Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 619/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2
journal: Dz.U. 1968 nr 8 poz 44
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] .10.2016 r. nr [...]; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz E.M. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].12.2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].10.2016 r., nr [...], dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności w części ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1970 r. nr [...].

Sprawa ta była już uprzednio przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 13.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3876/15, uchylił uprzednie obie decyzje SKO, o tożsamych rozstrzygnięciach jak podjęte obecnie, formułując ocenę prawną i szereg wskazań do zastosowania w razie ponownego rozpoznania sprawy, po uprawomocnieniu się tego wyroku.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

We wniosku o stwierdzenie nieważności mapy obrazującej scalenie, przeprowadzone w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1970 r., nr [...], E. M. zarzuciła nieważność wyrysu tej mapy w zakresie przebiegu granic działki nr 208, gdyż przedstawia ona nigdy nieistniejący w rzeczywistości przebieg granic tej działki. Z tego względu wyraziła przekonanie, że w sprawie zostały w pełni wyczerpane przesłanki zawarte w art. 156 § 1 ust 2 i 5 k.p.a., dotyczące zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi [...] grom. [...] pow. [...], w części dotyczącej przebiegu granicy działki o nr ew. [...]. We wniosku tym, jako właścicielka działki nr [...], wskazała na okoliczność prowadzenia przed Starostą Powiatowym w [...] postępowania dotyczącego przebiegu granic między działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], które jednak nie może zakończyć się właściwym rozstrzygnięciem, zgodnym ze stanem posiadania i użytkowania właścicieli tych działek. Właściwe rozstrzygnięcie, zdaniem Skarżącej, nastąpi przez usunięcie błędu w wyrysie, co do przebiegu granic i kształtu działki nr [...] uwidocznionego na mapie scaleniowej.

Wnioskodawczyni żądanie swe oparła na twierdzeniu, że wyrys na mapie scaleniowej - dotyczący przebiegu granicy działki nr [...] - nie jest zgodny z treścią samej decyzji, co powoduje, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, co wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niedostosowanie części graficznej szkicu mapy do części opisowej, zawartej w treści ostatecznej decyzji PPRN w [...], powoduje też, że dokumenty - mapa scaleniowa i szkic, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co wskazuje na przesłankę nieważnością z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawą prawną kwestionowanej w części decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów z [...] września 1970 r. o nr [...], były zapisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Decyzją tą rozstrzygnięto o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...] gromady [...], o ogólnym obszarze [...] ha, sporządzonym i wykazanym na planie i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Postępowaniem scaleniowym objęte były m. in. grunty wchodzące w skład gospodarstwa nr [...], które stanowiło wówczas własność J. J. s. L. Z mapy obszaru scalenia sporządzonej w skali 1:5000 wynika, że postępowaniem tym objęte były m.in. działki oznaczone wówczas nr. ew.: [...],[...] i [...]. W postępowaniu tym w ramach ekwiwalentu, z działki o nr [...] została wydzielona działka o aktualnym numerze ew. [...], natomiast z działki [...] wydzielono działkę [...]. Z akt sprawy wynika (pismo wyjaśniające Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., nr [...]), że działka [...] stanowiła własność J. J., zaś działka nr [...] własność Parafii Rzymsko-Katolickiej w [...]. W roku 1972 działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, a w 1974 r. nastąpił jej podział na działki budowlane i tym samym z rejestru gruntów i budynków wykreślona została działka [...], a w jej miejsce wykazane zostały działki budowlane, które stały się własnością osób fizycznych. Dotyczy to m.in. działek o nr. ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], których właściciele zostali stronami niniejszego postępowania. Ówczesna działka nr [...] (w granicach ustalonych w postępowaniu scaleniowym), oznaczona jest obecnie nr [...] i stanowi własność T. C. Z kolei, działka o nr [...] stanowi aktualnie własność wnioskującej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – E. M.. Nawiązując do wskazań i oceny prawnej, zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3876/15, SKO stwierdziło co następuje: 1/. Co do rozważenia dopuszczenia przez Kolegium dowodu z opinii uprawnionego biegłego - geodety wskazało, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów, organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego, byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym, w ocenie SKO, nieuzasadnionym jest, a wręcz niedopuszczalnym, powołanie biegłego celem ustalenia i sporządzenia przez niego opinii, w zakresie jaki przebieg granic między nieruchomością skarżącej, a przedmiotowymi nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej; 2/. Podstawę prawną kwestionowanej w części decyzji, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów z dnia [...].09.1970 r. nr [...] stanowiły zapisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Była więc podstawa prawna do wydania decyzji z dnia 14.09.1970 r. nr [...]. Natomiast, ze wskazanym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącym naruszeniem prawa, nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią jednoznacznego przepisu prawa. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Skarżąca zaś - dowodząc wadliwość kwalifikowaną decyzji z dnia 14 września 1970 r. - przedłożyła mapy sporządzone w skali 1:500, na których ilustruje właściwy przebieg granic jej nieruchomości o nr 208 - zgodny, jak twierdzi, z treścią samej decyzji z dnia 14 września 1970 r. oraz zgodny z dotychczasowym i obecnym stanem posiadania (kolorem szarym /ołówkiem/ naniesiona granica działki nr [...] z działką nr [...] i kolorem zielonym granica działki nr [...] z działkami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]). Fakt ten – jej zdaniem - można także potwierdzić, porównując powierzchnię ze scalenia działek do powierzchni po modernizacji działek przeprowadzonej w roku 2002 (chociażby działki [...]).

W ocenie Kolegium okoliczności te – jak podano - nie mogły być jednak wyznacznikiem oceny wystąpienia wadliwości skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji, odzwierciedlają one bowiem również szereg okoliczności występujących po dacie jej wydania, a które mogły mieć wpływ na przebieg wykazywanej w nich obecnej granicy. Wskazano na proces podziałów nieruchomości (w trakcie których przyjmuje się granice protokołem granicznym), prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów, innego poziomu wiedzy technicznej i urządzeń pomiarowych przy tym wykorzystywanych, czy też w końcu zmiany obowiązujących przepisów (w dacie wydania kwestionowanej decyzji obszary działek podawano z dokładnością zapisu do [...] ha /na terenach gromad/ podczas gdy obecnie z precyzją zapisu do [...] ha).; 3/. Niezgodność wyznaczonej w części graficznej decyzji granicy z jej częścią tekstową, wynika z uwzględnienia na mapie zastrzeżeń Parafii Rzymsko-Katolickiej w [...], co skutkowało zachowaniem granic starego stanu posiadania gruntów parafialnych. "(...) w wyniku wniesionych zastrzeżeń pozostawiono granicę w dotychczasowym przebiegu, lecz granice pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] i [...] (uprzednio grunty parafialne oznaczone jako działka [...], obecnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]), a więc po przeciwległej stronie";

4/. Szkic podziału na kompleksy (poz. 10 akt sprawy), mapa obszaru scalenia "ustawka" (poz. 9 akt sprawy), szkic wyznaczenia projektowanych działek (poz. 7 akt sprawy), czy też mapa ewidencyjna sprzed scalania (poz. 8) - nie wykazują błędu w ustaleniu przebiegu granicy pomiędzy działką [...] i [...] w toku postępowania scaleniowego. We wskazanej dokumentacji scaleniowej granica ta przebiega z "wcięciem" w kierunku działki nr [...] (przed scalaniem nr [...]), częściowo po granicy z budynkami gospodarczymi znajdującymi się na działce [...] (przed scalaniem nr [...]). Skarżąca również wskazywała, iż granica ta, wyznaczona w scalaniu, jest zgodna w terenie ze stanem posiadania (mapa z naniesionymi przez nią uwagami - poz. 14 akt sprawy);

5/. Co prawda kolejna mapa tj. szkic wyznaczenia projektowanych działek (poz. 7 akt sprawy), wskazuje inny, aniżeli pozostałe mapy przebieg tej granicy, bo bez wcięcia w kierunku działki nr [...], ale ta wadliwość nie może zostać usunięta w trybie stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji w części. Dokument ten został sporządzony po wydaniu decyzji, a więc nie podlega pod wadę rażącego naruszenia prawa; 6/. Błędnemu wprowadzeniu zmian w projekcie scalania już po wydaniu decyzji, w związku z uwzględnieniem wniesionych zastrzeżeń (w zakresie zachowania granic starego stanu posiadania gruntów parafialnych), nie można było zatem przypisać rażącego naruszenia określonej normy prawnej: przepisów stanowiącej podstawę prawną wydanej decyzji ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r., Nr 3, poz. 13) jak też aktów wykonawczych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 1968 r., Nr 8, poz. 44), czy zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie powoływania i postępowania komisji do rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów, wprowadzania uczestników scalenia i wymiany w posiadanie nowo wydzielonych im gruntów oraz wydzielania gruntów Państwowego Funduszu Ziemi pod ulice i drogi wiejskie (M.P. z 1968 r., Nr 14, poz. 94).;

7/. Co do wskazywanej przez Sąd konieczności przeanalizowania kwestii ewentualnego rażącego naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, SKO stwierdziło, że ocena naruszenia tego przepisu może być dokonywana w kontekście zasadności/prawidłowości objęcia takim postępowaniem scaleniowym konkretnej nieruchomości zabudowanej (w tym przypadku zabudowanej działki nr [...] przed scalaniem), w ogólności. Podkreśliło, że czym innym jest zgoda na objęcie nieruchomości scaleniem, o której mowa w tym przepisie, czym innym zaś wyznaczenie granic nieruchomości w projekcie scalenia, zgodnie z wolą konkretnej strony (w tym zakresie osoby zainteresowane mogły wnosić zastrzeżenia, które podlegały rozpatrzeniu przez powołaną w tym celu komisję wydającą opinię co do ich słuszności, i które finalnie były uwzględnianie bądź nie). SKO wskazało, że zakres przedmiotowy niniejszego postępowania wyznacza żądanie strony, a tyczy ono stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1970 r., jedynie w części, tj. w zakresie odzwierciedlonego na mapie scaleniowej przebiegu granic działki o nr. ew. [...] (do której Skarżącej przysługuje tytuł prawny), z obecnymi działkami o nr. ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], nie zaś prawidłowości procedowania i wydania decyzji w sprawie;

8/. Kolegium wyjaśniło, że wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane. Niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. W okolicznościach niniejszej sprawy – zdaniem SKO - nie można natomiast uznać, aby wystąpienie tej przesłanki nieważnościowej można było odnieść do ewentualnego wadliwego naniesienia granicy nieruchomości do projektu scalania, będącego konsekwencją niewłaściwego wykonania zapisów decyzji.

