Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 509/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13a, 15c, 22a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Łukasz Krzycki, Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej organ) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm. ustawa o zaopatrzeniu) odmówił wyłączenia stosowania wobec J. P. (skarżącego) art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpił do organu o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu i wskazał, iż po zakończeniu zasadniczej służby wojskowej, którą odbył w ramach służby w Wojskach Ochrony Pogranicza w [...], został skierowany do Granicznej Placówki Kontrolnej Ruchu Kolejowego w [...], która, jak się później okazało, została uznana za komórkę aparatu władzy państwa totalitarnego. Wnioskodawca podnosi, że ten krótkotrwały epizod związany ze służbą w Zwiadzie WOP nie był ani zamierzony, ani świadomy.

Wskazał, że z uwagi na niezadowolenie z panującej sytuacji w jednostce, starał się o zwolnienie z Wojsk Ochrony Pogranicza. Został zwolniony dyscyplinarnie, a po wydaleniu z wojska nie mógł zatrudnić się w jakiejkolwiek służbie publicznej. Dopiero w 1993 r., w nowych realiach politycznych, ww. został przyjęty do służby w Straży Granicznej. W czasie ponad 12-letniej służby wnioskodawca zajmował wiele stanowisk, m.in. szefa kompanii szkolnych, był nagradzany oraz awansowany. Na emeryturę odszedł w 2006 r. ze względów zdrowotnych.

Organ wskazując na pismo z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiące informację o przebiegu służby Nr [...], stwierdził, że pełnił on służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniu, w okresie od dnia [...] października 1974 r. do dnia [...] grudnia 1974 r. tj. przez okres 1 miesiąca i 23 dni, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 13 lat, 1 miesiąc i 16 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] września 1972 r. do dnia [...] października 1974 r., tj. 2 lata i 15 dni.

Wskazano, że w oparciu o wykładnię językową pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa; "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Mając powyższe na uwadze organ uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" w ocenie organu traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważono też, że "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Podsumowując, w ocenie organu jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do ustawowego zwrotu "szczególnie uzasadnionego przypadku", (który to w ocenie organu stanowi kolejną przesłankę wymienioną w art.8a, niezależną od przesłanek opisanych w pkt 1 i 2) - uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazano, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Podniesiono też, iż przesłanki art. 8a są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego. Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, wskazano, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo stwierdzono, że organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy według organu stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Podkreślono, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14). Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazano, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Owa "rzetelność" służby, winna być oczywista, bezdyskusyjna poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wskazano, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec skarżącego żadne postępowania karne lub karno - skarbowe. Jednocześnie poinformowano, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ uznał, że uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem jego zdaniem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wobec czego, orzeczono jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu.

Wskazywał na:

1. błędne ustalenie, że po dniu 12 września 1989 r. nie wykonywałem zadań i obowiązków w ramach pełnionej służby z narażeniem zdrowia i życia podczas gdy w związku wykonywaniem służby w Straży Granicznej zostałem inwalidą III grupy co potwierdza Orzeczenie nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...].

2. błędne ustalenie, że po dniu 12 września 1989 r. nie legitymowałem się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi mnie na tle pozostałych funkcjonariuszy, podczas gdy organ nie przenalizował w sposób wystarczający przebiegu mojej służby, m.in. nie wziął pod uwagę okoliczności, iż w nadzwyczajnie krótkim okresie awansowano mnie do najwyższego stopnia w korpusie chorążych, to jest do starszego chorążego sztabowego Straży Granicznej.

3. pominięcie (podczas oceny przez organ I instancji, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 8a ustawy) okoliczności podniesionych we wniosku dotyczących:

• odgórnego skierowania skarżącego po odbyciu zasadniczej służby wojskowej do placówki, która została uznana za komórkę aparatu władzy państwa totalitarnego,

• stanowiska i zakresu czynności jakie skarżący wykonywał przez okres 1 miesiąca i 23 dni w ramach pełnionej służby w w/w placówce,

• dyscyplinarnego zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na negatywny stosunek do polityki ówczesnych władz PRL, służby i praktyk z nią związanych,

• negatywnych konsekwencji jakie poniósł skarżący ze względu na dyscyplinarne zwolnienie obejmujących, m.in. zakaz zatrudnienia w jakiejkolwiek służbie publicznej (tzw. wilczy bilet).

4. niewystarczające, lakoniczne uzasadnienie, które świadczy o tym, iż organ nie rozpoznał mojego wniosku w sposób rzetelny, lecz wykorzystał wyłącznie gotowy "wzór". (wskazał, że z informacji przedstawionych przez kolegów oraz publikacji prasowych wynika, iż dotychczas żadna osoba nie otrzymała decyzji pozytywnej, a inne osoby składające wniosek dostały decyzje o zbliżonej treści uzasadnienia, w których użyto tych samych sformułowań).

Nadto zarzucał naruszenie:

5. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wystąpienie w niniejszej sprawie dwóch przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., nie jest wystarczające do uznania, iż wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wyłączenie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym.

Wskazał, że z treści zestawienia przywołanego w decyzjach Dyrektora ZER wynika, iż organ zakwalifikował okres jego służby zawodowej w WOP od [...] października 1974 r. do [...] grudnia 1974 r. (1 miesiąc 23 dni) jako "okresy określone w art. 13b liczony po 0,0%".

Podnosił,

1. krótkotrwałą służbę w organach państwa totalitarnego przed dniem 31 lipca 1990 r (Zwiad WOP - 1 miesiąc i 23 dni),

2. wydalenia ze służby w WOP na podstawie art. 46 i 56 ust.1 pkt 1 uchylonej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z 1970 r.- ze względów światopoglądowych,

3. niefunkcjonowania w latach 1975-1993 w żadnych służbach mundurowych czy innych publicznych,

4. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po przyjęciu go do służby w Straży Granicznej z dniem [...] grudnia 1993 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia

Podniósł, że z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż organ uznał, że spełnione zostały przesłanki formalne określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, tj. krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie nie sposób kwestionować ustaleń organu. Jednak stwierdził, że zdaniem organu spełnienie ustawowych przesłanek jest niewystarczające i aby mógł zastosować art. 8a niezbędne jest również wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., z narażeniem zdrowia i życia. W jego ocenie organ instancji nie udowodnił, lecz w sposób automatyczny przyjął wygodne dla z góry przyjętego rozstrzygnięcia założenia.

Wskazał, że z orzeczenia nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wynika, iż jest inwalidą grupy 111 oraz uznano, że "inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą SG". Orzeczenie to zostało wydane, m.in. na podstawie dokumentacji określającej warunki służby. W jego ocenie okoliczność, iż w związku ze służbą w SG, cierpi na schorzenia, które zmusiły do przejścia na wcześniejszą emeryturę i uniemożliwiają obecnie podjęcie dodatkowego zatrudnienia, nie jest hipotetyczna jak twierdzi organ lecz rzeczywista i jak najbardziej realna.

Jego zdaniem organ przyjął założenie, iż z narażeniem zdrowia i życia służbę pełnią wyłącznie te osoby, które poniosły uszczerbek na zdrowiu lub śmierć w wyniku "wyjątkowego" zdarzenia. Wskazał, że brak jest jednak odpowiedzi w oparciu o jakie kryteria organ zamierza oceniać "wyjątkowość" takiego zdarzenia.

W jego ocenie był ofiarą systemu PRL, a nie oprawcą. Organ nie wziął pod uwagę tego, iż nie służył na etacie służb bezpieczeństwa, nie miał nic wspólnego z działalnością przypisywaną organom bezpieczeństwa państwa, nie miał wpływu na to do jakich Granicznych Placówek Kontrolnych WOP był kierowany oraz nie miał świadomości, czy jednostki te pozostawały w strukturach organów bezpieczeństwa państwa. Ponadto wskazał, że odbywanie przeze niespełna dwumiesięcznej służby przygotowawczej w Granicznej Placówce Kontrolnej Ruchu Kolejowego (GPKRK) w Skandawie i realizowanie zadań związanych z ochroną granic i kontrolą ruchu granicznego nie sposób uznać za pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa.

Wskazał, że decyzja organu wydawana na podstawie tego przepisu jest decyzją uznaniową a jako taka powinna być należycie uzasadniona.

Podniósł, że brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej przez sąd decyzji. Jego zdaniem organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien zatem wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku naraża się na skuteczny zarzut naruszenia naczelnych zasad postępowania oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazał, że decyzji uznaniowej nie można bowiem utożsamiać dowolnością (arbitralnością) rozstrzygnięcia, a z taką decyzją bez wątpienia mamy w niniejszej sprawie do czynienia.

W jego ocenie zaskarżona decyzja narusza również art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię. Wskazał, że organ wydał w niniejszej sprawie decyzję odmowną mimo spełnienia dwóch w/w przesłanek.

Podniósł, że Minister winien zdawać sobie sprawę, iż decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie rozstrzyga wyłącznie o tym czy przywrócić świadczenie pieniężne, ale również dobre imię, które zostało odebrane ustawą dezubekizacyjną. Ustawa ta miała na celu przywracać sprawiedliwość, a nie tworzyć nowe krzywdy.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu .

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Nie zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja nie jest wyczerpująca.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Ustawa o zaopatrzeniu, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 ustawy o zaopatrzeniu. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 ustawy o zaopatrzeniu stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2) ustawy o zaopatrzeniu. Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4) ustawy o zaopatrzeniu. Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepis art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 ustawy o zaopatrzeniu zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13 a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu. Przepisy art. 13a ustawy o zaopatrzeniu stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

(1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

(2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2) ustawy o zaopatrzeniu.

Przesłanki wymienione w art. 8a w pkt. 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie, bowiem w cytowanym przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy o zaopatrzeniu w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b w/w ustawy.

Decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga przede wszystkim zbadania, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). W sprawach uznania administracyjnego sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu zawierający wymienione wyżej przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Dokonanie przez organ w uzasadnieniu decyzji interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy jest obligatoryjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 (publ. CBOSA), wskazał, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu zawiera pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadniony przypadek" w którym Minister może wyłączyć stosowanie wobec funkcjonariusza przepisów art. 15c, 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu.

Zestawiając ze sobą pojęcie "krótkotrwałości" z pojęciem "długotrwałości", jako uzasadniona wyłania się konkluzja, iż zwroty jakimi posłużył się organ dla wyjaśnienia tego czym jest krótkotrwałość tj. nietrwałość, chwilowość, przelotność, nie tylko nie stanowią wyczerpującego opisu omawianego pojęcia, ale wręcz stanowią niszową grupę pojęć charakteryzujących "krótkotrwałość". Skoro bowiem pojęcie "długotrwałości", pojmowane jest potocznie jako opisujące stan trwający przez znaczny okres czasu, to nie sposób uznać, aby najtrafniejszym i najpowszechniej stosowanym rozumieniem "krótkotrwałości" była przelotność czy chwilowość. Jako bliższe spełnienia kryterium powszechności i obiektywności można zakwalifikować wskazane przez organ synonimy omawianego pojęcia takie jak: przejściowość, przemijający czas, okres czasowy, trwający krótko, niedługo trwający. Co do zasady, w ocenie tut. Sądu pojęcie "krótkotrwałości" winno być odczytywane jako opisujące stan, który nie trwa przez zbyt długi czas.

Zwrot "krótkotrwałość pełnienia służby", w sposób oczywisty wymusza dokonanie zestawienia (porównania) ze sobą w tym wypadku co najmniej dwóch okresów. Trafnym co do zasady będzie odnoszenie się do całej długości służby pełnionej przez funkcjonariusza. Skoro bowiem ustawodawca formułując przesłankę "krótkotrwałości", nawiązał do materii służby, to zasadnym i uprawnionym jest badanie problematyki długości służby pełnionej przed 31 lipca 1990 r. na tle całego okresu służby jaką pełnił dany funkcjonariusz.

Przechodząc do wykładni przesłanki opisanej w art. 8a ust. 1 w pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to w ocenie tut. Sądu nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ, iż o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w policji z narażeniem zdrowia lub życia. Twórca przepisu art. 8a omawianej ustawy nie sformułował bowiem takiej przesłanki dla uzasadnienia możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie.

Przenosząc powyższe wnioski na realia faktyczne badanej sprawy za zasadny należy uznać wniosek, że Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej, którą uczynił podstawą badanego rozstrzygnięcia. W świetle natomiast dokonanej przez tut. Sąd wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jako uprawniona jawiła się konkluzja, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. Strona pełniła służbę przed 31 lipca 1990 r. w wymiarze 1 miesiąca i 23 dni tj. w okresie od dnia [...] października 1974 r. do dnia [...] grudnia 1974 r co stanowi 1,28% całości służby, zaś cały okres służby pełnionej przez stronę wynosił 13 lat, 1 miesiąc i 16 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono także okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] września 1972 r. do dnia [...] października 1974 r., tj. 2 lata i 15 dni.

W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego uprawnionym będzie określenie przedmiotowej służby pełnionej przez skarżącego przed 31 lipca 1990r. mianem krótkotrwałej.

Z akt sprawy wynika, ze strona w sposób rzetelny wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. – organ nie zakwestionował owej rzetelności. Takie działanie organu, równoznaczne jest zaś z przyznaniem faktu, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny wykonywał swoje zadania i obowiązki.

W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko sądu w zakresie krótkotrwałość pełnienia służby, która to okoliczność w ocenie Sądu nie może być podważona.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).