Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 497/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52,  art. 61,  art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,  art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i ją poprzedzającą decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Prezydent W. działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił na rzecz J. Ch. i Z.Ch. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. T. [...] we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM-[...], obręb P. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na cele usługowe oraz jego rozbudowę o część mieszkalno-usługową.

W osnowie decyzji Prezydent W. określił: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w tym: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (np. tereny górnicze, zagrożone powodzią, osuwiska); dodatkowe ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych, a ponadto zamieścił wykaz uzyskanych uzgodnień i opinii oraz informacje dotyczące linii rozgraniczającej teren inwestycji i wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo organ orzekający pouczył, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta W. przedstawił okoliczności faktyczne i prawne uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy, podkreślając przy tym, że planowana inwestycja spełnia wszystkie ustawowo wymagane warunki dla wydania decyzji w przedmiocie w niej określonym, zwarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto uzyskała – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 2 wskazanej ustawy – uzgodnienia i opinie, zatem – stosownie do kategorycznie sformułowanego przepisu art. 56 powoływanej ustawy nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od opisanego powyżej orzeczenia wniosła E. J., reprezentowana przez pełnomocnika adw. T. O., który zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przy wydawaniu decyzji przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Ponadto w odwołaniu podniesione zostały zarzuty: rozpoznania sprawy z uwzględnieniem uzupełnienia wniosku inwestora z dnia 28 listopada 2008r., dokonanego po upływie zakreślonego terminu; rozpoznanie sprawy z przekroczeniem wniosku inwestora w zakresie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji oraz błędne ustalenie, że obsługa komunikacyjna obiektu poprzez działkę drogową nr [...] AM-[...], obręb P. tzn. od ulicy K. jest zapewnieniem dostępu do drogi publicznej bez przeprowadzenia uzgodnień w tym zakresie z zarządcą drogi.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik odwołującej się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiona została w odniesieniu do poszczególnych zarzutów obszerna argumentacja, zawierająca analizę stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem dorobku piśmiennictwa prawniczego i judykatury.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji Kolegium – powołując się na przepisy art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazało na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przywołało przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający warunki wydania takiej decyzji, stwierdzając jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie zostały one spełnione.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium rozważyło poszczególne przesłanki przyjęte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając, że działki, na których ma być realizowana inwestycja usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej – ulicy T., zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podstawą do wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy są dane wynikające z analizy urbanistycznej, przy czym Kolegium, stosując przepis art. 136 kpa zleciło organowi pierwszej instancji wytyczenie obszaru analizy na podkładzie mapowym w skali wymaganej przepisami prawa (§ 3 rozporządzenia, w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Wokół działki, na której wnioskodawcy planują realizację inwestycji został zatem wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z regułami określonymi przepisami § 3 powołanego rozporządzenia. Stosownie do ustępu 2 § 3 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 53 m, a więc odległość granic obszaru analizy od granic działki objętej wnioskiem wynosi minimalnie około 159 m w każdą stronę. W ocenie Kolegium, obszar analizowany został prawidłowo wytyczony, (w wymaganej odległości, obejmuje działki i zabudowania w całości, stanowi też zurbanizowaną całość - nie uwzględniono jedynie pełnego obrysu działek stanowiących drogi oraz części działek niezabudowanych).

Z analizy tej wynika, zdaniem Kolegium, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniową, z przeważającym rodzajem zabudowy jednorodzinnej. W obszarze objętym analizą występuje także zabudowa o funkcji usługowej lub o funkcji mieszanej: mieszkalno-usługowej. W ocenie Kolegium ustalenie warunków zabudowy dla zmiany funkcji budynku pełniącego dotychczas jedynie funkcję mieszkalną na funkcję usługową oraz rozbudowę budynku o mieszkalno-usługową nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji.

Analizując tę przesłankę Kolegium przedstawiło przyjęty w praktyce sposób rozumienia pojęcia "kontynuacja funkcji" oraz powołało poglądy prezentowane w doktrynie.

Następnie Kolegium opisało sposób ustalania szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy w kontekście danych wynikających z analizy, a odnosząc się do zarzutu odwołania "dotyczącego tej kwestii Kolegium wskazało, że szerokość elewacji frontowej jest parametrem odnoszącym się do całej bryły budynku, a nie tylko do części, o którą istniejący budynek ma zostać rozbudowany. Z rzutu budynku dołączonego do podania stanowiącego uzupełnienie wniosku z dnia [...] r. wynika, że planowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej od dłuższej strony działki wynosi do około 23 m, tak więc ustalenia decyzji organu lokalizacyjnego są w tym zakresie zgodne z wnioskiem inwestorów.

