Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1441/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1,  art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 111 par. 2, art. 141 par. 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 124 ust. 1 pkt 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1853
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje  paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 144,  art. 247 par. 1, art. 344 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA del. Piotr Broda sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. spółki jawnej z siedzibą we [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 304/17 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. spółki jawnej z siedzibą we [...] i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 304/17 oddalił skargi [...] sp. z o.o. spółki jawnej

z siedzibą we [...] (dalej określanej jako Spółka) i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we [...] (dalej powoływanej jako Wspólnota) na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. [...] sp. k. (dalej określanej jako Inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z garażem podziemnym oraz rozbiórkę budynków gospodarczych, bez przyłączy, na działce nr [...] i części działki nr [...], [...], w obrębie [...], przy ul. [...] we [...].

Odwołanie od tej decyzji do Wojewody Dolnośląskiego wnieśli [...] sp. z o.o., Spółka i Wspólnota.

W wyniku odwołania Wspólnoty Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając Wspólnocie przymiotu strony. Wspólnota wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który oddalił ja wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 892/12. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1501/13 uchylił jednak zarówno ten wyrok, jak

i zaskarżoną decyzję Wojewody przesądzając, że Wspólnota jest stroną postępowania.

Z kolei po rozpatrzeniu dwóch pozostałych odwołań Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchylił decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent Miasta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją

z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...].

Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który uchylił ją wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji wyrokiem z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14.

Kolejną decyzją Prezydent Miasta [...] odmówił Inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę, a decyzja ta uchylona została przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. W konsekwencji organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] października 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę.

Odwołania od powyższej decyzji wniosła zarówno Spółka, jak i Wspólnota, kwestionując zasadność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki

z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853, ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z 2005 r.).

Powołaną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Dolnośląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na związanie wcześniej wydanymi w sprawie wyrokami, w świetle których, jak zaznaczył, poprzednia decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie zawierała innych uchybień poza tymi, które wyraźnie wytknięto. Wyraził zarazem pogląd, że w wyrokach tych przesądzono szereg kwestii podnoszonych w ramach zarzutów. Podkreślił, że obsługę komunikacyjną zaprojektowano przez drogi [...] i [...], łączące się z ulicą [...], a budowa drogi [...] zostanie zrealizowana osobno na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o porozumienie z gminą. Tymczasowa obsługa terenu inwestycji została uzgodniona z właściwą jednostką gminną, poprzez istniejącą drogę wewnętrzną (ulica [...] - sięgacz) pozostającą

w zarządzie jednostki (działka nr [...]) i drogę konieczną na działce [...], co zyskało akceptację Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Ponadto projektowany budynek będzie przylegał do ściany szczytowej istniejącego budynku na działce [...] w użytkowaniu wieczystym skarżącego, co jest zgodne

z § 6 pkt 1 uchwały nr XLVI/1404/10 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 25 lutego

2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego Ślężna we Wrocławiu (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Nr 66, poz. 1014), który dopuszcza sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną bezpośrednio przy tej granicy i § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 dalej powoływanego jako rozporządzenie z 2002 r.). Organ zaznaczył, że projekt przewiduje możliwość korzystania przez Inwestora z okna wyłazowego, które służy do doświetlenia nie pomieszczenia biurowego, lecz korytarza i dlatego nie podlega regulacji § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 2002 r.

Następnie Wojewoda Dolnośląski zauważył, że na działce nr [...] w pasie

o szerokości 4 m Inwestorowi przysługuje służebność przejazdu, przechodu

i parkowania wzdłuż budynku magazynowego oraz że projektowany budynek nie narusza służebności, gdyż usytuowano go w tym samym miejscu (w licu ścian) budynku istniejącego obecnie.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia organ odniósł się do kwestii zgody na odstąpienie od warunków technicznych udzielonej postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. (po uzyskaniu upoważnienia Ministra Gospodarki), akcentując wskazania

i ocenę prawną w tym zakresie, zawarte w wyroku z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14. Potwierdził istnienie przesłanek wyrażenia zgody na zmniejszenie odległości budynku od podziemnego zbiornika gazu płynnego z wymaganych 30 m do 25 m, przy zastosowaniu rozwiązań zamiennych pozytywnie zaopiniowanych przez Państwową Straż Pożarną w piśmie z dnia 28 maja 2015 r. Jego zdaniem zgoda ta nie budziła zastrzeżeń, a jej warunki zostały dochowane, ponieważ odległości wynoszą 25,19 m i 25,35 m. Ponadto zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnie z wydanymi zaleceniami. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) z uwagi na potrzebę zoptymalizowania możliwości zagospodarowania działki o nieregularnym kształcie i trudnym położeniu.

Spółka i Wspólnota złożyły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła, z tym że Spółka sporządziła dwie oddzielne skargi.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Dolnośląski podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. w pierwszej kolejności nawiązał do art. 153 i art. 170 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) i wyeksponował znaczenie oraz skutki wynikające

z wyroku z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14, omawiając zawarte

w nim wywody. Zaakcentował w szczególności, że wyrokiem tym uchylono wcześniej podjęte w sprawie rozstrzygnięcia z powodu niezastosowania przez organy przepisów rozporządzenia z 2005 r., należących do przepisów odrębnych regulujących dopuszczalne odległości sytuowania budynków m.in. od stacji paliw

(§ 76 ust. 1 i § 124 ust. 1 pkt 4). Zaniechanie to oznaczało naruszenie art. 35 ustawy i § 12 rozporządzenia z 2002 r. mające wpływ na wynik sprawy oraz istotne naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.).

Sąd skonstatował, że nawet ogólne, ale skonkretyzowane przez odniesienie do licznych zarzutów strony, oceny prawne wyrażone w wyroku, posiadają moc wiążącą w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Zaznaczył przy tym, że wskazania ograniczono do nakazu wyjaśnienia okoliczności związanych z zasadnością jednego zarzutu strony, zatem jego rolą w rozpoznawanej sprawie było sprawdzenie, czy organy prawidłowo zrealizowały wskazania, z czym wiąże się kwestia stosowania art. 9 ustawy oraz rozpoznanie nowych zarzutów strony, ale w nawiązaniu do nowych okoliczności. Jego zdaniem Wspólnota, jako strona postępowania, pozostaje związana omawianym wyrokiem i innymi wyrokami wydanymi w granicach sprawy lub przesądzającymi istnienie lub nieistnienie jakiegoś faktu prawotwórczego czy skutku prawnego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dalej Sąd zaaprobował ocenę organu dotyczącą nieistotnego znaczenia odstępstw od wzoru pozwolenia na budowę, obejmujących pewne nieistotne treści informacyjne, o charakterze niewiążącym. Zdaniem Sądu przypomnienie

o ustawowych powinnościach Inwestora lub nieopatrzenie jednego z egzemplarzy decyzji odciskiem pieczęci nie mogło wywołać skutku w postaci uchylenia pozwolenia na budowę. Podkreślił przy tym, że brak robót budowlanych planowanych na innych działkach niż [...] wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, nie zaś deklaracji Inwestora składanych poza treścią projektu. Skądinąd decyzja dotyczyła jedynie części zamierzenia, którego realizacja w całości będzie wymagała odrębnych postępowań lub zgłoszeń. W efekcie bez dokończenia pozostałych robót Inwestor nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, z kolei skarżący będą mogli bronić swoich interesów we wspomnianych innych postępowaniach.

Sąd stwierdził także, że Spółka oraz Wspólnota kwestionują samą ideę odstępstwa od warunków technicznych, a nie konkretnie wyrażoną przez organy zgodę. Zgoda ta ma zaś wprawdzie charakter "w pewnym stopniu ocenny" i można ją kwestionować, ale "przecież powinna mieć rozstrzygające znaczenie fachowa ocena kilku różnych organów, pozytywna dla Inwestora".

Sąd wyraził pogląd, że nie były istotne "podpowiedzi" skarżących, co powinien obejmować wniosek Inwestora, lecz ocena, czy wniosek w obecnym kształcie nadawał się do zatwierdzenia. Uznał część zarzutów za bezzasadne jako przejaw troski o interesy osób trzecich, które zainteresowania sprawą nie okazały. Podkreślił także, że "w sensie prawnym skarżący nie ma okna", którego istnienie miałoby wykluczać udzielenie pozwolenia na budowę. Jego zdaniem organ w sposób drobiazgowy, a przy tym prawidłowo omówił kwestię zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wspólnocie bowiem "nie tyle przeszkadza pozwolenie na budowę, ile przyszłe zamierzenie budowy drogi [...] na jej terenie, dopełniające obecnie zatwierdzoną inwestycję". Tymczasem "inną kwestią jest pozostawanie nieruchomości Wspólnoty w obszarze oddziaływania inwestycji proponowanym przez Inwestora i aprobowanym przez organ, zaś inną skuteczność kwestionowania udzielonego pozwolenia z uwagi na jego <> w przyszłym postępowaniu dotyczącym budowy drogi zawierają element wywłaszczenia tej nieruchomości".

W efekcie "o ile zatem Wspólnota jest stroną, to właściwie do już wydanych decyzji konkretnych zarzutów nie zgłasza".

Sąd zauważył, że to skarżąca Spółka dysponuje określonymi dokumentami

z akt procesu cywilnego i ich nie dołączyła, "więc widocznie nie mają one znaczenia". Jak zaakcentował, nie wiadomo, dlaczego Wspólnota i Sąd mieliby sięgać do tych dokumentów wbrew interesom skarżącej Spółki. Z kolei "przyszłe pokrzywdzenie Wspólnoty kolejnymi decyzjami nie wymagało w nin. sprawie postępowania dowodowego".

Spółka i Wspólnota, reprezentowane przez pełnomocników będących odpowiednio radcą prawnym i adwokatem, wniosły skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna Spółki zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty materialnoprawne, natomiast skarga kasacyjna Wspólnoty wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

W pierwszej kolejności Spółka podniosła naruszenie art. 133 § 1 w związku

z art. 153 P.p.s.a., art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, art. 285 § 1, art. 140, art. 251 i art. 342 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny

(Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., dalej określanej jako K.c.), poprzez pominięcie przez Sąd przy ustalaniu stanu faktycznego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Krzyków z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IC 980/14, który znajduje się w aktach sprawy i był oceniany w zaskarżonej decyzji. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku tego Sądu

z dnia 29 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 38/14, dotyczącą zarzutu podnoszącego niemożności wykonywania prawnie skutecznej służebności gruntowej przejazdu, przechodu i parkowania na działce nr [...] w pasie 4 metrów wzdłuż budynku magazynowego "[...]" przylegającego do działki nr [...], na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki nr [...] - obecnie Spółki. W tym kontekście pełnomocnik wskazał, że wspomnianym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Sąd nakazał Inwestorowi przywrócenie posiadania do stanu poprzedniego przysługującej Spółce służebności oraz zaniechanie dalszych naruszeń co, jego zdaniem, jednoznacznie wskazuje na zmianę stanu faktycznego uzasadniającą brak związania opinią prawną wyrażoną w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 38/14.

Następny zarzut odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, pkt 8-9, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, § 99 ust. 2, § 101,

§ 207 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik zakwestionował stanowisko, że "w sensie prawnym skarżący nie ma okna, którego istnienie miałoby wykluczać udzielenie pozwolenia na budowę", sformułowane, jak zaznaczył, bez przytaczania jakiejkolwiek jego podstawy prawnej ani bez jego wyjaśnienia. Jego zdaniem wbrew art. 141 § 4 P.p.s.a. Spółce została utrudniona ocena prawna zasadności podjętego rozstrzygnięcia co do charakteru prawnego okna i powstałych w tym zakresie naruszeń praw w związku z wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, zwłaszcza w obliczu znajdujących się w aktach sprawy i przytoczonych w zaskarżonym wyroku decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 50/17.

Dalej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a, pkt 8-9, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, § 11 ust. 1, § 212 ust. 2, § 216 ust. 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 5 ust. 1, 124 ust. 1 pkt 4 i § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2005 r. poprzez oddalenie skargi, mimo że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy

tj. w jaki sposób w przypadku wybuchu na stacji paliw będzie rozchodziła się siła uderzeniowa na sąsiadujące ze stacją paliw działki, w tym działkę Spółki, w związku z zaprojektowaną ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości od 4,12 m do 7,5 m usytuowaną w linii ściany zewnętrznej garaży. Pełnomocnik wskazał, że stan faktyczny stanowił podstawę do dokonania przez organ oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami ochrony pożarowej oraz jego wpływu na poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Pełnomocnik podniósł też naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia

z 2002 r. Ponownie stwierdził, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy, tj. jak będzie się kształtować "linijka słońca" dla lokali w zaprojektowanym budynku oraz budynkach z nim sąsiadujących wskutek zaprojektowania przez Inwestora ściany oddzielenia przeciwpożarowego o wysokości od 4,12 do 7,5 m usytuowanej w linii ściany zewnętrznej garaży. Pełnomocnik i w tym zakresie zaznaczył, że stan faktyczny stanowił podstawę do dokonania przez organ oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Przedmiotem kolejnego zarzutu stały się art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7

i art. 77 § 1 K.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 8-9, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, § 99 ust. 1 i § 101 oraz § 207 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia z 2002 r.

I w tym wypadku podważył ustalenia faktyczne, tym razem co do tego, jakie funkcje w rozumieniu przepisów prawa budowlanego pełni okno w budynku Spółki znajdujące się na ścianie, do której będzie przylegać budynek objęty pozwoleniem na budowę, tj. czy poza funkcją doświetlenia pomieszczeń pełni również funkcję przeciwpożarową, przeciwwłamaniową oraz czy stanowi dojście i przejścia do dachu budynku i znajdujących się tamże urządzeń technicznych (na co wskazywały twierdzenia i dowody podnoszone przez Spółkę). Pełnomocnik zauważył, że stan faktyczny stanowił podstawę do dokonania przez organ oceny zgodności projektu

z przepisami techniczno-budowlanym, przepisami ochrony pożarowej oraz jego wpływu na poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza w obliczu konieczności przebudowy tego otworu okiennego na większy zgodnie z decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...].

Pełnomocnik zarzucił też naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6, art. 35 ust. 1 pkt 2 i "art. 35 ust. § pkt 3" ustawy, art. 233 K.c., § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia

w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. poz. 1030, dalej określanego jako rozporządzenie z 2009 r.) poprzez oddalenie skargi, mimo iż jedyna droga pożarowa do projektowanego budynku wraz z nieruchomościami pozostającymi w zakresie jej oddziaływania przebiega przez działkę Spółki, co w obliczu braku jakiegokolwiek tytułu prawnego Inwestora do tej części działki oraz braku zgody Spółki na przeprowadzenie takiej drogi, uniemożliwia Inwestorowi wybudowanie takiej drogi przed oddaniem budynku do użytkowania. Pełnomocnik argumentował, że decyzja

o udzieleniu pozwolenia na budowę jest niewykonalna w stopniu trwałym z uwagi na brak możliwości realizacji zasadniczego celu, dla którego uzyskuje się decyzję

o udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. zakończenia budowy oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie, co stanowi naruszenie norm prawnych objętych sankcją nieważności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Wreszcie ostatni zarzut procesowy odniesiono do art. 171 w związku z art. 170 P.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 35 ust. 3 ustawy poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń co do zakresu sprawdzania projektu budowlanego w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy, które są sprzeczne z wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1056/14, co do możliwości kwestionowania przez Spółkę w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę rozwiązań uzgodnionych przez Inwestora

z organem straży pożarnej w ramach ustalania przebiegu drogi pożarowej.

