Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 251/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 lit 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 463/18 odrzucające skargę [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 października 2018 r. sygn. II SA/Wr 463/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na uchwałę Rady Miejskiej w Sobótce z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sobótka.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W., wniósł – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. uchwałę Rady Gminy Sobótka zarzucając naruszenie:

1) art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), który mówi, że "w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych";

2) art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 519 ze zm.), który mówi, że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134, 2249 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 60 i 132) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin";

3) art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), które mówią, że "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze: stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego" (pkt. 3); występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt. 9);

4) art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), który mówi, że "w studium określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk";

5) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), który mówi, że "w planie miejscowym obowiązkowo określa się: zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu" (pkt 3); granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 9); w związku z: art. 20, ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 142), który mówi, że "plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych" poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonych uchwałach zapisów uchwały nr XVI/331/11 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ślężańskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2011 r. Nr 251, poz. 4508). Jednocześnie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi podano m.in., że dotyczy ona przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów położonych w mieście Sobótka przy ulicy [...] w obrębie [...] Parku Krajobrazowego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonych na rysunku zmienianego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem Uk1. Teren objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w całości w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują akty prawa miejscowego w postaci planu ochrony z dnia 27 października 2011 r. (Dz.Urz. Woj. Doln. z 2011 r. Nr 251, poz. 4508) i rozporządzenia ws. Ślężańskiego Parku Krajobrazowego z dnia 4 kwietnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Doln. Nr 94, poz. 1105 ze zm.). W § 13 i 14 planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego zawarto ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie wszystkich gmin, których część znajduje się w granicach Parku.

Z dalszej części uzasadnienia skargi wynika, że według pierwotnych zapisów planu miejscowego dla miasta Sobótka obowiązujących przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, przedmiotowy teren znajdował się w granicach obszaru funkcjonalnego usługowo-krajobrazowego (symbol Uk) dla którego wyznaczono szereg przeznaczeń podstawowych oraz uzupełniających. Przeznaczeniem podstawowym były usługi z zakresu sportu, turystyki, kultury, gastronomii, zdrowia i opieki społecznej, oświaty, edukacji lub nauki oraz administracji publicznej. Jako jedno z uzupełniających przeznaczeń terenu wskazano m.in. zabudowę rezydencjonalną na działkach nie mniejszych niż 0,8 ha. W zaskarżonej uchwale obszarowi temu przypisano symbol Uk1, gdzie podstawowym przeznaczeniem terenu jest oprócz ww. typów usług także zabudowa letniskowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wskazuje to na zasadniczą zmianę przeznaczenia tego terenu, co jest niezgodne z § 13, ust. 1 i 2 plariu ochrony [...] Parku Krajobrazowego. W tym kontekście zaznaczono, że obszar objęty zaskarżoną zmianą studium obejmuje grunty rolne klas Rllla, RIVa i RIVb. § 13, ust. 1 wskazuje bowiem, że zainwestowanie wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, należy lokalizować wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały oraz zgodnie z określonym w nich przeznaczeniem. W dniu wejścia w życie planu ochrony obszar znajdujący się w granicach zaskarżonej uchwały znajdował się w granicach obszaru funkcjonalnego usługowo-krajobrazowego (symbol Uk) i miał określony katalog możliwych przeznaczeń podstawowych i uzupełniających. Katalog ten w zaskarżonej uchwale został rozszerzony, co jest niezgodnie z zapisami § 13, ust. 1 planu ochrony. O konieczności pozostawienia bez zmian dotychczasowego katalogu przeznaczeń oraz wskaźników urbanistycznych dla przedmiotowego terenu świadczy także § 13, ust. 2 planu ochrony, który nie dopuszcza do rozwoju innych układów urbanistycznych niż te realizowane wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały, w szczególności w zakresie funkcji terenu, wielkości działek, udziału terenów biologicznie czynnych, kubatury i architektury budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych j gospodarczych, ogrodzeń i innych elementów zagospodarowania. Tymczasem zapisy zaskarżonej uchwały pomimo, że pozostawiają tą samą nazwę funkcji terenu (obszar funkcjonalny usługowo-krajobrazowy w obowiązującym studium oznaczony symbolem Uk został w projekcie zmiany studium oznaczony symbolem Uk1), znoszą m.in. konieczność zachowania minimalnej powierzchni działki 0,8 ha, gdzie może być lokalowa zabudowa mieszkaniowa i znoszą ograniczenie zachowania co najmniej 50% powierzchni zieleni i wód powierzchniowych (powierzchni biologicznie czynnej), co świadczy o braku uwzględnienia ustaleń planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego w zaskarżonej uchwale.

Ponadto wskazano, że Dyrektor [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwał niezgodnych z planem ochrony. Stanowi to wypełnienie obowiązków wynikających z ustawy. Interes skarżącego oparty jest na konieczności ochrony przyrody w sposób określony aktem prawa, do którego stworzenia przyczynił się w sposób istotny, organy Gminy zaś miały możliwość podejmowania kroków prawnych w procesie tworzenia planu ochrony.

W odpowiedzi na skargę, Rady Gminy Sobótka wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie o oddalenie skargi w całości. Ponadto pełnomocnik organu zarzucił niezgodność z prawem przepisów uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, które – zdaniem pełnomocnika – przekraczają zakres uprawnień nadanych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie istotne jest, że skarga wniesiona została przez [...] Zespół Parków Krajobrazowych na podstawie art. 101 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podkreślił, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna ma zdolność sądową i ma interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, położonej na obszarze jego działania. Sąd zwrócił uwagę, że w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymacja strony skonstruowana jest na innych przesłankach niż w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stroną w postępowaniu zainicjowanym skargę wniesioną w trybie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma zatem jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego polega na ustaleniu związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały) negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną tego podmiotu w taki sposób, że na przykład pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację.

W orzecznictwie w odniesieniu do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podkreśla się, że skarga wniesiona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W orzecznictwie akcentowano również to, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwarza podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Ponadto na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ww. ustawy przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie strony skarżącej wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem UK1 (przed zmianą uchwały symbolem Uk) znajdującego się w granicach [...] Parku Krajobrazowego poprzez dopuszczenie na nim nowego (dodatkowego) charakteru zabudowy (letniskowa i mieszkaniowa jednorodzinna) narusza akty prawa miejscowego tj. powoływane wcześniej rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego w sprawie [...] Parku Krajobrazowego oraz uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, a poprzez to narusza jej interes prawny jako jednostki ustawowej powołanej w celu kierowania parkami krajobrazowymi.

W ocenie Sądu, takie argumenty, stanowiące podstawę skargi, nie mogą zostać uznane za wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony skarżącej i na czym to naruszenie polega. Powoływane przez skarżącego regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Trudno bowiem przyjąć, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały eliminują lub co najmniej ograniczają przysługujące mu prawa kierowania parkiem krajobrazowym, czy też wężej ujmując, uprawnienia, a raczej obowiązki ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych [...] Parku Krajobrazowego. Sąd Wojewódzki podkreślił również, iż to sam ustawodawca w art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p. ograniczył zakres ingerencji dyrektora parku krajobrazowego w procesie planistycznym jedynie do możliwości składania wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego oraz na zasadach ogólnych do wnoszenia uwag do projektu planu miejscowego, nie wymieniając go w art. 17 u.p.z.p. wśród instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Nie można również doszukać się wpływu uchwalonego planu na realizację wymienionych w art. 107 ust. 2 u.o.p. zadań służby parku krajobrazowego z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, w tym zwłaszcza możliwości identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz możliwości wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego.

Ponadto wskazywane przez Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych obowiązki i uprawnienia również te, które zostały określone w ustawie o ochronie przyrody określają kompetencje tego organu i nie jest to tożsame z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony. Wśród wskazywanych kompetencji brak jest unormowań które wskazywałyby na posiadanie przez Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych uprawnień do zaskarżenia uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak wyraźnie wskazać, że realizując obowiązki nałożone na Dyrektora [...] Zespołu Parków Krajobrazowych m.in. wskazywanymi w toku postępowania przepisami ma on możliwość sygnalizowania właściwemu miejscowo wojewodzie – jako organowi nadzorczemu nad działalnością gminy – zastrzeżeń oraz dostrzeżonych naruszeń prawa, w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób realizować nałożone na niego obowiązki. Wojewoda jako organ nadzorczy posiada bowiem uprawnienia do kontrolowania takich uchwał w trybie nadzorczym, co wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie 30-dniowego terminu od otrzymania uchwały Wojewoda jest uprawniony do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

W takich okolicznościach Sąd uznał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia, zatem nie wykazała posiadania legitymacji skargowej, co pozbawiło Sąd możliwości dokonania oceny merytorycznej zarzutów sformułowanych w skardze. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi jest bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego, zatem stwierdzenie, że dysponuje on legitymacją skargową. Niespełnienie tej przesłanki skutkowało odrzuceniem skargi – stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Dyrektor [...] Zespołu Parków Krajobrazowych zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18, art. 19 i 20 w zw. z art. 105 i art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody przez przyjęcie, iż organ zobowiązany do tworzenia planu ochrony parku krajobrazowego nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest niezgodna z planem ochrony parku krajobrazowego;

2. naruszenie przepisów postępowania:

• art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe ich zastosowanie bowiem strona wykazała interes prawny który został naruszony zaskarżonym aktem prawnym;

• art. 28 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego i nie może być uznany za stronę postępowania;

• art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy - brak merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów planu ochrony parku krajobrazowego;

• art. 5 i 74 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Sobótka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz przepisów art. 18, 19 i 20 w zw. z art. 105 i art. 107 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Sąd Wojewódzki odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie uwzględnił w wystarczający sposób znaczenia planu ochrony ustanowionego dla [...] Parku Krajobrazowego oraz zadań dyrektora parku krajobrazowego (Zespołu Parków Krajobrazowych) i Służby Parku Krajobrazowego, wyznaczonych dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego, w szczególności w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Wprawdzie Sąd przyjął, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna na zdolność sądową i ma interes prawny w sprawie dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to jednak błędnie uznał, że interes ten nie został naruszony, co jest wymagane przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. dla skutecznego złożenia skargi.

Przypomnieć należy, że podmiot wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, powodujący następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego przedmiotu konkretnych uprawnień ewentualnie prowadzący do nałożenia określonych obowiązków. Przyjmuje się jednocześnie, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma ogólna i abstrakcyjna – akt normatywny albo też jednostkowa i konkretna – akt stosowania prawa (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, s. 808-809 i powołane tam orzeczenia NSA).

W orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście badanie legitymacji strony skarżącej wymaga - podobnie jak przy planach miejscowych - ustalenia nie tylko istnienia interesu prawnego skarżącego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Dla oceny czy doszło do naruszenia interesu prawnego danego podmiotu istotne znaczenie ma to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzeniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związane ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonego podmiotu. Trzeba pamiętać, iż poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika więc z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi stałą się uchwała w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy Sobótka podjęta 30 stycznia 2018 r., a więc w tym samym dniu, w którym Rada Gminy uchwaliła zmianę Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Sobótka dla terenu położonego przy ul. [...], również zaskarżoną przez [...] Zespół Parków Krajobrazowych (sprawa II SA/Wr 464/18).

Wobec powyższego dla oceny legitymacji procesowej strony skarżącej podstawowe znaczenie miały przepisy przywołane w podstawie kasacyjnej.

[...] Zespół Parków Krajobrazowych powiązał bowiem złożoną skargę z koniecznością podejmowania działań prawnych nakierowanych na realizację zadań związanych z ochroną przyrody i walorów krajobrazowych występujących na obszarze parku, a konkretnie wskazywał na potrzebę uwzględnienia ustaleń planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego w podejmowanych uchwałach w przedmiocie studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Sobótka oraz innych gmin objętych obszarem [...] Parku Krajobrazowego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, dla parku krajobrazowego sporządza się i realizuje plan ochrony, którego projekt sporządzony jest przez dyrektora parku. Plan ochrony parku krajobrazowego sporządza się z uwzględnieniem m.in. charakterystyki i oceny stanu przyrody oraz charakterystyki i oceny stanu zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 pkt 1, 5 ustawy o ochronie przyrody). Plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera w swej treści m.in. cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji oraz ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 4 pkt 1, 6 cyt. ustawy).

Z kolei według przepisu art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, do zadań dyrektora parku krajobrazowego należy m.in. (pkt 1) ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; (pkt 5) składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że skarżący składał w toku procedury planistycznej wnioski i uwagi, które nie zostały uwzględnione. W rezultacie według strony skarżącej w Studium wprowadzono zmiany niezgodne z ustaleniami zawartymi w § 13 ust. 1 i 2 planu ochrony dla [...] Parku Krajobrazowego w zakresie terenu oznaczonego symbolem UK1.

Z powyższych uwarunkowań prawnych i faktycznych wynika, że w konkretnych sprawach dyrektor parku krajobrazowego musi mieć możliwość zainicjowania kontroli sądowej w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu sprawdzenia zgodności jego treści z ustaleniami zawartymi w planie ochrony danego parku krajobrazowego. Skoro do kompetencji dyrektora parku krajobrazowego należy składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego, to konsekwentnie musi mieć też uprawnienie do wystąpienia w imieniu parku krajobrazowego ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy organ gminy nie uwzględni złożonych wniosków w ramach procedury planistycznej bądź gdy dyrektor parku kwestionuje zapisy studium determinujące treść planu miejscowego.

Dla właściwej realizacji celów wyznaczonych w art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a mianowicie ochrony obszaru parku krajobrazowego ze względu na jego wartości przyrodnicze i krajobrazowe wymagane jest kompleksowe działanie: z jednej strony, organów ochrony środowiska w ramach uzgadniania projektów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a z drugiej strony, dyrektora parku krajobrazowego odpowiedzialnego za ochronę przyrody i walorów krajobrazowych na obszarze parku, zgodnie z ustanowionym planem ochrony danego parku. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca przewidział nie tylko potrzebę sporządzenia, ale również realizowania planów ochrony (art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody), a działania temu służące obowiązany jest podejmować dyrektor parku krajobrazowego, samodzielnie bądź w ramach współdziałania z innymi organami i jednostkami organizacyjnymi działającymi w zakresie ochrony przyrody.

W sytuacji gdy aktywność dyrektora parku krajobrazowego podejmowana na etapie składania wniosków i uwag do aktów w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczająco skuteczna, to należy dopuścić możliwość wystąpienia ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., celem zweryfikowania, czy przyjęta treść uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy narusza ustalenia planu ochrony parku krajobrazowego, wbrew wymogom wynikającym z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Warto w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie przyznawany jest status strony konkretnym Parkom Krajobrazowym bądź Dyrektorom, jako kierującym parkami krajobrazowymi w ramach postępowań administracyjnych i sądowych w sprawach inwestycji planowanych czy realizowanych na obszarze objętym ochroną w postaci parku krajobrazowego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 660/17 oraz wyroki WSA z: 12 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1858/06; 27 września 2007 r., II SA/Gd 492/07; 14 marca 2008 r., IV SA/Wa 2611/07; 10 października 2013 r., II SA/Łd 707/13). W części orzeczeń zajmowane jest stanowisko odmienne (por. wyroki NSA z dnia: 27.11.2015 r., II OSK 779/14; 30.11.2015 r., II OSK 639/14; 23.08.2016 r. II OSK 218/15).

Rozstrzygając o tym zagadnieniu w konkretnych sprawach trzeba mieć na uwadze, że przyznanie dyrektorom parków krajobrazowych uprawnień tylko w sferze sygnalizacji (według wskazań WSA w niniejszej sprawie) lub współpracy z innymi organami administracji może być w określonych sytuacjach niewystarczające dla zapewnienia realizacji celów ochrony przyrody, zwłaszcza w aspekcie spójności pomiędzy planami ochrony parków krajobrazowych a studiami uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma zatem podstaw, aby nie przyznać legitymacji omawianym podmiotom do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w takich przypadkach, gdy w ich ocenie zaskarżone uchwały nie respektują ustaleń planów ochrony parku krajobrazowego.

Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki niezasadnie przyjął, że nie zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi w następstwie czego skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Jednocześnie należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a. bowiem przepisy te nie mają zastosowania do postępowania w przedmiocie planu miejscowego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymienione akty są sporządzane w procedurze unormowanej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec szczególnej regulacji przymiotu strony w postępowaniu ze skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. – całkowicie chybiony był zarzut naruszenia art. 28 k.p.a.

Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 185 p.p.s.a.