Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 325/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek E. O. S.A. w G. o zobowiązanie J. i M. W. - właścicieli nieruchomości położonej w obrębie J., gm. P., oznaczonej jako działka nr [...] KW nr [...] do jej udostępnienia E. O. S.A. w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ L. - R., polegającego na wymianie przewodów oraz izolatorów. Określono czas zajęcia oraz teren niezbędny do przeprowadzenia prac. Przedłożono również Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami - (10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień). W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50mm na odgałęzieniach.

Wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia remontu linii ze względu na jej zły stan techniczny, konieczność zapewnienia jej dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania. Zaznaczył, że strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody na przeprowadzenie przedmiotowego remontu.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...] Starosta [...] odmówił zobowiązania J. i M. W. - właścicieli nieruchomości położonej w obrębie J., gm. P., oznaczonej jako działka nr [...] KW nr [...] do jej udostępnienia E. O. S.A. w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ L. - R..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zakres opisanych przez wnioskodawcę prac nie mieści się w definicji remontu istniejącej linii elektroenergetycznej, a skoro tak, to podstawą do zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie może być art. 124b ugn.

Starosta [...] zwrócił uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu remont linii polegał będzie na wymianie przewodów oraz wymianie izolatorów, a zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, roboty budowlane wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji, są remontem. Przy wykonywaniu tego rodzaju robót budowlanych dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyte w stanie pierwotnym. Za remont uważane są tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego w ocenie organu I instancji, remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1835/10). Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (wymiana przewodów, słupów oraz wymiana izolatorów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszenia od nowa. Zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta podzielił ugruntowany pogląd sądów administracyjnych, że roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 612/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2017 roku sygn. akt. II SA/Bd 1136/16).

Starosta podkreślił, że nie neguje konieczności przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji, jednak podstawą do jej realizacji nie może być art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji odwołanie w dniu [...] listopada 2017 r. złożyła E. O. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zobowiązującej J. i M. W. do udostępnienia nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 124b ugn w zw. z art. 3 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację polegającą na nie uznaniu planowanej inwestycji jako remont.

Podkreślono, że konieczny do wykonania zakres prac na nieruchomości nie wykracza poza ramy art. 124b ugn, gdyż polega on jedynie na wymianie istniejących elementów na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii. O remontowym charakterze przedsięwzięcia ma świadczyć fakt, że przewidziane prace nie doprowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii.

Wojewoda K. - P. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. - dalej "ugn") może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym spełnienia przesłanki polegającej na tym, iż planowane przedsięwzięcie ograniczać się będzie do podjęcia "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Stosowanie więc regulacji art. 124b ugn wymaga przeprowadzenia procesu wykładni także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że według załączonych Wytycznych programowych prace mają polegać na remoncie kapitalnym linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami - 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień. Na spornej nieruchomości ma nastąpić wymiana słupów, izolatorów i przewodów. W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień). Wymianie podlegać będą też przewody z typu AFL 25mm i 50mm na AFL 70mm na linii głównej oraz z typu AFL 25mm na 35mm i 50mm na odgałęzieniach.

Wskazano, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stosowanie regulacji art. 124b ugn wymaga przeprowadzenia procesu wykładni, także co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Ocena, czy mamy do czynienia z remontem, zdaniem Wojewody jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu, ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie będą bowiem mieściły się w definicji remontu. Zdaniem organu odwoławczego remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej L.-R. na odcinku 36 km, w tym zdemontowanie fundamentów, słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju), polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. W wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16 NSA podkreślił, że roboty polegające na całkowitym zdemontowaniu, rozebraniu obiektu budowlanego i zastąpienie go nową substancją należy traktować jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 612/15).

W przedmiotowej sprawie w przekonaniu Wojewody nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Demontaż istniejącej linii L.-R. na odcinku 36 km i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Podkreślono, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 25mm i 50mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70mm na linii głównej, a AFL 25mm na odgałęzieniach zostaną wymienione na AFL 35mm i 50mm, więc nie może budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu, a w związku z faktem, że inwestor zapewnia o utrzymaniu parametrów technicznych linii, nie mogą się jednak ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek. Zmianie ulegną zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta), a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Wojewoda zauważył, że zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku E. O. SA i załącznikach stanowi określoną w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego parametrem charakterystycznym obiektu liniowego, tu napowietrzna linia 15 kV, jest jego długość. Ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji.

