Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1335/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu
Powołane przepisy: article: art.31
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art.9, 30  50
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy R. - Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. , znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Gminy R. - Z. kwotę [...]zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 20 czerwca 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...] z dnia 8 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 r. (znak: [...]) o odmowie udostępnienia wnioskodawcy Z. N. informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 4 sierpnia 2010 roku - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru - działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - postanowiło odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. N. z dnia 4 maja 2012 r. Burmistrz R. - Zdroju w dniu 14 czerwca 2012r. wydał decyzję administracyjną oznaczoną znakiem [...], odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru, jak również w części dotyczącej udostępnienia całego rejestru za okres od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

Wobec wniesienia w dniu 29 czerwca 2012 r. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 października 2013 r. (znak [...]) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2012 r., znak [...] w części dotyczącej żądania udostępnienia kopii rejestru za okres od dnia 1stycznia 2006 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. i orzekło w tym zakresie o odmowie udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy, jak również utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części, tj. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie nieruchomości, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy.

Po zaskarżeniu powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 maja 2014 roku sygn. akt II SA/Kr [...] uchylił decyzję Kolegium w N. S. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2012 roku, znak AGP. 143 1.5.2012.

Burmistrz [...] po otrzymaniu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie w dniu 3 października 2014 roku wydał decyzję (znak [...] 1.5.2012), którą odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 4 sierpnia 2010 roku — w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru.

W dniu 21 października 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Z. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 października 2014 roku (znak [...]).

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...] ) wydaną w następstwie rozpatrzenia ww. wniosku Z. N. o stwierdzenie nieważności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014r. o odmowie udostępnienia wnioskodawcy Z. N. informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 4 sierpnia 2010 roku - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru ( [...] ).

W dniu 11 maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek Burmistrza [...] z dnia 8 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...] ). Wnioskodawca zarzucał zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie in concreto, na czym polegało naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez decyzję Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 r. znak: [...] i niewykazanie oczywistości naruszenia niebudzącego wątpliwości przepisu, a także jego skutków społeczno-gospodarczych, które winny być tego rodzaju, by decyzji nie można było zaaprobować, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Decyzji tej zarzucono również rażące naruszenie art. 28 i art. 10 § [...] przy zastosowaniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że Burmistrz [...] nie był stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 r. znak: [...] wszczętego wnioskiem Z. N. z dnia 4 maja 2012 r. i w konsekwencji pozbawienie Burmistrza [...] prawa udziału w postępowaniu i niezapewnienie mu czynnego udziału w tym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu wniosku wskazano z kolei, że Burmistrz [...] posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]), ponieważ wniosek Z. N. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył rejestru wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który stanowi własność Gminy [...] i prowadzony jest przez Burmistrza [...] na mocy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle powyższych okoliczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zacytowana regulacja oznacza, iż jednym z wymogów wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie jest to, aby zgłosił je podmiot mający przymiot strony postępowania w danej sprawie.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym powszechny jest pogląd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 i nast. K.p.a., obowiązują m.in. zasady określone w przepisie art. 28 K.p.a., w myśl którego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Z powyższej regulacji wynika, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego, czy podmiot ten uczestniczył w postępowaniu zwykłym, czy też nie.

