana podbudowa fundamentów jest wystarczająca do stwierdzenia prawidłowego stanu technicznego budynku. W ocenie Sądu uzyskanie powyższej opinii stanowiło bezpośrednie wykonanie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12.

Analiza wniesionej do Sądu skargi wskazuje przy tym, że skarżąca kwestionuje fakt powołania przez organ I instancji biegłego, podnosząc, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z powyższym przepisem terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą mógł żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych m.in. dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, przy czym koszty wykonania ekspertyz ponosił inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego albo wykonawca robót budowlanych lub producent materiałów budowlanych (art. 56 ust. 2 powołanej powyżej ustawy). Sąd zwraca uwagę, iż niewątpliwie przyznane organom nadzoru budowlanego uprawnienie do żądania od inwestora przedłożenia ekspertyzy technicznej (art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. odpowiada bowiem uprawnieniom, jakie posiada organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane) stanowi środek dowodowy w ramach prowadzonych przez te organy postępowań administracyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postanowienie powyższe ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 353/11, Baza NSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że przepis art. 81c ust. 2, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości; omawiany przepis nie może być zatem nadużywany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., II OSK 192/12, Baza NSA). W ocenie Sądu przytoczone powyżej poglądy pozostają również aktualne w przypadku przepisu art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W tym miejscu należy zauważyć, że choć artykuł art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obecny art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane) konstruuje środek dowodowy w postaci nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej, to jednak prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie podporządkowane jest ogólnemu reżimowi prawnemu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to o tyle istotne, że stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a., formułującego zasadę otwartego katalogu środków dowodowych, jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przy czym dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Pamiętając, że w przypadku postępowania dowodowego organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), uznać należy, że w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego nie mogą ograniczać się jedynie do korzystania z uprawnień, jakie przyznał im ustawodawca w postaci zwrócenia się do inwestora o przedłożenie opinii technicznej. Wręcz przeciwnie, ich obowiązkiem jest podejmowanie tych wszystkich działań, które przyczynią się do wyjaśnienia sprawy, co obejmuje również kompetencje do samodzielnego powołania biegłego, w rozumieniu art. 84 K.p.a., o ile działanie powyższe jest uzasadnione okolicznościami danej sprawy. Nie można więc organowi skutecznie stawiać zarzutu bezprawnego powołania biegłego, gdyż możliwość powyższa wynika wprost z powołanych powyżej przepisów K.p.a. i stanowi realizację nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego

W realiach niniejszej sprawy konieczne stało się przy tym uzyskanie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego nie tylko przedmiotowej szklarni, ale również budynku mieszkalno – gospodarczego należącego do właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Na okoliczność powyższą zwrócił również uwagę uczestnik postępowania – T. J. – w czasie trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, przyznając, że rzeczoznawca budowlany R. Z., przygotowując swoją ekspertyzę przeprowadził badania zarówno na jego nieruchomości, jak i na nieruchomości państwa M. A więc przedłożona ekspertyza stanowiła ekspertyzę obejmującą budynki należące do dwóch różnych właścicieli. Zwraca przy tym uwagę fakt, że przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. upoważniał organy nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora ekspertyzy technicznej dotyczącej obiektu budowlanego, przy czym, choć ustawodawca tego nie sprecyzował, niewątpliwie zakresem przedmiotowym powyższego przepisu objęty był tylko obiekt, co do którego inwestor posiadał tytuł prawny. W ramach niniejszego postępowania, obejmującego budynek szklarni, niezbędne było uzyskanie opinii dotyczącej również budynku mieszkalno – gospodarczego, nienależącego do inwestora. Okoliczność powyższa poddaje w wątpliwość możliwość skorzystania z uprawnień, o jakich mowa w art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dodatkowo istniejący konflikt sąsiedzki mógł przyczynić się do niemożność wykonania ekspertyzy przez biegłego, wybranego przez B. i T. J. Należy wreszcie zauważyć, że powołanie przez organ biegłego z dziedziny budownictwa, stanowiło rozstrzygnięcie korzystniejsze dla inwestorów. W tym bowiem przypadku sporządzona opinia nie została wykonana na ich koszt, odmiennie niż w przypadku posłużenia się przepisem art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedstawione powyżej argumenty dodatkowo potwierdzają zasadność samodzielnego powołania biegłego przez organy nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu braku posłużenia się opinią techniczną przedłożoną przez skarżących, wyjaśnić należy, że już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 10/12, wskazano, iż była ona niekompletna. Jak zauważył Sąd rzeczoznawca, w przedłożonej w dniu (...) sierpnia 2011 r. ekspertyzie wyjaśnił, że aby stwierdzić nośność fundamentu ściany należy uzyskać pełne dane o budynku sąsiada, w przeciwnym razie nie znane są siły przekazywane przez budynek R. M. na ten mur, a fundament pod ścianą szklarni może być aktualnie niewystarczający. Samo powyższe stwierdzenie przesądza, iż wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, przedłożona przez inwestorów ekspertyza nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie dawała ona bowiem jasnej odpowiedzi na pytanie, czy budynek szklarni, w jej obecnym kształcie, odpowiada prawu i czy może zostać zalegalizowany w trybie przewidzianym ustawą Prawo budowlane z 1974 r.

