Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1470/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 17 pkt 6, 9, 14, art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 67
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Boguchwała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 września 2014 r., nr P-II.4131.2.134.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

W dniu 14 sierpnia 2014 r. Rada Miejska w Boguchwale podjęła uchwałę Nr LVI/658/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Boguchwała w miejscowości Niechobrz.

Po przekazaniu tej uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewoda Podkarpacki,

w dniu 11 września 2014 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności.

W dalszej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 17 września 2014 r. nr P-II.4131.2.134.2014 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. - zwana dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 15 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – zwane dalej "rozporządzeniem

z 26.08.2003 r.), stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały Nr LVI/658/2014 Rady Miejskiej w Boguchwale z dnia 14 sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 15 w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r.

Wskazano, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy musi kierować się zasadami sporządzania takiego planu określonymi w ww. ustawie i rozporządzeniu. Naruszenie tych zasad powoduje nieważność uchwały w całości lub części, stosownie do art. 28 u.p.z.p. Natomiast ww. rozporządzenie określa wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu odnoszących się do części tekstowej i graficznej. Nadto zapisy zawarte w miejscowym planie winny być jasne, czytelne, precyzyjne, winny wypełniać zasady techniki prawodawczej (§ 4, § 5, § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej).

Organ nadzoru stwierdził, że przedłożony wraz z uchwałą rysunek planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie spełnia wymogów § 8 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Nie został wykonany w skali, o jakiej mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały, jest nieczytelny, niemożliwa jest jego prawidłowa weryfikacja co do spójności z treścią uchwały. Niemożliwe jest wykonywanie jego kopii i ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa.

Jako niewłaściwy organ ocenił także załącznik nr 2 do uchwały, dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wyjaśnił, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu nie wpłynęły żadne uwagi. Stąd też, stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. burmistrz nie mógł przekazać radzie listy nieuwzględnionych uwag i dlatego rada nie miała o czym rozstrzygać.

Dalej organ nadzoru za zbędne uznał ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, bowiem nie wiadomo czego dotyczą a dodatkowo kwestia lokalizacji budynków lub ich części w odniesieniu do linii rozgraniczającej drogi została uregulowana w § 6 ust. 4 uchwały.

Jako niewłaściwe i niezgodne z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów

z 20.06.2002 r. Wojewoda ocenił zapisy: § 6 ust. 5 – zawierające informacje o nie ustalaniu w planie określonych regulacji, które stosownie do art. 15 u.p.z.p. muszą lub mogą stanowić zakres jego ustaleń oraz uzasadnienia wprowadzanych regulacji; § 7 ust. 7 – określające jakich materiałów nie można wykorzystywać do utwardzania lub niwelacji terenu; m.in. § 7 ust. 8, 12, 13 – ustalenia stanowiące informacje, przypomnienie o stosowaniu przepisów prawa. Wojewoda podkreślił, że ustalenia mpzp ujmowane muszą być w formie nakazów, zakazów, dopuszczenia i ograniczeń

w zagospodarowaniu terenu (§ 4 rozporządzenia z 26.08.2003 r.). W akcie tym nie można zamieszczać informacji, zaleceń, czy innych niewiążących sugestii. Ustalenia planu winny określać wszystkie nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia.

Wojewoda stwierdził także, że zapisy § 8 ust. 2 uchwały wykraczają poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń planu określony art. 15 u.p.z.p. Treść tego zapisu zawiera ustalenia nakazujące przeprowadzenia badań i prac archeologicznych oraz zapewnienia nadzoru archeologicznego, wykraczające poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w mpzp zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wszelkie kompetencje i działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały kompleksowo uregulowane w ustawie Prawo budowlane i ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tej przyczyny postanowienia § 8 ust. 2 Wojewoda uznał za naruszające zasady sporządzania miejscowego planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), art. 7 Konstytucji RP i § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z 20.06.2002 r. i stanowią niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy.

Kolejnym uchybieniem na jakie wskazał Wojewoda były ustalenia zawarte

w § 9 ust. 2 uchwały, określające szerokość drogi publicznej klasy lokalnej, jako niezgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Wojewoda stwierdził również niewłaściwość zapisów zawartych w § 11 ust. 4 pkt 1 oraz § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały z zasadami techniki prawodawczej. Stanowią bowiem powtórzenie ustaleń zawartych w § 6 ust. 6 pkt 4 uchwały.

Jako nieprawidłowe Wojewoda uznał umieszczenie treści § 15 w przepisach końcowych uchwały. Ustalenia tam zawarte stanowią bowiem obowiązkowe ustalenia miejscowego planu (art. 15 u.p.z.p.) Stosownie do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w przepisach końcowych nie zamieszcza się przepisów innych niż przepisy uchylające i przepisy o wejściu ustawy w życie.

Organ nadzoru wskazał także na niewłaściwe ustalenie na rysunku planu

w granicach jego opracowania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W rozpoznawanym przypadku nie rozgranicza ona terenów o różnych przeznaczeniach ani różnych zasadach zagospodarowania. Niewłaściwe i zbędne, zdaniem organu są także ustalenia zawarte w § 13 ust. 3 zakazujące prawa zabudowy. Przedmiotowy zakaz wynika bowiem z ustalonego w uchwale przeznaczenia terenów, które nie są terenami przeznaczonymi pod zabudowę, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia.

Wojewoda stwierdził również niezgodność ustaleń uchwały z art. 14 ust. 3 u.p.z.p., bowiem granicami opracowania planu objęte zostały fragmenty obszarów oznaczonych na rysunku Studium symbolem 1.MN, natomiast zgodnie z cyt. wyżej przepisem plan miejscowy w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium (lub dla całego kompleksu gruntów). Obowiązek ten wynika wprost z ustawy.

Wojewoda wskazał także, że w przedłożonej dokumentacji prac planistycznych brak jest dowodów potwierdzających podanie do publicznej wiadomości obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu

z zachowaniem terminu poprzedzającego okres wyłożenia, o jakim mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., a także brak jest uzasadnienia do uchwały. Powyższe narusza wymagania § 12 rozporządzenia z 26.08.2003 r.

Reasumując organ podał, że wskazane wyżej istotne naruszenia prawa

w zapisach Planu związane z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego spowodowały, że koniecznym stało się stwierdzenie w całości nieważności uchwały Rady Miejskiej w Boguchwale.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Boguchwała wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do zarzutów organu nadzoru podkreśliła, że nie mogą one skutkować nieważnością całości podjętej uchwały. W jej ocenie Plan sporządzony został zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogami rozporządzenia z 26.08.2003 r.

Przede wszystkim rysunek planu sporządzony został w skali 1:1000 na kopii mapy zasadniczej zakupionej w PODGIK w [....], z zachowaniem wymogów określonych art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i § 5 i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Natomiast niewłaściwy (zdaniem organu) załącznik nr 2 uchwały, nie może, w ocenie skarżącej, stanowić o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości. Załącznik ten nie wpływa bowiem na ważność uchwały, "nie prowadzi do wad merytorycznych

i uchybień przepisom". Zdaniem Gminy stanowisko organu wynika z lokalnie ukształtowanej wykładni oceny uchwał planistycznych. Nagłówek załącznika zgodny jest z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jako celowe i racjonalne skarżąca oceniła ustalenia zawarte w § 6 ust. 3 uchwały, który dotyczy zasad kształtowania ładu przestrzennego. Zapis ten ma na celu ustalenie, że istniejąca w chwili uchwalenia planu zabudowa zlokalizowana w terenie 2MN (budynek jednorodzinny

i gospodarczy) nie może podlegać rozbudowie, dalej niż wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy. Powyższe zgodne jest z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zapis ten należy interpretować w kontekście istniejącej zabudowy na całym obszarze objętym uchwałą. Również i w tym wypadku, skarżąca wskazała, że zapis ten nie może stanowić o stwierdzeniu nieważności całej uchwały.

