Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1078/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit c), art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184 w zw. z art. 182 par.2 i 3, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.1
journal: Dz.U. 2015 poz 658
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art 7 , art.  12 par 1 i 2, art. 35 par 1 i 3, art. 36 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 ust. 1 pkt 5 lit.a) i pkt 32, art. 25 ust 3, art.27 ust.1 i 2, art.41 ust.1, art. 46 ust 1 pkt 3, art.50 ust.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 2 i 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "F." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 757/15 w sprawie ze skargi K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "F." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 757/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "F." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], SKO we [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.- po rozpatrzeniu odwołania K. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "F." od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], odmawiającej "wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przy ul. P., dz. nr [...], obręb [...] we W. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi m.in. przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Takim przepisem jest w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Kolegium podniosło, że teren objęty wnioskiem K. P. położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), oznaczonej symbolem A7RP - teren otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Na tym obszarze nie dopuszczono możliwości lokalizowania przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów. Kwestią sporną jest natomiast zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji do tego rodzaju zamierzeń. Organ wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zbieraniem odpadów jest - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach - gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Na przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z treści wniosku o wydanie zezwolenia, zostanie docelowo zebranych ok. 160000 m3 odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). K. P., czego sam nie kwestionuje, będzie ich posiadaczem. Odpady te powstaną wskutek prowadzonych na terenie B. robót budowlanych i - jak skarżący zaznaczył - materiały te zostaną "wbudowane w nasypy drogowe". W ocenie Kolegium całokształt okoliczności faktycznych nie daje podstaw do twierdzenia jakoby na opisaną działalność nie było wymagane zezwolenie. Odwołujący się co prawda akcentuje, że zgromadzone materiały z wykopów na terenie działki nr [...] nie są składowane, lecz wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach, jednak ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Magazynowanie odpadów nie jest więc autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów powinna zatem wynikać z posiadanego zezwolenia na wspomniane formy gospodarki odpadami. Takiego zezwolenia odwołujący nie posiada. Zatem uzasadnione jest zakwalifikowanie czynności podejmowanych przez stronę do "zbierania odpadów", a więc gromadzenia odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania (np. wykorzystania w przyszłości przy innych pracach budowlanych). Kolegium podkreśliło, że analizowany przypadek nie został wskazany w art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach jako zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia, w szczególności nie jest to sytuacja, gdy wytwórca odpadów zbiera je w miejscu wytworzenia (art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach). Fakt, że nie ma fizycznych możliwości magazynowania materiałów z wykopów w tak dużych ilościach w miejscu prowadzenia robót budowlanych, nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości zastosowania tego zwolnienia, gdyż ustawodawca nie uzależnił obowiązku uzyskania zezwolenia od takiej okoliczności.

W skardze na powyższą decyzję K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postępowanie organu naruszało zasadę prawdy obiektywnej - organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy; załatwił sprawę w sposób niemający na względzie interesu społecznego, a to m.in. słusznych praw skarżącego;

2. art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy naruszona została zasada wnikliwości i szybkości działania organu, a decyzję organu I instancji skarżący otrzymał dopiero po ponad 4 miesiącach od złożenia wniosku (nie został przy tym poinformowany o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.);

3. art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie - organ I i II instancji błędnie uznał, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a ponadto nie prowadzi ich wstępnego magazynowania w rozumieniu w/w ustawy;

4. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ uznał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie nie można lokalizować przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów oraz dostrzegł, że sporną kwestią jest zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji do tego rodzaju zamierzeń, jednakże nieprawidłowo oceniając całokształt okoliczności faktycznych uznał, że na tę działalność konieczne jest uzyskanie zezwolenia. Organ nie uwzględnił argumentacji skarżącego, że materiały zgromadzone w wyniku prowadzonych prac ziemnych nie są składowane na terenie działki nr [...], a jedynie są wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach. Skarżący zaznaczył, że nie prowadzi przetwarzania ani nie zbiera odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Materiał w postaci gleby i ziemi pochodzący z prac prowadzonych na B. nie mógł być składowany na terenie budowy ze względu na brak miejsca (wówczas, jak zauważa organ, skarżący byłby zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy). Jedynie z tych technicznych względów materiał z wykopów (w ilości ok. 155 tys. m3) musi być magazynowany na działce [...], do której skarżący posiada tytuł prawny - jest dzierżawcą. Definicja tytułu prawnego znajduje się w art. 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i obejmuje m.in. stosunek zobowiązaniowy jakim jest umowa dzierżawy. Zgodnie z zawartą umową dzierżawy i aneksem na terenie działki przy ul. P. są jedynie magazynowane materiały z wykopów pochodzące z budowy na B. Skarżący jedynie wstępnie magazynuje materiały do czasu przetworzenia ich przez innego odbiorcę (wbudowania w nasypy drogowe) przy planowanej w rejonie budowie obwodnicy L., a po zakończeniu wstępnego magazynowania przywróci teren do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę SKO we [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd wskazał, że teren objęty wnioskiem skarżącego położony jest w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), oznaczonej symbolem A7RP - teren otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zgodnie z § 15 ust. 2 tej uchwały na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonej na rysunku planu symbolem A7RP nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej gospodarczej, w tym zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Postuluje się wprowadzenie zadrzewienia i zakrzewienia szczególnie wzdłuż cieku wodnego jako jego biologiczną obudowę (ust. 3). Wyznacza się teren użytków rolnych stanowiący rezerwę terenową pod miejski układ komunikacji tranzytowej oznaczony na rysunku planu symbolem A8RP/K (ust. 4). Na terenie, o którym mowa w ust. 4 wprowadza się zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów kubaturowych oraz trwałych lub wieloletnich nasadzeń (ust. 5). Podstawowym przeznaczeniem na obszarze oznaczonym symbolem A8RP/K są uprawy polowe do czasu realizacji miejskiego układu tranzytowego (ust. 6). W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...], w którym w odpowiedzi na pismo z dnia 29 stycznia 2015 r., wskazano, że dla terenu A7RP nie ustalono odrębnej kategorii przeznaczenia "zbiórka odpadów", a rodzaj takiej działalności nie mieści się również w przeznaczeniu opisanym w § 15 ust. 1, 2, 3 uchwały z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...], dlatego zamierzenie polegające na zbieraniu odpadów nie będzie zgodne z planem. Z tych względów organy słusznie uznały, że na obszarze działki nr [...], obręb [...] nie dopuszczono możliwości lokalizowania przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów, a zatem zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów jako działalności niezgodnej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodna z prawem. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mógł zostać uwzględniony. Skarżący – wbrew twierdzeniom skargi - nie spełnia wszystkich warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, co czyni niezasadnym zarzut skargi naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach. Sąd zauważył, że skarżący popada w sprzeczność, gdyż z jednej strony podnosi zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach poprzez błędnie uznanie, że nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, co sugeruje, że chce prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów, z drugiej strony – podnosi, że naruszenie w/w przepisów polega na błędnym uznaniu przez organy, że nie prowadzi wstępnego magazynowania odpadów w rozumieniu w/w ustawy, co z kolei prowadzić może do wniosku, że jednak nie chce prowadzić takiej działalności. Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne wszczyna się na m.in. żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący w dniu 23 listopada 2014 r. złożył w Urzędzie Miejskim we [...] wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) na działce nr [...], której jest dzierżawcą. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Skarżący wskazał, że wnosi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i wnioskiem tym organ był związany. Wprawdzie we wniosku skarżący zacytował treść pisma z dnia 12 listopada 2014 r., w którym poinformował Prezydenta Miasta [...], że: - nie prowadzi zbierania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach; - zgromadzone materiały z wykopów na terenie działki nr [...] nie są składowane, lecz wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach; - nie prowadzi również na tym terenie przetwarzania odpadów; - zatem na terenie działki nr [...] nie prowadzi zbierania, przetwarzania ani składowania odpadów i dlatego nie występował o zezwolenie na prowadzenie takiej działalności; - zgodnie z zawartą umową dzierżawy z dnia 8 lipca 2014 r. oraz aneksem do niej z dnia 29 września 2014 r. działki przy ul. P. o powierzchni 1,35 ha, na przedmiotowym terenie są magazynowane materiały z wykopów, które powstają przy realizacji przedsięwzięcia na terenie B.; - jako wytwórca materiałów z wykopów czasowo przechowuje materiały z wykopów, wstępnie je magazynując do czasu przekazania do odzysku lub recyklingu (przetwarzania) przez innego odbiorcę; - nie prowadzi wstępnego sortowania materiałów ani ich tymczasowego magazynowania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5b ustawy o odpadach; - nie ma możliwości magazynowania materiałów z wykopów w ilościach wynikających z prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych w przewidywanej ilości 155000 m3 na terenie trwającej rozbudowy w rejonie B.; - materiały z wykopów zostały zmagazynowane na innym terenie, tj. w rejonie planowanej docelowo obwodnicy L., gdzie przedmiotowe materiały zostaną wbudowane w nasypy drogowe; - materiały będą docelowo poddane odzyskowi i są czasowo przechowywane w rejonie ich późniejszego wykorzystania w budownictwie drogowym; - teren po zakończeniu magazynowania zostanie przywrócony do stanu poprzedniego – jednak powyższe okoliczności nie zmieniają faktu, że do organu wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów i tym wnioskiem organ był związany.

Zdaniem Sądu za zakwalifikowaniem działalności skarżącego jako zbieranie odpadów przemawia szereg okoliczności. W aktach sprawy znajduje się umowa podwykonawcza z dnia 9 czerwca 2014 r. zawarta pomiędzy skarżącym a H. Sp. z o.o., na mocy której skarżący – jako podwykonawca - zobowiązał się do wykonania robót budowlanych i usług podwykonawczych na inwestycji o nazwie: "Rozbudowa z przebudową istniejącego centrum handlowego [...] z parkingiem podziemnym, obsługą komunikacyjną i towarzyszącą mu infrastrukturą techniczną", której inwestorem jest I. S.A. W aktach sprawy znajduje się też zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że przedmiotem działalności gospodarczej F. jest m.in. przygotowanie terenu pod budowę, rozbiórka i burzenie obiektów budowlanych, wykonywanie wykopów i wierceń geologiczno-inżynierskich, wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych, wykonywanie pozostałych instalacji budowlanych, roboty związane z budową: dróg i autostrad, mostów i tuneli, rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych, obiektów inżynierii wodnej, pozostałych obiektów inżynierii lądowej i wodnej gdzie indziej niesklasyfikowane, pozostałe specjalistyczne roboty budowlane gdzie indziej niesklasyfikowane.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o "wytwórcy odpadów" rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że skarżący jest wytwórcą odpadów i zamierza je umieścić na działce nr [...], która nie jest miejscem wytworzenia odpadów. Ta okoliczność powoduje, że nie można zakwalifikować zaplanowanej przez skarżącego działalności jako "wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach przez "magazynowanie odpadów" rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Z powyższych przepisów wynika, że magazynowanie odpadów nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami, lecz jest prowadzone w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach). Zatem dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na w/w formy gospodarki odpadami. Ponieważ działka nr [...] nie jest miejscem wytworzenia odpadów, skarżący musi legitymować się zezwoleniem na zbieranie odpadów, a nie na wytwarzanie, w ramach którego prowadzone jest wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę. Miejsce i sposób magazynowania odpadów oraz rodzaj magazynowanych odpadów powinna określać decyzja (jeżeli jest wymagana) związana z gospodarką odpadami (tj. zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, pozwolenie zintegrowane)." (Ustawa o odpadach. Komentarz, red. A. Mostowska, Warszawa 2014, s. 81 i n.). Sąd zwrócił uwagę, że obecnie obowiązująca ustawa o odpadach nie reguluje kwestii związanych z pozwoleniami na wytwarzanie odpadów, które wymagane są tylko na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Zgodnie z art. 180 pkt 3 tej ustawy eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest wymagane. Taki przypadek nie występuje w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o odpadach wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają (ust. 2): 1) zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub 2) koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 - chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru.

W rozpoznawanej sprawie wytwórca – jako, że nie może wytworzonych przez siebie odpadów magazynować na działce, na której odpady powstały - musi zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom określonym w ust. 2 w/w artykułu. Fakt, że wytwórca jest jednocześnie podmiotem wykonującym obowiązek gospodarowania odpadami nie powoduje, że podmiot ten (skarżący) jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia, koncesji bądź wpisu do rejestru. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Posiadacz odpadów może przekazywać osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej niebędącym przedsiębiorcami określone rodzaje odpadów do wykorzystania na potrzeby własne za pomocą dopuszczalnych metod odzysku zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 10 (ust. 9). Minister właściwy do spraw środowiska, w drodze rozporządzenia (ust. 10): 1) określi listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, 2) może określić dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1, warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości - kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami ich bezpiecznego wykorzystania. Sąd wskazał, że przepisy art. 27 ust. 8-9 ustawy o odpadach i wydanego rozporządzenia nie będą miały zastosowania do niniejszej sprawy. Analizowany przypadek nie został wskazany również w art. 45 ust. 1 ustawy o odpadach jako zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. W szczególności nie występuje sytuacja, w której wytwórca odpadów zbiera je w miejscu wytworzenia (art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach). Sąd podkreślił, że fakt nieposiadania przez skarżącego fizycznych możliwości magazynowania materiałów z wykopów w tak dużych ilościach w miejscu prowadzenia robót budowlanych nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości zastosowania powyższego zwolnienia, gdyż ustawodawca nie uzależnił obowiązku uzyskania zezwolenia od takiej okoliczności.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Za bezzasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a., gdyż wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarżący zrzekł się rozprawy.

Zaskarżając wyrok w całości, skarżący zarzucił:

1. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu naruszało zasadę prawdy obiektywnej, gdyż organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszył zasadę wnikliwego wyjaśnienia sprawy; załatwił sprawę w sposób niemający na względzie interesu społecznego, a to m.in. słusznych praw skarżącego;

2. naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy naruszona została zasada wnikliwości i szybkości działania organu; bezzasadność twierdzeń Sądu, iż pomimo, że doszło do naruszenia przepisów, okoliczność ta nie jest istotnym naruszeniem procedury i nie ma znaczenia w sprawie. Skarżący otrzymał decyzję po ponad 4 miesiącach od złożenia wniosku (nie został przy tym poinformowany o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.);

3. naruszenie przez Sąd w ślad za organem II instancji prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Sąd błędnie uznał, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a ponadto nie prowadzi ich wstępnego magazynowania w rozumieniu ustawy, a także art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że złożenie wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów zaproponowane zostało skarżącemu przez pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego we [...], którzy zapewnili, że są podstawy do uzyskania zezwolenia. Przez kilka miesięcy toczyło się postępowanie, a skarżący na żądanie organu wykonywał wszelkie wezwania. Decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na zbieranie odpadów skarżący otrzymał po upływie ponad 4 miesięcy od złożenia wniosku. Organ nie informował, że termin, o którym mowa w art. 35 k.p.a., nie może być zachowany. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom Sądu, jest to istotne naruszenie procedury administracyjnej, które powinno być wzięte pod uwagę.

Skarżący zarzucił, że Sąd w ślad za organem II instancji nieprawidłowo zastosował art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Sąd uznał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowym terenie nie można lokalizować przedsięwzięć związanych ze zbieraniem odpadów, pomijając wątpliwość organu, że sporną kwestią jest zakwalifikowanie wnioskowanej inwestycji do tego rodzaju zamierzeń. Sąd nieprawidłowo oceniając całokształt okoliczności faktycznych uznał, że na tę działalność konieczne jest uzyskanie zezwolenia i podobnie jak Kolegium nie uwzględnił argumentacji skarżącego, że materiały zgromadzone w wyniku prowadzonych prac ziemnych nie są składowane na terenie działki nr [...], a jedynie wstępnie magazynowane w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach. Skarżący wielokrotnie wskazywał, że nie prowadzi przetwarzania, ani nie zbiera odpadów w rozumieniu ustawy. Bezsporne jest, że materiał w postaci gleby i ziemi pochodzący z prac prowadzonych na B. nie mógł być składowany na terenie budowy ze względu na brak miejsca (wówczas, jak zauważa Sąd, skarżący byłby zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy). Jedynie z tych technicznych względów materiał z wykopów (w ilości ok. 155 tys. m3) musi być magazynowany na działce [...], do której skarżący posiada tytuł prawny, gdyż jest dzierżawcą. Definicja tytułu prawnego znajduje się w art. 3 pkt 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i obejmuje m.in. stosunek zobowiązaniowy, jakim jest umowa dzierżawy. Zgodnie z zawartą umową dzierżawy i aneksem na terenie działki przy ul. P. we W. są jedynie magazynowane materiały z wykopów pochodzące z budowy na B. Skarżący jedynie wstępnie magazynuje te materiały do czasu ich przetworzenia przez innego odbiorcę (wbudowania w nasypy drogowe) przy planowanej w rejonie budowie obwodnicy L., a po zakończeniu wstępnego magazynowania przywróci teren do stanu poprzedniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w niniejszej sprawie została złożona w dniu 10 października 2015 r. W skardze kasacyjnej skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wówczas w składzie trzech sędziów (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, tj. powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a. Skarżący zarzucając, że organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wskazał jakich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie wyjaśniły organy administracji publicznej. Osobnym zaś zagadnieniem jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w ramach art. 80 k.p.a. ( swobodna ocena materiału dowodowego) jak i ocena stanu faktycznego w świetle znajdujących zastosowanie w danej sprawie przepisów prawa materialnego. Zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. strona nie postawiła w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Związanie zaś zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, że poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie nie objęte zarzutami tej skargi.

Nie może odnieść także zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie - § 2. Stosownie zaś do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższy zarzut kasacyjny podkreślić należy, iż kwestie dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i braku powiadomienia stron o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy ( art. 36 § 1 k.p.a.) mogą być podnoszone przez strony w ramach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, lecz rozpoznawał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przy ul. P., dz. nr [...], obręb [...] we W.

W tym stanie rzeczy rację ma Sąd pierwszej instancji, że niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej, które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia, a zatem nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest ugruntowany pogląd, że niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Upływ tego terminu nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji i sam w sobie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Terminy określone w art. 35 k.p.a. mają charakter procesowych; ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2092/11 - LEX nr 1340185; z dnia 7 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1215/96 - LEX nr 35938; z dnia 2 października 2000 r., sygn. akt V SA 422/00 – LEX nr 51281).

Ewentualna kwestia przewlekłości postępowania, czy też bezczynności organu wykraczała poza zakres niniejszej sprawy. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. nie mogła stać się podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Naruszenie przez organ terminu z art. 35 § 3 k.p.a. nie skutkuje samo przez się uwzględnieniem skargi, w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie jest bezczynność organu, która mogła stanowić przedmiot odrębnego postępowania sądowego (po wyczerpaniu przez skarżącą stronę środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a.). Nieusprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Z postawieniem zarzutów kasacyjnych wiążą się określone wymogi ustanowione w art. 176 p.p.s.a. A mianowicie, strona, która podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winna wskazać na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem strony, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa strona winna wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżący nie wskazał na czym polega błędna wykładnia przepisów prawa wskazanych w zarzucie kasacyjnym, ani też nie wskazała, ani nie uzasadniła jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów prawa niewłaściwie, w ocenie strony, zinterpretowanych przez Sąd pierwszej instancji. To zaś oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postawionego zarzutu.

Sądowi pierwszej instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów, a ponadto nie prowadzi ich wstępnego magazynowania w rozumieniu ustawy.

Stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

A zatem, organ na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie działka nr [...], obręb [...] we W. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru zawartego między ulicami P. a O. obr. [...] we W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa [...] z [...] czerwca 1998 r., Nr [...], poz. [...]). Jak wynika z wypisu i wyrysu tego planu, załączonego do akt administracyjnych, działka nr [...], obręb [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem A7RP - teren otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Na terenie tym nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w tym również zabudowy związanej z produkcją rolniczą ( § 15 ust. 2 uchwały), postuluje się wprowadzenie zadrzewienia i zakrzewienia szczególnie wzdłuż cieku wodnego jako jego biologiczną obudowę. W tej sytuacji organy administracji i Sąd pierwszej instancji zasadnie uznały, że na obszarze działki nr [...], obręb [...] nie dopuszczono możliwości lokalizowania przedsięwzięć polegających na zbieraniu odpadów, a to uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na zbieranie odpadów.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 pkt 5a ustawy o odpadach zauważyć należy, iż skarżący jak się wydaje miał na myśli art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a tej ustawy.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o magazynowaniu odpadów rozumie się przez to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę.

Przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej - art. 3 ust. 1 pkt 32 tejże ustawy.

Zgodnie zaś z art. 25 ust. 3 powołanej wyżej ustawy magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów.

Magazynowanie odpadów zostało zatem w art. 25 ust. 3 ujęte jako integralny element wytwarzania odpadów, ich zbierania lub przetwarzania (tj. odzysku lub unieszkodliwiania). Magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny – art. 25 ust. 2 ustawy.

Rację ma K. P. twierdząc, że skarżący posiada tytuł prawny do działki nr [...]. Niemniej jednak nie sposób pominąć, iż - jak podkreślił Sąd pierwszej instancji - skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zauważyć też należy, iż skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przy ul. P., dz. nr [...], obręb [...] we W. podniósł, że decyzja została wydana wbrew jego "Wnioskowi o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (...) z dnia 23.1.2014r.", a jednocześnie wniósł o uchylenie powyższej decyzji i wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...], obręb [...] we W. Z uwagi na takie sformułowanie odwołania organ odwoławczy pismem z dnia 8 czerwca 2015r. zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie, czy intencją skarżącego było uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, a więc czy podtrzymuje wniosek o wydanie takiego zezwolenia czy nie ma woli uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i wycofuje wniosek o wydanie takiego zezwolenia. K. P. w piśmie z dnia 22 czerwca 2015 r. odpowiedział na powyższe pismo Kolegium wskazując: "moje stanowisko było wówczas i jest obecnie takie, iż nie ma i nie było potrzeby składania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów". Jednocześnie skarżący jednoznacznie wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2015 r. i wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...], obręb [...] we W.

W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, a następnie Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji oceniał, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, a więc czy istniały podstawy do odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Okoliczność, że skarżący jest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 tej ustawy i nie może składować odpadów w miejscu wytworzenia odpadów nie może wpłynąć na ocenę zastosowania art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.