Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 7/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędziowie NSA Stanisław Biernat, Jerzy Sulimierski (spr.), Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 355/06 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 355/06 odrzucił skargę H. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 listopada 2005 r., nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 5 września 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu wyżej wymienionych składek. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej, jednakże oprócz jego sytuacji materialnej należy wziąć również pod uwagę, że jest on współwłaścicielem nieruchomości położonej w B., obciążonej hipoteką na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zabezpieczającą zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Za istotną okoliczność organ uznał, że w stosunku do wymienionej nieruchomości prowadzone jest przez Komornika Sądowego Rewiru I w O. postępowanie egzekucyjne, w przyszłości umożliwiające Zakładowi zaspokojenie zaległości.

Pismem z dnia 26 września 2005 r. H. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż kilkakrotnie występował do organu o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek, należycie dokumentując swój stan majątkowy. Organ I instancji nie rozpatrywał wniosków merytorycznie oraz nie przeprowadzał postępowań wyjaśniających, za każdym razem odmawiając umorzenia nieopłaconych składek. W uzasadnieniu decyzji powoływał się ogólnikowo na przepisy oraz stwierdzał, iż prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, nie wnikając na jakim jest ono etapie. Skarżący podniósł również, że podawana wysokość zadłużenia wynikająca z decyzji jest nieprawidłowa, albowiem część zaległości uległa przedawnieniu z uwagi na wygaśnięcie hipoteki ustanowionej na należącej do niego nieruchomości. Stwierdził ponadto, że jego sytuacja materialna oraz zdrowotna uległa zdecydowanemu pogorszeniu, a ciągłe odmowy umorzenia należności nie pozwalają mu na podjęcie jakiejkolwiek działalności gospodarczej ze względu na brak możliwości uzyskania kredytu na jej rozpoczęcie.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 23 listopada 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 września 2005 r. podnosząc, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Za bezzasadny uznał argument o przedawnieniu części zaległości, gdyż przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s,. stanowi wyraźnie, iż należności z tytułu składek, zabezpieczone hipoteką, nie ulegają przedawnieniu, z tym że po upływie terminu przedawnienia mogą one być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki. Organ podniósł, że umorzenie należności jest instytucją wyjątkową, a przepisy stanowiące podstawę umarzania należności wyposażyły Zakład Ubezpieczeń Społecznych w uznanie administracyjne, mające odzwierciedlenie w użytym przez ustawodawcę zwrocie "mogą być umorzone". Oznacza to zatem, że Zakład po zbadaniu sytuacji materialnej zobowiązanego może udzielić ulgi w postaci umorzenia, lecz nie ma takiego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja dotyczy zaległości, której organ odmawiał umorzenia w wydanych uprzednio w tej sprawie decyzjach, m.in. w decyzji z dnia 7 grudnia 2004 r. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sądowych wynika, że sprawa umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych za okres od stycznia 1995 r. do marca 1997 r. jest przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi, które były uprzednio właściwe do orzekania w sprawach umorzenia należności z tytułu składek. Sąd I instancji zatem uznał, iż na dzień wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 23 listopada 2005 r. sprawa nią objęta i tocząca się pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. W związku z powyższym postanowił skargę odrzucić, stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego ustanowiony z urzędu pełnomocnik H. W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu kasator zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez "oddalenie skargi" mimo, że w niniejszej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania, ponieważ sprawa objęta skargą - zgodność z prawem zaskarżonej decyzji - nie jest przedmiotem innego postępowania, zaś postępowanie przed sądem cywilnym dotyczy jedynie umorzenia składek za skarżącego i nie jest jego podstawą art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma pojęcie "sprawy objętej skargą". W ocenie kasatora, sprawą objętą skargą jest decyzja administracyjna, a zastosowanie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko w sytuacji złożenia już skargi na wskazaną decyzję lub prawomocnego oddalenia skargi. Natomiast nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawomocne odrzucenie skargi na decyzję wydaną w dniu 7 grudnia 2004 r., której legalność oceniana była przed sądem administracyjnym i dotyczyła odrębnej decyzji. Wnoszący kasację wyjaśnia, że Sąd Okręgowy w W. rozpoznawał odwołanie w sprawie innej decyzji ZUS, oddalając odwołanie w zakresie umorzenia składek za pracowników i agentów złożone przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego regulują postanowienia art. 3 - 5 p.p.s.a. oraz postanowienia ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę administracji publicznej. System zaskarżania działań organów administracji publicznej do sądu administracyjnego nie został - odmiennie niż system zaskarżania orzeczeń w postępowaniu cywilnym - oparty na zasadzie jednolitości. Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa właściwość sądów administracyjnych w odniesieniu do decyzji administracyjnych metodą klauzuli generalnej.

Konstrukcja dopuszczalności zaskarżenia decyzji administracyjnej jest uzależniona od tego czy decyzja administracyjna jest podejmowana w trybie postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy też w trybie innej procedury normującej postępowanie jurysdykcyjne. Oznacza to rozszerzenie dopuszczalności zaskarżenia decyzji również na decyzje w sprawach, w których postępowanie jurysdykcyjne zostało z mocy art. 3 k.p.a. wyłączone spod zakresu obowiązywania tego kodeksu (szerzej m.in. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, W-wa 2005 r., s. 33 i nast.). Zważyć przy tym należy, że klauzula generalna zaskarżania decyzji administracyjnych została ograniczona w art. 5 p.p.s.a. przez taksatywne wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość ich zaskarżania do sądu administracyjnego. Na dopuszczalność zaskarżalności do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej nie ma więc wpływu charakter norm prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a w szczególności fakt, że decyzja oparta jest na normie prawnej statuującej uznanie dla organu administracyjnego podejmującego decyzję, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23.11.2005 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. z dnia 5.09.2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wydana została na podstawie art. 83 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i ust. 3a) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wydane na podstawie art. 28 ust. 3b) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych cyt. powyżej rozporządzenie określa warunki, w jakich Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, w szczególności: jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zwłaszcza w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (według tekstu uwzględniającego zmiany na dzień wydania zaskarżonej decyzji, dokonanych w art. 10 pkt 26 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych ustaw - Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264 r.; Dz. U. z 2005 r., Nr 150, poz. 1249) w art. 83 stanowi m.in., że od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje odwołanie, o którym mowa w ust. 2 (tj. do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego), przyznając zarazem stronie prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Przepis ust. 4 analizowanego artykułu ustawy wyraźnie ponadto stanowi, ze do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. A zatem, wydana w tym trybie postępowania decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest wyłączona spod jurysdykcji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co oznacza, że stronie postępowania przysługiwał środek prawny jej zaskarżenia - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W kontekście motywów Sądu I instancji zawartych w zaskarżonym postanowieniu oraz zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, iż w wyniku zmiany ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych niedopuszczalność odwołania do właściwego sądu (powszechnego) w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego od decyzji o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne oraz poddanie jej trybowi określonemu w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że decyzja ta ma charakter uznaniowy, zaś jej kontrola w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności.

W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu wszelkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Istotne zatem znaczenie będzie miała kontrola sądu administracyjnego przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normie uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 lipca 2003 r. A zatem, odmiennie od kontroli odrębnych wcześniejszych rozstrzygnięć Zakładu (decyzji z 22.10.2003 r. i z 16.11.2004 r.) wykonywanej przez sąd powszechny, który z mocy wyraźnego przepisu ustawowego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) w sposób wiążący orzeka o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, kontrolę sądowoadministracyjną (w przypadku zaskarżonej decyzji z dnia 5.09.2005 r.) nie należy upatrywać w konkretyzacji stosunku administracyjnego, ale w kontroli tej konkretyzacji.

W opisanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym sprawy, zasadnie kasator zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi (omyłkowo w skardze kasacyjnej podano "oddalenie skargi") z tego tylko względu, iż - w ocenie Sądu I instancji - na dzień wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia 23 listopada 2005 r. "sprawa nią objęta, pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku" przed sądem cywilnym. W kontekście akt sprawy, załączonych odpisów wyroków Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w W., również pisma procesowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27.01.2006 r. złożonego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie uszła uwadze tego Sądu istota przedmiotu sprawy, albowiem sprawa "będąca w toku" postępowania apelacyjnego przed Sądem Apelacyjnym w W. dotyczyła wyroków Sadu Okręgowego w W. z dnia 16.11.2004 r. sygn. akt IX1U 2117/03 oraz z dnia 6.12.2005 r. sygn. akt IX1U 1302/04, w których sąd ten rozpatrywał odwołania od odrębnych od zaskarżonej decyzji, tj. od decyzji z dnia 22.10.2003 r. nr [...] i z dnia 24.06.2004 r. nr [...] w zakresie umorzenia określonych kwot z tytułu nieopłaconych przez skarżącego składek na własne ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 1995 r. do marca 1997 r., ubezpieczenia społecznego za pracowników za okres od lutego 1995 r. do września 1996 r. i agentów za okres od kwietnia 1996 r. do czerwca 1996 r., i od których - przed zmianą art. 83 cytowanej ustawy o systemie społecznym - przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji do Sądu I instancji, podkreślić należy ponownie, jest odrębne zagadnienie prawne o charakterze administracyjnoprawnym, tj. zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu składek na dzień jej wydania (5 września 2005 r.) i ocena prawidłowości jej wydania pod względem zgodności z prawem obowiązującym na dzień jej wydania, w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.