Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 60/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 roku sprawy ze skargi B. S.-K. na uchwałę Rady Gminy Kowiesy z dnia 25 sierpnia 2017 roku nr XXXI/181/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice postanawia: - odrzucić skargę. LS


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kowiesy w dniu 25 sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXI/181/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice.

Skargę na powyższą uchwałę wywiodła B. S.-K. reprezentowana przez radcę prawnego E. Ś., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie w razie uznania, że nieważnością dotknięta jest część uchwały - o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 3 uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. art 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 87 w zw. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej poprzez ustanowienie zakazu wykonywania konkretnej działalności gospodarczej, niewydanego w zakresie i na podstawie ustaw;

2. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 i w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji skutkuje nieważnością uchwały;

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ograniczenie ważenia interesu publicznego i prywatnego do jednorazowej czynności przyznającej arbitralnie pierwszeństwo pewnej grupie interesów;

4. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu zablokowania określonej inwestycji, podczas gdy ustawa nie wskazuje takiego celu.

Zdaniem autora skargi B. S.-K. posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie, jest bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Chrzczonowicach, gmina Kowiesy o powierzchni 2,22 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], dla której to nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w Sądzie Rejonowym w S. Rzeczoną nieruchomość nabyła na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Rawie Mazowieckiej I Wydział Cywilny z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I CO [...], w celach inwestycyjnych, w szczególności w celu prowadzenia na niej działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą zarejestrowaną w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i zgodnie z danymi ujawnionymi w owym rejestrze wykonuje działalność gospodarczą sklasyfikowaną m.in. pod następującymi kodami PKD, 38.11.Z. - Zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.12.Z. - Zbieranie odpadów niebezpiecznych, 38.21.Z. - Obróbka i usuwanie odpadów innych niż niebezpieczne, 38.32.Z. - Odzysk surowców z materiałów segregowanych.

Skarżąca planowała i podjęła wymierne kroki, by na przedmiotowej działce zrealizować inwestycje z zakresu gospodarowania odpadami. Najpierw złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynków i infrastruktury nieprzydatnej dla prowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz wykonała szereg prac, które miały przygotować nieruchomość pod dalsze prace związane z inwestycją w zakresie gospodarowania odpadami. Ponadto, w dniu 20 marca 2017 r. zawarła z A Sp. z o.o. umowę dzierżawy, która w swych postanowieniach zawierała zapisy odnoszące się do sposobu korzystania z jej nieruchomości przez dzierżawcę, który na dzierżawionej nieruchomości miał prowadzić działalność w zakresie gospodarki odpadami po uprzednim uzyskaniu niezbędnych i wymaganych przepisami prawa pozwoleń/zezwoleń/decyzji. Wśród działań prawnych podjętych przez A sp. z o.o. było wystąpienie w dniu 21 marca 2017 r. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości Chrzczonowice, gm. Kowiesy. Jednakże decyzją z dnia [...] organ odmówił A sp. z o.o. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowych nieruchomości z uwagi na fakt, iż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że jej syn prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B K. S. wystąpił w dniu 11 stycznia 2016 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla realizację przedsięwzięcia mającej umożliwić realizację budowy zakładu produkcji polepszacza glebowego na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w gminie Kowiesy. W toku postępowania zgromadził wymaganą dokumentację, w tym wyczerpującą kartę informacyjną przedsięwzięcia zawierającą właściwe opracowania i szacunki. Jednak w dniu [...] maja 2016 r. Wójt Gminy Kowiesy wydał decyzję odmowną, którą następnie SKO w S. decyzją z dnia [...] uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...] organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Od tej decyzji odwołało się kilku mieszkańców gminy Kowiesy, a w międzyczasie Rada Gminy Kowiesy przyjęła uchwałę nr XXIV/138/16 z dnia 30 grudnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice, podejmując w wyniku dalszego procedowania zaskarżoną uchwałę, wprowadzającą całkowity zakaz wykonywania działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami na terenie objętym planem.

