Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2774/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Sławomir Fularski, Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Województwo [...] z siedzibą w W. (dalej jako Skarżący) decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Minister Finansów (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. wydaną w przedmiocie określenia Województwu [...] wysokości zobowiązania za czerwiec 2014 r. z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Województwo [...] spełniało przesłanki, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) do dokonania w 2014 r. wpłat do budżetu państwa, przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na rok 2014 r.

W związku z powyższym Minister Finansów - na mocy art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dochodach - poinformował Skarżącego o rocznej kwocie wpłat Województwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej na 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. określił wysokość zobowiązania Województwa [...] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. – za czerwiec 2014 r. w wysokości 42.951.098,94 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych.

Po rozpoznaniu wniosku Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Województwo [...] , pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonało w terminie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za czerwiec 2014 r. w wysokości 53.877.324,58 zł. Minister wskazał, że w związku z niedokonaniem wpłaty zaistniały przesłanki przewidziane w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do określenia, w formie decyzji, wysokości zobowiązania Województwa.

Województwo [...] skierowało na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów prawa, to jest:

1) art. 31 oraz art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa [...] przy określaniu wysokości wpłaty za miesiąc czerwiec 2014 r.,

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 31 i 32 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie sytuacji finansowej Województwa [...] , mających istotny wpływ na niewywiązywanie się z obowiązku wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nieprzeprowadzenie dowodów wskazujących na sytuację finansową województwa uniemożliwiającą wywiązywanie się w pełnej wysokości z wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął sytuację finansową Województwa mającą niewątpliwie wpływ na możliwości wywiązywania się z obowiązków w zakresie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Nieuwzględnienie tej sytuacji w toku prowadzonego postępowania stanowi istotne naruszenie wskazanych przepisów. W ocenie strony skarżącej, konieczność uwzględnienia wpływu sytuacji finansowej, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., uznając, że przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (sygn. akt K 13/11).

Dodatkowo w piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia 8 lipca 2015 r., Województwo podtrzymało zarzuty złożone w skardze rozszerzając ich uzasadnienie w zakresie sytuacji finansowej Województwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Finansów - w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę - wskazał, iż w dniu [...] października 2014 r. Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (poz. 1574) stanowiącą wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] marca 2014 r. w odniesieniu do województw, podkreślając, iż skarżące województwo w dalszym ciągu jest zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa w wysokości wynikającej z dotychczasowych przepisów.

W wyniku rozpatrzenia skargi, skierowanej na to rozstrzygnięcie do tutejszego Sądu, wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3084/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł m.in. że organ orzekł w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Materialnoprawną podstawę orzekania określającą, która jednostka samorządu terytorialnego (dalej: JST) szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowi przepis art. 31 ustawy o dochodach. Przepis jest uzupełniony treścią art. 24 tej ustawy, określającą wskaźniki wymienione w art. 31 i dane potrzebne do ich ustalenia.

Okoliczność, że podstawa do ustalenia podmiotu zobowiązanego do wpłaty oraz podstawa do określenia wysokości tej wpłaty jest w swej materialnej treści uregulowana przepisem art. 31 ustawy o dochodach, ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż po wydaniu zaskarżonej decyzji zapadł w dniu 4 marca 2014 r. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 13/11 (Dz. U. poz. 348, z 19 marca 2014 r.), obalający domniemanie konstytucyjności art. 31 w zakresie w jakim m.in. ten przepis nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, ze skargi wniesionej [...] lutego 2010 r. przez Województwo [...] , objęte były dwa przepisy, tj. art. 25 i 31 ustawy o dochodach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zakresową niekonstytucyjność obu wskazanych przepisów. Zakres ich niekonstytucyjności został określony jednakowo. Są one w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP.

Jednocześnie - na podstawie art. 190 st. 3 Konstytucji RP - Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny (uchylenie) wymienionych przepisów w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Odroczenie derogacji uzasadnił skomplikowaną materią ustrojową, jakiej dotyczyły kontrolowane przepisy.

Sąd I instancji przypomniał, że wymieniona ustawa o dochodach określa źródła dochodów JST, zasady ustalenia i gromadzenia tych dochodów a także zasady ustalenia i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa (art.1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 dochodami JST są dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla województw składa się z części wyrównawczej i regionalnej (art. 7 ust. 1 pkt 3). Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw. O tym, jakie województwo stanie się zobowiązanym do wpłaty i w jakiej wysokości, stanowi co do zasady przepis art. 31 ustawy o dochodach. Wskazano również, że rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy (art. 2 pkt 3 ustawy o dochodach), co jednocześnie oznacza, że dane do wyliczenia wysokości wpłat są danymi sprzed dwóch lat. Uznany natomiast za zakresowo niezgodny z Konstytucją RP przepis art. 25 ustawy o dochodach, reguluje kwestie podziału (wypłaty) między województwa łącznej kwoty uiszczonych wpłat województw, tj. wpłat określonych w art. 31 podziału (wypłat) dokonuje się podmiotom, tj. województwom, których uprawnienia do wypłaty określa pięć grup kryteriów zamieszczonych w przepisie art. 25. W odniesieniu do podziału (wypłaty) dokonanych wpłat, wyliczonych wg art. 31, ustawa o dochodach stanowi ze Minister Finansów przekazuje właściwym województwom część regionalną subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych – w terminie do 25 dnia każdego miesiąca (art. 34 ust. 1). W świetle art. 36 ustawy o dochodach, Minister Finansów, w przypadkach tam wskazanych ma uprawnienia do wydawania, w odpowiednio liczonym okresie pięcioletnim, decyzji zwiększających lub zmniejszających o odpowiednie kwoty części subwencji ogólnej, jak również zobowiązujących do zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej.

W ocenie WSA z opisanych wyżej zasad wynika zatem, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw, przy czym inne są kryteria ustawowe ustalające zobowiązanych, a inne ustalające uprawnionych.

Sąd przypomniał też, że Trybunał Konstytucyjny kontrolując art. 25 i 31 ustawy o dochodach, za wzorzec kontroli przyjął art. 167 ust. 1 12 oraz art. 166 ust.1 Konstytucji RP. Przepis art. 167 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że JST zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W ust. 2 art. 167 stanowi się, że dochodami JST są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe. Przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez JST jako zadania własne.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika - że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku negatywnego wyroku zakresowego zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak w przedmiotowej sprawie. Omawiany przepis art. 190 ust 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

WSA wskazał też, że w judykaturze i doktrynie prezentowane są różne stanowiska co do znaczenia odroczenia utraty mocy obowiązującej normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucja RP. I tak w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, w myśl którego dopuszczalne jest niestosowanie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucja RP, w okresie odroczenia skutku derogacyjnego.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie po raz pierwszy we wskazanym wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. uznał, że to okoliczności indywidualnej sprawy powinny stanowić o tym, czy można odstąpić od stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w odroczonej derogacji. O treści rozstrzygnięcia Sądu powinno decydować stosowne ustalenie, w danej sprawie, czy zastosowanie tej już niekonstytucyjnej normy prawnej, we wskazanym zakresie, groziłoby poważniejszymi naruszeniami wartości konstytucyjnych, niż jej niezastosowanie.

Sąd podkreślił, że z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. przepisy art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach, w zakresie w wyroku wskazanym, utraciły domniemanie konstytucyjności. Określona w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do czasowego odroczenia wejścia w życie konsekwencji wydanego wyroku odnosi się tylko do skutku derogacyjnego. Nie odnosi się natomiast do samego uznania określonej normy (czy jej zakresu) za niekonstytucyjną. To ustalenie o zakresowej niekonstytucyjności wskazanych przepisów jest ostateczne i powszechnie obowiązujące.

Wobec powyższego, a także kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał, że rozstrzygając tę sprawę indywidualną, ma kompetencję do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior. Zasada lex superior sprowadza się w tym przypadku do prawa odmowy zastosowania w konkretnym stanie faktycznym niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w okresie odroczonej derogacji.

Sąd podkreślił, że samodzielność finansowa jest jednym z podstawowych aspektów samodzielności województwa. Polega ona na zapewnieniu JST dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, na pozostawieniu jej swobody w kształtowaniu wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych. Nie ulega też wątpliwości, że gwarancje finansowe płynące z art. 167 Konstytucji RP są dla funkcjonowania województwa tak samo ważne jak gwarancje prawa własności wskazane w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu WSA ponadto dokonał analizy powszechnie znanej sytuacji finansowej Województwa [...] i ustalenia czy skutki, wynikające z zastosowania w pełnym zakresie, w zaskarżonej decyzji, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, nie prowadzą do naruszenia wyżej wymienionych wartości konstytucyjnych gwarantowanych temu Województwu. W tych warunkach Sąd orzekający w sprawie uznał że obiektywnie istniejąca trudna sytuacja finansowa Województwa, powoduje tę szczególność sytuacji, która powinna wpłynąć na odstąpienie od stosowania, w okresie odroczonego skutku derogacyjnego, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie jakim jest on niekonstytucyjny.

Sąd orzekający w sprawie po raz pierwszy stanął na stanowisku, że zachowanie istotnej części dochodów podatkowych Województwa na pokrycie kosztów realizacji zadań własnych w rozumieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego pozwoli na urealnienie omawianej zakresowej niezgodności przepisu z Konstytucją RP. Ustalenie to powoduje, że Sąd w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. uznał, iż zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim określając wielkość zobowiązania z tytułu wpłat wyrównawczych za wskazany okres, nie uwzględnia potrzeby pozostawienia Województwu [...] 70% dochodów podatkowych roku 2014, narusza przepis prawa materialnego z art. 31 ustawy o dochodach, gdyż stosuje go w zakresie, w którym zostało obalone domniemanie jego konstytucyjności.

Tym samym WSA - uznając wskazany wyżej zakres niekonstytucyjności art. 31 ustawy o dochodach oraz potrzebę odstąpienia, pomimo odroczonego skutku derogacyjnego, od stosowania w przedmiotowej sprawie ww. przepisu, w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny - uchylił zaskarżoną decyzję.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyżej opisanego wyroku, wniesionej przez Ministra Finansów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3170/15 uchylił to rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał m.in. na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jednostronne i niepełne. Nie uwzględnia przede wszystkim faktu, że przewidziany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mechanizm ustalania wysokości wpłat i wypłat wyrównawczych działa na zasadzie naczyń połączonych. Przepis art. 25 ustawy stanowi bowiem, że część regionalną subwencji ogólnej dla województw uboższych ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat dokonanych przez województwa o wyższych dochodach. Należałoby w związku z tym rozważyć, w jakim stopniu ustalenie wpłat Województwa [...] na poziomie 30% jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Jednakże - zdaniem NSA - odpowiedź na pytanie, czy w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymagała zbadania sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo- korekcyjnej. W ocenie NSA należało zatem rozważyć, czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 301/04), możliwe będzie jej stosowanie do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. NSA podkreślił że ustawa o dochodach przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania (art. 35 ust. 1).

NSA wskazał również, że Minister Finansów ma zaś kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie w całości lub w części takiej wpłaty, albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej (art. 35 ust. 2). Kompetencje ministra mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Poza tym ustawa nie daje ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania systemem wpłat korekcyjno- wyrównawczych.

Jednakże - w ocenie NSA - Sąd I instancji tym problemem się nie zajął, ograniczając się do stwierdzenia, że "Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi można korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych faktów".

NSA zauważył ponadto, że z omawianą kwestią wiąże się również potraktowanie przez Sąd wiadomości dotyczących sytuacji finansowej Województwa [...] w kategorii faktów powszechnie znanych z konsekwencjami wynikającymi z art. 106 § 4 p.p.s.a., a więc z możliwością ich uwzględnienia z urzędu, bez potrzeby czynienia ustaleń w drodze postępowania dowodowego.

Takiego stanowiska NSA jednak nie podzielił, bowiem Sąd I instancji - uznając informacje za powszechnie znane - podał jednocześnie, że pochodzą one z dwóch źródeł: sprawozdania z wykonania budżetu Województwa [...] i z raportu RIO. Nie stwierdził zaś, że po prostu wie, jaka jest sytuacja finansowa województwa.

W ocenie NSA popełniony przez Sąd I instancji błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. pociągnął za sobą inne poważne konsekwencje. Kierując się niewłaściwym rozumieniem tego przepisu Sąd w istocie przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa i na tej podstawie zadecydował o wysokości wpłaty (70% dochodów własnych). Tym samym wyszedł poza kompetencje sądu administracyjnego, który kontroluje jedynie akty i czynności organów administracji publicznej, nie rozstrzyga natomiast merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3170/15 uchylił wyrok tut. Sądu z 8 lipca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3084/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd rozpoznając ponownie niniejszą sprawę na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) pozostawał związany oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, LEX nr 526493; z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, LEX nr 594010).

Mając na uwadze powyższe Sąd zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym już wyroku z 10 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II GSK 3170/15.

Odnosząc się do powyższego podkreślić należy w pierwszej kolejności, że NSA zakwestionował uprawnienie Sądu I instancji do ocenienia ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim dokonano ich w toku postępowania sądowo administracyjnego zakończonego wyrokiem uchylonym przez NSA. W związku z tym powstaje pytanie, czy takich ustaleń powinien i czy może dokonać organ. Zasadność tego pytania jawi się jako oczywistość, zważywszy na fakt, iż NSA podkreśla (zob. str. 10- 11 uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II GSK 3170/15), że:

1) Należałoby rozważyć w jakim stopniu ustalenia wpłat Województwa [...] na poziomie 30% jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadził do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

2) To czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymagało zbadania sytuacji ekonomicznej wszystkich województw w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych, oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stany finansowe jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo- korekcyjnej.

3) Należało rozważyć, czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo- korekcyjnych jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych możliwe będzie jej stosowanie do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach w sposób który zapewni wsparcie samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem TK.

To o czym mowa powyżej, nie wskazuje jednak na to, aby ustalenia w powyższym zakresie mógł i powinien czynić organ. NSA podkreśla bowiem (zob. str. 11 uzasadnienia wyroku tegoż Sądu), że ustawa o dochodach przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo zobowiązane do jej dokonania. Natomiast organ (Minister Finansów) ma kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo leżącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie – w całości lub w części - takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej. W związku z tym NSA uznał, że kompetencje Ministra mają charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Podkreślił jednocześnie, że ustawa nie daje ministrowi możliwości "żadnego" sterowania systemem wpłat korekcyjno- wyrównawczych.

W związku z tym uprawniony jest pogląd, którego istotą jest przyjęcie, iż żadnych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej Skarżącego oraz beneficjentów wpłat kontrolno- wyrównawczych nie może czynić nie tylko sąd, ale i organ, a jeśli tak - to przepisy, których konstytucyjność zakwestionował Trybunał, mogą i powinny być przez niego stosowane w okresie odroczenia ich skutku derogacyjnego. Z powyższego wynika więc w ocenie NSA, iż organ określając wysokość wpłat, o których mowa, nie miał możliwości ich korygowania. Mając to na względzie Sąd stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa zarówno co do prawidłowości wskazanej przez organ podstawy prawnej jej wydania, jak i wysokości wyliczonego zobowiązania obciążającego Skarżącego.

Odnosząc się zaś do zarzutów i argumentacji Strony skarżącej, zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] grudnia 2016 r., w których podniesiono, że:

1. w decyzji organu z dnia [...] lipca 2014 r. nie zawarto w ogóle rozstrzygnięcia w zakresie odsetek ustalonych jak dla zaległości podatkowych,

2. organ dokonał nieprawidłowego określenia w decyzji wysokości zaległości, zamiast wysokości zobowiązania (bowiem takie sformułowanie znalazło się w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2014 r.),

należy wskazać, że w ocenie Sądu nie stanowią one podstawy do uwzględnienie skargi.

Nie miały one bowiem usprawiedliwionych podstaw nie tylko ze względu na treść uzasadnienia wyroku NSA, które w podstawowych i istotnych dla rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji było jednoznaczne i przesądzające, lecz również nie mogły one w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowić podstawy do ich uwzględnienia.

Mianowicie, jak to wskazano w wyżej wymienionych przepisach, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego wpływającym na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera a-c p.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa materialnego czy procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanych w niej stosunków administracyjnoprawnych materialnych lub procesowych. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję, musi zatem wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (patrz: wyrok NSA z 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 915/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w takim wypadku rzeczą Sądu jest wykazanie, że uchybienie przepisom prawa przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji byłoby lub mogłoby być inne.

Dokonując oceny naruszeń prawa, opisywanych przez Skarżącego, w wyżej wskazanym zakresie, należy stwierdzić, iż co prawda miały one miejsce, jednakże nie wpłynęły na treść zaskarżonej decyzji w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

Brak wyliczenia na dzień orzekania i wskazania w treści decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wysokości odsetek nie może być uznany za naruszenie takiego rodzaju, albowiem w decyzji tej wskazano - wraz z określeniem wysokości zobowiązania z tytułu wpłaty - że są one należne wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonych od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia zapłaty. Z kolei w decyzji Ministra z dnia [...] września 2014 r. określono je kwotowo na dzień wskazany w treści decyzji.

Odnośnie zaś drugiego zarzutu należy wskazać, że z treści decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., zawartej zarówno w jej sentencji, jak i w większości uzasadnienia, wyraźnie wynika, że organ dokonywał w niej - w oparciu o przepis art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - określenia zobowiązania z tytułu wpłaty, co było zgodne z tym przepisem. Zawarcie zaś w treści uzasadnienia sformułowania odnoszącego się do zaległości, wskazywanego przez Skarżącego, nie może tym samym być podstawą do uchylenia decyzji, winno bowiem zostać potraktowane jako pomyłkowo zawarte w treści uzasadnienia.

Sąd nie stwierdził również innych, wskazywanych w treści skargi, naruszeń przepisów prawa procesowego tj. ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w prowadzonym postępowaniu. Uznać także należy, że prawidłowo i zgodnie z normami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy. W trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia zasady zaufania do organów oraz zasady przekonywania.

Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.