Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 857/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3,  24 57a, art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 1, art. 2, art. 12
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: Par. 131, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Siepraw z dnia 27 czerwca 2018 r. nr XXXIII/332/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Siepraw w dniu 27 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/332/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 487 zm. z 2015 r. poz. 1893, z 2017 M. P. poz. 181, Dz. U. poz. 2245 i 2439 oraz z 2018 r. M. P. poz. 159, Dz. U. poz. 310, poz. 650).

Rada Gminy Siepraw uchwaliła, co następuje:

"§ 1. Ustala się zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw, w brzmieniu jak załącznik do uchwały.

§ 2. Traci moc Uchwała Nr VII/32/2003 Rady Gminy Siepraw z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 135 poz. 1812).

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego".

W załączniku do powyższej uchwały wskazano:

"1. Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą być oddalone od:

szkół, co najmniej 100 m;

przedszkoli:

co najmniej 50 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży,

co najmniej 100 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3) obiektów kultu religijnego, co najmniej 250 m, przy czym przez obiekty kultu religijnego rozumie się publicznie dostępne obiekty budowlane, w których systematycznie, z częstotliwością co najmniej tygodniową, przez okres całego roku zbierają się wierni danej religii (wyznania) dla wzięcia udziału w nabożeństwach i w innych zorganizowanych formach sprawowania kultu religijnego.

Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa muszą być oddalone od publicznie dostępnych obiektów sportowych co najmniej 100 m.

Wymogi odległości, określone w ust. 1 i ust. 2 nie dotyczą miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w Domach Strażaka Ochotniczych Straży Pożarnych.

Odległości, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 będą mierzone wzdłuż krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych, z zastrzeżeniem ust. 5.

W przypadku braku dróg publicznych pomiędzy obiektami wymienionymi w ust. 1 i ust. 2, a miejscami sprzedaży bądź podawania napojów alkoholowych odległość będzie mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej, bądź wzdłuż osi ciągu komunikacyjnego, przez który należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać, od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektów, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych objęte jednorazowymi zezwoleniami na sprzedaż napojów alkoholowych muszą spełniać wymogi odległości określone w ust. 1 i ust. 2, z wyjątkiem miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na imprezach na otwartym powietrzu organizowanych przez Ochotnicze Straże Pożarne".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 ww. uchwały zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów na terenie Gminy Siepraw, o jakich mowa w art. 12 ust. 3 u.w.w.t., szczegółowo sprecyzowanych w jej załączniku, a w szczególności w zakresie wprowadzanego wyłączenia w ust. 3 i 6, w sposób arbitralny, bez uprzedniego wyczerpującego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 131 ust. 1 w zw. z § 143 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy Siepraw działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podkreślił, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera art. 12 ust. 3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano m.in., że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej w tym zakresie uchwały była nowelizacja z dnia 10 stycznia 2018 r. ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 310) obowiązująca od dnia 9 marca 2018 r. Organ stanowiący w żaden sposób nie odniósł się jednak do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Gminie Siepraw na rok 2018, ani też nie wskazał powodów, dla których przyjął takie, a nie inne zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (w tym: zasady doboru obiektów chronionych, odległości oraz taki a nie inny sposób ich pomiaru), co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy. Rada Gminy Siepraw nie wskazała także, jakimi przesłankami się kierowała uznając, że przyjęte odległości są wystarczające dla realizacji obowiązku ograniczenia dostępu do alkoholu, wynikającego z ustawy, dlaczego te a nie inne obiekty postanowiła chronić oraz dlaczego zaproponowany w niej sposób pomiaru odległości jej zdaniem jest właściwy. W szczególności w uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek argumentacji w zakresie doboru obiektów chronionych - pominięcie Domu Kultury oraz przyjętych wyłączeń dotyczących Ochotniczej Straży Pożarnej.

Zdaniem skarżącego tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego proponowane zaskarżoną uchwałą zasady lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych są odpowiednie i czy wpłyną one na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Nadto skarżący podniósł, że uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono posiadać treść, która m.in. powinna zawierać: przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Wobec powyższego zdaniem skarżącego należy przyjąć, że dołączony do projektu uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w § 12, 131 ust. 1 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Skarżący podniósł, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym.

Pominięcie szczegółowego odniesienia się ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii w Gminie Siepraw na rok 2018 zatwierdzonego uchwałą nr XXX/281/17 Rady Gminy Siepraw z dnia 28 grudnia 2017 r. uniemożliwia także dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu - czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) wskazuje na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców.

Skarżący podkreślił, że szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.

