Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1170/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/02 WYROK W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 lutego 2005 r Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Anna Siedlecka Sędziowie: WSA Mieczysław Górkiewicz NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Tomasz Słowik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi H. i T. S. oraz W. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zamurowania otworów okiennych, drzwi wejściowych i bramy garażowej w ścianie zewnętrznej i rozebranie elementów budynku wykonanych niezgodnie projektem, a także przedłożenia projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany i przeróbki projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących H. i T. S. 10 zł i na rzecz skarżącego W. S. 10 zł opłaty sądowej, uiszczonej od skargi; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/02

UZASADNIENIE

Na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] (dz. Nr [...],[...], O.). W toku tego postępowania ustalono, że inwestorzy uzyskali, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...] z [...] r.. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w O.. Decyzją nr [...] z [...] r. zatwierdzono projekt zamienny w stosunku do objętego decyzją nr [...]. W dniu [...] r. Wojewoda D. uchylił decyzję nr [...] a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją nr [...] z [...] r., zatwierdzono zamienny projekt budowlany w zakresie budowy budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w O.. Projekt stanowiący integralną część tej decyzji przewiduje usytuowanie budynku w odległości 4,00 m od granicy z działką nr [...] stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O. (akta I instancji, k. 13b, akta Urzędu Miejskiego w O., projekt budowlany budynku - projekt zagospodarowania działki).

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu. Stwierdzono wówczas istotne odstępstwa realizacji obiektu od projektu zatwierdzonego decyzją nr [...]. Polegają one na usytuowaniu wjazdu do garażu od strony południowej zamiast od wschodniej, powiększeniu powierzchni zadaszenia nad wejściem głównym oraz usytuowaniu budynku niezgodne z projektem planu zagospodarowania działki. Nie zachowano bowiem odległości 4 m od granicy z działką nr [...] należącą do SM ,.A" (protokół oględzin, akta I instancji, k. [...], k. [...]). Faktyczne usytuowanie budynku zostało stwierdzone również poprzez wykonanie pomiarów geodezyjnych w dniu [...] r. (akta I instancji, k. 50a, k.50b). Decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał inwestorom dostarczenie projektu budowlanego budynku w rozwiązaniu inwentaryzacyjno-projektowym, opracowanego przez uprawnionego projektanta, który to projekt ma obejmować zmiany i przeróbki.

Od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w likwidacji w O. wniosła odwołanie. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...], uchylił powyższe orzeczenie, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze względu na zakres obowiązków nałożonych decyzją organu pierwszej instancji zaskarżone rozstrzygnięcie nie stwarza gwarancji doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, do czego zmierzać powinna procedura przewidziana w art. 51.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ pierwszej instancji, decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] r., orzekł wobec Inwestora wykonanie określonych obowiązków w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązki te polegają na: 1) zamurowaniu otworów okiennych, drzwi wejściowych i bramy garażowej w ścianie zewnętrznej wybudowanej w odległości 2,90 m do 3,06 m od strony działki nr [...],[...]) rozebraniu elementów budynku wykonanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę powodujących zbliżenie budynku do działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż 3,0 m, co dotyczy zadaszenia nad wejściem głównym do budynku; 3) opracowaniu projektu zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany, w tym również wynikające z pkt 1 i 2 decyzji, wraz z orzeczeniem technicznym, niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczegółowych w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. H., W. i T. S. wnieśli odwołanie zarzucając, że prowadzenie robót budowlanych poprzedzone było zyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], zgodnie z

