Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2243/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Supraślu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 281/16 w sprawie ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XLV/444/2014 w przedmiocie określenia warunków przyznania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy Supraśl 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Supraślu na rzecz K.M. kwotę 200 (dwieście) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 czerwca

2016 r., sygn. akt II SA/Bk 281/16, po rozpoznaniu skargi K. M., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Supraślu z 26 czerwca 2014 r. nr XLV/444/2014 w przedmiocie określenia warunków przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą nr XLV/444/2014 z 26 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Supraślu określiła warunki przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl. W § 1 ust. 1 uchwała stwierdzała, że nieruchomości stanowiące własność Gminy Supraśl mogą być sprzedawane za bonifikatą od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z warunkami określonymi w ustępach 2 i 3. W ustępie 2 § 1 uchwały wysokość bonifikat została określona procentowo, ale nie konkretnie lecz "widełkowo" ze zróżnicowaniem zakresów upustu w zależności od powierzchni sprzedawanej nieruchomości, przy czym minimalna powierzchnia sprzedawanej nieruchomości została określona na 200 m2 a maksymalna na 820 m2. W ustępie 3 § 1 uchwały Rada Miejska zastrzegła, że bonifikaty przysługują pod warunkiem, że nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkalne byłym użytkownikom wieczystym lub spadkobiercom prawnym użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl, w stosunku do których okres użytkowania wieczystego zakończył się 16 – 19 stycznia 2011 r. W § 2 uchwały jej wykonanie zostało powierzone Burmistrzowi Supraśla, a w § 3 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 10 lipca 2014 r. (poz. 2604). W podstawie prawnej uchwały zostały przywołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

22 grudnia 2015 r. (data wpływu pisma do organu) K. M. (dalej skarżący) wezwał Radę Miejską w Supraślu do usunięcia naruszenia prawa opisaną wyżej uchwałą. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa w § 1 ust. 2 poprzez brak określenia warunków bonifikaty w sposób konkretny, co powoduje, że dla uprawnionego do uzyskania bonifikaty określone warunki "nie wskazują w sposób jasny i dokładny jaka obniżka mu przysługuje". Nadto określenie powierzchni sprzedawanych nieruchomości, naruszyło konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, wyrażoną art. 32 Konstytucji RP, gdyż zdyskryminowało sytuację osób uprawnionych, będących w posiadaniu nieruchomości gminy o powierzchni przekraczającej 820 m2. Skarżący postawił organowi pytanie, dlaczego użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl lub ich następcom prawnym, o powierzchni 820 m2 przysługuje bonifikata, a osobom, które są w posiadaniu nieruchomości o nieznacznie większej powierzchni już takie uprawnienie nie przysługuje. Wniósł jednocześnie o wskazanie podstawy prawnej takiego zróżnicowania.

