Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1249/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 1 ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 915
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2099/17 w sprawie ze skarg [A.] Sp. z o.o. w T. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 3. uchyla zaskarżoną decyzję nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 4. uchyla zaskarżoną decyzję nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 5. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz [A.] Sp. z o.o. w T. 7525 (siedem tysięcy pięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/17, oddalił skargi [A.] Sp. z o.o. w T. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. o numerach: [...], [...] i [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 6 maja w miejscowości Turzno, na autostradzie A1 zatrzymano do kontroli trzy zespoły pojazdów, którymi – w imieniu D.C. (dalej: przewoźnik) –wykonywane były na trasie Rotterdam (Holandia) - Zakrzewo (Polska) przewozy ładunków niepodzielnych w postaci dwóch śmigieł wiatraka oraz elementu wieży wiatrowej – łopaty. Z okazanych dokumentów, w tym ważnych zezwoleń kategorii VI, a także zeznań kierowców wynikało, że nadawcą oraz załadowcą przewożonych ładunków była [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: skarżąca, Spółka). We wszystkich pojazdach kontrola, po uwzględnieniu błędów pomiarowych, wykazała przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdów, tj. w pierwszym zespole pojazdów składającym się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] i czteroosiowej naczepy o nr rej. [...], kierowanym przez A.M. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej długości o 25,64 m, czyli o 155,39% (42,14 m) oraz dopuszczalnej wysokości o 0,34 m, czyli o 8,4% (4,34 m); w drugim zespole pojazdów składającym się z trzyosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] i czteroosiowej naczepy o nr rej. [...], kierowanym przez Ł.P. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej długości o 25,48 m, czyli o 154,4% (41,98 m) oraz dopuszczalnej wysokości o 0,39 m, czyli o 9,75% (4,39 m); w trzecim zespole pojazdów składającym się z trzyosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] i czteroosiowej naczepy o nr rej. [...], kierowanym przez K.C. stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej długości o 25,87 m, czyli o 156,8% (42,37 m) oraz dopuszczalnej wysokości o 0,36 m, czyli o 8,9% (4,36 m). W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów pojazdów. Wszyscy trzej kierowcy podpisali protokoły kontroli bez uwag oraz na miejscu złożyli wyjaśnienia.

W toku wszczętych z urzędu trzech odrębnych postępowań skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z wydruków korespondencji mailowej, kopii zleceń transportowych złożonych przez nią u przewoźnika oraz z wydruków strony internetowej przewoźnika na okoliczność treści oferty usług świadczonych przez przewoźnika, a także o przesłuchanie świadków: P.P. oraz C.P. na okoliczność treści umowy zawartej pomiędzy skarżącą a przewoźnikiem, z której wynika, że przewoźnik zobowiązał się do zorganizowania przejazdów zgodnie z prawem, w tym do uzyskania stosownych pozwoleń na ww. przejazdy, zarówno na terenie Polski, jak i innych państw UE.

Decyzjami z [...] kwietnia 2017 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącą trzy kary pieniężne, każdą w wysokości 15 000 złotych, za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. W uzasadnieniach organ stwierdził, że okazane w czasie kontroli trzy zezwolenia kategorii VI były niewystarczające do uznania, że skontrolowane przejazdy odbywały się zgodnie z posiadanymi uprawnieniami. Nadto organ uznał, że skarżąca nie przedstawiła w sprawie takich dowodów oraz okoliczności, które pozwoliłyby uwolnić się jej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Strona, pomimo wezwania, nie przedłożyła do akt sprawy umowy zawartej między nią a przewoźnikiem, o co wnioskowała.

Trzema zaskarżonymi do WSA decyzjami z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej cyt. jako: k.p.a.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2017 r., poz. 953), a także art. 2 ust. 35a, art. 61 ust. 6 i ust. 10, art. 62 ust. 4a, art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 1 ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1137 ze zm.; dalej cyt. jako: p.r.d.) oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej cyt. jako: u.d.p.), utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji nadkładające na skarżącą kary pieniężne w wysokości 15 000 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 305; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów) długość pojazdu nie może przekraczać w przypadku pojazdu członowego – 16,50 m, z zastrzeżeniem ust. 16; a wysokość pojazdu z ładunkiem, z zastrzeżeniem ust. 12, nie może przekraczać 4 m (§ 2 ust. 4 rozporządzenia). Organ ustalił, że wszystkie trzy pojazdy członowe przekraczały dopuszczalną długość pojazdu z ładunkiem oraz wysokość o wartości powyżej 20%, co wypełniało dyspozycję art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. i obligowało organ do nałożenia kar po 15 000 zł za przejazd. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawach jednoznacznie wskazuje, że skarżąca, jako nadawca i załadowca przewożonych skontrolowanymi pojazdami towarów, miała wpływ oraz godziła się na powstanie stwierdzonych naruszeń, gdyż umożliwiła przewoźnikowi wyjazd ww. pojazdami na drogę publiczną. Organ za wiarygodne uznał zeznania kierowców, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej w czasie kontroli, z których wynika, że załadunku dokonała skarżąca, odpowiedzialna za rozbiórkę i załadunek poszczególnych elementów elektrowni wiatrowej. Wskazał, że skarżąca mając wiedzę w zakresie parametrów nadawanych ładunków mogła sama wystąpić o wydanie wymaganych zezwoleń na ich przewóz, bądź zobowiązać do tego przewoźnika na etapie zawierania zlecenia transportowego. Uchybienia przez przewoźnika obowiązkom wynikającym z powołanej przez skarżącą umowy, nie zwalniają jej jako nadawcy i załadowcy z odpowiedzialności za brak stosowanych zezwoleń, nie znoszą jej odpowiedzialności z tytułu niedopełnienia obowiązków związanych z samym procesem załadunku.

W skargach na powyższe rozstrzygnięcia skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowań i zasądzenie kosztów sądowych, a także o przeprowadzenie wskazanych w skargach dowodów.

W odpowiedziach na skargi organ drugiej instancji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Na rozprawie przed WSA pełnomocnik Spółki cofnął złożone przy skargach wnioski dowodowe.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawy o sygn. akt: VI SA/Wa 2099/17, VI SA/Wa 2100/17 i VI SA/Wa 2101/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie opisanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści art. 140aa ust. 1 i 3 p.r.d. wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd (tj. na przewoźnika), a jedynie w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora. W przypadku podmiotów określonych w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d odpowiedzialność (w tym załadowcy) nie ma charakteru bezwzględnego, powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności (sprawy) lub dowody wskazują, że podmioty te miały wpływ lub godziły się na powstanie naruszenia określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d. Samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty, właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy lub dowody wskazują na wpływ lub godzenie się organizatora transportu, nadawcy, odbiorcy, załadowcy lub spedytora na powstanie naruszenia warunków przewozu, przy czym chodzi tu o wpływ lub godzenie się o charakterze realnym i bezpośrednim. Zdaniem WSA, w okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji wywiązały się z tego obowiązku, prawidłowo ustalając wystąpienie przesłanki nałożenia na skarżącą jako nadawcę/załadowcę ww. kar pieniężnych z uwagi na stwierdzone podczas kontroli przekroczenie dopuszczalnych parametrów, tj. długości pojazdów wraz z ładunkiem o ponad 20%.

W ocenie sądu, z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżąca zajmowała się organizacją załadunku przewożonych elementów elektrowni wiatrowej. Mając na uwadze tę rolę oraz treść art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., podnoszony przez skarżącą fakt, że nie była obecna przy załadunku spornych elementów pozostaje bez wpływu na ocenę jej odpowiedzialności. Zdaniem sądu, ustalone przez organy transportu drogowego okoliczności świadczą o tym, że skarżąca co najmniej godziła się na naruszenia parametrów długości kontrolowanych pojazdów. WSA stwierdził bowiem, że długość przewożonych elementów elektrowni wiatrowej oraz kategoria posiadanego przez przewoźnika zezwolenia powinny być znane skarżącej niejako "z urzędu". Samo porównanie tych danych powinno doprowadzić skarżącą do wniosku, że organizowany przez nią przewóz może okazać się nienormatywny. Dlatego sąd podzielił stanowisko organu, że skarżąca powinna mieć pełną świadomość, że nadaje do przewozu ładunki, które mogły zostać przewiezione jedynie na podstawie zezwolenia kategorii VII, natomiast brak było po stronie Spółki działań obliczonych na weryfikację/sprawdzenie pojazdu przed jego wyjazdem na drogę publiczną. Wbrew argumentom skargi, do przeprowadzenia takiej weryfikacji nie było konieczności osobistej obecności przedstawicieli skarżącej przy załadunku, gdyż można było jej dokonać na podstawie stosownych dokumentów organizowanego przewozu. W ocenie sądu, skoro ustawodawca przewidział możliwość nałożenia kary pieniężnej na nadawcę/załadowcę za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia określonego przepisami, to obowiązkiem tych podmiotów jest udokumentowanie chociażby próby podjęcia realnych działań w tym zakresie. W tej sytuacji nieskuteczne jest także powoływanie się przez skarżącą na wyłączenie jej odpowiedzialności w drodze umowy z przewoźnikiem. Sąd za nieusprawiedliwione uznał kwestionowanie zeznań złożonych przez kierowców stwierdzając, że nawet jeśli te zeznania są tożsame, to nie oznacza to, że są one niewiarygodne. W ocenie sądu, brak obecności przy przesłuchaniach kierowców przedstawicieli skarżącej również nie może wpływać na ocenę tych zeznań, skoro są one zgodne z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

