Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 981/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2, art. 33 § 2 i 3, art. 64 § 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 103 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1024/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akr IV SA/Wa 1024/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty [...] (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, t.j.) w zw. z art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 33 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomimo tego, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie [...] została wydana z naruszeniem przywołanych wyżej przepisów postępowania oraz prawa materialnego, wskutek czego organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanej w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt sprawy [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. — w sytuacji gdy decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

a. decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. — z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. - poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu;

b. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanej w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt sprawy [...] — z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 pkt 2) w zw. z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i nie uchylenie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., pomimo faktu, iż organ pierwszej instancji wydał ww. decyzję z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - polegającym na rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm.), w sytuacji gdy przepis ten, dotyczy materialnego prawa cywilnego i przewiduje możliwość potwierdzenia ważności umowy zawartej z przekroczeniem umocowania, w żadnym zaś zakresie nie odnosi się do potwierdzania czynności dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez osobę trzecią w imieniu strony bez ważnego umocowania

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej nie został podpisany przez osobę umocowaną do występowania w imieniu Towarzystwa, a zatem jest odciążony istotnymi brakami formalnymi. Wskazał, że brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, powoduje bak uniemożliwiający wywołanie określonego skutku prawnego wniesionego podania. W jej ocenie konsekwencją braku skutecznie wniesionego przez stronę wniosku jest uznanie, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a zatem z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji publicznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej wskazała, że sanowanie postępowania, którego owocem była decyzja nr [...] z [...] stycznia 2014 r. wydana z rażącym naruszeniem prawa, miało miejsce już na gruncie postępowania nadzorczego, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji z wniosku skarżącej. Braki w zakresie umocowania osoby występującej w imieniu wnioskodawcy zostały przez organ oraz sąd uznane za skutecznie uzupełnione przez złożenie oświadczenia potwierdzającego dotychczasowe czynności nieumocowanej osoby składającej wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, zaś procedura administracyjna nie przewiduje takiego trybu usuwania braków formalnych.

Podniosła, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - jest postępowaniem nadzwyczajnym - odrębnym od postępowania "zwykłego" zakończonego już ostatecznie i prawomocnie. Podkreśliła, że niedopuszczalne jest sanowanie w ramach tego rodzaju postępowania działań dokonanych w ramach postępowania "właściwego", tj. tego, w toku którego została wydana decyzja, której strona domaga się stwierdzenia nieważności. Odmienne stanowisko Sądu doprowadziło do naruszenia powołanych na wstępie przepisów i wydania w związku z tym wadliwego wyroku, który w tamach kontroli kasacyjnej powinien zostać uchylony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością U. S.K.A. oraz Towarzystwo [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wspólnoty zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 33 § 1 i 3 k.p.a. albowiem rozpoznanie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. przez Prezydenta [...] jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu podziemnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą nastąpiło pomimo braku wniosku uprawnionego podmiotu.

Niekwestionowanym jest, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. W sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu podziemnego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą wniosek w imieniu Towarzystwa [...] podpisał A. W. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się także drugi wniosek podpisany przez P.S. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Towarzystwo [...] dla A.W. i P.S. podpisane przez A.H. Z informacji pochodzącej z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że pisma dotyczące praw i obowiązków majątkowych Towarzystwa podpisują łącznie dwie osoby: przewodniczący albo w jego zastępstwie wiceprzewodniczący albo sekretarz. Ponadto wymagany jest podpis głównego księgowego. Pełnomocnictwo udzielone A.W. i P.S. został podpisane jedynie przez przewodniczącego. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności Towarzystwa [...] przedłożyło do akt sprawy oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym potwierdziło wszystkie czynności oraz ich skuteczność, a w szczególności skuteczność oświadczeń woli składanych przez pełnomocników A.W., P.S. i A.M. w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji budowlanych przy [...] na działkach ew. nr [...] z obrębu [...].

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już raz ostatecznie rozstrzygnięta. Należy bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji/postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni taką wykładnię podziela (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 15 lipca 2021 r., III OSK 1310/21 r. i z dnia 8 lipca 2021 r., II OSK 2976/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa.

Rozpoznając powyższą sprawę należy bowiem mieć na względzie charakter przepisu oraz ocenę czy miała miejsce oczywistość jego naruszenia. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 u.i.o.ś.). Złożenie podania nie jest czynnością procesową o charakterze osobistym, a zatem za stronę czynności procesowej może dokonać pełnomocnik. Regułą obowiązującą jest, że warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa, które nie jest obciążone brakami formalnymi (art. 33 § 2 i 3 k.p.a.). Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa lub dołączenie pełnomocnictwa obciążonego brakami do złożonego podania jest wezwanie do uzupełnienia tego braku, którego nieusunięcie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzją administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa lub kiedy pełnomocnictwo obciążone jest brakami, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowych dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Strona przez udział w postępowaniu potwierdziła czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji dowiedzenia, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niepodjęcie przez organ wymaganych prawem czynności mających na celu usunięcie braku formalnego podania stanowi jedynie inne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, albowiem Towarzystwo [...] potwierdziło skuteczność czynności procesowych podjętych przez A.W., P.S. i A.M. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w sprawie daje podstawę do przyjęcia rażącego naruszenia prawa, tylko bowiem wówczas można by przyjąć, że w sprawie brak było wniosku podmiotu uprawnionego do wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1433/06, 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2123/11).

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego stwierdzić należy, że w myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3).

Z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05, Lex nr 275483).

W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a.

Jak wyżej podniesiono, uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne, dlatego w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Potwierdzenie zaś czynności nie zostało zakreślone terminem, a co za tym idzie możliwe było potwierdzenie czynności procesowych podjętych przez A.W., P.S. i A.M. także w toku postępowania nieważnościowego.

Przedstawiona powyżej argumentacja przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego rażącego naruszenia art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz art. 33 § 1 i 3 k.p.a., art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 103 § 1 Kodeksu Cywilnego.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.