Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1767/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 73-74, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, utrzymał w mocy decyzję nr [...]z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: świadczenia w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatu: a. w województwie p., o kodzie postępowania numer [...].

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert o wyżej wskazanym kodzie postępowania na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2012 r. do 31.12.2014 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: świadczenia w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatu: augustowskiego w województwie p.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 77 031,00 PLN na cały okres rozliczeniowy.

Oferty należało złożyć w terminie do dnia 15 listopada 2011 r. Wpłynęło 5 ofert.

Jednym z oferentów był G. (dalej: skarżąca, strona). W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Oferta skarżącego została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W konsekwencji uszeregowania ofert w ww. sposób, oferta odwołującego, która zajęła 3 pozycję w rankingu końcowym (dwie oferty zajęły ex aequo 1 pozycję), nie została wybrana. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania wybrała dwie oferty plasujące się na pozycji 1, ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Od rozstrzygnięcia postępowania skarżący wniósł odwołanie, w którym podniósł, że jego oferta nie została wybrana pomimo spełniania wszystkich wymogów formalnych. Wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia stwierdzając, że jest nieprawidłowe. W jego ocenie oferta złożona przez G. sp. z o.o. powinna zostać wybrana do realizacji świadczeń w ramach przeprowadzonego konkursu. Skarżący postawił zarzut wyboru niewystarczającej liczby oferentów, co spowodowało ograniczenie konkurencji i znaczące ograniczenie świadczeniobiorcom dostępu do świadczeń.

Jednocześnie postawił wniosek o umożliwienie wglądu do akt postępowania w celu weryfikacji prawidłowości dokonanych ocen i przyznanej przez komisję punktacji.

Ponadto pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. (data wpływu do akt) skarżący zarzucił:

- brak dostępu do wszystkich akt sprawy;

- błędne prowadzenie negocjacji - brak protokołu z otwarcia negocjacji z początkową propozycją oferenta i wyspecyfikowaną propozycją NFZ;

- wprowadzenie w błąd skarżącego poprzez odmienne propozycje NFZ składane przez Komisję różnym oferentom, co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem konkursu;

- błędne przyznanie punktów w ramach odpowiedzi na pytania w ankiecie w rozdz. 4.1 "dostęp dla osób niepełnosprawnych", i związany z tym zarzutem brak możliwości skontrolowania, za co wybrani oferenci otrzymywali dodatkowe punkty w rozdziale 4.1. "dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo " – z uwagi na brak wglądu do wszystkich akt sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] oddalił w całości odwołanie. Organ podkreślił, iż oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Ponadto zaznaczył, iż warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Ponadto podkreślił, iż komisja wybrała dwie oferty, które zajęły w rankingu końcowym miejsce 1 do wyczerpania środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wnioskował o uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania na wstępie wskazał, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w:

1) zarządzeniu Nr 57/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne. Zgodnie z wyrokiem NSA z 24.02.2011 r., sygn. Akt II GSK 262/10, zarządzenia Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu wiążące.

2) zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późn. zm.

Wskazała, iż ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późn. zm.

Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał nadto, iż "Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia kontroluje zakończone postępowanie konkursowe i może prowadzić postępowanie dowodowe jedynie w ograniczonym zakresie zakreślonym art. 152 w związku z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Organ bada jedynie, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta stosownie do art. 134 ustawy."

Odnosząc się do zarzutu nieudostępnienia skarżącej ofert wszystkich oferentów, organ wyraził pogląd, iż podkreślić, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podlegają wyłączeniu z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych oferty innych świadczeniodawców czyli tzw. oferty konkurencyjne.

Organ przywołał w tym zakresie cztery wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz II GSK 1458/10. Wskazał, iż wyroki te są ostateczne i wiążą sądy w sprawach, których dotyczą, a w innych podobnych sprawach są wskazówką jak należy rozstrzygnąć kwestię udostępniania akt.

Organ stwierdził, iż praktyka nie przedstawiania stronie odwołującej się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego ofert innych oferentów, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Zdaniem organu, udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym oferentowi odwołującemu się, wywołałoby dość paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji odwołujący znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców.

Takie postępowanie, w ocenie organu, byłoby obejściem zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, iż zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, nie wydaje się więc być ani uzasadnione ani sprawiedliwe.

Organ podkreślił nadto, że w dniu [...] lutego 2012 r. w siedzibie Centrali NFZ odbyło się spotkanie, na którym skarżący zapoznał się z dokumentacją dotyczącą jego oferty. Złożył na tę okoliczność stosowne oświadczenie, znajdujące się w aktach sprawy, jak również pismo z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczące wszystkich postępowań konkursowych, w których złożone zostały odwołania do Prezesa NFZ. W ww. piśmie zwraca się o udostępnienie mu całości akt sprawy dotyczących postępowań konkursowych, w tym m.in. przedmiotowego postępowania konkursowego nr [...]. Stwierdził, że podpisanie przez oferenta protokołu końcowego z przeprowadzonych negocjacji nie jest równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta złożona przez Odwołującego w rankingu końcowym otrzymała łącznie 59,16 punktów, w tym za kryteria:

• cenowe 10 punktów,

• niecenowe 49,16 punktów (za kryterium: jakość: 47,50, dostępność 1,66), zajmując 3 pozycję w rankingu końcowym (dwie oferty zajęły ex aequo 1 pozycję). Natomiast najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wyniosła 67,5. W konsekwencji uszeregowania ofert w ww. sposób, oferta odwołującego nie została wybrana ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Oferta Odwołującego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Organ podkreślił, iż Odwołujący podpisał protokół końcowy z negocjacji pod treścią którego zawarta została uwaga w brzmieniu: "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana. W przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji "Uwagi" i podpisuje protokół końcowy jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej odrębnie ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania".

Ponadto w ocenie organu nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Odwołującego, że komisja konkursowa prowadziła negocjacje cyt.: "[...] poprzez zaproponowanie poszczególnym oferentom innych, różnych cen". Na spotkaniu negocjacyjnym każdy oferent określa cenę jednostki rozliczeniowej i może ją podtrzymać na wysokości złożonej w ofercie lub obniżyć. Zgodnie z protokołem końcowym z negocjacji Odwołujący zadecydował podtrzymać złożoną w ofercie wycenę jednostki rozliczeniowej podpisując własnoręcznie wzmiankowany protokół, a zatem wyznaczanie kolejnego spotkania negocjacyjnego byłoby bezpodstawne, a zatem bezzasadny jest zarzut Odwołującego, dotyczący wyjaśnienia zawartego w treści uzasadnienia decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia tj., cyt.: "nie wnioskował o kolejne spotkanie negocjacyjne". Komisja konkursowa przeprowadziła ze wszystkimi oferentami negocjacje przyjmując ich końcowe oświadczenia złożone w formie protokołów końcowych z negocjacji wypełniając tym samym dyspozycję art. 134 ustawy o świadczeniach. W związku z powyższym przedstawione przez Odwołującego argumenty w żaden sposób nie przemawiają za naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Organ podkreślił, iż w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 77 031,00 PLN na cały okres rozliczeniowy, natomiast w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania rozdysponowana została kwota 67 331,25, a nie wykorzystana kwota w przedmiotowym postępowaniu nie pozwala zawrzeć umowy z kolejnym oferentem z pozycji 2, a tym bardziej z pozycji 3, którą zajął Odwołujący.

Organ II instancji doszedł do wniosku, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Nie został też naruszony interes prawny odwołującego, a także podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Nie został zatem naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach.

Strona zaskarżyła powyższą decyzję do WSA w Warszawie.

Zarzuciła przede wszystkim naruszenie zasady równości oferentów (art. 134 Ustawy o świadczeniach) poprzez nie udostępnienie dokumentacji ofertowych pozostałych oferentów, co uniemożliwiło kontrolę prawidłowości postępowania poprzedzającego rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: "p.p.s.a.").

Skarga jest uzasadniona, zaś zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.

Organ oparł swoje rozstrzygnięcie o nieprawidłowy pogląd prawny pozwalający na wyłonienie w drodze postępowania konkursowego podmiotu, z którym będzie zawarta umowa, bez dokonania analizy porównawczej ofert. Powyższą kwestię zbadał i trafnie rozstrzygnął NSA w wyroku z dnia 2012-07-11, w którym wyrażony został pogląd przeciwny. Mianowicie, NSA stwierdził, że "organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy".

W rozpatrywanej sprawie należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając sporną decyzje Prezes NFZ dopuścił się - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

W ocenie Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez obrazę w toku postępowania konkursowego zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś mówi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego (jak uważają organy NFZ). Skład orzekający podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powołanych uregulowań art. 152, 153, 154 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z art. 134 ust. 1 tej ustawy (mówi on, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) należy przyjąć, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Jak podkreślił NSA przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu.

W konsekwencji postępowanie odwoławcze przed organami NFZ winno polegać na przeprowadzeniu analizy porównawczej zawartości ofert ubiegających się o zawarcie umowy świadczeniodawców.

Jak podkreślił NSA w powołanym orzeczeniu, interpretacja art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach przywoływana przez organy NFZ "stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach". Z przepisów tych nie wynikają jakiekolwiek odstępstwa od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a tym samym – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy też rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem (NSA tamże).

Nie jest też sporne, że kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, nie ma cech postępowania administracyjnego, a raczej postępowania cywilnoprawnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem.

Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył, że "Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.". Sąd ten nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 k.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc powyższe do kontrolowanego rozstrzygnięcia, skoro zarzut skarżącej dotyczył bezpodstawnego zawyżenia oceny ofert, które zostały przez Komisję Konkursową wytypowane do zawarcia umowy oraz nierównego traktowania poszczególnych oferentów podczas przeprowadzanego konkursu, uniemożliwienie Spółce zapoznanie się z pozostałymi ofertami i kompletem dokumentacji dotyczącej tych ofert (dokumentacji dotyczącej negocjacji prowadzonych z tymi podmiotami) nie pozwalało na przeprowadzenie rzetelnej kontroli wyniku zaskarżonego postępowania.

W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła, że nie została zachowana reguła równego traktowania świadczeniodawców, a sposób prowadzenia negocjacji nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji. Przy braku dokumentacji z postępowania konkursowego, nie jest możliwa ocena czy negocjacje przebiegały zgodnie z wymogami ustawowymi, zwłaszcza że były one przeprowadzane co najmniej dwuetapowo. Zdaniem Sądu z reguły przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zakaz udzielania informacji co do innych oferentów na etapie postępowania przed Komisją.

Kierując się powyższym uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wskutek nie dokonania przez organ właściwego uzupełnienia akt postępowania administracyjnego, jakie toczyło się wskutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia, nie przeprowadził koniecznej w stanie faktycznym sprawy analizy porównawczej. Uniemożliwiło to zbadanie prawidłowości rozstrzygnięcia w kontekście stawianego zarzutu, iż w postępowaniu konkursowym naruszona została zasada równości oferentów (art. 134 p.p.s.a.).

Mając na uwadze, że w omawianym postępowaniu odwoławczym występuje związanie rygorami procedury administracyjnej, oznacza to, iż organ zobowiązany były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W toku ponownego postępowania Prezes NFZ zobowiązany będzie dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego – uzupełnionego w sposób wskazany przez Sąd - materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy o świadczeniach, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.