Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 42/91
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1992-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: Protest obywateli przeciwko pozwoleniu na budowę nie uzasadniony przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ ani przepisami o ochronie środowiska i nie realizowany prawnymi środkami wyrażania woli przez społeczność lokalna jak np. referendum lokalnym lub innymi instrumentami określonymi w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie może krępować swobody działania terenowych organów architektoniczno-budowlanych lub wymuszać zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

TEZY

Protest obywateli przeciwko pozwoleniu na budowę nie uzasadniony przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ ani przepisami o ochronie środowiska i nie realizowany prawnymi środkami wyrażania woli przez społeczność lokalna jak np. referendum lokalnym lub innymi instrumentami określonymi w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ nie może krępować swobody działania terenowych organów architektoniczno-budowlanych lub wymuszać zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody (...) w przedmiocie udzielenia (...) zezwolenia na budowę punktu usługowo-produkcyjnego branży szewskiej na działce na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 23 kwietnia 1991 r. SA/Lu 243/91

oddala rewizję nadzwyczajną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 kwietnia 1990 r. nr (...) Urząd Miejski w T.L., działając na podstawie art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz par. 43 i par. 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ i uwzględniając ogólny plan zagospodarowania miasta T.L., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej III/18/88 z dnia 15 listopada 1988 r., udzielił Bogusławowi S. pozwolenia na budowę punktu usługowo-produkcyjnego branży szewskiej według załączonego projektu technicznego. Pozwolenie ustala szczegółowo odległości projektowanego budynku od budynków mieszkalnych sąsiadów, zastrzegając, że od strony zachodniej nie może on zawierać otworów. Odpisy pozwolenia zostały doręczone zainteresowanym w tej sprawie Ilonie K. i Stefanowi D., którzy są użytkownikami budynków mieszkalnych usytuowanych w bezpośredniej bliskości od budynku usługowo-produkcyjnego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że Bogusław S. zgłosił Urzędowi Miejskiemu w T.L. zamiar wykonywania rzemiosła o nazwie "wytwarzanie pantofli i trepów", "szewstwo naprawkowe" oraz "szewstwo miarowe". Fakt zgłoszenia potwierdzony został decyzją Urzędu Miejskiego w T.L. z dnia 1 marca 1988 r. nr (...).

Projekt budowy przy ul. S. 13 w T.L. punktu usługowo-produkcyjnego branży szewskiej uzyskał akceptującą opinię Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w T.L., wyrażoną w postanowieniu z dnia 22 lutego 1990 r. nr (...), oraz opinię Komitetu Osiedlowego nr 5 Samorządu Mieszkańców po wysłuchaniu m.in. oświadczeń Ilony K. i Stefana D. Opinia Komitetu Osiedlowego jest zastrzeżona warunkiem, że działalność gospodarcza projektowanego punktu ograniczać się będzie w zakresie działalności usługowej do naprawy obuwia, a w zakresie działalności produkcyjnej - do wytwarzania trepów.

W opisie technicznym do projektu budowy punktu usługowo-produkcyjnego, stanowiącym m.in. podstawę pozwolenia budowlanego, przewidziano, że w budynku zaprojektowane zostaną pomieszczenia do usług naprawczych obuwia i galanterii skórzanej oraz do wyrobu trepów i sandałów przy wykorzystaniu surowców odpadowych. Inwestor przewidział stosowanie w produkcji "tradycyjnej" technologii wykonawstwa z drobnowymiarowych elementów. Przewidywano zatrudnienie przy usługach i produkcji 4 pracowników, w tym 2 wykwalifikowanych i 2 uczniów zawodu. Budynek miał być bryłą o szerokości 5 m i długości 20, przy czym w głębi działki na długość jednego przęsła budynek miał być poszerzony do wymiaru 6,50 m. Działka budowlana ma powierzchnię 389 m2, graniczy od północy z ulicą S., a od pozostałych stron otaczają ją zagospodarowane działki budownictwa mieszkalnego. Budynek ma trzy kondygnacje i ogólną powierzchnię 150 m2.

Lokalizacja na działce położonej między posesjami nr 15 i 17 przy ul. S. punktu usługowo-produkcyjnego wywołała jeszcze w 1989 r. sprzeciw mieszkańców okolicznych domów, którzy w skardze do Naczelnika Miasta domagali się zmiany decyzji i lokalizacji, twierdząc, że narusza ona ich podstawowe prawa. Autorzy protestu projektowaną inwestycję określają mianem "fabryki obuwia", zwracając uwagę, że usytuowanie jej w części położonej blisko centrum miasta, nie skażonej dotychczas działalnością przemysłową, w bezpośrednim sąsiedztwie parku miejskiego, przy hipotetycznym założeniu stosowania szkodliwej dla naturalnego środowiska technologii produkcji trepów, było niedopuszczalne. Argumenty te, uzupełnione następnie dodatkowymi przesłankami, stanowiły podstawę odwołania, które wnieśli od wskazanej wyżej decyzji Urzędu Miasta w T.L., Ilona K. i Stefan D., właściciele domów mieszkalnych znajdujących się na działkach stykających się z działką przydzieloną Bogusławowi S. Urząd Miasta w T.L. przesyłając to odwołanie, powołał się m.in. na okoliczność, że pozwolenie na budowę odpowiada m.in. warunkom określonym w par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ ze względu na to, że wznoszony budynek znajduje się we właściwej odległości od granic działek sąsiednich. Odwołanie Ilony K. i Stefana D. zostało oddalone przez Urząd Wojewódzki w Z. decyzją z dnia 7 czerwca 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 18 października 1990 r. (...) stwierdził jednak nieważność decyzji Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z uwagi na naruszenie norm kompetencyjnych odnoszących się do organów administracji rządowej. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Urząd Wojewódzki w Z. rozstrzygnięciem administracyjnym z dnia 27 grudnia 1990 r. nr (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Urząd Wojewódzki zwrócił uwagę na bezpodstawność, a nawet dowolność zarzutów dotyczących zmiany charakteru i przeznaczenia projektowanej inwestycji, podnosząc, że punkt usługowo-produkcyjny wyposażony jedynie w maszyny do szycia, kopyta, klej i nożyce nie może być utożsamiany z fabryką obuwia.

Decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Z. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria i Stefan D. oraz Ilona i Zbigniew K. Główną przesłanką skargi ma być dążenie do ochrony środowiska, prawa ludzi do życia w spokoju i w otoczeniu nie zdegenerowanym. W obszernym uzasadnieniu skargi jej autorzy opisali genezę i przebieg sporu o lokalizację punktu usługowo-produkcyjnego, sposób realizacji inwestycji oraz przewidywane następstwa dla życia, zdrowia i samopoczucia mieszkańców okolicznych domów. Zarzuty skargi zostały następnie uzupełnione w odrębnym piśmie procesowym z dnia 3 kwietnia 1991 r., skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismo to zwalcza argumenty i przesłanki zawarte w odpowiedzi Urzędu Wojewódzkiego w Z. na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 1991 r. (...) skargę oddalił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy sprowadza się do wzajemnej relacji między treścią art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, mającego na celu m.in. ochronę naturalnego środowiska, a prawnymi instrumentami realizacji tej ochrony, przewidzianymi w par. 10 i 12 rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, ustanawiającymi pewne wymagania co do odległości między wznoszonymi budynkami i eliminacji uciążliwości pewnych inwestycji dla naturalnego otoczenia. Oceniając sprawę przy zastosowaniu tych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozwolenie budowlane zostało udzielone po przeprowadzeniu odpowiednich konsultacji, a zarzuty skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter raczej hipotetyczny, nie uzasadniony zebranym materiałem dowodowym. Wydane pozwolenie - kontynuuje swe wywody Naczelny Sąd Administracyjny - dotyczy zwykłego punktu usługowo-produkcyjnego, a projekt techniczny będący częścią decyzji precyzuje jego funkcję /tradycyjna metoda wykonawstwa, zatrudnienie tylko czterech osób i inne elementy/, i w związku z tym nie mają do niego zastosowania przepisy o strefach ochronnych. W tej sytuacji nie można, zdaniem NSA, mówić o naruszeniu interesów skarżących, skoro zostały zachowane wymagania określone przepisami prawa mającego zastosowanie w sprawie.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 1991 r. zaskarżył w dniu 27 listopada 1991 r. rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, zarzucając mu rażące naruszenie art. 3 i art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego i par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Rewizja nadzwyczajna odtwarza w odmiennej wersji słownej zarzuty podnoszone w postępowaniu administracyjnym przez przeciwników inwestycji realizowanej przez Bogusława S., zarzuca Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu brak ustalenia, na jakie cele w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była działka, na której miał być wzniesiony punkt usługowo- produkcyjny, nierozważenie, czy zachowane zostały odpowiednie odległości między posesjami, błędne zastosowanie par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., a ponadto zawiera także inne twierdzenia i zarzuty.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W sprawie tej należy wyodrębnić co najmniej dwie kategorie zarzutów podnoszonych przez osoby sprzeciwiające się wybudowaniu punktu usługowo-produkcyjnego branży szewskiej przy ul. S. 11 w T.L.: a/ zarzuty odnoszące się do prawem chronionych interesów uczestników postępowania, przede wszystkim Marii i Stefana małżonkom D. oraz Ilony i Zbigniewa małżonkom K., oraz b/ zarzuty osób wymienionych oraz innych zainteresowanych, wyrażające pewne postulaty /życzenia, oczekiwania/ co do takiego zagospodarowania przestrzennego pewnego fragmentu miasta T.L., które odpowiadałoby ich wyobrażeniom o funkcjach takiego zagospodarowania z punktu widzenia warunków wypoczynku, ochrony zdrowia, zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, ochrony i utrzymania posiadanych zasobów materialnych /ogródków, szklarni, pasiek/, wyobrażeń krajobrazowych itp. Pierwsza kategoria zarzutów stanowić może ewentualnie prawnie uzasadnione przeciwwskazania przeciwko lokalizacji i realizacji inwestycji Bogusława S., druga natomiast ma charakter raczej pewnego protestu grupy zainteresowanych obywateli przeciwko planowaniu przestrzennemu, procesom urbanizacyjnym lub po prostu przeciwko określonej praktyce działania lokalnych organów administracji do spraw architektury i budownictwa. Zarzuty zaliczane do tych dwóch - konwencjonalnie jedynie wyodrębnionych kategorii - zawarte są także w skardze małżonków D. i K. z dnia 5 lutego 1991 r. i jej uzupełnieniu z dnia 3 kwietnia 1991 r. Wymagają one jednak zasadniczo odrębnej oceny. Na odrębność tę zwraca także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w tych fragmentach uzasadnienia swego wyroku, w których zarzuty skarżących określa mianem "hipotetycznych", pomijają natomiast uzasadnienie rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z punktu widzenia pierwszej kategorii zarzutów zawartych w rewizji nadzwyczajnej należy zwrócić uwagę na to, że:

