Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 734/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.6,7, 77.80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust.1 pkt.1-3, ust.7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. i J. P. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących- J. S. i J. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [....] z dnia 28 lutego 2014 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej w skrócie u.p.b.), utrzymał w mocy decyzję nr 91/2013 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 20 maja

2013 r., znak: [....] , którą nakazano J.P. , oraz B.L. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na podstawie umowy sprzedaży Rep. [....] z dnia 8 grudnia

1989 r. J.S. i J.P. sprzedali B.L. udział wynoszący 1/16 część w nieruchomości utworzonej z zabudowanej budynkiem parterowym do remontu, położonej przy ulicy [....] w K. Z umowy wynikało zobowiązanie kupującego do pokrycia tytułem zapłaty ceny kosztów nadbudowy budynku o dwa piętra.

Decyzją z dnia 24 stycznia 1990 r. znak [....] zezwolono J.S. i J.p. na nadbudowę ww. budynku i zatwierdzono projekt budowlany obejmujący nadbudowę o dwa piętra i poddasze nieużytkowe.

W dniu [....] grudnia 1991 r. B.L. zawiadomił organ o zakończeniu robót i przystąpieniu do użytkowania lokalu nr [....] nadbudowanego II piętra ww. budynku. Organ przyjął zgłoszenie i nie wniósł sprzeciwu.

W dniu [....] 1992 r. J.p. złożył do organu nadzoru budowlano-architektonicznego żądanie przeprowadzenia kontroli robót budowlanych w poziomie nieużytkowanego poddasza ww. budynku.

W toku postępowania organ ustalił, że jego przedmiotem jest wyłącznie część budynku przy ul. [....] w K. zrealizowana w sposób niezgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją pozwolenia na budowę z dnia 24 stycznia 1990 r., a niezgodność ta dotyczy zmiany układu połaci dachowych – w miejscu projektowanego dachu dwuspadowego symetrycznego wykonano dach niesymetryczny, bowiem od strony ogrodu podniesiona została ścianka kolankowa, powodując podniesienie od strony ogrodu połaci dachowej bez zmiany wysokości kalenicy. Wykonano również w poziomie poddasza płytę balkonową od strony ogrodu. Powyższa zmiana została wykonana w okresie od września do października 1990 r., jak wynika z wpisów kierownika budowy do dziennika budowy na str. 14 i 15, a więc w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

W toku przeprowadzonej w 1993 r. kontroli w terenie ustalono, że przestrzeń poddasza budynku z podniesioną od strony ogrodu połacią dachu tylko w części lewej wchodząc z klatki schodowej została wygrodzona ściankami do wysokości ok. 2,55m, a w dalszej części poddasza pozostała otwarta. W obrębie poddasza brak stropu oraz brak wyprowadzonych rozprowadzeń instalacji wewnętrznych poza rozprowadzoną instalacją elektryczną, brak tynków wewnętrznych, podłóg, balustrady balkonowej oraz izolacji termicznej dachu i ofasowań. W dniu kontroli- roboty nie były prowadzone, a obecne strony postępowania potwierdziły ich przerwanie i brak całkowitej realizacji.

Postanowieniem z dnia 24 lipca 1996 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał inwestorom J.P. i J.P. roboty budowlane ze względu na ich wykonywanie niezgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę oraz nałożył obowiązek zabezpieczenia poddasza przed opadami atmosferycznymi i dostępem osób postronnych. Ponadto będąc związanym przepisem art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (termin do wydania decyzji) w dnia 24 września 1996 r. organ I instancji wydał decyzję nr [....] , znak: [....] , którą udzielił J.P. i J.P. , inwestorom nadbudowy budynku przy ul. [....] w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w obrębie strychu, argumentując, iż pozwoli to współwłaścicielom na doprowadzenie IV kondygnacji (poddasza) budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej robót wykonanych w obrębie poddasza, a następnie uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowania poddasza. Organ II instancji postanowieniem z dnia 28 października 1996 r. znak: [....] uchylił w/w postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych, wskazując, iż inwestorzy sami wstrzymali roboty budowlane, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji wskazujących na dalsze prowadzenie robót budowlanych na terenie posesji przy ul. [....] w K. oraz, iż sprawę należy załatwić zgodnie z żądaniem inwestorów doprowadzenia części strychowej (III piętro) do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem.

Organ II instancji decyzją z dnia 10 grudnia 1996 r. znak [....] uchylił również w/w decyzję organu I instancji z dnia 24 września 1996r. nr [....] i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a ponadto, iż odwołujący się inwestorzy J.P. i J.P. nie występowali o udzielenie pozwolenia na kontynuowanie robót przy budowie przedmiotowego poddasza, lecz żądali jego rozbiórki. Tym samym organ II instancji umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie powyższych robót i wskazał możliwość podjęcia postępowania i wydania decyzji nakazującej lub odmawiającej rozbiórkę.

Dnia 30 czerwca 1997 r. organ I instancji, rozpatrując ponowne wnioski inwestorów o wydanie rozbiórki przedmiotowego poddasza, wydał decyzję znak: [....] , którą umorzył postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku inwestorów o wydanie nakazu rozbiórki IV kondygnacji (poddasza) budynku przy ul. [....] w K. wskazując w treści uzasadnienia, iż cyt.: "pozwolenie na budowę wygasło nie wcześniej, niż w dniu 08.07.1996r., tj. dwa lata po zakończeniu robót budowlanych w mieszkaniu na I piętrze budynku, co wynika ze zgłoszenia przez Państwa P. zakończenia robót i przystąpienia do użytkowania mieszkania na I piętrze budynku".

Powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 14 października 1997 r., znak: [....] ze wskazaniem na konieczność wydania w nin. sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego.

W dniu 9 stycznia 1998 r. organ I instancji – po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wydał decyzję znak: [....] odmawiającą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę poddasza wykonanego przy realizacji nadbudowy budynku przy ul. [....] w K. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę [....] decyzją z dnia 25 czerwca 1998 r.: znak: [....] , a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 16 listopada 1998 r. Wydział Architektury UMK, po w/w decyzji Wojewody [....] z dnia 25 czerwca 1998r. i ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję, w której na podstawie art. 48 ustawy Prawo Budowlane, nakazał J.S. , J.P. i B.L. rozbiórkę nieukończonej części poddasza (tj. III piętra) obiektu budowlanego przy ul. [....] w K. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [....] z dnia 15 marca 1999 r., a sprawa po uchyleniu została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.

W dniu 31 stycznia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w K. (PINB) jako już wówczas właściwy organ - wydał decyzję nr [....] , znak: [....] , w której nakazał w oparciu o art. 67 ustawy Prawo budowlane inwestorom J.P. i J.P. rozbiórkę części obiektu tj. nieukończonej części IV kondygnacji poddasza wraz z dachem zachodniej połowy budynku przy ul. [....] w K. oraz doprowadzenie tej części budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i decyzją z dnia 24.01.1990r. znak: [....] .

