Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 96 ust. 1, art. 97 ust.1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 21 ust. 1, art. 64,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. c,art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 października 2021 r. sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 93 ust. 1 i 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 – dalej: "u.g.n."), § 2 ust. 1, § 3, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdzono projekt podziału nieruchomości będących własnością G. i T. L. pod warunkiem zapewnienia dla wydzielonych działek przy ich zbywaniu dostępu prawnego do drogi publicznej w trybie art. 99 u.g.n.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. B. S. wystąpiła do SKO w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania, celem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że Państwo L. wystąpili do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej (do ich działek powstałych w wyniku podziału) przez nieruchomość skarżącej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji .

SKO uznało, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie ewentualnego stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia, gdyż żądanie pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony. Wnioskodawczyni nie była stroną postępowania, zakończonego zakwestionowaną decyzją. Nie wykazała też, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienia interesu prawnego, który uzasadniałby jej legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wnioskodawczyni swoje żądanie wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego wywodzi wyłącznie z interesu faktycznego i odnosi je do okoliczności, które nie były przedmiotem postępowania podziałowego, ale miały miejsce po jego zakończeniu. Takie oczekiwanie to zbyt mało zdaniem organu, by można było uznać ją za stronę postępowania, uprawnioną do wystąpienia z powyższym wnioskiem.

SKO wskazało, że linia orzecznicza, co do kwestii stron postępowania podziałowego jest w zasadzie ukształtowana. Istnieje zgodny pogląd, że w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania podziałowego są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej podziałowi. Z treści przepisów ustawy wynika, że w zasadzie o tym w jaki sposób będzie dzielona nieruchomość decyduje jej właściciel. Jeżeli projektowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub decyzją o warunkach zabudowy), nikt poza właścicielem nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Właściciele nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową, nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, które nie oddziałuje na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie zachodzą więc przesłanki uznania w trybie art. 28 k.p.a. wnioskodawczyni za stronę postępowania. Z akt wynika bowiem, że nie legitymuje się ona żadnym prawnorzeczowym tytułem do działek objętych decyzją podziałową. Oznacza to, że po jej stronie brak jest interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiającego wszczęcie - na jej wniosek - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej dotyczącej innej niż jej nieruchomości. Interesu prawnego nie można bowiem wyprowadzić ani z tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani innych tytułów do nieruchomości (por.wyrok NSA z dnia 03.09.1999 II SA/Wr 933/98). Jedynym wyjątkiem, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest tylko jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, jest sytuacja, gdy na skutek dokonanego podziału właściciele nieruchomości sąsiednich zostaliby pozbawieni dostępu do drogi publicznej. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują zatem prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Taka sytuacja ma wyłącznie miejsce, gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Ponieważ w niniejszym przypadku taka okoliczność nie miała miejsca, dlatego w ocenie organu nie wpływa na pozycję procesową wnioskodawczyni.

Kolegium nie widzi też podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu, uzasadnionego w przypadku dostrzeżenia przez organ w trakcie wstępnej oceny, istotnych uchybień w decyzji. W rozpatrywanym przypadku nie dopatrzono się bowiem w zakwestionowanej decyzji wad o kwalifikowanym charakterze wyczerpujących przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium podział nieruchomości został dokonany pod postacią wymaganej przepisami prawa decyzji administracyjnej, na wniosek właścicieli nieruchomości, według przedłożonego przez nich projektu podziału nieruchomości, o niezakwestionowanych wcześniej granicach, sporządzonego na aktualnej mapie geodezyjnej i w oparciu o miarodajne dane z ewidencji gruntów. Decyzję zatwierdzającą projekt podziału poprzedziło zaopiniowanie w formie postanowienia owego projektu pod kątem zgodności z planem miejscowym art. 93 ust. 1 u.g.n. Ponadto organ podkreślił, że podział nieruchomości miał wyłącznie charakter podziału ewidencyjnego i polegał na wydzieleniu z jednej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie, nowych działek gruntu wraz z nadaniem im nowego oznaczenia geodezyjnego wraz z powierzchnią.

Kolegium podkreśliło, że organ zatwierdzający podział nie ma podstaw do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Przepisy o podziałach nieruchomości nie przyznają bowiem organom administracji uprawnień do ustanawiania takich służebności, stąd służebność jako ograniczone prawo rzeczowe może powstać albo na mocy umowy zawartej między stronami lub na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Dlatego zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wskazując na konieczność, przy zbywaniu działek, ustanowienia służebności zapewniających wydzielonym nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, orzekł o tym bez wskazywania nieruchomości na których służebność ma być ustanowiona. Ponadto podkreślił, że przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym jest sama decyzja, nie zaś jej ewentualne następstwa powstałe w wyniku wykonania decyzji.

Na zakończenie Kolegium wskazało, że z wniosku B. S. zostało również wszczęte przez Burmistrza [...]. postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją podziałową, które jest w toku. Wobec tego, do czasu jego zakończenia, nie jest w jego ocenie możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy oraz interesu prawnego skarżącej:

1) art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że przepisy te mają na celu ochronę nie tylko nabywców wydzielonych działek gruntu, ale również właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi;

2) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a."), poprzez jego błędną wykładnię i odmowę nadania skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, podczas gdy w świetle przepisów prawa materialnego posiada ona interes prawny we wszczęciu tego postępowania, a w konsekwencji posiada legitymację czynną do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego; ,

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 u.g.n. w zw. z art. 140, art. 144 i art. 145 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm. - dalej "k.c."), oraz w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości sąsiedniej w stosunku do jej nieruchomości, w której to decyzji zastrzeżono co prawda warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n., ale bez wcześniejszej analizy co do realnej możliwości spełnienia tego warunku inaczej, niż poprzez ustanowienie służebności na nieruchomościach osób trzecich, w tym skarżącej, przez co decyzja podziałowa realnie wpłynęła na prawa i obowiązki skarżącej ograniczając jej prawa wynikające z powołanych przepisów prawa,

4) art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy możliwe jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału innego dostępu do drogi publicznej, niż przez nieruchomość skarżącej, nieprzeprowadzenie analizy zarzutów zawartych we wniosku skarżącej i w konsekwencji uznanie, że żądanie skarżącej pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony, co spowodowało niedopuszczalność merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] zatwierdzającej podział, pomimo tego, że w wyniku podziału doszło do wydzielenia działek, które w przyszłości mogłyby stać się odrębnymi nieruchomościami pod warunkiem zapewnienia im dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności przez nieruchomość będącą własnością skarżącej;

5) art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak całościowego i wszechstronnego rozważenia sprawy, tj. w oparciu o skutki prawne wynikające z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. oraz art. 140, art. 144 i art. 145 § 1 i 2 k.c., a jedynie ograniczenie się do przytoczenia ogólnikowych, bliżej nieokreślonych fragmentów orzecznictwa,

6) art. 157 § 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niewszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy skarżąca ma interes prawny w stwierdzeniu jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że B. S. wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nie posiada przymiotu strony, bowiem ta przesłanka przesądziła o braku merytorycznego rozpatrzenia przez organ argumentów skarżącej uzasadniających wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania.

W tym miejscu należy podkreślić, że sprawy o podział nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 97 ust.1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W judykaturze i doktrynie często zatem przyjmuje się, że stroną postępowania o podział może być tylko osoba, której przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, a w konsekwencji stroną może być tylko właściciel (współwłaściciel) lub użytkownik (współużytkownik) wieczysty. Jednakże w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie zwraca się również uwagę na to, że takie założenia były w pełni aktualne w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997 r., kiedy to z wnioskiem o podział nieruchomości mogli wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998 r., kiedy zaczęła obowiązywać powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, stan prawny w zakresie podmiotów, które mogą żądać dokonania podziału nieruchomości uległ zmianie, bo podmiotami tymi stały się osoby, które mają w tym interes prawny. Jest to istotna zmiana ustawodawcy, albowiem nie może ulegać wątpliwości, że zakres pojęcia "osoba dysponująca interesem prawnym w podziale nieruchomości" jest szerszy od pojęcia "właściciel i użytkownik wieczysty domagający się podziału nieruchomości" Już z tego powodu stanowisko Kolegium prezentowane w postępowaniu administracyjnym jest niezasadne, gdyż nie ma uzasadnionych podstaw do ograniczania kręgu osób, którym w postępowaniu podziałowym może przysługiwać przymiot strony, wyłącznie do właścicieli (współwłaścicieli), użytkowników (współużytkowników) wieczystych dzielonej nieruchomości ewentualnie osób, których nieruchomości w wyniku podziału zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej.

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 932/09 oraz z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 opublikowany tak jak wszystkie orzeczenia powołane w tym uzasadnieniu na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. (vide: wyrok NSA z dnia 16 .07.2010r w sprawie I OSK 1288/09)

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile zatem żądanie wszczęcia postępowania nie wiąże się z określonym obowiązkiem ciążącym na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania, to podmiot ten jest obowiązany do wykazania swojego interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania i wszczęciem tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1060/15). Badanie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie odbywałoby się bez udziału podmiotu o nieustalonym jeszcze statusie, a zatem mogłoby prowadzić do naruszenia zasady czynnego udziału strony postępowania wynikającego z art. 10 k.p.a. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania może zostać przeprowadzona tylko w ramach już wszczętego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to, że organ nie dysponuje instrumentami prawnymi przeciwdziałającymi prowadzeniu postępowania na skutek złożenia wniosku o jego wszczęcie przez nieuprawniony podmiot. Organ może bowiem umorzyć wszczęte postępowanie po ustaleniu w toku postępowania wyjaśniającego, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmiotu nieuprawnionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 745/13, i powołane w nim orzecznictwo).

SKO w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r wskazało, że skoro B. S. nie była stroną postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją, to nie ma ona legitymacji strony do składania wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W ocenie organu skarżąca nie wykazała też, zgodnie z art. 28 k.p.a., istnienia interesu prawnego, który uzasadniałby jej legitymację do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie Sądu nie można się zgodzić z poglądem SKO o automatycznym braku u skarżącej przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności, jeżeli nie była ona stroną postępowania podziałowego. Wbrew takiemu stanowisku, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją kwestionowaną, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por.: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA 1995 Nr 1, poz. 32, wyr. NSA z dn. 10 listopada 2004 r., OSK 802/04). Ponadto organ interes prawny skarżącej ocenił wyłącznie z perspektywy uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Tymczasem skarżąca domagała się przeprowadzenia postępowania celem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych i stanowi rodzaj postępowania kasacyjnego w ramach działań organów administracji w stosunku do postępowania głównego. Stronami tego postępowania są bez wątpienia strony postępowania głównego, ale zakres podmiotowy podstaw kompetencyjnych do jego wszczęcia może ulec rozszerzeniu. (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006, s. 757-758). Podmiot żądający stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji musi jedynie wskazać na interes prawny w postępowaniu administracyjnym wszczętym na jego wniosek. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny jest konkretny, aktualny i sprawdzalny, a jego istnienie musi znaleźć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być przy tym osobisty, własny i indywidualny. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2004, s. 215-233, G. Łaszczyca, A. Matan: "Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego", Kraków 2002, s. 56-58, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie I SA 2312/99, wyrok NSA z dnia 27 września 2001 r. w sprawie I SA 2326/00, wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie IV SA 1132/00, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie I SA 1019/99). Jak już była o tym mowa interes ten może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. W wyroku z dnia 8 marca 2005 r. (OSK 682/04) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Jest to prawo chronione na gruncie prawa krajowego nie tylko w ustawodawstwie zwykłym (k.c.), ale także konstytucyjnym. Art. 64 Konstytucji RP wyraża bowiem zasadę prawa, łącząc jej treść z ochroną własności jako prawa człowieka i obywatela. Ponadto, co nabiera szczególnego znaczenia aksjologicznego w kontekście podejmowania jakichkolwiek decyzji związanych z prawem własności, jego ochrona została na gruncie art. 21 ust. 1 Konstytucji uznana za jedną z podstawowych zasad ogólnych tego prawa oraz całego porządku prawnego. W ocenie Sądu, każde wskazanie na ewentualność naruszenia tego prawa wymaga zbadania przez organ, czy do takiego naruszenia mogło dojść. Dotyczy to także, w ocenie Sądu, kontroli poprawności decyzji w postaci prowadzenia postępowania o stwierdzenie jej nieważności, jeśli taki zarzut się pojawia.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że B. S. we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. wyraźnie wskazała na swój interes prawny. W jej ocenie doszło do podziału nieruchomości w sposób niezgodny z prawem, z uwagi na możliwość ustanowienia drogi koniecznej na nieruchomości, która nie była objęta wnioskiem o podział. O fakcie podziału skarżąca dowiedziała się dopiero w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniem w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej do nieruchomości stanowiących własność jej sąsiadów (Państwa L., poprzez stanowiącą własność skarżącej nieruchomość.

Legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przytoczonej powyżej decyzji podziałowej w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniają wszelkie sytuacje, w których dochodzi do wpływu na prawa lub obowiązki właściciela sąsiedniej nieruchomości. W takich warunkach w postępowaniu o wydanie decyzji podziałowej (decyzji o zatwierdzeniu podziału na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n.) lub też wcześniej, w przedmiocie zaopiniowania (w drodze postanowienia) projektu podziału co do zgodności projektu podziału z planem miejscowym (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.), mogą wziąć udział jako strony również właściciele sąsiednich (w tym bezpośrednio sąsiadujących) nieruchomości. Takie stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 (CBOS). Przepis art. 93 ust. 3 u.g.n., jak również art. 96 ust. 1 czy art. 97 ust. 1 u.g.n. powinny być interpretowane w taki sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi. Innymi słowy, o ile oczywistą jest rzeczą, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, to inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek podziałowi nieruchomości towarzyszy cel zapewnienia tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej, czy też utworzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do drogi publicznej (komunikującej nowo tworzone działki, jak również działki już istniejące z drogą publiczną). Pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby w takich warunkach niczym innym, jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących przysługują więc prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (tak NSA w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1343/0, CBOS). Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma w takich warunkach interes prawny, wynikający z art. 140 i art. 144 k.c., do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości sąsiedniej, w wyniku którego mogą zostać wydane rozstrzygnięcia kształtujące stosunki na jego nieruchomości, tj. wpływające na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości, w tym sposób korzystania z nieruchomości.

Naruszenie prawa własności jako rezultat kwestionowanej decyzji, na którą wskazuje wnioskodawczyni, powinno być zatem przedmiotem badania przez organ administracji w toku postępowania wyjaśniającego i być przedmiotem uzasadnienia orzeczenia wydawanego przez organ w kontekście czy powyższego interesu lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odmawiając wszczęcia postępowania nie przeprowadził żadnych czynności wyjaśniających. Ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymagała zaś przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu, w tym przypadku czy wnioskodawczyni jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy dopuściły się więc naruszenia przepisów art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez niezbadanie interesu prawnego skarżącej odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy skutki decyzji podziałowej dotyczyć mogą naruszenia jej prawa własności. Organ naruszył zatem przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co jest następstwem zasadniczego dla niniejszej oceny prawnej problemu przyjęcia przez organ braku posiadania przez skarżącą przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności.

Powyższe uchybienia mogły mieć jednoznaczny i istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Błędne przyjęcie zakresu pojęcia strony spowodowało przede wszystkim przyjęcie założenia o braku potrzeby badania interesu prawnego skarżącej, co z kolei spowodowało brak ustaleń faktycznych, odnośnie do składników tego stanu, mogących wypracować ocenę, czy naruszenie tego interesu mogło mieć i miało miejsce. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując wniosek skarżącej powinno wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w trakcie tego postępowania rozważyć przede wszystkim, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, biorąc pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego", prowadzącego do wydania badanej decyzji. Jednocześnie rozważania na ten temat SKO zamieści w uzasadnieniu decyzji podjętej na skutek rozpoznania wniosku, przedstawiając argumenty przemawiające za przyjętym rozwiązaniem. To zaś, a zwłaszcza odniesienie się do kwestii interesu prawnego, będzie determinować dalsze działania organu w kwestii ewentualnego rozpoznania merytorycznej części wniosku skarżących, czy też umorzenia wszczętego postępowania.

Nie ma racji organ, że nie można równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie prezentowany jest zgodny pogląd o niekonkurencyjności tych trybów (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45,17 stycznia 2006 r., II OSK 406/05). Ponadto z uwagi na to, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego.

W związku powyższym, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.