Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 243/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 144
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Marek Kraus Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

I.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., na mocy którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2020 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku po byłym kinie "[...]" na działce nr [...] przy ul. K. w W. (pomieszczeń poczekalni, holu kasowego i pomieszczenia kierownika kina) na piwiarnię. W toku postępowania organ I instancji w dniu 19 kwietnia 2013 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których stwierdził, że w przedmiotowym budynku, w sali byłej widowni kina, zostały zrealizowane roboty budowlane polegające na zmianie układu ścian wewnętrznych. Według oświadczenia inwestora zostały one przeprowadzone w 2012 r. na podstawie pozwolenia Starosty i polegały na demontażu eternitu ze ścian i wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę. Ponadto, dokonano montażu grzejników (wymiana starych na nowe) i wykonano nową instalację elektryczną. Organ I instancji stwierdził, że na dzień oględzin pomieszczenie znajdowało się w stanie surowym i nie było użytkowane. Natomiast w odniesieniu do pomieszczeń będących przedmiotem postępowania, tj. poczekalni, holu kasowego i pomieszczenia kierownika kina, stwierdzono zmianę sposobu użytkowania z tego względu, że "urządzono" w nich lokal gastronomiczny. Właścicielka budynku oświadczyła do protokołu, że prowadzony lokal nadal pełni funkcję kinową zgodnie z zarejestrowaną działalnością najemcy i dokumentacją z 1953 r.

Wobec tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że doszło do samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania tej części obiektu, w związku z czym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r. nakazał wstrzymanie użytkowania lokalu gastronomicznego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W zakreślonym terminie zobowiązana nie przedłożyła wymaganej dokumentacji, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r., na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku kina, to jest pomieszczeń: poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego - użytkowanych obecnie jako lokal gastronomiczny (piwiarnia).

W odwołaniu od powyższej decyzji wskazano, że nie została dokonana żadna zmiana sposobu użytkowania budynku, gdyż od czasu jego budowy był on przeznaczony do pełnienia wielu funkcji, w tym gastronomicznej.

Decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy dokonał analizy zatwierdzonego projektu budowlanego budynku kina "[...]" i stwierdził na tej podstawie, że zasadniczą funkcję budynku stanowiło kino. W dniu 24 maja 2016 r. przeprowadzono oględziny budynku, podczas których sporządzono szkic, na który naniesiono zmieniony – w stosunku do projektu budowlanego kina – układ ścian, potwierdzając, że zmieniono sposób użytkowania części pomieszczeń pomocniczych budynku kina, tj. dawnej poczekalni, pomieszczenia personelu, zaplecza sanitarnego i holu kasowego na bar (piwiarnię), dokonując przebudowy polegającej na zmianie układu ścian wewnętrznych. Organ zwrócił uwagę na oświadczenie złożone do protokołu, że przebudowy ww. pomieszczeń dokonano w 1968 r. W toku oględzin stwierdzono także, że bar jest użytkowany, o czym świadczy wyposażenie baru, zaplecza i kuchni, natomiast sala kinowa nie jest użytkowana, gdyż trwa w niej remont.

Z kolei pozyskane w postępowaniu odwoławczym akta archiwalne Starostwa Powiatowego, postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 20 czerwca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E.M. pozwolenia na budowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania części byłego kina na lokal gastronomiczny (która została uchylona w trybie odwoławczym) i akta archiwalne Starosty dotyczące postępowania zakończonego decyzją z dnia 9 października 2006 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania części budynku na lokal usługowy gastronomiczny, dały podstawę do stwierdzenia, że w latach 2005- 2006 czyniono starania o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku byłego kina objętego przedmiotowym postępowaniem na lokal usługowo - gastronomiczny. Znajdująca się w aktach Starostwa inwentaryzacja stanu istniejącego sporządzona przez arch. J.M. z lutego 2005 r., projekt zmiany sposobu użytkowania z lutego 2005 r. oraz część opisowa wskazują, że w celu przystosowania do pełnienia funkcji gastronomicznej, projekt techniczny dotyczący części byłego kina objętego postępowaniem przewidywał w niektórych wydzielonych pomieszczeniach pomocniczych wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce niektórych ścian wewnętrznych i wykonaniu nowych. Natomiast z części opisowej wynika, że w tym okresie budynek kina był nieużytkowany, co może świadczyć, zdaniem organu, o przeprowadzeniu w tym czasie robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku.

