Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 81/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 132 ust. 3, art. 216, art. 136, art. 137, art. 140
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. R. reprezentowanego przez r. J. M. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wskazaną decyzją organ I instancji na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n." - 1) odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,0678 ha, obręb 4 - Zagrody [...], miasto L., dla której Sąd Rejonowy w L. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...] [...]; 2) odmówił wypłaty odszkodowania zwaloryzowanego na dzień wypłaty w sposób uwzględniający utracone korzyści.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. M. – R. z dnia [...] r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] obejmującej w dacie wywłaszczenia działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Działki te były własnością A. G., zaś M. M. – R. jest jej córką i spadkobierczynią. Działki nr [...]/, nr [...] i nr [...] były wyłączną własnością A. G., natomiast działka nr [...] była współwłasnością A. G. i S. G.. Działki te były przedmiotem dwóch umów sprzedaży z dnia [...] r., sporządzonych w formie aktów notarialnych o Repertorium [...] nr [...] (umowa z A. G.) i Repertorium [...] nr [...] (umowa ze S. G., która poza działką nr [...] obejmowała także inne działki). Na podstawie tych umów Skarb Państwa – Prezydium Powiatowej Rady N. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej w L. nabył sporne działki w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), dalej jako "u.z.t.w.n." na potrzeby Oddziału Dziecięcego w Szpitalu Powiatowym w L. . Obecnie objęte wnioskiem o zwrot działki, oznaczone są w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,0678 ha, obręb 4 - Zagrody [...], miasto L.. Sąd Rejonowy w L. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi dla niej księgę wieczystą [...] [...] z wpisem w Dziale II - Własność" - P. L..

Rozpatrując wniosek organ I instancji w pierwszej kolejności podjął czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania, w tym następców prawnych byłych właścicieli: na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - N. Huty w K. Wydział I Cywilny z dnia [...] r., I Ns 263/09/N, aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] r., Repertorium [...] [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., Ns 162/15 ustalił, że obecnie uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest M. R. oraz - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego G. - [...] w G. Wydział XII Cywilny z dnia [...] r., XII Ns 1933/07, aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] r., Repertorium [...] nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., Ns [...] – także E. K. - N..

M. R. wstąpił do toczącego się postępowania jako następca prawny po M. M. R. składając pismo z dnia [...] r., w którym domagał się "zwrotu wszelkich praw, w tym praw własności nieruchomości, odebranych [...] aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, bowiem przejęte nieruchomości, nie służą celowi wskazanemu w tej umowie". Żądanie swoje rozszerzył w piśmie z dnia [...] r., wskazując, że "w przypadku, gdyby formalna (np. wpisaną w Księgę Wieczystą) własność rzeczonej tu nieruchomości nie wróciła do spadkobierców A. G. - z czym się skarżący nie zgadza, to wnosi o wypłatę odszkodowania, zwaloryzowanego na dzień wypłaty w sposób uwzględniający utracone korzyści, stanowiącego różnicę między wyceną przedstawioną w rzeczonym akcie sprzedaży, a umowną ceną sprzedaży przedstawioną w rzeczonym akcie sprzedaży". Z kolei E. K. - N. zawiadomiono o toczącym się postępowaniu w piśmie z dnia [...] r.

Rozpatrując wniosek organ I instancji, mając na względzie, że sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Pastwa w trybie art. 6 u.z.t.w.n., a zatem ma do niej zastosowanie art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 u.z.t.w.n., czyli zarówno na podstawie umowy cywilnoprawnej, jak i decyzji administracyjnej, podjął czynności dowodowe zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 136 i art. 137 u.g.n.

W związku z tym, że nabycie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na potrzeby Oddziału Dziecięcego w Szpitalu Powiatowym w L. , przeprowadzono kwerendę w Muzeum Ziemi [...] w L. . W odnalezionych w nim publikacjach [...] [...] - L. i [...] L. z [...] r., [...] r. oraz [...] r. zawarto informacje dotyczące przeniesienia Oddziału Dziecięcego do nowego budynku przy ulicy [...] w L. oraz okresu, w jakim oddział funkcjonował. Organ przeprowadził również dowód z zeznań świadków tj. byłych pracowników Oddziału Dziecięcego w Szpitalu Powiatowym w L. . Świadkowie potwierdzili istnienie Oddziału Dziecięcego w budynku zlokalizowanym w L. przy ulicy [...] na działce o aktualnym nr [...]. Wskazali, że Oddział Dziecięcy został utworzony około [...] r. i funkcjonował nieprzerwanie do około [...] r., kiedy został przeniesiony do nowego szpitala przy ulicy [...] w L. .

Na podstawie tych dowodów, organ I instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany, dlatego w pkt 1 wskazanej na wstępie decyzji odmówił jej zwrotu.

Organ I instancji mając ponadto na uwadze treść art. 140 ust. 1 - 5 u.g.n., który stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji i zwaloryzowane odszkodowanie, podjął także czynności zmierzające do ustalenia, czy zostało wypłacone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Zwrócił się w tym celu do E. K. – N., M. R., L. Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w L., Sądu Rejonowego w L. , a także do P. B. P. S.A. i P. P. S.A.

W odpowiedzi, Wojewoda w piśmie z dnia [...] r. poinformował, że w zasobie archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego nie ma dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] położoną w L. ; również M. R. i E. K. - N. w pismach z dnia [...] r. oświadczyli, że nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o wypłacie takiego odszkodowania; także P. B. P. S.A. w piśmie z dnia [...] r. poinformował, że nie posiada dokumentacji związanej z realizacją zapłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości z lat 70-tych, gdyż zgodnie z § 49 rozporządzenia Ministrów Finansów z dnia 1 października 2010r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości banków (tj. Dz. U. z 2013 r., poz.329) oraz art. 74 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1047) zobowiązany jest przechowywać dokumenty dotyczące rachunków klientów co najmniej przez okres 5 lat od początku roku następującego po roku obrotowym, w którym operacje, transakcje i postępowania zostały ostatecznie zakończone, spłacone lub przedawnione. Z kolei P. P. S.A. udzieliła informacji, że zgodnie z § 29 Regulaminu świadczenia usługi, informacje na temat przekazów pocztowych udzielane są przez okres 12 miesięcy licząc od dnia nadania przekazu pocztowego. Dłuższy okres udzielania informacji, przysługuje wyłącznie uprawnionym organom władzy publicznej, np. ścigania, wymiaru sprawiedliwości, skarbowym. Niezależnie od tego, zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Dyrektora P. P. z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia p.p.u.p. P. P. oraz z wewnętrznymi przepisami P. P. S.A. - okres przechowywania dokumentów przekazowych wynosił 14 miesięcy licząc od dnia następnego po dniu nadania przekazu lub Ekspresu P., a od 2010 r. - 5 lat. Na podstawie zgody Archiwum Akt N. w W. z dnia [...] r., nr zgody [...] wypłacone przekazy pocztowe za [...] rok zostały przekazane do zniszczenia. Również Sąd Rejonowy w L. w piśmie z dnia [...]. wskazał, że nie było prowadzone postępowanie o złożenie do depozytu sądowego przedmiotowego odszkodowania w latach [...] – [...], ani nie była złożona do depozytu sądowego kwota ze sprzedaży nieruchomości.

Organ I instancji stwierdził, że brak dokumentów świadczących o doręczeniu przekazu pocztowego na rzecz uprawnionych lub innego dokumentu potwierdzającego wypłatę odszkodowania, nie świadczy, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. W sytuacji, gdy tego rodzaju dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie ulega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Ponadto sami wnioskodawcy nie wykazali, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, zaś brak dokumentów świadczących o złożeniu ustalonego odszkodowania do depozytu sądowego świadczy bezspornie, że ustalone odszkodowanie zostało wypłacone. Organ podkreślił, że po upływie [...] lat od daty nabycia przez Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady N. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej w L. od A. G. i S. G., spornej nieruchomości w sposób oczywisty nie zachowały się żadne dokumenty kasowe potwierdzające wypłatę odszkodowania.

W związku z tym w pkt 2 wskazanej decyzji organ I instancji odmówił wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

Od tej decyzji, r. J. M., reprezentujący M. R., wniósł odwołanie w części obejmującej pkt 2 decyzji (pkt 1 nie został zaskarżony w związku z tym w tej części decyzja stała się ostateczna). Skarżący zarzucił jej wydanie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a., polegające na dokonaniu przez organ I instancji ustaleń rażąco sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że skoro nie ma dowodów wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to należy przyjąć, że odszkodowanie wypłacono, a także naruszenie art. 132 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania, pomimo zaistnienia do tego przesłanek. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie waloryzacji odszkodowania wraz z należnymi odsetkami ustawowymi.

Wojewoda nie uwzględnił tych zarzutów, stwierdzając, że w sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania przed organem I instancji w części objętej pkt 2.

Wojewoda za bezsporne uznał, że aktem notarialnym z dnia [...]., Rep. [...] Nr [...] M. M.-R. w imieniu A. G. sprzedała udział w działce nr [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...] Skarbowi Państwa - Prezydium Powiatowej Rady N. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej w L. za kwotę [...]zł, zaś aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] S. G. sprzedał swój udział w działce nr [...] oraz działki nr [...], nr [...] i nr [...] położone w L. przy ul. [...] za kwotę [...]zł. Nabycie przedmiotowych działek nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, żądanie skarżącego dokonania waloryzacji odszkodowania na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n. nie może być uwzględnione, gdyż do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość doszło w trybie umów sprzedaży, przepis ten ma natomiast zastosowanie wyłącznie do odszkodowań ustalonych w decyzji administracyjnej, a nie w umowach cywilnoprawnych. Okoliczność, że do zawarcia tych umów doszło w warunkach nierówności stron, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy określały górną granicę ceny, jaką uzyskać mógł zbywający nieruchomość (art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. wskazywał, że sprzedaż może nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie), nie ma – zdaniem organu odwoławczego - znaczenia. Poprzednicy prawni stron za zbytą nieruchomość uzyskali uzgodnioną cenę sprzedaży, a odszkodowanie w ogóle nie było przez organ administracji ustalane. Zawarte umowy cywilne podlegają zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z nich wynikające właściwości sądu powszechnego. Właściwym trybem dochodzenia roszczeń z tytułu sprzedaży nieruchomości jest więc droga cywilna przed sądem powszechnym.

W związku z tym Wojewoda zaskarżoną decyzją uchylił pkt 2 decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. R., reprezentowany przez r. J. M., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

1) przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności nie uwzględniając zasady równego traktowania stron; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy oraz poczynienie przez organ I instancji ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie; art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżanej decyzji;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 i art. 7 ust. 1 u.z.t.w.n. poprzez ich niezastosowanie; art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że odszkodowanie należy się jedynie osobom, wobec których wydano decyzję wywłaszczeniową; art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie będzie miało zastosowanie postępowanie administracyjne; art. 132 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten może dotyczyć jedynie waloryzacji odszkodowań ustalonych w decyzji administracyjnej, a nie może dotyczyć sytuacji, w której zawarto umowę sprzedaży nieruchomości w trybie art. 6 u.z.t.w.n.

Uzasadniając obszernie zarzuty naruszenia wskazanych przepisów skarżący podkreślił, że w świetle zasad postępowania organ powinien uwzględniać w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Skarżący był natomiast traktowany z naruszeniem zasady równości wobec prawa, gdyż uznał, że pomimo dokonanego wywłaszczenia, skarżącemu nie przysługuje odszkodowanie. Organ w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną osób, które musiały wyzbyć się własności nieruchomości poprzez zawarcie umów sprzedaży z sytuacją prawną osób, które zostały wyzbyte z nieruchomości decyzją administracyjną. Z przepisu art. 6 u.z.t.w.n. wynika, że właściciel miał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości i zawarcia umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, co zdaniem skarżącego wprost oznacza, że do zawartej umowy sprzedaży stosowało się wszelkie regulacje odnoszące się do wywłaszczenia nieruchomości w ramach wydanej decyzji administracyjnej. Właściciel nieruchomości nie miał bowiem możliwości nie zgodzić się na ową "ofertę", ponieważ skutkowałoby to wydaniem decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Wszelkie powyższe podstawy wskazują, że sytuacja osób, których nieruchomości zostały wywłaszczone umową sprzedaży, czy też poprzez decyzję administracyjną należy traktować jednakowo. W związku z tym nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przytoczył treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 826/13, że "wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania za szkody wynikłe z władczej ingerencji państwa w prawa rzeczowe (...) i (...) odszkodowanie jako konieczny element wywłaszczenia - zagwarantowany w art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 u.g.n. - znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego". "Norma zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n. ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów u.z.t.w.n., o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 412/15)" Nieruchomość zbyta w warunkach zagrożenia jej wywłaszczenia jest równoznaczna z nieruchomością wywłaszczoną - jedyną różnicą między wywłaszczeniem na podstawie umowy a wywłaszczeniem na podstawie decyzji administracyjnej było to, że w pierwszym wypadku właściciel nieruchomości miał uzyskać cenę sprzedaży nieruchomości, zaś w drugim - miał odzyskać odszkodowanie płatne w ratach. Zarówno w ocenie doktryny (por. W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1970, s. 66 i T. Woś, Glosa do wyroku NSA z 21 stycznia 1988 r" IVSA 859/87, OSP 1991, nr 4. poz. 95. pkt III.), jak i w opinii Sądu Najwyższego, wyrażonej w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 lutego 1985 r., sygn. akt III AZP 8/84, materialnoprawne przesłanki oraz warunki i tryb zawarcia umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości, określone w art. 6 u.z.t.w.n., nakazują traktować taką nieruchomość jako nieruchomość wywłaszczoną, co oznaczało możliwość jej zwrotu na podstawie art. 34 tej ustawy. Przesłanki i cel nabycia oraz wywłaszczenia były identyczne, a wysokość ceny sprzedaży i odszkodowania były ustalane według takich samych zasad, określonych przepisami wywłaszczeniowymi. Konieczną przesłanką zastosowania art. 6 u.z.t.w.n. było zagrożenie (uprzedzenie) właściciela nieruchomości wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w braku zgody na "dobrowolne" zrzeczenie się prawa własności. W świetle wyrażonej w art. 32 Konstytucji zasady równego traktowania wobec prawa, niedopuszczalne jest różnicowanie w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nieadekwatny sytuacji prawnej obywateli w zakresie roszczeń odszkodowawczych z tytułu przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji celu publicznego. Takie podejście powodowałoby konieczność przyjęcia założenia, że osobom, których nieruchomość została wywłaszczona na podstawie umowy nie należy się konstytucyjna ochrona własności i nie one obecnie prawa żądać należnego im odszkodowania. Takie twierdzenie jest rażąco sprzeczne z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, stanowiącymi że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zaskarżona decyzja narusza ten przepis różnicując sytuację prawną obywateli w zakresie prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w zależności od tego, w jakiej formie prawnej ich wywłaszczono. Przepis art. 132 u.g.n. powinien być wykładany systemowo i funkcjonalnie, zgodnie z zasadami konstytucyjnymi, tymczasem Wojewoda oparł rozstrzygnięcie uwzględniając wyłącznie literalne brzmienie tego przepisu.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że jego wniosek dotyczył żądania odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, a nie ustalenia odszkodowania, gdyż cała sprawa dotyczyła jedynie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Sprawa, której przedmiotem jest żądanie odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie, jest natomiast sprawą administracyjną. Z kolei waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania, dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna a datą wypłaty odszkodowania, zabezpieczając interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Wobec tego realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego poprzez wydanie stosownej decyzji. Trudno przyjąć, że ustawodawca z jednej strony do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, jakim są odsetki i odszkodowanie, o którym mowa w ust. 2, nakazałby dochodzenia ich w innym trybie, niż roszczenie o waloryzację o takim samym charakterze (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2019 ., sygn. akt I OSK 2654/17).

Dodatkowo skarżący zwrócił się do Sądu o rozważenie możliwości wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunatu Konstytucyjnego, co do zgodności art. 132 ust. 3 oraz art. 216 u.g.n. w zw. z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 32 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta dotyczy zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia więc zaskarżony akt (decyzję/postanowienie) wyłącznie z punktu widzenia jej/jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie orzeka natomiast samodzielnie co do istoty spraw administracyjnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ umorzenie postępowania jest uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie dotyczyło żądania zwrotu - objętej wnioskiem M. M. – R., a podtrzymanym następnie przez skarżącego M. R. - nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr ewid. [...] o pow. 0,0678 ha, przejętej przez Skarb Państwa – Prezydium Powiatowej Rady N. Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej w L. w trybie art. 6 u.z.t.w.n. tj. na podstawie umów sprzedaży zawartych w formie aktów notarialnych z dnia [...] r. Kwestia zwrotu została bowiem rozstrzygnięta w pkt 1 decyzji organu I instancji z dnia [...] r., która w tym zakresie nie została zaskarżona, co oznacza, że w tej części decyzja stała się ostateczna.

Przedmiotem odwołania, a następnie decyzji organu odwoławczego i skargi w niniejszej sprawie było natomiast żądanie objęte pkt 2. decyzji organu I instancji, w którym organ "odmówił wypłaty odszkodowania zwaloryzowanego na dzień wypłaty w sposób uwzględniający utracone korzyści".

Organy obu instancji nie miały wątpliwości co do tego, że podstawą prawną żądania skarżącego jest przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem – "1) Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b., 2) Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Odmiennie natomiast organy oceniły kwestię dopuszczalności rozpatrzenia takiego żądania decyzją administracyjną w sytuacji, gdy nie doszło do wywłaszczenia w formie decyzji, lecz w formie umowy cywilnoprawnej. Organ I instancji uznał, że dopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie waloryzacji ustalonego w umowie odszkodowania (a więc faktycznie określonej w niej ceny sprzedaży nieruchomości) na podstawie art. 132 ust. 3 u.g.n., natomiast zdaniem organu odwoławczego kwestia ta w takim przypadku należy do kompetencji sądów powszechnych.

W orzecznictwie i doktrynie nadal nie ma jednolitego stanowiska w tej kwestii.

Zgodnie z pierwszym poglądem, mimo, że forma decyzji administracyjnej nie wynika wyraźnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. tryb decyzyjny nie jest wyłączony. Waloryzacja jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania i wymaga zachowania tej samej formy jaka obowiązuje w stosunku do ustalenia wysokości odszkodowania, czyli formy decyzji administracyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 17 listopada 2010r., I OSK 103/10; z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09; z dnia 22 kwietnia 2010 r., I OSK 894/09). Natomiast w świetle drugiego poglądu - waloryzacja odszkodowania stanowi czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia, a więc wyłączona jest droga administracyjnoprawna (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r., II SA/Kr 823/08; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK 762/05; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r., II SA/Gl 432/05).

Organ I instancji przychylił się do pierwszego poglądu i po stwierdzeniu, że kwota określona w umowie sprzedaży – akcie notarialnym z dnia [...] r. została wypłacona byłym właścicielom, nie ma obecnie podstaw do jej ponownej wypłaty w zwaloryzowanej wysokości, dlatego odmówił wypłaty. Organ odwoławczy uznał natomiast, że waloryzowanie niewypłaconego odszkodowania nie podlega jurysdykcji organów administracji publicznej, lecz należy do kompetencji sądów powszechnych, w związku z tym zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Należy bowiem przede wszystkim stwierdzić, że żądanie skarżącego doprecyzowane w obszernym piśmie z dnia [...] r. w istocie sprowadzało się do żądania faktycznej wypłaty uzyskanej - za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość - kwoty pieniężnej, w wysokości uwzględniającej upływ czasu i rekompensującej brak jej wypłaty niezwłocznie po wywłaszczeniu. Również w skardze skarżący podkreślił, że cała sprawa dotyczyła jedynie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania i odsetek za opóźnienie w wypłacie. Skarżący podniósł, że nie domagał się natomiast ustalenia odszkodowania. Kwestia wypłaty (wraz z odsetkami) określonej w aktach notarialnych dotyczących wywłaszczanych nieruchomości kwot pieniężnych, nie podlega jednak – jak wskazano wyżej - rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Nawet w razie orzeczenia o odszkodowaniu w decyzji administracyjnej, nie byłoby więc w tej sytuacji podstawy do wydawania decyzji "o wypłacie" tak ustalonego odszkodowania. Decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna - spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję administracyjną. Sąd w niniejszej sprawie podziela to stanowisko, zgodnie z którym, wśród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego żądaniu skarżącego sprecyzowanego w piśmie z dnia 24 czerwca 2018 r. jako żądanie wyłącznie wypłaty (niewypłaconego) odszkodowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, waloryzację odszkodowania wraz odsetkami, o której mówi skarżący, należy uznać jedynie za czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

W związku z tym należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że nie było podstawy do orzekania przez organ administracyjny w drodze decyzji w przedmiocie wypłaty odszkodowania (zwaloryzowanego), gdyż wypłata odszkodowania jest czynnością techniczną.

Ponadto należy wskazać, że wypłata spornego odszkodowania (ceny sprzedaży spornej nieruchomości) nie była obecnie możliwa także ze względu na brak dostatecznych dowodów do przyjęcia, że dotychczas ona nie nastąpiła. Organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, jednak ze względu na znaczny upływ czasu (ponad 50 lat) od zawarcia umowy z dnia [...]. i brak w ówczesnych przepisach obowiązku archiwizowania przez tak długi okres dowodów potwierdzających spełnienie świadczenia pieniężnego, nie udało się zgromadzić dowodów potwierdzających wypłatę. Nie stanowi to jednak podstawy do przyjęcia, że wypłata nie nastąpiła. Należy zauważyć, że w sprawie brak nie tylko dowodów potwierdzających wypłatę, ale również dowodów potwierdzających, by kiedykolwiek wcześniej byli właściciele domagali się wypłaty, co wskazywałoby na to, że wypłata nie miała miejsce bądź była spóźniona. W aktach znajduje się wprawdzie pismo M. M. - R. z dnia [...]. (k.336 akt admin.), skierowane do Prezydium Powiatowej Rady N. w L. , w którym powołując się na umowę sprzedaży nieruchomości z [...]., żąda wypłaty "należności za uprawy i rośliny", która pomimo, że "miała być uregulowana do 30 dni od dnia sprzedaży", dotąd nie została uregulowana, jednak z tego pisma nie wynika, by odszkodowanie ustalone umową nie zostało wypłacone. W § 6 umowy określono, że "łączna cena umowna" miała obejmować grunt i zabudowania, a także drzewa, krzewy, kwiaty i nawożenie – w piśmie jest natomiast mowa wyłącznie o uprawach i roślinach, co sugeruje, że co najmniej część należności została wypłacona. Poza tym z § 7 umowy wynika, że "cała cena sprzedażna w sumie [...] zł zostanie wypłacona sprzedającej osobiście bądź też jej pełnomocnikowi przez Wydział Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Powiatowej Rady N. w L. w ratach i terminach przewidzianych w przepisach zawartych w powołanej ustawie wywłaszczeniowej". Przepis art. 6 ust. 1a u.z.t.w.n. stanowił, że "cena kupna płatna jest: 1) za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze do wysokości [...] zł w ciągu najpóźniej trzech miesięcy od daty zawarcia umowy; nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu dalszych dwóch lat. Nadwyżka nie przekraczająca kwoty [...]zł płatna jest w oprocentowanych ratach kwartalnych w ciągu jednego roku; 2) za inną nieruchomość - do wysokości [...] zł w terminie wskazanym w pkt 1: nadwyżka ponad tę kwotę płatna jest w równych ratach rocznych nie przekraczających [...] zł." Z powyższego wynika, że ani przepisy wówczas obowiązujące, ani umowa z dnia [...] r. nie wprowadzały zatem 30-dniowego terminu na wypłatę odszkodowania, na co wskazywała M. M. - R. (działająca jako pełnomocnik byłej właścicielki) w piśmie z dnia [...]. Z aktów tych wynika natomiast, że wypłata miała następować co do zasady ratalnie.

W związku więc z brakiem zarówno dowodów potwierdzających wypłatę, jak i dostatecznych dowodów potwierdzających dochodzenie przez byłych właścicieli roszczenia o wypłatę należnego odszkodowania, co wskazywałoby, że wypłata nie miała miejsca, nie było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wypłata nie nastąpiła. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest prawidłowa. Decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) zapada wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania – skoro zaś w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, że nastąpiła wypłata odszkodowania, natomiast waloryzacji podlega wyłącznie niewypłacone odszkodowanie, to również z tego powodu brak w takich okolicznościach podstaw do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Postępowanie słusznie zostało zatem przez Wojewodę umorzone.

Z tych względów Sąd stwierdził, że skarga nie zawiera uzasadnionych argumentów i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.).