Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 342/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 2, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 127 par. 3, art. 105 par. 1, art. 157, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/11 w sprawie ze skargi J. S.A. z/s w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. S.A. z/s w Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1189/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. S. A. z siedzibą w Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydanym na skutek wniosku I. Spółka z o. o. w W. wniesionego - w trybie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. dalej u.g.n.) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło o umorzeniu postępowania, z uwagi na cofnięcie wniosku przez wnioskodawcę. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. I. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wspomnianego wyżej orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2010 r.

Następstwem tego, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w w/w sprawie a rozpoznając wniosek złożony – w trybie art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. podtrzymało swoje poprzednie stanowisko. Zdaniem bowiem Kolegium, na gruncie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie było dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do orzeczenia wydanego w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Aktualizacja tego rodzaju opłaty, jak wywodził organ, ma charakter sprawy cywilnej a więc następuje w drodze wypowiedzenia. Od orzeczenia kolegium, wydanego na skutek złożenia przez użytkownika wieczystego sprzeciwu, nie przysługuje zatem odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Skoro więc z woli ustawodawcy, w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to – jak akcentował organ - tym bardziej, nie było możliwe stosowanie przepisów, regulujących instytucje wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. I. Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 157 i 156 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wnosiło o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona.

Sąd stwierdził bowiem, że wprawdzie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny i stanowią swoistego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, to jednak tryb ustalania i aktualizacji tych opłat został uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami w sposób mieszany. Procedura składa się w tym przypadku z dwóch etapów: administracyjnego i sądowego.

Z treści art. 79 ust. 3 powołanej ustawy wynika, że Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do niej nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia tego, odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy administracyjny etap w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sąd podkreślił w tym miejscu, że orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno umożliwiać stronie przeniesienie sporu, co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Do momentu jednak wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego o oddaleniu wniosku o ustalenie opłaty rocznej lub o ustaleniu opłaty rocznej w innej wysokości, sprawa miała charakter wyłącznie administracyjny.

Wprawdzie, jak w tym miejscu zauważył Sąd Wojewódzki, kwestia odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., w tym również w stosunku do trybów nadzwyczajnych, jest niejednolicie rozstrzygana w orzecznictwie i piśmiennictwie, ale Sąd - orzekając w tym w składzie - opowiedział się za stanowiskiem, iż w tego rodzaju postępowaniu jest dopuszczalne stosowanie wyżej wspomnianych przepisów do trybów nadzwyczajnych.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wyłączenie stosowania w tym przypadku przepisów, dotyczących odwołań i zażaleń, powodowało, że w ten sposób unikano dwóch, równolegle prowadzonych postępowań (sądowego i administracyjnego), ale istota postępowania o stwierdzenie nieważności ma zupełnie innych charakter.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki uzasadniając swoje stanowisko, nawiązał do komentarzy wypowiadanych w piśmiennictwie, a odnoszących się – jak to Sąd ujął - do "pewnego nurtu w orzecznictwie NSA", zawartych w glosach do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997 r. (sygn. akt I SA 1333/97). W postanowieniu tym, Sąd ten uznał bowiem, że skoro spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym, to wszelkie akty organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądu administracyjnego.

Sąd I instancji odwoływał się więc do stanowiska przedstawionego w glosie do w/w postanowienia, autorstwa R. Sawuły, wg którego, rozstrzygnięcia kolegium odnoszące się do kwestii administracyjnoprawnych powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego, gdyż pozostawienie ich poza kontrolą sądową byłoby sprzeczne z art. 184 Konstytucji RP (ST 1998 z. 1-2 s. 146-148) oraz do poglądu R. Mikosza, wyrażonego w innej glosie do wspomnianego wyżej postanowienia, zgodnie z którym skoro sprawę cywilną w pierwszej fazie rozpoznaje organ administracji i wydaje w niej rozstrzygnięcia na podstawie k.p.a., to powinny one podlegać kontroli sądu administracyjnego. Według tego ostatniego autora, rozstrzygnięcia kolegium w kwestiach incydentalnych nie stanowią bowiem orzeczeń, od których przysługuje sprzeciw. Zostały one wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne. Kolegium zatem nie rozpatruje w takim przypadku sporu równorzędnych stron, lecz orzeka w sposób władczy i jednostronny o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (OSP 1998/9/159).

W ocenie zatem Sądu Wojewódzkiego - zgodnie z art. 79 ust. 7 u. g. n. - do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. m.in. o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (zatem wyłączone jest stosowanie art. 127-144 k.p.a., czyli w szczególności art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., które to przepisy przewidują odpowiednio, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zastępujący odwołanie od orzeczenia kolegium, oraz wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - lub innego środka prawnego). Art. 80 u.g.n. normuje wniesienie sprzeciwu od orzeczenia kolegium, równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy (czyli zapewne sprawy jako całości, a nie danej kwestii incydentalnej) do sądu powszechnego, przy czym sprzeciw może dotyczyć również wyłącznie kosztów postępowania zawartych w orzeczeniu kolegium. Gdy sprzeciw nie dotyczy wyłącznie kosztów, orzeczenie kolegium traci moc, zaś sąd powszechny prowadzi postępowanie niejako od początku, traktując wniosek użytkownika wieczystego jako pozew.

W tej sytuacji Sąd I instancji uznał więc, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, co skutkowało przyjęciem, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją podlegały uchyleniu - jako wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 u. g. n., a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2.przepisów prawa procesowego, poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., wobec uznania iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że użytkowanie wieczyste, a co za tym idzie również aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jest instytucją, co do zasady, prawa cywilnego. Nie ulega więc wątpliwości, iż choć literalne brzmienie przepisu art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazywałoby na dopuszczalność stosowania w sprawach dotyczących użytkowania wieczystego trybów nadzwyczajnych (stwierdzenia nieważności, wznowienia, zmiany i wygaśnięcia), bo w przepisie tym jednoznacznie wyłączono jedynie tryb odwoławczy i zażaleniowy, to jednak z taką wykładnią ww. przepisu nie sposób się zgodzić. Prowadziłaby ona bowiem do dualizmu postępowań sądowych w sprawach dotyczących użytkowania wieczystego tj. w wypadku prawidłowego wniesienia sprzeciwu, sprawa rozpoznawana byłaby przez sąd powszechny, natomiast w wypadku niewniesienia sprzeciwu lecz, tak jak w niniejszej sprawie, wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności, sprawa podlegałaby kognicji sądów administracyjnych.

Takie rozumienie w/w przepisu – jak akcentowało Kolegium - prowadziłoby do sytuacji, w której to strona a nie przepis, determinowałaby tryb, w którym dalej prowadzone byłoby postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Mając zaś na względzie niższe koszty postępowaniaadministracyjnego od kosztów postępowania cywilnego, oczywistym byłoby korzystanie przez stronę z trybu administracyjnego, który dodatkowo jest szybszy od trybu cywilnego. Tym samym, opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przestałyby być rozpoznawane przez sądy powszechne, co w rezultacie prowadziłoby do obejścia art. 80 u.g.n., wskazującego tryb postępowania w wypadku niezgadzania się z orzeczeniem kolegium.

Nadto, jak podkreślał skarżący kasacyjnie, skoro z woli ustawodawcy w sprawie podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, nie stosuje się przepisów regulujących zwykłe środki zaskarżenia, to tym bardziej nie można w nim stosować przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności, zmiany lub wygaśnięcia decyzji. Wyłączenie powyższych uregulowań prawnych jest bowiem konsekwencją braku administracyjnoprawnej formy działania organu, tj. decyzji administracyjnej. Natomiast odpowiednie stosowanie niektórych przepisów k.p.a. nie nadaje sprawie charakteru sprawy administracyjnej. Spór wywołany ustaleniem opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jest bowiem typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej.

W związku z tym, - jak argumentował to autor skargi kasacyjnej - sprawy z zakresu użytkowania wieczystego nie są sprawami administracyjnymi, w rozumieniu art. 1§ 1 pkt 1 k.p.a. Z woli ustawodawcy wprawdzie przepisy te mogą być jedynie odpowiednio i w ograniczonym zakresie stosowane przy rozpatrywaniu sporów powstałych w związku z aktualizacją opłat rocznych, ale przepisy procedury administracyjnej w ogóle (a tu stosowane tylko odpowiednio a więc w szczególności), nie tworzą sprawy administracyjnej. Kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania sprawy jako administracyjnej mają bowiem przepisy prawa materialnego. Wydanie zatem orzeczenia na podstawie art. 105 k.p.a., nie tworzyło w ten sposób sprawy administracyjnej, odrębnej od sprawy głównej. Takie orzeczenie było bowiem wydane w związku z wniesieniem (a następnie wycofaniem) środka prawnego w sprawie cywilnej, jaką jest podwyższenie opłaty rocznej. Przed rozpoznaniem tego środka prawnego nie występuje żadna faza wstępna, którą można by zakwalifikować jako postępowanie w sprawie administracyjnej (tak w postanowieniu NSA z dnia 3 października 1997r. sygn. I SA 1333/97).

Ponadto – jak akcentowano w skardze kasacyjnej - orzeczenie wydane w tym konkretnym przypadku (tj. o umorzeniu postępowania na skutek cofnięcia wniosku), stanowiło orzeczenie wydane w sporze dwóch równorzędnych stron, z uwzględnieniem wniosku strony, która wszczęła postępowanie przed Kolegium.

Poza tym Kolegium zauważało, iż skarżony wyrok w sentencji określał i wskazywał nieprawidłowy podmiot, który wniósł skargę do WSA. W wyroku Sądu, jako skarżącego wskazano spółkę pod firmą J. S.A. z siedzibą w Z., gdy tymczasem skarżącym była spółka działająca pod firmą I. sp. o. o. w W. i koszty w zaskarżonym orzeczeniu zostały również zasądzone na rzecz spółki J. S.A., a nie skarżącej w sprawie Spółki.

W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2013 r. uczestnik postępowania J. S.A. z siedzibą w Z. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, popierając stanowisko merytoryczne, zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które zasadniczo okazały się uzasadnione.

Wyjaśnić w tym miejscu należy bowiem, że wprawdzie istotnie, jak wskazywano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podmiotem, który wniósł skargę do Sądu Wojewódzkiego była I. Spółka z o.o. z siedzibą w W., ale już po zawiśnięciu sprawy a przed wydaniem zaskarżonego wyroku, doszło do fuzji spółek, która dokonała się na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych (vide: odpis z KRS-u nr rejestru [...] wg stanu na dzień [...] listopada 2011 r. W wyniku tego połączenia, I. Spółka z o.o. z siedzibą w W.została w całości inkorporowana przez J. S.A. z siedzibą w Z., tracąc w ten sposób swój byt prawny. Jej następcą prawnym stała się spółka przejmująca, to jest J. S.A. z siedzibą w Z., która weszła – na zasadzie sukcesji uniwersalnej – we wszystkie prawa spółki przejętej. Z tej przyczyny, choć zaskarżony wyrok nie wyjaśniał tej kwestii, prawidłowo jednak wymieniał już - jako stronę postępowania - J. S.A. z siedzibą w Z., zamiast I. Spółka z o.o. z siedzibą w W., a więc nie zachodziła w tym przypadku nieważność postępowania przed Sądem Wojewódzkim.

Przechodząc do meritum analizowanej sprawy, wskazać trzeba, że dotyczyła ona decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu, wydaną na zasadzie art. 157 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, w wersji obowiązującej do dnia 10 kwietnia 2011 r. (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071) to jest odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej . Zdaniem organu bowiem, ze względów przedmiotowych, wskazane we wniosku nieważnościowym, orzeczenie Kolegium nie było decyzją administracyjną, a zatem nie mógł mieć w stosunku do niego zastosowania, przewidziany procedurą administracyjną, nadzwyczajny tryb postępowania. Wspomniany wyżej wniosek dotyczył orzeczenia, wydanego na skutek wniosku użytkownika wieczystego, zgłoszonego - na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. – który to wniosek następnie został przez wnioskodawcę cofnięty.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, odmowa wszczęcia w tym przypadku przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, naruszała prawo, gdyż – jak wywodził Sąd I instancji - do momentu wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia merytorycznego o oddaleniu wniosku o ustalenie opłaty rocznej lub o ustaleniu opłaty rocznej w innej wysokości, przedmiotowa sprawa miała charakter wyłącznie administracyjny, a zatem winny mieć tu zastosowanie przepisy k.p.a.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Postępowanie o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, uregulowane było i jest w ustawach gruntowych. Obecnie normuje je w art. 78 – 81 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jest to więc postępowanie szczególne. Istota jego polega na tym, że jeśli właściwy organ zamierza zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej to, przed jej aktualizacją, powinien wypowiedzieć na piśmie użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty dotychczasowej. Użytkownik wieczysty może zaś ( niegodząc się na zaproponowaną wysokość nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek ten użytkownik wieczysty – jak określa to art. 78 ust. 3 u.g.n. - składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku w/w organowi, wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do niej nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściwy organ mogą – na zasadzie art. 81 ust. 1 u.g.n. - wnieść sprzeciw , co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek – wniesiony w trybie art. 78 ust. 1 u.g.n. - zastępuje w nim pozew a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

Istotnie zatem – jak zauważył to Sąd Wojewódzki – postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś ( jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego jednak, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652) odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną.

