Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 824/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie odebrania właścicielce suki rasy seter angielski I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokat M. G. wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększone o kwotę należnego podatku od towarów i usług w wysokości 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 września 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpoznaniu wniosku Fundacji "A." z siedzibą w P. - dalej zwanej: "skarżącą" lub "Fundacją" o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie (w sentencji błędnie wskazało na decyzję) tegoż Kolegium z dnia 3 lipca 2015 r. Tym ostatnim orzeczeniem Kolegium, na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267), dalej k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...]. Z wnioskiem z dnia 12 marca 2015 r. o wszczęcie takiego postępowania wystąpiła wskazana na wstępie Fundacja.

Z akt sprawy wynika, że objętą wnioskiem Fundacji decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. odmówił odebrania suki rasy seter angielski jej właścicielce - S. D.. Jako postawę prawną wniosku Fundacja wskazała art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stwierdziła w nim m.in., że objęta wnioskiem decyzja została wydana w sytuacji, w której nie zostało zakończone postępowanie przed sądami administracyjnymi. Dlatego też, że w przypadku wydania przez sąd administracyjny wyroku o sentencji sprzecznej merytorycznie z decyzją organu pierwszej instancji z dnia 10 września 2014 r., powstałaby sytuacja prawna zupełnie nie do przyjęcia ze względu na bezwzględnie obowiązujące przepisy formalnego prawa administracyjnego. Powstałby chaos w obrocie prawno-administracyjnym.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Kolegium wezwało Fundację do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie statutu Fundacji oraz wykazanie interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie, realizując wymogi art. 9 k.p.a., Kolegium wyjaśniło Fundacji zasady działania organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym.

W piśmie z dnia 11 maja 2015 r. Fundacja stwierdziła, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu uczestniczyła jako strona - a nie podmiot na prawach strony o którym mowa w dyspozycji art. 31 k.p.a. Fundacja odniosła się również do kwestii wykazania spełnienia przesłanek z art. 31 k.p.a., stwierdziła przy tym jednak, że czyni to "w sytuacji jeśli organ nie uzna zasadności przyznania Fundacji A. prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony".

W kolejnym skierowanym do Fundacji piśmie z dnia 3 czerwca 2015 r., Kolegium wyjaśniło, że organ administracji nie może domniemywać, jakie były intencje wnoszącego podanie i co jego autor chciał osiągnąć oraz że o tym, jaki charakter ma pismo wniesione do organu administracyjnego decyduje ostatecznie jego autor, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowano. Kolegium wezwało więc Fundację do wskazania, czy składając wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji działa jako strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy jako podmiot na prawach strony, na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a.

