Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1068/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Firma A kwotę 1000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- § 1-9 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz

- art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. j. z siedzibą w K. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...] orzekającej o ustaleniu na wniosek S. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejących budynków biurowo-magazynowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.",

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 9 listopada 2018 r. Prezydent Miasta K. ustalił na wniosek S. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków biurowo-magazynowych na ww. działkach przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśniono, iż postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony w dniu 18 listopada 2016 r., który został początkowo rozpoznany decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 26 września 2017 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2018 r. (znak: [...]), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniesiono bowiem, że organ odwoławczy zanegował prawidłowość ustalenia frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] na podstawie widoku ortogonalnego, zamiast na podstawie długości boku terenu inwestycji przylegającego do ul. [...], a nadto zwrócono uwagę na nieprawidłowe umocowanie K. K. oraz przedłożenie warunków technicznych dotyczących zaopatrzenia inwestycji w media dla mniejszego terenu i inaczej określonego przedmiotu przedsięwzięcia.

W dalszej kolejności wskazano, że w toku ponownego rozpoznania sprawy wnioskodawca wycofał pełnomocnictwo dla K. K.. Dodano również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego pozyskał warunki techniczne dowodzące możliwości zaopatrzenia wnioskowanej inwestycji w media. Wyjaśniono też, że sporządzona została ponowna analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz projekt warunków zabudowy z uwzględnieniem i odniesieniem się do zaleceń organu odwoławczego. Jednocześnie ustalono, że teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie w trybie i na zasadach wynikających z art. 59 i nast. u.p.z.p., w toku którego pozyskano opinie: Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony środowiska, Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym i protokół z zebrania Zespołu Urbanistycznego. Podniesiono przy tym, że na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, iż planowane zamierzenie spełniało łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – mgr inż. arch. U. N.-B. przygotowała projekt decyzji. Zaznaczono również, że strony nie zgłosiły żadnych uwag w toku postępowania. Jednocześnie wskazano, że do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 – warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła strona odwołująca się [...] sp. j. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przez zaskarżoną decyzję:

* art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a także zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wystarczający całego materiału dowodowego w sprawie, m.in. w zakresie tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające, w tym w szczególności czy istniejący zjazd zapewni planowanej inwestycji wystarczające uzbrojenie w zakresie dróg, oparcie się przy tej ocenie na sprzecznych oświadczeniach ZIKiT w K.;

* art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., w szczególności poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, zwłaszcza poprzez brak wskazania podstaw zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez brak wskazania dlaczego organ I instancji oparł się tylko na jednym ze stanowisk otrzymanych od ZIKiT, a pozostałym odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, poprzez brak wskazania podstaw zastosowania § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia;

* art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji pomimo, że zamierzenie nie będzie posiadało wystarczającego uzbrojenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo, że inwestycja w rzeczywistości nie ma dostępu do drogi publicznej;

* § 6 ust. 1 i 2 oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, w szczególności poprzez brak konkretnego i precyzyjnego ustalenia tych parametrów.

W uzasadnieniu odwołania strona odwołująca się rozwinęła ww. zastrzeżenia, przedstawiając argumentację na ich poparcie oraz załączając zdjęcia mające stanowić potwierdzenie dla podnoszonych przez nią twierdzeń.

Następnie pismem opatrzonym datą 14 stycznia 2018 r. (wpływ do organu – 15 stycznia 2019 r.) strona odwołująca się uzupełniła zarzuty odwołania, podnosząc m.in., że przeciwległa nieruchomość, na którą wjeżdżają samochody zmierzające do i z terenu inwestycji została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych K." – etap A jako obszar [...], na którym to obszarze znajduje się Miejsce Pamięci Narodowej – pomnik upamiętniający teren dawnego hitlerowskiego obozu karnego jeńców wojennych oraz stanowisko archeologiczne. Tym samym zdaniem strony odwołującej się, obszar ten jako podlegający szczególnej ochronie nie może być wykorzystywany jako plac manewrowy dla samochodów, natomiast uchwalenie ww. planu miejscowego w dniu 12 września 2018 r. stworzyło nowy stan faktyczny sprawy, wymagający ponownej analizy organu I instancji w kontekście ustaleń planu i rozważenia ponowienia uzgodnień. W nawiązaniu do powyższego zwrócono również uwagę na konieczność uwzględniania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w szczególności art. 19 ust. 1a tej ustawy. Ponadto wskazano na brak wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji w instalację wodociągową i kanalizacyjną, a także w zakresie energii elektrycznej i odprowadzania wód opadowych. Jednocześnie zdaniem strony odwołującej się, nadal aktualny pozostawał zarzut działania przez K. K. bez właściwego pełnomocnictwa, a wobec braku potwierdzenia jego czynności przez mocodawcę, nie było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono przy tym, że do ww. pisma załączono zdjęcia obejmujące okolice wjazdu na teren inwestycji na okoliczność, iż korzystanie z istniejącego zjazdu z terenu inwestycji stanowiło zagrożenie w ruchu drogowym, pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające z terenu inwestycji niszczyły teren objęty szczególną ochroną, wjazd znajdował się tuż przy skrzyżowaniu ulic [...], a w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu bardzo często tworzyły się korki.

