Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1325/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załączinka zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, 17, 20, 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Magda Froncisz ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. P. , M. S. i E. P. na uchwałę nr LXVIII/978/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 (rysunek planu) w zakresie oznaczenia symbolem "MN.Os.1" terenu działek ewidencyjnych nr 438/2 i nr 439/2; II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej E. P. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżących A. P. i M. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 27 lutego 2013 r. podjęła uchwałę nr LXVIII/978/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska ".

Działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 594), dalej zwanej u.s.g., skargę na tę uchwałę złożyli A. P. , M. S. i E. P. , zaskarżając ww. uchwałę w części dotyczącej objęcia zapisem "MN.Os.1" terenu stanowiącego własność skarżących, tj. działki ewidencyjnej o nr 438/2 (własność E. P. ) oraz działki ewidencyjnej o nr 439/2 (własność A. P. oraz M. S.), zarzucając:

1. naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647 j.t) – zwanej dalej "u.p.z.p." - w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Krakowa, bowiem studium to określiło obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr 438/2 oraz 439/2, jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności, a funkcja ta nie może zostać zrealizowana przez skarżących na podstawie planu, a także ze względu na to, że w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości skarżących - kategorię "MN.Os.1" wyłączającą możliwość ich zabudowy, czym też naruszono art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżących;

2) istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w części dotyczącej objęcia zapisem "MN.Os.1" terenu stanowiącego własność skarżących, ewentualnie o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały w całości.

Na podstawie art 200 p.p.s.a. w zw. z art 205 § 2 p.p.s.a. skarżący wnieśli o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że pismem z dnia 2 lipca 2015 r. wezwali Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, które zostało skutecznie doręczone organowi w dniu 6 lipca 2015 r. W ustawowym terminie 30 dni Rada Miasta Krakowa formalnie nie ustosunkowała się do wezwania i nie usunęła naruszenia prawa. Termin ten upłynął w dniu 5 sierpnia 2015 r., a zatem z zachowaniem terminu 30 dni od tej daty złożona została niniejsza skarga i w związku z tym skarżący dochowali formalnego wymogu, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r., znak: [...] wiceprzewodniczący Rady Miasta Krakowa przesłał skarżącym opinię Prezydenta Miasta Krakowa, niemniej jednak dokument ten nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa i ma charakter jedynie informacyjny, co z zresztą wynika wprost z treści powyższego pisma.

W związku z podjęciem przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr LXVIII/978/13 z dnia 27 lutego 2013 r., naruszono przysługujące skarżącym prawo własności działek o nr 438/2 (własność E. P. ) oraz 439/2 (własność A. P. oraz M. S.), a tym samym naruszono ich interes prawny znajdujący oparcie w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez wprowadzenie w Planie oznaczenia "MN.Os.1" dla tych działek, które w istocie wyłącza możliwość ich zabudowy, podczas gdy zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa dopuszczały realizację zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Tym samym w niniejszym przypadku doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie przepisów art. 9 ust.4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjęte uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmienioną następnie uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r., zwane dalej "studium", przewidywało m.in. dla terenu działek o nr 438/2 oraz 439/2 przeznaczenie "MN", tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności (mapa K1 - "Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju" stanowiąca integralną część studium). W części tekstowej studium, tj. w pkt 4.2.4 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów" wskazano, iż główne funkcje tak oznaczonego terenu stanowią: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym. Natomiast główne kierunki zagospodarowania przestrzennego tego terenu to: realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną; porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych; przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów; kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych; uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali). Zatem, bezsprzecznym jest, iż studium przewiduje możliwość realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na działkach o nr 438/2 oraz 439/2, które stanowią własność skarżących.

Tymczasem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziły dla działek o nr 438/2 oraz 439/2 oznaczenie "MN.Os.1", co wynika z rysunku Planu. Natomiast w części tekstowej w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, że wyznacza się tereny oznaczone symbolami od MN.Os.1 do MN.Os.5 z przeznaczeniem pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze osuwiska, a wyznaczone tereny zawierają obszary osuwisk, określne zgodnie z opracowaniem pt.: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta Kraków, Dzielnice I-VII oraz X-XI", wykonanym przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w 2011 r. (§ 15 ust.1 planu). W świetle § 15 ust. 2 planu, w wyznaczonym terenie ustala się zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż przepisy przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania nie są zgodne, co więcej są sprzeczne, z przepisami studium w zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium, wprowadzają zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych na przedmiotowych działkach.

Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności, pomiędzy planem miejscowym, a ustaleniami studium musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie mają "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II SA/Kr 261/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Mając powyższe na uwadze oraz aktualną treść przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdzie jest mowa o "nienaruszaniu ustaleń studium", skarżący stwierdzili, że wskazane wyżej zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w oczywistej sprzeczności z postanowieniami studium w zakresie, w jakim określają przeznaczenie działek nr 438/2 oraz 439/2 w sposób niedający się pogodzić z zasadami ich zagospodarowania określonymi w studium. Zapisy studium określały zasady zagospodarowania w/w terenu dopuszczając jednoznacznie możliwość ich zabudowy, a tymczasem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaliły na tym terenie zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych, czym naruszono dyspozycje przepisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym naruszono zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei powoduje nieważność przedmiotowej uchwały w tym zakresie, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślono także, iż Konstytucja RP, ustanawiając prawo ochrony własności, stanowi o dopuszczalności ingerencji w prawo własności przez jego ograniczenie. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 773/12, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W niniejszym jednak przypadku organ planistyczny naruszył ustawowe formy prawne określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uniemożliwienie skarżącym zagospodarowanie w/w działek zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem, gdy tymczasem mogli oni zasadnie przypuszczać, iż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXVIII/978/13 z dnia 27 lutego 2013 r., potwierdzą postanowienia studium, dopuszczające realizację na tym terenie zabudowy mieszkaniowej. W tym miejscu istotnym jest fakt, iż przedmiotowe działki zostały wydzielone z większej działki gruntu z przeznaczeniem pod zabudowę bliźniaczą. W latach 70. wybudowano w granicach obu działek budynki (połówki bliźniaków), czym zrealizowano jedynie w połowie zamierzoną wcześniej koncepcję zagospodarowania tego terenu. Natomiast w chwili obecnej, wskutek wprowadzenia przez organ planistyczny zapisów planu sprzecznych ze studium, skarżący zostali pozbawieni możliwości realizacji zamierzenia inwestycyjnego (zabudowa przedmiotowych działek), które dopełniłoby opisaną wyżej koncepcję zagospodarowania tych działek. Skarżący podkreślili, iż zapisy studium w żadnej mierze nie pozostają w sprzeczności z planami inwestycyjnymi skarżących dotyczącymi w/w działek, natomiast wejście w życie planu, którego zapisy bez podstawy prawnej korygują postanowienia studium, uniemożliwia realizację jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowych działkach.

Ponadto skarżący zaznaczyli, iż zarówno w kwartale ulic: [...], jak i w granicach szeroko rozumianego sąsiedztwa w/w działek skarżących, położonych na terenie określonym w planie symbolem "MN.Os.1", tylko i wyłącznie działki skarżących pozostają niezabudowane.

W związku z powyższym w niniejszym przypadku ingerencja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przysługujące skarżącym prawo własności w/w działek jest stanowczo zbyt daleko idąca, zwłaszcza w kontekście wyłączenia prawa zabudowy w/w działek w sytuacji, gdy w szeroko rozumianym sąsiedztwie tych nieruchomości właściciele działek skutecznie zrealizowali przysługujące im praw zabudowy nieruchomości.

Takie działanie organu administracji publicznej narusza dyspozycje przepisów art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p., które kształtują treść prawa własności oraz ustawowe granice jego wykonywania.

Skarżący odnieśli się także do treści opracowania pt.: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta Kraków, Dzielnice I-VII oraz X-XI", wykonanym przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w 2011 r., zwanego dalej "opracowaniem", które stanowiło podstawę faktyczną do wyznaczenia na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: MN.Os.1 do MN.Os.5 zakazu lokalizacji nowych obiektów budowlanych. Powyższe opracowanie wyróżnia trzy stopnie aktywności osuwiska: aktywne, nieaktywne, okresowo aktywne. Natomiast działki nr 438/2 oraz 439/2 znajdują się, zgodnie z mapą osuwisk (M-34-64-D-d-1), na nieaktywnej części osuwiska oznaczonego nr [...] z granicami w części przypuszczalnymi, a w części pewnymi. Ponadto w treści opracowania wskazano w odniesieniu do Dzielnicy VII, w której leżą w/w działki, iż jest to teren bardzo trudny do wyznaczania osuwisk ze względu na duże zmiany związane z użytkowaniem terenu, jak i eksploatację wapieni, np. w rejonie Wzgórza Św. Bronisławy. W opracowaniu odniesiono się do nieruchomości zlokalizowanych przy ul. S. , niemniej jednak analiza dokonana w tym zakresie dotyczy wyłącznie budynków usytuowanych na aktywnej części osuwiska nr [...]. Zatem zawarta w opracowaniu analiza ruchów masowych na osuwisku oznaczonym nr [...] nie obejmuje swym zakresem przedmiotowym w/w działek skarżących, które znajdują się na nieaktywnej części osuwiska oznaczonego nr [...].

Skarżący wskazali, że co prawda w w/w opracowaniu wskazano, że w rejonie zabudowań ul. S. w budynkach nr [...], [...], [...] stwierdzono ślady spękań, niemniej jednak nie zaznaczono już, iż budynki te znajdują się w obszarze osuwiska aktywnego. Budynki, o których mowa w zdaniu poprzednim, położone są w końcowej części ul. S. , kilkaset metrów od w/w działek stanowiących własność skarżących. Natomiast w domach skarżących przy ul. S. , w części gdzie znajdują się w/w działki skarżących, nigdy nie stwierdzono żadnych działań osuwiska. Skarżący uzyskali w Biurze Geologa Powiatowego informację, iż na terenie ul. S. nie przeprowadzono żadnych badań geologicznych, a opis oparto jedynie na obserwacji uszkodzeń w budynkach nr [...], [...], [...] przy ul. S. .

Skarżący podali, że w podsumowaniu opracowania wyjaśniono, iż osuwiska nieaktywne obejmują tereny objęte ruchami osuwiskowymi, na których w czasie około ostatnich 20 lat nie stwierdzono wyraźnych śladów przemieszczeń. Nie oznacza to jednak, że tereny te już nie podlegają procesom osuwiskowym. Przykładem terenu nieaktywnego osuwiska może być rejon Zrębu Lasku Wolskiego, gdzie obecnie na terenie nieaktywnego osuwiska występuje budownictwo mieszkaniowe, jest bardzo prawdopodobne, że w czasach historycznych na obszarze tym występowały procesy osuwiskowe. Sugeruje się, aby w tych obszarach ograniczyć budownictwo mieszkaniowe, a każdy planowany obiekt posiadał dokumentację geologiczno-inżynierską. W dalszej kolejności autor opracowania wskazał, iż tereny osuwisk powinny być wyłączone z budownictwa mieszkaniowego oraz użyteczności publicznej (szkoły) w planie zagospodarowania przestrzennego. W wyjątkowych wypadkach jest możliwe dopuszczenie budownictwa mieszkaniowego (np. na zdefundowanych jęzorach osuwiskowych), pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zawierającej zalecenia dotyczące zabezpieczeń tak, aby prace budowlane nie naruszyły i zaburzyły równowagi i nie spowodowały uaktywnienia się osuwiska. Pozostała zabudowa może być dopuszczona, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zawierającej zalecenia dotyczące zabezpieczeń i stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska.

