Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1476/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7,77 par. 1,78,80 i107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135,145 par. 1 pkt 1c,200 i 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju na rzecz L. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę Uzdrowiskową [...] własności nieruchomości, oznaczonej jako parcela gruntowa l.kat. [...] o pow. [...], obr. [...], zajętej pod drogę gminną nr [...] ([...]), utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.,), dalej "ustawa", po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...], decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę Uzdrowiskową [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] zajętej pod drogę gminną - [...], oznaczonej jako parcela gruntowa l.kat: [...] o pow. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołań [...] oraz [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] stwierdził ponownie nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto i Gminę Uzdrowiskową [...] własności ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia. Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następuje jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną;

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego;

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy, a stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] byli w dniu 31 grudnia 1998 r. [...], na podstawie umowy przekazania posiadania gospodarstwa rolnego z dnia [...] maja 1980 r. Oznacza to, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] marca 2019 r. Rep. [...] [...] zmarł w dniu [...] kwietnia 2018 r., a spadek po nim nabyli na podstawie ustawy, [...]. Kolejną przesłanką z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy. Droga nr [...] relacji [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 3/89, poz. 25 z późn. zm). Na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] droga gminna nr [...] otrzymała nowy nr - [...] o nazwie [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą gminną. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, także w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy czy też nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Decyduje o tym stan jej urządzenia czy sposób korzystania. W aktach sprawy znajduje się mapa do celów prawnych przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2017 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony przedstawił przebieg granic działki drogowej oznaczonej nr [...] (składającej się z p. gr nr [...]) zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument potwierdza, że działka nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej.

Mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. Dokumentacja musi być sporządzona z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520). Wzruszenie mocy dowodowej takiego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Mając na uwadze powyższe oraz to, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów geodezyjnych, które mogłyby podważyć ustalenia wynikające z ww. mapy z projektem podziału, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju należało uznać, iż przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Fakt ten potwierdza również Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] w zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] z którego wynika, iż nieruchomość położona w obrębie [...] oznaczona na mapie jako parcela gruntowa nr [...], stanowiąca część działki nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę gminną. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy jest przesłanka władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem, co potwierdza powołane w decyzji orzecznictwo sądowoaministracyjne. Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. własności publicznej.

Materiał dowodowy zawiera oświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] z dnia [...] maja 2009 r., z którego wynika, iż przedmiotowa droga publiczna w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy. Władanie to polegało na wykonywaniu prac związanych z zarządzaniem niniejszą drogą a w szczególności z utwardzaniem nawierzchni, asfaltowaniem, odśnieżaniem drogi oraz remontami bieżącymi. Dowodem potwierdzającym wykonywanie powyższych czynności jest umowa z dnia [...] października 1997 r. nr [...] zawarta pomiędzy Miastem i Gminą Uzdrowiskowa [...] a Ochotniczą Strażą Pożarną w [...] dotyczącą organizacji i prowadzenia utrzymania zimowego sieci dróg gminnych na terenie gminy uzdrowiskowej [...] obejmująca ulice pn. "[...]". Do akt dołączono również metrykę drogi publicznej nr [...] założonej w grudniu 1984 r. z której wynika, że nawierzchnia ulicy na odcinku 300 mb betonowa, tłuczniowa na odcinku 810 mb, żwirowa na odcinku 36 mb oraz gruntowa na odcinku 264 mb. Na ww. drodze znajdował się pas chodnikowy, a wzdłuż ulicy przebiegają urządzenia naziemne (słupy sieci elektrycznej, oświetleniowej, znaki drogowe) a także nadziemne (sieć elektryczna i oświetleniowa).

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od 1 stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ww. drogi publicznej sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do drogi gminnej wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r. jak i po tej dacie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 145/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 833/15). Z akt nie wynika, aby właściciel uniemożliwił realizację czynności związanych z zarządem drogą poprzez np. wygrodzenie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazano, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Tym samym w niniejszej sprawie zostało wykazane, że działka nr [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej, należy stwierdzić, iż art. 107 § 1 k.p.a określa enumeratywnie elementy, które powinny być zawarte w decyzji, w tym powołanie podstawy prawnej, jednakże z przepisu tego nie wynika obowiązek powołania w osnowie wszystkich zmian aktu normatywnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji. Z kolei niepowołanie konkretnego ustępu powołanego przepisu prawa może być uznane jedynie za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy, skoro istnieje przepis prawa stanowiący podstawę do orzekania w danej sprawie. Zarzut braku pełnego uzasadnienia decyzji jest również niezasadny. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...], zarzucając:

I. naruszenie przepisów procedury :

a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organy obu instancji całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych poprzez mylne przyjęcie, iż stan działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] spełniał przesłanki z art. 73 ustawy;

b) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz oddalenie wniosków dowodowych wykazujących brak jakichkolwiek przesłanek do wydania pozytywnej dla Gminy w [...] decyzji;

c) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , co czyni ustalenia dowolnymi, a nadto niepełnymi w sytuacji, gdy oświadczenia Burmistrzów [...] mają znaczenie li tylko intencjonalne i nie mogą stanowić dowodu w świetle przepisów procedury, gdyż sporny grunt nie był zajęty pod drogę. Urządzona droga to droga wg wariantu III wydanej w sprawie [...] Sądu Rejonowego w [...]. Wedle opinii biegłego sądowego geodety [...] ujawniona została na mapie z [...].12. 2013 r., którą załączył w poprzedniej fazie postępowania administracyjnego nieżyjący [...]. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznaczałoby wybudowanie na działce [...] drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i oddanie jej do użytku publicznego, tymczasem oświadczenia Burmistrzów Miasta i Gminy [...] stanowią jedynie oświadczenia o przejęciu z dniem 31.12.1998 r. parcel gruntowych o numerach [...] pod drogę o nawierzchni gruntowej, którym Burmistrz potwierdza, iż parcela [...] oraz część parceli [...] stanowi nadal drogę gruntową, niewyasfaltowaną, a zatem odcinek ten nie był dotychczas zagospodarowany przez Gminę, gdyż stanowił dojazd do gospodarstwa strony skarżącej i jej męża, jak też do działki siedliskowej ich syna - [...] i synowej, co wykazałaby wnioskowane dowody oraz oględziny na gruncie;

d) pominięcie, że powoływane w decyzji Wojewody fotografie lotnicze, które rzekomo mają dokumentować istnienie drogi przed i po 31.12.1998 r. nie zostały poddane ocenie biegłego fotogrametry, a brak jakichkolwiek podjętych prób ich uczytelnienia wyklucza zasadność poczynionych ustaleń;

e) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącym czynnego udziału w toczącym się postępowaniu poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż oświadczenia obu Burmistrzów stanowią domniemane istnienia drogi, które to winno być zweryfikowane wobec możliwości ich obalenia innymi wnioskowanymi dowodami, a to oględzinami na gruncie stanowiącym pgr [...] w obecności geodety w związku z koniecznością ustalenia w terenie spornego odcinka nieruchomości, określenia czy jest to grunt prywatny, czy stanowi drogę gminną, dojazdową do innych nieruchomości, niż posesja [...], określenia sposobu utwardzenia drogi na tym odcinku, a nadto istnienia bramy oddzielającej własność skarżącej i jej męża jako wjazdu na jej siedlisko, a zatem uniemożliwiającej jakiekolwiek czynności Gminy, o których mowa w oświadczeniu Burmistrzów, przeprowadzeniem dowodu z przesłuchania stron oraz świadków [...] na okoliczność sposobu użytkowania przedmiotowego odcinka drogi w dacie 31.12.1998 r., sposobu utwardzenia drogi i ponoszonych wydatków na jej bieżące remonty, a także ustalenia osób przeznaczających środki na sfinansowanie tych inwestycji, na fakt, iż przedmiotowa parcela stanowiła tak przed 31.12.1998 r., jak i po tej dacie do chwili obecnej wyłącznie drogę dojazdową do posesji [...], którzy sami utwardzali ten szlak, a na bieżące remonty nie uzyskiwali pomocy finansowej z Gminy, a także przeprowadzeniem dowodów z dokumentów: faktury zakupu grysu, decyzji administracyjnej zezwalającej na przejazd po gruncie [...], pisma stron ustanawiającego służebność przejazdu na rzecz [...] oraz załączonych fotografii przedstawiających sporny odcinek drogi, wyznaczeniem rozprawy administracyjnej w związku z powołanymi powyżej dowodami;

f) naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów skarżącego od decyzji Wojewody [...];

g) pominięcie oraz brak analizy treści faktury VAT nr [...] z dnia [...].07. 2010r. potwierdzającej, iż Urząd Miasta i Gminy w [...] po powodzi w roku 2010 r. zlecił [...] wykonanie prac celem usunięcia jej skutków na drodze dojazdowej do pola namiotowego, co wykazuje wbrew obecnemu stanowisku Burmistrza istnienie od dziesiątków lat drogi wg innego przebiegu, aniżeli przyjęty w skarżonej decyzji, jak też brak odniesienia się do dalszych dokumentów, w tym do treści wyroku [...] Sądu Rejonowego w [...] w sprawie [...] skazującego Pana [...] za winnego spowodowania uszkodzeń [...] przy pomocy własnego samochodu osobowego oraz uznającego jego winę, a także potwierdzającego nigdy nie utracone władztwo nad tym gruntem przez stronę skarżącą oraz jej męża, między innymi poprzez założenia łańcuchów (obok istniejącej od 1977 r. bramy wjazdowej) zabraniających wstępu na ich posesję celem ochrony ich prywatności, co potwierdzało zarzuty i wnioski odwołania, gdyż "nieruchomość ta nie była zajęte pod drogi publiczne" w rozumieniu ustawy, wobec braku widocznego w terenie faktycznego władztwa administracyjnego;

II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 i art. 103 ustawy z 13.10.1998 r. oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż droga nr [...] stanowiła na podstawie uchwały nr [...] WRN w [...] z dnia [...].12. 1998 r. drogę gminną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy naruszyła art. 7,7, 77 § 1, 8, 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone przez organy postępowanie jest niepełne gdyż nie zostało w sposób dostateczny wykazane władztwo Gminy nad działką stanowiącą własność skarżącej i jej rodziny. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z nim nieruchomość stawała się z mocy prawa własnością gminy po spełnieniu następujących warunków:

- nie była własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu

terytorialnego;

- była zajęta pod drogę publiczną;

- pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu

terytorialnego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości spełnienie pierwszej z ww. przesłanek, gdyż jak wynika z księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami działki nr [...] byli w dniu 31 grudnia 1998 r. [...]. Oceniając natomiast pozostałe przesłanki Sąd stwierdza, że sprawa w ich aspekcie nie została należycie wyjaśniona. Jak wynika z księgi wieczystej [...], jest ona prowadzona dla wielu działek ewidencyjnych, w tym dla działki [...] – przeznaczonej pod drogę z tym, że w księdze wieczystej nie jest ujawniona powierzchnia tej działki. Nie wiadomo też czy jest to oznaczenie działki ewidencyjnej czy parceli – tak jak to powołuje organ I instancji w decyzji. W aktach natomiast brak jest wypisu z ewidencji gruntów dotyczącego tej działki. Znajduje się natomiast wypis dotyczący działki ew. [...] o pow. [...], co do której Gminy twierdzi, że stanowi ona przedmiotową drogę a w której skład wchodzi m.in. działka [...].

