Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 910/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska ( spr. ) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1493/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S. na rzecz W. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1493 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zakopanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy działki nr [...] w Zakopanem na cele realizacji budynku usługowo-mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] maja 2009 r. Burmistrz Zakopanego na wniosek Sławomira Kozłowskiego ustalił warunki zabudowy działki nr [...] w Zakopanem na cele realizacji budynku usługowo-mieszkalnego.

Organ ustalił rodzaj zabudowy jako usługowo-mieszkaniowa. Wskazał, że projektowaną inwestycję należy zlokalizować w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz obowiązującą linią zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. Wskaźnik zabudowy określono na 0,85, a wielkość powierzchni biologicznie czynnej - 8%. Szerokość elewacji frontowej budynku ustalono na max -19,40 metra, wysokość usytuowania okapu dachu budynku od ul. Krupówki 10 m; wysokość od istniejącego poziomu terenu do głównej kalenicy dachu - 15 m; a przekrycie dachem o kącie nachylenia głównych połaci dachu kąt nachylenia 30-40°.

Organ stwierdził, że wyniki badania wskazują na możliwość wydania pozytywnej decyzji, ponieważ spełniony został wymóg zabudowy na sąsiedniej działce, jak również dostępu do drogi publicznej oraz wystarczalności istniejącego i projektowanego uzbrojenia terenu. Budynki istniejące przewidziane do rozbiórki są podłączone do sieci. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ posiada oznaczenie użytku gruntowego B. Projektowane zamierzenie jest zgodne z odrębnymi przepisami.

Od decyzji tej odwołał się W. S., domagając się jej uchylenia.

Decyzją z [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Zakopanego. Kolegium odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazało jak poniżej.

Organ stwierdził, że parametr szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy określony został w wielkości "max 19,.4 m" (pkt 3 lit. a) załącznik nr 2), po przeprowadzeniu analizy szerokości elewacji frontowej w sąsiednim obszarze. W wyniku analizy ustalona została średnia jako "20,55 m", która jest większa od szerokości frontu działki inwestycji, wynoszącej 19,40 m. Wskazał przy tym, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - przeto nie ma podstaw do ustalenia ostatecznej wielkości parametru szerokości elewacji frontowej. Zatem ta wielkość ostateczna - uwzględniająca przepisy szczególne - będzie zgodna z warunkami zaskarżonej decyzji, nawet w przypadku, gdy inwestor nie uzyska zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych.

W kwestii rzekomego niepełnego określenia funkcji nowej zabudowy Kolegium wyjaśniło, że przepis rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa nie został naruszony, bowiem rozporządzenie to nie zawiera zakazu łączenia funkcji mieszkalnictwa i usług, co jest połączeniem powszechnym, zwłaszcza w śródmieściach miast. Nadto rozporządzenie to nie zawiera wymogu określenia rodzaju usług. O tym bowiem decyduje inwestor.

Zdaniem organu II instancji zarzut braku ustalenia zjazdu na działkę z drogi publicznej jest niezrozumiały, skoro działka przylega do takiej drogi.

Następnie wskazało, że kwestię miejsc parkingowych regulują przepisy § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji — egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do funkcji budynku liczby miejsc postojowych - pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy zauważył, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została określona w odstępstwie od wielkości średniej w obszarze analizowanym (7,2 m). Organ l instancji, po przeprowadzeniu analizy, uzasadnił odstępstwo istnieniem w obszarze analizowanym szeregu budynków o zbliżonych wysokościach górnej krawędzi elewacji frontowej. Przepisy rozporządzenia dopuszczają przy tym (§ 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymagań ...) ustalenie innej niż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Kolegium nie podzieliło zarzutu nieuwzględnienia przez organ orzekający stanu faktycznego (art. 77 § 1 K.p.a.), bowiem stan ten został rozpoznany, także w uprzednio prowadzonych postępowaniach.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. S.. Zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów: art. 62, 77, 89, 107 § 3 kpa oraz przepisów § 3, § 5, § 6 ust. 1 § 6 ust. 2, § 7 ust. 1, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto naruszenie § 2 punkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, art. 53 ust 3 pkt 1, art. 54, art. 55, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) oraz § 12, § 13 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, iż w zaskarżonej decyzji - wbrew przepisom art. 54 pkt 2 lit. c upzp oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń, a także z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa - nie określono warunków zjazdu z drogi publicznej (ul. Krupówki) na działkę i nie ustalono lokalizacji miejsc postojowych w związku z funkcją usługową budynku. W konsekwencji nie rozwiązano w decyzji kwestii komunikacji, m.in. w projektowanym budynku nie przewidziano bramy wjazdowej. Może to stanowić o naruszeniu interesu osób trzecich poprzez niezachowanie warunku określonego w art. 54 pkt 2 lit. d) upzp.

Ponadto zdaniem skarżącego brak jest jednoznacznego określenia funkcji projektowanego budynku, tymczasem § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń dotyczy rodzaju zabudowy, nie zaś funkcji. To również może naruszyć interesy osób trzecich, bowiem z funkcją wiąże się obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Może być to związane z kwestią ewentualnego zaliczenia projektowanego obiektu do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie, a nawet znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący podniósł, iż organ l instancji nie skorzystał z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2008 r. na mocy której Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Zakopanego z dnia [...] listopada 2007r., stanowiąc o konieczności uwzględnienia stanu faktycznego na działce strony skarżącej w świetle przepisów § 12, § 13 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Do tej kwestii organ w ogóle się nie odniósł. Skarżący zauważył też, że sprawa z wniosku poprzedniego inwestora M. S., przekazana organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Kolegium z [...] lutego 2008 r. jest formalnie nadal w toku, czyli w konsekwencji są tu prowadzone równocześnie postępowania (art. 62 K.p.a.).

Zdaniem skarżącego organy orzekające powinny były przeprowadzić, o co wnioskowano, rozprawę administracyjną. Ponadto wyniki analizy nie dają podstaw do ustaleń przyjętych w zaskarżonych decyzjach. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wg analizy wynosi 0,58; a w decyzji przyjęto 0,85. Załącznik do analizy nie wskazuje, jakie działki poddano analizie. Skutkiem tego przyjęto bez uzasadnienia wskaźnik według przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań. W zakresie regulowanym w § 7 wymienionego rozporządzenia również przyjęto inny parametr, niż wynika to z analizy, a w szczególności nie uwzględniono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej na działce skarżącego. W ogólności nie uzasadniono, dlaczego zostały przyjęte parametry według § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań. Nie wzięto też pod uwagę, że na działce skarżącego znajduje się stary drewniany budynek z otworami, usytuowany w odległości ok. 1,5 m od granicy z działką wnioskodawcy. Tym samym nie uwzględniono przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp). Dopuszczono szerokość frontu projektowanego budynku w wymiarze 19,4 m, stanowiąc przy tym, że projektowana inwestycja dotyczy budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie zwartej na wschodniej pierzei ul. Krupówki. Inwestor nie dysponował w dacie wydania decyzji I-instancyjnej zgodą Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych.

Zdaniem skarżącego organy orzekające pominęły obowiązek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, a także nie zbadały w sposób wystarczający zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną.

Sąd stwierdził, że w aktach sprawy nie ma analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) [dalej: rozporządzenie]. Jest wprawdzie załącznik nr 2 i nr 3 do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy (bez daty sporządzenia), ale to nie zastępuje samej analizy. Jeżeli jednak te załączniki miałyby spełniać rolę analizy urbanistyczno-architektonicznej, to ich ocena musi być negatywna, jako nie spełniających wymagań kierowanych wobec analiz.

Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza urbanistyczno-architektoniczną jest jednym z podstawowych dokumentów sporządzanych w postępowaniu w sprawie ustalania warunków zabudowy, mająca charakter samodzielny. Załącznik nr 2 do ww. projektu decyzji zawiera zaś wyniki analizy (jak z samej nazwy tego załącznika wynika), a nie analizę. Tym samym nie wiadomo, skąd przyjęto współczynniki zabudowy, szerokości i wysokości zamierzenia inwestycyjnego. Architekt sporządzający ten załącznik nie wskazał bowiem, jakie działki zostały przyjęte do porównania i jak na poszczególnych działkach kształtowały się współczynniki zabudowy i zagospodarowania. Ponadto wyniki te zawierają dość istotne odstępstwa od średnich wartości, a uzasadnienie tych odstępstw nie wyjaśnia przyjętych rozwiązań, l tak w załączniku nr 2 w zakresie ustalenia wskaźnika zabudowy wskazano, że zamiast średniego współczynnika 0,58 powierzchni zabudowy przyjęto współczynnik 0,85, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki (nr [...]) - wyłącznie w pierzei ul. Krupówki - występują wskaźniki o takim parametrze. Nie wiadomo jednak, czy wszystkie te działki w pierzei ul. Krupówki posiadają taki sam współczynnik, czy też jest tylko w tym zakresie wartość średnia. Zdaniem WSA można też mieć wątpliwość, czy istotnie w pierzei ul. Krupówki (czyli ciągu zabudowy po jednej stronie tej ulicy) występuje taki współczynnik zabudowy. W aktach sprawy znajduje się mapa (k. 6 akt adm.) z której wynika, że zakres zabudowy nawet po tej samej stronie ul. Krupówki jest różny. Tym samym w załączniku tym nie wykazano, dlaczego przyjęto współczynnik przyszłej zabudowy na działce nr [...] na poziomie 85 %.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej zaś sprawie w załączniku nr 2 do projektu decyzji ustalono, że wprawdzie średnia wysokość elewacji frontowej wynosi 7, 2 m i kalenicy 13,2 m, to jednak dla przedmiotowego zamierzenia ustala się te wielkości jako 10 m (wysokość elewacji frontowej) i 15 m (wysokość kalenicy) uzasadniając to tym, że w obszarze analizy występuje szereg budynków o zbliżonych wysokościach. Nie wyjaśniono jednak, jakie to są wysokości i dlaczego wzięto pod uwagę budynki o tych wyższych wysokościach, a nie średnie współczynniki.

Ponadto WSA uznał, że błędnie ustalono obszar analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia analizy obejmuje obszar o co najmniej 3-krotnej szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 metrów. Trzykrotna szerokość frontu działki nr [...] nie jest zachowana na rysunku oznaczonym jako załącznik nr 3 do projektu decyzji. Sam obszar takiej analizy jest dość dowolny. W niektórych miejscach sięga on 5-krotnej szerokości frontu działki, w innych 1,5-krotnej szerokości. Może to rodzić wątpliwości o celowym objęciu tylko niektórych działek z obszaru okalającego działkę nr [...] tak, aby uzyskać współczynniki zbliżone do zamiaru inwestora, a nie obiektywne współczynniki stanowiące średnie wartości z terenu analizy.

Kolejnym uchybieniem jest brak wskazania, skąd organy administracyjne ustaliły taki, a nie inny krąg stron. W aktach sprawy jest tylko notatka (k. 15 akt adm.) z której wynikają nazwiska i adresy stron, bez podania, czy są to właściciele działek sąsiednich, czy też są to inne osoby, których przymiot strony w tym postępowaniu wynika z odrębnych podstaw. To uniemożliwia Sądowi zbadanie prawidłowości ustalenia kręgu stron.

W ocenie Sądu I instancji uchybieniem, które popełnił organ odwoławczy było naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp., zgodnie z którym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W tej sprawie do wniosku inwestora z 12 czerwca 2008 r. dołączono Informacje dysponenta sieci energetycznej zapewniającej o możliwości zasilania przyszłego budynku energią elektryczną, ale to zapewnienie straciło ważność z dniem 24 kwietnia 2009 r. (k 70 akt adm.). Organ odwoławczy orzekał merytorycznie w sprawie po tej dacie - [...] lipca 2009 r.

Ponadto Sąd wskazał, że we wniosku inwestora wskazano, iż odprowadzenie wód opadowych ma nastąpić do kanalizacji, ale organy administracji nie zażądały przedłożenia informacji od dysponenta siecią kanalizacji co do możliwości odprowadzania tych wód.

Sąd stwierdził też, że zgodnie z art. 60 ust. 4 upzp sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Tymczasem nie jest do końca jasne, kto sporządził projekt decyzji l instancyjnej w tej sprawie. Widnieje bowiem adnotacja, że projekt ten sporządził architekt (mgr inż. arch. M. S.) oraz przygotował podinspektor P. B. (k. 51-52 akt adm.).

Zdaniem Sądu nie wiadomo też, jak będzie zagospodarowanie 7 % terenu działki nr [...], skoro decyzja I-instancyjna określa współczynnik zabudowy na 85 % terenu działki i współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na 8 % terenu działki.

Częściowo Sąd przyznał rację skarżącemu, który kwestionował zasadność określenia funkcji przyszłej zabudowy. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1589, dalej rozporządzenie w sprawie oznaczeń, rodzaj zabudowy ustala się jako - w szczególności - zabudowę mieszkaniową, usługową, zagrodową, produkcyjną itd. Nie ma wprawdzie w tym przepisie zabudowy usługowo-mieszkaniowej, ale taki sposób ustalenia zabudowy jest dopuszczalny, o ile na obszarze objętym analizą taka właśnie zabudowy już istnieje. Stąd nie było błędem organów ustalenie, że projektowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Natomiast czym innym jest ustalenie funkcji zabudowy (§ 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń). Funkcja zabudowy (i zagospodarowania terenu) to sposób użytkowania obiektu budowlanego i sposób zagospodarowania terenu. W tym zakresie decyzja I-instancyjna określa, że funkcja przyszłej inwestycji to budynek usługowo-mieszkalny w zabudowie zwartej we wschodniej pierzei ul. Krupówki. Tym samym rodzaj zabudowy stanowi w tej sprawie jednocześnie jej funkcję. Nie określono sposobu użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego, a to winno znaleźć się w decyzji. Stąd słusznie zdaniem Sądu I instancji podniósł skarżący, że z tak ogólnego określenia każdy rodzaj usług byłby dopuszczalny. Funkcją zabudowy nie jest również zapis o zabudowie zwartej. Wbrew bowiem stanowisku organów administracji taki zapis (o zabudowie zwartej, czyli w tej sprawie o zabudowy w granicach z sąsiednimi działkami) ma znaczenie na etapie przyszłego projektowania i wydawania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny powiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), sytuowanie budynku w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy działki może być zmniejszone do 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd posłużenie się zapisem "zabudowa zwarta" mogło mieć znaczenie w następnym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Sąd podzielił też pogląd skarżącego co do różnorodnego traktowania stron w takich samych postępowaniach. Skarżący podniósł, że co do tej samej inwestycji na działce nr [...] w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku M. S. organy administracji uznały, że należy przestrzegać na etapie ustalania warunków zabudowy wymagań technicznych związanych z projektowaniem obiektów, natomiast w tej sprawie z wniosku radcy prawnego Sławomira Kozłowskiego takich wymagań nie tylko się nie wprowadza, ale wręcz przeciwnie wskazuje się, że nie są one dopuszczalne. Sąd zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, w której organ rozpoznając odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy budynku usługowo-mieszkalnego z wniosku M. S. wyraźnie wskazał, że na działce nr [...] nie można ustalić szerokości elewacji frontowej na 17,3 m bez jednoczesnego ustalenia, czy spełnia to warunki wynikające z § 12, § 13 i § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W tej zaś sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na 19,4 m nie odnosząc się do warunków technicznych.

Wprawdzie w ocenie Sądu I instancji w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy rzeczywiście nie uwzględnia się warunków technicznych posadowienia budynków, ponieważ warunki te są wiążące dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę i może się okazać, że dany inwestor posiadając decyzję z której wynika, że elewacja frontowa może mieć szerokość np. 15 m, będzie musiał jednak ograniczyć tą szerokość do np. 12 m właśnie z powodu istnienia ww. warunków technicznych, to jednak nie można w takiej samej sprawie, różniącej się jedynie osobą wnioskodawcy, dla takiego samego obiektu przyjmować dwóch zupełnie odrębnych wykładni przepisów. Każda osoba, znajdująca się w podobnej sytuacji winna liczyć na podobne (identyczne) traktowanie przez organ administracji. Narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i zaufania do organów administracji sytuacja, w której wniosek jednej osoby (M. S.) traktowany jest zupełnie inaczej niż wniosek radcy prawnego S. K.. Strony bowiem (skarżący) mogą w takiej sytuacji mieć przekonanie, że sposób ustalenia warunków zabudowy nie zależy od samej inwestycji i zagospodarowania nieruchomości na obszarze analizy, ale jeszcze od innych indywidualnych i subiektywnych cech. Sąd zaznaczył, że w tej sprawie nie zajmuje się oceną prawidłowości decyzji podejmowanych w innym postępowaniu, wskazuje jedynie na konieczność stosowania tych samych kryteriów i zasad wykładni przepisów niezależnie od osoby wnioskodawcy. Gdyby organy administracji przyjęły jednolite (przynajmniej zbliżone) zasady postępowania, to część zarzutów skargi w tej sprawie byłaby zupełnie bezpodstawna.

WSA w Krakowie wskazał nadto, że w myśl § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń ustala się dostęp do drogi publicznej oraz wymagania co do ilości miejsc parkingowych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie określają tej ilości. Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi. Wyjaśnił, że warunki zjazdu do ulicy Krupówki nie są objęte wnioskiem w tej sprawie i zasadnie o tym organy nie orzekały. To inwestor rozstrzyga, czy domaga się w jednym, czy też w różnych postępowaniach ustalenia warunków zabudowy dla budynku i zjazdu, o ile takiego zjazdu jeszcze nie ma. W tej sprawie wniosek nie zawierał ustalenia warunków zabudowy dla budowy zjazdu, a to, czy inwestor wybuduje w przyszłości zjazd, czy też nie - nie podlega rozpoznaniu w tej sprawie.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy, poprzez brak sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Naruszono również art. 60 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

M. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie opierając ją na:

1. naruszeniu przepisów prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) poprzez niewłaściwe odczytanie jego treści i błędne uznanie, że z treści powyższego przepisu wynika obowiązek sporządzenia odrębnego dokumentu zwanego analizą urbanistyczno-architektoniczną,

- wskutek niewłaściwego zastosowania art. 60 ust. 4 upzp, poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania tego przepisu przez organy administracji publicznej,

- poprzez niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) poprzez błędne uznanie, że organy administracji publicznej w sposób nieprawidłowy ustaliły powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

- poprzez błędną wykładnię § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń (...), polegająca na błędnym uznaniu, że z treści tego przepisu wynika, iż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy określić funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie konkretnego rodzaju usług jakie planowane są w ramach inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

2. naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w normach:

- art. 145 § 1 ust. 1c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art.8, art. 77 i art. 80 kpa poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo braku naruszania przez organy przepisów postępowania,

- art. 145 § 1 ust. 1a p.p.s.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), art. 60 ust. 4 upzp, § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń poprzez uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji w sposób niewłaściwy zrozumiał treść § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) uznając, że z jego treści wynika obowiązek sporządzenia odrębnego dokumentu zwanego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Zdaniem kasatora rozporządzenie nakłada na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy. Jednakże z obowiązujących przepisów nie wynika, że organ zobowiązany jest do sporządzenia odrębnego dokumentu pod nazwą analiza urbanistyczno-architektoniczna. W rozporządzenia zawarty jest jedynie obowiązek zebrania w formie dokumentu samych wyników przeprowadzonej analizy, które stanowią załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Powyższy obowiązek został zaś spełniony przez organy w niniejszej sprawie. Do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy załączono bowiem wyniki analizy publicznej. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania działań podjętych w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w Krakowie błędnie uznał, że fakt zawarcia w treści decyzji informacji, że projekt decyzji został sporządzony przez mgr. inż. M. S. wpisaną na listę członków właściwej izby architektów jest nie wystarczające ze względu na równoczesne zawarcie zapisu (na ostatniej stronie decyzji pod rozdzielnikiem) o treści: "przygotował P. Buczyński - podinspektor". W przedmiotowej sprawie wymóg określony w art. 60 ust. 4 upzp został przez organ w pełni spełniony, co jednoznacznie zostało wskazane w treści decyzji (s. 5). Zamieszczenie w decyzji dodatkowego zapisu dotyczącego innej osoby, bez równoczesnego stwierdzenia, że ta osoba sporządziła projekt decyzji nie oznacza równocześnie naruszenia powyższego przepisu.

Skarżąca zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń podała, że polega on na uznaniu, że z treści tego przepisu wynika, iż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy określić funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie konkretnego rodzaju usług, jakie planowane są w ramach inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wskazała, że w rozporządzeniu tym uregulowany został sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności zawarto odpowiednie zapisy dotyczące rodzaju zabudowy oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Rodzaj zabudowy ustala się jako — w szczególności — zabudowę mieszkaniową, usługową, zagrodową, produkcyjną itd. Nie ma wprawdzie w tym przepisie zabudowy usługowo-mieszkaniowej, ale taki sposób ustalenia zabudowy jest dopuszczalny, o ile na obszarze objętym analizą taka właśnie zabudowy już istnieje. Natomiast sposób określenia funkcji zabudowy nie został ściśle określony w rozporządzeniu. W rozporządzeniu stwierdzono jedynie, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym zdaniem skarżącej kasacyjnie Burmistrz Zakopanego prawidłowo określił rodzaj zabudowy. W zgodzie z obowiązującymi przepisami wyznaczono również funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. Określono bowiem sposób użytkowania obiektu budowlanego (funkcja usługowo-mieszkalna) oraz wskazano sposób zagospodarowania terenu poprzez stwierdzenie, że budynek zostanie zrealizowany w zabudowie zwartej we wschodniej pierzei ul. Krupówki po wcześniejszym rozebraniu istniejących budynków. W kontekście nieostrego określenia w rozporządzeniu wymagań co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowach dotyczących określenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (tak jak w przypadku rodzaju zabudowy), brak jest podstaw do uznania, iż organy naruszyły przepisy ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sformułowanie treści decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak jest podstaw do wymagania, aby określając funkcję zabudowy wskazywać w treści decyzji rodzaje usług, które w przyszłości mogą być wykonywane w projektowanym budynku. Powyższe wiązałoby się z nałożeniem na inwestora obowiązku wskazania na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy rodzaju usług, które będą prowadzone w projektowanym budynku, co w wielu przypadkach jest niemożliwe na tym etapie procesu inwestycyjnego. Nawet nieznaczna zmiana rodzaju usług planowanych przez inwestora po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wiązałaby się z koniecznością uzyskania nowej decyzji. Powyższe stanowiłoby bezzasadne wydłużenie procesu inwestycyjnego oraz ograniczenie prawa do zabudowy posiadanej nieruchomości.

Ponadto stwierdzić należy, że określenie funkcji projektowanego obiektu budowlanego jako funkcja mieszkalno-usługowa oraz wskazanie konkretnych parametrów zabudowy w treści decyzji samo w sobie oznacza, że nie wszystkie rodzaje usług mogą być zlokalizowane w projektowanym budynku. Kasator podniósł, że przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony zwiększa wymagania wobec wnioskodawcy występującego o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do osób, których nieruchomości położne są na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym ustalając przeznaczenia gruntów wystarczające jest, co do zasady wskazanie, że dany teren został przeznaczony pod zabudowę usługową. Brak jest wymogu konkretnego wskazania w treści planu pod jakie konkretnie usługi dany teren został przeznaczony. Skoro zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma stanowić swoisty "mini plan" (wydawana jest bowiem przy braku planu miejscowego) określenie rodzaju i funkcji inwestycji w decyzji nie musi być bardziej szczegółowe niż wynikałoby to z treści planu miejscowego.

Skarżąca podkreśliła, że konkretny rodzaj usług jest określany w projekcie budowlanym na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Na tym etapie szczegółowe określenie rodzaju usług jest uzasadnione chociażby koniecznością uwzględnienia w projekcie budowlanym warunków technicznymi określonych w przepisach prawa, które mogą być uzależnione od charakteru i rodzaju usług planowanych w projektowanym obiekcie budowlanym.

Sąd I instancji bezzasadnie uznał za nieprawidłowy sposób określenia w decyzji współczynnika zabudowy (85 % terenu działki) i współczynnika powierzchni biologicznie czynnej (8 % terenu działki). Suma współczynnika zabudowy oraz współczynnika powierzchni biologicznie czynnej nie musi bowiem wynosić 100%. W systemie prawnym brak jest definicji pojęcia powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Określając współczynnik powierzchni biologicznie czynnej istnieje możliwość odwołania się do pojęcia "teren biologicznie czynny", przez który zgodnie z treścią § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią nie mniej jednak niż 10m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Z definicji wynika, że współczynnik powierzchni biologicznie czynnej nie jest liczony jedynie jako odpowiednia powierzchnia gruntu, ale również wlicza się do niej powierzchnię tarasów i stropodachów. Dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, iż współczynnik zabudowy oraz współczynnik powierzchni biologicznie czynnej zostały określone w sposób nieprawidłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sposób błędny zastosował § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), błędnie bowiem uznał, że organy w sposób nieprawidłowy ustaliły powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Zdaniem kasatora nieuzasadnione są twierdzenia Sądu I instancji jakoby w przedmiotowej sprawie organy prowadziły postępowanie w sposób niezgodny z prawem ponieważ dopuściły się różnego traktowania stron w takich samych postępowaniach. Zdaniem WSA odmienne odniesienie się przez organy co do możliwości określenia szerokości elewacji frontowej w kontekście § 12, 13 i 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, (...) budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa i zaufania do organów administracji publicznej. Organ administracji może zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach. Orzecznictwo organu może podlegać zmianom, w szczególności jeżeli saku temu uzasadnione przyczyny. Zmiana stanowiska organów w niniejszej sprawie nastąpiła nie ze względu na osobę wnioskodawcy, lecz z powodu podnoszonych przez niego twierdzeń w trakcie postępowania, które wskazywały na wadliwość dotychczasowego stanowiska organów. Zmiana ta była więc konieczna. Tym samym w powyższym zakresie Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 ust. 1c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez uchylenie decyzji obu instancji pomimo braku naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwu, w związku ze zmianą wykładni przepisów prawa.

Reasumując wywody skarżąca powtórzyła zarzuty wskazane na wstępie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Odnosząc się do podniesionych w przedmiotowej skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie.

I tak nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 145§1pkt.1lit.c) p.p.s.a. w zw. z art.8 kpa. W istocie bowiem sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie sformułował zarzutu naruszenia w kontrolowanym postępowaniu zasady pogłębiania zaufania z art. 8 kpa. Zwrócił jedynie uwagę organom na konieczność dążenia do jednolitości orzecznictwa.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez uchylenie decyzji obu instancji pomimo braku naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania. W ocenie Sądu II instancji uzasadnione było stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, iż organy orzekające wbrew swemu obowiązkowi zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Zważyć należy, iż przepis art. 7 kpa nakazuje organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W postępowaniu dowodowym oznacza to obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i w oparciu o całokształt tego materiału dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Przenosząc ogólne zasady rządzące postępowaniem administracyjnym na grunt postępowania o ustalenie warunków zabudowy wskazać trzeba, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powołane regulacje są o tyle kluczowe dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, że to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy (linię zabudowy - § 4, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - § 5, szerokość elewacji frontowej - § 6, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7, geometrię dachu - § 8). Jeżeli zatem powołany § 3 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje organ do przeprowadzenia analizy to winna ona – stosownie do przepisu art. 77 § 1 kpa – mieć odzwierciedlenie w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. Oczywistym zatem jest, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma treść sporządzonej przez organ w trakcie postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej. W oparciu o nią bowiem ustala się, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną oraz czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Obszar ten służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 16 ust. 1 pkt 1 upzp).

Z uwagi na powyższe rację miał Sąd I instancji przyjmując, że brak w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektoniczno, wymaganej przepisem § 3 rozporządzenia, powoduje, że nie sposób ustalić, czy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, czy przyjęte przez organy parametry nowej zabudowy odpowiadają wartościom dopuszczonym przez przepisy zawarte zarówno w normach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w rozporządzeniu wykonawczym. I tak w świetle opisanego braku zasadnie Sąd I instancji zakwestionował ustalenie przez organy wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób odmienny, aniżeli na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jak stanowi przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Krakowie, iż z samych wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji Burmistrza Zakopanego z dnia [...] maja 2009 r. nie wynika, dlaczego wskaźnik ten przyjęto na poziomie 85%, podczas gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosił 58 %. Przeprowadzenie działań odpowiadających normom art.61 ust.1pkt.1 upzp, rozporządzenia wykonawczego, normom kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego oznacza, że koniecznym jest poczynienie ustaleń co do tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości znajdujących się w ramach obszaru analizowanego. Dopiero w oparciu o analizę pełnych danych z obszaru analizowanego można określać wielkość tego wskaźnika ze stosownym wyjaśnieniem w przypadku gdyby organ przyjął inny wskaźnik niż średniej wielkości.

Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki aniżeli średni, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jeżeli jednak organ, będąc nawet do tego uprawniony, odstępuje od określonej przepisami zasady( tu: średniego wskaźnika) i wprowadza od niej wyjątek, to jego obowiązkiem jest pełne, wyczerpujące wyjaśnienie dlaczego takie a nie inne rozwiązania przyjmuje (vide: wyrok NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 990/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzczenia.nsa.gov.pl). Rację miał zatem Sąd I instancji uznając za nazbyt lakoniczne i nie odpowiadające opisanym zasadom wskazanie w dokumencie "wyniki analizy" iż przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy na 0,85 wynikało z faktu, iż w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki- wyłącznie pierzeja ul.Krupówki- występują wskaźniki o tym parametrze. Sąd I instancji słusznie podkreślił, iż ze stwierdzenia tego nie wynika, czy wszystkie działki w pierzei ulica Krupówki posiadają taki sam współczynnik, czy też jest tylko w tym zakresie wartość średnia. Można też mieć wątpliwości czy istotnie w pierzei ul. Krupówki występuje taki współczynnik zabudowy. Ze znajdującej się w aktach mapy wynika, że zakres zabudowy nawet po tej samej stronie ulicy jest różny. Podkreślić raz jeszcze należy, że przyjęcie parametrów nowej zabudowy w każdym wypadku musi wynikać z dokumentu analizy, która sporządzona w sposób odpowiadający wymaganiom zawartym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy winna być dołączona do akt.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dodać, że wobec przedstawionych wad postępowania przed organami administracyjnymi w zakresie braku sporządzenia kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej bezcelowe jest badanie prawidłowości ustalenia wszystkich parametrów i wskaźników przedmiotowej inwestycji. Badanie takie byłoby w istocie przedwczesne skoro organy zobowiązane są do sporządzenia nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej i na jej podstawie do nowego ich określenia( por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r. sygn. akt.II OSK 1607/09).

Dodatkowo Sąd II instancji pragnie zaznaczyć, że nie odpowiada również wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań (...) wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany. Powinien on zostać wyznaczony w taki sposób, aby od granicy działki będącej przedmiotem zainwestowania do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy (w niektórych fragmentach) niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (vide: wyrok NSA z 10 września 2010 r. II OSK 1334/09, Lex nr 741383). Tymczasem w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały tak zakreślone, że w niektórych kierunkach odległość od działki objętej inwestycją wynosi trzykrotną szerokość frontu tej działki lub więcej (kierunek na południe, zachód i wschód), zaś w innych zaś odległość ta jest mniejsza (w kierunku północnym). Jednocześnie ani w wynikach analizy, ani w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono, jakimi przesłankami kierował się organ wyznaczając obszar analizowany w taki sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji § 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...) poprzez błędne uznanie, że z treści tego przepisu wynika, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy określić funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez wskazanie konkretnego rodzaju usług, jakie planowane są w ramach inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie z powołanym przepisem w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy (§ 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie oznaczeń), choćby już z tego względu, że skoro w przepisach tych posłużono się odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" to nie mogło być intencją prawodawcy, by miały one jednakowe znaczenie. Ponadto zważyć należy, iż wśród rodzajów zabudowy w powołanym ostatnio przepisie wymienia się m.in. zabudowę mieszkaniową, w tym: jednorodzinną i wielorodzinną oraz zabudowę usługową (§ 2 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia). W § 2 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące funkcji określa się zaś nie jako rodzaj zabudowy, lecz jako sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania terenu. Pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" posługuje się ustawodawca w art. 59 ust. 1 zd. pierwsze upzp, stanowiąc, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia jednak pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Co istotne ustawa ta jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (i jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej, co znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach (np. art. 34 ust. 1, lub art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, wydaje się, że ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 465). W związku z tym w celu zdefiniowania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i jej przepisów wykonawczych) należy posiłkować się przepisami Prawa budowlanego. Treść pojęcia użytkowania obiektu została częściowo określona normatywnie w art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się, w szczególności (więc nie tylko) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, sanitarno-higieniczne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika zatem, że sposób użytkowania obiektu budowlanego (i jego zmianę) określają wymienione w powołanym wyżej przepisie warunki. W związku z powyższym uznać należy za uzasadnione stanowisko, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalno-usługowego powinno się wskazać rodzaje usług, które mają być świadczone w nowopowstałym obiekcie. Uzasadnia to choćby fakt, iż inne są wymagania chociażby dla świadczenia usług weterynaryjnych (przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań dla gabinetów weterynaryjnych – Dz. U. Nr 194, poz. 1990, rozporządzenia MRiRW z 16 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań dla przychodni weterynaryjnych – Dz. U. Nr 194, poz. 1991), inne dla prowadzenia punktu przedszkolnego (przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania – Dz. U. Nr 161, poz. 1080), a zupełnie odmienne dla prowadzenia apteki "(przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 września 2002 r. w sprawie szczegółowych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal apteki). Ponadto, wskazanie rodzaju usług, które planuje się świadczyć w obiekcie (np. przychodnia rehabilitacyjna) jest o tyle istotne, że pozwala na uwzględnienie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potrzebnej liczby miejsc postojowych, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i usytuowanie).

O konieczności określenia funkcji zabudowy poprzez wskazanie sposobu użytkowania obiektu ( w wypadku usług jednoznacznie sprecyzowanego ich rodzaju) świadczy także treść przepisu art. 64§2 upzp, zgodnie z którym w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać określenie powierzchni sprzedaży.

Przyjęcie, iż organ decydując w przedmiocie warunków zabudowy nie musi posiadać wiedzy co do rodzaju planowanych usług skutkowałoby możliwością uzyskania pozytywnej decyzji odnośnie obiektu handlowego mimo, iż wniosek dotknięty byłby brakiem formalnym. W takiej sytuacji wydanie decyzji merytorycznej na jego podstawie byłoby niedopuszczalne, z mocy art. 64§2 kpa podlegałby on pozostawieniu bez rozpoznania.

W ocenie Sądu II instancji zgodzić należy się z zarzutem iż Sąd I instancji błędnie zarzucił organom naruszenie normy zawartej w art. 60 ust. 4 upzp. Zgodnie z powołanym przepisem sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Nie zmienia to jednak faktu, że projekt decyzji może być przygotowany również przez zespół osób, kierowany jednak przez osobę wpisaną na listę odpowiedniego samorządu (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 383). Dlatego nie można podzielić wątpliwości Sądu I instancji, czy projekt decyzji Burmistrza Zakopanego z dnia [...] maja 2009 r. nie został sporządzony przez inspektora P. B., który w projekcie tej decyzji widnieje jako osoba, która projekt ten przygotowała. Wskazać trzeba, że z projektu (k. 61 akt adm.) wynika także iż sporządziła go zgodnie z wymogami określonymi w art. 60 ust. 4 upzp. architekt mgr inż. arch. M. S..

Zważywszy jednak na wykazane wady przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie sposób przyjąć, by wskazane uchybienie WSA w Krakowie miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na uwadze, że wniesiona przez M. S. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

A. Łaskarzewska A. Łuczaj M. Dałkowska-Szary