Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1378/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – dalej jako "ZUS", po rozpatrzeniu wniosku E. N. – dalej jako "Skarżąca" o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4, art. 28 ust, 1 - 3 i ust. 3 a i 3 b) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ) – dalej jako "u.s.u.s." oraz w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. ) – dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia 18 kwietnia 2014 r.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2014 r. ZUS odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek w kwotach i za okresy wskazane w decyzji.

W związku z powyższą odmową, Skarżąca złożyła do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie umorzenia należności z tytułu składek.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 kwietnia 2014 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek, uznając, iż w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku.

W wyniku rozpoznania wniesionej na powyższą decyzję skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1034/14 uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 25 czerwca 2014 r., uznając między innymi, że zabrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez Skarżącą ulgi oraz, że dokonano tylko pobieżnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego skupiając się na wskazaniu przede wszystkim tych okoliczności, z których wynika, że brak jest przesłanek do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległych składek.

3. W wykonaniu powyższego wyroku, ZUS przeprowadził ponowne postępowanie w sprawie, analizując wniosek o umorzenie z dnia 20 lutego 2014 r. i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 28 maja 2014 r. oraz złożoną przez Skarżącą dodatkową dokumentację i wyjaśnienia.

Pismem z dnia 13 marca 2015 r. ZUS poinformował Skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego i o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., tj. o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 19 marca 2015 r. Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy i podtrzymała wniosek.

4. Decyzją z dnia 8 maja 2015 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ustępu 3a. Całkowita nieściągalność zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych w ustawie, tj. gdy:

- dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

- sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

- nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa,

- nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

-wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

- naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

-jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zdaniem organu, z powyższego katalogu jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie można jeszcze stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, gdyż w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) – dalej jako "u.p.e.a.".

Zgodnie z postanowieniami art. 19 § 4 u.p.e.a. dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Tym samym właściwy dyrektor oddziału ZUS jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do podejmowania egzekucji przez cały okres czasu, w którym zobowiązania z tytułu składek nie są przedawnione, co oznacza, że środki egzekucyjne mogą być ponawiane przez cały okres, który ustawodawca przewidział na dochodzenie roszczeń z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Bezskuteczność danego środka egzekucyjnego w danym okresie czasu nie wyklucza - w perspektywie czasu - zastosowania na nowo egzekucji. Zgodnie z przepisami u.p.e.a., właściwy w sprawie Naczelnik Urzędu Skarbowego, może wdrażać wskazane w przywołanej ustawie środki egzekucyjne, łącznie z możliwością licytacyjnego zbycia ruchomości osoby zobowiązanej. Oznacza to, że w przypadku bezskuteczności środków egzekucyjnych, które mogą być stosowane przez dyrektora oddziału ZUS, postępowanie egzekucyjne może być przeprowadzone przez właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego.

W ocenie organu postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Dopóki postępowanie jest w toku nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji.

Organ wyjaśnił, że w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wydanego na podstawie art. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz.1365) - dalej jako "rozporządzenie MGPiPS" ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ: pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Powyższe oznacza, że zadaniem ZUS jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Jednak nawet stwierdzenie zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje ZUS do umarzania swoich należności, lecz stanowi zawsze jego uprawnienie. W ocenie organu w sprawie nie udowodniono okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia MGPiPS.

Po dokonaniu analizy sytuacji finansowej Skarżącej, ZUS stwierdził, że Skarżąca nie udowodniła, że jej sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności z tytułu składek.

W złożonym oświadczeniu majątkowym Skarżąca nie wskazała składników mienia ruchomego oraz maszyn, urządzeń ani środków transportu. Prowadzi gospodarstwo domowe z mamą, B. N. (rok urodzenia 1935), która uzyskuje dochód netto w wysokości 1.519,47 zł. Skarżąca wskazała stałe wydatki związane z utrzymaniem: (1) z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz, itp.) około 1.440 zł, (2) jako koszty związane z leczeniem - około 100 zł, (3) inne - brak. Zgodnie z omawianym oświadczeniem, dochód Skarżącej w 2011 r. wyniósł 9.467,31 zł, w roku 2012 - 1.265,37 zł, a w roku 2013 - 1.563,29 zł. Zgodnie z oświadczeniem, Skarżąca nie korzysta z innych form pomocy i nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej. Skarżąca nie wypełniła rubryk pt. proponowany sposób uregulowania należności i prognozy wyjścia z kryzysu finansowego. W rubryce sytuacja zdrowotna Skarżąca wskazała, że jej mama jest po amputacji lewej piersi - nowotwór (chemioterapia i operacja - marzec 2013 r. - leczenie onkologiczne). W części oświadczenia dodatkowe informacje mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie wniosku nie zawarto uwag.

W ocenie organu fakt, iż przedmiotowe zobowiązanie jest dochodzone w ramach egzekucji i powstało stosunkowo niedawno (dotyczy lat 2010 - 2013) jest istotny przy ocenie całokształtu okoliczności umorzeniowych. Jednocześnie należy podkreślić, iż wdrożone postępowanie egzekucyjne zawiesza bieg terminu przedawnienia roszczeń ZUS z tytułu składek.

Organ wskazał, iż ewentualny układ ratalny z tytułu zadłużenia z tytułu składek, który mógłby zostać zawarty w perspektywie czasu, uwzględniłby sytuację dochodową Skarżącej, co znalazłoby odzwierciedlenie w wysokości miesięcznych rat.

Organ uwzględnił, że Skarżąca wskazała, iż za cały 2014r. pozostało 2.828,28 zł z czego oddała siostrze, córce i znajomym 1.600 zł. Za styczeń i luty 2015 r. zostało 531,72 zł. Część z tej kwoty Skarżąca przekazała na spłatę zadłużenia wobec siostry.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ zauważył, iż opisane nadwyżki, które pozostają po opłaceniu wydatków koniecznych, mogłyby zostać przeznaczone – w jakiejś wysokości - na opłacanie kwot ewentualnego, dogodnego dla Skarżącej układu ratalnego, który po spełnieniu warunków progowych, mógłby zostać zawarty z ZUS w celu opłacenia zaległości z tytułu składek.

Organ zauważył, iż w piśmie z dnia 10 marca 2015 r. Skarżąca szczegółowo opisała aktualną sytuację finansową tj. przychody, dochody oraz poniesione koszty w roku 2014 i 2015, nie wykonując jednak wezwania do uzupełnienia wniosku o oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej oraz nie przedłożyła żadnych dokumentów wskazujących na jej obecny stan zdrowia, opisując dolegliwości i informując o zakupie lekarstw. Skarżąca opisała własne dolegliwości. Wskazała na to, że jej mama nie wymaga stałej opieki, ale ma już 80 lat i jest bardzo osłabiona. Skarżąca przedstawiła szereg dokumentów na potwierdzenie ciężkiej sytuacji zdrowotnej swojej mamy.

W ocenie organu Skarżąca wskazała wprawdzie na skomplikowaną sytuację zdrowotną mamy i własne problemy zdrowotne, lecz nie udowodniła, iż pozbawia to ją całkowicie możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności, o czym świadczy fakt, że Skarżąca jest osobą aktywną zawodowo i uzyskuje regularne, stałe dochody, które przeznacza na spłatę innych zobowiązań.

Odnosząc się do przekazanych informacji, organ zauważył, że ewentualna spłata pożyczek czy też kredytów bankowych nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym, nieprzewidzianym, jest przecież wkalkulowana w plan działania osoby, która takie pożyczki czy też kredyty zaciąga.

Zdaniem organu Skarżąca nie udowodniła okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia MGPiPS.

W opinii ZUS nie można stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem Skarżąca spłaca inne zobowiązania, a część środków finansowych, które pozostają po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogłaby zostać przeznaczona również na spłatę zobowiązań z tytułu składek.

Zdaniem organu Skarżąca nie wskazała na poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2, wydanego na podstawie art.28 ust. 3b u.s.u.s., rozporządzenia).

Organ stwierdził, że Skarżąca nie udowodniła stanu przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Przesłanki umorzenia w myśl § 3 ust. 1 pkt 3, wydanego na podstawie art. 3b u.s.u.s., rozporządzenia MGPiPS muszą być spełnione kumulatywnie, to znaczy, że przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności.

W omawianej sprawie udowodniono wprawdzie okoliczności przewlekłej choroby matki Skarżącej oraz wskazano na problemy zdrowotne Skarżącej, jednak z akt sprawy nie wynika, że matka wymaga jej opieki, która wyłącza Skarżącą całkowicie z rynku pracy. Pomimo opisanych problemów zdrowotnych i bytowych Skarżąca uzyskuje dochody, które pozwalają na regulowanie zadłużenia wobec innych niż ZUS wierzycieli.

Powołując treść wyroków sądów administracyjnych organ stwierdził, że trudna sytuacja materialna i zdrowotna Skarżącej nie jest wystarczającym argumentem do wydania pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia zaległych składek, gdyż powinna ona wykazać odpowiednią starannością i zapobiegliwością by w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej regulować zobowiązania publicznoprawne jakimi są składki ubezpieczeniowe względem ZUS. Umorzenie należności przez organ rentowy stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który to wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco.

Przy badaniu przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. istotnym jest ocena aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej zobowiązanego, a nie przyczyny powstania zaległości, zawinione czy też subiektywnie niezawinione, które nie zostały przewidziane jako samodzielna przesłanka umorzenia należności.

Okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności, ponieważ zapis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog przesłanek upoważniających ZUS do umorzenia należności, wśród których okoliczność, że powstała zaległość nie była wynikiem złej woli, nie została ujęta.

Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek", należy odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji. W sprawach o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., interes publiczny musi być szczególnie mocno akcentowany, bowiem akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie się z obowiązku opłacania składek godzi w prawa innych opłacających składki osób i narusza nakreśloną art. 2 a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych.

Organ wskazał, że ustawowym i statutowym obowiązkiem ZUS jest realizacja przepisów u.s.u.s., w tym realizacja obowiązku płatników w zakresie terminowego opłacania składek.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję ZUS z dnia 8 maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 kwietnia 2014 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek Skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 Rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. oraz art. 10 § 1 k.p.a., wniosła o zmianę wskazanej decyzji ZUS z dnia 8 maja 2015 r.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała na naruszenia procedury wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne wydłużanie terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca wskazała, że ZUS nieprawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji, że Skarżąca miesięcznie oddaje 500 zł długu siostrze, podczas, gdy w styczniu i lutym oddała łącznie jedynie 200 zł, a od marca nie oddaje nic, gdyż jej sytuacja zdrowotna pogorszyła się na tyle, iż obecnie Skarżąca na leki wydaje 150 zł, a nie 50 zł, jak dotychczas. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że nie wskazała swoich ruchomości, ani nieruchomości, gdyż uczyniła to we wniosku z dnia 13 maja 2013 r. i w tym zakresie nic się nie zmieniło, tj. nie posiada wartościowych ruchomości, w tym samochodu, roweru, sprzętu gospodarstwa domowego, a zamieszkuje w mieszkaniu kwaterunkowym matki.

Końcowo Skarżąca wyjaśniła, że od lipca 2015 r. jej dochody będą jeszcze niższe (960 zł netto) i razem z dochodami matki będą wynosiły średnio ok. 2500 zł miesięcznie.

6. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

7.1. Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako "p.p.s.a").

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową.

7.2. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, ze sprawa z wniosku Skarżącej o umorzenie nieuregulowanych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne i fundusz pracy była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1034/14 uchylił zaskarżoną decyzję ZUS z dnia 25 czerwca 2014 r., uznając między innymi, że zabrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji dotyczącej zastosowania lub odmowy zastosowania wnioskowanej przez Skarżącą ulgi oraz, że dokonano tylko pobieżnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego skupiając się na wskazaniu przede wszystkim tych okoliczności, z których wynika, że brak jest przesłanek do podjęcia decyzji o umorzeniu zaległych składek.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić rzetelną ocenę spełnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności", a sens dalszego prowadzenia egzekucji oceni uwzględniając również jej ewentualne skutki społeczne. Zadaniem organu powinno być także dokonanie kompletnej oceny sytuacji zdrowotnej Skarżącej i jej matki oraz jej wpływu na możliwości zarobkowe Skarżącej. Organ zobowiązany został również do ustalenia, czy stałe dochody gospodarstwa domowego Skarżącej nie zagrażają egzystencji rodziny i ewentualne wnioski w tym zakresie muszą być przełożone na treść ponownego rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Sąd wskazał również, że na etapie postępowania dowodowego organ ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i jego swobodnej oceny. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie występuje uznanie administracyjne. Aktualizuje się ono dopiero na etapie rozstrzygnięcia, tj. po przeprowadzeniu rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zbadania, czy sytuacja Skarżącej wyczerpuje przesłankę, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć wyrażony przez sąd pogląd co do wartości prawnej sprawy w jej warstwie materialnej i procesowej. Dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w orzeczeniu pogląd dotyczący wyłożonych i zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych jest wiążąca. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie.

W ocenie Sądu, ZUS wydając decyzję z dnia 8 maja 2015 r., będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1034/14 nie wykonał wskazań zawartych w powołanym wyroku, przez co naruszył przepis art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

7.3. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.).

Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1034/14 dokonując oceny stanowiska organu w zakresie stwierdzenia braku spełnienia przesłanki ,, całkowitej nieściągalności zadłużenia" wynikającej z art. 28 wskazał, że organ nie ustalił, czy w sprawie Skarżącej doszło do ziszczenia się przesłanki "całkowitej nieściągalności zadłużenia".

Sąd podkreślił, że ma to o tyle istotne znaczenie, że tylko ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącej i jej rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514). Oznacza to, że ustalenia w zakresie przesłanki "całkowitej nieściągalności" dokonuje organ rozpoznający wniosek, bez względu na zakres inicjatywy dowodowej skarżącej w tym przedmiocie. Także bowiem w przypadku wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego, który był jednocześnie płatnikiem tych składek, organ stosuje art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. i bada, czy zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności składek (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 44/12, LEX nr 1310089).

Sąd zauważył, że organ w obu instancjach ustalenia w zakresie zaistnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności" sprowadził do podania, że "możliwe jest prowadzenie czynności egzekucyjnych mających na celu realizację przedmiotowych wierzytelności składkowych".

Zdaniem WSA w Gdańsku wyrażonym w powołanym wyroku, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wyjaśnił, czy dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne było w jakimkolwiek stopniu skuteczne, tj. czy udało się zaspokoić chociaż część wierzytelności przysługującej od skarżącej. Dalej Sąd wskazał, że organ przeprowadzi rzetelną ocenę spełnienia się przesłanki "całkowitej nieściągalności", a sens dalszego prowadzenia egzekucji oceni uwzględniając również jej ewentualne skutki społeczne.

Natomiast ponownie rozpoznając sprawę ZUS stwierdził jedynie, że w niniejszej sprawie nie można jeszcze stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności, gdyż w sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm. ). Dodatkowo wskazał, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do podejmowania egzekucji przez cały okres czasu, w którym zobowiązania z tytułu składek nie są przedawnione, a bezskuteczność danego środka egzekucyjnego w danym okresie czasu nie wyklucza – w perspektywie czasu- zastosowania na nowo egzekucji.

Należy wskazać, że organ nie zgromadził w aktach sprawy żadnego dokumentu potwierdzającego wszczęcie egzekucji wobec Skarżącej, względnie wskazującego na jakim etapie znajduje się postępowanie egzekucyjne.Pomimo jednoznacznego zalecenia Sądu zawartego we wskazanym wyroku nie ustalił, czy prowadzone postępowanie egzekucyjne było w jakimkolwiek stopniu skuteczne, tj. czy udało się zaspokoić chociaż część wierzytelności przysługującej od Skarżącej. Natomiast samo wskazanie, że istnieje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego w perspektywie czasu, w ocenie Sądu nie pozwala na stwierdzenie istnienie bądź nie przesłanki całkowitej nieściągalności.

Również organ nie dokonał ustaleń jak i oceny w odniesieniu do powołanej przesłanki umorzenia należności, wskazanej w piśmie Skarżącej stanowiącym uzupełnienie odwołania tj. okoliczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w związku z zobowiązaniami ( w kwotach 100.000 zł i 500 000 zł ) związanymi z działalnością spółki, w której Skarżąca była członkiem zarządu.

W związku z powyższym w ocenie Sądu pomimo związania oceną prawną i wskazówkami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ nie przeprowadził rzetelnej oceny spełnienia przesłanki "całkowitej nieściągalności", a tym samym naruszył przepis art. 28 u.s.u.s. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

7.4. Natomiast w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 wydanego na podstawie art.28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r., Nr 141, poz.1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ: pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że w sprawie nie udowodniono okoliczności wynikających z § 3 ust.1 pkt 1 - 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. przemawiających za umorzeniem ze względów społecznych. Po dokonaniu analizy sytuacji finansowej Skarżącej, ZUS stwierdził, że strona nie udowodniła, że jej sytuacja materialno - bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę zaległych należności.

W opinii ZUS nie można stwierdzić, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, bowiem Skarżąca spłaca inne zobowiązania, a część środków finansowych, które pozostają po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogłaby zostać przeznaczona również na spłatę zobowiązań z tytułu składek.

W ocenie Sądu, prezentowana argumentacja nie jest prawidłowa, albowiem analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że przedłożona dokumentacja obrazująca stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżącej wskazuje, iż jest ona bardzo trudna.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca szczegółowo przedstawiła aktualną sytuację finansową, w tym wysokość osiąganych dochodów tj; w 2011- 9.467,31 zł., w 2012 r. – 1265,37, w 2013 r. -1563,29 , w 2014 r. - 11 274,98 zł. potwierdzonych zeznaniami podatkowymi . Skarżąca bardzo dokładnie wyliczyła i przedstawiła w formie zestawień wysokość kosztów związanych z jej utrzymaniem, na potwierdzenie czego przedłożyła materiały źródłowe w postaci rachunków potwierdzających ponoszone wydatki.

Wskazać należy, że Skarżąca w toku postępowania wykazała łączne dochody swoje i matki, u której zamieszkuje i z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe.

Wskazać również należy, na co także zwróciła uwagę Skarżąca w złożonej skardze, że organ błędnie przyjął wysokość spłacanych przez Skarżącą zobowiązań wobec rodziny.

Należy podkreślić, że Skarżąca wykazała zarówno swoje dochody uzyskane z tytułu działalności wykonywanej osobiście oraz dochody uzyskiwane przez jej matkę z tytułu emerytury wynoszące 1597,66 zł ( brutto ) miesięcznie.

Podkreślenia wymaga, że dochód uzyskany przez samą Skarżącą w 2014 r. w kwocie – ( 11 274,98 zł. brutto ), co daje miesięcznie kwotę netto 1005 zł. jest niższy od ponoszonych wydatków na utrzymanie, które znajdują pokrycie dopiero w połączeniu ze świadczeniem emerytalnym uzyskiwanym przez jej matkę.

Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ nie przeprowadził rzetelnej analizy sytuacji finansowej i rodzinnej Skarżącej oraz stosownej kalkulacji, a w konsekwencji nie wykazał, w jaki sposób w jego ocenie, uzyskiwane przez Skarżącą niskie dochody, pozwalają na spłatę zadłużenia bez szkody dla możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

ZUS zaniechał szczegółowego porównania wszystkich bieżących kosztów utrzymania Skarżącej zamieszkującej u matki, stwierdzając jedynie, że nadwyżki, które pozostają po opłaceniu koniecznych wydatków mogłyby zostać przeznaczone w jakiejś wysokości na opłacenie kwot ewentualnego, dogodnego układu ratalnego.

Sąd podkreśla, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku spłaty należności pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji ocena taka nie została prawidłowo przeprowadzona.

Jak już wyżej zasygnalizowano, działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Należy zaakcentować, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej i jej rodziny, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7.5. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1034/14 i przeprowadzić postępowanie w zgodzie z zasadami wynikającymi z K.p.a.

W szczególności organ winien ustalić na jakim etapie znajduje się prowadzone postępowanie egzekucyjne i jakie są jego skutki, celem oceny czy została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Ponadto organ dokonując oceny istnienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia winien dokonać porównania uzyskiwanych dochodów przez Skarżącą z ponoszonymi wydatkami, poprzez oparcie się na zgromadzonym względnie uzupełnionym materiale dowodowym, który obrazuje stan majątkowy Skarżącej, źródła uzyskiwanych przez nią dochodów, a także wysokość ponoszonych wydatków, a następnie ocenić czy spłata należności z tytułu składek pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny ( w tym przypadku matki Skarżącej ) poprzez pozbawienie Skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona swobodniej, a nie dowolnej oceny sytuacji materialnej Skarżącej, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb oraz uwagi Sądu odnoszące się do tej kwestii, pamiętając, iż wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie.

W przypadku dostrzeżenia braków w dokumentacji przedstawionej przez Skarżącą organ powinien wezwać Skarżącą do uzupełnienia dokumentacji bądź też we własnym zakresie wystąpić do właściwych instytucji.

7.6. Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.