Wobec tych ustaleń organ odwoławczy wskazał, że w latach 2005 - 2006 zmiana sposobu użytkowania części budynku kina na lokal gastronomiczny związana z wykonaniem robót budowlanych polegających na zmianie układu ścian wewnętrznych, jako przebudowa wymagała pozwolenia na budowę. Przebudowa budynku kina, w której zmieniono układ ścian wewnętrznych i wprowadzono funkcję gastronomiczną (bar piwny) wymagała sporządzenia projektu budowlanego i uzgodnionego pod względem ochrony przeciwpożarowej i uzyskania pozwolenia na budowę.

Brak takiego pozwolenia uprawniał natomiast organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 71a tej ustawy. W konsekwencji, zastosowanie niewłaściwego trybu przez organ I instancji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., sygn. II SA/Gd 6/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw E.M. od powyższej decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego, gdyż taka legalizacja robót budowlanych wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a Prawa budowlanego. Sąd uznał, że organ odwoławczy zasadnie powołał się, że zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego wymagać będzie szczegółowych ustaleń co do zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych, daty ich wykonania oraz kwalifikacji w świetle przepisów Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia działań w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku kina i przebudowy, tj. pomieszczeń: poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego - użytkowanych obecnie jako lokal gastronomiczny (piwiarnia). Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził w dniu 4 października 2018 r. oględziny części budynku byłego kina, w wyniku którego stwierdzono, że cały obiekt na działce nr [...] nie jest użytkowany. Według informacji udzielonych przez właścicielkę obiektu od lipca 2015 r. zaprzestano prowadzenia w budynku działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższe, uwzględniając stan formalno - prawny budynku oraz brak dokumentacji budowlanej organ przypomniał, że według danych historycznych przedmiotowy budynek powstał w początkach XX wieku. Z uwagi na upływ czasu nikt nie dysponuje żadną pierwotną dokumentacją budowlaną budynku, która określałaby gabaryty i sposób przeznaczenia budynku. Brak dokumentacji budowlanej, w ocenie organu, uniemożliwiła ocenę i wiarygodne odniesienie się do naruszenia stanu formalno - prawnego budynku oraz ocenę legalności użytkowania obiektu w zakresie funkcji kinowej lub gastronomicznej.

Po rozpoznaniu odwołania I.P. decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że brak jest dokumentacji, która określałaby przeznaczenie przedmiotowego budynku i która uniemożliwiałaby ocenę, w trybie nadzoru, obecnego stanu formalno-prawnego i faktycznego tego budynku, w tym pod kątem legalności użytkowania w zakresie funkcji kinowej czy też gastronomicznej. Wskazano, że na etapie uprzedniego postępowania odwoławczego NSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 661/98, stwierdził nieważność orzeczenia Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1950 r. o wywłaszczeniu przedmiotowego budynku. Powyższy wyrok dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowego budynku, przy czym nie oznaczało to, że na mocy tego wyroku zostały uchylone decyzje administracyjne z zakresu prawa budowlanego podejmowane w okresie wywłaszczenia. Wobec powyższego, organ I instancji miał prawo dokonać analizy wykonanych samowolnie robót w przedmiotowym budynku w odniesieniu do zatwierdzonej w 1953 r. dokumentacji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, która, jak wynikało z postanowienia organu I instancji z 30 stycznia 2015 r. jest jedyną pierwotną dokumentacją budowlaną przedmiotowego budynku.

