Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2298/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi U. M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej U. M. kwotę 580 (słownie pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1429), art. 138 § 1 i art. 218 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. działającej w imieniu Okręgowej Rady Aptekarskiej, negatywnie opiniującą kandydaturę U. M. (zwaną dalej "skarżącą") na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej.

Do wydania uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...], działając na podstawie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich, art. 99 ust. 4a i art. 88 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, po rozpoznaniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: WIF) w [...] z dnia [...] marca 2016 r., negatywnie zaopiniowało kandydaturę Pani mgr farm. U. M. na funkcję kierownika apteki. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż kandydatka na kierownika nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Przede wszystkim kierowała apteką w [...] pod nazwą [...] mimo ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego o cofnięciu zezwolenia na jej prowadzenie i wprowadziła organy Izby w błąd twierdząc, że ustaliła zastępstwo w okresach [...].11.- [...].12.2015 r. oraz [...]-[...].01.2016 r. podczas gdy tego nie uczyniła. Stwierdzono, iż taka postawa zasługuje na brak zaufania i predyspozycji kandydata do kierowania apteką ogólnodostępną.

Skarżąca składając zażalenie zarzuciła uchwale z dnia [...] maja 2016 r. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez błędne zastosowanie oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 p.f. ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie rękojmi przez skarżącą, pomimo spełniania przez nią warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącej. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie posiadania rękojmi przez skarżącą oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4a Pf poprzez brak w sentencji skarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania jej kandydatury na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości przedmiotowej uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] i wydanie zaświadczenia, iż daje rękojmię należytego prowadzenia apteki.

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej rozpoznając zażalenie wskazało na tryb postępowania przy stwierdzeniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki.

Organ II instancji uznał, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku przedsiębiorcy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wskazał na ustalenia poczynione przez Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] , w szczególności na fakt prawomocnego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Ponadto ustaliło w oparciu o zeznania skarżącej, że apteka kierowana przez nią w okresie od [...].09.2011 r. do [...].01.2016 r., dalej działała. Dlatego też NRA uznało stanowisko organu I instancji za prawidłowe.

W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, ustawa Prawo farmaceutyczne posługuje się pojęciem rękojmi należytego prowadzenia apteki w dwojakim znaczeniu. W pierwszym - w art. 99 ust. 4a podmiot prowadzący aptekę, określony bliżej w art. 99 ust. 4, jest zobowiązany do zatrudnienia na stanowisku kierownika apteki, czyli osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki, takiego farmaceutę, który spełnia wymogi wymienione w art. 88 ust. 2, nadto daje "rękojmię należytego prowadzenia apteki". W drugim znaczeniu "rękojmia należytego prowadzenia apteki" jest przymiotem tego podmiotu, który występuje o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej i którego obowiązkiem jest legitymowanie się tym przymiotem przez cały czas wykonywania działalności objętej zezwoleniem. Konkludując organ stwierdził że rękojmia przedsiębiorcy jest nierozerwalnie związana z rękojmią po stronie kierownika apteki, organy samorządu aptekarskiego są upoważnione do wydawania opinii w sprawach dotyczących cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę tego przymiotu po stronie podmiotu, na rzecz którego wydano zezwolenie.

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 w zw. z art. 99 ust. 4a pf poprzez brak w sentencji zaskarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej stwierdziło, że uchwała z dnia [...] maja 2016 r. szczegółowo wskazywała podstawy prawne uzasadniające powzięcie jej, tj. art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich jak również art. 99 ust. 4a w zw. z art. 88 ust. 2 pf.

Podkreślono, że stwierdzanie czy farmaceuta daje rękojmię należytego wykonywania zawodu czy też nie należy do wyłącznej właściwości organu samorządu zawodu farmaceuty. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pf - w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta odpowiedzialny za prowadzenie apteki. Wymagania w zakresie wykształcenia jakie ma spełnić farmaceuta na stanowisku kierownika określa art. 88 ust. 2. Wymagania te dotyczą stażu pracy, który wynosi 5 lat, a w przypadku gdy farmaceuta posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej 3 lata. Z kolei art. 99 ust. 4a nakładając obowiązki na podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną przesądza, że podmiot prowadzący aptekę ma obowiązek zatrudnienia na stanowisku kierownika apteki osobę spełniającą pod względem wykształcenia i doświadczenia zawodowego wymagania określone w art. 88 ust. 2, dającego rękojmię należytego prowadzenia apteki. Przepis ten skierowany jest wprost do podmiotu prowadzącego aptekę i ma na celu zagwarantować, aby podmiot ten, na żadnym etapie działania apteki nie zatrudniał, na stanowisku kierownika apteki osoby nie dającej rękojmi należytego prowadzenia apteki. Badanie czy osoba proponowana na kierownika apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki dokonywane jest w każdym przypadku gdy podmiot prowadzący aptekę zatrudnia na stanowisko kierownika nowego farmaceutę (nie objętego oceną na etapie wydawania zezwolenia) jak i w momencie wydawania zezwolenia oraz cofania zezwolenia na prowadzenie apteki.

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej podkreśliło, że ustawa nie definiuje "rękojmi należytego prowadzenia apteki". Samo zaś pojęcie rękojmi będzie oznaczać brak negatywnych przestanek podmiotowych, przeszkód czy przeciwwskazań, aby konkretna osoba mogła prowadzić aptekę ogólnodostępną. W przypadku farmaceuty wykonującego zawód zaufania publicznego z uwagi na szczególną więź zaufania jaka tworzy się między nim, a pacjentem poddany jest obok oceny jego kwalifikacji również ocenie w zakresie postawy etycznej oraz zachowania dającego rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu w tym również w zakresie kierowania apteką. Wykonywanie zawodu farmaceuty jako zawodu zaufania publicznego, w obecnym stanie prawnym, nie może mieć miejsca bez przestrzegania określonych zasad etycznych. Tylko przestrzeganie tych zasad w tym posiadanie nienagannej postawy etycznej, stanowi gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu. Osoba wykonująca zawód farmaceuty musi oprzeć wykonywanie swojej profesji o obowiązujące przepisy prawa oraz zasady etyki zawodowej. Badanie czy farmaceuta daje rękojmię należytego wykonywania zawodu organy samorządowe dokonują na etapie przyznawania prawa wykonywania zawodu.

Kolejny raz rękojmię tę ale już w zakresie prowadzenia apteki (kierowania apteką) organy samorządowe badają na etapie postępowania o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki lub hurtowni oraz na każdym etapie zatrudniania nowego kierownika przez podmiot prowadzący aptekę nie będący farmaceutą.

Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej stanęło na stanowisku zgodnie z którym farmaceuta jest zawodem zaufania publicznego. Osoby wykonujące takie zawody należą zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP do swoich samorządów zawodowych, tworzonych w drodze ustawy i podlegające tylko ustawom. Rękojmia należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego, którym - co nie może być kwestionowane - jest również farmaceuta (aptekarz), mieści się w zakresie pojęcia pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu, a pieczę tę sprawuje wyłącznie samorząd reprezentujący osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, czyli w tym przypadku samorząd aptekarski poprzez swoje ustawowe organy. Ocena rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika apteki należy jedynie do odpowiednich organów samorządu aptekarskiego. Przypisanie takiej kompetencji jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż samorządowi aptekarskiemu byłoby przekreśleniem istoty samorządu zawodu zaufania publicznego.

Analizując niniejszą sprawę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej stwierdziło, że prowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające zapraszając skarżącą na posiedzenie Rady w celu złożenia wyjaśnień i oparło się na okolicznościach faktycznych sprawy przytoczonych przez samą skarżącą, które skrupulatnie przywołało w treści uzasadnienia. Treść uchwały zawiera uzasadnienie formułowanych tez i wniosków, które pozwalają zarówno stronie jak i organowi nadrzędnemu prześledzić tok rozumowania organu, wobec czego w ocenie organu II instancji nie istnieją podstawy o formułowania zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa oraz art. 81 k.p.a. jak również art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4a pf.

Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej o tym, czy farmaceuta zatrudniony przez podmiot prowadzący aptekę na stanowisku kierownika daje rękojmię należytego prowadzenia apteki (art. 99 ust. 4a), rozstrzygają organy samorządowe sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis obowiązującej ustawy o izbach ani też ustawa Prawo farmaceutyczne nie daje uprawnień w tym zakresie innym organom. Należyte wykonywanie funkcji kierownika apteki (należyte prowadzenie apteki) wchodzi w zakres pojęcia należytego wykonywania zawodu farmaceuty. Wykonywanie zawodu farmaceuty polega bowiem również na kierowaniu apteką. Do zadań kierownika należy organizacja pracy w aptece polegająca między innymi na przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych oraz zakup produktów leczniczych, wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, jak też ich wydawanie zgodnie z art. 96 ustawy, a zatem na podstawie recepty, bez recepty, albo na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów. Kierownika apteki zatrudnia przedsiębiorca, na rzecz którego udzielane jest zezwolenie, w związku z faktem, że do niego należy wybór takiej osoby i jest ona mu podległa ponosi on także odpowiedzialność za jej czynności.

Organ podkreślił, że powaga naruszenia przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne i stosowania praktyki polegającej na obrocie produktami leczniczymi poza dozwolonymi kanałami dystrybucji wyraża się w tym, że działania tego rodzaju są sprzeczne z interesem pacjentów, gdyż mogą skutkować ograniczeniem dostępności tych produktów dla osób, do których apteki zgodnie z prawem kierują swoje usługi. Skala, na jaką prowadzona jest przez przedsiębiorców prowadzących apteki odsprzedaż produktów leczniczych do hurtowni prowadzi do ich deficytu na rynku. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uznało również za prawidłowe ustalenia w tym zakresie poczynione przez Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] , gdyż przedstawione przez Radę informacje uzasadniają podjęcie przez nią zaskarżonej uchwały.

Na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną Uchwałę nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego

a) art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez błędne zastosowanie;

b) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy pf ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 p.f., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie rękojmi przez skarżącą, pomimo spełniania przez nią warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącej, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącej z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty;

2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art., 75 § 1, 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie posiadania rękojmi przez skarżącą;

b) art. 11 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4a pf poprzez brak w sentencji skarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania kandydatury skarżącej na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w [...] przy ul. [...];

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały wydanej w I instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie negatywnego zaopiniowania kandydata na kierownika apteki ogólnodostępnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku, poz. 718, ze zm.; zwaną dalej "p.p.s.a.").

Zdaniem Sądu, zarówno uchwała Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] jak i utrzymana nią w mocy uchwała Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oba organy dopuściły się naruszenia art. 6, 7, 8 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Niezasadne jest również powołanie przez organ I instancji jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 106 k.p.a. natomiast przez organ II instancji art. 218 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] w swym piśmie z dnia [...] marca 2016 r. skierowanym do Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] poprosił m.in. o wydanie opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą jako kandydata na kierownika. W jasny więc sposób wnioskodawca zakreślił zatem ramy wszczętego przez niego postępowania przed Okręgową Radą Aptekarską w [...] . Z kolei stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie rozstrzygnięcia. Konieczność ustalenia tego wynika z zasady, że to jednostka rozporządza swoim prawem. W tym zakresie strona dysponuje inicjatywą wszczęcia postępowania wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. Organ nie może zastępować strony w określeniu przedmiotu postępowania, gdyż tylko strona może rozporządzać swoim prawem (zasada dyspozycyjności), chyba że następuje wszczęcie postępowania z urzędu.

Tymczasem Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej po podjęciu szeregu czynności, takich jak rozmowa ze skarżącą podjęło w dniu [...] maja 2016 r. uchwałę w przedmiocie negatywnego zaopiniowania skarżącej na funkcję kierownika apteki w oparciu m.in. o przepis art. 106 k.p.a. natomiast Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej utrzymując zaskarżoną uchwałę organu I instancji w mocy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazało m.in. art. 218 k.p.a.

Przepis art. 106 k.p.a. reguluje zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji. Przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie albowiem żaden przepis pf nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku opiniowania kandydata na stanowisko kierownika apteki.

Natomiast zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 cyt. przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Istotnym jest jednocześnie, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Przedmiotem zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 k.p.a. mogą być zatem wyłącznie fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (argument z art. 218 § 1 k.p.a.). Art. 217 i 218 k.p.a. nie dają więc organom administracji kompetencji do nieskrępowanego prowadzenia ustaleń faktycznych oraz formułowania ocen zachowań osób fizycznych, w szczególności w zakresie przestrzegania przez nie prawa obowiązującego oraz zasad etyki zawodowej.

Uprawnienia takiego w żaden sposób nie należy przy tym wywodzić z treści art. 218 § 2 k.p.a. upoważniającego organ do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Celem wyjaśnienia mogą być tylko okoliczności, czy określone dane są w posiadaniu organu, bądź czy są odnotowane w rejestrze bądź ewidencji prowadzonej przez organ. Nie można wszakże na podstawie wskazanego przepisu podejmować działań w celu ustalenia, jakie dane organ uzna za uzasadniające treść zaświadczenia. Nauka prawa i orzecznictwo podkreślają, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z nich wynikających. W szczególności, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a więc bez badania okoliczności faktycznych powodujących wystąpienia o zaświadczenie i okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających wydanie zaświadczenia o określonej treści lub nie (p. J. Borkowski, Komentarz do art. 217 Nb 1, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 728 i 730).

Ponadto postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia wszczynane jest wyłącznie na wniosek strony, nigdy zaś z urzędu (por. Z R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002, s. 22; czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r" I SA 645/98, LEX nr 45634).

Z treści inicjującego postępowanie przed Okręgową Radą Aptekarską w [...] pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nie wynika aby występował on o wydanie mu zaświadczenia i trybie art. 217 k.p.a. Wręcz przeciwnie materia żądania czyli uzyskania opinii w sprawie stwierdzenia rękojmi prowadzenia apteki przez skarżącą w oczywisty sposób wykluczała możliwość wydania w tym przedmiocie zaświadczenia.

W pierwszej kolejności, odnośnie samej dopuszczalności wydania przez organy samorządu aptekarskiego opinii w przedmiocie rękojmi kandydata na kierownika apteki, Sąd uznaje za zasadne wskazać na stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w swym wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt III ZS 1/15. SN wprost wskazał, że art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. Prawidłowe kierowanie apteką przez farmaceutę jest związane z przestrzeganiem obowiązujących przepisów i standardów, w szczególności wynikających z ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym zakazu reklamy aptek. Dlatego można uznać, że w ramach sprawowania pieczy i nadzoru nad wykonywaniem tego zawodu mieści się czuwanie przez organy samorządu zawodowego nad tym, aby zawód farmaceuty był wykonywany zgodnie z przepisami prawa (System Legalis, Numer 1263238).

Przechodząc z kolei już do zagadnienia samego pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia apteki", wskazać należy, że nie ma ono definicji ustawowej. W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu. Tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki, Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak :szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie [...]. Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06; z dnia 12 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Z drugiej strony jednak "nie można przyjąć, że rękojmia [w ogóle] nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Korenba, komentarz do art. 101 pf LEX).

Jak wynika z przytoczonej powyżej argumentacji, rozstrzygnięcie w przedmiocie rękojmi wymaga per se dokonania przez organ oceny wyrażającej swoje stanowisko wobec danej osoby. W żadnym przypadku nie znajduje tu więc zastosowania tryb wydania zaświadczenia, w ramach którego organ może jedynie potwierdzić określone fakty albo stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny "zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (p. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2991/12, LEX nr 2006634; identycznie: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429).

Według oceny Sądu, sam charakter wyrażenia przez organ opinii odnośnie rękojmi implikujący konieczność oceny całokształtu cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danej osoby w kontekście stawianych mu wymagań, rodzi po stronie organu zarówno obowiązek poczynienia szerokich ustaleń faktycznych, jak i podjęcia oceny prawnej. Taki charakter działań organu nie pozwala mu w konsekwencji na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rękojmi w oparciu o przepisy normujące kwestię wydawania zaświadczeń.

W tym stanie rzeczy niedopuszczalnym było podjęcie przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] rozstrzygnięcia w oparciu o art. 106 k.p.a. natomiast przez Naczelną Radę Aptekarską wydanie uchwały z podaniem art. 218 k.p.a. Tryby postępowania określone powyższymi przepisami nie mają zastosowania w sprawie. Z tego też względu skoro organy samorządu aptekarskiego swoim działaniem dopuściły się naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 106 k.p.a., art. 217 i 218 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Rozpoznając ponownie sprawę Okręgowa Rada Aptekarska w [...] zobowiązana będzie do rozpoznania wniosku organu nadzoru farmaceutycznego z uwzględnieniem charakteru żądania bez powoływania się na art. 106 k.p.a. Będzie przy tym zobowiązana do uwzględnienia ujętych w uzasadnieniu uwag, wskazań i oceny prawnej.

Co więcej, konieczne jest wskazanie przez Okręgową Radę Aptekarską w [...] właściwej podstawy prawnej dla wydania opinii w przedmiocie stwierdzenia, bądź nie, rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącą, jako kandydata na jej kierownika. Jest to o tyle istotne, że ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznaczałoby to, że wydawana opinia samorządu ma walor jedynie stanowiska organu, a złożona ewentualnie w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego.

Ponadto, stosownie do wyniku postępowania sądowego, należało orzec o kosztach tego postępowania, zasądzając od organu na rzecz skarżącej ich zwrot na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).