Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 573/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 , 53 , 58 , 147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 6 , 7 , 12 , 35 , 36 , 37 , 73 , 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 90
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Nr XLII/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 30 września 2013 r. sprawie zmiany uchwały nr XXXIX/612/09 z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" postanawia : I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącej J. S. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem uiszczonego wpisu. III. .


UZASADNIENIE

J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLII/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 30 września 2013r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 z 21 grudnia 2009r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr Vl/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. (dalej: Program ochrony powietrza), będącą aktem prawa miejscowego. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1. naruszenie art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013r, poz. 1232; dalej: p.o.ś.) w zw. z art. 13 i 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (dyrektywa CAFE) poprzez uchwalenie programu ochrony powietrza, który nie realizuje celu, jakim jest osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji, w szczególności poprzez nieuwzględnienie obowiązku wydania uchwały wprowadzającej ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, na podstawie art. 96 p.o.ś.;

2. naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 p.o.ś. i § 10 pkt 2 lit. f rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1028, dalej: rozporządzenie p.o.p.) poprzez przyjęcie planu działań krótkoterminowych, który zawęża ustawowy obowiązek informowania społeczeństwa o przekroczeniu i ryzyku przekroczenia poziomu dopuszczalnego substancji w powietrzu;

3. naruszenie art. 92 p. o. ś. w zw. z §9 i §10 rozporządzenia p. o. p. w zw. z art. 13 i 24 dyrektywy CAFE poprzez przyjęcie planu działań krótkoterminowych, który nie realizuje celu, jakim jest zmniejszenie ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu trwania przekroczeń, a w szczególności nie przewiduje działań krótkoterminowych po przekroczeniu poziomu dopuszczalnego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części:

a) pkt 3.1.1.1., 3.3.1.5 Programu ochrony powietrza w zakresie, w jakim nie

nakazuje podjęcia uchwały na podstawie art. 96 p.o.ś. dla części strefy

małopolskiej, w których dochodzi do regularnych i rażących przekroczeń

obowiązujących standardów jakości powietrza, w tym dla Zakopanego;

b)pkt 3.2. Programu ochrony powietrza - Działania krótkoterminowe

- oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazała, że wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 26 lutego 2016r.

Uzasadniając interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżąca podała, że nadrzędnym celem przepisów dotyczących ochrony powietrza i walki z zanieczyszczeniem powietrza zawartych w p.o.ś. oraz aktach wykonawczych, jak również w implementowanych przez nie przepisach prawa UE, w szczególności w dyrektywie CAFE, jest ochrona zdrowia publicznego. Kwestią niepodważalną i niewymagającą dowodzenia jest szkodliwy wpływ zanieczyszczenia powietrza substancjami takimi jak pyły średnio i drobnocząsteczkowe, tlenki siarki, tlenki azotu, węglowodory aromatyczne (w tym benzo(a)piren) na ludzkie zdrowie. Rozwiązania przyjęte w prawie UE oraz prawie krajowym mają służyć kontroli jakości powietrza, jej poprawie, oraz informowaniu społeczeństwa o jakości powietrza, czego efektem powinna być lepsza ochrona zdrowia obywateli. Wobec powyższego, interes prawny skarżącej w kontekście przedmiotowej sprawy wywodzić należy przede wszystkim z przysługującego jej prawa do zdrowia. Skarżąca podała, że zamieszkuje w Zakopanem. Jest matką dwójki dzieci, prowadzi aktywny tryb życia; aktywność fizyczna, sport, zajęcia na otwartym powietrzu, stanowią dla niej niezwykle ważne elementy codziennego życia.

Według danych pomiarowych zamieszczanych na stronie internetowej prowadzonej przez WIOŚ w Krakowie: http://monitoring.krakow.pios.gov.pl/, średnie roczne stężenie pyłu PM2,5 wyniosło w 2015 roku 29 ug/m3, tym samym przekroczyło obowiązujący poziom dopuszczalny. Przekroczenie dobowego poziomu dopuszczalnego dla pyłu PM10 odnotowano: w styczniu 11 razy, w lutym 16 razy, w marcu 8 razy, w październiku 7 razy, w listopadzie 11 razy w grudniu 15 razy. Tym samym łączna liczba dni, w których wartość dopuszczalna została przekroczona wyniosła w 2015 r. 68. Dla benzo(a)pirenu średnia roczna wyniosła 8.27 ng/m3 (ponad ośmiokrotne przekroczenie poziomu docelowego), do przekroczenia poziomu docelowego dochodziło we wszystkich miesiącach roku oprócz czerwca i lipca (brak danych za sierpień), zaś w miesiącach zimowych poziom b(a)p dochodził do 17,98 ng/m3 (luty 2015 r.) i 19,03 ng/m3 (grudzień 2015).W roku 2014 średnie roczne stężenie pyłu PM2,5 wyniosło 30 ug/m3, zaś średnie roczne stężenie b(a)p wyniosło 9,16 ng/m3, tym samym było dziewięciokrotnie wyższe od poziomu docelowego. W roku 2016 również odnotowano przekroczenia dobowego poziomu dopuszczalnego dla pyłu PM10: 15 razy w styczniu oraz 10 razy w lutym.

Wobec powyższego niepodważalnym jest, że na terenie Zakopanego nie są przestrzegane obowiązujące standardy jakości powietrza, dochodzi do licznych i znaczących przypadków przekraczania wartości dopuszczalnych i docelowych ustalonych dla pyłów i benzo(a)pirenu.

Utrzymujący się wysoki poziom zanieczyszczenia powietrza w miesiącach jesiennych i zimowych, jak również istotne przekraczanie norm przyjętych dla stężenia pyłów oraz benzo(a)pirenu, zarówno w ujęciu dobowym, jak i rocznym, prowadzi do naruszenia zdrowia skarżącej. Co więcej, w orzecznictwie sądów powszechnych ugruntował się pogląd, że uzasadniony lęk o własne zdrowie stanowi w istocie naruszenie szczególnie chronionego dobra osobistego, jakim jest zdrowie i jest samodzielną podstawą dochodzenia zadośćuczynienia.