We wniesionej skardze E. M. wskazała, że teren zabudowanego siedliska - działki nr [...] - nie był objęty scalaniem, dlatego nieuzasadnione jest twierdzenie Kolegium, by w sprawie tej była wola byłego właściciela działki do jej objęcia scalaniem. Istotne jest to, że błędna decyzja - w części dotyczącej mapy scaleniowej - w sposób rażący, oczywisty i bezsporny narusza art 1 ust 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem Skarżącej, SKO bezzasadnie polemizuje z zaleceniami Sądu dotyczącymi dopuszczenia przez Kolegium dowodu z opinii biegłego. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem Kolegium, że wadliwe naniesienie granicy nieruchomości na projekcie scalania, będące konsekwencją niewłaściwego wykonania zapisów decyzji, nie może być uznane za wystąpienie tak określonej przesłanki nieważnościowej. Nie wykonując zaleceń WSA, Kolegium wbrew prawu utrzymuje w obrocie prawnym zaskarżoną decyzję w części. Uzasadnienia decyzji Kolegium są niespójne, sprzeczne wewnętrznie i są przykładem łamania obowiązującego prawa.

W konsekwencji Skarżaca zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego w zakresie:

a) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1970r., nie jest dotknięta wadą nieważności, polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa;

b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k. p. a., poprzez nieuwzględnienie istniejących okoliczności sprawy, polegających na bezspornym fakcie, że wyrys mapy scaleniowej granic działki nr [...] - w zaskarżonym zakresie - był niewykonalny w dniu jego wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały – dotychczasowy;

c) przez niestwierdzenie nieważności wyrysu mapy scaleniowej, mimo że przebieg granicy działki nr [...] z działką [...], zawarty na tej mapie, przebiega w siedlisku zabudowanym, co stanowiło naruszenie treści art. 2 ust. 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów z dn. [...].01.1968 r. i co przeczyło regule, że grunty zabudowane mogły być scalone tylko na wniosek właściciela, który musiał wyrazić zgodę pisemną na proponowane zmiany. W rozpatrywanej sprawie zgody takiej zaś nie było;

d) naruszenie art. 153 p. p. s. a., polegającego na nie zastosowaniu się SKO do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.04.2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3876/15;

2. Błędne zajęcie stanowiska w istniejącym stanie faktycznym, wobec argumentacji Skarżącej i dokumentacji akt sprawy i wyrażenie go w uzasadnieniu, które winno odpowiadać treści art. 107 § 3 k. p. a., w sytuacji, gdy ze stanu faktycznego i analizy akt sprawy jednoznacznie wynika, że mapa scaleniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z treścią ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].09.1970 r. w [...] (str. 7 w pkt 15);

3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: artykułów: 6, 7, 8, 10 § 1, 77, 80 k. p. a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO w [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem Administracyjnym od SKO w [...] według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że błąd w wyrysie granic działki nr [...], zawarty w mapie scaleniowej i obowiązującej mapie ewidencyjnej, spowodował bezprawne przesunięcie linii granicznej w kierunku zabudowanej części siedliskowej działki nr [...] w skrajnym punkcie o ok. 3,5 metra i przebiega ona przez teren zabudowany. Świadczy to o tym, że wyrys mapy scaleniowej przebiegu granic działki nr [...] oraz kolejnych działek, sporządzony został niezgodnie z treścią decyzji PPRN, tj. bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13), na podstawie której wydano tę decyzję. Z przepisów tych wynika, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Podała, że uzależnienie objęcia scaleniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania szczególnego w tej ustawie. Zgoda taka nie może być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalenia wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznym rozstrzygnięciom organu scaleniowego albo że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonane scalenie. Zgoda ta musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody, powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy.

Z kolei mówiąc o gruntach pod zabudowaniami (zabudowanych), należy uwzględnić, że nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami (według ich obrysów), ale i o grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków (por. wyroki: NSA z dnia 06.04.1995 r. sygn. II SA 2424/93, WSA sygn. II SA/Lu 993/12, WSA z dnia 04.10.2013 r. sygn. II SA/Kr769/13).

Poprzedni właściciele działki nr [...] i pozostałych działek nie byli świadomi, że przebieg granic ich działek na mapie scaleniowej przebiega w sposób niezgodny z ich wyznaczeniem przez geodetę, w trakcie scalenia. Granice tych działek w terenie zabudowanym, w rzeczywistości nie były objęty scaleniem, natomiast wyrys mapy scaleniowej i obowiązującej mapy ewidencyjnej spowodował bezprawne przesunięcie tych granic, w części zabudowanej działki nr [...].

Istniejący w obiegu prawnym błędny, bezprawny, nieistniejący w rzeczywistości przebieg granic działki nr [...] oraz działek nr [...],[...],[...],[...] w wyrysie mapy scaleniowej i obecnej ewidencyjnej, wymaga uregulowania zgodnego z prawem, poprzez stwierdzenie nieważności wyrysu mapy scaleniowej.

