Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1056/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1341
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 954/20 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. B. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 954/20, oddalił skargę Z. B. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2019 r. Z. B. (skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na 2019 r.: jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności do zazielenienia (PZ) i płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Strona zadeklarowała łącznie 1,69 ha do płatności JPO/PZ/ONW na działkach rolnych A o pow. 0,22 ha, B o pow. 0,12 ha, C o pow. 0,31 ha, D o pow. 0,24 ha, E o pow. 0,42 ha, F o pow. 0,21 ha, G o pow. 0,17 ha.

Postępowanie dotyczące płatności JPO/PZ zostało zakończone decyzją Kierownika BP ARiMR w W. z dnia [...] stycznia 2020 r., na mocy której powierzchnię uprawnioną do płatności JPO/PZ ustalono (w oparciu o analizę zdjęć lotniczych) na poziomie 1,29 ha. Oznaczało to przyznanie płatności w pomniejszeniu (325,43 zł do JPO i 408,34 zł do PZ). Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Dyrektor Małopolskiego Oddziału ARiMR uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na poważne braki w postępowaniu wyjaśniającym i uzasadnieniu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. organ I instancji przyznał stronie płatności w pomniejszonej wysokości: 325,43 zł (JPO) i 408,34 zł (PZ).

Utrzymując ww. decyzję w mocy, organ odwoławczy wskazał, że łączna powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności JPO/PZ za 2019 r. została ustalona na poziomie 1,69 ha (obejmowała obszar działek rolnych A-G), łączna powierzchnia uprawniona do płatności (tzw. powierzchni stwierdzona lub zatwierdzona) JPO/PZ za 2019 r. została ustalona na poziomie 1,29 ha (obejmowała ona 0,40 ha działki rolnej E (deklarowano 0,42 ha), 0,00 działek F (deklarowano 0,21 ha), 0,00 dla działki rolnej G (deklarowano 0,17 ha) i całą zadeklarowaną powierzchnię pozostałych działek rolnych, różnica między łączną powierzchnią zadeklarowaną do płatności JPO/PZ za 2019 r. a łączną powierzchnią uznaną za uprawnioną do płatności wyniosła 0,40 ha.

Zakwestionowany obszar w ramach poszczególnych płatności został wykluczony i potraktowany jako zawyżenie łącznej powierzchni uprawnionej do tych płatności. W przypadku działek i płatności odnośnie których nie stwierdzono różnic między powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną, za uprawnione do wsparcia uznano powierzchnie zadeklarowane w ramach tych działek.

Uprawnienia strony do poszczególnych płatności ustalono w oparciu o analizę wyników kontroli terenowej, ortofotomap i deklaracji strony. Kontrola terenowa została wykonana metodą inspekcji terenowej przez pracowników organu. Czynności kontrolne polegały na pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności przy pomocy urządzeń nawigacji satelitarnej (GPS) i określeniu charakterystyk sprawdzanych działek. Zweryfikowano grupy upraw wskazanych przez stronę, ich stan i czy powierzchnie działek odznaczały się dobrą kulturą rolną. Inspekcja terenowa miała miejsc w dniu [...] kwietnia 2020r. Wyniki kontroli opisano w protokole gdzie tabelarycznie zestawiono oceny poszczególnych działek. Protokół kontroli wysłano do strony przy piśmie z dnia [...] lipca 2020 r.

Organ odwoławczy dokonał następujących ustaleń:

-- odnośnie do działki E – strona zadeklarowała 0,42 ha i umiejscowiła ją na działkach [...] i [...], obszar tej działki zajmował niemal całą powierzchnię dz. nr [...] i południową połowę dz. nr [...], powierzchnie uprawnioną do płatności ustalono jako 0,40 ha, powierzchnia wykluczona z płatności to 0,02 ha, teren wykluczony obejmował zadrzewienia i zakrzaczenia (w decyzji zmieszczono zdjęcia tych działek),

-- odnośnie do działki F, strona zadeklarowała łącznie 0,21 ha na działce nr [...], powierzchnię uprawnioną do płatności określono na poziomie 0,00 ha, działka zadrzewiona i zakrzaczona (w decyzji zamieszczono zdjęcia tej działki),

-- odnośnie do działki G, strona zadeklarowała 0,17 ha na działce nr [...], powierzchnię uprawnioną do płatności określono na poziomie 0,00 ha, działka zadrzewiona i zakrzaczona (w decyzji zamieszczono zdjęcia tej działki).

