Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 671/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powołane przepisy: article: § 14 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1,2 , art. 64, art. 9 ust. 2 pkt 1, 2art. 37 ust. 1, 2, art. 41 ust. 2 pkt 1-12, art. 53 ust. 2 pkt 2, ,
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 200 w zw. z art. 205 § 2 art. 3 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz Gminy S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ś. (Zarząd, Instytucja Zarządzająca) skierował do Gminy S. (Gmina) pismo nr [...] z [...] r. zawierające informację, że projekt pn.: "wykorzystanie potencjału endogenicznego Gminy S." (Projekt), złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 – 2020, Działanie 7.2. rozwój potencjału endogenicznego jako element strategii terytorialnej lub określonych obszarów spełnił kryteria dopuszczające (ogólne

i sektorowe) i otrzymał 58 punktów. Oznacza to, że uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej możliwej liczby punktów. W wyniku przeprowadzonej oceny oraz braku dostatecznej ilości środków finansowych dostępnych w ramach przedmiotowego konkursu, projekt został uchwałą Zarządu Województwa Ś. nr 3120/17 z 20 października 2017 r. umieszczony na liście rezerwowej i jak podał organ, na chwilę obecną nie jest możliwe zakwalifikowanie go do dofinansowania. Wynik oceny merytorycznej Projektu wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do pisma.

Gmina złożyła protest do Zarządu, w którym nie zgodziła się z wynikiem oceny merytorycznej w zakresie punktacji dotyczącej kryteriów: nr 2 – Wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem, nr 3 - Wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy, nr 4 – Wpływ na rozwój turystyki kulturowej, nr 5 – Wartość przyrodnicza i kulturowa obszaru objętego projektem, nr 6 – Podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt, nr 8 - Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru.

W uzasadnieniu protestu Gmina w ramach kryterium nr 2 zarzuciła, że oceniający błędnie przyjęli, iż wnioskodawca przewiduje wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem o 24.000 osób, za co otrzymał 2 punkty. Faktycznie wnioskodawca wykazał wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem o 60.000 osób rocznie, przez co winien otrzymać 4 punkty.

Gmina zarzuciła, że oceniający uzasadniając brak przyznania dodatkowych punktów za wpływ projektu na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu,

w sposób nieuprawniony zmienili zawartą w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu (Instrukcji), definicję oceny kryterium nr 3 poprzez żądanie od wnioskodawcy szerszej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek pracy

i podnosząc zarzut, nie oszacowania ile miejsc pracy powstanie, w jakich podmiotach gospodarczych itd. W efekcie pozbawiono Gminę dodatkowych

2 punktów. W Instrukcji wyraźnie wskazano, że "dodatkowo, maksymalnie 2 punkty, projekt otrzyma za wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu (weryfikacja nastąpi w oparciu o wyniki analizy ekonomicznej)." Podstawę przyznania dodatkowych 2 punktów powinna stanowić tylko analiza finansowa, którą wnioskodawca przedstawił w Studium Wykonalności Inwestycji (SW), a nie jak wskazali oceniający - szersza analiza oddziaływania projektu na lokalny rynek pracy. Nie zasługuje też na akceptację twierdzenie organu, że wnioskodawca nie dokonał szerszej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek pracy (nie oszacowano ile miejsc pracy powstanie, w jakich podmiotach gospodarczych). Wnioskodawca, przytaczając fragmenty SW wskazał, że dokonał bardzo szerokiej analizy oddziaływania projektu na rynek pracy.

Gmina nie zgadzając się z oceną kryterium nr 4 zarzuciła, że oceniający błędnie ustalili, że zawarty w SW opis planowanych działań promocyjnych skupia się na obowiązkach informacyjnych wynikających z umowy o dofinansowanie projektu i jest bardzo ogólny w pozostałym zakresie, przez co niemożliwym jest stwierdzenie, iż dzięki realizacji projektu dojdzie do podjęcia działań promocyjnych

i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu. Podniosła, że podstawowym obowiązkiem informacyjnym beneficjenta zgodnie z załącznikiem nr 2 do umowy o dofinansowanie projektu jest tylko i wyłącznie tablica informacyjna czy pamiątkowa. Załącznik wskazuje jak oznaczyć znakiem UE i FE oraz herbem województwa wszystkie działania, dokumenty i materiały promocyjne. Z harmonogramu rzeczowo-finansowego Sekcja XIII wniosku o dofinansowanie, wynika, że Gmina ma zaplanowane 30.175 zł na promocję projektu, w tym oprócz obowiązkowych tablic informacyjnych i pamiątkowych uwzględniono także witacze, oznaczenia szlaków turystycznych, ulotki reklamowe oraz promocję

w prasie. Instytucja Zarządzająca nie wnioskowała o wyjaśnienia lub rozszerzenia zapisów dotyczących promocji projektu, tym samym podnoszenie zarzutu zbyt ogólnego jej opisu uniemożliwiającego stwierdzenie podjęcia działań promocyjnych

i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu jest w całości nieuprawnione.

W ocenie Gminy, oprócz prawidłowo przyznanych 2 punktów za fakt lokalizacji inwestycji objętej projektem na obszarze objętym obszarem Natura 2000, projekt

w zakresie kryterium nr 5 powinien dodatkowo otrzymać 1 punkt z uwagi na fakt, że inwestycja objęta projektem zlokalizowana jest także w bezpośrednim otoczeniu objętym formą ochrony przyrody w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego. Tym samym projekt Gminy w zakresie tego kryterium powinien otrzymać łącznie

3 punkty przed zważeniem.