Dalej stwierdzono, że wbrew zarzutom organu nadzoru standardy techniki prawodawczej nie są kryteriami ważności uchwały, lecz jej poprawności. Same

w sobie nie mogą stanowić o stwierdzeniu nieważności uchwały. Zapisy § 7 ust. 8, 12 i 13 uchwały wynikają z wypracowanej praktyki tworzenia ustaleń stosowanych na obszarach o złożonych i skomplikowanych warunkach gruntowych a takie występują na obszarze objętym planem. Ponadto ustalenia określające jakich materiałów nie można wykorzystać do utwardzenia lub niwelacji terenu (§ 7 ust. 7 uchwały) stanowią zasadę ochrony środowiska kształtującą zagospodarowanie terenów (art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo ochrony środowiska), tym bardziej, że obszar objęty planem ma urozmaiconą rzeźbę terenu i narażony jest na procesy geodynamiczne. Dalej wskazano, że zapisy § 8 ust. 2 uchwały wynikają z wypracowanej na różnych obszarach praktyki tworzenia akceptowalnych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków oraz organy nadzoru zapisów w zakresie ochrony stanowisk archeologicznych. Zwrócono uwagę, że projekt planu uzyskał w tym zakresie pozytywne uzgodnienie – postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 24.04.2014 r., w którym stwierdzono, że plan uwzględnia potrzebę ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego. Rada Miejska

w Boguchwale nie wkroczyła w kompetencje konserwatora zabytków. Zapisy planu

w tym zakresie miały być sygnalizacją dla potencjalnych inwestorów, że w zasięgu stanowiska archeologicznego nr 5 w Niechobrzu zachodzić będzie konieczność przeprowadzenia wyprzedzających badań i prac.

Zdaniem skarżącej nie doszło również do naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r.

W zapisie § 9 ust. 2 wyraźnie określono bowiem, że ustalona szerokość linii rozgraniczającej terenu KDL dotyczy części pasa drogowego. Pozostała szerokość odcinka pasa drogowego zostanie uzupełniona do wymaganego minimum 12m

w sąsiednich planach miejscowych, co nie wpłynie negatywnie na funkcjonowanie drogi publicznej. W ocenie skarżącej taki zapis jest dopuszczalny.

W ocenie Gminy nie można uznać za powód do uchylenia całości uchwały rzekomego naruszenia zasad techniki prawodawczej w zapisach § 11 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 4 pkt 2, § 6 ust. 6 pkt 4 uchwały. Także uwagi organu dotyczące treści ustaleń zawartych w § 15, § 13 ust. 3, dotyczące niewłaściwego ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, nie mogą stanowić o stwierdzeniu nieważności uchwały, nie wpływają na jej ważność, nie prowadzą do wad merytorycznych i uchybień przepisom, których spełnienie jest warunkiem legalności uchwały. Zwróciła także uwagę, że uchwała nie narusza art. 14 ust. 3 u.p.z.p.

z powodu objęcia granicami opracowania planu fragmentu obszaru wyznaczonego na rysunku Studium symbolem 1MN, gdyż w projekcie planu nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tym zakresie Rada Miejska w Boguchwale kierowała się swobodą decydowania, uwzględniając treść art. 14 ust. 3 u.p.z.p.

Końcowo Gmina zwróciła uwagę, że nie doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia z 26.08.2003 r., gdyż wykonawca przygotował dokumentację prac planistycznych w dwóch egzemplarzach, oryginały i kopie. Ogłoszenia prasowe

i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, do publicznego wglądu wraz z dowodami ich ogłoszenia umieszczono w rozdziale nr 15 dokumentacji prac planistycznych, jak również uzasadnienie do uchwały. Dokumentacja planistyczna została skierowana do Wojewody z zachowaniem procedur i terminów o jakich mowa w art. 90 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że wielość uchybień,

w szczególności naruszenie art. 14 ust. 3 u.p.z.p. stanowią o braku możliwości dopuszczenia do obrotu prawnego przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Natomiast z brzmienia art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Boguchwale z dnia 14 sierpnia 2014 r., Nr LVI/658/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Boguchwała w miejscowości Niechobrz.

Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia nadzorczego orzekający w sprawie organ powołał art. 15 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 594, na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26.08.2003 r.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, na wstępie przywołać należy treść uregulowania zawartego w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna), zawartych w nim ustaleń. Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że: ust. 1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Natomiast ust. 2 stanowi: W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych

w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast art. 15 ust. 3 u.p.z.p. normuje fakultatywną zawartość planu, wynikającą z uwarunkowań danego terenu. Standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa wskazywane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaga także podkreślenia, że uchwała w sprawie planu musi zostać opracowana i opublikowana w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej, wynikającymi z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 – zwanego dalej rozporządzeniem z

20.06.2002 r.").

