Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 1056/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 4 ust. 3 art. 6 art. 12 ust. 2 art. 13 ust. 1 art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "S." na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia "S." z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "S." kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie:

- umowy, o której informacja znajduje się pod adresem: [...],

- dokumentu (wniosku), na podstawie którego przyznano dofinansowanie realizacji projektu systemowego pt. System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdzielczości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej.

Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji w formie elektronicznej (zeskanowanej) na podany adres mailowy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej poinformowało, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest jedynie udostępnienie skanu umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Natomiast wnioski o dofinansowanie, składane przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie, nie mogą zostać zakwalifikowane jako dokumenty urzędowe w rozumieniu u.d.i.p. z tego powodu, że nie zostały złożone jedynie przez funkcjonariusza publicznego i nie stanowią też oświadczenia złożonego w ramach jego obowiązków. Zdaniem organu, wnioski o dofinansowanie pochodzące od podmiotów prywatnych, a z takim podmiotem mamy również do czynienia w niniejszej sprawie, są dokumentami prywatnymi i jako takie nie podlegają udostępnianiu na podstawie u.d.i.p.

W załączeniu do ww. pisma organ przesłał wnioskodawcy skan umowy o dofinansowanie projektu "System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdzielczości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej".

Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi Stowarzyszenie wskazało w szczególności, iż dokumenty będące przedmiotem wniosku dotyczą pomocy finansowej udzielanej przez Ministerstwo w ramach środków pochodzących z Unii Europejskiej. Niewątpliwie środki pochodzące z tego źródła są majątkiem publicznym a pomoc udzielana beneficjentom tych środków jest pomocą publiczną. Stowarzyszenie podniosło również, że bez dostępu do danych zawartych we wnioskowanych dokumentach, nie sposób porównać wniosków złożonych przez beneficjentów. Tylko korzystając z odpowiednich informacji zawartych we wskazanych dokumentach można ocenić w jakim stopniu dany wniosek jest korzystny. Kontrola wydatkowania pomocy publicznej bez możliwości dotarcia do danych porównawczych jest fikcją. Nie budzi wątpliwości fakt, iż wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym poszczególne projekty w ramach programów operacyjnych ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego, wszelkie informacje dotyczące przebiegu procedury zmierzającej do, czy udzielenia tegoż dofinansowania, uznać należy za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem dotyczą one pomocy publicznej.

Stowarzyszenie podkreśliło, że prawo do informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji RP i w tym kontekście należy je rozpatrywać. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej podlega konstytucyjnej ochronie i nie może być rozpatrywane tylko na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia art. 1 u.d.i.p. mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wskazał, iż informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w powołanej ustawie, przy czym przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Z kolei art. 3 u.d.i.p. wskazuje, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych.

Dodatkowo organ powołał art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), który stanowi, iż wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ wskazał, iż w rozumieniu ww. przepisów trudno uznać za informację publiczną informację dotyczącą udostępnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, którego udostępnienia żąda strona. Wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w ww. konkursach z którymi to podmiotami - jako beneficjentami - podpisano umowy o dofinansowanie (niezależnie od treści art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności powyższych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji. Wniosek o dofinansowanie stanowi zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. Jako taki nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji państwowej, czy samorządowej. Brak tu zatem istotnego elementu potwierdzającego, że informacja stanowi informację publiczną, jaką jest wytworzenie danej informacji przez organ, co już samo przez się pozbawia tę informację cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym - jak wynika z akt sprawy - dotyczy ona wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia dokumentu (wniosku), na podstawie którego przyznano dofinansowanie realizacji projektu systemowego pt. System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdzielczości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej.

Zauważyć należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udostępnione w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Pracy i Polityki Społecznej jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Prawo "wglądu do" na dość szerokie znaczenie i nie ogranicza się do możliwości samego zapoznania się z treścią dokumentu, lecz oznacza również możliwość kopiowania informacji, sporządzenia jej wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni nośnik (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Treść ww. przepisu skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego) w określonej sprawie, potwierdzające istniejący już i ukształtowany stan faktyczny.

Zaznaczenia wymaga, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż informacja, której udostępnienia domaga się skarżące Stowarzyszenia, posiada walor informacji publicznej.

Przedmiotem żądania jest wniosek, na podstawie którego przyznano dofinansowanie realizacji projektu systemowego pt. System wzmacniania potencjału i kompetencji sektora spółdzielczości socjalnej oraz stworzenie sieci współpracy z instytucjami rynku pracy oraz pomocy i integracji społecznej. Powyższy wniosek, jak wynika z treści umowy o dofinansowanie ww. projektu, udostępnionej stronie skarżącej za pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., został złożony przez Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich (dalej: Centrum RZL).

Centrum RZL jest państwową jednostką budżetową podległą Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej. Podstawą jego działania jest decyzja nr 1 Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2007 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich (Dz. Urz. MPiPSp Nr 1, poz. 2 ze zm.) oraz Statut stanowiący załącznik do zarządzenia nr 36 Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2014 r. w sprawie nadania statutu Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich (Dz. Urz. z 2014 r., poz. 38). Statut został nadany stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

Zgodnie z § 7 Statutu podstawą gospodarki finansowej Centrum RZL jest plan finansowy, zatwierdzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Działalność Centrum RZL jest finansowana z budżetu państwa, część 31 - Praca, dział - 750 - Administracja publiczna, rozdział 75001 - Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich. Zadania Centrum RZL finansowane są także w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013 oraz Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Centrum RZL prowadzi przewidzianą dla jednostek budżetowych sprawozdawczość budżetową.

