Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 713/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 8 § 1 , art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b) i d)
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 50 ust. 1a, art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 lit a i b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: rt. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 , art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi A. N. i K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. N. i K. N. solidarnie kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (zwane dalej także SKO lub Kolegium), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego p.n.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], obręb 0013 [...], gmina [...], powiat [...], przy czym planowana inwestycja składa się: z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 61,95m n.p.t. (wraz z instalacją odgromową), anten sektorowych (9 szt.), anten radiolinii (2 szt.), wewnętrznej linii zasilającej, systemu antenowego wraz z okablowaniem łączącym wszystkie elementy. U podnóża wieży umieszczone urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. Inwestycja odgrodzona (po trójkątnym obrysie podstawy wieży) ogrodzeniem systemowym z furtką (bez bramy wjazdowej), zintegrowanym z podstawą wieży. Anteny sektorowe (6 szt.) Huawei ADU4518R8vO6 zawieszone na wysokości 59,0 mn.p.t. (środek elektryczny), skierowane na azymuty 110 stopni, 230 stopni, i 340 stopni, EIRP każdej z tych anten wynosi 465,02W , a maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 10 stopni. Anteny (3 szt.) sektorowe Huawei A704517R0v06 zawieszone na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny), skierowane na azymuty 110 stopni, 230 stopni i 340 stopni, EIRP każdej z tych anten wynosi 1012,95 W, a maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 10 stopni. Antena radiolinii o średnicy 0,6m zawieszona na wysokości 56,75 m n.p.t. i skierowana na azymut 181 stopni. Antena radiolinii o średnicy 1,2 m zawieszona na wysokości 56,50m n.p.t. i skierowana na azymut 37 stopni.

W uzasadnieniu podjętej decyzji SKO wyjaśniło, że powyższa decyzja organu I instancji została wydana na skutek wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, a odwołanie od niej wnieśli A. N. i K. N.. Dokonując prawnej i merytorycznej oceny zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało – odwołując się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 743), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1990), dalej "u.g.n." – że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

Dalej Kolegium podniosło, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie złożony został w dniu 23 czerwca 2020 r., a zatem ma w stosunku do niego zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U z 2019 poz. 1839), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie to stanowi, iż analizy sprawy w aspekcie treści tegoż rozporządzenia, a tym samym, w związku z treścią art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 2020 poz.283 ze zm.), dalej jako "u.i.ś.", dokonuje się w nawiązaniu do pojedynczej anteny. Organ odwołał się do treści § 3 ust. 1 pkt 8 ppkt a) i b) rozporządzenia, zgodnie z którym dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 8, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 465,02 W (w przedziale 100-500 W) miejsca dostępne dla ludności należy badać w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, natomiast w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi 1012,95 W (w przedziale 1000-2000 W) miejsca dostępne dla ludności należy badać w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

W analizowanej sprawie organ I instancji ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na brak występowania miejsc dostępnych dla ludności zbadanych w sposób określony w ww. rozporządzeniu. Wbrew zarzutom odwołania zakwestionowanej decyzji nie oparto wyłącznie na ustaleniach wnioskodawcy, lecz dokonano własnej analizy sprawy w powyższym zakresie i analiza ta została przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji. Jednocześnie, wobec ww. przepisu rozporządzenia, nie wystąpiła – wbrew zarzutom odwołania – konieczność wystąpienia o opinię biegłego w sprawie.

Zdaniem Kolegium analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez organ I instancji jest poprawna a odwołujący nie udokumentowali naruszenia przepisu odrębnego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji, a zatem wszelkie zarzuty odwołania dotyczące braku zgody na realizację przyłącza w granicy działek nie są badane na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, będą natomiast stanowiły przedmiot badania na kolejnym etapie realizacji inwestycji prowadzonym w organie architektoniczno-budowlanym.

Przedmiotowa stacja bazowa będzie źródłem emisji promieniowania elektromagnetycznego do środowiska, ale pole to (dalej PEM) o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (a więc określonej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz.U. z 2003 poz. 1883, dalej jako rozporządzenie z 30 października 2003 r., jako dopuszczalna dla miejsc dostępnych dla ludności przy parametrach fizycznych takich anten, jak przedmiotowe), występować będzie wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności przebywającej w otoczeniu stacji. Całość promieniowania będzie bowiem emitowana w powietrze, a emisja PEM o częstotliwościach występujących na stacji bazowej do powietrza nie powoduje jego zmian fizyko-chemicznych. Z dniem 1 stycznia 2020 r., zgodnie z art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1815), weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), dalej jako rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm.), dalej jako "P.o.ś.", określiło nowe, istotnie łagodniejsze niż poprzednio zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W związku z brakiem w tym rozporządzeniu, czy też w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 1815), dalej jako "ustawa o wspieraniu", przepisów przejściowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów, wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2019 r., mają zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z datą zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego emitowanego przez przedmiotową stację bazową, maksymalna dopuszczalna wartość gęstości mocy na metr kwadratowy wynosi około 4 W/m2, a więc wielokrotnie więcej niż dotychczasowa norma. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja spełniała wymagania w zakresie ochrony środowiska wynikające z norm dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych.

