Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1051/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25, art 32, art 52 § 1, art 179, art 183 § 2 pkt 2, art 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 ust 1, art 4 ust 1 pkt 5, art 5 ust 2, art 13 ust 1, art 16 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art 9c ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 54 poz 348
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.
article: art 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 103/12 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 103/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał [...] S.A. w G. Oddział w K. do załatwienia wniosku M. T. (dalej także jako skarżąca) z 8 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w G. Oddział w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżąca wezwaniem z 8 grudnia 2011 r. wystąpiła do [...] S.A. w G. Oddział w K. o udostępnienie – w przypadku ich istnienia – kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W odpowiedzi otrzymała pismo z 22 grudnia 2011 r. informujące, że [...] SA w G. Oddział w K. kompletuje dokumenty i udzieli merytorycznej odpowiedzi później. Pismem z 8 maja 2012 r. [...] S.A. w G. Oddział w K. wskazała, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje przedsiębiorstw energetycznych. W związku z tym żądanie skarżącej uznała za niezasadne i pozbawione podstawy prawnej.

Pismem z 4 czerwca 2012 r. skarżąca ponownie wezwała do udostępnienia wszystkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych pod rygorem wniesienia skargi na bezczynność. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.

Kolejne pismo w tej kwestii skarżąca wystosowała 13 lipca 2012 r. Pismem z 30 lipca 2012 r. [...] S.A. w G. Oddział w K. stwierdziła, że nie widzi podstaw do udostępnienia dokumentów.

Wobec powyższego M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność [...] S.A. w G. Oddział w K. Skarżąca na podstawie art. 3 § 1 (winno być § 2) pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako P.p.s.a) zarzuciła [...] S.A. w G. Oddział w K. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z 8 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust.1 u.d.i.p. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności [...] S.A. w G. Oddział w K. oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w zakresie przedmiotowej skargi nie jest związana jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Wskazała także, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie terminu "zadania publiczne" eliminuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. W świetle tego żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Wskazała ponadto, że skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

[...] S.A. w G. Oddział w K. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że skarżąca nie wskazała, na jakiej podstawie prawnej domaga się od spółki prawa handlowego udostępnienia informacji. Żądanie przez skarżącą udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych nie mieści się, w ocenie śpółki, w kategoriach informacji publicznej, albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a decyzjami administracyjnymi dysponują organy, które je wydawały i na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zobligowane są do ich wydania. Ponadto podkreśliła, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059) zajmuje się dystrybucją, a nie obrotem energii elektrycznej, którym to obrotem, zajmuje się odrębna spółka [B] SA z siedzibą w G.

7 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że w pełni podziela pogląd skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku wniesienie skargi nie było zdeterminowane żadnym terminem. Obowiązek złożenia skargi na bezczynność organu w określonym terminie nie został zawarty w jakimkolwiek obowiązującym przepisie prawa.

Sąd zaaprobował również pogląd, że skarga do sądu administracyjnego nie musi być w tym konkretnym przypadku poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Następnie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P 24/05, Sąd wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, a także z punktu widzenia suwerenności i niepodległości państwa. A zatem dostęp ów jest istotny dla zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego o którym mówi art. 1 Konstytucji. Obowiązkiem zadań publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd I instancji zgodził się z tezą, że wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska. Zaznaczył jednak, że ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne, a także że nie mogą one naruszać istoty wolności i praw.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art.4 u.d.i.p. Ich działalność dla urzeczywistnienia celów wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., P 24/05 wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, przedsiębiorstwa te wykonują również zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji są one zobowiązane do udostępniania informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu [...] S.A. w G. Oddział w K., że czym innym jest dystrybucja energii, a czym innym obrót energią, którym to obrotem, zajmuje się odrębna od [...] S.A. spółka, Sąd I instancji podzielił pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, że "z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p."

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że prawo do uzyskania informacji publicznej ulega – zgodnie z art. 5 u.d.i.p. ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Wprawdzie w piśmie z 8 maja 2012 r. Spółka wskazała, że żądanie skarżącej jest niezasadne i brak jest podstawy prawnej do udostępnienia skarżącej żądanych przez nią dokumentów, lecz pismo to nie miało formy decyzji. Przede wszystkim jednak nie zawierało ono kategorycznej i jednoznacznej odmowy wydania dokumentów.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawach dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia", lecz również wówczas, gdy żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie pomimo kilkukrotnej korespondencji pomiędzy stronami [...] S.A. w G. Oddział w K. nie tylko nie udzieliła żądanej informacji, lecz również jednoznacznie nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że ze strony [...] S.A. w G. Oddział w K. doszło do ewidentnej bezczynności w postaci klasycznej, a więc ignorowania pism skarżących w zakresie udostępnienia im żądanej informacji.

Z uwagi na bardzo długi okres jaki upłynął od wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pierwsze pismo wpłynęło do adresata w grudniu 2011 r.) do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność (skarga wysłano do WSA 21 grudnia 2012 r.) Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że ustawodawca w art. 13 ust.1 u.d.i.p. określił, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Wspomniany 14-dniowy termin został wielokrotnie przekroczony. Nie został on dotrzymany pomimo trzykrotnego pisemnego monitu skarżącej w tym zakresie. Jeżeli [...] S.A. w G. Oddział w K. nie była w posiadaniu dokumentów, których domagała się skarżąca, względnie uważała, że nie ma obowiązku udostępniania skarżącej przedmiotowych dokumentów, to powinna była na podstawie art. 16 ust.1 u.d.i.p. w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. odmówić udostępnienia żądanych przez skarżącą dokumentów. Tymczasem [...] S.A. w G. Oddział w K. przez pół roku w ogóle nie zajęła stanowiska co do żądania skarżącej w tym zakresie. Później zaś nie odmówiła jednoznacznie wydania żądanych dokumentów, a jedynie wskazała enigmatycznie, że brak jest podstawy prawnej do udostępnienia dokumentów. Fakt ten i postawa objętej skargą spółki spowodowały, że Sąd orzekający przyjął, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność o charakterze kwalifikowanym.

Dodatkowo Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że pismo Spółki z 8 maja 2012 r. stanowiło odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej (czego Sąd nie przyjął), to nie mogłoby to skutkować umorzeniem postępowania, gdyż organ nie wskazał, że nie może zrealizować wniosku skarżącej z uwagi na brak właściwych dokumentów, lecz jedynie nie widział podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżącej. Nie wpłynęłoby to również na kwestię oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pismo to zostało sporządzone po ok. 5 miesiącach od otrzymania wniosku skarżącej. Zatem również w tym przypadku 14-dniowy termin realizacji wniosku określony w ustawie został wielokrotnie przekroczony.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...] S.A. w G. Oddział w K.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, tj:

– art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej,

– art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych w związku z wnioskiem skarżącej.

Niezależnie od powyższych zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała również na naruszenie prawa materialnego w postaci:

– art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnia informacji publicznej;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 52 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa,

– art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna, mimo iż strona przeciwna działająca jako [...] S.A. w G. Oddział w K. nie miała zdolności sądowej do występowania jako strona przeciwna względem skarżącej,

– art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego, iż doszło do naruszenia prawa materialnego przez [...] S.A.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności postępowania:

– na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ewentualnie

– na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie

3. o uchylenie ww. wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 P.p.s.a., ewentualnie

4. o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a.,

5. oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 oraz 205 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie podniosła, że skarżąca nieprawidłowo wskazała stronę postępowania. [...] S.A. w G. Oddział w K. jest jednostką organizacyjną [...] S.A. w G., z której działalnością związana jest przedmiotowa sprawa, jednakże nie jest to podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym samodzielnie. Oddział nie posiada zdolności prawnej ani sądowej. Sam fakt figurowania Oddziału w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, jako oddziału przedsiębiorcy, nie uzasadnia wskazania go jako strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Właścicielem linii energetycznych, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest [...] S.A. z siedzibą w G., a zatem to właśnie ten podmiot powinien zostać wskazany jako strona postępowania przed sądem administracyjnym.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, iż skarżąca nie wezwała strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa w myśl ww. przepisów, co winno uzasadniać odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako niedopuszczalnej w związku z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Kastor podniósł, że orzeczenie Trybunał Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P 24/05, na które powołuje się Sąd I instancji, wydane zostało w okolicznościach innego niż aktualnie funkcjonowania rynku energetycznego, albowiem jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r., na podstawie której nastąpił rozdział usług sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej (w związku z wydaniem ww. dyrektywy, w 2005 r. przeprowadzono również nowelizację Prawa energetycznego).

W odniesieniu do [...] S.A. w Gdańsku miało to ten skutek, że sprzedaż wydzielona została do [B] S.A. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki celem zawarcia umów kompleksowych z gospodarstwami domowymi (odbiorcami). W tym zakresie realizowany jest obowiązek publiczny, tj. związany z użytecznością publiczną. [...] S.A. w G. jedynie dostarcza energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji, sprzedaż energii elektrycznej w dalszym ciągu jednak znajduje się po stronie sprzedawcy z urzędu ([B] S.A.). Aktualnie, w związku ze świadczeniem tzw. usługi kompleksowej, zadania publiczne mogłyby być realizowane jedynie przez sprzedawcę świadczącego usługę kompleksową, ale już nie przez dystrybutora energii elektrycznej, jakim jest [...] S.A.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może przesądzać o zasadności traktowania tego dystrybutora jako realizującego zadania publiczne. Aby stwierdzenie takie było uzasadnione niezbędne byłoby ustalenie, że działalność dystrybutora mieści się w zakresie zadań, których realizacja jest zaliczona do sfery szeroko rozumianych zadań państwowych (lub samorządowych), a taki charakter ma jedynie usługa świadczona na rzecz gospodarstw domowych w ramach umowy kompleksowej, a nadto powierzona została temu podmiotowi przez władzę państwową (w tym przypadku – URE).

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Pewne rodzaje rynku i działalności gospodarczej wymagają interwencji, nadzoru lub kontroli państwa, która przejawia się w reglamentacji ze strony organów administracji publicznej (koncesje, zezwolenia, zgłoszenia, ustawowe ograniczenia). Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, zezwolenia lub jest w inny sposób działalnością regulowaną, nie oznacza, że jest to działalność polegająca na realizacji zadań publicznych.

W związku z powyższym kasator stwierdził, że regulacja art. 1 ust. 1 Prawa energetycznego nie pozwala na wyprowadzenie wniosku jakoby przedsiębiorstwa energetyczne były podmiotami realizującymi zadania władzy publicznej. W szczególności nie jest zasadne opieranie tego wniosku na zakresie przedmiotowym Prawa energetycznego, w którym mieszczą się zasady kształtowania polityki energetycznej państwa. Podkreślił dodatkowo, że zagadnienia związane z polityką energetyczną uregulowane są w Rozdziale III Prawa energetycznego, podczas gdy zagadnienia związane z działalnością przedsiębiorstw energetycznych, co do zasady, w Rozdziale II tej ustawy "Dostarczanie paliw i energii", co zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza, że ustawodawca odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa.

Ponadto skarżąca kasacyjnie ponownie stwierdziła, że obowiązek udzielania informacji publicznej dotyczy wszystkich podmiotów dysponujących majątkiem publicznym, a takim nie dysponuje [...] S.A. Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest ona spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82% akcji w kapitale zakładowym spółki [C] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.).

Pismem z 5 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie powyższej skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazał, że skarga kasacyjna stanowi w istocie polemikę z wyrokiem Sądu, dodając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270, dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut nieważności postępowania określony w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., wobec czego w pierwszej kolejności należało odnieść się do tak zgłoszonego zarzutu.

Zarzut nieważności postępowania oparty na braku zdolności sądowej strony postępowania [...] S.A. w G. Oddział w K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Procedura obowiązująca przed sądami administracyjnymi zdolność sądową reguluje w art. 25 P.p.s.a. Zdolność sądowa, w rozumieniu art. 25 § 1 P.p.s.a., to zdolność do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, czyli zdolność do zajmowania pozycji podmiotu postępowania sądowadministracyjnego. Posiadają ją osoby fizyczne i prawne.

Stosownie do art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi.

Oceniając zdolność sądową Oddziału w K. Spółki Akcyjnej [...] z siedzibą w G. zwrócić należy uwagę na przedmiot niniejszej sprawy. Jest nim udzielenie informacji publicznej.

Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej rozstrzygane są w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W myśl tego przepisu obowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne.

Kodeks spółek handlowych nie reguluje kwestii tworzenia oddziałów spółek akcyjnych, mających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak na możliwość posiadania przez przedsiębiorcę (spółkę akcyjną) oddziałów wskazują przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), tj. art. 5 pkt 4, zgodnie z którym przez oddział rozumie się wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności.

Jak wynika z odpisu z KRS, do zadań Spółki należy m.in. wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucja energii elektrycznej. Zadania te wykonuje Spółka oraz jej oddziały powołane przez Spółkę w celu wykonywania zadań na określonym terenie. To zatem Spółka i jej oddziały wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są obowiązane do udzielenia informacji publicznej.

Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., P24/05, OTK-A 2006/7/87). Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r. (I OSK 851/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jak wskazał w powołanym wyroku NSA "obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy “sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.". Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy niemieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, ale jedynie wówczas, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wbrew natomiast stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej dla powstania obowiązku udzielenia informacji publicznej nie jest wymagane, aby jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne musiała jednocześnie dysponować majątkiem publicznym. W przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jako zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazano m.in. jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Użycie spójnika "lub" świadczy o tym, że w przepisie tym zastosowano alternatywę zwykła, a więc dla powstania obowiązku informacyjnego wystarczy spełnienie jednej przesłanki.

W świetle powyższego nieuprawnione są również twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że zadania publiczne realizowane są jedynie przez sprzedawcę energii elektrycznej świadczącego usługę kompleksową, a nie przez dystrybutora tej energii. Bez względu na fakt, czy przedsiebiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., I OSK 831/13, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Nie można zgodzić się także ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że skoro Skarb Państwa nie posiada w tej Spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to Spółka ta nie jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej. Jako podmiot spoza kategorii władzy publicznej Spółka ta właśnie z uwagi na wykonywanie zadań publicznych staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, jak wskazano na wstępie, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Nie można również zapomnieć, iż budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Treść wniosku złożonego przez skarżącą determinowała więc kwalifikację danej sprawy jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie, tj. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art.6 ust.1 pkt 4 lit a) tiret pierwsze u.d.i.p.

Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że była zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącej w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1) dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej lub

2) wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub

3) wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że odmowa udostępnienia informacji oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w jej art. 14 ust. 2, następują w tej właśnie formie.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku.

M. T. we wniosku domagała się udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających na działkach stanowiących jej własność. Skarżąca kasacyjnie w istocie nie kwestionuje, że decyzje, jako dokumenty urzędowe, stanowią informację publiczną. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. przewiduje udostępnienie danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych. Podlegają one udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie dostępności albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów, przy czym wyraźne wskazówki ograniczające znajdują się w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Organ orzekający o udostępnieniu takich dokumentów każdorazowo ustala granice kolizji i wydaje rozstrzygnięcie stosowne do tych ustaleń, przy czym ochrona prywatności i danych osobowych obejmuje zatarcie takich informacji zawartych w dokumentach, które bezpośrednio ich dotyczą (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012).

Art. 16 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenia postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wydał decyzji, albowiem prezentował stanowisko, że nie jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Nie rozważał zatem, w formie podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, czy nie może udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy czy ze względu na prywatność osoby fizycznej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w omawianym przypadku nie zachodził żaden z wyjątków określonych w art. 5 u.d.i.p. uznać należy za przedwczesne, nieodnoszące się do realiów rozpoznawanej sprawy. Nie można jednak przyjąć, że Sąd naruszył przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, gdyż Sąd wykładni tego przepisu nie dokonywał. Sąd meriti rozpoznawał skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej i przyjął, że bezczynność organu w powyższym zakresie wystąpiła. Wobec powyższego nie zachodziła potrzeba dokonywania wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż organ, nie wydając decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, przepisu tego nie stosował.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 52 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a.

Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej, wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 §1 i 2 P.p.s.a. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji - w oparciu o art. 149 P.p.s.a.- zasadnie uwzględnił skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., zobowiązując do załatwienia wniosku M. T. o udostępnienie informacji publicznej. Spółka, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, nie załatwiła wniosku skarżącej w żadnej z form przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że była wobec tego wniosku bezczynna. Dlatego też zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. w zw. z art.1 i art. 3 §1 i 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. uznać należy za nieusprawiedliwiony, zauważając jednocześnie, że art.1 P.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, jak to zostało wskazane w skardze kasacyjnej.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej zgłoszonego w piśmie z 5 września 2013 r. o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W rozpoznawanej sprawie skarżaca nie poniosła żadnych kosztów postępowania kasacyjnego. W replice na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe z 5 września 2013 r., jednakże pismo to, jako wniesione po upływie zakreślonego w przepisie art. 179 P.p.s.a. terminu, nie mogło zostać uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną. W tym stanie rzeczy wniosek o zasądzenie kosztów należało uznać za niezasadny.

-----------------------

9