Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2778/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 70 § 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 134 § 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 132/18 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 132/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej SKO lub organ odwoławczy) z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją SKO działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o. z/s w G. (dalej: skarżąca) będącej organem prowadzącym [...] Liceum Ponadgimnazjalne w L. oraz [...] Liceum Uzupełniające w L. uchylił w całości decyzję Starosty Powiatowego w L. (dalej jako Starosta lub organ I instancji) z [...] listopada 2014 r. określającą wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na kwotę 67 600 zł i nakazującą zwrot tej dotacji przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja dotyczyła zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na podstawie art. 251 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2013 poz. 885 ze zmianami, dalej: ufp). O niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu dotacji orzeczono na podstawie art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zmianami, dalej: uso).

Wspomniana decyzja SKO została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 888/15.

W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II GSK 110/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił tamten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie NSA na aprobatę zasługuje pogląd Sądu I instancji, który stwierdził, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. NSA przywołując treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazał, że zgodnie z art. 134 § 2 ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie, jak również w piśmiennictwie przyjmuje się, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 ppsa będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydaniu zaskarżonego aktu bądź dokonaniu czynności. Na sądzie administracyjnym ciąży obowiązek (zgodnie z art. 153 ppsa) wyrażenia w wyroku wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania. NSA podkreślił, że w niniejszej sprawie, zasadniczy spór sprowadza się do kwestii czy, w świetle przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 236 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.), wydatki na wynagrodzenia menedżerów są bezpośrednio związane z procesem kształcenia i nie mogą być finansowany z dotacji udzielonej spółce.

Przywołując treść decyzji SKO w tym zakresie NSA wskazał, że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu nie odniósł się do tej kwestii uznając, że wskazane przez niego naruszenia przepisów postępowania powodują, iż przedwczesna jest ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego.

NSA wskazał, iż wykorzystanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranie ich w nadmiernej wysokości powoduje powstanie obowiązku zwrotu tych dotacji. Ponadto powstaje obowiązek uiszczenia na rzecz tych jednostek odsetek od kwoty pobranych dotacji. Wysokość odsetek ustala się tak jak w odniesieniu do zaległości podatkowych.

Pismem z dnia 22 marca 2018 r. Skarżąca podtrzymała żądanie uchylenia w całości decyzji SKO z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, wynikającą z istotnych zmian w systemie prawa i uchylenia normy zawartej w art. 90 ust. 3d uso Skarżąca wskazała, że aktualnie zasady wykorzystania dotacji określa w szczególności ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. poz. 2203), a przepis art. 90 ust. 3d uso został uchylony. Aktualnie obowiązujące przepisy jednoznacznie wskazują, że wydatki organu prowadzącego szkołę lub placówkę mogą być pokrywane z dotacji.

Skarżąca wskazała również, że w sprawie nastąpiło przedawnienie bowiem roszczenie o zwrot dotacji za rok 2012 wygasa zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. – dalej: Op), tj. po upływie 5 lat od dnia wyznaczonego do zwrotu dotacji (art. 70 § 1 pkt 2 Op w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Wyznaczenie dotacji za rok 2012 do zwrotu nastąpiło w styczniu 2013 r.

Zdaniem Skarżącej w sprawie nie doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 2 Op, bowiem skarga nie dotyczyła decyzji dotyczącej tego zobowiązania, lecz decyzji SKO, która nie zawiera elementów określających zobowiązanie do zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako ppsa).

WSA zauważył, że związany został stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16. Stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do kwestii czy Skarżąca wykorzystała dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem w świetle art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – dalej uso oraz art. 236 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – dalej ufp (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r.). Dotyczy to wydatków na wynagrodzenia menedżerów, to jest ustalenia czy są bezpośrednio związane z procesem kształcenia i mogą być finansowane z dotacji udzielonej spółce.

WSA zauważył, że z uwagi na to, że pojęcie "wydatki bieżące" nie zostało w uso sprecyzowane, należało w tym zakresie posiłkować się przepisami art. 236 ust. 2 i 3 ufp. W ocenie WSA z treści art. 90 ust. 2a i ust. 3d uso wynika, że dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 2a uso ma charakter dotacji podmiotowo-celowej. Przysługuje ona na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły, takich jak kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna i w tym zakresie ma charakter celowy.