1/ zarzut nieuwzględnienia wymagań planu zagospodarowania przestrzennego jest nietrafny, skoro decyzja Urzędu Miejskiego w T.L. z dnia 11 kwietnia 1990 r. powołuje się w swej osnowie na plan ogólny miasta T.L., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr (...) z dnia 15 listopada 1988 r.;

2/ kwestia odległości inwestycji realizowanej przez Bogusława S. od sąsiednich działek i domów mieszkalnych była wszechstronnie rozważana w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Kwestionując powoływanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny na par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., rewizja nadzwyczajna nie wskazuje, jakie przepisy prawa mogłyby wchodzić w grę. Odwołując się od norm prawnych o charakterze ogólnym, jakimi są m.in. art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 13-15 Prawa budowlanego, należy zwrócić uwagę, że inwestycja Bogusława S. nie stwarza dla otoczenia uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby itp. Typizacja inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi zawarta jest w przepisach zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz warunków, jakim powinna odpowiadać sporządzona przez rzeczoznawcę ocena oddziaływania inwestycji i obiektów budowlanych na środowisko /M.P. nr 16 poz. 126/. Inwestycja Bogusława S. nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii wymienionych w tych przepisach inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska lub ludzi. Podnoszony w rewizji nadzwyczajnej zarzut niezbadania, czy budynek ma charakter inwestycji gospodarczej, sprzeczny jest z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, skoro akt notarialny z dnia 7 lipca 1989 r. o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie Bogusława S. wyklucza w par. 5 możliwość wybudowania na działce domu mieszkalnego, a pozwolenie na budowę jednoznacznie określa charakter i funkcję obiektu budowlanego;

3/ zarzut nieuwzględnienia treści art. 68 ustawy z dnia 31 kwietnia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ został już częściowo omówiony w pkt 2. Inwestycja realizowana przez Bogusława S. - nie zakończona zresztą do dnia 16 stycznia 1992 r. - i realizowana zgodnie z uzyskanym pozwoleniem, o czym może świadczyć m.in. udostępniony na rozprawie przed Sądem Najwyższym Dziennik Budowy, nie odpowiada w ogóle dyspozycji art. 68 powołanej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.

Oceniając zatem zarzuty rewizji nadzwyczajnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został po wszechstronnym rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy i nie jest sprzeczny z przepisami prawa wskazanymi w uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej.

Przechodząc natomiast do zarzutów drugiej z wyodrębnionych kategorii Sąd Najwyższy stwierdza, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach, musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie budowlane zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego Prawa lub przepisów wydanych w celu ochrony naturalnego środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli, wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których terenowe organy administracji samorządowej są w pełni suwerenne. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania "legalności", tj. zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Protest obywatelski nie realizowany prawnymi środkami wyrażania woli przez społeczność lokalną, jak np. referendum lokalnym lub innymi instrumentami określonymi w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, nie może krępować swobody działania terenowych organów architektoniczno-budowlanych lub wymuszać zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Wobec braku uzasadnionych podstaw prawnych Sąd Najwyższy, kierując się przesłankami określonymi w art. 421 par. 1 Kpc w związku z art. 21 Kpa, rewizję nadzwyczajną oddalił.