Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2112/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 167
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.
article: art. art. 7, 77 par. 1, 80, 97 par. 1 pkt 4, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego - organ - decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - Kpa, art. 11 ust. 1 ust. 7 ustawy z dnia 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157 poz. 1119) i art. 167 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538 ze zm. - ustawa oif) utrzymała w mocy decyzję organu [...] z dnia [...] grudnia 2006r. o nałożeniu na – skarżącego – P. SA kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych za istotne naruszenie przepisów prawa oraz niestwierdzeniu naruszenia zasad uczciwego obrotu oraz interesów zleceniodawcy.

Ustalono, że postępowanie w sprawie skarżącego zostało wszczęte w dniu [...] maja 2006 r. przez Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd w celu ustalenia, czy istotnie narusza on obowiązki wynikające z § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. Nr 57, poz. 520 - Rozporządzenia), nie przestrzega zasad uczciwego obrotu, narusza interesy zleceniodawcy w związku z przekazywaniem innym podmiotom danych dotyczących transakcji i stanu posiadania akcji nabywanych do zarządzanych portfeli.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Komisja Nadzoru Finansowego – organ I instancji – nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za istotne naruszenie przepisów prawa oraz nie stwierdziła naruszenia zasad uczciwego obrotu oraz naruszenia interesu zleceniodawcy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją organu I instancji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości w zakresie określonym w § 1 decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego I instancji. Jej zdaniem doszło do rażącego naruszenie art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o obrocie instrumentami finansowymi - ustawy oif - w związku z art. 7 Kpa, poprzez błędne ustalenie, że zachowanie skarżącego stanowiło istotne naruszenie prawa tj. § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 Rozporządzenia - w związku z działalnością Zespołu ds. Nadzoru w P. S.A. w odniesieniu do zdarzeń polegających na przekazaniu przez pracownika skarżącej - doradcę inwestycyjnego M. A., w korespondencji e-mailowej, J. B. informacji dotyczących akcji S. S.A. oraz S. S. S.A. Strona zarzuciła również rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania mimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa bezprawnego ujawnienia tajemnicy zawodowej. Ponadto skarżąca wskazała na rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 79 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 7 i art. 10 Kpa, poprzez zastąpienie dowodów ze świadków kopiami protokołów ich przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach, oraz wydanie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiałów nie będących dowodami. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2007r. skarżąca podtrzymała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz argumentację wskazaną w uzasadnieniu wniosku.

Ponownie rozpoznając organ stwierdzi, że nie jest zasadny argument wskazujący, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 167 ustawy oif, w związku z błędnym ustaleniem, że jej zachowanie stanowiło istotne naruszenie prawa tj. § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 Rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2002r. Zdaniem organu w toku prowadzonego postępowania ustalono, że naruszenie przepisów prawa przez skarżącego w związku z brakiem należytego nadzoru w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową zostało stwierdzone w związku z:

przekazaniem przez M. A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego przez skarżącego J. B. zatrudnionemu w P. S.A., w e-mailu z dnia [...] kwietnia 2003 r., informacji na temat liczby kupowanych akcji spółki S. S.A. w okresie od dnia [...] marca 2003 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. na rachunek funduszy P. Otwarty Fundusz Inwestycyjny oraz Pracowniczy Fundusz Emerytalny C. S.A.

przekazaniem przez M. A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego w P. S.A. J. B., zatrudnionemu w P. S.A., parametrów planowanej transakcji na rachunek funduszy zarządzanych przez P. S.A., tj. zamiaru kupna akcji spółki S. S. S.A. w transakcjach pakietowych z dnia [...] września 2003 r. po cenie 103 zł, przy negocjowaniu warunków przeprowadzenia transakcji pakietowych dotyczących spółki S. S. S.A.

Uznano, że informacje przekazane przez M. A. w ww. e-mailach stanowiły tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi - ustawy popw. Zgodnie z ww. przepisem przez tajemnicę zawodową rozumie się informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu.

Zdaniem organu analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje, że w przypadku informacji jakie M. A. przekazał J. B. w korespondencji e-mailowej, były to informacje stanowiące tajemnicę zawodową.

W przypadku pierwszego z ww. e-maili dotyczącego akcji spółki S. S.A. M. A. przekazał J. B. szczegółową informację dotyczącą:

- dokładnych nazw dwóch portfeli - które wyraźnie zidentyfikował i podał ich nazwy J. B..

* jaki był przyrost aktywów tych funduszy i jaki udział w aktywach stanowią zakupione w okresie od [...] marca do [...] kwietnia 2003 r. akcje spółki S. S.A.

* po jakiej cenie były kupowane akcje na rzecz ww. funduszy w dniu [...] kwietnia 2003r.

Zdaniem organu w aktach postępowania znajduje się raport z dnia [...] kwietnia 2003 r., potwierdzający fakt przekazania informacji przez P. S.A. o wzroście łącznego zaangażowania do poziomu 5,01% całkowitej liczby głosów na Walnym Zgromadzeniu spółki S. S.A. w zakresie akcji wchodzących w skład portfeli zarządzanych w ramach wykonywania przez P. S.A. usługi zarządzania cudzym pakietem papierów wartościowych na zlecenie. Komisja stwierdziła, że raport ten wskazuje jedynie liczbę posiadanych akcji łącznie przez wszystkie portfele zarządzane przez P. S.A. Oznacza to że informacja przekazana przez M. A. w e-mailu z dnia [...] kwietnia 2003r. nie była publicznie dostępna oraz że raport jaki został przekazany do Urzędu Komisji nie zawierał ww. danych.

W przypadku drugiego z ww. e-maili z dnia [...] września 2003r. dotyczącego akcji spółki S. S. S.A. M. A. przekazał J. B., zatrudnionemu w P. S.A. informacje dotyczące liczby i ceny akcji spółki S. S. S.A., jakie zamierzał kupić P. S.A. dla zarządzanych funduszy. Informacje te zostały przekazane jednocześnie do wszystkich innych podmiotów uczestniczących w ww. transakcji. Zostały one bowiem zawarte w sporządzonej przez J. B. tabeli przygotowanej w formie księgi popytu, która została następnie przekazana do wszystkich pozostałych uczestników tej transakcji. Przekazanie tego rodzaju danych przekraczało zatem dopuszczalny zakres informacji jakie mogły zostać przekazane innym podmiotom uczestniczącym w jej zawarciu. Należy wskazać, że przekazanie ww. informacji podmiotom, które podobnie jak P. S.A. występowały po stronie kupującej, nie było elementem koniecznym do zawarcia transakcji, czy też warunkującym jej zawarcie. J. B. nie był pełnomocnikiem E. (strony sprzedającej) w odniesieniu do ww. transakcji, co wynika wprost z zeznań świadka S. K. (przedstawiciela E.), którego zeznania zostały załączone do akt sprawy.

W ocenie organu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzi do wniosku, że nadzór wewnętrzny skarżącego w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie.

Podniesiono, że w aktach sprawy znajdują się kopie raportów z kilkudziesięciu kontroli prowadzonych przez Zespół ds. Nadzoru. Przeprowadzone kontrole u skarżącego w odniesieniu do informacji przekazywanych przez pracownika P. S.A. M. A. przeprowadzone post factum, tj. po ujawnieniu przez niego informacji. Ponadto w wyniku ich przeprowadzenia nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa, czy też naruszenia jakichkolwiek regulacji wewnętrznych dotyczących ochrony tajemnicy zawodowej obowiązujących w P. S.A.

Z akt sprawy wynika, że w odniesieniu do transakcji zawartej w dniu [...] września 2003 r., Zespół ds. Nadzoru skarżącego przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające w grudniu 2004 r. po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji, w wyniku którego stwierdzono prawidłowość realizacji transakcji dotyczących akcji spółki S. S. S.A. na rachunek Funduszy i Klientów Indywidualnych. W Raporcie Wewnętrznym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2004 r. przez B. B. (Kierownika ww. Zespołu) wskazano, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki, czy wewnętrznymi procedurami P. S.A. Natomiast w odniesieniu do przekazania przez M. A. informacji w e-mailu z dnia [...] kwietnia 2003r. nie przeprowadzono kontroli ani czynności wyjaśniających.