W piśmie z dnia 25 czerwca 2015 r. Fundacja, odpowiadając na wystosowane do niej kolejne wezwanie, stwierdziła, że "działając w zaufaniu do organu administracji publicznej jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze", przyjmuje, że "składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji udział swój (...) opiera na treści art. 31 k.p.a., a więc jako podmiot na prawach strony, a nie strona postępowania". Mając na uwadze powyższe Fundacja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], jako podmiotu na prawach strony - zgodnie z art. 31 k.p.a.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r., nr SKO [...], Kolegium, powołując się na art. 31 § 2 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 30 stycznia 2015 r. (nr [...]). Wyjaśniwszy zasady działania organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, wskazane w art. 31 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że jego zadaniem było przesądzenie na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy, jaką jest sprawa czasowego odebrania psa S. D., czy udział Fundacji w tym postępowaniu ma na celu zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem i prowadzi do realizacji celów statutowych organizacji społecznej, czy jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Ponieważ, przeanalizowawszy materiał dowodowy sprawy, Kolegium doszło do wniosku, że zachodzi w niej druga z tych sytuacji, dlatego też odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, Fundacja wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2015 r. - zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. Uzasadniając wniosek stwierdziła, że Kolegium niesłusznie zakłada, iż w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności spornej decyzji, reprezentuje ona interesy swojego Prezesa, a nie interes społeczny. W jej przekonaniu, taki sposób rozumowania prowadziłby bowiem do wniosku, że żądaniem stwierdzenia nieważności może występować tylko taka organizacja społeczna, która nie była stroną postępowania (czy podmiotem na prawach strony) w postępowaniu zakończonym decyzją, której stwierdzenia nieważności się domaga. W każdym innym przypadku organ jakim jest Kolegium dochodzi do wniosku, że taka organizacja społeczna reprezentuje swoje interesy, a nie interes społeczny. Zdaniem Fundacji, jej cele statutowe dają jej legitymację w postępowaniu administracyjnym, które ma stwierdzić nieważność decyzji odmawiającej zabrania zwierzęcia, które było przetrzymywane w warunkach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Istotną część wniosku Fundacja poświęciła argumentom wskazującym powody, dla których decyzja Burmistrza nie może "się ostać w obrocie prawnym". W tym kontekście stwierdziła m.in., że decyzja dotyczy "sytuacji zwierzęcia, które przetrzymywane uprzednio przez p. D. w stanie rażącego niechlujstwa i zagłodzenia - po odebraniu przez Fundację - miałoby ponownie trafić do rąk osób, które doprowadziły je do stanu uzasadniającego jego odebranie. Bez znaczenia jest tu okoliczność podnoszona przez organ, że zwierzę uciekło z posesji, na której przebywało. W każdej bowiem chwili pies może się odnaleźć i trafić z powrotem pod opiekę właścicieli, którzy doprowadzili zwierzę do stanu zagłodzenia, a to tylko z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja, której stwierdzenia nieważności Fundacja się domaga. Tym samym stwierdzenie organu, iż pies i tak nie wróci już do właścicielki jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Nie wiadomo co prawda, gdzie w chwili obecnej pies się znajduje, ale nie jest wykluczone, iż M. (M.) zostanie odnaleziona, a wówczas będzie musiała trafić ponownie w miejsce, skąd z uwagi na warunki w nim panujące i zagrożenie zdrowia i życia psa, została zabrana". Zdaniem Fundacji, "Jeśli (...) Burmistrz Miasta i Gminy S. wydaje decyzje, które naruszają podstawowe zasady prowadzenia postępowania i przez to sanuje niezgodne z prawem zachowania właścicieli zwierząt, to w interesie społecznym leży kontrola takiej decyzji. Fakt, że chodzi w niniejszej sprawie o ochronę innego dobra niż dobro człowieka, nie może usprawiedliwiać zaniedbań w dochodzeniu do prawdy w toku czynności organu". Fundacja powtórzyła ponadto argumentację odnośnie do prawidłowości objętej wnioskiem decyzji, opartą na twierdzeniu, że mimo kierowanych do Burmistrza wniosków o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia (z dnia: 14 stycznia 2015 r., 20 stycznia 2015 r., 23 stycznia 2015 r.) Burmistrz wydała decyzję nr [...]. Zdaniem wnioskodawczyni, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa organ winien był - stosownie do dyspozycji art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji SKO lub odmowie wstrzymania wykonania decyzji, bądź jeśli uznał zarzut za niewłaściwy - stosownie do dyspozycji art. 65 k.p.a. - przekazać je niezwłocznie do organu właściwego o czym Fundacja powinna być zawiadomiona. Omówiwszy rozumienie pojęcia interes społeczny Fundacja stwierdziła, że Kolegium nie odniosło się do tej kwestii, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie występuje interes społeczny, a jedynie interes indywidualny. W tym zakresie wskazało, że fakt złożenia doniesienia o rzekomym popełnieniu przez Prezesa Fundacji przestępstwa nie świadczy w żadnej mierze o fakcie jego popełnienia. Tego typu działanie (składanie skarg czy zawiadomień o popełnieniu przestępstwa) jest bowiem częstą reakcją osób, którym odebrano zwierzęta w trybie ustawy o ochronie zwierząt. Fundacja zwróciła również uwagę, że Kolegium nie zauważa, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony na długo przed wniesieniem aktu oskarżenia. Zdaniem Fundacji, jej działanie w sprawie leży w interesie społecznym, gdyż zmierza ono do zapewnienia odebranemu psu poszanowania, ochrony i opieki. Skoro więc podstawową działalnością Fundacji z założenia jest interes społeczny - ochrona zwierząt - to zgłaszając żądanie dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, Fundacja zmierza do realizacji mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Przekonuje o tym ścisły związek celów statutowych Fundacji z przedmiotem postępowania. W opinii wnioskodawczyni, cele określone w postanowieniach statutu są wystarczające do wykazania interesu społecznego wyrażającego się w ścisłym związku między przytoczonymi celami a przedmiotem postępowania, a tym samym wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. W opinii Fundacji, okoliczność, że pomiędzy reprezentowanym interesem społecznym, a interesem strony występuje konflikt, jest prawnie irrelewantna dla dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Okoliczność taka nie zmienia bowiem obiektywnego podejścia do wykonywanych przez Prezesa Fundacji, obowiązków i realizacji zadań statutowych, między innymi - obrony zwierząt, niezależnie od tego, ile nieprawdziwych doniesień zostanie złożonych. Konflikt między interesem strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną może niejednokrotnie być pożądany dla adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy (Fundacja powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., II OSK 1339/09).