1

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/02

którą budynek zlokalizowany jest w granicy działki inwestora nr [...] od strony działki nr [...] należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej "A". Odwołujący się podnieśli również, że budynek zlokalizowany jest zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] r. W odwołaniu przyznano, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości trzech metrów od granicy z działką Spółdzielni Mieszkaniowej "A", jednak taki stan nie stwarza zagrożenia dla żadnej ze stron, w tym zagrożenia pożarowego, nie powoduje również zacienienia działek sąsiednich. W odwołaniu przyznano, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości trzech metrów od granicy z działką Spółdzielni Mieszkaniowej "A", jednak taki stan nie stwarza zagrożenia dla żadnej ze stron, w tym zagrożenia pożarowego, nie powoduje również zacienienia działek sąsiednich.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołania inwestorów od opisanej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin i określił termin do [...] r., w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego fakt, że budynek mieszkalny położony w O., przy ul. P. [...], na działce nr [...], został zlokalizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym inwestorowi. Fakt ten wynika z porównania stanu faktycznego stwierdzonego w wyniku pomiarów geodezyjnych z planem zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...]. Również odwołujący się przyznają fakt usytuowania budynku w odległości trzech metrów od granicy z działką należącą do Spółdzielni Mieszkaniowej. Ustalona rozbieżność stanowi odstępstwo istotne, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przesądzające w tym względzie jest, że faktyczne usytuowanie obiektu narusza przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinna wynosić co najmniej 4 m. Odległość ścian budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w O., w której istnieją otwory okienne, drzwi wejściowe i brama garażu wynosi 2,90 do 3,06 m od granicy działki nr [...]. W przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zastosowania art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano jako podstawy prawnej art. 51 ust. 4 ustawy, co oznacza jedynie brak wskazania pełnej podstawy prawnej, a nie brak tej podstawy. Dlatego uchybienie to pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Artykuł 51 ust. 1 pkt 2 przewiduje nałożenie na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest nałożenie na stronę takich obowiązków, których spełnienie gwarantowałoby zgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami. Obowiązki takie mogą polegać na wykonaniu odpowiednich robót budowlanych jak i na przedłożeniu odpowiednich dokumentów dotyczących robót. W niniejszej sprawie doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem wymaga pozbawienia otworów ściany budynku zwróconej w stronę działki nr [...]. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego wcześniej rozporządzenia ściany budynków nie posiadające otworów mogą być usytuowane w odległości 3.0 m od granicy z sąsiednimi działkami. Dotyczy to również innych elementów nie będących okapami, gzymsami, balkonami lub loggiami, dla których rozporządzenie przewiduje w § 12 ust. 5 inne normy odległości. Uzasadnia to obowiązek wynikający z pkt 2 zaskarżonej decyzji. Zadaszenie nad wejściem głównym stanowiące część budynku znajduje się w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy z działką nr [...]. Przed-

2

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/02

łożenie projektu zamiennego uwzględniającego wprowadzone zmiany, nie tylko wynikające z decyzji, wraz z orzeczeniem technicznym, niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami pozwoli na nadanie obiektowi takiego kształtu, który będąc zgodny z prawem, pozwoli na zachowanie użyteczności obiektu zaburzonej nakazanymi robotami.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli inwestorzy. W skardze podnieśli szereg zarzutów, w tym naruszenia przez orzekające w sprawie organy konstytucyjnej zasady praw nabytych i zasady praworządności, rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. pkt 2 Prawra budowlanego, obrazę art. 77 § 1 kpa, ponieważ materiał dowodowy nie został, zdaniem strony, zebrany w sposób wyczerpujący, obrazę art. 80 kpa, poprzez rozstrzygnięcie mimo nie udowodnienia okoliczności, stanowiących podstawę nakazu zamurowania otworów, obrazę art. 10 kpa, poprzez brak czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 107 kpa, poprzez wskazanie w podstawie prawnej decyzji organu drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 kpa, mimo że uchylono zakwestionowaną decyzję w części; brak w zaskarżonej decyzji wyczerpującego uzasadnienia. Wskazując na przywołane podstawy skarżący wnoszą o uchylenie kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczy mi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Jak wynika z dołączonych do skargi akt administracyjnych, w tym także z treści decyzji organu pierwszej instancji, organ ten, stosując dyspozycję art. 51 ust. Prawa budowlanego, nakazał inwestorom zamurowanie otworów okiennych, drzwi wejściowych i bramy garażowej w ścianie zewnętrznej, wybudowanej w odległości 2,90-3,06 m od granicy działki nr [...] i rozebranie elementów budynku wykonanych niezgodnie z projektem. W tym miejscu wskazać trzeba, że inwestorzy otrzymali pozwolenie na budowlę "domu mieszkalnego na działce przy ul. P. [...] w O.'". Decyzją z dnia [...] r. zatwierdzono "przedłożony zamienny projekt budowlany, stanowiący załącznik do (..) decyzji, obejmującej pozwolenie na budowę domu mieszkalnego wg projektu indywidualnego'".

