Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 672/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c, art. 6 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134, art. 135, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – w skrócie "u.d.i.p.", odmówił M. M. udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] o nazwie podmiotów, które pobierały dane w 2016 r. oraz kwot zapłaconych przez dany podmiot w związku z pobieraniem danych z bazy rejestru cen i wartości nieruchomości w 2016 r.

Motywując powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji przywołał treść art. 4 i art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629) – w skrócie "u.p.g.i.k.", art. 92 ustawy z 5 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) o samorządzie powiatowym, a następnie wyjaśnił, że "Rejestr cen i wartości nieruchomości (RCiWN) jest rejestrem, z którego dane udostępniane są na zasadach wynikających z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Aby uzyskać dane z RCiWN należy złożyć wniosek na formularzu P i P4 stanowiących załącznik do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034). Formularz zawiera rubryki, w których należy wpisać dane osobowe i kontaktowe, oznaczenie celu wykorzystania danych z rozróżnieniem na działalność gospodarczą

i potrzeby własne niezwiązane z działalnością gospodarczą w celu określenia parametrów charakteryzujących zakres uprawnień do przetwarzania danych z zasobu. Wniosek o udostępnienie danych z bazy RCiWN nie stanowi części składowej bazy danych, do prowadzenia której zobowiązany jest organ prowadzący rejestr, a co za tym idzie nie jest administratorem tych danych (uprawnionym do ich przetwarzania, ani udostępniania). Jest to wniosek prywatny składany przez osobę fizyczną lub firmę nie będącą funkcjonariuszem publicznym. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że mimo szerokiego ujęcia terminu "informacja publiczna" i dostępu do niej zagwarantowanemu każdemu obywatelowi w art. 61 Konstytucji RP, nie jest to prawo niepodlegające ograniczeniom. Wskazując na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., organ wyjaśnił, że bez wątpienia informacją o sprawach publicznych podlegającą udostępnieniu jest każda informacja

o organizacji i zasadach działania organów władzy publicznej, a także o organach

i osobach sprawujących w nich funkcje i kompetencje, jak i o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz zasadach ich udostępniania. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 2b, pkt 2d i pkt 3f u.d.i.p. W tym kontekście rejestr (spis, ewidencja) osób składających wnioski o dostęp do RCiWN zawiera informacje o organizacji i sposobie działania organu, bowiem dokumentuje ilość i sposób udostępniania danych i prowadzonych postępowań przez podmiot administracji publicznej. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że według art. 5 ust. 2 u.d.i.p informacje podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Przetworzenie tych danych i udostępnienie ich osobie trzeciej narażałoby organ na naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 922) – w skrócie "u.o.d.o.". Organ

I instancji zaznaczył także, że wnioskowany w przedmiotowej sprawie do udostępnienia rejestr osób korzystających z bazy danych RCiWN wraz z określeniem opłat za korzystanie z tej bazy, zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, telefon, adres zamieszkania i czytelny podpis osoby składającej wniosek. Informacje te stanowią dane dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej i są danymi osobowymi w rozumieniu art. 6 u.o.d.o. zatem podlegają ochronie zgodnie z art. 1 ust. 1 u.o.d.o. Zdaniem organu żądanie nazwy podmiotów składających wniosek

o dostęp do RCiWN zawiera prośbę o dane, o których mowa w art. 6 u.o.d.o.

Ich zanonimizowanie na potrzeby załatwienia wniosku w zakresie kwot zapłaconych przez dany podmiot, w ocenie organu, jest bezcelowe i byłoby działaniem pozornym. Wnioskodawca domaga się bowiem właśnie udostępnienia danych osobowych wnioskujących o udostępnienie danych z zasobu, co za tym idzie zanonimizowanie tych danych oznaczałoby de facto niezałatwienie wniosku zgodnie z żądaniem strony. Organ I instancji podkreślił przy tym, że na podstawie danych znajdujących się we wniosku

o udostępnienie danych z RCiWN istnieje możliwość zidentyfikowania konkretnego podmiotu, co prowadzić powinno do odmowy udostępnienia żądanej informacji jako nieodnoszącej się wprost do działania organu administracji publicznej, bo dotyczącej osób prywatnych, spoza tego organu. Czym innym jest bowiem, będący informacją publiczną, fakt prowadzenia rejestru, imię i nazwisko osoby zatrudnionej w podmiocie publicznym prowadzącym ten rejestr, a czym innym informacja o podmiotach spoza sfery władzy publicznej składających wnioski o dane z RCiWN. Te ostatnie dane, zdaniem organu, podlegają ograniczeniu w udostępnieniu na zasadach określonych

w ustawie o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p). Uprawnienie do tej ochrony wynika z art. 1 ust. 1 u.o.d.o., która to ustawa w przepisie art. 6 ust. 1 definiuje dane osobowe. Nie ulega wątpliwości, że zażądane dane spełniają kryteria danych identyfikujących, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.o.d.o. Stąd też istnieją podstawy do odmowy ich udostępnienia. Organ I instancji zaznaczył również, iż analizując wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązany był zwrócić uwagę na kwestię tajemnicy przedsiębiorców wnioskujących o udostępnienie danych

z bazy RCiWN. Kiedy działalność osoby fizycznej zaczyna być związana z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, wtedy sfera uzasadnionego zainteresowania innych, będzie przez system prawny ograniczana już nie przez przysługującą przedsiębiorcy jako osobie fizycznej sferę prawa do prywatności, ale przez sferę o innej treści, sferę tajemnicy przedsiębiorcy, czy też sferę tajemnicy przedsiębiorstwa, jako zespołu majątkowego służącemu tej osobie fizycznej do prowadzenia działalności gospodarczej. Termin tajemnicy przedsiębiorcy, w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to kolejna z dopuszczalnych przesłanek odmowy udzielenia informacji publicznej (obok prawa do prywatności osoby fizycznej) i nie został zdefiniowany. Organ podkreślił, że nie kwestionuje publicznego charakteru informacji, jednak odmawia jej udzielenia przez wzgląd na wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej przesłanki, takie jak tajemnica handlowa, skarbowa. Zarówno prawo do prywatności, jak i tajemnica handlowa bazują na koncepcji autonomii informacyjnej. Obie te sfery są prawnie chronione w prawie polskim, dotyczącym informacji publicznej i korzystają

z identycznych mechanizmów ochronnych. Organ zobowiązany jest do podjęcia kroków w celu zachowania danych informacji jako poufne, i odnosi się do takich kwestii, jak stworzenie odpowiednich procedur wewnętrznych, zobowiązanie do zachowania zasad poufności pracowników i kontrahentów oraz nieujawnianie takich informacji w relacjach prywatnoprawnych. Zasada dbałości organu publicznego o interes strony postępowania, a w tym przypadku kontrahenta (a dopiero w drugiej kolejności przesłanki takie jak dbałość o interes publiczny, czy też nienaruszanie stanu uczciwej konkurencji), przemawia za tym, żeby w przypadkach, gdzie dla organu publicznego poufny charakter danej informacji jest względnie oczywisty, organ ten chronił taką informację przed ujawnieniem z urzędu".

W odwołaniu od tej decyzji M. M. wniósł o jej uchylenie

i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, polegające na odmowie udostępnienia informacji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej

w skrócie "k.p.a." w związku z art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W jej uzasadnieniu Kolegium przywołało brzmienie art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 5 u.d.i.p. i wyjaśniło, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca bardzo wyraźnie wskazał jaka w szczególności informacja publiczna podlega udostępnieniu, przy czym wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, a jedynie przykładowy. Ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że informacją publiczną jest m.in. informacja: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.); czy o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: (...) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych" (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.); a także o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a u.d.i.p.) oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, czy informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit c i d u.d.i.p.). Przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym

w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana

w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Organ odwoławczy przytoczył ponadto brzmienie art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a następnie wyjaśnił, że informacje publiczne dzieli się na dwie kategorie: po pierwsze, podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. oraz po drugie takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym

w ustawach szczególnych. Przy czym, na co również zwraca się uwagę, ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie. Przykładem ustawy, która wprowadza odmienny tryb dostępu do informacji publicznej, jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1629 ze zm.) - dalej w skrócie "u.p.g.i.k." oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Szczególny tryb udostępniania danych i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym określony został w przepisach rozdziału 7 u.p.g.i.k. Jedną z istotnych różnic między dostępem do informacji publicznej, regulowanej przez u.d.i.p. jest jej nieodpłatność (art. 7 ust. 2 u.d.i.p. z zastrzeżeniem art. 15). Tymczasem dostęp do informacji zawartej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym jest co do zasady odpłatny (art. 40 i n. u.p.g.i.k. - z zapewnieniem nieodpłatnego wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego podmiotom wymienionym

w art. 40 ust. 3 u.p.g.i.k. Zatem w razie obowiązywania odmiennych regulacji prawnych dotyczących udostępniania określonego rodzaju informacji publicznych - na zasadzie lex specialis mają one pierwszeństwo przed u.d.i.p., która nie może naruszać szczególnych zasad dostępu do tego rodzaju. Jeżeli ustawodawca określił szczególne sposoby uzyskiwania określonego rodzaju informacji, zastosowanie ogólnej regulacji u.d.i.p. prowadziłoby do obejścia tych zasad, co mogłoby przełożyć się również na jakość i rzetelność udzielanej informacji publicznej. Zatem tryb z u.d.i.p. nie obejmuje dostępu do materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego gromadzonego w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Przy czym zgodnie z definicją legalną - art. 2 pkt 10 u.p.g.i.k. ilekroć w ustawie jest mowa

o: "państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez ograny Służby Geodezyjnej

i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne'". Zatem w przypadku gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy udzielenia informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ powinien w istocie poprzestać na udzieleniu informacji w formie zwykłego pisma. Wniosek o udostępnienie informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym powinien być więc przez organ rozpatrywany w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ta bowiem określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie u.d.i.p. Zdaniem Kolegium w tej sprawie tylko pozornie mogłoby się wydawać, że wnioskodawca żąda dostępu do informacji z zasobu geodezyjnego.

W istocie jednak treść wniosku wyraźnie wskazuje, iż tak nie jest, a zatem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie znajdzie w niniejszej sprawie zastosowania. Wnioskodawca nie zwrócił się bowiem o informację zawartą w zasobie geodezyjno-kartograficznym, bo w istocie chodzi o udostępnienie rejestru osób korzystających z bazy danych rejestru cen

i wartości nieruchomości wraz z określeniem opłat za korzystanie z tej bazy, a więc

o udostępnienie rejestru wniosków składanych do [...] Ośrodka Geodezji w celu udostępnienia danych z rejestru cen i wartości nieruchomości. We wniosku wskazano bowiem, iż chodzi o podanie: po pierwsze - nazw wszystkich podmiotów, które pobierały zarówno dane płatne jak i bezpłatne w 2016 r.; a po drugie - kwotę zapłaconą przez dany podmiot w związku z pobraniem danych RCiWN w 2016 r. W dalszej kolejności SKO zwróciło uwagę na regulację art. 4 ust. 1a pkt 7 u.p.g.i.k. oraz § 74 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) i stwierdziło, że wnioskodawcy nie chodziło o udostępnienie danych z rejestru cen i wartości nieruchomości - w tym bowiem przypadku, jak słusznie zauważył organ I instancji, zasady udostępnienia normują przepisy u.p.g.i.k., ale o pełen rejestr podmiotów

