Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1340/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozkaz personalny I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 100, art. 101 ust. 1, art. 106 ut. 1 oraz art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 199/13 w sprawie ze skargi R.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R.R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 199/13 oddalił skargę R.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R.R. raportem z dnia [...] września 2012 r., który wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji [...] – Wydział Kadr i Szkolenia w dniu [...] września 2012 r., zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego dotychczas nieudokumentowanego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., załączając zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy [...] potwierdzające, że w okresie od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] stycznia 1991 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Jednocześnie wniósł o naliczenie i wypłatę zaległej kwoty z tytułu wzrostu uposażenia zasadniczego.

Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił R.R. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] września 2012 r. o 21%. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie wynika z faktu, że na dzień złożenia dokumentów, tj. [...] września 2012 r. łączna wysługa lat policjanta wynosi 22 lata, 2 miesiące i [...] dni (w tym 5 miesięcy i [...] dni z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r.).

R.R. w złożonym od powyższego rozkazu personalnego odwołaniu zakwestionował ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego o 21% na dzień [...] września 2012 r., stwierdzając, że termin nabycia przedmiotowego prawa powinien być ustalony na dzień przyjęcia go do służby w Policji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu wydania rozstrzygnięcia prawidłowo określającej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania strony, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu, przywołując treść przepisów art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, stwierdził, że okres pobierania przez R.R. zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., poprzedzający przyjęcie do służby w Policji z dniem [...] grudnia 1990 r., mógł zostać zaliczony do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego.

Wskazał, że przepis § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Z treści § 5 ust. 2, 3 i 4 cytowanego rozporządzenia wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. W przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, który należy uznać za regulację odrębną, o której mowa w § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Stosownie do art. 106 ust. 1 cytowanej ustawy zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W omawianym przypadku okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia jest złożenie przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego (zmianę wzrostu tego uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów).

Z dniem złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat powstaje roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i jednocześnie rozpoczyna bieg trzyletni termin przedawnienia określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W przypadku, gdyby po złożeniu przez policjanta tych dokumentów organ pozostawał w bezczynności nie wydając stosownej decyzji administracyjnej, możliwe jest, że wskutek upływu terminu przedawnienia roszczeń termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia nie zostanie ustalony na dzień zaistnienia okoliczności uzasadniającej zmianę uposażenia (złożenia dokumentów w komórce kadrowej), lecz na dzień późniejszy. Powyższe wynika z § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym przy ustalaniu (zmianie) wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości uwzględnia się przepisy o przedawnieniu.

W rozpoznawanej sprawie R.R. złożył stosowny wniosek i przedstawił dokumenty mające potwierdzać podlegający zaliczeniu do wysługi lat dotychczas nieudokumentowany okres w dniu [...] września 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, w tym dniu zaistniała okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia zasadniczego wyżej wymienionego policjanta, a zatem określenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...] terminu nabycia przez niego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] września 2012 r. jest prawidłowe.

Zaznaczył, że zgodnie z przedstawionymi przez R.R. dokumentami, na dzień [...] września 2012 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. (5 miesięcy, [...] dni) oraz okres służby w Policji od dnia [...] grudnia 1990 r. (21 lat, 9 miesięcy, [...] dni), tj. łącznie 22 lata, 2 miesiące, [...] dni. Stosownie do § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Prawidłowe było zatem określenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] prawa wyżej wymienionego policjanta do wzrostu uposażenia zasadniczego o 21%.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi wniesionej przez R.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy o Policji oraz innych przepisów z rozdziału "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne", a także § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez ich błędną wykładnię,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, w konsekwencji prowadząc do braku obiektywnego załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienia zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy [...] z dnia [...] października 2002 r.

Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi celem wydania decyzji prawidłowo określającej termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia.

W ocenie skarżącego Komendant Wojewódzki Policji [...] w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...] niewłaściwie określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] września 2012 r. Podał, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie wynikało z treści pisma nadesłanego z biura prawnego Komendy Głównej Policji z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym narzucono podległym jednostkom przyjęcie procedury ustalania powyższego terminu na dzień złożenia wniosku. Nie zostało to jednak poparte przez organ racjonalnymi przesłankami, czy wykładnią wskazaną przez Sąd, a stanowiło wyłącznie swobodną interpretację przepisów prawnych. Podkreślił, że w uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego organ podał, że do ustalenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zastosował art. 106 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, czyli dzień złożenia wniosku, tj. [...] września 2012 r. Ustawodawca w art. 102 ustawy o Policji przewidział, że w drodze rozporządzenia zostaną określone między innymi szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W tym rozporządzeniu nie określił jednak, aby ustalenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresów pracy miało następować na dzień złożenia wniosku o zaliczenie takich okresów.

Zdaniem skarżącego, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 759/07, organ powinien ustalić wysługę lat i określić procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia go do służby Policji, tj. [...] grudnia 1990 r. Określenie przez organ pierwszej instancji, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego wzrosło o 21% na dzień [...] września 2012 r. jest zatem nieprawidłowe. W tej sytuacji, co miesiąc należy wydawać odrębną decyzję o wzroście uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji, a ponadto organ powinien wypłacić z wyrównaniem zaległe uposażenie z tytułu wzrostu wysługi lat, uwzględniając okres 3 lat wstecz od dnia złożenia wniosku. Uwzględniając treść art. 107 ustawy o Policji podnoszona przez organ odwoławczy kwestia, że przedawnienie roszczeń nastąpiłoby w sytuacji, gdyby organ dysponując kompletem dokumentów nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnął sprawę w późniejszym terminie nie ma zastosowania.

Ponadto skarżący podał, że w dniu [...] października 2002 r. pobrał z Powiatowego Urzędu Pracy [...] zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu potwierdzające fakt pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych, które należało dostarczyć do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...] do dnia 30 listopada 2002 r. Powyższy obowiązek wynikał z pisma Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] września 2002 r. w związku z koniecznością skompletowania dokumentacji do wniosku o ustalenie kapitału początkowego dla policjantów Oddziału [...] przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Powinni ją złożyć funkcjonariusze, którzy urodzili się po dniu 31 grudnia 1948 r. i przed 1 stycznia 1999 r. oraz byli objęci ubezpieczeniem społecznym z tytułu innego zatrudnienia lub posiadaniem statusu bezrobotnego z prawem do zasiłku. Wskazał, że przedmiotowe zaświadczenie zostało przez niego przedstawione do dnia 30 listopada 2002 r., a następnie ponownie pobraną kserokopię tego zaświadczenia z urzędu pracy dostarczył wraz z raportem do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. Tak więc, organ posiada lub posiadał oryginał czy kserokopię powyższego zaświadczenia. Mimo to wydał decyzję ustalając prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] września 2012 r. o 21%, nie uwzględniając tego zaświadczenia, czym naruszył art. 37 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 ust. 1 i 3 ustawy o Policji i § 5 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał mu decyzję o ustaleniu kapitału początkowego uwzględniając powyższe zaświadczenie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

W dniu 5 marca 2013 r. skarżący, na okoliczność dodatkowego potwierdzenia faktu, że zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia [...] października 2002 r. wystawione przez Powiatowy Urząd Pracy [...] w okresie od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] listopada 2002 r. wpłynęło do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...], nadesłał do Sądu pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] z dnia [...] marca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę obu rozkazów personalnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) – art. 101 ust. 1, art. 106 oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 101 ust. 2 powołanej ustawy (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat – łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Stosownie do § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z kolei przepis § 5 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4). Dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (ust. 5).

Sąd pierwszej instancji uwzględniając powyższe regulacje uznał, że organy Policji obu instancji prawidłowo ustaliły R.R. na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. [...] grudnia 1990 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., tj. 5 miesięcy i [...] dni. Należycie przyjęły, że policjantowi procentowy wzrost uposażenia z tytułu zmiany wysługi lat przysługuje od dnia złożenia dokumentów potwierdzających okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych zaliczonego do wysługi lat, tj. od dnia [...] września 2012 r. Łączna wysługa lat na ten dzień wynosi 22 lata, 2 miesiące i [...] dni (w tym 5 miesięcy i [...] dni z tytułu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r.).

Tymczasem skarżący domagał się ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy od dnia przyjęcia go do służby, tj. na dzień [...] grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Stosownie do art. 107 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Za początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia należy uznać dzień, w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia. Upływ terminu przedawnienia jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że uprawnionemu nie przysługuje już roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Warunkiem realizacji świadczenia związanego z zaliczeniem policjantowi okresów do wysługi lat jest złożenie dokumentacji w tym zakresie.

W sprawie okolicznością powodującą wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego było przedstawienie zaświadczenia z dnia [...] października 2002 r. o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. Roszczenie o to stało się wymagalne wraz ze złożeniem przez skarżącego w dniu [...] września 2012 r. wskazanego wyżej zaświadczenia. Nawet przyjmując, że R.R. złożył dokumentację do właściwej komórki kadrowej między [...] października 2002 r. a [...] listopada 2002 r., to biorąc pod uwagę instytucję przedawnienia roszczeń (art. 107 ust. 1), prawo do ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości od daty deklarowanego złożenia dokumentacji wygasło wraz z upływem trzech lat od daty podjęcia przez niego tej czynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż żądanie skarżącego nie mogło stać się wymagalne w dacie przyjęcia go do służby, tj. w dniu [...] grudnia 1990 r., ponieważ wówczas nie złożył on w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Zakładając nawet hipotetycznie, że stosowna dokumentacja została w tej dacie złożona to i tak upływ terminu przedawnienia powoduje, że uprawnionemu nie przysługiwałoby już roszczenie o naliczenie wzrostu uposażenia od tej daty. Podkreślić należy, iż organ wydając skarżącemu decyzję zmieniającą wysługę lat, stosownie do § 5 ust. 4 powołanego rozporządzenia, zobowiązany był wskazać termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżącemu nie mogła być ustalona wcześniejsza data naliczenia zmienionej wysługi lat, ponieważ ani z przedstawionej przez niego dokumentacji, ani też z okoliczności sprawy nie wynika, aby w okresie 3 lat poprzedzających raport złożony w dniu [...] września 2012 r., podejmował bezpośrednie działania w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia tego roszczenia przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń. Wyjaśnił również, iż powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 759/07 nie może mieć wpływu wynik sprawy, albowiem został wydany w innych okolicznościach faktycznych sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.R., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu i uznanie, że ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego następuje na dzień złożenia wniosku, podczas gdy literalne brzmienie § 5 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby;

- art. 107 ust. 1 ustawy o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 za zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu i uznanie, że bieg przedawnienia roszczenia rozpoczyna się w dniu, w którym uprawniony mógł żądać spełnienia świadczenia, a przez to nastąpiło przedawnienie żądania spełnienia roszczenia, podczas gdy z treści wskazanego przepisu wynika, że przedawnienie rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym roszczenie stało się wymagalne, a więc na kanwie niniejszej sprawy dopiero po wydaniu rozkazu personalnego przez właściwy organ po stronie R.R. powstałoby prawo podmiotowe do żądania spełnienia wnioskowanego świadczenia, a więc po tym dniu można mówić o ewentualnym przedawnieniu spełnienia świadczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez wydanie wyroku w sytuacji, gdy w sprawie nie został zebrany cały materiał dowodowy, a mianowicie nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy i kiedy R.R. złożył do właściwej komórki kadrowej dokumentację dotyczącą pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. i oparcie w tym zakresie rozstrzygnięcia o hipotetyczne założenia, które nie mogą stanowić podstawy wyroku;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jasnego wskazania w uzasadnieniu wyroku przyjętego stanu faktycznego sprawy, a dotyczącego dnia złożenia przez skarżącego dokumentacji związanej z pobieraniem zasiłku dla bezrobotnych z Powiatowego Urzędu Pracy [...], a przez to niejasne i hipotetyczne przyjęcie rozpoczęcia biegu przedawnienia dochodzonego przez skarżącego roszczenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, zgodnie z załączonym rachunkiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że przepisy dotyczące zasad ustalania wysługi lat uwzględnianej przy określaniu wysokości uposażenia sformułowane są w sposób jednoznaczny. Z § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wynika, że wysługę lat określa się na dzień przyjęcia do służby. W ocenie autora skargi kasacyjnej, tak jest również w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem nieudokumentowanych dotychczas przez policjanta okresów. Ustalenie wysługi lat oraz jej zmiana przy ustalaniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje zatem tylko na dzień przyjęcia do służby. W niniejszej sprawie, organ Policji stosownie do treści § 5 powołanego rozporządzenia winien ocenić wysługę lat skarżącego na dzień przyjęcia do służby, a więc na dzień 16 grudnia 1990 r. i określić procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień przyjęcia do służby. Tymczasem organ (co zaakceptowane zostało przez Sąd pierwszej instancji) rozkazem personalnym ustalił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat skarżącego na dzień [...] września 2012 r. wyjaśniając, że uwzględnił datę złożenia przez niego wniosku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brzmienie § 5 cyt. rozporządzenia rozwiewa wątpliwości interpretacyjne i skłania do literalnego jego stosowania, a mianowicie ustalania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby, tym bardziej, że ust. 4 § 5 rozporządzenia wskazuje, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 § 5 omawianego rozporządzenia, a więc na dzień przyjęcia policjanta do służby. Wobec tego nie sposób uznać, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego ustala się na dzień złożenia wniosku (lub jak było wcześniej 3 lata wstecz od złożenia wniosku), a nie jak wynika z przepisów, na dzień przyjęcia policjanta do służby.

