Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1104/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 145 § 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski, Protokolant asystent Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2010r. sygn. akt IV SA/Wr 2/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 2/10 w sprawie ze skargi J. B. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w Kamiennej Górze decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. o przyznaniu J. B. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i orzekł, że z dniem 1 stycznia 2005 r. równoważnik ten przysługuje mu w wysokości uwzględniającej 4 normy zaludnienia.

W związku z oświadczeniem mieszkaniowym J. B. z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie przedmiotowego równoważnika za lata 2006-2008 Komendant Powiatowy Policji w Kamiennej Górze pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. poinformował go, że zasady przyznawania tego świadczenia regulują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 919 ze zm.- dalej w skrócie rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.). Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz.U. Nr 266, poz. 2246) znowelizowano powyższe rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., między innymi poprzez uchylenie jego § 8 oraz § 9 ust. 2. Tym samym z dniem 1 stycznia 2006 r. pozbawiono emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Obecnie brak jest zatem podstaw do wypłaty wnioskowanego świadczenia za lata 2006-2008.

J. B., uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną, złożył odwołanie, w którym domagał się uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz wypłacenia mu, zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego także za lata 2006 – 2008 wraz z odsetkami.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art.134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Przyjął przy tym, że wobec braku przepisu prawnego przyznającego emerytom policyjnym prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia może być załatwiony nie w formie decyzji administracyjnej, lecz jedynie w drodze pisemnej odpowiedzi, która została zainteresowanemu udzielona przez Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze.

Postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2009 r. J. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sprawy dotyczące równoważników pieniężnych rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art.107 § 1 kpa, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Dlatego należy uznać, że pismo Komendanta Powiatowego w Kamiennej Górze z dnia [...] stycznia 2009r de facto jest decyzją, od której służy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od trafnie nazwanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. jako wydane z naruszeniem prawa podlega zatem uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu decyzją dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego w Kamiennej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ wskazał, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa o Policji). Ustawa ta odnosi się jednak tylko do policjantów, nie ma natomiast zastosowania do emerytów. Prawa emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. stanowi o prawie emeryta policyjnego i rencisty policyjnego do lokalu mieszkalnego w rozmiarze zajmowanym w dniu zwolnienia ze służby, natomiast jej art. 30- o prawie tych osób do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z treści powołanych przepisów nie wynika, aby emeryt policyjny był uprawniony również do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wprawdzie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. stanowił o organach właściwych do przyznawania przedmiotowego równoważnika emerytom i rencistom, ale na podstawie wyłącznie tego przepisu wspomniane kategorie osób nie mogły nabyć prawa do omawianego równoważnika, gdyż nabycie prawa -zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego- następuje wyłącznie w drodze ustawy. Powołany § 8 rozporządzenia został uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. W wyroku z dnia 27 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt U 4/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności tej nowelizacji z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto Trybunał stwierdził, że treść art. 29 ustawy emerytalnej policyjnej, nie obejmuje prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a tylko zawiera uprawnienie do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z powyższych względów należy uznać, że brak jest podstaw do przyznania emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Organ pierwszej instancji słusznie zatem, aczkolwiek w ułomnej formie, odmówił stronie przyznania wnioskowanego równoważnika.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J B. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wskazał, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z dnia [...] lutego 2005 r. o przyznaniu mu równoważnika za remont lokalu nadal znajduje się w obiegu prawnym, gdyż nie została ona wzruszona żadną normą prawną ani inną decyzją, co mogłoby nastąpić tylko wówczas, jeżeli znowelizowane przepisy prawa przewidywałyby taki skutek. Podkreślił również, że nie domaga się podjęcia nowego rozstrzygnięcia o przyznaniu mu równoważnika, lecz uznania jego praw w oparciu o decyzję już wydaną.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że przejściowy stan, w którym emeryci otrzymywali równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, był wynikiem stosowania regulacji pozaustawowej, sprzecznej z konstytucyjnym porządkiem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarżący od dnia 9 lutego 2004 r. przebywa na emeryturze. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego decyzją Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z dnia [...] lutego 2005 r. zostało mu zatem przyznane na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skoro rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. uchylono z dniem 1 stycznia 2006 r. § 8 powyższego rozporządzenia, to nie może budzić wątpliwości fakt, że emeryci i renciści po dniu 1 stycznia 2006 r. nie mogą już korzystać z omawianych uprawnień, gdyż odpadła podstawa prawna przyznawania im równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

W tej sytuacji, zdaniem WSA we Wrocławiu, niezbędne było zbadanie, w jaki sposób zmiana określonego przepisu wpływa na stosunki już istniejące. Polskiemu prawu znana jest instytucja tzw. "praw nabytych". Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem w przypadku zmiany przepisu roszczenie o dalszą realizację praw nabytych, wynikających z decyzji administracyjnej, jest dopuszczalne jedynie, gdy wynika to z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Delegacja ustawowa dla wydania rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa o Policji). W artykule tym ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, w oparciu o które powinno było być wydane rozporządzenie, wskazanie m.in. podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. W wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, co do zgodności przepisów zmieniających rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. z Konstytucją RP, stwierdzając, że omawiany przepis nie przyznaje emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście uchylenie § 8 rozporządzenia nie zmienia stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, gdyż uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. Zaskarżony przepis nie narusza zatem zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji). W tej sytuacji należy przyznać rację Komendantowi Wojewódzkiemu Policji we Wrocławiu, że utrata mocy obowiązującej § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobie będącej emerytem policyjnym. Czym innym jednak jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego to źródło.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych, trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić w sposób generalny, poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej, przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 stwierdzono, że "w razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje takie nie stają się bezprzedmiotowe".

Odnosząc te rozważania do przedmiotowej sprawy, WSA we Wrocławiu stwierdził, że decyzja z dnia 15 lutego 2005 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem w dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z jej przedmiotowego zakresu. Pismo skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. nie zawierało żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył natomiast naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego. W takiej sytuacji, należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Jeżeli jednak organ administracji miał wątpliwości, co do treści żądania, to działając zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania jego podania. Organ nie wyjaśnił jednak sprawy w tym zakresie, orzekając w przedmiocie, którego skarżący we wspomnianym piśmie z dnia 30 grudnia 2008r w ogóle nie określił. Dlatego uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy P.p.s.a.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia powyższego wyroku i oddalenia skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie naruszały innych przepisów postępowania, a także nie naruszały prawa materialnego, albowiem zostały wydane zgodnie z przepisami art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, art. 91 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że zaskarżony wyrok nie wskazuje, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydawaniu uchylonych decyzji Ponadto WSA we Wrocławiu stwierdził, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wynikało, że jednym ze składników tego rozporządzenia miało być wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Oznaczałoby to, że to rozporządzenie, a nie ustawa, miało wskazywać podmioty uprawnione do tego równoważnika. Tymczasem z treści przywołanego artykułu wynika, że ustawodawca nie upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wskazania podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia, ale nakazał mu uwzględnienie podmiotów uprawnionych. Uwzględnienie podmiotów uprawnionych, to nie wskazanie podmiotów uprawnionych. Nie można zatem postawić znaku jedności między tymi pojęciami. Wskazanie podmiotów uprawnionych oznacza upoważnienie do kreowania kręgu osób uprawnionych, natomiast uwzględnienie, oznacza nakazanie respektowania ustanowionego już stanu, w tym przypadku ustalonego już kręgu osób uprawnionych. Określenie tych podmiotów nastąpiło w ustawie o Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd Sądu I instancji, że w § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. był źródłem uprawnienia emerytów policyjnych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Przeciw temu poglądowi wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, twierdząc, że uchylenie § 8 nie zmienia stanu prawnego, skoro z ustawy nie wynikało uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do tego równoważnika pieniężnego. Organy policyjne obu instancji dokonały analizy prawa i stwierdziły, że ani art. 91 ust. 1 ustawy o Policji ani art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, a także żaden inny przepis rangi ustawowej nie dawał i nie daje ani emerytom, ani rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu.

Jeżeli wziąć pod uwagę treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. należy stwierdzić, że przyznanie uprawnienia następuje corocznie na okres 1 roku, nie następuje to z urzędu, lecz na wniosek, a postępowanie wszczyna złożenie oświadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku. Podstawą nabycia uprawnienia w każdym kolejnym roku jest corocznie wydana decyzja, na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniająca stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem ocena stanu prawnego dokonana przez Sąd I instancji w tym postępowaniu wychodzi z odmiennego założenia, sprzecznego ze wskazanym wyżej przepisem, mianowicie z założenia trwałości na okres dłuższy niż jeden rok decyzji raz przyznającej ten równoważnik. Takie założenie, jest sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można mówić o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych w latach 2002 i 2004 i wywoływaniu przez nie skutków prawnych w okresie późniejszym niż lata których dotyczyły.

Nie sposób się również zgodzić z oceną WSA we Wrocławiu, że po stronie skarżącego występuje prawo dobrze nabyte. Zasada praw nabytych jest jedną z zasad wywiedzionych przez Trybunał Konstytucyjny i doktrynę z zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ochrony praw nabytych dotyczy praw nabytych słusznie, tj. na podstawie prawa powstałego zgodnie z konstytucyjnymi zasadami jego tworzenia. Uprawnienia nabyte na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie można uznać za nabyte słusznie i z zachowaniem zasad sprawiedliwości społecznej, albowiem nabycie uprawnień nie nastąpiło na podstawie ustawy lecz na podstawie rozporządzenia wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż minister bez upoważnienia rozszerzył krąg osób upoważnionych, w stosunku do ustawowego kręgu uprawnionych podmiotów. Nie można wobec tego mówić, że prawa nabyte na podstawie tego przepisu były dobrze nabyte, skoro ustawa, ani wcześniej ani później, nie przyznawała tej grupie podmiotów, uprawnienia do tego równoważnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Związanie podstawami kasacyjnymi oznacza, że jeżeli- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, to NSA nie może podejmować żadnych działań z urzędu, a tym samym oceniać, czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze przepisów niż te, które zostały wskazane przez stronę. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest zatem powołać konkretne przepisy, którym- jego zdaniem- miał uchybić Sąd I instancji, określić, jaką postać miały te naruszenia, uzasadnić zarzut złamania wszystkich kwestionowanych norm, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego- dodatkowo wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt.1) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom. Z treści tej skargi nie wynika bowiem, na jakiej dokładnie podstawie miała być ona oparta, zwłaszcza że kasator nie powołał się na żaden z punktów art.174 P.p.s.a. Nie wiadomo zatem, czy autor skargi kasacyjnej oprócz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zamierzał wytknąć Sądowi I instancji złamanie innych jeszcze przepisów, a ponadto dlaczego art.145 § 1 pkt.1 lit.c i art.151 zakwalifikował do norm materialnoprawnych, chociaż są to przepisy procesowe.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do oceny zarzutów dotyczących art.145 § 1 pkt.1 lit. c i art.151 P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej jedynie te przepisy zostały wprost wskazane jako naruszone zaskarżonym wyrokiem. Skoro są to przepisy prawa procesowego a nie prawa materialnego, to w konsekwencji przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie podstawą skargi kasacyjnej jest art.174 pkt.2 P.p.s.a. W tej sytuacji przypomnieć również trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej z art.174 pkt.2 P.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez WSA we Wrocławiu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób dopatrzeć się w rozpoznawanej sprawie.

Przystępując do oceny powyższych zarzutów należy na wstępie zauważyć, że zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oceniony został przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. Sąd zobowiązany jest w związku z tym zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. Wymogi te związane są z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej, będącą jedną z zasad naczelnych postępowania i rozumianą, najogólniej rzecz ujmując, jako obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu". Warszawa 1962, s. 108).

Przepis art. 151 P.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Natomiast zgodnie 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne niż dotyczące wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użyte w treści powołanych przepisów zwroty "oddala skargę" i "uchyla" są kategoryczne. Sąd ma zatem obowiązek uwzględnienia skargi na decyzje lub postanowienie poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem naruszenie obowiązku zakreślonego w art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji (lub postanowienia) Sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu przypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć wpływ na wynik sądowoadministracyjny, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. W związku z tym, jeżeli sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji, gdy organy prowadzące postępowanie naruszyły przepisy normujące jego przebieg i naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to-wbrew zarzutom skargi kasacyjnej- o żadnym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. nie może być mowy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit.c i art.151 P.p.s.a., gdyż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzje organów Policji obu instancji, mimo że prawa one nie naruszały, a ponadto Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu swego orzeczenia do złamania, jakich przepisów procedury administracyjnej doszło przy podjęciu tych rozstrzygnięć. Ta ostatnia uwaga jest trafna. Jeżeli sąd administracyjny dochodzi do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa, to formułując swoją ocenę prawną powinien wskazać, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracyjny. Ogólnikowe stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy" bez skonkretyzowania, o jakie przepisy chodzi, pozostaje w sprzeczności z wymogiem wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Mankamenty te nie są jednak równoznaczne ze złamaniem art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. Mogłyby być analizowane jedynie pod katem wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Jednakże w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 P.p.s.a. nie wywiedziono. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie chociaż jest wadliwe, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ mimo tego błędu zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Stosownie zaś do art.184 P.p.s.a. błędne uzasadnienie wyroku tylko wtedy może stanowić przesłankę do jego wzruszenia, gdy rzutuje na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jeżeli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to nie ma podstaw do jego kwestionowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu przyjął, że zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100 poz. 919), dokonana z dniem 1 stycznia 2006r rozporządzeniem MSWiA z dnia z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246), pozostawała bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów wynikające z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do omawianego świadczenia.

Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Nowelizacja powołanego rozporządzenia nie powodowała bowiem automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom, emerytom czy rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dopóki więc decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Stosownie bowiem do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art.16 § 1 zd.2 kpa).Dopuszczalne jest także stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co możliwe jest nie tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek, ale także wtedy, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż przestał istnieć podmiot stosunku prawnego (np. utrata przez stronę określonych kwalifikacji, statusu prawnego), a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por wyrok NSA z dnia 26 października 2010r sygn. I OSK 541/10 oraz dwa wyroki z dnia 31 sierpnia 2010r sygn.I OSK 407/10 i I OSK 415/10).

Z powyższych względów bezzasadne jest odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do treści art. 91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm), art.29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.), a zwłaszcza do § 3 ust.2 cyt. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r, który przewiduje, że "ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego.... dokonuje się według stanu na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez niego świadczenia mieszkaniowego". Przedmiotowe decyzje przyznawały bowiem uprawnionym osobom uprawnienia na przyszłość i bezterminowo. Ponadto decyzje te i przepisy obowiązujące w tym zakresie nie określały zdarzenia czy warunków, z jakimi wiązałoby się ustanie bytu prawnego nawiązanego stosunku materialnoprawnego.

Taki też charakter miała prawdopodobnie decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Kamiennej Górze z dnia [...] lipca 2002r nr [...] zmieniona decyzją z dnia [...] lutego 2005r nr [...]. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie zauważył, że przed podjęciem nowych decyzji w przedmiocie odmowy przyznania J. B. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, organy powinny ustalić i wykazać, czy wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jeżeli bowiem wcześniejsza decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, to korzysta z domniemania prawidłowości i trwałości. Oznacza to również, że wydanie drugiej decyzji, która dotyczyłaby tego samego roszczenia pozbawione byłoby podstaw prawnych i prowadziło do uznania, że nowa decyzja została wydana w warunkach naruszających porządek prawny (art.156 § 1 pkt.3 kpa).

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie również wywiódł, że przed wydaniem kontrolowanych przezeń decyzji organy nie ustaliły treści żądania J. B., co nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy omawiane decyzje w ogóle zostały wydane w zakresie wyznaczonym wnioskiem strony. Brak takich ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nawet pobieżna analiza wystąpień strony wskazywać może, że J. B. nie domagał się wydania nowej decyzji rozstrzygającej o jego uprawnieniach do równoważnika, lecz wnosił o wypłatę świadczenia przyznanego mu wcześniejszą decyzją, która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści wpływającego do niego podania strony, gdyż może to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany zakresu takiego żądania, wbrew rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści- w przypadku wątpliwości- posiada wyłącznie podmiot wnoszący pismo (podanie), a nie organ.

Z powyższych względów WSA we Wrocławiu zasadnie zarzucił organom naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a konsekwencji musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c i art.135 P.p.s.a. Dlatego też uznać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.