Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2221/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 pkt 3, art. 217
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komitetu Wyborczego Nowa Prawica – Janusza Korwin - Mikke od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2159/11 o odrzuceniu skargi Komitetu Wyborczego Nowa Prawica – Janusza Korwin - Mikke na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2159/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Komitetu Wyborczego Nowa Prawica – Janusza Korwin-Mikke na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Państwowa Komisja Wyborcza w piśmie z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], skierowanym do M. B., pełnomocnika wyborczego Komitetu Wyborczego Nowa Prawica - Janusza Korwin-Mikke, oraz Janusza Korwin-Mikke, Prezesa Kongresu Nowej Prawicy, odnosząc się do pism z dnia [...] i [...] września 2011 r., po ponownej analizie wniosku o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.), zw. dalej Kodeksem wyborczym, podtrzymała stanowisko, iż z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że wydanie zaświadczenia jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy komitet zarejestrował listy kandydatów na posłów, co najmniej w połowie okręgów wyborczych najpóźniej w czterdziestym dniu przed dniem wyborów i w tym terminie złożył wniosek o wydanie zaświadczenia. Jak zaznaczyła Komisja, nawet gdy komitet wyborczy uzyska rejestrację list kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych, ale po tym terminie - zaświadczenia nie wydaje się. Okręgowe komisje wyborcze nie mogą zatem dokonać rejestracji list tego komitetu, które zgłoszono wprawdzie w ustawowym terminie, lecz bez podpisów poparcia wyborców. Tym bardziej musi to dotyczyć list kandydatów zgłoszonych po upływie ustawowego terminu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Komitet Wyborczy Nowa Prawica - Janusz Korwin-Mikke, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Państwową Komisję Wyborczą wraz z zaleceniem niezwłocznego wydania przez tenże organ Komitetowi Wyborczemu Nowa Prawica - Janusza Korwin-Mikke zaświadczenia określonego w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego; ewentualnie z najdalej idącej ostrożności procesowej - w razie uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżone niniejszą skargą rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów formalnych postanowienia - wniósł o uznanie niniejszej skargi za skargę na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej oraz - konsekwentnie - o zobowiązanie tegoż organu do niezwłocznego wydania Komitetowi Wyborczemu Nowa Prawica - Janusza Korwin-Mikke zaświadczenia określonego w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego. Ponadto wniesiono o bezzwłoczne rozpoznanie niniejszej sprawy przez Sąd, jak również zasądzenie od przeciwnika skargi na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy w postaci przepisów, tj. art. 210 § 2 i 3 Kodeksu wyborczego, a także naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 3 Kodeksu wyborczego oraz art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska wskazała, że Kodeks wyborczy nie przewiduje właściwości sądów administracyjnych w sprawach załatwianych na podstawie tego Kodeksu w toku przeprowadzania wyborów do Sejmu RP i Senatu RP. Tak też było na podstawie poprzednio obowiązujących Ordynacji wyborczych do Sejmu RP i Senatu RP. W przypadku, gdy określone sprawy, załatwiane w toku przeprowadzania wyborów, mogą być przedmiotem skargi do sądu powszechnego lub Sądu Najwyższego, Kodeks wyborczy wyraźnie tak stanowi oraz określa krótki termin rozpoznania sprawy i skutki rozstrzygnięć sądowych (np. art. 20 § 4 i 5, art. 22 § 5, art. 205). Zdaniem Komisji jest tak dlatego, że sprawy te muszą być rozstrzygnięte i zakończone w ściśle określonym czasie z uwagi na upływ terminów określonych w kalendarzu wyborczym. W sprawach określonych w Kodeksie wyborczym sądy administracyjne co do zasady nie są właściwe, chyba że Kodeks stanowi inaczej (np. art. 384, art. 493). Ponadto Komisja wskazała, że zarzuty podnoszone w skardze przez Komitet Wyborczy były już podnoszone w proteście wyborczym do Sądu Najwyższego, który pozostawił je bez dalszego biegu postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt III SW 12/11.

W ocenie Komisji, skarga Komitetu podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zw. dalej P.p.s.a., ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.

W nawiązaniu do ww. odpowiedzi na skargę, strona skarżąca nadesłała pismo procesowe z dnia [...] września 2011 r., w którym wskazała, że Kodeks wyborczy nie wypowiada się wprost w kwestii zaskarżalności orzeczeń podejmowanych przez Państwową Komisję Wyborczą w związku z treścią art. 210 § 2 i 3. W szczególności nie przewiduje wyłączenia możliwości kwestionowania na drodze sądowej stanowiska PKW w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jest to znaczące w kontekście szeregu przepisów, w których ustawodawca zadecydował, że od orzeczeń PKW "nie przysługuje środek prawny" (art. 218 § 2, art. 254 § 2, art. 326 § 4, art. 348 § 2, art. 405 § 5, art. 420 § 2, art. 432 § 2, art. 456 § 2). W ocenie strony skarżącej brak podobnej wypowiedzi ustawodawcy w treści art. 210 nakazuje stosować zasady ogólne, w tym zasadę, zgodnie z którą każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Pogląd strony przeciwnej, że sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu wyborczego, które nie przewidują generalnego wyłączenia właściwości sądów administracyjnych, ograniczając ją do wyjątków wskazanych w ustawie. Także treść art. 5 P.p.s.a. nie daje podstaw do formułowania stanowiska przyjętego przez PKW. Przepisy Kodeksu wyborczego przewidują właściwość różnych sądów w "sprawach wyborczych", w tym sądów administracyjnych. W wielu wypadkach wyłączają wprost drogę sądową, a w niektórych - milczą. Zdaniem strony skarżącej, w przypadku milczenia ustawodawcy nie można domniemywać braku drogi sądowej, czy braku właściwości danego sądu, lecz rozstrzygać ad casum, uwzględniając charakter danej sprawy, czyli w tym wypadku kwestię wydania zaświadczenia.

Użyte przez ustawodawcę w art. 210 Kodeksu wyborczego pojęcie "zaświadczenia" nie zostało odrębnie zdefiniowane na potrzeby tej ustawy w słowniczku ustawowym (art. 5). Stanowi ono potwierdzenie zarejestrowania przez komitet wyborczy list kandydatów co najmniej w połowie okręgów wyborczych, wobec czego może, zdaniem wnioskodawcy, prowadzić do wniosku, że ma tu zastosowanie przepis art. 217 k.p.a., którego istotę stanowi potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto, dyrektywa konsekwencji terminologicznej (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 104) nakazuje przyjąć, że pojęcie "zaświadczenie" z art. 210 Kodeksu wyborczego jest równoznaczne z pojęciem "zaświadczenie" w rozumieniu art. 217 i nast. k.p.a. Potwierdza to zasadność stosowania do kwestii wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 Kodeksu wyborczego, zasad przewidzianych w przepisach k.p.a.

Ponadto w ocenie strony skarżącej nie stanowi argumentu przeciwko dopuszczalności skargi w przedmiotowej sprawie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt III SW 12/11. Zarówno z ustnych motywów tego orzeczenia, jak i z treści informacji zamieszczonej na stronie internetowej Sądu Najwyższego wynika, że powodem nierozpatrzenia protestu było złożenie go przed ogłoszeniem wyników wyborów. Zdaniem strony skarżącej, możliwość złożenia protestu do Sądu Najwyższego po ogłoszeniu wyników wyborów nie wyłącza możliwości zaskarżenia odmowy wydania zaświadczenia przez PKW do sądu administracyjnego, gdyż przedmioty tych spraw nie pokrywają się.

Z treści art. 210 § 2 i 3 Kodeksu wyborczego wynika ustawowe prawo komitetu wyborczego do uzyskania zaświadczenia. Wydanie wspomnianego zaświadczenia nie zależy od uznania Państwowej Komisji Wyborczej; wręcz przeciwnie - PKW ma obowiązek wydać zaświadczenie, jeśli komitet wyborczy spełni warunki przewidziane w art. 210 § 2. Prawo to będzie miało jednak charakter iluzoryczny, gdy nie będzie objęte ochroną na drodze sądowej. Dlatego też zasadne jest uznanie - wbrew stanowisku PKW - dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ czynność Państwowej Komisji Wyborczej będąca przedmiotem skargi nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż ustawodawca uchwalając Kodeks wyborczy, jak to wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, decydując się na uregulowanie prawa wyborczego praktycznie w jednym akcie prawnym, miał na celu ujednolicenie elementów procedur wyborczych, które z racji swej istoty są wspólne dla wszystkich postępowań wyborczych, bez względu na to, który organ władzy publicznej jest wybierany. Ujednolicenie tych procedur polegało na wyczerpującym wskazaniu, które czynności, akty i decyzje mające miejsce w procesie wyborczym, podlegają określonym trybom postępowania, a także, które organy i sądy są właściwe do rozpatrywania, z reguły w ściśle określonym czasie, przedmiotowych spraw. Skuteczne przeprowadzenie wyborów determinuje bowiem czynnik czasu, co w konsekwencji prowadzi nie tylko do skrócenia wielu terminów (zarówno dla organów i sądów, ale i dla wniesienia środków zaskarżenia), a w niektórych przypadkach - jak to zauważyła strona skarżąca - wręcz do zamknięcia drogi odwoławczej czy skargowej. Jak wynika z powyższego czynnik czasu nie pozostaje bez wpływu na sposób sformułowania i rozumienia norm procesowych związanych z trybami postępowania wyborczego.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, iż Kodeks wyborczy przewiduje wprost jedynie dwa przypadki kompetencji sądu administracyjnego w sprawach objętych tym kodeksem. W art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 przewidziano możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego (odpowiednio wójta), określono jednak ściśle terminy złożenia i rozpatrzenia skargi, a w dalszych przepisach - konsekwencje orzeczeń sądu administracyjnego w tych sprawach. W innych przypadkach Kodeks wyborczy nie przewiduje drogi sądowoadministracyjnej. Na marginesie wskazano, że w przypadkach działania organów gmin w procedurze wyborczej (art. 20, 22, 37) nie przewidziano drogi sądowoadministracyjnej, lecz drogę do sądu powszechnego.

W ocenie Sądu, wolą ustawodawcy nie było (podobnie jak w poprzednio obowiązujących przepisach prawa wyborczego) otwieranie drogi sądowoadministracyjnej w sprawach wyborczych, lecz poddanie ich kognicji sądów powszechnych i Sądu Najwyższego.

Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazano katalog spraw, w których sądy administracyjne orzekają, sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej. W niniejszej sprawie zaskarżone pismo Państwowej Komisji Wyborczej, dotyczące odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, nie mieści się w żadnej kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., ponieważ nie można mu przypisać waloru zindywidualizowanego, władczego aktu, w wyniku którego doszło do powstania określonych praw i obowiązków przyznawanych zgodnie z obowiązującymi normami prawa administracyjnego materialnego. Ponadto ewentualne wydanie zaświadczenia w trybie Kodeksu wyborczego nie potwierdzałoby stanu prawnego lub faktycznego wynikłego w związku ze stosowaniem norm prawa administracyjnego materialnego. Tym samym wydanie zaświadczenia w trybie Kodeksu wyborczego nie stanowi przedmiotu postępowania administracyjnego, ani też czynności materialno-technicznej, tym bardziej, że Państwowa Komisja Wyborcza nie mogła w trybie art. 217 k.p.a. potwierdzić rejestracji, ponieważ zgodnie z prawem wyborczym mogło to nastąpić tylko w trybie art. 210 Kodeksu wyborczego. Nie jest, więc usprawiedliwiony argument, zawarty w piśmie Komitetu, że zaświadczenie takie można uznać za zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a. Poza tym, nawet gdyby przyjąć, że jest to zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., to odmowa jego wydania otwierałaby tryb jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, z koniecznością wyczerpania trybu instancyjnego, co mogłoby dopiero otwierać drogę sądowoadministracyjną, wymagającą czasu na przeprowadzenie procedury na zasadach ogólnych. W świetle powyższego, za zasadny należało uznać argument Komisji, że przyjęcie takiego rozwiązania prowadziłoby do zaburzenia kalendarza wyborczego i mogłoby powodować niemożność terminowego wykonania niezbędnych działań i czynności wyborczych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestia ta była już przedmiotem protestu wyborczego wniesionego przez Komitet Wyborczy Nowej Prawicy - Janusza Korwin-Mikke i Janusza Korwin-Mikke skierowanego do Sądu Najwyższego. Postanowieniem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt III SW 12/11, Sąd Najwyższy na podstawie art. 243 § 1 w zw. z art. 241 § 1 Kodeksu Wyborczego pozostawił protest bez dalszego biegu, uznając protest za przedwczesny, gdyż został złożony przed rozpoczęciem biegu ustawowego terminu dla dokonania tej czynności, który to termin rozpoczyna bieg w dniu ogłoszenia wyniku wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą w Dzienniku Ustaw (publ. http://www.sn.pl/aktual/index.html).

Zdaniem Sądu przepisów Kodeksu wyborczego nie można uznać za normy z zakresu prawa administracyjnego materialnego, ponieważ przepisy te regulują precyzyjnie tryb i terminy jedynie w ramach procedury wyborczej. Na podstawie tych przepisów Państwowa Komisja Wyborcza nie jest powołana do wydawania władczych rozstrzygnięć z zakresu prawa administracyjnego materialnego (por. normy kompetencyjne PKW zawarte w Kodeksie wyborczym i przepisy uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie regulaminu Państwowej Komisji Wyborczej - M.P. Nr 26, poz. 286). Nadto do działań Komisji nie mają zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ w Kodeksie wyborczym brak jest odwołań do k.p.a., jak i przepisy k.p.a. również nie stanowią o możliwości stosowania do procedury wyborczej przepisów dotyczących postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zatem list kandydatów przez komitety wyborcze nie wiąże się z wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w art. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 217 k.p.a., gdyż wskazaną przez Kodeks wyborczy podstawą prawną wydania zaświadczenia, które potwierdza dokonanie zgodnie z prawem wyborczym zarejestrowania list kandydatów, jest art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego. Przepisy Kodeksu wyborczego w przypadku braku wydania takiego zaświadczenia nie przewidują zaś kontroli sądów administracyjnych. Skoro działalność Państwowej Komisji Wyborczej nie jest objęta zakresem właściwości sądu administracyjnego określonej w cytowanych wyżej przepisach, nie podlega więc rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a to oznacza, że skargę, której jest przedmiotem, należało odrzucić.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Komitet Wyborczy Nowa Prawica – Janusza Korwin-Mikke na podstawie art. 174 P.p.s.a. zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 2 pkt 2) i pkt 4) powołanej wyżej ustawy poprzez odrzucenie skargi mimo, że będąca jej przedmiotem czynność Państwowej Komisji Wyborczej podlega kognicji sądów administracyjnych, a ponadto:

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to:

- art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1078 ze zm.) w związku z art. 210 § 2 i § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że Kodeks wyborczy nie wypowiada się wprost w kwestii generalnej lub "zindywidualizowanej" zaskarżalności orzeczeń podejmowanych przez Państwową Komisję Wyborczą (dalej: "PKW") w związku z treścią art. 210 § 2 i § 3 Kodeksu wyborczego. Powyższa ustawa nie przewiduje w szczególności wyłączenia możliwości kwestionowania na drodze sądowej stanowiska PKW w przedmiocie wydania zaświadczenia. Jest to znaczące w kontekście szeregu przepisów, w których ustawodawca zadecydował, że od orzeczeń PKW "nie przysługuje środek prawny" (wskazać tu można tytułem przykładu: art. 218 § 2, art. 254 § 2, art. 326 § 4, art. 348 § 2, art. 405 § 5, art. 420 § 2, art. 432 § 2 lub art. 456 § 2 Kodeksu wyborczego). Brak podobnej wypowiedzi ustawodawcy w treści art. 210 Kodeksu wyborczego, nakazuje zatem - przyjmując racjonalność ustawodawcy - stosować zasady ogólne, w tym zasadę zgodnie z którą każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem skarżącego, pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie braku kognicji do rozpoznania niniejszej sprawy, nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu wyborczego, gdyż nie przewidują one generalnego wyłączenia właściwości sądów administracyjnych. Przepisy Kodeksu wyborczego przewidują właściwość różnych sądów w "sprawach wyborczych", w tym sądów administracyjnych. W wielu wypadkach wyłączają wprost drogę sądową, a w niektórych - milczą. Zdaniem skarżącego, w przypadku milczenia ustawodawcy nie można domniemywać braku drogi sądowej, czy braku właściwości danego sądu, lecz rozstrzygać ad casum, uwzględniając charakter danej sprawy, czyli w tym wypadku kwestię wydania zaświadczenia.

Podkreślono, że użyte przez ustawodawcę w art. 210 Kodeksu wyborczego pojęcie "zaświadczenia" nie zostało odrębnie zdefiniowane na potrzeby tej ustawy w słowniczku ustawowym (art. 5 Kodeksu wyborczego). Nie jest to zdaniem Skarżącego zabieg przypadkowy, lecz racjonalne uwzględnienie dorobku wypracowanego na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Na gruncie art. 217 K.p.a. przez "zaświadczenie" rozumie się urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, posiadające walor dokumentu urzędowego. Takie ujęcie odpowiada charakterowi prawnemu zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego, bowiem również ono stanowi potwierdzenie zarejestrowania przez komitet wyborczy list kandydatów, co najmniej w połowie okręgów wyborczych. Ponadto, dyrektywa konsekwencji terminologicznej (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 104) nakazuje przyjąć, że pojęcie "zaświadczenie" z art. 210 Kodeksu wyborczego jest równoznaczne z pojęciem "zaświadczenie" w rozumieniu art. 217 i nast. K.p.a. Potwierdza to zasadność stosowania do kwestii wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 210 Kodeksu wyborczego, zasad przewidzianych w przepisach K.p.a.

Skarżący stwierdził nadto, że gdyby intencją prawodawcy było wyłączenie tego zaświadczenia z "działania" k.p.a. - zostałaby mu nadana inna nazwa (np. "poświadczenie").

Zdaniem Komitetu Wyborczego Nowa Prawica – Janusza Korwin - Mikke nie stanowi argumentu przeciwko dopuszczalności skargi w przedmiotowej sprawie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt III SW 12/11. Zarówno z ustnych motywów tego orzeczenia, jak i z treści pisemnego uzasadnienia tegoż postanowienia wynika bowiem, że powodem nierozpatrzenia protestu było złożenie go przed ogłoszeniem wyników wyborów. Zdaniem Skarżącego, możliwość złożenia protestu do Sądu Najwyższego po ogłoszeniu wyników wyborów nie wyłącza możliwości zaskarżenia odmowy wydania zaświadczenia przez PKW do sądu administracyjnego, gdyż przedmioty tych spraw nie pokrywają się.

Wskazano również, że z treści art. 210 § 2 i § 3 Kodeksu wyborczego wynika ustawowe, niezbywalne prawo komitetu wyborczego do uzyskania zaświadczenia. Wydanie wspomnianego zaświadczenie nie zależy od uznania Państwowej Komisji Wyborczej; wręcz przeciwnie - PKW ma obowiązek wydać zaświadczenie, jeśli komitet wyborczy spełni warunki przewidziane w art. 210 § 2 Kodeksu wyborczego. Prawo to będzie miało jednak charakter iluzoryczny, gdy nie będzie objęte ochroną na drodze sądowej. Dlatego też zasadne jest uznanie - wbrew stanowisku PKW oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., formułuje zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny, błędnie uznał, że nie posiada kognicji do rozpoznania niniejszej sprawy. Przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują bowiem generalnego wyłączenia właściwości sądów administracyjnych, a wręcz przeciwnie ograniczają ją do wyjątków wskazanych w ustawie. Treść art. 5 P.p.s.a. nie daje zatem podstaw do formułowania stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odnośnie braku kognicji sądu administracyjnego.

Zarówno przepisy Konstytucji RP, jak i ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, ze zm.), zwanej dalej Kodeksem wyborczym, stanowią zespół norm prawnych określających system wyborczy RP. Postanowienia Kodeksu wyborczego regulują szczegółowo zasady, tryb przygotowania i przeprowadzenia wyborów, podziału mandatów, ustalania wyników wyborów oraz ich weryfikację. Przepisy Działu III Kodeksu wyborczego traktują o wyborach do Sejmu.

W procesie kontroli wszystkich stadiów postępowania wyborczego oraz weryfikacji wyborów udział biorą: Państwowa Komisja Wyborcza, sądy powszechne i Sąd Najwyższy.

Kodeks wyborczy ustanawia wiele procedur reklamacyjnych tylko z udziałem Sądu Najwyższego i sądów powszechnych, które mają na celu zagwarantowanie sądowej kontroli wskazanych czynności wyborczych w określonych stadiach procesu wyborczego. Przepisy ustawy wyborczej expressis verbis przewidują wniesienie środka prawnego do sądu w sprawach: nieprawidłowości w rejestrze wyborców (art. 20 § 4 i art. 22 § 5), reklamacji w sprawie nieprawidłowości sporządzenia spisu (art. 37 § 2), odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego (art. 205 § 1), czy wreszcie naruszenia reguł kampanii wyborczej (art. 111 § 2-5).

Analiza normatywna przywołanych regulacji wskazuje, że Kodeks wyborczy nie przewiduje udziału sądów administracyjnych w postępowaniu wyborczym do Sejmu i Senatu. Zasadne jest zatem stanowisko i argumentacja Sądu pierwszej instancji odnośnie braku kognicji sądów administracyjnych w zakresie kontroli czynności wyborczych także tych dotyczących rejestracji list kandydatów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji skarżącego, że skoro przepisy Kodeksu wyborczego w wielu wypadkach wyłączają wprost drogę sądową, a w niektórych – milczą, to milczenie ustawodawcy nie może oznaczać braku drogi sądowej, czy braku właściwości danego sądu, lecz sąd powinien rozstrzygać ad casum, uwzględniając charakter danej sprawy, czyli w tym wypadku kwestię wydania zaświadczenia.

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W art. 177 Konstytucja ustanawia domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ustrojodawca przesądził, że to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego, to właśnie sądy powszechne są właściwe do rozpatrzenia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skoro ustawa zasadnicza przekazała generalną właściwość, w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, sądom powszechnym, to właściwość innych sądów musi wynikać ze szczególnego przepisu ustawy. Należy mieć na uwadze, że w państwie prawa organy władzy publicznej, w tym sądy, działają na podstawie i w granicach prawa.

Z woli ustawodawcy sądy administracyjne nie kontrolują legalności postępowania wyborczego do parlamentu. Przepisy Kodeksu wyborczego przewidują udział sądów administracyjnych tylko w przypadkach wskazanych w art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 (rozpaprywanie skarg na uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego i mandatu wójta).

Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz P.p.s.a. określają właściwość rzeczową sądu administracyjnego przez wskazanie spraw, w których dopuszczona jest skarga do sądu administracyjnego, prawnych form wykonywania administracji publicznej podlegających zaskarżeniu, podmiotów, na których działanie służy skarga, a także kryterium kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4 a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

W świetle powyższego nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi naruszenia prawa materialnego tj. art. 217 k.p.a. w związku z art. 210 § 2 i § 3 Kodeksu wyborczego. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny odnoszący się wyłącznie do procedury przeprowadzenia wyborów. Nie jest to postępowanie administracyjne, ani postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, o którym mowa w art. 1 pkt 4 k.p.a. PKW nie mogła zatem potwierdzić, w formie zaświadczenia wydanego na podstawie art. 217 k.p.a, rejestracji listy kandydatów do Sejmu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej materii stanowisko Sądu pierwszej instancji, że procedura wydania zaświadczenia, o której mowa w art. 210 § 3 Kodeksu wyborczego nie jest objęta kognicją sadów administracyjnych, albowiem nie mieści się w kategorii spraw wynikających z przepisu art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 P.p.s.a.

Z przepisów Kodeksu wynika, że działalność weryfikacyjno-kontrolna procesu wyborczego sprawowana jest także przez stałe organy wyborcze – Państwową Komisję Wyborczą i komisarzy wyborczych oraz okręgowe komisje wyborcze powoływane w związku z zarządzonymi wyborami. Państwowa Komisja Wyborcza, realizując zadania m. in. wynikające z kalendarza wyborczego, nie wykonuje typowych funkcji administracji publicznej, gdyż nie jest organem administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 pkt 3 k.p.a. PKW, jak i pozostałe organy wyborcze, nie są podmiotami powołanymi, z mocy prawa, do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 157 § 1 Kodeksu wyborczego, Państwowa Komisja Wyborcza jest stałym najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i referendów. Niewątpliwie z punktu widzenia pełnego zagwarantowania podmiotowego prawa wyborczego i prawa do wolnych wyborów ważne jest, aby nadzór nad procesem wyborczym, w tym przestrzeganiem prawa wyborczego, był sprawowany przez organ wyborczy niezależny od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej, i aby podejmował on rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie norm prawa wyborczego. Sądowa kontrola w tym zakresie, w toku przeprowadzenia wyborów do Sejmu i Senatu, powierzona została Sądowi Najwyższemu, na zasadzie i w trybie określonym w Kodeksie wyborczym, a końcowym etapem tej kontroli jest rozpatrywanie protestów wyborczych i orzekanie o ważności wyborów przez Sąd Najwyższy. Skoro zadania i czynności podejmowane przez PKW, w ramach procedury wyborczej, nie są i nie mogą być władczymi działaniami organów administracji publicznej, to nie podlegają one kognicji sądów administracyjnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.