Zdaniem autora skargi zgodnie z postanowieniami studium inwestycja taka mogła być realizowana na nieruchomości należącej do skarżącej. Natomiast uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza na nieruchomości skarżącej zakaz wykonywania działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Zakaz ten bezpośrednio niweczy plany inwestycyjne oraz starania, jakie podjęła skarżąca, a zatem plan wywołuje bezpośrednio negatywne skutki w sferze interesów oraz uprawnień prawnych skarżącej. Niewątpliwie zatem skarżąca posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Argumentując następnie zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej pełnomocnik skarżącej stwierdził, że § 7 pkt 3 sprzecznie z art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, wprowadza dwa niezależne od siebie zakazy. Pierwszy polega na zakazie realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wydanym na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, z późn.zm.) i niewątpliwie ma on związek z ochroną środowiska, której wymogi zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. winny być uwzględnione przy stanowieniu planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast drugi zakaz dotyczy zakazu konkretnej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami, obejmującej m.in. zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów, na danym terenie. Przedmiotowy zakaz nie występuje w ustawie Prawo ochrony środowiska, ani innych ustawach związanych z ochroną środowiska, aktami wykonawczymi wydanymi na ich podstawie lub w u.p.z.p. Ze swej istoty ogranicza on swobodę działalności gospodarczej właściciela terenu nim objętego, przez co musi spełniać kumulatywnie warunki określone przez Konstytucję. Mianowicie powinien on być wprowadzony w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Wskazując następnie na art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określający hierarchię źródeł prawa, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materie regulowane przez ustawę. W szczególności do zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień nie mogą być wprowadzane zakazy, ograniczenia, nieustanowione w ustawach regulujących daną problematykę. Wymóg ten nie został w tej sprawie spełniony. Żaden przepis przytoczonych wyżej ustaw, jak również Konstytucji nie uprawniał Rady Gminy do formułowania w § 7 pkt 3 uchwały ograniczenia, polegającego na zakazie wykonywania konkretnej działalności gospodarczej, polegającej na gospodarowaniu odpadami. Uchwalenie zakazu prowadzenia pewnej konkretnej działalności gospodarczej na danym terenie stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Ograniczenie tego rodzaju zawarte w akcie prawa miejscowego, bez stosownego umocowania w akcie rangi co najmniej ustawowej, stanowi zatem naruszenie normy zawartej w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Uzasadniając w następnej kolejności zarzut niezgodności planu z postanowieniami studium pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na przepisy art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że nieruchomość skarżącej jest oznaczona w studium symbolem PU - jako teren zabudowy produkcyjno-usługowej, składy, magazyny - na terenach tych mogą być realizowane obiekty budowlane służące działalności produkcyjnej, w zakresie usług produkcyjnych, usług i magazynowo - składowej z niezbędną infrastrukturą, budynkami gospodarczymi, garażami, dojazdami oraz dojściami. Jednym ze społeczno-gospodarczych kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego jest w studium stworzenie warunków do rozwoju sfery produkcyjnej nierolniczej, zapewniającej miejsca pracy głównie wzdłuż dostępnych szlaków komunikacyjnych umożliwiających powiązania na zewnątrz obszaru gminy oraz wielofunkcyjny rozwój gminy. Jako główne kierunki kształtowania rozwoju struktury przestrzennej gminy przyjęto dla symbolu PU: obszar wielofunkcyjnego rozwoju gospodarczego z zakresu usług, produkcji, obsługi rolnictwa, magazynów, składów, transportu oraz motoryzacji. Jeśli chodzi natomiast o wytyczne do planów miejscowych w ograniczeniach dla obszaru PU wpisano: zakaz lokalizowania inwestycji do utylizacji odpadów niebezpiecznych oraz lokalizacji zakładów produkcyjnych o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej; wszelkie ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji usługowych, produkcyjnych i innych nie powinno obniżać standardów środowiska w sąsiedztwie; w obszarze nie wskazane lokalizowanie obiektów użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultu religijnego, ochrony zdrowia itp. Z kolei w planie nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem PU. Są to obszary przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowej, magazynowej oraz usług, ze szczególnym wskazaniem zakresów tej działalności. W dalszej części planu wprowadza się zakaz realizacji zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu przepisów odrębnych; zakaz inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem dróg publicznych i inwestycji z zakresu łączności publicznej; zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmującego między innymi: zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów). Zatem przeznaczenie terenu działek należących do skarżącej w planie uległo zmianie w stosunku do studium. Co prawda działki wchodzące w skład nieruchomości skarżącej nadal są oznaczone symbolem PU, jednak zakaz wykonywania wskazanej działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami nie znajduje swojego źródła w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie przewiduje bowiem możliwości ustanowienia na danym terenie zakazu dotyczącego wybranej działalności gospodarczej ani kryteriów, według których miałaby zostać wskazana działalność, której dotyczy zakaz. Co więcej, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na gospodarowaniu odpadami leży w jawnej sprzeczności z postanowieniami studium dotyczącymi stworzenia warunków do rozwoju sfery produkcyjnej nierolniczej, zapewniającej miejsca pracy głównie wzdłuż dostępnych szlaków komunikacyjnych umożliwiających powiązania na zewnątrz obszaru gminy oraz wielofunkcyjny rozwój gminy. Wprowadzając przedmiotowy zakaz, który nie znajduje źródła w studium, rada gminy de facto zmieniła przeznaczenie terenu, ponieważ wyłączyła możliwość prowadzenia na nim określonej działalności gospodarczej, która mogłaby być prowadzona na tym terenie zgodnie z postanowieniami studium.

