Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 135/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 13, art. 7, art. 14, art. 52, art. 54 ust. 2, art. 59 ust. 7, art. 50 ust. 1a, ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 33
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 12 ust. 7 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 112 poz 982
law: Obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
article: art. 86b
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 52 par. 3, art. 53 par. 2, art. 145 par. 1 lit a., art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" w P. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – Delegatura w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odpadów; I. uchyla zaskarżony akt Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, II. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/W.Batorowicz /-/A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

W dniach (...) oraz (...) 2007r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. przeprowadził oględziny na składowisku odpadów niebezpiecznych zlokalizowanym w miejscowości (...), na działce oznaczonej numerem geodezyjnym (...), celem sprawdzenia stanu gospodarki odpadami niebezpiecznymi, złożonymi na przedmiotowym składowisku, w aspekcie realizacji wojewódzkiego, powiatowego i gminnego planu gospodarki odpadami oraz przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki odpadami.

Protokół z oględzin, sporządzony w dniu (...) 2007r., nr (...), wskazał, że na w/w działce zlokalizowane jest składowisko odpadów niebezpiecznych pochodzących z Zakładów "A" w P. (obecnie: "A" Spółka Akcyjna). Stwierdzono, że na terenie nieogrodzonego mogilnika znajduje się 26 studni betonowych przykrytych włazami, zaś wkoło niego rozrzucone są odpady komunalne.

Sporządzony w dniu (...) 2007r. protokół z kontroli, nr (...), stwierdzał, że kontrolowany obiekt stanowi instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowania odpadów niebezpiecznych w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Stąd też, dla przedmiotowego składowiska konieczne było sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ustalono, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (...) teren, na którym znajduje się składowisko, należy do Gminy O., natomiast jest użytkowany przez Zakłady "A" w P. W protokole stwierdzono, że mogilnik zlokalizowany w miejscowości (...) nie posiada szczegółowej dokumentacji określającej stan techniczny oraz genezy jego powstania. Zgodnie z informacjami zawartymi w "Programie gospodarowania odpadami w Powiecie O. do roku 2010" sporządzonym w maju 2001 r. wynikało, że budowa mogilnika przypadła na połowę lat siedemdziesiątych, zaś jego eksploatacja była prowadzona do połowy lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Na kontrolowanym terenie składowano worki z odpadami pogalwanicznymi w postaci osadu stałego, pochodzącego z Zakładów "A" w P. Osady były deponowane w trzech, równoległych do siebie ciągach, w skład których wchodziło 36 komór zbudowanych z kręgów betonowych o średnicy około 2,0m. Opisując uregulowania formalnoprawne składowiska podano, że Zakłady "A" w P. nie posiadają żadnych regulacji prawnych w zakresie gospodarki odpadami. Wskazany powyżej program gospodarowania odpadami zalecał likwidację mogilnika będącego przedmiotem kontroli, co potwierdzało pismo Starosty Powiatu O. z dnia (...) 2003r. informujące Zakłady "A" o konieczności podjęcia działań zmierzających do zamknięcia składowiska w związku z zaprzestaniem jego eksploatacji. Równocześnie powołując się na wojewódzkie, powiatowe i gminne plany gospodarki odpadami stwierdzono, że do końca 2006r. składowisko miało zostać zlikwidowane, co do dnia sporządzenia protokołu nie nastąpiło. Zakłady "A", powołując się na postanowienie Starosty O. z dnia (...) 2003r. wskazały, że obligatoryjny termin likwidacji składowiska został ustalony na koniec 2010r. Zakład, do momentu przeprowadzenia kontroli, nie zapoznał się również z "wojewódzkim planem gospodarki odpadami dla województwa", który przewidywał, że w okresie od 2003 do 2006r. powinna nastąpić likwidacja składowiska. Według powyższego planu jednostkami realizującymi zadanie miały być: jednostka "W", Urząd Gminy O. oraz Starostwo Powiatowe. Stwierdzono wreszcie, że opłata za zdeponowane odpady została po raz ostatni uiszczona w 1989r.

Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał w dniu (...) 2007r. zarządzenie pokontrolne nr (...), w którym zobowiązał Zakłady "A" w P. do przedstawienia do dnia (...) 2007r. harmonogramu działań zmierzających do likwidacji składowiska odpadów niebezpiecznych znajdującego się w miejscowości (...); złożenia, do dnia (...) 2007r. do Wojewody W. wniosku o wydanie zgody na jego zamknięcie oraz zaprowadzenia do dnia (...) 2008r. monitoringu przedmiotowego składowiska.

Uzasadniając swoje zarządzenie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że Zakłady "A" w latach 1983-1995 złożyły w mogilniku zlokalizowanym w miejscowości (...) odpady niebezpieczne w ilości około 150 m3. Zgodnie z "Wojewódzkim planem gospodarki odpadami w województwie" do końca 2006r. mogilnik miał zostać zlikwidowany. Nie podjęcie działań zmierzających do jego likwidacji naruszyło art. 7 oraz 54 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tekst. jedn. Dz.U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Ponadto, zgodnie z zapisem §17 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2005r. (Dz.U. z 2005r. Nr 110, poz. 935 ze zm.) w sprawie podziemnych składowisk odpadów monitoring w fazie eksploatacyjnej prowadzi się zgodnie z warunkami ustalonymi w dokumentacji hydrologicznej i geologiczno-inżynierskiej wykorzystując otwory obserwacyjne i punkty pomiarowe.

Pismem z dnia (...) 2007r. J. P. – dyrektor Zakładów "A" w P., wezwał Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięci naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...) 2007r.

Uzasadniając swój wniosek, Skarżący wskazał, że zgodnie z Planem Gospodarki Odpadami dla województwa, przyjętego uchwała Sejmiku Województwa nr (...) z dnia (...) 2003r. przedmiotowe składowisko zostało przeznaczone do likwidacji, jednakże jako podmioty zobowiązane do jej przeprowadzenia wskazano jednostkę "W", Urząd Gminy O. oraz starostwo powiatowe, a nie Zakłady "A" w P. Stąd zarządzenie o likwidacji powinno zostać skierowane do wskazanych powyżej podmiotów, nie zaś do Skarżącego. We wniosku podkreślono również, że teren, na którym znajduje się składowisko nie należy do Zakładów "A" , które oddały je na komunalne składowisko, z tytułu czego uiściły opłaty na rzecz gminy. Faktami potwierdzającymi przekazanie przedmiotowego składowiska na składowisko komunalne było udostępnienie gruntu pod składowisko gminie przez Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w (...) oraz porozumienie z dnia (...) 1990r. pomiędzy Zakładami "A" a gminą O., wskazujące w § 2, że wysypisko zostanie urządzone przez gminę. Zdaniem Skarżącego, za naruszające prawo uznać należało również zarządzenie dotyczące prowadzenia monitoringu na terenie składowiska, bowiem nie można nałożyć tego obowiązku na składowisko, które nie jest eksploatowane i to na rzecz podmiotu, który nie jest jego właścicielem. Ponadto, uzasadniając zalecenie wprowadzenia monitoringu odwołano się do rozporządzenia wykonawczego do przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze dotyczących składowisk umieszczanych w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych z wyjątkiem odkrywkowych wyrobisk, co nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie Zakłady "A" w P. wniosły w dniu (...) 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na akt – Zarządzenie Pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia (...) 2007r.

Zdaniem Zakładów "A" zaskarżony akt został skierowany do niewłaściwego podmiotu, bowiem zgodnie z "Planem gospodarki odpadami dla województwa", na który powołuje się organ administracji, likwidacja przedmiotowego składowiska powinna zostać przeprowadzona przez jednostkę "W", Urząd Gminy O. oraz starostwo powiatowe. Tym samym naruszony został art. 7 ustawy o odpadach oraz postanowienia wyżej wymienionego planu będącego uchwała Sejmiku Województwa. Ponadto naruszony został art. 54 ustawy o odpadach, w związku z art. 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001r. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) poprzez uznanie, że studnie betonowe znajdujące się na fragmencie działki nr (...) stanowią składowisko odpadów. Według Skarżącego twierdzenie takie jest nieuprawnione, bowiem nie wydano pozwolenia ani na budowę składowiska, ani na jego użytkowanie oraz nie zatwierdzono instrukcji eksploatacji składowiska. Tym samym składowisko nie posiadało bytu formalnoprawnego, co uniemożliwiło wydanie decyzji o jego zamknięciu. Interpretacja powyższa leży w zgodzie z art. 33 ustawy wprowadzającej ustawę o odpadach, który nakazywał przeprowadzenie procedury legalizacyjnej dla składowisk istniejących przed wejściem w życie ustawy o odpadach z 2001r. Nie przeprowadzenie powyższej procedury wskazuje, że przedmiotowe składowisko nie może podlegać reżimowi ustawy o odpadach. Skarżący wskazał również, że nie jest on zarządzającym składowiskiem w rozumieniu art. 54 ust. 2 ustawy o odpadach, bowiem Zakłady "A" nie władają w jakikolwiek sposób gruntem, na którym jest ono zlokalizowane. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 powyższej ustawy domniemywa się, że władający gruntem jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. dlatego też za posiadacza odpadów powinna zostać uznana Gmina O. Ponadto skarżący oddał odpadu na komunalne składowisko, z tytułu czego uiścił opłatę na rzecz gminy. Tym samym na Skarżącego, który nie jest zarządzającym składowiskiem, nie mógł zostać określony w art. 59 ust. 7 obowiązek prowadzeni monitoringu składowiska. Obowiązek ten nie mógł być również wykonany ze względu na zaprzestanie eksploatacji składowiska oraz braku zgody gminy na wstęp na jego teren. Wreszcie zarządzenie dotyczące prowadzenia monitoringu na terenie składowiska podawało jako podstawę prawną rozporządzenie wykonawcze do przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze dotyczących składowisk umieszczanych w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych z wyjątkiem odkrywkowych wyrobisk, co w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Równocześnie wskazał, że Zakłady "A" zostały wymienione w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, co wynika z pisma Marszałka W. z dnia (...) 2007r., nr (...), w którym to Marszałek wyjaśnił, że jednostką "W" w rozumieniu wyżej wymienionego planu są właśnie Zakłady "A" w P. Ponadto zakład został poinformowany o konieczności podjęcia niezwłocznych działań w celu zamknięcia i likwidacji składowiska pismem Starosty O. z dnia (...) 2002r. oraz postanowieniem Starosty O. z dnia (...) 2003r. opiniującym projekt "Planu gospodarki odpadami województwa", doręczonym Zakładom "A" w P., a w którym to organ wniósł o uwzględnienie w przedmiotowym planie zadania polegającego na likwidacji składowiska odpadów przemysłowych znajdujących się w miejscowości (...). Tym samym Zakłady "A" miały pełną świadomość, że kwestionowany zapis w planie odnosi się do powyższego zakładu. Zdaniem organu administracji, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach, przez pojęcie składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów, którym bezspornie są przedmiotowe mogilniki. Również wyniki kontroli przeprowadzonych dwukrotnie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniach (...) – (...) 2003r. oraz (...) i (...) 2008r., wskazują na istnienie przedmiotowego składowiska. Stąd zarzut jakoby betonowe studnie zlokalizowane na działce nr (...) nie były składowiskiem odpadów uznać należy za nieuzasadniony. Zdaniem organu administracji składowisko istnieje, lecz jest w myśl obowiązujących przepisów nielegalne, bowiem w wyznaczonym terminie Zakłady "A" nie wystąpiły o jego legalizację.

Pismem z dnia (...) 2008r. pełnomocnik Zakładów "A" – radca prawny F. S. wskazał, że "Plan gospodarki odpadami dla województwa" nie stanowi źródła prawa miejscowego i jako taki nie może stanowić źródła obowiązku nałożonego na Skarżącego. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia (...) 2008r. uchyliło postanowienie Starosty O. z dnia (...) 2007r. opiniującego pozytywnie projekt "Planu gospodarki odpadami dla województwa na lata 2008-2011" z uwagi na obciążenie Zakładów "A" obowiązkiem likwidacji przedmiotowego składowiska. Zakład nie miał również obowiązku występować z wnioskiem o dokonanie procedury legalizacyjnej obiektu, co zostało zasugerowane przez organ administracji. W przypadku nie spełnienia obowiązków nałożonych w art. 33 ustawy wprowadzającej ustawę o odpadach organ administracji miał obowiązek wydać decyzję o zamknięciu składowiska, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd nie podzielił stanowiska organu administracyjnego, że na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wydanym w trybie art. 12 ust. 7 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2002r. Nr 112, poz. 982) nie służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, samą zaś skargę uznał za zasadną.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, Sąd zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez skarżącego, przyjął iż zarządzenie pokontrolne wydane w niniejszej sprawie stanowi jedną z prawem przewidzianych form działania administracji publicznej, inną niż decyzja lub postanowienie i dotyczy obowiązku skarżącego przewidzianego prawem.

Zgodnie z ukształtowanym dość jednolicie stanowiskiem sądów administracyjnych akt lub czynność organu administracji publicznej (nie mając a charakteru decyzji lub postanowienia), podlega kontroli Sądu jeżeli ma charakter publicznoprawny, jest skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczy jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zarządzenie pokontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska wydane w trybie art. 12 ust. 7 pkt 1 Prawa ochrony środowiska ma charakter aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przesądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skoro niewątpliwie ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną kwestię konkretnego podmiotu. Wpływa ono również na prawa i obowiązki kontrolowanego, już chociażby z tego względu, że nie poinformowanie o zakresie wykonania zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o wykonaniu zarządzenia, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy).

W konkluzji należy stwierdzić, iż zarządzenie pokontrolne, jako akt lub czynność organu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a (por. postanowienie NSA z 28.02.2008r. II OSK 216/08).

Przechodząc do zarzutów skargi podniesionych, co do poszczególnych punktów zarządzenia pokontrolnego należy wskazać, co następuje:

Jako podstawę do nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w P. harmonogramu działań zmierzających do likwidacji składowiska odpadów niebezpiecznych, zlokalizowanego w miejscowości (...), organ powołał "Wojewódzki plan gospodarki odpadami w województwie", w którym wskazano, że do końca 2006r. zostanie zlikwidowany mogilnik zawierający odpady pogalwaniczne złożone przez Zakłady "A" w P. w latach 1983-1995 w miejscowości (...) oraz art. 7 ustawy o odpadach. W tym miejscu należy wskazać, że art. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym posiadacz odpadów ma obowiązek postępowania z nimi w sposób zgodny z planami gospodarki odpadami, ma charakter wytycznej służącej prawidłowej interpretacji różnych obowiązków szczegółowych zawartych w ustawie, nie może natomiast być (nawet w powiązaniu z programem ochrony środowiska) samoistnym źródłem zindywidualizowanego obowiązku.

Plany gospodarki odpadami tworzone są w sposób określony w art. 14 ustawy o odpadach. Plany te stanowią planistyczny instrument ochrony środowiska i stanowią część programu ochrony środowiska (art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach). Ani jednak programy ochrony środowiska, ani plany gospodarki odpadami (stanowiące ich część) nie stanowią aktów prawa miejscowego o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Można je zaliczyć do grupy swoistych źródeł prawa administracyjnego jaką są akty planowania, które wyznaczają zamierzenia administracji publicznej i stanowią jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji (por. J.Zimmermann, Prawo Administracyjne, Zakamycze 2005 s. 86; także Prawo Ochrony Środowiska Komentarz – Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2008 s. 70).