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium, postanowieniem utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium w składzie orzekającym w dniu 30 września 2015 r. uznało, że rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o wszczęcie lub dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, powinna być jednoznaczna oraz że na tle okoliczności konkretnej sprawy musi być jasne, czy udział organizacji w tym postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych i realizuje interes społeczny, czy jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Choć już w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 lipca 2015 r. Kolegium podkreślało, że samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające i że organ administracyjny nie ma obowiązku każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności, Fundacja nadal uważa, że "cele określone w postanowieniach statutu są wystarczające do wykazania interesu społecznego". Fundacja uważa także, że zaprezentowany w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 lipca 2015 r. "sposób rozumowania" Kolegium prowadzi "do wniosku, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności może występować tylko taka organizacja społeczna, która nie była stroną postępowania (czy podmiotem na prawach strony) w postępowaniu zakończonym decyzją której stwierdzenia nieważności się domaga". Kolegium nie podzieliło powyższych stwierdzeń. Wskazało, że w zaskarżonym postanowieniu została wyeksponowana zasada, że interes społeczny nie może być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. W żadnym fragmencie uzasadnienia tego postanowienia Kolegium nie twierdziło, że zasada ta ma być rozumiana jako "niezwiązanie" organizacji społecznej (Fundacji) z postępowaniem, którego wszczęcia się domaga (w którym chce brać udział). Chodziło o to, że w rozpatrywanym przypadku występuje relacja E. Ś. - postępowanie administracyjne, w którym E. Ś., jako Prezes i przedstawiciel Fundacji, chciałaby uczestniczyć w roli podmiotu na prawach strony. Kolegium nie zgodziło się również z twierdzeniem Fundacji o braku znaczenia okoliczności związanych z zaginięciem odebranego zwierzęcia. Nie podzieliło przy tym argumentu związanego z możliwością odnalezienia się suki, która może trafić z powrotem pod opiekę właścicieli, którzy doprowadzili ją do stanu zagłodzenia, do czego doszłoby z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji, której stwierdzenia nieważności Fundacja się domaga. Fundacja w tym zakresie uznała za pozbawione podstaw faktycznych i prawnych stwierdzenie Kolegium o braku możliwości powrotu psa do właścicielki. Nie zgadzając się z taki stanowiskiem, Kolegium wyjaśniło, że w całkowicie odmiennym od tego stwierdzenia, użyło w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 lipca 2015 r. twierdzenia, że "pies i tak nie wróci już do właścicielki". Zauważając, że Fundacja argumentuje, iż zwierzę (pies) miałoby "ponownie trafić do rąk osób, które doprowadziły je do stanu uzasadniającego jego odebranie", Kolegium wskazało, że pies miał uciec i nie zostać odnaleziony. Poczyniwszy taką konstatację Kolegium zadało pytanie, "jaki interes społeczny przyświecać ma wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie odebrania psa, jeśli i tak nie wróci on już do właścicielki?". Następnie Kolegium stwierdziło, że można przyjąć hipotezę, iż pies się odnajdzie. Wówczas istotnie - z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r. - trafiłby do rąk właścicielki. Przy takim założeniu można byłoby stwierdzić, że Fundacja kieruje się dobrem psa i interesem społecznym. Dopiero tak ustaliwszy kontekst rozważań, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 lipca 2015 r. Kolegium uznało, że nie można nie spostrzec, iż w dniu 30 czerwca 2015 r. Prokuratura Rejonowa w S. skierowała do Sądu akt oskarżenia przeciwko E. Ś. o przestępstwo z art. 278 kodeksu karnego, polegające na zabraniu w celu przywłaszczenia psa S. D.. Zgodnie natomiast z odpisem z KRS, Prezesem Zarządu Fundacji "A." z siedzibą w Poznaniu jest E. Ś. (wiceprezesem Zarządu Fundacji jest N. Ś.). Fakt ten kazał Kolegium spojrzeć na rozpatrywaną sprawę inaczej. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o czasowym odebraniu psa, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zalegalizowałaby działania E. Ś. - działającej w tej sytuacji jako upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej - w lutym 2014 r. Wówczas nie byłoby mowy o jakimkolwiek przywłaszczeniu psa, lecz prawidłowym, znajdującym podstawę w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, działaniu upoważnionej przedstawicielki organizacji społecznej. Decyzja odmowna z dnia 30 stycznia 2015 r. - której stwierdzenia nieważności domaga się Fundacja, powoduje, że działania Prezes Fundacji w lutym 2014 r. i w okresie późniejszym (kiedy nie chciała wskazać miejsca pobytu psa) były pozbawione podstaw prawnych. Decyzja odmowna oznacza, że ani Fundacja, ani reprezentującą ją E. Ś. nie miały prawa zabrać psa, a później odmawiać jego oddania i wskazania miejsca pobytu. Biorąc pod uwagę postępowanie karne prowadzone w tej sprawie przeciwko E. Ś. ewidentną korzyść, jaką odniosłaby Prezes Fundacji w przypadku podważenia legalności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r. o odmowie odebrania psa, orzekając w dniu 3 lipca 2015 r. Kolegium nie mogło stwierdzić, że wniosek Fundacji ma na celu zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem i prowadzi do realizacji celów statutowych Fundacji. Zdaniem Kolegium, działanie Fundacji jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów jej Prezes. Interes społeczny, o którym mowa w art. 31 k.p.a., nie może być zaś rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Nadto orzekając w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie negując podnoszonego przez wnioskodawczynię argumentu, że autentyczne i bezinteresownie angażuje się ochronę interesów społecznych, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, nie będzie przejawem "racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem w tej indywidualnej sprawie". Według Kolegium, występując z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Fundacja nie realizuje zadań organizacji społecznej w pełnym tego słowa znaczeniu, lecz jest "przedstawicielem procesowym" E. Ś.. Odnosząc się natomiast do argumentu Fundacji świadczącego o tym, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony na długo przed wniesieniem aktu oskarżenia", Kolegium uznało ten argument za chybiony. Wskazało, że od dłuższego czasu - również w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności - było prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w S. postępowanie w sprawie zabrania w celu przywłaszczenia psa rasy seter angielski przez E. Ś. (Ds. [...], Ds. [...]). Postępowanie to nie zakończyło się umorzeniem, a wręcz przeciwnie - aktem oskarżenia. Kolegium nie mogło nie zauważyć tego faktu. Ustosunkowując się z kolei do argumentu Fundacji, że jej działanie w sprawie "leży w interesie społecznym, gdyż zmierza ono do zapewnienia psu przetrzymywanemu przez p. D. poszanowania, ochrony i opieki", Kolegium przypomniało, że pies miał uciec w listopadzie 2014 r. i do tej pory się nie odnalazł. Kontynuując przyjęte w postanowieniu z dnia 3 lipca 2015 r. założenie, że hipotetycznie pies się odnajdzie, istotnie wróciłby do właścicieli, Kolegium wskazało, że ta hipotetyczna sytuacja miałaby świadczyć o działaniu przez Fundację w interesie społecznym. W przekonaniu Kolegium, takie stanowisko oparte jest jednak na błędnym założeniu, że tylko Fundacja zajmuje się ochroną zwierząt na terenie Gminy S. i tylko ona jest w stanie ochronić psa przed jego właścicielami. Abstrahując od relacji pies - właścicielka i przyjmując kolejne hipotetyczne założenie, że S. D. mogłaby znęcać się nad swoim psem, Kolegium zauważyło natomiast, że w przypadku, gdy organizacja społeczna stwierdza, iż właściciel zwierząt znęca się nad nimi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, stosownie do art. 7 ust. 1a tejże ustawy, zawiadomić o tym fakcie organ administracyjny. To przede wszystkim organy administracji publicznej zobowiązane są do egzekwowania przestrzegania przez obywateli przepisów ustawy o ochronie zwierząt i ograniczania - w określonych przypadkach - ich praw do zwierząt. Organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, mogą "współdziałać" z Inspekcją Weterynaryjną w sprawowaniu nadzoru nad przestrzeganiem ustawy o ochronie zwierząt (art. 34a ust. 3) i instytucjami państwowymi i samorządowymi w ujawnianiu oraz ściganiu przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie (art. 40). Nie mogą zastępować właściwych organów. Kolegium przypomniało, że regulacja art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt ma charakter wyjątkowy i tylko wyjątkowo może zostać zastosowana. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której podmiot znajdujący się poza strukturą administrujących (organów administracji publicznej) dokonuje czynności, które dotyczą bezpośrednio interesu prawnego administrowanego (obywatela). Co do zasady zaś, prawo do kształtowania sytuacji prawnej administrowanego w drodze czynności władczych (taką jest niewątpliwie odebranie zwierząt) posiadają wyłącznie administrujący. Abstrahując od wskazanego wyżej ewidentnego związku postępowania w sprawie odebrania psa z interesem prywatnym E. Ś., Kolegium stwierdziło, że interes społeczny Fundacji w rozpatrywanej sprawie miałby zostać oparty na samych hipotezach i zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Hipotetycznie trzeba byłoby przyjąć, że pies się odnajdzie i zostanie oddany właścicielce, hipotetycznie trzeba założyć, że S. D. będzie zagrażać życiu i zdrowiu psa (orzekając ostatecznie w dniu 30 stycznia 2015r. organ pierwszej instancji nie stwierdził przecież podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt) lub się nad nim znęcać, hipotetycznie należałoby uznać, że - mimo tych faktów - Burmistrz Miasta i Gminy S. nie spełni swoich ustawowych obowiązków w zakresie ochrony zwierząt (tu - odnalezionego psa) i pozostawi go u "robiącej mu" hipotetycznie krzywdę właścicielce. Hipotetycznie to tylko Fundacja może psa ochronić i dlatego chciałaby posiadać decyzję, która pozwoli jej w tej hipotetycznej sytuacji zająć się psem. Kolegium podkreśliło również, że odbierając psa w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt organizacja społeczna nie "nabywa praw" do posiadania psa. Odebrane zwierzę, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, powinno zostać przekazane: schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1b ustawy o ochronie zwierząt, przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane. 1b. Stosownie do art. 7 ust. 1c, tylko w przypadku braku zgody, o której mowa w ust. 1 b, lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę "może zostać nieodpłatnie przekazane" innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę. W ocenie Kolegium, sformułowanie "może zostać przekazane" dobitnie świadczy o tym, że decyzja w kwestii wskazania miejsca pobytu odebranego zwierzęcia pozostawiona została organowi administracji publicznej. Wobec powyższego Kolegium wskazało na trzy, w jego opinii, istotne dla sprawy kwestie istotne. Po pierwsze, że to Fundacja odebrała psa S. D., po drugie, że pies uciekł (jak twierdzi Fundacja), oraz po trzecie, że organ właściwy nie wydał decyzji legalizującej takie działanie Fundacji. W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, cała argumentacja wnioskodawczyni opiera się na uchronieniu psa przed właścicielką, które ma przybrać formę decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 3. W tej hipotetycznej sytuacji odnajduje ona interes społeczny. Uznanie przez Kolegium, że interes społeczny Fundacji, oparty na ww. hipotezach, uzasadnia wszczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r. musiałoby opierać się na założeniu, że organ ochrony zwierząt nie będzie w przyszłości wykonywał ustawowych obowiązków przewidzianych w ustawie o ochronie zwierząt. Takie założenie nie jest dopuszczalne.

Kolegium wyjaśniło również, że organizacja społeczna powinna - stosownie do okoliczności sprawy - uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełniania przez postępowanie administracyjne jego celów. Pod tym warunkiem będzie można mówić, że za udziałem organizacji społecznej w danym postępowaniu przemawia interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08). Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie zaś tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi, ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1925/10). Cel społeczny przy tym powinien dotyczyć ochrony praw pewnej grupy ludności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 6 października 2010 r., II SA/Go 566/10). Aby więc organ administracyjny mógł wszcząć postępowanie administracyjne na wniosek organizacji społecznej musi stwierdzić, że - dysponując wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi i rozeznaniem w sprawie - organizacja społeczna słusznie spostrzegła konieczność wszczęcia i przeprowadzenia określonego postępowania administracyjnego oraz że przy jej pomocy postępowanie to zostanie przeprowadzone w sposób pełniejszy. Nie można wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej, jeśli z jej wniosku wyraźnie wynika, że domagając się wszczęcia postępowania zmierza do uzyskania konkretnego rozstrzygnięcia, które zalegalizowałby działania podjęte wcześniej przez tę organizację lub jej członków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła skarżąca Fundacja, zaskarżając w całości postanowienie SKO we W. i zarzucając organowi:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt;

-przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że zgromadzone dowody, na które powołuje się skarżąca, nie pozwalają na wydanie następczej decyzji o odebraniu zwierzęcia właścicielowi;

- jednostronną ocenę dowodów, polegającą na całkowitym i bezkrytycznym przychyleniu się do argumentów organu I instancji oraz właścicieli odebranej suki, a także absolutnym i całościowym odrzuceniu materiału dowodowego przedstawionego przez Fundację, jak również pominięciu zasady domniemania niewinności, przesądzając bezprawnie o rzekomej winie Prezesa Fundacji;

- sprzeczność istotnych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

-nierozpoznanie istoty sprawy czyli faktu, że dobrostan zwierzęcia zagwarantowany poprzez ustawę o ochronie zwierząt, powinien być traktowany w sposób nadrzędny nad niuansami (detalami) natury formalnej;

- brak uzasadnienia prawnego i faktycznego dla odmowy stwierdzenia nieważności drugiej decyzji nr [...];

- nierozpoznanie Fundacji jako strony w tymże postępowaniu administracyjnym;

- nierozpoznanie, że w działaniach Fundacji w tymże postępowaniu przemawia wyłącznie interes społeczny.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi jej autor wniósł o: zmianę decyzji organu I i II instancji poprzez wydanie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia właścicielowi; zmianę postanowienia organu II instancji poprzez uznanie Fundacji jako strony w sprawie działającej w interesie publicznym; zmianę postępowania organu II instancji, poprzez wyeliminowanie z obiegu prawnego drugiej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...].

W obszernych motywach skargi Fundacja przedstawiła negatywne stanowisko dotyczące prowadzenia równolegle dwóch postępowań. Pierwszego, rozpoczętego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 10 września 2014 r., nr [...], które zawisło przed NSA po złożeniu skargi kasacyjnej i nie jest jeszcze zakończone. Drugiego, wynikłego z faktu wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy S., decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], która to decyzja nigdy nie powinna być wydana z tej racji, że postępowanie wynikające z decyzji nr [...] nie zostało jeszcze zakończone. W ocenie skarżącej, nie mogą być w obrocie prawnym dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy. Nie mogą również być równolegle prowadzone dwa postępowania dotyczące tego samego zdarzenia: czasowego odbioru suki w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Każde z tych postępowań znajduje się na innym etapie. W przypadku wydania niekorzystnego dla skarżącej wyroku, zapowiedziała ona wniesienie skargi kasacyjnej. Wówczas NSA będzie miało do rozpoznania dwie skargi kasacyjnej w tej samej sprawie. Dlatego też, tak istotnym jest aby w wyniku tej skargi, WSA wydało decyzję umożliwiającą: jak najszybsze zakończenie tego zbyt już długo trwającego postępowania administracyjnego; wyeliminowanie z obrotu prawnego zdublowanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S., nr [...]; wydanie decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia właścicielowi. W ocenie skarżącej, organ II instancji powinien już w marcu 2015 r, przychylić się do wniosku Fundacji z dnia 12 marca 2015 r. i na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stwierdzić nieważności drugiej decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r., aby w ten sposób uniknąć dalszego prowadzenia paralelnego postępowania.

Według Fundacji, sprawy nie można rozpatrywać w odniesieniu do art. 28 i art. 31 k.p.a., gdyż nie można rozdzielać procedury administracyjnej zapoczątkowanej decyzją nr [...] i od tej zapoczątkowanej decyzją nr [...], ponieważ w gruncie rzeczy jest to ta sama procedura zapoczątkowana odbiorem czasowym suki w dniu 2 lutego 2014 r. Procedura ta została rozdzielona przez organ II instancji w sposób sztuczny, z powodu braku zrozumienia meritum sprawy oraz poprzez błędne potraktowanie obu decyzji jako decyzji w dwóch różnych postępowaniach. Dalej argumentowano, że Fundacja, będącą organizacją, która dokonała czasowego odbioru suki i tym samym była automatycznie stroną w tej sprawie, występując imieniu pokrzywdzonej suki, to pozostaje stroną do dnia dzisiejszego, gdyż postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało zakończone. W żadnym wypadku, nie zmienia tego fakt, że Burmistrz bezprawnie wydał kolejną decyzję (nr [...]), nie czekając na zakończenie trwającej procedury administracyjnej będącej następstwem pierwszej decyzji (nr [...]). Tym samym nie może budzić wątpliwości, że Fundacja od początku postępowania działała w interesie społecznym, jako strona. Występowała ona w obronie tej samej suki. Cele statutowe fundacji dają jej legitymację do występowania jako strona w całym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wskazała, że przez określenie "całe postępowanie" rozumie wszystkie czynności podjęte od dnia 2 lutego 2014 r., czyli od dnia odbioru czasowego suki w trybie art 7 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt do dnia dzisiejszego. W przekonaniu Fundacji, wymogi proceduralne nie mogą być ważniejsze niż ochrona cierpiącego zwierzęcia. Ponadto, zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśniły meritum swego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do cytowania przepisów prawa i luźnych, choć obszernych dywagacji na ich temat. Skupiły się raczej na mnożeniu ograniczeń, tak aby odsunąć Fundację od prawa od dalszego uczestnictwa w sprawie. Organy nie rozpoznały przy tym istoty sprawy, odrzucając niepodważalne dowody na znęcanie się nad odebraną suką. W ocenie skarżącej strony, niedopuszczalne okazały się również metody stosowane przez orzekające w spawie organy, które dopuściły się stronniczości w ocenie działalności Fundacji oraz dostarczonych przez nią dowodów. Skarżąca zarzuciła w tym miejscu Kolegium, iż ten pomawia Fundację o prowadzenie niezgodnej z jej statutem działalności. W świetle takiego stanowiska skarżąca strona zwróciła się o spojrzenie na sprawę od strony dobra cierpiącego zwierzęcia, odebranego w trybie art. 7 ust 3 ustawy o ochronie zwierząt, a nie od strony administracyjnych formalności, które mnoży zarówno organ I jak i II instancji. Ponadto wniesiono o włączenie do analizy skargi, uprzedniej korespondencji wraz z załącznikami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Kolegium powtórzyło argument o tym, że w sprawie występuje relacja E. Ś. - postępowanie administracyjne, w którym E. Ś., jako Prezes i przedstawiciel Fundacji, chciałaby uczestniczyć w roli podmiotu na prawach strony. Autor odpowiedzi na skargę przypomniał, że w dniu 30 czerwca 2015 r. Prokuratura Rejonowa w S. skierowała do Sądu akt oskarżenia przeciwko E. Ś. o przestępstwo z art. 278 kodeksu karnego, polegające na zabraniu w celu przywłaszczenia psa S. D.. Wobec powyższego, decyzja o czasowym odebraniu psa, wydana na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zalegalizowałaby działania E. Ś. w lutym 2014 r. Wówczas nie byłoby mowy o jakimkolwiek przywłaszczeniu psa, lecz o prawidłowym, bo znajdującym podstawę w art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, działaniu upoważnionej przedstawicielki organizacji społecznej. Decyzja odmowna z dnia 30 stycznia 2015 r. - której stwierdzenia nieważności domaga się Fundacja, powoduje, że działania Prezes Fundacji w lutym 2014 r. i w okresie późniejszym (kiedy nie chciała wskazać miejsca pobytu psa) były pozbawione podstaw prawnych. Decyzja odmowna oznacza, że ani Fundacja, ani reprezentującą ją E. Ś. nie miały prawa zabrać psa, a później odmawiać jego oddania i wskazania miejsca pobytu. Biorąc pod uwagę postępowanie karne prowadzone w tej sprawie przeciwko E. Ś. i ewidentną korzyść, jaką odniosłaby Prezes Fundacji w przypadku podważenia legalności decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r. o odmowie odebrania psa, Kolegium nie mogło sierdzić, że wniosek Fundacji ma na celu zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem i prowadzi do realizacji celów statutowych Fundacji. Są w sprawie trzy kwestie istotne: Fundacja odebrała psa S. D., pies uciekł (jak twierdzi Fundacja), organ właściwy nie wydał decyzji legalizującej takie działanie Fundacji. Cała argumentacja Fundacji, powtarzana w skardze, opiera się założeniu konieczności "uchronienia" psa przed właścicielką, które ma przybrać formę decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 3. W tej hipotetycznej sytuacji odnajduje ona interes społeczny. Uznanie przez Kolegium, że interes społeczny Fundacji, oparty na ww. hipotezach, uzasadnia szczęcie na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r. musiałoby opierać się na założeniu, że organ ochrony zwierząt nie będzie w przyszłości wykonywał ustawowych obowiązków przewidzianych w ustawie o ochronie zwierząt. Takie założenie autor odpowiedzi na skargę uznał za niedopuszczalne. Wskazał przy tym, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 905/14, WSA we Wrocławiu oddalił skargę Fundacji na kasacyjną decyzję Kolegium z dnia 28 października 2014 r. ([...]). W wyroku tym Sąd stwierdził m.in., że "analiza treści skargi prowadzi nawet do przyjęcia, że stronę skarżącą nie interesuje żadne inne rozstrzygnięcie poza orzeczeniem odebraniu psa, stąd nawet wniosek do Sądu o zmianę decyzji". Obecnie wniesiona skarga kontynuuje takie podejście do sprawy. Nie zmieniła się także argumentacja, jaką Fundacja podnosiła w trakcie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddano postanowienie SKO we W. z dnia 30 września 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tegoż Kolegium z dnia 3 lipca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane po rozpoznaniu wniosku Fundacji "A.", złożonego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W myśl ww. przepisu organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do § 2 art. 31 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału organizacji społecznej służy zażalenie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy doktryny, dostrzegające trzy rodzaje inicjatywy procesowej organizacji społecznej chcącej wystąpić w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika na prawach strony. Według Sądu, organizacja społeczna ma prawo żądania po pierwsze: wyłącznie wszczęcia postępowania; po drugie: wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do udziału w nim; po trzecie: dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu (v. B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, AUL, Folia Iuridica 1983 z. 14.; J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2008, s. 264; G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 156). Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania. Z chwilą wpłynięcia wniosku opartego na omawianym przepisie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do sprawdzenia, czy żądanie organizacji zostało wyraźnie wyartykułowane albowiem ocena żądania z punktu widzenia art. 31 § 1 k.p.a. jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie jednoznacznie określony, tak pod względem jego podmiotowego jak i przedmiotowego zakresu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 1987 r., IV SA 274/87, LEX nr 9943). W sytuacji jakichkolwiek wątpliwości organ powinien wezwać stronę do złożenia wyjaśnień, ewentualnie sprecyzowania żądania, ponieważ jego obowiązkiem jest podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Brak reakcji ze strony organizacji będzie podstawą do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Konieczność precyzyjnego określenia zakresu żądania sformułowanego w oparciu o art. 31 k.p.a. ma fundamentalne znaczenie, gdyż o ile w przypadku wszczęcia postępowania, działania organizacji społecznej służyć mają ochronie interesu społecznego, to w przypadku żądania wszczęcia postępowania wraz z dopuszczeniem do niego, zasadniczym celem będzie reprezentacja tego interesu na tle konkretnej sprawy (v. A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 240).

