Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2208/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 779/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 października 2020 r., znak: ZOA-I.7721.28.2020 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 779/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji oraz po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (o sygn. akt: II SA/Lu 248/11, II SA/Lu 593/12, II SA/Lu 902/14, II SA/Lu 5153/15, II SA/Lu 1099/16) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (o sygn. akt II OSK 290/13), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Biłgoraju, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), wydał w dniu 27 września 2017 r. decyzję znak: PINB.7355-IV/10/10, którą nakazał M. W., w terminie do 30 września 2018 r. zamurowanie materiałem niepalnym o klasie odporności ogniowej El 30 pięciu otworów okiennych, o wym. 0,70 m x 1,17 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,70 m x 1,40 m, 0,75 m x 1,20 m, 1,30 m x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., położonej od strony granicy z działką nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.

Zaskarżoną decyzją Lubelski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po dwukrotnym ponownym rozpatrzeniu ww. odwołania na skutek wyroków WSA w Lublinie o sygn. akt: II SA/Lu 263/18 i II SA/Lu 624/19, uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej określonego terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku na dzień 30 kwietnia 2021 r. oraz utrzymał ww. decyzję w mocy w pozostałej części.

Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotowy budynek był realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak pozwolenie to nie przewidywało realizacji okien od strony granicy działki nr [...], lecz ścianę oddzielenia pożarowego. Po mimo tego w ścianie znajdującej się 1 m od granicy z działką [...] zostało zrealizowane pięć otworów okiennych, co naruszało przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki które obowiązywały w dacie budowy przedmiotowego obiektu, jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Niemniej w związku z ww. wyrokami, a szczególności wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 290/13, w sprawie wymagało ustalenia, czy sąsiednia działka nr [...] ma charakter działki budowlanej. W ocenie WINB, działka o nr [...], w kierunku której skierowane są przedmiotowe okna, spełnia wymogi, aby mógł być na niej zaprojektowany i wykonany obiekt budowlany i ma charakter działki budowlanej. Jej powierzchnia wynosi 1,73 ha, ma ona szerokość 9 m, a długość 1700 m. Kształt zbliżony do prostokąta oraz bezpośredni dostęp do drogi publicznej, sieci wodociągowej i elektrycznej świadczy o jej przystosowaniu do wykonania na niej obiektu budowlanego.

W nawiązaniu do powyższego organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. na działce o szerokości mniejszej niż 16 m obiekt budowlany może być usytuowany na jej granicy. Stwierdzić też należy, że działka o nr [...] w zupełności wypełnia dyspozycję art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że przez działkę budowlaną "należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Definicja legalna działki budowlanej o identycznym brzmieniu, jak to zacytowane powyżej, została również zapisana w § 3 ust. 1a ww. rozporządzenia z 2002 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania skarżącej organ zaznaczył, iż zapisy § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. zmienione zostały rozporządzeniem z dnia 14 listopada 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), które weszło w życie 1 stycznia 2018 r. W świetle ww. zmian nie normuje się odległości budynku od granicy działki budowlanej lecz określa jego usytuowanie na działce budowlanej, w stosunku do jej granicy. Pozostaje obecnie bez znaczenia, czy działka sąsiednia jest działką budowlaną.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że nakaz zamurowania przedmiotowych otworów znajduje prawne i faktyczne uzasadnienie, zaś zarzuty podnoszone przez skarżącą w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że działce o nr ew. [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", przez przyjęcie, iż w wykonaniu orzeczeń sądów administracyjnych i analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, możliwe jest przyjęcie, że działka o nr [...] ma charakter działki budowlanej;

- art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że ww. przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku wykazania, iż działce o nr [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

- § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. i przyjęcie, że zamurowanie otworów okiennych wynika z przypisanego działce o nr [...] charakteru działki budowlanej;

- pominięcie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który obliguje organ do stosowania dotychczasowych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wyniku czego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką regulowane treścią § 12 rozporządzenia mogą dotyczyć odległości od granicy z działką budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 779/20, oddalając skargę, wskazał, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym także te odnoszące się do nieruchomości, której właścicielem pozostaje skarżąca oraz nieruchomości z nią sąsiadującej. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. A mianowicie, przedmiotowe otwory okienne zostały zrealizowane podczas budowy budynku, niezgodnie z pozwoleniem na budowę, jak i przepisami prawa. To zaś uprawiało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia trybu postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego (wykonane odstępstwo nie kwalifikuje się do istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę). Ponadto Sąd wskazał, że z uwagi na charakter i istotę odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, którego dopuścił się inwestor, nie jest możliwe sporządzenie zgodnego z prawem projektu budowlanego, który legalizowałby istnienie otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w odległości około 1-1,2 m od granicy nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2017 r., II SA/Gl 301/17). Wbrew odmiennym zarzutom skargi Sąd podzielił ustalenia i oceny organów co do tego, że wykonane przez inwestora roboty budowlane naruszały normy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie realizacji inwestycji (§12 ust. 1, § 13 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z 1980 r.), jak też pozostają one w niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi obecnie (§ 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r.). Organy prawidłowo też ustaliły, że sąsiednia działka nr [...] ma charakter działki budowlanej, a ocenie tej nie przeczą wydane w niniejszej sprawie wiążące wyroki NSA i WSA w Lublinie. Natomiast na mocy art. 153 p.p.s.a. nie były w niniejszej sprawie wiążące wyroki dotyczące ustalenia dla działek nr [...] i [...] warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 583/15). Poza tym w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Sądy nie przesądziły tego, że działka nr [...] nie ma charakteru działki budowlanej. Natomiast wskazywały na konieczność wyjaśnienia, czy działka nr [...] ma charakter działki budowlanej. Orzekając w sprawie organy nie naruszyły więc dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Przeciwnie, organy zastosowały się w pełni do tej regulacji, dokonując oceny charakteru działki nr [...] w kontekście definicji zamieszczonej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Organ I instancji stwierdził na podstawie dokonanych ustaleń, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do utwardzonej drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce o nr [...] będącej drogą publiczną, posiada także dostęp do sieci elektrycznej, wodociągowej (dane zawarte na mapie syt.-wys.). Szerokość działki wynosi około 9 m, a długość ponad 1700 m, działka ma kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta. Przy tej ocenie organ uwzględnił treść art. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; treść księgi wieczystej; oraz § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. Ustalenie w tym zakresie zostały zaaprobowane przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, powyższe ustalenia i oceny organów obu instancji były prawidłowe albowiem znajdują one podstawę w ustaleniach faktycznych dokonanych w sprawie oraz obowiązujących przepisach prawa. Działka nr [...] z uwagi na swą wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz możność wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, spełnia wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów, w związku z czym możliwa jest na niej realizacja obiektu budowlanego.

Trafnie więc uznały organy, że zarówno na gruncie definicji sformułowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, działkę nr [...] należy kwalifikować jako działkę budowlaną. Odnośnie tej drugiej definicji Sąd wskazał, że z wypisu z ewidencji gruntów jasno wynika, iż część działki nr [...] o pow. 0,04 ha jest kwalifikowana jako grunt oznaczony symbolem Br, a więc grunty rolne zabudowane (k. 61 akt administracyjnych organu I instancji), co w pełni uzasadnia traktowanie tej działki jako działki o charakterze budowlanym.

W poprzednio obowiązujących na tym terenie planach miejscowych działka nr [...] była działką budowlaną. Analogicznie także zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. działka ta położona jest na terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, a więc ma charakter działki budowlanej.

Skoro więc działka nr [...] ma charakter działki budowlanej to tym samym w sprawie miał zastosowanie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r. i wynikające z niego nakazy, które naruszają roboty budowlane polegające na wykonaniu w ścianie budynku pięciu otworów.

Z tych też przyczyn za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego – § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.

W tej sytuacji za bezprzedmiotowy uznać należy też zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Argumentacja skarżącej w tym zakresie sprowadzała się bowiem do twierdzenia, że w sprawie powinien mieć zastosowania § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r., który w takim właśnie brzmieniu został zastosowany w sprawie przez organy z uwagi na to, że działka nr [...] ma charakter działki budowlanej.

Na marginesie Sąd wskazał, że wynikający § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 14 listopada 2017 r. obowiązek stosowania przepisów dotychczasowych również do postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego nie ma wcale charakteru oczywistego.

Za prawidłowe Sąd uznał także ustalenia organów co do tego, w jakiej odległości ściana budynku skarżącej oddalona jest od granicy nieruchomości. Ustalenia te wynikają bowiem ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Okoliczność tą zresztą przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 290/13, wskazując, że ustalenia dotyczące odległości przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Nie jest rolą organu nadzoru budowlanego podejmowanie działań prawnych zmierzających do wytyczenia granicy pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami. Okoliczność tę organ ustalił wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a ten sposób ustalenia stanu faktycznego jest zgodny z obowiązującą procedurą administracyjną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. przez przyjęcie, że ww. przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w § 12 ust 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.;

- niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez pominiecie treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), który obliguje organ do stosowania dotychczasowych przepisów ww. rozporządzenia z 2002 r., w wyniku czego odległości budynku od granicy z sąsiednią działką regulowane treścią § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. mogą dotyczyć odległości od granicy z działką budowlaną;

- błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że ww. przepisy będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku wykazania, iż działce o nr [...] można przypisać charakter działki budowlanej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienia skargi na zaskarżoną decyzję Lubelskiego WINB i przyjęcie, że działce o nr ew. [...] można przypisać charakter działki budowlanej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia podstaw pominięcia przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Przede wszystkim Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018 r. W tym właśnie kontekście na potrzeby niniejszej sprawy Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów nadzoru budowlanego, że działka nr [...] ma charakter działki budowlanej. Poza tym niezależnie czy mamy do czynienia z treścią § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu do 1 stycznia 2018 r., czy – od 1 stycznia 2018 r., lokalizowanie otworów okiennych 1-1,2 m od granicy działki sąsiedniej jest niedopuszczalne przez przepisy techniczno-budowlane, tym bardziej w aktualnym stanie prawnym, ponieważ wskazywany przepis odległościowy dotyczy konieczności zachowania określonej odległości od granicy "działki", a nie jak poprzednio (stan prawny do 1 stycznia 2018 r.) – "działki budowlanej". Porządkując wywód w powyższym zakresie należy stwierdzić, że w związku z ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 290/13 w związku z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. w sprawie ustalono, czy przedmiotowe okna znajdują się w stosownej odległości od granicy z "działką budowlaną". Niemniej w kontekście nowelizacji przepisu § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. nie ma w niniejszej sprawie przesądzającego znaczenia treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ ten przepis intertemporalny dotyczy zamierzeń budowlanych, dla których zostało wydane pozwolenie na budowę przed dniem wejścia w życie rozporządzenia nowelizującego. Przedmiotowe otwory okienne (jako zamierzenie budowlane) powstały zaś jako samowola budowlana, a więc niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z 1992 r., ale też niezgodnie z obowiązującymi wówczas i obecnie przepisami techniczno-budowlanymi, co wyklucza ich legalizację (stąd właśnie nakaz zamurowania otworów okiennych). Taka zaś ocena potwierdza, że w sprawie zastosowanie przepisów ww. rozporządzenia z 2002 r. w brzmieniu do 1 stycznia 2018 r. nie wpłynęło na wadliwość podjętego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Na co powyżej zwrócono uwagę, w związku z nowym brzmieniem przepisów ww. rozporządzenia wymagane jest uwzględnienie stosownej odległości okien, ale od granicy "działki" (nowy przepis nie posługuje się już pojęciem "działki budowlanej"). W tych warunkach prawnych, Sąd I instancji prawidłowo ocenił jako nietrafny zarzut skargi "zwykłej" dotyczący naruszenia prawa materialnego – § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., co też w konsekwencji uprawniało Sąd do niewadliwego stwierdzenia, że bezprzedmiotowy jest zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z powyższego wywodu wynika, że niezależnie od ww. nowelizacji rozporządzenia, skoro sprawa dotyczy oceny legalności wykonanych otworów okiennych, wymagane było w sprawie wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego i zastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. 18 września 2020 r. A zatem zaistniały podstawy do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Co do zasady decyzje administracyjne zapadają na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej.

Ponadto wbrew twierdzom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie wykazano, że działce o nr [...] można przypisać charakter "działki budowlanej". W tym zakresie prawidłowo posłużono się definicją działki budowlanej zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Zgodnie z tą definicją pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektu budowlanego, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W sprawie zaś ustalono, że działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do utwardzonej drogi powiatowej, zlokalizowanej na działce o nr [...] będącej drogą publiczną, posiada także dostęp do sieci elektrycznej, wodociągowej (dane zawarte na mapie syt.-wys.). Szerokość działki wynosi około 9 m, a długość ponad 1700 m, działka ma kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta. Można więc poczytywać ww. cechy działki jako te, które spełniają wymogi realizacji obiektu budowlanego, tym bardziej, że działka nr [...] może być rozważana jako budowlana łącznie z sąsiednią działką nr [...], ponieważ kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną (co np. wynika ze wskazanej poniżej decyzji SKO). Ponadto w sprawie ustalono, że poprzednio obowiązujące akty planistyczne zaliczały teren działki nr [...] pod zabudowę. Także aktualnie w trakcie ustalania warunków zabudowy organy planistyczne nie miały wątpliwości co do charakteru budowlanego działki nr [...] (funkcji zabudowy), co wynika m.in. z decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 19 maja 2017 r., znak: SKO.702/17. Taką też ocenę potwierdza treść Studium (uchwała Rady Gminy w B. z 7 lipca 1999 r., Nr IX/195/05), w którym ww. działka położona jest w terenach zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Na zasadzie wyjątku od art. 14 ust. 5 u.p.z.p. treść Studium ma zaś znaczenie dla wyceny nieruchomości, a więc wskazanego tam budowlanego charakteru działki (patrz: art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W obrocie gospodarczym może więc być traktowana jako działka budowlana. Nie ma więc przesądzającego znaczenia dla uznania danej działki za budowlaną brak objęcia danej nieruchomości ustaleniami planu miejscowego. Brak planu miejscowego nie wyklucza bowiem prawa do zabudowy nieruchomości. W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Ponadto posiłkowe posłużenie się przez organy nadzoru budowlanego definicjami nieruchomości gruntowej z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomości i art. 46 Kodeksu cywilnego nie czyni oceny Sądu I instancji wadliwym w stopniu, który pozwalałby przyjąć, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną. Co istotne, z brzmienia art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, że istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Takie też obiektywne okoliczności w sprawie uwzględniono, a poprzednio obowiązujące akty planistyczne potwierdzają budowlany charakter działki nr [...]. Tym samym pozbawiony jest skuteczności zarzut skargi kasacyjnej jakoby w sprawie nie podjęto wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do przypisania działce nr 336 charakteru działki budowlanej.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez pominiecie treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego; oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzenim zawartym w tym zarzucie, Sąd I instancji instancji wskazał z jakich względów za bezprzedmiotowy nalezało uznać zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować merytorycznej oceny Sądu.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.