Skarżący podniósł, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr XXXIII/2018 sesji Rady Gminy Siepraw z dnia 27 czerwca 2018 r.). Opisane dowolne i bez wyczerpującego uzasadnienia ustalenie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Siepraw wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podniósł, że zarządzeniem nr 437/18 z dnia 30 maja 2018 roku Wójt Gminy Siepraw ogłosił przeprowadzenie konsultacji projektów uchwał Rady Gminy Siepraw w sprawie: zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw oraz maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw.

Ogłoszenie konsultacji zostało opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Siepraw oraz przez wywieszenie na urzędowych tablicach ogłoszeń. W ogłoszeniu podano sposób zgłaszania uwag i opinii do załączonych do ogłoszenia projektów uchwał Rady Gminy.

Bezpośrednie konsultacje społeczne w formie uczestnictwa w zebraniach wiejskich ogłoszone zostały przez Wójta Gminy Siepraw na stronach BIP i poprzez umieszczenie na urzędowych tablicach ogłoszeń. Ogłoszenie zawierało informację o terminie i miejscu zebrań w Sołectwach: Łyczanka, Siepraw I, II i III, Czechówka, Zakliczyn. Zawierało również proponowany porządek obrad zebrań z uwzględnieniem omówienia projektów uchwał Rady Gminy w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Siepraw.

W przewidzianym i ogłoszonym terminie i miejscu zebrania wiejskie odbyły się. Omówiono i dyskutowano o przedstawionych projektach uchwał Rady Gminy. Projekty uchwał zostały szczegółowo omówione przez Sekretarza Gminy Siepraw Michała Barana, na pytania mieszkańców odpowiadał zarówno Sekretarz Gminy, jak i Wójt Gminy. Projekty uchwał spotkały się z aprobatą mieszkańców wyrażoną w głosowaniach przeprowadzonych po dyskusji i pytaniach do przedstawicieli Gminy. W dniu 27.06.2018 r. na stronach BIP ukazała się informacja Wójta Gminy Siepraw o wynikach konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniach 30 maja do 15 czerwca 2018 roku w formie pisemnych uwag i opinii składanych na dzienniku podawczym lub przesyłanych pocztą. W przewidzianym okresie nie wpłynęła żadna uwaga ani opinia do projektowanych uchwał.

Projekt uchwały Nr XXXIII/332/18 był przedmiotem obrad Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w dniu 11 czerwca 2018 roku. Komisja pozytywnie zaopiniowała przedłożone jej projekty uchwał w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz limitów sprzedaży. Przeprowadzone w szerokim zakresie konsultacje społeczne stanowiły podstawę do rozpoczęcia procedury uchwałodawczej w Komisjach Rady Gminy Siepraw.

W dniu 25 czerwca 2018 r. Odbyło się wspólne posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów, Komisji Spraw Społecznych i Gospodarki Komunalnej, Komisji Rewizyjnej, na którym Wójt Gminy Siepraw T. P. przedstawił wnioski z zebrań wiejskich i opinie w sprawie projektów uchwał dotyczących sprzedaży alkoholu, w tym uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia.

Projekty uchwał oraz zmiany wynikające z nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przedstawił Sekretarz Gminy M. B. Członkowie Komisji głosowali jednomyślnie ("za" 14 głosów) pozytywnie opiniując przedłożone projekty uchwał.

W porządku obrad Sesji Rady Gminy Siepraw zwołanej na dzień 27 czerwca 2018 roku umieszczone zostało głosowanie i podjęcie uchwał w sprawie sprzedaży alkoholu w Gminie Siepraw w tym pod pozycją 10 uchwały Nr XXXIII/332/18 skarżonej przez Prokuratora Okręgowego w Krakowie.

Uchwała Nr XXXIII/332/18 przegłosowana została przy 3 głosach "wstrzymujących się" - większością 11 "za" uchwałą. Opisana wyżej procedura konsultacyjna oraz przytoczone jako dowody dokumenty zdaniem organu wskazują jednoznacznie, iż po stronie organów Gminy Siepraw wykorzystane zostały wszelkie możliwości zapoznania mieszkańców z projektowanymi uchwałami oraz że mieszkańcy z tych możliwości skorzystali.

Przyjęte w uchwale XXXIII/332/18 rozwiązania okazały się w praktyce optymalne i odpowiadające zarówno woli mieszkańców jak i zgodne z ratio legis ustawy. Świadczy o tym fakt, iż w okresie od wejścia w życie uchwały do dnia wysłania skargi prokuratorskiej do WSA do organów Gminy Siepraw nie wpłynęła ani jedna skarga lub wniosek dotyczący wadliwego funkcjonowania rozwiązań zawartych w uchwale lub zmiany jej treści. Praktyka zweryfikowała słuszność podjętych rozwiązań.

W świetle przytoczonych faktów i przeprowadzonych przez Gminę Siepraw procedur konsultacyjnych twierdzenia skargi i zarzuty naruszenia zasad demokratycznego państwa prawa są zdaniem odpowiadającego bezzasadne. Zarzuty dotyczące błędnej i niezgodnej z prawem treści uzasadnienia do skarżonej uchwały są zdaniem Rady Gminy Siepraw również bezzasadne.

Niewątpliwie, w ocenie Rady Gminy Siepraw, nie można mówić w niniejszej sprawie o istotnym naruszeniu prawa. Skarżona uchwała nie tylko jest zgodna z prawem, ale nie narusza nawet w nieistotny sposób obowiązujących przepisów. Nie tylko nieprawdą jest, jakoby skarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia, ale z treści uzasadnienia wynika, iż została prawidłowo uchwalona, z zachowaniem obowiązujących przepisów. Odwoływanie się w skardze na przepisy rzędu najogólniejszych w ustawodawstwie krajowym, na przepis ustawy zasadniczej, stanowi w istocie, wobec braku szczegółowego uzasadnienia skargi z wyszczególnieniem wpływu ewentualnych braków uzasadnienia na naruszenie przepisów, o braku podstawy prawnej skargi, skoro jej podstawę Prokurator wywodzić musi z Konstytucji. Zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji wymaga wykazania przez skarżącego istotności naruszenia prawa, ale również związku pomiędzy brakiem uzasadnienia (a podkreślenia wymaga, że uchwała uzasadnienie posiadała), z ewentualnym brakiem możliwości oceny zgodności z prawem uchwalonych przepisów, a przy tym skarżący nie poparł konkretnymi argumentami zasadności wskazanego w skardze zarzutu. W ocenie organu wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona uchwała nie ma charakteru uznaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Stosownie art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).

Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia przez Radę Gminy Siepraw obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z intencją ustawodawcy gmina powinna podejmować aktywne działania na rzecz ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności dla nieletnich. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odpowiednia odległość to taka, która stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 31 października 2019 r. II GSK 805/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").

Zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych muszą być oddalone od:

1. szkół, co najmniej 100 m;

2. przedszkoli:

co najmniej 50 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży,

co najmniej 100 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3. obiektów kultu religijnego, co najmniej 250 m, przy czym przez obiekty kultu religijnego rozumie się publicznie dostępne obiekty budowlane, w których systematycznie, z częstotliwością co najmniej tygodniową, przez okres całego roku zbierają się wierni danej religii (wyznania) dla wzięcia udziału w nabożeństwach i w innych zorganizowanych formach sprawowania kultu religijnego.

4. Miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu z wyjątkiem piwa muszą być oddalone od publicznie dostępnych obiektów sportowych co najmniej 100 m.

Wymogi odległości, określone w ust. 1 i ust. 2 nie dotyczą miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w Domach Strażaka Ochotniczych Straży Pożarnych.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała pozwala na usytuowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w bardzo bliskiej okolicy obiektu chronionego, jakim jest przedszkole, na przykład po drugiej stronie drogi lub ulicy, czy też na tyłach budynku obiektu "chronionego". W praktyce może zatem dość do sytuacji, w której miejsce sprzedaży alkoholu będzie mieściło się w granicy z obiektem chronionym. Należy podnieść, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odległość 30 metrów jest uznawana za bardzo małą w omawianym kontekście (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 18 lutego 2020 r., III SA/Łd 1027/19). Odległość o 20 m większą należy również uznać za bardzo małą.

W ocenie Sądu istotną wadę zaskarżonej uchwały stanowi także jej uzasadnienie. Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Dlatego ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając takie, a nie inne zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały opartej na art. 12 ust. 3 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Siepraw ustalając różne odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały. Wskazuje ono jedynie na wejście w życie 9 marca 2018 r. ustawy nowelizującej, która zmieniła brzmienie art. 12 u.w.w.t. i nałożyła na rady gmin obowiązek ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży alkoholu.

Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia i aby możliwa była ocena tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 3 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały. Dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w omówionej części (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę, że uzasadnienie uchwały nie spełnia powyżej wskazanych kryteriów pozwalających na poznanie przyczyn usytuowania punktów sprzedaży alkoholu w różnych odległościach – od 50 do 250 m od chronionych obiektów. Z treści uzasadnienia uchwały oraz przebiegu procesu uchwałodawczego nie sposób wywnioskować, dlaczego wystarczająca jest odległość 50 m od przedszkola, ale od kościoła – odległość 5 razy większa. Nie wyjaśniono również zróżnicowania odległości od przedszkola i szkoły. W uzasadnieniu brak jest także jakiejkolwiek argumentacji w zakresie doboru obiektów chronionych - pominięcie Domu Kultury oraz przyjętych wyłączeń dotyczących Ochotniczej Straży Pożarnej.

Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie podstawy rozstrzygnięcia i argumentacji przemawiającej za jej prawidłowością, organ nie próbował nawet konwalidować w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.