W dalszej kolejności podniesiono, że na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2019 r. o złożenie wyjaśnień w sprawie, Zarząd Dróg Miasta K. wystosował pismo z dnia 5 marca 2019 r. wraz ze strukturą generowanego ruchu. Wobec powyższego, zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r. organ odwoławczy poinformował strony o zebraniu dodatkowego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia w siedzibie organu. Dodano, że w piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. strona odwołująca się podniosła, iż wyjaśnienia Zarządu Dróg Miasta K. nie udzielały odpowiedzi na pytania zadane przez organ odwoławczy i nie odnosiły się do poprzednich ustaleń zarządcy drogi. Jednocześnie podano, że na żądanie organu II instancji z dnia 14 maja 2019 r. o złożenie oświadczenia w przedmiocie działania w sprawie K. K. jako pełnomocnika inwestora, S. K. złożył do akt sprawy odpis udzielonego pełnomocnikowi upoważnienia wraz z pismami o odwołaniu pełnomocnictwa z dnia 6 kwietnia 2018 r. i 24 kwietnia 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego powołując się na wstępie na treść art. 127 § 1 i 2 oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazało, że będąc rzeczowo i miejscowo właściwe w sprawie i niezwiązane granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadało z urzędu całokształt sprawy. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w oparciu, o które podał, że wobec faktu, iż wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków biurowo-magazynowych, a na tym terenie nie obowiązywał plan miejscowy poza sporem pozostawało, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i n. u.p.z.p. oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w pierwszej instancji przez organ właściwy. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że inwestor we wniosku oraz w legendzie map załączonych do wniosku doprecyzował, który budynek podlegał wyłącznie rozbudowie i wskazał, że oba budynki będą nadbudowane. Dodano przy tym, że wnioskowi w pełni też odpowiadały warunki zabudowy wyznaczone w decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nieobjętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którego treść następnie przytoczono. W tym natomiast zakresie, organ II instancji wskazał, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego była już przedmiotem badania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 12 lutego 2018 r. (znak: [...]) uchyliło poprzednią decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniono przy tym, że organ odwoławczy zwrócił wówczas uwagę na błędne ustalenie szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. [...] w widoku ortogonalnym i w konsekwencji wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, brak aktualnych warunków technicznych informujących o możliwości dostawy mediów oraz nieprawidłowe pełnomocnictwo udzielone M. K. przez spółkę w sytuacji, gdy inwestorem była osoba fizyczna. W nawiązaniu do powyższego podano, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, S. K. złożył wyjaśnienia pisemne w zakresie działającego w jego imieniu pełnomocnika oraz poinformował o odwołaniu pełnomocnictwa dla tej osoby. Dodano też, że inwestor złożył również do akt sprawy informacje techniczne dostawców poszczególnych mediów, zaś na zlecenie organu I instancji została przygotowana nowa analiza urbanistyczno-architektoniczna w sierpniu 2018 r. (k. 243-249 akt), na podstawie której organ I instancji przygotował projekt decyzji. Wyjaśniono także, że ustalony krąg stron został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w odniesieniu do zgromadzonych materiałów dowodowych, po czym wydano zakwestionowaną decyzję z dnia 9 listopada 2018 r. Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, materiał zgromadzony w aktach sprawy w toku ponownego postępowania przed organami I i II instancji potwierdzał możliwość ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zaznaczył bowiem, że przede wszystkim za wyjaśnioną należało uznać kwestię określenia wnioskodawcy przedmiotowego postępowania, jak też osoby upoważnionej do jej reprezentacji. W tym zakresie podniesiono natomiast, że we wniosku wniesionym do organu I instancji w dniu 18 listopada 2016 r. jako inwestor został określony S. K., zaś jako jego pełnomocnik wskazany był K. K., który wniosek ten podpisał. Podkreślono przy tym, że tożsame informacje wynikały z projektu koncepcyjnego zalegającego w aktach sprawy, jak też z dalszych pism składanych przez pełnomocnika w toku sprawy. Jednocześnie podano, że do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo z dnia 7 listopada 2016 r. udzielone K. K. do działania w tej sprawie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] Sp. j. z siedzibą w K., w imieniu którego działał S. K.. Tym samym wskazano, iż powstała wątpliwość co do prawidłowości umocowania pełnomocnika do reprezentowania S. K. w tej sprawie i dlatego też celem jej usunięcia organ I instancji i następnie organ odwoławczy wezwali inwestora do złożenia wyjaśnień, w odpowiedzi na które S. K. złożył pisma z dnia 9 kwietnia 2018 r. i 24 kwietnia 2018 r. wyjaśniając w nich, iż pełnomocnictwo zalegające w aktach sprawy dla K. K. zostało udzielone przez niego jako osobę fizyczną, a jedynie skutkiem omyłki jako mocodawca została wskazana spółka PPH [...] sp. j. P. i S. K.. Jednocześnie podniesiono, że S. K. oświadczył, iż pełnomocnictwo to zostało już odwołane, co – zgodnie z treścią pisma z dnia 29 maja 2019 r. – nastąpiło w dniu 26 marca 2018 r. Wobec potwierdzenia tych wyjaśnień w toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za dostatecznie wyjaśnione, że inwestorem od początku pozostawał jedynie S. K., a jako jego pełnomocnik od dnia 7 listopada 2016 r. do dnia 26 marca 2018 r. działał K. K.. Dodano przy tym, że po tej dacie inwestor nie był już reprezentowany przez innego pełnomocnika w tej sprawie i działał osobiście.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wobec powyższych ustaleń, po przejściu do weryfikacji zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których jedynie kumulatywne spełnienie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, ustalono, iż na gruncie przedmiotowej sprawy bezsporne było, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] posiadał bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], do której przylegał i z której to drogi publicznej odbywa się jego obsługa komunikacyjna poprzez istniejący zjazd. Zwrócono również uwagę, że nie było kwestionowane przez odwołującą się, iż teren inwestycji miał zapewniony zarówno faktyczny, jak i prawny dostęp do drogi publicznej ul. [...], a zatem w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. omawiana przesłanka została spełniona. Ponadto podkreślono, że w aktach sprawy znajdowały się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (oświadczenie MPWiK S.A.), energię elektryczną i cieplną (oświadczenie T. D. S.A.), na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków opadowych oraz ścieków sanitarnych. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu było więc wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Dodano przy tym, że w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. f ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia – zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta K.. Jednocześnie w ocenie organu II instancji, nie budziło też wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się natomiast do spornej w sprawie kwestii wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie dróg i infrastruktury drogowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że w aktach sprawy zalegały trzy stanowiska wyrażone w tym zakresie przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (dalej też jako: ZIKiT). W tym zakresie wskazano natomiast, że w piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r. organ współdziałający wstrzymał się z wydaniem opinii, wskazując na obecne parametry ul. [...] i wnosząc o określenie struktury generowanego ruchu wraz z pokazaniem warunków przejezdności dla największych pojazdów normatywnych służących do obsługi przedmiotowej inwestycji (k. 53 akt), które to informacje inwestor przedstawił w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. (k. 70-76 akt). Wobec powyższego wskazano, że na podstawie tych materiałów ZIKiT negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję w piśmie z dnia 24 marca 2017 r. podnosząc, iż inwestor nie pokazał przejezdności na zjeździe kierunek wjazd na teren inwestycji z ul. [...], sytuacji mijania się z innymi pojazdami – uczestnikami ruchu zarówno na ul. [...], jak i ul. [...], zaś pokazana przejezdność dla samochodów ciężarowych typu TIR obrazowała, że istniejący zjazd nie spełniał warunków technicznych wystarczających dla obsługi tego typu pojazdów. Wyjaśniono bowiem, że pojazd blokowałby całe skrzyżowanie ulic [...] uniemożliwiając ruch innym pojazdom, co pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa ruchu na drodze, zaś obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji przez wskazane pojazdy stwarzałaby realne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co należało ocenić jako sytuację nieuprawnioną i niezgodną z obowiązującymi przepisami prawa, m.in. § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podniesiono przy tym, że zdaniem ZIKiT, istniejący w terenie zjazd nie posiadał parametrów technicznych i lokalizacji wystarczających dla spełnienia warunku prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Jednocześnie dodano, że w dniu 12 kwietnia 2017 r. ZIKiT wydał kolejną opinię w sprawie wskazując, iż po ponownej analizie materiałów przesłanych przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK oraz w związku ze spotkaniem, które odbyło się w siedzibie ZIKiT, a także wyjaśnieniami ze strony inwestora, iż w związku z planowaną inwestycją nie zwiększy się obecne natężenie ruchu – pozytywnie zaopiniowano zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem, jednocześnie ustalając bezpośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] oraz wystarczalność jego istniejącego uzbrojenia w zakresie obsługi komunikacyjnej poprzez istniejący zjazd. Wyjaśniono również, że na podstawie m.in. tej opinii organ I instancji potwierdził zaistnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Niemniej jednak podkreślono, że wobec sprzeczności ustaleń wyżej przywołanych opinii organu współdziałającego, wydanych w niewielkim odstępie czasowym, organ odwoławczy pismem z dnia 8 lutego 2019 r. wezwał ZIKiT do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wydanymi w tej sprawie dwiema sprzecznymi ze sobą opiniami w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości podłączenia do dróg publicznych przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, jak też ustalenie, czy aktualnie zamierzenie inwestycyjne posiadało wystarczające uzbrojenie w zakresie obsługi komunikacyjnej. Podano, że w odpowiedzi w piśmie z dnia 5 marca 2019 r. (które dotarło do Kolegium dopiero w dniu 14 marca 2019 r. i rozminęło się z ponownym wezwaniem organu z dnia 12 marca 2019 r.) organ poinformował, że z dniem 1 listopada 2018 r. nastąpiła reorganizacja jednostki budżetowej ZIKiT, która otrzymała nazwę Zarząd Dróg Miasta K.. Nawiązując natomiast do ww. wezwania podniesiono, że w ocenie Zarządu Dróg Miasta K. ww. opinie nie były ze sobą sprzeczne, gdyż pierwsza opinia została wydana do pierwotnego wniosku organu I instancji, a następnie wniosek ten został doprecyzowany przez inwestora, zaś na spotkaniu w ZIKiT omówiono strukturę ruchu i jego wpływ na przyległy układ drogowy. Tym samym wyjaśniono, że wobec nowych dowodów i materiałów wydano drugą opinię pozytywnie opiniującą inwestycję, a przy jej wydawaniu organ współdziałający ustalił, iż inwestycję w skali miesiąca będzie obsługiwało 5 ciągników siodłowych z naczepami, 5 samochodów ciężarowych, 20 busów, 7 aut osobowych. W tym zakresie zaznaczono, że przyjmując nawet najgorszy z wariantów, skrajny (nierealny w warunkach rzeczywistych), iż wszystkie pojazdy przyjadą w miesiącu w ten sam dzień miesiąca wskazano, że byłoby to 37 pojazdów na dobę, czyli ok. 1-2 pojazdy na godzinę, co oznaczało, że ruch określony przez inwestora nie wpłynie znacząco na strukturę ruchu generowanego przez obiekt na przyległy układ drogowy. Dlatego też zdaniem organu współdziałającego, nawet 37 pojazdów na godzinę nie wpłynęłoby znacząco na strukturę ruchu.

