Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 998/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 400/15 w sprawie ze skarg Z. Ł. i B. A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z.Ł. i B.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach orzeczeniem z [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni 2170 m2, położonej w Częstochowie, przy ul. P., zapisanej w ks. wiecz. [...], stanowiącej przed wywłaszczeniem własność I.Ł., M.Ł., M.Ł. i J.Ł. i ustaliło odszkodowanie w wysokości 9 377,88 zł.

Od powyższego orzeczenia odwołali się: I.Ł. i inni.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] "orzekła odwołania nie uwzględnić i zaskarżoną decyzję zatwierdzić".

J.Ł. pismem z 14 maja 1998 r. wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1961 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] i orzeczenia z [...]

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję z [...]

J.Ł. wniósł skargę na decyzję z [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 409/07 uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] i decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż istotne dla sprawy kwestie nie zostały przez organ nadzoru dostatecznie zbadane. Na podstawie zgromadzonych dotychczas materiałów dowodowych nie ma możliwości stwierdzenia, tak jak zrobił to organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z treścią art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17, art. 18 i art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Sąd ten uznał, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, z analizy akt administracyjnych wynika brak w przedmiotowych aktach: opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach o niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego; dokumentów potwierdzających fakt, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Częstochowie była wykonawcą narodowych planów gospodarczych; jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca wywłaszczenia uzyskał zezwolenie na nabycie spornej nieruchomości wydawane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego i posiadał zabezpieczone na ten cel środki finansowe; wniosku wywłaszczeniowego oraz planu sytuacyjnego będącego integralną częścią wniosku o wywłaszczenie nieruchomości; postanowienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; jakichkolwiek dokumentów dotyczących prowadzenia ze współwłaścicielami nieruchomości rokowań w celu dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości i ich zakresu.

Brak powyższych dokumentów powoduje, że nie sposób określić na jaki cel została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Sama decyzja o wywłaszczeniu odwołuje się bowiem jedynie do "niezbędności dla realizacji narodowych planów gospodarczych", a zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 6 dekretu, ubiegający się o zezwolenie na nabycie nieruchomości miał obowiązek w złożonym wniosku wskazać m. in. cel nabycia nieruchomości. Cel ten musi więc wynikać ze znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych dokumentów i nie może być obecnie przez organ nadzoru domniemywany.

Nadto, organ nadzoru w żaden sposób nie zbadał podnoszonej w sprawie już od dnia złożenia odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego istotnej, bezpośrednio rzutującej na ocenę prawidłowości ustalenia przez organ wywłaszczeniowy kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego, kwestii prawidłowego, dokładnego i jednoznacznego ustalenia, które działki, o jakich konkretnie numerach i powierzchniach oraz czyją będące własnością, zostały ostatecznie wywłaszczone orzeczeniem z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że w tej kwestii istnieją duże rozbieżności, które nie zostały wyjaśnione przed wydaniem kwestionowanych decyzji organu nadzoru.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe nie jest dotknięte chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nadto konieczne jest przeprowadzenie synchronizacji geodezyjnej, która pozwoli ustalić, które działki (o jakich numerach) weszły w skład wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 2170 m², w jakich księgach wieczystych były one zapisane (czy tylko w księdze o numerze hipotecznym [...], czy również w księgach hipotecznych o numerach [...]), a w efekcie jakie nieruchomości weszły w skład działki oznaczanej później numerem [...] o powierzchni 2170 m². Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ stwierdzi, czy w postępowaniu wywłaszczeniowym organy ustaliły właściwy krąg stron, a co za tym idzie, czy prawidłowo przeprowadzone zostało także postępowanie odszkodowawcze.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 24 lipca 2013 r.: 1) stwierdził nieważność decyzji z [...] i orzeczenia z [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki nr [...], położonej w Częstochowie, obręb 0181; 2) stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z [...] i orzeczenia z [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia obecnej działki nr [...], położonej w Częstochowie, obręb 0181; 3) stwierdził nieważność decyzji z [...] r. - w części dotyczącej odszkodowania przyznanego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że rozstrzygnięcie wydał przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 409/07. W wykonaniu wytycznych Sądu organ przeprowadził dodatkowe poszukiwania akt archiwalnych i w tym celu wystąpił do Archiwum Urzędu Miasta Częstochowy, Archiwum Akt Nowych, Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach, odnajdując jedynie szczątkowe dokumenty. Ponadto zgodnie ze wskazaniem Sądu, organ uzyskał z akt sprawy prowadzonej przed Sądem Okręgowym w Częstochowie pod sygnaturą II Ns 1377/03 opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii mgr inż. M.P.

Dalej wskazano, że nieruchomość położoną w Częstochowie przy ul. P. wywłaszczono również pod budownictwo mieszkaniowe, tj. pod budowę osiedla, a więc na cel realizacji narodowych planów gospodarczych. Fakt ten potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę do spraw rolnych mgr inż. W.J., który powołał jako przedmiot oszacowania nieruchomość przeznaczoną pod budowę osiedla "Śródmieście". Ponadto ubiegającym się o wywłaszczenie była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Częstochowie, a więc państwowa jednostka organizacyjna, powołana do realizacji tego typu inwestycji oraz posiadająca odpowiednie środki na ten cel. Przedsiębiorstwo pod nazwą Dyrekcja Rozbudowy Osiedli Robotniczych w Częstochowie zostało utworzone na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...] Przedsiębiorstwo było prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych jako przedsiębiorstwo budżetowe, którego ogół dochodów i wydatków objęty był budżetem Państwa i mogła być podmiotem, który mógł ubiegać się o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 2 pkt. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Organ zauważył, że mimo podjętych poszukiwań nie udało się jednak odnaleźć wydanego w przedmiotowej sprawie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...]. W aktach archiwalnych brak jest także oferty odstąpienia nieruchomości wykonawcy narodowych planów gospodarczych skierowanej do byłych właścicieli. Organ będąc związany wyrokiem z 23 stycznia 2008 r., zgodnie z którym nie można domniemywać, iż strony zostały wezwane do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości a ustalenie spełnienia tej przesłanki wywłaszczenia wymaga udowodnienia. Skoro zatem nie odnaleziono oferty, a wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie wynika także jednoznacznie z innych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, to organ stwierdził, że brak było takiego wezwania, co powoduje, iż w sprawie został rażąco naruszony art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Rażące naruszenie art. 8 dekretu oznacza też, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W konsekwencji nie było również podstaw do przyznania odszkodowania.

