Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 375/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 8, ust. 11, art. 40f
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi G. Spółki jawnej T. G., G. M. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. S. jawnej T. G., G. M. z siedzibą w Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] odmawiającą "G." S. J. T. G., G. M. z siedzibą w Z. (dalej jako "skarżąca") zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Zarząd Dróg Powiatowych w T. L. zezwolił skarżącej (bezterminowo) na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w miejscowości D. na budowę linii światłowodowej, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, przy powierzchni urządzenia – 9,02 m2. W pkt 2 decyzji ustalono opłatę roczną za 2016 r. i za lata następne w wysokości [...] zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła [...] zł, zaś w zieleńcu [...] zł.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. wpłynął wniosek skarżącej o:

1) zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 154 ust. 2 k.p.a., wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonej wyżej wymienioną decyzją ostateczną, poprzez obniżenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego do wysokości stawek ustalonych w oparciu o art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej jako "ustawa o drogach publicznych" lub "u.d.p.", jak dla infrastruktury telekomunikacyjnej;

2) zaliczenie nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw do chwili obecnej na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja administracyjna, na podstawie której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle powyższego przepisu, dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie wszystkich czterech przesłanek w niej wymienionych.

Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie pewne przesłanki zostały spełnione, bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja, o której zmianę wnioskuje strona, ziścił się warunek w postaci zgody strony (wniosek strony o zmianę decyzji), zaś za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony (względy finansowe).

Odnosząc się do przesłanki istnienia interesu społecznego, organ odwołał się do postanowień statutu Zarządu Dróg Powiatowych w T. L. nadanego uchwałą Rady Powiatu w T. L. nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (Dz. Urz. Województwa L. z 2018 r., poz. 1894) w zakresie zadań Zarządu Dróg Powiatowych w T. L..

Organ II instancji podniósł, że w interesie społecznym jest, aby Zarząd Dróg Powiatowych w T. L. dysponował możliwie największymi środkami finansowymi, co zapewni realizację wielu inwestycji i zadań istotnych z punktu widzenia społeczności lokalnej. Uwzględnienie wniosku doprowadziłoby nie tylko do rezygnacji z ustalonych ostatecznymi decyzjami należności finansowych, ale również do wygenerowania z budżetu organu nieprzewidzianych wydatków w postaci zwrotu nadpłat obliczonych od wejścia w życie przepisów o zmianie stawek tych opłat. W przedmiotowej sprawie interes społeczny nie przemawia za zmianą decyzji i zmniejszeniem opłat rocznych. Wobec powyższego interes strony musi ustąpić na rzecz interesu społecznego.

Organ wyjaśnił następnie, że na mocy art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903), z dniem 1 lipca 2016 r. wprowadzono do ustawy o drogach publicznych przepis art. 40f, zgodnie z którym, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Powyższy przepis regulował w sposób kompleksowy kwestię dostosowania nowych przepisów dotyczących zmniejszenia stawek opłat do opłat ustalonych poprzednio na mocy decyzji wydanych przez organy. Przepis ten został uchylony mocą art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. zmieniającej ustawę o drogach publicznych, z dniem 25 października 2019 r. W tej sytuacji brak jest w ocenie organu podstaw do uwzględnienia wniosku.

Organ odwoławczy podkreślił, że nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikająca z art. 16 k.p.a., która dopuszcza możliwość zmiany ostatecznej decyzji bez uzyskania zgody strony jedynie w sytuacji, gdy na mocy zmienionej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa lub jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z przepisów prawa materialnego, obowiązujących na dzień orzekania w sprawie nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty. Organ wyjaśnił, że nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, poprzez umieszczenie w nim urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami, ustalone w uchwale Rady Powiatu w T. L. z dnia [...] grudnia 2019 r. będą miały zastosowanie do decyzji wydawanych od chwili wejścia w życie uchwały.

Decyzję powyższą zaskarżyła G. Spółka Jawna T. G., G. M. z siedzibą w Z., zarzucając w skardze naruszenie:

a) art. 155 k.p.a. w związku z art. 154 § 2 k.p.a., poprzez:

• błędne uznanie, że istnieją przepisy prawa, które sprzeciwiają się zmianie decyzji ustalającej wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego;

• błędne uznanie, że słuszny interes strony związany z dostosowaniem stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stoi w kolizji z interesem publicznym, w sytuacji, gdy obniżenie stawek pozostaje w zgodzie z interesem publicznym, w związku z zasadą równości i uczciwej konkurencji, a nadto służy mieszkańcom gminy w zaspokojeniu i poprawie potrzeb w zakresie telekomunikacji;

b) art. 40 ust. 8 u.d.p. w związku z art. 155 k.p.a. i art. 154 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niedostosowanie wysokości opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego do stawek wynikających z przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa, przez zmianę w tym zakresie ostatecznej decyzji, pomimo tego, że słuszny interes strony przejawiający się w interesie majątkowym, nie stoi w sprzeczności z interesem publicznym;

c) art. 6 w związku z art. 7a § 1 i 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalizmu, rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz zasady równego traktowania w ten sposób, że organ bez uzasadnionych przesłanek odmówił zmiany decyzji ostatecznej;

d) art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez umożliwienie zaistnienia sytuacji, w której dwa takie same podmioty, będące w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej ponoszą bez jakiegokolwiek aksjologicznego i celowościowego uzasadnienia rażąco odmienne opłaty za korzystanie z identycznego mienia publicznego, jakim jest pas drogowy.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie wskazał na jakikolwiek interes publiczny, uniemożliwiający wydanie decyzji zmieniającej. Właśnie w interesie publicznym jest, aby stawki za zajęcie pasa drogowego były jak najniższe. Interesu społecznego nie można mylić z interesem organu, natomiast obniżenie opłat za zajęcie pasa drogowego przekłada się wprost na inwestycje, związane między innymi z polepszeniem jakości usług telekomunikacyjnych. Skarżąca wskazała, że uiszcza opłatę roczną, w oparciu o stawkę na poziomie [...] zł, a więc niemal ośmiokrotnie wyższą od stawki przewidzianej w obowiązujących przepisach. Zdaniem skarżącej, przepis art. 29 ustawy zmieniającej oraz art. 40f ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, nie wykluczają zastosowania art. 155 k.p.a. do zmiany stawki opłat za zajęcie pasa drogowego i nie istnieje jakikolwiek przepis zakazujący zmiany decyzji ostatecznej w tym zakresie. Decyzja z dnia [...] października 2015 r. została wydana bezterminowo, w związku z czym ustalenie wysokości stawki ośmiokrotnie wyższej niż jest to obecnie dopuszczalne powoduje, że podmioty aktualnie ubiegające się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego są uprzywilejowane w stosunku do tych, które już dysponują infrastrukturą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W myśl przepisów ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga – co do zasady – zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, zaś za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 1 i 3).

Zgodnie z art. 40 ust. 8 zdanie 1 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Stosownie zaś do art. 40 ust. 11 u.d.p., opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z konstrukcji tych przepisów wynika zatem w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie może być samodzielnym przedmiotem decyzji administracyjnej, lecz stanowi obligatoryjny, a zarazem integralny element zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ma również sporu co do tego, że decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego są decyzjami o charakterze uznaniowym.

W tych warunkach pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy w aktualnym stanie prawnym, dopuszczalna jest zmiana ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Kwestię tę regulował art. 40f ustawy o drogach publicznych, który obowiązywał od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 24 października 2019 r. Stanowił on, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1). Dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie tej uchwały ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2).

Powyższy przepis został uchylony na podstawie art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz.1815), dalej jako "ustawa nowelizująca z dnia 30 sierpnia 2019 r." i utracił moc z dniem 25 października 2019 r. Należy jednak zaznaczyć, że ani w powołanej wyżej ustawie, ani w żadnym innym akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie ma regulacji, która zakazuje wzruszania ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Przed wspomnianą nowelizacją przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. miał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł.". W ówczesnym stanie prawnym, ustawodawca nie różnicował zatem wysokości opłat, w zależności od rodzaju obiektów i urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, tak jak jest to obecnie.

Na mocy § 3 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. L. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w T. L. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. L. z 2013 r., poz. 3167), za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustalono roczne stawki opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego urządzenia w następującej wysokości: 1) urządzenia zlokalizowane w jezdni – [...] zł, 2) na drogowym obiekcie inżynierskim – [...] zł, 3) urządzenia zlokalizowane w przypadkach niewymienionych w pkt. 1) i 2) – [...] zł.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w pkt 2 decyzji ostatecznej z [...] października 2015 r. ustalono opłatę roczną za 2016 r. i za lata następne w wysokości [...] zł rocznie, przy czym stawka jednostkowa (za 1 m2) w przypadku urządzeń zlokalizowanych w jezdni wynosiła [...] zł, zaś w zieleńcu [...] zł, zgodnie z postanowieniami wyżej wymienionej uchwały.

Po dokonaniu wspomnianej nowelizacji ustawy o drogach publicznych, przepis art. 40 ust. 8 otrzymał następujące brzmienie: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć [...] zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć [...] zł".

Na mocy § 6 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w T. L. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w T. L. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. L. z 2020 r., poz. 520), za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustalono roczną stawkę opłaty w wysokości [...] zł.

Jeśli porówna się wysokość stawek opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, to zauważyć należy, że aktualne stawki opłat są ponad siedmiokrotnie niższe od poprzednio obowiązujących w powiecie t. .

Skoro, o czym była mowa wcześniej, decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego mają charakter uznaniowy, to co do zasady, nie istnieją przeszkody do ich zmiany na podstawie art. 155 k.p.a.

W myśl tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo,

2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji,

3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, który obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Instytucje procesowe, przewidujące możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych stanowią akceptowane przez ustawodawcę wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna.

Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być skonkretyzowane przez organ administracji publicznej w procesie stosowania prawa proceduralnego, w szczególności zaś organ jest obowiązany wyjaśnić treść tego pojęcia w konkretnym przypadku i udowodnić, że taki interes przemawia przeciwko rozstrzygnięciu zgodnie z wnioskiem strony.

Przy rozstrzyganiu kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony nie określono żadnej hierarchii wartości, ani też zasad, według których należy postępować. We wcześniejszym okresie, w orzecznictwie sądowym uznawano często dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22), w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym – jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym".

W wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono natomiast, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, wyrażony został pogląd, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją posiadającą cechy uznania administracyjnego, za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania. Stanowisko powyższe zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4390/18, z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 815/14, z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1411/13 i I OSK 1013/13; z 21 lutego 2013 r.: sygn. akt I OSK 1245/12, sygn. akt I OSK 1138/12, sygn. akt I OSK 1214/12).

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela przedstawione stanowisko orzecznictwa, podnosząc jednocześnie, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04).

Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Nie jest sporne w literaturze i orzecznictwie, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Przez decyzję administracyjną rozumie się najogólniej rodzaj aktu administracyjnego, opartego na przepisach prawa materialnego, zawierającego władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego, określające sytuację prawną adresata (jego uprawnienia lub obowiązki) w indywidualnej sprawie, którą wyznaczają określone okoliczności faktyczne i prawne. Zmiana decyzji w trybie, o którym mowa w art. 155 k.p.a., nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją, będącą przedmiotem zmiany. Inaczej bowiem mielibyśmy do czynienia z nową sprawą administracyjną i w konsekwencji z nową decyzją administracyjną, wydaną w tej nowej sprawie. Stąd właśnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw wydania decyzji administracyjnej, warunkują możliwości jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. W ocenie sądu nie można jednak tezy, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym przyjmować mechanicznie w każdej sprawie o zmianę decyzji w tym trybie, bez zbadania i oceny okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca przykładowo na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08; z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 233/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 792/09). Pogląd taki wyrażany jest także w doktrynie (zob. glosę Zbigniewa Kmieciaka do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r.; sygn. akt I OSK 2254/14, opublikowaną w OSP 2018/9/96). Stan ciągłości regulacji prawnej mimo zmiany przepisów prawa, Zbigniew Kmieciak w powołanej wyżej glosie nazwał "utrzymaniem materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową ustawę".

Skład orzekający podziela w całości powyższe stanowisko. Zatem, mając na uwadze ostatnio wskazany aspekt sprawy, nie ma przeszkód prawnych do weryfikacji decyzji ostatecznej w zakresie stawek opłat, na podstawie art. 155 k.p.a.

Trzeba podkreślić, że opłata za zajęcie pasa drogowego z pewnością nie jest podatkiem (zob. wyroki NSA: z 25 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 145/11; z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 627/11). Można zaryzykować twierdzenie, że owa opłata stanowi sui generis wynagrodzenie za korzystanie z pasa drogowego, określone w zryczałtowanej wysokości przez organ stanowiący gminy.

Oczywiste jest, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie powiatu [...], w aktualnym stanie prawnym, wprowadzonym na skutek wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. oraz Uchwały [...] Rady Powiatu w T. L. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, organ musi uwzględnić nowe stawki wynikające z tej uchwały (uchwała weszła w życie w dniu [...] stycznia 2020 r. – § 9 uchwały).

Należy zwrócić uwagę, że ustawa nowelizująca z dnia 30 sierpnia 2019 r. przewidziała szereg ułatwień, związanych z zaspokajaniem społecznych potrzeb w zakresie telekomunikacji. Przykładowo, oprócz istotnego obniżenia opłat ustalanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustawodawca dopuścił stosowanie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości jeszcze niższej niż ustalona przez ten organ. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wprowadzono przepis art. 50a ust. 1. W myśl tego przepisu, gmina może zawrzeć z inwestorem umowę, na mocy której w zamian za realizację inwestycji zaspokajającej zbiorowe potrzeby wspólnoty, związanej z zajęciem przez inwestora pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustali stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości niższej niż określona w uchwale, o której mowa w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych".

Identyczne regulacje wprowadzono w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668) – art. 59a ust. 1 oraz w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) – art. 50a ust. 1.

Warto również wskazać na uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r. Na str. 66 uzasadnienia projektu stwierdzono: "Obniżenie stawki do poziomu około [...] zł/m2 na rok przyczyni się do zwiększenia wpływów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu opłat ze względu na znacznie większą skalę inwestycji w stosunku do scenariusz bazowego. Założono, że obniżenie stawek do tego poziomu umożliwi uzyskanie korzyści dla jednostek samorządu terytorialnego w wysokości 50 milionów zł do roku 2025, a w kolejnych latach na poziomie 20 milionów rocznie."

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy przede wszystkim, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, że uchylenie przepisu art. 40 f u.d.p. jest równoznaczne z wprowadzeniem prawnego zakazu zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a., w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchylenie tego przepisu oznacza jedynie, że aktualnie brak jest regulacji nakładającej na zarządcę drogi obowiązek automatycznego działania z urzędu (poprzez wydanie decyzji ustalającej nową wysokość opłaty), w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W aktualnym stanie prawnym, wprowadzenie nowych stawek opłat do decyzji ostatecznych za zajęcie pasa drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 30 sierpnia 2019 r., możliwe jest tylko w trybie art. 155 k.p.a.

Wskazać trzeba, że skutkiem ubocznym uchylenia art. 40f u.d.p. jest odmienne (zapewne niezamierzone przez ustawodawcę) traktowanie różnych podmiotów gospodarczych, a nawet tego samego podmiotu w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych z tytułu umieszczania w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Aktualne opłaty są bowiem ponad siedmiokrotnie wyższe od poprzednich.

Dopiero zastosowanie 155 k.p.a. pozwoli przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji. W myśl tego przepisu wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).

Nie do zaakceptowania jest stanowisko organów obu instancji na tle stosowania art. 155 k.p.a., w myśl którego, w przypadku kolizji interesu społecznego ze słusznym interesem strony, w każdej sytuacji pierwszeństwo ma interes społeczny. Nie do przyjęcia jest także utożsamianie interesu społecznego z interesem zarządcy drogi.

Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisu art. 155 k.p.a. oraz przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co powoduje konieczność jej uchylenia. Wobec tego, że stwierdzone naruszenie dotyczy także decyzji organu I instancji, sąd postanowił uchylić również decyzję organu I instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy będą związane wykładnią dokonaną przez sąd w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zaś organ I instancji powinien wskazać, na czym polega interes społeczny w przedmiotowej sprawie i czy może on przemawiać przeciwko załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony.

Organ rozstrzygnie również o żądaniu strony dotyczącym zaliczenia nadpłat dokonywanych przez skarżącą w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.) do chwili obecnej na poczet przyszłych należności z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, ewentualnie o zwrot nadpłat dokonanych przez skarżącą za ten okres. Takiego rozstrzygnięcia brak jest w osnowie decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym orzeczono jedynie o odmowie zmiany decyzji ostatecznej, zaś w uzasadnieniu – w sposób lakoniczny stwierdzono, że skoro wniosek o zmianę decyzji ostatecznej jest niezasadny, to nie może zostać uwzględniony pkt 2 wniosku strony z dnia [...] grudnia 2019 r.

W ocenie sądu, rozstrzygnięcie, o którym ostatnio mowa powinno się dokonać w odrębnym postępowaniu od postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składa się kwota [...] zł, uiszczona przez skarżącą tytułem wpisu od skargi.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez organ w piśmie z 26 czerwca 2020 r. (k. 13). Strona skarżąca, mimo doręczenia odpisu wniosku (k. 19), nie żądała przeprowadzenia rozprawy.