Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 347/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2, art. 19
journal: Dz.U. 2007 nr 44 poz 287
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 stycznia 2009 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 września 2008 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) i powołując się na przepisy art. 156 § 1 ust. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o "wszczęcie postępowania w sprawie legalności decyzji" Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r., nr [...], ustalającej dla [...] warunki zabudowy dla budowy mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...], zakwalifikowanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, natomiast w przedmiotowej sprawie brak jest takich danych odnośnie osoby, która przygotowała projekt decyzji. Poza tym, z racji kwalifikacji inwestycji, jaką jest węzeł betoniarski o wydajności 60m2/godz., wymagane jest dla niej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast taka decyzja nie była wydana, a aktualnie trwa postępowanie odwoławcze w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lipca 2008 r. o nienakładaniu na inwestora obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 8 stycznia 2009 r., nr [...], opartą m.in. o przepis art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło konieczność kontroli przesłanek formalnoprawnych (podmiotowych i przedmiotowych), warunkujących wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wskazało, że tego rodzaju postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Następnie Kolegium zacytowało przepisy art. 16 i art. 19 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, dotyczące możliwości złożenia przez organy Inspekcji wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo wszczęcia postępowania w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej i rządowej oraz samorządu terytorialnego, a także uprawnień strony służących wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko pod warunkiem zgłoszenia udziału w postępowaniu. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę są niewątpliwie przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, jednak argumenty zawarte we wniosku nie odnoszą się do naruszenia wymogów ochrony środowiska, a poza tym wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r., stąd nie może skutecznie żądać jej wzruszenia.

Nie zgadzając się z tą decyzją, Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powtórzył argumentację podawaną we wniosku, dodając, że sporna instalacja funkcjonuje z naruszeniem przepisów ochrony środowiska, a ponadto postanowienie dotyczące odstąpienia od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia było przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Op 138/09. Poza tym odwołujący podał, że jego uprawnienia dotyczące statusu strony w postępowaniu wynikają z art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i wobec tych uregulowań posiada on interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r. oraz posiada legitymację do występowania w tej sprawie jako strona.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, pismem z dnia 30 lipca 2010 r. Kolegium, na podstawie art. 61 § 1 i § 2 w związku z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r. Kolejnym aktem wydanym przez organ była decyzja z dnia z dnia 8 grudnia 2010 r., którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 8 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu zrelacjonowano dotychczasowego przebieg postępowania, a następnie wskazano, że postępowanie zakończone sporną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy, prowadzone było w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w tego rodzaju postępowaniu status strony – oprócz inwestora i właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana planowana inwestycja – posiadają właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem, a także osoby dysponujące tytułem prawnym do innych nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Natomiast wojewódzki inspektor ochrony środowiska posiada w tych sprawach legitymację procesową na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 19 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W świetle tego uregulowania Kolegium wywiodło, że warunkiem przesądzającym o uzyskaniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska prawa strony jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, z których pierwszą jest zaliczenie planowanej inwestycji do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast drugą – zgłoszenie przez tenże organ swojego udziału w postępowaniu. Zdaniem Kolegium, nie została spełniona druga z wymienionych przesłanek, gdyż WIOŚ po raz pierwszy wystąpił w sprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r., tj. w dacie wpływu do organu pierwszej instancji pisma z dnia 18 sierpnia 2008 r. zawierającego prośbę o udzielenie informacji odnośnie zaopiniowania decyzji z dnia 14 kwietnia 2008 r., a wówczas decyzja ta była już ostateczna, natomiast pierwsze pismo procesowe, czyli wniosek o stwierdzenie nieważności, złożył w dniu 22 września 2008 r. Podanie to nie może być traktowane jako zgłoszenie do udziału w postępowaniu, gdyż zgłoszenie nie inicjuje postępowania ale jest oświadczeniem o włączeniu się do już zawisłej przed organami procedury, a w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego udział wnioskodawcy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wnioskowanych przez inwestora warunków zabudowy. Kolegium zauważyło również, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia z dnia 14 kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Opola nie przesyłał do wnioskodawcy pism ani aktów administracyjnych, gdyż nie miał takiego obowiązku, natomiast przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie normują trybu i terminu zgłoszenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska udziału w procedurze toczącej się w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konkluzji Kolegium uznało, że Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska nie przysługują prawa strony w przedmiotowym postępowaniu i nie może skutecznie uruchomić trybu nadzwyczajnego celem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze na powyższą decyzję, Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powtórzył argumentację podawaną wcześniej we wniosku oraz w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że w działalności Prezydenta Miasta Opola doszło do nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska, co wypełnia warunek z art. 16 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, natomiast występując do Prezydenta z pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. z zapytaniem w trybie art. 16 ust. 1 powyższej ustawy jednocześnie spełnił wymagania, o których mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium stanowi naruszenie ostatnio powołanego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację wywiedzioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 października 2011 r. uczestnicy postępowania – T. G. i T. C. poinformowali o wdrożeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego odnośnie spornej inwestycji oraz wyjaśnili też, że dużym nakładem środków finansowych wybudowali obiekt użyteczności publicznej – [...], zaś eksploatowana w pobliżu instalacja do produkcji betonu stanowi dużą uciążliwość w zakresie hałasu i zapylenia terenu, co obniża jego wartość.

