Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2116/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1464/13 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1464/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił ww. decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), z urzędu stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w [...].

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Organ stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta Krynica Morska z dnia [...] października 2002 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, gdyż pomimo nałożenia na inwestora obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu nie przewiduje on wyposażenia budynku w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń. Z tego względu jest niezgodny z § 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) i narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem organu, dokumentację projektową opracował R.K. niedysponujący w tym zakresie uprawnieniami zawodowymi. Autor projektu posiadał bowiem, zgodnie z decyzją Wojewody Elbląskiego z dnia [...] sierpnia 1976 r., uprawnienia do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie miał jednak uprawnień architektonicznych. W świetle uprawnień budowlanych, uzyskanych na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), R.K. posiadający wyłącznie uprawnienia kierownika budowy i robót nie mógł sporządzać projektów budowlanych. Dokumentacja projektowa zawiera rozwiązania architektoniczne i konstrukcyjne, co wymagało posiadania uprawnień architektonicznych i konstrukcyjnych. Powyższe naruszenia, w ocenie organu, prowadzą do stwierdzenia, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Powiatowego w N. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c oraz ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a stwierdzone naruszenia nie pozwalają traktować wskazanej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E.S., który wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1486/09 oddalił tę skargę, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wyrok ten został następnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 791/10. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów co do zakresu uprawnień projektanta nie wziął pod uwagę art. 104 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że dokonana nowelizacja "§ 2 ust. 1 pkt 1" rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (dokonana rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, Dz. U. Nr 69, poz. 299) wprowadziła nowe brzmienie tego przepisu, gdzie zastąpiono pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³". W związku z tym należało rozważyć, uwzględniając treść art. 104 ustawy Prawo budowlane, czy projektant w dacie wydania decyzji Starosty Powiatowego w N. był uprawniony do wykonania przedmiotowego projektu budowlanego, czy też nie. Nadto podniesiono, że rzeczą Sądu pierwszej instancji było wnikliwie rozważyć, czy brak w projekcie budowlanym instalacji do ogrzewania budynku może być kwalifikowane jako rażące naruszenie obowiązku zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu" nałożonego w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak również ze względu na to, że przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie nie stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. ponownie skargę oddalił uznając, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wyrok ten także został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 298/12, a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koncepcja Sądu pierwszej instancji w żaden sposób nie uwzględnia nowego brzmienia § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie po jego zmianie w 1991r. i treści § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), a które to przepisy nakazano uwzględnić w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. Zatem Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, czym naruszył art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając kolejną przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. jaką była jej niezgodność z zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, obowiązkiem zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu, pod kątem zakwalifikowania jej jako rażącego naruszenia prawa, Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszając art. 190 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając po raz kolejny zaskarżoną decyzję uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa, co do niezgodności projektu budowlanego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, Sąd powołał się na przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ), a następnie wyjaśnił, że wydana w sprawie w dniu [...] października 2002 r. decyzja w przedmiocie warunków zabudowy, nakładała na inwestora obowiązek "zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu". Przedstawiając w tym zakresie stanowisko organu oraz wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, organ nie rozważył treści zapisu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego kwestii zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu. Zdaniem Sądu treść zapisu nie jest oczywista. Nakłada on rzeczywiście na inwestora obowiązek "zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu", ale nie wskazuje sposobu realizacji tego obowiązku. Powyższe nie pozwala, w ocenie Sądu, przyjąć, iż warunkiem wynikającym z tak sformułowanego zapisu jest wykonanie odpowiedniej i zgodnej z przepisami rozporządzenia instalacji grzewczej.

W ocenie Sądu, w świetle takiego zapisu jest możliwa i taka interpretacja, iż w sposób inny wskazany przez siebie – inwestor zrealizuje obowiązek zabezpieczenia możliwości całorocznego funkcjonowania obiektu. Nie oznacza to, że w świetle prawa dopuszcza się dowolny sposób ogrzewania obiektu, lecz że zapis w decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednoznaczny, lecz wymaga interpretacji. A skoro tak, to nie jest możliwe przyjęcie, iż naruszenie tego zapisu jest oczywiste i oznacza oczywistą sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Następnie wskazując na przepis art. 104 ustawy Prawo budowlane, który wszedł w życie 1 stycznia 1995 r., Sąd wyjaśnił, że jego brzmienie ma znaczenie, gdyż projektant R.K. uzyskał swoje uprawnienia [...] lutego 1976 r., a zatem w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a zakres tych uprawnień został zmodyfikowany rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Konieczną zatem okazała się ocena zakresu uprawnień projektanta z punktu widzenia dokonanych zmian. Przytaczając przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. przed nowelizacją i już po zmianach oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie Sąd uznał, że zmieniony § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. zezwalał osobom, które posiadały średnie wykształcenie techniczne wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³. Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że z uwagi na fakt, iż R.K. posiadał średnie wykształcenie techniczne, hipotetycznie spełniałby warunki do ubieganie się o wydanie zezwolenia na wykonywanie samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³. Uprawnień takich projektant jednak nie przedłożył. W aktach sprawy brak jest stosownego zaświadczenia lub decyzji stwierdzającej fakt nabycia uprawnień. W ocenie Sądu powyższe nie pozwala uznać, iż projektant R.K. posiadał uprawnienia architektoniczne, o których mowa w ww. § 2 ust. 2 rozporządzenia. Sąd podzielił bowiem stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 693/96, iż to, w jakim zakresie dana osoba zachowała uprawnienia budowlane w rozumieniu przepisów art. 67 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 104 ustawy Prawo budowlane z 1994r., decyduje treść orzeczenia stwierdzającego nabycie tych uprawnień.

Dalej Sąd wyjaśnił, że jak wynika z treści decyzji z 1976 r. R.K. nie legitymował się uprawnieniami do wykonania projektów architektonicznych, o których stanowił przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Powyższe, w ocenie Sądu, oznacza, że R. K. nie uzyskał takich uprawnień także z wejściem w życie zmian tego rozporządzenia nowelą z 1991 r., a zatem nie posiadał ich także w chwili wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r.

Mając na uwadze treść wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd zważył, iż zapisy art. 104 ustawy Prawo budowlane oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, powodowały pewne trudności interpretacyjne co do zakresu uprawnień osób, które przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, uzyskały już uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Prowadzi to do wniosku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien jeszcze raz ocenić charakter naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, mając na uwadze, iż przedmiotowe postępowanie nie jest postępowaniem zwyczajnym.

Z tego względu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, albowiem organ nie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza szczegółowej oceny prawnej, z uwzględnieniem oceny oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje taka decyzja. Tym samym organ naruszył zasady określone w art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 2 K.p.c. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż projektant nie był uprawniony do wykonania rozwiązań konstrukcyjnych projektu budowlanego, co wynika z pisma Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, dopuszczonego jako dowód w sprawie, będącego dokumentem urzędowym, a w konsekwencji stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę odpowiada prawu, co doprowadziło do uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.,

podczas gdy

skarga winna zostać oddalona, albowiem rozwiązania konstrukcyjne przyjęte w projekcie budowlanym opracowane zostały przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych, co stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozpoznania i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich argumentów skarżącego zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz kolejnych pismach, tj. pominięcie, że projektant nie był nigdy uprawniony do wykonania projektu budowlanego w zakresie rozwiązań konstrukcyjnych, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadą nieważności, a w konsekwencji uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.,

podczas gdy

skarga winna zostać oddalona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego, pomimo niewskazania przez Sąd pierwszej instancji, które ustalenia poczynione przez skarżącego dokonane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów, a więc pomimo braku zakwestionowania przez Sąd ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r.,

podczas gdy

skarga jako nieuzasadniona winna zostać oddalona;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na stwierdzeniu, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nie zawiera szczegółowej oceny prawnej z uwzględnieniem oceny oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz wywołanych skutków społeczno-gospodarczych,

podczas gdy

uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 K.p.a., tj. zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione (brak uprawnień) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), poprzez przyjęcie, że wykonanie projektu budowlanego (zarówno części architektonicznej jak i konstrukcyjnej) przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

podczas gdy

wykonanie projektu budowlanego w częściach, o których mowa powyżej, przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych, stanowi rażące naruszenie prawa.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. inwestor wniósł o oddalenie złożonej przez organ skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w jej treści zarzuty okazały się uzasadnione.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, co zasadnie wskazuje skarga kasacyjna, mamy do czynienia w tej sprawie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwały przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. ; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, po przeanalizowaniu kwestii posiadanych przez R.K. uprawnień wynikających z decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w kontekście rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., mając na uwadze § 2 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 3 i § 7 tego rozporządzenia oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 18 lipca 1991 r. a także art. 104 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyrokach wydanych w sprawach II OSK 791/10 i II OSK 298/12 uznał, że wyżej wymieniony nie legitymował się uprawnieniami pozwalającymi na wykonanie projektu architektonicznego. Skarga kasacyjna nie kwestionuje powyższego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie zbieżne ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatem kwestia ta musi pozostać poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Jednocześnie, stwierdzając brak uprawnień R.K. do sporządzenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza szczegółowej oceny prawnej z uwzględnieniem oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje taka decyzja. Tym samym, zdaniem Sądu, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ naruszył przepisy art. 7, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który jak trafnie przywołano to w skardze kasacyjnej jest przepisem prawa materialnego zawartym w ustawie procesowej Kodeks postępowania administracyjnego.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny ocenił za błędne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane właściwy na datę wydania decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. stanowił, iż "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane". W niniejszej sprawie organ zatwierdzający projekt budowlany decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nie zastosował się do dyspozycji powyższego przepisu i nie sprawdził, czy osoba wykonująca przedłożony do zatwierdzenia projekt, tj. R.K. posiadał wymagane uprawnienia. W konsekwencji, wbrew przepisom, organ zatwierdził projekt budowlany wykonany przez osobę niemającą uprawnień do jego sporządzenia, czym w sposób oczywisty naruszył wskazany wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający ocenił charakter naruszenia ww. przepisu. Niewątpliwie bowiem zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rację ma organ, że oceniana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Wykonanie projektu budowlanego – w tej sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego – przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień nie gwarantuje sporządzenia tego projektu zgodnie ze sztuką budowlaną, a tym samym obiekt taki nie gwarantuje bezpieczeństwa jego użytkowania. A przecież ustawowy wymóg sporządzenia projektu budowlanego przez osobę mogącą wylegitymować się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi (art. 12 ustawy Prawo budowlane) ma na celu zapewnienie jego zaprojektowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów, zapewniając m. in. bezpieczeństwo jego użytkowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że zatwierdzenie projektu budowlanego sporządzonego przez osobę nieposiadającą uprawnień nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowego obowiązku organu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, co prawidłowo ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie można także zarzucić organowi naruszenia art. 7, 80 i 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego lektura zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że organ w sposób wystarczający ocenił okoliczność nieposiadania stosownych uprawnień przez osobę sporządzającą projekt budowlany w kontekście rażącego naruszenia, przez Starostę Powiatowego w N. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Trzeba bowiem zauważyć, że okoliczność ta została ujawniona w postępowaniu nadzwyczajnym. Zaś celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Celem postępowania nieważnościowego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Skoro, jak wyżej opisano, w sposób niesporny ustalono, iż organ zatwierdził projekt budowlany wykonany przez osobę niemającą uprawnień do jego sporządzenia, czym w sposób niebudzący wątpliwości naruszył wskazany wyżej przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, to oczywistym jest, że zaistniały przesłanki do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym wypadku doszło przed organem architektoniczno-budowlanym do obrazy przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Doszło więc w tej sprawie do niedopuszczalnego przekroczenia prawa w sposób jasny i oczywisty.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Okoliczność ta nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom organu Sąd nie uchybił przepisom art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 2 K.p.c. i art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż nie pominął okoliczności nieposiadania przez R.K. wymaganych uprawnień. Wprost przeciwnie Sąd stwierdził wprost brak tych uprawnień. Nie został naruszony również w zakresie opisanym w skardze kasacyjnej przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazujący jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Przy czym zarzut naruszenia tego przepisu może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. A w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zatem zarzut ten nie mógł się ostać.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Dlatego zaszła podstawa do oddalenia wniesionej skargi. Stąd też, na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.