Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 625/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 30 ust. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego T. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. znak [...] Wojewoda P., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.: (-) uchylił w całości decyzję Starosty B. z [...] marca 2022 r. znak [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania płyty obornikowej na działce nr [...] w N., gmina W., powiat b. oraz (-) orzekł co do istoty sprawy o wniesieniu sprzeciwu do ww. zgłoszenia, a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 stycznia 2022 r. zamiar wykonania wskazanej wyżej płyty obornikowej zgłosił Staroście B. T. T. Do zgłoszenia załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz rysunki przedstawiające lokalizację planowanej płyty, jej rzut i przekrój wraz z informacją dotyczącą rozwiązań konstrukcyjnych.

Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. Starosta, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji o wskazane w wezwaniu dokumenty, w tym wykazanie miejsca zlokalizowania na działce siedliska.

Przy piśmie z 8 marca 2022 r. inwestor przedłożył oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego w N., K. oraz w W., decyzję o wpisaniu do ewidencji producentów, mapę zasadniczą z zaznaczonym miejscem chowu zwierząt, decyzje w sprawie ustalenia wymiaru podatku rolnego na lata 2021 i 2022, decyzję ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego w łącznym zobowiązaniu pieniężnym na 2022 r.

Decyzją z [...] marca 2022 r. Starosta wniósł sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia wykonania płyty obornikowej na działce nr [...] w N. – z uwagi na niezgodność zamiaru inwestycyjnego z art. 29 ust. 1 pkt 29 P.b. (zgodnie z którym możliwa jest budowa na podstawie zgłoszenia obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej), gdyż działka inwestycyjna nie stanowi siedliska. Organ wskazał, odwołując się do definicji słownikowych, że działka siedliskowa ma charakter kameralny, prywatny, znajdują się na niej dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w których koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, a kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej wynika albo ze sposobu zagospodarowania, już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Starosta wskazał, że w okolicy znajduje się zabudowa mieszkaniowa, ale działki sąsiadujące nie mają charakteru siedliska, nie posiadają gospodarstw rolnych a jedynie budynki mieszkalne. Na działce objętej zgłoszeniem znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny. Nie można więc przedmiotowego terenu uznać za działkę siedliskową, a to wyłącza możliwość skorzystania z art. 29 ust. 1 pkt 1 "d" P.b. (wskazał wyrok w sprawie II OSK 463/10). Zdaniem Starosty, sprzeciw należy wnieść na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., bowiem budowa narusza inne przepisy (inwestycja nie dotyczy działki siedliskowej).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. T., który zarzucił błędną ocenę materiału dowodowego. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości rolnej i na działce inwestycyjnej nr [...] prowadzi działalność rolniczą polegającą na hodowli kur. Wywiódł, że w polskim ustawodawstwie nie ma syntetycznej definicji działki siedliskowej, jednak przyjmuje się, że jest to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko), zabezpieczający działalność rolniczą. Budynek mieszkalny powinien powstawać na pierwszym etapie realizacji inwestycji, a budowa budynków gospodarczych i inwentarskich może stanowić dalszy, kolejny etap budowy. W sytuacji gdy na działce rolnej znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny, ale na danym terenie znajduje się gospodarstwo prowadzone przez rolnika indywidualnego, budowa kolejnych budynków stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, które może odbywać się na podstawie zgłoszenia. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 609/11. Wywiódł, że cała działka nr [...] jest działką siedliskową i jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, od 1993 r. nie została wyłączona z produkcji rolnej, była zabudowana oprócz budynku mieszkalnego szklarnią i budynkiem gospodarczym, które przez okres 30 lat uległy degradacji ze względu na budulec drewniany. Na planie zagospodarowania działki zagrodowej nr [...] z roku 1993 (w czasie przebudowy drogi B.-S. i związanych z tą inwestycją wywłaszczeń uzyskała nr [...]), występują takie obiekty jak: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, szklarnie, przechowalnia owoców. Odnośnie twierdzenia Starosty, że działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym odwołujący wskazał, że gdy w 1993 r. na działce powstawał budynek mieszkalny wraz z zabudową zagrodową, w promieniu 500m nie było ani jednego budynku (załączył mapę z 1993 r). Budynki sąsiednie powstały po wygaśnięciu planu miejscowego i zmianie przepisów, co umożliwiło uzyskiwanie warunków zabudowy na działkach rolnych. Natomiast w roku 1993 na tych terenach możliwe było tylko użytkowanie rolnicze. Uwzględniając art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, w ocenie odwołującego się jest on właścicielem nieruchomości rolnej, posiada więcej niż 1ha a mniej niż 300ha, posiada kwalifikacje rolnicze - wyższe wykształcenie specjalność maszyny i urządzenia rolnicze, mieszka od 30 lat w gminie W., pracuje w tym gospodarstwie osobiście i podejmuje wszystkie decyzje dotyczące tego gospodarstwa, jest ubezpieczony w KRUS-ie, prowadzi działalność rolniczą na działce nr [...] i chce przywrócić potencjał wytwórczy gospodarstwa. Wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69).

Następnie doszło do uzupełnienia materiału dowodowego przed organem odwoławczym w ten sposób, że T. T. załączył kserokopie dokumentów (m.in. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy wydaną na potrzeby budowy przyłącza gazowego, decyzję o pozwoleniu na budowę urządzeń elektroenergetycznych) świadczących, w jego ocenie, o tym że działka nr [...] jest działką zagrodową. Także Burmistrz W. przekazał organowi odwoławczemu kserokopię decyzji z [...] kwietnia 1993 r. znak: [...] udzielającej M. i T. T. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego (...), garażu (...) i budynku gospodarczego (...) na działce nr [...] w N.

Przy piśmie z 31 maja 2022 r. odwołujący przesłał Wojewodzie kolejne dokumenty.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022 r. Wojewoda P. orzekł reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz przy zastosowaniu art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. (jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia). Zdaniem organu odwoławczego, Starosta zasadnie wniósł sprzeciw, lecz uczynił to na błędnej podstawie prawnej, tj. art. 30 ust. 5c oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. zamiast art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Należało dokonać korekty opisanego naruszenia prawa materialnego oraz zobowiązać inwestora do przedłożenia pozwolenia na budowę (gdyż inwestycja spowoduje wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich), co było dopuszczalne na etapie odwoławczym przy zachowaniu tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy (wskazał wyrok NSA w sprawie II OSK 1602/12).

Jak wywiódł Wojewoda, zgłoszenie dotyczyło zamiaru budowy płyty obornikowej o powierzchni 8 m2 (2mx4m) na działce nr [...] w N., ze zbiornikiem szczelnym z pokrywą o pojemności 200 l, w odległości 4 m od granicy z niezabudowaną działką nr [...] i 20 m od zabudowanej działki nr [...]. Zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowie rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.), odległość płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach. A zatem w promieniu 25 - 30 m od planowanej płyty do składowania obornika nie będzie możliwe zlokalizowanie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W przypadku nieruchomości sąsiedniej nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym) maksymalna odległość 30 m od planowanej płyty obejmuje tę działkę na głębokość około 10 m (w najdalszym miejscu) od jej granicy, a w przypadku działki nr [...] obszar oddziaływania płyty to ponad połowa działki. Jak wskazał Wojewoda, z urzędu jest mu wiadome, że na działce nr [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 4 m od granicy działki inwestycyjnej. Zatem w przypadku budowy płyty gnojowej w odległości 4 m od granicy, realizacja budynków na działkach sąsiednich (bądź rozbudowa) będzie utrudniona, w szczególności dotyczy to działki nr [...]. W konsekwencji, budowa tak usytuowanej płyty do składowania obornika wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr [...] i [...]. Tymczasem organ administracji ma obowiązek rozważyć i wyważyć interesy wszystkich stron, w tym inwestora i właścicieli działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Prawidłowe zbadanie wpływu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie wymaga przeprowadzenia postępowania z udziałem właścicieli działek sąsiednich, co jest możliwe jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jak wywiódł Wojewoda, treść art. 30 ust. 7 P.b. wyraźnie wskazuje, że do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagana pewność co do wystąpienia wskazanych w pkt 1 - 4 okoliczności. Wniesienie sprzeciwu na tej podstawie nie oznacza zatem, że inwestycja nie powstanie, ale że zostanie przeprowadzone postępowanie z udziałem wszystkich podmiotów, których interesy mogą być zagrożone. Jeżeli okaże się, że ograniczenia dla nieruchomości sąsiednich nie występują, brak będzie przeszkód do wydania pozwolenia na budowę. Wystąpienie na podstawie decyzji Wojewody przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę zależy natomiast od jego woli.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że zgodnie z przedłożoną decyzją Burmistrza Miasta W. z [...] kwietnia 1993 r. znak: [...], istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny zrealizowany został w oparciu o plan realizacyjny (zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z [...] lutego 1986 r.). W myśl art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. zachowały moc ale wyłącznie do 31 grudnia 2003 r. Obecnie działki inwestycyjnej nie obejmują regulacje planu miejscowego. Kontynuacja funkcji rolniczej na tej działce możliwa będzie po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, poprzedzonej uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2022 r. złożył do sądu administracyjnego T. T. Zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania tj.:

