Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 5/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 ust. 2 art. 6 ust. 2 art. 59 ust. 1 ust. 2 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wójt Gminy T., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej również jako u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 163. poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000, poz. 1071 ze zm.), odmówił P. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż dwustanowiskowy (samochody osobowe i ciężarowe) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowy parkingu na sześć stanowisk (dla samochodów osobowych i ciężarowych).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 15 marca 2012r. inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ze względu na okoliczność, iż na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy w sprawie niniejszej nastąpiło na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Podniesiono również, iż A. S., będący właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji wskazał, że inwestor dokonał już samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania budynku i działki, bowiem uczynił zeń bazę transportową firmy, którą prowadzi, co powoduje zwiększenie hałasu, spalin, wibracji co z kolei uniemożliwia sąsiadom dotychczasowe korzystanie z ich nieruchomości.

Po przeprowadzonej analizie urbanistyczno – architektonicznej organ pierwszej instancji stwierdził, iż w niniejszej prawie nie zostały spełnione przesłanki, wynikające z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, albowiem obszar poddany analizie to typowy teren rolniczy, charakteryzujący się długimi, wąskimi działkami, który podlega obecnie procesowi urbanizacji. Występuje tu zabudowa zagrodowa, która wypierana jest przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa ta położona jest w otoczeniu łąk i pól. Teren inwestycji usytuowany jest na końcu wewnętrznej drogi o szerokości ok. 6 m, wzdłuż której powstają kolejne jednorodzinne budynki mieszkalne.

Zdaniem organu, skoro na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny rolne, to funkcją, która mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu jest:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;

- zabudowa gospodarcza i garażowa uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

- zabudowa usługowa, uzupełniająca zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czyli usługi zaspokajające podstawowe potrzeby mieszkańców oraz dodatkowo inne usługi, służące indywidualnym konsumentom, jednocześnie nie będące usługami uciążliwymi czyli usługi zaliczane do kategorii usług konsumpcyjnych i ogólnospołecznych;

- zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza i inwentarska w gospodarstwach rolnych.

Organ wskazał, iż inwestor wnioskuje o dwustanowiskowy garaż oraz budowę parkingu na sześć stanowisk dla samochodów osobowych i ciężarowych. Jednakże tylko wnioskowana funkcja garażowa i parkingowa dla samochodów osobowych stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej - w odniesieniu do samochodów ciężarowych brak jest wspomnianej kontynuacji (nie jest to uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jak również zabudowa usługowa, zaspokajająca podstawowe potrzeby mieszkańców tego terenu, ani też obiekt gospodarczy czy inwentarski w gospodarstwie rolnym) i tym samym nie można jej pogodzić z istniejącą na analizowanym terenie funkcją mieszkaniową.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podniósł, iż, w jego ocenie, dokonane przez organ I instancji negatywne ustalenia stanu faktycznego są błędne. Podkreślił, że organowi I instancji nie był znany fakt, iż przedmiotowe garaże mają pomieścić jedynie pojazdy ciężarowe typu solo (bez naczep czy przyczep). Należy zatem dokonać zawężenia typu pojazdów, jakie będą dojeżdżały do nieruchomości, na której powstaną przedmiotowe garaże, co z kolei wpływa na odmienną od przyjętej funkcję zabudowy. Ponadto, obszar, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja stanowi tereny rolnicze, które podlegają procesowi urbanizacji. Z tym procesem nierozłącznie wiąże się rozbudowa infrastruktury komunikacyjno - technicznej w wyniku wzrostu ilości pojazdów, które dojeżdżają do zabudowań gospodarskich. W związku z tym, mieszkańcy tych terenów muszą liczyć się z faktem, iż na skutek wzrostu natężenia ruchu dojdzie do zwiększenia emisji spalin oraz hałasu na przedmiotowym obszarze. Jednocześnie na tym terenie od lat wykorzystywane są w codziennych pracach rolniczych maszyny i urządzenia rolnicze, niejednokrotnie większe gabarytowo i tonażowo od samochodów inwestora oraz emitujące w porównaniu z nimi więcej hałasu.

Zdaniem odwołującego, organ I instancji nie zebrał pełnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co wpłynęło na zawężenie obrazu planowanej inwestycji i wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego. W ocenie strony, garaże posiadają zbliżoną funkcję do zabudowań gospodarskich w postaci murowanych stodół czy silosów, które mają za zadanie magazynować płody rolne. Podnieść należy również, iż zarówno garaże dla samochodów ciężarowych, jak również pomieszczenia gospodarskie przez znaczny okres w ciągu roku stoją puste. Samochody ciężarowe wysyłane są w trasy do transportu towarów, natomiast zabudowania gospodarskie oczekują aż rolnicy przystąpią do żniw lub zbiorów i zapełnią nimi odpowiednio przygotowane zabudowania.

Odwołujący się zaznaczył, iż ustanowiona w art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. W związku z postępującą urbanizacją przedmiotowego terenu i stopniowym zanikaniem gospodarstw rolniczych na rzecz zabudowy jednorodzinnej organ pierwszej instancji dokonał, zdaniem inwestora, błędnego rozstrzygnięcia, gdyż niewątpliwym jest, iż budownictwo mieszkaniowe związane jest również z uprzemysłowieniem terenu oraz - ze względu na dogodną lokalizację tych terenów - zakładaniem przedsiębiorstw z siedzibami w tej miejscowości.

Nie ulega też, w ocenie odwołującego, wątpliwości, iż garaż dwustanowiskowy dla samochodów ciężarowych (bez naczep) oraz parking na sześć stanowisk nie odbiegają wielkością od zabudowań gospodarskich, znajdujących się na sąsiednich działkach. Co więcej na sąsiednich działkach również parkowana jest podobna ilość pojazdów tyle, że są to samochody i maszyny rolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy wskazaną na wstępie Wójta Gminy T.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przypomniało, iż z analizy urbanistyczno – architektonicznej przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wynika, że działki objęte postępowaniem zlokalizowane są na terenie, który obejmuje typowy teren rolniczy, charakteryzujący się długimi, wąskimi działkami, podlegający obecnie procesowi urbanizacji. Na terenie tym występuje zabudowa zagrodowa, która powoli zostaje wypierana przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położoną w otoczeniu pól i łąk. Teren inwestycji usytuowany jest na końcu wewnętrznej drogi o szerokości około 6 m, wzdłuż której powstają kolejne jednorodzinne budynki mieszkalne. Stąd planowana funkcja garażowa i parkingowa dla samochodów ciężarowych nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej i nie jest działalnością usługową dla zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców terenu, dlatego godzi w istniejący sposób zagospodarowania terenu.

W konsekwencji także, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mając na uwadze zasadę "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p , której celem jest zapewnienie ładu przestrzennego, a zatem wyłączenie nowej zabudowy, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu, podniesione wyżej okoliczności skutkować muszą odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska (dla samochodów osobowych i ciężarowych) oraz budowie parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych, bowiem o ile garaże i parkingi dla samochodów osobowych nie godzą w istniejącą funkcję mieszkalną, stanowiąc jej uzupełnienie, to jednak miejsca postojowe i garaże dla samochodów ciężarowych kolidują z tą funkcją, wiążąc się z działalnością gospodarczą w zakresie transportu, a nie z zabudową mieszkalną jednorodzinną. Nie stanowią zatem uzupełnienia tej funkcji.

Powyższą decyzję P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że sporna inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji istniejącej dotychczas zabudowy, co w konsekwencji spowodowało uznanie przez organ odwoławczy, iż warunek ten nie jest spełniony;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż zasada określona w tym przepisie, tj. zasada "dobrego sąsiedztwa" ma zastosowanie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego skarżącego zgodnie ze złożonym wnioskiem;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dla planowanej inwestycji tj. przez zastosowanie minimalnych parametrów przewidzianych w w/w rozporządzeniu, co w konsekwencji spowodowało wadliwe ustalenie, iż funkcja planowanej inwestycji nie występuje, przez co została wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, w związku z art. 77 § 1, w związku z art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w aspekcie konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę wydania wadliwego rozstrzygnięcia w szczególności poprzez powtórzenie za organem I instancji uzasadnienia decyzji odmownej, bez szczegółowego ustalenia i wyjaśnienia motywów, na których SKO oparło swoje rozstrzygnięcie.

Skarżący w treści skargi podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu.

Dodatkowo wskazał na błędy popełnione, jego zdaniem, przy sporządzaniu obszaru analizowanego, począwszy od jego wyznaczenia (braku wykonania wizji lokalnej oraz dokumentacji fotograficznej), które nie pozwalają na pełne odniesienie się do złożonego wniosku. W sposób zbyt wąski, przez co również błędny, wyznaczono teren obszaru analizowanego. Najbliższą działką, na której znajdują się zabudowania gospodarskie względem działek 207/7, 207/6 jest działka nr 207/2. W związku z tym, iż skarżący uzyskał w 2005r. pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce należy zaznaczyć, że obszar analizowany dla tamtej inwestycji wyznaczony był szeroko i obejmował więcej niż cztery budynki o różnej funkcji i przeznaczeniu. W niniejszej sprawie natomiast, organ wydający zaskarżoną decyzję bardzo wąsko wyznaczył granice obszaru analizowanego, stosując z niewiadomego powodu jedynie wartości minimalne, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie uzasadnił także powodów, dla których przyjął minimalne wielkości obszaru analizowanego, poprzez które w obszarze analizowanym znalazła się tylko zabudowa mieszkalna, nie pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Przyjąć należało, mając na uwadze bliskie sąsiedztwo działki z zabudowaniami gospodarczymi nr 207/2, iż obszar analizowany powinien objąć właśnie tą działkę. Co więcej, właściciel tej działki, A. S. złożył swoje uwagi do planowanej inwestycji, a organ przyjął je oraz stwierdził, iż jest on właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Wobec przyjęcia, iż działka nr 207/2 stanowi działkę sąsiednią oraz wobec braku ustawowego zakazu przekraczania parametrów wskazanych w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia należy podnieść, iż organ pierwszej instancji powinien objąć również tą działkę granicami obszaru analizowanego. Jednakże organ wadliwie wyznaczył obszar analizowany dla planowanej inwestycji i w konsekwencji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w oparciu o wadliwie wyznaczony obszar analizowany.

Ponadto organy wadliwie orzekły, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, gdyż zasada ta ma zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji, polegających na budowie. Skarżący wzniósł już budynek gospodarczy na przedmiotowej działce, a obecna inwestycja ma jedynie polegać na zmianie sposobu jego użytkowania i usztywnieniu nawierzchni w celu wykonania parkingu. Nie ulega wątpliwości, iż inwestycja ta nie polega na "budowie". Zatem skoro działka skarżącego ma charakter budowlany i dodatkowo jest zabudowana budynkiem gospodarczym, a w okolicy znajdują się budynki o podobnej funkcji zabudowy, nie ma podstaw by twierdzić, że planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia tej funkcji i godzi w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza również przepis art. 103 § 3 k.p.a., bowiem jej uzasadnienie stanowi w istocie powielenie motywów, zawartych w decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie powinien ograniczać się do przepisania fragmentów rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz wyjaśnić w sposób pełny i przejrzysty motywy swojego rozstrzygnięcia i sposób rozumowania, który doprowadził do wydania takiej treści orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuję:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca zarówno na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dotyczy to również zmiany zagospodarowani terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art.59 ust.2 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionował z jednej strony zasadność badania przez organy tzw. dobrego sąsiedztwa z uwagi na charakter inwestycji (zmiana sposobu użytkowania i "utwardzenie terenu" , nie będące budową), z drugiej wskazywał na wadliwą konkluzję o braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec wadliwie wyznaczonego obszaru analizowanego i nieprawidłowych wniosków wynikających z analizy urbanistycznej.