Na wezwanie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. wyjaśniło, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu o ponowne rozpatrzenie sprawy zespół orzekający nie wydał innego aktu administracyjnego poza zaskarżoną aktualnie decyzją z dnia 8 grudnia 2010 r., natomiast do protokołu posiedzenia zespołu orzekającego w dniu 8 grudnia 2010 r. omyłkowo wpisane zostało rozstrzygnięcie "odmówić stwierdzenia nieważności decyzji" zamiast uzgodnionego przez wszystkich członków składu rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 stycznia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Jednocześnie ocena Sądu nie wykracza poza granice sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej, której dotyczy zaskarżony akt.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak również - na mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu wydanej w pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one przepisom prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 8 grudnia 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu, dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną oraz obiektu administracyjnego z częścią warsztatową na terenie działki nr A k.m. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium uznało, że Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego, nie może skutecznie żądać wzruszenia tego rodzaju decyzji w takim trybie. Kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie dotyczyła zatem legitymacji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Dokonując oceny legalności we wskazanym zakresie, zauważyć przyjdzie, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadano formę decyzji, określoną w art. 157 § 3 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepis ten określa zatem formę odmowy wszczęcia postępowania w każdym przypadku niedopuszczalności wniosku z przyczyn podmiotowych. Omawiany przepis wprawdzie został uchylony z dniem 11 kwietnia 2011r. na mocy art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), to jednak obowiązywał w dacie rozpoznawania przez organ. Zatem w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, forma rozstrzygnięcia w zakresie niedopuszczalności wniosku była prawidłowa.

Oceniając dalej zaskarżoną decyzję należy mieć na względzie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, samodzielnym i całkowicie odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji administracyjnej, stwarzając prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., może zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Postępowanie wszczynane jest przez organ z urzędu w razie powzięcia wiadomości o wadliwości decyzji, albo w razie wystąpienia przez podmioty, których kompetencja w tym zakresie została wprost wskazana w K.p.a., tj. przez prokuratora (art. 184 K.p.a.) lub organizację społeczną (art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.), a także w razie żądania innych podmiotów, które zostały do tego upoważnione na podstawie przepisów szczególnych.

W tym miejscu odnotować należy, że udział wymienionych podmiotów w postępowaniu administracyjnym jest określany jako "udział na prawach strony". Pojęcie to różni się od pojęcia udziału w postępowaniu strony postępowania administracyjnego, określonej w art. 28 K.p.a. O ile bowiem stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a.; dlatego występuje w sprawie jedynie na prawach strony (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 1/00, opubl. ONSA 2000 r. nr 4, poz. 138). Działanie na prawach strony oznacza, że tak działający podmiot jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych w sprawach innych osób, a przesłanką jego działania nie jest własny interes prawny, ale interes publiczny, przejawiający się w dążeniu do ochrony określonych wartości chronionych prawem. W postępowaniu administracyjnym na prawach strony - poza prokuratorem i organizacją społeczną - mogą działać także takie podmioty, jak Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 14 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.), Rzecznik Praw Dziecka (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka - Dz. U. Nr 6, poz. 69 ze zm.), którym powołane przepisy szczególne nadają uprawnienia prokuratora przewidziane w K.p.a., w tym również uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego.

Do omawianego kręgu podmiotów zaliczyć należy również organy Inspekcji Ochrony Środowiska, które z mocy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), zwanej dalej ustawą, posiadają specyficzne uprawnienia, w szczególności określone w art. 16 tej ustawy. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, organy te - którymi zgodnie z art. 3 ustawy są Główny Inspektor Ochrony Środowiska oraz wojewódzki inspektor ochrony środowiska - mogą zwrócić się do każdego organu administracji państwowej i rządowej oraz organu samorządu terytorialnego o udzielenie informacji lub udostępnienie dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska (ust. 1). W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1, organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (ust. 2). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (ust. 3).

Uprawnienia wynikające z przytoczonego wyżej przepisu można określić jako ogólne, służące organom Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z realizacją zadań w zakresie, do którego zostały powołane, określonych szczegółowo w art. 1 ustawy. W świetle omawianego uregulowania kompetencja organów Inspekcji Ochrony Środowiska nie ogranicza się tylko do możliwości zgłoszenia żądania dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu, o czym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1, organy te mogą ponadto zainicjować każde postępowanie administracyjne, a więc również tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji, gdyż przepis art. 16 nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Wówczas w tego rodzaju postępowaniach organom Inspekcji Ochrony Środowiska przysługiwać będą prawa strony. Uprawnienie to nie jest przy tym uzależnione od wcześniejszego udziału w postępowaniu zwykłym, w którym wydano decyzję objętą weryfikacją w trybie nadzwyczajnym. Jedynym warunkiem jest spełnienie przesłanki z art. 16 ust. 2 ustawy, jaką jest stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji. Na tle powyższych uregulowań można dopatrzyć się pewnych analogii w zakresie pozycji procesowej organów Inspekcji Ochrony Środowiska (także co do trybu wszczęcia postępowania) z pozycją procesową przyznaną w procedurze administracyjnej prokuratorowi, przy czym u podstaw kompetencji organów Inspekcji Ochrony Środowiska do działania w postępowaniu administracyjnym leży szeroko rozumiana ochrona środowiska. Podejmowanie przez te organy działań określonych w przepisach prawa, także w indywidualnych sprawach administracyjnych, ma natomiast na celu doprowadzenie do zgodności działań innych organów z przepisami o ochronie środowiska, zaś działanie na rzecz ochrony środowiska jest niewątpliwie prowadzone w interesie publicznym.

Poza omówionymi wyżej kompetencjami wynikającymi z art. 16 ustawy, służącymi organom Inspekcji Ochrony Środowiska, w art. 19 ustawy przewidziane zostało, akcentowane w zaskarżonej decyzji, uprawnienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad, jeśli zgłosi swój udział w postępowaniu.

Z powołanej regulacji niewątpliwie wynika, że nie wszystkim organom Inspekcji Ochrony Środowiska, a jedynie wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, przysługują prawa strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w przypadku gdy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynym warunkiem, koniecznym uzyskania przez ten organ legitymacji procesowej jest przy tym zgłoszenie swego udziału w takim postępowaniu. Dostrzec jednak trzeba, że wskazany przepis jest regulacją szczególną, odnoszącą się do udziału wskazanego organu jedynie w konkretnym postępowaniu zwykłym i przy tym będącym w toku. Regulacja ta nie dotyczy natomiast udziału organów Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym także w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, jeśli skonkretyzuje się warunek z art. 16 ust. 2 ustawy, tj. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji. Przepis art. 19 ustawy nie wyklucza zatem zastosowania zasad ogólnych również w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż w przeciwnym razie racjonalny ustawodawca dałby temu wyraz, zastrzegając takie wyłączenie w art. 16 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, że w świetle art. 16 ust. 2 ustawy Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu mógł być inicjatorem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w razie zaktualizowania się przesłanki o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 ustawy, ustawodawca przyznał temu organowi w treści art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a takim postępowaniem jest z całą pewnością postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o wszczęcie postępowania wniesionego w niniejszej sprawie, Opolski Wojewódzki Inspektor Ochron Środowiska wskazał na zaistnienie nieprawidłowości w działalności Prezydenta Miasta Opola w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, polegających na braku danych osoby sporządzającej projekt decyzji oraz nienałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowiska dla przedsięwzięcia objętego decyzją i niewydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W tych warunkach obowiązkiem organu właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Inspektora decyzji było ustalenie, czy wskazane zostały nieprawidłowości, o których mowa jest w art. 16 ust. 2 ustawy, a następnie, po ustaleniu tej okoliczności, wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wraz z zapewnieniem w nim udział jego inicjatorowi, bez względu na to, czy uczestniczył on w postępowaniu zwykłym o ustalenie warunków zabudowy, czy też nie. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że okoliczność udziału we wcześniejszym, odrębnym postępowaniu jest bez znaczenia dla ustalenia uprawnienia do wystąpienia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego. W szczególności zaś nie może ona, tak jak to przyjął organ w niniejszej sprawie, stanowić podstawy do uznania, przy zastosowaniu art. 28 K.p.a., braku po stronie organu Inspekcji Ochrony Środowiska legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie takiego postępowania.

Podsumowując stwierdzić trzeba, że na gruncie rozpoznawanej sprawy, zarówno w decyzji wydanej w pierwszej instancji, jak i zaskarżonej decyzji, Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 16 ust. 2 i 3 w związku z art. 19 ustawy przyjmując, iż ta ostatnia regulacja wyłączała możliwość skorzystania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu z uprawnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z motywów uzasadniających rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wynika, że odmawiając skarżącemu prawa strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, Kolegium nie wzięło pod uwagę, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, o którym mowa w art. 19 ustawy, a w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji organy Inspekcji posiadają uprawnienia do inicjowania postępowania, w tym postępowań nadzwyczajnych również w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej zaś sprawie żądanie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, stanowiło realizację uprawnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. To procesowe uprawnienie służy z kolei realizacji jego ustawowych zadań i kompetencji podejmowanych w interesie publicznym, a także obliguje właściwy organ decyzyjny do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.

Wobec powyższego, uwzględniając stan prawny znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, uznać należy, że w wyniku wadliwej interpretacji przepisu art. 19 ustawy doszło do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, co stanowi naruszenie art. 157 § 3 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.

Końcowo zaznaczyć należy, że przedłożona w sprawie dokumentacja sugerowała dwutorowość rozpoznawania przez Kolegium wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 kwietnia 2008 r. Z jednej strony, powołując się na przepis art. 61 § 1 i 4 w związku z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., pismem z dnia 30 lipca 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania na skutek powyższego wniosku, co korespondowało z treścią protokołu z posiedzenia składu orzekającego Kolegium z dnia 30 lipca 2010 r., natomiast z drugiej strony – zaskarżoną decyzją odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek tegoż organu. Wątpliwości Sądu w tym zakresie rozwiało wyjaśnienie Kolegium, że w wyniku wniosku Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie toczyło się inne postępowanie ani nie została wydana inna decyzja poza decyzją zaskarżoną, utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia 8 stycznia 2009 r. Poza tym Sąd dostrzegł, że rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej decyzji jest rozbieżne z treścią ujawnioną w protokole z posiedzenia niejawnego składu orzekającego Kolegium, sporządzonym w dniu 8 grudnia 2010 r., w którym odnotowano, że zespół orzekający postanowił odmówić stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju niezgodność nie stanowiła jednak, zdaniem Sądu, wady mającej wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji. Podzielając stanowisko prezentowane w orzecznictwie, przyjąć należy, że dniem wydania decyzji jest dzień jej podpisania przez ostatniego członka składu orzekającego i dopiero od tej chwili wiąże ona ten organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06, Lex nr 357455). Zważyć przyjdzie, że stosownie do art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) kolegium - co do zasady - orzeka w składzie trzyosobowym. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, orzeczenia kolegium zapadają m.in. na posiedzeniu niejawnym, po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia (ust. 1 i 2) i są podpisywane przez wszystkich członków składu (ust. 5). Jak trafnie dostrzeżono w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., wymagania formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, w tym dotyczące warunku zawarcia w decyzji rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także podpisania decyzji organu kolegialnego przez osoby upoważnione do jej wydania, określone zostały w art. 107 § 1 K.p.a. Słusznie też wywiedziono, że z tego względu nie można przyjąć, iż warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia zawierającego treść rozstrzygnięcia. Pomimo, że rozstrzygnięcie zostaje faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie, członkowie składu orzekającego ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia sprawy w konkretny sposób. Z tego względu nie można przyjąć, że protokół z narady posiada moc wiążącą, dlatego odnotowane w nim rozstrzygnięcie uznać należy jedynie za projekt, a nie wyraz woli organu, która to ujawniana jest dopiero w decyzji.

Mając na względzie przedstawione okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2, w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak wniosku w tym zakresie, pomimo prawidłowego pouczenia.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni i w konsekwencji do uznania przez organ, że legitymacja skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy.