Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2841/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 roku numer [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta" albo "skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych), za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kablowej linii energetycznej [...] wraz ze złączem kablowo - pomiarowym na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny nr [...], gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), utrzymał postanowienie Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] września 2016 r., przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: [...] sierpnia 2012 r.), złożonego przez [...] S.A. z siedzibą w [...], Oddział w [...], zwanej dalej "inwestorem", reprezentowanej przez M. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...] M. P.", wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kablowej linii energetycznej [...] wraz ze złączem kablowo - pomiarowym na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb geodezyjny nr [...], gmina [...].

2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wojewoda wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych), za wydanie decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nadanym w dniu [...] lutego 2015 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), Wójt złożył zażalenie na postanowienie Wojewody, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania.

Powyższemu postanowieniu Wojewody [...] Skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, względnie okresu opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu;

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

W dalszej części rozpatrywanego zażalenia Wójt Gmina [...] opisał szczegółowo powyższe zarzuty. Skarżący podniósł, że organ I instancji przy wymierzaniu kary pieniężnej dokonał jedynie matematycznego wyliczenia, polegającego na odliczeniu od okresu trwania całego postępowania w sprawie, tj. od 112 dni, 65 dni ustawowych oraz 14 dni na dokonanie określonych czynności, co skutkowało przyjęciem, że decyzja została wydana z 33-dniową zwłoką. Tymczasem, w ocenie Wójta Gminy [...], uwzględniając treść art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odliczeniu od biegu terminu przedmiotowego postępowania powinien podlegać także wyznaczony przez organ obwieszczeniem z dnia [...] września 2012 r. 14-dniowy termin na składanie uwag i wniosków do planowanej inwestycji. Skarżący stwierdził także, że w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlega 7-dniowy termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu, przewidzianego wart. 10 Kpa.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący wyjaśnił również, że w dniu [...] listopada 2012 r. E. S. wniósł pismo, w którym wskazał na inne rozwiązanie techniczne dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ ustosunkował się do sugerowanych przez stronę rozwiązań technicznych. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że przedłużenie postępowania lokalizacyjnego po dniu [...] listopada 2012 r. nastąpiło na skutek trwającej korespondencji ze stroną postępowania, co powinno zostać zakwalifikowane jako opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od organu i podlegać wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji. W ocenie Wójta Gminy [...] brak uwzględnienia przez organ I instancji powyższych okoliczności świadczy o ustaleniu stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa oraz art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister rozpoznał zażalenie Wójta na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymując to postanowienie w mocy.

Uzasadniając własne postanowienie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 51 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do wymierzenia, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wojewoda.

2. Regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego.

3. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 15 stycznia 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, i z dnia 24 lutego 2016 r" sygn. akt IV SA/Wa 3502/15).

3. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych), za wydanie decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 112 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, orzekł, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z 33-dniową zwłoką.

4. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy należy wyjaśnić, że 65 -dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu [...] sierpnia 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tym samym przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] grudnia 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 112 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

5. Zgodnie z treścią z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy mieć na względzie poniższe ustalenia:

W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Starosty Powiatu [...]. W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe pismo o uzgodnienie projektu decyzji, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz wyjaśnień Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], zostało doręczone adresatom bezpośrednio przez pracownika Urzędu Gminy [...] w dniu [...] października 2012 r.

W dniu [...] listopada 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], informujące, iż projekt decyzji został uzgodniony. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Ponadto, mając na uwadze pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 686/11, termin na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający jest terminem zawitym (nieprzywracalnym), co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w tym terminie, powoduje wygaśnięcie prawa do dokonania tej czynności.

Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania wyznaczonego prawem terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie tego terminu właściwy organ uzgadniający nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska. Jeśli organ nie zajął w ww. terminie stanowiska, uznać należało, że ww. uzgodnienie zostało dokonane w ostatnim dniu przewidzianego prawem terminu w drodze tzw. "milczącej zgody". Przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przeciwieństwie do np. art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić"), nie daje organowi, który wystąpił o uzgodnienie żadnego "luzu decyzyjnego", ponieważ jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu uzgodnienie uważa się za dokonane.

Tym samym, z uwagi na fakt, iż ww. podmiot zajął stanowisko po upływie 2-tygodniowego terminu, stwierdzić należało, iż projekt decyzji został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. w dniu [...] listopada 2012 r.

Stanowiska w niniejszej sprawie w formie postanowienia nie zajął Starosta Powiatu [...], w związku z czym przedmiotowy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należało, stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać za "milcząco uzgodniony" w ostatnim dniu ustawowego 2-tygodniowego terminu, czyli w dniu 6 listopada 2012 r.

Jak wynika z ugruntowanej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odliczeniu od biegu terminu postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następującego po dniu nadania (lub bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12). Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania (bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody".

Tak więc wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej nie podlega okres 14 dni, przeznaczonych przez organ na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od dnia [...] października 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia organom uzgadniającym pisma z dnia [...] października 2012 r., znak: [...], zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, do dnia [...] listopada 2012 r., tj. do dnia, w którym nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez Starostę [...] oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] w trybie tzw. "milczącej zgody".

6. Minister analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdził, że w toku przeprowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania nie zaistniały, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

7. Konkludując, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 112 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - wynosi 33 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych).

8. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, zawartej w zażaleniu z dnia [...] lutego 2015 r. na postanowienie Wojewody [...], należy wskazać, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia przez organ I instancji 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy [...] na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji) oraz 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji, zaznaczyć należy, iż do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, z dnia 20 listopada 2015 r" sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 16 grudnia 2014 r" sygn. akt IV SA/Wa 2041/14).

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12: "Nie można zgodzić się (...), iż czas postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeznaczony na zawiadomienia strony w drodze obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie oraz zawiadomienia na piśmie inwestora i właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, czyli na dopełnienie czynności, o których stanowi art. 53 ust. 1 u.p.z.p, nie powinien być wliczany do biegu 65-dniowego terminu. Ustawodawca wyraźnie bowiem w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. wyliczył przypadki terminów (okresów), których nie wlicza się do 65-dniowego terminu. (...) Nie można do nich zaliczyć terminów jakie pochłaniają czynności związane z tokiem każdego postępowania, czyli związanych z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, o przeprowadzeniu dowodu łącznie z udziałem w jego przeprowadzeniu, czy też zawiadamianiem stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań łącznie z czasem wyznaczonym na takie zapoznanie (art. 10 § 1 k.p.a.). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p.".

Godzi się także wyjaśnić, że obwieszczenie stanowi jeden ze sposobów doręczenia przewidzianych przepisami k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie, zawiadamianie stron o czynnościach organu w drodze obwieszczenia służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania, likwiduje praktyczne trudności z właściwym ustaleniem stron (Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, str. 416). Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomienie dokonane na podstawie art. 53 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 49 Kpa nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania, które to powinny być dokonane w 65-dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. Tym samym, zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania nie może stanowić argumentu obronnego dla organu, który w czasie, gdy obwieszczenie jest wystawione na widok publiczny (na tablicy ogłoszeń, w innym miejscu na ten cel przeznaczonym - także w urzędzie gminy), nie podejmuje żadnych czynności w sprawie.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za nieterminowo wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "zdarzeniem powodującym wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest okres wywieszenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie. Czynność ta stosownie do treści art. 53 ust. 1 u.p.z.p. jest obligatoryjna w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. (...) Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej".

Ponadto, jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym.

Za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu związanego z zawiadomieniem stron na podstawie art. 10 § 1 Kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się także w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu. W wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14, Sąd stwierdził, że ustawodawca, regulując przeprowadzenie czynności procesowych w trybie art. 10 § 1 Kpa, nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Zdaniem Sądu nie można więc przyjąć, że zawiadomienie stron na podstawie art. 10 § 1 Kpa o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym miejscu warto dodać, iż powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyrokach z dnia 19 maja 2016 r" sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 2187/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15, zapadłych na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych. We wskazanych wyrokach z dnia 19 maja 2016 r. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż na uwzględnienie nie zasługują argumenty Wójta Gminy [...] w przedmiocie odliczenia od ustawowego terminu 7-dniowego okresu wyznaczonego stronom postępowania, na podstawie art. 10 Kpa, na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Reasumując, stwierdzić należy, iż w przedmiotowym stanie faktycznym czynności skarżącego polegające na zawiadomieniu stron postępowania obwieszczeniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia uwag i wniosków do planowanej inwestycji oraz pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z nim, wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe powoduje, że czynności tych nie można uznać za czynności przerywających bieg ustawowego terminu. Warto również dodać, że z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu stronom ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (lub innych pism w sprawie), takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 592/14). Ponadto w zażaleniu Skarżący nie skonkretyzował, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczaniu korespondencji.

9. Chybiony jest także podnoszony przez skarżącego w zażaleniu zarzut niewyłączenia z ustawowego terminu 65 dni okresu związanego ze złożeniem przez Pana E. S. w dniu [...] listopada 2012 r. pisma, w którym wskazał na inne rozwiązanie techniczne dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, oraz ustosunkowaniem się przez Wójta Gminy [...] do ww. pisma pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]. W omawianym postępowaniu w odpowiedzi na zawiadomienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pismem z dnia [...] listopada 2012 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] listopada 2012 r., Pan E. S. - właściciel działki objętej przedmiotową inwestycją - zaproponował "podłączenie budynku położonego na działce [...] bezpośrednio od słupa energetycznego". Z kolei ww. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. (nadanym w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2012 r.) Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na ww. pismo strony postępowania, wskazując, że sugerowane rozwiązanie nie może zostać wzięte pod uwagę. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, odliczeniu od biegu terminu postępowania podlega, co do zasady, okres przeznaczony na ustosunkowanie się przez inwestora do uwag stron postępowania, dotyczących realizacji inwestycji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). Organ, kierując się zasadami postępowania wyrażonymi chociażby w art. 8 i 9 Kpa, zobowiązany jest do zawiadomienia inwestora o złożonych przez strony postępowania zastrzeżeniach dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji. Zaś okres przeznaczony na wypowiedzenie się przez inwestora co do zgłoszonych zastrzeżeń i uwag, należy uznać za okres opóźnienia spowodowanego z przyczyn niezależnych od organu, zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednakże z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby Wójt Gminy [...] zawiadomił inwestora o wniesionych przez stronę uwagach do planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w związku ze złożonym pismem strony udzielił na nie odpowiedzi we własnym zakresie, a zatem nie podjął żadnych nadzwyczajnych czynności skutkujących wstrzymaniem biegu terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym "wdanie się" w korespondencję z Panem E. S., czyli z jedną ze stron postępowania, należy traktować jako wypełnienie przez organ gminny zasady zagwarantowania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Natomiast, jak już wyżej wyjaśniono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż odliczeniu od ustawowego 65-dniowego terminu nie podlegają czynności mające na celu wypełnienie dyspozycji art. 10 Kpa.

Wobec powyższego, wbrew twierdzeniu Skarżącego, okoliczność ta nie ma znaczenia przy ustalaniu okresów podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

IV. Pismem z dnia [...] września 2016 r. Wójt wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., podnosząc przeciwko w/w orzeczeniu następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65 – dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

- terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] września 2012 r., jak również 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2012 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

- okres przeznaczony na ustosunkowanie się przez organ do uwag strony postępowania, dotyczących realizacji inwestycji, pomimo, iż stanowił on okres opóźnienia powstały z winy strony, względnie z przyczyn niezależnych od organu.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] października 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które służy zażalenie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy). W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, tj. Wojewody [...], że Wójt Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 33 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 16 500 zł. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Skonfrontowanie treści zaskarżonego orzeczenia Ministra z dnia [...] września 2016 r. z materiałem dowodowym sprawy prowadzi orzekający w niniejszej sprawie Sąd do wniosku o całkowitej prawidłowości zarówno ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych, sformułowanych w zaskarżonym postanowieniu. Odnotować przy tym należy, że treść złożonej przez organ odpowiedzi na skargę (pismo organu z dnia [...] października 2016 r.) w pełni i w prawidłowy sposób odnosi się do zarzutów skargi. Pozytywny wynik szczegółowej kontroli prawidłowości sformułowanego tam stanowiska organu upoważnia Sąd do przyłączenia się do tego stanowiska w pełni i potraktowania go jako własne. Stosownie do powyższego:

2.1. W pierwszej kolejności za bezzasadny należy uznać podnoszony w skardze przez Wójta Gminy [...] zarzut w przedmiocie nieuznania przez organ odwoławczy twierdzenia, że odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] września 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2012 r. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Powyższe zagadnienie zostało szeroko omówione w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], z konkluzją że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże stanowią zwykłe działania organu, składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych działań. Nie można zatem za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że zawiadomienie stron dokonane w formie obwieszczenia, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 49 k.p.a., nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania, które to powinny być dokonane w 65 - dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. Poza tym Minister zauważył, iż samo nadanie korespondencji jest również zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym miejscu warto ponownie zaznaczyć, że za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu związanego z zawiadomieniem stron na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych. W wyrokach z dnia 19 maja 2016 r" sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 2187/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż na uwzględnienie nie zasługują argumenty Wójta Gminy [...] w przedmiocie odliczenia od ustawowego terminu 7-dniowego okresu wyznaczonego stronom postępowania, na podstawie art. 10 Kpa, na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

2.2. W odniesieniu do zarzutu niewyłączenia z ustawowego terminu 65 dni okresu opóźnienia powstałego z winy strony, względnie z przyczyn niezależnych od organu, tj. okresu przeznaczonego na ustosunkowanie się przez Wójta Gminy [...] do uwag strony postępowania, dotyczących realizacji inwestycji, koniecznym jest ponowne zauważenie, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Rozstrzygając powyższą kwestię, organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił przede wszystkim, że Wójt Gminy [...] nie zawiadomił inwestora o wniesionych przez stronę w dniu [...] listopada 2012 r. uwagach do planowanej inwestycji, a na pismo złożone przez Pana E. S. udzielił odpowiedzi we własnym zakresie. Skarżący nie podjął zatem żadnych nadzwyczajnych czynności skutkujących wstrzymaniem biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Wbrew zarzutom skargi Minister, stosując się do rygorów wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał - w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawidłowego wyliczenia zwłoki Wójta [...] w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji ustosunkował się do wszystkich wyjaśnień skarżącego, wyczerpująco argumentując dlaczego okoliczności wskazywane przez Wójta [...] w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Sąd orzekł jak w senetncji na podstawie art.151 p.p.s.a.