Projekt decyzji organu I instancji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagania ustawowe, uzyskał uzgodnienia wymagane art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Wspomniane uzgodnienie następuje w trybie art. 106 K.p.a., o czym stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Ten sam przepis w zdaniu 2 mówi, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Projekt decyzji posiada milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Trudno zatem uznać za zasadne zarzuty dotyczące występowania gatunków chronionych. Jednocześnie ewentualne kwestie dotyczące przebywania gatunków chronionych na terenie inwestycji nie stanowią przedmiotu badania na etapie ustalania warunków zabudowy.

W ocenie Kolegium badana w trybie odwoławczym decyzja spełnia także wymogi art. 54 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących obaw zwiększonego oddziaływania sieci telefonii komórkowej na środowisko Kolegium wyjaśniło, iż ocena poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku i obserwacja zmian dokonywana jest w ramach państwowego monitoringu środowiska, a Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadzi okresowe badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123 ust. 1 i 2 P.o.ś.). Natomiast zgodnie z art. 122a ust. 1 i 2 P.o.ś. prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które jest między innymi instalacją radiokomunikacyjną emitującą pole elektromagnetyczne, którego równoważna moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującą pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia oraz przekazania wyników tych pomiarów w postaci elektronicznej wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów.

Odnośnie anten planowanych do zamontowania SKO zauważyło, że nawet przyjmując maksymalne pochylenie, czyli tzw. tilt 10°, stosowane dla tego typu anten, to z punktu widzenia jego kwalifikacji, planowana inwestycja stanowi niemogącą zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ odwoławczy, przytaczając art. 56 u.p.z.p., stwierdził, że w analizowanej sprawie nie występuje naruszenie przepisów odrębnych.

Analizując zawarte w odwołaniu zarzuty Kolegium stwierdziło, że nie mogą one stanowić podstawy do wydania odmownej decyzji, jak też decyzji kasatoryjnej, z uwagi na moc EIRP wnioskowanej do zamontowania anteny sektorowej oraz wysokość jej zawieszenia. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma przy tym charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Odnosząc się do wątpliwości odwołujących się w zakresie przebiegu granic ewidencyjnych na terenie gminy [...] SKO wskazało, że zarzut nie może być skutecznie podnoszony z uwagi na przepis art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zgodnie z którym granice terenu inwestycji wskazuje się na mapie pozyskanej z zasobu geodezyjno-kartograficznego właściwego starostwa.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na braku zawiadomienia odwołujących się o wszczęciu postępowania po uchyleniu poprzedniej decyzji, to organ I instancji nie miał obowiązku ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania, bowiem postępowanie wszczął wniosek strony. Podobnie, nie mogły być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące braku rowów melioracyjnych po obu stronach drogi, gdyż odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji publicznego możliwa jest wyłącznie po udokumentowaniu naruszenia jakiegoś konkretnego przepisu prawa – co w analizowanej sprawie nie wystąpiło. Także sprzeciw lokalnej społeczności wobec planowanej inwestycji, nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. lub też decyzji odmownej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję SKO skierowali A. N. i K. N., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, względnie uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

2. art. 7, art 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym m.in. niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego SKO przychyliło się do opinii organu I instancji, który uznał, iż inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zwłaszcza mając na uwadze:

- oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji jedynie na dokumentacji przedstawionej przez inwestora a nie na podstawie opinii i analizy niezależnej jednostki lub niezależnego biegłego;

- brak ustalenia, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie kumuluje się wzajemnie i nie wytwarza pola magnetycznego;

- brak uwzględnienia, że na terenie gminy [...] w połowie 2018 r. dokonywano ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, które to ustalenia w ocenie skarżących nie zostały wykonane w sposób ostateczny i prawidłowy – w wyniku czego nie zostały ustalone granice, a obszar działek w terenie różni się od obszaru przedstawionego na mapach, przez co mapy geodezyjne, które użyte zostały przez inwestora na potrzeby złożonego wniosku, nie mogą być podstawą do rzetelnego wskazania obszaru, którego dotyczy wniosek, jak również obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać (jeżeli granice działki nie są ustalone, to nie jest możliwe wskazanie właściwego obszaru oddziaływania);

3. art. 8 i art 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:

1) brak wyjaśnienia wątpliwości skarżących w zakresie zarzutu naruszenia przez organ I instancji regulacji § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia, polegające na braku ustalenia czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie kumuluje się wzajemnie lub nie wytwarza pola magnetycznego z innymi urządzeniami, a co za tym idzie brak dokonania prawidłowych ustaleń dotyczących wpływu inwestycji na środowisko;

2) brak wyjaśnienia wątpliwości skarżących w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 84 K.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie dokumentów przedłożonych przez Inwestora, w tym m.in. dokumentu "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych" z kwietnia 2020 r. wraz z tabelami zawierającymi wyniki obliczeń – podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba uzyskania wiadomości specjalnych celem rzetelnego i bezstronnego ustalenia czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym organ I instancji powinien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii w sprawie;

3) brak wyjaśnienia wątpliwości skarżących w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., polegającego na braku uwzględnienia przez organ I instancji podczas dokonania uzgodnień z właściwymi organami administracji faktu okresowego wymulania działki, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja i działek z nią sąsiadujących (podtopienia) oraz braku odpowiedniego odwodnienia drogi biegnącej wzdłuż terenu, na którym ma zostać przeprowadzona inwestycja (brak rowów melioracyjnych po obu stronach drogi), a ponadto wpływu powyższego na teren, na którym ma być realizowana budowa konstrukcji stacji bazowej telefonii komórkowej;

4) brak wyjaśnienia wątpliwości skarżących w zakresie naruszenia § 4 ust 1 pkt 1 uchwały nr XLIX/882/14 Sejmiku Województwa [...] z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie Nadnidziańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez brak uwzględnienia, że na terenie, na którym ma zostać przeprowadzona inwestycja, zamieszkuje chomik europejski będący gatunkiem krytycznie zagrożonym, a realizacja inwestycji doprowadzi zarówno do zniszczenia nor ww. gatunku jak i do jego wybicia, co zgodnie z podjęta uchwałą jest zakazane na terenie ww. Obszaru, w granicach którego mieści się również teren inwestycji, brak przekazania Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska informacji o zamieszkiwaniu na terenie, na którym ma zostać przeprowadzona inwestycja, chomika europejskiego oraz brak ustosunkowania się przez SKO do dowolnego przyjęcia przez organ I instancji, że na obszarze działki na której ma zostać wykonana inwestycja, nie występuje siedlisko chronionych gatunków zwierząt, a w konsekwencji, że zmiana dotychczasowego przeznaczenia działki na cele nierolnicze lub nieleśne nie wymaga stosownej zgody;

4. art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 lit a i b u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie treść decyzji organu I instancji w sposób wystarczający określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycji i jego zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji – podczas gdy organ I Instancji nie określił w sposób prawidłowy zmian w zagospodarowaniu terenu z uwagi na konieczność zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię elektryczną, w tym mając na uwadze sprzeciw właścicieli działki nr 1113 co do przeprowadzenia przyłącza energii elektrycznej do planowanej inwestycji w granicy ww. działki.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutu braku zgody skarżących na realizację przyłącza energetycznego w granicy działki SKO wyjaśniło, że celem przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia niezbędnego uzbrojenia terenu, a jedynie zagwarantowanie, że powstanie takie uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z projektowanych obiektów budowlanych. Przy czym wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci. W aktach niniejszej sprawy znajduje się promesa na dostawę energii elektrycznej z dnia 2 maja 2020 r. dostarczona przez wnioskodawcę w prowadzonym postępowaniu przy piśmie z dnia 20 stycznia 2021 r. Natomiast trasa przebiegu przyłącza na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu badania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na uwzględnienie zasługiwał zasadniczy zarzut skargi, odnoszący się do braku wyjaśnienia czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie kumuluje się wzajemnie, a w konsekwencji czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Choć decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wymieniona w art. 72 ust. 1 u.i.ś., który określa przed uzyskaniem jakich decyzji następuje wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niewątpliwie należy ją ocenić jako decyzję wymagającą wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (o ile przepisy szczególne wskazują na taką konieczność – por. m.in. wyroki NSA z 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 2697/15, WSA w Gliwicach z 29 maja 2019 r., sygn. II SA/Gl 142/19, WSA w Kielcach z 6 kwietnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 212/20).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone aktualnie w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U z 2019 poz. 1839), zwanym również w dalszej części uzasadnienia "rozporządzeniem".

Jak opisano w zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja składa się z wieży telekomunikacyjnej o wysokości 61,95 m n.p.t., 9 sztuk anten sektorowych i 2 anten radiolinii. Anteny sektorowe w liczbie 6 sztuk (Huawei ADU4518R8v06) będą zawieszone na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny) i skierowane zostaną na azymuty 110 stopni, 230 stopni, i 340 stopni, EIRP każdej z tych anten wynosi 465,02 W, a maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 10 stopni. Pozostałe 3 sztuki anten sektorowych (Huawei A704517R0v06) zostaną zawieszone również na wysokości 59,0 m n.p.t. (środek elektryczny), skierowane zostaną na azymuty 110 stopni, 230 stopni i 340 stopni, EIRP każdej z tych anten wynosi 1012,95 W, a maksymalne pochylenie wiązki (tilt) 10 stopni.

Z wniosków końcowych załączonego do wniosku inwestora dokumentu pod nazwą "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko w oparciu o Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 10.09.2019 r., Dz.U. nr 2019 poz. 1839" (dalej jako "Kwalifikacja"), opracowanego przez specjalistę systemów ochrony atmosfery mgr inż. Urszulę Kądzielę, wynika, że "dla przedstawionej przez Inwestora konfiguracji anten sektorowych", zgodnie z zacytowanym wyżej rozporządzeniem, "rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (...). Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych".

W dokumencie tym podniesiono również, że "z punktu widzenia wspomnianego Rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten. Rozporządzenie stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, zatem należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Mocy tych anten się nie sumuje, jest to parametr nie podlegający sumowaniu".

Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, że analizy sprawy w aspekcie treści rozporządzenia, a tym samym w związku z treścią art. 72 ust. 3 u.i.ś., dokonuje się w nawiązaniu do pojedynczej anteny.

Trzeba w tym miejscu podnieść, że mając na uwadze rodzaj inwestycji, częstotliwość emitowanego pola elektromagnetycznego oraz równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla każdej anteny, przedsięwzięcie objęte wnioskiem winno zostać ocenione w pierwszym rzędzie pod kątem przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b) i d) rozporządzenia z 10 września 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

- 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

- 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie analizy danych dotyczących planowanego przedsięwzięcia na potrzeby ustalenia, czy spełnia ono przesłanki określone w przepisie § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, wymaga specjalistycznej wiedzy, której nie posiadają ani organy orzekające w sprawie ani sąd. Dokumentem bazowym w tym zakresie jest kwalifikacja przedsięwzięcia, taka jak złożona w niniejszej sprawie przez inwestora. Przy jej ocenie należy jednak mieć na uwadze, że kwalifikacja jest dokumentem o charakterze prywatnym, nie korzystającym z żadnej szczególnej czy uprzywilejowanej mocy dowodowej. Kryteriami, jakimi winien kierować się organ przy ustaleniu, że dana inwestycja stanowi bądź nie stanowi przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, są – poza przepisami ww. rozporządzenia – logika wypowiedzi autora kwalifikacji, wskazanie źródła danych technicznych dotyczących projektowanej inwestycji i możliwość ich weryfikacji przez organ, ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów czy zastrzeżeń kierowanych przez strony postępowania pod względem spełniania przez przedsięwzięcie standardów w zakresie ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r., a także przedstawienie sposobu rozumowania prowadzącego do wniosków końcowych w sposób czytelny, przekonujący i zrozumiały. Innymi słowy rzecz ujmując, kwalifikacja przedsięwzięcia winna zostać sporządzona w taki sposób, aby poddawała się kontroli organu bez konieczności dodatkowego sięgania do wiedzy specjalistycznej z innego - niż sama kwalifikacja - źródła. Ostatecznie bowiem to do organu właściwego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie do inwestora, należy prawidłowe zakwalifikowanie danego przedsięwzięcia jako takiego, które wymaga lub nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Z "Kwalifikacji" złożonej w niniejszej sprawie wynika, że do opracowania tego dokumentu przyjęto "parametry techniczne urządzeń, torów kablowych i anten zgodnie z kartami katalogowymi producentów/danymi inwestora" (str. 8). Jeśli przez "dane inwestora", o jakich mowa wyżej, rozumieć informacje czy też deklaracje podane autorowi "Kwalifikacji" przez wnioskodawcę, to rodzi się uzasadnione pytanie, które parametry wykorzystane jako podstawa analiz i obliczeń wynikają jedynie z "danych inwestora", a które z informacji producenta dotyczących maksymalnych mocy anten w różnych ustawieniach, zawartych w kartach katalogowych, których do omawianego dokumentu nie dołączono. Ma to znaczenie zwłaszcza dla rzetelnego określenia miejsc dostępnych dla ludności, które mogą się zmieniać w zależności od pochylenia anteny. Autor "Kwalifikacji" podaje, że w opracowaniu uwzględniono "stosowane przez Inwestora" maksymalne tilty elektryczne. Natomiast "ze względu na zastosowanie specjalistycznych konstrukcji wsporczych przy montażu anten sektorowych, pochylenie mechaniczne anten nie jest możliwe. Tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że dane dotyczące parametrów technicznych anten sektorowych, w tym także tiltów i mocy anten, powinny być czerpane z kart katalogowych, a nie z deklaracji czy informacji inwestora, tym bardziej, że z "Kwalifikacji" nie wynika w sposób jednoznaczny, czy "stosowane przez Inwestora" maksymalne tilty elektryczne oznaczają jednocześnie maksymalne pochylenia anten przewidziane przez producenta. Brak wglądu w informacje dotyczące cech i właściwości fabrycznych tych urządzeń, znajdujące się w kartach katalogowych, znacząco utrudnia ocenę rzetelności wniosków omawianego dokumentu. Dostrzeżenie i wyjaśnienie powyższej okoliczności było obowiązkiem obu organów.

Organy nie oceniły również w sposób należyty kwestii związanej z ewentualną kumulacją mocy promieniowanej izotropowo przez anteny sektorowe znajdujące się na tej samej wysokości i w tym samym sektorze (jednakowym azymucie).

Sąd zauważa przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność poglądów w zakresie wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 (§ 2 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia co do możliwości sumowania mocy poszczególnych anten jednego przedsięwzięcia. I tak, przykładowo w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 420/19 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21, zaprezentowano pogląd, że § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 i z uwagi na wyraźną treść pierwszego z przywołanych przepisów nie ma podstaw do sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji. Z kolei w innych wyrokach, np.: NSA z 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18; WSA w Kielcach z 18 listopada 2020 r., II SA/Ke 376/20; WSA w Olsztynie z 12 lipca 2021 r., II SA/Ol 533/21; WSA w Lublinie, II SA/Lu 777/20, wyrażono stanowisko przeciwne, sprowadzające się do tezy, że dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania lub sumowania parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przyłącza się do tego drugiego poglądu, przedstawiając na jego poparcie następującą argumentację.

O konieczności sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzenia przesądza - co do samej zasady - treść § 3 ust. 2 pkt 3, przy czym sumowanie następuje w sytuacjach określonych w tym przepisie. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się bowiem także przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3).

Zdaniem Sądu, obowiązek sumowania parametrów przedsięwzięcia w rozumieniu wyżej przedstawionym nie pozostaje przy tym w sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, który dotyczy nakazu wyznaczenia równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny nawet wówczas, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko można bowiem dokonać w oparciu o jeden z dwóch wyżej wymienionych przepisów, jednak każdorazowo należy wyznaczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo, oddzielnie dla każdej pojedynczej anteny. Wyznaczenie tej mocy w sposób, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 in fine, jest czasami wystarczające dla stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wówczas sumowanie parametrów, o jakim mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nie jest konieczne, skoro już na podstawie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz usytuowania miejsc dostępnych dla ludności można stwierdzić, że oceniana instalacja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Gdy jednak parametr wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 nie osiąga progów określonych w tym przepisie, należy rozważyć – jak stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia – potrzebę zbadania ewentualnej kumulacji mocy promieniowanych przez każdą z anten. Potrzeba tego rodzaju zajdzie zwłaszcza wtedy, gdy z charakteru instalacji wynika, że moc poszczególnych anten może wchodzić w zjawisko superpozycji (nałożenia). Sytuacja taka ma miejsce m.in. przy umiejscowieniu co najmniej dwóch anten sektorowych na tej samej wysokości i tym samym azymucie, a więc w przypadku rozpatrywanym w sprawie. Z treści znajdującej się w aktach "Kwalifikacji" nie wynika, jaką szerokość mają planowane anteny sektorowe i jaki jest kąt emitowanego przez nie promieniowania w płaszczyźnie poziomej. W przypadku, gdy płaszczyzny promieniowania każdej z anten umieszczonych na tym samym azymucie zachodzą na siebie wzajemnie, należałoby wyjaśnić, jaki wpływ ma takie zjawisko na moc promieniowaną izotropowo przez te anteny łącznie, a w szczególności czy wielkość tej mocy się wtedy zwiększa, a jeśli tak, czy do jej ustalenia wystarczy proste działanie algebraiczne polegające na zsumowaniu mocy wyznaczonych dla każdej anteny (na podstawie danych producenta wynikających z kart katalogowych), czy też zjawisko nakładania się płaszczyzn emitowanego promieniowania oddziałuje na moc promieniowaną izotropowo w inny sposób, wymagający bardziej skomplikowanych obliczeń.

Wyjaśnienie wskazanych okoliczności wymaga wiedzy specjalistycznej i powinno znaleźć się w "Kwalifikacji", nawet wówczas, gdy dla autora tego dokumentu jest ono oczywiste i wynika ze znajomości podstaw fizyki. Ani organ ani sąd administracyjny nie posiadają specjalistycznej wiedzy, aby to ocenić i nie są zobowiązane do poszukiwania odpowiedzi na zgłaszane przez strony wątpliwości w Internecie czy publikacjach naukowych. Być może suma mocy promieniowanych przez każdą antenę, uzyskana z rachunku matematycznego, da obraz mocy skumulowanej, ale w aktach nie ma wyjaśnienia tej kwestii, a zaistniałych wątpliwości nie można - zdaniem Sądu - rozwiać sięgając wyłącznie do treści przepisów rozporządzenia. Poza tym, przy wykładni tych przepisów trzeba pamiętać, że rozporządzenia w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa zajmują miejsce po Konstytucji, ustawach i ratyfikowanych umowach międzynarodowych (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Treść przepisów rozporządzenia musi więc pozostawać w zgodzie z przepisami wyższej rangi, które jednocześnie stanowią normatywne odniesienie przy wykładni regulacji zawartych w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu, zaprezentowane wyżej rozumienie norm umiejscowionych w § 3 ust. 1 pkt 8 oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia uwzględnia wskazania interpretacyjne znajdujące się w art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś., formułującym podstawowe zasady dotyczące podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, tj. zasadę zapobiegania (ust. 1 - Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu) i zasadę przezorności (ust. 2 - Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze).

Z zasady zapobiegania wynika dla podmiotu, który podejmuje się świadomie działalności mogącej oddziaływać na środowisko, obowiązek stosowania od początku środków i metod działania, które mają na celu zapobieganie przewidywanemu ujemnemu oddziaływaniu podejmowanej działalności na środowisko (E. Iwanek-Chachaj, Zasada prewencji i przezorności w prawie ochrony środowiska, SIL 2008/11, s. 37). Z zasady ostrożności wynika zaś ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja czy działalność (wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II OSK 601/15, LEX nr 2290216). Obie zasady nakładają na organy administracji obowiązek rozstrzygania spraw z jej uwzględnieniem.

Źródeł omówionych wyżej zasad należy upatrywać w prawie Unii Europejskiej. Art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7 czerwca 2016 r., ze zm. oraz Dz.U z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Przywołując ten przepis w pkt 2 preambuły dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (t.j. Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.), prawodawca unijny określił zasadę, wedle której skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w dyrektywie 2011/92/UE położono szczególny nacisk na to, aby określenie progów dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nastąpiło przy uwzględnieniu kumulacji oddziaływania z oddziaływaniem innych już realizowanych lub zatwierdzonych przedsięwzięć (pkt 3 lit. g załącznika III do dyrektywy). Wymóg ten dotyczy co prawda progów określanych dla przedsięwzięć wymienionych w załączniku II, w którym nie ma instalacji radiokomunikacyjnych, jednak – zdaniem Sądu - wyznacza on kierunek interpretacji i właściwego rozumienia norm zawartych w § 3 ust. 2 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Opisanych wyżej przepisów prawa polskiego oraz Unii Europejskiej, ustanawiających swoiste wskazania interpretacyjne dla regulacji związanych z podejmowaniem wszelkich działań mogących choćby potencjalnie znacząco ingerować w środowisko, nie sposób pominąć przy wykładni przepisów rozporządzenia, tym bardziej, że wdraża ono na gruncie prawa polskiego przywołaną już dyrektywę 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. Wprawdzie – jak powiedziano wyżej - w załącznikach I i II do tej dyrektywy nie wymieniono tego rodzaju przedsięwzięcia, jak to, które jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ale to nie oznacza, że do wykładni § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy zastosować ogólnych reguł interpretacyjnych wynikających z zasad zapobiegania i ostrożności, które zostały wpisane w polski porządek prawny na poziomie ustawowym. Skoro polski prawodawca zaliczył niektóre instalacje radiokomunikacyjne (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej) do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to badanie tego rodzaju przyszłych przedsięwzięć pod kątem spełnienia przez nie przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a więc na wstępnym etapie ich realizacji, powinno uwzględniać obie zasady, co znajduje odzwierciedlenie w zaprezentowanej wyżej wykładni omawianych przepisów.

Wprawdzie zasada ostrożności, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy P.o.ś., generalnie ma zastosowanie do przedsięwzięć spełniających wymogi rozporządzenia z 10 września 2019 r., to jednak - zdaniem Sądu - należy się nią kierować także przy kwalifikacji danej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym obowiązek dołożenia wszelkich starań w celu wyjaśnienia możliwych jej oddziaływań spoczywa na organie administracji. Należy dodać, że oddziaływanie na środowisko i zdrowie ludzi promieniowania emitowanego przez stacje bazowe telefonii komórkowej budzi nadal wielkie emocje wśród członków społeczności zamieszkałych w pobliżu tych stacji. Zadaniem organów administracji, które zobowiązane są do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), jest wyjaśnienie wszelkich zgłaszanych przez strony wątpliwości co do wielkości mocy promieniowanej przez instalację anten sektorowych i rozwianie ich obaw w zakresie możliwego negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi.

Sąd podziela pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie, że odmienna – aniżeli zaprezentowana wyżej – interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją prawodawcy. Nie można bowiem wykluczyć, że nakładanie się wiązek promieniowania izotropowego spowoduje, że moc promieniowania stacji bazowej znacznie przekroczy dopuszczalne normy pomimo, że promieniowanie pojedynczej anteny będzie mieściło się w granicach dopuszczalnych norm i nie będzie negatywnie wpływać na środowisko (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 września 2021 r., II SA/Ol 306/21, LEX nr 3240044 i przywołane tam wyroki NSA z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13 oraz z 29 września 2015 r., II OSK139/14).

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem, że o konieczności badania skumulowanej mocy całego przedsięwzięcia przekonuje brzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko po jego rozbudowie, przebudowie lub montażu, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu lub badaniu w zakresie oddziaływania skumulowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18, z 22 listopada 2018 r., II OSK 2902/16 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 1570/18, podjęte pod rządami poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, jednak zachowujące aktualność w obecnym stanie prawnym).

Mając na uwadze powyższe rozważania nie można uznać, aby w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy treść § 3 ust. 1 pkt 8 stanowiła prawną przeszkodę do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, a tym samym do zbadania możliwości kumulowania się mocy promieniowanej izotropowo przez poszczególne anteny zlokalizowane na tym samym azymucie. Wprawdzie w załączniku do wniosku spółki [...] pod nazwą "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych", w tabeli 1 dokonano obliczenia zasięgu sumarycznego występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej poprzez dodanie parametrów EIRP poszczególnych anten na tym samym azymucie (465,02 + 465,02 + 1012,95 = 1942,99 W), jednak nie można przyjąć, aby tego rodzaju operacja stanowiła wystarczające wyjaśnienie kwestii związanej z ewentualnym skumulowaniem mocy promieniowanej izotropowo w razie nakładania się wiązek emitowanych przez anteny. Przypomnienia wymaga, że z punktu widzenia oceny, czy zamierzone przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, okolicznością prawnie istotną jest wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (także w razie występowania zjawiska nachodzenia na siebie wiązek promieniowania), a nie zasięg sumaryczny obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych. To od wyznaczonej mocy promieniowanej izotropowo zależy, w jakiej odległości od środka elektrycznego anteny nie mogą znajdować się miejsca dostępne dla ludności, aby można było uznać, że dana instalacja nie należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak już wyżej wspomniano, w treści "Kwalifikacji" jej autor wyraźnie wskazał, że z punktu widzenia rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten, a ich moc nie podlega sumowaniu. Takie ujęcie omawianego tematu stawia więc pod znakiem zapytania przydatność obliczonego w załączniku do wniosku "zasięgu sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej" do odpowiedzi na pytanie o możliwość kumulacji promieniowania w przypadku zachodzenia na siebie wiązek emitowanych przez poszczególne anteny i wpływu tego zjawiska na obliczenie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo z anten umiejscowionych na tym samym azymucie.

Niewyjaśnienie przez organy podniesionych wyżej okoliczności powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie przez Sąd kontroli zgodności z prawem ustalenia, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 3) u.i.ś. Ponieważ organy obu instancji dopuściły się w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., koniecznym stało się uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący braku uwzględnienia tego, że dokonywane w 2018 r. ustalenie przebiegu działek ewidencyjnych nie zostało ostatecznie ukończone, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali – w ślad za wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Ustawa określa zatem precyzyjnie na jakiej mapie wskazuje się granice terenu inwestycji. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma kompetencji do tego, by treść takiej mapy podważać czy czynić własne ustalenia w zakresie przebiegu granic.

Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia wątpliwości skarżących w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., polegającego na braku uwzględnienia przez organ I instancji podczas dokonania uzgodnień z właściwymi organami administracji faktu okresowego wymulania działki, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja i działek z nią sąsiadujących (podtopienia) oraz braku odpowiedniego odwodnienia drogi biegnącej wzdłuż terenu, na którym ma zostać przeprowadzona inwestycja (brak rowów melioracyjnych po obu stronach drogi), a ponadto wpływu powyższego na teren, na którym ma być realizowana budowa konstrukcji stacji bazowej telefonii komórkowej, należy zauważyć, że projekt decyzji organu I instancji podlegał uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. ze Starostwem Powiatowym w Pińczowie – w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, oraz z PGW Wody Polskie – w zakresie melioracji wodnych. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest właśnie projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Skoro uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający, to jeżeli projekt decyzji zawiera wszystkie elementy, jakich wymaga art. 54 u.p.z.p., i zostaje przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z odpowiednimi załącznikami, obowiązkiem organu uzgadniającego jest zajęcie stanowiska na podstawie przedstawianego do uzgodnienia projektu decyzji (por. A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019, kom. do art. 53 u.p.z.p.; H. Izdebski, I. Zachariasz, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", opubl. LEX 2013, kom. do art. 53 u.p.z.p.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2008 r., IV SA/Wa 1225/08).

Trzeba również podkreślić, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi też praw do terenu nią objętego, jest jedynie odpowiedzią na zapytanie inwestora o to, czy taka inwestycja w ogóle może powstać. Inwestor, po otrzymaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi podejmować dalszych kroków celem jej urzeczywistnienia. Decyzja ta nie przesądza również czy inwestor zdoła uzyskać następnie pozwolenie na budowę (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 7 lipca 2020 r., II SA/Ol 197/20, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2020 r., sygn. IV SA/Po 114/20). Jednocześnie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące technicznych warunków posadowienia obiektu.

Podobne uwagi należy odnieść do zarzutu dotyczącego braku wyjaśnienia wątpliwości skarżących w zakresie naruszenia § 4 ust 1 pkt 1 uchwały nr XLIX/882/14 Sejmiku Województwa [...] z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie Nadnidziańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Po pierwsze, jak zauważył organ odwoławczy, projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Po drugie, uchwała nr XLIX/882/14 Sejmiku Województwa [...] z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie Nadnidziańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r. poz. 3156) nie przewiduje wprost zakazu lokalizacji tego rodzaju inwestycji, jakiej dotyczy wniosek rozpatrywany przez organy. W treści decyzji organu I instancji uwzględniono zapisy ww. uchwały, w tym zakaz dotyczący zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu. Należy także zwrócić uwagę na ustawowe, szczególne regulacje i wyłączenia dotyczące realizacji inwestycji celu publicznego. Mianowicie zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.) zakazy, o których mowa w ust. 1-1b (tj. zakazy, które m.in. mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu), nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei stosownie do art. 50 ust. 1a u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie również ostatni z zarzutów sformułowanych w skardze, dotyczący naruszenia art. 54 ust. 2 lit. c w zw. z art. 52 ust 2 pkt 2 lit a i b u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie treść decyzji organu I instancji w sposób wystarczający określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu inwestycji i jego zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji – podczas gdy organ I instancji nie określił w sposób prawidłowy zmian w zagospodarowaniu terenu z uwagi na konieczność zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię elektryczną, w tym mając na uwadze sprzeciw właścicieli działki nr 1113 co do przeprowadzenia przyłącza energii elektrycznej do planowanej inwestycji w granicy ww. działki. Jak podniesiono w decyzji organu I instancji, zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi z projektowanego przyłącza energetycznego na warunkach określonych przez zarządcę sieci. Warunki te zostały określone przez PGE Dystrybucja S.A. w piśmie skierowanym do inwestora z dnia 2 czerwca 2020 r. Zgodnie z jego treścią przyłączenie nastąpi kablem YAKXS 4/120 mm² od miejsca przyłączenia, tj. najbliższego słupa nN do linii ogrodzenia działki, przyłącze należy zakończyć złączem kablowo-pomiarowym ZK-3/1P, złącze należy zabudować na działce podmiotu przyłączanego w granicy z działką nr 1113 na zewnątrz ogrodzenia posesji od strony drogi. Tego rodzaju zapewnienie i określenie warunków technicznych przyłączenia spełnia wymogi przewidziane w art. 54 pkt 2 lit. c. Trafnie zauważył organ odwoławczy, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji, a zatem wszelkie zarzuty odwołania dotyczące braku zgody na realizację przyłącza w granicy działek nie są badane na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, będą natomiast stanowiły przedmiot badania na kolejnym etapie realizacji inwestycji prowadzonym w organie architektoniczno-budowlanym. Ewentualny brak zgody skarżących na dokonanie przyłączenia, o ile taka zgoda będzie konieczna, może być procedowany w trybie stosownych przepisów u.g.n., nie stanowi zaś przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Niezależnie od powyższych uwag, mając na względzie stwierdzone przez Sąd podstawy do uwzględnienia skargi opisane na wcześniejszym etapie niniejszych rozważań, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w treści art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wezwie inwestora do uzupełnienia złożonej "Kwalifikacji" w zakresie wyżej wskazanym (w tym także poprzez złożenie kart katalogowych lub innych dokumentów producenta wskazujących na dane techniczne anten), a następnie oceni rzetelność i prawidłowość przedłożonego dokumentu wedle kryteriów opisanych w niniejszym uzasadnieniu. W konsekwencji zaś ustali, uwzględniając wszystkie wskazania Sądu i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.