Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 807/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anna Siedlecka, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.A. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej także: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy, organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania Z. A. (dalej strona, skarżący), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej też: Kierownik BP ARiMR lub organ pierwszej instancji) z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]) w sprawie przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. w pomniejszonej wysokości, utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy.

Z akt sprawy wynika, że strona zwróciła się dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności bezpośredniej na 2012 r., deklarując w sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku czterdzieści działek ewidencyjnych wykorzystanych rolniczo oraz w sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" do płatności JPO dwadzieścia dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 235,42 ha, w tym trzy działki rolne do płatności UPO o łącznej powierzchni 19,64 zł oraz dwadzieścia sześć działek rolnych do płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. PZ) o powierzchni 215,78 ha.

We wrześniu 2012 r. gospodarstwo rolne skarżącego poddano kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wyniki utrwalono w raporcie nr [...], rewidując powierzchnię działek rolnych.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2013 r. , nr [...], przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w wysokości [...] zł, w tym:

1. jednolitą płatność obszarową (JPO), w wysokości [...] zł w tym środki unijne [...]zł, środki krajowe 0,00 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

2. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości [...] zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności,

3. uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości [...] zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła dla JPO, UPO i PZ odpowiednio: 235,42 ha, 19,64 ha i 215,78 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła odpowiednio: 211,14 ha, 19,58 ha i 191,45 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działek rolnych wykazanych we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR50. Organ przedstawił tabelaryczne zestawienie poszczególnych działek rolnych wraz z zastosowanymi kodami nieprawidłowości. Ponadto dla każdej z działek, w stosunku do której stwierdzono nieprawidłowości opisana została wielkość powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu, jak i areał stwierdzony w systemie GIS. Z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (CC), określono procentowe zmniejszenie płatności w wysokości 3%, co skutkowało pomniejszeniem płatności o kwotę [...] zł. Organ I instancji wskazał również, iż odnośnie płatności UPO i PZ zastosowano pomniejszenie płatności zgodnie z art. 1 ust. 4 Komisji z dnia [...] lipca 2012 r.

Od niniejszej decyzji skarżący złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego Dyrektor OR ARiMR wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatności za rok 2012 w wysokości [...] zł, w tym:

1. JPO w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

2. UPO w wysokości [...] zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności,

3. PZ w wysokości [...] zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowana modulację płatności.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła dla JPO, UPO i PZ odpowiednio: 235,42 ha, 19,64 ha i 215,78 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła odpowiednio: 211,28 ha, 19,58 ha i 191,49 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej w dniu [...].09.2012 roku kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działek rolnych wykazanych we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR 50. Organ opisał nieprawidłowości stwierdzone na poszczególnych działkach rolnych wraz z zastosowanym kodem nieprawidłowości i wynikającymi z tego konsekwencjami. Z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (CC), określono procentowe zmniejszenie płatności w wysokości 3%, co skutkowało pomniejszeniem płatności o kwotę [...] zł. Organ I instancji wskazał również, iż odnośnie płatności UPO i PZ zastosowano pomniejszenie płatności zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji Komisji z dnia [...] lipca 2012 r.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 361/14, uchylił decyzję dwuinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, iż przedmiotem sporu w sprawie była kwestia faktycznego obszaru użytkowanych przez skarżącego działek rolnych, przy czym jeżeli organ wyjaśnił bardzo szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność, to z kolei w przekonujący sposób nie odniósł się do wyjaśnienia przyczyn różnicy powierzchni gruntów.

Sąd zauważył, że "organ ograniczył się w kwestii LPIS oraz reguł dotyczących maksymalnego kwalifikowanego obszaru do teoretycznych dywagacji na temat tych zagadnień prawnych, nie wyjaśnił wszakże z jakich względów doszło do rozbieżności między danymi z LPIS a danymi uzyskanymi w toku kontroli na miejscu. Ponadto rozwiązanie przez organ zasadniczego problemu jakim jest ustalenie rzeczywistego areału działek, które mogą być objęte pomocą, tudzież zakwestionowanie na podstawie LPIS deklarowanych przez skarżącego danych – budzi poważne zastrzeżenia w świetle twierdzeń skarżącego oraz powołanego przez niego pisma Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]." Dodatkowo Sąd wskazał na okoliczność załączenia przez skarżącego kopii raportu z nowych czynności kontrolnych z dnia [...] czerwca 2014 r. na spornych działkach w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku stwierdzono tym razem 235,39 ha powierzchni przedmiotowych działek, a więc odpowiadającej w zasadzie tej wielkości powierzchni jaką skarżący ujął w swej deklaracji – wniosku o przyznanie pomocy. Zdaniem Sądu zawarta w piśmie Ministerstwa Rolnictwa wypowiedź, w której przyznano, że pomiary spornych działek nie były zgodne z przyjętą metodologią pomiarów, wskutek czego zalecono ponowne ich dokonanie, podaje w tak istotną i nieusuwalną na etapie postępowania sądowego wątpliwość co do ustaleń organów w zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji - dotyczących rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej do pomocy.

Eliminując z obrotu prawnego podjęte rozstrzygnięcia jako obarczone wadliwymi ustaleniami stanu faktycznego w tej materii Sąd wskazał, aby w ponownym postępowaniu organ odniósł się przy analizie zgromadzonego materiału, zarówno do treści cytowanego pisma Ministerstwa Rolnictwa, jak i do nowowykonanych podczas rekontroli pomiarów spornych działek, ewentualnie dokonał innych czynności procesowych wymaganych aktualnym stanem sprawy, celem usunięcia wątpliwości w zakresie powierzchni działek rolnych skarżącego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik BP ARiMR decyzja z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], przyznał skarżącemu płatności na rok 2012 w wysokości [...] zł, tym:

1. JPO w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości,

2. UPO w wysokości [...] zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności,

3. PZ do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, w wysokości [...] zł, w tym środki unijne 0,00 zł, środki krajowe [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

W uzasadnieniu organ I instancji szeroko opisał stan faktyczny sprawy oraz przepisy regulujące zasady przyznawania płatności. W przypadku JPO organ podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosi [...] zł, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 225,98 ha. Organ I instancji podał, iż przy wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniony został całokształt okoliczności sprawy tj. dane uzyskane z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2012 r., jak i kontroli przeprowadzonej w 2014 r. Organ dokonał opisu stanu faktycznego sprawy podając, iż działki rolne D, E, K, N, O, R, AA, AH, Al, AK, AC zostały obarczone kodem nieprawidłowości DR50. W związku z czym powierzchnia uległa pomniejszeniu z uwagi na to, że część tych działek zadeklarowano na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych do płatności. Z kolei zawyżenie powierzchni (kod błędu DR+13) stwierdzono na działkach rolnych S, J, AB, A, AL, P, M, Ł, I, H, C, B, AJ, AG, AE, AF, AD, H, AG. Organ I instancji opisał znaczenie poszczególnych kodów nieprawidłowości oraz ich wpływ na wysokość przyznanej płatności. W przypadku płatności UPO powierzchnia deklarowana we wniosku wyniosła 19,64 ha, z kolei powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 19,62 ha. W przypadku płatności UPO kodem DR50 została obarczona działka rolna NI. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 0,101%. Płatność pomniejszono z uwagi na zastosowanie zmniejszenia, zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia [...] lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce na 2012 r. W przypadku płatności PZ powierzchnia zadeklarowana wyniosła 215,78 ha. Powierzchnia maksymalna została ustalona na poziomie 57,66 ha. Zastosowano także pomniejszenie płatności zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji Komisji z [...] lipca 2012 r.

Od decyzji tej skarżący wywiódł odwołanie, po rozpoznaniu którego organ odwoławczy wydał wzmiankowana na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Dyrektor OR ARiMR, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego (raportu z czynności kontrolnych nr [...], raportu z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, raportu nr [...]), doszedł do wniosku, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO, UPO i PZ została wyznaczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Do działek rolnych AA, AC, AH, Al, AK, D, E, K, N, O przypisano kod pokontrolny DR50, oznaczający że część areału poszczególnych działek rolnych usytuowana jest na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności. W związku z tym w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych uwzględniono do płatności jedynie części wyżej wymienionych działek, które usytuowane były na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku producenta. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w wyniku weryfikacji raportów z czynności kontrolnych, jako kluczowych dowodów w sprawie, dokonano pomniejszeń kwoty JPO i UPO, ze względu na stwierdzone podczas czynności kontrolnych nieprawidłowości. Odnosząc się do owych raportów organ II instancji wspomniał, iż pomiarów powierzchniowych działek rolnych dokonano w odniesieniu do obszaru użytkowanego rolniczo przez producenta rolnego w granicach deklarowanych działek ewidencyjnych. Kluczową kwestią w sprawie jest stwierdzenie przez inspektorów terenowych wykonujących czynności kontrolne faktu użytkowania przez stronę działek na powierzchni wykraczającej poza granice działek zadeklarowanych we wniosku. W tym zakresie organ niższego stopnia wykonał – zdaniem organu odwoławczego - wskazania zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 361/14, tj. ocenił i uwzględnił korzystniejsze dla strony wyniki zawarte w raporcie z czynności kontrolnych przeprowadzonych w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] czerwca 2014 r. z uwzględnieniem wyników z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2012 r., czyli w roku kalendarzowym, za którym odwołujący ubiega się o przyznanie pomocy finansowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ostateczna powierzchnia działek rolnych, dla których w kontroli na miejscu przypisano kod DR50, ustalona została w oparciu o dane LPIS/GIS czyli systemu pozwalającego na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez jednego beneficjenta. Podstawą jego działania jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest, zgodnie z art. 15 rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych, wynika z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Przy budowie LPIS, za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczność w aktualizowaniu danych dotyczących zmiany granic ewidencyjnych oraz użytkowania gruntów. W celu jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy), deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS, jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Tak więc w ramach prowadzonej przez ARiMR bazy LPIS/GIS dla każdej działki ewidencyjnej zgłaszanej do płatności wyznaczona jest maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności (tzw. powierzchnia PEG), która to zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej także jako ustawa) nie może być przekroczona podczas przyznawania płatności JPO i UPO w odniesieniu do konkretnych działek rolnych. Konieczność uwzględnienia danych LPIS/GIS przy ustaleniu powierzchni działek rolnych, którym w kontroli na miejscu przypisano kod błędu DR50, wynika wprost z charakteru tego błędu. Mianowicie, kod DR50 oznacza, iż granice zmierzonej uprawy (konkretnej działki rolnej) wykraczają poza granice działki ewidencyjnej, na której została ona zadeklarowana we wniosku. Innymi słowy, błąd ten informuje organy Agencji, iż powierzchnia zmierzona działki rolnej obejmuje areał działki ewidencyjnej, która nie została wykazana przez rolnika w jego wniosku o przyznanie płatności i wykracza poza grancie odniesienia działki zgłoszonej we wniosku (maksymalny obszar kwalifikowany do płatności wskazany w bazie LPIS). Stwierdzenie takiej nieprawidłowości może skutkować dodatkowym zmniejszeniem powierzchni działki rolnej (ponad to, co ustaliła kontrola na miejscu). W celu określenia powierzchni działki rolnej użytkowanej w ramach granic odniesienia 4 (powierzchni PEG) zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej koniecznym jest odniesienie wyników kontroli na miejscu do danych zawartych w bazie LPIS/GIS. W wyniku nałożenia (porównania) tychże wyników możliwym jest określenie, jaka część kontrolowanej działki rolnej znajduje się w granicach zgłoszonej we wniosku działki referencyjnej.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ II instancji wskazał, iż dokumentacja z kontroli jest czytelna i kompletna, a ustalenia zawarte w raporcie z kontroli na miejscu nie budzą wątpliwości. Należy więc przyjąć, zdaniem organu odwoławczego, że ustalenia organu I instancji oparte o wyniki kontroli na miejscu zostały wykonane prawidłowo. Analiza wyników kontroli na miejscu w zakresie działek wynika, iż pomniejszenie ich areału jest spowodowane przesunięciem granic użytkowania w ramach działek rolnych ujętych w w/wym. tabeli oraz stwierdzeniem, że rzeczywista powierzchnia na której prowadzona była działalność rolnicza jest mniejsza niż areał deklarowany. W ocenie organu rozbieżność pomiędzy wynikami pomiarów a kontrolą administracyjną, na podstawie, której strona stawia wnioski o budzącym wątpliwość materiale dowodowym, jest spowodowana sytuacją zastaną w terenie w czasie kontroli. Zostało to wykazane w przebiegu kontroli zastosowaniem adekwatnych kodów pokontrolnych. Obecność na liście kodów pokontrolnych oznaczeń przyporządkowanych w opisie do sytuacji analogicznych do zastanych w gospodarstwie skarżącego wskazuje na to, że w procesie kontroli terenowych rozbieżność między rzeczywistym zasięgiem użytków, a granicami działek odniesienia jest zjawiskiem częstym, występującym w skali właściwej do zaprojektowania kodów do ich oznaczania. Stosowanie kodów pokontrolnych DR50 i DR37 na tych samych działkach rolnych, oznacza jednoczesne wystąpienie sytuacji wskazanych w opisach dla tych kodów, dotyczących odrębnych części działki. Miejsca wystąpienia kodu DR50 oznaczone są na szkicach i nie pokrywają się ze przebiegiem granic działki rolnej po granicy działki odniesienia.

Organ podkreślił, że wektor pomiaru nie wykazuje rozbieżności z treścią ortofotomapy (przechodzenie przez budynki itp.). W obszarze kontrolowanym widoczna jest częściowa rozbieżność pomiędzy zasięgiem użytków, a granicami działek odniesienia (co jest zaznaczane za pomocą kodów GIS). Podlega to weryfikacji na dalszym etapie sprawy. Producent wskazuje na możliwość wystąpienia takich rozbieżności, a jednocześnie kwestionuje wyniki i zasadność ich weryfikacji przez Biuro Powiatowe na dalszym niż kontrola etapie obsługi sprawy. Zastosowanie w raporcie dla jednej działki rolnej zarówno kodu DR29 i DR50 było uzasadnione stwierdzonym zasięgiem działek rolnych. W przypadku zidentyfikowania obszarów spełniających definicję kodu DR29 w jednej części działki i DR50 w innej części działki zastosowano te kody wspólnie. Organ wskazał, że uwagi o błędnym opisie tabliczki na fotografiach, z których strona wywodzi możliwość podważenia kompetencji inspektorów odnośnie dokonywania pomiarów, przy jednoczesnym powoływaniu się na wyniki ich pomiarów jako reprezentatywne dla kontrolowanych działek wynika ze specyfiki kontrolowanego gospodarstwa. Inspektorzy terenowi dochodząc do granic działek odniesienia wskazanych w deklaracji jako odrębne działki rolne stwierdzali, że niemożliwe jest precyzyjne określenie granicy z inną działką rolną kontrolowanego producenta, co powodowało powzięcie decyzji o pomiarze łącznym kilku działek rolnych. Fotografie wykonane do tego momentu nie były powtarzane, ale do uwag w raporcie zostały wpisane informacje o błędnym identyfikatorze działek na tabliczce do zdjęć. W raporcie informacje o błędnym opisie tabliczki dotyczą tylko działek pomierzonych łącznie, zgodnie z powyższym wyjaśnieniem. Każde zdjęcie wykonane w czasie kontroli jest prawidłowo identyfikowalne w terenie z uwagi na nanoszenie jego pozycji w oprogramowaniu mapowym w trakcie kontroli. Ponadto zasięg działek rolnych w trakcie kontroli był ustalany na podstawie jednoznacznych granic użytków, lub w przypadku ich braku, za pomocą danych GIS. Elektryczne, przenośne pastuchy nie były podstawą określania zasięgu użytków.

W przypadku działki rolnej D, dla której w wyniku kontroli powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,64 ha określono na zasadzie rozpisania powierzchni pomierzonej dla kompleksu dla wszystkich działek, zaczynając od przydzielenia powierzchni działkom najmniejszym. Kod DR50 został przydzielony dla mierzonego kompleksu działek, również dla działki D, położonej na działce odniesienia nr 100.

W ocenie organu kontrole przeprowadzono z dużą starannością, a dokumentację pokontrolną sporządzono poprawnie. Zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Podane przez skarżącego błędy wynikają z zastanej sytuacji na działkach, technologii wypełniania raportu, stwierdzonego zasięgu działek (wychodzenie poza granice GO). Tak więc wyniki raportu są rzetelnym odzwierciedleniem zastanej sytuacji w terenie.

Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom w sprawie nie ma również podstaw do zastosowania obniżek i wyłączeń przewidzianych w art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (także jako: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). Przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W prawie administracyjnym brak jest regulacji prawnej pojęcia winy. Organ wyjaśnił więc znaczenie tego terminu na gruncie cywilistycznym. O braku winy czy też złożeniu wniosku zgodnie ze stanem faktycznym nie świadczy również, zdaniem organu, podawany przez stronę argument dotyczący identyczności powierzchni wskazanych we wniosku o płatność na rok 2012 r. z powierzchniami stwierdzonymi w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2014 r. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, iż akcentowane przez stronę podobieństwo między powierzchniami deklarowanymi w 2012 r. do powierzchni stwierdzonych podczas kontroli z 2014 r. jest prawdziwe tylko w sytuacji pominięcia wychodzenia części użytków poza granice działek odniesienia. Pomiar rzeczywistych granic użytków skutkował jednakże dla części działek stwierdzeniem wyjścia poza granicę odniesienia, co zostało odnotowane w raporcie z kontroli. Po przeprowadzeniu kontroli na dalszym etapie obsługi sprawy zasięg działek został zweryfikowany w oparciu o granice odniesienia i zredukowany dla wskazanych w decyzji działkach. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż działanie strony w tej mierze było zawinione w stopniu niedbalstwa.

Organ nie uznał także konieczności przesłuchania w charakterze świadka M. M., który brał udział w czynnościach kontrolnych w dniu [...] maja 2014 r., gdyż stan faktyczny sprawy potwierdzony został niebudzącymi wątpliwości kontrolami na miejscu, wykonanymi w 2012 r. i w 2014 r. Przesłuchanie zaś dodatkowej osoby w charakterze świadka na okoliczność wykonania czynności kontrolnych, w sytuacji gdy wyniki tychże czynności są prawidłowe powoduje, iż w ocenie organu odwoławczego nie zachodzi potrzeba dodatkowego przesłuchania świadka.

Ustalone przez organ I instancji nieprawidłowości spowodowały, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku pomocowym a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla JPO - 4,1774%. Powyższe nieprawidłowości skutkowały pomniejszeniem płatności JPO o wysokość dwukrotnej różnicy zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organ następnie przedstawił sposób obliczenia kwoty płatności i dokonanych jej zmniejszeń.

Organ podkreślił, iż niezależnie od kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych, wykazanych we wniosku przez skarżącego istotne znaczenie miała również kontrola w zakresie spełnienia wymogów wzajemnej zgodności (CC). Mianowicie dnia [...] września 2012 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono, iż działka rolna T na powierzchni 0,20 ha nie spełnia normy N.04.1 (tj. stwierdzono, że rolnik na łąkach lub pastwiskach nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta). Wobec powyższego na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego oraz art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zastosowano zmniejszenie o 3% kwoty płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucono powyższej decyzji naruszenie:

1. art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie, tj. zastosowanie zmniejszeń i wyłączeń przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia pomimo, że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, w oparciu o mapy i dokumenty otrzymane od ARiMR, a także zgodny z wynikami przeprowadzonej w dniach [...] maja - [...] czerwca 2014 r. kontroli na miejscu, a ewentualne nieprawidłowości nie wynikają z jego winy,

2. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie ustaleń w sprawie na kontroli administracyjnej, bez uwzględnienia, że z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w okresie [...] maja - [...] czerwca 2014 r. wynika, że powierzchnia działek wskazana we wniosku a uprawnionych do płatności jest zgodna z konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Zebrany przez organy orzekające w sprawie materiał dowodowy w postaci kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej okazał się być rozbieżny, a tym samym niewystarczający i budzący wątpliwości i nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy będącego podstawą wydania decyzji. W szczególności za nieuzasadnione skarżący uznał pomniejszenie działek, w których zastosowano kod DR50. Skarżący wskazał, że zebrany przez organy materiał dowodowy w postaci raportu z kontroli wskazuje na to, że granice działek oparto na podstawie systemu informacji geograficznej [GIS] (na co wskazuje kod DR 37), a więc niedopuszczalne było zmniejszenie powierzchni ustalonej podczas kontroli na miejscu w trakcie późniejszej kontroli administracyjnej. Ponadto, organ II instancji w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wyjaśni! na podstawie jakich dokumentów dokonano kontroli administracyjnej. Z zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie wynika na jakich innych konkretnych danych niż zastosowany podczas kontroli na miejscu GIS, oparto ustalenia kontroli administracyjnej,

3. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności oparcie się na zawierającej błędy i nieprawidłowości kontroli administracyjnej oraz nie uwzględnieniu sporządzonego i przekazanego przez ARiMR skarżącemu, przed złożeniem wniosku o płatność, dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nieuprawnione uznanie, że płatności winny ulec pomniejszeniu. Zastosowanie w zaskarżonej decyzji i utrzymanej w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR kodu DR 50 w sytuacji, gdy raport z kontroli nie zawiera tabeli sporządzonej zgodnie z Instrukcją realizacji kontroli powierzchniowych w zakresie kwalifikowalności powierzchni stanowi istotne naruszenia przepisów procedury w zakresie ustalenia stanu faktycznego, które to naruszenie powinno stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego obu tych decyzji,

4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez nieuwzględnienie wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, w tym w szczególności dotyczących sposobu ustalenia powierzchni działek na podstawie sporządzonego przez ARiMR dokumentu dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych, a w konsekwencji nie uwzględnienie, że wniosek o płatności został złożony w oparciu o dokumenty otrzymane od Agencji i skarżący nie ponosi winy za błędy w nim zawarte,

5. art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającym na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowego wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono zastrzeżeń strony co do sposobu obliczenia powierzchni działek oraz nie wyjaśnienia na podstawie jakich dokumentów i danych dokonano kontroli administracyjnej,

6. naruszenie art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w konsekwencji czego postępowanie przed organem odwoławczym i organem I instancji było wadliwe i pobieżnie przeprowadzone, brak było ustaleń prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniono istoty sprawy oraz dokonano dowolnej oceny zebranych dowodów, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnych decyzji, a także wadliwością uzasadnień, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych,

7. niezastosowanie art. 8 k.p.a., a mianowicie prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający faktu, że Strona działała w zaufaniu do sporządzonego i przekazanego przez ARiMR dokumentu, dotyczącego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego dla działki ewidencyjnej w systemie identyfikacji działek rolnych,

8. art. 78 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przesłuchanie w charakterze świadka M. M., który w dniu [...] czerwca 2014 r. uczestniczył w kontroli na miejscu na okoliczność istotną w sprawie tj. wykazania, że powierzchnia działek, jak i klasyfikacja ustalona podczas uczestnictwa w toku ww. kontroli, była powierzchnią rzeczywistą, w granicach działek ewidencyjnych, użytkowaną rolniczo (kontrola działek C, D, E, H, I w dniu [...] maja 2014 r).

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej decyzję I instancji pomniejszającej JPO za 2012 r. o kwotę [...] zł, UPO o kwotę [...] zł, oraz UPO o kwotę [...] zł.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć nie wszystkie zarzuty strony skarżącej są zasadne.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., według którego taka decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenia w pierwszej kolejności prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy – jako podstawowy warunek wydania niewadliwego orzeczenia – pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. W tym zakresie należy się zgodzić ze skarżącym, iż organy administracji wydały rozstrzygnięcia bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględniając w pełni stanowiska tut. Sądu zawartego w powołanym wyroku z dnia 25 września 2014 r., sygn. III SA Wr 361/14, czym w sposób oczywisty naruszyły dyspozycję art. 153 u.p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę rozpoznawanej sprawy stanowią przepisy przywoływanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis art. 7 tej ustawy stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa, a także inne wymienione tam płatności, do będącej w jego posiadaniu w dniu [...] maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikującego się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli spełni warunki określone w tym przepisie.

Zważywszy, że podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy materialnoprawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocena, a te podlegają kontroli Sądu poprzez odniesienie działań organu administracji do norm postępowania, regulujących obowiązki tegoż organu co do ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postępowań o przyznanie wsparcia bezpośredniego.

Przywołany w skardze przepis art. 77 k.p.a precyzuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. (w którym dodatkowo wskazuje się na zasadę słusznego interesu społecznego i obywateli), poprzez nałożenie na organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że co do zasady, w sprawach z zakresu systemów wsparcia bezposredniego nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. I tak, zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju wyraźnie zastrzeżono, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1 ), przy czym obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego określono następująco ( ust. 2): 1) stoi na straży praworządności, 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Zgodnie z ust. 3 tego art. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postepowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.

Odnosząc powyższe uwagi do podniesionych w skardze zarzutów trzeba zatem stwierdzić, że nietrafne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a., jako że przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Prawidłowość działań organów Sąd poddał ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie wsparcia bezpośredniego organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarł w swoim wniosku skarżący.

W tak określonych granicach kontroli Sąd dopatrzył się jednak naruszenia przepisów tego szczególnego postępowania, gdyż pomimo że ciężarem dowodu obarczono podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy), to jednak nie zwalnia to organu, przed którym toczy się postępowanie, od przestrzegania zasady praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1), a także od powinności wyczerpującego rozpatrzenia całego (podkreślenie składu orzekającego) materiału, jaki zebrano w sprawie (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Uwzględniając art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy nie ma wątpliwości co do tego, że wszystkie działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w sprawach kontrolowanych orzeczeń podlegają zasadzie praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także dokonywanej w toku działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W literaturze przedmiotu podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz adresowany do organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia określonej sprawy, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Z tą zasadą związany jest przytoczony art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie, po przeprowadzaniu wszystkich koniecznych czynności procesowych, powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do standardu określonego w art. 107 § 3 k.p.a.

W wyniku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji według tych reguł, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie można przyjąć, iżby organy wydały rozstrzygnięcia po prawidłowym, niebudzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego.

Istotą nierozstrzygniętego sporu w sprawie jest faktyczny obszar działek rolnych użytkowanych przez skarżącego. Z dokumentacji sprawy wynika, iż skarżący zgłosił we wniosku pomocowym powierzchnię 235,42 ha. Powoływana kontrola na miejscu, przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniach od [...] maja do [...] czerwca 2014 r. wykazała zbieżną z wnioskowaną, ogólną powierzchnią (235,39 ha). Wynik taki wskazywał więc na minimalne niedoszacowanie o 0,03 ha deklarowanego areału przez skarżącego. Organ po oparciu ustaleń na analizie danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), uwzględniających także wyniki kontroli na miejscu z 2012 r. przyjął jednak znacznie mniejszą powierzchnię obszaru kwalifikującego się do płatności.

Organ II instancji wyjaśnił bardzo szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania i jego dokładność. Nie wyjaśnił jednak przekonywająco przyczyn różnicy powierzchni gruntów, mającej miejsce w rozpoznawanej przez Sąd sprawie. W związku z tym należy podkreślić, że organ ograniczył się w kwestii LPIS i reguł maksymalnego kwalifikowanego obszaru do teoretycznych rozważań na temat tych zagadnień prawnych. Nie wyjaśnił natomiast w sposób jasny podstawowej okoliczności, a mianowicie, z jakich względów doszło do rozbieżności między danymi z LPIS, a danymi uzyskanymi w toku kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. Było to tym bardziej konieczne z uwagi na to, że organ II instancji nie kwestionował poprawności kontroli na miejscu w sposób zgodny z zasadami jej dokonywania. Zaakcentowania wymaga w tym kontekście, iż kontrola na miejscu została w 2014 r. zarządzona dlatego, że kontrolę w 2012 r. przeprowadzono wadliwie, bez zachowania właściwych metod pomiarowych. Zostało to potwierdzone w piśmie Ministerstwa Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...]), podpisanym przez Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich. Niezgodne z obowiązującą metodologią pomiarów przeprowadzenie kontroli w 2012 r. przyznały także organy ARiMR (informacja znana Sądowi z urzędu – vide uzasadnienie wyroku tut. Sądu z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 220/15, s. 8).