Orzekający w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru, stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w oparciu o treść powołanego powyżej art 28 u.p.z.p., zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 15 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia z 26.08.2003 r. W pierwszej kolejności organ wskazał, że przedłożony wraz z uchwałą rysunek planu "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie spełnia wymogów § 8 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Nie został wykonany w skali, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały, jest nieczytelny, niemożliwa jest jego prawidłowa weryfikacja co do spójności z treścią uchwały, niemożliwe jest wykonywanie jego kopii i ogłoszenie w dzienniku urzędowym województwa. Jako niewłaściwy organ ocenił także załącznik nr 2 do uchwały, dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wyjaśnił, że z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych wynika, że do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu nie wpłynęły żadne uwagi. Stąd też, stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Burmistrz nie mógł przekazać Radzie listy nieuwzględnionych uwag i dlatego "Rada nie miała o czym rozstrzygać". Skład orzekający w niniejszym postępowaniu jako prawidłowe ocenił stanowisko organu

w tym zakresie. Nadesłane do tut. sądu akta administracyjne dowodzą powyższych uchybień dokonanych we wskazanym zakresie.

Prawidłowym również, w ocenie Sądu, było wytknięcie przez organ nadzoru zbędności ustaleń zawartych w § 6 ust. 3 uchwały w brzmieniu: "zakazuje się rozbudowy istniejącej zabudowy, w pasie między liniami rozgraniczającymi dróg publicznych oraz nieprzekraczalną linią zabudowy". Jak słusznie wskazał organ

z dokumentacji planistycznej nie wynika by w granicach planu istniała jakakolwiek zabudowa zlokalizowana pomiędzy linią rozgraniczającą drogi a nieprzekraczalną linią zabudowy, tym bardziej, że w ust. 4 § 6 planu uregulowano kwestię lokalizacji budynków lub ich części w odniesieniu do linii rozgraniczającej.

Jak już wyżej wskazano w art. 15 u.p.z.p. wymieniono jakie elementy winien zawierać akt planistyczny m.in. w pkt 8 wskazano, że plan określa obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Tymczasem w § 6 ust. 5 wskazano "że nie ustala się w planie obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu przepisów odrębnych." Zauważyć należy, że tak sformułowany zapis niezgodny jest

z rozporządzeniem z dnia 20.06.2002 r. Informacje o nieustalaniu w planie określonych regulacji, nie mogą stanowić przepisu aktu prawa miejscowego.

Podobnie Wojewoda ocenił zapisy zawarte w § 11 ust. 4 pkt 1 oraz § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały jako niewłaściwe, niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Zapisy te stanowią bowiem powtórzenie ustaleń zawartych w § 6 ust. 6 pkt 4 uchwały.

Jako niedopuszczalne i wykraczające poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń planu określony art. 15 u.p.z.p. Wojewoda uznał zapis § 7 ust. 7 – określający jakich materiałów nie można wykorzystywać do utwardzania lub niwelacji terenu; § 7 ust. 8, 12, 13 – stanowiących informację, przypomnienie o stosowaniu przepisów prawa, zapis § 8 ust. 2 zawierający ustalenia nakazujące przeprowadzenie badań i prac archeologicznych oraz zapewnienie nadzoru archeologicznego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zapisy te wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w mpzp zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zasadnie wskazał organ, że wszelkie kompetencje i działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały kompleksowo uregulowane w ustawie Prawo budowlane i ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również zasady postępowania z odpadami i ogólne zasady gospodarki odpadami określone są w ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach. Z tej przyczyny postanowienia § 7 ust. 7 i § 8 ust. 2 wykraczają poza obowiązkowy

i dopuszczalny zakres ustaleń planu i naruszają zasady sporządzania miejscowego planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), art. 7 Konstytucji RP i § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne. Zaznaczenia wymaga, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6.11.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 619/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3.11.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 518/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.09.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 479/11).

