Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 354/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
oddalono dalej idącą skargę
Powołane przepisy: article: art.1, 6, 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Firma A na uchwałę Nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" I. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części jak niżej: - w części tekstowej uchwały, to jest w § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d, § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6, § 19 ust. 1 oraz ust. 3 – w zakresie działki nr [...], obr. 17 Śródmieście, - w części graficznej uchwały w zakresie terenu U3 – co do działki nr [...], obr. 17 Śródmieście; II. oddalono dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 24 października 2018 r. podjęła uchwałę nr CXIV/3010/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego"(Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 7 listopada 2018 r. poz. 7548).

Firma A, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa w części tekstowej i graficznej dotyczącej nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], obręb 17 Śródmieście, oznaczonej w planie symbolem U.3.

Ww. uchwale zarzucono:

1. rażące naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., nr 1945 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu ww. planu w sposób istotnie naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, ujednoliconego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14 (zwanego dalej "studium") i bezpodstawne i bezprawne ustanowienie faktycznego zakazu zabudowy nieruchomości strony skarżącej, w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], obręb 17 Śródmieście, poprzez brak wskazania linii zabudowy przedmiotowej działki, co skutkuje bezprawnym i w żaden sposób nieuzasadnionym faktycznym zakazem zabudowy przedmiotowej nieruchomości oraz znacznym obniżeniem jej wartości, podczas gdy aktualne studium przewiduje dla całej ww. nieruchomości przeznaczenie ozn. symbolem "MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), zaś w dacie jej nabywania przez skarżącą w studium posiadała ona oznaczenie "MU" (które dopuszcza zabudowę mieszkalną, mieszkalno-usługową oraz usługową), co świadczy o budowlanym charakterze nieruchomości, co stanowiło istotny czynnik i punkt odniesienia dla określania wartości nieruchomości w procesie jej nabywania przez skarżącą od Gminy Miejskiej;

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniem prawa własności skarżącej skutkujące bezpodstawnym i bezprawnym ustaleniem zakazu zabudowy nieruchomości, a to poprzez celowy brak wyznaczenia jej linii zabudowy, a przez to radykalnym obniżeniem jej wartości, co w rzeczywistości należy uznać za swoiste niezgodne z prawem wywłaszczenie skarżącej bez zapewnienia jej słusznego odszkodowania, podczas gdy:

- realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz zrównoważenia wartości interesu publicznego i interesu jednostki; nie może odbywać się z kosztem właścicieli nieruchomości i nie może prowadzić do absurdalnych sytuacji, w których właścicieli pozbawia się możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i celem ustalonym w studium; plan nie tylko ogranicza w nieuzasadniony sposób prawo własności i możliwość odpowiedniego wykorzystania nieruchomości zgodnie ze studium, ale przede wszystkim wprowadza chaos architektoniczny, który pozbawia przedmiotowy obszar możliwości jego funkcjonalnego i estetycznego zagospodarowania;

3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na naruszeniu zasady równości wobec prawa w ten sposób, że organ uchwalając MPZP uwzględnił wyłącznie stanowisko i uwagi pozostałych uczestników procedury planistycznej (sąsiadów zrzeszonych w stowarzyszeniu) w szczególności mieszkańców nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością (...);

- nie zostały wykazane żadne obiektywne przesłanki, które mogłyby uzasadniać wprowadzenie przedmiotowego zakazu na nieruchomości; organy samorządu terytorialnego w ramach władztwa planistycznego zobligowane są uwzględniać konstytucyjną zasadę równości w traktowaniu uczestników procesu planistycznego, wprowadzenie nieuzasadnionego i bezzasadnego zakazu zabudowy nieruchomości ma na celu zablokowanie możliwości prowadzenia inwestycji na nieruchomości jedynie ze względu na subiektywne odczucia sąsiadów, a nie merytoryczne uwagi i jakiekolwiek faktyczne, a nie zmyślone zagrożenia z tym związane;

4. naruszenie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 nr 799 ze zm., dalej rownież "p.o.ś.") w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji wykraczających poza kompetencje rady gminy, tj. ustalenie zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na całym obszarze planu, podczas gdy, tylko sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki, określić dla terenu województwa, bądź jego części, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczy przedmiotowej nieruchomości położonej, oznaczonej w planie symbolem U.3, stanowiącej własność skarżącej.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że Rada Gminy nie uwzględniła uwag strony skarżącej. Podkreślono, że w załączniku graficznym do uchwały, stanowiącym integralną część MPZP, Rada Miasta Krakowa, co prawda formalnie ustaliła dla nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...], przeznaczenie na tereny z zabudową usługową, jednakże nie wyznaczyła dla przedmiotowego obszaru linii zabudowy, co uniemożliwia jej właścicielowi posadowienie jakiejkolwiek nieruchomości budynkowej. Linia zabudowy dla terenu U.3. została wyznaczona jedynie w pierzei ulicy [...]. W zakresie wyznaczonej w MPZP linii zabudowy, a w zasadzie jej braku dla obszaru działki nr [...] strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z założeniami funkcjonowania przedmiotowego obszaru linia zabudowy powinna zostać przeprowadzona wzdłuż ul. [...], a nie jak przewiduje MPZP wprowadzać niezrozumiały zakaz zabudowy dla działki nr [...]. Co więcej, zdaniem strony skarżącej, wprowadzenie nieuzasadnionego zakazu zabudowy nieruchomości ma na celu zablokowanie możliwości prowadzenia inwestycji na nieruchomości. Nie zostały wykazane żadne obiektywne przesłanki, które mogłyby uzasadniać wprowadzenie przedmiotowego zakazu zabudowy na nieruchomości.

Dalej wskazano, że SKO w Krakowie decyzją z dnia 28 września 2018 r. (Znak: [...]) ostatecznie ustaliło warunki zabudowy nieruchomości skarżącej dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na obszarze działki nr [...] oraz sąsiadującej działki nr [...], mając na względzie przeznaczenie rzeczonego terenu określone w studium. Wskazana decyzja o warunkach zabudowy, pomimo, że nie doczekała się realizacji, to jednak w sposób niewątpliwy potwierdza pierwotne przeznaczenie nieruchomości, tj. przed uchwaleniem MPZP.