Organ ustalił też, że przedmiotem wywłaszczenia była działka nr [...] o powierzchni 2170 m2, zaś wadliwie wskazano, że grunt pochodzi wyłącznie z KW [...], tymczasem pochodził również w części z KW [...], której właścicielami byli T. i I. Ł. oraz M., M., J. Z. i B. Ł. Zatem stronami postępowania zakończonego kwestionowanymi aktami administracyjnymi powinni być wszyscy wyżej wskazani w rep. hip. [...] oraz rej. hip. [...]właściciele. Organ wywłaszczający w orzeczeniu z [...] wskazał jako właścicieli nieruchomości I.Ł. i inni, a zatem hipotecznych właścicieli nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Pominięci natomiast zostali pozostali właścicieli również faktycznie wywłaszczonej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], którzy jednak na etapie postępowania odwoławczego zostali wzięci pod uwagę, bowiem skierowano do nich decyzję z [...], która w obrocie prawnym funkcjonuje jako ostateczna. Pomimo powyższego, brak udziału wszystkich stron w postępowaniu nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ocenianych decyzji wywłaszczeniowych na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., a jedynie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...].

Z kolei oceniając skutki prawne wywołane badanymi aktami administracyjnymi Minister ustalił, że działka nr [...], stanowi własność Gminy Miasta Częstochowa oraz zostało ustanowienie prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych powiązane z prawem własności lokali znajdujących się w budynku położonym na gruncie. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego połączonego z prawem własności lokali na postawie aktów notarialnych stanowi nieodwracalny skutek prawny. Jednocześnie nie stwierdzono, aby w części dotyczącej przyznania odszkodowania decyzja z [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

Prezydent Miasta Częstochowy (działający jako organ gminy) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] Do wniosku zostały załączone akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia. W motywach wniosku wskazano, że z załączonych akt archiwalnych wynika, że właściciele zostali wezwani do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem w/w postępowania wywłaszczeniowego, zaś przed wezwaniem wykonawca narodowych planów gospodarczych uzyskał zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie m. in. przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z treścią opinii geodezyjnej z 19 maja 2011 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego E.R., i treścią mapy z 5 czerwca 2014 r., sporządzonej przez w/w geodetę, wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 2170 m2, oznaczona ówcześnie jako działka nr [...] wchodzi w skład obecnych działek nr [...] (przed podziałem: nr [...]). Z treści opinii geodezyjnej wynika ponadto, że wywłaszczenie gruntu o powierzchni 2170 m2 objęło nieruchomość rep. hip. [...] stanowiącą własność I.Ł. i inni oraz niewskazaną w orzeczeniu nieruchomość rep. hip. 1391, której właścicielami byli T. i I. Ł. i inni. . Stronami postępowania nadzorczego są zatem poprzedni właściciele (względnie ich spadkobiercy) wywłaszczonych nieruchomości rep. hip. nr [...], a dalej podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], położonych na terenie objętym wywłaszczeniem.

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z [...] uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] i orzekł co do istoty, tj.:

1) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] i zatwierdzonego nią orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...], którym wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni 2170 m², położonej w Częstochowie, przy ul. P., zapisanej w ks. wiecz. [...], stanowiącej przed wywłaszczeniem własność I. Ł. i inni oraz ustalono odszkodowanie w wysokości 9 377,88 zł (zwanego dalej: "orzeczeniem z 1961 r.") - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 1790 m², objętej zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...] wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach i wnioskiem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie z [...], przedstawionej na mapie sytuacyjnej załączonej do w/w wniosku z [...] oraz na mapie stanowiącej załącznik nr 10 do opinii geodety uprawnionego E.R. z [...] wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], jedn. ew. M. Częstochowa;

2) stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] - w części dotyczącej wywłaszczenia części obecnej działki nr [...], obręb 0181, jedn. ew.. M. Częstochowa, odpowiadającej części działki nr [...], położonej poza granicami w/w nieruchomości o powierzchni 1790 m²;

3) stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] i orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] - w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 2170 m².

Analizując przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. Minister wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięć. Dalej też organ zbadał przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stwierdził, że decyzja z 1962 r. i orzeczenie z 1961 r. nie zostały wydane bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wskazał, że przedmiotowe orzeczenie z 1961 r. zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), zwanego dalej: "dekretem", w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Przepisy dekretu miały zastosowanie również do ustalenia odszkodowania. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70), postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie mniejszej ustawy jeszcze nie zakończone miało być prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostawały w mocy, a odszkodowanie miało być ustalone według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustalano według przepisów dotychczasowych.

Dekret regulował tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Z akt archiwalnych nadesłanych przez Prezydenta Miasta Częstochowy przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z 23 września 1953 r. nr IN6/E-889/934/53/3360 na nabycie m. in. nieruchomości o powierzchni 1790 m², która stanowiła część nieruchomości rep. hip. nr [...], zezwalając jednocześnie na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych inwestycją, zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...] Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 dekretu - w zakresie w/w nieruchomości o powierzchni 1790 m².

Zgodnie z art. 8 dekretu, po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15 - dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. W warunkach przedmiotowej sprawy doszło do prawidłowego wezwania właścicieli przedmiotowych nieruchomości o powierzchni 1790 m² w drodze obwieszczenia - pismem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie z [...]. Inwestor uzyskał zezwolenie na zbiorowe wezwanie właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym wywłaszczeniem. Rażącego naruszenia prawa nie pociągało za sobą niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Zastosowany przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie wzór wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości był zgodny z przepisami zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...], wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 dekretu przed nowelizacją. Załącznik do powyższego zarządzenia nie zawiera wykropkowanego miejsca na konkretną cenę, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż zostanie ona ustalona na podstawie art. 28 dekretu. Zastosowanie się do w/w wzoru wezwania nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08. Zgodnie z tezą drugą uchwały, "określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Nie doszło więc do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu - w odniesieniu do w/w nieruchomości o powierzchni 1790 m², albowiem wezwano właścicieli przedmiotowych nieruchomości rep. hip. nr 1590 oraz rep. hip. nr 1391 do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Organ wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało załączyć (art. 17 ust. 3 dekretu): 1) zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego; 2) dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8; 3) plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia; 4) poświadczony odpis z księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości, albo - jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła - odpis dokumentu ze zbioru dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości, poświadczony przez właściwy sąd powiatowy z zaznaczeniem, że stwierdza on prawo własności nieruchomości według stanu zbioru dokumentów na dzień wydania odpisu; 5) jeżeli nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej i nie był dla niej prowadzony zbiór dokumentów - zaświadczenie właściwego sądu powiatowego, stwierdzające tę okoliczność. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie pismem z [...] wniosek o wywłaszczenie złożyła Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie. Do wniosku załączono wszystkie wymagane dokumenty, w tym: zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego PKPG z [...], plan sytuacyjny obejmujący m. in. przedmiotową nieruchomość o powierzchni 1790 m², obwieszczenie o wezwaniu właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru nie budzi wątpliwości, iż nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu w zakresie wywłaszczenia w/w nieruchomości o pow. 1790 m².

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadomić należało właściciela nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Zgodnie z art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu). Z akt archiwalnych nadesłanych przez Prezydenta Miasta Częstochowy wynika, iż obwieszczeniem z [...] zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, w tym właścicieli przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 1790 m². Następnie obwieszczeniem z [...] zawiadomiono strony o terminie rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 dekretu, ani art. 20 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Przedmiotowe orzeczenie z 1961 r. zawiera wszystkie wymienione w art. 21 ust. 2 dekretu elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia przez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu; wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. W sprawie została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa w dniu 25 maja 1955 r., na którą nie stawili się, pomimo prawidłowego zawiadomienia, właściciele przedmiotowej nieruchomości o pow. 1790 m². Wcześniej zaś, w dniach 5, 6, 8, 12, 14 października 1953 r. przeprowadzono rozprawę "ustaleniową", podczas której dokonano opisów nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym m. in. nieruchomość rep. hip. nr [...] o powierzchni 895 m² oraz nieruchomość rep. hip. nr [...] o powierzchni 895 m². Nie doszło zatem do naruszenia art. 21 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

W przedmiotowym orzeczeniu z 1961 r. wskazano działkę nr [...] o powierzchni 2170 m² - jako nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu. Niemniej organ zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż były podstawy do wywłaszczenia jedynie nieruchomości o powierzchni 1790 m² , ozn. rep. hip. nr [...], albowiem tylko taki teren został objęty wyżej wymienionym wnioskiem wywłaszczeniowym z 16 grudnia 1953 r. i mapą sytuacyjną do niego załączoną. Wywłaszczenie zaś pozostałej części działki nr [...] (wskazanej w orzeczeniu) nastąpiło pomimo braku wniosku podmiotu realizującego narodowe plany gospodarcze, a więc z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 dekretu, który stanowił, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Powyższą konstatację potwierdza treść akt archiwalnych, w których brakuje jakiejkolwiek wzmianki o złożeniu drugiego wniosku lub o uzupełnieniu w/w wniosku z 16 grudnia 1953 r. przez powiększenie obszaru objętego wywłaszczeniem. Również z odwołania właścicieli nieruchomości rep. hip. nr [...], złożonego od orzeczenia z 1961 r. wynika, że część nieruchomości została objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym pomimo nieprzeprowadzenia postępowania w odniesieniu do tego dodatkowego obszaru. Świadczy o tym następujący fragment: "[...] Nie wzięto pod uwagę wywłaszczenia drugiego dodatkowego, dokonanego w czasie późniejszym, a podciągnięto ten fakt pod pierwsze zajęcie ziemi. Właściwie nie było to wywłaszczenie nawet wszczęte, a po prostu zajęcie terenu bez wezwania do pertraktacji dobrowolnej odstąpienia w powołaniu się jedynie na PKPG i konieczność wejścia dla wykonania planów Narodów." Powyższe stwierdzenia są spójne ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z którego wynika, że zostało wydane w odniesieniu do wywłaszczonych nieruchomości drugie zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego PKPG (z [...]) dotyczące części nieruchomości rep. hip. nr [...] o powierzchni 150 m². Nie znajduje zaś odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym teza, jakoby doszło do złożenia drugiego wniosku wywłaszczeniowego lub uzupełnienia złożonego wniosku, poprzedzonego skierowaniem stosownego wezwania do właścicieli nieruchomości w trybie art. 8 ust 1 dekretu. W aktach sprawy brak również dokumentu, z którego wynikałoby, iż to poprzedni właściciele żądali wywłaszczenia pozostałej części nieruchomości. Wywłaszczenie dokonane przedmiotowym orzeczeniem z 1961 r., utrzymanym decyzją z 1962 r., należy zatem uznać za prawidłowe jedynie w odniesieniu do nieruchomości o powierzchni 1790 m², objętej zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...], wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach oraz wnioskiem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie z [...], przedstawionej na mapie sytuacyjnej załączonej do w/w wniosku z [...] oraz na mapie stanowiącej załącznik nr 10 do opinii geodety uprawnionego E.R. z [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], jedn. ew. M, Częstochowa.

W odniesieniu zaś do pozostałej części przedmiotu wywłaszczenia organ wskazał, że należało uznać, iż wywłaszczenie nastąpiło z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. W części dotyczącej części obecnej działki nr [...], leżącej poza granicami w/w terenu o powierzchni 1790 m², czyli w części dotyczącej powierzchni 380 m², stanowiącej własność Miasta Częstochowy, nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., bowiem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], której część leży poza w/w obszarem o powierzchni 1790 m², stanowi obecnie własność Miasta Częstochowy, które nabyło ją w drodze komunalizacji mienia Skarbu Państwa na podstawie decyzji o stwierdzeniu nabycia własności z [...]. Skoro zaś nie doszło do umownego rozporządzenia własnością w/w nieruchomości, ani też nie wystąpiło żadne inne zdarzenie czyniące niedopuszczalnym uchylenie skutków przedmiotowych decyzji wywłaszczeniowych, to zasadne było stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1961 r. i decyzji z 1962 r. w części dotyczącej wywłaszczenia w/w terenu.

