Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2166/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 83/13 w sprawie ze skargi J.R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w przedmiocie oceny zgodności z przepisami obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Bk 83/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J.R. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w sprawie oceny zgodności z przepisami stodoły – umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do wydania decyzji w sprawie (pkt I), stwierdził, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania (pkt II), stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), nie wymierzył grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. (pkt IV) oraz przyznał adwokatowi R.G. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J.R. wykonane na zasadzie prawa pomocy (pkt V).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze J.R. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej drewnianej stodoły skarżącego usytuowanej na działce o nr [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi podał, że organ nadzoru budowlanego, chcąc rzekomo doprowadzić budynek stodoły skarżącego do zgodności z przepisami prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na skarżącego szereg obowiązków mających prowadzić do zalegalizowania budynku. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Od tego czasu do dnia wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania, a jedynie trzykrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy (zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2013 r. – do 30 kwietnia 2013 r., zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. – do 28 czerwca 2013 r i zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2013 r. – do 30 sierpnia 2013 r.). Skarżący w dniu 5 lipca 2013 r. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłość postępowania organu, które Podlaski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadne postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. W tej sytuacji skarżący wniósł skargę do sądu.

Skarżący wskazał na treść art. 35 k.p.a. i stwierdził, że w postępowaniu doszło do naruszenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Co prawda organ informował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie powołując się na przyczyny niezależne od niego, ale nigdy nie wskazywał, jakie to są przyczyny. Skarżący nadmienił, że działania organu zmierzające do wykazania niewłaściwego stanu technicznego stodoły skarżącego zostały podjęte celowo po ujawnieniu niezgodnej prawem realizacji pawilonu handlowo-usługowego na sąsiedniej działce.

Skarżący wniósł o orzeczenie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego postępowania ze stwierdzeniem, że miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej, orzeczenie w stosunku do organu stosownej kary pieniężnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 3000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. – dalej jako: PINB w H., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przedłużenie terminu ponownego rozpoznania sprawy (po decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.) było związane z koniecznością uzupełnienia ekspertyzy przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który – mimo monitów ze strony organu – dopiero w dniu 2 września 2013 r. przedstawił stanowisko. Zatem niedochowanie terminu wydania decyzji nie wynikło ze złej woli bądź zaniedbania organu.

Przy piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. (k. 93 akt sądowych) organ przesłał Sądowi decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej jako: Podlaski WINB, z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...], którą – po rozpatrzeniu odwołania J.R. – organ II instancji uchylił decyzję PINB w H. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] i orzekł o odmowie nakazania J.R. jakichkolwiek czynności naprawczych stodoły zlokalizowanej na działce nr [...] w [...].

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz w zakresie żądania zasądzenia odszkodowania od organu na rzecz skarżącego (vide: protokół rozprawy, k. 117-117 verte akt sądowych).

Sąd stwierdził, iż skarga podlegała uwzględnieniu jedynie w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania organu. Ujawnienie w toku postępowania sądowego okoliczności wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji kończącej to postępowanie czyniło bezprzedmiotowym zobowiązywanie organu do zakończenia postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie potrzeba wyznaczania organowi terminu na zakończenie postępowania administracyjnego przestała istnieć z momentem wydania przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2013 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie stanu technicznego stodoły skarżącego. Powyższa decyzja do daty orzekania przez Sąd została skontrolowana w toku instancji przez Podlaskiego WINB, w konsekwencji której to kontroli postępowanie administracyjne ostatecznie zakończyło się uznaniem braku podstaw do nakazywania skarżącemu czynności mających poprawić stan techniczny stodoły.

Brak podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność organu nie pozbawił jednak Sądu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego za okres wskazany przez stronę tj. od stycznia 2013 r. do dnia zakończenia postępowania administracyjnego. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie.