a) art. 6 K.p.a. przez wydanie decyzji po upływie ustawowego 21-dniowego terminu, b) art. 15 K.p.a. przez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

c) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej ogólnych stwierdzeń, które nie zostały rozwinięte i uniemożliwiają realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych,

d) art. 139 K.p.a. przez wydanie decyzji odwoławczej na niekorzyść strony odwołującej się, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 30 ust. 5 P.b. przez wniesienie sprzeciwu po upływie 21-dniowego terminu,

b) art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. przez nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotu objętego zgłoszeniem, w decyzji wnoszącej sprzeciw wydanej po upływie ustawowego terminu,

c) art. 30 ust. 5d P.b. przez przyjęcie, że nałożenie na skarżącego przez Starostę obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i załączenia brakujących dokumentów przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, w okolicznościach niezasadnego wezwania, wobec kompletności zgłoszenia.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia prawa, bowiem naruszył przepisy o właściwości organów. Termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych ma charakter materialnoprawny, a uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest wyłącznie organ pierwszej instancji. Tym samym Wojewoda nie był uprawniony do wydania orzeczenia reformatoryjnego, uzupełniającego sprzeciw o obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (wskazał wyrok w sprawie II SA/Op 205/19). Zdaniem skarżącego, brak jest również materialnoprawnych podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5c oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. Wojewoda powinien był uchylić decyzję Starosty i umorzyć postępowanie w sprawie. Niezrozumiałe i pozbawione podstawy prawnej jest stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Wojewody (s. 8-9), że "kontynuacja funkcji rolniczej na działce inwestycyjnej nr [...] możliwa będzie po uzyskaniu przez inwestora stosownego pozwolenia na budowę (...)". Zdaniem skarżącego, nie istnieje przepis prawa nakładający na rolników obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę celem kontynuacji na swoich działkach funkcji rolniczej w sytuacji, gdy działki położone są na terenie, na którym utracił moc dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko o istnieniu podstaw do wniesienia sprzeciwu, tyle że na innej podstawie prawnej niż wskazał organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. nie znalazło oparcia w materiale dowodowym. Stwierdzenie, że działki inwestycyjnej nie można uznać za działkę siedliskową, gdyż znajduje się na niej budynek mieszkalny, nie stanowi przesłanki do wniesienia sprzeciwu na ww. podstawie prawnej. Stosując ten przepis, Starosta powinien był przeprowadzić postępowanie przy pomocy dostępnych środków dowodowych, czego nie uczynił. Naruszył więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta gołosłownie stwierdził, że inwestycja nie może zostać zrealizowana na działce nr [...], gdyż nie jest ona działką siedliskową. Jak wskazał organ odwoławczy, mając powyższe na względzie Wojewoda pozbawiony był podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a zobowiązany był do samodzielnego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego. W sprzeczności do stanowiska Starosty stoi materiał dowodowy uzupełniony przed organem odwoławczym (s. 2 opisu technicznego do projektu budynku mieszkalnego dwurodzinnego, kserokopia planu realizacyjnego zagospodarowania działki pod budowę gospodarstwa rolnego złożonego z budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego - załącznik do decyzji z [...] kwietnia 1993 r., znak: [...]). Wynika z niego, że inwestor w 1993 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego (jako gospodarstwa rolnego). Zdaniem Wojewody, wnosząc sprzeciw organ pierwszej instancji zamknął inwestorowi drogę do wybudowania obiektu, który po spełnieniu dodatkowych kryteriów być może mógłby powstać na działce inwestycyjnej. Dlatego, choć Starosta B. zasadnie wniósł sprzeciw, to jednak jego motywy powinny być inne. Powodowało to konieczność uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji (która podjęta została w oparciu o nieustalony stan faktyczny, co ma istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie) i orzeczenie co do istoty sprawy o wniesieniu sprzeciwu (w istocie utrzymania sprzeciwu w mocy) i nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie miał możliwości prawnych dodania w sentencji decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bez uchylenia sprzeciwu Starosty w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. W istocie jednak oba organy orzekły o sprzeciwie, ale sprzeciw organu odwoławczego należy interpretować w ten sposób, iż podtrzymuje on sprzeciw pierwszoinstancyjny dodając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe stwarza inwestorowi prawo do wykonania zamiaru inwestycyjnego, jednak po spełnieniu określonych wymagań i przeprowadzeniu procedury administracyjnej z udziałem innych stron. W analizowanej sprawie Wojewoda nie mógł skorzystać z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem utrzymanie w mocy decyzji podjętej z naruszeniem przepisów postępowania byłoby niezgodne z prawem. Nie można było także uchylić decyzji zasadnie wnoszącej sprzeciw i umorzyć postępowania w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., bowiem skutkowałoby to przyjęciem zgłoszenia bez udziału osób, których interesy mogłyby zostać naruszone. Wojewoda nie mógł także uchylić decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., gdyż ponowne orzeczenie o sprzeciwie byłoby niemożliwe z uwagi na upływ terminu z art. 30 ust. 5 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, mimo upływu tego terminu mógł on orzec reformatoryjnie, gdyż zreformowany sprzeciw pozostaje decyzją organu pierwszej instancji o sprzeciwie, tylko że wydaną na innej podstawie prawnej (wskazał wyrok NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2228/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Starosta stwierdził, że realizacja płyty obornikowej nie może nastąpić na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, gdyż działka inwestycyjna nie jest działką siedliskową. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. "a" P.b., zgłoszenie a nie pozwolenie na budowę jest wymagane na budowę obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - płyt do składowania obornika.

Wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 P.b. ma charakter decyzji związanej, tzn. jeśli organ architektoniczno-budowlany stwierdzi zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z tego przepisu, zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu i nie zależy to wówczas od jego uznania. Inaczej rzecz ujmując, jest to sytuacja, w której sprzeciw jest zgłaszany, bowiem inwestycja z mocy prawa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji ustalił konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę z powodu wykluczenia siedliskowego charakteru działki inwestycyjnej. Argumentem za takim twierdzeniem było występowanie na działce inwestycyjnej wyłącznie budynku mieszkalnego i sąsiedztwo wyłącznie zabudowy mieszkaniowej. Przedłożone przez inwestora dokumenty (przed Starostą były to oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, decyzja o wpisie do ewidencji producentów rolnych, decyzje o wymiarze podatku rolnego) organ pierwszej instancji ocenił jako nieświadczące o siedliskowym charakterze działki. Wywiódł więc, że charakter planowanej zabudowy wymaga z mocy prawa uzyskania pozwolenia na budowę.

Odmienną ocenę prawną zaprezentował Wojewoda, który orzekł na podstawie at. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wniesienie sprzeciwu na tej podstawie ma charakter decyzji uznaniowej, tzn. sprzeciw może być wniesiony. Przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. dotyczy sytuacji, w których nie ma ustawowego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (chodzi o "wykonanie obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia" a więc nie takich, gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z mocy prawa), ale organ dostrzega, że okoliczności sprawy uzasadniają skierowanie inwestycji do postępowania o pozwolenie na budowę, w tym m.in. z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje więc swobodą wyboru podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu. Jeśli istnieją przesłanki z art. 30 ust. 6 P.b., to nie występują przesłanki z art. 30 ust. 7 P.b. Innymi słowy, aby zastosować art. 30 ust. 7 P.b. należy wykluczyć istnienie podstaw do wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 P.b. Tego natomiast zabrakło w zaskarżonej decyzji, która nie wyjaśnia powodów odstąpienia od oceny prawnej Starosty wyrażonej w sprzeciwie. Wojewoda skoncentrował rozważania na kompetencjach organu odwoławczego, możliwościach orzekania na podstawie art. 138 K.p.a. w postępowaniu ze sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oraz na wykazywaniu wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Rozważaniom tym co do zasady nie można odmówić słuszności. Jednak ani jednego zdania nie poświęcił Wojewoda (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) ocenie, czy działka inwestycyjna jest działką siedliskową, co było głównym motywem wniesienia sprzeciwu przez Starostę. Tymczasem bez poświęcenia temu zagadnieniu uwagi, przedwczesne było zastosowanie fakultatywnej podstawy do wniesienia sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Taką możliwość dawać mogła wyłącznie kwalifikacja działki inwestycyjnej jako siedliskowej, a więc brak obowiązku uzyskania na wykonanie spornej płyty obornikowej pozwolenia na budowę.

Powyższe zaniechanie Wojewody stanowi o niedostatecznym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji i naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy jest również organem merytorycznym zobowiązanym do dbania o wszechstronne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) gwarantuje stronie dwukrotne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co oznacza też, że strona nie może zostać zaskoczona rozpoznaniem przez organ odwoławczy sprawy w oderwaniu od treści postępowania pierwszoinstancyjnego. W sprawie niniejszej oznacza to, że stronie powinno zostać wyjaśnione, dlaczego organ odwoławczy neguje ocenę organu pierwszej instancji i "przechodzi" na fakultatywną podstawę wniesienia sprzeciwu. Innymi słowy, Wojewoda powinien był w pierwszej kolejności rozważyć czy działka nr [...] jest działką siedliskową, czy też nie. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ odwoławczy prezentuje własną ocenę prawną inwestycji i orzeka na innej podstawie prawnej niż organ pierwszej instancji, nie odnosząc się do oceny prawnej organu pierwszej instancji. Nie usprawiedliwia tego fakt, że organ odwoławczy jest również organem merytorycznym. Jest bowiem organem merytorycznym ale odwoławczym.

Reasumując, Wojewoda powinien był odnieść się do obowiązku zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. (rozważyć też, czy wobec argumentacji Starosty nie zachodzi w istocie przypadek z pkt 1 tego przepisu), a dopiero w zależności od wyników tej oceny – orzec ewentualnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 P.b. Brak wypowiedzi organu odwoławczego w tym zakresie wyklucza merytoryczną wypowiedź sądu na ten temat. Zastępowałaby ona rozważania organu odwoławczego, podczas gdy rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności. Aby jednak coś skontrolować, musi istnieć przedmiot tej kontroli. Aby skontrolować poprawność oceny prawnej organu, musi być ta ocena sformułowana. Tymczasem brak wypowiedzi Wojewody w zaskarżonej decyzji odnośnie charakteru działki jako siedliskowej bądź niesiedliskowej - wykluczał (jako przedwczesne) "przejście" na uznaniową decyzję o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Nie można bowiem wydać decyzji odwoławczej na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1-4 P.b., jeśli inwestycja z mocy prawa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (vide wyrok w sprawie IV SA/Po 980/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero jednoznaczne stanowisko Wojewody pozwoli ocenić legalność wydania decyzji reformatoryjnej i zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. (czego nie można wykluczyć, podzielając stanowisko NSA sformułowane w sprawie II OSK 1602/12), a nie np. utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Stwierdzone uchybienie miało więc wpływ na wynik sprawy.

Rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie konwalidują powyższego uchybienia. Konwalidacja może nastąpić wyłącznie po analizie przez Wojewodę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokumentów załączonych przez skarżącego na etapie administracyjnym), co powinno nastąpić w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Zdaniem sądu, nie ma ku temu przeszkód wskazanych przez organ odwoławczy jako "nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego i gołosłowne stwierdzenie, że inwestycja nie może zostać zrealizowana na działce nr [...], gdyż nie jest ona działką siedliskową" (s. 3 odpowiedzi na skargę). Wbrew tym twierdzeniom, Starosta własną ocenę charakteru działki siedliskowej sformułował na podstawie materiału dowodowego, którym wówczas dysponował (dostarczył go inwestor na wezwanie organu pierwszej instancji w trybie art. 30 ust. 5c P.b.). Starosta na stronie pierwszej swojej decyzji wskazał, jakimi dokumentami obrazującymi charakter działki dysponował (oświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego, decyzja o wpisie do ewidencji producentów rolnych, decyzje o wymiarze podatku rolnego na posiadane działki rolne). Na stronie drugiej tej decyzji wskazał, dlaczego mimo to nie zakwalifikował działki jako siedliskowej (z uwagi na znajdowanie się na niej wyłącznie zabudowy mieszkalnej i sąsiedztwo wyłącznie zabudowy mieszkalnej). Co prawda ocena organu pierwszej instancji jest stosunkowo zwięzła, ale faktycznie w decyzji została zamieszczona. W tych okolicznościach materiał dowodowy załączony na etapie odwoławczym (decyzje inwestycyjne, fragmenty projektu budowlanego itd.) należy ocenić jako uzupełniający (art. 136 K.p.a.) na okoliczności dowodzone przez skarżącego, czyli siedliskowy charakter działki. Tym samym organ odwoławczy nie prowadziłby postępowania wyjaśniającego od początku i nie było przeszkód, aby swoją ocenę co do charakteru działki sformułował. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 2367/19, rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do formalnej weryfikacji i kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, właśnie z uwagi na konsekwencje upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 P.b., ma bowiem taki charakter, że jeśli został wykorzystany w całości w postępowaniu zgłoszeniowym, nie może być przywrócony. Jednak żaden przepis procedury administracyjnej odnoszący się do działalności organu w postępowaniu odwoławczym, w tym przy rozpoznaniu odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu, nie wyłącza przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Wyniki tego postępowania wpływają jedynie na rodzaj decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy uwzględniając normatywną treść art. 30 ust. 5 P.b.

Przedwczesna jest natomiast ocena sądu odnośnie tego, czy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych – może uchylić decyzję organu pierwszej instancji o sprzeciwie i orzec o wniesieniu sprzeciwu wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (czyli de facto zmienić podstawę prawną sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 1-4 na art. 30 ust. 7 pkt 1-4 P.b.). Kwestia ta może się w ogóle nie pojawić, co zależy od wyniku oceny materiału dowodowego przez Wojewodę w kontekście kwalifikacji działki inwestycyjnej. Jeśli zaś Wojewoda dojdzie do wniosku, że istnieją podstawy do zmiany podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, legalność tak wydanej decyzji będzie mogła być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Nie ma natomiast racji skarżący wywodząc, że uzupełnienie materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji nie wpływa na bieg trzydziestodniowego terminu na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Prawo do żądania uzupełnienia zgłoszenia wynika z art. 30 ust. 5c P.b., zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 5d P.b., nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Przerwanie oznacza, że termin ten biegnie na nowo od momentu wpływu dokumentów uzupełniających zgłoszenie, co w sprawie niniejszej miało miejsce 24 lutego 2022 r. lub od upływu terminu na uzupełnienie zgłoszenia. Stąd, w ocenie sądu, wniesienie sprzeciwu przez Starostę nie nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5d P.b.

Całokształt powyższych okoliczności prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), jak również obowiązek dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia oraz ustalenia okoliczności istotnych w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 136 K.p.a.), co skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Nie dokonał bowiem oceny podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji. Czyniło to przedwczesnym zastosowanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wyżej wskazano, mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej sformułowanej przez sąd w sprawie niniejszej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.