SKO podkreśliło, że podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać swój interes prawny w żądaniu wszczęcia takiego postępowania, przy czym interes prawny nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, który oznacza, iż dany podmiot (wnioskodawca) jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem na swoją korzyść sprawy administracyjnej. O tym, czy podmiot ma interes prawny nie decyduje bowiem jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem danego postępowania, ale akt prawa powszechnie obowiązującego, z którego podmiot wywodzi swoje uprawnienie. Wskazano, że w judykaturze przyjmuje się, że pojęcie strony wiąże się wyraźnie z posiadaniem interesu prawnego, zaś interes prawny wyprowadza się z przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien się więc wyrażać w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji, w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA [...], podobnie postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA/Po [...]). Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA [...], wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA [...], wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK [...]; wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze SKO wyjaśniło, że skierowanie przez podmiot do właściwego organu żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 K.p.a. (tj. wszczęcia takiego postępowania). Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w świetle przywołanego na wstępie art. 157 § 2 K.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to jednak nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 K.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku podmiotu, który podaje się za stronę, zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Kontrola taka dokonywana jest w ramach stadium wstępnego postępowania i zmierza do ustalenia, czy postępowanie w danej sprawie jest w ogóle dopuszczalne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem dwuetapowym. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to właściwe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź też postanowieniem o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek Burmistrza [...] z dnia 8 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r.( znak: [...]) należało zakwalifikować jako wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W szczególności na podstawie analizy akt sprawy zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 roku (znak [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również akt postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego zapadła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...] ) stwierdzająca nieważność ww. decyzji z dnia 3 października 2014 roku (znak AGP. 143 l .5.2012) ustalano, że Burmistrz [...], wbrew odmiennemu stanowisku zaprezentowanemu w uzasadnieniu wniosku z dnia 8 maja 2017 r., nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...] ). W szczególności z osnowy wniosku z dnia 8 maja 2017r., jak również z wywodów zawartych w pkt II uzasadnienia tego wniosku, w sposób jednoznaczny i niewątpliwy wynika, że podmiotem wnioskującym o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...] ) jest Burmistrz [...]. Wnioskodawca błędnie jednak wywodzi swój indywidualny interes prawny w zgłoszonym żądaniu z faktu, iż wniosek Z. N. o udostępnienie informacji publicznej (w wyniku rozpatrzenia którego została wydana decyzja Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 roku, znak [...], której nieważność następnie Kolegium stwierdziło decyzją z dnia 15 czerwca 2015r.) dotyczył rejestru wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który stanowi własność Gminy R. - Zdrój i prowadzony jest przez Burmistrza [...] na mocy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie SKO powyższa niekwestionowana okoliczność faktyczna nie stanowi o istnieniu po stronie Burmistrza [...] interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...] ). Okoliczność tego rodzaju mogłaby bowiem co najwyżej stanowić podstawę rozważania indywidulanego interesu prawnego w sprawie Gminy R.-Z., nie zaś organu wykonawczego tej Gminy, tj. Burmistrza [...]. Niemniej jednak skoro wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest Burmistrz [...], to ewentualne ustalenie co do istnienia interesu prawnego w sprawie po stronie Gminy R.-Z. w żaden sposób nie wpływa na legitymację procesową po stronie wnioskodawcy, będącego organem wykonawczym tej Gminy.

Brak interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje z kolei niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zatem, skoro wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot nie będący stroną, to merytoryczna ocena takiego wniosku - przeprowadzenie postępowania rozpoznawczego pod kątem zaistnienia wskazanej przesłanki nieważności decyzji w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa - jest niedopuszczalna. Dlatego też Kolegium nie mogło ustosunkować się do argumentów dotyczących rzekomej wadliwości decyzji i w oparciu o przepis art. 61a K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postanowienie wydane na tej podstawie stanowi konsekwencję dokonanej przez Kolegium wstępnej weryfikacji wniosku w zakresie istnienia po stronie wnioskodawcy legitymacji do wszczęcia takiego postępowania.

Pismem z dnia 5 lipca 2017 r. (data wpływu 6 lipca 2017 r.) Burmistrz [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2017 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku Burmistrza [...] z dnia 5 lipca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2017r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]).

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie, w związku z czym podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu. W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w N. S., orzekające w zmienionym składzie, nie znalazło podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu własnym z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: [...]). Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w pełni podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. postanowienia, uznając ją za prawidłową i znajdującą oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ wyższego stopnia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa [...]).

W piśmiennictwie podkreśla się, że każdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w pierwszej kolejności uruchamia tzw. etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazania podstawy z art. 156 § 1 K.p.a. (tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck W. 2006, str. 759). W ramach fazy wstępnej organ, do którego wpłynął wniosek ma zatem obowiązek ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, co sprowadza się do oceny interesu prawnego wnioskodawcy według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. W sytuacji zaś ustalenia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony organ wydaje postanowienie w oparciu o przepis art. 61 a § 1 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego SKO stwierdziło, że wszczęcie i przeprowadzenie przez SKO postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 15 czerwca 2015r. ( znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 r. ( znak: [...]) o odmowie udostępnienia wnioskodawcy Z. N. informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza [...] rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 4 sierpnia 2010 roku - w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych w/w decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr [...] prowadzonego rejestru, było uwarunkowane uprzednim ustaleniem, czy wnioskodawcy - Burmistrzowi [...] przysługuje legitymacja do skutecznego zainicjowania takiego postępowania. Zdaniem składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że podmiotem inicjującym postępowanie w przedmiotowej sprawie był Burmistrz [...], co wprost wynika zarówno z treści samego wniosku o stwierdzenie nieważności, jak też z wniosku tego organu o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekające w zmienionym składzie uznało, podzielając w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: [...]), że złożony w niniejszej sprawie przez Burmistrza [...] wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...] ) należało zakwalifikować jako pochodzący od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Z osnowy wniosku z dnia 8 maja 2017 r. oraz wywodów zawartych w pkt II uzasadnienia tego wniosku w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że w niniejszej sprawie podmiotem wnioskującym jest Burmistrz [...], który błędnie wywodzi swój indywidualny interes prawny w zgłoszonym żądaniu z faktu, iż wniosek Z. N. o udostępnienie informacji publicznej ( w wyniku rozpatrzenia którego została wydana decyzja Burmistrza [...] z dnia 3 października 2014 roku, znak [...] 1.5.2012, której nieważność następnie Kolegium stwierdziło decyzją z dnia 15 czerwca 2015r.) dotyczył rejestru wydawanych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który stanowi własność Gminy [...] i prowadzony jest przez Burmistrza [...] na mocy powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższa okoliczność faktyczna nie stanowi o istnieniu po stronie Burmistrza [...] interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...]). Okoliczność tego rodzaju mogłaby bowiem co najwyżej stanowić podstawę rozważania indywidulanego interesu prawnego w sprawie Gminy [...] nie zaś organu wykonawczego tej Gminy, tj. Burmistrza [...].

Odmiennie należy bowiem oceniać legitymację procesową Burmistrza [...], będącego jedynie organem wykonawczym Gminy [...] i jednocześnie organem, który w pierwszej instancji wydał decyzję unieważnioną na mocy kwestionowanej następnie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...]), a odmiennie legitymację procesową Gminy [...] tj. jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w osobowość prawną. Skoro zatem wnioskodawcą w niniejszej sprawie był Burmistrz [...], to wszelkie ustalenia dotyczące ewentualnego interesu prawnego Gminy [...] w niniejszej sprawie nie miały znaczenia dla oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy.

Odnosząc się natomiast do argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wnioskodawca Burmistrz [...], poprzez zarzut naruszenia przez organ wyższego stopnia art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) starał się wykazać, że wnioskodawcą w niniejszej sprawie w istocie jest Gmina [...], SKO wskazało, że argumentacja ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Skoro bowiem we wniosku o wszczęcie postępowania jako wnioskodawca w sprawie oznaczony został Burmistrz [...], to brak było podstaw do uznania za wnioskodawcę Gminy [...] i badania jej ewentualnego interesu prawnego w sprawie. Na marginesie SKO dodało, że nawet przy założeniu, iż wniosek Burmistrza [...] mógłby być kwalifikowany jako pochodzący od Gminy [...], to w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego również i w takim wypadku należałoby orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Burmistrz [...] błędnie różnicuje uprawnienia własne, czy też gminy, w zależności od trybu postępowania wywodząc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności, będąc odrębnym od postępowania zwykłego, w dodatku prowadzonym przez inny organ, umożliwia mu udział w tym postępowaniu jako strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie administracyjne, czy to zwyczajne czy nadzorcze, ukierunkowane jest na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej, czy też prowadzonej w trybie nadzwyczajnym tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr [...]). W konsekwencji, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II OSK [...], w sytuacji gdy "organ wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w I instancji, to nie będzie miał on możliwości zaskarżenia decyzji organu wyższego rzędu, mocą której ta pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem.".

Podsumowując SKO wskazało, że skoro z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]) wystąpił podmiot, który nie mógł skutecznie zainicjować takiego postępowania, organ rozpatrując przedmiotowy wniosek zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia tego postępowania w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. Tym samym ustalenia poczynione w powyższym zakresie przez skład Kolegium wydający postanowienie z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: [...]) w pełni uzasadniały orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z dnia 15 czerwca 2015 r. (znak: [...]). W konsekwencji skład Kolegium orzekający w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw do uchylenia ww. postanowienia z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: [...]) i uznając je za prawidłowe, orzekł o jego utrzymaniu w mocy.

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2017 r. znak [...].

Zaskarżając to postanowienie w całości strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w N. S. z 7 sierpnia 2017 r. i poprzedzającego go postanowienia tego samego organu z dnia 20 czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona skarżąca wskazała, że posiad interes prawny we wniesieniu skargi i zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającemu naruszenie art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 30 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że wnioskodawca Burmistrz [...] nie reprezentował w postępowaniu Gminy [...]

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (vide: wyroki WSA w Krakowie o sygn. akt: II SA/Kr [...] oraz II SA/Kr [...], wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. o sygn. I OSK [...]) wskazała, że posiada prawo wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015 r. znak: [...], bowiem jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 K.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu.

Strona skarżąca przywołała obszerne fragmenty uzasadnień ww. wyroków i zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu, oprócz powtórzenia argumentacji wskazanej w postanowieniu je poprzedzającym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, dlaczego argumentacja strony skarżącej przedstawiona we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, a dotycząca znaczenia i roli art. 31 u.s.g. jest chybiona. Lakoniczne stanowisko organu nie wyjaśnia w szczególności, dlaczego brzmienie art. 31 u.s.g. nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawcą w sprawie była Gmina [...], którą na mocy wskazanego przepisu reprezentuje Burmistrz [...].

Zdaniem strony skarżącej, a wbrew stanowisku SKO w N. S., wniosek Burmistrza [...] o stwierdzenie nieważności należało "zakwalifikować" jako wniosek pochodzący od właściwej strony postępowania, tj. Gminy [...] Zgodnie bowiem z art. 31 u.s.g. wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wskazany przepis daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) status reprezentanta gminy, z czego wynika, iż tym samym jest on przedstawicielem swej gminy. Za takim szerokim rozumieniem przedstawicielstwa przemawia również treść art. 30 § 3 K.p.a., w myśl którego w postępowaniu administracyjnym strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Wobec treści ustawy o samorządzie gminnym za jedynego ustawowego przedstawiciela gminy można uznać właśnie jej wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wskazany przepis nie określa granic reprezentacji gminy przez jej organ wykonawczy, a zatem obejmuje ona zarówno sprawy publicznoprawne, jak i cywilnoprawne, w tym czynności dokonywane przez wójta w postępowaniu sądowym, pozasądowe czynności prawne, a także działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli. Zdaniem strony skarżącej, jak słusznie podkreśla się w doktrynie prawa, ustawowe umocowanie wójta do reprezentacji gminy na zewnątrz odnosi się jednak w pierwszej kolejności do stosunków administracyjnoprawnych. Reprezentowanie gminy na zewnątrz stwarza uprawnienie do dokonywania w imieniu gminy czynności prawnych, jak i faktycznych wobec osób trzecich ze skutkiem dla gminy. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 lipca 2008 r., II CSK [...], LEX nr 447659, zauważył, że burmistrz gminy jest jej organem, zatem podejmowane przez niego działania w ramach piastowanej funkcji przypisywane są gminie. Nadto, co niezmiernie istotne, przepis art. 31 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący co oznacza, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może swoim działaniem wyłączyć skutków prawnych wynikających z treści tego przepisu. Zatem jakakolwiek czynność prawna, w tym jak w niniejszej sprawie sformułowanie osnowy wniosku o stwierdzenie nieważności, czy zawarte w nim wywody, nie mogły wyłączyć ustawowego prawa i obowiązku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do reprezentowania gminy na zewnątrz.

Mając powyższe na uwadze wskazanie w osnowie wniosku o stwierdzenie nieważności jako wnioskodawcy Burmistrza [...] oraz zawarte w pkt II uzasadnienia wniosku wywody nie mogły i nie stanowiły skutecznej podstawy do "zakwalifikowania" przez SKO w [...] wniosku o stwierdzenie nieważności jako niepochodzącego od Gminy [...]. W świetle bezwzględnie wiążących art. 31 u.s.g. oraz art. 30 § 3 K.p.a. wniosek Burmistrza [...] o stwierdzenie nieważności, wbrew stanowisku SKO w [...], pochodził od Gminy [...] która posiada interes prawny w niniejszej sprawie.