Analizując dalej prawidłowość ustalenia parametrów inwestycji Kolegium zauważyło, że zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Powołane przepisy dotyczące ustalenia linii zabudowy mają na celu zagwarantowanie, że planowana inwestycja nie zostanie zlokalizowana bliżej drogi publicznej aniżeli istniejące już zabudowania na działkach sąsiednich. Zauważyć jednak należy, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy, a nie uniemożliwienie zabudowy działki budowlanej posiadającej dojazd do drogi publicznej. Linia zabudowy od strony ulicy T. pozostaje bez zmian, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Co jest jeszcze istotne, położenie działki drogowej nr [...] względem zabudowy sprawia, że brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy jako odnoszącej się do istniejących zabudowań a zabudowa położona przy ulicy K. (od strony działki zainwestowania) jest bardzo rozproszona, w związku z tym zasadnie organ lokalizacyjny wyznaczył linię zabudowy od dłuższego boku działki na podstawie § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Tylko bowiem ustalenie linii zabudowy zdaniem Kolegium na podstawie tego przepisu, było możliwe, a ponadto pozwoliło na zachowanie ładu przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło dodatkowo, że jakkolwiek art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115 ze zm.), wymaga by obiekty budowlane były usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, to zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił również ocenę sposobu ustalenia pozostałych parametrów zamierzonej inwestycji (wskaźnik zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu), uznając je za prawidłowe i odpowiadające wynikom analizy.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej od dwóch stron: ulicy T. oraz od strony działki drogowej nr [...]. W aktach sprawy znajduje się, co prawda, pismo Zarządu Dróg i Komunikacji we W, z którego wynika, że obsługę komunikacyjną należy poprowadzić od ulicy T., jednak z treści wniosku inwestora wynika, że planuje on główny wjazd na teren inwestycji od strony działki drogowej nr[...]. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zakres wymaganej treści decyzji o warunkach zabudowy w tym przedmiocie nie jest dowolny, lecz wynika z przepisów odrębnych. Takim przepisem jest art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który określa zakres ingerencji organu administracji drogowej względem decyzji lokalizacyjnych, a zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie takie następuje przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa i wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jednocześnie organem, w którego strukturze organizacyjnej funkcjonuje także zarząd drogi, z której następuje obsługa komunikacyjna inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy następuje więc bez zastosowania opisanej wyżej procedury uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 Kpa. Prezydent W. w przedmiotowej sprawie jest bowiem jednocześnie organem właściwym do wydania decyzji lokalizacyjnej, jak również organem właściwym do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wynikającym z powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych, w związku z tym, wymogi powołanych przepisów zostały spełnione. Wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejącą sieć komunikacyjną zgodnie z prawem jest natomiast zadaniem projektanta i podlegać będzie ocenie według kryteriów przewidzianych przepisami prawa w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z akt sprawy wynika również, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zapotrzebowanie na media realizowane będzie z istniejących przyłączy, w tym zakresie inwestycja nie spowoduje zmian, co wynika z uzupełnienia treści wniosku inwestorów).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał również, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja ustalająca warunku zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, a ponadto zarówno przedmiotowy budynek, jak i teren przeznaczony pod planowaną inwestycję, nie są objęte żadną z form ochrony zabytków przewidzianą w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), o czym świadczy brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rejestr zabytków nieruchomych prowadzony dla miasta W.

W zakończeniu uzasadnienia – odnosząc się do zarzutu odwołującej się strony, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo uwzględnił treść podania inwestorów zawartego w piśmie z dnia [...] r. – Kolegium wyjaśniło, że co prawda art. 64 § 2 Kpa wskazuje, że w przypadku, gdy wniosek zawiera braki formalne, organ administracyjny powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie 7 dni z zagrożeniem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jednak zastosowanie takiej sankcji jest uzależnione od prawidłowego doręczenia wezwania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wezwanie zostało wysłane w jednym egzemplarzu w jednej przesyłce pocztowej zaadresowanej łącznie na Z. i J. Ch.

Natomiast zgodnie z art. 40 § 3 Kpa, w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism.

Kolegium stwierdziło też, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności, w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, może ona aż do zakończenia postępowania administracyjnego w drugiej instancji modyfikować swój wniosek.

Reasumując – Kolegium stwierdziło legalność ustaleń zawartych w orzeczeniu pierwszoinstancyjnym i brak uchybień procesowych w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie podstawę swojej oceny w tym zakresie.