Z kolei zarzuty materialnoprawne sformułowane przez pełnomocnika podniosły kolejno:

1. niezastosowanie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy,

a w konsekwencji oddalenie skargi Spółki i utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, mimo że Inwestor w zastrzeżonym przez organ terminie nie usunął do dnia dzisiejszego nieprawidłowości wskazanych w postanowieniach Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], co powinno skutkować decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;

2. błędną wykładnię art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 i art. 35 ust. 3 ustawy oraz art. 233 K.c. i przyjęcie przez Sąd, że nawet ogólne oceny prawne (w postaci zbiorczego odniesienia się do zarzutów Spółki i uznania ich za bezzasadne sformułowaniem "przechodząc dalej należy stwierdzić, że sąd doszedł do przekonania, iż w pozostałym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie") posiadają moc wiążącą w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że przytoczone sformułowania nie stanowią oceny prawnej, gdyż aby twierdzenia sądu mogły stanowić ocenę prawną, muszą posiadać szczególne cechy, których to przymiotu nie można przyznać wspomnianemu sformułowaniu. W konsekwencji Sąd wydając zaskarżone orzeczenie bezzasadnie uznał, że jest związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14 co do zarzutu skarżącego odniesionego do przywołanych wyżej przepisów. Zdaniem pełnomocnika Sąd naruszył ww. przepisy poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji, która zatwierdza projekt budowlany, chociaż jedyna droga pożarowa do projektowanego budynku przebiega, zgodnie z projektem, przez działkę Spółki (mimo braku jakiegokolwiek tytułu prawnego Inwestora do tej części działki oraz braku zgody na przeprowadzenie takiej drogi i mimo iż wymagane oświadczenie podpisane zostało nie przez właściciela działki, tylko przez architekta, autora projektu, który takiego umocowania nie miał), co uniemożliwi korzystanie przez Spółkę z jej działki zgodnie z jej przeznaczeniem;

3. błędną wykładnię art. 9 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 5 ust. 1, § 124 ust. 2 pkt 3 i § 124 ust 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. i dopuszczenie przez Sąd do odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych określających odległość budynku mieszkalnego od stacji paliw płynnych, zbiorników na gaz płynny oraz na paliwo płynne, podczas gdy odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Zdaniem pełnomocnika taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż z uwagi na niedochowywanie przez projekt budowlany przepisów techniczno-budowlanych w razie ewentualnego wybuchu na stacji/magazynach paliw płynnych może dojść do zagrożenia życia ludzi i bezpieczeństwa mienia;

4. błędną wykładnię art. 35 ust. 3 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6, 34 ust. 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy oraz art. 233 K.c. poprzez ustalenie, że "o ile zatwierdzenie tej części stwarza obawę niekorzystnych następstw dla skarżących

w wyniku zakończenia przyszłych postępowań, to nie znaczy, że już obecne obawy mogą tworzyć skuteczne zarzuty wobec badanej decyzji. (...) skarżący może

w innych postępowaniach i trybach dochodzić swoich praw", co jest według Sądu jednoznaczne z tym, że w tym postępowaniu swoich praw Spółka dochodzić nie może. W opinii pełnomocnika, fakt czy Spółka będzie, czy też nie będzie mogła dochodzić swoich praw w innych postępowaniach i trybach nie wpływa na okoliczność, że jeżeli złożony projekt budowlany wraz z uzgodnieniami narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, to organ jest obowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy;

5. błędną wykładnię art. 34 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1, 3, 3a, 10- 12, art. 4, art. 6, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy i przyjęcie przez Sąd, że dopuszczalna jest realizacja jedynej drogi pożarowej do budynku objętego pozwoleniem na budowę w ramach odrębnego postępowania, które będzie wymagać odrębnych zgłoszeń i odrębnej od obecnej kontroli. Zgodnie z ww. normami zamierzenie budowlane powinno również obejmować działki, przez które mają przebiegać obiekty liniowe, w tym drogi pożarowe, a w ramach nich obsługa komunikacyjna ochrony przeciwpożarowej projektowanego budynku mieszkalnego. Zdaniem pełnomocnika powyższe jest tożsame z niemożnością udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę z uwagi na niekompletność projektu budowlanego, tj.: niewskazanie w projekcie zagospodarowania terenu drogi pożarowej do projektowanej inwestycji, poprzez zaznaczenie tego obiektu na projekcie zagospodarowania terenu i zwymiarowanie oraz brak oddzielnego oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do działki nr [...], przez którą to działkę na prowadzić droga pożarowa;

Pełnomocnik nawiązał także do następującego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "trzeba od razu zastrzec, że Sąd aprobuje oceny prawne wyroku II SA/Wr 38/14, a nie tylko czuje się nimi związany" i z ostrożności procesowej podniósł także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 6 i art. 35 ust. 3 ustawy oraz art. 233 K.c.

i nieuchylenie przez Sąd decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zaznaczył, że jedyna droga pożarowa do projektowanego budynku przebiega, zgodnie

z załączonym do projektu uzgodnieniem, przez działkę Spółki (mimo braku jakiegokolwiek tytułu prawnego inwestora do tej części działki skarżącego oraz braku zgody skarżącego na przeprowadzenie takiej drogi) oraz bezpośrednio wpływa na działkę skarżącego w związku z § 12 ust. 2 zdanie 2 rozporządzenia z 2009 r., co uniemożliwi korzystanie przez Spółkę z jej działki zgodnie z przeznaczeniem.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych przez niego zarzutów.

Z kolei skarga kasacyjna Wspólnoty sformułowała zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie:

1. art. 111 § 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie spraw ze skarg różnych podmiotów połączonych do wspólnego rozpoznania w sposób, który nie stanowi rozstrzygnięcia obu tych spraw, ponieważ mimo wniesienia łącznie trzech skarg, Sąd w zaskarżonym wyroku oddalił tylko jedną skargę, nie określając, o którą z nich chodzi. Sąd w sentencji wskazał, że "oddala skargi w całości", podczas gdy wniesionych było kilka skarg. Tymczasem, jeżeli połączenie dotyczy także rozstrzygnięcia, to sąd wydaje wprawdzie jeden wyrok, ale jest to jeden wyrok

w znaczeniu formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 P.p.s.a, co do formy orzeczenia, natomiast w znaczeniu materialnym zawiera on oddzielne rozstrzygnięcia co do każdej z połączonych spraw (skarg);

2. art. 67 § 5 w związku z art. 66 § 1 i 3 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji pełnomocnika ustanowionego w sprawie przez Wspólnotę oraz niedoręczanie mu ani odpisów skarg Spółki, ani dalszych pism stron i uczestników. Pełnomocnik zaznaczył, że zgodnie z art. 66 § 1 i § 3 P.p.s.a. doręczenie stronie odpisów skarg pełnomocnikowi Wspólnoty powinno nastąpić za pośrednictwem Sądu, lecz nie nastąpiło;

