Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 3525/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2004 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], sporządzonym na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.) w związku ze sporządzanym projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], opracowanym na podstawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., wystąpił do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych o łącznej powierzchni 58,0646 ha - na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol w projekcie planu: M), tereny zainwestowania wiejskiego z funkcją rolniczą (symbol ROM), drogi (KD), tereny usług (U), tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę, tereny cmentarzy (ZC), tereny zabudowy letniskowej (ML), tereny usług sportu i rekreacji (US).

Pismem z dnia [...] października 2002 r., Nr [...],[...] Izba Rolnicza wyraziła pozytywną (z uwagami) opinię o zmianach przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, przedstawionych w powyższym wniosku. Zdaniem jednostki opiniującej należy przyjąć, mimo znacznego rozdrobnienia gruntów objętych wnioskiem, wynikającego z uwzględnienia wniosków właścicieli gruntów kierowanych do władz gminy [...], za racjonalne przestrzeganie zasady dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej i letniskowej z zachowaniem charakteru leśnego działek – tam gdzie na działce występuje wartościowy drzewostan; należy zachować wysoki procent powierzchni biologicznie czynnej, tzn. 75-80%, i tam, gdzie to możliwe, powierzchnie minimalną działek na poziomie 1500 m2.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po rozpatrzeniu w/w wniosku, wyrażono zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 5,1700 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (M), komunikacja (KS, KDP, KDG, KS, KDW). W szczególności zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej objęto 2,2100 ha, w tym w obrębie [...] zapisanych w ewidencji gruntów jako działki [...],[...],[...]; w obrębie [...] - działka nr ew. [...]; w obrębie [...] - działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...];[...] - [...]. Zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele komunikacji objęto 2,9600 ha, w tym w obrębie [...] zapisanych w ewidencji gruntów jako działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];[...] - [...],[...],[...];[...] - działka nr ew. [...] Tą samą decyzją nie wyrażono zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 52,8879 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - zabudowa letniskowa (ML), tereny zainwestowania wiejskiego z funkcją rolniczą (ROM), tereny usług (U), tereny usług sportu i rekreacji (US), tereny działalności gospodarczej bez prawa zabudowy mieszkaniowej (G), położonych w obrębach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W uzasadnieniu części decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i komunikację powołano się na art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (względy społeczne, brak innych gruntów). Uzasadniając przeznaczenie gruntów leśnych pod komunikację w obrębach [...],[...] odwołano się do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (D.U. Nr 43, poz. 430), a w obrębie [...] - wskazano na konieczność realizacji na przedmiotowych gruntach leśnych obwodnicy, która ma usprawnić połączenie komunikacyjne z sąsiednią gminą. Jednocześnie przypomniano, że te ostatnie grunty są położone w granicach [...] Obszary Chronionego Krajobrazu, utworzonego rozporządzeniem Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 43, poz. 149, z późn. zm.), gdzie zakazuje się zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, z wyłączeniem jednak realizacji niezbędnych urządzeń komunikacyjnych i infrastruktury technicznej. Natomiast w uzasadnieniu części decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne powołano się na art. 6 ust. 1 ustawy z 1995 r., w myśl którego na cele nieleśne można przeznaczać przede wszystkim nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przypomniano, że grunty leśne objęte wnioskiem są porośnięte drzewostanami w II i III klasie bonitacji na siedlisku boru świeżego, boru mieszanego świeżego, boru mieszanego wilgotnego, lasu mieszanego świeżego, lasu mieszanego wilgotnego, olsie. Grunty te są w pełni przydatne do produkcji leśnej i nie można ich zaliczyć do nieużytków oraz gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej. Nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną Położonych w obrębach [...] (dz. nr ew. [...].[...].[...].[...].[...],[...]),[...] (dz. nr ew. [...],[...],[...]),[...] (dz. nr ew. [...]),[...] (dz. nr. ew. [...],[...],[...]), ponieważ działki te stanowią część kompleksu leśnego. Ponadto działka o nr ew. [...] z obrębu [...] jest zabudowana, wobec czego zmiana przeznaczenia nie ma uzasadnienia. W odniesieniu do działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] brak zgody na zmianę przeznaczenia wynika z faktu położenia tych działek w granicach [...] Obszary Chronionego Krajobrazu, gdzie zakazuje się zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne.

Powyższą decyzję Wojewody [...] przekazano wyłącznie Wójtowi Gminy [...].

Obszerne odwołanie od powyższej decyzji (pismo z dnia [...] kwietnia

2003 r., Nr [...] w części dotyczącej niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne do Ministra Środowiska złożył Wójt Gminy [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów objętych wnioskiem jest nieuzasadniona. Odmowy w powyższym zakresie nie uzasadnia stan faktyczny sprawy, jak również obowiązująca regulacja prawna. Podniesiono także, że uzasadnienie decyzji nie może być uznane za uzasadnienie faktyczne i prawne — zgodnie z art. 107 K.p.a. W postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy oraz nie uwzględniono rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego. Ustalając w projekcie planu przeznaczenie przedmiotowych gruntów jako terenów pod zabudowę Gmina uwzględniła "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]", przyjęte dnia [...] czerwca 1998 r. uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...]. Wszystkie działki wskazane we wniosku stanowią własność osób fizycznych. Zgodnie ze stanem wynikającym z podziałów geodezyjnych w większości mają one charakter działek budowlanych. Znaczna część z nich to obszary już zabudowane; istniejąca tam zabudowa powstała wiele lat temu. Zadanie planu zagospodarowania przestrzennego polegało więc z jednej strony na uwzględnieniu stanu faktycznego oraz ustaleń Studium, jak na przykład w [...], gdzie istnieje zabudowa w lesie, a z drugiej strony — na umożliwieniu dopełnienia zabudową wolnych działek, o co wnioskowali ich właściciele. Podkreślenia przy tym wymaga, że w ustaleniach projektu planu dla terenów budowlanych obowiązuje nakaz zachowania co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej. Część działek stanowi małe enklawy w obrębie intensywnie już zabudowanych terenów (np. w [...],[...] czy [...]). Zwiększenie areału terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika z ogromnego zapotrzebowania społecznego na budownictwo mieszkaniowe i towarzyszącą mu zabudowę usługową. Na podstawie otrzymanej decyzji można wnioskować, iż organ wdający decyzje przyjął generalna zasadę nie udzielania zgód na zmianę przeznaczenia, z wyjątkiem przypadków, gdy dotyczą one terenów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi nie można uznać tego za uzasadnione, więcej - jest to naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż de facto pozbawia właścicieli działek leśnych prawa do dysponowania swoją własnością, w szczególności uniemożliwia wprowadzenie zabudowy nawet na ich części. Stanowisko organu orzekającego w tej sprawie jest więc bezpodstawne i nie poparte żadnymi przepisami materialnymi, które uzasadniałyby odmowę, tym bardziej, że część działek, która nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia, to tereny już zabudowane. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest sprzeczne z zamierzeniami Gmin i właścicieli działek, a jednocześnie nie wskazuje żadnego uzasadnienia prawnego stanowiącego podstawę odmowy. W decyzji nie ustosunkowano się do okoliczności wskazanych przez Gminę w uzasadnieniu wniosku, nie odniesiono się również do stanu faktycznego istniejącego w sprawie, rozstrzygając uznaniowo i nie wyjaśniając w sposób merytoryczny podstaw tego uznania. Ponadto, poza wskazanymi okolicznościami w uzasadnieniu odwołania Wójta Gminy [...] przytoczono szereg okoliczności i argumentów przemawiających za uwzględnieniem złożonego wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych nim objętych na cele nieleśne, zgodne z projektem planu.

Poza Wójtem Gminy [...] odwołania od powyższej decyzji Wojewody [...], popierające odwołanie Wójta i podnoszące własne motywy, złożyło jeszcze 38 podmiotów, głównie osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem (oraz PHU [...] i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z/s w gminie [...]).

Jak wynika z akt sprawy, odwołanie Wójta Gminy [...] i odwołania

osób fizycznych od decyzji Wojewody [...] potraktowano odrębnie.

I tak, w następstwie odwołania Wójta od powyższej decyzji Minister Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 6,2259 ha gruntów leśnych na cele nieleśne -zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (M) i komunikację (KD, KDP, KDG, KS, KDW).

Natomiast odwołania osób fizycznych zostały rozpatrzone w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą po rozpatrzeniu wniosku indywidualnych właścicieli gruntów leśnych złożonych w związku z powołaną wyżej decyzją Wojewody [...], umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego. Pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtującego podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składającego się na interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele nieleśne następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes polegający na wzroście wartości nieruchomości. Ponadto właściciele nieruchomości mogą w trybie przepisów ustawy o zagospodarowaniu zagospodarowania przestrzennego przestrzennym wnieść zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy po wyłożeniu go do wglądu w terminie określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przepisów powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan zagospodarowania przestrzennego jest instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w skali gminy, województwa i państwa. Zgodnie z przepisami powołanej ustawy przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się obok wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, ochrony środowiska przyrodniczego i zdrowia, aspekty ekonomiczne oraz prawo własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzony w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia dotrzymanie praw własności właścicieli nieruchomości oraz ich udział w procesie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zatem właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego. Powyższą decyzję skierowano do [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz wszystkich odwołujących się, z pominięciem Wójta Gminy [...].

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył jeden ze współwłaścicieli działek leśnych w gminie [...] objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne, a mianowicie p. J. P., który składał też obszerne odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia kwietnia 2003 r. W odwołaniu podał on m.in. dowody i okoliczności wskazujące na budowlane przeznaczenie przedmiotowych działek oraz przedstawił kilkudziesięcioletnie starania o przywrócenie im takiego charakteru. Natomiast w skardze podniósł, że przedmiotowe działki zostały częściowo zalesione bez zgody jego rodziców w 1956 r., a on sam ma prawo uczestniczenia jako strona w przywracaniu poprzedniego przeznaczenia budowlanego tych działek( nr [...] i [...] w obrębie [...]) - bo właśnie o to wnosił (a nie o zmianę przeznaczenia działek leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej). Zdaniem skarżącego powołany przez Ministra w zaskarżonej decyzji art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ubezwłasnowolnia obywateli starających się o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jest sprzeczny z Konstytucją RP narusza prawa człowieka.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy, powtórzono w zasadzie argumentację użytą w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że właściciele działek leśnych objętych wnioskiem Zarządu Gminy [...] nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Co do zarzutu bezprawnego zalesienia działek w 1956 r., to w odpowiedzi na skargę również uznano go za bezzasadny. W latach 50-tych zalesienia działek nie użytkowanych rolniczo, powstałych w wyniku parcelacji majątków ziemskich w okresie międzywojennym, były realizowane na podstawie prawomocnych planów zagospodarowania przestrzennego, bez sprzeciwu ze strony właścicieli. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości może korzystać z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Aktualnie są to grunty leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele leśne. Bezzasadne jest zatem żądanie przywrócenia budowlanego przeznaczenia działek leśnych, jak i przyznanie odszkodowania. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być dokonana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne należy do zadań własnych rady gminu. Warunkiem przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne jest uzyskanie zgody na powyższe właściwego organu administracji rządowej. Stąd Zarząd Gminy [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2003 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w części nie wyrażającej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność kilkudziesięciu osób fizycznych. W zaskarżonej decyzji Ministra pominięto okoliczności faktyczne i stan prawny sprawy, opierając decyzję na tezie, że właściciele działek objętych wnioskiem zarządu gminy nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc kwestia przysługiwania osobom fizycznym, będącym właścicielami gruntów leśnych objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia, przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego.

Przedstawione stanowisko Ministra Środowiska trzeba uznać za błędne.

Po pierwsze, organ II instancji w całości abstrahuje od powszechnego dzisiaj poglądu, że źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również m.in. prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Inaczej mówiąc, to właśnie prawo własności, na które Minister powołuje się w innym kontekście i dla udowodnienia innej tezy, może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 68, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W odniesieniu do postępowali dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powyższa teza ogólna znalazła wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4,poz. 173 czy z dnia 4 lipca 200lr., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553. W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych ( w rozpatrywanych przypadkach, podobnie zresztą jak w rozpatrywanej sprawie) na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszary, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreślano, że skoro właściciele będąc stroną nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie.

Należy także przypomnieć, iż ustawa z dna 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednym z nielicznych aktów prawnych z zakresu prawa administracyjnego, w którym odrębnie zdefiniowano pojęcie właściciela. Mianowicie, w art. 4 pkt 4 ustawy stwierdzono, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Tak rozumiane pojęcie właściciela oznacza w istocie prawo władania gruntem, również o charakterze zobowiązaniowym. Można dyskutować nad przydatnością tak szerokiego pojęcia właściciela dla określenia praw strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie można jednak nie brać tej definicji ustawowej pod uwagę.

Po drugie, zdaniem Sądu organ II instancji przywiązuje nadmierną wagę do faktu, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele może być wszczęte wyłącznie na wniosek zarządu (obecnie

- wójta) gminy; z braku uprawnienia do wszczęcia takiego postępowania przez właścicieli gruntów objętych wnioskiem wywodzi ich brak przymiotu strony w tym postępowaniu. Jest to wniosek idący zbyt daleko. Można wskazać bowiem wiele postępowań administracyjnych, w których strona nie ma uprawnień do wszczęcia postępowania, nie tracąc z tego powodu przymiotu strony. Najprostszym przykładem są wszczynane z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości (np. dla realizacji celu publicznego), w których przymiot strony - również wynikający z prawa rzeczowego - może mieć wielu właścicieli nieruchomości. Inaczej mówiąc, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele nieleśne (np. jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej) sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu; stroną w tym postępowaniu jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie dlatego, że może złożyć wniosek w tej sprawie, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, wynikający z prawno-rzeczowego tytułu władania nieruchomością objętą wnioskiem.

Konsekwentnie, biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd uważa, że organy administracji określone w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinny, poczynając od złożenia wniosku, zawiadamiać właścicieli wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem, o podejmowanych czynnościach oraz decyzjach i postanowieniach wydawanych w sprawie – odpowiednio do ich statusu strony, zgodnie z przepisami K.p.a. Takie stanowisko doprowadzi zapewne do wydłużenia i tak już długotrwałej procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z korzyścią jednak dla większości samych zainteresowanych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt b powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.