Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 697/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi L. B., F. B. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 697/21

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania L. B., F. B. i B. B. (dalej: Wnioskodawcy/Odwołujący/ Skarżący), reprezentowanych przez pełnomocnika — radcę prawnego P. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...], pod stoisko handlowe, w wysokości 14.563,33 zł.

Jak wynika z akt sprawy, Wnioskodawcy zwrócili się do Wójta Gminy [...] o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie na nieruchomości stoiska handlowego o pow. 33,28 m2 na okres roku 2017 z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci sprzedaży pamiątek.

Decyzją z dnia [....] kwietnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] udzielił [pic] wnioskodawcom zezwolenia na zajęcie drogi publicznej na okres od 2 stycznia 2017 r. do dnia [pic]30 czerwca 2017 r., ustalając opłatę w wysokości 9.584,65 zł.

Na skutek wniosku Stron o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] stwierdziło nieważność tej decyzji w zakresie pkt 3, tj. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 9.584,65 zł wskazując, że opłata ustalona została w oparciu o stawkę, która nie została wprowadzona do porządku prawnego na początku okresu, za który opłata ta została ustalona. Tym samym Wójt Gminy [...] ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego z rażącym naruszeniem prawa, skoro w okresie tym stawka taka nie obowiązywała.

W dalszej kolejności, Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2020r. ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego pasa drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...] pod stoisko handlowe w wysokości 14 563,33 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020r., poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) a następnie wskazał, że wysokość stawek opłat za zajęcia pasa drogowego ustaliła Rada Gminy [...] w Uchwale [...] z dnia 22 lutego 2012r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r. poz. [...], dalej: Uchwała). Zgodnie z § 1 pkt 4 oraz § 2 ust. 1 Uchwały opłata za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe wynosi 3,00 zł od 1m2 zajętej powierzchni za jeden dzień. Dnia 20 kwietnia 2017 r. weszła w życie uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 marca 2017r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [....] z 2017r. poz. [...], dalej: Uchwała zmieniająca). Uchwała zmieniająca wprowadziła do § 4 ust. 2, który określa w pkt. I opłatę za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe w wysokości 1,60 zł od 1m2 zajętej powierzchni za jeden dzień.

Organ I instancji po przedstawieniu obliczenia matematycznego stwierdził, że w niniejszej sprawie opłata powinna wynosić 14.563,33 zł.

L. B., F. B. i B. B., reprezentowani przez pełnomocnika — radcę prawnego P. W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Wójta, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak wskazania w sentencji decyzji, że jest to decyzja częściowa;

b) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1, 2, 4 i 6 u.d.p., poprzez brak wskazania w rozstrzygnięciu (sentencji) decyzji koniecznych elementów, a w szczególności okresu, za jaki opłata została naliczona, metrażu zajętego pasa drogowego drogi gminnej, oraz przyjętych do obliczeń stawek. Organ nie wskazał, że opłata dotyczy jedynie części i jakiej części (wyrażonej w metrach kwadratowych) pasa drogowego. Nadto, organ błędnie nakładając na Skarżących obowiązek uiszczenia w terminie 14 dni wadliwie obliczonej opłaty w kwocie 14.563,33 zł za zajęcie pasa drogowego, nie uwzględnił dokonanej już przez Skarżących w 2017 roku zapłaty z tego samego tytułu kwoty 9.584,64 zł, przez co naraził Skarżących na ewentualną egzekucję administracyjną całej - wynikającej z wadliwej decyzji, a niesłusznie i błędnie naliczonej kwoty, pomimo iż z tytułu zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Skarżący uiścili już sumę 9.584,64 zł;

c) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przywołanie przez Wójta Gminy [...] podstawy prawnej decyzji, a następnie przez zastosowanie błędnie przywołanej podstawy prawnej do obliczenia opłaty za zajęcie części pasa drogowego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia wysokości tej opłaty;

d) art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organu I instancji w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania stron i zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Odwołujący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 40 ust. 4 u.d.p.oraz 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały, pomimo braku podstaw do zastosowania powyższych przepisów do stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia dla Skarżących opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji robót, których Skarżący nie prowadzili (powyższe dotyczy okresu od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 19 kwietnia 2017 roku);

b) art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz § 4 w zw. z § 1 pkt 3 Uchwały, przez ich niezastosowanie do stanu faktycznego istniejącego w kontekście celu zajęcia przez Skarżących pasa drogowego w okresie od dnia 2 stycznia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 roku.