3. art. 66 § 1 i 3 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd za prawidłowo wniesionej odpowiedzi na skargi Spółki, Wspólnoty organu oraz Inwestora, podczas gdy przed datą "rozprawy apelacyjnej", czyli 12 grudnia 2017 r., żadna z odpowiedzi nie została doręczona pełnomocnikowi Wspólnoty. Zaznaczył, że Sąd nie dokonał koniecznych doręczeń, skoro w dniu 14 grudnia 2017 r., czyli dwa dni po rozprawie, poczta doręczyła pełnomocnikowi Wspólnoty odpowiedzi Inwestora na skargę Wspólnoty oraz na skargę Spółki. Pełnomocnik podniósł, że w tym stanie rzeczy niemożliwym było zapoznanie się z odpowiedzią na skargę ani odniesienie się przez Wspólnotę do twierdzeń uczestnika na rozprawie;

4. art. 145 § 1 pkt a i c w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi Wspólnoty, mimo że:

a) powaga rzeczy osądzonej i związanie oceną prawną, na którą powołują się organy i Sąd, wyprowadzane przez te organy z wyroku z dnia 29 września 2014 r.,

w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 38/14, nie może mieć w przypadku Wspólnoty zastosowania. Wspólnota powinna mieć bowiem możliwość zgłaszania w dalszym postępowaniu również innych zarzutów co do wydanych przed laty decyzji niż tylko te, których dotyczyły wytyczne Sądu co do postępowania przekazanego do ponownego rozpoznania. Zdaniem pełnomocnika Sąd naruszył art. 153 P.p.s.a. oraz 156 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sprawie i brak rozstrzygnięcia, w ślad za organami obu instancji, wielu istotnych w sprawie kwestii: służebności, odstępstwa od warunków technicznych i przepisów przeciwpożarowych, treści wniosku o pozwolenie na budowę, treści decyzji z 2016 r., treści projektu budowlanego po uzupełnieniu z 2016 r., mimo że od dnia wydania wyroku z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 38/14 oraz poprzedzającej go decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], istotnej zmianie uległ stan faktyczny sprawy rozumiany w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ pierwszej instancji wzywał wszak Inwestora do uzupełnienia projektu, a nadto zmianie uległ krąg stron.

Rozwijając ten zarzut pełnomocnik wskazał, że ocena prawna wyrażona

w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Zmieniające się okoliczności sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 154 P.p.s.a i jednocześnie konieczność dokonania tej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego. W chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej i drugiej instancji oraz zaskarżonego wyroku brak było tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy w porównaniu ze stanem, na jakim zapadł wyrok z 2014 r. W ocenie pełnomocnika ogólność twierdzeń Sądu pierwszej instancji zawartych w wyroku z 2014 r. nie pozwala na przyjęcie za wiążące ocen prawnych w zakresie innych okoliczności sprawy, albowiem nie wyraził w wyroku żadnej oceny prawnej na temat tych innych okoliczności – aby to uczynić, powinien dokładnie przedstawić stan faktyczny oraz następnie dokonać oceny prawnej danej okoliczności z powołaniem konkretnych przepisów koniecznych do rozstrzygnięcia poszczególnych problemów.

b) większość zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę w skardze do Sądu dotyczy przebiegu postępowania w sprawie po 2014 r., nowych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wyroku z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt

II SA/Wr 38/14. Wspólnota musi mieć zaś prawo zaskarżać działania organu podjęte na podstawie zmienionego stanu sprawy, zmian w stanie faktycznym sprawy

i nowych dowodów przedłożonych przez Inwestora. Sąd w swoim wyroku w ogóle nie odniósł się natomiast do tych zarzutów, skupił się jedynie na powadze rzeczy osądzonej i niemożności podnoszenia przez strony na dalszym etapie postępowania jakichkolwiek zarzutów dotyczących okoliczności niewskazanych w wyroku z dnia 29 września 2014 r. co, jak stwierdził pełnomocnik, jest nieprawidłowe i wymagające korekty.

Dalej pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, wskazał, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego nie jest bezwzględna

i nieograniczona w czasie. Mając na uwadze zaistniałą, zdaniem pełnomocnika, istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, należałoby dokonać ponownie weryfikacji oceny prawnej wyroku z 2014 r. w oparciu o nowy, zmieniony istotnie stan faktyczny. Niezależnie jednak od tego, organ oraz Sąd pierwszej instancji winny również rozpoznać zarzuty Wspólnoty podnoszone odnośnie do elementów stanu faktycznego zmienionych po wyroku z 2014 r., ponieważ zaistniały nowe okoliczności, na których również oparte są zarzuty Spółki, a które nie zostały

w większej części rozpoznane ani przez organ odwoławczy, ani przez Sąd.

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego wyroku, chociaż został on wydany z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie do organów administracji, zasady informowania oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Wspólnoty;

6. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśnienie przesłanek wydanego orzeczenia i nieuwzględnienie bądź błędną ocenę części dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W rozwinięciu tego zarzutu pełnomocnik stwierdził, że Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Wspólnotę w skardze, jak również wcześniej w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, mimo że nawiązywały one w dużej części do zmiany stanu faktycznego sprawy, która nastąpiła w 2016 r. po uzupełnieniu projektu przez Inwestora i jako takie nie mogły być objęte powagą rzeczy osądzonej wyroku z dnia 29 września

2014 r., sygn. akt. II SA/Wr 38/14.

Rozwijając ten wątek pełnomocnik stwierdził, że Sąd w zaskarżonym wyroku odniósł się jedynie do ważności oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku pod kątem dopuszczenia Wspólnoty jako strony postępowania po 2015 r. Nie zgodził się jednak i z tym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zaznaczając, że doszło do zmiany sprawy zarówno podmiotowej, poprzez zmianę kręgu podmiotów uznanych za strony i mogących brać udział w postępowaniu, jak i przedmiotowej. Tymczasem Sąd w żaden sposób nie odniósł się do braku tożsamości sprawy z 2014 r. ze sprawą rozpoznawaną w 2016 r. i do istotnej zmiany stanu faktycznego, który ustalany powinien być na podstawie akt sprawy, obejmujących nowe dokumenty przedłożone przez Inwestora i postanowienia w kwestii odstępstw. Sąd pierwszej instancji nadmiernie uprościł rozpoznanie zarzutów, podczas gdy winien pochylić się nad każdym z nich. W konsekwencji zaskarżony wyrok wymyka się kontroli instancyjnej

i trudno z nim polemizować. Wbrew art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogłoby nastąpić wyłącznie poprzez omówienie zasadności zarzutów skarżących z jego perspektywy.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji oraz – w obu przypadkach – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł odpowiedzi na obie skargi kasacyjne, domagając się ich oddalenia i odnosząc się zawartych w nich zarzutów. Odpowiedzi nie zawierają wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Wspólnota w piśmie z dnia 8 sierpnia 2020 r. wskazała, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na "budowę drogi publicznej w rejonie ulicy [...] we [...], oznaczonej w MPZP symbolem [...]" wobec cofnięcia wniosku przez wnioskodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 27 listopada 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skargi kasacyjne zostały skierowane do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy uznano za konieczne uwzględniając czas trwania postępowania (postępowanie na drodze administracyjnej wszczęto wskutek wniosku Inwestora

z dnia 27 kwietnia 2012 r.), datę przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargami kasacyjnymi (15 maja 2018 r.)

i nieprzeprowadzenie rozprawy z obiektywnych przeszkód w dwóch wyznaczonych terminach (31 marca 2020 r. i 16 października 2020 r.). W związku zaś

z intensyfikacją rozwoju epidemii, także z uwagi na liczbę uczestników postępowania, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Aczkolwiek Wspólnota w piśmie z dnia 8 grudnia 2020 r., po uzyskaniu informacji

o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wniosła

o rozpoznanie sprawy na rozprawie celem umożliwienia jej reprezentantowi przedstawienia argumentów, to jednakże stanowisko Wspólnoty w postępowaniu jest znane. Na etapie postępowania odwoławczego wyrażone zostało m.in. w skardze kasacyjnej i pismach z 8 sierpnia 2020 r. i powołanym wyżej z 8 grudnia 2020 r.

Z kolei Inwestor w pismach z 10 stycznia 2020 r. i 15 lipca 2020 r. wnosił

o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Dodatkowo umożliwiono zarówno wnoszącym skargi kasacyjne, jak i organowi i Inwestorowi oraz pozostałym zainteresowanym przedstawienie w piśmie procesowym stanowiska w sprawie. Wspólnota w piśmie

z dnia 13 lutego 2021 r. sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy poza rozprawą wnosząc o jej przeprowadzenie w formie tradycyjnej lub za pośrednictwem urządzeń technicznych umożliwiających jej przeprowadzenie na odległość, poza tym przedstawiła swoje stanowisko w sprawie akcentując, że planowana do obsługi inwestycji droga [...] w istocie służyć będzie wyłącznie Inwestorowi, a Wspólnota pozbawiona zostanie możliwości korzystania z części własnej nieruchomości, stanowiącej m.in. zaplecze parkingowe dla niemal 100 właścicieli lokali mieszkalnych. Inwestor w piśmie z dnia 9 lutego 2021 r. podtrzymał prezentowane

w sprawie stanowisko twierdząc, że argumenty Wspólnoty, kwestionujące budowę drogi [...], nie znajdują usprawiedliwienia.

Mając wszystkie te okoliczności na uwadze, po rozważeniu stanowisk stron, skład orzekający uznał, że zachodzą podstawy do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargi kasacyjne nie zasługują jednak na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do ich zarzutów, zauważyć wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane

i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty. Spostrzeżenia te są szczególnie istotne w przypadku skargi kasacyjnej Wspólnoty, ponieważ jej podstawy nie obejmują większości przepisów wymienionych w jej uzasadnieniu. Przepisy te, o czym będzie jeszcze mowa, powołano w związku

z jednym konkretnym zarzutem, odniesionym do art. 141 § 4 P.p.s.a., jako przykłady regulacji stanowiącej przedmiot zarzutów skargi Wspólnoty, do których Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, i tylko w tym kontekście mogą one być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Innymi słowy, podczas kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku trzeba poprzestać na ocenie faktu, że zarzuty te nie zostały należycie rozpatrzone, pozostawiając na uboczu kwestię zamykającą się w pytaniu, czy były one merytorycznie trafne.

Dalej odnotowania wymaga, że zarzuty obu skarg kasacyjnych obejmują liczne przepisy i przybrały stosunkowo rozbudowaną postać, lecz nie zostały należycie usystematyzowane. Szczególnie w skardze kasacyjnej Spółki niektóre przepisy wielokrotnie objęto różnymi zarzutami, które dodatkowo podnoszą nierzadko te same okoliczności. W takim stanie rzeczy uzasadnione jest odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny od kolejności, w jakiej zarzuty kasacyjne zostały sformułowane, i przyjęcie uporządkowanej sekwencji wywodu, odwołującej się do poszczególnych problemów prawnych, jakie zostały poruszone w skargach kasacyjnych.

Rozważania te rozpocząć należy od wspólnego dla obu skarg kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie wykluczyłoby rozpatrzenie pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przepis ten określa bowiem wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 78/18, LEX nr 2744856). W obu skargach kasacyjnych podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dotknięte tego rodzaju wadą.

Odnosząc się do tych zarzutów przyznać trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., nie odpowiadając

w szczególności w pełni wymogom w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Na przeprowadzony w nim wywód, szczególnie w części, jaka następuje po omówieniu kwestii związania wcześniej wydanym w sprawie wyrokiem, składają się krótkie spostrzeżenia, przybierające postać tez czy wręcz haseł mających rozstrzygać różne, niejednokrotnie złożone aspekty sprawy. Nie zostały one należycie rozwinięte i uzasadnione za pomocą przekonujących argumentów wskazujących przesłanki, z których można byłoby je wyprowadzić, co bezsprzecznie utrudnia po pierwsze dokładne ustalenie pełnego stanowiska Sądu i po drugie jego weryfikację. Jest zarazem poza sporem, że Sąd nie rozważył większości zarzutów sformułowanych w skargach, w tym niemal wszystkich zarzutów zawartych

w skardze Wspólnoty, kwitując je zbiorczo ogólnikową konstatacją, z której nie wynika dostatecznie, dlaczego każdy z poszczególnych zarzutów został uznany za bezzasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego te naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie dyskwalifikują jednak zaskarżonego wyroku i nie uzasadniają jego uchylenia. Wbrew przekonaniu autorów obu skarg kasacyjnych nie uniemożliwiają bowiem kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Zasadnicze powody zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wszak przedstawione jednoznacznie. Sąd pierwszej instancji uznał mianowicie, że większość zagadnień w sprawie spornych została przesądzona w sposób wiążący poprzednim wyrokiem, z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt

II SA/Wr 38/14 i że wyrażone w nim wskazania co do dalszego postępowania zostały wykonane, co oznacza, iż planowana inwestycja odpowiada prawu. Merytoryczna trafność tego poglądu może być kwestionowana za pomocą zarzutu odniesionego do innego przepisu niż art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa formalne wymogi orzeczenia sądu administracyjnego, w szczególności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., podniesionego zresztą w obu skargach kasacyjnych.

Możności przeprowadzenia kontroli instancyjnej orzeczenia nie wyłącza niejako sam przez się fakt, że Sąd pierwszej instancji nie uczynił zadość obowiązkowi wystarczającego ustosunkowania się do zarzutów skargi, co jednak – inaczej niż przyjęto w obu skargach kasacyjnych – wcale nie musi polegać na szczegółowym roztrząsaniu każdego z poszczególnych zarzutów. Sąd może odnieść się do zarzutów w sposób zbiorczy, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, są one liczne, a ich treść częściowo się pokrywa, przywołując argumentację, w świetle której wszystkie te zarzuty czy też pewna ich grupa nie mogą być uwzględnione. Dlatego zarzut kasacyjny w omawianej materii nie może sprowadzać się do samego wyeksponowania pominięcia określonych zarzutów skargi, ale musi nadto wykazać, że Sąd pierwszej instancji powinien dany zarzut rozpatrzyć odrębnie i wnikliwie oraz – przede wszystkim – że gdyby to uczynił, to podjąłby inne rozstrzygnięcie. Otóż stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może więc okazać się skuteczny, wtedy gdy składający skargę kasacyjną oprócz wytknięcia wad uzasadnienia, dowiedzie, że wady te mogły wspomniany istotny wpływ wywrzeć. Brak tego ostatniego elementu ujawnił się szczególnie w przypadku skargi kasacyjnej Wspólnoty. Jak już była o tym mowa poza podstawami, a co za tym idzie także poza jej granicami, pozostawiono przepisy, wymienione tylko w uzasadnieniu, objęte zarzutami skargi, których Sąd pierwszej instancji nie analizował.

Podobnie ocenić wypada to, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nierzadko ma postać zbyt lakoniczną, niejednokrotnie

w stopniu powodującym trudności interpretacyjne. Trudności te dotyczą wszak jedynie wątków bardziej pobocznych i nie zmieniają faktu, że przytoczone wyżej zasadnicze przyczyny rozstrzygnięcia zostały przez Sąd pierwszej instancji wyartykułowane jasno. W tym kontekście nie można tracić z pola widzenia regulacji art. 184 P.p.s.a. Według niej Naczelny Sąd Administracyjny oddala przecież skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skoro zatem zaskarżone orzeczenie może się ostać w przypadku, gdy zostało wywiedzione z błędnych przesłanek, to powinno tak być tym bardziej

w sytuacji, gdy w uzasadnieniu przedstawiono te przesłanki w sposób niepełny, domagający się uzupełnienia poprzez podanie dodatkowych racji, będących rozwiązaniem wszystkich problemów prawnych, jakie występują w sprawie lub zostały zgłoszone przez strony.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zaakcentowano znaczenie wcześniejszego wyroku wydanego w sprawie w dniu 29 września 2014 r.

w kontekście przywołanego art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Moc wiążąca wyroku z dnia 29 września 2014 r. musi być zatem respektowana przez sądy, czyli zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym.

Z tego względu całkowicie chybiona jest próba podważenia zawartej w tym wyroku oceny prawnej, w szczególności za pomocą argumentów podnoszących, że składając się na nią poglądy ogólnikowe czy nieprzekonujące. Wyroku z dnia 29 września 2014 r. nie można weryfikować podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia wydanego w sprawie.

Odnotowania wymaga, że w art. 153 P.p.s.a. pominięto inne niż organ strony postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż konsekwencje prawne, jakie przepis ten wywiera dla organu lub sądu, czyli podczas odpowiednio ponownego rozpatrywania sprawy w postępowaniu administracyjnym czy kontroli sądowej tych późniejszych rozstrzygnięć, wystąpią niezależnie od mocy wiążącej, jaką prawomocny wyrok zachowuje wobec wspomnianych stron. O tej ostatniej kwestii mowa w trafnie przywołanym przez Sąd pierwszej instancji art. 170 P.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże m.in. strony. Tym samym przekształcenia podmiotowe polegające na rozszerzeniu kręgu stron o podmioty, które wcześniej bezpodstawnie pominięto, lub będące wynikiem następstwa prawnego nie mają wpływu na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami podczas rozpoznawania sprawy w dalszych postępowaniach administracyjnych

i sądowoadministracyjnych. Nie znoszą one przecież tożsamości podmiotowej sprawy warunkującej jej jednolitość w takim sensie, który uzasadniałby uznanie jej za nową sprawę. Jak zastrzeżono w art. 153 P.p.s.a., ocena i wskazania wiążą natomiast w sprawie, a elementy sprawy, nie tylko podmiotowe, ale i przedmiotowe, mogą podlegać pewnym zmianom, np. wskutek rozszerzenia czy zawężenia zakresu wniosku, zwłaszcza gdy jest ona załatwiana przez dłuższy czas w różnych postępowaniach. Niepodobna jednak przyjąć, że w rezultacie takich zmian podczas ponownego rozpatrywania sprawy po uchyleniu wcześniejszego rozstrzygnięcia mogłaby ukonstytuować się jakaś nowa sprawa, która zresztą musiałaby być wtedy rozpatrywana od nowa (nie ponownie). Potwierdzenie przysługującego Wspólnocie statusu strony po wydaniu wyroku z dnia 29 września 2014 r. nie spowodowało utraty jego mocy wiążącej, wynikającej z art. 153 P.p.s.a. i nie otwiera Wspólnocie drogi do kwestionowania tego orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że jego zadanie sprowadzało się przede wszystkim do ustalenia stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 29 września 2014 r. i następnie sprawdzenia, czy w ponownie prowadzonym postępowaniu podporządkowano się wyartykułowanej w nim wiążącej ocenie prawnej i czy wykonano zawarte w nim wskazania. Podzielić trzeba zarówno udzieloną

w analizowanej materii przez Sąd odpowiedź twierdzącą, jak i poprzedzającą ją konstatację, że większość kwestii w sprawie spornych, w tym tych objętych mimo to zarzutami obu skarg kasacyjnych, zostało już przesądzonych w wyroku z dnia 29 września 2014 r. Znajduje to jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu tego wyroku, w którym wyłuszczono jedyną przyczynę uchylenia, w wyniku skargi Spółki, wcześniej wydanych w sprawie decyzji, o czym będzie jeszcze mowa, po czym wyraźnie podkreślono, że w pozostałym zakresie jej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Ponowienie tych zarzutów na późniejszym etapie postępowania,

w tym w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej, nawet mimo ich pewnej modyfikacji czy uzupełnienia, nie może więc odnieść skutku.

I tak w wyroku z dnia 29 września 2014 r. Sąd wprost uznał, że okno zlokalizowane w budynku Spółki od strony planowanej inwestycji doświetla jedynie korytarz, który nie stanowi pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Dlatego jego zdaniem organy nie naruszyły prawa dopuszczając do mniejszego niż pożądane przez Spółkę nasłonecznienia okna. Spółka nie może więc domagać się weryfikacji tego stanowiska, podnosząc nowe, niezgłoszone wcześniej argumenty, wskazujące na konieczność zbadania możliwości kolejnego, np. przeciwpożarowego przeznaczenia okna. Skądinąd w ten sposób podtrzymuje postawę, którą Sąd wytknął jej w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2014 r., wyrażając pogląd, że Inwestor nie może ponosić ujemnych konsekwencji działań Spółki zmierzających do ambiwalentnego kwalifikowania przeznaczenia korytarza. Wówczas Spółka utrzymywała, że korytarz w rzeczywistości stanowi biuro, a co za tym idzie, że okno służy doświetleniu pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Powyższe sprawia, że nieco bardziej jasne staje się rzeczywiście niefortunne sformułowanie Sądu pierwszej instancji, iż Spółka w sensie prawnym nie ma okna. Zgodnie

z wiążącą w sprawie oceną prawną okno to nie jest wszak przeszkodą w realizacji planowanej inwestycji i nie ma dla niej żadnego znaczenia.

W wyroku z dnia 29 września 2014 r. Sąd odniósł się także do problemu służebności gruntowej przejazdu, przechodu i parkowania na działce Inwestora

(nr [...]) w pasie ziemi o szerokości 4 m wzdłuż budynku magazynowego przylegającego do sąsiedniej działki nr [...]. Zauważył bowiem, że projektowany budynek będzie usytuowany w tym samym miejscu co istniejący budynek magazynowy, toteż możliwość korzystania ze służebności będzie zachowana. Sąd miał w polu widzenia także spór dotyczący ochrony posiadania, w toku którego już po podjęciu wyroku z dnia 29 września 2014 r., wydano powołany w skardze kasacyjnej Spółki wyrok sądu powszechnego z dnia 29 października 2014 r., nakazujący Inwestorowi przywrócenie posiadania do stanu poprzedniego i zaprzestanie dalszych naruszeń. Oczywiście, część z jego spostrzeżeń nie może być odniesiona do aktualnego stanu sprawy, skoro decyzję, którą skontrolowano zaskarżonym wyrokiem, w przeciwieństwie do poprzednich decyzji, uchylonych wyrokiem z dnia 29 września 2014 r., wydano nie tylko po rozpoczęciu wspomnianego sporu, ale i po jego rozstrzygnięciu przez sąd cywilny. Niemniej moc wiążącą zachował pogląd, że ewentualne zakłócenia w korzystaniu ze służebności w trakcie robót budowlanych pozostają w sferze sporu cywilnoprawnego, do którego rozstrzygania nie jest powołany organ administracji architektoniczno-budowlanej.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, uznając, że wyrok z dnia 29 października 2014 r. nie miał wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzut podniesiony w rozpatrywanej materii w skardze kasacyjnej Spółki koncentruje się zresztą na przepisach dotyczących treści prawa własności (art. 140 K.c.), ochrony ograniczonych praw rzeczowych (art. 251 K.c.)

i zakazu samowolnego naruszania posiadania (art. 342 K.c.), pomija natomiast art. 344 § 1 K.c., będący podstawą roszczenia posesoryjnego, uwzględnionego wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. Stosownie zaś do art. 344 § 1 K.c. przeciwko temu, kto samowolnie naruszył posiadanie, jak również przeciwko temu, na czyją korzyść naruszenie nastąpiło, przysługuje posiadaczowi roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń, które jest niezależne m.in. od zgodności posiadania ze stanem prawnym. W postępowaniu w przedmiocie roszczenia posesoryjnego bada się więc okoliczności nie prawne, lecz ściśle faktyczne, tj. fakt posiadania oraz jego samowolnego naruszenia. W efekcie wyrok nakazujący przywrócenie stanu poprzedniego i o zaniechanie naruszeń posiadania nie stoi na przeszkodzie późniejszemu udzieleniu pozwolenia na budowę rozstrzygającego kwestie prawne, a mianowicie uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych i ich reguły w określonych uwarunkowaniach prawnych, w tym łączących się z tytułem prawnym do nieruchomości i prawnymi podstawami obsługi komunikacyjnej zarówno w fazie budowy obiektu, jak na etapie jego użytkowania, np. w postaci stosownych służebności. Udzielenie pozwolenia na budowę, będące przyznaniem wspomnianego uprawnienia z określeniem jego granic, nie może być więc traktowane jako naruszenie posiadania, bo do tego może dojść wyłącznie w drodze działań faktycznych, szczególnie, jak trafnie zaznaczono w wyroku z dnia 29 września

2014 r., robót podjętych w trakcie realizacji tego uprawnienia, co jednak nie należy ani do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i do kognicji sądów administracyjnych. W analizowanym kontekście odnotowania wszelako wymaga, że w ramach ochrony posesoryjnej, w art. 247 § 1 K.c. przewidziano odrębne roszczenie posiadacza nieruchomości o wstrzymanie budowy, jeżeli budowa mogłaby naruszyć jego posiadanie albo grozić wyrządzeniem mu szkody. Oznacza to, że wstrzymania budowy nie można domagać się w ramach przywrócenia stanu poprzedniego i zaniechania naruszeń będącego treścią ogólnego roszczenia posesoryjnego z art. 344 § 1 K.c. (tak m.in. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Kraków 2001, uwaga 10 do art. 347). Z kolei do naruszenia posiadania poprzez budowę nie może dojść wtedy, gdy budowa nie przekracza granic nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości znajdującej się we władaniu posiadacza nieruchomości (zob.

J. Gołaczyński [w:] System prawa prywatnego. Tom 3. Prawa rzeczowe, red.

E, Gniewek, Warszawa 2013, s.132). Innymi słowy, chodzi o zajęcie gruntu lub

o ograniczenie sposobu korzystania z posiadanego ograniczonego prawa rzeczowego. Tymczasem w wyroku z dnia 29 września 2014 r. przesądzono, że służebność służąca każdorazowemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości Inwestora będzie zachowana i że dalszym zagadnieniem, mogącym być przedmiotem kolejnych sporów posesoryjnych, pozostaje ewentualne faktyczne zakłócenia w korzystaniu ze służebności w toku robot budowlanych.

W skardze kasacyjnej Spółki wyrażono przekonanie, że wpływ na korzystanie ze służebności może mieć budowa drogi [...], która wszak, jak zastrzeżono w zaskarżonej decyzji, będzie zrealizowana w ramach postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w związku z porozumieniem zawartym przez Inwestora z Gminą [...]; dlatego, jak wskazano w decyzji, budowę tej drogi wyłączono z projektu budowlanego zatwierdzonego w niniejszej sprawie; proponowany czy orientacyjny przebieg tej drogi uwzględniono jedynie w projekcie zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na ten fakt, akcentując możliwość obrony interesów stron w odrębnym postępowaniu oraz to, że bez pozytywnego zakończenia postępowań w przedmiocie pozostałych części inwestycji nie będzie można przystąpić do jej użytkowania. Był zresztą uprawniony do tego rodzaju konstatacji, ponieważ skoro kwestia ta nie stanowiła przedmiotu zaskarżonej decyzji, to nie mógł się do niej odnieść podczas sądowej kontroli podjętego nią rozstrzygnięcia, wyznaczającego granice rozpoznawanej przezeń sprawy. Zaznaczyć zarazem trzeba, że nie stanowi naruszenia prawa realizacja inwestycji etapami, z których każdy będzie wymagał odrębnych rozstrzygnięć wydanych przez różne organy w ramach ich kompetencji. To, że realizację inwestycji w całości umożliwia wyłącznie łączne, choć oczywiście niejednoczesne, uzyskanie kompletu tych rozstrzygnięć, nie oznacza nieważności każdego z takich rozstrzygnięć ocenianych z osobna, w oderwaniu od pozostałych, mimo iż żadne

z nich samodzielnie nie jest do tego celu wystarczające. Dlatego chybiony jest zarzut kasacyjny Spółki, podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na niewykonalności pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, ze względu na tego rodzaju uzależnienie zarówno przeprowadzenia inwestycji, jak i jej użytkowania, od pozytywnego wyniku innych postępowań, w tym w przedmiocie inwestycji drogowej.

Wreszcie odnotować warto, że budowę drogi [...] miał też w polu widzenia Sąd w wyroku z dnia 29 września 2014 r., aczkolwiek nie rozważał jej konkretnie podczas wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzestając na konstatacji, że pozostałe zarzuty rozpoznawanej przezeń skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Droga [...] ma stanowić jeden z elementów inwestycji mających zapewnić spełnienie przez nią wymogów ochrony przeciwpożarowej. Wymóg ten zastrzeżono w postanowieniu Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2012 r., którym udzielono zgody na odstępstwo od obowiązku wynikającego z § 12 ust. 2 i 10 rozporządzenia z 2009 r., polegającego na posiadaniu drogi pożarowej, pod warunkiem wykonania pasa drogowego, określonego w planie organizacji ruchu właśnie jako [...], o szerokości 5 m

z jednostronnym chodnikiem o szerokości 2 m. W wyroku z dnia 29 września 2014 r. uznano, że postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności tego postanowienia nie uzasadnia zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Dodać trzeba jednocześnie, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji wymienione postanowienie pozostawało w obrocie prawnym.

Zgodnie z przywołanym wyrokiem powodem uchylenia poprzednich rozstrzygnięć w sprawie był brak analizy zagrożenie dla bezpieczeństwa pożarowego wiążące się z niezachowaniem przewidzianych w rozporządzeniu z 2005 r. odległości od zbiorników paliw płynnych zlokalizowanych na pobliskiej stacji paliw. Sąd trafnie zauważył, że odległości te obowiązują nie tylko podczas budowy stacji paliw

i pozostałych obiektów objętych zakresem zastosowania tego aktu prawnego, ale

i podczas wznoszenia innych obiektów w otoczeniu stacji. ponownie prowadzone postępowanie miało się więc koncentrować na wyjaśnieniu tych okoliczności, które

w efekcie stanowiły jedyną otwartą kwestię na tym etapie sprawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wskazania te zostały wykonane. Organy ustaliły, że nie zachowano wynikającej z § 124 ust. 2 pkt 3 w związku z § 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2005 r. odległości od podziemnego zbiornika gazu płynnego, która nie powinna być mniejsza niż 30 m, podczas gdy wynosiła 25 m.

W trakcie postępowania uzyskano jednak najpierw pozytywną opinię tej lokalizacji, wydaną w dniu 28 maja 2015 r. przez Dolnośląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, pod warunkiem wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w klasie odporności ogniowej REI120 o wysokości 4,12 m do 7,50 m (w zależności od "stopnia zbliżenia budynku do zbiornika") w linii ściany zewnętrznej garaży, odporną na nadciśnienie 10 kPa spowodowane wybuchem,

a następnie upoważnienie Ministra Gospodarki z dnia 22 lipca 2015 r. dla Prezydenta Miasta [...] do udzielenia zgody – na tych warunkach – na odstępstwo od przepisów techniczo-budowlanych, polegającej na zmniejszeniu wspomnianej odległości z 30 do 25 m. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta [...] skorzystał z tego upoważnienia. W efekcie jedyna wątpliwość dostrzeżona w wyroku z dnia 29 września 2014 r. została, zgodnie z zawartymi tam wskazaniami, rozstrzygnięta w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zbadano bowiem odległość inwestycji od zbiorników zlokalizowanych na stacji paliw w świetle przepisów rozporządzenia z 2005 r. i po stwierdzeniu, że odległość ta jest mniejsza niż wymagana, uzyskano odstępstwo od tych przepisów pod warunkami, które zostały spełnione w zmienionym projekcie budowlanym.

Chybiony jest jednocześnie zarzut naruszenia m.in. art. 9 pkt 2 ustawy, kwestionujący powyższe odstępstwo. Wprawdzie w myśl powołanego przepisu odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dopuszcza się tylko

w przypadkach szczególnie uzasadnionych i o ile nie powoduje ono m.in. zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, lecz rozpatrywany zarzut opiera się jedynie na niczym nieuzasadnionym przekonaniu, że w sprawie tego rodzaju zagrożenie wystąpi. Pełnomocnik Spółki nie przywołał żadnych argumentów mogących choćby uprawdopodobnić jego pogląd, że warunki odstępstwa, skądinąd stosunkowo nieznacznego, są niewystarczające. Warunki te zaś zostały wskazane przez wyspecjalizowany organ, który określił szczegółowo lokalizację i parametry ściany oddzielenia przeciwpożarowego, mającego ochronić projektowany budynek, a przez to i jego otoczenie, przed następstwami ewentualnego wybuchu. Nie mógł więc okazać się skuteczny zarzut sprowadzony do arbitralnej tezy, że organ ten dokonał

w analizowanej materii niewłaściwej oceny, zwłaszcza jeżeli ponownie zważyć, iż miała ona charakter techniczny czy fachowy i leżała w zakresie jego kompetencji

i kwalifikacji. Z tego powodu organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę nie musiał, a nawet – w granicach własnych kompetencji – nie mógł tej oceny weryfikować podczas podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Dostrzegł to Sąd pierwszej instancji, który w efekcie był uprawniony do konstatacji, że Spółka podważa bardziej samą instytucję odstępstwa, niż konkretne odstępstwo zastosowane w sprawie.

Pełnomocnik Spółki nie wykazał również prawdziwości swojej tezy, że

w związku z zaplanowaniem budowy ściany oddzielenia pożarowego organy powinny zbadać problem tzw. "linijki słońca". Nie wskazał, które z pomieszczeń w wyniku budowy ściany zostałyby pozbawione wymaganego dostępu do światła. Nie ulega wszelako wątpliwości, że ze względu na lokalizację ściany mogłyby to być wyłącznie pomieszczenia w budynku planowanym, którego dotyczy wydane w sprawie pozwolenie na budowę. To do pewnego stopnia usprawiedliwia uwagę Sądu pierwszej instancji o próbie ochrony praw osób trzecich, które same nie wykazały zainteresowania sprawą.

Dotychczasowe spostrzeżenia pozwalają przejść do innych zagadnień, objętych zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej Wspólnoty, które nie są związane z wyrokiem z dnia 29 września 2014 r., ale dotyczą bezpośrednio bądź zaskarżonego wyroku, bądź postępowania sądowego, w którym go wydano.

Bezsprzecznie w postępowaniu tym doszło do naruszenia przepisów regulujących doręczenie, w szczególności art. 67 § 5 P.p.s.a., zgodnie z którym doręczeń należy dokonywać pełnomocnikowi, jeżeli został ustanowiony. W tym kontekście pełnomocnik Wspólnoty słusznie podniósł, że odpowiedzi na skargę oraz inne pisma doręczono mu już po rozprawie. Powtórzyć jednak trzeba, że stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powinien on jeszcze wykazać, że naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem pełnomocnik ograniczył się do odnotowania wadliwości doręczenia i całkowicie pominął kwestię zamykającą się w pytaniu o jego znaczenie dla sprawy, w tym o to, czy i jak przełożyło się ono na treść zaskarżonego wyroku. Nie wyjaśnił, jakie nowe stanowisko w sprawie mógłby przedstawić, gdyby całość korespondencji była mu doręczona prawidłowo przed rozprawą. Skądinąd w skardze kasacyjnej nie powołał żadnych nowych argumentów, wykraczających poza racje, jakie już wcześniej podniósł odnośnie do ówczesnego stanu sprawy, tj. poprzedzającego wydanie tego wyroku. Jak już była o tym mowa, skoncentrował się bowiem na wyeksponowaniu faktu, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów Wspólnoty, które wyrażone były w skardze. Zarzuty te nie zostały uzupełnione czy rozszerzone

w rezultacie polemiki, jaką pełnomocnik Wspólnoty mógłby przeprowadzić

z zapatrywaniami zawartymi w pismach, których mu nie doręczono przed rozprawą. Analizowane uchybienie nie było więc także równoznaczne z pozbawieniem Wspólnoty możliwości obrony swych praw i nie stanowiło przyczyny nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Chybiony, wręcz niezrozumiały, jest zarzut odniesiony do art. 111 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Sprawy ze skarg różnych przecież podmiotów zostały łącznie rozpoznane zaskarżonym wyrokiem, co - wbrew skardze kasacyjnej Wspólnoty - jednoznacznie wynika z jego treści. W sentencji Sąd pierwszej instancji zastrzegł, że rozpoznaje sprawy ze skarg, nie sprawę ze skargi, a następnie, redagując samo rozstrzygnięcie, również posłużył się liczbą mnogą. Analogicznie przedstawiając stan w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd omawia wszystkie skargi, do których później zbiorczo się odniósł w swych rozważaniach prawnych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem odrębności i samodzielności rozpoznawanych skarg, a podjęty przez jego wyrok, jak to określono w przywołanym przez pełnomocnika orzecznictwie, jest jednym orzeczeniem wyłącznie w sensie formalnym, wyrażającym się także w sposobie sformułowania sentencji, lecz w znaczeniu materialnym pozostaje oddzielnym orzeczeniem rozstrzygającym każdą z rozpoznawanych skarg. Pełnomocnik Wspólnoty nie podał z kolei powodów, dla których uznał, że takie naruszenie nastąpiło. Zgodnie oryginałem sentencji zaskarżonego wyroku, która znajduje się

w aktach i jest miarodajna w rozpatrywanym zakresie, Sąd pierwszej instancji oddalił wszak skargi, nie skargę. Kwestia ta została przesądzona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 580/12, którym oddalono zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 304/17, odmawiające sprostowania zaskarżonego wyroku ze względu na błąd, jaki ujawnił się jedynie w odpisie wyroku.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargi kasacyjnej oddalił.