Następnie, wskazano, że Wojewoda decyzją z dnia 26 września 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ramach rozpatrzenia tej sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 12 lipca 2017 r. uchylił ww. decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższa "decyzja" Prezydium, jako pismo, które nie spełnia ówczesnych wymogów formalno-prawnych, tak naprawdę nie jest decyzją administracyjną ani żadnym innym aktem prawnym, którego kontrola w trybie stwierdzenia nieważności byłaby dopuszczalna. W świetle tego stanowiska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że brak jest dokumentacji budowlanej przedmiotowego budynku, a dokumentacja archiwalna z 1953 r. nie wystarczy do dokonania oceny kwestii sposobu użytkowania tego obiektu. Niemniej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przed jej wydaniem organ I instancji uwzględnił stanowisko przedstawione w powyższej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 6/18, oddalającym sprzeciw od decyzji z 21 listopada 2017 r.

Organ odwoławczy zarzucił również, że wbrew decyzji kasacyjnej z dnia 21 listopada 2017 r. oraz prawomocnemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 6/18, w zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w przedmiocie braku podstaw prawnych do podjęcia działań w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, podczas gdy powinien był rozpatrzyć sprawę w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. co do wykonanych robót w przedmiotowym budynku, z odniesieniem się do kwestii sposobu użytkowania tego obiektu (w tym pomieszczeń: poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego) jako lokalu gastronomicznego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 162/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw E.M. od powyższej decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., a miał taki obowiązek. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił decyzję i powołując się na wytyczne z wyroku Sądu wskazał organowi, do jakich działań jest zobowiązany, co oznacza, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego muszą zająć się postępowaniem naprawczym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, następnie po zakończeniu tego postępowania, kwestiami zmiany sposobu użytkowania. Sąd zauważył, że na chwilę obecną organy nadzoru budowlanego muszą zająć się ustaleniem dokonania ewentualnej przebudowy obiektu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi E.M.: 1) wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w obrębie części budynku byłego kina (tj. pomieszczeń: poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego, w której funkcjonował lokal gastronomiczny - piwiarnia); 2) w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia przedłożyć wykonane przez osoby uprawnione: 2 egz. inwentaryzacji, oceny stanu technicznego zawierającej zakres zrealizowanych robót budowlanych w obrębie części budynku byłego kina (tj. pomieszczeń: poczekalni, personelu, zaplecza sanitarnego, holu kasowego, w której funkcjonował lokal gastronomiczny - piwiarnia). Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 6/18, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu sprawy należy uznać istniejącą dokumentację archiwalną z 1953 r. jako źródło porównań i wiarygodnych ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju robót budowlanych wykonanych w ramach przebudowy i daty ich przeprowadzenia. Natomiast zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji kasacyjnej z dnia 21 listopada 2017 r. sprawę należy rozpatrzyć w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na fakt, iż działka nr [...] leży na terenie wpisanym do rejestru zabytków (strefa rezerwatu kulturowego/[...] i [...] Strefa Konserwacji Urbanistycznej/Pozostała część obszaru – Obszar Miasta Historycznego), roboty budowlane związane z przebudową budynku wymagają dokonania zgłoszenia. Inwestor E.M. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r. szczegółowo opisała znany jej zakres czasowy i rzeczowy robót budowlanych w obiekcie, jednak z pisma tego nie wynika, kiedy dokonano zmian w zakresie ścian wewnętrznych. Zdaniem organu, pomimo braku wskazania konkretnej daty dokonania przebudowy ścian działowych, zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Zatem, na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia i nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów.

