Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2168/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 , art. 133
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 134, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. i A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1855/15 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od skarżącej E. B. na rzecz skarżących kasacyjnie A. R. i A. R. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził od GINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], obr. [...] w [...], przy ul. [...] i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylił w całości ww. decyzję PWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ wojewódzki decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., a także art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, uPb) odmówił stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Odwołanie od ww. decyzji organu wojewódzkiego wniosła E. B., rozpoznając to odwołanie GINB opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję PWINB z dnia [...] lutego 2015 r.

WSA w Warszawie w dalszych ustaleniach przywołał motywy powyższej decyzji GINB, który powołując się na akta sprawy wskazywał, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., nr [...], udzielającej G. B. i A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (segment bliźniaka) wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej i przyłączem wody, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].

W związku ze stwierdzeniem przy realizacji ww. inwestycji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu szczegółowo przywołanych w decyzji GINB, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w terminie do dnia [...] czerwca 2006 r., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po przedłożeniu w dniu 6 czerwca 2006 r. czterech egzemplarzy projektu zamiennego, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., wezwał do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym przedmiotowego budynku w terminie do dnia 10 listopada 2006 r.

W dniu 6 listopada 2006 r. pełnomocnik pierwotnych inwestorów przedłożył cztery egzemplarze projektu zamiennego, następnie złożył akt notarialny z dnia [...] listopada 2005 r., z którego wynika, że nowymi właścicielami przedmiotowego budynku są A. R. i A. R.

A. R. wniósł o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, postępowanie w tym zakresie zostało umorzone decyzją z dnia [...] maja 2007 r., jak wskazano w wyroku VII SA/Wa 1855/16 – wydanej przez "organ pierwszej instancji".

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Starosta [...] za zgodą A. B. i G.B. przeniósł decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę na rzecz A. R. i A. R., decyzja Starosty [...] następnie została uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Jak dalej z obecnie kontrolowanego wyroku wynika, do PINB w [...] zwrócili się A. R. i A. R. o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Organ powiatowy zawiadomił wnioskujących o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., wezwał ich do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym przez poprzednich właścicieli projekcie budowlanym zamiennym w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. A. R. i A. R. przedłożyli cztery egzemplarze nowego projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., organ powiatowy nakazał A. R. i A. R. w terminie do dnia 30 maja 2009 r. dostarczyć uzupełniony projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku określający zakres i sposób wykonywania robót budowlanych w celu doprowadzenia wysokości obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

PWINB decyzją z dnia [...] października 2010 r., uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., stwierdził z urzędu nieważność postanowienia organu powiatowego z dnia [...] marca 2006 r., natomiast decyzją z dnia [...] października 2014 r., stwierdził z urzędu nieważność decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2006 r.

Po przedłożeniu przez A. R. i A. R. projektu budowlanego zamiennego organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. uPb decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], obr. [...] w [...], przy ul. [...] i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że skoro właściciele przedmiotowego budynku przedłożyli zamienny projekt budowlany, który został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, a także z uwagi na fakt, że projekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na dzień wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren zlokalizowany w mieście [...], w obszarze przylegającym do ulic: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 4 kwietnia 2014, Nr 36, poz. 827), to w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 4 uPb. Za słuszne – w ocenie organu II instancji – zostało uznane stwierdzenie organu wojewódzkiego, wedle którego brak uzgodnień w zakresie stanowiska gestorów sieci o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, gazu, wody i odbiorze ścieków, stanowi naruszenie, jednakże nie ma ono charakteru rażącego.

W rezultacie GINB uznał, iż nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie została wyeliminowana decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia projektu zamiennego ww. budynku mieszkalnego, jednakże trzeba mieć na uwadze, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (ONSAiwsa 2013/1/1, LEX nr 1225395), zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z rażącym naruszeniem prawa, nie ma charakteru obligatoryjnego, a fakultatywny i powinno każdorazowo podlegać ocenie w okolicznościach konkretnej sprawy.

