Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 595/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 5c pkt 2, art. 36a ust. 3
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
article: art. 18 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
Teza: Sprawy powołania komisji konkursowej, w tym także desygnowanie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, przepis art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ powierza organowi wykonawczemu gminy.

TEZY

Sprawy powołania komisji konkursowej, w tym także desygnowanie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, przepis art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ powierza organowi wykonawczemu gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2005 r. IV SA/Gl 835/04 w sprawie ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 24 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (...) z dnia 24 sierpnia 2004 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. IV SA/Gl 835/04 oddalił skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 24 sierpnia 2004 r. (...) w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Rada Miasta L. uchwałą (...) z dnia 29 kwietnia 2004 r. powołała przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do składu komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im. J.Ch. Ruberga w L. Zarządzeniem (...) z 12 maja 2004 r. Burmistrz Miasta L. powołał komisję konkursową do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora tej szkoły, a po zakończeniu konkursu zarządzeniem (...) z dnia 4 czerwca 2004 r. Burmistrz powierzył Joannie G. stanowisko dyrektora szkoły nr 3.

Wojewoda Ś. wydał następujące rozstrzygnięcie nadzorcze:

- z 4 czerwca 2004 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta L. (...) z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do składu komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3,

- z 2 sierpnia 2004 r., stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta L. (...) w sprawie powołania komisji konkursowej /zaskarżone następnie do WSA/,

- z 24 sierpnia 2004 r. (...), wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza (...) z 4 czerwca 2004 r. w sprawie powierzenia Joannie G. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 w L. jako niezgodnego z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./.

W motywach tego ostatniego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że komisja konkursowa do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora została powołana niezgodnie z prawem. Rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z dnia 4 czerwca 2004 r. Wojewoda Ś. stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady Miasta L. (...) z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im.J.Ch. Ruberga w L. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze uprawomocniło się, gdyż Rada Miasta L. nie zaskarżyła go do sądu administracyjnego. Konkurs na stanowisko dyrektora szkoły został wiec przeprowadzony przez komisję, której powołanie - ze względu na nieprawidłowy skład - unieważniono. W konsekwencji powierzenie stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem procedury określonej w ustawie o systemie oświaty.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina L. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 24 sierpnia 2004 r., zarzucając, że jest ono niezgodne z treścią przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Zdaniem skarżącej na Burmistrzu Miasta spoczywa obowiązek dostarczenia swoich zarządzeń do organu nadzoru tylko w przypadku, gdy na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru tego zażąda. Dlatego też zarządzenie z dnia 24 sierpnia 2004 r., którego nieważność stwierdzono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, zostało przesłane Wojewodzie dopiero na jego wezwanie. Skarżąca podniosła, że organ nadzorczy stwierdził nieważność tego zarządzenia po prawie trzech miesiącach od daty jego wydania. Zarządzenie to uprawomocniło się i zostało zaakceptowane przez Komisję Rewizyjną Rady Miasta oraz radnych poprzez przyjęcie do wiadomości wszystkich zarządzeń Burmistrza Miasta wydanych w okresie międzysesyjnym od 27 maja do 24 czerwca 2004 r.

Nadto skarżąca zarzuciła, że bezzasadne było powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę w zakresie powołania komisji konkursowej, która wyłania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, wykonuje wójt, burmistrz /prezydent miasta/, Upoważnienie takie wynika z art. 36a ust. 5 wyżej wymienionej ustawy. Tym samym, zdaniem skarżącej, kompetencje do powołania trzech przedstawicieli komisji należą do organu prowadzącego szkołę, a nie do Rady Miasta.

Skarżąca podniosła również, iż zarządzenie Burmistrza Miasta w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wydane zostało po uprzednim stwierdzeniu przez Kuratorium Oświaty w K., że konkurs został przeprowadzony prawidłowo, zaś zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty kandydatowi na stanowisko dyrektora nie można odmówić powierzenia stanowiska, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenie.

Do skargi dołączone zostało zarządzenie (...) Burmistrza Miasta L. z dnia 10 września 2004 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. stwierdzające nieważność zarządzenia (...) Burmistrza Miasta L. z dnia 4 czerwca 2004 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 im. J.Ch. Ruberga w L.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wskazując, że 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności zarządzenia biegnie od dnia jego doręczenia organowi nadzoru.

Odnosząc się zaś do twierdzenia strony skarżącej, że Kuratorium Oświaty w K. stwierdziło prawidłowość przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, Wojewoda wyraził pogląd, iż organ nadzoru pedagogicznego posiada jedynie kompetencje do zgłoszenia w terminie 14 dni od przedstawienia mu kandydata na stanowisko dyrektora umotywowanego zastrzeżenia co do zwycięzcy konkursu. Organ ten nie ma natomiast uprawnienia do ingerencji w przebieg postępowania konkursowego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu nadzoru co do kompetencji Rady do powoływania trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej.

Z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, a szczególnie z art. 36a ust. 5 wynika, że organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w składzie: po trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę i organu sprawującego nadzór pedagogiczny, po dwóch przedstawicieli rady pedagogicznej i rodziców oraz po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Zgodnie zaś z art. 5c pkt 2 wskazanej ustawy realizacja zadań wynikających z postanowień art. 36 a ust. 5 tej ustawy należy do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Z unormowania tego, zdaniem Sądu, nie można wywodzić uprawnienia dla burmistrza miasta do wybierania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej dokonującej wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Czym innym jest bowiem wybór samej komisji konkursowej, a czym innym wybór przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do składu takiej komisji. W myśl zasady określonej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym ani przepisy ustawy o systemie oświaty nie przyznają burmistrzowi uprawnienia do wyznaczenia przedstawicieli reprezentujących organ prowadzący szkołę do składu komisji konkursowej. Wynika z tego, że organem uprawnionym do podejmowania aktu w tym zakresie jest rada gminy jako organ stanowiący w gminie. Natomiast burmistrz miasta, jako organ wykonawczy, powołuje komisję w składzie, zaproponowanym przez powołane do tego przez ustawę o systemie oświaty organy i podmioty.

Sąd wyraził pogląd, prezentowany wcześniej w orzecznictwie NSA - wyrok z dnia 7 października 1997 r. II SA/Wr 795/97 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1998 nr 3 poz. 86, że organ gminy jako prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową dla przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w określonym składzie. Oznacza to, że wyznaczeni przez dany podmiot przedstawiciele do składu komisji zostają do niej imiennie powołani. Winien więc sprawdzić umocowanie przyszłych członków do reprezentowania organów i podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 5 powołanej ustawy.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 czerwca 2004 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta (...) z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej do wyboru kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Rozstrzygnięcie to wobec niewniesienia skargi przez gminę stało się prawomocne.

Zarządzenie Burmistrz dnia 4 czerwca 2004 r. (...) w sprawie powołania Joanny G. na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr 3 utraciło swoją podstawę prawną. Słusznie zatem organ nadzoru uznał, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem prawa - cyt. przepisów ustawy o systemie oświaty. Sąd przypisuje znaczenie faktowi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego z 4 czerwca 2004 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta w sprawie powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej.

W odniesieniu do zarzutu prawomocności zarządzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż z art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym nie może wywieść wniosku, że zarządzenia burmistrza poza porządkowymi nie podlegają zaskarżeniu. Sąd zaakceptował stanowisko Wojewody, że trzydziestodniowy termin do stwierdzenia nieważności biegnie od dnia doręczenia zarządzenia organowi nadzoru, bez względu na to ile czasu upłynęło od dnia wydania zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina L., reprezentowana przez radcę prawnego Czesława R. zarzucając naruszenie art. 5 i art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572/ i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Bezzasadnym jest - zdaniem skarżącego - powoływanie się na art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o systemie oświaty w art. 36 a ust. 5 stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursowa. Wiadomym jest, iż w tym przypadku organem tym jest burmistrz. Kompetencja rady byłoby wówczas gdyby nie treść art. 36a ust. 5 tej ustawy.

Rozstrzygnięcie nadzorcze nie może opierać się na domniemaniu kompetencji Rady Miasta, gdyż zostały one przyporządkowane burmistrzowi. Nie jest także uzasadnione powoływanie się na niepublikowane wyroki NSA, które dotyczyły konkretnej sprawy.

Prezentowany przez gminę pogląd potwierdzają dwa pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu oraz pismo Biura Prawnego Rządowego Centrum Legislacji, załączone do skargi kasacyjnej, a także praktyka stosowana w tych sprawach w województwie śląskim.

Postępowanie organu nadzoru w tej sprawie skarżąca gminna wiąże z niedopuszczaniem byłego dyrektora szkoły do konkursu z uwagi na niedopełnienia wymogów formalnych, a nadto powodami natury politycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, a zarzut błędnej interpretacji powołanych w niej przepisów prawa materialnego Sąd uznał za trafny.

Zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora chyba, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił zastrzeżenia.

Zarządzenie (...) z czerwca 2004 r. w sprawie powierzenia Joannie G. stanowiska dyrektora szkoły zostało wydane po przeprowadzeniu konkursu, w wyniku którego komisja konkursowa w dniu 20 maja 2004 r. wyłoniła Joannę G. jako kandydata na to stanowisko. Jako podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza (...) z dnia 4 czerwca 2004 r. zarówno organ nadzoru jak i Sąd I instancji upatrują w stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miasta L. z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie powołania przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej. Wobec niezaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z dnia 4 czerwca 2004 r. zarządzenie Burmistrza w sprawie powołania dyrektora szkoły utraciło swą podstawę prawną, co prowadziło do orzeczenia, że akt ten dotknięty jest naruszeniem prawa.

Zarówno stanowisko organu nadzoru jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej kwestii jest błędne a doprowadziła do tego błędna wykładnia przepisów prawa.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie po trzech przedstawicieli: organu prowadzącego szkołę lub placówkę, organu sprawującego nadzór pedagogiczny, rodziców, po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych.

Z przepisu art. 5c pkt 2 tej ustawy wynika, iż zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę określone m.in. w art. 36a ust. 1, 2, 4, 4a, 5, 6 i 9 wykonuje odpowiednio wójt, burmistrz /prezydent/, zarząd powiatu, zarząd województwa.

Przypisane wójtowi, burmistrzowi kompetencje obejmują więc także określone w art. 36a ust. 5 pkt 1a, czyli powołanie trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Przemawia za tym zarówno wykładnia gramatyczna jak i systemowa. Wykładnia dokonana w zaskarżonym wyroku i rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 4 czerwca 2004 r., na którą powołuje się Sąd i Wojewoda prowadziłaby do przyjęcia, że w ramach jednego przepisu regulującego powołanie komisji konkursowej pojęcie organu prowadzącego szkołę występowałoby w dwóch znaczeniach raz jako organu wykonawczego gminy zaś w przypadku powołania przedstawicieli jako organu stanowiącego.

Dokonana nowelizacja, nadająca przepisom wyżej wskazane brzmienie usunęła istniejące poprzednio wątpliwości, zatem ustawodawca powierzył kompetencje w zakresie powoływania komisji konkursowej w całości wójtowi, burmistrzowi czy prezydentowi miasta. Powyższa wykładnia ma wpływ na ocenę stosowania przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Jeśli więc przepis art. 36a ust. 5 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty powierza sprawy powołania komisji konkursowej, a w tym także desygnowanie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę organowi wykonawczemu gminy /a więc ustawa stanowi inaczej/ to nie ma zastosowania domniemanie kompetencji rady gminy z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji zarzut naruszenia przez Sąd art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię należało uznać za trafny.

Dodać należy, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2005 r. I OSK 424/05 uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 listopada 2004 r. IV SA/Gl 783/04 oddalający skargę Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 2 sierpnia 2004 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta L. (...) w sprawie powołania komisji konkursowej oraz wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze. W wyniku powyższego wyroku pozostało w obrocie prawnym zarządzenie Burmistrza (...) z dnia 12 maja 2004 r.

Jeśli więc powołana w oparciu o powyższe, niewadliwe zarządzenie z dnia 12 maja 2004 r. komisja konkursowa wyłoniła Joannę G. - jako kandydatkę na stanowisko dyrektora szkoły - to zgodnym z prawem było powierzenie jej tego stanowiska zarządzeniem Burmistrza z dnia 4 czerwca 2004 r.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 24 sierpnia 2004 r. stwierdzające nieważność tegoż zarządzenia naruszało więc przepis art. 36a ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Powyższą wadę zawiera także zaskarżony wyrok, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że powierzenie stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 3 Joannie G. nastąpiło z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów uznając, iż skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 24 sierpnia 2004 r.