Projekt błędnie został zakwalifikowany jako projekt o zasięgu tylko ponadlokalnym. Zdaniem Gminy, projekt ma zasięg co najmniej regionalny (obszar całego województwa), a w gruncie rzeczy zasięg międzynarodowy i z tego powodu w zakresie kryterium 6 powinien otrzymać maksymalną liczbę 3 punktów. Fakt, że projekt ma zasięg co najmniej regionalny wynika z zapisów SW. Gmina wykazała również zasięg i skalę oddziaływania projektu w odpowiedzi na pismo Instytucji Zarządzającej z 21 sierpnia 2017 r.

W ocenie Wnioskodawcy projekt w zakresie kryterium nr 8 oceniony został niezgodnie z Instrukcją zawartą na stronie 9 karty oceny merytorycznej. W Instrukcji nie przedstawiono skali punktowej za dane wskaźniki, tym samym oceniający

w sposób dowolny i nieuprawniony samodzielnie uznali, że za każdy wskaźnik będą przyznawać jeden punkt, a co stanowi działanie bezprawne.

Zarząd Województwa Ś. w rozstrzygnięciu z 1 grudnia 2017 r. nr DPR.III-433.2.5.171.2017 nie uwzględnił protestu i podtrzymał liczbę punktów, jaką Projekt uzyskał w każdym z zakwestionowanych kryteriów.

W zakresie kryterium nr 2 organ podniósł, że w zarzutach protestu wnioskodawca wskazał, że przewidział w wyniku realizacji projektu wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem o 60.000 osób rocznie. Tymczasem wszystkie przytoczone fragmenty SW jakie znalazły się w uzasadnieniu zarzutu wyraźnie akcentują "wzrost odwiedzin do 60 tys. osób/rocznie". Wnioskodawca nie wykazał przy tym, na jakiej metodologii czy jakimi przesłankami kierował się wskazując taki wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem. Zaproponowana wartość jest czterokrotnie większa w stosunku do obecnego ruchu turystycznego na obszarze na którym planowana jest inwestycja. Organ wyjaśnił, że wprawdzie stosunek poszczególnych grup turystów, którzy obecnie odwiedzają Golejów został proporcjonalnie odniesiony do planowanego wzrostu odwiedzających, jednak nadal zapisy SW nie potwierdzają tak znacznego wzrostu liczby turystów. Zaproponowana wartość w przypadku znikomej rozpoznawalności atrakcji Golejowa jest wartością nie znajdującą uzasadnienia w zapisach projektu.

Zdaniem organu wnioskodawca nie dokonał pełniej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek pracy. Założenia ujęte w SW wskazują, że realizacja projektu powinna m.in. umożliwić powstawanie nowych miejsc pracy w otoczeniu projektu, jednak mają one charakter deklaratywny i nie stanowią w sposób wyczerpujący podstawy do uznania, iż to realizacja projektu ostatecznie doprowadzi do powstania dodatkowych miejsc pracy w jego otoczeniu (kryterium nr 3).

Odnosząc się do kryterium 4 organ wskazał, że wnioskodawca niewłaściwie zinterpretował obowiązki informacyjne, jakie nakłada na beneficjenta załącznik nr 2 do umowy o dofinansowanie wskazując, że są nimi tylko i wyłącznie tablice informacyjne czy pamiątkowe. Na mocy przywołanego załącznika nr 2, beneficjent musi ponadto umieścić opis projektu na stronie internetowej (jeśli posiada stronę internetową), przekazywać osobom i podmiotom uczestniczącym w projekcie informację, że projekt uzyskał dofinansowanie. Brak jest zapisów wskazujących na planowanie działań informacyjno - promocyjnych, których celem będzie stworzenie spójnego wizerunku regionu, jak też zapisów, które pozwolą stwierdzić, że produkt turystyczny – G., stanowi jeden z elementów składających się na produkt turystyczny - np. atrakcyjna Gmina S.. Zapis z SW wskazuje, że wnioskodawca planuje kompleksową promocję powstałej infrastruktury, przy braku określenia sposobu działań, które będą wpisywały się w stworzenie spójnego wizerunku regionu. Działania informacyjno - promocyjne planowane w projekcie nie wskazują na to, że będą one miały wpływ na promowanie marki województwa ś. i zasadnie oceniający uznali zapisy SW za niewystarczające do przyznania dodatkowej premii punktowej. Działania informacyjno - promocyjne planowane w projekcie nie wskazują na to, że będą one miały wpływ na promowanie marki województwa ś..

Organ podał, że w kryterium nr 5 projektowi przyznano maksymalną, możliwą do uzyskania liczbę punktów uznając w pozycji “a)", że inwestycja będzie zlokalizowana na obszarze objętym co najmniej jedną formą ochrony przyrody, którą

w analizowanym przypadku są Obszar NATURA 2000, Kras S., J.- S. Obszar Chroniony Krajobrazowo. W związku z konstrukcją kryterium, brak jest możliwości przyznania dodatkowo jednego punktu, gdyż stanowi on alternatywę dla projektów zakładających swoje działania na obszarach zlokalizowanych w bezpośrednim otoczeniu mniejszych form ochrony przyrody (pomniki, stanowiska, użytki). Maksymalną liczbę punktów po sumowaniu z pozycji ,,a)" i ,,b)" może uzyskać taki projekt, który poza lokalizacją na obszarach chronionych przyrodniczo będzie swoim zakresem rzeczowym obejmował zabytki nieruchome wpisane do rejestru ŚWKZ lub innych ewidencji.

Zgodnie z zapisami Instrukcji co do kryterium nr 6, ma ono na celu promowanie projektów o jak najszerszym zasięgu terytorialnym. Zapisy SW odnoszą się wprawdzie do faktu, że realizacja projektu wpłynie na wzmocnienie atrakcyjności turystycznej nie tylko gminy S., ale również całego województwa, jednak z analizy dotyczącej obecnej liczby odwiedzających Jeziora G. wynika, że 50% stanowią mieszkańcy gminy. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt wskazywanych w SW naturalnych ograniczeń wynikających z położenia planowanej inwestycji, (powierzchnia jezior czy ograniczenia przyrodnicze), które stanowią istotną barierę dla pełnego rozwoju tego obszaru. Organ podniósł także, że w krótkim okresie czasu na obszarze województwa ś. powstało kilka kompleksów o podobnym charakterze, które stanowią silną konkurencję dla przedmiotowej inwestycji (m.in. B. czy W.). Mimo dogodnego położenia G., marka produktu turystycznego jaki oferuje, nie jest rozpoznawalna nawet w skali województwa ś.. Wobec powyższego organ nie zgodził się ze stwierdzeniem, że modernizacja zaplecza infrastrukturalnego znajdującego się

w otoczeniu Jezior G. spowoduje podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru, na którym realizowany jest projekt do skali całego regionu.

W Instrukcji w definicji dla kryterium nr 8 wskazano kilka uwarunkowań makroregionalnych dla zobrazowania wpływu projektu na dany obszar, na którym planowana jest jego realizacja. Instytucja organizująca konkurs przyjęła jednolity dla wszystkich złożonych w ramach rundy konkursowej schemat oceny przedmiotowego kryterium, wybierając spośród uwarunkowań makroregionalnych wskazanych w definicji te, które w największy sposób odzwierciedlą wpływ planowanych inwestycji na obszar realizacji projektu. Ponadto określone zostały jednakowe dla wszystkich projektów progi średnich wartości dla całego województwa, powodujące przyznanie, bądź brak punktu dla poszczególnych projektów w danym obszarze.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzjącą. Zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014 – 2020 (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.), dalej: ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej

i obiektywnej oceny projektu, polegającej na błędnym i bezzasadnym przyznaniu liczby punktów, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu Gminy do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu powinna skutkować przyznaniem w ramach poszczególnych kryteriów, po zważeniu: nr 2 - 12 punktów, nr 3 – 12 punktów, nr 4 - 10 punktów, nr 5 – 6 punktów, nr 6 – 9 punktów, i nr 8 – 4 punkty, co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu Gminy do projektów objętych dofinansowaniem.

W uzasadnieniu skargi Gmina, ponad zarzuty zawarte w proteście, podniosła, że rozpatrujący protest w ślad za oceniającymi projekt, wbrew zapisom SW, błędnie ocenili projekt w zakresie kryterium nr 2, w szczególności bezpodstawnie przyjmując wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem tylko o 24.000 osób, zarzucając jednocześnie niewykazanie metodologii, czy przesłanek jakimi kierowała się skarżąca określając wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem. Jak natomiast wynika z SW oraz Aneksu Nr 2 do SW, wnioskodawca spełnił wszelkie wymogi przedmiotowego kryterium wykazując wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem w wysokości 60.000 osób.

W zakresie kryterium nr 3 skarżąca podniosła, że projekt Gminy będzie miał wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu, a co jednoznacznie wynika

z SW, a w szczególności z analizy ekonomicznej zawartej w tym Studium, która jako jedyna może stanowić podstawę weryfikacji w tym zakresie.

W zakresie kryterium nr 4 Instytucja Zarządzająca w ocenie merytorycznej nie wnioskowała o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie w projekcie, że działania promocyjne będą wskazywać na to, iż będą one miały wpływ na promowanie marki województwa ś.. Zdaniem Gminy, byłoby to i tak nieuprawnione, gdyż zgodnie z Instrukcją, obowiązkiem Gminy było wykazanie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu, co zostało uczynione, a nie działań promocyjnych mających mieć wpływ na promowanie marki województwa ś..

W zakresie kryterium nr 5 Gmina wyjaśniła, że jak wynika z Instrukcji, zarówno w punkcie a) jak i punkcie b), określając warunki, za które mogą być przyznane punkty, posłużono się spójnikiem "lub". Użycie tego spójnika zamiast spójnika "albo", skutkuje tym, że jest to alternatywa nierozłączna, z której wynika, że punkty mogą być przyznane zarówno za spełnienie jednego warunku lub spełnienie drugiego warunku lub punkty mogą być przyznane za spełnienie warunku jednego i drugiego. Co istotne w Instrukcji zawarto uwagę, że punkty uzyskane w pozycji a) i b) podlegają sumowaniu. Projekt spełnił obydwa warunki zawarte w punkcie a), mianowicie planowana inwestycja objęta projektem zlokalizowana jest na obszarze objętym obszarem Natura 2000 oraz planowana inwestycja objęta projektem zlokalizowana jest w bezpośrednim otoczeniu objętym formą ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i służy temu obszarowi.

Zdaniem skarżącej, Gmina wykazała w SW co najmniej regionalny (obszar całego województwa) zasięg terytorialny projektu. Zarzuciła, że argumentacja Instytucji Zarządzającej pozbawiona jest logiki, ponieważ rozpatrujący protest powołując się na zapisy SW wskazują, iż realizacja projektu wpłynie na wzmocnienie atrakcyjności turystycznej nie tylko gminy S., ale również całego województwa, a pomimo tego przychylają się do błędnej oceny, że skala projektu Gminy będzie miała charakter tylko ponadlokalny (więcej niż 5 gmin). Argumentacja rozpatrujących protest jest również sprzeczna sama w sobie, z jednej bowiem strony wskazano na wzrost popularności spędzania wolnego czasu w związku z realizacją inwestycji objętej projektem, a mimo to zaniżono ocenę projektu Gminy dowolnie uznając, że silną konkurencję stanowią m.in. B.czy W.. Dowolnie też wskazano, że marka produktu turystycznego jaki Gmina oferuje, nie jest rozpoznawalna nawet w skali województwa ś.. Ponadto, z opisu dokonywania oceny powyższego kryterium nie wynika jak należy udokumentować,

a tym samym udowodnić, kwestię zasięgu projektu. Z kolei w piśmie z 7 września 2017 r. Gmina złożyła wyjaśnienia, w których wskazała dodatkowo na zasięg międzynarodowy projektu.

Skarżąca zarzuciła, że w karcie oceny merytorycznej stanowiącej załącznik do pisma z 25 października 2017 r. w zakresie kryterium nr 8 w rubryce - Punktacja określono skalę punktacji 0-4. Zdaniem skarżącej, wprowadzenie takiej skali punktowej, wbrew Instrukcji, stanowi nieuprawnione działanie Instytucji Zarządzającej.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu protestu. Poinformowała dodatkowo, że Zarząd Województwa Ś. podejmując 1 grudnia

2017 r. uchwałę nr 3293/17, przeznaczył całą alokację (łącznie z rezerwą wykonania) przewidzianą na działanie 7.2 RPOWŚ 2014-2020 na wsparcie projektów, które zostały wybrane do dofinansowania w ramach konkursu nr RPSW.07.02-IZ.00-26-073/16. W związku z tym wyczerpane zostały środki przewidziane na wsparcie wnioskodawców w ramach przedmiotowego konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2016.217 tj. ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust.2 pkt 2 ustawy w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 16 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475) do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, rozpoczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym ustawą zmienianą w art. 1 jest ustawa wdrożeniowa.

Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, Instytucja Zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust.3 lit.a rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 ustawy wdrożeniowej w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).

Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie Regulaminu dwuetapowego konkursu Zamkniętego określonego przez Zarząd Województwa Ś., który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się.

Spór między stronami dotyczy przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie Projektu w oparciu o kryteria punktowe w zakresie kryterium nr 2, nr 3 i nr 4, nr 5, nr 6, nr 8, a w konsekwencji, z uwagi na brak środków, mimo uzyskania wymaganego minimum 58 punktów umieszczenia Projektu uchwałą Zarządu Województwa Ś. Nr 3120/17 z 20 października 2017 r. na liście rezerwowej.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo).

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.

Sąd podziela zarzut skarżącej Gminy, że w rozpoznawanej sprawie w zakresie oceny kryterium 3 zaistniały uchybienia, które wywarły wpływ na ocenę Projektu, mogące mieć wpływ na otrzymaną ilość punktów i umieszczenie Projektu na liście rezerwowej

Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej Projektu przy ocenie kryterium 3 - wpływ na powstawanie nowych miejsc pracy, promowane będą projekty generujące nowe, stałe miejsca pracy powstałe bezpośrednio w wyniku ich realizacji (mierzone wzrostem zatrudnienia we wspieranych podmiotach (EPC). Przy ocenie w przypadku, gdy projekt nie generuje nowych, stałych miejsc pracy otrzymuje 0 punktów, 1 punkt (o wadze 3) – projekt generuje do 3 nowych, stałych miejsc pracy włącznie, 2 punkty - projekt generuje powyżej 3 do 5 nowych, stałych miejsc pracy włącznie, 3 punkty - projekt generuje powyżej 5 nowych, stałych miejsc pracy. Dodatkowo maksymalnie dwa punkty, projekt otrzyma za wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w otoczeniu (weryfikacja nastąpi w oparciu o wyniki analizy ekonomicznej). Projekt otrzymał 6 punktów za zadeklarowanie stworzenia 4 miejsc pracy, nie otrzymał dodatkowych punktów, bowiem zdaniem oceniających, wnioskodawca nie dokonał szerszej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek (nie oszacowano ile miejsc pracy powstanie, w jakich podmiotach gospodarczych itd.).

Zdaniem Sądu ocena merytoryczna Projektu w zakresie kryterium 3 została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na Instytucji Zarządzającej spoczywa obowiązek rozważenia wszelkich wskazanych we wniosku okoliczności, w zestawieniu z danymi przewidzianymi w instrukcji oceny dla danego kryterium, która to powinność jest skorelowana z obowiązkiem należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, tj. wyjaśnienia z jakich powodów projektowi została lub nie przyznana określona ilość punktów. Odnośnie punktów dodatkowych przewidzianych dla kryterium 3 ocena została dokonana w sposób niezgodny z wymogami określonymi dla danego kryterium, bez przedstawienia uzasadnienia dla dokonanego wyboru w tym zakresie. Zasadnie skarżąca podnosi, że w analizie finansowej przedstawiła oddziaływanie Projektu na rynek pracy. W Studium Wykonalności Inwestycji wskazała atuty Gminy w postaci zasobów przyrodniczych oraz kulturowych, dużego potencjału turystycznego sąsiadujących gmin terenu powiatu staszowskiego (Zamek w Szydłowie, Kompleks Pałacowy w K., Pustelnia Złotego Lasu w R.), potwierdzające możliwość dalszego rozwoju ruchu turystycznego determinującego rozwój branży okołoturystycznej, które w jej ocenie potwierdzają tezę, że realizacja Projektu będzie miała wpływ na powstanie nowych miejsc pracy. Przedstawiona analiza wykazuje związek pomiędzy podniesieniem atrakcyjności inwestycyjnej obszaru na którym Projekt jest realizowany a realizacją Projektu a tym samym możliwością powstaniem nowych miejsc pracy w branży turystycznej oraz okołoturystycznej – usługi sprzedaży pamiątek, usługi gastronomiczne, usługi noclegowe. Podkreślenia wymaga, że Gmina wprost, oprócz zadeklarowania utworzenia nowych miejsc pracy - 4 nowych etatów średniorocznych, co zostało uwzględnione przy ocenie Projektu, wskazała na powstanie w otoczeniu Projektu co najmniej dwóch etatów (str. 71 Studium Wykonalności Inwestycji).

Obowiązkiem organu było poddanie analizie i ocenie przedstawionego przez Gminę związku pomiędzy realizacją Projektu a powstaniem nowych miejsc pracy. Ograniczenie wyjaśnienia oceny, przy odmowie przyznania dodatkowych punktów, do lakonicznego stwierdzenia, że wnioskodawca nie dokonał szerszej analizy oddziaływania projektu na lokalny rynek (nie oszacowano ile miejsc pracy powstanie, w jakich podmiotach gospodarczych itd.), nie ma podstaw w opisie kryterium. Z instrukcji dokonywania oceny punktowej nie wynika obowiązek przedstawienia analizy oddziaływania Projektu na rynek pracy, wskazywania konkretnych podmiotów z otoczenia Projektu w których nowe miejsca mają powstać, ale wskazanie okoliczności pozwalających przyjąć, że realizacja Projektu może mieć wpływ na tworzenie nowych miejsc pracy w jego otoczeniu.

Zatem stanowisko oceniających Projekt i rozpoznających protest, iż nie jest wystarczające wykazanie przez wnioskodawcę, że realizacja Projektu umożliwia powstanie nowych miejsc pracy, ale konieczne jest wykazanie, że doprowadzi do powstania nowych miejsc pracy, w jakich podmiotach gospodarczych, uznać należy za niezasadne w świetle sformułowania kryterium. Kryteria winny być określone w sposób jasny i zupełny. Wymóg wykazania faktycznego powstania nowych miejsc pracy w otoczeniu Projektu, jeżeli miał stanowić warunek przyznania dodatkowych punktów, winien w sposób jednoznaczny wynikać z opisu kryterium. Zastosowanie przy dokonywaniu oceny wymogów nie przewidzianych w instrukcji oceny, brak odniesienia się do zawartych w Studium Wykonalności Inwestycji argumentów wnioskodawcy wskazuje, że ocena została dokonana bez przedstawienia uzasadnienia dla dokonanego wyboru, w sposób nieweryfikowalny.

Z powyższych względów wynik oceny punktowej w zakresie kryterium 3 został ustalony z naruszeniem określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady rzetelności. Ma to wpływ na wynik sprawy bowiem prawidłowo przeprowadzona ocena w zakresie tego kryterium mogłaby prowadzić do przyznania dodatkowych punktów, a tym samym miałaby wpływ na ostateczny wynik oceny.

Sąd podziela także zarzut skargi w zakresie oceny kryterium 5 – wartość przyrodnicza i kulturowa obszaru objętego projektem.

Według Instrukcji dokonywania oceny punktowej Projektu przy ocenie tego kryterium punkty będą przyznawane – a) jeżeli inwestycja zlokalizowana jest na obszarze (lub w jego bezpośrednim otoczeniu, pod warunkiem że służy temu obszarowi) objętym co najmniej jedną z form ochrony przyrody 1: park narodowy rezerwat przyrody, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu, obszar Natura 2000 – 2 punkty, lub jeśli inwestycja zlokalizowana jest na obszarze (lub w jego bezpośrednim otoczeniu, pod warunkiem że służy temu obszarowi) objętym co najmniej jedną z pozostałych form ochrony przyrody 2: pomnik przyrody, stanowisko dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ochrona gatunkowa roślin i zwierząt i grzybów - 1 punkt, b) lub zakres rzeczowy projektu obejmuje zabytki nieruchome wpisane do rejestru Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – 2 punkty lub zakres rzeczowy projektu obejmuje zabytki nieruchome wpisane do innej niż rejestru Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – 1 punkt. Punkty uzyskane w pozycji a i b podlegają sumowaniu, przy czym Projekt może otrzymać maksymalnie 4 punkty przed zważeniem. Jeżeli nie wpisuje się w żaden z wariantów otrzymuje 0 punktów. W wyniku oceny Projekt otrzymał 2 punkty przed zważeniem z uwagi na zlokalizowanie inwestycji na lokalnych zasobach przyrodniczych objętych ochroną w postaci obszaru Natura 2000, Kras S., J.- S.Obszar Chroniony Krajobrazowo. Zakres Projektu bezpośrednio nie obejmuje prac przy obiektach zabytkowych.

