Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 84/05 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie niewydania decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2005 r. sygn. akt II SA B/Wa 84/05 oddalił skargę J. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze Służby Bezpieczeństwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, iż J. K. (zwolniony ze służby), jako b. funkcjonariusz SB złożył wniosek o przyjęcie do służby w Urzędzie Ochrony Państwa.

W odniesieniu do J. K. Komisje Kwalifikacyjne dwu instancji wydały opinie negatywne (ostateczna 19 września 1990 r.).

Wnioskiem z 25 września 1990 r. J. K. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że niekorzystna opinia zapadła na skutek błędów.

W odpowiedzi Podsekretarz Stanu MSW poinformował, iż Minister nie posiada uprawnień do zmiany opinii Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, opiniującej kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w UOP, Policji lub zatrudnienie w MSW.

W następnych latach J. K. w powyższej sprawie występował do wielu organów: Sejmu, Komendy Głównej Policji, UOP i Ministra.

Skargę jego, złożoną na opinię Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił postanowieniem z 29 sierpnia 2003 r. II SA/963/03 jako niedopuszczalną.

W przedmiotowej sprawie J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zarzucił bezczynność Ministrowi Spraw Wewnętrznych polegającą na niestwierdzeniu nieważności wydanych z naruszeniem prawa opinii WKK i CKK oraz rozkazu personalnego nr [...] z dnia 29 lipca 1990 r., wydanego przez organ niewłaściwy, tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie, który nie był jego przełożonym. W skardze domagał się uchylenia opinii i rozkazu personalnego nr [...], przywrócenia do służby oraz udostępnienia dla potrzeb WSA wytworzonych na jego temat materiałów MSW.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że zarówno Centralna Komisja Kwalifikacyjna, jak również Wojewódzkie Komisje Kwalifikacyjne nie były organami administracji, nie były nadto powołane do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, a wydawane przez nie opinie w indywidualnych sprawach nie były decyzjami administracyjnymi, co powoduje, że nie podlegają jurysdykcji sądów administracyjnych.

Wezwany do sprecyzowania skargi J. K. podał, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji polega na nierozpatrzeniu jego podania z 25 września 1990 r. "o kompleksowe rozpatrzenie sprawy związanej z bezprawnym pozbawieniem i przywróceniem do służby w organach resortu spraw wewnętrznych" oraz niewydaniu wobec skarżącego decyzji co do przywrócenia do służby lub decyzji odmownej.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż bezczynność zachodzi wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to sytuacji zwłoki organu działającego w pierwszej jak i drugiej instancji.

W przedmiotowej sprawie bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji polega – zdaniem skarżącego, który tak sprecyzował przedmiot sprawy na rozprawie – na niewydaniu decyzji w przedmiocie bezpodstawnego zwolnienia go ze służby. Z treści skargi jak i pisma precyzującego skargę wynika, że czynności w wyniku których nie pozostał w służbie zostały w jego ocenie podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu wskazuje to, że skarżącemu chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej go ze służby w 1990 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności – wywodzi Sąd – zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W piśmiennictwie uważa się, że z urzędu zostaje ono wszczęte gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator oraz gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeksu postępowania administracyjnego – Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, str. 987). Opisana sytuacja nie miała miejsca, zatem postępowanie mogłoby zostać wszczęte jedynie na żądanie skarżącego.

W ocenie Sądu wniosek skarżącego z 25 września 1990 r. zatytułowany "Podanie" nie zawiera żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Dopiero w skardze oraz w piśmie precyzującym skarżący podniósł zarzuty rażącego naruszenia prawa przy zwalnianiu go ze służby.

Zdaniem Sądu organ któremu zarzucono bezczynność postąpił prawidłowo i nie naruszył prawa udzielając stronie stosownej odpowiedzi. Twierdzenie skarżącego o bezczynności organu Sąd uznał za pozbawione podstaw zaś skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K., reprezentowany przez radcę prawnego adw. Ryszarda Lubasa zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie § 9 ust. 1, 3 uchwały Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania b. funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M.P. Nr 20, poz. 159) zw. dalej w skrócie uchwałą Rady Ministrów przez nie nieuwzględnienie ich treści, ani tego że skarżący nie otrzymał tej opinii wskazując jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a.

Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

– art. 6 ustawy p.p.s.a. przez to, że Sąd nie udzielił skarżącemu potrzebnych wskazówek, ani nie pouczył go o konsekwencjach prawnych jego ewentualnych zaniedbań wynikających z nieprecyzyjnego zgłoszenia żądań kierowanych do organu, a później zgłaszanych Sądowi,

– art. 106 § 1 tej ustawy, gdyż sprawozdanie sędziego nie dotyczyło bezczynności organu, lecz innej sprawy a zarzuty skargi zostały sprowadzone do rzekomego braku decyzji o zwolnieniu z SB, chociaż sprawa tej materii nie dotyczyła,

– art. 138 i 141 § 4 p.p.s.a. albowiem sentencja wyroku i jego uzasadnienie dotyczy innego skarżonego przedmiotu, co powoduje zarzut braku rozpoznania tej sprawy – przy czym uchybienia te miały (mogły) mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy,

– naruszenie art. 183 § 1 pkt 5 ustawy p.p.s.a., polegający na pozbawieniu skarżącego możliwości obrony swoich praw, ponieważ błędne zakwalifikowanie przedmiotu sprawy jako "niewydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w SB" znaczyło dla skarżącego faktyczne pozbawienie go uprawnienia konstytucyjnego do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd w przedmiocie bezczynności MSWiA w sprawie wydania przez organ II instancji opinii na skutek złożenia przez skarżącego odwołania od opinii Wojewódzkiej Komisji Weryfikacyjnej w Rzeszowie – wskazując podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

Skarga domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zwolnienia skarżącego od kosztów tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podniosła, iż w trybie uchwały nr 69 złożyła wniosek o przyjęcie do służby w organach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, lecz Wojewódzka Komisja Weryfikacyjna wydała negatywną opinię. Od tej opinii złożył odwołanie które nie zostało do dzisiaj przez organ II instancji rozpoznane. Strona otrzymała wprawdzie opinię Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, lecz data jej wydania (19 września 1990 r.) wskazuje, że wydał ją organ już nieistniejący, gdyż Centralna Komisja zakończyła swą pracę z dniem 18 września 1990 r.

Skarżący wielokrotnie występował do następcy Centralnej Komisji, tj. do MSWiA o wydanie ostatecznej opinii weryfikacyjnej jednakże nie otrzymał jej.

Wydany wyrok narusza prawo, gdyż jego sentencja dotyczy sprawy, która nie była przedmiotem skargi. Skarżący nie wnosił o usunięcie wyrokiem bezczynności organu w przedmiocie niewydania decyzji o zwolnieniu ze Służby Bezpieczeństwa; o jego zwolnieniu przesądziły stosowne przepisy ustawy o UOP, lecz wnosił tylko o to, by rozpoznano jego odwołanie od negatywnej opinii wydanej przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną. To właśnie ta sprawa była przedmiotem skargi, natomiast WSA tej sprawy nie rozpoznał. Usunięcie bezczynności miało skutkować zobowiązaniem organu do rozpoznania jego odwołania od opinii. Wyrok WSA oraz jego uzasadnienie wskazują, iż w toku postępowania przed WSA badane były okoliczności dla tej sprawy nieistotne. Skarżący zarzuca, że to na niego przeniesiono ciężar sprecyzowania pierwotnego wniosku, co mogło wynikać z wielostronicowego opisu sprawy, chociaż z pisma skierowanego do WSA w Rzeszowie wynika treść żądania strony odnoszącego się do podważenia opinii i uzyskania opinii organu drugiej instancji. Wyrok Sądu potwierdza, że dla tej sprawy nie istniała druga instancja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej co oznacza, iż jest związany zarówno jej podstawami, jak i zarzutami w niej zamieszczonymi. Przy skardze kasacyjnej, opartej o obie podstawy z art. 174 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bada najpierw zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania możliwe jest stosowanie przepisów prawa materialnego.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 138 i 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż pierwszy z nich określa co powinna zawierać sentencja wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy, o których stanowi ten przepis, a w tym przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu.

Kwestionowanie w skardze kasacyjnej przedmiotu zaskarżenia określonego w sentencji wyroku nie jest zasadne, gdyż wynikało ono ze złożonego przez skarżącego oświadczenia.

W skardze z dnia 7 lutego 2005 r. wniesionej do WSA strona określiła, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność MSWiA i następnych, którzy naruszyli prawo (powołano się na art. 165 § 1 k.p.a.) i wniosła o uchylenie opinii, rozkazu personalnego nr [...] z 29 lipca 1990 r. i przywrócenie go do służby.

W piśmie z 8 sierpnia 2005 r. skarżący, na wezwanie Sądu, sprecyzował, że przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra trwająca 15 lat a polegająca na nierozpoznaniu podania strony z 25 września 1990 r. "o kompleksowe rozpatrzenie sprawy związanej z bezprawnym pozbawieniem i przywróceniem do służby w organach resortu spraw wewnętrznych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych".

Wobec treści pisma i wątpliwości Sądu w jakiej sprawie strona zarzuca organowi bezczynność skarżący wypowiedział się w tym przedmiocie na rozprawie. Z protokołu rozprawy wynika, iż J. K. sprecyzował bezczynność jako polegającą na niewydaniu decyzji w przedmiocie bezpodstawnego zwolnienia ze służby w SB, zaś organem właściwym do wydania decyzji jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przedmiot sprawy sformułowany w sentencji wyroku wynikał więc z treści oświadczenia jakie w tej materii złożyła strona. Nie można więc uznać, że naruszyło to przepis art. 138 ustawy p.p.s.a.

Jeśli obszerne pisma skarżącego formułowane były w sposób mało zrozumiały, na co wskazuje także treść skargi do WSA, to zasadnie Sąd ten przyjął, iż nie można przypisać Ministrowi bezczynności w sprawie prowadzenia postępowania nadzorczego.

Z akt nie wynika, aby J. K. złożył wniosek domagający się stwierdzenia nieważności, nie określił o jaki akt lub decyzję chodziło, natomiast sformułowanie takiego wniosku dopiero przed sądem nie mogło spowodować przypisania organowi zwłoki w działaniu i zobowiązania go do wydania decyzji. Wyrok oddalający skargę i sporządzone w takiej sytuacji uzasadnienie wyroku nie naruszają prawa, zaś uzasadnienie odpowiada wymaganiom z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 1 ustawy p.p.s.a. stwierdzić należy, iż reguluje on przebieg rozprawy, którą rozpoczyna sprawozdanie sędziego. Jest to zwięzłe przedstawienie stanu sprawy na podstawie akt ze szczególnym uwzględnieniem skargi. Sprawozdanie odzwierciedla to co znajduje się w aktach sprawy, w tym także treść skargi. Z uwagi na podniesione wyżej wątpliwości, wywołane treścią składanych przez stronę pism sprawozdanie sędziego odpowiadało stanowi sprawy i nie naruszało wskazanego przepisu.

Bezpodstawny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 183 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. Przepis ten przewiduje sankcję nieważności postępowania przed sądem gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi wówczas gdy strona wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Przypadek taki w tej sprawie nie zachodzi. Skarżący został o terminie rozprawy powiadomiony, uczestniczył w niej, miał możliwość przedstawienia swego stanowiska, otrzymał odpis wyroku z uzasadnieniem. Błędna jest w świetle zapisów protokołu rozprawy argumentacja skargi, iż nieznajomość przedmiotu sprawy pozbawiła skarżącego uprawnienia do rozpoznania sprawy bezczynności organu. Jak wyżej stwierdzono to nie Sąd określał przedmiot sprawy, lecz wynikało to z treści oświadczeń strony, która w taki sposób sprecyzowała swe żądania.

Chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego powołanych w skardze kasacyjnej przepisów § 9 ust. 1, 2 i 3 uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania b. funkcjonariuszy SB..., bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował.

Przepisy uchwały regulowały tryb opiniowania osób ubiegających się o przyjęcie do służby w UOP, Policji lub innej jednostce podległej MSW, które to postępowanie miało charakter wewnętrzny i nie podlegało kognicji sądu administracyjnego ani w aspekcie kontroli legalności wydanych opinii, ani też jako skargi na bezczynność organu opiniującego.

Stąd zarzut rozwinięty głównie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd nie uwzględnił skargi na występującą – zdaniem skarżącego – bezczynność organu opiniującego drugiej instancji nie mógł być skuteczny w podważeniu wyroku Sądu Wojewódzkiego. Gdyby strona sformułowała go przed Sądem pierwszej instancji tak jak to uczyniła w skardze kasacyjnej – skarga na bezczynność podlegałaby odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

Uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a.