Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3092/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 730/17 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 730/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy urządzenia reklamowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwanego dalej: PINB), że na działce nr [...] w miejscowości C. poza terenem zabudowy zainstalowane zostały urządzenia reklamowe na których umieszczono reklamy o tytule [...] "[...] oraz [...] w odległości [...] , [...] i [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] odcinek [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy urządzenia reklamowego na działce [...] w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi krajowej S [...].

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. PINB na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie. Organ stwierdził, że według aktualnych danych z rejestru gruntów działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] oraz nastąpiła zmiana ich właścicieli. Obecnie przedmiotowa reklama znajduje się na działce nr [...], stanowiącej własność A. M. i I. M. Według organu prowadzenie postępowania wobec niewłaściwej nieruchomości ma wpływ na ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie właściwej normy prawa materialnego, a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy.

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A. M. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (zwany dalej: WINB) decyzją z dnia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił ww. decyzje PINB i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości, albo w części. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja jednak w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, przedmiot postępowania istnieje, bowiem istnieje urządzenie reklamowe usytuowane w odległości mniejszej, niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co obligowało organ I instancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem organu fakt, iż w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania podano nieaktualny numer działki, na której usytuowany został przedmiot postępowania, nie może prowadzić do wniosku, iż postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do kwestii konieczności ustalenia nowego kręgu osób posiadających interes prawny w rozpatrywanej sprawie w związku z podziałem działki [...] na dwie odrębne działki nr ewid. [...] i [...], co spowodowało, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe znajduje się obecnie na działce należącej do A. M. i I. M., organ wskazał na możliwość umorzenia postępowania, ale tylko wobec osoby nie posiadającej przymiotu strony w sprawie budowy omawianego urządzenia reklamowego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 730/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. M. na ww. decyzję WINB z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że poddana kontroli Sądu decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, co spowodowało wadliwe odkodowanie hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie zaznacza się, że podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu rozstrzygnięcia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie wspomnianego przepisu powinno być traktowane jako wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. można tylko wówczas, gdy przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu odwoławczego co do konieczności zastosowania zastosowanego rozwiązania nie budzi zdaniem Sądu I instancji zastrzeżeń. Nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania. Art. 105 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacji, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast przedmiotowa występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, czyli sytuacji, gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących te normę. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki umorzenia postępowania, polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. W rozpoznawanej sprawie sporna reklama nie została usunięta, nadal zatem istnieje przedmiot postępowania. Nie ma też mowy o bezprzedmiotowości podmiotowej, skoro znani są właściciele nieruchomości na której jest zlokalizowana. Sam fakt podziału nieruchomości jest dla tej oceny bez znaczenia, oznacza jedynie prowadzenie postępowania z udziałem nowych właścicieli. Błędne było zatem stwierdzenie PINB, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponieważ przedmiotem kontroli jest decyzja kasacyjna na podstawie której sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zdaniem Sądu I instancji nie było potrzeby odniesienia się do podnoszonej w skardze kwestii dotyczącej konstrukcji reklamy, co zdaniem wnoszącej skargę miało mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniana okoliczność będzie przedmiotem ponownego badania przez PINB.

W skardze kasacyjnej I. M. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 136 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 pkt 3 w zw. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; zwanej dalej p.b.), w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60, z późn. zm.; zwanej dalej u.d.p.), poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie i ustalenie, że przedmiotowa reklama stanowi obiekt budowlany, do którego stosuję się przepis art. 43 ust. 1 u.d.p.;

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a u.d.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "sytuowanie", który wskazuje na proces powstania obiektu, a nie proces jego eksploatacji - i w rezultacie niezasadne zastosowanie wskazanego przepisu w sprawie;

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a u.d.p., poprzez błędne przyjęcie, że wykładni pojęcia "teren zabudowy" należy dokonywać odwołując się do definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) i w rezultacie błędne ustalenie, że przedmiotowa reklama znajduje się poza terenem zabudowy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WINB błędnie zastosował w sprawie przepis art. 3 pkt 3 w zw. art. 3 pkt 1 p.b. uznając, że przedmiotowa reklama, znajdująca się na działce nr ewid. [...], stanowi obiekt budowlany, do którego zastosowanie ma przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. Reklama na ww. działce została postawiona ok. 30 lat temu, a zatem do oceny czy reklama ta stanowi obiekt budowlany należy zastosować przepisy, które obowiązywały w okresie jej powstania, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Wskazany przepis nie zalicza do obiektów budowlanych reklam, tablic reklamowych czy też urządzeń reklamowych. Wobec powyższego organ II instancji błędnie ustalił, że przedmiotowa reklama jest obiektem budowlanym, którego usytuowanie powinno nastąpić zgodnie z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. a brak zachowania minimalnych odległości wskazanych w tym przepisie pomiędzy reklamą a zewnętrzną krawędzią jezdni drogi krajowej obligował organ I instancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Prawa budowlanego.

WINB dokonał błędnej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) u.d.p. w brzmieniu jaki obowiązywał w okresie wykonania przedmiotowej reklamy. Zgodnie z ww. przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi krajowej na terenie zabudowy miast i wsi co najmniej 10 m oraz poza terenem zabudowy co najmniej 25 m. Ustawodawca we wskazanym przepisie posługuje się pojęciem "sytuowanie", które należy rozumieć nie tylko jako odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, lecz także jako wskazanie, kiedy w procesie powstawania obiektu przepis ten znajduje zastosowanie. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. nie ma zatem zastosowania do obiektów już istniejących i ich eksploatacji, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

WINB dokonał także błędnej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a) u.d.p. przyjmując, że pojęcie "teren zabudowy", jakie jest określone we wskazanym przepisie należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wbrew powyższemu stanowisku, w niniejszej sprawie nie można stosować definicji ustalonych w powołanym rozporządzeniu. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "teren zabudowy", jak również nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów prawa, a zatem należy stwierdzić, iż ustawodawca uznał, że jest to pojęcie niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W tym zakresie organy administracji powinny stosować przede wszystkim wykładnię językową tego pojęcia i dokonywać interpretacji zgodnie, z rozumieniem powszechnym. Dodatkowo należy wskazać, że przedmiotowe rozporządzanie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej jest aktem prawnym niższego rzędu, a zatem może jedynie wykonywać określone przepisy ustawy, nie może natomiast stanowić przepisów, które wpływałyby na wykładnię lub stosowanie ustawy, gdyż tego rodzaju postanowienia zawarte być mogą jedynie w aktach rangi ustawowej. Definicje zawarte w rozporządzeniu mogą być stosowane na potrzeby danego rozporządzenia. W wyniku błędnej wykładni przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. organ II instancji niezasadnie przyjął, że przedmiotowa reklama znajduje się poza terenem zabudowy.

Sąd I instancji niezasadnie ustalił, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji musi wykazać, że w sprawie zachodzą konkretne okoliczności uzasadniające potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w istotnym, znacznym zakresie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na poważne uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy, które uniemożliwiały mu na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ewentualne wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy mogły być wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że Sąd I instancji trafnie ocenił, iż WINB nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem organ II instancji może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ II instancji może wydać decyzję kasatoryjna i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. w organ II instancji może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał postanowienie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi II instancji podstaw do wydania decyzji kasacyjnego tego typu (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny trafności rozstrzygnięcia WINB należało mieć na uwadze, że postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone wydaniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie uznaje, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe czyli nie ma sprawy administracyjnej. Tak więc w takim przypadku organ odwoławczy uchylając decyzję umarzającą postępowanie i rozstrzygając sprawę co do istoty, w zasadzie musi przeprowadzić od nowa całe postępowanie wyjaśniające, pozbawiając tym samym strony prawa do odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Granice rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji wyznacza zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszej instancji (wyroki NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, Lex nr 290649, z 1 kwietnia 2010 r., II OSK 2060/09, Legalis). Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że nie każdy przypadek niezastosowania się do tej reguły przez organ odwoławczy musi oznaczać naruszenie art. 15 k.p.a. warunkujące uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Dotyczy to przypadków umorzenia postępowania w przedmiocie legalności obiektu budowlanego w związku z uznaniem, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 786/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ I instancji, nie dokonując merytorycznej oceny w zakresie legalności posadowienia przedmiotowych urządzeń reklamowych, umorzył je z uwagi na podział nieruchomości na której znajdują się sporne urządzenia i w konsekwencji zmianę właściciela tej nieruchomości. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że przedstawione przez PINB okoliczności nie mogą stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. W dalszym ciągu istnieje sporne urządzenie reklamowe, zatem istnieje przedmiot postępowania. Znani są także właściciele nieruchomości, na której urządzenie to się znajduje. Sam fakt dokonania podziału tej nieruchomości, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do umorzenia postępowania. Mając na uwadze, że decyzja o umorzeniu postępowania okazała się wadliwa WINB w pełni prawidłowo wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W kwestii pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na tym etapie postępowania przedwczesnym byłoby odnoszenie się przepisów prawa materialnego, które mogą zostać zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Kontrola prawidłowego zastosowania tych przepisów będzie możliwa po wydaniu rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.