Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 32/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Rozgraniczenie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086
law: Obwieszczenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Teza: Od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, służy stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.

TEZY

Od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę o rozgraniczenie z urzędu sądowi, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./, służy stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przy udziale prokuratora Ryszarda Walczaka, prokuratora Prokuratury Krajowej w sprawie z odwołań Emila M., Roberta M., Andrzeja M. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta T. z dnia 23 września 2002 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2003 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./, o następującym brzmieniu:

Czy od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /t.j. Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ wydanej w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości służy prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm./ wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne przytoczone w sentencji uchwały.

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następujących okoliczności sprawy.

Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy T. wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia przebiegu granicy między położonymi w T. nieruchomościami: działką Nr 981/1 stanowiącą własność Gminy T. a działką Nr 980 stanowiącą własność Andrzeja M., Emila M. i Roberta M. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia 23 września 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy T., powołując się na art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ umorzył postępowanie w sprawie i przekazał ją z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do zawarcia między stronami ugody i nie można było ustalić przebiegu granicy ani na podstawie zebranych dowodów, ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Stąd geodeta dokonał tymczasowego utrwalenia punktów granicznych, a organ wynikły spór co do przebiegu granicy przekazał do rozpatrzenia sądowi. Od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wnieśli odwołanie - zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji - Emil M., Robert M. i Andrzej M., zarzucając organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez nieskuteczne przeprowadzenie przez geodetę rozprawy rozgraniczeniowej wobec nieprawidłowego powiadomienia stron o terminie rozprawy. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji wadliwie umorzył postępowanie w sprawie.

Skład orzekający kolegium uznał, że zachodzą wątpliwości co do dopuszczalności odwołania w sprawie i zgłosił wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym. Wniosek ten pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uwzględnił i wystąpił do NSA z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały.

W ocenie Kolegium, wniesione w sprawie odwołanie jest niedopuszczalne

z przyczyn przedmiotowych, albowiem przepis szczególny nie przewiduje możliwości zaskarżenia tego rodzaju decyzji w drodze odwołania. Przepis art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dopuszcza wyłączenie ustawą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i odstępstwa od tej zasady przewidują inne niż kodeks postępowania administracyjnego przepisy procesowe, a także przepisy ustrojowe i materialne prawa administracyjnego. Takim przepisem szczególnym wyłączającym odwołanie jest, zdaniem Kolegium, unormowanie zawarte w art. 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wprawdzie przepis ten nie wyłącza expressis verbis postępowania odwoławczego w sprawie, ale poddanie weryfikacji w administracyjnym toku odwoławczym decyzji umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nie powinno mieć miejsca ze względów celowościowych skoro sprawa o rozgraniczenie zostaje przekazana do sądu. Kontrola administracyjna sprowadzałaby się w tej sytuacji wyłącznie do oceny zasadności umorzenia postępowania i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia sądowi. Wyłączenie toku administracyjnego postępowania odwoławczego nie pozbawia strony gwarancji jej praw, gdyż postępowanie sądowe, z jego sformalizowaną procedurą, gwarantuje stronie zachowanie wszystkich uprawnień i dochodzenie roszczeń wynikłych ze sporu o przebieg granicy. Kolegium zwróciło uwagę na to, że sprawy o rozgraniczenie są sprawami cywilnymi, których rozstrzyganie co do zasady należy do sądu powszechnego, a w drodze wyjątku jest poddane kognicji organu administracyjnego, przy czym - w tego rodzaju sprawach - zwykle etap postępowania administracyjnego poprzedza postępowanie sądowe. Kolegium zaakcentowało, że w sprawach rozgraniczeniowych sąd powszechny w pewnych sytuacjach posiada wyłączną kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy nawet bez poprzedzającej fazy postępowania administracyjnego /gdy rozstrzyga spór o własność czy o wydanie nieruchomości/.

Zdaniem Kolegium, ustawodawca załatwianie spraw mających na celu ustalenie przebiegu granicy przekazał do kompetencji organu administracji w drodze wyjątku i zastrzegł w kolejnym etapie postępowania rozgraniczeniowego wyłączną kognicję sądu powszechnego. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy o rozgraniczenie do kognicji sądu powszechnego definitywnie więc kończy sprawę w postępowaniu administracyjnym. Wątpliwości Kolegium co do przedstawionego wyżej rozumienia przepisu art. 34 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne zrodziły się w następstwie rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie dopuszczalności odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 tej ustawy. W niepublikowanym wyroku z dnia 22 listopada 2000 r. /SA/Rz 500/00/ Sąd opowiedział się bowiem za dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości i jest to pogląd odmienny od zaprezentowanego wcześniej przez inny skład orzekający Sądu, w wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. II SA/Łd 804/96 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 101/. Skład orzekający w sprawie II SA/Łd 804/96 uznał, iż przepis art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest przepisem szczególnym w stosunku do zasad ogólnych wynikających z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyłącza administracyjny tok weryfikacji odwoławczej w sprawie zakończonej decyzją opartą na treści tego przepisu, natomiast w sprawie SA/Rz 500/00 Sąd stwierdził, że przepis art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest przepisem szczególnym jedynie w stosunku do art. 105 par. 1 Kpa, natomiast nie ma takiego charakteru w stosunku do art. 127 par. 1 Kpa i nie wyłącza odwołania.

Zdaniem Kolegium, przyjęte przez ustawodawcę wyłączenie toku administracyjnego postępowania odwoławczego od tego rodzaju decyzji, zapobiega dwutorowości prowadzenia postępowania, w tym samym przedmiocie i pomiędzy tymi samymi stronami, jednocześnie przez organ i sąd.

Przyjęcie natomiast koncepcji zaskarżalności decyzji organu I instancji

w drodze odwołania implikuje postawienie pytania o zakres kontroli tej decyzji

w postępowaniu odwoławczym, mianowicie czy przedmiotem weryfikacji ma być całe postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, czy też jedynie zasadność jego umorzenia i przekazania sprawy do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed udzieleniem odpowiedzi na postawione pytanie prawne stwierdzić należy, że podjęta przez pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchwała z dnia 7 listopada 2002 r. odpowiada wymogom formalnym wynikającym z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /t.j. Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/, zaś odpowiedź wyjaśniająca zgłoszoną wątpliwość prawną będzie miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania czyniłoby bowiem koniecznym wydanie przez organ odwoławczy postanowienia w oparciu o art. 134 Kpa i zamykałoby możliwość rozpoznawania sprawy przez ten organ.

O tym, że zachodzą wątpliwości przedstawione w pytaniu prawnym w tej sprawie oraz, że mają one istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, świadczą nie tylko rozbieżne stanowiska wyrażone w wyrokach NSA, powołanych w uzasadnieniu pytania prawnego, lecz także w szeregu innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujących stanowiska w tej kwestii.

I tak np.: w nie publikowanych wyrokach z dnia 5 lipca 1995 r., SA/Kr 1840/94 z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Lu 395/01 i z dnia 13 sierpnia 2002 roku, II SA/Kr 486/99, składy orzekające, rozpoznające skargi na wydane w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym ostateczne decyzje o umorzeniu rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przyjęły dopuszczalność odwołania od takiej decyzji w administracyjnym toku instancji, oceniając legalność zaskarżonych decyzji pod kątem istnienia przesłanek umorzenia tego postępowania zawartych w powołanym przepisie prawa, będącym podstawą prawną zaskarżonych decyzji. Jest to zatem stanowisko zbieżne z poglądem przyjętym w wyroku z dnia 22 listopada 2000 r., SA/Rz 500/00, w którym Sąd frontalnie odniósł się do tego zagadnienia, nie podzielając odmiennego poglądu, przedstawionego w powołanym wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., II SA/Łd 804/96.

Natomiast w niepublikowanych wyrokach z dnia 12 lutego 2002 r., II SA 2816/00 i z dnia 19 lutego 2002 r., II SA 2900/00 podzielone zostało stanowisko przyjęte w publikowanym wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r., II SA/Łd 804/96, że art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wprowadził wyjątek od zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, jest to bowiem przepis szczególny w stosunku do art. 127 Kpa, wyłączający możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej na jego podstawie.

Przedstawienie stanowiska w kwestii dopuszczalności administracyjnego toku postępowania odwoławczego od decyzji umarzających postępowanie rozgraniczeniowe i przekazujących sprawy o rozgraniczenie z urzędu sądowi powszechnemu, wymaga przypomnienia istoty postępowania odwoławczego w sprawach administracyjnych i ogólnego modelu postępowania administracyjnego. Otóż prawo strony do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym jest ściśle powiązane z wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności tego postępowania. Wedle tej zasady każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wywodzi się z konstytucyjnej zasady przyjętej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Przepis art. 78 Konstytucji umieszczony jest w rozdziale drugim Konstytucji mówiącym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, a przewidziane nim prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji pierwszoinstancyjnych stanowi jeden ze środków ochrony wolności i praw konstytucyjnie gwarantowanych. Z przytoczonego art. 78 Konstytucji wynika, że ograniczenie zasady dwuinstancyjności musi być expressis verbis wyrażone przepisem ustawy. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do wyłączenia lub ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania przyjmować zatem należy, zgodnie z zasadą

dwuinstancyjności, iż od danej decyzji służy stronie odwołanie. Podkreślić należy, że także w stanie prawnym sprzed wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej na ogół przyjmowano, że wyłączenie prawa do wniesienia odwołania musi być ustanowione wprost w przepisie prawa /vide: między innymi pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94 - OSNC 1997 nr 7 poz. 82, gdzie stwierdzono, że: "wyłączenie pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady art. 15 Kpa, jeśli już następuje, musi być ustanowione w sposób wyraźny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający możliwości rozszerzającej interpretacji"/. Podobnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 22 listopada 2000 r., SA/Rz 500/00, podnosząc, m.in. że "w postępowaniach mieszanych /administracyjnosądowych/ postępowanie jest jednoinstancyjne tylko wtedy, kiedy konkretny przepis prawa tak stanowi", oraz wskazując na istotne różnice w tym zakresie między przepisami art. 33 ust. 3

a art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Prawo odwołania się od każdego nieostatecznego rozstrzygnięcia jest podmiotowym prawem obywatela, którego ograniczenie może nastąpić wyłącznie przepisem szczególnym rangi ustawy, musi być jednoznacznie czytelne i nie może prowadzić do negatywnych skutków dla strony. Ograniczenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadzone przez przepisy szczególne wiążą się zwykle z uprawnieniem do uruchomienia w miejsce odwołania, o jakim mowa w art. 127 Kpa, innego środka zaskarżenia powodującego rozpatrzenie danej sprawy przez sąd powszechny. W wyniku takiej regulacji decyzja administracyjna jednoinstancyjna staje się ostateczna w rozumieniu art. 16 par. 1 zdanie pierwsze Kpa /por. np.: uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 15/99 - OSNAPU 2000 nr 10 poz. 378 oraz glosa Barbary Adamiak do tego wyroku - OSP 2000 z. 11 poz. 174 str. 578/.

Przykładem takich spraw są między innymi wprowadzona w art. 477[8] Kpc oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./ możliwość odwołania się od decyzji organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznym do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, ale także wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym /Dz.U. 1997 nr 49 poz. 318/ odwołanie do sądu antymonopolowego - Sądu Okręgowego w Warszawie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zawarta w art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego możliwość żądania przez stronę, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 tego prawa, przekazania sprawy sądowi powszechnemu, czy określone w nieobowiązującej już ustawie z dnia 27 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/, w art. 38 ust. 1, uprawnienie do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym po wydaniu niezadowalającej stronę decyzji w sprawach wymienionych w przepisie /tak też obecnie w sprawach o naprawienie szkód wymienionych w art. 186 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm./. Podkreślić też należy, że pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela, traktowane jest w orzecznictwie sądowym jako rażące naruszenie prawa, co wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny /vide: m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 - ONSA 1989 Nr 1 poz. 36, wyrok z dnia z 2 grudnia 1986 r., IV SA 620/86 - GP 1987 nr 21 str. 8; wyrok z dnia 29 września 1987 r. IV SA 538/87 - GAP 1988 nr 11 str. 45/.

Problematykę postępowań rozgraniczeniowych od 1 lipca 1989 r. reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. 2000 nr 100 poz. 1086 ze zm./ w przepisach rozdziału 6. Ustawa ta zastąpiła dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości /Dz.U. nr 53 poz. 298 ze zm./. Administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe poza modyfikacjami przewidzianymi w ustawie podlega ogólnym zasadom procedury administracyjnej określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Prawo geodezyjne i kartograficzne zachowuje model, w którym sprawy o rozgraniczenie nieruchomości należą w zasadzie do drogi postępowania administracyjnego, wszczynanego i prowadzonego przez wójta /burmistrza, prezydenta miast/ z urzędu lub na wniosek /art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy/. Tym samym sprawy o rozgraniczenie, ze swej natury mające charakter" cywilnoprawny /w sprawach tych w istocie chodzi o ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela, tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 1 czerwca 1964 r. III CR 27/64 - OSNCP 1965 poz. 45/, zostały co do zasady poddane kognicji organu administracji z możliwością otwarcia drogi postępowania sądowego wyłącznie w ściśle określonych w ustawie przypadkach. Już z tej przyczyny nie można wiązać wyłączenia drogi administracyjnego postępowania odwoławczego w sprawach o rozgraniczenie z samym charakterem sporu o granicę.

W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji. Są to decyzje następujące:

1/ decyzja o rozgraniczeniu wydana w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy, poprzedzona ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku ich braku - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy /art. 31 ust. 3 ustawy/. Z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w sprawie, przekazania sprawy sądowi.

2/ decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą /art. 105 par. 1 Kpa w zw. z art. 31 ust. 4 ustawy/ bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn /np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela /art. 105 Kpa/,

3/ decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi /art. 34 ust. 2 ustawy/ wydana w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy, tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.

Z treści przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jedynym oczywistym wyłączeniem odwołania od decyzji organu w sprawach rozgraniczeniowych jest zastąpienie odwołania żądaniem przekazania sporu o granicę do sądu powszechnego w przypadku niezadowolenia strony z treści decyzji rozgraniczeniowej. Wyłącznie w przepisie art. 33 ust. 3 ustawy nastąpiło wyłączenie dopuszczalności drogi administracyjnego postępowania odwoławczego, o jakim - jako o wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności - jest mowa w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przyjęte w uzasadnieniu przedstawionego pytania prawnego założenie, że również przekazanie w trybie art. 34 ust. 2 ustawy, tj. z urzędu sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego stanowi takie wyłącznie odwołania, pozostaje w oczywistej sprzeczności z wpisaną na wstępie konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z treści przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, ani pozostałych ustępów tego artykułu nie wynika bowiem ograniczenie dopuszczalności odwołania w rozumieniu zdania drugiego art. 78 Konstytucji, tj. takie jakie zostało przewidziane wprost w odniesieniu do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Zamknięcie stronie prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne pozostawiłoby poza jakąkolwiek kontrolą prawidłowość podjętych w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzających do rozgraniczenia nieruchomości.

Decyzja mająca swoją podstawę prawną w art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego może być wydana dopiero po wykazaniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 34 ust. 1 tego prawa. Do umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi może dojść dopiero po jednoznacznym wyeliminowaniu możliwości ustalenia przez organ przebiegu granicy w oparciu o zebrane dowody lub zgodne oświadczenia stron i niemożności przy tym nakłaniania stron do ugody. Kontrola w trybie odwoławczym zasadności umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zapobiega przedwczesności przekazywania sprawy do sądu powszechnego. Podkreślić należy, że sąd powszechny nie może we własnym zakresie badać, czy postępowanie administracyjne toczyło się prawidłowo i zgodnie z przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż jego rolą nie jest odnoszenie się do postępowania administracyjnego i poczynionych tam ustaleń, ale przeprowadzenie od nowa, samodzielnie i niezależnie całego postępowania rozgraniczeniowego /vide: między innymi postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 1999 r. II CKN 548/98 - OSNC 2000 nr 2 poz. 40/. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można doszukiwać się argumentu na rzecz niedopuszczalności odwołania w podobieństwie przeniesienia z urzędu sprawy o rozgraniczenie na etap postępowania sądowego do przeniesienia takiego sporu na drogę sądową na wniosek strony, o którym mowa w z art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. O ile bowiem uruchomienie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o art. 33 ust. 3 ustawy pozostawione jest woli strony, o tyle przy zastosowaniu przez organ art. 34 ust. 2 ustawy strona nie ma wyboru. Do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie może dojść na wniosek strony, ale także z urzędu w sytuacjach opisanych w art. 30 ust. 2 ustawy. Zwrócić też należy uwagę na to, że o ile dekret z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości pozwalał przy niedojściu do ugody granicznej w postępowaniu administracyjnym na przekazanie sprawy z urzędu sądowi wyłącznie pismem /art. 7 ust. 3 dekretu/, o tyle ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne zastrzegła w art. 34 ust. 2 ustawy wprost formę decyzji dla umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi w sytuacji niemożności ustalenia przez organ przebiegu granicy a także niedojścia do ugody, co pozwala wysnuć wniosek o zamierzonym przez ustawodawcę poddaniu tego rodzaju rozstrzygnięć administracyjnych tokowi odwoławczemu. Za prezentowanym przez Kolegium stanowiskiem o niedopuszczalności odwołania nie przemawia też potrzeba zapobieżenia dwutorowości postępowania o to samo w różnych reżimach proceduralnych, albowiem uruchomienie postępowania przed sądem powszechnym po przekazaniu mu z urzędu sprawy o rozgraniczenie w oparciu o art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, może nastąpić dopiero w sytuacji, gdy decyzja umarzająca postępowanie administracyjne i przekazująca sprawę sądowi stanie się ostateczna. Jeżeli sprawa o rozgraniczenie nieruchomości wpłynie do sądu mimo nie wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, lub gdy wydana decyzja w tym przedmiocie nie stała się jeszcze ostateczna, wniosek o rozgraniczenie sądowe podlega odrzuceniu stosownie do art. 199 par. 1 w zw. z art. 13 par. 2 Kpc.

Mając powyższe na uwadze na przedstawione pytanie prawne należy udzielić odpowiedzi, iż od wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej z urzędu sprawę o rozgraniczenie sądowi, służy stronie prawo wniesienia odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę, jak w sentencji.