Po rozpoznaniu zażalenia E.M. oraz zażalenia I.P. postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy ustalił, że po wydaniu decyzji z dnia 28 stycznia 2019 r. i po otrzymaniu wyroku Sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, aby kontynuowano roboty budowlane w budynku byłego kina, które były już przedmiotem oceny w ww. decyzjach lub aby zostały rozpoczęte nowe roboty budowlane. Postępowanie organu I instancji, które było prowadzone po wydaniu ww. decyzji i wyroku, ograniczało się do kierowania korespondencji do stron postępowania i Urzędu Miasta w celu pozyskania informacji na temat zakresu już zrealizowanych robót budowlanych. Tymczasem w świetle przepisów art. 50 ustawy Prawo budowlane brak jednoznacznego stwierdzenia popartego dokładnymi ustaleniami właściwego organu co do faktu prowadzenia/kontynuowania przedmiotowych robót budowlanych uniemożliwia wydanie nakazu wstrzymania tych robót i w konsekwencji także nakazania przedłożenia, w trybie przepisu art. 50 ust. 3 tej ustawy, ocen technicznych bądź ekspertyz. W sytuacji, gdy nałożenie na podstawie tego przepisu obowiązku przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz jest niemożliwe ze względu na fakt zakończenia robót, organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć możliwość nałożenia takiego obowiązku na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 tej ustawy, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, ewentualnie wykorzystanych wyrobów budowlanych (przy czym w trybie nadzoru budowlanego konieczne jest dokonanie przez organ we własnym zakresie ustaleń, które będą uzasadniały powstałe wątpliwości).

Wobec tego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ zauważył też, że na fakt zakończenia przedmiotowych robót strona skarżąca zwróciła uwagę w rozpatrywanym zażaleniu.

Ponadto, wskazano, że wobec braku - po wydaniu decyzji z dnia 28 stycznia 2019 r. i następnie prawomocnego wyroku z dnia 23 kwietnia 2019 r. - obiektywnych, własnych ustaleń organu I instancji w przedmiocie prowadzenia/kontynuowania (niezakończenia) robót budowlanych w niniejszej sprawie, a tym samym także wobec braku jakichkolwiek przesłanek do wstrzymania robót, brak było podstaw do rozpatrzenia złożonych w ślad za zażaleniem wniosków strony o zawieszenie postępowania. Co więcej, z uwagi na zawężony zakres oceny i orzekania w trybie przepisów art. 50 ustawy Prawo budowlane, brak było również podstaw do rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowań prowadzonych w sprawie przedmiotowego budynku (co do ich istoty).

Skargę na powyższe postanowienie wniosła I.P. zarzucając, że organ nie odniósł się do złożonego przez nią zażalenia, w szczególności nie odniósł się do całego budynku byłego kina, który był użytkowany od 10 listopada 2017 r. Skarżąca wskazała, że wydając postanowienie organ nie stwierdził, że użytkowanie baru piwnego "[...]" oraz byłej sali kinowej na dyskotekę było nielegalne i odbywało się z naruszeniem prawa budowlanego w zakresie ochrony środowiska, bowiem hałasy o mocy ok. 200 Db powodowały drżenie ścian budynku skarżącej oddalonego od budynku po byłym kinie o 2,8 m oraz przepisów budowlanych związanych z zapewnieniem odległości okien i drzwi dwuskrzydłowych oszklonych od granicy nieruchomości. Zdaniem skarżącej, właścicielka budynku po byłym kinie kilkakrotnie odmówiła organowi I instancji przeprowadzenia oględzin w czynnym barze piwnym i w funkcjonującej dyskotece, a Starosta odmówił wykonania pomiaru hałasu związanego z funkcjonowaniem dyskoteki ze względu na fakt, że obiekt działa nielegalnie. Organ nadzoru budowlanego I instancji, który otrzymał pismo Starosty do wiadomości, nie wstrzymał użytkowania tego obiektu pomimo faktu, że właścicielka tego budynku odmówiła mu przeprowadzenia oględzin. Skarżąca wskazała, że zabezpieczenie budynków przed dźwiękiem i drganiem, tj. ochrona środowiska, leży w kompetencji nadzoru budowlanego, który nic nie zrobił, by zabezpieczyć ochronę środowiska na liczne interwencje skarżącej.

Skarżąca wyjaśniła, że intensywne prace budowlanego w byłym kinie rozpoczęły się po wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 26 listopada 2018 r., którą orzekł o braku podstawy prawnej do podjęcia działań w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, E.M. przygotowała cały obiekt do nowej działalności, która będzie otwarta po zakończeniu rygoru sanitarnego związanego z pandemią. Zgodnie z reklamą budynek będzie użytkowany na I. z muzyką, spotkaniami towarzyskimi, wieczorami kawalerskimi, imprezami integracyjnymi oraz imprezami firmowymi, sportem, karaoke, bilardem.

Skarżąca wniosła o wstrzymanie użytkowania obiektu po byłym kinie do czasu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. skarżąca uzupełniła swoją skargę przedkładając dokumenty potwierdzające jej prawo własności do działki nr [...] w W.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z dnia 31 maja 2021 r. uczestniczka postępowania E.M. wskazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i odniosła się obszernie do sprawy m.in. stwierdzając, że nieprawdą jest, jakoby z reklamy na jej budynku wynikało, że jest tam dyskoteka i że w ogóle w jej budynku znajduje się dyskoteka. Przypomniano, że pierwotnym sposobem użytkowania budynku były cele usługowe, towarzyskie i rozrywkowe, a nie kino.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 23 czerwca 2021 r. stwierdziła, że pozostawienie od strony jej nieruchomości otworów okiennych i drzwiowych w budynku byłego kina wobec prowadzonej w nim działalności generującej hałas jest niezgodne z prawem. W kolejnym piśmie, z dnia 30 czerwca 2021 r., zarzuciła organowi odwoławczemu nieodniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do własnego postanowienia z dnia 16 kwietnia 2014 r. w zakresie likwidacji 3 okien w pomieszczeniu byłego baru "[...]" oraz, że nie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, iż użytkowanie zarówno baru "[...]", jak i dyskoteki w budynku byłego kina, było nielegalne. Organ nie odniósł się, zdaniem skarżącej, do obowiązujących warunków technicznych, zwłaszcza do 7 okien i 2 drzwi od strony granicy z działką [...].

W piśmie z dnia 12 lipca 2021 r. E.M. odniosła się do pisma skarżącej i powołała się na wyrok Sądu Okręgowego XVI Wydział Cywilny z dnia 24 marca 2021 r., sygn. [...], w którym sąd m.in. zakazał J.P. i I.P. immisji polegających na emitowaniu gazów, dymów i innych wyziewów powstających w toku produkcji piekarni przez urządzenia zamontowane w ścianie bocznej piekarni od strony nieruchomości E.M. Uczestniczka postępowania wskazała, że okna jej budynku znajdują się po skosie w odległości zaledwie 4 m od urządzeń emitujących znajdujących się w ścianie granicznej piekarni. Uczestniczka wskazała, że jej budynek nie powoduje żadnych niedogodności dla skarżącej. Ponadto, zarzucono, że to skarżąca dopuściła się nielegalnej zmiany sposobu użytkowania, a nie uczestniczka. E.M. wyjaśniła również, że od ponad roku w jej budynku nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza, ponieważ najemca jej pubu zrezygnował z najmu na skutek epidemii. Natomiast duża sala w ogóle nie jest użytkowana od kwietnia 2018 r. W piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. E.M. wskazała, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było nakazem zamurowania okien w jej budynku. Ponadto, uczestniczka odniosła się do treści pisma skarżącej z dnia 30 czerwca 2021 r. i ponownie odniosła się do wyroku Sądu Okręgowego XVI Wydział Cywilny z dnia 24 marca 2021 r., sygn. [...].

Pismem z dnia 20 lipca 2021 r. E.M. wniosła o zawieszenie postępowania oraz o umorzenie postępowania ze skargi I.P. Natomiast pismem z dnia 22 lipca 2021 r. E.M. przekonywała, że skarżąca powinna zostać wyłączona z niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na pisma uczestniczki przy piśmie z dnia 24 lipca 2021 r. skarżąca m.in. nadesłała kopię pisma jej adwokata z dnia 29 czerwca 2021 r. skierowanego do E.M. w sprawie oferty nabycia części nieruchomości uczestniczki w odniesieniu do wyroku Sądu Rejonowego z dnia 30 kwietnia 2016 r., sygn. [...]. Ponadto, skarżąca wskazała, że jej piekarnia jest zamknięta od 16 czerwca 2019 r. oraz że uczestniczka w każdym piśmie narusza jej dobra osobiste.

Pismem z dnia 26 lipca 2021 r. E.M. odniosła się do swoich wcześniejszych pism.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. E.M. poinformowała, że w związku z jej skargą na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., zarejestrowaną pod sygn. II SA/Gd 448/21, jej zdaniem należałoby połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania. Ponadto, uczestniczka ponownie odniosła się do sprawy jej budynku.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. skarżąca uzupełniła swoje pismo z dnia 24 lipca 2021 r. odnosząc się do sporu pomiędzy nią a uczestniczką w kwestii wydania fragmentu nieruchomości uczestniczce w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego oraz Sądu Okręgowego.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. skarżąca poinformowała, że kieruje do Prokuratury Rejonowej kopie pism otrzymywanych od uczestniczki w związku z nieprawdziwymi informacjami, które, zdaniem skarżącej, mają na celu jej zastraszenie, zniesławienie i dyskryminację.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2021 r. E.M. odniosła się do pisma skarżącej z dnia 24 lipca 2021 r. wskazując, że dotyczy ono kwestii własności piekarni, co nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. skarżąca przesłała kopie dokumentów dotyczących działalności piekarni należącej do jej rodziny. Ponadto, skarżąca opisała, jak wedle jej pamięci, wyglądało kino w budynku uczestniczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. oddalił wnioski uczestniczki postępowania E.M. o zawieszenie postępowania oraz o umorzenie postępowania.

Pismem z dnia 6 września 2021 r. uczestniczka postępowania odniosła się do pism skarżącej z dnia 5, 12 i 18 sierpnia 2021 r. wskazując, że nie mają one nic wspólnego z istotą sprawy. Ponadto, poinformowała, że zawiadomiła Prokuraturę Rejonową w W. o przestępstwach skarżącej poprzez podawanie nieprawdy w pismach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Pismem z dnia 8 września 2021 r., uzupełnionym w dniu 10 września 2021 r., E.M. ponownie wniosła o zawieszenie postępowania.

Pismem z dnia 8 września 2021 r. skarżąca wniosła o pilne rozpatrzenie sprawy toczącej się od 2005 r.

Postanowieniem z dnia 16 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił kolejny wniosek uczestniczki postępowania o zawieszenie postępowania.

Pismem z dnia 16 września 2021 r. skarżąca odniosła się do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o której orzekł tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2021 r., sygn. II SAB/Gd 3/21, stwierdzając, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei pismem z dnia 21 września 2021 r. skarżąca poinformowała, że wniesienie przez nią skargi naraziło ją na agresję ze strony uczestniczki, więc w celu ratowania zdrowia zaprzestaje dalszego składania wniosków do Sądu.

Pismem z dnia 24 września 2021 r. skarżąca wyjaśniła, że E.M. nie jest uczestniczką postępowania dotyczącego należącego do skarżącej budynku mieszkalno-usługowego.

Pismem z dnia 26 września 2021 r. E.M. odniosła się do pisma skarżącej z dnia 8 września 2021 r. informując, że skarżąca nie ma prawa domagać się zamurowania drzwi i okien w budynku uczestniczki, gdyż zostały one wykonane w 1908 r. zgodnie z ówczesnymi przepisami. Jako że, w ocenie uczestniczki, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, to nie zachodzą żadne przyczyny, aby żądać zamurowania jej drzwi i okien. Ponadto, uczestniczka ponownie odniosła się do postawy skarżącej i treści jej pism.

Przy piśmie z dnia 30 września 2021 r. E.M. przesłała kopię swojego pisma do Wydziału II Karnego Sądu Rejonowego w sprawie jej wielokrotnego zniesławiania przez skarżącą.

Pismem z dnia 7 października 2021 r. skarżąca poinformowała, że skierowała pozew przeciwko E.M. o nakazanie oświadczenia woli. Natomiast sprawa otworów po byłych wentylacjach piekarni jest rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygn. akt II SA/Gd 593/21.

Pismem z dnia 11 października 2021 r. skarżąca odniosła się do pism E.M. do tutejszego Sądu oraz do Wydziału II Karnego Sądu Rejonowego.

Pismem z dnia 17 października 2021 r. E.M. odniosła się do treści pisma skarżącej z dnia 16 września 2021 r. Natomiast pismem z dnia 26 października 2021 r. odniosła się do treści pism skarżącej z dnia 24 września 2021 r. oraz z dnia 11 października 2021 r. Z kolei pismem z dnia 27 października 2021 r. oraz pismami z dnia 2 i 3 listopada 2021 r. E.M. odniosła się do sprawy nielegalnych otworów nawiewno-wywiewnych w ścianie granicznej piekarni oraz nielegalnego okna w budynku skarżącej, które będą przedmiotem kontroli sądowej w sprawie o sygn. II SA/Gd 593/21. Natomiast pismem z dnia 8 listopada 2021 r. E.M. poinformowała, że wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowolnej rozbudowy piekarni przez skarżącą m.in. wzdłuż granicy z działką uczestniczki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że orzekający w sprawie organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do oddalenia skargi.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r., mocą którego uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 31 grudnia 2020 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowienie organu I instancji orzekało zaś o wstrzymaniu robót budowlanych w części budynku byłego kina [...], w której funkcjonował lokal gastronomiczny – piwiarnia oraz nałożeniu na inwestora – E.M. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (inwentaryzacji i oceny stanu technicznego) dotyczących przedmiotowego budynku znajdującego się na działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w W.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu nadzorczym, którego podstawy materialnoprawne zostały wyznaczone przez decyzję kasacyjną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2017 r., zaakceptowaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 6/18, oraz następnie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2019 r. i akceptujący ją prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 162/19.

Kontrolując legalność decyzji kasacyjnej z dnia 21 listopada 2017 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 6/18), w granicach kognicji wyznaczonych dyspozycją art. art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., tutejszy Sąd zaakceptował, że właściwym trybem procedowania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń byłego kina [...] na lokal gastronomiczny, były przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ze względu na związane z tą zmianą roboty budowlane, które zakwalifikowano jak przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przebudowa oznacza zmianę układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego wskutek zmiany układu ścian wewnętrznych, jak i zmianę sposobu użytkowania danego obiektu, która wymagała w dacie jej wykonania, jak również legalizowania, uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zaakceptował, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej bez stosownego zgłoszenia, z którą połączone jest wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić jedno postępowanie mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót, które spowodowały zmianę sposobu użytkowania.

Stanowisko powyższe podtrzymał Sąd orzekający w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej z dnia 28 stycznia 2019 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 162/19) potwierdzając obowiązek organu nadzoru przeprowadzenia postępowania naprawczego w odniesieniu do przeprowadzonej przebudowy obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania.

W konsekwencji, objęte kontrolą sądową w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2021 r. zostało wydane w okolicznościach związania oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniach dwóch ww. wyroków. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem jest ustalenie zakresu wykonanych samowolnie robót budowlanych, które zmieniły parametry techniczne i użytkowe części obiektu oraz określenie działań niezbędnych do przywrócenia stanu zgodności z prawem w możliwie najpełniejszym zakresie. Przy tym podkreślić należy, że w toku takiego postępowania organy winny wykorzystać wszystkie możliwe, dostępne środki dowodowe, kierując się zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego postępowania są przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 25 ustawy nowelizującej nakazał do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. od 19 września 2020 r.), a z taką sprawą mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, stosować przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4).

