Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1232/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B., A.B., A.B. i K. G. B. syna K. oraz skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 92/19 w sprawie ze skargi K.B., A.B., A.B. i K. G. B. syna K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w rubrum zaskarżonego wyroku i w punkcie 3 (trzecim) sentencji wyroku w ten sposób, że po słowach "A.B. i K." każdocześnie dodaje słowo "G."; 2. oddala skargi kasacyjne; 3. odstępuje od zasądzenia od K.B., A.B., A.B. i K. G. B. syna K. na rzecz Prezydenta Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Gl 92/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi K.B. i A.B., A.B., K.B. [syna K.] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżących z dnia 3 sierpnia 2005 r. w części dotyczącej nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w [...] w terminie 2 miesięcy; 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w kwotach: na rzecz K.B. 2000 złotych oraz na rzecz A.B., A.B. i K.B. syna K.B. po 500 złotych; 4) w pozostałym zakresie skargę oddalił; 5) zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W skardze z 14 sierpnia 2019 r. do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą w części pod gminną drogę publiczną ul. [...] w [...], reprezentowani przez radcę prawnego M.K.: K.B., A.B., A.B. i K.B. syn K. (dalej skarżący) wnieśli o: zobowiązanie Prezydenta do skierowania w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku w niniejszej sprawie, wniosku do Wojewody [...] (dalej Wojewoda) o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci stwierdzenia w drodze decyzji nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...], własności gruntu zajętego pod ul. [...] w [...]; zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżących, w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, sumy pieniężnej w wysokości 20.019,40 zł; zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wniosek w sprawie ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania złożono 30 sierpnia 2005 r. Na skutek tego wniosku Prezydent prowadzi od 28 września 2005 r. postępowanie o sygn. akt [...]. Od tego czasu przez okres prawie 14 lat Prezydent, prócz zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie poczynił żadnych właściwych czynności zmierzających do jego zakończenia. Z bliżej nieokreślonego i niezrozumiałego dla skarżących powodu organ nie złożył nawet do Wojewody wniosku o stwierdzenie przejścia własności zajętej pod ul. [...] części nieruchomości skarżących, której własność przeszła z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz właściciela drogi. Bezczynność w tej sprawie, do której doszło z rażącym naruszeniem prawa, została stwierdzona w wydanym, w następstwie wniesionego przez skarżących ponaglenia, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. (doręczonym 13 sierpnia 2019 r.), w którym Kolegium wyznaczyło Prezydentowi dodatkowy jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy. Stwierdzono, że skarżący od ponad 20 lat są pozbawieni prawa własności bez należnego im odszkodowania. Przyznane na ich rzecz odszkodowanie, w żądanej kwocie, pozwoli przy tym chociaż na częściowe zadośćuczynienie krzywdzie jaka została wyrządzona skarżącym, zwłaszcza, że należy przypuszczać, że dalsze rozpoznanie sprawy może potrwać jeszcze kilka lat. Nadto stanowić będzie odpowiednią "represję" nałożoną na organ mającą doprowadzić do działania w sprawie bez bezczynności [k. 3-7 akt sądowych].

W odpowiedzi na skargę reprezentowany przez radcę prawnego M.L. Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania zawiadomieniami z dnia [...] września 2005 r. nr [...] wszczęto w tym przedmiocie postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowań zajętych częściowo pod drogę publiczną ul. [...] i pod drogę publiczną ul. [...] działek wnioskodawców. W czasie oględzin dnia 14 grudnia 2005 r. ustalono, że pod drogę gminną ul. [...] nastąpiło częściowe zajęcie działek nr [...], a pod powiatową drogę publiczną ul. [...] częściowe zajęcie działek nr [...]. W związku z potrzebą geodezyjnego wydzielenia części zajętych pod drogę publiczną działek wystąpiła konieczność rozgraniczenia działek wnioskodawców i sąsiedniej działki nr [...] zajętej pod ul. [...] oraz działek nr [...] zajętych pod ul. [...]. Do rozgraniczenia tego doszło decyzją Prezydenta Miasta [...] (wyznaczonego jako organ właściwy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2007 r.) z dnia 31 grudnia 2007 r. co umożliwiło następnie, zdaniem Prezydenta, geodezyjne wydzielenie poszczególnych fragmentów działek nr [...] zajętych pod ul. [...]. W konsekwencji organ ten wystąpił do Wojewody [...] pismem z 25 lutego 2008 r. o wydanie odnośnie części działek zajętych pod ul. [...] decyzji stwierdzającej zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm., dalej ustawa z 1998 r. lub pwur) przejście prawa własności na rzecz Gminy [...]. Decyzję taką Wojewoda wydał dnia [...] kwietnia 2018 r. Dalej Prezydent wskazał, że ponieważ objęta jedną księgą wieczystą nieruchomość wnioskodawców położona jest u zbiegu dwu dróg odmiennych kategorii (powiatowej ul. [...] i gminnej ul. [...]), to procedura uregulowania stanu prawnego nieruchomości mogła przebiegać jedynie dwuetapowo - w pierwszym etapie została geodezyjnie wyodrębniona nieruchomość zajęta w części pod pas drogowy, gminnej drogi publicznej ul. [...]. Na tę okoliczność sporządzono mapę z projektem podziału i inne niezbędne dokumenty, które wraz z pismem z 25 lutego 2008 r. przesłano Wojewodzie [...] celem wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności części działek zajętych pod gminną drogę publiczną ul. [...]. Drugi etap mógł rozpocząć się z chwilą zakończenia pierwszego etapu z uwagi na to, że deklaratoryjna decyzja Wojewody jednocześnie jest decyzją podziału geodezyjnego terenu, która po uzyskaniu klauzuli ostateczności podlega ujawnieniu w księdze wieczystej nieruchomości oraz ewidencji gruntów i budynków. Wtedy też można rozpocząć kolejny podział geodezyjny i prawny nieruchomości.

Brak wcześniejszych działań dotyczących regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ul. [...] spowodowany był prowadzeniem przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie regulacji własności części nieruchomości leżącej w pasie drogowym gminnej drogi publicznej ul. [...]. Postępowania te choć dotyczące dwu odmiennych kategorii dróg były od siebie zależne tj. dopiero rozstrzygnięcie przez Wojewodę [...] zagadnienia w postaci stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod gminną drogę publiczną ul. [...] umożliwiło podjęcie działań mających na celu regulację stanu prawnego nieruchomości położonej w części w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ul. [...].

Stwierdzono, że niewątpliwie na długość trwania postępowania przed Wojewodą miał wpływ fakt, że jedna ze stron (I.B.) zmarła w 2013 r. i dopiero 27 września 2017 r. sporządzony został akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr [...], na mocy którego spadek po niej nabyli: K.B., A.B., A.B., K.B. Następnie Wojewoda pismem z 13 grudnia 2018 r. wystąpił do Gminy [...] o przesłanie dokumentu niezbędnego do zakończenia postępowania. W odpowiedzi pismem z 14 stycznia 2019 r. przesłano stosowne oświadczenie Naczelnika Wydziału Inwestycji i Gospodarki Komunalnej w [...].

Zdaniem Prezydenta, podejmowanie wcześniej przez organ działań dotyczących regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej w pasie drogowym powiatowej drogi publicznej ul. [...] byłoby niemożliwe, chociażby ze względu na konieczność sporządzenia nowej mapy z projektem podziału, która uwzględniałaby również geodezyjne wydzielenie nieruchomości zajętej pod pas drogowy ul. [...], a na późniejszym etapie również skorygowanie wniosku przesłanego wraz z aktami sprawy Wojewodzie za pismem z 28 lutego 2008 r. Takie działania wiązałyby się z narażeniem budżetu jednostki na nieplanowany wydatek, co pozostawało w sprzeczności z koniecznością przestrzegania przez organ określonych przez ustawodawcę zasad prawidłowej gospodarki finansowej środkami publicznymi.