Przyznanie przez przepisy obowiązującego prawa organom wykonawczym gmin kompetencji do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji nie powoduje wyłączenia skutków wynikających z treści art. 31 u.s.g. Także składanie wniosków przez organy wykonawcze gmin o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych nie powoduje wyłączenia ich reprezentacji wynikającej z treści art. 31 u.s.g. Wskutek prowadzenia postępowania wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie przestaje reprezentować gminy, bowiem żaden szczególny przepis prawa nie wyłącza skutków wynikających z bezwzględnie obowiązującej treści art. 31 u.s.g. Tym bardziej więc taki skutek nie może powstać w sprawach, w których organ wykonawczy gminy wnosi o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych. Nie można także w drodze wykładni z art. 31 u.s.g. oraz art. 30 § 3 K.p.a. wywieść wniosku, że podczas prowadzonego postępowania i wydawania decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie reprezentuje gminy, której jest organem wykonawczym. Tym bardziej taka wykładania nie może dotyczyć sytuacji, w której organ wykonawczy składa wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Gdyby przyjąć stanowisko SKO w [...], to okazałoby się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiadałby żadnych możliwości prowadzenia postępowania i wydawania decyzji, bowiem środki finansowe pochodzące na tego typu działalność są środkami finansowymi gminy, a nie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) działającego jako organ administracji publicznej na podstawie obowiązku zawartego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W takim przypadku w sytuacji, w której ustawy szczególne nie przyznawałby konkretnie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prowadzącemu postępowanie odpowiednich środków finansowych, nie mógłby on wypełnić swojego zadania. Także w przypadku składania wniosków o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego koszty z tym związane (chociażby związane z przesłaniem wniosku lub jego sporządzeniem przez wykwalifikowane podmioty) nie mogłyby być pokrywane z majątku gminy. Zdaniem strony skarżącej jest oczywistym, że przyjęcie dychotomii proponowanej przez SKO w [...], że kimś innym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydający decyzje administracyjne, a kimś innym gmina, którą z mocy prawa reprezentuje, jest niemożliwe. Stanowisko SKO w [...] sprowadza się do takiej konstatacji, że gdyby Burmistrz [...] wyraźnie napisał w podaniu o stwierdzenie nieważności, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji w imieniu Gminy [...] to podanie to byłoby merytorycznie rozpatrzone. W takim przypadku strona skarżąca zadaje pytanie, czym różniłoby się takie podanie od podania złożonego w niniejszej sprawie, które także byłoby podpisane przez Burmistrza [...]. Sam fakt sformułowania podania nie może wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa stanowić o istnieniu lub nieistnieniu określonego uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie względnie o oddalenie skargi i w całości podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jednakże, że skarga złożona przez Gminę [...] winna zostać odrzucona z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego w sprawie. Przedmiotem skargi w stanie faktycznym jest bowiem rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia - na wniosek Burmistrza [...] - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej, którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza [...]. Podmiotem wnioskującym o wszczęcie przez organ wyższego stopnia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności był Burmistrz [...], a nie Gmina [...]. W tym stanie rzeczy skarga złożona przez Gminę Rabka-Zdrój jest skargą niedopuszczalną i jako taka winna zostać odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1369) - dalej "P.p.s.a"- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w opisanym wyżej zakresie wykazała, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest skarga złożona przez Gminę [...], reprezentowanej przez Burmistrza [...].

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie ustanowił zatem zasady, że skarżącym w postępowaniu sądowym może być strona postępowania administracyjnego (niezależnie od tego czy faktycznie spełniała kryteria by za stronę tego postępowania powinna być uznana), ale podmiot który ma interes prawny w skarżeniu decyzji/postanowienia.

Interes prawny, o którym stanowi w art. 50 P.p.s.a., należy utożsamiać z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 K.p.a.. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki, czy też ograniczenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż mimo że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK [...]). Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK [...]). Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gd [...], przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (LEX nr 1751474).

