Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 142/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2020 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] - M. P. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem Firma A z dnia 23 kwietnia 2019 roku wszczęto postępowanie w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w celu zabudowy ośmioma budynkami mieszkalnymi, dwulokalowymi wraz z zagospodarowaniem terenu. Wniosek obejmował dwie działki, z czego jedną jedynie w części, tj. działkę nr [...] stanowiąca wyłączną własność Firma B Sp. k. i część działki nr [...] będącej własnością W. G.. Obie działki znajdują się w obrębie [...], jednostki ewidencyjnej Podgórze oznaczonego jako użytek gruntowy w klasie bonitacyjnej RIIIb (grunty orne) o łącznej powierzchni 0,2150 ha przy ulicy [...] w Krakowie.

Decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2019 roku zezwolono wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego wyżej opisany użytek rolny składający się z działki nr [...] oraz części działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż działki stanowiące przedmiot postępowania podlegają ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla obszaru "OPATKOWICE-ZACHÓD", który to plan został zatwierdzonych uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2005 roku nr XCIII/932/05. Organ wskazał także, iż w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego grunty te zostały przeznaczone na na cele nierolniczne w myśl art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017, poz. 1161), co implikowało konieczność uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji rolnej, bowiem dotychczasowym przeznaczeniem tych działek były cele związane z produkcją rolną.

Następnie w dniu 21 sierpnia 2019 roku postanowieniem wydanym na skutek wniosku W. G. z dnia 26 lipca 2019 roku (data wpływu pisma do organu) uzupełniono decyzję organu pierwszej instancji poprzez dookreślenie powierzchni każdej z działek, której dotyczy zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej, a także wskazanie której części działki nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy powyższe zezwolenie dotyczy.

Odwołanie od w/w decyzji złożył W. G.. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Głównym jednak zarzutem skierowanym wobec decyzji organu pierwszej instancji, z którym pośrednio wiążą się pozostałe było zakwestionowanie legitymacji Firma A do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...] stanowiącej własność odwołującego się. W tym względzie odwołujący się podnosił, iż wnioskodawczyni nie dysponuje jakimkolwiek prawem do gruntu — działki nr [...], które uprawniałoby spółkę do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, wobec czego odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmówienie wnioskodawcy zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej części działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 5.11.19r., SKO. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stanowi, w myśl art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czynność faktyczną, która może nastąpić po uprzednim uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołującego się co do braku po stronie wnioskodawcy legitymacji do zainicjowania postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej Kolegium wskazało, iż Firma A takową legitymację posiada. W swoich rozważaniach Kolegium podniosło, iż pomimo tego, że żaden z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, to jednak katalog osób uprawnionych do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem nie jest nieograniczony, lecz limituje go norma zawarta w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks poste?powania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz.1298) — dalej k.p.a. Tym samym z wnioskiem takim wystąpić może podmiot, który wykaże istnienie po jego stronie własnego interesu prawnego. W opinii Kolegium wnioskodawca taki interes wykazał, czego dowodem miało być ujawnione w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości objętej w/w. księgą wieczystą, w skład której wchodzi działka nr [...]. Wynika ono z zawartej pomiędzy spółką, a aktualnym właścicielem działki — Firma B Sp. k. umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 10 stycznia 2019 roku, Rep.A nr [...] zwartej w formie aktu notarialnego, która rodzi po stronie wnioskodawcy roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej przenoszącej własność gruntu. Na podstawie przedstawionego wypisu z księgi wieczystej Kolegium ustaliło także, iż każdoczesny właściciel nieruchomości objętej w/w. księgą wieczystą dysponuje służebnością przechodu i przejazdu pasem o szerokości 2m wzdłuż zachodniej granicy m.in. działki nr [...]. Stąd też Kolegium wywiodło, iż Firma A posiada uprawnienie do opisanej służebności drogowej, w następstwie czego spółka posiada także interes prawny w myśl art. 28 k.p.a. w wystąpieniu z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej także w stosunku do działki nr [...].

Skargę od w/w decyzji złożył W. G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta K. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący decyzji Kolegium zarzucił:

- naruszenie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 3 i 4 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawca posiadał uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem,

- naruszenie art 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wnioskodawca wykazał po swojej stronie istnienie interesu prawnego,

- naruszenie art. 390 k.c. w zw. z art. 285 k.c. poprzez przyjęcie, że z tytułu umowy przedwstępnej wnioskodawca posiada uprawnienie do służebności drogowej,

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie interpretacji normy prawnej bez uwzględnienia spornych interesów stron, bez wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przede wszystkim kwestionował istnienie po stronie wnioskodawczyni legitymacji do wystąpienia z wnioskiem wskazując, iż przedwstępna umowa sprzedaży nieruchomości nie przenosi własności gruntu, toteż spółka nie dysponuje jakimkolwiek uprawnieniem do służebności ustanowionej na działce skarżącego, co z kolei wyklucza istnienie po stronie Firma A istnienia własnego interesu prawnego, w myśl art. 28 k.p.a.

Skarżący oświadczył także, iż nie wyraża zgody na wyłączenie z produkcji rolnej działki nr [...], ani też jakiejkolwiek części tej działki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, iż w całości podtrzymuje ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 568), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po myśli zaś art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżony akt dotyczył wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Postępowanie w tego rodzaju sprawach zostało zaś uregulowane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej".

Po myśli art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, które może nastąpić, zgodnie z normą zawartą w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Przepis ten stanowi, iż: wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z przywołanych powyżej przepisów ustawy wynika więc, że samo wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej stanowi czynność faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu, na co trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, przy czym ustawa w żaden sposób nie precyzuje podjęcie jakiego rodzaju czynności lub wystąpienie jakiego rodzaju zdarzeń należy uznać za faktyczne rozpoczęcie użytkowania gruntu w sposób inny niż rolniczy lub leśny. By jednak w ogóle to mogło nastąpić, jak już powyżej wskazano koniecznym jest uprzednie uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej.

Co do zasady organ II instancji trafnie wskazuje także, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie reguluje w sposób wyraźny katalogu podmiotów mogących zainicjować postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co nie uszło uwadze zarówno Kolegium jak i skarżącego. Sądy administracyjne w swych orzeczeniach wskazują chociażby, że "decyzja, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 omawianej ustawy, jest wydawana na wniosek osoby zainteresowanej. Wydanie takiej decyzji z urzędu jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez zezwolenia" (Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, LEX nr 30035) oraz, że "wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jednak nie oznacza to, że krąg osób uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem jest nieograniczony. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. A zatem, osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny może być wywodzony z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych" i dalej, że "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 4 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1844/15, LEX nr 2316498). W świetle poczynionych wyżej uwag stwierdzić więc można, że ustawa zawiera niezupełny katalog podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej - wskazany w art. 4 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w konkretnej sprawie może podlegać rozszerzeniu ze względu na treść i materialny wymiar normy zawartej w art. 28 k.p.a.

Zgodnie zaś z dyspozycją art. 28 k.p.a. warunkiem przyznania konkretnemu podmiotowi legitymacji, w tym przypadku do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest by skierowane do organu administracji publicznej żądanie czynności znajdowało swe umocowanie w interesie prawnym lub obowiązku wnioskodawcy.

Poczynione wyżej rozważania natury ogólnej dla niniejszej sprawy mają fundamentalne znaczenie, gdyż wskazane przez skarżącego zarzuty dotyczące decyzji organu II instalacji stanowią de facto kontynuację zarzutów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji - Prezydenta Miasta Krakowa i dają się uogólnić do jednego - zakwestionowania przez skarżącego legitymacji Firma A do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że Firma A nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem samoistnym, ani zarządcą, ani użytkownikiem, ani użytkownikiem wieczystym, czy też dzierżawcą gruntów w stosunku do których skierowała wniosek o zezwolenie na ich wyłączenie z produkcji rolnej. Tym samym więc, nie może zostać zakwalifikowana jako podmiot legitymowany do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec powyższego legitymacja spółki do wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem winna być oceniana przez pryzmat art. 28 k.p.a. W tym względzie, wziąwszy pod uwagę charakter postępowania w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej oraz okoliczności faktyczne niniejszej sprawy koniecznym jest ustalenie, czy wnioskodawczyni - Firma A dysponowała interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do zainicjowania postępowania zakończonego decyzją stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. cechuje jego indywidualność, konkretność, aktualność oraz intersubiektywna sprawdzalność (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, LEX nr 47969). W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się także, iż "pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28, w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo" (A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, teza 8 do art. 28). Tym samym "przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16, LEX nr 2457218; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 897/16, LEX nr 2474958; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, LEX nr 1336345). W aktualnym stanie prawnym nie budzi już większych wątpliwości proweniencja normy prawa materialnego, która wykazywać będzie zdatność do bycia uznaną za źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarówno bowiem w doktrynie jak i orzecznictwie prawa administracyjnego wskazuje się, że interes prawny może być wywodzony nie tylko z normy materialnego prawa administracyjnego, lecz z większości norm prawa materialnego, niezależnie od gałęzi prawa z której te normy się wywodzą. Przykładem takiego właśnie sposobu ujmowania źródła interesu prawnego może być chociażby uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, LEX nr 30032, w której wskazano, iż "kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia)". W szczególności możliwym jest więc wywodzenie swojego interesu prawnego z materialnej normy prawa cywilnego, co także wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371 - "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny", przy czym podkreśla się, że w kontekście rozpatrywania interesu prawnego konkretnej osoby jako warunku zainicjowania określonego rodzaju postępowania dotyczącego nieruchomości źródłem tego interesu jest prawo rzeczowe przysługujące do nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3418/15, LEX nr 2445976; M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX, teza 16 do art. 28). Nie stanowi natomiast źródła tak rozumianego interesu prawnego legitymowanie się przez podmiot jedynie tytułem obligacyjnym w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1529/13, LEX nr 1655779 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1721/16, LEX nr 2204868, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "dysponowanie przez osobę fizyczną albo prawną wyłącznie tytułem obligacyjnym do nieruchomości nie może przesądzać o przysługiwaniu interesu prawnego".