Prezydent wskazał, że strony postępowania od ostatniej korespondencji (pismo z 9 grudnia 2000 r.), nie brały w nim czynnego udziału, w tym również przed Wojewodą, co miało niewątpliwie wpływ na datę wydania przez ten organ decyzji deklaratoryjnej regulującej stan prawny drogi gminnej - ul. [...], uniemożliwiając tym samym podjęcie działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej w części pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...].

Prezydent podał, że z chwilą wpływu decyzji deklaratoryjnej Wojewody odnośnie ul. [...] podjął czynności (podane w odpowiedzi) zmierzające do uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod pas drogowy ul. [...] [k. 13-16 akt sądowych].

Na wezwanie Sądu w piśmie z 20 listopada 2019 r. Prezydent podał, że wnioskiem z tej daty wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia przez Miasto [...] na prawach powiatu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części nieruchomości skarżących zajętej pod powiatową drogę publiczną - ul. [...] [k. 24-27v akt sądowych].

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, ust. 2, art. 200, 205 § 2, art. 209 i art. 211 ppsa orzekł jak w punktach 1, 2, 3 i 5 wyroku II SAB/Gl 92/19; na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 4 wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że poza sporem pozostaje, że sprawa wszczęta wnioskiem I. i K. małżonków B. z 30 sierpnia 2005 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za ich nieruchomość zajętą pod powiatową drogę publiczną - ul. [...] nie została dotychczas załatwiona. Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę brak jest przy tym podstaw, by opóźnienie i bezczynność w tym względzie była spowodowana okolicznościami o jakich mowa w art. 35 § 5 kpa, w tym by nastąpiło to z przyczyn niezależnych od skarżonego organu. Jednoznacznie, jako pozbawionego oparcia w obowiązujących przepisach, Sąd nie podzielił stanowiska Prezydenta, że sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość skarżących zajętą pod drogę gminną - ul. [...] i drogę powiatową - ul. [...], nie mogły być prowadzone jednocześnie. Za prezentowanym w tym względzie stanowiskiem organu nie przemawiają pozaprawne powody, powoływane w odpowiedzi na skargę. Nie było żadnych przeszkód, by po rozgraniczeniu działek skarżących, zajętych pod obie drogi z sąsiadującymi z nimi działkami drogowymi tj. odnośnie ul. [...] z działkami Gminy [...] nr [...] i ze stanowiącą własność Skarbu Państwa działką nr [...] (odnośnie drogi powiatowej - ul. [...]), do czego doszło decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2007 r., zlecić jednoczesne sporządzenie geodezyjnego projektu podziału działek skarżących z wydzieleniem ich części zajętych pod poszczególne drogi i wystąpić następnie do Wojewody o wydanie zgodnie z tym projektem odnośnie tych działek decyzji deklaratoryjnych o jakich mowa w art. 73 ust. 3 pwur. Twierdząc inaczej Prezydent nie powołał żadnych przepisów podważających w tym względzie powyższe stanowisko Sądu. Nie uzasadniono w żaden sposób twierdzenia, że takie jednoczesne działanie odnośnie nieruchomości zajętej pod obie drogi zwiększyłoby finalnie obciążenie finansowe budżetu Gminy [...]. Sąd I instancji podkreślił, że faktyczna bezczynność Prezydenta w odniesieniu do części działek skarżących zajętych pod ulicę [...], tj. działek nr [...] trwała od 11 stycznia 2008 r., kiedy to do organu pierwszej instancji wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta [...] o rozgraniczeniu działek skarżących również z drogą powiatową - ul. [...] - działką nr [...]. Realne czynności do załatwienia sprawy Prezydent podjął dopiero po wydaniu przez SKO w trybie art. 37 § 6 kpa postanowienia z [...] lipca 2019 r. W tym czasie Prezydent ani nie zawiesił tego postępowania, ani nie powiadomił stron o przyczynach zwłoki zgodnie z art. 36 kpa. Okoliczności te przesądzają, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

Za odmienną klasyfikacją tej bezczynności nie może przemawiać okoliczność, że również wnioskodawcy, a następnie skarżący nie interesowali się we własnym interesie obrotem sprawy, nie "monitorując" [zapewne winno być "monitując"] w żaden sposób organu o nadanie sprawie biegu również w części dotyczącej odszkodowania za część ich działek zajętych pod ul. [...]. W żaden sposób nie zwalnia to organu z dochowania ustawowych terminów załatwienia sprawy, zwłaszcza że działając w tym czasie bez fachowego pełnomocnika mogli być w przeświadczeniu, że właściwe czynności podjęto odnośnie całości ich żądania sprecyzowanego we wniosku z 3 sierpnia 2005 r. Taka postawa skarżących została wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu ich wniosku o przyznanie im od organu wnioskowanej w skardze sumy pieniężnej. Z zalegającej w aktach administracyjnych decyzji deklaratoryjnej Wojewody z [...] kwietnia 2019 r. nie wynika by postępowanie przed Wojewodą mogło być opóźnione, czy też zawieszone w związku z brakiem uregulowania następstwa prawnego po I.B. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika że uzupełniające dokumenty niezbędne do wydania przez Wojewodę decyzji deklaratoryjnej odnośnie ul. [...] Prezydent przesłał Wojewodzie dopiero przy piśmie z 14 stycznia 2019 r.

Jakkolwiek w skardze na bezczynność skarżący wnieśli o zobowiązanie Prezydenta do wystąpienia w podanym terminie do Wojewody [...] o wydanie niezbędnej do załatwienia ich wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 73 ust. 3 pwur, to zdaniem Sądu wystąpienie takie, które zgodnie z udzieloną przez organ informacją miało miejsce dnia 20 stycznia 2019 r., nie stanowi aktu załatwiającego sprawę o jakim mowa art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa. Aktem takim byłoby bowiem w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy dopiero wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu rozpoznania sprawy przez Wojewodę.

Dlatego w uwzględnieniu skargi na bezczynność Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Prezydenta do wydania takiego aktu w terminie 2 miesięcy (liczonych zgodnie z art. 286 § 2 ppsa), przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy przez akt ten należy rozumieć wydanie wskazanego wyżej postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Z uwagi na określony wyżej czasokres i charakter stwierdzonej bezczynności organu, Sąd uznał za zasadne, co do zasady w świetle art. 149 § 2 ppsa, żądanie skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej, spełniającej nie tylko kompensacyjny w odniesieniu do skarżących ale także represyjny i dyscyplinujący na przyszłość w stosunku do pozostającego w bezczynności organu, charakter. Funkcje te zostaną zdaniem Sądu spełnione przez przyznanie skarżącemu K.B. kwoty 2000 zł (prawo do odszkodowania w 3/8 częściach) i pozostałym skarżącym (prawo do odszkodowania po 1/8 części) po 500 zł. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że w świetle orzecznictwa, w tym orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, kwoty te nie mogą być, z uwagi na funkcję tego środka, symboliczne, ale jednocześnie kwoty winny stanowić dla strony pewne zadośćuczynienie za ewentualną poniesioną przez nią szkodę materialną i moralną za ignorowanie przez organ jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że skarżący żądając przyznania im kwot w maksymalnej, wynikającej z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, wysokości tego żądania w żaden sposób bliżej nie uzasadnili. Sąd wziął w tym przedmiocie pod uwagę, że wysokość dochodzonego przez skarżących na podstawie art. 73 pwur odszkodowania będzie ustalona według aktualnie obowiązujących cen, które jak powszechnie wiadomo w odniesieniu do nieruchomości są coraz wyższe. Skarżący przez bardzo długi okres nie wykazywali żadnej aktywności mogącej skłaniać organ do szybszego załatwienia sprawy, co może oznaczać, że wcześniejsze przyznanie im dochodzonego odszkodowania nie miało dla nich szczególnie istotnego znaczenia. W konsekwencji żądanie przyznania wyższych sum pieniężnych Sąd uznał za nieuzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.

O kosztach postępowania sądowego, obejmującego wpis od skargi, wynagrodzenie radcy prawnego i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, łącznie w kwocie 597 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, 205 § 2, art. 209 i art. 211 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie i opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265; k. 28, 36-39 akt sądowych).

Skargi kasacyjne od wyroku II SAB/Gl 1232/20 wywiedli: Prezydent Miasta [...], zaskarżając ów wyrok w całości; K.B. i A.B., A.B., K.B. syn K., zaskarżając wyrok w części - w zakresie punktu 4 (czwartego).

Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego M.L., zarzucił wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sprawa o ustalenie wysokości odszkodowania dla skarżących za zajęcie pod drogę gminną - ul. [...] i drogę powiatową - ul. [...] oraz sprawa o wypłatę odszkodowania mogły być prowadzone jednocześnie;

2. w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania - art. 35 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do opóźnienia z przyczyn leżących po stronie organu.

Skarżący kasacyjnie Prezydent wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Prezydenta kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 49-50v, 67 akt sądowych).

K.B., A.B., A.B., K.B. syn K. reprezentowani przez radcę prawnego M.K., zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania - art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 41 Konwencji o "obronie" [winno być "ochronie"] praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej dnia 4 listopada "1951" [winno być "1950"] r. przez nieprawidłowe uwzględnienie dla potrzeb zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 ppsa wartości odszkodowania, jaka będzie ustalona i wypłacona na ich rzecz na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872), przy finalnym i merytoryczny[m] rozpoznaniu sprawy, w której skargę na bezczynność organu, w sytuacji gdy taka wartość nie powinna mieć jakiegokolwiek znaczenia dla oceny wysokości sumy pieniężnej przyznawanej na podstawie art. 149 § 2 ppsa z pobudek represyjno-kompensacyjnych wobec bezczynności organu spowodowanej stwierdzonym przez Sąd rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy przez zasądzenie na rzecz skarżących kwoty symbolicznej, co narusza ustalone w tym zakresie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: zmianę wyroku w zaskarżonej części - pkt 4 sentencji wyroku przez zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 ppsa w wysokości niesymbolicznej - w wysokości 16.519,40 zł, stanowiącej różnicę między kwotą dochodzoną przez skarżących w postępowaniu I-instancyjnym (20.019,40 zł) a wartością zasądzoną na rzecz skarżących w niezaskarżonej części wyroku, tj. pkt 1 sentencji wyroku (3.500 zł); zasądzenie od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 56-62 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżących, Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez radcę prawnego M.L., wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej K.B. i A.B., A.B., K.B.; zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 73-74 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W żadnej ze skarg kasacyjnych nie zarzucono wyrokowi I instancji błędu w ustaleniach stanu faktycznego, przeto stan faktyczny, ustalony zaskarżonym wyrokiem, był dla Sądu Kasacyjnego wiążący.

I. Rozpoznając skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...].

Zarzut naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) okazał się niezasadny.

Kontrolowana sprawa toczy się w wyniku wywiedzenia skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa), zatem Sąd I instancji nie stosował art. 73 ust. 3 pwur i nie wypowiadał się co do wykładni art. 73 ust. 3 pwur, jak mógłby to czynić w sprawie ze skargi na decyzję rozstrzygającą o odszkodowaniu na podstawie art. 73 pwur (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).

Sąd I instancji słusznie uznał, że sprawa wszczęta wnioskiem I. i K. małżonków B. z 30 sierpnia 2005 r. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za ich nieruchomość zajętą pod powiatową drogę publiczną - ul. [...] nie została dotychczas załatwiona. Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę brak jest przy tym podstaw, by opóźnienie i bezczynność w tym względzie była spowodowana okolicznościami o jakich mowa w art. 35 § 5 kpa, w tym by nastąpiło to z przyczyn niezależnych od Prezydenta. Jednoznacznie, jako pozbawionego oparcia w obowiązujących przepisach, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Prezydenta, że sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość skarżących zajętą pod drogę gminną - ul. [...] i drogę powiatową - ul. [...], nie mogły być prowadzone jednocześnie. Za prezentowanym w tym względzie stanowiskiem organu nie przemawiają pozaprawne powody, powoływane w odpowiedzi na skargę (k. 13-16 akt sądowych). Nie było żadnych przeszkód, by po rozgraniczeniu działek skarżących, zajętych pod obie drogi z sąsiadującymi z nimi działkami drogowymi tj. odnośnie ul. [...] z działkami Gminy [...] nr [...] i ze stanowiącą własność Skarbu Państwa działką nr [...] (odnośnie drogi powiatowej - ul. [...]), do czego doszło decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2007 r., zlecić jednoczesne sporządzenie geodezyjnego projektu podziału działek skarżących z wydzieleniem ich części zajętych pod poszczególne drogi i wystąpić następnie do Wojewody o wydanie zgodnie z tym projektem odnośnie tych działek decyzji deklaratoryjnych o jakich mowa w art. 73 ust. 3 pwur. Twierdząc inaczej Prezydent nie powołał żadnych przepisów podważających w tym względzie powyższe stanowisko Sądu. Nie uzasadniono w żaden sposób twierdzenia, że takie jednoczesne działanie odnośnie nieruchomości zajętej pod obie drogi zwiększyłoby finalnie obciążenie finansowe budżetu Gminy (s. 4-5 uzasadnienia wyroku II SAB/Gl 92/19; k. 37v-38 akt sądowych).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 35 § 5 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że bieg terminów załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu w przypadkach uregulowanych w art. 35 § 5, np. przy współdziałaniu organów administracyjnych nie wlicza się terminu do zajęcia w sprawie stanowiska określonego w art. 106 § 3. Nie wlicza się terminu zawieszenia postępowania, lecz po zbadaniu zasadności zawieszenia postępowania. Nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 335-336 nb 9). Trafnie Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał, by zaistniała jakakolwiek przesłanka nie wliczania terminów bądź okresów, o jakich mowa w art. 35 § 5 kpa. Nie doszło w szczególności do "narażenia budżetu jednostki na nieplanowany wydatek" (s. 4 skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...] oddalił.

II. Rozpoznając skargę kasacyjną K.B., A.B., A.B., K.B. syna K..

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 149 § 2 ppsa w zw. z art. 41 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki przyznania na rzecz każdego ze skarżących sum pieniężnych w kwotach: na rzecz K.B. 2000 zł; na rzecz A.B., A.B., K.B. syna K. po 500 zł na rzecz każdego z nich - odpowiednio do udziału każdego z wnioskodawców w prawie do odszkodowania - K.B. w 3/8 częściach, a każdego z pozostałych skarżących po 1/8 części. Wysokość tych sum pieniężnych była adekwatna do rzeczywistego stopnia naruszenia prawa przez organ. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił bierną postawę wnioskodawców w toku postępowania. Jedynie aktywna postawa wnioskodawców mogłaby potwierdzić przekonanie pełnomocnika wnioskodawców o tym, że ponaglenia odniosły "efekt wprost odwrotny od zamierzonego" (k. 59 akt sądowych), tym bardziej, że ponaglenie wnioskodawców z 2 lipca 2019 r. skutkowało pomyślnym dla wnioskodawców postanowieniem Kolegium z 22 lipca 2019 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych).

Konwencja w art. 41 stanowi: "Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie.". Zatem adresatem art. 41 Konwencji jest Europejski Trybunał Praw Człowieka (argum. ex wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 30 maja 2017 r., skarga nr 48286/11), nie zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny. Tylko Europejski Trybunał Praw Człowieka władny jest w sposób wiążący ustalić naruszenie Konwencji; wykazać związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem a doznaną i dochodzoną szkodą; uznać, że prawo krajowe pozwala tylko na częściowe usunięcie skutków naruszenia; w ramach fakultatywności uznać, że "zachodzi taka potrzeba" i orzec słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie (R. Degener w: red. L. Garlicki,

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 19-59 oraz do Protokołów dodatkowych, C.H. Beck 2011, t. II, s.267-268, nb 3-4).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną K.B., A.B., A.B., K.B. syna K. należało oddalić.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w pełnym brzmieniu imion i nazwiska K.B. syna K. orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

O odstąpieniu od zasądzenia od K.B., A.B., A.B., K.B. syna K. na rzecz Prezydenta Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.