Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2648/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 476/19 w sprawie ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz R. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 476/19, po rozpoznaniu skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie przebiegu ulicy oznaczonej symbolem 15 KDD przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w [...]; w punkcie 2 zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...]. Zaskarżając go w całości, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj.;

a) art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP, a także art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miasta [...] w uchwale z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalając przebieg drogi publicznej 15KDD przez nieruchomość skarżącego, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] przekroczyła tzw. władztwo planistyczne z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności, ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa oraz prawa własności i jego ochrony;

b) art. 147 § 1 P. p. s. a. w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 pkt 1 i 2, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 ze zm.) – dalej: u.d.p., § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), art. 3 pkt 1 i pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 1202 ze zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane" oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. oraz § 4 ust. 2 pkt 7 lit. d w związku z § 73 zaskarżonej uchwały, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu uchwały w części przebiegu drogi 15KDD w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 410/17) stwierdził, że: "droga 15KDD w sposób niebudzący wątpliwości została zaliczona do dróg publicznych",

c) art. 147 § 1 P. p .s .a. w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu przez Sąd przebiegu drogi 15KDD przez działki [...] obręb [...] i zastąpieniu w ten sposób gminy, do której należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej;

2. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 106 § 3 i § 5 P. p. s .a w związku z art. 233 § 1 K.p.c.:

- poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący zagospodarował część działki nr ewidencyjny [...] obręb [...] przeznaczoną w planie miejscowym pod drogę 15KDD, chociaż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zaprojektował na tej części działki układu zieleni wysokiej i niskiej, o której mowa w § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 poz.. 1935), a jedynie wskazał, że na części działki nie zajętej przez planowane budynki i budowle będzie zieleń,

- poprzez uznanie przez Sąd że działki trzech właścicieli nie będą miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że dostępu do drogi publicznej obecnie nie ma 7 działek budowlanych, a przy istniejącej możliwości wydzielenia zgodnie z planem jeszcze dwóch działek, dostępu do drogi publicznej pozbawionych byłoby 9 działek budowlanych ,

- poprzez uznanie przez Sąd, że organ nie analizował kosztów poprowadzenia drogi 15KDD w innym miejscu w czasie procedury planistycznej, a nadto wskazanie, że koszty realizacji planu miejscowego ustalone w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu zagospodarowania są niewystarczająca do tego, aby określić prognozowane koszty wykupu nieruchomości. Jednocześnie Sąd nie wskazał przepisu nakładającego na organ planistyczny obowiązek przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji kosztów wykupu nieruchomości w ramach prowadzonej procedury planistycznej, który miałby zostać naruszony przez organ planistyczny

b) art. 133 § 1 P. p. s. a:

- poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący na części działki nr [...] przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę 15KDD poniósł znaczne koszty jej zagospodarowania chociaż nic takiego nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- poprzez uznanie przez Sąd, że połączenie działek nie mających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej może przebiegać przez niezabudowane działki nr [...] bez przeprowadzenia w postępowaniu sądowym w tym zakresie analizy kosztów wykupu całych działek budowlanych, konieczności wybudowania w bliskiej odległości dwóch "łączników" do drogi 15KDD z ul. [...], kosztów infrastruktury, a także konieczności pozbawienia właścicieli wskazanych działek własności całych działek budowlanych, a nie jak w przypadku skarżącego jedynie niewielkiej części, i nie biorąc pod uwagę, że właściciele mogą nie zgodzić się na taki przebieg drogi;

c) art. 141 § 4 P. p. s. a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P. p. s .a i 233 K.p.c.:

- poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do faktu, że podziały działek i wykup przez Miasto [...] działek pod drogę, nastąpiły w latach 1996 -1999 zgodnie z planem obowiązującym do 2003 r. i że działania te ukształtowały stan faktyczny i prawny, który organ planistyczny musiał uwzględnić w materiałach planistycznych przystępując do przygotowania projektu planu zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr l64, poz. 1587),

- poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawionych dowodów wskazujących jakie stanowisko mieli mieszkańcy w sprawie przebiegu planowanej drogi 14KDD i 15KDD, z których to dowodów wynik, że za przyjęciem drogi w zaproponowanym kształcie opowiedziała się większość mieszkańców, których działki położone są po obu stronach planowanej drogi 15KDD .

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na postawie art. 176 § 2 P.p.s.a, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi R. R. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. R. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. Jego zdaniem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ przekroczył władztwo planistyczne i zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie przebiegu ulicy oznaczonej symbolem 15 KDD przez działkę skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 410/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1261/16. Zasadniczo istotne w sprawie było zatem dokonanie oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego R. R. w świetle postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżąca kasacyjnie Rada Miasta [...] nie zarzuciła naruszenia tych przepisów Sądowi pierwszej instancji. Nie można zatem obecnie formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z tymi wyrażonymi w sprawie II OSK 410/17, jak i nie można odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania. Wskazane wyżej przepisy w sposób jasny i kategoryczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania. Nie posiada on już na tym etapie postępowania swobody w zakresie wykładni prawa, nie może też odstąpić od zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 410/17, stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozważył, jakie konsekwencje dla oceny zgodności z prawem przeprowadzenia przez działkę R. R. drogi 15 KDD, ma uzyskanie przez niego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jeszcze przed przystąpieniem przez Radę do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Było to konieczne w świetle treści art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 21 u.p.z.p. Ponadto zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, do oceny, czy wobec uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem procedury planistycznej, zaprojektowanie w planie na jego nieruchomości, przebiegu drogi 15 KDD nastąpiło z należytym wyważeniem interesu prywatnego i interesu publicznego oraz poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący przedmiotem uchwały, uwzględniał ostateczne pozwolenie na budowę wydane na rzecz skarżącego R. R. Organ wskazał przy tym, że pozwolenie dotyczyło budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni i przydomowej oczyszczalni ścieków otoczonej terenami zielonymi. W ocenie skarżącej kasacyjnie zaprojektowana droga 15KDD zmniejszyła jedynie tereny zielone, ale nie układ zieleni. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że zieleni tej nie można traktować: "Jako obiektu budowlanego wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Miałoby w konsekwencji świadczyć o tym, że miejscowy plan nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z wydaną na rzecz skarżącego decyzją o pozwoleniu na budowę, a przez to nie godzi w interes prawny skarżącego.

Skarżąca kasacyjnie Rada Miasta zakwestionowała wskazanie w projekcie budowlanym układu zieleni, odwołując się do treści przytoczonego przez Sąd pierwszej instancji § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935). Organ uznał, że wskazanie w przedmiotowym projekcie terenów zielonych od strony południowo-zachodniej działki wraz z określeniem powierzchni tych terenów nie stanowi ukształtowania zieleni, ani układu projektowanej zieleni w rozumieniu ww. regulacji. Nie wyjaśnił natomiast, z czego wynika takie stanowisko. Również argumentacja, której przedmiotem jest wykazanie, że: "nie można traktować zieleni jako obiektu budowlanego", jest chybiona. Niewątpliwie ukształtowanie terenu zielonego w oderwaniu od pozostałych elementów projektu budowlanego zasadniczo nie wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Trzeba mieć na względzie, że nie tylko obiekty budowlane przewidziane w projekcie, ale przede wszystkim sposób zagospodarowania nieruchomości, w tym ukształtowanie i układ zieleni, jako całość podlegało zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki (terenu). Układ zieleni jest jednym z elementów projektu zagospodarowania działki, który podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu są elementami części graficznej projektu zagospodarowania działki, wymaganymi przez przepis § 8 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu jest wymaganym elementem części opisowej tego projektu (§ 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). "Projekt zagospodarowania działki (terenu) stanowi zatem obligatoryjny element projektu budowlanego, a nie jego część w znaczeniu fragmentu, który może być wyodrębniony i funkcjonować samodzielnie. Z problematyką tą wiąże się na przykład kwestia rzędnej, która nie może być oderwana od całości projektu budowlanego" (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. II OSK 1194/16, LEX nr 2560202).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., integralną częścią projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, jaką uzyskał skarżący jest projekt zagospodarowania działki, w tym wszelka infrastruktura związana z projektowanym budynkiem mieszkalnym. Z powyższego wynika, że uchwalając plan miejscowy Rada Miasta [...] powinna wziąć pod uwagę nie tylko takie elementy zagospodarowania nieruchomości jak stricte same zabudowania, lecz także każdy inny element zagospodarowania terenu, a więc również zieleń. Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 410/17, prawidłowo przyjął, że skoro w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 marca 2011 r. zatwierdzono m.in. układ zieleni, przewidując od strony południowo-zachodniej działki, tereny zielone, to R. R. miał prawo zagospodarowania swojej nieruchomości w taki właśnie sposób, zaś organy gminy były związane zatwierdzonym w decyzji sposobem zagospodarowania tej części działki, podczas opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może, więc budzić wątpliwości, że zaprojektowanie drogi publicznej na terenie, dla którego przewidziano zagospodarowanie poprzez urządzenie zieleni, jest niezgodne z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą taki sposób zagospodarowania

