Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2596/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 197/13 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. oddala skargę kasacyjną II. zasądza od F. S.A. na rzecz Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 czerwca 2013 r., IV SA/Wr 197/13 oddalił skargę F. sp. z o.o. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę prawną szczegółowych regulacji dotyczących chorób zawodowych stanowi art. 235¹ Kodeksu pracy, który określa, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 kp, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.). Uregulowania tego aktu prawnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie i według tych przepisów oceniono zaskarżony akt. Wskazuje na to § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 maja 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 662), który stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 1 sierpnia 2012 r.), dotyczących zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² kp). W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej mają na względzie, czy spełnionych zostało kilka pozytywnych elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych i musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Zdaniem Sądu, organy sanitarne wydając badane w tym postępowaniu decyzje w sposób należyty wyjaśniły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość wymaganiom zawartym w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś wydane decyzje prawidłowo uzasadniły. Poprawnie i jednoznacznie ustalono, że wykonywana u skarżącego przez J. K. praca była pracą, która spowodowała powstanie u niej dolegliwości, skutkujących koniecznością stwierdzenia choroby zawodowej. Wyżej wymieniona poddana została badaniom w stosownej jednostce medycznej, tj. Dolnośląskim Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we Wrocławiu Oddział w W. W wydanym w dniu [...] kwietnia 2010 r. orzeczeniu, lekarz orzecznik kategorycznie stwierdził, że przeanalizował całość posiadanej dokumentacji medycznej, wyniki badań, a także ocenę narażenia zawodowego oraz wywiad chorobowy. Na tej podstawie ustalił, że wieloletnie narażenie na sposób wykonywania pracy oraz rozpoznany w 2007 r. (zoperowany w 2008 r.) zespół cieśni nadgarstka lewego, dają podstawy do rozpoznania choroby zawodowej w omawianej postaci.

W związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem, a przede wszystkim przedstawioną wraz z nim "Oceną obciążenia fizycznego pracą operatorów na liniach półautomatycznych 1.8, Z-8 i ABCD F. Sp. z o.o.", powyższe orzeczenie, na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia, zostało uzupełnione przez lekarza, który je wydał. Powołany przepis stanowi, że jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Przy czym, nie wprowadza on hierarchii dowodów poprzez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia. Zwracając się do jednostki orzeczniczej I stopnia, organ sanitarny działał zatem w granicach przyznanych mu w tym zakresie kompetencji, a walor dowodowy nadesłanego "dodatkowego uzasadnienia" jest niezaprzeczalny. Z kolei, sama skarżąca nie skorzystała z uprawnienia przyznanego jej § 7 ust. 1 rozporządzenia, co do możliwości ponownego badania w jednostce orzeczniczej II stopnia. Czynienie więc organowi odwoławczemu zarzutu w postaci odstąpienia od skierowania J. K. do jednostki orzeczniczej II stopnia celem wykonania ponownych badań i wydania stosownego orzeczenia jest bezpodstawne, bo żaden przepis prawa nie zobowiązuje pracownika do poddania się ponownym badaniom wbrew jego woli.

W dniu [...] sierpnia 2012 r., lekarz orzecznik podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko potwierdzając, że istnieją podstawy do rozpoznania choroby zawodowej. Podkreślił, że z oceny narażenia zawodowego wynika, że badana praktycznie przez cały okres pracy u skarżącego narażona była na sposób wykonywania pracy. Z jego wywodów można też wywnioskować, że nie może być mowy o pozazawodowym pochodzeniu schorzenia. Wypowiedział się również w kwestii przedstawionego przez skarżącego wraz z odwołaniem opracowania podzielając w tej mierze, wyrażone w trybie konsultacji, szczegółowo uzasadnione, stanowisko Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, że w przypadku pracownicy występują wystarczające argumenty, aby z przeważającym prawdopodobieństwem rozpoznać zawodowe tło schorzenia, a przedstawione w nim stanowisko nie możne znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania. Niesłusznie strona skarżąca opinii Instytutu odmawia mocy dowodowej. Nie stanowi ona co prawda orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia, poprzedzonego ponownym badaniem pacjenta, ale sporządzona została przez jednostkę umocowaną do rozpoznawania chorób zawodowych, po przeprowadzonym wcześniej badaniu lekarskim i na podstawie dokumentacji, którą lekarz orzecznik uznał za wystarczającą do podjęcia orzeczenia w sprawie.

Nieuzasadniony jest zatem zarzut, iż lekarz orzecznik nie wyjaśnił należycie dlaczego wyprowadził wniosek o zawodowym podłożu choroby. Analiza akt sprawy dowodzi, że przed wydaniem opinii uwzględnił informacje o zagrożeniach zawodowych w środowisku pracy, dokumentację dotyczącą przebiegu zatrudnienia jak również stosowną dokumentację medyczną, popartą wynikami badań. W wydanym orzeczeniu, którego część składową stanowi również dodatkowe uzasadnienie, podał szczegółowe motywy rozstrzygnięcia. Istotne przy tym jest, że zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia, jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1 § 6, tj. w wynikach przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do stosownych, określonych w tym przepisie, podmiotów. Zatem, to w gestii lekarza orzecznika pozostaje decyzja, czy tego rodzaju uzupełnienie dokumentacji jest w sprawie konieczne. Zakres informacji medycznych zgromadzonych w rozważanej sprawie, w przekonaniu lekarza orzecznika był wystarczający. Skoro nie miał wątpliwości co do zawodowej etiologii stwierdzonego u J. K. schorzenia, to nie istniała potrzeba występowania do podmiotów wymienionych w § 6 ust. 5 pkt 1-5 rozporządzenia. W tym miejscu wskazano, że bez pozytywnej opinii lekarskiej bądź sprzecznie z taką opinią organ administracji nie może dokonać rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. W rozważanej sprawie wymagania te zostały spełnione, gdyż wydane orzeczenie lekarskie jest spójne oraz należycie uzasadnione, a w szczególności wyjaśnia istotne kwestie stanowiące przedmiot sprawy. Uznać zatem należało, że uprawniona jednostka medycyny pracy w sposób przekonywujący wyjaśniła, z jakich przyczyn rozpoznano chorobę zawodową.

Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia osoby badanej kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił jakiejkolwiek dokumentacji medycznej zaprzeczającej twierdzeniom wyrażonym w wyżej opisanej opinii diagnostycznej. Z kolei, "Ocena obciążenia fizycznego pracą operatorów na liniach półautomatycznych 1.8, Z-8 i ABCD F. Sp. z o.o.", przeanalizowana przez podmioty właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych, nie dostarczyła w ich ocenie podstaw do zmiany zajętego stanowiska. Brak jest zatem powodów do zakwestionowania opinii jednostki orzeczniczej.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., II OSK 1078/06, CBOSA i powołane w nim orzecznictwo).

Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować dokonane przez niego ustalenia faktyczne, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk. Nie będąc zatem uprawnionym do poddawania analizie materiału dowodowego z medycznego punktu widzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2007 r., VII SA/Wa 2429/06, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2008 r., VIII SA/Wa 256/08), Sąd uznał, że organ sanitarny zgodnie z prawem rozstrzygnął sprawę. Na potrzeby postępowania wykonano szereg badań diagnostycznych, w wyniku których stwierdzono zawodowy charakter rozpoznanego u pracownicy schorzenia. W tej mierze orzeczenie lekarskie nie budzi wątpliwości, jest jednoznaczne, rzetelne i obiektywne. Wydane zostało na podstawie właściwie sporządzonej analizy narażenia zawodowego oraz dostępniej dokumentacji medycznej. W sprawie szczegółowo wyjaśniono zakres narażenia zawodowego oraz warunki pracy wyżej wymienionej, które potwierdziły, że stanowią one przyczynę występującego u niej schorzenia. Wyraźnie wskazano, iż charakter i warunki pracy, jaką wykonywała, tj. powtarzanie tych samych czynności i ruchów monotypowych przez cały dzień pracy, obciążających kończyny górne, stwarzały możliwość powstania przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy: zespół cieśni w obrębie nadgarstka lewego. Bezsprzecznie zatem wykazano związek przyczynowy pomiędzy rozpoznanym u badanej schorzeniem, a narażeniem w środowisku pracy.

Nie są więc zasadne zarzuty skarżącego, iż wydane decyzje zapadły bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. Nieuzasadnione jest twierdzenie, że organy administracji zaniedbały wyjaśnienia możliwości pozazawodowej etiologii choroby badanej. Obowiązkiem organów administracji jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki uznania schorzenia za chorobę zawodową, wymienione w art. 235¹ kp. W niniejszej sprawie organy administracji takich ustaleń dokonały. Stwierdzono, że wyżej wymieniona była narażona w środowisku pracy na sposób wykonywania pracy obciążający kończyny górne, jak również zostało wykazane wysokie prawdopodobieństwo, że rozpoznane schorzenie zostało spowodowane sposobem wykonywania pracy. Skoro okoliczności te zostały wykazane w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym to nie zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego możliwość pozazawodowej etiologii choroby. Wbrew stanowisku skarżącego, organ sanitarny dokonał również oceny narażenia zawodowego pracownicy u innych pracodawców. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ocena ta wykluczyła istnienie takiego narażenia u innych pracodawców. Reasumując, organ I instancji wszechstronnie oraz wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, zaś organ odwoławczy, uzupełniając je w dozwolonym zakresie, podzielił dokonane ustalenia faktyczne i prawne oraz prawidłowo ocenił całokształt sprawy oraz ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła F. sp. z o.o., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z:

1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ II instancji przepisów proceduralnych co objawiało się w przyjęciu, iż istniały podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej u J. K., pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego ustalenia,

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek braku wyjaśnienia przez organ II instancji wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności braku dokładnego ustalenia narażenia zawodowego na poprzednich stanowiskach pracy zajmowanych przez J. K. oraz braku uwzględnienia czynników pozazawodowych,

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 80 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez przyznanie przez WSA we Wrocławiu szczególnej mocy dowodowej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi.

Wymienione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie wszechstronnego rozważenia przez Sąd I instancji zarzutów wskazanych w skardze z 28 lutego 2013 r. i odniesienia się do tych zarzutów w uzasadnieniu skarżonego wyroku, brak było podstaw do przyjęcia przez ten Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ II instancji, a w konsekwencji oddalenia skargi z 28 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ II instancji w sposób błędny dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Strona skarżąca przedstawiła dokument autorstwa prof. P. pt. "Ocena obciążenia fizycznego pracą operatorów na liniach półautomatycznych 1.8, Z-8 i ABCD F. Sp. z o.o.". Pomimo tego, iż dokument ten nie stanowił opinii biegłego powinien być on, zgodnie z art. 80 k.p.a., oceniony w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Należy zwrócić uwagę, że organ II instancji naruszył ocenę swobodnej oceny materiału dowodowego, a WSA we Wrocławiu nie dostrzegł tego uchybienia w toku rozstrzygania sprawy. Wskazany wyżej dokument stanowi jedyny znajdujący się w aktach sprawy rzetelny opis stanowisk pracy zajmowanych przez J. K. oraz występujących na nich obciążeniach. Zaznaczyć należy, że pracownicy Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi nigdy nie dokonali bezpośrednich oględzin zakładu pracy strony skarżącej. Stąd też ich wiedza w zakresie sposobu wykonywania pracy przez J. K. była niepełna i ograniczona jedynie do akt niniejszej sprawy. Bez wątpienia więc dokument autorstwa prof. P. stanowi bardziej wiarygodne źródło informacji na temat obciążeń związanych z wykonywaniem pracy na stanowiskach zajmowanych przez J. K. Pracownicy Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi zarzucają prof. P., że nie wziął on w swej opinii pod uwagę, że przy wykonywaniu przez pracownika różnych czynności, przez cały czas mogą być narażone te same elementy układu ruchu. Zaznaczyć należy jednak, że pracownicy ci nigdy nie mieli możliwości zbadania obciążeń związanych z wykonywaniem pracy przez J. K. Nie mogli zatem mieć oni wiedzy o narażeniach występujących na zajmowanych przez nią stanowiskach. Z tego względu przyjęcie przez organ II instancji za bardziej wiarygodny poglądu Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi i całkowite pominięcie argumentów przedstawionych przez prof. P. powinno być oceniane jako naruszenie art. 80 k.p.a.

Organ II instancji nie wziął pod uwagę narażenia na domniemaną chorobę zawodową jakie występowało podczas wykonywania przez J. K. pracy w Fabryce [...] w W. Była oba zatrudniona w tym zakładzie pracy w okresie od 10 sierpnia 1992 r. - 12 listopada 1993 r. oraz od 11 stycznia 1998 r. do 19 listopada 1998 r. Niezrozumiałym jest stanowisko organu II instancji odmawiające uznania związku między pracą we wskazanym zakładzie pracy przez J. K. a stwierdzonym u niej schorzeniem. J. K. była zatrudniona we wskazanym zakładzie pracy na stanowisku ustawiacza ceramiki. Praca ta wiązała się z dużym obciążeniem kończyn górnych poprzez częste, powtarzalne ruchy rąk i nadgarstków. Z karty narażenia zawodowego wynika, że praca J. K. w tej fabryce polegała na ściąganiu porcelany z wozów, gdzie oprócz porcelany lżejszej, typu filiżanki, sosjerki, zdarzały się również cięższe przedmioty. Skoro J. K. zajmowała się wypakowywaniem porcelany wysoce prawdopodobne jest również to, że musiała ona przenosić ciężkie opakowania zbiorcze. Z tego względu należy uznać, że J. K. pracowała w narażeniu zawodowym również w fabryce [...].

Organy prowadzące postępowanie w żaden sposób nie odniosły się do możliwości powstania choroby u J. K. na skutek działania czynników pozazawodowych. Samo wykonywanie ruchów monotypowych na stanowisku zajmowanym przez pracownika nie oznacza jeszcze, że sposób wykonywania pracy jest przyczyną powstania u niego schorzenia. J. K. nie była przez organy przesłuchiwana co do możliwości powstania choroby na skutek czynników nie związanych z wykonywaną przez nią pracą.

To organy administracyjne prowadzące postępowanie zobowiązane są do jego dokładnego wyjaśnienia. W przypadku nieustalenia istotnych dla sprawy okoliczności należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone było z naruszeniem podstawowych zasad postępowania dowodowego, które zostały wyrażone w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. WSA we Wrocławiu podczas rozpoznawania sprawy nie zwrócił uwagi na te uchybienia. Z tego względu zarzut zawarty w pkt 2 niniejszej skargi powinien zostać uwzględniony.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W niniejszej sprawie strona przeciwna dostrzegła konieczność uzyskania dodatkowych informacji. W tym celu organ II instancji zwrócił się do DWOMP o/W. w celu ustosunkowania się do treści opinii autorstwa prof. P. DWOMP o/W. zwrócił się następnie o konsultację we wskazanej kwestii do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Mając na uwadze § 8 ust. 2 rozporządzenia zwrócić należy uwagę, iż organem właściwym do zwrócenia się do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację jest właściwy państwowy inspektor sanitarny. W niniejszej sprawie z prośbą o konsultację zwrócił się nie państwowy inspektor sanitarny, lecz jednostka orzecznicza I stopnia. Z tego względu nie jest dopuszczalne przyznawanie szczególnej mocy dowodowej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi z uwagi na fakt, iż została ona sporządzona z pominięciem trybu określonego w rozporządzeniu. W toku postępowania opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi przyznawana była szczególna moc dowodowa. W szczególności brak jest podstaw, by była ona traktowana jako opinia biegłego lub instytutu. Za opinię biegłego może być uznany wyłącznie taki dokument, który został sporządzony przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie na żądanie kompetentnego organu. Opinia Instytutu wydana została z naruszeniem trybu określonego w rozporządzeniu. Z tego względu może być ona traktowana jedynie jako tzw. opinia prywatna. Strona przeciwna uznała, że skoro w Instytucie zatrudnieni są specjaliści w zakresie medycyny pracy, ich opinii należy nadać moc szczególną. Tym samym doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 80 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia. Organ nie uwzględnił twierdzeń zawartych w opinii prof. P. z przyczyn czysto formalnych, do czego nie był uprawniony. Obie opinie powinny być traktowane jako jednakowe dowody. Przy ich ocenie organ powinien zwrócić uwagę na fakt, że prof. P. dysponował dużo bardziej precyzyjnym materiałem dowodowym niż Instytut. Trudno również odmówić prof. P. posiadania wiedzy specjalistycznej w dziedzinie medycyny pracy (potwierdza to również Instytut w swej opinii). Z tego względu należ uznać, że organ II instancji błędnie przyjął, iż to pogląd wyrażony przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi w zakresie przyczyn powstania choroby u J. K. powinien być rozstrzygający w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarówno zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie stanowią kontynuację kwestionowania stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i zaaprobowanego przez Sąd I instancji. Przy tym skarżący kasacyjnie nie podnosi w tej kwestii niczego nowego, a brak zarzucanych przez niego uchybień został spójnie i wszechstronnie wyjaśniony zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, dokonanej przez Sąd I instancji.

Ponadto, zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. W aktach tych znajduje się bowiem karta oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z 10 marca 2009 r. dotyczącym Fabryki [...]. Wyniki oceny narażenia zawodowego u pozostałych pracodawców J. K. wykluczyły narażenie na sposób wykonywania pracy powodujący przeciążenie kończyn górnych, takie stanowisko zajęła także jednostka orzecznicza, która w wydanym orzeczeniu lekarskim nie wskazała pozostałych zakładów jako miejsc zatrudnienia, w których występowało narażenie zawodowe.

Odnośnie możliwości powstania choroby u J. K. na skutek działania czynników pozazawodowych wskazać należy, że jednostka orzecznicza I stopnia diagnostycznego przeprowadziła wszystkie niezbędne badania, w tym badania hormonalne i w oparciu o ich wyniki i ocenę narażenia zawodowego rozpoznała u J. K. chorobę zawodową (poz. 20 pkt 1). Opinia skarżącego kasacyjnie w tym zakresie nie może być przez organ traktowana jako kontrargument, gdyż nie dysponuje on wiedzą specjalną, ani nie jest ustawowo upoważniony do wypowiadania się w tej kwestii.

Dalej należy mieć na względzie, że prof. R. P. nie posiada tytułu lekarza o specjalności medycyny pracy w przeciwieństwie do lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych upoważnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych upoważnionym w tym zakresie jest lekarz zatrudniony w jednostce orzeczniczej spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 27.06.1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm.). Zatem opinia prof. R. P., który nie posiada wymaganej ww. przepisami wiedzy specjalistycznej, nie może być przez organy i sąd traktowana jako dowód równoważny dla opinii medycznej lekarzy specjalistów upoważnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Podniesione wyżej fakty dowodzą braku naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez organy administracyjne orzekające w sprawie, a co za tym idzie i przez Sąd I instancji.

Również zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych należało uznać za bezzasadny. Przepis ten reguluje tryb postępowania właściwego państwowego inspektora sanitarnego, który uzna przed wydaniem decyzji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do wydania decyzji. Może on wówczas m.in. wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Niemniej uregulowanie to nie stoi na przeszkodzie, aby o taką konsultację wystąpiła sama jednostka orzecznicza I stopnia, jeżeli ma trudności w wydaniu opinii i uzna, że zwrócenie się do jednostki badawczo-rozwojowej w dziedzinie medycyny pracy, mającej większe doświadczenie w orzekaniu o chorobach zawodowych jest konieczne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też nie można odmówić szczególnej mocy dowodowej opinii Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi wydanej w rozpatrywanej sprawie, ponieważ tryb wystąpienia o konsultację określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. nie jest jedynym dozwolonym przez prawo.

W kontekście powyższych ustaleń, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie stan faktyczny sprawy, i z jakich powodów przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, i co zatem stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2, a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika organu niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.