Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1010/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [.] Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/16 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [..] Sp. z o.o. w M. kwotę 710 (siedemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 388/16, wydanym na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [..] sp. z o.o. w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [..] Sp. z o.o. z/s w M. (dalej jako "skarżący") od decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] października 2015 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy R. w S., na działce nr ew. [..] obr. [..] w pasie drogi wojewódzkiej nr [..], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników [..] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [.] kwietnia 2013 r., stwierdzono wykonanie przez inwestora - [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M., kanału kanalizacji sanitarnej wraz z jedną studnią, na działce nr [..] obręb [..], w pasie drogi wojewódzkiej nr [..] w S. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane w okresie kwiecień-czerwiec 2011 r., a zatem przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wojewodę [..] dnia [.]] listopada 2011 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M., pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przykanalikami, zlokalizowanej w S. na dz. nr [..] w obr. [..]. W związku z powyższym, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] lipca 2013 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. obowiązek przedłożenia w określonym terminie koniecznej dokumentacji budowlanej. Po wypełnieniu powyższego obowiązku, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] stycznia 2015 r., ustalił dla [..] Sp. z o.o. z siedzibą w M. wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 200.000,00 zł z tytułu samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy R. w . wskazując, że opłatę legalizacyjną należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W wyniku złożonego zażalenia na powyższe postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Decyzją z dnia [..] października 2015 r. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [..] Sp. z o.o. z/s w M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy R. (rejon skrzyżowania z al. N.) w S., na działce nr ew. [..] obr. [..], w pasie drogi wojewódzkiej nr [..].

Organ II instancji wskazał, że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Ponieważ opłata legalizacyjna nie została wniesiona, zasadne było nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła w terminie prawem przewidzianym Spółka z o.o. [..] z siedzibą w M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, iż w sprawie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. Niewykonalność decyzji polegała w ocenie skarżącej zarówno na tym, iż wykonując decyzję o rozbiórce nastąpić musi naruszenie nawierzchni drogi, która nie została jednak wybudowana przez skarżącego na jego koszt i nie stanowi jego własności, jak i na tym, że wykonanie rozbiórki pociągnie za sobą naruszenie integralności całej sieci kanalizacyjnej poprzez odłączenie od niej odcinka podlegającego rozbiórce, podczas gdy sieć ta wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie stanowi samowoli.

Rozpoznając skargę od tej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy obu instancji skarżąca nie spełniła wymogów koniecznych, wskazanych przez ustawę do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Niewykonanie zaś obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonym terminie, zawsze powoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie Sądu I instancji konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie rozbiórki - bowiem wymaga ona naruszenia nawierzchni drogi - nie jest okolicznością przemawiającą za niewykonalnością prawną. Każda ewentualna naprawa kolektora kanalizacji sanitarnej wymagać będzie naruszenia nawierzchni drogi, która przecież jest możliwa do przywrócenia. Ponowne wykonanie przedmiotowego kolektora zgodnie z przepisami Prawa budowlanego doprowadzi do respektowania przez skarżącą art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139).

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiego związku skarżąca spółka nie wskazała.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [..] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przejawiające się w uznaniu, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wydanie nakazu rozbiórki prawidłowo nastąpiło w oparciu o ten przepis, podczas gdy ze względu na samowolę budowlaną odnoszącą się tylko do kanału kanalizacji sanitarnej stanowiącego część większego obiektu jakim jest sieć kanalizacyjna, nie funkcjonującej samodzielnie bez tego kolektora, do postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 50 Pr. bud.,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia przez Sąd I instancji niektórych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję oraz odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd I instancji i braku analizy zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego, jak również ogranicza skarżącemu możliwość realizacji jego praw na etapie sporządzania skargi kasacyjnej,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz w zw. z art. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 140 K.c. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że dotknięta była ona wadą nieważności zachodzącą z uwagi na niewykonalność tej decyzji w dacie jej wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały, przejawiającej się w konieczności naruszenia podczas dokonywanej rozbiórki integralności i sprawności pozostałej części sieci kanalizacyjnej wybudowanej zgodnie z przepisami prawa, a także nakazu prawnego zapewnienia mieszkańcom odprowadzenia ścieków w sposób ciągły oraz zakazu dotyczącego samowolnego naruszania nawierzchni drogi stanowiącej własność innej osoby (niewykonalność w sensie faktycznym i prawnym), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż powodowało pozostawanie w obrocie decyzji objętej wadą nieważności,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że przed jej wydaniem organ nie zapewnił skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku poinformowania skarżącego o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, skarżący pomimo nie uzyskania wnioskowanej przez niego opinii o możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej na tym etapie postępowania, mógłby zdecydować się opłatę tę uiścić przez co bezpodstawne byłoby wydanie decyzji o nakazie rozbiórki,

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że jej wykonanie nie leżało w słusznym interesie obywateli, bowiem rozbiórka samowolnie wybudowanego odcinka sieci kanalizacyjnej pociąga za sobą konieczność całkowitego zamknięcia na czas prac skrzyżowania na drodze wojewódzkiej o wysokim natężeniu ruchu, a także wiąże się z pozbawieniem sieci niezbędnego do odprowadzania nieczystości odcinka sieci kanalizacji, podczas gdy istniała możliwość udzielenia przez organ skarżącemu niezbędnych wskazówek w zakresie możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej, co miałoby wpływ na wynik sprawy, gdyż uiszczenie opłaty legalizacyjnej byłoby negatywną przesłanką do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu,

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że naruszała ona zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż wydana została bez wnikliwego ponownego rozstrzygnięcia sprawy w związku z pominięciem rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji i nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. pełnomocnik [..] Sp. z o.o. z/s w M. wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej oraz złożył pismo procesowe, w którym wskazał, iż przedwczesnym było skierowanie nakazu rozbiórki jedynie do Spółki, bez ustalenia, kto jest właścicielem drogi, pod którą znajduje się przedmiotowy kolektor. Wskazano, iż decyzja skierowana wyłącznie do skarżącej kasacyjnie jest niewykonalna, bowiem nie posiada ona takich uprawnień do władania drogą, które pozwoliłyby jej samodzielnie wykonać decyzje o nakazie rozbiórki kolektora kanalizacyjnego znajdującego się pod ta drogą. Nadto wskazano, iż zarządca drogi winien być zarówno adresatem decyzji rozbiórkowej, jak i stroną postępowania legalizacyjnego.

Nadto w piśmie podniesiono pominięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarządcy drogi jakim jest Prezydent Miasta [..], co w ocenie skarżącej stanowiło przesłankę nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W szczególności w sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. na którą skarżąca kasacyjnie powołała się w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. Zauważyć bowiem należy, iż nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego Teza, iż ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Inaczej rzecz ujmując dla skuteczności uwzględnienia, czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji, konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. II GSK 5015/16 i z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2534/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zgłoszone w niej zarzuty okazały się trafne.

Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia przez Sąd I instancji niektórych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję oraz zaniechanie odniesienia się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało brakiem oceny czy skarżona dotknięta była wadą nieważności zachodzącą z uwagi na niewykonalność tej decyzji przejawiającą się w konieczności naruszenia podczas dokonywanej rozbiórki integralności i sprawności pozostałej części sieci kanalizacyjnej wybudowanej zgodnie z przepisami prawa i co za tym idzie brakiem oceny co do właściwego trybu postępowania organów nadzoru budowlanego.

Zauważyć bowiem należy, iż już w skardze Sp. z o.o. [..] argumentując zarzut o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy R. w S., na działce nr ew. [..] podnosiła zarówno okoliczność, że przy wykonaniu decyzji o rozbiórce nastąpić musi naruszenie nawierzchni drogi, która nie została jednak wybudowana przez skarżącego na jego koszt i nie stanowi jego własności, jak i okoliczność, że wykonanie rozbiórki pociągnie za sobą naruszenie integralności całej sieci kanalizacyjnej poprzez odłączenie od niej odcinak podlegającego rozbiórce, podczas gdy siec ta wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie stanowi samowoli.

Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego orzeczenia wnikliwie odniósł się tylko do pierwszego ze zgłaszanych przez skarżącą argumentów na poparcie tezy o niewykonalności decyzji, wskazując między innymi, że konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie rozbiórki bowiem wymaga ona naruszenia nawierzchni drogi nie jest okolicznością przemawiającą o niewykonalności prawnej, bowiem zauważa, iż każda ewentualna naprawa kolektora kanalizacji sanitarnej wymagać będzie naruszenia nawierzchni drogi, która przecież jest możliwa do przywrócenia.

Sąd nie ocenił natomiast, mimo że trafnie zauważył, iż niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna, czy a jeśli tak to jaki wpływ na wystąpienie tej przesłanki nieważności ma podnoszona przez skarżąca spółkę okoliczność, że wykonanie rozbiórki pociągnie za sobą naruszenie integralności całej sieci kanalizacyjnej poprzez odłączenie od niej odcinka podlegającego rozbiórce, podczas gdy sieć ta wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę i nie stanowi samowoli.

Nie może być uznane za wystarczające odniesienie się do tego twierdzenia strony skarżącej stanowisko Sądu I instancji, iż ponowne wykonanie przedmiotowego kolektora zgodnie z przepisami Prawa budowlanego doprowadzi do respektowania przez skarżącą art. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Argument ten wykraczał bowiem poza granice rozpoznania sprawy, której przedmiotem była przecież wyłącznie kontrola zgodności z prawem decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanego kolektora kanalizacji sanitarnej w ulicy R.w S., na działce nr ew. [..]. Co za tym idzie Sąd winien dokonać oceny, czy do stanu zgodnego z prawem doprowadzi już wykonanie orzeczonej przez organy nadzoru budowlanego rozbiórki (taki jest bowiem cel postępowania legalizacyjnego unormowanego w art. 48 i kolejnych Pr. bud.), a nie czy do stanu zgodnego z prawem doprowadzą inne, nieobjęte przecież kontrolowaną decyzją roboty budowlane, polegające na ponownym wybudowaniu przedmiotowego odcinka instalacji kanalizacyjnej, tym bardziej, że ewentualne przeprowadzenie tych robot budowlanych jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, co do którego na obecnym etapie postępowania, nie można stwierdzić czy i w ogóle zostanie zrealizowane, po ewentualnym wykonaniu rozbiórki przedmiotowego kolektora.

Zauważyć zaś należy, iż problem wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego należy postrzegać w aspekcie skutków, jakie może ona wywołać, niezależnie od tego, czy rozbiórka jest uzasadniona pod względem prawnym. Działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2000 r., sygn. IV SA 394/98 z aprobującą glosą R. Dziwińskiego – OSP 2001, nr 7-8, poz.107).

Dalej wskazać należy, iż orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych – możliwości dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem.

Co za tym idzie organy nakazujące rozbiórkę powinny zwracać uwagę, czy wzajemne powiązanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowlaną, pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części obiektu.

Z tego też powodu w niektórych przypadkach, w których tak z przyczyn techniczno-budowlanych, jak i eksploatacyjnych nie będzie możliwe rozebranie tylko tej części, która została wybudowana (dobudowana) samowolnie bez wymaganego pozwolenia, bez jednoczesnego pozbawienia możliwości wykonywania swoich funkcji przez pozostałe, legalnie wykonane części obiektu budowlanego, niemożliwe będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud., a zastosowanie znajdzie tryb postępowania z art. 50–51 tej samej ustawy. W takiej bowiem sytuacji, to względy faktyczne, nie zaś prawne, będą w praktyce determinowały właściwy tryb postępowania legalizacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. II OSK1927/06, z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 862/08 - dostępne w CBOSA, Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 1996 r., sygn. II SA/Wr 236/96, publ. OSP 1997, z. 11, poz. 202, z glosą S. Jędrzejewskiego).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż w przypadku samowolnej budowy odcinka sieci kanalizacyjnej, który jest trwale połączony z innymi, legalnie pobudowanymi częściami tej samej sieci kanalizacji sanitarnej, brak będzie podstaw do zastosowania w znacznej mierze restrykcyjnej normy, wynikającej z art. 49 ust. 3 Pr. bud. w zw. z art. 48 ust. 1 Pr. bud., a samowolną budowę fragmentu sieci kanalizacyjnej uznać będzie należało za inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania naprawczego na podstawie art. 51. Powyższe będzie szczególnie wyraźnie widoczne w przypadku potwierdzenia się tezy strony skarżącej kasacyjnie, iż rozbiórka tego fragmentu sieci kanalizacji sanitarnej (będącej w całości jednym obiektem budowlanym rozbudowywanym w oparciu o pozwolenia na budowę kolejnych jej odcinków) doprowadzi do sytuacji, gdy jej inne legalnie pobudowane fragmenty nie będą mogły być wykorzystywane, bowiem są połączone z siecią za pośrednictwem tego samowolnie pobudowanego fragmentu.

Brak zbadania powyższych okoliczności spowodował, iż Sąd I instancji niejako "przeszedł obok" sprawy i występującego w niej kluczowego problemu faktycznego i prawnego, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, iż z samego projektu budowlanego zamiennego dołączonego do akt sprawy administracyjnej wynika, że przedmiotowy kanał na działce nr [..] został włączony do kanału w ul. R. (dz. nr [..]) oraz posiada przykanalik wyprowadzony w kierunku Al. N., w której ma być wybudowany kanał sanitarny, do którego zostanie nadto włączony kanał w ul. K. W aktach brak przy tym dokumentacji pozwalającej na ustalenie, czy na moment wydawania ostatecznej decyzji w przedmiocie rozbiórki kanalizacja sanitarna w Al. N. i ul. K. była już pobudowana i włączona do kolektora podlegającego rozbiórce, jak też czy do przedmiotowego kolektora były włączone kolejne odcinki kanalizacji w ul. R. w kierunku działki nr [..].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie odniesienie się do wskazywanych wyżej okoliczności i zweryfikowanie czy organy nadzoru budowlanego poczyniły ustalenia co do tego czy przedmiotowy samowolnie wybudowany kolektor kanalizacji sanitarnej w ulicy R. w S., na działce nr ew. [..] jest elementem włączonym w strukturę sieci kanalizacji sanitarnej i czy jego rozbiórka nie spowoduje niemożliwości wykorzystywania legalnie pobudowanych elementów sieci kanalizacji sanitarnej, która to okoliczność ma istotne znaczenie prawne, tak dla oceny czy orzeczona rozbiórka jest wykonalna bez zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania pozostałej części obiektu budowlanego (to jest kanalizacji sanitarnej jako integralnej całości) wykonanej zgodnie z prawem, jak i oceny zgodności z prawem przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej.

Sąd I instancji winien także uwzględnić w swoim orzekaniu, że tak postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., jak i postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 49 ust. 1 Pr. bud., są aktami wydanymi w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Pr. bud. i na podstawie art. 135 P.p.s.a. mogą być objęte rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na taką decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1633/07, publ. ONSAiWSA 2010/3/48 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1081/15 - dostępny w CBOSA).

Nie okazały się natomiast trafne pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W szczególności nie są trafne te twierdzenia skarżącej kasacyjnie, w których niewykonalności decyzji rozbiórkowej dopatruje się ona w konieczności naruszenia przy rozbiórce samowolnie pobudowanego kolektora ściekowego nawierzchni drogi stanowiącej własność innej osoby. Zauważyć bowiem należy, iż o ile wykonanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego kolektora wiązać by się musiało z koniecznością zajęcia na potrzeby wykonania tych robot pasa drogowego lub jego części odpowiednie zastosowanie w sprawie znalazłby art. 47 ust. 4 Pr. bud., co oznacza, iż adresat ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego kolektora ściekowego, względnie inny podmiot wykonujący ta decyzję w trybie wykonania zastępczego musiałby się zwrócić do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg polegające udzielanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku budowy tego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 48 Pr. bud. wskazać należy, iż sposób jego skonstruowania uniemożliwiał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem naruszenia regulacji w nim wskazanej. Przypomnieć bowiem trzeba, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 48 Pr. bud. zawiera szereg jednostek redakcyjnych (5 ustępów, z których pierwszy i trzeci dzieli się na 2 punkty każdy), zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał tak w zarzucie oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jak i w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r., konkretnej jednostki, bądź jednostek redakcyjnych, której przepis został naruszony, jak również nie odniósł treści zarzutu i jego uzasadnienia, do brzmienia poszczególnych jednostek redakcyjnych tego tegoż art. 48 Pr. bud. i to w sytuacji, gdy materialnoprawną podstawą wydania decyzji poddanej kontroli sądowoadministracyjnej, nie była żadna z jednostek redakcyjnych art. 48 Pr. bud., lecz art. 49 ust. 3 zd. drugie Pr. bud.

Nie okazały się wreszcie trafne zarzut oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 4, 5 i 6, a dotyczące naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a., w zw. z art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz w zw. z art. 15 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem z jakich powodów przypisuje naruszeniom przepisów K.p.a. wskazanym w tych zarzutach kasacyjnych cechę takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby orzeczenie przez Sąd I instancji o nieważności zaskarżonej decyzji, mimo że zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. określającego przesłanki stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji.

Oczywiście nietrafne są nadto wszelkie zarzuty dotyczące braku udzielania skarżącej wskazówek w zakresie możliwości uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skoro odpowiednie ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie było jej doręczone, zostało następnie przez Spółkę zaskarżone do sądu administracyjnego, który postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2015 r., sygn. VII SA/Wa 987/15 odrzucił skargę bowiem strona nie uzupełniła braków formalnych skargi ani też nie uiściła należnego wpisu. Postanowienie to nie zostało przez Spółkę zaskarżone. Powyższe oznacza, że od momentu uprawomocnienia się tegoż postanowienia skarżąca kasacyjnie posiadała wystarczającą wiedzę o nałożeniu opłaty legalizacyjnej.

Podkreślić należy, iż procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, co oznacza, że choć organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej, to inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, bowiem przedmiotowa opłata nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego nie może przy tym ingerować w treść procesu decyzyjnego inwestora, w tym nakłaniać go do uiszczenia opłaty, a musi jedynie zweryfikować czy została ona uiszczona, co tez w niniejszej sprawie uczynił i co wyczerpało zakres nakładanych na niego w tym zakresie przez prawo obowiązków.

Przedmiotem badania ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły być natomiast zarzuty dotyczące rzekomego pominięcia w postępowaniu administracyjnym Prezydenta Miasta [..], albowiem zostały zgłoszone dopiero w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. Z treści art. 183 § 1 zd. 2 P.p.s.a. wynika, że stronom wolno przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, a ewentualne rozszerzenie podstaw kasacyjnych jest ograniczone określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Na zasądzone koszty składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i występował na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).