Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2634/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 36a ust. 2 zd.2
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Damasławek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 498/14 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Damasławek z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku bez konkursu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Damasławek na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2014 r. (IV SA/Po 498/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego na zarządzenie Wójta Gminy Damasławek, z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku bez konkursu, orzekł o niezgodności z prawem w/w zarządzenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wójt Gminy Damasławek, zwany dalej "Wójtem", w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku bez konkursu. Zgodnie z § 1 w/w zarządzenia stanowisko dyrektora w/w szkoły na okres 5 lat, tj. od 01.09.2012r. do 31.08.2017 r. powierzono A. D..

W dniu 31 maja 2012r. Wójt przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Wójt unieważnił konkurs na dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku. W dniu [...].06.2012r. Wójt wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku. W dniu [...].07.2012 r. Wójt wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zatwierdzenia nowego konkursu na dyrektora w/w szkoły. Wojewoda Wielkopolski w dniu [...].08.2012r., wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], którym orzekł nieważność powyższego zarządzenia Wójta Gminy Damasławek z dnia [...].06.2012r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA w Poznaniu) oddalił skargę Wójta na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1041/12. NSA wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. I OSK 832/13 oddalił skargę kasacyjną Wójta na powyższy wyrok. Wojewoda Wielkopolski w dniu [...].09.2012 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające nieważność zarządzenia Wójta Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wójta na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 1130/12. Od tego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Wójt wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych im. Pierwszych Piastów w Damasławku bez konkursu, które jest przedmiotem niniejszej sprawy.

Wójt w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wójt wskazał również, że w niniejszej sprawie nie można mówić o niewykonaniu wyroku NSA z dnia 18.07.2013 r., albowiem nie obligował on go do podjęcia jakichkolwiek działań o charakterze administracyjnym. Wyroku NSA nie da się wykonać, a zatem wskazana przez skarżącego przesłanka stwierdzenia nieważności w ogóle nie zachodzi. Dalej skarżący zaprzeczył, by w szkole funkcjonowało dwóch dyrektorów podkreślając, że P. T. jest jedynie kandydatem na dyrektora, któremu przysługuje roszczenie do sądu pracy o powierzenie stanowiska. Ewentualne wyeliminowanie przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego nie spowoduje, że P. T. automatycznie stanie się dyrektorem szkoły. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby szkoła w ogóle nie miała dyrektora. Tymczasem na podstawie zaskarżonego zarządzenia doszło do nawiązania stosunku pracy z obecnym dyrektorem szkoły, co jest czynnością prawną z zakresu prawa pracy, a nie prawa administracyjnego. Ewentualne stwierdzenie niezgodności z prawem aktu, na podstawie którego nastąpiło nawiązanie stosunku pracy z dyrektorem szkoły, winno uwzględniać przesłanki tego odwołania określone w art.38 u.s.o.

Uwzględniając skargę powołanym wyżej wyrokiem, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 2 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia mając na uwadze datę jego wydania, uznając że zachodziła w sprawie negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści art. 90 cytowanej ustawy wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. A. Matan: Komentarz do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, teza 5, w: B. Dolnicki (red.): Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2010). Skoro zaskarżone zarządzenie nie podlegało przedłożeniu wojewodzie, to nie może mieć do niego zastosowania wyjątek od ogólnej zasady zakazu stwierdzania nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, określony w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy Damasławek zarzucając temu wyrokowi:

- naruszenie prawa materialnego – art. 36a ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem tego przepisu,

- naruszenie prawa materialnego - art. 91 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej u.s.g., poprzez nieuzasadnione zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji błędne uznanie, że zaskarżone zarządzenie jest istotnie sprzeczne z prawem,

- naruszenie przepisów procedury - art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi, dalej zwanej "P.p.s.a.", poprzez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia,

- naruszenie przepisów procedury – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i z jakich powodów przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r.).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera błędy, których nie można było jednak uznać za naruszające art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji. W motywach uzasadnienia Sąd I instancji wskazuje, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. (strona 4 uzasadnienia), a w następnym passusie wskazuje, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. (strona 5 uzasadnienia). Powołane podstawy wniesienia skargi nie uzupełniają się wzajemnie, są odrębne. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie mógł złożyć skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. i jednocześnie na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. Jak wynika ze skargi Wojewody, została ona złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z dalszej części uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ponadto argumentacja Sądu co do meritum jest wyjątkowo oszczędna. Jednakże z wywodów Sądu wynika, że Wójt dopuścił się naruszenia prawa i jakie okoliczności stanowiły podstawę rozstrzygnięcia tego Sądu. Z tych względów należało uznać, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia przedmiotu sporu mają normy wyrażone w art. 36 a ust. 2 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Według ust. 2, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Z kolei ust. 4 stanowi, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Z powołanych przepisów wynika reguła, że kandydat na stanowisko dyrektora wyłaniany jest w drodze konkursu. Tylko w sytuacji jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. unieważniono zarządzenie Wójta Gminy Damasławek o unieważnieniu konkursu na stanowisko dyrektora oraz że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Wielkopolski unieważnił zarządzenie Wójta o ogłoszeniu nowego konkursu, a rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2012 r. unieważnił zarządzenie Wójta o zatwierdzeniu konkursu. Wszystkie wymienione rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane przez organ nadzoru przed [...] sierpnia 2012 r. - datą wydania przez Wójta Gminy Damasławek zarządzenia w sprawie powierzenia bez przeprowadzenia konkursu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych w Damasławku. Według art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie można było zatem przyjąć, że w rozumieniu art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo że w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata. W konsekwencji nie było podstaw do wydania zarządzenia o powierzeniu stanowiska w trybie art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

W świetle przedstawionej argumentacji nie było podstaw prawnych do wydania zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2012 r., w sprawie powierzenia bez przeprowadzenia konkursu stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Powszechnych w Damasławku. Zatem zarzut naruszenia art. 36a ust.2 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty należy uznać za chybiony, bezprawne bowiem niepowierzenie stanowiska kandydatowi wyłonionemu w konkursie łączy się z wadliwą konsekwencją tego działania – powierzeniem bez konkursu stanowiska dyrektora szkoły innej osobie.

Chybione są także zarzuty naruszenia art. 91 ust.1 i 4 w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Naruszenie prawa polegające na powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły bez konkursu jest oczywiste. Z kolei zastosowanie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. było logiczną konsekwencja stwierdzenia, że kontrolowane zarządzenie narusza prawo w sposób istotny, jednakże z uwagi na upływ roku od daty jego wydania zastosowano art. 94 ust. 1 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.