Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 843/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 9 ust. 2, 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi I.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2006 r., Burmistrz, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2005r. H.J. i I.J. ustalił na ich rzecz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: a) adaptacji piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi gastronomiczne (kawiarnia), b) rozbudowie o część gastronomiczną i zaplecze w parterze, c) rozbudowie garażu o zaplecze gospodarcze, d) wykonaniu wiaty nad ogródkiem kawiarni w [...] na dz. nr [...] i części działki nr [...]. W decyzji stwierdzono, iż inwestycja obejmuje:

1. Adaptację piwnicy na usługi gastronomiczne (kawiarnia).

2. Rozbudowę w parterze usług o część gastronomiczną wraz z zapleczem od strony zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego.

3. Rozbudowę garażu o zaplecze gospodarcze.

4. Wykonanie wiaty nad ogródkiem kawiarni.

5. Wykonanie utwardzonych przejść do kawiarni oraz dojazdu do garażu wraz z odprowadzeniem wód opadowych z usługowej części działki przy ul. [...].

6. Wykonanie przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej dla rozbudowanej części gastronomicznej.

Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek zawierał niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy. Zgodnie z wymogami procedury administracyjnej wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz posługujących im uprawnieniach. Ocena zamierzenia inwestycyjnego inwestorów wykazuje, iż nie jest ono sprzeczne z warunkami zawartymi w przepisach art. 61 ust. 1 ustawy, tzn.: wnioskowana inwestycja, będzie jako usługa dla mieszkańców uzupełnieniem funkcji zabudowy mieszkalno-usługowej przy ulicy [...], inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego swoim gabarytem ani formą architektoniczną. Decyzja jako załącznik do decyzji zawiera plan (szkic) sytuacyjny podpisany przez Naczelnika Wydziału, działającego z upoważnienia Burmistrza oraz architekta B.L.W..

Wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. I.P. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Nr [...] z [...] sierpnia 2006r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawczyni podała, że jednym z warunków wydania decyzji była zgoda właścicieli sąsiedniej posesji na zabudowę i dzierżawa pasa gruntu o szerokości 3,5 m z jej działki. Zgodę na to wyraziła jedynie Z.W., a nie była ona jedynym właścicielem. W tamtym czasie było czterech współwłaścicieli: Z.W., W.W., W.W. i I.P..

Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawne ustalenia warunków zabudowy naruszył przepisy ustawy oraz rozporządzenia w sposób powodujący kwalifikowaną wadliwość decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.:

1. Mapa (szkic) załączona do decyzji jest podobno mapą sytuacyjno-wysokościową. Szkic nie posiada oznaczenia, że jest to mapa sytuacyjno-wysokościowa. Nie jest to więc mapa zgodna z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy - mapa zasadnicza, a w razie jej braku mapa katastralna; dodatkowo mapa powinna być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w skali 1:500 lub 1:1000. Organ powinien na odpowiedniej mapie (zasadniczej lub katastralnej) określić linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Na kolejnej mapie dokonać wyznaczenia tzw. obszaru analizowanego, który ma służyć wskazaniu działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa". Decyzja nie zawiera załącznika graficznego określającego obszar analizowany, jak i załącznika opisowego zatytułowanego "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", które to załączniki stanowią integralną część decyzji. Kolegium uznało, że organ I instancji nie sporządził analizy urbanistyczno-architektonicznej. Określone w decyzji parametry zamierzenia inwestycyjnego nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie w żaden sposób nie można ustalić czym kierował się organ określając parametry planowanej inwestycji. Nie uznano jako zasadnego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że zostały spełnione wymogi art. 61 ust. 1 ustawy.

2. W aktach sprawy brak jest udokumentowania posiadanych uprawnień (odpowiedniego zaświadczenia ważnego w dniu sporządzania projektu decyzji) osoby sporządzającej projekt decyzji (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy). Niezachowanie obowiązku przewidzianego w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto Kolegium wskazało, że okoliczności związane ze współwłasnością i udzieleniem zgody na dzierżawę nie podlegają ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła I.J., która zarzuciła naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie), art. 61 ust. 1 ustawy, art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy, poprzez błędną interpretację i błędne zastosowanie, albowiem decyzja Burmistrza z [...] sierpnia 2006 r. nie została wydana z naruszeniem powołanych przepisów, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Burmistrza nie została wydana została z naruszeniem art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Mapa, która stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniom organu, spełnia wszystkie niezbędne warunki ustawowe, a ponadto, zatwierdzona i podpisana została przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę oraz uprawnienia (tj. przez Naczelnika Wydziału działającego z upoważnienia Burmistrza oraz przez architekta B.L.W.), co dodatkowo potwierdza prawidłowość omawianego dokumentu. Mapa w sposób wyraźny wskazuje i określa linie rozgraniczające teren inwestycji, położenie sąsiednich działek, przedstawia dokładną analizę planowanego zamierzenia budowlanego (z rozbiciem na jego poszczególne elementy), wskazując jednocześnie obszar oddziaływania inwestycji. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy określa jedynie wymagania, jakie spełniać winien wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji tego nie sposób przyjąć, jakoby sama decyzja mogła być z przepisem tym sprzeczna, a w szczególności, w stopniu rażącym. Zdaniem strony organ w żaden sposób nie wykazał, ani nawet nie uprawdopodobnił, jakoby w sprawie zaistniała jakakolwiek z negatywnych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tylko ustalenie takiej okoliczności mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do uznania, jakoby decyzja o warunkach zabudowy wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy.

W ocenie I.J. organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, a w konsekwencji nie ustalił, czy projekt decyzji sporządzony został przez osobę, która nie posiadała wymaganych do tego uprawnień, a wyłącznie ustalenie takiej okoliczności, mogłoby uprawniać do rozważania skorzystania z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ miał wszelkie możliwości do tego, aby ustalić jaka osoba sporządziła projekt decyzji, a w konsekwencji, czy posiadała wymagane uprawnienia. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ustalenie, jakoby decyzja o warunkach zabudowy naruszała art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy.

Strona podała, iż wszelkie uchybienia, o których mowa zarówno we wniosku i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że wystąpiły, należałoby uznać co najwyżej za uchybienia, które winny zostać rozważone przy zwykłej instancyjnej kontroli decyzji, którą to I.P. miała możliwość zainicjować.

W ocenie strony w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci wywołania przez decyzję administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich podstaw nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. W następnie jej wydania Starosta Powiatu decyzją Nr [...] z [...] października 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia I.J. i H.J. na zmianę sposobu użytkowania przyziemia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na bar gastronomiczny wraz z rozbudową na działce nr [...], rozbudowę garażu o część gospodarczą, budowę budynku gospodarczego oraz budowę zadaszenia na działkach nr [...] (kategoria obiektu budowlanego I i VII) z zachowaniem wymienionych w tej decyzji warunków. Prace i roboty budowlane zostały w całości przeprowadzone oraz odebrane przez uprawniony do tego organ budowlany.

Decyzją z [...] czerwca 2016r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 107 § 3, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 i 5 ustawy, § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż ocena dokonana przez Kolegium, działające jako organ I instancji, jest prawidłowa.

Mapa będąca załącznikiem graficznym do decyzji z 18 sierpnia 2006 r. jest niezgodna z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 54 pkt 3 i art. 64 ust. 1 ustawy, nie jest to bowiem mapa zasadnicza, a w razie jej braku mapa katastralna w skali 1:500 lub 1:1000 przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na mapie tej brak jest jakichkolwiek oznaczeń umożliwiających określenie jej rodzaju. W konsekwencji, Kolegium uznało zasadnie, że organ nie określił na odpowiedniej mapie linii rozgraniczających teren inwestycji i granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.

W ocenie SKO organ w ogóle nie wyznaczył obszaru analizowanego w celu ewentualnego wykazania spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzja nie zawiera załącznika graficznego określającego obszar analizowany, jak i załącznika opisowego - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które to załączniki winny stanowić integralną część decyzji. Oznacza to, że decyzja nie spełnia obligatoryjnych wymogów określonych w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i § 3 i 9 rozporządzenia.

Ponadto określone w decyzji parametry inwestycji nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie w żaden sposób nie można ustalić, jakimi kryteriami kierował się organ określając parametry planowanej inwestycji. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że wnioskowana inwestycja, będzie jako usługa dla mieszkańców uzupełnieniem funkcji zabudowy mieszkalno-usługowej przy ulicy [...] oraz, że inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego swoim gabarytem ani formą architektoniczną, jest całkowicie niewystarczające i nie pozwala na dokonanie oceny, czy pomimo braku załączników do decyzji zawierających analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, planowana inwestycja spełniała te warunki, a w szczególności zasadę dobrego sąsiedztwa. W tej sytuacji uzasadnienie decyzji w sposób rażący nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej oczeniem przepisów prawa.

Planowana inwestycja winna w szczególności spełniać warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy, tj. winna określać, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co uznaje się za spełnione, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Pomimo, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy proponowany sposób zabudowy działki polegał na adaptacji piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi gastronomiczne z rozbudową o część gastronomiczną i zaplecze w parterze oraz rozbudowy garażu o zaplecze gospodarcze i wykonaniu wiaty, a dobudowa miała obejmować do 250 m2 powierzchni plus wiata (brak załącznika graficznego do wniosku), to wnioskodawca nie dokonał charakterystyki planowanej zabudowy i nie określił zapotrzebowania w infrastrukturę techniczną. Organ I instancji nie doprowadził do uzupełnienia wniosku przez stronę o niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ale pomimo tego ustalił warunki zabudowy, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Wbrew wymogom z art. 54 pkt 2 organ nie określił przy tym warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a) oraz ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (lit. d). Pomimo, iż zainteresowani nie określili tego we wniosku, a inwestycja obejmowała adaptację części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny wraz z zapleczem gospodarczym, przy rozbudowie obiektów do 250 m2, to organ bez wykazania i uzasadnienia uznał, że w zakresie warunków infrastruktury technicznej i komunikacji wystarczające jest wykorzystanie sieci i urządzeń infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, a w przypadku konieczności rozbudowy na warunkach określonych przez właściwe jednostki organizacyjne. Pozostaje to w rażącej sprzeczności z wymogami określonym w art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W aktach sprawy brak jest udokumentowania uprawnień posiadanych przez osobę sporządzającą projekt decyzji - nie spełniony został wymóg z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, Kolegium stwierdziło, iż wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne.

W ocenie Kolegium decyzja narusza w sposób rażący przepisy art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 i 5 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia.

Wobec istnienia oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisów prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją Kolegium uznało zasadnie, że decyzja Burmistrza z [...] sierpnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 roku złożyła I.J., która zarzuciła naruszenie:

1. art. 53 ust. 3 i art. 53 ust 4 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, w której decyzja Burmistrza Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]) wydana została po przeprowadzeniu przez organ wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacją inwestycji, a w sprawie nie zachodziła konieczność przeprowadzania uzgodnień z jakimikolwiek innymi organami administracji, w konsekwencji czego, wydanie decyzji nastąpiło bez naruszenia powołanych wyżej przepisów,

2. art. 54 pkt 2 i 3 w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędne zastosowanie, pomimo iż brak było uzasadnionych do tego podstaw, albowiem decyzja Burmistrza Nr [...] z [...] sierpnia 2006 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]) odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w treści powołanych wyżej przepisów, a tym samym, nie została wydana z ich naruszeniem,

3. art. 60 ust. 4 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, pomimo iż brak było uzasadnionych do tego podstaw, albowiem decyzja Burmistrza Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]) odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w treści powołanego wyżej przepisu, a tym samym, nie została wydana z jego naruszeniem,

4. art. 61 ust. 1 i art 61 ust 5 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie, pomimo iż brak było uzasadnionych do tego podstaw, albowiem decyzja Burmistrza Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]) odpowiada wszystkim wymogom przewidzianym w treści powołanych wyżej przepisów, a tym samym, nie została wydana z ich naruszeniem,

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo że uzasadnienie decyzji Burmistrza Nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]) spełnia wszystkie niezbędne wymogi uzasadnienia decyzji przewidziane w powołanym wyżej przepisie, a już z pewnością umożliwia przeprowadzenie właściwej kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia,

a w konsekwencji opisanych wyżej uchybień mające istotne mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której brak było jakichkolwiek uzasadnionych do tego podstaw, albowiem decyzja Burmistrza Nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu,

a także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie

7. art. 156 § 2 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, czego konsekwencją było niezasadne stwierdzenie, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (sygnatura akt [...]), podczas gdy wspomniana wyżej decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a dodatkowo, od dnia jej wydania upłynął znaczny okres czasu stanowiący przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w treści wyroku z dnia 12 maja 2015 roku (sygnatura akt P 46/13), który winien być w niniejszej sprawie uwzględniony, a w konsekwencji wszystkich opisanych wyżej uchybień mające istotne mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i w konsekwencji tego błędne utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. (sygnatura akt [...]), pomimo że decyzja ta wydana została z naruszeniem licznym przepisów, opisanych szczegółowo we wniosku skarżącej I.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji brak uchylenia wskazanej wyżej decyzji, pomimo zaistnienia uzasadniających to podstaw w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem licznych przepisów,

Z uwagi na opisane wyżej uchybienia skarżąca wniosła o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art 135 ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2016 r. ([...]) i umorzenie postępowania w sprawie,

ewentualnie

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2016 roku i przekazanie sprawy organowi I instancji do jej ponownego rozpatrzenia,

ewentualnie

3. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2016 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do jej ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopatrzyło się przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – przy braku podstaw do przyjęcia, że wobec zrealizowania spornej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę i udzielenia skarżącej jako inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, nastąpił nieodwracalny skutek prawny. Tego rodzaju kwestie należy bowiem kwalifikować w kategoriach skutków faktycznych, które mogą być odwrócone w odrębnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie chodzi też nie o skutki prawne, lecz następstwa, jakie wywołała decyzja o warunkach zabudowy. Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącej, iż od dnia wydania decyzji o warunkach zabudowy upłynął znaczny okres czasu stanowiący przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w treści wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, który zdaniem skarżącej powinien być w niniejszej sprawie uwzględniony, wskazać należy, że stanowisko to jest niezasadne, bowiem jak słusznie wskazało SKO w odpowiedzi na skargę, pomimo wydania przez TK ww. wyroku, przepisy k.p.a. nie uległy zmianie. Jednak nawet pomimo tego, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że od daty wydania decyzji tj. [...] sierpnia 2006 r. do dnia stwierdzenia jej nieważności przez SKO tj. [...] czerwca 2016 r. upłynęło 10 lat. Brak jest zatem przesłanek negatywnych do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z mocy art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wystąpiła I.P. – współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...]. Słusznie więc przyjęło SKO, iż I.P. legitymuje się przymiotem strony, upoważniającym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Przywołana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiera odrębnej definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zatem należy odwołać się do regulacji, zawartej w art. 28 k.p.a. Przepis ten nie wymaga zaś wykazania naruszenia interesu prawnego dla ustalenia kręgu stron. Zabudowa działki bezpośrednio sąsiadującej, do czego upoważniała decyzja z [...] sierpnia 2006 r. niewątpliwie kształtuje możliwość zagospodarowania działki uczestniczki I.P., a zatem dotyczy jej uprawnień jako współwłaścicielki działki nr ewid. [...], wynikających z treści art. 140 kodeksu cywilnego.

Sąd podziela pogląd organu, którego działanie zaskarżono, że decyzja Burmistrza o warunkach zabudowy dla spornej zabudowy rażąco naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1657/11 (LEX nr 1233163), o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne – skutki, które wywołuje decyzja. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zatem w ramach postępowania Kolegium mogło się oprzeć jedynie na materiałach znajdujących się w aktach sprawy, zebranych w postępowaniu zwykłym. Nie było zatem możliwe uzupełnienie materiału dowodowego celem zbadania, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest

możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków, w tym gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (ust. 1). Przepis ten wprowadza tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Zgodnie natomiast z rozporządzeniem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

W aktach sprawy przekazanych do SKO znajduje się wniosek I.J. o ustalenie warunków zabudowy z [...] stycznia 2006 r. (w którym inwestorka określiła tylko sposób zabudowy działki), zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] kwietnia 2006r., dwa wypisy z rejestru gruntów, komunikat z [...] kwietnia 2006 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, projekt decyzji o warunkach zabudowy, oraz decyzja wraz załącznikiem graficznym. Powyższe oznacza, że organ – jak słusznie wskazało SKO – w ogóle nie wyznaczył obszaru analizowanego w celu wykazania spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy nie spełnia obligatoryjnych wymogów określonych w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 ustawy oraz § 3 i § 9 rozporządzenia. Zasadne w związku z tym jest stanowisko SKO, że określone w decyzji parametry inwestycji nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Prawidłowo zatem wskazało SKO, że decyzja Burmistrza z [...] sierpnia 2006 została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów, co już stanowiło podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.

Jednym z warunków uprawniających organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest ustalenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie – jak słusznie wskazało SKO - pomimo, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy proponowany sposób zabudowy działki polegał na adaptacji piwnicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi gastronomiczne z rozbudową o część gastronomiczną i zaplecze w parterze oraz rozbudowy garażu o zaplecze gospodarcze i wykonaniu wiaty, a dobudowa miała obejmować do 250 m2 powierzchni plus wiata, to wnioskodawca nie dokonał charakterystyki planowanej zabudowy i nie określił zapotrzebowania w infrastrukturę techniczną. Organ I instancji nie doprowadził do uzupełnienia wniosku przez stronę o niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ale pomimo tego ustalił warunki zabudowy, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Wbrew także wymogom z art. 54 pkt 2 ustawy organ nie określił przy tym warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a) oraz ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (lit. b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (lit. d).

W tym stanie rzeczy nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).