Zdaniem organu, zakwestionowane tereny nie mogły zostać uznane za uprawnione do płatności, ponieważ obejmowały tereny nieużytkowane rolniczo (cz. działki E) albo nie stanowiły zagajników o krótkiej rotacji, które są uprawnione do wnioskowanych płatności. Zakwestionowane grunty nie były: użytkami rolnymi, terenem na którym była prowadzona działalność rolnicza, terenem utrzymywanym w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, terenem na którym prowadzono tzw. działania minimalne, obszarami włączonymi do powierzchni uprawnionych do płatności, obszarem z pojedynczymi drzewami o gęstości mniejszej niż 100 drzew na 1 ha.

Ponadto, zakwestionowany obszar nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, nie usuwano zakrzaczeń, zachwaszczeń i zadrzewień. Strona naruszyła art. 8 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114).

Ustosunkowując się do argumentów strony wskazanych w odwołaniu, organ zauważył, że skarżący w 2015 r. został uznany za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw, jednakże nie wystąpił skutecznie z tego programu. Odnośnie do produkcji soku z brzozy organ wskazał, że strona – w ramach działania 4.2. Wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych PROW 2014-2020 – zgłosiła wniosek o dofinansowanie produkcji soku z brzozy, ale ARiMR nie finansuje produkcji tego rodzaju, gdyż inwestycja nie mieści się w katalogu inwestycji wspieranych.

Dalej organ wskazał, że podstawową kwestią była analiza stanu działek pod kątem agrotechnicznym w 2019 r. Strona zadeklarowała część lasu z terenem po wycince, usuwaniu drzew leśnych (cz. działki E), na działkach F i G rósł las. Las nie jest użytkiem rolniczym wspieranym w ramach płatności bezpośrednich. (w decyzji zamieszczono zdjęcia w/w działek). Strona zadeklarowała tereny nieuprawnione do otrzymania płatności bezpośrednich. Zadeklarowane działki nr [...], [...] i [...] do wniosku płatności bezpośrednie na 2019 r. w części lub całości nie kwalifikowały się do przyznania płatności ze względu na brak użytkowania rolniczego. Konsekwencje zawyżenia powierzchni uprawnionej do JPO i płatności ONW reguluje art. 18 i art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 181, str. 48 ze zm.). Zawyżenie powierzchni uprawnionej do JPO wyniosło 0,40 ha. Organ zauważył także, że strona nie powiadomiła odpowiednio wcześniej o nieprawidłowościach w oparciu o art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

WSA wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej decydujące znaczenie ma prawidłowość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w wyniku którego, zdaniem organów, ustalona została rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku o przyznanie płatności a wielkością powierzchni kwalifikowanej, stwierdzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli i zdjęć satelitarnych/lotniczych.

Sąd I instancji nie stwierdził, by zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja były wydane z uchybieniem przepisów postępowania. Wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera dokładne i szczegółowe uzasadnienie, w tym odniesienie się do konkretnych, precyzyjnie wskazanych i opisanych dowodów (np.: ortofotomap, szkiców, zdjęć z kontroli i zdjęć lotniczych/satelitarnych). Organ prawidłowo zastosował kontrolę w terenie w celu wyjaśnienia wątpliwości co do danych wyznaczonych ze zdjęć lotniczych. Strona nie przedstawiła zaś dowodów mogących potwierdzić, że deklarowane we wniosku powierzchnie działek rolnych spełniają warunki przyznania płatności.

