Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2673/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak (sprawozdawca), Asesor WSA Sylwester Golec, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Skarżący - R. W. złożył wniosek z 29 grudnia 2005 r. o umorzenie w całości zaległości z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od października 1999 r. do kwietnia 2005 r. w kwocie 98.413,71 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od września 1999 r. do kwietnia 2005 r. w kwocie 14.810,76 zł, oraz Fundusz Pracy za okres od sierpnia 1999 r. do kwietnia 2005 r. w kwocie 1.610,64 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Powołał się na art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.u.s.". Wyjaśnił, że od kilkunastu lat prowadzi gospodarstwo rolne, na gruntach dzierżawionych od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu państwa oraz własnych. Zatrudniał kilkanaście osób. Obecnie zaś, na skutek strat wywołanych licznymi klęskami żywiołowymi (susze i wymarznięcia) nie ma realnych możliwości utrzymania zatrudnienia na dotychczasowym poziomie oraz i opłacenia zaległych składek. Skarżący podnosił, że klęski żywiołowe, jakie wystąpiły w okresie powstania zadłużenia, spowodowały znaczne zniszczenia w uprawach polowych, ogólnie od 40% do 70% w zależności od rodzaju uprawy. I tak. w 2000 r. susza spowodowała straty w kwocie 112.369 zł, wymarznięcia w okresie 2002/2003 przyniosły stratę w kwocie 46.305 zł, susza w 2003 r. doprowadziła do straty w kwocie 243.326 zł, a efektem suszy w 2005 r. była strata w kwocie 135.105 zł. Biorąc pod uwagę skalę zniszczeń i strat oraz niekorzystną sytuację na rynku rolnym, Skarżący oświadczył, iż nie ma realnych możliwości wywiązania się z ciążących na nim zobowiązań z tytułu zaległych składek. Spłata zadłużenia znacznie przekracza jego możliwości finansowe. Skarżący wskazał na groźbę utraty miejsc pracy na skutek likwidacji gospodarstwa. Podkreślił, że z powodu trudnej sytuacji materialnej oraz stanu majątkowego nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego, jego rodziny i zatrudnianych pracowników oraz pozbawiłoby ich możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ponieważ w znacznej części jest to dla nich jedyne źródło utrzymania.

Skarżący jest zdania, że w jego przypadku zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., sprecyzowane w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek").

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2000 r. do listopada 2005 r. w kwocie 133.634,85 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do listopada 2005 r. w kwocie 11.467,03 zł oraz na Fundusz Pracy za okres od listopada 2001 r. do listopada 2005 r. w kwocie 1.640,51 zł. Kwoty te obejmują również odsetki liczone na dzień 5 stycznia 2006 r., opłatę dodatkową, koszty egzekucyjne oraz koszty upomnień.

Zakład przytoczył treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. Wyjaśnił, że Skarżący od 1 czerwca 1993 r. prowadzi "pozarolniczą działalność" - P. [...] w R. Jego zdaniem przedstawione przez Skarżącego zaświadczenia i opinie dokumentujące wysokość strat oraz zgromadzone w sprawie informacje nie zezwalają na pełną ocenę sytuacji finansowej, gdyż brak jest informacji o przychodach jego przedsiębiorstwa, w tym o wielkościach dotacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podstawową przesłanką umorzenia należności z tytułu składek jest ich nieściągalność. Z informacji zgromadzonych w sprawie wynika natomiast, że Skarżący posiada ruchomości, nieruchomości i wierzytelności, z których może uzyskać w drodze przymusowego dochodzenia środki na spłatę zadłużenia wobec Zakładu. Egzekucja, wdrożona 18 listopada 2003 r. jest skuteczna, a zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności.

Ponadto, kwota 77.984,25zł. to składki potrącone z wynagrodzeń pracowników, których umorzenie jest niedopuszczalne, stosownie do treści art. 30 u.s.u.s.

Zakład nie dostrzegł dowodów wskazujących na wdrożenie postępowania restrukturyzacyjnego, mającego na celu między innymi obniżenie kosztów produkcji. Z posiadanych informacji wynika, że Skarżący w sierpniu 2004 r. zwiększył zatrudnienie, powodując podwyższenie kosztów stałych i w znaczący sposób pogarszając wskaźniki efektywności gospodarowania.

Od decyzji powyższej Skarżący złożył "odwołanie". Wyjaśnił, że przedłożył dokumentację żądaną przez Zakład informując przy tym, iż nie będąc do tego zobowiązanym - nie sporządzał sprawozdania finansowego za lata 2004-2005.

Zarzucił, że Zakład, który w podstawie prawnej decyzji powołał się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 32 u.s.u.s., w odniesieniu do jego żądania nie rozstrzygnął co do istoty sprawy. Pomimo bowiem wyraźnego podkreślenia, że wniosek złożony został w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., Zakład tego nie uwzględnił ani w podstawie prawnej, ani faktycznej decyzji. W opinii Skarżącego w tym zakresie decyzja jest nieprawidłowa, nie uwzględnia też szeregu istotnych okoliczności, wprost wskazujących na jego trudną sytuację materialną, wywołaną czynnikami zewnętrznymi. Skarżący ponowił argumentację o skutkach uiszczenia składek dla niego, rodziny i pracowników. Jego zdaniem zaskarżona decyzja winna być uchylona.

Skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom Zakładu, nie prowadzi żadnej działalności innej niż rolnicza. Ponieważ przekazał żądane przez organ dokumenty, za nietrafne uznał stanowisko o braku możliwości oceny jego sytuacji majątkowej. Mając zaś na uwadze zasadę ekonomii procesowej, do "odwołania" dołączył deklaracje VAT-7 oraz decyzje o przyznanych mu płatnościach bezpośrednich za 2004 r.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Zakładu, że zwiększeniu zatrudnienia w sierpniu 2004 r. i podwyższeniu kosztów stałych. Wyjaśnił, iż koszty te obniżył, zatrudniając jednego pracownika w zastępstwie trzech, przebywających na zwolnieniach chorobowych. W tym zakresie wdrożył więc postępowanie restrukturyzacyjne. Skarżący podkreślił, że w dalszym ciągu ogranicza zatrudnienie, rezygnując z księgowej oraz redukując zatrudnienie do 9 osób.

W opinii Skarżącegi zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.").

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Przytoczył treść przepisów regulujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia o umarzaniu składek. Powołując się na szczegółową analizę czasookresu powstawania przedmiotowego zadłużenia (od listopada 1999 r. do listopada 2005 r.) z okresami wystąpienia perturbacji finansowych spowodowanych niesprzyjającymi warunkami klimatycznymi w czasie wegetacji roślin, dostrzegł brak korelacji pomiędzy tymi okresami, ponieważ zaległości w opłacaniu składek wystąpiły wcześniej niż skutki suszy.

Jego zdaniem pomimo, że na dzień rozstrzygnięcia sprawy Skarżący nie posiada zdolności szybkiego uregulowania zadłużenia, nie uznał, iż występują przesłanki do skorzystania z prawa do umorzenia zadłużenia, ponieważ Skarżący pracuje i osiąga dochód (stale źródło dochodu z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego). Potwierdzeniem powyższego jest skuteczna egzekucja. Skoro Skarżący posiada nieruchomości i środki trwale w postaci maszyn i urządzeń, występują wszelkie przesłanki do uzyskiwania dochodów i skutecznej spłaty zadłużenia w przyszłości, a bieżące kłopoty finansowe mają charakter przejściowy i ustąpią, gdy znikną przyczyny, które je spowodowały.

Ponieważ w sprawie nie stwierdzono nowych okoliczności faktycznych i nie zostały ujawnione nowe dowody, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, Prezes Zakładu utrzymał ją w mocy.

Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie "art. 3a)" u.s.u.s. i rozporządzenia o umarzaniu składek w związku z art. 7, art. 12, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, a także brak wnikliwości w jej załatwieniu, wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu decyzji szeregu istotnych dla sprawy okoliczności, nadto poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego wymaganego materiału dowodowego. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja narusza także art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i lakoniczne uzasadnienie decyzji, nie odnoszące się do większości zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jego zdaniem decyzja jest bezzasadna i oczywiście niesłuszna w zakresie, w jakim organ nie dopatrzył się podstaw prawnych i faktycznych do umorzenia zaległych składek finansowanych przez płatnika w kwocie 68.326,46 zł, za okres od listopada 1999 r. do listopada 2005 r.

Skarżący podkreślił, że przede wszystkim wnosił o umorzenie należności na podstawie art. "3a" u.s.u.s. Niekwestionowana przez organ, łączna kwota strat poniesionych w latach 2000-2005, ażeby pokryć niezbędne koszty wznowienia produkcji po klęskach żywiołowych, wyniosła 537.105 zł. Prezes Zakładu nie rozważył tych okoliczności i nie oparł na nich poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i prawnych. Skarżący powołał przytoczył orzecznictwo dotyczące obowiązków organu w zakresie uzasadniania decyzji o charakterze uznaniowym.

W opinii Skarżącego wykazał on, że jego trudna sytuacja jest następstwem strat związanych z klęskami żywiołowymi, co wynika z załączonych zaświadczeń, protokołów i opinii (Komisji powołanych przez wojewodę w sprawie klęsk żywiołowych, Komisji Gminnych w tych sprawach, Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, banków). Prezes Zakładu nie odniósł się do tych kwestii, wymieniając jedynie przedłożone dokumenty. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby dokonał on szczegółowej analizy czasookresu powstania zadłużenia. Zaskarżona decyzja w zakresie tym rażąco narusza art. 76 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone.

Zdaniem Skarżącego Prezes Zakładu bezpodstawnie wywodzi, że zaległości w opłacaniu składek pojawiły się wcześniej niż skutki suszy, nie przedstawiając żadnych racjonalnych dowodów. Jest dla niego oczywiste, że skoro już wcześniej miał problemy z bieżącym regulowaniem należności, to tym dotkliwsze były skutki klęski suszy. Skarżący wskazał na sprzeczność w stanowisku organu, który stwierdzając brak przesłanek umorzenia należności zauważył, że na dzień podjęcia rozstrzygnięcia nie posiada on zdolności szybkiego uregulowania zadłużenia. Tym samym wypaczono realizację przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia o umarzaniu składek. Stwierdzenia organu są rażąco sprzeczne z materiałem dowodowym. Zdaniem Skarżącego skala zadłużenia w bankach oraz zobowiązań na rzecz innych podmiotów "wypacza" stwierdzenie, że okolicznością mogącą uzasadniać decyzję jest posiadanie przez niego nieruchomości oraz maszyn i urządzeń. Ich brak bowiem skutkować musiałby zaprzestaniem działalności. Skarżący podniósł, że dysproporcja pomiędzy jego dochodami a skalą zadłużenia wobec Zakładu, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o umarzaniu składek stanowi podstawę do umorzenia należności, ponieważ wykazał on, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest w stanie ich opłacić. Prezes Zakładu nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "szybkiego" uregulowania zadłużenia.

Skarżący ponownie nie zgodził się z twierdzeniem o prowadzeniu "pozarolniczej działalności". Zarzucił, że Prezes Zakładu nie uzasadnił też twierdzenia o niewdrożeniu postępowania restrukturyzacyjnego. Ponowił w tym zakresie argumentację przestawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że podstawą odmowy umorzenia należności finansowanych przez płatnika był brak przesłanek z art. 28 ust. 3a i rozporządzenia o umarzaniu składek. Stanowisko Skarżącego sprowadza się w istocie do odmiennej oceny materiału dowodowego w kontekście tych przesłanek. Prezes Zakładu podniósł, że skorzystanie z prawa do umorzenia ma charakter uznaniowy. Jego zdaniem zarzut Skarżącego o naruszeniu prawa poprzez niezastosowanie dobrodziejstwa umorzenia zaległości jest nietrafny, nie tylko dlatego, że podniesiony został w celu wzbudzenia poczucia krzywdy, ale przede wszystkim dlatego, że Skarżący nie zawarł nowych informacji popartych dowodami, które mogłyby mieć wpływ na zmianę niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z 18 grudnia 2006 r. Skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę. Zarzucił brak powołania w niej rzeczowych argumentów, faktów lub okoliczności odnoszących się do istoty sprawy, co świadczy o kolejnym niepodjęciu żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Skarżący ponowił zarzuty podniesione w skardze. Podniósł również, że Prezes Zakładu powołując się na uznaniowy charakter decyzji nie wyjaśnił, które warunki ustawowe uznał za spełnione, a które nie. Wskazał na szczególną rolę uzasadnienia decyzji podejmowanych w ramach uzasadnienia administracyjnego.

Skarżący wyjaśnił, że nie miał realnych możliwości przedłożenia kolejnego istotnego dowodu tj. opinii z 29 listopada 2006 r. Komisji powołanej przez wojewodę, w której wynika, że poniósł kolejne straty w uprawach na łączną kwotę 420.541 zł. Na marginesie podniósł natomiast, że pismem z 1 grudnia 2006 r. wniósł odwołanie od decyzji Kierownika Inspektoratu Zakładu II Oddział w P. z dnia 16 listopada 2006 r., w którym zarzucił ustalenie należności z tytułu składek za okres od lutego 2001 r. do września 2006 r., podczas gdy toczy się postępowanie w przedmiocie umorzenia należności za okres od listopada 1999 r. do listopada 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd oparł się również na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia Sądowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Możliwość ta dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadzonego przez Prezesa Zakładu (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

W sprawie niniejszej postępowanie wszczęte zostało na wniosek zobowiązanego do uiszczenia składek. Podmiot występujący z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek obowiązany jest określić zakres swojego żądania, chociażby poprzez wskazanie okresu, jakiego dotyczą należności objęte wnioskiem. Wynika to z treści art. 63 § 2 k.p.a. Zakład jest związany treścią wniosku i jego decyzja, czy to pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy obejmować może wyłącznie należności objęte wnioskiem, który wszczął postępowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2001 r. sygn.akt IV SA 1091/99, LEX nr 78924).

Z powyższych względów Zakład nie może zmieniać zakresu żądania objętego wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Jego rozstrzygnięcie może odnosić się wyłącznie do należności wskazanych przez zobowiązanego.

Skarżący we wniosku o umorzenie zaległości składkowych z dnia 29 grudnia 2005 r. jednoznacznie określił rodzaj i kwoty należności, jakich wniosek ten dotyczy. Wskazał również okresy, w których należności powstały. Najwcześniejszy z nich to sierpień 1998 r., a najpóźniejszy - kwiecień 2005 r.

Tymczasem organ pierwszej instancji decyzją swoją objął miesiące od listopada 2001 r. do listopada 2005 r. Z jednej strony zatem nie uwzględnił wcześniejszych miesięcy, wskazanych przez Skarżącego, z drugiej zaś orzekł ponad jego żądanie, odmawiając umorzenia należności także za okres od maja do listopada 2005 r.

W aktach sprawy znajduje się sporządzony przez Zakład przed wydaniem decyzji "Wniosek w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności", z którego wynika, że najwcześniejszym okresem, za jaki Skarżący posiada zaległości jest luty 2001 r. (t. I k. 285-290), a zaległości za okres od stycznia 1999 r. do września 2000 r. pokryte zostały wpłatami egzekucyjnymi. Pozostała zaległość za październik 2000 r.

