Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2612/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 194 ust. 5 i ust. 7, art. 196
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej GIOŚ) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej WIOŚ) z [...] czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za gospodarowanie odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. w terminie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2018 r. i następnie na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 r., poz. 797 ze zm.) wymierzył [...] Sp. z o. o. ul. [...],[...] B. (dalej Spółka, Skarżąca) administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za gospodarowanie odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. w terminie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.

Stan niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w terminie od 1 października 2015 r. do 1 grudnia 2015 r., na wniosek Marszałka Województwa P., przeprowadził problemową, interwencyjną, pozaplanową kontrolę \ Sp. z o. o. ul. [...] [...] B., której celem było sprawdzenie przestrzegania wymagań w zakresie postępowania z odpadami, w tym z odpadami niebezpiecznymi, zgodnie z posiadanymi decyzjami w zakresie gospodarowania odpadami. Przeprowadzenie kontroli było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego.

W toku kontroli P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zarządzane jest przez [...]Sp. z o. o. z siedzibą w B. przy ul. [...] ze wszystkich stron sąsiaduje z gruntami wykorzystywanymi rolniczo lub nieużytkami, jedynie od strony wschodniej występuje drzewostan. Ponadto ustalono, że Strona posiada uregulowany stan formalnoprawny. W trakcie kontroli mającej miejsce w dniach 1 października 2015 r. oraz 13 października 2015 r., przeprowadzono wizje terenowe na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Oględziny miały na celu dokonanie analizy rodzaju składowanych odpadów, dostarczonych na składowisko w okresie ostatnich kilku miesięcy (tzw. odpady świeże). Na podstawie przeprowadzonych oględzin i obserwacji P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O. zostały umieszczone odpady o składzie morfologicznym i strukturze odpowiadającej odpadom z grupy 20, tj. odpadom powstającym w gospodarstwach domowych lub pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zostały one wymieszane i przykryte odpadami o kodzie 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03. Analizując skład morfologiczny i strukturę umieszczonych na składowisku odpadów P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyodrębnił zatem 2 kategorie

- odpady o kodzie 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03,

- odpady o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. W masie odpadów znajdowały się frakcje, w stosunku do których istnieje obowiązek ich selektywnego zbierania i odbierania, tj.: papier, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe oraz odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. W oparciu o te ustalenia WIOŚ stwierdził, że zarządzający składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. przyjął do składowania odpady o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, wbrew posiadanym zezwoleniom oraz wbrew instrukcji prowadzenia składowiska, które nie uwzględniają przyjęcia tych kodów odpadów. W wyniku wizji lokalnej stwierdzono, że na eksploatowanym składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wierzchnia (najświeższa) warstwa odpadów umieszczonych na kwaterze do składowania w przeważającej ilości zawierała frakcje o składzie charakterystycznym dla odpadów z grupy 17 — odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej. W szczególności zawierała frakcje o składzie charakterystycznym dla odpadów o kodzie 17 09 04. Głównymi składnikami odpadów były: resztki materiałów konstrukcyjnych, gruz, pozostałości materiałów izolacyjnych (styropian, otulina z pianki izolacyjnej), opakowania (pojemniki plastikowe po farbach i materiałach budowlanych), folia, odłamki materiałów konstrukcyjnych, odłamki płyt gipsowo — kartonowych, worki papierowe po cemencie i spoiwach mineralnych, puszki po farbach i lakierach, opakowania i butelki szklane, worki foliowe, elementy ubrań roboczych. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej kontroli, oględzin i analizy posiadanych zezwoleń WIOŚ wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieprawidłowe, niezgodne z posiadanymi zezwoleniami gospodarowanie odpadami. Wydał decyzję z [...].06.2016 r. wymierzającą karę w wysokości 10.000 zł, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21). Zważywszy na zmianę stanu prawnego – GIOŚ tę decyzję uchylił i na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020 r., poz. 797 ze zm.) wymierzył MPO Sp. z o. o. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za gospodarowanie odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. w terminie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r., niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. GIOŚ wyjaśnił, że dowody, na podstawie których Organ I. instancji przeprowadził postępowanie dowodowe stanowiła w głównej mierze kontrola przeprowadzona u Strony i udokumentowana protokołem kontroli nr [...], znak: [...]. Na tej podstawie stwierdzono m. in., że Strona przyjmuje odpady na składowisko odpadów niezgodnie z posiadanymi regulacjami wydanymi przez Starostę H. w tym zakresie, tj. dokonuje zmieszania odpadów pochodzących z budowy, remontów i demontażu wraz z odpadami o charakterze odpadów komunalnych, zawierających frakcje zbierane selektywnie, następnie rozplantowuje je i zagęszcza. Działania te prowadziła w terminie od 1 października 2015 r. do 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r. Zdaniem GIOŚ, Organ I. instancji nie naruszył zatem zasady praworządności i zasady prawny obiektywnej, gdyż zebrał kompletny materiał dla udowodnienia niezgodnego z decyzją Starosty działania Strony i poddał go ocenie, w której uwzględnił wyjaśnienia Strony, jednakże nie dał im wiary z powodu ich nielogiczności. GIOŚ stwierdził, że na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska 14 czerwca 2016 r. zasadnie wymierzył Stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za gospodarowanie odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. w terminie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Jak podkreślił GIOŚ, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Biorąc pod uwagę czynniki określone w art. 199 ustawy o odpadach, w ocenie Organu odwoławczego spełnione zostały następujące kryteria:

a) rodzaj naruszenia - Strona świadomie prowadziła gospodarowanie odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach,

b) okres trwania naruszenia i rozmiar prowadzonej działalności - zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, Strona w terminie od 1 października 2015 r. do 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r., czyli ponad dwa miesiące prowadziła unieszkodliwianie odpadów powstających z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych, które wymieszane zostały z odpadami komunalnymi charakterystycznymi dla tych powstających w gospodarstwach domowych, zawierającymi frakcje zbierane selektywnie, które powinny zostać poddane procesowi odzysku i recyklingu, poprzez wymieszanie, rozplantowanie i zagęszczenie na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, odpady nie były natomiast w całości przykryte warstwą izolacyjną. Analiza ilościowa przedmiotowych odpadów nie była przeprowadzona, jednakże wskazuje to na znaczą skalę naruszenia. Potwierdzenie tego stanowi fakt, że WIOŚ stwierdził naruszenie kilkukrotnie: zarówno podczas przeprowadzania wizji lokalnej 1 października 2015 r., jak również oględzin terenu składowiska odpadów 13 października 2015 r. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 13 października 2015 r. wykonano odkrywki badawcze w masie odpadów (do głębokości nie przekraczającej 1 m) w trzech losowo wybranych miejscach na koronie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Po odsłonięciu wierzchniej warstwy odpadów zaobserwowano mieszankę odpadów składających się z odpadów o kodzie 17 09 04 — zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu oraz frakcji charakterystycznych dla odpadów z grupy 20 — odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. Wobec powyższego skoro próba odpadów pobrana z głębokości 1 m stanowiła mieszankę odpadów, potwierdzała naruszenie stwierdzone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, to rozmiar (wielkość) działalności Strony należy uznać za rażący,

c) skutki naruszeń i wielkość zagrożenia, a także wpływ na zdrowie i życie ludzi oraz na środowisko — należy zwrócić uwagę, iż w związku z nieprawidłowym sposobem gospodarowania odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. zostały umieszczone odpady, które powinny zostać w pierwszej kolejności poddane procesom odzysku lub recyklingu. Nie ulega wątpliwości, że taka praktyka jest wysoce szkodliwa z punktu widzenia celów ekonomicznych i ekologicznych państwa. Powinny być poddane procesom odzysku lub recyklingu. Przyjmowanie przez Stronę tego typu odpadów bezpośrednio na składowisko odpadów, spowoduje uniemożliwienie gminom wywiązywanie się z ich obowiązków nałożonych ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2019, poz. 2010 ze zm.), a to skutkować może niebezpieczeństwem płacenia wysokich kar ustawowych. Działania podejmowane przez Stronę będą miały również negatywny skutek dla środowiska naturalnego, bowiem czas rozkładu zwykłego papieru wynosi do 6 miesięcy, czas potrzebny do korozji odpadów metalowych wynosi od 50 lat do nawet 200 lat, w przypadku plastiku jego degradacja trwa do nawet ponad 500 lat, natomiast szkła - 4000 lat.

Zdaniem GIOŚ, te działania Strony pozwalają sądzić, że wymierzona w drodze decyzji administracyjna kara pieniężna w wysokości niższej nie byłaby wystarczająco mobilizująca ją do zaprzestania prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Kara pieniężna nałożona na Stronę była – zdaniem GIOŚ - w pełni uzasadniona, a jej wysokość adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Podkreślił bowiem, że mimo iż Strona gospodarowała odpadami nie posiadającymi charakteru odpadów niebezpiecznych, to skala i rozmiar prowadzonej działalności mogły doprowadzić do nieodwracalnych negatywnych efektów dla środowiska. We wniesionej skardze [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji Organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu II. instancji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenie w całości decyzji obydwu organów lub decyzji Organu II. instancji, ewentualnie w zw. z wydaniem decyzji rażąco naruszającej prawo - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 170, 171 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stwierdzenie nieważności decyzji Organu II. instancji;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych w podwójnej wysokości, 3. z ostrożności procesowej - dopuszczenie dokumentów jako dowodów w sprawie, które Strona złożyła jako dowód w sprawie na etapie postępowania II .instancyjnego i powinny być w aktach sprawy: pismo Strony z 02.12.16 r. oraz z 31.03.2017 r., prawomocny wyrok z 4.10.16 r. sygn. akt II SA/Bk 417/16 wraz z uzasadnieniem, protokół rozprawy głównej z 7.11.2016 r. sygn. akt [...], wyrok SR w B. P. m z 5.12.2016 r. sygn. akt VII W 135/16, wyrok SR w B. z 21.12.2016 r. sygn. akt [...], wyrok SO w B. z 7.07.2017 r. sygn. akt [...] - na okoliczność braku przedmiotu postępowania i naruszeń proceduralnych, jakich dopuścił się Organ. Skarżąca zarzuciła przedmiotowemu postępowaniu 1. naruszenie przepisów postępowania, w tym:

- art. 77 k.p.a. - poprzez uproszczoną i niepełną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz przyjęcie za udowodnione okoliczności, które nie zostały wykazane przez Organ, a które Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z 4.10.2016r. sygn. akt II SA/Bk 417/16, uchylającym zarządzenie pokontrolne WIOŚ w B. z 24.03.2016 r. Nr [...] w pkt 3,5,6 i 7 - uznał wręcz za nieudowodnione;

- art. 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów oraz niedokonanie prawidłowej oceny materiału dowodowego z punktu widzenia prawa, logiki i zasad doświadczenia życiowego;

- art. 107 § 1 pkt 6 i pkt 9, art. 107 § 3 k.p.a. - w zakresie uzasadnienia faktycznego - poprzez pominięcie przez Organ w zaskarżonej decyzji przy wskazaniu faktów następujących, istotnych dla sprawy okoliczności: wydania prawomocnego wyroku WSA z 4.10.2016 r. sygn. akt II SA/Bk 417/16, protokołu z rozprawy głównej z 7.11.2016 r. i dwóch wyroków sądów powszechnych - sygn. akt VII W 135/16, sygn. akt [...]; pominięcie przyczyn, z powodu których tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego - nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, jak również pominięcie pouczenia w decyzji Strony, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego;

- art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady praworządności i pominięcie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy - pomimo dostarczenia przez stronę wiarygodnego materiału dowodowego potwierdzającego bezprzedmiotowość postępowania;

- art. 8 k.p.a. - który wymaga, aby Organ wydający decyzję administracyjną pogłębiał zaufanie obywateli do organów Państwa, czemu uchybiono pomijając rozstrzygnięcia Sądów; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 170, art. 171 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozstrzygnięcie wbrew prawomocnemu orzeczeniu WSA z 4.10.2016 r. sygn. akt II SA/Bk 417/16, uchylającego zarządzenie pokontrolne PWIOŚ w B. z [...].03.2016 r.; - art. 170 w zw. z art. 171 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie powagi rzeczy osądzonej wyroku WSA w B. z 4.10.2016r. sygn. akt II SA/Bk 417/16, uchylającego zarządzenie -pokontrolne PWIOŚ w B. z 24.03.2016 r. Nr [...] w pkt 3,5,6 i 7 i poprzez orzeczenie wbrew ustaleniom tego wyroku;

- art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego oraz określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. Podkreślono, że Organ nie mógł powoływać się na protokół kontroli czy ekspertyzę powołanego przez Organ eksperta, jako wiarygodny dowód, skoro zawierały zapisy uznane przez WSA prawomocnym wyrokiem za niewiarygodne i nie mogące stanowić podstawy dokonywania ocen.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznanie tej sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na [...] oraz objęcia Warszawy strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania, przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stąd przewodnicząca wydziału skierowała ją do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podstawę materialnoprawną wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stanowił art. 194 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 196 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 poz. 797 ze zm.). Zgodnie z ust. 5 art. 194 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 cyt. ustawy. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1.000.000 zł. Wedle zaś ust. 7 powołanego artykułu 194 wysokość kary oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Z kolei art. 199 ustawy o odpadach stanowi, że "przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". Nadmienić należy, że decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary, o ile nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia, ma charakter obligatoryjny. Natomiast wysokość wymierzonej kary, wg wskazanych widełek kary ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że cechuje ją dowolność. Musi się zawierać w granicach zakreślonych przez ustawodawcę w tym przepisie, przy uwzględnieniu występujących w danym wypadku okoliczności nieprawidłowego gospodarowania odpadami. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd uznał za trafne rozważania GIOŚ co do jej uwarunkowań prawnych. Jak słusznie dostrzegł GIOŚ, zmienił się stan prawny w tej sprawie pomiędzy rozstrzygnięciem I. i II. instancji. Z dniem 5 września 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 - dalej ustawa zmieniająca) Jej art. 1 pkt 15 zmienił brzmienie art. 194 ustawy o odpadach, tj. przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w wypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami. Wobec tego zaskarżona decyzja prawidłowo wydana została na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, dodanego właśnie przez art. 1 pkt 15 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że "administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł". Wysokość tej kary zaś - zgodnie z przepisami art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach - oblicza się uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Poza tym, z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej wszczętym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (tj. przed dniem wejścia w życie przepisów zmienianej ustawy), uwzględniając konstytutywny charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną na podstawie art. 194 ustawy o odpadach (tj. decyzji kształtującej stosunek administracyjnoprawny w chwili jej wydania), zastosować należało przepisy obowiązujące, a więc przepisy nowe, co też prawidłowo uczynił GIOŚ. Uprzednia decyzja I. instancji – jak już wspomniano - wydała została przed tą nowelizacją, na podstawie art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach w obowiązującym wówczas brzmieniu. To czyniło zasadnym wydanie decyzji reformatoryjnej. Nie zmienia to jednak faktu, że nie wszystkie okoliczności tej sprawy zostały prawidłowo zbadane przez I. instancję, a były w sprawie sporne, co wymagało przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez II. instancję. Poza tym w osnowie swej decyzji WIOŚ omyłkowo podał, że stwierdzone uchybienia dotyczyły 2016 r., a nie 2015 r. Była to jednak oczywista omyłka. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie był zarzut niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez pominięcie prawomocnego wyroku WSA, tyczącego zarządzenia pokontrolnego z [...] marca 2016 r. Konieczne było właściwe określenie rodzajów odpadów i procesów odzysku, jakim winny być poddawane przed umieszczeniem ich na tym składowisku, w kontekście wyników kontroli przeprowadzonych w 2015 r. oraz wiążących wskazań, ustaleń i oceny prawnej, wynikających z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z 4.10.2016 r., sygn. akt II SA/Bk 417/16, mając na względzie związanie tak Organu, jak i obecnie orzekającego Sądu - w oparciu o art. 153 p.p.s.a. – poczynionymi tam ustaleniami oraz oceną prawną. Jak trafnie podniesiono w skardze, ten prawomocny wyrok Sądu administracyjnego zawierał wiążące ustalenia co do zarządzenia pokontrolnego z 24 marca 2016 r., nr [...], dokonane w wyniku przeprowadzonej przez Sąd ten oceny, jakiego rodzaju odpady mogły znajdować się na tym składowisku podczas kontroli przeprowadzonych w 2015 r. I nie świadczyły o niewłaściwym gospodarowaniu odpadami. Przypomnieć należy, że P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakazał [...] Sp. z o. o. w B., zarządzającej odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O.., gm. N.:

1) wyposażenie składowiska odpadów w m. O.., gm. N. we wszystkie niezbędne urządzenia i instalacje wymagane prawem oraz wyszczególnione w posiadanych decyzjach;

2) utrzymywanie i prowadzenie składowiska w sposób zapewniający właściwe funkcjonowanie urządzeń technicznych stanowiących wyposażenie składowiska odpadów w m. O., gm. N. w tym urządzeń służących do monitoringu składowiska;

3) prowadzenie składowiska zgodnie z wymaganiami określonymi w instrukcji prowadzenia składowiska i decyzji zatwierdzającej tę instrukcję oraz zgodnie z wymaganiami określonymi w posiadanym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów w sposób zapewniający bezpieczne dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska składowanie odpadów;

4) prowadzenie ewidencji odpadów zgodnie ze wszystkimi wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów;

5) unieszkodliwianie na składowisku odpadów w m. O., gm. N. wyłącznie odpadów, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku;

6) przyjmowanie do składowania na składowisku odpadów w m. gm. N. wyłącznie odpadów, których skład jest zgodny z informacjami zawartymi w podstawowej charakterystyce odpadów, z danymi zawartymi w karcie przekazania odpadów oraz zgodny z decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska, z instrukcja prowadzenia składowiska oraz z pozwoleniem na przetwarzanie odpadów;

7) w przypadku przekazywania do składowania na składowisko w m. O., gm. N., odpadów niezgodnych z dokumentami, o których mowa w pkt 6, zawiadomić o tym niezwłocznie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Z uzasadnienia niniejszego zarządzenia wynikało, że na podstawie ustaleń kontroli (udokumentowanej protokołem kontroli nr [...]), przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. w dniach 1 października 2015 r.- 1 grudnia 2015 r. w [...] Sp. z o. o. w B. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O.., gm. N., obejmujących przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nałożono na Spółkę te właśnie nakazy. WSA we wskazanym prawomocnym wyroku uchylił jednak zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach: 3, 5, 6 i 7. Wyjaśnił przy tym, że podstawą do nałożenia trzeciego nakazu były wymagania związane ze specyfiką składowania odpadów, które zostały określone w decyzji Marszałka Województwa P. z [...] lutego 2015 r. znak: [...], zatwierdzającej instrukcję prowadzenia tego składowiska odpadów oraz sposób gospodarowania odpadami, określony w decyzji Starosty H. z [...] grudnia 2014 r., nr [...] ze zmianą w decyzji z 7 lipca 2015 r., nr [...]. Mając to na względzie zakwestionował prawidłowość ustaleń poczynionych przez WIOŚ, co do skladowania odpadów komunalnych. WIOŚ wówczas stwierdził mianowicie, że w wyniku oględzin przeprowadzonych na tym składowisku w dniach 1 i 13 października 2015 r. oraz 17 grudnia 2015 r. ustalono, że w masie odpadów o składzie charakterystycznym dla odpadów z grupy 17, tj. odpadów powstających z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych, umieszczonych na kwaterze do składowania odpadów, znajdowały się odpady charakterystyczne dla odpadów powstających w gospodarstwach. W masie odpadów stwierdzono obecność odpadów komunalnych, co do których istnieje obowiązek ich selektywnego zbierania i odbierania i które powinny wówczas zostać zaliczone do odpadów z grupy 20. W trakcie wizji terenowej zaobserwowano, że w masie odpadów umieszczonych na kwaterze składowiska znajdowały się odpady zapakowane w worki plastikowe z rodzaju tych, w jakich są odbierane odpady, co świadczyło o tym, że odpady te przed umieszczeniem na składowisku nie zostały poddane skutecznemu procesowi przekształcenia w tym segregacji. Organ podał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej 13 października 2015 r., wykonano odkrywki badawcze w masie odpadów (do głębokości nie przekraczającej 1 m) w trzech losowo wybranych miejscach na koronie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Po odsłonięciu wierzchniej warstwy odpadów zaobserwowano mieszankę odpadów składających się z odpadów o kodzie 17 09 04 — zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu oraz frakcji charakterystycznych dla odpadów z grupy 20 — odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. Sąd jednak we wskazanym prawomocnym wyroku, po analizie zezwoleń udzielonych Skarżącej na unieszkodliwianie odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Olchówce nie podzielił tego stanowiska. Stwierdził bowiem, że Skarżąca do 21 lipca 2015 roku posiadała także zezwolenie na przyjmowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i dopiero decyzją z [...].07.2015 r., Nr [...] wydaną przez Starostę H. zezwolenie w tym zakresie uległo zmianie. WSA podkreślił wówczas, że okoliczność ta ma o tyle znaczenie, iż na przedmiotowym składowisku do dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna mogły być przyjmowane zmieszane odpady komunalne, co nakazywało poczynienie w sposób jednoznaczny ustaleń w zakresie dotyczącym przyjmowania tych odpadów na składowisko. Wobec tego – jak podkreślił WSA w tym prawomocnym wyroku - nie jest wystarczający fakt, że stwierdzono frakcje tych odpadów dokonując odwiertów w składowisku, mogły one bowiem być przyjęte w okresie, kiedy Spółka posiadała na to zezwolenie. Nie może bowiem automatycznie świadczyć o naruszeniu zasad gospodarowania odpadami fakt, że w toku oględzin stwierdzono obecność na składowisku niektórych przedmiotów typowych dla odpadów komunalnych. Zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie, czy tego rodzaju odpady mogły znajdować się w tym czasie w składowanych odpadach i w jakiej ilości w stosunku do powstałych odpadów oraz w jakiej części składowiska mogły się znajdować. Ewentualnie należało wykluczyć, że mogły się w ogóle znajdować w tym czasie na składowisku, nawet pojedynczo. Z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie tych kwestii, Sąd uznał, że brak było wystarczających podstaw pozwalających na wydanie owych zarządzeń, o których mowa w poz. 3,5,6,7 owego zarządzenia pokontrolnego. W tym też zakresie Sąd zobowiązał Organ, by ponownie prowadząc postępowanie uwzględnił te wskazania celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zważywszy, że wyrok WSA w Białymstoku - sygn. akt II SA/Bk 417/16 zapadł 4.10.2016 r., znany był Organowi odwoławczemu, a uprawomocnił się przed wydaniem decyzji GIOŚ. Organ odwoławczy jednak w żaden sposób nie uwzględnił ustaleń i wskazań WSA z tego wyroku wynikających, nie stwierdził też czy PWIOŚ w następstwie tego orzeczenia poczynił stosowne ustalenia i jakie były ich wyniki. W tym kontekście zgodzić się należy ze Skarżącą, że Organ odwoławczy uchybił art.: 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Przy czym uchybienie to pozostawało w związku z naruszeniem art. 15 k.p.a., który nakłada na Organ odwoławczy obowiązek ponownego rzetelnego rozpoznania danej sprawy w jej całokształcie, a więc we wszystkich istotnych aspektach. Doszło też pośrednio do naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. Ustalenia faktyczne GIOŚ przytoczone w zaskarżonej decyzji z 1.10.2020 r. pozostają bowiem w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez WSA w Białymstoku i wskazaniami, którym Sąd ten dał wyraz w uzasadnieniu swego wyroku z 4.10.2016 r., sygn. akt II SA/Bk 417/16. Okoliczności te mogą mieć natomiast istotne znaczenie w sprawie, skoro Główny Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (podczas gdy jej ówczesne min. wynosiło 1000 zł) -za gospodarowanie odpadami na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O., gm. N. w terminie od dnia 1 października 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r. niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Należy bowiem mieć na uwadze, ze przy wymierzaniu tej kary uwzględnił m. in. fakt umieszczenia na składowisku odpadów o składzie morfologicznym i strukturze odpowiadającej odpadom z grupy 20, tj. odpadom powstającym w gospodarstwach domowych lub pochodzących od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, które zostały wymieszane i przykryte odpadami o kodzie 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03. Wskazał zatem na nieuprawnione istnienie odpadów o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne. Podał jednocześnie, że w masie odpadów znajdowały się frakcje, w stosunku do których istnieje obowiązek ich selektywnego zbierania i odbierania, tj.: papier, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe oraz odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. Jak ustalił zaś WSA w owym prawomocnym wyroku, Skarżąca do 21 lipca 2015 roku posiadała także zezwolenie na przyjmowanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i dopiero decyzją z [...].07.2015 r., nr [...] wydaną przez Starostę H., zezwolenie w tym zakresie uległo zmianie. Wobec ustaleń przedmiotowego wyroku WSA, za nieprawidłowe, bo przynajmniej przedwczesne, należało uznać ustalenia WIOŚ, a następnie GIOŚ, że zarządzający składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. O.., gm. N., przyjmując do składowania odpady o kodzie 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, czynił to w 2015 r. wbrew posiadanym zezwoleniom. Ta okoliczność z kolei winna znaleźć przełożenie w postaci ponownego ustalenia odpowiednio zmniejszonej kary pieniężnej. Jeśli potwierdzą się zarzuty Skarżącej, że zmieszane odpady komunalne mogła w tym czasie umieszczać na składowisku i pochodziły one z okresu sprzed zmiany pozwolenia Starosty, GIOŚ rozważy uchylenie decyzji I. instancji, by przy wymierzeniu prawidłowo określonej kary pieniężnej zachowana była zasada dwuinstancyjności tego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że Organ odwoławczy zobowiązany był do wnikliwego wyjaśnienia tej kwestii przed podjęciem swej decyzji, ustalenia treści zarządzenia pokontrolnego po uchyleniu w znacznej części poprzedniego zarządzenia wskazanym prawomocnym wyrokiem WSA i w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy do rozstrzygnięcia co do kwestii znajdujących się na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych, w kontekście wysokości kary pieniężnej, szczegółowo wyjaśniając z jakiej przyczyny uznaje karę 10.000 za odpowiadającą powstałym uchybieniom. Nie ulega natomiast wątpliwości i tę okoliczność prawidłowo ustaliły Organy obu instancji, że Skarżąca w okresie od 1 października 2015 r. do 1 grudnia 2015 r. oraz w dniu 17 grudnia 2015 r. przyjmowała odpady na składowisko odpadów niezgodnie z posiadanymi regulacjami wydanymi przez Starostę H. w tym zakresie, tj. odpadów pochodzących z budowy, remontów i demontażu, następnie rozplantowywała je i zagęszczała. Był to dominujący rodzaj odpadów na składowisku zbieranych niezgodnie z posiadanymi zezwoleniami. Chodzi o odpady z grupy 17 — odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych, a w szczególności frakcje o składzie charakterystycznym dla odpadów o kodzie 17 09 04. Głównymi składnikami tych odpadów były: resztki materiałów konstrukcyjnych, gruz, pozostałości materiałów izolacyjnych (styropian, otulina z pianki izolacyjnej), opakowania (pojemniki plastikowe po farbach i materiałach budowlanych), folia, odłamki materiałów konstrukcyjnych, odłamki płyt gipsowo — kartonowych, worki papierowe po cemencie i spoiwach mineralnych, puszki po farbach i lakierach, opakowania i butelki szklane, worki foliowe, elementy ubrań roboczych. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Odzysk ten polega przede wszystkim na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - poddaniu innym procesom odzysku. Przez recykling rozumie się także recykling organiczny polegający na obróbce tlenowej, w tym kompostowaniu, lub obróbce beztlenowej odpadów, które ulegają rozkładowi biologicznemu w kontrolowanych warunkach przy wykorzystaniu mikroorganizmów, w wyniku której powstaje materia organiczna lub metan; składowanie na składowisku odpadów nie jest traktowane jako recykling organiczny. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. Składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych. Unieszkodliwianiu poddaje się te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku. W związku z nieprawidłowym sposobem gospodarowania odpadami, na składowisku odpadów w m. O.., gm. N. zostały umieszczone odpady, które powinny zostać w pierwszej kolejności poddane procesom odzysku lub recyklingu. Tego też wymagają względy ochrony środowiska. Należy się zgodzić z Organami obu instancji, że taka praktyka jest wysoce szkodliwa z punktu widzenia celów ekonomicznych i ekologicznych państwa. Wskazane uchybienia mogą spowodować przede wszystkim bezużyteczne zajęcie powierzchni terenu. Umieszczone na składowisku materiały będące wartościowym źródłem surowców wtórnych, powinny być poddane procesom odzysku i ponownie wprowadzone do obiegu materiałowego. Mając to na względzie nie można zgodzić się ze Skarżącą, że zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. Nieprawidłowości prowadzonego postępowania odwoławczego nie przekładają się zatem na możliwość zastosowania odstąpienia od ukarania, a mogą ewentualnie prowadzić do odpowiedniego, być może znacznego, zmniejszenia wymierzonej kary. Należy przy tym uznać za trafne zarzuty skargi podnoszące brak odniesienia się przez GIOŚ do argumentacji odwołania oraz załączonych do niego orzeczeń Sądów, co winno zostać dokonane przy ponownym rozpoznaniu wniesionego przez Spółkę odwołania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz lit. c) p.p.s.a. – rozstrzygnął jak w pkt. I. sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania - w punkcie II. sentencji wyroku - orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składał się uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w kwocie 300 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie pełnomocnika procesowego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 256). Z uwagi na poniesienie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), zwrot jej równowartości.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.