Kluczowym zatem zagadnieniem z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie jaki charakter na gruncie prawa cywilnego posiada umowa przedwstępna zakupu nieruchomości zawarta w formie przypisanej do zawarcia umowy przyrzeczonej, w tym wypadku w formie aktu notarialnego, którą ujawniono w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w K. dla nieruchomości składającej się z działki nr [...].

Kwestie związane z instytucją umowy przedwstępnej uregulowane zostały przez ustawodawcę w art. 389 i art. 390 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 875) - dalej k.c. Zrębowym przepisem w tej materii jest art. 389 § 1 k.c., który stanowi - umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Zatem istota umowy przedwstępnej "polega na tym, że dłużnik zobowiązany jest wobec wierzyciela do świadczenia polegającego na złożeniu w przyszłości odpowiedniego oświadczenia woli, które wraz z oświadczeniem woli wierzyciela składa się na umowę przyrzeczoną. W przeciwieństwie do innych umów zobowiązujących z umowy przedwstępnej nie wynika obowiązek świadczenia, który bezpośrednio pozwoli osiągnąć stronom zamierzony cel gospodarczy, ale tworzy jedynie zobowiązanie do zawarcia w przyszłości umowy przyrzeczonej, która wspomniany cel będzie realizowała. W przeciwieństwie do umowy stanowczej, która rodzi dla stron skutki prawne w postaci docelowego świadczenia, choćby jego wystąpienie było uzależnione od ziszczenia się warunku, umowa przedwstępna nie jest tożsama z taką umową, ale pozostawia w rękach jednej lub obu stron decyzję o tym, czy umowa taka dojdzie do skutku w przyszłości" (P. Zakrzewski [w:] M. Fras (red.), M. Habdas (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania. Część ogólna (art. 353-534), LEX teza 2 do art. 389). Definicję umowy przedwstępnej z art. 389 § 1 k.c. dookreśla art. 390 § 1 i 2 k.c. regulujący kwestie związane z uchylaniem się jednej ze stron od zawarcia umowy przyrzeczonej, wskazując jednocześnie na dwa rodzaje umów przedwstępnych. Pierwszym z nich jest umowa przedwstępna o której mowa w art. 390 § 1 k.c., tj. umowa zawarta w innej formie, niż ta której prawo wymaga do ważności umowy przyrzeczonej, tzw. umowa przedwstępna o słabszym skutku, której niedotrzymanie przez jedną ze stron rodzi jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą. Art. 390 § 2 k.c. reguluje natomiast skutki uchylania się od zawarcia umowy przyrzeczonej w przypadku, kiedy umowa przedwstępna czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność umowy przyrzeczonej (tzw. umowa przedwstępna o silniejszym skutku). W tej sytuacji strona uprawniona może dochodzić zawarcia umowy przyrzeczonej albo roszczenia odszkodowawczego, o którym mowa w art. 390 § 1 k.c.

Z ustalonego przez organy obu instancji w oparciu o aktualny wypis z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] stanu faktycznego wynika, że umowa przedwstępna zawarta pomiędzy Firma B Sp. k. a Firma A została zawarta w formie aktu notarialnego i została ujawniona w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Umowa ta jest zatem umową o silniejszym skutku, o której mowa w art. 390 § 2 k.c. Pomimo silniejszego skutku, jaki może wywołać wskazana powyżej umowa nie można jednak mówić, by wywoływała ona skutek inny niż obligacyjny. W orzecznictwie sądów powszechnych wskazuje się bowiem, iż cechą charakterystyczną umów przedwstępnych in genere jest to, że "umowy te są czynnościami prawnymi (...) dwustronnymi, w których obie jej strony zobowiązują się do wzajemnego złożenia określonych oświadczeń woli w podanym terminie (art. 389 § 1 k.c.). Ich skutkiem prawnym jest powstanie zobowiązania stron do określonego zachowania w postaci złożenia oświadczenia woli" (wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt I AGa 76/19, LEX nr 2764077). W podobnym nurcie podążają także judykaty sądów administracyjnych, w których akcentuje się, iż "skutkiem prawnym zawartej umowy przedwstępnej nie jest przecież nabycie prawa rzeczowego np. prawa własności tylko powstanie stosunku obligacyjnego. Oznacza to, że umowa przedwstępna stwarza wyłącznie ekspektatywę prawa rzeczowego, stąd brak jest wymaganego przez art. 28 k.p.a. interesu prawnego, który nie może być potencjalny lub hipotetyczny. Natomiast art. 389 § 1 k.c. stanowi tylko, że umowa przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia umowy (umowa przedwstępna) powinna określać istotne postanowienia umowy przyrzeczonej. Z kolei przepisy art. 390 § 1 i § 2 k.c. regulują skutki prawne braku zawarcia umowy przyrzeczonej przez stronę zobowiązaną. Oznacza to, że przepisy art. 389 § 1 k.c. w związku z art. 390 § 1 i § 2 k.c., które regulują instytucję prawną umowy przedwstępnej nie są w żadnym przypadku tymi przepisami prawa materialnego, z których strona skarżąca mogła wywodzić w tej sprawie swój interes prawny" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1614/14, LEX nr 1810837; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1615/14, LEX nr 1810838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 927/13, LEX nr 1411072). Stanowisko to w pełni podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 666/14, LEX nr 1772503. W podobnym tonie wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wskazał, iż "źródła interesu prawnego nie można wywodzić z umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości zawartej na podstawie art. 389 Kodeksu cywilnego, gdyż umowa taka nie przenosi prawa własności" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 333/12, LEX nr 1582360). Z przytoczonych powyżej judykatów jednoznacznie wynika zatem, że umowa przedwstępna kreuje jedynie roszczenie odszkodowawcze albo roszczenie o zawarcie umowy przyrzeczonej, które może być dochodzone przed sądem. Oba roszczenia zaliczyć należy jednak do sfery obligacyjnej.

W takim stanie rzeczy nie sposób podzielić zapatrywania prawnego wyrażonego zarówno przez Prezydenta Miasta Krakowa jak i Kolegium co do posiadania przez Firma A legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej działek nim objętych. W tym względzie rację ma skarżący. Jak bowiem wskazano, umowa przedwstępna, nawet jeżeli czyni zadość wymaganiom, od których zależy ważność umowy przyrzeczonej nie wywołuje innego niż obligacyjny skutku. Z kolei zaś konstatacja tego rodzaju implikuje na gruncie prawa administracyjnego (w optyce przedstawionych powyżej zapatrywań doktryny i orzecznictwa) stwierdzenie braku interesu prawnego, a co za tym idzie także i braku legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Sam fakt zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży działki nr [...] przez Firma A z Firma B Sp. k., jak również podkreślany przez Kolegium status przyszłego inwestora budowlanego na gruncie prawa administracyjnego może być rozpatrywany jedynie jako kwalifikujący się do stwierdzenia zaistnienia po stronie Firma A interesu faktycznego, który jednak nie podlega ochronie prawnej (zob. M. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, LEX, teza 3 do art. 28). W konsekwencji zaś, skoro Firma A nie posiadała legitymacji do zainicjowania postępowania w stosunku do działki nr [...], to tym bardziej nie można uznać, by legitymacje taką posiadała w stosunku do części działki o nr [...], stanowiącej własność skarżącego, gdyż w stosunku do tej działki legitymacja Firma A wywodzona była przez organy obu instancji z faktu posiadania przez spółkę uprawnienia do ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] i wpisanej do odnośnych ksiąg wieczystych służebności drogowej. Jeżeli więc spółka nie dysponuje jakimkolwiek prawem rzeczowym w stosunku do działki nr [...], to nie sposób wywodzić, by dysponowała takowym w stosunku do części działki nr [...] w oparciu o ustanowioną służebność gruntową.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarówno organ I jak i II instancji dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 389 § 1 k.c. w zw. z art. 390 § 2 k.c. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż Firma A dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wyłączenie rzeczonych gruntów z produkcji rolnej, który wywodzony był z łączącej spółkę z właścicielem działki nr [...] umowy przedwstępnej. Naruszenie to bezsprzecznie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w przeciwnym razie nie zostałaby wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie działki nr [...] i części działki nr [...] z produkcji rolnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni dokonanej przez Sąd i w przypadku jeśli stan faktyczny i prawny sprawy jest taki jak wynika z akt administracyjnych, odmowne rozpoznanie wniosku Firma A

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.