Wypis z ewidencji gruntów odnośnie działki ew. [...] został sporządzony na dzień 31 grudnia 1998 r. a jako władający wpisany jest Urząd Miasta i Gminy [...]. Ponadto w aktach znajduje sią mapa przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa [...], dalej "PZGiK", za nr [...], [...] listopada 2017 r. z której wynika, że działka o nr [...] powstała z działek /parcela/ [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...] o pow. [...], [...]o pow. [...]. Mapa zawiera adnotację, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi p.gr.nr.[...] z KW [...], [...], [...] z K.W. [...], [...] z [...], [...] z KW [...]. Ponadto na mapie geodeta zamieścił informację, że przebieg granic działki [...] jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Co prawda mapa ta została przyjęta do PZGiK, co czyni ją dokumentem urzędowym, to jednak pozostaje ona w sprzeczności z wypisem z ewidencji gruntów sporządzonym na tę samą datą w której figuruje już działka ew. [...] i odpisem z księgi wieczystej w której uwidoczniona jest działka (lub parcela) [...]. Nie wiadomo zatem kiedy a przede wszystkim na podstawie jakich dokumentów geodezyjnych doszło do "wchłonięcia" działki (parceli) [...] w działkę o nr ew. [...] i w jaki sposób ustalono powierzchnię tej działki. Wynika to z tego, że w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu ewidencyjnego dotyczącego działki (parceli) [...] i nie wiadomo czy numer uwidoczniony w księdze wieczystej dotyczy działki ewidencyjnej (a tak powinno być) a nie parceli. Trzeba pamiętać, że wpisów co do oznaczenia ewidencyjnego danej nieruchomości w księdze wieczystej dokonuje się na podstawie zapisów w ewidencji gruntów, która zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne powinna pozostawać w ciągłej aktualizacji.

Mapa na którą powołuje się organ nie pozwala na ustalenie na którym odcinku drogi oznaczonej nr ew. [...] znajduje się teren stanowiący działkę [...], co powoduje brak możliwości oceny czy rzeczywiście działka ta weszła w skład tej drogi.

Bez wyjaśnienia tych kwestii nie można w sposób prawidłowy ustalić przedmiotu sprawy, gdyż przedmiotem nabycia z mocy prawa na podstawie art. 73 ustawy jest konkretna nieruchomość w granicach ewidencyjnych. W decyzji powinna być oznaczona konkretna działka ewidencyjna. Aby dokonać wpisu w księdze wieczystej sąd wieczystoksięgowy musi mieć zgodność zapisów ewidencyjnych z zapisami w dotychczasowej księdze wieczystej (tożsamość nieruchomości w całości lub części).

Zgodzić się należy ze skarżącą, że organ nie zebrał w sposób prawidłowy dowodów na okoliczność wykazania władztwa gminy nad drogą publiczną.

Dla wykazania spełnienia tych dwóch przesłanek konieczne jest udowodnienie, że nieruchomość stanowiła drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1998 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. 2018, poz. 2068 ze zm.) i władztwa nad nią wykonywanego przez gminę rozumianego jako wykonywania czynności związanych z jej utrzymania w należytym stanie.

Skarżąca twierdzi, że działka [...] jest wyłącznie drogą dojazdową do jej zabudowań, co ma potwierdzać dokumentacja fotograficzna. Na tę okoliczność skarżąca wniosła, już pismem z [...] marca 2012 r., o przeprowadzenie dowodów z oględzin i zeznań świadków, które to dowody zostały pominięte przez organ. Nie odniesiono się do nich także w uzasadnieniu decyzji. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 78 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o ile przeprowadzenie rozprawy nie jest obligatoryjne, gdyż strony mogą zajmować stanowisko na piśmie i w takiej samej formie zgłaszać uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania dowodowego, to zeznania świadków mogą być istotne, gdyż wniosek dotyczy sposobu korzystania z gruntu i wykonywania czynności związanych z utrzymaniem drogi. Organ powinien także ocenić dowody z dokumentów załączanych przez stronę (pismo z [...] marca 2012r.) i rozstrzygnąć o pozostałych wnioskach dowodowych. Wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. zasada oficjalności postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek pełnego zebrania materiału dowodowego a następnie jego rozpatrzenia. Okoliczność może zostać udowodniona gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.) i gdy pozwala na to ocena wszystkich dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie stanowi realizacji tych zasad przeprowadzenie wyłącznie dowodów na korzyść wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji gdy strona przeciwna przeczy istotnym okolicznościom faktycznym i składa na nie wnioski dowodowe w celu wykazania swych racji. Organ powinien także szerzej ocenić dowód w postaci metryki drogi (k 16 akt. adm.), z którego wynika m.in. że droga [...] (o ile jest to oczywiście droga [...]), jest drogą dojazdową do kilku zabudowań mieszkalnych i do ośrodka wypoczynkowego, jak twierdzi zresztą skarżąca. Należy przy tym wskazać, że w uchwale nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1988 r. (D. Urz. Województwa [...] nr [...]), wymieniona jest droga [...] jako droga gminna. (podkreślone flamastrem na k. 11 akt adm.). Mowa jest w tej uchwale także o innych drogach w [...] w tym dojazdowej do zabudowań, przez wieś i nad rzeką [...]. Okoliczności z tymi zapisami związane powinny także zostać wyjaśnione, gdyż z uchwały tej wynika, że wskazywana droga [...] prawdopodobnie kończy się na [...], choć Sąd nie wyklucza, że może być inaczej. Nieprecyzyjność map znajdujących się w aktach nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalenie lokalizacji tej drogi w odniesieniu do zabudowań skarżącej i ośrodka wypoczynkowego. Z drugiej strony z przedłożonych do skargi dowodów, w tym uzasadnienia postanowienia z [...] grudnia 2015 r. w sprawie [...], Sądu Rejonowego w [...], wynika, że działka ewidencyjna [...] stanowi drogę powstałą m.in. z nieruchomości skarżącej p.gr. [...] i istnieje spór co do korzystania z tej drogi jak i przejęcia jej przez Gminę, co stanowi przeciwieństwo twierdzeń skarżącej o tym, że działka ta nie jest drogą.

Ma rację skarżąca, że jednojezdniowa droga gminna powinna mieć szerokość 2, 5 m. Wynika to z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z [...] marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124), jednakże dopóki uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] istnieje w obrocie prawnym brak jest podstaw do kwestionowania, że wymienione w tej uchwale drogi mają status dróg gminnych (nawet gdyby przyjąć, że droga ma 2,20m.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. za niezasadny, gdyż z akt postępowania nie wynika aby skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Istotnie doszło natomiast do naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 78 i 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego odniesienia się do dowodów zgłoszonych przez stronę, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. ponieważ organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do dowodów zgłoszonych przez stronę skarżącą jak i jej twierdzeń, co do braku po stronie gminy elementu władania drogą publiczną. Zwrócić należy uwagę, że na zdjęciach uwidoczniona jest brama, która wg skarżącej uniemożliwiała Gminie wykonywanie władztwa nad drogą, co mogłoby oznaczać rzeczywiście, że Gmina nie wykonywała czynności związanych z utrzymaniem drogi. Ocena Sądu w tym zakresie ma walor czysto hipotetyczny, gdyż Sąd nie wie gdzie dokładnie położona jest działka skarżących i kiedy została postawiona brama.

Sąd podziela ocenę mocy dowodowej zdjęć lotniczych, gdyż są na tyle nieprecyzyjne, że nie ma możliwości na ich podstawie ustalenia czy rzeczywiście działka ew. [...] zawiera w sobie działkę skarżącej. Dowód ten jest więc nieprzydatny do stwierdzenia okoliczności istotnych w sprawie. Istotne uchybienia przepisów procesowych i konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego czynią niemożliwymi ocenę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie konieczność ustalenia przedmiotu sprawy a następnie stanu drogi i sposobu jej urządzenia oraz podmiotu sprawującego władztwo nad nią - na datę 31 grudnia 1989 r.:

- pozyska mapę z naniesieniem na niej działki [...] i jej położenia na obecnej działce [...];

- ustali powierzchnię działki [...] poprzez zwrócenie się do ewidencji gruntów (na datę 31 grudnia 1989 r.), o stosowny wypis z ewidencji gruntów;

-ustali przedmiot wniosku;

- oceni przesłanki z art. 73 ustawy (za wyjątkiem udowodnionej okoliczności związanej z tytułem własności ponieważ ta jest niesporna i ustalona);

- rozstrzygnie o dowodach zgłoszonych przez stronę oraz oceni wszystkie jakie zostały wywołane w sprawie, zgodnie z wytycznymi zaprezentowanymi we wcześniejszej części uzasadnienia;

- sporządzi uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1c i 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2015, poz. 1800).