Z tego względu zdaniem organu nie jest zasadne twierdzenie skarżącej, że: "Istotnym nadużyciem pozycji Komisji jako organu nadzoru w niniejszej sprawie jest narzucanie skarżącej przez Komisją ex post ocen co do faktów zaistniałych w przeszłości, jak i ich arbitralnej, lecz błędnej interpretacji prawnej, a w konsekwencji karanie Strony za to, że nieświadomie nie podziela tych ocen". Organ stwierdził, że ma prawo i obowiązek dokonywania własnych ocen stanu faktycznego w sprawie w ramach przyznanych uprawnień nadzorczych wskazanych w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, niezależnie od tego czy oceny te są zbieżne z oceną podmiotu nadzorowanego.

Zdaniem Komisji nie jest zasadne twierdzenie sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnośnie przyjęcia przez Komisję rozstrzygnięcia w sprawie M. A. za podstawę rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji wydanej wobec P. S.A. Faktem jest, że postępowanie administracyjne prowadzone wobec M. A. pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie P. S.A. wobec tego, iż oba postępowania dotyczą tego samego stanu faktycznego. Jednocześnie jednak oba te postępowania są względem siebie autonomiczne i niezależne, a rozstrzygnięcie podjęte w jednej z tych spraw nie było warunkiem wydania rozstrzygnięcia w drugiej sprawie.

W ocenie organu nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania, mimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa bezprawnego ujawnienia tajemnicy zawodowej. Zagadnienie prejudycjalne, na którego rozstrzygnięcie powołuje się skarżąca może być rozważane jedynie w związku z postępowaniem prowadzonym wobec M. A., natomiast nie może ono mieć bezpośredniego wpływu na postępowanie prowadzone wobec P. S.A. wobec faktu, iż P. S.A. nie jest podmiotem, wobec którego postępowanie karne jest prowadzone, niezależnie od etapu tego postępowania. Natomiast przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję wobec P. S.A. jest zbadanie czy podmiot ten nie naruszył § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 Rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2002r., a więc ustalenie czy nadzór wewnętrzny był sprawowany w sposób właściwy, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Obowiązek Komisji do podejmowania czynności w tym zakresie wynika bezpośrednio z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Ponadto zdaniem organu przesłanka, na którą powołał się skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zachodzi zarówno na gruncie art. 97 Kpa, jak i art. 98 Kpa.

W zakresie wskazanym w przepisie art. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowy.

Do zadań Komisji należy:

1) podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku kapitałowego,

2) sprawowanie nadzoru nad działalnością podmiotów nadzorowanych oraz wykonywaniem przez te podmioty obowiązków związanych z ich uczestnictwem w obrocie na rynku kapitałowym, w zakresie określonym przepisami prawa; (...)".

Uznano więc, że Komisja ma prawo do podejmowania czynności administracyjnych wobec podmiotów nadzorowanych, a w przypadku stwierdzenia w ich toku jakichkolwiek nieprawidłowości - organ ma prawo do autonomicznej - niezależnej od aspektu prawnokarnego - oceny tych nieprawidłowości. Jego zdaniem odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że Komisja, w kwestii oceny czy w konkretnym stanie faktycznym doszło do ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz w jaki sposób był sprawowany nadzór w firmie inwestycyjnej nad tą kwestią, nie może wykonywać nałożonych na nią obowiązków ustawowych w zakresie sprawowania nadzoru nad prawidłowością funkcjonowania rynku kapitałowego. Podniesiono, że regulacje dotyczące tajemnicy zawodowej zostały zawarte w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, co przesądza zdaniem organu o obowiązku Komisji do sprawowania nadzoru w tym zakresie, niezależnie od tego że odpowiednie przepisy przewidują również odpowiedzialność karną za naruszenie tajemnicy zawodowej. Nadto stwierdzono że do akt postępowania zostały załączone kopie protokołów przesłuchań następujących osób: świadka C. I (Wiceprezesa P. S.A.) z dnia [...] października 2005r. (w postępowaniu prowadzonym wobec M. A.), M. A. (doradcy inwestycyjnego zatrudnionego w P. S.A.) z dnia [...] października 2005r. (w postępowaniu prowadzonym wobec M. A.), strony M. A. z dnia [...] marca 2006r. (w postępowaniu prowadzony wobec M. A.), strony M. A. z dnia [...] maja 2006r. (w postępowaniu prowadzonym wobec M. A.), świadka B. B. (Kierownika Zespołu ds. Nadzoru w P. S.A.) z dnia [...] września 2005r. (w postępowaniu prowadzonym wobec M. A.). Pismem stanowiącym wezwanie Urzędu Komisji z dnia [...] czerwca 2006r. do nadesłania informacji i dokumentów, Strona oraz pełnomocnik zostali jednocześnie zawiadomieni o załączeniu do akt, poza kopiami innych dokumentów, również kopii protokołów z przesłuchań ww. osób. Jednocześnie w wezwaniu tym zaznaczono że cyt.: "(...) w przypadku gdy Strona chciałaby uzupełnić ww. dowody poprzez przesłuchanie w charakterze świadka p. C. I., p. B. B. i p. M. A., strona może żądać przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 78 kpa.".

Pismem z dnia [...] czerwca 2006r. Strona przekazała żądane informacje i dokumenty, jednakże nie odniosła się do kwestii załączenia do akt sprawy kopii protokołów przesłuchań ww. osób, nie złożyła również żadnych wniosków dotyczących ewentualnego ich przesłuchania.

W dniu [...] sierpnia 2006r. odbyło się przesłuchanie Strony postępowania.

Stronę reprezentował C. I. (Wiceprezes P. S.A.) oraz pełnomocnicy.

Ponadto w związku z ww. przesłuchaniem Strony oraz koniecznością wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy do akt postępowania załączone zostały kolejne kopie protokołów przesłuchań osób w tym: J. B. z dnia [...] listopada 2005 r. (w postępowaniu prowadzonym wobec J. B.), świadka S. K. z dnia [...] października 2005r. (w postępowaniu prowadzonym wobec J. B.), świadka J. B. z dnia [...] grudnia 2005r. (w postępowaniu prowadzonym wobec M. A.).

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2006r. Urząd Komisji poinformował Stronę oraz pełnomocników o załączeniu do akt kopii protokołów z przesłuchań ww. osób. Jednocześnie w zawiadomieniu zaznaczono że cyt.: "(...) w przypadku gdy Strona chciałaby uzupełnić ww. dowody poprzez przesłuchanie w charakterze świadka S. K. i p. J. B., strona może żądać przeprowadzenia dowodu na podstawie art. 78 Kpa. ".

Z powyższego wynika, że Strona była o wszystkich czynnościach organu podejmowanych w prowadzonym postępowaniu informowana w sposób właściwy.

Podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania - jeszcze przed wydaniem pierwszej decyzji w sprawie - ani Strona ani jej pełnomocnik nie zgłaszali zastrzeżeń w tym zakresie, zaznaczając, że ich prawa zostały w jakikolwiek sposób naruszone.

Opisany powyżej stan faktyczny daje podstawę do uznania, że również zarzut Strony odnośnie naruszenia art. 79 Kpa, w związku z zastąpieniem dowodów ze świadków kopiami protokołów ich przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach, nie jest zasadny. Należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dlatego też organ może dopuścić jako dowód w postępowaniu kopie przesłuchań świadków, przesłuchanych w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez ten organ. Jednocześnie z art. 77 § 1 Kpa wynika, że organ administracji ma w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w postępowaniu przed organem wszystkich uprzednio przeprowadzonych dowodów byłoby - przy braku wniosków strony w tym zakresie - niecelowe z punktu widzenia art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jeżeli więc konkretni świadkowie zostali w związku z konkretnym stanem faktycznym przesłuchani w innym postępowaniu prowadzonym przez Komisję, a Strona oraz pełnomocnik nie zgłaszali sprzeciwu co do załączenia kopii protokołów przesłuchań, ani też nie wnioskowali o przesłuchanie tych świadków w toczącym się postępowaniu, to nie było przeciwwskazań, aby tego rodzaju kopie protokołów nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Jako, że organ ma obowiązek zapewnienia Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zgodnie z art. 10 Kpa, to prawa Strony wynikające z tego przepisu są zagwarantowane wówczas, gdy Strona ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy, co na gruncie przedmiotowej sprawy miało miejsce. Strona oraz pełnomocnik zostali w toku prowadzonego postępowania poinformowani o załączeniu do akt ww. kopii protokołów (w wezwaniu z dnia [...] czerwca 2006r. oraz zawiadomieniu z dnia [...] października 2006r.) oraz o prawie do zapoznania się z aktami postępowania (w zawiadomieniach z dnia [...] i [...] października 2006r.).

Ponadto podniesiono, że zarzucając Komisji podjęcie decyzji na podstawie kopii protokołów przesłuchań świadków, z naruszeniem prawa do czynnego udziału Strony w postępowaniu, nie wskazuje się jednak w jaki sposób naruszenie to spowodowało niemożność ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik Strony nie wskazał bowiem okoliczności, jakie jego zdaniem nie zostały wyjaśnione lub też zostały wyjaśnione w sposób niedostateczny, właśnie z uwagi na fakt niemożności zadawania pytań świadkom, których protokoły zostały załączone do akt sprawy. Oznacza to, iż nie ma podstaw do uznania, że doszło w tym przypadku do naruszenia art. 7 Kpa, z którego wynika, że: "Wtoku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. "

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2007r. skarżąca zaznaczyła, że w związku z przedmiotowym postępowaniem o rozprawie powinna zostać zawiadomiona także Izba Zarządzających [...], której członkiem jest P. S.A. na podstawie art. 90 § 3 Kpa. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził, że ze względu na przedmiot rozprawy nie zachodzi przesłanka uzasadniająca udział w postępowaniu wskazanej organizacji. Akta postępowania administracyjnego prowadzonego wobec P. S.A. objęte są tajemnicą zawodową, natomiast Izba Zarządzających [...] nie zgłaszała wniosku o dopuszczenie jej do udziału w sprawie jak organizacja społeczna.

Dokonując ponownej analizy akt sprawy Komisja uznała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia zastosowanie wobec P. S.A. sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w funkcjonowaniu nadzoru wewnętrznego w P. S.A., wskazanymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., przy jednoczesnym uwzględnieniu również wszystkich tych okoliczności, które zdaniem Komisji uzasadniały jej wymierzenie w wysokości 5.000 zł. Z uwagi na to Komisja uznała, że argumenty powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Na powyższa decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji I w zakresie opisanym w § 1 i w takim samym zakresie decyzji II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. art. 167 ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy oif. Ponadto wskazał, że doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania mimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa bezprawnego ujawnienia tajemnicy zawodowej art. przepisu art.97 § 1 pkt 4 Kpa.

Rażąco naruszono przepis art. 79 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 7 i art. 10 Kpa, poprzez zastąpienie dowodów ze świadków kopiami protokołów ich przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach, oraz wydanie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiałów nie będących dowodami nie może być uwzględniony.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. Kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy przytoczonych ustaleń w świetle mających zastosowanie w sprawie - przepisów prawa. W ocenie Sądu Administracyjnego obie decyzje Komisji odpowiadają powyższym kryteriom. Organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji, Komisja przeprowadziła bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe, dopuszczając szereg dowodów osobowych (z zeznań świadków), a także dowodów z dokumentów. Dowody te zostały szczegółowo omówione, zaś dokonana przez organ ocena została powiązana z konkretnymi faktami i poparta przekonującą - zdaniem Sądu - argumentacją.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących uwzględnienia przez organ administracji, jako dowodów w sprawie kserokopii zeznań niektórych świadków a więc naruszenia art. 79 § 1 i 2 Kpa w związku z art. 7 i art. 10 Kpa, poprzez zastąpienie dowodów ze świadków kopiami protokołów ich przesłuchań przeprowadzonych w innych postępowaniach, oraz wydanie decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane na podstawie materiałów nie będących dowodami nie może być uwzględniony. Skarżący mógł zażądać powtórzenia tych czynności, które zostały uwzględnione przez organ w postaci dowodów pośrednich i niekwestionowanych w toku postępowania przez stronę. Z tych powodów uwzględnienie przez Komisję dowodów pośrednich, przy braku sprzeciwu strony, nie nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów.

Zdaniem Sądu, zarzut skarżącego dotyczący wszczęcia i prowadzenie postępowania mimo zaistnienia przesłanki uzasadniającej konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, ze względu na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuratora lub sąd w postępowaniu karnym dotyczącym popełnienia przestępstwa bezprawnego ujawnienia tajemnicy zawodowej jest bezzasadny. Organ administracji nie prowadził postępowania administracyjnego, w kierunku ustalenia, czy skarżący lub jego pracownik dopuścił się przestępstwa oraz nie badał szkodliwości społecznej jego czynu w rozumieniu prawnokarnym. W tym przypadku zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nie może mieć miejsca.

Sąd uznał, że organ prawidłowo nie znalazł podstaw do uznania, że doszło do wykonywania działalności maklerskiej z nieprzestrzeganiem zasad uczciwego obrotu oraz naruszenia interesu zleceniodawcy. Niemniej jednak z uwagi na konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego zachodziła konieczność zajęcia stanowiska także i w tej kwestii.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 167 ust. 2 pkt.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, ze zm.). W dacie wydania zaskarżonej decyzji (29 marca 2007 r.) przepis ten obowiązywał w brzmieniu:

Art. 167. 1. Komisja może, z zastrzeżeniem ust. 2, cofnąć zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej albo ograniczyć zakres wykonywanej działalności maklerskiej, w przypadku gdy firma inwestycyjna:

1) istotnie narusza przepisy prawa, w szczególności przepisy wydane na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1-2 i 5;

2) nie przestrzega zasad uczciwego obrotu;

3) narusza interesy zleceniodawcy;

4) na okres co najmniej 6 miesięcy przerwała prowadzenie działalności objętej zezwoleniem;

5) przestała spełniać warunki, które były podstawą udzielenia zezwolenia, z zastrzeżeniem przepisu art. 95 ust. 10;

6) otrzymała zezwolenie na podstawie fałszywych oświadczeń lub dokumentów zaświadczających nieprawdę.

2. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 lub 6, Komisja może również:

1) odstąpić od zastosowania sankcji, o których mowa w ust. 1, i nałożyć na firmę inwestycyjną karę pieniężną do wysokości 500.000 zł albo

2) zastosować jedną z sankcji określonych w ust. 1 i jednocześnie nałożyć karę pieniężną, o której mowa w pkt 1, jeżeli uzasadnia to charakter naruszeń, których dopuściła się firma inwestycyjna.

Przepis § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określania warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. Nr 57, poz. 520) wskazuje, że do zadań komórki nadzoru wewnętrznego należy nadzór nad przepływem informacji poufnych i informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz zabezpieczenie dostępu do nich oraz badanie zgodności działalności domu maklerskiego i czynności wykonywanych w ramach tej działalności przez pracowników domu maklerskiego z przepisami prawa i regulaminami wewnętrznymi domu maklerskiego.

Przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie były ustalenia urzędu Komisji dokonane na podstawie dokumentów oraz informacji uzyskanych w toku czynności urzędowych związanych z oceną organu, że M. A., doradca inwestycyjny zatrudniony w P. S.A., ujawnił osobie nieuprawnionej informacje stanowiące tajemnicę zawodową. Biorąc to pod uwagę organ II instancji, działając m.in. na podstawie art. 167 ust. 2 pkt.1 ustawy o oif utrzymał w mocy swoją decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za istotne naruszenie przepisów prawa.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że M. A. zatrudniony w P. S.A., jako zarządzający portfelami skarżącego przekazał informacje, które zdaniem organu, były objęte tajemnicą zawodową. Informacje te zostały przekazane osobie nieuprawnionej – J. B., który zarządzał aktywami O. (innego w stosunku do funduszy zarządzanych przez P. SA inwestora na rynku papierów wartościowych). W P. S.A. kwestie ochrony informacji poufnych oraz informacji stanowiących tajemnicę zawodową regulował "Regulamin ochrony przepływu informacji poufnych i zasady etyki zawodowej P. S.A.". Z Rozdziału 4 "Zasady dostępu do informacji niejawnych "chińskie mury" paragraf 4 ww. Regulaminu wynika, że pracownicy zobowiązują się na piśmie do przestrzegania tajemnicy informacji niejawnych oraz zasad dotyczących trybu i warunków ich przekazywania oraz zabezpieczania. Z akt sprawy wynika, że M. A. złożył tego rodzaju oświadczenie w dniu [...] lipca 2001 r. Następnie § 4 punkt 3 wskazuje, że zabrania się ujawnienia informacji niejawnych komukolwiek z wyjątkiem innych osób zatrudnionych w P. S.A., którym są one konieczne do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności ujawniania informacji: a) odnoszących się do emitenta dowolnych papierów wartościowych będących w posiadaniu Klienta, b) na temat Klienta, w tym informacji o nabyciu lub sprzedaży, lub rozważanym nabyciu bądź sprzedaży papierów wartościowych w imieniu tego klienta, z wyjątkiem takich informacji, które są konieczne dla przeprowadzenia transakcji w imieniu tego klienta.

Stwierdzono, że w odniesieniu do wyżej opisanych transakcji: zawartej w dniu [...] września 2003 r., Zespół ds. Nadzoru przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające w grudniu 2004 r. po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji, którego przedmiotem była prawidłowość realizacji transakcji dotyczących akcji spółki S. S. S.A. na rachunek Funduszy i Klientów Indywidualnych. W Raporcie Wewnętrznym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2004 r. przez B. B. wskazano, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki czy wewnętrznymi procedurami P. S.A. Z przeprowadzonych kontroli w okresie od [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. wynika, że Zespół ds. Nadzoru nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego wysłania przez M. A. e - maila z dnia [...] kwietnia 2003 r. Przedstawiciele P. S.A. podczas przesłuchania w charakterze strony w dniu [...] sierpnia 2006 r. stwierdzili, że przekazane informacje były ujawnione w komunikacie na podstawie art. 147 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

W związku z tym organ uznał, że działalności Zespołu ds. Nadzoru w P. S.A. w odniesieniu do zdarzeń polegających na przekazaniu przez pracownika skarżącej - doradcę inwestycyjnego M. A., w korespondencji e-mailowej, J. B. informacji dotyczących akcji S. S.A. oraz S. S. S.A. nie była właściwa.

Decyzją pierwszoinstancyjną utrzymaną w mocy decyzją organu II nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za istotne naruszenie przepisów prawa oraz nie stwierdzono naruszenia zasad uczciwego obrotu oraz naruszenia interesu zleceniodawcy.

Z uwagi na to, że zdaniem organu M. A. naruszył tajemnicę zawodową, które to działanie generalnie nie spowodowało reakcji Zespołu ds. Nadzoru w postaci przeprowadzenia wewnętrznego postępowania wyjaśniającego, czy doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa.

Tajemnica zawodowa została zdefiniowana w art. 4 pkt 18 ustawy jako informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. Istotnymi elementami tej definicji są określenia "publiczny obrót" oraz "interes uczestników tego obrotu".

Publicznym obrotem papierami wartościowymi jest proponowanie nabycia lub nabywanie emitowanych w serii papierów wartościowych, przy wykorzystaniu środków masowego przekazu albo w inny sposób, jeżeli propozycja skierowana jest do więcej niż 300 osób albo do nieoznaczonego adresata (art. 2 ust. 1 ustawy). Kontrolowane działanie skarżącego dotyczyło negocjacji i nabycia akcji przez określony krąg inwestorów, jednocześnie mniejszy od wskazanego w ww. przepisie. Nadto negocjacje i sama transakcja odbyła się poza sesją giełdową i postępowanie to nie naruszało obowiązujących przepisów. Negocjacje i sama transakcja obejmowały więc ściśle określony krąg adresatów, który nie mógł być utożsamiony z powszechną, niczym nie limitowaną dostępnością do akcji.

W ocenie sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzi do wniosku, że nadzór wewnętrzny skarżącego w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową był sprawowany należycie. Jeżeli nie została ujawniona tajemnica zawodowa to podejmowanie działań przez komórkę nadzoru nie jest zasadne.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi