Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3337/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 78g ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 635
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 101/15 w sprawie ze skargi F. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką w Gdańsku do załatwienia wniosku F. z dnia 31 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 3) stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Gdańsku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej w Gdańsku na rzecz F. kwotę 737 zł (słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 101/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Gdańsku (dalej też w skrócie: "ORA") w przedmiocie nierozpatrzenia jej wniosku z 31 lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagała się udostępnienia w formie kserokopii lub skanów uzasadnienia wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu – w formie zanonimizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności.

ORA poinformowała F., że udzielenie odpowiedzi nie leży w jej kompetencji i wniosek zostanie przekazany do przewodniczących Komisji Egzaminacyjnych jako właściwych do udostępnienia informacji.

Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem wskazując, że dokumentację związaną z przebiegiem egzaminu, po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej. Tym samym skarga na bezczynność ORA jest uzasadniona. W związku z powyższym 12 sierpnia 2014 r. pierwotny wniosek został rozszerzony o żądanie przesłania kserokopii protokołów przekazania ORA przez przewodniczących protokołów z przebiegu egzaminu adwokackiego w roku 2014.

W odpowiedzi na skargę, ORA wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") z uwagi na brak po swojej stronie zdolności sądowej.

WSA w Gdańsku postanowieniem z 23 grudnia 2014 r. skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., wskazując, że podmiotem, któremu zarzuca się bezczynność, jest Okręgowa Rada Adwokacka w Gdańsku, a nie posiada ona zdolności sądowej.

Postanowieniem z 24 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 753/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej F., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zdolność sądowa podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu) w postępowaniu administracyjnym nie wynika z art. 25 p.p.s.a. Zdolność ta ma bowiem samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. A zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu".

Oddalając skargę, po ponownym rozpoznaniu sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SAB/Gd 101/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że istota problemu sprowadza się do oceny, czy spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), a więc czy żądane przez skarżącą F. informacje są informacjami publicznymi, oraz czy ORA jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Co do tej ostatniej kwestii, WSA w Gdańsku zauważył, że przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określający jej zakres podmiotowy stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wśród których wymienia m.in. organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2). Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., Okręgowa Rada Adwokacka, co do zasady, jako organ samorządu zawodowego zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznej.

Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym w sytuacji, gdy danej informacji nie da się zakwalifikować – tak jak w rozpatrywanej sprawie – do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), co dokonuje się indywidualnie w odniesieniu do każdej sprawy. Zarazem Sąd ten wyjaśnił, że na tle spraw z wniosków F. zarysowały się w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych dwie koncepcje dotyczące uznania żądanej w tych sprawach informacji (identycznych, jak w przedmiotowej sprawie) za informację publiczną.

I tak, w uzasadnieniu wyroku z 11 marca 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 277/14, WSA we Wrocławiu – odwołując się do dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanego w tym zakresie z uwzględnieniem konstytucyjnych gwarancji wyrażonych w art. 47, art. 51 ust. 1, art. 61 oraz art. 76 Konstytucji RP – stwierdził, że żądana w sprawie informacja nie stanowi informacji publicznej, stanowią ją bowiem wewnętrzne dokumenty wytworzone w trakcie działania komisji egzaminacyjnej. W przekonaniu cytowanego Sądu od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Odmienne stanowisko wyraził WSA w Łodzi, który w wyroku z 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SAB/Łd 176/14 wskazał, że postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r. poz. 635 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.adw."). Właściwa dla siedziby komisji egzaminacyjnej okręgowa rada adwokacka zapewnia obsługę administracyjną i techniczną działalności komisji, w tym przeprowadzanie egzaminu adwokackiego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Wydatki związane z działalnością komisji pokrywane są z budżetu państwa. Prawo o adwokaturze udziela Ministrowi Sprawiedliwości delegacji do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu adwokackiego, a w szczególności sposobu działania komisji egzaminacyjnych, czasu trwania poszczególnych części egzaminu adwokackiego oraz sposobu zorganizowania obsługi administracyjnej i technicznej komisji egzaminacyjnych przez okręgowe rady adwokackie, w tym przekazywania środków, sprawowania nadzoru nad ich wydatkowaniem i rozliczania wydatków związanych z tą obsługą (art. 78 pr.adw.). W przekonaniu cytowanego Sądu analiza powyższej regulacji nie pozostawia wątpliwości, że komisja ustanowiona do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest – powołanym przez Ministra Sprawiedliwości – organem władzy publicznej, a zatem treść dokumentów przez nią wytworzonych, w postaci ocen cząstkowych wstawianych w związku z egzaminem adwokackim z określonej dziedziny prawa, stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p., jako treść oceny dokonywanej przez organ władzy publicznej.

Na tym tle Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie IV SAB/Wr 277/14 przez WSA we Wrocławiu, przyjmując, że żądana w przedmiotowej sprawie informacja dotycząca "uzasadnień wszystkich dostatecznych egzaminu adwokackiego w zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu w formie zanoniminizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności" nie stanowi informacji publicznej.

Sąd ten wyjaśnił, że postępowanie związane z egzaminem adwokackim regulują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze, w myśl których egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powołane do przeprowadzenia tegoż egzaminu na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Członków komisji powołuje Minister Sprawiedliwości spośród specjalistów z dziedzin prawa objętych egzaminem. W skład komisji wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów. Ponadto Minister Sprawiedliwości wskazuje przewodniczącego komisji i jego zastępcę. Przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 78 pr.adw.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa komisja jest powołanym przez Ministra Sprawiedliwości podmiotem wykonującym zadania publiczne w ramach samorządów zawodowych. Nadto na mocy art. 78g ust. 2 w zw. z art. 39 pkt 2 pr.adw. okręgowa rada adwokacka, jako jeden z organów izby adwokackiej, została obarczona obowiązkiem przyjęcia od przewodniczącego komisji dokumentacji związanej z jego przeprowadzeniem. Dalej Sąd ten – przywoławszy treść przepisów art. 78d, art. 78e ust. 2, 3 i 4, art. 78f oraz art. 78g ust. 1 pr.adw. dotyczących przebiegu egzaminu adwokackiego i ustalania jego wyników – wskazał, że analizując znaczenie żądanych w sprawie dokumentów należy podzielić stanowisko WSA we Wrocławiu, że nie są wyrazem ostatecznego stanowiska organu, a w konsekwencji nie mają charakteru informacji publicznej. Taki charakter ma dopiero dokument stanowiący efekt prac całej komisji, czyli uchwała o wyniku egzaminu i protokół z jego przebiegu. Dopiero te dokumenty, podpisane przez pełny skład komisji egzaminacyjnej, wyrażają stanowisko tego organu. Uzasadnienia pisemne oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego nie są także dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ zostały wytworzone w czasie wewnętrznej działalności organu i utrwalają jedynie jeden ze wstępnych etapów realizacji nałożonego na organ większego zadania publicznego przeprowadzenia egzaminu adwokackiego.

Sąd pierwszej instancji wskazał na podkreślaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że w istocie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednakże organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji słusznie WSA we Wrocławiu przyjął, że "procesowi podejmowania decyzji rozumianym szeroko także jako wykonywanie zadania publicznego, biorąc pod uwagę cel regulacji u.d.i.p., nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie bowiem wykraczałoby to właśnie poza ową "niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa". Co prawda omawiana ustawa nie rozróżnia informacji o charakterze ostatecznym – "ostatecznych informacji publicznych" i nieostatecznym – "materiałów roboczych", czy też informacji ogólnodostępnych i informacji wewnętrznych, należy jednak stwierdzić, że walor informacji publicznej mają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. Nadto analiza przywołanej wcześniej definicji dokumentu urzędowego prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewiduje prawa do zaznajamiania się z dokumentami "roboczymi", które utrwalają procesy decyzyjne. Ustawowa przesłanka "skierowania do innego podmiotu" lub "złożenia do akt sprawy" eliminuje spod obowiązku udostępnienia dokumenty wytwarzane w toku wewnętrznej działalności organów władzy publicznej, aczkolwiek nie przekreśla prawa do informacji o działalności wewnętrznej podmiotu zobowiązanego tyle, że ten ostatni nie jest zobowiązany do udokumentowania udzielonej informacji.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na charakter oceny cząstkowej z egzaminu adwokackiego, która zawiera, biorąc pod uwagę ściśle określone kryteria, takie jak np. język pracy, czy jej estetyka, opis i ocenę wiedzy zdającego z określonej dziedziny prawa, dokonane przez sprawdzającego członka komisji egzaminacyjnej. Natomiast o wyniku egzaminu z danego przedmiotu decyduje uzgodnienie ocen dokonane przez dwóch członków komisji, sporządzających dwie niezależne oceny cząstkowe, Żądana informacja przedstawia jedynie subiektywna ocenę, z punktu widzenia danego egzaminatora, stanu wiedzy aplikanta z danej dziedziny prawa, nie dotyczy zatem sfery publicznej.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wniosek F. z 31 lipca 2014 r. nie dotyczył informacji publicznej, to należało stwierdzić, że ORA nie pozostaje w bezczynności, a w konsekwencji – skargę oddalić.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Gdańsku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła F., reprezentowana przez adw. Annę Klein, która wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje (w tym kosztów zastępstwa prawnego) wg norm przepisanych. Podstawę do sformułowania takich wniosków skargi kasacyjnej stanowiły zarzuty naruszenia prawa materialnego:

– art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego materialne niezastosowanie, pomimo że członkowie komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego (egzaminatorzy sporządzający uzasadnienie ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 2 pr.adw.) są osobami pełniącymi funkcję publiczną, tj. osobami, o których mowa w tym przepisie Konstytucji, a z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności tych osób i oficjalnych (a nie roboczych) oraz określonych wprost w ustawie wytworach tej działalności;

– art. 61 ust. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie do dokumentu, jakim jest sporządzone na piśmie przez powołanego przez Ministra Sprawiedliwości egzaminatora uzasadnienie ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 2 pr.adw.;

– art. 78e ust. 3 pr.adw. przez błędne przyjęcie, że pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej jest dokumentem wewnętrznym (czy roboczym), a także naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że nie jest dokumentem urzędowym;

– art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" (sprawa publiczna) i przyjęcie, że uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów, o których mowa w art. 78e ust. 2 pr.adw., nie jest informacją publiczną;

– art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię funkcjonalną w odniesieniu do publicznoprawnego znaczenia pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny cząstkowej – sprzeczną z art. 75f ust. 1 pkt 4 pr.adw. obligującym Ministra Sprawiedliwości do odwołania z funkcji członka komisji egzaminacyjnej, który nienależycie wykonuje obowiązki (np. w zakresie sporządzenia uzasadnienia oceny cząstkowej).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota problemu prawnego, jaki przedstawia się na poziomie kasacyjnym, polega na rozstrzygnięciu kwestii czy pisemne uzasadnienie ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów powołanych przez Ministra Sprawiedliwości w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego, o których mowa w art. 78e ust. 2 pr.adw. i załączonych do protokołu przebiegu tego egzaminu, jest informacją "o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. A także tego – czy jest to dokument w rozumieniu art. 61 ust. 2 Konstytucji, czy dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, zastosowanie art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji powinno prowadzić do ustalenia, że egzaminatorzy powołani przez Ministra Sprawiedliwości w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego należą do kategorii "osób pełniących funkcje publiczne" w rozumieniu tego przepisu. Na gruncie art. 78 ust. 1–4 pr.adw. nie ulega wątpliwości, że komisja egzaminacyjna jest organem władzy publicznej, a egzaminatorom sporządzającym uzasadnienie ocen cząstkowych powierzono pełnienie funkcji publicznej, a nie funkcji prywatnej. Osoby te są wprost funkcjonariuszami publicznymi (sędzia-egzaminator) lub pełniącymi funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 ustawy Kodeks karny (wykładnia systemowa pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną"). Sporządzenie przez egzaminatora pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny mieści się w konstytucyjnym pojęciu "działalności" tej osoby, z którym bezpośrednio sprzężone jest "prawo do uzyskania informacji". Z tego względu, zdaniem pełnomocnika F., zaskarżony wyrok narusza ww. przepis Konstytucji.

Z kolei w odniesieniu do art. 61 ust. 2 Konstytucji – który wprost stanowi o prawie do uzyskiwania informacji jako obejmującym dostęp do dokumentów – skarżąca kasacyjnie wskazała, że Konstytucja nie definiuje pojęcia dokumentu, ale za dokument należy przyjąć utrwalenie na piśmie efektów oficjalnego działania funkcjonariusza publicznego (osoby pełniącej funkcję publiczną). W systemie prawa definicję dokumentu można znaleźć w art. 115 § 14 Kodeksu karnego, jako zapisany nośnik informacji, który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód okoliczności mającej znaczenie prawne. Uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzonej przez egzaminatora ma formę dokumentu, który podlega załączeniu do protokołu z przebiegu egzaminu, bez jakiejkolwiek procedury zatwierdzania czy uzgadniania – i jako taki odpowiada przytoczonej definicji. Stąd też, zdaniem pełnomocnika F., w kształtowaniu zaskarżonego wyroku zastosowanie winien znaleźć także ten przepis prawa materialnego.

Motywując zaś zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia "informacja publiczna" (sprawa publiczna), skarżąca kasacyjnie wskazała, że sporządzone przez egzaminatorów uzasadnienia ocen cząstkowych nie są dokumentami prywatnymi, ale wiążącymi ocenami (dokumentami), których komisja egzaminacyjna używa przy realizacji przewidzianego przez ustawę zadania. Pojęcie to definiowane jest szeroko – informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym kontekście informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych oraz obejmować treść dokumentów, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą one wprost od niego.

Ponadto F. wskazała, że błędna wykładnia funkcjonalna art. 6 ust. 1 pkt 4c u.d.i.p. w zw. z art. 78e ust. 2 pr.adw. oparta jest na poglądzie, że pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej wydanej przez członka komisji egzaminacyjnej "dotyczy stanu wiedzy aplikanta''. Tymczasem uzasadnienie oceny dostarcza (jest pierwotnym źródłem) także informacji o błędach egzaminatorów, o faktach niedbalstwa, stanie niewiedzy egzaminatora i jakości pracy egzaminatora w płaszczyźnie obowiązku należytej zawodowej staranności, co jest istotne z punktu widzenia art. 78f ust. 1 pkt 4 pr.adw. Z tego powodu treść dokumentu dotyczy nierozłącznie tych dwóch obszarów.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. pełnomocnik F. podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego, przy czym wszystkie one zmierzały w istocie do wykazania, że – wbrew odmiennemu poglądowi przyjętemu w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji – pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych sporządzonych przez egzaminatorów wchodzących w skład komisji egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego i załączonych do protokołu przebiegu tego egzaminu, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Przemawiają za tym zarówno względy o charakterze podmiotowym – szczególnie silnie akcentowane w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji, gdzie wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" – jak i przedmiotowym, wyeksponowane z kolei w przepisie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., określającym mianem informacji publicznej "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów takich informacji zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. "dane publiczne", w tym "treść ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c in fine u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej uczyniono pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego (dokładniej: ocen dostatecznych z prawa gospodarczego).

W związku z tym należy zauważyć, że w świetle przepisów art. 65 pkt 4 i art. 66 ust. 2 pr.adw. złożenie egzaminu adwokackiego stanowi jeden z podstawowych wymogów warunkujących uzyskanie wpisu na listę adwokatów (wyjątki zwalniające z tego wymogu przewidziano w art. 66 ust. 1 pr.adw.), a tym samym – dostęp do zawodu zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji, jakim bez wątpienia jest zawód adwokata.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Nadanie pewnym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego oznacza więc, w rozumieniu Konstytucji, ustawową dopuszczalność nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do (verba legis: wyboru) zawodu i jego wykonywania, proklamowanej w art. 65 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK z 19.04.2006 r., K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006 poz. 45).

Jedną z postaci takiego ograniczenia w dostępie do zawodu adwokata stanowi właśnie wymóg zdania z pozytywnym wynikiem egzaminu adwokackiego. Konsekwentnie należy uznać, że przeprowadzenie takiego egzaminu jest sprawą publiczną – w istocie dotyczy bowiem korzystania z wolności wyboru zawodu, gwarantowanej w art. 65 ust. 1 Konstytucji. Jako taka, kwestia ta pozostaje poza zakresem regulacji wewnątrzkorporacyjnych i zgodnie z art. 31 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji podlega regulacji ustawowej (analogicznie w odniesieniu do sprawy naboru na aplikację adwokacką – zob. wyrok TK z 18.02.2004 r., P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9).

Zasady i tryb przeprowadzania egzaminu adwokackiego normują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze. Wynika z nich, że egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powoływane w tym celu przez Ministra Sprawiedliwości na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (zob. art. 78 ust. 1 i 4 pr.adw.). W skład komisji egzaminacyjnej wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów (art. 78 ust. 3 pr.adw.). Ponadto Minister Sprawiedliwości wyznacza, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, przewodniczącego komisji i jego zastępcę (art. 78 ust. 4 in fine pr.adw.). Komisja egzaminacyjna czuwa nad prawidłowym przebiegiem egzaminu adwokackiego, a jej przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz (zob. art. 78 ust. 5 pr.adw.).

Sam egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78d ust. 2 pr.adw.) i polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego (zwanej dalej "zdającym") do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 pr.adw.). Oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust. 2 ab initio pr.adw.), a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 pr.adw.). Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów, przy czym: 1) oceny pozytywne to: a) celująca – jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi 6,00, b) bardzo dobra – jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi 5,00 lub 5,50, c) dobra – jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi 4,00 lub 4,50, d) dostateczna – jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi 3,00 lub 3,50; 2) ocena negatywna – niedostateczna – jeżeli średnia arytmetyczna wystawionych ocen wynosi 2,00 lub 2,50 (art. 78e ust. 4 pr.adw.). W przypadku gdy przynajmniej dwie oceny cząstkowe z prac pisemnych zdającego dotyczących zadań z różnych części egzaminu adwokackiego są negatywne, a średnia arytmetyczna, o której mowa w ust. 4, wskazuje na pozytywną ostateczną ocenę tych prac, komisja egzaminacyjna: 1) odstępuje od wystawienia ostatecznych ocen z tych prac oraz 2) przekazuje komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości, o której mowa w art. 78h, prace pisemne zdającego oraz ich oceny cząstkowe, wraz z uzasadnieniami, w celu ustalenia ostatecznych ocen tych prac (art. 78e ust. 5 pr.adw.). Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Komisja doręcza zdającemu uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej, właściwej okręgowej radzie adwokackiej oraz dołącza do akt osobowych zdającego. Minister Sprawiedliwości publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej imiona i nazwiska osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego oraz imiona ich rodziców (art. 78f ust. 1–3 pr.adw.). Z przebiegu egzaminu adwokackiego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji egzaminacyjnej uczestniczący w egzaminie adwokackim. Członkowie komisji egzaminacyjnej mogą zgłaszać uwagi do protokołu (art. 78g ust. 1 pr.adw.).

W świetle dotychczasowych uwag należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne – polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego.

To stwierdzenie implikuje jednak i dalszy wniosek – że członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. akt K 17/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30), dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na kanwie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., "[w]skazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. [...] Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów."

Nie ulega wątpliwości, że członkowie komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata.

Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji – co też trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, zasadnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędne pominięcie ww. przepisu przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 78e ust. 3 pr.adw., wyrażającego się w nietrafnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że dokument zawierający pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest tylko dokumentem o charakterze wewnętrznym, roboczym.

Należy zauważyć, że pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 27.06.2012 r., I OSK 666/12; z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 17.10.2013 r., I OSK 1105/13; z 27.02.2014 r., I OSK 1769/13; z 04.02.2015 r., I OSK 430/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"; por. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 30–33 i 204–209, i tam przywołana literatura).

Godzi się podkreślić, że referowany pogląd zyskał akceptację także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122) stwierdził, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej" (por. też wyrok TK z 09.04.2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45).

Nie negując zatem zasadności wyróżniania w praktyce kategorii dokumentu wewnętrznego (roboczego), który nie podlega upublicznieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stwierdza, że takiego charakteru nie ma jednak pisemne uzasadnienie wystawionej przez egzaminatora oceny cząstkowej, o którym mowa w art. 78e ust. 3 pr.adw.

Przede wszystkim nie ma ono charakteru "roboczego", niedefinitywnego. Z unormowań ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że ocena cząstkowa przedkładana przez egzaminatora wraz z uzasadnieniem ma postać finalną i charakter definitywny w tym sensie, że ustawa nie przewiduje poddawania tej oceny jakimkolwiek dalszym formalnym uzgodnieniom, korektom czy choćby dyskusji. W szczególności, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, o wyniku egzaminu z danego przedmiotu (verba legis: z danej części egzaminu adwokackiego) nie decyduje "uzgodnienie ocen" dokonywane przez dwóch członków komisji sprawdzających dane prace, lecz średnia ocen cząstkowych przyznawanych przez tych egzaminatorów niezależnie (por. art. 78e ust. 2 i 4 pr.adw.). Z kolei wynik z całego egzaminu adwokackiego stanowi prostą pochodną wyników uzyskanych z poszczególnych części tego egzaminu. Wynik ten jest bowiem pozytywny wówczas, gdy zdający z każdej części egzaminu uzyskał ocenę pozytywną (zob. art. 78f ust. 1 pr.adw.). Analiza przewidzianego przez ustawodawcę sposobu ustalania wyniku z egzaminu adwokackiego – przybierającego wręcz postać swoistego algorytmu – prowadzi więc do wniosku o wiążącym charakterze ocen cząstkowych i ich bezpośrednim przełożeniu na wynik egzaminu adwokackiego, ujmowany przez komisję egzaminacyjną w formie uchwały (por. art. 78e ust. 4 oraz art. 78f ust. 1 i 2 pr.adw.). Ewentualna zmiana tej oceny – a w konsekwencji: także treści uchwały o wyniku egzaminu – może nastąpić tylko w sformalizowanym trybie odwoławczym, unormowanym w art. 78h pr.adw. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 101). Jak bowiem wynika z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, rozpatrując odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, komisja odwoławcza w pierwszej kolejności głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej zawierającej rozwiązanie zadania z tej części egzaminu adwokackiego, której dotyczy odwołanie, a następnie głosuje w sprawie zaskarżonej uchwały.

Przeciwko przypisywaniu pisemnemu uzasadnieniu oceny cząstkowej charakteru dokumentu wyłącznie "wewnętrznego" przemawia także i to, że zgodnie z art. 78e ust. 3 in fine pr.adw. wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego załącza się do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Należy zatem przyjąć, że jako załączniki do protokołu, uzasadnienia te dzielą status prawny samego protokołu. Wreszcie, oceny cząstkowe wraz z ich pisemnym uzasadnieniem – inaczej niż jakiekolwiek dokumenty wewnętrzne (robocze) – podlegają sformalizowanej weryfikacji w ramach ww. procedury odwoławczej.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że – inaczej niż przyjął Sąd pierwszej instancji – pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 3 pr.adw., są dokumentami zawierającymi informację publiczną, podlegającymi udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p.

W konsekwencji ORA kwestionując w rozpoznawanej sprawie taki charakter ww. dokumentów i z tego względu odmawiając F. ich udostępnienia, pozostawała w bezczynności, rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym dla danej kategorii spraw. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadniczy termin udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna F. zasługiwała na uwzględnienie, a zarazem istota sprawy – dotycząca prawidłowej kwalifikacji prawnej żądanych przez F. informacji – została dostatecznie wyjaśniona, to Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji nin. wyroku) oraz przystąpił do rozpoznania skargi na bezczynność ORA.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., znajdującym zastosowanie także do spraw wszczętych a nie zakończonych przed tym dniem, zgodnie z art. 2 zd. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) – Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w Gdańsku do załatwienia wniosku F. z dnia 31 lipca 2014 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 2 sentencji nin. wyroku). Zostało już bowiem wiążąco przesądzone w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu NSA z 24 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 753/15, że ORA posiada zdolność sądową w tej sprawie. Zarazem jest poza sporem, że do dnia wydania niniejszego wyroku nie udostępniła ona żądanej informacji publicznej, której dotyczył ww. wniosek F., ani w inny prawem przewidziany sposób nie załatwiła tego wniosku, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, pomimo że niewątpliwe znajdowała się w jej posiadaniu, na mocy art. 78g ust. 2 pr.adw. – co oznacza, że na dzień wydania niniejszego wyroku ORA pozostawała w bezczynności w załatwieniu tego wniosku.

Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność ORA nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji nin. wyroku). Nie może być bowiem uznana za rażącą bezczynność wynikająca z faktu błędnego, jak się ostatecznie okazało, uznania przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowa kwalifikacja prawna takich informacji stała się przedmiotem rozbieżnych ocen nawet w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.

O kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji nin. wyroku) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając koszty należne stronie skarżącej łącznie za obie instancje.