WSA stwierdził, że zostały wyczerpująco zbadane wszelkie istotne w sprawie okoliczności, które poprzedzono przeprowadzeniem stosownych dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a organy uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, zgodnie z art. 6 k.p.a. i w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. poprzez uznanie, że strona miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia wskazanego w przepisie art. 140aa ust. 1 p.r.d.;

2. art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a.;

3. art. 682 i 69 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej cyt. jako: k.c.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła przede wszystkim liczne uchybienia, do których doszło już w trakcie kontroli, a także w toku postępowań przed organami obu instancji. Zarzuciła, że została pozbawiona możności czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji obu instancji, w ten sposób, że nie była obecna przy kontroli żadnego z pojazdów, tj. nie uczestniczyła w pomiarach zatrzymanych pojazdów, nie okazano jej świadectw legalizacyjnych zastosowanych urządzeń pomiarowych ani nie zaznajomiono z instrukcją ich obsługi, tak aby strona mogła świadomie sprawdzić prawidłowość przeprowadzonych pomiarów. Tym samym strona kwestionuje ustalenia objęte protokołami kontroli pojazdów. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że uczestniczący w kontroli kierowcy podpisali protokoły kontroli nie wnosząc do nich zastrzeżeń. Skarżąca nie była również obecna przy przesłuchaniu żadnego z kierowców. Złożone zaś przez nich jednobrzmiące zeznania skarżąca od początku kwestionowała jako niewiarygodne i nieprawdziwe. Bez znaczenia jest, zdaniem skarżącej, fakt, że kierowcy podpisali te wyjaśnienia pod groźbą kary za składanie fałszywych zeznań. Skarżąca podkreśliła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że nie przedłożyła umowy z przewoźnikiem. Organ pierwszej instancji sam przyznał, że strona złożyła do akt sprawy wydruk korespondencji mailowej z przewoźnikiem oraz wydruk zlecenia transportowego. To właśnie to zlecenie odzwierciedla treść łączącej strony umowy o przewóz. Zlecenie zostało sporządzone na druku stosowanym przez przewoźnika, ktory po otrzymaniu zlecenia przystąpił do wykonania usługi. Tym samym, zgodnie z przepisami art. 682 i 69 k.c. doszło między stronami do zawarcia umowy o treści wskazanej w zleceniu. Zgodnie z treścią pkt 3 warunków zlecenia, cena frachtu zawierała w sobie między innymi: zezwolenia na przewóz na terenie Niemiec i Polski oraz pilotaż. W ocenie skarżącej kasacyjnie zgodnie z łączącą strony umową to na przewoźniku spoczywał obowiązek uzyskania stosownych zezwoleń na przewóz, które to zezwolenia – jak twierdzi organ – na terenie Polski nie zostały uzyskane w wymaganej prawem formie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia z 27 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 6 lipca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jednak nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).

Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, te wyroki i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi były konieczne, bowiem podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, niespełniający wymogów z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tych okolicznościach NSA zmuszony był dokonać rekonstrukcji tych zarzutów, mając na uwadze treść uchwały pełnego składu tego sądu z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1), z której wynika, że przy badaniu sensu zarzutów skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę twierdzenia organu wyrażone w uzasadnieniu środka odwoławczego.

Analiza treści sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów i skonfrontowanie ich z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie Spółka – na podstawie tych nieprecyzyjnie sformułowanych zarzutów kasacyjnych – w istocie kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji aprobujące naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia, że Spółka była załadowcą spornych ładunków, miała świadomość nienormatywnego charakteru pojazdów, którymi miał odbywać się przewóz tych ładunków i nie zweryfikowała czy w związku z tym nienormatywnym charakterem uzyskano na transport stosowne zezwolenia, pozostawiając to w gestii przewoźnika, co oznacza – zdaniem organów i sądu – że godziła się na możliwość powstania naruszenia przepisów p.r.d., a zatem ponosi za to odpowiedzialność i dlatego prawidłowo zostały na nią nałożone kary pieniężne jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII.

W ocenie NSA tak rozumiany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiony. Rację ma autor skargi kasacyjnej zarzucając, że sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oddalając skargę Spółki zaakceptował naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżąca konsekwentnie od początku podnosiła w sprawie, że nikt z jej pracowników ani przedstawicieli nie był obecny przy załadunku kontrolowanych pojazdów. Jest to okoliczność w tej sprawie niesporna. Organy i sąd arbitralnie przyjęły, opierając się wyłącznie na zeznaniach kierowców, których wiarygodność Spółka kwestionuje, że skarżąca kasacyjnie była i nadawcą i załadowcą oraz odbiorcą ładunku, nie czyniąc w tym zakresie wystarczających ustaleń. W sprawie nie zostało w sposób wyczerpujący ustalone, kto dokładnie wykonywał i nadzorował czynności ładunkowe. Organy nie wyjaśniły, a sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował ten brak ustalenia, jakiego rodzaju czynności ładunkowe wykonywała skarżąca. Organy w tej sprawie traktują Spółkę jako nadawcę i załadowcę, nie rozróżniając ani charakteru tych pojęć, ani wynikającego z tego zakresu odpowiedzialności. Tymczasem przewidziana w przepisach Prawa o ruchu drogowym odpowiedzialność wynikająca z naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d. i obligująca organ w wyniku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2 p.r.d. do nałożenia kary na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d., ma charakter administracyjny i wynika z tytułu wykonywania określonych "czynności ładunkowych", jeżeli czynności te były wykonywane w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów, w stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 (art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.). A zatem warunkiem przypisania odpowiedzialności i nałożenia kary jest ustalenie kto te czynności ładunkowe wykonywał i na czym one polegały. Tego w rozpoznawanej sprawie organy w sposób wyczerpujący nie ustaliły.

Nie można zatem uznać, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone należycie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady gromadzenia środków dowodowych (art. 77 k.p.a.), jeżeli stan faktyczny ustalono w istocie na podstawie treści art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 915), na który powołały się organy i sąd pierwszej instancji, a który przewiduje, że jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy (ust. 1). Nadawca, odbiorca lub inny podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi (ust. 2). Samo powołanie się na treść tego przepisu i wynikającą z niego ogólną regułę nie może być uznane za wystarczające ustalenie, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy, skarżąca kasacyjnie była nadawcą i odbiorcą, a więc że to ona była odpowiedzialna za załadunek pojazdów.

Jak wynika z akt sprawy, w zleceniu transportowym, zgodnie z którym skarżąca kasacyjnie Spółka (Zamawiający) zleca firmie [B.] D.C. (Wykonawca), będącej przewoźnikiem, transport trzyelementowej wieży od turbiny wiatrowej [...] o podanych wymiarach na trasie Holandia – Polska, w pkt 7 i 8 dotyczących załadunku wskazano, że "Zleceniodawca zapewnia podstawy do załadunku Gondoli, Hub oraz Łopat" (pkt 7), a także "zapewnia sprzęt do przezbrojenia naczep na za oraz rozładunku" (pkt 8). Mimo tego, że Spółka dostarczyła te dokumenty do akt postępowań, organy nie przeanalizowały treści tych zleceń i nie ustaliły kogo obciążały czynności załadunku, pomimo że w tej sprawie właśnie to ustalenie powinno być punktem wyjścia do rozważania kwestii odpowiedzialności załadowcy.

Należy także podkreślić, że stanowisko sądu również jest w tej kwestii niekonsekwentne, gdyż sąd najpierw twierdzi, że Spółka zajmowała się "organizacją załadunku" (str. 18 uzasadnienia akapit 4), a potem że była nadawcą/załadowcą (str. 18 uzasadnienia akapit 5) – a to nie jest dokładnie to samo, o czym świadczy treść art. 140aa ust. 3 p.r.d., którego pkt 2 odnosi się do załadowcy, a pkt 3 do organizatora transportu i nadawcy. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu co do tego, że Spółka nie była obecna przy załadunku, co skarżąca konsekwentnie też akcentuje, natomiast organy nie wyjaśniły z czego – poza ogólną regułą z art. 43 Prawa przewozowego – wywiedziono, że jednak za ten załadunek odpowiadała i na jakiej podstawie: czy jako "podmiot wykonujący czynności ładunkowe", czy też jako wykonujący "inne czynności" organizator transportu lub nadawca.