Oznacza to, że plany gospodarki odpadami, mając charakter programu działania, obowiązują w zasadzie jedynie "wewnątrz: administracji i nie mogą w sposób bezpośredni wywoływać skutków prawnych w sferze podmiotów "zewnętrznych" wobec administracji, jakkolwiek w pewnych sytuacjach, na mocy konkretnych przepisów ustawy mogą one wywoływać pośrednio również skutki prawne w odniesieniu do podmiotów poza strukturami administracji (por. Ustawa o odpadach – Komentarz pod redakcją Jana Jerzmańskiego, Wrocław 2002, str. 189, 190). Nałożony jednak w punkcie 1 zarządzenia pokontrolnego na skarżącego obowiązek przedłożenia harmonogramu likwidacji składowiska odpadów w (...) nie został przez organ wywiedziony z takiego przepisu szczegółowego.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że określenie podmiotu, na którym spoczywają obowiązki zgodnie z planem gospodarki odpadami, winno być dokonane w sposób zindywidualizowany i jednoznaczny, niewystarczające jest natomiast określenie tego podmiotu jako jednostka "W", żeby można było uznać, iż użyte w planie określenie oznacza właśnie Zakłady "A" w P. (obecnie Zakłady "A" S.A. w P.). Nie jest przy tym możliwe dookreślenie tego podmiotu w sposób inny niż w trybie przewidzianym dla tworzenia planów gospodarki odpadami, tj. w niniejszym przypadku w drodze uchwały Sejmiku Województwa (art. 14 ust. 5 ustawy o odpadach).

Reasumując, należało uznać, iż zawarte w punkcie 1 zarządzenia pokontrolnego zalecenie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i art. 14 ustawy o odpadach i jako takie nie może się ostać.

Przechodząc do punktu 2 zarządzenia pokontrolnego należy wskazać, iż w rozdziale 7 ustawy o odpadach "Składowanie i magazynowanie odpadów" szczegółowo zostały określone zasady tworzenia, eksploatacji i zamykania składowisk odpadów, z wyłączeniem składowisk podziemnych uregulowanych przepisami ustawy z dnia 04 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze.

Szczegółowe zasady tworzenia i eksploatacji oraz zamknięcia takiego składowiska określają przepisy art. 50 do 63 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach oraz przepisy inwestycyjne regulujące zasady uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia budowlanego. Składowisko odpadów może powstać i być eksploatowane po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie wydawanego po zatwierdzeniu instrukcji eksploatacji składowiska.

Zasady dostosowania istniejących w momencie wejścia w życie ustawy o odpadach (tj. 01 października 2001r.) składowisk, do wymogów określonych w ustawie o odpadach z 2001r., zostały określone w art. 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2001r. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.).

Brzmi on następująco:

1. Organ ochrony środowiska w rozumieniu Prawa ochrony środowiska zobowiąże, w drodze decyzji, zarządzających składowiskami odpadów do przedłożenia przeglądu ekologicznego; przegląd należy przedłożyć do dnia 30 czerwca 2002 r.

2. Jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie konieczność dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach, organ ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r., w zależności od wyników przeglądu:

1) określi, w drodze decyzji, sposób dostosowania składowiska odpadów do wymogów przepisów o odpadach, a w szczególności określi niezbędne wyposażenie składowiska, konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania,

2) zobowiąże, w drodze decyzji, zarządzającego składowiskiem do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub jego zmianę, którego przedmiotem będzie przebudowa składowiska odpadów, określając jednocześnie termin złożenia tego wniosku.

3. Zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania jego funkcjonowania do wymagań określonych w decyzji, o której mowa w ust. 2 pkt 1, w terminie nie późniejszym niż do dnia 31 grudnia 2005 r.

4. W przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów jest obowiązany do dostosowania jego funkcjonowania do wymagań określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub jego zmianie, w terminie nie późniejszym niż do dnia 31 grudnia 2009 r.

5. Jeżeli z monitoringu składowiska odpadów wynika, że składowisko to, mimo wykonania obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w ust. 2 pkt 1, negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska, z urzędu, wydaje decyzję o zamknięciu tego składowiska odpadów, określając termin jego zamknięcia, który nie może przekraczać dnia 31 grudnia 2009 r. Przepis art. 54 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio.

6. Jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach, organ ochrony środowiska, w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, z urzędu, w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów, określając termin zamknięcia składowiska oraz niezbędne działania do wykonania w czasie eksploatacji składowiska przed jego zamknięciem. Przepis art. 54 ustawy o odpadach stosuje się odpowiednio.

7. Jeżeli po dniu 31 grudnia 2009 r. istniejące składowisko odpadów będzie eksploatowane niezgodnie z wymaganiami określonymi w pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części lub w pozwoleniu na budowę, o których mowa w ust. 2, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu korzystania ze składowiska odpadów.

8. W decyzji, o której mowa w ust. 5 i 6, określa się termin wstrzymania działalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska jej zakończenia.

Nie ma sporu między stronami, co do tego, że przedmiotowe składowisko odpadów w miejscowości (...), nie posiadało żadnych uregulowań formalno-prawnych wymaganych również pod rządami poprzednich ustaw o odpadach, nie zostało ono również poddane procedurom dostosowawczym określonym w cytowanym powyżej art. 33 ustawy wprowadzającej. Należy przy tym zgodzić się ze skarżącym, że powyższy przepis został skonstruowany w taki sposób, że nakładał na właściwe organy ochrony środowiska obowiązek podjęcia władczych działań w stosunku do zarządców składowisk, takich jak zobowiązanie ich do przedłożenia przeglądu ekologicznego, określenie sposobu dostosowania składowisk do wymogów ustawy o odpadach, zobowiązanie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub jego zmianę, natomiast nie przewidywał wprost samoistnego (tj. bez uprzedniej decyzji administracyjnej) obowiązku zarządcy składowiska do wystąpienia o "legalizację" składowiska nie posiadającego żadnych uregulowań formalno-prawnych.

Nie jest również sporne, że w stosunku do skarżącego nie została wydana żadna z decyzji, o których mowa w art. 33 ustawy wprowadzającej.

Wydaje się to o tyle zrozumiałe, że przedmiotowe dzikie składowisko odpadów w (...) przestało być eksploatowane w połowie lat 90-tych, co wynika zarówno z treści samych zaleceń pokontrolnych, jak i treści protokołu pokontrolnego z 2007r. oraz z 2003r. (w aktach administracyjnych).

W momencie zatem wejścia w życie ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach, jak i wejścia w życie ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001r., "składowisko" to nie posiadało uregulowanego stanu formalno-prawnego również w świetle dotychczasowych przepisów, a ponadto było nieczynne (nie było eksploatowane).

Kwestie związane z takimi nielegalnymi i nieczynnymi składowiskami, nie mogą być zatem rozpatrywane w świetle przepisów rozdziału 7 ustawy o odpadach, w szczególności nie można uznać że art. 54 ust. 2 ustawy stanowić może podstawę do nałożenia na posiadacza składowanych nielegalnie w miejscu do tego nieprzeznaczonym odpadów, obowiązku wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w tym przepisie. Systematyka i treść przepisów rozdziału 7 ustawy o odpadach, w którym zamieszczony został art. 54 ust. 2 wskazują wyraźnie, iż te przepisy dotyczą tworzenia, eksploatacji i zamykania funkcjonujących legalnie składowisk odpadów – obiektów budowlanych przeznaczonych do składowania odpadów (art. 3 pkt 16 ustawy).

Artykuł 33 ustawy wprowadzającej, w ust. 6 nakazuje odpowiednie stosowanie artykułu 54 ustawy o odpadach w sytuacji, gdy z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach, a organ ochrony środowiska wyda decyzję o zamknięciu składowiska.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, nie został bowiem wdrożony tryb postępowania, o którym mowa w art. 33 ustawy wprowadzającej. Nawet zresztą w sytuacji określonej w art. 33 ust. 6 ustawy wprowadzającej odsyłającym do art. 54 ustawy o odpadach, mowa jest o wydawanej z urzędu decyzji o zamknięciu składowiska, nie zaś o możliwości nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o jego zamknięcie.

Reasumując, należy zgodzić się ze skarżącym, że art.54 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zamknięcie nieczynnego i nielegalnego (to jest nie posiadającego uregulowanego stanu formalno-prawnego) składowiska.

Odrębną kwestią jest również ocena, jaką rolę pełnił w niniejszym przypadku zobowiązany zarządzeniami pokontrolnymi i czy można mu w ogóle przypisać funkcję zarządcy składowiska w rozumieniu art. 52 i nast. ustawy o odpadach, czy też rolę posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 13 ustawy.

Kwestia ta nie została jednoznacznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanych zaleceń pokontrolnych.

Przechodząc do trzeciego punktu zarządzenia pokontrolnego nakazującego skarżącemu prowadzić monitoring składowiska odpadów w fazie eksploatacyjnej na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska 16 czerwca 2005r. (Dz.U. Nr 110, poz. 935 ze zm.) w sprawie podziemnych składowisk odpadów, należy wskazać, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86b ust. 2 ustawy z 04 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) i dotyczy składowania odpadów w górotworze, w tym podziemnych wyrobiskach górniczych.

Takie składowiska zostały wyłączone z uregulowań zawartych w rozdziale 7 ustawy o odpadach (art. 50 ust. 1a ustawy) i podlegają one zasadom określonym w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, a warunki tego składowania określa koncesja górnicza.

Nie wnikając szerzej w kwestię czy przedmiotowe mogilniki, stanowiące w istocie rzeczy, jak wynika z protokołu kontroli, wkopane w ziemię komory zbudowane z kręgów betonowych (rodzaj studni) przykryte włazami żelbetonowymi, stanowią składowisko podziemne w rozumieniu ustawy Prawo geologiczne i górnicze (wydaje się w świetle art. 2 tej ustawy, że pogląd taki nie jest uprawniony), należy stwierdzić, że składowisko w (...), którego spór dotyczy nie może być równocześnie składowiskiem do którego odnoszą się uregulowania zawarte w ustawie o odpadach w szczególności w art. 50-54 tej ustawy, jak i podziemnym składowiskiem odpadów działającym w oparciu o przepisy Prawa geologicznego i górniczego oraz przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy. Już choćby z tego względu, to jest wobec zastosowania wybiórczo, jako podstawy do wydania kwestionowanych zaleceń pokontrolnych przepisów regulujących różnego rodzaju typy składowisk (określonych w art. 50 ust. 1 ustawy o odpadach oraz podziemnych regulowanych przepisami prawa górniczego i geologicznego), zalecenie zawarte w punkcie 3 nie może zostać utrzymane.

Wydając kwestionowane zarządzenie pokontrolne organ ochrony środowiska winien był w pierwszej kolejności przesądzić jaki charakter miało "składowisko" w (...) i jakiemu w związku z tym reżimowi prawnemu podlega, a również to czy w niniejszym przypadku nie doszło do umieszczenia odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co może uzasadniać wydanie decyzji, o której mowa w art. 34 ustawy o odpadach.

Nadto wskazać należy, iż w zarządzeniu mowa jest o monitoringu składowiska w fazie jego eksploatacji, gdy równocześnie z treści protokołu pokontrolnego wynika, że składowisko to jest nieczynne i było eksploatowane (przez co należy rozumieć umieszczanie odpadów w mogilnikach) do połowy lat 90-tych.

Wskazując na powyższe należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżone zalecenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7, art. 14, art. 54 ustawy o odpadach, a także art. 1 ust. 2a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie zaskarżonego Zarządzenia Pokontrolnego na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

/-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ M.Kwiecińska