Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1864/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 71/17 w sprawie ze skargi P. [...] [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego i sporządzenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 71/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę P. [...] [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku mieszkalnego i sporządzenia ekspertyzy technicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in. na następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), nakazał P. S.A. oraz L. S. - właścicielom budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. [...] we [...]: przeprowadzenie kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); przeprowadzenie kontroli budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego; sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego budynku w zakresie: zwentylowania pomieszczeń w lokalach mieszkalnych i w piwnicy, zawilgocenia w piwnicy, stanu technicznego klatki schodowej i korytarzy, pokrycia i konstrukcji dachu, systemu odprowadzania wody opadowej z dachu, stolarki okiennej i drzwiowej, podsufitki na klatce schodowej prowadzącej do pomieszczenia pralni w piwnicy, stropów i elewacji.

W dniu 20 maja 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo P. S.A., do którego dołączono kopie uchwały w sprawie powołania wspólnoty mieszkaniowej dla budynku mieszkalnego położonego przy ul. K. [...] we [...]. Dokument nie zawierał informacji o wyborze nowego zarządcy przedmiotowego budynku. Stąd też pismem z dnia 31 maja 2016 r. organ wezwał P. S.A. oraz L. S. do przedłożenia pisemnych wyjaśnień i dokumentów określających sposób zarządu nieruchomością wspólną ww. budynku. W dniu 13 czerwca 2016 r. wpłynęła odpowiedź na powyższe wezwanie wraz z umową o zarządzanie nieruchomością wspólną z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr 2/2016, z której wynikało, że zarządcą przedmiotowego budynku została wybrana A. K.. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. poinformowano strony o włączeniu A. K. jako strony do prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego ww. budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. S.A., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 lit. c, ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że adresatem nakazu są właściciele lokali mieszkalnych w danym budynku, w którym ustanowiona jest wspólnota mieszkaniowa, gdy w takiej sytuacji z uwagi na podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej winna być ona adresatem obowiązków wynikających z przytoczonych wyżej przepisów prawa,

2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stroną postępowania, a to z uwagi na treść art. 6 ustawy o własności lokali uznającego podmiotowość prawną wspólnoty mieszkaniowej,

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istnienia na przedmiotowej nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej oraz ustanowienia jej zarządcy, co spowodowało błędne określenie strony postępowania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Adresatem decyzji dotyczących prawidłowego utrzymania obiektów budowlanych może być jedynie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca. Obowiązek związany z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego ciąży bowiem na właścicielu lub zarządcy obiektu. Przyjęta przez ustawodawcę kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przy tym przypadkowa. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Dalej, organ II instancji wskazał, że budynek mieszkalny położony przy ul. K. [...] we [...] jest budynkiem trzylokalowym, z czego dwa lokale mieszkalne pozostają w dyspozycji P. S.A. a jeden jest własnością L. S.. Wspólnotę mieszkaniową tworzą wszyscy właściciele, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz. 1892). Wspólnota mieszkaniowa powstaje ex lege, czyli z mocy samego prawa, z chwilą ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu i do jej powstania nie jest wymagana żadna umowa miedzy właścicielami lokali ani uchwała przez nich podejmowana (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt III CZP 33/05; wyrok z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I CSK 379/12; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 899/05 i wyrok z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 909/05). Decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest zatem wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 585/12). Do powstania wspólnoty mieszkaniowej poza odrębnością lokalu niezbędne jest to, aby właścicielem wyodrębnionego lokalu pozostawał inny podmiot niż właściciel pozostałej części nieruchomości (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r,. sygn. akt I FSK 585/12). Formalne powstanie wspólnoty mieszkaniowej nie oznacza, że wspólnota funkcjonuje, ponieważ faktyczne zawiązanie wspólnoty następuje z chwilą wyboru zarządu wspólnoty bądź powierzenia zarządu nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólna, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w rozdziale 4 ustawy o własności lokali zatytułowanym "Zarząd nieruchomością wspólną" (art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali). Zgodnie z zawartym w tym rozdziale art. 19, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (czyli tak jak w niniejszej sprawie), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, a zatem adresatem nakazów z art. 62 ustawy Prawo budowlane podobnie jak i z art. 66, muszą być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Skarżąca nie przedłożyła uchwały zaprotokołowanej przez notariusza, ani aktu notarialnego określającego sposób zarządu nieruchomością wspólną, wobec czego, zdaniem organu, adresatami obowiązków winni być współwłaściciele nieruchomości zgodnie z ustawą o własności lokali i kodeksem cywilnym oraz kodeksem postępowania cywilnego.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z art. 62 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 19 ustawy o własności lokali i art. 199 k.c., określił adresata decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. S.A., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istnienia na przedmiotowej nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej oraz ustanowienia jej zarządcy, co spowodowało błędne określenie strony postępowania,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że adresatem nakazu są właściciele lokali mieszkalnych w danym budynku, w którym ustanowiona jest wspólnota mieszkaniowa, gdy w takiej sytuacji z uwagi na podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej winna być ona adresatem obowiązków wynikających z przytoczonych na wstępie zarzutu przepisów prawa,

3) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stroną postępowania a to z uwagi na treść art. 6 ustawy o własności lokali uznającego podmiotowo prawną wspólnoty mieszkaniowej,

4) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze niewykonalnym, ponieważ jej adresaci nie są uprawnieni do podejmowania działań, mających za przedmiot części wspólne nieruchomości, albowiem ta sfera jest zastrzeżona dla władztwa wspólnoty mieszkaniowej, a także, ponieważ w decyzji nie określono, które obowiązki ma wykonać P. S.A. a które L. S., czy mają wszystkie obowiązki wykonać wspólnie, czy solidarnie,

5) art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotowość prawna wspólnoty istnieje wyłącznie w wypadku wspólnot dużych.

Zdaniem strony skarżącej zakres nałożonych obowiązków przesądza o tym, że adresatem decyzji winna by wspólnota mieszkaniowa nie zaś P. S.A. lub L. . Nie ulega wątpliwości, że powinności te odnoszą się do części wspólnej nieruchomości w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, albowiem odnoszą się do tych części obiektu, które nie służą do wyłącznego użytku bądź to P. S.A. bądź L. S.. Zgodnie z art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane określone w nich powinności spoczywają na właścicielu lub zarządcy obiektu. Normy prawne w nich wyrażone winny jednak uwzględniać istnienie norm, które statuują podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej istniejącej na nieruchomości objętej postępowaniem. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Z brzmienia ww. przepisu wynika tzw. ułomna osobowość prawna wspólnoty mieszkaniowej a zatem przedmiotowa norma nadaje jej w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony postępowań jej dotyczących. Bezwzględnie nakazy wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczą substancji budynku a zatem stanu technicznego części wspólnych nieruchomości. W konsekwencji stroną w postępowaniu pozostaje wspólnota mieszkaniowa a nie jej członkowie, czyli właściciele lokali mieszkalnych tworzących wspólnotę. Strona wskazała przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 906/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1996/09. Strona zaakcentowała, że podmiotowość prawna wspólnoty mieszkaniowej, wynikająca z art. 6 ustawy o własności lokali, nie jest uzależniona od faktu, czy w danym wypadku występuje wspólnota mała czy duża oraz od tego, czy został powołany zarząd. Takie zastrzeżenia w żaden sposób nie wynikają z literalnego brzmienia art. 6 ustawy o własności lokali, a usytuowanie tego przepisu w części ogólnej aktu świadczy o tym, że znajduje zastosowanie do przypadku wszystkich wspólnot mieszkaniowych.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko zaprezentowane w powołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że prawo własności jest prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą, wskazał, że do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, to zaś prowadzi do wniosku, że również obowiązek, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należy nałożyć na właściciela budynku, w stosunku do którego wszczęto postępowanie w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego

Sąd I instancji wskazał, że budynek mieszkalny położony przy ul. K. [...] we [...] jest budynkiem trzylokalowym, z czego dwa lokale mieszkalne pozostają w dyspozycji P. S.A. a jeden jest własnością L. S.. Wspólnotę mieszkaniową tworzą wszyscy właściciele, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Ponadto, właściciele ww. lokali tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Zauważył także, że dokumenty w postaci kopii uchwały nr 1/2016 w sprawie powołania wspólnoty mieszkaniowej oraz umowy o zarządzanie nieruchomością wspólną z dnia 29 kwietnia 2016 r., nr 2/2016, z której wynika, że zarządcą przedmiotowego budynku została wybrana A. K., nie wypełniają dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. W takim zaś przypadku zastosowanie znajdzie art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali który stanowi, że jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w niniejszym rozdziale, tj. rozdziale 4 ustawy o własności lokali zatytułowanym "Zarząd nieruchomością wspólną". Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Do zarządu nieruchomością wspólną w przypadku małych wspólnot mieszkaniowych odpowiednie zastosowanie znajduje zatem m.in. art. 199 ustawy Kodeks cywilny, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Powyższe oznacza, że adresatem nakazów z art. 62 ustawy Prawo budowlane, podobnie jak i z art. 66 ustawy Prawo budowlane, muszą być wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 6 ustawy o własności lokali. Należy bowiem zauważyć, że w żadnym miejscu organ odwoławczy nie stwierdził, iż podmiotowość prawna wspólnoty istnieje wyłącznie w wypadku wspólnot dużych. Wręcz przeciwnie, wskazał, że wspólnotę mieszkaniową tworzą wszyscy właściciele, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, że wspólnota mieszkaniowa powstaje ex lege, czyli z mocy samego prawa, z chwilą ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu i do jej powstania nie jest wymagana żadna umowa miedzy właścicielami lokali ani uchwała przez nich podejmowana, że decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest zatem wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości, że do powstania wspólnoty mieszkaniowej poza odrębnością lokalu niezbędne jest to, aby właścicielem wyodrębnionego lokalu pozostawał inny podmiot niż właściciel pozostałej części nieruchomości. Ponadto, formalne powstanie wspólnoty mieszkaniowej nie oznacza, że wspólnota funkcjonuje, ponieważ faktyczne zawiązanie wspólnoty następuje z chwilą wyboru zarządu wspólnoty bądź powierzenia zarządu nieruchomością osobie fizycznej lub prawnej w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane uwagi organu drugiej instancji wpływają również na negatywną ocenę zarzutów naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy o własności lokali, art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze niewykonalnym, ponieważ jej adresaci nie są uprawnieni do podejmowania działań, mających za przedmiot części wspólne nieruchomości, albowiem ta sfera jest zastrzeżona dla władztwa wspólnoty mieszkaniowej. Strona skarżąca bowiem zdaje się pomijać sens art. 6 ustawy o własności lokali i bezzasadnie zarzuca organom nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że adresatem nakazu są właściciele lokali mieszkalnych w danym budynku, w którym ustanowiona jest wspólnota mieszkaniowa, gdy w takiej sytuacji z uwagi na podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej winna być ona adresatem obowiązków wynikających z przytoczonych na wstępie zarzutu przepisów prawa, oraz skierowanie decyzji do osób nie będących stroną postępowania. Stroną postępowania – wbrew temu co twierdzi strona skarżąca – jest wspólnota mieszkaniowa, którą tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali), a która, jak zauważył organ, powstaje ex lege, czyli z mocy samego prawa, z chwilą ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu i do jej powstania nie jest wymagana żadna umowa miedzy właścicielami lokali ani uchwała przez nich podejmowana. Nie doszło zatem w sprawie do wydania wadliwej decyzji zarówno w zakresie podmiotowego określenia zobowiązanego jak i do pominięcie strony postępowania w postaci wspólnoty mieszkaniowej. W niniejszej sprawie nie chodzi o powstanie wspólnoty mieszkaniowej (to jest kwestia bezsporna), ale o brak faktycznego zawiązania wspólnoty z uwagi na niepowołanie ani zarządu wspólnoty ani niepowierzenie zarządu nieruchomością wspólną osobie fizycznej lub prawnej w określonej art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali formie. To zaś prowadzi do wniosku, że powołane przez stronę skarżącą wyroki nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ponadto, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Niezasadny jest również zarzut pominięcia zarządcy, bowiem zawiadomieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. poinformowano strony o włączeniu A. K. jako strony do prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego budynku.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze niewykonalnym, ponieważ w decyzji nie określono, które obowiązki ma wykonać P. S.A. a które L. S., czy mają wszystkie obowiązki wykonać wspólnie, czy solidarnie, Sąd wojewódzki wskazał, że skoro budynek stanowi współwłasność, nakaz kierowany jest solidarnie do współwłaścicieli. Wynika to z przepisów zamieszczonych w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Wszyscy współwłaściciele są obowiązani bowiem do działania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i za zły stan obiektu odpowiadają solidarnie. Ponadto, powierzenie osobie trzeciej - zgodnie z wolą wspólnoty mieszkaniowej wyrażonej w umowie - czynności administrowania częścią wspólną (nie zaś P. S.A. lub L. S.) nie sprawia, że właściciele nie mogą podejmować żadnych czynności związanych z nieruchomością. Tym samym twierdzenie strony skarżącej, że podjęcie się wykonania nakazu przez którąkolwiek z współwłaścicieli nieruchomości stanowiłoby działanie nieuprawnione, jest nieuzasadnione. Za bezpodstawne należy również uznać wątpliwości strony skarżącej co do treści decyzji i sposobu wykonania nakazu, skoro ekspertyza techniczna budynku została już przedłożona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły P. [...] [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej norm:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego i pominięcie okoliczności istnienia na przedmiotowej nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej oraz ustanowienia jej zarządcy, co spowodowało błędne określenie strony postępowania,

- art. 28 k.p.a.. w zw. z art. 61 ust. 1, art. 62 ust. 1 lit. c) i art. 62 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez ich nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że adresatem nakazu są właściciele lokali mieszkalnych w danym budynku, w którym ustanowiona jest wspólnota mieszkaniowa, gdy w takiej sytuacji z uwagi na podmiotowość wspólnoty mieszkaniowej winna być ona adresatem obowiązków wynikających z przytoczonych na wstępie zarzutu przepisów prawa,

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do osób nie będących stroną postępowania, a to z uwagi na treść art. 6 ustawy o własności lokali uznającego podmiotowość prawną wspólnoty mieszkaniowej,

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o charakterze niewykonalnym, ponieważ jej adresaci nie są uprawnieni do podejmowania działań mających za przedmiot części wspólne nieruchomości, albowiem ta sfera jest zastrzeżona dla władztwa wspólnoty mieszkaniowej, oraz ponieważ w decyzji nie określono, które obowiązki ma wykonać P. S.A. a które L. S., czy mają wszystkie obowiązki wykonać wspólnie, czy solidarnie, zwłaszcza w związku z normą prawną wynikającą z art. 17 ustawy o własności lokali zawierającą ograniczenie odpowiedzialności członka wspólnoty za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej,

- art. 113 § 2 k.p.a., polegające na dokonaniu wykładni rozstrzygnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] maja 2016 r. o wskazanie, że przemilczenie przez organ I Instancji kwestii sposobu wykonania obowiązków oznacza, że powinien być on zrealizowany solidarnie, mimo, że przytoczony wyżej przepis k.p.a. zastrzega kompetencję rozstrzygania wątpliwości co do treści decyzji wyłącznie dla organu, wydającego decyzję, a nadto pozostaje sprzeczne z art. 17 ustawy o własności lokali;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zapewne chodziło o art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmiotowość prawna wspólnoty istnieje wyłącznie w wypadku wspólnot dużych, gdy wynikająca z ww. przepisu norma prawna nadaje taki status każdej wspólnocie mieszkaniowej, bez względu na ilość jej członków,

