Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 237/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 a i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) oddala wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej, 3) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 175/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: NFZ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1); odmówił przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt 2); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji administracyjnej (pkt 3); oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania sądowego (pkt 4)

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 187/19, uchylił zaskarżony skargą kasacyjną wnioskodawcy wyrok Sądu I instancji - w punkcie 1 w części stwierdzającej, że bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w punktach 2 i 4.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

J. M. jako opiekun prawny H. M.. w dniu [...] r. złożył wniosek do NFZ o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku o dokument potwierdzający ustanowienie J. M. przedstawicielem ustawowym dla H. M. oraz przedstawienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności strony. Przy piśmie z dnia [...] r. strona częściowo uzupełniła ww. braki wniosku.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał stronę do uzupełnienia pisma z dnia [...] r. o czytelny podpis osoby występującej z wnioskiem oraz do złożenia podpisanej kopii pisma do Sądu Rejonowego w T.. Przy piśmie z dnia [...] r. strona uzupełniła ww. braki.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm. – dalej: ustawa o świadczeniach) zostaje przedłużony do dnia [...] r.

Następnie pismem z dnia [...] r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku o dokumentację medyczną zawierającą opis wstępnego badania stomatologicznego, jakie zostało przeprowadzonego w Czechach oraz dokumentację z wykonanych procedur medycznych.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r.

Przy piśmie z dnia [...] r. strona przesłała dokumentację, zgodnie z wezwaniem organu z dnia [...] r.

Pismami z [...] r., z [...] r. oraz z [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony, kolejno do dnia: [...] r., [...] r. oraz [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do dostarczenia pisemnego wyjaśnienia od świadczeniodawcy, który sporządził dokumentację z leczenia odnośnie rozbieżności pomiędzy fakturą a dokumentacją medyczną. Jednocześnie poinformował skarżącego, że termin na rozpatrzenie wniosku zostaje przedłużony do dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r. świadczeniodawca udzielił odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku o dokument potwierdzający ustanowienie J. M. przedstawicielem ustawowym dla H. M. oraz przedstawienia pełnomocnictwa dla R. R. i M. C., reprezentujących przedstawiciela ustawowego J. M.. Jednocześnie poinformował skarżącego, że termin na rozpatrzenie wniosku zostaje przedłużony do [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że nadal brak jest oryginału dokumentu potwierdzającego ustanowienie J. M. przedstawicielem ustawowym dla H. M.. Wyjaśnienia powyższych kwestii wpłynęły do organu w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Jednocześnie jak wskazał, ze względu na konieczność zapewnienia skarżącemu przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań, termin określony w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r.

Następnie pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do przesłania pisemnej informacji dotyczącej adresu do korespondencji. W tym piśmie organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r. W dniu [...] r. w wpłynęło do organu pismo skarżącego, w którym wskazano adres do korespondencji.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do wskazania preferowanego sposobu otrzymania ewentualnego zwrotu kosztów leczenia. Wyjaśnienia powyższych kwestii wpłynęły do organu w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia, do kogo faktycznie należy numer konta bankowego podany we wniosku wystawionym w dniu [...] r., a podpisanym przez G. Z., który został złożony do organu w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] r. skarżący wskazał numer konta bankowego "A" Sp. z o.o., na który winien zostać dokonany zwrot.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał skarżącego do przesłania informacji od świadczeniodawcy, czy udzielenie świadczenia na terytorium Republiki Czeskiej wynikało ze wskazań medycznych. W tym piśmie organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r. Wyjaśnienia powyższych kwestii wpłynęły do organu w dniu [...] r.

Pismami z dnia [...] r. oraz [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony, kolejno do dnia [...] r. oraz do dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał stronę do wyjaśnienia powodu podpisania pełnomocnictwa oraz wniosku z datą [...] r.

Pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na charakter sprawy - termin na rozpatrzenie wniosku wskazany w art. 42d ustawy o świadczeniach zostaje przedłużony do dnia [...] r

Pismem z [...] r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W zażaleniu tym wystąpiono między innymi o stwierdzenie, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania oraz o wyznaczenie organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu, w którym rozpoznany zostanie wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanych na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W motywach podniesiono, że sprawa nawet gdyby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinna zostać rozpoznana do dnia [...] r., co jednak nie nastąpiło. Zdaniem pełnomocnika organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, bezzasadnie odkładając wydanie decyzji w czasie, nie wykonując przy tym kompletnie żadnych czynności procesowych mających na celu zakończenie postępowania w rozsądnym terminie.

Następnie, pismem z [...] r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu - NFZ i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako: k.p.a.) oraz art. 42d ust. 15 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.).

W skardze wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia rozpatrzenia przez sąd skargi oraz orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto domagał się przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 175/18 w pkt 1 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 odmówił przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, w pkt 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania decyzji administracyjnej oraz w pkt 4 oddalił wniosek w zakresie zasądzenia kosztów postępowania sadowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie prowadzone jest w oparciu o postanowienia art. 42d ustawy z 24 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do postanowień art. 42d ust. 13 tej ustawy w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji. WSA wyjaśnił że w rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana w dniu [...] r., czyli po upływie terminu wynikającego z treści art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Zatem mając na uwadze datę wydania decyzji w sprawie, a także wnioski z analizy działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że NFZ w sprawie tej dopuścił się bezczynności uznając, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego organ administracji podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia istotnych okoliczności. W tym zakresie skierował do skarżącego szereg pism, w których domagał się uzupełnienia złożonego wniosku, a także dołączenia niezbędnej dokumentacji. Organ zmierzał więc do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego dla jego rozpatrzenia, nadto udzielane na wezwania tego organu odpowiedzi obarczone były istotnymi wadami, co powodowało niejednokrotnie konieczność ich powtarzania, celem doprecyzowania okoliczności faktycznych mających wpływ na wydane w sprawie pozytywne rozstrzygnięcie. Podejmowanie tych działań nie może być uznane za uzasadniające zarzut, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo art. 42d ust. 15 ustawy posługuje się z jednej strony precyzyjnym terminem załatwienia sprawy, a mianowicie okresem 6 miesięcy, jednakże występuje w nim również pojęcie niedookreślone "niezwłocznie", w tej sytuacji konieczna jest wykładnia tego pojęcia, a tym samym nie można w tym zakresie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Nadto Sąd I instancji wskazał również, że organ I instancji decyzją z [...] r. rozpoznał wniosek skarżącego o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielanymi na terytorium innego niż Rzeczypospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W świetle powyższego, jak również z uwagi na stwierdzenie, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego; Sąd I instancji oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz odstąpił także od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wskazując, że w sądzie prowadzonych jest wiele spraw o podobnym charakterze, w których wszyscy skarżący, w tym również skarżący, są reprezentowani przez tego samego pełnomocnika, a sporządzane pisma procesowe, w tym skargi są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami, w jakich dokonywane są określone czynności, np. wniesienie ponaglenia, czy też skargi. W związku z tym udział profesjonalnego pełnomocnika w przedmiotowej sprawie ograniczył się do dostosowania przygotowanych już wcześniej pism procesowych (szablonów) poprzez naniesienie niewielkich zmian z zakresu wyżej wymienionych danych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, NSA uchylił powyższy wyrok w punkcie 1 w części stwierdzającej, że bezczynność, której dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz w punktach 2 i 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. zarzut naruszenia art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że organ zwrócił się do krajowego punktu kontaktowego na terenie Republiki Czeskiej, pomimo że taka okoliczność nie wynika z akt administracyjnych sprawy, co miałoby uzasadniać przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6-miesięczny termin z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach nie zaś termin 60-dniowy z art. Przedstawiając specyfikę postępowania związanego z rozpatrywaniem wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą NSA wskazał, że terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach, są różne w zależności od konieczności lub nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej.

NSA wskazał, że nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że organ I instancji wystąpił do podmiotu pełniącego funkcję krajowego punktu kontaktowego na terytorium Republiki Czeskiej, a tym samym, że zastosowanie miała regulacja zamieszczona w art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Zakwestionował takie stanowisko bowiem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, co miałoby uzasadniać przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6 -miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Nadto NSA zaważył, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] r., w którym organ zwraca się do czeskiego Krajowego Punktu Kontaktowego ds. transgranicznej opieki zdrowotnej (...) o potwierdzenie, czy dr A. P. udzielająca świadczeń stomatologicznych z znieczuleniu ogólnym w placówce "B" s.r.o. - posiada prawo do wykonywania zawodu na terenie Czech. Jednakże wystosowanie tego pisma nie można uznać za prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ I instancji otrzymał odpowiedź na ww. pismo. Nie wynika również, że w związku z brakiem tej odpowiedzi, podjął jakiekolwiek czynności mające na celu wyjaśnienie tej sytuacji, np. ponownie występując z takim zapytaniem. Zatem nie można przyjąć, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. Takiego udziału nie sposób się dopatrzeć. Wobec tego NSA uznał, że brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6-miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach, nie zaś termin 60-dniowy z art. 42d ust. 14 ustawy.

Odwołując się do orzecznictwa NSA, wskazał, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do wykroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności eksklpujące tę bezczynność organu. Aby dokonać oceny, czy stwierdzona w rozpoznawanej sprawie przez Sąd I instancji bezczynność postępowania miała charakter rażący, należało w pierwszej kolejności prawidłowo określić, w jakim terminie organ był zobowiązany wydać decyzję w sprawie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą, a następnie ocenić konieczność i terminowość podejmowanych czynności, a w konsekwencji - w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. – ocenić czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzić, czy uzasadnione byłoby przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a.

Ponadto za usprawiedliwiony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 206 p.p.s.a. wskutek odstąpienia przez Sąd I instancji od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których skarżący są reprezentowani przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika nie uzasadnia całkowitego odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający działa w warunkach związania powyższym wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GSK 187/19. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 3.09.2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07, pub. LEX 510043).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a.

Z kolei, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem zaś skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej z [...] r. o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą.

Podstawę prawną rozpoznania przez organ wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie zaś z art. 42a pkt 1 tej ustawy, Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Według art. 42b ust. 1 ustawy, świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast na podstawie art. 42d ust. 13 cyt. ustawy, w przypadku gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Jednak zgodnie z art. 42d ust. 14 tej ustawy, jeżeli rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku gdy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia przez świadczeniobiorcę albo jego przedstawiciela ustawowego wniosku o zwrot kosztów lub prowadzenia korespondencji z instytucją krajową, do tego terminu nie wlicza się okresu: od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Funduszu albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku o zwrot kosztów; od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Funduszu odpowiedzi tej instytucji.

Ponadto, zgodnie z art. 42d ust. 15 cyt. ustawy, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Należy wskazać, że naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia sprawy może być kwalifikowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W przedmiotowej sprawie Sąd związany jest ustaleniem NSA, co do braku podstaw prawnych do zastosowania 6-miesięcznego terminu z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach zamiast 60-dniowego z art. 42 d ust. 14 ustawy.

NSA wskazał bowiem w wyroku 10 kwietnia 2019 r., wydanym w niniejszej sprawie, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika ażeby organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, co miałoby uzasadniać przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6 miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach.

Należy zauważyć, że strona jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, która może być reprezentowana wyłącznie przez opiekuna prawnego ustanowionego przez Sąd. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek złożony [...] r. przez przedstawiciela ustawowego wnioskodawcy, ale osoba działająca w jego w imieniu – J. M. nie wykazał swojego umocowania do reprezentowania wnioskodawcy ani na wezwanie organu ani dobrowolnie.

Dopiero w dniu [...] r. tj. po ponad roku, organ otrzymał zaświadczenie o ustanowieniu opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionego wnioskodawcy w osobie G. Z.. Na wezwanie organu, opiekun prawny w kolejnych miesiącach uzupełniał konieczne w sprawie dokumenty począwszy od skutecznego złożenia wniosku, przez podanie adresu do korespondencji, numeru konta. W tym czasie organ dysponował pełnomocnictwem dla fachowych pełnomocników z Kancelarii Adwokackiej udzielonym przez J. M. jako przedstawiciela ustawowego ubezwłasnowolnionego, przy czym J. M. w toku postępowania nie wykazał, aby był opiekunem prawnym.

Poza sporem jest, że wniosek strony został rozpatrzony decyzją z [...] r., czyli poza wszelkimi określonymi terminami ustanowionymi w ustawie o świadczeniach, a w szczególności terminem 60-dniowym z art. 42 ust. 14 ustawy, nawet liczonym od dnia złożenia skutecznego wniosku przez osobę uprawnioną do działania w imieniu ubezwłasnowolnionego tj. od dnia [...] r. Tym samym Sąd uznaje, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażący, bowiem pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu za granicą w terminie wskazanym powyżej. Takie postępowanie organu spowodowało nadmierne odsunięcie w czasie merytorycznego załatwienia wniosku.

Równocześnie Sąd wskazuje, że sformułowane w skardze żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności nie znajduje uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Należy przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. Co więcej, jak wynika z akt sprawy i przedłożonego pełnomocnictwa, żądana kwota miałaby trafić na konto upoważnionej Spółki, tj. "A" Sp. z o.o., a nie na rachunek bankowy czy do rąk wnioskodawcy. W konsekwencji, pomimo uznania, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd odstąpił od możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej, uznając takie rozstrzygnięcie za niecelowe.

Sąd uznał, że organ z uwagi na ilość spraw i ilość urzędników załatwiających przedmiotowe sprawy nie wymaga dyscyplinowania orzeczeniem o grzywnie.

Przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawa pozostawia sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy, czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania. Tych z kolei okoliczności na żadnym etapie nie skonstruowała i nie przedstawiła strona skarżąca. Samo stwierdzenie rażącego naruszenia prawa nie stanowi przesłanki do zasądzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej. Model ukształtowania możliwości jej zasądzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest powiązany normą obligującą jej zasądzenie każdorazowo przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, co wzmacnia konieczność uzasadnienia jej wymierzenia przez wnioskodawcę i wykazania jakichkolwiek poddających się ocenie okoliczności majaczej wpływ tak na jej zasadność w pierwszej kolejności, jak i jej wysokość w dalszej kolejności, czego sprawie nie uczyniono, a Sąd z urzędu dokowych nie dostrzegł. Nie można zatem – przy tak ukształtowanych normach wskazywanych powyżej poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 149 § 2 p.p.s.a. czy 154 § 6 p.p.s.a. – uznawać, każdorazowe zasądzanie sumy pieniężnej bez wykazania zasadności jej wymierzenia gdyż zarówno jej zasadność jak i jej wysokość musi wszak zostać uzasadniona.

W ocenie składu orzekającego nie można pomijać, że w 2017 r. do organu wpłynęło 5762 wniosków o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju, w oparciu o powołane wyżej przepisy. W konsekwencji wydano 5714 decyzji administracyjnych (stan – jak podał organ – na [...] 2017 r.). Z zakresu świadczeń stomatologicznych udzielonych osobom niepełnosprawnym wpłynęło 517 wniosków, opiewających na kwotę [...] zł. Nadto, co także eksponował organ, od początku 2018 r. do organu wpłynęło 3085 wniosków o zwrot kosztów świadczeń, z czego 195 wniosków dotyczyło świadczeń stomatologicznych. Wnioski te dotyczyły świadczeń udzielonych w znieczuleniu ogólnym, osobom niepełnosprawnym, najczęściej zamieszkującym w domach pomocy społecznej, osobom ubezwłasnowolnionym częściowo lub całkowicie. Powtórzenia wymaga, iż duża liczba wniosków o zwrot kosztów leczenia, co także wiadomo Sądowi z urzędu, musiała mieć wpływ na szybkość ich rozpoznawania. Jak wynika z powyżej przywołanych regulacji prawnych, rozpoczęcie rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, a każdy z tych wniosków wymagał tożsamej wnikliwości i staranności w rozpatrzeniu sprawy, co w ocenie Sądu uzasadnia oddalenie skargi w zakresie żądania zasądzenia sumy pieniężnej, która podobnie jak grzywna musi być uzasadniona, a takowych motywów Sąd na niwie przedmiotowej sprawy, z przyczyn podanych powyżej nie znajduje.

Z tych względów, Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek jako bezzasadny wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego od organu.

Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu Sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach.

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił zasądzić 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, że w tut. Sądzie zawisło kilkadziesiąt spraw ze skarg Spółki o tożsamym stanie faktycznym i prawnym (jak chociażby za sygn. akt: III SAB/Gl 205/19, IV SAB/Gl 69/17, IV SAB/Gl 58/17), w których występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi oraz pisma procesowe były podobnej treści. Oznacza to, że nakład pracy pełnomocnika w niemal tożsamych sprawach był mniejszy, niż gdyby każda z tych spraw była sprawą jednostkową. Co więcej ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącego zarówno w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest bezczynność organu jak i w sprawie, której przedmiotem była przewlekłość postępowania administracyjnego o zwrot kosztów leczenia za granicą. Pełnomocnik sporządził skargi o prawie tożsamej treści. W sprawie o sygn. III SA/Gl 209/19 skarga również została uwzględniona i zasądzono zwrot kosztów w wysokości połowy wynagrodzenia, co łącznie stanowi 100% należnego wynagrodzenia z uwzględnieniem nakładu pracy i charakteru sprawy. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak uzasadnienia wniosków skargi, aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika, po ponownym rozpoznaniu sprawy. Aktywność ta sprowadzała się do odbioru korespondencji. Pełnomocnik nie składał żadnych nowych pism procesowych i nie występował na rozprawie. Co prawda obecność na rozprawie ani składanie pism procesowych nie są obowiązkiem pełnomocnika, niemniej jednak, zdaniem Sądu, mają one wpływ na ocenę poniesionego nakładu pracy i uzasadniają miarkowanie kosztów.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 240,00 zł, stanowiące 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia adwokata reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak sentencji.