Uchwałą z 25 lutego 2016 r. nr XIX/180/2016 Rada Miejska w Supraślu uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, stwierdzając, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu treści uchwały z 26 czerwca 2014 r., gdyż w dacie jej podejmowania nie legitymował się stwierdzeniem nabycia spadku po użytkowniku wieczystym nieruchomości, dla której okres użytkowania wieczystego ustał w przedziale czasu od 16 do 19 stycznia 2011 r. W ocenie Rady skarżący zaniedbał uregulowania spraw spadkowych, przez co zamknął sobie drogę do nabycia w trybie bezprzetargowym nieruchomości gminy położonej przy ul. Kościelnej, dla której okres użytkowania wieczystego wygasł 19 stycznia 2011 r. Nieruchomość ta została sprzedana w trybie przetargu nieograniczonego osobie trzeciej. Skarżący do tego przetargu się zgłosił i wpłacił wadium, ale ostatecznie do przetargu nie przystąpił.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący podtrzymał zarzuty jej bezprawności, wskazane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił, że 2 grudnia 2015 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Supraślu z podaniem o udzielenie bonifikaty wynikającej z zaskarżonej uchwały przy nabywaniu nieruchomości położonej przy ul. K. w Supraślu, której chęć nabycia wyraził. Otrzymał odpowiedź odmowną i wówczas wezwał organ uchwałodawczy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą. Dodał, że w dacie podjęcia uchwały, tj. 26 czerwca 2014 r., był spadkobiercą użytkowników wieczystych ww. nieruchomości – B. i S. W., a więc uprawnionym do skorzystania z bonifikaty na zakup nieruchomości. Zarzucił również organowi świadome działanie w kierunku pozbawienia uprawnień do nabycia z bonifikatą nieruchomości, której jest spadkobiercą. Była to bowiem jedyna nieruchomość o powierzchni przekraczającej 820 m2 z grupy objętych uchwałą nieruchomości, tj. tych dla których okres użytkowania wieczystego upłynął między 16 a 19 stycznia 2011 r. Zdaniem skarżącego takie działanie wskazuje na pogwałcenie konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne i dyskryminuje go. Nadto skarżący podkreślił, że organ od momentu powiadomienia go o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. K., miał świadomość chęci jej nabycia przez skarżącego na cele mieszkalne, gdyż były prowadzone negocjacje w sprawie podpisania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości bądź jej zakupu. Organ miał też wiedzę o przynależności skarżącego do kręgu spadkobierców po użytkownikach wieczystych nieruchomości położonej przy ul. K.. Dysponował dokumentami takimi jak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. i H. M. z 5 czerwca 1997 r. oraz B. i S. W. z 7 października 2010 r., rokrocznie wysyłał skarżącemu decyzje wymiarowe w sprawie podatku od nieruchomości oraz co miesiąc decyzje o wymiarze opłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Podkreślił, że stwierdzenie nabycia spadku po B. i S. W. nastąpiło na wniosek złożony przez urząd. Dodatkowo w piśmie z 16 stycznia 2012 r., zawierającym informację o wygaśnięciu użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. K., skierowanym również do skarżącego, organ zaliczył go do uprawnionych następców prawnych byłych użytkowników wieczystych. Skarżący uznał za niezgodne z prawdą stwierdzenie uzasadnienia uchwały odpowiadającej na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakoby dopiero w lipcu 2015 r. urząd otrzymał kopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nieżyjącym użytkowniku wieczystym. Było to bowiem potwierdzenie nabycia spadku po N. W., która ostatnio zamieszkiwała na nieruchomości i była jednym ze spadkobierców jednego z użytkowników wieczystych. Skarżący nie należał do kręgu spadkobierców po N. W.. Podsumowująco skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób oczywisty naruszyła jego uprawnienia, a argumentacja organu jest nieudolną próbą przerzucenia na niego odpowiedzialności za celowe, świadome i bezprawne działanie urzędu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Supraślu wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała twierdzenie o braku naruszenia uchwałą interesu prawnego skarżącego oraz wskazała na istnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały w treści przepisów art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym wyżej wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że warunkami dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi. Warunkiem zaś skuteczności skargi jest wykazanie przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny.

Oceniając skargę poprzez pryzmat przesłanek jej dopuszczalności, Sąd I instancji stwierdził, że jest ona dopuszczalna. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała niewątpliwie została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd I instancji zauważył przy tym, że pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie jest prawnie zdefiniowane. W orzecznictwie wypracowane jednak zostały kryteria odróżniania spraw z zakresu administracji publicznej od spraw z innych zakresów. Zasadniczym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w zakresie sprawowania administracji publicznej, jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tych norm charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. Podstawa prawna podjętej uchwały decyduje więc o tym, czy jest ona oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, czy aktem administracji kształtującym władczo sytuację innych podmiotów. Drugim kryterium wskazującym na administracyjny charakter uchwały jest sposób kształtowania sytuacji prawnej adresata uchwały. Przy stosowaniu przepisów prawa prywatnego stosunek gminy i obywatela jest równorzędny, przy stosowaniu przepisów prawa publicznego istnieje, przynajmniej potencjalne podporządkowanie obywatela organowi. Orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiada się przy tym za szerokim pojęciem sprawy z zakresu administracji publicznej, uznając, że działania i akty prawne podejmowanie przez organy samorządu terytorialnego, mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo iż zmierzają do wywołania określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym jest nadawana forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

WSA w Białymstoku stwierdził, że uchwała w sprawie określenia warunków przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych, podjęta na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest przykładem uchwały opartej na przepisach prawa administracyjnego (normach publicznoprawnych) o daleko idących skutkach cywilnoprawnych (atrakcyjna cenowo sprzedaż nieruchomości stanowiących własność gminy prowadząca do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości). Sąd I instancji podkreślił, że uchwała rady gminy określająca warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych bonifikat, może – w świetle zdania drugiego art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami - stanowić akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Okoliczność zatem rozstrzygnięcia uchwałą o warunkach bonifikaty przy sprzedaży określonego indywidualnie kręgu nieruchomości, nie wyłącza uchwały z grupy uchwał zaskarżalnych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał drogę odwoławczą przewidzianą w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wzywając bezskutecznie Radę Miejską w Supraślu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą, jak również zachował termin do wniesienia skargi.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji podał, że przesądzenie o dopuszczalności skargi otwiera drogę do merytorycznej oceny sprawy. Od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/96, wskazujące, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

W ocenie WSA w Białymstoku zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jest jednym ze spadkobierców byłych użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w Supraślu przy ul. K., stanowiącej w dacie podejmowania uchwały własność Gminy Supraśl, oznaczonej numerem geodezyjnym 547, dla której prawo użytkowania wieczystego przysługujące Stanisławowi i B. małżonkom W. wygasło 19 stycznia 2011 r. Powyższe wynika bezspornie z sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po B. W. i po S. W. z 7 października 2010 r. oraz po H. M. z 5 czerwca 1997 r., a także z pisma Gminy Supraśl z 16 stycznia 2012 r., skierowanego miedzy innymi do skarżącego jako jednego ze spadkobierców użytkowników wieczystych z informacją o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości 19 stycznia 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega też wątpliwości, że z mocy § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, skarżący jako jeden ze spadkobierców użytkowników wieczystych nieruchomości, dla której okres użytkowania wieczystego wygasł między 16 a 19 stycznia 2011 r., został zaliczony do uprawnionych do uzyskania bonifikaty przy nabywaniu na cele mieszkalne nieruchomości. Zatem z mocy samej uchwały skarżący miał prawo oczekiwać określenia przez Radę Miejską w Supraślu warunków udzielenia mu bonifikaty i wysokości stawek procentowych. Tymczasem w ustępie 2 § 1, poświęconym wskazaniu stawek bonifikaty, zostały one przewidziane wyłącznie dla nieruchomości o powierzchni minimalnej od 200 m2 do powierzchni maksymalnej 820 m2, co – zważywszy na wynoszącą 836 m2 powierzchnię nieruchomości, której nabyciem był zainteresowany skarżący jako osoba uprawniona do jej zakupu z bonifikatą - wykluczyło skarżącego z grona osób uprawnionych do bonifikaty. Wewnętrzna sprzeczność zapisów uchwały ewidentnie dyskryminująca spadkobierców użytkowników wieczystych nieruchomości gminnej, dla sprzedaży której przewidziano co do zasady bonifikatę, a jednocześnie jej pozbawiono przy określaniu stawek procentowych bonifikaty, jest oczywiście równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Wniosek o dyskryminacyjnym charakterze pominięcia nieruchomości, której nabyciem z bonifikatą cenową, mógł być zainteresowany i był zainteresowany skarżący, Sąd wyprowadził z art. 32 Konstytucji RP. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy wobec prawa są równi. Norma powyższego przepisu adresowana jest zarówno do organów stosujących prawo, jak

i do organów stanowiących prawo. Według Trybunału Konstytucyjnego (utrwalone poglądy co do rozumienia zasady równości przytoczone zostały między innymi w wyroku z 25 lutego 2002 r. sygn. SK 29/01 oraz w wyroku z 12 marca 2002 r. sygn. P 9/01) z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Ustęp 2 art. 32 Konstytucji zakreśla granice dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa. WSA w Białymstoku podniósł, że różnicowanie jest dopuszczalne wyłącznie w razie spełnienia następujących warunków:

- kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji;

- waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania;

- kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych;

Ciężar wykazania, że wprowadzone różnicowanie spełnia wymienione wymogi, spoczywa na organie, który ustanowił zakwestionowany akt prawotwórczy. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych zawsze musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

W ocenie Sądu I instancji Rada Miejska w Supraślu nie uzasadniła skutecznie przyczyn wyłączenia nieruchomości położonej przy ul. K. z objęcia bonifikatą cenową przy jej sprzedaży, mimo że przysługujące Stanisławowi i B. W. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości wygasło w przedziale czasu uprawniającym do uzyskania bonifikaty przy sprzedaży tej nieruchomości na cele mieszkaniowe byłym użytkownikom wieczystym lub ich następcom prawnym. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał jako przyczynę pominięcia nieruchomości przy określaniu stawek procentowych bonifikaty, fakt nieuregulowania nabycia spadku po N. W..

WSA w Białymstoku stwierdził, że wbrew stanowisku organu, upatrywanie braku interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu uchwały w fakcie niewykazania się przez niego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po N. W., jest bezpodstawne. Skarżący jest wnukiem byłych użytkowników wieczystych, co organowi musiało być znane w dacie podejmowania uchwały z racji dysponowania postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i B. W. oraz po H. M. – ich córce, a matce skarżącego. N. W. była jednym ze spadkobierców jednego z użytkowników wieczystych (S. W.ego jako jego druga żona), a skarżący nie miał interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po niej, gdyż w ogóle nie należał do kręgu jej spadkobierców. Stwierdzenie nabycia spadku po N. W. nie mogło wyłączyć skarżącego z kręgu uprawnionych do ubiegania się o nabycie na cele mieszkaniowe nieruchomości po dziadkach z bonifikatą.

Zdaniem Sądu I instancji ujawniona dopiero przed sądem przyczyna potrzeby ustalenia kręgu spadkobierców Niny W., również nie mogła stanowić usprawiedliwienia dla wprowadzonego uchwałą zróżnicowania. Kwestia sprawnego rozliczenia nakładów byłych użytkowników wieczystych poczynionych na nieruchomości, jest bowiem kwestią niezależną od faktu sprzedaży nieruchomości. Obowiązek rozliczenia nakładów na budynki i urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste, przewidziany art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przybierający postać roszczenia cywilnoprawnego z art. 243 Kodeksu cywilnego, jest obowiązkiem niezależnym od losów prawnych nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym, że z treści uchwały absolutnie nie wynika, że bonifikatą zostały objęte wyłącznie te nieruchomości gminy, dla których okres użytkowania wieczystego upłynął w przedziale czasu między 16 a 19 stycznia 2011 r., ale co do których istniała możliwość rozliczenia nakładów.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że niezależnie od powiązanego bezpośrednio z interesem prawnym skarżącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości, kwestionowana uchwała naruszyła podstawę prawną jej podjęcia, wskazaną art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy został dodany do ww. ustawy na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590) z mocą obowiązującą od 7 stycznia 2010 r. Na mocy tego przepisu uległ zmianie tryb udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości gminnych. Zasadę wyrażania przez radę gminy indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty cenowej przy sprzedaży konkretnych nieruchomości gminnych na cele wymienione w ustępie 1 art. 68 ustawy, zastąpiła reguła podjęcia uchwały zbiorowej, która może przybrać kształt przepisu prawa miejscowego lub odnosić się do indywidualnych nieruchomości. Z art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rada gminy nie wyraża już zgody indywidualnej na udzielenie bonifikaty, ale określa warunki udzielenia bonifikaty i wysokość stawek procentowych bonifikaty. Sąd podniósł, że decydując się na wprowadzenie bonifikat przy sprzedaży określonych nieruchomości gminnych, obowiązkiem rady gminy jest wskazanie kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty przez organ gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Ustawodawca pozostawił organowi uchwałodawczemu swobodę w określeniu kryteriów warunkujących przyznanie bonifikaty, ale nałożył obowiązek stworzenia przejrzystych zasad stosowania bonifikaty. Taka przejrzystość jest konieczna zwłaszcza w sytuacji ustalenia stawek procentowych bonifikaty w sposób "widełkowy". W zaskarżonej uchwale nie zostały natomiast wskazane jakiekolwiek kryteria wyboru konkretnej stawki procentowej upustu cenowego, możliwego do przyjęcia przez organ wykonawczy. Tak sformułowana uchwała przyzwala organowi wykonawczemu na dowolność wyboru konkretnej stawki upustu cenowego.

WSA w Białymstoku wskazał, że wynikające z uchwały ograniczenie jej zastosowania do przypadków sprzedaży określonej grupy nieruchomości (tylko tych, dla których okres użytkowania upłynął między 16 a 19 stycznia 2011 r.) powoduje, że uchwały nie można traktować jako aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego. Jest aktem podmiotowo i przedmiotowo skonkretyzowanym, ulegającym skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w uchwale. Nie istniał zatem obowiązek uzależniania wejścia w życie uchwały od jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem warunkiem wejścia w życie wyłącznie aktu prawa miejscowego (vide: art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem również § 3 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z prawem.

Sąd I instancji wskazał, że mając na uwadze fakt, iż od podjęcia zaskarżonej uchwały do daty wyrokowania nie upłynął jeszcze rok, należało orzec o stwierdzeniu jej nieważności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w Supraślu, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy, poprzez:

zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w związku z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały po upływie ponad roku od jej podjęcia, w sytuacji, gdy przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłączał możliwość stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem od podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Supraślu z 26 czerwca

2014 r. nr XLV/444/2014 w sprawie określenia warunków przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl do daty wydania zaskarżonego wyroku minęły prawie 2 lata, a w konsekwencji Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę miał możliwość jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa, nie zaś stwierdzić jej nieważność;

niezastosowanie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w sytuacji, gdy istniały podstawy do jego zastosowania wobec upływu ponad 1 roku (niemal 2 lata) od podjęcia przedmiotowej uchwały do daty wydania zaskarżonego wyroku, co wyłączało możliwość stwierdzenia nieważności ww. uchwały, bowiem zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia (chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego, co w N.jszej sprawie nie miało miejsca);

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że interes prawny skarżącego został naruszony uchwałą Rady Miejskiej w Supraślu z 26 czerwca 2014 r. nr XLV/444/2014 w sprawie określenia warunków przyznawania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl, co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd skargi za skuteczną oraz spełniającą przesłanki z ww. przepisu ustawy o samorządzie gminnym;

art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotowa uchwała naruszyła ten przepis;

art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotowa uchwała naruszyła ten przepis poprzez dyskryminujący jej charakter wobec nieruchomości skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku;

zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych;

rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ, odwołując się do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., wskazał, że przepisem szczególnym, który w N.jszej sprawie wyłączał możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jest art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że sam fakt, iż skarżący nie spełniał określonych w zaskarżonej uchwale przesłanek do udzielenia mu bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości nie świadczy o naruszeniu ww. uchwałą jego interesu prawnego. Organ wyjaśnił, iż skarżący wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, winien wykazać, że zaskarżona uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Natomiast w N.jszej sprawie przedmiotowa nieruchomość, której bonifikata miałaby ewentualnie dotyczyć, została już sprzedana przez Gminę Supraśl innemu nabywcy. Skarżący, pomimo że wpłacił wadium, to do przetargu na sprzedaż nieruchomości nie przystąpił.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z oceną Sądu I instancji aby zapisy uchwały dyskryminowały spadkobierców użytkowników wieczystych nieruchomości gminnej, dla sprzedaży której przewidziano co do zasady bonifikatę, a jednocześnie jej pozbawiono przy określaniu stawek procentowych bonifikaty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wyprowadzając z niego nieuprawniony wniosek o dyskryminacyjnym charakterze pominięcia nieruchomości, której nabyciem z bonifikatą cenową, mógł być zainteresowany skarżący.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ wykazał, że wprowadzone różnicowanie spełnia wymienione wymogi różnicowania podmiotów. Na rozprawie wyjaśniana była przyczyna potrzeby ustalenia kręgu spadkobierców Niny W.. Polegała ona na możliwości jednoczesnego "bezgotówkowego" rozliczenia, w związku ze sprzedażą nieruchomości, poprzez wzajemne potrącenia wierzytelności z tytułu zapłaty ceny za nieruchomość i całości wynagrodzenia za nakłady na budynki i urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste (przewidziane w art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Intencją uchwałodawcy było udzielenie bonifikat, które ze swej istoty spowodują swoisty "uszczerbek" w budżecie gminy w stosunku do możliwości uzyskania ceny rynkowej, tylko tym byłym użytkownikom wieczystym lub spadkobiercom użytkowników wieczystych nieruchomości gminnych, określonym w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, z którymi w wyniku sprzedaży istniała możliwość kompleksowego "bezgotówkowego" rozliczenia całości wynagrodzenia z tytułu nakładów, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - tak, aby strata gminy z tytułu udzielonej bonifikaty była niższa. Intencją gminy była sprzedaż nieruchomości z bonifikatą wszystkim użytkownikom wieczystym lub ich spadkobiercom albo jednemu z nich uprawnionemu do otrzymania całości wynagrodzenia z tytułu nakładów. Taka możliwość istniała tylko w sytuacji uregulowanego stanu prawnego w zakresie stwierdzenia nabycia spadku po wszystkich użytkownikach wieczystych, czyli kiedy został ustalony cały krąg spadkobierców po nich. W przedmiotowej sprawie nie był ustalony krąg spadkobierców Niny W., będącej spadkobiercą jednego z użytkowników wieczystych. W konsekwencji powierzchnia nieruchomości, której nabyciem był zainteresowany skarżący nie została ujęta w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postepowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie jest ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona.

Skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy kasacyjne, co zwykle wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego. W N.jszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z wytykiem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w N.jszej sprawie, tj. do oceny, czy uchwała Rady Miejskiej w Supraślu z 26 czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa i czy K. M. posiadał interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi na tę uchwałę.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż skarżący K. M. posiada legitymację procesową z uwagi na posiadanie interesu prawnego do zaskarżenia powyższej uchwały Rady Miejskiej w Supraślu.

Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, tak więc prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała (zarządzenie) godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego prawem chronionego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przedmiot zaskarżonej uchwały lub zarządzenia musi więc regulować prawa (uprawnienia) lub obowiązki jednostki, by przyjąć, że ma ona interes prawny w domaganiu się sądowoadministracyjnej kontroli ich legalności.

Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, publ. LEX nr 1311573). Toteż podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej jako u.g.n.) właściwy organ może udzielić bonifikat od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiedniego zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Stosownie do art. 68 ust. 1b u.g.n. w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Supraślu skorzystała z możliwości przewidzianej przepisem art. 68 ust. 1 u.g.n. i podjęła uchwałę w sprawie określenia warunków przyznania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Supraśl. Zakresem tej uchwały zostały objęte nieruchomości gruntowe stanowiące własność Gminy Supraśl, sprzedawane na cele mieszkaniowe byłym użytkownikom wieczystym lub spadkobiercom prawnym użytkowników wieczystych, w stosunku do których okres użytkowania wieczystego zakończył się pomiędzy 16 a 19 stycznia 2011 r. W sprawie poza sporem jest okoliczność, iż K. M. jest jednym ze spadkobierców użytkowników wieczystych nieruchomości położonej w Supraślu przy ul. K. i że użytkowanie w stosunku do tej nieruchomości wygasło w okresie zakreślonym w uchwale. Oznacza to, że K. M. zalicza się zasadniczo do grona podmiotów uprawnionych do uzyskana bonifikaty przy nabywaniu nieruchomości na cele mieszkalne. Uchwała rozstrzyga o jednym z elementów jego sytuacji materialnej. Miał zatem prawo oczekiwać, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, określenia przez Radę Miejską w Supraślu warunków udzielenia bonifikaty i wysokości stawek procentowych. W związku z ogłoszonym przetargiem na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości K. M. zwrócił się do organu, mając na względzie zapisy uchwały, o przyznanie mu bonifikaty w najwyższej wysokości, uwzględniając powierzchnię nieruchomości, której zakupem był zainteresowany. Bonifikata nie została mu przyznana. Nastąpiło to z uwagi na nieokreślenie w uchwale bonifikaty dla nieruchomości o powierzchni przekraczającej 820 m2. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż przy określaniu wysokości stawek procentowych bonifikaty pomija nieruchomości, dla których – co do zasady – przewidziano bonifikatę. Przyjąć zatem należy, że sfera uprawnień skarżącego została ograniczona, co oznacza, że uchwała naruszała interes prawny skarżącego. Oceny tej nie zmienia, podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność sprzedaży przedmiotowej nieruchomości osobie trzeciej, co nastąpiło wobec nieprzyznania skarżącemu bonifikaty, o którą się ubiegał. K. M. przysługuje bowiem roszczenie odszkodowawcze w trybie art. 417 k.c., w sytuacji wykazania, że został poszkodowany wydaniem przedmiotowej uchwały.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Musi się to jednak odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W przedmiotowej sprawie organ nie przedstawił uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Wymóg uzasadnienia projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 ww. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia uzasadniania aktów prawa miejscowego nie tylko ze względu na § 131 w zw. z § 143 ww. rozporządzenia, ale też dlatego, że uzasadnienie takie warunkuje kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Nie jest zatem wiadomym dlaczego poza zakresem ustalenia wysokości należnej w świetle § 3 uchwały bonifikaty, zostały nieruchomości o powierzchni powyżej 0,0820 ha. Nie można wprawdzie zasadnie twierdzić, iż organ nie był uprawniony do uzależnienia wysokości bonifikaty od wielkości powierzchni nieruchomości, ale takie zróżnicowanie musi opierać się na przejrzystych zasadach.

Konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu winny być traktowane równo, a więc wobec jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Przy czym "równo" nie oznacza "wszystkim jednakowo". Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości, należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, co nie zawsze jest jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji byłych użytkowników wieczystych bądź ich spadkobierców, którzy mogą skorzystać z prawa bonifikaty w razie sprzedaży przez Gminę Supraśl nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy na cele mieszkalne, nie wynika z treści zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji zasadnie uznał, że podstawy takiego zróżnicowania nie może stanowić ujawniona dopiero przed Sądem potrzeba ustalenia kręgu spadkobierców po N. W., w celu rozliczenia nakładów poczynionych przez byłych użytkowników wieczystych na nieruchomość położoną w Supraślu przy ul. K.. Niewątpliwie bowiem obowiązek rozliczenia nakładów na budynki i urządzenia wzniesione przez użytkownika wieczystego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, przewidziany w art. 33 ust. 2 u.g.n., a przybierający postać roszczenia cywilnego z art. 243 k.c., jest niezależny od losów prawnych nieruchomości. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, że bonifikatą zostały objęte wyłącznie te nieruchomości stanowiące własność Gminy Supraśl, dla których okres użytkowania wieczystego upłynął pomiędzy 16 a 19 stycznia 2011 r., ale co do których istniała możliwość rozliczenia nakładów. Uwzględnienie powyższego prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe uznanie, iż przepisy uchwały pozostają w bezpośrednim związku z celem przyjętego kryterium różnicującego, co czyni zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nietrafnym.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenia prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11 oraz z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

W rozpoznawanej sprawie taka przesłanka zaistniała. Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, iż kwestionowana uchwała naruszyła podstawę prawną jej podjęcia, a określoną w art. 68 ust. 1b u.g.n. Zgodnie z przywołanym przepisem rada gminy określa warunki udzielenia bonifikaty i wysokość stawek procentowych tej bonifikaty. W tym zakresie rada działa w ramach przyznanego jej ustawą uznania. W orzecznictwie podnosi się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (por. wyrok NSA z 7 września 2005 r., I OSK 193/05). Zawsze jednak warunki udzielenia bonifikat muszą być przejrzyste. Ta jasność zasad jest szczególnie istotna wówczas, gdy stawki procentowe bonifikaty zostają ustalone w sposób "widełkowy". W kwestionowanej uchwale nie określono natomiast jakichkolwiek kryteriów wyboru konkretnej stawki procentowej upustu cenowego. Takie zapisy uchwały powodują, że w rzeczywistości to organ wykonawczy, któremu powierzono wykonanie uchwały, w sposób dowolny przyznawałby bonifikatę w konkretnej wysokości. Stanowiłoby to w istocie przeniesienie uprawnień właściciela nieruchomości, przyznanych ustawą radzie gminy, podmiotowi nieuprawnionemu. W związku z powyższym nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n.

Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wobec stwierdzenia, że uchwała Rady Miejskiej w Supraślu w sposób istotny narusza prawo i że zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na tę uchwałę, Sąd był zobligowany, zgodnie z treścią art. 147 § 1 P.p.s.a., do stwierdzenia jej nieważności. Nie zachodziły bowiem wyłączenia, do których odsyła ten przepis, a zawarte w przepisach szczególnych, czyli w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew bowiem ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Charakter generalny norm oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 674/11). Podkreślenia jednak wymaga, że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06 zaprezentował pogląd, z którym Sąd w składzie obecnym w pełni się zgadza, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 68 ust. 1b u.g.n. uchwała rady określająca warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Kwestionowana uchwała, co w sposób niebudzący wątpliwości wynika z jej zapisów, nie dotyczy indywidualnych nieruchomości. Odnosi się natomiast do grupy nieruchomości, których kryteria wyodrębnienia zostały w tej uchwale ustalone. Nie dotyczy konkretnej, jednostkowej niepowtarzalnej sytuacji. Ustala normy prawne mające regulować stosunek społeczny mogący powstać pomiędzy organem a każdą nieznaną z góry jednostką. Ograniczenie kręgu adresatów uchwały wynika z podstawy prawnej jej wydania. Powyższe wskazuje, iż skarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, wydany w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.

Nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji co do oceny charakteru skarżonego aktu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził bowiem nieważność zaskarżonej uchwały, na co, pomimo upływu roku od dnia podjęcia uchwały w przypadku aktów prawa miejscowego, pozwala przepis art. 94 ust. 1 u.g.n.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały usprawiedliwione podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane w myśl art. 204 pkt 2 P.p.s.a.