W oparciu o ww. zarzuty Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że istotnie organ I instancji dopuścił się obrazy art. 104 § 2 k.p.a. nie wskazując w sentencji decyzji, że decyzja ta jest częściowa, jednak zdaniem organu odwoławczego uchybienie to nie miało żadnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Kolegium przypomniało, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] poza pkt 3, dotyczącym wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego – co do którego stwierdzono nieważność decyzją SKO z [...] czerwca 2020 r. nr [...] – wiąże w pozostałym zakresie. Oznacza to, że poczynione w decyzji tej ustalenia dotyczące rozmiaru zajętej powierzchni pasa drogowego, okresu zajęcia pasa drogowego, czy też przeznaczenia zajętego pasa drogowego pod stoisko handlowe, są wiążące dla organu w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tym też zakresie organ w ramach niniejszego postępowania administracyjnego nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, zaś rozstrzygnięcie w decyzji słusznie ograniczone zostało wyłącznie do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji zarzuty obrazy art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie sprawy w sposób całościowy oraz niezebrania dowodów w postępowaniu, jak również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., Kolegium uznało za nieuzasadnione.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, jak też zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której wysokość, stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p., ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania co do wadliwego zastosowania stawek opłaty. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo, za okres od 2 stycznia 2017 r. do 19 kwietnia 2017 r., przyjął stawkę 3,00 zł za zajęcie 1 m2 powierzchni, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 4 Uchwały. W dniu 20 kwietnia 2017 r. weszła w życie Uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 marca 2017 r., zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [....], wprowadzająca od tego dnia stawkę w kwocie 1,60 zł za zajęcie 1 m2 powierzchni, zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1. Prawidłowo zatem, za okres od 20 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r., organ ustalił opłatę przy uwzględnieniu ww. stawki. Kolegium zauważyło jednocześnie, że organ wadliwie określił łączną wysokość opłaty, błędnie przyjmując liczbę 71 dni zajęcia pasa drogowego przy uwzględnieniu stawki 1,60 zł za 1 m2 zajętej powierzchni, podczas gdy zajęcie powierzchni pasa drogowego w ramach tej stawki miało miejsce przez 72 dni. SKO uznało, że powyższe uchybienie na etapie postępowania odwoławczego nie może jednak zostać skorygowane, albowiem organ odwoławczy związany jest zakazem orzekania na niekorzyść strony, określonym w art. 139 k.p.a. Decyzja organu I instancji nie narusza prawa ani interesu społecznego w sposób rażący, albowiem błędne określenie liczby dni zajęcia pasa drogowego dotyczy tylko jednego dnia.

Kolegium nie znalazło także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania stron i zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli powyższą decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów od organu na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania opisanych w pkt I 2 i 3, oraz w pkt II 1 i 2, co oznacza nie rozpoznanie istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji stanowiska co do wskazanych zarzutów odwołania (w szczególności zarzutów podniesionych w pkt I 2 i 3, oraz w pkt II 1 i 2 odwołania), co uniemożliwia ocenę i weryfikację zaskarżonej decyzji, a także poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia decyzji i nie wykazanie dowodów, na podstawie, których zrekonstruowano stan faktyczny sprawy;

- art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie została załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez błędne jego zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że - w ramach kontroli instancyjnej - powinna ona zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 40 ust. 2 pkt 4, oraz art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały, pomimo braku podstaw do zastosowania powyższych przepisów do stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia dla Skarżących opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji robót, których Skarżący nie prowadzili (powyższe dotyczy okresu od dnia 2 stycznia 2017 roku, do dnia 19 kwietnia 2017 roku).

- art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, oraz art. 40 ust. 6, u.d.p. oraz § 4 w zw. z 1 pkt 3 Uchwały, przez ich niezastosowanie do stanu faktycznego istniejącego w kontekście celu zajęcia przez Skarżących pasa drogowego w okresie od dnia 2 stycznia 2017 roku, do dnia 30 czerwca 2017 roku.

W uzasadnieniu Skarżący stanęli na stanowisku, że do dnia 24 marca 2017 roku Gmina [...] nie uregulowała kwestii związanych z wysokością opłat za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia stoisk handlowych. Rada Gminy [...] po raz pierwszy podjęła w tym zakresie uchwałę w dniu 24 marca 2017 roku, która weszła w życie z dniem 20 kwietnia 2017 roku.[pic] Pomimo braku regulacji w tym zakresie, Wójt Gminy [...] pozostawiając przez okres przeszło trzech miesięcy wniosek Skarżących bez rozpoznania, dopiero w drugim kwartale 2017 roku, postanowił jednak odejść od praktyki zawierania z właścicielami stoisk handlowych na solińskim deptaku umów dzierżawy, przechodząc na tryb administracyjny. W ten sposób udostępnianie gruntów miało odbywać się odtąd w drodze wydawanych przez Wójta decyzji. W konsekwencji tego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 roku zezwolił skarżącym na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe na okres od 2 stycznia 2017r. do czerwca 2017r. oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 9.584,64 zł. Skarżący całą kwotę wynikającą z ww. decyzji uiścili w terminie. Decyzja ta w części dotyczącej wysokości opłaty została objęta stwierdzeniem nieważności. Następnie Wójt wydawał w 2017r. kolejne rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i opłat z tego tytułu odnośnie okresu następującego po dniu 30 czerwca 2017r.

Skarżący zarzucili, że organ błędnie nakładając na Skarżących obowiązek uiszczenia w terminie 14 dni wadliwie obliczonej opłaty w kwocie 14.563,33 zł, za zajęcie pasa drogowego nie uwzględnił dokonanej już przez Skarżących w 2017 roku zapłaty z tego samego tytułu kwoty 9.584,64 zł, przez co naraził Skarżących na ewentualną egzekucję administracyjną całej kwoty wynikającej z wadliwej decyzji.

Skarżący podkreślili, że ich zdaniem, przepisy Uchwały z dnia 22 lutego 2012 roku, w jej pierwotnym brzmieniu obowiązującym do dnia 19 kwietnia 2017 roku, nie zawierały regulacji dotyczących wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. § 2 ust. 1 tej Uchwały umożliwiał jedynie ustalenie opłaty za zajęcie pas drogowego w celu realizacji robót, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4 tej uchwały. Skarżący nie realizowali żadnych robót i na taki cel z pewnością nie zajmowali części pasa drogowego drogi gminnej. W § 1 pkt 1 jest mowa o robotach prowadzonych w pasie drogowym, a w 1 pkt 4 w związku z § 2 ust. 1 — jest mowa o lokalizacji robót w celach innych niż wymienione w 1 pkt 1-3.

Skarżący w spornym okresie czasu zajmowali część pasa drogowego drogi gminnej wyłącznie poprzez korzystanie ze stanowiącego ich własność, a umieszczonego w pasie drogowym obiektu budowlanego nietrwale z gruntem związanego o funkcji handlowej, wykonanego w konstrukcji drewnianej o pow. 33,28 m2 (wymiarach 12,80m x 2,60 m), w celu prowadzenia w tym obiekcie działalności handlowej. Według skarżących jest to obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, którego zakres odpowiada przepisom art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 40 ust. 6 u.d.p.

Z powyższych względów zdaniem Skarżących, do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej za okres od dnia 2 stycznia 2017 roku, do dnia 19 kwietnia 2017 roku, w żadnym razie nie można przyjąć stawki 3,00 zł za 1 m2.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie – podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.), z którego wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sad doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017r., Skarżącym udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w okresie od 2 stycznia do 30 czerwca 2017r. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami była wysokość opłaty za ww. zajęcie pasa drogowego, która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji a wcześniej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020r. w związku z częściowym (w zakresie dotyczącym wysokości należnej opłaty) stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] kwietnia 2017r. na mocy decyzji SKO z [...] czerwca 2020r.

Kwestię wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego bezpośrednio reguluje Uchwała Nr [....] Rady Gminy [...] z dnia 22 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Dz. U. z 2012r., poz. [...]) na mocy upoważnienia, zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p. Niemniej jednak w celu rozstrzygnięcia o prawidłowym zastosowaniu stawek opłaty przez organy I oraz II instancji należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, z którą kategorią zajęcia pasa drogowego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż ta okoliczność przesądza o rodzaju stawki opłaty, jaką w stosunku do podmiotu korzystającego z pasa drogowego należy zastosować.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Jak stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p.: zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Organy rozpoznające sprawę przyjęły, że zajęcie przez Skarżących pasa drogowego pod stoisko handlowe jest zajęciem pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). Skarżący natomiast w skardze wyrazili przekonanie, że w istocie rodzaj zajęcia przez nich pasa drogowego jest objęty treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., bowiem Strony umieściły w pasie drogowym obiekt budowlany nietrwale z gruntem związany o funkcji handlowej w celu prowadzenia działalności handlowej.

Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że w decyzji z [...] kwietnia 2017r. (której rozstrzygnięcia zawarte w pkt 1, 2 i 4 mają walor ostateczny) udzielono Skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Zezwolenie w żadnym razie nie dotyczyło umieszczenia obiektu budowlanego. Stoisko handlowe zostało jedynie scharakteryzowane poprzez określenie jego powierzchni natomiast w żądnym zakresie nie zostały określone jego parametry, które wskazywałyby, że stoisko to odpowiadałoby cechom obiektu budowlanego. Niemniej jednak, aby przyjąć, że Skarżący dysponowali w spornym okresie zezwoleniem na umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym –takie uprawnienie musiałby zostać wprost wyrażone w analizowanej decyzji, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Ustawa o drogach publicznych nie definiuje wyrażenia "na prawach wyłączności". Przyjąć należy, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności następuje z pominięciem możliwości użytkowania danego fragmentu pasa drogowego przez inne podmioty. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący umieszczając w pasie drogowym stoisko handlowe o podanej powierzchni dysponują na podstawie ww. zezwolenia uprawnieniem do prowadzenia w sposób stały i ciągły z wyłączeniem innych podmiotów działalności handlowej na ustalonej powierzchni. W tym znaczeniu jest to fragment powierzchni pasa drogowego wyłączony z możliwości użytkowania przez inne podmioty, gdyż to wyłącznie skarżący na podstawie ww. zezwolenia mogą prowadzić działalność handlową na podanej powierzchni. Istotą omawianego zezwolenia nie jest umożliwienie posadowienia obiektu budowlanego – lecz umożliwianie prowadzenia działalności handlowej – z wyłączeniem na podanej powierzchni działalności handlowej innych podmiotów. W konsekwencji zasadnie organy uznały, że zezwolenie Skarżącym na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie stoiska handlowego mieści się w zakresie dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, jak również na etapie skargi argumentowali, że możliwość nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe powstała dopiero od 20 kwietnia 2017r., kiedy to do treści Uchwały dodano § 4 ust. 2, w którym przewidziano stawkę opłaty za wymienione w sposób bezpośredni zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe.

W ocenie Sądu jednak stawka opłaty za tego rodzaju zajęcie pasa drogowego, które mieści się w kategorii zajęcia pasa drogowego, określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. była przewidziana również w Uchwale obowiązującej w wersji pierwotnej, tj. do dnia 19 kwietnia 2017r. W § 1 Uchwały w pierwotnie obowiązującej wersji wskazano, że uchwała określa stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina [...], zwanych dalej "drogami gminnymi" na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3.

Następnie w § 2 ust. 1 Uchwały przewidziano, że za zajęcie 1 m2 powierzchni dróg gminnych, w celach lokalizacji robót o których mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1) chodników, poboczy, placów, ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz pasów dzielących - 3,00 zł,

2) jezdni do 50 % szerokości - 5,00 zł,

3) jezdni powyżej 50% szerokości - 7,00 zł,

Skarżący twierdzili, że § 2 ust. 1 tej Uchwały umożliwiał jedynie ustalenie opłaty za zajęcie pas drogowego w celu realizacji robót. Nie jest to zasadne stwierdzenie. Przepis § 2 ust. 1 Uchwały wymienia, jeżeli chodzi o cele zajęcia pasa drogowego - za które przewidziano stosowne stawki opłat – nie tylko pkt 1, ale również pkt 4 z § 1 ww. Uchwały. Przepis § 2 ust. 1 należy odczytywać w powiązaniu z § 1 Uchwały. Jest oczywiste, że zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót – dotyczy jedynie § 1 pkt 1 Uchwały. Z kolei § 1 pkt 4 odnosi się do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych. Przepis § 2 ust. 1 Uchwały należy rozumieć w ten sposób, że przewiduje on stawki za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, o których mowa w § 1 pkt 1 Uchwały oraz w celu wymienionym w pkt 4 § 1 ww. Uchwały. Ta ostatnia jednostka redakcyjna została wprost wymieniona w § 2 ust. 1 Uchwały, co stanowi wystarczającą podstawę, aby w przypadku zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności w innych celach zastosować odpowiednią stawkę przewidzianą w § 2 ust. 1 w okresie do 19 kwietnia 2017r. Na mocy wyżej wskazanej Uchwały zmieniającej, od dnia 20 kwietnia 2017r. wprowadzono następujące zmiany. Z § 2 ust. 1 został wykreślony pkt 4 (mówiący o zajęciu pasa drogowego na prawach wyłączności w innych celach) i został on ujęty w nowej jednostce redakcyjnej, tj. w § 4 ust. 2. W tym przepisie wskazano, że: ustala się następujące stawki dzienne opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych, w celu określonym w § 1 pkt 4:

1) za zajęcie 1m 2 pasa drogowego pod stoisko handlowe - 1,60 zł,

2) za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pod ogródek gastronomiczny - 0,30 zł.

W ocenie Sądu opisana zmiana miała charakter doprecyzowujący poprzedni zapis. Polegała na dokonaniu w ramach pkt 4 rozróżnienia na różne sposoby zajęcia pasa drogowego mieszczące się w ramach kategorii zajęcia na prawach wyłączności na inne cele i na zróżnicowaniu wysokości stawek opłaty w zależności od sposobu tego zajęcia. Zmiana ta nie tworzyła natomiast nowego stanu prawnego w tym znaczeniu, że dopiero od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej umożliwiała nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe. Zajęcie pasa drogowego pod stoisko handlowe niewątpliwie mieści się w kategorii celu wymienionego w § 1 pkt 4 Uchwały. Cel ten został natomiast wprost wymieniony w § 2 ust. 1 Uchwały w wersji pierwotnej, dotyczącym wysokości poszczególnych stawek. Zatem podstawa do nałożenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego pod stoisko handlowe, mieszczące się w kategorii zajęcia pasa drogowego na zasadzie wyłączności stosownie do stawki wymienionej w § 2 ust. 1 Uchwały w wersji pierwotnej istniała również w spornym okresie od 2 stycznia do 19 kwietnia 2017r. W związku z powyższym prawidłowo organy I oraz II instancji uznały, że w okresie od 2 stycznia do 19 kwietnia 2017r. za zajęcie pasa drogowego na zasadzie wyłączności w innych celach, polegające na zajęciu pasa pod stoisko handlowego opłata powinna była zostać obliczona z uwzględnieniem stawki w wysokości 3 zł za 1 m2.

Na uwzględnienie nie zasługują pozostałe zarzuty skargi. Nie jest zasadne twierdzenie stron, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, wymienionych w pkt I 2 i 3 oraz w pkt II 1 i 2 odwołania. Kolegium wskazało bowiem, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z 26 kwietnia 2017r. w pozostałym zakresie, poza rozstrzygnięciem dotyczącym wysokości ustalonej opłaty powoduje, że nadal wiążące pozostają ustalenia co do powierzchni zajętego pasa drogowego, okresu tego zajęcia, czy też przeznaczenia pod stoisko handlowe. Wysokość zastosowanych stawek wynika również z obliczenia matematycznego co do wysokości należnej opłaty, zamieszczonego w decyzji organu I instancji. Kolegium wyjaśniło również do której kategorii zajęcia pasa drogowego zaliczono zajęcie przez skarżących pasa drogowego pod stoisko handlowe i jakie w związku z tym należało w niniejszej sprawie zastosować stawki opłaty.

Skarżący zarzucali również, że organy ustalając wysokość należnej opłaty nie uwzględniły wcześniejszej wpłaty Skarżących, jakiej dokonali przed częściowym stwierdzeniem nieważności decyzji z 26 kwietnia 2017r. w wysokości 9.584,64 zł. Niewątpliwie z uwagi na treść art. 40 ust. 3 i ust. 11 u.d.p., zarządca drogi ma ustalić wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Powinien więc w decyzji ustalić całkowitą kwotę zobowiązania podmiotu z tytułu korzystania z drogi we wspomnianym zakresie.

Opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią one niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz.305, dalej: u.f.p.). W art. 67 u.f.p. wskazano, że do tych należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1325 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa). Powyższe powoduje, że w związku ze stwierdzeniem nieważności pkt 3 decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017r. należy uznać, że doszło do powstania nadpłaty w odniesieniu do kwoty 9.584,64 zł, uiszczonej przed stwierdzeniem nieważności ww. decyzji we wspomnianym zakresie. Stosując odpowiednio art. 80 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 67 u.f.p. Skarżący dysponują uprawnieniem do złożenia wniosku o zaliczenie tej nadpłaty na poczet przyszłych, zaległych lub bieżących opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niezależnie od powyższego, stosując na tej samej zasadzie art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej, organ ma obowiązek zaliczenia tego rodzaju nadpłaty na poczet zaległych lub bieżących opłat z tego tytułu.

Uznając zatem, że zaskarżona decyzja z przyczyn wskazanych powyżej odpowiada prawu Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.