Powyższa decyzja została uchylona decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 czerwca 2000 r., znak [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji MWINB podniósł konieczność rozpatrzenia sprawy pod kątem żądania przez stronę rozbiórki, ale w oparciu o inne przepisy prawa.

Równocześnie w tym okresie Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 12 listopada 2001r., znak: [....] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. (III piętra).

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, PINB decyzją nr [....] z dnia 4 czerwca 2002 r., znak [....] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 odmówił wydania nakazu rozbiórki III i IV kondygnacji budynku przy ul. [....] w K. (tj. II piętra i poddasza), o co wnieśli pp. P.

W następstwie wniesienia odwołania od powyższej decyzji, została ona uchylona decyzją MWINB z dnia 15 stycznia 2003 r., znak [....] . W uzasadnieniu w/w decyzji organ II instancji wskazał, iż wniosek inwestorów tj. pp. P. o rozbiórkę, winien być rozpatrzony na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane, co spowodowało, że PINB wyłączył zgodnie ze wskazaniem II instancji z akt niniejszej sprawy wniosek pp. P. o nakazanie rozbiórki do odrębnego postępowania znak: [....] , które zostało zakończone decyzją nr [....] z dnia 17 kwietnia 2003r. odmawiającą na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane wydania nakazu rozbiórki III i IV kondygnacji budynku przy ul. [....] w K. Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją MWINB z dnia 10 lipca 2003 r., znak [....] . Dnia 6 sierpnia 2003 r. J.P. i J.P. złożyli do MWINB wniosek o wznowienie w/w postępowania zakończonego powyżej powołaną ostateczną decyzją MWINB z dn. 10.07.2003r. znak: [....] , który został rozpatrzony odmownie.

Dnia 20 października 2006 r. do MWINB wpłynął ponowny wniosek pp. P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją MWINB z dn. 10.07.2003 r. MWINB wznowił z urzędu w/w postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z dnia 6 lutego 2007 r., nie stwierdzając podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z dnia 10 lipca 2003 r. znak: [....] .

Jednocześnie PINB wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zbadanie, czy zachodzi przesłanka wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z 24 stycznia 1990r. znak: [....] zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 lipca 2005 r. znak: [....] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę, która decyzją Wojewody [....] z dnia 30 sierpnia 2005 r. znak: [....] została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie powyższą sprawę, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 listopada 2005 r. znak: [....] stwierdził wygaśnięcie decyzji znak: [....] z dnia 24 stycznia 1990 r. udzielającej J.P. i J.P. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. W/w decyzja Prezydenta Miasta K. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] z 10 stycznia 2006r. znak: [....] , na którą pp. P. złożyli skargę do WSA w Krakowie, zaś Sąd, wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 326/06, uchylił w/w decyzję Wojewody [....] oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 listopada 2005 r., wskazując, iż w dalszym postępowaniu tamtejszy organ winien dokonać ustaleń faktycznych co do toku robót i poszczególnych etapów budowy, jak również określić przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie w tym okresie pp. P. złożyli do PINB w dniu

24 marca 2004 r. sprecyzowany wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę z dnia 24 stycznia 1990 r.

W dniu 31 stycznia 2006 r. PINB decyzją nr [....] odmówił nałożenia na B.L. obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych, związanych z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją pozwolenia na budowę z dn.

24 stycznia 1990 r. Decyzja ta została uchylona w całości ostateczną decyzją MWINB z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak. [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ instancji.

W związku z ponownie procedowaną sprawą dotyczącą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę z dn. [....] .1990r., PINB postanowieniem z dnia 19 marca 2010r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne znak [....] . Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2011 r. znak: [....] . W wyniku wniesienia skargi do WSA na w/w postanowienie, Sąd wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt: II SA/Kr 619/11, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, bowiem w czasie rozpatrywania sprawy przez Sąd zostało już zakończone postępowanie prowadzone przez WAiU UMK w przedmiocie wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę.

Równocześnie, po wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 326/06 (w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę) – Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. znak [....] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [....] 1990 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta K. podkreślił, iż przy rozstrzygnięciu wzięto pod uwagę zarówno przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, tj. przepisy ustaw z dnia 24.10.1974r. (art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2), jak i przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo Budowlane (art. 37 ust. 1).

Decyzja Prezydenta Miasta K. została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [....] z dnia 22 października 2011 r. znak [....].

Decyzją nr [....] z dnia 20 maja 2013 r. znak: [....] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nakazał J.S. , J.P. oraz B.L. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i podniósł, że inwestorzy, jakimi są osoby wskazane w decyzji z dnia [....] 1990r. pozwolenia na budowę dla nadbudowy budynku przy ul. [....] w K. w toku tego postępowania wnosili różne wnioski w zakresie swoich żądań, wykluczające się wzajemnie, np. wniosek o wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie części strychowej budynku do stanu zgodnego z projektem, wniosek o wydanie decyzji w sprawie samowolnych odstępstw od warunków decyzji pozwolenia na budowę, wniosek o nakazanie rozbiórki III piętra, a następnie wniosek o nakazanie rozbiórki II i III piętra. Konsekwentnie odwoływali się od każdego aktu prawnego wydanego w nin. sprawie do organu II instancji oraz do sądu administracyjnego. Bezsprzecznie jednak we wszystkich pismach podnosili fakt niezgodności wykonania robót budowlanych w poziomie nieużytkowego poddasza w/w budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz dodatkowo brak wykonania wzmocnienia fundamentów tego budynku, co ich zdaniem mogło stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Organ I instancji wskazał, że w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania budynku przy ul. [....] w K. i jego stanu technicznego było w PINB prowadzone odrębne postępowanie administracyjne znak [....] , zakończone decyzją PINB nr [....] z dnia 8 grudnia 2009 r., nakazującą wszystkim współwłaścicielom usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [....] w K. w zakresie zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w "Orzeczeniu technicznym dotyczącym budynku przy ul. [....] w K." sporządzonym przez inż. E.Z. z dnia 23 października 2007 r. Autor w/w "Orzeczenia" w swym opracowaniu wskazał, iż wydana w dniu [....] .1990r. dla pp. P. decyzja pozwolenia na budowę dla nadbudowy przedmiotowego budynku przy ul. [....] zatwierdziła projekt budowlany, który w odniesieniu do rzeczywistości nie określał szczegółowo rozwiązań technicznych projektowanej nadbudowy.

Powyższa decyzja PINB została decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2010r. znak: [....] utrzymana w mocy w zakresie wyrzeczenia merytorycznego i zmieniona jedynie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku - organ II instancji wyznaczył termin do dnia 30 października 2010 r. Na powyższą decyzję MWINB J.P. i J.P. złożyli skargę do WSA w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt: II SA/Kr 1219/10 skargę oddalił.

Nadto, organ I instancji stwierdził, że roboty budowlane wykonane w poziomie poddasza przedmiotowego budynku zostały zrealizowane w latach 1990-1991 w sposób odstępujący od warunków decyzji pozwolenia na budowę z dn. [....] .1990 r., poprzez zmianę układu połaci dachowych i wykonanie ścianki kolankowej od strony ogrodowej oraz płyty balkonowej, tj. w czasie obowiązywania ustawy z dn. 24.10.1974r. Prawo budowlane oraz w czasie, gdy w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak ustalił organ administracji architektoniczne - budowlanej w/w decyzja pozwolenia na budowę z dn. [....] .1990r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 24.10.1974r. po dwóch latach od przerwania prowadzonych robót, to jest najpóźniej grudniu

1993 r. Fakt ten został szczegółowo udowodniony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 06.08.2010r. znak: [....] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia [....] .1990r. o pozwoleniu na budowę - utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 22.10.2010r. znak: [....].

W sytuacji zatem, gdy decyzja ta wygasła z mocy prawa, bez orzekania o tym fakcie właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej - z obiegu prawnego wyeliminowany został projekt budowlany, w oparciu o który realizowane byty roboty budowlane i od którego inwestorzy dokonali de facto odstępstw. Równocześnie z tym faktem inwestorzy utracili swoje prawa i obowiązki wynikające z decyzji pozwolenia na budowę.

Nadbudowa przedmiotowego budynku w zakresie kubaturowym i pozostałych charakterystycznych parametrów została zrealizowana wraz z przekryciem w całości dachem o zmienionym układzie połaci dachowych (geometrii dachu) w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzja pozwolenia na budowę, tj. przed jej wygaśnięciem z mocy prawa. W tym też okresie skutecznie przyjęty do użytkowania został poziom I i II piętra nadbudowanego budynku. Poziom poddasza nie został przyjęty do użytkowania, a roboty budowlane w tym obszarze zostały wstrzymane i nie zostały zakończone do chwili obecnej.

W ocenie organu I instancji, w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, zarówno w świetle obowiązujących przepisów z 1994 r., jak i przepisów ustawy prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. Z treści zaś art. 50 ust. 1 wynika, że stosuje się go "w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". Zgodnie jednak z obowiązującą linią orzecznictwa w sądownictwie administracyjnym nie można postępowania prowadzić w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwolenia na budowę (por. VII SA/Wa 1761/07).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J.S. i J.P. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawili przebieg postępowania administracyjnego, wskazując, że ich żądaniem jest dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego lokalu na połowie poddasza od strony ogrodu w stanie surowym otwartym, wzmocnienie fundamentu pod ścianą nośną środkową, wykonanie stropu, tj. rozebranie wadliwie wybudowanego lokalu nr [....] nad I piętrem oraz usunięcie innych wad ustalonych przez biegłych.

Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [....] z dnia 28 lutego 2014 r. znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że z uwagi na fakt skutecznego przyjęcia do użytkowania I i II piętra budynku oraz fakt prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku, zakończonego decyzją ostateczną, w ocenie organu odwoławczego, PINB w K. - Powiat Grodzki w sposób prawidłowy za przedmiot postępowania administracyjnego uznał jedynie roboty budowlane realizowane w obrębie poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [....].

Zdaniem organu odwoławczego, w kontrolowanej sprawie pomimo wykazania jednoznacznie w toku prowadzonych na przestrzeni lat postępowań administracyjnych w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, w chwili obecnej po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 06 sierpnia 2010 r., znak: [....] , utrzymanej ostateczną decyzją Wojewody [....] z dnia 22 października 2010 r., znak: [....] wskazujących bezspornie, iż decyzja pozwolenia na budowę, utraciła ważność z mocy prawa (wobec przerwania realizacji robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata), nie można mówić o realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od decyzji pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu, gdyż nie istnieją w obiegu prawnym powyższe dokumenty, do których można by porównać stan faktyczny inwestycji.

W zaistniałej sytuacji nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, bowiem nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż pozwolenie na budowę utraciło ważność z mocy prawa.

Z uwagi na zakres robót wymaganych do wykonania w obrębie poddasza (m.in. stan faktyczny wskazany w protokole kontroli PINB z dnia [....] 2013 r. wskazuje, iż pozostają do wykonania instalacje, ściany znajdują się w stanie otwartym, brak jest sufitu z widoczną przestrzenią strychową) zakres robót budowlanych pozostałych do wykonania, a które doprowadziłyby rozpoczęte roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, przekracza zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Również z uwagi na nakaz wskazany w decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki z dnia 08 grudnia 2009 r., nr [....] znak: [....] , uchylonej przez MWINB decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r., znak: [....] jedynie w części dotyczącej terminu, a w pozostałym zakresie utrzymanej w mocy, stanowiący m.in. o konieczności wzmocnienia fundamentów, nakazanie dodatkowych robót budowlanych w zakresie poddasza, nie znajduje również uzasadnienia, gdyż mogłyby one dodatkowo naruszyć stan techniczny budynku.

W ocenie organu II instancji, ze względu na brak możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji zobligowany był do zastosowania jednej z norm wskazanych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane tj. nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, brak jest podstaw do nałożenia przez organy nadzoru budowlanego obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, gdyż wobec realizacji robót budowlanych na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, nawet w sytuacji ich realizacji w sposób istotnie odbiegający od decyzji pozwolenia na budowę, stanem poprzednim obiektu jest stan sprzed wydania decyzji pozwolenia na budowę. Zatem doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego sprowadzałoby się do wydania nakazu rozbiórki wszystkich kondygnacji budynku sprzed wydania decyzji pozwolenia na budowę, co jest niedopuszczalne na gruncie kontrolowanej sprawy.

Natomiast kwestia wydania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego, zrealizowanego w wyniku robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń decyzji pozwolenia na budowę była przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego we wcześniej prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym żądania pp. P. w zakresie wydania nakazu rozbiórki II i III piętra budynku mieszkalnego. Z uwagi na ścisłe powiązanie konstrukcyjne i architektoniczne kondygnacji poddasza z pozostałą częścią budynku mieszkalnego, brak jest podstaw do nakazania rozbiórki części obiektu.

