Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 84/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 pkt 2, art. 12 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 938/09 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 938/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości utrzymywał w mocy – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. o powołaniu J. G. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w B. Obie decyzje w imieniu Ministra Sprawiedliwości podpisał podsekretarz stanu Z. W.

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że w dniu 6 października 2008 r. J. G. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w B. Z oświadczeń wnioskodawcy wynikało, że: ukończył on w 1981 r. studia prawnicze na Uniwersytecie Jagiellońskim; w latach 1981-1983 odbył aplikację sędziowską, którą zakończył zdanym z wynikiem bardzo dobrym egzaminem sędziowskim, a następnie przez 1 rok i 2 miesiące orzekał w Sądzie Rejonowym w J. G. na stanowisku asesora; w 1985 r. złożył egzamin radcowski z wynikiem bardzo dobrym, zaś w latach 1986 – 1990 odbył aplikację adwokacką zakończoną zdanym egzaminem adwokackim z wynikiem dobrym; w latach 1991 – 1992 i 1995 – 1998 wykonywał zawód adwokata, zaś w latach 1992 – 1995 i 1998 – do dnia złożenia wniosku wykonywał zawód radcy prawnego; ponadto w grudniu 1994 r. zdał egzamin na członków rad nadzorczych w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, co pozwoliło mu pracować w radach nadzorczych dwóch spółek akcyjnych. Wnioskodawca załączył także opinię z Okręgowej Rady Radców Prawnych w W., z której wynika, że przeciwko niemu nie toczyło się postępowanie wyjaśniające ani dyscyplinarne i nie było żadnych zarzutów co do sposobu wykonywania przez niego zawodu radcy prawnego, czy naruszenia zasad etyki radcy prawnego. Minister Sprawiedliwości powołał J. G. na stanowisko notariusza i wyznaczył mu siedzibę kancelarii notarialnej, uznając, że wykonując zawód radcy prawnego kandydat spełnił warunki wymienione w art. 11 pkt 1 – 3 i 7 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), w szczególności spełnił wymóg nieskazitelności charakteru oraz daje rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza. Na ocenę tę nie miała wpływu uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., w której Rada Izby Notarialnej we W. negatywnie zaopiniowała wniosek J. G. z uwagi na to, że w czasie spotkania w dniu [...] grudnia 2008 r. kandydat "odmówił odpowiedzi na pytania merytoryczne Rady, a tym samym pozbawił Radę możliwości oceny, czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", bowiem, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wspomniana rozmowa de facto miała być egzaminem kwalifikacyjnym, a to jest niedopuszczalne w przypadku osoby spełniającej warunki określone w art. 12 pkt 1 – 3 ustawy - Prawo o notariacie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 11 ustawy - Prawo o notariacie precyzuje wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na notariusza, przy czym osoby wymienione w art. 12 § 1 tej ustawy są zwolnione od wykazania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 4, 5 i 6 ustawy. Decyzja wydawana przez Ministra Sprawiedliwości jest decyzją uznaniową, z tym, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, może on odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Przed podjęciem decyzji organ jest prawnie zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu samorządu notarialnego, z tym, że stanowisko opiniującego nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążące.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, J. G., wykonując przez szereg lat zawód adwokata i radcy prawnego, spełnia wymagania określone w art. 11 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie. W takiej sytuacji ustawa nie przewiduje żadnego egzaminu sprawdzającego, któremu zobowiązany byłby poddać się kandydat na notariusza, a do tego miała sprowadzać się rozmowa kwalifikacyjna z wnioskodawcą, która miała miejsce w siedzibie Rady Izby Notarialnej we W. w dniu [...] grudnia 2008 r. Ustawodawca założył, że osoby, które wykonywały zawód adwokata lub radcy prawnego przez okres co najmniej 3 lat posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonywania zawodu notariusza i mogą ubiegać się o powołanie na to stanowisko bez wcześniejszego odbywania aplikacji notarialnej oraz pracy w charakterze asesora notarialnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, trafne było stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że wnioskodawca jest nieskazitelnego charakteru oraz że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Sąd stwierdził, że J. G. w swej wieloletniej pracy w charakterze radcy prawnego i adwokata wykazał się szeroką wiedzą i znajomością różnych dziedzin prawa. Ukończył trzy zawodowe aplikacje: sędziowską, radcowską i adwokacką. Pracował w sądownictwie oraz wykonywał obsługę prawną osób fizycznych i podmiotów prawnych. Posiada bardzo dobrą opinię m.in. z Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Nie toczyło się przeciwko niemu żadne postępowanie dyscyplinarne, wyjaśniające, ani nie postawiono mu zarzutu naruszenia zasad etyki zawodowej, ani niewywiązywania się z obowiązków wobec korporacji zawodowej. W tym stanie rzeczy jego cechy charakteru, jak i nienaganny przebieg całej pracy zawodowej sprawiają, że jest osobą wiarygodną i brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań, aby wykonywał zawód notariusza. W tej sytuacji za Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisów ustawy - Prawo o notariacie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Sprawiedliwości nie naruszył również art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), bowiem wydana przez niego decyzja zapadła po wszechstronnym i wnikliwym zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy.