W ocenie strony skarżącej Rada Gminy Krakowa przyjęła MPZP w zaskarżonym kształcie, nie uwzględniając zupełnie jego sprzeczności oraz niezgodności z jasnymi w tym zakresie wytycznymi płynącymi ze studium.

Przechodząc w dalszej części do uzasadnienia pierwszego z postawionych wobec ww. uchwały zarzutów w konsekwencji podkreślono, że z porównania przeznaczenia przewidzianego w studium z przeznaczeniem przewidzianym w MPZP, wynika, iż zachodzi całkowita sprzeczność przyjętych rozwiązań. Studium wprost ustala bowiem dla przedmiotowego terenu zabudowę, której z kolei zakazuje plan.

Autor skargi podkreślił w tym miejscu, że dla przedmiotowej nieruchomości w studium wprost przewidziano przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną mieszkaniową. Fakt, iż zabudowa ta jest jedynie projektowana, nie upoważnia Rady Miasta do całkowitej zmiany ustalonego w studium kierunku zagospodarowania tego terenu. Podkreślono, że Rada Miasta Krakowa dopuściła się zatem naruszenia podstawowej zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając zakaz zabudowy dla obszaru, który zgodnie ze studium przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Przechodząc do motywów uzasadnienia drugiego z podniesionych w petitum skargi zarzutów, strona skarżąca, posiłkując się wnioskami płynącymi z orzecznictwa, stwierdziła, iż w niniejszej sprawie nie istnieją inne cele, które stoją na przeszkodzie uwzględnieniu postulatów strony skarżącej. Podkreślono, iż w zaskarżonym MPZP nie zostały wykazane żadne obiektywne przesłanki, które mogłyby uzasadniać ustanowienie zakazu zabudowy na ww. nieruchomości. Niezrozumienie skarżącej budzi tym bardziej brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia w tym zakresie. Powyższe jest także zupełnie nieadekwatne oraz bezzasadne z perspektywy zasad kształtowania ładu przestrzennego, które przemawiają za posadowieniem nieruchomości budynkowej w obszarze działki nr [...] należącej do skarżącej.

Co jednak przede wszystkim istotne, w ocenie strony skarżącej, Rada Miasta Krakowa, wprowadzając zupełnie arbitralnie przedmiotowy zakaz zabudowy, dokonała w istocie swoistego wywłaszczenia nieruchomości w zakresie, w jakim uniemożliwiła posadowienie na niej budynku i tym samym pozbawiła jej w przeważającej części wartości. Zasadna w tym miejscu jest konstatacja, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Gmina Krakowa sprzedała skarżącej nieruchomość, jako budowlaną, co stanowiło punkt odniesienia dla ustalenia jej wartości oraz ceny jej sprzedaży, a obecnie w istocie uniemożliwia wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Powołując się na operat szacunkowy z 30 grudnia 2018 r. wskazano, że wysokość poniesionej rzeczywistej szkody związanej w dotychczasowy sposób w związku z uchwaleniem MPZP wynosi 5.295.000 zł. - co stanowi wysokość odszkodowania przysługującego jej od Gminy Miejskiej Krakowa na podstawie różnicy wartości nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem MPZP i po jego uchwaleniu.

Uzasadniając kolejny zarzut (nr 3) autor skargi m.in. stwierdził, że Rada Miasta Krakowa, bez jakiejkolwiek merytorycznej podstawy, poparła całkowicie bezzasadną argumentację właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością strony skarżącej, dbających jedynie o własne, partykularne interesy, i wprowadziła bezprawnie zakaz zabudowy działki nr [...], chcąc przypodobać się właścicielom sąsiednich nieruchomości (...). Zatem w ocenie skarżącej, ustalenia MPZP są niezgodne nie tylko z u.p.z.p., ale również z Konstytucją w zakresie, w jakim naruszają art 31 ust. 3 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Motywując ostatni z wyżej podniesionych zarzutów, dotyczący naruszenia z art. 96 ust. 4. 1 p.o.ś. w zw. z art. 94 Konstytucji RP, strona skarżąca wyjaśniła, że w § 8 ust. 17 MPZP, Rada Miasta Krakowa wprowadziła zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na całym obszarze planu. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 96 ust. 1 p.o.ś., tylko sejmik województwa może wprowadzić regulacje dla terenu województwa, bądź jego części, określające rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Zgodnie z art. 96 ust. 6 pkt 3 p.o.ś., uchwała sejmiku województwa określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane, parametry techniczne, rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania. Powyższe, w ocenie strony skarżącej, stanowi o tym, że iż rada gminy w żadnym wypadku nie kompetencji do wprowadzania zakazu stosowania instalacji. Rażące wykroczenie Rady Miasta Krakowa poza swoje kompetencje przesądza o istotnej wadliwości uchwalonego przez nią planu.

Uzasadniając w końcowej części skargi swój interes prawny, strona skarżąca powtórzyła wyżej przytoczoną argumentację dotyczącą zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, nabytej w celu prowadzenia inwestycji budowlanej, który to zamysł został zniweczony opisanym zapisem planu dotyczącym zakazu zabudowy działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie.

Na wstępie organ planistyczny podniósł, że skarżąca w obszarze zaskarżonej uchwały posiada dwie nieruchomości sąsiadujące ze sobą tj. działkę o nr [...] i [...] obręb 17 jednostka ewidencyjna Śródmieście w Krakowie. Uznano, iż dla właściwej oceny zasadności przyjętych ustaleń planistycznych dotyczących nieruchomości skarżącej, zasadnym jest odniesienie się do obu nieruchomości łącznie. Natomiast fakt, iż skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały jednie w zakresie działki o nr [...] jednoznacznie wskazuje, iż jest ona beneficjentem ustaleń zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...].

Następnie autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w ramach prowadzonej procedury planistycznej wypracowano w oparciu o możliwości przewidziane przepisami prawa kompromis pomiędzy sprzecznymi ze sobą oczekiwaniami skarżącej i mieszkańców miasta.

Podkreślono również, iż działka ewidencyjna o nr [...] wraz z działką nr [...] stanowi wspólnie zagospodarowany kompleks. Na działce nr [...] znajduje się zieleń towarzysząca istniejącemu budynkowi usługowemu (zlokalizowanemu na dz. [...]) a także zlokalizowane są parkingi i wjazd do garażu podziemnego, które stanowią niezbędny element zagospodarowania tej inwestycji. Działka nr [...] pozostaje w wyznaczonym terenie zabudowy usługowej U.3.

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, argumentacja strony skarżącej koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej działki o nr [...] obręb 17 jednostka ewidencyjna Śródmieście z jednoczesnym przemilczeniem ustaleń planistycznych (korzystnych dla skarżącej) dotyczących działki o nr [...]. To gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom strony skarżącej nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności (użytkowania wieczystego) czy jakichkolwiek przepisów prawa. Zdaniem strony przeciwnej do skarżącej, ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały stanowią przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację, która kształtuje na podstawie ustaleń studium ład przestrzenny z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju.

W następnej kolejności ustosunkowano się do zarzutu dotyczącego niezgodności z przepisami art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zapisów § 8 ust. 17 skarżonego planu, tj. zapisu o treści: Na całym obszarze planu ustala się zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Natomiast przepis art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nadaje sejmikowi województwa kompetencją do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw - por. art 96 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - Rodzaje instalacji, dla których wprowadza się zakazy w zakresie ich eksploatacji to instalacje, w których następuje spalanie paliw stałych w rozumieniu art 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t j. Dz. U. z 2017 r. poz. 220 z poźn. zm.), w szczególności kocioł, kominek i piec, jeżeli: 1) dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub 2) wydzielają ciepło poprzez: o) bezpośrednie przenoszenie ciepła lub b) bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub c) bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powietrza. - § 2 uchwały Nr XXXV/527/17 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 24 kwietnia 2017 r.).

W ocenie organu planistycznego - podobne brzmienia obu regulacji mogą sugerować, że zarówno organy gminy, jak i sejmik województwa, równolegle dokonują regulacji normatywnej danego zagadnienia.

Niemniej wskazano, że choć zapisy obu aktów normatywnych, pomimo że przy pierwszym porównaniu wydają się bardzo podobne, to faktycznie dotyczą dwóch odmiennych zagadnień. Ustalenia planistyczne, stosownie do wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierają zasady ochrony środowiska.

Kwestionowany przez stronę skarżącą zapis nie odnosi się kwestii eksploatacji instalacji, w której następuje spalanie paliw, lecz stanowi wyraz zadośćuczynienia ww. zasadom planistycznym w związku z możliwością budowy nowych obiektów budowlanych i określeniem tych urządzeń infrastruktury technicznej (instalacji), w jakie taki obiekt ma zostać wyposażony.

Dodatkowo organ planistyczny wskazał, że plany miejscowe nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie eksploatacji istniejących instalacji.

Ustalone w planie miejscowym zasady wynikają z wymogów, które zostały określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z p. zm.).

W związku z powyższym, w przypadku kwestionowanych przez stroną skarżącą ustaleń planistycznych, zakaz stosowania instalacji na paliwa stałe wynika z opracowanych dla każdego planu z osobna, opracowań ekofizjograficznych oraz prognoz oddziaływania na środowisko. W treści tych dokumentów silnie jest akcentowana trudna sytuacja aerosanitarna Krakowa. W związku z powyższym, w ocenie strony przeciwnej, we wskazanym przez stronę skarżącą zakresie nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Podsumowując, strona przeciwna do skarżącej wskazała, że oddalenie skargi w całości nie stanowi przeszkody do wykorzystywania przez skarżącą nieruchomości w sposób dotychczasowy, zatem w sposób użytkowania, który został ukształtowany przez skarżącą.

Dodatkowo stwierdzono, iż ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały dają możliwość stronie skarżącej, do wykorzystania nieruchomości składającej się z sąsiadujących ze sobą działki ewidencyjnej o nr [...] i [...] obręb 17 jednostka ewidencyjna Śródmieście w Krakowie na cele inwestycyjne.

Zatem ustalenia planistyczne zaskarżonej uchwały, stanowią przejrzystą i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych regulację, która kształtuje w oparciu o ustalenia dokumentu Studium, na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") - postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżący jako właściciel działki nr [...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jego prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). O tym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Trzeba też wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie.

1. Dotychczasowe przeznaczenie działki nr [...].

Działka nr [...] o pow. 0,3041 ha, obr. 17 Śródmieście /opis k. 152 i nast. akt sąd./, której teren jest tożsamy z obszarem i odnoszącymi się doń zapisami skarżonego w tej części planu, stanowiła przed podziałem część działki nr [...]. Działka ta, nr [...], została oddana przez Gminę Kraków w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym – umową z dnia 18 lipca 1994r. Rep.A nr [...] – firma B realizując ich roszczenie, wobec faktu pozostawania uprzednio działki w ich użytkowaniu w dniu 5 grudnia 1990r. Gmina oddawała działkę w użytkowanie wieczyste, przenosząc jednocześnie na Spółdzielnię własność budynków i urządzeń zlokalizowanych na działce, a opisanych w umowie. Były to budynek mieszkalny, budynki portierni i produkcyjne, a także wiaty magazynowe /umowa – k. 399 akt sądowych/. Cel oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nie był w umowie określony, jako że umowa realizowała roszczenie Spółdzielni w oparciu o art. 2c ustawy z dnia 29.09.1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Na wyrysie z mapy ewidencyjnej wykonanym w 2011r. działka nr [...] oznaczona była symbolem "Bi" – "inne tereny zabudowane"/k.35 akt sąd./. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], po przejściu na Firma A zostało przekształcone w prawo własności, decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 14.02.2012r./decyzja – k.56 akt sąd./. Poprzedziła ją wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, dla celów ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie. Wycena ta przyjmowała do porównań jako nieruchomości podobne do wycenianej – nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym, mimo że działka zagospodarowana była wówczas jako parking, a to z uwagi na tkwiący w niej potencjał i przeznaczenie w ówcześnie obowiązującym studium /wycena k.237 akt sąd./. Ostatecznie wartość rynkową nieruchomości wyceniono na kwotę 4 910 000zł, a opłatę za przekształcenie na kwotę 2 406 000 zł /k.232/, którą Gmina podniosła do kwoty 2 504 000 zł.

