Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 636/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2019 poz 935
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. z [...] września 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych na rzecz skarżącej L. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. kwotę 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej jako "Organ", "Prezes UOKiK") po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka", "Strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w B. (dalej jako "[...] WIIH", ,,Organ I instancji"), z [...] września 2019 r. (dalej ,,decyzja I instancji") wymierzającej Stronie karę pieniężną w wysokości 200 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii pomidorów oferowanych bez opakowań (luzem) o łącznej wartości 415,99 zł nieodpowiadających jakości handlowej z uwagi na niezamieszczenie w dokumentach towarzyszących (fakturach) dotyczących tych produktów wymaganych informacji o kraju pochodzenia i klasie jakości – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...] maja i [...] czerwca 2019 r. inspektorzy [...] WIIH przeprowadzili kontrolę w sklepie L. w L. przy ul. [...], należącym do Skarżącej. W toku kontroli wniesiono zastrzeżenia do dwóch partii pomidorów oferowanych bez opakowań (luzem) o łącznej wartości 415,99 zł, tj.:

-pomidory malinowe w ilości 40,383 kg o łącznej wartości 363,04 zł (8,99 zł/kg),

-pomidory żółte w ilości 5,30 kg o łącznej wartości 52,95 zł (9,99 zł/kg),

które w miejscu sprzedaży na wywieszkach oraz na opakowaniach zbiorczych (skrzynkach kartonowych opatrzonych etykietą, w których produkty te były wystawione do sprzedaży) posiadały wymagane informacje o kraju pochodzenia i klasie jakości (tj. kraj pochodzenia: Polska i klasa jakości: I), ale dla których nie zamieszczono obowiązkowych informacji w dokumentach towarzyszących (fakturach), tj.:

- dla pomidorów malinowych - w fakturze VAT nr [...] z [...] maja 2019r., wystawionej dla Strony przez "G." sp. z o.o., [...],[...] K.,

- dla pomidorów żółtych - w fakturze VAT nr [...] z [...] maja 2019 r., wystawionej dla Strony przez F., ul. [...],[...] P.,

co stanowiło naruszenie przepisu art. 5 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L 157 z 15.6.2011 s. 1, dalej ,,rozporządzenie nr 543/2011").

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, pismem z [...] sierpnia 2019r., [...] WIIH zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2019 r. poz. 935, dalej jako "ustawa o organizacji rynków owoców i warzyw"), kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch ww. partii pomidorów. Ponadto, w piśmie tym Organ I instancji wezwał Stronę do przekazania informacji o wielkości jej obrotów i przychodu za rok 2018.

Strona, w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. podniosła, że powołana przez Organ I instancji podstawa prawna ukarania Spółki tj. przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, nie uprawnia do nałożenia na Stronę kary pieniężnej w zaistniałym przypadku, gdyż ustawodawca zamierza sankcjonować niepodawanie m.in. uprzednio wskazanych danych wyłącznie w dokumentach towarzyszących, przy czym w jej ocenie faktury, które nie zawierały wymaganych informacji, nie uchodzą za takie dokumenty, co wynika z redakcji art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011. Ponadto, na wypadek niepodzielenia przez Organ I instancji powyższej argumentacji, zwróciła uwagę, że dane dotyczące zakwestionowanych pomidorów podane na etykietach (wywieszkach) oraz na opakowaniach zbiorczych były zgodne z prawdą, co w konsekwencji oznacza, że stwierdzone nieprawidłowości nie mogły wprowadzać konsumentów w błąd. Na tej podstawie Spółka uznała, że nie można twierdzić o szkodliwości społecznej zarzucanego jej czynu. Strona nie przekazała żądanych informacji o wielkości jej obrotów i przychodu za 2018 r.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] września 2019 r.— sprostowaną w drodze postanowienia z [...] października 2019 r. – [...] WIIH wymierzył Stronie, w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, karę pieniężną w wysokości 200 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch ww. partii pomidorów oferowanych bez opakowań (luzem) o łącznej wartości 415,99 zł, bez zamieszczenia w dokumentach towarzyszących (fakturach) informacji o państwie pochodzenia i klasie jakości.

Pismem z [...] września 2019 r., Strona złożyła do Prezesa UOKiK odwołanie od ww. decyzji, w którym wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej ,,Kpa") o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o uchylenie tej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania I instancji w całości.

Przedmiotowej decyzji Strona zarzuciła naruszenie:

- prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 3 Kpa poprzez wskazanie nieistniejącego podmiotu jako strony postępowania;

- prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Organ I instancji, że faktura stanowi dokument towarzyszący, a zatem, że pominięcie na fakturze klasy jakości i kraju pochodzenia uprawnia do wymierzenia kary pieniężnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes UOKiK wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1.2.2002 s. 1, dalej ,,rozporządzenie 178/2002"), podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Organ podniósł, że obowiązujące w toku kontroli i w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L 165 z 30.4.2004 s. 1). zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 882/2004"), w art. 2 pkt 17 i 18 stanowiło, że kontrola dokumentacji to badanie dokumentów handlowych oraz, tam gdzie jest to stosowne, dokumentów wymaganych na podstawie prawa paszowego i żywnościowego, które towarzyszą przesyłce; zaś kontrola identyfikacyjna to kontrola wzrokowa mająca na celu zapewnienie, aby certyfikaty lub inne dokumenty towarzyszące przesyłce odpowiadały etykietom i zawartości przesyłki.

Prezes UOKiK stwierdził, że w niniejszej sprawie, na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w sklepie należącym do Skarżącej przez inspektorów [...] WIIH stwierdzono, że wprowadzone do obrotu dwie partie pomidorów oferowanych bez opakowań (luzem) o łącznej wartości 415,99 zł, nie spełniały wymagań określonych w art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011, z uwagi na niezamieszczenie w dokumentach towarzyszących (fakturach) wymaganych informacji o kraju pochodzenia i klasie jakości - co nosiło znamiona czynu określonego w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz skutkowało wymierzeniem Stronie kary pieniężnej w wysokości 200 zł.

Odnosząc się do zarzutu Spółki podniesionego w odwołaniu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, poprzez jego błędną wykładnię, a także do wątpliwości Strony wyrażonych zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie z 19 sierpnia 2019 r. (jako odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania) dotyczących zasadności uznania dwóch partii pomidorów oferowanych luzem za niespełniające wymagań określonych w art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011. Organ stwierdził, iż są one bezzasadne.

Prezes UOKiK zauważył, że decyzję I instancji wydano na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, z którego wynika, że każdy, kto odmawia okazania wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej dokumentów towarzyszących danej partii owoców i warzyw lub nie zamieszcza w tych dokumentach odpowiednich informacji wymaganych zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 543/2011 lub zamieszcza w tych dokumentach informacje nieprawdziwe, podlega stosownej karze pieniężnej.

Jak stanowi art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011 faktury i dokumenty towarzyszące, z wyjątkiem rachunków przeznaczonych dla konsumentów, wskazują nazwę oraz państwo pochodzenia produktu oraz - w stosownych przypadkach - klasę, odmianę lub typ handlowy, o ile jest to przewidziane w szczegółowej normie handlowej (tak jak np. dla pomidorów), lub informują, że produkt jest przeznaczony do przetworzenia.

Jak podkreślił Organ, z pkt 10 preambuły do rozporządzenia nr 543/2011 wynika, że aby zapewnić prawidłowe i skuteczne przeprowadzanie kontroli, faktury i dokumenty towarzyszące, inne niż przeznaczone dla konsumentów, powinny zawierać określone podstawowe informacje zawarte w normach handlowych.

Zdaniem Prezesa UOKiK dokumenty towarzyszące są dokumentami, które towarzyszą produktowi, na podstawie których można zidentyfikować produkt i zweryfikować jego tożsamość, a także prawidłowość jego oznakowania w miejscu sprzedaży. Szczegółowe dane, jakie powinny zawierać dokumenty towarzyszące określają stosowne przepisy, w przypadku świeżych owoców i warzyw jest to rozporządzenie nr 543/2011 (dokumenty towarzyszące są niezbędne do przeprowadzenia kontroli zgodności, o której mowa w załączniku V).