Skarżąca podkreśliła, że fakty i dowody w tej sprawie są następujące:

1/. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. w [...] str. 7 w pkt 15, z której jednoznacznie wynika, że była działka 706, której po scaleniu nadano nr [...], miała zachować granicę starego stanu posiadania, nie przebiegał on w linii prostej, miała wcięcie w działkę nr [...] po scaleniu nr [...] dowód: mapa obszaru scalenia 1:5000 fragment szkic nr [...] znajdująca się w aktach sprawy dodatkowo załączam fragment tej mapy z tymi działkami jako (załącznik nr [...]) do skargi;

2/. Granice działki nr [...] i kolejnych działek tj. [...] i [...] wyznaczono w terenie podczas scalenia, działki te dotychczas istniejące, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].09.1970 r. w [...] str. 7 w pkt 15, uwzględniały wcięcie działki [...] w działkę [...] z istniejącymi załamaniami tych działek. Natomiast na mapie scaleniowej granice te wyznaczono w wyniku wskazanego błędu, spowodowanego nieuwzględnieniem istniejącego załamania na mapie scaleniowej dowód: Mapa 1:5000 Kompleks [...] w aktach sprawy dodatkowo załączam jako (załącznik nr [...]);

3/. Tereny zabudowane wskazanych działek (siedliska) nie podlegały scaleniu dowód: Fragment mapy obszaru scalenia tzw. "ustawka" w skali 1:5000 (załącznik nr 3) z której wynika, że granica pomiędzy byłymi działkami [...] i [...] po scaleniu [...] i [...], tereny zabudowane tych siedlisk nie podlegały scaleniu. Dlatego też granica pomiędzy tymi działkami w scaleniu nie została zmieniona i przebiega w oparciu o istniejące wówczas zabudowania. Natomiast na mapie ze scalenia (załącznik nr [...]) i obecnej mapie ewidencyjnej (załącznik nr [...]), sporządzanej w oparciu o mapę scaleniową, granica ta w siedlisku została przesunięta. Jak podkreśliła Skarżąca, przebieg tych granic, zawarty na mapie scaleniowej, nigdy nie zaistniał w rzeczywistości. Granice te w bowiem w siedliskach, pozostały z okresu sprzed scalenia.

Skarżąca podkreśliła, że jedynym powtarzającym się argumentem obydwu decyzji SKO jest wskazywanie, iż rozbieżności w ustaleniu prawidłowej granicy mogą być wyeliminowane w postępowaniu rozgraniczeniowym. Co miałoby świadczyć o tym, że decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jak również niewykonalność ta nie ma charakteru trwałego.

W uzasadnieniu decyzji SKO twierdzi, że z załączonych map i pozostałych dowodów nie można jednoznacznie stwierdzić, iż mapa scaleniowa zawiera błąd. Organ nadzoru z posiadanej dokumentacji scaleniowej nie jest w stanie dopatrzeć się, że przebieg granic działki [...] wyznaczono na mapie scaleniowej błędnie, w sposób niekorelujący z sentencją rozstrzygnięcia.

Pomimo tego – jak podkreśliła Skarżąca - SKO odmawia powołania biegłego geodety, który dokonałby analizy dokumentacji scaleniowej oraz przeprowadziłby rekonesans tego terenu, co pozwoliłoby w pełni zrozumieć istniejące niezgodności. Organ nadzoru pominął wskazywane przez Wnioskodawczynię dowody, którymi dysponował w tej sprawie, tj. decyzję, mapy działek sprzed scalenia i po scaleniu, szkic wyznaczenia projektowanych działek, pierworys obszaru scalenia, mapę ewidencyjną zgodną z mapą scaleniową - z dokumentów tych – zdaniem Skarżącej - jednoznacznie wynika błędny i niezgodny z decyzją wyrys mapy scaleniowej.

Dowody te – jak podkreśliła - można potwierdzić wyznaczonymi w scaleniu w terenie, utrwalonymi i dotychczas istniejącymi granicami, tj. istniejącymi w granicy ścianami budynków, ogrodzeniami, miedzą, rowami granicznymi, utrwalonymi i widocznymi. Ponadto Starostwo Powiatowe w [...] w swoich zasobach archiwalnych oraz aktach prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego zmiany wykazanego w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...],[...],[...],[...],[...], posiadało między innymi kolorową mapkę tych działek, w sposób widoczny obrazującą przebieg granic istniejący w rzeczywistości i wyznaczony zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...].09.1970 r. w [...] o scaleniu, z błędnymi granicami znajdującymi się na mapie ewidencyjnej, zgodnej z błędną mapą scaleniową.

Skarżąca stwierdziła, że powstały błąd – zdaniem Organu – może być usunięty w trybie postępowania rozgraniczeniowego. Jednakże, bez usunięcia błędu w wyrysie mapy scaleniowej, nie będzie możliwe uczciwe i sprawiedliwe zawarcie ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż decydującą podstawą prawną jej zawarcia w rozgraniczeniu, będzie błędny wyrys, zawarty na mapie scaleniowej. Tym samym, proponowane przez SKO rozgraniczenie bazowałoby na błędnych granicach prawnych, co doprowadziłoby do wieloletnich i niekończących się sporów sądowych w tej sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że Sąd w prawomocnym wskazanym wyroku stwierdził, iż Kolegium winno jednoznacznie ustalić, jaki przebieg granic między nieruchomością Skarżącej, a przedmiotowymi nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej.

