Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 542/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2007 nr 59 poz 404
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] "[...]" z siedzibą w [...] i "[...]"[...] w Poznaniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie złożonego w dniu 06 grudnia 2011 r. przez Spółdzielnię [...] "[...]" w [...] oraz "[...]"[...] Spółdzielnię [...] (dalej łącznie jako: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący") wniosku dotyczącego przekształcenia w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość częściowo zabudowana jest budynkiem [...]. Wskazał, że na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalona została wartość prawa własności gruntu na kwotę 905.165,00 zł oraz wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę 588.357,00 zł. Opłata za przekształcenie stanowi różnicę powyższych wartości, tj. 316.808,00 zł, w tym dla każdego z Wnioskodawców – za udział po 1/2 cz. – 158.404,00 zł.

Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83; dalej: "ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego", w skrócie: "u.p.p.u.w."), przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Wobec tego – w celu ustalenia, czy przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.s.p.p.") oraz czy wnioskowane wsparcie może zostać udzielone – wezwano Wnioskodawców do złożenia dokumentów wymienionych w piśmie z [...] lutego 2013 r..

Organ I instancji podkreślił, że element pomocy Państwa (pomocy publicznej) został podniesiony m.in. w Komunikacie Komisji w sprawie elementów pomocy Państwa w sprzedaży gruntów i budynków przez władze publiczne (Dz. U. UE z 10.07.1997 r., C 209/03; dalej jako: "Komunikat"), w którym m.in. wskazano, że przy sprzedaży nieruchomości bez przetargu bezwarunkowego, jeden lub więcej niezależnych rzeczoznawców powinno przeprowadzić niezależną wycenę w celu ustalenia wartości rynkowej na podstawie powszechnie przyjętych wskaźników rynkowych i standardów wyceny. W ocenie Prezydenta Miasta określone w cytowanym Komunikacie założenia dotyczące wartości rynkowej nieruchomości, w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zachodzą. W szczególności dlatego, że ostateczna opłata za przekształcenie jest niższa niż wartość rynkowa nieruchomości, ponieważ na poczet tej opłaty zalicza się wartość prawa użytkowania wieczystego obciążającego przekształcaną nieruchomość.

W konsekwencji – jak wyjaśnił organ – w związku z powziętymi wątpliwościami [...] (dalej w skrócie: "[...]") zwrócił się do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej w skrócie: "UOKiK") w sprawie występowania pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym: czy taka pomoc publiczna zachodzi w przypadku przedsiębiorcy, oraz czy jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] października 2012 r. UOKiK stwierdził, że w każdym przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy. Powoduje to konieczność stosowania przepisów o pomocy publicznej, co wynika z art. 5a u.p.p.u.w., a udzielenie wsparcia zgodnie z przepisami o pomocy publicznej musi następować zawsze, gdy łącznie spełnione są przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.; dalej w skrócie: "TFUE") i nie jest zależne od swobody działania podmiotu udzielającego pomocy.

Organ I instancji, poddawszy analizie kryteria kwalifikacji danego środka jako pomocy publicznej – zawarte w przywołanym art. 107 ust. 1 TFUE – pod kątem prowadzonego postępowania o przekształcenie, stanął na stanowisku, że w tej sprawie należy zastosować przepisy o pomocy publicznej, gdyż:

1) udzielane jest ono przez państwo lub ze środków publicznych – ulgi zastosowane przy obliczaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczą środków publicznych (stanowią część należności na rzecz podmiotu publicznego) – warunek zatem zachodzi;

2) ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określonego przedsiębiorcę lub określonych przedsiębiorców albo produkcję określonych towarów) – dotyczy konkretnego podmiotu, czyli użytkownika wieczystego. Dla przykładu: tylko przedsiębiorcy posiadający prawo użytkowania wieczystego, nieruchomości mogą dokonać przekształcenia tego prawa w prawo własności nieruchomości w omawianym trybie, bez konieczności zachowania procedury przetargu – warunek zatem zachodzi;

3) przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku. Użytkownik wieczysty przekształcając swe prawo w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt – zobowiązany jest do uiszczenia z tego tytułu opłaty ustalonej na podstawie art. 67 ust. 3 i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.). Opłatę za przekształcenie ustala się według ceny nieruchomości ustalonej na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, zaliczając kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet ceny nieruchomości gruntowej. Oznacza to, iż opłata za przekształcenie jest zawsze niższa niż wartość rynkowa takiej nieruchomości. W ocenie UOKiK, na którą powołał się organ I instancji, "mechanizm ustalania opłaty z tytułu przekształcenia powoduje, że w każdym przypadku przekształcenia w odniesieniu do użytkownika wieczystego występuje pomoc publiczna" – warunek zatem zachodzi;

4) grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencje oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE – przedsiębiorca, który przekształcił nieruchomość staje się bardziej konkurencyjny, z uwagi, że nie ponosi zobowiązania w postaci opłat rocznych oraz jego inwestycja staje się bardziej atrakcyjna – warunek zatem zachodzi.