Organ podkreślił, że celem przepisów art. 5 rozporządzenia nr 543/2011 jest zapewnienie identyfikacji każdej partii owoców i warzyw wprowadzanych do obrotu i możliwość ich śledzenia od producenta do konsumenta, czyli dostarczenie informacji na ich temat wszystkim kolejnym uczestnikom rynku. Przepisy te nakładają na handlowców odpowiedzialnych za zapewnienie zgodności z normami handlowymi każdej partii owoców i warzyw wprowadzanej do obrotu, obowiązek umieszczania wymaganych informacji zarówno bezpośrednio na opakowaniu lub na etykiecie trwale związanej z opakowaniem, jak i w dokumentach towarzyszących każdej partii owoców i warzyw. Każdy dokument powstały na potrzeby wprowadzania do obrotu danej partii lub przesyłki owoców i warzyw oraz przekazywany wraz z tymi produktami na kolejnych etapach obrotu jest dokumentem towarzyszącym. Faktura lub dowód dostawy również jest dokumentem towarzyszącym danej partii. Nie jest nim natomiast etykieta. Jak wynika z art. 5 ust. 1 tego rozporządzenia, etykieta zastępuje nadruk na opakowaniu i ma stanowić jego integralną część.

W świetle powyższego, w ocenie Prezesa UOKiK, nie można zgodzić się z poglądem Strony wyrażonym w odwołaniu, jak również w piśmie z [...] sierpnia 2019 r., że faktury nie uchodzą lub nie mogą być uznawane za dokument towarzyszący danej partii owoców i warzyw, w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 543/2011. Bez znaczenia pozostają przy tym argumenty Spółki, że dane dotyczące zakwestionowanych pomidorów były podane w miejscu sprzedaży na wywieszkach oraz na opakowaniach zbiorczych zgodnie z prawdą, gdyż faktu tego nie zanegowano i nie było to podstawą do zakwestionowania tych produktów. Strona nie zanegowała zaś ustaleń kontroli, z których wynika, że na okazanych w toku kontroli fakturach (tj. fakturze VAT nr [...] i fakturze VAT nr [...]), potwierdzających zakup przez Stronę przedmiotowych pomidorów nie było podanych wymaganych informacji o państwie pochodzenia i klasie jakości.

W ocenie Prezesa UOKiK nie ma wątpliwości, że brak dokumentów towarzyszących danej partii owoców i warzyw lub brak w tych dokumentach wymaganych informacji stanowi naruszenie wymagań w zakresie norm handlowych i traktowane jest jako niezgodność, która zagrożona jest sankcją administracyjną.

Organ podkreślił, że Strona jako profesjonalista na rynku miała obowiązek znać i stosować obowiązujące przepisy prawa związane z wykonywaną przez nią działalnością, w tym przepisy określające wymagania dla świeżych owoców i warzyw objętych unijnym systemem jakości (normami handlowymi), takich jak np. pomidory. Była ona obciążona obowiązkiem wprowadzania do obrotu owoców i warzyw spełniających wymagania określone w art. 5 rozporządzenia nr 543/2011. Zapewnienie właściwej informacji w dokumentach towarzyszących (fakturach) dotyczących przedmiotowych pomidorów nie wykraczało poza jej możliwości, gdyż było możliwe do zweryfikowania przez nią podczas zwykłych czynności sprawdzających przy odbiorze towaru od dostawcy, a więc było możliwe do uniknięcia, przy dołożeniu należytej staranności. Strona ponosi więc, zdaniem Organu, odpowiedzialność za popełnienie deliktu administracyjnego.

W ocenie Prezesa UOKiK, wymierzona Stronie kara pieniężna będzie właściwa do osiągnięcia zakładanego celu, jakim jest zapewnienie, aby w sprzedaży były dostępne tylko owoce i warzywa odpowiadające jakości handlowej, dla których możliwe jest zapewnienie identyfikacji danej partii pod kątem istotnych informacji o kraju pochodzenia i klasie jakości.