Tym samym dotacja z budżetu jednostki samorządowej, zgodnie z przepisem prawa, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące szkoły dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym do pojęcia wydatków bieżących, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d uso włączono cechę koniecznego faktycznego związku z funkcjami kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, świadczonymi na rzecz uczniów, na jakich dotacja jest przyznawana. Dodatkowo z brzmienia przepisu art. 5 ust. 7 pkt 3 uso wynika,

że w zakresie zadań obciążających organ założycielski i nienależących do zadań realizowanych przez szkołę (placówkę) mieszczą się zadania obejmujące zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Ten ostatni przepis obliguje organ prowadzący szkołę do zapewnienia szkole warunków działalności, w tym także poprzez zapewnienie odpowiednich środków finansowych. Z powyższych uregulowań wynika, że obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można wydatków z nią związanych uznać za wydatki poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Ponieważ celem dotacji jest dofinansowywanie zadań szkoły jedynie w zakresie wyszczególnionym w art. 90 ust. 3d uso, stąd też wydatki na obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną nie mogą być finansowane z tej dotacji. W przeciwnym razie dotacje stanowiłyby w istocie dofinansowanie zadań organu prowadzącego szkołę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji.

Sąd I instancji zauważył też zmianę treści art. 90 ust. 3d uso od 1 stycznia 2014 r. na podstawie art. 1 pkt 20 lit. e) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., Dz. U. 2013r., poz. 827). Jednak z przepisu po tej nowelizacji nie wynika, że dotacja może być przeznaczona na koszty działalności organu prowadzącego szkołę i realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7. Ustawodawca nie wprowadził takiego unormowania, wskazując jedynie na możliwości pokrycia z dotacji kosztów wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. WSA podkreślił przy tym, że znowelizowana treść przepisu nie znajduje zastosowania do oceny prawidłowości wydatkowania dotacji w roku 2012, która jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

WSA stwierdził również, że wykładni przepisu art. 90 ust. 3d uso w rozpatrywanym w niniejszej sprawie roku 2012 nie można dokonywać poprzez pryzmat zmiany, jaka nastąpiła w ustawie o systemie oświaty z dniem 31 marca 2015 r., od kiedy to ustawodawca do wydatków bieżących wprost zaliczył także wydatki "związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 5 ust. 7 uso". Ani w pierwotnej treści rozpatrywanego przepisu, ani w noweli, która miała miejsce od 1 stycznia 2014 r. nie wskazano takich wydatków.

Sąd I instancji uznał, że obowiązujące od 31 marca 2015 r. brzmienie art. 90 ust. 3d uso może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów. Ponieważ są to przepisy prawa materialnego, w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, które zezwalałyby na ich zastosowanie wstecz, w myśl zasady lex retro non agit, nie mogą one mieć zastosowania do wydatków sfinansowanych dotacjami oświatowymi w 2012 r. Zgodnie z zasadą lex retro non agit, do zdarzeń prawnych zaistniałych w określonym czasie stosuje się przepisy prawa wówczas obowiązujące. Tym samym późniejsze przepisy nowelizujące określone regulacje prawne nie znajdują do nich zastosowania, a nowe prawo nie może prowadzić do formułowania odmiennych ocen prawnych tych zdarzeń, niż wynikające z treści przepisów prawa obowiązujących w czasie ich zajścia.

Okoliczność, że w uzasadnieniu projektu zmian wprowadzonych od dnia 15 marca 2015 r. odnośnie do zmiany art. 90 ust. 3d uso wskazano, że proponowana zmiana ma charakter doprecyzowujący, potwierdzający, że w ramach wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, które mogą być pokrywane z dotacji, można uwzględniać również wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 uso, nie daje podstaw do odmiennej wykładni. Tekst uzasadnienia projektu ustawy nie może w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzić do zmiany interpretacji poprzednio obowiązującej normy prawnej o odmiennej niż wprowadzona treści. Jeśli zamiarem ustawodawcy jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych.

WSA za prawidłowe uznał ustalenie organu, że nie sposób uznać, że zadania menadżerów określone w umowach cywilnoprawnych zawartych z organem prowadzącym przedmiotowe szkoły, m.in. koordynowanie i kontrola dyrektora szkół, doradztwo w zakresie strategii rozwoju szkół i pozostałe czynności polegające głównie na koordynacji i kontroli, są pracą bezpośrednio związaną z kształceniem, opieką i wychowaniem. Czynności te raczej zmierzają do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania placówek.

Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d uso. Nie mogło również dojść do naruszenia w niniejszej sprawie art. 3 pkt 6 uso, bowiem z uwagi na jego uchylenie z dniem 1 stycznia 1999 r. nie mógł on stanowić i nie stanowił podstawy orzekania organów w niniejszej sprawie.

Skoro zatem prawidłowo uznano, że Skarżąca wykorzystała dotację niezgodnie z jej przeznaczeniem, to zasadne było określenie obowiązku jej zwrotu.

W kwestii odsetek Sąd I instancji podzielił stanowisko SKO, że organ I instancji dochodząc zapłaty odsetek od kwoty dotacji przypisanej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zażądał ich zwrotu od dnia przekazania dotacji z budżetu powiatu, nie wskazując jednocześnie, jaki to dzień czy dni dla poszczególnych kwot. WSA wskazał też, że choć nie było zasadne wskazanie przez organ odwoławczy, że uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło również z powodu niewskazania podstawy prawnej uzasadniającej żądanie odsetek oraz nieokreślenia łącznej kwoty przekazanej dotacji, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wobec powyższego uchybienie to nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut przedawnienia, bowiem w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zapadły przed upływem pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Termin ten wynika z art. 70 § 1 Op w zw. z art. 60 pkt 1 ufp W ocenie WSA dla zwrotu pobranej dotacji nie jest konieczne wydanie decyzji o jej zwrocie, a więc zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa stosownie do przepisu art. 21 § 1 pkt 1 Op w związku z art. 2 § 2 Op, zaś sama decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.

WSA uznał też, że zgodnie z art. 70 § 6 pkt 2 Op doszło do zawieszenia biegu ww. terminu przedawnienia z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania, taką bowiem jest decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakazującej jej zwrot wraz z odsetkami.

Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez nieustalenie i pominięcie w ramach toczącego się postępowania okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wobec ustalenia, że wydatki na wynagrodzenia dla menadżerów nie mogą być finansowane z dotacji, nie było podstaw do badania, jakie faktycznie czynności wykonywali menadżerowi w ramach umów zawartych ze szkołami.

WSA zauważył też, że zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa dotyczący wyłączenia pracowników biorących udział w kontroli u skarżącej został już rozstrzygnięty przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II GSK 110/16, w którym uznano go za chybiony, a którym to stanowiskiem Sąd w składzie orzekającym jest związany.

P. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy ppsa skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (174 pkt 1), a mianowicie:

a) naruszenie art. 90 ust. 3d w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2017 r. poz. 2198, z późn, zm.), w związku z art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 357) oraz w związku z art. 91 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203, z późn. zm.) przez błędną wykładnię oraz przez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez przyjęcie iż określenie w decyzji administracyjnej dotacji do zwrotu w stanie prawnym obowiązującym w 2018 r. powinno nastąpić z uwzględnieniem treści uchylonego przepisu art. 90 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2015 r. ponieważ, według oceny WSA w Gdańsku, zasada lex retro non agit powinna mieć zastosowanie w sprawie, pomimo że przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw oraz w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nakazują stosowanie ustawy nowej,

b) naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 kpa, zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Naruszenie polega na pominięciu tych zasad, w okolicznościach wskazanych w III pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej i nakazanie wydania decyzji w oparciu o uchylony przepis art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty,

c) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 70 § 6 pkt 2 Op przez przyjęcie, że wniesienie skargi na decyzję SKO z dnia 16 marca 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji określającej należność przypadającą do zwrotu zawiesza bieg terminu przedawnienia.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 ppsa poprzez niezasadne przyjęcie, iż organ wydając decyzję ma oprzeć się na stanie prawnym obowiązującym do 2015 r., co jest wynikiem błędnego ustalenia WSA, że w ustawach nowelizujących brak jest przepisów przejściowych. Powyższe prowadzi do naruszenia art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 ppsa

- Zarzut podniesiony w pkt. 1 powoduje, iż zaskarżony wyrok narusza art. 134 § 2 ppsa;

b) naruszenie art. 141 § 4 ppsa przez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego wniesienie skargi na decyzję SKO z dnia 16 marca 2015 r., która nie dotyczyła zobowiązania podatkowego a wyłączała z obrotu prawnego wadliwą decyzję określającą należność przypadającą do zwrotu zawiesza bieg terminu przedawnienia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro zaskarżony wyrok WSA w Gdańsku utrzymuje w mocy decyzję SKO w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] listopada 2014 r., to Starosta Powiatowy powinien wydać nową decyzję w sprawie dotacji dla skarżącej, biorąc za podstawę stan prawny obowiązujący do dnia 31 marca 2015 r.

Autor skargi kasacyjnej podnosił też, że błędnie Sąd I instancji przyjął, że nowe od 31 marca 2015 r. brzmienie art. 90 ust. 3d uso może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów. W ocenie skarżącego WSA pominął fakt że ustawy nowelizujące zawierają obszerne przepisy przejściowe, a w konsekwencji nie dokonał analizy przepisów przejściowych zawartych, w szczególności w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw oraz przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

W ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 poz. 357) od art. 11 są zawarte przepisy przejściowe i dostosowujące regulujące sytuacje intertemporalną związaną z wejściem w życie nowej ustawy. W przepisach przejściowych ustawodawca rozstrzygnął wyraźnie w jakich sytuacjach mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, i z woli ustawodawcy jest to katalog zamknięty, który nie obejmuje spraw prowadzonych w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty.

Autor skargi kasacyjnej podnosił też, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca utrzymał dotychczasowe zasady rozliczania dotacji wyłącznie do dnia 31 grudnia 2015 r. Dodatkowo ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy o systemie oświaty zastąpił klauzulę generalną "wydatki bieżące" zamkniętym katalogiem rodzajowo określonych wydatków. Zamiana miała na celu zwiększenie komunikatywności rozstrzygnięcia normatywnego, a nie jego rozszerzenie.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady praworządności skarżący kasacyjnie podnosił, że organy orzekające mają obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji.

Skarżący kasacyjnie podniósł też, że Sąd nie dokonał w zaskarżonym wyroku oceny przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Przepis art. 90 ustawy o systemie oświaty został uchylony z dniem 1 stycznia 2018 r., co oznacza że został wyłączony z systemu prawa. Przepisy przejściowe zawarte w wyżej wymienionej ustawie zezwalały w pewnych warunkach na stosowanie dotychczasowych przepisów, ale w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Jeżeli ustawodawca rozstrzyga kwestie intertemporalne w przepisach rangi ustawowej to taką oceną jest związany również każdy sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postepowania. Zarzuty te koncentrują się jednak na dwóch kwestiach: jaki stan prawny ustawy o systemie oświaty powinien mieć zastosowanie do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej (zarzuty podniesione w pkt 1 lit a i b oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) oraz na kwestii przedawnienia (pkt 1 lit c petitum skargi kasacyjnej).

W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 70 § 6 pkt 2 Op. Zarzut ten jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (tu na skutek odpowiedniego stosowania – obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Przede wszystkim określenie: "decyzja dotycząca zobowiązanie" jest określeniem ogólnym. Odnosi się nie tylko do decyzji określającej czy ustalającej zobowiązanie podatkowe (czy obowiązek zwrotu dotacji na podstawie ustawy o finansach publicznych), ale również decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu pierwszej instancji dotycząca takiego zobowiązania i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Ustawodawca w art. 70 § 2 pkt 6 Op nie używa określenia: decyzja ustalająca zobowiązanie (o jakiej mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Op), czy decyzja określająca (o jakiej mowa w art. 21 § 1 pkt 1 Op), lecz używa pojęcia "dotycząca". Słowo to nie ma prawnie określonej definicji, jest zrozumiałym słowem języka polskiego oznaczającym: odnoszący się (patrz Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego - http://sjp.pwn.pl), a wiec mający związek. Niewątpliwie decyzja SKO uchylająca decyzję organu I instancji określająca zobowiązanie do zwrotu w takim powszechnie zrozumiałym znaczeniu dotyczy tego zobowiązania.

Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego to jest naruszenia art. 70 § 6 pkt 2 Op jest całkowicie chybiony. Również bezpodstawny jest powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu swego wyroku, że zgodnie z treścią art. 70 § 6 pkt 2 Op doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania, taką bowiem jest decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakazującej jej zwrot wraz z odsetkami.

