Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2354/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 456/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 456/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...]w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr SKO.4140.37.21, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] marca 2021 r., nr [...] o przyznaniu M. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, odzieży, opału węglowego oraz opłat w miesiącu marcu 2021 r. w kwocie 50,00 zł.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że wnioskiem z 2 marca 2021 r. M. K. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku w ramach Programu w Dożywianiu, zasiłku stałego, zasiłku okresowego na zakup żywności, zasiłku celowego na zakup: lekarstw, odzieży, opłat, opału węglowego. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zgodnie z orzeczeniem ZUS całkowicie niezdolną do pracy.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Wójt Gminy Z. przyznał M. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu lekarstw, odzieży, opału węglowego oraz opłat w kwocie 50,00 zł.

Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.s., jak również spełniona została przesłanka z art. 7, tj. niepełnosprawność, bezrobocie, i ubóstwo. Ustalając wysokość świadczenia, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s., organ wziął pod uwagę uprawnienia, zasoby i możliwości skarżącego oraz możliwości finansowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść decyzji w postaci obrazy art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego dotyczącego wysokości udzielonej pomocy, co pozbawiło go realnej kontroli, czy wysokość udzielonej pomocy była wynikiem uznania administracyjnego, czy też dowolności. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, organ winien wskazać w szczególności, jakimi środkami dysponował z przeznaczeniem na daną formę pomocy, ilu osobom takiej pomocy udzielił, ile osób w ocenie organu znajdowało się w gorszej i lepszej od skarżącego sytuacji, czy otrzymali odpowiednio wyższe i niższe świadczenia, jakie kryteria przyjęto przy określaniu wysokości pomocy, jakie kryteria zastosowano w stosunku do skarżącego, czy uwzględniono wszystkie okoliczności przekazane przez niego i udokumentowane, m. in. całkowitą niezdolność do pracy potwierdzoną orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS, czy też odmowę przyznania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, koszty lekarstw, własnego utrzymania czy też częściowego utrzymania mieszkania, itp.

Organ drugiej instancji uznając, że nie można stwierdzić, aby decyzja organu pierwszej instancji naruszała prawo bądź przekraczała granice uznania administracyjnego podniósł, że skarżący ma 53 lata, jest osobą rozwiedzioną, prowadzi, wedle swojego oświadczenia, jednoosobowe gospodarstwo domowe, pomimo wspólnego zamieszkiwania w jednym lokalu mieszkalnym z córką Z. K. oraz dwojgiem wnucząt. Według oświadczenia Z. K., gospodaruje ona wspólnie z dziećmi, prowadząc odrębne od ojca gospodarstwo domowe. Córka skarżącego deklaruje brak dochodu, regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Rodzina zajmuje 3-izbowe mieszkanie lokatorskie, ogrzewane piecem węglowym, w stanie po remoncie przeprowadzonym w listopadzie 2016 r. przez Agencję Nieruchomości Rolnych w L.. Syn skarżącego D. K. w 2015 r. ukończył studia magisterskie na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Brak w aktach sprawy informacji o jego aktualnej sytuacji rodzinnej, zawodowej i mieszkaniowej. Skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, od wielu lat utrzymuje się ze świadczeń z pomocy społecznej. Orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z [...] grudnia 2020 r. uznano go za całkowicie niezdolnego do pracy okresowo – do 31 grudnia 2022 r. Z uwagi na brak wymaganego okresu składkowego decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z [...] stycznia 2021 r. odmówiono skarżącemu przyznania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Stałym źródłem utrzymania M. K. jest aktualnie zasiłek stały przyznany od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie (decyzja z 3 marca 2021 r.).

W ocenie organu drugiej instancji, analiza sytuacji życiowej skarżącego prowadzi do wniosku, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, czyli w lutym 2021 r., spełniona została przesłanka dochodowa, skoro legitymuje się dochodem w wysokości 645,00 zł przy kryterium ustawowym wynoszącym dla osoby samotnie gospodarującej 701,00 zł oraz wystąpiła okoliczność z art. 7 pkt 5 u.p.s. w postaci niepełnosprawności. Zasady przyznawania zasiłku celowego reguluje art. 39 u.p.s. Jednakże decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej ma prawo, a nie obowiązek udzielenia pomocy społecznej w tej formie, w zależności od okoliczności występujących w indywidualnym przypadku. Również sama wysokość zasiłku pozostawiona jest uznaniu organu. Uznaniowość rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku celowego nie oznacza jednak dowolności w załatwieniu sprawy. Na gruncie u.p.s. ramy uznania administracyjnego organu pomocy społecznej wyznacza przede wszystkim art. 3 ust. 4 u.p.s. Organ pomocy społecznej, jako podmiot najlepiej zorientowany w zakresie uzasadnionych potrzeb wnioskodawców oraz w finansowych możliwościach gminy, ma prawo decydować o zasadności przyznania bądź odmowy tej formy świadczenia i ewentualnie ustalać jego wysokość. Organ nie może przyznać świadczenia w rozmiarze przekraczającym wielkość funduszy, jakimi dysponuje na cele pomocy społecznej.

