Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 538/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 109
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 30 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 2 pkt 7a i 7b w zw. z art. 23
journal: Dz.U. 2020 poz 808
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 695/20 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i przypisania do zwrotu zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 695/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany i przypisania do zwrotu zasiłku stałego (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z [...] lutego 2020 r., znak [...], (2) zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] grudnia 2018 r., J.B. złożyła wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej do Prezydenta Miasta. Organ ten decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak [...] przyznał skarżącej zasiłek stały w okresie od [...] grudnia 2018 r. do [...] stycznia 2021 r., tj. na okres na jaki orzeczono w stosunku do zainteresowanej stopień niepełnosprawności. Świadczenie to skarżąca pobrała za okres od [...] grudnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. w łącznej kwocie 3.168 zł.

Decyzja została przez skarżącą odebrana [...] maja 2019 r. W międzyczasie [...] kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji przyznającej zasiłek stały od [...] grudnia 2018 r. Z kolei [...] maja 2019 r. skarżąca złożyła odwołanie od decyzji przyznającej zasiłek stały, wskutek którego SKO decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ pierwszej instancji za konieczne uznał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej rodziny skarżącej. W dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownik socjalny skontaktował się ze stroną w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na który skarżąca nie wyraziła zgody.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania skarżącej zasiłku stałego od [...] grudnia 2018 r. Od tej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w stosunku do którego SKO postanowieniem z [...] października 2019 r. (znak [...]) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Powyższe postanowienie organu odwoławczego nie zostało zaskarżone.

Następnie [...] stycznia 2020 r. pracownik socjalny ponownie skontaktował się ze stroną w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, na który skarżąca nie wyraziła zgody, wobec czego decyzją z [...] lutego 2020 r., znak [...], Prezydent Miasta uznał zasiłek stały w kwocie 3.168,00 zł, wypłacony stronie za okres od [...] grudnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r, za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do zwrotu powyższego świadczenia do [...] marca 2020 r. W wyniku rozpoznania odwołania J.B. od powyższej decyzji Kolegium decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w oświadczeniu złożonym pod odpowiedzialnością karną z [...] stycznia 2019 r. skarżąca oznajmiła, że z mężem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, nie prowadzi działalności gospodarczej, nie pracuje dorywczo ani zawodowo, nie ma dodatku mieszkaniowego ani energetycznego, nie ma świadczeń emerytalnych ani rentowych, ma umiarkowany stopień niepełnosprawności. Oznajmiła też, że stara się opłacać regularnie mieszkanie jednak zadłużenie w czynszu wynosi ok. 4.000,00 zł, natomiast zadłużenie za prąd i gaz wynosi ok. 400,00 zł. Dalej SKO wskazało, że z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z [...] stycznia 2019 r. wynikało, że na dzień wydania zaświadczenia strona nie pobierała świadczenia emerytalno-rentowego oraz że [...] stycznia 2019 r. został złożony wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy (sprawa w toku rozpatrywania). Następnie Powiatowy Urząd Pracy w [...] w zaświadczeniu z [...] kwietnia 2019 r. poinformował, że skarżąca posiadała okres aktywności od [...] maja 2017 r. do [...] stycznia 2019 r., a od [...] stycznia 2019 r. zostało przyznane stronie prawo do renty. W oświadczeniu złożonym pod odpowiedzialnością karną [...] kwietnia 2019 r., skarżąca oświadczyła, że rezygnuje z zasiłku stałego od grudnia 2018 r. Z kolei pismem z [...] kwietnia 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] poinformował, że skarżąca pobiera rentę od [...] stycznia 2019 r., w kwotach: od [...] stycznia 2019 r. do [...] stycznia 2019 brutto - 874,14 zł, od [...] lutego 2019 r. do [...] lutego 2019 r. brutto - 1183,49 zł, od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2019 r. brutto -1235,99 zł, w tym zaliczka na podatek - 292,00 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne - 296,79 zł, kwota świadczenia do wypłaty 2708,83 zł. Po weryfikacji informacji o aktualnie wypłacanych emeryturach i rentach oraz zasiłkach i świadczeniach ZUS z [...] maja 2019 r. Kolegium ustaliło, że skarżąca posiada rentę z tytułu niezdolności do pracy przyznaną od [...] stycznia 2019 r. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania zweryfikowano w systemie SEPI sytuację zawodową skarżącej [...] kwietnia 2019 r. oraz ustalono, że strona została wyrejestrowana z PUP [...] stycznia 2019 r. z uwagi na przyznanie renty z ZUS, o czym nie poinformowała organu I instancji. W wyniku konieczności wyjaśnień strona złożyła oświadczenie, że nie pobiera świadczeń rentowych i zrezygnowała z przyznanego świadczenia rentowego z ZUS. Jednocześnie odwołała się do PUP celem przywrócenia jej statusu osoby bezrobotnej. Ponadto Kolegium zauważyło, iż pismo z ZUS informuje, że strona pobiera rentę od [...] stycznia 2019 r., co potwierdza również weryfikacja z [...] maja 2019 r. w systemie POMOST.

W ocenie Kolegium organ I instancji podjął wszelkie działania w celu ustalenia sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, jednak odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie pozwoliła na ustalenie jej aktualnej sytuacji materialnej i osobistej. Kolegium wyjaśniło więc, że z uwagi na fakt, iż skarżąca pobrała zasiłek stały za okres od [...] grudnia 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. w łącznej kwocie 3.168,00 zł, a decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r. przyznająca świadczenie na wniosek strony została uchylona w całości przez organ I instancji, to zasiłek stały pobrany przez stronę należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane.

Na decyzję Kolegium skarżąca wniosła skargę do WSA.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem w dniu składania wniosku o zasiłek stały skarżąca spełniała warunki do jego przyznania, nie otrzymywała bowiem faktycznie renty. Była również w posiadaniu zaświadczenia z ZUS, z którego wynikało, że takowego świadczenia rentowego jej nie ustanowiono. WSA wskazał przy tym na nieporadność oraz zagubienie skarżącej w jej poczynaniach. Dlatego zdaniem WSA można mieć uzasadnione wątpliwości, czy wręcz stwierdzić trudności w ustaleniu, czy skarżąca działała świadomie, w swoim dobrze pojętym interesie. W konsekwencji powstaje wątpliwość, czy można jej postawić zarzut działania świadomego, z założeniem wprowadzenia organu w błąd, celem uzyskania nienależnego jej świadczenia.

Zdaniem WSA, procedujące w kontrolowanej sprawie organy winny były ocenić dogłębnie treści kolejnych oświadczeń strony skarżącej, skonfrontować je z pozostałymi dokumentami w sprawie, tj. np. wywiadem środowiskowym i innymi dokumentami zalegającymi w aktach sprawy o przyznanie zasiłku stałego, dokumentacją medyczną skarżącej, gdyż w sprawie nie jest wystarczające powołanie się na oświadczenie/pouczenie skarżącej o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że nie podziela prezentowanego w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiska o wyłącznie obiektywnym charakterze świadczenia nienależnie pobranego na gruncie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". W jego ocenie bezwzględny obowiązek zwrotu świadczenia z powodu podania "nieprawdziwych informacji" nie może abstrahować od świadomości osoby udzielającej bądź nieudzielającej danej informacji, a obciążanie skarżącej skutkami z art. 98 u.p.s., bez dogłębnego i wyczerpującego ustalenia, czy mamy rzeczywiście do czynienia z zawinieniem i celowym wprowadzeniem w błąd organów, byłoby sprzeczne z normami art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto WSA zwrócił uwagę na kwestię pouczenia skarżącej przez organ o zasadach przyznawania i przede wszystkim zasadach zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.

Sąd uznał, że organy naruszyły art. 6 pkt 16 u.p.s. poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 98 u.p.s. "w nieustalonym dokładnie stanie faktycznym sprawy (ocena sytuacji materialnej i zdrowotnej strony skarżącej, okoliczności co do świadomości pobierania zasiłku stałego, a nie innego jej należnego świadczenia oraz ocena zrozumienia kierowanych do skarżącej pouczeń w tym zakresie)", wobec czego konieczne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego,

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości. Organ zarzucił w niej naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), dalej jako "p.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego (co spowodowane było naruszeniem norm prawa materialnego oraz prawa procesowego), a także wykroczono poza granice kompetencji,

b) art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 109 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na odrzuceniu stanowiska o obiektywnym charakterze świadczenia nienależnie pobranego i błędnym przyjęciu, iż dla uznania danego świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane znaczenie ma świadomość, staranność, stan wiedzy czy wina osoby udzielającej bądź nieudzielającej danej informacji,

c) art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (Dz.U.1997, nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w kompetencjach sądu mieściło się wprowadzenie do definicji pojęcia nienależnie pobranego świadczenia dodatkowych kryteriów (w szczególności kryterium świadomości strony) niewynikających z ustawy, podczas gdy zgodnie z zasadą trójpodziału władzy to rolą ustawodawcy jest stanowienie i dokonywanie zmian przepisów prawa, a Sąd I instancji wkraczając w te zadania wykroczył poza granice swoich kompetencji wynikające w szczególności z przepisów ustawy p.u.s.a. oraz wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP, jak również poza granice dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wynikające z przepisów u.p.s.,

d) art. 98 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania stronie jego zwrotu jest wykazanie przez organ, że strona świadomie podała nieprawdziwe informacje lub świadomie nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej,

e) art. 98 w zw. z art. 104 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 2 oraz 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania stronie jego zwrotu jest wykazanie przez organ, że strona w sposób zawiniony i celowy wprowadziła w błąd organy,

f) art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nieprawdziwe informacje czy brak informacji o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej w rozumieniu u.p.s. to to samo co fałszywe zeznania lub dokumenty w rozumieniu u.ś.r.,

g) art. 6 pkt 16 u.p.s. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. w zw. z art. 2 pkt 7a i 7b w zw. z art. 23 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2020 r., poz. 808 ze zm.), dalej jako "u.p.o.u.a.", w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm.) , dalej jako " u.p.z.", poprzez błędną wykładnię polegającą na interpretowaniu pojęcia nienależnie pobranego świadczenia użytego w u.p.s. z uwzględnieniem przepisów innych ustaw, które nie regulują kwestii wypłaty i zwrotu świadczenia w postaci zasiłku stałego.

h) art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 2 pkt 7a i 7b w zw. z art. 23 u.p.o.u.a oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy dotyczą innych świadczeń niż świadczenie w postaci zasiłku stałego, którego dotyczy przedmiotowa sprawa,

i) art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 4a w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 u.p.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo uniemożliwiania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez stronę, organ nie może orzec o zwrocie nienależnego świadczenia,

j) art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 4a w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że pomimo podzielenia przez Sąd I instancji stanowiska Kolegium o braku współdziałania strony w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ustalenia, że organ podjął kilkukrotnie próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz stwierdzenia niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Sąd I instancji stwierdził, że nie wpływa to na zmianę oceny i nie ma podstaw do orzeczenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia,

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 98 w zw. z art. 6 pkt 16 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że doszło do wadliwego zastosowania przez organy wskazanych przepisów, co uzasadniało uchylenie decyzji Kolegium i organu I instancji, podczas gdy organy obu instancji właściwie zastosowały wskazane przepisy wobec zaistnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w związku art. 6 pkt 16 w zw. z art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, podczas gdy stanowisko organów obu instancji jest zgodne z treścią wskazanych przepisów oraz znajduje poparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na błędnym przyjęciu, że organy w niewłaściwy sposób przeprowadziły postępowanie (co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), bowiem nie ustaliły, czy Skarżąca świadomie korzystała z przyznanych jej świadczeń, mimo że wiedziała, że są one nienależne, tzn. czy świadomie nie poinformowała o przyznaniu renty z ZUS w styczniu 2019 r., podczas gdy Kolegium i organ I instancji w sposób właściwy i wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a także wyjaśniły wszelkie okoliczności mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organy w niewłaściwy sposób przeprowadziły postępowanie (co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), bowiem nie wyjaśniły, czy Skarżąca pobierając sporne świadczenie miała świadomość, że otrzymuje zasiłek stały, a nie inne wcześniej przyznane i należne jej świadczenie, czy zatem działała w świadomości pobierania nienależnego jej świadczenia, podczas gdy Kolegium i organ I instancji w sposób właściwy i wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a także wyjaśniły wszelkie okoliczności mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

e) art. 145 § l pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 4a w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 u.p;s. polegające na:

- błędnym przyjęciu, że organy w niewłaściwy sposób przeprowadziły postępowanie (co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), bowiem nie wyjaśniły, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, podczas gdy Kolegium i organ I instancji w sposób właściwy i wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a także wyjaśniły wszelkie okoliczności mające znaczenie dla przedmiotowej sprawy,

- błędnym przyjęciu, że uniemożliwianie przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zmienia oceny i nie powoduje, że organ mógł wydać decyzję nakazującą zwrot świadczenia, co uzasadniało uchylenie ostatecznej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 34405, LEX nr 218087). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżone decyzje, ale na poparcie swojego stanowiska przedstawił błędne motywy. Kwestionowany skargą kasacyjną wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestii, czy należność pobrana przez J.B. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu u.p.s. Zgodnie z art. 6 pkt 16 u.p.s. świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w przypadku niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W kontekście drugiego członu powołanej regulacji istotną rolę odgrywa również art. 109 u.p.s., nakładający na świadczeniobiorcę obowiązek niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia.

Z kolei z przepisu art. 98 u.p.s. wynika, że świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.

Powołana wyżej definicja świadczenia nienależnie pobranego obejmuje dwie sytuacje prawnie relewantne: przedstawienie przez osobę zainteresowaną nieprawdziwych informacji; zaniechanie niezwłocznego poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej (art. 6 pkt 16 in fine u.p.s. w zw. z art. 98 u.p.s.).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi pierwsza z sytuacji określonych w art. 6 pkt 16 u.p.s., bowiem nie jest sporne, że w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku stałego przez J.B. ([...] grudnia 2018 r.) nie miała ona przyznanego świadczenia emerytalno-rentowego.

Spór sprowadza się więc do kwestii, czy J.B. można przypisać zaniechanie niezwłocznego poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej – przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na okoliczności sprawy: [...] grudnia 2018 r. J.B. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego, natomiast [...] kwietnia 2019 r. wniosła ona o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2019 r. przyznającej jej zasiłek stały, przy czym decyzję tę odebrała dopiero [...] maja 2019 r. W sprawie wymagało zatem wyjaśnienia kiedy J.B. dowiedziała się o przyznaniu jej tego świadczenia, co można było ustalić, między innymi, na podstawie: daty wypłaty jej pierwszego świadczenia emerytalno-rentowego lub daty doręczenia jej decyzji ZUS o przyznaniu tego świadczenia. Ustalenie tych okoliczności pozwoliłoby na wyrażenie oceny prawnej odnośnie tego, czy poinformowanie organu o rezygnacji z zasiłku można uznać za spełnienie warunku niezwłocznego poinformowania organu o zmianie sytuacji materialnej, w rozumieniu art. 6 pkt 16 in fine u.p.s. Zwrócić należy też uwagę, że z pisma ZUS w [...], z dnia [...] kwietnia 2019 r., wynika, że J.B. pobiera rentę od [...] stycznia 2019 r. Jednakże z owego pisma nie można jednoznacznie wywnioskować kiedy J.B. otrzymała decyzję o przyznaniu renty lub pierwszą należność z tytułu renty, a jak już wspomniano są to okoliczności istotne z punktu widzenia ustalenia daty dowiedzenia się przez J.B. o zmianie jej sytuacji materialnej i w konsekwencji uznania, czy dopełniła ona obowiązku niezwłocznego poinformowania o zmianie swojej sytuacji materialnej, w rozumieniu art. 6 pkt 16 in fine u.p.s. Jednocześnie w aktach administracyjnych znajduje się kopia decyzji ZUS z [...].03.2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z jej uzasadnienia wynika, że J.B. wycofała wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Wydaje się, że świadczenie rentowe zostało przyznane zainteresowanej wstecznie od [...] stycznia 2019 r., czyli od daty złożenia wniosku. O wstecznym przyznaniu tego świadczenia dowodzić może okoliczność, że z zaświadczenia ZUS w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. wynikało, że J.B. na dzień wydawania tego zaświadczenia nie pobierała świadczenia emerytalno-rentowego. W sprawie nie ma w tej mierze ustaleń zatem zasadnie Sąd I instancji uchylił decyzje obu organów. Ponadto zwrócić należy uwagę, że kwestionowane decyzje uznają zasiłek stały za świadczenie nienależnie pobrane za okres od [...] grudnia 2018 r., podczas gdy świadczenie emerytalno-rentowe zostało przyznane za okres od [...] stycznia 2019 r. W ocenie NSA świadczenie należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 6 pkt 16 in fine u.p.s., od momentu kiedy na świadczeniobiorcy ciążył obowiązek poinformowania organu o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, a wnioskodawca tego nie uczynił. Owa nienależność świadczenia powstaje z momentem niepoinformowania organu. W konsekwencji w orzeczeniu o zwrocie świadczenia nienależnie pobranego, gdy miało miejsce niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, można orzec o zwrocie za okres od momentu niepoinformowania organu o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej.

Trafnie podnosi skarga kasacyjna błąd wykładni przepisu art. 6 pkt 16 u.p.s. w powiązaniu przepisami innych ustaw, definiujących pojęcie świadczenia nienależnie pobranego. Definicje świadczenia nienależnie pobranego zawarte w tych ustawach różnią się od definicji z art. 6 pkt 16 u.p.s., trudno zatem wyciągać z nich "wspólny mianownik" odnośnie wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego. Na przykład w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawodawca wskazuje pięć przypadków świadczenia nienależnie pobranego. Zgodzić się należy również z poglądem SKO, że z definicji zwartej w art. 6 pkt 16 u.p.s. nie można wyinterpretować przesłanki "zawinienia" czy też "świadomości" beneficjenta. Wykładnia sformułowania "nieprawdziwe informacje" wskazuje na jego obiektywny charakter - "nieprawdziwą informacją" jest informacja niezgodna ze stanem faktycznym. Należy też przyjąć, że niezwłoczne niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej nie wymaga oceny stanu emocjonalnego czy intelektualnego wnioskodawcy. Tym samym uwagi Sądu I instancji odnośnie potrzeby badania "zawinienia" J.B. są nieuzasadnione. Natomiast judykaty powołane przez Sąd I instancji (strona 12 uzasadnienia) na rzecz poglądu, że jednym z warunków uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest przypisanie "zawinienia" świadczeniobiorcy dotyczą rozumienia pojęcia świadczenia nienależnie pobranego w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wobec nieadekwatności tych orzeczeń do rozpoznawanej sprawy NSA nie znalazł potrzeby odniesienia się do poglądów w nich wyrażonych.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 98 w zw. z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 4a w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 u.p.s.

Przepis art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wykładnia dopuszczająca wydanie decyzji orzekającej o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane i jego zwrocie, wobec braku zgody zainteresowanego na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jest wykładnią rozszerzającą. Nie ma żadnego uzasadnienia systemowego ani celowościowego aby odstępować od literalnego brzmienia powołanego przepisu i dopuszczać możliwość orzekania o świadczeniu nienależnie pobranym lub o odmowie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń tylko z tego powodu, że podopieczny nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią wskazania i ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.