Mając zatem na uwadze powyższe stanowisko Zarządu Dróg Miasta K., pozyskane w toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kwestia wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej została dostatecznie wyjaśniona. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego, należało przyznać rację stronie odwołującej się, iż obie opinie zarządcy dróg publicznych zostały wydane w oparciu o ten sam materiał dowodowy, a pismo inwestora określające strukturę ruchu generowanego przez inwestora, na które powołał się Zarząd Dróg Miasta K. w piśmie z dnia 5 marca 2019 r. było złożone do akt sprawy już w dniu 2 lutego 2017 r. Wskazano bowiem, że także na podstawie załączonych do tego pisma przez inwestora warunków przejezdności służących do obsługi inwestycji ZIKiT w dniu 24 marca 2017 r. negatywnie zaopiniował inwestycję, a w dniu 12 kwietnia 2017 r. – bacząc też na wyjaśnienia inwestora o braku zwiększenia się obecnego natężenia ruchu w związku z planowaną inwestycją i przebieg spotkania w ZIKiT – pozytywnie ocenił inwestycję w omawianym zakresie. Organ II instancji zwrócił też uwagę, że mogło to rodzić wrażenie sprzeczności opinii organu współdziałającego, wydanych przy braku zmiany okoliczności faktycznych i dowodów. Tym niemniej podkreślono, że nie można było tracić z pola widzenia, iż o ile w pierwotnej opinii organ wyeksponował kwestię braku przejezdności pojazdów na zjeździe z ul. [...] na teren inwestycji, o tyle w kolejnej opinii i w wyjaśnieniach z dnia 5 marca 2019 r. zwrócił uwagę przede wszystkim na istniejące i wygenerowane przez inwestycję natężenie ruchu w rejonie terenu inwestycji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, ten aspekt badania obsługi komunikacyjnej inwestycji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy miał podstawowe znaczenie. Podniesiono bowiem, że skoro rzeczywiście odbywała się obsługa terenu inwestycji poprzez istniejący zjazd z ul. [...] na dz. nr [...], to nie było uzasadnionym podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia, iż w ramach planowanej inwestycji, generującej zwiększenie ruchu pojazdów o ok. 37 na miesiąc, taka obsługa komunikacyjna nie będzie możliwa. Podkreślono również, że od dnia 1 stycznia 2017 r. nastąpiła zmiana przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) i zgodnie z treścią art. 29 ust. 6 ww. ustawy budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia określonego w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczono zatem, że w związku z powyższym, poza badaniem na tym etapie inwestycyjnym pozostawała kwestia warunków technicznych istniejącego zjazdu, tym bardziej, że § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, do którego odwołał się ZIKiT w pierwszej negatywnej opinii stanowiło akt wykonawczy do ustawy – prawo budowlane, a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadmieniono przy tym, że warunki techniczne, jakie musi spełniać zjazd, mogą mieć ewentualne znaczenie jako jedno z wymagań przy realizacji i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę, jako etap wstępny i konieczny tego postępowania. Wreszcie zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie bez znaczenia pozostawała okoliczność, że pozytywną opinię zarządca drogi podtrzymał w toku postępowania odwoławczego. Tym samym wyjaśniono, że choć opinia organu współdziałającego nie była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, to po wyjaśnieniach z dnia 5 marca 2019 r. należało potwierdzić walor dowodowy stanowiska organu z dnia 12 kwietnia 2017 r., zwłaszcza wobec tego, że ZIKiT (a obecnie Zarząd Dróg Miasta K.) stanowił jednostkę wyspecjalizowaną, do której zakresu merytorycznego działania należała m.in. analiza kwestii związanych z wpływem inwestycji na ruch drogowy panujący na drodze będącej w jego zarządzie i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego tą zmianą. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, w uwzględnieniu powyższego uzasadnionym było stwierdzenie, iż istniejące uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej będzie wystarczające dla planowanej inwestycji, natomiast kwestie technicznych parametrów i faktycznej możliwości realizacji zjazdu, z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkownikom drogi publicznej, będą mogły być badane na kolejnym etapie inwestycyjnym i tym samym obecnie nie mogły stanowić podstawy zanegowania zaistnienia w sprawie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie uzbrojenia w drogę. Dodano także, że poza zakres sprawy o ustalenie warunków zabudowy wykraczała też analiza kwestii, czy istnieje faktyczna możliwość korzystania z istniejącego zjazdu z terenu inwestycji na drogę publiczną bez łamania przepisów ruchu drogowego. Wyjaśniono przy tym, że powyższe ustalenia stanowiły odpowiedź na zarzuty odwołania, które po uzupełnieniu materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego stały się chybione. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że wbrew zarzutom odwołania inwestor określił wzrost liczby użytkowników planowanych do nadbudowy i rozbudowy budynków, a bazujący na tych informacjach zarządca drogi ocenił wpływ tej zmiany na istniejące natężenie ruchu w rejonie terenu inwestycji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, nie można było uznać za aktualnie zasadny wytyk o uchybieniu art. 7 i art. 77 w zw. z § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a.

Konkludując zatem dotychczasowe rozważania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., natomiast do oceny pozostawała kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, mającej gwarantować ład przestrzenny. Wyjaśniono przy tym, że w celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w ww. rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył w pierwszej kolejności treść § 3 ww. rozporządzenia, a następnie wskazał, że w jego ocenie analiza wykonana w sierpniu 2019 r. przez mgr inż. arch. U. N.-B. odpowiadała wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazywała na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym jej parametrów na poziomie określonym tym aktem indywidualnym. Dodano także, że uwzględnione zostały też zalecenia organu odwoławczego, a przeprowadzone postępowanie doprowadziło do wyeliminowania uprzednio sygnalizowanych uchybień, a w związku z tym analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Podniesiono bowiem, że zawierała ona część graficzną – mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości min. 78 m od granic terenu objętego wnioskiem dla inwestycji kubaturowej, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego 26 m, gdzie za front terenu inwestycji przyjęto odcinek terenu inwestycji przylegający do działek drogowych ul. [...] i nie mniejszej niż 50 m. Wobec powyższego, organ odwoławczy wskazał, iż nie znalazł podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w omawianym dokumencie analizy, zwłaszcza że uwzględnione zostały wskazówki poprzednio orzekającego organu II instancji dotyczące tej kwestii. Jednocześnie podano, że w części tekstowej analizy zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy, tj. że teren inwestycji usytuowany był w południowo-zachodniej części K., pomiędzy ulicami [...], w obszarze zabudowy przemysłowo-składowo-usługowej. Opisano również stan zainwestowania objętych wnioskiem działek wskazując, że znajdują się na nich budynki, o których rozbudowę i nadbudowę inwestor wnosił wraz z dwoma budynkami gospodarczymi (planowanymi do rozbiórki).

Mając zatem na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, bezspornym było, iż projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji usługowej (np. magazyny, hurtownie, biura), w tym tych istniejących na terenie inwestycji. Wyjaśniono bowiem, że w obszarze analizowanym znajdowały się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalały na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. wskazane w analizie i decyzji m.in. dz. nr [...] i [...] obr[...]. Stąd też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji, również tej już istniejącej na terenie inwestycji, zasługiwało na uwzględnienie, jako że znajdowało potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy podniósł także, iż nie znalazł też żadnych podstaw do negowania rozważań analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w zakwestionowanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji. Podkreślono bowiem, że w analizie szczegółowo i wnikliwie przebadana została forma architektoniczna zabudowy, sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym i na tej podstawie ustalono cechy kształtujące formę architektoniczną istniejącej zabudowy. Zwrócono również uwagę, że następnie opisano szczegółowo poszczególne parametry występujące na badanym obszarze, w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, a dane te zobrazowano dodatkowo wykresami włączonymi do analizy. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, informacje ujęte w analizie dały podstawę do sformułowania przez autora projektu decyzji wyników analizy zawierających wskazania dla organu I instancji co do sposobu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy i w związku z tym, iż zostały one uwzględnione w decyzji, brak było co do zasady podstaw do kwestionowania ich prawidłowości.

Dodatkowo badając prawidłowość wyznaczenia parametrów dla projektowanej nowej zabudowy organ II instancji wskazał, że rozporządzenie normuje w sposób czytelny i jednoznaczny sposób ustalania poszczególnych parametrów dla nowoprojektowanego przedsięwzięcia, w szczególności w § 5-8, na które się powołano. W nawiązaniu do powyższego podano, że w zakresie linii zabudowy w decyzji organ I instancji ustalił, iż planowana nadbudowa budynku magazynowego (w północno-zachodniej części działki) mieściła się w jego obrysie, zatem nie miała wpływu na zmianę istniejącej linii zabudowy przebiegającej po północno-wschodniej elewacji budynku (w odległości 81 m od dz. dr. nr [...]). Podobnie też wskazano, że planowana nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo-magazynowego (w południowo-zachodniej części działki) nie miała wpływu na zmianę istniejącej na przedmiotowym terenie linii zabudowy. W związku z tym zaznaczono, że organ uznał, iż nie było uzasadnienia dla ustalenia innej niż obecnie istniejąca linii zabudowy na wnioskowanych działkach, zaś jej przebieg oznaczono na załącznikach graficznych do decyzji nr [...] i nr [...]. Doprecyzowano także, że linia zabudowy nie dotyczyła ocieplenia i elementów drugorzędnych budynku (np. gzymsu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało również, że w wynikach analizy opisano, iż linia zabudowy od ul. [...] przebiegała w odległości: ok. 11 m -budynek na dz. nr [...], ok. 21 m i ok. 6 m – budynek na dz. nr [...], ok. 14 m – budynek na dz. nr [...], ok. 26 m – budynek na dz. nr [...], [...]. Podano przy tym, że sposób zagospodarowania nieruchomości objętych granicami obszaru analizowanego oraz swobodne, utworzone przez istniejące budynki wewnątrz terenu linie zabudowy wskazywały na sposób lokalizacji wynikający często z technologii obsługi funkcji produkcyjnych i magazynowych obiektów lub stanu własności. Dodano też, że wnioski te wyraźnie potwierdzało badanie map zalegających w aktach sprawy, potwierdzających taki, jak opisano w analizie sposób położenia istniejącej zabudowy względem ul. [...]. Zwrócono bowiem uwagę, że zabudowa obszaru istotnie nie kształtowała czytelnych linii zabudowy, gdyż budynki położone były uskokowo, w kilku liniach zabudowy. Tym samym wskazano, że zdaniem organu II instancji, wobec powyższych danych, jak też z racji zakresu inwestycji – polegającej na nadbudowie budynku magazynowego oraz nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-magazynowego istniejących na terenie inwestycji, nie budziła wątpliwości zasadność utrzymania linii zabudowy, wyznaczonej na terenie inwestycji przez istniejący budynek magazynowy. Wyjaśniono bowiem, że z racji konfiguracji terenu inwestycji niewątpliwym był brak możliwości zastosowania w sprawie podstawowych metod wyznaczania linii zabudowy, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich – § 4 ust. 1 rozporządzenia, w nawiązaniu do przepisów odrębnych – § 4 ust. 2, jako kontynuacje linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok – § 4 ust. 3. Podkreślono przy tym, iż w ocenie organu odwoławczego, istotnie wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nie było możliwe w tej sprawie, podobnie wykluczyć należało możliwość kontynuacji linii zabudowy tego budynku sąsiedniego, który znajdował się w większej odległości od pasa drogowego. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, autor analizy i organ I instancji trafnie rozważyli możliwość wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, choć w wynikach analizy i warunkach zabudowy brak było wprost powołania się na ten przepis. Zwrócono jednak uwagę, że w wynikach analizy wyraźnie zaakcentowano charakterystyczne głębokie odsunięcie budynków na terenie inwestycji od ul. [...] w następstwie czego, na podstawie tych ustaleń trafnie uznano więc za najbardziej właściwe dla przedmiotowej inwestycji wyznaczenie linii zabudowy jako tożsamej z linią zabudowy wytyczoną przez istniejący budynek magazynowy wskazując, że przebiega ona w odległości 81 m od działki drogowej nr [...]. Dlatego też w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, takie ustalenie, przy jednoczesnym graficznym wskazaniu istniejącej linii zabudowy, czyniło zadość wymogowi konkretyzacji linii zabudowy w decyzji. Mając zatem na uwadze powyżej wskazane wyniki analizy co do sposobu kształtowania się linii istniejącej zabudowy i w uwzględnieniu sposobu kształtowania się linii zabudowy w badanym obszarze, w tym na terenie inwestycji, zobrazowanego na załącznikach graficznych do analizy i decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo został zastosowany w sprawie przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jednocześnie podkreślono, że w wynikach analizy z dużą starannością i przy uwzględnieniu wszelkich aspektów planistycznych zbadano linię zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, słusznie dając prymat kontekstowi przestrzennemu oraz ukształtowaniu linii zabudowy na terenie inwestycji i w jego bezpośrednim sąsiedztwie, wobec czego należało uznać, iż nie miała racji odwołująca się twierdząc, że linia zabudowy została wadliwie określona w decyzji I instancji.