Działka objęta była w nieodległym czasie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego – budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym /k.90 akt sądowych/.

Będzie jeszcze szczegółowo o tym mowa, ale już w tym miejscu zaznaczyć trzeba, że działka nr [...], wedle zapisów Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16.04.2003r. – Załącznik nr 4 do Uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9.07.2014r. ( dalej "Studium", dostępne na stronie BIP UMK ) – znajduje się w obszarze MW, czyli tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Można zatem powiedzieć, że od momentu przekazania w użytkowanie wieczyste do momentu uchwalenia planu działka nr [...] była działką przeznaczoną do zabudowy i zainwestowania i tak też była traktowana przez Gminę Kraków. Warto przy tym zauważyć, że nie jest tutaj najistotniejsze faktyczne zagospodarowanie działki, ale, na tle zapisów Studium, jej potencjał do zabudowy, co przed uchwaleniem planu wyraziło się w wydaniu warunków zabudowy obejmujących przedmiotową nieruchomość. Ocena taka znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r. II OSK 1378/11, LEX nr 1367241; "Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Jeżeli na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza to uznania, że faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa. Dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich". W niniejszej sprawie sytuacja jest jeszcze bardziej oczywista, wobec uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Jeszcze raz zatem powtórzyć należy, że przed uchwaleniem planu działka nr [...], wykorzystywana jako parking, była działką do zabudowy i zainwestowania. Podkreślenia wymaga także szczególnie atrakcyjne położenie nieruchomości, w odległości 1,2 km od Rynku Głównego w Krakowie /k.157 akt sąd./. Otoczenie działki to zabudowa mieszkalna wielorodzinna, hala targowa, obiekty oświatowe, galeria handlowa ":Kazimierz", obiekty sportowe /k.157 verte/.

2. Procedura planistyczna z punktu widzenia zgłoszonych wniosków i uwag (T.I,II i III akt planistycznych).

Na początku procedury organ zgromadził wnioski do planu. Mieszkańcy dzielnicy postulowali w nich między innymi wprowadzenie zakazu zabudowy przez deweloperów podwórek i wycinania zieleni, zwiększenie terenów zielonych, zaprzestanie dalszego zagęszczania terenów. Były też protesty przeciwko budowie budynku na przedmiotowej działce.

Pierwsze wyłożenie projektu planu miało miejsce od 20.03. do 18.04.2017r. W interesującym nas zakresie działka nr [...] (zabudowana budynkiem usługowym, dla której parking znajduje się na działce [...]) została określona jako teren MW/U1 (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługi), natomiast działka nr [...] znalazła się w terenie oznaczonym jako MW4 – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, z ustaloną linią zabudowy od strony ul. [...]. Podkreślenia zatem wymaga, że organ planistyczny nie traktował na tym etapie obu działek jako wspólnego obszaru, skoro umieścił je w różnych terenach. Po pierwszym wyłożeniu pewne uwagi zgłosił skarżący, natomiast uwagi krytyczne przedstawiła tylko jedna z osób, wnosząc o niezabudowywanie działki nr [...] /T.II, k. 20680 akt planistycznych/.

Drugie wyłożenie projektu planu w dniach 20.11.-18.12.2017r. przyniosło inne rozwiązanie, mianowicie cały teren działek [...] i [...] opisano jako teren usług U3, nadal ze wskazaną linią zabudowy także na działce nr [...]. Po tym wyłożeniu osoby fizyczne, 2 Stowarzyszenia, 2 Wspólnoty Mieszkaniowe budynków w bezpośrednim sąsiedztwie oraz Rada Dzielnicy Grzegórzki - żądało podzielenia tego obszaru na dwa odrębne z innymi wskaźnikami, bądź też pozostawienia działki nr [...] jako parkingu lub terenu zielonego. Organ w odpowiedzi na te uwagi wskazywał, że podzielenie na dwa obszary nie jest możliwe, gdyż stanowi on spójną formę zagospodarowania; wskazywał także, (w szczególności, co ciekawe, w odpowiedzi na zmierzające w przeciwnym kierunku uwagi skarżącego), że skoryguje linie zabudowy i że na działce nie będzie można budować.

Trzecie wyłożenie projektu planu w dniach 18.07. do 16.08.2018r. przyniosło podobne wpisanie działek nr [...] i [...] w teren zabudowy usługowej U3, z tym jednak, że bez linii zabudowy i innych parametrów na działce nr [...]. Spotkało się to z aprobatą ulokowanych po sąsiedzku 2 Wspólnot Mieszkaniowych, natomiast stanowcze uwagi krytyczne, żądając przywrócenia możliwości zabudowy, zgłosiła Firma A /k.39 akt sąd./. W odpowiedzi organ planistyczny, powołując się na art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz na cele planu (m.in. określenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego i istniejących zespołów zabudowy w zakresie kompozycji oraz gabarytów zabudowy) – wskazał, że dopuszczenie zabudowy na wskazanej działce spowodowałoby ingerencję w istniejący układ urbanistyczny i zakłóciłoby prawidłowe funkcjonowanie obszaru przez kumulację na niewielkim terenie intensywnej zabudowy. Organ wskazał, że decyzja o niewprowadzaniu na działce zabudowy wynika z ochronnego charakteru planu, zmierzającego do ochrony wnętrz kwartałów przed intensywną zabudową, a także z wzięcia pod uwagę i wyważenia wszystkich głosów wypowiadających się w sprawie. Podkreślenia wymaga, że jest to jedyne uzasadnienie organu dla omawianego rozwiązania planistycznego, następnie przyjętego. W uzasadnieniu pisemnym do uchwalonego projektu planu kwestia ta nie została poruszona.