(z podaniem nazw tych podmiotów oraz kwoty zapłaconej przez dany podmiot

w związku z pobraniem danych z tego rejestru), które ubiegały się o udostępnienie danych z rejestru cen i wartości nieruchomości, a w tym przypadku zastosowanie znajdą przepisy u.d.i.p. Chodzi więc o rejestr, w którym organ odnotowuje dane podmiotów składających wnioski o udostępnienie danych z RCiWN, a także zaznacza, czy konkretny podmiot otrzymał dane odpłatnie (i ile wynosiła opłata) czy też nieodpłatnie. Rejestr ten, tj. rejestr osób składających wnioski o dostęp do danych zawartych w RCiWN zawiera informacje o organizacji i sposobie działania organu, bowiem dokumentuje ilość i sposób udostępniania danych i prowadzonych postępowań przez podmiot administracji publicznej, a co za tym idzie - jak słusznie zauważył organ I instancji - ma on charakter informacji publicznej. Jest to bowiem informacja, na którą ustawodawca wprost wskazuje w treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, pkt 3 lit. f u.d.i.p.

Rację ma zatem organ I instancji pisząc, iż rejestr (spis, ewidencja) osób składających wnioski o dostęp do RCiWN zawiera informacje o organizacji i sposobie działania organu, bowiem dokumentuje ilość i sposób udostępniania danych i prowadzonych postępowań przez podmiot administracji publicznej. Wskazany rejestr osób korzystających z bazy danych RCiWN zawiera imię i nazwisko wnioskodawcy, telefon, adres zamieszkania i czytelny podpis osoby składającej wniosek. Co więcej, wnioskodawca życzył sobie również informacji (która jest również odnotowana

w rejestrze) dotyczącej opłat, jakie konkretny podmiot uiścił za udostępnienie mu danych z RCiWN. Informacje te - dotyczące nazw wszystkich podmiotów pobierających dane (zarówno płatne jak i bezpłatne) z RCiWN, jak i kwoty zapłacone przez poszczególne podmioty w związku z pobraniem danych z RCiWN - stanowią dane podlegające ochronie na zasadach określonych w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dotyczą one bowiem prywatności osoby fizycznej, gdyż - jak słusznie zauważył organ I instancji umożliwiają zidentyfikowanie osoby fizycznej, a przede wszystkim są danymi osobowymi w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie podlegają ochronie. Kolegium stwierdziło, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych. Wprawdzie na gruncie u.d.i.p. relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Przy czym przepisami prawa, do których odnosi się art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. W ocenie Kolegium prawo do informacji w zakresie żądania wnioskodawcy dotyczącego informacji

o nazwach podmiotów, które pobierały dane z zaznaczeniem, ile dany podmiot zapłacił za udostępnienie tych danych, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tychże podmiotów. Dane (nazwy jak wskazuje wnioskodawca) podmiotów wnioskujących

o dane z RCiWN stanowią w istocie informacje, o których mowa w art. 6 u.o.d.o.

Tym samym więc wnioskodawca domaga się w istocie udostępnienia mu danych osobowych osób wnioskujących o udostępnienie danych z zasobu tj. z RCiWN, a co za tym idzie konieczna w tym przypadku anonimizacja rejestru takich wniosków oznaczałaby załatwienie wniosku dostępowego niezgodnie z jasno wyrażonym w jego treści żądaniem wnioskodawcy. Uczynienie zadość takiemu wnioskowi dostępowemu oznaczałoby w istocie - na co również słusznie zwrócił uwagę organ I instancji - udzielenie informacji dotyczącej osób prywatnych, osób spoza organu administracji.

W takim kształcie wniosek nie odnosi się w żaden sposób do działania organu administracji publicznej, nie dotyczy bowiem np. ilości zarejestrowanych wniosków

o dane z RCiWN w 2016 r., czy łącznej kwoty zapłaconej przez podmioty ubiegające się o dane z RCiWN w 2016 r. Należało zatem - co zresztą uczynił organ I instancji - odmówić udzielenia żądanej informacji z uwagi na okoliczności, o których mowa

w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na prywatność. Prawo do prywatności jest to prawo człowieka do tego, by samodzielnie dysponować informacjami o swoim życiu osobistym i bez ingerencji z zewnątrz podejmować decyzję o tym, czy i w jakim zakresie będzie się dzielił z innymi swoimi myślami, uczuciami i faktami ze swojego życia osobistego. Do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia

i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. Wprawdzie w judykaturze wskazuje się, że konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej, powinien on bowiem ograniczyć dostęp wyłącznie do informacji uniemożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Przy czym pod pojęciem anonimizacji rozumie się przekształcenie danych osobowych w sposób uniemożliwiający przyporządkowanie poszczególnych informacji do określonej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Niemniej jednak w niniejszym przypadku - wobec treści wniosku - anonimizacja byłaby niemożliwa. Zatem mimo, iż wniosek dostępowy dotyczy informacji publicznej (rejestru wniosków o dane z RCiWN), został skierowany do podmiotu zobowiązanego, który dysponuje informacją, to jednak z uwagi na okoliczności o których mowa w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należało odmówić ich udostępnienia. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wobec tego utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. ([...] Ośrodek Geodezji) do udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zaznaczył, że wniosek dotyczył danych pobieranych z RCWiN w 2016 zarówno: płatnie jak i nieodpłatnie. O ile odpłatne udostępnienie danych z RCWiN, zdaniem zarówno I jak i II instancji, narusza prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy, o tyle nieodpłatne udostępnienie wnioskowanych danych odbywa się wyłącznie na rzecz szeroko pojętej administracji publicznej, do której jak przyznało Kolegium w decyzji nie mają zastosowania przesłanki dotyczące prywatności osoby fizycznej czy tajemnicy przedsiębiorcy. Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie wskazały, którym podmiotom publicznym nieodpłatnie udostępniono dane z RCWiN w roku 2016. Zdaniem autora skargi błędne jest stwierdzenie SKO, iż zaistniała przesłanka dotycząca prywatności osoby fizycznej, dlatego iż podmiotami uprawnionymi do pobrania danych

z RCWiN są rzeczoznawcy majątkowi, którzy są przedsiębiorcami, a tym samym dane wpisane we wniosku P i P4 są danymi firmy, nie zaś danymi osób fizycznych, a dane firm są powszechnie dostępne w bazie CEDIG czy KRS. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą w swojej istocie dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, dlatego błędne jest również założenie organu I instancji podtrzymane przez Kolegium, jakoby dane zawarte w RCWiN stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący zwrócił uwagę na art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n., a następnie stwierdził, że rzeczoznawcy majątkowi, aby poznać dokładnie składniki ceny czy warunki zawarcia transakcji czy inne cechy nieruchomości wpływające na wartość, są zobowiązani do analizy/lektury aktów notarialnych np. kupna sprzedaży nieruchomości, nie zaś informacji uzyskanych w bazach RCWiN i choćby z tej przyczyny dane zawarte

w RCWiN nie są know - how przedsiębiorcy, ponieważ nie są one i nie mogą być wykorzystywane w procesie wyceny nieruchomości. Błędne jest również w niniejszej sprawie powoływanie się przez organ na ustawę prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, choć z innych powodów aniżeli w niej wskazane.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – dalej skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. o odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego z dnia [...] o podanie w trybie u.d.i.p.: nazw wszystkich podmiotów, które pobierały zarówno dane płatne, jak i bezpłatne w 2016 r. oraz kwoty zapłaconej przez dany podmiot w związku z pobraniem danych z RCWiN w 2016 r., stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego.

Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy wyjaśnić trzeba, że w polskim systemie prawnym problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w ustawie z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Według art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują;

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,

h) (uchylona);

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego

w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W rozumieniu art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,

z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób

i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy

w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną, do której

w myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przywołanych wyżej norm prawnych wynika, że warunkiem podjęcia decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest uprzednie stwierdzenie przez organ, że objęte wnioskiem o udostępnienie informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie mniej jednak organ

z określonych przyczyn odmawia doń dostępu. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie rozważanej ustawy ugruntowało się jednolite stanowisko, że jeśli wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej, to jedyną dopuszczalną formą odniesienia się podmiotu, do którego wniosek został złożony, jest zawiadomienie wnioskodawcy w formie zwykłego pisma procesowego, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. swoją regulacją nie obejmuje bowiem sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.) byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gdańsku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SAB/Gd 20/17 - Lex nr 2308123, Białymstoku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 1/17 - Lex nr 2241778, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 30/15 - Lex nr 1937683 i z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Go 123/14 - Lex nr 1623233, Łodzi z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 98/13 – Lex nr 1326057 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1323/15 - Lex nr 2177177, 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12 – Lex nr 1394107 oraz sygn. akt I OSK 903/12 – Lex nr 1394106).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd za wadliwe uznał stanowisko organów obu instancji, które zgodnie twierdziły, że żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej

i w rezultacie - odmawiając jej udostępnienia z przyczyn wskazanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podjęły decyzje administracyjne poddane obecnie kontroli sądowoadministracyjnej.

Jednakże w przekonaniu sądu zakres informacji objętych wnioskiem M. M. nie mieści się w katalogu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1

i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie, o czym była mowa na wstępie rozważań, art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji publicznych, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na konieczność szerokiej wykładni tego pojęcia, jednakże jego treść jest niewątpliwie pewną wskazówką interpretacyjną w tym zakresie. Kierując się zatem w pierwszej kolejności brzmieniem art. 6 u.d.i.p. skład orzekający

w tej sprawie doszedł do przekonania, że wnioskowane informacje - wbrew stanowisku organów obu instancji - nie dotyczyły informacji publicznej. Bez wątpienia nie są to informacje o organizacji podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji według art. 4 ust. 1 u.d.i.p., czy o organach tych podmiotów i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Żądane przez M. M. informacje ewidentnie nie dotyczyły zasad funkcjonowania władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, przewidzianych

w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz

o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Z całą pewnością nie sposób twierdzić, że są to informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, czy o treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, jako że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

Jak poprawnie oceniło Kolegium, wnioskodawca nie zwrócił się o informację zawartą

w zasobie geodezyjno-kartograficznym, nie chodziło mu również o udostępnienie danych z rejestru cen i wartości nieruchomości, np. o cenach transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości określonego rodzaju, w takim bowiem przypadku zasady udostępnienia normują przepisy u.p.g.i.k. Intencją jego wniosku było natomiast udostępnienie rejestru wszystkich podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych czy nawet organów) korzystających z bazy danych rejestru cen i wartości nieruchomości wraz z określeniem opłat przezeń ponoszonych za korzystanie z tej bazy. W takim kształcie wniosek w żaden sposób nie dotyczy działania organu administracji publicznej, czy prowadzonych przez niego rejestrów, nie odnosi się bowiem ani do ilości zarejestrowanych wniosków o dane z RCiWN w 2016 r., ani też do łącznej kwoty zapłaconej przez podmioty ubiegające się o dane z RCiWN w 2016 r.,

a dotyczy informacji o beneficjentach organu. Czym innym jest bowiem, będący informacją publiczną, fakt prowadzenia rejestru (w tym jego wygląd), imię i nazwisko osoby zatrudnionej w podmiocie publicznym prowadzącym ten rejestr, ilość składanych wniosków o udostępnienie danych z rejestru, a czym innym informacja o podmiotach spoza sfery władzy publicznej składających wnioski o dane z RCiWN.

Wobec powyższego skład orzekający w tej sprawie stwierdził, że organy obu instancji dokonały błędnej kwalifikacji wniosku skarżącego z dnia [...] jako dotyczącego informacji publicznej i w rezultacie wydały decyzję administracyjną

z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdzone uchybienie niewątpliwie rzutowało na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji, gdy wniosek nie dotyczył informacji publicznej, organ zobowiązany był pisemnie powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę, a nie wydawać decyzję, którą zresztą podjęto z zupełnie innych przyczyn.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną w motywach niniejszego wyroku.

Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O powyższym sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a.

W punkcie 2 wyroku sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzekł

o kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu. Na zasądzoną kwotę 200 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi.

M.K