Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 353/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. O. i B. O. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 23 marca 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia J. i B. małżonków O., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Lubelskiego z 15 listopada 2021 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0158 ha i nr [...] o pow. 0,1163 ha, położone w obrębie ewidencyjnym W. K., gmina N. , wydzielone pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Lubelski (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Organ ustalił, że na wniosek B. O. oraz J. O. (dalej jako "skarżący") decyzją Wójta Gminy N. , nr [...] z 30 maja 2014 r., zatwierdzono podział działki nr [...] o pow. 10,6700 ha położonej w obrębie geodezyjnym W. K., gmina N. . W wyniku podziału tej nieruchomości powstały działki o numerach: [...] o pow. 0,1158 ha, [...] o pow. 5,0757 ha, [...] o pow. 0,1161 ha, [...] o pow. 3,8246 ha, [...] o pow. 1,2424 ha oraz [...] o pow. 0,2954 ha. Działki nr [...] i nr [...] przeszły na własność Gminy N. z przeznaczeniem na poszerzenie drogi gminnej, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. z dniem 16 czerwca 2014 r.

W dniu 7 września 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Lublinie wpłynął wniosek skarżących w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako wskazane wyżej działki nr [...] i nr [...]. Do wniosku dołączono protokół negocjacji z 3 września 2021 r.

Pismem z 3 listopada 2021 r., Wójt Gminy N. przekazał staroście kopię umowy z 30 maja 2014 r. zawartej między Wójtem G. N., a B. i J. małżonkami O. w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod gminną drogę publiczną. W § 2 umowy zawarte jest postanowienie, że właściciele działek nr [...] i nr [...] zrzekają się odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod poszerzenie drogi gminnej, przysługującego im na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jak wynika z § 3 ust. 2 umowy, Gmina N. zobowiązała się odstąpić od pobierania od właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podzielonej, przysługującej Gminie na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z 15 listopada 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Starosta Lubelski (dalej jako "organ I instancji") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa odrębne tryby ustalania odszkodowania za grunty przejęte pod drogi: cywilnoprawny, który polega na uzgodnieniu przez właściciela z właściwym organem wysokości odszkodowania oraz administracyjny, który polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracyjny w trybie decyzji administracyjnej. Ustalenie odszkodowania trybie cywilnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej doszło do skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w trybie cywilnym poprzez zawarcie pomiędzy właścicielami przedmiotowej nieruchomości, a Wójtem Gminy N. umowy z 30 maja 2014 r.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący zarzucili, że organ nie wyjaśnił, na podstawie której z przesłanek określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił , że przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z regułą ogólną żądanie danego podmiotu, skierowane do organu administracji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne, jeśli dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, to jest jeżeli przepisy prawa materialnego upoważniają ten organ do rozstrzygnięcia co do wniesionego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, lub gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, gdy uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Omawiany przepis nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Organ II instancji podkreślił, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania możliwe jest wyłącznie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, umową z 30 maja 2014 r. właściciele przedmiotowej nieruchomości zrzekli się odszkodowania za działki wydzielone pod gminną drogę publiczną. Brak jest zatem podstawy prawnej do orzekania przez organ w tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Okoliczność ta stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i uzasadniała wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu i błędnej wykładni przejawiającej się uznaniem, iż wskazany przepis dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem na drogi publiczne zanim decyzja podziałowa stanie się prawomocna, a w konsekwencji niesłuszne uznanie, że zawarta w takiej sytuacji umowa o zrzeczeniu się odszkodowania stanowi cywilnoprawny tryb ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne, zwłaszcza że przedmiotowa umowa nie określa ani wysokości odszkodowania, którego rzekomo zrzekli się skarżący, ani sposobu jego wyliczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, zwłaszcza że przesłanki tej nie sposób uznać za oczywistą, bowiem sam organ administracji mimo, że faktycznie odmówił wszczęcia postępowania i merytorycznego rozpoznania żądania skarżących, dokonał merytorycznej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie przeprowadził analizę znaczenia, jakie należy przypisać umowie z 30 maja 2014 r., co sprowadzało się do przeprowadzenia postępowania dowodowego przynajmniej co do tego, czy przedmiotowy dokument w ogóle istnieje, a jeśli tak, czy jest autentyczny, jaka jest jego literalna treść i jakie ewentualne skutki prawne należy z nim łączyć, a więc dokonał czynności, które są charakterystyczne dla merytorycznego postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania właściwej decyzji administracyjnej;

b) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie w niniejszej sprawie wyłącznie czynności sprowadzających się do wstępnego badania wniosku poza ramami postępowania administracyjnego, a mimo to sformułowanie w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a więc oparcie swojego rozstrzygnięcia nie na określonych w art. 61a § 1 k.p.a. "innych uzasadnionych przyczynach" uniemożliwiających wszczęcie wniosku poza ramami postępowania administracyjnego, lecz na okoliczności powodującej zdaniem organów niezasadność wniosku z uwagi na rzekome zrzeczenie się roszczenia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji podziałowej mogą nastąpić skuteczne rokowania w przedmiocie cywilnoprawnego ustalenia wysokości odszkodowania i w tym zakresie powołali się na kilka wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

Podnieśli również, że obligatoryjnym elementem postępowania poprzedzającego ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym są rokowania między właścicielem nieruchomości a właściwym organem, których fakt przeprowadzenia musi być udokumentowany w odpowiedni sposób. W ocenie skarżących sama umowa między właścicielem nieruchomości a organem w przedmiocie odszkodowania nie jest wystarczająca. Skarżący wskazali, że decyzja podziałowa Wójta Gminy N. , z 30 maja 2014 r. stała się ostateczna 16 czerwca 2014 r., a zatem po podpisaniu przez strony umowy z 30 maja 2014 r. Co więcej samo podpisanie umowy nie było poprzedzone żadnymi rokowaniami, negocjacjami czy chociażby szacunkowym wyliczeniem wartości należnego skarżącym odszkodowania oraz opłaty adiacenckiej. Negocjacje te odbyły się dopiero 3 września 2021 r.

W ocenie skarżących umowa z 30 maja 2014 r. nie stanowi przejawu uzgodnienia, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nie jest skuteczna i nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla ustalenia zasadności odszkodowania należnego skarżącym, w tym nie stanowi okoliczności uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego). Po wtóre, jak wynika z protokołu negocjacji z 3 września 2021 r., między skarżącymi a reprezentującą gminę N. Komisją powołaną przez Wójta Gminy N. nie doszło do porozumienia w przedmiocie tak zasadności, jak i wysokości odszkodowania należnego skarżącym, a zatem nie doszedł do skutku cywilnoprawny etap postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogę publiczną nieruchomości.

Zdaniem skarżących organy administracji obu instancji naruszyły prawo, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż przeprowadzone przez nie czynności wyjaśniające nie uprawniały do przyjęcia, że zachodzi "oczywista" przeszkoda do wszczęcia postępowania. Oczywistość przeszkody zachodzi, jeżeli wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu, ewentualnie z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości podlegającej podziałowi na wniosek właściciela.

Wydzielanie działek pod drogi publiczne i odszkodowanie za te działki uregulowane zostało w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub w skrócie jako "u.g.n.

W myśl art. 98 ust. 1 ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że art. 98 ust. 3 przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, natomiast drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w trybie decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest jednak możliwe tylko wówczas, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, z 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1522/19, z lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2977/19, z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1975/20, z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1895/20, z 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 28/20).

Jednolite jest także stanowisko orzecznictwa, że co do zasady dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2021 r. w sprawach o sygnaturach: I OSK 1075/20, I OSK 2228/20, I OSK 2058/20, I OSK 2261/20, I OSK 1895/20 oraz wyrok z 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 28/20). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że faza prowadzenia uzgodnień (rokowań, negocjacji) w przedmiocie odszkodowania ma charakter cywilnoprawny. W tym czasie może dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów, przykładowo w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a zarazem negatywną przesłankę do prowadzenia postępowania administracyjnego, mającego na celu ustalenie odszkodowania w drodze decyzji. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie między stroną i uprawnionym organem, a to z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie strona nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna), albo że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy, lub że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej, skarżący zawarli 30 maja 2014 r. z Gminą N. umowę o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod gminną drogę publiczną (poświadczona za zgodność z oryginałem kopia umowy – k. 51 akt adm.). W § 2 umowy zawarte zostało postanowienie o treści: "właściciel działki zrzeka się odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne KGD wymienione w § 1, przysługującego mu na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W § 3 ust. 2 umowy zawarte zostało postanowienie o treści: "Gmina N. odstąpi od pobierania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (...), przysługującej gminie na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Umowa podpisana została przez oboje skarżących, będących właścicielami podlegającej podziałowi nieruchomości. Treść oświadczenia skarżących o zrzeczeniu się odszkodowania nie budzi żadnych wątpliwości. Oświadczenie jest precyzyjne i jednoznaczne.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że wobec zrzeczenia się przez skarżących odszkodowania w drodze cywilnoprawnej, zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, mającego na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania, zgodnie z art. 98 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.

Skarżący kwestionują dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja o podziale nieruchomości i wydzieleniu działek pod drogi publiczne stanie się ostateczna. Podnoszą, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o podziale nieruchomości i wydzieleniu działek pod drogę publiczną stała się ostateczna dopiero 16 czerwca 2014 r., a zatem podpisanie umowy w dniu 30 maja 2014 r. nie może być uznane za uzgodnienie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n.

Należy zatem wyjaśnić, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie było wprawdzie w tej kwestii jednolite, jednak obecnie nie budzi już wątpliwości i ugruntowane jest stanowisko, że dopuszczalne jest zrzeczenie się odszkodowania przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. We wcześniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa, czyli dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Na tę linię orzeczniczą powołują się skarżący. Należy jednak zauważyć, że orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii uległo zmianie. W wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. V CSK 261/17, w którym Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przyjęcie bowiem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Sąd Najwyższy podkreślił, że w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel posiada więc wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna.

Nie jest także uzasadniony zarzut, że samo podpisanie umowy z 30 maja 2014 r. nie było poprzedzone żadnymi rokowaniami, czy chociażby szacunkowym wyliczeniem należnego skarżącym odszkodowania i opłaty adiacenckiej, a negocjacje odbyły się dopiero 3 września 2021 r. Należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, że fakt zawarcia umowy i zrzeczenia się odszkodowania nie budzi żadnych wątpliwości, nie jest zatem istotne, jakie ustalenia i uzgodnienia poprzedzały zawarcie umowy. Przepis art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze mówi o uzgodnieniu wysokości odszkodowania, co nastąpić może w różnej formie i obejmuje swoim zakresem także zrzeczenie się odszkodowania. Przepis ten nie wymaga prowadzenia w określonym czasie negocjacji, poprzedzających zawarcie umowy. Jest rzeczą oczywistą, że do zwarcia umowy dochodzi po uprzednim ustaleniu jej warunków, przepis art. 98 ust. 3 zdanie pierwsze nie nakłada jednak na strony umowy obowiązku dochowania określonej procedury negocjacyjnej.

Należy również zauważyć, że negocjacje, na które powołują się skarżący, przeprowadzone 3 września 2021 r., były całkowicie bezprzedmiotowe. Z akt sprawy wynika co prawda, że to organ I instancji wprowadził skarżących w błąd wskazując na konieczność przeprowadzenia negocjacji mimo istnienia umowy z 30 maja 2014 r., jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. Nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżących na fakt przeprowadzenia w dniu 3 września 2021 r. negocjacji, w czasie których nie doszło do ustalenia odszkodowania, jako podstawy żądania ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, skoro w umowie z 30 maja 2014 r. skarżący zrzekli się odszkodowania. Umowa ta nie została w żaden sposób podważona. Skarżący nie wykazali, by w odrębnym trybie ustalona była nieważność ich o świadczeń woli lub doszło do uchylenia się od skutków prawnych tych oświadczeń. Jak już była o tym mowa, w orzecznictwie podkreśla się, że badanie tych okoliczności nie należy do kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to sprawy cywilne.

W świetle powyższych rozważań, prawidłowe jest stanowisko organów, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego to okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką przeszkodą w sprawie o odszkodowanie za działki wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest uzgodnienie odszkodowania w drodze czynności cywilnoprawnej. Wyłącza to możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie administracyjnym. Wynika to wprost z przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. i było wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie.

Bezpodstawny jest zarzut skargi, że organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a., bowiem organ ten, mimo że faktycznie odmówił wszczęcia postępowania i merytorycznego rozpoznania żądania skarżących, dokonał merytorycznej oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie przeprowadził analizę znaczenia, jakie należy przypisać umowie z 30 maja 2014 r.

Podkreślenia wymaga, że w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania organ zobowiązany był ustalić, czy nie doszło do uzgodnienia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 2021 r. I OSK 1975/20 i z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2415/20, stwierdził, że organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić jedynie, czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich zasadnicza treść wynika z tekstu umowy.

Powołanie się przez organy w sprawie niniejszej na fakt zawarcia przez skarżących oraz gminę umowy z 30 maja 2014 r. oraz wynikający z jej postanowień fakt zrzeczenia się odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne nie narusza zatem art. 61a § 1 k.p.a. Organ był uprawniony do zbadania, czy i jakiej treści uzgodnienia zapadły w przedmiotowej sprawie w trybie cywilnym. Od tego uzależniona była bowiem dopuszczalność wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał merytorycznej oceny zawartej przez skarżących umowy. Ustalił jedynie fakt zawarcia umowy i wynikające z jej treści zrzeczenie się odszkodowania. Uwzględnienie faktu zawarcia umowy nie stanowi, jak podnoszą skarżący, merytorycznego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia istotnej w sprawie okoliczności. Stanowi natomiast uwzględnienie "innej uzasadnionej przyczyny" wskazanej w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W świetle powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne i przeprowadzić kompleksową analizę sprawy, bowiem "sprawa nie jest oczywista" i wymaga wyjaśnienia. W konsekwencji bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.).