Należy na marginesie zaznaczyć, że kolejne projekty do wyłożenia zawierały prognozę finansową skutków planu. We wszystkich prognozach, a także w ostatniej dotyczącej uchwalonego projektu, wskazywano, że w stosunku do nieruchomości objętych planem nie nastąpi pogorszenie możliwości użytkowania ani zagospodarowania; z tej przyczyny nie przewidziano obciążeń finansowych związanych z roszczeniami z art. 36 i 37 u.g.n.

3. Ocena zgodności przyjętego rozwiązania z zapisami Studium.

Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstowa i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Kolejno, art. 20 ust. 1 ustawy stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Należy zatem przybliżyć w tym miejscu zagadnienie wymaganej zgodności planu z zapisami studium, na kanwie ustalonego orzecznictwa.

I tak w wyroku z dnia 18 lipca 2018 r., II OSK 2033/16, LEX nr 2526601, NSA wskazał, że "W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne". Jednakże "uprawnienie do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium (...)" (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2019 r. II OSK 1700/18, LEX nr 2725720). W wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17, LEX nr 2743129 NSA wskazał, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny)".

I wreszcie w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18, LEX nr 2719507 NSA wskazał: "Skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium".

Mając na względzie wskazane wyżej stwierdzenia o wymogu konkretyzacji zapisów studium w sposób z nim niesprzeczny, należy przejść do oceny zapisów Studium i planu.

W kontrolowanej uchwale ostatecznie przyjęto, że działka nr [...], jako też i działka [...], znajdują się w terenie U3, który tworzy pewną enklawę w terenie MW i MW/U. Dla działki [...] wyznaczono linię zabudowy od strony ul. [...] oraz po obrysie budynku na niej się znajdującym, jak również określono wskaźniki wysokości zabudowy. Natomiast dla działki nr [...] nie wyznaczono linii zabudowy, jak również nie wyznaczono wskaźnika wysokości zabudowy, co oznacza w praktyce brak możliwości zabudowy tej działki /§ 19 ust. 3 planu, k. 326 akt sądowych/. Z cytowanej odpowiedzi organu planistycznego po trzecim wyłożeniu planu wynika, że pominięcie tych wskaźników było działaniem nakierowanym na brak możliwości zabudowy tej działki.

Przechodząc do zapisów Studium, wskazać trzeba, że przedmiotowy teren znajduje się w jednostce strukturalnej 11 /k.289 verte akt sąd./. Jak chodzi o część graficzną, działka znajduje się w terenie MW, przy czym tereny sąsiednie po tej samej stronie ul. [...] to również tereny MW /k.291 akt sąd./. W części tekstowej teren MW jest opisany jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją podstawową: - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej (strona BIP UMK, T.II, str. 9).

Równocześnie Studium przewidywało, że dla terenów inwestycyjnych, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU), oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy (ZC), wskaźnik intensywności zabudowy zostanie określony w planach miejscowych w oparciu o podane w kartach dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych parametry: wysokości zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej (strona BIP UMK, T.II, str.6). Istotnie, takie parametry zostały określone dla jednostki strukturalnej nr 11, tak dla zabudowy mieszkaniowej, jak i usługowej /k.68 akt sądowych/. Studium zawierało także zapis:

wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (strona BIP UMK, T.II, str.6).

Reasumując wspomniane zapisy Studium, dla omawianego terenu przewidziana była co do zasady zabudowa i zainwestowanie w ramach zabudowy wielorodzinnej, ze wskazaniem w Studium parametrów. Studium przewidziało wprawdzie możliwość wyznaczenia terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, ale ograniczenie zabudowy mogło nastąpić albo przez usługi inwestycji celu publicznego, albo przez wyznaczenie terenu zieleni urządzonej i nieurządzonej. Co do pierwszego przypadku, w uzasadnieniu do projektu planu czytamy (str.22), że w sytuacji, gdy takie inwestycje zostały zlokalizowane na działkach osób prywatnych, w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu wskazano koszty ich wykupu. Jak wiadomo, taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Podobnie też nie dokonano przeznaczenia przedmiotowego terenu jako terenu zielonego. Sytuacja taka, jak to się zaraz okaże, wymagałaby również wykupu terenu przez Gminę. Przypadek przeznaczenia terenu prywatnego jako zieleń na tle zapisów obecnie obowiązującego krakowskiego Studium analizował NSA w wyroku z 8.10.2019r. II OSK 2795/17 , publ. CBOSA, gdzie wyraźnie wskazał, że teren do zabudowy nie może zostać przekształcony jako teren zielony bez wykupu go przez Gminę. "Treść obowiązującego studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MW między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter".

W efekcie stwierdzić należy, że Studium przewidywało zabudowę i zainwestowanie w terenach MW tak przy funkcji podstawowej, jak i (z wyjątkami wyżej omówionymi) dla funkcji dopuszczalnej. Zasadą była więc możliwość zabudowy, a parametry zabudowy wyznaczono tak dla zabudowy mieszkaniowej, jak i dla usług. Studium wskazywało wyraźnie, że sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych (strona BIP, T.II, str.6) - a karty te wskazywały wskaźniki i parametry zabudowy (str. 68 akt sądowych). Stąd, w ocenie Sądu, o ile było możliwe w świetle Studium wyznaczenie dla terenu działki nr [...] funkcji dopuszczalnej, to jest usług, o tyle wyznaczenie usług z zakazem zabudowy należy ocenić jako sprzeczne z określoną w Studium możliwością zabudowy dla tego terenu. Dodatkowo jeszcze wskazać należy, że w centrum miasta nazwano teren usługami w sytuacji, gdy przy pozbawieniu możliwości zabudowy nie bardzo wiadomo, jakie usługi, poza parkingiem, można tam realizować. W efekcie stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu. "Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" ( tak wyrok NSA dnia 21 kwietnia 2015 r., II OSK 1000/14, LEX nr 1796078).

4. Ocena uregulowań kontrolowanej uchwały w świetle zasad prawidłowej legislacji.

Należy stwierdzić, że zapisy uchwały są niejasne i wzajemnie sprzeczne w odniesieniu do działki nr [...]. W § 5 ust. 6 lit.d wskazano : U2 - U16 – tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi ( k.296 akt sądowych). Podobnie w § 19 ust. 1, dla terenów U, w tym dla terenu U3 wskazano, że wyznacza się tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Trzeba podkreślić, że dla tego terenu nie wyznaczono funkcji dopuszczalnej. Skoro zatem podstawowym przeznaczeniem terenu miała być zabudowa budynkami usługowymi, to w sprzeczności z tym zapisem stoi brak wyznaczenia linii zabudowy oraz wskaźnika wysokości dla działki nr [...], podczas gdy takie wskaźniki wyznaczono dla działki nr [...], czyli pozostałej części terenu U3, przy czym pamiętać należy, że działka nr [...] jest już zabudowana. Innymi słowy wyznaczono teren do zabudowy budynkami usługowymi, przy jednoczesnym braku określenia wskaźników dla jej realizacji. Stanowi to w ocenie Sądu istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa i kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości. Akt planistyczny powinien być zredagowany na poziomie pozwalającym adresatowi prawidłowe odczytanie jego treści, gdyż wymaga tego zasada określoności przepisów prawa. "Zasada określoności przepisów prawa – jako jedna z reguł prawidłowej legislacji, wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – ma charakter wiążący dla organu wyposażonego w kompetencję prawotwórczą.(...) Istota zasady określoności przepisów prawa sprowadza się do ustanowienia obowiązku organu wyposażonego w kompetencje prawotwórczą do konstruowania przepisów w sposób poprawny, precyzyjny i jasny" (Grzegorz Koksanowicz, w: Zasada określoności przepisów w procesie stanowienia prawa, Studia iuridica lublinensia 2014, nr 22, str.473). Nie budzi wątpliwości, że organem prawodawczym w tym ujęciu jest też prawodawca lokalny. W efekcie powyższego, w ocenie Sądu zredagowanie wskazanych przepisów narusza tę zasadę.

5. Interes publiczny a interes prywatny

Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Organ odpowiadając na uwagi skarżącego po III wyłożeniu projektu planu, powołał się na ten przepis. Jak już o tym była mowa, w tej odpowiedzi wskazano także na ochronny charakter planu (§ 3 uchwały – k. 212 akt sądowych), oraz na okoliczność, że dopuszczenie zabudowy na tej działce spowodowałoby ingerencję w istniejący układ urbanistyczny i zakłóciłoby prawidłowe funkcjonowanie obszaru przez kumulację na niewielkim obszarze intensywnej zabudowy. Dodatkowo uzasadniono, że wzięto pod uwagę i wyważono wszystkie głosy wypowiadające się w sprawie. Z kolei w odpowiedzi na skargę wskazano, że działka nr [...] stanowi wraz z działką [...] wspólnie zagospodarowany kompleks, ze względu na fakt, że znajduje się na działce nr [...] zieleń, parking i wjazd do garażu podziemnego dla działki nr [...]. Ponadto wskazano, że działka nr [...] pozostaje w terenie zabudowy usługowej, ale nie będzie mogła być zabudowana w wyniku rozpatrzenia uwag innych podmiotów /k.257 akt sądowych/.

Zanim Sąd dokona oceny prawidłowości wyważenia interesu prywatnego inwestora ( skarżącego) oraz interesu mieszkańców dzielnicy ( a w głównej mierze sąsiadujących z przedmiotową działką budynków), należy poczynić, także z pomocą orzecznictwa kilka uwag natury ogólnej.

Definicję interesu publicznego zawiera art. 2 pkt 4 u.p.z.p.: ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Z kolei jak chodzi o prawo własności, art. 6 u.p.z.p. stanowi:

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Rozważając konieczność owego "wyważenia interesów", należy rozpocząć od przywołania wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17 LEX nr 2447157:

"1. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 2. Prawo do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, poprzez opisany ustawowo szeroki zakres uprawnień pozwalających na ingerencję w prawo własności, zostało nazwane mianem władztwa planistycznego. 3. Nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Skoro ustawodawca pozwolił organ planistycznym na ingerencję w prawo własności poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa". Z kolei NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 307/12, LEX nr 1252010 nawiązując do Konstytucji RP wskazał: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności ale nie do takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. Władztwo planistyczne gminy nie jest władztwem absolutnym, ma granice wynikające m. in. z przepisu art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuującego zasadę proporcjonalności". Kolejne orzeczenie warte przytoczenia to wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713: "1. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. 2. Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m.in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem". Podsumowując wątek ważenia interesów, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. II OSK 2118/17, LEX nr 2743017:

"Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie" (podobnie wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., II OSK 1780/16, LEX nr 2521485).

Jak wynika z powyższego, nie ma mowy o prymacie interesu publicznego nad prywatnym ( i odwrotnie), zaś organ planistyczny podejmując decyzję, musi brać pod uwagę wiele zmiennych. Efekt owego "ważenia interesów" zawiera się w postaci rozstrzygnięcia planistycznego, lecz proces decyzyjny w sytuacjach dużego konfliktu, aby był transparentny, musi być prawidłowo uzasadniony. Wskazuje na to stanowczo wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 311/15, LEX nr 2190768: "1. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.2. Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (...)". Podobnie wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 września 2019 r. IV SA/Po 379/19, LEX nr 2724957 "W przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności". Sięgnąć można jeszcze po kolejny judykat, a to wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 908/16, LEX nr 2473620: "Plan miejscowy określa sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, dokonuje "ingerencji w uprawnienia właścicielskie, która jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu", a w konsekwencji każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione".

Nie ulega kwestii, że w przypadku niniejszej sprawy Gmina, zakazując zabudowy, wkroczyła bardzo głęboko we władztwo właściciela, który, jak wynika ze stanu faktycznego, posiadał działkę do zabudowy w centrum miasta. W świetle zaprezentowanej wykładni winna była przedstawić argumenty, które przemawiały za podjętym rozstrzygnięciem. Tymczasem w uzasadnieniu do uchwalonego projektu planu nie ma żadnych treści dotykających tego tematu. Jedyne uzasadnienie to cytowana już odpowiedź na uwagi skarżącego po trzecim wyłożeniu projektu, która w znacznej mierze cytuje § 3 pkt 1 projektu, dotyczący ochronnego charakteru planu, oraz zawiera dwie jednozdaniowe wypowiedzi co do konieczności ochrony wnętrz kwartałów i konieczności uwzględnienia innych uwag do planu. Podobnie w odpowiedzi na skargę /k.257 akt sąd./, niemal jednozdaniowo wskazano na: 1/wspólne zagospodarowanie kompleksu działek [...] i [...] oraz 2/ na okoliczność, że w wyniku rozpatrzenia uwag innych podmiotów mnie będzie możliwa zabudowa działki nr [...] /k.257 akt sąd./. W ocenie Sądu, w sytuacji ustalenia zakazu zabudowy w terenie usługowym, należało wyjaśnić w sposób szerszy i bardziej detaliczny, dlaczego taki zakaz zostaje wprowadzony. Lakoniczne uzasadnienie, w dużej mierze odwołujące się do ogólnych zasad ustalonych w projekcie planu ( § 3 ust. 1 uchwały), w żadnym zakresie nie wypełnia założeń wynikających z przytoczonego orzecznictwa. W szczególności nie ma tutaj mowy o szczegółowym, profesjonalnym i wiarygodnym uzasadnieniu takiego ograniczenia prawa własności.

Przechodząc teraz do analizy argumentów wskazanych w uwagach oraz w odpowiedzi na skargę, trzeba przypomnieć, że zgodnie ze Studium, teren działki nr [...] pozostawał do zabudowy i zainwestowania; w szczególności dla jednostki strukturalnej nr 11 wskazano, że istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna do utrzymania, przekształceń i uzupełnień, zaś istniejąca zabudowa usługowa do utrzymania, przekształceń i uzupełnień w kierunku do zabudowy usługowej o charakterze ponadlokalnym i metropolitalnym, kształtowana jako zespoły zabudowy w oparciu o system przestrzeni publicznych z ciągami zieleni urządzonej /k.283 akt sąd./. Dla zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej wskazano parametry, a to powierzchnię biologicznie czynną, wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej /k.284 akt sąd./. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy. Nadmienić także trzeba, że przedmiotowa działka była działką do zabudowy, co szczegółowo wyjaśniono w części wstępnej uzasadnienia. W zakresie stanu faktycznego, Gmina twierdzi, że działka ta jest wspólnie zagospodarowana z działką nr [...]. W ocenie sądu brak podstaw do eksponowania takiego twierdzenia, nie mówiąc już o czynieniu go podstawą dla tego rodzaju rozstrzygnięć planistycznych. Rzeczywiście, działka ta stanowi obecnie parking dla działki zabudowanej nr [...]. Niemniej, jak to już wyjaśniono, stan faktyczny dla tej działki nie może być postrzegany tylko i wyłącznie poprzez faktyczne zagospodarowanie, ale również przez zagospodarowanie potencjalne. Nie ulega wątpliwości, że działka ta jest działką budowlaną w znaczeniu ewidencyjnym; że była w przeszłości zabudowana jako część działki nr [...]. Ponadto jest to działka o dużej powierzchni; w tym znaczeniu jest całkowicie samodzielna, a nadto mimo tego samego podmiotu władającego, stanowi odrębną nieruchomość od działki nr [...]. Chodzi tutaj tak o nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym (odrębne księgi wieczyste), jak i prawnorzeczowym (działka nr [...] to przedmiot własności, a działka nr [...] – użytkowania wieczystego). W efekcie wskazany argument o wspólnym zagospodarowaniu - jako decydujący - nie może się ostać.

Co się tyczy argumentu o ochronie kwartałów zabudowy oraz ochronie przed intensywną zabudową, zaznaczenia wymaga, że kompleks budynków otaczający działkę nr [...] nie należy do budynków zabytkowych, jak również cały zespól zabudowy nie jest zabytkiem. Ponadto podanie jako przyczyny charakteru ochronnego planu w tym przypadku nie przekonuje. Trzeba bowiem przypomnieć, o czym wspomniano przy okazji procedury uchwalania planu, że wnioski do projektu planu (a więc absolutny początek procedury), zawierały żądania ochrony podwórek, oraz niezabudowywania tej konkretnej działki. Jednak mając na uwadze już wtedy tego rodzaju stanowisko, organ planistyczny projekt do I wyłożenia sporządził w ten sposób, że teren działki nr [...] określił jako MW/U1, zaś teren działki nr [...] – jako MW4 z linią zabudowy. Co więcej, w sytuacji, gdy konkretnie wskazywano w uwagach, żeby nie zabudowywać działki nr [...] – organ przy drugim wyłożeniu ustalił cały teren jako U3 z linią zabudowy dla działki nr [...]. Dopiero po drugim wyłożeniu, gdy zintensyfikowano uwagi, organ zmienił stanowisko.

W ocenie Sądu świadczy to o tym, że założenia urbanistyczne, w tym ochrona kwartałów, nie były w tym przypadku tak naprawdę najistotniejsze dla organu planistycznego. Trzeba pamiętać, że plan obejmuje stosunkowo mały teren dzielnicy Grzegórzki, więc usytuowanie działki nr [...] od początku było doskonale znane organowi planistycznemu, zwłaszcza wobec faktu, że we wstępnych wnioskach do planu zwracano uwagę na to, by nie zabudowywać tej działki. Skoro zatem dwa wyłożone projekty planu stanowiły o możliwości jej zabudowy, to świadczy to dowodnie o tym, że dopiero protesty mieszkańców zawarte w uwagach do drugiej edycji planu spowodowały przyjęcie innego wariantu z zakazem zabudowy. A więc – że początkowo organ uznawał możliwość zabudowy tej działki, z punktu widzenia urbanistycznego, za dopuszczalną. Potwierdza to także sam organ, choć bardzo lakonicznie, wskazując w uwagach na uwzględnienie "wszystkich głosów wypowiadających się w tej sprawie" /T.III akt planist. k.4010/.

Ta lakoniczność prowadzi ostatecznie do oceny, że organ, formułując poprzez brak parametrów dla działki na [...] zakaz zabudowy – nadużył władztwa planistycznego. Nie wiadomo bowiem, jakie argumenty mieszkańców i stowarzyszeń organ uwzględnił, wyrażając takie stanowisko. Dla przykładu, w uwagach mieszkańcy Wspólnoty "[...] i Wspólnoty Al. [...] (sąsiedzi) oraz stowarzyszenie C domagali się pozostawienia działki nr [...] jako terenu zielonego względnie zagospodarowanego jak dotychczas. Z kolei stowarzyszenie D Rada Grzegórzki Dzielnicy II i Rada Dzielnicy Grzegórzki – domagały się podzielnia terenu U3 na dwie części i ustalenia różnych wskaźników zabudowy. Już to tylko pokazuje, że głosy odnośnie działki nr [...] wyrażone w uwagach były różne. Organ zatem odwołując się ogólnie do uwag mieszkańców zasadniczo niczego nie wyjaśnił; nie uzasadnił w szczególności, dlaczego sięgnął po najdalej idący środek w postaci zakazu zabudowy ( zamiast choćby ustalenia odpowiednio mniejszych wskaźników, jak tego chciano w uwagach). Trzeba pamiętać, że "dopuszczalna jest wprawdzie zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego terenu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć" (tak wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. II OSK 598/19, publ. Lex/el.). W tym przypadku organ, powołując się ogólnie na uwagi do projektu planu, nie wyjaśnił, jakim celom ma służyć podjęta regulacja oraz nie uzasadnił, że podjęte środki są proporcjonalne w stosunku do celów. Tymczasem "(...) przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu publicznego (interesu gminy) i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów jednostek) i interesu publicznego. "Procedura planowania przestrzennego jest procesem konkretyzowania abstrakcyjnej idei interesu ogólnego, który materializuje się w uchwalonym planie tylko wtedy, gdy jest wypadkową wszystkich wchodzących w grę interesów. W państwie prawnym nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli [...] sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez konstytucję prawa własności" (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, LEX nr 9595)"-tak uzasadnienie cytowanego już wyroku NSA II OSK 2795/17.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie organ planistyczny nie wyważył należycie interesów prywatnego i publicznego, dając prymat niesprecyzowanemu przez siebie, zgeneralizowanemu interesowi mieszkańców, głównie sąsiednich nieruchomości. Poprzez brak przekonującego uzasadnienia i lakoniczność odwołania się do uwag zgłoszonych do projektu planu, podejmując decyzję o zakazie zabudowy działki nr [...], organ bezdyskusyjnie naruszył, w sposób przekraczający przyznane uprawnienia, prawo własności skarżącego, a tym samym naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Wyważenie interesów nie może bowiem polegać na jednostronnym postrzeganiu i eksponowaniu interesu tylko jednej ze stron, bez wyjaśnienia, jakie wartości w ocenie organu podlegają ochronie. Zauważyć trzeba, że Sądowi trudno jest, wobec braku właściwego uzasadnienia ( poza jednozdaniowym) – dokonać oceny trafności argumentów Gminy odnoszących się do mieszkańców. Albowiem nie wiadomo, jakie interesy mieszkańców organ ważył na jednej szali z interesem właściciela i co sprawiło (poza wyrażonym sprzeciwem) że w ocenie organu jedynym wyjściem było zdecydowanie o zakazie zabudowy. Dodać należy, że nie była to kwestia ochrony zieleni, gdyż ta okoliczność zyskała swoje odrębne uregulowanie – poprzez utworzenie częściowo w obszarze U3 pasa ochronnego zieleni.

Reasumując, władztwo planistyczne nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, jedynie przy uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z uprawnieniami właścicielskimi. Dopuszczalna jest zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia całości bądź części danego gruntu, jednakże taka ingerencja w prawo własności musi być uzasadniona i proporcjonalna w stosunku do celów, których osiągnięciu ma służyć. Skoro w kontrolowanej sprawie taka drastyczna ingerencja dokonała się bez wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia, musi to prowadzić do wniosku, że nie wyważono należycie interesu prywatnego i publicznego, że w związku z tym doszło do nadużycia władztwa planistycznego, ze skutkiem przyjęcia istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały (czy w odpowiedzi na uwagi) iż zakaz zabudowy jest jedynym rozwiązaniem, uzasadniać bowiem musi stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Z powyższych przyczyn orzeczono o stwierdzeniu nieważności zapisów części tekstowej oraz graficznej uchwały, odnoszących się do terenu U3 w granicach działki nr [...], na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a.

6. Naruszenie art.96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (DZ.U.z 2018, nr 799).

Skarga zarzuca końcowo, że naruszono powyższy przepis przez wprowadzenie do mpzp regulacji wykraczających poza kompetencje rady gminy, tj. ustalenie zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych na całym obszarze planu. Wobec tego, powołując się na rozważania wstępne dotyczące interesu prawnego, stwierdzić trzeba, że w przypadku tego zarzutu skarżący nie wykazał interesu prawnego w jego wniesieniu. Wykazany interes prawny dotyczył bowiem tylko niezabudowanej działki nr [...]. Stąd w tym zakresie skarga została oddalona w oparciu o art.151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zas. art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.; na koszty te składa się opłata sądowa 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz koszty zastępstwa pełnomocnika 480 zł.