Skarżąca zarzuca, że dokonując oceny nie został uwzględniony fakt spełnienia przez Projekt także wymogu lokalizacji inwestycji na obszarze objętym co najmniej jedną z pozostałych form ochrony (warunek kryterium 5 lit. a pkt 2), co zdaniem skarżącej oznacza, że Projekt winien otrzymać z tego tytułu dodatkowo 1 punkt o wadze 2 czyli łącznie 6 punktów.

W ocenie Sądu kryterium zostało sformułowane w sposób pozwalający na dowolność oceny. Konstrukcja kryterium, wbrew stanowisku organu, pozwala na przyznanie dodatkowego punktu z uwagi na spełnienie przez obszar na którym Projekt jest realizowany także wymogów opisanych w instrukcji jako "pozostałe formy ochrony przyrody" Przemawia za tym, co zasadnie podnosi skarżąca Gmina, użycie spójnika "lub" nie alternatywy "albo" ramach kryterium oznaczonego literą "a". Takiej wykładni nie wyklucza zastrzeżenie, że sumowaniu podlegają punkty uzyskane w pozycji "a" i "b" jak również zastrzeżenie, że maksymalna ilość punktów nie może przekroczyć 4 punktów. Z ograniczenia możliwości otrzymania maksymalnie 4 punktów wynika jedynie, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przewidzianych w tym kryterium wymogów, maksymalna liczba przyznanych punktów nie może być większa niż 4. Uwzględniając możliwość rozbieżnego rozumienia wymogów kryterium należy stwierdzić, że nie został jednoznacznie sprecyzowany sposób punktacji w przypadku realizacji projektu na obszarach spełniających łącznie wymogi określone w pozycji "a" punkt 1 i 2 - ochrona przyrody, podobnie jak i w pozycji "b" punkt 1 i 2. Taki sposób określenia reguł wyboru daje zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących, pozwala na dowolność oceny. Konsekwencją może być naruszenie zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności związanej z ustanowieniem i stosowaniem dla wszystkich uczestników konkursu tak samo wykładanych reguł oceny. W ocenie Sądu wskazane uchybienie mogło mieć wpływ na ocenę złożonego projektu, skoro skarżąca, przy niekwestionowanej lokalizacji inwestycji na obszarze spełniającym wymóg pozostałych form ochrony przyrody nie otrzymała punktu.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny kryterium 2 - wpływ na wzrost zainteresowania usługami/produktami oferowanymi na obszarze objętym projektem. Zgodnie z instrukcją oceny punktowej ocenie przy tym kryterium podlega analiza popytu na usługi/produkty oferowane przez podmioty publiczne i gospodarcze funkcjonujące na obszarze objętym projektem. Punktacja zależy od przewidywanego przyrostu ruchu turystycznego na obszarze objętym projektem, zaś miernikiem jest przewidywany wzrost liczby odwiedzających ten obszar. Liczba punktów zależy od osiągnięć wszystkich projektów przekazanych do oceny merytorycznej w danym konkursie. W instrukcji wskazano zasady punktacji – nr rankingowy każdego projektu na liście ułożonej malejąco według wzrostu liczby odwiedzających dzielony przez liczbę projektów. Skarżąca kwestionuje przyznanie 3 (po zważeniu 9), zamiast maksymalnych 4 punktów zarzucając, iż organ bezpodstawnie przyjął, że w wyniku realizacji Projektu będzie miał miejsce wzrost odwiedzających o 24.000 osób, gdy tymczasem w Studium Wykonalności oraz Aneksie Nr 2 wnioskodawca określił wzrost liczy odwiedzających na 60.000. Podnosi ponadto, że nie jest uprawnione stanowisko organu rozpoznającego protest, iż nie wskazała metodologii czy przesłanek jakimi się kierowała określając wzrost liczby odwiedzających na pułapie 60.000 osób. W ocenie Sądu zasadnie organ, odnosząc się do zapisów Studium Wykonalności wskazuje, że skarżąca składając wniosek jednoznacznie określała wzrost odwiedzających obszar objęty Projektem "do 60.000 osób". (por. str. 42, 48, 70 Studium Wykonalności). Podkreślić należy, że jakkolwiek skarżąca w proteście kwestionuje ocenę, wskazując, że "Wnioskodawca w SW wyraźnie przewidział wzrost liczby odwiedzających obszar objęty projektem o 60.000 osób rocznie" to jednocześnie przytacza fragmenty zapisów Studium Wykonalności w których określiła wzrost liczby odwiedzających "do 60.000 osób". Wobec powyższego należy podzielić argumentację organu, że wskazując w proteście wzrost liczby odwiedzających "o 60.000", Gmina nie wskazała metodologii czy też przesłanek jakimi kierowała się podając odmienne, niż we wniosku dane w tym zakresie. Zakresy pojęcia "do 60.000 osób" i pojęcia "o 60.000 osób" nie są tożsame. Przedstawienie metodologii czy przesłanek jakimi kierowała się skarżąca dawałoby organowi możliwość weryfikowania podanych liczb. Nie można zatem uznać za naruszenie zasady rzetelności przyjęcie przez organ, dla ustalenia przewidywanego wzrostu liczby odwiedzających obszar objęty Projektem, różnicy pomiędzy liczbą 60.000 osób, a liczbą osób odwiedzających obecnie (15000 osób). Należy podnieść, że z karty oceny jak i uzasadnienia informacji o rozpatrzeniu protestu nie wynika jednoznaczny sposób ustalenia liczby 24.000 osób, przyjętej dla ustalenia numeru rankingowego, jako wzrost liczby odwiedzających. Analiza danych przedstawionych przez Gminę w odpowiedzi na wezwanie organu, (pismo z dnia 7 września 2017 r.) wskazuje, że organ dokonując ustaleń wyłączył liczbę mieszkańców gminy, jako nie mieszczących się w zakresie pojęcia "przyrost ruchu turystycznego na obszarze objętym projektem". Brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie stanowi uchybienie, bowiem ocena projektu winna być uzasadniona w sposób pozwalający na zapoznanie się z motywami jakimi kierował się organ dokonujący oceny. Uchybienie to nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznawanego kryterium, bowiem oś sporu koncentruje się wyłącznie na kwestii, czy liczba 60.000 odzwierciedla, jak przyjął organ liczbę docelową odwiedzających, czy też, jak twierdzi skarżąca, określa przewidywany wzrost liczby odwiedzających. Należy też zauważyć, że jakkolwiek wadliwość prawna lub faktyczna przy ocenie, może być utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej, to każdorazowo kwestia ta winna być rozpatrywana indywidualnie, przy uwzględnieniu nie tylko samego faktu wystąpienia uchybienia w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalnego wpływu jego wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Podkreślić też należy, że nawet uwzględnienie przy wyliczeniu przyrostu odwiedzających także mieszkańców gminy nie miałoby wpływu na wynik punktacji. Nastąpiłaby wprawdzie zmiana w samej liście rankingowej, ale nie miałoby ona wpływu na punktację, skoro projekt umieszczony na liście pod numerem 12, przy wzroście odwiedzających 46.500, otrzymał, podobnie jak skarżąca 3 punkty.

Sąd podziela ocenę i przedstawioną przez Instytucję Zarządzającą argumentację, że projekt nie spełnia warunku przewidzianego dla otrzymania punktu w ramach kryterium nr 4. – wpływ na rozwój turystyki kulturowej. Zgodnie z instrukcją oceny punktowej maksymalna ilość 5 punktów może być przyznana za: nowe produkty turystyczne, rozwój turystyki kulturowej, poprawę dostępu do zabytków, obiektów i atrakcji turystycznych oraz inne poszerzenie oferty dostępnej na danym obszarze (projekt uzyska 1 punkt za każdy nowy produkt). Suma punktów za nowe produkty nie może przekroczyć 3 z tym, że projektowi przysługuje dodatkowy punkt w przypadku, gdy następuje poprawa dostępu do zabytków, obiektów, atrakcji turystycznych. Dodatkowy punkt przysługuje projektowi za uwzględnienie działań promocyjnych i informacyjnych w celu stworzenia spójnego wizerunku regionu. Z karty oceny wynika, że Projekt otrzymał maksymalne trzy punkty za nowe produkty turystyczne oraz jeden punkt dodatkowy za poprawę dostępu do atrakcji turystycznej – ścieżka ze Staszowa. Skarżąca kwestionuje ocenę w zakresie w jakim Projekt nie otrzymał punktu za działania promocyjne wskazując, że oprócz działań przewidzianych umową zaplanowała środki na promocję projektu takie jak materiały reklamowe, witacze, oznaczenie szlaków turystycznych, ulotki reklamowe.

Zasadne jest stanowisko organu, że warunkiem punktowanego działania promocyjnego jest wykazanie, że będzie ono prowadzone w określonym kierunku - stworzenia spójnego wizerunku regionu, którego elementem jest projekt turystyczny G.. Innymi słowy dodatkowy punkt nie jest przyznawany za dowolne działania promocyjne, czy też realizację obowiązków informacyjnych nałożonych umową o dofinansowanie, ale przyznawany jest za takie działania promocyjne, które wpisują się w stworzenie spójnego wizerunku regionu. Nie wystarczy sama ogólnikowa deklaracja, że w okresie trwałości Projektu skarżąca będzie realizować kompleksową promocję infrastruktury, podejmować działania promocyjne przez materiały reklamowe, tablice informacyjne, witacze, ulotki reklamowe, bez określenia sposobu działań, wskazujących, że promocja ta stanowi spójny element w promowaniu regionu.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie wnioskował o wyjaśnienie lub rozszerzenie zapisów Projektu w tym zakresie należy wskazać, że to skarżąca jest zobowiązana uzasadnić sposób spełnienia danego kryterium. Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych wywodzi.

Analiza dokumentacji aplikacyjnej odnośnie kryterium 6 – podniesienie atrakcyjności turystycznej obszaru na którym realizowany jest projekt potwierdza zasadność stanowiska organu. Z instrukcji oceny wynika, że kryterium oceniane będzie na podstawie zasięgu terytorialnego projektu. Służy promowaniu projektów o jak najszerszym zasięgu terytorialnym. Projekty o zasięgu co najmniej regionalnym (obszar całego województwa) otrzymują 3 punkty, o zasięgu ponadlokalnym (więcej niż 5 gmin) – 2 punkty, o zasięgu lokalnym (1- 5 gmin) - 1 punkt. Projekt otrzymał 2 punkty o wadze 3 każdy. Zdaniem Sądu ocena kryterium dokonana została w sposób prawidłowy, nie naruszający zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Organ przedstawił argumenty dla których uznał, że jakkolwiek Projekt, uwzględniając lokalizację, kompleksowe zagospodarowanie terenu, jego standard wpłynie na podniesienie atrakcyjności turystycznej Jezior G., to skala oddziaływania będzie miała ograniczony zasięg ponadlokalny, podniesie atrakcyjność turystyczną Gminy i powiatu S. oraz terenów przyległych. Sąd podziela argumentację organu, że przy ocenie istotne znaczenie mają uwarunkowania naturalne obszaru (powierzchnia zbiorników wodnych), dotychczasowa rozpoznawalność obiektu. Okoliczności te mają szczególne znaczenie w sytuacji usytuowania obszaru Projektu w pobliżu znanego, rozpoznawalnego w regionie dużego kompleksu turystycznego jakim jest zbiornik w Ch.. Podkreślenia wymaga, że zbiornik w C. usytuowany jest, podobnie jak obszar którego Projekt dotyczy, w pobliżu eksponowanych przez skarżącą atrakcji turystycznych jak Zespół Pałacowy w K., Pustelnia Złotego Lasu w R., Europejskie Centrum Bajek w P., Zamek w U. czy uzdrowisko B.- Z., zatem z oferowanych przez te obiekty atrakcji, mogą korzystać nie tylko odwiedzający Jeziora G. ale także odwiedzający obiekt w Chańczy. Zasadność oceny potwierdza przedstawiona przez Gminę struktura odwiedzających Jeziora G. z której wynika, że 50% odwiedzających są to mieszkańcy gminy S., przy czym ta struktura zostaje zachowana w prognozowanej docelowej ilości turystów. Na ograniczenie zasięgu oddziaływania Projektu ma niewątpliwie wpływ usytuowanie na terenie województwa znanego, rozpoznawalnego w skali regionu zbiornika w S. Wielkiej oraz powstałe na terenie województwa kompleksy wypoczynkowe o podobnym, do objętego Projektem, charakterze. Nie może mieć decydującego wpływu na ocenę powoływanie się przez skarżącą na organizowane imprezy. Analiza punktacji w zakresie kryterium 6 wskazuje, że, poddany ocenie jest związek pomiędzy realizacją Projektu a skalą jego oddziaływania, nie zaś ocena imprez odbywających się lub planowanych na obszarze objętym Projektem. Z powyższych względów dokonana ocena nie narusza zasad określonych w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się bowiem na swobodnej ocenie, a podstawą kwestionowania dokonanej oceny nie może być odmienna interpretacja skarżącej.

Spór dotyczy także oceny kryterium 8 – strategiczne znaczenie projektu dla regionu. W ramach kryterium, co wynika z instrukcji oceny punktowej, są uwzględniane w szczególności uwarunkowania makroekonomiczne na danym obszarze, (m.inn. poziom bezrobocia, poziom przedsiębiorczości itp.) uwarunkowania społeczne (m.inn. dane demograficzne, zidentyfikowane negatywne zjawiska społeczne i.t.p.). Analiza będzie dokonywana w szczególności o dane statystyczne. Dodatkowo kryterium będzie analizowane pod kątem zgodności i wpływu projektu na realizację zapisów dokumentów strategicznych takich jak m.inn. zaktualizowana Strategia Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020. Projekt otrzymał 2 punkty zgodnie z tabelą. Przyjęcie przez Instytucję Zarządzającą dla wszystkich uczestników konkursu jednolitego schematu oceny uwzględniającego wskazane w instrukcji oceny punktowej wymogi nie daje podstawy do formułowania tezy o przeprowadzeniu oceny z naruszeniem określonych w art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej zasad, w tym zasady przejrzystości i rzetelności. Wręcz przeciwnie taki sposób oceny realizuje wymóg przeprowadzenia wyboru w sposób bezstronny i przejrzysty z zachowaniem zasady równego traktowania uczestników konkursu. To, że w instrukcji oceny nie znalazła odzwierciedlenia skala punktowa nie świadczy o wadliwości oceny skoro jest ona wynikiem punktacji ustalonym na podstawie danych statystycznych, które z natury mają charakter zobiektywizowany. Ponadto możliwość doprecyzowania systemu oceny po zamknięciu rundy aplikacyjnej na podstawie danych zawartych we wnioskach aplikacyjnych został przewidziany w §1112 III pkt 9 Regulaminu.

Reasumując, Sąd uznał, że ocena Projektu w zakresie punktu 3 i 5 została przeprowadzona w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku skarżącej skoro otrzymując 58 punktów Projekt znalazł się na liście rezerwowej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny Projektu odnośnie pkt 2, 4, 6 i 8 z przyczyn wskazanych wyżej nie są uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ, powołując się na uchwałę nr 3293/17 Zarządu Województwa Ś. podjętą 1 grudnia 2017 r. wskazał na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na wsparcie projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu. Wynika z powyższego, że organ wywodzi wyczerpanie środków z treści uchwały z której wynika zwiększenie poziomu środków przeznaczonych do zakontraktowania w ramach konkursu i warunkowy wybór projektów zakwalifikowanych do wsparcia po pierwszym etapie dwuetapowego konkursu zamkniętego. W ocenie Sądu pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć jako faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3577/17 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl), "użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. To stanowisko znajduje również potwierdzenie w wyroku NSA z 18 października 2017 r., II GSK 3172/17, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uchwały na którą powołuje się organ nie wynikają dane potwierdzające, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. W związku z powyższym, skoro nie zostało wykazane przez organ wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania w ocenie Sądu nie było podstaw do zastosowania przez Sąd rozstrzygnięcia wskazanego w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej

Rozpoznając sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, dokona ponownej oceny Projektu, we wskazanym zakresie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Odniesie się w swojej ocenie do wszystkich elementów składających się na sposób oceny punktowej Projektu w zakresie kryterium 3 i 5. Orzekając w tym zakresie, organ będzie miał na uwadze konieczność szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 680 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U 2015.1804).