Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 821/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3, 4, 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 251/15 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku odwołania P. K. od decyzji nr [...] Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...]Spółce z o.o. z siedzibą w S. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obręb [...], ul. [...] w C.".

Skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...].

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], wskazując, że uprawdopodobnione zostało wystąpienie po stronie skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w następstwie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, polegającego na podjęciu czynności zmierzających do realizacji inwestycji. Skarżący P. K. utrzymywał bowiem, że planowane zamierzenie inwestycyjne oddziałuje w postaci emitowanego hałasu na nieruchomość sąsiednią, utworzoną z działki nr [...], której jest użytkownikiem wieczystym.

Pismem z dnia 6 maja 2015 r. uczestnik postępowania [...]Spółka z o.o. w S. (dalej jako Spółka) wystąpiła z wnioskiem o uchylenie ww. postanowienia Sądu z dnia 3 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu podała, że działania skarżącego P. K. oraz Stowarzyszenia "[...]" dają asumpt do uznania, że służą one wyłącznie przedłużeniu toczącego się postępowania i storpedowaniu planowanej przez Spółkę inwestycji. Wskazała przy tym na fakt złożenia przez skarżącego P. K. wniosku o wyłączenie sędziego referenta sprawy oraz złożenie przez ww. Stowarzyszenie niekompletnego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. W konsekwencji powyższych działań skarżącego i działającego na jego rzecz Stowarzyszenia, Spółka została pozbawiona możliwości wykonywania prac budowlanych na podstawie uzyskanej ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i z każdym dniem opóźnienia w ich rozpoczęciu nie tylko ryzykuje poniesieniem niepowetowanej szkody w postaci wielomilionowych kar umownych i odszkodowań wobec wykonawców budowlanych oraz wobec przyszłych najemców, z którymi zostały nawiązane umowy, lecz również w postaci utraty zysku, który wedle biznesplanu przygotowanego na przedmiotową inwestycję planowany jest na poziomie ponad 9.000.000 zł rocznie. Wskazane konsekwencje finansowe o charakterze niepowetowanej szkody mogą zaistnieć realnie po stronie Spółki, która planuje realizację inwestycji w postaci galerii handlowej, a której budowa winna rozpocząć się niezwłocznie, aby możliwym było terminowe zakończenie jej realizacji. W przeciwnym bowiem razie Spółka narazi się na odpowiedzialność odszkodowawczą wobec kontrahentów związanych z procesem inwestycyjnym, jak i kontrahentów oczekujących na możliwość rozpoczęcia użytkowania powierzchni galerii handlowej w charakterze najemców. Przedstawiając we wniosku nowe okoliczności dotyczące wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, Spółka podała, że zostały już zawarte liczne umowy najmu powierzchni użytkowej w planowanej galerii handlowej, celem zagwarantowania rentowności planowanej inwestycji. Inwestor, opierając się na szczegółowych wyliczeniach, przy uwzględnieniu czynników ryzyka, w umowach najmu, wskazał koniec 2015 r. jako termin, w którym będzie możliwe wydanie w posiadanie najemcom powierzchni najmu. W związku z wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz bezterminowego odroczenia rozprawy, istnieje realna obawa, że inwestor nie będzie miał możliwości dotrzymania tego terminu, co może skutkować dochodzeniem od Spółki jako inwestora znaczących roszczeń odszkodowawczych wynikających z ww. umów najmu. Spółka poniosła nadto dotychczas znaczące koszty nic tylko związane z przygotowaniem kosztownej dokumentacji projektowej, wykonaniem wielu specjalistycznych opracowań, jak choćby z zakresu ochrony środowiska, koszty związane z zorganizowaniem procesu budowy, ale także dalsze nakłady związane z przygotowaniem inwestycji. Spółka, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zawarła ponadto umowy o nadzór inwestorski oraz o generalne wykonawstwo inwestycji, które nie tylko obwarowane są karami umownymi na wypadek niewywiązania się przez inwestora z określonych w umowie terminów, ale dają możliwość w przypadku braku realizacji przez inwestora ciążących na nim obowiązków, wypowiedzenia przez drugą stronę zawartych z inwestorem umów.

W ocenie wnioskującej Spółki, realizacja inwestycji nie wiąże się dla skarżącego z powstaniem jakiejkolwiek szkody, ani nieodwracalnych skutków, ponieważ wszystkie działania podejmowane przez inwestora w toku realizacji zamierzenia budowlanego są odwracalne, a środki finansowe i techniczne, którymi dysponuje Spółka, dają jej pełną możliwość, gdyby zaistniała taka konieczność, przywrócenia stanu nieruchomości oraz jej otoczenia do stanu sprzed rozpoczęcia inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r. na podstawie art. 61 § 4 i art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2015 r. i odmówił wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wniosek uczestnika – [...] Spółki z o.o. wskazuje na nowe, nieznane Sądowi w chwili wydawania postanowienia z dnia 3 kwietnia 2015 r., okoliczności w sposób uzasadniający zmianę wydanego rozstrzygnięcia w tej sprawie wpadkowej. U podstaw postanowienia Sądu z dnia 3 kwietnia 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji nr [...] Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, legł pogląd o uprawdopodobnionym przez skarżącego niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez ponadnormatywne oddziaływanie realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na działkę [...], której skarżący jest użytkownikiem wieczystym.

Niezależnie od powyższego Sąd podniósł, że przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, obowiązkiem Sądu jest zbadanie całokształtu okoliczności, mających wpływ na ukształtowanie sfery praw i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. Z tego względu, za nową okoliczność w sprawie mogą być uznane podnoszone we wniosku Spółki fakty dotyczące ryzyka wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków właśnie po stronie Spółki, będącej inwestorem planowanego zamierzenia. Na potrzebę zwrócenia uwagi na konsekwencje wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1004/14).

Ze złożonego przez [...] Sp. z o.o. wniosku wynika, że skala obciążeń finansowych, jakie generuje wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, jest niewspółmiernie wysoka do ryzyka wykazanego przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W kontekście działań procesowych skarżącego P. K. oraz Stowarzyszenia "[...]", które w obiektywny sposób uniemożliwiły rozpoznanie skargi na pierwszej rozprawie, udaremniając wyrażony w art. 7 p.p.s.a. postulat szybkości postępowania, można przyjąć, że rzeczywista szkoda Spółki będzie się powiększać wraz z upływem czasu do zakończenia postępowania, w to wskutek narastania kar umownych związanych z nierozpoczęciem w założonym terminie prac budowlanych. Ważąc zatem ciężar i ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącego P. K. oraz uczestnika postępowania – [...]Sp. z o.o., Sąd przyjął, że wyższe prawdopodobieństwo ich wystąpienia leży po stronie Spółki, co uzasadnia zmianę wydanego postanowienia i odmowę wstrzymania wykonania decyzji nr [...] Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...]. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II OZ 1004/14), iż wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt.

Pismem z dnia 7 czerwca 2015 r. P. K. wniósł zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 15 maja 2015 r. zarzucając mu naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 197 § 1 w zw. z art. 61 § 3 i § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2015 r. w sytuacji gdy nie zaistniałą w sprawie zmiana okoliczności uzasadniających uchylenie przedmiotowego postanowienia, gdyż za taką ni można uznać całkowicie gołosłownych okoliczności zawartych we wniosku uczestnika postępowania z dnia 6 maja 2015 r. oraz wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie uległy zmianie okoliczności będące podstawą wydania przez WSA w Krakowie postanowienia z dnia 3 kwietnia 2015 r. stanowiące o potrzebie wstrzymania wykonalności decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków.

P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na zażalenie Inwestor wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Należy podkreślić, że instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy. Z reguły wiąże się z obawą wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zaś jej zastosowanie nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi. Podstawową przesłanką wstrzymania jest wykazanie we wniosku niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

Z konstrukcji powołanej wyżej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że spełniona jest ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 585/06). Na stronie skarżącej spoczywa zatem obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej (vide: postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II FZ 666/06). W tezie postanowienia NSA z dnia 10 lutego 2006 r., II OZ 102/06, wskazano również, że Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, iż Inwestor wykazał we wniosku o uchylenie postanowienia Sądu z dnia 3 kwietnia 2015 r., iż w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie zachodziły przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej skarżącemu co stanowiło podstawę do zastosowania art. 61 § 4 p.p.s.a. i uchylenia przed Sąd I instancji w/w postanowienia z dnia 3 kwietnia 2015 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podniesione w zażaleniu nie dają podstawy do wstrzymania wykonania decyzji Starosty Chrzanowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.