Dodatkowo wskazano, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (dla zabudowy istniejącej i planowanej) został wyznaczony w decyzji organu I instancji na poziomie 18% z tolerancją ± 1%, przyjętą ze względu na możliwości techniczne, projektowe i realizacyjne inwestycji, czyli w przedziale od 17% do 19%. Wyjaśniono przy tym, że podstawą tego rozstrzygnięcia był § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczający odstępstwo od zasady mówiącej o powieleniu średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. W tym zakresie wskazano, że analiza i jej wyniki podawały wskaźniki zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego (w tym w analizie w formie załączonego zestawienia tabelarycznego), wyliczając średnią z obszaru analizowanego na poziomie ok. 31% (dokładnie 30,9%). Ponadto zwrócono uwagę, że średni wskaźnik z wyłączeniem działek objętych wnioskiem inwestora wynosił ok. 33% (dokładnie 33,3%). Podano również, że w obszarze analizowanym wskaźniki zabudowy kształtowały się na poziomie od ok. 16% – dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] przez ok. 27% – dz. nr [...] do ok. 36% – dz. nr [...] i ok. 46% – dz. nr [...], [...], [...]. Zdaniem organu II instancji, z analizy wynikało zatem, że obecnie teren inwestycji był zabudowany w ok. 16% i na tej podstawie, mając na uwadze dotychczasowe zainwestowanie terenu inwestycji i zakres planowanego przedsięwzięcia (rozbudowa i nadbudowa istniejących budynków) zasadnym była rezygnacja z zasadniczej metody wyznaczenia omawianego wskaźnika. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, odstąpienie od zwiększenia wskaźnika zabudowy do poziomu średniej z obszaru wynoszącej ok. 31% było tym bardziej uzasadnione, że inwestor planował zamierzenie, które spowoduje wzrost dotychczasowego wskaźnika zabudowy jedynie o 1%-3% i przedział tego parametru nie będzie niższy niż dotychczas występujący, gdyż był najniższy w obszarze właśnie na terenie inwestycji. Tym samym wskazano, że jego zwiększenie zmniejszy różnicę wskaźnika na wnioskowanym terenie z zabudową w obszarze i dlatego też zasługiwało na pełną akceptację wyznaczenie wskaźnika zabudowy w oparciu o wyjątkowy sposób ustalania tego parametru z § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyznaczony w decyzji organu I instancji wskaźnik pozwoli na dopełnienie istniejącej na terenie inwestycji zabudowy w sposób dostosowany do zabudowy już występującej w obszarze, w tym na działkach z zabudową o funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, nie miała więc racji strona odwołująca się kwestionująca ustalenie wskaźnika zabudowy dla inwestycji. Podkreślono również, że podstawy zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia zostały wyczerpująco omówione i wyjaśnione w wynikach analizy załączonych do decyzji, wobec czego ten zarzut odwołania był chybiony.

W dalszej kolejności podniesiono, że wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji został ustalony w decyzji na poziomie min. 50%, zaś w wynikach analizy podano, iż wskaźnik ten w obszarze analizowanym był zróżnicowany, w zależności od funkcji zabudowy i stopnia zainwestowania działki. Wyjaśniono bowiem, że w terenie usług i produkcyjno-usługowym wskaźnik ten wynosił od ok. 10% do ok. 40%, w związku z czym zdaniem organu odwoławczego należało uznać, iż przyjęta w decyzji wartość była prawidłowa, zwłaszcza przy uwzględnieniu braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa.

Następnie wskazano, że szerokość elewacji frontowej dla planowanej inwestycji została wyznaczona w ten sposób, iż organ I instancji dla budynku magazynowego w północno-zachodniej części działki określił ją na dotychczasowym poziomie ok. 67 m i wskazał, że pozostawała bez zmian, natomiast dla planowanej rozbudowy budynku biurowo-magazynowego w południowo-zachodniej części działki określił ją w przedziale od 20 m do 27 m. Jednocześnie ustalono, że ze względu na położenie budynków w układzie równoległym do granicy dz. nr [...] z [...] i [...] (a skośnym względem ul. [...]), szerokość elewacji frontowej należy mierzyć równolegle do ww. granicy. Tym samym podniesiono, że ustalenie omawianego parametru nastąpiło w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczający inne ustalenie omawianego parametru niż zgodnie z zasadą z § 6 ust. 1 rozporządzenia, jeśli wynika to z analizy. W tym zakresie podano, że obecna szerokość istniejących budynków na terenie inwestycji wynosiła ok. 67 m (budynek magazynu) i ok. 27 m (budynek biurowo-magazynowy), natomiast w analizie zobrazowano w zestawieniu tabelarycznym szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru, wyliczając na ich podstawie średnią wynoszącą ok. 56 m. Podkreślono przy tym, że z danych tych wynikało również, iż szerokości frontowe w obszarze były zróżnicowane i wynosiły od ok. 14 m – dz. [...], ok. 16 m – dz. nr [...] przez ok. 55 m – dz. nr [...], [...], [...] do ok. 126 m – dz. nr [...]. Tym samym zaznaczono, że z danych ujętych w analizie wynikało więc, iż w obszarze analizowanym występowały budynki o szerokości frontowej, w których charakterystycznych wartościach mieściła się wartość ustalona w decyzji organu I instancji. Nadto organ odwoławczy przyznał rację organowi, który pozostawiając szerokość elewacji frontowej budynku magazynowego na poziomie 67 m stwierdził, iż z uwagi na planowaną wyłącznie nadbudowę tego budynku dotychczasowa szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Zwrócono również uwagę, że omawiany parametr wyznaczony dla budynku biurowo-magazynowego na poziomie minimalnym zgodnym z wnioskiem inwestora i 1 m tolerancji "w dół" (tj. 20 m) i poziomie maksymalnym identycznym z obecną szerokością frontową tego budynku (27 m) pozwolić ma na właściwe dostosowanie planowanej zabudowy do tej już istniejącej na terenie inwestycji i planowanej do rozbudowy, jednocześnie nawiązując do parametrów zabudowy występującej na innych nieruchomościach w obszarze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że kontynuowanie dla budynku biurowo-magazynowego wartości średniej omawianego parametru w obszarze (ok. 56 m) – nawet z 20%-ową tolerancją przewidzianą przepisem nie było możliwe bacząc, że budynek ten obecnie ma szerokość frontową równą ok. 27 m i ten parametr został przyjęty jako maksymalny dla nowej inwestycji. Wyjaśniono zatem, że ustalenie szerokości dla budynku biurowo-magazynowego polegało wyłącznie na dopuszczeniu zmniejszenia tego parametru do poziomu min. 20 m. Wobec zaś faktu, że taka szerokość nie wykraczała poza minimalny poziom szerokości frontowej występującej w obszarze, organ odwoławczy uznał ustalenie decyzji I instancji w omawianym zakresie za w pełni uzasadnione. Mając zatem na uwadze powyższe, wobec wyczerpujących ustaleń analizy oraz przekonujących jej wniosków, mających odniesienie do uwarunkowań przestrzennych przedmiotowego obszaru i cech terenu inwestycji, w ocenie organu II instancji, ustalona decyzją szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy odpowiadała wymogom przepisów prawa i brak było podstaw do jego kwestionowania. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, za chybione należało uznać zarzuty odwołania, w szczególności twierdzenie, że organ ograniczył się do wskazania, iż planowana nadbudowa i rozbudowa nie będzie miała wpływu na zmianę istniejącej linii zabudowy i ustalenie szerokości frontowej tylko dla jednego budynku. Podniesiono bowiem, że w wynikach analizy rzetelnie i wyczerpująco omówione zostały uwarunkowania zarówno terenu inwestycji, jak i zabudowy z obszaru, zaś w analizie podano parametry szerokości frontowych dla zabudowy już zastanej w obszarze. Zaznaczono przy tym, że na tej podstawie wyznaczono szerokość frontową dla budynku biurowo-magazynowego, podając istniejącą szerokość frontową budynku magazynowego, która skutkiem realizacji inwestycji nie ulegnie zmianie. Zdaniem organu odwoławczego, nie polegała też na prawdzie uwaga odwołania, jakoby szerokość określono względem dz. nr [...] i [...], a nie frontu działki. Zwrócono bowiem uwagę, że z ustalenia decyzji I instancji i wyników analizy wprost wynikało, iż ustalona decyzją szerokość elewacji frontowej dotyczyła elewacji od strony głównego wjazdu z ul. [...], natomiast odniesienie do granicy dz. nr [...] z dz. nr [...] i [...] dotyczyło wyłącznie warunku zachowania równoległości elewacji frontowej do tej granicy, znajdującej zresztą pełne uzasadnienie obecnym sposobem usytuowania istniejącej zabudowy na terenie inwestycji – skośnym względem ul. [...].