W ocenie skarżącej kasacyjnie Rady Miasta [...] w toku postępowania nie wykazano, że część działki R. R., planowana pod drogę, a zajęta przez zieleń, ma szczególną wartość. Tego zarzutu nie można podzielić, ponieważ skarżący, na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r., wykazał okoliczności związane z charakterem, ilością i wartością nakładów, jakie poniósł na objętą sprawą nieruchomość, wskazując w tym zakresie na liczne inwestycje (urządzenie ogrodu, montaż instalacji oczyszczania ścieków, montaż oświetlenia, budowa ogrodzenia), jak również na fakt, że należąca do niego nieruchomość obciążona jest w chwili obecnej hipoteką stanowiącą zabezpieczenie kredytu udzielonego na budowę domu i zagospodarowanie działki. Należy również podkreślić, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji nie miało być ustalenie wartości części nieruchomości zagospodarowaną pod tereny zielone. Po pierwsze nie wynika to z treści uzasadnienia wyroku NSA, a po drugie ustalenie tejże wartości nie byłoby możliwe z uwagi na to, że przedmiotowa działka wraz ze znajdującymi się na niej budynkami, obiektami i zielenią stanowi integralną całość, której wartość winna być oceniania wyłącznie przy uwzględnieniu, że stanowi ona całość powiązana funkcjonalnie i gospodarczo. Zauważyć przy tym też trzeba, że pewne inwestycje na działce skarżącego zrealizowane zostały na podstawie projektu zamiennego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Co istotne, ta decyzja została wydana przed uchwaleniem przez Radę Gminy [...] planu miejscowego, co nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2016 r., a więc przeszło dwa lata później. Przepis art. 65 u.p.z.p w sposób wyraźny odwołuje się do chwili uchwalenia planu, a nie do momentu, w którym organ przystępuje do jego sporządzania. Zgodnie bowiem z jego treścią normatywną organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2), przy czym regulacji tej nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Nie można też podzielić argumentów skargi w zakresie daty dokonania podziałów działek według dwóch planów miejscowych obowiązujących do 2003 r. Z treści przywołanego przez skarżącą Radę przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika, że organ planistyczny musi uwzględnić "stare plany". Rozporządzenie to definiuje dwa pojęcia: dokumentacji planistycznej oraz materiałów planistycznych. Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgadniania (§ 10 ust. 1). Natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu (§ 10 ust. 2). Sąd pierwszej instancji uznał, że: "Nawet jeśli działki przyległe do planowanej drogi zostały podzielone w celu realizacji poprzednio obowiązujących planów, to – jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny - tak długi okres braku inicjatywy planistycznej gminy nie może być argumentem za zachowaniem rozwiązań drogowych przewidzianych w planach obowiązujących do końca 2003 r.".

Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich, jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i zaspokoić potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r, sygn. akt II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę równości i sprawiedliwości.

Przechodząc do oceny argumentów skargi w zakresie wywiązania się Sądu pierwszej instancji z obowiązku ustalenia, jaki obszar ma obsługiwać planowana droga w kierunku ul. [...], ile nieruchomości jest przy niej położonych, które z nich mają dostęp do dróg publicznych, a które nie mają połączenia z żadną drogą poza projektowaną ulicą 15KDD, trzeba wskazać, że przedmiotem ustaleń w niniejszej sprawie nie mógł być hipotetyczny sposób podziału nieruchomości w przyszłości, lecz istniejący stan faktyczny. Jeśli zatem do chwili uchwalenia planu działki nie uległy podziałowi nie sposób mówić, że Sąd niewłaściwie ustalił liczbę działek bez dostępu do drogi.

Nie można też podzielić stanowiska, że brak w planie miejscowym drogi 15KDD, spowoduje niemożność zagospodarowania lub sprzedania wymienionych działek. Możliwe jest bowiem zaplanowanie innego przebiegu drogi umożliwiającego swobodne korzystanie z przedmiotowych działek. Co więcej argumentacja taka nie może uzasadniać pozbawienia skarżącego możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości w sytuacji, gdy w przeciwieństwie do właścicieli działek wymienionych przez skarżącą Radę Miasta, uzyskał pozwolenie na budowę zatwierdzające projekt budowlany przewidujący określony sposób zagospodarowania działki. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest również okoliczność, że działki bez dostępu do drogi stracą na wartości, zaś ich właściciele wystąpią do Miasta [...] o odszkodowanie. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, dlaczego miałoby to stanowić dostateczne uzasadnienie pozbawienia skarżącego przysługującego mu uprawnienia do zagospodarowania działki na podstawie ostatecznej decyzji.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że unormowania planu w części tekstowej i graficznej, w zakresie przebiegu ulicy oznaczonej symbolem 15 KDD przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] w [...] ingerują w prawo własności skarżącego, a zwłaszcza w jego istotę. Z naruszeniem "istoty prawa własności" mamy do czynienia wówczas:, "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. P 30/06, OTK-A 2007, nr 7, poz. 74). Z kolei SN dawał przykład: "trwałego pozbawienia właściciela podstawowego uprawnienia właścicielskiego, jakim jest korzystanie z przedmiotu własności z wyłączeniem innych osób" (wyrok z 27 maja 1999 r., sygn. II CKN 337/98, OSNC 1999, z. 12, s. 85). Z powołanych rozstrzygnięć wynika, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest zarówno całkowite odjęcie własności bez odpowiedniego ekwiwalentu, jak i nadanie ograniczeniom własności takiej intensywności, że uniemożliwi to korzystanie z niej. Wbrew zarzutom i argumentom skargi, regulacje zaskarżonego planu nieproporcjonalnie ingerują w istotę prawa własności skarżącego. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że organy planistyczne w niewystraczającym stopniu uwzględniły indywidualny interes skarżącego w postaci prawa własności i jego uprawnionego oczekiwania co do możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i poniesienia w tym celu niezbędnych nakładów. Niemałe znaczenie ma również okoliczność, że wnioski o likwidację drogi 14 KDD i 15 KDD, bądź tylko drogi 15 KDD, oprócz skarżącego składali także właściciele innych działek, których częściowego wykupu w celu realizacji tej drogi na spornym odcinku, musiałoby dokonać miasto [...] (właściciele działek nr [...] oraz [...] i [...] - będący również właścicielem działki nr [...]).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący na części działki nr [...] przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę 15KDD poniósł znaczne koszty jej zagospodarowania chociaż nic takiego nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014). Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Wyliczenie kosztów zawarte w treści pisma procesowego skarżącej kasacyjnie Rady Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nie zawiera jakiegokolwiek objaśnienia, czy uzasadnienia, z którego by wynikało, z jakich względów organ dokonał ewaluacji kosztów zagospodarowania działki. W szczególności niezrozumiałe jest zastosowanie takich samych stawek w przypadku nieruchomości skarżącego, co w przypadku nieruchomości w wariancie alternatywnym. Działka skarżącego, jak było już wielokrotnie wskazywana, pozostaje działką zagospodarowaną, uzbrojoną w instalacje, podczas gdy działki objęte wariantem alternatywnym w chwili obecnej stanowią nieużytki. Niemożliwe jest zatem zastosowanie do tych nieruchomości jednakowej stawki.

Bezzasadny jest zarzut naruszenie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 P.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów K.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy K.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233 § 1 K.p.c. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca Rada Miasta zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, nie wskazuje przy tym jakich konkretnie dowodów zarzut ten dotyczy, a tym samym nie dopełniając obowiązku wynikającego z treści art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji zasadniczo odniósł się do okoliczności sprawy i związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 410/17, prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.