Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 416/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi C. P. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] stycznia 2007 r. podjęła uchwałę Nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 ze zm., o uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" w rejonie skrzyżowania al. A. K. i al. G. S. w R. Załącznikami do uchwały są: 1/ rysunek planu w skali 1 : 1000, będący integralną częścią ustaleń planu, obowiązujący w zakresie określonym legendą, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, 2/ rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały, 3/ rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu, stanowiące załącznik nr 3 do uchwały /§ 1 ust. 2 uchwały/. Zgodnie z § 2 uchwały plan obejmuje obszar o powierzchni 25,51 ha, położony w południowej części miasta, zaś ustalenia odnośnie przeznaczenia terenów zawarte zostały w § 3 tej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta /§ 33/, z kolei o terminie obowiązywania tej uchwały postanowiono w § 34.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę Rady Miasta wniósł C. P. Sp. z o.o. z zarzutem naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, poprzez naruszenie prawnego interesu skarżącego do zagospodarowania terenu objętego planem zgodnie z posiadanym prawem własności oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy, poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu o uwagach zgłoszonych przez skarżącego do projektu planu. Na tej podstawie skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta zignorowała obowiązek prawny ustosunkowania się do skierowanego do niej przez skarżącego, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./, wezwania z dnia 13 lutego 2007 r. Nadto odpowiedzi udzielił przedstawiciel organu wykonawczego /z-ca prezydenta/, który nie posiada kompetencji merytorycznych do zajmowania stanowiska w powyższym zakresie. Zaskarżoną uchwałę posiadane przez skarżącego działki /w liczbie 39/ zostały przeznaczone na publiczną zieleni urządzoną – parkową. Określone planem warunki zagospodarowania, w zakresie nieruchomości będących własnością skarżącego, polegają na lokalizacji: a) zieleni parkowej niskiej, średniowysokiej i wysokiej, b) obiektów małej architektury, c) ciągów pieszych, d) ścieżek rowerowych, e) placów, w tym placów zabaw dla dzieci, f) boisk trawiastych, g) zbiorników i cieków wodnych, h) urządzeń rekreacyjnych i wypoczynkowych, i) słupów i tablic ogłoszeniowych, j) zadaszonej sceny, tj. jako inwestycja celu publicznego.

