Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 334/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant referent stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Kombinatu Rolnego [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie spółek wodnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezesa Gminnej Spółki Wodnej w B., z dnia [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz Kombinatu Rolnego [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K., kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gminna Spółka Wodna w B. - działając jako wierzyciel - postanowieniem z dnia [...], nr Nr [...] wydanym na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz art. 106 § 3 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) podtrzymała swoją decyzję dotyczącą wydania tytułu egzekucyjnego na zobowiązanego tj. Kombinatu Rolnego [...] Sp. z o.o w K. W uzasadnieniu postanowienia wierzyciel stwierdził, że po rozpatrzeniu zarzutu zobowiązanego Kombinatu, brak jest podstaw do jego uwzględnienie, bowiem Kombinat Rolny [...] Sp. z o.o w K. stał się automatycznie członkiem Gminnej Spółki Wodnej na podstawie zapisów jej statutu. Przepis § 6 statutu Gminnej Spółki Wodnej w G. zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 4 października 2002r. nr [...] stanowi, iż członkami spółki wodnej. Kombinat Rolny [...] posiada i użytkuje na terenie gminy [...] 154,24 ha są osoby prawne, fizyczne - właściciele i użytkownicy gruntów w obrębie gminy [...] gruntów ornych, wobec czego będąc członkiem spółki wodnej na podstawie art. 170 ust 1 i art. 171 ustawy Prawo wodne, zobowiązany jest do wnoszenia składek niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki wodnej. Wierzyciel dodał, że co roku były wysyłane wezwania do zapłaty, że Kombinat był zapraszany na Walne Zgromadzenia Delegatów Spółki Wodnej, a jego przedstawiciele w nich nie uczestniczyli. Ponadto wierzyciel wskazał, że w 2004r. jak i w latach poprzednich, Walne Zgromadzenie Delegatów podjęło uchwałę o wysokości składki dla osób prawnych i uchwałą nr [...] zatwierdzono wysokość tej składki w kwocie 3 zł od ha fizycznego i 4 zł od wszystkich zabudowań należących do przedsiębiorcy. Uchwała ta została przyjęta przez Starostę [...]. Z uwagi na brak opłacania składek, wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy.

W zażaleniu, nazwanym odwołaniem Kombinat Rolny [...] spółka z o.o. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia kwestionując przede wszystkim swoje członkostwo w Gminnej Spółce Wodnej w B., dodatkowo zarzucając, że nieuzasadnione jest powoływanie się na przepisy art. 170 jak i art. 171 Prawa wodnego, bowiem przepisy te regulują różne sytuacje, które wymagają uprzednich decyzji administracyjnych a takich w stosunku do Kombinatu nie wydawał starosta. Żaląca się spółka wskazała, że nie można mówić o automatycznym członkostwie w spółce wodnej w oparciu o jej statut zatwierdzony przez Starostę [...] i zobowiązywać Kombinat do wnoszenia składek.

Ponieważ zażalenie wpłynęło, zgodnie z pouczeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., zatem na zasadzie art. 65 § 1 kpa zostało postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005r., nr [...] przekazane do rozpoznania według właściwości Staroście [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym na podstawie art. 178 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) oraz art. 123 § 1 i 124 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oddalił zażalenie Kombinatu Rolnego [...] Sp. z o.o w K. na postanowienie Gminnej Spółki Wodnej w B. z dnia [...], Nr [...] – będące stanowiskiem wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu postanowienia, organ odwoławczy podał, że z danych przekazanych przez Gminną Spółkę Wodną w B. ustalił, że spółka wodna rozpoczęła swoją działalność w 1976r. celem konserwacji urządzeń melioracyjnych wykonanych w głównej mierze na koszt Skarbu Państwa, również na terenie Państwowych Gospodarstw Rolnych. Z uwagi na regulacje stosunków wodnych, polepszenie zdolności produkcyjnej gleb, korzyści z urządzeń melioracyjnych odnieśli i nadal odnoszą wszyscy użytkownicy gruntów na terenie Gminy [...]. W dalszych latach działalności spółki wodnej przyjęto rozwiązanie polegające na wykonywaniu przez ówczesny Kombinat Rolny [...], a następnie spółkę Kombinat Rolny [...] we własnym zakresie prac konserwacyjnych i rozliczaniu się z tych prac ze Spółką Wodną w zamian za należne składki. Starosta stwierdził, że nigdy nie był przez skarżącą kwestionowany sam fakt przynależności do Spółki Wodnej. Organ dodał, że na Walnych Zgromadzeniach Delegatów Spółki Wodnej od 2002 roku podnoszona była kwestia egzekwowania składek również od spółki Kombinatu Rolnego [...] oraz od spółki [...]. Konieczność opłacania składek udziałowych przez te podmioty, na takich samych zasadach, jak i pozostali członkowie Spółki Wodnej wynikała z uchwał Walnego Zgromadzenia Delegatów o ustalaniu wysokości składek członkowskich w danym roku od hektara fizycznego użytków rolnych, przekazywanych Staroście [...] przez zarząd Spółki Wodnej. Reasumując Starosta [...] stwierdził, że słuszne jest, aby Kombinat Rolny [...] Spółka z o.o opłacała składki na takich samych zasadach jak i pozostali członkowie spółki wodnej.

Kombinat Rolny [...] sp. z o.o w K. wniósł (zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu) zażalenie z dnia 20 czerwca 2005r., wnioskując o jego uchylenie, a ponadto pismem z dnia 27 czerwca 2005r. zawnioskował do Starosty [...] o sprostowanie postanowienia, w zakresie pouczenia strony o prawie zaskarżenia postanowienia.

Starosta [...] w dniu 6 sierpnia 2005r., wydał (na podstawie art. 111 w zw. z art. 126 kpa) postanowienie o sprostowaniu pouczenia, iż od wydanego postanowienia z dnia [...], przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W skardze do Sądu, Kombinat Rolny [...] sp. z o.o w K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organom naruszenie w szczególności art. 170 ust. 1 w zw. z art. 164 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115poz. 1229) poprzez przyjęcie, że strona jest członkiem Gminnej Spółki Wodnej w B. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego, podnosząc jednocześnie, że art. 170 Prawa wodnego reguluje obowiązek członków spółek wodnych wnoszenia na ich rzecz składek członkowskich i innych świadczeń określonych w statucie, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. Wskazano, że czym innym jest tzw. automatyczne członkostwo w spółce wodnej innego podmiotu, gdy jest to uzasadnione celami, do jakich spółka została utworzona. Kwestię tę reguluje art. 168 Prawa wodnego i stosownie do tego przepisu automatyczne członkostwo powstaje na wniosek spółki wodnej lub zainteresowanego podmiotu w drodze decyzji starosty. Skarżąca zarzuciła, że w stosunku do niego decyzja taka nie została wydana. Podkreśliła, że poprzednia regulacja Prawa wodnego z 1974r., również nie przewidywała automatycznego członkowstwa w spółkach wodnych. Skarżąca spółka zwróciła także uwagę na treść obowiązującego art. 168 Prawa wodnego, zobowiązującego osoby fizyczne lub osoby prawne nie będące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej odnoszące korzyści z urządzeń spółki lub przyczyniające się do zanieczyszczenia wody do ponoszenia świadczeń na rzecz spółki. Wysokość i rodzaj tych świadczeń określa w drodze decyzji starosta, przy czym również i tego rodzaju decyzja nie została wydana wobec skarżącej Spółki. Nadto skarżąca zarzuciła, iż pozostaje w sprzeczności z przepisami Prawa wodnego twierdzenie organu administracyjnego, że automatyczne członkostwo Kombinatu Rolnego [...] sp. z o.o wynika z samego faktu posiadania gruntów przez stronę w obszarze granic administracyjnych gminy [...]. Ponadto zakwestionowała stanowisko organu, że fakt jej przynależności do Gminnej Spółki Wodnej nie był nigdy podnoszony. Zwróciła uwagę, iż z okoliczności sprawy wynika że sama Gminna Spółka Wodna nie traktowała strony skarżącej jako członka. W szczególności podniosła, że nie była nigdy zawiadamiana o posiedzeniach Zgromadzenia Członków tej spółki, ani o podejmowanych przez nie uchwałach. Dodała, że przed rokiem 2004 Gminna Spółka Wodna nie występowała o zapłatę składek członkowskich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wywodząc, że wydane przez Starostę [...] w dniu [...] postanowienie winno podlegać zaskarżeniu do organu drugiej instancji, wskazał, że takim organem w odniesieniu do przedmiotu sprawy stosownie do art. 4 Prawa wodnego jest Wojewoda [...]. Jednocześnie z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) kontroli sądowo-administracyjnej podlegają także postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie zawiera stanowisko wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, co do zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów. Stanowisko wierzyciela, o którym mowa w art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 (Dz. U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) jest elementem rozpoznania zarzutów, a więc specyficznego dla postępowania egzekucyjnego środka zaskarżenia przysługującego zobowiązanego.

