Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1832/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy administracyjnej przedstawia się następująco:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku J. M. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego przy ul. [...] róg [...] w [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż kontrolowana decyzja skierowana została do spółki cywilnej "[...]", która w tej dacie już nie istniała. W dniu 11 września 2002 r. J. Z., jeden z dwóch wspólników spółki cywilnej wypowiedziała bowiem swój udział w spółce. Wypowiedzenie umowy spółki było w tym wypadku równoznaczne z rozwiązaniem spółki, a majątek spółki stał się majątkiem wspólników, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności w częściach ułamkowych. Zdaniem organu skierowanie decyzji Wojewody [...] do spółki cywilnej "[...]", zamiast do J. M. i J. Z., będących współwłaścicielami w częściach ułamkowych nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania działki objętej kontrolowanym pozwoleniem na budowę, wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła J. Z.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] września 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r., nr [...].

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Wojewody [...] o pozwolenie na budowę nie była wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] września 2005 r. dotyczącego skierowana decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, organ wyjaśnił, iż co prawda jedną ze stron, której doręczono kontrolowaną

decyzję była spółka cywilna "[...]", która już w tej dacie nie istniała, a decyzja powinna być doręczona byłym wspólnikom, to jednak fakt nie doręczenia tej decyzji J. M. - drugiemu wspólnikowi spółki cywilnej (J. Z. decyzję otrzymała), może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pk 4 K.p.a. Złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę oraz dokumentacja spełniały wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlanego i brak było podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. przeniesiona została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. na rzecz J. Z., a następnie na rzecz "[...]" Sp. z o.o. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.

Po rozpatrzeniu skargi J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 136/06, oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r, którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji orzekający w sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r.

Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną decyzję z [...] września 2005 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] uznając, iż pominięcie w decyzji J. M., jako strony postępowania nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i mogło być jedynie przesłanką do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu uznanie przez organ za stronę postępowania Spółki Cywilnej "[...]" zamiast jej wspólników J. Z. i J. M. nie stanowiło o wadliwości decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Istotne było to, że przedmiotowe pozwolenie na budowę skierowane zostało do inwestora "[...]" Sp. z o.o. Natomiast brak udziału w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości J. M. stanowić mogło wyłącznie podstawę wznowienia postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, iż w aktach znajduje się akt notarialny sporządzony w dniu [...] czerwca 1999 r., z którego wynika, iż użytkownikiem wieczystym działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] i [...]j dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą [...] nr [...] jest J. Z.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 394/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż wadliwość w zakresie doręczenia badanej decyzji mogła być oceniana w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a niejako przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania. Natomiast za trafny Naczelny Sąd uznał zarzut skargi kasacyjnej oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., bowiem uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji z dnia 19 listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i jej obszaru oddziaływania, a nadto samodzielnie ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1999 r. Natomiast w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej w tym zakresie zawarto jedynie stwierdzenie, iż inwestor spełnił wymogi z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione w rozpoznawanej skardze J. M., a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zawarł ocenę prawną kwestii podnoszonej przez skarżącego J. M. a dotyczącej braku udziału w postępowaniu i braku doręczenia byłym wspólnikom spółki cywilnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia organu i ocena sądu w tym zakresie zostały uznane za niewadliwe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż wadliwość w zakresie doręczenia decyzji badanej mogła być oceniana jedynie w ramach przesłanek wskazanych jako podstawy wznowienia postępowania, a nie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast zasadniczym powodem uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego było dokonanie samodzielnych ustaleń co do treści decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru oddziaływania inwestycji, w tym samodzielne ustalenie tytuł prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1999 r. Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonał oceny czy i jaki wpływ na realizację dyspozycji norm prawnych w oparciu, o które wydano badaną decyzję miały okoliczności przedstawione we wniesionej przez J. M. skardze, a w szczególności w odniesieniu do realizacji uregulowania wskazanego w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego w kontekście ustaleń zawartych w

decyzji kontrolowanej i zestawieniu jej treści z decyzją badaną i z zatwierdzoną przez nią dokumentacją (projekt budowlany). Odnosząc się do tych wskazań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania nieważnościowego organy nie dość dokładnie ustaliły stan faktyczny a tym samym pozbawiły Sąd I instancji możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Następnie Sąd I instancji stwierdził , że organy muszą ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał również poddać badaniu kwestionowaną decyzje w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na dokumenty zgromadzone w materiale dowodowym. Przytoczone powyżej wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdujące oparcie w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zobowiązany był uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008r, sygn. akt VII SA/Wa 851/08 po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 8 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z analizy akt przedmiotowej sprawy (m. in. projektu zagospodarowania działki oraz wniosku o pozwolenie na budowę) wynika, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Wynika to z porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] (znak: [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu zagospodarowania terenu. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), obowiązujący w dacie złożenia wniosku (tj. w dniu 25 czerwca 2003 r.) w sprawie udzielenia na budowę stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że inwestor, [...] Sp. z o.o., dołączył odpis z księgi wieczystej (L. Dz. Odp. [...]), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] w obrębie [...] - wykazując tym samym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu, powyższe ustalenia wskazują, że weryfikowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] (znak: [...]), nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., dlatego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wskazał, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...]. W aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Wskazał ponadto, że weryfikowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. jest zgodna z zapisami decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...] (znak: [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Polemizując z zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzutem braku oznaczenia strony w decyzji Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w decyzji Wojewody Mazowieckiego jako adresata określono [...] Sp. z o.o., na co wskazuje zwrot "po rozpatrzeniu odwołania (...) inwestora - [...] Sp. z o.o.", rozstrzygnięto o istocie sprawy zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę inwestycji. Ponadto, dokument został opatrzony podpisem osoby działającej z upoważnienia Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Inwestor uzyskał również wymagane ww. decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. uzgodnienia z: Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji (pismo z dnia 30 października 2001 r., znak: [...]), [...] (pismo z dnia 13 maja 2003 r., znak: [...]), Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem S.A. (pismo z dnia 16 października 2001 r., znak: [...]), Zarządem Dróg Miejskich (opinia komunikacyjna z dnia 9 maja 2003 r., Nr [...], znak: [...]) oraz Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu Urzędu [...] (opinia z dnia 23 czerwca 2003 r, nr [...], uzgadniającą lokalizację przedmiotowego budynku handlowego). Jednocześnie wskazał, że podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność niedołączenia przez inwestora opinii Wydziału Ochrony Środowiska stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. M., wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd stwierdził, że "(...) Ze względu na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Na wstępie należy ponownie przypomnieć, że w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny uchylając pierwszy wyrok WSA w tej sprawie wyraził pogląd ,że Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i jej obszaru oddziaływania, a nadto samodzielnie ustalił tytuł prawny inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonanie samodzielnych ustaleń co do treści decyzji badanej tj. decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru oddziaływania inwestycji, w tym samodzielne ustalenie tytuł prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez powołanie się na umowę zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1999r. było zasadniczym powodem uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny, w drugim swoim wyroku z dnia 23 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 851/08 odnosząc się do tych wskazań stwierdził, iż w toku postępowania nieważnościowego organy nie dość dokładnie ustaliły stan faktyczny a tym samym pozbawiły Sąd I instancji możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Następnie Sąd I instancji stwierdził , że organy muszą ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 KPA pozostaje art. 77 KPA, który wprost stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., skonkretyzowanej w rozdziale 4 działu II k.p.a. polega na zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego sprawy oraz jego analizie pod względem kompletności, przy zagwarantowaniu prawa do zapoznania się z tym materiałem wszystkich stron postępowania biorących udział w postępowaniu, w następstwie czego następuje rozpatrzenie oraz przyjęcie określonego stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę subsumcji pod określoną normę prawa materialnego. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej zamieścić należy opis stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną decyzji, przy wskazaniu, które fakty organ uznał za udowodnione, którym zaś odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnieniu przyczyn, dla których przyjął takie rozwiązania. W uzasadnieniu decyzji powołać jednak można tylko te dowody, co do których strony miały w postępowaniu możliwość wypowiedzenia się, gdyż zgodnie z normą art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Możliwość taką uznać należy za wyczerpaną, jeśli organ co najmniej wyznaczy stronie odpowiedni terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego. Jeśli strona ze swoich uprawnień nie skorzysta, istnieje wówczas podstawa do uznania, że gwarancji procesowych dochowano, a zebrany materiał może stanowić podstawę dalszych merytorycznych ocen w sprawie. Naruszenie art. 81 k.p.a. uniemożliwia zatem realizację zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., co ma istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż oznacza, wypowiedzenie się na okoliczność takich dowodów, zgromadził materiał, którego za dowód w znaczeniu procesowym nie można uznać. Pominięcie takiego dowodu oznacza naruszenie wymienionych norm procesowych, chyba, że organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby z jakich powodów dowód taki uznaje za nieistotny i go pomija. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Sąd ponownie nie miał możliwości pełnej oceny sprawy. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł ustalić na jakiej podstawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że omawiana inwestycja miała zostać usytuowana na działkach nr. ewid. [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, że inwestor [...] Sp. z o.o., dołączył odpis z księgi wieczystej ([...]), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki nr ewid. [...] w obrębie [...] - wykazując tym samym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał też, że z porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...], znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projektu zagospodarowania terenu, wynika że ww. działki nr ewid. [...] oraz [...] powstały w wyniku podziału działki nr ewid. [...]. W aktach sprawy brak jest jednak mapy na podstawie której zarówno Sąd jak i organ orzekający o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] mógłby bezspornie ustalić przebieg granic poszczególnych działek w tym działek nr, ewid. [...]. Powyższe oznacza, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Organ ograniczył swoją rolę do kontroli decyzji Wojewody bez uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do wyjaśnienia podstawowej kwestii a dot. dysponowania przez inwestora prawem do terenu. Sąd nie miał zatem możliwości pełnej oceny sprawy, albowiem samodzielnie nowych ustaleń sąd administracyjny dokonać nie może. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musi ponownie ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zbadanie kwestionowaną decyzje w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie musi tego dokonywać wyłącznie opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie ale i również może uzupełnić ten materiał np. o wypisy wraz z wyrysami z ewidencji gruntu, które w zestawieniu z odpisami z ksiąg wieczystych pozwolą na jednoznaczne ustalenie tytułów prawnych do poszczególnych działek i jednoznaczne usytuowanie projektowanej inwestycji na tych działkach".

Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...] na podstawie 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 8 grudnia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2003r., nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowego na terenie posesji przy ul. [...] i zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej [...] Sp. z o.o. pozwolenie na budowę budynku handlowego na terenie posesji przy ul. [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r.

W uzasadnieniu tej decyzji organ, mając na względzie wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009r. stwierdził, że weryfikowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., przede wszystkim wadą rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją.

Wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy (m. in. projektu zagospodarowania terenu - rys. [...] oraz wniosku o pozwolenie na budowę) wynika, że omawiana inwestycja zaprojektowana została na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...], wyznaczonych literami [...], określonymi, w projekcie zagospodarowania terenu, jako granica nieruchomości. Wyznaczony w powyższy sposób obszar spornego zamierzenia inwestycyjnego pokrywa się z obszarem działek o nr ew. [...] (wyznaczonym literami [...]) oraz o nr ew. [...] (wyznaczonym literami [...]), powstałych w wyniku podziału działki o nr ew. [...], z obrębu [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr . (znak: .).

Obowiązujący w dacie złożenia wniosku (tj. w dniu 25 czerwca 2003 r.) wszczynającego postępowanie w sprawie udzielenia na budowę przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pomimo nowelizacji Prawa budowlanego (weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.), wprowadzającej obowiązek złożenia oświadczenia przez inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, ponieważ zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor . Sp. z o.o. dołączył odpis z księgi wieczystej [...] wg stanu na dzień 17 lipca 2001 r. ([...]), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] w obrębie [...] - wykazując tym samym, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poczynione wyżej ustalenia potwierdza odpis z księgi wieczystej [...], wg stanu na dzień 17 września 2003 r. ([...]) oraz odpis zupełny księgi wieczystej Nr [...]; prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], [...].

Z przedmiotowego odpisu wynika, że księga wieczysta została założona dla nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], składającej się z działki o nr ew. [...], która następnie (o czym była mowa wyżej) uległa podziałowi na działki o nr ew. [...].

Obecnie ww. księga wieczysta prowadzona jest dla działki o nr w. [...] ([...]) z uwagi na odłączenie działek o nr ew. [...], dla których założono księgi wieczyste odpowiednio [...] oraz [...], co nastąpiło po dniu 29 kwietnia 2005 r. ([...] oraz wskazane podstawy wpisów).

Znajdujące się w [...] wpisy potwierdzają nabycie przez [...] Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego w dniu 29 listopada 2000 r.

Prawo użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] zostało zbyte przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w dniu 4 maja 2005 r. ([...]), co znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej ([...]).

Organ stwierdził, że powstałe po podziale działki o nr ew. [...] były wpisane w księdze wieczystej co najmniej do dnia 29 kwietnia 2005 r. Treść księgi wieczystej potwierdza, iż w okresie od dnia 29 listopada 2000 r. do dnia 3 maja 2005 r., a co za tym idzie niewątpliwie również w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę (tj. w dniu 24 czerwca 2003 r.) oraz w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] znak: [...] inwestor legitymował się prawem do działek objętych spornym zamierzeniem inwestycyjnym.

Wnioskodawca J. M. jest współużytkownikiem wieczystym działek o nr ew. [...], powstałych w wyniku podziału działki o nr ew. [...], położonej przy ulicy [...], w obrębie [...], zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], znak: [...].

Z wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 23 kwietnia 2010 r., nr [...] (znak: [...]) wynika, że bezpośrednio z działką o nr ew. [...] (objętą spornym zamierzeniem inwestycyjnym) graniczą działki o nr ew. [...].

Jak wynika z załącznika do decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej podział działki o nr ew. [...], szerokość działki o nr ew. [...], na której zaprojektowano drogę (projekt zagospodarowania terenu) wynosi 6,00m, zaś zachodnia ściana budynku, o wysokości od 4,77 m do 6,33 m (przekrój [...], rys. [...]) z otworami okiennymi (rzut przyziemia, rys. nr [...]), zaprojektowana została w odległości 10,00 m od granicy z działką o nr ew. [...] (projekt zagospodarowania terenu).

Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, że analizowane zamierzenie inwestycyjne narusza § 12, 13, 57 oraz 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Dodatkowo, co potwierdza dokumentacja projektowa, sporny budynek zaliczony został do kategorii zagrożenia ludzi [...], jako budynek o klasie odporności pożarowej D, co zgodnie z § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia, wymagało zachowania między zewnętrznymi ścianami budynków odległości co najmniej 8,00 m, zaś jak wskazano wyżej odległość od działki o nr ew. [...], wynosi 10,00 m.

Omawiana inwestycja nie narusza także regulacji zawartej w § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie lokalizacji wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej (zgodnie z wypisami z rejestru gruntów działki o nr ew. [...] oznaczone są symbolem [...] - oznaczającym, zgodnie z aneksem nr [...] do Instrukcji Technicznej [...] Ewidencja gruntów i budynków - inne tereny zabudowane). Jak bowiem wynika z projektu zagospodarowania terenu zespoły miejsc parkingowych liczące do 60 miejsc postojowych zaprojektowane zostały w odległości od 8,50 m do 14,00 m, przy wymaganej minimalnej odległości 6,00 m od granicy działki budowlanej.

Omawiana inwestycja nie oddziałuje również na inne sąsiadujące z nią nieruchomości, tj. działki o nr ew. [...], stanowiące własność [...] Sp. z o.o. (odpowiednio [...]).

Z akt sprawy wynika, że decyzją [...] czerwca 2001 r., nr [...] (znak: [...]) Burmistrz Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla omawianej inwestycji, nakładając na inwestora obowiązek wystąpienia do Wydziału Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie opinii oraz uzgodnienia projektu obsługi komunikacyjnej z Zarządem Dróg Miejskich w [...].

Inwestor spełnił obydwa ww. warunki, bowiem pismem z dnia 8 października 2001 r.([...]), zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy, wystąpił do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] o wydanie wymaganej opinii, która nie została wydana (pismo Urzędu Miasta [...], Urzędu Dzielnicy [...], Wydziału Ochrony Środowiska z dnia 10 lutego 2010 r., znak: [...]. Tym niemniej należy mieć na uwadze następujące okoliczności. Po pierwsze dyspozycję art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Wniosek inwestora o opinię wpłynął do Wydziału Ochrony Środowiska w dniu 8 października 2001 r., zaś wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 25 czerwca 2003 r. Po drugie, należy mieć na uwadze charakter prawny opinii, aktu niewiążącego. Po trzecie, organ określający warunki zabudowy zobowiązał inwestora wyłącznie do wystąpienia z wnioskiem, a więc bez konieczności uzyskania opinii, jak wskazano w odniesieniu do uzyskania uzgodnienia Zarządu Dróg Miejskich. Odmienna koncepcja, a mianowicie że inwestor winien był również uzyskać opinię Wydziału Ochrony Środowiska, wymagałaby dokonania wykładni prawa, co tym samym wyłączyłoby uznanie ewentualnego naruszenia za "rażące". W tej mierze powołał się na wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt « OSK 1134/04; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok NSA

OZ w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1610/06).

Ponadto z dokumentacji projektowej wynika, że inwestor uzyskał pozytywną opinię Zarządu Dróg Miejskich dotyczącą projektu obsługi komunikacyjnej inwestycji (opinia z dnia 9 maja 2003 r., nr [...], znak: [...]), a także wymagane przez decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. uzgodnienia z: Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji (pismo z dnia 30 października 2001 r., znak: [...]), [...] (pismo z dnia 13 maja 2003 r., [...]), Polskim Górnictwem Naftowym i Gazownictwem S.A. (pismo z dnia 16 października 2001 r., znak: [...]) oraz Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Sieci Uzbrojenia Terenu Urzędu [...] (opinia z dnia 23 czerwca 2003 r., nr [...], uzgadniająca lokalizację przedmiotowego budynku handlowego).

Tym samym zarzuty wnioskodawcy dotyczące wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo braku wymaganych opinii i uzgodnień, a tym samym z naruszeniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych aktach sprawy.

Analizowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza również § 102 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), z uwagi zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, pomiędzy spornym budynkiem, a budynkiem warsztatowym - punktem dystrybucji gazu i stacją paliw, usytuowanym na działce, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi Księgę Wieczystą Nr [...], stanowiącej własność [...] Sp. z o.o.

Ponadto organ wskazał, że od strony działki, na której znajduje się punkt dystrybucji gazu, zaprojektowano ścianę pełną oddzielenia ppoż. o wysokości 2,50m i klasie odporności ogniowej [...] (na projekcie zagospodarowania terenu oznaczona nr [...]), co nie narusza § 133 ust. 1 pkt 3 w z w. z § 133 ust. 2 oraz § 102 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Organ stwierdził, że powyższe, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego spełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, obligowało właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem inwestor spełnił ciążące na nim obowiązki, Wojewoda [...] zasadnie, decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] (znak: [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a. z uwagi na brak oznaczenia strony. Judykatura zgodnie uznaje za decyzję pismo zawierające co najmniej oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 marca 2001 r., sygn. akt V SA 2938/99; postanowienie NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1509/98; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA 2877/95, wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81).