Zebrane akta administracyjne i ich opis w uzasadnieniu decyzji umożliwiają jednoznaczne ustalenie rzeczywistej powierzchni PEG wszystkich spornych działek skarżącego. Na każdym ze zdjęć dotyczących kontrolowanych działek rolnych widnieje informacja o numerze tego zdjęcia (wg tego numeru wskazano je w protokole), działce uwidocznionej na tym zdjęciu, dacie wykonania zdjęcia i numerze gospodarstwa, które było kontrolowane. Pliki obrazujące pomiary GPS zawierają współrzędne ścieżek po których poruszali się kontrolerzy w obrębie poszczególnych działek oraz miejsc z których wykonywano zdjęcia terenu. Prawidłowo organ ustalił, że część działki E była nieużytkowana rolniczo, pozostałe zaś działki nie stanowiły zagajników o krótkiej rotacji. Wedle rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. zagajniki to jednolite plantacje wierzby o maksymalnym cyklu zbioru 8 lat, topoli 8 lat albo brzozy 10 lat. Stwierdzone zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności JPO wynosiło 0,40 ha.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowody (a w szczególności zdjęcia działek z oznaczeniem Id rolnika, określeniem obiektu kontrolowanego, daty sporządzenia dokumentacji fotograficznej oraz numerem wykonanego zdjęcia oraz zdjęcia w dużym formacie-wkomponowane w dokument decyzji) jednoznacznie pokazują, że na kwestionowanych działkach rośnie las. Sytuację bowiem, w której na danej działce rolnej znajdują się niewielkie obiekty lub roślinność niezwiązana bezpośrednio z działalnością rolniczą, regulują art. 9 ust. 1-2 rozporządzenia nr 640/2014 oraz § 2 i § 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości. Zgodnie z ww. przepisami, do powierzchni uprawnionej do płatności można zaliczać takie elementy krajobrazu jak np. rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, murki, lub o ile ich całkowita szerokość nie przekracza 2 metrów, bądź jeżeli podlegają wymogom i normom tzw. wzajemnej zgodności wymienionym w załączniku II do rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zatem zarówno powierzchnię rowu, jak i odciętą rowem część działki, mniejszą niż 0,10 ha, zasadnie wykluczono z płatności. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie, ww. powierzchnia musi wynosić przynajmniej 0,10 ha.

WSA stwierdził, że zgłoszone we wniosku na 2019 r. działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] w części lub w całości nie kwalifikowały się do przyznania płatności ze względu na brak użytkowania rolniczego. Niezgodności pomiędzy stanem deklarowanym przez skarżącego we wniosku a stanem rzeczywistym ustalono w niniejszej sprawie przede wszystkim na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych we wniosku oraz powierzchni stwierdzonych w wyniku kontroli administracyjnej przy zastosowaniu ortofotomapy oraz kontroli terenowej wykonanej odnośnie gospodarstwa strony i opisanej w protokole z oględzin działek referencyjnych. Kontrolę przeprowadzili dysponujący odpowiednimi upoważnieniami pracownicy Biura Kontroli na Miejscu Małopolskiego OR ARiMR, a ich czynności kontrolne polegały na określeniu charakterystyk obszarów objętych wnioskiem skarżącego, w związku z wymogami płatności, do jakich te tereny zostały zgłoszone. Dotyczyło to m.in. zweryfikowania grup upraw wskazanych przez stronę na działkach rolnych z jej wniosku o płatności i stwierdzeniu, czy powierzchnie tych działek odznaczały się dobrą kulturą rolną. Lokalizacja w terenie obszarów zadeklarowanych do płatności odbyła się na podstawie danych dotyczących działek ewidencyjnych (położenie geograficzne, granice i wielkość), na których strona umiejscowiła w swym wniosku poszczególne działki rolne. Ustalenia granic i pomiar powierzchni terenów uprawnionych do płatności dokonano certyfikowanymi urządzeniami GPS, które umożliwiają odpowiednio dokładne obliczenia dot. obwodu i powierzchni kontrolowanego terenu. Ostateczne wyniki tych pomiarów zostały podane z uwzględnieniem tolerancji, której zakres jest uzależniony od wielkości i kształtu mierzonego obszaru oraz charakterystyk urządzeń, którymi wykonano te pomiary.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo. Zebrano niezbędne dowody do rozstrzygnięcia sprawy, po czym dokonano prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. W treści decyzji organy wnikliwe przedstawiły argumentację dotyczącą podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Zdaniem WSA, organy trafnie wskazały, że materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach, a także w stosownych przepisach unijnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami", będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Sąd podkreślił, że to na rolniku jako na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania tej pomocy, a więc należy zgłosić taką powierzchnię, która może zostać zaliczona do kwalifikujących się hektarów w rozumieniu art. 32 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1307/2013. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wykazało, że wniosek skarżącego nie w pełni odpowiadał powyższym wymogom, co uzasadniało przyznanie płatności w zmniejszonej wysokości.

WSA nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 38 ust. 3 TFUE, bowiem organy administracji działały zgodnie z przepisami prawa, respektując normy prawa wspólnotowego, co potwierdza przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe obejmujące nie tylko zebranie tego materiału, lecz także jego całościową ocenę i prawidłową subsumcję pod właściwe przepisy prawa materialnego. Skarżący nie dostrzegł bowiem tego aspektu sprawy, iż chcąc zgłosić zagajnik do płatności obszarowej dysponował możliwością zgłoszenia go w ramach płatności JPO_Z czego nie uczynił. Podkreślić trzeba, że brzozy znajdujące się na kwestionowanych działkach (co jednoznacznie potwierdza dokumentacja fotograficzna w sprawie) mają około 15 lat, zatem nie są to młode drzewa i nie mogły być zakwalifikowane jako zagajnik o krótkiej rotacji. Wygląd tych drzew (co obrazują zdjęcia) wskazuje, że w sprawie nie było uporządkowanej, zorganizowanej plantacji, drzewa nie są regularnie nasadzone rosną przypadkowo. Sąd zauważył ponadto, że sam skarżący nie przedstawił w sprawie żadnych dowodów wskazujących, że wniosek o "wsparcie inwestycji w przetwarzanie produktów rolnych" był w rzeczywistości realizowany, a sok z brzozy był pozyskiwany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 1-3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za części kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości , albowiem do powierzchni uprawnionej do płatności zaliczyć należy pasy zadrzewień oraz żywopłoty do szerokości 2 metrów, co w konsekwencji winno skutkować przynajmniej częściowym zaliczeniem spornej części działek;

2) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia przepisów dotyczących zagajników o krótkiej rotacji, a w konsekwencji przyjęcie, że drzewa wykluczają przyjęcie powierzchni gospodarstwa uprawniającej do płatności na poziomie 1,69 ha;

3) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015 r. w sprawie gatunków drzew, których uprawa stanowi zagajnik, o krótkiej rotacji, oraz maksymalnego cyklu zbioru dla każdego z tych gatunków drzew – poprzez uznanie, że wszystkie drzewa są powyżej 10-letniego okresu wzrostu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismem z 15 czerwca 2021 r. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach tych skarżący kasacyjnie powołał jako naruszone wyłącznie przepisy prawa materialnego. Nie wskazał jako naruszonych przepisów dotyczących postępowania przed organami czy sądem rozstrzygającym sprawę w pierwszej instancji. Podstawy kasacyjne złożonego środka zaskarżenia nie podważają zatem ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji zaakceptowanych przez Sąd poprzez oddalenie skargi, jak i ocen dokonanych przez organy na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, także zaaprobowanych przez WSA, jak również ocen samego Sądu i instancji. Fakty i ceny w sprawie nie zostały zatem skutecznie podważone.

W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej strona wskazała na naruszenie art. 9 ust. 1-3 delegowanego rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 6 marca 2015 r., w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za części kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości albowiem do powierzchni uprawniającej do płatności zaliczyć należy pas zadrzewień oraz żywopłoty do szerokości 2 m, co w konsekwencji winno skutkować przynajmniej częściowym zaliczeniem spornej części działek. W drugim z zarzutów powołano się na naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 6 marca 2015 r., w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew, które nie może przekroczyć 100 m na ha przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów dotyczących zagajników o krótkiej rotacji, a w konsekwencji przyjęcie, że drzewa wykluczają przyjęcie powierzchni gospodarstwa uprawniającej do płatności na poziomie 1,69 ha. W trzecim z zarzutów wskazano na naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie gatunków drzew, których uprawa stanowi zagajnik o krótkiej rotacji, oraz maksymalnego cyklu zbioru dla każdego z tych gatunków drzew poprzez uznanie, że wszystkie drzewa są powyżej 10 letniego okresu wzrostu.

Wobec powyższego przywołać należy ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy istotne z punktu widzenia postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji uprawnienia strony do poszczególnych płatności ustalono w oparciu o analizę wyników kontroli terenowej, ortofotomap i deklaracji strony. Kontrola terenowa została wykonana metodą inspekcji terenowej przez pracowników organu. Czynności kontrolne polegały na pomiarze powierzchni uprawnionej do płatności przy pomocy urządzeń nawigacji satelitarnej (GPS) i określeniu charakterystyk sprawdzanych działek. Zweryfikowano grupy upraw wskazanych przez stronę, ich stan i czy powierzchnie działek odznaczały się dobrą kulturą rolną. Inspekcja terenowa miała miejsc w dniu [...] kwietnia 2020 r. Wyniki kontroli opisano w protokole gdzie tabelarycznie zestawiono oceny poszczególnych działek. Protokół kontroli wysłano do strony przy piśmie z dnia [...] lipca 2020 r.

Dalej zauważył, że zakwestionowane tereny nie mogły zostać uznane za uprawnione do płatności ponieważ obejmowały tereny nieużytkowane rolniczo (cz. działki E) albo nie stanowiły zagajników o krótkiej rotacji, które są uprawnione do wnioskowanych płatności. Zakwestionowane grunty nie były: użytkami rolnymi, terenem na którym była prowadzona działalność rolnicza, terenem utrzymywanym w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, terenem na którym prowadzono tzw. działania minimalne, obszarami włączonymi do powierzchni uprawnionych do płatności, obszarem z pojedynczymi drzewami o gęstości mniejszej niż 100 drzew na 1 ha.

W konsekwencji powyższego Dyrektor skonstatował, że zakwestionowany obszar nie był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, nie usuwano zakrzaczeń, zachwaszczeń i zadrzewień. Strona naruszyła art. 8 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o płatnościach.

Sąd I instancji oddalając skargę na tę decyzję przechodząc do oceny kontroli powierzchni uprawnionej poszczególnych działek, stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowody (a w szczególności zdjęcia działek z oznaczeniem Id rolnika, określeniem obiektu kontrolowanego, daty sporządzenia dokumentacji fotograficznej oraz numerem wykonanego zdjęcia oraz zdjęcia w dużym formacie-wkomponowane w dokument decyzji) jednoznacznie pokazują, że na kwestionowanych działkach rośnie las.

W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazał zaś, że brzozy znajdujące się na kwestionowanych działkach (co jednoznacznie potwierdza dokumentacja fotograficzna w sprawie) mają około 15 lat zatem nie są to młode drzewa i nie mogły być zakwalifikowane jako zagajnik o krótkiej rotacji. Wygląd tych drzew (co obrazują zdjęcia) wskazuje, że w sprawie nie było uporządkowanej, zorganizowanej plantacji, drzewa nie są regularnie nasadzone rosną przypadkowo.

Taki stan rzeczy powoduje, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego jest wiążący dla NSA podczas rozpoznawania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest utrwalony pogląd, że sytuacji niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, poprzez brak prawidłowo sformułowanych, czy też nieskutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I GSK 287/17, LEX nr 2754933).

W zakresie zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, odnoszącego się do przepisu dotyczącego maksymalnego zagęszczenia drzew, które nie może przekraczać 100 drzew na hektar, stwierdzić należy, że w rzeczywistości skarżący kasacyjnie kwestionuje w nim ustalenia faktyczne sprawy poprzez uznanie przez organy i Sąd I instancji, że drzewa wykluczają przyjęcie powierzchni gospodarstwa uprawniającej do płatności na poziomie 1,69 ha. W uzasadnieniu przedstawiono zaś motywacje, że w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że na działkach zgłoszonych do płatności gęstość zadrzewienia przewyższa 100 sztuk na ha. Zatem strona jednoznacznie kwestionuje ustalenia, że na działkach jest las, twierdząc jednocześnie, że brak jest dowodów, że gęstość zadrzewienia przewyższa 100 sztuk na ha. Jednak, co wyżej już zauważono, stosownego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o postępowaniu w skardze kasacyjnej nie stawia.

Także w trzecim zarzucie strona w rzeczywistości podważa ustalenia faktyczne organów i Sądu I instancji, bowiem kwestionuje uznanie, że wszystkie drzewa są powyżej 10 letniego okresu wzrostu.

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, LEX nr 586418, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., FSK 548/04, LEX 147685.; wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, LEX nr 187142; wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, LEX nr 186875; wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, niepubl.). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

Mając powyższe na uwadze omówione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej kwestionuje się w zakresie tej podstawy kasacyjnej aż cztery przepisy, nie wskazując, czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów. W orzecznictwie NSA dotyczącym podstawy kasacyjnej z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., który to przepis odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazuje się, że aby uznać taki zarzut za skutecznie postawiony, winien on wskazywać postać naruszenia tego prawa, czy jest tą błąd w wykładni czy też w zastosowaniu oraz konkretyzować na czym ta błędna wykładnia polegała i jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Natomiast w zakresie niewłaściwego zastosowania należy wskazać na czym polegało niewłaściwe zastosowane przepisu i jaka winna być prawidłowa subsumcja, czyli jaki przepis zdaniem autora skargi kasacyjnej powinien być zastosowany.

Tytułem przykładu można wskazać na następujące orzeczenia. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 342/21, LEX nr 3248662). W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji: błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy, bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2920/21, LEX nr 3158277). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1166/18, LEX nr 3064187).

W zakresie zarzutu pierwszego omawianego środka zaskarżenia takich wyjaśniających treści dotyczących sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej nie zaprezentowano.

Tym samym postawiony zarzut należało uznać za nieskuteczny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego (360 zł), Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił, że pełnomocnik organu, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.