Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2277/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargi -


UZASADNIENIE

W decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, budowie nowego budynku z łącznikiem i parkingiem podziemnym, dojazdem, przyłączami inżynieryjnymi i elementami urządzenia terenu na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz częściach działek o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. ze względu na odmowę uzgodnienia decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków.

Na wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., występującej w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. została utrzymana w mocy przez decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. reprezentowana przez r. pr. M.C. W aktach administracyjnych sprawy znalazła się kserokopia tej skargi wraz wypisem z KRS dla skarżącej spółki i pełnomocnictwem r. pr. M. C. W postępowaniu sądowym jako pełnomocnik skarżącego zgłosił się następnie r. pr. R. R. i złożył pełnomocnictwo do akt sądowych. Wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 231/11 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2009 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [..] czerwca 2009 r. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została doręczona stronom postępowania, w tym wnioskodawcy [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., który występował w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika.

[...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, ponieważ z winy organu nie doręczono decyzji pełnomocnikowi strony [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. Kolegium odmówiło jednak uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., ponieważ w ocenie organu w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na skutek wniosku [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium w decyzji z dnia [...] września 2014 r. uchyliło decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. i odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Organ stwierdził, że pełnomocnictwo do działania w imieniu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. zostało złożone wyłącznie do akt sądowych, dlatego organ prawidłowo skierował decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. do spółki, ponieważ nie wiedział o ustanowieniu pełnomocnika. Z tego względu organ uznał, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania. Organ wskazał także, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania ze względu na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ postępowanie ze względu na brak przesłanek wznowieniowych nie doszło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] września 2014 r. wniosły [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 2277/14) oraz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (sygn. akt IV SA/Wa 2278/14). Spółki w jednobrzmiących skargach zarzuciły decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 139, art. 33 ust. 3, art. 7, art. 77, art. 80, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.". W ocenie skarżących Kolegium błędnie przyjęło, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. została skutecznie doręczona [....] Sp. z o. o. z siedzibą w W., ponieważ spółka ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika. Organ niezasadnie przyjął, że postępowanie sądowoadministracyjne i administracyjne nie stanowią tej samej sprawy i nie uwzględnił pełnomocnika, który występował w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tam reprezentował spółkę. Decyzja II instancji została wydana z naruszeniem zasady reformationis in peius, ponieważ w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zapadła decyzja niekorzystna dla strony odwołującej się. Organ nie rozważył też materiału dowodowego w sposób wszechstronny, ponieważ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., pomimo że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. zapadła, zanim postanowienie [...] Konserwatora Zabytków stało się ostateczne. Takie działanie organu stanowi w ocenie skarżących spółek przesłankę wznowienia postępowania. Organ nie zawiesił również postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organ nie wyjaśnił także kwestii braku podstaw do wznowienia postępowania oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Zdaniem skarżących, organ naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez to, że udział organu ochrony zabytków nie był w sprawie uzasadniony. Naruszono także art. 31 i art. 140 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) poprzez niezbadanie, czy istotnie konieczna była ochrona konserwatorska na etapie realizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a." połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. IV SA/Wa 2277/14 i IV SA/Wa 2278/14 oraz zarządził prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 2277/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak wskazuje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Przez brak udziału strony rozumie się również brak udziału wyznaczonego przez nią pełnomocnika (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 1987 r. SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13; OSPiKA 1989, z. 4, poz. 79, z glosą B. Adamiak, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1998 r. III SA 1597/96, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2001 r. I SA 450/01). Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, a pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., II SA/Kr 551/11).

Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r. II GZ 140/12). Jeżeli strona postępowania administracyjnego ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także tych, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do akt każdej ze spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. II GSK 690/13).

W rozpatrywanej sprawie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie była reprezentowana w pierwszym postępowaniu nieważnościowym (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] listopada 2010 r.) przez pełnomocnika. W imieniu spółki przed sądem administracyjnym w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 231/11 występowali profesjonalni pełnomocnicy, pełnomocnictwa zostały złożone do akt sądowych. W związku z uchyleniem decyzji nieważnościowych Kolegium ponownie rozpatrywało sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże pomiędzy wydaniem wyroku z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 231/11, a wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. swojego udziału w sprawie nie zgłosił pełnomocnik [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. Organ nie miał obowiązku poszukiwania pełnomocnika spółki z urzędu, nie mógł mieć też wiedzy, że w postępowaniu sądowym spółka była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym skierowanie i doręczenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. samej spółce było prawidłowe. To po stronie spółki istniał ciężar zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, w szczególności że spółka wiedziała o toczącym się postępowaniu, ponieważ taki właśnie był rezultat postępowania sądowego – uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] listopada 2010 r. oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez Kolegium.

Postępowanie wznowieniowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i niebudzący wątpliwości, organ zebrał i ocenił całokształt materiału dowodowego. Wnioski z przeprowadzonego postępowania zostały wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2014 r. w sposób jasny i precyzyjny, a ich uzasadnienie było wyczerpujące. Organ słusznie stwierdził, że wobec prawidłowego skierowania decyzji do [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a w konsekwencji decyzja z dnia [...]października 2013 r. była wadliwa. Organ prawidłowo zinterpretował obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy administracyjnej. Nie mógł bowiem domniemywać, że spółka ustanowi lub nie ustanowi pełnomocnika w sprawie. Doręczenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. dokonano w sposób prawidłowy stronie postępowania, jaką była [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. Tym samym zaskarżona decyzja nie naruszała art. 33 § 3, art. 40 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 151 § 1 i art. 138 k.p.a., ponieważ wobec niezaistnienia przesłanki wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium było zobligowane do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] października 2013 r., w której wadliwie przyjęto, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. należało doręczyć pełnomocnikowi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. Każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby prawo poprzez utrzymanie w mocy oczywiście wadliwego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. to z kolei przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II GSK 754/10). Jak to wywiedziono wyżej, o takim naruszeniu można mówić w przypadku decyzji z dnia [...]października 2013 r., dlatego organ w decyzji II instancji nie naruszył zasady reformationis in peius.

Organ prawidłowo wywiódł również, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, dlatego w ocenie Sądu, niezasadne były zarzuty skarżącego co do wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tym bardziej Sąd nie miał podstawy prawnej, by podejmować się oceny tej właśnie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. ponieważ przedmiotowe postępowanie ograniczało się wyłącznie do kontroli legalności postępowania wszczętego z wniosku o wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a badanie legalności wydania decyzji o warunkach zabudowy czy też decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym wykraczałoby poza granicę tej sprawy i stanowiło naruszenie art. 135 p.p.s.a.

Z tych samych względów niezasadne są również zarzuty dotyczące konieczności zawieszenia tego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Sprawa określana przez skarżących jako zagadnienie wstępne wiąże się co prawda z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2009 r., jednak nie ma wpływu na postępowanie wznowieniowe, które zostało wszczęte w związku z domniemaniem zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ badał wyłącznie kwestię skuteczności powiadomienia stron i skierowania do nich decyzji – nie zajmował się nie tylko sprawą merytoryczną (warunki zabudowy), ale też nie badał przesłanek stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.