Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1079/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 4 a w zw z art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M D na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M D kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M D – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego (przechowalni owoców) ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy związany z użytecznością publiczną oraz hotelową, budowę budynku inwentarskiego - stajni o 20 DJP, 16 miejsc postojowych na działce nr ew. [...] w [...] , gm. [...].

Organ przedstawił na wstępie – powołując się na utrwalone orzecznictwo - zasady obowiązujące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i podkreślił, że badanie prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. odbywa się w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Następnie wyjaśnił, pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu, że roboty budowlane objęte decyzją z [...] listopada 2010r. zrealizowano przed jej wydaniem tj. z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 - na dzień wydania ww. decyzji) organ zaznaczył, że z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wynika wprost, iż proces budowlany poprzedzony być musi wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ustawodawca użył bowiem słowa "jedynie" i wskazał wyjątki od tej zasady (art. 29-31 Prawa budowlanego). Zaznaczył przy tym, że zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Po rozpoczęciu robót nie ma zatem podstaw do wydania pozwolenia na budowę, a decyzja wydana z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest dotkniętą sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast w przypadku, gdy organowi w dniu wydania decyzji nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych, to wskazane jest wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 519/10, wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 881/16, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1029/06).

W ocenie organu, analiza akt nie daje podstaw do przyjęcia, że Starosta [...] wiedział o przystąpieniu do robót budowlanych przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 r. PINB w [...] również, nie prowadził postępowania, co wynika z pisma z 25 lipca 2017 r., zgodnie z którym inwestor zawiadomił o rozpoczęciu robót w dniu 2 stycznia 2013 r. W aktach znajduje się też pismo Starostwa Powiatowego w [...] z 4 lipca 2017 r., z którego wynika, że "W chwili załatwiania sprawy nieznane były okoliczności opisane we wniosku".

Skoro organ w dacie wydawania decyzji nie wiedział o rozpoczęciu robót, to nie można stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

Mając na uwadze argumentację skarżącego powołującego się na oświadczenia świadków (E D, J K, M K, D A oraz I W) na okoliczność, że od maja do października 2012 r., trwały prace remontowo - budowlane; faktury VAT nr [...] z 16 maja 2012 r., [...] z 8 czerwca 2012 r., [...] z 8 czerwca 2012 r. [...] z 12 lipca 2012 r. [...] z 4 sierpnia 2012 r., [...] z 13 października 2012 r., [...] z 20 października 2012 r. dot. zakupu materiałów budowlanych, jak i wydruki z portalu www.facebook.com. wskazujące, w ocenie skarżącego, że roboty były zrealizowane przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ przypomniał, że badaniu podlega prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania i to w oparciu o materiał dowodowy jakim dysponował wówczas organ. Bez wpływu na ocenę decyzji pozostają ww. dowody ujawnione po jej wydaniu. Powyższe może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania.

Organ zaznaczył dalej, powołując się na wymogi określone w z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, że zostały one spełnione.

Dalej wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647- w brzmieniu w dacie wydania decyzji), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 ww. ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w myśl art. 6 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), za cel publiczny uznaje się opiekę nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W świetle powyższego, ww. inwestycja wchodząca w skład zespołu dworsko - parkowego, wpisanego do rejestru zabytków, ze względu na jej charakter, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 cyt. ustawy.

Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie został więc naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Dalej organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że inwestycja, w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy nie narusza rażąco decyzji lokalizacyjnej, tak w zakresie rodzaju zabudowy (dopuszczalna budynek usługowy, parterowy z dopuszczeniem poddasza użytkowego lub do dwóch kondygnacji, projektowana - budynek usługowy parterowy z poddaszem użytkowym zob. projekt bud. przekrój A-A, str. 127), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy dachu (wymagane - do 10 m; projektowana - 7,41 m w kalenicy - Projekt budowlany - Przekrój A-A budynku usługowego - str. 127), co do geometrii dachu (wymagany - dach dwuspadowy lub wielospadowy o nachyleniu połaci do 45°; projektowany - dach wielospadowy o nachyleniu połaci 11, 25, 29 - projekt budowlany - przekrój A-A budynku usługowego - str. 127). Podobnie w części budynku inwentarskiego - co do rodzaju zabudowy (wymagana budynek inwentarski, parterowy z dopuszczeniem poddasza użytkowego; projektowana - budynek inwentarski parterowy z poddaszem użytkowym zob. projekt bud. przekrój A-A - str. 64), co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wymagana – maks. 9 m; projektowana poniżej 9 m - Projekt budowlany, Przekrój A-A, stajnia - str. 64), co do szerokości elewacji frontowej (wymagana do 20 m; projektowana 17,7 m -projekt zagospodarowania terenu - str. 47), co do geometrii dachu (wymagany - dach dwuspadowy o nachyleniu połaci do 45; projektowany - dach kalenicowy, dwupołaciowy o nachyleniu 33°- str. 54). Powierzchnia zabudowy (wymagana dla nowej zabudowy do 3 % powierzchni terenu, projektowana poniżej 3%), powierzchnia biologicznie czynna (wymagana min 60 %, projektowana 92,73 % terenu inwestycji - str. 47), co do ilości miejsc postojowych (wymagane min. 2 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej w granicach terenu inwestycji, projektowane 16 miejsc postojowych w tym 1 dla osób niepełnosprawnych przy 808,9 m2 powierzchni użytkowej budynku usługowego - str. 47).

Badając zgodność decyzji z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt., w tym z § 12 ust. 1 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 - na dzień wydania decyzji) organ również nie dopatrzył się naruszeń.

Następnie przytoczył art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, podkreślając, że inwestor uzyskał decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2012 r., nr [...]na ww. prace.

Ponadto, rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (projekt zagospodarowania terenu - str. 47).

Natomiast odnosząc się do zarzutu, że decyzja Starosty jest obarczona wadą trwałej niewykonalności organ wyjaśnił, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji mogą być przypadki zarówno jej niewykonalności faktycznej jak i prawnej (zob. J. Borkowski [w:] Adamiak, Borkowski Komentarz, s. 735; Janowicz, Komentarz s. 432). Sytuacje, w których zachodzi prawna niewykonalność decyzji, np. wydanie decyzji wbrew wyraźnemu zakazowi lub nakazowi ustanowionemu przez prawo materialne, powinny być ocenianie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przypadki rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej (M. Jaśkowska [w:] Jaśkowska, Wróbel, Komentarz, s. 916). NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 339/89 stwierdził, że decyzja wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo, a zatem jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z maja 1994 r., sygn. akt. II SA1705/93). Jednak jak wskazano powyżej decyzja z 19 listopada 2012 r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ nie stwierdził również, aby kontrolowana decyzja była obarczona pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył M D zarzucając naruszenie:

prawa proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo wystąpienia rażącego naruszenia prawa;

prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wiedzy organu o rozpoczęciu robót przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyłącza możliwość następczego uznania za nieważną decyzji, podczas gdy przepis odwołuje się do obiektywnej sytuacji faktycznej, której udowodnienie może nastąpić w postępowaniu nieważnościowym;

prawa proceduralnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wykazane w odwołaniu naruszenia kwalifikowały ją do uchylenia i orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podkreślił, że we wniosku wskazywał na rażące naruszenie prawa, wobec wydania decyzji, pomimo iż roboty rozpoczęto jeszcze przed wszczęciem postępowania, co potwierdzają liczne dowody - oświadczenie samej inwestorki w pozwie cywilnym p-ko skarżącemu, dokumenty (faktury i dowody zakupu materiałów budowlanych), wniosek o dofinansowanie odbioru pokrycia dachowego, oświadczenia świadków na Facebook-u. W konsekwencji pozwolenie nie powinno zostać wydane z uwagi na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

GINB skupił się na zagadnieniach proceduralnych wskazując, że Starosta [...] nie miał wiedzy o fakcie rozpoczęcia robót, co decyduje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji i może stanowić wyłącznie przesłankę wznowienia postępowania.

Skarżący zaznaczył, że oba tryby nadzwyczajne nie są konkurencyjne i wykluczające. W powołanym w uzasadnieniu decyzji wyroku NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10, strona wskazywała na rażące naruszenie art. 10 k.p.a, a więc przepis formalny, który wypełnia przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem wady nieważnościowe mają - co do zasady - umocowanie materialnoprawne, którego postępowanie wznowieniowe nie dotyczy. Może się zdarzyć, że kwalifikowane naruszenie prawa materialnego powstało w wyniku okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, jednak wady nieważnościowej nie ocenia się przez pryzmat kontekstu jej powstania, a stwierdza się jej obiektywne istnienie lub nieistnienie. Bez znaczenia jest zatem cały proces prowadzący do wydania decyzji. Istotą jest ocena, czy w świetle materiału dowodowego orzeczenie jest obarczone wadami z art. 156 § 1 KPA, czy też nie. Na poparcie tej tezy skarżący przywołał wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2551/15wskazujący, że wady decyzji prowadzące do jej nieważności zostały wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 KPA, stąd nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych przyczynach. Wady nieważności mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu. Organy badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 KPA w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej. Przyjęcie tego założenia kłóci się jednak z tą częścią wywodu organu, w którym postawił on w pozycji nadrzędnej wiedzę organu, zamiast stan faktyczny istniejący w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Stan ten, jak już wskazano, świadczy o tym, że realizacja inwestycji rozpoczęła się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W kontekście powyższego – zdaniem skarżącego - nie powinno ulegać wątpliwości, że art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego został naruszony w stopniu rażącym i oczywistym. Dalej skarżący przytoczył orzecznictwo wyjaśniające pojęcie rażącego naruszenia prawa.

Według skarżącego organ bezpodstawnie zatem uchylił się od merytorycznej oceny. Jednak, choć decyzja organu I instancji została zakwestionowana, to Wojewoda dokonał analizy dowodów i za najbardziej wartościowy uznał dziennik budowy. Polemika z organem I instancji sprowadzała się więc do wykazania niewiarygodności dziennika nie tylko daty rozpoczęcia robót, ale i ich zakończenia i zgodności wpisów ze stanem rzeczywistym. Oczekiwaniem strony było więc weryfikacja stanowiska Wojewody, a zaskarżona decyzja nie odnosi się do meritum, skupiając się tylko na argumentacji formalnej.

Skarżący zwrócił uwagę, że NSA wielokrotnie podkreślał, że w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę pozwolenie może być wydane tylko dla inwestycji nierozpoczętych. Po rozpoczęciu robót budowlanych nie istnieje możliwość udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2693/12; z 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1995/13; z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12; z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2401/10).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a.

W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. udzielającej pozwolenia na realizację opisanej inwestycji na działce nr ew. [...] w [...].

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, że wiedza Starosty [...] o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem ww. pozwolenia na budowę determinowałaby stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast jej brak stanowił podstawę do wznowieni a postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przystępując do wyjaśnienia spornych kwestii prawnych przede wszystkim należy mieć na uwadze, że rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego pozwalają na wyróżnienie w ramach postępowań nadzwyczajnych dwóch - spośród czterech - odrębnych trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadą kwalifikowaną, to jest trybu wznowienia postępowania oraz trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Cechą która łączy te instytucje prawne jest ich cel, którym jest weryfikacja decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Niemniej weryfikacja ta podporządkowana jest zasadzie wyłączności co oznacza, że usunięcie określonego rodzaju wady kwalifikowanej może nastąpić tylko i wyłącznie w przeznaczonym do tego trybie. Rozdzielność trybów nadzwyczajnych wynika bowiem z odrębnych konstrukcji tych instytucji prawnych.

Instytucja wznowienia postępowania umożliwia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została wydana było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wad o charakterze procesowym wyliczonych w art. 145 § 1 kpa. Natomiast stwierdzenie nieważności stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami o charakterze materialnoprawnym wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, skutkującymi nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku materialnoprawnego, tak w zakresie podmiotowym jak i przedmiotowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji obejmuje wyłącznie weryfikację samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy badana decyzja. Odmienność konstrukcji prawnych składających się na powyższe instytucje procesowe wypływa na odmienności celów, różnice we właściwości organów, jak i ich kompetencje, co powoduje, że nie występuje pomiędzy tymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, rozumiana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, czy działający z urzędu organ. Innymi słowy instytucja wznowienia postępowania dotyczy usuwania skutków wad proceduralnych, a instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się do usuwania następstw wad samej decyzji.

Należy mieć również na uwadze, że zastosowanie niewłaściwego trybu kontroli decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wprawdzie w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że nie można wyłączyć przypadku kumulacji wad i może zaistnieć sytuacja, iż wady decyzji obejmą zarówno hipotezę art. 145 § 1 jak i art. 156 § 1 kpa. Niemniej, skoro w kpa nie uregulowano przypadku zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji, właściwe są w zasadzie inne organy, jak i następstwa prawne ich zastosowania są różne, organy nie mogą wyeliminować z obrotu prawnego decyzji przyjmując podstawy prawne innego trybu postępowania, aniżeli tego, do którego zastosowania są one właściwe.

Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organów, iż znaczenie przy stwierdzeniu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ma wina organu wydającego decyzję, a jej występowanie bądź brak przesądza o trybie w jakim winno toczyć się postępowanie nadzwyczajne. Podkreślić bowiem trzeba, iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma żadnego wpływu to, czy organ wiedział o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Przesłanka ta ma bowiem charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt wydania decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych, co w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego

Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", w każdym zatem przypadku, gdy jest niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, w taki sposób, że stanowi zaprzeczenie samej istoty danego unormowania prawnego i wywołuje skutki, których nie można akceptować w praworządnym państwie. Skoro z art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika jednoznaczny zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1, to formułuje on jasny i bezwzględny obowiązek po stronie organu architektoniczno budowlanego do odmowy wydania pozwolenia na budowę, gdyby naruszało to art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wynika zatem dla organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek ustalenia, czy projekt budowlany nie obejmuje inwestycji, co do której rozpoczęto roboty budowlane z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po stwierdzeniu rozpoczęcia (bądź już zakończenia) robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dotknięta jest sankcją nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 408/17, publ. cbois, wyrok NSA z 23 marca 2011r. sygn. akt II OSK 519/10, LEX nr 1080335).

W świetle przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem zbadanie w postępowaniu nieważnościowym, na podstawie wskazanych przez skarżącego materiałów dowodowych, czy Starosta [...] wydając decyzję z [...] listopada 2012 r., nr [...]naruszył w stopniu rażącym art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).