Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 164/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z dnia [...] października 2018 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem tym GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia R. W. (dalej: "skarżący") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] – utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z [...] lipca 2018 r.

II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

II.1.1. Pismem z [...] lipca 2018 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

II.1.2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 6 i pkt 8 lit. a Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017 r., poz. [...], dalej jako "Uchwała"), stanowiące odpowiednio, iż w granicach ww. obszaru chronionego zakazuje się: dokonywania zmian stosunków wodnych oraz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Organ I instancji wykluczył możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazów.

II.1.3. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zażalenie złożył R. W., podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie należy zastosować odstępstwo z § 5 ust. 5 pkt 4 Uchwały, z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna przylega do działek zabudowanych nr [...] i [...], a przedmiotowa inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy. Ponadto skarżący zakwestionował ustalenie organu I instancji, wskazujące, iż na przedmiotowej działce występuje rów melioracyjny.

II.2. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], którego funkcjonowanie reguluje Uchwała. Ponadto przedmiotowa działka znajduje się na obszarze Natura 2000 [...]. GDOŚ wyjaśnił więc, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) te inne obszary. Następnie, w przypadku braku naruszenia ww. zakazów, organ ten powinien zbadać wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących - nie może i tak zostać uzgodniona. W niniejszej sprawie istotne było zatem wyjaśnienie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), wynikającymi z utworzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 5 ust. 1 Uchwały. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że rozstrzygnięcie przyjęte przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż teren inwestycji przeznaczony pod zabudowę, wyznaczony na działce nr [...], znajduje się w całości w pasie 100 m od linii brzegu [...]. Fakt ten potwierdza mapa załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy, mapa stanowiąca załącznik graficzny do Uchwały, a także ortofotomapa oraz mapa topograficzna dostępne pod adresem www.geoportal.gov.pl. W związku z powyższym, przedmiotowa inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Ponadto GDOŚ stwierdził, że nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Planowana zabudowa nie jest urządzeniem wodnym, ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Przez obiekty służące racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej należy rozumieć obiekty przeznaczone wyłącznie do prowadzenia tego rodzaju gospodarki. Tym samym, zdaniem GDOŚ, budynki mieszkalne, będące przedmiotem uzgodnienia, nie stanowią obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ odwoławczy zaznaczył też, że w przedmiotowej sprawie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych dotyczy jeziora, a więc odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 1 Uchwały nie ma zastosowania. Z kolei odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 2 Uchwały odnosi się do terenów położonych w granicach administracyjnych miast. W związku z tym, iż przedmiotowa działka nie znajduje się na terenie miejskim, wspomniane odstępstwo też nie ma zastosowania. GDOŚ wskazał również, że zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 3 Uchwały zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które uchwalono przed dniem 8 sierpnia 2015 r., tj. przed dniem wejścia wżycie Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]) i w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjęte Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., określa obszary zwartej zabudowy wsi. [...] obszarów zwartej zabudowy wsi oznaczono dla poszczególnych miejscowości gminy [...] na mapach szczegółowych zamieszczonych w rozdziale 2.17. części tekstowej studium. Zgodnie z treścią mapy szczegółowej przedstawiającej obszar zwartej zabudowy wsi [...] (strona 115 Studium), przedmiotowa działka znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy. W związku z powyższym, odstępstwo z § 5 ust. 7 pkt 3 Uchwały nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Jeśli chodzi o odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały, dotyczy ono uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. Odnosząc się do pojęcia "uzupełnienie", GDOŚ wskazał, iż wykładnia semantyczna i ścisła tegoż pojęcia prowadzi do wniosku, Iż dotyczy ono sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. W przedmiotowej sprawie [...], wobec którego obowiązuje 100-metrowa strefa ochronna znajduje się na północ od przedmiotowej działki. Zatem uzupełnienie zabudowy w kontekście odstępstwa od zakazu 100 m miałoby miejsce, jeżeli działki położone na wschód i na zachód od przedmiotowej działki byłyby zabudowane - wtedy planowana zabudowa byłaby uzupełnieniem zabudowy istniejącej. Zgodnie z projektem decyzji, działka przylegająca położona na wschód od przedmiotowej działki - działka nr [...], stanowi grunty oznaczone symbolem "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Zdjęcia zamieszczone na stronie www.geoportal.gov.pl wskazują, że działka nr [...] jest zabudowana. Na zachód od przedmiotowej działki nr [...] zlokalizowana jest działka przylegająca nr [...]. Zgodnie z projektem decyzji działka nr [...] jest niezabudowana, co potwierdzają zdjęcia zamieszczone na stronie www.geoportal.gov.pl. W związku z tym, iż jedynie na działce przylegającej znajdującej się na wschód od przedmiotowej działki występuje zabudowa, planowana inwestycja nie jest uzupełnieniem zabudowy, lecz jej rozszerzeniem w kierunku zachodnim. Wobec powyższego, według GDOŚ, wspomniane odstępstwo nie ma zastosowania. Organ wyjaśnił przy tym, iż to że działka nr [...], znajdująca na wschód od przedmiotowej działki nr [...], jest zabudowana, nie ma wpływu na możliwość zastosowania ww. odstępstwa, gdyż obie zabudowane działki (nr [...] i [...]) znajdują się po wschodniej stronie działki przeznczonej pod inwestycję. Zatem przedmiotowa inwestycja będzie jedynie rozszerzeniem istniejącej zabudowy w kierunku zachodnim a nie uzupełnieniem zabudowy. W związku z tym, że przedmiotowa działka jest niezabudowana, co wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem GDOŚ nie można w niniejszej sprawie zastosować również odstępstw określonych w § 5 ust. 7 pkt 5 i 6 Uchwały, gdyż dotyczą one odpowiednio: budowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej oraz siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 7 Uchwały dotyczy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, więc nie ma zastosowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Charakter planowanej inwestycji nie pozwala na zastosowanie odstępstwa określonego w § 5 ust. 7 pkt 8 Uchwały, gdyż odstępstwo to odnosi się do lokalizowania ścieżek rowerowych, ciągów pieszych oraz infrastruktury technicznej i obiektów małej architektury służących utrzymaniu porządku. GDOŚ podniósł też, że w przedmiotowej sprawie nie mają także zastosowania odstępstwa określone w § 5 ust. 7 pkt 9 Uchwały, gdyż przedmiotowa działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również odstępstwo określone w § 5 ust. 7 pkt 10 Uchwały nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy ono jedynie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które stały się ostateczne przed dniem [...] grudnia 2008 r. Ponadto planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego, w związku z czym nie zachodzi żadne z odstępstw wymienionych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W opinii organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, że w granicach inwestycji znajduje się rów melioracyjny ani że budowa przedmiotowych budynków zmieni stosunki wodne. Tym samym zastosowanie przez Organ I instancji zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych było przedwczesne. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na naruszenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. W związku z tym, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stanął na stanowisku, iż należy utrzymać postanowienie organu I instancji w mocy. Z uwagi na naruszenie zakazu określonego w Uchwale, odstąpiono od badania wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 [...].

III.1. W skardze złożonej na wskazane na wstępie postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. radca prawny reprezentujący skarżącego zarzucił organowi naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 8a i ust. 7 pkt 4 Uchwały poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w realiach przypadku nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii jezior tj. odstępstwa regulowanego przepisem o możliwości uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych, podczas gdy w wyniku prawidłowego zastosowania omawianych norm prawnych do stanu faktycznego, zgodnie z którym na przylegających działkach [...] i [...] faktycznie znajdują się obiekty budowlane, należałoby dojść do konstatacji, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zastosowania odstępstwa od zakazu wznoszenia budynków w okolicy w pasie szerokości 100 m od linii jezior - w ramach uzupełnień zabudowy;

- § 5 ust. 1 pkt 8a i ust. 7 pkt 4 Uchwały oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uzupełnienie zabudowy dotyczy tylko sytuacji, kiedy czyni się istniejącą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie, podczas gdy treść przepisu nie wskazuje na takie obostrzenie co do użycia słowa "uzupełnienie", wyłączające możliwość uzupełnień zabudowy poprzez choćby jej rozszerzenie w dowolnym kierunku, byle równolegle wobec osi jeziora i w jednakowej od niej odległości, zaś wykładnia literalna określenia "uzupełnienie" nie wyklucza dopełnienia istniejącej zabudowy poprzez jej rozszerzenie, a nadto zastosowanie wykładni funkcjonalnej oraz systemowej nie prowadzi do odmiennych wniosków, jako że postulowana interpretacja nie narusza zasady zawężającego traktowania wyjątków od zasady, przez co łącznie w zaskarżonym rozstrzygnięciu doszło do bezprawnego ograniczenia zakresu stosowania normy opisującej odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie o szerokości 100 m od linii jeziora;

- § 5 ust. 1 pkt 8a i ust. 7 pkt 4 Uchwały oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i wzięcie pod rozwagę kwestii niezabudowania działki nr [...], mimo że w jej obrębie znajduje się wyłącznie droga publiczna, a zatem jest to działka o innym charakterze i przeznaczeniu niż nieruchomość skarżącego, ergo fakt jej niezabudowania nie ma prawnie relewantnego związku z oceną możliwości uzupełnienia zabudowy w rozumieniu § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały, wobec czego jej udział w kontekście powyższej analizy prawnej powinien zostać pominięty, a organ winien był zastosować powyższa normę prawa w oparciu o stan faktyczny dotyczący wyłącznie działki [...] i [...] (zabudowanych) oraz [...] (niezabudowanej), czyli zwyczajnych działek budowlanych, nie zaś działki przeznaczonej na cele publiczne z zakresu transportu lądowego;

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób odmienny od identycznego przypadku, kiedy to dla działki nr [...] w [...] uzgodniono (a następnie ustalono) warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co konstytuuje zakłócenie przez organ prawidłowego stosowania zasady zaufania do administracji publicznej, bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, przez co organ dokonał rozróżnienia dwóch sytuacji o identycznym stanie faktycznym i prawnym, czyli działał wbrew zasadom przewidzianym w rzeczonym przepisie, w jednym przypadku wydając

rozstrzygnięcie pozytywne, a w drugim, przedmiotowym - negatywne;

- art. 8 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji załatwienie przedmiotowej sprawy wbrew dotychczasowej i utrwalonej praktyce udzielania uzgodnień dla działek zlokalizowanych w pasie 100 m od jeziora [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co stanowi uchybienie zasady uprawnionych oczekiwań (pewności prawa);

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezastosowanie i niewskazanie wyjaśnień ani należytego uzasadnienia dla: odstąpienia przez organ od dotychczasowej praktyki udzielania uzgodnień dla działek zlokalizowanych w pasie 100 m od jeziora [...] oraz odrzucenia stanowiska skarżącego i uznania, że dla zastosowania odstępstwa od przedmiotowego zakazu wznoszenia budynków, wymagana jest zabudowa okalająca po obu stronach planowaną, nową inwestycję, co implikuje naruszenie przez organ zasady przekonywania tj. wyjaśniania stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 106 § 5 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 i art. 64 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., pomimo, iż zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji zasługiwało na uwzględnienie w całości, jako że:

(i) do przedmiotowej inwestycji przylegają co najmniej dwie działki zabudowane, co przyznał sam organ odwoławczy;

(ii) istnieje realna możliwość uzupełnień zabudowy w kierunku wschodnim;

(iii) istnieje realna możliwość uzupełnień niezmniejszających odległości zabudowy od linii brzegowej jeziora [...], w odniesieniu do zabudowy występującej na ww. działkach przylegających do działki nr [...] - tj. działki nr [...] oraz [...];

(iv) zastosowanie znajduje odstępstwo od zakazu wznoszenia budynków w pasie szerokości 100 m od jeziora [...];

(v) organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych było przedwczesne.

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie istotnych ustaleń w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i błędne uznanie, że wynika z niego to, że:

(i) w granicach przedmiotowej działki nr [...] znajduje się rów melioracyjny, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z dokumentacji w postaci map katastralnych, topograficznych oraz rastrowych i zdjęć satelitarnych wprost wynika, iż na terenie przedmiotowej działki nie występuje żadne urządzenie hydrotechniczne;

(ii) działka [...] nie jest zabudowana, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z dokumentacji w postaci map katastralnych, topograficznych oraz rastrowych i zdjęć satelitarnych wprost wynika, że na terenie przedmiotowej działki znajdują się zabudowania;

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 84 i 85 K.p.a. poprzez dokonanie istotnych ustaleń w sprawie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym wskutek nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz/lub oględzin, mających istotne znaczenie dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji przyjęcie, że:

(i) w granicach przedmiotowej działki nr [...] znajduje się rów melioracyjny, podczas gdy przeprowadzenie ww. dowodów prowadziłoby do wniosku, skądinąd potwierdzonego przez dokumentację w postaci map katastralnych, topograficznych oraz rastrowych i zdjęć satelitarnych, że na terenie działki nr [...] nie występuje żadne urządzenie hydrotechniczne, co zresztą sam organ zauważył w treści uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia, zatem tym bardziej w wyniku powzięcia wątpliwości co do rzeczywistego stanu rzeczy organ winien był przeprowadzić oględziny nieruchomości oraz/lub opinię biegłego w tym przedmiocie, a dowody te jednoznacznie i bez cienia wątpliwości pozwoliłyby na stwierdzenie, czy w granicach przedmiotowej działki nr [...] znajduje się rów melioracyjny, czy też jest ona pozbawiona urządzeń hydrotechnicznych;

(ii) działka [...] nie jest zabudowana, podczas gdy znajdowanie się tam budynków potwierdzone jest przez dokumentację w postaci map katastralnych, topograficznych oraz rastrowych i zdjęć satelitarnych, a tym bardziej w wyniku powzięcia wątpliwości co do rzeczywistego stanu rzeczy organ winien był przeprowadzić oględziny nieruchomości lub opinię biegłego w tym przedmiocie, a dowody te jednoznacznie i bez cienia wątpliwości pozwoliłyby na stwierdzenie, które z działek przyległych do działki nr [...] są zabudowane, a które nie są;

- art. 7 w zw. z art. 76 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dokument urzędowy w postaci mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, zatwierdzonej przez Starostwo Powiatowe w [...], jest niepodważalnym dowodem tego, że na terenie przedmiotowej działki nr [...] znajduje się rów melioracyjny, podczas gdy wykorzystanie tegoż dokumentu urzędowego nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści, i o ile przeprowadzono dowody z map katastralnych, topograficznych oraz rastrowych i zdjęć satelitarnych, na podstawie których organ powziął uzasadnione wątpliwości co do realnej obecności rowu melioracyjnego na działce nr [...], to nie wziął ich pod rozwagę i jednocześnie nie przeprowadził z urzędu dalszych dowodów, które mogłyby te wątpliwości należycie rozwiać lub wyczerpująco wyjaśnić.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Środowiska nr [...] z dnia [...] października 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] w miejscowości [...] jest położona w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Warto odnotować, że zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 10 m od linii brzegu jeziora [...] (w związku faktem, że jezioro [...] jest elementem rezerwatu przyrody [...] na rzece [...] zob. zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 5 stycznia 1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody – MoP Nr 2, poz. 21 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody - Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21 w zw. z obwieszczeniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ogłoszenia wykazu rezerwatów przyrody utworzonych do dnia 31 grudnia 1998 r. w zw. z art. 153 i art. 157 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). W sprawie znajduje zatem zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 lit.a Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, na Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czyli nie jest to rodzaj inwestycji służącej prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (por. np. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3104/17, CBOSA). Wspominany zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów ma charakter zasady. Zgodnie z powszechnie przyjętą regułą wykładni, wyjątki od zasady muszą być wykładane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Dotyczy to w szczególności akcentowanego w skardze wyjątku zawartego w § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały. Za takim podejściem interpretacyjnym przemawia również, szczególnie chroniona na gruncie Konstytucji RP, wartość w postaci ochrony środowiska (art. 5, 31 ust. 3 oraz art. 74 ust. 1 i 2 oraz art. 86 Konstytucji RP). Oczywiste jest, że wprowadzenie nowej zabudowy mieszkaniowej (w miejsce dotychczasowych łąk) w bezpośrednim sąsiedztwie linii brzegowej jeziora Sarąg, otoczonego co do zasady lasami, wpłynie negatywnie na chroniony Rozporządzeniem krajobraz. Należy przypomnieć, że zgodnie z § 4 ust. 2 Rozporządzenia, w ramach czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych Obszaru zaleca się maksymalne ograniczanie zmiany użytków zielonych na grunty orne. A minori ad maius, maksymalnemu ograniczeniu powinno podlegać przekształcenie użytków zielonych (w niniejszej sprawie są to grunty oznaczone w ewidencji jako PsV i RV) na terenu budowlane. Powracając do wspomnianego wyjątku z § 5 ust. 7 pkt 4 Uchwały należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd formułowany wielokrotnie w orzecznictwie na gruncie zbliżonych regulacji prawnych (zob. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2493/11 oraz z 27 maja 2015 r., II OSK 2624/13 oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2011 r., IV SA/Wa 484/11 - CBOSA), że uzupełnienie zabudowy nie może być utożsamiane z kontynuacją zabudowy. Zdaniem Sądu, we wspominanym wyjątku chodzi o dopuszczenie zabudowy działki, która z obu stron, patrząc od linii brzegowej, bezpośrednio graniczy z działkami już zabudowanymi (czyli tzw. zabudowę plombową). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, działka skarżącego od strony zachodniej nie graniczy z działką zabudowaną, a przylega do lasu. Przy czym chodzi o tereny znacznie oddalone od zwartej zabudowy wsi [...]. Nie mamy tu zatem do czynienia z uzupełnieniem zabudowy w podanym wyżej rozumieniu, ale jej kontynuacją w kierunku zachodnim. Po pierwsze, za taką wykładnią przemawia nie tylko słownikowe rozróżnienie "uzupełnienia" i "kontynuacji", ale również brzmienie wspomnianego wyjątku, tj. wprowadzenie wymogu, aby nie uległa zmniejszeniu odległość zabudowy "od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych". Z wykładni językowo - logicznej wynika, że obie wspominane zabudowane działki winny przylegać do działki inwestora, a nadto, badaniu podlega odległość istniejącej na tych działkach zabudowy od linii brzegowej. W sytuacji, takiej jak ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie działki [...] oraz [...] znajdują się po tej samej stronie działki inwestora, badanie drugiego ze wspominanych warunków w odniesieniu do obu przylegających działek z natury rzeczy nie ma racjonalnego uzasadnienia. Po drugie, w przypadku uzupełnienia zabudowy (czyli tzw. zabudowy plombowej), kolejny budynek nie wypływa już w sposób istotny na obniżenie walorów krajobrazowych, skoro uzupełniona zostaje tylko swoista luka w zabudowie wzdłuż linii brzegowej. Nie tylko zatem względy natury językowej, ale również wykładnia celowościowa przymawia za poglądem wrażonym przez GDOŚ. Po trzecie, przeciwna wykładnia, przyjmowana przez skarżącego, prowadziłaby do wznoszenia kolejnych budynków wzdłuż linii brzegowej jeziora, aż do jej całkowitej zabudowy z naruszeniem zakazu lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej. Wystarczy, że z którejkolwiek strony tej działki (również w tzw. drugiej linii zabudowy), znajdzie się jeszcze jedna zabudowana działka bezpośrednio granicząca z terenem inwestycji. Taka wykładni prowadzi do podważenia praktycznego znaczenia zakazu lokalizowania nowej zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej. W świetle konstytucyjnej zasady zaufania (art. 2 Konstytucji RP), przepisy prawa nie powinny być interpretowane w ten sposób, że określone przez prawodawcę nakazu lub zakazy w istocie nie są respektowane. Również zatem względy natury funkcjonalnej i systemowej nie pozwalają na podzielenie wykładni proponowanej przez skarżącego. Zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 8a i ust. 7 pkt 4 Uchwały w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. okazał się zatem bezzasadny. Przy przyjętej przez GDOŚ oraz Sąd wykładni tych przepisów nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy zabudowana jest tylko działka 3/1 (co organy ustaliły m. in. w oparciu o załącznik graficzny do decyzji oraz dane z portalu www.geoportal.gov.pl - działka ta ma przeznaczenie Bp, czyli zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) czy zabudowana jest również działka [...] (co skarżący wywodzi na podstawie zdjęć satelitarnych – działka ta ma przeznaczenie Ps - pastwiska trwałe). Tylko ubocznie trzeba w takim przypadku zauważyć, że kopia mapy dołączonej do wniosku zawiera klauzulę z [...] czerwca 2018 r. o zgodności tej mapy z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa ta jest zatem dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości (art. 76 § 1 K.p.a.). Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019, poz. 725), podstawę planowania przestrzennego stanowią właśnie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie obalił domniemania wynikającego z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Same zdjęcia satelitarne lub oględziny nie są tutaj wystarczającym dowodem, zwłaszcza jeżeli zważy się, że w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego uwzględniana jest, w aspekcie sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, tylko zabudowa legalna (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 1318/16, CBOSA). Sąd z urzędu dokonał wglądu do portalu geoportal (dla powiatu [...] - [...]), i według stanu na [...] kwietnia 2019 r. wciąż na działce [...] nie ujawniono nie tylko istniejącej, ale nawet planowanej zabudowy (zob. 30-32 oraz k. 39-40). Warto odnotować, że skarżący reprezentowany przez radcę prawnego dołączył do skargi kopię decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w [...] (o znaczeniu tej decyzji dla niniejszej sprawy będzie jeszcze mowa poniżej). Nic nie stało na przeszkodzie, aby realizując uprawnienia wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący przedłożył np. decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w odniesieniu do działki [...] (jeżeli takowa decyzja oczywiście istnieje). Uwagi te czynione są jednak przez Sąd w istocie obiter dicta, albowiem kluczowe znaczenie dla sprawy miało to, że niezbudowana jest działka położono na zachód od działki skarżącego. Wyjątek dotyczący uzupełnienia zabudowy nie miał zatem tutaj zastosowania.

IV.3. Bezzasadne są formułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 K.p.a. (zasady zaufania) w zw. z art. 11 i 107 § 3 K.p.a. Po pierwsze trzeba przypomnieć, że odwołanie się do zasady zaufania (czy to w jej wersji podstawowej – art. 8 § 1, czy też jej rozwinięciu przewidzianym w art. 8 § 2 K.p.a.), nie może doprowadzić do modyfikacji lub zaniechania stosowania przepisów prawa materialnego. Zasada legalizmu ma podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji RP). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi k.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu (zob. np. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z 23.3.1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, Nr 8, s. 120 oraz wyrok NSA z 23 lipca 2010 r., II FSK 563/09, CBOSA). Po drugie, zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. został oparty w skardze na nieudowodnionej przesłance. W szczególności skarżący nie wykazał, że istnieje utrwalona praktyka GDOŚ lub RDOŚ, oparta na wykładni opisanego wyżej wyjątku od zakazu zabudowy proponowanej w skardze. Praktyka taka nie jest również znana Sądowi z urzędu. Wręcz przeciwnie, można mówić o utrwalonej praktyce tych organów polegającej na przyjęciu, że uzupełnienie zabudowy nie może być utożsamiane z jej kontynuacją (o czym świadczą powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych wydane na przestrzeni kilku lat). Po trzecie, bezprzedmiotowe jest odwoływanie się przez skarżącego do decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działek nr [...] i [...]. Otóż działki te znajdują się na obszarze zwartej zabudowy wsi [...] (k. 35-37 akt sądowych oraz k. 41 akt administracyjnych). Możliwość zabudowy tych działek wynika zatem z wyjątku przewidzianego w § 5 ust. 7 pkt 3 Uchwały, a nie w § 5 ust. 7 pkt 3 Uchwały. Wbrew zarzutom skargi, GDOŚ w sposób wystarczający uzasadnił swoje rozstrzygniecie. W szczególności nie budzi wątpliwości, dlaczego organ ten utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

IV.4. Zarzut z punktu 2d skargi nie wnosi w istocie nowych treści, a jest tylko próbą ujęcia omówionego wyżej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w ramy procesowe. Błędnie wywodzi przy tym skarżący, że GDOŚ ustalił, że działka [...] jest zabudowana. Na s. 4 decyzji organu II instancji stwierdza się: "Zgodnie z projektem decyzji działka nr [...] (w decyzji doszło do oczywistej omyłki pisarskiej poprzez wskazanie działki "[...]" – uwaga WSA w Warszawie) jest niezabudowana, co potwierdzają zdjęcia zamieszczone na stronie www.geoportal.gov.pl. W związku z tym, iż jedynie na działce przylegającej znajdującej się na wschód od przedmiotowej działki występuje zabudowa, planowana inwestycja nie jest uzupełnieniem zabudowy, lecz jej rozszerzeniem w kierunku zachodnim. Wobec powyższego wspomniane odstępstwo nie ma zastosowania". W kolejnym akapicie GDOŚ wyjaśnia skarżącemu, że jego twierdzenie o zabudowaniu działki [...] nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż obie działki (tj. [...] oraz [...]) znajdują się po wschodniej stronie działki przeznaczonej pod inwestycję. Zatem przedmiotowa inwestycja będzie jedynie rozszerzeniem istniejącej zabudowy w kierunku zachodnim, a nie uzupełnieniem zabudowy.

IV.5. Bezzasadne są zarzuty skargi (ujęte m. in. w punktach 2.e-g), odwołujące się do kwestii lokalizacji na działce [...] rowu melioracyjnego. Otóż GDOŚ na s. 5 decyzji stwierdził: "W opinii tut. Organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, że w granicach inwestycji znajduje się rów melioracyjny ani że budowa przedmiotowych budynków zmieni stosunki wodne. Tym samym zastosowanie przez Organ I instancji zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych było przedwczesne. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na naruszenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych". Skarżący zatem polemizuje z poglądem niewypowiedzianym przez GDOŚ. Wyżej już przy tym wskazano (punkt IV.2), że skarżący nie obalił domniemania wynikającego z treści mapy, potwierdzającej stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, co do braku legalnej zabudowy na działce nr [...]. Okoliczność ta, na co zwracano już kilkukrotnie uwagę, nie miała zresztą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w aspekcie przyjętej przez organy - i uznanej przez Sąd za prawidłową - wykładni opisanego wyżej wyjątku od zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora [...].

IV.6. W końcowej części skargi (s. 9) sformułowano zarzut naruszenia "uregulowanej w art 7a K.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony". Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu. W takim przypadku pozostaje przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (§ 1). W myśl zaś art. 7a § 2 K.p.a, przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Przede wszystkim, sprawa niniejsza nie dotyczy ani nałożenie na stronę obowiązku ani ograniczenia lub odebranie skarżącemu uprawnienia. Istotą sprawy jest przyznanie skarżącemu uprawnienia. Tylko ubocznie zatem w takim przypadku trzeba podnieść, że przepis art. 7a § 1 K.p.a. odnosi się do sytuacji, w której w sprawie "pozostają wątpliwości". Mając na uwadze powszechnie znany fakt niskiej jakości legislacji w sprawach administracyjnych, w praktyce sądów administracyjnych do zupełnej rzadkości należą sprawy, w których nie występują wątpliwości interpretacyjne co do mającej zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). W takim przypadku jednostka istotnie nie powinna ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji (w świetle konstytucyjnej zasady zaufania – art. 2 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją pata interpretacyjnego, a z typowym na gruncie prawa administracyjnego sporem interpretacyjnym, który daje się jednak jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej) oraz reguł inferencyjnych. Uzupełniająco trzeba dodać, że w sprawach z zakresu ochrony środowiska (a kwestia oceny zaistnienia odstępstwa od zakazu zabudowy w określonej odległości od linii brzegu do tego rodzaju spraw należy), zasadnicze wątpliwości budzi w ogóle możliwość stosowania art. 7a § 1 K.p.a. Ochrona środowiska, jako wartość szczególnie chroniona na poziomie Konstytucji RP (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP), niewątpliwie mieści się bowiem w kategorii ważnego interes publicznego, o którym mowa w art. 7a § 2 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że taki sposób rozumienia art. 7a § 1 k.p.a., iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska należy wybrać wariant interpretacyjny korzystny dla podmiotu, na który mają być nałożone określone obowiązki lub któremu mają być odebrane lub ograniczone uprawnienia z zakresu ochrony środowiska, niweczyłby podstawowy cel tych przepisów, którym jest ochrona środowiska jako szczególnego dobra wspólnego, istotnego nie tylko w chwili obecnej, ale również z punktu widzenia przyszłych pokoleń. Taka wykładnia art. 7a k.p.a. naruszałaby nie tylko wskazane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz zasadę dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP), ale również przepisy unijne, w tym art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. W świetle ust. 1 tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska przyczynia się do osiągania m. in. celu w postaci zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska. Z kolei w ust. 2 tej normy traktatowej wskazano w szczególności, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony. Stąd też, jak podkreślił to NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16 (CBOSA), w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE większe znaczenie przykłada się do ochrony interesów publicznych takich jak ochrona środowiska i zdrowia publicznego niż do ochrony podstawowych wolności oraz praw zasadniczych.

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.