Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 753/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 9,  art. 80  ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 15, art. 136,  art. 138 par. 2,  art.  144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu robót geologicznych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej E. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], po zapoznaniu się z projektem robót geologicznych dotyczącym wykonania otworu rozpoznawczego przeznaczonego na ujęcie wody na działce nr [...] w obrębie K., zaopiniował negatywnie przedłożony przez Starostę P. projekt decyzji dotyczący zatwierdzenia robót geologicznych. Postanowienie to wydano na podstawie art. 9 i art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064).

W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że na terenie na którym planowane jest prowadzenie robót geologicznych nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. teren ten położony jest w strefie gruntów ornych. Zgodnie z art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze warunkiem dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą, w przypadku braku planu miejscowego, jest brak kolizji takiej działalności ze sposobem wykorzystania nieruchomości określonym w studium oraz w odrębnych przepisach. Z przedłożonych organowi opiniującemu akt sprawy nie dało się określić jakiego rodzaju działalność będzie prowadzona na danej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] po wykonaniu badań geologicznych, dlatego organ nie był w stanie stwierdzić, czy działalność taka będzie powodowała kolizję ze sposobem wykorzystania nieruchomości ustalonym w studium, gdzie działka ta określona została jako grunt orny.

Jednakże nawet brak kolizji ze studium nie obliguje organu opiniującego do wydania opinii pozytywnej. Z treści art. 80 ust. 5 ustawy nie wynika jakie wymogi powinna opinia wójta spełniać, zatem należało przyjąć, że opinia ta powinna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wykonywanie odwiertów i badań ekologicznych na terenie gruntów bez możliwości wyznaczenia bezpośredniej strefy ochronnej może doprowadzić do zanieczyszczenia wód używanych do zbiorowego zaopatrzenia w wodę – art. 52, art. 55 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310).

Z uwagi na ochronę wód podziemnych i obszarów ich zasilania odmówiono pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji. Zostało to podyktowane koniecznością ochrony wód podziemnych a nie ochroną samych ujęć wody, których ochrona wynika z odrębnych przepisów.

W zażaleniu na to postanowienie E. B., która wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu robót geologicznych podniosła, że postanowienie nie tyle stanowi negatywną opinię do przedłożonego projektu decyzji, co odmowę jego zaopiniowania. Natomiast art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania robót geologicznych. Przepis ten upoważnia Wójta Gminy K. do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej w odniesieniu do projektu robót geologicznych na wykonanie otworu rozpoznawczego na ujęcie wody na działce nr [...] z obrębu K. . Takie uprawnienie nie przysługuje organowi w stosunku do projektu decyzji, a już w szczególności organ wykonawczy gminy nie może odmówić zaopiniowania projektu robot geologicznych, czy też projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych.

Ponadto, w zaskarżonym postanowieniu Wójt powołał się na sposób użytkowania nieruchomości ustalony w studium, nie wskazując uchwały Rady Gminy K. zatwierdzającej studium, co uniemożliwia weryfikację twierdzeń Wójta. W zaskarżonym postanowieniu nie przywołano żadnego z zapisów studium co powoduje brak jakichkolwiek podstaw do twierdzenia o kolizji planowanej na działce działalności ze sposobem wykorzystania nieruchomości wynikającym ze studium. Nie sposób także przyjąć, by zatwierdzenie projektu robót geologicznych na wykonanie otworu rozpoznawczego na ujęcie wody na przedmiotowej działce powodowało zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Wykonanie otworu rozpoznawczego na ujęcie wody (studni) nie powoduje zmiany wykorzystania nieruchomości, bez względu na to, jaki w przyszłości miałby być cel ujęcia wody. Powstanie takiego ujęcia wymaga odrębnego postępowania administracyjnego i możliwe byłoby po wydaniu przez organ gminy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotychczas taka decyzja nie została wydana. Wykonanie robót objętych projektem prac geologicznych nie spowoduje wykonania studni a jedyni pozwoli na weryfikację, czy taka studnia mogłaby być w przyszłości wykonana. Obiekcje Wójta są więc przedwczesne.

Zaskarżone postanowienie nie wskazuje w jaki sposób wykonanie odwiertów i badań mogłoby doprowadzić do zanieczyszczenia wód używanych do zbiorowego zaopatrzenia w wodę, czy też w jaki sposób powinny być wyznaczone strefy ochronne. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że wyznaczenie takich stref ochronnych będzie niezbędne w przedmiotowej sprawie. Wójt powołał się na ochronę wód podziemnych ale nie uargumentował swojego stanowiska. Nie przeprowadził dogłębnej analizy stanu wód podziemnych ze wskazaniem, w jaki sposób projektowane prace wpłyną negatywnie na zasób wód podziemnych. Organ opiniujący nie dokonał analizy zapisów studium ani stanu wód podziemnych czy ujęć wody służących zbiorowemu zaopatrzeniu. Zaskarżone postanowienie jest wyrazem dowolnej oceny sprawy, pozbawionej podstaw faktycznych i prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej "k.p.a."), oraz art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przepis art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeśli nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku planu miejscowego wykonywanie działalności określonej ustawą dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Przepis ten określa jako warunek dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą, w przypadku braku planu miejscowego, brak kolizji takiej działalności ze studium. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiej kolizji obliguje organ opiniujący projekt robót geologicznych, do wydania pozytywnej opinii w tym zakresie. Ponieważ z art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie wynika, jakie są wymogi opinii wójta, przyjmuje się, że opinia ta powinna zawierać stanowisko tego organu w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że jedynym kryterium dla uzgodnienia projektu robót geologicznych jest zgodność tychże robót z ustaleniami planu miejscowego jeżeli został uchwalony, lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak planu miejscowego dla analizowanej działki nr [...] uwzględnić należało treść studium. Przedmiotem oceny winno być ustalenie, czy projektowane roboty nie naruszą zapisów zawartych w studium. Jednak w uzasadnieniu postanowienia ani w aktach sprawy nie uwzględniono dokumentu z którego wynikałoby, że takie studium obowiązuje. Skutkuje to tym, że ani strona ani organ odwoławczy, nie są w stanie ocenić, czy stanowisko organu opiniującego jest prawidłowe, brak jest bowiem danych źródłowych pozwalających na ustalenie, czy rzeczywiście omawiana działka znajduje się na obszarze gruntów ornych i czy w odniesieniu do niej istnieją jakieś ograniczenia, bądź wyłączenia ograniczeń. Powyższe narusza art. 107 § 3 k.p.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego przejawiającego się w braku wskazania obowiązującego aktu prawnego w postaci studium, przywołania konkretnych zapisów tego studium i odniesienia się do nich w uzasadnieniu postanowienia.

Jednocześnie Kolegium korzystając z uprawnienia określonego w art. 138 § 2a k.p.a., nie przesądzając przyszłego rozstrzygnięcia wskazało, że jeżeli się na podstawie zapisów studium zostanie ustalone, iż przedmiotowa działka znajduje się w obszarze gruntów rolnych – gruntów ornych, a w studium tym brak będzie zapisów dopuszczających możliwość prowadzenia robót geologicznych, to zasadne będzie wydanie opinii negatywnej. W aktach sprawy muszą jednak się znaleźć wiarygodne dowody w postaci dokumentów, np. wypisu i wyrysu z obowiązującego studium ze wskazaniem aktu prawnego uchwalającego studium.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie E. B., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia wydanego w pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. poprzez błędne określenie wytycznych dotyczących wykładni przepisów prawa i przyjęcie, że jeśli działka strony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego znajduje się w obszarze gruntów ornych, a w studium brak będzie zapisów dopuszczających możliwość prowadzenia robót geologicznych, zasadne będzie wydanie decyzji negatywnej. Tymczasem opinia negatywna może zostać wydana tylko wtedy, gdyby w studium zawarty byłby wprost zakaz prowadzenia robót geologicznych na działce skarżącej. Choć zaskarżone postanowienie jest dla skarżącej korzystne, fragment tego uzasadnienia i wyrażona w nim ocena faktów i prawa może wpłynąć, zdaniem skarżącej bezprawnie, na jej dalszą sytuację prawną. W przypadku gdyby organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do tych wskazań, mogłoby to spowodować negatywne konsekwencje dla skarżącej.

Kwestionowane stanowisko SKO w S. sprowadza się do stwierdzenia, że brak wyraźnego wskazania w studium dopuszczalności prowadzenia robót geologicznych, wyłącza możliwość prowadzenia takich robót. Tymczasem ustawodawca w art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stwierdził, że podejmowane działania, w tym przypadku roboty geologiczne, nie mogą naruszać sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium.

Przeznaczenie nieruchomości należy rozumieć jako sposób jej wykorzystywania. Nieruchomość skarżącej położona jest w studium w strefie gruntów ornych, a więc działania podejmowane na jej terenie nie mogą uniemożliwić prowadzenia na nieruchomości działań ornych w przyszłości. Projekt robót geologicznych przewiduje tylko wykonanie rozpoznawczego otworu w celu zbadania możliwości pozyskania wody. Nie zakłada tworzenia zabudowań czy zmiany terenu działki w sposób uniemożliwiający wykorzystywanie jej w sposób określony w studium. W art. 7 omawianej ustawy racjonalny ustawodawca celowo nie zastosował warunku "zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości określonym w m.p.z.p." (stosowanym w innych regulacjach), a zastosował warunek "nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w m.p.z.p.". Inne jest znaczenie pojęć "zgodność" i "nienaruszenie ustaleń", a art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymaga aby planowana działalność nie naruszała przeznaczenia nieruchomości bądź sposobu jej wykorzystania określonego w planie miejscowym lub w studium. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Wynika z niego, że nowością jest bardziej wyraźne (niż w art. 16 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy) powiązanie dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności regulowanej projektowaną ustawą z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie miejscowym, a w przypadku jego braku, w studium oraz przeznaczeniem terenu wynikającym z innych rozwiązań. Inaczej mówiąc art. 7 ustawy oznacza, że jeżeli plan miejscowy ani inne powołane wyżej uwarunkowania nie zawierają zakazu wydobywania kopaliny, nie ma przeszkód do podjęcia działalności w tym zakresie. Oznacza to, że brak wprost wyrażonego zakazu w studium, oznacza przyzwolenie na stosowanie określonych działań, dopóki nie będzie to uniemożliwiało wykorzystywania terenu w sposób jednoznacznie wskazany w studium.

W konsekwencji jeśli zapisy planu miejscowego nie zakazują wprost podejmowania i wykonywania działalności geologicznej, należy uznać, że prowadzenie takiej działalności jest dopuszczalne, jeżeli da się ona pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie miejscowym lub studium. Oznacza to, że prowadzenie działalności geologicznej nie jest automatycznie sprzeczne z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości określonym w planie lub studium, jeżeli zapisy aktów planistycznych nie dopuszczają wprost możliwości prowadzenia tejże działalności. Należy każdorazowo ocenić, czy planowana działalność da się pogodzić z przeznaczeniem wykorzystania nieruchomości określonym w planie miejscowym lub studium. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem integralności terenu uniemożliwiającym jego wykorzystanie na działalność orną, nie może być więc mowy o wykorzystaniu nieruchomości w sposób naruszający ustalenia studium. Celem robót geologicznych nie jest zmiana przeznaczenia terenu, który nadal pozostanie gruntem rolnym, a wykonanie odwiertu rozpoznawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., oraz art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na mocy art. 144 k.p.a. przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 144 tej ustawy. Kontrola zgodności z prawem postanowienia oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania postanowienia kasacyjnego, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy jej co do istoty.

Podkreślenia wymaga, że według art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Stosownie do art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanki podjęcia postanowienia kasacyjnego wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Wyjaśnienia wymaga, że postanowienia o charakterze kasacyjnym stanowić winny wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia.

W sprzeczności z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. pozostaje zatem wydanie postanowienia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sprawie Sąd stwierdził, że brak było podstaw do wydania postanowienia na podstawie tego przepisu, dlatego skarga została uwzględniona. Obowiązkiem organu odwoławczego było uzupełnienie dostrzeżonego braku w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji poprzez dołączenie do akt sprawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., na które powołał się organ opiniujący w pierwszej instancji, a następnie wydanie postanowienia opiniującego projektu robót geologicznych na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Tymczasem Kolegium dostrzegając istotny brak w aktach administracyjnych sprawy w postaci nie dołączenia uchwały Rady Gminy K. w przedmiocie studium uznało, że nie jest w stanie ocenić czy rzeczywiście działka skarżącej znajduje się w obszarze gruntów ornych i czy w odniesieniu do niej istnieją jakieś ograniczenia bądź wyłączenia ograniczeń.

W ocenie Sądu organ odwoławczy był zobowiązany przeprowadzić z urzędu, na podstawie art. 136 k.p.a., dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dołączyć do akt administracyjnych sprawy brakujący dokument. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nie byłoby nadmiernie utrudnione, a umożliwiłoby rozstrzygnięcie sprawy. Brak w aktach postępowania jednego dokumentu, którego zdobycie nie przedstawiało dla organu odwoławczego większych trudności, nie uzasadniał uchylenia postanowienia negatywnie opiniującego projekt robot geologicznych i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy był zobowiązany uzupełnić postępowanie dowodowe i wydać merytoryczne postanowienie, czego nie uczynił.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego zawartych w zaskarżonym postanowieniu wadliwych wytycznych dotyczących wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, należy przyznać rację skarżącej. Kolegium w zaskarżonym postanowieniu wskazało organowi pierwszej instancji, że jeżeli potwierdzi na podstawie zapisów studium, iż działka skarżącej znajduje się w obszarze gruntów ornych, a studium nie będzie przewidywało możliwości prowadzenia robót geologicznych, to uzasadnione będzie wydanie opinii negatywnej. Stanowisko to nie znajduje oparcia w przepisach obecnie obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Stosownie do treści art. 80 ust. 1 i ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, projekt robót geologicznych, których wykonanie nie wymaga koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Opinia ta nie ma charakteru wiążącego, a zatem organ administracji geologicznej może wydać decyzję zatwierdzającą także wbrew negatywnej opinii.

Wydając opinię organ opiniujący powinien kierować się treścią art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zgodnie z którym podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Przepis ten dotyczy każdego rodzaju działalności określonej ustawą.

Organ opiniujący winien więc ustalić, czy działalność której wniosek o zatwierdzenie robót geologicznych dotyczy, nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym czy w razie jego braku, w studium. W literaturze podkreśla się, że w zasadzie tego rodzaju działalnością będzie rozpoznawanie i dokumentowanie kopalin, bowiem - w przypadku płytko zalegających złóż – nie będzie koniecznym przeprowadzenie głębokich odwiertów, a to z kolei oznacza, że podczas prac geologicznych substancja gruntu (gleb i podglebia) nie zostanie w dużym stopniu zaburzona także wówczas, gdy na gruntach tych prowadzona jest działalność rolnicza. Miejscowe ubytki nie wpłyną bowiem na zasadniczy cel przeznaczenia nieruchomości, również z uwagi na ich incydentalny (krótkotrwały) okres oddziaływania (por. Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz tom I Hubert Schwartz wyd. Salome Sp. z o.o. str. 7 i nast.). Przepis ten zawęża kryteria badania wniosku pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku ze studium. Studium to dokument określający założenia polityki przestrzennej gminy, przy czym jego sporządzenie dla terenu całej gminy jest obowiązkowe. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Jednocześnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, by plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium. Przepisy art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyłączają stosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ustanawia nieco węższe granice uprawnienia do zagospodarowania terenu niż wynikające z omawianej regulacji. Powołany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że zagospodarowanie nieruchomości musi być zgodne (a nie jedynie niesprzeczne) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przy tym nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego, oraz osób trzecich. Warunków tych nie zawiera Prawo geologiczne i górnicze. Wyłączenie stosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związane z nakładaniem się (pokrywaniem) hipotez obu tych przepisów oraz faktem, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze mają charakter regulacji szczególnej względem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W realiach niniejszej sprawy nieuprawnione jest stanowisko Kolegium, że o ile w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka skarżącej znajduje się w obszarze gruntów ornych, a w studium brak będzie zapisów dopuszczających możliwość prowadzenia robót geologicznych, zasadne będzie wydanie opinii negatywnej. Jedynym kryterium jest to, czy roboty geologiczne których wniosek dotyczy umożliwią wykorzystanie nieruchomości w sposób ustalony w studium. Jak wskazano wyżej rolniczego wykorzystania gruntu nie uniemożliwia rozpoznawanie i dokumentowanie kopalin, ponieważ nie narusza w dużym stopniu substancji gruntu. Przedmiotem wniosku skarżącej jest zaś wykonanie robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu rozpoznawczego przeznaczonego na ujęcie wody. Zadaniem organu rozpoznającego wniosek ponownie będzie ocena, czy wykonanie takiego otworu nie naruszy sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium.

Ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił to postanowienie.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu skarżącej kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów postępowania należnych skarżącej od organu zalicza się wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.