Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 228/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 8a
journal: Dz.U. 2006 nr 42 poz 288
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie egzekucji grzywien, kar pieniężnych, opłat sądowych i kosztów  postępowania w sprawach cywilnych.
article: art. 7, art 77 par 1 , art 80 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. C. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ", "Minister"), po rozpoznaniu wniosku M. C. (dalej: "skarżący") z [...] lipca 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), mając za podstawę art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że wniosek z [...] lipca 2017 r. skarżący umotywował przebiegiem służby. Pełnił ją od [...] kwietnia 1980 r., zajmując kolejno stanowiska od kursanta BPCP ZOMO w [...] do specjalisty Laboratorium Kryminalistycznego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Często pracował w zmiennych warunkach atmosferycznych, a przez ostatnie 15 lat prowadził badania i ekspertyzy, co z kolei wiązało się z kontaktem ze szkodliwymi substancjami chemicznymi. Podkreślił, iż przez cały okres służba w Policji była pełniona w sposób ponadprzeciętnie rzetelny, o czym świadczą liczne awanse w stopniach, pochwały i opinie. Przechodząc na emeryturę, skarżący zakończył karierę w stopniu nadkomisarza.

Organ ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji [...] lutego 2005 r. i nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] lutego 2017 r. (stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...]), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od 16 grudnia 1988 r. do 31 stycznia 1990 r., tj. przez 1 rok, 1 miesiąc i 16 dni. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 24 lata, 10 miesięcy i 1 dzień. Do wysługi zaliczono skarżącemu okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 16 dni - od [...] stycznia 1980 r. do [...] kwietnia 1980 r.

Z kopii akt osobowych, przekazanych przy piśmie IPN z [...] października 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z kolei Komendant Główny Policji w piśmie z [...] marca 2018 r. wskazał, że skarżący w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, co potwierdzają opinie służbowe oraz wnioski o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec skarżącego żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Analizując przesłanki formalne wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (tj. krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), Minister podkreślił, że muszą być one spełnione łącznie. Ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania ww. przepisu względem konkretnej osoby, jednakże nakłada również na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, bo wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ przywołał leksykalne definicje pojęć: "krótkotrwałość" i "rzetelność".

Zdaniem Ministra, krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wedle wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Natomiast rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest postawa funkcjonariusza poza służbą, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honor funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Omawiana przesłanka znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wymienionych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (wynoszący 1 rok, 1 miesiąc i 16 dni) zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Roczny czas realizacji obowiązków służbowych nie ma bowiem charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jednocześnie Minister nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r., podnosząc, iż dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność tej służby. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów świadczących o pełnieniu tej służby z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Organ stwierdził również, że zarówno postawa i osiągnięcia skarżącego w służbie, jak też charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie

z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Odnosząc się do zawartych we wniosku żądań o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów: z dokumentów, przesłuchania skarżącego oraz z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność aktualnego stanu zdrowia skarżącego, Minister wskazał, iż po pierwsze jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przekazaną przez Komendanta Głównego Policji, a po wtóre, na podstawie art. 78 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), żądania te nie zostały uwzględnione, ponieważ dotyczą okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Zatem organ uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego (reprezentowanego przez adwokata A. P.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu i zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przede wszystkim nierozważenie i nieuwzględnienie wszystkich ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcia okoliczności, że:

• stosunek służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 1 roku, 1 miesiąca i 16 dni jest krótkotrwały w stosunku do całego okresu pełnienia przez niego służby (24 lata 10 miesięcy i 1dzień),

• funkcje jakie pełnił skarżący w Policji niewątpliwie generowały konieczność kontaktu z często trującymi substancjami, co już samo w sobie przesądza, że służba była pełniona przez skarżącego z narażeniem życia i zdrowia, co z kolei znajduje odzwierciedlenie w schorzeniach na jakie w chwili obecnej cierpi,

b) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez organ wszystkich możliwych czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przede wszystkim poprzez niezweryfikowanie obecnego stanu zdrowia skarżącego, w tym licznych schorzeń, które są efektem pełnienia przez niego służby z narażeniem życia i zdrowia,

c) art. 80 k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów w kierunku dowolnej z pominięciem zasad doświadczenia życiowego oraz logiki, co doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej stosowanie wobec skarżącego wyłączenia na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, podczas gdy skarżący pełnił krótkotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, nadto rzetelnie wykonywał on swoje obowiązki oraz otrzymywał liczne wyróżnienia, jak również pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia,

d) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady zaufania pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu służbie skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie można przypisać cechy krótkotrwałości, a nadto niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ uznał, że postawa skarżącego w trakcie pełnienia przez niego służby nie wyróżniała się na tle pozostałych funkcjonariuszy;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji wyłączającej stosowanie w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ze względu na pełnienie przed 31 lipca 1990 r. krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b, oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. z narażeniem życia i zdrowia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] maja 2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Nadto zażądał dopuszczenia i przeprowadzenia:

- dowodu z przesłuchania stron, z ograniczeniem do skarżącego, na okoliczność przyczyn, dla których w okresie od [...] grudnia 1988 r. do [...] lutego 1990 r. pracował jako inspektor w II Wydziale SB WUSW w [...], przebiegu służby w Policji, pełnionych funkcji, osiągnięć, uzyskanych odznaczeń i wyróżnień, narażania życia i zdrowia w trakcie pełnienia służby w Policji, oraz stanu zdrowia, chorób będących następstwem pracy w Policji;

- dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy na okoliczność aktualnego stanu zdrowia skarżącego, związku między stanem zdrowia skarżącego a pełnionymi funkcjami w Policji, zagrożeń dla zdrowia i życia, które niesie za sobą praca na stanowiskach, na których pracował skarżący w Policji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] czerwca 2019 r. skarżący podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze.

Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego cofnął zawarte w skardze wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z przepisami art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W myśl przepisów art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem [...] sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Według art. 8a ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

Wskazane przesłanki powinny być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (vide rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań logicznych) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na zwrotach niedookreślonych, nieostrych, ocennych. Interpretacja tych zwrotów, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) w uzasadnieniu decyzji jest obligatoryjne.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r., sygn. akt I OSK 622/08, uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu jej interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych (niedookreślonych) mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymienia dwie przesłanki konieczne do jego zastosowania, zawierające niedookreślone zwroty: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków". Wbrew twierdzeniom organu, Sąd nie uznaje za dodatkową – trzecią - przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z treści omawianego przepisu wynika bowiem, że ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem mamy właśnie do czynienia w sytuacji, gdy równocześnie są spełnione przesłanki krótkotrwałej służby oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Ponadto ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie inne okoliczności to np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie - jak w niniejszej sprawie - w opiniach służbowych i awansach.

W wypadku zastosowania przez ustawodawcę w akcie normatywnym pojęć niedookreślonych, to na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. W przeciwnym razie Sąd nie ma możliwości przeanalizowania toku rozumowania organu, który doprowadził go do konkretnych wniosków i dlatego też decyzja taka nie poddaje się kontroli Sądu. Jeżeli organ ustali wystąpienie powyższych przesłanek w danej sprawie, to zostaje uruchomiona konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W zaskarżonej decyzji Minister uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego ww. przepisów z uwagi na niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego, jak również braku zaistnienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W ocenie Sądu, stanowisko organu nie jest prawidłowe. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi prawie 25 lat (tj. 24 lata, 10 miesięcy i 1 dzień), uznać należy, że służba przez okres 1 roku, 1 miesiąca i 16 dni na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, ale sam w tym zakresie powołał się – w kontekście wykładni językowej - na definicję tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych – chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy (...). Takie odniesienie stanowczo nie jest wystarczające. Jako krótkotrwała może być też rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi; trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Tymczasem organ, dokonując wprawdzie zestawienia tych okresów, stwierdził (bez żadnego wyjaśnienia), iż w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym okres ten nie jest krótkotrwały. Według Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy przyjąć, że okres 1 roku, 1 miesiąca i 16 dni był okresem krótkotrwałym. Doszło zatem do naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Minister nie kwestionował, iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Zaakcentować raz jeszcze należy, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było, ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, nie stanowi więc podstawy do uznania, iż przesłanka ta nie została spełniona.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazać trzeba, iż ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie spod sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że krótkotrwałość musi być niezaprzeczalna, a rzetelność służby – oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, gdyż tylko wówczas można przyjąć spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jednakże organ nie wskazał, jakie nadzwyczajne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez niego za wyróżniające skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie wyjaśnił też, dlaczego uznał, iż charakter służby skarżącego i warunki jej pełnienia nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Minister nie przybliżył także postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie; nie przywołał w tym zakresie żadnych faktów. Z tych względów ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepis art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie ponownie podkreślić należy, iż z konstrukcji przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wynika, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi przy kumulatywnym spełnieniu przesłanek krótkotrwałości i rzetelności. Nie jest to zatem dodatkowa - trzecia przesłanka.

W konsekwencji Sąd podziela zarzuty skargi. Jak już wzmiankowano, pełnomocnik na rozprawie cofnął zawarte w niej wnioski dowodowe, które zresztą nie znajdują racji bytu w postępowaniu przez sądem administracyjnym. Również zgłoszone w skardze (obok żądania uchylenia decyzji Ministra z [...] listopada 2018 r.) żądanie uchylenia decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] maja 2017 r. nie poddaje się kognicji tut. Sądu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od decyzji organu rentowego ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tego tytułu, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu, według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia [...] listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.; dalej: "k.p.c."). Przepis art. 476 § 2 pkt 2 k.p.c. wskazuje, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących emerytur i rent, zaś art. 476 § 4 pkt 3 k.p.c. precyzuje, iż przez organy rentowe rozumie się (m.in.) organy emerytalne resortów spraw wewnętrznych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu i dokona oceny w kontekście faktów dotyczących służby skarżącego - jej okresu, charakteru służby i warunków jej pełnienia, postawy skarżącego podczas służby, a także jego osiągnięć w służbie, wskazując które z nich uznaje za wybitne czy szczególnie wyróżniające. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.