Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Komendant Główny Policji (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P. R. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") na postanowienie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej także: "Komendant CBŚP" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby - utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., zatytułowanym jako: "Wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny", skarżący P. R., powołując się na przepis art. 145a § 1 k.p.a., zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z wnioskiem o "wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany [przez niego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny".

W uzasadnieniu wniosku skarżący zauważył na wstępie, iż w 2017 r., po zwolnieniu go ze służby, otrzymał wypłatę ekwiwalentu pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny, obliczone według art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.).

Ponadto, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowany w Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102) - skarżący stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny uznał w tym orzeczeniu, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

W konsekwencji, jak wskazał skarżący, zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis naruszył przez to gwarancje wynikające z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Mając na względzie powyższe, skarżący wniósł o rozpatrzenie jego wniosku w terminie ustawowo przewidzianym, tj. w ciągu 30 dni.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji - działając na podstawie przepisów art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) - decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił skarżącemu P. R. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

W uzasadnieniu decyzji Komendant CBŚP stwierdził, że z uwagi na kategoryczne brzemiennie art. 9 ust. 1 zdaniem pierwsze cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie ma podstaw prawnych do wypłaty skarżącemu wnioskowanego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości. Do jego sprawy, jak stwierdził organ, nie mają bowiem zastosowania przepisy prawa przewidujące inny, niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru wskazanego ekwiwalentu.

Niezależnie od wydania powyższej decyzji administracyjnej, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r., Komendant CBŚP - powołując się na przepis art. 149 § 3 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant CBŚP wyraźnie zauważył na wstępie, że skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o "wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późń. zm.), w celu dokonania ponownego obliczenia i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości".

Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący występując z powyższym wnioskiem powołał się przy tym na art. 145a k.p.a. oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowany w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).

Komendant CBŚP podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Śledczym Policji z dniem [...] czerwca 2017 r., a wraz ze zwolnieniem ze służby został wypłacony mu należyty ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby.

Analizując przedmiotową sprawę, organ pierwszej instancji podkreślił, że przywołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustalała wysokość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji, jak zauważył Komendant CBŚP, powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Organ pierwszej instancji wskazał, że powyższa sytuacja (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) miała miejsce aż do dnia 30 września 2020 r., albowiem z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Komendant CBŚP podniósł, że wprawdzie zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, niemniej dodał jednocześnie, że przedmiotowa ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. wprowadziła również przepisy przejściowe rozstrzygające do jakich podmiotów nowe przepisy prawa znajdują zastosowanie (art. 9 ust. 1 cyt. ustawy). Tym samym, jak zauważy organ pierwszej instancji, dopiero od dnia 1 października 2020 r. możliwym było ustalenie uprawnienia skarżącego P. R. w zakresie wysokości należnego mu, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o co wymieniony wnosił w wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r.

Przechodząc następnie do analizy wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., Komendant CBŚP - powołując się na treść przepisów art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. - stwierdził, że przywołane regulacje prawne mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem, jak zauważył Komendant CBŚP, wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia) (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Komendant CBŚP stwierdził zatem, że w przypadku wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)

Organ pierwszej instancji zauważył, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Komendant CBŚP nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, które zakończyłoby się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego, Komendant CBŚP uznał, że brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania administracyjnego, o które skarżący wnioskował w wystąpieniu z dnia [...] listopada 2018 r.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na powyższe postanowienie Komendanta CBŚP z dnia [...] maja 2021 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] maja 2021 r. przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

W uzasadnieniu postanowienia Komendant Główny Policji wyraźnie zauważył na wstępie, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący - powołując się na art. 145a § 1 k.p.a. - zwrócił się do organu pierwszej instancji o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w tym ekwiwalentu za czas wolny przysługujący na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.

Następnie, powołując się na brzmienie przepisów art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a., organ odwoławczy podkreślił, że wskazane regulacje prawne mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem, jak zauważył Komendant Główny Policji, wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia), co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13.

W przypadku zatem, jak wskazał organ odwoławczy, wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co w konsekwencji oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1971/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt 111 SA/Kr 63/11.

Komendant Główny Policji stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie wydawał wobec skarżącego decyzji administracyjnej o wypłacie wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w określonej wysokości w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] czerwca 2017 r.

Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja żądania dotyczącego wypłaty wyrównania danego ekwiwalentu nie może nastąpić w ramach wznowienia postępowania.

Komendant Główny Policji wskazał, że wypłata przedmiotowego ekwiwalentu jest czynnością materialno-techniczną, która nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że Komendant CBŚP, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., zasadnie wydał sporne postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2021 r.

Wprawdzie, jak zauważył organ odwoławczy, Komendant CBŚP w rozstrzygnięciu spornego postanowienia niefortunnie użył pojęcia "odmawiam wszczęcia" zamiast "odmawiam wznowienia", jednakże - zdaniem organu odwoławczego - przywołana podstawa prawna, jak też uzasadnienie wspomnianego postanowienia jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Komendant Główny Policji uznał, że niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającego je postanowienia Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, skarżący zarzucił organom obu instancji:

1. naruszenie przepisów art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod pozycją 2102, a przez to pozbawienie należnych skarżącemu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2. działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, z pominięciem wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta CBŚP o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych. Skarżący podniósł jednocześnie, że jako podstawę swego żądania wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, jak zauważył skarżący, mimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem jego wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. a 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że całkowicie nie do zaakceptowania jest decyzja Komendanta CBŚP z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" ustawą zwykłą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Powołując się na wyrok Sadu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I UK 325/16, skarżący stwierdził, że w sytuacji, gdy treść danej normy jest oczywiście sprzeczna z Konstytucją RP, sąd powszechny może samodzielnie odmówić zastosowania przepisu nowej ustawy, co ma miejsce, np. wtedy, gdy nowa norma prawna powtarza treść normy prawnej uznanej już za niezgodną z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący uznał, że taka sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie, albowiem art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. powtarza przepisy uznane za niekonstytucyjne. Według skarżącego świadczy to o oczywistej niekonstytucyjności z powołanym wyżej przepisem art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., albowiem mamy do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma prawna objęta już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Mając powyższe na względzie, skarżący uznał, że odmowa wypłacenia mu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw, albowiem nie można - powołując się na przepisy cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - pozbawić skarżącego należnego mu świadczenia, które ma on prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o ponowne zbadanie jego sprawy z pominięciem oczywiście niekonstytucyjnego art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. R. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta CBŚP z dnia [...] maja 2021 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby - naruszają w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał przede wszystkim, że Komendant CBŚP, wydając sporne postanowienie z dnia [...] maja 2021 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd uznał bowiem, że Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, rozstrzygając w dniu [...] maja 2021 r. wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o "wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany [przez niego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny", w sposób ewidentny dopuścił się naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy tymczasem brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tej instytucji postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, utrzymując w mocy sporne postanowienie organu pierwszej instancji wydane z istotnym uchybieniem art. 61a § 1 k.p.a., Komendant Główny Policji w sposób ewidentny naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią wystarczającą podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2021 r.

Niezależnie jednak od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., a także art. 9 k.p.a., z uwagi na ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasadę prawdy obiektywnej i zasadę legalizmu, a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz zasadę informowania strony przez organ administracji, co w analizowanej sprawie polegało na zaniechaniu zwrócenia się do strony skarżącej o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. i arbitralnego uznania wniosku inicjującego postępowanie za wniosek (skargę) o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres pełnienia służby, zamiast potraktowania tego pisma wyłącznie za wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, pomimo, że w treści tego wniosku strona skarżąca wyraźnie wnosiła o "wydanie decyzji i o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany [przez skarżącego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny".

Naruszenie wspomnianych przepisów doprowadziło do tego, że organ pierwszej instancji całkowicie bezzasadne zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., jako skargę o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres pełnienia służby, wbrew rzeczywistym intencjom strony skarżącej wyrażonym we wspomnianym wyżej wniosku inicjującym postępowanie w sprawie.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Komendant CBŚP, odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego (choć - jak twierdzi organ odwoławczy - chodziło mu ponoć o odmowę wznowienia postępowania), w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 149 § 3 k.p.a., pomimo, że brak było jakichkolwiek podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie, zaś Komendant Główny Policji, utrzymując w mocy wspomniane postanowienie organu pierwszej instancji, naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Przechodząc do rozważań prawnych, należy wskazać, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Z samej treści sentencji spornego postanowienia Komendanta CBŚP z dnia [...] maja 2021 r. wynika expressis verbis, że zapadło ono na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (choć organ wskazał w komparycji, jako podstawę jego wydania, przepis art. 149 § 3 k.p.a.), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie;

b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (tak m.in. /w:/ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga fakt, że instytucja przewidziana w art. 61a k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. m. in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014).

Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Tymczasem, mając na względzie argumentację przywołaną przez Komendanta CBŚP w uzasadnieniu spornego postanowienia z dnia [...] maja 2021 r., należy zauważyć, że wydając to postanowienie, organ pierwszej instancji wskazał przede wszystkim, iż z uwagi na fakt, że w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz o ponowne przeliczenie wysokości w/w ekwiwalentu w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji nie toczyło się postępowanie administracyjne, a tym samym w sprawie skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna, to w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzą podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W ocenie Sądu, wskazać trzeba jednak, iż nie ulega wątpliwości, że złożone przez skarżącego P. R. pismo z dnia [...] listopada 2018 r. stanowiło wniosek o "wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany [przez niego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny" w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, choć petitum którego skarżący wyraźnie powołał się na przepis art. 145a k.p.a., zaś w uzasadnieniu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jako podstawę owego wniosku.

W tej sytuacji, należy zauważyć, iż w tej fazie przed podjęciem ocen organ, do którego wpłynęło podanie (skarga) o wznowienie, podejmuje wiele czynności właściwych dla każdego postępowania administracyjnego czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach.

Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

W pierwszej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego (na ustawowych przesłankach wznowienia) oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 k.p.a.

W pierwszej fazie postępowania organ administracji bada przede wszystkim, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania (bada tzw. "przesłanki podmiotowe wznowienia postępowania") i w tej sytuacji przyjmuje się, że odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego.

Mając powyższe na względzie, wskazać należy, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, iż sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub postanowienia zaskarżalnego, to winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. m.in. M. Jaśkowska /w:/ A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, WK 2018; podobnie: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019 i powołane tam orzecznictwo).

Tymczasem, w niniejszej sprawie, pomimo tego, iż Komendant CBŚP zauważył, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania nie została wydana decyzja administracyjna, zamiast postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydał w dniu [...] maja 2021 r. postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Z kolei, wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2021 r., Komendant Główny Policji słusznie zauważył wprawdzie, że organ pierwszej instancji w analizowanej sprawie niezasadnie wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., gdy tymczasem - w sytuacji braku ostatecznej decyzji - powinien był, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówić wznowienia postępowania, niemniej - zauważając powyższy błąd organu pierwszej instancji - organ odwoławczy uznał jednakże, iż niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Komendanta Głównego Policji, iż wadliwe sformułowanie sentencji spornego postanowienia organu pierwszej instancji, które sugerowałoby wydanie go w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., zamiast odmowy wznowienia postępowania (jako rzekomo zamierzonego rozstrzygnięcia) nie stanowi tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania, które nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zapadłego w sprawie postanowienia.

Sąd uznał bowiem, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu, naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, zamiast zastosowania art. 149 § 3 k.p.a., miało jednak pod względem stricte prawnym istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do wydania w rzeczywistości zupełnie innego rozstrzygnięcia (postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, zamiast postanowienia odmawiającego wznowienie postępowania). I choć, jak próbuje zasugerować organ odwoławczy, skutek takiego postanowienia ma rzekomo być de facto identyczny, jak w przypadku spornego postanowienia, nie sposób się z tym zgodzić, gdyż wspomniany brak podstaw do prowadzenia postępowania w przypadku obu wspomnianych instytucji uregulowanych w art. 61a § 1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., choć w potocznym tego słowa znaczeniu powoduje podobny skutek, jest jednak odmiennie uregulowany i powinien być stosowany w sposób prawidłowy, wyłącznie w sytuacjach do tego przewidzianych ustawowo.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że taki sposób procedowania, jak zastosowany przez Komendanta CBŚP i w konsekwencji wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, świadczy o tym, iż organ pierwszej instancji, wydając sporne postanowienie z dnia [...] maja 2021 r., dopuścił się istotnego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji, utrzymując w obrocie prawny sporne postanowienie organu pierwszej instancji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Warto jednocześnie zauważyć, iż w niniejszej sprawie o całkowitym braku spójności i logiczności działania Komendanta CBŚP, a w konsekwencji również Komendanta Głównego Policji, niech świadczy również to, że organ pierwszej instancji w wyniku rozpatrzenia tego samego wniosku strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r., działając na podstawie przepisów art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., którą odmówił skarżącemu P. R. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

W tej sytuacji, nie sposób zrozumieć, dlaczego następnie, pomimo wydania powyższej decyzji administracyjnej, Komendant CBŚP - powołując się ponownie na ten sam wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. - wydał jeszcze sporne postanowienie z dnia [...] maja 2021 r. odmawiające wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Według Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., Komendant CBŚP powinien był ograniczyć się wyłącznie do wydania wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r., a jeżeli miał wątpliwości co do intencji skarżącego - winien podjąć wszelkie stosowne czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony inicjującej postępowanie.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, choć nie ma to na tym etapie jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zgadza się ze stanowiskiem organów Policji, iż w obecnym stanie prawnym w przypadku osób zwolnionych ze służby w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r. brak jest podstawy prawnej do ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Otóż, zdaniem Sądu, z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność normy prawnej zawartej w przepisie art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., stwierdzić trzeba, że nie należy stosować tego przepisu, zaś podstawę prawną warunkującą możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń winien stanowić art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku z dnia 30 października 2018 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.