Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2176/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 987/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. II SA/Sz 987/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Malechowo z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 71, art. 75 ust 1 pkt 4 oraz art. 80, art. 81, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej: ustawa środowiskowa, a także § 3 ust. 1 pkt 6 b, pkt 7 oraz pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), dalej jako: rozporządzenie środowiskowe, na mocy której organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Spółki z o. o. [...] w W. (dalej także jako: inwestor), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej [...], i określił (część I warunków):

1. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia: budowa 10 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 2,5 MW oraz wysokości wieży do 125 m i średnicy wirnika do 120 m przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 200 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (kable elektroenergetyczne średniego napięcia, kable światłowodowe, drogi dojazdowe, place manewrowe i montażowe) - na działkach nr: [...],[...] obręb [...], gm. [...] oraz nr [...],[...] obręb [...] gm. M.;

2. warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W pkt 3 decyzji organ ustalił wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym.

W części II decyzji (pkt 1) ustalono termin i warunki wykonania kontrolnych pomiarów poziomów hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną oraz określono terminy, w których wyniki te powinny zostać przestawione wskazanym w decyzji organom.

Organ zobowiązał ponadto inwestora do nadzoru przyrodniczego w okresie lęgowym ptaków, wg zaleceń określonych decyzją (pkt II decyzji ppkt 2). Po oddaniu inwestycji do użytkowania inwestor zobowiązany został do przeprowadzenia szczegółowego monitoringu porealizacyjnego ornito oraz chiropterofauny, wg zaleceń z pkt II ppkt 3 decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Malechowo wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Przedłożony w dniu 30 lipca 2013 r. przez inwestora raport został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sławnie opinią, która wpłynęła dnia 18 września 2013 r.

Na wezwania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie Wydział Spraw Terenowych w Koszalinie, jako organu uzgadniającego raport w myśl art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, inwestor dwukrotnie aktualizował raport oceny oddziaływania na środowisko. Aktualizacje przedłożono 9 października 2013 r. oraz 13 grudnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. dopuszczono Stowarzyszenie [...] w P. do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W dniu 7 marca 2014 r. wpłynęło uzupełnienie do raportu złożone przez wnioskodawcę.

Dnia 12 marca 2014 r. wpłynęło kolejne wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie o przeanalizowanie alternatywnego wariantu realizacji inwestycji. Pismem z dnia 14 marca 2014 r. Wójt Gminy Malechowo wezwał inwestora o zmianę wariantu realizacji inwestycji tj. budowy 10 z 11 projektowanych turbin. W odpowiedzi inwestor zadeklarował usunięcie turbiny G 9, a tym samym przyjął wariant przedstawiony w wezwaniu.

Wójt wskazał także, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie Wydział Spraw Terenowych w Koszalinie uzgodnił pozytywnie realizację planowanego przedsięwzięcia oraz określił warunki realizacji przedsięwzięcia.

Organ I instancji wskazał m.in., że w ramach prac nad dokumentacją przeprowadzono inwentaryzację przyrodniczą w rejonie lokalizacji poszczególnych turbin, przeprowadzono roczny monitoring ptaków i nietoperzy oraz poddano analizie wpływ przedsięwzięcia na siedliska przyrodnicze, florę, grzyby, płazy, gady, ssaki, ptaki. Z przeprowadzonego monitoringu przedrealizacyjnego wynika, że inwestycja nie będzie w sposób istotny negatywnie oddziaływać na lokalne populacje zarówno nietoperzy, jak i ptaków. Monitoring awifauny prowadzono w obszarze obejmującym zarówno tereny bezpośredniej lokalizacji inwestycji, jak również obszary położone wokół niej.

W wyniku przeprowadzonego monitoringu chiropterologicznego w obrębie badanego obszaru nie stwierdzono nietoperzy rzadkich i zagrożonych wymienionych w załączniku II Dyrektywy Siedliskowej. Zróżnicowanie gatunkowe zespołu nietoperzy jest przeciętne, badany obszar (potencjalna lokalizacja projektowanej farmy wiatrowej) jest nielicznie zasiedlony przez nietoperze. W celu zapewnienia ochrony chiropterofauny badanego terenu zobowiązano inwestora do zachowania minimalnej odległości projektowanych turbin od granic lasów, skupień drzew o powierzchni min. 0,1 ha oraz alei wynoszącej 150 m. Na monitorowanym terenie nie stwierdzono aktywności nietoperzy, która mogłaby wskazywać na istnienie na tym obszarze istotnego dla tych zwierząt szlaku migracji wiosennej i jesiennej. Dla ochrony chiropterofauny w niniejszej decyzji wskazano warunek niezalesiania terenu, na którym planuje się posadowienie turbin. Ponadto nałożono na inwestora obowiązek utrzymywania elementów infrastruktury takich jak drogi techniczne służące do obsługi wieży, w stanie bezdrzewnym - nie obsadzania ich drzewami i krzewami, jak również usuwania spontanicznie pojawiających się, nowych zadrzewień w ww. miejscach, gdyż takie przekształcenia szaty roślinnej mogłyby doprowadzić do wzrostu aktywności nietoperzy na omawianym obszarze. W związku z faktem, że wykazano silną tendencję do kolizji nietoperzy ze stroboskopowo oświetlonymi elektrowniami nałożono na inwestora warunek zastosowania odpowiedniego światła o minimalnej mocy i liczbie błysków wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz.U. z 2003 r. nr 130 poz. 1193 ze zm.). Stosując zasadę jeszcze większej ostrożności w zakresie ochrony awifauny i chiropterofauny, nałożono w decyzji na inwestora obowiązek wykonania monitoringu porealizacyjnego w zakresie gatunków ptaków i nietoperzy.

Stowarzyszenie [...] w siedzibą w P. w skardze wniesionej na decyzję z [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podniosło zarzuty, m.in., naruszenia:

- art. 63 ust. 1 pkt 1 b ustawy środowiskowej polegające na tym, że organ oparł swoją decyzję na opracowaniach, w tym raporcie, które zawierają wiele informacji nieprawdziwych,

- art. 62 ust 1 i art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej w związku z art. 112, art. 112 a i art. 112 b ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że lokalizacje budowy elektrowni wiatrowych typu GE 2.5 XL o tak dużych parametrach są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 75 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz w zw. z art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ nie ma obowiązku "badania" wyjaśnień składanych przez inwestora i mieszkańców na każdym etapie postępowania i posiłkowania się także stanowiskiem instytucji uprawnionych do wydawania opinii w sprawie przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko (RDOS i PPIS), tj. dokonania ich weryfikacji i ustalania uzgodnień warunków realizacji przedsięwzięcia uwzględniających słuszne i zasadne stanowiska mieszkańców,

- art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia i rozpatrzenia nieprawidłowości zgłaszanych przez mieszkańców na etapie złożenia Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia;

- art. 11. k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skarżące Stowarzyszenie w toku postępowania przedłożyło do akt sprawy Opinię Polskiego Towarzystwa [...] w P. z dnia 26 września 2014 r. dotyczącą części chiropterologicznej ocen oddziaływania na środowisko prowadzonych dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w części obrębów [...] i [...] w gm. M.

Oddalając skargę Stowarzyszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem procedury środowiskowej, a jej treść odpowiada przepisom prawa.

W ocenie Sądu organy zasadnie uznały, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia określonego we wniosku inwestora (art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia środowiskowego). Organy orzekające w sprawie, procedując zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, uwzględniły w decyzjach wyniki uzgodnień oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, którego przebieg, zdaniem Sądu, szczegółowo uzasadniono w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (zgodnie z dyspozycją art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy środowiskowej) oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w jego uzupełnieniach.

Warunki realizacji przedsięwzięcia uzgodnione zostały w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Szczecinie, który postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, określając zarazem jej warunki. Zgodnie z wymogiem art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej organ pozyskał również pozytywną opinię PPIS z dnia 6 września 2013 r.

Sąd stwierdził, że sporządzony w dniu 30 lipca 2013 r. przez zespół autorski raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko został opracowany przez specjalistów z zakresu analizy akustycznej, analizy pola i promieniowania elektromagnetycznego, monitoringu ornitologicznego, chiropterologicznego i krajobrazu. Raport, stanowiący podstawę przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organ II instancji ocenił jako zgodny z zakresem wyznaczonym przez Wójta oraz odpowiadający w pełni wymogom art. 66 ustawy środowiskowej. Sąd zaznaczył, że nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Stąd ocena raportu dotyczy w szczególności kwestii, czy jest on wyczerpujący (kompletny) i spójny oraz spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości (treści) w rozumieniu dyspozycji art. 66 ustawy środowiskowej. Nie może to być ocena merytoryczna. Zdaniem Sądu, przedłożony raport spełnia ww. wymogi ustawowe, a organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej jego weryfikacji na potrzeby sprawy. Raport kompleksowo określa oddziaływanie przedsięwzięcia farma [...] na szatę roślinną, siedliska przyrodnicze, w tym na ornitofaunę, chiropterofauny, krajobraz, klimat, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, a także oddziaływanie w zakresie emisji odpadów, promieniowania elektromagnetycznego, na zdrowie ludzi – na każdym etapie realizacji inwestycji. W szczególności z raportu i jego uzupełnień wynika, że planowana farma wiatrowa przy zachowaniu zaleceń dotyczących rozmieszczenia turbin (wariant realizacyjny) nie wpłynie negatywnie na stan obszarów cennych przyrodniczo, w tym ww. obszarów Natura 2000 oraz gatunków podlegające ochronie.

Sąd zgodził się z organami, że kwestia dokładności, rzetelności i zgodności z uznanymi metodykami monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego, a także inwentaryzacji florystycznych została wnikliwie i dokładnie zbadana, a następnie oceniona przez RDOŚ w Szczecinie WST w Koszalinie, który uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, akceptując tym samym zakres przedstawionych obserwacji i analiz oraz metodykę ich przeprowadzenia.

Ponadto w ocenie Sądu, odpowiedniemu rozważeniu (również przy zastosowaniu zasady przezorności) poddana została także w raporcie i jego uzupełnieniu oraz przez organ I instancji kwestia ewentualnego kumulowania się oddziaływania planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami tego rodzaju, w wyniku czego organ uznał, że planowana inwestycja w powiązaniu z planowaną farmą wiatrową [...] i innymi już istniejącymi ([...]) nie powinna spowodować istotnego skumulowanego negatywnego oddziaływania na zasoby przyrodnicze, w tym na sieć obszarów Natura 2000. Nie stwierdzono istotnej zmiany ani w populacjach, ani w ilości gatunków spotykanych zarówno na terenie funkcjonującej [...] jak i planowanego [...].

Analizując kontrolowane postępowanie administracyjne pod kątem zapewnienia w nim udziału społeczeństwa Sąd uznał, że organ I instancji wypełnił dyspozycję art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej, który nakłada na organ administracji przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Działając zgodnie z przepisem art. 33 ust. 1 oraz art. 38 ustawy środowiskowe, organ administracji podawał do publicznej wiadomości informacje o wszystkich etapach postępowania, w tym o złożeniu wniosku inicjującego postępowanie, o możliwości składania pisemnych wniosków, uwag i zastrzeżeń w tej sprawie, o przystąpieniu do przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości wnoszenia uwag i wniosków do raportu oraz jego uzupełnień i wyjaśnień pochodzących od inwestora (składanych głównie na wezwanie RDOŚ) oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań, wreszcie o wydanej decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią. Zgodnie z dyspozycją art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 49 k.p.a. o powyższych czynnościach organ administracji informował strony postępowania poprzez obwieszczenia odpowiednio umieszczane na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Malechowo i Darłowo, sołectw Gorzyca, Przystawy, Malechowo, Jeżyce, a także na stronach internetowych urzędów. Wbrew zarzutom skargi, organ I instancji rzeczowo odniósł się do uwag zgłaszanych w toku postępowania na podstawie przepisu art. 34 ustawy środowiskowej. Przyczyny nieuwzględnienia uwag zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i przedstawione w kilku punktach w formie tabeli (uwaga – odpowiedź). Wywody organu w tym zakresie są - w ocenie Sądu - wyczerpujące, jasne i prawidłowe oraz opierają się zarówno na ustaleniach raportu, jak i na analizie pozostałej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Sąd podkreślił, że sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też umorzenia postępowania w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, przedstawione w raporcie i jego uzupełnieniach analizy oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie ludzi, następnie przeanalizowane przez organy obu instancji, są czytelne i nie budzą wątpliwości. W sytuacji, gdy weryfikacja merytoryczna raportu w tym zakresie wymaga wiedzy specjalnej, a żadna ze stron postępowania zajmująca stanowisko opozycyjne względem inwestora, w tym skarżące Stowarzyszenie, nie zgłosiła dowodu na poparcie swych twierdzeń, których przeprowadzenie służyłoby zakwestionowaniu prawidłowości raportu, rozstrzygnięć organów współdziałających w wydaniu opinii oraz organów rozstrzygających sprawę główną, to brak jest podstaw do kwestionowania przyjętych w raporcie metod badań, analiz i poprawności wnioskowania. Samo sformułowanie zarzutów i wątpliwości względem raportu środowiskowego i inwestycji nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do skutecznego podważenia prawidłowości raportu oraz rozstrzygnięć podjętych przez organy rozstrzygające w sprawie środowiskowych uwarunkowań oraz organy współdziałające. Sąd wskazał, że strona skarżąca nie skorzystała w szczególności z możliwości zgłoszenia tego rodzaju wniosków dowodowych, które zmierzałyby do skutecznego podważenia miarodajności raportu środowiskowego przedstawionego przez inwestora. Takiego dowodu nie stanowi przedłożona Sądowi Opinia Polskiego Towarzystwa [...] w P. z dnia 26 września 2014 r. w której poddano analizie poprawność wykonania oceny oddziaływania na nietoperze projektowanej farmy.

Odnośnie do zarzutu Stowarzyszenia, że wiatraki G9 i G10 zlokalizowane są na obszarze chronionego krajobrazu, a wiatrak G10 jest położony w obszarze zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, zaś wiatraki G3 i G7 zlokalizowane są w bezpośredniej otulinie obszaru chronionego krajobrazu, Sąd potwierdził ustalenia organów, z których wynika, że na terenach planowanych do wykorzystania pod lokalizację turbin nie ustanowiono jak dotąd żadnej ze wskazanych w uwadze form ochrony przyrody.

W kwestionowanej decyzji nałożono na inwestora obowiązek wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie immisji hałasu, konieczność monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do ornitofauny i chiropterofauny, co pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyspecjalizowanych organów współdziałających w wydaniu decyzji.

Konkludując Sąd podał, że nie dopatrzył się żadnych uchybień organów w postępowaniu w tej sprawie, organy nie naruszyły przepisów ustawy środowiskowej, o których mowa w skardze, ani też wskazanych w niej przepisów k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom w celu, m.in. przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia odnosząc się do poprawności wykonania oceny oddziaływania projektowanej farmy elektrowni wiatrowych na nietoperze. Strona wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokonania przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo tego, że zaniechano oceny przedłożonej opinii Polskiego Towarzystwa [...],

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z rozstrzygnięciem sprawy na niekorzyść skarżącego pomimo wskazania, że rozpatrzenie sprawy w zakresie zarzutów powołanych w opinii Polskiego Towarzystwa [...] wymagało posiadania wiadomości specjalnych; strona skarżąca wskazała, że Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi niezasadnie zatem przyjął, że dokonanie oceny przedłożonej opinii wymagało złożenia przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie,

3) art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez niewłaściwej zastosowanie tych przepisów, tj. nierozpoznanie wszystkich wniosków i zarzutów strony skarżącej i brak merytorycznej oceny przez Sąd zaskarżonej decyzji,