W ocenie organu I instancji z brzmienia art. 5a u.p.p.u.w. wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcania, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku – w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej – beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. u.p.s.p.p.). W tym kontekście Prezydent Miasta przywołał także stanowisko UOKiK wyrażone w ww. piśmie z [...].10.2012 r., że "sama możliwość zakupu mienia bez zachowania procedury przetargu przez określone w ustawie podmioty (prawo pierwokupu) może wskazywać preferencyjny charakter nabycia nieruchomości. Sprzedaż tym podmiotom odbywa się bowiem po cenie minimalnej, jaką określa ustawa, podczas gdy nie można wykluczyć, że istnieje inny podmiot, który byłby skłonny do zapłaty ceny wyższej. Jeżeli jednak taka sprzedaż odbywa się po cenie nie niższej niż jej wartość ustalona w operacie szacunkowym, to zgodnie z ww. Komunikatem Komisji nie stanowi ona pomocy publicznej". Jednocześnie organ I instancji, w ślad za cytowanym pismem UOKiK, wskazał, że opinie wydane przez Prezesa UOKiK mają charakter jedynie kierunkowy, a jedynym organem, który ostatecznie może przesądzić o charakterze danego wsparcia, jest Komisja Europejska.

Prezydent Miasta wskazał też, że w związku z przedstawianymi wątpliwościami prawnymi, UOKiK w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej w skrócie: "MTBiGM"), jako organem właściwym ds. gospodarki nieruchomościami, skierował w dniu 22 kwietnia 2013 r. do Komisji Europejskiej wniosek o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Zaznaczył, że informacje przekazane w formularzu notyfikacyjnym dotyczyły środka niestanowiącego pomocy publicznej, który został zgłoszony Komisji dla celów pewności prawnej. Tym samym, jak podkreślił organ I instancji, zgłoszono stanowisko zgoła odmienne do opinii wyrażonej wcześniej przez UOKIK w piśmie z [...].10.2012 r., co stanowi dowód na brak jednorodnego stanowiska UOKiK, a nawet Rządu Polskiego, w zakresie stosowania przepisów o pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zdaniem Prezydenta Miasta przed wydaniem wnioskowanej decyzji o przekształceniu winien być rozstrzygnięty problem, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy korzyść finansową, co wiąże się z koniecznością stosowania przepisów o pomocy publicznej. Organ orzekający o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie jest zaś właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. Zasadne jest zatem, w ocenie Prezydenta Miasta, zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską. Wydanie wnioskowanej decyzji w sprawie przekształcenia będzie możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji Komisji Europejskiej. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że "[w] związku z powyższym oraz z uwagi na toczące się przed Komisja Europejską postępowaniem – zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. postanowiono jak w sentencji."

Zażalenie na opisane postanowienie Prezydenta Miasta złożyli Wnioskodawcy, którzy z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 126 w zw. z art.107 k.p.a., wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu Skarżący w pierwszej kolejności wskazali, że zaskarżone postanowienie nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (art. 126 w zw. z art.107 k.p.a.), albowiem z jego osnowy nie wynika, z jakiego powodu organ zawiesił postępowanie. Ponadto podkreślili, że nawet jeśli uznać, iż organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji przez Komisję Europejską – co można domniemywać wyłącznie z uzasadnienia postanowienia – to, w ocenie Skarżących, doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu nie stanowi sytuacja, w której do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania właściwy jest organ prowadzący postępowanie. W niniejszej sprawie, zdaniem Skarżących, to obowiązkiem organu I instancji jest ustalenie zakresu stosowania ustawy o pomocy publicznej, i to niezależnie od uprawnień Komisji Europejskiej. Ubocznie Skarżący podnieśli, że wydanie kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania jest celowym zabiegiem organu zmierzającym do przedłużenia czasu trwania postępowania.

Postanowieniem z [...] lutego 2014 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta w mocy.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia. W związku z treścią art. 5a u.p.p.u.w. w sprawie zachodzi konieczność rozważenia zastosowania przepisów prawa pomocy publicznej. W ocenie SKO, z uwagi na powyższe oraz daleko idące konsekwencje, również dla rynku wspólnotowego, potencjalnej pomocy publicznej w formie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zasadnym jest uprzednie rozstrzygnięcie kwestii pomocy publicznej w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ II instancji podkreślił, że Komisja Europejska, jako organ wykonawczy UE, spełnia definicyjne wymogi "innego organu", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazał, że, wbrew zarzutom Skarżących, zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta zawiera rozstrzygnięcie, albowiem wyraźnie z jego sentencji wynika, iż organ zawiesza określone postępowanie. Nie jest zaś wymogiem konstrukcyjnym rozstrzygnięcia wskazywanie w tej części aktu administracyjnego przyczyny zawieszenia. Przyczyna ta została ujęta w uzasadnieniu, co, zdaniem organu II instancji, było prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie SKO złożyły łącznie: Spółdzielnia [...] oraz "[...] Spółdzielnia [...]. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie postanowienia organu I instancji w mocy, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzyli argumentację przedstawioną uprzednio w motywach swego zażalenia, podkreślając przy tym, że organ II instancji utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu I instancji, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zarzucili, że organ II instancji w uzasadnieniu swego postanowienia wskazał jedynie na konstrukcję zagadnienia wstępnego, nie wykazał natomiast jakoby decyzję Komisji Europejskiej można uznać za istotne rozstrzygnięcie innego organu administracji, które uzasadniałoby zawieszenie przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni [...] precyzując żądanie skargi, wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając, w tak zakreślonych granicach kognicji, zaskarżone postanowienie SKO, a także, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wnioskodawców zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu tych postanowień doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Prawną podstawę kontrolowanego tu zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania, "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Na konstrukcję jurydyczną "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w cytowanym przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) owo rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Przy tym, jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego.

Od razu należy zastrzec, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie i doktrynie – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego (por.: wyrok NSA z 30.03.1983 r., I SA/1796/82, ONSA 1983, nr 1 poz. 21; wyrok NSA z 17.03.1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 41; wyrok WSA z 15.03.2012 r., II SA/Wa 2282/11, CBOSA; wyrok WSA z 22.10.2014 r., IV SA/Po 556/14, CBOSA; podobnie: G. Łaszczyca, Zawieszenie..., s. 100–101, przyp. 268), w szczególności zaś dylematów dotyczących prawidłowej wykładni określonych przepisów prawa lub ich właściwej subsumpcji.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie wykazały, w ocenie Sądu, w sposób przekonujący, że w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym z wniosku Skarżących zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rzeczywiście wystąpiło. Nie wynika to w sposób dostatecznie pewny ani z uzasadnień postanowień organów obu instancji, ani z akt administracyjnych sprawy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18.11.2008 r., II FSK 1162/07, CBOSA) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15.12.2008 r., VI SA/Wa 2099/05, CBOSA). Przy tym "akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji w istocie uznały, że w okolicznościach tej sprawy podstawę do zawieszenia postępowania stanowi przepis art. 5a u.p.p.u.w., z którego – według organów – wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcenia, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku – w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej – beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 i nast. u.p.s.p.p.). W ocenie organu I instancji, nie jest on właściwy do rozstrzygnięcia wyżej przedstawionych zagadnień, w szczególności nie jest władny do ustalenia zakresu zastosowania przepisów o pomocy publicznej oraz ewentualnej zgodności tejże pomocy ze wspólnym rynkiem. Organem właściwym i decydującym w tej kwestii jest Komisja Europejska. W konsekwencji, zdaniem organów obu instancji, zasadnym było zawieszenie przez organ I Instancji prowadzonego postępowania o przekształcenie do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli wydania decyzji przez Komisję Europejską.

W związku z tymi twierdzeniami organów należy zauważyć, że kwestia, czy konkretne zdarzenie gospodarcze – w tym przypadku: wnioskowane przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości – stanowi pomoc publiczną w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest problemem z zakresu wykładni i subsumpcji prawa, i jako taki leży w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie, w którym kwestia ta się pojawia. Jak to już bowiem wyżej wskazano, problem właściwej interpretacji prawa i związanej z tym subsumpcji – w tym przypadku: interpretacja pojęcia "pomoc publiczna" oraz ocena, czy rozpatrywane przez organ konkretne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości cechy takiej pomocy wykazuje – nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pośrednio potwierdzają to wypowiedzi przedstawicieli doktryny, którzy analizują na gruncie art. 5a u.p.p.u.w. przesłanki oraz sytuacje, w których może dojść do udzielenia przez organ samorządowy pomocy publicznej (pomocy de minimis) w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (przekształcenie nieodpłatne albo z udzieloną bonifikatą, rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty z oprocentowaniem niższym od stopy rynkowej – tak np. W. Gonet, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 10–13 do art. 5a), bez jednoczesnego wskazywania na potrzebę uzyskiwania "prejudycjalnego" stanowiska Komisji Europejskiej w tym zakresie (jw.).

Należy zauważyć, że gruncie przepisów o pomocy publicznej tego rodzaju zagadnienie wstępne wystąpi w zasadzie jedynie wówczas, jeżeli toczy się już lub ma zostać wszczęte postępowanie związane z notyfikacją (zgłoszeniem) danego mechanizmu lub projektu pomocy Komisji Europejskiej, zasady którego to postępowania zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (Dz. U. UE L z 27.03.1999 r. Nr 83 poz. 1; dalej jako: "rozporządzenie (WE) nr 659/1999"). W takim bowiem przypadku zachodzić będzie konieczność rozważenia, czy zastosowanie znajduje art. 3 tego rozporządzenia, zawierający szczególną "klauzulę zawieszającą", w myśl której pomoc podlegająca obowiązkowi zgłoszenia zgodnie z art. 2 ust. 1 – tj. verba legis: "wszelkie plany przyznania nowej pomocy" – "nie zostaje zrealizowana do czasu podjęcia decyzji zezwalającej na taką pomoc lub do czasu uznania takiej decyzji Komisji za podjętą".

W niniejszej sprawie organy nie wykazały, aby w dacie podejmowania przez nie rozstrzygnięć, tego rodzaju postępowanie notyfikacyjne – pozostające w bezpośrednim, prejudycjalnym związku z postępowaniem prowadzonym z wniosku Skarżących – toczyło się przed Komisją Europejską. Nie wynika to dostatecznie jasno ani z uzasadnień tych rozstrzygnięć, ani, tym bardziej, z akt administracyjnych sprawy. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta mówi się o konieczności zastosowania w sprawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "z uwagi na toczące się przed Komisją Europejską postępowanie", ale bez doprecyzowania, o jakie konkretnie postępowanie tu chodzi (brak określenia przedmiotu tego postępowania, sygnatury itd.) – co sprawia, że postanowienie to w istocie wymyka się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Niewykluczone, że organowi I instancji chodziło w tym przypadku o postępowanie pozostające w związku ze wzmiankowanym w uzasadnieniu postanowienia tego organu wspólnym wnioskiem UOKiK i MTBiGM z 22 kwietnia 2013 r. "o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego" – czego jednak nie sposób jednoznacznie rozstrzygnąć. Także wniosek ów nie został bowiem bliżej scharakteryzowany przez organ (w szczególności poprzez podanie tzw. numeru tymczasowego), a w aktach sprawy brak jest jego kopii. Brak także kopii korespondencji UMP z UOKiK, na którą powołuje się organ I instancji w swym rozstrzygnięciu. Wobec tego wszelkie twierdzenia organu w tym zakresie należy uznać za gołosłowne, bo nie znajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy. W tym miejscu raz jeszcze godzi się podkreślić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie akt sprawy, przyjmując zarazem, że akta sprawy przesłane przez organ przy skardze są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu.

Oprócz wskazanych wyżej uchybień organy administracji nie poczyniły także jakichkolwiek ustaleń co do tego, czy ww. wniosek UOKiK i MTBiGM z 22 kwietnia 2013 r. w ogóle doprowadził do wszczęcia formalnego postępowania przed Komisją Europejską; a jeśli tak, to czy owo postępowanie toczyło się jeszcze w dacie wydawania rozstrzygnięć przez organy I i II instancji, oraz czy pozostawało ono w wymaganym w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Wątpliwości w tym zakresie są zaś całkowicie realne i uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy, że zgodnie z art. 4 ust. 5 zd. pierwsze i drugie oraz ust. 6 zd. pierwsze rozporządzenia (WE) nr 659/199 decyzje w sprawie zgłoszenia (notyfikacji) pomocy podejmowane są przez Komisję Europejską w terminie dwóch miesięcy, licząc od następnego dnia po otrzymaniu przez Komisję kompletnego zgłoszenia, a bezskuteczny upływ tych terminów sprawia, iż pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję. Tymczasem w niniejszej sprawie od daty ww. wniosku UOKiK i MTBiGM (22 kwietnia 2013 r. – nie wiadomo przy tym, czy jest to data sporządzenia czy złożenia wniosku) do dnia wydania postanowienia przez organ I instancji (20 grudnia 2013 r.) upłynęło osiem miesięcy, a do dnia wydania postanowienia przez organ II instancji (24 lutego 2014 r.) kolejne dwa, łącznie dziesięć miesięcy – co oznacza, że wzmiankowany w art. 4 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 659/199 termin dwumiesięczny już dawno upłynął. Oczywiście przepisy powołanego rozporządzenia przewidują sytuacje, w których może dojść do przedłużenia terminów do wydania decyzji przez Komisję – w szczególności wówczas, gdy Komisja uzna za konieczne uzupełnienie zgłoszenia lub zażąda od zgłaszającego dodatkowych informacji (zob. art. 4 ust. 5 zd. trzecie i czwarte rozporządzenia (WE) nr 659/199) – ale i na tę okoliczność organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie podziela zastrzeżeń Skarżących jakoby postanowienie Prezydenta Miasta "nie zawierało rozstrzygnięcia". W ocenie Sądu akt ten zawierał wymagane rozstrzygnięcie, przy czym ubocznie – w nawiązaniu do wskazanej w skardze podstawy prawnej omawianego zarzutu: "art. 126 w zw. z art. 107 k.p.a." – Sąd wyjaśnia, że obligatoryjne elementy postanowienia administracyjnego zostały samodzielnie uregulowane w art. 124 k.p.a., dlatego w tym zakresie art. 126 nie zawiera odesłania do art. 107 k.p.a. (do jego § 1). Organ II instancji trafnie wskazał, że nie jest wymogiem konstrukcyjnym rozstrzygnięcia wskazywanie w tej części aktu administracyjnego przyczyny zawieszenia; wystarczy jej ujęcie w uzasadnieniu aktu. Natomiast, wbrew twierdzeniom SKO, w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta przyczyna zawieszenia ("postępowanie przed Komisją Europejską") nie została wskazana prawidłowo, gdyż, jak to już wyżej podniesiono, bez dostatecznego sprecyzowania, o jakie dokładnie postępowanie tu chodzi.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji co najmniej przedwcześnie – bo bez wymaganego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – a także w sposób niedostatecznie umotywowany, czyli z uchybieniem norm wynikających z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., uznały, że zachodzi konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia (pkt 2 sentencji wyroku), do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Nadto przepis ten stanowi, iż rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Podkreślić przy tym trzeba, iż w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a. w sytuacji uwzględnienia skargi na akt administracyjny chodzi o wykonalność takiego aktu w szerokim znaczeniu. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylone postanowienie (odpowiednio: decyzja) nie podlega wykonaniu, oznacza mianowicie, że postanowienie to nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający to postanowienie nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 32).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając:

– poniesiony przez skarżącą Spółdzielnię [...] koszt wpisu (100 zł; k. 32 akt sądowych),

– wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego tę skarżącą (k. 53), ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), w wysokości 240 zł, oraz

– koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł; k. 52),

łącznie: 357 zł (słownie złotych: trzysta pięćdziesiąt siedem).

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, wytyczne i oceny prawne, a w szczególności, po stosownym uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy, raz jeszcze wnikliwie rozważy, czy w sprawie rzeczywiście zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999. Ponadto, jeżeli w przekonaniu organów administracji przesłankę tę miało stanowić postępowanie notyfikacyjne przed Komisją Europejską o sygn. SA. 36571 (2013/N) – czego w świetle uzasadnień kontrolowanych tu postanowień administracyjnych oraz materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie sposób jednoznacznie potwierdzić ani wykluczyć – to organ ponownie rozpatrujący sprawę uwzględni i zweryfikuje informację dostępną na stronie BIP Urzędu Rady Ministrów (http://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r1344,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-gospodarce-nieruchomosciami-oraz-o-zmianie-ust.html), związaną z przygotowywanym projektem ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (numer projektu: UC122), że w tej sprawie strona polska wycofała wniosek notyfikacyjny i zadeklarowała zmianę przepisów budzących zastrzeżenia Komisji. Zarazem organ administracji uwzględni pogląd prawny, podzielany przez Sąd w niniejszym składzie, że oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 29.01.1996 r., I SA 1843/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 191; por. też wyrok NSA z 08.06.2005 r., II GSK 80/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 80).