Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1671/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako Inwestor) wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...] - węzeł drogowo-kolejowy w [...]", wnosząc równocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes gospodarczy i społeczny oraz o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla wskazanego przedsięwzięcia nadając jej również rygor natychmiastowej wykonalności.

Od tej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosło m.in. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej jako Stowarzyszenie lub Skarżąca).

Po jego rozpatrzeniu, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję ZRID Wojewody [...].

II.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wywiodło Stowarzyszenie, którą WSA oddalił wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 725/12.

W trakcie trwającego postępowania sądowego, Wojewoda [...], decyzją z dnia 27 listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.), zmienił własną decyzję ZRID.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt

II OSK 2520/12, uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia 6 czerwca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/13, tutejszy Sąd stwierdził wydanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. z naruszeniem prawa.

Po rozpoznaniu kolejnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 650/14, ponownie uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci, tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/14, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 4/15, oddalił skargę kasacyjną Stowarzyszenia.

III.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], uchylił decyzję ZRID Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Ta decyzja również stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/16 oddalił. Natomiast skargę kasacyjną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2280/16.

W powyższej sytuacji kwestia dopuszczalności realizacji inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...]- węzeł drogowo-kolejowy w [...]" została prawomocnie rozstrzygnięta. W ramach wskazanych postępowań oceniono zarówno kwestie występowania gatunków chronionych na terenie planowanej drogi jak i środki mające służyć ich ochronie, pomimo zatwierdzonego projektu, który będzie niewątpliwie ingerował w środowisko.

IV.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, działając na podstawie art. 36a P.b., Inwestor wystąpił do Wojewody [...] o zmianę decyzji ZRID w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym. Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem gospodarczym, społecznym oraz wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], znak: [...], zmienił na podstawie art. 36a P.b. decyzję własną ZRID z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja została zmieniona w ten sposób, że Wojewoda:

I. Zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji drogowej pn. Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa [...] - węzeł drogowo-koIejowy w [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii na działkach objętych liniami rozgraniczającymi zatwierdzonymi decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiących własność Skarbu Państwa oraz na działkach poza liniami rozgraniczającymi, przeznaczonych na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, w km od [...] do km [...] oraz w km [...]

1. W ramach planowanej inwestycji objętej zamiennym projektem budowlanym przewidziano:

- odcinek od km [...] do km [...]:

a) budowę drogi krajowej Nr [...] długości [...] km:

- klasa drogi - S (ekspresowa)

- szerokość pasów ruchu - 3,5m

- ilość pasów ruchu - 2x2

- szerokość pasa dzielącego wraz z opaskami -12,00m

- szerokość pasa awaryjnego 2x2,5m

- szerokość poboczy gruntowych od 0,75m do 1,25m

b) budowę węzła częściowo kolizyjnego typu WB - "karo" w km ok. {...] po północnej stronie [...], który łączy drogę ekspresową z istniejącym śladem drogi krajowej Nr 7

c) budowę dróg dojazdowych równoległych do drogi ekspresowej:

- droga dojazdowa Nr [...]1, długości ok. [...] km:

▪ klasa techniczna - L

▪ szerokość pasa ruchu - 2x3m

▪ szerokość pobocza gruntowego - 1,35m

- drogi dojazdowe: Nr [...] - długości 353,77m, Nr [...] - długości 114,49m, Nr [...] - długości 513,55m i Nr 4 - długości 515,55m:

▪ klasa techniczna – [...]

▪ szerokość pasa ruchu - 2x2,5m

▪ szerokość pobocza gruntowego - 0,75m-1,35m

- drogi dojazdowe: Nr [...] - długości 275,85m i Nr [...] - długości 274,01m:

▪ klasa techniczna - D

▪ szerokość pasa ruchu - 2x2,5m

▪ szerokość pobocza gruntowego 0,75m,

d) budowę obiektów mostowych:

- [...] - most w ciągu drogi ekspresowej S[...] przez rzekę [...] w km [...]:

▪ całkowita szerokość obiektu - 38,92m

▪ skrajnia pod obiektem - min 1,90m

▪ liczba przęseł, rozpiętość/światło - 1x28,0 m

▪ obciążenie pojazdem specjalnym klasy [...] ([...]),

▪ klasa drogi na obiekcie – [...],

- [...]-[...] - most w ciągu drogi dojazdowej Nr 1 przez rzekę [...] w km 0+759,26:

▪ całkowita szerokość obiektu – [...]

▪ skrajnia pod obiektem - min [...]

▪ liczba przęseł, rozpiętość/światło – [...]

▪ klasa drogi na obiekcie – [...]

- [...] - wiadukt w ciągu drogi ekspresowej S[...] - węzeł [...]w km [...]:

▪ całkowita szerokość obiektu – [...]

▪ skrajnia pod obiektem - min [...]

▪ liczba przęseł, rozpiętość/światło – [...]

▪ obciążenie pojazdem specjalnym klasy [...] [(...)],

▪ klasa drogi na obiekcie -

- [...]- wiadukt w ciągu drogi ekspresowej S[...] nad ul. Turystyczną w km [....:

▪ całkowita szerokość obiektu [...]m

▪ skrajnia pod obiektem - min [...]

▪ liczba przęseł, rozpiętość/światło – [...]

▪ obciążenie pojazdem specjalnym klasy [...] [...] ([...]),

▪ klasa drogi na obiekcie – [...]

- [...] - przejście dla średnich zwierząt - pod drogą ekspresową S[...] w km [...] tej drogi, pod projektowaną drogą dojazdową Nr [...] w km [...] tej drogi oraz pod projektowaną drogą dojazdową Nr [...] w km [...] tej drogi:

▪ całkowita szerokość obiektu – [...]

▪ skrajnia pod obiektem - min [...]

- [...] - przejście dla płazów i małych zwierząt zespolone z ciekiem - pod drogą ekspresową S[...] w km [...]:

▪ szerokość w świetle [...]

▪ długość obiektu – [...]

- [...] - przejście dla płazów i małych zwierząt zespolone z ciekiem - pod drogą ekspresową [...] w km [...]:

▪ szerokość w świetle [...]

▪ długość obiektu – [...]

- [...] - przejście dla płazów i małych zwierząt zespolone z ciekiem - pod drogą ekspresową S[...] w km [...]:

▪ szerokość w świetle [...]

▪ długość obiektu – [...]

- [...] - przejście dla płazów i małych zwierząt zespolone z ciekiem - pod drogą ekspresową S[...] w km [...]:

▪ szerokość w świetle [...]

▪ długość obiektu – [...]

e) budowę murów oporowych pomiędzy projektowaną drogą ekspresowa S[...] a łącznicami w okolicy obiektu [...] w km ok. [...] o parametrach długość ścian/max. wysokość ścian:

- [...]- [...]- [...] / [...]m

- [...]-[...] - [...] / [...]m

- [...]-[...] - [...] / [...]m

- [...]-[...] - [...] / [...]m

f) budowę systemu odwodnienia drogi, w tym: budowę/przebudowę rowów odwadniających, kanalizacji deszczowej, zbiorników/stawów retencyjnych,

g) budowę przepustów pod drogami dojazdowymi oraz drogą główną,

h) przebudowę drenaży rolniczych/melioracyjnych,

i) przebudowę koryta rzeki [...] (w km rzeki od [...]do [...)] poprzez wykonanie robót regulacyjnych na odcinku [...], tj.:

- korektę spadku dna rzeki,

- ukształtowanie jednolitego przekroju poprzecznego

- korektę trasy na odcinku w km rzeki od km [...] +[...] do km [...]+ [...],

- wykonanie ubezpieczeń materacami siatkowo-kamiennymi na odcinku pomiędzy i pod mostami,

- ustabilizowanie stopy skarp na pozostałych fragmentach regulowanego odcinka,

j) przebudowę/budowę infrastruktury technicznej, tj.:

- sieci gazowej:

▪ przebudowa gazociągu wysokiego ciśnienia w km drogi od [...] do km [...],

▪ przebudowa pola anodowego stacji ochrony katodowej wraz z kablem zasilającym drogi [...],

- sieci kanalizacji deszczowej:

▪ budowa zespołów oczyszczających w km drogi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

▪ budowa kanalizacji deszczowej bez przykanalików od km [...] do km [...] [...]

- sieci energetycznej;

▪ przebudowa napowietrznej linii wysokiego napięcia w km [...],

▪ przebudowa słupa linii średniego napięcia oraz budowa linii średniego napięcia (w ul. [...]),

k) budowę ogrodzeń ochronnych na całym odcinku objętym projektem zamiennym, o wysokości na terenach leśnych i polno-leśnych oraz o wysokości [...], na terenach pozostałych,

l) wykonanie zadrzewień w rejonie przejść dla zwierząt, odtworzenie roślinności łąkowej na odcinku od przejścia drogi przez siedlisko motyli objętych ochroną oraz wprowadzenie zadrzewień i zakrzewień krajobrazowych w formie pasów na odcinku drogi poza łąkami doliny[...],

- odcinek od km [...] do km [...]:

budowę oświetlenia wraz z zasilaniem znaków zmiennej treści oraz stacji meteo długości [...],

- odcinek od km [...] do km [...]:

budowę kanału technologicznego długości [...],

- odcinek w km [...]:

przebudowę linii napowietrznej wysokiego napięcia na długości [...].

W decyzji wskazano również, iż przy realizacji inwestycji należy zachować wszystkie warunki i wymagania określone w projekcie budowlanym zamiennym oraz wymagania wynikające z warunków technicznych inwestycji i opinii zawartych w części opisowej projektu zagospodarowania terenu.

Roboty budowlane należy prowadzić zgodnie z warunkami zawartymi w stanowiskach organów a mianowicie w:

- decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

- decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...],

- decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia

[...] stycznia 2014 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy województwa [...] do węzła drogowo-kolejowego w [...]" w Wariancie [...],

- decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję,

- decyzjach Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak:[...], z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] oraz z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] udzielających pozwolenia wodnoprawnego,

- postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] oraz postanowieniu z dnia

7 listopada 2017 r., znak: [...],

- warunkach [...] S.A. Oddział [...] z dnia [...] marca 2016r., znak: [...], z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] listopada 2015 r., znak [...]dot. usunięcia kolizji sieci elektroenergetycznych,

- warunkach [...] Oddział [...] z dnia

[...] listopada 2016 r., znak: [...] dot. warunków przyłączenia do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym [...] kV,

- warunkach Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] dot. przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia,

- warunkach technicznych [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] dot. przebudowy cieków kolidujących oraz warunków na odprowadzanie wód opadowych,

- protokole z narady koordynacyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...][...],

- uzgodnieniu [...] Oddział [...] z dnia

[...] listopada 2016 r., znak: [...] dot. przebudowy linii [...],

- uzgodnieniu [...]. Oddział [...] z dnia

[...] stycznia 2017 r., znak: [...] dot. zasilania oświetlenia drogowego,

- uzgodnień [...] w [...] z dnia

[...] stycznia 2017 r., znak: [...] dot. przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia,

- uzgodnień [...]. Oddział w [...] z dnia

[...] stycznia 2017 r., znak: [...] dot. przebudowy gazociągu wysokiego ciśnienia.