W skardze na powyższą decyzję, J.S. i J.P. podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegający na przeprowadzeniu postępowania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie wszystkich żądań i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 79 k.p.a. polegający na przeprowadzeniu części czynności postępowania bez uprzedzenia i zawiadomienia skarżących (np. sprawa wygaszenia decyzji - wyrok WSA z dnia 29.10.2006 r., sygn. akt lI SA/Kr 326/06);

- art. 80 k.p.a. polegający na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonanie oceny dowodów z pominięciem części ważnych dowodów;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegający na niewłaściwym jego zastosowaniu, poprzez pominięcie szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili szczegółowo przebieg całej sprawy, podając także, że Urząd Dzielnicowy - Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego naruszył art. 24 pkt 1 i art. 25 prawa budowlanego wydając zgodę na piśmie (pismo z dnia 21 maja 1990 r.] na pełnienie jednej osobie dwóch funkcji tj. inspektora nadzoru i kierownika budowy jednocześnie, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W ramach swej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi, Sąd uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, co nie oznacza, że Sąd podziela w całości argumentację skarżących zawartą w skardze.

W sprawie jest bezsprzeczne, że inwestorzy, jakimi są osoby wskazane w decyzji z dn. [....] .1990r. pozwolenia na budowę dla nadbudowy budynku przy ul. [....] w K. w toku wieloletniego, opisanego powyżej, postępowania wnosili różne wnioski z określonymi żądaniami: np. wniosek o wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie części strychowej budynku do stanu zgodnego z projektem, wniosek o wydanie decyzji w sprawie samowolnych odstępstw od warunków decyzji pozwolenia na budowę, wniosek o nakazanie rozbiórki III piętra, a następnie wniosek o nakazanie rozbiórki II i III piętra.

Jak wykazał zebrany materiał dowodowy, roboty budowlane wykonane w poziomie poddasza przedmiotowego budynku zostały zrealizowane w latach 1990-1991 w sposób odstępujący od warunków decyzji pozwolenia na budowę z dnia 21.01.1993r., poprzez zmianę układu połaci dachowych i wykonanie ścianki kolankowej od strony ogrodowej oraz płyty balkonowej, tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane oraz w czasie, gdy w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Jak ustalił organ administracji architektoniczno - budowlanej w/w decyzja pozwolenia na budowę z dnia 24.01.1990 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 32. ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane po dwóch, latach od przerwania prowadzonych robót, tzn. najpóźniej w grudniu l993 r. Fakt ten został szczegółowo udowodniony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 06.08.2010 r. umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w/w decyzji Urzędu Dzielnicowego z dnia 24.01.1990 r. o pozwoleniu na budowę - utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [....] z dnia 22.10.2010 r.

Inwestorami nadbudowy przedmiotowego budynku byli J.P. i J.P. , którzy zapewnili sporządzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę na siebie, a osobą finansującą tę inwestycję i reprezentującą inwestorów był B.L. , który w akcie notarialnym zobowiązał się własnym kosztem i staraniem wznieść I i II piętro (zastępstwo inwestycyjne typu przedstawicielskiego, tj. do występowania w charakterze pełnomocnika inwestora z zastrzeżeniem finansowania inwestycji przez siebie samego).

W obiegu prawnym funkcjonuje też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1219/10, oddalający skargi J.S. i J.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 sierpnia 2010 r. nr [....] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym waloru decyzji ostatecznej i prawomocnej nabyła decyzja z dnia 08.12.2009 r., nr [....] , znak: [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki - nakazująca właścicielom budynku położonego przy ul. [....] w K. , a to: J.S. , J.P. oraz B.L. - usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [....] «w K. , w zakresie zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w " Orzeczeniu technicznym dotyczącym budynku przy ul. [....] w K. " sporządzonym przez P. inż. E.Z. z dnia 23.10.2007 przez:

1) wzmocnienie fundamentów budynku pod ścianami zewnętrznymi i wewnętrznymi poprzez; wykonanie ścianek żelbetowych założonych po obu stronach istniejącego fundamentu wraz z wykonaniem stóp fundamentowych i połączeniem ich z wykonanymi ściankami żelbetowymi przy pomocy łączników, wg zaleceń pkt 6 w/w orzeczenia .

2) usunięcie uszkodzenia (załamania belki) stropu w lokalu nr 2 na l piętrze poprzez założenie dodatkowej belki stalowej

3) podstemplowanie zgodnie ze sztuką budowlaną więźby dachowej od strony ulicy oraz płatwi środkowej (.....)

Kontrola wykonania obowiązku w powyższej, odrębnej sprawie znak: [....] , przeprowadzona przez tut. organ w dniu 08.03.2013r. wykazała- co wynika z akt sprawy i wyjaśnień skarżących na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. w WSA w Krakowie, brak wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją PINB nr [....] . Okoliczność ta może stanowić wyraz braku woli współwłaścicieli do zapewnienia prawidłowego stanu technicznego tego budynku i bezpieczeństwie jego użytkowania w części, która jest użytkowana legalnie, tj. do II piętra włącznie. W związku z tym, jak wynika z akt sprawy, do zobowiązanych zostało wystosowane w przez PINB w dniu 11.04.2013r. upomnienie, a w przypadku stwierdzenia - w trakcie ponownie wyznaczonej przez tut. organ kontroli w terenie - dalszego braku wykonania obowiązku, właściwy organ zamierza wdrożyć właściwe postępowanie egzekucyjne.

W toku kontrolowanego postępowania akt sprawy została włączona

kserokopia protokołu kontroli z dnia [....] .2013r. (z odrębnego postępowania znak: [....] ), bowiem w trakcie tej kontroli tut. organ sprawdził również

aktualny stan zaawansowania robót budowlanych w obszarze poddasza przedmiotowego budynku przy ul. [....] w K. W tym zakresie stwierdzono, iż stan obecny jest zgodny ze stanem wskazanym w kontroli w dn. 01.02.1993r., w trakcie której p.p. P. dokonali prowizorycznego zamknięcia strychu poprzez wykonanie ścianki

drewniano - pilśniowej z otworem drzwiowym na ostatnim podeście klatki schodowej,

doprecyzowanej opisowo w notatce z wizji w terenie z dnia [....] .1997 r. Jak również ustalono, że przedmiotowe poddasze z niezakończonymi robotami budowlanymi jest zamknięte do dnia dzisiejszego, a klucze są w posiadaniu p.p. P.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia 28 lutego 2014 r. [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. (dalej w skrócie MWINB), który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej w skrócie u.p.b.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 20 maja

2013 r., którą nakazano J.S. , J.P. . oraz B.L. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K.

Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją zostało wszczęte zawiadomieniem PINB z dnia 3 kwietnia 2013 r., znak [....] , w którym w nawiązaniu do wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 r. zawiadomiono o prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym "w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nadbudowanego poddasza budynku przy ul. [....] w K. zrealizowanego w okoliczności wygaśnięcia z mocy ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę". Jednocześnie organ poinformował, że zweryfikowany został przez niego krąg stron, który jest zgodny ze wskazanym w rozdzielniku tego zawiadomienia. (karta 1587 – Tom IV, akt administracyjnych sprawy). W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że wątpliwy jest faktyczny udział w postępowaniu J.S. (ur. w 1902 r. – k. 1634 administracyjnych akt sprawy – Tom IV). Adres wynikający z danych jakie są zawarte w ewidencji gruntów nie istnieje a korespondencja wysyłana pod adres ustalony przez organ jest uważana za doręczoną na zasadzie domniemania doręczenia za pośrednictwem poczty. Nigdy nie była odebrana przez J.S.; . Organ powinien podjąć dodatkowe ustalenia w przedmiocie zweryfikowania adresu J.S. . Wątpliwości budzi także adres, a zatem i fatyczny udział w postępowaniu administracyjnym Spółdzielni Mieszkaniowej [....] , gdyż przesyłki pocztowe wracają z adnotacją brak dokładnego adresu. Kwestie te powinny być jednoznacznie wyjaśnione w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Jednocześnie aktach administracyjnych zawarte jest pismo PINB z dnia 5 kwietnia 2013 r. adresowane do UMK Wydział Architektury i Urbanistyki, w którym : "PINB w K. - Powiat Grodzki w związku z prowadzonym w tut. organie postępowaniem administracyjnym w sprawie zrealizowania w latach 1990-1993 budynku przy ul. [....] w K. w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Architekta Dzielnicowego Dzielnicy [....] z dnia 24 stycznia 1990 r. znak: [....] , zezwalającą J.P. i J.P. na "nadbudowę budynku mieszkalnego", zwraca się z uprzejmą prośbą o wyrażenie zgody na wypożyczenie akt sprawy przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK, znak [....] zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2010 r. znak jw., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody [....] z dnia 22 października 2010 r., znak: [....] .

Z treści w/w decyzji PINB wynika, że jako materialnoprawna podstawa decyzji został wskazany art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tę samą podstawę prawną wskazał w głowie decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. MWINB.

W odniesieniu do postępowania administracyjnego poprzedzającego bezpośrednio postępowanie, które obecnie podlega kontroli Sądu, WSA w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 619/11, wypowiedział się następująco: "1) Z tego można domniemać, że w sprawie jest prowadzone jakieś postępowanie naprawcze o którym mowa w art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. nr.243poz. 1623 z póżn.zm. - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.). Całkowicie pominięto jednak kwestie, że doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może nastąpić w dwóch sytuacjach (przypadki prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia czy też na podstawie zgłoszenia ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 pominięto jako, jak się wydaje, w sprawie nie mające zastosowania), pierwszej, gdy wykonywane roboty mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i w drugiej, gdy prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 w związku z art. 50 ust.1 pkt. 1 i 4 Prawa Budowlanego z 1994 r.). (.....) 2) Nie może ulegać wątpliwości, że sprawę niniejszą zainicjowali obecnie skarżący, a jej przedmiot dotyczył zakresu objętego kompetencją organów nadzoru budowlanego, kompetencją nakazującą wszczęcie postępowania z urzędu. W takiej sytuacji (bez względu czy postępowanie według organu jest wszczęte z urzędu czy na wniosek), obowiązkiem organu było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). 3) W tym zawiadomieniu organ zawiadamia strony, czy postępowanie wszczyna z urzędu czy na wniosek i określa precyzyjnie przedmiot wszczętego postępowania. 4) W stanie prawnym obowiązującym od dnia 11.04.2011 r., ustawodawca sprecyzował, że w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61a kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organu będzie zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania albo z urzędu albo na wniosek z precyzyjnym określeniem przedmiotu postępowania.

Z porównania zaleceń Sądu zawartych w prawomocnym w/w wyroku z postępowaniem kontrolowanych organów administracyjnych należy stwierdzić, że zalecenia te nie zostały w całości zrealizowane.

Po pierwsze, Sąd dał pod rozwagę właściwym organom sprecyzowanie przesłanek i celu prowadzonego postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego - wskazując organom przesłanki, na podstawie których prowadzone jest postępowanie naprawcze w Prawie budowlanym. Mając na uwadze, że prowadzone przez organy postępowanie było inicjowane i inspirowane wnioskami p.p. P. , Sąd wskazał także, w znaczeniu informacyjnym - do wzięcia pod ewentualną uwagę - przepis prawny w postaci art. 61a k.p.a., który znajduje zastosowanie, gdy żądanie zostało wniesione do organu przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Po drugie, Sąd zalecił, aby na wypadek podjęcia postępowania z urzędu - precyzyjnie był określony przedmiot postępowania administracyjnego.

Z treści zawiadomienia nadesłanego stronom postępowania wynika, że przedmiotem postępowania jest sprawa doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nadbudowanego poddasza budynku przy ul. [....] w K. zrealizowanego w okoliczności wygaśnięcia z mocy ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawiadomienie to nie zawiera wskazania powszechnie obowiązującej podstawy prawnej, na mocy której ma być prowadzone wszczęte w ten sposób postępowanie administracyjne.

Z kolei, z pisma PINB z dnia [....] 2013 r. adresowanego do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK wynika, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zrealizowania w latach 1990-1993 budynku przy ul. [....] w K. w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Architekta Dzielnicowego Dzielnicy [....] z dnia 24 stycznia 1990 r. znak: [....] , zezwalającą J.P. i J.P. na "nadbudowę budynku mieszkalnego".

Oczywiście, to ostatnie pismo nie ma charakteru wiążącego dla stron, organu i przedmiotu wszczętego postępowania, ale świadczy o swoistej chwiejności organu I instancji w przedmiocie "przedmiotu" prowadzonego postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, adresowane do stron nie spełnia wymogów prawnych, a samo sformułowanie przedmiotu postępowania jest mylące i nie nawiązujące wprost do konkretnej materialnej i formalnej podstawy prawnej. Powstaje bowiem m.in. pytanie, jak rozumieć zwrot: "(...) poddasza budynku przy ul. [....] w K. zrealizowanego w okoliczności wygaśnięcia z mocy ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę".

Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do administracji publicznej i zasada informowania - strona wszczętego postępowania ma prawo wiedzieć jakie przepisy będą stosowane i znać brzmienie przepisów prawnych, na podstawie których jest prowadzone postępowanie administracyjne. Ta okoliczność m.in. umożliwia jej realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie, na s. 12 uzasadnienia kontrolowanej decyzji PINB widnieje stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie administracyjne jest prowadzone z urzędu w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – robót budowlanych wykonanych w poziomie poddasza budynku przy ul. [....] w K. zrealizowanych w latach 1990 – 1991 w sposób odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Dzielnicowego [....] , Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego i Ochrony środowiska z dnia 24 stycznia 1990 r. znak: [....] , udzielającą p.p. J.P. i J.P. pozwolenia na budowę pn: "nadbudowa budynku mieszkalnego" przy ul. [....] w K. - zrealizowanych w okolicznościach wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy prawa.

Jednocześnie ten sam organ, czyli PINB w na s. 9 uzasadnienia tej samej decyzji pisze, że "W obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB z dnia 17 kwietnia 2003 r., znak: [....] odmawiająca na podstawie art. 48 ustawy Prawo Budowlane wydania nakazu rozbiórki II i III pietra (poddasza). Powyższa decyzja PINB nr [....] jak i decyzja organu II instancji – były przedmiotem kontroli organów wyższej instancji i Sądu, które nie podważyły ustaleń dokonanych przez organ I instancji a opisanych w w/w decyzji PINB nr [....] jako odstępstwo nieistotne, bowiem wykonane roboty budowlane nie naruszyły ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, nie zmieniła się wysokość budynku, jego kalenica wybudowana została zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Nie została także przekroczona intensywność zabudowy dla przedmiotowej działki określona zapisami planu ogólnego. Wykonane podniesienie jednej połaci dachowej nie narusza również interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego".

Zarazem organ II instancji MWINB stwierdza na s. 7 uzasadnienia decyzji: "podkreślić należy, iż w kontrolowanej sprawie pomimo wykazania jednoznacznie w toku prowadzonych na przestrzeni lat postępowań administracyjnych w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, to w chwili obecnej po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2010 r. znak: [....] utrzymanej w mocy ostateczna decyzją Wojewody [....] z dnia 22 października 2010, znak: [....] wskazujących bezspornie, iż decyzja pozwolenia na budowę utraciła ważność z mocy prawa (wobec przerwania realizacji robót budowlanych na okres dłuższy niż 2 lata), nie można mówić o realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od decyzji pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu, gdyż nie istnieją w obiegu prawnym powyższe dokumenty, do których można by porównać stan faktyczny inwestycji.

Następnie s. 15 uzasadnienia kontrolowanej decyzji PINB, organ I instancji doprecyzowuje przedmiot postępowania i stwierdza, że z uwagi na prawomocną i ostateczną decyzję PINB nr [....] , w przedmiotowym postępowaniu organ, (czyli PINB) odnosi się wyłącznie do niezakończonych robót budowlanych w obrębie poddasza. Wpływ dokonanych wszystkich robót związanych z nadbudową pierwotnego parterowego przedmiotowego budynku, w tym związanych z brakiem wzmocnienia fundamentów (co podnoszą p.p. P. ) na bezpieczeństwo ludzi i mienia został zbadany w odrębnym postępowaniu, w którym nakazem decyzji PINB nr [....] wyeliminowano stan zagrożenia.

Następnie powołując się na fakt wygaśnięcia z mocy ustawy w/w pozwolenia na budowę oraz skutek prawny "ex tunc" (od wtedy w przyszłość) tego wygaśnięcia oraz tezy orzecznictwa, z których wynika, że w przypadku wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę w oparciu, o które były realizowane roboty budowlane i od którego dokonali inwestorzy odstępstw - inwestorzy tracą swoje prawa wynikające z decyzji pozwolenie na budowę – PINB jako organ pierwszoinstancyjny dochodzi do wniosku, że zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa w sądownictwie administracyjnym nie można postępowania jednak prowadzić w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę a takie okoliczności występują w postępowaniu. W tym miejscu PINB powołuje się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/07, cytując wybrany przez siebie fragment: "skoro z mocy samego prawa została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ administracyjny nie mógł przeprowadzić postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1994r., ponieważ nie można było w ogóle stwierdzić wystąpienia "istotnych odstępstw" od decyzji o pozwoleniu na budowę".

Z lektury uzasadnienia kontrolowanej decyzji PINB wynika, że weryfikowaną a zatem stosowaną przez niego w treści kontrolowanej decyzji normą jest art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 2 Prawa budowanego, chociaż nie pisze o tym wprost, i nie odzwierciedla w głowie decyzji, co stanowi kolejne naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że organ I instancji wypowiada się o niemożności zastosowania w sprawie zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego rozwiązań, poza rozstrzygnięciem, które sformułował w sentencji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. Stosowany jest zatem art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, co nie znajduje odzwierciedlenia w prawnych podstawach zawartych w głowie decyzji, ani w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie.

Skład rozpoznający, na podstawie powyżej ustalonych okoliczności stwierdza, że MWINB, nie tyle po dokonaniu aktu stosowania prawa, co po zwykłej kontroli decyzji organu I instancji, utrzymał w mocy decyzję PINB opierającą się na niewłaściwej wykładni art. 51 Prawa budowlanego i zawierającą w uzasadnieniu sprzeczności i niekonsekwencje - wskazujące na naruszenie zasady praworządności działania administracji publicznej wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każdy z organów administracyjnych ma prawo i zarazem obowiązek dokonania aktu stosowania prawa, czyli skonfrontowania treści normy z ustalonym stanem faktycznym.

Działania organu odwoławczego nie mają polegać na kontroli prawidłowości decyzji organu I Instancji, tylko na samodzielnym akcie stosowania prawa i następnie porównaniu jak wynik tego aktu stosowania prawa, ma się do aktu stosowania prawa przez organ I instancji.

Tymczasem, na s. 2 uzasadnienia kontrolowanej decyzji MWINB pisze, że "przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja prawidłowości wydania przez PINB w K. - Powiat Grodzki obowiązku zaniechania dalszych robot budowlanych zrealizowanych w obrębie poddasza budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K".

Nie tyle więc akt stosowania prawa, lecz kontroli stosowania prawa przez organ I instancji, dokonany przez MWINB powielił i zaakceptował błędy stosowania prawa popełnione przez PINB w decyzji pierwszo-instancyjnej. Na s. 3 uzasadnienia decyzji MWINB pisze: "Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, MWINB stwierdza, że podziela stanowisko organu i instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznaje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu."

Skład rozpoznający sprawę nie podziela wykładni art. 51 Prawa budowlanego organu I i II instancji, według których eliminacja z obiegu prawnego pozwolenia, na podstawie którego były zrealizowane roboty budowlane wyklucza in genere możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego: 1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że według ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., II OSK 2286/12), celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego.

Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione.

Trzeba mieć jednak przy tym na uwadze, że Prawo budowlane wyraźnie formułuje treść kompetencji naprawczych organów nadzoru budowlanego, i że te kompetencje służą celom Prawa budowlanego a nie rozwiązywaniu sporów cywilnoprawnych, albo rozwiązywaniu sytuacji faktycznych (stanów rzeczywistych), które wynikają ze sporów cywilnoprawnych. Tylko wtedy, gdy sytuacja faktyczna (stan rzeczywisty) wynikająca m.in. ze sporu cywilnoprawnego jednocześnie podpada pod hipotezę kompetencji naprawczych, o których jest mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego - właściwy organ wydając stosowną decyzję opartą na normie Prawa budowlanego, niejako przy tej okazji, może wyeliminować zarazem stan faktyczny (rzeczywisty) powiązany ze sporem cywilnoprawnym.

Trzeba zarazem powiedzieć, że prowadzenie postępowania naprawczego jest obowiązkiem organu administracyjnego, gdy zachodzą przesłanki jego prowadzenia, przy czym możliwości merytoryczne wydanych rozstrzygnięć (rodzaje decyzji) określa jednoznacznie obowiązujące prawo. Konstrukcja art. 51 Prawa budowlanego opiera się na nakładaniu przez organ administracyjny określonych obowiązków i na kontroli wykonania tych obowiązków. Jako tzw. postępowanie naprawcze, omawiane postępowanie, pomimo waloru nakładania obowiązków na inwestorów, daje tym inwestorom prawne możliwości legalizacji i sanacji wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych. Zupełnie inną kwestią jest to, czy inwestorzy chcą korzystać z możliwości jakie daje postępowanie naprawcze, przy czym trzeba mieć na uwadze, że niektóre ostateczne decyzje wydane na podstawie art. 51 podlegają przymusowemu wykonaniu. W konsekwencji trzeba uznać, że działanie przez organ administracyjny na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce, jeżeli wcześniej organ ustali, zgodnie z prawem, niemożność skorzystania w sprawie z treści art. 51 ust.1 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego. Warto także mieć na uwadze, że organ administracyjny powinien, prowadząc postępowanie administracyjne dążyć do załatwienia sprawy zgodnie z oczekiwaniami stron postępowania o ile na to pozwalają przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Organy administracji publicznej działają na podstawie bezwzględnie wiążących norm prawa administracyjnego i dlatego nie każdy wniosek podmiotu spoza administracji publicznej może być załatwiony zgodnie z oczekiwaniami danego podmiotu. Bezwzględnie wiążące normy prawa administracyjnego muszą pozwalać na wydanie decyzji oczekiwanej przez podmioty spoza administracji publicznej. W kontrolowanej sprawie J.P. i J.S. oczekują, że właściwy organ nadzoru budowlanego nakaże B.L. przywrócenia części budynku (poddasza) do poprzedniego sposobu użytkowania albo nakaże rozbiórkę dobudowanego lokalu mieszkalnego w stanie surowym (zobacz pisma z dnia 18.02.2010 r., i z dnia 3.03.2009 r.). Z odwołania i skargi wynika, że chodzi o odwrócenie dzięki temu efektów robót na poddaszu powodujących "realne zagrożenie zdrowia i życia przebywających w nim mieszkańców i użytkowników". Skarżący są zdania, że tego typu rozstrzygnięcia wyeliminują zasadność obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej i prawomocnej z dnia 08.12.2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki - nakazującej właścicielom budynku położonego przy ul. [....] w K. , a to: J.S. , J.P. oraz B.L. - usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [....] «w K. , w zakresie zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania zgodnie z zaleceniami zawartymi w " Orzeczeniu technicznym dotyczącym budynku przy ul. [....] w K. " sporządzonym przez P. inż. E.Z. z dnia 23.10.2007".

Te oczekiwania, co do zbędności obowiązków wynikających z w/w decyzji, są prawnie nieuzasadnione dopóki w obiegu prawnym istnieje w/w prawomocna i ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 08.12.2009 r., jak wyżej.

Sąd zaznacza zarazem, że tylko wtedy oczekiwania skarżących mogą być zrealizowane, gdy na to pozwoli brzmienie i logika norm postępowania naprawczego Prawa budowlanego i obowiązujący porządek prawny.

Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można jednak prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Trzeba zarazem podkreślić, że zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Rozstrzygnięcie to, organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającym na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo prawidłowo dokonanym zgłoszeniem.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w świetle bezwzględnie wiążącej normy prawa administracyjnego/budowlanego: "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51" (art. 52 Prawa budowlanego). Przepis art. 52 u.p.b. stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. , sygn. akt SA/Po 971/10, Lex nr 758643. A zatem organy administracji publicznej mogą dokonywać ustaleń co do kolejności wskazywania podmiotów zobowiązanych do realizacji obowiązków wynikających z postępowania naprawczego, ale te ustalenia musza być zgodne z prawem i istniejącym stanem faktycznym. Wskazanie adresata powinno zapewniać realizację obowiązku, a więc adresat powinien mieć prawne możliwości ich realizacji. W kontrolowanym przypadku powinny zatem znajdować zastosowanie, prawidłowo dokonane zdaniem Sądu, ustalenia organu I instancji w przedmiocie roli skarżących i B.L. w analizowanym procesie inwestycyjnym i stan własnościowy przedmiotowego budynku.

Zauważyć trzeba, iż przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji lub ją uchylono, bądź też wygasła. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę, ma nastąpić rozpoczęcie albo wznowienie budowy. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane (ukończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma, więc unormowania, które wprost odnosiłoby się do sytuacji, gdy usunięto z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego po zakończeniu budowy. W każdym razie nie można rozumieć przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w ten sposób, że wyłącza on stosowanie przez organ nadzoru budowlanego innych rozstrzygnięć niż wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Należy przyjąć, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polegało na przedłożeniu dodatkowego projektu budowlanego, jego ocenie i ewentualnym zatwierdzeniu.

Skład rozpoznający sprawę podkreśla także, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, iż po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, to sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi, bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuje pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. W sytuacji zaś, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 Prawa budowlanego.

To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy. Powyższe stanowisko w przeważającej części, zostało zaprezentowane we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 687/12 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się także (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 759/13), iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego.

Organy stosujące prawo powinny mieć na uwadze, że ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, znajdują odpowiednie zastosowane także w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane.

Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.

Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, albowiem o tej traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy prawo budowlane, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2370/11 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie orzecznictwa sądowoadministracyjnego i Sądu obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", czyli np. zamurowania otworu okiennego bądź też przykładowo przebudowania wylotów kanałów kominowych. Takimi czynnościami faktycznymi, mogą być również: powołanie kierownika budowy czy prowadzenie dziennika budowy mimo, iż wykonanie tych obowiązków wynika bezpośrednio z przepisów prawa budowlanego (art. 18 i art. 45 Prawa budowlanego).