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy środowiskowej w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie, że zaskarżona decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez budowę inwestycji na gruntach oznaczonych w planie jako R- grunty rolne, w sytuacji, gdy przepisy wprost wskazują, że budowa elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych możliwa jest w sytuacji zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, której to zgody nie uzyskano;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez :

a) przedstawienie stanu sprawy z pominięciem kwestii, których uwzględnienie było niezbędne dla należytego rozpatrzenia skargi w oparciu o kryteria wynikające z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko – ustalonego przez organy – zamiast ustalenia go w ramach kontroli sądowej;

b) nieprawidłowe przedstawienie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze i na rozprawie, przede wszystkim braku wszechstronnego zbadania i rozważenia w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego;

c) brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego – pominięcie opinii Polskiego Towarzystwa [...], pomimo, iż strona wnioskowała o przeprowadzenie tego dowodu wskazując, że jest on niezbędny do wyjaśnienia sprawy poprzez weryfikację raportu oddziaływania na środowisko pod względem jego poprawności, a więc niezgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd powinien przeprowadzić dowód niezbędny do wyjaśnienia istotnych okoliczności, zwłaszcza, że dowód podważa błędne ustalenia zawarte w raporcie;

d) przyjęcie, iż Sąd nie może samodzielnie dokonywać oceny merytorycznej treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych dziedzin nauki, podczas gdy Sąd ocenił kwestionowany przez stronę raport oddziaływania na środowisko dając mu wiarę, stwierdzając, iż raport kompleksowo określa oddziaływania przedsięwzięcia farma [...], jako że wynika z niego, że planowana farma wiatrakowa przy zachowaniu zaleceń dotyczących rozmieszczenia turbin nie wpłynie negatywnie na środowisko.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadność zmiany zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy organom uzasadniono koniecznością powołania przez organy biegłego w celu rozstrzygnięcia zarzutów stawianych raportowi oddziaływania na środowisko przez specjalistę – dra inż. A. K., autora opinii dotyczącej części chiropterologicznej ocen oddziaływania na środowisko, akcentując, że dowód taki nie może być przeprowadzony przed sądem administracyjnym. Z przedłożonej opinii Polskiego [...] wynika, że w zakresie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko raport nie spełnia warunków określonych w art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Stowarzyszenie przyznało, że wniosek o powołanie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. biegłego w celu oceny przedłożonej opinii nie mógł być skuteczny, jednakże brak wniosku o powołanie biegłego nie uzasadniał pominięcia dokonania oceny opinii dla potrzeb oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Stanowisko Sądu, iż nie może on samodzielnie dokonać oceny merytorycznej opinii powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i przekazania sprawy organom w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przez zaskarżoną decyzję zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stowarzyszenie wskazało, że na nieprawidłowości w tym zakresie strona zwracała uwagę Sądu zarówno w skardze, jak i piśmie złożonym na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r., dołączają interpretację ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej potwierdzającą konieczność zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie, a także o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Należy zauważyć, że pomimo szeroko rozbudowanych zarzutów sformułowanych w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 147 pkt 2 p.p.s.a., dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a obejmujących zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach których skarżący podnosi w petitum skargi kasacyjnej brak wszechstronnego, wyczerpującego zbadania zarzutów skargi oraz materiału dowodowego, z uzasadnienia tych zarzutów wynika w istocie, że skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w zasadniczo jednym aspekcie sprawy – tj. poprzez zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy jako ustalonego błędnie na podstawie przedłożonego przez inwestora w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który został uznany przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji za kompletny i spójny.

Jako że próbę wywiedzenia nieprawidłowości raportu strona podjęła w oparciu o ujawniającą tego wady raportu ekspertyzę - opinię Polskiego Towarzystwa [...], przedstawioną dopiero na etapie postępowania sadowoadministracyjnego, zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. należało uznać za całkowicie chybione. Zaniechanie dokonania przez Sąd oceny opinii Polskiego Towarzystwa [...] nie mogło nastąpić, jak przyjmuje strona, z uchybieniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy k.p.a. w postępowaniu sądowym nie znajdują zastosowania.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela ponadto stanowiska skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nakazujący sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy i nie wiążący sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Kierowane pod adresem Sądu I instancji zarzuty rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem normy określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uwzględniają specyfiki postępowania przed sądem administracyjnym, który co do zasady żadnych ustaleń nie dokonuje, gdyż zasadniczo orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej. Z treści normy zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie da wywieść się obowiązku rozstrzygania przez Sąd sprawy w oparciu o materiały źródłowe załączone do akt sprawy na etapie postępowania przed Sądem I instancji, które jednakże nie zostały formalnie włączone do materiału dowodowego sprawy w stosownym trybie procesowym (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Dopuszczona przez art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu wyłącznie z dokumentu ma zaś jedynie charakter uzupełniający. Zakres postępowania dowodowego, przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny postępowania uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest dopuszczalne, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: po pierwsze - jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czyli gdy bez wnioskowanego dokumentu istotne dla sprawy okoliczności stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione; po drugie - gdy przeprowadzenie dowodu z dokumentu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Okoliczności rozpoznawanej sprawy są tego rodzaju, że nie wskazywały na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd z urzędu.