Wedle GINB, decyzja organu powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r. nie wywołuje skutków gospodarczych lub społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe jej zaakceptowanie jako aktu organu praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., spowodowałoby bowiem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 uPb i ewentualnego wydania decyzji o treści tożsamej z tą, której stwierdzono by nieważność.

Sąd wojewódzki dalej wskazał, że – jak wynika z akt sprawy – decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...], obr. [...] w [...], przy ul. [...], po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w trakcie której stwierdzono zgodność inwestycji z projektem budowlanym.

Przywołując konkluzję stanowiska GINB, sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego organ ten stwierdził, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś PWINB zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji PINB w [...].

Skargę na decyzję GINB złożyła E. B. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

• naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

• naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez bezpodstawne pomijanie wniosków i twierdzeń strony odwołującej się;

• art. 7, 8,11 oraz 107 § 2 i 3 K.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], a nadto:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy:

• naruszenie art. 35 uPb i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2002) poprzez uznanie, że projekt zamienny budowlany spełnia wymogi w przepisach tych określone,

• naruszenie dyspozycji § 13, 57 i 60 rozp. MI z 2002 poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony co do odpowiedniego braku nasłonecznienia pokoju mieszkalnego zlokalizowanego na parterze budynku,

• naruszenie dyspozycji art. 54 ust.4 i art. 51 ust 1 pkt 3 uPb, poprzez zaniechanie wydania stosownych decyzji administracyjnych, przewidzianych tymi przepisami.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz "poprzedzającą ją decyzję organu I instancji".

W motywach tego wyroku stwierdzono, że PINB w [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. działał w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd wojewódzki wywiódł, iż w związku z tym organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, chociaż nie rozpoczął stosownej procedury legalizacyjnej, w szczególności nie zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, a w realiach sprawy okoliczność ta ma szczególne znaczenie. Organy obu instancji odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji powołały się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 i wyrażony w niej pogląd prawny, uznając go za podstawę swego stanowiska, tymczasem w ocenie WSA w Warszawie uchwała ta dotyczy innego stanu prawnego. Podzielając zawarty tam pogląd stwierdzono, że dotyczył on sytuacji, w której organ wydaje decyzję w oparciu o inną funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję, której dopiero później stwierdzono nieważność, tymczasem w ocenie sądu a quo przedmiotowa sprawa jest diametralnie inna, bowiem "organ wydał decyzję, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego", to z kolei oznaczać ma, że organy nie dokonały prawidłowej oceny decyzji PINB w [...].

Sąd pierwszej instancji przytoczył dalej treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 uPb, by w następstwie uznać, że "kwestiami istotnymi w sprawie, w której wydana została skarżona oparta na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego czy wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z prawem, tj. zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą projekt budowlany, a jeżeli ustalą, że obiekt budowlany został wykonany niezgodnie z projektem, a stwierdzone odstępstwa mają istotny charakter, to organ winien nałożyć na inwestora, właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego obowiązek wykonania takich czynności lub robót budowlanych, których wykonanie doprowadzi ów obiekt budowlany do zgodności z prawem". Wskazano dalej, że wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, za oczywiste uznając także, iż realizacja obiektu budowlanego z odstępstwami wymaga stwierdzenia, że miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wojewódzki wskazał dalej, że w takiej sytuacji kwestią istotną jest ustalenie czy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają charakter odstępstw istotnych, zaś "odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego pominął pierwszy i podstawowy etap postępowania naprawczego". Wywiedziono w dalszej kolejności, że w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że wykonane przez inwestora zmiany powinny być odniesione do obowiązujących przepisów, w tym m. in. techniczno-budowlanych, czy też przepisów m.p.z.p lub ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W ocenie sądu wojewódzkiego pomimo, że właściwy organ (w tym wypadku powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) został praktycznie pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu – ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie – to jednak organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny zobowiązany jest do sprawdzenia tego projektu według wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 uPb, ale nie w sposób czysto techniczno-formalny, lecz z wyczerpującym rozważeniem uwag i zarzutów wszystkich stron postępowania, a w szczególności tej strony, z inicjatywy której organ wszczął z urzędu postępowanie, i która od początku kwestionuje przyjęte rozwiązania przez inwestorów w ramach istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego. Podkreślił sąd wojewódzki, że takie rozważania powinien poczynić organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny, a więc organ I instancji, powołując się przy tym na obowiązki organu odnośnie wymogów uzasadnienia decyzji, wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. i wskazując, że skoro zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 uPb nakazuje organowi sprawdzić projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a., organ powinien był "w niniejszej sprawie wyjaśnić, dlaczego uznał, że przedłożony projekt jest z tymi ustaleniami zgodny".