Słusznie sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem odpowiedzialności jest jednoznaczne wykazanie, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 art. 140aa p.r.d., jednak w tej sprawie nie ustalono tego jednoznacznie na podstawie zgromadzonych dowodów lub okoliczności art. 140aa ust. 3 pkt 2 in fine. Nie można bowiem zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że "W okolicznościach prawidłowo ustalonego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organy wydające decyzje w I i II instancji wywiązały się – w ocenie Sądu – z obowiązku tego wykazania, prawidłowo ustalając wystąpienie przesłanki nałożenia na skarżącą jako nadawcę/załadowcę ww. kar pieniężnych.".

Ponadto zdaniem NSA zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, wbrew twierdzeniu sądu pierwszej instancji, że skarżąca zdawała sobie sprawę, że – z uwagi na rodzaj przewożonego ładunku – niezbędne jest uzyskanie zezwolenia na przejazd, gdyż zlecając transport profesjonalnej firmie przewozowej w umowie (zleceniu transportowym) wskazała na konieczność uzyskania zezwolenia. Powyższe potwierdza treść załączonej do akt korespondencji mailowej z przewoźnikiem. Oznacza to, że skarżąca nie godziła się na powstanie naruszenia, wpisując w zleceniu transportu, że przewoźnik ma uzyskać stosowne zezwolenie na przejazd, za co skarżąca zapłaciła.

A zatem okoliczności powołane przez organ i sąd nie pozwalały na sformułowanie wniosku, że Spółka godziła się na naruszenie. Wbrew twierdzeniu sądu, nie zostały wyczerpująco zbadane i ocenione wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Organ powinien był ustalić kto dokładnie dokonał załadunku i na czyje zlecenie, a także jakie konkretnie "czynności ładunkowe" przewidziane w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. wykonywała skarżąca. Bez tego nie jest bowiem możliwie ustalenie czy skarżąca wykonywała je "w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu".

Ponieważ zatem organ, pomimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy zaniechał prowadzenia dalszych dowodów, zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W konsekwencji za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).

W rozpoznawanej sprawie warunkiem przypisania skarżącej kasacyjnie odpowiedzialności za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym było wykazanie, że wykonywała "czynności ładunkowe" z naruszeniem określonych w przepisach parametrów pojazdu i mając wpływ – godziła się na to. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z ust. 3 art. 140aa przywołanej ustawy wynika, że ustawodawca określił zamknięty krąg podmiotów, na które może być nałożona wymieniona kara pieniężna, stanowiąc w pkt 2, że adresatem decyzji o jej nałożeniu może być "podmiot wykonujący czynności ładunkowe, jeżeli wykonał te czynności w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów, nacisków osi lub masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów, w stosunku do wartości dopuszczalnych lub wartości określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1". Z kolei w pkt 3 przewidziano, że kara pieniężna może też być nałożona na "podmiot wykonujący inne niż wymienione w pkt 2 czynności związane z przejazdem pojazdu nienormatywnego, w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.

Warunkiem odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie jest zatem wykonywanie "czynności ładunkowych" (pkt 2) lub "czynności związanych z przejazdem pojazdu nienormatywnego" innych niż "czynności ładunkowe" (pkt 3), o ile "okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia".

Dokonana w tej sprawie wykładnia organu, zaakceptowana przez sąd pierwszej instancji oznaczała uznanie, że z przepisu tego niejako automatycznie wynika odpowiedzialność nadawcy. Organ poprzestał bowiem na ustaleniu, że wszystkie trzy kontrolowane pojazdy były ponadnormatywne, oraz że to Spółka była nadawcą/załadowcą. Natomiast nie badał przesłanek przewidzianych w przywołanym przepisie, tzn. czy z podziału ról pomiędzy nadawcą a przewoźnikiem uzgodnionego w zleceniu transportowym i przyjętego do realizacji przez Wykonawcę wynikało, że skarżąca dokonywała "czynności ładunkowych (...) w sposób powodujący przekroczenie któregokolwiek z wymiarów", a także że miała wpływ i godziła się na ewentualne naruszenie w postaci przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia przepisów, zaakceptowana przez sąd, jest nieprawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich elementów zawartych w tych przepisów norm prawnych. Nie wystarczy samo stwierdzenie przez organ, że dany podmiot jest załadowcą, nadawcą, organizatorem transportu itd., lecz konieczne jest wykazanie, że miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia polegającego na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.

