Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 173/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 173/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inne w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Inne grzywnę w wysokości [...] zł ([...] złotych); 5. zasądza od Inne na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Skarżący R. S. pismem z 20 lipca 2018r. wniósł o wymierzenie Inne grzywny z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 roku sygn. akt II SA/Po 546/17; na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302) wniósł o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 P.p.s.a. wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi argumentował, że wyrokiem z dnia z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 546/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sformułował wskazania co do dalszego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z pomieszczeniami gospodarczymi i magazynowymi z przeznaczeniem do ściółkowego chowu kaczek, gęsi i drobiu budowie dwóch silosów paszowych, budowie dwóch zbiorników bezodpływowych zamkniętych (podziemnych) na gnojowice, budowie płyty do składowania obornika w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie istniejących i projektowanego budynku poniżej 40 DPJ na terenie położonym w M. D. - działka nr [...] obręb M. D.. Pismem z dnia 6 lipca 2018 roku uzupełnionym pismem z dnia 18 lipca 2018 roku skarżący wezwał Inne do ponownego załatwienia sprawy po wyroku Sądu.

Niestety do dnia złożenia niniejszej skargi Inne nie załatwił sprawy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku. Skarżący wskazał, że w ponownym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego naruszył termin określony w ustawie nie rozpoznając sprawy, oraz naruszył administracyjną zasadę szybkości działania. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie nie rozpoznaje sprawy, natomiast niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność występuje w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę może polegać zatem albo na bezczynności, albo pozostawianiu w stanie przewlekłości postępowania. Na ocenę tego, czy w sprawie można mówić o niewykonaniu wyroku nie ma jednocześnie wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane. Skarżący podnosił, że wykonując wyrok organ naruszył wynikające z k.p.a. terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Skarżący wskazał, że w doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia. Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych". Mając zatem na uwadze datę doręczenia Inne wiążącego organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i datę wszczęcia postępowania celem kontynuowania postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżącego nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy prawo nie jest respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Podsumowując dokonane rozważania Skarżący wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki wymierzenia organowi kary grzywny, o której mowa w art. 154 cytowanej ustawy. Wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny jest także uzasadnione nawet, gdyby organ administracji publicznej wykonał wyrok Sądu, a skarga o wymierzenie grzywny została wniesiona przed jego wykonaniem.

Inne w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że po otrzymaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 546/17 z datą wpływu do organu w dniu 02 marca 2018r. pismem z dnia 03 kwietnia 2018 r. zawiadomił że, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z pomieszczeniami gospodarczymi i magazynowymi z przeznaczeniem do ściółkowego chowu kaczek, gęsi i drobiu, budowie dwóch silosów paszowych, budowie dwóch zbiorników zamkniętych (podziemnych) na gnojowicę, budowie płyty do składowania obornika w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie istniejących i projektowanego budynku poniżej 40 DJP położonej w miejscowości M. D. na działce o nr ew. [...].

W zawiadomieniu tym Burmistrz powiadomił, że zgodnie z art. 35 § 3a oraz § 4 i § 5 K.p.a., a także art. 36 § 1 K.p.a. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin jej rozpatrzenia może ulec wydłużeniu do około dwóch miesięcy pomijając terminy określone w przepisach prawa dla dokonania czynności, uzgodnień, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W dniu 25 kwietnia 2018 roku organ dokonał wizji w terenie w celu określenia i dokonania wstępnej analizy w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wyznaczenia obszaru wokół całej działki nr [...] (obręb M. D.) i do 10.05.2018 roku opracował wstępną ocenę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Następnie w dniu 07.06 2018 roku organ wezwał do uzupełnienia wniosku o kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmujący zaznaczony teren inwestycji oraz teren wokół terenu inwestycji w odległości min 3-krotnej szerokości frontu działki, oraz wykazanie związku pomiędzy projektowaną inwestycją a prowadzonym gospodarstwem rolnym o pow. 19,16 ha.

Inwestor w dniu 19 czerwca 2018 roku po terminie dostarczył mapę zasadniczą, a w dniu 20.06.2018 roku złożył pismo, w którym wykazał związek pomiędzy projektowaną inwestycją, a prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Organ dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy uwzględniając wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2017 roku sygn. akt II SA/Po 546/17.

Wobec powyższego organ pismem z dnia 03 lipca 2018 roku wysłał projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do uzgodnień zgodnie z art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 12 czerwca 2018r. skarżący złożyli pismo, w którym wezwali do wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 roku znak [...].

Burmistrz pismem z dnia 26 czerwca 2018 roku wyjaśnił, że adresatem postanowienia jest organ administracji, a nie strona postępowania. Z regulacji tej nie wynikają dla strony żadne uprawnienia ani obowiązki. W konsekwencji zatem strona nie posiada uprawnienia do domagania się realizacji tak określonego obowiązku, bowiem w żaden sposób nie przekłada się to na jej sytuację prawną. Strona nie posiada również legitymacji prawnej do zaskarżania bezczynności w tym zakresie do sądu administracyjnego. Wskazał, iż wyjaśnienie przez organ przyczyn zwłoki jest sprawą wewnątrz organu, a o jego wynikach nie są informowanie strony postępowania. Wobec powyższego niezasadne jest twierdzenie jakoby organ przez okres prawie dwóch lat nie zastosował się do wytycznych postanowienia SKO. Nie mniej jednak Inne wskazał, iż zgodnie wytycznymi SKO przeanalizował dotychczasowy sposób prowadzenia postępowania i uznał, że przewlekłość organu wynikła ze skomplikowanego charakteru sprawy, równocześnie występującego sporu społecznego dotyczącego planowanej inwestycji oraz nałożenia się licznych obowiązków.

Skarżący pismem z dnia 06 lipca 2018 wezwał organ do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 7 maja 2015 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a następnie złożył zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..

Burmistrz w dniu 18 lipca 2018 r. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie M. i R. S. na nie załatwienie sprawy w terminie, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. uznało za nieuzasadnione.

Następnie Burmistrz argumentował, że otrzymał uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i pismem z dnia 01 sierpnia 2018 r. zawiadomił na podstawie art. 10 K.p.a. strony postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Po przeprowadzeniu procedury formalno-prawnej i uwzględnieniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 r. Inne decyzją z dnia [...].08.2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z pomieszczeniami gospodarczymi i magazynowymi z przeznaczeniem do ściółkowego chowu kaczek, gęsi i drobiu, budowie dwóch silosów paszowych, budowie dwóch zbiorników zamkniętych (podziemnych) na gnojowicę, budowie płyty do składowania obornika w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie istniejących i projektowanego budynku poniżej 40 DJP położonej w miejscowości M. D. na działce o nr ew. 144.

Burmistrz podsumował, że skarga Skarżącego jest nieuzasadniona ponieważ organ wykonał wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2017 roku sygn. akt II SA/Po 546/17.

W dniu 8 listopada 2018r. Skarżący złożył pismo procesowe, w którym wskazał, że w dniu 7 maja 2015r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz przedstawił cały dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Zarzucił, że organy dla podobnych inwestycji w sąsiedztwie wydają decyzje w ciągu 4 miesięcy. W jego sprawie organy są tendencyjne, działają opieszale i nie powinien ponosić negatywnych skutków braku profesjonalizmu organów. Podkreślił, że działanie organów administracji pozbawiło go uzyskania środków finansowych z Unii Europejskiej na rozwój gospodarstwa rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 listopada 2017r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z [...] marca 2017r. oraz poprzedzającą ją decyzję Inne z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z pomieszczeniami gospodarczymi i magazynowymi z przeznaczeniem do ściółkowego chowu kaczek, gęsi i drobiu, budowie dwóch silosów paszowych, budowie dwóch zbiorników zamkniętych (podziemnych) na gnojowicę, budowie płyty do składowania obornika w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie istniejących i projektowanego budynku poniżej 40 DJP położonej w miejscowości M. D. na działce o nr ew. [...].

W wydanym wyroku Sąd dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji SKO w sprawie ustalenia warunków zabudowy i doszedł do wniosku że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były wadliwe i nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Skutkiem powyższego sprawa trafiła do Burmistrza [...] jako organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnić Skarżącemu przy tym należy, że wyrok ten nie był wydany na skutek skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania, a w związku ze skargą na decyzję Kolegium w K. z [...] marca 2017r. rozpoznającą sprawę o ustalenie warunków zabudowy co do jej istoty.

Następnie, podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 §1 P.p.s.a. na którą powoływał się Skarżący w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wobec powyższego żądanie grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest możliwe gdy na skutek wyroku sądu administracyjnego wydanego ze skargi na bezczynność organu, organ ten nadal wyroku nie wykonuje i nie rozpoznaje sprawy administracyjnej co do jej istoty. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. WSA nie wydał bowiem wyroku na skutek skargi na bezczynność organu, ale skargi na decyzję rozpoznającą sprawę co do jej istoty. Przepis art. 154 §1 P.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy do domagania się grzywny za niewykonanie wyroku WSA z [...] listopada 2017r., bo wyrok ten nie zapadł na skutek skargi na bezczynność lub przewlekłość organu.

W niniejszej sprawie z treści skargi wynika, że skarżący w istocie kwestionował opieszałe działanie organu I instancji, któremu przekazano przedmiotową sprawę po wyroku WSA z [...] listopada 2017r. Podnosił, że organ ponownie rozpoznający sprawę powinien załatwić ją bez zbędnej zwłoki, domagał się przy tym ukarania grzywną organu na podstawie art. 149 P.p.s.a. W toku postępowania przed organem I instancji Skarżący wniósł także ponaglenie zwane "zażaleniem" z [...] lipca 2018r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący tym samym wyczerpał tryb wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie do sądu administracyjnego jest możliwe w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 §2b P.p.s.a.). Ostatecznie Burmistrz [...] wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w dniu [...] sierpnia 2018r.

W tych okolicznościach niniejszej sprawy Sąd przyjął, że skargę należy potraktować jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku R. S. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, a więc wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd miał na uwadze stanowisko NSA, w myśl którego w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., granice sprawy sądowej podlegającej kontroli sądu administracyjnego wyznaczone są etapem postępowania, w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (zob. wyrok NSA z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tak zakreślonych granicach sprawy, obejmujących postępowanie przed Burmistrzem Gminy po wydaniu wyroku przez WSA w Poznaniu z 30 listopada 2017r., Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Prawomocne orzeczenie WSA w Poznaniu z [...] listopada 2017r. zostało doręczone Burmistrzowi Gminy wraz z aktami sprawy w dniu [...] marca 2018r. (k. 388 akt adm. I inst.).

Pismem 03 kwietnia 2018r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 61 §1 i §4 K.p.a. o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z pomieszczeniami gospodarczymi i magazynowymi z przeznaczeniem do ściółkowego chowu kaczek, gęsi i drobiu budowie dwóch silosów paszowych, budowie dwóch zbiorników bezodpływowych zamkniętych (podziemnych) na gnojowice, budowie płyty do składowania obornika w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym i hodowlanym o łącznej obsadzie istniejących i projektowanego budynku poniżej 40 DPJ na terenie położonym w M. D. - działka nr [...] obręb M. D. (k. 389 akt adm. I inst.).

W dniu 10 maja 2018r. organ przygotował wstępną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 413b i nast. akt adm. I inst.)

W dniu 07 czerwca 2018r. Burmistrz wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku z 07 maja 2015r. o wydanie warunków zabudowy poprzez przedłożenie kopii mapy zasadniczej oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień wynikających ze wskazań zawartych w wyroku WSA z 30 listopada 2017r. (k. 414 akt adm. I inst.).

W dniu 19 czerwca 2018r. Skarżący złożył w organie kopię mapy zasadniczej, a w dniu 20 czerwca 2018r. wyjaśnienia sprawy (k. 417 i nas. akt adm. I inst.).

W dniu 21 czerwca 2018r. organ przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu 27 czerwca 2018r. organ przygotował zestawienie stron postępowania - właścicieli nieruchomości w oparciu o informacje z rejestrów gruntów (k. 439 akt adm. I inst.).

Pismem 27 czerwca 2018r. Burmistrz ponownie zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 61 §1 i §4 K.p.a. o wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (k. 454 akt adm. I inst.).

Organ przygotował projekt decyzji o warunkach zabudowy i zwrócił się w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do odpowiednich organów: Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...], Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Starosty [...] (k. 454 – 466 akt adm. I inst.).

Następnie organ korespondował ze skarżącym w związku z jego kolejnym wezwaniem do załatwienia sprawy.

W dniu 6 lipca 2018r. Skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy, które następnie przekazano SKO do rozpatrzenia (k. 481 akt adm. I inst.).

W dniu 27 lipca 2018r. WSA w Poznaniu przekazał do organu I instancji skargę z dnia 23 lipca 2018r. mylnie skierowaną bezpośrednio do Sądu.

Pismem z dnia 01 sierpnia 2018r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (k. 484 akt ad. I inst.).

W dniu [...] sierpnia 2018r. Inne wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (k. 552b akt ad. I inst.).

Mając na uwadze powyższe okoliczności i stan sprawy, w ocenie Sądu doszło do "przewlekłego prowadzenia postępowania". Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, także ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 K.p.a. (vide wyroki w sprawach II GSK 5346/16 z dnia 8 lutego 2017 r., IV SAB/Gl 68/17 z dnia 9 maja 2017 r., II SAB/Bk 11/17 z dnia 28 marca 207 r.; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, co należy podkreślić, skarga na przewlekłość postępowania, podlega ocenie sądu niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. W aktualnym stanie prawnym, według art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłość to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, prawidłowość i celowość rozstrzygnięcia.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Inne dopuścił się przewlekłego prowadzenie postępowania w powyższym rozumieniu.

Podstawową nieprawidłowością stwierdzoną przy ocenie działań Burmistrza w kontrolowanej sprawie było zupełnie zbędne zawiadamianie stron pismem z 03 kwietnia 2018r. na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania po zwrocie akt na skutek wydania wyroku WSA w Poznaniu uchylającego obie decyzje organów administracji. Organ także ponownie zbędnie zawiadomił dotychczasowe strony postępowania o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., gdy zweryfikował strony postępowania pismem z dnia 27 czerwca 2018r. Przedmiotem kontrolowanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy, zatem zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) takie postępowanie jest wszczynane na wniosek, a taki wniosek, jak wynika z akt sprawy administracyjnej został złożony w dniu 7 maja 2015r. i takiego formalnego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 §1 i 4 K.p.a. organ dokonał w dniu 3 czerwca 2015r. (k. 28 akt adm. I inst.)

Postępowanie administracyjne jest ciągiem czynności aż do ostatecznego i prawomocnego zakończenia tego postępowania. Uchylenie decyzji nie powoduje konieczności "ponownego wszczęcia" postępowania administracyjnego w danej sprawie. To postępowanie bowiem nadal trwa (por. wyr. NSA z 20 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 54/18; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe czynności były zbędne, a nadto wydłużyły tok prowadzonego postępowania co do istoty sprawy, skutkując naruszeniem art. 12 K.p.a. Organ otrzymał akta po wyroku WSA w Poznaniu w dniu 02 marca 2018r., w dniu 03 kwietnia 2018r. zawiadomił o wszczęciu postępowania i dopiero w następnym miesiącu 10 maja 2018r. podjął konkretne czynności zmierzające do sporządzenia wstępnej analizy funkcji oraz cech zabudowy, co można było uczynić niezwłocznie po zwrocie akt do organu. Burmistrz dysponował bowiem konkretnymi wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku z 30 listopada 2017r.

Podobnie i w drugim przypadku, gdy organ zweryfikował krąg stron postępowania, Burmistrz zbędnie zawiadomił o wszczęciu postępowaniu na podstawie art. 61 §1 i §4 K.p.a. w związku z wydaniem wyroku WSA w Poznaniu z 30 listopada 2018r. ponownie dotychczasowe strony postępowania.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że czynności procesowe, niepotrzebnie ponawiane, prowadzono w nieuzasadnionych sięgających około 30 dni dalszych odstępach czasowych. W ocenie Sądu powyższa praktyka organu prowadzącego postępowanie była nieprawidłowa. Musiało to skutkować oceną, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 12 K.p.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Kwota, o jakiej mowa w przywołanym art. 154 § 6 P.p.s.a., to dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Jednakże w sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, w związku z wydaniem przez Burmistrza [...] decyzji z [...] sierpnia 2018r., to postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ stało się bezprzedmiotowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Dlatego w tym zakresie podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze w stanie prawnym sprzed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że Inne dopuścił się zarzucanej przewlekłości oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa (por.: wyrok WSA z 20.08.2015 r., II SAB/Bk 38/15, CBOSA; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 355)

W niniejszej sprawie na taką ocenę zaistniałej przewlekłości wpłynął przede wszystkim fakt, że charakter przedmiotowej sprawy nie usprawiedliwiał ponawiania czynności zbędnych. Przy czym należy mieć na uwadze, że prawidłowe ustalenie przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 i §3 K.p.a. jest podstawowym zadaniem organu i nadużywanie tej instytucji doprowadziło do naruszenia podstawowej zasady postępowania o jakiej mowa w art. 12 K.p.a., a w konsekwencji do przekroczenia terminów i naruszenia art. 35 § 3 K.p.a. Podejmowane przez organ w sprawie zbędne działania, przekraczające nadto 30 dniowe odległości czasowe, zwłaszcza w początkowej fazie postępowania po zwrocie akt organowi, skutkują przyjęciem, że zaistniałą przewlekłość należało ocenić, jako rażące naruszenie prawa. Długotrwałość toczonego postępowania od czasu zwrotu akt – formalnie od 02 marca 2018 r. do [...] sierpnia 2018r. – nie była spowodowana obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi załatwienie sprawy w ustawowym terminie. Czynności, które w istocie miały zmierzać do wyjaśnienia sprawy podejmowane były także w niczym nieuzasadnionych odległościach czasowych z ewidentnym naruszeniem art. 12 § 1 K.p.a. i art. 35 §1 i §3 K.p.a. Cechował je brak dogłębnej analizy stanu sprawy mimo wyraźnych wskazań WSA w Poznaniu zawartych w wyroku z 30 listopada 2018r. oraz koncentracji i wnikliwości w zakresie konieczności podejmowania czynności niezbędnych do wyjaśnienia i zakończenia sprawy.

Nie sposób przy tym nie zauważyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już od 7 maja 2015r., a formalnie od 3 czerwca 2015r., mimo że przedmiotem badania było postępowanie administracyjne prowadzone od dnia doręczenia organowi I instancji odpisu wyroku wraz z aktami sprawy po zwrocie z WSA w Poznaniu.

Biorąc pod uwagę tę ostatnią okoliczność Sąd uznał za zasadne żądanie Skarżącego dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W tym zakresie, w ocenie Sądu grzywna w wysokości [...] zł. będzie wystarczającą sankcją za przewlekłe prowadzenie niniejszej sprawy. W przekonaniu Sądu orzeczona grzywna jest adekwatna do naruszenia prawa przez organ w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy. Zaznaczyć trzeba, jak to wskazano powyższej, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. pozwala na wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zdaniem Sądu maksymalna wysokość grzywny, jak tego domagał się Skarżący, byłaby zbyt wygórowana i nieadekwatna do stopnia naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy. Za podstawową nieprawidłowość Sąd bowiem uznał dokonanie czynności zbędnych, niezasadnie przewlekających postępowanie, które ostatecznie zakończono decyzją z 24 sierpnia 2018r.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego od skargi, w wysokości [...] zł. (§2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.