W praktyce orzeczniczej ugruntowany jest pogląd w świetle, którego raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia, zatem podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujący równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Warunków kontrraportu nie spełnia pismo zawierające krytyczne uwagi do wybranych tylko elementów sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok NSA z 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12).

Uwagi te są w pełni relewantne w rozpoznawanej sprawie. Przedstawiona opinia Polskiego Towarzystwa [...] w P. w sposób fragmentaryczny odnosi się do uwarunkowań przyrodniczych planowanej inwestycji, gdyż poddano w niej analizie wyłącznie poprawność wykonania oceny oddziaływania na nietoperze projektowanej farmy. Sąd zgodził się zaś z organami, że kwestia dokładności, rzetelności i zgodności z uznanymi metodykami monitoringu m.in. chiropterologicznego, została wnikliwie i dokładnie zbadana, a następnie oceniona przez RDOŚ w Szczecinie WST w Koszalinie, który uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, akceptując tym samym zakres przedstawionych obserwacji i analiz oraz metodykę ich przeprowadzenia. Tym samym, wobec braku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości odnoszących się do prawidłowości przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko w zakresie chiropterofauny nie było zatem wystarczających podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji z urzędu.

Brak było ponadto podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie wnioskowym, jako że, co podkreślono w uzasadnieniu wyroku, strona nie formułowała w tym przedmiocie żadnych wniosków dowodowych, nie stworzyła zatem Sądowi I instancji warunków umożliwiających merytoryczne wypowiedzenie się co do przedstawionej opinii.

Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za pozbawiony podstaw.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też powiązany z zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniony niedokonaniem przez Sąd oceny przedłożonej przez skarżącego opinii w związku z brakiem możliwości merytorycznej sądowej kontroli raportu oddziaływania na środowisko.

Nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak możliwości samodzielnego dokonywania merytorycznej treści raportu, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Zapatrywanie co do tej kwestii wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiada stanowisku prezentowanemu w judykaturze, wskazującemu na ograniczone możliwości sądu administracyjnego w zakresie oceny raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko tożsame z zajętym przez Sąd I instancji było wielokrotnie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, iż ocena raportu przez sąd dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe (wyroki NSA z: 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11; 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13). U źródeł takiego założenia leżało m.in. zauważenie, że jako że decyzje środowiskowe zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie środowiskowej są opiniowane i uzgadniane przez organy specjalistyczne, nie można też oczekiwać aby organ wydający decyzję środowiskową badał raport pod kątem szczegółowych rozwiązań technicznych, technologicznych, wymagających wiedzy specjalnej, które to zagadnienia są przedmiotem analizy organów specjalistycznych opiniujących i uzgadniających planowane przedsięwzięcie (wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II OSK 1862/11). Z tych samych względów ograniczona musi być także ocena raportu dokonywana przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że przedstawienie dopiero na etapie postępowania sądowego dokumentu prywatnego w postaci ekspertyzy zmierzającej do podważenia części wniosków przyjętych w analizowanym w toku postępowania administracyjnego raporcie środowiskowym jest działaniem spóźnionym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala ponadto na sformułowanie prezentowanej przez skarżącego tezy o tym, iż przyjęta przez Sąd I instancji ocena raportu była oceną merytoryczną, dokonaną w oparciu o kryteria inne niż kryteria kompletności, spójności i rzetelności. Postawionej tezie przeczy ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku w którym Sąd wskazał, że raport kompleksowo określa oddziaływanie przedsięwzięcia farma [...] na szatę roślinną, siedliska przyrodnicze, w tym na ornitofaunę, chiropterofauny, krajobraz, klimat, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, a także oddziaływanie w zakresie emisji odpadów, promieniowania elektromagnetycznego, na zdrowie ludzi – na każdym etapie realizacji inwestycji. W szczególności z raportu i jego uzupełnień wynika, że planowana farma wiatrowa przy zachowaniu zaleceń dotyczących rozmieszczenia turbin (wariant realizacyjny) nie wpłynie negatywnie na stan obszarów cennych przyrodniczo, w tym ww. obszarów Natura 2000 oraz gatunków podlegające ochronie. Sąd zauważył ponadto, że kwestia dokładności, rzetelności i zgodności z uznanymi metodykami monitoringu ornitologicznego i chiropterologicznego, a także inwentaryzacji florystycznych została wnikliwie i dokładnie zbadana, a następnie oceniona przez RDOŚ w Szczecinie WST w Koszalinie, który uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, akceptując tym samym zakres przedstawionych obserwacji i analiz oraz metodykę ich przeprowadzenia. W tych warunkach nie budzi zastrzeżeń konkluzja Sądu I instancji uznał, iż przedłożony raport prawidłowo został oceniony przez organy jako spełniający ustawowe wymogi wynikające z art. 66 ustawy środowiskowej.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania i rozważenia zarzutów podniesionych w skardze i na rozprawie w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Zarzut sformułowany przez stronę w tej mierze jest w istocie zbyt ogólnikowy, by mógł stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia siły przekonywania zawartych w nim argumentów. Podkreślić należy, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy nie oznacza jednakże wadliwości uzasadnienia wyroku naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a.

Reasumując, skoro dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji prawidłowo wziął pod uwagę materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy administracyjnej i ustalenia dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, za podstawowy dowód w postępowaniu w sprawie o wydanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia przyjmując raport i jego uzupełnienia to nie budzi wątpliwości, że wskazana przez skarżącego podstawa kasacyjna – art. 141 § 4 p.p.s.a. - jest w stosunku do zaskarżonego wyroku oczywiście nieusprawiedliwiona.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów kasacyjnych stwierdzić należało, że stan faktyczny i prawny sprawy nie dostarcza właściwej podstawy dla uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy środowiskowej w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jak to podnosi strona, że Sąd uznał zgodność zaskarżonej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pomimo realizacji inwestycji na gruntach oznaczonych w miejscowym planie symbolem R oznaczającym grunty rolne. Zajmując stanowisko o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXL/268/2013 z dnia 15 marca 2013 r. Rady Gminy Malechowo Sąd stwierdził bowiem, że inwestycja zlokalizowana jest na terenach oznaczony w planie symbolem EW/R od 1 do 11 przeznaczony jest pod budowę 11 wież o mocy do 3,2 MW.

Prawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że zarzut strony skarżącej odnoszący się do niezgodności ww. miejscowego planu zagospodarowania ze Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Malechowo w zakresie kierunków zagospodarowania tego terenu był bezskuteczny na etapie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Analizowane zarzuty skargi kasacyjnej skarżący oparł na nieadekwatnym do przedmiotu sprawy założeniu, że kwestionowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest w ramach kontrolowanego przez Sąd I instancji postpowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Artykuł 80 ust. 2 ustawy środowiskowej obliguje organ wydający decyzję do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z charakteru studium, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie może stanowić podstawy wydawania decyzji o administracyjnej i ma znaczenie tylko przy sporządzaniu planu miejscowego. Z tych względów właściwym forum kwestionowania zgodności planu ze studium jest postępowanie prowadzone w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 446), nie zaś postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, w którym organy nie mają podstaw do dokonania oceny procedury planistycznej i oceny zarzutów sprowadzających się do nieprawidłowości przy uchwalaniu planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na jego rzecz. W myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić wyłącznie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Obowiązek ten, który nie może być interpretowany rozszerzająco, nie obejmuje więc uczestnika postępowania, ponoszącego samodzielnie koszty związane ze swym udziałem w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do zasady określonej w art. 199 p.p.s.a.