Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3124/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 oraz art. 49 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 967
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - teskt jedn.
Teza: Za samo wypełnienie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli , ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagrodzenie w formie dodatku motywacyjnego jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego wykonywania obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków.

TEZY

Za samo wypełnienie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli , ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagrodzenie w formie dodatku motywacyjnego jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego wykonywania obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 29/20 w sprawie ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [..] października 2019 r. nr [.]. w przedmiocie regulaminu ustalania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Wojewody Ś. na rzecz Gminy T.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 29/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [..] października 2019 r. w przedmiocie regulaminu ustalania dodatków do wynagrodzenia dla nauczycieli, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [..] października 2019 r. Wojewoda Ś. stwierdził nieważność uchwały nr [..] Rady Miejskiej w T. z [.] września 2019r. w sprawie uchwalenia regulaminu ustalania wysokości dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat i za warunki pracy oraz szczegółowych zasad ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli, stanowiący załącznik do ww. uchwały.

Organ nadzoru w swym rozstrzygnięciu stwierdził nieważność ww. uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 30 ust. 6 oraz z art. 49 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 967.ze zm.). Organ nadzoru wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska realizowała delegację ustawową zarówno z art. 30 ust. 6 ustawy (§ 1- § 7 regulaminu), jak również z art. 49 ust. 2 ustawy (§ 8 - § 10 regulaminu), jednakże przyjęty przez Radę Miejską regulamin nie wypełnia w całości delegacji ustawowej określonej przywołanymi przepisami ustawy. W § 2 ust. 1 regulaminu nie określono minimalnej wysokości dodatku motywacyjnego, przez co nie wypełniono delegacji z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi bowiem wynikać wyraźnie wysokość dodatku motywacyjnego, tymczasem w przedmiotowej uchwale brak jest określenia granic widełek, w ramach których będzie określana wysokość tego dodatku. Wskazanie otwartego przedziału wysokości dodatku motywacyjnego, bez jego dolnej granicy powoduje, że akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała jest nieczytelny i niejasny dla odbiorcy, czym narusza art. 2 Konstytucji RP. Domniemywanie granic wysokości dodatku motywacyjnego nie mieści się w zasadach poprawnej legislacji, sprawiając że odbiorca tej normy nie jest pewien, jaki jest zakres wysokości dodatku motywacyjnego. W opinii organu nadzoru delegacja ustawowa określona w art. 30 ust. 6 ustawy nie pozwala też na określenie przez Radę Gminy przypadków, w jakich dodatek funkcyjny nie przysługuje nauczycielowi. Tymczasem w § 3 ust. 5 regulaminu Rada Miejska dokonała regulacji tego w jakim okresie dodatek przysługuje, a w jakim nie. Jednocześnie, w przedmiotowym rozstrzygnięciu nadzorczym, regulację zawartą w § 3 ust. 11 regulaminu, organ nadzoru uznał za niezgodną z prawem, gdyż zawiera ona niedopuszczalną subdelegację na rzecz Burmistrza w zakresie ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora lub innego wyznaczonego nauczyciela zastępującego nieobecnego dyrektora.

Za niezgodne z art. 30 ust. 6 ustawy organ nadzoru uznał również uregulowanie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 6 tabeli, zgodnie z którym dodatek funkcyjny za wychowawstwo przysługuje za jeden oddział niezależnie od liczby oddziałów, w których nauczyciel prowadzi zajęcia. W normie kompetencyjnej z art. 30 ust. 6 ustawy nie mieści się również, w opinii organu nadzoru, upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do dodatków z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu nadzoru Rada nie posiada upoważnienia do decydowania, w jakich przypadkach przysługuje a w jakich nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, są to bowiem warunki przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a nie obliczania i wypłacania, jak wskazuje delegacja ustawowa.

Organ nadzoru wskazał również w swym rozstrzygnięciu nadzorczym, że w regulaminie brak jest warunków wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Jednocześnie w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru stwierdził, że analizowana uchwała nie wypełnia również dyspozycji przepisu art. 49 ust. 2 ustawy, co równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. W swej uchwale Rada Miejska doprecyzowała bowiem ustawowe kryteria przyznawania nagród, jednakże tylko przy nagrodzie dyrektora szkoły. Kryteria uprawniające do otrzymania nagrody Burmistrza Miasta nie są zgodne z delegacją ustawową dotyczącą osiągnięć w pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy wynika, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji zadań statutowych szkoły. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę musi w kryteriach przyznawania nagród uwzględnić osiągnięcia nauczyciela (w tym nauczyciela-dyrektora szkoły) we wszystkich wskazanych zakresach tj. zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. Organ prowadzący może również uwzględnić wśród tych kryteriów realizację innych zadań statutowych szkoły, jednakże te zadania muszą wprost wynikać ze statutów szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie, po dokonaniu analizy przepisów statutu szkoły, organ nadzoru stwierdził, że zadania związane z gospodarowaniem środkami finansowymi oraz ich pozyskiwaniem ze źródeł zewnętrznych nie są ujęte wśród zadań szkoły określonych w statucie. Tym samym nie ma możliwości domniemywania tych zadań i uwzględnienia ich w kryteriach przyznawania nagród. W pozostałym zakresie organ nadzoru stoi na stanowisku, że wśród kryteriów przyznawania nagród dla dyrektorów szkoły nie zostały uwzględnione osiągnięcia w zakresie zarówno pracy dydaktycznej, opiekuńczej jak i wychowawczej.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości lub w części.

Sąd stwierdził, że skarga rozpatrywana całościowo okazała się zasadna, choć tylko część zarzutów Wojewody Ś. wobec uchwały jest nieuzasadniona.

Sąd podkreślił, że uchwałą, której nieważność stwierdził Wojewoda Ś. Rada Miejska zrealizowała delegację ustawową zarówno z art. 30 ust. 6 ustawy (§ 1- § 7 regulaminu) jak również z art. 49 ust. 2 ustawy (§ 8 - § 10 regulaminu). Zgodnie z tym pierwszym przepisem, Rada gminy jest upoważniona do określenia wysokości stawek i warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy. W wykonaniu tej delegacji, Rada w § 2 ust. 1 uchwały zawarła zapis, że dodatek motywacyjny ustala i przyznaje dyrektor szkoły (...) w wysokości do 20% stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego (...). Dodatek motywacyjny dla Dyrektorów ustala i przyznaje Burmistrz w wysokości do 40% wynagrodzenia zasadniczego (...). Taki zapis zakwestionował Wojewoda podnosząc, że uchwała nie określa dolnego progu dodatku, co oznacza, że nie wiadomo, w jakiej wysokości on przysługuje, a nadto, że może wynosić 0 zł. Takiej argumentacji Sąd orzekający nie podzielił. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 30 ust. 1 pkt 2 wynika, że dodatek motywacyjny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia, zatem nie może on wynosić 0 zł. Z drugiej strony jest on fakultatywny co do wysokości, czyli organ stanowiący nie jest przy jego ustalaniu związany żadnymi ścisłymi ograniczeniami procentowymi czy kwotowymi. Uwzględniając powyższe założenia, dla Sądu oczywistym było, że z cytowanego zapisu uchwały wynika, że dodatek musi w każdym przypadku zawierać się w przedziale od 1 gr do odpowiednio 20% i 40% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela i jest to zapis nie naruszający delegacji ustawowej wyrażonej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, albowiem objął kwestie będące przedmiotem upoważnienia w zakresie dodatku motywacyjnego.

Sąd wskazał, że kolejnym zapisem zakwestionowanym przez Wojewodę Ś. jest § 3 ust. 5 regulaminu, który określa przypadki, w których nauczycielowi nie przysługuje dodatek funkcyjny, podczas gdy – jak podnosi Wojewoda – ustawa upoważnia Radę jedynie do określenia wysokości stawki m.in. tego dodatku oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Odnośnie tego zarzutu Sąd stanął na stanowisku, że w pojęciu "warunki przyznawania dodatków" nie mieści się jednak uprawnienie do określania przez Radę Gminy warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania ich. Skoro bowiem uchwała Rady Gminy wydawana na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi konstytucyjnie źródło prawa jako akt prawa miejscowego, to zakres normatywnej treści tego aktu nie może wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zatem w kompetencji Rady Gminy wynikającej z przepisu art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie mieści się, w ramach ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków, uprawnienie do określenia tego, kiedy dodatek jako składnik wynagrodzenia nie przysługuje. Nadto trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 91c ust. 1 Karty, w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy, zaś z art. 80 Kodeksu pracy wynika, że wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią.

