Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1564/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], Wójt Gminy Ś. odmówił W. P. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. P.. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), organ stwierdził, że przeszkodą dla przyznania świadczenia jest okoliczność pobierania przez wnioskodawczynię emerytury oraz to, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku z małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] października r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. organ odwoławczy potwierdził prawidłowość stanowiska organu I instancji, że w obliczu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (organ mylnie wskazał a tym miejscu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim ze skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ dostrzegł, że w związku z utratą przymiotu konstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi on o kryterium momentu powstania niepełnosprawności, przesłanka z tego przepisu została w sprawie spełniona.

W. P., reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą emerytury wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że małżonkowi rezygnującemu z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów błędnej wykładni przywołanych przepisów i nieprawidłowego ich zastosowania. Podkreślono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało, powołując się na art. 16a ust. 1 u.ś.r., że ustawodawca odróżnia obowiązki alimentacyjne od obowiązków spoczywających na małżonku, oraz że przepisy u.ś.r. umożliwiają wybór pomiędzy świadczeniami wskazanymi w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postepowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a.")

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organ odwoławczy, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ odwoławczy uargumentował swoje stanowisko tym, że skarżąca – małżonka osoby wymagającej opieki – nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowić ma przeszkodę dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji powyższą przesłankę negatywną połączył ponadto z wystąpieniem po stronie skarżącej przeszkody w postaci tej okoliczności, że posiada ona prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. pobiera emeryturę. O ile w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej SKO nie skomentowało, to odniosło się do niej w odpowiedzi na skargę potwierdzając stanowisko Wójta.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawienia praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] lutego 2020 r. o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności (k. 9 akt adm.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi już wątpliwości, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie dotyczy małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną, ale innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (vide: wyroki NSA: z 28 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1369/13; z 26 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 297/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek taki wiąże małżonków, i to w sposób wyprzedzający obowiązek innych krewnych, nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Wynika to wprost z usytuowania oraz treści regulacji art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Przyjęcie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie pomimo, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 3539/18, dostępny jw.).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, dostępny jw.). Przepis ten wręcz podkreśla wyprzedzający inne osoby obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego stwierdzić więc należy, że małżonek jest osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. - ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. W konsekwencji przepis ten ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy błędnie uznał, że krąg podmiotów upoważnionych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wyznaczać należy z uwzględnieniem kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Po pierwsze, specjalny zasiłek opiekuńczy jest świadczeniem odrębnym od świadczenia pielęgnacyjnego, i nie był on przedmiotem wniosku skarżącego. Po drugie nie jest dopuszczalne różnicowanie pojęcia obowiązku alimentacyjnego w zależności od przepisu go powołującego, w sytuacji, gdy oba te przepisy (art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) odnoszą się do norm zawartych k.r.o., a które to normy – jak wykazano wcześniej – bez wątpienia nakładają na małżonków obowiązki alimentacyjne względem siebie i obowiązki te wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych.

Właściwą jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która nie pozbawia małżonka osoby niepełnosprawnej uprawnienia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby bowiem naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości wobec prawa).

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a dokonana przez organy obu instancji okazała się zatem błędna. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej.

Odnosząc się do drugiego z powodów, dla którego odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (uprawnienie do emerytury) stwierdzić należy, że również i tu organy błędnie przyjęły, że ustalenie, iż skarżąca uprawniona jest do emerytury, pozbawia ją, niejako automatycznie i bezwzględnie, prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Na tle wykładni ww. przepisu wywiązał się w orzecznictwie spór co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Pierwszy z nurtów orzeczniczych opowiadał się za rygorystycznym rozumieniem wskazanego przepisu, wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Wskazywano, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną (świadczenie kompensacyjne), zaś emerytura stanowi odpowiednik wynagrodzenia za pracę uzyskiwany po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku i nie jest świadczeniem przysługującym osobom aktywnym zawodowo, dla których to praca, a nie emerytura, jest podstawowym źródłem utrzymania. Wskazywano, że osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (vide: wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15 i z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, dostępne jw.). Z kolei odmienna od powyższej linia orzecznicza – którą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera - akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, i dokonywała interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, zakładającej zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17, dostępny jw.). Akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł (na dzień rozpoznawania wniosku świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031). Ustalenie to prowadziło do wniosków, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne jw.).

Przyjęcie, że uprawnienie do emerytury nie jest bezwarunkową przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego spowodowało wątpliwość co do sposobu realizacji uprawnienia do tego świadczenia przez osobę uprawnioną do emerytury. W orzecznictwie pojawił się pogląd dopuszczający zmiarkowanie kwoty wypłacanego świadczenia pielęgnacyjnego i równocześnie wypłacanej emerytury. W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 (dostępne jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie przywołanych w poprzednim akapicie reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, ale w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 (dostępne jw.) Sąd ten zaprezentował odmienne stanowisko. Wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który to przepis wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 662/19, dostępny jw.).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę popiera ten z zaprezentowanych wyżej poglądów, który realizację uprawnienia osoby pobierającej emeryturę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Wskazać należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko wyrażone w powołanych w poprzednim akapicie wyrokach NSA, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury.

Sąd nie zgadza się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie miał możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku odmiennego. Jednocześnie jednak za błędne uznać należy stanowisko zaprezentowane w skardze, jakoby kwota przyznanego świadczenia winna zostać zmiarkowana do wysokości pobieranej emerytury. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji skarżącej jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego. Przyznanie kombinacji obu świadczeń naraz, a do tego sprowadziłoby się zaakceptowanie postulatu skargi, jest niedopuszczalne.

Kontynuując powyższy wątek stwierdzić też należy, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W realiach niniejszej sprawy organy (zwłaszcza organ I instancji), ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przede wszystkim tych dotyczących zakresu sprawowanej opieki i ewentualnego braku możliwości podjęcia zatrudnienia) wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Po ewentualnie pozytywnym zweryfikowaniu kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury), wezwie skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym.