Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 519/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 264 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 i 3, art. 30 ust. 1, . 31 ust. 2-4, art. 34 ust. 1 i 2, art. 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Robert Hałabis Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] września 2017 r. D. B. złożyła do Wójta Gminy Ł. (dalej jako: "organ I instancji") wniosek o rozgraniczenie nieruchomości – działki o nr ewidencyjnym 47/4 położonej w miejscowości Ł. D. K., stanowiącej jej własność, z działką o nr ewidencyjnym nr 47/3 stanowiącej własność A. Ż. (dalej jako: "skarżący").

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości i upoważnił uprawnionego geodetę R. B. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Wybrany geodeta zaoferował najniższą kwotę za przeprowadzenie czynności rozgraniczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. organu I instancji dokonano rozgraniczenia nieruchomości.

Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lipca 2018 r. ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości 4.200 zł i obciążono tymi kosztami strony postępowania w częściach równych tj. D. B. oraz skarżącego po 2.100 zł. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 z późn zm.) dalej jako: "k.c.".

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył zażalenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej jako: "organ odwoławczy") nie podzieliło stanowiska skarżącego i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że czynności ustalenia granic zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.) dalej jako: "p.g.k.", wykonuje upoważniony geodeta co wiąże się z powstaniem kosztów z tego tytułu. Odnoście zasad rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego wskazano art. 262 § 1 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.". Podkreślono, że granica była częściowo zatarta, wobec czego przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było konieczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w interesie uczestnika postępowania. Skarżący nie kwestionował przebiegu granicy i wskazywał przebieg granicy bardziej korzystny dla wnioskodawczyni.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niepełne i nierzetelne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że postepowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie obu stron oraz, że istniał spór co do przebiegu granicy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w jego ocenie postępowanie prowadziło do wznowienia granic, a nie do rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślił, że na żadnym etapie postepowania nie był kwestionowany przebieg granicy, a skarżący wskazywał, że wnioskodawczyni może domagać się ustalenia granicy według stanu posiadania z nieformalnej umowy z 1976 r. Rola skarżącego w niniejszej sprawie sprowadziła się w istocie do akceptacji stanowiska wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd uchyla decyzję (postanowienie) organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej zasad stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Natomiast w kwestii kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia zastosowanie znajdują przepisy Działu IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Według art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Dlatego w sprawie niniejszej organy prawidłowo do kosztów postępowania rozgraniczeniowego zaliczyły koszty wynagrodzenia biegłego geodety, bowiem są one koniecznymi kosztami postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości.

Zasadę rozdziału kosztów postępowania administracyjnego określa przepis art. 262 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

Z powyższego unormowania jasno wynika to, że koszty postępowania administracyjnego, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu – obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej, najczęściej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa jednocześnie osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.).

Zagadnienia dotyczące orzekania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego zostało wyjaśnione w judykaturze sądów administracyjnych. Przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym sąd powszechny, jak i postępowaniu administracyjnym organ administracji, są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu przepisów art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, a koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne lub nie jest znany ich przebieg. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również w pełni skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Choć istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, wynikać to musi jednakże ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Niniejsza sprawa okoliczności takich jednak nie posiada. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości zostały ustalone i rozdzielone w sposób prawidłowy. W okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy nie zaistniały żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie wnioskodawczyni, co uzasadniało poniesienie przez nią w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje typową regułę, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.k). Umacnia tę zasadę to, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania.

Wymaga również zwrócenia uwagi, że organ drugiej instancji prawidłowo ustalił, że w badanej sprawie istniał rzeczywisty spór co do przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości. Faktem jest wprawdzie, że inicjatorką wszczęcia postępowania o rozgraniczenie była D. B., a skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie kwestionował zasadność wszczęcia postępowania o rozgraniczenie i proponowanego przebiegu granicy to jednak postępowanie to nie było postępowaniem w przedmiocie wznowienia granic jak wywodził to skarżący.

Zgodnie bowiem z art. 39 p.g.k., wznowienie granic jest możliwe jedynie w sytuacji braku sporu co do położenia punktów granicznych, a więc gdy sam przebieg granic nieruchomości nie jest sporny, a tylko znaki graniczne zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone. Fakt istnienia sporu wynika również z postanowienia Wójta Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. (k. 67 akt adm.). Powyższym postanowieniem organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w obrębie Ł. D. K. oznaczonej w ewidencji jako działka nr 47/4 należącej do D. B. z nieruchomością oznaczoną w ewidencji jako działka nr 47/3 należącą do skarżącego. Spór o rozgraniczenie został zakończony wydaniem przez Wójta Gminy Ł. – w trybie art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. – decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] (k. 117 akt adm.). Z czynności ustalenia przebiegu granicy sporządzony został protokół graniczny, w którym zawarto wszystkie istotne elementy rozgraniczenia (k. 77-81 akt adm.). Z protokołu wynika w sposób bezsporny, że pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami brak było znaków granicznych (k. 75 akt adm). Ze sporządzonej opinii technicznej z dnia 2. marca 2018 r. (k. 70 akt adm.) wynika, że najbardziej prawdopodobne położone granicy zostało ustalone na podstawie materiałów z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego oraz weryfikacji miar w terenie.

Stwierdzić zatem należy, jak słusznie zauważył w wydanym postanowieniu organ odwoławczy, że przebieg granicy nie był znany, a postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone w interesie wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie dnia 16 kwietnia 2019 r. przyznał, że od około 4 lat nie ma widocznej granicy między działkami, pozostała tylko bruzda. Wbrew zarzutom skargi organy prawidłowo orzekły o obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego stron tego postępowania. Zasadnie również organy orzekły o podziale kosztów rozgraniczenia w połowie pomiędzy wnioskodawczynię rozgraniczenia, a w połowie pomiędzy właściciela (skarżącego) drugiej rozgraniczanej nieruchomości, uwzględniając zakres dokonanego rozgraniczenia.

Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia reguł proceduralnych (art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a.), Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia powołanych przepisów. Organ odwoławczy ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, uwzględniając stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił przesłanki jakimi się kierował wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organ wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ odwoławczy uzasadnił wydane postanowienie w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy prawne i faktyczne. Sformułowanym przez organ w tym zakresie wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne lub naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył reguł postępowania dowodowego. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydane postanowienie zawierało wszystkie przewidziane prawem elementy.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.