Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 720/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 4 kwietnia 2022 r. do [...] Centrum Świadczeń wpłynął wniosek A. B. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. matką – B. B. (ur. w 1942 r.). Jak wynika ze złożonego wniosku, B. B. jest zamężna. Do wniosku dołączono oświadczenie wnioskodawczyni, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej matki sprzed 18. roku życia. Dołączono także odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 28 lutego 2022 r., nr [...] o zaliczeniu B. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 29 lutego 2024 r., a także oświadczenie o zarejestrowaniu w Powiatowym Urzędzie Pracy w P.. Według relacji wnioskodawczyni, zrezygnowała z pracy z dniem 20 października 2021 r., mąż jej matki nie jest w stanie zaopiekować się nią z uwagi na wiek i stan zdrowia. Sama nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni przedłożyła informację o okresach składkowych i nieskładkowych, historię zatrudnienia, kopię świadectwa dojrzałości, oraz zaświadczenie o ukończeniu studiów wraz z kopią dyplomu.

Dnia 27 kwietnia 2022 r. odbył się wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni jest córką B. B.. Wnioskodawczyni zamieszkuje w tym samym bloku, dwa piętra niżej, ale większość dnia spędza u rodziców. Często bywa i tak, że wnioskodawczyni spędza tam również noce. Sama zmaga się z chorobami, ale jest w stanie sprawować opiekę nad rodzicami. B. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Choruje na nowotwór oraz chorobę dwubiegunową.

Wnioskodawczyni pomaga matce w poruszaniu się, wykonywaniu czynności z zakresu higieny osobistej, robi zakupy, prowadzi mieszkanie, pilnuje terminowego zażywania lekarstw.

Ojciec wnioskodawczyni jest schorowany, ale zdaniem pracownika socjalnego, jego stan zdrowia nie jest tak trudny jak żony.

Decyzją z dnia 11 maja 2022 r., nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest podyktowana zastosowaniem przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej "u.ś.r."). Niepełnosprawność B. B. powstała, gdy ta miała 80 lat. Powołany przepis nie zezwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji.

Prezydent wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z przepisami Konstytucji RP w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jednakże nie doszło do derogacji tego przepisu. Prezydent, a więc organ administracji publicznej jest związany zasadą legalności i ma obowiązek działać na podstawie i w graniach prawa. Wyrok zakresowy powinien wywołać zmianę w przepisach prawa, ale skoro nie doszło do żadnej nowelizacji, nie można przyznać wnioskodawczyni żądanego świadczenia.

Pełnomocnik wnioskodawczyni – adw. M. Ż. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji kwestionując ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności zakresowej tego przepisu w takim właśnie zakresie, w jakim zastosowano go, a przez to naruszono art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak wskazano w uzasadnieniu odwołania, jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzekł zakresową niekonstytucyjność przepisu prawa, to przepis ten w rzeczonym zakresie nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa.

Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni nadesłał kopię orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ustalonej dla jej ojca i męża B. B. – J. B., wystawionego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w dniu 20 maja 2022 r., nr [...] Jak wynika z orzeczenia, J. B. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe.

Wnioskodawczyni wskazała, że jej ojciec posiada naruszoną sprawność organizmu, a więc nie może wykonywać czynności opiekuńczych mad żoną. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może być wykładany jedynie językowo, należy odnaleźć ratio legis tego przepisu. Świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane innym osobom niż małżonkowie, gdy ci z obiektywnych przyczyn nie mogą sprawować opieki.

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium rozpoczęło swoje rozważania w uzasadnieniu decyzji od podkreślenia nieprawidłowości oparcia zaskarżonej decyzji o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jest on bowiem niekonstytucyjny w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego wnioskodawcy. Niekonstytucyjność zakresową orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Z tego względu powołany przepis, a raczej jego zakres nie mógł stanowić podstawy w procesie stosowania prawa. Jest to jednolite stanowisko w orzecznictwie, zatem decyzja Prezydenta jest całkowicie błędna.

Organ II instancji zaakcentował jednak fakt, że matka wnioskodawczyni jest osobą zamężną. Mąż B. B. i zarazem ojciec wnioskodawczyni nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To uniemożliwia przyznanie wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia, gdyż jej ojciec pozostając w związku małżeńskim z B. B. nie posiadając orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyprzedza wnioskodawczynię w obowiązku realizacji świadczeń alimentacyjnych. To zaś implikuje kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") małżonkowie są zobowiązani w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad sobą. Ten obowiązek wyprzedza wszystkich członków rodziny.

Zstępny może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej będzie legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że J. B. posiada orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie panuje zgodne przekonanie, że tylko stan zdrowia znajdujący odzwierciedlenie w orzeczeniu o niepełnosprawności może być jedyną determinantą dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie nie zachodzą, zdaniem Kolegium, żadne przesłanki aktualizujące podstawę wnioskodawczyni do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Pełnomocnik Skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono tożsamy zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy jej matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja uchybiła celom u.ś.r. – pomoc osobom sprawującym opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami. Warunkami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki oraz rezygnacja z pracy/niepodejmowanie jej. Z tego względu Skarżąca powinna otrzymać wnioskowane świadczenie. Niezasadne jest, aby odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy opiekun sprawuje opiekę nad podopiecznym, a inna osoba uprawniona i zobowiązana jednocześnie do sprawowania jej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli współmałżonek ze względu na swoje schorzenia obiektywnie nie może sprawować opieki, to wykładnia celowościowa powinna prowadzić do odmiennych wniosków, niż przedstawiło to SKO. Przedstawione w uzasadnieniu decyzji SKO formalistyczna wykładnia przepisów u.ś.r. przeczą ratio legis. Byłoby to sprzeczne głównie z zasadą sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Kolegium nie wniosło o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 8 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 6 grudnia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Z tego względu sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości o charakterze kasatoryjnym, ponieważ z uwagi na zasadę trójpodziału władzy niemożliwym jest, aby orzeczenie sądu administracyjnego zastąpiło decyzję organu administracji publicznej. Sąd administracyjny dokonuje tylko oceny tego, czy dany przejaw aktywności (w przypadku aktu administracyjnego) albo bierności (w przypadku bezczynności/przewlekłości) jest zgodna z prawem, czy też nie. Z tego względu, nawet gdyby skarga okazała się zasadna, Sąd nie mógłby orzec w ten sposób, że przyzna Skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Jest to poza kompetencjami sądu administracyjnego. Pełnomocnik Skarżącej niezasadnie wniósł o wydanie orzeczenia, którego sąd administracyjny nie może podjąć. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką – B. B.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium prawidłowo odniosło się do nieuprawnionego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i wręcz niezrozumiałe stosowanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Sąd wielokrotnie już argumentował, że zarówno konstrukcja teoretyczna, jak i orzecznictwo dowiodły wielokrotnie, że niekonstytucyjny przepis (nawet zakresowo) nie może być podstawą prawną do wydawania decyzji. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co SKO zasadnie podniosło.

Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA", zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Prezydent uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Prezydent nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w omawianym zakresie

Powracając do zasadniczych motywów ległych u podstaw niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem to w małżeństwie ma swój początek rodzina. Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę, jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ SKO zasadnie podniosło, że B. B. pozostaje w związku małżeńskim z J. B., który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, jednakże w stopniu umiarkowanym. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wymaga jednak posiadania orzeczenia o stopniu znacznym. Wykładnia przedstawiona przez Kolegium jest, wbrew twierdzeniom Skarżącej zasadna, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i jeszcze rozwinie w dalszej części uzasadnienia.

Jak już wcześniej zasygnalizowano, zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Taki stopień niepełnosprawności realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.

Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. Stanowisko jest ugruntowane w wieloletnim orzecznictwie, jednakże należy zwrócić uwagę na najnowszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego – "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." [uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, dostępna w CBOSA]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył rozbieżności w orzecznictwie, jakie wyniknęły na tym polu stosowania przepisów u.ś.r. Uznał jednak, że nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia celowościowa, którą Sąd w składzie orzekającym powyżej zrekonstruował, uzasadnia stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w taki właśnie sposób, jaki Skarżąca kwestionuje. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył przy tym możliwość podnoszenia zarzutu dyskryminacji i naruszania zasady równości wobec prawa ("Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu."). Świadczenie pielęgnacyjne nie jest desygnowane dla każdej osoby, która intencjonalnie nie podejmuje pracy albo z niej rezygnuje, by opiekować się osobą bliską. Świadczenie to jest przeznaczone dla tych osób, które są zobowiązane do realizowania świadczeń alimentacyjnych. Kolejność realizacji tego obowiązku wyznaczają przepisy k.r.o.

Z przedstawionego, zasadnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznaczny wniosek – dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby inna niż współmałżonek osoba z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzyskała prawo do świadczenia alimentacyjnego. Zatem stan zdrowia J. B. nie może być wzięty pod uwagę. Tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić ją z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącej względem tego świadczenia. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu podniesionego w skardze. Mianowicie, Skarżąca zarzuciła SKO naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), które miało polegać na niewyjaśnieniu stanu faktycznego co do stanu zdrowia J. B.. Sąd stoi na stanowisku, że stan zdrowia J. B. został wyjaśniony przez kompetentny podmiot, który jako jedyny może rozstrzygać w sprawach tego rodzaju – Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.. Podmiot ten, jako jedyny posiada fachową wiedzę z zakresu medycyny i tylko on może oceniać stan zdrowia J. B.. Tej wiedzy nie ma ani Prezydent, SKO, ani sąd administracyjny. Skoro stan zdrowia oceniono jako umiarkowany, a więc taki, który nie jest znaczny, należy stwierdzić jednoznacznie, że stan zdrowia J. B. pozwala jemu na wykonywanie czynności opiekuńczych, gdyż tylko stan znaczny to uniemożliwia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że B. B. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim z J. B.. J. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez nią samą (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wniesione w toku postępowania odwoławczego). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, szczególnie w świetle najnowszego orzecznictwa, tylko orzeczenie o niepełnosprawności i to w stopniu znacznym może być podstawą oceny tego, czy współmałżonek może skutecznie uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego.

Skarżąca podnosi, że jej ojciec ze względu na wiek i na stan zdrowia (nie wyjaśniono, jakie dokładnie dolegliwości) nie może sprawować opieki nad swoją żoną – B. B.. Te okoliczności sprawy miałyby świadczyć o niemożności podjęcia opieki nad żoną. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:

1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;

4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;

5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby J. B. z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącej, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby ją do świadczenia pielęgnacyjnego. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).

Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 95/22, dostępne w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.

Skoro więc J. B. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą go z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącej, co organ II instancji prawidłowo ocenił.

Odnosząc się już bezpośrednio do zarzutów skargi należało stwierdzić niezasadność każdego z nich. Nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ponieważ tak jak chce tego ustawodawca, tylko znaczny stopień niepełnosprawności potwierdzony stosownym orzeczeniem wydanym na rzecz współmałżonka może zwolnić go z obowiązku alimentacyjnego, a przez to zaktualizować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla innej osoby z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zobowiązanej w dalszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego. Tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest miarą tego, że współmałżonek obiektywnie nie może sprawować opieki nad podopiecznym wnioskodawcy. Jeżeli obiektywnie rzecz ujmując jest inaczej, wnioskodawca powinien w pierwszej kolejności postarać się o wydanie właściwego orzeczenia lekarskiego, a później przedstawić je z nowym wnioskiem.

Nie naruszono również przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Tak jak to już wyjaśniono, nie było żadnych podstaw do badania tego, czy J. B. obiektywnie może podjąć się opieki nad żoną. Tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności da odzwierciedlenie stanu rzeczywistego.

Kończąc, dopóki Skarżąca nie przedłoży orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojego ojca, nie może ona skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli natomiast przedłoży takie orzeczenie, nie będzie przeszkód, aby przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne przy spełnieniu warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.