Centrum RZL realizuje zadania polityki rozwoju określonej w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych - w szczególności Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - jako Instytucja Wdrażająca, a także jako Beneficjent. W związku z pełnieniem funkcji Beneficjenta Centrum RZL realizuje projekty inicjowane przez merytoryczne komórki organizacyjne Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z obszaru zatrudnienia oraz pomocy i integracji społecznej, zgodnie z postanowieniami umów o dofinansowanie projektów, a także współpracuje z odpowiednimi komórkami organizacyjnymi MPiPS w zakresie realizacji ww. projektów na odrębnie uregulowanych zasadach (§ 3 Statutu).

W myśl § 9 Statutu, Centrum RZL kieruje Dyrektor przy pomocy co najmniej jednego zastępcy dyrektora. Dyrektora powołuje i odwołuje Minister Pracy i polityki Społecznej. Stosunek pracy z zastępcą dyrektora Centrum RZL nawiązuje na podstawie umowy o pracę oraz rozwiązuje Dyrektor Centrum RZL, po uzyskaniu uprzedniej akceptacji Ministra. Do obowiązków Dyrektora Centrum RZL należy w szczególności reprezentowanie Centrum RZL, zarządzanie mieniem Centrum RZL (§ 10 Statutu).

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Centrum RZL - państwowa jednostka budżetowa wykonująca zadania publiczne i gospodarująca środkami publicznymi, dla której organem prowadzącym jest organ administracji rządowej - jest podmiotem publicznym. Zatem treść dokumentów wytworzonych przez Centrum RZL, jak i dotyczących realizowanych przez tę jednostkę - wskazanych powyżej - zadań, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jak już wyżej zaznaczono, prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Zatem nawet gdyby przyjąć, że ww. wniosek o dofinansowanie projektu nie jest dokumentem urzędowym (choć w ocenie Sądu, który zapoznał się z jego treścią, dokument ten spełnia ww. przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), to i tak winien zostać zakwalifikowany jako informacja publiczna. Zawiera bowiem informację o działalności podmiotu publicznego. Wbrew stanowisku organu brak jest natomiast podstaw do uznania, że ww. wniosek jest dokumentem prywatnym (pochodzącym od podmiotu prywatnego) i nie dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Dokonana powyżej ocena koresponduje z treścią art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach polityki rozwoju, który stanowi, iż wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on wszelkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawców i nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy było poddanie tychże dokumentów, ocenianych w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu - a więc także samych wniosków o dofinansowanie - regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem jedynie okresu poprzedzającego zawarcie umowy o dofinansowanie lub zakończenie danej tury konkursu. Przy czym dotyczy to zarówno dokumentów urzędowych jak i prywatnych, zaś różnica pomiędzy takimi dokumentami sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 752/14, z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższy pogląd znajduje również odzwierciedlenie w piśmiennictwie, gdzie wskazano, iż przy założeniu, że ustawodawca, tworząc określoną normę prawną, zachowuje się w sposób racjonalny, należy uznać, że przepis art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach polityki rozwoju ma sens tylko przy założeniu, że dokumenty w nim wymienione, zaopiniowane pozytywnie, po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu otwartego stanowią informację publiczną, co jednak nie zawsze oznacza, że powinny być udostępniane w formie, w jakiej zostały złożone i pozbawione ochrony przewidzianej w art. 5 u.d.i.p. (v. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o odstępie do informacji publicznej. Komentarz, s. 24, wyd. 2, Warszawa 2012).

Zaznaczenia przy tym wymaga, że podanie skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ww. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu zostało złożone w dniu [...] sierpnia 2014 r., tj. po zawarciu umowy o dofinansowanie realizacji odnośnego projektu, co miało miejsce w dniu [...] lipca 2014 r. Umowa ta - o czym była już mowa powyżej - została udostępniona stronie skarżącej za pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Podkreślić jednak należy, że udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów. Zaznaczyć jednak należy, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych, poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. W takim wypadku nie zawsze zachodzi potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.

Nietrafne jest wobec powyższego stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w konkursach (niezależnie od treści art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach polityki rozwoju) nie stanowią informacji publicznej, zaś inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności tych podmiotów. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z ww. przepisem prawo do jej uzyskania podlega stosowanym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej, przy czym stosownie do art. 16 u.d.i.p., powinien wydać decyzję administracyjną.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarżące Stowarzyszenie nie otrzymało informacji publicznej objętej żądaniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakresie udostępnienia wniosku o dofinansowanie projektu, w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Poinformowanie skarżącego Stowarzyszenia w formie pisemnej, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi, w świetle powyższych uwag, prawidłowej realizacji przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Minister Pracy i Polityki Społecznej pozostaje w stanie bezczynności.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Biorąc pod uwagę, iż organ w odpowiedzi na ww. wniosek w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. poinformował stronę skarżącą o swym stanowisku w sprawie (choć nieprawidłowym), nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.