Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2754/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4, art. 199
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej organ), po rozpatrzeniu odwołania [...] [...] (dalej skarżąca) prowadzącej działalność gospodarczą pn. P.P.H.U. [...], [...], [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) za gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 — odpady ulegające biodegradacji, niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy był następujący:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w terminie od dnia 6 czerwca 2016 r. do dnia 12 sierpnia 2016 r. przeprowadził problemową, interwencyjną, pozaplanową kontrolę u [...] [...] prowadzącej działalność gospodarczą pn. P.P.H.U. [...], [...], [...]. Kontrola została wszczęta na wniosek licznych interwencji społecznych przekazywanych pocztą tradycyjną oraz drogą elektroniczną w zakresie magazynowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do tego celu, tj. poza zakładem głównym i uciążliwości zapachowej z tym związanej, użytkowania nowej instalacji do przetwarzania odpadów bez wymaganych przepisami prawa zgłoszeń oraz zezwoleń, uciążliwości zapachowej powodowanej m. in. przez Stronę, a także pylenia związanego z pracami w zakresie zagospodarowania odpadów budowlanych na terenie kontrolowanego zakładu. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, iż Strona prowadzi działalność w zakresie odbierania zmieszanych i selektywnie zebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania odpadów, przetwarzania odpadów, głównie komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości płynnych do punktów zlewnych przy oczyszczalniach ścieków. Przedmiotowa działalność prowadzona jest w dwóch miejscach, tj. na działkach o nr ewid.: [...] położonych w [...], gm. [...], na których Strona prowadzi zbieranie odpadów oraz na działkach o nr ewid.: [...] oraz [...] położonych w [...], [...], gm. [...], na których Strona prowadzi wytwarzanie, zbieranie i przetwarzanie odpadów oraz posiada bazę magazynowo — transportową, a także zaplecze administracyjno — biurowe. Ponadto pod adresem [...], [...], gm. [...] eksploatowana jest także instalacja do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, która od dnia 5 grudnia 2012 r. ma status regionalnej instalacji do mechaniczno — biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych do obsługi regionu [...] gospodarki odpadami. Część biologiczna instalacji stanowi również kompostownię odpadów zielonych, która ma status instalacji zastępczej do przetwarzania odpadów zielonych i bioodpadów do obsługi regionu [...], do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania tego rodzaju odpadów komunalnych.

Podczas kontroli stwierdzono, iż Strona posiada uregulowany stan formalnoprawny:

a) w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów na terenie zakładu głównego decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], zmienioną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] oraz sprostowaną postanowieniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2015, znak: [...], wydaną na czas określony, tj. do dnia 7 września 2025 r.,

b) w zakresie prowadzenia zbierania odpadów na terenie działek o nr. ewid.: [...] położonych w [...] decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], zmienioną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...],

c) w zakresie transportu odpadów decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], wydaną na czas oznaczony, tj. do dnia 29 grudnia 2024 r.,

d) w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na odzysk i zbieranie odpadów decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] wraz z późniejszymi decyzjami zmieniającymi.

Kontrola wykazała także, że gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji prowadzone jest niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], zmienionym decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w zakresie czasu, miejsca i sposobu magazynowania odpadów ulegających biodegradacji na terenie nieruchomości w [...]. Pkt III w/w decyzji stanowi, iż "odpady ulegające biodegradacji będą magazynowane w miejscu utwardzonym, ze szczelnym podłożem oraz zabezpieczonym przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, sposób magazynowania nie może powodować przedostawania są substancji pochodzących Z odpadów do środowiska gruntowo - wodnego, miejsce ich magazynowania wyposażone będzie w system zbierający odcieki powstające z odpadów". W trakcie kontroli natomiast ustalono, że w [...] zmagazynowanych było 8 tys. Mg odpadów o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, przy czym niektóre partie odpadów odebrane były w lipcu 2015 r. a więc około 10 miesięcy wcześniej. Operacje prowadzone na takich odpadach, podatnych na rozkład biologiczny, przy długim czasie ich przetrzymywania mogą powodować emisje odorów. Z uwagi na duże ilości zmagazynowanych odpadów zielonych i długotrwałe ich przetrzymywanie bez wątpienia istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy tym faktem a interwencjami społecznymi w zakresie m. in. odczuwalnej poza terenem zakładu uciążliwości zapachowej.

Ponadto podczas oględzin nieruchomości w [...] przeprowadzonych w dniach: 6, 8, 20, 24 czerwca 2016 r. oraz w dniu 4 lipca 2016 r. (potwierdzonych dokumentacją fotograficzną) stwierdzono, iż odpady o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji magazynowane są w miejscach niezabezpieczonych przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, przez co następuje wymywanie zanieczyszczeń z tych odpadów przy obfitych opadach atmosferycznych i miejscami wprowadzanie ich do środowiska gruntowego. Ustalono, że odpady magazynowane są w różnych miejscach na terenie nieruchomości [...], na obszarze o powierzchni ok. 0,5 ha na części działek o nr ewid. [...] w sposób nieuporządkowany, na otwartych placach, nieutwardzonych, miejscami bez krawężników lub z rozszczelnionymi krawężnikami, a także bezpośrednio na gruncie, na hałdach sięgających do wysokości ok. 7 m., w większości luzem, a część w workach z tworzywa sztucznego, tak, jak są odbierane od właścicieli nieruchomości, w tym znaczna część worków jest porozrywana. Podczas kontroli uprzątnięto odpady o kodzie 20 02 01 z terenu nieutwardzonego. W dniu 20 czerwca 2016 r. po ulewnych deszczach, na terenie gruntowym, w rejonie budynku magazynowego na działce o nr ewid. [...] oraz na działce o nr ewid. [...] stwierdzono zastoiska wody o barwie brunatnej, wskazujące na wymywanie i wprowadzanie do gruntu zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na niezabezpieczonych krawężnikami otwartych placach (zastoiska odcieków na gruncie i utwardzonych placach). Ponadto podczas przeprowadzania wizji lokalnej nie odnaleziono separatora substancji ropopochodnych oraz pozostałych wypustów i studzienek kanalizacyjnych zaznaczonych na sporządzonym odręcznie przez Stronę schemacie kanalizacji przemysłowej. Zastoiska odcieków z odpadów zielonych na gruncie i utwardzonych placach stwierdzone po obfitych opadach atmosferycznych mogą wskazywać, że istniejący system kanalizacji jest niedrożny i niedostosowany do odbioru odcieków z miejsc magazynowania odpadów zielonych.

Wszystkie ustalenia oraz stwierdzone podczas kontroli naruszenia i nieprawidłowości zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...] podpisanym w dniu 12 sierpnia 2016 r. przez kontrolującego. Strona odmówiła podpisania w/w protokołu kontroli i pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. wniosła uwagi do przedmiotowego dokumentu i ustosunkowała się do zagadnień w nim zawartych. Strona m. in. podniosła, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie wskazał w oparciu o wyniki jakiego urządzenia pomiarowego i jakich wartości referencyjnych stwierdził "nieprzyjemny zapach" podczas przeprowadzanej kontroli. Strona podkreśliła subiektywizm sformułowania, podczas gdy ocena faktycznego stanu kontrolowanej instalacji powinna być prowadzona według kategorii obiektywnych. W żadnym zbiorze bowiem poszczególne rodzaje zapachów nie zostały zdefiniowane. Ponadto, dotychczas nie zostały określone metodyki referencyjne badania nasilenia substancji zapachowych. Nie zostały również określone normy prawne w tym zakresie. Strona wniosła, iż w protokole kontroli brak jest dowodów potwierdzających powiązanie prowadzonych czynności technologicznych z niezorganizowanymi emisjami gazów złowonnych.

W piśmie Strona odniosła się również do kwestii nieprecyzyjnego zdaniem Strony stwierdzenia zawartego w protokole kontroli nr [...], znak: [...], tj. "odpady nalegały na nieutwardzonej powierzchni", tłumacząc, że sytuacja ta była jednorazowa i incydentalna, spowodowana wystąpieniem obfitych opadów deszczu. Przedmiotowe odpady niezwłocznie po ustąpieniu negatywnych warunków atmosferycznych zostały uprzątnięte i zdeponowane na utwardzonej powierzchni.

W związku z ustaleniami kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 8 września 2016 r., znak: [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Stronie w drodze decyzji, administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach za gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [... wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 — odpady ulegające biodegradacji niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów.

Od przedmiotowej decyzji Strona złożyła odwołanie z dnia [...] grudnia 2016 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Po rozpatrzeniu akt sprawy organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...]. Strona w sposób nieprawidłowy realizowała obowiązki wynikające z warunków decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] oraz zmieniającej ją decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], a także przepisów ustawy o odpadach, poprzez magazynowanie odpadów o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji w miejscach niezabezpieczonych przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, przez co następuje wymywanie zanieczyszczeń z tych odpadów przy obfitych opadach atmosferycznych i miejscami wprowadzanie ich do gruntu. Jak bowiem wynika z warunków przedmiotowej regulacji "odpady o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji magazynowane będą możliwie najkrótszy okres czasu z uwagi na właściwości gnilne oraz ewentualne uciążliwości odorowe. Odpady ulegające biodegradacji będą magazynowane w miejscu utwardzonym, z szczelnym podłożem oraz zabezpieczonym przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych. Sposób magazynowania nie może powodować przedostawania się substancji z odpadów do środowiska gruntowo — wodnego, miejsca magazynowania wyposażone będzie w system zbierający odcieki powstające z odpadów".

Strona nie magazynując przedmiotowych odpadów w należyty sposób dopuściła się naruszeń przepisów obowiązującego prawa dotyczącego gospodarki odpadami, jak również warunków posiadanego zezwolenia. Powyższe zatem było, zdaniem organu, podstawą do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, który stanowi, że "administracyjną karę pieniężną wymierza się za odbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na odbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41". Organ wyjaśnił, że w/w kara jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce gospodarowania odpadami (art. 196 ustawy o odpadach), zaś "wysokość kary wynosi nie mniej niż 1 000 z/ i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach). Art. 199 ustawy o odpadach stanowi, że "przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia".

Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska prowadził postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, w sposób rzetelny i przejrzysty tak, żeby Strona nie miała wątpliwości co do obiektywności organu I instancji. Na każdym etapie prowadzonego postępowania, Strona miała możliwość czynnego uczestnictwa poprzez wnoszenie wniosków i żądań, zadawanie pytań, ustosunkowywanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego potwierdzenie stanowią liczne pisma Strony znajdujące się w aktach sprawy przekazywane zarówno w wersji papierowej jak i drogą elektroniczną. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zajmował stanowisko we wszystkich zgłaszanych przez Stronę wnioskach dowodowych wskazujących, iż okoliczności podnoszone przez organ I instancji nie mają miejsca w jej sytuacji i dokładne wyjaśniał podstawy swojej decyzji, przedstawiając dowody na jej poparcie, aby uniknąć ewentualnych wątpliwości.

Z powyższych względów, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się [...] [...] prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą PPHU [...] [...] [...], która zarzuciła decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

a) art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie ewentualnych skutków dla środowiska (i społeczeństwa) jakie niosły zastoiska "wody brunatnej" stwierdzone w miejscach składowania odpadów.

b) art. 8 oraz 9 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz nie przeprowadzenie w całości postępowania dowodowego, a także brak należytego i wyczerpującego informowania Stron w toku postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza poprzez zaniechanie włączenia do materiału dowodowego w sprawie "licznych interwencji społecznych"r\a które powoływał się organ ([...]WIOŚ jak i GIOŚ) w uzasadnieniu decyzji.

c) art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na ograniczeniu postępowania w II instancji do kontroli prawidłowości Decyzji [...]WIOŚ w świetle zarzutów przedstawionych w odwołaniu od tej decyzji administracyjnej, w szczególności przejawiającego się w pominięciu kwestii pism kierowanych do Strony przez podmioty prowadzące Regionalne Instalacje Przetwarzania Odpadów Komunalnych (Zielonych) w których odmawiano przyjęcia odpadów

d) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - zwłaszcza w zakresie pism kierowanych do Strony przez podmioty prowadzące Regionalne Instalacje Przetwarzania Odpadów Komunalnych (Zielonych) w których odmawiano przyjęcia odpadów oraz braku włączenia do materiału dowodowego "licznych interwencji społecznych";

e) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobody w ocenie dowodów powodujące dowolne i bezpodstawne przyjęcie, iż Strona naruszyła zasady gospodarowania odpadami 2C 03 01;

f) art. 94 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, iż Organowi wiadomym jest, ii p-ko Skarżącej toczy się postępowanie wykroczeniowe przed Sądem Rejonowy w [...]

P.P.H.U. [...] [...] [...] NIP [...]

(sygn. akt [...]) w którym [...]WIOŚ obwinia Skarżącą o popełnieni wykroczenia opisanego treścią art. 171 UOO.

g) art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r., mimo, iż zachodziły warunki do jej uchylenia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 194 ust. 1 pkt. 4 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (jt. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm. - dalej: UOO) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Strona gospodarowała odpadami o kodzie 20 02 01 niezgodnie z zezwoleniem na zbieranie odpadów

b) art. 197 pkt. 1 i 2 UOO poprzez oparcie rozstrzygnięcia m.in. na wynikach przeprowadzonej u Strony kontroli zakończonej protokołem kontroli nr [...], która to kontrola odbyła się bez zachowania wymogów przewidzianych art. 197 pkt. 1 i 2 UOO.

c) Art. 199 UOO poprzez przekroczenie zasad ustalania wysokości kary administracyjnej mające postać braku oszacowania skutków stwierdzonego naruszenia.

d) art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit d Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Jt. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) (dalej: UPW) poprzez jego zastosowanie mimo, iż w stanie faktycznym jaki był podstawą orzekania nie mógł on mieć zastosowania.

Z uwagi na powyżej przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o:

a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji WIOŚ oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie,

b) alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji WIOŚ,

c) alternatywnie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji WIOŚ,

d) w każdym przypadku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu złożonej skargi Skarżąca wskazała, że rozstrzygniecie organu I instancji podtrzymane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie spełnia wymogów przewidzianych dla decyzji administracyjnej w art. 107 kpa z uwagi na użyte sformułowanie, że kara została nałożona za ,gospodarowanie odpadami niezgodnie posiadanym zezwoleniem na obieranie odpadów nie wskazując o jaką konkretnie decyzję (zezwolenie) chodzi. Skarżąca nie zgodziła się również ze stwierdzeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, że w wyniku opadów atmosferycznych dochodziło do wymywania zanieczyszczeń z magazynowanych pryzm odpadów zielonych oraz ponownie podniosła, że organ I instancji nie pobrał próbek wody z zastoisk i nie wykazał czy znajdowały się tam związki mogące zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Skarżąca wskazała, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] nie wskazuje sposobu zabezpieczenia magazynowanych odpadów zielonych przed wpływem czynników atmosferycznych, a zdaniem Skarżącej odpowiednie zawilgocenie odpadów zielonych jest pożądane i usprawnia proces ich zagospodarowania (kompostowania). Ponadto Skarżąca wskazała, że tylko nieznaczna część odpadów i to po wystąpieniu niekorzystnych warunków atmosferycznych była tymczasowo magazynowana poza terenem utwardzonym. Skarżąca wskazała również, że fakt istnienia kanalizacji deszczowej na terenie instalacji P.P.H.U. [...] potwierdzony został protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., który Strona załączyła do skargi z dnia 18 września 2017 r. Ponadto Skarżąca odniosła się do kwestii "licznych interwencji społecznych" mieszkańców, którzy wnosili skargi na uciążliwości odorowe emitowane przez instalację prowadzoną przez Skarżącą, twierdząc, że organ nie może powoływać się na okoliczności, które nie mają odzwierciedlenia w materiale dowodowym, tym bardziej, że większość skarg w zakresie nieprzyjemnego zapachu może być związana z działalnością składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne eksploatowanego przez [...] Sp. z o. o. zlokalizowanego w pobliżu. Skarżąca podkreśliła, iż obowiązujący system prawny nie definiuje pojęcia "zapach" czy "odór", zatem ocena zjawiska może zachodzić jedynie w oparciu o subiektywne odczucia, gdyż dotychczas nie zostały określone dopuszczalne poziomy substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Zatem w ocenie Skarżącej dla ustalenia czy mamy do czynienia z uciążliwością zapachową, konieczne jest ustalenie: rodzaju zanieczyszczeń, jego stężenia i jego zmienności, a to może być jedynie ustalone w drodze pomiarów i badań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych ramach, Sąd doszedł do przekonania że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi.

Istota sprawy sprowadza się do tego, czy nastąpiło naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2016, poz. 1987 z późn. zm.) tj. czy skarżąca gospodarowała odpadami o kodzie 20 02 niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów.

Podczas przeprowadzonej u [...] [...] prowadzącej działalność gospodarczą pn. P.P.H.U. [...], [...], [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli ustalono, iż Skarżąca prowadzi działalność w zakresie odbierania zmieszanych i selektywnie zebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, zbierania odpadów, przetwarzania odpadów, głównie komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości płynnych do punktów zlewnych przy oczyszczalniach ścieków. Podczas kontroli stwierdzono, iż Skarżąca posiada uregulowany stan formalnoprawny w zakresie gospodarki odpadami. Ponadto kontrola wykazała, że gospodarowanie odpadami o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji prowadzone jest niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nr [...] Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], zmienionym decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] w zakresie czasu, miejsca i sposobu magazynowania odpadów ulegających biodegradacji na terenie nieruchomości w [...]. Pkt III w/w decyzji stanowi, iż "odpady ulegające biodegradacji będą magazynowane w miejscu utwardzonym, ze szczelnym podłożem oraz zabezpieczonym przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, sposób magazynowania nie może powodować przedostawania się substancji pochodzących z odpadów do środowiska gruntowo — wodnego, miejsce ich magazynowania wyposażone będzie w system zbierający odcieki powstające z odpadów.

[...] Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że odpady magazynowane są w różnych miejscach na terenie nieruchomości [...] w sposób nieuporządkowany, na otwartych placach, nieutwardzonych, miejscami bez krawężników lub z rozszczelnionymi krawężnikami, a także bezpośrednio na gruncie, na hałdach sięgających do wysokości ok. 7 m., w większości luzem, a część w workach z tworzywa sztucznego, tak, jak są odbierane od właścicieli nieruchomości, w tym znaczna część worków jest porozrywana. Z uwagi na duże ilości zmagazynowanych odpadów zielonych i długotrwałe ich przetrzymywanie w warunkach niezabezpieczonych przed czynnikami atmosferycznymi, Skarżąca dopuściła do powstania zaawansowanych procesów gnilnych wskazanych odpadów, co skutkuje uciążliwościami odorowymi. Istniejący stan faktyczny został odnotowany w protokole kontroli nr [...], znak: [...] podpisanym w dniu 12 sierpnia 2016 r. przez kontrolującego.

Stwierdzone okoliczności zostały – zdaniem Sądu – właściwie ocenione przez organ, który uznał, że Skarżąca nie magazynując przedmiotowych odpadów w miejscu utwardzonym, posiadającym szczelne podłoże, zabezpieczone przed wpływem warunków pogodowych dopuściła się naruszeń przepisów obowiązującego prawa dotyczącego gospodarki odpadami, jak również warunków posiadanego zezwolenia.

W konsekwencji organ słusznie stwierdził, że zaistniała przesłanka do nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, który stanowi, że "administracyjną karę pieniężną wymierzą się za obieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41".

Art. 199 ustawy o odpadach stanowi, że "przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego upływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". Z brzmienia tego przepisu wynika, iż przy ustalaniu wymiaru kary należy rozpatrywać, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, czyli należy badać prawdopodobieństwo wystąpienia tego zagrożenia, które w analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę fakty udokumentowane w aktach sprawy, faktycznie występuje. Analiza kontrolowanej sprawy, doprowadziła Sąd do przekonania, że kara pieniężna nałożona na Skarżącą była w pełni uzasadniona, a jej wysokość adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia.

Wbrew zarzutowi skargi dotyczącemu naruszenia przez organ art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego zwłaszcza w zakresie ewentualnych skutków dla środowiska (i społeczeństwa) jakie niosły "zastoiska wody brunatnej" stwierdzone w miejscach składowania odpadów Sąd stwierdził, że działania organu podjęte w tym zakresie były adekwatne do sytuacji, wystarczające i przeprowadzone z należytą dokładnością. Stanowisko organu było poparte obszerna dokumentacją dowodową, w tym protokołami oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, na której utrwalone zostały m.in. zastoiny bezsprzecznie dowodzące niewłaściwej gospodarki odpadami przez Skarżącą.

Sąd uznał za słuszne wątpliwości organu co do istnienia sieci kanalizacyjnej. Nie mógł tych wątpliwości rozwiać przedstawiony przez Skarżącą sporządzony własnoręcznie schemat kanalizacji przemysłowej, w sytuacji gdy Skarżąca nie przedłożyła inwentaryzacji sieci kanalizacyjnej, ani dokumentacji technicznej, a ustalenia poczynione przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska podczas oględzin terenu wykazały istnienie kratek spustowych oraz studzienek kanalizacyjnych jedynie w ciągach komunikacyjnych na trasie od wjazdu do budynku magazynowego oraz studzienkę z kręgów betonowych stanowiącą zbiornik odcieków. W trakcie oględzin [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie stwierdził obecności separatora substancji ropopochodnych oraz pozostałych wpustów i studzienek kanalizacyjnych zaznaczonych odręcznie przez Skarżącą. Sąd podziela stanowisko organu, że pobór próbek wody z zastoisk nie był konieczny, ponieważ poprzez obserwację stanu faktycznego (protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną) stwierdzono wymywanie zanieczyszczeń z odpadów zielonych magazynowanych na otwartych placach do ziemi.

Badając legalność zaskarżonej decyzji nie można pominąć okoliczności, że Skarżąca, w okresie trwania kontroli, nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, należących do podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe środowiska wodnego, z miejsc magazynowania odpadów zielonych, na terenie bazy w [...]. Wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego Skarżąca złożyła do Starosty [...] dopiero w dniu 17 czerwca 2016 r., czyli w trakcji trwania kontroli, podczas której organ I instancji stwierdził przedmiotowe naruszenia. Podobnie należy ocenić informację, że podmiot posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji innego podmiotu i że posiada separator koalescencyjny zakupiony dnia 15 lipca 2016 r. czyli już w trakcie prowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli.

Zdaniem Sądu zarzuty naruszenia przez organ II instancji art. 8 oraz art. 9 kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz nieprzeprowadzenie w całości postępowania dowodowego nie znajdują uzasadnienia. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z dyspozycją art. 75 kpa. W ocenie Sądu zebrany przez [...] Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy był wyczerpujący, wiarygodny i wystarczający do wydania decyzji. Równocześnie nie można się zgodzić z zarzutem Skarżącej o braku należytego i wyczerpującego informowania stron w toku postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem aktywnie uczestniczyła w toku postępowania zapoznając się z aktami sprawy i zajmując stanowisko.

Sąd podziela również stanowisko organu w kwestii odmowy przyjęcia odpadów o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji przez inne instalacje zajmujące się przetwarzaniem w/w odpadów w regionie [...], że ciężar zebrania informacji o braku możliwości przyjęcia odpadów spoczywa na przedsiębiorcy odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości. Skarżąca bez żadnych obiektywnych przesłanek, od lipca 2015 r., nie przekazywała na bieżąco i regularnie odpadów o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji, do regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Doprowadziło to do zmagazynowania ponad 8 tys. Mg odpadów zielonych w okresie od lipca 2015 r. do maja 2016 r. na terenie nieruchomości w [...].

Chybiony jest również zarzut Skarżącej naruszenia art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobody w ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie i uznaniu za udowodnione faktów i okoliczności, na których organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w terminie od dnia 6 czerwca 2016 r. do dnia 12 sierpnia 2016 r. przeprowadził u Skarżącej problemową, interwencyjną, pozaplanową kontrolę, podczas której stwierdził naruszenia i nieprawidłowości. Wszystkie ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], znak: [...] podpisanym w dniu 12 sierpnia 2016 r. przez kontrolującego. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził wizje lokalne nieruchomości w [...] w dniach: 6, 8, 20, 24 czerwca 2016 r. oraz w dniu 4 lipca 2016 r. (potwierdzone dokumentacją fotograficzną), celem ustalenia dokładnego stanu faktycznego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas których stwierdzono m. in., iż odpady o kodzie 20 02 01 - odpady ulegające biodegradacji magazynowane są w miejscach niezabezpieczonych przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych, przez co następuje wymywanie zanieczyszczeń z tych odpadów przy obfitych opadach atmosferycznych i miejscami wprowadzanie ich do gruntu. Z faktu podpisania przez Skarżącą protokołów z oględzin załączonych do protokołu kontroli, organy słusznie wywiodły, że potwierdziła tym samym treści w nich zawarte. Zgodnie z art. 76 §1 kpa "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Zatem słusznie organy stwierdziły, że protokół z oględzin przeprowadzonych w trakcie kontroli organu I instancji należy uznać za dowód stwierdzonych naruszeń, których Skarżąca nie podważyła. Okoliczność ta prowadzi, zdaniem Sądu, do oceny, że wywody Skarżącej nie dają uzasadnionych podstaw do twierdzenia jakoby materiał dowodowy został zebrany z uchybieniem art. 7 i 77 kpa a następnie dobrowolnie i wybiórczo przeanalizowany z naruszeniem art. 80 kpa.

Reasumując, w ocenie Sądu, organ właściwie zastosował art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że Skarżąca gospodarowała odpadami o kodzie 20 02 01 niezgodnie z zezwoleniem na zbieranie odpadów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska prawidłowo uznał, że stwierdzony i zaakceptowany przez skarżącą stan faktyczny oraz ustalenia kontroli nie pozostawiają wątpliwości co do zaistnienia wskazanego naruszenia. Podczas prowadzenia postępowania administracyjnego nie dopuścił się żadnych uchybień i nieprawidłowości związanych z przeprowadzonymi procedurami kontrolnymi.

Sąd podziela również stanowisko organu w zakresie zastosowania art. 199 ustawy o odpadach tj. zasad ustalania wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Ustalając wysokość administracyjnej kary pieniężnej wymierzonej Skarżącej organ uwzględnił rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia, jak również rozmiary prowadzonej działalności i wynikające ze stwierdzonych naruszeń i nieprawidłowości skutki. Organ wziął również pod uwagę okoliczności działające na korzyść Skarżącej, tj. fakt, iż od dnia 8 czerwca 2016 r. odpady o kodzie 20 02 01 — odpady ulegające biodegradacji były systematycznie wywożone z terenu nieruchomości w [...] oraz uprzątnięcie ich z terenu nieutwardzonego podczas przeprowadzanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kontroli.

Sąd nie znalazł uzasadnienia dla podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad postępowania, a w konsekwencji błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.