W przedstawionej sytuacji istotnym błędem organu było niedokonanie konfrontacji wyników obu podstawowych w sprawie dowodów, tj. z kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2014 r. i z kontroli administracyjnej powierzchni zadeklarowanej we wniosku skarżącego. Nie ulega z kolei wątpliwości, iż wyników kontroli z 2012 r. nie powinno się uwzględniać, jeśli zważyć bezsporną w sprawie wadliwości metodologiczną jej przeprowadzenia. Zdaniem Sądu przeprowadzenie powyższej konfrontacji było niezbędne w sytuacji tak diametrycznego zróżnicowania tych wyników. Wyniki przedstawione w raporcie z kontroli na miejscu (z 2014 r.) wskazywały na minimalne "niedoszacowanie" przez skarżącego powierzchni uprawniającej do płatności. W świetle wyników kontroli administracyjnej, przeprowadzonej na podstawie analizy danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) organ przyjął natomiast znaczne przeszacowanie powierzchni zgłoszonej do płatności względem powierzchni kwalifikowalnej. Tymczasem z przedstawionych przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] października 2016 r., i włączonych w poczet materiału dowodowego sprawy, dokumentów w postaci kopii raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, które były przeprowadzane w dniu [...] września 2015 r. przez M. C. ([...]) oraz w dniach [...] maja 2016 r. przez Biuro Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR, wynika, że to ustalenia kontroli na miejscu z 2014 r. mogły być prawidłowe i odpowiadać rzeczywistości. ły a z kontroli

Według składu orzekającego brak przekonywującego wyjaśnienia powstałej różnicy przez organ II instancji, mimo założenia przez ten organ prawidłowego przeprowadzenia jednej i drugiej kontroli – powoduje, że zasadność bezkrytycznego, automatycznego oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na wynikach kontroli administracyjnej wniosku strony nie poddaje się pozytywnej weryfikacji Sądu, gdyż w dużej mierze ma walor dowolności.

Organ zupełnie pomija rozwiązania normatywne unijne czy krajowe według których, w razie powstania rozbieżności wyników obu rodzajów kontroli, jedna z metod weryfikacji wniosku rolnika ma pierwszeństwo przed drugą. Za wadliwe należy wobec tego uznać zignorowanie wyników kontroli na miejscu bez próby wyjaśnienia podstawowej kwestii: dlaczego wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej już z wykorzystaniem prawidłowych metod pomiarów (jak twierdzi sam organ), nie mają znaczenia. Nie można uznać za wystarczające w tej kwestii samo tylko stwierdzenie niezgodności tych wyników z wynikami kontroli administracyjnej. Powstaje bowiem pytanie o sensowność i celowość dokonywania kontroli na miejscu, skoro powierzchnię zadeklarowaną we wniosku podmiotu zainteresowanego płatnościami można w każdej sprawie skontrolować jedynie na podstawie analizy danych z systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), której wyniki powinny mieć, a tak przyjęły w rozpoznawanej sprawie organy Agencji, bez szczegółowego wyjaśnienia swojego stanowiska, pierwszeństwo przed wynikami pomiarów w ramach kontroli na miejscu. Jest to tym bardziej znamienne, iż skarżący od początku postępowania sygnalizował, iż wniosek opierał na podstawie danych i map, które zostały mu dostarczone przez organ I instancji.

Stwierdzone naruszenie proceduralne zobowiązywało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego skontrolowanej decyzji, skoro podjęte rozstrzygnięcie przyjęło za podstawę niewyjaśniony w istocie stan faktyczny.

W ponownym postępowaniu organ powinien zatem dokonać, jak to wynika z powoływanego wyroku Sądu z dnia 25 września 2014 r., sygn. III SA Wr 361/14, wnikliwej analizy wyników obydwu kontroli (na miejscu i administracyjnej), szczegółowo i logicznie wyjaśniając:

1) dlaczego, skoro obie metody zastosowano bezbłędnie, powstały istotne różnice w pomiarach powierzchni dokonanych przy wykorzystaniu każdej z nich;

2) dlaczego przyjęto jedne wyniki za bardziej precyzyjne i w związku z tym za mające decydujący wpływ na kierunek rozstrzygnięcia a także

Niezbędne również wydaje się wskazanie konkretnego materiału, który stanowił podstawę pomiarów w ramach kontroli administracyjnej (np. co do ortofotomap sporządzonych na podstawie zdjęć lotniczych czy satelitarnych, to zasadnym byłoby podanie kto je sporządził i w jakiej dacie).

Z tych tez względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (rozstrzygnięto na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.