Prawidłowość decyzji podjętej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała E. J. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Działający jej imieniem pełnomocnik w skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) błędne uznanie, że doręczenie wezwania z dnia 29 sierpnia 2008r. przez organ pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 40 § 3 k.p.a., podczas gdy wnioskodawcy nigdy nie zarzucali, że nie otrzymali tego wezwania, a przepis ten nie zabrania dokonania doręczeń stronom pism w jednej przesyłce, zatem rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji nastąpiło w oparciu o uzupełnienie wniosku inwestora z dnia [...] r., który został złożony po terminie,

2) naruszenie przepisu art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora, podczas gdy organ pierwszej instancji ustalił szerokość elewacji frontowej od granicy z działką nr [...] do 23,00 m, wbrew zmienionemu wnioskowi z dnia [...] r., w którym inwestorzy wnosili o ustalenie szerokości elewacji frontowej do 13,80 m;

3) błędną ustalenie, że obsługa komunikacyjna obiektu poprzez działkę drogową nr [...] AM-[...], obręb P. tzn. od ul. K. jest zapewniona do drogi publicznej bez przeprowadzenia uzgodnień w tym zakresie z Zarządem Dróg i Komunikacji lub ewentualnie gdyby założyć, że nie było potrzeby dokonywania takich uzgodnień bez wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę kwestii będących przedmiotem uzgodnienia;

4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec wskazanych w petitum skargi zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuty zostały rozwinięte i w szczegółowy sposób przedstawione w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie, podkreślając przy tym, że zarzuty sformułowane w skardze stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, do których Kolegium odniosło się w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz wnioski i argumentację w niej zawartą, natomiast uczestniczka postępowania J. Ch. wniosła o oddalenie skargi, a ponadto oświadczyła, że wniosek w zakresie charakteru inwestycji był prawdopodobnie zmieniony jednocześnie z modyfikacją wniosku dokonaną w dniu 28 listopada 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela przyjętej w sprawie przez organ odwoławczy oceny, co do braku podstaw dla pozostawienia przedmiotowego wniosku bez rozpoznania, wynikającego z nieprawidłowego doręczenia J.Ch. i Z. Ch. wezwania do usunięcia braków wniosku, akceptując jednocześnie zarzut pełnomocnika skarżącej, że wadliwość doręczenia jest okolicznością, która może być wykorzystywana przez adresata przesyłki w sytuacji, gdy wiąże się to z ujemnymi dla niego skutkami procesowymi. Zważyć przy tym należy, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wezwania z dnia [...] r. widnieje podpis J. Ch., i przynajmniej dla niej termin do dokonania czynności określonej w wezwaniu upłynął z dniem [...]r.

Kwestia ta nie została jednak uwzględniona przy orzekaniu przez Sąd wobec kontynuowania przez organ pierwszej instancji czynności procesowych i zakończenie postępowania w sprawie decyzją merytoryczną. W tych warunkach mogło to być jedynie rozważane w kontekście profesjonalizmu i powagi organu właściwego w sprawie.

Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił to, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które należą do sfery prawa administracyjnego. Z tych względów postępowanie prowadzone w warunkach tej regulacji – jako postępowanie w sprawie administracyjnej – podporządkowane jest przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Gwarancją zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest prawidłowe ustalenie stanu jej faktycznego, wymagane m.in. treścią przepisu art. 7 kpa, w którym statuowana jest zasada prawdy obiektywnej. Wynikający z tej zasady obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowania dowodowe, w tym m.in. art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku złożonym przez J. Ch. i Z. Ch. w dniu [...]r. jako rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele biurowo-handlowe oraz zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na cele usługowe (takie oznaczenie inwestycji nie zostało zmienione oświadczeniem wnioskodawców z dnia [...] r. złożonym jako uzupełnienie wniosku). Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej, poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – regulują przepisy powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Materiał sprawy wskazuje, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki.

Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnia w granicach określonych ustawą, każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób wskazany we wniosku (np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/OI 961/07, Lex nr 466216; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007). (W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że oznaczenie inwestycji zamieszczone w osnowie decyzji organów właściwych instancyjnie nie odpowiada oznaczeniu zamieszczonemu we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie wynikająca z powołanego powyżej przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i sformułowaną tam zasadą równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Organy lokalizacyjne nie powinny w sposób nieuprawniony uchylać się od oceny w omawianym zakresie i cedować tych czynności na organy administracji architektoniczno-budowlanej tzn. na ewentualny dalszy etap procesu inwestycyjnego. Należy bowiem zważyć, że zarówno organ orzekający o warunkach zabudowy, jak i organ udzielający pozwolenia na budowę to samodzielne organy administracji publicznej, o niezależnych kompetencjach władczych, realizowanych w odrębnych zakresach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 62 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora – poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie określa się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (...) nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpoznawanej sprawie takie czynności zostały przeprowadzone, ale Sąd nie podziela oceny organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji.