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ma na celu doprowadzenie robót budowlanych, które są wykonywane bądź zostały już wykonane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, w tym od niego zupełnie niezależnych, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r., II OSK 629/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu organy nadzoru, ustawowo zobligowane do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), winny podejmować działania weryfikujące stan zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w tym zgodności z przepisami technicznymi służącymi zapewnieniu prawidłowych i bezpiecznych warunków użytkowania obiektów.

Uchylone zaskarżonym postanowieniem postanowienie organu nadzoru I instancji, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w obrębie części budynku byłego kina, wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, we wstępnej fazie postępowania naprawczego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r., II OSK 625/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem podejmowanego w tym trybie rozstrzygnięcia jest wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w warunkach odbiegających od wymogów prawnych.

Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury i orzecznictwa, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (zob. wyroki NSA z dnia: z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1106/10, LEX nr 992477, 12 października 2007 r., II OSK 629/07, LEX nr 347905, 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, publ. ONSAiWSA 2008/5/84, 19 lutego 2021 r., II OSK 3012/20, 20 lutego 2020 r., II OSK 3267/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 748/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2021). Co więcej, w przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 501/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorce wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w obrębie części budynku byłego kina oraz przedłożenie inwentaryzacji i oceny stanu technicznego zawierającej zakres zrealizowanych robót budowlanych we wskazanym obrębie części budynku byłego kina. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji uznając to rozstrzygnięcie za wadliwe, a ocenę tą podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Organ nadzoru budowlanego I instancji nie poczynił bowiem żadnych ustaleń, czy w dacie wydawania postanowienia o ich wstrzymaniu roboty są wykonywane, czy zostały już wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone. Nie zweryfikował faktycznych możliwości wstrzymania robót budowlanych, potwierdzając je odpowiednim materiałem dowodowym, w sytuacji, w której z dotychczas ujawnionych okoliczności wynika, że roboty, które służyły zmianie sposobu użytkowania budynku kina na lokal gastronomiczny, zostały już wykonane.

Zaznaczyć przy tym należy, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze, częstokroć pomimo trudności dowodowych spowodowanych upływem czasu, winien wykorzystać wszelkie dopuszczalne prawem środki dowodowe celem wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na możliwość zastosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i na dalszy tok postępowania naprawczego.

Organ II instancji prawidłowo podkreślił, że w świetle przepisów art. 50 Prawa budowlanego brak jednoznacznego stwierdzenia – popartego dokładnymi ustaleniami właściwego organu – co do faktu prowadzenia (kontynuowania) przedmiotowych robót budowlanych uniemożliwia wydanie nakazu wstrzymania tych robót i w konsekwencji także nakazu przedłożenia ocen technicznych bądź ekspertyz. Przepisy art. 50 odwołują się bowiem do faktu prowadzenia (niezakończenia) robót budowlanych z fizycznego i technicznego punktu widzenia. Tymczasem na fakt zakończenia przedmiotowych robót strona skarżąca zwróciła uwagę w zażaleniu. Z kolei brak podstaw do wstrzymania robót wiąże się z brakiem podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji, ocen technicznych czy ekspertyz. W sytuacji, gdy nałożenie obowiązku przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego jest niemożliwe ze względu na fakt zakończenia robót, organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie celem zastosowania przepisów art. 51 Prawa budowlanego, w tym potrzeby nałożenia obowiązku na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 tej ustawy, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, ewentualnie wykorzystanych wyrobów budowlanych.

W ocenie Sądu, stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w zaskarżony postanowieniu jest prawidłowe, albowiem postanowienie organu I instancji, wydane bez poczynienia ustaleń w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 50 Prawa budowlanego, jako wadliwe prawnie, nie mogło się ostać. W następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., organ odwoławczy doszedł do słusznych wniosków, że postanowienie organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W konsekwencji organ I instancji będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy robót budowlanych wykonanych w części budynku byłego kina [...] w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszej wyroku.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie m.in. jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.