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono w decyzji organu I instancji odmiennie dla każdego z budynków, tj. dla budynku magazynowego w północno-zachodniej części działki organ określił omawiany parametr dla attyki dachu płaskiego w przedziale od 6,5 m do 8 m, nie wyżej jednak niż do rzędnej 252,9 m n.p.m., zaś dla budynku biurowo-magazynowego w południowo-zachodniej części działki parametr ten został wyznaczony dla attyki dachu płaskiego w przedziale od 8 m do 9,5 m, nie wyżej jednak niż do rzędnej 254,4 m n.p.m. Zastrzeżono jednocześnie, że całkowite gabaryty budynków nie mogą przekraczać ww. rzędnych, tj. należy zastosować takie rozwiązania architektoniczne i technologiczne, aby pomieszczenia i urządzenia techniczne były wkomponowane w bryłę budynku i swoją wysokością nie przekraczały ww. wysokości. Zaznaczono przy tym, że organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W tym zakresie wskazano natomiast, że w analizie i jej wynikach zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym, zarówno podając ich wysokości do okapu, jak i do kalenicy/attyki. Podano, że w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie była jednolicie ukształtowana i przebiegała uskokowo. Dodatkowo wskazano, że budynek na dz. nr [...] miał dach o zdecydowanych spadkach, a przeważnie dachy były wypłaszczone. Ponadto podano, że okapy budynków kształtowały się od 3,5 m – dz. nr [...] przez ok. 5 m – dz. nr [...] do ok. 8,5 m – dz. nr [...]. Wyjaśniono z kolei, że kalenica dachu połaciowego – skośnego na dz. nr [...] miała wysokość ok. 7 m, zaś górne krawędzie dachów płaskich (wypłaszczonych) przebiegały na wysokości od ok. 4,5 m (omyłkowo w tekście analizy wskazano wartość 45,5 m) – dz. nr [...] do ok. 9 m – dz. nr [...]. Dodano, iż określono także rzędne wysokościowe dla terenu działek sąsiednich, a także podano, że budynek magazynowy na terenie inwestycji miał wysokość ok. 5 m, a budynek biurowo-magazynowy miał wysokość ok. 4 m. W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy wskazał, że z rzędnych wysokościowych wskazanych w wynikach analizy i analizie wynikało, iż teren inwestycji położony był poniżej poziomu terenu działek sąsiednich nr [...], [...]. Jednocześnie jednak wskazano, że na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynki miały wysokość: dz. nr [...] – 6 m do okapu i 7 m do kalenicy/attyki, dz. nr [...] – 8 m do okapu i 9 m do kalenicy/attyki, dz. nr [...] – 3,5 ma do okapu i 4,5 m do attyki, dz. nr [...] z [...] z [...] – 6 m do okapu i 7 m do kalenicy/attyki. Podano również, że z kolei na działce uznanej za sąsiednią (choć nie graniczyła z terenem inwestycji) wysokość frontowa wynosiła: dz. nr [...] – 3,5 m do okapu i 7,5 m do kalenicy/attyki. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie tych danych uprawnione było stwierdzenie, iż wykluczona była zasadność ustalenia omawianego parametru dla projektowanej inwestycji na podstawie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Pokreślono bowiem, że wysokość na tych działkach nie była ujednolicona i nie wyznaczała jednej wartości, która mogłaby być kontynuowana dla nowej zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, wykluczona była również trafność oparcia rozstrzygnięcia o § 7 ust. 3 rozporządzenia i przyjęcie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym wynoszącej 5,3 m do okapu i 6,8 m do kalenicy/attyki, wobec dużego zróżnicowania rzędnych terenu inwestycji i ich niższego poziomu względem rzędnych terenu działek z jego sąsiedztwa. Podniesiono bowiem, że przyjęcie średniej byłoby też zupełnie przypadkowe i mogłoby doprowadzić do dysonansu pomiędzy zabudową zastaną w obszarze a tą planowaną do realizacji. Tym samym wskazano, że z uwagi na ww. uwarunkowania, jak też na cechy zabudowy już występującej w otoczeniu terenu inwestycji lepszym z punktu widzenia przestrzennego było przyjęcie innego rozwiązania, które doprowadzić miało do zmniejszenia dysproporcji wysokościowych pomiędzy zabudową na terenie inwestycji i tą z jego otoczenia. Stąd też w ocenie organu II instancji, prawidłowo więc zastosowano w sprawie wyjątkową regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia i dostosowano wysokość nowej zabudowy do budynków sąsiednich. Wyjaśniono bowiem, że to założenie właściwie realizowało wyznaczenie dolnego poziomu przedziału wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jako 6,5 m dla budynku magazynowego i 8 m dla budynku biurowo-magazynowego, które to dolne wartości przedziałów nawiązywały do występujących w obszarze niższych budynków oraz górnego poziomu przedziału wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jako 8 m dla budynku magazynowego i 9 m dla budynku biurowo-magazynowego. Zwrócono również uwagę, że maksymalne wyznaczone parametry nie wykraczały poza wartości wysokościowe zabudowy z obszaru analizowanego, w tym najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji i jednocześnie uwzględniały występujące różnice poziomu terenu wnioskowanego w stosunku do innych nieruchomości. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, taki sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy pozwoli w pełni zachować ład przestrzenny i jak najlepiej wkomponować inwestycję w jej kontekst urbanistyczny. Jednocześnie zaznaczono, że nie zachodziły żadne przesłanki w stanie zabudowy występującej w obszarze, aby dla nowej zabudowy przyjąć wartość na poziomie określonym w decyzji.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że geometrię dachu dla projektowanej zabudowy wyznaczono w ten sposób, iż ustalono krycie budynku dachem płaskim o wysokości attyki i maksymalnej rzędnej terenu dla attyki, jak podano wyżej. Wyjaśniono przy tym, że takie, jak wyznaczone w decyzji wysokości bezwzględne oraz geometria dachu mieściły się w cechach zabudowy z obszaru analizowanego, w tym z najbliższego sąsiedztwa inwestycji. Zaznaczono bowiem, że w obszarze budynki magazynowe, biurowo-administracyjne, produkcyjne posiadały dachy płaskie lub wypłaszczone, które też występowały najczęściej, w związku z czym zapewniono należyte zharmonizowanie omawianego parametru z najbliższą zabudową. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że geometria dachu wyznaczona w decyzji znajdowała kontynuację w dachach zabudowy z obszaru analizowanego, zatem co do zasady prawidłowo zastosowano § 8 rozporządzenia.

Mając zatem na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego, ustalone w decyzji parametry znajdowały odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze, zaś zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy, zwłaszcza w sytuacji, gdy potwierdzała to osoba kompetentna, tj. wpisana na listę izby architektów lub urbanistów, która dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Organ odwoławczy podniósł również, że w przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budziła wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak też formalnoprawnej poprawności. Jednocześnie wskazano, że wobec szczegółowego podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, właściwie konkretyzowanych poprzez podanie przedziałów parametrów i określenie ich w wartościach liczbowych, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, należało uznać, iż kwestionowana decyzja odpowiadała wymogom z art. 107 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, zasadnym było zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ wnioskowana zabudowa mieściła się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zatem zastrzeżeń odwołania o niedostatecznym skonkretyzowaniu ustalonych parametrów i braku uzasadnienia dla oparcia się na regulacjach wyjątkowych. Podobnie zdaniem organu odwoławczego, niesłuszne były też uwagi, że analizę oparto głównie na dwóch działkach, tj. dz. nr [...] i [...] obr. [...]. Podniesiono bowiem, że zarówno w analizie, jak i opartych na niej wynikach załączonych do decyzji organ dokonał szczegółowego podania i omówienia cech wszystkich budynków istniejących w obszarze, a nadto uwzględnił ww. działki, przy czym zasadnie nie pominął dz. nr [...], bowiem w części – i to zabudowanej – znajdowała się ona w granicach wyznaczonego obszaru. Organ II instancji zaznaczył przy tym, że nawet jednak, gdyby przyjąć za słusznie twierdzenie strony odwołującej się o potrzebie pominięcia tej zabudowy, to ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji nie uległoby żadnej zmianie, skoro wszystkie wskaźniki zostały wyznaczone na podstawie wyników analizy i przepisów dopuszczających odstępstwa od zasadniczych metod wyznaczania parametrów. W ocenie organu odwoławczego, pominięcie tej działki byłoby więc bez wpływu na ustaloną w decyzji linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (znacznie niższy od średniego, a bez dz. nr [...] średnia ta wyniosłaby 32,8%: suma wskaźników 5 nieruchomości 164% podzielona przez ich liczbę 5), szerokość elewacji frontowej (bez dz. nr [...] średnia szerokość frontowa wyniosłaby 64 m, co wynika z podzielenia sumy szerokości 321 m przez liczbę 5 nieruchomości, przy czym nadal wyznaczona w decyzji szerokość mieściła się w przedziale szerokości frontowych zabudowy z obszaru), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (średnia z obszaru bez dz. nr [...] wyniosłaby do okapu 5,7 m i 6,7 m do kalenicy/attyki), geometrii dachu.