Odnosząc się bezpośrednio do realiów kontrolowanej sprawy należy wskazać, że bezsprzeczny fakt posiadania przez inwestorów ważnego pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy poddasza ma pozytywne znaczenie dla stwierdzenia, że wobec późniejszego względem czasu wykonania tych robot wygaśnięcia z mocy ustawy decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w tym, w odniesieniu do poddasza, uzasadnione jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 - 51 Prawa budowlanego, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 Prawa budowlanego.

W warunkach przedmiotowej sprawy prawidłowość prowadzenia postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego wynika z faktu, że decyzję o pozwoleniu na budowę usunięto z mocy prawa z obrotu prawnego później, a inwestor obiekt zrealizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym, co ma takie znaczenie, że w odniesieniu do wykonanych prac stosuje się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Nieuzasadniony jest zarazem pogląd organu I instancji, podzielony następnie przez organ II instancji, że okoliczność eliminacji z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, na podstawie którego roboty budowlane na poddaszu były prowadzone, uniemożliwia zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w związku z czym organy przedwcześnie mogły uznać, że w sprawie ma zastosowanie tylko art. 51 ust. 1 pkt 1. Zupełnie inną kwestią jest fakt, czy strony i uczestnicy postępowania sądowego i administracyjnego będą chciały skorzystać z ewentualnych możliwości wydania przez właściwy organ decyzji pozytywnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., ale powinnością organu prowadzącego postępowanie naprawcze jest, o ile pozwala na to stan sprawy, dać możność stronom postępowania skorzystania z dobrodziejstwa art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Organ I instancji bardzo ogólnikowo odniósł się do możliwości prawnych wynikających dla sprawy z postanowień art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Decydującym argumentem, dla którego organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji rezygnuje ze stosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. jest stwierdzenie, że czynności lub roboty mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymagają pozwolenia na budowę. Organ nie precyzuje przy tym o jakie czynności i roboty budowlane chodzi, co ma znaczenie dla weryfikacji prawidłowości tego poglądu. Niezależnie od bytu prawnego decyzji PINB z dnia 8 grudnia 2009 r. nr [....] , która ma granice przedmiotu wyrzeczenia, organ pomija kwestie bezpieczeństwa życia i zdrowia związaną ze samym stanem faktycznym w jakim znajduje się obecnie przedmiotowe poddasze wskutek przerwania robót budowlanych. Chodzi o ustalenie, czy ten stan nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia. Odrębnym postępowaniem znak: [....] nie została objęta część poddasza budynku przy ul. [....] w K. , bowiem przepisy dotyczące utrzymania i użytkowania budynków odnoszą do obiektów użytkowanych, a przedmiotowe poddasze jako niezakończone i nieużytkowane nie podlega dyspozycjom Rozdziału 6 Prawa budowlane.

Skład rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska skarżących, że w sprawie budynku przy ul. [....] w K. zupełnie niepotrzebnie i zbędnie toczyło się postępowanie administracyjne na podstawie art. 66 u.p.b. oraz, że postępowania administracyjne w sprawie tego budynku były mnożone. Jak wynika ze stanu faktycznego przedstawionego powyżej, większość postępowań toczyła się z inicjatywy skarżących. W odniesieniu do tego zagadnienia m.in. wiążące jest stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/10, zgodnie z którym:

|"Nietrafne są zarzuty skarżących, że: decyzja PINB winna być adresowana jedynie do współwłaściciela B.L. , jako osoby wyłącznie |

|odpowiedzialnej za stan techniczny budynku, ponieważ, to on był "wykonawcą robót budowlanych w przedmiotowym budynku" oraz, że powinno |

|się toczyć tylko jedno postępowanie obejmujące wszystkie występujące kwestie w tym samowolną zmianę przeznaczenia części strychu przez |

|współwłaściciela B.Ł. na mieszkalną. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego|

|budynku mieszkalnego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, ma na celu tylko i wyłącznie doprowadzenie obiektu do przywrócenia mu |

|odpowiedniego stanu technicznego poprzez wykonanie nakazanego w decyzji obowiązku w zakreślonym terminie. Organ nie ustala kto zawinił|

|zaistniały nieprawidłowy stan techniczny obiektu. Adresatem decyzji stosownie do przepisu art. 61 Prawa budowlanego może być tylko |

|właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, gdyż na tych podmiotach spoczywa obowiązek prawidłowego utrzymania obiektu budowlanego. |

|Niesporną jest okoliczność, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są: skarżący tj. małżonkowie J.S. i J.,P. w 15/16 cz. oraz |

|B.L. w 1/16". Zatem organ prawidłowo skierował decyzję do wszystkich właścicieli. Natomiast rozliczenia między właścicielami, jak i ich|

|wszelkie wzajemne roszczenia odszkodowawcze nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym. Należą bowiem do właściwości |

|sądów powszechnych, które rozpoznają sprawy cywilne w postępowaniu sadowym. Trafnie też zauważa organ odwoławczy, że niedopuszczalne w |

|świetle art. 62 k.p.a. jest połączenie do jednego postępowania administracyjnego różnych spraw o odmiennych trybach postępowania, |

|prowadzonych na podstawie rożnych podstaw prawnych. W szczególności postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa|

|budowlanego mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych z postępowaniem z art. 66 |

|Prawa budowlanego dotyczącym utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym i estetycznym zapewniającym bezpieczne użytkowanie |

|stosownie postanowień art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego". |

|Sąd jedynie częściowo, w odniesieniu do MWINB, podzielił zarzut naruszenia przez kontrolowane organy administracyjne art. 79 k.p.a. |

|polegającego, zdaniem skarżących, na przeprowadzeniu części czynności postępowania bez uprzedzenia i zawiadomienia skarżących - |

|takich jak "sprawa wygaszenia decyzji - wyrok WSA z dnia 29.10.2006 r., sygn. akt lI SA/Kr 326/06 i innych przeprowadzanych dowodach i|

|uczestniczeniach przez nas zarządców budynku w czynnościach dowodowych". Przebieg postępowania wskazuje, że strony postępowania były |

|zawiadomione przez organ I instancji, choć wadliwie co do przedmiotu, o wszczęciu postępowania, następnie o kolejnych jego fazach, w |

|tym, o tym, że zostały zgromadzone dowody, na podstawie których organy zamierzają wydać decyzję a także strony były pouczone o prawie|

|wglądu w akta administracyjne sprawy (k. 1606 – Tom IV). Zawiadomienia opartego na art. 10 § 1 k.p.a. nie przesłał stronom |

|postępowania przed wydaniem decyzji MWINB. |

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności prawne i faktyczne sprawy, z których wynika, że działające w sprawie organy naruszyły art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 , art. 80, art. 107 k.p.a., a nadto dokonały niewłaściwej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - Sąd działając na podstawie art. 145 1 § 1 pkt a), pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach, jak w pkt II sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 w/w P.p.s.a.