Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 166/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 15  ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2158/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2158/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Ł., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania oraz stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej na planie geodezyjnym zaewidencjonowanym w dniu [...] października 1967 r. za nr [...], jako działki nr [...] i nr [...] o pow. [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej współwłasność S. W., E. G., H. G. i W. M. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].stycznia 1978 r., nr [...]. Następnie, decyzja z dnia [...] listopada 1977 r., nr [...], została sprostowana postanowieniem Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] marca 2006 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1978 r. wystąpił W. M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1977 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1978 r., zostały wydane z naruszeniem prawa. Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] i orzekł, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1978 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania organ nadzoru stwierdził nieważność tych decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżone decyzje. Na podstawie art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W decyzji z dnia [...] listopada 1977 r. wskazano, że celem wywłaszczenia nieruchomości była rozbudowa Ł. [...], zgodnie z wytycznymi urbanistyczno-architektonicznymi, zatwierdzonymi przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich. Wytycznych urbanistyczno-architektonicznych nie można jednak utożsamiać z decyzją lokalizacyjną. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy wywłaszczenia, nieruchomość ta nie została również objęta decyzją właściwego organu zatwierdzającą plan realizacyjny, gdyż z akt sprawy nie wynika aby decyzja taka funkcjonowała w obrocie prawnym przed wydaniem rozstrzygnięć wywłaszczeniowych. Organ nadzoru uznał, iż cel wywłaszczenia wskazany w decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., jako rozbudowa [...], nie spełnia również kryteriów użyteczności publicznej, gdyż pojęcie celu użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. W ocenie organu nadzoru, organ dokonujący wywłaszczenia nie wykazał też niezbędności wywłaszczenia na cel wskazany w ustawie. Z akt sprawy wynika natomiast, że nieruchomość wywłaszczono w rzeczywistości w celu uregulowania stanu prawnego. Na przedmiotowej nieruchomości nie było już żadnej możliwości wybudowania jakiegokolwiek budynku, gdyż teren ten był zabudowany magazynami, kilkoma budynkami biurowo-mieszkalnymi, garażami i innymi zabudowaniami. Wydanie w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ służyłoby wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości. W związku z tym organ nadzoru uznał, że w sprawie rażąco został naruszony art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W odniesieniu do kwestii odszkodowania organ nadzoru zauważył, że skoro brak było podstaw do wywłaszczenia to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, gdy decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu to kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia – bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Organ nadzoru uznał zatem, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie ich wydania. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] będące w użytkowaniu wieczystym K. J. Prawo to zostało przeniesione na K.A. J. na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2005 r. w formie aktu notarialnego, rep. A nr [...]. W przedmiotowej sprawie, w części dotyczącej wywłaszczenia, zaszły zatem – zdaniem organu nadzoru - nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia tych skutków wynikających z zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r., i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1978 r. z naruszeniem prawa w całości, gdyż w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Uchylając decyzję Ministra Infrastruktury [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prawidłowo organ nadzoru uznał, że kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia, i że bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Organ nadzoru przytoczył także treść uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, w której stwierdzono, że zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji. Jednak z tych prawidłowych ustaleń organ nadzoru wyprowadził błędne wnioski i orzekł w taki sposób, iż stwierdził, że decyzje wywłaszczeniowe organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia zaś w części dotyczącej odszkodowania stwierdził nieważność tych decyzji. Przy czym powodem stwierdzenia wadliwości decyzji w części orzekającej o odszkodowaniu jest wadliwość decyzji w części orzekającej o wywłaszczeniu.

W ocenie Sądu, mimo braku bezpośredniego uregulowania w kpa, w orzecznictwie przyjmuje się, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. Jednakże takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy tylko część decyzji zawiera wady z art. 156 § 1 kpa, które jednak nie wywierają wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć tej decyzji, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Podobnie jest ze stwierdzeniem, że część decyzji wydano z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie nie jest jednak możliwe orzeczenie odmienne co do wywłaszczenia i odszkodowania z uwagi na zależność rozstrzygnięcia o odszkodowaniu od rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, gdyż wadliwość orzeczenia w części orzekającej o wywłaszczeniu wywiera wpływ na treść rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. W sytuacji wadliwości decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia powodującej jej nieważność nie jest możliwe pozostawienie w obiegu prawnym części decyzji orzekającej o odszkodowaniu, bo jeżeli nie ma wywłaszczenia to nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania. W takiej sytuacji nie bada się czy odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z prawem, czy dotknięte jest innymi wadami nieważności, tylko należy stwierdzić nieważność całej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Stwierdzenie nieważności wywłaszczenia automatycznie powoduje nieważność odszkodowania. Tak więc rozstrzygnięcie o odszkodowaniu podziela los prawny rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu jeżeli stwierdzono nieważność wywłaszczenia. Analogicznie więc należy rozstrzygnąć w sytuacji, gdy nie można stwierdzić nieważności wywłaszczenia, gdyż do nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Należy wówczas stwierdzić, że całą decyzję wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji zapadło więc z naruszeniem art. 158 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 kpa. Organ nadzoru powinien bowiem wydać decyzje, którą uchyli własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i stwierdzi, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1977 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1978 r. zostały wydane w całości z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2158/11, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następca prawny Ministra Infrastruktury) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa, poprzez uznanie, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej może dotyczyć odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, poprzez uznanie, że w przypadku stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w części dotyczącej wywłaszczenia, rozstrzygnięcie o odszkodowaniu podziela los prawny rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nieuzasadnionych, a wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że chociaż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych nie jest zdefiniowane w kpa, to zostało szczegółowo wyjaśnione w orzecznictwie sądowym i powinno ono być oceniane w kontekście możliwości działania, jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie odnośnie odszkodowania nie zaistniało jakiekolwiek zdarzenie prawne powstałe po wydaniu decyzji administracyjnej, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. A skoro skutki prawne decyzji w zakresie odszkodowania mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego. Ugruntowane jest przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż w przypadku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, gdy istnieją przesłanki do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji - w związku z zaistnieniem nieodwracalnych skutków prawnych - w części dotyczącej wywłaszczenia z naruszeniem prawa, to w części dotyczącej odszkodowania za to wywłaszczenie stwierdza się nieważność decyzji. Skarżony kasacyjnie wyrok jest odstępstwem od dotychczasowej linii orzeczniczej.

Wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego w części wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz w części stwierdzającego nieważność decyzji jest możliwe, bowiem podlegająca kontroli nadzorczej decyzja składa się w istocie z dwóch rozstrzygnięć, dotyczących wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Nie powinno budzić wątpliwości, że istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tylko w części dotkniętej wadą nieważności, stanowisko to jest bowiem poparte bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się, iż możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej - jako zgodna z zasadami ogólnymi kpa - występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest także jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo). Stwierdzenie nieważności części decyzji bez naruszenia mocy wiążącej rozstrzygnięć prawidłowych jest możliwe wówczas, gdy te pozostałe rozstrzygnięcia mogą mieć - w świetle norm prawa materialnego - samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. Ponadto wolny od wad fragment decyzji powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Sąd pierwszej instancji powołał się - podobnie jak organ w uchylonej decyzji - na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09, zgodnie z którą, gdy decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, to kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia - bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji - uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji.

Nie oznacza to jednak - zdaniem skarżącego kasacyjnie - że należy uzależniać skutki prawne decyzji administracyjnej w zakresie odszkodowania od tego, czy odszkodowanie ustalono odrębną od wywłaszczenia decyzją, czy też została wydana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, a dodatkowo czy podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania są zależne od wywłaszczenia, czy mogą istnieć odrębnie. Brak jest uzasadnienia do takiego różnicowania, gdyż co do odszkodowania nie ma nieodwracalnych skutków prawnych. Z tego względu, Sąd niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, stwierdzając, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej może dotyczyć odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny decyzji musiałby uznać, że nie ma naruszeń przepisów, a w związku z tym powinien był oddalić skargę.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 ppsa, ponieważ Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzestając jedynie na ogólnikowym uznaniu, że w sytuacji gdy nie można stwierdzić nieważności wywłaszczenia z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, to należy stwierdzić, że całą decyzję wydano z naruszeniem prawa. Sąd nie wyjaśnił jednak, na czym nieodwracalność skutków prawnych decyzji w zakresie odszkodowania miałaby w przedmiotowej sprawie polegać. Samo przywołanie treści przepisów w uzasadnieniu wyroku, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego. Motywy wyroku muszą odnosić się do całej jego osnowy, a pomiędzy sentencją a uzasadnieniem powinna zachodzić spójność.

Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania będzie skutkować uwikłaniem się organu w rozstrzygnięcie wątpliwe prawnie i niezgodne z dotychczasową linią orzeczniczą. Tym bardziej, że Sąd nie wyjaśnił, w jakim celu organ powinien uchylić własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. i stwierdzić wydanie przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych w całości z naruszeniem prawa, skoro sentencja decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. ma dokładnie takie brzmienie, jakie postuluje Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, pomimo słuszności jednego z zawartych w niej zarzutów, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nie dające podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o treści obowiązującej w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...] stycznia 1978 r., wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. W myśl art. 15 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał ten sam organ w jednej decyzji. Z art. 23 ust. 2 powołanej ustawy wynika jednak, że właściwy organ mógł odroczyć ustalenie odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Ustalenie odszkodowania następowało zatem co do zasady w decyzji o wywłaszczeniu, ale mogło to również nastąpić w odrębnej decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie dopuszczała możliwości orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Powołany wyżej przepis art. 7 wyraźnie bowiem stanowił o dopuszczalności wywłaszczenia za odszkodowaniem. Prawo do odszkodowania było więc ustawowo przyznanym uprawnieniem związanym z wywłaszczeniem nieruchomości. Jedynie jego procesowe ustalenie mogło nastąpić w jednej decyzji z wywłaszczeniem, lub w odrębnej decyzji dotyczącej tylko odszkodowania. Nie zmienia to jednak okoliczności, że odszkodowanie miało charakter wynikowy wobec wywłaszczenia. Nie mogło być ustalone bez orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości.