W kolejnym takim wniosku, sporządzonym przed wydaniem decyzji przez Prezesa Zakładu (t. II k. 119-120), podano natomiast, że zaległości Skarżącego obejmują okresy od listopada 1999 r. do listopada 2005 r. Ich łączna kwota jest przy tym wyższa niż wynikająca z wcześniejszego wykazu.

Prezes Zakładu w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo wymienił obciążające Skarżącego zaległości, uwzględniając późniejszy wykaz. W rezultacie zatem podejmując rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Zakładu brał pod uwagę inny zakres należności, także nie uwzględniający jednakże zakresu wskazanego przez Skarżącego we wniosku o umorzenie zaległości.

W aktach sprawy znajdują się również różnego rodzaju inne wykazy zaległości Skarżącego, jednakże Sąd oparł się na danych podanych w ww. wykazach, ponieważ sporządzano je właśnie na potrzeby niniejszej sprawy.

Rozbieżności powyższe nie zostały wyjaśnione ani przez organ pierwszej instancji, ani też przez Prezesa Zakładu. Podkreślić należy, że umorzenie dotyczyć może wyłącznie bezspornie ustalonych należności.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności nieistniejących w dacie złożenia wniosku o ich umorzenie jest bezprzedmiotowe. Jeżeli więc należności takie wskazane zostały we wniosku należy w tym zakresie umorzyć postępowanie, stosownie do art. 105 k.p.a.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu zaległości Skarżącego i w efekcie nie tylko podjęły decyzje w zakresie odmiennym niż wnioskował Skarżący, ale też pozostawiły poza swoim rozstrzygnięciem część należności ujętych we wniosku.

Ustalenie stanu zaległości należy do ustaleń faktycznych. Nieprawidłowości w tych ustaleniach oznaczają, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., nakładającego na organy obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Rozwinięciem wyrażonej w ten sposób zasady prawdy obiektywnej jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W tym przypadku, materiałem dowodowym były posiadane przez Zakład dokumenty rozliczeniowe Skarżącego oraz informacje własne Zakładu, jakie winny stanowić podstawę do określenia zakresu i rodzaju rozstrzygnięcia. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto z treści decyzji wynika, że objęto nimi także należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zgodnie zaś z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tejże ustawy. Oznacza to, że wskazanych w tym przepisie składek nie dotyczą ulgi w spłacie należności tj. umorzenie, rozłożenie na raty i odroczenie terminu płatności. Ze sformułowania o braku zastosowania przepisów o tych ulgach wynika natomiast, że nie jest dopuszczalne podejmowanie w stosunku do tych składek jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 28 i art. 29 u.s.u.s. Zakład nie może ani umorzyć tych składek, ani też odmówić ich umorzenia. Każde bowiem z tych rozstrzygnięć musiałoby być oparte na art. 28 u.s.u.s., którego zastosowanie zostało wyłączone. Wobec tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc także badanie istnienia przesłanek umorzenia należności, przewidzianych w art. 28 u.s.u.s.

Jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest jedynie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Brak jest bowiem przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 u.s.u.s. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s., należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich.

Jakkolwiek więc organy wskazały powyższy przepis w uzasadnieniach swoich decyzji, to zastosowały go w sposób nieprawidłowy. Stanowi to naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w związku z art. 30 u.s.u.s. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, chociaż umorzenie postępowania, jak i odmowa umorzenia należności z tytułu składek oznaczają w rezultacie brak pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia (umorzenia składek), to jednak nie mogą być podejmowane niejako zamiennie. Przede wszystkim dlatego, iż jest to równoznaczne z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa, ale również z tego względu, że strona powinna uzyskać od organu jednoznaczną informację o powodach, dla których uwzględnienie jej wniosku nie było możliwe.

W sprawie niniejszej Skarżący, uzasadniając wniosek o umorzenie należności powoływał się na trudności finansowe, wynikające ze strat spowodowanych klęskami suszy i wymarznięcia. Rację ma on podnosząc, że organ pierwszej instancji, wbrew jednoznacznej treści jego wniosku o umorzenie należności, rozpatrzył wniosek ten wyłącznie z punktu widzenia przesłanki umorzenia należności z uwagi na jej całkowitą nieściągalność. Pominął natomiast całkowicie unormowania art. 28 ust. 3a tejże ustawy oraz rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie powołał ich w podstawie prawnej decyzji, gdzie wskazał jedynie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ani też w uzasadnieniu, co słusznie zauważył Skarżący. Wynika z tego, że Zakład w ogóle nie brał pod uwagę możliwości umorzenia obciążających Skarżącego zaległości z uwagi na unormowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w efekcie - rozporządzenia o umarzaniu składek.

Działania takiego Zakład w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, pozbawiając tym samym Skarżącego informacji o jego przyczynach. Z uzasadnienia nie wynika, aby powodem pominięcia ww. przesłanek był zakres zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zastrzeżony przez ustawodawcę wyłącznie dla składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, a zatem "własnych" składek Skarżącego. Podkreślić przy tym należy, że Prezes Zakładu w uzasadnieniu swojej decyzji wypowiedział się już także co do zasadności twierdzeń Skarżącego, iż w jego przypadku omawiana przesłanka została spełniona. Nie wyjaśnił jednakże powodów takiego działania, a przede wszystkim nie wypowiedział się co do prawidłowości ograniczenia przez Zakład oceny wniosku Skarżącego wyłącznie z punktu widzenia całkowitej nieściągalności należności. Zignorował zatem zarzuty Skarżącego w tym zakresie, podnoszone we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

Strona postępowania ma prawo oczekiwać, że ocena znaczenia dla rozstrzygnięcia i zasadności podniesionych przez nią zarzutów znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Skoro Prezes Zakładu uznał za uzasadnione rozważenie zasadności wniosku Skarżącego w świetle przesłanki z art. 28 ust. 3a u.s.u.s, to powinien przede wszystkim ocenić, czy ustalenia faktyczne poczynione w sprawie są wystarczające do dokonania takiej oceny.

Okoliczności uzasadniające umorzenie w tym przypadku zdefiniowane zostały przepisami § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek, który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W ust. 1 pkt 2 tego paragrafu jako okoliczność uzasadniającą powyższe wymieniono poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Na tenże przepis powoływał się Skarżący.

Obowiązek wykazania powyższych okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie organu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez stronę postępowania. Zasady tej oceny określone zostały w 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a odzwierciedleniem jej jest uzasadnienie decyzji. Zasadne jest podkreślanie przez Skarżącego szczególnego znaczenie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

Tymczasem uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu w tym zakresie sprowadza się w gruncie rzeczy do jednozdaniowego stwierdzenia, że z oceny zebranych w sprawie dowodów wynika, iż nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu o umarzaniu składek. Słusznie Skarżący podnosi, że wymienienie zgromadzonych dowodów (co uczynił organ opisując przebieg postępowania), w tym przedłożonych przez niego, nie jest równoznaczne z dokonaniem ich oceny i uwzględnieniem przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Zgodzić się należy ze Skarżącym, że takie uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący nie wskazał wprawdzie tego przepisu, ale przytoczył jego treść na uzasadnienie zarzutów w tym względzie. Prezes Zakładu uniemożliwił nie tylko stronie, ale i Sądowi poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Stwierdzić zatem należy, że doszło również do naruszenia art. 80 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym przejawem naruszenia powyższych przepisów jest działanie Prezesa Zakładu związane z ustalonym w postępowaniu faktem uzyskiwania przez Skarżącego dopłat bezpośrednich za 2004 r., przyznanych mu przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedstawione przez Skarżącego zaświadczenia i opinie dokumentujące wysokość strat oraz zgromadzone w sprawie informacje nie zezwalają na pełną ocenę sytuacji finansowej, gdyż brak jest informacji o przychodach jego przedsiębiorstwa, w tym o wielkościach dotacji uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z akt wynika, że Agencja odmówiła Zakładowi udzielenia posiadanych informacji. Skarżący do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączył zatem brakującą decyzję, którą mógł w świetle powyższego stwierdzenia uznać za istotną. Prezes Zakładu fakt ten pominął, aczkolwiek wśród dowodów wymienił również tę decyzję.

Zasadny jest również zarzut Skarżącego, że uzasadnienie decyzji Prezesa Zakładu nie świadczy o dokonaniu szczegółowej analizy okresu powstania zadłużenia w porównaniu z okresem wystąpienia problemów finansowych spowodowanych "niesprzyjającymi warunkami klimatycznymi w czasie wegetacji roślin", na którą to analizę powołał się organ. Wynik tej analizy zawiera się w jednym zdaniu, a mianowicie, że zaległości wystąpiły wcześniej niż skutki suszy. Oznacza to, że Prezes Zakładu w istocie ograniczył się jedynie do porównania dat początkowych obu tych okresów.

W ocenie Sądu niedopuszczalne jest ponadto uzasadnianie rozstrzygnięcia okolicznością, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest bowiem ponowne rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 1599/99; LEX nr 54730).

Wskazane wyżej nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych przedwczesną czynią wypowiedź Sądu co do merytorycznych zarzutów skargi, zmierzających do wykazania, że w jego przypadku uzasadnione było umorzenie należności w oparciu o przesłankę z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., sprecyzowaną w § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

Organy orzekające uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. W świetle art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania.

Za uzasadnione należy uznać odwołanie się przy ocenie istnienia tej przesłanki do faktu posiadania przez Skarżącego rzeczy ruchomych (nie tylko majątku trwałego służącego działalności gospodarczej), nieruchomości (o wartości określonej przez Skarżącego na 150.000 zł) oraz wierzytelności, podlegających egzekucji. Jak wyjaśnił Zakład egzekucja taka jest skutecznie prowadzona. Ustalenia poczynione w tym względzie znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, a w szczególności w przedłożonych przez Skarżącego dokumentach takich jak wykaz środków transportowych, wykaz ważniejszych maszyn i urządzeń, odpisach z ksiąg wieczystych, kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek.

Z tego też względu Sąd uznał stanowisko Prezesa Zakładu o niewystąpieniu w sprawie niniejszej przesłanki nieściągalności należności za znajdujące oparcie w ustalonym stanie faktycznym. Pokreślić należy, że okoliczności uzasadniające stwierdzenie istnienia omawianej przesłanki zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę w ww. art. 28 ust. 3 u.s.u.s., co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż tam wymienione.

Całkowicie chybione i zbędne jest wskazanie Prezesa Zakładu w nagłówku decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest on bowiem organem podejmującym tę decyzję. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Ponieważ z treści sentencji decyzji wynika jednoznacznie, że podjął ją właściwy w sprawie organ tj. Zakład, Sąd uznał, że uchybienie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład poczyni ustalenia w zakresie wskazanym wyżej przez Sąd, a dotyczącym kwot i okresów, za jakie należności obciążają Skarżącego i podejmując rozstrzygnięcie uwzględni ich wynik zgodnie ze wskazówkami Sądu.

Ponieważ przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie te decyzje, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Zakres, w jakim uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Skarżący wnosił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Sąd nie podejmując rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zważył, że Skarżący nie był zobowiązany do uiszczenia wpisu sądowego, nie poniósł kosztów uczestnictwa w rozprawie, nie reprezentował go pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie wiązałaby się konieczność uiszczenia kosztów zastępstwa procesowego, a Skarżący nie wskazał żadnych innych kosztów, których wniosek dotyczył.