Skarżący, odnosząc się do zastosowanej w sprawie instytucji przedawnienia zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że w sprawie mamy do czynienia z jego zaistnieniem. Co prawda art. 107 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, to Sąd nie rozstrzygnął, od kiedy należy liczyć dany okres przedawnienia. Zdaniem skarżącego, w pierwszym rzędzie należy ustalić, kiedy powstaje dane roszczenie (a więc staje się wymagalne), a dopiero w dalszej kolejności można rozważać kwestie związane z przedawnieniem. Wobec tego, aby można było mówić o zaistnieniu przedawnienia dochodzone roszczenie musi stać się wymagalne. O wymagalności roszczenia można mówić wówczas, gdy policjant uzyska prawo podmiotowe do wzrostu uposażenia. Prawo to uzyska w przypadku, gdy Komendant Wojewódzki (Główny) Policji wyda rozkaz personalny na drodze administracyjnej i ustali prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego. Samo złożenie wniosku (raportu) nie daje bowiem jeszcze podstaw do twierdzenia, że roszczenie (którego de facto jeszcze nie ma, a o które wnioskujemy) staje się wymagalne. Rozkaz personalny ma charakter konstytutywny i dopiero z chwilą jego wydania powstaje po stronie policjanta wynikające z prawa podmiotowego roszczenie z tytułu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu. Samo dochodzenie roszczenia nie stanowi o jego zaistnieniu. Nie można przez to przyjąć, że złożona przez niego dokumentacja do właściwej komórki kadrowej między dniem [...] października 2002 r. a dniem [...] listopada 2002 r. stanowiła o zaistnieniu roszczenia, a jedynie o zainicjowaniu postępowania do zaistnienia tegoż roszczenia. Przez to nie sposób uznać, że w tym przypadku znajdzie zastosowanie instytucja przedawnienia, która odnosi się – jak wprost wynika z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji – do roszczeń wymagalnych, a nie dopiero dochodzonych.

Ponadto skarżący stwierdził, że błędnym jest także wskazanie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 ustawy o Policji jako przepisu ustalającego początek zaistnienia okoliczności dotyczących zmiany uposażenia. Przepisy, na podstawie których winien być liczony wzrost uposażenia to przepisy omawianego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W tej sprawie art. 106 ustawy o Policji nie znajdzie zastosowania w sposobie obliczania biegu przedawnienia, gdyż traktuje on o dniu uzasadniającym zaistnienie okoliczności zmiany uposażenia, a nie o dniu ustalania prawa do wzrostu uposażenia (o którym stanowi § 5 tego rozporządzenia). W niniejszej sprawie dniem tym (o którym mowa w art. 106 ust. 1 powołanej ustawy) będzie okres pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych, jako dzień zaistnienia okoliczności uzasadniających zmianę uposażenia, który nie może być utożsamiany z rozpoczęciem obliczania biegu przedawnienia.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że gdyby nawet przyjąć, iż roszczenie R.R. stało się wymagalne w dniu złożenia dokumentacji nieznanej dotychczas organowi (a więc pomiędzy [...] października 2002 r. a [...] listopada 2002 r.) to nie można z bezczynności organu wyciągać niekorzystnych konsekwencji podmiotowi uzależnionemu od danego organu.

W ocenie skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organ w sposób bezsporny nie ustalił, kiedy dana dokumentacja wpłynęła do odpowiedniego wydziału kadr. Fakt ten nie został przez organ zakwestionowany, zaś w wątpliwość poddano jedynie termin wpłynięcia dokumentacji. Działaniem tym organ (ale i Sąd) naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego sprawy. Organ winien bowiem ustalić i sprawdzić kiedy dokumenty z Powiatowego Urzędu Pracy [...] wpłynęły do odpowiedniej komórki kadrowej. Były one potrzebne do ustalenia kapitału początkowego dla policjantów Oddziału [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał decyzję o ustaleniu kapitału początkowego (zaliczając okres wynikający z zaświadczenia z PUP). Uczynił to w oparciu o stosowne dokumenty w których posiadanie wszedł za pomocą komórki organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr skarżącego. Prowadzi to wniosku, że organ nie dążył do wyjaśnienia sprawy w sposób należyty, gdyż nawet jeśli zgubił dokumenty złożone przez R.R., to winien zwrócić się do ZUS o ich przedstawienie celem wyjaśnienia, kiedy skarżący złożył je w odpowiednim wydziale kadr i szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji [...]. Zaniechanie przeprowadzenia tych czynności fikcją czyni starania organu (a przez to Sądu) do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Okoliczności te jednocześnie świadczą o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 8 K.p.a., a więc zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa.

Autor skargi kasacyjnej odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (s. 8 tiret 4 uzasadnienia) hipotetycznie przyjął, że R.R. złożył dokumentację do właściwej komórki kadrowej między [...] października 2002 r. a [...] listopada 2002 r. Ustalenie to jako istotne dla sprawy (a już na pewno w mniemaniu skarżącego) winno wynikać z materiału dowodowego, a nie "przyjęcia" Sądu, czy też organu. Ustalenie to jest tym bardziej istotne, że Sąd zdaje się wiązać z tą datą okres rozpoczęcia biegu przedawnienia (co nie jest już tak oczywiste analizując skarżony wyrok). Tymczasem dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy niewystarczające jest "przyjęcie" pewnego zdarzenia bez oparcia tego faktu w dowodach zgromadzonych w sprawie, a przez to wiązanie tego zdarzenia z instytucją prawa materialnego. Dodatkowo poszukiwanie tego dowodu obciążało organ wydający stosowną decyzję, tym bardziej, że organ był w jego posiadaniu (zgodnie z twierdzeniem skarżącego).

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną, odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów upatruje w braku jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, tj. czy i dokładnie kiedy skarżący złożył w komórce kadrowej dokumentację dotyczącą pobierania zasiłku dla bezrobotnych i oparcie rozstrzygnięcia, w tym ustalenie terminu biegu przedawnienia tego roszczenia, na hipotetycznym założeniu.

Wskazać należy, iż z uzasadnień rozkazów personalnych organów Policji obu instancji, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji ustalającego stan faktyczny sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia R.R. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego zostało wszczęte na skutek złożonego przez niego raportu z dnia [...] września 2012 r., który wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji [...] – Wydział Kadr i Szkolenia w dniu [...] września 2012 r. Zwrócił się on w nim do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego dotychczas nieudokumentowanego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., załączając zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy [...] potwierdzające, że w okresie od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] stycznia 1991 r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Powyższy wniosek i złożony dokument były podstawą do wydania przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji rozkazu personalnego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] września 2012 r., utrzymanego w mocy rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], który został poddany kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod względem zgodności z prawem. Przy czym podkreślić należy, iż ta kontrola jest dokonywana przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Oznacza to, że podniesiona przez skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kwestia uprzedniego, wcześniejszego, tj. w okresie od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] listopada 2002 r. przedłożenia przez niego do komórki kadrowej tożsamego dokumentu dotyczącego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych nie mogła być w niniejszej sprawie oceniana. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż w tym okresie dokument ten został przez skarżącego złożony w innej sprawie, a mianowicie w celu przekazania go przez komórkę kadrową do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] Inspektorat [...] w związku z ustaleniem kapitału początkowego, a nie w celu zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji braku ustaleń faktycznych w tym zakresie i naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a jest chybiony.

Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące biegu przedawnienia tego rodzaju roszczenia za w/w okres z podanych wyżej przyczyn nie stanowiły ustaleń faktycznych, lecz miały charakter hipotetyczny.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa materialnego zauważyć należy, iż w tej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, tj. do określenia terminu nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, w sytuacji, gdy udokumentowanie przez niego dodatkowego okresu zaliczanego do wysługi lat, istniejącego faktycznie w dniu przyjęcia do służby, nastąpiło później, niż w dniu przyjęcia do służby.

Sąd pierwszej instancji przedstawił stan prawny regulujący kwestie uposażenia policjanta oraz wysługi lat. Podał treść m.in. art. 100 ustawy o Policji określającego z czego składa się uposażenie policjanta, art. 101 ust. 1 tej ustawy, według którego wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona także od wysługi lat, art. 106 ust. 1 omawianej ustawy z którego wynika, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę, art. 107 ust. 1 stanowiący, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne oraz § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 omawianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwa zaprezentowane w sprawie poglądy, zarówno skarżącego, jak i Sądu pierwszej instancji, dotyczące wykładni § 5 ust. 4 omawianego rozporządzenia są nieprawidłowe. Autor skargi kasacyjnej uważa, iż ustalenie skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat następuje na dzień przyjęcia go do służby w Policji, a nie na dzień złożenia wniosku, nawet w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów o których mowa w § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając stanowisko organów Policji przyjął, że w przypadku, gdy udokumentowanie przez skarżącego okresu zaliczanego do wysługi lat nastąpiło po dacie przyjęcia do służby, wówczas w sprawie znajduje zastosowanie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tą zmianę. W takiej sytuacji okolicznością uzasadniającą zmianę uposażenia zasadniczego jest złożenie przez skarżącego w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat i określenie z tym dniem prawa skarżącego do wzrostu uposażenia zasadniczego. Ustalenie skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat następuje zatem na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień przyjęcia go do służby w Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełna regulacja zagadnienia dotyczącego szczegółowych zasad ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniająca rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach jest zawarta w wydanym na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 102 ustawy o Policji rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 5 ust. 4 cyt. rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, iż w niniejszej sprawie wskazanie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 ust. 1 ustawy o Policji jako przepisu, na podstawie którego określa się termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, było nieprawidłowe.

Wskazać należy, iż przy dokonywaniu wykładni § 5 ust. 4 in fine cyt. rozporządzenia niezbędne jest zwrócenie uwagi na zawarte w nim sformułowanie "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu". Dotyczy ono terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest konsekwencją tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana w sprawie zarówno przez skarżącego, jak i Sąd pierwszej instancji wykładnia § 5 ust. 4 omawianego rozporządzenia została oparta na błędnym założeniu. Nie uwzględnia ona bowiem faktu, że istnienie okresów uwzględnianych przy ustalaniu wysługi lat przy przyjęciu policjanta do służby ma charakter obiektywny. O tym, czy policjantowi w decyzji (rozkazie personalnym) wysługa lat zostanie ustalona w sposób prawidłowy oraz czy otrzyma odpowiedni wzrost uposażenia zasadniczego decyduje jedynie udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat. Zaniechanie przez policjanta udokumentowania okresów zaliczanych do wysługi lat powoduje, że jego uposażenie zasadnicze jest ustalane w wysokości niższej niż mogłoby być ustalone, gdyby w dniu przyjęcia do służby prawidłowo udokumentował okresy zaliczane do wysługi lat. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy, albo przynajmniej na nowo udokumentowanej, wysługi lat za cały okres od rozpoczęcia służby w Policji do dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat.

Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 omawianego rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, regulujący kwestię przerwania biegu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uznał, że również w tym przypadku stanowisko prezentowane zarówno przez skarżącego, jak i Sąd pierwszej instancji, dotyczące tego przepisu, jest nieprawidłowe. Przedstawione przez autora skargi kasacyjnej uzasadnienie tego zarzutu wskazuje, że upatruje on wymagalność roszczenia w uprzednim uzyskaniu przez skarżącego rozkazu personalnego ustalającego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego. Z kolei Sąd pierwszej instancji podzielając pogląd organów Policji przyjął, że skoro roszczenie skarżącego o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu nowej wysługi lat powstało i stało się wymagalne dopiero z chwilą złożenia przez niego wniosku o zmianę wysługi lat, to czynność ta skutkowała rozpoczęciem biegu przedawnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zatem stwierdził, że roszczenie skarżącego o wzrost uposażenia z tytułu nowej wysługi lat powstało dopiero z chwilą złożenia przez niego wniosku o zmianę wysługi lat i rozpoczynało bieg przedawnienia, mimo że w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy – prawnie bieg ten przerywało.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 823/13, natomiast w pełni aprobuje pogląd odmienny, wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 206/13.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie prawa materialnego, pozwalał na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, mimo że skarżący o to nie wnosił. Sąd nie jest bowiem związany wnioskiem co do sposobu uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż do niego należy ocena, czy w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania (art. 188 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego – w szczególności § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, które dotyczą nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i obu decyzji organów Policji, uzasadnia nie tylko uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji, ale i poprzedzającego rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią wyrażoną w sprawie ocenę prawną powołanych przepisów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).