Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3060/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7; 77 § 1, 80, 107§3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 7 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1205 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.r.l." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej – G. z 17 października 2013 r., po zapoznaniu się z opinią Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2013 r.:

1) wyraził zgodę na przeznaczenie, na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach: [...], oznaczonych barwą czerwoną na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: 1.MN, 1.MN,U, 2.MN,U, 1.U, 1.ZP,U, 2.KDL, 3.KDL, 4.KDL, 5.KDL, 6.KDL, 7.KDL, 9.KDL, 1.KDD, 2.KDD, 1.KDW;

2) nie wyraził zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach: [...], oznaczonych barwą czerwoną na załącznikach graficznych w skali 1:1000, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: 2.MN, 3.MN, 8.MN, 3.MN,U, 1.U,MN, 2.U,MN, 3.U,MN, 4.U.MN, 5.U.MN, 2.PU, 1.E, 10.KDL, 1.KDZ, 3.KDD, 4.KDD, 5.KDD, 6.KDD, 7.KDD, 11.KDD, 12.KDD.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze przepisy u.o.g.r.l., wyraża zgodę, na przeznaczenie, na cele nierolnicze [...] ha użytków rolnych III klasy bonitacyjnej. Tereny o powierzchni [...] ha wyznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Położone są one w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nierolniczej, a zatem będą one stanowiły naturalne uzupełnienie istniejącej funkcji. Realizacja, w tej części projektu planu przyczyni się do kształtowania ładu przestrzennego na omawianym terenie. Ponadto, uwzględniając wielofunkcyjność projektu planu miejscowego, wyznaczono w nim teren o powierzchni [...] ha przewidziany pod zieleń urządzoną. Grunty te stanowią enklawy wśród gruntów wchodzących w skład Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W projekcie planu wyznaczone zostały także tereny o powierzchni [...] ha pod poszerzenie istniejących dróg publicznych oraz budowę drogi wewnętrznej. Ze względu na mozaikowaty układ użytków rolnych, przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych klasy III na cele komunikacyjne jest nieuniknione.

Odnosząc się natomiast do użytków rolnych klasy III, o powierzchni [...] ha, na które nie wyraża się zgody, na ich przeznaczenie, na cele nierolnicze, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, zabudowy usługowej, produkcyjnej oraz dróg, ustalono że są to grunty wchodzące w skład dużych kompleksów uprawowych przedzielonych drogami publicznymi. Ich zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze spowoduje naruszenie otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która znajduje się pod szczególną ochroną przed zainwestowaniem. Przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze byłoby zatem działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Organ podkreślił, że gmina [...] należy do Regionu [...], który charakteryzuje się bardzo wysoką przydatnością rolniczą gleb. Wśród gruntów ornych przeważają kompleksy pszenne, które przede wszystkim powinny być wykorzystywane na cele rolne.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca – G., w zakresie części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych, wskazała w szczególności na położenie wnioskowanych do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w bliskim sąsiedztwie m. st. Warszawy oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zwartych kompleksów wielofunkcyjnej zabudowy. Dodała też, że właściciele wnioskowanych gruntów rolnych nie wyrażają chęci dalszego prowadzenia gospodarki rolnej, stąd też coraz więcej gruntów jest ugorowanych, a właściciele składają liczne wnioski o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Gmina podkreśliła również zgodność projektu planu z zapisami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdzie dla tego obszaru przewidziano wielofunkcyjną zabudowę, od dawna oczekiwaną przez rolników, jako kontynuację przestrzenną zagospodarowania gruntów już zainwestowanych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, że powierzchnia gruntów rolnych różnych klas bonitacyjnych przeznaczonych na cele nierolnicze w obrębach [...] to ok. [...] ha, z czego ok. [...] ha zostało już zainwestowanych, co oznacza, że ok. [...] ha nie zostało jeszcze zabudowanych. Na obszarze całej gminy [...] powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi ok. [...] ha, z których ok. [...] ha zostało już zabudowanych. Oznacza to, że ok. [...] ha stanowią grunty przeznaczone na cele nierolnicze, ale jeszcze niezabudowane. Powierzchnia terenów zurbanizowanych i przewidzianych do zurbanizowania wynosi ok. [...] ha (czyli ok. 52% powierzchni gminy), z tego ok. [...] ha przewidziano pod różne funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Całkowita liczba mieszkańców gminy [...] wynosi [...] osób (stan na 2012 r.), przy czym we wsi [...] zamieszkuje zaledwie [...] osoby (2009 r.). W takich okolicznościach faktycznych sprawy, gdzie obecna rezerwa terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ww. miejscowościach, ale jeszcze nie zabudowanych wynosi ok. [...] ha i dodatkowo decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na [...] ha, organ odwoławczy stwierdził, że przy tak niewielkiej liczbie mieszkańców, nie znajduje się racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów, szczególnie dobrej jakości gleb. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie bowiem stanowi, że ochrona gruntów polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze.

Organ powołał się przy tym na publikację z 2013 roku pt.: Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce. Dokonał także analizy struktury ilościowo-jakościowej gruntów rolnych występujących na terenie gminy [...], z której wynika, że grunty najlepsze, czyli klas II-III (I klasa w ogóle nie występuje) stanowią zaledwie ok. 26% powierzchni gminy, co oznacza, że aż ok. 74% powierzchni gminy zajmują grunty rolne niższych klas bonitacyjnych, na których w pierwszej kolejności, w przypadku takiej konieczności, powinny być planowane inwestycje nierolnicze.

Organ odwoławczy wskazał również, że kolejny argument Wójta G. podnoszony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnosi się do usytuowania wnioskowanych gruntów rolnych w bliskiej odległości od [...] oraz w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych zabudową nierolniczą. Odnosząc się do tego argumentu, organ odwoławczy zauważył, iż z map załączonych do akt sprawy wyraźnie wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych gruntów rolnych, oprócz terenów już zabudowanych, występują także rozległe tereny jedynie przeznaczone na cele nierolnicze, ale jeszcze nie zabudowane (nie wyłączone z produkcji rolnej). Zważywszy natomiast na fakt, że objęte niniejszą sprawą grunty rolne klas III wraz z otaczającymi je gruntami niższych klas bonitacyjnych tworzą rozległe i zwarte kompleksy rolne, bliskość Warszawy nie może automatycznie przesądzać o zasadności zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze opisywanych gruntów rolnych. Odnosząc się z kolei do podnoszonej przez Wójta [...] uwagi dotyczącej coraz większego ugorowania omawianych gruntów rolnych, organ zauważył, że czasowe ugorowanie, czy też odłogowanie gruntów rolnych nie oznacza, że w przyszłości nie będą one użytkowane rolniczo. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można mieć zdaniem organu wątpliwości, iż żądanie skarżącej o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych nie może być spełnione, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi zasadami u.o.g.r.l.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach geodezyjnych [...] na terenie Gminy [...] i zarzuciła niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy, czyli naruszenie postanowień art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o braku racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów przy niewielkiej liczbie mieszkańców wsi [...] i wystarczających rezerwach terenów z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jest co najmniej chybione. Z wieloletnich przemyśleń władz Gminy [...] jasno wynika, że obszary objęte projektem planu "[...]" w przyszłości stanowić będą centrum logistyczno-usługowe Gminy oparte na dobrze rozwiniętej w tym rejonie infrastrukturze drogowej i technicznej. Zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana głównie na terenie wsi [...], w dużym oddaleniu od głównych szlaków komunikacyjnych, nie jest w omawianym opracowaniu planistycznym priorytetem. Na przestrzeni ostatnich 20 lat coraz więcej gruntów rolnych w rejonie [...] jest ugorowanych. I nie jest to, jak twierdzi w uzasadnieniu do swej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jedynie ich ugorowanie lub odłogowanie czasowe. Stąd władze gminy postanowiły wyjść naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców i zmienić przeznaczenie tych gruntów.

Skarżąca podkreśliła również, iż wbrew twierdzeniom organu, obszar sporządzanego planu, a co za tym idzie tereny o których zmianę przeznaczenia, wystąpiła, stanowią niepowiązaną ani przestrzennie, ani funkcjonalnie z terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej enklawę. Droga powiatowa – ul. [...] oraz droga krajowa [...] (trasa [...]) stanowią bowiem naturalną i istotną barierę przed rozprzestrzenianiem się zabudowy na tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Wskazano, że uwzględniając relacje przestrzenne, czyli położenie obszaru planu przy istniejącej zabudowie magazynowej i mieszkaniowej, w rejonie doskonale skomunikowanych przedmieść stolicy Polski, zwłaszcza w bezpośredniej bliskości węzła "[...]" na drodze krajowej [...], Wójt Gminy [...] uznał za zasadne przeznaczenie pod zainwestowanie gruntów znajdujących się bezpośrednim sąsiedztwie tego węzła i w powiązaniu z tym węzłem. Znalazło to swój wyraz w dążeniu do zmiany ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1674 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolne w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni [...] ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach [...] i [...], na ternie gminy [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Przy tym, podkreślić należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, w świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 – określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Zaznaczyć należy, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są niezgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2031/10, LEX nr 1138046), zgodnie z którym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy u.o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, zaś ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wskazany wyżej przepis. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie tegoż przepisu, właściwy organ winien kierować się zatem zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy u.o.g.r.l., jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – może mieć także na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy.

W niniejszej sprawie poza rozważaniami organu pozostały, wskazywane przez skarżącą Gminę okoliczności, dotyczące położenia wnioskowanych terenów w bliskim sąsiedztwie drogi krajowej [...]. Zdaniem Sądu ta okoliczność winna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Uznając bowiem konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów położonych w pobliżu trasy drogi krajowej, organ winien ocenić możliwość dojazdu do tych gruntów sprzętu pozwalającego na ich uprawę. W razie bowiem braku zapewnienia takiego dojazdu, zasadne są wątpliwości co do istnienia – po wybudowaniu drogi krajowej – możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Utrzymywanie bowiem charakteru rolnego gruntów, wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów zajmujących się działalnością spedycyjno – logistyczną, co z uwagi na położenie tych gruntów w niedalekiej odległości od metropolii warszawskiej oraz tak korzystnym ich skomunikowania, jest oczywiste i naturalne, stanowi nieuzasadnione – zdaniem Sądu – ograniczanie rozwoju Gminy.

W przywołanych okolicznościach również głębszej analizy wymaga podniesiona kwestia odłogowania i ugorowania przedmiotowych gruntów. W tym zakresie, zdaniem Sądu, twierdzenia organu w ogóle nie zostały poparte jakimikolwiek ustaleniami. Organ posłużył się jedynie ogólnymi twierdzeniami, co do braku wykluczenia możliwości ponownego podjęcia działalności rolniczej na tych gruntach. Jednakże, w ocenie Sądu, mając na uwadze zrealizowanie inwestycji drogowej w postaci odcinka drogi krajowej [...], organ winien – przy dokonywaniu oceny tej przesłanki – uwzględnić między innymi wpływ tej inwestycji na grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów wobec zanieczyszczeń oraz uciążliwości powodowanych natężeniem ruchu, jaki odbywa się na tej drodze. W sytuacji bowiem, gdy grunty rolne, choćby posiadające wysoką klasę, położone są przy drogach krajowych, mających z całą pewnością stanowić istotny węzeł komunikacyjny dla ruchu krajowego, a z dużym prawdopodobieństwem również europejskiego, nie może pozostawać bez znaczenia wpływ zanieczyszczenia powodowanego tym ruchem na jakość gleb gruntów położonych przy tych drogach, a w konsekwencji jakość plonów pochodzących z tych gleb i ich wpływ na jakość życia społeczeństwa. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien, w ocenie Sądu, rozważyć interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju.

W tym kontekście również celowe zdaniem Sądu, będzie rozważenie przez organ czy istotnie, wobec zaistniałych zmian (budowa węzła), stanowisko dotyczące możliwości podjęcia na nowo rolniczego wykorzystywania gruntów, jest nadal aktualne i uzasadnione. Minister bowiem rozważając tę kwestię podkreślił, że odłogowanie tych gruntów w żaden sposób nie uzasadnia zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Z takim jednoznacznym poglądem w ocenie Sądu, nie można się zgodzić. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć zarówno wskazany powyżej, interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak też interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W ocenie Sądu dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie wskazanych wyżej interesów oraz interesu społecznego polegającego na ochronie gruntów rolnych, a w konsekwencji przeprowadzenia dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu wskazanych powyżej przesłanek ekonomicznych i społecznych i związanego z nimi interesu społecznego.

Rozpoznając na nowo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy [...] i perspektyw jej rozwoju.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.