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła Organowi naruszenie:

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w związku z art 5 ust 4 rozporządzenia nr 543/2011 i w związku z art 189b Kpa, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Organ, że faktura stanowi dokument towarzyszący, a zatem pominięcie na fakturze informacji o klasie jakości oraz kraju pochodzenia produktu uprawnia do wymierzenia kary pieniężnej podczas gdy z treści art. 5 ust. 4 w/w rozporządzenia, do którego odsyła art. 40a ust 1 pkt 4 ww. ustawy wynika, że ustawodawca odróżnia faktury od dokumentów towarzyszących;

- art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 Kpa poprzez dokonanie przez Organ niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że faktura VAT nr [...] nie zawiera informacji o klasie jakości i kraju pochodzenia produktu oraz nieuwzględnieniem dokumentu towarzyszącego WZ, do którego odsyłała faktura VAT nr [...];

- art. 40a ust. 10 w związku z art. 40a ust 8 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw poprzez jego niezastosowanie, chociaż w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy co najmniej do odstąpienia od wymiaru kary.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi faktur VAT, stanowiących przedmiot kontroli oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem przy jej wydaniu Organ naruszył przepis prawa materialnego stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ,,Ppsa").

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw zgodnie z którym kto odmawia okazania wojewódzkiemu inspektorowi dokumentów towarzyszących danej partii owoców i warzyw lub nie zamieszcza w tych dokumentach odpowiednich informacji wymaganych zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 543/2011 lub zamieszcza w tych dokumentach informacje nieprawdziwe lub niekompletne, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary. Czynem zatem podlegającym administracyjnej karze pieniężnej na gruncie prawa polskiego jest między innymi niezamieszczenie w dokumentach towarzyszących odpowiednich informacji wymaganych zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 543/2011.

W świetle przyjętego przez Organ naruszenia polegającego na niezamieszczeniu na fakturach ww. informacji na szczególną uwagę zasługuje postanowienie art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym ,,Faktury i dokumenty towarzyszące, z wyjątkiem rachunków przeznaczonych dla konsumentów, wskazują nazwę oraz państwo pochodzenia produktu oraz – w stosownych przypadkach – klasę, odmianę lub typ handlowy, o ile jest to przewidziane w szczegółowej normie handlowej, lub informują, że produkt jest przeznaczony do przetworzenia".

Zaskarżoną decyzją Organ nałożył na Skarżącą karę pieniężną za niezamieszczenie na fakturach, dokumentujących nabycie przez Stronę pomidorów malinowych i pomidorów żółtych (odpowiednio od G. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz F.), informacji dotyczących kraju pochodzenia i klasy jakości.

Organ oraz [...] i WIIH uznały bowiem, w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z [...] maja 2019r., że zaistniały braki w fakturach VAT nr [...] z [...] maja 2019r. oraz VAT nr [...] z [...] maja 2019r. w zakresie niezamieszczenia informacji o państwie pochodzenia i klasie jakości. Okoliczności te zostały uznane przez Organy obu instancji za wymagające nałożenia na Stronę kary pieniężnej za czyn polegający na niezamieszczeniu w dokumentach towarzyszących odpowiednich informacji określonych ww. rozporządzeniemnr 543/2011 tj. za czyn, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 o organizacji rynków owoców i warzyw.

Dokonana przez Organ wykładnia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 o organizacji rynków owoców i warzyw opierała się na założeniu, że dokumentem towarzyszącym w rozumieniu tego przepisu jest także faktura. Stanowisko takie nie zasługuje na uznanie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w ustawie o organizacji rynków owoców i warzyw brak jest definicji dokumentu towarzyszącego. O ile zaś omawiany przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw odwołuje się do rozporządzenia nr 543/2011 to należałoby ocenić, czy faktura mieści się w pojęciu dokumentów towarzyszących w rozumieniu tych przepisów prawa, które regulują zakres informacji, jakie w takich dokumentach winny być ujawnione.