Dalej organ wskazał, że w przedmiotowym orzeczeniu z 1954 r. ustalono wysokość odszkodowania w kwocie 9.377,88 zł i przyznano je na rzecz I.Ł. i inni. Stosownie do art. 33 ust. 1 dekretu, wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych mógł zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W myśl zaś art. 33 ust. 6 dekretu, jeżeli wniosek o ustalenie odszkodowania zgłoszony został przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu, a orzeczenie o wywłaszczeniu miało zapaść w wyniku rozprawy - w wyniku tej samej rozprawy mogło zapaść orzeczenie o ustaleniu odszkodowania. W zawiadomieniach o miejscu i terminie rozprawy należało uprzedzić, że przedmiotem rozprawy będzie również wniosek o ustalenie odszkodowania. W analizowanej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania złożyli współwłaściciele przedmiotowych nieruchomości podczas rozprawy "ustaleniowej", przeprowadzonej w dniach 5, 6, 8, 12, 14 października 1953 r., z której protokół został sporządzony w dniu 29 października 1953 r. Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 ust. 6 dekretu. Organ zauważył, że odszkodowanie przyznane zostało za nieruchomości rep. hip. nr [...], które miały rozbieżne stany prawne. Wywłaszczana nieruchomość rep. hip. nr [...] o powierzchni 895 m², stanowiła własność I.Ł. i inni, zaś nieruchomość rep. hip. nr [...] stanowiła własność T.Ł. i inni. Powyższy stan prawny został zobrazowany w protokole z rozprawy "ustaleniowej", sporządzonym w dniu 29 października 1953 r., wchodzącym w skład akt archiwalnych nadesłanych przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Z powyższego wynika, że organ I instancji miał wiedzę o w/w różnicach w stanie prawnym nieruchomości objętych przedmiotowym wywłaszczeniem, lecz nie uwzględnił ich w orzeczeniu wywłaszczeniowo -odszkodowawczym z [...], ustalając odszkodowanie w całości na rzecz właścicieli nieruchomości rep. hip. nr [...]. Odszkodowanie stanowi środek służący naprawieniu szkody powstałej na skutek wywłaszczenia. Z szeregu przepisów dekretu (m. in. art. 30 ust. 3 dekretu) wynika, że odszkodowanie przysługiwało "wywłaszczonemu", a więc podmiotowi, któremu odjęto prawo własności nieruchomości. Fakt pominięcia w postępowaniu podmiotów, którym przysługiwało prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W przypadku przyznania odszkodowania z pominięciem niektórych (albo wszystkich) podmiotów uprawnionych do jego otrzymania, nie zachodzi rażące naruszenie prawa, albowiem z treści art. 26 ust. 4 dekretu wynika, że ustalenie tytułu własności nieruchomości, dokonane w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie pozbawiało osób trzecich, roszczących prawo do nieruchomości, prawa dochodzenia w postępowaniu sądowym roszczeń odszkodowawczych w stosunku do osób, uznanych za właścicieli w postępowaniu wywłaszczeniowym. Oznacza to, że istniała możliwość dochodzenia przez osoby pominięte w w/w orzeczeniu, tj. przez T.Ł., odszkodowania od podmiotów, którym odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości zostało przyznane — stosownie do ich udziałów w prawie własności nieruchomości rep. hip. nr [...]. Niemniej pominięcie w postępowaniu dowodów i informacji o różnych udziałach w prawie własności nieruchomości objętej dwoma księgami wieczystymi powodowało przyznanie odszkodowania poszczególnym osobom w nieprawidłowych częściach, a tym samym rażąco naruszało prawo.

Również, według organu przyznanie odszkodowania za nieruchomości o powierzchni 2170 m² - przy niedopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości nieobjętej przedmiotowym wnioskiem wywłaszczeniowym z 16 grudnia 1953 r. - nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jest bowiem niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa przyznanie odszkodowania za nieruchomość, która nie mogła podlegać wywłaszczeniu. Z powyższego wywodu wynika, że przyznanie odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 2170 m² było niedopuszczalne w części dotyczącej części obecnej działki nr [...], leżącej poza granicami terenu o powierzchni 1790 m², objętego wnioskiem wywłaszczeniowym z [...], stanowiącej własność Miasta Częstochowy, albowiem w odniesieniu do tego terenu zasadne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1961 r. oraz decyzji z 1962 r. Skoro zaś rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania ma charakter niepodzielny, to nie było możliwe stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1961 r. oraz decyzji z 1962 r. w zakresie części rozstrzygnięcia odszkodowawczego.

Skarżąca podkreśliła, że właściciele nieruchomości rep. hip [...] nigdy nie otrzymali odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a wywłaszczenie nie zostało wpisane do księgi wieczystej rep. hip [...] prowadzonej dla tej nieruchomości. Mylne jest stwierdzenie, że wywłaszczenie miało miejsce z dwóch działek. Właściciele działki rep. hip [...] przypuszczając, że zostali pominięci przy wywłaszczeniu odwołali się do Komisji Odwoławczej, niemniej ich odwołanie nie zostało uwzględnione. Zatem Minister powinien uznać rozstrzygnięcia wywłaszczeniowe za bezwzględnie nieważne.

B.A. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę, podniosła że z akt przekazanych Ministrowi przez Prezydenta Miasta Częstochowy wynika, iż obwieszczenie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie jest obarczone rażącym błędem, bowiem nie uwzględnia w swojej treści osoby skarżącej jako jednego ze właścicieli. W obwieszczeniu tym nie ma wymienionej B. Ł., ani nie ma wymienionej księgi wieczystej rep. hip. [...] dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. F. (dawna ul. P.) w Częstochowie. Oznacza to, że skarżąca nie została wezwana w/w obwieszczeniem do dobrowolnego odstąpienia części swojej nieruchomości. Dokumentacja zgromadzona w w/w aktach archiwalnych nie dotyczy skarżącej, nie otrzymała należnego odszkodowania, pozbawiono ją czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca podkreśliła, że jej prawo własności do nieruchomości przy ul. F. w Częstochowie było i jest bezsporne, zostało ujawnione w księdze wieczystej rep. hip. [...] już w czasie II wojny światowej i niezmiennie jest wpisane do dnia dzisiejszego. W chwili wywłaszczania również figurowała w księdze wieczystej rep. hip. [...]. Faktu tego nie uwzględniono w kwestionowanym postępowaniu wywłaszczeniowym. W tych warunkach uważa, że rażąco naruszono art. 8 dekretu. Dalej skarżąca zauważyła, że analogicznie do powyższego nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz terminie rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej. Efektem tego jest orzeczenie z 1961 r. wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem również to orzeczenie w swej treści nie uwzględniało B. Ł. i inni.

Jednocześnie skarżąca zauważyła, że przytoczony przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 26 ust. 4 dekretu dotyczył wyłącznie sytuacji, w której zmienił się właściciel lub wpisy w II dziale księgi wieczystej były poddane pod wątpliwość. Skarżąca uważa, że w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszony został art. 21 ust. 2 pkt 1 dekretu, bowiem działka nr [...] wskazana na opisie i mapie wywłaszczeniowej nr [...] błędnie łączy ze sobą dwie sąsiadujące nieruchomości, które nigdy nie były scalane. Według skarżącej przedmiot wywłaszczenia został źle określony, a skarżąca nigdy nie została wywłaszczona. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że opinia geodezyjno-prawna, powoływana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzona na zlecenie Ministra przez geodetę uprawnionego E.R. powinna być sprostowana, bowiem na str. 1 i na str. 4 wpisano numer księgi wieczystej [...], zamiast nr KW rep. hip. [...]. Szczegółowy opis w/w nieruchomości został zawarty w opinii biegłego sądowego M.P. z 7 lutego 2004 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargi – wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że narusza ona prawo w stopniu kwalifikującym ja do wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdził, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Sąd I instancji po pierwsze podkreślił, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była kontrola prawidłowości aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o powierzchni 2170 m² położonej w Częstochowie przy ul. P. zapisanej w księdze wieczystej [...] i ustaleniu odszkodowania z tytułu przedmiotowego wywłaszczenia – korzystającej z przymiotu ostateczności.

Po drugie zaznaczył, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja są wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 409/07. Wyrokiem tym uchylono decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta z [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r. utrzymującej w mocy orzeczenie z 1961 r. Okoliczność ta oznacza, że organy administracji rozpoznające sprawę po wyroku uchylającym w/w decyzje - stosownie do art. 153 P.p.s.a. – były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie.

Sąd ówcześnie orzekający stwierdził, że:

1) w aktach administracyjnych sprawy brak określonych dokumentów, co powoduje, że nie sposób określić, na jaki cel została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość (tymczasem zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 6 dekretu ubiegający się o zezwolenie na nabycie nieruchomości miał obowiązek w złożonym wniosku wskazać m. in. cel nabycia nieruchomości i cel wywłaszczenia, określony choćby w sposób ogólny, wynikać musiał też z samego wniosku o dokonanie wywłaszczenia - art. 17 ust. 1 pkt 5 dekretu). Cel ten musi więc wynikać ze znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych dokumentów i nie może być obecnie przez organ nadzoru domniemywany;

2) art. 8 ust. 1 dekretu stanowił, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5 dekretu, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W tej kwestii nie można uznać za prawidłowe ustaleń organu opierających się jedynie na treści kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, ustalenia istotnych okoliczności faktycznych na domniemaniu, które nie zostało uwiarygodnione;

3) organ nadzoru w żaden sposób nie zbadał, podnoszonej w sprawie już od dnia złożenia odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego, niezwykle istotnej - bo rzutującej na ocenę prawidłowości ustalenia przez organ wywłaszczeniowy kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego - kwestii prawidłowego, dokładnego i jednoznacznego ustalenia, które działki, o jakich konkretnie numerach i powierzchniach oraz czyją będące własnością, zostały ostatecznie wywłaszczone orzeczeniem 1961 r. Z akt sprawy wynika, że w tej kwestii istnieją duże rozbieżności, które nie zostały wyjaśnione przed wydaniem kwestionowanych decyzji organu nadzoru;

4) z treści znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych wypisów z protokołów rozpraw wynika, że w niniejszej sprawie wydane były dwa zezwolenia na zajęcie wydane przez Przewodniczącego P.K.P.G.: z [...] i z [...];

5) z akt sprawy wynika, że te istotne dla sprawy kwestie nie zostały przez organ nadzoru dostatecznie zbadane. W ocenie Sądu na podstawie zaś zgromadzonych dotychczas materiałów dowodowych nie ma możliwości stwierdzenia, tak jak zrobił to organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z treścią art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17, art. 18 i art. 33 dekretu. Wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Tymczasem nie poczyniono ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., przez co nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6) przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącego, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe nie jest dotknięte chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Niezbędne są dalsze poszukiwania dokumentacji, która zgodnie z przepisami dekretu winna zostać zgromadzona przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, która mogłaby pozwolić na określenie celu wywłaszczenia i pomóc w ustaleniu faktów związanych z prowadzeniem (lub jego brakiem) rokowań o dobrowolne odsprzedanie nieruchomości ze wszystkimi współwłaścicielami. Nadto konieczne jest przeprowadzenie synchronizacji geodezyjnej, która pozwoli ustalić, które działki (o jakich numerach) weszły w skład wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 2170 m², w jakich księgach wieczystych były one zapisane (czy tylko w księdze o numerze hipotecznym 1590, czy również w księgach hipotecznych o numerach [...]), a w efekcie jakie nieruchomości weszły w skład działki oznaczanej później numerem [...] o powierzchni 2170 m². Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ stwierdzi, czy w postępowaniu wywłaszczeniowym organy ustaliły właściwy krąg stron, a co za tym idzie, czy prawidłowo przeprowadzone zostało także postępowanie odszkodowawcze.

Sąd ten wskazał po trzecie, że kontrolą pod względem zgodności z prawem objęto decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 20 października 2014 r., jako wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją tą uchylono zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] w całości i w tym zakresie orzeczono co do istoty sprawy, m. in. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 1962 r. i orzeczenia 1961 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 1790 m², wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], jedn. ew. M. Częstochowa.

Po czwarte, akta postępowania administracyjnego, w tym wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, po wyroku Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2008 r., zostały uzupełnione, w szczególności nastąpiło to na etapie rozpoznawania przez organ nadzoru wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy o ponowne rozpatrzenie sprawy z 9 sierpnia 2013 r. Wracając do istoty postępowania nieważnościowego podkreślił, że z przedstawionego stanu sprawy, akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru dokonał oceny decyzji z 1962 r. utrzymującej w mocy orzeczenie z 1961 r. w aspekcie wszystkich przesłanek nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności jednej z przesłanek z punktu 2, mianowicie "rażącego naruszenia prawa". I tak ocenę sprawy w aspekcie zaistnienia podstaw nieważnościowych z pkt 1, 3 – 7 § 1 art. 156 K.p.a. Sąd I instancji uznał za prawidłową. Natomiast ocenę sprawy w aspekcie niezaistnienia czy zaistnienia podstawy z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Sąd I instancji uznał za przedwczesną w omówionym poniżej zakresie.

