Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 282/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2, art. 52 par. 3.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 pkt 27.
journal: Dz.U. 2008 nr 216 poz 1370
law: Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
article: art. 87.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 35 ust. 3, art. 30a ust. 1 pkt 1 i 2, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 5, 7 i 11, art. 30b ust. 1 i 2, art. 30a ust. 3.
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miasta B. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 861/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta B. G. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście rezerwowej wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 861/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę Gminy Miasta B. G. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście rezerwowej wniosku Gminy Miasta B. G. o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny Dz. w B. G." z następującym uzasadnieniem.

Projekt zgłoszony do dofinansowania przez Miasto Gminę B. G., pt. "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny Dz. w B. G." został pozytywnie zaopiniowany przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego.

Uchwałą z dnia 27 października 2009 r. (Nr [...]), podjętą przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego w sprawie wyboru projektów w trybie konkursowym do dofinansowania w ramach Działania 6.2 Turystyka aktywna w Priorytecie VI Wykorzystanie i promocja potencjału turystycznego i kulturowego Dolnego Śląska ("Turystyka i Kultura") Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 - 2013, powyższy projekt Gminy został umieszczony na liście rezerwowej.

Po uzyskaniu informacji o takiej właśnie kwalifikacji i wymianie dodatkowej korespondencji z jednostką zarządzającą, Gmina B. G. wezwała Zarząd Województwa Dolnośląskiego w trybie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Gminy, w toku procesu kwalifikowania do dofinansowania, jej projekt uzyskał zbyt mało punktów zaś jego umieszczenie na liście rezerwowej strona uznała za wyraz negatywnej oceny projektu.

W odpowiedzi na wezwanie organ zarządzający stwierdził brak podstaw do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa. Organ wskazał, iż umieszczenia projektu na liście rezerwowej nie mogło być utożsamiane z negatywną opinią tego projektu. Organ wskazał również, że system operacyjny nie przewiduje w takim wypadku żadnych środków odwoławczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zakwestionowała działanie Zarządu Województwa Dolnośląskiego, polegające na negatywnej ocenie wniosku strony, co miałoby się wyrażać w jego umieszczeniu na liście rezerwowej. Zarzucono w związku z tym naruszenie art. 30a-30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez pozbawienie strony środka odwoławczego. Gmina zażądała stwierdzenia na tej podstawie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego (instytucję zarządzającą, w rozumieniu przepisów ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, iż na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.r.), skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie w wypadku wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w tym systemie (art. 30c ust. 1 powołanej ustawy). Podkreślił, że cytowana ustawa wymaga uwzględnienia w systemie co najmniej jednego środka odwoławczego, który musi przysługiwać wnioskodawcy "w trakcie ubiegania się o dofinansowanie" (art. 30b ust. 2 ustawy). Sąd pierwszej instancji zauważył, iż system, na podstawie którego procedował Zarząd Województwa w rozpoznawanym przypadku, przewidywał środek odwoławczy, przysługujący zainteresowanym podmiotom, wyłącznie jednak w sytuacji negatywnej oceny zgłoszonego przez nich projektu, co skutkowało niedopuszczeniem go do dalszego etapu - kwalifikowania projektów do dofinansowania. System, o którym mowa, spełnia zatem w ocenie Sądu wymóg minimalny, przewidziany w art. 30b ust. 2 ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieuprawnionym zabiegiem, jaki dokonała skarżąca Gmina, było potraktowanie zakwalifikowania jej projektu na listę projektów rezerwowych (do dofinansowania) jako przejawu negatywnej oceny, uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego, bowiem nie można opierać takiego twierdzenia, co uczyniła strona, na treści Komunikatu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie zmienionych wytycznych tegoż Ministra w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. (M. P. Nr 53, poz. 753). Komunikaty ministerialne i zawarte w nich wytyczne nie są bowiem źródłami prawa powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mają one wyłącznie wewnętrzny charakter i z tej przyczyny nie mogą także wiązać sądów. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozróżnia jednoznacznie dwa etapy procedowania jednostek zarządzających w sprawie dofinansowania zgłoszonych projektów. W pierwszym etapie dokonywane są oceny projektów. W drugim etapie projekty, które uzyskały pozytywne oceny są następnie kwalifikowane do dofinansowania. Wspomniane etapy zostały wyodrębnione w art. 30a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, przy czym dopiero łączne spełnienie obu wymagań, tj. uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny, a potem jego zakwalifikowanie do dofinansowania uprawnia dopiero do zawarcia umowy o dofinansowanie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dopuszcza możliwość wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego tylko w wypadku negatywnej oceny zgłoszonego projektu (art. 30b ust. 1 ustawy), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też system realizacji programu operacyjnego nie przewiduje środków odwoławczych na etapie kwalifikowania projektów do dofinansowania. Zamiast takiego środka, strona wykorzystała więc instytucję przewidzianą w art. 52 § 3 p.p.s.a., wzywając jednostkę zarządzającą do usunięcia rzekomego naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż uszło uwadze skarżącej Gminy, że zastosowanie tego przepisu zostało expressis verbis wyłączone przez ustawodawcę w przywoływanym już wcześniej art. 30e ustawy. Wynika z tego, że jedynymi środkami odwoławczymi, których wcześniejsze wykorzystanie umożliwia zaskarżenie czynności (aktu) jednostek zarządzających do sądu administracyjnego, są przewidywane w systemie realizacji programów operacyjnych środki uruchamiane w wypadku negatywnego zaopiniowania konkretnego projektu, w znaczeniu wcześniej podanym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro system, w oparciu o który procedowano w niniejszej sprawie, nie przewidywał środków zaskarżenia, które dotyczyłyby etapu następnego (po uzyskaniu pozytywnej oceny, co miało miejsce w przypadku projektu strony skarżącej), tzn. etapu kwalifikowania wniosków zgłoszonych wniosków do dofinansowania, było oczywistym zdaniem Sądu, że takie rozwiązanie eliminuje w konsekwencji właściwość sądu administracyjnego, określoną w art. 30c ust. 1 ustawy, w myśl którego skarga do sądu przysługuje wyłącznie po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie.

Skargą kasacyjną Gmina Miasto B. G. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sadu pierwszej instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną Gmina zarzuciła postanowieniu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 30b ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umieszczenie na liście rezerwowej wniosku skarżącej Gminy o dofinansowanie projektu pod nazwą "Ośrodek Sportowo-Rekreacyjny Dz. w B. G." nie jest negatywną oceną tego projektu;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w sytuacji, gdy podlegała ona rozpatrzeniu i uwzględnieniu.

W uzasadnieniu podniesiono, że projekt, jaki złożyła Gmina przeszedł pozytywnie ocenę formalną oraz ocenę merytoryczna, z której otrzymał 28 punktów czyli 77,78 %. Taka ocena plasowała projekt Gminy na 8 miejscu razem z trzema innymi projektami. Następnie projekt został przekazany do oceny strategicznej dokonywanej przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego. Uchwałą nr [...] opublikowano ranking projektów w ramach naboru nr [...], z którego wynikało, że projekt Gminy B. – G. uzyskał 50,11 punktów, co plasowało go na liście rezerwowej, na 9 miejscu.

W dniu 4 listopada 2009 r. do Urzędu Miejskiego w B. – G. wpłynęło pismo Zarządu Województwa Dolnośląskiego informujące, iż projekt Gminy został umieszczony na liście projektów rezerwowych. Pismo to zawierało klauzulę, że procedura wdrażania RPO-WD nie przewiduje możliwości odwołania się od umieszczenia projektu na liście rezerwowej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, z treści powołanego powyżej pisma należy wnioskować, iż projekt Gminy B. – G. uzyskał ocenę negatywną, albowiem w kontekście art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę lub dany jej etap, której wyniki nie pozwalają w efekcie na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. Odstępstwem od tej zasady jest tylko taka sytuacja, w której nastąpiło wyczerpanie alokacji na działanie lub priorytet, o którym mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ limit środków zaplanowanych do zaangażowania w październiku 2009 r. w ramach zawieranych umów o dofinansowanie Działania 6.2 wynosił 77.530.502,53 zł. co nie stanowiło pełnej alokacji przewidzianej na powyższe działanie.