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. niewątpliwie spełnia powyższe wymagania, gdyż wskazano w niej Wojewodę [...] jako organ administracji publicznej wydający ten akt, jako adresata określono [...]l Sp. z o.o., na co wskazuje zwrot "po rozpatrzeniu odwołania (...) inwestora - [...] Sp. z o.o.", rozstrzygnięto o istocie sprawy zatwierdzając projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę inwestycji. Ponadto, dokument został opatrzony podpisem osoby działającej z upoważnienia Wojewody [...]. Organ stwierdził, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładowo stron będzie wiele (por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, uw. 10 do art. 107).

Zamierzonego skutku nie może także odnieść zarzut wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. z naruszeniem z art. 107 § 1 K.p.a. z uwagi na brak wskazania granic terenu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Bowiem przedmiotowe rozstrzygnięcie nie funkcjonuje w obrocie prawnym samodzielnie, lecz łącznie z zatwierdzonym przez nią projektem budowlanym tworzy integralną część aktu administracyjnego, na co wskazuje choćby pieczęć, którą opatrzona została dokumentacja projektowa, zgodnie z którą projekt budowlany stanowi "załącznik 1 do decyzji Nr [...] z dn. [...].11.2003 o pozwoleniu na budowę", który to projekt niewątpliwie wskazuje teren inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu J. M. dotyczącego pominięcia ww. osoby w postępowaniu prowadzonym tak przez Prezydenta [...], jak również przez organ wojewódzki, organ stwierdził, że okoliczność braku udziału w postępowaniu pozostaje bez znaczenia w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanka ta stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie zaś stwierdzenia nieważności.

Na uwzględnienie w postępowaniu nadzorczym nie zasługuje także zarzut wzajemnej sprzeczności zawartej w weryfikowanym rozstrzygnięciu organu wojewódzkiego, polegającej na wskazaniu w jego uzasadnieniu na opinię ZDM z dnia 9 maja 2003 r., nr [...] (znak: [...]) dotyczącą budynku mieszkalnego, nie zaś handlowego. Powyższe stanowi oczywistą omyłkę, która nie wpływa na poprawność wydanego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo wskazał, że decyzja badana w trybie nadzorczym weryfikowana jest w oparciu o stan prawny istniejący w dacie jej wydania. Tym samym argument J. M., iż "obecnie przedmiotowa inwestycja wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko" uznać należy za całkowicie chybiony i pozbawiony jakichkolwiek uzasadnionych podstaw.

Odnośnie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w związku z "odebraniem przez J. Z. po raz kolejny także egzemplarzy zarówno decyzji jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania", które były przeznaczone były dla wnioskodawcy wskazał, że do zakresu pojęcia "czyn zagrożony karą" zaliczyć trzeba przede wszystkim te czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), ustawie z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007r. Nr 111, poz. 765), ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756). Niewątpliwie, żadna ze wskazanych regulacji nie typizuje czynu zabronionego polegającego na odbiorze korespondencji, przez osobę uprawnioną (wspólnika spółki). Tym samym powyższy zarzut nie jest zasadny, podobnie jak zarzut wydania weryfikowanej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., który stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87). Skutek taki wiąże się wyłącznie z procedurą uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że poza właściwością organów administracji architektoniczno-budo wlanej pozostaje kwestia ewentualnej wycinki drzew bez wymaganego pozwolenia.

Organ stwierdził, że weryfikowane rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] (znak: [...]) nie jest obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację przedstawioną w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdzając, po ponownej analizie akt sprawy, zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2010 r. J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b), ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.)

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.)

- art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi zarzucił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] narusza art. 107 § 1 K.p.a., gdyż nie zawiera oznaczenia strony. Oznaczenie strony jest składnikiem konstytutywnym, a brak tego elementu stanowi wadę kwalifikowaną "decyzji" administracyjnej, nakazującą stwierdzenie nieważności takiej "decyzji". Ustalanie kto jest stroną nie może być procesem poszukiwania tego w treści decyzji i dokonywania analizy np. funkcji inwestora w procesie budowlanym, by dojść do wniosku, że skoro odwołanie złożył pełnomocnik inwestora, a inwestor jest uczestnikiem procesu budowlanego, to znaczy, że zapewne pozwolenie wydano na rzecz tegoż inwestora.

Nie można zgodzić się z poglądem, ze wystarczające jest w tej kwestii wskazanie strony w rozdzielniku. W rozdzielniku wskazanych jest szereg podmiotów, które miały otrzymać decyzję, ale z całą pewnością nie są stronami postępowania (np. WINB, PINB). Ponadto bezsporne jest, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę był wnioskodawca J. M. Nie został on wymieniony jako strona decyzji. Jak wskazują komentatorzy (M. Jaśkowska, A. Wróbel - KPA Komentarz, Zakamycze 2005, s. 646) organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania.

Zarzucił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] nie wskazuje granic terenu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Decyzja zawiera rozstrzygnięcie dotyczące "terenu posesji przy ul. [...] w [...]", Identyfikacja tego terenu możliwa jest wyłącznie poprzez analizę innej decyzji - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, bowiem jej treść nie pozwala na ustalenie zakresu praw i obowiązków strony tej decyzji.

Zdaniem skarżącego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b), ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.). Decyzja została wydana przez Wojewodę [...] wbrew obowiązkowi wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązki w zakresie dołączenia uzgodnień i opinii zostały nałożone na inwestora przez inny organ ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji tej ponad wszelką wątpliwość nałożono na inwestora konkretny obowiązek dołączenia opinii Wydziału Ochrony Środowiska w przedmiocie gospodarki drzewostanem na terenie objętym projektowaną inwestycją. Decyzja ta, jak każda inna decyzja, wiąże zarówno organ, który ją wydał, jak i wszystkie inne organy administracji. Inwestor nie dostarczył wymaganej opinii środowiskowej, zaś Wojewoda [...] dostrzegł, że dołączona opinia komunikacyjna dotyczy budynku mieszkalnego, ale uznał, że stanowi to wypełnienie wymagań nałożonych na inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę budynku handlowego. Ponadto nie zgodził się z argumentacją organu w kwestii braku opinii Wydziału Ochrony Środowiska, który stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego niezajęcie stanowiska przez organ w terminie 14 dni oznacza brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Organ nie zbadał jednak, czego miała dotyczyć opinia. Skoro bowiem była ona wymagana przepisami o ochronie środowiska, nie ma do niej zastosowania art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skarżący podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji ustawy obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r.). Decyzja została wydana przez Wojewodę [...] mimo braku wykazania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Inwestor [...] Sp. z o.o. dołączył odpis z księgi wieczystej ([...]), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] w obrębie [...]. Tym samym na etapie wydawania decyzji w ogóle nie było wiadomo jakie jest aktualne oznaczenie ewidencyjne terenu objętego inwestycją, a ustalenie tego wymaga dziś odrębnej analizy map i danych ewidencyjnych. Organ nie mógł ustalić istnienia tytułu prawnego, bowiem nie zgadzały się oznaczenia ewidencyjne. Oznacza to, że organ budowlany w ogóle nie zbadał tej kwestii wydając pozwolenie na budowę.

Próby wyjaśnienia tego w chwili obecnej - związane najpierw z identyfikowaniem granic nieruchomości objętej decyzją, a następnie poszukiwaniem tytułu prawnego inwestora do terenu, dokonywane w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, są zupełnie niezrozumiałe. Przedmiotem aktualnego postępowania nie jest ustalanie stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz ustalenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa powodującym jej nieważność. Organ wydający pozwolenie na budowę winien był sprawdzić, czy dowód dotyczący prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy tej samej nieruchomości, która jest objęta projektem budowlanym, czego nie uczynił, rażąco naruszając prawo. Skutki nieudolności organu wydającego pozwolenie na budowę wbrew oczywistym wymogom ustawowym nie mogą być naprawiane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Wydanie pozwolenia na budowę bez dowodu posiadania przez inwestora uprawnień do nieruchomości objętej projektem budowlanym, w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym stanowiło rażące naruszenie prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] utrzymuącą w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], którą na podstawie 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowego na terenie posesji przy ul. [...] i zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej [...] Sp. z o.o. pozwolenie na budowę budynku handlowego na terenie posesji przy ul. [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Z tych względów obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej ocenie przyjął, że badana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] nie jest dotknięta wyżej wskazanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Podstawę prawną badanej decyzji stanowiły obowiązujące w dniu jej wydania przepisy art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego.

. Stwierdzić należy, że decyzja wydawana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego musi być wydana przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym.

Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia. A zatem w przypadku gdy organ wydał decyzje o pozwoleniu na budowę, która w sposób rażący naruszyła ww. wymagania zawarte w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to tylko w takim przypadku organ nadzorczy obowiązany był do stwierdzenia nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] lipca 2010 r. zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/09. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego musi ponownie ocenić czy kwestionowane pozwolenie na budowę było wydane zgodnie z wymaganiami wskazanymi w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zbadanie kwestionowaną decyzje w zakresie dotyczącym zidentyfikowania terenu inwestycji, a w konsekwencji i obszaru jej oddziaływania oraz ustalenia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie musi tego dokonywać wyłącznie opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie ale i również może uzupełnić ten materiał np. o wypisy wraz z wyrysami z ewidencji gruntu, które w zestawieniu z odpisami z ksiąg wieczystych pozwolą na jednoznaczne ustalenie tytułów prawnych do poszczególnych działek i jednoznaczne usytuowanie projektowanej inwestycji na tych działkach".

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, że organ rozpoznając ponownie sprawę po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego (obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wynika z akt administracyjnych, Burmistrz Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2001 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji budowlanej związanej z budową budynku handlowego z zapleczem magazynowym i socjalnym wraz z droga dojazdową i parkingiem przewidzianą do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie w dniu 24 czerwca 2003 r. inwestor złożył do organu wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, do którego dołączył odpis z księgi wieczystej [...] nr [...] wg stanu na dzień 17 lipca 2001 r. ([...]), dokumentujący dysponowanie przez niego prawem użytkowania wieczystego działki o nr ew. [...] w obrębie [...].

Ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów w postaci m. in. projektu zagospodarowania terenu - rys. [...]oraz wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że przedmotowa inwestycja zaprojektowana została na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...], wyznaczonych literami [...], określonymi, w projekcie zagospodarowania terenu, jako granica nieruchomości. Wyznaczony w powyższy sposób obszar spornego zamierzenia inwestycyjnego pokrywa się z obszarem działek o nr ew. [...] (wyznaczonym literami [...]) oraz o nr ew. [...] (wyznaczonym literami [...]), powstałych w wyniku podziału działki o nr ew. [...], z obrębu [...]. Ze znajdujących się w aktach odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę oraz w dniu wydania badanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. inwestor legitymował się prawem do działek objętych spornym zamierzeniem inwestycyjnym.

Jak wynika z powyższego inwestor spełnił wymagania z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Nie można więc skutecznie zarzucić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oraz wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Z akt sprawy wynika, że organ dokonał takich sprawdzeń. Z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że organ przed wydaniem decyzji dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrola materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdza, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Badana decyzja nie narusza warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji z dnia 19 listopada 2003 r. Projektowany budynek spełnia wymogi określone tym rozporządzeniem odnośnie wymaganych odległości w stosunku do sąsiedniej działki o nr ew. [...] (z żadnej strony od granicy z działką sąsiednią budynek ten nie znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, jeżeli chodzi o ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi), jak również umiejscowienia miejsc parkingowych. Ponadto, co szczegółowo przedstawił organ w zaskarżonej decyzji, inwestor posiadał wymagane opinie i uzgodnienia.

Stwierdzić należy, że decyzja wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2003 r. była podjęta przez właściwy rzeczowo organ. Skierowana była do podmiotu będącego stroną w sprawie tj. inwestora [...] Sp. z o.o. Nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie była niewykonalna, a także jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą.

Z powyższych względów Sąd uznał wydaną w sprawie decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.