II. Pozostałe rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach tj.:

- Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: granica województwa [...] węzeł drogowo-kolejowy w [...] wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu i przebudową dróg innych kategorii

- Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...].[...], NK: [...] którą uchylił w części decyzję Nr [...] Wojewody [...] i w tym zakresie orzekł a w części utrzymał ww. decyzję w mocy

- pozostają bez zmian.

V.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., [...] wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. - dalej jako ustawa ocenowa) poprzez podpisanie dokumentu z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącego uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa [...] - węzeł drogowo-kolejowy w [...]" PROJEKT BUDOWLANY ZAMIENNY [...] (km. [...] – [...]), przez osobę nieuprawnioną, wbrew obowiązującym i mającym zastosowanie w sprawie unormowaniom,

2. art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a i c i 2b ustawy ocenowej, poprzez brak uzyskania przez Inwestora nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie zmiany dotychczasowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), z uwagi na fakt, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje zmiany uwarunkowań określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,

3. art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm. - dalej jako specustawa drogowa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.), poprzez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji tego wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych dokumentów, opinii i ekspertyz, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji,

4. art. 11a ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 11c tej ustawy w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji zmieniającej Wojewody [...] mimo że przebieg ww. inwestycji narusza obowiązujące przepisy prawa,

5. art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności związane z interesem społecznym lub gospodarczym (a w każdym razie - w ocenie Stowarzyszenia - nie wyjaśniono szczegółowo i przekonywająco tych przesłanek).

Ponadto Stowarzyszenie zaskarżyło w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] września 2017 r., znak:[...], uzgadniające realizację ww. przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji w zakresie wnioskowanych przez inwestora zmian wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu uzgadniającemu zarzucono naruszenie:

1. art. 93 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego mimo, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co wynika także - w ocenie Stowarzyszenia - z zaskarżonego postanowienia,

2. art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a i c oraz ust. 2b ustawy ocenowej w zw. z art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 tej ustawy, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego mimo, że z uwagi na szereg opisanych powyżej naruszeń prawa materialnego i uchybień prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy - w ocenie Stowarzyszenia - wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było uprawnione.

VI.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], NK: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

W ocenie Ministra czynnikiem sprawczym zmiany decyzji ZRID Wojewody [...], jest konieczność wprowadzenia do zatwierdzanego projektu budowlanego zmian dotyczących lokalizacji i rodzaju węzła "[...]", lokalizacji i parametrów dróg dojazdowych, obiektów inżynierskich, zbiorników retencyjnych, rowów melioracyjnych w km od [...] do km [...] wraz z projektowanym oświetleniem drogowym/zasilaniem znaków zmiennej treści do km [...] projektowanym kanałem technologicznym do km [...] oraz przebudową linii WN w km [...].

Z uwagi na wniosek Inwestora o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 89 ustawy ocenowej, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego.

RDOŚ w [...], działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej, pismem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy.

Udział społeczeństwa został w sprawie zagwarantowany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania za niezasadny Minister uznał zarzucone naruszenie art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy ocenowej, poprzez podpisanie dokumentu z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczącego uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia, przez osobę nieuprawnioną, tj. A. K. będącego pełnomocnikiem Inwestora.

W niniejszej sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony w lutym 2017 r. przez zespół autorski pod kierownictwem U. P., która stosownie do ust. 3 art. 74a ustawy ocenowej złożyła oświadczenie, że spełnia wymagania, o których mowa w art. 74a ust. 2 pkt 2 ustawy, pod którym złożyła swój podpis.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., znak:[...], RDOŚ w [...] wezwał A.K. (jako pełnomocnika Inwestora) do uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w ww. raporcie. W piśmie z dnia

[...] lipca 2017 r. (podpisanym przez A. K.) zawarto stosowane wyjaśnienia będące przedmiotem ww. wezwania.

W ocenie organu odwoławczego podpisanie przez A. K. pisma z dnia [...] lipca 2017 r., stanowiącego uzupełnienie informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie stanowi naruszenia art. 74a ustawy ocenowej. Stwierdzić bowiem należy, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., znak:[...], Inwestor wskazał, że ww. pismo z dnia

[...] lipca 2017 r. zostało w całości sporządzone przez pracowników GDDKiA, którzy z uwagi na swoje wykształcenie, są uprawnieni do wykonywania takowych opracowań. Skoro natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania warunków realizacji przedmiotowej inwestycji wezwał pełnomocnika inwestora, tj. A. K., do uzupełnienia raportu, to sporządzone uzupełnienie zostało przez niego przekazane celem przedłożenia w ramach uzupełnia do RDOŚ w [...].

Za chybiony uznano także zarzut dotyczący naruszenia art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19a tej ustawy poprzez brak podania imienia i nazwiska autorów, którzy opracowali ww. pismo z dnia [...] lipca 2017 r. dotyczące uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko oraz brak złożenia oświadczenia o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ww. ustawy.

Przepisy art. 74a ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy ocenowej stanowią, że oświadczenie składane przez autora, a w przypadku gdy wykonawcą raportu jest zespół autorów - kierującego tym zespołem, o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ww. ustawy, stanowiące załącznik do raportu, powinny być składane pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że ustawodawca wprowadził wymóg dotyczący obowiązku składania przez osoby sporządzające m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podpisów wraz z podaniem imienia i nazwiska. Dodatkowo w przypadku sporządzania raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wprowadzony został obowiązek składania oświadczeń o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ustawy ocenowej, czyli wymagań w zakresie doświadczenia zawodowego lub wykształcenia. Obowiązki spełnienia przez autorów ww. wymogów dotyczą jedynie wymienionych w art. 74a ust. 1 dokumentów, a mianowicie prognozy o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W przedmiotowej sprawie U. P., złożyła podpis i oświadczenie, że spełnia wymagania, o których mowa w art. 74a ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej, zgodnie z art. 74a ust. 3 ustawy. Natomiast - w ocenie Ministra - ustawodawca nie wprowadził ww. obowiązków o konieczności spełniania powyższych wymagań w zakresie innej dokumentacji niż wymieniona w art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej, np. uzupełnień i wyjaśnień informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek ten nie wynika bowiem expressis verbis z żadnego przepisu ustawy ocenowej.

Brak podania przez pełnomocnika Inwestora imion i nazwisk autorów, którzy opracowali ww. pismo z dnia [...] lipca 2017 r. oraz brak złożenia przez te osoby oświadczenia o spełnieniu wymagań, o których mowa w art. 74a ust. 2 ustawy ocenowej, w zakresie doświadczenia zawodowego lub wykształcenia, nie stanowi o wadliwości postanowienia uzgadniającego, czy też decyzji zmieniającej Wojewody.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) i c) i 2b ustawy ocenowej, poprzez brak uzyskania przez Inwestora nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie zmiany dotychczasowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), z uwagi na fakt, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje zmiany uwarunkowań określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Minister stanął na stanowisku, iż w zakresie wnioskowanych przez Inwestora zmian wystarczającym było przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie postępowania zakończonego decyzją zmieniającą Wojewody [...], a nie zmiana ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

W art. 88 ust. 1 ustawy ocenowej wprowadzono rozwiązania pozwalające na przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania w ramach postępowania o wydanie albo zmianę jednej z decyzji wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy ponowna ocena oddziaływania może być przeprowadzona na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia lub - w myśl pkt 2 tego przepisu - jeżeli właściwy organ stwierdzi, że we wniosku o wydanie lub zmianę jednej z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej przewidziano, że jeżeli we wniosku o wydanie albo zmianę decyzji dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, ale podmiot zainteresowany realizacją inwestycji ubiega się o jedną z decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 tej ustawy - wówczas nie istnieje konieczność uzyskania zmiany decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, gdyż może ją zastąpić przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że jeżeli podstawą realizacji przedsięwzięcia będzie decyzja wskazana w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej (czyli decyzja ZRID) to w przypadku zmiany założeń inwestycyjnych inwestor nie będzie musiał uzyskać zmiany decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, gdyż może ją zastąpić przeprowadzana ponowna ocena oddziaływania na środowisko.

We wniosku z dnia [...] marca 2017 r. Inwestor wniósł o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Zasadność takiego działania wynikała z potrzeby wprowadzenia do zatwierdzanego projektu budowlanego niezbędnych z punktu widzenia inwestora korekt w zakresie rozwiązań projektowych inwestycji.

Zmiany wnioskowane przez inwestora do wprowadzenia w projekcie budowlanym całkowicie mieszczą się w dotychczasowych liniach rozgraniczających wyznaczonych przez pas drogowy zatwierdzony decyzją ZRID Wojewody [...] oraz decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Ponadto, zajętość terenu znacząco została ograniczona, poprzez zmianę geometrii węzła [...]. Dzięki temu, teren zajmowany przez chronione gatunki roślin i motyli pozostanie w większości nienaruszony. Nie następuje zmiana lokalizacji inwestycji, jak podnosi Stowarzyszenie. Zmiany ograniczają się jedynie do przesunięcia węzła w kierunku południowym oraz zmiany jego geometrii. Inwestor nie wprowadzał zmian dotyczących przebiegu projektowanej drogi, z której wynikałaby zmiana jej lokalizacji, a tym samym powstałoby nowe oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z zapisami decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, utrzymaną w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], zarówno zbiorniki retencyjne, obiekty mostowe, przejście dla zwierząt w km [...], jak i węzeł [...] są niezmiennymi elementami projektu, nie wymagają one zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Porównanie oddziaływania zmienionego projektu w stosunku do ustaleń na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na zmniejszenie zajętości terenu, sprowadziło się do wykazania zmniejszenia oddziaływania na poszczególne gatunki. Zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym dodatkowo zmniejszają oddziaływanie na chronione gatunki zwierząt i roślin, dając możliwość migracji zwierząt średnich. Według Ministra, RDOŚ w [...] w postanowieniu uzgadniającym trafnie wskazał, iż z postępowania w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego postanowieniem uzgadniającym wynika, iż z uwagi na zmniejszenie zajętości terenu w ramach pierwotnych linii rozgraniczających nie zwiększa się oddziaływanie planowanej inwestycji na poszczególne gatunki zwierząt i roślin w stosunku do ustaleń dokonanych na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W postanowieniu uzgadniającym w ramach ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ poddał ocenie odcinek drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...], na którym doszło do istotnych zmian w zakresie lokalizacji i kształtu węzła drogowego [...] i wiaduktu zaplanowanego nad tym węzłem, tj. przesunięcia z km [...] do km [...], co z kolei spowodowało zmianę lokalizacji i parametrów: dróg dojazdowych, obiektów inżynierskich, zbiorników retencyjnych, rowów melioracyjnych w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją ZRID Wojewody [...] oraz projektu budowlanego zamiennego.

Analiza akt sprawy, w tym raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie potwierdza tezy Stowarzyszenia, iż wprowadzone na ww. odcinku istotne, w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, zmiany do zatwierdzonego projektu budowlanego, wprowadziły również istotne odstępstwa od środowiskowych uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (RDOŚ i GDOŚ).

Z postanowienia uzgadniającego wynika, iż zmiany polegające na przesunięciu węzła [...] z km [...] do km [...] w stronę południową oraz zmiany jego geometrii, pozwoliły ograniczyć zajętość terenu siedliska gatunku motyli występujących w granicach węzła [...] określonego w granicach planowanej już inwestycji. Z kolei zmiana polegająca na powiększeniu przejścia dla zwierząt małych PZ-1 w km [...], zwiększyła możliwość migracji zwierząt średnich na ocenianym odcinku jednocześnie nie wpłynęła na zmniejszenie możliwości migracji pozostałych grup zwierząt. Natomiast pozostałe warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, utrzymaną w mocy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ, pozostały bez zmian.

Za niezasadny uznano zarzut, iż wszystkie zaprojektowane przejścia dla płazów (od PZ-2 do PZ-5) posiadają mniejsze parametry, które nie spełniają wytycznych metodycznych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, których współautorem jest pracownik Stowarzyszenia. Postanowienie uzgadniające nie zmienia parametrów przejść dla płazów od PZ-2 do PZ-5, od tych określonych na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie uzgadniające dotyczy jedynie zmiany parametrów przejścia dla zwierząt PZ-1 w km [...], polegające na jego powiększeniu do rozmiarów przejścia dla zwierząt średnich.

Za niezasadny uznano również zarzut, iż w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ w [...] nie zbadał i nie uzgodnił zmian w kilometrażu drogi od [...] do [...] - w zakresie oświetlenia drogowego, od [...] do [...] - w zakresie projektu kanału technologicznego oraz [...] - w zakresie przebudowy sieci wysokiego napięcia, których także dotyczy zamienny projekt budowlany zatwierdzony decyzją zamienną Wojewody [...].

Minister stwierdził, iż zmiany od km [...] do km [...], w którym zmieniono m.in. oświetlenie drogowe i zasilanie znaków zmiennej treści, od km [...] do km [...], w którym zaprojektowano kanał technologiczny w km [...], w którym zmieniono m.in. parametry i lokalizację przebudowywanej sieci WN, nie powodowały zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i GDOŚ i nie zwiększały zakresu oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem nie było konieczności ani zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też uzgadniania tych zmian przez RDOŚ w [...] w ramach ponownej oceny.

W odniesieniu do tych zmian nie było zatem konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Jak wskazano bowiem w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pozostałe rozwiązania projektowe nie wpływają na zmianę warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Za niezasadny organ uznał też zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 93 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego mimo że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co ma wynikać także z zaskarżonego postanowienia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2581/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 23/16) podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy ocenowej są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę (zmianę) bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (zmianę), gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Treść art. 90 ust. 8 ustawy ocenowej wyklucza do postanowień w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia obowiązywanie rozwiązań wynikających z art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., w następstwie czego przedmiotowe postanowienia są wypowiadane w trybie współdziałania pomiędzy organami, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a. Nie przysługuje od nich możliwość wniesienia zażalenia. Nie oznacza to jednak, że strona posiadająca w tym interes prawny nie będzie miała możliwości kwestionowania prawidłowości ich wydania.

Błędy popełnione na tym etapie postępowania będą mogły bowiem zgodnie z ogólnymi regułami być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie w jednej ze spraw wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt. 1 i 10 ustawy ocenowej. Zakresu tejże kontroli nie powinno się jednak utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby być prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe wskutek złożenia zażalenia było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem regionalnego dyrektora ochrony środowiska (ponowne rozpoznanie sprawy). Okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, czy też zmieniającej taką decyzję, obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się jednakże temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17).

Dlatego też organ architektoniczno-budowlany tylko po stwierdzeniu błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko, mających wpływ na wynik sprawy, mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy też decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie do prowadzonego postępowania.

Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgadniającego RDOŚ. Minister nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia uzgadniającego pod kątem szczegółowych uregulowań merytorycznych w nim zawartych, które zostały szeroko zakwestionowane przez Stowarzyszenie.

Stowarzyszenie w trakcie ponownej oceny wniosło zastrzeżenia dotyczące negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowiskowo. Zgłoszone w toku ponownej oceny uwagi podlegały analizie RDOŚ w [...], w wyniku której prawidłowo uznano je za niezasadne. W postanowieniu uzgadniającym szczegółowo odniesiono się do wskazanych przez Stowarzyszenie zarzutów dotyczących negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na środowiskowo i uznano je jako pozbawione podstaw. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w postanowieniu uzgadniającym w wystarczający sposób wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy i nieuznaniu argumentacji Stowarzyszenia, a w konsekwencji nie narusza norm postępowania administracyjnego.

Planowana inwestycja nie przebiega przez żaden obszar sieci Natura 2000. Najbliższy obszar Natura 2000 to: SOO Lasy [...] [...] w odległości ok. [...] m od granicy pasa drogowego.

W wyniku zmiany koncepcji budowy węzła [...] istotnie zmniejszono zajętość terenu trwale przekształcanego w dolinie rzeki [...] z ok. [...] ha do ok. [...] ha. W liniach rozgraniczających uzyskano dodatkowo około [...] ha terenu możliwego do pozostawienia jako siedliska chronionych gatunków - zarówno na etapie budowy jak i eksploatacji drogi. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że obszar ten nakazano dodatkowo oznakować i odgrodzić od miejsc prowadzenia prac budowlanych w celu zwiększenia pewności braku ingerencji w tych siedliskach. Proponowane rozwiązania istotnie zmniejszają oddziaływania na środowisko przyrodnicze i są dla niego korzystne, dlatego - w ocenie Ministra - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] prawidłowo określił warunki realizacji zmodyfikowanego wariantu budowy drogi.

W postanowieniu uzgadniającym przeanalizowano zaprojektowane zmiany i stwierdzono, że nie będą one wpływały na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na pozostałe elementy środowiska tj. jakość powietrza, środowisko gruntowo-wodne, oddziaływania na jednolite części wód, uwarunkowania przyrodnicze. Zdaniem Ministra, RDOŚ zasadnie ocenił, że budowa odcinka drogi ekspresowej [...] przy wypełnieniu warunków wymienionych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uszczegółowionych na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie powinna znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko gruntowo-wodne, środowisko przyrodnicze oraz w zakresie hałasu i jakości powietrza.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut Stowarzyszenia dotyczący rzetelności wykonania raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko przedłożonego w ramach ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowiskowo, gdyż nie odniesiono się w nim do wyników inwentaryzacji przeprowadzonej przez Skarżącą w 2015 r. w zakresie awifauny, siedlisk przyrodniczych i stanowisk chronionych gatunków motyli w dolinie [...], jak również tego, że raport ten został wydany w oparciu o nieprawdziwe dane.

Z akt sprawy wynika, iż raport sporządzony do sprawy zmiany decyzji ZRID, został wydany w oparciu o dane przyrodnicze zgromadzone od 2008 r. do 2015 r., w tym np. w odniesieniu do charakterystyki ogólnej świata zwierzęcego (str. 23 i następne raportu). Autorzy wielokrotnie odwołują się do ustaleń pierwotnego raportu. W raporcie dotyczącym ponownej oceny oddziaływania znajdują się także liczne odwołania do danych z innych postępowań administracyjnych - np. dotyczących wydania zezwoleń z zakresu ochrony gatunkowej.

Powyższe pozwala przyjąć - jak słusznie wskazał RDOŚ w [...] -

że raport dotyczący ponownej oceny oddziaływania na środowisko rzeczywiście opiera się na danych z wielolecia. Ponadto, jak wynika z postanowienia uzgadniającego, podczas postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem organ ten analizował inne dane będące w jego posiadaniu.

Minister podzielił stanowisko RDOŚ w [...], iż raport wraz z uzupełnieniami przedłożonymi przez pełnomocnika inwestora sporządzany w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko zawiera wszystkie wymagane informacje określone ze szczegółowością i dokładnością odpowiednio do posiadanych danych wynikających z projektu budowlanego i innych informacji uzyskanych po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, określa stopień sposób uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzjach inwestycyjnych.

W konsekwencji organ uznał, iż postanowienie uzgadniające zostało wydane na podstawie właściwie rozpoznanego stanu środowiska przyrodniczego. Nadto, właściwa ocena oddziaływania inwestycji na środowisko została przeprowadzona na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i GDOŚ. Przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko rozpoznanie środowiskowe jest wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Za niezasadny należało uznać zarzuty Stowarzyszenia, iż w wyniku pośredniego i bezpośredniego oddziaływania inwestycji w zmodyfikowanym kształcie dojdzie do degradacji 88% siedliska przeplatki aurinii w dolinie rzeki [...], oraz tego, że ww. inwestycja drogowa pomimo ograniczenia zajętości terenu o [...] ha, w dalszym ciągu będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W wyniku realizacji przedsięwzięcia w zmodyfikowanym wariancie poddanym analizie oddziaływania w ramach ponownej oceny osiągnięto efekt pozostawienia bez ingerencji dodatkowych około [...] ha obszarów łąkowych w dolinie [...]. Przez to zmniejszono zajętość siedlisk występujących tam zwierząt.

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że lokalna populacja przeplatki aurinii zasiedlająca dolinę [...] jest dobrze zachowana. Nie kwestionuje się także potrzeby jej ochrony, wręcz przeciwnie tam gdzie to możliwe nakazuje się działania w celu ochrony, co zmniejsza ingerencję w populację. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ określono działania mające utrzymać tę lokalną populację na miejscu, w możliwie najlepszym stanie. Dodatkowo inwestor uzyskała decyzje derogacyjne z zakresu ochrony gatunkowej uszczegóławiające zakres i warunki prowadzenia działań związanych z translokacją części siedliska przeplatki aurinii na działkę zastępczą. Wszystkie powyższe działania - jak wskazano w postanowieniu uzgadniającym - powinny utrzymać w dobrym stanie tę lokalną populację.

Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie nie przedstawiło dowodów pozwalających uznać lokalną i izolowaną populację przeplatki aurinii w dolinie [...], za jak twierdzi, macierzystą (źródłową) dla populacji funkcjonującej w obszarze Natura 2000 Lasy [...]. RDOŚ w [...] stwierdził, iż przytaczanie danych o stanie tej populacji i zestawienie tych informacji z danymi o stanie populacji w obszarze Natura 2000 nie dowodzi założonej przez Stowarzyszenie tezy.

Z uzasadnienia postanowienia uzgadniającego wynika także, iż kwestia przydatności działki nr [...], z obrębu [...], jako miejsce translokacji przeplatki aurinii była analizowana w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w postępowaniach dotyczących wydania zezwolenia na czynności zakazane wobec chronionych gatunków motyli przeplatka aurinia (Euphydryas aurinia), modraszek telejus (Maculinea teleius) i modraszek alkon (Maculinea alcon), wydania zezwolenia na czynności zakazane wobec chronionych gatunków roślin oraz dodatkowo wskazano działania mogące poprawić warunki udatności przesadzania roślin na działce zastępczej.

Zgromadzone dotychczas dane pozwalają uznać działkę nr [...], z obrębu [...] za miejsce właściwe do przesadzania roślin żywicielskich dla motyli.

W postanowieniu uzgadnianym wskazano, iż z danych postępowania dotyczącego kontroli spełnienia warunków określonych w wydanych decyzjach derogacyjnych nie ma dowodów potwierdzających degradację ww. działki nr [...]. Na ww. działce nie stwierdzono podtopienia miejsc translokowania roślin gatunków żywicielskich dla motyli i roślin gatunków chronionych. Można natomiast stwierdzić, że na działce zastępczej widoczne są efekty udanej translokacji roślin wykonanej w 2016 r., w tym na translokowanych kępach czarcikęsu stwierdzono oprzędy zimowe przeplatki aurinii.

Ponadto, z pisma RDOŚ w [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]wynika, że sugerowane przez Stowarzyszenie słabe umocowanie podziemnych części rośliny jest naturalną cechą gatunku czarcikęsu łąkowego. Podczas kontroli w dniu [...] września 2017 r. nie stwierdzono uchybień (pozostawienie skoszonej biomasy, czy palenie jej na terenie siedliska zastępczego) w wykonywaniu warunków decyzji derogacyjnych, obserwowanych i opisanych przez skarżącą organizację ekologiczną. Zauważyć przy tym należy, że zarówno w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i derogacyjnej nałożono warunek dotyczący pielęgnacji i utrzymania terenu działki zastępczej, co jest kluczowe dla utrzymania siedliska.

Skoro zatem organy właściwe dla ochrony środowiska i niewątpliwie dysponujące wiedzą wymaganą dla rozstrzygania w tej dziedzinie, przesądziły o warunkach środowiskowych realizacji przedmiotowej inwestycji, to znaczy, że kwestię ochrony środowiska, w tym również w odniesieniu do lokalnej populacji przeplatki aurinii, zostały ostatecznie przesądzone.

W kontekście powyższego, za niezasadny Minister uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a i c i ust. 2b w zw. z art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy ocenowej, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego mimo że, z uwagi na szereg opisanych przez Stowarzyszenie naruszeń prawa materialnego i uchybień prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było uprawnione.

Wojewoda [...] nie naruszył też art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Ministra organ I instancji ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez Stowarzyszenie, a ocena ta nie nosi znamion dowolności. Podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez Stowarzyszenie w sytuacji, gdy prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności decyzji z prawem.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej i w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji zmieniającej Wojewody [...] mimo że przebieg ww. inwestycji narusza przepisy prawa.

W niniejszej sprawie wydanie przez organ I instancji decyzji zmieniającej Wojewody [...] prawidłowo poprzedzone zostało uzyskaniem postanowienia uzgadniającego, stosownie do art. 90 ustawy ocenowej, a więc nie doszło do naruszenia zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a.

Niezasadny jest w ocenie Ministra zarzut Stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji zmieniającej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji w zaskarżonej decyzji uzasadnił przyczyny uwzględnienia wniosku o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uznając za przekonującą argumentację przedstawioną przez Inwestora. Zdaniem Ministra, wskazywana poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego oraz efektywne gospodarowanie środkami publicznymi przyznanymi na realizację ww. inwestycji, uzasadniają nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Podkreślić również należy, że w przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, w tym budowy dróg ekspresowych, są powszechnie znane i jako takie nie wymagają dowodu. Nie wymaga szczegółowego dowodzenia okoliczność, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest kolejnym etapem budowy drogi ekspresowej [...], która w całości stanowić będzie jeden z głównych szlaków tranzytowych o charakterze krajowym, jak i międzynarodowym.

VII.1.

Skargę od powyższej decyzji wywiodło Stowarzyszenie kwestionując ją w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Ministra zarzuciło naruszenie:

1. art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a-d oraz pkt 2 ustawy ocenowej poprzez podpisanie dokumentu z dnia [...] lipca 2017 r., dotyczącego uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku granica województwa [...] i [...] - węzeł drogowo-kolejowy[...]" PROJEKT BUDOWLANY ZAMIENNY [...] (km [...] – [...]), pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] - przez osobę nieuprawnioną, wbrew obowiązującym i mającym zastosowanie w sprawie unormowaniom, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonane uzupełnienie są sprzeczne, niezgodne z prawdą i niefachowe;

2. art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) i c) oraz 2b ustawy ocenowej - poprzez brak uzyskania przez Inwestora nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ewentualnie - zmiany dotychczasowej decyzji środowiskowej), z uwagi na fakt, iż odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia;

3. art. 66 ust. 1 pkt 1-20 ustawy ocenowej - poprzez przedstawienie przez Inwestora i zaakceptowanie przez organy niepełnego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dotyczącego jedynie odcinka [...] – [...]), który nie uwzględnia najnowszych danych przyrodniczych, a także nie opisuje zagadnień związanych z udatnością translokacji chronionych gatunków motyli;

4. art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie - a w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z ustaleniami faktycznymi sprawy, wynikającymi z przedstawionych dokumentów, opinii i ekspertyz, co również skutkowało wadliwym uzasadnieniem skarżonej decyzji;

5. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 6 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji o zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mimo, że przebieg inwestycji narusza obowiązujące przepisy prawa;

6. art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności związane z interesem społecznym lub gospodarczym (a w każdym razie, nie wyjaśniono szczegółowo i przekonywająco tych przesłanek).

Nadto Stowarzyszenie zaskarżyło w całości postanowienie RDOŚ w [...] z dnia [...] września 2017 r. z uwagi na naruszenie:

1. art. 93 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej - poprzez wydanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co wynika także ze skarżonego postanowienia;

2. art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a i c i 2b w zw. art. 74a ust. 1 ust. 2 pkt 1) lit. a-d oraz pkt 2) ustawy ocenowej - poprzez wydanie postanowienia o uzgodnieniu realizacji i określeniu warunków realizacji przedsięwzięcia, mimo że, z uwagi na szereg naruszeń prawa materialnego i uchybień prawa procesowego, mających wpływ na wynik sprawy, wydanie takiego rozstrzygnięcia nie było uprawnione.

Wskazując na powyższe Strona Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., jak i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. oraz uchylenie w całości postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] września 2017 r.

VII.2.

Uzasadniając zarzut dotyczący uzupełnienia przez osobę nieuprawnioną raportu oddziaływania na środowisko Skarżąca podniosła, że Minister nie zbadał szczegółowo tej kwestii. W ramach procedury ponownej oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzanej przez RDOŚ a poprzedzającej wydanie decyzji zmieniającej wezwano Inwestora do uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko i wyjaśnienia jego zapisów.

W odpowiedzi na wezwanie, stosowne pismo podpisał A. K., reprezentujący Inwestora. Przepisy art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej określają szczegółowo, jakie informacje powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest bardzo skomplikowanym dokumentem. Nadto, stosownie do art. 74a ust. 1 i ust. 2 pkt 1) lit. a-d oraz pkt 2 ustawy ocenowej prognozę oddziaływania na środowisko, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządza osoba o właściwych kwalifikacjach (wykształcenia, stażu lub doświadczenia przy tworzeniu tego rodzaju opracowań). Oświadczenia, o posiadaniu stosownego wykształcenia lub doświadczenia, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Do uzupełnienia raportu oceny oddziaływania na środowisko znajdują zastosowanie te same zasady (analogiczna procedura), co do przygotowania raportu. Nie może być bowiem tak, iż nieuprawniony przedstawiciel Inwestora w formie zwykłego pisma dokonuje uzupełnień, czy uściśleń tego szczególnego w opisanym postępowaniu dokumentu.

Przyczyną nowelizacji ustawy ocenowej w tym zakresie była potrzeba zagwarantowania wysokiego poziomu merytorycznego raportów oddziaływania na środowisko (i ich zmian), bowiem osoba nieuprawniona nie daje gwarancji fachowego i profesjonalnego sporządzenia tego dokumentu.

Podpisanie pisma zawierającego uzupełnienia (zmiany) oraz uściślenia raportu przez osobę nieuprawnioną poddaje w wątpliwość prawdziwość i rzetelność twierdzeń zawartych we wspomnianym uzupełnieniu (w zakresie jakże istotnych informacji dotyczących - ilości przeniesionych chronionych okazów, czasu przeniesienia, udatności przeniesienia, itp.).

W ocenie Skarżącej rozstrzygnięcia wymaga to, czy uzupełnienie raportu powinno nastąpić w formie i procedurze przewidzianej dla jego sporządzenia, czy tak jak zrobił to Inwestor. Organ błędnie przyjmuje, iż uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest objęte analogicznymi wymogami, co sporządzenie raportu. W prawie administracyjnym nie podlega dyskusji, iż zmiana lub uzupełnienie konkretnego aktu, czy dokumentu następuje w formie przewidzianej dla wydania tego aktu (dokumentu). Przeciwna konstatacja prowadziłaby do obejścia prawa. Wnioskodawca mógłby bowiem przedstawić lakoniczny i blankietowy raport, sporządzony przez osoby spełniające wymogi ustanowione prawem, a następnie go samodzielnie uzupełnić, bez zagwarantowania jego fachowości.

Organ błędnie także uznaje, iż wezwanie pełnomocnika Inwestora do uzupełnienia raportu przemawia za legalnością dokonanego uzupełnienia. Nie stanowi żadnego usprawiedliwienia dla uzupełnienia raportu przez nieuprawnioną osobę fakt, że organ samodzielnie (w oderwaniu od obowiązujących przepisów) wskazał procedurę tego uzupełnienia.

Opisane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy i treść decyzji, ponieważ doprowadziło do przedstawienia uzupełnienia raportu oddziaływania na środowisko - zawierającego sprzeczne, niezgodne z prawdą informacje, przygotowane nieprofesjonalnie przez niefachowy podmiot.

VII.3.

Uzasadniając zarzut konieczności uzyskania nowej decyzji środowiskowej (z uwagi na zmianę uwarunkowań środowiskowych) wskazano, iż Inwestor był zobowiązany do jej uzyskania, ponieważ odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje zmiany uwarunkowań określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Dzieje się tak, bowiem po zmianie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zakres przedsięwzięcia powoduje zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowej. Na odcinku drogi ekspresowej [...] od km [...] do [...] doszło do istotnych zmian w lokalizacji i kształcie węzła drogowego [...] i wiaduktu zaplanowanego nad tym węzłem tj. przesunięcia z km [...] do km [...], co z kolei spowodowało zmienię lokalizacji i parametrów: dróg dojazdowych, obiektów inżynierskich, zbiorników retencyjnych, rowów melioracyjnych w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją ZRID. Kluczowe elementy drogowe zmieniły swoje parametry techniczne oraz lokalizację wewnątrz linii rozgraniczających. Szczególnie istotna jest zmiana lokalizacji węzła. Zostanie on przesunięty wraz z oświetleniem z terenu otwartego łąk w stronę kompleksu leśnego. Bezpośrednie i pośrednie oddziaływania drogi dotyczyć będą więc innych niż już ocenionych w 2014 r. siedlisk przyrodniczych. Na inne gatunki (głównie leśne) będzie wpływać także oświetlenie węzła drogowego. Wcześniej bowiem w tym miejscu nie planowano oświetlenia i nie oceniono wpływu tego czynnika na ptaki związane ze środowiskiem leśnym. Potwierdza to raport w Rozdziale 3.9.3.3 Ptaki (s. 29) dotyczący oceny wpływu projektu zamiennego na ornitofaunę. Ocena ogranicza się do zdania: "lnwentaryzacja oraz analiza dotycząca gatunków ptaków występujących na terenie inwestycji zostały przedstawione w RAPORCIE (z 2011 r., wykonanym na potrzeby wydania w 2014 r. decyzji środowiskowej). Analizowana zmiana parametrów i lokalizacji węzła nie wpłynie dodatkowo na zinwentaryzowane gatunki ptaków. Oddziaływanie może być ewentualnie mniejsze, poprzez pozostawienie znacznej części terenu bez zmian.

W związku ze zmianą lokalizacji węzła, w terenie graniczącym z lasem pojawi się nowe oddziaływanie - oświetlenie drogowe węzła. Będzie ono zakłócać rytm dobowy ptaków, powodując miedzy innymi dezorientacje spłoszonych ptaków wiodącą do zderzania się z przeszkodami terenowymi (np. drzewami) i zwiększenia ich śmiertelności wskutek drapieżnictwa. Naukowcy potwierdzili, że środowiska znajdujące się w zasięgu nocnego oświetlenia są mniej chętnie wykorzystywane przez ptaki jako środowisko lęgowe. Kwestie te nie były przedmiotem badania decyzji środowiskowej z 2014 r. bowiem nie planowano budowy węzła drogowego przy terenach leśnych. Budowa węzła w tej lokalizacji zmienia środowiskowe uwarunkowania inwestycji z uwagi na fakt wprowadzenia w tym miejscu zanieczyszczenia świetlnego (zgodnie z wymogami technicznymi oświetlenie węzłów jest obowiązkowe).

Powstawanie nowych oddziaływań na środowisko nie musi wynikać - jak twierdzi organ - ze zmian przebiegu projektowanej drogi. Zmiana uwarunkowań środowiskowych może wynikać już ze zmiany lokalizacji elementów inwestycji wewnątrz jej linii rozgraniczających. [...] odcinek planowanej do budowy drogi stanowi teren różnorodny przyrodniczo i charakteryzujący się różną podatnością na oddziaływania antropogeniczne. Ekosystemy leśne są siedliskami wrażliwymi na zmiany uwarunkowań środowiskowych. Węzły drogowe są zaś elementami znacząco oddziałującymi na zasoby przyrodnicze przez dużą zajętość terenu, obowiązkowe oświetlenie oraz sieć dróg powiązanych ze zjazdami i wjazdami na drogę ekspresową. Przesunięcie węzła z terenów łąk w pobliże lasu spowoduje powstanie nowych znacząco negatywnych oddziaływań, a więc zmianę uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym kontekście bez znaczenia dla sprawy jest ograniczenie zajętości terenu przez zmianę geometrii węzła czy zmianę parametrów przejścia dla zwierząt, gdyż zmiany te nie eliminują nowych, negatywnych oddziaływań na ptaki.

Zmiana lokalizacji węzła nie została oceniona w pierwotnej decyzji środowiskowej. Co więcej, ani organ uzgadniający ani Minister Inwestycji nie ocenili wpływu tej zmiany na gatunki chronionych ptaków, pomimo iż funkcjonowanie węzła z oświetleniem przy terenach leśnych zgodnie z przytoczonymi badaniami naukowymi powoduje nowe, negatywne oddziaływania środowiskowe.

W zamiennym projekcie budowlanym wprowadzono rozwiązania konstrukcyjne przepustów mających pełnić funkcję przejść dla płazów, które nie spełniają wymagań w zakresie migracji. Zdefiniowany w zamiennym projekcie budowlanym parametr długości obiektów powoduje, że zdefiniowane na etapie decyzji środowiskowej parametry wysokość i szerokość obiektów są mniejsze niż dopuszczalne minimalne wymiary obiektów pełniących funkcję przejść dla płazów a więc będą nieskuteczne dla zapewnienia ciągłości siedlisk chronionych gatunków płazów, w tym gatunków tzw. dyrektywnych np. traszki grzebieniastej. Wszystkie zaprojektowane na wskazanym odcinku przejścia dla płazów (od [...] do [...]) posiadają mniejsze parametry niż wymagane, a więc nie spełniają wytycznych.

W efekcie dojdzie do przerwania ciągłości siedlisk płazów. Długości przepustów na etapie zmiany pozwolenia na budowę, który eliminuje skuteczność przejść dla płazów, potwierdza zatem zarzut zmiany środowiskowych uwarunkowań inwestycji w wyniku zmiany zezwolenia na realizację inwestycji.

Twierdzenie Inwestora o zmniejszeniu oddziaływania węzła na środowisko poprzez zmianę jego lokalizacji i geometrii są bezzasadne oraz nie są decydujące w całościowej ocenie spełnienia wymogów określonych w przepisach art. 72 ustawy ocenowej. Nawet hipotetyczne zmniejszenie oddziaływania na środowisko przyrodnicze w związku z ograniczeniem powierzchni bezpośrednio zniszczonej nie jest równoznaczne z brakiem zmiany wszystkich uwarunkowań określonych w wydanej decyzji środowiskowej.

Organ pomimo wskazania, iż zmniejszy się zajętość obszaru przeznaczonego pod drogę, co przełoży się na zmniejszenie oddziaływania na faunę i florę, nie wskazał jakie poszczególne gatunki siedliska zostaną w ten sposób zaoszczędzone oraz jak wpłynie to na ich stan zachowania.

Szereg zmian projektu budowlanego zamiennego nie zostało w ogóle poddanych ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko - dla pozostałego odcinka drogi (poza kilometrażem [...] – [...]) także wprowadzono zmiany, których organ nie przeanalizował w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, gdyż raport oceny oddziaływania na środowisko dotyczył jedynie odcinka [...]. Pomimo tego, Minister stoi na stanowisku, że zmiany od km [...] do km [...] w których zmieniono oświetlenie drogowe i zasilanie znaków, od km [...] do km [...] w których zaprojektowano kanał technologiczny i w km [...] w którym zmieniono m.in. parametry i lokalizację przebudowywanej sieci WN, nie zmieniły środowiskowych uwarunkowań i/lub nie zwiększyły oddziaływania na środowisko. Na uzasadnienie tej tezy nie podał jednak żadnych argumentów.

Oddziaływanie związane ze zmianą oświetlenia w km [...] w sposób znaczący zmienia oddziaływanie drogi na np. gatunki ptaków. Fakt braku włączenia tego zagadnienia w procedurę oceny oddziaływania na środowisko uznać należy za naruszenie art. 66 ustawy ocenowej.

VII.4

Uzasadniając naruszenie dotyczące postanowienia uzgadniającego RDOŚ wskazano na wybiórcze przywołanie orzecznictwa sądowego przez Ministra w tym zakresie. Z jednej bowiem strony organ zauważa, że jego możliwości oceny legalności aktu RDOŚ są węższe i nie mogą ingerować w jego kompetencje, natomiast z drugiej strony wskazuje, że błędy popełnione na tym etapie postępowania mogłyby być, na zasadach ogólnych, przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji kończącej postępowanie.

Organ II instancji uchylił się od kontroli postanowienia RDOŚ, mimo wskazywania przez Stowarzyszenie konkretnych i uzasadnionych zarzutów w zakresie błędów oraz uchybień organu uzgadniającego.

Strona odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2544/11 wskazującego, iż niezaskarżalność postanowienia uzgadniającego nie może oznaczać, że jest ono w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.).

Minister zobowiązany był zatem zbadać merytoryczną zasadność postanowienia RDOŚ w niniejszej sprawie, konfrontując ją z przedłożonym raportem.

Przyjęta przez organ koncepcja skutkowała brakiem kontroli instancyjnej postanowienia uzgadniającego. Skoro postanowienie to w istocie kształtuje decyzję kończącą postępowanie w sprawie, a Organ I instancji jest nim związany, oczywiste jest, iż podlega ono pełnej kontroli właśnie przez organ II instancji. W przeciwnym wypadku, doszłoby do sytuacji nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym, godzącej z konstytucyjne prawo do dwuinstancyjnego postępowania.

Ponadto, skoro organ nie czuł się na siłach, by merytorycznie ocenić postanowienie mógł w tym zakresie skorzystać z biegłego, dysponującego wiadomościami specjalnymi. Skarżąca składała taki wniosek w postępowaniu przed organem I instancji jak i sygnalizowała to w odwołaniu.

Reasumując, RDOŚ poddał ocenie tylko dwa kilometry przedsięwzięcia, a nie jego całość. Przy dokonywanych w analizowanym postępowaniu zmianach, konieczna była ocena na nowo całego przedsięwzięcia. Z uwagi na wspomnianą wycinkową i ograniczoną ocenę przedsięwzięcia doszło do jedynie fragmentarycznej oceny uwarunkowań środowiskowych (de facto, naruszenia zakazu nieuprawnionego dzielenia przedsięwzięcia oraz braku całościowej analizy wpływu inwestycji na środowisko naturalne oraz przyrodnicze).

Postanowienie uzgadniające wydano na podstawie niepełnego materiału dowodowego - zatajono najbardziej aktualne i pełne dane przyrodnicze Skarżącej (w zakresie awifauny, siedlisk przyrodniczych i stanowisk chronionych gatunków motyli). Dane te zostały przekazane GDDKiA w dniu [...] czerwca 2016 r. Pomimo dysponowania przez Inwestora danymi przedstawiającymi aktualny stan środowiska przyrodniczego rejonu inwestycji, raport ich nie uwzględnia. Tymczasem, kwestia ta jest kluczowa dla oceny jakości procedury oceny oddziaływania na środowisko. Skarżąca w 2015 r. uwzględniając tożsamą metodykę prowadzenia inwentaryzacji i analogiczny teren badań co wykonawcy raportu z 2011 r., ujawniła występowanie 125 par lęgowych należących do 15 gatunków ptaków. Autorzy raportu z 2011 r. ujawnili zaledwie 7 par lęgowych należących do 4 gatunków ptaków. Różnic w diagnozie stanu środowiska nie można wyjaśnić inaczej, niż brakiem rzetelnej inwentaryzacji w 2011 r. Ponadto, tak drastycznych różnic w wynikach inwentaryzacji przeprowadzonej tą samą metodyką na tym samym terenie w przeciągu 4 lat nie da się wyjaśnić zmiennością środowiska przyrodniczego.

Eksperci Skarżącej w dolinie [...] stwierdzili występowanie także dwóch typów chronionych siedlisk przyrodniczych: zmiennowilgotnych łąk trzęślicowych [...(...) (...)] oraz priorytetowych bogatych florystycznie górskich i niżowych muraw bliźniaczkowych (6230). W wyniku budowy drogi zostaną one zniszczone z uwagi na fakt, iż zagadnienia tego nie ocenia ani raport ani RDOŚ.

Zdaniem Skarżącej, RDOŚ nie przeprowadził także analizy oddziaływań skumulowanych z planowaną strefą gospodarczą. Materiał dowodowy jasno precyzuje cel funkcjonowania węzła [...]. Jest nim połączenie planowanych terenów przemysłowych w [...] z drogą ekspresową [...]. W raporcie ponownej oceny brak tymczasem jakichkolwiek analiz tej kwestii. Z analiz kartograficznych Stowarzyszenia wynika, że strefa przemysłowa i droga dojazdowa zlokalizowane będą na [...] ha obszaru Natura 2000 Lasy [...], powodując zajętość chronionych siedlisk i dalszą fragmentację terenu. Uzgodnienie nie zawiera więc analizy wszystkich oddziaływań bezpośrednich, pośrednich oraz co najistotniejsze kumulację oddziaływań z istniejącymi, realizowanymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Brak analizy oddziaływań skumulowanych potwierdza zarzut nieprawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Stowarzyszenie zakwestionowało także udatność dotychczasowych prac związanych z relokowaniem gatunków chronionych. Prace wskazywane przez Inwestora jako wykonane w roku [...] i mające świadczyć o pozytywnym efekcie relokacji, zostały wykonane w roku [...] ([...] kwartał).

Stowarzyszenie podniosło także zarzuty względem prawidłowości wykonywanych prac relokacyjnych, jako całkowicie nieudanych.

VIII.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX.

Skarga, pomimo częściowo błędnego stanowiska organów, jest niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, po przeprowadzonej wcześniej i prawomocnie zweryfikowanej przez sądy administracyjne kwestii związania decyzją środowiskową jak i pierwotną decyzją ZRID Wojewody [...]. Powyższa okoliczność nie jest przez Skarżącą dostrzegana w wystarczającym stopniu. W ocenie Sądu Stowarzyszenie wyraża przekonanie, iż w niniejszej sprawie ocena uwarunkowań środowiskowych powinna nastąpić w takim samym zakresie, w jakim kwestia ta była badana w pierwotnym postępowaniu ZRID, a więc w pełni (co do całości inwestycji). Sąd nie podziela takiej argumentacji.

Ponadto zauważyć trzeba, iż organy (Wojewoda i Minister) od strony formalnej prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w szczególności zapewniając udział społeczeństwa w podjęciu końcowej decyzji oraz w odpowiedni sposób umożliwiając wszystkim zainteresowanym zapoznanie i wypowiedzenie się w sprawie.

X.1

Za chybiony uznać należało zarzut nr 1 skargi.

Zgodnie z art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej prognozę oddziaływania na środowisko, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 sporządza osoba, o której mowa w ust. 2, a więc "wykwalifikowana" jeżeli chodzi o wykształcenie, jak też praktykę przy przygotowywaniu wskazanych dokumentów.

Z kolei w myśl art. 74a ust. 3 ustawy ocenowej oświadczenia, o których m.in. mowa w art. 66 ust. 1 pkt 19a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (w sposób sformalizowany tj. poprzez podpisanie odpowiedniej formuły ustawowej). Przywołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 pkt 19a ustawy ocenowej wymaga natomiast zawarcia w raporcie oddziaływania na środowisko oświadczenia jego autora lub kierownika zespołu autorów, co do spełnienia wymagań w zakresie kwalifikacji danej osoby/osób.

Mając to na uwadze należy podzielić argumentację Stowarzyszenia, iż zmiana prawa tj. określenie przez ustawodawcę kryteriów "doboru" osób mogących sporządzić raport środowiskowy, powodowana słabej jakości opracowaniami tego rodzaju, przedkładanymi w przeszłości (zobacz uzasadnienie do projektu zmiany - druk nr 3677 Sejm RP VII kadencji), musi być wykładana komplementarnie, przy uwzględnieniu celu tej regulacji. Mówiąc inaczej, zarówno sam raport, co niewątpliwe, jak i jego ewentualne uzupełnienie powinien zostać sporządzony przez osobę posiadającą określone kwalifikacje oraz zawierać odpowiednie oświadczenie. Sąd nie podziela argumentacji Ministra, motywowanej stricte literalną wykładnią wskazanych wyżej przepisów, iż wymóg złożenia oświadczenia dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów wymienionych w art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej. Wykładnia celowościowa wprowadzonej zmiany, jak również wzgląd na potrzebę komplementarnej oceny przepisów ustawy nakazują przyjąć, iż również zmiany wskazanych w tym przepisie dokumentów wymagają zachowania wymogów przewidzianych przez ustawodawcę dla ich sporządzenia. Sąd wprawdzie nie podziela ani obaw ani argumentacji Skarżącej co do możliwości "firmowania", przez osobę uprawnioną, "szczątkowego raportu" i następnie jego uzupełnienia na późniejszym etapie przez osobę nieuprawnioną, bowiem w takiej sytuacji ocena powyższej okoliczności musiałaby być jednoznaczna i wskazywać po prostu na brak sporządzenia przez inwestora raportu w przewidzianej do tego formie (ewidentne zachwianie w relacji ilościowej i jakościowej na linii raport a jego uzupełnienie), o tyle nie można zgodzić się z organem, iż poprzez brak wymienienia uzupełnienia raportu w przepisie art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej, ustawodawca w sposób intencjonalny wyłączył wymóg określonych cech autora raportu i jego oświadczeń jeżeli chodzi o uzupełnienie tego dokumentu, wprowadzając pełną dowolność w tym zakresie. Takie rozumienie przepisu wprowadzałoby wyraźny wyłom w sformułowanej przez ustawodawcę zasadzie brania pełnej odpowiedzialności przez autora raportu za jego zapisy i stwierdzenia. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, iż uzupełnienie raportu powinno również spełniać wymagania stawiane tak jak dla samego raportu.

To co jednak umyka zarówno organom jak i Skarżącej, to okoliczność ewentualnego wpływu uchybienia w tym zakresie na całość prowadzonego przez organy jak i RDOŚ w [...] postępowania administracyjnego.

Nie może budzić obecnie wątpliwości to, iż raport oddziaływania na środowisko jest dokumentem prywatnym, opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne na potrzeby postępowania środowiskowego. Jako takiemu, dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedsięwzięcia. Nadal jest to jednak tylko dowód w sprawie, stanowiący istotny punkt wyjścia do prowadzonych ocen środowiskowych przez wyspecjalizowany organ ochrony środowiska (w niniejszej sprawie RDOŚ w [...]). Dowód ten, jak każdy inny, podlega zatem indywidualnej ocenie w toku postępowania, zaś ewentualne jego "niedoskonałości", co dotyczy także jego uzupełnień, są przez organ weryfikowane i stosownie klasyfikowane (jako istotne bądź nieistotne).

W kontekście tego nie ma żadnych wątpliwości, iż pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], RDOŚ w [...]wezwał przedstawiciela Inwestora do uzupełnienia i wyjaśnienia informacji zamieszczonych w raporcie oddziaływania na środowisko. Z racji ingerencji w raport poprzez jego uzupełnienie, powyższe obligowało Inwestora do zachowania wymagań z art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej. Nie jest przy tym żadnym uzasadnieniem niedochowania tego wymogu okoliczność skierowania wezwania z dnia [...] czerwca 2017 r. do Inwestora, a nie do autorów raportu (jak zdaje się to sugerować Minister). To bowiem Inwestor przedkłada raport i to w jego interesie i obowiązku leży to, aby jego uzupełnienie również spełniało formalny wymóg ustawowy.

To czego jednakże nie dostrzega Stowarzyszenie to fakt, iż uchybienia w tym zakresie, mające bez wątpienia cechy procesowych, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca postuluje błędną tezę, iż niezachowanie do uzupełnienia raportu wymogu z art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej zawsze oznacza, iż nie przedłożono odpowiedniej dokumentacji, a więc nie można zająć w sprawie merytorycznego stanowiska. Tymczasem, co wymaga podkreślenia, RDOŚ będący organem wyspecjalizowanym ochrony środowiska, pomimo wezwania Inwestora do przedłożenia uzupełnień i wyjaśnień raportu, a następnie przedłożenia ich przez osobę, która nie wylegitymowała się odpowiednimi kwalifikacjami, zbadał sprawę na podstawie całości zgromadzonego materiału. Następnie organ ten wydał postanowienie z dnia [...] września 2017 r. uzgadniające zmianę inwestycji. Skarżąca nie chce więc zaakceptować okoliczności, iż wyspecjalizowany w ocenach środowiska organ dokonał walidacji materiału dowodowego i na jego podstawie wyciągnął merytoryczne wnioski końcowe, uznając przedłożone uzupełnienie za wystarczające. Zamiast tego Strona proponuje formalne spojrzenie na kwestię uzupełnienia raportu i niejako z tej przyczyny zakwestionowanie całego postępowania.

W związku z takim ujmowaniem istoty sprawy Sąd nie podziela argumentacji Skarżącej, iż naruszenie wymogu z art. 74a ust. 1 ustawy ocenowej zawsze, a więc niejako a limine, dyskwalifikuje przedłożony dokument jako materiał dowodowy. Co ważne, nawet Stowarzyszenie, w końcowej części zarzutu nr 1 wskazuje, iż opisane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokonane uzupełnienie jest sprzeczne, niezgodne z prawdą i niefachowe. Strona sama więc ocenia to uchybienie pod kątem przesłanek merytorycznych, chcąc jednak zakończyć sprawę formalnie.

Z tych też względów zarzut nr 1 skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

X.2

Jako chybiony Sąd traktuje zarzut nr 2, 3, 4 i 5 skargi, rozpoznając je łącznie z uwagi na wspólny mianownik jakim jest negatywna ocena przez Skarżącą wymagań środowiskowych przyjętych w toku postępowania zmieniającego decyzję ZRID.

Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) i c) oraz ust. 2b wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany m.in. decyzji ZRID (art. 72 ust. 1 pkt 10), polegającej na zmianie zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącej (a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, (c) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego,

- które jednakowoż nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej warunki realizacji przedsięwzięcia, przepis art. 72 ust. 2 pkt 1a stosuje się, jeżeli odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1a tego artykułu, nie spowoduje zmian uwarunkowań określonych w tej decyzji.

Twierdzenie Skarżącej opiera się na założeniu i przekonaniu, że zmiana inwestycji, pomimo braku przesunięć granic pasa drogowego, wymaga bezwzględnie nowej decyzji środowiskowej, względnie zmiany decyzji dotychczasowej, bowiem odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego spowoduje - w ocenie Stowarzyszenia - zmiany uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej RDOŚ w [...] i GDOŚ.

Sąd nie podziela takiego zapatrywania.

Odnosząc się do wskazanego stanowiska Stowarzyszenia należy w tym miejscu najpierw wyraźnie zakwestionować twierdzenia Ministra, z których wypływa wniosek, iż w każdym przypadku, gdy zmiana decyzji budowlanej dotyczącej drogi (w tym decyzji ZRID) odbywa się w granicach dotychczasowego pasa drogowego, wyznaczonego dotychczasową (pierwotną) decyzją, nie mamy do czynienia z koniecznością uzyskania nowej decyzji środowiskowej bądź zmiany dotychczasowej. Stwierdzenie to jest oczywiście błędne. Zmiana inwestycji drogowej, nawet przebiegająca w granicach dotychczasowego pasa drogowego, może generować tego rodzaju oddziaływania, że nie tyle pożądane co wręcz wymagane będzie przeprowadzenie pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem dotychczasowa ocena całkowicie się zdezaktualizuje. Może to mieć miejsce np. w sytuacji zmiany istotnych parametrów inwestycji, które na wcześniejszym etapie procedury środowiskowej nie były w ogóle traktowane jajko wywołujące negatywne oddziaływania na środowisko. Jak słusznie wskazuje Skarżąca, przeniesienie węzła drogowego może wygenerować taką sytuację, która wymagać będzie przeprowadzenia nie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w trybie art. 88 ustawy ocenowej, a gruntownej, ponownej oceny w tym zakresie (nowej decyzji środowiskowej). Inna sprawa, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje, o czym dalej.

W ocenie Sądu, głównym argumentem jaki powołuje Skarżąca przemawiającym za potrzebą zbadania od nowa oddziaływania na środowisko, jest przede wszystkim przesunięcie węzła drogowego z km [...] na km [...] (a więc o około [...] m na południe) i widoczne zmniejszenie jego powierzchni poprzez zmianę rodzaju zastosowanego rozwiązania technicznego (z węzła typu "trąbka" na węzeł typu "karo" przez co nastąpi istotne, bo aż ponad [...] hektarowe zmniejszenie zajętości terenu). W ocenie Sądu, organy upoważnione do wydania decyzji zmieniającej jak i RDOŚ upoważniony do uzgodnienia realizacji tej inwestycji w zmienionym kształcie, słusznie wszczęły procedurę przewidzianą w art. 88 i nast. ustawy ocenowej.

Sąd staje na stanowisku, iż jeżeli z wniosku o zmianę dotychczasowej decyzji nie wynika wprost i w sposób oczywisty, że nie są spełnione kryteria zmiany uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej, to w pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona procedura ponownej oceny oddziaływania na środowisko w myśl art. 88 ustawy ocenowej. Oczywiście w jej efekcie, zwłaszcza zaś w efekcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, może wystąpić sytuacja, w której organ środowiskowy dojdzie do wniosku, że proponowane zmiany są tak dalece idące, że jednak wpływają na dotychczasowe uwarunkowania środowiskowe, zmieniając je tak istotnie, że wymagane będzie przeprowadzenie i wydanie nowej decyzji środowiskowej. Kwestia ta wymaga jednakże zbadania i oceny. W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - taka sytuacja nie wystąpiła.

Stowarzyszenie w głównej mierze akcentuje fakt, iż zmiana lokalizacji węzła powoduje, niejako automatycznie, powstanie nowego, dotychczas w ogóle nie analizowanego, oddziaływania na środowisko, które określa mianem "zanieczyszczenia świetlnego" wpływającego na żyjące w okolicy przesuwanego węzła ptaki (węzeł jest oświetlony, a wcześniej zaplanowana była w tym miejscu droga, która co do zasady oświetlona po zmierzchu nie jest). Co jednak istotne, nowa lokalizacja węzła jedynie przybliża go (z obszaru łąk) w kierunku terenów zalesionych, lokalizując węzeł w odległości ok. [...] m od ściany lasu. W ocenie Stowarzyszenia jest to wystarczająca przesłanka do żądania przeprowadzenia nowej oceny oddziaływania na środowisko dla całej zmienianej inwestycji, zaś raport jest tu niewystarczający.

Sąd wskazuje jednakże, iż Stowarzyszenie nie przedstawia żadnych konkretnych informacji, które przesądziłyby (ad rem), iż wskazywane oddziaływanie rzeczywiście będzie w tej sprawie istnieć i wpływać na lokalną populację ptaków. Raport oddziaływania na środowisko, pomimo zarzucanej mu szczątkowości, nie stwierdza naruszenia wymogów środowiskowych w tym zakresie, odwołując się do danych o środowisku zgromadzonych w latach [...]-[...]. Sąd podziela przy tym orzecznictwo sądowe zgodnie z którym podważenie ustaleń raportu powinno nastąpić poprzez przedstawienie porównywalnej analizy uwarunkowań środowiskowych (swoistego kontrraportu), której wnioski pozostawałyby w oczywistej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Zarzuty i zastrzeżenia stron wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, a powinny zostać wszechstronnie uzasadnione, przy czym największą przeciwwagę dla raportu stanowi dowód o równorzędnym skutku, tj. kontrraport (ekspertyza), która wskaże nie hipotetyczne a rzeczywiste wady raportu inwestora lub nietrafność przyjętych w nim rozwiązań (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 844/16 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 832/17). Samo więc przybliżenie węzła do ściany lasu nie świadczy per se o tym, iż powstało bądź powstanie negatywne oddziaływanie na populację ptaków potencjalnie żyjących w oddalonym o [...] metrów lesie. Strona w ogóle nie wskazuje jakie ptaki w terenie do którego przybliża się węzeł drogowy występują oraz czy i jak jego oddziaływanie (konkretne a nie hipotetyczne) wpłynie na nie negatywnie. Strona przywołuje natomiast wypowiedzi przedstawicieli nauki, wskazujące na zmniejszenie atrakcyjności tego rodzaju lokalizacji jako lęgowych. Nie kwestionując zasadności tego rodzaju ogólnych tez i wypowiedzi naukowców, dla podważenia zamiaru zmiany inwestycji we wskazywanym zakresie wymagane jest konkretne a nie abstrakcyjne wskazanie, jak dana zmiana negatywnie wpłynie na środowisko. Pomimo bowiem szczątkowego, jak wskazuje Stowarzyszenie, odniesienia się do kwestii wpływu zmienianej inwestycji na ptaki, w tym przesunięcie węzła, autorzy raportu do tej kwestii jednak się ustosunkowują, nie znajdując podstaw do stwierdzenia ingerencji.

Sąd nie podziela również zrzutu przedstawienia niepełnego raportu o oddziaływaniu na środowisko, który dodatkowo nie uwzględnia najnowszych danych przyrodniczych, a także nie opisuje zagadnień związanych z udatnością translokacji chronionych gatunków motyli.

Strona w tym zakresie zapomina o tym, iż Inwestor dysponuje po pierwsze decyzją środowiskową oraz ZRID umożliwiającą mu szerszą niż wynikająca z proponowanej zmiany ingerencję w środowisko. Proponowana zmiana prowadzi zaś do ograniczenia zajętości terenu pod inwestycję (zob. rysunki ze str. [...] i [...] raportu), co już samo w sobie powoduje obiektywne zmniejszenie oddziaływania na środowisko choć nie przesądza, iż w jej wyniku nie powstanie nowe, negatywne w swej istocie oddziaływanie. Nadto, Inwestor dysponuje decyzjami umożliwiającymi mu - mówiąc w uproszczeniu - niszczenie bądź niedozwoloną prawem ingerencję w gatunki chronione znajdujące się na tym terenie.

Tymczasem Stowarzyszenie wprawdzie widzi i akceptuje zmniejszenie zajętości terenu, jednakże kwestionuje dokonywane zmiany. Przy ocenie zaproponowanych przez Inwestora modyfikacji drogi w ramach dotychczasowego pasa drogowego powraca ponownie do kwestii ostatecznie rozstrzygniętych decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] i Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzjami środowiskowymi RDOŚ i GDOŚ z [...] roku. Skarżąca w szczególności kontestuje lokalizację działki zamiennej, czy pomyślność dotychczas podjętych działań relokacyjnych gatunków chronionych. W ocenie Sądu, Inwestor na podstawie wymienionych decyzji administracyjnych może dokonać szerszej ingerencji w środowisko niż ta, którą będzie mógł przeprowadzić na skutek decyzji w kształcie nadanym jej po dokonanej zmianie. Zaznaczyć należy, iż decyzja środowiskowa jak i decyzja ZRID oraz później wydane decyzje względem gatunków chronionych akceptują nadane Inwestorowi uprawnienia do usunięcia w całości gatunków chronionych znajdujących się na terenie objętym inwestycją i przeniesienie ich na teren działki zamiennej. Podnoszone przez Stronę kwestie dotyczą więc prawidłowego wykonania poprzednich decyzji. Nadto, Sąd zwraca uwagę, iż żądanie Strony przeprowadzenia ponownej całościowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (od początku), w sytuacji zmiany jedynie części inwestycji, nie może zostać uznane za skuteczne. W sprawie mamy do czynienia z inwestycją liniową. O ile więc może dojść do sytuacji, iż zmiana pewnego "wycinka" decyzji zezwalającej na taką inwestycję może powodować tak daleko idące oddziaływanie na środowisko, że wymagana będzie ponowna całościowa ocena, o tyle należy to traktować jako wyjątek, zaś jako regułę - ponowną ocenę tylko zmienianej części inwestycji.

Niewątpliwie projektowana zmiana decyzji ZRID obejmuje w głównej mierze zmiany parametrów drogi w km od [...] do km [...]. Obejmują one jednak projektowane oświetlenie drogowe/zasilanie znaków zmiennej treści do km [...] a także projektowany kanał technologiczny do km [...] oraz przebudowę linii WN w km [...].

Skarżąca wskazuje, iż raport w ogóle nie ocenia tych trzech ostatnich elementów (oświetlenia drogowego i znaków zmiennej treści, kanału technologicznego oraz linii WN), a zatem RDOŚ nie mógł ich uzgodnić. Strona nie przedstawia jednak jakichkolwiek wyjaśnień, w jaki sposób zmiana tych właśnie elementów, wynikająca ze zmiany parametrów drogi w km od [...] do km [...] przekłada się na konieczność przeprowadzenia postulowanej nowej, całościowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Brak w szczególności wyjaśnienia, w jaki sposób negatywnie na środowisko wpłynie zmiana oświetlenia drogowego do km [...] (poza przywoływanym twierdzeniem o zanieczyszczeniu świetlnym); w jaki negatywny sposób projektowany kanał technologiczny znajdujący się wzdłuż drogi do km [...] wpłynie na środowisko, czy też jak przebudowa linii WN w km [...], planowana w pierwotnie zatwierdzonym projekcie, będzie inaczej oddziaływać na środowisko niż zostało to ocenione w pierwotnie przeprowadzonym postępowaniu środowiskowym.

Sąd zaznacza jednocześnie, iż przy ocenie raportu sporządzonego na potrzeby postępowania zakończonego decyzją ocenianą w niniejszej sprawie, RDOŚ dysponował pełną dokumentacją wskazującą wprost na zakres planowanych modyfikacji, co wynika chociażby z pisma organu I instancji przesłanego do RDOŚ z prośbą o ponowną ocenę kwestii środowiskowych, czy też odpowiedzi udzielanych na wszystkie pisma Skarżącej przez Inwestora. Organ środowiskowy był zatem w pełni świadomy tego co, w jakim trybie i w jaki sposób ocenia. Zarzuty Stowarzyszenia w tym zakresie uznać więc należy za chybione. W żaden sposób nie precyzują one na czym ma polegać negatywna ingerencja w środowisko wskazywanych powyżej elementów inwestycji, której ocenę miał w istocie zaniedbać RDOŚ. Mając na uwadze to, iż cała inwestycja w pierwotnym kształcie, a więc przewidująca również budowę oświetlenia drogowego i znaków zmiennej treści wzdłuż całej drogi, kanałów technologicznych (budowanych w celu m.in. późniejszego ich wykorzystania w celach związanych z zarządzaniem ruchem) czy też przebudowa linii energetycznej została już uprzednio oceniona. Należałoby oczekiwać, iż podważenie tej oceny wymaga od Stowarzyszenia wykazania, dlaczego projektowana zmiana w tym zakresie wpływa na środowisko, zaś organy tego wadliwie nie oceniły. Samo twierdzenie, iż raport oceniony przez RDOŚ nie uwzględnia powyższej wspomnianych modyfikowanych elementów inwestycji nie jest wystarczająca.

Chybione są także uwagi Stowarzyszenia dotyczące braku oceny udatności dotychczas przeprowadzonej translokacji gatunków chronionych (ich przymusowej relokacji), która została przewidziana w dotychczas wydanych rozstrzygnięciach, sankcjonujących tak przebieg drogi w kształcie przed jego zmianą ocenianą w niniejszym postępowaniu, jak również zezwalających na wykonanie czynności zakazanych względem gatunków chronionych.

Należy wskazać, iż Skarżąca skupia się wyłącznie na treści samego raportu, pomija natomiast wyjaśnienia Inwestora w tym zakresie, przedłożone opracowania dotyczące przeprowadzonej dotychczas relokacji, protokoły kontroli wykonania decyzji wyrażających zgody na podejmowanie działań zakazanych względem gatunków chronionych, jak również postępowanie wyjaśniające RDOŚ w tym względzie i wyciągnięte wnioski końcowe.

Sąd ponownie zwraca uwagę, iż kwestia związana z prawidłowością doboru działki zamiennej nr [...], na którą relokowane miały zostać gatunki chronione, czy też wykonanie warunków relokacyjnych nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu.

Sąd nie podziela także zarzutów Stowarzyszenia, co do zaprojektowania przejść dla małych zwierząt [...] do [...] w sposób niezgodny z obowiązującymi wytycznymi (zbyt małe). Przede wszystkim przejścia te w ogóle nie były przedmiotem wniosku o zmianę decyzji ZRID. Skoro tak, to kwestia ich lokalizacji została w całości usankcjonowana ostateczną i prawomocną decyzją ZRID Wojewody z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r.

Ponadto, co warte odnotowania, pierwotny projekt oraz projekt zamienny w zasadzie identycznie precyzują parametry wskazanych przejść (lokalizacja i szerokość) tj.

projekt pierwotny:

▪ PZ-2 (lokalizacja km 0+374,41; szerokość 3,5 m),

▪ PZ-3 (lokalizacja km 0+524,78; szerokość 3 m),

▪ PZ-4 (lokalizacja km 0+624,57; szerokość 3 m),

▪ PZ-5 (lokalizacja km 1+466,31; szerokość 3 m),

projekt zamienny:

▪ PZ-2 (lokalizacja km 0+374,41; szerokość 3,5 m),

▪ PZ-3 (lokalizacja km 0+524,78; szerokość 3 m),

▪ PZ-4 (lokalizacja km 0+624,57; szerokość 3 m),

▪ PZ-5 (lokalizacja km 1+466,31; szerokość 3 m).

Sąd zwraca uwagę, iż wskazane wartości zostały zatwierdzone wcześniejszymi decyzjami ZRID jak i ocenione w decyzji środowiskowej.

Nie można także podzielić argumentacji Stowarzyszenia, iż organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający istotnych okoliczności sprawy i wybiórczo zebrały oraz oceniły materiał dowodowy, co przełożyło się z kolei na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

Źródłem powyższego zapatrywania Skarżącej jest przekonanie o całkowitej wadliwości i bezużyteczności sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania raportu środowiskowego. Sąd podkreśla tymczasem, iż kwestionowanie raportu może mieć miejsce poprzez sporządzenie kontropracowania o tożsamym zakresie, nie zaś na podnoszeniu uwag do poszczególnie omawianych kwestii w raporcie. Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, iż ponowną ocenę przeprowadził wyspecjalizowany organ, mający do dyspozycji przy orzekaniu także inne dowody, w tym te przedkładane przez Stronę.

W konsekwencji Sąd nie uznaje za zasadne twierdzenia Skarżącej, iż przebieg inwestycji narusza przepisy prawa.

X.3

Sąd nie podziela także zarzutu nr [...] skargi dotyczącego naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez błędne nadanie decyzji Wojewody rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że nie zaistniały okoliczności związane z interesem społecznym lub gospodarczym, a co najmniej nie wyjaśniono tego w sposób szczegółowy (tak we wniosku jak i w decyzji organu).

Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli inwestor drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym, przy czym nie jest definiowany przez ustawodawcę poziom czy też intensywność tego interesu, od której zależy zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Brak takiego określenia nie oznacza jednak, że inwestor w każdym przypadku, w którym powoła się na istnienie interesu społecznego lub gospodarczego, natychmiastową wykonalność decyzji uzyska. Pomimo niewątpliwie odmiennego uregulowania kwestii wykonania decyzji przed zyskaniem przez nią waloru ostateczności, niż ta wynikająca z art. 108 k.p.a., w sprawach załatwianych w trybie specustawy drogowej konieczne jest zbadanie, czy interes ten w ogóle występuje. Nie będzie stanowić naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy sytuacja, gdy inwestor powoła się na okoliczności uzasadniające istnienie interesu społecznego lub gospodarczego a te nie będą budzić zastrzeżeń organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, wystarczające jest wskazanie faktów (a nie ich zbadanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje (wyrok z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15).

Powołane przez Inwestora okoliczności uzasadniały nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zmieniającej Wojewody. Po pierwsze, budowa drogi ma niewątpliwie polepszyć korzystanie z infrastruktury drogowej w tym rejonie. Po drugie, prawidłowe gospodarowanie środkami publicznymi, w tym unijnymi, wymagało niezwłocznego podjęcia działań inwestycyjnych, chociażby z uwagi na zagrożenie ich utraty. Po trzecie, w sprawie mamy do czynienia z decyzją zmieniającą ostateczną i prawomocną decyzję ZRID (a więc z rozpoczętym procesem inwestycyjnym), przy czym zmiany parametrów drogi dokonują się wyłącznie w liniach rozgraniczających pierwotnej inwestycji. Tym samym sam przebieg inwestycji jako taki, jak również kwestie właścicielskie działek zajętych pod drogę są już uregulowane, nie może to więc stanowić swoistej przeciwwagi dla twierdzeń Inwestora o potrzebie natychmiastowej wykonalności.

X.4

Stowarzyszenie zakwestionowało także w całości postanowienie uzgadniające RDOŚ z dnia [...] września 2017 r. zarzucając mu naruszenie art. 93 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy ocenowej poprzez uzgodnienie inwestycji pomimo, że przedsięwzięcie to może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a także naruszenie art. 90 ust. 1 i 7 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a) i c) i 2b w zw. z art. 74a ust. 1 ust. 2 pkt 1) lit. a-d oraz pkt 2) ustawy ocenowej poprzez uzgodnienie inwestycji w sytuacji istnienia szeregu naruszeń prawa materialnego i uchybień prawa procesowego, co nie uprawniało do wydania uzgodnienia.

Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga kwestia zakresu kontroli sprawowanej przez organ odwoławczy i sąd administracyjny nad niezaskarżalnym (zażaleniem) postanowieniem uzgadniającym, wydanym w trybie art. 88 i nast. ustawy ocenowej.

Nie może być kwestionowane to, iż uzgodnienie, przybierające postać postanowienia (art. 90 ust. 1 ustawy ocenowej), jest niezaskarżalne zażaleniem. Kwestionowane może być więc ono przez stronę postępowania w ramach odwołania, o czym stanowi art. 142 k.p.a., którego stosowanie nie zostało wyłączone w ustawie ocenowej. Oznacza to, iż postanowienie RDOŚ w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać zakwestionowane w odwołaniu od decyzji, której wydanie uzgodniło. Dzieje się tak, bowiem postanowienie to, w zakresie poruszonych w nim kwestii środowiskowych, wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (także jej zmiany) i w praktyce decyzję tę współkształtuje.

Na tle powyższego Stowarzyszenie postuluje tezę, iż postanowienie uzgadniające, skoro nie jest zaskarżalne w trybie instancyjnym na normalnych zasadach, musi zostać zbadane w ramach zaskarżenia mieszczącego się w granicach sformułowanego odwołania (art. 142 k.p.a.), a więc w istocie na takich samych zasadach jakby było kontrolowane w trybie stricte instancyjnym (gdyby był dopuszczony).

Sąd nie podziela takiego zapatrywania, przychylając się w tym zakresie do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny (ostatnio w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3308/17). Należy podzielić tezę tego orzeczenia, w myśl której okoliczność, że kontrola instancyjna decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej obejmuje wskazane postanowienie, nie sprzeciwia się temu, by kompetencja kontrolna organu odwoławczego była jednakowoż węższa aniżeli kompetencja przysługująca organowi badającemu oddziaływanie inwestycji na środowisko i określającemu warunki realizacji przedsięwzięcia w powiązaniu z wydaną wcześniej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie występuje więc sytuacja, co do której można byłoby powiedzieć, iż organ architektoniczny II instancji jest uprawniony kontrolować postanowienie uzgadniające w takim samym zakresie jak uczyniłby to organ nadrzędny nad organem uzgadniającym, gdyby taka kontrola była przewidziana przez przepisy prawa.

Należy zaznaczyć, iż możliwość kwestionowania w trybie art. 142 k.p.a. postanowienia uzgadniającego musi odnosić się jednak do ewentualnych błędów dotyczących zaskarżonej decyzji (tu zmieniającej decyzję ZRID Wojewody), którą wydano przy uwzględnieniu postanowień uzgodnienia. To z kolei musi uwzględniać charakter i właściwość kompetencyjną organów działających we współdziałaniu (organ uzgadniający jest organem wyspecjalizowanym w dziedzinie ochrony środowiska, zaś organ architektoniczno-budowlany jakim jest tu Minister takich cech nie posiada). To więc, że organ odwoławczy rozpoznający odwołanie od decyzji wojewody w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej ma obowiązek przeanalizować również zarzuty dotyczące postanowienia uzgadniającego (art. 90 ust. 1 ustawy ocenowej) nie oznacza, że jego właściwość rzeczowa odpowiada przez to działaniu organu współdziałającego, określającego warunki środowiskowe realizacji przedsięwzięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest niekwestionowane, że postanowienie uzgadniające objęte jest kontrolą organu odwoławczego (kontrolującego decyzję budowlaną). Niemniej jednak zakresu tejże kontroli nie można utożsamiać z zakresem merytorycznego postępowania, jakie w odniesieniu do tego rozstrzygnięcia mogłoby zostać prowadzone, gdyby postępowanie uzgodnieniowe, wskutek złożenia zażalenia, było przeprowadzane przez organ wyższego stopnia względem RDOŚ. Strona ma bowiem możliwość kwestionowania postanowienia uzgadniającego przez pryzmat skutków jakie na środowisko wywołuje decyzja końcowa, w tym poddania sprawy kontroli sądu administracyjnego, który nie jest po pierwsze związany zarzutami i wnioskami skargi, po drugie sprawuje kontrolę legalności działań administracji publicznej w granicach sprawy (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W kontekście powyższego należy wskazać, iż Minister przeprowadził stosowną do sprawowanej funkcji kontrolę postanowienia uzgadniającego. W jej ocenie słusznie doszedł do wniosku, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. RDOŚ odniósł się bowiem do wszystkich istotnych zagadnień podnoszonych przez Stowarzyszenie, któremu zapewniono pełną i nieskrępowaną możliwość udziału w postępowaniu w ramach realizacji wymogu udziału społeczeństwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż Stowarzyszenie nie realizuje w tym przypadku swojego indywidualnego interesu prawnego, a działa jako podmiot zainteresowany kwestiami ochrony środowiska.

RDOŚ przeanalizował wszystkie uwagi Stowarzyszenia zgłaszane na etapie postępowania z udziałem społeczeństwa i również w ich kontekście wydał postanowienie z dnia 26 września 2017 r.

Reasumując, z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.