Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1857/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 977/18 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr IFXIV.7840.1.16.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz B. M. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 977/18 oddalił skargę B. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 sierpnia 2018 r. nr IFXIV.7840.1.16.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. Nr UA.6740.627.2016.MST zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. pozwolenia na nadbudowę wraz ze zmianą konstrukcji dachu oraz rozbudowę o klatkę schodową budynku mieszkalnego jednorodzinnego - etap I obejmujący rozbudowę o klatkę schodową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną na dz. nr A w [...].

W dniu 1 września 2016 r. B. M. złożyła w organie I instancji wniosek w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 lipca 2016 r. Nr 702/2016 w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Swój interes prawny wywodzi ona ze służebności drogi koniecznej, ustanowionej na nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia 19 września 2016 r. wznowił postępowanie.

Decyzją z dnia 9 stycznia 2018 r. nr UA.6740.627.2016.MST/RK, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Na skutek odwołania skarżącej, Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu wskazał, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W myśl tego przepisu podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest wyłącznie podmiot, który pomimo przysługującego mu statusu strony, został bez własnej winy pozbawiony udziału w tym postępowaniu. Następnie organ odwoławczy dokonał ustaleń w przedmiocie statusu skarżącej. Organ powołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i uznał, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu podlegającym wznowieniu. Obszar oddziaływania inwestycji ponad wszelką wątpliwość zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, której właścicielem jest inwestor. Skarżąca nie miała zatem legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji. Przysługuje jej służebność gruntowa (w postaci drogi koniecznej). Mogą jej jedynie przysługiwać uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego. Skarżąca niewątpliwie posiada interes faktyczny, wywiedziony z prawa powyższego, nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę na tę decyzję złożyła skarżąca. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, uznania za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę z dnia 28 lipca 2016 r., dopuszczenia dowodu z opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania karnego oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła organowi odwoławczemu:

1) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa,

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że posiada ona jedynie interes faktyczny wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie interes prawny wywiedziony z ograniczonego prawa rzeczowego ujawnionego w KW [...],

3) naruszenie art. 28. ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości władnącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym działki obciążonej,

4) naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania można wyznaczyć z pominięciem prawa cywilnego,

5) naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy poprawne ustalenie stron postępowania powinno być rozstrzygane na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego,

6) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w braku sprawdzenia wpisu w KW [...] oraz braku ustalenia, czy rozbudowa o klatkę schodową naruszyła służebność ustanowioną na rzecz skarżącej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

7) naruszenie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest etapowanie inwestycji polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego tylko dla 1-go etapu inwestycji polegającego na dobudowie klatki schodowej i przyjęciu, że klatka schodowa jest obiektem budowlanym mogącym funkcjonować samoistnie. W zaistniałym stanie faktycznym brak podstaw do wydania takiej decyzji a pozwolenie na budowę winno obejmować całą inwestycję,

8) naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie polegające na uznaniu, że można wydać pozwolenie na budowę wybranych obiektów z całego zamierzenia budowlanego bez projektu zagospodarowania zamierzenia, a tym samym rozpatrywać oddziaływanie tylko wybranych obiektów na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na ich budowę,

9) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., tj. wadliwe uzasadnienie decyzji poprzez brak odniesienia się do wskazanego przez skarżącą wniosku o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr 702/2016 z dnia 28 lipca 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub z urzędu,

10) naruszenie art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 stycznia 2018 r. przez Wojewodę Śląskiego, co uniemożliwia skarżącej prześledzenie toku działania organu a w konsekwencji sprawdzenia jego poprawności,

11) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wskazania żadnych faktów, które organ uznał za udowodnione, brak wskazania dowodów, na których organ się oparł, a w szczególności dowodów, które świadczyłyby, że nieruchomość skarżącej faktycznie nie leży w obszarze oddziaływania,

12) naruszenie art. 12 k.p.a., tj. brak wnikliwego i szybkiego działania organów administracji publicznej,

13) akceptację dla naruszeń prawa.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że skarżąca zażądała wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 lipca 2016 r. Nr UA.6740.627.2016.MST o pozwoleniu na budowę. Nie brała ona, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, mimo że jak uważa, przysługiwał jej status strony. Swój interes prawny wywodzi z ochrony swojego ograniczonego prawa rzeczowego przysługującego jej na nieruchomości, na której realizowane jest przedsięwzięcie. Wybudowanie klatki schodowej wpłynie bowiem na możliwość dojazdu do jej nieruchomości.