Dodano również, że organ I instancji określił ponadto w kwestionowanej decyzji szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie, a także warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W tym też zakresie organ II instancji nie dopatrzył się niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie wskazał, iż istniały podstawy, żeby w przedmiotowej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, gdyż planowane zamierzenie istotnie bowiem nie naruszało istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowiło kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. Zaznaczono również, że decyzja organu I instancji wraz z jej załącznikami wyczerpująco i dogłębnie omawiającymi wszystkie aspekty istotne w sprawie, stanowiącymi immanentne części decyzji odpowiadała wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie potwierdził się więc zarzut odwołania, jakoby uzasadnienie decyzji było zbyt skrótowe i niejasne, a decyzja naruszała art. 77 i art. 107 k.p.a.

Jednocześnie odnosząc się do nieomówionych zarzutów odwołania dotyczących niszczenia przez pojazdy wjeżdżające i wyjeżdżające z terenu inwestycji teren objęty szczególną ochroną i objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych K." – etap A jako obszar 99, na którym znajduje się Miejsce Pamięci Narodowej – pomnik upamiętniający teren dawnego hitlerowskiego obozu karnego jeńców wojennych oraz stanowisko archeologiczne, organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą przedmiotowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie było zbadanie faktycznego sposobu wykorzystywania terenu inwestycji, tudzież przeciwdziałania ewentualnej ingerencji, tudzież użytkowaniu przez inwestora gruntów sąsiednich. Podkreślono bowiem, że decyzja ta stanowiła jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. W tym zakresie organ II instancji powołując się na treść art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. zaznaczył, że kwestia ewentualnego faktycznego ingerowania przez inwestora w obszar podlegający szczególnej ochronie nie mogła podlegać weryfikacji w ramach przedmiotowej sprawy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, nie miała racji strona odwołująca się twierdząc, że uchwalenie ww. planu miejscowego tworzyło nowy stan faktyczny sprawy, wymagający ponownej analizy organu I instancji w kontekście ustaleń planu i rozważenia ponowienia uzgodnień. Wyjaśniono bowiem, że plan ten nie obejmował swoimi granicami żadnej części terenu inwestycji, a nadto oddzielały go od planu działki drogowe ul. [...].

Dodatkowo w odniesieniu do podnoszonego zarzutu konieczności uwzględniania w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ II instancji wskazał, że teren inwestycji nie był objęty ochroną konserwatorską i był usytuowany poza obszarami wpisanymi do rejestru zabytków czy gminnej ewidencji zabytków i na tę okoliczność pozyskano opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków. Tym samym zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przepisy tej ustawy nie zostały naruszone przez organ I instancji. Podobnie też chybione – w ocenie organu odwoławczego – było negowanie w odwołaniu wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w media z powołaniem się na brak umowy inwestora z właściwą jednostką organizacyjną gwarantującą ww. media. Organ II instancji powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. zwrócił bowiem uwagę, że przesłankę z tego przepisu uznaje się za spełnioną wtedy, gdy inwestor posiada zapewnienie od dostawców mediów, że takie umowy w przyszłości zostaną zawarte, co oznacza, że nie uzależnienia on wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, iż powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wyjaśniono przy tym, że takie stanowisko znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał, że zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie podzieliło także stanowiska strony odwołującej się, że warunki techniczne wydane przez MPWiK S.A. dotyczyły innego zamierzenia budowlanego niż to objęte decyzją organu I instancji. Podniesiono bowiem, że w nazwie inwestycji mieściło się zamierzenie objęte decyzją organu I instancji. Podobnie też zdaniem organu II instancji, za chybione należało uznać twierdzenie odwołania, iż w sytuacji niewykonania wezwania organu I instancji o złożenie aktualnych warunków technicznych w wyznaczonym terminie, organ obowiązany był do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono bowiem, że z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynikało niezbicie, iż zarówno w dacie decyzji I instancji, jak i Kolegium zagwarantowana została wystarczalność uzbrojenia terenu inwestycji w media, co pozwalało na stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wreszcie organ odwoławczy podał, że na tym etapie inwestycyjnym inwestor nie musiał posiadać tytułu prawnego do terenu inwestycji, nie musiał więc również legitymować się zgodą właściciela/zarządcy potoku [...] na odprowadzanie do potoku wód opadowych z terenu inwestycji. W tym zakresie podniesiono bowiem, że wystarczająca była informacja o istnieniu takiej możliwości. Nadto dodano, że z pisma ZIKiT z dnia 24 lipca 2017 r. wynikało, iż na terenie inwestycji znajdowała się wewnętrzna instalacja kanalizacyjna z wylotem do potoku [...] i w taki sposób obecnie były odprowadzane wody opadowe z terenu wnioskowanej inwestycji. Tym bardziej więc, zdaniem organu odwoławczego, wobec zakresu inwestycji, nie było podstaw do negowania wystarczalności uzbrojenia terenu w omawianym zakresie.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, strona skarżąca – [...] Sp. j. z siedzibą w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na rzecz strony skarżącej od organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...], mimo iż zamierzenie budowlane nie posiada wystarczającego istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu w zakresie infrastruktury drogowej;

2. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...], mimo iż planowane zamierzenie budowlane w rzeczywistości nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej;

3. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...], mimo iż zamierzenie budowlane nie posiada wystarczającego istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu w zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych;

4. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., poprzez:

- zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- niewyjaśnienie kwestii, czy istniejący zjazd pozwala na wjazd i wyjazd z terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez łamania przepisów ruchu drogowego,

- wadliwe ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, iż planowane zamierzenie posiada należyte uzbrojenie w zakresie infrastruktury drogowej oraz w zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych,

- pominięcie dowodu z opinii ZIKiT z dnia 24 marca 2017 r. zawierającej szczegółowe uzasadnienie i konkretne informacje na temat zagrożenia dla ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, a oparcie się na pozbawionej uzasadnienia i wydanej poza procedurą opinii ZIKiT z dnia 12 kwietnia 2017 r. oraz wadliwych wyjaśnieniach z dnia 5 marca 2019 r.,

- brak uwzględnienia szczególnego charakteru sąsiedztwa terenu inwestycji,

5. art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., w szczególności poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności poprzez:

- brak odniesienia się do wielu zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu i pismach złożonych w toku postępowania odwoławczego, jak również do złożonych wniosków dowodowych,

- brak uzasadnienia dlaczego organ I instancji odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej negatywnej opinii ZIKiT z dnia 24 marca 2017 r.,

- brak wskazania podstaw (brak uzasadnienia) zastosowania przepisów stanowiących odstępstwo od zasady, w tym § 6 ust. 2, § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

6. § 6 i § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K., mimo iż w decyzji tej brak jest właściwego określenia szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy;

7. § 6 ust. 2, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4, § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wadliwe przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tych przepisów i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K., mimo iż w sprawie nie było podstaw do zastosowania wskazanych przepisów;

8. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K., mimo iż w sprawie nie dokonano właściwego uzgodnienia z zarządcą drogi;

9. art. 53 ust. 5 zd. 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, iż zmiana wydanej przez ZIKiT opinii z dnia 24 marca 2017 r. możliwa jest tylko przy zachowaniu wprowadzonej przez ustawodawcę procedury oraz poprzez pominięcie wydanej negatywnej opinii ZIKiT z dnia 24 marca 2017 r., która nie została wzruszona w ustawowym trybie;

10. art. 61 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...], mimo iż postępowanie było wszczęte i prowadzone mimo braku wniosku strony lub jej należycie umocowanego pełnomocnika;

11. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. pomimo, że naruszała ona przepisy powołane w odwołaniu;

12. art. 136 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, doszedł bowiem do wniosku, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa w takim stopniu, że konieczne jest jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie wskazanym poniżej. Organ odwoławczy naruszył bowiem przepisy postępowania – przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z wskazanymi poniżej przepisami prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2019 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy - po rozpoznaniu odwołania [...] Sp. j. z siedzibą w K. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na wniosek S. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejących budynków biurowo-magazynowych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Zgodnie z treścią art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.)

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1)co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2)teren ma dostęp do drogi publicznej;

3)istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Jednocześnie zgodnie z ww. art. 61 ust. 5 : "5. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem".

Z powyższego przepisu wynika, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 ustawy, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu zgodnie z prawem ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Skarga okazała się zasadna w zakresie wskazanym poniżej.

1. Po pierwsze w ocenie Sądu przedwczesna jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że kwestia wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej została dostatecznie wyjaśniona. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] posiadał na dzień wszczęcia postępowania w odniesieniu do istniejącego zagospodarowana terenu bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], do której przylega i z której to drogi publicznej odbywa się jego obsługa komunikacyjna przez istniejący zjazd.

W kontrolowanej sprawie sporna jest jednak wystarczalność istniejącego uzbrojenia w zakresie obsługi komunikacyjnej przez istniejący zjazd z uwagi na planowane przedsięwzięcie inwestycyjne. Ta wystarczalność jest kwestionowana z uwagi na podnoszone przez stronę skarżąca kwestie nie zachowania wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicy [...], w tym blokowania jej przejezdności, z uwagi na zwiększony ruch samochodowy spowodowany wjazdem i wyjazdem samochodów na teren zamierzonej inwestycji a także korzystania przez te samochody z terenu znajdującego się vis a vis wjazdu prowadzącego na teren inwestora a to z uwagi na nie mieszczenie się pojazdów podczas manewru skrętu w pasie drogowym ulicy [...] i naruszanie w związku z tym znajdującego się tam terenu chronionego uchwalonym planem miejscowym "Dla wybranych obszarów przyrodniczych K." - etap A dla obszaru 99, na którym znajduje się Miejsce Pamięci Narodowej - pomnik upamiętniający teren dawnego hitlerowskiego obozu karnego jeńców wojennych oraz stanowisko archeologiczne. Ustosunkowując się zatem do spornej w sprawie kwestii wystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie dróg i infrastruktury drogowej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że materialnoprawny i aksjologiczny zakres tego uzgodnienia wyznacza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Innymi słowy, uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, Baza NSA). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 410/19: "Uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p., powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia". Analogiczny podgląd w pełni podzielany przez obecnie orzekający skład jest zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2018 r., syg. akt II SA/Kr 896/18, zgodnie z którym: "Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze".

Jak to już było podnoszone z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Obecnie orzekający skład podkreśla - w nawiązaniu do niezasadnych w tym zakresie zarzutów skargi co do braku wykorzystania dla przedmiotowego uzgodnienia trybu art. 106 k.p.a., - że przepis ten nie będzie miał jednak zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach, gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zaciągnięcia opinii innego organu. Taki pogląd akceptowany jest powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że nie jest wymagane uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., jeżeli zarządcą drogi jest organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy - wyrok NSA z 11.05.2007 r., II OSK 739/06 oraz wyrok WSA z 8.11.2006 r., II SA/Gd 719/05, CBOSA. Ten sam pogląd prezentowany jest w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r., syg. akt II SA/Kr 1545/18 zgodnie z którym "W przypadku gdy do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ albo, gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to obowiązek ten ulega modyfikacji, a ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, stanowią część orzeczenia kończącego postępowanie. Ze względu na to, że prezydent miasta, będąc właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 19 ust. 5 u.d.p. pozostaje jednocześnie zarządcą drogi publicznej, choć zadania te wykonuje przez jednostkę podległą - zarząd infrastruktury komunalnej i transportu- nie było podstaw do zwracania się do tej jednostki o odrębne uzgodnienie w tym zakresie".

Obecnie orzekający skład podkreśla, że powyższa sytuacja mająca miejsce w kontrolowanej obecnie sprawie nie uwalnia jednak odpowiednio organu pierwszo i drugoinstancyjnego od wszechstronnego, zgodnego z zasadą prawdy materialnej ustalenia kwestii ochrony wartości, które są przedmiotem uzgodnienia niezależnie od tego, że nie ma ono formy i trybu o jakim stanowi art. 106 k.p.a. Kontrolowane organy mają przy tym sposobność korzystania, wspierania się wiedzą fachowej komórki organizacyjnej znajdującej się w strukturach władzy samorządowej.

W ocenie Sądu ustalenia organu odwoławczego - co istotne podejmowane w ramach ponownego aktu stosowania prawa - są niespójne i biernie akceptujące rozbieżne stanowiska ZIKiTU w myśl tez ogólnikowo, blankietowo sporządzonego dodatkowego stanowiska Zarządu Dróg Miasta K., które co istotne nie nawiązuje wprost do powyżej wskazanych przez Sąd wartości, którym ma służyć przedmiotowe uzgodnienie/ocena. Wobec braku stosowania art. 106 k.p.a dla ustalenia kwestii zawartych w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. to na organach decyzyjnych spoczywa prawny obowiązek ustosunkowana się do kwestii bezpieczeństwa w zakresie korzystania z drogi publicznej z uwagi na wnioskowana zamianę zagospodarowana terenu. Stanowiska przedstawiane przez ZIKiT jak i przez Zarząd Dróg Miasta K. stanowią jedynie materiał dowodowy do oceny przez działający organ a nie "wiążące uzgodnienie". Kontrolowany organ II instancji powinien przedmiotową kwestię ustalić wszechstronnie i ocenić wnikliwie i obiektywnie, nie zasłaniając się nie ocenionym/zweryfikowanym samodzielnie i wszechstronnie przez siebie ogólnym stanowiskiem Zarządu Dróg Miasta K.. W tym aspekcie znajduje odpowiednie zastosowanie pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 68/19, zgodnie z którym: "Wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę wojewódzką, jednak dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu orzeczenia spełniającego wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a." Oczywiście w kontrolowanej sprawie obowiązki organu uzgadniającego przechodzą na organ decyzyjny w związku z czym powinien dążyć do uzyskania materiału dowodowego pozwalającego mu na fachowe rozstrzygnięcie tego zagadnienia.

W tym miejscu Sąd zauważa, że kontrolowana decyzja organu II instancji zawiera częściowo ustalenia sprzeczne z tymi co są w aktach. W piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. adresowanym do Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki działający pełnomocnikiem inwestor oświadcza, że planowana rozbudowa nie będzie generowała dodatkowego ruchu samochodowego wskutek zmiany jego natężenia, podając jego strukturę: 1) ciągniki z naczepami – 5 sztuk w skali miesiąca; 2) samochody ciężarowe – 5 sztuk w skali miesiąca; 3) busy – 20 sztuk w skali miesiąca; 4) samochody osobowe 7 sztuk w skali miesiąca. (karta 71 akt administracyjnych organu I instancji). W tym miejscu Sąd zauważa, że w sprawie nie zostało wyjaśnione pojęcie struktury ruchu, czy np. 7 sztuk aut osobowych w skali miesiąca - to 7 wjazdów i wyjazdów na teren inwestycji w ciągu miesiąca, czy codziennie 7 wjazdów i wyjazdów na teren inwestycji w ciągu miesiąca. Z treści negatywnej opinii ZIKIT-u przesłanej za pismem z dnia 24 marca 2017 nie wynika wprost, czy ta opinia jest czyniona uwzględnieniem ww. pisma inwestora. Z kolei przesłana za pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. opinia ZIKiT-u jest pozytywna i wynika z niej, że była sporządzona z uwzględnieniem ww. pisma inwestora. Opinia jest pozytywna z uwagi na to, że inwestycja nie zwiększy obecnego natężenia ruchu. Z powyższego jednak wynika w ocenie Sądu, że w materiale, którym dysponuje organ II instancji organy pomocnicze koncentrowały się na wartości jaką jest natężenie ruchu, przyjmując, że się on nie zmieni. Brak jest jednak wypowiedzi w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z kolei stanowisko Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 5 marca2019 r. w odpowiedzi na pismo SKO z dnia 8 lutego 2019 r. stwierdza, że "Wyjaśniamy, że opinie wydane dla przedmiotowej inwestycji nie są sprzeczne opinia wydana pismem znak [...] z dnia 14.03.2017 r. była wydana do pierwotnego wniosku otrzymanego z Wydziału Architektury i Urbanistyki. Następnie wniosek został doprecyzowany przez Inwestora oraz odbyło się spotkanie w ówczesnym ZIKiT gdzie omówiona została struktura ruchu i jego wpływ na przyległy układ drogowy. Dlatego też w zmienionej opinii w związku z zaistnieniem nowych dowodów i materiałów w sprawie o czym poinformowano Wydział Architektury i Urbanistyki w wydanej opinii pismem z dnia 12.04.2017 r. Wracając do treści wniosku i wydanej ponownie opinii pismem znak [...] z dnia 12.04.2017 r. informujemy, że inwestor określił rodzaj i ilość pojazdów jakimi zamierza nową inwestycję obsługiwać stwierdzając jednoznacznie, że nie ulegnie zmianie natężenie ruchu generowanego przez dotychczasowy istniejący obiekt. Podano, że inwestycję w skali miesiąca będzie obsługiwało 5 ciągników siodłowych z naczepami, 5 samochodów ciężarowych, 20 busów, 7 aut osobowych (kopia części wniosku dot. struktury generowanego ruchu w załączeniu). Przyjmując najgorszy z wariantów - skrajny (nierealny w warunkach rzeczywistych), że wszystkie pojazdy przyjadą w miesiącu w ten sam dzień miesiąca byłoby to łącznie 37 pojazdów na dobę czyli ok 1 - 2 pojazdy na godzinę. Zatem ruch określony przez Inwestora nie wpłynie znacząco na strukturę ruchu generowanego przez obiekt na przyległy układ drogowy. Nawet 37 pojazdów na godzinę nie wpłynęło by znacząco na strukturę ruchu." W ocenie Sądu ostatnie z zacytowanych zdań ma charakter arbitralny. W tym miejscu Sąd dalej zauważa, że Kolegium w kolejnym piśmie z dnia 13 marca 2019 r. skierowanym do Zarządu Dróg w K. zapytało, skonkludowało także: "Nie wiadomo też, jaki - w ocenie ZIKiT - wpływ na istniejący w tym obszarze układ będzie miało wprowadzenie dodatkowego ruchu kołowego wygenerowanego przez planowaną inwestycje w kontekście możliwości zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...]". W tym miejscu Sąd zauważa, że ta kwestia nie została wyjaśniona, gdyż organ odwoławczy nie czekał na odpowiedź na to pytanie i przedwcześnie wydał kontrolowaną decyzję. Tymczasem w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie istotna jest ocena przez organ odwoławczy, czy rzeczywiście w realiach kontrolowanej sprawy i jej stanu faktycznego w tym zamierzonego, uzasadnione jest stanowisko inwestora, że natężenie ruchu nie wzrośnie, a jeżeli by ew. przyjąć, prognozować pewien wzrost, to czy ten ew. wzrost implikuje możliwość zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...] w porównaniu do dotychczasowego zastanego stanu bezpieczeństwa. Zarazem w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu odwoławczego znajduje się wewnętrzna sprzeczność. Z jednej strony organ odwoławczy stwierdza, że obecne opinie są pozytywne bo inwestycja nie będzie generować ruchu a następnie stwierdza, że "Kolegium odnotowało, że o ile w pierwotnej opinii organ współdziałający wyeksponował kwestię braku przejezdności pojazdów na zjeździe z ul. [...] na teren inwestycji, o tyle w kolejnej opinii i w wyjaśnieniach z 05.03.2019 r. zwrócił uwagę przede wszystkim na istniejące i wygenerowane przez inwestycję natężenie ruchu w rejonie terenu inwestycji". Zdaniem kontrolowanego organu "ten aspekt badania obsługi komunikacyjnej inwestycji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma podstawowe znaczenie. Skoro bowiem obecnie rzeczywiście odbywa się obsługa terenu inwestycji poprzez istniejący zjazd z ul. [...] na dz. nr [...], to nie ma uzasadnionym podstaw prawnych i faktycznych do stwierdzenia, że w ramach planowanej inwestycji, generującej zwiększenie ruchu pojazdów o ok. 37 na miesiąc, taka obsługa komunikacyjna nie będzie możliwa". Sąd stwierdza, że z oświadczenia inwestora wynika, że inwestycja nie będzie generować dodatkowego ruchu a ruch dotychczasowy nie został wstrzymany z uwagi na względy bezpieczeństwa. Z powyższego w ocenie Sądu jasno wynika, że organ odwoławczy nie przeanalizował dokładnie tego aspektu sprawy, tym bardziej, że sam w ww. piśmie z dnia 12 marca 2019 r. trafnie zapytał o kwestie możliwości zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez ul. [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien kierować się powyższa oceną Sądu mając odpowiednio na uwadze prawa dobrze nabyte przez inwestora do dotychczasowego korzystania z istniejącej obsługi komunikacyjnej. W ocenie Sądu wskazane wątpliwości co do ww. bezpieczeństwa w ruchu drogowym trzeba wyjaśnić a Sąd nie może w tym zakresie zastąpić organu odwoławczego, który może w tym zakresie skorzystać z kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a.

Zarazem z uwagi na odpowiednio powyższe ustalenia i ocenę prawną nie zasługują na uwzględnienie te zarzuty skargi, które podnoszą brak zachowania w sprawie współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. przy ocenianiu kwestii, o której jest mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

2. Sąd podziela także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2018 r., nr [...], mimo iż kontrolowany organ nie ustalił, czy zamierzenie budowlane posiada wystarczające istniejącego lub planowanego uzbrojenia terenu w zakresie odprowadzania wód opadowych. Z pisma ZIKiT z dnia 24 lipca 2017 r. wynika, że na terenie inwestycji znajdowała się wewnętrzna instalacja kanalizacyjna z wylotem do potoku [...] i w taki sposób obecnie były odprowadzane wody opadowe z terenu wnioskowanej inwestycji. W piśmie tym wskazany organ pomocniczy stwierdza powinność zasięgnięcia w tym zakresie zgody właściciela/zarządcy potoku [...] na odprowadzanie do potoku wód opadowych z terenu inwestycji. W ocenie Sądu w tym zakresie wystarczająca jest opinia, ale w aktach sprawy brak jest takiego stanowiska, choć powołuje się na nie organ odwoławczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ta kwestia powinna być wyjaśniona i uzupełniona przez organ II instancji. W pozostałym zakresie w odniesieniu do innych wskazanych w nim mediów tj. w zakresie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną - ten zarzut nie jest zasadny i Sąd podziela w tym zakresie stanowisko kontrolowanego organu.

3. W ocenie Sądu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia przez kontrolowane organy przepisów § 4 i § 6 rozporządzenia przez brak właściwego ustalenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej. W kontrolowanej obecnie decyzji organ zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawił powody, dla których taki sam zarzut odwołania został uznany za niezasadny. Słuszny i zgodny z prawem jest poglądu kontrolowanego organu, że z uwagi na zakres inwestycji polegającej na nadbudowie budynku magazynowego oraz nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo - magazynowego istniejących na terenie inwestycji - nie budzi wątpliwości zasadność utrzymania linii zabudowy wyznaczonej na terenie inwestycji przez istniejący budynek magazynowy. Z racji konfiguracji terenu inwestycji bezsprzeczny jest brak możliwości zastosowania w sprawie podstawowych metod wyznaczania linii zabudowy, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1, w nawiązaniu do przepisów odrębnych - 4 ust. 2, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - § 4 ust. 3. Sąd podziela stanowisko kontrolowanego organu, że wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nie było możliwe w sprawie, jak i podobnie wyłączyć należy możliwość kontynuacji linii zabudowy tego budynku sąsiedniego, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem mając na uwadze wyraźnie wskazane w wynikach analizy charakterystyczne głębokie odsunięcie budynków na terenie inwestycji od ul. [...] kontrolowany organ trafnie i zgodnie z prawem uznał za najbardziej właściwe dla przedmiotowej inwestycji wyznaczenie linii zabudowy jako tożsamej z linią zabudowy wytyczoną przez istniejący budynek magazynowy wskazując, że przebiega ona w odległości 81 m od działki drogowej nr [...]. Takie ustalenie, przy jednoczesnym graficznym wskazaniu istniejącej linii zabudowy, czyni w ocenie Sądu zadość wymogowi konkretyzacji linii zabudowy w decyzji. Trzeba zarazem podkreślić, że w wynikach analizy ze starannością i przy uwzględnieniu wszelkich aspektów planistycznych zbadano linię zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, słusznie dając prymat kontekstowi przestrzennemu oraz ukształtowaniu linii zabudowy na terenie inwestycji i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. W konsekwencji powyższych ustaleń nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej podnoszące w skardze, że linia zabudowy została wadliwie określona w decyzji.

Podobnie nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący ustalonej szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy. Parametr ten został ustalony w sposób jednoznaczny dla obu budynków, przy czym z uwagi na planowaną wyłącznie nadbudowę jednego z nich ustalono, że dotychczasowa szerokość elewacji frontowej tego budynku nie ulegnie zmianie. Nie jest zatem prawidłowy pogląd, że szerokość frontowa została ustalona tylko dla jednego budynku. Dla budynku objętego rozbudową omawiany parametr został wyznaczony na poziomie minimalnym zgodnym z wnioskiem inwestora i 1 m tolerancji "w dół" (tj. 20 m) i poziomie maksymalnym identycznym z obecną szerokością frontową tego budynku (27 m). Ustalenie więc szerokości dla budynku biurowo - magazynowego polegało wyłącznie na dopuszczeniu zmniejszenia tego parametru do poziomu min. 20 m. Wobec tego faktu oraz okoliczności, że przedział tego parametru nie wykracza poza minimalny poziom szerokości frontowej występującej w obszarze, ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej w ocenie Sądu była uzasadniona stanem faktycznym sprawy. Trafnie i zgodne z prawem jest stanowisko kontrolowanego organu, że brak było przy tym jakichkolwiek podstaw, by ustalać omawiany parametr na poziomie średniego z obszaru analizowanego (56 m), jak wnioskuje strona skarżąca. Nie jest też zasadny zarzut skargi (tożsama z zarzutem w odwołaniu), że szerokość określono względem działek nr [...] i [...], a nie frontu działki. Z ustalenia decyzji I instancji i wyników analizy wprost wynika, że ustalona decyzją szerokość elewacji frontowej dotyczy elewacji od strony głównego wjazdu z ul. [...]. Natomiast odniesienie do granicy dz. nr [...] z działkami nr [...] i [...] dotyczyło wyłącznie warunku zachowania równoległości elewacji frontowej do tej granicy, znajdującej zresztą pełne uzasadnienie obecnym sposobem usytuowania istniejącej zabudowy na terenie inwestycji - skośnym względem ul. [...]. Pozostałe parametry planowanego przedsięwzięcia ustalono także zgodnie z wymogami prawa.

4. Zdaniem Sądu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. pomimo, że postępowanie było wszczęte i prowadzone bez braku wniosku strony lub jej pełnomocnika. W kontrolowanej spawie wyjaśniono przy aktywnym udziale inwestora, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek inwestora złożony dnia 18.11.2016 r. W toku postępowania odwoławczego kontrolowany organ podjął działania, w ramach których w ocenie Sądu zostało dostatecznie wyjaśnione, że inwestorem od początku pozostaje jedynie S. K. a jako jego pełnomocnik od dnia 07.11.2016 r. do 26.03.2018 r. działał K. K.. Po tej dacie inwestor nie jest reprezentowany przez innego pełnomocnika w tej sprawie i działa osobiście w sprawie.

Z uwagi na powyższe ustalenia zawarte w pkt 1 i 2 uzasadnienia wyroku Sąd podziela zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia w niezbędnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji; a w konsekwencji powyższego także zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego wadliwe zastosowanie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uchylił tylko decyzję organu II instancji uznając, że wskazane do wyjaśnienia okoliczności sprawy mogą zostać wyjaśnione przez organ II instancji w ramach jego kompetencji mieszczących się w art. 136 § 1 k.p.a.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.,