Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 803/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a. i c., art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 i art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1` pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. K., B. I., T. R., W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 777/16 w sprawie ze skargi C. K., B. I., T. R., W. K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]maja 2016 r., 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących kasacyjnie C. K., B. I., T. R., W. K kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 777/16, oddalił skargę C. K. B. I. T. R. W. K. (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. C. K., I. S., W. K., J. S. T. R. T. R., B. I., i A. I. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. Nr [...]z dnia [...] lutego 2007 r. ustalającej na rzecz M. i D. B. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-składowego na potrzeby rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno- biurowym, na terenie działki nr [...] położonej w Łożnicy, gmina P.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy P..

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ I instancji nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i której ustalenia pozwalają na wydanie decyzji pozytywnej. Za taką analizę nie można bowiem uznać znajdującego się w aktach postępowania dokumentu noszącego nazwę "wynik analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w Ł. gm. P., sporządzonej na podstawie opisu cech zabudowy na obszarze analizowanym", gdyż dokument ten nie zawiera jakichkolwiek ustaleń dowodowych, stanowi jedynie opis zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, dokument ten nie został również opatrzony podpisem osoby go sporządzającej. W szczególności brak jest graficznej części analizy urbanistycznej - brak właściwej mapy z zakreślonym obszarem analizy. Brak sporządzenia wskazanej analizy urbanistycznej jest rażącym naruszeniem przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), dającym w konsekwencji podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu 22 lipca 2016 r. D. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję własną z dnia[...]lipca 2015 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. Nr [...]z dnia [...] lutego 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości są chybione, gdyż nie odnoszą się do kwestii, na której organ ten oparł swoją konkluzję o rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Wójta Gminy P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając nieważność ww. decyzji wskazało, że w sposób rażący narusza ona przepisy postępowania, gdyż w istocie Wójt Gminy P. nie przeprowadził postępowania dowodowego, dającego postawę dla ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazują na błędne rozumienie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", w szczególności na błędnym rozumieniu pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy, której to wykładni Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonywało. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, również zarzut naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7 i 80 K.p.a.) jest zupełnie chybiony. Pomimo jednak, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezzasadne, nie zwalniało to organu odwoławczego od ponownej oceny kwestionowanej decyzji Wójta Gminy P. z punktu widzenia przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło wyrażonej poprzednio oceny. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami, może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem wstecznym. Zdaniem Kolegium o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Natomiast taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy P. było prowadzone postępowanie dowodowe oraz była sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wynik jako dokument znajduje się w aktach postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że co prawda można mieć zastrzeżenia do tego dokumentu, jak również do braku w aktach postępowania prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, jednakże nie można postawić zarzutu, że postępowanie dowodowe w ogóle nie było prowadzone, a analiza urbanistyczno-architektoniczna nie była wykonana. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wyprowadziło wniosek o kontynuacji funkcji zabudowy. Obecnie weryfikacja tego wniosku zmierzałaby do ponownej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, także pozostałe zarzuty formułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P..

Skarżący wnieśli skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy przy jej wydaniu do szło do rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieopatrzenie podpisem wyniku analizy planistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o ustalenie warunków zabudowy,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r., w sytuacji gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 109 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu wspólnie do obojga małżonków w jednym piśmie, tj. do J.i J.K. oraz M.i R. G.

- art. 6-8 k.p.a. poprzez faktyczną akceptację błędnego uznania, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r.,

- art. 77 § k.p.a. poprzez zebranie, rozpatrzenie i dokonanie oceny materiału dowodowego wbrew regułom wyrażonym w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 777/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, w której organ konkretyzuje ogólne uprawnienie inwestora do zabudowy terenu, rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a wymaganiami zabudowy określonymi prawem. Nastąpiłoby ono zatem tylko wtedy, gdyby wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ("nawet najbardziej ogólnej potencjalnej") był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia. Późniejsze podniesienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego (gdy decyzja stała się ostateczna), jeżeli nie było działaniem sprzecznym z prawem (przeciwko treści prawa), nie daje już podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 j.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek ustalając warunki zabudowy na wniosek M. i D. B., organ nie opracował analizy urbanistycznej w sposób prawidłowy, to jednak "nie można na tej podstawie twierdzić, że tak wydana decyzja ostateczna ex definitio przeczy prawu". Wydano ją z naruszeniem prawa, co ewentualnie uzasadniałoby jej uchylenie w toku instancyjnym lub przez sąd administracyjny, ale nie jest to naruszenie pozwalające na wyeliminowanie jej z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadniają również wywołane przez nie skutki społeczno-gospodarcze. Warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w art. 61 u.p.z.p. zakresie, a decyzja, pomimo braku w aktach sprawy prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę.

Jednocześnie ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał za organem, że ewentualne nieprawidłowe doręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania (uchybienie procesowe) nie wpływa na ważność decyzji, może natomiast skutkować wznowieniem postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy zaskarżyli wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1- 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a poprzez nieopatrzenie podpisem wyniku analizy planistycznej stanowiącej załącznik do decyzji o ustalenie warunków zabudowy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem art. 109 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji organu wspólnie do obojga małżonków, w jednym piśmie, tj. do J. i J. K.oraz M. i R. G.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, którego treść nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu oddalającego skargę, a nadto nie odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących, w sposób pozwalający na ocenę zasadności rozstrzygnięcia podjętego w zapadłym wyroku oraz ograniczenie części dyspozytywnej wyroku w zasadzie do powtórzenia argumentów skarżonego organu.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust 1 i 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że warunki zabudowy zostały określone w wymaganym w art. 61 zakresie, a decyzja, pomimo braku w aktach sprawy prawidłowej graficznej analizy urbanistycznej, stanowi wystarczającą podstawę do wydania pozwolenia na budowę

- art 7 i 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego jest na podstawie powyższych przepisów zobowiązany,

- art 8 i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, tj. poprzez niedokładne rozstrzygnięcie sprawy, nie odniesienie się do całości materiału i zarzutów.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono stosowne argumenty wspierające stanowisko skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Przeprowadzona weryfikacja dorowadziła Sąd kasacyjny do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem część podniesionych zarzutów okazała się mieć usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim nie jest pozbawiony uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Istotnie Sąd pierwszej instancji przez wadliwą wykładnię oraz błędne zastosowanie powyższych przepisów na tle wadliwie rozważonego i ocenionego stanu faktycznego sprawy niezasadnie oddalił skargę na decyzję skarżonego organu z dnia 4 maja 2016 r. o uchyleniu własnej decyzji z dnia[...]lipca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2007 r. ustalającej warunki zabudowy oraz o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

Stanowisko interpretacyjne i subsumpcyjne Sądu Wojewódzkiego nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia prawidłowego sposobu rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się pogląd, że wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto formułuje się dodatkową przesłankę, która – akcentując podejście funkcjonalno-celowościowe – nakazuje przy kwalifikacji oczywistego naruszenia prawa jako "rażącego" uwzględniać także skutki zewnętrzne (np. społeczno-ekonomiczne) tego naruszenia.

Dokonując powiązania prawidłowego sposobu rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa z warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy stwierdzić, że warunek ten ma znaczenie podstawowe i pierwszorzędne (o czym świadczy także jego miejsce w katalogu warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) jako przesłanka wydania decyzji pozytywnej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta ma niewątpliwie wpływ na ocenę charakteru i stopnia naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie bowiem od charakteru planowanej inwestycji wymagającej decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy (np. budowa obiektu budowlanego lub – jak w przedmiotowej sprawie – zmiana sposobu jego użytkowania) ustawa uznaje, że konieczną przesłanką wydania decyzji pozytywnie załatwiającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy jest spełnienie warunku (zasady) kontynuacji określonych funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez nową lub modyfikowaną zabudowę względem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Podstawą do przeprowadzenia oceny spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy jest natomiast uprzednie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analizy urbanistyczno-architektonicznej). Bez sporządzenia formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej – niezależnie od oceny jej warstwy merytorycznej – nie można twierdzić, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, nawet jeśli istniejący faktycznie w terenie stan zagospodarowania i zabudowy może zostać uznany następczo za pozwalający na zachowanie zasady kontynuacji. Nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny w przedmiocie zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest sporządzenie co najmniej formalnie prawidłowej analizy. Brak analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej ocenę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., oraz część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z uwzględnieniem elementów, o których mowa w § 3 ust. 2 oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie jest zwykłym brakiem w zakresie materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, lecz – co do zasady oraz z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy – przesądza o oczywistym i istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ orzekający w sprawie dokonał zastosowania tego przepisu. Nie jest bowiem możliwa i dopuszczalna ocena realizacji zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy bez formalnie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W tym sensie wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, dla której nie sporządzono formalnie prawidłowej analizy w formie tekstowej lub graficznej, rażąco narusza przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p. oraz w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oczywiste naruszenie powyższych przepisów należy zasadniczo kwalifikować jako rażące nie tylko ze względu na precyzyjność i jednoznaczność zasady obowiązku sporządzenia analizy (z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p.), lecz przede wszystkim dlatego, że brak analizy urbanistyczno-architektonicznej – z woli ustawodawcy i co do zasady – nie pozwala organom na ocenę spełnienia zasadniczej dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przesłanka nieakceptowalności skutków rażącego naruszenia prawa z względu na możliwe konsekwencje w postaci zagrożeń dla zasad i wartości prawnych istotnych w procesie inwestycyjno-budowlanym jest w tym wypadku również spełniona.

Dla powyższej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nadzorczy dojdzie do przekonania, że zasada kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy została spełniona. Tego rodzaju następcza ocena realizacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest oczywiście dopuszczalna w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem weryfikacja obowiązywania decyzji w świetle przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. lub przepisów szczególnych według stanu istniejącego i obowiązującego w dniu wydania decyzji weryfikowanej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie sporządza się – co oczywiste – analizy urbanistyczno-architektonicznej, a zatem brak również podstaw do wiarygodnego stwierdzenia, czy i w jakim zakresie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. był spełniony.

W świetle powyższych uwag powstaje pytanie, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji sformułował kategoryczny wniosek, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi "oczywista sprzeczność" pomiędzy decyzją z dnia 13 lutego 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy a "wymaganiami zabudowy określonymi prawem", natomiast "wynik analizy" sporządzonej w sprawie nie był "w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji" (zob. s. 8 zaskarżonego wyroku). Jeśli bowiem z akt administracyjnych wynika, że nie tylko nie została sporządzona część graficzna analizy urbanistyczno-architektonicznej (załączona do decyzji nieczytelna "mapa sytuacyjno-wysokościowa" jest pozbawiona znaczenia prawnego), lecz dodatkowo część tekstowa analizy – wobec niewyznaczenia granic obszaru analizowanego – nie zawiera żądanych skonkretyzowanych ustaleń i ocen co do spełnienia zasady kontynuacji sposobu zagospodarowania i zabudowy w zakresie planowanej zmiany sposobu użytkowania. Część tekstowa analizy (pn. "Wyniki analizy") nie może zostać uznana również z tego powodu, że nie została podpisana przez upoważnionego pracownika organu, jak również przez jej autora, który miał opracować powyższe "wyniki". Nie można również zgodzić się z poglądem, że podstawą do oceny decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie wady rażącego naruszenia prawa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie mogła być jedynie kwestia sprzeczności albo niesprzeczności pomiędzy treścią powyższej decyzji a "wynikami analizy". Jak już stwierdzono, załączony do akt dokumenty w postaci "mapy" oraz "wyników analizy" nie mogą być z formalnego punktu widzenia uznane za część tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma jednak podstaw do stwierdzenia – zgodnie z żądaniem strony skarżącej kasacyjnie – że sama decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. wobec nieopatrzenia podpisem obligatoryjnego załącznika decyzji w postaci wyników analizy w części tekstowej i graficznej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie "wyniki analizy" w formie tekstowej i graficznej nie odpowiadają warunkom formalnym, uzasadniony jest wniosek, że weryfikowana decyzja o warunkach zabudowy jest pozbawiona koniecznego załącznika, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzja ta jest również pozbawiona załącznika w postaci części graficznej decyzji sporządzonej na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej sporządzonych w odpowiedniej skali oraz w czytelnej technice graficznej (§ 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Na marginesie trzeba również zwrócić uwagę, że organ wydający weryfikowaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy naruszył art. 107 § 4 k.p.a. przez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Wada ta stanowi swoiste zwieńczenie ciągu rażących naruszeń prawa w przedmiotowej sprawie.

Wobec tak poważnych i rażących naruszeń wymogów w zakresie sporządzania i gromadzenia podstawowego materiału dowodowego w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz braku podstaw do czynienia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen w zakresie realizacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Należy również wyraźnie podkreślić, że sam charakter i zakres planowanej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego (budynku handlowo-składowego) przez jego "zaadaptowanie" na budynek rzemieślniczego zakładu kamieniarskiego wraz konieczną modyfikacją infrastruktury towarzyszącej (m.in. przyłączy elektroenergetycznych, wodno-kanalizacyjnych, zbiorników bezodpływowych) są na tyle istotne, że ocena stopnia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie jako rażącego uwzględnia również możliwe skutki zewnętrzne rozważanej wadliwości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Nie są natomiast uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w stopniu dostatecznym wymagania określone w powyższym przepisie, pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej. Jako pozbawiony uzasadnionych podstaw należy także ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo iż ta ostatnia decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 109 w zw. z art. 39 w zw. z art. 42 i art. 43 k.p.a. wobec jej doręczenia w jednym piśmie adresowanym do obojga małżonków. W tym zakresie należy podzielić zaprezentowany przez kontrolowany Sąd pogląd, że ewentualne wady w zakresie prawidłowości lub skuteczności doręczenia decyzji mogą stanowić przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, jak również przyjmując, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję z dnia 4 maja 2016 r. (pkt. pierwszy i drugi wyroku). Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z przeprowadzonej powyżej analizy i jest ostatecznie wiążąca dla skarżonego organu orzekającego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 lutego 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w pkt. trzecim wyroku zasądzono od skarżonego organu na rzecz skarżących kasacyjnie kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.