Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2253/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Teza: Zakaz łączenia funkcji radnego powiatu z zatrudnieniem na stanowisku kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej obejmuje również zatrudnienie na innej podstawie niż stosunek pracy /np. na podstawie kontraktu menadżerskiego/.

TEZY

Zakaz łączenia funkcji radnego powiatu z zatrudnieniem na stanowisku kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej obejmuje również zatrudnienie na innej podstawie niż stosunek pracy /np. na podstawie kontraktu menadżerskiego/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Powiatu R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 11 października 1999 r. (...) w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Tadeusza Sz. - uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

9 listopada 1998 r. Wojewoda R. zawarł z Tadeuszem Sz. umowę o zarządzanie Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P. na okres do 31 grudnia 2000 r. za wynagrodzeniem 5.000 zł. brutto.

W par. 1 tej umowy postanowiono, że mają do niej zastosowanie przepisy obowiązującego prawa, a w szczególności ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 9 poz. 408 ze zm./ stosowne zarządzenie władz wydane na podstawie tych przepisów oraz postanowienia ustaw w sposób wyraźny odnoszące się do niniejszej umowy.

Z dniem 1 stycznia 1999 r. SP ZOZ w P. przyjęty został przez Powiat R. Tadeusz Sz. był radnym tego powiatu, ale nie złożył wniosku o urlop bezpłatny z pełnionej w SP ZOZ funkcji. Dlatego uchwałą (...) z dnia 10 września 1999 r. Rada Powiatu w R. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Tadeusza Sz. Rozstrzygnięciem z dnia 11 października 1999 r. Wojewoda M. powołując się na podstawę z art. 76 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Powiatu w R., a w uzasadnieniu stwierdził, iż podjęto ją z naruszeniem art. 24 ust. 1,4 i 5 cyt. ustawy, gdyż SP ZOZ w P. został przejęty przez Powiat R. gdy Tadeusz Sz. wykonywał już mandat radnego i pełnił swą funkcję nie w ramach stosunku pracy, a na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze było przedmiotem skargi Zarządu Powiatu R., który wniósł o uchylenie tegoż rozstrzygnięcia, jako wydanego z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż radny, który przed uzyskaniem mandatu wykonywał pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat, obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1. Ustęp czwarty tego przepisu przedłuża termin złożenia wniosku do sześciu miesięcy w stosunku do radnych pełniących funkcje kierowników jednostek organizacyjnych przejętych lub utworzonych w czasie kadencji.

Z przepisu art. 24 ust. wynika, iż ustawodawca dokonał rozróżnienia radnych na tych, którzy są zatrudnieni w starostwie powiatowym i tych, którzy pełnią funkcję kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Jednocześnie w stosunku do tych pierwszych ustawodawca wprowadza wymóg zatrudnienia w ramach stosunku pracy.

Natomiast brak takiego wymogu w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Odmienna interpretacja omawianego przepisu jest nieuzasadniona nie tylko z punktu widzenia analizy jego tekstu. Powszechnym jest bowiem zatrudnianie dyrektorów ZOZ na zasadzie umów cywilnoprawnych /tzw. umów o zarządzanie/. Taką formę zatrudnienia przewiduje art. 44 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Trudno zatem przyjąć, aby ustawodawca fakt ten pominął i zakaz łączenia stanowisk ograniczy jedynie do tych, którzy zatrudnieni są w ramach stosunku pracy. Nie przemawia za tym żaden racjonalny powód. Nadto byłaby to dyskryminacja radnych zatrudnionych w ramach stosunku pracy i niczym nieusprawiedliwionym uprzywilejowaniem tych, którzy zatrudnieni są na podstawie umowy cywilnoprawnej. Takiego działania ustawodawcy przypisać nie można. Gdyby przyjąć stanowisko Wojewody, to niezależnie od powyższego mieć należy na względzie treść umowy na podstawie której zatrudniony został w ZOZ Tadeusz Sz.

Niezależnie od nazwy tej umowy jaką jej strony nadały wykazuje ona wiele cech umowy o pracę. Wskazać w tym miejscu należy par. 8 regulujący odpowiedzialność zarządzającego za szkody poniesione przez ZOZ na zasadach Kodeksu Pracy; par. 9 ust. 1 i 2 stanowiące o wynagrodzeniu które płatne ma być miesięcznie do dnia 10-go każdego miesiąca. W tym miejscu przytoczyć można orzeczenie SN z dnia 25 kwietnia 1997 r. II UKN 67/87,w którym to stwierdzono, że nazwanie umowy przez strony "umową zlecenie" nie stanowi przeszkody do jej potraktowania jako umowę o pracę. W uzasadnieniu tego orzeczenia SN stwierdził, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia, iż jedna ze stron umowy wykonywała pracę osobiście, codziennie i otrzymywała wynagrodzenie płatne miesięcznie w stałych terminach.

Jak wynika z umowy zarządzający miał świadczyć pracę osobiście zgodnie z par. 7, dopuszczającym możliwość ustanawiania zastępcy tylko w sytuacjach wyjątkowych. Umowa stanowi również o obowiązku zarządzającego do codziennego świadczenia pracy /art. 7 par. 9/ z wyjątkiem sobót i niedziel oraz dni ustawowo wolnych od pracy. W przypadku czasowej niezdolności do pracy winien on, o okoliczności tej powiadomić Organ założycielski i na jego żądanie przedstawić stosowne zaświadczenie. Ustanowienie w umowie prawa do 30-dniowej przerwy wypoczynkowej w ciągu roku z zachowaniem prawa do wynagrodzenia jak i ustanowiony - par. 13 zakaz konkurencji oraz /przepisy o rozwiązaniu umowy o pracę w par. 14 ust. 1, a w szczególności lit. "c"/ przemawiają za tym by umowę zakwalifikować jako umowę o pracę, jako że cechy te są istotne i charakterystyczne dla umowy o pracę, a w przedmiotowej umowie mają one charakter przeważający.

Zgodnie z pkt 2 tezy wyroku SN z dnia 2 grudnia 1975 r. - I PRN 42/75 niezbędnym warunkiem dla zakwalifikowania umowy o świadczenie usług jako umowy o pracę jest ustalenie, że cechy istotne dla świadczenia pracy mają charakter przeważający.

Nie będzie błędnym twierdzenie, iż nie jest w sposób oczywisty przesądzone, że strony łączyła umowa cywilnoprawna a nie umowa o pracę.

W niniejszej sprawie nie to jest kwestią najistotniejszą. Jak już wyżej wskazano przepis art. 24 nie stanowi by zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją kierownika jednostki organizacyjnej powiatu dotyczył tylko tych kierowników jednostek organizacyjnych, którzy są zatrudnieni na podstawie stosunku pracy.

Ratio legis tej regulacji przeczy takiemu ograniczeniu. Podmiotowi, który utworzył zakład - w niniejszej sprawie powiatowi R. - przysługują pewne uprawnienia kontrole i nadzorcze w stosunku do zakładu o czym stanowi art. 67 ustawy o Zakładach Opieki Zdrowotnej.

Zgodnie z tym przepisem podmiot ten dokonuje kontroli i oceny działalności zakładu opieki zdrowotnej oraz pracy kierownika zakładu. Nie sposób przyjąć, iż ustawodawca dopuszcza możliwość istnienia takiej sytuacji gdzie osoba, której praca jest poddawana ocenie jest jednocześnie członkiem organu /rady/ osoby prawnej/ powiatu/ dokonującego tej oceny.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu nadzorczego Tadeusz Sz. nie miał obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 6 miesięcy od daty przejęcia ZOZ, gdyż nie łączy go z Powiatem Radomskim stosunek pracy, a tylko cywilnoprawna umowa o zarządzanie zakładem.

Wynika to m.in. z treści par. 22 umowy, którą zawarł Tadeusz Sz. Stwierdza się w niej, że "w sprawach w niej nie uregulowanych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

W samorządach terytorialnych wszystkich szczebli, ustawy samorządowe przestrzegają konstytucyjnej zasady /art. 10/ podziału władzy na uchwałodawczą - kontrolą i wykonawczą.

Realizacja tej zasady ma zapobiegać niekorzystnym zjawiskom m.in. korupcyjnym.

M.in. art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ stanowi, że radny pełniący funkcję kierownika jednostki organizacyjnej przejętej przez powiat, w czasie kadencji rady obowiązany jest w terminie do 6 miesięcy od dnia przejęcia złożyć wniosek o urlop bezpłatny. Stosownie do art. 24 ust. 5 tej ustawy niezłożenie takiego wniosku przez radnego jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.

Wieloma jednostkami organizacyjnymi powiatu, głównie publicznymi Zakładami Opieki Zdrowotnej, kierują osoby na podstawie zawartych wcześniej tzw. kontraktów menedżerskich, będących formą umów cywilnych.

Na podstawie takiej właśnie umowy kierował SP ZOZ w P. Tadeusz Sz. Prawo cywilne w części dotyczącej zobowiązań nie zna pojęcia "urlopu" w przeciwieństwie do prawa pracy. Powstaje zatem pytanie czy obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny wynikający z art. 24 cyt. ustawy dotyczy także kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, nie będących pracownikami, a tylko menedżerami?

Całkowicie przeciwstawne stanowisko w tej kwestii prezentowały: rada powiatu i nadzorujący wojewoda.

Zdaniem Sądu należy podzielić pogląd rady gminy gdyż:

celem ustawodawcy, wyrażonym w art. 24 ustawy o samorządzie powiatowym jest eliminacja możliwości łączenia funkcji administracyjnych kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych z funkcją wybieranego członka organu, jednostki te nadzorującego tj. z funkcją radnego. Dlatego należy uznać, iż w rozumieniu art. 24 ust. 1 i 4 ustawy samorządowej zobowiązanie radnego do złożenia wniosku o urlop bezpłatny obejmuje także wniosek menedżera kierującego jednostką organizacyjną powiatu o wyrażenie zgody na zaprzestanie kierowania tą jednostką w okresie pełnienia funkcji radnego. w praktyce oznaczałoby to najczęściej rozwiązanie kontraktu menedżerskiego.

Przyjęcie innej interpretacji a mianowicie iż obowiązek wynikający z art. 24 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy tylko pracowników, a nie menedżerów godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/.

Dlatego nie można podzielić stanowiska wojewody wyrażonego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W konsekwencji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o NSA, uchylono ten akt.