Zdaniem sądu wojewódzkiego "organ I instancji w wydanej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. poza lakonicznym przedstawieniem przebiegu postępowania, ograniczył się tylko do jednozdaniowej konstatacji w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji wskazując na prawidłowość złożonego projektu budowlanego zamiennego. Tak lakoniczne stwierdzenie niczego ma nie wyjaśniać, lecz wręcz dowodzi, że organ ten nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. W badanej sprawie "organ I instancji" w ogóle nie przeprowadził oceny materiału dowodowego w sprawie, bowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji swojego toku myślenia w nawiązaniu do stanu prawnego i faktycznego sprawy, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.". W ocenie sądu pierwszej instancji organy w postępowaniu nieważnościowym tego mankamentu nie dostrzegły i nie oceniły. Sąd ten w pełni podzielił uwagi organu odwoławczego dotyczące charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, łącznie z zaprezentowanym orzecznictwem sądowym, za dalece niewystarczające uznał jednak odniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu organu II instancji, stwierdzając iż "w tej części uzasadnienie nie odpowiada normie art. 103 § 7 K.p.a" (takie wskazanie należy uznać za oczywistą omyłkę sądu wojewódzkiego, skoro art. 103 Kodeksu nie dzieli się na paragrafy, prawdopodobnie sądowi pierwszej instancji chodziło o art. 107 § 3 K.p.a. – uwaga Sądu).

Odnosząc się do kwestii uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zdaniem orzekającego sądu wojewódzkiego nie może to być utożsamiane "z bezwzględnym zakazem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51. Celem Prawa budowlanego jest bowiem między innymi zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego. Szczególnie w sytuacji stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego".

Co się tyczy pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 K.p.a. polegających na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2015 r., sąd wojewódzki ich nie podzielił, stwierdzając że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w niezbędnym zakresie oraz wystarczająco wyjaśnił powody utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

W wytycznych wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę "organ obowiązany będzie do dokonania szczegółowej analizy okoliczności wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności ponownie oceni charakter naruszeń ocenianej decyzji mając na uwadze, że przyjęta za punkt odniesienia uchwała NSA dotyczy innej sytuacji faktycznej".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. R. i A. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonej "decyzji" na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa – strona powołała natomiast nieaktualny Dziennik Ustaw) skarżący kasacyjnie zarzucają:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania "decyzji kasacyjnej";

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to normy art. 133 Ppsa poprzez:

a) pominięcie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...], oraz notatki służbowej z dnia 3 października 2007 r. sporządzonej przez p. [...] (PINB w [...]) i w następstwie ich pominięcia bezpodstawne przyjęcie jakoby "organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, chociaż nie rozpoczął stosownej procedury legalizacyjnej, w szczególności nie zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb", podczas gdy dokumenty przywołanego postanowienia i notatki służbowej wprost nakładały na skarżących kasacyjnie zobowiązanie do przedstawienia tegoż projektu zastępczego,

b) pominięcie przyczyn, dla których nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r., w szczególności pominięcie okoliczności, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wprost wynika, iż brak było podstaw do uznania tejże decyzji za nieważną z powodu pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, skoro została ona doręczona prawidłowo, tj. do rąk ówczesnych inwestorów – A. B. i G. B.;

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to normy art. 134 Ppsa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na uznaniu za uzasadnione zarzutów niesformułowanych w skardze, tj. zarzutu procedowania przez organ bez rozpoczęcia procedury legalizacyjnej, który to zarzut wzięty został przez WSA z urzędu pomimo, iż "nie decydował on o nieważności postępowania";

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to normy art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 153 Ppsa, wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, z uwagi na fakt, iż skarżący wykonali ciążące na nich zobowiązanie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w czterech egzemplarzach, przedłożyli również niezbędne dokumenty, na podstawie których w sposób prawidłowy i legalny został zatwierdzony projekt budowlany zamienny,

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie normy art. 141 § 4 Ppsa, poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku wykazującego istotne braki w zakresie wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia i motywów "decyzji" sądu, które to naruszenie wskazuje w konsekwencji na wadliwość procesu interpretacji stanu faktycznego i zastosowania obowiązujących norm prawnych, w szczególności w części dotyczącej powstania obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, które ogranicza się jedynie do zacytowania treści art. 51 uPb oraz odesłania do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 15/09, podczas gdy wskazywany przepis wprost wskazuje, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie,

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to normy 51 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ powiatowy zatwierdzając projekt budowlany zamienny nie rozpoczął stosownej procedury legalizacyjnej, podczas gdy analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz analiza akt niniejszego postępowania pozwala poczynić odmienne ustalenia, co w dalszej konsekwencji skutkowało nieprawidłowym uznaniem, że organy nie dokonały prawidłowej oceny decyzji PINB w [...],

Mając na uwadze przytoczone w treści skargi okoliczności skarżący kasacyjnie wnoszą o zmianę zaskarżonego wyroku w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji poprzez "utrzymanie w mocy obu tych decyzji" oraz oddalenie skargi w całości. Jednocześnie wnoszą o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W ocenie skarżących kasacyjnie sąd wojewódzki nie dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, bowiem dopuścił się szeregu błędów w ustaleniach faktycznych, na podstawie których poczynił nieprawidłowe ustalenia skutkujące bezzasadnym uchyleniem przedmiotowych decyzji. Z jednej strony uznano, iż stan faktyczny sprawy organy ustaliły niewadliwie, a z drugiej kwestionuje się jego główne ustalenia w postaci uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd powinien oddalić skargę. Wskazania w wyroku co do dalszego postępowania nie uwzględniają okoliczności, wedle której skarżący kasacyjnie wykonali nałożone na nich obowiązki polegające na przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego, zaś uzasadnienie wyroku ma być lakoniczne i uniemożliwia dokonanie jego kontroli.

Skarżący kasacyjnie obszernie zrekapitulowali okoliczności wszczęcia postępowania naprawczego wobec poprzednich inwestorów i podkreślili, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zostali wezwani do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, co przeczy wywodom zawartym w kwestionowanym wyroku jakoby nie uruchomiono takiej procedury.

W ocenie skarżących kasacyjnie na podkreślenie zasługuje fakt, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nigdy nie mogło zostać wycofane z obiegu prawnego, skoro to właśnie oni w dalszej kolejności zostali wezwani przez organ do przedłożenia stosownego projektu. Zatem bez wątpienia skarżący kasacyjnie zostali uznani za prawowitych właścicieli budynku, a tym samym nowych inwestorów, na których wówczas spoczywał obowiązek przedstawienia niezbędnych dokumentów. Szczegółowy wykaz złożonych dokumentów zawiera uzasadnienie decyzji PWINB z dnia [...] lutego 2015 r. na str. 9-10. Co istotne przedłożone dokumenty były m. in. podstawą do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zatem strony dziwić ma stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji.

Przywołano ponadto ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie dopuszczalnej wysokości budynku, wywodząc iż uwzględniono te ustalenia w pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie przedłożył do akt postępowania dokumenty przywołane w treści skargi kasacyjnej:

oświadczenie W. R. z dnia 5 listopada 1992 r. w przedmiocie udzielenia przez niego zgody na posadowienie budynku w zabudowie bliźniaczej opartego o budynek już istniejący, zlokalizowany w [...] przy ul. [...], stanowiący jego własność;

oświadczenie W. R. z dnia 5 listopada 1992 r. w przedmiocie udzielenia przez niego zgody na posadowienie garażu na zapleczu budynku, zlokalizowanego w [...]przy ul. [...], mającego znajdować się w granicach nieruchomości zlokalizowanych w [...], przy ul. [...] o nr [...] i [...];

oświadczenie W. R. z dnia 20 marca 1992 r. w przedmiocie uzgodnionego postępowania w związku z brakiem ławy fundamentowej pod budynkiem zlokalizowanym w [...], przy ul. [...];

decyzję z dnia [...] kwietnia 1993 r. w przedmiocie udzielenia A. i G. B. pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w [...];

zawiadomienie o wszczętym postępowaniu administracyjnym oraz o wyznaczeniu terminu wizji lokalnej z dnia [...] maja 2008 r.;

postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie wezwania skarżących do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zamiennym;

oświadczenie skarżących kasacyjnie z dnia 11 sierpnia 2008 r. w przedmiocie wykonania i złożenia na ręce PINB w [...] nowego projektu zamiennego zgodnie z wezwaniem objętym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.;

wystąpienie skarżących kasacyjnie z dnia 22 marca 2009 r. do PINB w [...] o udzielenie informacji w przedmiocie stanu sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie;

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wnosi o dopuszczenie dowodu z przedłożonych dokumentów na okoliczność wszczęcia i prowadzenia przez organ powiatowy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej dotyczącej zabudowy stanowiącej obecnie własność skarżących, która to okoliczność (jakoby procedury takiej nie wdrożono) legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnia, że wymienione wyżej dokumenty przedkłada na wypadek, gdyby brakowało ich w aktach sprawy, choć niewątpliwie winny one być ich składnikiem.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa tylko wówczas okaże się uzasadniony, gdyby trafne były inne zarzuty skargi kasacyjnej. Przywołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, które naruszył sąd pierwszej instancji, przyjmując wadliwie istnienie uchybień przez orzekające organy. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że dostrzeżone uchybienia przepisów przez skarżony organ (organy) nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, względnie – że takowych uchybień po prostu nie było. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Ta sama uwaga odnosi się do zarzutu naruszenia art. 135 Ppsa, wedle którego "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia".

B. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 133 Ppsa, albowiem został on skonstruowany w sposób formalnie wadliwy. Art. 133 Ppsa dzieli się na trzy paragrafy. Przypomnieć raz jeszcze należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest co do reguły związany podstawami kasacyjnymi, a sporządzenie skargi kasacyjnej jest objęte tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, co zapewniać ma niezbędny profesjonalizm sporządzenia tego środka zaskarżenia. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest takie sformułowanie podstaw kasacyjnych, aby nie ulegało wątpliwości, który przepis miał naruszyć sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać strony w prawidłowym konstruowaniu podstaw kasacyjnych.

C. Z tych samych, co powyżej przyczyn, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 Ppsa, który dzieli się wszak na dwa paragrafy, autor skargi kasacyjnej nie wyłuszczył którego z nich dotyczyć ma ta podstawa kasacyjna. Ponadto w petitum skargi kasacyjnej wywodzi się o uwzględnieniu przez sąd wojewódzki zarzutu nie sformułowanego w skardze, który ponadto nie decydować miał o "nieważności postępowania". Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikać ma z kolei, że jej autor podnosi wykroczenie przez sąd pierwszej instancji poza granice orzekania, "bowiem zakresem skargi E. B. nie było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] marca 2006 r.". Tak rozumianej podstawy kasacyjnej nie sposób przeto rozpoznać, skoro nieważności postępowania sądowoadministracyjnego ujętego przepisem art. 183 § 2 Ppsa nie dostrzeżono, zaś przedmiotem skargi była decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej. Przepisy postępowania administracyjnego z kolei nie posługują się terminem "nieważność postępowania". Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony, wobec niejednoznaczności zarzutu kasacyjnego w tym aspekcie. Wypadnie zauważyć, że sąd administracyjny rozpoznający skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z samego faktu, iż w motywach kwestionowanego wyroku sąd pierwszej instancji odnosił się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2006 r. – a nie jest to okoliczność kwestionowana przez skarżących kasacyjnie – nie można stawiać skutecznie zarzutu wykroczenia poza granice orzekania sprawy sądowoadministracyjnej.

D. Zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb w istocie odnosi się do kwestii proceduralnych, a nie materialnoprawnych. Zarzutu tego nie skonstruowano zresztą w sposób odpowiedni, przy uwzględnieniu przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa. Wedle tego ostatniego przepisu podstawa kasacyjna może zostać oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", w skardze kasacyjnej nie wskazano której z tych form dotyczyć ma ów zarzut. Ponadto stawiając ten zarzut skarżący kasacyjnie łączą go z nieprawidłowym przyjęciem przez sąd a quo oznaczonego stwierdzenia co do faktów, odnoszących się do uruchomienia przez organ powiatowy nadzoru budowlanego stosownej procedury legalizacyjnej. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwóch postaciach: albo przez błędną jego wykładnię, czyli wadliwe rozumienie wskazanej normy prawa, albo przez niewłaściwe jego zastosowanie, co z kolei polega na błędnej subsumcji (przyporządkowaniu) ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod określoną normę prawną. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego z reguły może wiązać się z błędną jego wykładnią. Negowanie zaś określonych ustaleń faktycznych może odbywać się tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, przewidzianej art. 174 pkt 2 Ppsa. Z tej przyczyny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, określającego m. in. nałożenie przez właściwy organ obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie można uznać za skuteczny środek odnośnie zwalczania ustaleń faktycznych sądu pierwszej instancji.

E. Za uzasadniony z kolei wypadnie uznać zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa oraz tegoż samego przepisu in fine w zw. z art. 153 Ppsa, choć nie cała argumentacja odnośnie tych zarzutów prezentowana w motywach skargi kasacyjnej jest trafna. Przepis art. 141 § 4 Ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Wypadnie tu zrekapitulować, iż przedmiotem kontroli WSA w Warszawie podlegała decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję PWINB odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Zasadniczy motyw dla uznania przez sąd wojewódzki, że organy w postępowaniu nieważnościowym nie dokonały prawidłowej oceny źródłowej decyzji PINB w [...] było stwierdzenie, iż organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny, "chociaż nie rozpoczął stosownej procedury legalizacyjnej, w szczególności nie zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego". WSA w Warszawie co do reguły trafnie wywodzi, że podjęcie decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 uPb, winno być poprzedzone zobowiązaniem inwestora, w tym wypadku A. R. i A. R., do sporządzenia i przedstawienia w oznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki przytaczając stan faktyczny sprawy administracyjnej i zauważając fakt wydania przez PINB w [...] postanowienia Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., skierowanego do A. R. i A. R., zawierającego wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym przez poprzednich właścicieli budynku, okoliczność tę całkowicie pominął w swych rozważaniach w aspekcie uruchomienia tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50-51 uPb. Strony skarżące kasacyjnie trafnie przeto wywodzą, że stanowcze stwierdzenie sądu wojewódzkiego o braku poprzedzenia wydanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego zobowiązaniem do jego przedłożenia, w kontekście pozostającego w obrocie prawnym postanowienia PINB w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., stanowi błędne ustalenie motywów zapadłego wyroku. Nie przesądzając a limine znaczenia treści tego postanowienia, sąd wojewódzki – choć zrekapitulował fakt jego wydania – pominął w uzasadnieniu swego stanowiska całkowicie skutki jego pozostawania w obrocie, nie wypowiadając się w tej kwestii. Uchybienie to mogło mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, skoro z przyjęcia tezy o braku poprzedzenia źródłowej decyzji nakazem przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, WSA w Warszawie wyprowadził wniosek o wadliwej ocenie w toku postępowania nieważnościowego, źródłowej decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

F. Niezależnie od powyższej okoliczności w uzasadnieniu swego wyroku WSA w Warszawie operuje frazą "organ I instancji", przy czym czyni to w takim kontekście, że rozumie pod tym pojęciem różne organy. Na s. 10 w kilku miejscach użyto określenia "organ I instancji", ale w takim ujęciu, że wynikałoby z niego, iż sąd a quo traktuje o PINB w [...]. Z kolei na s. 12 skoro posłużono się sformułowaniem akceptującym dla wystarczającego charakteru wyjaśnienia powodów utrzymania w mocy "decyzji organu I instancji", wynikałoby że sąd wojewódzki pod tym pojęciem z kolei rozumie PWINB. Ta niepewność w używaniu przez sąd pierwszej instancji różnych pojęć wzmacnia brak precyzji w samej sentencji pkt I zaskarżonego wyroku w tej części, w której orzeczono o uchyleniu "decyzji organu pierwszej instancji" bez bliższego sprecyzowania daty tej decyzji, jak i nazwy wydającego ją organu. W zestawieniu z motywami zaskarżonego wyroku dojść należy do wniosku, że jego uzasadnienie nie pozwala w pełni jednoznacznie zrekonstruować rozumowania sądu pierwszej instancji, jak i skutkłów tego wyroku. Można wszak mieć przekonanie, że sąd ten uchylił decyzję PINB w [...], skoro pod pojęciem "organu I instancji", którego decyzję także – obok zaskarżonej decyzji – uchylono, sąd wojewódzki rozumie ten właśnie organ. Ta wadliwość uzasadnienia wyroku nakazuje z powyższych przyczyn uznać trafność zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

G. Zbędne były uwagi sądu wojewódzkiego odnośnie kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie w kontekście charakteru sprawy administracyjnej, w której toku zapadały zaskarżona decyzja GINB oraz decyzja PWINB. Decyzje te podjęto wszak w toku postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie inwestorzy – jak wynika to zresztą z ustaleń sądu pierwszej instancji – uzyskali decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatem już po podjęciu źródłowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Na marginesie stwierdzenia sądu wojewódzkiego wypadnie zauważyć, że w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, wedle którego ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 uPb. W judykaturze zwraca się uwagę, iż dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku brak jest podstaw prawnych do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (por. motywy wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16 i tam zaprezentowane inne orzeczenia sądów administracyjnych – CBOSA.nsa.gov.pl). Ponieważ zaskarżona decyzja zapadła w przedmiocie nie tyle zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przeto uwaga sądu wojewódzkiego wadliwie wiązałaby mającego ponownie orzekać – gdyby wyroku nie uchylono – organ nadzoru budowlanego, co odbyłoby się z naruszeniem art. 141 § 4 in fine w zw. z art. 153 Ppsa. Z tych więc powodów skuteczny okazał się zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania.

H. Ponownie rozpoznając skargę E. B. WSA w Warszawie raz jeszcze dokona oceny zaskarżonej decyzji, oceniając charakter i skutki postanowienia PINB w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w kontekście przesłanek nieważności źródłowej decyzji powyższego organu, a stanowisko swoje prawidłowo uzasadni pod względem formalnym.

I. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono, jak w pkt I sentencji wyroku.

J. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.