Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 17 lit. c, art. 20 ust. 2, art. 24 ust. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, asesor WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że w §7 pkt 6 i pkt 10 uchwały z dnia [...] września 2007 r. wprowadzono bez podstawy prawnej własną definicję usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej, co znalazło następnie zastosowanie w licznych przepisach podjętej uchwały, czym w sposób istotny naruszono prawo. Zdaniem organu nadzoru, brak podstaw do formułowania w planie miejscowym odrębnych definicji, według których przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport oddziaływania na środowisko może być wymagany, zaliczane byłyby do usług nieuciążliwych, gdyż jest to sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902).

Ponadto, w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2006 r., Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnił przedłożony projekt planu z zastrzeżeniami, które dotyczyły m.in. lokalizacji nowych inwestycji uciążliwych dla środowiska mogących znacząco oddziaływać na środowisko: dla tych terenów należy zachować już istniejącą zabudowę produkcyjną i usługową. Wskazał również, że "Dla tego typu obiektów praktycznie niemożliwe będzie zamknięcie się ich uciążliwego oddziaływania w granicach działki własnej inwestycji. Obiekty te będą oddziaływać natomiast negatywnie na sąsiednie obszary zabudowy mieszkaniowej". W postanowieniu Powiatowy Inspektor Sanitarny odniósł się do wszelkich inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc zarówno tych, dla których raport jest wymagany, jak i tych, dla których raport może być wymagany, określając je przy tym jako uciążliwe dla środowiska.

Brak również podstaw prawnych do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terminu "działalność uciążliwa". Plan ustala bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, nie określa natomiast rodzajów działalności gospodarczej jako obowiązujących ustaleń planu.

W ustaleniach planu nie zostały także uwzględnione warunki ustalone przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody na etapie uzgadniania projektu tego planu wskazane w pkt 2 postanowienia z dnia [...] października 2006 r. W punkcie tym Wojewódzki Konserwator Przyrody wskazał bowiem na konieczność wprowadzenia zmiany podstawowego przeznaczenia terenów 10, 13, 14 MM/U - tereny zabudowy mieszkaniowej na ZN - zieleń naturalna. Tereny te zgodnie z planem Ochrony [...] Parku Krajobrazowego znajdują się w granicach [...] Parku

l

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

Krajobrazowego oraz w granicach projektowanego użytku ekologicznego Dolina Rzeki [...]. Ustalenia planu są w tym zakresie niezgodne z Europejską Konwencją Krajobrazową, rozporządzeniem Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz projektowanym Planem Ochrony [...] Parku Krajobrazowego pozytywnie zaopiniowanym uchwałą [...] Rady Miejskiej w P., ze względu na negatywne oddziaływanie planu na walory krajobrazowe [...] Parku Krajobrazowego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w P. nie tylko jednak nie uwzględnia warunku zawartego w pkt 2 postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, ale wprowadza również istotne zmiany w obszarze w stosunku do projektu uzgadnianego z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Obszar ten został znacznie rozszerzony wobec obszaru objętego uzgodnionym projektem planu i zmiany te nie zostały objęte uzgodnieniem, co narusza art. 17 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w związku z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.).

Wojewoda Mazowiecki stwierdził jednocześnie, że zakwestionowana uchwała w sprawie planu miejscowego wpłynęła do organu nadzoru w dniu 28 września 2007 r., do której nie dołączono jednak dokumentacji planistycznej, mimo obowiązku określonego w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doręczając ją organowi nadzoru dopiero w dniu 9 października 2007 r., dlatego termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego uległ przedłużeniu do dnia 8 listopada 2007.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miejska w P. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu brak uzasadnienia zarzutu organu nadzoru o wprowadzeniu definicji usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej nieprzewidzianej przepisami prawa, ponieważ zastosowane definicje mają bezpośrednie odniesienie do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i nie naruszają zapisów tej ustawy i aktów wykonawczych. Zarzucono również brak uzasadnienia zarzutu organu nadzoru odnośnie nieuwzględnienia warunków ustalonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, ponieważ w celu zachowania zgodności planu z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zmieniono ustalenia planu, uwzględniając jednocześnie istniejące zainwestowanie.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że konieczność wprowadzenia definicji usług w uchwale Rady Miejskiej w P. jest wynikiem braku w obowiązujących przepisach prawa czytelnej definicji usług, mimo iż zarówno ustawa z dnia 27 marca