Sąd wskazał, że – jak wynika akt sprawy, po wydaniu w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Podlaskiego WINB decyzji kasacyjnej uchylającej wydany przez organ I instancji w dacie [...] listopada 2012 r. nakaz wykonania w stodole skarżącego ścian oddzielenia pożarowego z zaleceniem uzupełnienia ekspertyzy, organ I instancji podjął następujące działania:

Po zwrocie w dniu 8 stycznia 2013 r. akt administracyjnych organowi I instancji z decyzją kasacyjną z dnia [...] stycznia 2013 r., organ ten w dniu 17 stycznia 2013 r. wystąpił do autora ekspertyzy o wypowiedzenie się w kwestiach koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Pismami z dnia 24 stycznia 2013 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy w [...], Starostwa Powiatowego w H. oraz Archiwum Państwowego w B. z pytaniami czy dysponują dokumentacją bądź dowodami istnienia dokumentacji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę stodoły. Odpowiedzi ww. organów wpłynęły do PINB w H. w dniach: 1 lutego 2013 r. (od Wójta Gminy [...]), 8 lutego 2013 r. (ze Starostwa Powiatowego w H.) i 11 lutego 2013 r. (z Archiwum Państwowego w B.). Zawiadomieniem z dnia 27 lutego 2013 r. organ poinformował strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2013 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia dowodów. W dniu 25 marca 2013 r. organ ponaglił rzeczoznawcę w sprawie uzupełnienia ekspertyzy. Zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. organ po raz kolejny przesunął termin załatwienia sprawy ustalając nowy termin – do 28 czerwca 2013 r., z informacją, że niedochowanie terminu określonego wcześniejszym zawiadomieniem nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, tj. z powodu nieuzupełnienia ekspertyzy technicznej. Zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2013 r. organ po raz trzeci przesunął termin załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2013 r. – również z informacją, że niedochowanie terminu określonego wcześniejszym zawiadomieniem nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, tj. z powodu nieuzupełnienia ekspertyzy technicznej. W dniu 5 lipca 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy i przewlekłość postępowania organu I instancji, które postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia [...] lipca 2013 r. zostało uznane za niezasadne, zważywszy na konieczność uzupełnienia ekspertyzy. W dniu 8 sierpnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego wezwał rzeczoznawcę do uzupełnienia ekspertyzy w ciągu 7 dni od daty otrzymania wezwania. W dniu 19 sierpnia 2013 r. organ poinformował strony o skompletowaniu akt sprawy i prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień oraz uwag. W dniu 30 sierpnia 2013 r. organ zawiadomił strony postępowania o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 30 września 2013 r., informując, że po raz kolejny przyczyną niedochowania terminu było niezależne od organu nieuzupełnienie przez rzeczoznawcę ekspertyzy. W dniu 2 września 2013 r. wpłynęło do organu uzupełniające ekspertyzę stanowisko rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, podtrzymujące ustalenia ekspertyzy. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. PINB w H., powołując się na art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nakazał J.R. wykonanie ściany oddzielenia pożarowego stodoły w sposób opisany szczegółowo w decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Podlaski WINB orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie nakazania skarżącemu wykonania czynności naprawczych budynku stodoły.

Opisany wyżej ciąg czynności organu podejmowanych w sprawie wskazuje – w ocenie Sądu I instancji – że z całą pewnością organ nadzoru budowlanego nie pozostawał bezczynny. Merytoryczny zakres podejmowanych czynności był zgodny z wyraźnym zaleceniem organu II instancji zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. W konkluzji uzasadnienia decyzji kasacyjnej zamieszczone zostało zalecenie zwrócenia się do wykonawcy ekspertyzy o jej uzupełnienie w kierunku wskazania faktycznego zagrożenia pożarowego, jaki stwarza stodoła oraz konkretnego sposobu usunięcia ewentualnego zagrożenia. Oczekiwanie zaś na uzupełnienie ekspertyzy było przyczyną obiektywnego naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, iż nie można jednak nie dostrzec w działaniach organu I instancji braku należytej staranności. Pierwsze pismo zobowiązujące rzeczoznawcę do uzupełnienia ekspertyzy nie określiło terminu wywiązania się z obowiązku. Również w piśmie ponaglającym z dnia 25 marca 2013 r. zabrakło związania rzeczoznawcy terminem. W okresie zaś od 25 marca do 8 sierpnia 2013 r. organ nie monitował rzeczoznawcy, równolegle przesuwając termin załatwienia sprawy z uwagi na oczekiwanie na uzupełnienie opinii. Dopiero od sierpnia 2013 r. organ zintensyfikował działania dyscyplinujące rzeczoznawcę, których efektem stało się złożenie w dniu 2 września 2013 r. pisma uzupełniającego stanowisko rzeczoznawcy. Nadto pierwsza informacja skierowana do strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy nie precyzowała przyczyny ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy. W aktach administracyjnych nie można też znaleźć wytłumaczenia dla przyczyny wydania przez organ I instancji decyzji kończącej postępowanie dopiero w dniu [...] listopada 2013 r., w sytuacji dysponowania uzupełnionym materiałem dowodowym we wrześniu 2013 r.

W konsekwencji Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż organ zakończył sprawę z naruszeniem kodeksowych terminów załatwiania spraw, określonych art. 35 k.p.a. Zważywszy jednak na fakt, że opóźnienie w wydaniu decyzji nie było znaczące i nie towarzyszyła mu całkowicie bierna postawa organu, Sąd nie dopatrzył się w przewlekłości cech rażącego naruszenia prawa. O ile każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, to nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu przewlekłość wprawdzie wystąpiła, ale nie była rażąca. Z niedopatrzeniem się w przewlekłości organu cechy rażącego naruszenia prawa związane było uznanie braku podstaw do karania organu grzywną. Z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wynika bowiem nie obowiązek, ale uprawnienie sądu do wymierzenia organowi z urzędu lub na wniosek grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zastępowany przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika adwokata R.G. Wyrok zaskarżył w zakresie orzeczenia zawartego punkcie III oraz IV wyroku na korzyść skarżącego.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego sprawie wynika, że opóźnienia w podejmowaniu przez organ czynnościach z rażącym stopniu pozbawione są racjonalnego usprawiedliwienia.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie skarżącego czynności organu nie zmierzały do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, na co wskazuje brak określenia terminu wykonania obowiązku uzupełnienia ekspertyzy nałożonego na rzeczoznawcę, jak również niepoinformowanie w pierwszych zawiadomieniach o przyczynach przesunięcia terminu. W niniejszej sprawie zabrakło także monitowania działań rzeczoznawcy oraz ewentualnie jego zdyscyplinowania.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ otrzymał uzupełnioną ekspertyzę we wrześniu, a decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero w dniu [...] listopada 2013 r., nie informując skarżącego o przyczynach kolejnego opóźnienia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ciąg czynności podejmowanych przez organ z całą pewnością wskazuje, że było to postępowanie przewlekłe charakteryzujące się rażącym naruszeniem prawa. Fakt, że ustała potrzeba zobowiązania organu do wydania decyzji (z uwagi na wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.), pozostaje bez wpływu na uznanie, że postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za przyjęciem, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uznania, przemawia nie tylko fakt, że organ nie dochował ustawowych terminów załatwienia sprawy, ale przede wszystkim nie dochował należytej staranności w zakończeniu postepowania w rozsądnym terminie.

Podniesiono, że wobec zwłoki organu, mającej charakter rażącego naruszenia prawa, zasadne jest także wymierzenie organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zaskarżony wyrok rozstrzygał zarówno o żądaniu stwierdzenia bezczynności PINB w H., jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. Złożona skarga kasacyjna nie objęła zarzutem rozstrzygnięcia o bezczynności (pkt I wyroku) oraz stwierdzenia, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania (pkt II), zatem zagadnienia te pozostały poza sferą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do twierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w H. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia także niewymierzanie organowi grzywny. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w kontrolowanej sprawie przewlekłość postępowania była dotknięta rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji błędnie wymierzył także organowi grzywnę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku trafnie zwrócił uwagę, że każda przewlekłość postępowania stanowi naruszenie prawa, jednak do przyjęcia, że w konkretnym przypadku przewlekłości postępowania mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech w stosunku do "zwykłego" naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. W orzecznictwie słusznie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania PINB w H. jako prowadzonego w sposób przewlekły, lecz niemającego cech rażącego naruszenia prawa, jest prawidłowa i w pełni uzasadniona. O uznaniu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter "zwykłego" naruszenia prawa, czy też rażącego, decydują w istocie te same okoliczności, które brane są pod uwagę przy stwierdzeniu wystąpienia stanu przewlekłości. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie stanu przewlekłości do naruszającego prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. Okoliczności rozpatrywanej sprawy nie prowadzą natomiast do tak daleko idących wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć warto, iż o stwierdzeniu wystąpienia przewlekłości postępowania administracyjnego zadecydowało naruszenie przez PINB w H. ustawowych terminów załatwienia sprawy, określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a., jak również brak należytej staranności organu w dążeniu do terminowego zakończenia sprawy. Rację ma autor skargi kasacyjnej, a co także dostrzegł Sąd I instancji, że w pierwszym piśmie zobowiązującym rzeczoznawcę do uzupełnia ekspertyzy, jak również w piśmie ponaglającym z dnia 25 marca 2013 r. organ nie określił terminu wywiązania się rzeczoznawcy z nałożonego obowiązku. W okresie od 25 marca do 8 sierpnia 2013 r. organ nie monitował rzeczoznawcy, równolegle przesuwając termin załatwienia sprawy z uwagi na oczekiwanie na uzupełnienie opinii. Na negatywną ocenę zasługuje także brak wskazania przyczyny ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy w pierwszej informacji skierowanej do strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. W końcu, brak jest uzasadniania dla zwlekania przez organ I instancji z wydaniem decyzji kończącej postępowanie i jej wydanie dopiero w dniu [...] listopada 2013 r., skoro organ dysponował uzupełnionym materiałem dowodowym już we wrześniu 2013 r. Wskazane wyżej okoliczności przesądziły wprawdzie o stwierdzeniu wystąpienia stanu przewlekłości, jednak przy ocenie, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie mogą być ocenianie w oderwaniu od całokształtu okoliczności danej sprawy.

Sąd I instancji dokonał właściwej oceny stopnia naruszenia prawa w kontekście stwierdzonej przewlekłości postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, iż naruszenie ustawowego terminu załatwienia sprawy związane z oczekiwaniem na uzupełnienie ekspertyzy było obiektywnie uzasadnione i zmierzało do załatwienia sprawy. PINB w H. – w wykonaniu wyraźnych w tym zakresie zaleceń Podlaskiego WINB zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] – zwrócił się do wykonawcy ekspertyzy o jej uzupełnienie w kierunku wskazania faktycznego zagrożenia pożarowego, jaki stwarza stodoła oraz konkretnego sposobu usunięcia ewentualnego zagrożenia było przyczyną obiektywnego naruszenia ustawowego terminu załatwienia sprawy.

Organ nie ustrzegł się błędu, nie wskazując rzeczoznawcy terminu, w jakim należało uzupełnić ekspertyzę. Związania rzeczoznawczy jakimkolwiek terminem zabrakło zarówno w piśmie organu z dnia 17 stycznia 2013 r., jak i w piśmie ponaglającym z dnia 25 marca 2013 r. Istotny wpływ na wydłużenie czasu oczekiwania na uzupełnienie ekspertyzy, a przez to na zakończenie sprawy, miało bierne oczekiwanie przez niemal 5 miesięcy na uzupełnienie ekspertyzy – w okresie od 25 marca do 8 sierpnia 2013 r. Zauważyć jednak wypada, iż ostatnie pismo organu ponaglające rzeczoznawcę z dnia 8 sierpnia 2013 r. okazało się skuteczne. W piśmie tym zakreślono rzeczoznawcy siedmiodniowy termin, liczony od dnia otrzymania pisma, na uzupełnienie ekspertyzy (bądź ewentualną odmowę jej sporządzenia – na piśmie). Powyższe pismo doręczono rzeczoznawcy osobiście w dniu 8 sierpnia 2013 r. (dowód – notatka służbowa, k. 34 akt administracyjnych). W efekcie żądane wyjaśnienia rzeczoznawcy, zawarte w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r., wpłynęły do organu w dniu 2 września 2013 r.

Organ równolegle z oczekiwaniem na uzupełnienie ekspertyzy zawiadamiał strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, nie zawsze wskazując na przyczynę uzasadniającą wyznaczenie nowego terminu zakończenia postępowania (brak w zawiadomieniu z dnia 27 lutego 2013 r.). Nie można jednak pominąć faktu, że organ w kolejnych zawiadomieniach: z dnia 26 kwietnia 2013 r., z dnia 28 czerwca 2013 r. oraz z dnia 30 sierpnia 2013 r. wyjaśniał już, iż przyczyną niedotrzymania terminu załatwienia sprawy jest oczekiwanie na uzupełnienie przez rzeczoznawcę ekspertyzy. Na korzyć organu przemawia jednak przede wszystkim fakt, iż za każdym razem przed upływem ustawowego terminu załatwienia sprawy uczynił zadość obowiązkowi z art. 36 k.p.a.: zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podał przyczynę zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku słusznie zwrócił uwagę, iż nieuzasadnione było oczekiwanie przez PINB w H. z wydaniem decyzji kończącej postępowanie aż do dnia [...] listopada 2013 r., gdy organ ten dysponował uzupełnionym materiałem dowodowym już od 2 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, iż owo opóźnienie w wydaniu decyzji – wynoszące 2 miesiące – nie jest znaczące.

Wskazane wyżej okoliczności, stanowiące czynniki łagodzące negatywną ocenę działań podejmowanych przez PINB w H. w kontekście przewlekłości prowadzonego postępowania, wykluczają uznanie, że organ ten ewidentnie, drastycznie i bez racjonalnego uzasadnienia naruszył prawo. Organ nie pozostawał zupełnie bierny w trakcie postępowania, zwracał się do rzeczoznawcy o uzupełnienie ekspertyzy i jednocześnie wypełniał obowiązek z art. 36 k.p.a., a ponadto opóźnienie w wydaniu decyzji nie było znaczne. W tej sytuacji całkowicie uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż przewlekłość postępowania nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przeciwna ocena strony wnoszącej skargę kasacyjną nie znajduje uzasadnienia, nie uwzględnia ona bowiem całokształtu okoliczności badanej sprawy.

Przyjęcie, iż przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniało także odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a..

Wykładnia językowa wskazanego przepisu nie wyklucza zatem możliwości wymierzenia grzywny w przypadku, gdy sąd stwierdzi przewlekłość postępowania, lecz bez rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. odsyła bowiem do art. 149 § 1 tej ustawy, który stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warunkiem orzeczenia w przedmiocie grzywny jest zatem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, co znajduje wyraz w orzeczeniu zawierającym elementy wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a., w tym rozstrzygniecie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – niezależnie, czy sąd stwierdzi rażące naruszenie prawa, czy nie.

Wykładnia funkcjonalna art. 149 § 2 p.p.s.a. prowadzi jednak do odmiennego wniosku. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu przewlekłości lub bezczynności w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie także osiągnięcie celu prewencyjnego – "napiętnowanie" nieprawidłowego zachowania organu celem wystrzegania się niewłaściwego działania na przyszłość. Grzywna stanowi dodatkową, bo fiskalną dolegliwość uderzającą bezpośrednio w sytuację finansową organu. Zgodnie z art. 154 § 6 zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie grzywny jest wprawdzie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, ale zawsze winno być ono związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tego względu uznać należy, iż wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy brak było uzasadnienia dla wymierzenia organowi grzywny już z tego tylko powodu, że Sąd I instancji nie stwierdził, by przewlekłość postępowania PINB w H. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było potrzeby dodatkowego karania organu, który nie naruszył w sposób rażący prawa, a jednocześnie jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowego zakończył prowadzone postępowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.