Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 710/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 2 pkt 27 i 42
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 613/14 w sprawie ze skargi M.G. na bezczynność A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od A. na rzecz M.G. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 613/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.G. na bezczynność A. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał A. do rozpatrzenia wniosku skarżącej M.G. z dnia 7 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od A. na rzecz skarżącej M.G. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M.G. wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. wezwała B. (dalej "Spółka") do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej urządzeń telekomunikacyjnych posadowionych na nieruchomości położonej w miejscowości [...]. W piśmie tym zawarła również wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej usytuowanych na w/w działce, będącej własnością wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka pismem z dnia 12 września 2013 r. zwróciła się o przesłanie aktualnej mapy z numerem i granicami wskazanej działki, jednak nie odniosła się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. M.G. ponownie wezwała Spółkę do udostępnienia, w terminie 14 dni, żądanej informacji publicznej, tj. kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na w/w działce, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy i eksploatacji tych urządzeń na w/w działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej – Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli – ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Jednocześnie poinformowała, że zobowiązuje się pokryć koszt wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii.

W dniu 4 grudnia 2013 r. M.G. przesłała Spółce aktualną mapę z numerami i granicą działki.

B. pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. poinformowała, że nie jest zobligowana do udzielania informacji w trybie przepisów ustawy dostępie do informacji publicznej. Spółka jest prywatnym podmiotem gospodarczym, prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W dniu 23 lipca 2014 r. M.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność A. (dawniej do dnia [...] 2013 r. B.), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności A. i zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podała, że w jej ocenie wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a Spółka podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Powyższe stanowisko skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia 11 września 2014 r.

A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych w treści niniejszego pisma oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, że A., jako prywatny podmiot gospodarczy, prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że na Spółce nie ciąży obowiązek udzielania informacji publicznej oraz wydawania decyzji odnośnie ewentualnej odmowy przekazywania takich informacji. A. nie zalicza się też do kategorii osób prawnych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. , bowiem Skarb Państwa, bądź inne wskazane podmioty nie posiadają pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto Skarb Państwa nie jest akcjonariuszem Spółki, czego dowodzi struktura własnościowa B. (dowód – wyciąg ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego Grupy Kapitałowej B. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz odpis KRS Spółki – dział III). Spółka wskazała również, iż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) w art. 3 § 1 i § 2 określa właściwość sądu administracyjnego do sprawowania kontroli w zakresie działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skargi na bezczynność organu w przypadku istnienia ustawowego obowiązku wydawania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Na A. obowiązek taki nie spoczywa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu administracji publicznej. Wskazał, że podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p.

Odnosząc się do wniosku Spółki o odrzucenie skargi stwierdził, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, gdyż w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a., w szczególności nie zachodzi sytuacja określona w pkt 1 w/w przepisu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05).

Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz. U. z 2014, poz. 243). Z art. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 w/w ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, prowadzi zatem pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 w/w ustawy).

Stosownie do treści art. 2 pkt 42 cyt. ustawy, telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że uwzględniając powyższe okoliczności oraz znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednej z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokajania potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10 w/w ustawy), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowana pod względem m.in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 w/w ustawy). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, przy czym zostało ono tam ograniczone do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jest jednak, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom, (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to zakres ten poszerzono. Należy zatem opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się zwaną "tajemnicą telekomunikacyjną". Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne są zamykane w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są – w uproszczeniu – jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa, w tym w aspekcie obronności i sytuacji zagrożenia. Wskazać tu należy na przepisy art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2450/13 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji zauważył również, iż analizując kwestię zakresu podmiotowego zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można pominąć regulacji unijnych, w tym dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. L 108, 24/04/2002), w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Z kolei Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Jak wyżej wskazano, ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i przewiduje środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wyklucza rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Nie oznacza to jednak, że zadania wykonywane przez te podmioty w sferze łączności nie posiadają charakteru publicznego.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Spółka, jakkolwiek jest podmiotem prywatnym – co między stronami jest niesporne – z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Mając na uwadze wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia państwa, społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć należy, iż Spółka jest podmiotem wykonującym zadania o charakterze publicznym, tj. dotyczące jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji stwierdził, że jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2380/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji podzielił przedstawione przez Spółkę w odpowiedzi na skargę stanowisko, że A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyjaśnił, że nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest nim bowiem realizacja zadań o charakterze publicznym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie spełniony został także zakres przedmiotowy u.d.i.p., gdyż żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na działce wskazanej we wniosku z dnia 7 sierpnia 2013 r. stanowią informację publiczną. Skarżąca domaga się udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o których mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń przesyłowych.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że regulacja dotycząca kwestii ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznej jest zawarta w art. 5 u.d.i.p. Spółka w sytuacji uznania, że udostępnienie żądanych we wniosku informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., powinna odmówić udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.). Podał również, iż w świetle uregulowań ustawowych prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.).Także na etapie ewentualnych sporów między stronami, co do posadowienia telekomunikacyjnych urządzeń przesyłowych na określonym terenie, nie można wskazać na uregulowania innej ustawy, która umożliwiałaby skarżącej dostęp do żądanej informacji, co w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącej z dnia 7 sierpnia 2013 r. dotyczył takich informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami – nawet jeśli sama ich nie wytworzyła – powinna zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej żądane informacje. Natomiast gdy uzna, że w sprawie istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z powodu wystąpienia przesłanek o których mowa w art. 5 u.d.i.p. na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wyda decyzję o odmowie ich udostępnienia. Jednocześnie zaznaczył, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała informacjami objętymi wnioskiem skarżącej, winna o tym fakcie pisemnie ją powiadomić. Informacja taka nie wymaga bowiem formy decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych, a w konsekwencji uznanie Spółki za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej;

- przepisów prawa telekomunikacyjnego, poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 ze zm.), takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, a samą Spółkę stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.);

- art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie‚ jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na Spółkę.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do A. z siedzibą w Warszawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., prowadząca do uznania, że samo świadczenie usługi łączności stanowi wykonywanie zadania publicznego, jest błędna. W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki wykładnia taka powinna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, obejmującego również podmioty prywatne mniejsze niż Spółka, oferujące usługi telekomunikacyjne. Wypacza to sens i ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nakłada tym samym, w sposób nieuprawniony, obowiązek na niewłaściwe podmioty. Ponadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie nie wskazał, na jakiej podstawie prawnej przyjął, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Tego rodzaju obowiązek nie wynika z normy generalnej określonej w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jak i z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., gdyż nie jest ona jednym z podmiotów, o których mowa w tych przepisach.

W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony w Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców dotyczy prawa prywatnego, nie publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Nie może być ona zatem uznana za podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W ocenie autora skargi kasacyjnej obowiązek udostępniania informacji publicznej winien wynikać bezpośrednio z normy prawnej. Tymczasem żadne z wymienionych w art. 87 Konstytucji RP źródeł prawa nie nakłada na Spółkę obowiązku udzielania tego rodzaju informacji ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2012r., sygn. II SAB/Wa 399/11, postanowienie NSA z dnia 19 kwietnia 2010r. , sygn. akt I OZ 125/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP, co powoduje, że brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej interpretacji przepisów tej ustawy, ze względu na normy konstytucyjne.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wyjaśniła, że A. nie jest operatorem publicznym, nie jest też operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że Spółka jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce, przypisał jej rolę, która nie została jej powierzona i nie wynika z przepisów. Prawo telekomunikacyjne nie daje żadnemu z operatorów pozycji uprzywilejowanej. Ponadto podkreśliła, że telekomunikacja uznana za zadanie publiczne reglamentowane i powierzone przez państwo nie jest wykonywane przez żaden podmiot klasycznie publiczny np. gminy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując błędnej wykładni art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przyjął, że pojęciem zadań publicznych objęte są wszystkie usługi powszechne i użyteczne. Pominięcie przesłanki podmiotowej stanowiło nieuprawnioną dowolność w tym zakresie. Ponadto wykładnia ta narusza również zasady konkurencji i pewność obrotu. Kwalifikowanie w wyniku wykładni A. jako podmiotu zobowiązanego na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, promuje innych krajowych operatorów, w tym o zbliżonym potencjale oraz podmioty zagraniczne znacznie przewyższające potencjałem skarżącą, którzy w każdej chwili mogą rozpocząć świadczenia usług w tym lub szerszym zakresie. Fakt posiadania określonego sprzętu, czy wykonywanie usługi, z której korzystają również organy administracji (np. światłowody oraz Internet) nie może przemawiać za uznaniem, że podmiot wykonuje zadania publiczne. Wykładnia art. 4 ust. 1 u.d.d.p. dokonana z uwzględnieniem wielkości i roli podmiotu, jest błędna, gdyż nie pozwala na ustalenie jasnych i obiektywnych kryteriów kwalifikacji, a także wygaśnięcia obowiązku w związku z utratą silnej pozycji rynkowej. Wykonywanie usługi o charakterze publicznym nie oznacza, że operator wykonuje zadanie publiczne, pojęcia te nie są bowiem tożsame.

Skarżąca kasacyjnie Spółka uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zgodziła się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, by o wykonywaniu przez nią zadań publicznych świadczyła definicja zawarta w tym przepisie, zgodnie z którą, celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i własność jednostek samorządu terytorialnego oraz do problematyki wymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepisy tej ustawy nie stanowią o nałożeniu na A.obowiązku wykonywania zadań publicznych.

Zwróciła również uwagę na różnice znaczeniowe pojęć "cel" i "zadanie". Przytaczając definicje słownikowe podała, że jako cel rozumie się to, do czego się dąży lub to, co ma czemuś służyć, natomiast poprzez zadanie uważa się to, co należy wykonać. Ze względu na wskazaną rozbieżność znaczeniową, powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na przykłady celów publicznych, nie daje podstawy definiowania pojęcia "zadanie publiczne".

Skarżąca kasacyjnie Spółka, uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stwierdziła, że skoro jako podmiot prywatny, nie podlega obowiązkowi stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego to nie sposób stwierdzić, że naruszyła prawo, czy też dopuściła się bezczynności.

Pełnomocnik M.G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że A. (dawniej B.) podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M.G. z dnia 7 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest ona zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą A.do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwóch części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Z uwagi na to, że w sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało rozważyć, czy A.wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać należy, iż inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne, niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wskazać należy, iż działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (t.j.: Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego , pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2007, str.110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Zauważyć należy, iż podane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Podobny cel miało powołanie art. 54 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. i zasadnie przyjął, że skoro A.realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej zastosowania przez Sąd pierwszej instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której nie uzasadniały normy konstytucyjne, wskazać należy, iż A. wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, nie oznacza to jednak, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęciem "zadania władzy publicznej" należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy Państwa, jak również te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, iż jest on chybiony. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że nie zawiera ono jakichkolwiek rozważań dotyczących powołanego przepisu, wskazanego jako naruszony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Jak na wstępie wyjaśniono są one konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji przyjął, że A. realizuje zadania publiczne i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz stwierdził, że pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku M.G. o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając o wyniku tego postępowania), to nie naruszył art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przepis ten nie był i nie mógł być stosowany. Sąd pierwszej instancji nie był bowiem związany żadnym wcześniejszym orzeczeniem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).