Uchwalony plan pozostaje w całkowitej sprzeczności z wnioskami skarżącego z dnia 8 grudnia 2005 r., w którym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłoszono następującą propozycję: "Tereny z przeznaczeniem pod usługi i handel z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą, parkingami i obiektami towarzyszącymi" /podano przy tym parametry techniczne inwestycji/. Zgłoszone w w/w wniosku uwagi nie zostały w żadnej mierze uwzględnione przy uchwalaniu planu. Skarżący zwrócił też uwagę, iż już w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności w uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] zespołu usług nieuciążliwych w rejonie alei A. K. w R. /Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]/ i uchwale [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] zespołu usług nieuciążliwych w rejonie alei A. K. w R. /Dz.Urz. Woj. poz. [...]/ regulowano kwestie zagospodarowania nieruchomości będących własnością skarżącego. W powyższych nieobowiązujących już planach miejscowych przewidywano dla nieruchomości będących własnością skarżącego usługi komercyjne nieuciążliwe oraz usługi komercyjne nieuciążliwe parkingi i zieleń urządzoną. Dla powyższego terenu podobne funkcje przewidywała również uchwała nr [...] Rady Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 1992 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta /Dz.Urz. Woj. R. Nr 9, poz. 109/. Dotychczasowa zatem polityka planistyczna organu gminy zmierzała do określenia przeznaczenia tego terenu z zachowaniem różnych jego funkcji, tj. funkcji usług nieuciążliwych, jak również funkcji czynnych biologicznie obszarów miasta. Rozwiązania przyjęte zaskarżonym planem odbiegają w sposób całkowity od dotychczasowego przeznaczenia i sprowadzają ten teren wyłącznie do realizacji funkcji publicznych - użyteczności publicznej polegającej na urządzeniu parku oraz miejsca rekreacji wraz z towarzyszącą mu małą architekturą, a w związku z powyższym prawo własności skarżącego nie może zostać zrealizowane w jakimkolwiek zakresie. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała narusza wskazane wyżej przepisy prawa w sposób niedozwolony, nadmierny i nieuzasadniony ingerując w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości objętej planem, ograniczając w ten sposób przysługujące mu prawo korzystania z tej nieruchomości. Taka ingerencja nie ma nic wspólnego z władztwem planistycznym, które z woli ustawodawcy ma poszukiwać rozwiązań konsensualnych godzących interes publiczny i interes prywatny. Ustawodawca przewidział dla jednostek samorządu terytorialnego uprawnienia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia /art. 6 cyt. ustawy/ kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rozstrzygnięcia organów gminy w tym zakresie mają charakter praktycznie wyłącznie uznaniowy. Jednakże w doktrynie wielokrotnie wskazywano, że uprawnienia do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim kształtują /czy raczej ograniczają/ prawo własności nieruchomości nie są absolutnie i należy je interpretować w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności. Przywołał też skarżący w obszernym zakresie wyrok z dnia 6 stycznia 2005 r. Sądu Najwyższego sygn. akt III CK 129/04 Prok. i Pr. 2005/7-8/52/ i Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00/OTK 2001/2/29/.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący stwierdził, że jego uwagi do projektu planu zostały przez organ gminy w całości zignorowane, nie miał więc żadnego wpływu na uchwalenie planu mimo składania różnych propozycji m.in. zamiany gruntów pomiędzy Miastem R. a skarżącym. Takie działanie organu stanowiącego narusza również zasadę państwa prawnego, władztwo planistyczne powinno uwzględniać również interes konkretnej osoby, a nie wyłącznie interes publiczny. Uchwalony plan ma w założeniu realizować zadanie publiczne na gruntach należących do osoby prawnej, co rażąco narusza prawa. Podobny pogląd wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 583/05 /zbiór informacji prawnej lex 173715/, w którym wywiedziono, że anliza treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwalenie planu, wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o kwestiach w nim wymienionych, następuje po stwierdzeniu zgodności planu ze studium. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno nastąpić w formie odrębnej uchwały. Brak takiej odrębnej uchwały stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Rada Gminy powołuje się wyłącznie na stwierdzenie, iż plan jest zgodny z ustaleniami Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. uchwalonego w dniu [...] lipca 2000 r. uchwałą Nr [...], jednak z zaskarżonej uchwały nie wynika, iż została podjęta inna uchwała w tym przedmiocie, tj. zbadania spójności projektu planu ze studium, a co powinno być przeprowadzone /art. 20 ust. 1 cyt. ustawy/. Skarżący wskazał też, że Prezydent Miasta R. całkowicie zignorował przedstawione w czasie procesu planistycznego dokumenty badające opinię publiczną – mieszkańców R., tj. analizę otoczenia handlowego w R. oraz Analizę postaw mieszkańców R. dotyczących planowanej inwestycji C. Budowy Centrum Handlowego u zbiegu ulic S. i A. K., z marca 2006 r.

W reasumpcji stwierdzono, że uchwalając zaskarżony plan organ gminy całkowicie zignorował dotychczasowe funkcje terenu jakie były realizowane w przywołanych wyżej planach miejscowych, jak również zignorował wnioski skarżącego. Zaskarżony plan w sposób rażący narusza prawo, w tym prawo własności, gdyż na terenie prywatnym zamierza realizować inwestycje stricte publiczne, tj. park miejski.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, jako niezasadnej. Stwierdzono, że zarzuty i wnioski skargi zostały oparte o nieprawdziwe dane dotyczące stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim nie jest prawdziwe twierdzenie, że do nieruchomości miały zastosowanie ustalenia zawarte w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zespołu usług nieuciążliwych w rejonie al. A. K. w R. /uchwała Nr [...] Rady miasta R. z dnia [...].11.2000 r. – Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]/ oraz w zmianie tego planu Nr [...] /uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...].06.2004 r. – Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]/. Tereny, których dotyczą ustalenia powyższego planu i jego zmiany położone są w odległości ponad 1 km od terenów objętych granicami planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r., na których położone są nieruchomości skarżącego. W konsekwencji odwoływanie się do ustaleń MPO Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonego w dniu [...] czerwca 1992 r. uchwałą Rady Miasta Nr [...] /Dz.Urz. Woj. Nr [...], poz. [...]/ w granicach obszaru objętego granicami w/w planu oraz jego zmiany pozbawione jest jakiegokolwiek sensu. Nieprawdziwe jest też twierdzenie skargi, że rozwiązania przyjęte zaskarżoną uchwałę /plan Nr [...] "[...]" w rejonie skrzyżowania al. A. K. i od G. W. S. w R./ całkowicie odbiegają od dotychczasowego przeznaczenia terenów, na których położone są nieruchomości skarżącego. W MPO Zagospodarowania Przestrzennego /uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...].06.1992 r./ obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. teren na którym położone są nieruchomości skarżącego o symbolu 3 AU był w jednej ze stref ekologicznych /E – 8/, spełniających szczególną rolę powierzchni terenów otwartych, które powinny być utrzymane w ich dotychczasowym użytkowaniu, z zaleceniem pozostawienia naturalnej sukcesji roślinnej. Na tym terenie znajdowały się łąki i użytki ekologiczne ze wskazanym do ochrony stanowiskiem zimowita jesiennego, zwłaszcza po stronie wschodniej tego terenu. Przewidywano ograniczoną zabudowę tego terenu w południowej części wokół istniejącej katedry /na cele sakralne/ oraz w północnej jego części /na cele publiczne/, pod warunkiem jednak zachowania drożności spływu mas powietrza napływającego z kierunku południowo-wschodniego /s. 64 i n. oraz s. 81 i n. tekstu MPO/.

W studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. /uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...].07.2000/ dla obszaru, na którym położone są nieruchomości skarżącego przewidziano jako główny kierunek zagospodarowania: zieleń urządzoną obejmującą ciągi pieszo-rowerowe oraz parki dzielnicowe, a w części północno-zachodniej alternatywnie: zieleń urządzoną lub usługi ponadlokalne związane z zielenią urządzoną /zał. graficzny Nr [...] do w/w uchwały zawierający projektowaną strukturę funkcjonalno-przestrzenną R./. Ustalenia zawarte w planie Nr [...] "[...]" w rejonie skrzyżowania al. A. K. w rejonie skrzyżowania al. A. K. i al. G. W. S. w R., obejmujące przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1 ZPp o powierzchni 16,96 ha, pod zieleń urządzoną parkową, dopuszczające lokalizację: 1) zieleni parkowej niskiej, średnio wysokiej i wysokiej, 2) obiektów małej architektury, 3) ciągów pieszych, 4) ścieżek rowerowych, 5) placów, w tym placów zabaw dla dzieci, 6) boisk trawiastych, 7) zbiorników i cieków wodnych, 8) urządzeń rekreacyjnych i wypoczynkowych, 9) słupów i tablic ogłoszeniowych, 10) zadaszonej sceny, są więc zgodne z zapisami w/w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R.. Ponadto stanowią kontynuację generalnego kierunku zagospodarowania przedmiotowego obszaru, który wynika z MPO /uchwała [...] Rady Miasta R. z dnia [...].06.1992 r./.

Nie jest też prawdziwe twierdzenie skargi, że ustalenia planu Nr [...] "[...]" odnośnie terenu oznaczonego symbolem 1 ZPp stworzyły przeszkodą w realizacji zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, wynikającego z jego wniosku z dnia 8 grudnia 2005 r. zgłoszonego do planu, na nieruchomościach stanowiących jego własność. Przeczy temu fakt, że w tym wniosku skarżący podtrzymał wolę zamiany gruntów z miastem R., w wyniku której mógłby zrealizować zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie Centrum Handlowo-Usługowego z Parkiem [...] w R. przy uwzględnieniu przedstawionych parametrów technicznych tego zamierzenia, nadto treść wniosku o zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. złożonego w dniu 15 grudnia 2005 r., który dotyczy obszaru objętego opracowaniem planu Nr [...] "[...]" i ma związek z zamiarem inwestycyjnym skarżącego. Stąd też niezasadny jest wniosek skarżącego, że przedmiotowa uchwała w sposób nieuzasadniony i nadmierny narusza prawo własności skarżącego. Skarżący w toku postępowania planistycznego nie określił swoich zamierzeń odnośnie sposobu zagospodarowania własnych nieruchomości, co mogłoby stanowić jasny i jednoznaczny punkt odniesienia do oceny jego interesu prawnego związanego z tymi nieruchomościami w zestawieniu z interesem publicznym określonym wprost w przyjętym uprzednio przez miasto R. kierunku zagospodarowania terenów objętych granicami tego planu. W każdym razie skarżący nie może zasadnie powoływać się na naruszenie przez określone ustalenie planu jego interesu prawnego wynikającego z prawa własności z tego powodu, że nie stwarzają one możliwości zrealizowania skarżącemu zamierzenia inwestycyjnego w zakresie wykraczającym poza granice nieruchomości stanowiących jego własność w okresie opracowywania i uchwalenia tego planu. Taki wniosek można wysnuć z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazanego w skardze jako naruszony niniejszą uchwałą.

Wskazując na przepisy art. 18 i 20 powyższej ustawy stwierdzono, że nie można powoływać się zasadnie na zarzut naruszenia art. 20 tej ustawy z tego powodu, iż rada gminy nie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu na innym etapie jego opracowywania, w szczególności na etapie zbierania wniosków do planu. Skarżący nie złożył uwag do ustaleń przyjętych w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Nadto wyjaśniono, że literalne brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz systematyka przepisów tej ustawy nie daje podstaw do twierdzenia, iż warunkiem koniecznym do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu jest podjęcie przez radę gminy odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności tego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W każdym razie nie ma podstaw do wyciągnięcia wniosku, że zawarte we wstępnej części uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego stwierdzenie rady gminy o zgodności tego planu z ustaleniami studium pozostaje w jaskrawej sprzeczności z treścią jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa, a tylko taka sytuacja stanowi podstawę do wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego. Przepisy zaś art. 14 i 17 cyt. ustawy nie dają podstawy do twierdzenia, że organy gminy – a w szczególności Prezydent Miasta, jako organ odpowiedzialny za sporządzenie projektu planu miał obowiązek sporządzić lub uwzględnić dokumenty przytoczone w skardze, tj. analizę otoczenia handlowego w R. oraz analizę postaw mieszkańców R. dotyczących planowanej inwestycji przez skarżącego, w toku sporządzania projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...]"[...]".

W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2007 r., nawiązującym do złożonej przez Radę Miasta odpowiedzi na skargę, skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, jak również argumenty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie organu – a trzeba w tym miejscu przypomnieć, że organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, bowiem z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej - organami administracji publicznej – jak również postępowanie poprzedzające podjęcie takiego rozstrzygnięcia.

Kontroli sądu administracyjnego, z mowy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ podlegają akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji publicznej. Akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżone na podstawie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.

Skarga C. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./, który to przepis stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie eksponuje się, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przewidziane zaś w tym przepisie naruszenie interesu prawnego skarżącego, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ gminy norm prawnych powszechnie obowiązujących /np. wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/93/. Do jego naruszenia dochodzi wówczas gdy uchwała ogranicza, znosi, uniemożliwia realizację uprawnienia skarżącego, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo i to w sposób istotny.