Skarżący wskazali, że opracowanie nie przesądza w sposób bezwzględny o zakazie jakiejkolwiek zabudowy na terenach osuwisk nieaktywnych, co więcej realizacja zamierzeń budowlanych w takich miejscach wydaje się być dopuszczalna, pod warunkiem wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zawierającej zalecenia dotyczące zabezpieczeń i stwierdzenia, że projektowana inwestycja nie naruszy zaburzenia równowagi i nie spowoduje uaktywnienia się osuwiska. Tymczasem organ planistyczny w przedmiotowej uchwale w sposób bezrefleksyjny przesądził o zakazie lokalizacji nowej zabudowy na terenach osuwiskowych bez jakiegokolwiek rozróżnienia na osuwiska aktywne, okresowo aktywne, czy też nieaktywne. Po drugie, zarówno twierdzenia zawarte w powyższym opracowaniu, jak i ustalenia organu planistycznego nie zostały poprzedzone jakimikolwiek pracami geologicznymi mającymi na celu rzetelną weryfikację granic osuwisk oraz ich charakterystyk.

Ponadto tuż obok działek stanowiących własność skarżących jest planowana realizacja "Trasy Zwierzynieckiej" (m.in. pod działkami oznaczonymi jako [...] oraz [...], obr.ll, jedn. ewid. Krowodrza), co potwierdza stanowisko skarżących, iż realizacja zamierzeń inwestycyjnych na terenach osuwiskowych jest dopuszczalna, pod warunkiem wykonania odpowiedniej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Powyższe wskazuje także na niekonsekwencję organu planistycznego, który w planie generalnie wyłącza możliwość powstania jakiejkolwiek nowej zabudowy na terenie, w którym zlokalizowane są działki skarżących z uwagi na fakt, iż na tym terenie występuje osuwisko nieaktywne, a jednocześnie na terenie tym planuje realizację zamierzenia budowlanego, tj. "Trasy Zwierzynieckiej".

Skarżący zwrócili uwagę, że co prawda podmiotowe prawo właściciela do zagospodarowania terenu wyrażone w art. 6 ust.2 u.p.z.p. nie ma charakteru absolutnego i na gruncie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym doznaje ograniczeń, w szczególności poprzez ustawowe kompetencje organu planistycznego w ramach wykonywanego "władztwa planistycznego", niemniej jednak wykładania i stosowanie przepisów ograniczających prawo własności ma ze swej natury charakter ścisły i zawężający, a każde rozstrzygnięcie organu publicznego ingerującego swym działaniem w podmiotowe prawo własności wymaga rzetelnej podstawy faktycznej opartej w dokumentacji zebranej w toku prowadzonego postępowania. Tymczasem w niniejszym przypadku ograniczono prawo zabudowy skarżących zarówno bez podstawy określonej w studium, jak i bez rzetelnych badań geologicznych struktury przedmiotowego osuwiska, czym przekroczono dopuszczalne ustawowe granice możliwej ingerencji w prawo własności, a co z kolei stanowi nie tylko naruszenie przepisów ustawowych, tj. art. 6 ust. 2 u.p.z.p oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, ale także normy rangi konstytucyjnej, tj. art. 64 Konstytucji RP.

Skarżący wskazali, że już po wejściu w życie kwestionowanego planu, tj. na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipa 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", studium przewiduje m.in. dla terenu działek o nr 438/2 i 439/2 przeznaczenie "MN". tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Część tekstowa studium (Tom III) w aktualnym brzmieniu odnosząc się do jednostki urbanistycznej oznaczonej nr 19 "Wola Justowska", w ramach której zlokalizowane są działki skarżących wskazuje, że "Istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do utrzymania i uzupełnień". W konsekwencji nawet tekst studium w aktualnym brzmieniu, nadanym mu po wejściu w żywcie planu, potwierdza prawo skarżących do realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na działkach oznaczonych jako: dz. nr 438/2 oraz dz. nr 439/2.

Nadto skarżący wskazali, że w toku procedury planistycznej naruszono w sposób istotny tryb sporządzania planu. Zgodnie bowiem z dyspozycją przepisu art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Podkreślili, że każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Akt zawierający rozstrzygniecie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez Radę, które organ wykonawczy powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.

Skarżący powołali orzecznictwo dotyczące tej kwestii (wyrok z dnia 28 czerwca 2013 r. WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 320/13, wyroki NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11 oraz z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10) i podkreślili, że w niniejszym przypadku z analizy załącznika planu wynika, że sposób rozpatrzenia zgłoszonych uwag jest identyczny ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Krakowa w tym względzie, co pozwala na stwierdzenie, że załącznikiem do zaskarżonej uchwały jest stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa, a nie uchwała Rady Miasta Krakowa. Z tych względów stwierdzić należy, iż Rada Miasta Krakowa nie poddała w indywidualnej i odrębnej uchwale oceny i głosowania uwag, jakie do projektu uchwały zostały w trakcie trwania procedury planistycznej złożone, przez co w sposób istotny naruszona została procedura planistyczna, co skutkuje nieważnością zaskarżonej uchwały poprzez oczywiste naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wyżej wskazanym.

W piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. skarżący wskazali na wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 627/14, w sprawie o analogicznym - jak w niniejszej - stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności przedstawiono tok formalnoprawny podjęcia uchwały nr LXVIII/978/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska".

Rada Miasta Krakowa zajęła następujące stanowisko odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Krakowa:

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Powyższy przepis ustanawia jedną z naczelnych zasad postępowania planistycznego, zasadę spójności dokumentów polityki planistycznej gminy. Zgodnie z tą zasadą, sporządzane akty prawa miejscowego (miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) podlegają ocenie w zakresie zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami dokumentu polityki planistycznej gminy, jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodność ta nie oznacza jednak prostego przeniesienia ustaleń studium do planu miejscowego, a to z tego względu, że dokumenty te pełnią odmienną rolę. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania określa kierunki w rozwoju gminy, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o wskazany w studium kierunek zagospodarowania, zostaje ustalone przeznaczenie terenów i warunki ich zagospodarowania. Dlatego obowiązujący dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium), jak i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska", stanowią akty, których rola i zadanie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są odmienne. Studium stanowi dokument polityki planistycznej gminy, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia stanowią o porządku planistycznym w granicach jego obowiązywania.

W związku z tym organ stwierdził, iż pojęcie zgodności między postanowieniami planu, a zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest pojęciem mającym ocenny charakter. Dlatego też, o ile łatwo jest dokonać oceny zgodności planu miejscowego ze studium w sferze: wymiernych wskaźników, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz innych obiektów i sieci, o tyle ocena zgodności zapisów studium w zakresie wyznaczanych "kierunków" oraz "zasad zagospodarowania", może sprawiać trudności.

Organy planistyczne ustalając przeznaczenie i warunki zagospodarowania dla terenu MN.Os.1 (obejmującego działki ew. nr 438/2 i 439/2), kierowały się wiążącymi je ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Ustalenia dokumentu polityki planistycznej gminy, jakim jest Studium, wyznaczają granicę pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a terenami nieinwestycyjnymi. Przebieg tej granicy w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego dla obszaru "Piastowska" przesądził o przeznaczeniu ustalonym dla terenu MN.Os.1. Terenom wskazanym w Studium do zabudowy i zainwestowania odpowiada teren MN.Os.1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowe ustalenie przeznaczenia dla terenów MN.Os.1 wynika z ustaleń Studium (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu), które dla tego obszaru wskazuje kierunek zagospodarowania terenów pod Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN).

Wskazano, że w części tekstowej Studium zostały zawarte podstawowe ustalenia dla takich terenów o następującej treści:

MN - TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI MIESZKANIOWEJ NISKIEJ INTENSYWNOŚCI

1) Główne funkcje:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z:

- niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

- obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną,

- porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych,

- przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych,

- uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m 2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- intensywność zabudowy nie przekraczająca

0,4 w strefie przedmieść

0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej

lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

- wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy, a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

- w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już

istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług,

- systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej,

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem

komunikacyjnym miasta.

Mając na uwadze powyższe wskazania Studium oraz fakt udokumentowania w tym obszarze występowania osuwiska, terenowi MN.Os.1 zostało nadane przeznaczenie pod istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na obszarze osuwiska. Zgodnie bowiem z zaleceniami organu administracji geologicznej, które wynikają ze sporządzonego opracowania pn.: "Mapy dokumentacyjne osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 Miasta Kraków Dzielnice I-VII oraz X-XI", wykonanego na zlecenie Gminy Miejskiej Kraków przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy Oddział Karpacki w Krakowie, w ramach weryfikacji dotychczas posiadanych informacji o zagrożeniach osuwiskowych na terenie miasta. W tym opracowaniu przedmiotowe osuwisko oznaczono numerem [...] oraz scharakteryzowano na czas sporządzania cytowanego wyżej opracowania jako okresowo aktywne.

Zgodnie z częścią tekstową do ww. opracowania "Osuwiska okresowo-aktywne to tereny objęte procesem osuwania, w których stwierdzono ślady niedawnych zsunięć i przemieszczeń grawitacyjnych. W takich obszarach bardzo prawdopodobne jest możliwie szybkie uaktywnienie się osuwiska. Tego typu osuwiska należą do terenów niebezpiecznych. W terenach tych nie powinno się lokalizować w przyszłości inwestycji w planach zagospodarowanie przestrzennego."

W ocenie organu sporządzającego projekt planu takie ustalenie przeznaczenia najpełniej realizuje wymóg zgodności postanowień planu z zapisami Studium, w związku z wyznaczonymi w Studium kierunkami zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów. W związku z powyższym organ wskazał, iż wykluczenie możliwości powstania nowej zabudowy w terenie MN.Os.1 zostało podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami faktycznymi i prawnymi. Równocześnie takie ustalenia planu miejscowego dla ww. terenów spełniają wymogi ładu przestrzennego oraz stanowią podstawy planistyczne dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w obszarze objętym ustaleniami planu.

O zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych przesądza w końcu fakt uzgodnienia planu przez wyspecjalizowany organ administracji geologicznej, co zostało szczególnie uwypuklone w piśmie Wojewody Małopolskiego będącym odpowiedzią na interwencję jednej ze skarżących.

Podniesiono, że pomimo faktu, iż własność stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to jednak nie jest prawem pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust.1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tego artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, przy czym plan miejscowy może przewidywać ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, włącznie z zakazem zabudowy (por. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy planistycznej). Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie.

Zauważono również, że z punktu widzenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby prawu własności z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy Studium, co zdaniem organu zostało w skarżonym planie uczynione.

Zagwarantowanie zasady równości dla zainteresowanych właścicieli nieruchomości, objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie polega na przyjęciu jednakowych rozwiązań dotyczących rodzaju i parametrów dopuszczonej w planie miejscowym zabudowy. Zasada równości wobec prawa nie oznacza bowiem braku możliwości zróżnicowania pozycji prawnej określonych podmiotów. Na dopuszczalność takiego różnicowania sytuacji prawnej zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (wyrok z dnia 31 maja 2010r., sygn. akt: II SA/Op 185/10).

Odnośnie zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu Rada Miasta Krakowa wyjaśniła, iż załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (Załącznik nr 3), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami (Załącznik nr 1- rysunek planu, Załącznik nr 2 - rysunek infrastruktury technicznej, Załącznik nr 4 -rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania), po wykonaniu przez organ wykonawczy gminy czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostaje przekazany organowi uchwałodawczemu gminy.

Mając na uwadze powyższe wymogi, Prezydent Miasta Krakowa, po sporządzeniu projektu planu, zarządzeniem Nr 233/2013 z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska", przekazał organowi uchwałodawczemu projekt uchwały.

Rada Miasta Krakowa (dalej: RMK), przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz stanowią postanowienia Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne zapisy ustawy. W związku z tym, w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazywany jest Komisji Głównej RMK, która ustala kalendarium prac nad projektem i kieruje projekt do poszczególnych radnych oraz do właściwej komisji merytorycznej, celem uzyskania stosownej opinii o projekcie uchwały.

Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. W posiedzeniu Komisji uczestniczy autor opracowania planistycznego oraz merytoryczni pracownicy organu planistycznego, którzy udzielają wyjaśnień w zakresie dotyczącym projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. W zależności od potrzeb, wyznaczany jest termin, w którym dla szczegółowego omówienia powstałych w toku posiedzenia komisji wątpliwości, wyznaczane zostają posiedzenia podkomisji KPPiOŚ RMK.

Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa. W toku I czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem I czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Możliwość wnoszenia poprawek dotyczy całego projektu uchwały, również do załączników projektu aktu.

Wniesienie poprawki skutkuje obowiązkiem sporządzenia opinii do poprawki przez projektodawcę uchwały. Po upływie terminu do wniesieniu poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie końcowe, nad projektem uchwały.

W związku z powyższym – zdaniem organu - dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych, wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Dopiero zgłoszenie poprawki przez radnego umożliwia zajęcie odmiennego od projektodawcy projektu uchwały stanowiska przez Radę i ewentualne przyjęcie przez nią odmiennych, niż zawarte w projekcie uchwały, zapisów (ustaleń), na skutek przegłosowania poprawki. Ponieważ nie ma żadnych wymogów odnośnie zakresu merytorycznego poprawki, przedmiot poprawek dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag, jak i poszczególnych ustaleń projektu planu miejscowego. Niejednokrotnie zdarza się, że wniesiona poprawka dotyczy zarówno sposobu rozpatrzenia uwagi, jak i szczegółowej materii planistycznej.

Również w przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska", powyżej opisany tok czynności, został zachowany. W dniu 4 lutego 2013 r. odbyło się posiedzenie Komisji Głównej, która skierowała projekt uchwały do KPPiOŚ RMK. Właściwa komisja debatowała nad projektem uchwały w dniu 11 lutego 2013 r. Następnie odbyło się I i II czytanie projektu uchwały na sesji RMK. Ostatecznie projekt, wraz ze wszystkimi załącznikami, został przegłosowany w dniu 27 lutego 2013 r. Wszystkie powyżej opisane czynności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak takiej poprawki oznacza, iż każdy radny, oraz Rada Miasta Krakowa w całości, uznał, iż w ich ocenie nie zaistniały przesłanki warunkujące możliwość uwzględnienia poszczególnych wniesionych uwag.

Czas prac nad projektem przez organ uchwałodawczy gminy wynosi około miesiąca, w trakcie którego radni mogą zapoznać się szczegółowo z projektem, a następnie wnieść poprawkę w zakresie odmiennego, niż dokonany przez Prezydenta Miasta Krakowa, sposobu rozpatrzenia uwag. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta, jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. Ponadto wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 wskazuje, iż zasadnym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. –określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 poz. 594 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie należy: zaliczyć 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Zaznaczyć także należy, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 2 lipca 2015 r. (data wpływu do UMK 2 lipca 2015r.). Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007, sygn. akt: II OPS 2/2007, wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, bowiem za taką odpowiedź nie można uznać pisma z dnia 5 sierpnia 2015 r., znak: BR-3.0720.61.2015, wiceprzewodniczącego Rady Miasta Krakowa, którym przesłano skarżącym opinię Prezydenta Miasta Krakowa. Dokument ten nie jest jednak stanowiskiem Rady Miasta Krakowa i ma charakter jedynie informacyjny.

W odniesieniu do przepisu art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, przy czym na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 790/12, orzekł, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki. W niniejszej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą - tj. działki ewidencyjnej o nr 438/2 (własność E. P. ) oraz działki ewidencyjnej o nr 439/2 (własność A. P. oraz M. S.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r., nr LXVIII/978/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Piastowska ". Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego poz. 1976 z 2013 r..

Z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 poz. 647 ze zmianami) zwanej dalej u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe wykonanie czynności określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegające na braku podjęcia przez Radę Miasta Krakowa uprzedniej (indywidualnej) uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi, który Sąd rozpoznał w ramach badania z urzędu zaskarżonej uchwały, Sąd ocenił ten zarzut jako niezasadny. Zdaniem Sądu głosowanie uwag miało miejsce i było zgodne z przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym dla zaskarżonej uchwały), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Podkreślenia wymaga, że określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Złożone uwagi, w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 ustawy), a następnie rada gminy uchwala plan, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu. Podjęcie przez radę gminy uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag pozostaje w zgodzie z regulacją przewidzianą w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Powyższą tezę uzasadnia fakt, że z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, że uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać bezwzględnie należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do każdej poszczególnej uwagi. Rozstrzygnięcie rady ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, a w wyniku tej oceny uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona. Wskazać należy w związku z tym, że może to nastąpić w jednym głosowaniu dotyczącym uchwalenia samego planu. Z załącznika nr 3 do uchwały w sprawie planu wynika bowiem jednoznacznie, które uwagi zostały nieuwzględnione oraz z jakich powodów tak się stało. Ponadto, jeżeli omawiana kwestia nie jest oczywista, to trudno mówić (tylko na podstawie braku odrębnych głosowań na każdą ze zgłoszonych uwag, czy też braku odrębnego głosowania nad wszystkimi uwagami łącznie) o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, skoro restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (por.: wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; LexPolonica nr dok.: 2470679, oraz także wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/2011; LexPolonica nr dok.: 3040178). Interpretując zatem przesłankę istotności naruszenia trybu sporządzania planu należy wskazać, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Tymczasem w kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż projekt zaskarżonej uchwały poddany został głosowaniu w wersji zaproponowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, a więc także z załącznikiem nr 3 dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. W sprawie nie odbyło się odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami do projektu planu, lecz nie wpłynęło to na kształt przyjętych ustaleń planistycznych.

Co więcej, nawet zajmując w tym zakresie stanowisko co do konieczności "uprzedniego" podjęcia uchwały w przedmiocie uwag, w żadnej mierze nie można stwierdzić, aby naruszenia w procedowaniu uchwały, polegające na głosowaniu nad uwagami jednocześnie z uchwaleniem planu miejscowego, miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżących. Niewątpliwie bowiem uwagi złożone do planu, przy czym brak było uwag odnoszących się bezpośrednio do działek skarżących, były przedmiotem i analizy i głosowania przez Radę Miasta Krakowa, co szczegółowo przedstawiono w odpowiedzi na skargę. Nie można zatem uznać, że nie odbyło się w ogóle głosowanie nad uwagami, czy też, aby uwagi przedstawiono dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą i przegłosowano je łącznie z planem.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zatem stanowiska, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa musi mieć miejsce w formie podjęcia osobnych uchwał, z których każda dotyczy osobnej uwagi. Interpretacja taka nie wynika z przytoczonego przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Jest wręcz przeciwnie, przepis wskazuje na konieczność (traktowaną jako obowiązek rady gminy) jednoczesnego uchwalenia miejscowego planu i rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Zdaniem Sądu najistotniejsze jest, aby rada gminy obradowała nad wszystkimi uwagami, które nie zostały uwzględnione przez Prezydenta. Załącznik nr 3 do planu miejscowego obszaru "Piastowska" obejmuje szczegółowo opisane poszczególne uwagi, które nie zostały przez Prezydenta uwzględnione, a które zostały przedstawione Radzie Miasta Krakowa pod obrady.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wziął pod uwagę pogląd, który w pełni podziela, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 627/14, iż wobec tego, że ustawodawca nie narzucił w formie normatywnej, jak powinna postępować rada gminy poddając rozpatrzeniu poszczególne uwagi zgłoszone do projektu planu, a następnie podejmując uchwałę, co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (vide wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 589/2010, z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 713/2010, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1989/2011). Oceny, czy doszło do rozpatrzenia uwag przedłożonych do projektu planu w sposób nie naruszający trybu uchwalenia planu, należy dokonać na podstawie analizy treści protokołów sesji Rady Miejskiej w Krakowie. Zasadniczą kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę gminy, jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z sesji rady gminy. Nie ma jednak przeszkód ani materialnych, ani proceduralnych, aby wszystkie rozpatrzone uwagi zostały objęte jedną uchwałą rady gminy, jeśli organizacyjnie i technicznie będzie to możliwe. Taki sposób załatwienia uwag nie wpłynie na zakłócenie ich indywidualnego rozpoznania, a wydatnie usprawni pracę organów gminy. Z kolei akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu poprzez zestawienie wykazu uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tam są przeniesione rozstrzygnięcia co do poszczególnych uwag, które podjęła rada gminy.

Sąd, dokonawszy analizy protokołu i stenogramu sesji LXVIII Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. oraz akt planistycznych doszedł do przekonania, że uwagi zostały rozpatrzone w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że wszystkie wyjaśnienia pełnomocnika organu zawarte w odpowiedzi na skargę, dotyczące sposobu procedowania nad uchwałami podejmowanymi przez Radę Miasta Krakowa (w tym uchwałami w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) znajdują odzwierciedlenie zarówno w treści statutu Miasta Krakowa, jak i w przedstawionej dokumentacji planistycznej. W tomie II akt planistycznych znajduje się zarządzenie nr 233/2013 PMK z dnia 29 stycznia 2013r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piastowska. W tomie III znajduje się projekt tejże uchwały, oznaczony jako druk nr 1148 z kopią prezentaty Kancelarii Rady Miasta Krakowa, z której wynika że projekt wpłynął do kancelarii Rady Miasta Krakowa w dniu 29 stycznia 2013r. Nagłówek druku wskazuje, że mapy wielkoformatowe stanowiące załączniki do planu znajdują się "do wglądu w pok. 201". W tomie II akt planistycznych znajduje się opinia nr [...] Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska z dnia 11 lutego 2013r., która pozytywnie opiniuje projekt planu. Należy więc stwierdzić, że radni Miasta Krakowa od chwili wpływu projektu do kancelarii Rady do daty drugiego czytania (daty podjęcia uchwały) mieli wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się projektem. Rację ma pełnomocnik Rady Miasta Krakowa, że podjęcie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag według listy przedstawionej radzie przez Prezydenta Miasta Krakowa, świadczy o tym, że nikt z radnych nie miał zastrzeżeń co do tego, w jaki sposób uwagi zostały rozpatrzone przez Prezydenta. Należy przy tym wskazać, że z opublikowanego stenogramu sesji LXVIII Rady Miasta Krakowa z dnia 27 lutego 2013 r. wynika, że do druku nr 1148 dotyczącego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piastowska wpłynęły cztery poprawki (szczegółowo omówione w ww. protokole). W sprawie zgłoszonych poprawek radni zabierali głos i wyrażali swoje stanowisko (przytoczone w protokole). Dwie z tych poprawek, w wyniku dyskusji na sesji zostały wycofane, a dwie pozostałe zostały poddane głosowaniom, w wyniku których zostały odrzucone. Wobec faktu, że brak było jakichkolwiek dalszych poprawek, w następstwie tego został poddany pod głosowanie cały projekt uchwały - druk nr 1148 - bez poprawek (oddano 37 głosów za, 0 przeciw i 0 wstrzymujących się). Oznacza to, że radni w pełni zaaprobowali sposób rozpatrzenia uwag przez Prezydenta i poddali go głosowaniu w ramach całości druku nr 1148. Doszło zatem do uchwalenia planu miejscowego z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co jest zgodne z wymogami art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Nie doszło zatem do istotnego naruszenia trybu uchwalenia skarżonego planu. Z tego względu najdalej idący zarzut skargi okazał się bezzasadny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z taką treścią przepisu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zasady te nie zostały w tej sprawie naruszone. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowisk organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zaskarżony w tej sprawie plan miejscowy spełnia wymagania co do załączników tego planu. Zawiera załącznik graficzny, wskazane wyżej rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej które należą do zadań własnych Gminy oraz zasadach ich finansowania. Zaskarżony plan miejscowy zawiera także stwierdzenie o braku naruszenia zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Standardy dokumentacji planistycznej, a w szczególności rysunku planu miejscowego sporządzonego w skali 1:1000 zostały sporządzone poprawnie.

Z powyższych względów brak jest podstaw uzasadniających konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Kolejnym podlegającym badaniu przez Sąd zagadnieniem była ocena drugiego z zarzutów skargi, dotyczącego sprzeczności ustaleń zaskarżonej uchwały z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, tj. uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 16.04.2003r. (Nr XII/87/03), zmienionej uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3.03.2010 r. (Nr XCIII/1256/10).

Zgodnie z art. 20 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130 poz. 871), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Piastowska w dniu 3 marca 2010r. r., zatem oznacza to po myśli przywołanego wyżej art. 4 ust. 2, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 21 października 2010r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym zaskarżona uchwała pozostaje w reżimie konieczności pozostawania w "zgodności" ze Studium. Nowa regulacja art. 20 u.p.z.p. wymaga "nienaruszania" ustaleń Studium, jednakże rozważania co do różnic pojęciowych w tym zakresie są zbędne, bowiem nowa zasada "nienaruszania" ustaleń studium nie dotyczy zaskarżonej uchwały.

Jako uzasadniony należało uznać natomiast zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p..

Należy w tym miejscu powołać się ponownie na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 627/14, w sprawie o analogicznym - jak w niniejszej - stanie faktycznym, gdzie wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Stopień związania miejscowego planu postanowieniami studium jest uzależniony od szczegółowych tych postanowień, co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze, jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu. Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. I odwrotnie, jeśli w studium dany teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to zapisy planu taką zabudowę muszą co do zasady respektować w tym obszarze. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (vide wyrok NSA z 2 października 2014r. sygn. akt II OSK 1599/14).

W niniejszej sprawie, oceniając zgodność planu ze studium, należy dojść do wniosku, że owa zgodność nie występuje.

Zgodnie z tekstem studium teren MN.Os.1 został przyporządkowany do kategorii MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności.

Główne funkcje to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów na poziomie lokalnym i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi potrzebom mieszkańców na poziomie lokalnym. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego to :

- realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie i układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną,

- porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych,

- przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych,

- uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m kw. inwestycji powodujących zagrożenie dla jakość i środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

Ustalenia Studium, dla kategorii terenów o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności MN (obejmującej nieruchomości skarżących), co do zasady przewidują ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto teren ten można przeznaczyć pod zabudowę usługową, służącą realizacji celów publicznych bądź zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Ponadto dokument polityki planistycznej gminy przewiduje, iż w terenie tym musi zostać wykluczona nowa zabudowa usługowa komercyjna, której realizacja wiąże się z powstaniem zagrożenia dla jakości środowiska bądź warunków życia.

Badając zatem zarówno część tekstową Studium, jak również graficzną, należy dojść do wniosku, że w oparciu o zapisy Studium nie jest możliwe wyprowadzenie zakazu zabudowy nowych obiektów budowlanych na tym terenie, zakazu rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących budynków oraz zakazu budowy ogrodzeń, wymagających ciągłych fundamentów i podmurówek. Tymczasem takie zapisy zostały zawarte w § 15 ust. 2 i 4 zaskarżonego planu. Ustalenia planu wykluczają możliwość wykonania nowej zabudowy, a także rozbudowy, nadbudowy i odbudowy istniejących budynków w terenie MN.Os.1. Pozostają one zatem w oczywistej sprzeczności z główną funkcją obszaru MN oraz funkcjami uzupełniającymi. Należy bowiem rozważać przy badaniu zgodności planu ze studium nie odosobnionych fragmentów planu, lecz badać całokształt regulacji dotyczącej danego terenu. Celem zatem prawidłowego odczytania przeznaczenia terenu MN.Os.1 w planie koniecznym było uwzględnienie wszystkich ustępów § 15, nie zaś tylko ust. 1, który w istocie przewiduje przeznaczenie tej jednostki planistycznej pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności.

Powody uzasadniające stanowisko Rady dla ograniczenia w inwestowaniu (zakaz wznoszenia nowych budynków i budowli) pozostają bez znaczenia przy badaniu zgodności zapisów planu z postanowieniami studium, mogłyby być natomiast brane pod uwagę w przypadku rozpatrywania zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Wprowadzenie zakazu nowej zabudowy w obszarze MN.Os.1 gmina argumentowała tym, że w toku procedury planistycznej Geolog Powiatowy negatywnie zaopiniował projekt planu przewidujący w obszarze MN.Os.1 zabudowę mieszkaniową bez żadnych ograniczeń. Miało to związek z opracowaniem Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki im. Mariana Książkiewicza w Krakowie i zweryfikowaniem występowania osuwisk na terenie objętym planem.

Osuwiska zgodnie z Encyklopedią Wikipedia to nagłe przemieszczenie się mas ziemnych, powierzchniowej zwietrzeliny i mas skalnych podłoża spowodowane siłami przyrody lub działalnością człowieka (podkopanie stoku lub jego znaczne obciążenie). Jest to rodzaj ruchów masowych polegający na przesuwaniu się materiału skalnego lub zwietrzelinowego wzdłuż powierzchni poślizgu, połączone z obrotem. Osuwiska są szczególnie częste w obszarach o sprzyjającej im budowie geologicznej, gdzie warstwy skał przepuszczalnych i nieprzepuszczalnych występują naprzemiennie. Osuwisko zatem jako zjawisko geologiczne nie pojawia się nagle, lecz jest wynikiem wielowiekowych procesów. Oznacza to, że ich wystąpienie nie jest nagłym i nowym zdarzeniem. Jedynie nie zostały one do czasu uchwalenia Studium zlokalizowane. Studium natomiast, przyjęte uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003r., zostało zmienione następnie uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010r. Zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt (burmistrz albo prezydent miasta) jest zobowiązany dokonywać analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceniać postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowywać wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Takie wyniki analiz, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) przekazuje radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Na organie wykonawczym gminy ciąży obowiązek regularnej, okresowej weryfikacji aktualności studium. Takiej weryfikacji dokonano, bowiem podjęto uchwałę Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010r.. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała w dacie aktualizacji studium w art. 10 ust. 2 pkt 11) obowiązek określenia w studium obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i obszarów osuwania się mas ziemnych. Dalej § 7 pkt 1c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) przewidywał przy sporządzaniu rysunku projektu studium wymóg określenia i oznaczenia m. in. obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (w tym poprzez symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów). Przytoczone regulacje oznaczają, że w dacie aktualizacji studium wymagane było zaznaczenie obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Analiza części tekstowej i graficznej studium prowadzi do wniosku, że mimo, iż istniał ustawowy obowiązek wyznaczenia tych obszarów, Rada Miejska w Krakowie zaniechała ich wprowadzenia do Studium. W takiej sytuacji działki skarżących w Studium nadal utrzymały status obszaru MN, w którym jako wiodącą pozostawiono zabudowę jednorodzinną. Wprowadzenie zatem do planu zakazu nowej zabudowy, jak również rozbudowy, nadbudowy i odbudowy pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium. Słusznie wywodzą skarżący, że zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w Studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie Studium uwarunkowań z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Oznacza to, że Rada Miejska w Krakowie, przed wprowadzeniem osuwisk do planu miejscowego, miała obowiązek wcześniej wszcząć procedurę zmierzającą do zmiany Studium poprzez wprowadzenie granic obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Mając to na uwadze za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p..

Co do zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w świetle powyższych rozważań zarzut ten należy ocenić jako przedwczesny w tej konkretnej indywidualnej sytuacji. Skoro plan wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego części jego postanowień ze względu na naruszenie zasad jego tworzenia, co ma miejsce w niniejszej sprawie, kwestia nadużycia władztwa planistycznego ma wtórny charakter. Niemniej w sytuacji istnienia obiektywnych, stwierdzonych przez uprawnione i kompetentne organy zagrożeń dla zdrowia i bezpieczeństwa człowieka ograniczenie w zakresie inwestowania na takim zagrożonym terenie w istocie powoduje ograniczenie uprawnień indywidualnego właściciela, ale w zgodzie z przepisami prawa, w ramach przysługującego gminie, na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów, a wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Wymaga jednak podkreślenia, że co do obszaru stanowiącego nieruchomości skarżących organ naruszył zasady sporządzania planu, co zostało wyjaśnione powyżej. Zatem należy stwierdzić, że w zakresie objętym niniejszym wyrokiem, tj. w części obejmującej załącznik nr 1 - rysunek planu - w zakresie oznaczenia symbolem "MN.Os.1" terenu działek ewidencyjnych nr 438/2 i nr 439/2, zaskarżona uchwała jest dotknięta wadą o charakterze opisanych powyżej naruszeń zasad sporządzania planu, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – powoduje jej nieważność w tej części. Dlatego Sąd, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a..

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej E. P. 557 złotych oraz na rzecz skarżących A. P. i M. S. 557 złotych. Na zasądzone kwoty składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.