Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2766/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia del.NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 445/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 445/14 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w O. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w O. - zarządcę budynku mieszkalnego przy u. [...] w O., do wykonania do dnia 31 grudnia 2012 r. następujących obowiązków:

1. Zastosowania znaku drogowego B-36 "zakaz zatrzymywania" dla drogi wewnętrznej do kontrolowanego budynku. Zakaz winien obejmować odcinek drogi wewnętrznej, zapewniając jej szerokość wzdłuż dłuższego boku budynku oraz 10 m przed i za budynkiem, nie mniejszą niż 4 m, a na pozostałym odcinku szerokość nie mniejszą niż 3,5 m. Równocześnie przedmiotową drogę wewnętrzną należy zaopatrzyć w znak drogowy D-52 "strefa ruchu", co umożliwi egzekwowanie zakazu zatrzymywania, bądź wykonać obowiązek stosownie do rozwiązań uzgodnionych z Warmińsko-Mazurskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej;

2. Wykonania na końcu drogi wewnętrznej prowadzącej do kontrolowanego budynku placu manewrowego o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązanie umożliwiające zawrócenie pojazdu przy założeniu, iż cofanie pojazdu będzie się odbywało na odcinku nie dłuższym niż 15 m, bądź wykonać obowiązek stosownie do rozwiązań uzgodnionych z Warmińsko-Mazurskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w O. do wykonania - do dnia 31 grudnia 2014 r. - drogi pożarowej o szerokości 4 m, umożliwiającej przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnią jezdni co najmniej 100 kN, przebiegającej wzdłuż dłuższego (południowego) boku budynku w odległości co najmniej 5-15 m od ściany budynku oraz wzdłuż krótszego wschodniego boku, a następnie połączenia jej z istniejącą drogą wewnętrzną przebiegającą wzdłuż dłuższego (północnego) boku budynku tak, aby najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi wynosił nie mniej niż 11 m. Dojazd do drogi pożarowej przebiegającej wzdłuż południowego boku zapewnić poprzez połączenie jej z istniejącym układem drogowym jezdnią umożliwiającą przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN, której szerokość na odcinku o długości 10 m od drogi pożarowej nie będzie mniejsza niż 4 m a na pozostałym odcinku nie mniejsza niż 3,5 m.

Decyzję tę organ drugiej instancji uchylił decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Następnie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w O. do wykonania do dnia 31 października 2014 r. następujących obowiązków:

1. Dostosowania istniejącego na końcu drogi wewnętrznej prowadzącej do budynku przy ul. [...] w O. układu drogowego do stanu umożliwiającego zawracanie pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. Wskazany odcinek drogi należy wykonać na planie litery T, gdzie każdy z wykonywanych fragmentów drogi nie może być dłuższy niż 15 m, najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi nie może wynosić mniej niż 11 m, przy czym powstały układ drogowy winien zapewnić możliwość przejazdu pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN.

2. Zastosowania znaku drogowego B-36 "zakaz zatrzymywania" dla drogi wewnętrznej prowadzącej do kontrolowanego budynku. Zakaz winien występować wzdłuż krawędzi drogi usytuowanej bliżej budynku, w tym obejmować: odcinek drogi wewnętrznej przebiegającej wzdłuż dłuższego boku budynku oraz 10 m przed budynkiem, jak i powstały wskutek realizacji obowiązku zawartego w punkcie 1 tej decyzji układ drogowy zlokalizowany za budynkiem. Równocześnie drogę wewnętrzną należy zaopatrzyć w znak drogowy D-52 "strefa ruchu", co umożliwi egzekwowanie zakazu zatrzymywania.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.; dalej: u.p.s.p.) oraz § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 9 i 10, § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030; dalej: rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 r.), jak również w oparciu o ustalenia dokonane w trakcie czynności kontrolo-rozpoznawczych w dniu 5 września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w O. został wybudowany w 1977 r., kwalifikowany jest do budynków wysokich, kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. do budynku tego rodzaju powinna być doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku, przy czym winna ona spełniać wymogi określone w § 12 ust. 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia (przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku oraz posiadać szerokość co najmniej 4 m, zaś na pozostałym odcinku drogi jej szerokość nie powinna być mniejsza niż 3,5 m). Podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że droga przebiegająca wzdłuż dłuższego boku budynku posiada szerokość 4,83 m. Stwierdzono również parkowanie samochodów na terenie drogi wewnętrznej oraz ciągu pieszego znajdującego się pomiędzy drogą a budynkiem, co spowodowało zawężenie drogi wewnętrznej do szerokości mniejszej niż 4 m. W ocenie organu zastosowanie znaku B-36 oraz D-52 uniemożliwi parkowanie samochodów zawężających drogę wewnętrzną stanowiącą dojazd dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej.

Organ wyjaśnił, że stwierdzono również, że droga wewnętrzna stanowiąca dojazd dla pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej zakończona jest placem manewrowym w kształcie litery L, o długości 14,85 m i szerokości 4 m. Podczas przeprowadzonej próby dojazdu do kontrolowanego budynku drabiny samochodowej stwierdzono brak możliwości zawrócenia tego pojazdu na istniejącym placu manewrowym zastawionym samochodami. Organ wyjaśnił ponadto, że nakładając wskazane w decyzji obowiązki miał świadomość, że dotyczą one gruntów, które nie są w całości we władaniu Spółdzielni. Stwierdził jednakże, że prawo zabudowy nie jest związane wyłącznie z prawem własności, ale może również wynikać z praw obligacyjnych i rzeczowych. W ocenie organu Spółdzielnia ma zatem możliwość dostosowania wskazanego terenu do wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zapewniając odpowiednie warunki dojazdu pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej.

Od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w O. (dalej: Spółdzielnia) wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono, że w miejscu planowanego układu do zawracania znajduje się m.in. sieć elektryczna i gazowa, które uniemożliwiają wykonanie nałożonych obowiązków. Organ zignorował konieczność uzyskania ewentualnych uzgodnień z dysponentami sieci oraz kolizję przebudowy tych sieci z planowanym układem komunikacyjnym. Poza tym nałożone na Spółdzielnię obowiązki dotyczą właściciela sąsiedniej nieruchomości. Podniesiono również, że określono zbyt krotki termin na wykonanie nałożonych obowiązków.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu stwierdzono, że brak prawa własności do gruntu, na którym miałby zostać wytyczony układ drogowy umożliwiający zawracanie, nie przesądza o niewykonalności obowiązku. Organ wyjaśnił, że właściciel budynku, na którym ciążą obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej, ma bowiem możliwość prawną uzyskania tytułu prawnego do korzystania z sąsiedniej nieruchomości dla wykonania drogi pożarowej a prawo zabudowy nie jest związane wyłącznie z prawem własności. Organ stwierdził również, że projekty skrzyżowania gazociągu z drogą lub ułożenia gazociągu wzdłuż drogi należy uzgodnić z właściwym zarządcą drogi. Zatem szczegółowe rozwiązania dotyczące usytuowania uzbrojenia technicznego względem układu zawracania powinny zostać określone przy opracowaniu dokumentacji projektowej. W tej sytuacji uznał, że obowiązek wynikający z decyzji organu pierwszej instancji jest wykonalny. Z kolei okres 9 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków jest jego zdaniem okresem wystarczającym, w szczególności, że przypada on na miesiące, w których nie powinny występować warunki atmosferyczne uniemożliwiające prowadzenie inwestycji drogowych.

Na powyższą decyzję Spółdzielnia wniosła skargę, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucono organowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., art. 26 ust. 1 u.p.s.p., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przeciwpożarowej) poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązków, których wykonanie jest fizycznie i prawnie niemożliwe oraz skierowanie decyzji jedynie wobec strony skarżącej.

W uzasadnieniu podniesiono, że za nieprawidłowe należy uznać nałożenie na stronę skarżącą obowiązków, bez potwierdzenia ich wykonalności w opinii projektanta. Organy ochrony przeciwpożarowej powinny w toku postępowania zlecić wykonanie takiej ekspertyzy, która wskazywałaby możliwy sposób wykonania obowiązków wynikających z przepisów. Poza tym na stronę skarżącą zostały nałożone obowiązki dotyczące gruntów, do których nie posiada ona tytułu prawnego, co czyni decyzję niewykonalną. W celu umożliwienia wykonania decyzji należało skierować ją również do właścicieli gruntów sąsiednich, na których ma przebiegać droga przeciwpożarowa.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji weszły w życie po wybudowaniu kontrolowanego budynku, jednak mogły być co do zasady podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, gdyż Spółdzielnia została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do terenu, do którego nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m.in. obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej, przez co należy rozumieć także obowiązek zapewnienia odpowiedniego dojazdu do budynku dla samochodów straży pożarnej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a ww. ustawy).

Dojazd ten, tzn. droga pożarowa, powinna spełniać wymogi, które zostały określone w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej, m.in. w § 12 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. Sąd, przywołując treść art. § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 9 i 10 oraz § 12 ust. 9 i 10 ww. rozporządzenia, wskazał, że jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego budynek przy ul. [...] w O. nie spełnia wymagań rozporządzenia w zakresie drogi pożarowej, czego nie kwestionuje również skarżąca Spółdzielnia. Spółdzielnia kwestionuje jedynie fakt, że obowiązek ten winien zostać nałożony jedynie na nią, skoro to nie ona w pełnym zakresie jest uprawniona do władania terenem, przez który ma przebiegać droga pożarowa.

Zdaniem Sądu wobec stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, organ pierwszej instancji był uprawniony do nakazania usunięcia, w drodze decyzji administracyjnej, stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Mając na uwadze przepisy art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) organy prawidłowo przyjęły, że stroną tego postępowania jest Spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem nr [...] przy ul. [...] w O. i to na nią powinny zostać nałożone obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu okoliczność, że Spółdzielnia nie jest właścicielem całego terenu, na którym ma być wykonany układ drogowy wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, nie powoduje samo przez się braku możliwości urządzenia takiego układu drogowego na sąsiednim gruncie na podstawie innego tytułu niż własność. Wskazał, że brak obecnie tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości nie ma charakteru trwałego, tj. nieusuwalnego i stan ten może zmienić zawarcie jakiejkolwiek umowy obligacyjnej lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ograniczonego prawa rzeczowego.

Sąd uznał również za prawidłowe stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że § 13 ust. 4 rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. dopuszcza zastosowanie rozwiązania zamiennego, alternatywnego, gdy brak jest możliwości zrealizowania nakazu z uwagi na istniejące uwarunkowania terenowe - lokalne. Wyjaśnił jednak, że w takim przypadku to nie przed wydaniem decyzji w tej sprawie organ miał obowiązek powołać biegłego projektanta, który w opinii - ekspertyzie wskaże rozwiązanie zamienne, lecz taki obowiązek został nałożony na stronę zobowiązaną do zrealizowania obowiązku w zakresie ochrony przeciwpożarowej. To na skarżącej Spółdzielni spoczywa bowiem inicjatywa i przedstawienie organowi ochrony przeciwpożarowej konkretnego rozwiązania zamiennego dla budynku pozostającego we władaniu Spółdzielni.

Odnosząc się do wyznaczonego terminu na zrealizowanie obowiązku, w ocenie Sądu jest on wystarczający do skutecznego podjęcia działań przez Spółdzielnię w celu zabezpieczenia warunków przeciwpożarowych. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja organu pierwszej instancji, wskazująca ten termin na 31 października 2014 r., była kolejną decyzją tego organu wydaną w tej sprawie. Podniósł, że przedmiotowe postępowanie wszczęto w sierpniu 2012 r., kiedy po raz pierwszy ujawniono nieprawidłowości w zabezpieczeniu budynku. Od tego zatem momentu Spółdzielnia miała świadomość konieczności podjęcia niezbędnych działań w celu przygotowania zgodnej z prawem drogi pożarowej, czego do chwili wydania wyroku nie uczyniono.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, pomimo że nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek wykonania drogi pożarowej jest nieprecyzyjny oraz niewykonalny z przyczyn technicznych i prawnych;

2. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją w części dotyczącej wykonania drogi przeciwpożarowej na sąsiednim terenie, do którego nie posiada tytułu prawnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i pkt 3 p.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia szeregu przepisów, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza poprzez brak poczynienia ustaleń dotyczących możliwości realizacji nałożonego obowiązku z uwagi na kwestie techniczne i własnościowe;

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że przeprowadzone dotychczas postępowanie nie wykazało, aby wydana decyzja był wykonalna pod względem technicznym, a także dowiodło poza wszelkimi wątpliwościami, że jest ona niewykonalna ze względów natury prawnej.

Po pierwsze, zdaniem skarżącej kasacyjnie organy ochrony przeciwpożarowej powinny w toku postępowania wyjaśniającego zlecić wykonanie ekspertyzy technicznej, która wskazałyby, czy przeprowadzenie drogi pożarowej w sposób określony w decyzji jest w ogóle możliwy, nie zaś - jak stwierdził Sąd pierwszej instancji - jedynie na okoliczność określenia konkretnego rozwiązania zamiennego. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że postulowała ona powołanie takiego biegłego przede wszystkim ze względu na wątpliwości co do wykonalności obowiązków nałożonych w sposób określony wprost w treści zaskarżonej decyzji, a nie w przyszłym rozwiązaniu zamiennym, jak też sygnalizowała niewykonalność nałożonych obowiązków m.in. ze względu na istniejącą w terenie sieć uzbrojenia technicznego. Jej zdaniem za koniecznością wydania opinii przez biegłego projektanta przemawia również potrzeba precyzyjnego określenia w decyzji nakładanych obowiązków.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nałożone na nią obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej są przede wszystkim niewykonalne ze względów natury prawnej. Przewidziany w decyzji sposób wykonania drogi przeciwpożarowej zakłada bowiem jej przebieg przez teren, do którego nie posiada ona tytułu prawnego. Podniesiono, że zawarcie np. umowy użyczenia lub najmu sąsiedniego gruntu wymaga zgody obu stron, przy czym właściciel gruntu nie zawsze jest zainteresowany zawarciem takiej umowy, a właściciel budynku nie ma instrumentów prawnych, które umożliwiałyby mu uzyskanie tytułu prawnego do takiego gruntu bez zgody jego właściciela. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ta pewnego rodzaju niemoc ze strony właściciela budynku powinna spotykać się z pomocą ze strony organów służby przeciwpożarowej, co z kolei wiąże się z kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym jej skierowania jedynie wobec skarżącej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie celem umożliwienia wykonania decyzji w zakresie ochrony przeciwpożarowej konieczne jest jej jednoczesne skierowanie do wszystkich podmiotów, od których zależy jej wykonanie, tj. nie tylko wobec właściciela budynku, ale równie również do właściciela gruntu sąsiedniego, przez który ma przebiegać zalecana droga przeciwpożarowa. Powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wskazano, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowych spoczywa nie tylko na właścicielu budynku, ale również na właścicielach terenów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wady takiej skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że nałożony decyzją administracyjną obowiązek w części dotyczącej dostosowania istniejącego układu drogowego do stanu umożliwiającego zawracanie pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej jest niewykonalny z przyczyn technicznych i prawnych. Z takim stanowiskiem skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej nie można się zgodzić.

Kwestia ochrony przeciwpożarowej została uregulowana w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Z 2016 r. poz. 191 tekst jednolity). Problemy związane z zapobieganiem pożarowi zostały uregulowane w jej Rozdziale 2. W art. 3 ust. 2 ustawy wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych i są to: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Warto także wskazać, że wśród obowiązków nałożonych na te podmioty przez ustawodawcę wymienia się przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że omawiany obowiązek może być nałożony na właściciela lub użytkownika (w rozumieniu ww. przepisu) obiektu, który ochroną taką ma być objęty. Ustawodawca dla zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej wskazuje także, że w określonych sytuacjach obowiązki te spoczywają na osobie faktycznie władającej budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a omawianej ustawy) nawet wówczas, gdy nie została zawarta umowa cywilnoprawna pomiędzy właścicielem a użytkownikiem. Natomiast żaden przepis prawa nie pozwala na nałożenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na właściciela gruntów lub budynków sąsiednich. Innymi słowy brak jest w ustawie o ochronie przeciwpożarowej jak też przepisach z nią związanych, w tym rozporządzeniach wykonawczych, normy prawnej, która uprawniałaby organy administracji odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych do nałożenia obowiązków mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na inny podmiot niż właściciela lub władającego obiektem, co do którego nieprawidłowości te stwierdzono.

Co za tym idzie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie adresata nałożonych obowiązków. Co więcej, gdyby, jak żąda tego skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia, taki obowiązek został nałożony na właściciela gruntów sąsiednich, to decyzja w tym zakresie dotknięta byłaby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (tak m.in. NSA wyroku z dnia 16 kwietnia 1986 r. w sprawie II SA 2562/85, GAP 1986/10/47).

W konsekwencji nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie ostatniego z ww. przepisów. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej, iż decyzja w zakresie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości co do drogi przeciwpożarowej powinna być skierowana do innych podmiotów niż wymienione w art. 3 ust. 2 lub art. 4 ust. 1a ustawy, w tym przede wszystkim do właścicieli sąsiednich nieruchomości, którym nie przysługuje żadne faktyczne władztwo nad budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w O. Jedynie na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że do organu administracji należy wybór podmiotu, na który należałoby nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień. Mogą bowiem zaistnieć takie uchybienia, co do których obowiązek ich usunięcia może zostać nałożony jedynie na właściciela lub zarządcę. Taki problem nie zaistniał w niniejszej sprawie, albowiem Spółdzielnia nie kwestionowała, że jest właścicielem budynku, co do którego istnieje konieczność dostosowania istniejącego układu drogowego w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oraz faktycznie nim władającym, jak też gruntu, na którym budynek ten jest posadowiony. Natomiast sam fakt, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 wymienił "właścicieli terenów" jako podmioty zobowiązane do przestrzegania omawianych przepisów, nie oznacza, że dopuścił możliwość nałożenia stosownych obowiązków na właścicieli innych terenów niż te, co do których toczy się postępowanie.

Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w niemożności prawnej i technicznej wykonania obowiązku. Przede wszystkim rację ma zarówno organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji stanowisko to podzielając, że realizacja obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych, na które niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, nie musi odbywać się na nieruchomości stanowiącej własność inwestora. Zgodnie z definicją prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane zawartej w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. A zatem rzeczą Spółdzielni jest pozyskanie tytułu prawnego do gruntów sąsiednich w zakresie niezbędnym do wykonania decyzji albo poprzez zawarcie stosownych umów, albo ustanowienie odpowiednich służebności. Oczywiście rację ma Spółdzielnia, że zawarcie umowy lub obciążenie służebnością działek sąsiednich wiąże się z koniecznością uzyskania zgody właściciela tych nieruchomości. Uszło jednak jej uwadze, że brak takiej zgody może być zastąpiony przez orzeczenie Sądu powszechnego. Inicjatywa wystąpienia z takim żądaniem należy jednak do skarżącej. A zatem nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna z przyczyn prawnych.

Tak samo należało ocenić zarzut wadliwości decyzji związany z niewzięciem pod uwagę, że teren, przez który należy przeprowadzić drogę przeciwpożarową, jest uzbrojony technicznie. Nie ma bowiem racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że fakt takiego uzbrojenia uniemożliwia realizację drogi przeciwpożarowej. Przepisy rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r. poz. 640) wskazują bowiem, że w przypadku kolizji gazociągu z drogą lub skrzyżowania tych inwestycji inwestor zobligowany jest do uzyskania stosownych uzgodnień. A zatem również w tym zakresie brak jest podstaw do uznania za trafne twierdzeń skarżącej, że decyzja jest niewykonalna z uwagi na istniejące uzbrojenie terenu.

Żadną miarą nie można także podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie co do tego, że nałożone obowiązki są niewykonalne z przyczyn technicznych. Organ administracji wskazał bowiem obowiązki, które należy wykonać w sposób ścisły i precyzyjny: Spółdzielnia winna doprowadzić istniejący układ dróg wewnętrznych do budynku do stanu umożliwiającego zawracanie, przy czym tzw. "zawrotka" winna mieć określone w decyzji parametry. Nie jest sporne, że parametry te zostały określone zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Natomiast kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji ma fakt, że ustawodawca w § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia określił, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. A zatem jeśli skarżąca kasacyjnie uważa, że uwarunkowania lokalne nie pozwalają na zrealizowanie fragmentu drogi przeciwpożarowej (np. z uwagi na stację transformatorową, która w jej ocenie uniemożliwia faktyczne wykonanie decyzji), winna wystąpić do właściwych jednostek o wyrażenie zgody na wprowadzenie rozwiązań zamiennych. Taka inicjatywa musi jednak pochodzić od Spółdzielni, na niej też ciąży obowiązek przedstawienia konkretnych rozwiązań. Powyższe zostało także uwzględnione w treści nałożonego obowiązku, albowiem organ administracji określając podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał na możliwość uwzględnienia § 13 ust. 4 rozporządzenia.

Konkludując, nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Trafnie bowiem Sąd wojewódzki wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wskazanymi wyżej wadami kwalifikowanymi.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czego nie spostrzegł Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był kwestionowany. Przede wszystkim skarżąca nie kwestionowała na żadnym etapie trwającego ponad 2 lata postępowania administracyjnego, że układ drogowy nie pozwala na zawrócenie pojazdu jednostek ratownictwa PSP. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie, że niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było powołanie opinii biegłego projektanta na okoliczność wykonalności decyzji w jej literalnym brzmieniu (a nie w rozwiązaniu zamiennym). Organ winien rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Tymczasem w niniejszej sprawie wyspecjalizowany w zakresie ochrony przeciwpożarowej organ administracji nałożył obowiązki przedłużenia drogi przeciwpożarowej określając jej parametry. Natomiast sposób wykonania tych obowiązków musi być określony w odrębnym dokumencie - projekcie architektoniczno budowlanym, który winien również być sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia w tej dziedzinie. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędu w ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym co do nienaruszenia zasady prawdy obiektywnej. Zaskarżone do Sądu wojewódzkiego rozstrzygnięcie zasad tych nie narusza.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.