3

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/02

Obecnie kontrolowane decyzje nakazują skarżącym (między innymi) zamurowanie otworów okiennych, drzwi wejściowych na zewnętrznej ścianie budynku. Z dołączonego do akt projektu budowlanego (k. 11 teczki p. 1 "e" do 1 "1"), a także zdjęć spornego obiektu wynika, iż budynek posiada otwory okienne od strony elewacji frontowej, czyli tej, której dotyczy skarżony nakaz; (na rysunku planu elewacji bocznej znajdują się także drzwi wiodące na taras). Dom mieszkalny, stanowi ze swej istoty zbiór pomieszczeń, w większości przeznaczonych na pobyt ludzi. W myśl § 57 rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz.140 ze zm.), "oświetlenie i nasłonecznienie" pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie naturalne, dostosowane do przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w Polskich Normach. W pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8, natomiast w innym pomieszczeniu, w którym oświetlenie naturalne jest wymagane ze względów na przeznaczenie - co najmniej 1:12".

Kompetentne organy nadzoru budowlanego nie rozważyły, wydając zakwestionowane decyzje, czy po wykonaniu nałożonych w nich obowiązków, budynek nie straci charakteru domu mieszkalnego, zawierającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Na obecnym etapie postępowania nie sposób odpowiedzieć na pytanie, czy w konsekwencji realizacji decyzji organów nadzoru budowlanego budowla nie zmieni swego charakteru.

Wedle art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 50, w brzmieniu na dzień wydawania decyzji ostatecznej, w sytuacji zaistnienia przypadków innych niż określone w art. 48, właściwy organ, stwierdzając, że inwestycja została prowadzona bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej) wydaje decyzję: nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Z przytoczonego artykułu wynika, że organ nadzoru budowlanego dysponuje całym wachlarzem działań, łącznie z możliwością nakazania rozbiórki obiektu lub jego części, aby doprowadzić inwestycję, prowadzoną ze znacznym odstępstwem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, do stanu zgodnego z decyzją zatwierdzającą ten projekt oraz z prawem.

W tym miejscu wskazać jeszcze należy, że wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących, z lektury akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż inwestycja, będąca przedmiotem sporu, została przez inwestorów zrealizowana ze znacznym odstępstwem od zatwierdzonego (także pozostającą w obrocie prawnym decyzją z dnia [...] r., nr [...]) projektu budowlanego. Z przywołanej już wcześniej teczki akt administracyjnych wynika bowiem niezbicie, że inwestycja miała być zrealizowana według projektu zagospodarowania działki. Projekt ten (k. 11 i n.), który określając odległości budynku od granicznych działek, nakazuje, aby budynek został usytuowany w odległości 4 m od granicy działki dla ściany z otworami (spornej [...]) i 3 m od granicy działki [...] bez otworów; natomiast dom winien posiadać szerokość 6,48 m. Odstępstwo od projektu wynika także z prawomocnego postanowienia z dnia [...] r. ([...]), którym Sąd Rejonowy w O. warunkowo umorzył postępowanie karne wobec T. A. S. podejrzanego o to, że w latach [...] -[...] w O., naruszając warunki i przepisy określone w ustawie Prawo budowlane zrealizował budowę domu jednorodzinnego przy ul. P. [...] w ten sposób, że projekt zagospodarowania działki oparł na nieaktualnej mapie, bez dokonania ustalenia gra-

4

Sygnatura akt II SA/Wr 1170/02

nic; posadowił budynek w odległości mniejszej niż 3,00 m od południowej granicy z sąsiadem oraz zrealizował, ukończył i zasiedlił dom z uchyloną akceptacją projektu i pozwolenia na budowę.

Natomiast pomiary budynku w terenie, na gruncie, podczas wizji lokalnej wykazują, że budynek ma wymiary 6,91x16,15 m., zatem nie odpowiada wymiarom, które mają wynikać także ze zmodyfikowanego, zatwierdzonego projektu budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą kompetentnego organu będzie ponowne rozważenie, jaką instytucję z art. 51 Prawa budowlanego należy zastosować w sprawie, szczegółowo uzasadniając wybrany instrument z katalogu jaki w przywołanym przepisie dał ustawodawca nadzorowi budowlanemu dla rozstrzygnięcia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.

Z tych względów mając na uwadze, że uzasadnienia zakwestionowanych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 kpa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego obie zapadłe w toku instancji decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 upsa.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy, nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania aktu, na podstawie art. 152 upsa.

Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.

5