W przekonaniu Wojewody, użycie przez inwestora jedynie nowych technologicznie materiałów, w stosunku do wykorzystanych pierwotnie, nie pozostawałoby w sprzeczności z definicją remontu. Jednak w przedmiotowej sprawie miałoby dojść do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii napowietrznej, co potwierdza przedstawiona powyżej charakterystyka przewodów. Wojewoda stoi bowiem na stanowisku, że do parametrów technicznych linii napowietrznej, poza napięciem i polem elektromagnetycznym, zaliczyć należy między innymi parametry jej podstawowych elementów, czyli słupów i przewodów. O braku remontowego charakteru inwestycji, zdaniem Wojewody pozwala stwierdzić przeprowadzony proces wykładni pojęć użytych w art. 124b ugn oraz materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdzający, że zakres planowanych prac świadczy o robotach, które nie są objęte dyspozycją art. 124b ust. 1 ugn, a w szczególności, że nie polegają one na remoncie i konserwacji napowietrznej linii energetycznej 15 kV.

Wojewoda podkreślił, że roboty budowlane polegające na remoncie i odbudowie mają dwie wspólne cechy to, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. W przypadku odbudowy zakres ten jest znacznie szerszy. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11).

W skardze do sądu E. O. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 84 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na błędnym uznaniu planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

. niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

. błędne przyjęcie przez organy obydwu instancji, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii,

Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) oraz przepisu art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 ustawy z [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej jako p.b.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej zobowiązania do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ L.-R., mimo że na skutek przeprowadzenia prac, parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie.

Skarżąca uzasadniając podniesione zarzuty podniosła, że Wojewoda K. - P. oraz Starosta [...] bezpodstawnie i bez należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oparli swoje rozstrzygnięcie na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i potencjalnego zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów p.b. Wskazała, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest gromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie faktów istotnych dla wydania rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej, organy obydwu instancji nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych decyzji w dostateczny sposób, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Starosta powołał się na rozstrzygnięcia własne oraz organu wyższej instancji wydane w analogicznych sprawach, z kolei Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do przedstawienia nie popartych stosownymi dowodami twierdzeń, poddających w wątpliwość argumentację wnioskodawcy, podkreślając zmiany jakie mają w wyniku planowanych prac mieć miejsce w odniesieniu do słupów i przewodów linii SN-15 kV relacji GPZ L.-R., takie jak np. zwiększenie przekroju przewodów linii. Wywody, jakie zostały zaprezentowane w sprawie przez organy obydwu instancji w kwestii charakteru planowanych prac, w ocenie skarżącej nie znajdują żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organy zignorowały definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt. 3a, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Oceniając charakter planowanych prac, w przypadku inwestycji związanych z liniami elektroenergetycznymi, organy administracji publicznej powinny mieć tę definicję na uwadze, gdyż to kwestia zmiany długości linii ma w takich przypadkach najistotniejsze znaczenie.

Bezpodstawne w ocenie skarżącej jest przyjęcie przez organy, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii, organy zaś nie przedstawiły dowodu z którego mógłby wynikać taki wniosek. Podobnie należy odnieść się do argumentu, że w ramach planowanych prac nastąpi ingerencja w dotychczasową substancję linii i faktyczne budowanie całej linii etapami od nowa, gdyż w ramach planowanych prac zmianie nie ulegnie długość ani napięcie linii, tym samym po ich wykonaniu będziemy mieli do czynienia z tą samą linią elektroenergetyczną co przed wykonaniem remontu.

Zaprezentowane przez organ stanowisko, zdaniem skarżącej nie spełnia wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji administracyjnej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno pozwalać organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu na "sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy materialnej w danej sytuacji faktycznej. Chodzi o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 marca 2007 r., wydany w sprawie II SA/Łd 1098/06).

Zdaniem skarżącej, Wojewoda K. - P. w błędny sposób ocenił jej argumenty, że na skutek przeprowadzonych prac, parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg co obecnie. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organ administracji jest bowiem zobowiązany do odniesienia się do wszelkich zarzutów i argumentów strony postępowania, zaś niewypełnienie powyższego obowiązku narusza przepisy art. 8 K.p.a. i art. 11 K.p.a. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2013 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1232/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2006 r., wydany w sprawie IV SA/Wa 1374/06, od którego skargę kasacyjną oddalono wyrokiem NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., wydany w sprawie II OSK 362/07; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., wydany w sprawie II GSK 1882/12; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., wydany w sprawie II GSK 1758/12).

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja nietrafnie określa, że zakres prac wskazany we wniosku wykracza poza prace związane z konserwacją, remontem bądź usuwaniem awarii urządzenia stanowiącego element linii elektroenergetycznej. Nie może ulegać wątpliwości, że przewody są elementem linii energetycznej. Przepis art. 124b ust. 1 u.g.n. zezwala na zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości celem wykonania prac dotyczących określonych tam urządzeń przesyłowych. Oznacza to, że przedmiotem prac jest odcinek urządzenia liniowego, przebiegający przez daną nieruchomość, a nie poszczególny jego element w postaci przewodów.