Motywując w dalszej kolejności zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. pełnomocnik skarżącej stwierdził, że z treści skarżonej uchwały nie wynika, jaki ważny interes publiczny przemawiał za uniemożliwieniem realizacji procesów inwestycyjnych polegających na stworzeniu zakładu polepszacza glebowego, czy też prowadzenia konkretnego rodzaju działalności gospodarczej na nieruchomości należącej do skarżącej. Odnosząc się do pojęcia interesu publicznego, pełnomocnik stwierdził, iż powstanie nowego zakładu pracy, a tym samym nowych miejsc pracy, pozostaje z nim w zgodzie. Wpływa na zmniejszenie bezrobocia na danym obszarze oraz na rozwój danego obszaru pod względem ekonomicznym, zapewnia dodatkowe wpływy do budżetu z tytułu podatków i opłat lokalnych. Okoliczności te nie zostały przeanalizowane przez organ, co znajduje odzwierciedlenie w treści uchwały. Jeśli zaś chodzi o interes prywatny, to z perspektywy skarżącej jest on oczywisty, ponieważ organowi wiadome było, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w celu prowadzenia na niej działalności związanej z gospodarką odpadami.

Argumentując w dalszej kolejności zarzut uchwalenia planu miejscowego w celu nieprzewidzianym przez ustawy, pełnomocnik skarżącej odwołał się do art. 1 ust. 2 oraz art. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że celem wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było zablokowanie możliwości prowadzenia konkretnej działalności przez skarżącą. Działanie takie narusza fundamentalną zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołującą się do ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju.

Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Kowiesy działający w imieniu Rady Gminy Kowiesy wniósł o jej odrzucenie w całości ewentualnie z ostrożności procesowej o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem organu skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ nie odpowiada warunkom formalnym. Pełnomocnik strony skarżącej pominął fakt, że organem wykonawczym Gminy Kowiesy jest Wójt Gminy Kowiesy. Redagując skargę powinien wskazać odpowiednio stronę oraz organ powołany do jej reprezentacji.

Ustosunkowując się następnie do zarzutów skargi organ podniósł, że nie był mu znany cel nabycia przez skarżącą nieruchomości, zwłaszcza, że nie wynika on z żadnego z dokumentów.