Również zarzuty dotyczące nieuwzględnienia zmian stanu prawnego art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty są nieuzasadnione.

Zgodnie z zasadą aktualności organy administracyjne biorą pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji administracyjnej, a sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji w wedle stanu prawnego obowiązującego na dzień jej wydania, a nie na dzień wyrokowania. Wynika to właśnie ze wskazanych przez autora skargi kasacyjnej jako naruszone przepisów art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść tego przepisu powtórzona jest w art. 6 kpa w odniesieniu do organów administracji publicznej. Takim właśnie organem jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydające przedmiotową w sprawie decyzję. Jak wynika z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Z art. 88 Konstytucji RP wynika zaś, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Na dzień wydania przedmiotowej decyzji obowiązywał przepis art. 90 ust. 3 d uso o treści nadanej ustawą z danie 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw opublikowaną w Dz.U. z 2013 poz. 827, przy czym w dacie wydania organu I instancji, jak i w okresie, na który została przyznana dotacja obowiązywał ten przepis w brzmieniu wynikającym ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. 2009 Nr 56 poz. 458). Ponieważ sprawa dotyczyła wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, to ocena niezgodności tego przeznaczenia powinna być co do zasady oceniana według stanu prawnego obowiązującego w okresie wykorzystywania dotacji. Zmiana prawa miedzy okresem wykorzystywania a wydawania decyzji o zwrocie dotacji na skutek niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania może mieć znaczenie, o ile wynika to z odpowiednich przepisów przejściowych czy intertemporalnych.

SKO dokonało analizy obu wersji tego przepisu słusznie konstatując, że wykorzystanie dotacji na wynagrodzenie menadżerów nie było wykorzystaniem zgodnie z przeznaczeniem, o jakim mowa w obu wersjach art. 90 ust. 3 d, gdyż nie było wydatkiem w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, ani wynagrodzeniem osoby fizycznej prowadzącej szkołę pełniącej funkcję dyrektora szkoły. SKO nie mogło działając na podstawie i w granicach prawa stosować prawa, które nie tylko nie obowiązywało, ale nawet jeszcze nie był temu organowi znany zamiar jego wprowadzenia zmian Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że nowe od 31 marca 2015 r. brzmienie art. 90 ust. 3d uso może mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie tych przepisów. Zauważył przy tym, że w tej nowelizacji nie było przepisów intertemporalnych, które zezwalałyby na zastosowanie znowelizowanych przepisów wstecz, i w myśl zasady lex retro non agit, nie mogą one mieć zastosowania do wydatków sfinansowanych dotacjami oświatowymi w 2012 r.

Również skarżący kasacyjnie nie jest w stanie wskazać, jaki to przepis intertemporalny nie został uwzględniony przez Sąd I instancji. Takie stwierdzenie Sądu I instancji nie może zostać skutecznie podważone przez skarżącego kasacyjnie ogólnym zarzutem, że Sąd I instancji nie przeprowadził analizy wszystkich przepisów przejściowych ustaw nowelizujących, skoro skarżący nie wskazuje na przepisy pominięte, czy źle zinterpretowane.

Sąd I instancji dokonując kontroli działalności administracji i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej nie mógł w sposób oczywisty brać pod uwagę zmiany stanu prawnego, który nastąpił po wydaniu ostatecznej decyzji, a więc nie był organom znany. Niezrozumiały wręcz i oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakie to oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania nie były respektowane przez Sąd I instancji. Nie może być mowy o nierespektowaniu takich zaleceń przez organy, bowiem przedmiotowa w sprawie decyzja ostateczna wydana została przed jakimkolwiek wyrokiem sądu w tej sprawie.

Stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 2 ppsa, to jest zarzut naruszenia przez sąd zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w istocie tego zarzutu nie uzasadnia, co uniemożliwia uznanie tego zarzutu za zasadny. Jeśli odnieść ten zarzut do stwierdzenia, że w ustawie nowelizującej brak jest przepisów przejściowych, to to trafne stwierdzenie Sąd I instancji odnosi się tylko do kwestii związanych z przedmiotową sprawą, to znaczy trafnie przyjmuje, że nie ma przepisów przejściowych, które nakazywały stosowanie ,w sprawie oceny wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem obecnie obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa należało ją oddalić.