Przechodząc natomiast do oceny nałożonego na inwestorów obowiązków wskazać należy, że znajdował on w pełni swoje uzasadnienie w przedłożonej ekspertyzie technicznej. Jak bowiem wynika z jej treści, zarysowanie ściany budynku należącego do K. i R. M. nie jest spowodowane oparciem na niej konstrukcji szklarni należącej do sąsiada, lecz "różnicą osiadań części podpiwniczonej (bardziej obciążonej) i części nie podpiwniczonej (mniej obciążonej) a nie jej przeciążeniem". Autor opracowania stwierdził jednoznacznie, że "zespolenie budynku szklarni ze ścianą budynku mieszkalno – gospodarczego nie wpływa niekorzystnie ani na samą konstrukcję szklarni, ani też nie dociąża znacząco samej ściany granicznej". (...) Ze względów wytrzymałościowych możliwe jest pozostawienie tego zespolenia obu budynków w obecnym stanie". W ekspertyzie zalecono, by ze względu na zbyt płytkie posadowienie szklarni (przez co podatna ona jest na wysadzinowość gruntu) pogłębić fundamenty szklarni do głębokości min. 0,60 m poniżej poziomu istniejącego terenu, lub alternatywnie obsypać fundamenty szklarni obustronnie, podnosząc przy tym poziom terenu o 0,20 m i wykonując roboty odcinkami. Innymi słowy, przedłożona ekspertyz w sposób jednoznaczny przesądza, że stan techniczny szklarni umożliwia jej zalegalizowanie, o ile wykonane zostaną pracę związane z umocnieniem jej fundamentów.

W ocenie Sądu przedłożona ekspertyza przesądza również o prawidłowości nałożenia obowiązku na inwestorów. Po pierwsze, rzeczoznawca wskazał w niej, że "zespolenie budynku szklarni z budynkiem mieszkalno – gospodarczym nie mogło wpłynąć na zauważone pęknięcia niektórych szyb w szklarni i skrzywienie okien" (s. 10 ekspertyzy). Innymi słowy, to nie prace wykonane przez właścicieli nieruchomością sąsiedniej przyczyniły się do konieczności wykonania nałożonych na inwestorów prac budowlanych, lecz stanowiły one rezultat nie spełnienia przyjętego wymogu głębokości fundamentu wynikającego z wysadzeniowości gruntu. Po drugie Sąd zauważa, że w ramach postępowań legalizacyjnych dotyczących budynku szklarni oraz budynku mieszkalno – gospodarczego, skierowane zostały niezależne nakazy wykonania określonych robót, umożliwiających zalegalizowane każdego z powyższych obiektów i doprowadzenie ich do stanu zgodności z prawem. W tym znaczeniu każdy z inwestorów, który dopuścił się samowoli budowlanej, stał się odpowiedzialny za obiekt, który został przez niego samowolnie pobudowany.

Podzielić również należało opinię organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie za dopuszczalne uznać należało zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy K.p.a. nie stanowią zakazu alternatywnego formułowania obowiązków skierowanych do inwestora. Dodatkowo, skoro z technicznego punktu widzenia zarówno wykonanie podbudowy fundamentów szklarni do głębokości 0,6 m poniżej poziomu gruntu jak i obustronne obsypanie fundamentów szklarni z podniesieniem terenu o 20 cm doprowadzi obiekt do stanu zgodności z prawem, to wybór najdogodniejszego środka należy pozostawić zobowiązanemu, co niewątpliwie stanowi dla niego najkorzystniejsze rozwiązanie.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należało, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.