Z akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowane przez stronę skarżącą do Rady Miasta R. /pismo z dnia 13.02.2007 r./, tj. organu, który podjął kwestionowaną w skardze uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" w rejonie al. A.K. i al. G. W. S. w R. okazało się bezskuteczne i jej zaskarżenie nastąpiło z zachowaniem przewidzianego w tym celu terminu.

Przesądziwszy dopuszczalność skargi – wobec spełnienia przesłanki "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" i przesłanki o charakterze przedmiotowym /materia uchwały – przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – przesądza o jej przynależności do spraw z zakresu administracji publicznej, np. wyrok SN z dnia 3.06.1993 r., III ARN 28/93, OSNCP 1994/2/44/, Sąd dokonał następnie oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, o którym mowa w cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym. Skoro strona skarżąca jest właścicielem działek położonych na obszarze objętym kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to dokonane w nim ustalenia w zakresie przeznaczenia tychże działek dotykają jej interesu prawnego – bez wątpienia prowadząc do ograniczeń w sposobie ich wykorzystania. Nie jest to jednak związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa materialnego/, stąd też usprawiedliwionych podstaw nie znajduje zarzut naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, podnoszony przez nią w skardze, jak również w złożonym wcześniej wezwaniu z dnia 13 lutego 2007 r.

Otóż przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, przewidując władztwo planistyczne gminy /art. 3 ust. 1 i art. 1/ pozwalają jej na zmianę dotychczasowego zagospodarowania w tym nieruchomości stanowiących cudzą własność pod warunkiem zachowania przepisów prawa, także dotyczących procedury planistycznej zawartych w Rozdziale 2 tej ustawy p.t. "Planowanie przestrzenne w gminie".

Zgodnie z art. 9 powyższej ustawy w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego /ust. 1/, zaś jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych /ust. 4/. Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmuje rada gminy /art. 14 ust. 1/, z kolei projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta /art. 15 ust. 1 ustawy/. Procedurę sporządzania planu miejscowego określa w swej treści przepis art. 17 powyższej ustawy, przy czym rygorystyczne jej zachowanie obwarowane jest sankcją wymienioną w art. 28 ust. 1 tej ustawy /istotne naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części/.

Procedura sporządzenia planu miejscowego, określona wspomnianym wyżej art. 17, przewiduje wykonanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta kolejno czynności:

1) ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia,

2) zawiadomienie na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do opiniowania i uzgadniania planu,

3) rozpatrzenie wniosków, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania,

4) sporządzenie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

5) sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,

6) uzyskanie opinii gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej o projekcie planu,

7) uzgodnienie projektu z wymienionymi w ustawie organami,

8) uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

9) wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień,

10) ogłoszenie, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenie tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowanie w tym czasie dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu,

11) wyznaczenie w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu,

12) rozpatrzenie uwag, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania,

13) wprowadzenie zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag i ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie,

14) przedstawienie radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

W ocenie Sądu, przedstawiona wyżej procedura sporządzania planu miejscowego nie została naruszona przy sporządzaniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" w rejonie al. A. K. i al. G. W. S. w R. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy w szczególności bowiem wykazuje, że Prezydent Miasta ogłosił w prasie miejscowej /"[...]" z dnia 24.11.2005 r./ oraz przez obwieszczenie wywieszone w siedzibie Urzędu Miasta o przystąpieniu do sporządzania powyższego planu i możliwości składania wniosków do planu do dnia 15 grudnia 2005 r. /k. 5 – 6/, zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu /k. 7/. Nadto rozpatrzył wnioski złożone do projektu planu /k. 15/, nie uwzględniając wniosku strony skarżącej /jako sprzecznego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta – uchwała z dnia [...].07.2000 r./. Sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko /k. 22/, prognoza skutków finansowych /k. 23/, uzyskane też zostały wymagane opinie i uzgodnienia /k. 31/ i pozytywna opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej /k. 30/. Z kolei, ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, na okres od dnia 13 listopada do dnia 4 grudnia 2006 r., ukazało się w prasie miejscowej /"[...]" z dnia 3 – 5.11.2006 r./ i przez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta /oraz Biuletynie Informacji Publicznej UM /, z jednoczesną informacją o możliwości wnoszenia uwag dotyczących projektu planu do dnia 18 grudnia 2006 r. oraz przeprowadzaniu dyskusji publicznej w dniu 16 listopada 2006 r. /k. 35 – 39/. Zgłoszone do przedmiotowego projektu planu uwagi zostały rozpatrzone w dniu 8 stycznia 2007 r. /k. 45/, zaś lista nieuwzględnionych uwag dołączona została do projektu planu przedstawionego Radzie Miasta /k. 44/.

Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby zaskarżona uchwała z dnia [...] stycznia 2007 r. naruszyła art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez naruszenie prawnego interesu skarżącego do zagospodarowania terenu objętego planem zgodnie z posiadanym prawem własności". Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Regulacja zaś ust. 2 pkt 1 tego artykułu przyznaje prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Wobec powyższego trzeba podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym – z mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona w drodze ustawy. Do ustaw ograniczających prawo własności należy między innymi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. wyżej. Reguluje ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Poprzez określoną w niej procedurę, a także zasady reguluje tzw. władztwo planistyczne przypadające również gminie. Zaznaczyć też należy, że wspomniany już art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy nie tworzy nowego prawa podmiotowego dla jednostki, bowiem w istocie jest powtórzeniem regulacji już wprowadzonych do systemu obowiązujących norm /w szczególności przez przepisy Prawa budowlanego – art. 3 pkt 7, art. 35 ust. 1 pkt 1/. Nadto, nawiązując do argumentów zawartych w skardze, stwierdzić należy, że gmina na realizację celów publicznych może przeznaczyć nie tylko grunty skomunalizowane bądź Skarbu Pastwa, lecz także grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tym bowiem zakresie brak jest ograniczeń ustawowych, a przede wszystkim taki zakaz nie wynika z Konstytucji, która chroni prawo własności /art. 21 ust. 1/, lecz równocześnie dopuszcza do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem /art. 21 ust. 2/. Mając więc to wszystko na uwadze, nie można było zgodzić się z powyższym zarzutem skargi.

Chybione jest także stanowisko strony skarżącej, iż został naruszony art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu o uwagach zgłoszonych przez Skarżącego do projektu planu". Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Otóż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazuje w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że w okresie wyłożenia do publicznego wglądu przedmiotowego projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko strona skarżąca nie wniosła uwag dotyczących projektu planu. Wniesiony natomiast przez nią wcześniej, stosownie do art. 17 pkt 1 cyt. ustawy, wniosek został rozpatrzony, co wyżej wykazano, ale w żadnej mierze nie może on być łączony z możliwością wniesienia uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. W związku z tym nie może być mowy o zaniedbaniu organu gminy w zakresie rozpatrzenia uwag do projektu planu, a tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób sformułowany w skardze.

Sąd nie podziela także stanowiska strony skarżącej, iż brak odrębnej uchwały o zgodności planu z ustaleniami studium stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 powyższej ustawy. Nie jest przy tym kwestionowane, że uchwała o zgodności projektu planu ze studium podjęta została przed uchwaleniem planu, o czym wprost świadczy treść zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Trzeba wspomnieć, że w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego /II OSK 1863/06/ wyrażony został pogląd, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w obecnym składzie pogląd powyższy podziela, akcentując równocześnie, że powoływany art. 20 ust. 1 cyt. ustawy nie określa czy ma być podjęta odrębna uchwała o zgodności projektu planu ze studium i w takiej sytuacji trudno uznać /tylko na podstawie braku odrębnej uchwały/ słusznym stanowisko o nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zwłaszcza że restrykcyjny przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy najcięższych naruszeń prawa przy sporządzeniu projektu planu.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.