Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 224/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi N. i S. K. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki . I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących N. i S. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania N. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] nakazującej rozbiórkę 7 sztuk garaży blaszanych samowolnie wybudowanych na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. S. [...] w O. bez wymaganego pozwolenia na budowę i niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego m. O. i warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynika, iż w dniu 2 maja 2005 r. została przeprowadzona przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w O. z udziałem pracowników Straży Miejskiej wizja lokalna na działce nr ew. [...], położonej przy ul. S. [...] w O.. W tracie kontroli stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości S. K. wybudował 7 sztuk blaszanych boksów garażowych. Cztery z tych garaży usytuowane są w odległości ok. 1,50 m. i 0,50 m. od granicy działki należącej do A. S., natomiast pozostałe trzy sztuki boksów garażowych zrealizowano po przeciwnej stronie działki, przy granicy z sąsiednią. Organ ustalił, że zgodnie z oświadczeniami pięciu użytkowników garaży korzystają oni z nich od lat 1988-1994.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] nałożył na S. K. w oparciu o art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 29 lipca 2005 r. następujących dokumentów:

1. inwentaryzacji geodezyjnej zagospodarowania działki i lokalizacji garaży,

2. inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną budynków,

3. dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

4. wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrołęki o przeznaczeniu działki z możliwością zabudowy tego typu obiektów.

Inwestor przy piśmie z dnia 21 lipca 2005 r. przedłożył 3 egzemplarze opinii technicznej, dotyczącej usytuowania garaży, wycinek z mapy zasadniczej miasta O, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pismo Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] informujące o braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę o nr ew. [...] położoną przy ul. S. [...] w O..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, że usytuowanie garaży jest niezgodne z przepisami § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) i stwierdził brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy działki. W rezultacie w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydał decyzję znak: [...] nakazującą S. K. rozbiórkę siedmiu sztuk garaży blaszanych samowolnie wybudowanych na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w O..

Na skutek rozpatrzenia odwołania inwestora od powyższej decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ponownie przeprowadził w dniu 11 maja 2006 r., wizję lokalną, w trakcie której stwierdzono, że od strony granicy z działką A. S. w odległości ok. 1,40 do 1,50 m. stoją ustawione na cegłach 3 sztuki garaży blaszanych, natomiast 1 garaż usytuowany jest w odległości 0,50 m. Także po przeciwnej stronie działki znajdują się 3 sztuki garaży blaszanych, które zlokalizowane są przy granicy działki sąsiedniej w odległości ok. 0,30 m. od ogrodzenia. Właścicielka działki nr [...] A. S. oświadczyła, że nie wyraża zgody na pozostawienie boksów garażowych zlokalizowanych przy jej działce i domaga się ich rozbiórki, ponieważ zostały pobudowane bez jej zgody.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał N. i S. K. rozbiórkę 7 sztuk garaży blaszanych samowolnie wybudowanych na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. S. w O..

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniósł S. K. zarzucając przede wszystkim błędną interpretację zapisów planu zagospodarowania przestrzennego miasta O..

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji trafnie przyjął, iż skoro przedmiotowe obiekty zostały zrealizowane w latach 1980-1990 to należało zastosować w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Uznał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał dokładnej analizy stanu faktycznego celem zbadania przesłanek wynikających z art. 37 cytowanej ustawy. Organ podniósł, że toku postępowania uzyskano informację, że zgodnie z obowiązującym od 1 marca 1979 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka leżała w jednostce strukturalnej o symbolu [...]. Dlatego też uznał, że lokalizacja garaży leży w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie można traktować samowolnie stojących garaży jako zabudowy uzupełniającej do zabudowy mieszkaniowej jaka jest przewidziana ww. planem na terenie przedmiotowej działki.

Nawiązując się drugiej kwestii wynikającej z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. czyli ustalenia, czy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ podniósł, że z przeprowadzonej kontroli uzupełniającej wynika, iż garaże zrealizowano w odległości 1,40 m., 1,50 m. i 0,50 m. od granicy z działką należącą do A. S. oraz że 3 sztuki garaży usytuowane są w odległości 0,30 m. od granicy z działką Państwa B.. Według M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podane odległości garaży względem granicy działek naruszają przepisy dotyczące warunków technicznych obowiązujących w latach ich budowy. Stwierdził zatem, że zabudowa garażowa na przedmiotowej działce jest niezgodna z obowiązującymi w dacie ich budowy przepisami, co bezspornie uniemożliwia jej legalizację. Organ powołał przy tym § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), stosownie do których odległość wolno stojącego obiektu powinna wynosić w stosunku do działki sąsiedniej 4,00 m. i może być zmniejszona do 3,00 m., jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że warunki techniczne, co do odległości usytuowania budynków zostały naruszone, co w związku z art. 5 Prawa budowlanego wpływa na pogorszenie warunków użytkowych dla użytkowników działki sąsiedniej, a tym samym uniemożliwia legalizację. Organ wskazał, że przedmiotowe garaże oszpecają swoim wyglądem otoczenie, są różnej wielkości i kształcie dachu, nieszczelne i skorodowane. Ponadto stwarzają zagrożenie pożarowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi N. i S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli przede wszystkim, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten wyraźnie przewidywał zabudowę na ich nieruchomości, w tym także stawianie blaszanych garaży. Skoro bowiem ten teren przeznaczony był na usługi i mieszkalnictwo, czyli na budownictwo mieszkaniowe to tym bardziej przewidywał postawienie zwykłych blaszanych, przenośnych garaży, w których można parkować samochód. Wskazali, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie powołały żadnego przepisu, który uzasadniałby ich stanowisko, że funkcja podstawowa mieszkaniowo-usługowa nie pozwala na stawianie garaży samochodowych. Zarzucili także błędną interpretację przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zwrócili uwagę na § 13 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił także, dlaczego lokalizacja garaży wpływa na pogorszenie warunków użytkowych działki sąsiedniej oraz powoduje oszpecenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub

2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Okolicznością faktyczną, którą organ przyjął jako uzasadniającą zastosowanie powyższego przepisu było stwierdzenie, iż działka o nr ew. [...], na której usytuowane są posadowione samowolnie blaszane garaże znajduje się w jednostce strukturalnej o symbolu [...], a w konsekwencji leży w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że nie można traktować samowolnie stojących garaży jako zabudowy uzupełniającej do zabudowy mieszkaniowej jaka jest przewidziana ww. planem na terenie przedmiotowej działki. Ponadto, uznał, że przedmiotowe garaże zostały posadowione niezgodnie z przepisami regulującymi warunki techniczne budynków, a zatem pogarszają warunki użytkowe, co wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do tych ustaleń organu należy uznać, że dokonał on błędnej interpretacji stanu faktycznego sprawy, który - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - nie uzasadniał zastosowania powołanego wyżej art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przede wszystkim należy podkreślić, że oznaczenie w -obowiązującym w dacie wybudowania garaży blaszanych- miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O. obszaru, na którym znajduje się działka o nr ew. [...] symbolem [...], nie przesądza w żadnej mierze o niemożności posadowienia na tej działce blaszanych garaży. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można jednoznacznie stwierdzić, że garaże te nie mogą być potraktowane jako części infrastruktury i obiekty stanowiące w istocie zabudowę mieszkaniowo-usługową. Również doprecyzowanie funkcji analizowanej jednostki strukturalnej "usługi oświaty", w obrębie której znajduje się działka nr ew. [...] nie może być traktowane jako zakaz posadowienia spornych obiektów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera także innych zapisów, z których wynikałby zakaz wybudowania ww. garaży, a twierdzenia organu dotyczące braku możliwości potraktowania tych obiektów jako zabudowy uzupełniającej do zabudowy mieszkaniowej należy ocenić jako niemające odzwierciedlenia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Plan nie rozróżnia bowiem zabudowy mieszkaniowej podstawowej i uzupełniającej zakazując budowy np. garaży dla samochodów. Reasumując, organy orzekające w niniejszej sprawie niewłaściwie oceniły, iż sporne garaże blaszane zostały posadowione na działce należącej do N. i S. K. niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie ich wybudowania. W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1, która uzasadniałaby orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki.

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy nie uzasadniał także zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2, który wyraźnie uzależnia możliwość wydania nakazu rozbiórki od spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Do zastosowania tego przepisu nie wystarczy bowiem stwierdzenie przez organ naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki– jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ nadzoru budowlanego zobligowany był wykazać, że posadowienie blaszanych garaży na działce o nr ew. [...] spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Innymi słowy zobowiązany był wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Za niewystarczającą podstawą wydania nakazu rozbiórki należy także uznać ewentualne stwierdzenie przez organ pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Konieczne jest ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., jak i M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utożsamili naruszenie przez inwestora warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie ich odległości od granicy działki z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych otoczenia wskazując jednoznacznie na oszpecenie wywołane ich posadowieniem oraz zagrożenie pożarowe, co nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego. W szczególności należy zwrócić uwagę na opinię techniczną dotycząca usytuowania 7 garaży blaszanych wykonaną [...] lipca 2005 r., zgodnie z którą "Elementy konstrukcyjne garaży blaszanych spełniają wymagania przeciwpożarowe, gdyż są to elementy niepalne, nierozprzestrzeniające ognia i nieodpadające pod wpływem ognia. Stan techniczny garaży jest dobry i nie stanowią one żadnego zagrożenia dla ludzi".

Podsumowując powyższe uwagi podkreślenia wymaga jak istotne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki.

Zdaniem Sądu zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., jak i M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonując błędnych ustaleń i niewłaściwie interpretując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W rezultacie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu II instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, co obliguje Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.