Należy podkreślić, że skutkiem stwierdzenia opisanego naruszenia z art. 64 ust. 1 pkt 1 p.r.d. jest nałożenie kary, co oznacza, że wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej nie może towarzyszyć żadna dowolność czy arbitralność. Wręcz przeciwnie, w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej zobowiązany jest jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych, co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 116/18). Jeżeli zaś – tak jak w rozpatrywanej sprawie – warunek ten nie jest spełniony, to wydane decyzje należało uznać za wydane z naruszeniem prawa materialnego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem tych przepisów prawa materialnego, które w rozpatrywanej sprawie stanowią podstawę ustalenia podmiotu, któremu na gruncie okoliczności stanu faktycznego sprawy można przypisać i wobec którego można egzekwować odpowiedzialność za naruszenie polegające na wykonywaniu przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Błędna wykładnia art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. doprowadziła w konsekwencji także do jego błędnego zastosowania, biorąc dodatkowo pod uwagę wskazane powyżej sporne okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Niezasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, zmierzający do zakwestionowania wiarygodności świadków, tj. kierowców trzech skontrolowanych pojazdów. Skarżąca zarzuca, że nie była obecna przy przesłuchaniu żadnego ze świadków, nie miała możliwości zadawania im żadnych pytań, a właśnie zeznania tych świadków są kluczowe dla ustalenia rzekomej odpowiedzialności strony

Prawidłowo organy i sąd wyjaśniły, że czynności kontrolne mają charakter uproszczony. Zasadnicza część tego postępowania, z założenia, odbywa się na drodze, czy w jej okolicach, a to ogranicza np. udział w postępowaniu właściciela przedsiębiorstwa, jeśli jednocześnie nie jest on kierującym pojazdem, strony, czy jej pełnomocnika i wyklucza zastosowanie zasad określonych w art. 79 k.p.a. Ponadto, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów, protokoły kontroli, jako podstawowe dowody w sprawach, sporządzone przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanych, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanych własnych wizji zdarzeń, są – w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. – dokumentami urzędowymi. Dokumenty te stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone ( np. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14; LEX nr 1682660). A zatem skarżąca, chcąc obalić prawidłowość danych zawartych w tych protokołach, powinna była przedstawić jakiekolwiek dowody świadczące o nieprawdziwości zawartych w nich danych. Zasadnie w tej sprawie przyjął sąd pierwszej instancji, że skarżąca żadnych takich dowodów nie przedstawiła, ograniczając się tylko do podważania wiarygodności zeznań kierowców (jednobrzmiących – jak wskazywała). Poza zarzutem, że zeznania te były dokładnie tej samej treści, skarżąca nie przedstawiła żadnych twierdzeń przeciwnych podważających złożone i zaprotokołowane wyjaśnienia. Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła więc, że ponowne przesłuchanie kierowców jest konieczne. Nie wskazała konkretnych zarzutów lub pytań, które powinny być zadane świadkom.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. m.in. postanowienie NSA z 22.03.2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527; wyrok NSA z 18.05.2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157).

Ponieważ zasługiwały na uwzględnienie niektóre podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. poprzez uznanie, że strona miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia wskazanego w przepisie art. 140aa ust. 1 p.r.d., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, orzekając o uchyleniu zapadłych w sprawie wszystkich trzech zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uzupełnić postępowanie administracyjne, dokonując prawidłowych ustaleń dotyczących "czynności ładunkowych" wykonywanych przez skarżącą oraz tego, czy wykonując je "miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia", a następnie dokonać subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednie przepisy prawa materialnego, uwzględniając wskazaną powyżej wykładnię art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona tytułem częściowego zwrotu kosztów kwota 7525 zł stanowi zwrot wpisów uiszczonych od skarg (1350 zł) oraz wpisu od skargi kasacyjnej (675 zł), a także zwrot opłaty za uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji (100 zł) oraz zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika Spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skarg (3600 zł) oraz z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (1800 zł), przy uwzględnieniu, że wniesione skargi były jednobrzmiące i dotyczyły analogicznych decyzji wydanych w tej sprawie.