Planowane prace, w przekonaniu skarżącej, mieszczą się w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 3 pkt 6 oraz 7a p.b., przez budowę rozumiane jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zgromadzony materiał dowodowy, dotyczący planowanych na nieruchomości prac, zdaniem skarżącej nie uzasadnia stanowiska, że parametry linii zostaną zmienione i w miejscu istniejącej linii powstanie nowy obiekt budowlany, czy też, że istniejący obiekt podlega przebudowie.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 p.b., remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Użycie nowych przewodów jest istotne z uwagi na zapewnienie bezpiecznej i niezakłóconej pracy linii. W tym celu do wykonania prac powinny zostać użyte nowoczesne urządzenia, spełniające aktualnie obowiązujące standardy techniczne, przy czym wymiana wyeksploatowanych przewodów na nowe nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu, ani przebudowy linii.

Podkreślono, że remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów, jak wskazano we wniosku. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są wyeksploatowane przewody. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie same materiały jak w czasie jej powstawania. Nie ma konieczności, ani możliwości wymiany przewodów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są jej zdaniem zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami, z kolei zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie dopuszcza wprost przepis art. 3 pkt 8 p.b.

W ocenie skarżącej spółki brak jest podstaw dla twierdzenia, że zastosowanie nowych materiałów w postaci przewodów o innych parametrach technicznych, takich jak np. przekrój, wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. W przepisie art. 3 pkt 8 p.b. wskazano bowiem jednoznacznie na możliwość zastosowania wyrobów innych niż pierwotnie użytych. Powyższe rozważania zostały potwierdzone w wyroku WSA w Białymstoku z 5 listopada 2009 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Bk 429/09, a wykładnia zastosowana przez organy obu instancji prowadziłaby do wniosku, że każda wymiana elementu linii energetycznej stanowi jej przebudowę. Jest to zdaniem skarżącej stanowisko nietrafne i prowadzące do stwierdzenia, że w odniesieniu do linii może wystąpić albo przebudowa (np. wymiana słupa) albo konserwacja (np. pomalowanie słupa), natomiast nie ma uzasadnionych technologicznie czynności, które mogłyby zostać uznane za remont.

Wykładnia organów administracji w świetle art. 124b ust. 1 u.g.n. w ocenie skarżącej jest nietrafna i prowadziłaby do wniosku, że przepis ten - w zakresie odnoszącym się do remontu - w istocie nie może być zastosowany. W sprawie rozpoznawanej przez organy administracji, wymiana elementów linii nie powoduje zmiany jej przebiegu, długości ani napięcia, zatem powinna być uznana za remont, co uprawnia do zastosowania trybu z art. 124b ust. 1 u.g.n.

Przy ocenie charakteru prac związanych z obiektami liniowymi, zdaniem strony skarżącej należy mieć na względzie ich definicję zawartą w art. 3 pkt 3a p.b. Z przepisu tego wynika, że głównym parametrem jaki należy mieć na uwadze jest długość linii. Dla oceny, czy nastąpi zmiana tego parametru nie mają więc znaczenia wywody organu dotyczące słupów, przewodów, zmiany mocy czy też pola elektromagnetycznego. Błędne jest zatem stanowisko wyrażone przez organ, nie poparte żadnym przepisem prawa, że do parametrów technicznych linii poza jej napięciem i długością zaliczyć należy także parametry wchodzących w jej skład elementów.

Skarżąca zaznaczyła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Ol 995/15) ocenił podobne prace, co objęte przedmiotowym wnioskiem o wydanie decyzji z art. 124b ust. 1 u.g.n., w sposób analogiczny do stanowiska wyrażonego w toku postępowania administracyjnego i w niniejszej skardze przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu.

Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332). Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast, zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. np. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., sygn. akt II OSK 610/2010, z 25.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych.

Jak wynika z treści wniosku i wytycznych, zamiarem inwestora jest remont kapitalny linii SN-15kV GPZ L.-R. wraz z odgałęzieniami - (10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień). W ramach inwestycji wymienione na nowe zostaną słupy betonowe typu Dana, ALA i drewniane (93 szt. w ramach linii głównej oraz 234 szt. w ramach odgałęzień).

Na przedmiotowej linii, jak wynika z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN-15kV GPZ L.-R." ma nastąpić wymiana przewodów z typu AFL 25 mm i 50 mm, na AFL 70 mm na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm, na 35 mm i 50 mm na odgałęzieniach, przy czym zakres prac obejmuje całą linię energetyczną L.-R., a nie tylko przedmiotową działkę.

Nie może więc budzić wątpliwości, co wynika również z wytycznych programowych, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Inwestor zapewnia o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, jednak te zapewnienia nie mogą się ostać co do wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż umożliwią to zwiększone przekroje przewodów. Zastosowanie nowych przewodów o większym przekroju umożliwi zwiększenie przesyłu energii elektrycznej.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., I OSK 1509/16).

Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie, niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Wojewoda natomiast wskazał, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek, właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.

W przedstawionym stanie faktycznym organy administracji zasadnie uznały, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii rozbudowy ewentualnie przebudowy.

Nie sposób zatem podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 K.p.a.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.