Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 107/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO.40.2389.2021.li w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. C. (zwanego dalej również "skarżącym") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również jako: "Kolegium", bądź "organ odwoławczy") z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO.40.2389.2021.li, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: "organ pierwszej instancji") z dnia 5 lipca 2021 r., nr UAB.JK.7331-350/10, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wbudowanymi garażami, budową drogi wewnętrznej, a także budowa odcinków sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energii elektrycznej na terenie działek nr a i nr b oraz części działek nr c i nr d, przy ul [...], obręb M. w O. - do czasu uchwalenia planu miejscowego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r. A. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wbudowanymi garażami, budową drogi wewnętrznej, a także budowa odcinków sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energii elektrycznej na terenie działek nr a i nr b oraz części działek nr c i nr d, przy ul [...], obręb M. w O. Do powyższego wniosku dołączył m.in. mapę, na której zaznaczył teren objęty wnioskiem z naniesionymi rysunkami projektowanych budynków. Z mapy tej wynikało, że obszar inwestycji obejmuje całość działek nr a i nr b. Pismem z dnia 14 stycznia 2011 r. A. C. uzupełnił wniosek m.in. poprzez rozszerzenie terenu inwestycji o działki nr c i d (ul. [...]).

Prezydent Miasta Opola wielokrotnie odmawiał ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy decyzjami z dnia: 28 lutego 2011 r., 24 października 2011 r., 3 września 2012 r., 6 listopada 2013 r., 30 września 2014 r., 13 lipca 2015 r., 29 czerwca 2016 r., 26 października 2017 r., 4 kwietnia 2019 r., 22 listopada 2019 r. i 9 września 2020 r. Wszystkie ww. decyzje były jednak uchylane przez Kolegium decyzjami odpowiednio z dnia: 29 lipca 2011 r., 29 lutego 2012 r., 27 lutego 2014 r., 27 stycznia 2015 r., 23 października 2015 r., 30 marca 2017 r., 29 stycznia 2018 r., 25 lipca 2019 r., 31 marca 2020 r. i 13 stycznia 2021 r.

Wezwaniem z dnia 22 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Opola zwrócił się do A. C. o uzupełnienie wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r. o dwa egzemplarze aktualnej kopii mapy zasadniczej obejmującej aktualny teren inwestycji oraz o określenie:

1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy zasadniczej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy oraz granice obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub w skali 1:1000 - należy przedstawić aktualne granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru, na który aktualnie inwestycja będzie oddziaływa, na aktualnej kopii mapy zasadniczej;

2) charakterystyki inwestycji, obejmującej planowane zagospodarowanie terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej - we wniosku należy określić aktualny zakres inwestycji; należy podać powierzchnię terenu podlegającemu przekształceniu; należy przedstawić w formie graficznej planowane zagospodarowanie terenu objętego wnioskiem (w tym m.in. pokazać dostęp do infrastruktury technicznej);

3) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów - wniosek należy uaktualnić w tym zakresie;

4) danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko obejmujących np. przewidywaną wycinkę drzew i krzewów, rodzaj odpadów, sposób ich składowania i wywozu, sposób ich unieszkodliwiania, przewidywane oddziaływanie na powierzchnię ziemi, wody podziemne, powierzchniowe, emisję zanieczyszczeń do powietrza, oddziaływanie na środowisko hałasem, wibracjami, promieniowaniem, inne zagrożenia (pożar, toksyczność, wybuch) - wniosek należy uaktualnić w tym zakresie.

Jednocześnie Prezydent Miasta Opola wyjaśnił, że w wypadku nieuzupełnienia ww. braków wniosku, w terminie 10 dni od doręczenia wezwania, sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola znaczna część działek nr c, nr a i nr b (tj. na odcinku około 260 m, licząc od granicy tych działek z działką nr e w kierunku ul. [...]) to tereny, dla których przewidziano konieczność przeprowadzenia scaleń i podziału, co oznacza obowiązek uchwalenia planu miejscowego, a w konsekwencji obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia tego planu. W związku z tym organ podał, że uaktualniony teren objęty wnioskiem powinien obejmować tylko te części działek, które znajdują się poza ww. obszarem wymaganych scaleń i podziału. Zawiadomienie doręczono A. C. dnia 3 marca 2021 r. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 5 lipca 2021 r., nr UAB.JK.7331-350/10, Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy Dz.U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.] - zwanej dalej u.p.z.p.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu organ opisał poszczególne czynności postępowania, po czym stwierdził, że część inwestycji znajduje się na obszarze wymaganych scaleń i podziału, co uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej na tym terenie wnioskowane warunki zabudowy, ale wymaga zawieszania postępowania (ze względu na obowiązek uchwalenia planu miejscowego na przeważającej części terenu inwestycji). Nastąpienie wskazał, że wykonując zalecenia Kolegium zwrócił się do wnioskodawcy, dając mu możliwość dostosowania terenu inwestycji (i modyfikacji wniosku) do granic terenu nieobjętego obowiązkiem scaleń i podziału, aby uniknąć zawieszenia postępowania, co jednak nie spotkało się z żadną odpowiedzią. W związku z tym organ wskazał, że konieczne było zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Zażaleniem z dnia 27 lipca 2021 r. (nadanym na poczcie 28 lipca 2021 r.) A. C. zaskarżył powyższe postanowienie. W uzasadnieniu podniósł, że charakter relacji czasowo-przestrzennej, która jest "podłożem od wielu lat domagania się przez niego otrzymania warunków zabudowy nie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z obecną przyczyną zawieszeniową wskazaną w postanowieniu organu pierwszej instancji". Dlatego w stosunku do jego osoby nie istnieją żadne przyczyny, które upoważniałyby organ do czasowego zawieszenia trwającego od wielu lat postępowania.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 15 października 2021 r. Kolegium wezwało Prezydenta Miasta Opola do przedłożenia aktualnych wypisów z rejestru gruntów dla działek inwestycyjnych i znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego. Wymagane wypisy z rejestru gruntów Prezydent Miasta Opola przedłożył przy piśmie z dnia 25 października 2021 r.

W wyniku rozpoznania zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 14 stycznia 2022 r., nr SKO.40.2389.2021.li, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym wskazał, że z akt sprawy wynika bezspornie, że w uchwale Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, w tabeli nr 44 ustalono obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Pod poz. nr 1, dotyczącą fragmentów obwodnicy wschodniej, wpisano symbole cyfrowo-literowe obszarów wymagających scaleń, tj.: 25.5.Z i 26.2.Z oraz odpowiadające im jednostki urbanistyczne: G. i M. Na stronie nr 195 uchwały zawarte są ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym kierunki przekształceń M., obejmujące strefę mieszkaniową 26.1.M i sferę zieleni oraz wód powierzchniowych 26.2.Z, a także inne ustalenia, w tym: obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Porównując wyrys ze studium, na którym zaznaczono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału (małe pomarańczowe kwadraty) i usytuowanie działek objętych wnioskiem inwestora z załącznikiem graficznym do podania A. C., inicjującego postępowanie, na którym zaznaczono planowaną lokalizację dziesięciu budynków mieszkalnych i infrastruktury technicznej, Kolegium stwierdziło, że część działek nr c, nr a i nr b objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziału, a około 1/3 ich powierzchni leży poza tym obszarem. W dalszej kolejności Kolegium odwołało się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - zwanej dalej u.p.zp.). Podało, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Stosownie do art. 10 ust. 3 u.p.z.p. obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. W myśl natomiast art. 14 ust. 7 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Podkreśliło też Kolegium, że stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, zaś ustalenia studium - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl natomiast art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Uwzględniając powyższe Kolegium wskazało, że podziela dominujący w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego w studium obowiązkiem przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy zawiesić do czasu uchwalenia planu miejscowego. Dodało też, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. łącznika "w tym". Dlatego jako konieczne uznano zwrócenie się do inwestora z pytaniem, czy w świetle powyższych przepisów i ich wykładni, jego wolą jest zmodyfikowanie pierwotnego wniosku w taki sposób, aby ograniczyć teren inwestycji do obszaru, odnośnie którego nie istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego. A. C., mimo kierowanych do niego wezwań, nie zmodyfikował swojego wniosku w sposób umożliwiający jego dalsze procedowanie i pozytywne rozpatrzenie. W związku z tym, w ocenie Kolegium, zaktualizowała się potrzeba zawieszenia postępowania na podstawie ww. art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Kolegium zwróciło również uwagę, że postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem niepodzielnym, co oznacza, że organ nie jest władny do samodzielnego orzekania odrębnie odnośnie części terenu przedsięwzięcia, objętej obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego (zawieszając postępowanie w tej części), a odrębnie odnośnie pozostałej części terenu inwestycji (częściowo rozpatrując sprawę merytorycznie). Jedyną możliwością pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego było ograniczenie tego postępowania przez samego wnioskodawcę do terenu nieobjętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Ocena prawna sprawy pod kątem przepisów u.p.z.p. odbywa się bowiem dla całego przedsięwzięcia, a nie dla poszczególnych jego części. Okoliczność wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego kilka obiektów budowlanych na różnych częściach terenu (pod względem reżimów prawnych) nie daje podstaw do przyjęcia istnienia kilku, w znaczeniu materialnym, spraw administracyjnych, mogących się zakończyć odrębnymi decyzjami. Ustalenie warunków zabudowy polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia, które jest wiążące dla organu prowadzącego sprawę. Z uwagi zatem na niepodzielność postępowania o ustalenie warunków zabudowy, postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania było prawidłowe, tj. zgodne w szczególności z art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że wniosek A. C. z dnia 27 grudnia 2010 r. nie jest obarczony brakami formalnymi, w związku z czym powoływanie przez Prezydenta Miasta Opola art. 64 K.p.a. w podstawie prawnej wezwania z dnia 22 lutego 2021 r. było nieuprawnione. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, skoro organ ten w istocie nie zastosował art. 64 § 2 K.p.a., tj. nie pozostawił wniosku bez rozpatrzenia, ani nie umorzył postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ale wydał zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powyższa wadliwość - jak zauważyło Kolegium - nie miała zatem żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia.

Nie godząc się z treścią powyższego rozstrzygnięcia, pismem z dnia 24 lutego 2022 r., A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r., domagając się, uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Opola z dnia 5 lipca 2021 r., a także określenia, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości. W obszernym uzasadnieniu skarżący wyraził swoje niezadowolenie z działań podejmowanych przez organy obu instancji, które ostatecznie uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy zawiesiły postępowanie w sprawie. Podniósł, że w przeciwieństwie do innych inwestorów z obszarów zlokalizowanych w otulinie ulicy [...] w O. – M., został pobawiony możliwości kształtowania własnego życia gospodarczego i zamierzeń inwestycyjnych, co stanowi o naruszeniu przez organy zasady sprawiedliwości społecznej i zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę, SKO w Opolu, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 329), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 14 stycznia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji do czasu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Niewątpliwie zatem na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie, dla obszarów, które wymagają przeprowadzenia scaleń i podziałów, obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tych przepisów, w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej (art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.). Natomiast obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 u.p.z.p.). Z art. 15 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika z kolei, że w przypadku określenia w studium obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie granic tych obszarów w planie miejscowym. Przepis art. 9 ust. 4 ustawy wskazuje bowiem na wiążący charakter studium przy sporządzaniu planu, zaś art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do wyznaczenia w planie miejscowym granic obszarów wymagających scalenia i podziału. Wprawdzie użyty w ostatnio podanym przepisie zwrot "w zależności od potrzeb" powoduje, że określenie tych granic jest fakultatywne, niemniej jednak przyjąć należy, że obowiązek w tym zakresie powstanie w każdym przypadku, gdy w celu realizacji postanowień planu miejscowego takie scalenie i podział są konieczne, a obszary wymagające scaleń i podziałów określone zostały w studium. Zgodność planu ze studium oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium. Dodać również wypada, że celem miejscowego planu jest ustalenie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego ustalenie, czy i jakie obszary wymagają scalenia i podziału ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu, który winien zapisy studium uwzględniać.

Na tle wykładni omawianych przepisów ukształtował się przeważający w orzecznictwie sądowym pogląd, który skład Sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, że obszary przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości zostały zrównane z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych z uwagi na użycie w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy łącznika "w tym". Przepis ten rozróżnia rodzaje obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Również wykładnia systemowa i celowościowa wskazuje, że występowanie obszarów przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy do kategorii - w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - obligujących do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12 - dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to - stosownie do art. 62 ust. 2 u.p.z.p. - postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji usytuowanej na obszarze wymagającym scalenia i podziału, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p., jest obowiązkowe. Stosownie do powyższego, wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd zgodził się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przechodząc już do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo ustaliło, w oparciu o zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, że nieruchomości, których dotyczy wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy mieszczą się w granicach obszaru, wymagającego scaleń i podziałów nieruchomości. Okoliczność ta wynika bowiem z zapisów przywołanego Studium, które wyznacza m.in. obszar wymagający scaleń i podziałów (tabela nr 44 poz.. nr 1 Studium). Porównując zatem wyrys ze Studium, na którym zaznaczono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału oraz usytuowanie działek objętych wnioskiem inwestora z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono planowaną lokalizację [...] budynków mieszkalnych i infrastruktury technicznej, zasadnie Kolegium stwierdziło, że część działek nr c, nr a i nr b objęta jest wymogiem przeprowadzenia scaleń i podziału, a około 1/3 ich powierzchni leży poza tym obszarem. Stosownie do tego zgodzić należy się z oceną organu, że obszar, w granicach którego położone są nieruchomości objęte wnioskiem skarżącego, wymaga opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku, obowiązek sporządzenia planu miejscowego wyprowadzić należy z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p.

Zauważyć również należy, iż w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zwrócił się do skarżącego o zmodyfikowanie pierwotnego wniosku w taki sposób, aby ograniczyć teren inwestycji do obszaru, odnośnie którego nie istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego. W tym zakresie wyjaśnił, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola znaczna część działek nr c, nr a i nr b (tj. na odcinku około 260 m, licząc od granicy tych działek z działką nr e w kierunku ul. [...]) to tereny, dla których przewidziano konieczność przeprowadzenia scaleń i podziału, co oznacza obowiązek uchwalenia planu miejscowego, a w konsekwencji obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia tego planu. W związku z tym organ podał, że uaktualniony teren objęty wnioskiem powinien obejmować tylko te części działek, które znajdują się poza obszarem wymaganych scaleń i podziału. A. C., mimo kierowanych do niego wezwań, nie zmodyfikował swojego wniosku w sposób umożliwiający jego dalsze procedowanie i pozytywne rozpatrzenie. Z tego też powodu, za uzasadnione i znajdujące oparcie w art. 62 ust. 2 u.p.z.p. uznać należy zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji.

Zgodzić należało się również z Kolegium, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest niepodzielne, co oznacza, że organ nie jest władny do samodzielnego orzekania odrębnie odnośnie części terenu przedsięwzięcia, objętej obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego (zawieszając postępowanie w tej części), a odrębnie odnośnie pozostałej części terenu inwestycji (częściowo rozpatrując sprawę merytorycznie). Natomiast pozytywne rozpatrzenie wniosku strony, może nastąpić tylko w przypadku ograniczenia tego postępowania przez samego wnioskodawcę do terenu nieobjętego obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Skoro zatem skarżący nie dokonał modyfikacji swojego wniosku, to organ zobligowany był do zawieszenia postępowania w sprawie.

Reasumując, w ocenie Sądu uznać należało, że zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadniająca je argumentacja, przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu, zasługują na akceptację jako znajdujące umocowanie w przepisach prawa.

Z tego też powodu, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.