Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 21/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, art. 13 ust. 1, 2, 3, art. 19, art. 22 ust. 2, 5, art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. M. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia

[...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie zmiany lasu na użytek rolny.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku W.M i I.M. (wnioskodawcy), decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 13 ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach - odmówił zmiany lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, na działkach nr ew. 1396 o pow. 0,08 ha i nr 1397 o pow. 0,10 ha, położonych w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawcy zwrócili się z wnioskiem o zmianę lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa na użytek rolny, na działkach nr ew. 1396 o pow. 0,08 ha i nr 1397 o pow. 0,10 ha, położonych w miejscowości [...], gm. [...].

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, na terenie działek nr 1396 i 1397 znajduje się las (Ls-IV) o łącznej pow. 0,18 ha. Na przedmiotowe działki został opracowany uproszczony plan urządzenia lasu sporządzony na lata 2015 - 2024, zatwierdzony zarządzeniem Starosty nr [...] z dnia 18 lipca 2014 r. Opis taksacyjny w uproszczonym planie urządzenia lasu dla działki nr 1396 brzmi: wydzielenie leśne 23d, typ siedliskowy las mieszany wilgotny (LMw). Gospodarczym typem drzewostanu jest las sosnowo-dębowy SO-DB. Gatunkiem dominującym jest 7 Ol i 3 Brz w wieku 25 lat. Zwarcie przerywane, zadrzewienie 0,6, bonitacja III. Wskazania gospodarcze: trzebież wczesna TW-1 m3 na okres obowiązywania planu. Natomiast opis taksacyjny w uproszczonym planie urządzenia lasu dla działki nr 1397 brzmi: wydzielenie leśne 23c, typ siedliskowy las mieszany wilgotny (LMw). Gospodarczym typem drzewostanu jest las sosnowo-dębowy SO-DB. Gatunkiem dominującym jest 4 Ol, 2 DB, 2 Js, w wieku 30 lat, 1 Ol w wieku 45 lat. Zwarcie umiarkowane, zadrzewienie 0,7, bonitacja III. Wskazania gospodarcze: trzebież wczesna TW - 4 m3 na całym wydzieleniu na okres obowiązywania planu. Według uproszczonego planu urządzenia lasu sporządzonego dla miejscowości S[...], przedmiotowe działki leżą w zwartym kompleksie leśnym o powierzchni 2,86 ha.

Podczas oględzin terenu w dniu 18 czerwca 2020 r. w obecności przedstawicieli Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, przedstawiciela Nadleśnictwa oraz właścicieli działek dokonano weryfikacji informacji zawartych w złożonym wniosku. Stwierdzono, że stan na gruncie działek nr 1396 i 1397 nie jest zgodny z opisem taksacyjnym zapisanym w planie urządzenia lasu. Działka przedstawia łąkę śródleśną, brak drzew i pniaków po wyrębie, od strony południowej przy drodze przebiega wodociąg i kanalizacja. Przedstawiciel Nadleśnictwa zwrócił uwagę, że zmiana lasu na użytek rolny dokonana na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach umożliwia wykorzystanie tej działki tylko i wyłącznie na prowadzenie upraw rolnych, a jej ewentualnie wyłączenie z produkcji rolnej będzie w sprzeczności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Grunty te podlegają ochronie polegającej na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ I instancji odniósł się do kwestii położenia przedmiotowych działek, względem działek sąsiadujących z nimi, a mianowicie formy ich użytkowania. Działki nr 1396 i 1397 sąsiadują ze sobą. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1396 od strony południowej, przebiega droga gminna nieutwardzona nr 1411. Od strony wschodniej działki przylegają do lasu prywatnego na działce nr 1398, LsIV o pow. 0,18 ha. Od strony zachodniej przedmiotowe działki sąsiadują z lasem stanowiącym własność Skarbu Państwa na działce nr 1395 LsIV o pow. 0,08 ha. Od północnej strony działka nr 1397 przylega do działki leśnej Skarbu Państwa o nr 1400 Ls o pow. 0,02 ha, za którą, aż do drogi gminnej nr 1402 ciągną się prywatne działki leśne. Od strony północno- zachodniej przylega działka leśna nr 1391 LsIV o pow. 0,11 ha będąca własnością wnioskodawców.

W piśmie znak: [...], Wójt Gminy poinformował, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. i na dzień dzisiejszy Gmina [...] nie posiada ważnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego przedmiotowe działki. Jak wynika z wypisu oraz wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...]grudnia 1999 r. z późn. zm.), przedmiotowe działki leżą w strefie oznaczonej symbolem "RI": obszary z przewagą terenów wskazanych do zalesienia, na których należy dążyć do zalesienia wszystkich odpowiednich dla tego celu terenów, z dopuszczeniem lokalizacji zabudowy i urządzeń rekreacyjnych na warunkach określonych w pkt 1.3.3.f.

Organ I instancji wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Zadaniem studium jest diagnoza stanu istniejącego w gminie na różnych płaszczyznach m. in. środowiskowej, społecznej, technicznej, kulturowej oraz wyznaczenie na tej podstawie kierunków zagospodarowania terenu, co wiąże się także z szeregiem innych wskazań wynikających z właściwości danego obszaru. Poprzez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji wskazał, że wnioskodawcy uzasadnili żądanie dokonania przedmiotowej zmiany lasu na użytek rolny potrzebą przeznaczenia działek nr 1396 i 1397 na użytkowanie rolne - założenie pasieki. Wnioskodawcy zamierzają produkować głównie propolis, mleczko pszczele oraz miód. Ponadto oprócz pasieki - uli na przedmiotowych działkach zostaną posadzone krzewy i roślinność miododajna. Następnie organ wskazał, że dokumenty dołączone do wniosku dotyczą głównie choroby wnioskodawców i najbliższej rodziny. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawcy znaleźli się w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać ich żądanie. Nie można też uznać, że założenie pasieki na spornym terenie wymaga zmiany lasu na użytek rolny. Działki przedstawiają łąkę śródleśną są nasłonecznione, brak na nich drzew, korzeni i runa leśnego, więc nic nie stoi na przeszkodzie aby postawić na tych działkach ule, posadzić drzewa, krzewy czy roślinność miododajną. Zamierzenie użytkowania działki pod założenie pasieki jest działaniem racjonalnym, nie uzasadnia jednak zmiany lasu na użytek rolny. Organ stwierdził, że argumenty podnoszone przez wnioskodawców świadczą o dążeniu do zaspokojenia swoich życiowych potrzeb, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, nie można go jednak utożsamiać z istnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Organ I instancji stwierdził, że bezspornym w sprawie jest fakt, że przedmiotowe działki są lasem w rozumieniu ustawy o lasach. Położone są bowiem w zwartym kompleksie leśnym, przylegają do użytków leśnych znajdujących się na działkach sąsiednich. Nawet, jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, nie traci przez to swego charakteru: zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany lasu na użytek rolny. Z kolei z art. 24 ustawy o lasach wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego).

Organ I instancji wyjaśnił, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Organ stoi na stanowisku, że obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m. in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) i ponownego jej wprowadzania w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Obowiązki te są z kolei konsekwencją podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. Nadrzędnym celem prowadzonej gospodarki leśnej jest zachowanie lasów i korzystnego ich wpływu na otaczające środowisko oraz warunki życia i zdrowia człowieka. Teren objęty wnioskiem stanowi element kompleksu leśnego, w myśl zasady powszechnej ochrony lasów, jak i konieczności ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją, uzasadnione jest przyznanie w przedmiotowej sprawie prymatu interesowi społecznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w piśmie wnioskodawców z dnia 16 lipca 2020 r. organ I instancji zwrócił uwagę, że z wydanego przez Wójta Gminy [...] zaświadczenia z dnia 14 lipca 2020 r. jednoznacznie wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzony został w 1993 r., a przestał obowiązywać w 2003 r., tj. 17 lat temu. Z załączonego do wniosku pisma Rejonowego Związku Spółek Wodnych z dnia 15 lipca 2020 r. wynika, że przedmiotowe działki nie znajdują się w obszarze meliorowanym, być może w czasach kiedy były przeprowadzane melioracje w miejscowości [....], przedmiotowe działki nie potrzebowały takich zabiegów. W ocenie organu, skoro wnioskodawcy twierdzą, że działka jest wilgotna i może to mieć negatywny wpływ na materiały konstrukcyjne uli, szczególnie północna cześć działki, to można rozważyć, czy jest to teren nadający się na założenie pasieki, tym bardziej, że od północnej strony działka nr 1397 bezpośrednio sąsiaduje z działkami leśnymi porośniętymi wysokimi drzewami. Odnosząc się zamiaru zbudowania budynku gospodarczego przy pasiece organ I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, starosta dokonuje zmiany lasu wyłącznie na użytek rolny, a nie budowlany. Wreszcie w polskim systemie prawnym nie ma aktu prawnego, który opisywałby wszelkie kwestie związane z lokalizacjami pasiek.

Organ I instancji zaznaczył przy tym, że skoro znalazł się zapis w ustawie o lasach oraz w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie szczegółowych zasad ochrony i zbioru płodów runa leśnego oraz zasad lokalizowania pasiek na obszarach leśnych, o możliwości lokalizacji pasiek w lasach Skarbu Państwa, to tym bardziej można założyć pasiekę w lesie na działce prywatnej, która dodatkowo w rzeczywistości przedstawia łąkę śródleśną. Nie trzeba więc ingerować w stan ewidencyjny działki, ewentualnie dosadzić miododajną roślinność. Załączony do wniosku plan pasieki wskazuje na usytuowanie na przedmiotowych działkach również budynku gospodarczego, co będzie sprzeczne z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Gdyby organ przychylił się do wniosku, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych mógłby tę decyzję zakwestionować i domagać się jej unieważnienia, dlatego że jest on organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych. Organ ten mógłby uznać, że zmiana lasu na grunty nieleśne w trybie decyzji starosty jest obejściem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ustawa ta jest ustawą szczegółową, a zatem z pierwszeństwem zastosowania. O ile zatem stosownie do art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa do starosty należy decyzja o zmianie lasu na użytek rolny, o tyle w świetle art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne i nierolnicze orzeka w formie decyzji Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, określając obowiązki związane z wyłączeniem na te cele.

Dalej organ I instancji wskazał, że pojęcie użyte w przepisie art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach, tj. "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek, zwykłej potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Potwierdza to treść przepisów art. 8 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyroki sądów administracyjnych.

W ocenie organu I instancji, wnioskodawcy zarówno we wniosku jak i w toku postępowania nie wykazali, że zachodzą okoliczności, które dawałyby podstawę do przyjęcia istnienia po ich stronie szczególnie uzasadnionych potrzeb zmiany lasu na użytek rolny, ograniczając się jedynie do wskazania, w jaki sposób będzie użytkowana działka po dokonaniu tej zmiany. Zdaniem organu wskazanie wyłącznie przyszłego sposobu użytkowania gruntu nie daje wystarczającej podstawy do dokonania zgodnego z przepisami ustawy o lasach rozstrzygnięcia, odpowiadającego oczekiwaniu strony. Organ nie może pominąć wymogu prawa, aby w postępowaniu została dokonana ocena, czy zachodzą takie okoliczności, które obiektywnie można uznać za szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów, bo tylko po dokonaniu takiego ustalenia organ może dokonać zmiany lasu na użytek rolny. Organ zauważył, że konstrukcja przepisu art. 13 ustawy o lasach jest taka, że nawet po dokonaniu potwierdzenia występowania takich okoliczności organowi pozostawiono swobodę co do kierunku orzekania. Inaczej ujmując tę kwestię, istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów jest warunkiem koniecznym pozytywnego rozstrzygnięcia, ale nie jedynym. Organ zobowiązany jest do sprawdzenia czy nie istnieje interes społeczny, który mógłby stać w sprzeczności z interesem strony, w tym konkretnym przypadku zmiany lasu na użytek rolny, a w przypadku wystąpienia konfliktu interesów, do oceny, który z nich jest nadrzędnym i powinien zostać zabezpieczony.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadniona potrzeba" nie występuje, gdyż wnioskodawcy nie wykazali okoliczności uzasadniających odstąpienie od zasad wynikających z ustawy o lasach, których celem jest trwałość utrzymania lasów, powiększania ich zasobów oraz zapewnienia ciągłości użytkowania lasów. Regulacja ta jest realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Powołany na wstępie przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i zgodnie z wolą ustawodawcy może mieć zastosowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Pojęcie użyte w tym przepisie wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów". W związku z tym, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało uzasadnione potrzebami ponadprzeciętnymi, niezwyczajnymi, odróżniającymi się od ogółu potrzeb, organ prowadzący postępowanie po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził brak podstaw do zmiany lasu na użytek rolny.

Organ I instancji podkreślił, że z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczenie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Taka zmiana pozbawia bowiem las jego konstytutywnych cech. Dlatego też ustawodawca ograniczył dopuszczalność takiej zmiany.

W odwołaniu od powyższej decyzji W.M. (skarżący) zarzucił naruszenie:

1) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, gdyż nie doszło do przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów,

2) art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, przyjęcie, że w tej sprawie interes społeczny jest nadrzędny nad interesem strony, niepostępowanie przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niewyjaśnienie przekonująco przez organ stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy,

3) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazali "szczególnie uzasadnionych potrzeb" (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach) uzasadniających zmianę charakteru przedmiotowych działek. Działki znajdują się w zwartym kompleksie leśnym. Przejściowe zmiany w obrazie faktycznym zagospodarowania działek me mogą stanowić podstawy do dokonania zmiany lasu na użytek rolny. Wręcz przeciwnie do obowiązków właściciela należy przywrócenie stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego).

Organ odwoławczy stwierdził, że zły stan zdrowia skarżącego i jego żony oraz ich rodziców został wykazany w aktach poprzez przedstawienie stosownej dokumentacji medycznej. Co prawda założenie pasieki celem korzystania z produktów pszczelich jest racjonalnym działaniem, to jednak nie uzasadnia ono konieczności dokonania zmiany lasu na użytek rolny. Działki przedstawiają łąkę śródleśną, są nasłonecznione, brak na nich drzew, korzeni i runa leśnego, więc nic nie stoi na przeszkodzie aby postawić na tych działkach ule, posadzić drzewa, krzewy czy roślinność miododajną. Zamierzenie użytkowania działki może być zatem zrealizowane bez zmiany charakteru działek.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 ust. 3 k.p.a. dokonał wyczerpującej analizy wniosku, a w szczególności odniósł się do podanych w nim motywów uzasadniających zmianę lasów na użytki rolne. Organ odwoławczy przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 259/19 wyjaśnił, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie zostało w ustawie wyjaśnione. Organ, wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. By adekwatnie poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, należy także wziąć pod rozwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest zmiana lasu na użytek rolny. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji tej oceny nie zabrakło. Organ I instancji odniósł się do stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej działce oraz sąsiednich, które są użytkowane rolniczo.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał zarzuty skarżącego za chybione, co w ocenie organu uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez błędne przyjęcie przez organy obu instancji, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, gdyż nie doszło do przypadku szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów,

2) art. 13 ust. 2 ustawy o lasach poprzez zastosowanie przez organy obu instancji zawężającej interpretacji pojęcia "szczególne uzasadnionej potrzeby", która de facto czyni niemożliwym spełnienie tej przesłanki w jakiejkolwiek sytuacji stron i niezależnie od relacji potrzeb wnioskodawcy do interesu publicznego.

II. Przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) w art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy, przyjęcie, że w tej sprawie interes społeczny jest nadrzędny nad interesem strony, niepostępowanie przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, niewyjaśnienie przekonująco przez organ stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy,

2) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przez organy obu instancji, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy oraz dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie w uzasadnieniu dlaczego wykazany interes strony musiał w niniejszym przypadku ustąpić przed interesem publicznym,

3) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy obu instancji, w szczególności pominięciu wyjaśnień odnośnie sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego i jego rodziny,

4) art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wysuwania twierdzeń na temat możliwości posadowienia pasieki na terenie lasu bez szkody dla takiej hodowli bez posiadania przez organ wiedzy specjalistycznej umożliwiającej formułowanie tego rodzaju kategorycznych ocen,

5) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego z sprawie przez organy obu instancji, poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowy grunt nie posiada obecnie nasadzeń leśnych, co mając na uwadze pozostałe okoliczności sprawy winno być poczytywane jako argument przemawiający za uznaniem za zasadny wniosku skarżącego,

6) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy jest on obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucił błędną interpretację prowadzącą do niezastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W szczególności skarżący podnosił, że organ błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie wykazano, że zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu uzasadniające zmianę lasu na użytek rolny. Tymczasem wbrew twierdzeniu organu skarżący poprzez szeroki opis problemów zdrowotnych swoich i najbliższej rodziny popartych dołączoną dokumentacją medyczną wykazał, że zmiana charakteru posiadanych działek z lasu na użytek rolny, a następnie posadowienie na tych działkach uli pszczelich jest potrzebą szczególnie uzasadnioną.

Dalej skarżący podał, że w odwołaniu wskazał, że organ w uzasadnieniu decyzji lakonicznie odniósł się do wyżej wymienionej podstawy, na której skarżący oparł wniosek. Ogólne odniesienia do sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego skłaniają do wniosku, że organ nie rozważył wyczerpująco całego materiału dowodowego, a wręcz zignorował dokumenty przedstawiane przez stronę. Mimo, że decyzja wydawana na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach oparta jest na uznaniu administracyjnym, organ nie może orzec dowolnie, bez wszechstronnego zbadania sprawy, w tym sytuacji osobistej i majątkowej, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 259/19

Skarżący wyjaśnił, że powyższy zarzut sprowadzał się również do tego, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego w niniejszej spawie interes publiczny ma charakter nadrzędny nad interesem strony. Organ wskazał jedynie na argumenty za ochroną lasu, nie zestawiając i nie ważąc ich z argumentami przemawiającymi za ochroną interesu strony. Ustalenia organu w tym zakresie są więc niepełne i wybiórcze, co według ugruntowanej linii orzeczniczej jest niedopuszczalne. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 680/18.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do dokumentu w postaci zaświadczenia Urzędu Gminy w [...] z dnia 14 lipca 2020 r., z którego wynikał wcześniejszy charakter spornego gruntu oraz który dowodzi, że nie zawsze był on kwalifikowany jako działka leśna, dlatego też przekształcenie go na użytek rolny nie stanowiłoby nadzwyczajnego przekształcenia. Wątpliwości skarżącego wzbudza także uproszczony plan urządzenia lasu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w ustawie o lasach, uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Natomiast po dokonanych oględzinach okazało się, że informacje zawarte w planie nie pokrywały się z rzeczywistością, co skłania ku wnioskowi, że organ I instancji błędnie ustalił podstawę faktyczną decyzji.

Skarżący zarzucił również, że organ I instancji bez oparcia takiego rozumowania w przepisie prawa wymagał wykazania, że skarżący znalazł się w przymusowej sytuacji życiowej, podczas gdy przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, jako przesłankę zmiany lasu na użytek rolny podaje "szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów". Zdaniem skarżącego między wykazaniem przymusowej sytuacji życiowej a szczególnie uzasadnionych potrzeb nie można postawić znaku równości. Organ I instancji nakładając obowiązek wykazania przez stronę przymusowej sytuacji życiowej samowolnie ustalił bardziej kwalifikowaną przesłankę, niemieszczącą się w hipotezie przedmiotowego przepisu.

Skarżący zarzucił również organowi I instancji brak badania i oceny cech, a także znaczenia w ekosystemie lasu posadowionego na działkach skarżącego, czego konieczność dokonania wskazywana jest w orzecznictwie, m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 259/19, z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 680/18. Natomiast skarżący wskazał, że przedmiotowa działka przedstawia łąkę śródleśną co przy dogłębnej analizie, której organ I instancji zaniechał, mogłoby doprowadzić do wniosku o mniejszej istotności tego kawałka działki dla całego kompleksu leśnego i wykorzystania go do gospodarki leśnej, co z kolei, w związku z brakiem uszczerbku dla lasu jako całości mogłoby uzasadniać przyznanie prymatu interesowi strony ponad interes publiczny.

Skarżący w odwołaniu wskazał również, że nie można pominąć, że w całym uzasadnieniu decyzji organu I instancji zauważyć można niekonsekwencję, gdyż z jednej strony organ wskazuje, że nie ma przeszkód dla realizacji zamierzonego przez stronę przedsięwzięcia przy obecnym stanie działki, a z drugiej przypomina o obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej. Skarżący stwierdził, że takie zachowanie organu godzi w podstawową zasadę postępowania administracyjnego - przekonywania strony. Celem wniosku zmiany lasu na użytek rolny było, poza głównym celem wielokrotnie wskazywanym wcześniej, wyeliminowanie takiego stanu niepewności i nienarażanie się na konsekwencje braku realizacji powyższego obowiązku.

Na koniec odwołania skarżący zwrócił uwagę na nagłaśniany problem masowego wymierania pszczół i jego konsekwencji dla człowieka. Skarżący uzasadniał, że w związku z powyższym problemem należy uznać, że przychylenie się do wniosku strony i w konsekwencji posadowienie przez stronę na swoich działkach uli nie tylko przyniesie korzyści zdrowotne stronie, ale także będzie miało pozytywne skutki dla ogółu.

Skarżący stwierdził, że całość powyższej argumentacji uznaje za aktualną i podtrzymuje ją również w skardze. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji lakonicznie odniósł się do powyższych twierdzeń, w sposób bezrefleksyjny powtarzając treść decyzji organu I instancji bez poczynienia własnych ustaleń.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji przekroczyły dyrektywę swobodnej oceny dowodów, prowadząc tym samym do dowolności oceny zebranego materiału dowodowego. Nie uzasadniły ponadto wnikliwie swojego stanowiska, co w przypadku orzekania na podstawie uznania administracyjnego jest szczególnym obowiązkiem organu.

Dowolność w ocenie materiału dowodowego oraz brak przekonania strony przez organ administracji skarżący wywodzi po pierwsze z braku uzasadnienia dlaczego zdrowie i życie skarżącego i jego rodziny nie jest szczególną potrzebą uzasadniającą zmianę lasu na użytek rolny. Na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów organy zgodziły się, że chęć posadowienia pasieki i czerpania produktów pszczelich jest racjonalnym działaniem. Z drugiej jednak strony organy obu instancji powołując się ogólnikowo na orzecznictwo, bez rozważenia sytuacji osobistej i rodzinnej skarżącego uznały, że potrzeby skarżącego nie można zakwalifikować jako szczególnej, wyjątkowej. W dobie rosnącej liczby zachorowań oraz śmiertelności na nowotwory takie stanowisko organów obu instancji jest dla skarżącego niezrozumiałe. Organy obu instancji nie podały przykładów takich szczególnych okoliczności, co uzasadnia przekonanie, że organy interpretują przedmiotowy przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w sposób zawężający, de facto uniemożliwiający spełnienie powyższej przesłanki w jakimkolwiek stanie faktycznym. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Łodzi z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 299/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 237/20.

Zdaniem skarżącego ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu. Skarżący podkreślił, że przywoływane orzeczenia pochodzą z lat 2019 - 2020 r. co w jego ocenie świadczy o kształtującej się nowej linii orzeczniczej, w której nie dopuszcza się do dowolności w rozpatrywaniu spraw administracyjnych oraz kładzie się nacisk na wszechstronne rozważenie i uzasadnienie okoliczności poszczególnej sprawy.

Skarżący wskazał również, że organy obu instancji nie oparły swoich twierdzeń, w których przekonują stronę o zasadności posadowienia pasieki w lesie na żadnych konkretnych źródłach. Z całą pewnością nie można uznać za takie źródło niczym nie podpartego twierdzenia organu I instancji o "wielu artykułach w czasopismach czy Internecie". Skarżący zwrócił uwagę, że przedsięwzięcie wymaga dużego nasłonecznienia i braku wilgotności pochodzącej z lasu. Brak specjalistycznej wiedzy organu nie pozwala na wysnuwanie twierdzeń przeciwnych oraz kreowania na ich podstawie tak kategorycznych ocen co do stanu faktycznego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 520/10.

Za niewyczerpującym zebraniem i dowolnym rozpatrzeniem materiału dowodowego w sprawie przez organy obu instancji, zdaniem skarżącego przemawia także fakt niewzięcia pod uwagę faktycznego stanu działek, który jest odmienny niż w przywoływanych przez organy dokumentach, tj. w ewidencji gruntów i budynków i uproszczonym planie urządzenia lasu. Faktyczny stan działek dodatkowo przemawia za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącego - taka zmiana doprowadziłaby bowiem do zgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym, zwłaszcza, że obecny stan, wbrew twierdzeniom organów nie jest stanem przejściowym, a stałym.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powtarza niekonsekwencję organu I instancji, gdzie z jednej strony skarżący przekonywany jest o możliwości posadowienia uli na działce w obecnym stanie, a z drugiej strony wskazuje się na konieczność zalesiania przedmiotowego obszaru. Gdyby więc strona wprowadziła w życie pierwszy z powyższych poglądów, po jakimś czasie mogłoby się okazać, że egzekwując drugi z obowiązków organ zobowiązałby stronę do wprowadzenia roślinności leśnej na swoich terenach, co doprowadziłoby do konieczności zlikwidowania inwestycji i bezprzedmiotowego poczynienia nakładów na nią. Natomiast poprzez zmianę przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny skarżący dąży do wyeliminowania takiego stanu niepewności. Ponadto gdyby było prawdą, że obecny stan działek pozwala na planowane przedsięwzięcie (czemu skarżący zaprzecza) postępowanie przed organem I instancji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Na koniec skarżący dodał, że przyległy do wnioskowanego gruntu teren wbrew stanowisku organów nie jest zdominowany przez funkcję leśną. Co więcej, skarżący nie ma zamiaru prowadzić intensywnej gospodarki rolnej, dlatego też zmiana nie będzie negatywnie oddziaływać na pozostały obszar leśny, wręcz przeciwnie posadowienie pasieki będzie miało korzystne skutki dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia 16 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu, działając na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, po uprzednim umożliwieniu stronom postępowania przedstawienia nowych okoliczności, twierdzeń i dowodów na ich poparcie.

W piśmie z dnia 30 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądania, twierdzenia i zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od jej granic i podniesionych zarzutów. Sąd wziął bowiem pod rozwagę z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wszystkie przesłanki, których łączna ocena prowadzi do wniosku, że kontrolowane decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej końcowego rozstrzygnięcia. Naruszenia te dotyczą pełnego i wyczerpującego rozważenia i oceny stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który jest konieczny do prawidłowego zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (u.l.), a w konsekwencji również prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 2 u.l.). W sprawie doszło także wtórnie do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię określonych (wskazanych poniżej) uregulowań materialnoprawnych, które wykazują relewancję na tle art. 13 ust. 2 i innych przepisów ustawy o lasach.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wystąpiła o zmianę przeznaczenia działek leśnych (lasu) na użytek rolny w zakresie działek nr 1396 (0,08 ha) i nr 1397 (0,1 ha), które nie stanowią własności Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 13 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 3 pkt 2 u.l. w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję o "zmianie lasu na użytek rolny" wydaje właściwy starosta na wniosek właściciela lasu, jednak tylko wtedy (jest ona "dopuszczalna"), gdy zachodzi przypadek "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" ma charakter wyjątkowy, a zatem potrzeby właściciela lasu muszą wykazywać niezbędność oraz nadzwyczajność w zestawieniu z potrzebami gospodarki leśnej oraz koniecznością ochrony lasów (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II OSK 82/16, LEX nr 2480368; wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14, LEX nr 2083445; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1088/10, LEX nr 1083523).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2633/16, tego rodzaju rozumienie potrzeb właściciela lasu w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny jest konsekwencją szczególnego charakteru kompetencji z art. 13 ust. 2 u.l. Kompetencja ta jest bowiem wyjątkiem od ustawowej zasady trwałości utrzymania lasów (art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.l.). Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny wymaga zatem szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, z którego wynika, że wyjątkowe potrzeby właściciela lasu są na tyle prawnie istotne, że przeważają nad ustawowymi wartościami, zasadami i celami związanymi z ochroną trwałości i ciągłością utrzymania lasów oraz powiększaniem zasobów leśnych. Właściwy organ, o którym mowa w art. 13 ust. 3 u.l., jest zatem zobowiązany do szczególnie wnikliwego i ostrożnego ważenia między celami i wartościami związanymi z ustawowymi zasadami gospodarki leśnej wynikającymi z art. 8 u.l. (zasady powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych) a prywatnym interesem właściciela lasu w zmianie przeznaczenia działki leśnej na użytek rolny (art. 13 ust. 3 pkt 2 u.l.), nawet jeśli interes ten ma charakter "szczególnie uzasadniony" w świetle potrzeb tego właściciela. Naczelny Sąd w cyt. wyroku z dnia 19 października 2018 r., trafnie stwierdził, że przedłużeniem i konkretyzacją zasad trwałości utrzymania lasów oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów są skierowane do właścicieli lasów państwowych i niepaństwowych obowiązki, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.l. Nie bez powodu regulacja upoważniająca do orzekania w sprawie zmiany lasu (państwowego albo niepaństwowego) została zamieszczona w ramach art. 13 (ust. 2-3). W intencji ustawodawcy każda zmiana lasu na użytek rolny musi być uzasadniona względami przeważającymi nad ustawowymi zasadami gospodarki leśnej.

Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że proces ważenia kolidujących interesów i wartości musi zostać przeprowadzony bardzo wnikliwie, a uzasadnienie przewagi potrzeb wynikających z zasad gospodarki leśnej nad "szczególnie uzasadnionymi potrzebami" właściciela lasu w pozbawieniu nieruchomości przeznaczenia leśnego albo przewagi potrzeb w odwrotnym kierunku, powinno być konsekwencją uwzględnienia i oceny wszystkich istotnych przesłanek, które wynikają z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W procesie oceny stanu faktycznego na tle przesłanek z art. 13 ust. 2 u.l. właściwe organy są także zobowiązane do uwzględnienia zasady proporcjonalności, która nakazuje dążenie do wyboru rozwiązania najbardziej optymalnego i najmniej ingerującego w treść zasad i wartości prawnych uznanych w danej sprawie za mniej istotne niż wartości i zasady, którym przyznano pierwszeństwo. Jeśli więc organ uznał, że "szczególnie uzasadnione potrzeby" właściciela lasu w ograniczeniu zasobów leśnych muszą ustąpić przed potrzebami wynikającymi z zasad gospodarki leśnej, to – w razie stwierdzenia, że potrzeby właściciela lasu mogą zostać zrealizowane na części obszaru objętego wnioskiem o zmianę lasu na użytek rolny – rozważenia wymaga, czy wniosek ten może zostać uwzględniony częściowo na tle wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Organ jest zatem zobowiązany do analizy relacji istotności i wagi aksjologicznej potrzeb właściciela lasu oraz objętej wnioskiem powierzchni leśnej do stanu ilościowego i jakościowego zalesienia oraz jego zwartości na większym obszarze (np. całego nadleśnictwa lub wydzielonego obszaru upraw leśnych), powierzchni, stanu oraz cech ilościowych i jakościowych upraw leśnych objętych wnioskiem na tle możliwości zmiany przeznaczenia jedynie części wnioskowanego obszaru, przeznaczenia oraz cech zagospodarowania działek sąsiednich (nie tylko bezpośrednio przylegających) względem działki objętej wnioskiem, zwartości i cech upraw leśnych oraz ich odległości od działki wnioskodawcy.

Odnosząc wyrażony pogląd do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Sąd zauważa, że kontrolowane organy uchyliły się od pełnej, wyczerpującej i należycie uzasadnionej oceny powyższych przesłanek. W szczególności organy te nie uwzględniły, że z załącznika graficznego do wniosku z dnia 10 kwietnia 2020 r. (k. 3 akt administracyjnych) wynika, że projektowana pasieka (obejmująca 24 ule) oraz budynek gospodarczy obejmują jedynie działkę nr 1396 o powierzchni 0,08 ha, natomiast nie wynika z niego, że nowym zagospodarowaniem związanym z prowadzeniem upraw pszczelarskich ma zostać także objęta działka nr 1397 o powierzchni 0,1 ha. Oznacza to, że istnieje co najmniej możliwość częściowego uwzględnienia wniosku skarżącego i przy zachowaniu zasady proporcjonalności orzeczenia jedynie o zmianie przeznaczenia działki nr 1396, przy zachowaniu dotychczasowego przeznaczenia większej działki nr 1397. Wnioskodawca będzie jednak w takiej sytuacji zobowiązany do złożenia dodatkowej dokumentacji wskazującej, że ze względu na planowane "zagęszczenie" urządzeń gospodarki pszczelarskiej (uli) nie istnieje możliwość "wkomponowania" uli w istniejący i zgodny z dotychczasowym uproszczonym planem urządzenia lasu kompleks upraw leśnych.

Niezależnie od powyższego trzeba co do zasady przyznać rację kontrolowanym organom, że zasadniczo nie istnieją prawne przeszkody do posadowienia urządzeń pszczelarskich pośród upraw leśnych w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony i zbioru płodów runa leśnego oraz zasad lokalizowania pasiek na obszarach leśnych lokalizowanie pasiek w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa wymaga zgody właściciela lasu, a tego rodzaju urządzenia mogą być lokalizowane w lasach: a) które nie są objęte stałym lub okresowym zakazem wstępu; b) w których nie są planowane w określonym roku prace i zabiegi gospodarcze i ochronne; c) które nie są przeznaczone do masowego wypoczynku i rekreacji ludności; d) które nie wymagają urządzania i utrzymywania specjalnych dróg dojazdowych do pasieki. Jednocześnie § 7 cyt. rozporządzenia zastrzega, że właściciel pasieki zobowiązany jest do wywiezienia jej z lasu na własny koszt na okres prowadzenia prac (zabiegów) zagrażających życiu i zdrowiu pszczół lub grożących uszkodzeniem pasieki. Ostateczna ocena co do możliwości umieszczenia pasieki na działce leśnej musi jednak uwzględnić treść zatwierdzonego i obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu, w tym postanowienia wynikające z § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. Umieszczenie pasiek nie może bowiem prowadzić do naruszenia postanowień zatwierdzonego uproszczonego planu urządzenia lasu (art. 22 ust. 2 u.l.), chyba że zostanie sporządzony i zatwierdzony aneks do tego rodzaju planu (zob. art. 23 u.l.). Ustalenia i oceny w tym zakresie na tle przedmiotowej sprawy muszą jednak zostać dokonane przez kontrolowane organy.

Jeżeli natomiast chodzi o budynek gospodarczy powiązany z planowaną pasieką, to w tym zakresie ocena prawna kontrolowanych organów okazała się niepełna i przez to wadliwa. Przede wszystkim zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Zgodnie natomiast z § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty rolne dzielą się na: 1) użytki rolne, do których zalicza się: a) grunty orne, oznaczone symbolem - R, b) sady, oznaczone symbolem - S, c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br, f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, g) grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W, h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem - Lzr; 2) nieużytki, oznaczone symbolem - N. Z powyższych regulacji wynika zatem, że gruntem rolnym stanowiącym użytek rolny jest także grunt rolny zabudowany (Br). Zgodnie z pkt. 5 tabeli w załączniku nr 6 do cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod: 1) budynki przeznaczone do produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, w szczególności: spichlerze, przechowalnie owoców i warzyw, stodoły, budynki inwentarskie, budynki na sprzęt rolniczy, magazyny i sortownie ryb, wylęgarnie ryb, podchowalnie ryb, wędzarnie, przetwórnie, chłodnie, a także budowle i urządzenia rolnicze, w szczególności: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego, a także instalacje służące do otrzymywania biogazu rolniczego, place składowe, place postojowe i manewrowe dla maszyn rolniczych; 2) budynki przeznaczone do przetwórstwa rolno-spożywczego, z wyłączeniem gruntów zajętych pod przemysłowe zakłady przetwórstwa rolniczego bazujących na surowcach pochodzących spoza gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą te budynki; 3) budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej. Do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się także: 1) grunty położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń, i niewykorzystywane na inny cel, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty, kwietniki, warzywniki; 2) grunty zajęte pod budynki, budowle i urządzenia, o których mowa w ust. 1, niewykorzystywane obecnie do produkcji rolniczej, jeżeli grunty te nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie jest więc tak, jak stwierdziły organy pierwszej i drugiej instancji, że grunt leśny, którego przeznaczenie uległo zmianie na użytek rolny, nie może być zabudowany dla potrzeb prowadzonej działalności rolniczej.

Organy orzekające w sprawie są – zgodnie z wyrażonym powyżej poglądem – zobowiązane do uwzględnienia i oceny własnej stanu ilościowego i jakościowego istniejącego zadrzewienia na działkach nr 1396 i 1397, stopnia zwarcia upraw oraz przeznaczenia i sposobu zagospodarowania działek w sąsiedztwie ww. działek. Z zatwierdzonego zarządzeniem Starosty z dnia 18 lipca 2014 r. uproszczonego planu urządzenia lasu m. [....] wynika, że na działkach nr 1396 i 1397 powinno znajdować się określone zadrzewienie (dz. nr 1396 – 7 olch i 3 brzozy; dz. nr 1397 – 4 olchy, 2 dęby, 2 jesiony) o zwarciu przerywanym lub umiarkowanym, ze wskaźnikami zadrzewienia – odpowiednio 0,6 i 0,7. Tymczasem kontrolowane organy stwierdziły, że aktualnie na ww. działkach występuje niezgodność z treścią powyższego planu, albowiem brakuje istniejących uprzednio drzew (pozostały pniaki po wyrębie), istnieje łąka śródleśna, a przy drodze znajduje się instalacja wodociągowa i kanalizacyjna. Powstaje zatem pytanie, jak pogodzić negatywne stanowisko organu pierwszej instancji co do wniosku skarżącego z zaniechaniami w zakresie nadzoru wykonania zatwierdzonego zarządzeniem Starosty z dnia 18 lipca 2014 r. uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego również działki leśne skarżącego (zob. art. 22 ust. 5 u.l.) oraz realizacji kompetencji z art. 24 w zw. z art. 13 i art. 19 u.l. Zaniechania w tym zakresie nie mogą być obecnie wykorzystywane jako argument na rzecz tezy, że dopiero złożenie wniosku o zmianę lasu na użytek rolny stanowi podstawę do uruchomienia kompetencji nadzorczych. Organy wykonujące zadania w zakresie gospodarki leśnej mają bowiem obowiązek ciągłego nadzoru w zakresie prawidłowej realizacji zasad gospodarki leśnej i ochrony lasów.

Nie mogą być również uznane za trafne stwierdzenia organów, że przedmiotowe działki znajdują się w "zwartym kompleksie leśnym" o powierzchni 2,86 ha" (s. 3 decyzji organu pierwszej instancji i s. 3 decyzji organu drugiej instancji; jednak z protokołu oględzin z dnia 6 marca 2020 r. wynika, że "zwarty kompleks leśny" ma powierzchnię 3,86 ha), skoro wokół (w bliskim sąsiedztwie) działek nr 1396 i 1397 (k. 44 akt administracyjnych) znajdują działki stanowiące pastwiska trwałe (Ps – zob. np. dz. nr 1492, 1410), grunty rolne zabudowane (Br/Ps – zob. np. dz. nr 1134), łąki trwałe (Ł – zob. np. dz. nr 1361), grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr/Ps – zob. np. dz. nr 1403) oraz działki drogowe (dz. nr 1402 i 1411). Dla pełnej i całościowej oceny nie jest wystarczające stwierdzenie, że z działkami nr 1396 i 1397 bezpośrednio graniczą przede wszystkim działki leśne (dz. nr 1398, 1400, 1391, 1395).

Dokonując ostatecznej oceny wniosku strony skarżącej, organy orzekające w sprawie uwzględnią wyrażone wyżej oceny prawne oraz wytyczne co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), a następnie wykonają w sposób legalny i swobodny kompetencję przewidzianą w art. 13 ust. 2 u.l.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uwzględnił skargę przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku), oraz zasądził na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się koszty uiszczonego wpisu sądowego i koszty zastępstwa procesowego (punkt drugi wyroku).