Na gruncie jednak przepisów ww. rozporządzenia ustawodawca unijny wyraźnie odróżnia faktury i dokumenty towarzyszące. Wskazać tutaj wypada chociażby na wspomniany przepis art. 5 ust. 4 rozporządzenia nr 543/2011. Należy w tym zakresie zwrócić także uwagę na pkt 10 preambuły rozporządzenia nr 543/2011 stanowiący: ,,Aby zapewnić prawidłowe i skuteczne przeprowadzanie kontroli, faktury i dokumenty towarzyszące, inne niż przeznaczone dla konsumentów, powinny zawierać określone podstawowe informacje zawarte w normach handlowych". W postanowieniu art. 5 ust. 2 ww.rozporządzenia jest mowa z kolei tylko o dokumentach towarzyszących (,,W przypadku towarów wysyłanych luzem lub ładowanych bezpośrednio na środek transportu szczegółowe informacje, o których mowa w ust. 1, są zamieszczane w dokumencie towarzyszącym lub dokumencie umieszczonym w widocznym miejscu w środku transportu"). Z pojęciem dokumentów towarzyszących, o których mowa w art. 5 ust 4 rozporządzenia nr 543/2011 mamy do czynienia głównie, jeżeli chodzi o wprowadzanie produktów do obrotu w Unii (por. pkt 125 i 126 oraz 152 preambuły oraz art. 147 i art. 192 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U.UE. L 2013.247.671 z 29 października 2013r.– dalej ,,rozporządzenie nr 1308/2013"), które uchyliło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (,,rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku") (dalej ,,rozporządzenie nr 1234/2007), do którego rozporządzeniem wykonawczym było rozporządzenie nr 543/2011 (zob. art. 230 ust. 2 rozporządzenia nr 1308/2013).

W konsekwencji należy wnioskować, że w sytuacji gdy w przepisie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw jest mowa tylko o uchybieniu w zakresie niezamieszczania określonych informacji w dokumentach towarzyszących, o których mowa w rozporządzeniu nr 543/2011 to oznacza, że sankcja przewidziana w tym zakresie obejmuje tylko te dokumenty a nie faktury. Wynika to z wykładni językowej tego przepisu dokonywanej w odwołaniu do art. 5 tego rozporządzenia do którego to wyraźnie odsyła nas analizowany artykuł ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. Już zatem tego rodzaju wykładnia wspomnianego przepisu prawa nie pozwala na przyjęcie, że sankcją objęty został także czyn niezamieszczenia określonych informacji w fakturach.

Sąd zauważa, że prymat wykładni językowej w przypadku przepisów dotyczących kar pieniężnych nie powinien budzić wątpliwości w sytuacji gdy przepis jest jednoznaczny i jasny a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Trzeba bowiem z wielką ostrożnością odnosić się do pokusy dokonywania wykładni innego rodzaju w odniesieniu do przepisów statuujących odpowiedzialność administracyjnoprawną. Tym bardziej, że dokonana powyżej wykładnia językowa omawianego art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, realizuje pro wspólnotową wykładnię przepisów prawa krajowego i nie unicestwia osiągnięcia celu określonego w art. 18 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L. 2002.31.1. z dnia 1 lutego 2002r, dalej ,,rozporządzenie nr 178/2002") tj. zasady umożliwiającej prześledzenie produktu w łańcuchu dystrybucyjnym. Faktura umożliwia bowiem zidentyfikowanie każdej osoby, która dostarczyła produkty (sprzedawcę towarów tj. podmiot który wystawił fakturę) tak zresztą jak to się stało i w niniejszej sprawie albowiem Organ I instancji w oparciu właśnie o zapisy spornych faktur określił podmioty od których nabyte zostały pomidory tj. "[...]." sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz F. Z powyższych względów w przypadku obrotu krajowego pomidorami, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, niezamieszczenie w fakturze dokumentującej taki obrót klasy jakości i kraju pochodzenia nie nastąpiło z uszczerbkiem dla realizacji celu wskazanego w art. 18 rozporządzenia nr 178/2002.

Dodatkowo należy wskazać, że w aktach administracyjnych brak przedmiotowych faktur. Nie zostały one bowiem załączone do protokołu z dnia [...] maja 2019r. Dopiero na etapie postępowania przed Sądem zostały złożone przez Skarżącą a dowód z nich przeprowadzony przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 Ppsa. Z faktury VAT nr [...] z [...] maja 2019r. wynika zaś, że w przypadku tej faktury stwierdzenie o niezamieszczeniu informacji o kraju pochodzenia oraz klasy jakości jest nieuprawnione albowiem faktura ta zawiera te dane. W tym zakresie zasadnym jest stwierdzenie, że Organy obu instancji uchybiły przepisom postępowania tj. zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i na jego podstawie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 2 Kpa i art. 80 Kpa).

Dodatkowo trzeba też wskazać, że obie sporne faktury nie zostały wystawione przez Stronę. To nie Skarżąca sporządziła te faktury i to nie ona decydowała o zakresie informacji, jakie na tych fakturach zostały zamieszczone. W świetle zaś brzmienia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw należałoby zaś wnioskować - już niezależenie od zastrzeżeń co do istnienia podstaw do nałożenia kary pieniężnej za niezamieszczenie określonych informacji na fakturach – że to podmiot, który nie zamieszcza określonych informacji na dokumentach towarzyszących jest tym, który jest adresatem tej normy prawnej a nie podmiot, któremu taki wadliwie wystawiony dokument jest wydawany. Przyjęcie odmiennej interpretacji przez Organ w tym zakresie doprowadziło go następnie do błędnej oceny co do istnienia odpowiedzialności administracyjnoprawnej Strony na podstawie ww. przepisu ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw.

Sąd zauważa, że na mocy art. 144 rozporządzenia nr 543/2011 została wprowadzona delegacja dla Państw Członkowskich do określenia, bez uszczerbku dla jakichkolwiek sankcji określonych w tym rozporządzeniu lub rozporządzeniu nr 1234/2007 (uchylonym wspomnianym powyżej rozporządzeniem nr 1308/2013), sankcji na poziomie krajowym względem nieprawidłowości popełnionych w odniesieniu do wymogów określonych w niniejszym rozporządzeniu i rozporządzeniu nr 1234/2007, które to sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Unii.

Trzeba zatem wyraźnie podkreślić, że to Państwom Członkowskim została przypisana powinność określenia sankcji za naruszenie przepisów rozporządzenia nr 543/2011. Ustawodawca polski zrealizował to uprawnienie wprowadzając m.in. postanowienie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw i sankcjonując w odwołaniu do wspomnianego przepisu art. 5 rozporządzenia nr 543/2011 jedynie czyn polegający na niezamieszczeniu w dokumentach towarzyszących odpowiednich informacji określonych ww. rozporządzeniem.

Powstaje zatem pytanie, czy w świetle tak skonstruowanego przepisu określającego sankcję administracyjną dopuszczalne jest dokonanie wykładni rozszerzającej przy nakładaniu kary pieniężnej na jednostkę i przyjęcie, że sankcją administracyjną jest objęty także czyn niezamieszczenia na fakturze informacji w zakresie klasy jakości i kraju pochodzenia w przypadku nabycia produktów w ramach obrotu krajowego.

Ocena w tym zakresie nie może być dokonana z pominięciem tego, że źródłem prawa wskazującym Państwu Członkowskiemu konieczność określenia sankcji za niewypełnienie wymogów określonych dla faktur i dokumentów towarzyszących jest postanowienie rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011 do rozporządzenia nr 1234/2007 (aktualnie rozporządzenia nr 1308/2013).

Stosownie do postanowienia art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Rozporządzenie posiada walor bezpośredniej skuteczności zarówno w relacji państwo – jednostki (w układzie wertykalnym) jak i w relacji jednostka-jednostka (w układzie horyzontalnym). Zakazane jest precyzowanie treści rozporządzenia w przepisach krajowych czy też podejmowanie działań implementujących rozporządzenie do krajowego porządku prawnego, których przedmiotem byłaby zmiana lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia (zob. orzeczenie ETS w sprawie 40/69 Bollmann, nr 4, Zb. Orz. 1970, s. 69.).

Zasada ta może w niektórych wypadkach ulegać modyfikacji albowiem, tak jak w niniejszym przypadku, Państwu Członkowskiemu została pozostawiona kompetencja do określenia sankcji za naruszenia przewidziane w przepisach rozporządzenia unijnego. W takiej zaś sytuacji wydanie przepisów krajowych w celu implementacji rozporządzenia jest konieczne (zob. ,,Zapewnienie skuteczności prawu Unii Europejskiej w prawie polskim. Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej", Warszawa 2003).

To co w kontekście niniejszej sprawy ma jednak istotne znaczenie związane jest z tym, czy w ramach prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego (w niniejszej sprawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw- przepisu wprowadzającego sankcję administracyjnoprawną) dopuszczalne jest powołanie się względem podmiotu krajowego na zaistnienie czynu podlegającego sankcji, w sytuacji gdy taka interpretacja przepisu krajowego nie znajduje oparcia w jego treści. Sąd zauważa, że przepisy prawa krajowego ustanowione w granicach wyznaczonych rozporządzeniem unijnym winny stwarzać jasną regulacją prawną, dającą krajowemu adresatowi tych norm prawnych poczucie pewności prawa. Zainteresowane podmioty powinny mieć konkretną, jednoznaczną i przejrzystą sytuację tak aby wiedzieć, jakie uchybienia są objęte sankcją administracyjną. Nie może być tak, że organy administracji publicznej właściwe w sprawie stosują sankcję z tytułu czynu, który w przepisach krajowych nie został sformułowany.

Przepis art. 40a ust 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, dotyczy niezamieszczania jedynie w dokumentach towarzyszących (a nie fakturach) odpowiednich informacji wymaganych postanowieniem art. 5 rozporządzenia nr 543/2011 do którego odsyła. W sytuacji zatem gdy rozporządzenie unijne odróżnia faktury od dokumentów towarzyszących to opis czynu w ustawie krajowej, który ogranicza zakres naruszenia do dokumentów towarzyszących nie może być uznany za obejmujący także naruszenia w zakresie niezamieszczania określonych informacji w fakturach, które wymienione nie zostały.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy określenie sankcjonowanego czynu na gruncie prawa krajowego nastąpiło w drodze wykonania delegacji dla Państwa Członkowskiego zawartej w rozporządzeniu unijnym i przy pominięciu jednego z wymagań określonych w tym rozporządzeniu dla którego miała być taka sankcja ustanowiona, organy administracji publicznej nie mogą skutecznie powoływać się na prowspólnotową wykładnię przepisów prawa krajowego względem jednostki, której zaniechanie miało być przedmiotem tej sankcji administracyjnej. W takim przypadku dochodzi do ograniczenia w układzie wertykalnym (państwo – jednostka) skuteczności postanowień prawa krajowego uzupełniających, w przypisanej Państwu Członkowskiemu kompetencji, postanowienia rozporządzenia w zakresie określenia sankcji administracyjnych. Ich skuteczność w relacji państwo – jednostka powinna ulec w tym przypadku wyłączeniu.

Zasadności takiego stanowiska należy upatrywać w orzecznictwie odnoszącym się do skutków nieprawidłowej implementacji dyrektyw albowiem w tym zakresie zjawisko to jest zbliżone do przewidzianej w rozporządzeniu (choć na zasadzie wyjątku od zasady jego bezpośredniości) implementacji - a poprawniej -uzupełnienia postanowień tego rozporządzenia przez Państwo Członkowskie w zakresie sankcji za naruszenie jego postanowień (por. orzeczenie ETS w sprawie 148/78 Pubblico Ministero v. Tullio Ratti; w sprawie 8/81 Becker).

Reasumując, w ocenie Sądu w świetle dokonywanej prowspólnotowej wykładni przepisu art. 40a ust 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw zasadnym jest przyjęcie, że faktura nie jest jednocześnie dokumentem towarzyszącym w rozumieniu art. 5 rozporządzenia nr 543/2011. Krajowe organy administracji publicznej nie mogą skutecznie względem podmiotu krajowego powoływać się na istnienie czynu zagrożonego sankcją administracyjną wprowadzoną do krajowego porządku prawnego na podstawie delegacji rozporządzenia unijnego w sytuacji gdy czyn ten nie został wyraźnie wskazany w przepisach prawa krajowego. W takiej sytuacji prowspólnotowa wykładnia przepisów prawa krajowego względem jednostki, której zaniechanie ma być przedmiotem tej sankcji administracyjnej nie może być wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej.

W konsekwencji Organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw poprzez przyjęcie istnienia podstaw do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za niezamieszczenie określonych wymagań na fakturze tj. w zakresie klasy jakości i kraju pochodzenia. Doszło zatem do naruszenia prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa). Z uwagi na to, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji była dotknięta wskazanym naruszeniem, Sąd uchylił także decyzję Organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa (punkt 1 sentencji wyroku).

Z uwagi na brak podstaw w niniejszej sprawie do nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw, Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 Ppsa (punkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, przy uwzględnieniu zmiany w zakresie właściwości organów wprowadzonej art. 1 pkt 1 oraz art. 4 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 stycznia 2020r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r., poz. 285), na podstawie art. 209, art. 200, art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265) zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 190 zł. na którą złożył się wpis sądowy w wysokości 100 zł. oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 90 zł. (punkt 3 sentencji wyroku).