Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 203/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 19
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 199, art. 200, art. 201, art. 209,
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. M., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 14 sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. oraz P. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego na salon kosmetyczny, w [...] przy ul. [...], na działce nr a. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Ustalono też, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr IX/98/2003 Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 23 maja 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 50, poz. 1038, z późn. zm.). Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowiono jak w sentencji decyzji i na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. odstąpiono od dalszego jej uzasadnienia. Organ zaznaczył, że o złożeniu wniosku przez inwestorów zawiadomiono pozostałe strony postępowania, za które uznano A. M. zamieszkałego w [...] oraz N. D. - właścicieli lokali mieszczących się w budynku przy ul. [...].

Nie godząc się z powyższą decyzją A. M. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury postępowania przez:

- niedoręczenie mu w sposób skuteczny zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przyjęcie, że jego adresem doręczenia w Polsce jest adres kancelarii adwokackiej nie znajdującej się pod tym adresem, a następnie kancelarii prawniczej, pomimo braku podstaw do przyjęcia takiego adresu dla doręczeń w Polsce, przy odrzuceniu pełnomocnictwa;

- niewezwanie go do ustanowienia adresu dla doręczeń w Polsce, pomimo że z chwilą zakwestionowania przez organ udzielonego wcześniej pełnomocnictwa dotyczącego budynku w [...] przy ul. [...], pełnomocnik wskazał organowi, aby w takim razie o toczącym się postępowaniu zawiadomiono stronę;

- niedołączenie do akt sprawy pełnej treści uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] w sprawie warunków, na jakich Wspólnota zajęła stanowisko niezbędne inwestorom do "Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", w sytuacji gdy do chwili obecnej warunki te nie zostały przez inwestorów spełnione i w związku z tym przyjęcie niezgodnego z prawdą oświadczenia inwestorów;

- niezakwestionowanie procedury zamurowania przez inwestorów dwóch z czterech okien w lokalu oraz niedokonanie jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy współwłaściciele wspólnych urządzeń na tej nieruchomości wyrazili zgodę na zmianę np. elewacji zewnętrznej budynku przez zamurowanie przez inwestorów wymienionych dwóch okien w dawnym sklepie poddanym obecnie procedurze zmiany sposobu użytkowania tego lokalu;

- brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pozwalającego ustalić, czy przez inwestorów zachowane zostały procedury obowiązujące przy przeniesieniu na zewnątrz budynku licznika energii elektrycznej zasilającego lokal nr [...], co ingerowało bezpośrednio w główne przyłącze energii elektrycznej do budynku zasilające wszystkie lokale;

- brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie zachowania przez inwestorów procedur obowiązujących przy zmianie przyłącza wody do lokalu nr [...] przez przeprowadzenie istotnych zmian przy głównym ujęciu wody do budynku, co spowodowało zakłócenia w dostawie wody do niektórych lokali oraz uniemożliwiło rozliczenie dostaw wody zużytej przez poszczególnych odbiorców wody w sześciu lokalach w budynku.

Pismem z dnia 12 września 2014 r. A. M. uzupełnił odwołanie formułując dodatkowo zarzut zaniechania postępowania dowodowego innego niż przeprowadzone na podstawie oświadczeń inwestorów i wniósł o dopuszczenie dowodów na okoliczność treści korespondencji kierowanej do inwestorów w kwestii dostarczenia dokumentacji projektowej, czym warunkowana była opinia Wspólnoty Mieszkaniowej oraz na okoliczność prób wyjaśnienia prawidłowości przeróbek w instalacji elektrycznej i wodociągowej.

Na wezwanie organu odwołujący w piśmie z dnia 2 grudnia 2014 r. wyjaśnił z kolei, że odwołanie składał:

- w imieniu własnym jako właściciel lokali nr [...], [...], [...] i [...] położonych w budynku przy ul. [...] w [...], jako współwłaściciel części wspólnych w budynku (aktualnie w 72%), jako współwłaściciel nieruchomości gruntowej, na której jest posadowiony budynek (aktualnie w 72% udziałów), jako współwłaściciel drogi dojazdowej do działki siedliskowej na której posadowiony jest budynek (aktualnie w 8/10 udziałów) oraz jako właściciel dwóch budynków (budynku mieszkalno-użytkowego dwukondygnacyjnego oraz budynku użytkowego jednokondygnacyjnego), znajdujących się na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem;

- jako członek "Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]", powstałej z mocy prawa z dniem 29 kwietnia 2011 r., a ukonstytuowanej z dniem 18 lipca 2014 r., kiedy właściciele odrębnych lokali i współwłaściciele nieruchomości wspólnej w małej wspólnocie mieszkaniowej, w drodze indywidualnego zbierania głosów, podjęli uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia, nazwy oraz w sprawie ustalenia zarządu i sposobu podejmowania uchwał we wspólnocie mieszkaniowej dla nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym położonym przy ul. [...], na działce nr a.

A. M. wskazał też, że działka nr a graniczy z działką nr b stanowiącą drogę wewnętrzną dojazdową z zaplecza budynku do drogi publicznej, na której to działce każdemu z członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przysługuje udział w wysokości 1/10 części tej drogi wewnętrznej, natomiast pozostałe 4/10 udziałów w drodze wewnętrznej są wyłączną własnością odwołującego, jako droga dojazdowa do dwóch jego budynków (dwukondygnacyjnego mieszkalno-użytkowego oraz jednokondygnacyjnego użytkowego) znajdujących się na działce nr c, stanowiącej jego wyłączną własność i graniczącej z działką nr a. Odwołujący stwierdził, że jest niewątpliwie właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania budynku objętego niniejszym postępowaniem. Ponadto do pisma dołączył uchwałę wspólnoty mieszkaniowej z dnia 18 lipca 2014 r.,. nr [...].

W kolejnym piśmie, z dnia 5 grudnia 2014 r., odwołujący sprecyzował dodatkowe zarzuty oraz wnioski dowodowe oraz ponownie oświadczył, że działał i nadal działa zarówno w swoim imieniu, mając uzasadniony interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, jak również jako udziałowiec 72% części wspólnych. Oświadczył, że z uwagi na zaistniały konflikt pomiędzy właścicielką mieszkania nr [...] – N. D. i właścicielami lokalu nr [...] – M. i P. M., nie mógł uzyskać od tych pozostałych dwóch członków Wspólnoty Mieszkaniowej zgody na odwołanie się od decyzji. Wyjaśnił też, że obecnie też nikt z pozostałych członków Wspólnoty nie współpracuje przy zarządzaniu częściami wspólnymi nieruchomości, również przy przekraczaniu przez nich zakresu zwykłego zarządu. Z tego powodu Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], w skład której wchodzi aktualnie trzech członków, faktycznie zarządzana jest jedynie przeze odwołującego, reprezentowanego przez pełnomocnika. Zarówno właściciele lokalu nr [...], jak i właścicielka mieszkania nr [...], nie reagują na jakiekolwiek próby nawiązania kontaktów, co skutkuje niemożliwością uzyskania uchwały, podpisanej przez wszystkich członków Wspólnoty, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu. A. M. wywiódł, że w tej sytuacji jedyną możliwością zachowania terminu do odwołania było samodzielne jego wniesienie, co miało swoje uzasadnienie w uchwale Wspólnoty, według której jako współwłaściciel 72% udziałów w nieruchomości wspólnej miał prawo do podjęcia samodzielnej decyzji w tej sprawie, skoro pozostali członkowie Wspólnoty ignorowali wszystkie próby kontaktu i uzgodnień, a ich udziały łącznie wynoszą niecałe 28%. Tym samym odwołanie było uzasadnione jego interesem jako członka wspólnoty dysponującego 72% udziałów w częściach wspólnych oraz jego własnym interesem prawnym jako właściciela 72% udziałów w nieruchomości i jako właściciela dwóch sąsiednich budynków, na które wpływ ma estetyka budynku oszpeconego przez inwestorów, oddalonego od jego budynku o mniej niż 10 m.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., nr [...], Wojewoda Opolski orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jako podstawe prawną wydanej decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że prawo złożenia odwołania od decyzji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Wyjaśniając pojęcie interesu prawnego, na którym oparta została legitymacja procesowa wynikająca z art. 28 K.p.a., organ wskazał, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który - jako przepis szczególny -pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ogranicza do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej, przywołując art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskazał, że ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ ustalił, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] tworzą wspólnotę mieszkaniową obejmującą mniej niż siedem lokali. Stosownie do tego przyjął, że skoro inwestycja dotyczy części wspólnych budynku (m.in. zamurowanie otworów okiennych), to zgodnie z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903, z późn. zm.) stroną postępowania jest wspólnota mieszkaniowa. Na podstawie art. 19 tej ustawy organ uznał, że w przypadku małej wspólnoty mieszkaniowej do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Ustalając, że sprawa dotyczy części wspólnej nieruchomości wywiódł, że do złożenia odwołania wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli, jako oświadczenie woli strony, którą reprezentują łącznie. Natomiast przymiot strony w postępowaniu może z kolei przysługiwać właścicielowi lokalu tylko wówczas, gdy wykaże swój indywidualny interes prawny, odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej, wywiedziony z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Organ stwierdził, że członek wspólnoty nie może bowiem wywodzić prawa do samodzielnego udziału w postępowaniu jedynie z faktu posiadania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Badając interes prawny odwołującego organ uznał, że A. M. nie został umocowany do działania w imieniu wspólnoty na podstawie udzielonego przez wspólnotę pełnomocnictwa. Weryfikując posiadanie przez odwołującego indywidualnego interesu prawnego (pozwalającego mu występować w sprawie jako strona obok wspólnoty mieszkaniowej) stwierdził natomiast, że A. M. nie wskazał, aby inwestycja oddziaływała na lokale stanowiące jego własność. Nie wynika to również z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora. Ponadto planowane prace budowlane, polegające na zamurowaniu otworów okiennych, nie ingerują w uprawnienia właścicielskie odwołującego, dotyczące nieruchomości przyległych, ograniczając sposób ich zagospodarowania. Stosownie do dokonanej oceny organ uznał, że wnoszący odwołanie nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i nie posiada legitymacji strony w niniejszym postępowaniu, jak również nie jest uprawniony do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...]. Tym samym, zgodnie z art. 127 K.p.a., nie posiadał prawa do wniesienia odwołania i bez znaczenia są podnoszone przez niego zarzuty oraz wnioski, gdyż merytoryczne rozpatrzenie sprawy może nastąpić po skutecznym złożeniu odwołania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

We wniesionej skardze A. M. zarzucił organowi:

- brak inicjatywy w wyjaśnieniu, dlaczego w postępowaniu odwoławczym w aktach brak było uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] nr [...], w której ustalone zostały dalsze zasady postępowania i warunki, jakie muszą zaistnieć dla dokonania przez właścicieli lokalu nr [...] zmian w częściach wspólnych budynku oraz w urządzeniach wspólnych budynku;

- brak uwzględnienia faktu, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżącego uznano za stronę;

- brak dokonania oceny postępowania organu pierwszej instancji;

- brak oceny, czy przed upływem terminu do odwołania skarżący mógł uzyskać odpowiednie orzeczenie sądowe;

- brak oceny odnośnie tego, że zarówno przebudowa okien jak i przebudowa instalacji elektrycznej oraz usytuowanie licznika energii elektrycznej zaistniały w warunkach samowoli budowlanej dokonanej przez inwestorów;

- brak uwzględnienia legitymacji odwołującego pomimo że do dnia 4 czerwca 2014 r. był on właścicielem lokalu nr [...] i miał uprawnienia zgodnie uchwałą Wspólnoty nr [...];

- brak oceny zachowania inwestorów, którzy składając w lipcu 2014 r. wniosek o zatwierdzeniu projektu budowlanego przemilczeli sprawę zabudowanych i zamurowanych okien oraz sprawę instalacji elektrycznej przebudowanej bez jakichkolwiek prawem przewidzianych procedur.

W uzasadnieniu skarżący podał okoliczności wskazujące na brak współpracy członków wspólnoty mieszkaniowej w zarządzie nieruchomością wspólną i blokowanie jego inicjatyw w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W pismach procesowych z dnia 27 lipca 2015 r. skarżący wniósł o przesłuchanie go w charakterze strony oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Wywodził też, że sporna budowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczne, a inwestorzy nie posiadali zgody Wspólnoty na ingerencję w urządzenia wspólne budynku. Ponadto, podtrzymując zarzuty i wnioski skargi, jak również okoliczności i wnioski dowodowe podnoszone w postępowaniu przez organami, skarżący wywodził, że składając odwołanie działał w ramach czynności zachowawczej określonej w art. 209 K.c. i wobec tego posiadał interes prawny.

Powyższe zarzuty względem organów prowadzących postępowanie, jak również uzasadniające je okoliczności i twierdzenia, skarżący powtórzył następne w piśmie procesowym z dnia 19 września 2015 r.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, jak również podtrzymał stanowisko prezentowane w pismach procesowych skarżącego. Pełnomocnik wskazał, że dokumentacja kompletowana przez organ pierwszej instancji była chaotyczna, pozwolenie zostało wydane już po wykonaniu części robót budowlanych, a skarżącemu przysługiwał przymiot strony z wielu powodów, natomiast organ odwoławczy orzekał na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności, w myśl art. 133 ust. 1 P.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 106 § 4 P.p.s.a. Sąd bierze też pod uwagę fakty powszechnie znane. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. może natomiast z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jednakże tylko z dokumentów i jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne jest zatem przeprowadzenie innego dowodu niż z dokumentu. Zakres postępowania dowodowego determinowany jest przy tym zakresem dokonywanej oceny i służy poczynieniu ustaleń istotnych dla przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd nie może więc dokonywać ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej i czy na jego podstawie podjęły zgodne z prawem rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.) skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Wojewody Opolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jak i w zakresie zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W ocenie Sądu, brak było również podstaw do przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wnioskowanego przez skarżącego uzupełniającego postępowania dowodowego. Przesłuchanie strony nie jest bowiem dopuszczalnym środkiem dowodowym w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. Poza tym Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a dowody ze wskazanych przez skarżącego dokumentów, np. uchwały wspólnoty określającej warunki dla inwestora, czy korespondencji prowadzonej z inwestorami, nie mogły mieć znaczenia dla dokonanej kontroli legalności. Powołane zostały bowiem na okoliczność związaną z merytoryczną oceną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, dotyczącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze odstąpił natomiast od oceny merytorycznej w tym przedmiocie. Organ uznał bowiem, że skarżący nie był uprawniony do wniesienia odwołania, gdyż nie przysługiwał mu przymiot strony, jak również nie został umocowany przez stronę postępowania do działania w jej imieniu. To z kolei powodowało, że brak było podstaw prawnych do dokonywania ustaleń i oceny w kwestii spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, dokonując oceny jego legalności, w pierwszej kolejności wskazać należy, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a., może nastąpić jedynie w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dwuinstancyjność postępowania jest bowiem oparta na zasadzie skargowości i nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Aby zatem postępowanie odwoławcze mogło skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy, w pierwszej kolejności organ odwoławczy musi ustalić, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, jest stroną postępowania. Brak po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy powoduje, że organ ten nie może przystąpić do jej merytorycznego rozpoznania. W takim przypadku prowadzenie postępowania odwoławczego staje się bezprzedmiotowe. W konsekwencji oznacza to konieczność podjęcia na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a. rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Z uwagi na to, że wskazany ostatnio przepis nie określa wprost przesłanek umorzenia postępowania, należy odnieść się do kryterium, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie do tej regulacji organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać tak z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. W przypadku postępowania odwoławczego, bezprzedmiotowość ze względów podmiotowych będzie zachodziła w sytuacji, gdy organ ustali w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną.

Podkreślić przy tym należy, że dla oceny legitymacji do wniesienia odwołania nie ma znaczenia fakt uczestniczenia przez wnoszącego odwołanie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Legitymacja do bycia stroną postępowania musi bowiem zawsze wynikać z przepisów prawa i nie można wywodzić jej z czynności prawnych. Dopuszczenie danego podmiotu przez organ pierwszej instancji do udziału w prowadzonym przez niego postępowaniu nie powoduje zatem, że staje się on stroną tego postępowania i nabywa prawo do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. O tym bowiem, czy dany podmiot posiada legitymację, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, jak również uznanie go za stronę prze organ pierwszej instancji, lecz to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi istnieć norma prawna przyznająca określonemu podmiotowi w określonym stanie faktycznym uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym.

W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę przy ustalaniu stron postępowania zastosowanie ma przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Wymienione osoby posiadają zatem przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i zgodnie z tym przepisem jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu, jak słusznie dostrzegł organ w zaskarżonej decyzji, ma zatem decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane).

Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie wynika, że w budynku przy ul. [...] w [...], poza lokalem nr [...] objętym pozwoleniem na budowę wydanym przez organ pierwszej instancji, znajduje się jeszcze pięć innych lokali, z których jeden stanowi własność N. D., a pozostałe cztery są własnością skarżącego. Bezspornie też ustalono, co akcentuje zresztą sam skarżący, że inwestycja objęta decyzją organu pierwszej instancji dotyczy części wspólnych budynku, w tym m.in. robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych.

Uwzględniając powyższe okoliczności, na podstawie art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] tworzą wspólnotę mieszkaniową, która jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę dla M. i P. M. W myśl art. 6 ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Niewątpliwie zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy sprawa dotyczy nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, która - co należy zaznaczyć - tworzy się z mocy prawa, niezależnie od woli właścicieli lokali, z chwilą ustanowienia co najmniej jednej, odrębnej własności lokalu w danej nieruchomości. Uznać zatem należało, że w niniejszej sprawie przymiot strony przysługiwał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...], a nie - jak przyjął organ pierwszej instancji - osobno wszystkim członkom wspólnoty.

W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje również stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie posiadał umocowania do działania w imieniu Wspólnoty. W szczególności jego umocowanie nie mogło wynikać z prawa do zarządu nieruchomością wspólną związanego z posiadaniem większości udziałów w nieruchomości wspólnej. Zauważyć można, że współwłaściciele nie uregulowali umownie zarządu nieruchomością wspólną, a w uchwale z dnia 18 lipca 2014 r., nr [...], na którą powołuje się skarżący, w pkt 6 jednoznacznie ustalono zarząd własny wspólnoty (objętej zarządem własnym współwłaścicieli) na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego dla współwłasności i Kodeksu postępowania cywilnego oraz na zasadach określonych w ustawie.

Ponadto uwzględnić należy, że stosownie do treści art. 19 ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 199 – art. 209 K.c.) wynika natomiast, że zarządcami nieruchomości są wszyscy jej współwłaściciele. Zgodnie z art. 200 K.c., każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. W zakresie takiego zarządu należy jednak rozróżnić czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Na zasadzie art. 201 K.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli, którą w myśl art. 204 K.c. oblicza się według wielkości udziałów. Przepis art. 199 K.c. stanowi jednak, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przyjąć można, że taka zgoda wszystkich właścicieli lokali wyrażana może być w drodze uchwały. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, na podstawie art. 199 K.c. mogą natomiast żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Kodeks cywilny nie formułuje definicji czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczającej zwykły zarząd. W doktrynie prawa cywilnego i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu jest załatwianie spraw bieżących, związanych z normalną eksploatacją rzeczy, pobieraniem pożytków i dochodów, uprawą gruntów, konserwacją, administracją i ochroną rzeczy w postaci czynności zachowawczych, w tym wytoczenie powództwa o ochronę własności, posiadania, eksmisję, a także o zapłatę czynszu najmu, opłat eksploatacyjnych, odszkodowania za uszkodzenie rzeczy etc. Wszystkie inne czynności, zwłaszcza te, które prowadzą do obciążania pozostałych współwłaścicieli dodatkowymi obowiązkami bądź stanowią zmianę przeznaczenia rzeczy wspólnej lub jej części, stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. P. Skibiński "Reprezentacja wspólnoty mieszkaniowej na gruncie ustawy o własności lokali", Przegląd Sądowy maj 2007 r., s. 86).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie czynność wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie udzielenia M. i P. M. należało zakwalifikować jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, sprawa administracyjna rozpoznawana przez organ pierwszej instancji dotyczyła bowiem części wspólnej nieruchomości, a określoną w projekcie budowlanym ingerencję w część wspólną tej nieruchomości należy zakwalifikować jako czynność przekraczającą zwykły zarząd. Tym samym, wniesienie środka zaskarżenia od decyzji zezwalającej na taką ingerencję w części wspólnej nieruchomości należy uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd. Nie można zaakceptować jako właściwej praktyki polegającej na tym, że jeden ze współwłaścicieli, mający udział w nieruchomości wspólnej przekraczający połowę - czyli większość niezbędną do podjęcia czynności zwykłego zarządu - może sam decydować o wniesieniu środka zaskarżenia w imieniu wspólnoty w sprawie dotyczącej robót budowlanych na części wspólnej nieruchomości. Odrębną kwestią, podlegająca ocenie w zakresie spełnienia wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest natomiast uzyskanie przez inwestora zgody na wykonanie prac na częściach wspólnych nieruchomości. Zagadnienie to może być oceniane dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę lub w przedmiocie badania legalności budowy.

Stosownie do powyższego uznać przyjdzie, że w niniejszej sprawie do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Brak takiej zgody powodował natomiast, że skarżący nie mógł skutecznie wnieść odwołania w imieniu wspólnoty w sytuacji, gdy nie został upoważniony do działania w jej imieniu przez wszystkich współwłaścicieli. Jego działalnie w tym zakresie, jak podnosił, w szczególności nie mogło zostać uznane za czynność zachowawczą podjętą na podstawie art. 209 K.c. Na podstawie tej regulacji każdy ze współwłaścicieli może bowiem wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, ale tylko takich które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Istotą czynności zachowawczej jest zatem ochrona wspólnego prawa do przedmiotu współwłasności. Uprawnienie do jej podjęcia przysługuje samodzielnie każdemu współwłaścicielowi, jednak nie mieści się w zakresie zarządu nieruchomością wspólną, w tym w zakresie czynność przekraczających zwykły zarząd, które wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli. Poza tym, nie można uznać za czynność zmierzającą do zachowania wspólnego prawa takiego działania, co do którego nie ma wątpliwości, że nie jest ono podejmowane zgodnie z wolą i w interesie wszystkich właścicieli. Kwestionowanie decyzji wydanej zgodnie z wnioskiem inwestorów, będących wszak również członkami Wspólnoty, z pewnością nie jest natomiast działaniem w ich interesie.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność posiadania przez niego większości udziałów w częściach wspólnych nieruchomości nie mogła zatem podważać ustalenia, że skarżący nie był upoważniony do wniesienia odwołania w imieniu wspólnoty. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 199 K.c., w przypadku braku zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący, jako posiadający większość udziałów, wystąpił w trybie art. 199 K.c. do sądu powszechnego o wyrażenie zgody na wniesienie odwołania od decyzji udzielającej M. i P. M. pozwolenia na budowę. Na akceptację nie zasługują wyjaśnienia skarżącego, że powodem tego był bieg terminu do wniesienia odwołania i brak realnej możliwości uzyskania orzeczenia sądu przed jego upływem. W przypadku bowiem wystąpienia do sądu o wyrażenie zgody na wniesienie odwołania, istniałyby podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego, bądź przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z samego faktu posiadania większości udziałów skarżący nie mógł też wywodzić swojego indywidualnego interesu prawnego i wynikającego z niego uprawnienia do samodzielnego udziału w postępowaniu jako jego strona. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd organu odwoławczego, że także członek wspólnoty mieszkaniowej może wystąpić jako strona zainteresowana w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota, jednakże jedynie wówczas, gdy wykaże swój indywidualny, własny interes prawny. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być bowiem pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć zatem swój własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa. Prawidłowo jednak organ odwoławczy przyjął w niniejszej sprawie, że skarżący powinien był wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego. Nie mógł przy tym wywodzić go z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z tego, że jego nieruchomość gruntowa lub lokalowa znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Zobowiązany był tym samym wykazać, że dopuszczenie do realizacji robót budowlanych określonych w wydanym pozwoleniu na budowę spowoduje negatywne oddziaływanie na jego nieruchomość sąsiednią lub jego lokal znajdujący się w budynku objętym inwestycją. (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2208/10, wyrok WSA w Olsztynie z 3 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 110/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący, wnosząc w niniejszej sprawie odwołanie, nie wykazał, aby realizacja spornej inwestycji miała negatywnie oddziaływać na lokale stanowiące jego własność, znajdujące się w tym samym budynku co lokal objęty pozwoleniem na budowę, czy też na stanowiące jego własność odrębne nieruchomości sąsiadujące z tym budynkiem. W szczególności nie wskazał żadnej okoliczności uzasadniającej twierdzenie, że realizacja spornej inwestycji spowoduje ograniczenie możliwości korzystania z jego lokali i nieruchomości sąsiednich, czy też wprowadzi ograniczenia w ich zagospodarowaniu. Nie wskazał żadnego przepisu prawnego, który wprowadzałby takie ograniczenie. Za indywidualny interes prawny, odrębny od interesu wspólnoty, nie mogą być uznane jedynie podnoszone argumenty o wpływie inwestycji na części wspólne budynku, w tym jego wygląd, czy też ingerencji inwestora w instalacje znajdujące się w budynku. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właścicieli lokali jest chroniony bowiem przez wspólnotę. Samo zaś subiektywne odczucie właściciela lokalu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania robót budowlanych. Tak samo fakt sąsiadowania nieruchomości skarżącego z budynkiem objętym inwestycją nie przesądza o jej oddziaływaniu na tę nieruchomość sąsiednią.

Reasumując, skoro - jak ustalił organ odwoławczy - z projektu budowlanego nie wynika aby sporna inwestycja oddziaływała na lokale stanowiące własność skarżącego, jak również planowane prace budowlane nie ingerują w jakiekolwiek uprawnienia właścicielskie jego nieruchomości przyległych, ograniczając sposób ich zagospodarowania, czy korzystania z nich, to prawidłowo w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że skarżący nie posiadał indywidualnego interesu prawnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę M. i P. M., a przez to nie posiadał też legitymacji strony postępowania prowadzonego w tej sprawie. Nie był również uprawniony do działania w imieniu wspólnoty mieszkaniowej. Wobec tego prawidłowo organ odwoławczy odstąpił od ponownego rozpoznania sprawy i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 127 K.p.a., skuteczne odwołanie, inicjujące merytoryczne ropoznanie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, może bowiem złożyć jedynie strona postępowania, w którym wydana została kwestionowana decyzja. Brak legitymacji do wniesienia odwołania skutkuje natomiast bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego, a przez to także brakiem podstaw do dokonania merytorycznej oceny robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Dla oceny legitymacji do wniesienia odwołania nie ma przy tym znaczenia fakt uznania odwołującego za stronę przez organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.