Nadto należy zgodzić się z kolejną kwestią podniesioną przez organ nadzoru a dotyczącą niezgodności uchwały, tj. zapisu § 9 ust. 2 określającego szerokość drogi publicznej klasy lokalnej "od 7m do 12m" z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), który stanowi, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 12m (dot. klasy ulicy: L). Jako niemogące odnieść zamierzonego skutku, tut. Sąd uznał wyjaśnienia strony skarżącej, że szerokość

w liniach rozgraniczających mniejsza niż 12m dotyczy odcinka pasa drogowego położonego poza obszarem objętym opracowaniami planu. W § 9 ust. 2 uchwały wskazano, że obowiązujące szerokości dotyczą części pasa KDL. Zasadnie wykazał organ, że ustalenia planu nie mogą dotyczyć obszaru wykraczającego poza ustaloną granicę obszaru objętego planem.

Nieprawidłowym także było umieszczenie treści § 15 w przepisach końcowych uchwały. Ustalenia tam zawarte a dotyczące określenia stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę planistyczną stanowią obowiązkowe ustalenia miejscowego planu (art. 15 u.p.z.p.). Zgodnie z przepisami dotyczącymi zasad techniki prawodawczej zawartymi w rozporządzeniu z dnia 20.06.2002 r.

w przepisach końcowych nie zamieszcza się przepisów innych niż przepisy uchylające i przepisy o wejściu ustawy w życie.

W tym stanie prawnym, zasadnie organ nadzoru przyjął, że uchwała niespełniająca wymogów tymi przepisami określonych, zgodnie z art. 28 u.p.z.p. - jest nieważna. Zgodnie z wymogiem § 2 pkt 6 rozporządzenia, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni (Ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie II Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 58).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ściśle wyznaczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego, co powoduje, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08).

Sąd z urzędu stwierdza ponadto, że w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., gdy w projekcie planu miejscowego przewiduje się przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, organ wykonawczy musi zwrócić się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Wskazany powyżej przepis stanowi, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 2 z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o ochronie gruntów (...)"/, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Uchwalenie planu miejscowego bez zachowania obowiązku uzyskania przedmiotowej zgody w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy

o ochronie gruntów (...) stanowi naruszenie art. 17 u.p.z.p. i skutkuje stwierdzeniem jego nieważności, niezależnie od innych uchybień (por. wyrok WSA w Krakowie

z dnia 13.05.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 342/11, wyrok NSA z dnia 25.05.2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08). Art. 7 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie gruntów (...) stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym

w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 761/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 346/11).

Przewidziana ustawą procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych (leśnych) na cele nierolnicze (nieleśne) stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych (leśnych) ochronie prawnej, mającej na celu zachowanie ich produktywności. Przede wszystkim brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uniemożliwia wprowadzenie planu, w którym taka zmiana przeznaczenia będzie przewidziana. Art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p normuje kwestię etapu, na jakim wystąpienie o przedmiotową zgodę powinno nastąpić, jeżeli wynika to z zamierzeń gminy, w tym określonych w studium, zaś

w tym zakresie to wójt, burmistrz, prezydent miasta jest tym organem, który powinien wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z dodatkowych wyjaśnień strony skarżącej (pismo z dnia 5.01.2015 r. - k. 57 akt sądowych sprawy) na obszarze Gminy Boguchwała obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Boguchwała zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej w Boguchwale

z 13.05.1994 r. Nr XLVIII/181/94 (Dz. Urz. Woj. Rzeszowskiego Nr 8, poz. 80

z 2.08.1994 r.). Plan ten, na podstawie art. 67 ustawy o jakiej mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r Nr 15, poz. 139 ze zm.) utracił moc. Jak zaznaczyła strona skarżąca obszar objętym tym planem uzyskał zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze

i nieleśne. Od 1 stycznia 2004 r. na terenie sołectwa Niechobrz wydawane są indywidualne decyzje administracyjne dotycząc sposobu zagospodarowania tego obszaru. Dnia 28.04.2005 r. Rada Gminy Boguchwała podjęła uchwałę Nr XXVIII/336/05 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Boguchwała. W dalszej kolejności opracowywane byłe zmiany do ww. Studium. Według twierdzeń skarżącej w planie miejscowym objętym rozstrzygnięciem nadzorczym nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntów poza funkcje przewidziane w nieobowiązującym już mpzp Gminy Boguchwała z 1994 r. (tereny oznaczone symbolem H.M.2 – tereny budowlane, obejmujące istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkalną jednorodzinną, dla których uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; H.R.7 – tereny otwarte rolnicze) oraz przewidziane

w Studium (następujące strefy zagospodarowania: 1.MN – tereny wskazane do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, 1.R – tereny rolne i 1.WS – tereny zieleni i wód – rzeki potoki). Strona skarżąca wyjaśniła, że w przyjętym mpzp planuje się identyczne funkcje/przeznaczenie terenów i ich zasięg przestrzenny jak w nieobowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Tereny oznaczone

w uchwalonym planie 1MN, 2MN, KDL objęte były "zgodą rolną", był to obszar oznaczony w nieobowiązującym planie symbolem H.M.2.

Z nadesłanego do tut. Sądu opracowania strony skarżącej, przedstawiającego szczegółowe informacje wg ewidencji gruntów dotyczące obszaru objętego planem (k. 78 akt sądowych) wynika, że działki objęte uchwalonym w dniu 14.08.2014 r. planem miejscowym (uchwała nr LVI/658/2014) stanowią użytki rolne: R- grunty orne, Ł – łąki trwałe, Ps – pastwiska trwałe, B/Ps – grunty rolne zabudowane, objęte klasą bonitacyjną I-III. Położone są w ww. planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem 1MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiącej fragment działki budowlanej zabudowanej poza granicami planu), 2MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), R (tereny rolnicze), KDL (tereny dróg publicznych – drogi lokalne). Przedmiotowe tereny nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – brak jest stosownej zgody w dokumentacji planistycznej. Zdaniem skarżącej uzyskanie aktualnie takiej zgody nie było konieczne, bowiem teren ten w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. (który utracił moc) stosowną zgodę posiadał. takie tez przeznaczenie utrzymane było w Studium.

Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Wprawdzie prawdą jest, że tereny i nieruchomości objęte planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w dniu 1 stycznia 2004 r., nie zmieniły automatycznie dotychczasowego przeznaczenia. Jednakże z akt sprawy jednoznacznie wynika, że obszar oznaczony w planie symbolem 1MN, 2MN to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i stanowią tereny oznaczone klasą bonitacyjną RIIIb i B/PsIII. W żadnym z tych przypadków nie uzyskano zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy

o ochronie gruntów (...). Co więcej na żadnym etapie prac planistycznych,

a dokładniej na etapie prac o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. o uzyskanie takiej zgody, nie wystąpiono. Art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów (...) jednoznacznie stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (ust. 2 pkt 2);

Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., wójta (burmistrza, prezydenta miasta), po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obciąża obowiązek wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli wymają tego przepisy odrębne. Takimi właśnie przepisami odrebnymi są m.in. przepisy ustawy

o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W niniejszej sprawie brak jest zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów (...). Powyższe wskazuje zatem na istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo zwrócić należy uwag na zasadność wskazania przez Wojewodę niezgodności uchwały z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. Jak wyjaśnił organ nadzoru granicami opracowania planu objęte zostały fragmenty obszarów oznaczone na rysunku Studium symbolem 1.MN. Cytowany wyżej art. 14 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy w wyniku którego następuje zmiana przeznaczeni z gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium (lub dla całego kompleksu gruntów).

Wojewoda wskazał także, że w przedłożonej dokumentacji prac planistycznych brak jest dowodów potwierdzających podanie do publicznej wiadomości obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu z zachowaniem terminu poprzedzającego okres wyłożenia, o jakim mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., a także brak jest uzasadnienia do uchwały. Powyższe narusza wymagania § 12 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Wobec braku przesłania wraz z aktami administracyjnymi całości dokumentacji prac planistycznych tut. Sąd nie odniósł się do powyższego argumentu.

Stosownie do art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W ocenie Sądu, zaskarżone przez Gminę Boguchwała rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 września 2014 r., zostało wydane zgodnie z prawem. Jak już wyżej podniesiono, w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania,

a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zakres opisanych powyżej naruszeń uprawniał organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej

w Boguchwale z dnia 14.08.2014 r. nr LVI/658/2014 w całości.

Z tych też powodów, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.