Odnośnie § 3 ust. 11 uchwały Sąd także podzielił stanowisko organu. Skoro Karta Nauczyciela do ustalenia wysokości stawki dodatku funkcyjnego i szczegółowych warunków jego przyznawania upoważnia organ stanowiący, to przekazanie tego uprawnienia Burmistrzowi istotnie ma charakter niedopuszczalnej subdelegacji dla Burmistrza.

Podobnie jak organ nadzoru Sąd powziął wątpliwości co do zgodności z prawem pkt. 6 tabeli z § 3 pkt 1 uchwały, jednak z uwagi na jego nieprecyzyjną redakcję nie mógł zająć w tym zakresie jednoznacznego stanowiska. Zgodnie z powołanym zapisem tabeli, wysokość dodatku funkcyjnego za wychowawstwo dla nauczyciela przedszkola i oddziału przedszkolnego wynosi 300 zł, przy czym dodatek funkcyjny za wychowawstwo przysługuje za jeden oddział niezależnie od liczby oddziałów, w których nauczyciel prowadzi zajęcia. Zapis ten organ uznał za niezgodny z art. 30 ust. 6 Karty, choć bliżej tego poglądu nie uzasadnił. W ocenie Sądu takie sformułowanie jest niejasne, albowiem na gruncie treści uchwały nie jest możliwe ustalenie relacji między pojęciami wychowawstwa i prowadzeniem zajęć. Odnośnie powyższego Sąd wskazał, że art. 34 a ust. 1 Karty stanowi, że nauczycielowi, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, przysługuje dodatek funkcyjny z tego tytułu.

Z powyższego wynika z jednej strony, że fakt prowadzenia zajęć nie ma znaczenia dla przyznania owego dodatku, gdyż istotne jest tylko pełnienie funkcji wychowawcy, z drugiej zaś – że dodatek przysługuje za wychowawstwo, co należy rozumieć: za każde wychowawstwo i jeśli nauczyciel ma ich kilka, ma też prawo do odpowiedniej liczby dodatków funkcyjnych. Co prawda w kompetencjach organu stanowiącego pozostaje określenie szczegółowych zasad przyznawania i tego dodatku, ale nie może to być rozumiane w ten sposób, że przez ich ustalenie nauczyciel może być pozbawiony dodatku do wynagrodzenia, który zgodnie z ustawą jest obligatoryjny przy założeniu pełnienia funkcji wychowawcy, a taki skutek miałoby przyznanie nauczycielowi jednego dodatku w sytuacji sprawowania przez niego funkcji wychowawcy w kilku oddziałach.

Sąd zaaprobował także zastrzeżenia organu odnośnie uregulowania w uchwale zasad wynagradzania za godziny ponadwymiarowe. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty, organ prowadzący szkołę określa szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, który z kolei przewiduje, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.

Odnośnie tego wynagrodzenia zakres kompetencji organu stanowiącego jest więc węższy, niż w przypadku dodatków, kiedy to organ określa wysokość stawek dodatków i warunki ich przyznawania. Zatem wprowadzenie w regulaminie zapisów, za jakie dni wynagrodzenie nie przysługuje (§ 6 ust. 4) i zasad jego ustalania, a nie tylko obliczenia (§ 6 ust. 5-7) rozstrzyga o prawie do wynagrodzenia, a nie tylko o technicznych aspektach obliczenia jego wysokości i wypłacania i z tego powodu istotnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Odnośnie zastrzeżeń Wojewody co do § 9 uchwały, w którym Rada wprowadziła nagrodę Burmistrza dla dyrektorów szkół prowadzonych przez gminę, a w pkt. 1-6 określiła warunki jej otrzymania Sąd wskazał, że możliwość przyznawania takiej nagrody wynika z art. 49 ust. 2 Karty, zgodnie z którym organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Z powyższego organ wywiódł, że podstawą oceny pracy nauczyciela są kryteria związane tylko i wyłącznie z pracą dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą oraz zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom i nie mogą to być żadne inne kryteria. Natomiast w § 9 ust. 1 uchwały w pkt 2 i 3 Rada zawarła odpowiednio kryteria: bardzo dobre gospodarowanie środkami finansowymi i pozyskiwanie środków pozabudżetowych, co – zdaniem Wojewody – nie może być utożsamiane z osiągnięciami nauczyciela w pracy dydaktycznej, opiekuńczej i wychowawczej albo w zakresie zapewnienia uczniom bezpieczeństwa.

Podglądu tego Sąd nie podzielił. Zdaniem Sądu "bardzo dobre gospodarowanie przyznanymi środkami finansowymi" mieści się w pojęciu "wzorowej organizacji szkoły", gdyż to właśnie wzorowa organizacja przyczynia się do tego, że środki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły są efektywnie wykorzystane w maksymalnym stopniu na realizację zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Nadto owa wzorowa organizacja niewątpliwie przyczynia się do zapewnienia uczniom bezpieczeństwa. Również "pozyskane środki pozabudżetowe" zostaną niewątpliwie przeznaczone na potrzeby szkoły, a więc na realizację wszystkich wyżej wymienionych zadań – dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych i z zakresu bezpieczeństwa.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru zastosuje się do wyżej przedstawionych ocen i wskazań Sądu.

Mimo, że Sąd częściowo podzielił stanowisko organu nadzoru, z uwagi na niepodzielny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uchylił je w całości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ nadzoru, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (dalej ustawa) w zw. z art. 2 Konstytucji – przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że z uchwały wynika, że dodatek musi w każdym przypadku zawierać się w przedziale od 1 gr do odpowiednio 20% i 40% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, gdyż Rada Gminy podejmuje działania racjonalne i uznania, że regulacje zawarte w uchwale nr [..] Rady Miejskiej w T. z dnia [.]. września 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu ustalania wysokości dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat i za warunki pracy oraz szczegółowych zasad ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli, w sposób wystarczający regulują wysokość dodatku motywacyjnego i są wystarczające dla prawidłowego zrealizowania delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy, a tym samym na stwierdzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości – ze względu na niewypełnienie delegacji z w/w przepisu ustawy,

2. Naruszenie prawa materialnego art. 2 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy przez uznanie, że dodatek motywacyjny nie może wynosić 0 zł, gdyż jest on obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia, a przemawia za tym argumentacja logiczna i przyjęcie, że Rada Gminy podejmuje działania racjonalne, a uchwalane przez nią akty prawne należy wykładać zakładając tą racjonalność, a co za tym idzie regulacje uchwały nr [.]. Rady Miejskiej w T. z dnia [..] września 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu ustalania wysokości dodatku motywacyjnego, funkcyjnego, za wysługę lat i za warunki pracy oraz szczegółowych zasad ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe oraz za godziny doraźnych zastępstw, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli nie naruszają delegacji ustawowej wyrażonej w art. 30 ust. 6 ustawy,

3. Naruszenie prawa materialnego art. 49 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji przez niewłaściwą wykładnię przepisów i przyjęcie, że "bardzo dobre gospodarowanie przyznanymi środkami finansowymi" mieści się w pojęciu "wzorowej organizacji szkoły", która przyczynia się do tego, że środki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły są wykorzystywane na realizacje zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych oraz przyczynią się do zapewnienia uczniom bezpieczeństwa, a co za tym idzie uznania, że regulacje zawarte w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej realizują delegację ustawową zawartą w w/w przepisie ustawy – a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości – ze względu na niewypełnienie delegacji z w/w przepisu ustawy,

4. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez uznanie skargi za zasadną oraz niespełnienie wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, podkreślając, że Rada Gminy, uchwalając przedmiotową uchwałę, dopuściła się istotnego naruszenia prawa będącego przesłanką stwierdzenia jej nieważności w całości. Zdaniem organu nadzoru, Sąd błędnie upatruje realizacji delegacji ustawowej z art. 30 ust. 6, uznając, że przy określeniu wysokości dodatku motywacyjnego należy się kierować argumentacją czysto logiczną oraz tym, że Rada Gminy podejmuje działania racjonalne, a uchwalane przez nią akty prawne należy wykładać zakładając tę racjonalność. Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jak również stanowi podstawę do wypłaty wynagrodzeń dla nauczycieli, oznacza to, że powinna zawierać normy jasne, klarowne, precyzyjne, zgodne z regułami poprawnej legislacji. Zatem nie można uznać, że pewnych regulacji można domniemywać kierując się argumentacją czysto logiczną, czy zasadną racjonalnego prawodawcy. Określenie otwartego przedziału wysokości dodatku motywacyjnego, bez jego dolnej granicy powoduje, że akt prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, jest nieczytelny i niejasny dla odbiorcy, czym narusza art. 2 Konstytucji. Organ nadzoru zgadza się z Sądem, że dodatek motywacyjny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia, w związku z tym powinien zostać określony w sposób skonkretyzowany i zawierać zobiektywizowane przesłanki nabycia prawa do takiego świadczenia i jego wysokości. Bowiem to, że jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia, przesądza o tym, że pracownik może dochodzić od pracodawcy wypłaty tego elementu wynagrodzenia, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa. Owszem wysokość dodatku motywacyjnego nie jest określona na stałym poziomie co do wysokości, jednak nie oznacza to, że jego granice mogą być domyślne. Zatem błędem jest uznanie, że Rada Miejska nie musi ustalić tzw. " widełek" dodatku motywacyjnego, gdyż działania Rady Miejskiej są racjonalne i to one wyznaczają granicę wysokości tego dodatku. Z regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego musi wynikać wyraźnie wysokość tych dodatków tak, aby zarówno nauczyciel jak i organ przyznający ten dodatek wiedzieli, jaka jest jego wysokość, bowiem stanowi on składnik wynagrodzenia. Brak uregulowanej dolnej granicy dodatku motywacyjnego doprowadzi do sytuacji, że granica ta staje się granicą domyślną , co jest niedopuszczalne w świetle tego , że regulamin wynagradzania nauczycieli stanowi akt prawa miejscowego i podstawę do wypłaty wynagrodzenia dla nauczycieli. Zatem nieprawidłowe określenie wysokości dodatku motywacyjnego w Regulaminie wynagradzania nauczycieli stanowi niepełną realizacje upoważnienia ustawowego, a co za tym idzie ma wpływ na legalność całej uchwały. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, które organ nadzoru w pełni podziela, niepełna realizacja upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest istotnym naruszeniem prawa.

Organ nadzoru nie podzielił nadto stanowiska Sądu, że bardzo dobre gospodarowanie przyznanymi środkami finansowymi mieści się w pojęciu wzorowej organizacji szkoły, gdyż to właśnie wzorowa organizacja przyczynia się do tego, że środki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły są efektywnie wykorzystane w maksymalnym stopniu na realizację zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Z delegacji ustawowej zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy wprost wynika, że nagrody dla nauczycieli mogą być przyznane tylko za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizację zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz za realizację innych zadań statutowych szkoły. Gdyby zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie kategorii zadań, za które może zostać przyznana nagroda, o kwestie związane ze środkami finansowymi, obok zadań z zakresu pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz realizacji zadań statutowych szkoły, ustawodawca ująłby w tym katalogu zapewne również prawidłowe gospodarowanie środkami finansowymi czy pozyskiwanie środków finansowych ze źródeł zewnętrznych. Sąd I instancji zastosował rozszerzającą wykładnię uznając, że kwestie związane z gospodarowaniem środkami finansowymi mieszczą się w zakresie wzorowej organizacji szkoły i tym samym mieszczą się w delegacji ustawowej zawartej w art. 49 ust. 2 ustawy.

Sąd uznał również, że "środki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły są efektywnie wykorzystywane w maksymalnym stopniu na realizacje zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych" oraz, że "pozyskane środki pozabudżetowe zostaną niewątpliwie przeznaczone na potrzeby szkoły , a więc na realizację wszystkich wymienionych wyżej zadań- dydaktycznych, wychowawczych, opiekuńczych i z zakresu bezpieczeństwa" i w związku z tym uznał, że delegacja ustawowa zawarta w art. 49 ust.2 ustawy została zrealizowana. Jednakże czym innym jest sama organizacja szkoły polegająca na prawidłowym zarządzaniu jednostką organizacyjna, a czym innym praca dydaktyczna, wychowawcza i opiekuńcza. Ustawodawca przewidział możliwość otrzymania nagrody tylko za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej i w tym zakresie przekazał do uregulowania kryteria przyznawania nagród. Nie sposób tych pojęć ze sobą utożsamiać. Zatem w tym przypadku Sąd I instancji również zastosował wykładnię rozszerzającą.

Organ nadzoru wskazał nadto, że Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 148 w zw. z art. 151 P.p.s.a. A to z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i nie powinno zostać uchylone przez Sąd I instancji. Jednakże wyjaśnienie przyczyn, dla których uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, ujęte zostało jedynie na 6 i 10 stronie uzasadnienia wyroku. Powołanie się jedynie na racjonalne działanie rady gminy, jak również posługiwanie się pojęciem wzorowej organizacji szkoły nie wyjaśnia szczegółowo motywów podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

W pierwszym rzędzie rozpoznany zostanie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego kwestionujący prawidłowość wyroku Sądu I instancji w związku z uznaniem skargi za niezasadną oraz niespełnieniem wymogu zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia dokonanego rozstrzygnięcia, tj. z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji zatem nie będzie poddawał się instancyjnej kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku obejmuje przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Zawiera tym samym wszystkie elementy przewidziane w przepisie art. 141 § 4 P.p.s.a. Polemika z wykładnią przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Może ona być dokonana wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego lub innych przepisów prawa procesowego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Przepis art. 148 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 tej ustawy. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji jest efektem postępowania przed tym Sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepis art. 148 P.p.s.a. jest bez wątpienia przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06).

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, w pierwszym rzędzie przepisów materialnych, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 P.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 6 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że z zaskarżonej uchwały wynika, że dodatek musi w każdym przypadku zawierać się w przedziale od 1 gr do odpowiednio 20% i 40% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela, w sposób wystarczający regulują wysokość dodatku motywacyjnego i są wystarczające dla prawidłowego zrealizowania delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy, a tym samym na stwierdzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości ze względu na niewypełnienie delegacji z w/w przepisu ustawy, jest nieuzasadniony.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącej, iż art. 30 ust. 6 ustawy jest jednostką redakcyjną rozbudowaną i zawierającą w swej strukturze wewnętrznej trzy podpunkty, z których każdy stanowi odrębny przepis prawny. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest precyzyjne określenie jednostki redakcyjnej danego aktu prawnego, którego naruszenia dopatruje się wnoszący skargę kasacyjną. Pomimo braku dostatecznej precyzji w sformułowaniu zarzutu pierwszego treść uzasadnienia pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie, iż zarzucane jest naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy.

Dalej przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Z analizy zarzutu pierwszego wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwalone przepisy są wystarczające dla prawidłowego zrealizowania delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy i w sposób wystarczający regulują zagadnienia ustalania wysokości dodatku motywacyjnego.

Zarzut ten jest sformułowany nieprecyzyjnie. Nie jest możliwe zarzucenie błędnej wykładni przepisu kompetencyjnego, jakim dla właściwego organu gminy jest w rozpoznawanej sprawie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, przez przyjęcie uchwały organu gminy o określonej treści. W takim przypadku w rachubę wchodzi naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego przez jego przekroczenie i uregulowanie zagadnień nie objętych jego zakresem, brak realizacji upoważnienia w pełnym zakresie w związku z pominięciem określonych zagadnień w treści stanowionego aktu, czy też uregulowanie zdelegowanych kwestii z naruszeniem ustawowych wytycznych. Przypadki te odnieść można jednakże do procesu stosowania prawa, a nie jego wykładni, jak wskazano w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji konieczne jest podniesienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Proces niewłaściwego zastosowania prawa może być oczywiście połączony z błędną wykładnią przepisu prawa. Wówczas możliwe jest zarzucenie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa. W rozpoznawanym zarzucie pierwszym zarzucono jedynie błędną wykładnię.

Dodatkowo wskazać należy, iż postawienie zarzutu naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy winno być połączone ze wskazaniem konkretnego przepisu zaskarżonej uchwały, który zdaniem autora skargi kasacyjnej narusza przepis regulujący upoważnienie ustawowe do wydania określonych przepisów prawa miejscowego. Wymogu tego nie spełnia zarzut pierwszy rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozważając ten zarzut miał jednak na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w niniejszej sprawie powyższy zarzut skargi kasacyjnej, uznając go za nieuzasadniony.

Zgodnie z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały dodatek motywacyjny przysługuje w wysokości do 20% lub do 40%. Zastosowany przez skarżącego sposób ustalenia dodatku motywacyjnego odpowiada zakresowi delegacji wynikającego z przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy i jest wystarczająco precyzyjny do uznania, iż przepis kompetencyjny został zastosowany odpowiednio. Ocena ta wynika z przyjęcia przez upoważniony organ przepisu zawierającego w swej treści słowo "do". Sformułowania do 20% lub do 40% kwoty bazowej (w rozpoznawanej sprawie to wynagrodzenie zasadnicze nauczyciela mianowanego posiadającego kwalifikacje: tytuł magistra z przygotowaniem pedagogicznym) określają przedział dodatku motywacyjnego w sposób na tyle precyzyjny, iż po zastosowaniu określonych procesów logiczno-myślowych oraz operacji analityczno-matematycznych, jest możliwe jednoznaczne ustalenie potencjalnej kwotowej wielkości dodatku motywacyjnego. Słowo "do" zakreśla górną jego granice, z czego wypływa wniosek, iż jego dolną granicą jest kwota 0 złotych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż dolną granicą jest kwota 1 grosza. Wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 u.K.N. ograniczona jedynie do analizy gramatyczno-językowej prowadzi do wniosku, iż dodatek motywacyjny jest obligatoryjnym elementem wynagrodzenia każdego nauczyciela. Wówczas jego minimalną wartością byłaby kwota 1 grosza. Wniosek ten jest jednakże nieuprawniony, gdyż jego zaakceptowanie prowadziłoby do konkluzji, iż obligatoryjnym elementem wynagrodzenia każdego nauczyciela jest także dodatek funkcyjny, uregulowany w tym samym art. 30 ust. 1 u.K.N. Wymaga to w konsekwencji poszerzenia pola procesów interpretacyjnych przedmiotowego przepisu o wykładnię celowościową. Przepis § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) określa ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Zgodnie z nim do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: 1) osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2) osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze; 3) wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4) zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5) szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6) realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Egzegeza § 6 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ze względu na użyte w tym przepisie sformułowania, dodatek motywacyjny przysługuje za dodatkowe i nadzwyczajne efekty pracy nauczycielskiej, a nie za wykonywanie podstawowych obowiązków nauczyciela. Za samo wypełnianie podstawowych zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze. W każdym z podpunktów § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416) legislator posłużył się pojęciem wyraźnie wskazującym, iż wynagradzana w formie tego dodatku jest praca szczególnie odróżniająca się i wyróżniająca się pozytywnie na tle standardowego wykonywania obowiązków nauczycielskich. Pojęciami i zwrotami tymi są: osiągnięcia, innowacje, zaangażowanie, szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dalej j.s.t. może stanowić dalsze rozwinięcie warunków ogólnych wynikających z rozporządzenia, dostosowane do specyficznej sytuacji danej j.s.t., do jej fenomenu lokalnego. W konkluzji przyjąć więc należy, iż dodatek motywacyjny nie jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia każdego nauczyciela.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji przez jego błędną wykładnię sformułowany w zarzucie pierwszym oraz zarzut naruszenia przepisów art. 2 Konstytucji i art. 94 Konstytucji w związku z art. 30 ust. 6 ustawy przez uznanie, iż dodatek motywacyjny nie może wynieść 0 złotych (zarzut drugi skargi kasacyjnej). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenie przepisu art. 2 Konstytucji polegać miałoby na określeniu otwartego przedziału wysokości dodatku motywacyjnego. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę, gdyż jak wskazano powyżej odpowiednie przepisy zaskarżonej uchwały przewidziały przedział określający jego wysokość. Przedział ten kształtuje się od 0 złotych do 20 lub 40% kwoty bazowej w zależności od określonej grupy jego adresatów. Treść skargi kasacyjnej nie pozwala natomiast na ustalenie na czym miałoby polegać naruszenie przepisu art. 94 Konstytucji, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu. Z tych względów zarzuty te nie mogą zostać uznane za uzasadnione.

Zarzut naruszenie prawa materialnego art. 49 ust. 2 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji przez niewłaściwą wykładnię przepisów i przyjęcie, że "bardzo dobre gospodarowanie przyznanymi środkami finansowymi" mieści się w pojęciu "wzorowej organizacji szkoły", która przyczynia się do tego, że środki przeznaczone na funkcjonowanie szkoły są wykorzystywane na realizacje zadań dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych oraz przyczynią się do zapewnienia uczniom bezpieczeństwa, a co za tym idzie uznania, że regulacje zawarte w przedmiotowej uchwale Rady Miejskiej realizują delegację ustawową zawartą w w/w przepisie ustawy – a tym samym stwierdzeniu braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości – ze względu na niewypełnienie delegacji z w/w przepisu ustawy, jest nieuzasadniony.

Zarzut ten jest sporządzony nieprecyzyjnie w takim samym zakresie jak zarzut pierwszy. Wszystkie uwagi poczynione powyżej w odniesieniu do zarzutu pierwszego odnoszą się w tym samym zakresie także do tego zarzutu. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala jednakże na merytoryczne odniesienie się do jego treści. Wynika z niego, po pierwsze, że zdaniem autora skargi kasacyjnej nie jest możliwe zakwalifikowanie pozyskiwania środków finansowych do żadnego z ustawowych kryteriów przyznawania nagrody wynikających z art. 49 ust. 2 ustawy, co skutkuje przyjęciem, iż doszło do wykładni rozszerzającej tego przepisu, po drugie, że (vide s. 6 skargi kasacyjnej 11 wers i kolejne liczone od góry) ustawodawca przewidział możliwość otrzymania nagrody tylko za osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej pozostaje w wewnętrznej sprzeczności, gdyż w pierwszym przypadku stoi na stanowisku, że kryteria przyznawania nagrody są związane z pracą dydaktyczną, wychowawczą, opiekuńczą, w tym realizacją zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacją innych zadań statutowych szkoły, a w drugim przypadku że kryteria przyznawania nagrody wiążą się wyłącznie z pracą dydaktyczną, wychowawczą, opiekuńczą.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 Karty, organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż z powyższego przepisu wynika, że podstawą oceny pracy nauczyciela nie są kryteria związane tylko i wyłącznie z pracą dydaktyczną, opiekuńczą i wychowawczą, w tym z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom. Z zakresu upoważnienia ustawowego wynika, iż kryterium przyznania nagrody może być również realizacja innych zadań statutowych szkoły. Wniosek ten wypływa wprost z przepisu art. 49 ust. 2 Karty. W tym aspekcie zarzut skargi kasacyjnej jest więc nieuzasadniony, gdyż pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego przepisu.

Ustawodawca nie doprecyzował owych innych kryteriów odnoszących się do realizacji zadań statutowych szkoły delegując uprawnienie do ich konkretyzacji na organ upoważniony do wydania przepisów prawa miejscowego. Wyklucza to możliwość postawienia organowi zarzutu dokonania rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej, a tym samym pozbawia podstaw zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji. Granice samodzielności organu stanowiącego gminy w uchwaleniu określonych rozwiązań normatywnych zakreślone zostały przez przyjęcie ograniczenia, że kryteria te muszą wiązać się z realizacją innych zadań statutowych szkoły. W tym zakresie organ może samodzielnie doprecyzować kryteria przyznawania nagrody. Ewentualne przekroczenie granic delegacji mogłoby wiązać się z błędną wykładnią lub niewłaściwym zastosowaniem pojęcia "realizacji innych zadań statutowych szkoły". Zarzut przekroczenia zakresu upoważnienia w tym zakresie nie został jednakże sformułowany.

Rozpoznając powyższy zarzut odróżnić należy problem przekroczenia zakresu upoważnienia wynikającego z art. 49 ust. 2 karty od braku akceptacji dla niektórych fragmentów uzasadnienia poczynionych na gruncie przepisu § 9 zaskarżonej uchwały. Brak akceptacji dla sposobu rozumienia przyjętych w zaskarżonej uchwale kryteriów przyznawania nagrody nie może być utożsamiany z przekroczeniem przepisu art. 49 ust. 2 Karty. Podniesienie zarzutu błędnej wykładni przepisów i przyjęcie, że "bardzo dobre gospodarowanie przyznanymi środkami finansowymi" mieści się w pojęciu "wzorowej organizacji szkoły" nie może odnosić się tym samym do przekroczeniem przepisu art. 49 ust. 2 Karty, gdyż z zarzutu wynika, że chodzi o wykładnię poszczególnych przepisów zaskarżonej uchwały, a nie o przekroczenie przez jej treść zakresu upoważnienia do jej wydania.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (CBOSA), wskazał, że: "Art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną." Należy jednak zauważyć, że odpis skargi kasacyjnej został doręczony Gminie T. w dniu [.] września 2020 r., zaś nadanie na poczcie odpowiedzi na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego miało miejsce w dniu [..] października 2020 r., a więc po upływie 14 – dniowego terminu na dokonanie tej czynności procesowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., sygn.akt II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419). W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie 2.