Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1321/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Brennej z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XV/167/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Śląskiego (dalej: "skarżący") z dnia 22 września 2020 r. jest podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej w skrócie: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), uchwała nr XV/167/20 Rady Gminy Brenna z dnia 30 czerwca 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna w miejscowości Górki Wielkie i Górki Małe, która w § 2 pkt 20 wprowadziła definicję strefy technicznej oraz w § 17 ust. 7 pkt 4 w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną wykazała powiązanie z układem zewnętrznym, poprzez napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV relacji GPZ Skoczów-GPZ Ustroń, informacyjnie pokazaną wraz ze strefą technologiczną na rysunku planu.

Skarżący, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej zapis § 2 pkt 20 i § 17 ust. 7 pkt 4 wraz z oznaczeniem graficznym strefy technologicznej od osi linii elektroenergetycznej 110 KV na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Zarzucił organowi jednostki samorządu terytorialnego - Radzie Gminy Brenna (dalej: "organ"), że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. art. 28 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., ponieważ ustalona strefa technologiczna od linii elektroenergetycznej 110 kV nie zawiera obowiązkowych ograniczeń w jej użytkowaniu i szczególnych warunków zagospodarowania. Zdaniem skarżącego, jeżeli strefa technologiczna nie wynika z obowiązujących przepisów, to jej wprowadzenie jest zawsze przejawem władztwa planistycznego. Co oznacza, że jest to ustalenie planu, dla którego winno się obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu wyznaczonych terenów. Natomiast, w myśl art. 28 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, jak również naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z tego powodu skarga, kwestionująca opisany powyżej zapis zaskarżonej uchwały, jest w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz dopuszczenie dowodu z zeznań świadka - jednego z projektantów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na okoliczność charakteru wprowadzonego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenia strefa technologiczna, skutków takiego oznaczenia na rysunku planu strefy technologicznej, oraz obowiązku wprowadzenia na rysunku planu informacji o strefie technologicznej, a także domagał się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem organu, skarżący mylnie zinterpretował oznaczenia wprowadzone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści uchwały, jak również jej załączników sugeruje, że organ nie dokonał żadnego ustalenia strefy, lecz jedynie podał strefę jako informację, co oznacza narysowanie strefy na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie podanie jej ustaleń. Biorąc pod uwagę, że strefa technologiczna nie posiada definicji legalnej, może być ona rozumiana jako ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie jako obszar ograniczonego użytkowania, w takim przypadku w planie rzeczywiście należy uwzględnić obszar oddziaływania. Jednak strefa technologiczna może być rozumiana tylko jako informacja (co oznacza narysowanie jej na rysunku miejscowego planu), wówczas organ nie ma obowiązku ustalania strefy, jeżeli nie wynikają z niej żadne ograniczenia, bowiem to sam przebieg istniejącej linii elektroenergetycznej stanowi informację.

Analizując w sposób szczegółowy zapis tekstowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zwrócił uwagę, że w "Rozdziale 1. Przepisy ogólne", w treści § 1 ust. 3 wprowadzono ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których nie ma strefy technologicznej. Dodatkowo, § 1 ust. 3 uchwały stanowi, iż: "Na rysunku planu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 określa się oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego planem; 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 3) ustalone symbolami rodzaje przeznaczenia podstawowego terenów; 4) nieprzekraczalne linie zabudowy; 5) obiekty zabytkowe chronione ustaleniami planu; 6) granice stref: a) strefa "A" - ścisłej ochrony konserwatorskiej, b) strefa "B" - pośredniej ochrony konserwatorskiej, c) strefa "C" - ochrony cmentarzy, d) strefa "OW"- obserwacji archeologicznej, e) granice obszaru przestrzeni publicznej. Natomiast § 1 ust. 5 uchwały jednoznacznie określa, że "Pozostałe oznaczenia na rysunku planu stanowią elementy informacyjne planu". Pojęcie strefy technologicznej, które pojawia się w § 2 pkt 20 uchwały, stanowi wyłącznie informację zawartą na rysunku planu. Kwestionowany w skardze zapis uchwały nie jest zatem ustaleniem tylko informacją, że sformułowanie "strefa technologiczna" dotyczy linii 110 kV a nie innych sieci, jak kanalizacja czy wodociągi, a także, że jest to pas terenu po obu stronach sieci pokazany później, również informacyjnie, na rysunku planu. Na mapie zasadniczej brak jest oznaczenia napowietrznych linii wysokich napięć, występują jedynie oznaczenia słupów, co przy ich dużym odstępie, nie daje informacji o istnieniu i trasie linii. Stąd wprowadzono na rysunku planu oś linii 110 kV, która informuje o położeniu w powietrzu przewodów odległych od niej o kilka metrów. Mieszczą się one jednak we wskazanej strefie. Jest to dodatkowa informacja tzw. uzupełnienie podkładu geodezyjnego.

Drugi raz informacja o strefie technologicznej pojawia się w § 17 ust. 7 pkt 4 uchwały o treści: "występuje powiązanie z układem zewnętrznym poprzez napowietrzną linię elektroenergetyczną 110 kV relacji GPZ Skoczów - GPZ Ustroń pokazaną wraz ze strefą technologiczną informacyjnie na rysunku planu" (cytat).

Zapis o istniejącym powiązaniu zewnętrznym linii 110 kV jest wymogiem wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), bowiem § 4 pkt 9 lit. b) tego rozporządzenia stanowi, iż: ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Zamieszczenie informacji na rysunku planu jest natomiast dopuszczone w oparciu o § 7 tego rozporządzenia, który stanowi, iż: projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać w razie potrzeby oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego (pkt 9). Taki też informacyjny zapis wprowadzono na rysunku planu. W części legend na rysunku planu znajduje się sekcja zatytułowana: "Oznaczenia informacyjne na rysunku planu", gdzie występuje oznaczenie i zapis "Oś linii elektroenergetycznej 110 kV wraz ze strefą technologiczną". Tak zaznaczona strefa technologiczna jako informacja nie rodzi żadnych konsekwencji i nie powoduje ograniczeń w zakresie oddziaływania na tereny sąsiednie. W okolicach tej strefy nie ma żadnych terenów mieszkalnych, bądź zakładów pracy i tereny te nie są przeznaczone pod zabudowę. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem nie należy utożsamiać zakazu naruszania zasad sporządzania studium bądź planu z bezwzględną koniecznością zawarcia w studium, czy też w planie wszystkich ustaleń przewidzianych odpowiednio w art. 10 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Plan miejscowy musi zawierać obowiązkowo jedynie takie ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., o ile w terenie występują okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W konsekwencji, niezamieszczenie w planie miejscowym ustaleń w związku z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających ich dokonanie nie może oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu pianistycznego (por. publikacja: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarżący wnosząc skargę skorzystał z uprawnień nadzorczych, jakie daje mu ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, w skrócie, jak dotychczas: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się jej nieważności ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego jest wykazanie, że jej treść lub tryb podjęcia rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia: 6 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 754/10; 26 marca 1991 r. sygn. SA/Wr 81/91; 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, a także Barbara Adamiak artykuł pt. "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23).

Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak istotne naruszenie prawa lub rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a.). Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16; 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13; oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 306/16).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona w części uchwała jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p., dlatego należy do kategorii aktów, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Gmina posiada samodzielność planistyczną zwaną władztwem planistycznym, która umożliwia ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (por. art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Elementem władztwa planistycznego jest uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Wynika to wprost z dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Odnośnie trybu sporządzania planu wskazać należy, że był on prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia legalności (art. 11 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zaznaczyć też należy, że istotność naruszenia jest kwestią podlegającą ocenie, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne. W konsekwencji nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, czy też naruszenie trybu ich sporządzania, skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części.

Wspomnianą istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które jak już wspomniano prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Tym samym, naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 925/16 i z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1593/11).

Analiza treści zgromadzonych w sprawie dowodów, argumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi oraz obowiązujących przepisów prawa prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, poprzez przekroczenie w sposób nieuprawniony określonego w art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. uprawnienia do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym również zakazu zabudowy (pkt 9) oraz zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

Rozważania merytoryczne należy w przedmiotowej sprawie rozpocząć od odwołania się do zacytowanej już wcześniej treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wskazany przepis ustanawia dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich jest przesłanka materialnoprawna zawarta pod pojęciem "zasad sporządzania" studium lub planu miejscowego, którą w niniejszej sprawie należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki) i przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (wyrok z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15). Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i zawiera się pod pojęciem "trybu sporządzania" planu miejscowego i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (art. 14 ust. 1, art. 17 u.p.z.p.), a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12). Zawartość planu miejscowego określa art. 15 ust. 1, art. 17, art. 17a i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., natomiast sam przedmiot (ustalenia) zawiera art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) same standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skala map, stosowane oznaczenia, nazewnictwo, jak też sposoby dokumentowania prac planistycznych).

Zdaniem Sądu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie: czy - jak twierdzi skarżący - skoro, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na jego rysunku wprowadzono strefę technologiczną od osi linii elektroenergetycznej 110 KV, to również obowiązkowo powinny być określone szczególne warunki strefy ochronnej zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu wokół niej, czy też przeciwnie - jak uważa organ - w zaistniałym konkretnym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do ich wytyczenia i w rezultacie domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, w zakresie zapisu § 2 pkt 20 i § 17 ust. 7 pkt 4, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, wypracowanym na tle art. 15 ust. 2 u.p.z.p. ugruntowało się stanowisko, podzielane przez tutejszy Sąd, że plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 20.04.2016 r. sygn. akt II OSK 1993/14). Zatem umieszczanie poszczególnych elementów obligatoryjnych w planie miejscowym musi być, co do zasady, dostosowane do ogólnych założeń planu i zgodne z obszarami, jakie w danym planie zostaną uregulowane.

Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 828/10, w Gliwicach z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 841/11, we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 665/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 777/11 i 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 311/10).

W ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestią niebudzącą wątpliwości pozostaje okoliczność, że przedmiotem zakwestionowanej w części uchwały nie było ustalenie przebiegu (lokalizacji) nowoprojektowanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej. Okoliczności tej skarżący nie podnosi, bowiem istnieje już od dawna napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV relacji GPZ Skoczów-GPZ Ustroń. Niespornym jest również informacyjne uwidocznienie jej istnienia na rysunku planu i przebiegu linii wysokiego napięcia 110 kV wraz ze strefą technologiczną. Plan miejscowy, co również jest okolicznością niekwestionowaną, został bowiem uchwalony dla terenu już wyposażonego w linię wysokiego napięcia 110 kV.

Strefy ochronne z reguły mogą być ustanawiane wokół różnych terenów i obszarów, o ile ich ustanowienia wymagają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Powstanie takiej strefy ochronnej wiąże się przede wszystkim z ochroną środowiska, a dotyczyć również może zabytków kultury, przyrody, ujęć wód itp. Co do stref ochronnych ustanawiają je różne ustawy, w tym w szczególności o ochronie środowiska, prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, oraz o ochronie przyrody i o lasach. W zakresie planowania przestrzennego definicję terenu zamkniętego zawiera jedynie (art. 2 ust. 11 u.p.z.p.), a strefy ochronne terenów zamkniętych (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów pod budowę urządzeń szkodzących środowisku (art. 15 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 10 ust. a u.p.z.p.), granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.).

W zaistniałym stanie faktycznym sprawy Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż w przypadku regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale nie zachodziła potrzeba wyodrębnienia stref ochronnych, w tym określenia ich szerokości oraz wprowadzenia w nich zakazów bądź ograniczeń dotyczących zagospodarowania, czy też użytkowania terenów, przez które przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczną 110 kV relacji GPZ Skoczów-GPZ Ustroń. Linia energetyczna obejmuje także teren znajdujący się pod nią i nie ma przepisu nakazującego wyznaczenie odrębnego obszaru, czy strefy technologicznej.

W planowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze fakt, iż § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) określa wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu rozwiązań planu. Natomiast kwestię zawartości rysunku planu statuuje norma § 7 pkt 5 i 6 rozporządzenia, obejmująca granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych oraz granice oznaczenia obiektów i terenów chronionych, na podstawie odrębnych przepisów. W szczególności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego, które to powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (por. § 4 pkt 3 lit. a i b rozporządzania), wynikające zarówno z potrzeby ochrony środowiska, o których w odniesieniu do planu stanowi art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219), jak i obowiązujących ustaleń planów ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także innych form ochrony przyrody. Natomiast art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazuje na potrzebę uwzględnienia w planie ograniczeń wynikających z linii komunikacyjnych, napowietrznych i podziemnych rurociągów, linii kablowych oraz innych obiektów liniowych w zakresie ochrony walorów krajobrazowych, czy też możliwości przemieszczania się dziko żyjących zwierząt (art. 73 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Dostrzec przyjdzie, że szerokość stref ochronnych oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV nie jest określona przepisami odrębnymi rangi podustawowej.

Zgodnie z już nie obowiązującym od dnia 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883), zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, te natomiast ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. Poza tym, wartość maksymalna i rozkład pola elektromagnetycznego w otoczeniu linii napowietrznej uzależniony jest od szeregu innych parametrów. Rzutują nań między innymi napięcie robocze linii, odległość przewodów fazowych od ziemi, odstępy pomiędzy przewodami różnych faz lub wiązkami przewodów, geometryczny układ przewodów fazowych, a w liniach dwu i wielotorowych - wzajemne usytuowanie przewodów tej samej fazy w różnych torach, średnica przewodów, elementy otoczenia położone w bezpośredniej jej bliskości. Zatem wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w których składowa pola elektrycznego jest większa od 1 kV/m, tj. obszaru, w którym nie byłoby możliwe realizowanie zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, na etapie sporządzania planów zagospodarowania jest niemożliwe.

W postępowaniu planistycznym nie jest możliwe zebranie pełnych danych dotyczących wykazania ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych. W celu określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego szczegółowej lokalizacji budynków mieszkalnych, usługowych lub innych przeznaczonych na pobyt ludzi, przy dotrzymaniu warunków określonych przepisami wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w przypadku występowania w ich pobliżu linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, konieczne byłoby w każdej takiej sytuacji, przeprowadzenie szczegółowych badań na całej długości przebiegu linii w celu wyznaczenia rzeczywistej szerokości takiego obszaru.

W przekonaniu Sądu dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie zachodziła możliwość określenia strefy ochronnej dla konkretnej inwestycji. W tej sprawie, o czym była wyżej mowa, rysunek planu określa przebieg istniejącej osi linii elektroenergetycznej, co powinno niewątpliwie ułatwić zarówno właściwym organom, jak i ewentualnym inwestorom lokalizowanie budynków w jej pobliżu. Poza tym to zarządca sieci będzie określał wymagania dotyczące wyznaczenia strefy ochronnej, o ile będzie zachodziła taka potrzeba.

Dodatkowo zauważyć należy, że zagadnienia związane z lokalizowaniem budynków pod takimi liniami unormowane zostały jednoznacznie w przepisach § 11, § 313 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, wydanego w ramach delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Wobec tego nie budzi wątpliwości, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy niniejszej, ewentualne ustalenie stref ochronnych nastąpi na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest natomiast obligatoryjne określenie tychże stref i związanych z nimi zakazów lub ograniczeń na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na brzmienie art. 122a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska, który to przepis nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV (...) obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia (...) oraz przekazania wyników tychże pomiarów wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w terminie 30 dni od dnia wykonania pomiarów. Zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, a te ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. W istocie więc to na etapie postępowania o pozwolenie na budowę będzie możliwe określenie jaka strefa wymagana jest dla konkretnie oznaczonej inwestycji. Wyznaczenie dokładnego rozkładu oraz jednoznaczne określenie granic obszaru, w którym składowa pola elektrycznego jest większa od 1kV/m, tj. obszaru, w którym nie byłoby możliwe realizowanie zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na etapie opracowywania i sporządzania planów miejscowych nie jest możliwe. Przede wszystkim kwestia precyzyjnego lokalizowania budynków pod takimi liniami została jednoznacznie unormowana w przepisach § 11, § 313, § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast zabudowę w pobliżu i pod liniami regulują przede wszystkim Polska Norma PN-E-05100-1 Elektroenergetyczne linie napowietrzne, PN-EN-05341-3-22 oraz Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 45kV. Z przepisów art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) wynika, że polskie normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, bowiem polska norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (art. 5 ust. 2). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji stosowanie polskich norm jest dobrowolne. Stąd też mając na uwadze przywołane wyżej rozważania zasadnie na rysunku planu wyrysowano istniejącą linię wysokiego napięcia 110kV.

W tym miejscu należy podnieść, iż strefa ochronna to obszar znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie napowietrznej linii energetycznej, a jego powierzchnia jest z reguły znacznie większa niż powierzchnia pasa energetycznego leżącego bezpośrednio pod napowietrzną linią elektroenergetyczną. Strefa ochronna jest pasem wyłączonym z jakiegokolwiek użytku, na którego obszarze niedopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa, nie powinno się też prowadzić w strefie ochronnej jakichkolwiek prac. Natomiast dla linii elektroenergetycznej ułożonej w ziemi takiej potrzeby nie ma. Ograniczenia wywołane istnieniem linii elektroenergetycznej nie są w żaden sposób zmodyfikowane poprzez normy planu miejscowego. Porządkujący charakter omawianej modyfikacji wynika z samej istoty stref oddziaływania sieci. W przypadku linii elektroenergetycznych ustalenia obszaru realizacji celu publicznego dotyczą pasa technologicznego, nie zaś strefy oddziaływania linii czy "strefy ochronnej".

Szerokość stref oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych nie jest określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej.

Obecnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258), a w dacie uchwalenia planu, czyli 30 czerwca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, zaś te ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. W istocie więc to na etapie postępowania o pozwolenie na budowę będzie możliwe określenie jaka strefa wymagana jest dla konkretnie oznaczonej inwestycji.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i uchybieniu regułom zawartym w art. 28 w związku z art. 15 ust 2 pkt 9 u.p.z.p., oraz w tym zakresie podzielił argumentację przedstawioną w treści odpowiedzi na skargę.

Obszerne wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę w pełni wyjaśniają kontekst wprowadzonych regulacji wraz z treścią uchwały oraz przywołanymi tamże przepisami prawa, które nie zostały naruszone przy podjęciu zaskarżonej uchwały. Tak zaznaczona strefa technologiczna jako informacja nie rodzi żadnych konsekwencji i nie powoduje ograniczeń w zakresie oddziaływania na tereny sąsiednie. Nadto, w okolicach tej strefy nie ma żadnych terenów mieszkalnych, bądź zakładów pracy i tereny te nie są przeznaczone pod zabudowę.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zakwestionowane regulacje § 2 pkt 20 i § 17 ust. 7 pkt 4 wraz z oznaczeniem graficznym strefy technologicznej od osi linii elektroenergetycznej 110 KV na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 1 do zakwestionowanej uchwały, zostały podjęte z zachowaniem granic przysługującego Gminie Brenna władztwa planistycznego.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 omawianej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19, CBOS).

Na podstawie § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Gliwice i niektórych innych miast województwa śląskiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 przywołanej ustawy, skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 10 lutego 2021 r., o czym zawiadomiono Wojewodę Śląskiego i Wóta Gminy Brenna, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji.

Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.