Według organ drugiej instancji, ocena sytuacji życiowej skarżącego w kontekście jego potrzeb i własnych możliwości organu pierwszej instancji w zakresie objętym dyspozycją art. 3 ust. 4 u.p.s. jest prawidłowa. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji nie powołał wprawdzie art. 3 ust. 4 u.p.s., jednak z uzasadnienia decyzji wynika, że przy podejmowaniu decyzji kierował się miedzy innymi możliwościami finansowymi gminy. Jak wynika z pisma z 15 kwietnia 2021 r., na wypłatę świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w marcu 2021 r. organ dysponował kwotą [...] Pomoc w formie zasiłków celowych w marcu 2021 r. otrzymało [...] rodzin (osób), a wysokość przyznanych świadczeń kształtowała się od 50,00 zł do 150,00 zł. Nie można stwierdzić, aby wysokość przyznanego świadczenia odbiegała na niekorzyść skarżącego w stosunku do innych podopiecznych ośrodka. W marcu 2021 r. skarżącemu udzielono pomocy także w innych formach – zasiłek stały w wysokości 645,00 zł, świadczenie pieniężne na żywność w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" w wysokości 70,00 zł (decyzja z [...] marca 2021 r., znak: [...]) oraz zasiłek okresowy w kwocie 28,00 zł (decyzja z [...] marca 2021 r., znak: [...]). Powyższe świadczy o wszechstronnej pomocy udzielanej skarżącemu jako osobie znajdującej się bez wątpienia w trudnej sytuacji życiowej. Skromny budżet gminy nie pozwala na całkowitą realizację zgłaszanych we wnioskach potrzeb, a jedynie na częściowe ich zaspokajanie. Organ pomocowy uwzględnił sytuację życiową skarżącego i udzielił mu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, w rozmiarze i formie adekwatnej do możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Przyznawanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy, w ramach których organy gminy są zobowiązane zaspokoić najbardziej pilne i konieczne potrzeby jej mieszkańców. Organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pełnego zaspokojenia wszystkich potrzeb wnioskodawców. Strona nie może zatem oczekiwać, że ośrodek pomocy społecznej przyzna jej pomoc w celu pokrycia całości kosztów utrzymania. Sytuacja życiowa skarżącego oraz jego rodziny jest znana organowi pomocowemu, a także organowi odwoławczemu, bowiem od wielu lat regularnie ubiega się w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. o świadczenia z pomocy społecznej. Pomoc udzielana jest w zależności od możliwości finansowych organu, a także od aktualnej sytuacji życiowej. Tylko w okresie od stycznia do grudnia 2020 r. skarżący otrzymał świadczenia w łącznej kwocie 5 940,50 zł. Przepisy ustawy nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych, jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy. Organ administracji w wystarczający sposób uzasadnił przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, a rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M. K. zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 11 i. art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu;

2. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 38 u.p.s. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie przekroczył przy określeniu wysokości zasiłku celowego uznania administracyjnego podczas, gdy z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby przy określaniu wysokości zasiłku wziął pod uwagę całkowitą niezdolność skarżącego do pracy, koszty zakupu lekarstw oraz brak dochodów oraz aby uznał, że osoby, którym przyznano wyższe zasiłki znajdowały się w gorszej sytuacji od skarżącego, co czyni decyzję organu pierwszej instancji dowolną.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie również decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, względnie organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi M. K. stwierdził, że dalszym ciągu nie wie jaką ocenę stanu majątkowego i bytowego w kontekście wysokości przyznanej pomocy prezentował organ pierwszej instancji. Ocenę taką wyraził organ drugiej instancji. Natomiast nadal brak jest oceny organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wysokości udzielonej pomocy zawiera istotne braki. Ma ono bowiem charakter abstrakcyjny i nie odnosi się do konkretnych okoliczności. Organ drugiej instancji nie uzasadnił adekwatności udzielonej pomocy w zakresie możliwości finansowych gminy i sytuacji życiowej skarżącego. Nie odniósł się do wysokości i sytuacji życiowej innych osób, którym została przyznana pomoc w formie zasiłku celowego ani do aktualnego stanu zdrowia skarżącego i okoliczności, że został wyeliminowany z rynku pracy poprzez chorobę. Zdaniem skarżącego, osoby znajdujące się w lepszej sytuacji, czyli osoby zdrowe, uzyskujące dochód, czy też zdolne do pracy otrzymały zasiłek celowy w wyższej wysokości, co pozostało poza kontrolą organu. Skarżący stwierdził, że na skutek powyższych uchybień nie wie, czy osoby znajdujące się w lepszej sytuacji zdrowotnej i materialnej otrzymały wyższą pomoc.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ drugiej instancji stwierdził, że organ pomocowy nie ma obowiązku przedstawienia szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują też organu do przedkładania stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością ośrodka, co czyni bezzasadnym zarzut skarżącego, że ewentualne wskazanie osób będących w sytuacji podobnej do niego i form udzielonej im pomocy pozwoliłoby mu ocenić, czy mieszczą się one w granicach uznania administracyjnego i czy nie doszło do wydania dowolnej decyzji. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma obowiązku odnoszenia się do tych zarzutów odwołania, które dotyczą kwestii niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W piśmie z 30 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

15 lipca 2021 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o złożeniu przez organ administracji wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym wraz z pouczeniem o tym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący nie ustosunkował się do powyższego zawiadomienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 15 lipca 2021 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o złożeniu tego wniosku. Wobec tego określony w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. czternastodniowy termin do zgłoszenia żądania przeprowadzenia rozprawy upłynął 29 lipca 2021 r. (w czwartek). W terminie tym skarżący nie zgłosił takiego żądania. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że materialno – prawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).

Niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. (por. wyroki NSA z 27 listopada 2018 r., I OSK 1291/18; z 11 grudnia 2018 r., I OSK 2926/18). Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Podkreślić jednak należy, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Świadczenie to przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017, Lex/el). Zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2868/19).

W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie organ drugiej instancji wskazał na kwestie związane z celami i zasadami pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna, jak wynika z art. 3 ust. 1 u.p.s., ma charakter wsparcia osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 u.p.s., jest fakultatywną formą pomocy i nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w tym przepisie przesłanki, organ nie musi go przyznać. Trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji, że właściwy organ rozpatrując wniosek o udzielenie beneficjentowi pomocy musi brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej, ale i środki finansowe, jakimi dysponuje organ na udzielenie pomocy, jak i indywidualne potrzeby wnioskodawców, w tych ich sytuację życiową, materialną i zdrowotną. Pomoc ta ma więc z założenia charakter doraźny i nie może być traktowana jako główne źródło utrzymania i służyć pełnemu zaspokojeniu wszystkich potrzeb podopiecznych, ani tym bardziej rozwiązywania ich indywidualnych problemów. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są natomiast zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z postanowień art. 4 u.p.s.

Skoro więc zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s., to prawidłowy jest wniosek, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie tworzy roszczenia o przyznanie świadczenia, tym bardziej w wysokości lub formie uznanej przez stronę za odpowiednią. Bezspornie zatem to organ, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, jest uprawniony do wskazania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń w zależności od stanu faktycznego sprawy. Konsekwentnie do powyższego nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma w formie i wysokości, jakiej oczekuje (por. wyroki NSA z 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3348/18 i z 20 listopada 2020 r., I OSK 1322/20; wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2019 r., II SA/Gl 986/19).

Sąd podniósł, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach przyznanie świadczenia w rozmiarze nie w pełni zaspokajającym usprawiedliwione potrzeby osoby spełniającej kryteria niezbędne jego przyznania, a nawet odmowa przyznania świadczenia, może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie.

Zdaniem Sądu nie budzi więc wątpliwości, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach, tzw. uznania administracyjnego, co trafnie podkreślił organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zbadania w związku z tym wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w art. 2, art. 3 i art. 4 u.p.s. Treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom respektowanie interesu indywidualnego do granic jego kolizji z interesem publicznym. Ustalenie treści interesu publicznego w konkretnej sprawie administracyjnej wiązać się będzie z celami regulacji prawnej stanowiącej materialno-prawną podstawę dla rozstrzygnięcia takiej sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcia organów administracji nie w pełni odpowiadają powyższym wymogom.

Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku z 2 marca 2021 r. skarżący wniósł o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup lekarstw, odzieży, opłat i opału węglowego. Wskazał więc jednocześnie na kilka niezbędnych potrzeb bytowych wprost wymienionych w treści powołanego art. 39 ust. 2 u.p.s. (zakup lekarstw, odzieży i opału). W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Choruje na serce. Jest całkowicie niezdolny do pracy. Nie jest sporne, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący spełniał warunki do przyznania pomocy. Jego dochód nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 701 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.) – wynosił 645 zł (zasiłek stały przyznany od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie na podstawie decyzji z 3 marca 2021 r.). Skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i całkowicie niezdolną do pracy do 31 grudnia 2022 r. (orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2020 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2021 r.). Wystąpiły więc określone w art. 7 pkt 1, 5 i 6 przesłanki udzielenia pomocy społecznej (ubóstwo, niepełnosprawność oraz długotrwała lub ciężka choroba).

Z powołanego przez organ drugiej instancji pisma z 15 kwietnia 2020 r. natomiast wynika, że na 2021 r. GOPS Zadzim posiada plan w kwocie [...][...]zł na zasiłki celowe i celowe specjalne, [...] na zasiłki z tytułu zdarzenia losowego, [...]na zasiłki z tytułu sprawienia pogrzebu ([...]zł), [...]zł na zasiłki celowe na zakup opału. Plan wydatków w marcu 2021 r. wynosił [...] zł (proporcjonalnie podzielone na 12 miesięcy). W marcu 2021 r. wpłynęło 10 wniosków o pomoc. Wydano 9 decyzji pozytywnych na łączną kwotę [...] zł (kwota [...] zł) została wypłacona na podstawie decyzji z lutego 2021 r.). Wydano jedną decyzję odmowną. Najniższa kwota zasiłku wynosiła 50 zł (osoba samotna, bezrobotna, niepełnosprawna) a najwyższa 150 zł (osoba samotna bezrobotna, niepełnosprawna).

Zdaniem Sądu, analiza tego pisma oraz akt sprawy prowadzi do odmiennych niż to przyjął organ drugiej instancji wniosków. Informacje przedstawione w tym piśmie nie są spójne. Z pisma tego bowiem wynika, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. 2021 r. dysponuje odrębnymi środkami na zasiłki celowe i specjalne [...] oraz na zasiłki celowe na zakup opału [...]. Z pisma z 15 kwietnia 2021 r. nie wynika jednak, na jakie cele zostały przeznaczone wypłacone w marcu 2021 r. kwoty. Nie można na podstawie tego pisma stwierdzić, jaką konkretnie kwotę wydatkowano na zasiłki celowe w marcu 2021 r., czy było [...] zł (9 decyzji pozytywnych), [...]zł (9 decyzji pozytywnych z marca 2021 r. powiększone o [...] zł wypłacone na podstawie decyzji z lutego 2021 r.). Kwoty te niewątpliwie nie wyczerpywały środków, jakim miał dysponować Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. w marcu 2021 r., tj. kwoty [...] zł. Z pisma z 15 kwietnia 2021 r. nie wynika także, czy i w jaki sposób zostały rozdysponowane pozostałe środki w marcu 2021 r. Wskazane w tym piśmie kryteria przyznania zasiłku w najniższej wysokości – 50 zł (takiej jaką przyznano skarżącemu) i w najwyższej wysokości – 150 zł są takie same (osoba samotna, bezrobotna, niepełnosprawna). W ocenie Sądu, skarżący niewątpliwie kryteria te spełniał. W tej sytuacji skoro skarżący wnosił o przyznanie zasiłku celowego na różne cele, w tym zakup opału, a organ dysponował wyodrębnionymi środkami na zakup opału, to obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania skarżącemu zasiłku celowego na ten cel lub przyznania mu zasiłku celowego z uwzględnieniem również tych środków. Z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji oraz akt sprawy nie wynika jednak, aby odrębną decyzją przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup opału w marcu 2021 r. lub przyznając zasiłek celowy w najniższej wysokości 50 zł decyzją z [...] marca 2021 r. skorzystano z możliwości wydatkowania wyodrębnionych na ten cel środków. Zważywszy na porę roku, w której skarżący złożył wniosek (zima – 2 marca 2021 r.) oraz rodzaj ogrzewania mieszkania, w którym mieszka – piec węglowy, uzasadnione być mogło żądanie przyznania zasiłku celowego na zakup opału tym bardziej, że organ pierwszej instancji wyodrębnionymi na ten cel środkami dysponował. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby w tym zakresie poczynione zostały jakieś ustalenia. Nie ustalono również jakie skarżący ma potrzeby związane z zakupem leków, na które miał być przeznaczony zasiłek celowy, chociaż we wniosku o przyznanie pomocy wskazywał, że choruje na serce i jest osobą niepełnosprawną. Niewątpliwie zakup lekarstw jest potrzebą usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia i zdrowia. Nadto nie ustalono potrzeb skarżącego związanych z zakupem odzieży i pokrycia opłat, na co także miał być, zgodnie z wnioskiem i wydanymi w sprawie decyzjami, przeznaczony zasiłek celowy. Dodać należy, że u.p.s. w art. 48b ust. 1 przewiduje formę pomocy polegającą na przyznaniu niezbędnego ubrania przez zapewnienie osobie potrzebującej odpowiedniego rozmiaru bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do pory roku. Z uzasadnień wydanych decyzji oraz akt sprawy nie wynika, aby skarżący z tej formy pomocy korzystał.

Według stanowiska Sądu, w tym stanie rzeczy nie można uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowym ustaleniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Pomimo swobody działania organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami k.p.a., w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności (art. 107 § 3 k.p.a.). Zaniechania organów w tym zakresie stanowią naruszenie przepisów k.p.a., które w wypadku decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia stronie i sądowi dokonania oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 października 2002 r., I SA 3098/01). Okoliczność, że skarżący regularnie korzysta z różnych form pomocy, nie zwalnia organów administracji od obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozważenia zgłaszanych przez niego potrzeb przy uwzględnieniu środków, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji, a następnie właściwego uzasadnienia wydanych decyzji.

Sąd obrał stanowisko, iż niepodjęcie przez organy administracji czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) i obligowało sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: "p.u.s.a."), poprzez dokonanie kontroli decyzji organów administracji z naruszeniem przepisów wyznaczających zakres kognicji sądów administracyjnych, która nie obejmuje możliwości finansowych organu pomocy społecznej, jak również sposobu rozdysponowywania środków przez ten organ,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), poprzez nieprawidłowe uznanie, że organy administracji nie podjęły czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że uzasadnienia decyzji organów administracji orzekających w sprawie nie odpowiadają wymaganiom określonym w powołanym przepisie k.p.a.,

d. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej, tj. art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a.,

e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w pkt b - c) przepisów k.p.a.

Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. kopii decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], na okoliczność, że skarżącemu w okresie jesienno – zimowym 2020/2021 udzielono zasiłku celowego na zakup opału.

W oparciu o wyżej powołane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...]i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej, został podniesiony w ramach jednej podstawy kasacyjnej a mianowicie naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, postawione w petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. art. 1 § 2 p.u.s.a.

Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1335/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 28/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4399/18, źródło CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

Ponadto przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, źródło CBOSA).

Zatem art. 3 § 1 p.p.s.a. ma rownież charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach ppsa.

Art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, źródło CBOSA).

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji nie podjęły czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. to również okazał się nietrafny.

W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., sygn. akt III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/14, źródło CBOSA).

W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (źródło CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1254/08, (źródło CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego w określonej przez organ I instancji wysokości - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 485/20 i sygn. akt III Sa/Kr 483/20, źródło CBOSA).

Ustawodawca używając zwrotu "może być przyznany", ustalił jednocześnie, że organ ma możliwość wyboru wariantu rozstrzygnięcia, które ma charakter uznaniowy. O tym czy wniosek może zostać uwzględniony rozstrzyga organ, który wydał postanowienie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1375/14 (źródło CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1505/21, źródło CBOSA)

Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie Sądu orzekające w obydwu instancjach organy w sposób nieprawidłowy, uzasadniły decyzję, przyznając skarżącemu zasiłek celowy.

Mając powyższe na uwadze nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej, tj. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada zaufania obywateli do organu, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a., obliguje organy do postępowania, w którym w organy wypowiadając się w tych samych kwestiach (aczkolwiek w różnych ich aspektach) czynią zbieżne ustalenia faktyczne. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady poprzez poczynienie przez Sąd I instancji ustaleń rozbieżnych z tymi, które wynikają z kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Z.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 457/19, źródło CBOSA). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że nie zamieścił niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w powołanym przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20, źródło CBOSA). Taki układ procesowy na gruncie kontrolowanej sprawy nie zachodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku podał motywy jakimi kierował się uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek błędnego uznania, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1199/12 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1979/14, źródło CBOSA). Przepis ten wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 4574/21, źródło CBOSA).

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. kopii decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], na okoliczność, że skarżącemu w okresie jesienno – zimowym 2020/2021 udzielono zasiłku celowego na zakup opału.

Wskazane przepisy p.p.s.a. nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ. Jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron postępowania przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1584/21, źródło CBOSA). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dowód z kopii decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], na okoliczność, że skarżącemu w okresie jesienno – zimowym 2020/2021 udzielono zasiłku celowego na zakup opału nie będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej, jak również spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, dlatego też zaniechał jego przeprowadzenia.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.