Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 153/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2021r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 120, art. 121 § 1, § 2 i § 4, art. 122 i z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.) – dalej jako u.p.e.a., nałożył na zobowiązaną E. C., grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r., jednocześnie nakładając obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Organ wezwał do wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie do dnia 29 października 2021 r., wskazując, że w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej E. C. wszczęte tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r. Postępowanie egzekucyjne prowadzone jest z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną obowiązku niepieniężnego nałożonego ostateczną decyzją PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r.

W dniu 3 sierpnia 2021 r. organ przeprowadził czynności kontrolne, które potwierdziły, że obowiązek rozbiórki garażu nałożony ww. decyzją nie został wykonany. W związku z powyższym organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia, stanowiącą przewidziany przepisami ustawy środek egzekucyjny obowiązków o charakterze niepieniężnym, której wysokość określił w granicach ustalonych przepisem art. 122 § 1, art. 119 i art. 120 u.p.e.a.. Organ zaznaczył, że zastosowanie przy wymierzeniu grzywny art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. zostało wprost wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt: II SA/Kr 73/21. Przy wymiarze grzywny organ egzekucyjny uwzględnił wszystkie wynikające z akt postępowania administracyjnego okoliczności sprawy, w której nałożono egzekwowany obowiązek, jak również okoliczności związane z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości kierował się również zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka.

Organ zaznaczył, że na wysokość nałożonej grzywny nie miała wpływu sytuacja materialna zobowiązanej, ponieważ zgodnie z doktryną prawa administracyjnego oraz utrwalonym orzecznictwem nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania stosowana w prawie karnym zasada miarkowania nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Ponadto jakkolwiek uchylanie się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest tylko przesłanką do zastosowania środków egzekucyjnych, to jednak niewykonywanie obowiązku przez okres ponad trzech lat jaki upłynął od wydania decyzji nie pozostaje bez wpływu na ustalenie wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązana, na co wskazuje przebieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, nie ma woli realizacji treści decyzji, której nakazy są przedmiotem tego postępowania egzekucyjnego i podejmuje działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku.

Ponadto, wymierzając grzywnę organ musi też uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. W obecnych realiach społeczno-gospodarczych kwota 10000 zł nie może też zostać uznana za nadmiernie wygórowaną.

E. C. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Żaląca się zarzuciła, że nie została powiadomiona o wizji w terenie przeprowadzonej przez organ. Zwróciła uwagę na błędy w numeracji garażu, a także opisała zły stan zdrowia i trudną sytuację materialną.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB w K. -Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], w której nakazano E. C. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. garażu, oznaczonego w załączniku do decyzji numerem 4 (obecnie trzeciego od strony budynku nr [...]). Kontrola przeprowadzona przez pracowników powiatowego inspektoratu w dniu 12 marca 2019 r. wykazała, że obowiązek wynikający z decyzji nie został wykonany. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego upomnieniem z dnia 21 marca 2019 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wezwał E. C. do wykonania ciążącego na niej obowiązku rozbiórki z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 7 maja 2019 r. ponownie ustalono, że obowiązek nie został wykonany. W dniu 11 lipca 2019 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wystawił wobec E. C. tytuł wykonawczy nr [...]. E. C. nie skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowienie na podstawie którego nałożono na zobowiązaną grzywnę w wysokości 13452,00 zł w celu przymuszenia oraz postanowienie organu II instancji utrzymujące je w mocy zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 73/21. W dniu 3 sierpnia 2021 r. w trakcie kolejnej kontroli stwierdzono, że obowiązek pozostaje niewykonany.

Organ II instancji przybliżył uregulowania prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazał, że ze względu na wiążącą ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku słusznie PINB w K. - Powiat Grodzki w skarżonym postanowieniu ustalił wysokość grzywny, stosując zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 u.p.e.a. Grzywna nałożona na zobowiązaną w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na kwotę 10000 zł, nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną.

Organ II instancji zaznaczył, że ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 u.p.e.a. tylko górne granice kwoty grzywny, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania jej wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. W ocenie organu odwoławczego grzywna nałożona na zobowiązaną odniesie pożądany efekt, tj. spowoduje, że zobowiązana wykona obowiązek wynikający z decyzji. Grzywna ta jest na tyle wysoka, że zobowiązanej nie będzie się opłacało jej uiszczać celem przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego, ale zmusi ją do wykonania obowiązku. Organ zaznaczył, że obiekt podlegający rozbiórce ma nieskomplikowaną konstrukcję i jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt: II SA/Kr 73/21 nie jest budynkiem. Również sama żaląca się określa obiekt jako przenośny blaszak. Można przypuszczać, że koszty wykonania obowiązku rozbiórki tego obiektu byłyby niższe niż nałożona kwota grzywny w celu przymuszenia. Jednak taki stan rzeczy z punktu widzenia celu grzywny byłby nawet pożądany, gdyż oznaczałoby to, że bardziej "opłacalnym" będzie dla zobowiązanej wykonanie obowiązku niż uiszczenie grzywny.

Organ II instancji podzielił również wyrażany w orzecznictwie sądowoadministaracyjnym pogląd, że w postępowaniu egzekucyjnym na potrzeby określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia nie ustala się ani stopnia przewinienia zobowiązanego, ani sytuacji majątkowej zobowiązanego celem dostosowania do niej wysokości grzywny. Grzywna w celu przymuszenia nakładana w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie jest karą, ale środkiem egzekucyjnym mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku niepieniężnego. Stąd regulacje zawarte w art. 125 i art. 126 u.p.e.a. Przy czym nawet uiszczenie przez zobowiązanego kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie obowiązku niepieniężnego.

Nie bez znaczenia dla wysokości grzywny w celu przymuszenia pozostaje kwestia jednorazowości grzywny w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, na co zwrócił uwagę również organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu. W sytuacji gdy grzywnę można nałożyć tylko raz, jej wysokość nie powinna być jedynie symboliczna, ale powinna realnie wpływać na wykonanie egzekwowanego obowiązku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się też, że na wysokość grzywny w celu przymuszenia wpływ ma również postawa zobowiązanego. I tak np. okoliczność przystąpienia do wykonywania obowiązku i zrealizowanie dużej części nakazanych robót nie pozwala na ustalenie grzywny w zbyt wysokiej kwocie, np. maksymalnej. Decyzja z której wynika egzekwowany od E. C. obowiązek, wydana została 4 lata temu. W tym czasie zobowiązana nie tylko nie wykonała obowiązku rozbiórki, ale nawet nie przystąpiła do jego wykonywania, o czym świadczy dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia 3 sierpnia 2021 r. W takich okolicznościach sprawy za dopuszczalne należy uznać ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości, tj. 10000 zł.

Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W zażaleniu E. C. podniosła, że nie powiadomiono jej o wizji lokalnej na posesji, na której znajduje się objęty rozbiórką obiekt - garaż. Z akt wynika, że ostatnia kontrola przeprowadzona została w dniu 3 sierpnia 2021 r. Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół, zatytułowany "protokół z oględzin nr [...]". Z treści protokołu wynika, że kontrola przeprowadzona została na podstawie art. 81 ust. 4, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 81 a, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.). Czynności kontrolne w trybie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 81a ustawy Prawo budowlane mogą być przeprowadzone bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania. Co prawda protokół z czynności kontrolnych z dnia 3 sierpnia 2021 r. sporządzono na druku przeznaczonym dla protokołu z oględzin, jednak w protokole podkreślono, że kontrola odbywa się bez udziału stron. Użycie przez pracowników powiatowego inspektoratu formularza protokołu przeznaczonego dla oględzin zamiast formularza dla czynności kontrolnych nie zmienia faktu, że przedmiotem ustaleń dokonywanych w terenie w dniu 3 sierpnia 2021 r. było tylko i wyłącznie sprawdzenie w toku postępowania egzekucyjnego wykonania obowiązku nakazanego w decyzji.

Organ II instancji wyjaśnił również, że przedmiotem postępowania jest garaż oznaczony nr [...], a z urzędu wiadomo mu, że wydana była przez PINB w K. - Powiat Grodzki odrębna decyzja nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], z nakazem rozbiórki w stosunku do garażu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., ale innego niż ten oznaczony numerem 4. W związku z zaskarżeniem decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], MWINB wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 1239/18. Po tym jak w/w wyrok stał się prawomocny, założona została nowa sprawa znak: [...] Sprawa ta dotyczy jednak decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], a nie decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], z której wynika obowiązek egzekwowany na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r. Dlatego sprawa prowadzona pod znakiem: [...] nie ma wpływu na tok postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec E. C. w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 11 lipca 2019 r. W szczególności sprawa ta nie daje żadnych podstaw do zaniechania prowadzenia w/w postępowania egzekucyjnego.

Organ nie stwierdził przesłanek uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.

Na opisane wyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. C., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skarżąca ponownie przedstawiła swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Zaznaczyła, że nie może rozebrać obiektu, albowiem parkuje w nim swój samochód jej sąsiad, który bezinteresownie wozi ją do lekarza. Przedstawiła okoliczności w jakich doszło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, podkreślając niesprawiedliwe działanie organu nadzoru budowlanego, który jedynie w stosunku do niej wydał decyzję, podczas gdy na działce znajdują się jeszcze cztery inne blaszaki.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 25 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęło pismo sporządzone przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącej, zatytułowane "uzupełnienie skargi". Wniesiono w nim o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz podniesiono zarzuty:

- naruszenia art. 7 § 2 oraz art. 7 § 3 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie w postanowieniu, że zastosowanie kary grzywny w maksymalnej przewidzianej tym przepisem wysokości na podmiocie obowiązanym, tj. skarżącej -konsekwentnie wyjaśniającej przyczynę niewykonania obowiązku oraz walczącej z chorobą nowotworową w zaawansowanym stadium - realizuje jakkolwiek zasadę celowości oraz minimalnej uciążliwości, podczas gdy w istocie są one niecelowe, a mogą być dla skarżącej rażąco uciążliwe;

- naruszenia 119 § 2 w zw. z 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie niezasadnego i niecelowego środka, tj. grzywny w przypadku, kiedy jej realna egzekucja jest wysoce nieprawdopodobna, zaś skarżąca odmawia wykonania obowiązku i odmowę tę uzasadnia, a w następstwie nieskorzystanie ze środka egzekucyjnego wykonania zastępczego jako rzeczywiście mogącego skutkować wykonaniem nałożonego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w zw. art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki wykazała, że orzeczenia te nie naruszają prawa.

Na wstępie rozważań wyjaśnić trzeba, że kontrolowane postanowienia są kolejnymi w sprawie, gdyż wcześniejsze orzeczenia nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 73/21. Sąd przesądził, że przedmiotem egzekwowanego nakazu nie jest budynek, a tymczasowy obiekt budowlany, zatem podstawą wymierzenia grzywny winien być przepis art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm. dalej "u.p.e.a.), a nie uprzednio zastosowany przez organ art. 121 § 5 u.p.e.a. Przy ponownym rozpoznaniu organ egzekucyjny wymierzył grzywnę z uwzględnieniem wiążącej oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W orzecznictwie jest utrwalony pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (tak wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17; wszystkie orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

W realiach niniejszej sprawy egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB w K. -Powiat Grodzki nr 1663/2017 z dnia 1 grudnia 2017 r., znak: ROIK [...], w której nakazano E. C. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. garażu, oznaczonego w załączniku do decyzji numerem 4 (obecnie trzeciego od strony budynku nr [...]). Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego do skarżącej wystosowane zostało upomnienie z dnia 21 marca 2019 r. wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki wraz z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 11 lipca 2019 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wystawił wobec skarżącej tytuł wykonawczy nr [...].

Skoro decyzja nakazująca rozbiórkę znajduje się w obrocie prawnym, a nałożony nią obowiązek nie został przez skarżącą wykonany, organ egzekucyjny zobligowany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania ostatecznej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów skarżącej dotyczących braku konsekwencji po stronie organu nadzoru budowlanego na etapie postępowania legalizacyjnego i nierównego traktowania inwestorów pozostałych garaży posadowionych w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu objętego nakazem rozbiórki wyjaśnić należy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie można prowadzić oceny legalności decyzji administracyjnej, w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, tj. czy odpowiada on wymogowi określonemu m.in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, i czy zostało doręczone upomnienie. W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Oczywistym jest, że tym bardziej organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny słuszności odczuć skarżącej co do sprawiedliwego i równego potraktowania względem inwestorów podobnych obiektów posadowionych w obrębie tej samej nieruchomości. Dodatkowo należy wyjaśnić, że obowiązek wykonania decyzji ma charakter obiektywny. W sprawie nie chodzi bowiem o pociągniecie skarżącej do odpowiedzialności karnej, ale o realizację funkcji prewencyjnej oraz restytucyjnej prawa administracyjnego.

W ocenie Sądu, będące przedmiotem oceny postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowym wymogom określonym w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Jak wskazano na wstępie rozważań, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania ww. obowiązku określonego w ostatecznej decyzji organ I instancji prawidłowo przyjął za podstawę jej nałożenia art. 121 § 2 u.p.e.a. Organy obydwu instancji wyczerpująco uzasadniły wysokość wymierzonej grzywny wskazując, że w tej konkretnej sprawie grzywna skłoni zobowiązaną do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zgodzić się należy z argumentacją, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązaną do realizacji obowiązku. Z natury rzeczy grzywna musi stanowić istotną uciążliwość dla zobowiązanej, albowiem jedynie w takim przypadku może ona spełnić swoją rolę przymuszenia do wykonania ciążącego na zobowiązanej obowiązku. Trafnie w zaskarżonym postanowieniu MWINB w K. uwypuklił też okoliczność, że zwłoka w wykonaniu obowiązku nałożonego w zaskarżonej decyzji trwa już prawie 4 lata. Co więcej skarżąca w dalszym ciągu nie przejawia woli wykonania obowiązku, o czym świadczy argumentacja skargi zmierzająca do wykazania konieczności pozostawienia obiektu w jego dotychczasowym miejscu. Obiektywnie trudna sytuacja zdrowotna skarżącej nie może jednak uzasadniać odstąpienia przez organ egzekucyjny od realizacji nałożonych na nią przepisami prawa obowiązków.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7 § 2 oraz art. 7 § 3 w zw. z art. 121 § 4 u.p.e.a. W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W doktrynie wskazuje się, że ze zwrotu "organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku" dekoduje się zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku, nazywaną też zasadą racjonalnego działania albo celowości. Natomiast ze sformułowania "a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego" wywieść można zasadę stosowania najłagodniejszego środka (zwaną również zasadą stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego (tak: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 10, Warszawa 2021 r., kom. do art. 7, Legalis). Zauważyć wypada, że to organ egzekucyjny w realiach danej sprawy ocenia, który środek egzekucyjny jest najłagodniejszy i najbardziej celowy. Oczywistym jest, że wybór ten nie może mieć charakteru arbitralnego, musi zostać odpowiednio uzasadniony, tak aby poddawał się kontroli. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, z dnia 15 lutego 2018 r, sygn. akt II OSK 1842/17, z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2035/18.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności mogące świadczyć o tym, że grzywna nie doprowadzi do wykonania egzekwowanego obowiązku oraz że stanowi środek egzekucyjny nadmiernie uciążliwy. Należy zauważyć, że wykonanie zastępcze nie jest neutralne dla zobowiązanego, albowiem to jego obciążają koszty rozbiórki. Istotne jest przy tym, że organ egzekucyjny zmuszony jest korzystać z profesjonalnego podmiotu świadczącego usługi tego z zakresu. Zważywszy na charakter obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, można zaś założyć, że możliwy jest jego demontaż metodą gospodarczą, co będzie stanowiło dla skarżącej znacząco mniejsze obciążenie finansowe, niż wykonanie zastępcze zlecone przez organ egzekucyjny. Pamiętać też trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem zobowiązana, mimo nałożenia środka egzekucyjnego ma możliwość uniknięcia konieczności zapłaty orzeczonej grzywny poprzez dobrowolne i niezwłoczne wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki.

Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.