Interes prawny skarżąca wywodzi również z innego dobra osobistego, które podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego, a które zostało sprecyzowane w art. 8. ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jako prawo do ochrony życia prywatnego i mieszkania oraz prawo do swobodnego przemieszczania się. Konieczność zamykania okien ze względu na gryzący zapach dymu uniemożliwia przewietrzenie mieszkania, a więc utrudnia korzystanie z mieszkania zgodnie z jego przeznaczeniem i znacząco obniża komfort życia. Brak możliwości wychodzenia z domu w trakcie przekroczeń wartości dopuszczalnych i docelowych, które występują regularnie, a w miesiącach zimowych niemal każdego dnia, utrudnia normalne funkcjonowanie i narusza prawo do swobodnego przemieszczania się.

Ponadto, interes prawny skarżącej należy wywodzić z przysługującego jej prawa do życia w czystym środowisku, w szczególności czystym powietrzu, które wyinterpretować można z regulujących tę materię przepisów prawa krajowego i prawa UE (Deklaracja Konferencji Narodów Zjednoczonych w Sprawie Naturalnego Środowiska Człowieka z 1972 r., powołanie agendy Program Środowiskowy ONZ, deklaracja ustalona podczas Szczytu Ziemi w 1992 r., orzecznictwo Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, dyrektywa CAFE, Konwencja z Aarhus).

Przechodząc do uzasadnienia naruszenia interesu prawnego, skarżąca podniosła, że kluczowym argumentem na rzecz dopuszczalności zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego jest konieczność wykładni przepisów prawa krajowego w sposób zbieżny z prawem unijnym, zgodnie z zasadą lojalności. W pierwszym rzędzie należy odwołać się do postanowień Konwencji z 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (dalej: Konwencja z Aarhus). Dnia 17 lutego 2005 r. do Konwencji z Aarhus przystąpiła Unia Europejska, wobec czego Konwencja stanowi obecnie część prawa wspólnotowego, niezależnie od jej ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską. W orzecznictwie TSUE wyraźnie opowiedziano się za prawem jednostki zainicjowania sądowej kontroli przestrzegania przepisów dyrektywy. Ponadto w uwagach pisemnych złożonych przez Komisję Europejską do Trybunału w sprawie C-404/13, w pkt 97 wskazano, że kontroli sądowej powinno podlegać zarówno spełnienie wymogów wynikających z art. 13 dyrektywy CAFE jak również uchwalenie środków przewidzianych w art. 23 tej dyrektywy (programów ochrony powietrza). Co więcej, kontroli sądowej podlegać winna również treść tych programów pod kątem tego, czy zawierają wszelkie dostępne środki w celu zaprzestania naruszania art. 13 dyrektywy nakazującego przestrzegania standardów jakości powietrza. Konkludując, w pkt 98 uwag wskazano, że zadaniem sądów krajowych jest zastosowanie wszelkich dostępnych środków w celu zapewnienia przyjęcia programu ochrony powietrza, którego zawartość umożliwi doprowadzenie do przestrzegania standardów jakości powietrza.

W sprawie będącej przedmiotem skargi wskazana jest zatem taka wykładnia art. 90 u.s.w., która pozwoli jednostce (której zdrowie oraz inne dobra osobiste są naruszane w związku ze złą jakością powietrza) skutecznie zainicjować sądową kontrolę treści Programu ochrony powietrza. Taka interpretacja powołanego przepisu nie stanowi wykładni contra legem, a jedynie wykładnie rozszerzającą, w stosunku do przyjętego w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie rozumienia naruszenia interesu prawnego. Również pośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącej -wynikające z utrzymujących się przekroczeń standardów jakości powietrza, a spowodowane wadliwą treścią Programu ochrony powietrza - legitymuje ją do zaskarżenia tego aktu.

Abstrahując od powyższego, postanowienia pkt 3.2 Programu ochrony powietrza, które zawężają ustawowy obowiązek informowania o ryzyku i przekroczeniach wartości dopuszczalnych, wynikający z art. 93 p.o.ś., bezpośrednio i w sposób skonkretyzowany naruszają interes prawny skarżącej poprzez sprzeczne z ustawą ograniczenie dostępu do informacji o jakości powietrza.

Uzasadniając poszczególne zarzuty, skarżąca podniosła co następuje:

Kontroli sądowej powinno podlegać nie tylko samo wydanie tych aktów, ale również to, czy mogą one skutecznie realizować swój cel. Przyjęcie programu ochrony powietrza, który zawiera rozwiązania pozorne, niewystarczające lub nieskuteczne, a w konsekwencji nie realizuje celu, jakim jest osiągnięcie poziomów dopuszczalnych oraz pułapu stężenia ekspozycji, jest działaniem bezprawnym. Utrzymująca się zła jakość powietrza we wszystkich strefach województwa małopolskiego, w tym na terenie Zakopanego, wskazują, że w województwie małopolskim program ochrony powietrza wraz z planem działań krótkoterminowych nie realizuje w wystarczającym stopniu celów wskazanych w powołanych wyżej przepisach p.o.ś.

Ochrona powietrza, jako jednego z zasobów środowiska, uregulowana została w tytule II dziale II p.o.ś. W art. 85 p.o.ś. opisano na czym polega ochrona powietrza.

Zgodnie zart. 13 ust. 1dyrektywy CAFE, państwa członkowskie gwarantują, że na całym obszarze ich stref i aglomeracji poziom dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla w powietrzu nie przekracza wartości dopuszczalnych, określonych w załączniku XI. Sama dyrektywa CAFE nie określa organu zobowiązanego do wydania programu ochrony powietrza, pozostawiając to do ustalenia w przepisach ją implementujących. Polski ustawodawca zdecydował się powierzyć obowiązki wynikające z dyrektywy CAFE organom samorządu województwa. Analiza przepisów implementujących dyrektywę prowadzi do wniosku, że prawodawca niejako scedował obowiązki związane z ochroną powietrza na samorządy wojewódzkie, tym samym czyniąc je adresatami norm dyrektywy CAFE. W związku z powyższym, obowiązkiem organów samorządowych jest nie tylko uchwalenie programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych, ale przede wszystkim niezwłoczne doprowadzenie do sytuacji, w której nie dochodzi do przekraczania obwiązujących standardów jakości powietrza. Organy samorządu są zatem gwarantem przestrzegania standardów jakości powietrza na obszarze województwa. W tym celu organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich przewidzianym prawem środków.

W powołanych już pisemnych uwagach Komisji Europejskiej do sprawy C-404-13 Komisja zaznaczyła w sposób niebudzący wątpliwości, że art. 13 CAFE ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jest bezpośrednio skuteczny w krajowym porządku prawnym. Co więcej Komisja wskazała, powołując się na orzeczenie Trybunału w sprawie C-68/11 Komisja p. Włochom, że zobowiązanie do osiągnięcia celu wyznaczonego dyrektywą (na gruncie przedmiotowej sprawy - art. 13 dyrektywy CAFE) ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Nawet okoliczności niezawinione, takie jak obiektywnie zaistniałe trudności techniczne, nie zwalniają państwa z tego obowiązku.

Konkludując, skarżąca stwierdziła, że państwo zobowiązane jest do wprowadzenia do programu ochrony powierza wszelkich dostępnych w prawie krajowym środków, które najszybciej jak to możliwe doprowadzą do stanu przestrzegania standardów jakości powietrza. Zaniechanie tego obowiązku poprzez rezygnację z zastosowania dostępnych, potencjalnie skutecznych środków, stanowi naruszenie art. 23 w zw. z art. 13 dyrektywy CAFE.

Za najdalej idący, a zarazem najskuteczniejszy środek pozwalający na ograniczenie zanieczyszczenia powietrza, należy uznać tzw. uchwałę antysmogową przewidzianą w art. 96 p.o.ś. Mając na uwadze spoczywający na organie obowiązek zagwarantowania nieprzekraczania poziomów dopuszczalnych należy uznać, że jest on zobligowany do podjęcia "uchwały antysmogowej", a pewna swoboda przysługuje mu jedynie w wyborze środków, jakie uzna z adekwatne (całkowity zakaz spalania paliw stałych, ograniczenia dot. jakości paliw, ustalenie norm technicznych dla kotłów grzewczych).Wydanie uchwały na podstawie art. 96 p.o.ś. zostało wskazane w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, jako podstawowe działanie zmierzające do ograniczenia emisji powierzchniowej na terenie Aglomeracji Krakowskiej. Zaniechanie wprowadzenia do Programu analogicznego zapisu w odniesieniu do części strefy małopolskiej, w szczególności Zakopanego, należy uznać za poważne uchybienie, skutkujące naruszeniem art. 91 p.o.ś. oraz art. 13 i 23 dyrektywy CAFE.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez Przewodniczącego Sejmiku Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo nr [...] z 24 marca 2016r.) skarżąca podniosła, że o ile według stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżanej uchwały art. 96 p.o.ś. nie przewidywał możliwości wprowadzenia standardów emisyjnych dla instalacji grzewczych, to dopuszczał on określenie rodzaju lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposobu realizacji i kontroli tego obowiązku. Tym samym nie jest prawdą, jakoby jedynym rozwiązaniem dostępnym na gruncie art. 96 p.o.ś. w chwili podjęcia zaskarżanej uchwały był całkowity zakaz stosowania paliw stałych, dopuszczalne było bowiem również określenie norm jakościowych, które nakazywałyby korzystanie z paliw cechujących się wyższą kalorycznością i mniejszą emisją zanieczyszczeń. Faktem powszechnie znanym jest to, że jednym z głównych powodów wysokiej emisyjności indywidualnych instalacji grzewczych jest spalanie niskiej jakości węgla, tzw. miałów i mułów węglowych, jak również produktów na bazie węgla brunatnego. Wprowadzenie zakazu spalania tego rodzaju paliw było możliwe na gruncie stanu prawnego obowiązującego we wrześniu 2013 r., a ponadto nie wymagało znacznych nakładów ze względu na brak konieczności wymiany infrastruktury. Skarżąca wskazała, że wprowadzenie takich unormowań było nie tylko możliwe, ale i zasadne oraz stosunkowo łatwe w realizacji, zaś obowiązki kontrolne mógłby realizować Burmistrz Zakopanego w trybie art. 379 p.o.ś.

Ponadto, skarżąca zwróciła uwagę, że organ stanowiący jednostki samorządowej może w każdym momencie zmienić akt prawa miejscowego w celu dostosowania jego treści do aktualnego stanu prawnego (nie obowiązują tu, jak w przypadku decyzji administracyjnej, obostrzenia wynikające z zasady ochrony praw nabytych). W związku z powyższym, mając na uwadze hierarchię aktów prawnych, zdaniem skarżącej przedmiotem orzekania sądu powinna być zgodność zaskarżonej uchwały z aktualnie obowiązującym prawem, nie zaś z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej podjęcia.

Dalej skarżąca argumentowała, że Program ochrony powietrza - plan działań krótkoterminowych zawiera sprzeczne z prawem uregulowania w zakresie informowania społeczeństwa o zanieczyszczeniu powietrza. Zgodnie z planem działań krótkoterminowych (pkt 3.2. Programu ochrony powietrza) ustalone zostały 3 stopnie zagrożenia zanieczyszczeniem powietrza: l stopień o charakterze informacyjnym, dla poziomów pyłu PM10 powyżej 50 Hg/m3, II stopnień o charakterze informacyjno-ostrzegawczym, dla poziomów pyłu PM10 powyżej 200 u.g/m3 oraz III stopień o charakterze informacyjno-ostrzegawczym i nakazowym dla poziomów pyłu PM10 powyżej 300 ug/m3 (tj. przekroczenie tzw. poziomu alarmowego).Zgodnie z pkt. 3.2.2.2.-3.2.2.3. Programu, wprowadzenie l stopnia zagrożenia następuje poprzez automatyczny komunikat na stronie internetowej www.malopolska.pl/powietrze oraz automatyczne przesłanie informacji drogą elektroniczną na adres e-mail osób, podmiotów i przedstawicieli mediów, którzy zgłoszą potrzebę otrzymywania komunikatów. Komunikat taki zawiera datę i obszar, na jakim istnieje ryzyko przekroczenia poziomu dopuszczalnego PM10 oraz ostrzeżenie dla osób szczególnie wrażliwych i informację o środkach zaradczych, które mogą być podjęte.

Zdaniem skarżącej, powyższe unormowania są niepełne, co skutkuje pozbawieniem części mieszkańców województwa małopolskiego informacji o zanieczyszczeniu powietrza. Według danych GUS, w województwie małopolskim odsetek gospodarstw domowych w z szerokopasmowym dostępem do Internetu wynosił w 2014 r. 71,7%. Tym samym mieszkańcy niemal 30% gospodarstw są de facto pozbawieni informacji o stanie powietrza. Co więcej, nie korzystają z internetu zwykle osoby starsze, schorowane, szczególnie wrażliwe na zanieczyszczenie powietrza, dla których komunikaty są najbardziej istotne.

Ponadto, unormowania te należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Zgodnie z art. 93 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego zobowiązany jest do niezwłocznego powiadamiania społeczeństwa w sposób zwyczajowo przyjęty o ryzyku wystąpienia przekroczenia poziomu alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu oraz przekroczenia poziomu alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego substancji. Art. 93 ust. 2 p.o.ś. określa szczegółowe wymagania dotyczące treści powiadomienia. Publikacji komunikatu jedynie na stronie internetowej nie można uznać za "sposób zwyczajowo przyjęty" w rozumieniu ustawy, zaś treść komunikatów publikowanych zgodnie z Programem ochrony powietrza jest uboższa w stosunku do wymogów art. 93 ust. 2 p.o.ś. -nie zawierają one między innymi wskazania przyczyn przekroczenia, prognozy zmiany poziomów substancji ze wskazaniem przyczyn tych zmian, jak również informacji o środkach ostrożności, jakie powinny podejmować osoby szczególnie wrażliwe.

Zgodnie z Programem dopiero po wprowadzeniu III stopnia zagrożenia uruchamiany jest pełen proces informowania społeczeństwa poprzez publikację komunikatu, o treści zgodniej z art. 93 ust. 2 p.o.ś., m. in. za pośrednictwem regionalnych i lokalnych rozgłośni telewizyjnych, radiowych, prasy i mediów elektronicznych. Skarżąca podkreśliła, że poziom alarmowy dla pyłu PM10 został w polskim prawie określony szczególnie wysoko na tle innych krajów UE (przykładowo we Francji wynosi on 80 ug/m3, tymczasem w prawie polskim został podwyższony z 200 do 300 ug/m3). Przekroczenie poziomu alarmowego (stanowiącego średnią dobową) jest zjawiskiem rzadkim nawet na obszarach o znacznym zanieczyszczeniu powietrza. Tymczasem zagrożenie dla zdrowia, w szczególności dla grup szczególnie wrażliwych - osób starszych, dzieci, chorych na astmę i inne schorzenia układu oddechowego, istnieje już w momencie przekroczenia wartości dopuszczalnej PM10.

Ponadto, nawet w przypadku nieprzekraczania poziomu dopuszczalnego w wymiarze dobowym, może dochodzić do okresowego wzrostu zanieczyszczenia powietrza (np. w godzinach wieczornych).

W związku z powyższym, obowiązujące unormowania Programu ochrony powietrza - planu działań krótkoterminowych należy uznać za niewystarczające oraz sprzeczne z brzmieniem art. 93 p.o.ś. W świetle tego przepisu publikacja komunikatu o pełnej treści powinna następować już w sytuacji przekroczenia, lub ryzyka przekroczenia poziomu dopuszczalnego (tj. po ogłoszeniu l stopnia zagrożenia zanieczyszczeniem powietrza). Również od tego momentu zasadne jest publikowanie komunikatu za pośrednictwem mediów regionalnych i lokalnych. Zaprezentowana przez Przewodniczącego Sejmiku Województwa interpretacja § 10 pkt 2 lit. f rozporządzenia p.o.p., zgodnie z którą plan działań krótkoterminowych nie powinien określać zakresu działania i sposobu postępowania wojewódzkiego zespołu zarządzania kryzysowego (podległego wojewodzie), jest zdaniem skarżącej sprzeczna z językową wykładnią tego przepisu. Wskazała na treść całego § 10 pkt 2 rozporządzenia p.o.p., który w sposób niebudzący wątpliwości określa zawartość części opisowej planu działań krótkoterminowych.

W opinii skarżącej, zaskarżona uchwała jest wadliwa w związku z niezaleceniem w Programie ochrony powietrza - planie działań krótkoterminowym podjęcia działań krótkoterminowych o charakterze nakazowo-zakazowym w przypadku ogłoszenia l i II stopnia zagrożenia zanieczyszczeniem powietrza. Ograniczenie działań krótkoterminowych do sytuacji, w której ogłoszono III stopień zagrożenia zanieczyszczeniem powietrza, tj.do sytuacji, w której zanieczyszczenie osiągnęło bardzo wysoki, niebezpieczny dla zdrowia i życia poziom, stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu do zapewnienia przestrzegania standardów jakości powietrza (wywodzonego, jak wskazano wyżej, z przepisów p.o.ś. oraz dyrektywy CAFE), jak również z art. 92 ust. 1 p.o.ś. w zakresie, w jakim określa on cele planu, a także z §9 i §10 rozporządzenia p.o.p.

Ograniczenie działań krótkoterminowych o charakterze nakazowo-zakazowym do III stopnia zagrożenia uniemożliwia realizację celu planu działań krótkoterminowych, którym jest zmniejszenie ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenie skutków i czasu trwania przekroczeń. Należy podkreślić, że żaden przepis prawa krajowego i prawa UE, w szczególności rozporządzenia p.o.p., nie uzasadnia ograniczenia działań krótkoterminowych jedynie do sytuacji przekroczenia poziomu alarmowego zanieczyszczeń. Wręcz przeciwnie, treść §10 pkt 2 rozporządzenia p.o.p. wskazuje, że wolą prawodawcy było, aby działania krótkoterminowe zostały określone zarówno ze względu na przekroczenie poziomów alarmowych, jak i poziomów dopuszczalnych lub docelowych.

W obecnym kształcie plan działań krótkoterminowych nie może spełniać podstawowego celu, tj. zmniejszenia ryzyka wystąpienia przekroczeń, ponieważ rzeczywiste, władcze działania, podejmowane są na jego podstawie dopiero w sytuacji wyjątkowo wysokiego poziomu zanieczyszczenia powietrza.

Swoboda państwa członkowskiego (w przedmiotowej sprawie - organu samorządu województwa) w zakresie doboru środków wprowadzonych do planu działań krótkoterminowych, jest w znacznym stopniu ograniczona na gruncie art. 24 w zw. art. 13 dyrektywy CAFE. Ramy tej swobody wyznacza obowiązek realizacji celu, jakim jest możliwie najszybsze ograniczenie zagrożenia lub skrócenie czasu występowania przekroczenia.

Sejmik Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Organ podniósł, że zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o delegację wynikającą w ustawie Prawa ochrony środowiska w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnie z regulacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych.

W pierwszej kolejności organ zarzucił brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi, co uzasadnia jej odrzucenie. W ocenie organu, przedmiotowe uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącej w rozumieniu przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo,a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu.

Skarżąca obowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym rozporządzeniem, a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżony przepis naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialna, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizacje.

Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony.

Adresatem "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego", na którym prawa i obowiązki są gminy a nie skarżąca. Zatem legitymację skargową posiadają właśnie te podmioty, na których ciążą określone obowiązki, bądź których prawa zostały naruszone. Przedmiotowy akt nie nałożył na skarżącą żadnego obowiązku, który wpływa negatywnie i jej sytuację prawną, a nawet faktyczną. To nie akt prawa miejscowego spowodował obawę o jej zdrowie, lecz zanieczyszczenie powietrza. Istotą skargi nie jest naruszenie uprawnień skarżącej czy nałożenie na nią obowiązków tylko niedostateczna, w jej ocenie, ochrona środowiska naturalnego. Wbrew żądaniu skargi w przypadku wyeliminowania skarżonych przepisów z aktu prawa miejscowego sytuacja prawna skarżącej nie ulegnie żadnej zmianie, natomiast sytuacja faktyczna, w związku z brakiem obowiązku gmin do wprowadzaniu działań zmierzających do poprawy jakości powietrza, ulegnie pogorszeniu.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, organ podniósł, że podniesione zarzuty są bezzasadne. Obowiązujący "Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" przyjęty 30 września 2013 r. wskazuje cel oraz kierunki działań, których realizacja prowadzić ma do systematycznej poprawy jakości powietrza w województwie małopolskim, a co za tym idzie poprawy komfortu życia Małopolan. Zakres programu ochrony powietrza wynika z art. 84 i art. 91 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych, a jego celem jest osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji. Wprowadzenie ograniczeń w stosowaniu paliw stałych na obszarze Aglomeracji Krakowskiej wynikało ze stopnia zanieczyszczenia powietrza w Krakowie, wyjątkowo niekorzystnego położenia geograficznego oraz panujących warunków meteorologicznych (cisze wiatrowe, inwersje temperatur, wielkość opadów), które dodatkowo sprzyjają kumulacji zanieczyszczeń. Zaplanowane działanie poparte było faktem, iż Gmina Miejska Kraków posiada możliwości zaopatrzenia mieszkańców w ciepło sieciowe, gaz ziemny czy energię elektryczną.Ponadto, potrzeba wdrożenia takiego rozwiązania zgłoszona została przez Prezydenta Miasta Krakowa podczas prowadzonych konsultacji społecznych projektu dokumentu.

W obowiązującej w 2013 roku wersji ustawy Prawo ochrony środowiska nie było możliwości wprowadzenia standardów emisyjnych dla instalacji grzewczych, a całkowity zakaz stosowania paliw stałych był nierealny do wdrożenia ze względu na brak dostępu do dobrze rozwiniętej infrastruktury ciepłowniczej i gazowej. Z uwagi na powyższe, wprowadzenie zakazu stosowania paliw stałych nie mogło być zastosowane w innych miejscowościach Małopolski niż Kraków. W takim przypadku, przyjmuje się dopuszczenie do stosowania kotłów węglowych spełniających normy klasy 5, które posiadają m.in. niższą emisję zanieczyszczeń do powietrza, lepszą sprawność wytworzenia ciepła, większą wygodę obsługi. Zgodnie z obowiązującym Programem ochrony powietrza, głównym działaniem naprawczym jest eliminacja nisko sprawnych urządzeń na paliwa stałe, do którego zobowiązanych zostało 90 gmin z terenu województwa małopolskiego, w tym Zakopane.

Zgodnie z przytoczonymi przez skarżącą pisemnymi uwagami Komisji Europejskiej do sprawy C-404-13, państwa członkowskie zachowują swobodę w doborze środków, jakie należy uwzględnić w programie ochrony powietrza. Zgodnie z art. 23 (1) dyrektywy CAFE, w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie wygasł, plany ochrony jakości powietrza określają odpowiednie działania, tak aby okres, w którym nie są one dotrzymane, był jak najkrótszy. Realizacja tego obowiązku znalazła wyraz w przyjęciu Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. Działania zaplanowane w ramach Programu ochrony powietrza przy ich pełnej realizacji powinny być wystarczające, by doprowadzić do osiągnięcia standardów jakości powietrza. Zapisy rozdziału 4.1.1.2 przedmiotowego dokumentu wskazują, iż do roku 2023 poziom stężeń pyłu PM10, PM2,5, dwutlenku azotu i dwutlenku siarki odpowiadał będzie normom jakości powietrza.

Niezależnie od zapisów obowiązującego Programu ochrony powietrza, sejmik województwa nadal ma prawo podjąć uchwałę z art. 96 1 p.o.ś. Ma bowiem kompetencje zarówno do uchwalenia programu ochrony powietrza, jak również do podjęcia uchwały wprowadzającej ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (art. 96 p.o.ś.). Zatem nie ma obowiązku prawnego, by w Programie ochrony powietrza sejmik województwa sam na siebie nakładał obowiązek podjęcia dodatkowej uchwały bez uzasadnionej głosami społeczności lokalnej potrzeby, a wyrażonej glosami zainteresowanej gminy.

Mając na względzie § 3 i § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 września 2012r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych w programie wskazano:szacunkowe koszty podłączenia nowych odbiorców do sieci ciepłowniczej,szacunkowe koszty podłączenia nowych odbiorców do sieci gazowej, ilość mieszkańców dla których istnieją warunki do podłączenia tych sieci, w tym także dla Zakopanego. Pozwoliło to na umieszczenie w planie takich działań, które mogłyby być realnie wykonane przez lokalne samorządy. Samo uchwalenie Programu ochrony powietrza nie przyniesie poprawy jakości powietrza. Ważna jest realizacja przez zobowiązane podmioty określonych działań naprawczych.

Na podstawie przedkładanych przez gminy sprawozdań z realizacji zadań wskazanych w Programie ochrony powietrza organ stwierdził, że realizacja działań jest znacznie niższa niż wymagana. Przeprowadzone w latach 2013-2015 działania na obszarze województwa małopolskiego przyniosły szacunkowy efekt redukcji około 356,45 Mg pyłu PM10, 349,14Mg pyłu PM2,5 i 0,21 Mg benzo(a)pirenu. Stanowi to około 7,8% realizacji celu redukcji emisji wyznaczonego w Programie ochrony powietrza do roku 2023. W przypadku gminy Zakopane w latach 2013-2015 nastąpiła redukcja emisji pyłu PM10 o 3,26 Mg, pyłu PM2,5 o 0,82 Mg, czyli 5,5% efektu wymaganego w Programie ochrony powietrza. Podstawowym problemem nie są więc nieprawidłowe działania zaplanowane w Programie ochrony powietrza, ale brak ich pełnej realizacji przez wyznaczone podmioty i organy. Nie należy więc wiązać występowania przekroczeń poziomów dopuszczalnych zanieczyszczeń w powietrzu z niewłaściwymi zapisami Programu ochrony powietrza, lecz z niedostateczną realizacją zadań i obowiązków określonych w programie. Zatem to nie zapisy skarżonego aktu mogą naruszać interes skarżącej a zanieczyszczenie powietrza, którego eliminacja, w oparciu o uchwałę, należy do samorządów lokalnych przez realizacje zapisów "p.o.p.".

Organ nadmienił, że niezależnie od przedmiotowej skargi, w 2016 r. zaplanowane zostało przeprowadzenie aktualizacji Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, wynikającej z art. 91 ust. 9c ustawy Prawo ochrony środowiska. Termin prac nad aktualizacją programu zbiega się w czasie z wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie art. 96.

Dalej organ wyjaśnił, że art. 93 "p.o.ś." jest adresowany do służb wojewody, nie do samorządu województwa. Dlatego to wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego ogłasza powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty. Ponadto, skoro przepis ten określa co powiadomienie wskazane w tym przepisie ma zawierać, to nie jest zasadne i sprzeczne z techniką tworzenia aktu prawa miejscowego, aby powielać tę regulację w programie ochrony powietrza. Brak jest podstawy dla przyjęcia, że powiadomienie wskazane w art. 93 "p.o.ś." jest tożsame z powiadomieniem opisanym w programie ochrom powietrza. Zarówno samorząd województwa jak i wojewódzki zespół zarządzania kryzysowego otrzymują informacje o naruszeniu norm środowiska od wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Mają jednak odrębne obowiązki w zakresie wykorzystywania tych informacji w celu informowania społeczeństwa.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, dla pyłu PM10, PM2,5 i benzo(a)pirenu obowiązuje poziom dopuszczalny dla wartości średniorocznych. Dodatkowo w przypadku pyłu PM10 obowiązuje poziom dopuszczalny dla wartości średniodobowych (24 godzinnych) z tym, że dopuszcza się, aby poziom ten był przekraczany dla 35 dni w roku. Ryzyko przekroczenia poziomu dopuszczalnego średniodobowego pyłu PMIO występuje więc w przypadku ryzyka wystąpienia więcej niż 35 dni w roku poziomów średniodobowych pyłu PM1O przekraczających wartość 50 ug/m3.

Wprowadzone w Programie ochrony powietrza trzy stopnie zagrożenia zanieczyszczeniem powietrza mają na celu przede wszystkim ochronę wrażliwych grup ludności poprzez stworzenie systemu ostrzegania o poziomach zanieczyszczeń niekorzystnych dla zdrowia. Przyjęta procedura informowania o codziennych prognozach poziomów zanieczyszczeń wykracza ponad minimalny zakres informowania wynikający z ustawy i służy zarówno ochronie zdrowia i zwiększeniu świadomości mieszkańców w zakresie problemu jakości powietrza.

Odnosząc się do zarzutu zawężenia obowiązku informowania społeczeństwa przekroczeniu i ryzyku przekroczenia poziomu dopuszczalnego substancji w powietrzu, w ramach działań wskazanych w Programie, organ podkreślił, iż informacja w tym zakresie publikowana jest na stronie internetowej www.powietrze.malopolska.pl/prognozy, przekazywana drogą elektroniczną osobom zainteresowanym, a także podawana przez środki masowego przekazu np. Radio Kraków, TVP Kraków. Dziennik Polski. Przykładami działań tych mediów jest podawanie informacji o jakości powietrza w serwisach informacyjnych, w prognozie pogody głównym wydaniu Kroniki, codzienny wydruk na stronach gazety. Ważna jest informacja, zwłaszcza dla osób szczególnie wrażliwych: dzieci, osób starszych i chorych.

Konkludując organ wskazał, że zarzut skarżącej jest bezzasadny, wynika z błędnego w ocenie organu rozumienia regulacji ustawy i braku zrozumienia interesu obowiązków ciążących na organach samorządu i służbach wojewody. W ocenie organu sposób informowania społeczeństwa jest wystarczający i wykracza poza zakres obowiązku informowania wynikający z ustawy. Nadmienił przy tym, że każdorazowe wdrożenie działań krótkoterminowych niesie za sobą konsekwencje finansowe, prawne i społeczne. Im większy obszar obejmują działania i im dłużej one trwają tym koszty są wyższe. Działania władcze opisane w Programie w przypadku III stopnia zagrożenia są działaniami bardzo mocno ingerującymi w sferę funkcjonowania lokalnych społeczności. Działania podejmowane przez organy administracji publicznej muszą być zgodne z zasadą proporcjonalności. Wymienione w Programie działania władcze dotyczą m.in. ograniczenia ruchu pojazdów, zawieszenia prac budowlanych czy ograniczeń w paleniu oznaczonych substancji. Ich naruszenie wiąże się z możliwością nałożenia sankcji karnej w postaci kary grzywny do wysokości 5 tyś. zł. Dlatego też nie można zgodzić się z poglądem, że samo naruszenie norm dopuszczalnych, a tym bardziej samo ryzyko naruszenia tych norm uzasadnia wprowadzenia tak radykalnych działań, gdyż prowadziłoby to do wprowadzenia regulacji nieproporcjonalnej i sprzecznej z jej celem. Uznano więc, że w przypadku I i II stopnia zagrożenia bardziej celowe jest podejmowanie działań głównie o charakterze informacyjnym, kierowanych zarówno do ogółu mieszkańców, jak i do organów administracji rządowej, samorządowej, podmiotów leczniczych oraz jednostek oświatowych.

Ponadto organ podniósł, że opracowana w 2011 roku ekspertyza w zakresie pilotażowego opracowania i wdrożenia planów działań krótkoterminowych w wybranych miejscowościach województwa małopolskiego wykazała, iż możliwość krótkotrwałego ograniczenia stężeń jest niewielka. Dla przykładu, w Zakopanem całkowity zakaz wjazdu pojazdów samochodowych, poza autobusami i pojazdami specjalnymi (pogotowie, policja, służby miejskie, straż pożarna), w ciągu 3 dni przyniósłby efekt ekologiczny obniżenia pyłu PM10 o 5,1 kg, efekt ekologiczny redukcji stężenia o 0,80 ug/m3; zakaz wjazdu samochodów starszych niż 12 lat (przed 2000 r. produkcji - euro 2) w ciągu 3 dni przyniósłby efekt ekologiczny obniżenia pyłu PM10 od 0,99kg do 5,1 kg, efekt ekologiczny redukcji stężenia o 0,96 ug/m3. Z tego względu podstawowym narzędziem zmniejszenia ryzyka wystąpienia przekroczeń oraz ograniczenia skutków i czasu trwania przekroczeń, jest bieżące informowanie o aktualnych i prognozowanych poziomach zanieczyszczeń powietrza wraz z komunikatami ostrzegawczymi dla wrażliwych grup ludności.

Zgodnie z art. 91 ust. 3a "p.o.ś.", plan działań krótkoterminowych stanowi integralną część programu ochrony powietrza. Działania naprawcze wskazane w rozdziale 3.1 Programu, które są wdrażane w perspektywie długoterminowej, przyczyniają się również do ograniczenia występowania krótkoterminowych epizodów przekroczeń poziomów dopuszczalnych i alarmowych substancji w powietrzu. Dla wszystkich działań długoterminowych wyznaczone zostały wymagane wskaźniki do osiągnięcia w perspektywie 3 lat (2013-2015), które powinny zapewnić, że efekty tych działań będą widoczne w krótszej perspektywie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje orzekanie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a. ).

W niniejszej sprawie, skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.), zastosowanie znajdzie reguła zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a., która przewiduje, że skargę należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07 w: ONSA i WSA z 2007 r. nr 3, poz. 60 oraz ZNSA z 2007 r. nr 2 , poz. 83

Z analizy akt sprawy wynika, że J. S. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w Sejmiku Województwa Małopolskiego w dniu 26 lutego 2016 r. (data wpływu). Zatem wniesiona w dniu 20 kwietnia 2016 r. skarga spełnia wymogi formalne również co do terminu jej złożenia, z uwagi na bezskuteczne wezwanie organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa, który w piśmie z 24 z marca 2015 r. wskazał, że: zarzut skarżącej nie może być uwzględniony i jest bezzasadny.

Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią ww. przepisu ze skargą może wystąpić podmiot, który musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia.W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego , w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Oznacza to zatem , że w sytuacji składania skargi w trybie art. 90 o samorządzie województwa skarżący jest zobowiązany wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa materialnego, z którego wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z zaskarżonym przepisem aktu prawa miejscowego.

Źródłem tego interesu lub uprawnienia jest norma prawna, a nie sfera praw i obowiązków innego podmiotu, w tym przypadku gminy, która jest adresatem kwestionowanej przez skarżącą J. S. uchwały Nr XLII/662/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 30 września 2013r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/612/09 z 21 grudnia 2009r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego" zmienionej uchwałą Nr Vl/70/11 z dnia 28 lutego 2011 r. (dalej: w skrócie: Program ochrony powietrza).

Trzeba także wskazać, ze skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru action popularis). Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do przyjęcia, że każdy korzysta z prawa do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Samo przekonanie skarżącej o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest bowiem równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej. Związek istniejącego już w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały interesu lub uprawnienia z normą prawną musi być bezpośredni i aktualny, a nie wywodzony za pośrednictwem następstwa prawnego uprawnień i interesów wynikających z dokonanego na podstawie uchwały przekształcenia (por. A. Duda "Pojęcie interesu prawnego w prawie administracyjnym", W-wa 2008, s 35).

Sąd rozpoznający niniejszą skargę zobowiązany jest w pierwszym rzędzie do zbadania, czy będący przedmiotem skargi akt narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, a nie interesy innych podmiotów np., gmin, do których przedmiotowa uchwała jest kierowana. Dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącą skargę otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1736/09 ). Należy jeszcze raz podkreślić, że związek między własną, indywidualną sytuacją prawną podmiotu skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi być aktualny, nie jest wystarczające gdy wystąpi on w przyszłości i w przyszłości może powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień skarżącą albo nałożenia na nią obowiązków. Trzeba zatem zauważyć , że nie jest wystarczające wskazanie na potencjalne możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1245/12). Aby zatem skarga J. S. była skutecznie wniesiona na skarżony Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego – musiałaby wykazać po pierwsze posiadanie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie oraz wykazać jego naruszenie, przy czym istotne jest aby to naruszenie miało miejsce w dacie wniesienia przedmiotowej skargi, a nie w bliższej lub dalszej przyszłości. Musi też wykazać bezpośredni związku pomiędzy skarżonym Programem ochrony powietrza dla województwa małopolskiego, a jej własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Nadto trzeba wskazać, że wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia należy do strony skarżącej, nie zaś do organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się wyraźna linia orzecznictwa, w której podkreśla się wymóg, zgodnie z którym interes prawny powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. W konsekwencji normy z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie należy interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenia interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają przepisy zawierające zwykłe normy prawne (reguły) a nie normy o charakterze zasad prawa (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 798/06).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała skutecznie, że skarżony przez nią Program ochrony powietrza dla województwa małopolskiego narusza jej istniejący interes prawny w sposób jaki zostały skazany w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Jak wynika ze skargi skarżąca wywodzi ten interes m. in. z norm Konstytucji RP, Deklaracji Narodów Zjednoczonych w sprawie Naturalnego Środowiska Człowieka z 1972 r., z prawa europejskiego, tym z ratyfikowanej Konwencji z 4. 11. 1950 r. o ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), Konwencji z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus), z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE, z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy oraz związanych z jej postanowieni regulacji zawartych w ustawie z 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016, poz. 672) oraz orzecznictwa ETPC i TSEU. W oparciu o powyższe regulacje skarżąca wskazuje na przysługujące jej uprawnienie (prawo) do życia w czystym powietrzu i czystym środowisku, "możliwość do wychodzenia z domu", prawo do uprawiania sportów, prawo do rekreacji. W związku z tym należy przede wszystkim wskazać, że polski ustawodawca wprowadził konstytucyjną ochronę zdrowia (art 68 ust. 1), zobowiązał władze do zapobiegania negatywnym skutkom degradacji środowiska (art 68 ust. 3), do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art 74 ust. 1) oraz zasadniczo implementował prawo europejskie w zakresie ochrony środowiska. Zarazem jednak należy zauważyć, że przepisy skarżonego Programu ochrony czystego powietrza dla województwa małopolskiego nie ingerują w istniejącą sytuację skarżącej i jej rodziny, nie ograniczają skarżącą w korzystaniu ze środowiska, nie wpływają też na pogorszenie jej zdrowia. Wręcz przeciwnie, na co organ zasadnie zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę. Należy się zatem zgodzić, że kwestionowany w skardze Program ochrony powietrza nie narusza uprawnienia do ochrony czystego powietrza, przeciwnie tworzy pewne mechanizmy ochronne, które w przyszłości, na etapie ich realizacji w poszczególnych gminach województwa małopolskiego mają doprowadzić do polepszenia standardów powietrza i wdrożyć mechanizmy ochronne i informacyjne w tym zakresie. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, że przedmiotowa uchwała nie jest skierowana do skarżącej lub innych osób zamieszkujących na terenie województwa małopolskiego lub jego poszczególnych części, jej adresatem są natomiast organy gminy, których zadaniem będzie wdrożenie uchwalonego Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego.

Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego nie ingeruje w prawa i wolności skarżącej. Żaden z zapisów kwestionowanej uchwały nie nakłada na skarżącą jakichkolwiek obowiązków oraz nie wprowadza w stosunku do skarżącej jakichkolwiek ograniczeń zarówno w sferze ochrony jej zdrowia, życia prywatnego, rodzinnego, prawa do informacji o środowisku. Skarżąca, powołała co prawda ogólne zasady zawarte w Konstytucji RP, a także wybrane normy z ustawy z 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska ( w tym art 84 i 91, 92 i 96 ) i ww. Dyrektyw unijnych to jednak nie wykazała, że postanowienia zaskarżonej uchwały wpłynęły aktualnie i bezpośrednio na naruszenie jej praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Należy podkreślić, że nawet jeśli w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego przyjęta regulacja narusza przytoczone przez skarżącą przepisy prawa krajowego lub europejskiego – to jej uregulowania nie zawierają rozwiązań, które pogarszają obecny stan środowiska lub powodują zwiększenie zanieczyszczenia powietrza w województwie małopolskim lub w jego części np. w m. Zakopane. Przeciwnie, celem Programu jest doprowadzenie do poprawy stanu środowiska w zakresie czystego powietrza na terenie całego województwa. To, że w ocenie skarżącej, przyjęty Program ochrony powietrza nie spełnia jej oczekiwań, nie może prowadzić do przyjęcia, że samo wejście w życie przepisów skarżonej uchwały stanowi naruszenie indywidualnego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego lub uprawnienie skarżącej. W ocenie Sądu nawet jeżeli działania przewidziane w Programie nie w pełni realizują przywołane wyżej normy prawne, to bez wątpienia uchwała zawiera pewien program działań, których podjęcie ma na celu poprawę czystości powietrza.

W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należało uznać, że skarżąca nie wykazała legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, co uzasadniało odrzucenie skargi.

Uwzględniając przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia.

O kosztach orzeczono W punkcie II sentencji na podstawie art. 232 § pkt 1 p.p.s.a.