Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2558/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1, § 2 pkt 4 i § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
article: art. 96 i art. 101 ust. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 78 poz 462
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 87/16 w sprawie ze skargi G.J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 87/16 oddalił skargę G. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

St. sztab. SG G. J. jest funkcjonariuszem w służbie stałej od dnia [...] października 2006 r. i obecnie pełni służbę Placówce Straży Granicznej

w K. Skarżący oraz członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego bądź domu w miejscowości, w której funkcjonariusz pełni służbę lub

w miejscowości pobliskiej, który spełniałby należne funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Aktualnie wraz z rodziną zamieszkują w domu położonym

w miejscowości Z. [...], do którego tytuł prawny posiada funkcjonariusz z żoną

i który jest położony w miejscowości dalszej względem miejsca pełnienia służby. Funkcjonariusz posiada uprawnienia do 5 norm zaludnienia, co przekładając na powierzchnię mieszkalną, zawiera się w przedziale 35 - 50 m2.

W związku z tym, że funkcjonariusz nie posiadał lokalu mieszkalnego bądź domu, w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego

w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w pełnej wysokości.

Natomiast posiadając już przez [...] Oddział Straży Granicznej wolny lokal na terenie Placówki Straży Granicznej nr [...] w W. [...] tj. w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby przez skarżącego, o powierzchni mieszkalnej 43,81 m2, zgodny z przysługującymi funkcjonariuszowi normami zaludnienia oraz znajdujący się w należytym stanie sanitarnym i technicznym, na podstawie art. 61 k.p.a. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przydziału skarżącemu ww. lokalu, zgodnie ze złożonym przez niego w dniu [...] października 2006 r. wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego i o czym zawiadomiono funkcjonariusza w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], jednocześnie wzywając go do osobistego stawiennictwa.

Natomiast funkcjonariusz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. odpowiedział, że na podstawie art. 62 § 2 k.p.a., nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości W. [...].

W tej sytuacji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nr [...] w W. [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w PSG K. lub miejscowości pobliskiej w związku z tym, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że zgodnie z treścią art. 61 § 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest uzyskać zgodę strony, a razie jej nie uzyskania, umorzyć postępowanie. Zatem wobec treści pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i braku jego zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w miejscowości W. [...], dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, stało się bezprzedmiotowe.

Następnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją

z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 96

i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (teks jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) oraz w zw. z § 1, § 2 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) stwierdził utratę od dnia [...] sierpnia 2015 r. uprawnień do pobierania przez skarżącego G. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym

i sanitarnym. Organ administracji uznał, że dzień [...] sierpnia 2015 r., jest ostatnim dniem wypłaty świadczenia, bowiem w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r.) skarżący nie wyraził zgody na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, co traktowane jest jako odmowa przyjęcia proponowanego lokalu mieszkalnego.

W odwołaniu z dnia [...] października 2015 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący G. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

i umorzenie postępowania I instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: przepisu § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości

i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, stanowiącego podstawę wydanego w spawie rozstrzygnięcia, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż brak zgody funkcjonariusza na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego należy traktować jako odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującą wydaniem przez organ decyzji

w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wskazanego w § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Ponadto, zgodnie z powyższym rozporządzeniem, świadczenie to przyznaje się funkcjonariuszowi m.in. pod warunkiem, że nie odmówił on bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajduje się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Tymczasem skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożył Komendantowi [...] Oddziału SG oświadczenie, mocą którego nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Ponieważ postępowanie administracyjne można prowadzić tylko za zgodą funkcjonariusza, to brak takiej zgody traktowany jest na równi z wycofaniem wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Podsumowując wskazał, że, w sprawie decydującym jest jedynie fakt, że skarżący nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego i tym samym wycofał uprzednio złożony wniosek o jego przydział.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r.

o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1402 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie polegające na nieuzasadnionym

i pochopnym przyjęciu, iż oświadczenie skarżącego o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jest jednoznaczne z wycofaniem przez niego uprzednio, pierwotnie złożonego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującym wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jego zdaniem nie znajduje uzasadnionych podstaw tak faktycznych, jak i prawnych stanowisko organu, jakoby brak jego zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, był jednoznaczny z wycofaniem przez niego uprzednio, pierwotnie złożonego w październiku 2006 r. wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego, enumeratywne i całościowe wskazanie przez ustawodawcę okoliczności, o których mowa w § 2 rozporządzenia, uzależniających przyznanie funkcjonariuszowi równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie pozostawia w tym zakresie organowi administracji jakiegokolwiek luzu interpretacyjnego. Podkreślił, że na żadnym z etapów toczącego się w tym zakresie postępowania administracyjnego nie odmówił wprost przyjęcia proponowanego mu lokalu mieszkalnego. Podniósł, iż jedynie tego typu oświadczenie skarżącego, w którym wprost odmówiłby przyjęcia lokalu mieszkalnego, gdyby zostało przez niego faktycznie złożone, na gruncie powołanych wyżej przepisów prawa (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę do wydania w stosunku do niego decyzji stwierdzającej utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Opisanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że nie badał zgodności z prawem decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego ponieważ była ona przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, natomiast kontroli podlegała decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz utrzymana nią

w mocy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej

w P. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekająca o utracie przez G. J. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] sierpnia 2015 r.

Sąd podkreślił, że skoro skarżący nie złożył odwołania od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] to stała się ona ostateczna w administracyjnym toku instancji i w konsekwencji należało uwzględnić istnienie jej w obrocie prawnym.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity

z 2014 r., poz. 1402 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zatem z przepisu tego wynika dla organu obowiązek do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa

w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Z kolei według art. 96 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Przejawem woli funkcjonariusza jest złożenie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, co skarżący uczynił w dniu [...] października 2006 r. i o ile nie występują przesłanki zawarte w przepisie art. 99 ustawy, tj.:

1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98;

2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3, to taki wniosek jest dla organu wiążący. Zatem lokal mieszkalny można przyznać tylko osobie, która wyraża taką chęć, a brak takiej woli ze strony funkcjonariusza powoduje, że nie wystąpi bezwzględnie konieczna przesłanka umożliwiająca przyznanie lokalu mieszkalnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 627/11). Sąd wywiódł, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługują zastępcze świadczenia pieniężne (vide: uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99). Sąd wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

W rozpoznawanej sprawie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, zaś funkcjonariusz w piśmie

z dnia [...] sierpnia 2015 r. doręczonym organowi w dniu [...] sierpnia 2015 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na wszczęcie postępowania w przedmiocie przydziału mu lokalu mieszkalnego w miejscowości W. [...], tj. znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia i będącego w należytym stanie technicznym

i sanitarnym, to tym samym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie woli

o przydział lokalu mieszkalnego, zawarte w opisanym już wyżej wniosku z dnia [...] października 2006 r. i w tym stanie rzeczy została spełniona przesłanka do orzeczenia o utracie przez skarżącego uprawnień do równoważnika pieniężnego polegająca na bezzasadnej odmowie przyjęcia lokalu mieszkalnego, o której mowa

w cytowanym już wyżej przepisie § 2 pkt 4 rozporządzenia, bowiem bezzasadnie odmówił on przyjęcia lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do daty, od której powinna nastąpić utrata uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Sąd stwierdził, że wykładnia systemowa przepisu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych przestał spełniać warunki, od których zależało przyznanie tego równoważnika.

W ocenie Sądu organ administracji słusznie uznał, że utrata uprawnień do równoważnika nastąpiła od dnia [...] sierpnia 2015 r., tj. z ostatnim dniem jego wypłaty, bowiem w dniu [...] sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu) skarżący odwołał wcześniejsze oświadczenie woli, zawarte we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego i nie wyraził zgody na przydzielenie lokalu mieszkalnego, znajdującego się w miejscowości pobliskiej jego miejsca pełnienia służby, spełniającego przysługujące mu normy zaludnienia będącego w należytym stanie technicznym

i sanitarnym.

Odnosząc do zarzutów skargi Sąd wskazał, że teza skarżącego, że tylko wyrażona wprost odmowa przyjęcia proponowanego lokalu stanowi przesłankę do utraty równoważnika pieniężnego jest niezasadna, ponieważ tak pojmowana odmowa hipotetycznie prowadziłaby do sytuacji, która zawsze uniemożliwiałby organowi przyznanie lokalu mieszkalnego mimo spełnionych w nim norm zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, na rzecz równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej

w związku z § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, stanowiących podstawę wydanego w sprawie wyroku, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym i pochopnym przyjęciu, iż oświadczenie skarżącego o odmowie wyrażenia zgody na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego jest jednoznaczne z wycofaniem przez niego uprzednio złożonego wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w konsekwencji skutkującym wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w P. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że niezasadne jest stanowisko jakoby brak zgody skarżącego na wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, tj. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego był jednoznaczny z wycofaniem przez niego uprzednio, pierwotnie złożonego w 2006 r. wniosku o przydział lokalu mieszkalnego. Na żadnym z etapów toczącego się postępowania administracyjnego skarżący nie odmówił wprost przyjęcia proponowanego mu lokalu mieszkalnego,

a jedynie tego typu oświadczenie skarżącego, w którym wprost odmówiłby przyjęcia lokalu mieszkalnego, gdyby zostało przez niego faktycznie złożone, na gruncie powołanych wyżej przepisów prawa (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) mogłoby stanowić uzasadnioną podstawę do wydania w stosunku do niego decyzji stwierdzającej utratę uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W myśl powołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 96 ust. 1 ustawy

o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia

w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje w sytuacji, gdy funkcjonariusz nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym

i sanitarnym.

Warunkiem uzyskania przez funkcjonariusza Straży Granicznej pomocy nakierowanej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, jest złożenie wniosku

o przydział lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym wprost § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia. Formą podstawową, w jakiej realizowana jest pomoc jest natomiast przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Dopiero w sytuacji niemożności zrealizowania powyższego uprawnienia, zachodzi możliwość zastosowania formy zastępczej, polegającej na wypłacie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że warunki rozpoznawanej sprawy - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie wypełniały przesłanki utraty uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Brak zgody skarżącego na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nie może być, zdaniem skarżącego, rozumiana jako przypadek, z którym należy wiązać utratę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie jest to cofnięcie wniosku uprzednio złożonego o przydział lokalu mieszkalnego.

Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Należy zauważyć, że brak zgody funkcjonariusza na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału mieszkania służbowego, wyrażony przez funkcjonariusza w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., doprowadził do umorzenia w całości postępowania w sprawie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości W. [...] na czas pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej. Decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] września 2015 r. nie została zaskarżona przez funkcjonariusza w trybie odwoławczym. Skoro zatem, przydział mieszkania służbowego - wobec wyraźnego sprzeciwu funkcjonariusza - nie mógł zostać zrealizowany, za prawidłowe należało uznać stwierdzenie o utracie uprawnień do pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Złożone przez funkcjonariusza oświadczenie należało odczytywać jako bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu mieszkalnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Nie modyfikuje powyższego stwierdzenia przywoływana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że brak zgody dotyczył wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie,

a nie jest jednocześnie cofnięciem wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 303/16).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.