Za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji także zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu z mocy samego prawa. Sąd uznał, że postępowanie w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii jest postępowaniem jednoinstancyjnym, a zatem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Rada Izby Notarialnej we W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

• naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1) art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez przyjęcie, że J. G. spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i w konsekwencji powołanie na wspomniane stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza;

2) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu.

• naruszenie przepisów proceduralnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływana dalej jako: p.p.s.a.), to jest art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała – co podniesiono w skardze do Sądu pierwszej instancji – art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona na mocy "art. 145 § 1 pkt c)" p.p.s.a.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji powinno dojść do wyłączenia, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości – Z. W., zaś w wyniku braku takiego wyłączenia wspomniana decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Strona wskazała, że na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądów wyrażanych w doktrynie zasadne jest przyjęcie, że przesłanka wyłączenia wskazana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, toczącym się przed organem o charakterze monokratycznym.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie można przyjąć istnienia domniemania, że osoba dająca rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego lub adwokata, daje także rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Dla zbadania spełnienia przez danego kandydata rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, organy administracji publicznej muszą mieć dostęp do wiedzy o stopniu przygotowania merytorycznego tego kandydata do wykonywania czynności notarialnych. Uzyskanie takiej wiedzy w wyniku przeprowadzonej rozmowy nie jest przy tym jednoznaczne z egzaminowaniem. Przy wydawaniu decyzji Minister Sprawiedliwości de facto uznał za niedopuszczalny dowód z rozmowy z kandydatem na notariusza, mimo że przeprowadzenie tego dowodu było zgodne z prawem, a jego przeprowadzenie miało istotny wpływ dla oceny okoliczności faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J. G. wniósł o oddalenie tego środka odwoławczego.

Minister Sprawiedliwości nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Rada Izby Notarialnej we W. oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania .

Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. sprowadzał się do twierdzenia, że podpisany na obu decyzjach z powołaniem się na upoważnienie Ministra Sprawiedliwości podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości – Z. W. był wyłączony z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozstrzygnięcie co do zasadności tego zarzutu zależne jest od odpowiedzi na pytanie czy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania spraw i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu przez ministra zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Art. 127 § 3 p.p.s.a. reguluje dwie sytuacje, które w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie traktowane są odrębnie. Pierwsza z nich to taka, gdy w pierwszej instancji decyzję wydaje minister, druga obejmuje wydanie w pierwszej instancji decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze.

W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. , sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/87) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Wobec nadal występujących wątpliwości skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 886/06, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: "czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Skład 7 sędziów NSA przejął sprawę do rozpoznania (sygn. akt II OPS 3/07) i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. , sygn. akt P 57/07 (Dz. U. nr 229, poz. 1539 ) orzekł, że "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Ani Naczelny Sąd Administracyjny podejmujący uchwałę w sprawie II GPS 2/06, ani Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedziały się co do sytuacji rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zastrzegł, że nie wyszedł poza zakres pytania prawnego i nie badał konstytucyjności trybu i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu uchwały o sygn. II GPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny wytknął składowi przedstawiającemu zagadnienie prawne, że "Są jednak uwagi dotyczące zbędnego powiązania w nim art. 24 § 1 pkt 5 z całym art. 27 § 1 k.p.a. i pominięcia różnic pomiędzy uwarunkowaniem przesłanek wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, członka innego organu kolegialnego administracji publicznej i pracownika organu monokratycznego. Jeszcze bardziej widać pominięcie tych różnic w motywach zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej, ilustrowanych przykładami z orzecznictwa i poglądów doktryny w taki sposób, jakby chodziło o identyczny problem prawny, którego rozwiązanie będzie użyteczne dla wszystkich wymienionych rodzajów spraw".

Z regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze) jest swego rodzaju wyjątkiem od klasycznie rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na której istotę składa się dewolutywność środka odwoławczego, co oznacza, że wniesienie środka odwoławczego, uruchamiające mechanizm weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinno powodować skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ, tj. organ wyższego stopnia. Jest natomiast środkiem suspensywnym – do upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w razie jego wniesienia w terminie do czasu wydania ponownego rozstrzygnięcia, wstrzymane jest wykonanie pierwszego orzeczenia.

Charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje sporny w piśmiennictwie i judykaturze. Uznawany jest on bowiem albo za środek prawny zwyczajny, albo nadzwyczajny. Przedstawiciele pierwszego stanowiska określają go jako "swoisty środek odwoławczy", "swoisty zwyczajny środek zaskarżenia, mimo że służy od decyzji ostatecznej", "odpowiednik zwykłego" środka prawnego, wymagający traktowania "pod każdym względem równoważnie z odwołaniem" i wywołujący skutki prawne równorzędne skutkom odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się także czasami, iż jego konstrukcja jest normatywną realizacją instytucji remonstracji. Prowadzenie teoretycznych rozważań w tym zakresie jest zbędne skoro ewentualność uznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za remonstrację zależne jest od przyjęcia za punkt wyjścia którejś z formułowanych w doktrynie definicji remonstracji. Jeśli kierować się ściśle definicją, według której remonstracja (przedstawienie) polega na zwróceniu się legitymowanego podmiotu do organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany (zob. E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 222), to uzasadnione byłoby uznanie omawianego wniosku za remonstarcję skoro w definicji brak odwołania do niewzruszalności aktu w innym trybie. Dla dalszych rozważań istotne jest to, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. legitymowany podmiot zwraca się do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji o uchylenie (bez możliwości żądania przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) lub zmianę decyzji oraz to, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odwołaniem z powodu braku cechy dewolutywności. Przepisy dotyczące odwołań stosuje się "odpowiednio" co wyłącza utożsamianie omawianego wniosku i odwołania, mimo istnienia daleko idących podobieństw obu środków.

Do wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazany w art. 127 § 3 k.p.a. model weryfikacji decyzji administracyjnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że tylko niektóre przepisy stosowane przy rozpatrywaniu odwołań mogą być stosowane wprost. Inne przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania (np. art. 138 § 2 k.p.a.). Są i takie przepisy, których odpowiednie stosowanie oznacza w istocie ich modyfikację. Skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, jest taki, że modyfikacji uległ art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. W wyniku tego wyroku dotyczący rozpatrywania odwołań (w toku instancji) przepis art. 24 § 1 pkt 5 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję wydaje samorządowe kolegium odwoławcze. Biorąc pod uwagę wiążące skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oznacza to, że właśnie taka norma obowiązuje obecnie w polskim systemie prawnym. Pozostaje nadal otwarte pole do odtwarzania w drodze wykładni normy obowiązującej w sytuacjach rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, brak podstaw do odnoszenia odtworzonej przez Trybunał normy prawnej do materii wyłączania pracowników organów monokratycznych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego wyroku szeroko opisał konstytucyjne standardy sprawiedliwości proceduralnej. Powoływał się, między innymi, na konieczność zapewnienia obywatelowi prawa do sprawiedliwego powtórnego rozpoznania sprawy przez niezależny organ i na zasadę, według której nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Zachowanie wskazywanych standardów jest w dużej mierze możliwe i celowe w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi w przypadku wydawania decyzji skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak słusznie wywiedziono w uzasadnieniu uchwały zapadłej w sprawie II GPS 2/06, w świetle regulacji zawartych w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegia stanowiące jako całość organy jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu strukturalnym (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) w zakresie orzekania w sprawach administracyjnych występują jako poszczególne składy, których członkowie orzekając zachowują niezależność od prezesów kolegiów. Pozycja członków kolegiów w zakresie orzecznictwa jest w wysokim stopniu zbliżona do tej, jaka przysługuje sędziom. Okoliczności tej nie zmienia podległość prezesom kolegiów w sferze stosunków pracy. Uprawnione jest stwierdzenie, że organem rozpatrującym sprawę administracyjną jest skład samorządowego kolegium odwoławczego, a nie kolegium jako całość. Wobec tego i skutkiem regulacji wynikającej z odkodowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. ukształtował się nieopisywany dotąd model weryfikacji decyzji. Rozpoznawanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze nie odpowiada ani kontroli instancyjnej wskazywanej w art. 15 k.p.a., ani ponownemu rozpatrywaniu sprawy przez ten sam organ. Podstawową regułą tego nowego modelu jest przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy na inny organ (inny skład kolegium) tego samego stopnia funkcjonujący na tym samym poziomie w hierarchii podporządkowania instancyjnego co organ wydający weryfikowaną decyzję. Za wprowadzeniem takiego modelu rozpatrywania przez kolegia wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. wniosków ze wszech miar przemawiają względy wynikające ze wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny standardów sprawiedliwości proceduralnej.

Omawianego modelu weryfikacji decyzji w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a. nie można odnieść do sytuacji weryfikacji własnych decyzji przez ministrów. Na pewno nie jest to możliwe w przypadku organu kolegialnego (np. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów Naukowych, Naczelnej Rady Adwokackiej), który wydaje decyzje działając in pleno przy zachowaniu ustawowego quorum i którego kompetencji, z uwagi na ich specyfikę, nie da się przenieść na inny organ. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje ocena sytuacji wydawania decyzji przez piastuna organu monokratycznego. Do tego zagadnienia odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny wprost w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82) stwierdzając, że "Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.". Rozważenia wymaga sytuacja wydawania decyzji przez pracowników organów monokratycznych.

Pracownik organu administracji publicznej nie jest organem nawet wtedy, kiedy jest upoważniony do załatwiania spraw. Wobec tego przeniesienie możności wydawania decyzji na innego pracownika nie stwarza sytuacji odpowiadającej omawianemu nowemu modelowi. Zachodzi w tym przypadku realizacja klasycznego wzorca przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., to jest weryfikacja decyzji przez ten sam podmiot, który ją wydał, czego nie zmienia okoliczność, że decyzję podpisuje lub przygotowuje upoważniony przez organ pracownik. Już z tego względu odpowiednie stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, nie jest uprawnione.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt I OPS 13/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmując jednak rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a k.p.a., który stanowi "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Niezależnie czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Jest to zawsze decyzja administracyjna wydana w imieniu ministra.". Wobec takich założeń decyzja wydana skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy pozostaje decyzją ministra wykonującego kompetencję określoną w art. 124 § 3 k.p.a. niezależnie od tego czy decyzję podpisał piastun organu czy też osoba wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy o Radzie Ministrów lub inny pracownik działający na podstawie upoważnienia o jakim mowa w art. 268 a k.p.a.

W sytuacji stosowania art. 127 § 3 k.p.a. decyzję wydaje pracownik związany z organem administracji publicznej węzłami podległości pracowniczej i służbowej, zależny pod wieloma względami od tego samego organu i jego piastuna, któremu podlegał pracownik biorący udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. Jest to sytuacja zupełnie odmienna od typowych stanów faktycznych, do których odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest takich, w których pracownik biorący udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji staje się pracownikiem organu odwoławczego wydającego decyzję w toku instancji. Nie bez znaczenia jest i to, że pracownicy podlegli organowi monokratycznemu obowiązani są, w ramach podległości pracowniczej i służbowej , respektować stanowisko organu i jego piastuna w zakresie wykładni i stosowania prawa, nawet w konkretnej sprawie. W zakresie załatwiania spraw nie są niezawiśli. Prezentowane w formie przygotowywanej czy wydawanej decyzji stanowisko jest w istocie wyrazem poglądów prezentowanych przez sam organ, a w praktyce jego piastuna. Nie jest sprzeczna z prawem praktyka zatwierdzania przez piastuna organu monokratycznego przygotowywanych przez pracowników decyzji przed ich wydaniem. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie znajdowałoby uzasadnienia twierdzenie, że za wyłączeniem pracownika organu monokratycznego przy odpowiednim zastosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawiają względy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej.

Odpowiednie stosowanie art. 24 § 1 k.p.a. do pracowników ministerstw w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy przez ministrów, z wymienionych powodów nie znajduje uzasadnienia.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła również naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 75 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona postrzega naruszenie tych przepisów w tym, że zaniechano dokonania ustaleń pozwalających na stwierdzenie, czy J. G. prezentuje właściwe dla zawodu notariusza umiejętności zawodowe pozwalające na przyjęcie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania tego zawodu. Zakres niezbędnych ustaleń faktycznych pozwalających na zastosowanie przepisu prawa materialnego określają efekty wykładni tego przepisu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wykładnia przepisów ustawy – Prawo o notariacie, w szczególności art. 11 pkt 2 i art. 12 § 1 pkt 3, nie daje podstaw do przyjęcia, że przygotowanie do zawodu osób legitymujących się doświadczeniem zawodowym, z którym ustawodawca łączy zwolnienie od konieczności odbycia aplikacji notarialnej, złożenia egzaminu notarialnego i pracy w charakterze asesora notarialnego, podlega dodatkowej weryfikacji celem ustalenia czy dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ocena czy to stanowisko jest słuszne jest wynikiem odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Kluczowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię ma rozumienie pojęcia "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o jakim mowa w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie w brzmieniu nadanym z dniem 10 września 2005 r przez art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). W okresie poprzedzającym tę nowelizację w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie ustawodawca wymieniał jedynie przesłankę nieskazitelnego charakteru kandydata na notariusza. Z faktu dodania drugiej przesłanki "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" strona skarżąca wywodzi, że kandydat powinien prezentować wiedzę i umiejętności właściwe dla notariuszy i że stan wiedzy oraz umiejętności może być weryfikowany w sposób dalej idący niż sprawdzenie czy spełnione są wymogi dotyczące doświadczenia w innych zawodach prawniczych określone w art. 12 § 1 Prawa o notariacie oraz ocena postawy prezentowanej przy wykonywaniu innego zawodu prawniczego. W konsekwencji uznaje za właściwe i dopuszczalne dokonywanie weryfikacji we wskazanym zakresie poprzez zadawanie pytań w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej i ocenę udzielanych odpowiedzi.

Występujące w języku prawnym i prawniczym pojęcie "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu prawniczego" interpretowane było dotąd najczęściej na tle wykładni art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 123 , poz. 1058 ze zm.). Aczkolwiek w tym przepisie ustawodawca uściśla pojęcie poprzez odwołanie się do dotychczasowego zachowania kandydata, na odnotowanie zasługuje okoliczność, że w orzecznictwie tłumaczy się to pojęcie jako nieobejmujące swym zakresem elementów wiedzy i umiejętności specjalistycznych, właściwych dla nowego zawodu. W szczególności w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II S.A. 725/00 (LEX nr 53476) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozróżnienia pomiędzy przesłankami nieskazitelności charakteru i rękojmi. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię składają się dwa elementu: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. W wyroku z dnia 18 sierpnia 1994 r., sygn. akt II S.A. 860/93 (Wokanda 1995/3/28), odniesiono się do umiejętności zawodowych, jednakże jedynie takich jakie kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód. Wyraźniej do umiejętności prawniczych jako elementu rękojmi należytego wykonywania zawodu w przypadkach przepływu pomiędzy poszczególnymi korporacjami odniósł się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (OTK-A 2006/4/45). Przyjął mianowicie, że dopuszczalne są regulowane ustawowo dwa sposoby nabywania i weryfikacji wiedzy i umiejętności prawniczych, które postrzega jako elementy rękojmi prawidłowego wykonywania nowego zawodu. Jednym z nich jest odbywanie aplikacji i składanie egzaminów w ramach przygotowania do konkretnego zawodu. Drugim jest przepływ z innego zawodu. Jako modelowe uznał takie rozwiązanie, w którym ustawodawca dopuszczając przepływ kandydatów z innego zawodu określa czas i charakter wykonywania zawodów innych niż ten, do którego wykonywania aspiruje. Tego rodzaju rozwiązanie pozostaje w zgodzie z art. 17 ust. 1 i innymi normami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak z tego wynika nie można w zasadach konstytucyjnych doszukiwać się przesłanek wykładni zmierzającej do uznawania, że rękojmia wykonywania nowego zawodu prawniczego zawiera elementy wiedzy i umiejętności dalej idące niż należyte wykonywanie innego zawodu prawniczego przez określony przez ustawodawcę okres i dającej podstawy do dodatkowej weryfikacji wiedzy i umiejętności uwzględniającej specyfikę nowego zawodu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się podstaw do przyjęcia, by w treści art. 11 pkt 2 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie i innych przepisów tej ustawy doszukiwać się przesłanek proponowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rozumienia pojęcia "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu", skrajnie odmiennego od poglądów formułowanych na tle Prawa o adwokaturze.

W art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie ustawodawca wyraźnie określa, odnoszące się do sfery wiedzy i umiejętności, wymogi dotyczące osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza wykonujących wcześniej zawody adwokata i radcy prawnego. Z przepisu tego wynika, że kandydaci powinni legitymować się uprawnieniami do wykonywania określonych zawodów i wykonywać te zawody przez okres co najmniej trzech lat. Tym samym przydatność do zawodu notariusza w zakresie wiedzy prawniczej i umiejętności kandydata wolą ustawodawcy badana jest na podstawie zdarzeń z okresu wykonywania poprzedniego zawodu. Do tego też okresu odnieść należy te elementy jako składające się na przesłankę "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o jakiej mowa w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. W ramach badania tej przesłanki dopuszczalna jest ocena okoliczności dotyczących przebiegu dotychczasowej pracy w zawodzie prawniczym we wszystkich aspektach cech charakteru i sposobu zachowania oraz wykazywanego w tym okresie poziomu świadczenia usług prawniczych. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na dokonanie niezbędnych ustaleń we wskazywanym zakresie. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność sposobów weryfikowania wymienionych przesłanek. W szczególności poza zakres dopuszczalnych działań w tym zakresie wykracza zbliżona do egzaminu forma sprawdzania wiedzy i umiejętności w zakresie specjalizacji zawodowej notariusza. Ustawodawca założył bowiem, że należyte wykonywanie określonego w art. 12 § 2 pkt 3 Prawa o notariacie zawodu przez wskazany przez ustawodawcę okres wystarczająco potwierdza uzyskanie wiedzy prawniczej i pozyskanie umiejętności pozwalających na wykonywanie zawodu notariusza. Z tego też powodu nie zasługują na akceptację przedstawione w skardze kasacyjnej wywody dotyczące specyfiki zawodu notariusza i czynności notarialnych. Okoliczności takich, w tym dotyczących pozycji notariusza jako osoby zaufania publicznego, ustawodawca był świadomy określając w miarę precyzyjnie sposób naboru do zawodu. Gdyby uznawał za celowe, by kandydaci poddawani byli dodatkowemu egzaminowi lub innej formie sprawdzania przydatności do zawodu, ustanowiłby odpowiednie regulacje, na przykład poprzez wprowadzenie do art. 12 § 2 Prawa o notariacie treści odpowiadającej skutkiem nałożeniu obowiązku poddania się radców prawnych i adwokatów egzaminowi notarialnemu niezależnie od okresu wykonywania zawodu albo poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Odpowiadający wskazanym założeniom pogląd co do wykładni wymienionych jako naruszone przepisów, zbieżny z prezentowanym w niniejszej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości i Sąd pierwszej instancji, odpowiada orzecznictwu z okresu po nowelizacji Prawa o notariacie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt. II GSK 294/06, niepublikowany).

Skargę kasacyjną z wymienionych powodów oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.