- art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż właściciele lokali wchodzących w skład danej wspólnoty mieszkaniowej są współwłaścicielami budynku podczas, gdy przysługuje im jedynie udział w częściach wspólnych nieruchomości,

- art. 17 o własności lokali w związku z art. 6 tej ustawy, poprzez ich niezastosowanie, w warunkach, gdy art. 17 ustawy wskazuje, że za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wprost wspólnota mieszkaniowa, co uzasadnia przyjęcie, że wobec nakazu skierowanego do części wspólnych adresatem tegoż nakazu winna być wspólnota mieszkaniowa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że z brzmienia przepisu art. 6 ustawy o własności lokali wynikają dwie istotne konstatacje. Po pierwsze, ogół właścicieli lokali wchodzących w skład danej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową bez względu na ilość właścicieli, byleby była to liczba mnoga. Po drugie, wspólnota mieszkaniowa niezależnie od swojego charakteru, liczebności jest wyposażona w ułomną osobowość prawną, a w związku z tym może być podmiotem praw i obowiązków i występować w procesie. Przedmiotowa norma nadaje jej w rozumieniu art. 28 k.p.a. przymiot strony postępowań jej dotyczących. Bezwzględnie nakazy wyrażone w zaskarżonej decyzji dotyczą substancji budynku, a zatem stanu technicznego części wspólnych nieruchomości. W konsekwencji stroną w przedmiotowym postępowaniu pozostaje wspólnota mieszkaniowa, a nie jej członkowie czyli właściciele lokali mieszkalnych tworzących wspólnotę. Potwierdzeniem ww. okoliczności są orzeczenia sądów administracyjnych, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 906/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1996/09. Strona podniosła, że podmiotowość prawna wspólnoty mieszkaniowej nie jest uzależniona od faktu, czy w danym wypadku występuje 7 czy więcej lokali jak i od tego, czy powołano zarząd. Taki warunek w żaden sposób nie wynika z literalnego brzmienia art. 6 ustawy o własności lokali, a usytuowanie tego przepisu w części ogólnej aktu świadczy o tym, że znajduje zastosowanie do przypadku wszystkich wspólnot mieszkaniowych. Stwierdzenie, że to poszczególni właściciele lokali, a nie zaś mała wspólnota mieszkaniowa powinni być adresatami nakazu administracyjnego, dotyczącego części wspólnych nieruchomości jest równoznaczne z zakwestionowaniem podmiotowości prawnej takiej wspólnoty i przez to stanowi obrazę art. 6 ustawy o własności lokali.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła, iż Sąd wojewódzki zdaje się nie dostrzegać, że przytaczany przez niego art. 19 ustawy o własności lokali dotyczy wyłącznie stosunków wewnętrznych wspólnoty, a przez to nie może stanowić źródła interesu prawnego. Przepis ten rozstrzyga jedynie o tym, w jaki sposób w małej wspólnocie są podejmowane decyzje, dotyczące zarządu nieruchomością wspólną, a więc, że nie jest konieczne powoływanie zarządu, a w ślad za tym również i podejmowanie uchwał w sprawie wyrażenia zarządowi zgody na dokonanie określonych czynności. W niczym nie zmienia to faktu, że we sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej legitymowaną będzie wspólnota mieszkaniowa. I tak np. to wspólnota mieszkaniowa a nie właściciele poszczególnych lokalu będą stronami umowy z wykonawcą o remont dachu, elewacji czy innych części wspólnych nieruchomości niezależnie od sposobu podjęcia decyzji o takiej inwestycji, a więc czy wyrazili na to zgodę wszyscy współwłaściciele, czy istniała konieczność wystąpienia na podstawie art. 199 k.c. do sądu cywilnego o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, czy też uzgodnienie nastąpiło w jeszcze inny sposób. Zdaniem strony, sposób urządzenia stosunków wewnętrznych w osobie prawnej lub ułomnej osobie prawnej nigdy nie może rzutować na ocenę, czy ten podmiot posiada zdolność prawną lub zdolność procesową. Uczestnictwo w obrocie prawnym, czy to na obszarze prawa prywatnego czy publicznego zawsze stanowi zewnętrzny przejaw istnienia takiego podmiotu.

Spółka stwierdziła, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skierowanie decyzji do P. S.A. i L. S. jest tym samym co skierowanie decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej skoro są nią objęci wszyscy jej członkowie. Wszystkie wyżej wymienione osoby stanowią odrębne byty prawne pomimo istniejących między nimi relacji prawnych.

W ocenie skarżącej, ponadto, Sąd wojewódzki przy rozpatrywaniu sprawy pominął także normę prawną wynikającą z art. 17 ustawy o własności lokali. Zgodnie z jej treścią za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej odpowiada wprost wspólnota mieszkaniowa całym swoim majątkiem, zaś członkowie wspólnoty jedynie w części odpowiadającej ich udziałom. Powyższe statuuje przyjęcie, że skoro art. 6 ustawy nadał wspólnocie mieszkaniowej prawa podmiotowe, zaś art. 17 ustawy określa odpowiedzialność wspólnoty mieszkaniowej za zobowiązania związane z nieruchomością wspólną i ograniczenie tej odpowiedzialności jej członków, to brak jest uzasadnienia dla odmowy uznania, że sama wspólnota jest stroną postępowania administracyjnego. W obecnym stanie faktycznym brak jest możliwości egzekucji nakazu skierowanego wobec członków Wspólnoty, wobec podmiotu wskazanego w art. 17 ustawy o własności lokali, tj. wspólnoty mieszkaniowej. Co więcej okoliczność ograniczonej odpowiedzialności członków rzutuje na możliwość realizacji powinności obejmującej obowiązki dotyczącej samej wspólnoty. Skoro odpowiedzialność ta jest zawężona do części przypadającej na udział członka to jak ma wykonać on powinność i być za nią odpowiedzialny, w zakresie wykraczającym poza ustawową odpowiedzialność. Stąd konstrukcja odpowiedzialności wspólnoty bez ograniczeń a to statuuje podmiotowość tej ułomnej osoby prawnej w tym postępowaniu.

Spółka podkreśliła nadto, że Sąd I instancji wyjaśnił, że przemilczenie przez organ powiatowy kwestii sposobu wykonania nakazu przez P. S.A. i L. S. należy czytać w ten sposób, że powinien zostać wykony solidarnie. Ta zaś konstatacja sprzeczna jest z przytaczaną normą prawną art. 17 ustawy o własności lokali tj. odpowiedzialności jedynie w części, która przypada na udział danego członka wspólnoty, co nakazują ją odrzucić. Działanie Sądu stanowi nic innego jak rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten jednakże rozstrzyga o tym, że jedynym uprawnionym do usuwania tego rodzaju wątpliwości jest organ wydający decyzję administracyjną. Sąd nie może decydować, co organ I Instancji miał na myśli, kiedy w sentencji decyzji jak również uzasadnieniu pominął zagadnienie solidarności. Zdaniem Spółki, nie jest zresztą prawdą, by w przypadku wspólnoty mieszkaniowej odpowiedzialność właścicieli lokali za utrzymanie nieruchomości wspólnej miała charakter solidarny. Każdy z właścicieli odpowiada tylko do wysokości posiadanego udziału. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali, "Pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej utrzymaniem, a w części przekraczającej te potrzeby przypadają właścicielom lokali w stosunku do ich udziałów. W takim samym stosunku właściciele lokali ponoszą wydatki i ciężary związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w części nieznajdującej pokrycia w pożytkach i innych przychodach", zaś art. 17 ustawy wprost określa zakres odpowiedzialności członków wspólnoty za zobowiązania dotyczące części wspólnych.

W przypadku wspólnot mieszkaniowych nie może być także mowy o współwłasności budynku, ponieważ istotna wspólnoty mieszkaniowej polega właśnie na tym, że z budynku wyodrębnia się co najmniej dwa osobne lokale, stanowiące odrębną własność co najmniej dwóch osób, a w takiej sytuacji wspólny pozostaje nie budynek, lecz jedynie te części budynku, które w myśl art. 2 ustawy o własności lokali "nie pozostają wyłącznego użytku właścicieli lokali".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369, zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są w zasadzie tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów podzielając stanowisko prawne zawarte w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego we [...], Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinna być Wspólnota Mieszkaniowa [...], czy mogą być właściciele budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] we [...] t.j. P. S.A. i L. S.. Budynek ten jest budynkiem trzylokalowym w którym dwa lokale pozostają w dyspozycji P. S.A., a jeden jest własnością L. S.. Z treści art. 61 prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że adresatem decyzji w zakresie prawidłowego utrzymywania obiektów budowlanych może być jedynie właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca, dotyczy to także decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, która stanowi podstawę nakazu przeprowadzenia kontroli budynku i sporządzenia ekspertyzy jego stanu technicznego.

Skarżący kasacyjnie już w odwołaniu od decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, a następnie w skardze do sądu podnosił, że błędnie określono stronę postępowania wskazując jako adresata nałożonego obowiązku – P. S.A. i L. S.. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno organy administracji jak i sąd wojewódzki dopuściły się naruszenia art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podmiotowość prawna wspólnoty istnieje wyłącznie w wypadku wspólnot dużych, gdy wynikająca z tego przepisu norma prawna nadaje taki status każdej wspólnocie mieszkaniowej, bez względu na ilość jej członków. Z tym zarzutem nie można się zgodzić. Wskazany przepis stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Ustawodawca wyposażył zatem ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości w znaczną samodzielność organizacyjną i prawną. Nie przyznał wprawdzie tak powstającemu podmiotowi osobowości prawnej niemniej jednak ma ona zdolność sądową – może pozywać i być pozywaną. Nie ulega wątpliwości, że zarówno tak zwana mała wspólnota (t.j. nieprzekraczająca siedmiu samodzielnych lokali), jak i ta licząca osiem i więcej lokali jest ułomną osobą prawną – może zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Ani [...] Wojewódzki Inspektor Budowlanego ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu tego nie kwestionują. Nigdzie organ odwoławczy i sąd I instancji nie stwierdził, że podmiotowość prawna wspólnoty istnieje wyłącznie w wypadku wspólnot dużych.

Należy wskazać, że przepisy ustawy o własności lokali nie wskazują na odrębność interesów prawnych wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych, uprawniających do występowania jako strona postępowania. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są bowiem wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017r., sygn.. akt II OSK 1059/15).

Dlatego w okolicznościach tej sprawy adresatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane mogła być zarówno Wspólnota Mieszkaniowa [...] jak i właściciele budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] we W. t.j. P. S.A. i L. S. tym bardziej, że w tzw. małej wspólnocie zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali zarządzanie odbywa się na zasadach przewidzianych dla współwłasności nieruchomości – w kodeksie cywilnym i kodeksie postepowania cywilnego t.j. według art. 199-209 k.c., 608 i 611-616 k.p.c. Wspólnota mieszkaniowa zarządzana w tym reżimie nie dysponuje organami i administrowanie wspólną własnością opiera się na bezpośrednim udziale w zarządzaniu właścicieli lokali. Zgodnie z art. 200 k.c. "każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną". Jeżeli każdy z właścicieli lokali jest legitymowany do podejmowania niezbędnych czynności zmierzających do ochrony i zachowania wspólnego prawa (w tym przed sądem i organami administracji) we własnym imieniu jako właściciel zarówno lokalu jak i współwłaściciel nieruchomości mogą być oni także adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego.

Skoro w niniejszej sprawie adresat decyzji został ustalony niewadliwie wyżej wymienione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.