Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1410/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze, w pozostałej części oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 89a ust. 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 7, art. 2, art. 92 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 47/19 w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność załącznika do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. w zakresie obejmującym § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3 i 4, § 5 ust. 6, § 5 ust. 7 oraz § 8 ust. 1; 2. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność załącznika do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. w zakresie obejmującym § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3 i 4, § 5 ust. 6, § 5 ust. 7 oraz § 8 ust. 1; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od wzajemnego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 47/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Sejmik Województwa [...] (dalej Sejmik) w dniu [...] października 2018 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa [...] (dalej Uchwała).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2018 r. nr [...], [sprostowanym postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...]] (dalej Rozstrzygnięcie nadzorcze) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913 ze zm., dalej usw) stwierdził nieważność Załącznika do Uchwały (dalej Załącznik do Uchwały) w części dotyczącej § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3-4, § 5 ust. 6 w zakresie zwrotu "i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu", § 5 ust. 7 w zakresie zwrotu "Pełnomocnika Komitetu", § 7 ust. 1, § 7 ust. 6, § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik lub jego zastępca", § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik Komitetu lub jego zastępca", § 10 i § 11. W uzasadnieniu podano, że Załącznik do Uchwały we wskazanej części w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż zawiera postanowienia, mogące ograniczać mieszkańców województwa w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. W ocenie Wojewody delegacja zawarta w art. 89a ust. 4 usw nie obejmuje upoważnienia "rady gminy" [winno być "sejmiku województwa"] do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Takie uprawnienie nie mieści się ani w zasadach wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ani też w zasadach tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Wskazano, że sejmik został upoważniony jedynie do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje, czy i w jaki sposób jest ona weryfikowana. W przypadku delegacji do określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, sejmik jest uprawniony do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu, a nie dotyczą sfery jego późniejszego działania. W ocenie organu nadzoru w Załączniku do Uchwały nie powinno się wskazywać pełnomocnika lub jego zastępcy jako osoby reprezentującej komitet. Uznano za wadliwe uregulowanie kwestii dotyczącej rozwiązania komitetu. Organ nadzoru podniósł, że ograniczenie dotyczące terminu zebrania podpisów pod projektem uchwały wpływa na możliwości korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jak również wykracza poza kompetencję sejmiku. Powołując treść art. 89a ust. 3 usw podniesiono, że ramy czasowe dotyczące procedowania w sprawie inicjatywy uchwałodawczej wyznacza wyłącznie termin określony w ustawie. Wskazano, że regulacja art. 89a usw nie daje sejmikowi podstaw do określania nieskuteczności wycofania poparcia udzielonego obywatelskiemu projektowi uchwały. Sejmik nie może określić w uchwale, podjętej na podstawie art. 89a ust. 5 usw, sposobu finansowania realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Powołano się na zasadę przyzwoitej legislacji, znajdującej oparcie w art. 2 Konstytucji RP wskazując na nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego "ustawodawcy" [zapewne "prawodawcy"] oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Skargę wniosło Województwo [...], reprezentowane przez Marszałka Województwa, zarzucając Rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

a. art. 82 ust. 1 usw przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu o nieważności Uchwały we wskazanej części, mimo braku jej sprzeczności z prawem;

b. art. 89a ust. 5 usw przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że Uchwała we wskazanej części podjęta została bez upoważnienia zawartego w powołanym przepisie lub z jego przekroczeniem.