Kasator podniósł dalej, iż sprawa, w której pierwotnie wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w istocie dotyczyła pierwszego etapu. Wobec tego nie można się zgodzić zdaniem autora skargi kasacyjnej, z wykładnią art. 30b ust. 1 ustawy, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji, gdyż powołana ustawa nie przewiduje instytucji kwalifikowania projektu na listę rezerwową. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż nie jest to w żadnym razie rodzaj oceny projektu, która może być tylko oceną pozytywną lub negatywną. Ocena pozytywna prowadzi do kwalifikowania do dofinansowania projektu, natomiast ocena negatywna taką możliwość zamyka. Umieszczenie projektu na liście rezerwowej zamyka możliwość uzyskania bieżącego dofinansowania, jest więc oceną negatywną i to dokonaną w ocenie kasatora w sposób sprzeczny z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż negatywna ocena projektu gminy dokonana przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego jest działaniem władczym, w wyniku którego doszło do odmowy udzielenia uprawnienia – przyznania dofinansowania projektu. W art. 30g powołanej ustawy przewidziano, że informacje otrzymane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej nie stanowią decyzji administracyjnej. Zdaniem kasatora takie informacje stanowią niewątpliwie niebędacy decyzją administracyjną ani postanowieniem akt organu wykonującego administrację publiczną dotyczący przyznania lub odmowy przyznania wynikającego z przepisów prawa uprawnienia do dofinansowania projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007 – 2013. W ocenie autora skargi kasacyjnej jest to akt o charakterze władczym, gdyż został podjęty w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, a w niniejszej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek między działaniem Zarządu Województwa Dolnośląskiego, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt – Gminą B. G..

Kasator wskazał, iż Zarząd Województwa Dolnośląskiego nie uznał swojej odpowiedzi skierowanej do Miasta Gminy B. – G. jako informacji zawierającej ocenę jej projektu, a w konsekwencji nie poinformował wnioskodawcy o środkach odwoławczych oraz trybie i terminie ich wniesienia. Działanie to, zdaniem kasatora, zmierzało do pozbawienia Gminy prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego – art. 30b ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na brak wskazania procedury odwoławczej, a także wyłączenie stosowania w tym szczególnym postępowaniu sądowo - administracyjnym między innymi przepisów art. 52 – 55 p.p.s.a. oraz przepisów K.p.a., Gmina byłaby zdaniem autora skargi kasacyjnej realnie pozbawiona dostępu do sądu, gdyż nie mogłaby spełnić przesłanki dopuszczalności skargi. Wezwanie do usunięcia naruszeń prawa skierowane przez Gminę do Zarządu Województwa Dolnośląskiego było, co podkreślił kasator, nie tylko wezwaniem przedsądowym, ale również wezwaniem do uzupełnienia wydanego aktu kwalifikującego (oceny projektu) o element pouczenia co do prawa wniesienia środków odwoławczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. odrzucił skargę przyjmując, że zakwalifikowanie zgłoszonego przez kasatora projektu na listę projektów rezerwowych nie stanowi przejawu negatywnej oceny uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego. Jako podstawę swego stanowiska Sąd przyjął, iż nie można opierać takiego twierdzenia (co czyni strona) na treści Komunikatu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie zmienionych wytycznych tegoż Ministra w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r. (M. P. Nr 53, poz. 753). Komunikaty ministerialne i zawarte w nich wytyczne nie są bowiem źródłami prawa powszechnie obowiązującymi, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Mają one wyłącznie wewnętrzny charakter i z tej przyczyny nie mogą także wiązać sądów.

Pogląd ten co do zasady należy podzielić. Wskazać jednak należy, a co umknęło uwadze Sądu, że przedmiotowe wytyczne nie będąc co prawda wiążące dla sądów, są dyrektywami działania jednostek niższego rzędu, podporządkowanym w danym zakresie Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Dla tych jednostek, i tylko dla tych jednostek, ustalane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 35 ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) wytyczne ograniczają swobodę zachowania się podporządkowanych jednostek w określonych w wytycznych sytuacjach. Nie jest to jednak bezpośrednio nałożony obowiązek konkretnego zachowania się – jaki w przypadku przepisów wykonawczych organ może wprost nałożyć zarówno na podległe mu jednostki, jak i na strony postępowania – ale dotyczący tylko jednostki podległej organowi obowiązek takiego, a nie innego sposobu rozumienia lub stosowania przepisu prawa.

W tej sytuacji, skoro zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy), to kontroli sądu administracyjnego podlega także to, czy w toku postępowania organ zastosował się do wydanych z upoważnienia ustawy wytycznych. Oczywiście nie oznacza to, zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że na tym ma zakończyć się kontrola sądowoadministracyjna, jednakże nie może być to element obojętny dla prowadzonej przez sąd administracyjny kontroli. Tak jednak, tj. jako element pozostający poza kontrolą sądowoadministracyjną, potraktował przedmiotowe wytyczne WSA we W. i w ogóle nie dokonał jakichkolwiek ocen w ich kontekście. Tymczasem, zgodnie z zakresem kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Sąd ten odrzucając skargę winien był ocenić (i uzasadnić przyjęty pogląd), czy organ rozpoznający wniosek o dofinansowanie postąpił zgodnie z prawem nie stosując wytycznych mających zapewnić jednolitość rozpoznawania wniosków i umożliwić stronie wniesienie środka odwoławczego, czy też przyjął, że same wytyczne naruszają przepisy prawa, więc nie mogą kształtować obrotu prawnego. W każdym bądź razie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł przejść obok tej kwestii obojętnie.

Oddzielnie należy też zauważyć, że przedmiotowe wytyczne, w zakresie mającym istotne znaczenie dla wydania orzeczenia w sprawie niniejszej, ustosunkowują się do istotnego zagadnienia. Minister Rozwoju Regionalnego w podanym do publicznej wiadomości "Opisie zmian wprowadzonych do tekstu Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r." sam wskazuje, że:

"Podstawowa zmiana polega na tym, iż w podrozdziale 2.1. pkt 2 doprecyzowano, że za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje odwołanie, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na tzw. liście rezerwowej lub liście rankingowej na pozycji, która uniemożliwia podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie. W związku z tym należy umożliwić takiemu wnioskodawcy wniesienie środków odwoławczych w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny. Zmiana ma na celu zrównanie sytuacji prawnej wnioskodawców wnioskujących o dofinansowanie w ramach jednego konkursu – dotychczasowe sformułowanie powodowało, iż co do zasady większą ochroną prawną objęci byli wnioskodawcy, których projekty zostały odrzucone, aniżeli ci, którzy nie otrzymując dofinansowania, nie mogli kwestionować wyników oceny ich projektów z uwagi na ich zamieszczenie na liście rezerwowej lub na liście rankingowej na pozycji uniemożliwiającej bezpośrednie podpisanie z takim wnioskodawcą umowy o dofinansowanie (wnioskodawcy tacy oczekują na "uwolnienie" dodatkowych środków)."

Dostrzeżony przez Ministra problem, któremu starał się zaradzić wprowadzając zmiany do wydanych przez siebie wytycznych, dotyczy jednej z tych instytucji, na której straży mają stać sądy administracyjne – prawa strony do środka odwoławczego. Tak więc sądy administracyjne powinny być w tym względzie szczególne uczulone i prowadzić kontrolę w tym zakresie niezależnie od granic wyznaczonych przez samą skargę. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska WSA we W., że powołanie się strony na cytowany wyżej pogląd organu jest elementem jakiegoś "nieuprawnionego zabiegu". Tę kwestię Sąd winien bowiem badać z urzędu.

Również nie można podzielić poglądu Sądu, jakoby "nieuprawnionym zabiegiem" było przyjęcie przez stronę, że zakwalifikowanie jej projektu na listę projektów rezerwowych (do dofinansowania) jest przejawem negatywnej oceny, uprawniającej do skorzystania ze środka odwoławczego. Jak stwierdza Sąd: "sam prawodawca rozróżnia jednoznacznie oba etapy procedowania jednostek zarządzających w sprawie dofinansowania zgłoszonych projektów: wpierw dokonywane są oceny projektów, a tylko projekty, które uzyskały pozytywne oceny są następnie kwalifikowane do dofinansowania. Wspomniane etapy zostały wyodrębnione w art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy, przy czym dopiero łączne (spójnik "i" oznacza koniunkcję) spełnienie obu wymagań: uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny a potem - jego zakwalifikowanie do dofinansowania uprawnia dopiero do zawarcia umowy o dofinansowanie".

