Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 527/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art. 37, art. 38 ust.1 pkt 2, art. 41 ust.1 i 2, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 10, art. 48 ust. 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 694
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2021 roku sprawy ze skargi C. R. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną informacją z [...] r. znak: [...] Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. poinformowało C. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. o nieuwzględnieniu protestu od etapu oceny formalno-merytorycznej projektu o nazwie "Wsparcie w dobie pandemii" oznaczonego numerem wniosku [...]

Jak wynika z akt sprawy, 29 września 2020 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., któremu Zarząd Województwa [...] powierzył jako Instytucji Pośredniczącej zadania związane z zarządzaniem i wdrażaniem części Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 w zakresie Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, dalej również: Instytucja Pośrednicząca lub IP, ogłosiło nabór na dofinansowanie projektów nr [...] w ramach Poddziałania II.3.1 Innowacje w MŚP, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 6 października do 12 października 2020 r.

W ramach przedmiotowego naboru 7 października 2020 r. C. R. złożył wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Wsparcie w dobie pandemii" oznaczony numerem wniosku [...].

Projekt został negatywnie oceniony na etapie oceny formalno-merytorycznej i nie został skierowany do dofinansowania, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem Instytucji Pośredniczącej z 2 kwietnia 2021 r., w którym dodatkowo wskazano, że projekt uzyskał 73 001 punktów, tj. 100 % z obu kryteriów punktowych.

C. R. złożył protest od negatywnego wyniku oceny projektu, podkreślając, że wniosek spełnia kryteria wyboru projektów oraz warunki formalne określone w wezwaniu do naboru nr [...]. Zdaniem autora protestu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinna znaleźć regulacja § 13 ust. 3 lit e i ust. 4 lit. b wezwania, tj. wnioskodawca powinien zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku, bądź § 13 ust. 6 wezwania, tj. wnioskodawca powinien zostać wezwany do poprawienia oczywistej omyłki. Niezależnie od powyższego C. R. oświadczył, że prostuje oczywistą omyłkę - błędnie oznaczony wskaźnik rezultatu bezpośredniego (liczba miesięcy utrzymania działalności przedsiębiorstwa) poprzez wskazanie prawidłowej wartości tego wskaźnika jako: 3, w miejsce dotychczasowej wartości: 1. Ponadto, zdaniem protestującego, przepisy ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 694, dalej: ustawa COVID-19) nie wyłączają zastosowania ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, dalej: ustawa wdrożeniowa) w zakresie uregulowanego w niej trybu odwoławczego.

Pismem z 11 maja 2021 r. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. poinformowało składającego protest, że zgodnie z kryterium dostępu nr 5 "Wskaźniki" ocenie podlegało, czy wnioskodawca wybrał wszystkie obligatoryjne wskaźniki oraz czy poprawnie określił ich wartość. W trakcie oceny projektu stwierdzono, iż wnioskodawca błędnie określił wartość wskaźnika rezultatu bezpośredniego - "Liczba miesięcy utrzymania działalności przedsiębiorstwa". Zgodnie z wezwaniem do naboru podczas oceny w ramach kryteriów formalno-merytorycznych nie przewidziano możliwości dokonania poprawy, co skutkowało w przypadku wnioskodawcy przyznaniem oceny negatywnej.

W odniesieniu do zarzutu o braku podstaw do wyłączenia możliwości wniesienia protestu, IP wyjaśniła, że nabór nr [...] został ogłoszony w trybie art. 10 ustawy COVID-19. Zgodnie ze wskazanym przepisem wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 mógł następować w trybie nadzwyczajnym. Z kolei z art. 1 ust. 1 i 2 ww. aktu prawnego wynika, że w zakresie nieuregulowanym w wyżej wskazanej ustawie stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. Natomiast ustawa wdrożeniowa przyznaje prawo do wniesienia protestu jedynie w odniesieniu do oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym. Nie przewiduje więc protestu, a następnie skargi do sądu w nadzwyczajnym trybie wyboru wniosków.

