Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1247/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 26 ust. 1, art. 23 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., R. K. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1666/15 w sprawie ze skargi M. S. i R. K. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania stosowanych praktyk jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od M. S., R. K. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w C. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1666/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i R. K. - S. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie uznania stosowanych praktyk jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Rzecznik Praw Pacjenta decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.), uznał praktyki stosowane 2 i 5 stycznia 2015 r. przez M. S. i R. K.-S. prowadzące "Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w C., polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej spowodowane zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem podmiotu leczniczego w związku z prowadzonym protestem lekarzy zrzeszonych w Federacji [...], przez co pacjenci nie mogli złożyć wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej w siedzibie podmiotu leczniczego, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i stwierdził zaniechanie stosowania tych praktyk z dniem 7 stycznia 2015 r.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1- 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie, a w przypadku zaprzestania stosowania tych praktyk wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Organ może także nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania takich praktyk.

Definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zawiera art. 59 ust. 1 ww. ustawy - przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań: bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku - mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

Naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga zatem spełnienia określonych przesłanek: bezprawności, zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, w celu pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. Natomiast bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. Tym samym nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, co oznacza, że działania bądź zanichania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W powyższym przepisie chodzi bowiem o zapewnienie szczególnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Dla zakwalifikowania praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest więc wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Praktyka określona w art. 59 ust. 1 pkt 1 ma polegać na zachowaniu bezprawnym oraz zorganizowanym. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania.

W art. 23 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca zagwarantował pacjentowi prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych świadczeń zdrowotnych. Pacjent może zatem żądać wglądu, w tym także do baz danych w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń, sporządzenia wyciągów, odpisów lub kopii dokumentacji, wydania oryginału przy spełnieniu określonych warunków. W tym celu pacjent powinien złożyć stosowne żądanie do podmiotu leczniczego o udostępnienie dokumentacji medycznej w wybranej przez pacjenta formie, wymienionej w art. 27 ustawy. Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. Nr 252, poz.1697 ze zm.) udostępnienie dokumentacji medycznej następuje "bez zbędnej zwłoki".

Podmiot leczniczy nie może przy tym ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnianie dokumentacji medycznej, bowiem przepisy prawa nie określają sposobu w jaki pacjent może taki wniosek złożyć. Może być to zatem dowolna forma.

Tym samym realizacja prawa do dostępu do dokumentacji medycznej nie może być w żaden sposób pacjentom ograniczana, czy utrudniana przez podmiot leczniczy również w przypadku zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych. Prawo to służy bowiem nie tylko ochronie zdrowia, ale nie rzadko decyduje o ochronie życia (nagła operacja, konieczności kontynuowania ściśle określonego leczenia, opisanego w dokumentacji medycznej) .

Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie przedstawionej w zaskarżonej decyzji wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w konsekwencji i ustalenie, że ww. podmiot leczniczy w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. naruszył zbiorowe prawa pacjenta poprzez ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej spowodowane zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na 2015 r. i zamknięciem podmiotu leczniczego związane z protestem lekarzy zrzeszonych w Federacji [...]. Potencjalni pacjenci nie mogli bowiem złożyć wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej w siedzibie podmiotu leczniczego.

Zdaniem Sądu, samo zamknięcie placówki leczniczej, niezależnie od powodu (protestu czy strajku), a więc także w przypadku zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zwarcia umowy z NFZ mieści się w zakresie określonym przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, skoro polega na zaniechaniu podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych. Zamknięcie podmiotu leczniczego jest niewątpliwie działaniem celowym i przewidywalnym, którego skutkiem jest świadome naruszenie zbiorowych praw pacjentów poprzez ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej. Przychodnia lekarska nie jest typowym podmiotem gospodarczym, a więc musi tak zorganizować działalność, jej zakończenie, czy czasowe zamknięcie, aby prawa pacjenta nie doznawały ograniczeń.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zarówno co do ustalonego stanu faktycznego sprawy jak i podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

M. S. i R. K. - S. prowadzące " Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...] w C. wniosły od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparły na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Zarzuciły:

1) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieotwarcie podmiotu leczniczego w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. spowodowało naruszenie zbiorowych praw pacjentów, polegające na ograniczeniu dostępu do dokumentacji medycznej pacjenta i było bezprawnym i zorganizowanym działaniem lub zaniechaniem, mającym na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów do dostępu do dokumentacji medycznej, w sytuacji, gdy nie miało cech bezprawności, celowości i stałości, toteż nie może być kwalifikowane jako naruszenie zbiorowych praw pacjentów,

2) naruszenie § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez jego błędną wykładnię (§ 78 ust. 1) i przyjęcie, że wyrażenie w nim zawarte "bez zbędnej zwłoki" jest równoznaczne z "niezwłocznie", w sytuacji, gdy są to różne pojęcia.

Na tych podstawach wnosiły o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie,

2) zasądzenie od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 159) nie jest zasadny. Według art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działanie lub zaniechanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych mające na celu pozbawienie pacjentów lub ograniczenie przysługujących im praw. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię normy prawnej zawartej w przepisie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Przy wykładni pierwszej przesłanki, przesłanki bezprawności zastosowanie ma zarówno wykładnia systemowa jak i celowościowa. Stosując reguły wykładni systemowej art. 59 ust. 1 pkt 1 wymaga uwzględnienia regulacji zawartej w ustawie z zakresu praw pacjenta. Z tej regulacji wynika, że jednym z podstawowych praw pacjenta jest prawo pacjenta do dokumentacji medycznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjentów: "Pacjent ma prawo do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych". Prawu temu odpowiada obowiązek podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, obowiązek ustanowiony również expressis verbis w art. 26 ust. 1 tej ustawy - podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia pacjentowi, jego przedstawicielowi ustawowemu lub osobie upoważnionej przez pacjenta, dokumentację medyczną. Spełnia przesłankę bezprawności działanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych z naruszeniem obowiązku ustawowego. Przy wykładni przesłanki zorganizowanego działania lub zaniechania nie ma znaczenia, czy było to działanie lub zaniechanie związane z akcją protestacyjną lekarzy zrzeszonych w Federacji [...]. "Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] zorganizował zaniechanie w zakresie realizacji prawa pacjentów do dokumentacji medycznej przez zamknięcie lokalu, w którym znajdowała się dokumentacja medyczna. Tym samym pozbawił pacjentów mogących żądać wydania dokumentacji medycznej dostępu do tej dokumentacji.

W sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. była zamknięta, przez co pozbawiła możliwości dostępu do dokumentacji medycznej pacjentów, którym udzielono w tym podmiocie świadczeń. Dla ustalenia stanu faktycznego nie miało znaczenia, ilu pacjentów w tych dniach wystąpiło o udostępnienie dokumentacji medycznej. Ograniczenie dostępu do dokumentacji medycznej przez zamknięcie podmiotu leczniczego stanowi bezprawną, zorganizowaną praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów.

Nie jest tym samym zasadny zarzut naruszenia § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. nr 252, poz. 1697 ze zm.) przez jego błędną wykładnię. Nie można przyjąć, że nałożenie obowiązku udostępnienia dokumentacji medycznej "bez zbędnej zwłoki" dopuszcza zwłokę w działaniu. Dopuszczenie zwłoki z przyczyn braku dostatecznej organizacji podmiotu leczniczego wykonania obowiązku wobec pacjentów, którym udzielane są świadczenia jest nie do przyjęcia. Przesłankę "bez zbędnej zwłoki" należy odnieść tylko do potrzeby podjęcia czynności przygotowania dokumentacji medycznej, której przygotowanie nie jest związane z podjęciem złożonych czynności, jako że podmiot udzielający świadczeń ma obowiązek przechowywania dokumentacji. W zasadzie bez zbędnej zwłoki związane jest z obowiązkiem udostępniania tej dokumentacji niezwłocznie, zważywszy na sposób jej udostępnienia uregulowany w art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.