Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 282/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 6, art. 141, 142 i 144 ust. 1 i 2, art. 3 pkt 49
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: § 309, § 311
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 140, art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka ( spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 557/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20 lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz M. S. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2016r., sygn. akt II SA/Bk 557/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 20 lipca 2016r., nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z dnia 6 czerwca 2016r., nr ... umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, znajdującego się na działce nr ewid. ... przy ul. C. ... w B., wszczęte z urzędu w dniu 24 lutego 2016r. w związku z wnioskiem Prokuratora Rejonowego B. w B.

Inwestor S. W. dysponuje ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 17 marca 2015r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego. Obiekt jest użytkowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 7 sierpnia 2015r., wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w trakcie postępowania ustalił, iż w przedmiotowym budynku od października 2015r. prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług kremacyjnych oraz sprzedaży urn, trumien. Budynek został bowiem wyposażony w zasilany olejem opałowym piec kremacyjny z palnikiem o wydajności max. 193 kW wraz z niezbędnym oprzyrządowaniem (m.in. wentylator wyciągowy pieca, podajnik). Piec kremacyjny ustawiony jest w pomieszczeniu oznaczonym w projekcie nr 1.5, jako pomieszczenie usługowe, bezpośrednio na posadzce, przy ścianie wykonano otwór o wym. 2,18m i 1,54m. W pomieszczeniu nr 1.3, wzdłuż ściany wykonana jest w posadzce prowadnica o długości 5m, po której porusza się podajnik trumien. Z pieca wyprowadzony jest ponad połać dachu komin spalinowy, prefabrykowany ze stali nierdzewnej, ocieplony, o średnicy zewnętrznej k. 70 cm. Z piecem połączony jest również wentylator wyciągowy pieca. Wykonane prace, w ocenie organu I instancji nie naruszyły elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Piec zasilany jest olejem opałowym ze zbiornika ustawionego w pomieszczeniu oznaczonym nr 1.8 – magazyn. Ściany oraz sufit wykonane są z materiału o odpowiedniej klasie odporności ogniowej.

W ocenie organu I instancji, wskutek wstawienia pieca kremacyjnego nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. nie wpłynęło to na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego użytkowania. Brak było również podstaw do stwierdzenia, że zmienione zostały inne warunki związane z tym obiektem, mające wpływ na jego bezpieczne użytkowanie. Organ wyjaśnił, że istota zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadza się do zmian w zakresie warunków użytkowych obiektu budowlanego w stosunku do pierwotnych wartości, a nie do zmian w zakresie objętym klasyfikacją obiektów budowlanych lub ich części. Zgodnie z wolą ustawodawcy, tylko taka zmiana, która pociąga za sobą zmianę warunków w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a w przypadku braku zgłoszenia zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

M. S., który nie był stroną postępowania przed organem I instancji wniósł odwołanie od powyższej decyzji, przedstawił organowi akt notarialny, z którego wynika, że jest współużytkownikiem wieczystym działek nr geod. ..., ... i ... przy ul. Z. w B.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 20 lipca 2016r., nr ... umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ ten ustalił, że wskazane przez skarżącego działki nie posiadają wspólnej granicy z działką nr geod. ... przy ul. C. ... w B., na której usytuowany jest budynek handlowo-usługowy. Spośród działek wskazanych w akcie notarialnym najbliżej działki inwestora, znajduje się działka nr geod. ..., która jest oddalono ok. 150 m. W ocenie organu, skarżący, nie będąc właścicielem ani użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości, nie ma interesu prawnego, wynikającego z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym usytuowanego na działce nr geod. ... przy ul. C. ... w B. budynku handlowo-usługowego, albowiem z uwagi na istniejącą odległość, zabudowa działki nr geod. ... i użytkowanie znajdujących się na niej obiektów budowlanych nie ma wpływu na kształtowanie i funkcjonowanie infrastruktury na działkach, których współużytkownikiem wieczystym jest skarżący.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii interesu prawnego, wynikającego z immisji powodowanych przez ww. budynek handlowo-usługowy, organ poinformował, że dotychczas prowadzone postępowanie nie wykazało, by obiekt ten powodował jakiekolwiek immisje. Uzasadniać interesu prawnego nie można potencjalnym, możliwym, przyszłym zagrożeniem, albowiem interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, potwierdzony w okolicznościach faktycznych. Organ wskazał też, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach zanieczyszczenia powietrza czy innych zagrożeń ekologicznych, gdyż kompetencje te zastrzeżone są dla organów właściwych w sprawach ochrony środowiska.

Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. C. ... w B.,

a także naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, w tym zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie, czy działanie krematorium znajdującego się przy ul. C. ... w B. ma bądź nie ma wpływu na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego, co w konsekwencji uniemożliwiło weryfikację interesu prawnego skarżącego w byciu stroną postępowania w sprawie ustalenia samowolnej zmiany użytkowania budynku;

- art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności załączonych do odwołania opracowań naukowych i danych zawierających informacje o szkodliwości krematoriów dla otoczenia, zanieczyszczeń powstających przy spalaniu zwłok i skutków, jakie one wywołują, jak również opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że doszło do zmiany użytkowania budynku przy ul. C. ... w B., poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno - sanitarnego oraz ochrony środowiska;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez stronę, zwłaszcza wymienionej powyżej dokumentacji;

- art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego wobec stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącego w byciu stroną postępowania w sytuacji, gdy organ nie przeprowadził postępowania umożliwiającego weryfikację szkodliwości wpływu substancji wydzielanych przez krematorium przy ul. C. ..., jak również ich zakresu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego znajdującego się na działce nr ... przy ul. C. ... w B. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stała się zatem okoliczność, czy skarżącemu, jako użytkownikowi działki położonej w odległości ok. 150 m od nieruchomości z działką, co do której prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego w związku ze wstawieniem pieca kremacyjnego, przysługuje status strony postępowania. Strona skarżąca wskazuje przede wszystkim na możliwość zanieczyszczania środowiska przez działające krematorium.

Sąd wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej i stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które stwarzają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przepis art. 140 k.c. określający treść prawa własności stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Właściciel sąsiedniej nieruchomości może mieć zatem interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje ono oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439).

Wobec przedstawionej wyżej argumentacji oraz ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie posiadał interesu prawnego, który umożliwiłby mu skuteczne uruchomienie procedury odwoławczej w sprawie, której przedmiotem była zmiana sposobu użytkowania budynku. Zauważył, że działki skarżącego są położone w pewnej odległości od działki, której dotyczyło postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego - organ wskazał, że działka o nr ... znajduje się w odległości ok. 150 m od spornego budynku handlowo usługowego. Sąd zauważył, że ta kwestia nie może być samoistnie przesądzającą dla uznania braku istnienia interesu prawnego skarżącego w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w procesie budowlanym stronami postępowania mogą być również podmioty dysponujące nieruchomościami znajdującymi się w pewnej odległości od terenu inwestycji.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć zarówno podjęcie, jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego - pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Poza tym istotna jest wielkość lub układ obciążeń, a więc parametry istotne z punktu widzenia konstrukcji obiektu budowlanego.

Sąd uznał, że w toku postępowania głównego organ analizował kwestię wpływu inwestycji na środowisko i warunki życia ludzi. Zauważył jednak, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71), instalacje do spopielania zwłok – krematoria nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymagają uzyskania i dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, regulującej szczególne wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie m.in. emisji zanieczyszczeń gazowych. W decyzji z dnia 6 czerwca 2016r. organ I instancji wywiódł, że takie obiekty, w których wymagane są usługi kremacyjne (krematoria) nie są zaliczane do obiektów uciążliwych oraz nie mają negatywnego wpływu na środowisko i warunki życia ludzi. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ zasadnie doszedł do przekonania, że brak jest przepisu prawa materialnego, który mógłby zostać naruszony przez prowadzącego działalność, ani też który mógłby stanowić podstawę do przyznania interesu prawnego skarżącemu. Ponadto organ wskazał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że zmienione zostały inne warunki związane z tym obiektem, mające wpływ na jego bezpieczne użytkowanie.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, za niezasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 28 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego a w szczególności niewyjaśnienie, czy działanie krematorium ma wpływ na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego, Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do badania kwestii wpływu wskazanej instalacji na środowisko. Ustalenia takie mogą zostać podjęte przez odpowiednie organy środowiskowe.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że organ zasadnie stwierdził brak przymiotu strony w postępowaniu i zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego M. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi

I) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez:

a) jego niezastosowanie i uznanie, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma kompetencji do badania, czy zmieniony sposób użytkowania budynku może powodować negatywny wpływ na środowisko, warunki higieniczno- sanitarne, a w konsekwencji również na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich, podczas gdy organ nadzoru budowlanego przy ustalaniu, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania danego budynku ma obowiązek zbadania czy doszło do zmiany m.in. warunków higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska;

b) poprzez jego błędne niezastosowanie, wskutek uznania, iż jedynie inwestycje wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy uznać za powodującego negatywny wpływ na owo środowisko, warunki higieniczno-sanitarne i w konsekwencji również na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich, w sytuacji gdy powołane rozporządzenie nie ma ścisłego związku z prawem budowlanym i procedurą oceny, czy doszło do zmiany użytkowania budynku;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz § 309, 310, 311 i 312 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niezastosowanie tych przepisów jako materialnoprawnej podstawy ustalenia interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu ustalenia budynków;

II) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej i oddalenie skargi pomimo, iż w zaskarżonej decyzji dopuszczono się obrazy prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. C. ... w B. z uwagi na to, iż działka skarżącego nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego budynku;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, i uznanie, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie ocenił, że budynek krematorium nie jest uciążliwy i nie powoduje negatywnego wpływu na środowisko i warunki życia ludzi, pomimo że ani organ ten, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego odnośnie potencjalnej szkodliwości inwestycji przy ul. C. ... w B. dla zdrowia ludzi i środowiska, jak również możliwego zakresu jej oddziaływania, przy jednoczesnym pominięciu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego, wskazującego bezsprzecznie na istnienie takiego negatywnego wpływu, do którego Sąd orzekający nie odniósł się w żadnym zakresie;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, prawidłowo uwzględniony interes prawy skarżącego w pełni uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji, i w rezultacie dopuszczenie go w charakterze strony do postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a,, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.,

Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy, że składający odwołanie użytkownik wieczysty nieruchomości, oddalonej o 150 m od działki, której dotyczy sprawa o zmianę sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, nie ma interesu prawnego w tej sprawie. Nie była zatem przedmiotem rozważań Sądu I instancji kwestia prawidłowości decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie (art. 105 k.p.a.) z uwagi na uznanie, że obiekt użytkowany jest zgodnie z jego przeznaczeniem i nie nastąpiła zmiana sposobu jego użytkowania.

W postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestia oddalenia nieruchomości, czyli wzajemnego usytuowania działek, nie może samoistnie przesądzać o uznaniu braku istnienia interesu prawnego skarżącego w sprawie, gdyż w procesie budowlanym stronami postępowania mogą być również podmioty dysponujące nieruchomościami znajdującymi się w pewnej odległości od terenu inwestycji. Słusznie także Sąd I instancji wskazał na związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podjęcie w obiekcie działalności, prowadzącej do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego warunków bezpieczeństwa, czyli podstawowych warunków bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego – pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Zmiana w trybie powołanego przepisu sposobu użytkowania obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich, w szczególności niekorzystne skutki dla osób trzecich mogą wystąpić w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno-sanitarnych, czy wręcz mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym w kontekście ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego, a tym samym ich interesu prawnego, należy uwzględniać nie tylko sposób zagospodarowania wywołany inwestycją, ale także charakter tej inwestycji. W zależności bowiem od rodzaju inwestycji, wykonywana tam działalność będzie mogła powodować oddziaływanie nie tylko na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące z terenem inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014r., sygn. akt II OSK 1204/13). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016r. II OSK 1591/14 (LEX nr 2080601) postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może dotyczyć interesu właścicieli nieruchomości sąsiednich i wówczas, gdy zmiana taka może oddziaływać na te nieruchomości poprzez stworzenie lub niekorzystną zmianę ograniczeń i uciążliwości, jest to interes prawny, gdyż istnieją przepisy prawa ten interes chroniące.

Należy uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że zmiana sposobu użytkowania budynku usługowo-handlowego na budynek krematorium (instalacji do spopielania zwłok) nie powoduje negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącego, pomimo że organ ten nie przeprowadził postępowania dowodowego odnośnie możliwego zakresu jej oddziaływania na nieruchomości skarżącego kasacyjnie, co ma wpływ na rozstrzygnięcie o jego przymiocie strony postępowania. Pominięto milczeniem przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie materiał, wskazujący na istnienie takiego negatywnego wpływu. Organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie odniósł się w żadnym zakresie do przedstawionych argumentów.

Organ odwoławczy brak interesu prawnego M. S. wywiódł jedynie z tego, że zabudowa działki nr ... i użytkowanie znajdujących się na niej obiektów budowlanych nie ma wpływu na kształtowanie i funkcjonowanie infrastruktury na działkach, których użytkownikiem wieczystym jest M. S. z uwagi na istniejącą odległość miedzy nimi (150m). Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że zmiana sposobu użytkowania budynku, w którym od października 2015r., czyli po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego, inwestor zainstalował piec kremacyjny i związane z tym urządzenia i prowadzi działalność polegającą na spopielaniu zwłok – "nie powoduje żadnej immisji".

Jednak zauważyć należy, że M. S., któremu odmówiono przymiotu strony, wskazywał na odczuwalne skutki zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na krematorium nie z powodu immisji, lecz emisji zanieczyszczeń, emitowanych przez taką instalację.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spopielarnia zwłok jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) i do jej eksploatacji zastosowanie ma art. 141, 142 i 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. Przez instalacje rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 6 lit. a, b p.o.ś. stacjonarne urządzenia techniczne; zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu; budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Przez emisję (art. 3 pkt 4 lit. a, b u.p.ś.) natomiast rozumie się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje, energie, takie jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne. Emisja, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska - jest zanieczyszczeniem (art. 3 pkt 49 p.o.ś.).

Zgodnie z art. 144 p.o.ś. eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Eksploatacja instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować także przekroczenia standardów emisyjnych, a oddziaływanie nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 141 p.o.ś.). Prowadzący instalację oraz użytkownicy urządzenia są obowiązani do dotrzymywania standardów emisyjnych (art. 146 p.o.ś.), o czym mowa w art. 145 p.o.ś.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy badaniu interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej w pewnej odległości od nieruchomości, na której znajduje się krematorium zachodzi konieczność zbadania, czy przedmiotowa spopielarnia zwłok może powodować także zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś., a zatem czy ma ona szkodliwy wpływ na nieruchomość skarżącego.

W świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kwestia, czy budynek, który przy poprzednim sposobie użytkowania nie zagrażał nieruchomościom innych właścicieli, w tym skarżącego kasacyjnie, obecnie im może zagrażać, powinna być przedmiotem rozstrzygania w niniejszym postępowaniu. Tym bardziej, że możliwość emitowania przez budynek krematorium szkodliwych pyłów i gazów powodowałaby brak spełniania przez ten budynek warunków określonych w § 309, § 311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015r., poz. 1422). Należy także mieć na uwadze, że wystąpienie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, nawet oddziaływania nieponadnormatywnego może mieć wpływ na użytkowanie nieruchomości sąsiedniej, a to uzasadniałoby udział jej właściciela w postępowaniu w charakterze strony, w celu możliwości weryfikacji w toku postępowania charakteru tego wpływu. Zatem ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, co może mieć wpływ na nieruchomości skarżącego. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności.

M. S., który jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości wywodząc swój interes prawny wskazał na art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 233 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swym prawem rozporządzać. Przepis ten, podobnie, jak odpowiadający mu art. 140 k.c. odnoszący się do prawa własności, określa wewnętrzną i zewnętrzną treść prawa użytkowania wieczystego (p. wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2015r. sygn. IACa 1186/14, LEX 2335335). Ustalenie zatem, czy skarżący jest stroną postępowania wymagało przeprowadzenia postępowania, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa uznania go za stronę nie była oczywista, wymagała przeprowadzenia analizy sprawy i dowodów. Słusznie wskazał skarżący kasacyjnie, że dopiero czynności podejmowane w postępowaniu stwarzają możliwość weryfikacji tezy, co do posiadania przez wnoszącego odwołanie interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania. "Kwestia bycia stroną postępowania administracyjnego wiąże się z prawem do udziału w procesie przez przedstawienie i obronę swoich racji. W demokratycznym państwie prawnym jednostka wnosząca o udzielenie ochrony prawnej nie może zostać pozbawiona prawa do procesu, a zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania udzielenia jej ochrony prawnej w drodze postępowania organów państwa regulowanego przepisami powszechnie obowiązującymi" (uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011r. sygn. akt II OPS 1/11, ONSA/WSA 2012/2/17).

Wskazana przez Sąd I instancji oraz organ I instancji okoliczność, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016r., poz. 71), instalacje do spopielania zwłok – krematoria nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymagają uzyskania i dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, regulującej szczególne wymagania dotyczące ochrony środowiska – nie może, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiać przeciwko przyznaniu skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony w sprawie o zmianę sposobu użytkowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy powoduje, że przedwczesne byłoby odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. NSA uchylił zaskarżoną decyzję.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, oraz art. 209 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe rozważania oceni, czy wnoszący odwołanie ma interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na krematorium, badając czy przedmiotowy obiekt może wywoływać emisje, które zanieczyszczając środowisko oddziałują na nieruchomość skarżącego, który jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości i przysługuje mu ochrona prawna na podstawie art. 233 w zw. z art. 140 k.c. Właściciel nieruchomości zagrożonej zmienionym sposobem użytkowania budynku powinien być stroną postępowania dotyczącego zmiany sposobu jego użytkowania. Dla uznania za stronę nie jest konieczne wykazanie, że wpływ inwestycji na nieruchomość spowodowany jest przekroczeniem normy. Nie jest obowiązkiem organu odwoławczego na tym etapie postępowania (przy ustalaniu przymiotu strony) ustalanie, czy inwestor powinien uzyskać odpowiednie pozwolenie w zakresie emisji do powietrza. Organ winien zająć stanowisko co do wskazanych przez M. S. zarzutów w zakresie oddziaływania inwestycji, mającego wpływ na przyznanie mu przymiotu strony postępowania.

-----------------------

14