Jak z zacytowanego wyżej stanowiska Sądu wynika, jego zdaniem dochodzi do pozytywnej oceny, gdy zostaną przeprowadzone dwa etapy procedowania: ocena projektu oraz jego zakwalifikowanie do dofinansowania. Tym samym Sąd przyjął, że ostateczną oceną jest ocena dokonana w wykonaniu art. 30a ust.1 pkt 1 u.z.p.p.r. Jednakże art. 30a ust.1 u.z.p.p.r. zawiera także punkt 2, w którym jest mowa o dokonaniu jeszcze jednej oceny, tj. oceny czy w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego jest możliwe dofinansowanie danego projektu zakwalifikowanego do dofinansowania. Jest to też element ocenny, tak jak w każdym wypadku, gdy bada się zachodzenie jakieś (jakiejkolwiek) możliwości. Stwierdzenie bowiem, czy jakaś możliwość zachodzi, czy też nie, to nic innego jak ocena tego, czy zachodzą przesłanki do osiągnięcia oczekiwanego rezultatu. Nieuzasadnione jest też zakładanie, że ustawodawca przewiduje przeprowadzanie ocen tylko w tych przepisach, w których używa słowa "ocena", a tam gdzie opisowo przedstawia przedmiot oceny, lecz bez użycia samego słowa "ocena", to że w tych przepisach nie ma mowy o dokonywaniu ocen. To, czy w danym przepisie prawa ustawodawca przewiduje dokonywanie oceny wynika z treści danego przepisu, a nie z tego, czy akurat zostało użyte słowo "ocena".

Powyższe uprawnia już zatem do konkluzji, że definitywna pozytywna lub negatywna ocena wniosku (projektu) w ramach systemu realizacji programu operacyjnego następuje poprzez ocenę możliwości przyznania konkretnych środków finansowych i zawarcia umowy o dofinansowanie. Jest to ocena kończąca proces rozpoznawania wniosku i ma charakter oceny ostatecznej oraz daje ostatnią możliwość skorzystania ze środków odwoławczych przewidzianych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Dla ustalenia właściwego znaczenia danego przepisu pomocne może też być zbadanie kontekstu, w jakim został on przez ustawodawcę użyty. W przypadku sprawy niniejszej przede wszystkim konieczne więc będzie odpowiedzenie na pytanie, co jest przedmiotem postępowania w sprawie dofinansowania danego projektu oraz w którym momencie i w jaki sposób dochodzi do zakończenia postępowania w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 4 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3 tego przepisu, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. I taki cel, tj. uzyskanie środków finansowych na zrealizowanie projektu, a nie przeprowadzenie jedynie samej oceny projektu, zamierzają osiągnąć wnioskodawcy składający swoje projekty w ramach danego programu operacyjnego. Również celem instytucji zarządzającej nie jest samoistne dokonywanie ocen składanych projektów, czyli przeprowadzenie konkursu wyłaniającego i uporządkowującego wnioski od najlepszego do najgorszego. Zadaniem instytucji zarządzającej jest udzielenie dofinansowania, bądź odmowa jego udzielenia. Dokonywane w trakcie wyboru projektów oceny stanowią jedynie środek do osiągnięcia ostatecznego celu, którym jest skonkretyzowane zadysponowanie powierzonymi środkami, czyli wykonanie zadań określonych w art. 29 ust.1 pkt 5, 7 i 11 u.z.p.p.r.

Jeżeli zatem jednym wnioskodawcom przyznano dofinansowanie, innym zaś odmówiono, to znaczy, że projekty tych ostatnich oceniono jako niedostateczne do przyznania dofinansowania, czyli oceniono je negatywnie. I bez znaczenia dla celu postępowania kwalifikacyjnego jest to, czy jakiś projekt już na samym wstępie nie kwalifikował się do przyznania dotacji, czy też przeprowadzenie ocen wszystkich złożonych projektów doprowadziło do tego, że jedne z nich otrzymają dofinansowanie, a inne nie. Zważyć przy tym należy, że każde postępowanie kwalifikacyjne ma doprowadzić do osiągnięcia pewnego rezultatu. W każdym tego rodzaju postępowaniu istnieje pewna granica (kryterium), powyżej której ten rezultat (cel) zostaje osiągnięty, a poniżej nie. Dokonanie zatem oceny, czy w danym przypadku został osiągnięty wyznaczony pułap jest niczym innym, jak dokonaniem pozytywnej lub negatywnej oceny. Ocena ta może być też bardzo pozytywna lub tylko trochę negatywna, ale to oznacza jedynie tyle, że w danym przypadku osiągnięto cel "z dużym zapasem" lub że bardzo niewiele zabrakło do jego osiągnięcia. Nie zmienia to jednak ani istoty, ani charakteru samej oceny pod kątem wywołania przez nią pozytywnych lub negatywnych skutków, czyli co do tego, czy mamy do czynienia z oceną pozytywną, czy też negatywną.

Z tych względów należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 marca 2010r. w sprawie II GSK 248/10, zgodnie z którym "Negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma zatem miejsce nie tyle w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale przede wszystkim przez stronę, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej". Kontynuując tę myśl należy dodać, że to właśnie strona powinna mieć prawo do zadecydowania, czy dokonana na dowolnym etapie postępowania kwalifikacyjnego ocena jej projektu jest na tyle negatywna, że uniemożliwia lub ogranicza uzyskanie dotacji i w związku z tym czy skorzysta ze środka odwoławczego. Natomiast nie można podzielić stanowiska, aby to instytucja zarządzająca poprzez samo użycie słowa "pozytywnie" decydowała o tym, czy stronie wolno skorzystać ze środka odwoławczego, czy też nie.

W sprawie niniejszej strona skarżąca skorzystała z niedopuszczalnego w postępowaniu o przyznanie dotacji środka odwoławczego, jakim jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Jednak zgodnie z ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: "W odpowiedzi na wezwanie stwierdzono brak podstaw do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa. Umieszczenia projektu na liście rezerwowej nie można utożsamiać z negatywną opinią tego projektu. Właśnie dlatego system operacyjny nie przewiduje w tym wypadku żadnych środków odwoławczych." Wynika więc z tego, że z jednej strony instytucja zarządzająca podjęła rozpoznanie tego nie przysługującego środka odwoławczego, z drugiej zaś przyznała, że specjalnie tak został skonstruowany system operacyjny, aby nie było środka odwoławczego w sytuacji, gdy ostatecznie projekt zostanie oceniony jako nie kwalifikujący się do zawarcia umowy o dotację, czyli nie zostanie zakwalifikowany do przyznania mu środków finansowych. Mamy więc do czynienia z sytuacją, kiedy przewidziano środki odwoławcze w fazie wstępnej i samego badania wniosku, natomiast brak jest środka odwoławczego od samego rozstrzygnięcia, czyli od końcowej oceny i sposobu załatwienia wniosku.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić, że tak jak wydawane na mocy ustawowego upoważnienia wytyczne Ministra nie są przepisami prawa, tak samo (i tym bardziej) przepisami prawa nie są (i nie będą) tworzone przez instytucje zarządzające systemy operacyjne (systemy realizacji programu operacyjnego). W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien też zbadać, czy system z jakim mamy do czynienia w sprawie niniejszej jest zgodny ze wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej i skargi wniesionej do WSA art. 30b ust.1 u.z.p.p.r.

Jednocześnie Sąd powinien zwrócić uwagę na różne regulacje objęte postanowieniami ust.1 i ust. 2 art. 30b u.z.p.p.r. W pierwszym z tych przepisów legislator przewidział, że "W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych" – art. 30b ust.1 zd.1. Jak wskazano wyżej, ocena ta może dotyczyć nie tylko wartości merytorycznej projektu (art. 30a ust.1 pkt 1), ale również może to być ocena, czy dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego (art. 30a ust.1 pkt 2). Tym samym ustawodawca ustanowił zasadę przyznającą prawo wnioskodawcy do wniesienia środka odwoławczego od każdej negatywnej oceny projektu, gdyż ani enumeratywnie nie wyliczył od jakiego rodzaju ocen środek ten przysługuje, ani nie wskazał od jakiego rodzaju ocen środek odwoławczy nie przysługuje. Natomiast z następnego zdania tego przepisu (art. 30b ust.1 zd.2) wynika, że wprowadzone do systemu operacyjnego regulacje w tym zakresie powinny określać co najmniej wskazanie terminu przysługującego na jego wniesienie, sposób wniesienia oraz właściwą instytucję, do której środek ten należy wnieść.

Z kolei ust.2 art. 30b u.z.p.p.r. przewiduje, że w trakcie postępowania: "System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie". Jednocześnie ustawodawca nie określił przedmiotu, którego odwołanie to ma dotyczyć. Tak więc z zestawienia tych przepisów wynika, że w ramach systemu operacyjnego mogą być przewidziane środki odwoławcze (co najmniej jeden) wnoszone w trakcie ubiegania się o dofinansowanie dotyczące wszelkich kwestii – tak ocen merytorycznych, np. negatywnych dla siebie lub zbyt pozytywnych dla konkurencyjnych wniosków, jak też formalnych, jak choćby odmowy rozpoznania wniosku z przyczyn stricte proceduralnych. Natomiast po zakończeniu postępowania o dofinansowanie można wnieść środek odwoławczy wyłącznie w przypadku otrzymania ostatecznej oceny negatywnej (art. 30a ust.1 pkt 2), o czym była mowa wyżej.

Przeciwna interpretacja ww. przepisów, tj. odejście od ich literalnego brzmienia i założenie, że ust. 2 art. 30b jest jedynie dalszym ciągiem (następnym zdaniem) art. 30b ust.1 nie daje się pogodzić ani z wykładnią językową, ani z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy. Takie podejście nakazywałoby przyjęcie, że – zgodnie z art. 30b ust.1 i ust.2 u.z.p.p.r. – system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie w przypadku negatywnej oceny jego projektu. Podejście takie stwarzałoby jednak wręcz banalnie prosty sposób obejścia istoty wprowadzonej przez art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. Nr 216 poz. 1370) nowelizacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wystarczyłoby jedynie wprowadzenie w (swobodnie i bez kontroli zewnętrznej) tworzonym systemie operacyjnym zasady np. wstępnej (lub jakiejkolwiek innej) oceny wniosków i przewidzenie w tym zakresie (jednego, co najmniej, i co jest wystarczające) jakiegokolwiek środka odwoławczego.

Dzięki temu – przy przyjęciu zasady pozytywnego dla skarżących rozpatrywania wnoszonego środka odwoławczego – uniknęłoby się możliwości zewnętrznej kontroli. Skarżący skorzystałby bowiem z przysługującego mu środka odwoławczego i w konsekwencji jego projekt uzyskałby taką czy inną ocenę pozytywną. Nie byłoby zatem podstaw do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, natomiast prawo do wnoszenia środków odwoławczych zostałoby skonsumowane w całości. W ten sposób – ponieważ przewidziano (tylko) jeden środek odwoławczy i został on wykorzystany – dalsze postępowanie prowadzone przez instytucję zarządzającą nie mogłoby podlegać jakiejkolwiek obiektywnej kontroli zewnętrznej co do zgodności z prawem, jaką powinno zapewnić właśnie sądownictwo administracyjne.

Również przy negatywnym rozpoznaniu odwołania zostałoby skonsumowane prawo złożenia skargi do WSA. Strona bowiem albo złożyłaby skargę do WSA na wstępnym etapie badania wniosku i w ten sposób wyczerpałaby to prawo, albo, gdyby nie złożyła skargi, upłynąłby termin do jej wniesienia. Tym samym, w momencie gdy dochodziłoby do faktycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku, kompetencje kontrolne sądu administracyjnego byłyby już wyłączone. I wystarczyłoby do tego jedynie odpowiednio umiejętne ułożenie wewnętrznej procedury w zakresie postępowania o udzielenie dofinansowania.

Jeżeli zatem przyjmie się, że wprowadzenie w 2008r. przepisów o sądowoadministracyjnej kontroli postępowania o udzielenie dofinansowania było wynikiem racjonalnej, a nie jedynie pozornej, działalności ustawodawcy, to należy również przyjąć, że jego intencją było w pierwszym rzędzie poddanie kontroli przede wszystkim końcowych efektów przeprowadzonego postępowania, a także przyznanie wnioskodawcy realnego, nie zaś fikcyjnego prawa do skutecznego środka odwoławczego.

W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd powinien również zbadać czy strona skarżąca została właściwie pouczona o przysługujących jej środkach odwoławczych i w konsekwencji czy w sprawie niniejszej ma zastosowanie art. 30d ust.3 u.z.p.p.r.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, gdyż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wiążą zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z rozpoznaniem skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (v. wyrok NSA z 25 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 552/05).