Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 388/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. Sp. J. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 31 grudnia 2021 r. nr SKO.UL/41.7/493/2021/13107/AMak w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. nr SKO.UL/41.7/493/2021/13107 /AMak, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 741- dalej "up.z.p."), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 735 – dalej "K.p.a.") oraz art. 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania T Sp. jawna z siedzibą w M. (skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta M. (organ I instancji) z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w łącznej kwocie 13 000,20 zł wobec skarżącej, która jako właściciel zbyła działkę nr: [...] i udział 1/4 w działce nr [...], położone w M. przy ul. [...] , których wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (m.p.z.p.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 13 sierpnia 2020 r. Repetytorium A nr [...] skarżąca zbyła prawo własności działki nr [...] i udział 1/4 w działce nr [...], położonych w M. przy ul. [...] . Powyższe było podstawą wszczęcia przez organ I instancji postępowania z urzędu w przedmiocie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., co nastąpiło pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r.

W operacie szacunkowym z dnia 29 września 2020 r. rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p. jak i przed jego uchwaleniem. Uwzględnił również fakt, iż na podstawie decyzji z dnia 16 marca 2020r. organu I instancji zatwierdzono podział nieruchomości nr [...] o pow. 0,3001 ha i [...] o pow. 0,0365 ha na działki: [...] o pow. 0,0762 ha, [...] o pow. 0,0758 ha, [...] o pow. 0.0819 ha, [...] o pow. 0,0813 ha, [...] o pow. 0,0214 ha.

Pismem z dnia 2 listopada 2020 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Stwierdziła, że w jej ocenie wartość działek jest inna niż przyjęto w operacie szacunkowym. W opinii skarżącej wartość poszczególnych działek winna być zaktualizowana, a także uwzględniać podatek VAT. Domagała się wyłączenia z materiału dowodowego części zakwestionowanej przez nią operatu szacunkowego oraz włączenia do akt sprawy wskazanych przez nią dowodów.

Pismem z dnia 10 listopada 2020 r. organ I instancji odniósł się do pisma skarżącej z dnia 2 listopada 2020 r. wskazując, że dokumenty dołączone przez nią do wskazanego pisma nie stanowią dowodu w sprawie naliczenia opłaty planistycznej.

W kolejnych pismach z dnia 16 listopada 2020 r. i 2 marca 2021 r. skarżąca przedstawiła uwagi do operatu szacunkowego oraz domagała się uwzględnienia jej stanowiska w sprawie.

W piśmie z dnia 15 marca 2021 r. rzeczoznawca majątkowy I. P. odniosła się do zarzutów i uwag podnoszonych przez skarżącą do operatu szacunkowego z dnia 29 września 2020 r.

Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał w dniu 29 lipca 2021 r. decyzję w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w łącznej kwocie 13000,20 zł wobec skarżącej. W uzasadnieniu wskazał, że wartość działki nr [...] i udziału 1/4 w działce nr [...] położonych w M. przy ul. [...] wzrosła na skutek zmiany m.p.z.p z terenów zieleni łęgowej, łąk, pastwisk, bez możliwości zabudowy oraz ulicy lokalnej do adaptacji na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na tereny drogi publicznej klasy "lokalna". Wyjaśnił sposób wyliczenia opłaty planistycznej wskazując, że w niniejszej sprawie wysokość opłaty wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy nie budzi wątpliwości od strony formalnej. Ponadto został sporządzony w sposób prawidłowy przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Rzeczoznawca majątkowy określił w operacie wartość rynkową nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie w m.p.z.p. Wyceny nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym. Wartość gruntów przeznaczonych na tereny rolne i tereny dróg oszacowano metodą porównywania parami. Wartość gruntów przeznaczonych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oszacowana metodą korygowania ceny średniej. Badaniem objęto transakcje nieruchomościami położonym na terenie M. . W dniu wejścia w życie nowego m.p.z.p. wyceniane działki były niewydzielone. Organ I instancji podkreślił ponadto, że skarżąca została pouczona o możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców zawodowych, ale nie skorzystała z tej możliwości. Nie przedstawiła również innego operatu szacunkowego dla nieruchomości.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między zmianą m.p.z.p. a wzrostem wartości nieruchomości, a także art. 153 ust. 1 i art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości operatu szacunkowego sporządzonego niezgodnie z wyżej wskazanymi przepisami; naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, błędną i niepełną ocenę materiału dowodowego, nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń podniesionych przez stronę w toku postępowania, oraz naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu szeroko argumentowała swoje stanowisko w sprawie akcentując, że w jej ocenie operat szacunkowy został sporządzony z rażącym naruszeniem prawa, a organ I instancji pominął istotne w sprawie dowody.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Analizując sprawę stwierdziło, że skoro zostały wykonane zalecenia SKO, a rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 29 września 2020 r., to może on być wykorzystywany w niniejszym postępowaniu.

Przytoczyło treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 741- dalej "u.p.z.p.") znajdujących zastosowanie w sprawie , a mianowicie art. 36 ust 4, art. 37 ust. 5 i 6 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Podkreśliło, że obowiązkiem organu I instancji jest zbadanie czy w przypadku sprzedawanej nieruchomości nastąpiła zmiana jej wartości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w świetle art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. organ właściwy do pobrania opłaty planistycznej może wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty planistycznej jedynie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Dnia 16 marca 2019 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta M. określanego jako [...]. Zbycie nieruchomości nastąpiło zaś dnia 13 sierpnia 2020 r. Wobec powyższego spełnione zostały przesłanki warunkujące prawidłowe wszczęcie postępowania i możliwość dalszego jej prowadzenia.

Obecnie działki nr [...], [...] zgodnie z obowiązującym planem znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenach drogi publicznej klasy "lokalna". Poprzednie przeznaczenie ww. działek regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. nr [...] z dnia [...] r., w którym ww. działki leżały na terenach zieleni łęgowej, łąk, pastwisk, bez możliwości zabudowy oraz ulicy lokalnej do adaptacji. W związku z powyższym bezspornym jest, iż m.p.z.p. zmienił przeznaczenie działek. SKO stwierdziło że dowodem, na podstawie którego organ wykonawczy gminy ustala w drodze decyzji administracyjnej opłatę planistyczną jest wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, co wynika z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1990 ze zm.- dalej "u.g.n.").

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony dnia 29 września 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. P. Aktualność operatu została potwierdzona przez rzeczoznawcę w dniu 12 października 2021 r.

W operacie szacunkowym zostało wskazane, że wartość przedmiotu wyceny została wykonana na 13 sierpnia 2020 r. (dzień zbycia), natomiast stan przedmiotu wyceny ustalono na dzień 16 marca 2019 r.(dzień wejścia w życie m.p.z.p.). Powyższe daty zostały ustalone prawidłowo, jako że wysokość opłaty powinna być ustalona na dzień sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.).

Wyceny dokonano stosując metodę porównawczą, metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. SKO przytoczyło brzmienie § 4 ust. 1, 3 i 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 555 – dalej "rozporządzenie") odnoszących się metod wyceny . Wyjaśniło również przez nieruchomość podobną zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć, nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. SKO stwierdziło, że dokonując stosownej analizy, rzeczoznawca majątkowy wybrał nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny po uchwaleniu nowego m.p.z.p., ze względu na położenie (miasto M.); przeznaczenie nieruchomości - nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nieruchomości przeznaczone pod tereny dróg; okres badania rynku - sierpień 2018 - sierpień 2020 r. (2 lata poprzedzające zbycie nieruchomości).

W ocenie SKO operat szacunkowy z dnia 29 września 2020 r. jest dowodem, który w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zmiana planu miejscowego wpłynęła na wzrost wartości wycenianych nieruchomości. Jednocześnie SKO nie stwierdziło, by operat został sporządzony z naruszeniem prawa, ani też by zawierał niejasności. Zwróciło uwagę, że organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego, a SKO po analizie operatu szacunkowego doszło do takich samych wniosków jak organ I instancji w zaskarżonej części decyzji.

Rozpatrując zarzut wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieprawidłowej metody wyceny ww. działek, oraz przyjęcie wag cech rynkowych bez przeprowadzenia analizy. SKO wskazało, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Metodyka, szacowanie nieruchomości oraz dobór wag cech rynkowych nie może być przedmiotem rozważań organu, bowiem odnosi się do wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca. Dokonywanie przez organ administracyjny lub sąd oceny dotyczącej doboru nieruchomości zgodnie z wymogiem podobieństwa, zastosowanie współczynników korygujących, czy określenia atrybutów i ich wag byłoby nieuprawnione i oznaczałoby w istocie działanie zmierzające do sporządzenia samodzielnej wyceny nieruchomości.

SKO wskazało dalej, że zgodnie z art. 157 u.g.n. jeżeli strona postępowania ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych

SKO nie stwierdziło naruszenia art. 153 ust. 3 u.g.n., a operat posiada klauzulę aktualizacyjną, co oznacza że mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy decyzją wydaną po utracie ważności operatu. Dokonane potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego I. P. zastąpiło dokonanie aktualizacji cen spowodowanych upływem czasu.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia rozprawy bez udziału skarżącej, SKO wskazało iż zgodnie z art. 94 § 1 K.p.a. nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia, a wobec prawidłowego doręczenia zawiadomienia o przeprowadzeniu rozprawy, udział skarżącej nie był obowiązkowy.

SKO uznało za niecelowe przeprowadzanie rozprawy administracyjnej przed organem odwoławczym, jako że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznano za kompletny i wystarczający do orzeczenia co do istoty w sprawie z poszanowaniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. Ponadto, nie stwierdziło naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia wniosków skarżącej z dnia 5 sierpnia 2021 r. oraz 16 sierpnia 2021 r. Wyjaśniło, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. powinna wykazać, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniesione uwagi nie mają takiego charakteru, ponieważ stanowią powtórzenie zarzutów z dnia 2 marca 2021 r., do których w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. odniosła się rzeczoznawca majątkowy. Nie stwierdziło również naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. ani też naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

W skardze do WSA w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła decyzje SKO w całości zarzucając jej naruszenie art.7, 75 i 77 K.p.a. poprzez doprowadzenie do bezpodstawnego zawyżenia nałożonej w decyzji opłaty, przy czym organ nie przeprowadził wszystkich możliwych środków dowodowych, naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez niezastosowanie i przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów: naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie, art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe odniesienie zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany m.p.z.p., w stosunku do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, naruszenie art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do ustalenia opłaty planistycznej spełniają wymóg porównywalności i pominięcie błędów popełnionych przez biegłego przy wydawaniu opinii: naruszenie art. 7, 8,10,11,107 K.p.a. na skutek pominięcia zgłoszonych przez stronę uwag i wniosków. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalonej kwoty opłaty planistycznej i zasądzenie nowej wartości w kwocie 2060 zł zgodnie z wartościami nieruchomości określonymi w piśmie skarżącej z dni 2 listopada 2021 r.; zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Nie zgodziła się z rozstrzygnięciem SKO wskazując, że w jej ocenie operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, a w operacie przyjęto wagi cech bez jakiejkolwiek analizy. Podkreśliła, że idea i wartość analizy rynku nieruchomości jest przedstawiona w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny natomiast z analizy i charakterystyki rynku (pkt 8.3. operatu) nie dają wiedzy na temat cech nieruchomości mających wpływ na poziom cen oraz pomijają wymóg rozpoznania liczbowego tych cech na wartość nieruchomości. W opinii skarżącej rzeczoznawca nie zastosowała w operacie aktualizacji cen, nie określiła hipotetycznego zakresu cenowego. Skarżąca zaakcentowała, że jej wnioski i zarzuty podnoszone w pismach nie zostały uwzględnione, a organ nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w piśmie zgłoszonym przez pełnomocnika na rozprawie administracyjnej w dniu 2 marca 2021 r. Nie zostały także rozpatrzone wnioski skarżącej z dnia 15 sierpnia 2021 r. Zdaniem skarżącej organ winien rozpatrzyć wnioski dowodowe skarżącej i wydać w tym przedmiocie postanowienie. Nadto w ocenie skarżącej SKO zamiast odnieść się merytorycznie do zarzutów ograniczyło się do przedstawienia uwag autorce operatu szacunkowego. Zauważyła, że SKO pominęło uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań , zakładającym kwalifikację nieruchomości do terenów budowlanych już w 2013 r. oraz plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 sierpnia 2020 r., w którym na planie obszaru M. wystąpiło zadanie pn. "[...]", które to dokumenty wpłynęły na obiektywną i faktyczną wartość nieruchomości. Organy pominęły również fakt, że przed dniem 5 lutego 2019 r. skarżąca posiadała w tym miejscu działkę rolną nr [...] o powierzchni 3001 m2, której wartość była nieporównywalna do wartości działek [...] i [...]. Jak z powyższego wynika, że nie może stanowić przedmiotu wyceny działka nie istnieje, a operat dotknięty jest wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 741 późn zm- dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 12 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n. Należy zatem brać pod uwagę także przepisy wykonawcze, to jest przywołane już wcześniej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż na mocy uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta M. określanego jako [...] nieruchomość skarżącej, na którą składają się działki nr [...], [...] znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenach drogi publicznej klasy "lokalna". Poprzednie przeznaczenie ww. działek regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M. nr [...] z dnia [...] r. w którym ww. działki leżały na terenach zieleni łęgowej, łąk, pastwisk, bez możliwości zabudowy oraz ulicy lokalnej do adaptacji. Tym samym w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż działka nr [...] oraz udział 1/4 w działce nr [...] zostały zbyte przez skarżącą dnia 13 sierpnia 2020 r., co oznacza, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.).

Przechodząc do oceny ostatniej przesłanki ustalenia opłaty, jaką jest wzrost wartości nieruchomości wskazać należy, że okoliczność powyższa jest ustalana na podstawie operatu szacunkowego, który sporządza rzeczoznawca majątkowy i to rzetelność operatu stała się przedmiotem zawartych w skardze zarzutów.

Zdaniem Sądu operat szacunkowy, a także wyjaśnienia rzeczoznawcy uzasadniają dostatecznie i wiarygodnie dokonaną wycenę.

Przechodząc do oceny tego operatu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Podlega on nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10, Baza NSA). Oczywiście sam fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. I tak, ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Podzielając powyższe poglądy Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżącej opłaty planistycznej.

Zawarte w skardze zarzuty odnoszą się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego i kwestionują rzetelność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Skarżąca nie akceptuje faktu, że organy nie uwzględniły zgłaszanych przez nią wniosków dowodowych. Wobec powyższego Sąd wskazuje, że niewątpliwie w sytuacji, gdy strona zgłasza dowody na tezy przeciwne twierdzeniom organu, to dowód taki co do zasady powinien zostać przeprowadzony. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wnioski dowodowe strony muszą być zawsze uwzględnianie. Niedopuszczenie dowodu wnioskowanego przez stronę powinno mieć jednak miejsce wówczas gdy jest oczywiste, że okoliczność, która ma być udowodniona, stwierdzona jest już wystarczająco innymi dowodami (a dalsze dowodzenie byłoby jedynie przeciąganiem postępowania w czasie), jak również, gdy dana okoliczność nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy (treści rozstrzygnięcia), co obejmuje również przypadki, gdy dowód jest nieprzydatny do stwierdzenia danej okoliczności, jak również - gdy z przyczyn obiektywnych dowodu nie da się przeprowadzić. Podkreślenia wymaga, że organ administracji nie jest pozbawiony prawa do oceny zasadności zgłoszonego przez stronę wniosku dowodowego. Każdy wniosek dowodowy podlega ocenie pod kątem tego, czy dowodzona okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest możliwe, a także czy może pozwolić na wyjaśnienie dowodzonej okoliczności. Organ nie jest też pozbawiony prawa do oceny, czy zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe mają na celu ustalenie stanu faktycznego, czy też służą celowemu przedłużeniu postępowania. Organ nie ma więc bezwzględnego obowiązku uwzględniania każdego wniosku dowodowego, zgłoszonego przez stronę na odmienną tezę dowodową. Skuteczność prawna żądania przeprowadzenia dowodu uzależniona jest od stwierdzenia, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach faktycznych organy słusznie uznały, że wnioskowane przez skarżącą dowody nie maja znaczenia w sprawie, gdyż kluczowym dokumentem w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy. Sąd zauważa, że z art. 156 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, iż rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z przepisów tych wynika zatem, że właśnie operat majątkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a nie inne dowody stanowi podstawę określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej.

Skarżąca kwestionuje wysokość jednorazowej opłaty uznając, że jest ona zawyżona. Ponadto zdaniem skarżącej rzeczoznawca majątkowy w sposób nieprawidłowy przyjął zasady określania wartości nieruchomości i błędnie dobrał nieruchomości podobne. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zauważyć należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, iż przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie organ administracji czy sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania - w myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wskazać należy, że ustawową definicję nieruchomości podobnej zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z powyższej definicji wynika, że ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności: przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z definicji tej wynika także, iż katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami może być: uzbrojenie, dostępność komunikacyjna i lokalizacyjna, jak również wielkość powierzchni nieruchomości. Natomiast żaden przepis prawa - w szczególności art. 4 pkt 16 u.g.n., zawierający definicję nieruchomości podobnej - nie stanowi, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka o takiej samej powierzchni i położona w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni, czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej". Wskazać należy, że to rzeczoznawca dokonuje selekcji w sposób, który zapewni wiarygodny szacunek wartości wycenianej nieruchomości.

Jeżeli zaś chodzi o stanowisko skarżącej przedstawione na rozprawie w dniu 14 lipca 2022 r. oraz w piśmie z tej samej daty należy przede wszystkim wskazać, że podstawą ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez osobę o określonych kwalifikacjach. Charakter pozyskanego dowodu w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego pozwala na przyznanie mu waloru przydatności dowodowej. Natomiast podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, ww. przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Natomiast, nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro - w ich ocenie - operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości, organy nie są również zobligowane do uwzględnienia stanowiska skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego. Jeśli zaś skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była właśnie na mocy art. 157 u.g.n. Zatem w sytuacji, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu jednak nie skorzystała z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddała go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawili kontroperatu.

Podnoszony przez skarżącą zarzut nie uwzględnienia przez organy jej wniosków dowodowych nie mogła odnieść skutku wobec nie przedstawienia kontroperatu i nieskorzystania z weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców jest chybiony. Ponadto przedmiotem wyceny jest cała nieruchomość i nie jest zasadne ani dopuszczalne dokonywanie jej podziału i odrębne szacowanie wartości poszczególnych jej części z uwagi m.in. na rów melioracyjny utrudniający dostęp do drogi publicznej. Ograniczenia dotyczą przecież innych działek budowlanych. Mogą one wynikać nie tylko z przeszkód naturalnych ale zapisów planu miejscowego, czy też wymaganych odległości od sąsiednich budowli czy dróg. Również podnoszone przez skarżącą twierdzenia, że nie uwzględniono innych okoliczności, które powinny wpłynąć na wartość działek nie mogły odnieść spodziewanego skutku. To, że skarżąca poniosła koszty związane z podziałem nieruchomości na działki budowlane, czy zapewnienia dojazdu do poszczególnych działek nie mogło zostać uwzględnione przez organy administracji.

Podsumowując, w opinii Sądu I instancji sporządzony operat dawał podstawę do wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do uiszczenia jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości działek na skutek zmiany m.p.z.p., skoro ich zbycie nastąpiło, w czasie nie przekraczającym 5 lat od uchwalenia planu. Zdaniem Sądu organy administracyjne dokonały właściwej oceny operatu szacunkowego i zasadnie przyjęły go za podstawę swoich ustaleń. Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Skoro ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynikało jednoznacznie, że wartość zbytej nieruchomości wzrosła bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p. oraz art. 153 u.g.n.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.