Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1883/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 44/14 w sprawie ze skargi D. M. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 44/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. J. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzja powiatowego inspektora nadzoru budowlanego dla miasta W. z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. T. [...] we W. Bezspornym w sprawie jest to, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dotyczące robót budowlanych prowadzonych w przedmiotowym lokalu. Jak jednoznacznie wskazują akta administracyjne, postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją, na którą została złożona skarga, oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 271/13).

W tym stanie rzeczy zadaniem służb nadzoru budowlanego było merytoryczne rozpoznanie sprawy zmiany sposobu użytkowania, zainicjowanej wnioskiem uczestnika postępowania. W tak zakreślonym przedmiocie postępowania, organ wskazał na przepis prawa materialnego, w ramach którego analizowany był stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Oceniając zaskarżoną decyzję, jak też decyzję ją poprzedzającą, Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skargi i odwołania organy w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowały wszelkie okoliczności stanu faktycznego dające możliwość ustalenia naruszenia norm prawnych poprzez zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu bez uzyskania w tym względzie stosownego zezwolenia organu. Już sam fakt zrealizowania obiektu około 1900 r. był przedmiotem badań organów, gdyż ustalając pierwotną funkcję lokalu sięgnięto do dokumentów archiwalnych, z których wywiedziono, że była to funkcja gastronomiczna. W dalszej kolejności na podstawie akt sprawy wywiedziono, że rolę lokalu gastronomicznego przedmiotowy lokal pełnił do powodzi w 1997 r. Na skutek powodzi obiekt nie był użytkowany kilka lat, a następnie, co jest niesprzeczne, w lokalu miały miejsce roboty budowlane i faktycznie przez pewien czas pełnił on funkcję handlową. Z prawnego punktu widzenia istotne jest też to, że zmiana funkcji lokalu z gastronomicznej na handlową nie przybrała formy prawem przewidzianej, a zatem zakwalifikować ją należy jako dokonaną w warunkach samowoli. Niesporne w sprawie jest także to, że w lokalu wykonano roboty budowlane. Generalnie same roboty budowlane nie stanowiły przedmiotu postępowania prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania, gdyż organy orzekały w tym względzie innymi rozstrzygnięciami, podkreślenia wymaga jednak, że już sam zakres wykonanych robót ocenił zarówno organ I jak i II instancji badając, czy nie wpłynęły one na zmianę sposobu użytkowania. Część akt administracyjnych traktuje o przeznaczeniu przedmiotowego lokalu na bank, czy lokal biurowy. Znamienne jednak pozostaje, iż w tym zakresie organy posiłkując się dowodami w postaci przesłuchania świadków czy oświadczeń stron składanych pod odpowiedzialnością karną, doszły do przekonania, że mimo dokumentów traktujących o takiej zmianie, faktycznie nigdy do niej nie doszło, a nadto niektóre z dokumentów zawierających takie zapisy sporządzone zostały na skutek błędów. Podjęcie w lokalu działalności gastronomicznej organy uznały za przywrócenie funkcji pierwotnej i stało się to przesłanką do umorzenia postępowania.

Powyższe krótkie chronologiczne zestawienie funkcji obiektu dawało w ocenie Sądu możliwość podjęcia przez organy decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd podkreślił potrzebę oceny sposobu dochodzenia organów do poczynionych ustaleń, gromadzenia i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu czy wreszcie zredagowaniu decyzji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 k.p.a., a zatem sprostania przez organy wymogom procesowym. Te właśnie nieprawidłowości dotyczące zasygnalizowanych zasad stanowiły znakomitą większość zarówno odwołania jak i skargi. Analiza treści zapadłych w sprawie rozstrzygnięć na tle materiału dowodowego sprawy nie dała jednak Sądowi podstaw do uznania tych zarzutów za zasadne.

Zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. wywiedziony został na tle pominięcia wniosku dowodowego z dokumentów dotyczących projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a także niewłaściwej oceny wykonanych robót budowlanych jako wpływających na zmianę warunków w lokalu powodujących zdaniem uczestnika postępowania zmianę sposobu użytkowania. Co do samego wniosku dowodowego Sąd wskazał, że tokiem postępowania kieruje organ administracyjny działający w ramach zasady swobodnej oceny dowodów i ostatecznie to on decyduje jakie działania czy czynności mogą służyć wszechstronnemu zbadaniu i ustaleniu stanu faktycznego. Zgodnie z tą zasadą to sam organ decyduje o potrzebie prowadzenia konkretnego dowodu i on też rozważa, czy ów dowód przyczyni się do załatwienia sprawy, czy może tylko wpłynie na długotrwałość postępowania.

Odnośnie oceny materiału dowodowego w sprawie Sąd wskazał, że pojawia się kilka wątków. Po pierwsze PINB dla miasta W. w sposób formalny odniósł się do wniosku dowodowego wydając w dniu [...] września 2013 r. postanowienie nr [...]. Po wtóre część dokumentacji, o jakiej mowa we wniosku nie tylko znajdowała się w posiadaniu organu, ale stanowiła ona także materiał dowodowy sprawy, czemu organ I instancji daje wyraz w uzasadnieniu decyzji. Po trzecie PINB jak i DWINB odnoszą się w sposób merytoryczny do wykonanych robót oceniając je w kierunku ewentualnej zmiany sposobu użytkowania wynikającej, jak przyjmuje strona postępowania ze zmiany, czy zintensyfikowania prowadzonej działalności. Organy jednak słusznie pomijały formalną ocenę owych robót, gdyż prowadzone było w tym przedmiocie odrębne postępowanie. Po czwarte do dokumentacji organy odnoszą się też w innym kontekście, negując zrealizowanie zmiany funkcji obiektu na biurową. Właśnie oceniając cały materiał dowodowy organy przyjęły, że nie tylko niezrealizowana, jak twierdzi właścicielka lokalu, decyzja jest jedyną podstawą do ustalenia funkcji obiektu, ale uwzględniły one osobowe źródła dowodowe, zgromadziły w aktach oświadczenia, w tym względzie składane pod odpowiedzialnością karną. Po piąte Sąd nie zgodził się z autorem skargi, że wskazane przez niego roboty budowlane polegające w szczególności na poprowadzeniu instalacji gazowej do pomieszczeń lokalu użytkowego, podłączeniu kuchni gazowej oraz taboretu gazowego, wydzieleniu pomieszczenia toalet dla klientów, przebudowie instalacji elektrycznej i wentylacyjnej, wykonaniu instalacji klimatyzacyjnej, podłączeniu instalacji wentylacyjnej do szybu wentylacyjnego na ścianie budynku, rozbudowie jak uznaje skarżący sali konsumpcyjnej, czy nawet wybudowaniu nowej reklamy i zmianie elewacji budynku, doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Co do samej rozbudowy sali konsumpcyjnej organy nie stwierdziły takiego faktu, natomiast pozostałe roboty słusznie uznano za dostosowanie lokalu do obecnych warunków. Podzielając to stanowisko trudno przecież dopatrzyć się logicznego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy wybudowaniem reklamy czy zmianą elewacji na zwiększenie intensywności prowadzonej działalności skutkującej wręcz zmianą sposobu użytkowania. Słusznie organy mówią w tym względzie o warunkach sanitarno-higienicznych jakie w związku z innymi przepisami winien spełniać lokal gastronomiczny.

Nie stwierdzono również, aby wydane w sprawie decyzje godziły w treść art. 107 § 1 k.p.a. Organy nadzoru budowlanego mając zapewne na uwadze szczegółowość wniosków i twierdzeń stron postępowania, w sposób wnikliwy przedstawiły nie tylko okoliczności uwzględnione w sprawie jako udowodnione lecz polemizowały wręcz z twierdzeniami przeciwnymi. Przeprowadziły wszechstronne postępowanie dowodowe sięgając nawet do dokumentów archiwalnych, akt administracyjnych innej sprawy, prowadziły dowody z oględzin, przesłuchania świadków itp. Korzystając z tak zebranych dowodów przedstawione zostało spójne i logiczne uzasadnienie prawne i faktyczne, zaś co do przesłanek bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 k.p.a. Sąd stwierdził, że została ona dostatecznie wykazana.