Odnosząc się zatem do powyższych zarzutów wskazać należy, iż Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007r., sygn.akt II OSK 969/06, jakoby zasada wyrażona w art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczyła tylko budowy, nie znajdując zastosowania do zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku. Istota zasady dobrego sąsiedztwa odnosi się bowiem nie tylko do określenia jej cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, lecz także do kontynuacji funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może się przy tym odnosić do każdego ze wspomnianych elementów (bowiem może być połączona z wykonywaniem robót budowlanych, zmieniających formę architektoniczną czy urbanistyczną obiektu) lub też ograniczać się (jak w niniejszej sprawie) jedynie do zmiany funkcji obiektu istniejącego. Pozbawione uzasadnienia i prowadzące w istocie do obejścia prawa byłoby wyłączanie takiej inwestycji z reżimu, przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśliby bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymagała spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, nic nie stałoby na przeszkodzie wznoszeniu obiektów, dopuszczalnych w obszarze analizowanym, następnie zaś dowolnej zmianie sposobu ich użytkowania bez potrzeby odwoływania się do wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Praktyka taka w sposób oczywisty naruszałaby zaś prawnie chroniony ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z rat. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest uzależnienie zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech terenu sąsiedniego. Warto wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Analiza urbanistyczna wykonana została zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna analizy sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, prawidłowo również wykreślono obszar analizowany, poddając go szczegółowemu opisowi w części tekstowej analizy. Faktem jest, iż analizą objęty został minimalny obszar, określony w § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia bez szczegółowego uzasadnienia dla przyjęcia wskazanych odległości, jednakże uchybienie to pozostaje bez wspływu na treść rozstrzygnięcia. Z materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy nie wynika bowiem, by inne (szersze) wyznaczenie obszaru analizowanego, prowadzić mogło do odmiennych od przyjętych w analizie wniosków, w zakresie kontynuacji funkcji dla obiektu projektowanego – parkingu oraz przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania. Również skarżący nie podnosił, by w dalszym sąsiedztwie znajdowały się obiekty tego rodzaju, wskazując jedynie na budynek gospodarczy, znajdujący się na działce sąsiedniej oraz tożsamość obiektów inwentarskich i gospodarczych, związanych z produkcją rolną. O ile w zakresie budynku gospodarczego sąsiada, zarzut skargi uznać można za nieporozumienie (wszak zmianie sposobu użytkowania podlegać ma właśnie budynek gospodarczy), o tyle stanowisko, dotyczące tożsamości zabudowy zagrodowej jest błędne.

Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Miejscowe rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne urastają więc do rangi wzorca, bez względu na ich poziom. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa (lub też zabudowa przewidziana do zmiany sposobu użytkowania) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przestaje zaś być dopuszczalna dopiero z momentem wykazania wyraźnej sprzeczności. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof.Z.Niewiadomskiego Warszawa 2008, str.498-501) Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r., sygn.akt II OSK 586/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1217126).

W rozpoznawanej sprawie, obszar analizowany ale również jego sąsiedztwo obejmuje tereny typowo rolnicze z zabudową zagrodową, podlegające procesowi urbanizacji, z uwagi na sytuowaną tam zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Projektowany przez skarżącego parking dla samochodów osobowych i ciężarowych jak również zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż dla samochodów osobowych i ciężarowych, w zakresie, który obejmuje samochody ciężarowe, nie stanowi kontynuacji funkcji na wskazanym terenie. Wbrew zarzutom skargi, nie stanowi bowiem ani uzupełnienia funkcji mieszkaniowej ani też kontynuacji funkcji rolniczej i związanej z nią zabudowy zagrodowej. Fakt, że z prowadzoną działalnością rolniczą wiąże się posiadanie czy garażowanie maszyn rolniczych albo też składowanie płodów rolnych, nie oznacza, że projektowana przez skarżącego funkcja – garażowanie i parkowanie samochodów ciężarowych, związane z prowadzoną przezeń działalnością transportową, w jakikolwiek sposób odnoszą się do najszerzej nawet rozumianej funkcji rolniczej, dominującej na terenach sąsiednich. Bez znaczenia jest przy tym czy garażowanie dotyczyć będzie samochodów typu "solo" czy z naczepami. Pomijając już bowiem wątpliwą prawnie możliwość wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 54 w zw. z art.64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), okoliczność wspomniana nie ma wpływu na określenie rodzaju garażowanych pojazdów (nadal są to samochody ciężarowe).

Nie są również trafne zarzuty skargi, związane z naruszeniem przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 czy 80 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący, zgromadzony materiał dowodowy oceniony prawidłowo, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Podnoszona w skardze okoliczność, iż nie zostały przeprowadzone oględziny czy też sporządzona dokumentacja fotograficzna, nie wpływa na ocenę kontrolowanego postępowania. Żadna z powyższych czynności nie jest bowiem obligatoryjna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie wykazano zaś by ich zaniechanie pozostawało w jakimkolwiek związku z ustaleniami, poczynionymi przez organy w toku postępowania wyjaśniającego. Same zaś wątpliwości skarżącego "co do rzetelności przeprowadzonych działań w zakresie złożonego wniosku" nie mogą rzutować na ocenę prawną zaskarżonej decyzji. Zasadna przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. obliguje organy do sporządzenia motywów decyzji w taki sposób, by odzwierciedlały one rację decyzyjną i wyjaśniały tok rozumowania, skutkujący zastosowaniem konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Nie wymaga się natomiast od organu osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010r., sygn.akt I OSK 124/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej.

LS