Pogląd prawny, o którym mowa wyżej, znajduje potwierdzenie także we w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK [...] orzekł on, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (LEX nr 1325020). Z kolei w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK [...], Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pojęcie "strony" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej, jako strony (LEX nr 1372097) (por. także wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. I OSK [...]).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uprawnienie strony skarżącej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, co znajduje potwierdzenie w wyroki NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygnatura I OSK [...], w którym wyrażono pogląd, że: "Jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 K.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu". Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, odrębną od sprawy załatwionej decyzją, która podlega kontroli w tym nadzwyczajnym trybie. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi.

Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. (znak: [...]) SKO w [...] dokonało analizy wniosku z dnia 8 maja 2017 r., podpisanego przez Burmistrza [...], o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2015r. i stwierdziło, że "wniosek Burmistrza [...] z dnia 8 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności należało zakwalifikować jako wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną w sprawie".

Mając na względzie regulację art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. [...], dalej "u.s.g.", zgodnie z którą Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz oraz art. 30 § 3 K.p.a. ("Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli"), po szczegółowej lekturze wniosku z dnia 8 maja 2017r., zdaniem Sądu, nasuwają się oczywiste wątpliwości, czy wniosek ten pochodzi od Burmistrza [...], czy też od posiadającej interes prawny Gminy [...], jak twierdzi strona skarżąca.

Przyznanie przez przepisy obowiązującego prawa organom wykonawczym gmin kompetencji do prowadzenia postępowania i wydawania decyzji nie powoduje wyłączenia skutków wynikających z treści art. 31 u.s.g. Także składanie wniosków przez organy wykonawcze gmin o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych nie powoduje wyłączenia ich reprezentacji wynikającej z treści art. 31 u.s.g. Wskutek prowadzenia postępowania wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie przestaje reprezentować gminy, bowiem żaden szczególny przepis prawa nie wyłącza skutków wynikających z bezwzględnie obowiązującej treści art. 31 u.s.g.. Tym bardziej więc taki skutek nie może powstać w sprawach, w których organ wykonawczy gminy wnosi o wszczęcie postępowań nadzwyczajnych. Nie można także w drodze wykładni z art. 31 u.s.g. oraz art. 30 § 3 K.p.a. wywieść wniosku, że podczas prowadzonego postępowania i wydawania decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie reprezentuje gminy, której jest organem wykonawczym. Tym bardziej taka wykładania nie może dotyczyć sytuacji, w której organ wykonawczy składa wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Rację ma strona skarżąca wskazując, że gdyby przyjąć stanowisko SKO w [...], to okazałoby się, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiadałby żadnych możliwości prowadzenia postępowania i wydawania decyzji, bowiem środki finansowe pochodzące na tego typu działalność są środkami finansowymi gminy, a nie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) działającego, jako organ administracji publicznej na podstawie obowiązku zawartego w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. W takim przypadku w sytuacji, w której ustawy szczególne nie przyznawałby konkretnie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prowadzącemu postępowanie odpowiednich środków finansowych nie mógłby on wypełnić swojego zadania.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można automatycznie przyjąć, jak uczyniło to SKO, że kimś innym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydający decyzje administracyjne, a kimś innym gmina, którą z mocy prawa burmistrz reprezentuje. Nie ulega wątpliwości, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wnoszone przez Gminę [...] winno być podpisane przez Burmistrza [...] i tak też było w niniejszej sprawie.

Skoro SKO miało wątpliwości (o czym świadczy użyte w postanowieniu sformułowanie o "zakwalifikowaniu" wniosku jako wniesionego przez burmistrza w jego własnym imieniu, a nie przez gminę), w czyim imieniu, burmistrza, czy gminy, został wniesiony wniosek podpisany przez burmistrza, to organ administracji winien był, wobec obowiązującej zasady informowania z art. 9 K.p.a. i regulacji art. 50 § 1-2 K.p.a., wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości co do podmiotu wnoszącego podanie, tym bardziej, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych postanowień, okoliczność ta miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podania. Sam fakt sformułowania podania nie może, wbrew powszechnie obowiązującym przepisom prawa, stanowić o istnieniu lub nieistnieniu określonego uprawnienia.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem wydane przedwcześnie.

Ponownie prowadząc postępowanie organ winien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości co do podmiotu wnoszącego podanie, a po ich wyjaśnieniu wydać stosowne rozstrzygniecie rozważając i uzasadniając kwestię interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd przy tym nie dokonał merytorycznej oceny poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 P.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby przedwcześnie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w kwocie [...]zł.