Sąd odnosząc się do zarzutu skargi traktującego o nieuwzględnieniu przez organ stanu prawnego wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotnie materiał dowodowy sprawy potwierdza, że miało miejsce wydanie decyzji o przebudowie budynku biurowego na handlowy. Otóż jak przyjęły organy, pomimo wydania takiej decyzji lokal nie pełnił nigdy funkcji biurowej, nadto właścicielka lokalu podała, że nigdy decyzji tej nie wykorzystała. Względem samej decyzji, czy wręcz jej wykonania, a nawet wydania, zebrano też stosowny materiał dowodowy. Funkcja biurowa, co potwierdzają dowody z przesłuchania świadków, podana została omyłkowo, a dodatkowo PINB dla miasta W. zmierzał do ustalenia sposobu użytkowania lokalu mając na uwadze nie tylko stan ukształtowany aktami administracyjnymi ale też faktycznie mający miejsce. Sąd podkreślił, że nawet wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania z funkcji biurowej na handlową nie mogło wywołać skutków prawnych, w sytuacji, gdy adresat decyzji nie zrealizował uprawnień z niej wynikających poprzez dokonanie zmiany. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skoro zatem adresatka decyzji nie wykorzystała wynikających z niej uprawnień nie tylko nie nastąpiła zmiana funkcji czy sposobu użytkowania lokalu, ale także sama decyzja wygasła z mocy prawa. Traci więc zasadność zarzut poczyniony w skardze dlaczego właściciel lokalu nie wystąpił o uchylenie decyzji, która w jego ocenie była bezprzedmiotowa.

Nie znajdując zatem uchybień dotyczących naruszenia prawa materialnego czy procedury administracyjnej, Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro w świetle zebranych dowodów nie wykazano aby nastąpiła zamiana sposobu użytkowania, zasadne okazało się umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.

D. M. J. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1, art. 135, 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o nie wyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wadliwego stanu faktycznego sprawy, co następnie spowodowało błędną wykładnię powołanych dalej przepisów prawa materialnego.

II. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. Art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 70 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i nie uznanie wymogów wynikających ze wskazanych przepisów jako podstawy prawnej postępowania naprawczego w przedmiocie wykonywania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę co w konsekwencji doprowadziło do akceptacji ze strony WSA legalizacji samowoli budowlanej przy jednoczesnym rażącym naruszeniu prawa.

2. Art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie w wyniku błędnego ustalenia, że roboty budowlane w lokalu miały charakter przebudowy.

3. Art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, że roboty budowlane w lokalu miały charakter przebudowy.

4. Art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) w zakresie dotyczącym wymogów dla lokalu gastronomicznego, przez ich niezastosowanie w analizowanym stanie faktycznym.

5. Art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem'", przez jego nie zastosowanie, bowiem WSA nie uwzględnił całego zamierzenia budowlanego, którym w tym przypadku była budowa lokalu gastronomicznego.

6. Art. 34 ust. 1 oraz art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przez ich błędne niezastosowanie.

7. Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne niezastosowanie.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku sąd wskazał na zakres rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją, zakres ograniczony do umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast w zakresie prowadzonych robót budowlanych w obiekcie budowlanym prowadzone było odrębne postępowanie, w tym postępowanie zakończone decyzją ostateczną Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego.

Prowadzenie w sprawie robót budowlanych odrębnego postępowania zakończonego wyżej ww. ostateczną decyzją, na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 271/13 powoduje, że postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi nie mogą być uznane za zasadne. Nie można stawiać zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie objętym prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego i dokonanymi w tym wyroku z ustaleniami.