W związku zatem z tak skomplikowaną procedurą, obowiązującą w omawianej materii, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w rozpoznawanej sprawie, ma świadomość możliwości występowania szeregu komplikacji przy prowadzeniu postępowania przed kolegium oraz istnienia w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu. Tym niemniej, co należy wyraźnie podkreślić, rozbieżność ta – w odniesieniu do judykatury - dotyczy w zasadzie tylko kwestii tzw. incydentalnych. Nawiasem mówiąc, tych tylko kwestii dotyczyła, przywoływana przez Sąd Wojewódzki krytyczna - do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1997 r. (sygn. akt I SA 1333/97) - glosa autorstwa R. Mikosza, który twierdził, że rozstrzygnięcia kolegium jedynie w kwestiach incydentalnych nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw.

Odnośnie natomiast możliwości wszczynania i prowadzenia postępowań nadzwyczajnych w stosunku do orzeczenia wydanego przez kolegium, w związku z wnioskiem złożonym - na zasadzie art. 78 ust. 2 u.g.n. - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego było zawsze jednolite i sprowadzało się do poglądu, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym w stosunku do rozstrzygnięcia kolegium, stanowiącego w/w orzeczenie (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 6/12, z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 367/11 i z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05).

Punktem wyjścia dla argumentacji przemawiającej za niedopuszczalnością stosowania w omawianej materii trybów nadzwyczajnych, jest przyjęcie poglądu, że wydawane przez kolegium orzeczenie nie jest decyzją administracyjną. Znamienne jest bowiem to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja" a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej.

W szczególności, nie stał temu na przeszkodzie fakt, że postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter dwuetapowy. Wskazać bowiem w tym miejscu można na regulację, którą zawiera art. 160 k.p.a., mający nadal zastosowanie w stosunku do określonej kategorii spraw. Przepis ten przewiduje również dwuetapowe postępowanie (najpierw administracyjne a następnie przed sądem powszechnym), dotyczące roszczenia o charakterze cywilnym, bo o odszkodowanie, ale w tym przypadku art. 160 § 5 k.p.a. mówi wprost, że w postępowaniu przed organem rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania następuje w formie decyzji. Z tej przyczyny więc, orzecznictwo sądowoadministracyjne - w stosunku do decyzji wydawanej w trybie w/w przepisu – w zasadzie dopuszcza prowadzenie trybów nadzwyczajnych.

Wracając do kwestii orzeczenia, o jakim mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., podkreślić również należy, że – po myśli art. 79 ust. 9 u.g.n. – orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej.

Poza tym zauważyć wypada, że postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych a w tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3 u.g.n.). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie.

Podkreślenia wymaga też, że wspomniane wyżej przepisy ustawy gruntowej zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

W związku z tym nie można, dokonując wykładni art. 79 ust. 7 u.g.n. twierdzić, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, że przewidziane w nim rodzaje przepisów k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie w tym, szczególnym postępowaniu przed kolegium, zostały wymienione jako (cyt.): "...m. in." Jest to bowiem wymienienie enumeratywne. Jeśliby bowiem ustawodawca zamierzał, by w tym postępowaniu stosowano generalnie kodeks postępowania administracyjnego (choć odpowiednio i z wyłączeniem przepisów o odwołaniach i zażaleniach) to nie precyzowałby jednocześnie, jakie przepisy tego kodeksu mają w tym przypadku zastosowanie. Dokładne zaś określenie rozdziałów i działu (postępowanie) tego kodeksu, które mają odpowiednie zastosowanie w omawianym postępowaniu przed kolegium, prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią listę zamkniętą. Potwierdza ten tok myślowy także szczególna regulacja zawarta w art. 78 ust. 1 u.g.n. in fine, w której ustawodawca zaznaczył by do doręczenia wypowiedzenia stosowano (wprost) przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie stosuje się więc odpowiednio całego kodeksu postępowania administracyjnego a jedynie, wybrane przez ustawodawcę unormowania zawarte w tym kodeksie. Trudno jest zatem w tej sytuacji mówić, o trybie administracyjnym (przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nie wymienia np. przepisów rozdziału 2 kodeksu. Zasady ogólne). Lepszym wydaje się więc określenie omawianego postępowania mianem postępowania szczególnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, nie sposób bronić poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku i powołanych w nim głosach doktryny oraz w piśmie procesowym uczestnika postępowania, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. przewiduje, iż w postępowaniu przed kolegium w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, za wyjątkiem jedynie odwołań i zażaleń, to nie ma przeszkód by mogły być w tym przypadku stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych. Skoro bowiem, uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego postępowania nadzwyczajne dotyczą jedynie decyzji administracyjnej lub – na zasadzie art. 144 k.p.a. – zażalenia, a orzeczenie wydawane przez kolegium w omawianych sprawach nie jest takim rozstrzygnięciem, to przy dopuszczeniu odpowiedniego stosowania przepisów Działu II. Postępowanie kodeksu postępowania administracyjnego, zbędne było przez ustawodawcę zaznaczanie, że nie mają w tej sytuacji zastosowania przepisy o trybach nadzwyczajnych.

Wyjaśnić w tym miejscu dodatkowo należy, iż wprawdzie tryb nadzwyczajny może być stosowany także w innych przypadkach niż w stosunku do decyzji administracyjnej i zażalenia, ale wyłącznie na zasadzie przepisu szczególnego. Taką sytuacje przewiduje przykładowo art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który umożliwia zastosowanie przepisów: o stwierdzenie nieważności decyzji, o wznowienie postępowania i o uchyleniu lub zmianie decyzji, w stosunku do wydanych, w oparciu o poprzedni stan prawny, zaświadczeń. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące postępowanie w sprawie aktualizacji rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jednak takiego, szczególnego przepisu nie zawierają.

Ponadto, co jest istotne, tryb stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy zarówno decyzji prawomocnych jak nieprawomocnych. Wniesienie zatem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia kolegium, wydanego w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n. mogłoby konkurować z równolegle prowadzonym postępowaniem przed sądem powszechnym, któremu przecież kolegium było obowiązane przekazać akta całej sprawy.

Odnosząc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, trzeba stwierdzić, że skoro na skutek wniosku I. Spółka z o.o. z siedzibą w W., złożonego w trybie art. 78 ust. 3 u.g.n., zostało wydane w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzeczenie, to w stosunku do tego orzeczenia nie miały zastosowania przepisy o trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nadmienić przy tym wypada, że na pogląd ten pozostaje bez wpływu okoliczność, że kwestionowane orzeczenie nie rozstrzygało sprawy ad meriti a orzekało o umorzeniu postępowania. Jak trafnie bowiem zauważył autor skargi kasacyjnej, kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danej sprawy jako administracyjnej, mają przepisy prawa materialnego. Wydanie więc orzeczenia o umorzeniu postępowania, nie tworzyło w ten sposób ze sprawy cywilnej, prowadzonej jedynie – na tym etapie w trybie postępowania szczególnego – odrębnej sprawy administracyjnej. W/w orzeczenie było bowiem wydane w związku z wniesieniem wniosku przez użytkownika wieczystego, na zasadzie art. 78 ust. 3 u.g.n. i było wydane na skutek sporu dwóch równorzędnych stron, z uwzględnieniem żądania strony, która wszczęła spór przed Kolegium.

W związku z powyższym, wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia musiało skutkować odmową jego uwzględnienia. Zaskarżona zatem do Sądu Wojewódzkiego decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa.

W świetle tego, co wyżej zostało powiedziane, należało uznać, iż w analizowanej sprawie, kwestią sporną była wyłącznie wykładnia prawa materialnego. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego wyroku stwierdził, że wyrok oparł na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., ale treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodziła, że Sąd stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego. Stwierdzenie zaś naruszenia przepisów postępowania (art. 105 § 1 k.p.a. ) stanowiło zwykłą omyłkę. Przepis ten w tej sprawie, to jest w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, w ogóle bowiem nie miał zastosowania. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki momentami mylił instytucję odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z instytucją umorzenia postępowania (vide: k.2 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie stwierdzono: " Tymczasem, wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania...", podczas, gdy niniejsza sprawa dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania ).

Z tej przyczyny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. de facto był niezasadny.

W rezultacie więc uznając, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z obrazą prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188, w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 w/w ustawy procesowej.