Kolegium nie mogło więc uchylić się od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, odsyłając Skarżącą na drogę postępowania rozgraniczeniowego. Sąd wskazał, że w razie uznania przez Kolegium, iż nie jest obiektywnie możliwe ustalenie, jaki przebieg granic między nieruchomością Skarżącej, a nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej - Kolegium rozważy, czy taka wada decyzji scaleniowej uzasadnia stwierdzenie jej częściowej nieważności, z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W przypadku decyzji scaleniowych, których skutkiem ma być powstanie nowych nieruchomości o określonych granicach, rzeczona wadliwość oznaczałaby bowiem, że decyzja nie może wywołać zamierzonego skutku, a tym samym będzie trwale niewykonalna.

Skarżąca zaznaczyła, że w sprawie tej Starostwo Powiatowe w [...] prowadziło postępowanie administracyjne dotyczące przebiegu granic między działkami nr [...], [...],[...],[...],[...],[...], w którym wskazało na niezgodność przebiegu granic działek: [...],[...],[...],[...],[...]. Istniejące granice są zgodne z granicami wyznaczonymi w scaleniu w oparciu o decyzje scaleniową i stanem posiadania i dotychczasowego stanu użytkowania tych działek. Natomiast mapa scaleniowa i obecna mapa ewidencyjna, zostały sporządzone w wyniku błędnego wyrysu, który nie uwzględnił wcięcia byłej działki nr [...] w działkę nr [...], co wynika z treści decyzji i co nie zostało uwzględnione w wyznaczeniu granic tych działek w trakcie scalenia w terenie. Błędny wyrys mapy scaleniowej – zdaniem Skarżącej - wymaga więc usunięcia. Natomiast Starostwo powiatowe nie jest organem właściwym do usunięcia tego błędu. Dlatego też prowadzone postępowanie w tej sprawie Starostwo Powiatowe w [...] umorzyło. Skarżąca podkreśliła, że wyrys mapy granic działki nr [...] przedstawia nigdy nie istniejący w rzeczywistości przebieg granic tej działki, które zostały wyznaczone i istnieją dotychczas zgodnie z prawem tzn. treścią decyzji scaleniowej i jest trwale niewykonalna. Dlatego też – jej zdaniem - w sprawie tej zostały w pełni wyczerpane przesłanki, zawarte w art. 156 § 1 ust. 2 i 5 k.p.a., uprawniające SKO do stwierdzenia nieważności błędnego wyrysu mapy scaleniowej. SKO zaś, będąc Organem nadzoru nie wykonało zaleceń, zawartych w prawomocnym wyroku Sądu, którego nie zaskarżyło, a obecnie polemizuje z tymi zaleceniami. Ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnej jest pojęciem względnym, nie dotyczy decyzji obarczonej wadami kwalifikowanymi, co w niniejszej sprawie ma miejsce.

Skarżąca, podkreśliła też, odnosząc się do dalszych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, w zakresie daty podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, że zrozumiałym jest, iż wszystkie dokumenty graficzne nie mogły powstać w jednym dniu, z jednoczesnym wyznaczeniem granic jej działki. W oparciu o sporządzone dokumenty, opracowano jednak błędnie mapę scaleniową. Mapa ta stała się obowiązującą mapą ewidencyjną, a w trakcie modernizacji błąd ten nie został usunięty. Odnosząc się do zarzutu SKO, że kwestionowana mapa scaleniowa była późniejsza niż decyzja scaleniowa, zaznaczyła, iż dopiero po wprowadzeniu zmian do projektu scalenia i jego zatwierdzeniu, dokument ten stał się decyzją. Zdaniem Skarżącej - w oderwaniu od istniejącej dokumentacji w tej sprawie i stanu rzeczywistego, faktycznego i prawnego - SKO nadal nie zauważa, że przyczyny nieważności wyrysu mapy scaleniowej powstały w momencie podjęcia rozstrzygnięcia, czyli w dacie jej wydania. Bez wprowadzania nowych ustaleń faktycznych, dowodów co do istoty sprawy organ nadzoru uchyla się bezzasadnie od dokonania poddania rzeczywistej kontroli prawnej i faktycznej decyzji w części dotyczącej wyrysu mapy scaleniowej granic działki nr [...].

W wyroku z dnia 21.01.1988 r. NSA wykazało, że brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Z uwagi na argument, iż ze względu na art. 16 k.p.a. i nadanie mu znaczenia zasady ogólnej postępowania, dopuszczalna jest możliwość unieważnienia części decyzji, zaś wolny od wad fragment decyzji powinien stanowić rozstrzygnięcie samodzielnie funkcjonujące w obrocie prawnym (por. Armata M. glosa do wyroku NSA z dnia 21.01.1988 r., sygn. akt IV SA 859/87 "Nowe prawo" 1990, 4-6 s. 253). Pogląd ten potwierdzany jest w orzeczenia Sądów Administracyjnych.

Skarżąca godzi się z twierdzeniem SKO, że granice między działką nr [...] i [...] w scaleniu były ustalone błędnie. Słuszne jest także stwierdzenie, że granica ta przebiega po granicy z budynkami gospodarczymi, znajdującymi się na działce nr [...]. Jak też zauważa SKO mapa po scaleniu nie uwzględnia wcięcia byłej działki nr [...] w działkę nr [...], co potwierdza, że mapa ta w trakcie scalenia sporządzona została błędnie. Spowodowało to przesunięcie tego błędu na granicę działki nr [...] z działką nr [...], powodując przesunięcie na mapie ze scalenia tej granicy w pkt. załamania o ok. 5 m. Ten błąd zaś spowodował, że granica ta na mapie scaleniowej przebiega przez zabudowane siedlisko, którego grunty nie były objęte scaleniem. Niezrozumiałe natomiast – zdaniem Skarżącej - są stwierdzenia SKO, że wprowadzono błędne zmiany w projekcie scalenia już po wydaniu decyzji, w związku uwzględnieniem wniesionych zastrzeżeń. Jest to stwierdzenie niezgodne z prawdą, gdyż zmiany te nie były błędne lecz zgodne z przepisami prawa i były wprowadzone do projektu scalenia, który po zatwierdzeniu stał się decyzją.

Bezspornym faktem jest – jak podkreśliła - że teren zabudowanego siedliska działki nr [...] nie był objęty scaleniem. Brak jest potwierdzenia i zgody na jej objęcie. Dlatego też nieuzasadnione jest twierdzenie, by w sprawie tej była wola byłego właściciela tej działki do jej objęcia. Istotne w tej sprawie jest to, że błędna decyzja w części dotyczącej mapy scaleniowej w sposób rażący oczywisty bezsporny narusza art. 1 ust. 3 ustawy z dn. 24.01.1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II OSK 888/10, opub. w Lex nr 746922, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt II SA 2424/9; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 589/98, opub. w Lex nr 41760; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1520/98, opub. w Lex nr 41813; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1354/11, opub. w Lex nr 1291924; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku i dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1348/09, opub. w Lex nr 582051; Wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 769/13 z dnia 04.10.2013 r.; Wyrok WSA II SA/Rz 135/13 z dnia 13.06.2013 r.; Wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 1858/09 z dnia 16.11.2009 r.)

Kolegium, wbrew stanowi faktycznemu i prawnemu tej sprawy, nie zauważa jaj zdaniem, że zgodnie z wskazanymi wyrokami, na które się powołuje, zaistniała przyczyna nieważności wyrysu granic tej działki, powstała w dacie wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W sprawie tej, zdaniem Skarżącej, nie jest więc konieczne wprowadzanie nowych, czy też dodatkowych dowodów i ustaleń faktycznych.

SKO w oparciu o istniejące fakty i dowody winno zauważyć, że zaskarżona decyzja - w tym zakresie - wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Wyznaczenie przedmiotowych granic w terenie podczas scalenia, stanowiło i stanowi nieusuwalną przeszkodę prawną, zakazującą ich naruszania, gdyż wykonanie praw i obowiązków ustanowionych w treści decyzji scaleniowej, w zakresie wyrysu mapy scaleniowej, w tej części jest trwale niewykonalne, gdyż adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonywania tych praw i obowiązków.

Jak podała Skarżąca, wobec tego obywatel traci zaufanie do organu praworządnego państwa. Utrzymanie fikcyjnego, niezgodnego ze stanem rzeczywistym i prawnym wyrysu mapy scaleniowej, jest rozstrzygnięciem nieuzasadnionym, nieuczciwym i aspołecznym oraz niezrozumiałym.

Uzasadnienia decyzji SKO są niespójne, sprzeczne wewnętrznie i stanowią przykład łamania praworządności przez Organ, który je wydał.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].12.2016 r., nr [...] naruszyła obowiązujące prawo, a w szczególności art. 153 P.p.s.a,. w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji SKO.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że obecnie kwestionowane przez Skarżącą, oba orzeczenia SKO, wydane zostały na skutek prawomocnego wyroku WSA, uchylającego uprzednie rozstrzygnięcia SKO wydane w tej sprawie, który to wyrok nie został przez SKO zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku tym WSA zawarł szereg wskazań, przedstawiając również ocenę prawną, którą obecnie związane było zarówno SKO, jak i Sąd aktualnie rozpatrujący tę sprawę. Nadmienić zatem należy, że WSA w wyroku z dnia 13.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3876/15 stwierdził co następuje: "Kolegium winno jednoznacznie ustalić, jaki przebieg granic między nieruchomością skarżącej a przedmiotowymi nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej. W świetle uzasadnienia decyzji Kolegium kwestia ta jest co najmniej niejasna (Kolegium powołuje się tu m. in. na dużą skalę mapy – 1:5000). Dopiero takie jednoznaczne ustalenie pozwoli ocenić m. in. zarzut skarżącej dotyczący przebiegu "nowej" granicy pod zabudowaniami, co z kolei bezpośrednio rzutuje na kwestię ewentualnego rażącego naruszenia art. 1 ust 3 ustawy z 24 stycznia 1968 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z tym przepisem, grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scalaniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Odnotować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż warunek objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami uzależniony jest od zgody właściciela i ma charakter uregulowania lex specialis. Oznacza to, że zgoda nie może być domniemana lub dorozumiana (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 28 września 2010 r. II OSK 888/10, CBOSA). Kolegium nie może przy tym uchylić się od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy odsyłając skarżącą na drogę postępowania rozgraniczeniowego. Ewentualna możliwość dokonania rozgraniczenia nieruchomości nie wyłącza bezwzględnie obowiązujących przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych. Uzupełniająco należy wskazać, że w niniejszej sprawie – z uwagi na moment jej wszczęcia (2012 r.) - nie ma zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014, poz. 700). Zgodnie z tym przepisem, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ust. 2 z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. 2013, poz. 1157), nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Niezależnie od tego uszło uwadze Kolegium, że w następstwie wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalania powstają nowe nieruchomości. Powstanie tych nieruchomości, o określonych granicach i powierzchni, w orzecznictwie traktowane jest jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Orzeczenie scaleniowe nie może być kwestionowane w postępowaniu sądowym co do tego, czy nowa działka ma prawidłowy obszar, kształt i granice (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2015 r., III CSK 301/14 i cyt. tam orzecznictwo, w tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1971 r., II CR 94/71, OSPiKA 1972, Nr 6, poz. 104). W tym kontekście należy zauważyć, że w razie uznania przez Kolegium, że nie jest obiektywnie możliwe ustalenie, jaki przebieg granic miedzy nieruchomością skarżącej a nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej, Kolegium rozważy, czy taka wada decyzji scaleniowej uzasadnia stwierdzenia jej częściowej nieważności z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W przypadku decyzji scaleniowych, których skutkiem ma być powstanie nowych nieruchomości o określonych granicach, rzeczona wadliwość oznaczałaby bowiem, że decyzja nie może wywołać zamierzonego skutku, a tym samym będzie trwale niewykonalna. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje tu wskazywana przez Kolegium możliwość ustalania granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Orzeczenie sądu o dokonaniu rozgraniczenia ma charakter konstytutywny, tj. określa władczo stan granic nieruchomości na dzień orzekania i już z tego powodu nie może być traktowane jako wykonanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt scalania.

(...) Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium będzie miało na uwadze powyższe oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania. Organ winien w szczególności rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - geodety uprawnionego (art. 84 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu dowód ten może być pomocny w dokonaniu niezbędnych ustaleń w aspekcie podnoszonych przez Kolegium problemów ze skalą mapy wykorzystanej w procesie scalania.".

W obecnie prowadzonym postępowaniu nadzorczym w tej sprawie, SKO przytoczonych wskazań nie dopełniło i podjęło polemikę z poglądem wyrażonym przez WSA, czy w tym postępowaniu szczególnym, Sąd mógł je zobowiązać do rozważenia dopuszczenia dowodu z opinii biegłego - geodety uprawnionego (art. 84 § 1 k.p.a.), który to środek dowodowy, w ocenie wówczas rozpatrującego tę sprawę Sądu, mógł być pomocny w dokonaniu niezbędnych ustaleń w aspekcie podnoszonych przez Kolegium problemów ze skalą mapy wykorzystanej w procesie scalania.

SKO stwierdziło, że niewykonalność decyzji musi istnieć już w dacie jej wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Jednak, w sposób nieuprawniony przyjęło, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, aby wystąpienie tej przesłanki nieważnościowej można było odnieść do ewentualnego wadliwego naniesienia granicy nieruchomości na projekcie scalania (załączniku mapowym go obrazującym), będącego konsekwencją niewłaściwego wykonania zapisów decyzji. Prawidłowości stanowiska przyjętego przez SKO, wydaje się przeczyć materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego tę sprawę, jak i Sądu uprzednio w niej wyrokującego, wadliwe naniesienie granicy nieruchomości do projektu scalania, będące konsekwencją niewłaściwego wykonania zapisów decyzji, może stanowić przesłankę nieważnościową, jeżeli w efekcie decyzja ta (w zakresie wyrysu – odwzorowania granic nieruchomości na mapie) staje się niewykonalna, poprzez objęcie nią części zabudowanej podczas scalenia nieruchomości, bez uzyskania na to wymaganej zgody jej właściciela.

Należy przy tym odnotować, że SKO stwierdziło, iż co prawda kolejna mapa, tj. szkic wyznaczenia projektowanych działek (poz. 7 akt sprawy), wskazuje inny aniżeli pozostałe mapy przebieg tej granicy, bo bez rzeczonego wcięcia w kierunku działki nr 208, ale ta wadliwość nie może zostać usunięta w trybie stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji w części. Dokument ten bowiem został sporządzony po wydaniu decyzji, a więc nie podlega pod wadę rażącego naruszenia prawa. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

WSA w cyt. wiążącym wyroku, wyraźnie wskazał na zasadność rozpoznania tej kwestii w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, zakazując kierowania tej sprawy do postępowania rozgraniczeniowego, jako właściwego do jej załatwienia. Nadto odnotować należy, że jak podała Skarżąca, w tej sprawie Starostwo Powiatowe w [...] prowadziło już postępowanie administracyjne, dotyczące przebiegu granic między działkami o nr. ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...], w którym wskazało na niezgodność przebiegu granic działek: [...],[...],[...],[...],[...]. Jak wynikało z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przed Starostą - istniejące granice są zgodne z granicami wyznaczonymi w scaleniu, w oparciu o decyzję scaleniową oraz stanem posiadania, jak i z dotychczasowym stanem użytkowania tych działek. Natomiast mapa scaleniowa, jak i oparta na jej przebiegu granic, obecna mapa ewidencyjna wykazują inny przebieg, powstały prawdopodobnie w wyniku błędnego wyrysu, który nie uwzględnił wcięcia byłej działki nr [...] w działkę nr [...]. Starostwo dostrzegając wadliwość takiego przebiegu granicy wskazało jednocześnie, że choć wyrys mapy scaleniowej jako błędny wymaga usunięcia, to Starosta nie jest organem właściwym do usunięcia tego błędu. Z tego względu, prowadzone postępowanie w tej sprawie Starostwo Powiatowe w [...] umorzyło.

Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że Sąd w prowadzonym uprzednio postępowaniu w tej sprawie przesądził, iż SKO nie może uchylić się od rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, odsyłając Skarżącą na drogę postępowania rozgraniczeniowego. Ewentualna możliwość dokonania rozgraniczenia nieruchomości nie wyłącza bowiem bezwzględnie obowiązujących przepisów k.p.a., dotyczących trybów nadzwyczajnych. Sąd ten podkreślił nadto, że w następstwie wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalania, powstają nowe nieruchomości. Powstanie tych nieruchomości, o określonych granicach i powierzchni jest zaś w orzecznictwie traktowane jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia.

W rozpatrywanej sprawie, bezspornym jest, że teren zabudowanego siedliska działki nr 208 nie był objęty scaleniem. Brak jest bowiem potwierdzenia i zgody ówczesnego właściciela na objęcie go scaleniem. Dlatego też nieuprawnione było twierdzenie SKO, że nie można wykluczyć, iż w tej sprawie wyrażona została wola byłego właściciela przedmiotowej działki, co do objęcia jej scaleniem.

Poza tym, trafnie zauważyła Skarżąca, że dopiero po wprowadzeniu zmian do projektu scalenia i jego zatwierdzeniu, dokument ten stawał się decyzją. Nie można więc skutecznie twierdzić, że mapa scalenia, jako później sporządzona, nie mogła być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w tej części owej decyzji scaleniowej.

Wobec tego, wiele wskazuje na to, że przedmiotowa wada decyzji scaleniowej uzasadniała stwierdzenia jej częściowej nieważności, z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W przypadku decyzji scaleniowych, których skutkiem ma być powstanie nowych nieruchomości o określonych granicach wadliwość ta oznaczałaby bowiem, że decyzja nie może wywołać zamierzonego skutku, a tym samym będzie trwale niewykonalna.

Nadmienić też należy, że zdaniem Sądu, niezrozumiały jest zapis decyzji SKO, z którego wynika, że "(...) w wyniku wniesionych zastrzeżeń pozostawiono granicę w dotychczasowym przebiegu, lecz granice pomiędzy działką nr [...], a działkami [...] i [...] (uprzednio grunty parafialne oznaczone jako działka [...], obecnie działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]), a więc po przeciwległej stronie". Nie jest więc jasne co SKO miało na myśli, stwierdzenie to formułując, zważywszy, że w zaskarżonej decyzji podało, iż stwierdzenia zawarte w uprzedniej decyzji SKO uznaje za własne. Przez uprzednio orzekający WSA w tej sprawie, SKO zobowiązane zostało do poczynienia pogłębionej analizy niniejszej sprawy i wyczerpującego odniesienia się do twierdzeń Skarżącej, że w oparciu o sporządzone dokumenty (błędny szkic), opracowano wadliwie mapę scaleniową. Mapa ta zaś stała się obowiązującą mapą ewidencyjną, a w trakcie modernizacji błąd ten nie został usunięty. Niewątpliwie, dopuszczalne jest bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością - jedynie w części. Sporządzenie zatem błędnej mapy scaleniowej w odniesieniu do działki nr [...], w sposób rażący naruszającej art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów - w świetle dotychczasowych ustaleń w sprawie – mogło stanowić podstawę do stwierdzenia, iż w tej części decyzja scaleniowa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].09.1970 r., nr [...] była niewykonalna.

Reasumując, należało gruntownie rozważyć, czy wyznaczenie przedmiotowych granic w terenie - podczas scalenia - stanowiło i stanowi nieusuwalną przeszkodę prawną do wykonania praw i obowiązków ustanowionych w treści decyzji scaleniowej przez jej adresatów, a zatem czy było trwale niewykonalne.

Trzeba przy tym zauważyć, że Kolegium - stosując się do uprzednich wskazań WSA – w dalszym ciągu nie stwierdziło, czy jest obiektywnie możliwe ustalenie jaki przebieg granic miedzy nieruchomością Skarżącej a nieruchomościami sąsiednimi wynikał z kwestionowanej decyzji scaleniowej. Miało zaś wyjaśnić, czy taka wada decyzji scaleniowej uzasadniała stwierdzenia jej częściowej nieważności, z uwagi na jej niewykonalność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W tym celu, miało w szczególności rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii biegłego - geodety uprawnionego (art. 84 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu uprzednio rozpoznającego tę sprawę, dowód ten mógł być bowiem pomocny w dokonaniu niezbędnych ustaleń, w aspekcie podnoszonych przez Kolegium problemów ze skalą mapy wykorzystanej w procesie scalania.

Wobec tego, SKO nie było uprawnione do kontestowania wskazanego zalecenia Sądu. Podstawą nieskorzystania z tego środka dowodowego, nie mogła być stwierdzona przez SKO jego niedopuszczalność prawna w postępowaniu nadzorczym, a jedynie zbędność w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Brak jest natomiast wnikliwych rozważań SKO poczynionych w tej kwestii.

Trzeba wciąż bowiem mieć na względzie, że w przypadku decyzji scaleniowych, których skutkiem ma być powstanie nowych nieruchomości o określonych granicach, rzeczona wadliwość oznaczałaby, że decyzja nie może wywołać zamierzonego skutku, a tym samym będzie trwale niewykonalna.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 sentencji.

O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji, a składał się na nie zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł.

Ponownie rozpoznając tę sprawę - po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia - należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartych w niniejszym wyroku oraz w uprzednim prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3876/15.