Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1110/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S.A. w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Łd 1110 / 05

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14. czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w W. od decyzji Starosty Powiatu Z. z dnia [...], Nr [...] odmawiającej przeniesienia decyzji Nr [...], z dnia [...], w części udzielonego pozwolenia na budowę – sieci telefonicznej dla osiedla A IV w Z. – I etap realizacji inwestycji, na rzecz A S.A. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta Powiatu Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Regionalnej Agencji Rozwoju Gospodarczego Sp. z o.o. pozwolenia na budowę Osiedla Mieszkaniowego A IV – I etap realizacji inwestycji obejmującego:

1. Budynki mieszkalne wielorodzinne od G – 1 do B – 6,

2. Domy mieszkalne szeregowe jednorodzinne – 7 segmentów,

3. Stacje transformatorowe wolnostojące – 2 sztuki z przebudowanymi śmietnikami,

4. Infrastrukturę podziemną, to jest zasilanie w energię elektryczną, energię cieplną, wodę, odprowadzanie ścieków, sieć telekomunikacyjną wraz z rozprowadzaniem po terenie i podłączeniem do projektowanych budynków objętych decyzją o pozwoleniu na budowę,

5. Drogi, parkingi, chodniki, ciągi pieszo – jezdne,

6. Ulicę miejską B,

na działkach położonych w Z. w granicach określonych w załączonej dokumentacji.

Dalej organ podał, iż w dniu [...] do Starosty Powiatu Z., jako do organu I instancji wpłynął wniosek A S.A. w W. o przeniesienie powyższej decyzji w części udzielonego pozwolenia na budowę, to jest w zakresie budowy sieci telekomunikacyjnej dla osiedla A IV, z jednoczesnym oświadczeniem wnioskodawcy o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji w zakresie budowy sieci telekomunikacyjnej.

Organ odwoławczy ustalił, iż do wniosku załączono umowę [...] zawartą w dniu [...], pomiędzy wnioskodawcą i Regionalną Agencją Rozwoju Gospodarczego Sp. z o.o., w której podmiot, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę oświadczył, że wyraża zgodę na przeniesienie na rzecz A S.A. w W. praw wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego A IV w części dotyczącej budowy sieci telekomunikacyjnej.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta Powiatu Z. decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie przepisu art. 40 ust. l ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz.2016 ze zm.) odmówił przeniesienia na rzecz A S.A. w W. części pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Nr [...], z dnia [...].

Od decyzji powyższej odwołała się A S.A. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przeniesienie na wnioskodawcę pozwolenia na budowę w określonym we wniosku zakresie.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, iż zmiany podmiotu decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym przeniesienie na rzecz innego inwestora uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę dokonuje się w trybie przepisu art. 40 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż organ, który wydał decyzję określoną w przepisie art.28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złożył oświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2.

Zdaniem organu gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że instytucja przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją, a nie wyłącznie jego fragmentu bądź części. Za powyższym przemawia w szczególności sformułowanie przepisu, iż podmiot, na rzecz którego ma nastąpić przeniesienie decyzji przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Wobec powyższego nie jest możliwe przeniesienie części powyższej decyzji w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę sieci telefonicznej.

Organ odwoławczy przyznał, iż wprawdzie słuszny jest zarzut odwołującego się, że organ winien umożliwić wnioskującemu uzupełnienie złożonego wniosku poprzez przedłożenie oświadczenia, o jakim mowa w przepisie art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, czego nie uczynił, to winno to – zdaniem organu – nastąpić nie w trybie przepisu art. 35 ust 3 ustawy – Prawo budowlane, jak podnosi odwołujący się, lecz w oparciu o przepis art. 64 par. 2 k.p.a.. Jednakże – w ocenie organu odwoławczego – powyższe uchybienie organu I instancji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych rozważań odnoszących się do przepisu art. 40 Prawa budowlanego.

W dniu 4. listopada 2005 roku skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła A S.A. w W. zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 10 par. l i 2, art. 15, art. 77, art. 107 par.3 oraz art. 136, a także przepisów art. 33 ust. l oraz 40 ust. l ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku Prawo budowlane, które to naruszenia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie przepisu art. 145 par. l pkt l c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Nr [...] organu I instancji, z dnia [...] odmawiającą przeniesienia na rzecz A S.A. w W. części pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji Nr [...], z dnia [...], w zakresie dotyczącym budowy sieci telefonicznej dla osiedla A IV w Z. – 1 etap realizacji inwestycji. Od powyższej decyzji organu I instancji strona skarżąca wniosła odwołanie, w którym szczegółowo umotywowała swoje zarzuty.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy – zdaniem strony skarżącej – nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, nie przeanalizował dowodów w postaci dokumentacji projektowej zawartej w aktach sprawy i wreszcie przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto wbrew przepisowi art. 107 par. 3 k.p.a. organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia organ odwoławczy ograniczył jedynie do przywołania treści przepisu art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego i powołania się na jego wykładnię gramatyczną. Nie odniósł się natomiast do powołanego w odwołaniu przepisu art. 33 ust. l Prawa budowlanego.

W ocenie strony skarżącej ustawowy wymóg przejęcia przez nowy podmiot wszystkich warunków zawartych w decyzji oznacza konieczność przejęcia warunków związanych z budową, w tym wypadku sieci telefonicznej. Dla strony skarżącej, jako nowego inwestora był to wymóg oczywisty, a organy obu instancji nie dokonały na tę okoliczność jakichkolwiek ustaleń.

Dalej strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza ona, że każda sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy winien szczególnie starannie dbać o to by wszelkie zasady postępowania były zachowane.

Zdaniem skarżącej spółki wskazane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przeprowadził w istocie postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie zaś tegoż postępowania w prawidłowy sposób, a w szczególności przeanalizowanie dokumentacji projektowej, pozwoliłoby na stwierdzenie, że objęta wnioskiem część pozwolenia stanowi techniczną całość, której realizacja pozwala na wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z wymaganiami określonymi w prawie budowlanym.

Strona skarżąca wskazała, iż jest przekonana o zasadności niniejszej skargi, zaś wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji uniemożliwiło spółce, jako publicznemu operatorowi telekomunikacyjnemu, budowę sieci telekomunikacyjnej, co stanowi jedno z podstawowych jej zadań ustawowych i statutowych. Naruszona została tym samym istotna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w przepisie art. 7 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie owych decyzji w obrocie prawnym.

Stosownie do przepisu art. 40 par. 1 i 3 ustawy z dnia 7. lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji .

Z powyższego brzmienia przepisu art. 40 ustawy – Prawo budowlane organy administracji wyprowadziły wniosek, iż przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu możliwe jest jedynie wówczas, gdy ów podmiot staje się w miejsce dotychczasowego, inwestorem całego zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Wniosek ten wypływa – zdaniem organów obu instancji – z gramatycznej wykładni owego przepisu, stanowiącego o konieczności przejęcia przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych w decyzji pozwalającej na budowę.

Nie sposób zgodzić się z powyższą interpretacją, bowiem pomija ona zupełnie inne uregulowania ustawy – Prawo budowlane, które winno być wzięte pod uwagę w procesie interpretacji jej przepisów, tak aby poszczególne instytucje prawne uregulowane w tej ustawie, odnoszące się do tego samego zagadnienia prawnego mogły stanowić zwartą i logiczną całość. A nadto zastosowana przez organy interpretacja przepisu art. 40 ustawy Prawo budowlane nie ma charakteru wykładni gramatycznej, bowiem omawiany przepis stanowi jedynie o wszystkich warunkach zawartych w decyzji pozwalającej na budowę, nie zaś o całej decyzji.

Jak trafnie wskazywała strona skarżąca przepis art. 33 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenie na budowę winno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Jednakże w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W takiej jednak sytuacji, gdy pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, iż ustawa – Prawo budowlane pozwala – w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany – na ubieganie się o pozwolenie na budowę jedynie dla niektórych obiektów lub zespołu obiektów wchodzących w skład owego zamierzenia inwestycyjnego, ale jedynie wówczas gdy owe obiekty lub ich zespoły mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Skoro tak, to należy dojść do wniosku, iż pozwolenie na budowę zamierzenia inwestycyjnego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany jest w istocie sumą pozwoleń na realizację poszczególnych obiektów budowlanych. Ponadto, jeśli zamierzenie inwestycyjne obejmujące więcej niż jeden obiekt budowlany może być realizowane częściami w oparciu o wiele pozwoleń na budowę – obejmujących obiekty lub zespoły obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem – wydanych nawet na rzecz różnych podmiotów, to nic nie powinno stać na przeszkodzie aby ów efekt "rozdrobnienia" inwestorów osiągnąć poprzez podstawienie podmiotowe w miejsce dotychczasowego inwestora w zakresie części inwestycji, o ile rzecz jasna może ona samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Tak więc należałoby wskazać, iż w wypadku zamierzeń budowlanych obejmujących więcej niż jeden obiekt istnieje, na podstawie przepisu art. 40 ustawy – Prawo budowlane, możliwość dokonania przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu także w części, o ile owa część zamierzenia inwestycyjnego może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Dopiero wobec tak wyodrębnionego obiektu budowlanego, stanowiącego część składową większego zamierzenia inwestycyjnego istnieje potrzeba spełnienia przesłanek umożliwiających przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, opisanych w przepisie art. 40 omawianej ustawy, rzecz jasna wyłącznie w owej części zamierzenia budowlanego. Tym samym uwzględnienie wniosku złożonego w trybie przepisu art. 40 omawianej ustawy i dokonanie zmiany podmiotowej możliwe będzie jeśli wnioskodawca przyjmie wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę odnoszące się do obiektu budowlanego stanowiącego cześć zamierzenia inwestycyjnego i złoży oświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy.

Powyższe rozumienie przepisu art. 40 ustawy – Prawo budowlane uwzględnia także stosunki gospodarcze, których przejawem reglamentacji jest owa norma. Potrzeba nadania tym stosunkom prawnie akceptowalnej formy nie może oznaczać ich krępowania ponad miarę wynikającą z zakazu ustawy. Skoro zmiany gospodarcze mają następować szybko, to nie może ich spowalniać taki sposób stosowania prawa w zakresie wydawania pozwoleń, który nie daje możliwości akceptacji zmian stosunków prawnych wynikających chociażby z prawa kontraktowego. Zakaz zmiany inwestora w zakresie samodzielnej funkcjonalnie części inwestycji, przez cały czas realizacji wieloobiektowego zamierzenia budowlanego, a tym w istocie są kwestionowane decyzje organów administracji, nie jest możliwy do zaakceptowania na gruncie rozwiniętych stosunków gospodarczych.

Ponadto należy zwrócić uwagę również i na to, iż przepis art. 40 omawianej ustawy stanowiąc podstawę do przeniesienia na nowego inwestora całej decyzji o pozwoleniu na budowę winien – już tylko przy zastosowaniu reguł logicznych – stanowić podstawę do przeniesienia jedynie części tejże decyzji. Skoro bowiem można coś więcej, to tym bardziej można coś mniej. Wniosek ten jest nie bez znaczenia jeśli zważy się, iż z treści omawianego przepisu nie wynika wprost zakaz przeniesienia jedynie części decyzji.

Uczynione przez organy administracji rozważania prawne na temat omawianego przepisu, stanowiące podstawę wydanych decyzji, są sprzeczne z interpretacją zaprezentowaną przez sąd, a zatem, skoro organy ferując kwestionowane rozstrzygnięcia oparły się wyłącznie na tezie, iż nie istnieje prawna możliwość uwzględnienia wniosku strony skarżącej, w istniejącym w sprawie stanie faktycznym, to zbędne jest odnoszenie się w niniejszym uzasadnieniu do kwestii niedostatków przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Tym bardziej, iż organ odwoławczy owe niedostatki dostrzegał, a ich deprecjonowanie było następstwem założenia, iż nie istnieje prawna możliwość uwzględnienia wniosku.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..