Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 20/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 - 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 - tekst jedn. ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - tekst jedn.) orzekł: - w pkt l o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0810 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] (powstała z podziału działki nr [...]) odpowiadającej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: B. T. w 120/576 częściach; W. O. w 120/576 częściach; K. S. w 24/576 częściach; M. B. w 24/576 częściach; B. Z. w 60/576 częściach; J. Z. w 45/576 częściach; S. Z. w 45/576 częściach; J. N. w 45/576 częściach; M. K. w 15/576 częściach; P. Z. w 15/576 częściach; R. Z. w 15/576 częściach; B. J. w 16/576 częściach; G. K. w 16/576 częściach; W. S. w 8/576 częściach oraz A. S. w 8/576 częściach; - w pkt 2 i 3 o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej K. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w łącznej wysokości 356,36 zł - stosunkowo do zwracanych udziałów, jak również o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty, informując jednocześnie, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca poprzednio własność J. G., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 listopada 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23, 24 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na cele budowy miasta "N." i Kombinatu [...]. O zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby.

Jak wskazał organ I instancji, na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji powstałej przed wywłaszczeniem, niemożliwym było ustalenie konkretnego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, co wynikało ze specyfiki inwestycji określonej jako budowa miasta "N.", obejmującej swym zakresem bardzo duży obszar, w związku z czym, na potrzeby niezbędnego doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości

pozyskano do akt sprawy dokumenty planistyczne wytworzone już po odjęciu prawa własności przedmiotowych nieruchomości, z których wynika, iż działka nr [...] przeznaczona była na zalesienie jako zieleń nieuporządkowana w postaci pasa izolacyjnego od "H."

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. ustalono, iż zawnioskowana do zwrotu działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], powstała z podziału działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], od północy graniczy z działką nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] stanowiącą tereny kolejowe, a od południa graniczy z działką nr [...], obr [...], jedn. ewid. [...] , przez którą biegnie ul. [...] . Zgodnie z powyższym parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] położona była w terenie pasa oddzielającego tereny linii kolejowej od drogi. Parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] powstała z podziału parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...].

Z kolei w oparciu o pozyskane do akt sprawy zdjęcie lotnicze, przedstawiające stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości w 1961 r., organ I instancji ustalił, iż na dzień 1 czerwca 1961 r. nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia-przedmiotowy teren stanowiły pola uprawne, a tereny położone na północ oraz na wschód od przedmiotowej nieruchomości stanowiły już tereny kolei oraz drogę. Na zdjęciu wykonanym 9 czerwca 1970 r. sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie uległ zmianie. Zarówno na zdjęciu z 1961 r. jak i 1970 r. wyraźnie widoczne są odznaczające się od siebie pasy gruntu zagospodarowane na poszczególne pola uprawne, zarówno na przedmiotowej nieruchomości, jak i w terenie na wschód oraz zachód od niej, a także na północ od terenów zajętych pod linie kolejowe. Na powyższych zdjęciach widoczne jest w szczególności, że teren parceli l. kat. [...], powstałej z parceli l. kat. [...], ze względu na taki sam sposób zagospodarowania stanowi całość z pozostałą częścią byłej parceli l. kat. [...] nie zajętą pod teren kolei oraz drogę. Natomiast na zdjęciu z 1993 r. widoczne jest powstałe na północ od terenów kolei osiedle domków jednorodzinnych, a teren przedmiotowej nieruchomości powstałej z parceli l. kat. [...] w dalszym ciągu nie nosi śladów zalesienia.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty K. złożyła Gmina K., podnosząc między innymi, iż z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia jako budowa Miasta "N." oraz brak odniesienia w orzeczeniu o wywłaszczeniu do konkretnego planu realizacyjnego, Starosta K., na podstawie pozyskanego do akt sprawy materiału dowodowego ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], miała zostać przeznaczona pod pas leśnej zieleni izolacyjnej. Z założeń projektowych budowy Miasta "N." — aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r. - dokumentu opracowanego przez Dyrekcję Budowy Miasta "N." 30 kwietnia 1955 r. w części "Zieleń" wynika, iż na Terenia Miasta "N." planowano między innymi zieleń nieuporządkowaną w postaci izolacyjnego leśnego pasa o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] na północno - wschodnim obrzeżu Miasta "N." Pas ten miał stanowić naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych "H." W dniu [...] października 2014 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, podczas której stwierdzono, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła teren porośnięty wysoką trawą, chwastami i małymi, rosnącymi dziko drzewkami. Na uwadze należy również mieć fakt, iż brak "zalesienia" przedmiotowej nieruchomości w aktualnym rozumieniu tego słowa nie może uzasadnić stwierdzenia o braku realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, bowiem możliwe i dopuszczalne jest zaadoptowanie istniejącej zieleni na potrzeby ww. pasa izolacyjnego. Strona odwołująca podkreśliła, iż Starosta K. nie ustalił jak zmieniło się zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości w latach późniejszych, tj. po 1993 r. Poczynienie wskazanych ustaleń jest niezbędne w kontekście zapadłego 13 marca 2014 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 38/11.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 października 2016r., znak [...] (następnie sprostowaną i uzupełnioną postanowieniami z dnia 18 listopada 2016r., 2 grudnia 2016r., 6 grudnia 2016r.), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 27 czerwca 2016 r. znak [...] oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: B. T., W. O., K. S., M. B., B. Z., J. Z., S. Z., J. N., M. K., P. Z., R. Z., B. J., G. K., W. S. oraz A. S.

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda [...] wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, iż objęta wnioskiem o zwrot parcela katastralna l. kat. [...], b. gm. kat. [...] (odpowiadająca części obecnej działki nr [...] położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], która powstała z działki nr [...]), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 listopada 1951 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 23 i art. 34 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438). Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisów art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n., o której zwrot wystąpili byli współwłaściciele lub spadkobiercy współwłaścicieli tych nieruchomości, w związku z czym organ stwierdził, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Z kolei legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W kontekście powyższego organ wskazał, iż należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika, z powołanych regulacji art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie -w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ zauważył przy tym, iż w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości.

Organ zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powołana regulacja nie przewidywała bowiem konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Organ podkreślił, iż wywłaszczenie w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 39 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż: "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie." Niezbędna jest zatem w takich przypadkach, jak w przedmiotowej sprawie, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia.

Zgodnie z powołanym na wstępie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 listopada 1951 r. znak [...] , przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na wniosek pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych [...] w K. z dnia 12 września 1050 r. znak [...] , zgłoszony na podstawie upoważnienia Dyrekcji [...] w K. i Dyrekcji [...] w N., na cele budowy Miasta " N." i Kombinatu [...].

Dla precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości organ I instancji pozyskał do akt sprawy dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj. w szczególności wniosek Zakładu [...] z 7 czerwca 1950 r. do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta "N." oraz stanowiące załączniki do ww. wniosku: zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z [...] kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład [...] wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w którym wskazano, iż nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego), określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTUW, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami; wniosek Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji [...] z 5 lipca 1950 r. o udzielenie zezwolenia Zakładowi [...] na nabycie nieruchomości oraz zezwolenie zastępcy przewodniczącego Państwowej Komisji [...] z 6 czerwca 1950 r. na nabycie przez Zakład [...] pod budowę miasta "N." nieruchomości określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami A - W, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Z powołanych dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta "N." (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - w pobliżu wierzchołków oznaczonych literami "P" i "R", w sąsiedztwie enklawy oznaczonej nr II i literami: l, ł, m, n. o, p, r, s, t, P, R, S).

Organ przywołał prezentowane w orzecznictwie poglądy, iż realizacja celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania osiedla, tj. budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne (w tym piesze), parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże oraz zieleń osiedlową. Ponadto za infrastrukturę związaną nierozdzielnie z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania danego osiedla i jego mieszkańców uznaje się wszelkie instalacje podziemne: linie komunikacyjne, wodociągi, kabel elektryczny, instalację gazową, sanitarną czy kanały deszczowe (por. np. wyroki NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 oraz z 3 września 2010 r., sygn. akt I ÓSK 1537/09; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Po 648/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 453/13 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Ponadto wskazano m.in. w wyroku WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12 (CBOSA): "Nie każda (...) bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim (...) powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń (...). Infrastruktura musi być bowiem również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji"." Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż realizacja w czasach powojennych inwestycji nazywanej powszechnie "budową miasta "N." " stanowiła przedsięwzięcie o niespotykanej w tamtym okresie skali oraz unikatowe nawet w kontekście unormowań powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. właśnie z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował 1096 ha). Z dotychczasowych doświadczeń organu związanych z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych pod budowę miasta "N." wynika, że budowa tej późniejszej [...] dzielnicy następowała etapami i zarówno w sferze projektowej jak i wykonawczej bardzo często ulegała pewnym modyfikacjom, zaś w licznych publikacjach historycznych niejednokrotnie znaleźć można informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych.

Jak wynika z opracowania opisanego jako "Założenia Projektowe Budowy Miasta "N.", Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r.", realizacja miejskiego zespołu osiedli robotniczych, nazywanego miastem "N." (które miastem nigdy się nie stało, lecz zostało przed jego ukończeniem przyłączone do miasta K. jako jedna z jego dzielnic), rozpoczęła się już w 1949 r. (powołanie Komisji do Spraw Budowy "N" przy Centralnym Zarządzie Przemysłu Hutniczego oraz początek pozyskiwania gruntów pod inwestycję) i podzielono ją na dwa etapy, przy czym na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano realizację założeń w ramach II etapu (realizowanego na obszarze położonym "za ulicą K."), dla którego ustalono wówczas Jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla".

W powołanym dokumencie wskazano, iż: "Naturalnymi granicami Miasta "N." wynikającymi z ukształtowania terenu są: od północy i wschodu — pasmo Wzgórz [...] [na północ od przedmiotowej nieruchomości - przypis organu] i dolina rzeki [...][na południe od przedmiotowej nieruchomości - przypis organu], stanowiące pas izolacyjny między budową Miasta i Kombinatu (...) okalający miasto pas zieleni mieści w sobie kompleksy urządzeń sportowych, ogródków działkowych i izolacyjnych pasów leśnych".

Zgodnie z założeniami przedstawionymi w ww. dokumencie - w zakresie "zieleni" planowanej w ramach budowy miasta "N". przewidywano trzy rodzaje tego typu zagospodarowania: zieleń "osiedlową" (parki wypoczynkowo-spacerowe i "ludowe", promenady oraz zieleńce), zieleń "pozaosiedlową" (ogródki działkowe, cmentarze) oraz zieleń "nieurządzoną" w postaci pasa izolacyjnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...]- na północno-wschodnim i wschodnim obrzeżu miasta "N.". "Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych "H." Pow. pasa zieleni izolacyjnej ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy Osi H. programowany jest zalew na rzece [...] (...)".

Organ podkreślił, iż przedmiotowa nieruchomość położona była (i jest) na terenie "za ulicą K. ", dla którego ustalono wówczas Jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla", a ponadto w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...]. Po drugie, z założenia miał to być pas zieleni "nieurządzonej" (a więc niekoniecznie powstałej w wyniku jakiejś szczególnie planowanej działalności człowieka - tym bardziej z treści omawianego dokumentu nie sposób wywieść, jak uczynił to organ I instancji, iż ww. pas zieleni izolacyjnej powstać miał w wyniku "zalesienia"), oddzielający od projektowanego kombinatu metalurgicznego również część jednostki mieszkaniowej "N." zlokalizowaną na północ (m.in. dzisiejsze osiedle [...]).

W kwestii ustalenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia organ wskazał między innymi, że w ocenie organu odwoławczego pozyskane przez organ I instancji zdjęcia lotnicze oraz ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej [...] października 2014 r. połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości pozwalają na przyjęcie, iż na zawnioskowanej do zwrotu działce nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. Kat[...], został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci pasa zieleni izolacyjnej, natomiast sam fakt braku "zalesienia" przedmiotowej nieruchomości - na co wskazał organ I instancji - nie może przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro z pozyskanych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości miała nastąpić w taki sposób, w jaki zdaje się to rozumieć organ I instancji, tj. w drodze zorganizowanych działań polegających na nasadzaniu drzew.

Ponadto organ wskazał, iż jak ustalił organ I instancji, przez przedmiotową nieruchomość przebiegają gazociągi stalowe średniego ciśnienia: wybudowany w połowie lat 70-tych ubiegłego wieku, zasilający stacje redukcyjne na terenie dzielnicy N. i wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku, łączący kombinat [...] ze S..

Mając na uwadze fakt, iż - jak wskazano wcześniej - dla terenu "za ulicą K." nie zaprojektowano w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości konkretnych rozwiązań infrastruktury technicznej, zaś ogólnie określonym celem wywłaszczenia była "budowa Miasta "N." i Kombinatu [...]" (wniosek wywłaszczeniowy został złożony z upoważnienia Dyrekcji Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w K. oraz Dyrekcji Budowy [...] w N.), to wybudowane na przedmiotowej nieruchomości elementów sieci gazowe związane z funkcjonowaniem tak samej dzielnicy "N.", jak i kombinatu metalurgicznego, należy zdaniem organu uznać za związane funkcjonalnie z inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia. Za niezrozumiały organ uznał wyrażony w tym zakresie pogląd organu I instancji, iż ww. sieci gazowe nie mogą stanowić przeszkody do zwrotu przedmiotowej nieruchomości bowiem "o ile (...) budowa infrastruktury technicznej może stanowić realizację celu wywłaszczenia, to jeżeli podstawowy cel, na który dana nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany, to wybudowanie samej infrastruktury technicznej, nawet jeżeli była związana z celem wywłaszczenia, stanowi co najwyżej rozpoczęcie realizacji jakiegoś zamierzenia budowlanego i nie pozwala przyjąć, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami."

Organ zauważył, iż zasadniczym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, z którym związana była budowa ww. obiektów infrastrukturalnych, była budowa Miasta "N." i Kombinatu [...] (trudno bowiem uznać, iż miały one służyć prawidłowemu funkcjonowaniu pasa zieleni nieurządzonej), które zostały zrealizowane, zaś omawiane sieci powstały na potrzeby mieszkańców zrealizowanej dzielnicy mieszkaniowej oraz "H." (obecnie [...]) i jak wynika z oświadczenia [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o. o. (ówczesnego właściciela przedsiębiorstwa, w skład którego wchodziły), pozostają czynne.

W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego, na podstawie zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego oraz ugruntowanego orzecznictwa Sądów Administracyjnych nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia, w związku z czym należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. i orzec o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Na tą decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. N.

Skarżąca zrzuciła tej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] obr. [...], pomimo że do dnia dzisiejszego nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczania, a tym samym działka ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n., poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu całości działki [...] obr. [...], pomimo że jej znaczna część nie została zajęta poprzez wykonanie wskazanych w decyzji Wojewody [...] urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym co najmniej w tym zakresie stała się zbędna na cel wywłaszczenia,

- art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej postępowaniem, charakteru sieci uzbrojenia terenu przebiegających przez teren działki nr [...] obr. [...] oraz wpływu lokalizacji przedmiotowych sieci na możliwość orzeczenia zwrotu co najmniej części wywłaszczonej nieruchomości,

- art. 8 K.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- art. 11 K.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji,

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia w się w uzasadnieniu do okoliczności wskazujących na możliwość zwrotu co najmniej części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr. [...], w szczególności części całkowicie niezagospodarowanej, na której nie są zlokalizowane żadne elementy infrastruktury,

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie prawidłowej decyzji administracyjnej organu I instancji i rozstrzygnięcie sprawy w sposób wadliwy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji co do braku wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanek warunkujących zwrot działki nr [...] obr. [...]. W jej ocenie stanowisko organu II instancji zostało wyrażone bez ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym bez jednoznacznego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, jak również bez dokonania wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego do tej pory materiału dowodowego.

W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że Wojewoda [...] wadliwie interpretuje cel, na jaki nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a zawarte w uzasadnieniu decyzji rozważania organu w tym zakresie należy uznać za pobieżne i sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W szczególności dotyczy to kluczowej dla rozstrzygnięcia przedmiotowej okoliczności, jaką jest określenie rodzaju zieleni przewidzianej do realizacji na wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda uznał bowiem, że zgodnie z uzyskanymi w toku postępowania dokumentami, na objętej postępowaniem nieruchomości miał się znajdować " pas zieleni nieurządzonej", a więc takiej, która nie musi powstać w wyniku jakiejś szczególnej działalności człowieka, a w szczególności w wyniku nasadzania drzew. Tym samym Wojewoda uznał, że w tym wypadku nawet pozostawienie działki jako nieurządzonego w żaden sposób nieużytku spełnia cel wywłaszczenia, gdyż sam fakt "nieurządzenia" działki pokrywa się z ustalonym celem wywłaszczenia. Nie sposób, zdaniem skarżącej, takiego stanowiska zaakceptować w szczególności w świetle treści dokumentów, na które powołuje się organ II instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Faktem jest, że wnioskowana nieruchomość leży w pasie szerokości do 1 km od rzeki [...], mającym w założeniach okalać miasto N. i pełnić funkcję izolacyjną (tj. stanowić naturalną zaporę przed szkodliwym zadymień przemysłowych "H."). Nie sposób natomiast uznać, że przedmiotowy grunt ma stanowić całkowicie niezagospodarowane tereny porośnięte jakąkolwiek roślinnością.

Skarżąca podniosła, że z " Założeń Projektowych [...]" wynika bowiem jednoznacznie, że owa "nieurządzona" zieleń miała pełnić wyraźnie sprecyzowany cel, a charakter roślinności mającej pokrywać ten teren był całkowicie podporządkowany założonym celom. W przedmiotowej sprawie stwierdzono wprost, że pas ten ma być porośnięty drzewostanem wysokopiennym z podszyciem, która to roślinność, według założeń, będzie dopiero mogła pełnić funkcję izolacyjną. Skarżąca podkreśliła, że wskazana w omawianym dokumencie roślinność nie mogła wyrosnąć samoczynnie na terenie użytkowanym w chwili wywłaszczenia jako działka rolna. Uzyskanie pasa zielni z drzewostanem wysokopiennym z gęstym podszyciem wymagało planowego działania, a zgromadzone w aktach prawy dokumenty wskazują że takie działania miały być realizowane dla uzyskania założonych rezultatów. Wskazuje na to chociażby użycie sformułowania "założenie izolacyjnego pasa leśnego o szerokości do 1 km z obu stron rzeki [...] (...) Pas ten złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem stanowić będzie naturalną zaporę...".

Biorąc pod uwagę, że ustalenia te dotyczą terenów co do zasady wolnych od zadrzewień, skarżąca podniosła, że (w większości były to tereny użytkowane rolniczo) oczywistym staje się, że w tym przypadku celem wywłaszczenia nie było pozostawienie działki jako niezagospodarowanej, ale wykorzystanie jej pod cel wymagający odpowiedniego jej zagospodarowania (poprzez nasadzenie roślinności o odpowiednim charakterze). Wskazywane przez Wojewodę [...] sformułowanie zieleń "nieurządzona" nie oznaczało w tym przypadku braku jakiegokolwiek przeobrażania wywłaszczonej nieruchomości, ale obsadzenie jej gęstą roślinnością, która miała pełnić wyłącznie funkcje izolacyjne, a nie zorganizowane funkcje rekreacyjne (tak jak w przypadku stanowiących formę zieleni urządzonej parków, zieleńców, alei spacerowych itp.). Stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie należy więc uznać za całkowicie bezpodstawne i dowolne, a ponadto sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego.

Zdaniem skarżącej za prawidłowe należy natomiast uznać ustalenia organu I instancji, który stwierdził, że cel wywłaszczenia w postaci realizacji pasa izolacyjnego porośniętego sprecyzowaną roślinnością nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego, co uzasadnia orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Nie sposób również, zdaniem skarżącej, zgodzić się z twierdzeniem Wojewody [...] o braku możliwości zwrotu objętej postępowaniem nieruchomości z uwagi na wykonanie na jej fragmencie sieci uzbrojenia terenu związanych z funkcjonowaniem dzielnicy N. oraz kombinatu [...]. W tym zakresie skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisem art. 137 § 2 u.g.n. w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają charakter obiektywny, a ich wystąpienie obliguje organ do orzeczenia o zwrocie całości lub części nieruchomości uznanej za zbędną na cele wywłaszczenia. Jeżeli zatem organ uznał, że wnioskowana nieruchomość w niewielkiej części zajęta jest przez urządzenia infrastruktury technicznej, to obowiązkiem organu było orzeczenie o zwrocie co najmniej pozostałej części nieruchomości. Za niedopuszczalną należy natomiast uznać sytuację, w której organ odmawia zwrotu nieruchomości na poprzednich właścicieli powołując się na okoliczności dotyczące tylko niewielkiej części tej nieruchomości. Takie działanie stanowi ewidentne naruszenie przepisu art. 137 § 2 u.g.n. i skutkuje koniecznością uchylenia wydanej w sprawie decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wykluczył bowiem możliwość zwrotu nieruchomości z uwagi na występowanie na tej nieruchomości sieci uzbrojenia terenu, których zajętość bynajmniej nie obejmuje całości działki objętej wnioskiem o zwrot (nawet przy uwzględnieniu pasa technicznego koniecznego do zapewnienia możliwości konserwacji przedmiotowych urządzeń). Analiza sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a w szczególności mapy obrazującej przebieg sieci uzbrojenia terenu wskazuje przy tym jednoznacznie, że istotna część działki nr [...] nie jest zajęta pod żadne urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje, że nie ma żadnych aby orzec, że te części nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącej podkreślenia wymaga również, że przepisy nie określają minimalnej powierzchni działki jak może zwrotowi, jak również nie uzależniają zwrotu od wykazania, że zwracana część nieruchomości będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ograniczenie, jakie w tym zakresie obowiązywało, zostało bowiem wyeliminowane na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05. Dlatego też ustalenie, że poszczególne części działki nr [...] są wolne od jakiejkolwiek zabudowy (w tym zabudowy zlokalizowanej pod powierzchnią terenu) powinno obligować organ do orzeczenia zwrotu tych części nieruchomości. Okoliczność występowania na fragmencie nieruchomości zabudowy pozostającej w związku z jej celem wywłaszczenia nie może bowiem stanowić podstawy do odmowy zwrotu pozostałej części nieruchomości, jak to się stało w przedmiotowej sprawie.

Co istotne, zdaniem skarżącej, w kwestionowanej decyzji organ nawet nie podjął próby rozważenia możliwości zastosowania przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do działki nr [...], co samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia wydanej w sprawie decyzji. Dla wydania prawidłowej decyzji w sprawie konieczne jest bowiem ustalenie w jednoznaczny i kategoryczny sposób, czy wykonane na nieruchomości sieci mogą być uznane za realizację celu wywłaszczenia, a w dalszej kolejności dokonanie oceny możliwości zwrotu części wnioskowanej nieruchomości, która bądź nie jest zajęta pod żadne sieci uzbrojenia terenu, bądź też jest zajęta przez sieci, które nie mogą być uznane za realizacje celu wywłaszczenia.

Za zupełnie niezrozumiałe skarżąca również uznała powoływanie się w decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na fakt, że nieruchomość ta w całości wchodzi w zakres budowy drogi ekspresowej [...]. Przyszłe plany inwestycyjne względem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie mają bowiem żadnego znaczenia przy ocenie wystąpienie przesłanek z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości (lub ich następcy prawni) mają prawo domagać się jej zwrotu nawet w przypadku, gdy okoliczności sprawy wskazują na to, że w przyszłości nieruchomość ta zostanie ponownie wywłaszczona pod realizację innego celu.

Skarżąca zwróciła również uwagę na wady uzasadnienia decyzji. Treść uzasadnienia musi być zgodna z art. 107 § 3 K.p.a. W omawianej sytuacji rozstrzygnięcie nie zawiera wszystkich wymienionych elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie. Pomimo bardzo rozbudowanego uzasadnienia, organ nie zawarł w nim jednoznacznych ustaleń co do celu, na jaki wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona. Organ nie odniósł się również w uzasadnieniu do kwestii możliwości zwrotu przynajmniej części działki nr [...] stosownie do przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia 31 października 2016r., znak [...] (następnie sprostowana i uzupełniona postanowieniami z dnia 18 listopada 2016r., 2 grudnia 2016r., 6 grudnia 2016r.), orzekająca o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia 27 czerwca 2016 r. oraz orzekająca o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid[...] (powstałej z podziału działki nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej "u.g.n."). Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Należy zwrócić nadto uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r.

Dla orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej konieczne jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany doprecyzować w postępowaniu dowodowym cel wywłaszczenia, dążąc do jego skonkretyzowania dla danej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić przede wszystkim na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, Lex Omega nr 1323497; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 211/12, Lex Omega nr 1248554 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 737/13, Lex Omega nr 1491152). W przypadkach, gdy przepisy wywłaszczeniowe były tak skonstruowane, że dopuszczały późniejsze doprecyzowanie celu wywłaszczenia w ramach ogólniejszego zamierzenia, również tę okoliczność i z nią związane dowody należy uwzględnić. Ustalenia w kwestii precyzyjnego określania celu wywłaszczenia, a następnie jego realizacji, winny być dokonywane zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości odbywało się w trybie dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednol. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ze zm., dalej w skrócie "dekret"). Z art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu wynika, że we wniosku o wywłaszczenie należało jedynie w sposób ogólny wskazać cel wywłaszczenia. Jak słusznie zauważa organ odwoławczy, stosownie do art. 39 ust. 1 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie pomimo tak ogólnie wskazanego celu. Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej. Na początku lat 50-tych XX wieku, ze względu na uwarunkowania polityczne i gospodarcze, możliwe było nawet zrealizowanie inwestycji będącej celem wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem przez właściwy organ orzeczenia o wywłaszczeniu. Artykuł 39 ust. 1 dekretu, zakładający wsteczną moc orzeczenia o wywłaszczeniu, uzasadniał takie właśnie postępowanie.

Jak wynika z akt sprawy działka nosząca aktualnie nr [...] o pow. 0,0810 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] (powstała z podziału działki nr [...]) odpowiadającej parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. Kat[...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. [...] na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. i Kombinatu [...]. Wobec tak nieprecyzyjnego określenia celu wywłaszczenia (które nie może budzić zastrzeżeń w świetle powołanego wyżej art. 13 ust. 2 pkt 5 dekretu) konieczne było wyjaśnienie, jaki dokładnie był cel wywłaszczenia w ramach ogólnego celu – budowy "N."– był na wywłaszczonych działkach przewidziany, tj. co i kiedy miało na nich powstać.

Przy braku dokumentów sprzed wywłaszczenia załączanych do wniosku oraz podstaw do uznania, że takowe precyzujące cel dokumenty były wymagane, organy administracji publicznej pozyskały z Archiwum Akt Nowych w [...] dokumenty pochodzące z akt Państwowej Komisji [...], która musiała wyrazić zezwolenie na złożenie wniosku o wywłaszczenie (art. 13 ust. 3 pkt 1 dekretu). Było to przede wszystkim pismo z dnia 7 czerwca 1950 r. nr [...] , którym Zakład Osiedli [...] w K. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji w W. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych na terenie zabudowy miasta N. w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw. Ponadto pozyskano kolejne dokumenty, w większości stanowiące załączniki do wskazanego wniosku, a to:

- zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład [...] wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w zezwoleniu tym wskazano, iż dotyczy ono nieruchomości, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami ABCDEFGHIJKLŁMNORSTUW, z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Zgodnie z ww. zezwoleniem nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, a zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowej nieruchomości),

- zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji [...] w K. z dnia 6 czerwca 1950 r., iż Biuro Regionalne P.K. [...] nie podnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie obwodnicą z granicami enklaw,

- pismo z dnia 5 lipca 1950 r. nr [...]., którym Departament Inwestycji Państwowej Komisji [...] zwrócił się do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] o udzielenie zezwolenia Zakładowi [...] na nabycie nieruchomości - popierając wniosek Zakładu [...].

Z powyższej dokumentacji wynika, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane, jakie konkretnie cele miały być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji.

Na załączonym do powyższych dokumentów planie sytuacyjnym zlokalizowano wywłaszczoną parcelę l. kat. [...] (parcela 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] zmieniła oznaczenie na parcelę 1. kat. [...], a następnie podzieliła się m. in. na parcelę 1. kat. [...] b. gm. kat. [...]), która w sposób nie budzący wątpliwości mieściła się w zakresie wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Z powołanych dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym wnioskiem o wywłaszczenie na cele budowy miasta N. (obejmującym również teren przedmiotowej nieruchomości - w pobliżu wierzchołków oznaczonych literami "P" i "R", w sąsiedztwie enklawy oznaczonej nr II i literami: 1, ł, m, n. o, p, r, s, t, P, R, S).

Organy administracji publicznej prowadziły dalsze czynności w celu odnalezienia planów realizacyjnych inwestycji. Z Urzędu Marszałkowskiego, [...] Urzędu Wojewódzkiego, Starostwa Powiatowego, Urzędu Miasta [...] oraz Archiwum Narodowego w [...] otrzymały informacje o braku stosownych dokumentów. Jak ustalono, badanie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wchodziło w rachubę, ponieważ najstarszy tego typu plan po II wojnie światowej został uchwalony w roku 1967.

Organy administracji publicznej zgromadziły również dokumenty wytworzone po dacie wywłaszczenia. Do akt sprawy dołączono m. in. "Założenia projektowe Budowy Miasta N. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." Punkt 4 pierwszego rozdziału "Założeń..." zawiera opis: "Budowę Miasta - podzielono na dwa etapy I - realizacja do ul. K., II - realizacja na terenach za ulicą K. (...) Podział na dwie części uwarunkowany jest istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego [...]do ul. K. Zezwala to na dużą dokładność w precyzowaniu wytycznych dla tej partii Miasta. Dla terenów za ul. K. ustala się jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla." Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w terenie określonym w tym dokumencie jako położony "za ul. K. ", objętym II etapem budowy Miasta N.

Na podstawie zgromadzonych dowodów organy administracji publicznej ustaliły zgodnie z ich treścią konkretne cele, na jakie została wywłaszczona sporna nieruchomość. Stwierdziły prawidłowo, że miała ona stanowić fragment pasa "nieuporządkowanej" zieleni pomiędzy projektowaną linią kolejową, a planowaną drogą publiczną, oddzielającego północne rejony projektowanego Miasta N. od kombinatu [...], w tym m.in. projektowane w ramach II etapu, obecne osiedle "[...]" (co wynika z pozyskanych przez organ I instancji projektów osiedli domków jednorodzinnych "[...]" oraz "[...]). Podkreślić przy tym należy, iż plany co do sposobu realizacji ww. założeń nie były skonkretyzowane tak w dacie składania wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, jak i wydania orzeczenia w tym zakresie, co potwierdzają informacje zawarte w powołanych wcześniej "Założeniach Projektowych Budowy Miasta N. , Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r", a co wynikało ze skali projektowanej wówczas inwestycji, mającej powstać na obszarze 1096 ha.

W ocenie Sądu ustalenia te znajdują oparcie w omówionym wyżej materiale dowodowym, który został poddany właściwej ocenie. Skoro w 1951 r. wywłaszczono w związku z budową miasta 1096 ha, to na takim obszarze oprócz budynków mieszkalnych i usługowych musiały pojawić się, w Związku z budową Kombinatu [...], także między innymi tereny zieleni o charakterze izolacyjnym, co jest zgodne zarówno z ogólnym, jak i sprecyzowanym celem wywłaszczenia. Z "Założeń projektowych Budowy Miasta N.. Aktualizacja na dzień 1 maja 1955r." wynika, że zaprojektowano: "(...) założenie izolacyjnego pasa leśnego o szerok. do 1 km z obu stron rzeki [...] na północno— wschodnim i wschodnim obrzeżu [...]. Pas ten, złożony z drzewostanu wysokopiennego z gęstym podszyciem, stanowić będzie naturalną zaporę przed szkodliwym wpływem zadymień przemysłowych "H.". Pow. pasa zieleni izolacyjnej ok. 250 ha. We wzmiankowanym pasie zieleni przy Osi "H." programowany jest zalew na rzece [...] (...) ".

Organy administracji publicznej, ustaliwszy w powyższy sposób szczegółowy cel wywłaszczenia przeprowadziły następnie postępowanie wyjaśniające, aby stwierdzić, czy tak określony cel został na spornej nieruchomości zrealizowany.

Sąd podziela w tym zakresie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który oparł się w tym zakresie na zgromadzonych przez organ I instancji dowodach z dokumentów i osobowych. Należy zaaprobować ustalenia stanu faktycznego, wynikające ze zgromadzonych dowodów, w tym z dokumentacji w postaci zdjęć lotniczych, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1961 r., 1970 r. i 1993 r., z których wynika, że nieruchomość była porośnięta roślinnością, co znalazło potwierdzenie także w toku przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, gdy ustalono, iż działka nr [...] (z podziału której powstała działka [...]), położona w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiła stosunkowo równy teren porośnięty wysoką trawą.

Fakt, że na podstawie ww. dowodów brak jest podstaw by stwierdzić, że ww. stan zagospodarowania powstał w wyniku zamierzonej i zorganizowanej działalności człowieka nie stoi na przeszkodzie ustaleniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy bowiem podkreślić, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie wynika, aby omawiany pas zieleni miał być urządzony, a jedynie miał spełniać i spełniał – poprzez fakt, że pozostał niezabudowany i porośnięty roślinnością - funkcję izolującą część mieszkaniową N.od jej części przemysłowej, stanowiąc pas zieleni izolacyjnej.

Fakt braku "zalesienia" przedmiotowej nieruchomości - na co wskazał organ I instancji - nie może przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro z pozyskanych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości miała nastąpić w taki sposób, jak wskazuje w skardze skarżąca, tj. w drodze zorganizowanych działań polegających na nasadzaniu drzew. Dla realizacji celu wywłaszczenia nie było także konieczne – jakby tego chciała skarżąca - nasadzenie roślinności o określonym charakterze.

Dla terenu "za ulicą K.", gdzie była i jest położona przedmiotowa nieruchomość, ustalono wówczas jedynie globalne wskaźniki w odległości nieprzekraczającej 1 km od rzeki [...] Zaplanowany pas zieleni "nieurządzonej", a więc niekoniecznie powstałej w wyniku jakiejś szczególnie planowanej działalności człowieka, miał oddzielać od projektowanego kombinatu metalurgicznego również część jednostki mieszkaniowej N., zlokalizowaną na północ, m.in. dzisiejsze osiedle [...].

Nie jest bez znaczenia także to, że przez część przedmiotowej nieruchomości przebiegają gazociągi stalowe średniego ciśnienia: wybudowany w połowie lat 70-tych ubiegłego wieku, zasilający stacje redukcyjne na terenie dzielnicy [...] i wybudowany w latach 60-tych ubiegłego wieku, łączący kombinat [...] ze Śląskiem. Jest to bowiem wyraz realizacji ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jakim była "budowa Miasta N. i Kombinatu [...] " (wniosek wywłaszczeniowy został złożony z upoważnienia Dyrekcji Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w K. oraz Dyrekcji Budowy [...] w N.).

Dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie ma natomiast znaczenia fakt, że nieruchomość ta wchodzi w zakres budowy drogi ekspresowej [...]. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącą, iż przyszłe plany inwestycyjne względem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie mają znaczenia przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n..

Reasumując i odnosząc się do zarzutów skargi, które kwestionują możliwość przyjęcia, by stworzenie terenów zielonych mieściło się w celu wywłaszczenia, tj. budowie miasta N., należy stwierdzić, że nie są one zasadne. W ocenie Sądu argumentacja skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Jest rzeczą powszechnie znaną starszym mieszkańcom K., a wynika też licznych książkowych publikacji i zgromadzonego w sprawie materiału, że w pierwotnej koncepcji miasto (a potem część K.) N. stanowiła realizację szerokiego założenia urbanistycznego, w którym cel w postaci zapewnienia dużej ilości mieszkań robotniczych nie wykluczał przyjęcia kompleksowych rozwiązań komunikacyjnych, czy też zakładania, czy utrzymania terenów zieleni (nawet zieleni nieurządzonej) i innych, spełniających różne funkcje.

W pierwszym etapie budowy N. przy realizacji samych budynków mieszkalnych nie kierowano się zresztą wyłącznie chęcią minimalizacji kosztów, a wręcz przeciwnie, nadawano budowanym obiektom formę interesującą architektonicznie. Na osiedlach realizowanych później zaniechano tego rodzaju działań, niemniej jednak nadal starano się zapewnić właściwy układ komunikacyjny i przewietrzania miasta, w tym pozostawiać tereny niezabudowane, spełniające funkcję izolującą od kombinatu [...] ([...]).

Prawidłowo zatem organ odwoławczy ustalił, że cel wywłaszczenia został na spornej nieruchomości zrealizowany, a zatem nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Ustalenia takie oparte zostały na obszernym materiale dowodowym, a z akt sprawy wynika, że w sprawie podjęto wszelkie możliwe działania celem pozyskania jak najpełniejszej dokumentacji, związanej z wywłaszczeniem i sposobem zagospodarowania spornej nieruchomości. Postępowanie wyjaśniające odpowiada zatem wymogom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a dowody zostały przez organ odwoławczy ocenione prawidłowo. Organ ten wziął je bowiem pod uwagę tak odrębnie, jak i w całokształcie zgromadzonego materiału. Wszelkie konieczne ustalenia przedstawił w uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji. Dowody te są spójne, a ich ocena nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. W decyzji II instancji wyrażono prawidłową ocenę stanu faktycznego. Zaskarżona decyzja czyni zatem zadość wymogom wynikającym z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.. Na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zasadne było przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazane w art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do całego terenu zawnioskowanego do zwrotu. Brak też podstaw do rozważania zwrotu części nieruchomości, w szczególności tej części działki nr [...], która nie została zajęta pod żadne urządzenia infrastruktury technicznej. Należy bowiem stwierdzić, że zrealizowano tu cel wywłaszczenia w postaci pozostawienia pasa zieleni pełniącego funkcję izolacyjną. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 137 ust. 2 u.g.n., a odmowa zwrotu całości wnioskowanej nieruchomości była uzasadniona.

W świetle powyższego zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten można wiązać z odmienną oceną kwestii szczegółowego celu wywłaszczenia, która została już omówiona wyżej. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, bez znaczenia jest natomiast moment przystąpienie do realizacji celu wywłaszczenia, co przy użyciu trafnych argumentów wywiedziono w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..