Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2429/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Teza: Przy określaniu kryteriów, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki oranizacyjnej należy miec na względzie to, że dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może być opierane wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.

TEZY

Przy określaniu kryteriów, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki oranizacyjnej należy miec na względzie to, że dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może być opierane wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1748/12 w sprawie ze skargi D. B. na uchwałę Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum Ziemi [...] w M. w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających zawodowy staż pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Powiatu w M. na rzecz D. B. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. oddalił skargę D. B. na uchwałę Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum Ziemi [...] w M. w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r. ogłoszono konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...] w M. w Organizacji. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 406). Konkurs i warunki przystąpienia do konkursu ogłoszono w dniu [...] sierpnia 2012 r. w BIP Starostwa Powiatowego w M. oraz Dzienniku Polskim z dnia [...] sierpnia 2012 r. Od kandydatów wymagano m.in. co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej, potwierdzonego kopiami świadectw pracy lub zaświadczeniem z obecnego miejsca pracy.

Oferty do konkursu złożyło 8 osób, w tym skarżący się D. B..

Dnia [...] sierpnia 2012 r. Komisja Konkursowa dokonała otwarcia ofert i ich oceny pod względem spełnienia wymogów formalnych. Do dalszego etapu konkursu zakwalifikowano 4 osoby. Ze swoich czynności Komisja sporządziła protokół oraz zawiadomiła uczestników o wynikach pierwszego etapu.

W dniu 5 września 2012 r. do Zarządu Powiatu w M. wpłynęło wezwanie D. B. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

D. B. podnosił, że zapis w zakresie udokumentowania zatrudnienia poprzez stawianie wymogu przedłożenia wyłącznie świadectwa pracy, jak i interpretacja zapisu ogłoszenia "staż pracy zawodowej" jako rozumienie tego pojęcia wyłącznie jako staż pracy w oparciu o umowę o pracę stanowi naruszenie art. 353 zn. 1 k.c. (zasada swobody zatrudnienia) oraz przejaw dyskryminacji w stosunku do osób legitymujących się zatrudnieniem (świadczeniem pracy) w ramach umowy zlecenia czy dzieła bądź wykonującym pracę w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Zarząd Powiatu M. podjął w dniu [...] września 2012 r. uchwałę o uznaniu powyższego wezwania za bezzasadne, a Starosta Powiatu M. pismem z dnia [...] września 2012 r. poinformował zainteresowanego o treści tej uchwały i uznaniu żądania za bezzasadne.

W dniu 31 października 2012 r. D. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z załącznikami oraz na czynność polegającą na odmówieniu dopuszczenia skarżącego D. B. do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...].

Skarżący zarzucił:

- naruszenie wskazanymi: uchwałą i czynnością – jego interesu prawnego,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 183a k.p. poprzez ich niezastosowanie i wprowadzenie zapisów dyskryminujących kandydatów na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...] w zakresie nawiązania stosunku pracy z uwagi na fakt zdobycia doświadczenia zawodowego w ramach umów cywilnoprawnych, a nie umowy o pracę;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 353 1 k.c. w zw. z art. 22 k.p. poprzez błędne przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę;

- wadliwą interpretację zapisów uchwały polegającą na przyjęciu, że formalnym kryteriom wyboru określonym w ogłoszeniu o konkursie odpowiada jedynie kandydat, który posiada 5 letni staż pracy zawodowej nabyty w ramach pracowniczego stosunku pracy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w tym załącznika do tej uchwały w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej oraz zmianę zaskarżonej czynności poprzez dopuszczenie skarżącego D. B. do udziału w konkursie na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...].

W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu M. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że reguły i zasady przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora muzeum określa szczegółowo rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych i uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania. Przepisy § 2, § 3, § 4 jasno precyzują czego dotyczą kwalifikacje kandydata - dorobku zawodowego i stażu pracy, stwierdzonych na podstawie świadectw pracy. Do stażu pracy zalicza się okresy zatrudnienia na stanowiskach związanych z działalnością muzealną. Zaskarżona uchwała przyjęła dokładnie kryteria wymagane powołanym wyżej rozporządzeniem. Uznając za błędną przedstawioną w skardze interpretację pojęcia zatrudnienia, stażu pracy oraz dyskryminacji wskazano, że zatrudnienie pracownicze oznacza zatrudnienie na podstawie stosunku pracy lub stosunku służbowego. Cechą zatrudnienia jest świadczenie pracy podporządkowanej. Staż pracy to łączna długość okresów zatrudnienia. Zasadą jest, że do stażu pracy wlicza się czas pozostawania w stosunku pracy. Do naruszenia zasady niedyskryminacji w zatrudnieniu może dojść tylko wtedy, gdy zróżnicowanie wyników, a w tym przypadku kandydatów, wynika wyłącznie z zastosowania niedozwolonego przez ustawę kryterium (wyrok SN z dnia 10 maja 2012r., II PK 227/11), co oczywiście w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto skarżący powołując się na naruszenie zakazu dyskryminacji, powinien wskazać przyczynę, ze względu na którą dopuszczono się wobec niego dyskryminacji (wyrok dnia 18 września 2008 r., II PK 27/08), a tego nie uczynił.

Pismem z dnia 8 maja 2013 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy części uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazał, że istotne znaczenie w tej sprawie ma ustalenie przedmiotu zaskarżenia. W tym względzie podkreślił, że uchwała o ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora muzeum ma charakter uchwały z zakresu administracji publicznej. Jest to ponadto uchwała podejmowana przez zarząd powiatu czyli organ administracji publicznej w oparciu o normy prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a Muzeum Ziemi [...] jest jednostką organizacyjną powiatu [...] (§ 66 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] marca 2011 r.). Skoro zatem organizatorem Muzeum Ziemi [...] w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 406) jest powiat [...], a zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należy do zarządu powiatu, to również konkurs dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury ogłasza zarząd powiatu, w tym określa formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora (art. 16 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z § 1 i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury).

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż taki w istocie charakter ma jego pismo z dnia 5 września 2012 r. skierowane do Zarządu Powiatu w M.

Przechodząc następnie do zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Sąd uznał, że interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą w zakresie formalnych kryteriów wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

Dalej Sąd zaznaczył, że kontrola legalności wprowadzenia w zaskarżonej uchwale jako kryterium wyboru - dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej w postaci świadectw pracy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy dopuszczalne było wskazanie wśród kryteriów wyboru "udokumentowanego, co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej", skoro do tego kryterium nawiązuje kwestionowany przez stronę skarżącą wymóg przedstawienia kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy.

W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby wprowadzenie wśród formalnych kryteriów wyboru kwalifikacji określonej jako "udokumentowany, co najmniej pięcioletni staż pracy zawodowej" (wymóg ten jest zawarty w treści nieopatrzonego numerem załącznika uchwały) było wadliwe. Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. Nr 154, poz. 1629) nie zawiera uregulowań określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na stanowisko dyrektora muzeum. Kryteriów tych nie określa też uchwała Rady Powiatu M. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie utworzenia wspólnie z Parafią [...] w M. oraz Gminą i Miastem M. instytucji kultury pod nazwą "Muzeum Ziemi [...] w M." w organizacji (Dz.Urz. Woj. [...]). Jednakże z art. 32 ust. 1 -3 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 987), wynika, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach związanych z działalnością podstawową muzeów powinni posiadać kwalifikacje muzealnicze, a ponadto w muzeach mogą być zatrudnieni specjaliści w innych zawodach związanych z działalnością muzealną. W art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania w muzeach stanowisk, o których mowa w ust. 1 i 3, oraz sposób ich stwierdzania, w celu zapewnienia profesjonalnego wykonywania zadań.

Do gwarancji profesjonalnego wykonywania zadań na stanowisku dyrektora muzeum zaliczyć można doświadczenie w zakresie współpracy z innymi osobami, zdolności organizacyjne, umiejętności w zakresie zarządzania, terminowość, czy rzetelność, zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień, a kilkuletni staż pracy zawodowej kandydata może przekonywać o takich cechach, a z pewnością pozwala na ich weryfikację i stanowi istotny punkt wyjścia w ocenie kandydata na stanowisko dyrektora muzeum. Relacje cywilnoprawne, w ramach których świadczona jest praca rządzą się innymi regułami związanymi z wykonywaniem umów jako czynności prawnych, gdzie zakres działania wyznacza zasada swobody umów, ich treść i przepisy dotyczące zawierania i wykonywania tych umów. Prawo nie przewiduje też specyficznego dokumentu o określonej treści i mającego prawne znaczenie, gdy chodzi o jego skutki, a poświadczającego istotne okoliczności związane ze sposobem wykonywania pracy z punktu widzenia takich wartości, jak współpraca z innymi osobami, terminowość, czy rzetelność, zwłaszcza w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych i korzystania z uprawnień. Tymczasem stosunek pracy oparty na normach prawa pracy zdeterminowany jest w istotnym stopniu normami o charakterze publicznoprawnym, a świadectwo pracy jest sformalizowanym dokumentem, w którym – zgodnie z art. 97 § 2 i 3 Kodeksu pracy – podawane są informacje dotyczące okresu i rodzaju wykonywanej pracy, zajmowanych stanowisk, trybu rozwiązania albo okoliczności wygaśnięcia stosunku pracy, a także inne informacje niezbędne do ustalenia uprawnień pracowniczych i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Na żądanie pracownika w świadectwie pracy należy podać także informację o wysokości i składnikach wynagrodzenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, a jeżeli z orzeczenia sądu pracy wynika, że rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę bez wypowiedzenia z jego winy nastąpiło z naruszeniem przepisów o rozwiązywaniu w tym trybie umów o pracę, pracodawca jest obowiązany zamieścić w świadectwie pracy informację, że rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło za wypowiedzeniem dokonanym przez pracodawcę. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania (Dz.U. z 1996 r., nr 60, poz. 282 ze zm.) w świadectwie pracy, oprócz informacji określonych w art. 97 § 2 Kodeksu pracy, zamieszcza się informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku pracy i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące m.in.: podstawy prawnej rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, danych, które są zamieszczane na żądanie pracownika. Gwarancją określonej treści świadectwa pracy jest droga sądowa przed sądem pracy w zakresie sprostowania tego świadectwa. Gwarancje powyższe nie są przewidziane dla ewentualnych poświadczeń wystawianych przez stronę umowy cywilnoprawnej, na podstawie której wykonywana była praca.

Niewątpliwie zatem, zdaniem Sądu, wprowadzenie wśród kryteriów wyboru pięcioletniego stażu pracy zawodowej nie może być ocenione ani jako działanie podejmowane poza zakresem upoważnienia ustawowego, ani jako działanie dowolne i nie znajdujące uzasadnienia w celach, jakie wiążą się z powierzeniem konkretnej osobie funkcji dyrektora muzeum. W chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w dniu [...] lipca 2012 r. nie obowiązywały przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach, gdyż rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania (Dz.U. Nr 91, poz. 568) utraciło moc z dniem 2 lipca 2012 r. w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 207, poz. 1230). Z kolei nowe rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania (Dz.U. z 2012 r., poz. 937) zostało wydane dopiero w dniu 7 sierpnia 2012 r. Kilkutygodniowy okres, w którym nie obowiązywały przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach nie oznacza niedopuszczalności posiłkowego ustalania w oparciu o ich unormowania woli prawodawcy w zakresie formułowania kryteriów wyboru kandydata na stanowisko kierownika muzeum. Zaskarżona uchwała z istoty rzeczy miała wywoływać skutki w przyszłości już pod rządami nowego rozporządzenia i mogła te skutki wywoływać dopiero pod rządami nowego rozporządzenia, gdy weźmie się pod uwagę zarówno datę wydania tej uchwały ([...] lipca 2012 r.), jak i konieczny odstęp czasowy dla zorganizowania konkursu. Jak wynika z akt sprawy konkurs był przeprowadzany we wrześniu 2012 roku. Według § 2 rozporządzenia z dnia 13 maja 2008 r. wymagania kwalifikacyjne oraz staż pracy stwierdzał, z zastrzeżeniem § 4, pracodawca na podstawie dyplomów, świadectw, zaświadczeń, certyfikatów językowych oraz świadectw pracy dokumentujących: 1) ukończenie szkół wyższych, szkół oraz kursów kwalifikacyjnych lub innych form kształcenia; 2) uprawnienia nabyte do wykonywania określonych zawodów; 3) okresy zatrudnienia. Również nowe rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. stanowi, że posiadanie kwalifikacji w zakresie wykształcenia i stażu pracy stwierdza pracodawca na podstawie świadectw pracy, dyplomów poświadczających zdobyte wykształcenie, świadectw lub zaświadczeń dotyczących ukończonych kursów, szkoleń specjalistycznych, praktyk zawodowych oraz zdobytych umiejętności (§ 2 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 1).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że jako dowolnego działania zarządu powiatu, nie znajdującego uzasadnienia, nie można kwalifikować nie tylko wprowadzenia wśród kryteriów wyboru kandydata na stanowisko dyrektora muzeum pięcioletniego stażu pracy zawodowej. Działaniem takim nie było również wprowadzenie wymogu przedłożenia kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy. W konsekwencji Zarząd Powiatu w M. nie naruszył prawa podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w zakresie będącym przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Działanie Zarządu Powiatu w M. nie było działaniem podjętym poza zakresem upoważnienia ustawowego, ani też działaniem dowolnym, które nie znajdowałoby uzasadnienia w celach, jakie wiążą się z powierzeniem konkretnej osobie funkcji dyrektora muzeum.

Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszała prawo.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wprowadzenie wymogu udokumentowanego świadectwami pracy stażu zatrudnienia dla kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum nie może być rozpatrywane w kontekście nierównego traktowania w zatrudnieniu i dyskryminowania w tym zakresie, a przez to naruszające treść art. 183a Kodeksu pracy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na sposób realizowania kompetencji administracyjnej zarządu powiatu nie mają wpływu unormowania z zakresu prawa pracy, o ile ustawodawca w sposób wyraźny nie postanawia inaczej. W art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej uregulowano w sposób odrębny w stosunku do przepisów Kodeksu pracy tryb powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, o czym świadczy treść art. 15 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy. Nie wprowadzono zatem odesłania do wszystkich przepisów Kodeksu pracy. Ponadto art. 15 ustawy dotyczy spraw powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury, tj. kwestii nawiązywania i rozwiązywania stosunku pracy z konkretną osobą, natomiast art. 16 ustawy reguluje sprawę wyłonienia w drodze konkursu dopiero kandydata na stanowiska dyrektora kultury. Sprawy powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury nie są tożsame ze sprawami wyłaniania w drodze konkursu kandydata na stanowiska dyrektora kultury. Niezależnie od tego, Sąd stwierdził, że Zarząd Powiatu w M. podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady równości, w tym wymogu niedyskryminowania. Organ przede wszystkim zastosował kryteria znajdujące oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jak wyżej wskazano z delegacji wynikającej z art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że określenie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania stanowisk w muzeach powinno uwzględniać cel, jakim jest zapewnienie profesjonalnego wykonywania zadań. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy różniące (por. uzasadnienie wyroku TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). Nierówne traktowanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też z art. 2 Konstytucji (zob. wyroki z: 12 maja 1998 r., sygn. U. 17/97; OTK ZU nr 3/1998, poz. 34 i 15 października 2001 r., sygn. K 12/01; OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). W wyroku z 5 października 2005 r. (sygn. SK 39/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 99) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zasada równości daje się wyrazić w formule: nie wolno tworzyć prawa różnicującego sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama. Dla oceny konstytucyjności konkretnych przepisów konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. Kryterium takie powinno mieć: a) charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; b) proporcjonalny, c) pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Relewantność charakteru zróżnicowania oznacza, że wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno go dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium. W ocenie Sądu – jak wyżej wykazano – kryterium stażu pracy w stosunku do kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum ma charakter istotny, pozostaje w bezpośrednim związku z potrzebą profesjonalnego upowszechniania i ochrony kultury (art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) i służy realizacji tego celu. Kryterium to jest również proporcjonalne, gdyż waga interesu publicznego, któremu ma służyć, tj. profesjonalne upowszechnianie i ochrona kultury uzasadnia taki dobór różnicowania sytuacji kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum, w którym pierwszeństwo uzyskują osoby, wobec których gwarancja spełniania wymaganych kwalifikacji w zakresie doświadczenia zawodowego jest najpełniejsza, bo oparta na zdeterminowanych prawnie i sformalizowanych dokumentach (świadectwach pracy) w stosunku do osób, które takimi dokumentami się nie legitymują.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 353.1 k.c. w zw. z art. 22 Kodeksu pracy poprzez błędne przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę. Zauważył zatem, że w żadnym miejscu zaskarżonej uchwały organ nie zawarł regulacji, zgodnie z którą praca zawodowa może być wykonywana jedynie w oparciu umowę o pracę, a wydając zaskarżoną uchwałę nie były i nie mogły być stosowane wskazane wyżej przepisy, zwłaszcza dotyczących zobowiązań, w tym umów cywilnoprawnych. Ponadto z cytowanych wyżej regulacji rozporządzeń wykonawczych z dnia 13 maja 2008 r. i z dnia 7 sierpnia 2012 r. wynika, że staż pracy stwierdza się na podstawie świadectw pracy dokumentujących okresy zatrudnienia, co oznacza, że sytuacji osób zatrudnianych w muzeach, w tym również kandydatów na stanowisko dyrektorów, staż pracy zawodowej jest okresem zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Skoro regulacje tego rodzaju obowiązywały przynajmniej od 2008 r. i obowiązują nadal od dnia 8 sierpnia 2012 r., to nie można przyjąć, że uzasadnione byłoby odchodzenie od kierunku unormowań w nich wskazanych tylko ze względu na kilkutygodniową lukę w obowiązywaniu przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach. Zachowanie powyższych kryteriów przez Zarząd Powiatu w M. w ramach wykonywania upoważnienia ustawowego nie może prowadzić do wniosku o naruszeniu formalnym lub materialnym tego upoważnienia.

Z powyższych powodów Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. B., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:

1. art. 32 Konstytucji w zw. z art. 183a k.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie za poprawne wprowadzenie zapisów dyskryminujących kandydatów na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...] w zakresie nawiązania stosunku pracy z uwagi na fakt zdobycia doświadczenia zawodowego w ramach wykonywania umów cywilnoprawnych, a nie umowy o pracę;

2. art. 3531 k.c. w zw. z art. 22 k.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że praca zawodowa może być wykonywana tylko w oparciu umowę o pracę;

3. § 1 pkt 2 uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r. w zw. z tiret 2 załącznika nr 1 do ww. uchwały, stanowiącego ogłoszenie o konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...] – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że formalnym kryteriom wyboru określonym w ogłoszeniu o konkursie odpowiadają jedynie osoby posiadające co najmniej 5-letni staż pracy zawodowej nabyty w ramach pracowniczego stosunku pracy;

4. § 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 maja 2008 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania określonych stanowisk w muzeach oraz sposobu ich stwierdzania – poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy te nie obowiązywały, a niezależnie od tego, poprzez ich błędną wykładnię, zawężającą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że zgodnie z tymi przepisami wymagania kwalifikacyjne oraz staż pracy pracodawca może stwierdzić wyłącznie w oparciu o dokument w postaci świadectwa pracy;

5. art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię, iż przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny prawa, w sytuacji gdy godzi ona w konstytucyjne prawa jednostki, a to prawo swobody zatrudnienia oraz zakaz dyskryminacji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zgodzić się bowiem należy z pełnomocnikiem skarżącego, że dokonana przez Sąd I instancji ocena przyjętych w załączniku do uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia [...] lipca 2012 r. wymogów formalnych wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi [...] w M. w organizacji, budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście ustanowionej w art. 183a Kodeksu pracy zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Przyjmuje się, że przez pojęcie zatrudnienia należy rozumieć nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy, warunki zatrudnienia, awansowanie oraz dostęp do szkolenia w celu podnoszenia kwalifikacji zawodowych (por. W.Sanetra w: J.Iwulski, W.Sanetra, Kodeks pracy. Komentarz. LexisNexis, Wydanie 3, s. 135). Powoływany przepis kodeksowy wprowadza definicję dyskryminacji bezpośredniej, jak również dyskryminacji pośredniej. Okoliczności niniejszej sprawy czynią koniecznym przybliżenie instytucji dyskryminacji pośredniej. Dyskryminacja ta dotyczy pewnej grupy pracowników (kandydatów na pracowników) wyróżnionych według określonego kryterium, którego przyjęcie w warunkach zatrudnienia czynić będzie dysproporcje na ich niekorzyść, chyba że postanowienie, kryterium lub działanie są obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące do jego osiągnięcia są właściwe i konieczne. A zatem charakteru dyskryminacyjnego będą pozbawione dysproporcje obiektywnie uzasadnione, przy czym fakty przemawiające za zróżnicowaniem sytuacji pracowników winny być w sposób jasny i przejrzysty wskazane przez pracodawcę.

W niniejszej sprawie kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała Zarządu Powiatu w M. przyjęła, jako jeden z wymogów formalnych zgłoszenia na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum, konieczność przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy na okoliczność udokumentowania co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej. Istotną zatem kwestią było dokonanie oceny, czy tak wprowadzony wymóg formalny wykluczył możliwość ubiegania się o to stanowisko przez osoby, które doświadczenie zawodowe zdobyły w inny sposób niż pracowniczy stosunek pracy, prowadząc tym samym do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej potencjalnych kandydatów.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu w M. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. W niniejszej sprawie brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się Zarząd Powiatu formułując wymogi udokumentowania posiadania odpowiedniej praktyki zawodowej przez kandydatów na stanowisko dyrektora muzeum. Sąd I instancji brak ten postanowił sanować przywołując w uzasadnieniu wyroku przepisy rozporządzeń Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wymagań kwalifikacyjnych uprawniających pracowników tworzących zawodową grupę muzealników do zajmowania stanowisk związanych z działalnością podstawową muzeów oraz trybu ich stwierdzania, wydanych na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy o muzeach. Stwierdził zatem, że zastosowane przez organ kryteria uwzględniały cel, jakim jest zapewnienie profesjonalnego wykonywania zadań. Uznał również, że gwarancją spełnienia wymaganych kwalifikacji było oparcie oceny na zdeterminowanych prawnie i sformalizowanych dokumentach w postaci świadectw pracy. Nie sposób jednakowoż pominąć, iż powoływane przez Sąd rozporządzenia w odpowiednich okresach ich obowiązywania nie normowały kwalifikacji wymaganych na stanowisku dyrektora muzeum. Określały jedynie wymagania kwalifikacyjne uprawniające do zajmowania w muzeach stanowisk: muzealników i innych związanych z działalnością muzealną, nie wymieniając nawet w załączniku odpowiednich wymogów dla zajmowania stanowiska dyrektora. Upatrywanie zatem w powyższych uregulowaniach wzorca dla formułowania wymogów formalnych dla kandydatów na dyrektora muzeum, którzy nie muszą wywodzić się z instytucji muzealnych, należy uznać za nieuprawnione. Należy zauważyć, że w świetle powołanych również przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. Nr 154, poz. 1629) formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora określa właściwy organizator (§ 2). W przepisach tego rozporządzenia brak jest zapisów określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury, nie ma określonych wymogów co do kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, jak i sposobu dokumentowania powyższego. A zatem, przepisy te cedują powyższe uprawnienie na organizatora instytucji kultury, którym w niniejszej sprawie jest zarząd powiatu.

Dokonując oceny przyjętego przez Sąd I instancji poglądu o prawidłowości przyjętego w zaskarżonej uchwale stwierdzenia, iż jedynym sposobem udokumentowania spełnienia wymogu pięcioletniego stażu pracy zawodowej jest przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy, zauważyć trzeba, że umowy o pracę nie są jedyną formą, w jakiej zachodzą stosunki zobowiązaniowe w zakresie świadczenia pracy. Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się, że praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych (por. wyrok z dnia 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99, OSNAPiUS 2001/9/310), tj. agencji, o dzieło, zlecenia, czy kontraktu menadżerskiego. Dopiero analiza treści takich umów, jak i badanie zgodnego zamiaru stron w odniesieniu do rodzaju zawartej przez nie umowy, może doprowadzić do ustalenia rzeczywistego zamiaru stron co do wyboru podstawy zatrudnienia. Jeżeli więc w treści stosunku prawnego łączącego strony przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy określone w art. 22 § 1 Kodeksu pracy (wykonywanie za wynagrodzeniem pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę), to – jak przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego - mamy do czynienia z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt I PK 182/07, OSNP 2009/5-6/60, OSP 2010/3/25). Problem pojęcia pracownika znajduje również swój wyraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z dnia 3 lipca 1986 r., C 66/85, w sprawie Deborah Lawrie-Blum przeciwko Land Baden-Württemberg (OETS 2002, poz. 77) przyjął, że pojęcie "pracownik" zawarte w art. 48 [39] TWE ma znaczenie wspólnotowe. Należy je definiować biorąc pod uwagę obiektywne kryteria, które wskazują na istnienie stosunku pracy na podstawie praw i obowiązków zainteresowanej osoby. Zasadniczą cechą stosunku pracy jest wykonywanie określonych czynności o pewnej wartości ekonomicznej, dla i pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie. Sfera, w jakiej są one wykonywane, oraz rodzaj stosunku prawnego łączącego pracodawcę i pracownika, są nieistotne z punktu widzenia zastosowania art. 48 [39] TWE.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przyjęcie w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, iż zapis uchwały o formalnym wymogu przedstawienia świadectw pracy przez kandydatów w postępowaniu konkursowym na dyrektora muzeum nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, odpowiadając celom przyjętym przez ustawodawcę, jest o tyle nieuzasadnione, że nie uwzględnia okoliczności, iż świadczenie pracy może odbywać się również na podstawie umów (nazwanych i nienazwanych) prawa cywilnego. Rzeczą zaś powszechnie znaną jest to, że - zwłaszcza w ostatnich kilkunastu latach – nastąpiło znaczące zwiększenie liczby osób zatrudnionych na podstawie takich umów. Nadmienić również trzeba, że zgodnie z treścią powołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę równości, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczając jedynie uzasadnione zróżnicowania, co wiązać również należy z zasadą sprawiedliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższej zasadzie nie odpowiada przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisów Kodeksu pracy w kontekście reguł ustanowionych w zaskarżonej uchwale w zakresie wymogów formalnych przedstawienia dokumentów potwierdzających staż pracy zawodowej. Przy określaniu kryteriów, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej należy mieć na względzie to, że dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może być opierane wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono mając na uwadze art. 203 pkt 1 pow. ustawy.