Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1718/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2008 r. nr [...], udzielającej H. i J. D. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną zrealizowanego na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja [...] WINB została wydana z istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Omówił zasady i przepisy rządzące tym postępowaniem i wskazał, że A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej H. i J. D. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną, zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wskazując, że w protokole obowiązkowej kontroli, poprzedzającej udzielenie pozwolenia na użytkowanie, znajdują się zapisy sprzeczne ze stanem faktycznym. W jej ocenie przy dokonywaniu odbioru obiektu doszło do przestępstwa, co jest przedmiotem śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w [...] pod sygn. akt Ds. [...]. Stwierdziła, że budynek wykonano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonych projektów budowlanych oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto, w obiekcie stwierdzić można szereg nieistotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. We wniosku wskazała na konkretne odstępstwa oraz przytoczyła naruszone przepisy prawa budowlanego. Wniosła o przeprowadzenie kontroli w celu zbadania zgodności budowy z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, dołączając kopie rzutów poddasza, I piętra, parteru i piwnic, z naniesionymi zmianami w trakcie budowy.

[...] WINB skarżoną decyzją z [...].04.2015 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku stwierdzając, że obowiązkowa kontrola przeprowadzona przez PINB w [...] w dniu [...] października 2008 r. nie wykazała, aby przedmiotowa inwestycja wykonana została w sprzeczności z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że zgodność protokołu z obowiązkowej kontroli nie została podważona w postępowaniu karnym. W materiale dowodowym brak jest także dokumentacji potwierdzającej tezę wnioskodawczyni, że wydanie decyzji przez PINB w [...] nastąpiło w wyniku przestępstwa.

Jak wynika z powyższego, [...] WINB oparł się jedynie na ustaleniach dokonanych podczas obowiązkowej kontroli. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w oparciu o wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca podnosiła argumenty i okoliczności, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami zawartymi z protokole z obowiązkowej kontroli, to w tej sytuacji obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do tych sprzeczności i wykazanie, dlaczego wiarę należało dać ustaleniom protokołu obowiązkowej kontroli, a nie konkretnym zarzutom skarżącej. Przy czym samo powołanie się na fakty zawarte w protokole, nie było wystarczające, skoro dokument ten jest kontestowany przez skarżącą.

Protokół z obowiązkowej kontroli jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Stosunek ustawodawcy do takiego dowodu nie jest jednak bezkrytyczny. Z przytoczonego przepisu wynika bowiem jedynie domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy tego, co zostało urzędowo stwierdzone. Art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Jeżeli więc wniosek dowodowy dotyczy okoliczności, z których wyprowadzić można uzasadnione przypuszczenie, że rzeczywisty stan rzeczy jest odmienny od potwierdzonego dokumentem urzędowym, wniosek należy uwzględnić mając na względzie prymat zasady prawdy materialnej. W tym celu organ powinien porównać zatwierdzony projekt budowlany z ustaleniami zawartymi w protokole z obowiązkowej kontroli a także dokumentacją złożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (tj. dziennik budowy, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza). Tymczasem uzasadnienie decyzji [...] WINB nie zawiera żadnego odniesienia do zaistnienia konkretnych rozwiązań, będących zdaniem wnioskodawczyni odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował kompletnym materiałem dowodowym niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajdują się jedynie kopie decyzji Starosty Powiatowego w [...] z [...] listopada 2006 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz zmieniającej ją decyzji z [...] maja 2007 r. Brak jest natomiast projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektu zatwierdzonego decyzją zmieniającą. Tymczasem w protokole kontroli obowiązkowej w pkt 8.6. dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego znajduje się adnotacja: "dokonano zmian zgodnie z projektem zamiennym z [...] maja 2007 r." W zgromadzonym materiale brak jest zatem istotnych dowodów.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć także wynik oraz ustalenia dokonane w toku postępowania karnego, które jak wynika z akt sprawy zostało wszczęte w sprawie popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza publicznego na szkodę A. K. (zawiadomienie o wszczęciu śledztwa z [...].03.2011 r.). Postępowanie to miało bowiem bezpośredni związek z przedmiotem niniejszego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] WINB stwierdzenie, że protokół z obowiązkowej kontroli nie został podważony w postępowaniu karnym jest gołosłowne. W aktach brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej sposobu zakończenia postępowania karnego. W tej sytuacji zasadnym wydaje się zwrócenie się do właściwego organu ścigania z prośbą o udzielenie informacji o decyzji kończącej postępowanie. Ustalenia dokonane w toku postępowania karnego stanowić mogą istotny dowód w sprawie.

Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja [...] WINB została wydana bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia znacznej części postępowania dowodowego. Ciężar prowadzenia prawie całego postępowania dowodowego i wyjaśnienie czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być jednak przerzucony na organ odwoławczy, dlatego też GINB za konieczne uznał wydanie niniejszej decyzji kasacyjnej.

Ponadto [...] WINB wydał decyzję w tym samym dniu, w którym przeprowadził kontrolę uniemożliwiając stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym i ewentualne zgłoszenie nowych dowodów. Co do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. organ wyjaśnił, że zarzut przewlekłości postępowania, nie może być badany przez organ odwoławczy w tej sprawie, gdyż istnieje do tego inny, niezależny i odrębny tryb postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r. złożył J. D. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 156 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na dowolnym przyjęciu, iż organ I instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego, podczas gdy faktycznie oparł się na przesądzającym o prawidłowości wykonania robót protokole kontroli obowiązkowej, który stanowiąc dokument urzędowy poświadcza prawidłowość wykonanych prac, a która to ocena miała miejsce podczas postępowania o stwierdzenie nieważności, w którym brak wypełnienia przesłanek ustawowych tejże nieważności,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującym błędnym wyciągnięciem wniosków w postaci przyjęcia, iż przesądzającym dla oceny niniejszej sprawy będzie wynik oraz ustalenia prowadzonego postępowania karnego, podczas, gdy niniejsza sprawa została wszczęta na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, kwestia natomiast rozstrzygnięć postępowania karnego, stanowi ewentualną podstawę wznowienia postępowania i nie powinna mieć wpływu na rozstrzygnięcie na tle niniejszej sprawy, która została wszczęta na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności.

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy wskazującym na to, że odwołująca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, w którym stroną jest jedynie inwestor.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś jest niezasadna.

Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zatem zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., po jego zmianie w dniu 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane mianem decyzji kasacyjnej, stanowiącej rozstrzygnięcie procesowe. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a wydana może być tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest zatem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09 (Lex nr 745366) "skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji".

Teza powyższego wyroku, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, zachowuje swoją aktualność także w aktualnym stanie prawnym, tj. po zmianie art. 138 k.p.a. dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zgodzić się trzeba z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2008 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości postępowania, w którym ona zapadła. Dopiero prawidłowe zebranie i zbadanie materiału dowodowego pod kątem wystąpienia w niej przesłanek nieważnościowych, pozwoli ustalić czy w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zaistniały wady (przesłanki nieważnościowe) enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Nie można się zatem zgodzić z zarzutami skargi odnośnie naruszenia art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazując na omówiony przepis (art. 138 § 2 k.p.a.) jako podstawę rozstrzygnięcia powołał się na brak zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego analizy, tj. brak projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektu zatwierdzonego decyzją zmieniającą. Skoro zaś -jak słusznie organ odwoławczy zauważył- w protokole kontroli obowiązkowej znajduje się adnotacja: "dokonano zmian zgodnie z projektem zamiennym z [...] maja 2007 r." - należało przeprowadzić analizę porównawczą projektów i odnieść się do niej w kontekście art. 156 k.p.a., tj. w kontekście przesłanek nieważnościowych. W zgromadzonym materiale brak jest zatem istotnych dowodów.

Za organem stwierdzić należy, że w aktach sprawy znajdują się jedynie kopie decyzji Starosty Powiatowego w [...] z [...] listopada 2006 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz zmieniającej ją decyzji z [...] maja 2007 r. Brak jest natomiast projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektu zatwierdzonego decyzją zmieniającą

Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe kontrolujące decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z całą pewnością nie może opierać rozstrzygnięcia jedynie na jednej przeprowadzonej kontroli i sporządzonego na tej podstawie protokołu. Jak słusznie organ odwoławczy zauważył protokół z obowiązkowej kontroli jest dokumentem urzędowym i zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Stosunek organów do takiego dowodu nie może być jednak bezkrytyczny. Należy domniemywać zgodność zawartych w nim informacji z rzeczywistym stanem rzeczy tego, co zostało urzędowo stwierdzone. Jednakże przepis art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Jeżeli więc wniosek dowodowy dotyczy okoliczności, z których wyprowadzić można uzasadnione przypuszczenie, że rzeczywisty stan rzeczy jest odmienny od potwierdzonego dokumentem urzędowym, wniosek należy uwzględnić mając na względzie prymat zasady prawdy materialnej. W tym celu organ powinien porównać zatwierdzony projekt budowlany z ustaleniami zawartymi w protokole z obowiązkowej kontroli a także dokumentacją złożoną przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (tj. dziennik budowy, inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza). Tymczasem prawidłowo organ II instancji dostrzegł, że uzasadnienie decyzji [...] WINB nie zawiera żadnego odniesienia do zaistnienia konkretnych rozwiązań, będących zdaniem wnioskodawczyni odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organ ten winien był zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (stosownie do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a które nie.

Bezspornie zatem dostrzec można uchybienia w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, na co również prawidłowo wskazał organ odwoławczy.

Konkludując, w dniu wydania decyzji organ orzekający w I instancji w postępowaniu nieważnościowym nie posiadał kompletnego materiału dowodowego w oparciu o który należałoby decyzję skontrolować w kontekście art. 156 k.p.a. tj.: projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz projektu zatwierdzonego decyzją zmieniającą, nie posiadał oryginałów decyzji i kompletu akt ich dotyczących, przedwczesne zaś rozstrzygnięcie oparł jedynie na jednej przeprowadzonej kontroli, bez odniesienia do zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności i dołączonych do niego materiałach, które wskazywały na konkretne odstępstwa, które zaistniały w spornej inwestycji w procesie budowlanym. To wszystko przesądza o tym, że decyzja [...] WINB została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy nie mógł zatem merytorycznie orzec z uwagi na brak postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, bowiem stanowiłoby to o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a. Za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przemawia zatem konieczność zapewnienia stronie (każdej stronie postępowania, zatem również skarżącemu) możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a., a zatem nie mógł dokonać tego organ odwoławczy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w niniejszej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. oraz przemawia za koniecznością zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Trzeba bowiem wskazać, że materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, nadto kluczową rolę odgrywa zasada dwuinstancyjności postępowania, której zachowanie ma priorytetowy charakter. Rozpoznanie sprawy w całokształcie zawsze należy do organu I instancji, zaś zasada dwuinstancyjności postępowania zapewnia stronie możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kompletny, zebrany przez organ I instancji, materiał dowodowy. Jeżeli zakres zebranego materiału dowodowego nie pozwala organowi odwoławczemu na ocenę całokształtu sprawy w sposób zapewniający stronom dwuinstancyjność postępowania, to właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. To że sprawa wraca do organu I instancji i będzie rozpatrywana ponownie, nie przesądza jednak o końcowym jej rozstrzygnięciu. Organ winien przeanalizować i porównać projekt budowlany zatwierdzony pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę z projektem zatwierdzonym decyzją zmieniającą oraz materiałami przedstawionymi przez wnioskodawczynię postępowania nieważnościowego. Dopiero w oparciu o tak zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy będzie mógł ocenić czy w kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazać trzeba, że zapewne chodzi o art. 59 ust. 7. Należy wobec tego zwrócić uwagę na ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko wtedy, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje inwestycję zgodnie z pozwoleniem. Jedynie w takim przypadku można przyjąć, że interesy innych podmiotów nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. W orzecznictwie podkreśla się również, że zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" nie jest tożsamy ze sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego (vide wyroki NSA; z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, LEX nr 597292; z dnia 29 grudnia 2010 r., II OSK 2010/09, LEX nr 838818; z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10 oraz z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1585/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy inwestor realizował inwestycje z isttnymi ostępstwami o zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skoro zatem Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.