Sąd powołał art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) i wskazał, że konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest złożona i składa się z dwóch elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego - ograniczającego położenie nieruchomości od obszaru oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc przepis ów stanowi zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "dla przyznania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę art. 28 ust. 2 p.b. wyznaczył kryterium oceny interesu prawnego przez ustalenie, czy nieruchomość, której właścicielem jest domagający się udziału w postępowaniu w sprawie lub wnoszący środki zaskarżenia, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Wprowadzenie kryterium ustalenia interesu prawnego zawęża granice wyznaczenia interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 k.p.a.. W tym znaczeniu przyjmuje się, że art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu nie jest dopuszczalna wykładnia zawężająca przez ograniczenie się wyłącznie do przyjęcia, że przesądzające znaczenie ma ograniczenie zabudowy. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w takim zakresie w jakim obiekt budowlany może oddziaływać negatywnie na otoczenie" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2697/16 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wskazuje się, że "w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu" (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. II OSK 674/17).

Sąd przytoczył ponadto tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2017 r. (sygn. II OSK 574/18), w którym uznano, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Sąd stwierdził, że interes prawny skarżącej można rozpatrywać na dwóch podstawach. Pierwsza, to ochrona prawa własności jej nieruchomości (art. 140 k.c. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z akt administracyjnych, oddziaływanie dobudowy klatki schodowej zamknie się w granicach działki inwestora. Potwierdza to dokumentacja projektowa. Zatem z tego tytułu skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego. W konsekwencji zarzut oznaczony numerem 4 Sąd uznał za bezzasadny.

Sąd wskazał, że nie wyklucza a limine wywiedzenia interesu prawnego z przysługującego skarżącej prawa na nieruchomości polegającego na służebności drogi koniecznej. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznawać, że posiadanie tego prawa jest równoznaczne z prawem bycia stroną. Zdaniem Sądu, musiałoby zostać w sprawie wykazane, że realizacja zamierzenia uniemożliwi skarżącej dostęp do drogi publicznej. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie to nie zostało wykazane. Jak wynika z akt administracyjnych (zwłaszcza map), dostęp ten jest zapewniony – pomiędzy nowowybudowaną klatką schodową a granicą działki znajduje się pas o szerokości około 4 metrów. Zatem dojazd skarżącej do jej nieruchomości został zachowany. Zatem trudno w jej przypadku mówić o interesie prawnym we wznowionym postępowaniu. Zatem zarzuty określone w pkt 2, 3, 5 Sąd uznał za niezasadne.

Sąd wskazał, że zarzutów określonych w pkt 7 i 8 skargi nie będzie rozpatrywał w związku z ustaleniem, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu.

Sąd nie dopatrzył się w sprawie również uchybień proceduralnych. Postępowanie było prowadzone sprawnie. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia odpowiada zasadzie prawdy obiektywnej. Wojewoda Śląski w sposób szczegółowy wyjaśnił w nim swoje stanowisko. Za niezasadne Sąd uznał więc zarzuty określone w pkt 1, 6, 9, 10, 11, 12 i 13 skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. M., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę oraz przyjęciu, że zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, podczas gdy brak było ku temu podstaw z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 12 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości władnącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym działki obciążonej, w sytuacji gdy poprawne ustalenie stron postępowania powinno być rozstrzygane na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a więc również z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżącej, w tym zapewnienie jej dostępu do drogi publicznej,

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 t.j.) poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości władnącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym działki obciążonej podczas gdy inwestycja może zawęzić szerokość służebności bądź uniemożliwić jej wykonywanie, co potwierdził biegły w swojej opinii dla potrzeb postępowania karnego,

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 60 ust. 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że właścicielowi nieruchomości władnącej nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym działki obciążonej, podczas gdy pominięcie oceny naruszenia norm nasłonecznienia dla budynku na nieruchomości władnącej może prowadzić do utraty minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w tym budynku,

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania można wyznaczyć z pominięciem przepisów prawa cywilnego,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,

- art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest etapowanie inwestycji polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego tylko dla 1-go etapu inwestycji polegającego na dobudowie klatki schodowej i przyjęciu, że klatka schodowa jest obiektem budowlanym mogącym funkcjonować samoistnie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym pozwolenie na budowę winno obejmować całą inwestycję,

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że można wydać pozwolenie na budowę dotyczące wybranych obiektów z całego zamierzenia budowlanego bez projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, a tym samym rozpatrywać oddziaływanie tylko wybranych obiektów na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na ich budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracji oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjęły, że skarżąca nie powinna być uznana za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Działka nr B, której właścicielką jest skarżąca graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, obejmującym działkę nr A. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2011 r., Rep. A nr [...] ustanowiona została na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr B nieodpłatna służebność drogi pasem po dz. A o szer. 4m oznaczonym linią czerwoną przerywaną na projekcie podziału stanowiącym załącznik do aktu notarialnego. Należy zatem zwrócić uwagę, że w powołanym akcie notarialnym ustanowiono służebność drogi o konkretnej szerokości, ale i konkretnym przebiegu (usytuowaniu), uwidocznionym na załączniku do tego aktu.

Skoro przez działkę inwestycyjną nr A przebiega droga dojazdowa do nieruchomości skarżącej, to niewątpliwie realizacja robót budowlanych na działce nr A może powodować dla właścicielki działki nr B ograniczenie w korzystaniu z jej nieruchomości, zwłaszcza, że dobudowa klatki schodowej przewidziana była od strony ustanowionej służebności. Stwierdzić zatem należy, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w związku z zakresem robót na działce nr A, przez którą, na skutek ustanowionej służebności gruntowej, zapewniony został skarżącej dojazd do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z nieruchomości skarżącej. Wobec tego nie można uznać, że realizacja inwestycji na działce obciążonej służebnością nie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości władnącej. Z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ingerencja w prawo służebności może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władnącej, w tym możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości. Taka ingerencja powoduje, że nieruchomość władnącą należy zaliczyć do obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym właściciela tej nieruchomości – do kręgu stron postępowania, wyznaczonego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 397/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieprawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że skarżąca musi wykazać, że realizacja zamierzenia uniemożliwi jej dostęp do drogi publicznej oraz stwierdził brak interesu prawnego skarżącej w sprawie z tego względu, że "dostęp ten jest zapewniony – pomiędzy nowowybudowaną klatką schodową a granicą działki znajduje się pas o szerokości około 4 metrów". Podkreślenia wymaga, że z uwagi na to, że sporna inwestycja może realnie wpływać na zakres i możliwość korzystania z ustanowionej służebności, a w konsekwencji z nieruchomości władnącej, to już z tego powodu skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i powinna brać w nim udział. Ponadto, jak już wyżej wskazano, służebność drogi została uwidoczniona na projekcie podziału stanowiącym załącznik do aktu notarialnego, a więc jest to służebność drogi o konkretnym przebiegu, a nie jakimkolwiek. Nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko odmawiające skarżącej przyznania statusu strony postępowania.

Wobec powyższego za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii braku uznania skarżącej za stronę postępowania, tj. zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty należy uznać za przedwczesne.

W konsekwencji, należało uchylić zaskarżony wyrok i decyzję organu odwoławczego. Organ II instancji nie rozpatrzył sprawy merytorycznie na skutek błędnego uznania, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.