Z powyższych względów IP uznała, że nie można uwzględnić prośby wnioskodawcy o zakwalifikowanie do dofinansowania projektu oznaczonego numerem wniosku [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. C. R. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 30b ust. 2 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 1295 ze zm.) poprzez przyjęcie na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania, że projekt należy ocenić negatywnie, w szczególności wobec braku wezwania skarżącego do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej we wniosku;

2) art. 30 c ustawy COVID-19 polegające na przyjęciu, iż w przypadku ogłoszenia naboru w trybie nadzwyczajnym dopuszczalne jest wyłączenie postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi C. R. podkreślił, że wniosek o dofinansowanie projektu spełniał wszystkie warunki formalne wskazane w § 13 ust. 3 lit. a-d wezwania do naboru projektów oraz kryteria wyboru projektów wskazane w załączniku nr 3 do tego wezwania. W zakresie błędnie oznaczonego wskaźnika rezultatu bezpośredniego (liczba miesięcy utrzymania działalności przedsiębiorstwa) wnioskodawca powinien zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku (§ 13 ust. 3 lit e i ust. 4 lit. b wezwania do naboru projektów) bądź do poprawienia oczywistej omyłki (§ 13 ust. 6 wezwania do naboru projektów).

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że wszystkie podmioty biorące udział w naborze otrzymały pisma o ocenie merytorycznej co najmniej 2 miesiące wcześniej od niego, co - w jego ocenie - świadczy o nierównym traktowaniu wnioskodawców i jasno wskazuje na naruszenie podstawowych zasad dostępu do środków takich jak równe traktowanie podmiotów, równy dostęp do pomocy, przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Autor skargi zaznaczył również, że fakt, iż wniosek w niniejszej sprawie rozpatrywany był w trybie nadzwyczajnym w rozumieniu ustawy COVID-19, nie powinien wpływać na dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu w części, w której rozpatrzono protest odmownie z powodu jego niedopuszczalności, a nadto negatywnej weryfikacji kryteriów formalno-merytorycznych, została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ podkreślił, że ustawa COVID-19 nie przewiduje procedury odwoławczej dla nadzwyczajnego trybu wyboru projektów do dofinansowania. Z kolei ustawa wdrożeniowa przewiduje możliwość złożenia protestu i następnie skargi do sądu jedynie w odniesieniu do konkursowego trybu oceny projektu. Z tego względu brak było podstaw do uznania, że procedurę tę można stosować w ramach wyboru do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19, tj. w trybie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona od negatywnej oceny wniosku o numerze [...] pn. "Wsparcie w dobie pandemii" złożonego w naborze [...] realizowanego przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. (dalej wskazanego jako – IP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 - Oś Priorytetowa II "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", Działanie II.3 "Zwiększenie konkurencyjności MŚP", Poddziałanie "Innowacje w MŚP". Typ projektu 4 – "Wsparcie utrzymania działalności mikro i małych przedsiębiorstw dotkniętych skutkami epidemii COVID-19 w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej". W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwana dalej ustawą wdrożeniową (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.).

Przechodząc do rozpoznania sprawy, należy na wstępie odnieść się do kwestii dopuszczalności drogi sądowej.

Jak wynika z § 5 ust 4 Wezwania do naboru numer [...], celem projektu było udzielenie wsparcia na utrzymanie działalności oraz płynności finansowej mikro i małego przedsiębiorstwa, które odnotowało spadek obrotów (przychodów ze sprzedaży) o co najmniej 30% w ciągu dowolnie wskazanych:

a) 2 kolejnych miesięcy kalendarzowych przypadających w okresie po dniu 29 lutego 2020 r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, w porównaniu do łącznych obrotów z analogicznych 2 kolejnych miesięcy kalendarzowych roku poprzedniego; albo

b) 2 kolejnych miesięcy kalendarzowych przypadających w okresie po dniu 29 lutego 2020 r. do dnia poprzedzającego dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, w porównaniu do 2 następujących po sobie kolejnych poprzedzających miesięcy 2020 r. w związku z zakłóceniami gospodarki na skutek COVID-19, poprzez finansowanie kapitału obrotowego za pomocą stawki jednostkowej zgodnie z przyjętymi założeniami zawartymi w Wezwaniu.

Wsparcie w projekcie przewidziano na projekty dotyczące finansowania kapitału obrotowego oraz kosztów bieżącej działalności miko i małych przedsiębiorstw, które znalazły się w sytuacji nagłego niedoboru lub utraty płynności finansowej w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 (§ 5 ust. 3 Wezwania).

Wybór projektów do dofinansowania w ww. naborze następował w trybie nadzwyczajnym, zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U poz. 694 ze zm., dalej: specustawa lub ustawa COVID-10). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Wspomniany zaś art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej określa zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektu w ramach trybu pozakonkursowego.

Na gruncie niniejszej sprawy IP stanęła na stanowisku, iż negatywna ocena wniosku złożonego w trybie pozakonkursowym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Uzasadniając je wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 specustawy, w zakresie nieuregulowanym specustawą stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej. IP wywiodła na tej podstawie, że ustawa wdrożeniowa przyznaje prawo do wniesienia protestu jedynie w odniesieniu do oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym. Nie przewiduje natomiast protestu w trybie nadzwyczajnym. Skoro zatem brak jest możliwości złożenia protestu, to w konsekwencji wyłączona zostaje także droga do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dla wszystkich form oceny wniosków o dofinansowanie w ramach konkursu ogłoszonego na podstawie art. 10 specustawy.

Sąd w składzie orzekającym powyższej oceny IP nie podziela. Dostrzec wprawdzie należy, że odnośnie do dopuszczalności drogi sądowej w podobnych do rozpoznawanego przypadkach orzecznictwo sądowe zajmowało niejednolite stanowisko. Niemniej w dorobku Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się nurt, który podziela także coraz więcej wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym również tut. Sąd, iż sądowa kontrola obejmuje także skargi od negatywnej oceny projektów zgłoszonych w trybie nadzwyczajnym (pozakonkursowym). Przytoczyć w tym miejscu wypada w szczególności pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z 4 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 139/21. Zgodnie z nim "(...) odesłanie w art. 10 ustawy o COVID-19 do odpowiedniego stosowania art. 48 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, czyli stosowania do złożonych wniosków trybu pozakonkursowego, nie oznacza poprzez wnioskowanie a contrario, że w zakresie złożonych wniosków nie stosuje się innych regulacji ustawy wdrożeniowej. Zdaniem NSA, taka regulacja wskazuje jedynie na pozakonkursowy tryb postępowania w zakresie złożonych wniosków o dofinansowanie, eliminując tym samym tryb konkursowy. W ocenie NSA, jednoznaczny nakaz ustawodawcy do stosowania ustawy wdrożeniowej, zawarty w art. 1 ust 2 ustawy o COVID-19, przekonuje do stanowiska, że w zakresie wniosków, takich jak w złożony w niniejszej sprawie, stosuje się w sposób odpowiedni regulacje ustawy wdrożeniowej.

Dlatego też w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego "(...) zastosowanie znajdują wypracowane zarówno przez orzecznictwo jak i doktrynę rozwiązania odnoszące się bezpośrednio do trybu konkursowego uregulowanego ustawą wdrożeniową.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym, tj. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1383/20, LEX nr 3146044).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Na gruncie ustawy wdrożeniowej legitymacja do wniesienia protestu przysługuje wyłącznie wnioskodawcom w ramach postępowań konkursowych. Prawo do wniesienia protestu nie przysługuje zatem wnioskodawcom projektów pozakonkursowych, na co wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że projekty pozakonkursowe, podobnie jak konkursowe, podlegają ocenie w oparciu o kryteria wyboru, a więc nie uzyskują dofinansowania automatycznie po pozytywnej identyfikacji. Dlatego prawidłowość negatywnej oceny projektu pozakonkursowego, jak to podkreśla się zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, powinna również podlegać kontroli w drodze protestu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Wr 485/11). Niezależnie od niekonstytucyjnego ograniczenia prawa do odwołania, wnioskodawcom projektów pozakonkursowych przysługuje skarga do sądu administracyjnego na ogólnych zasadach p.p.s.a. (por. R. Poździk (red.), A. Ostrowska, J. Ostałowski, M. Wołyniec, pozostali autorzy: M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska-Drabik, Komentarz do art. 53 i art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX).

Podkreślić bowiem należy, że kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Tym samym należy uznać, iż (...) prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono niespełnienie pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, które implikowały odmowę podpisania umowy o dofinansowanie. (...).

Nie do pogodzenie, bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego byłoby wymknięcie się tego typu spraw spod jakiejkolwiek kontroli sądowej" (podobnie w wyroku NSA z 22 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 463/21).

Na tym tle nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że pismo Centrum Obsługi Przedsiębiorców z [...] r. dotyczące "protestu od wyniku oceny projektu" z podaniem przyczyn tej decyzji jest negatywną oceną projektu, o której mowa w treści art. 61 ustawy wdrożeniowej, co w świetle powyższych rozważań, które Sąd w pełni aprobuje i przyjmuje za własne, prowadzi do wniosku, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna, a zatem żądanie organu jej odrzucenia okazało się niezasadne. Wypada przy tym przyjąć, że w procedurze gwarantującej przejrzystość, rzetelność i bezstronność wyboru projektu, w świetle ustawy wdrożeniowej, w przypadku trybu konkursowego takimi gwarancjami są protest i skarga do sądu administracyjnego. Natomiast w odniesieniu do trybu pozakonkursowego, ze względu na charakter informacji o negatywnej ocenie wniosku, gwarancją taką będzie dopuszczalność drogi sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wspomniane pismo zawierające negatywną ocenę wniosku należy bowiem traktować jako akt niebędący decyzją administracyjną ani postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest ono również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Akt ten podjęto jednak w sprawie indywidualnej skarżącego przedsiębiorcy i dotyczy on uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa oraz ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o takim charakterze, tj. przyznania dofinansowania w celu pomocy przedsiębiorcom w okresie pandemii.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy jeszcze raz powtórzyć, że ustawa wdrożeniowa określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust 1). Przy czym w art. 37 ust. 1 tej ustawy określone zostały zasady normatywne dotyczące wyboru projektów, który ma być przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W rozpoznawanej sprawie nabór wniosków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 - Oś Priorytetowa II "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", Działanie II.3 "Zwiększenie konkurencyjności MŚP", Poddziałanie "Innowacje w MŚP". Typ projektu 4 – "Wsparcie utrzymania działalności mikro i małych przedsiębiorstw dotkniętych skutkami epidemii COVID-19 w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej" miał charakter pozakonkursowy w rozumieniu ustawy wdrożeniowej i odbywał się na podstawie Wezwania do naboru nr [...] stanowiącego załącznik do Uchwały Nr 1257/20 Zarządu Województwa [...] z dnia 29 grudnia 2020 r (dalej: Wezwanie).

Jak wcześniej wskazano, w rozpoznawanym przypadku ustawa wdrożeniowa nie została w całości wyłączona, dlatego zdaniem Sądu kontroli sposobu rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku o dofinasowanie należało dokonać poprzez sprawdzenie, czy w sposób zgodny z Wezwaniem, a jednocześnie przejrzysty rzetelny i bezstronny wniosek ten został rozpoznany.

W wprowadzeniu Wezwania zaznaczono, że jest ono kierowane do mikro i małych przedsiębiorstw negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, oraz że w ramach Wezwania udzielane będzie wsparcie na kapitał obrotowy dla ww. podmiotów, które będzie dedykowane dla przedsiębiorstw na utrzymanie działalności gospodarczej w sytuacji nagłego niedoboru lub braku płynności finansowej. Szczegółowe warunki przyjmowania i rozpatrywania wniosków w naborze określone zostały postanowieniami ww. Wezwania. Zważyć jednocześnie trzeba, że Wezwanie stanowi w niniejszym przypadku swoisty substytut regulaminu, który określa zasady naboru i rozpatrywania wniosków w trybie konkursowy. Wniosek strony skarżącej został oceniony na podstawie tego Wezwania, które podobnie jak regulamin w odniesieniu do postępowań konkursowych, można scharakteryzować jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, i które powinno stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia wyboru projektu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana wcześniej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również Wezwanie, w odpowiedzi na które zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

Ustawa wdrożeniowa jest w istocie transpozycją tzw. rozporządzenia ogólnego (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/200, Dz. Urz. UE L z 20.12.2013, s. 320 i n.). Zawiera przepisy regulujące zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Przepisy tej ustawy recypują zasady rozporządzenia ogólnego, zasadę równego dostępu do pomocy statuuje art. 26 ust. 2, którego treść, nawiązuje do zasad pomocniczości, sprawiedliwości, równości i otwartości. Dyrektywy skierowane są do podmiotu, odpowiadającego za procedurę wyboru i oceny projektów.

Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego państwa członkowskie i Komisja są odpowiedzialne za zarządzanie programami i za ich kontrolę zgodnie z ich obowiązkami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Prawo unijne nie określa jednak formy i organizacji prawnej procedur odwoławczych i sądowych związanych z rozdziałem środków finansowych, co oznacza, że kwestie te zostały powierzone państwom członkowskim (zasada autonomii proceduralnej). Przyjmuje się jednak, że zakres tej swobody wyznaczają ogólne zasady prawa unijnego w szczególności zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pomocniczości i proporcjonalności, równości, jednolitości i efektywności.

W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Formułuje on nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (zob. np. wyrok NSA z 13.01.2020 r., I GSK 2063/19).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że IP dokonując negatywnej oceny projektu, nie naruszyła adekwatnych w tym zakresie przepisów w stopniu, który pozwalałby na uwzględnienie zgłoszonego w skardze żądania.

Przypomnieć należy, że negatywna ocena zgłoszonego przez stronę skarżącą projektu wynikała z faktu, iż zgodnie z kryterium dostępu nr 5 "Wskaźniki" ocenie podlegało, czy wnioskodawca wybrał wszystkie obligatoryjne wskaźniki, oraz czy poprawnie określił ich wartość. Zdaniem IP, analiza złożonego wniosku wykazała, że wnioskodawca niepoprawnie określił wartość wskaźnika rezultatu bezpośredniego – "Liczba miesięcy utrzymania działalności przedsiębiorstwa". Zgodnie bowiem z definicją tego wskaźnika, jego wartość powinna równać się utrzymaniu funkcjonowania przedsiębiorstwa w odniesieniu do okresu, na jaki udzielono wsparcie, co w przypadku zgłoszonego wniosku powinno wynieść 3 miesiące. Tymczasem Wnioskodawca jako wartość docelową podał 1. W ocenie IP treść postanowień Wezwania do naboru nie przewidywała możliwości dokonania poprawy wniosku w toku oceny w ramach kryterium formalno-merytorycznych, co musiało skutkować negatywną oceną projektu.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca, argumentując, że jej zdaniem IP mogła wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawy wniosku, na podstawie § 13 ust. 3 lit. e i ust. 4 Wezwania. Tudzież, w związku z § 13 ust. 6 Wezwania IP mogła potraktować stwierdzone uchybienie w charakterze oczywistej omyłki, o jakiem mowa w § 1 ust. 1 pkt 12 Wezwania, wzywając wnioskodawcę do jej poprawienia w terminie 3 dni licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej za przyjęciem, że mamy do czynienia z oczywistą omyłką miało przemawiać to, iż organowi bez przeprowadzania dogłębnej analizy udało się jednoznacznie stwierdzić, jaka wartość jest wartością prawidłową i nie miał w tym zakresie wątpliwości, że w Sekcji VI wniosku, w rubryce 6.1. powinna widnieć wartość 3 zamiast 1.

Ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić, bowiem przeczy mu analiza stosownych postanowień Wezwania do naboru.

Zgodnie z § 13 ust. 4 Wezwania, w wyniku weryfikacji warunków formalnych wniosek o dofinansowanie może zostać:

a) pozostawiony bez rozpatrzenia – w przypadku niespełnienia warunków formalnych, wskazanych w ust. 3 lit. a, b, c i d albo

b) skierowany do uzupełnienia lub poprawy – w przypadku stwierdzenia braków w zakresie warunku formalnego, wskazanego w ust. 3 lit. e (kompletność i forma wniosku o dofinansowanie – wniosek został przygotowany zgodnie z wymogami formalnymi zawartymi w § 11 Wezwania)

W drugim przypadku IP wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawy wniosku w terminie 7 dni licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Z kolei, w myśl ust. 6 ww. przepisu, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie oczywistej omyłki IP wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w terminie 3 dni licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7. Przy czym przez oczywistą omyłkę, w myśl definicji zawarte w § 1 ust. 1 pkt 12 Wezwania rozumie się wszelkie błędy rachunkowe, pisarskie lub inne omyłki, które są oczywiste, że wynikają z niezamierzonej niedokładności, błędu lub przeoczenia. Oczywista omyłka musi być widoczna dla każdego bez przeprowadzenia jakiejkolwiek dogłębnej analizy, a jej poprawienie nie może prowadzić do zmiany merytorycznej dokumentacji projektowej.

W ocenie Sądu powyższe postanowienia zawarte w treści Wezwania do naboru, wbrew oczekiwaniom i żądaniom strony skarżącej nie mogły znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

Należy zwrócić uwagę, że reguły wyboru wniosków do dofinansowania, zgłoszonych w następstwie Wezwania do naboru, zostały określone nie tylko w zasadniczej części tego dokumentu, lecz także w jego załącznikach, które stanowią jego integralną część. Z tego względu interpretacja i możliwość zastosowania postanowień, na które w skardze powołuje się strona skarżąca musi uwzględniać całość tego dokumentu, a więc nie może odbywać się w oderwaniu m.in. od treści jego załączników.

Zasadniczym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okazała się treść "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020", stanowiącej załącznik nr 2 do Wezwania o naborze. Na stronach 14-18 ww. Instrukcji, odnoszących się do sekcji VI wniosku "Wskaźniki", jasno i precyzyjnie określono zasady wypełnienia tej części wniosku, wskazując także na stosowne definicje istotnych z punktu widzenia projektu pojęć. W szczególności jednak zwrócić należy uwagę na stronę 15 wspomnianego dokumentu, bowiem pogrubionym drukiem zawierającym nadto dodatkowe podkreślenia, zawarto tam uwagę, zgodnie z którą cyt.: "Wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu jest zobowiązany wybrać do realizacji, z listy rozwijanej, obligatoryjnie wszystkie wskaźniki produktu i rezultatu. Mając na uwadze, że kryterium Wskaźniki nie podlega poprawie zaleca się dochowanie należytej staranności w wyborze wszystkich wskaźników". W ocenie Sądu treść powołanej uwagi, stanowiącej – co należy ponownie wyraźnie podkreślić – immanentny element Wezwania do naboru regulujący zasady wyboru wniosków do dofinansowania, jest jednoznaczna i zrozumiała, prowadząc do wniosku, że w zakresie spornego kryterium niedopuszczalne były jakiekolwiek korekty złożonego wniosku, niezależnie od tego, czy wynikały ze stwierdzonych we wniosku braków, czy też innego rodzaju omyłek, w tym oczywistych. Sposób przedstawienia ww. zastrzeżenia w dokumentacji projektowej jest nadto tak wyraźny, że skarżący przedsiębiorca nie może zasłaniać się przedstawianymi w skardze okolicznościami, zrzucając odpowiedzialność za zaistniałą sytuację na organ. Obowiązkiem przedsiębiorcy było bowiem szczegółowe zapoznanie się z dokumentacją regulującą zasady składania i rozpatrywania wniosków, co oznacza, że musiała być mu znana również uwaga o konieczności dochowania należytej staranności w wyborze wszystkich wskaźników. Nie mamy zresztą w sprawie do czynienia z typowym postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowałoby przeniesieniem ciężaru prowadzenia postępowania na organ, lecz z procedurą zgoła odmienną, w której co do zasady to na przedsiębiorcy spoczywa ciężar prawidłowego przygotowania wniosku o dofinansowanie. W rozpoznawanym przypadku, stwierdzone uchybienie dotyczące błędnego podania wartości wskaźnika rezultatu bezpośredniego - "Liczba miesięcy utrzymania działalności przedsiębiorstwa" jest tylko i wyłącznie skutkiem niedochowania przez wnioskodawcę należytej staranności w zakresie, w którym była ona szczególnie wymagana z uwagi na brak możliwości dokonywania we wniosku jakichkolwiek korekt. W tych okolicznościach IP, nie wzywając skarżącego do uzupełnienia lub poprawy wniosku, nie naruszyła zatem, wbrew twierdzeniom skargi, przepisu § 13 ust. 4, tudzież ust. 6 Wezwania o naborze, bowiem regulacje w nich zawarte w ogóle nie mogły znaleźć zastosowania ze względu na zastrzeżenie poczynione w Instrukcji wypełniania wniosku odnośnie do kryterium "Wskaźniki". Jednocześnie stwierdzone przez IP nieprawidłowości w zakresie ww. kryterium dawały podstawę do przyjęcia, iż nie zostało ono spełnione, co biorąc pod uwagę treść § 14 ust. 7 Wezwania, zasadnie skutkowało przyznaniem projektowi negatywnej oceny.

Odnosząc się na koniec do szeroko opisywanych w skardze uwag dotyczących sposobu, a przede wszystkim długości procedowania przez IP wniosku skarżącego oraz informowania go o rezultatach sprawy, należy zauważyć, iż kwestie te nie mogły stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie. W tym zakresie skarżący powinien był bowiem rozważyć kwestionowanie opieszałości organu poprzez skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Nie podzielając zatem podnoszonych w skardze zarzutów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w niniejszej sprawie oddalił.

e.o.