Środek ten służy, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna. Dotyczy on prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego. Przy czym, należy mieć na uwadze generalną zasadę postępowania wykonawczego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 ustawy egzekucyjnej). Z tej przyczyny nie można mu czynić zarzutów z tego, że wykonuje obowiązek nieprawidłowo ustalony.

Stanowisko natomiast wierzyciela jest wypowiedzią w zakresie zgłoszonych zarzutów (art. 34 ustawy egzekucyjnej), a więc może dotyczyć tylko tej materii, która może być wytknięta jako nieprawidłowość w czynnościach organu egzekucyjnego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na przepis art. 17 ustawy egzekucyjnej, który zawiera między innymi unormowanie o treści: "O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia". Zrozumiały staje się w ten sposób art. 34 ustawy egzekucyjnej, który ma – w interesującym dla tej sprawy znaczeniu, następujące brzmienie:

Par. 1 – zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1- 7 , 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Par. 2 – na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (...)

Par. 4 – organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że, jeżeli wierzyciel uznał zarzuty za uzasadnione – o umorzenia postępowania egzekucyjnego albo zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Z przepisu tego wynika, że wierzyciel wypowiada się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zażalenie to kieruje się do jednostki nadrzędnej wierzyciela, którą w tym przypadku jest Starosta [...]. Starosta nie staje się przez to organem egzekucyjnym i nie jest w żadnym razie właściwy do rozpoznania zarzutów, a jedynie wyraża swe stanowisko, co do wypowiedzi wierzyciela. Wypowiedź wierzyciela wyraża się w formie postanowienia (art.17 i 34 par. 2 ustawy egzekucyjnej), przeto taką formę winno mieć rozstrzygnięcie wydane na skutek zażalenia dłużnika na tę wypowiedź. W ten sposób dłużnik może w zażaleniu wskazywać, iż wypowiedź wierzyciela jest błędna, czy w inny sposób dotknięta wadą, a organ nadrzędny nad wierzycielem, który rozpoznaje zażalenie winien wszelkie podniesione w zażaleniu zarzuty rozpatrzyć i – stosownie do ustaleń - uwzględnić bądź nieuwzględnić zażalenia. Oznacza to, że postanowienie wydane przez wierzyciela w trybie art. 34 par. 2 ustawy egzekucyjnej, jak i wydane na skutek zażalenia przez jednostkę nadrzędną uzyskuje status aktu zbliżonego charakterem do wydanego w trybie art. 106 kpa, przy czym ustawodawca wprost związał tą wypowiedzią organ egzekucyjny rozpatrujący zarzuty.

W rozpoznawanej sprawie należało przyjąć, iż w piśmie z dnia 27 października 2004r, skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., skarżąca spółka zgłosiła zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku – art. 33 pkt 1 ustawy egzekucyjnej. Stąd należy na wstępie podkreślić, że wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę w przedmiocie jej odrzucenia z uwagi na konieczność złożenia kolejnego w sprawie zażalenia do Wojewody [...] jest bezpodstawny, bowiem wskazywana sugestia spowodowałaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, jak również nie dotyczy decyzji lecz postanowienia z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego też organ wyższej instancji, w tym przypadku Starosta [...] w podstawie prawnej swojego postanowienie powinien przywołać w szczególności stosowne przepisy ustawy egzekucyjnej, bowiem jak wskazywano, postępowanie dotyczyło rozpatrywania zarzutu. Jednakże w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie w rozpoznaniu opisanego powyższej zarzutu nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających znaczenie dla tej sprawy, przez co naruszyły art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77kpa., organy orzekające obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli oczywiście nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu.

Przede wszystkim, przy rozpoznawaniu zarzutu nie zostało wyjaśnione, czy członkostwo skarżącej w Gminnej Spółce Wodnej w B. należy oceniać na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm.), czy też na podstawie ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). Należy podnieść, że przepis art. 110 Prawa wodnego z 1974r. stanowił, że utworzenie spółki wodnej następowało na mocy porozumienia zainteresowanych osób fizycznych i zakładów, albo na podstawie decyzji starosty, z dniem wpisania jej do księgi wodnej. W przedmiotowej sprawie wierzyciel nie wyjaśnił z jakiego tytułu i od jakiej daty wynika członkostwo Kombinatu Rolnego [...] spółki z o.o. w Gminnej Spółce Wodnej w B., czy było to członkostwo dobrowolne tej spółki, czy też powstało na mocy decyzji administracyjnej, czy też powstało w wyniku następstwa prawnego po poprzednim członku Spółki Wodnej. Zatem należy stwierdzić że oświadczenie strony, iż nigdy nie była członkiem Gminnej Spółki Wodnej w B. nie zostało przeciwstawione dowodom przeprowadzonym przez wierzyciela i wykazującym istnienie takiego członkowstwa, w tym także z możliwością przedstawienia stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast, jeżeli kwestię członkostwa skarżącej w Gminnej Spółce Wodnej, a tym samym nieistnienia obowiązku uiszczenia składek udziałowych, należało rozważać na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.), to w pierwszej kolejności Sąd zauważa, że z przepisu art. 165 ust. 1tej ustawy wynika, iż utworzenie spółki wodnej następuje w drodze porozumienia co najmniej 3 osób fizycznych lub prawnych zawartego w formie pisemnej, jednocześnie należy podnieść, iż ustawa ta, w odróżnieniu od przepisów ustawy z 1974r, nie przewiduje przymusowego tworzenia spółki wodnej.

Ponadto zasygnalizować należy, że do statutu Gminnej Spółki Wodnej w B. powinien być dołączony wykaz członków spółki, zawierający ich oznaczenie, wskazanie ich siedziby i adresów (art. 166 ust 2 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie nie przedstawiono takiego dokumentu ani nie zgromadzono również innych dowodów potwierdzających fakt przynależności skarżącej do Spółki Wodnej w B. np.: deklaracji członkowskiej bądź porozumienia o utworzeniu spółki wodnej, jeśli skarżąca, ewentualnie jej poprzednik prawny, byli założycielami spółki wodnej, dowodów zapłaty składek członkowskich za okres sprzed 2001 roku. Z akt administracyjnych również nie wynika czy, skarżąca jako spółka prawa handlowego jest następcą prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego "Kombinat Rolny [...]", co mogłoby przesądzić o członkostwie skarżącej w spółce wodnej na podstawie art. 165 ust. 7 Prawa wodnego stanowiącym, iż następca prawny członka spółki wodnej wstępuje jego prawa i obowiązki, przy czym podobne rozwiązanie zawierała ustawa z 1974r., w art. 109 ust. 2. Wbrew twierdzeniom organów, nie można zaakceptować poglądu, że z przepisu art. 170 Prawa wodnego z 2001r. wynika obowiązek wnoszenia przez skarżącą składek jak również ponoszenia świadczeń niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki wodnej w sytuacji, gdy członkostwo w tej spółce jest sporne, a organy nie przedstawiają dowodów na poparcie swojego stanowiska. Nie można także w sprawie niniejszej uznać za trafne stanowisko wierzyciela stwierdzające, że przy spornym charakterze składek członkowskich istnieje obowiązek ponoszenia przez skarżącą świadczeń na rzecz spółki wodnej, jako strony odnoszącej korzyści z urządzeń spółki, bowiem wysokość tych świadczeń w drodze decyzji ustalana jest przez starostę. W przedmiotowym przypadku nałożenie takich obowiązków w drodze decyzji organu administracji publicznej nie miało miejsca.

Reasumując należało podkreślić, że instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie praw między innymi zobowiązanego. Przewidziana w ramach tej instytucji wypowiedź wierzyciela odnośnie zgłoszonych zarzutów, której ustawodawca nadał sformalizowaną formę prawną, dzięki której stanowisko wierzyciela podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ma na celu między innymi stworzenie możliwości rozstrzygnięcia w postępowaniu egzekucyjnym wątpliwości co do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie egzekucji administracyjnej.

Zważywszy, że wypowiedź ta wydawana w formie postanowienia w postępowaniu administracyjnym podlega także kontroli Sądu pod kątem stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd mając na uwadze powyższe wywody, na podstawie art. 145 t. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku znajduje oparcie w art. 153, a orzeczenie o kosztach w przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 powołanej wyżej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.