Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1538/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 i art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. spółki komandytowej z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 428/20 w sprawie ze skargi L. spółki komandytowej z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2020 r., nr SKO.41/162/LI/2020 w przedmiocie warunków zabudowy I. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 428/20, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia "L. z siedzibą w J." wpisać "L. spółki komandytowej z siedzibą w J."; II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 428/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Lublinie w przedmiocie warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO w Lublinie decyzji kasatoryjnej z 28 czerwca 2019 r.) Prezydent Miasta Lublin wydał w dniu 3 grudnia 2019 r. decyzję nr 680/19, którą ustalił na wniosek I. sp. z o.o. w W. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (usługi nieuciążliwe: handel, administracja, kultura, gastronomia, oświata, służba zdrowia) na działce nr ewid. [...] (obręb: [...]), położonej w Lublinie przy ul. [...], pas drogowy – działki nr [...] i nr [...] (ul. [...] – droga powiatowa), działki nr [...], nr [...], nr [...] (droga wewnętrzna) poprzez dojazd wewnętrzny na działkach nr [...] i nr [...].

Organ I instancji wskazał, że wokół działki nr [...] wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Uzasadnienie dla przyjętych parametrów nowej zabudowy zawiera załącznik nr 2 do decyzji, obejmujący tekst wyników analizy. Uwzględniono w nim zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz jej gabarytów stosownie do parametrów okolicznej zabudowy usługowej, nie dopuszczono jednakże do zmniejszenia odległości linii zabudowy od pasa drogi publicznej, z wyznaczonych 13,0 m do wnioskowanych 4,0 m, co w aspekcie kształtowania ładu przestrzennego prowadziłoby do przypadkowych, podporządkowanych jedynie żądaniom inwestora, zmian w zagospodarowaniu. Organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", a decyzja nie narusza interesu osób trzecich.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka – L. spółka komandytowa w J..

Zaskarżoną decyzją SKO w Lublinie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wykonał zalecenia zawarte w ww. decyzji kasatoryjnej. Organ stwierdził, że niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej Spółki stanowiło uchybienie, które nie miało wpływu na wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił, że jeśli realizacja inwestycji będzie miała wpływ na spadek wartości działki strony odwołującej, może ona domagać się odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Organ nie doszukał się także naruszenia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Kwestia wyznaczenia konkretnej lokalizacji planowanej zabudowy wynika bowiem z przeprowadzonej analizy. W konsekwencji powyższego SKO nie doszukało się wskazywanego w odwołaniu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; art. 109 § 1 K.p.a. w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p; oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca Spółka, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 109 § K.p.a.; art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.; oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wniosło o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 428/20, oddalając skargę, wskazał, że ustalenia faktyczne potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy i brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej. Nie zostały też w sprawie naruszone art. 6, art. 9 i art. 10 K.p.a.

Ponadto Sąd nie doszukał się aby w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego. W odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Sąd stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza istniejącej linii zabudowy, zasady dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację funkcji na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym oraz będzie elementem tworzącym przestrzennie harmonijną całość z uwagi na gabaryty i miejsce lokalizacji. Taka bowiem ocena wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej, a SKO wyjaśniło w treści decyzji, z jakich względów uznało za zasadne dopuszczenie planowanego przedsięwzięcia na działce objętej wnioskiem i prawidłowo to uzasadniło.

Sąd, kierując się istotą planowania i zagospodarowania przestrzennego, wskazał, że właściciel nieruchomości ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości. Natomiast wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej o warunkach zabudowy ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej, a w przedmiotowej sprawie skarżąca tego nie wykazała. W tym zakresie Sąd aprobował stanowisko organu, w którym stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa strony skarżącej jako użytkownika wieczystego działki nr [...], na której funkcjonuje sklep L. wraz z parkingiem. Jeżeli realizacja inwestycji będzie miała wpływ na spadek wartości działki strony skarżącej, może ona domagać się odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto nie można też dostrzec naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ strona skarżąca była informowana o czynnościach procesowych, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, została jej doręczona decyzja organu I instancji, a pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł od tej decyzji skutecznie odwołanie. Powyższe ustalenia świadczą o realizacji zasad wynikających z art. 9 i art. 10 K.p.a., dotyczących informowania stron postępowania i czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można więc w tym zakresie doszukać się uchybienia procesowego, które miałoby wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, co dotyczy też okoliczności związanych ze złożeniem przez pełnomocnika skarżącej Spółki do akt sprawy pełnomocnictwa.

W ocenie Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez uznanie przez organ za prawnie irrelewantny fakt doręczenia skarżącej niekompletnej decyzji, tj. decyzji niezawierającej załączników. Brak doręczenia załączników do decyzji nie jest uchybieniem istotnym, które skutkowałoby wyeliminowaniem takiej decyzji z obrotu prawnego. Strona skarżąca miała bowiem możliwość skorzystania z przysługujących jej praw procesowych (np. zapoznania się z aktami sprawy), zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie budził zastrzeżeń, a wszelkie okoliczności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy przez dokonanie stosownego uzgodnienia projektu decyzji oraz dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, a przy tym zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, spełniły wszystkie warunki przewidziane w powołanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim zachowana została zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". W tym stanie rzeczy podjęte rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada wymogom prawa materialnego i zostało wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. W takich okolicznościach Sąd ostatecznie stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów K.p.a. Naruszenia te były oczywiste, co szczegółowo omówiono i wykazano w skardze na decyzję SKO. W skardze na tę decyzję zarzucono organowi, iż decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącej Spółki, organ I instancji nie wyjaśnił wystarczająco, czy planowana inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy będzie miała wpływ na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie, jak wydana decyzja wpłynie na możliwość korzystania z tych nieruchomości. Organ I instancji w ogóle tej kwestii nie badał w toku postępowania, pomimo iż był prawnie do tego zobligowany. Nie wyjaśniają też tego lakoniczne wyniki analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy zaś zaaprobował to wydając zaskarżoną decyzję.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Przede wszystkim należy wskazać, że formułując zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego wymagane jest nie tylko wskazanie zaistniałego naruszenia prawa, lecz także wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To wymóg wynikający wprost z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna skarżącej Spółki pomimo, że formułuje tego rodzaju zarzut to, po pierwsze, w sposób bardzo lakoniczny wskazuje co w istocie stanowi naruszenie prawa procesowego w ramach podstaw jakim są art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a po drugie w ogóle nie zawiera wyjaśnienia, czy wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na uwagę zasługuje, że skarga kasacyjna zawiera w istocie "wykład" na temat zasad postępowania administracyjnego wynikających z ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – skądinąd trafny wywód – niemniej pozbawiony tego jak wyłożone zasady postępowania mają się konkretnie do okoliczności niniejszej sprawy.

Jeżeli skarga kasacyjna oparta jest na stwierdzeniu, że w sprawie nie wyjaśniono wystarczająco, czy planowana inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy będzie miała wpływ na nieruchomości zlokalizowane w jej sąsiedztwie, jak wydana decyzja wpłynie na możliwość korzystania z tych nieruchomości, to tego rodzaju stanowisko w związku z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymagało wskazania czego konkretnie w sprawie nie uwzględniono, i że ewentualny zakres pominiętych okoliczności mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wtedy możliwe jest skuteczne kwestionowanie legalność wydanego przez Sądu I instancji wyroku, w którym nie doszukano się wad postępowania, które miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji SKO w przedmiocie warunków zabudowy.

Co prawda, skarga kasacyjna w tym zakresie odwołuje się do treści skargi "zwykłej", jednak i w tym elemencie nie zawiera żadnych konkretów, co czyni zarzut skargi kasacyjnej i jej argumentację gołosłowną, a więc pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji oceniał legalność zaskarżonej decyzji w kontekście uzasadnionych interesów osób trzecich wskazywanych przez skarżącą Spółkę i nie doszukał się w tym zakresie żadnych istotnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a związanych chociażby z lokalizacją planowanej inwestycji, jej skomunikowania przez działkę nr [...], jej przestrzennego "wpasowania" w okoliczny teren (z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa); czy też jej wpływem na wartość nieruchomości skarżącej Spółki i skutkami z tym związanymi, co ostatecznie pozwalało na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób legalny.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Natomiast w komparycji zaskarżonego wyroku w wyniku oczywistej omyłki pisarskiej Sąd I instancji błędnie oznaczył skarżącą Spółkę zamiast prawidłowo, że skarga pochodzi od "L. spółki komandytowej z siedzibą w J.", co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy KRS nr [...]. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku z dnia 19 października 2022 r. w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie.