Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1621/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Ol 18/12 w sprawie ze skargi W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 18/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego w sprawie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr S7 na odcinku Nidzica – Napierki. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zawiadomił W. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzją tą zostały objęte m.in. grunty oznaczone w rejestrze gruntów obrębu Piątki, gm. Nidzica jako działka nr [...] stanowiąca uprzednio własność W. W. W zawiadomieniu organ wskazał, że ponieważ dla ustalenia wysokości odszkodowania niezbędne jest zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, to sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 1 miesiąca po zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego.

Po zleceniu pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wykonania wyceny rzeczoznawcy majątkowemu, wyłonionemu w trybie przetargu publicznego, w dniu 11 października 2011 r. do organu wpłynął operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej działki. Pismem z dnia 11 października 2011 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski poinformował strony o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni ze sporządzonym operatem. Jednocześnie kolejnym pismem z dnia 11 października 2011 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie, dlaczego w sporządzonym operacie nie zostały uwzględnione nakłady poniesione na działce nr [...]. Organ wyznaczył termin 10 dni na ewentualną korektę operatu.

Następnie pismem z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda zawiadomił strony, że sprawa o ustalenie odszkodowania z uwagi na trwającą procedurę administracyjną zostanie rozpatrzona w terminie do 15 grudnia 2011 r.

W. W. złożył zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, które Wojewoda przekazał Ministrowi Infrastruktury.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. wniosła uwagi do operatu szacunkowego, które Wojewoda pismem z dnia [...] listopada 2011 r. przedstawił rzeczoznawcy majątkowemu.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2011 r. Minister Infrastruktury uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wyjaśnił, że skoro Wojewoda podjął czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, to brak jest podstaw do uznania bezczynności organu.

Po otrzymaniu odpowiedzi rzeczoznawcy, Wojewoda pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. przekazał tą odpowiedź GDDKiA. Otrzymał ją również W. W. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] lutego 2012 r.

W związku z negatywnymi opiniami Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddziału w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie określenia wartości rynkowej 3 nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2010 r., Wojewoda pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne przeanalizowanie wszystkich sporządzonych operatów szacunkowych dla przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem przedstawionych w opiniach zarzutów oraz o zajęcie w terminie 7 dni stanowiska w sprawie sporządzonych operatów.

W odpowiedzi rzeczoznawca pismem z dnia 4 stycznia 2012 r. potwierdził potrzebę ponownego przeanalizowania wszystkich sporządzonych operatów. Wskazał, że wynika to również ze stanowiska Ministerstwa Infrastruktury dotyczącego interpretacji nowych przepisów prawnych, na podstawie których zostały sporządzone operaty, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985), oraz z konieczności wyjaśnienia rozbieżności w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nidzica.

Wojewoda pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. wyznaczył 30-dniowy termin do przeanalizowania i wykonania operatów szacunkowych, a następnie, po uwzględnieniu wniosku rzeczoznawcy, pismem z dnia 23 lutego 2012 r. został wyznaczony kolejny 30-dniowy termin na dokonanie tej czynności.

W dniu 20 grudnia 2011 r. W. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na przewlekle prowadzenie postępowania i niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja Wojewody stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r. Stosownie do art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa – organ wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczną. Termin na załatwienie sprawy upłynął zatem 10 sierpnia 2011 r. Tymczasem organ dopiero zawiadomieniem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W wyniku tej opieszałości postępowanie było prowadzone na podstawie zmienionego stanu prawnego, mniej korzystnego dla skarżących.

Ponadto organ wszczynając postępowanie od razu przedłużył termin załatwienia sprawy o 1 miesiąc, termin ten nie został jednak dotrzymany. Organ nie załatwił również sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na przewlekle prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego 30-dniowy termin wynikający z przepisów wskazanej powyższej ustawy jest terminem szczególnym i organ nie może twierdzić, że ustalony przez ustawodawcę termin załatwienia sprawy jest nierealny. Inaczej organ dopuszcza się rażącego naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Po szczegółowym opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wyjaśnił, że nie dopuścił się zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy, gdyż terminy podejmowanych w sprawie czynności wynikają z procedury i przepisów prawa. Pomimo wskazania w specustawie drogowej 30-dniowego terminu na wydanie decyzji odszkodowawczej, zachowanie tego terminu nie jest możliwe.

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2012 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty co do przewlekłości postępowania.

Na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego trybu zażaleniowego na przewlekłość postępowania, bowiem wniesione zażalenie dotyczyło jedynie niezałatwienia sprawy w terminie. Wyjaśnił również, że decyzja Wojewody Warmińsko -Mazurskiego z dnia [...] listopada 2010 r. stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r., ale akta sprawy zostały zwrócone dopiero pod koniec roku, bowiem organ odwoławczy czekał na ewentualną skargę do sądu administracyjnego. Wojewoda uzyskał niezbędne dokumenty z GDDKiA w dniu 20 lipca 2011 r.

Oddalając skargę W. W. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że przesłanką dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Warunek ten został przez skarżącego spełniony, bowiem wniósł on zażalenie do Ministra Infrastruktury na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, że było to jedynie zażalenie na bezczynność, a nie na przewlekłość postępowania.

Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym zostały określone przez ustawodawcę w art. 35 k.p.a. Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z kolei art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Takim przepisem szczególnym będzie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, wyznaczający termin 30 dni na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć na uwadze orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydawane na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał uznał, że "ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Zatem zanim postępowanie zostanie zakwalifikowane jako postępowanie dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymagane jest gruntowne zbadanie sprawy pod wieloma względami, dokonanie szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenie faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Elementem obiektywnym będzie upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych, które są niezbędne do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, co można ustalić na podstawie analizy akt sprawy. Do takich elementów można między innymi zaliczyć przypadek mnożenia czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Zdaniem Sadu I instancji nie można uznać, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wprawdzie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, jak zasadnie zauważa skarżący, nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej: u.g.n.), a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić, w myśl ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), w drodze przetargu. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2010 r., II SAB/Bk 58/10).

Decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2011 r. Jednakże Wojewoda nie dysponował aktami sprawy, bowiem w związku z wniesionym odwołaniem zostały one przekazane organowi odwoławczemu. Z wyjaśnień Wojewody wynika, że otrzymał niezbędne dokumenty 20 lipca 2011 r. Następnie pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji nie można uznać, że organ zwlekał ze wszczęciem postępowania, bowiem wystąpiły przyczyny niezależne od organu, jakimi było brak akt sprawy. Po otrzymaniu potrzebnych dokumentów Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie, o czym strony zostały zawiadomione.

W ocenie Sądu nie można również pominąć faktu, że w toku prowadzonego postępowania GDDKiA wniosła uwagi do sporządzonego operatu, do których rzeczoznawca musiał się ustosunkować, a skarżący złożył zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Są to uprawnienia procesowe przysługujące stronom postępowania, jednakże korzystanie z tych praw powoduje wydłużenie postępowania. Rzeczoznawca majątkowy po przedłożeniu Wojewodzie w dniu 12 października 2011 r. operatu, potwierdził w późniejszym okresie, w związku z negatywnymi opiniami Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, potrzebę ponownego przeanalizowania wszystkich sporządzonych operatów. Operat dotyczący przedmiotowej nieruchomości do dnia rozpoczęcia rozprawy nie został jeszcze poprawiony.

W świetle powyższych ustaleń trudno uznać, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, bowiem podejmowanych przez Wojewodę czynności nie można uznać za pozorne czy przedłużające postępowanie. Czynności te mają na celu uzyskanie rzetelnego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, gdyż dopiero wtedy możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa. Sąd nie dopatrzył się również opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu przez Wojewodę czynności procesowych, które są niezbędne do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 18/12, wniósł W. W., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust 4b specustawy drogowej, polegającą na niewłaściwym przyjęciu zasady, że wskutek niespójności i braku synchronizacji ze strony ustawodawcy, nie jest możliwe dochowanie 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, określone w tymże przepisie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wykładnia językowa i celowościowa tego przepisu oraz reguła racjonalności ustawodawcy nakazują przyjąć – wbrew ocenie Sądu – że 30 dniowy termin na załatwienie sprawy jest terminem ustawowym załatwienia sprawy, który należy in genere dochować, niezależnie od prób wykazywania braku spójności i synchronizacji z innymi przepisami;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- dowolne uznanie, że wniesione przez stronę "zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie" było zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania, podczas gdy skarżący składał jedynie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i utrzymuje, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest wymagane złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, a do zaskarżenia przewlekłości wystarczające jest zarzucenie wcześniej bezczynności w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym, skarżący nie składał zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, a ta okoliczność (jeśli nie przyjmie się oceny prawnej skarżącego), winna skutkować – jak słusznie wskazywałby wówczas organ –odrzuceniem skargi, a więc wada taka mogła mieć wpływ na sentencję orzeczenia;

- całkowity brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do istotnych zarzutów skarżącego podniesionych w piśmie procesowym z 20 marca 2012 r., że:

• przed wniesieniem skargi nowy termin załatwienia sprawy nie został przez organ skutecznie ustalony, wobec spóźnionego doręczenia zawiadomienia pełnomocnikowi (już po upływie dodatkowego terminu);

• zawiadomienie pełnomocnika po upływie terminu, a po wniesieniu skargi, ma ten skutek, że organ nie jest w stanie ekskulpować się od zarzutu bezczynności, a tym bardziej przewlekłości;

• brak wskazania konkretnego uzasadnienia i wykazania stronie konkretnych czynności do wykonania; brak wyjaśnienia przyczyn wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, oznacza nie tylko stan przewlekłego prowadzenia postępowania, ale uaktualnia zarzut bezczynności – niezałatwienia sprawy w terminie;

b) art. 149 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy wynikający z akt sprawy obraz postępowania uzasadniał stwierdzenie, że organ nie tylko przewlekle prowadził postępowanie, ale do chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności, gdyż ani nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie, ani też nie udało mu się skutecznie – przed upływem tego terminu – ponownie zawiadomić pełnomocnika strony o dodatkowym terminie załatwienia sprawy; co więcej, zawiadomienie owo nie zawierało elementu obligatoryjnego w postaci wskazania skonkretyzowanej przyczyny wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że skarżący uczynił przedmiotem skargi "przewlekłe prowadzenie postępowania" oraz "niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym oraz dodatkowym". Niemniej jednak przed wniesieniem skargi nie złożył on zażalenia na "przewlekłe prowadzenie postępowania", wniósł jedynie konwencjonalne zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie. Istota tego problemu procesowego sprowadza się więc do tego, czy złożenie – przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania – zażalenia "na niezałatwienie sprawy w terminie" stanowi rzeczywiście wyczerpanie środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a., czy też winno być uznane za brak wyczerpania tegoż środka i skutkować odrzuceniem skargi, po myśli art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia, jak nazwał on swoje zażalenie (niezadowolenie) z niezałatwienia sprawy w terminie. Choćby nawet nie wspomniał w tym zażaleniu o przewlekłości, akcentując jedynie niezałatwienie sprawy w terminie, to i tak samo złożenie zażalenia (nieważne jakiej treści) pozwala mu skutecznie wnieść skargę także i na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji w sposób zupełnie dowolny uznał, że skarżący złożył zażalenie "na przewlekłe prowadzenie postępowania" i przyjął skargę do merytorycznego rozpoznania - wbrew żądaniu organu. Kwestia ta wymaga jednak jednoznacznego wyjaśniania. Brak wyjaśnienia przez Sąd, skąd czerpie przekonanie, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środek zaskarżenia w postaci "zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania" mogło w sposób diametralny przyczynić się do wydania odmiennego rozstrzygnięcia, które również odmiennie określa pozycję procesową jednostki. Taka wada miała zatem wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia art. 12 ust. 4b specustawy drogowej polega zaś na tym, że termin 30-dniowy na załatwienie sprawy ustalenia odszkodowania jest w istocie niemożliwy do wykonania. Taka wykładnia nie dość, że jest sprzeczna z językowym brzmieniem przepisu oraz wykładnią celowościową, to również całkowicie burzy domniemanie racjonalności ustawodawcy. Nie można w ten sposób dokonywać wykładni norm prawnych i to bez względu na dostrzeżenie braku spójności czy też braku synchronizacji z innymi ustawami. Dokonywanie wykładni w taki sposób burzy ideę państwa prawnego, sprowadzając ją do idei państwa nieprzewidywalnego, nie respektującego własnych norm prawnych ustalonych w drodze ustawy; państwa wobec którego jednostka nie może nawet pozostawać w ufności, że jego organy zastosują się do przepisu prawa jasnego w swym znaczeniu. Wykładnia Sądu jest próbą niejako wytłumaczenia się, dlaczego termin ustalony przez ustawodawcę jest nierealny. Niemniej jednak nie należy to do kompetencji władzy sądowniczej. Przy czym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oczywistym jest, że nie zawsze da się wydać rozstrzygnięcie w określonym terminie, ale nie oznacza to, że ów określony termin należy a limine dyskwalifikować jako nierealny. W tym przypadku wszelkie przeszkody do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynikały z niewłaściwej organizacji pracy organu, a nie z przyczyn niezależnych.

Istotne naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.) stanowi okoliczność, że Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów dotyczących wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi. W ocenie autora skargi kasacyjnej, brak odniesienia się do zarzutów, które wskazano w petitum skargi kasacyjnej, uniemożliwia zbadanie, czy rzeczywiście Sąd ocenił całokształt sprawy i czy mógł dostrzec, że organ przewlekle prowadził postępowanie.

W niezastosowaniu art. 149 p.p.s.a. skarżący upatruje wadę postępowania, która mogła wpłynąć na wynik sprawy. Brak właściwego nadzoru i dyscypliny nad biegłym, brak odpowiednich procedur wewnętrznych w kierownictwie organu, które mogłyby uniemożliwić dziesięciokrotne odstępstwa od terminu podstawowego, prowadzenie postępowania na podstawie wytycznych i interpretacji (kwestia niezrozumienia przez organ nowelizacji rozporządzenia) – to są przeszkody, które uniemożliwiły i nadal uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia. Skarżący sądzi że niewątpliwie można mówić w tym przypadku o niedbalstwie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego. Zdaniem Wojewody specustawa drogowa wprowadzając w art. 12 ust. 4 b szczególny termin załatwienia sprawy, nie wyłączyła stosowania art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast skarga na przewlekłość postępowania i skarga na bezczynność to dwie różne sprawy, w związku z czym zażalenie składane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. powinno to uwzględniać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że przywołany w pierwszym zarzucie art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej, wyznaczający trzydziestodniowy termin do wydania decyzji o odszkodowaniu, liczony od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ma charakter normy prawa procesowego, a nie materialnego. Wskazany tam 30-dniowy termin jest terminem szczególnym, w rozumieniu art. 35 § 4 i art. 36 k.p.a. Mimo tego, że sprawę w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należy uznać za szczególnie skomplikowaną, która według ogólnych reguł mogłaby być załatwiana w ciągu dwóch miesięcy (art. art. 35 § 3 k.p.a.), ustawodawca postanowił, kierując się konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), której elementem jest również czas wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie na cel publiczny, wprowadzić trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy.

Tym niemniej termin trzydziestodniowy z art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej, jako termin proceduralny, może być przedłużony według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej należy więc oceniać z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 k.p.a. Sąd I instancji w konkluzji uzasadnienia wyroku zawarł ocenę, że nie dopatrzył się opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu przez Wojewodę czynności procesowych, które w okolicznościach tej sprawy były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela.

Niewydanie decyzji o odszkodowaniu w terminie określonym w przepisie szczególnym miało w tym przypadku dwie istotne przyczyny, niezależne od organu. Po pierwsze, Wojewoda Warmińsko – Mazurski był zobowiązany do przeprowadzenia przetargu zmierzającego do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, którego zadaniem było oszacowanie wartości nieruchomości przejętej na cel publiczny (art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej oraz powoływaną wyżej ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. "do terminów określonych w przepisach poprzedzających [a więc także w przepisach szczególnych] nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Opóźnienia spowodowanego koniecznością wyłonienia w drodze przetargu publicznego rzeczoznawcy majątkowego nie należy więc wliczać do czasu trwania postępowania w sprawie, a o zwłoce spowodowanej przeprowadzeniem przetargu strona była informowana w trybie art. 36 § 2 k.p.a. Po drugie, pamiętać należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Za każdym razem, gdy organ przesuwał termin załatwienia sprawy, jako przyczynę podawał przedłużającą się procedurę szacowania nieruchomości, co odpowiadało prawdzie, gdyż Wojewoda weryfikował, zgodnie ze swoimi obowiązkami, prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić przewlekłości, jeśli przy tym strona była zawiadamiana o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie, a zawiadomienie podawało rzeczywiste przyczyny takiego stanu rzeczy. Zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie należy w takiej sytuacji uznać za nieuzasadniony.

Stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdził między innymi, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zarzutów pisma procesowego z dnia 20 marca 2012 r., wskazującego, że przed wniesieniem skargi nowy termin załatwienia sprawy nie został przez organ skutecznie ustalony, wobec spóźnionego doręczenia zawiadomienia pełnomocnikowi (już po upływie dodatkowego terminu). Natomiast zawiadomienie pełnomocnika po upływie terminu, i po wniesieniu skargi do sądu, ma ten skutek, że organ nie jest w stanie ekskulpować się od zarzutu bezczynności, a tym bardziej przewlekłości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał, jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, w szczególności jaki związek ma ocena wystąpienia lub nie przewlekłości postępowania, dokonana przez Sąd I instancji, ze stanem sprawy istniejącym w dniu wniesienia skargi. W orzecznictwie utrwalony był bowiem pogląd, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r. II OSK 1380/07, LEX nr 437951). Co do zasady zachowuje on swoją aktualność, także jeśli chodzi o skargę na przewlekłość postępowania. Istniejące obecnie różnice pomiędzy bezczynnością, a przewlekłością postępowania (o czym będzie jeszcze mowa), nie wskazują jednak na to, aby w tym ostatnim przypadku istotne znaczenie miał dzień wniesienia skargi do sądu. W dalszym ciągu istotny jest stan sprawy z chwili orzekania, tyle że od okoliczności sprawy w tym dniu zależy, w jakim zakresie sąd może zastosować normę z art. 149 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się też do poglądu autora skargi kasacyjnej, że przed wniesieniem skargi do sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania, wystarczające jest uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Tak też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestię tę ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i uznał, że składając "zażalenie do Ministra Infrastruktury na niezałatwienie sprawy w terminie" skarżący wyczerpał środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że było to jedynie zażalenie na bezczynność, a nie na przewlekłość postępowania. Mimo lakoniczności stanowiska Sądu I instancji w tej kwestii, na co zwraca uwagę skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny odczytuje je w ten sposób, że uprzednie złożenie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wypełnia też formalny warunek dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania.

Przyjmując takie stanowisko należy mieć na uwadze, że odróżnienie "bezczynności" od "przewlekłości" może rodzić duże problemy, gdyż ustawodawca nie zdefiniował obydwu terminów i ich rozumienie jest kształtowane w toku operatywnej wykładni prawa. W poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Obecnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony. Przewlekłość zaś występuje wtedy, kiedy formalnie organ wyznacza nowy termin załatwienia sprawy, jednakże wskazane przyczyny przedłużenia nie są rzeczywiste. Skoro zażalenie składane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. otwiera drogę do sądu administracyjnego, to w takiej sytuacji nie sposób obarczać strony chcącej skorzystać z ochrony sądowej obowiązkiem posiadania wiedzy dotyczącej różnic między znaczeniami obu tych pojęć. Przemawia za tym także wzgląd na funkcje i zadania sądownictwa administracyjnego, wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Tak więc mimo pewnych niedostatków w uzasadnieniu przez Sąd I instancji kwestii wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, w ostateczności jednak zarzut naruszenia z tego powodu art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny, gdyż nie stanowiło to przeszkody do oceny stanowiska Sądu I instancji, co do dopuszczalności skargi i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że ma tu miejsce szczególny przypadek, uzasadniony całokształtem okoliczności sprawy.