Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2020/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 w zw. z art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 77, § 79, § 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 416/20 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 416/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA", z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. U podstaw wyroku Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...].

Organ ustalił, że działka nr [...] położona jest po lewej stronie drogi krajowej nr [...] zakwalifikowanej zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do klas dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), poza obszarem zabudowanym miejscowości [...], wyznaczonym znakami pionowymi D-42 i D-43. Zgodnie ze stanem faktycznym, działka nr [...] powstała w wyniku podziału, z którego wyodrębniono również działkę nr [...]. Nieruchomość pierwotnie posiadała podłączenie komunikacyjne do drogi krajowej nr [...] zjazdem w km około [...] str. lewa (dane pozyskane z rejestru zjazdów z Banku Danych Drogowych), który po podziale pozostał przy działce nr [...]. W toku przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego ustalono, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu do działki nr [...] dotyczy km około [...] str. lewa drogi krajowej nr [...]. Zjazd ten zostałby zatem zlokalizowany w odległości około 122 m od istniejącego zjazdu na działkę nr [...] powstałą wskutek przywołanego wyżej podziału oraz w odległości około 25 m od istniejącego zjazdu na działkę sąsiednią nr [...]. Ponadto, wnioskowana lokalizacja zjazdu znalazłaby się na odcinku drogi, na którym: - obowiązuje ograniczenie prędkości do 60 km/h (znak B-33); - obowiązuje ostrzeżenie o niebezpieczeństwie występowania częstych wypadków drogowych z udziałem pieszych (znak pionowy A-30 i znak pionowy T-14); - występuje znak ostrzegawczy A-17 - dzieci.

Nawiązując do konieczności ustalenia charakteru zjazdu organ wskazał, że o tym jaki zjazd byłby właściwy do obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości, przesądzają przepisy § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. , poz. 124 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Unormowany jest w nim podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie właściwym zjazdem byłby zjazd indywidualny. Ponadto, zastosowanie znajduje przepis 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy - na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ograniczenie zatem ilości zjazdów na drodze tej klasy realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz przez wykorzystanie już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W skardze do Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. oraz prawa materialnego, tj.: 77, 79 i 113 ust. 7 ww. rozporządzenia, poprzez zaniechanie zbadania, czy w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie wymogów w zakresie warunków technicznych, określonych we wskazanych przepisach, a których dopełnienie jest kluczowe dla oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieustalony stan faktyczny; § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy wyżej wskazany przepis nakłada powinność stosowania wyjątkowo zjazdów na drodze klasy GP a nie ogólny zakaz ich lokalizowania.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał, że według art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Co istotne, granice ww. uznania administracyjnego wyznaczają m. in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (na które to wskazuje ustawodawca w omawianym przepisie). Wymogi, o których mowa powyżej, zostały uregulowane w rozporządzeniu. Wymogi te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. W § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia określono m. in., że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ podniósł, że planowany zjazd zlokalizowany zostałby w niewielkiej odległości od istniejących zjazdów na sąsiednich działkach. W konsekwencji, w sprawie trudno dopatrzeć się wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania skarżącego. Każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4). Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej.

Zdaniem Sądu I instancji nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ orzekający w sposób właściwy wykazał brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ mógł uznać, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy tj.;

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przez oddalenie skargi pomimo istnienia wadliwości decyzji zarówno w zakresie naruszenia przepisów proceduralnych oraz materialnych, które powinny spowodować uchylenie decyzji wydanej przez organ.

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

- wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz przyjęcie przez Sąd, iż organ dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego podczas gdy organ dokonał niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia faktycznego i prawnego wykorzystania działek bezpośrednio przylegających z działką skarżącego tj. działki nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] obr. [...] a w konsekwencji całkowicie dowolnie uznał, że istnieje realna możliwość wykonania dojazdu z jednej ze wskazanych działek, pomimo iż ze względu na sposób użytkowania działek sąsiadujących inny dojazd do działki skarżącego niż przez wykonanie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej jest niemożliwy,

- a nadto poprzez dowolne uznanie, że pomimo wyżej wskazanych okoliczności nie występuje wyjątkowa sytuacja przemawiająca za uwzględnieniem żądania strony, pomimo nie przeprowadzenia dogłębnej analizy w tym zakresie, z której wprost wywieść można byłoby, iż inne wykonanie zjazdu niż w sposób wskazany przez skarżącego jest niemożliwe,

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sadów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2019, poz. 2167), dalej jako "p.u.s.a.", w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu, pomimo że decyzja ta została wydana bez wyczerpującego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a także bez wyjaśnienia wpływu zjazdu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynność ruchu, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej oraz nienależyte wykonanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji,

d) art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz.U. z 2018, poz. 2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p." w zw. z § 77, § 79 i § 113 ust. 7 rozporządzenia polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej i w konsekwencji nie uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o ogólne argumenty dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa oraz ogólne stwierdzenia, iż budowa zjazdu wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu przy jednoczesnym braku konkretnych wskazań na czym to zagrożenie miałoby polegać, a ponadto nie wskazanie dowodów świadczących o tym, iż nie jest możliwe urządzenie zjazdu w sposób planowany przez skarżącego i jednocześnie umożliwiającego bezpieczne włączenie się do ruchu oraz uwzględniającego techniczne wymagania zawarte w przepisach powszechnie obowiązującego prawa a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego przez wydanie decyzji bez uwzględnienia przesłanek wynikających z przepisów technicznych i stanu faktycznego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 77, § 79 i § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie zbadania czy w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie wymogów w zakresie warunków technicznych, określonych we wskazanych przepisach, a których dopełnienie jest kluczowe dla oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieustalony stan faktyczny,

b) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, podczas gdy wyżej wskazany przepis nakłada powinność stosowania wyjątkowo zjazdów na drodze klasy GP a nie ogólny zakaz ich lokalizowania;

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

- bezpodstawnym przyjęciu, że budowa zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, pomimo braku materiału dowodowego potwierdzających powyższe twierdzenie;

- poczynieniu ustalenia, że zagospodarowanie działek sąsiednich umożliwia inny dojazd do działki skarżącego, pomimo braku przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu uzasadniających powyższe stwierdzenia, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny potwierdziłby, że faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie działek sąsiednich — szkoła i cmentarz uniemożliwia zapewnienie dostępu nieruchomości skarżącego do drogi publicznej w inny sposób niż poprzez lokalizację zjazdu z drogi krajowej zgodnie z wnioskiem skarżącego;

- poczynieniu ustalenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania przedmiotowej działki przy jednoczesnym pominięciu, iż proponowane przez organ możliwości usytuowania zjazdu stoją w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem oraz prowadzić mogą do zagrożenia bezpieczeństwa tak pieszych jak i w ruchu drogowym;

- bezpodstawnym przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zaistnieniu sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości skarżącego innego dojazdu, pomimo iż proponowane przez organ możliwości zjazdu obejmują zjazd bądź przez szkolny parking bądź przez drogę prowadząca do cmentarza, tj. miejsc gdzie istnieje wzmożone zagrożenie bezpieczeństwa pieszych, w tym dzieci, a ponadto z pominięciem iż teren działki [...] jest ogrodzony z uwagi na przebywające na terenie szkoły dzieci, a zlokalizowanie zjazdu w sposób proponowany przez organ doprowadziłoby m.in. do przerwania ciągłości ogrodzenia, czy zmniejszenia ilości miejsc parkingowych.

Zarzuty skargi kasacyjnej zawierają uzasadnienie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruku zdjęć na okoliczność usytuowania jego działki, zagospodarowania działek sąsiednich, niebezpieczeństwa wiążącego się z wykorzystaniem działek sąsiednich aby umożliwić dojazd do działki skarżącego. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ podtrzymał przy tym dotychczas prezentowaną argumentację oraz podjął polemikę z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącej podstawy naruszenia prawa procesowego, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 - publik. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10 - publik. CBOSA). Błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 - publik. CBOSA). Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach:

a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat (w:) B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jako niespójne wymyka się ono spod kontroli instancyjnej. Podkreślenia wymaga, że według ustaleń organu działka nr [...] leży przy drodze krajowej nr [...] zakwalifikowanej do drogi klasy GP. W podstawie prawnej oraz uzasadnieniu swojej decyzji organ powoływał między innymi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, określający warunki techniczne względem dróg klasy GP. Analogicznie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odnosił swoją argumentację do warunków technicznych określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i do dróg klasy GP. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika natomiast, że Sąd ten analizował sprawę w aspekcie warunków technicznych wynikających z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, dotyczących dróg klasy G (strony 9,10,11,12 uzasadnienia wyroku w wersji papierowej). Dodać należy, że w części historycznej uzasadnienia wyroku wskazywano, powołując się na stanowisko organu, iż droga ma kategorię GP i powoływano § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ów dysonans w elementach uzasadnienia wyroku powoduje, że jest ono nieweryfikowalne i z tych powodów wyrok podlega uchyleniu. Z uzasadnienia nie wynika bowiem żadna wzmianka świadcząca o tym, że Sąd I instancji uznał dokonaną przez organ klasyfikację powołanej drogi za wadliwą, i w konsekwencji kontrolował rozstrzygnięcie organu w kontekście przepisów, które dotyczą drogi kategorii G.

Mając na uwadze powyższe uchybienie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie było celowe również odniesienie się do wniosku dowodowego strony.

Z tych względów na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie. Oczywisty błąd Sądu I instancji nie może skutkować obciążeniem kosztami strony przeciwnej.