Jeżeli zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie organu nadzoru decyzje organów obu instancji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości dotknięte są wadami nieważności, lecz z uwagi na wywołanie przez nie nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić ich nieważności, a jedynie uznać je za rażąco naruszające prawo bez stwierdzenia ich nieważności, to w konsekwencji takiej oceny decyzje te nadal wywołują skutek prawny w postaci wywłaszczenia nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości pozostaje zatem w mocy.

Jeżeli więc ustalenie odszkodowania dokonane zostało z zachowaniem wszystkich wymogów prawnych, a jego ocena rażącego naruszenia prawa wynika jedynie z uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy orzekaniu o wywłaszczeniu nieruchomości, to również uznanie, że wywłaszczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne należy odnieść także do orzeczenia w części dotyczącej ustalenia i przyznania odszkodowania. Skoro bowiem negatywna ocena legalności ustalenia odszkodowania jest wynikiem jedynie negatywnej oceny legalności wywłaszczenia, to również w takim samym zakresie do bytu prawnego orzeczenia o odszkodowaniu należy odnieść przesłankę nieodwracalności skutków prawnych przypisaną orzeczeniu o odszkodowaniu.

Nie można bowiem na negatywnej ocenie legalności wywłaszczenia pozostawionego w obrocie prawnym z uwagi na wywołanie nim nieodwracalnych skutków prawnych opierać negatywnej oceny legalności ustalenia odszkodowania ale bez odniesienia do tej oceny tych samych nieodwracalnych skutków prawnych. Przyjęcie poglądu skarżącego kasacyjnie prowadzi do sytuacji, w której ocenione negatywnie wywłaszczenie pozostaje w mocy, natomiast ustalone za to wywłaszczenie odszkodowanie uznane jest za nieważne, mimo, że nieważność ta jest wynikiem wyłącznie uznania wywłaszczenia za niezgodne z prawem. Jeżeli w wyniku tej oceny skutki prawne wywłaszczenia pozostają w mocy, to nie można uznać, aby orzeczenie o odszkodowaniu podlegało wycofaniu z obiegu prawnego tylko dlatego, że nie mogło być ono ustalone za wywłaszczenie niezgodne z prawem. Pozostawienie w obiegu prawnym skutków wywłaszczenia nieruchomości, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, powoduje pozostawienie w obiegu prawnym także orzeczenia o odszkodowaniu. W przeciwnym razie, stwierdzenie nieważności orzeczenia w części dotyczącej odszkodowania wywoła sytuację, w której wywłaszczenie pozostanie w obiegu prawnym, ale bez ustalonego odszkodowania, uznanego za nienależne tylko dlatego, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczeniu.

W świetle powyższego, zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie – chociaż mało wnikliwa –jest jednak wystarczająca do uznania jej za pozbawioną naruszenia prawa. Jeżeli bowiem organ nadzoru nie stwierdził nielegalności ustalenia odszkodowania z innych przyczyn, odrębnych od oceny nielegalności wywłaszczenia, lecz wywiódł ocenę nielegalności ustalenia odszkodowania wyłącznie z oceny nielegalności wywłaszczenia, to byt prawny orzeczenia o odszkodowaniu w takiej sytuacji jest w całości zbieżny z bytem prawnym orzeczenia o wywłaszczeniu.

Z tych samych względów należy uznać za niezasadny także zarzut kasacyjny niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 158 § 2 kpa w ramach oceny prawnej sformułowanej wobec ustalenia odszkodowania. Ocena Sądu pierwszej instancji jest bowiem wynikiem braku podstaw do uznania, że odszkodowanie w wyniku stwierdzenia nieważności orzeczenia w tej części nie było należne za wywłaszczenie, gdy wywłaszczenie – wskutek uznania go przez organ nadzoru za naruszające prawo, ale bez stwierdzenia jego nieważności, pozostało w mocy prawnej.

Słuszny jest natomiast zarzut kasacyjny nieprawidłowego sformułowania przez Sąd pierwszej instancji wskazań dla organu nadzoru co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez ten organ. Sąd uznał bowiem za konieczne uchylenie przez organ nadzoru swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i podjęcie decyzji stwierdzającej, że decyzje organów obu instancji w zakresie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania wydane zostały z naruszeniem prawa, gdy tymczasem powołana decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiera właśnie takie orzeczenie. Wskazania Sądu pierwszej instancji dla organu nadzoru nie są więc prawidłowe, przez co naruszają art. 141 § 4 ppsa. Naruszenie to nie podważa jednak prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Organ nadzoru nie uwzględni jedynie tych wskazań, kierując się przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceną prawną sformułowaną w niniejszym orzeczeniu.

W związku z powyższym, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania przez organ nadzoru, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.