Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 604/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu E.J. i S.J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.761.32.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.761.32.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz S.J. kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.761.32.2022, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 16 lutego 2022 r. nr UGG-U.6730.96.2021 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. nr UGG-U.6730.96.2021 Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz EJ i SJ (dalej: "skarżących") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe, zlokalizowanego na działce nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania strony postępowania, decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.761.32.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium podało, że z akt sprawy nie wynika, czy dojdzie do jakichkolwiek zmian w zakresie zagospodarowania terenu i do wykonania robót budowlanych, podlegających obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest zatem wiadome, czy w realiach opisywanej sprawy istnieje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy podniósł, że wobec ewentualnego ustalenia braku konieczności ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Kolegium, powyższe stanowiło naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", uprawniające do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, dla załatwienia sprawy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego o dane odnoszące się do planowanej inwestycji, które pozwolą ocenić, czy w opisywanej sprawie w ogóle zachodzą podstawy prawne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EJ i SJ wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżących materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Zmiana sposobu użytkowania będzie powodowała konieczność wykonania robót budowlanych w celu dostosowania obiektu do wymagań stawianych przepisami prawa, a w tym celu konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) – dalej "P.p.s.a.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 71 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) – dalej "P.b.", zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższego wynika, że instytucja prawna zmiany sposobu użytkowania ma aspekt odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, a także aspekt zgodności użytkowania z przepisami normującymi zagospodarowanie przestrzenne. Treść art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że inwestor, który planuje zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ma prawo do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, o ile oczywiście na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku, to obowiązkiem organu jest zweryfikowanie, czy planowana zmiana jest zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydania wnioskowanego rozstrzygnięcia. Nie ma natomiast potrzeby oraz podstaw prawnych, aby uzależniać wydanie takiej decyzji od ustalenia, że wnioskowana inwestycja będzie wymagała wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma w takim wypadku jedynie potwierdzić, że wprowadzenie zmiany w sposobie użytkowania budynku lub jego części jest zgodne z przepisami normującymi planowanie i zagospodarowanie przestrzenne i jest jednym z elementów prawnych prowadzących do finalnego zgłoszenia tego faktu organowi administracji architektoniczna - budowlanej. O tym zaś, czy planowana zmiana wymaga zgłoszenia w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. właściwy jest organ administracji architektoniczno – budowlanej.

W niniejszej sprawie skarżący zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe, zlokalizowanego na działce nr [...]. Z dokumentów dołączonych o wniosku wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania dotyczy jednego pomieszczenia na poziomie parteru, oznaczonego kolorem czerwonym i symbolem 4. Nie jest to zatem zmiana sposobu użytkowania, której zakres można obiektywnie określić jako skomplikowany i wymagający ustalenia zarówno szczegółowego oraz skomplikowanego harmonogramu, jak i metodyki prac. Abstrahując od samej zasadności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy, na etapie postępowania odwoławczego można było wezwać inwestora do przedstawienia informacji w tym przedmiocie, względnie zwrócić się w trybie art. 136 K.p.a. do organu I instancji o wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku. W kontekście wymogów kontroli instancyjnej obowiązkiem Kolegium była natomiast jedynie weryfikacja stanowiska organu I instancji odnośnie tego, czy planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego skarżących jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym mając na uwadze definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazaną w art. 3 pkt 2a P.b.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez skarżących.