Skarżący wniósł o uchylenie Rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Powołując orzecznictwo sądowe podniesiono, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być nazbyt szczegółowe, zaś skoro akt wykonawczy jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa winna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której ten akt wykonawczy dotyczy, przy czym istotne jest, by podmiot wydający akt wykonawczy potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy. W związku z tym w ocenie skarżącego sejmik ma daleko posuniętą swobodę przy sposobie określenia zasad i wymogów formalnych określonych w art. 89a ust. 5 usw, gdyż nie określono w nim wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego wydanego w oparciu o ten przepis, z zastrzeżeniem, że zapisy uchwały nie mogą być sprzeczne z regulacjami usw dotyczącymi obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Uchwała sejmiku winna zawierać dokładne i szczegółowe normy postępowania odnoszące się do wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a także tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. W ocenie skarżącego jednym z takich szczegółów jest określenie sposobu wskazania osób uczestniczących w kontaktach komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z sejmikiem przy tworzeniu komitetu. Podniesiono, że art. 89a ust. 4 usw nie określa sposobu, w jaki winno nastąpić wskazanie osób uprawnionych do reprezentowania komitetu, a w związku z tym stwierdzono, że określenie tego sposobu winno nastąpić w ramach przedmiotowej Uchwały. W obowiązującym stanie prawnym nie ma aktu prawnego regulującego w sposób generalny funkcjonowanie ruchów obywatelskich w formie komitetów, w tym sposobu wskazywania osób uprawnionych do reprezentowania komitetów, a zatem niezbędne jest określenie w ramach szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich oraz zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych sposobu wskazania osób uczestniczących w kontaktach komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z sejmikiem przy tworzeniu komitetu oraz na etapie zbierania podpisów pod obywatelskim projektem uchwały i wnoszenia tego projektu do sejmiku, a także zagwarantowania tym osobom prawa bycia zawiadomionym przez sejmik o czynnościach mających wpływ na utworzenie komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz na skuteczne wniesienie obywatelskiego projektu uchwały. Do takich wniosków prowadzi również wykładnia systemowa. Powołano się przy tym na ustawę z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r., poz. 2120, dalej ustawa o inicjatywie ustawodawczej bądź uiu) i ustawę z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1223 ze zm., dalej uzp). Określone przez sejmik postanowienia uchwały winny w maksymalnym stopniu umożliwić wykonanie przepisów usw dotyczących wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, bowiem pod pojęciem zasad należy rozumieć m. in. podstawę funkcjonowania. Określenie zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich oraz zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych obejmuje także określenie ram czasowych, w których projekt danej uchwały jest promowany i w których w ramach tej promocji zbierane są podpisy jego poparcia przez obywateli. Nie można doprowadzić do nagłego i nieprzewidzianego napływu dużej ilości projektów obywatelskich. W ocenie skarżącego określony w uchwale termin 90 dni na promowanie obywatelskiego projektu uchwały i zebranie w tym czasie wymaganej liczby 1000 podpisów poparcia uprawnionych do tego mieszkańców województwa nie jest rozwiązaniem uniemożliwiającym realne wykonywanie prawa obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Odnośnie do kwestii wycofania poparcia udzielonego obywatelskiemu projektowi uchwały skarżący podniósł, że dopuszczenie możliwości wycofania takiego poparcia mogłoby prowadzić w praktyce do zablokowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a w skrajnych przypadkach takie rozwiązanie mogłoby być nadużywane przez przeciwników danej inicjatywy. Analogiczne rozwiązanie ustawodawca zastosował w art. 9 ust. 3 uiu. Niezasadne jest stanowisko organu nadzoru co do unormowania dotyczącego wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej. Opracowanie projektu w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jego promocja, a następnie reprezentowanie komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej podczas prac sejmiku może wiązać się z koniecznością poniesienia określonych wydatków, a stosowanie zasady, że udzielone na piśmie poparcie danemu projektowi uchwały musiałoby wiązać się z koniecznością partycypacji w wydatkach poniesionych w związku z wystąpieniem z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, działałoby hamująco na możliwość uzyskania poparcia i ograniczałoby wykonywanie prawa do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Uzasadniona jest wykładnia celowościowa art. 89a ust. 5 usw, która prowadzi do wniosku, że sejmik winien tak uregulować tę kwestię, by osoby udzielające poparcia danemu projektowi obywatelskiej inicjatywy, lecz niedziałające w ramach komitetu, nie były obowiązane do ponoszenia wydatków. Także określenie w uchwale daty granicznej funkcjonowania utworzonego komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest - w ocenie skarżącego - działaniem w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 89a ust. 5 usw. Ramy czasowe funkcjonowania komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie ograniczają mieszkańców województwa w wykonywaniu prawa do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Skoro wystąpiły powody odmowy nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały, bezskutecznie upłynął termin do zebrania wymaganej liczby głosów poparcia dla obywatelskiego projektu uchwały albo postępowanie uchwałodawcze zostało zakończone, to brak jest uzasadnienia do dalszego funkcjonowania komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Prawidłowa wykładnia art. 89a ust. 5 usw uzasadnia twierdzenie, że zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały mieściły się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanego przepisu ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu Rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze wskazano, że podstawą uchwalenia aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu (aktu prawa miejscowego) musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, a norma kompetencyjna winna być interpretowana w sposób jak najbardziej ścisły i literalny, bowiem niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej jej przepisów oraz wyprowadzanie w tym zakresie kompetencji w drodze analogii. Z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 89a usw wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców województwa winno być realne i nieskomplikowane. Sejmik winien dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców województwa inicjatyw w tym zakresie, a Uchwała zawiera postanowienia mogące ograniczać mieszkańców województwa w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Z brzmienia z art. 89a ust. 4 usw wynika, że wskazywanie osoby uprawnionej do reprezentowania komitetu jest przynależnym mu uprawnieniem, a przepis ten nie ogranicza ilościowo, ani nie narzuca formy, czy sposobu tej reprezentacji, zaś art. 89a ust. 5 usw nie obejmuje upoważnienia do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Art. 89a ust. 3 usw zawiera jedyne unormowanie wyznaczające ramy czasowe procedowania w sprawie inicjatywy uchwałodawczej i obliguje jedynie sejmik. Wskazano, że poza kompetencją sformułowane zostały także pozostałe postanowienia zakwestionowane przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kontrola sądu administracyjnego obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ppsa). Kryterium tej kontroli pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991/10/s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów, Sąd I instancji stwierdził, że poddane kontroli Rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 (art. 82 ust. 1 usw). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 usw). Owe unormowania określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organu samorządu województwa, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 79 usw, zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest rażące lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji). Owa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 89 ust. 1 usw, który stanowi, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Oznacza to, że sejmik województwa ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności województwa w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 [załącznika do] rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283, zalej ZTP), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

W myśl art. 89a ust. 5 usw sejmik województwa został upoważniony do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów usw. W związku z tym uchwała sejmiku nie tylko nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale musi także uwzględniać zapisy zawarte w powołanej ustawie. Słusznie podnosi Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że Sejmik w sposób nieuprawniony przyjął, że w imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy uchwałodawczych występuje pełnomocnik lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu osób tworzących komitet. Kwestia reprezentacji komitetu została określona w art. 89 ust. 4 usw, który stanowi że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa. Ustawodawca przyznał komitetowi uprawnienie, a nie obowiązek, do wskazania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu. Wobec takiej treści przepisu ustawowego nie sposób podzielić stanowiska organu, że skoro ustawodawca nie określił sposobu w jakim winno nastąpić wskazanie osób uprawnionych, to określenie tego sposobu winno nastąpić w przedmiotowej uchwale w ramach określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw i szczegółowych zasad tworzenia komitetów. Należy zauważyć, że po pierwsze wynikające z ustawy uprawnienie do wskazania osób reprezentujących komitet przerodziło się w Uchwale zakwestionowanej przez Wojewodę, w obowiązek ustanowienia pełnomocnika i jego zastępcy, co wynika z jednoznacznego brzmienia § 4 ust. 3 Załącznika do Uchwały. W ocenie Sądu kwestia ustanowienia pełnomocnika w ogóle nie mieści się w pojęciu zasad tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych, lecz trybu jego działania, do określenia którego sejmik nie został upoważniony. Zupełnie chybione jest powoływanie się na regulacje zawarte w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, czy w ustawie o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. W myśl art. 1 uiu ustawa ta reguluje tryb postępowania - a nie zasady - w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej. Skoro sam ustawodawca uznaje, że powołanie pełnomocnika mieści się w zakresie trybu wykonywania inicjatywy ustawodawczej, to tym samym wyklucza to uznanie, że powołanie pełnomocnika mieści się w zakresie przyznanego sejmikowi upoważnienia do określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, czy też zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. W żadnym wypadku nie można utożsamiać pojęcia trybu i zasad, jak twierdzi skarżący, gdyż tryb odnosi się do kwestii proceduralnych, podczas gdy zasada - do kwestii merytorycznych (podstaw działania). Ustawodawca rozdziela te pojęcia, co wynika chociażby z treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), gdzie rozróżnia się istotne naruszenie zasad oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu lub studium. Zakres kompetencji, jakie przysługują ustawodawcy, tworzącemu prawo w oparciu o zapis[y] Konstytucji RP, nie może być utożsamiany z uprawnieniami uchwałodawcy, obowiązanemu do tworzenia aktów prawa miejscowego wyłącznie w ramach upoważnienia ustawowego. Organ stanowiący samorządu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a w związku z tym wprowadzane regulacje nie mogą dotyczyć zagadnień innych niż wymienione w przepisie, ani też nie mogą regulować tych zagadnień w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W kategorii pozaprawnych argumentów należy uznać podnoszoną w skardze okoliczność dotyczącą kwestii kontaktów komitetu z sejmikiem. W tym kontekście należy wskazać, że sejmik nie został upoważniony do określenia trybu działania komitetu, a tym samym uregulowania wielu innych kwestii mogących wpływać na skuteczność podejmowanych przez komitet działań. Nie upoważnia to organu uchwałodawczego do wprowadzania zapisów wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

Słuszne jest stanowisko Wojewody, że nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego ograniczenie do 90 dni czasu, w jakim można zbierać podpisy pod projektem uchwały. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jedyne ramy czasowe dotyczące projektów obywatelskich zostały określone w art. 89a ust. 3 usw, w którym ustalono w jakim terminie winno nastąpić rozpatrzenie projektu uchwały. Nie sposób uznać, że w tej sytuacji sejmik został upoważniony do zakreślenia ram czasowych, w jakich można zbierać podpisy pod projektem. Wojewoda zasadnie podnosi, że ogranicza to prawo do występowania z inicjatywą obywatelską, co z całą pewnością nie jest celem ustawodawcy. Także w tym zakresie nie można uznać za właściwe odwoływanie się przez skarżącego do przepisów ustawy o inicjatywie ustawodawczej, skoro z podanych wyżej względów już samo umieszczenie analogicznego przepisu w tej ustawie wskazuje na to, że jest to element trybu, a nie zasad wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej, co potwierdza przekroczenie delegacji ustawowej. W ocenie Sądu nie można w żadnej mierze odnosić regulacji przyjętych w odniesieniu do inicjatywy ustawodawczej, które dotyczą projektów ustaw odnoszących się do wszystkich obywateli, z regulacjami odnoszącymi się do inicjatyw uchwałodawczych, które dotyczą projektów uchwał o charakterze lokalnym. Jako zupełnie pozaprawne należy uznać argumenty dotyczące kwestii technicznych, związanych z ewentualnym napływem dużej ilości projektów w krótkim czasie. To, że ustawodawca nadkłada na organ uchwałodawczy dodatkowe obowiązki, w żadnym wypadku nie daje podstawy do wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych wymogów, nie mieszczących się w zakresie upoważnienia ustawowego. Zasadne jest twierdzenie organu nadzoru, że przepis stanowiący o nieskuteczności wycofania poparcia udzielonego projektowi wykracza poza upoważnienie ustawowe. Argumentacja skarżącego odnosząca się z jednej strony do analogicznych rozwiązań zawartych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, a z drugiej strony do kwestii ewentualnych nadużyć z tym z związanych, z wyżej podanych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej stwierdzić należy, że nie sposób uznać, by zaistniała jakakolwiek podstawa do nałożenia tego obowiązku na komitet. Pozaprawny jest argument o finansach jako czynniku hamującym obywatelską inicjatywę uchwałodawczą. Nawet okoliczność, że czynności związane z inicjatywą uchwałodawczą mogą wygenerować koszty, których sposobu pokrycia nie uregulował ustawodawca, nie upoważnia organu uchwałodawczego do rozszerzenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Z tych samych względów brak było podstaw do określenia kwestii rozwiązania komitetu. Skoro sejmik został upoważniony do określenia zasad tworzenia komitetu, to nie ulega wątpliwości, że nie dotyczy to jego rozwiązania, co zdaje się dostrzegać sam skarżący. Chybione jest jednak twierdzenie skarżącego, że w tej sytuacji upoważnienie do uregulowania tej kwestii wynika z innych zapisów ustawowych dotyczących celu, w jakim komitet jest powoływany i z faktu, że brak jest ustawy regulującej funkcjonowanie takich komitetów. Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Sejmik nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Z powyższych względów nie można zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu przypisać stawianych w skardze zarzutów naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną wywiodło Województwo [...], reprezentowane przez r. pr. A.S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi II SA/Ol 47/19 naruszenie prawa materialnego:

1. art. 89a ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia przez sejmik województwa osoby (lub osób), która występuje w imieniu komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na etapie tworzenia tego komitetu oraz wnoszenia projektu w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu winna prowadzić do wniosku, że wskazanie osoby (lub osób), która występuje w imieniu komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na etapie tworzenia tego komitetu, zawiadamia przewodniczącego sejmiku województwa o utworzeniu tego komitetu, której dane winny być zawarte w zawiadomieniu o utworzeniu komitetu, która jest informowana o tym, że zawiadomienie o utworzeniu komitetu odpowiada wymogom formalnym a także która przedstawia listę wymaganych podpisów pod projektem uchwały wniesionym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i która jest informowana o miejscu i terminie posiedzeń sejmiku i jego komisji poświęconych rozpatrywaniu danego projektu, mieści się w ramach upoważnienia ustawowego ustanowionego powołanym wyżej przepisem;

2. art. 89a ust. 4 usw przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten określa sposób reprezentacji komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podczas, gdy prawidłowa wykładnia art. 89a ust. 4 usw winna prowadzić do wniosku, że przepis ten nie określa kwestii reprezentacji komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej a ustanawia prawo wskazywania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa, nie wskazując przy tym sposobu, w jaki to następuje;

3. art. 89a ust. 5 usw przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że sejmik województwa w uchwale wydanej na podstawie powołanego przepisu nie jest uprawniony do zawarcia w niej postanowienia, zgodnie z którym "Wycofanie poparcia udzielonego Obywatelskiemu Projektowi Uchwały jest nieskuteczne.", podczas gdy prawidłowa wykładnia przytoczonego przepisu, winna prowadzić do wniosku, że ustanawia on upoważnienie ustawowe do zawarcia przez sejmik województwa w uchwale wydanej na jego podstawie takiej zasady;

4. art. 89a ust. 5 usw przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że sejmik województwa w uchwale wydanej na podstawie powołanego przepisu nie jest uprawniony do zawarcia w niej postanowienia, zgodnie z którym zbiórka podpisów pod obywatelskim projektem uchwały nie może trwać dłużej niż 90 dni od momentu otrzymania od przewodniczącego sejmiku informacji o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że zawiera on upoważnienie ustawowe do zawarcia przez sejmik województwa w uchwale wydanej na podstawie art. 89a ust. 5 usw takiej zasady;

5. art. 89a ust. 5 usw przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że sejmik województwa w uchwale wydanej na podstawie powołanego przepisu nie jest uprawniony do zawarcia w niej postanowienia, zgodnie z którym wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej pokrywa komitet tej inicjatywy, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 89a ust 5 usw winna prowadzić do wniosku, że zawiera on upoważnienie ustawowe do zawarcia przez sejmik województwa w uchwale wydanej na podstawie ww. przepisu takiej zasady;

6. art. 89a ust. 5 usw przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że sejmik województwa w uchwale wydanej na podstawie powołanego przepisu nie jest uprawniony do określenia okresu, na jaki tworzone są komitety obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i po upływie którego ulegają rozwiązaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że zawiera on upoważnienie ustawowe do określenia tej kwestii w uchwale wydanej na podstawie art. 89a ust. 5 usw;

7. art. 82 ust. 1 usw przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu go w stanie faktycznym sprawy, który zastosowania tego przepisu nie uzasadniał.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi Województwa [...] z 17 grudnia 2018 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] (sprostowane postanowieniem Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...]) i uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, albo 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie w przypadku uznania przez Sąd, że istota niniejszej sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona; 4. zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Województwa [...] kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Usprawiedliwiony w części okazał się zarzut naruszenia art. 89a ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 913, zm. poz. 1000 i 1432).

Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946, dalej Konstytucja), a (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji).

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest odróżnienie norm prawnych dekododowanych z art. 92 ust. 1 od norm prawnych dekododowanych z art. 94 Konstytucji. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001 r. U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.10.1988 r. Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.10.1995 r. K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r. K 25/97, OTK 1997/3-4/s.304; 25.5.1998 r. U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r. K 40/97 r., OTK 1998/2/s.72; 26.10.1999 r. K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.10.1999 r. K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, dalej wyrok K 12/99, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100).

Wykonawczy charakter rozporządzeń w stosunku do ustaw, jak również wydawanie ich na podstawie ustawowego upoważnienia bez możliwości formułowania tzw. upoważnień blankietowych jest poglądem powszechnie akceptowanym przez doktrynę prawa konstytucyjnego i orzecznictwo (M. Haczkowska, red.: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis 2014). W orzeczeniu z 2.2.1993 r. P 4/92, OTK 1993/I/3, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy nie może być inaczej interpretowany jak tylko w ten sposób, że w danym okresie nie udzielił kompetencji prawotwórczych".

Założenia systemu źródeł prawa traktowane w powiązaniu z niektórymi zasadami ustroju (zasadą suwerenności narodu, podziału władzy i wynikającej z niej zasady prymatu ustawy) nie pozwalają na to, by w rozporządzeniu regulować podstawowe, kluczowe w odpowiednich dziedzinach prawa treści (B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 33; wyrok TK z 6.11.2007 r. U 8/05, OTK-A 2007/10/121). Traciłoby też wtedy charakter wykonawczy, a stawałoby się samoistnym aktem prawotwórczym. Niemniej jednak oczekiwanie, że w rozporządzeniach znajdą się z woli ustawodawcy wyłącznie przepisy pozbawione doniosłości treściowej, a dotyczące samej techniki działania organów administracji publicznej, byłoby nieuzasadnione.

Treść upoważnienia do wydania rozporządzenia jest mocno zdeterminowana postanowieniami Konstytucji, dlatego też nie może dziwić, że wielokrotnie upoważnienia takie są oceniane pod kątem konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. W bardzo wielu orzeczeniach ustalono, że kwestionowane przepisy wydano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (np. wyrok TK z: 7.11.2000 r. K 16/00, OTK 2000/7/257; 30.11.2013 r. U 5/12, OTK-A 2013/6/88; wyrok TK z 3.4.2012 r. K 12/11, OTK-A 2012/4/37). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi mieć charakter szczegółowy pod względem: 1. podmiotowym (winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia); 2. przedmiotowym (ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania); 3. treściowym (musi wskazywać wytyczne dotyczące treści aktu).

Odnosząc się do zakresu przedmiotowego upoważnienia, trzeba wskazać, że niewystarczające i niespełniające standardów ustawy zasadniczej są ogólnikowe dyspozycje w rodzaju: "określi zasady", "określi tryb", zwłaszcza jeśli z samej ustawy nie wynika, o jakie zasady czy tryb miałoby chodzić. Praktyka taka została zdyskwalifikowana przez Trybunał Konstytucyjny już w pierwszych latach działalności i krytykę tę należy uznać za aktualną (K. Działocha - op. cit., uw. 13 do art. 92). Niemniej jednak postulat zwięzłości tekstu prawnego, a nierzadko też zamiar pozostawienia pewnego, nie nadmiernego pola wyboru decyzji prawodawczych oznacza, że wytyczne te nie powinny być przykładem drugiej skrajności - kazuistycznego spisu treści przyszłego rozporządzenia, tak sztywnego, że niepozostawiającego pola do żadnej inwencji upoważnionego podmiotu. Stopień szczegółowości wytycznych winien być tym większy, im bardziej - choćby pośrednio - treść rozporządzenia będzie wpływać na sytuację jednostek i innych podmiotów prywatnych. Wytyczne dotyczące treści aktu mają precyzować zakres przyszłej regulacji i uniemożliwiać nadmierne rozszerzenie ich treści i łączyć treściowo rozporządzenie z ustawą upoważniającą. Wytyczne to "ten fragment poleceń, który nie tylko wskazuje zakres i typ spraw, ale zawiera również pewne wskazówki dotyczące tego, ku czemu ma zmierzać treść, która zostanie zawarta w rozporządzeniu" (M. Zieliński - cyt. za M. Babicką-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Prz. Sejm. 2006/3/32). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku K 12/99, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100). W doktrynie przeważa pogląd, że wytyczne mogą być zrekonstruowane nawet z kilku lub większej liczby przepisów ustawy (M. Babicka-Kłopotek, "Wytyczne"..., s. 34-35). Wytyczne o fundamentalnym charakterze winny być zawarte w jednym przepisie upoważniającym łącznie z innymi elementami delegacji ustawowej, a ewentualne pozostałe wskazówki zamieszczone w innych fragmentach tekstu ustawodawcy mogą mieć znaczenie uzupełniające. Trybunał Konstytucyjny w najnowszym orzecznictwie nie czyni rozróżnień między wytycznymi w zależności od miejsca ich usytuowania w ustawie (np. wyrok z 24.3.2003 r. P 14/01), uznając, że wszystkie mogą być równie istotne. W wyroku TK z 16.1.2007 r. U 5/06, dotyczącym egzaminów maturalnych wytyczne te odnaleziono w preambule do ustawy o systemie oświaty (cz. III pkt 2.7 uzasadnienia). Ukierunkowanie za pomocą wytycznych treści przyszłego rozporządzenia wzmacnia więź prawną między ustawą a aktem wykonawczym do niej. Brak takich wytycznych stwarzałby niebezpieczeństwo utraty kontroli władzy ustawodawczej, a ostatecznie: narodu (zbiorowego podmiotu suwerenności) nad dużą częścią stanowionego w Polsce prawa, i to powszechnie obowiązującego. Wykorzystywanie rozporządzenia do innych celów niż założone w upoważnieniu zawartym w ustawie stanowi poważne naruszenie Konstytucji RP, a sam taki akt należy uznać za nielegalny w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności stanowienia w akcie wykonawczym przepisów niezwiązanych z materią odpowiedniej ustawy (M. Haczkowska - op. cit.). Ze względu na hierarchiczną budowę systemu prawa powszechnie obowiązującego należy podkreślić, że treść rozporządzenia nie może naruszać norm Konstytucji RP, ustawy, na podstawie której zostało wydane, a także żadnych innych obowiązujących ustaw, które regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie to może polegać m.in. na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej. W tym kontekście znaczącą rolę można przypisać sądowej kontroli rozporządzeń wymagających uwzględnienia przy rozpatrywaniu danej sprawy. Orzekając w sprawie, sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, tak jak Konstytucją i ustawą (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oczywiście sędzia może do podstawy rozstrzygnięcia zastosować przepisy rozporządzenia, ale również ma prawo, a nawet obowiązek sprawdzić, czy spełnia ono wymogi formalne oraz materialne, a zwłaszcza - czy nie narusza zakresu materii ustawowej, czy nie zmienia treści ustaw.

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha - op. cit., uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3), czego Sąd I instancji i organ nadzoru w kontrolowanej sprawie nie dostrzegli.

Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych - określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu; 2) upoważnień generalnych - określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3).

Sąd I instancji nie zauważył, że Wojewoda w Rozstrzygnięciu nadzorczym nie dostrzegł istotnej różnicy między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji (ze swej istoty luźniejszym) a między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wskazuje na to uzasadnienie Rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym Wojewoda, trafnie powołując art. 7 Konstytucji, wyprowadził z tego założenia zbyt daleko idący wniosek: "Tym samym, podstawą uchwalenia aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu - aktu prawa miejscowego - musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej. Konieczne jest także, by przy realizacji normy kompetencyjnej ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w tym upoważnieniu. Odstąpienie od tych zasad narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa". Wbrew stanowisku Wojewody, tak rozumiany związek zachodzi między ustawą a rozporządzeniem, nie zaś między ustawą a aktem prawa miejscowego.

Owo naruszenie prawa materialnego (art. 89a ust. 5 usw) miało wpływ na wynik sprawy (art. 148 ppsa). Dla prawidłowej wykładni art. 89a ust. 1-5 usw istotne jest dostrzeżenie, że ustawodawca wskazał w istocie na dwa etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Etap pierwszy rozpoczyna założenie komitetu inicjatywy uchwałodawczej i kończy się nadaniem biegu bądź odmową nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały przez Przewodniczącego Sejmiku (argum. ex art. 89a ust. 1, 2 i 3 usw; § 1-8 Załącznika do Uchwały). Etap ten można nazwać organizacyjno-formalnym, w trakcie którego zarówno osoby pragnące skorzystać z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jak i organy administracji publicznej, podejmują szereg czynności. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, należy wyróżnić niżej wymienione czynności. W trakcie pierwszego etapu nie mniej niż 15 mieszkańców województwa posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego (art. 89a ust. 1 i 4 usw; § 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały) powołuje i konstytuuje komitet inicjatywy uchwałodawczej, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, jego rozpowszechnianiem, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców województwa, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego. Po zebraniu nie mniej niż 1000 podpisów mieszkańców województwa, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego (art. 89a ust. 1 i 2 usw), komitet przedkłada projekt uchwały wraz z dołączonym uzasadnieniem, Sejmikowi Województwa [...] (§ 5 ust. 2-4 Załącznika do Uchwały). Przewodniczący Sejmiku Województwa kieruje obywatelski projekt uchwały do Marszałka Województwa w celu zaopiniowania pod względem formalno-prawnym,... zweryfikowania danych, o których mowa w ust. 2 pkt 2-3 we współdziałaniu z organami właściwymi w zakresie ewidencji ludności (§ 5 ust. 5 Załącznika do Uchwały). W wypadku stwierdzenia braków formalnych zawiadomienia, Przewodniczący Sejmiku wzywa niezwłocznie Pełnomocnika Komitetu do ich usunięcia w terminie 14 dni. Nieusunięcie braków powoduje odmowę przyjęcia zawiadomienia (§ 5 ust. 7 Załącznika do Uchwały). Jeżeli zawiadomienie odpowiada warunkom określonym w ust. 2-4, Przewodniczący Sejmiku przyjmuje zawiadomienie i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu (§ 5 ust. 6 Załącznika do Uchwały). Pełnomocnik komitetu lub jego zastępca składa oryginał listy, o której mowa w § 7 ust. 2 i 3 wraz z dokumentami wskazanymi w § 5 ust. 2-4, Przewodniczącemu Sejmiku (§ 8 ust. 1 Załącznika do Uchwały). W przypadku uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów Przewodniczący Sejmiku niezwłocznie kieruj[e] listę do Marszałka Województwa... w celu zweryfikowania liczby podpisów i obowiązku posiadania czynnego prawa wyborczego do Sejmiku Województwa... (§ 8 ust. 2 Załącznika do Uchwały). Marszałek Województwa... dokonuje weryfikacji listy we współdziałaniu z organami w zakresie ewidencji ludności w terminie 21 dni (§ 8 ust. 3 Załącznika do Uchwały). Przewodniczący Sejmiku jest obowiązany zapewnić, że obywatelski projekt uchwały będzie przedmiotem obrad najbliższej sesji Sejmiku Województwa (§ 8 ust. 4 Załącznika do Uchwały). Brak odpowiedniej liczby podpisów lub stwierdzenie, że treść projektu lub uzasadnienia jest zmieniona skutkuje odmową nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały przez Przewodniczącego Sejmiku (§ 8 ust. 7 Załącznika do Uchwały). Skierowanie obywatelskiego projektu uchwały na najbliższą sesję Sejmiku Województwa bądź odmowa nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały przez Przewodniczącego Sejmiku, kończy pierwszą fazę postępowania.

Druga faza postępowania (którą można nazwać merytoryczną) dotyczy prac sejmiku województwa (art. 89a ust. 4 usw). Faza ta rozpoczyna się z chwilą poinformowania osoby wskazane przez komitet inicjatywy uchwałodawczej, uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa, o miejscu i terminie posiedzeń Sejmiku i jego komisji poświęconych rozpatrywaniu danego projektu wniesionego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (art. 89a ust. 4 usw; § 9 ust. 1 Załącznika do Uchwały). Osobami wskazanymi przez komitet inicjatywy uchwałodawczej, uprawnionymi do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa, może być Pełnomocnik Komitetu i jego zastępca, bądź inne osoby wskazane przez komitet. Z istoty postępowania wynika, że etap merytoryczny kończy się podjęciem uchwały przez Sejmik Województwa odmową podjęcia uchwały.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie doszło do nieuprawnionego przyjęcia przez Sejmik, że w imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy "uchwałodawczych" [s. 8 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Ol 47/19; winno być "uchwałodawczej"] występuje pełnomocnik lub jego zastępca. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "kwestia ustanowienia pełnomocnika w ogóle nie mieści się w pojęciu zasad tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych, lecz trybu jego działania, do określenia którego sejmik nie został upoważniony".

Uwagi Sądu I instancji uszło, że już w pierwszych latach działalności Trybunał Konstytucyjny uznał niewystarczające i niespełniające standardów ustawy zasadniczej są ogólnikowe dyspozycje w rodzaju: "określi zasady", "określi tryb", zwłaszcza jeśli z samej ustawy nie wynika, o jakie zasady czy tryb miałoby chodzić (K. Działocha - op. cit., uw. 13 do art. 92). Ustawa z dnia 18 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130, dalej nowelizacja styczniowa), w tym jej art. 3, obarczona jest wskazanymi wadami, bowiem dyspozycje "szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych..." (art. 89a usw, dodany art. 3 nowelizacji styczniowej) są ogólnikowe i niewystarczające. Potrzeba ustanowienia pełnomocnika komitetu inicjatywy uchwałodawczej i jego zastępcy, wbrew ocenie Sądu I instancji, mieści się w granicach zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, o których mowa w art. 89a ust. 5 usw i nie przekracza granic upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). W uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, projektodawcy wskazali, że "W zakresie zmian w ustawach samorządowych wnioskodawcy proponują zmiany, które realnie przyczynią się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują... Projekt wprowadza instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Będzie ona przysługiwała odpowiednio grupie mieszkańców gminy, powiatu, województwa. Ustawa określa liczbę osób, mających prawo wystąpić z powyższą inicjatywą. Projekty ustaw zgłoszone w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej będą musiały stać się przedmiotem obrad najbliższej sesji organu stanowiącego odbywającej się nie później niż po upływie 3 miesięcy od daty złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej będzie miał prawo wskazać osoby, które będą uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac nad projektem uchwały. Rodzaje spraw, których może dotyczyć projekt uchwały, zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, w szczególności liczbę wymaganych podpisów, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty będzie określał w drodze uchwały organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego" (druk sejmowy VIII.2001, Lex).

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że ustawodawca w ustawie z 11 stycznia 2018 r. skonstruował szerokie upoważnienie. Za taką oceną przemawia cel ustawy (zwiększenie udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania organów stanowiących samorządu terytorialnego); pozostawienie organom uchwałodawczym określenie: szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

Ponieważ ustawodawca przewidział dwa etapy postępowania w sprawie wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, należy uznać, że wprowadzenie wymogu ustanowienia w pierwszym etapie postępowania pełnomocnika komitetu i jego zastępcy, mieści się w granicach umocowania, stanowi bowiem realizację obowiązku określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Organ nadzoru, formułując ogólny pogląd, że "przytaczana powyżej norma kompetencyjna powinna być interpretowana w sposób ścisły, literalny i zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej jej przepisów oraz wyprowadzanie w tym zakresie kompetencji w drodze analogii", w istocie zawęził uprawnienia sejmiku województwa. Należy bowiem mieć na uwadze wykładnię właściwą, nie zaś rozszerzającą bądź zawężającą. Prawidłowo Sejmik Województwa określił "Obywatelski Projekt Uchwały Sejmiku Województwa... przygotowuje Komitet Inicjatywy Uchwałodawczej..., składający się z 15 osób..." (§ 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały). Liczba 15 osób nie została wyraźnie wskazana w art. 89a usw, lecz nie sposób przyjąć, że przyjęcie tej liczby w jakikolwiek sposób ogranicza uprawnienia osób, które zaangażowały się w obywatelską inicjatywę uchwałodawczą. To, że ustawodawca w art. 5 ust. 2 uiu, także wskazał: "Komitet może utworzyć grupa co najmniej 15 obywateli...", wskazuje, że zarówno ustawodawca, jak i uchwałodawca, uznali tę liczbę za rozsądną. By Sejmik mógł przyjąć tę liczbę, nie wymagało to wyraźniej normy ustawowej. Organ nadzoru nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa przepisem § 4 ust. 1 Załącznika do Uchwały.

Wymóg powołania pełnomocnika i jego zastępcy (wszak swobodnie powoływanych przez komitet) w pierwszym etapie postępowania, w sposób oczywisty przyczyni się do sprawności tego postępowania; oszczędzi zbędnych kosztów społecznych generowanych przez konieczność zawiadomienia wszystkich członków komitetu.

Wojewoda uzasadniając Rozstrzygnięcie nadzorcze błędnie podniósł, że "zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej jej [normy kompetencyjnej] przepisów oraz wyprowadzanie w tym zakresie kompetencji w drodze analogii". Świadczy to o omyłkowym traktowaniu przez Wojewodę przepisu prawnego (jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, będącej zdaniem w sensie gramatycznym, wyraźnie wyróżnionej graficznie w tekście prawnym i oznaczonej w nim zwykle jako artykuł czy ustęp (lub fragment artykułu lub ustępu) jako równoznacznego z normą prawną. Tymczasem elementy normy prawnej ujęte są często w wielu różnych przepisach, i to niejednej tylko ustawy (Z. Ziembiński w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, dalej Zarys teorii..., s. 149-150; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, dalej M. Zieliński, Wykładnia..., s. 25-26, nb 31).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017,; dalej M. Zieliński, Wykładnia..., s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17). W istocie to przepisy podlegają wykładni, a nie norma prawna (w tym kompetencyjna), dekodowana w wyniku wykładni przepisów.

Wojewoda nie podaje, jakiej analogii (analogii legis czy analogii iuris; Z. Ziembiński w: Zarys teorii..., s. 168-169, 173-174) w zakwestionowanych przez siebie przepisach Załącznika do Uchwały się dopatrzył. Nie stanowi "analogii" nawiązanie w akcie prawa miejscowego do konstrukcji prawnej, użytej przez ustawodawcę w ustawie, regulującej inną bądź zbliżoną materię. Dla oceny, czy doszło do istotnego naruszenia prawa należy rozważyć, jaką normę prawną w kontrolowanym akcie prawa miejscowego zawarto i czy jest dla tej regulacji właściwe upoważnienie ustawowe, spełniające wymogi art. 94 Konstytucji.

Nie stanowi istotnego naruszenia prawa przyjęcie przez uchwałodawcę w § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3-4, § 5 ust. 6 w zakresie zwrotu "i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu", § 5 ust. 7 w zakresie zwrotu "Pełnomocnika Komitetu", § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik lub jego zastępca" Załącznika do Uchwały powołanie przez komitet pełnomocnika komitetu i jego zastępcy, uprawnionych do konkretnych działań w pierwszym etapie postępowania, bowiem uregulowania te mieszczą się w kategorii szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich.

Trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że zasadami (dokonywania określonych czynności) - in casu "wnoszenia inicjatyw obywatelskich" a także "tworzenia komitetów obywatelskich", w rozumieniu art. 89a ust. 5 usw, jest zbiór podstawowych reguł postępowania dla "wnoszenia inicjatyw obywatelskich" a także "tworzenia komitetów obywatelskich". Czyni to zarzut 1 skargi kasacyjnej usprawiedliwionym.

Zarzuty 3, 4, 5 i 6 skargi kasacyjnej naruszenia art. 89a ust. 5 usw nie zasługują na uwzględnienie. Trafnie Sąd I instancji uznał, że wskazanie w § 7 ust. 1 Załącznika do Uchwały, że "Zbiórka podpisów pod Obywatelskim Projektem Uchwały trwa nie dłużej niż 90 dni od momentu otrzymania od Przewodniczącego Sejmiku informacji, o której mowa w § 5 ust. 6." istotnie narusza prawo. Tylko ustawodawca mógłby ograniczyć czas zbierania podpisów pod projektem uchwały (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Art. 89a usw takiego ograniczenia nie zawiera ani też nie upoważnia Sejmiku Województwa do wprowadzenia takiego ograniczenia. W istocie bowiem ograniczenie czasu zbierania podpisów, ogranicza realnie mieszkańcom województwa, posiadającym czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, możliwość skorzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Wyłącznie ustawodawca (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mógłby wprowadzić przepis "Wycofanie poparcia udzielonego Obywatelskiemu Projektowi Uchwały jest nieskuteczne." (§ 7 ust. 6 Załącznika do Uchwały). Bez wyraźnej regulacji ustawowej, osoba fizyczna o pełnej zdolności do czynności prawnych może swobodnie składać oświadczenia woli o poparciu danego projektu złożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej i cofać złożone oświadczenia woli w tej materii. Art. 89a usw takiego ograniczenia nie zawiera ani też nie upoważnia Sejmiku Województwa do wprowadzenia takiego ograniczenia.

O obciążeniach finansowych obywateli i zakładanych przez nich komitetów może decydować wyłącznie ustawodawca. W art. 89a usw brak jest podstaw do uznania, że "Wydatki związane z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej pokrywa Komitet." (§ 10 Załącznika do Uchwały).

Ustawodawca w ustępie 5 art. 89a usw wskazał, że "Sejmik województwa określi w drodze uchwały:..., zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych,...", nie upoważniając sejmiku do określenia np. "zasad rozwiązania komitetów inicjatyw uchwałodawczych". Tym samym Sejmik Województwa wyraźnie przekroczył upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji) stanowiąc, że: "Komitet ulega rozwiązaniu po: 1) odmowie nadania biegu projektowi uchwały; 2) bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w § 7 ust. 1; 3) zakończeniu postępowania uchwałodawczego, tj. podjęcia lub niepodjęcia uchwały przez Sejmik." (§ 11 Załącznika do Uchwały).

W trakcie drugiego (merytorycznego) etapu postępowania dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, ustawodawca jednoznacznie wskazał: "Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa." (art. 89a ust. 4 usw). W merytorycznych pracach sejmiku (w komisjach sejmiku i w trakcie plenarnych obrad sejmiku nad projektem uchwały zgłoszonym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej), komitet może wskazywać (zatem i zmieniać) osoby uprawnione do

reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku. Zatem to osoby wskazane przez komitet do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku winny być "informowan[e] o miejscu i terminie posiedzeń Sejmiku i jego komisji poświęconych rozpatrywaniu danego projektu wniesionego w ramach Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej", nie zaś "Pełnomocnik Komitetu lub jego zastępca", jak to nietrafnie przyjęto w § 9 ust. 1 in princ. Załącznika do Uchwały. Nie można wykluczyć, że komitet wskaże wśród osób upoważnionych w rozumieniu art. 89a ust. 4 usw do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku pełnomocnika bądź jego zastępcę, reprezentujących uprzednio komitet na etapie formalnoprawnym (kończącym się czynnościami przewidzianymi w § 8 ust. 4 - i ewentualnie ust. 5 lub 6 - albo ust. 7 Załącznika do Uchwały), bądź wskaże wyłącznie inne osoby. Z tej przyczyny zarzut 2 (naruszenia art. 89a ust. 4 usw) okazał się częściowo zasadny.

Charakterystyczne, że organ nadzoru nie stwierdził nieważności § 9 ust. 2 in princ. Załącznika do Uchwały, mimo że ustawodawca przewidział w drugim etapie postępowania prawo wskazywania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa (art. 89a ust. 4 usw), a Sejmik postanowił: "Pełnomocnik Komitetu lub jego zastępca ma prawo uczestniczyć z prawem zabierania głosu we wszystkich pracach Sejmiku i jego Komisji nad projektem, o którym mowa w ust. 1." (§ 9 ust. 2 Załącznika do Uchwały). W miejsce regulacji przyjętych w § 9 ust. 1 in princ. i ust. 2 in princ. Załącznika do Uchwały, wchodzi bezpośrednio regulacja zawarta w art. 89a ust. 4 usw.

Zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 usw okazał się zasadny w części, w której Sąd I instancji oddalił skargę co do stwierdzenia nieważności Rozstrzygnięciem nadzorczym: § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3-4, § 5 ust. 6 w zakresie zwrotu "i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu", § 5 ust. 7 w zakresie zwrotu "Pełnomocnika Komitetu", § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik lub jego zastępca".

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę w całości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w części i rozpoznał skargę.

Wobec tego, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 148 ppsa nie dostrzegł naruszenia zaskarżonym aktem nadzoru prawa materialnego (art. 89a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - Dz.U. z 2018 r., poz. 913, zm. poz. 1000 i 1432 w zw. z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001/28/319, zm. 2006/200/1471, 2009/114/946), w części, w jakiej Wojewoda stwierdził nieważność § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3-4, § 5 ust. 6 w zakresie zwrotu "i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu", § 5 ust. 7 w zakresie zwrotu "Pełnomocnika Komitetu", § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik

lub jego zastępca" Załącznika do uchwały z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w tej właśnie części (art. 188 ppsa).

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości, to - mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji), zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji) i wzgląd na społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości - możliwym było i należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3-4, § 5 ust. 6 w zakresie zwrotu "i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu", § 5 ust. 7 w zakresie zwrotu "Pełnomocnika Komitetu", § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik lub jego zastępca" Załącznika do uchwały z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa [...] (art. 148 ppsa). Jeśli bowiem dopuszczalne jest czynić więcej, tym bardziej dopuszczalne jest czynić mniej (orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części; wyrok NSA z 15.11.2005 r. II OSK 235/05, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 673-674, nb 2; wyrok WSA w Poznaniu z 7.10.2004 r. IV SA/Po 706/04, cbosa), z przyczyn wyżej przedstawionych, których dla uniknięcia zbędnych powtórzeń nie trzeba ponownie przywoływać.

W pozostałej części skargę kasacyjną oddalono (art. 184 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 ppsa odstąpił od wzajemnego zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości, bowiem każda ze stron uległa w części.