Postawione zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 6 pkt 1, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. nr [...] nie są zatem zasadne. Postępowanie prowadzone było na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się, w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układów obciążeń. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń co do pierwotnego przeznaczenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego na lokal gastronomiczny. W skardze kasacyjnej postawiono szereg zarzutów dotyczących robót budowlanych, które zdaniem skarżącego związane są ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zgodność z prawem wykonanych prac remontowych lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy T. [...] we W. i ocena zgodności z prawem decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] lutego 2013 r. nr [...] była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 271/13. W wyroku tym Sąd wskazał: "(...) ustalony w sprawie zakres prac, polegający na rozbiórce znajdujących się wewnątrz lokalu nr 1 ścian o charakterze działowym, wykonaniu nowych ścian działowych, wykonaniu otworów w ścianach działowych, wykonaniu sufitów podwieszanych na lekkich stelażach z profili systemowych oraz wykonaniu instalacji wentylacyjnej i klimatyzacyjnej wewnątrz lokalu, podwieszonej za pomocą wieszaków do istniejącej konstrukcji stropu nad parterem, a także zainstalowaniu urządzeń sanitarnych. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów administracji, że tak ustalony zakres prac nie kwalifikuje się do robót budowlanych polegających na przebudowie, ponieważ nie ulegały zmianie parametry użytkowe i techniczne obiektu jak również na remoncie, gdyż w tym przypadku roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. W pełni również podzielić należy wyrażone w sprawie stanowisko, że powyższe prace nie stanowiły także budowy bądź rozbiórki obiektu budowlanego, ponieważ w toku przeprowadzonych w lokalu nr [...] robót nie wykonano nowego obiektu, nie dokonano odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu, nie dokonano rozbiórki obiektu bądź jego części. Istotnym dla prawnomaterialnej kwalifikacji wykonanych robót jest zatem dokonane w sprawie ustalenie, wskazujące na brak zmian dotyczących parametrów konstrukcyjnych budynku, które byłoby wynikiem wykonanych w spornym lokalu robót budowlanych. Powyższe ustalenia korespondują z wnioskami zwartymi w przedłożonej w grudniu 2010 r. "Ocenie technicznej" (...) Dalej Sąd wskazał, że przedmiot postępowania roboty budowlane polegające na przebudowie przedmiotowego lokalu użytkowego są wykonane prawidłowo pod względem techniczno-budowlanym i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Bez wpływu na prawidłowość przedstawionych w tym miejscu oceny i wniosków pozostaje kwestia dotycząca rozbieżności w zakresie układu ścian wewnętrznych w budynku. Bez względu na układ ścian wewnątrz lokalu nr [...] wykonane w tym lokalu roboty nie dotyczyły ścian konstrukcyjnych budynku, a zatem nie spowodowały zmiany parametrów charakterystycznych całego obiektu.

Ustalenie braku wpływu spornych robót budowlanych na układ konstrukcyjny budynku pociągało za sobą niemożność zakwalifikowania wykonanych wewnątrz lokalu prac do robót budowlanych – w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b. Zgodnie z tym przepisem przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W badanej sprawie organy szczegółowo opisały przeprowadzone roboty przywołując dowody, które je potwierdzają.

Oznacza to, że inwestor nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia dla przeprowadzonych wewnątrz lokalu nr [...] robót, a co za tym idzie – powyższe prace nie stanowiły samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego. Na akceptację zasługuje również przyjęta w sprawie kwalifikacja prawna robót polegających na zainstalowaniu urządzeń klimatyzacyjnych i wentylacyjnych na zewnątrz obiektu, które także nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Prawidłowo także organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w przypadku pozostałych robót inwestor posiadał na ich wykonanie stosowne zezwolenia.

W tak kształtującym się stanie sprawy orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...] przy ul. T. [...] przyjmując, że nie można ich zakwalifikować jako przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.p.b., bowiem zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, roboty takie nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku. Na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych i faktycznych do wypełnienia dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 u.p.b., bowiem poprawność wykonanych robót oraz ich zgodność z warunkami techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami prowadzi do umorzenia postępowania jak i jako bezprzedmiotowego". Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość lub układ obciążeń. Według art. 71 ust. 6, w pkt 1 ustawy Prawo budowlane "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę". Dokonanie w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2013 r. II SA/Wr 271/13 ocena zgodności z przepisami Prawa budowlanego robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...] przy ulicy T. [...] we W., że nie wymagały pozwolenia na budowę i wiąże w sprawie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. Odrębność materialnoprawna regulacji sprawy nie oznacza wykluczenia związania ustaleniami faktycznymi, jeżeli normy prawa materialnego w tych odrębnych sprawach przyjmują tożsamość okoliczności faktycznych, a tak jest w zakresie regulacji zmiany w założonej w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co do zasadniczych elementów dopuszczalności robót budowlanych np. bezpieczeństwa.

Przedmiot postępowania w sprawie zakończonej decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. nr [...] został ograniczony wyłącznie do zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego. W sprawie rozbudowy zaplecza prowadzone było odrębne postępowanie, też, odrębnie rozstrzygnięte sprawą pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu użytkowym nr [...] przy ulicy T. [...] we W.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.