Następnie podkreślił, że plan swymi ustaleniami nie ogranicza prawa wykonywania własności, a tym bardziej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ponieważ ustalenia planu dają szerokie spektrum zakresu prowadzenia działalności gospodarczej, poza działalnością z zakresu gospodarowania odpadami. W momencie sporządzania planu miejscowego na obszarze objętym jego granicami, nie była prowadzona żadna działalność gospodarcza nierolnicza. Obszar nie posiadał obowiązującego planu miejscowego, który określałby przeznaczenie terenów oraz warunki i zasady ich zagospodarowania, ani innego dokumentu stwierdzającego prawo do gospodarowania w terenie odpadami. Tak więc plan - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie dokonuje zmiany w przeznaczeniu terenów. Z kolei studium nie ustala przeznaczenia terenów, określa jedynie kierunki zmian w dotychczasowym przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.z.p.), uwzględniając uwarunkowania w zakresie istniejącego przeznaczenia oraz zagospodarowania. Wobec faktu, że studium określa tylko politykę przestrzenną gminy, skarżąca nabywając nieruchomość, dla której nie obowiązywał plan miejscowy, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogła mieć pewności, co do warunków prowadzenia jakiejkolwiek działalności, a szczególnie takiej, która w ogólnym odczuciu społeczeństwa posiada negatywny odbiór, bez względu na to, w jakim terenie byłaby realizowana. Zawieranie umowy dzierżawy ze spółką A na prowadzenie na dzierżawionej nieruchomości działalności z zakresu gospodarowania odpadami, nie mając stosownych pozwoleń, decyzji i pewności prawnej było posunięciem ryzykownym. Rzeczona umowa dzierżawy została zawarta w dniu 20 marca 2017 r., czyli w okresie sporządzania zaskarżonego planu. Po podjęciu przez Radę Gminy Kowiesy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu, ukazało się stosowne obwieszczenie i ogłoszenie powiadamiające o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o możliwości składania wniosków do dokumentacji planu. W wyznaczonym terminie do składania wniosków i nawet po wyznaczonym terminie skarżąca nie zgłosiła żadnego wniosku, jak również uwagi. Nie brała również udziału w dyskusji publicznej. Jedyną informacją na etapie sporządzania planu miejscowego był wniosek K. S. prowadzącego działalność pod firmą B z dnia 11 stycznia 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego na działkach ewid. nr [...] i [...] w Chrzczonowicach. Wspomniane zamierzenie inwestycyjne spowodowało masowy sprzeciw mieszkańców wsi Chrzczonowice i mieszkańców gminy, którzy złożyli do urzędu wniosek o sporządzenie planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru, podkreślając konieczność wykluczenia inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami. Przy sporządzeniu planu miejscowego przeważyła potrzeba zabezpieczenia interesu publicznego (wyrażonego masowym sprzeciwem mieszkańców przeciw działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami) nad interesem prywatnym, szczególnie, że ze strony skarżącej, jak i innych właścicieli nieruchomości nie wpłynął żaden wniosek do planu. Jednocześnie organ zaznaczył, że wystąpienie o decyzję środowiskową nie jest jednoznaczne z wnioskiem złożonym do planu, ponieważ decyzja nadal nie jest ostateczna i prawomocna. Wyjaśnił również, że planem miejscowym objęto znacznie większy teren niż nieruchomości skarżącej, a mając na względzie ład przestrzenny i zasadę zrównoważonego rozwoju postanowiono ustalić wspólne zasady zagospodarowania i zabudowy obszaru, dla którego polityka określona w studium przyjęła kierunek rozwoju - obszary wielofunkcyjnego rozwoju gospodarczego - usług, produkcji, obsługi rolnictwa, składów, magazynów, transportu i motoryzacji - symbol PU. W planie miejscowym ustalono przeznaczenie - teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług (oznaczenie symbolem literowym dotyczącym przeznaczenia -PU). Wszystkie ograniczenia i zakazy wprowadzone ustaleniami planu dotyczą całego obszaru planu, a nie tylko nieruchomości skarżącej. Kwestionowane ograniczenia i zakazy wynikają zaś z potrzeby zapewnienia interesu publicznego, wyrażonego wnioskiem o sporządzenie planu, którego intencją było wykluczenie spornej działalności z racji obaw o pogorszenie środowiska zamieszkania mieszkańców gminy, nie zaś zasadą dowolnego uznania sporządzającego plan i organu przyjmującego plan co do wykładni treści poszczególnych zapisów aktu prawa miejscowego. Taką delegację daje art. 1 ust. 2 pkt 5 i pkt 9, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto za wyższością interesu publicznego w kwestii ochrony zdrowia i środowiska przemawia zasada ostrożności oraz zasada działania zapobiegawczego, stanowiące zasadę prawa unijnego - art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Powyższe ograniczenie nastąpiło zatem w granicach prawa i zostało szczegółowo sprecyzowane. Chybione są zatem zarzuty skargi o naruszeniu art. 22 Konstytucji oraz o sprzeczności planu ze studium. Jednocześnie organ wyjaśnił, że plan miejscowy sankcjonuje przyjęte kierunki studium przeznaczając tereny objęte granicami planu niemalże identycznie, jak brzmienie studium. Plan wprowadza na wszystkich terenach o symbolu literowym PU następujące zakazy i niedopuszczenia: zakaz realizacji zakładów o dużym i zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu przepisów odrębnych; zakaz realizacji inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ustalenie nie dotyczy dróg publicznych, inwestycji z zakresu łączności publicznej (telekomunikacji), zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmujące między innymi: zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów) w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz składowania odpadów, magazynowania odpadów z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów, w rozumieniu przepisów odrębnych oraz nie dopuszczenie realizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii wykorzystujących energię wiatru oraz instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego. Tak więc kwestionowane przez skarżącą ograniczenie (gospodarowanie odpadami) nie jest jedynym ograniczeniem wprowadzonym ustaleniami zaskarżonej uchwały. Ponadto, plan nie zmienia przeznaczenia określonego w studium, ponieważ studium nie określa przeznaczenia terenów, a zgodnie z u.p.z.p. określa ewentualne kierunki zmian w istniejącej strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, co jest konsekwencją istniejących uwarunkowań w zakresie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Teren objęty planem nie posiadał planu obowiązującego, a więc ustalonego przeznaczenia. Poza tym dla terenu, w tym nieruchomości skarżącej, nie istnieje żaden dokument, który uprawniałby do realizacji jakiejkolwiek inwestycji, w tym działalności z zakresu gospodarowania odpadami.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p stanowiący, że przy sporządzaniu planu miejscowego należy ważyć interes prywatny i publiczny. Zdaniem organu taki wymóg został spełniony, co wynika wyraźnie z uzasadnienia planu, gdzie wskazano, że mieszkańcy gminy Kowiesy złożyli wniosek o sporządzenie planu miejscowego dla nieruchomości, dla której wystąpiono z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji zakładu polepszacza glebowego. Mieszkańcy wskazali, że obawiają się zagrożenia dla środowiska, w tym środowiska ich zamieszkania, chociażby z racji pojawiania się gryzoni (szczurów, które mogą prowadzić do ekspozycji na choroby zakaźne w sąsiedniej zabudowie mieszkalnej), jak też immisjami materialnymi pośrednimi, tj. hałasem, odorami, które towarzyszą działaniom gospodarczym w zakresie gospodarowania odpadami na danym terenie. Podnosili, że są przeciwni prowadzeniu w obszarze planu działalności z zakresu gospodarowania odpadami, wyrażając tym samym potrzebę zapewnienia ich interesu w zakresie bezpieczeństwa, ochrony zdrowia i środowiska ich zamieszkania, szeroko pojętego interesu publicznego. Treść uzasadnienia uchwały wyraźnie wskazuje, że w celu ochrony środowiska w tym wód podziemnych, bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ludzi, które jest efektem potrzeby zabezpieczenia interesu publicznego, wprowadzono w projekcie planu stosowne ograniczenia. Zdaniem organu w uchwale nie nastąpiło naruszenie interesu prywatnego, w związku z wyższością interesu publicznego. Plan daje szerokie spektrum możliwości prowadzenia działalności gospodarczej właścicielom/użytkownikom wieczystym nieruchomości w granicach, jakie ustala, przy zachowaniu równowagi pomiędzy interesem prywatnym (przy braku wniosków) i publicznym, ograniczając prawo wykonywania własności tylko w granicach prawa obowiązującego. Z punktu widzenia czynnika ekonomicznego ważenia interesu prywatnego i publicznego wskazano, że ustalenia planu w tym przeznaczenie terenów, pomimo wprowadzonych ograniczeń, są w stanie przynieść dochód gminie, jak również przynieść dodatkowe miejsca pracy. Skarżąca błędnie odnosi stworzenie nowych miejsc pracy tylko w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji. Ustalone przeznaczenie terenów, warunki i zasady zagospodarowania uwzględniają dotychczasowy stan zagospodarowania obszaru. Skoro na nieruchomościach skarżącej nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, na co wskazano również w uzasadnieniu planu, a wystąpienie o decyzję środowiskową nie zostało zakończone do chwili obecnej ostateczną decyzją, to nie zachodziła konieczność uwzględnienia takiej inwestycji w projekcie planu. Organ przygotowujący projekt uchwały, który został przyjęty przez Radę Gminy Kowiesy brał pod uwagę wszystkie okoliczności, które zostały wskazane w art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Prawo własności w świetle art. 1 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie jest zaś jedynym czynnikiem uwzględnianym przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Istotnymi w tej kwestii są m.in. wymagania ochrony środowiska szeroko pojętego, w tym środowiska zamieszkania; gospodarowanie wodami, ochrona gruntów rolnych i leśnych; potrzeby interesu publicznego; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. W niniejszej sprawie zasada proporcjonalności została zachowana, ponieważ organ uchwałodawczy brał pod uwagę nie tylko kwestie związane z prawem własności, ale także wszelkie inne czynniki, które przemawiały za przyjętymi w planie rozwiązaniami. Sam fakt, że postanowienia aktu prawa miejscowego nie są zgodne z wolą właścicieli (użytkowników wieczystych) poszczególnych nieruchomości, nie może stanowić przesłanki do uznania go za sprzeczny z prawem i podjęty z naruszeniem ich praw.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, wniósł o zwrot pisma Wójta Gminy Kowiesy zatytułowanego "Odpowiedź na skargę" i wydanie w trybie art. 33 § 1b p.p.s.a.

postanowienia o odmowie dopuszczenia Wójta Gminy Kowiesy do udziału w sprawie z uwagi na aktualne brzmienie art. 25 p.p.s.a. Wójt nie jest stroną postępowania, gdyż przymiot ten przysługuje jedynie skarżącej oraz Radzie Gminy. Zatem pismo Wójta należałoby potraktować jako nieumotywowany wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w roli uczestnika na prawach strony. W dalszej części pisma strona podtrzymała zarzuty skargi i przytoczoną na ich poparcie argumentację.

Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poprał skargę i oświadczył, że cofa wniosek zawarty w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2018 r., zgłoszony w oparciu o art. 33 § 1b p.p.s.a.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Gminy Kowiesy z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr XXXI/181/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice.

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej we wspomnianym wyżej trybie jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia oraz po drugie - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Sąd oceniając zatem spełnienie powyższych przesłanek stwierdził, że o ile w realiach sprawy niniejszej pierwszy z warunków został spełniony, ponieważ skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezspornie sprawą z zakresu administracji publicznej, to niewątpliwie druga z przesłanek dopuszczalności skargi, warunkujących przystąpienie do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, ewidentnie nie został spełniony. Według sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego regulacjami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym zresztą w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 – Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851).

Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt sprawy niniejszej sąd stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości nr ewid. [...], [...], [...] o powierzchni 2,22 ha, położonej w Chrzczonowicach, gmina Kowiesy, objętej regulacjami zaskarżonej uchwały, która dla tego terenu, oznaczonego w planie symbolem 1 PU wprowadziła w § 7 pkt 3 między innymi zakaz realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami (obejmujący m.in. zbieranie, przetwarzanie, transport odpadów) w rozumieniu przepisów odrębnych oraz zakaz magazynowania odpadów z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów, składowania odpadów w rozumieniu przepisów odrębnych. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z twierdzenia, że rzeczoną nieruchomość nabyła wyłącznie w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami, którą zresztą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kowiesy przyjęte uchwałą Rady Gminy Kowiesy nr XXXV/184/10 z dnia 22 kwietnia 2010 r. - w jej przekonaniu - czyniło dopuszczalną. Nadto podjęła kroki prawne oraz wykonała szereg prac celem przygotowania nieruchomości pod tego rodzaju inwestycję, na dowód czego załączyła do skargi kopie faktur, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych.

Analiza przedmiotowej dokumentacji przeczy twierdzeniom skarżącej, z których wywodzi ona swoją legitymację skargową w niniejszej sprawie. Przede wszystkim podkreślić należy, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, co miało miejsce w dniu 25 sierpnia 2017 r., ani też na etapie prac planistycznych zakończonych uchwaleniem planu gminy Kowiesy, obejmującego fragment wsi Chrzczonowice, skarżąca na terenie wspomnianych wyżej nieruchomości nie prowadziła jakiejkolwiek działalności gospodarczej, w tym działalności z zakresu gospodarowania odpadami. Nie legitymowała się również jakimikolwiek ostatecznymi decyzjami administracyjnymi bądź innymi aktami prawnymi zezwalającymi na prowadzenie takiej działalności. Dla terenu nieruchomości skarżącej nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla jakiegokolwiek przedsięwzięcia ani tym bardziej decyzja o pozwoleniu na budowę dla konkretnej inwestycji, którą organ planistyczny byłby zobowiązany uwzględnić na etapie procedowania nad planem. Poza tym sam fakt, że syn skarżącej wystąpił z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zakładu produkcji polepszacza glebowego, której zresztą do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie uzyskał, nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem ten co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie powinien być własny, indywidulany, konkretny i aktualny. Również z załączonej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nie wynika postulowany przez skarżącą zamiar prowadzenia działalności gospodarczej. Jeśli zaś chodzi o załączone do skargi faktury dotyczące budowy ogrodzenia, bramy wjazdowej, prac koparki, czy spycharki, wznowienia granic, usług geodezyjnych, zakupu piasku i żwiru, nici lnianych, sznurka murarskiego, węża ogrodowego, rękawic ochronnych, zamka, wynajmu walca, pracy samochodu Iveco, zakupu betonu, kontenera, zakupu tłucznia, robót betoniarskich, murarskich, tynkarskich, montażu zasobnika ciepłej wody, grzejnika, armatury ogrzewania podłogowego, to - zdaniem sądu - świadczą one co najwyżej o podjęciu prac zabezpieczających teren nabyty w użytkowanie wieczyste i podjęciu czynności związanych z jego bliżej niesprecyzowanym zagospodarowaniem. Brak jest zatem podstaw, ażeby skutecznie twierdzić, że są to czynności mające swoje podłoże prawne, a zmierzające do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami. Wreszcie zawierając w dniu 20 marca 2017 r. warunkową umowę dzierżawy nieruchomości skarżąca, nie dysponując żadnymi zezwoleniami gwarantującymi jej prawo do gospodarowania odpadami na przedmiotowym terenie, uczyniła to na własne ryzyko, zatem winna się liczyć z ewentualnymi konsekwencjami z tego wynikającymi.

Na marginesie poczynionych wyżej rozważań, sąd za błędne uznał przekonanie skarżącej, jakoby studium dopuszczało prowadzenie na jej działkach, zakazanej obecnie w planie działalności gospodarczej z zakresu gospodarowania odpadami, co zresztą stanowi zasadniczy zarzut skargi i powód jej wniesienia. Otóż uwadze skarżącej umknął niewątpliwie fakt, że według pkt 2.3.4 Gospodarka Odpadami, studium expressis verbis stanowi, że: "Gmina posiada opracowany "Plan gospodarki odpadami dla gminy Kowiesy" przyjęty Uchwałą Nr XXV/114/04 Rady Gminy Kowiesy z dnia 28 grudnia 2004 roku. Na terenie gminy nie ma i nie przewiduje się realizacji ani zakładu utylizacji odpadów komunalnych ani składowiska odpadów. Obecnie gospodarka odpadami oparta jest o indywidualne gromadzenie odpadów w pojemnikach na terenie posesji i odbiór przez wyspecjalizowane firmy, które wywożą do punktu gromadzenia lub utylizacji odpadów poza teren gminy wg. zawartych umów." Niczym nieuzasadnione jest zatem przekonanie skarżącej, że obecny plan miejscowy pozbawił ją zagwarantowanego w studium prawa do prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami, bowiem w istocie plan pozostaje w zgodzie ze studium. Reasumując, skarżąca, pomimo obszernej argumentacji przedstawionej w treści skargi oraz licznej dokumentacji załączonej na jej poparcie nie dowiodła, że zaskarżona uchwała naruszyła przysługujący jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak jest tym samym jakichkolwiek podstaw ażeby przyjąć, że plan naruszył, ograniczył czy też zniósł przysługujące dotychczas skarżącej uprawnienia w stosunku terenu jej nieruchomości, a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy sytuacją prawną skarżącej a regulacjami planu. Należy zwrócić ponadto uwagę na to, że skarżąca wykazała całkowitą bierność w okresie procedowania przedmiotowego planu. Natomiast brak legitymacji skargowej po stronie B. S.- K. wyklucza prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, a zarazem ocenę skuteczności zarzutów skargi skierowanych pod jej adresem.

Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, sąd mając na uwadze brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.

Dodać w tym miejscu trzeba, że bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie z dnia 8 lutego 2018 r. o wydanie w trybie art. 33 § 1b p.p.s.a. postanowienia o odmowie dopuszczenia Wójta Gminy Kowiesy do udziału w postępowaniu w charakterze jego uczestnika, jako że został on cofnięty na rozprawie. Wójt, co wyraźnie umknęło uwadze pełnomocnika skarżącej, z mocy samego art. 31 u.s.g. kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz.

M.K.