Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2368/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2021 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ew. [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 25 maja 2021 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr ew. [...] i [...] obr. [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze na działkach nr ew. [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w treści wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie powołało się na § 4 ust. 1 lit. e swego regulaminu, który stanowi, że jego celem statutowym jest tworzenie i wspieranie inicjatyw społecznych w zakresie inwestycji publicznych, kultury, oświaty i wychowania, pomocy społecznej i sportu. Następnie organ podniósł, że z dokonanych ustaleń wynika, że wniosek [...] sp. z o.o. nie jest inicjatywą społeczną, jak również, że projektowana inwestycja nie należy do inwestycji publicznych. W przedmiotowej sprawie nie została zgłoszona inicjatywa społeczna dotycząca terenu inwestycji. Organ wyjaśnił, że inwestycje celu publicznego, o których, mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone są w art. 6 tej ustawy. Zabudowa mieszkaniowa nie należy do inwestycji zaliczanych do inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się natomiast do argumentacji Stowarzyszenia, że działki objęte wnioskiem o warunki zabudowy zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i na obszarze [...], organ wskazał, że inwestycja planowana jest na działkach nr ew. [...],[...] ob. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Teren ten położony jest w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Po stronie północno - wschodniej terenu inwestycji przepływa rzeka "[...]". Wzdłuż rzeki [...] znajduje się [...] Obszar Chronionego Krajobrazu ([...]). Granice [...] ustalone są w załączniku Nr [...] do Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W przypadku [...] nie ma otuliny w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. W ocenie organu na terenie inwestycji nie występują obiekty cenne ze względów kulturowych, historycznych lub przyrodniczych, których ochrona wpisana jest jako cel działania Stowarzyszenia. Tym samym przedmiotowe postępowanie nie jest powiązane z celami statutowymi Stowarzyszenia.

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że Stowarzyszenie nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 K.p.a.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie złożyło zażalenie.

Powołanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta Miasta [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że sformułowane w Statucie cele, umożliwiają Stowarzyszeniu udział w postępowaniach administracyjnych, jednakże, zważywszy na ich ogólny charakter, praktycznie uzasadniałby możliwość uczestnictwa w wielu postępowaniach dotyczących inicjatyw i inwestycji w [...]. W świetle art. 31 K.p.a., dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uwarunkowane jest nie tylko jej celami statutowymi, ale także wiąże się z obowiązkiem wykazania istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi, uzasadniałby konieczność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził, iż argumentacja Stowarzyszenia przedstawiona we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie uzasadnia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie powołuje się na lokalizację planowanej inwestycji w sąsiedztwie i na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, podczas gdy z akt sprawy wynika, że działki objęte wnioskiem nie są położone na tym obszarze. Uwzględnienie tak przedstawionej argumentacji Stowarzyszenia, w istocie mogłoby prowadzić do jej udziału w większości postępowań, również tych, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego.

W świetle powołanego powyżej art. 31 K.p.a. interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, nie zachodzą przesłanki określone przepisem art. 31 § 1 K.p.a. przemawiające za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony i z tej przyczyny podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2021 r. i orzekł o utrzymaniu w mocy tego postanowienia.

Stowarzyszenie na powyższe postanowienie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wniosło o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego wg norm przepisanych. Zwróciło się także o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie:

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 w zw. z art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a,, polegające na niewyjaśnieniu okoliczności sprawy i mimo to uznaniu, że granica [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (dalej: [...]) nie zachodzi na teren objęty decyzją o warunkach zabudowy.

- przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy, tj. naruszenie art. 31 § 1 K.p.a. w związku z § 4 Stowarzyszenia.

Stowarzyszenie podniosło, że działki, których sprawa dotyczy są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie i na obszarze [...] (informacja powzięta z załącznika graficznego dostępnego na stronie www.[...].e-mapa.net). Kolegium pominęło ten dowód i oparło się w swojej decyzji na oświadczeniu złożonym przez Prezydenta Miasta [...], jakoby działki objęte decyzją o warunkach zabudowy znajdowały się poza obszarem szczególnej ochrony przyrodniczej. Zdaniem Stowarzyszenia pobieżna analiza map z serwisu www.[...].e-mapa.net wskazuje, że działki położone są w strefie ochrony wynikającej z Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Kolegium nie podjęło próby wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy grafiką przedstawiającą granice ochrony, a stanowiskiem Prezydenta. Stowarzyszenie zwróciło jednocześnie uwagę, że w innej sprawie, w której rozstrzygało Kolegium, zauważono, że Prezydent Miasta [...] nigdy nie dokonał analizy przebiegu granicy [...] w terenie w sposób rzetelny i nigdy nie rozstrzygnięto w sposób bezsporny, jak przebiegają granice ochrony przyrodniczej na terenie Miasta [...]. Nie udało się to także organowi nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie czy prawidłowo w przedmiotowej sprawie odmówiono skarżącemu Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ew. [...],[...] obr. [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Zgodnie z treścią art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Z kolei w § 2 ww. przepisu wskazano, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie wymienione przesłanki, muszą być spełnione równocześnie. W konsekwencji w kontrolowanej sprawie należało ustalić, czy skarżące Stowarzyszenie spełnia wymienione warunki, od których ustawodawca uzależnia możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby.

Powoływaną przez Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym przesłankę stanowiła m.in. okoliczność, iż działki na których planowana jest inwestycja znajdują się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dla gminy [...], jak i w jego bezpośrednim sąsiedztwie, co wynika z mapy dla tego terenu umieszczonej na stronie www. [...].e-mapa/net. W niniejszej sprawie organy uznały natomiast, że powyższa okoliczność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Wskazać należy, że przebieg granicy obszaru [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dla gminy [...] został określony w załączniku nr [...] do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...]). Granice te zostały jednakże ustalone jedynie w sposób opisowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w celu ustalenia granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dla gminy [...], w innym toczącym się postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] kilkakrotnie zwracało się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, a także do Wojewody [...] jako autora rozporządzenia, o wskazanie rzeczywistej granicy ww. obszaru chronionego na mapie. Instytucje te wskazywały, że nie posiadają map [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu z obszaru miasta [...] (por. wyrok WSA z 21 lipca 2021 r., VII SA/Wa 99/21). Nieokreślenie przez Wojewodę granic obszaru chronionego dla gminy [...] w formie graficznej i jego opisanie wyłącznie w części tekstowej powoduje zatem w oczywisty sposób brak możliwości precyzyjnego wytyczenia tej granicy. Na terenie dotyczącym planowanej inwestycji granice ww. obszaru chronionego zostały opisane następująco: W granicach administracyjnych /gminy/ - miasta [...], zasięgiem granicy [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu została objęta dolina rzeki [...]. Granicę tę wyznacza się wzdłuż koryta rzeki [...], 20 m od jej brzegów na całym przebiegu rzeki przez miasto (...) Po przekroczeniu koryta rzeki [...] na jej lewy brzeg pasem terenu o szerokości 20m, równolegle do rzeki w kierunku wschodnim terenami zielonymi na odcinku 2250 m do przedłużenia ul. [...] i [...] i dalej na odcinku 700 m równolegle do koryta rzeki [...] aż do torów kolejowych Polskich Kolei Państwowych.

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowe działki znajdują się w bardzo bliskiej odległości od koryta rzeki [...], a granicę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dla gminy [...] wyznaczono wzdłuż jej przebiegu - 20 m od jej brzegu. Organy natomiast w żaden sposób nie wykazały, że działki te nie są położone częściowo w granicach ww. obszaru. W konsekwencji nie wskazały w przekonujący sposób, że prezentowana na stronie www. [...].e-mapa/net granica [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu dla gminy [...] - z której wynika, że obejmuje ona w części teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja - nie znajduje odzwierciedlenia w opisie zawartym w rozporządzeniu nr [...] Wojewody. Pomimo uznania, że działki nie znajdują się w obszarze chronionym, tj., że znajdują się w odmiennych granicach, niż zostało to podane na powyższej stronie internetowej, nie wskazały konkretnie tych granic, a więc jak w ocenie organów przebiega - co było w niniejszej sprawie istotne z uwagi na zaistniały spór co do granic tego obszaru. Dlatego też, organy winny ustalić ściśle przebieg ww. obszaru chronionego, a tym samym czy działki, na których ma być realizowana inwestycja, znajdują się częściowo w jego granicach, czy też z nim bezpośrednio graniczą. Skoro bowiem przyczyną odmowy dopuszczenia Stowarzyszania do udziału w postępowaniu było m.in. uznanie, że działki nie znajdują się w obszarze chronionym, organy winny uzasadnić swoje stanowisko powołując się na konkretne ustalenia w tym zakresie. Bez powołania się na konkretne okoliczności w zakresie ustalenia granic ww. obszaru, nie ma bowiem możliwości oceny prawidłowości oceny zajętego przez organy stanowiska.

Jednocześnie wskazać należy, że w przypadku uznania, że tereny na której ma powstać planowana inwestycja znajdują się w granicach ww. obszaru chronionego, organy winny ocenić, czy cele Stowarzyszenia zawarte w jej Statucie, tj. ochrona obiektów cennych ze względów kulturowych, historycznych lub przyrodniczych (§ 4 ust. 1 lit. h) nie spełniają warunku dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do zapisów § 5 pkt 8 Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami Stowarzyszenia w postępowania przed sądami i organami administracji publicznej. Podkreślenia także wymaga, że w interesie wnioskującej organizacji społecznej znajduje się przedstawienie stosownych motywów na uzasadnienie swojego żądania. Jeśli jednak takowych brak, to rolą organu właściwego do rozpoznania wniosku jest wezwanie do jego uzupełnienia (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 października 2021 r., II SA/Rz 1113/21). Dodatkowo organy są w swym działaniu niekonsekwentne, przyjmując w innych sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, że Stowarzyszenie może zostać uznane za stronę postępowania, pomimo tożsamych wątpliwości dotyczących przebiegu granic obszaru chronionego (vide powołana wyżej sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 99/21). Jeżeli zatem w toku ponownie prowadzonego postępowania okaże się, że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie wskazanych wyżej okoliczności, to przy wykazaniu powołanego wyżej celu statutowego ochrony obiektów cennych ze względów kulturowych, historycznych lub przyrodniczych, może okazać się konieczne dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nie można przy tym podzielić obawy Kolegium o powszechnym i generalnym udziale Stowarzyszenia we wszelkich postępowaniach administracyjnych toczących się na terenie miasta, skoro jego wyraźną intencją jest udział w postępowaniu dotyczącym wyłącznie działek znajdujących się na obszarze chronionym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie wzięcie pod uwagę wyrażonych wyżej ocen. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.