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska odnoszą szereg aktów prawnych, występujących zarówno w zapisach samych ustaw jak aktów wykonawczych do nich, do usług bez podania ich definicji. Przyjęty w uchwale podział na usługi uciążliwe i nieuciążliwe opracowano na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, a jego stosowanie jest ściśle związane z art. 51 tej ustawy. Zakwalifikowanie prowadzonej działalności usługowej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przesądza o ich uciążliwości dla środowiska, a ewentualna uciążliwość lub ewentualny zakres oddziaływania na środowisko ma zostać określony dopiero w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Wyłączenie z definicji usług nieuciążliwych, przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany mogłoby w znaczący sposób ograniczyć zakres działalności gospodarczej możliwej do prowadzenia na terenach mieszanej zabudowy mieszkaniowo - usługowej, wskazanej w przedmiotowej uchwale, na znacznych obszarach wsi G.. Obawa ta jest szczególnie uzasadniona, ze względu na szeroki zakres działalności gospodarczej zakwalifikowanej w §3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 257 poz 2575, ze zm.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Zaliczono tam m.i.n. zespoły zabudowy usługowej o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha, garaże lub parkingi samochodowe, lub zespoły parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych, ośrodki wypoczynkowe i hotele, umożliwiające pobyt nie mniej niż 100 osób, poza obszarami miejskimi wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz szereg instalacji usługowych pożądanych do realizacji na terenach mieszkaniowo - usługowych. Instalacje mogące wykazywać szczególną uciążliwość dla środowiska znalazły się w cytowanym rozporządzeniu w zakresie przedsięwzięć, dla których raport jest obligatoryjny lub są związane bezpośrednio z przemysłem, a tym samym zostały zgodnie z dopuszczalnym przeznaczeniem poszczególnych terenów wykluczone z terenów mieszkaniowo - usługowych. W celu dodatkowego zabezpieczenia sąsiadujących ze sobą terenów mieszkaniowo -usługowych w ustaleniach uchwały zastosowano szereg dodatkowych warunków pod jakimi można prowadzić działalność usługową. Są to zapisy, gdzie do usług nieuciążliwych zalicza się przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany jedynie pod warunkiem zastosowania rozwiązań technicznych, technologicznych i

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

organizacyjnych gwarantujących dotrzymanie standardów jakości środowiska poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny - co powinno być wykazane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także zapisy, gdzie przekraczające dopuszczalne wielkości oddziaływania na środowisko poprzez emisję substancji i energii, w szczególności dotyczące wytwarzania hałasu, wibracji, promieniowania, zanieczyszczania powietrza, gleby, wód powierzchniowych i podziemnych, winno zamykać się na terenie działki budowlanej lub zespołu działek na jakiej jest wytwarzane, co eliminuje z terenu objętego uchwałą możliwość prowadzenia działalności usługowej oddziałującej negatywnie na tereny sąsiednie.

Wprowadzenie w ustaleniach planu dopuszczalnego zakresu działalności gospodarczej eliminuje z terenów zabudowy mieszkaniowej działalność gospodarczą, w tym nie zaliczaną do usług, mogącą stwarzać uciążliwości, a tym samym zapewnia ochronę zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ustaleniach szczegółowych dla terenów oznaczonych w uchwale symbolami 1.U/P i 2.U/P, do których odniósł się Powiatowy Inspektor Sanitarny w swoim uzgodnieniu, zachowuje się istniejącą zabudowę produkcyjną i usługową, z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany, a dopuszcza się wyłącznie realizację nowych obiektów usług nieuciążliwych. Wszystkie istniejące na tych terenach obiekty przemysłowe i usługowe zostały zrealizowane na podstawie prawomocnych decyzji, prowadzą swoją działalność zgodnie z przepisami prawa, a ich oddziaływanie na tereny sąsiednie nie przekracza wymaganych przepisami prawa standardów środowiskowych. Zachowanie funkcji bez prawa remontu, przebudowy lub rozbudowy spowodowałoby śmierć technologiczną tych zakładów i naraziłoby ich właścicieli na nieuzasadnione przepisami prawa straty. Ujęte w uzasadnieniu Powiatowego Inspektora Sanitarnego stwierdzenie "dla tego typu obiektów praktycznie niemożliwe będzie zamknięcie się ich uciążliwości oddziaływania w granicach działki własnej inwestycji" nie zostało poparte żadnymi danymi empirycznymi potwierdzającymi tę tezę. W celu uwzględnienia wszystkich uwag Powiatowego Inspektora Sanitarnego wprowadzono w §19 ust. 8 pkt 16 uchwały zapis "dla terenów oznaczonych symbolami 1.U/P i 2.U/P zachowuje się istniejące usługi uciążliwe i działalność uciążliwą, pod warunkiem zastosowania rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych gwarantujących dotrzymanie standardów jakości środowiska poza granicami terenu, do której inwestor posiada tytuł prawny", eliminując w ten sposób z przedmiotowych terenów wszystkie przejawy działalności produkcyjno - usługowej mogące mieć negatywny wpływ na tereny sąsiednie poprzez pogorszenie dopuszczalnych standardów środowiskowych.

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

W myśl przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, plan miejscowy sporządza się w oparciu o obowiązujące akty prawne, a nie projekty, na które wskazał Wojewódzki Konserwator Przyrody w swoim uzgodnieniu z dnia [...] listopada 2006 r. (m in. projekt Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego i projektowany użytek ekologiczny - dolina rzeki [...]). Zgodnie z inwentaryzacją terenu przeprowadzoną w procedurze planistycznej na terenie [...] Parku Krajobrazowego i jego otuliny wykazano istnienie szeregu zabudowań mieszkalnych o charakterze siedliskowym, które w planie miejscowym wyodrębniono jako oddzielne tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Wprowadzenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zmiany przeznaczenia tych terenów na zieleń naturalną byłoby więc naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotnym naruszeniem interesu prawnego ludzi zamieszkujących w obrębie tych terenów. W celu zachowania zgodności z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w ustaleniach uchwały zmieniono profil zabudowy z mieszanej (zagrodowo - mieszkaniowo - usługowej oznaczonej symbolem MMU) na istniejącą w terenie zabudowę zagrodową oznaczoną symbolem RM oraz ograniczono możliwości inwestycyjne na tych terenach do zachowania istniejącej zabudowy z prawem do działań remontowych, przebudowy i rozbudowy oraz koniecznej wymiany. Realizację nowych budynków dopuszcza się jedynie pod warunkiem zachowania przepisów odrębnych, o których mowa w §19 ust. 2 uchwały i uzgodnienia planowanych inwestycji z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego. Zachowanie istniejącej zabudowy, wykorzystywanej w celach mieszkaniowych nie narusza Europejskiej Konwencji Krajobrazowej oraz pozostałych przepisów odrębnych.

Powiększenie terenu zabudowy zagrodowej wprowadzone zostało w celu przywrócenia zgodności planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy P., a niezgodność planu ze studium została zauważona przez właściciela terenu. Zmiana ta dotyczy niewielkiego terenu związanego z istniejącą zabudową zagrodową, a projekt planu został wysłany do ponownego uzgodnienia z Zarządem Parków Krajobrazowych Mazowieckiego [...] i [...] w dniu 11 stycznia 2007 r., i w dniu 22 marca 2007 r. otrzymano stosowne uzgodnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz dodatkowo podnosząc, że akt prawa miejscowego powinien posługiwać się ustaleniami umożliwiającymi prawidłową realizację planu miejscowego na etapie wydawania decyzji administracyjnych. Ponadto, Rada Miejska w P. nie zakwestionowała w trybie do tego właściwym postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody.

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Stan faktyczny sprawy dotyczący sformułowanych w planie miejscowym zapisów w zakresie usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej, a także nieuwzględnienia w planie miejscowym warunku jego uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zawartego w pkt 2 postanowienia z dnia [...] października 2006 r. oraz rozszerzenia w planie miejscowym obszaru objętego obowiązkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, nie jest sporny między skarżącą i organem nadzoru. Sporna jest natomiast ocena prawna tych okoliczności, która w uznaniu skarżącej, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2007 r.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] listopada 2007 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Prawidłowo bowiem organ nadzoru wskazał, iż według art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Burmistrz P. zobowiązany był do przedłożenia nie tylko samej uchwały w sprawie planu miejscowego, ale również całej dokumentacji planistycznej. Skoro więc dokumentacja ta przedłożona została organowi nadzoru dopiero w dniu 9 października 2007 r., to mając na uwadze, iż przedmiotem oceny zgodności z prawem przez organ nadzoru jest nie tylko sama uchwała w sprawie planu miejscowego, ale także wszystkie załączniki i dokumentacja prac planistycznych, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzydziestodniowy termin na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, liczony jest od dnia przedłożenia brakującej dokumentacji, podlegającej ocenie legalności w ramach nadzoru sprawowanego przez wojewodę. W przeciwnym razie, opóźnienie przedłożenia organowi nadzoru jakichkolwiek dokumentów - określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wykraczające poza trzydziestodniowy termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zniweczyłoby ustawowe uprawnienie, będące zarazem obowiązkiem organu nadzoru, do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały w sprawie planu miejscowego, której ocena legalności jest zależna m.in. od poprawności dokumentacji przedłożonej z opóźnieniem.

Prawidłowo organ nadzoru uznał, iż nieuwzględnienie warunku zawartego w pkt 2 postanowienia uzgadniającego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2006 r. skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie planu

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

miejscowego, ponieważ stanowi to naruszenie zasady tworzenia planu miejscowego określonej w art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającej obowiązek uzgodnienia projektu planu miejscowego, gdzie uzgodnienie oznacza obowiązek uwzględnienia warunków zawartych w orzeczeniu uzgadniającym. Uzgodnienie, inaczej niż uzyskanie opinii, zobowiązuje organ opracowujący projekt planu miejscowego do jego uwzględnienia, ponieważ jest ono ustawową formą udziału organów uzgadniających w tworzeniu normatywnej treści planu miejscowego przez pryzmat przepisów prawa powszechnie obowiązującego normujących sferę, w zakresie której organ uzgadniający wykonuje swoje zadania.

Organ opracowujący projekt planu miejscowego może odstąpić od uwzględnienia uzgodnienia tylko w przypadku określonym w art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w przypadku, gdy organ uzgadniający nie podał podstawy prawnej uzasadniającej warunki określone w postanowieniu uzgadniającym.

W rozpatrywanej sprawie, Wojewódzki Konserwator Przyrody powołał się w postanowieniu z dnia [...] października 2006 r. nie tylko na projekt Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego - co, nie mając jeszcze mocy wiążącej, słusznie skarżąca uznała, iż nie może być uznane za wiążącą podstawę do uzgodnienia - ale wskazał również na rozporządzenie Nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, rozporządzenie Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa w., Europejską Konwencję Krajobrazową i ustawę o ochronie przyrody. Jakkolwiek więc, w ocenie organu opracowującego projekt planu miejscowego, powołane przez organ uzgadniający projekt planu miejscowego podstawy prawne w postanowieniu uzgadniającym byłyby błędne, to taki zarzut organ planistyczny mógłby skutecznie podnosić w procedurze zażalenia na postanowienie uzgadniające, nie zaś w warunkach określonych art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można, w ocenie Sądu, uznać za brak wskazania podstaw prawnych uzgodnienia projektu planu miejscowego sytuacji, w której podstawy te zostały wskazane, lecz w ocenie organu planistycznego nie mają one zastosowania. Oznaczałoby to, iż umocowanie prawne uzgodnienia zależy od jego oceny prawnej dokonywanej przez organ planistyczny, a to z kolei skutkowałoby utratą przez orzeczenie uzgadniające bezwzględnej mocy wiążącej. Za brak wskazania podstawy prawnej do określenia warunków w postanowieniu uzgadniającym - w rozumieniu art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - należałoby natomiast uznać taką sytuację, w której powołane w postanowieniu podstawy prawne utraciłyby moc obowiązującą. Ocena utraty mocy obowiązującej wynikałaby wtedy z normy jednoznacznie wskazującej na uchylenie lub

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

utratę mocy obowiązującej przepisów wskazanych, jako podstawa prawna warunków uzgodnienia projektu planu miejscowego.

Należy więc podkreślić, że o ile projekt Planu Ochrony [...] Parku Krajobrazowego oraz projektowany użytek ekologiczny - Dolina Rzeki [...], nie mogą stanowić podstawy prawnej do określenia warunków uzgodnienia projektu planu miejscowego (por. art. 19 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody oraz §4 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164, poz. 1587), to jednak w postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] października 2006 r. wskazano jeszcze inne akty prawne uzasadniające sformułowane w nim warunki uzgodnienia. Nie wynika natomiast z akt, aby Burmistrz P. kwestionował postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] października 2006 r. we właściwej do tego procedurze.

Za prawidłową należy uznać także ocenę organu nadzoru naruszenia art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez rozszerzenie w planie miejscowym obszaru objętego przeznaczeniem wymagającym uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, bez uzyskania uzgodnienia tego organu. Tej okoliczności faktycznej, dotyczącej rozszerzenia obszaru wymagającego uzgodnienia, ale po dokonaniu uzgodnienia, skarżąca nie kwestionuje. Wbrew zarzutom skargi, nie można uznać za wystarczające uzyskanie wobec rozszerzonego obszaru jedynie uzgodnienia zarządów parków krajobrazowych, skoro z powołanych wyżej podstaw prawnych jednoznacznie wynika, iż organem uzgadniającym w takim przypadku jest wojewoda - w jego imieniu Wojewódzki Konserwator Przyrody. Stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako wymierzone w jego ustalenia mające bezpośredni wpływ na wykonywanie praw do terenu objętego tymi ustaleniami.

Również w zakresie zdefiniowania w planie miejscowym usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej, należy podzielić negatywną ocenę organu nadzoru zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym. Jakkolwiek, nie można kategorycznie wykluczać dopuszczalności definiowania takich pojęć w planie miejscowym na użytek określenia w nim funkcji terenu w kontekście szczególnie konieczności uwzględnienia zasad ochrony środowiska, to jednak definicje te muszą znajdować swoje odniesienie do regulacji prawa powszechnie obowiązującego. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, jest podrzędnym wobec aktów prawa powszechnie obowiązującego źródłem prawa, dlatego jego normy nie mogą wykraczać poza treści normatywne, dające się wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie mogą bez wyraźnego w tym względzie upoważnienia, modyfikować norm

Sygn. akt IVSA/Wa 1/08

prawa powszechnie obowiązującego. Adekwatność definicji używanych w planie miejscowym wobec norm prawa powszechnie obowiązującego polega na tym, aby definicje te odwoływały się do pojęć i ich normatywnego znaczenia używanego w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Zakres znaczeniowy pojęć używanych w planie miejscowym musi więc zawierać się lub odpowiadać normatywnemu zakresowi znaczeniowemu pojęć definiowanych w prawie powszechnie obowiązującym, i tylko wtedy pojęcia takie mogą być stosowane w planie miejscowym, gdy służą osiągnięciu ustawowego celu planu miejscowego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawiana podrzędność znaczeniowego zakresu pojęć stosowanych w planie miejscowym wobec aktów prawa powszechnie obowiązującego wynika przy tym z hierarchiczności źródeł prawa w Polsce.

Brak było zatem podstaw do sformułowania, w zakwestionowanym przez organ nadzoru planie miejscowym, definicji usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz działalności uciążliwej, w sposób nieadekwatny do używanego w przepisach z zakresu ochrony środowiska pojęcia przedsięwzięć znacząco oddziaływujących lub mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Rada gminy nie może bowiem we własnym zakresie definiować uciążliwości w sposobie dopuszczalnego zagospodarowania terenu, lecz musi uciążliwość tę postrzegać przez pryzmat pojęć używanych w aktach prawa powszechnie obowiązującego ustalających ich znaczenie normatywne, aby ustalenia planu miejscowego dotyczące przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu były spójne z prawem powszechnie obowiązującym, szczególnie w procedurach, dla których plan miejscowy stanowi podstawę oceny dopuszczalności zagospodarowania terenu w sposób zamierzony przez podmioty praw przysługujących do danego terenu.

Za uzasadnione należy również uznać wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wobec całej uchwały w sprawie planu miejscowego, skoro zakres stwierdzonej jej wadliwości podważa jej normatywną spójność i kompletność ustaleń wobec terenu objętego tą uchwałą.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji.