Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 820/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: par. 143, par. 115, par. 135, par. 118, par. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1-2, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 20a ust. 6
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy Bodzechów z dnia 14 lipca 2016 r., nr XXVIII/49/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 2, § 5 ust. 1, § 7, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1 i § 23 ust. 3 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 820/20

Uzasadnienie

Uchwałą z dnia 14 lipca 2016 r., nr XXVIII/49/2016, w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bodzechów, Rada Gminy Bodzechów, powołując w podstawie prawnej art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) przyjęła przedmiotowy Regulamin.

Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 2, § 6 ust. 1, § 7, § 8 pkt 3, § 9 ust. 1 pkt 1-7, § 5 ust. 1 i § 23 ust. 3 Regulaminu, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg") oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143 w zw. z § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("usg") poprzez zawarcie w Regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, tj.:

1. powtórzenie w § 2 Regulaminu terminów określonych już w odrębnych ustawach;

2. nałożenie w § 6 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników oraz części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, a tym samym wkroczenie w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg;

3. dopuszczenie w § 7 i § 8 pkt 3 Regulaminu w ogólności mycia wszystkich pojazdów poza myjniami, bez sprecyzowania, że dotyczy to tylko pojazdów samochodowych, a nadto dopuszczenie poza warsztatami napraw pojazdów samochodowych związanych z bieżącą eksploatacją, w sytuacji gdy z treści wówczas obowiązującego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie co do napraw poza warsztatami;

4. określenie w § 9 ust. 1 pkt 1-7 Regulaminu nie tylko minimalnej, ale także maksymalnej pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, i tak:

a) w § 9 ust. 1 pkt 1-3 ustalono pojemność pojemników wskazując trzy możliwe pojemności: 120 l, 110 l, 240 l, 700 l i 1100 l;

b) w § 9 ust. 1 pkt 4 ustalono pojemność sześcienną pojemników od 2,5 do 33 m³;

c) w § 9 ust. 1 pkt 5 określono pojemniki z tworzywa sztucznego oznaczone odpowiednimi kolorami do odpadów selektywnie zbieranych o rozmiarach 120, 240, 1500, 2500;

d) w § 9 ust. 1 pkt 6 wskazano worki o pojemności od 60 do 120 l;

e) w § 9 ust. 1 pkt 7 określono pojemność koszy ulicznych od 20 do 70 l.

w sytuacji, gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące minimalnej pojemności pojemników lub worków do zbierania odpadów.

5. nałożenie w § 5 ust. 1 Regulaminu obowiązku wystawiania pojemników przed posesją i ich odbierania przez operatora sprzed nieruchomości, w sytuacji gdy delegacja z art. 4 ust. 2 ucpg dotyczy samego rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesją, a obowiązek wystawiania pojemników poza posesję powinien wynikać co najwyżej z umowy o wywóz odpadów komunalnych;

6. nałożenie w § 23 ust. 3 Regulaminu obowiązku wyprowadzania na tereny przeznaczone do użytku publicznego i wspólnego psów na uwięzi (smyczy) a psów ras uznanych za niebezpieczne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie – w nałożonym kagańcu, w sytuacji gdy ograniczenia te zostały wprowadzone bez poszanowania zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, a dodatkowo w kagańcu bez żadnych wyjątków narusza powyższa zasadę.

Na tej podstawie skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu podniesiono, że w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "ustawa") określony został wyczerpujący zakres uregulowań, a rada gminy w regulaminie powinna dokonać jego uszczegółowienia. Regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminach, a nie powtarzać obowiązki właścicieli nieruchomości już uregulowane w ustawie. W dalszej części uzasadnienia Prokurator uszczegółowił swoje zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bodzechów wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 19 czerwca 2019 r. Rada Gminy Bodzechów podjęła uchwałę nr XII/49/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w której określono, że uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie traci moc. Nowa uchwała weszła w życie w dniu 11 lipca 2019 r. Zdaniem organu, z uwagi na materię regulowaną obiema uchwałami zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może mieć zastosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno Prokurator jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (w pismach z dnia 8 i 21 września 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnosząc się do stanowiska organu, że zaskarżona uchwała została uchylona należy podkreślić, że od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 usg przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. II GSK 2114/11).

Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej "ucpg". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2):

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 2, § 5 ust. 1, § 7, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1 i § 23 ust. 3 Regulaminu. Skarga nie zasługiwała zaś na uwzględnienie co do § 6 ust. 1 Regulaminu.

Stwierdzenia nieważności wymaga § 2 Regulaminu, w którym prawodawca gminny zawarł (w pkt 1-23) definicje określonych pojęć, a mianowicie: ustawy, ustawy o odpadach, wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, nieruchomości, właścicieli nieruchomości, różnych rodzajów odpadów, nieczystości ciekłych, pojemników, budynków użyteczności publicznej i mieszkalnych jednorodzinnych, zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, terenów lub nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, zbiorników bezodpływowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zwierząt domowych i gospodarskich. Pojęciami tymi posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne akty prawne: Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.); rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 865 ze zm.); ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.).

Kontrolowany regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych.

W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ucpg brak jest więc upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. W szczególności rada gminy nie została uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności § 2 Regulaminu.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący § 5 ust. 1 Regulaminu, gdzie postanowiono, że z nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi odpady odbierane są przez operatora sprzed nieruchomości, a właściciel nieruchomości ma obowiązek w terminie określonym w harmonogramie odbioru wystawić pojemnik przed posesję. Zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg delegacja dotyczy bowiem samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania przed posesją. Obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

Stwierdzenia nieważności wymagają również przepisy § 7 i § 8 ust. 3 Regulaminu. Pierwszy z nich stanowi, że mycie pojazdów poza myjniami może odbywać się wyłącznie na terenach nie przeznaczonych do użytku publicznego pod warunkiem, że ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone są w zbiorniku bezodpływowym, a drugi, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem, że czynności te związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Tymczasem, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg, w brzmieniu na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Prokurator trafnie zarzuca brak doprecyzowania, że chodzi o mycie pojazdów samochodowych, a z cyt. przepisu ustawy nie wynikają żadne rodzajowe ograniczenie co do napraw poza warsztatami. Zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje np. ciągnika rolniczego. Ograniczenie napraw do napraw związanych jedynie z bieżącą eksploatacją stanowi zaś niewątpliwie ograniczenie praw podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego w sposób kwalifikowany prawem (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2748/15).

Prokurator trafnie zarzuca zaskarżonej uchwale przekroczenie delegacji ustawowej w § 9 ust. 1 Regulaminu. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada w niniejszym przypadku w § 9 ust. 1 określiła tę pojemność bądź w sposób sztywny (nie określając jej jako minimalną), bądź też poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy.

Na uwzględnienie zasługuje wreszcie zarzut dotyczący § 23 ust. 3 Regulaminu, gdzie postanowiono, że na terenach przeznaczonych do użytku publicznego i na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego, psy muszą być prowadzone na smyczy w taki sposób aby nie stanowiły zagrożenia dla ludzi, natomiast psy uznawane za psy ras niebezpiecznych oraz inne psy mogące stanowić zagrożenie w nałożonym kagańcu i pod opieką osoby dorosłej, która zapewni sprawowanie nad nim kontroli.

Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy (czy w kagańcu), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy (w kagańcu), narusza powyższą zasadę. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którą osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa w tym o randze ustawowej są zachowaniami legalnymi.

Ponadto lokalny prawodawca posługuje się mało precyzyjnym pojęciem "innych psów mogących stanowić zagrożenie". Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. To samo dotyczy pojęcia "osoby dorosłej" (w art. 10 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego mowa jest o pełnoletności). Dodatkowo, nakaz dotyczący "dorosłości" nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w których osoby nie będące – w powszechnym odczuciu – "dorosłe" (niezależnie od tego, jak należy to pojęcie rozumieć), z uwagi na większą sprawność fizyczną są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo niedookreślone kryterium "dorosłości".

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut Prokuratora dotyczący § 6 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości realizując obowiązek uprzątania chodników oraz części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego uprzątają błoto, śnieg, lód oraz inne zanieczyszczenia powodujące uciążliwości lub zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników. Prokurator wskazał tu, że obowiązki właściciela nieruchomość w odniesieniu do terenu leżącego poza jego nieruchomością określone zostały już w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Skarżącemu umknęło jednak, że przepis ten dotyczy chodników stanowiących część drogi publicznej, natomiast prawodawca gminny w niniejszej sprawie mówi o chodnikach i częściach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego. Realizuje zatem dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg nakazującą zamieścić w regulaminie wymagania obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2, § 5 ust. 1, § 7, § 8 ust. 3, § 9 ust. 1 i § 23 ust. 3 Regulaminu, zaś na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę w części dotyczącej § 5 ust. 1 Regulaminu.