Wskazał, że z brzemienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa wywołuje taki skutek. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wskazał, że w tezie wyroku NSA z 12.12.1988 r., sygn. II SA 981/88 (ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

Sąd I instancji wskazał, że przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym akty, były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) i art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), co zostało już podkreślone w uprzednio wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 23 stycznia 2008 r. Zasady i szczegółowe warunki nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych regulował art. 1 i art. 2 oraz dział III dekretu zatytułowany "Nabywanie nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych". Obowiązkiem organu nadzoru przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zgodnie z oceną wynikającą z wyroku z 23 stycznia 2008 r. - było wykazanie, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze zostało przeprowadzone w szczególności zgodnie z treścią art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17, art. 18 i art. 33 dekretu, w kontekście rażącego ich naruszenia. Przy czym ustalenie spełnienia wymogów wynikających z przywołanych przepisów dekretu organ nadzoru miał udowodnić, nie zaś oprzeć na domniemaniach.

Mając za podstawę powyższe regulacje dekretu i ustalenia dokonane przez Ministra pod względem zgodności z tymi regulacjami, czy ich naruszenia w stopniu rażącym oraz ocenę prawną i wskazania wynikające z uprzednio wydanego w sprawie wyroku, a nadto treść skarg, Sąd I instancji stwierdził:

- po pierwsze, że organ nadzoru nie wypowiedział się w ogóle w przedmiocie celu, na jaki została wywłaszczona sporna nieruchomość, o którym stanowiły art. 7 ust. 2 pkt 6 i art. 17 ust. 1 pkt 5 dekretu i czego wymagał Sąd w wyroku z 23 stycznia 2008 r.;

- po drugie, że zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. Prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie przedmiotowego dekretu – według art. 2 dekretu - służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, wymienionych w tej regulacji. Jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas – stosownie do art. 4 ust. 1 dekretu - uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2. W myśl art. 5 ust. 1 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. I tak ze zgromadzonego materiału sprawy wynika, że zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu [...], w którym zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę Osiedli mieszkaniowych nieruchomości położonych w Częstochowie oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym linią koloru czerwonego oraz liczbami I i II o łącznej powierzchni 3 ha 34 a 41 m². Równocześnie zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli omawianych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia [...]. Tymczasem organ nadzoru wskazał, że z zezwolenia z 23 września 1953 r. wynika, że było to "zezwolenie na nabycie m. in. nieruchomości o powierzchni 1790 m², która – jak wynika z akt sprawy – stanowiła część nieruchomości rep. hip. nr [...]". Przedstawione ustalenie organu wymaga udowodnienia, czyli poparcia stosownym materiałem dowodowym. Wykazania, na podstawie którego zapisu zezwolenia, jego załącznika, czy innego dokumentu postępowania wywłaszczeniowego - organ uznał, że przedmiotowe zezwolenie było zezwoleniem na nabycie wskazanej powierzchni nieruchomości i konkretnie, z których "akt sprawy" wynika, że nieruchomość ta stanowiła część nieruchomości rep. hip. nr [...];

- po trzecie stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości. Tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmowało większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście) (art. 8 ust. 3 dekretu). Z akt sprawy wynika, że obwieszczeniem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie z [...], opartym na zezwoleniu z 23 października 1953 r. zawiadomiono m. in. obywateli będących współwłaścicielami: małż. I. T. i I. z M., I. M., I. M. i I. J., niepodzielnie nieruchomości zapisanej pod nr rep. hip. [...] o pow. 1790 m² położonej w Częstochowie przy ul. P. Na podstawie przytoczonej przez Sąd treści obwieszczenia organ stwierdził, że w warunkach przedmiotowej sprawy doszło do prawidłowego wezwania właścicieli nieruchomości o powierzchni 1790 m² w drodze obwieszczenia. Zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu - w odniesieniu do w/w nieruchomości o powierzchni 1790 m2, albowiem wezwano właścicieli przedmiotowych nieruchomości rep. hip. nr [...] do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tymczasem, zdaniem Sądu, z punktu 7 i punktu 8 protokołu rozprawy ustaleniowej odbytej w dniach 5, 6, 8, 12 i 14 października 1953 r. sporządzonego w dniu [...], w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie, w przedmiocie dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania za nieruchomości i plony zajmowane na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Częstochowie – wynika, że "część nieruchomości oznaczonej na załączonym planie Nr [...], a "część nieruchomości oznaczonej na załączonym planie Nr [...] przy ul. P. o pow. 895 m² oznaczonej Nr hip. [...] stanowi własność: 1. Ł. T., 2. Ł. Z., 3. Ł. B., 4. Ł. I., 5. Ł. M., 6. Ł. M., 7. Ł. J.". Zatem wyjaśnienia wymaga na czym Minister oparł się stwierdzając, że doszło do prawidłowego wezwania (wszystkich) właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, tym samym nie doszło do rażącego naruszenia omawianej normy dekretu. Dodatkowo skarżące podniosły, że nie były zawiadamiane o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz terminie rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej (obwieszczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z [...] zawiadamiające o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie i obwieszczenie z [...] o terminie rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej). Zaś orzeczenie z 1961 r. nie uwzględnia skarżących i T.Ł. Natomiast kwestią do oceny jest zachowanie wobec skarżących procedury postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, ściśle określonej dekretem, której w sposób dogłębny organ dokona przy ponownym rozpoznawaniu sprawy;

- po czwarte organ nadzoru w swoich rozważaniach zawartych w zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawarł analizy, której próbował dokonać organ w decyzji [...]. uchylonej kontrolowaną obecnie decyzją z [...] – stosując się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 23 stycznia 2008 r. - i która miała być przedmiotem synchronizacji geodezyjnej pozwalającej ustalić dokładnie przedmiot postępowania wywłaszczeniowego z odniesieniem do stanu aktualnego.

W ocenie Sądu I instancji za prawidłowe należało uznać ustalenie Ministra, że w orzeczeniu z 1961 r. chodziło o działkę nr [...] o powierzchni 2170 m² - jako nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu. Natomiast dalsze ustalenia organu co do tego, że były podstawy do wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 1790 m² ozn. rep. hip. nr [...], albowiem tylko taki teren został objęty wnioskiem wywłaszczeniowym z 16 grudnia 1953 r. i mapą sytuacyjną do niego załączoną, będą wymagały ponownego odniesienia się, po wyjaśnieniu kwestii podniesionych we wcześniejszych rozważaniach Sądu.

Wszystko to zdaniem Sądu I instancji dowodzi, że bez wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym podniesionych jeszcze kwestii, nie sposób postawić jednoznacznej tezy, że kontrolowane w trybie nadzoru postępowanie wywłaszczeniowe oraz odszkodowawcze i będące jego wynikiem decyzja z 1962 r. i orzeczenie z 1961 r. nie są dotknięte w całości kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia przepisów wówczas zastosowanych. Wobec możliwości wpływu powyższych ustaleń na zakres rozstrzygnięcia, zasadne było zdaniem Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Sąd ten wskazał, by ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju miał na względzie wskazówki co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu, a nadto i wytyczne sformułowane w wyroku z 23 stycznia 2008 r., do których dotychczas nie zastosował się w pełni. Powinien także wziąć pod uwagę argumentację skarg w przypadku przedstawienia jej przed organem, ustosunkowując się do twierdzeń stron uważanych za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, w tym umożliwić stronom skorzystanie z prawa, jakie daje art. 10 § 1 K.p.a. i wydać decyzję odpowiadającą treści art. 138 K.p.a.

W skardze kasacyjnej, Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na skutek błędnego określenia zakresu sprawy oraz nieuwzględnienia okoliczności, że skarżące miały gravamen (interes prawny) jedynie w części dotyczącej pkt 2 decyzji, tym samym nie mogły skutecznie zaskarżyć przedmiotowej decyzji w pozostałej części;

2) art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie błędnej oceny, że organ naczelny nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 409/07;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego przyjęcia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy należało przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, względnie, że naruszenie prawa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niestaranną i mało wnikliwą analizę akt sprawy oraz wyprowadzenie na podstawie ich treści błędnych wniosków dotyczących okoliczności istotnych dla sprawy;

5) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co przejawia się m.in. w pominięciu oceny wpływu wykrytych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wiktor Augustyn wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarga B.A. dotyczyła zaskarżenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w całości, co wynika z wniosku skarżącej postawionego na samym wstępie skargi. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że Barbara Hanna Augustyn miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w całości. Znajduje to odzwierciedlenie również w odpowiedzi z [...] na wniosek Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] złożonej w Ministerstwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, co przejawia się m.in. w pominięciu oceny wpływu wykrytych przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty, wskazano, że stwierdzone w sprawie uchybienia procesowe mogą mieć wpływ na zakres rozstrzygnięcia, co dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na skutek błędnego określenia zakresu sprawy oraz nieuwzględnienia okoliczności, że skarżące miały gravamen (interes prawny) jedynie w części dotyczącej pkt 2 decyzji, tym samym nie mogły skutecznie zaskarżyć przedmiotowej decyzji w pozostałej części. Zauważyć należy, że skarżące zaskarżyły wydaną w sprawie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzję z dnia [...] całości, co jednoznacznie wynika z treści skargi. Objęcie przez Sąd I instancji badaniem pod względem zgodności z prawem całej w/w decyzji uzasadnione było ponadto faktem, że w postępowaniu nadzorczym dokonywano oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do całej nieruchomości o pow. 2170 m² położonej w Częstochowie przy ul. P., zapisanej w księdze wieczystej [...], w związku z czym przyjąć należało, że zaskarżona decyzja stanowi integralną całość. Stwierdzone bowiem przez Sąd I instancji uchybienia procesowe odnoszą się do całej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając po raz pierwszy niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 409/07, uchylając wydane w sprawie decyzje wskazał, że organ nadzoru w żaden sposób nie zbadał podnoszonej w sprawie niezwykle istotnej, bo rzutującej na ocenę prawidłowości ustalenia przez organ wywłaszczeniowy kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego – kwestii prawidłowego, dokładnego i jednoznacznego ustalenia, które działki, o jakich konkretnie numerach i powierzchniach oraz czyją będące własnością zostały ostatecznie wywłaszczone orzeczeniem z 1961 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji uznał ocenę sprawy w aspekcie niezaistnienia czy zaistnienia podstawy z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a. za przedwczesną.

Wskazał, że w dalszym ciągu nie został ustalony w sposób prawidłowy krąg właścicieli wywłaszczanej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że obwieszczeniem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie z [...], opartym na zezwoleniu z 23 października 1953 r. zawiadomiono m. in. obywateli będących współwłaścicielami: małż. I. T. i I. z M., I. M., I. M. i I. J., niepodzielnie nieruchomości zapisanej pod nr rep. hip. 1590 o pow. 1790 m² położonej w Częstochowie przy ul. P. Na podstawie przytoczonej przez Sąd treści obwieszczenia organ stwierdził, że w warunkach przedmiotowej sprawy doszło do prawidłowego wezwania właścicieli nieruchomości o powierzchni 1790 m² w drodze obwieszczenia. Zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu - w odniesieniu do w/w nieruchomości o powierzchni 1790 m2, albowiem wezwano właścicieli przedmiotowych nieruchomości rep. hip. nr [...] do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, z punktu 7 i punktu 8 protokołu rozprawy ustaleniowej odbytej w dniach 5, 6, 8, 12 i 14 października 1953 r. sporządzonego w dniu 29 października 1953 r., w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie, w przedmiocie dokonania ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania za nieruchomości i plony zajmowane na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Częstochowie – wynika, że "część nieruchomości oznaczonej na załączonym planie Nr [...] o pow. 895 m² oznaczonej Nr hip. 1590 stanowi własność: [...]. Zatem wyjaśnienia wymaga na czym Minister oparł się stwierdzając, że doszło do prawidłowego wezwania (wszystkich) właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, tym samym nie doszło do rażącego naruszenia omawianej normy dekretu. Dodatkowo skarżące podniosły, że nie były zawiadamiane o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz terminie rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej (obwieszczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z [...] zawiadamiające o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie i obwieszczenie z [...] o terminie rozprawy wywłaszczeniowej i odszkodowawczej). Zaś orzeczenie z 1961 r. nie uwzględnia skarżących i T,Ł. Kwestią do oceny jest zachowanie wobec skarżących procedury postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, ściśle określonej dekretem, której w sposób dogłębny organ winien dokonać przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Powyższe okoliczności uzasadniały objęcie badaniem pod względem legalności całej zaskarżonej decyzji.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., jak i zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można też zarzucić Sądowi I instancji, że w sposób niestaranny i mało wnikliwy przeprowadził analizę akt sprawy i wyprowadził na podstawie ich treści błędne wnioski dotyczące okoliczności istotnych dla sprawy.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym akty, były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) i art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94), co zostało już wskazane w uprzednio wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 23 stycznia 2008 r. Zasady i szczegółowe warunki nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych regulował art. 1 i art. 2 oraz dział III dekretu zatytułowany "Nabywanie nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych". Prawidłowo także wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - zgodnie z oceną wynikającą z wyroku z 23 stycznia 2008 r. - było wykazanie, że kwestionowane postępowanie wywłaszczeniowe i odszkodowawcze zostało przeprowadzone w szczególności zgodnie z treścią art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17, art. 18 i art. 33 dekretu, w kontekście rażącego ich naruszenia. Przy czym ustalenie spełnienia wymogów wynikających z przywołanych przepisów dekretu organ nadzoru miał udowodnić, nie zaś oprzeć na domniemaniach.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru nie wypowiedział się w przedmiocie celu, na jaki została wywłaszczona sporna nieruchomość, o którym stanowiły art. 7 ust. 2 pkt 6 i art. 17 ust. 1 pkt 5 dekretu i czego wymagał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. I SA/Wa 409/07. Ustalenie to zawarte jest wprawdzie w decyzji wydanej w pierwszej instancji z dnia 24 lipca 2013 r., jednak decyzja ta została uchylona zaskarżoną decyzją z dnia 20 października 2014 r.

Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami tego dekretu. Prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie przedmiotowego dekretu – według art. 2 dekretu - służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, wymienionych w tej regulacji. Jeżeli wykonawcy planów nie mogli uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas – stosownie do art. 4 ust. 1 dekretu - uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany, od osób fizycznych i prawnych, nie wymienionych w art. 2. W myśl art. 5 ust. 1 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Sąd I instancji zauważył, że ze zgromadzonego materiału sprawy wynika, że zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w dniu 23 września 1953 r. wydał zezwolenie (znak IN6/E-889/934/53/3360), w którym zezwolił Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę Osiedli mieszkaniowych nieruchomości położonych w Częstochowie oznaczonych na załączonym planie sytuacyjnym linią koloru czerwonego oraz liczbami I i II o łącznej powierzchni 3 ha 34 a 41 m². Równocześnie zezwolił na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli omawianych nieruchomości zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z dnia 17 listopada 1949 r. Tymczasem organ nadzoru wskazał, że z zezwolenia z [...] wynika, że było to "zezwolenie na nabycie m. in. nieruchomości o powierzchni 1790 m², która – jak wynika z akt sprawy – stanowiła część nieruchomości rep. hip. nr [...]". Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji podniósł, że przedstawione ustalenie organu wymaga udowodnienia, czyli poparcia stosownym materiałem dowodowym. Wykazania, na podstawie którego zapisu zezwolenia, jego załącznika, czy innego dokumentu postępowania wywłaszczeniowego, organ uznał, że przedmiotowe zezwolenie było zezwoleniem na nabycie wskazanej powierzchni nieruchomości i konkretnie, z których "akt sprawy" wynika, że nieruchomość ta stanowiła część nieruchomości rep. hip. nr [...]. Okoliczność ta w świetle wyżej powołanych przepisów prawa ma istotne znaczenie w sprawie.

Trafnie także zauważa Sąd I instancji, mając na względzie okoliczności sprawy, że wyjaśnienia wymaga, na czym Minister oparł się stwierdzając, że doszło do prawidłowego wezwania (wszystkich) właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, a tym samym, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Prawidłowo Sąd ten wskazał, że jak wynika z akt sprawy, że obwieszczeniem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Stalinogrodzie z 10 października 1953 r., opartym na zezwoleniu z 23 października 1953 r. zawiadomiono m. in. obywateli będących współwłaścicielami: małż. [...], niepodzielnie nieruchomości zapisanej pod nr rep. hip. [...] o pow. 1790 m² położonej w Częstochowie przy ul. P. Na tej podstawie organ stwierdził, że w warunkach przedmiotowej sprawy doszło do prawidłowego wezwania właścicieli nieruchomości o powierzchni 1790 m² w drodze obwieszczenia oraz, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu - w odniesieniu do w/w nieruchomości o powierzchni 1790 m², albowiem wezwano właścicieli przedmiotowych nieruchomości rep. hip. nr [...] oraz rep. hip. nr 1391 do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Prawidłowo zauważa Sąd I instancji, że z punktu 7 i punktu 8 protokołu rozprawy ustaleniowej odbytej w dniach 5, 6, 8, 12 i 14 października 1953 r. sporządzonego w dniu 29 października 1953 r. w Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Częstochowie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomości i plony zajmowane na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Częstochowie wynika, że "część nieruchomości oznaczonej na załączonym planie [...] stanowi własność: [...]", a "część nieruchomości oznaczonej na załączonym planie Nr [...] przy ul. P. o pow. 895 m² oznaczonej Nr hip. [...] stanowi własność: [...]". Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że wyjaśnienia w tej sytuacji wymaga na czym Minister oparł się stwierdzając, że doszło do prawidłowego wezwania (wszystkich) właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia, a tym samym, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Orzeczenie z 1961 r. nie uwzględnia skarżących i T.Ł. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że organ winien ocenić zachowanie wobec skarżących procedury postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego, ściśle określonej dekretem.

Trafnie także zauważa Sąd I instancji, że organ nadzoru w swoich rozważaniach zawartych w zaskarżonej decyzji w ogóle nie zawarł analizy, której próbował dokonać organ w decyzji [...] uchylonej kontrolowaną obecnie decyzją z [...] – stosując się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 23 stycznia 2008 r. - i która miała być przedmiotem synchronizacji geodezyjnej pozwalającej ustalić dokładnie przedmiot postępowania wywłaszczeniowego z odniesieniem do stanu aktualnego.

Trafnie z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że za prawidłowe należało uznać ustalenie Ministra, że w orzeczeniu z 1961 r. chodziło o działkę nr [...] o powierzchni 2170 m² - jako nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu. Natomiast dalsze ustalenia organu co do tego, że były podstawy do wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 1790 m² ozn. rep. hip. nr [...], albowiem tylko taki teren został objęty wnioskiem wywłaszczeniowym z 16 grudnia 1953 r. i mapą sytuacyjną do niego załączoną, będą wymagały ponownego odniesienia się, po wyjaśnieniu kwestii podniesionych we wcześniejszych rozważaniach Sądu.

Zawarta w skardze kasacyjnej polemika jej autora z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji oraz przytoczone w niej argumenty stanowiące uzupełnienie ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego i oceny prawnej, nie może odnieść zamierzonego skutku.

W świetle tego, co powiedziano wyżej nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Wskazać należy, że wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Takiego zarzutu nie można Sądowi I instancji skutecznie postawić. Przedstawiony przez Sąd I instancji stan sprawy znajduje pełne oparcie w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy.

Wbrew także zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w niczym nie naruszył też art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy przytoczył bowiem wytyczne zawarte w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. I SA/Wa 409/07 i wykazał, że wytyczne te nie zostały w sprawie przez organ wykonane przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.