W niniejszej sprawie skarżąca Fundacja złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], którą to decyzją organ odmówił odebrania suki rasy seter angielski jego właścicielce.

Rozważania na temat zasadność skargi, przy takim charakterze zaskarżonego aktu, należy ograniczyć do rozstrzygnięcia na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., czy spełnione zostały ustawowe przesłanki do wszczęcia postępowania. Przy czym, zgodnie z poglądami doktryny, w takim przypadku zakres kontroli sądu powinien zostać ograniczony wyłącznie do kwestii zbadania prawidłowości postanowienia organu w zakresie uznania, czy działania organizacji społecznej służą, czy też nie służą, ochronie interesu społecznego. Nie ma natomiast potrzeby czynienia rozważań odnoszących się do prawidłowości, czy też zasadności wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Kwestia legalności takiej decyzji, w tym obciążenia jej jedną z wad, które zostały wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., badana może być dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania administracyjnego. Na etapie na jakim sprawa się znalazła, kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest zatem tylko do kontroli formalnego rozstrzygnięcia, jakim była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku Fundacji.

W tym stanie rzeczy analiza przepisu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że żądanie wszczęcia i udział organizacji społecznej w tym postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech przesłankach: 1) postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej; 2) udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi; 3) udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Wymienione przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc gdy organ uzna brak którejkolwiek z nich, bezprzedmiotowe staje się badanie pozostałych. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 oraz w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 663/11: "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny". W świetle art. 31 § 1 k.p.a. to, że postępowanie dotyczy innej osoby zazwyczaj nie jest problematyczne, natomiast uzasadnienie żądania organizacji społecznej o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o przystąpieniu do toczącego się postępowania powinno być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i interesem społecznym.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z żądaniem dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym lub z żądaniem wszczęcia tego postępowania, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. W kontekście stawianych przez skarżącą zarzutów, przyjdzie zauważyć, że składnikiem interesu społecznego prezentowanego przez organizację domagającą się wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu już toczącym się, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2010r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 139/09, czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych (w sprawie będą to zarzuty błędnej wykładani i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, polegający na uznaniu, że zgromadzone dowody nie pozwalają na wydanie następczej decyzji o odebraniu psa, czy też braku uzasadnienia prawnego i faktycznego dla odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]). W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają zatem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można bowiem łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania, którego wszczęcie postuluje. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08 stwierdzono, że przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że: 1) sprzeczną z art. 31 § 1 k.p.a. jest taka odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję – z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a., 2) nie można "interesu społecznego" utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o znacznym zasięgu terytorialnym. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać "interesowi partykularnemu" generalnie pejoratywnego znaczenia (v. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08).

W rozpatrywanej sprawie, Kolegium nie kwestionuje, że Fundacja "A." jest organizacją społeczną. Może więc, zgodnie z dyspozycją art. 31 k.p.a., wnosić o wszczęcie postępowania (i dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu) w sprawie dotyczącej innej osoby. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby niż wnioskujący podmiot, a mianowicie wobec S. D. – właścicielki suki rasy seter angielski.

Z postanowienia Kolegium zapadłego w niniejszej sprawie wynika, że organ ten odmawiając wszczęcia postępowania uznał, że wnioskująca organizacja nie wykazała w sposób jednoznaczny, że jej udział w tym postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych i realizuje interes społeczny. W tym stanie rzeczy, uwzględniając konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., należy ocenić prawidłowość stanowiska Kolegium, co do tego, że wnioskująca Fundacja nie wykazała interesu społecznego uzasadniającego żądanie, które to żądanie nie prowadzi do realizacji jej celów statutowych, lecz jest tylko zinstytucjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych osób.

Rozważając przesłankę "interesu społecznego" wypada wskazać, że pojęcie to jest pojęciem niedookreślonym. Z uwagi na powyższe, podkreślenia wymaga, że przy interpretacji przepisów prawa zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne (pomimo pewnego luzu decyzyjnego), gdyż znaczenie tych zwrotów zostaje ustalone w wyniku wykładni prawa. Tak więc organ prowadzący postępowanie powinien nadać temu pojęciu znaczenie w kontekście konkretnej sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich wyrokach podkreślał, że kontrolując zgodność z prawem decyzji, które zawierają wyrażenia niedookreślone sąd administracyjny ma obowiązek zbadać i określić, czy organ administracji prawidłowo zinterpretował pojęcia niedookreślone na tle stanu faktycznego w konkretnej sprawie, odnosząc się również do miejsca, sytuacji i czasu (v. np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r., II SA 2075/82). Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 383; M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, str. 55 i nast.). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie niedookreślone, organ, stosując taki przepis, powinien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. W rezultacie zatem, ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego (szerzej: E. Łętowska, Interpretacja a subsumpcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych, Państwo i Prawo 7-8/2011).

W rozpatrywanej sprawie Fundacja upatrywała interesu społecznego na kilku co najmniej płaszczyznach. Przede wszystkim dowodziła, że w interesie społecznym leży aby odebrany pies nie wrócił do właścicielki, która nie zapewniała mu odpowiedniego dobrostanu. Po drugie, Fundacja wywodzi interes społeczny z samego faktu prowadzenia przez nią statutowej działalności, której celem jest ochrona zwierząt. W ocenie Fundacji, cele określone w statucie są wystarczające do wykazania interesu społecznego, wyrażającego się w ścisłym związku między celami a przedmiotem postępowania, a tym samym wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie jest słuszne. Kolegium zasadnie podkreśliło, że obierając psa w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, Fundacja nie nabyła jakichkolwiek praw do niego. Także w wymiarze procesowym. Adresatem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, a co za tym idzie stroną postępowania, jest wyłącznie właściciel psa. Nie można przy tym zapominać, że wydana na podstawie tego przepisu decyzja stanowi jedynie o czasowym odebraniu psa. Nie pozbawia zatem definitywnie jego właściciela, przysługujących mu praw właścicielskich. Brzmienie analizowanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że ewentualny udział innych podmiotów w takim postępowaniu może opierać się wyłącznie na innych kryteriach niż interes prawny. Dotyczy to również postępowań nadzwyczajnych, których przedmiotem jest decyzja wydana na podstawie tego przepisu. Z tych też powodów za prawidłowe należało potraktować działania Kolegium, które w wezwaniach z dnia 23 kwietnia 2015 r. i 3 czerwca 2015 r. poinformowało Fundację o konsekwencjach wynikających z treści art. 28 i art. 31 k.p.a. Kierując się tym pouczeniem, Fundacja, przy piśmie z dnia 25 czerwca 2015r. w sposób jednoznaczny oświadczyła, że wnosi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako podmiot na prawach strony - na podstawie art. 31 k.p.a. W świetle tak jednoznacznego oświadczenia, budzą wątpliwości później podejmowane przez Fundację działania, które zmierzają do podważenia skutków tego oświadczenia. Z tego punktu widzenia również niezrozumiałym jest wskazywanie, że Fundacja działa jako "strona w sprawie w interesie publicznym". Wyjaśnić zatem trzeba, że k.p.a. nie przewiduje takiej konstrukcji prawnej. Jak już wyżej wyjaśniono, legitymacja strony postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - opiera się na interesie prawnym. Nie można zatem być stroną postępowania ze względu na interes publiczny. Dzieje się tak niezależnie od sposobu rozumienia interesu publicznego. Rzecznikiem takiego interesu w postępowaniu administracyjnym jest niewątpliwie sam organ administracji. Można również wskazać, że ochronie interesu publicznego służy uczestnictwo prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Powyższe wskazuje, że skarżąca nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując się na bycie stroną postępowania, która działa w interesie publicznym, ponieważ, tak jak już zostało to powiedziane, stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest wyłącznie właściciel psa, a po drugie nie można wywodzić podmiotowości strony postępowania z powołaniem się na interes publiczny.

Poczynienie powyższych wywodów pozwala przejść do omówienia istoty badanej w sprawie problematyki. W tym zakresie, Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Kolegium, nie abstrahując przy tym od charakteru statutowej działalności Fundacji oraz nie podważając autentycznego i bezinteresownego jej zaangażowania w ochronę zwierząt, że w przypadku tego konkretnego wniosku, jego złożenie służyło wyłącznie partykularnym interesom Prezes Fundacji. Nie służyło bowiem interesom społeczeństwa ani też braci mniejszych jakim są zwierzęta. Przypominając, że ocena zasadności żądania skarżącej pod tym kątem nie należy do uznania, w ocenie Sądu, organ administracji odmawiając wszczęcia postępowania, w sposób wszechstronny zbadał i określił treść pojęcia niedookreślonego jakim jest interes społeczny, odnosząc go do ustalonego stanu faktycznego. Rozważania Kolegium w tym zakresie zawierają analizę wszelkich argumentów przemawiających za interesem społecznym i prowadzą do wniosku, że żądanie skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej i działaniem w nim organu administracji publicznej. W ocenie Składu orzekającego, Kolegium wywiązało się z obowiązku wyważenia w tym konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. W szczególności zgodzić się należy z Kolegium, że interes społeczny nie może wyrażać się na samych hipotezach i zdarzeniach przyszłych i niepewnych. Taki bowiem charakter mają twierdzenia skarżącej, że w przypadku gdyby pies się odnalazł, groziłby mu powrót do jego właściciela, gdzie byłoby zagrożone jego życie i zdrowie. Akceptacja tego twierdzenia oznaczałaby przyjęcie założenia, że tylko Fundacja jest w stanie chronić dobrostan psa. Z obiektywnych powodów powyższe założenie nie jest obecnie możliwe do weryfikacji. Jakiekolwiek w tym zakresie rozważania są po prostu bezprzedmiotowe. Stąd też Sądowi trudno jest doszukać się związku pomiędzy żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji a deklarowaną przez skarżącą wolą zapewnienia psu "poszanowania, ochrony i opieki". Jednocześnie strona skarżąca nie ucieknie od tego, że w sprawie aż nadto widoczna jest osobista relacja E. Ś. – postępowanie administracyjne, w którym osoba ta, jako Prezes i przedstawiciel Fundacji, oczekuje uczestnictwa w roli podmiotu na prawach strony. Dzieje się to w sytuacji skierowania przeciwko niej aktu oskarżenia, kończącego postępowanie w sprawie zabrania w celu przywłaszczenia psa. Powołanie powyższych informacji nie oznacza przesądzenia przez Kolegium o winie Prezes Fundacji ale stanowiły one istotny element stanu faktycznego, który należało uwzględnić oceniając żądanie skarżącej. Nie każde więc działanie, w tym przypadku poprzez wszczęcie przez uprawniony organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej odebrania psa jego właścicielce, w ocenie Sądu, jest podejmowane w interesie społecznym. W badanym przypadku wyraźnie zatem wynika, że domagając się wszczęcia postepowania skarżąca zmierza do uzyskania konkretnego rozstrzygnięcia, które zalegalizowałoby działania podjęte z naruszeniem ustawy o ochronie zwierząt. Na wykorzystywanie w tym celu uprawnień procesowych jakie przysługują organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma zgody.

Na zakończenie ustosunkować się należy do argumentacji skargi zawartej w jej wstępnej części, która odnosi się do zarzutu prowadzenia równolegle dwóch postępowań, jednego zakończonego decyzją z dnia 10 września 2014 r. i drugiego zakończonego decyzją z dnia 30 stycznia 2015 r. Fakt tak późnego zajęcia się tym zarzutem świadczy, z jednej strony, o jego nieistotności z punktu widzenia zaskarżonego postanowienia, a także wynika on po prostu z jego bezzasadności. Rozwijając po krótce to ostatnie stanowisko, przyjdzie jedynie wskazać, że przepisy k.p.a. jak również p.p.s.a. nie stanowią przeszkody dla prowadzenia przez organy I instancji, ponownego postępowania, po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dotyczy to także przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, decyzja organu II instancji poddana jest kontroli w postępowaniu sądowym. Co więcej, w takim układzie procesowym, brak ponownego procedowania przez organ I instancji, narażałby ten organ na zarzut bezczynności. Rację ma także Kolegium, zauważając, że Fundacja wnosząc skargę na decyzję Kolegium z dnia 28 października 2015 r. nr [...] nie wnioskowało o jej wstrzymanie na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 lub 3 p.p.s.a. Nieistotność takiego zarzutu wynika natomiast z tego, że przedmiotem kontroli nie jest decyzja z dnia 30 styczna 2015 r., lecz wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie. Przedwczesnym są zatem zarzuty kierowane wobec objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy takie postępowanie z przyczyn formalnych nie może zostać uruchomione. Gdyby jednak, tak jak twierdzi Fundacja, były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 stycznia 2015 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., to nic nie stoi na przeszkodzie aby ze stosowną inicjatywą wystąpił prokurator, ewentualnie organ wyższej instancji z urzędu wszczął na tej postawie postępowanie (zob. art. 157 § 1 i 2 k.p.a.).

Reasumując, w ocenie Sądu, powyższe argumenty i motywy działania skarżącej Fundacji, mające na celu wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S., nie wypełniają w tej sprawie wszystkich przesłanek żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną, zawartych w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Trafne więc okazały się argumenty Kolegium, które uznało, że żądanie skarżącej w tym zakresie nie jest uzasadnione interesem społecznym.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 p.p.s.a.