Zdaniem Sądu istotne przede wszystkim jest, że w § 2 pkt 5 powoływanego wcześniej aktu wykonawczego prawodawca wyjaśniając pojęcie "front działki" stwierdził, że należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, w której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Oznacza to – zdaniem Sądu, że front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora (wnioskodawcę) bez możliwości przyjmowania przez organ orzekający o warunkach zabudowy alternatywnych rozwiązań. Deklaracja wnioskodawcy w tym przedmiocie powinna wynikać z określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiących element charakterystyki inwestycji, będącej – w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjnym składnikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Planowane przez wnioskodawcę rozwiązanie co do głównego wjazdu lub wejścia na działkę z drogi, do której przylega front działki musi być zaopiniowane przez faktycznego zarządcę drogi, jako wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej gminy.

Wielokrotnie zresztą organy administracji publicznej w prowadzonych postępowaniach (niezależnie od przedmiotu sprawy) korzystają z opinii różnych jednostek wyodrębnionych w strukturze organizacyjnej tego samego urzędu w celu zrealizowania zasady prawdy obiektywnej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że uznając ten wymóg Sąd nie utożsamia go z uzgodnieniem projektu decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywanym w trybie art. 106 kpa, do którego odnosi się wywód Kolegium zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczący możliwości odstąpienia od obowiązku uzyskania uzgodnienia w przypadku, gdy organ orzekający o warunkach zabudowy jest jednocześnie zarządcą drogi. Zaopiniowanie proponowanego przez inwestora rozwiązania komunikacyjnego (w tym głównego wjazdu na działkę) powinno być w toku postępowania uzyskane w ramach czynności zmierzających do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i uzyskania prawidłowej podstawy faktycznej do orzekania.

W warunkach rozpoznawanej sprawy kwestia skomunikowania działki z drogą wymagała – zdaniem Sądu – wnikliwego rozpatrzenia ze względu na stanowisko zarządcy drogi (Zarządu Dróg i Komunikacji, działającego od [...] r. pod nazwą Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta) przedstawione w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., w którym zastrzeżono, że obsługę komunikacyjną należy prowadzić od ulicy T., a także treść pisma Rady Osiedla K. – P. z dnia [...] r., skierowanego do E. J., znajdującego się w materiale sprawy.

Zważyć też należy, że na wskazane powyżej pismo zarządcy drogi powołuje się organ pierwszej instancji w pkt 4 decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, postanawiając jednocześnie w pkt 2 lit. d tej decyzji, że obsługa komunikacyjna obiektu będzie prowadzona przez działkę drogową nr[...], która nie należy do ulicy T., oznaczonej jako działka drogowa nr[...].

Ponadto nie można pominąć tego, że front działki w rozumieniu § 2 pkt 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia, a w istocie jego szerokości w sposób bezpośredni wyznacza wielkość obszaru analizowanego, a poprzez to w bezwzględny sposób wpływa na treść decyzji, bowiem cechy architektoniczne i urbanistyczne występujące w obszarze analizowanym są podstawą dla określenia wymagań w tym zakresie dla planowanej zabudowy. Od tego zatem, jakie granice zostaną wyznaczone dla obszaru analizowanego i jakie obiekty w tych granicach są zlokalizowane zależy wielkość i rodzaj poszczególnych parametrów i elementów architektonicznych, przyjmowanych dla nowej zabudowy, a także ocena spełnienia przez nią warunku dobrego sąsiedztwa, w tym kontynuacji funkcji.

W ocenie Sądu w obowiązujących warunkach prawnych nie znajduje uzasadnienia na tyle komfortowe traktowanie inwestora, że jedną decyzją ustala się parametry i cechy planowanej zabudowy dla różnych rozwiązań inwestycyjnych, pozostawiając ich wybór inwestorowi (np. usytuowanie frontu działki).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, zatem naruszone zostały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie profesjonalnego pełnomocnika.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien przy rozpoznawaniu sprawy uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu.

H.B. 30.12.2010r.