Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 216/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 467/18 w sprawie ze skargi H.F. i J.F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia[...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. prostuje oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 467/18, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia daty decyzji Starosty G. "[...] września 2017 r." wpisuje "[...] listopada 2017 r.", II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018r. II SA/Sz 467/18, po rozpoznaniu skargi H.F. i J.F. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane" oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) dalej jako "k.p.a.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej Nr [...] o wysokości 30,45m n.p.t. (z instalacją elektryczną), na działkach nr [...] obręb [...], gm. [...] w skład której wejdzie: 7 anten sektorowych, 3 szafy techniczne, instalacja kablowa i zasilanie.

Na skutek wniesionego przez H. i J.F. odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2018 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...].

W motywach decyzji organ odwoławczy wskazał, że krąg stron tego postępowania został ustalony prawidłowo. Dalej Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. W projekcie budowlanym znajduje się informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie, a w projekcie budowlanym znajdują się odrębne opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza środowiskowa". Zdaniem organu, analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzją zmieniającą z dnia [...] czerwca 2016 r. Organ zaznaczył również, że ze względu na emitowanie przez stację bazową telefonii komórkowej silnych pól elektromagnetycznych, mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi, konieczne jest sprawdzenie inwestycji pod kątem spełniania norm ochrony przed szkodliwym promieniowaniem, ustalonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Zakres emisji pól elektromagnetycznych ma być mniejszy niż określony w § 3 ust. 1 pkt 8 w klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Wskazano również na treść art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i zaznaczono, że miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca z wyjątkiem takich miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przy czym wiązka główna emitowana przez antenę nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Z danych zawartych w przedłożonej dokumentacji wynika, że planowana inwestycja polegać będzie na wybudowaniu wieży kratowej o wysokości 30 m i instalacji 7 anten sektorowych. Środek anten znajdować się ma na wysokości 27,2 m. Anteny sektorowe rozmieszczone mają być w trzech sektorach: 0°, 100° i 260° i mają pracować w systemie 900/1800/2100 MHz. Wiązki osi promieniowania znajdować się będą na wysokości od 4,3 m do 27,2 m. Pod osiami (wektorami) promieniowania osi głównych wiązek anten w zasięgu 150/200 metrów od czoła anten nie występuje żadna zabudowa. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji wykazała, że maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy na badanym obszarze wynosi 8,0 m, przy czym działki znajdujące się pod osiami głównych wiązek są działkami rolnymi obecnie bez prawa do zabudowy. Projektowane anteny emitować będą pole elektromagnetyczne w zakresie mieszczącym się w normach ustalonych w załączniku nr 1 Tabeli nr 2 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (od 300 MHz do 300 GHz). "Analiza środowiskowa" dowodzi, że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy lub terenu wynosić będzie dla wszystkich anten sektorowych od 27,2 m do 3,4 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi, co oznacza, że osie głównych wiązek promieniowania anten będą znajdowały się znacznie ponad miejscami dostępnymi dla ludzi.

W ocenie organu, spełnione zostały również wymogi dla rzeczywistego, obliczeniowego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów), polegające na wyznaczeniu odpowiednich obszarów, wewnątrz których wartość gęstości mocy jest przekroczona, a tym samym sprawdzeniu, czy w obszarach tych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. "Analiza środowiskowa" potwierdza, że anteny dla azymutu 0°,100°, 260° i tiltu minimalnego emitować będą sumaryczne promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości odpowiednio 13,3 m, 11,5 m i 9,0 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi.

Dalej organ zaznaczył, że skoro ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludzi i to zarówno w wariancie zabudowy już istniejącej, jak i przy uwzględnieniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości dla przyszłej zabudowy, zatem przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana ani do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, przez co nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według Wojewody, również przyjęte przez inwestora założenia projektowe w kwestii liczby, rodzaju i parametrów technicznych anten sektorowych nie potwierdzają sugestii skarżących o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na położone w sąsiedztwie nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzji organu odwoławczego wnieśli H. i J.F. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 6, 8 § 1, 11, 107 § 3 k.p.a., art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak też § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (następcy inwestora), w którym to uczestnik nie zgodził się z argumentacją skargi.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r., w związku ze zgłoszeniem uczestnictwa w postępowaniu [...] Stowarzyszenia [...], Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił wniesioną skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 j.t.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzje wydaną przez Starostę G. po ustaleniu, że dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Podkreślono, że dla terenu, na którym ma zostać wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego niezbędne było w tym wypadku uzyskanie, przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taka decyzja została wydana przez Burmistrza Gminy G. i jak wynika z treści tego rozstrzygnięcia, na podstawie dostarczonej dokumentacji stwierdzono, że dla maksymalnych pochyleń wiązek promieniowania poszczególnych anten brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności określonych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. Analogiczne stanowisko zajął w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. Starosta G. stwierdzając, że z przeprowadzonych – w dołączonej do akt sprawy analizie środowiskowej – obliczeń wynika, że pola elektromagnetyczne o gęstości 0,1 W/m2 występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie z uregulowaniami art. 124 ust. 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zdaniem tego organu, dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozpatrywana stacja bazowa nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższy pogląd zaakceptował także organ odwoławczy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko to należy uznać za przedwczesne.

Przywołując w motywach zaskarżonego wyroku przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. zauważono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, podzielony przez Sąd pierwszej instancji, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny), wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie niezbędne było zarówno rozważenie, czy organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przy uwzględnieniu ilości anten i ich wzajemnego oddziaływania jak i to, czy ustalenia w zakresie zasięgu oddziaływania inwestycji prawidłowo odniesiono do terenu, na który będzie ona oddziaływać, w szczególności miejsc dostępnych dla ludności. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organy z obowiązków tych nie wywiązały się należycie. Uznano więc, że nie wyjaśniono w toku postępowania jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja jako całość, a nie poszczególne anteny.

Sąd także zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, podzielony w niniejszym postępowaniu, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska. Definicję pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" zawiera art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z jego treścią przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Oznacza to, zdaniem Sądu, że prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie winny obejmować po prawidłowym ustaleniu zasięgu oddziaływania wiązek promieniowania również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania inwestycji do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie takich ustaleń nie poczyniono nie tylko w odniesieniu do zabudowy, która może powstać w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy, ale nawet w odniesieniu do zabudowań istniejących. Zarówno na załączonej do analizy środowiskowej mapie obrazującej zasięg oddziaływania przedmiotowej stacji (110 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązek promieniowania poszczególnych anten), jak i na mapie znajdującej się w aktach administracyjnych – stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji celu publicznego obrazującej zasięg oddziaływania stacji (200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązek promieniowania poszczególnych anten) widoczne są obiekty gospodarcze, które niewątpliwie mogą być uznane za miejsca dostępne dla ludności, które jednak nie były przedmiotem jakichkolwiek rozważań ani w wypadku organu pierwszej instancji ani w wypadku organu odwoławczego.

Rozpatrując ponownie sprawę, jak zaznaczył Sąd, organ winien uwzględnić przedstawioną ocenę Sądu, uzupełnić materiał dowodowy – w tym w szczególności w zakresie ustalenia parametrów nie tylko dla poszczególnych anten, ale także dla całego przedsięwzięcia, jak również w zakresie ustalenia czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] sp. z o.o. w W. (następca prawny [...] sp. z o.o. w W.) zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenie w wyniku:

i) błędnego zastosowania art. 7, 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w wyniku błędnego stwierdzenia, że inwestycja nim przewidziana wymagać może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właściwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnień uchylonych decyzji wskazuje, iż organ poddał dogłębnej analizie przedstawione przez skarżącą kasacyjnie kwalifikację i analizę środowiskową, o czym świadczy uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji – co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok Sądu pierwszej instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień uchylonych decyzji,

ii) niezastosowanie art. 12 k.p.a. i pominięcie, że działania organów były zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia",

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania dla organów pierwszej i drugiej instancji odnośnie ponownego prowadzenia postępowania m.in. w zakresie ewentualnej konieczności "sumowania parametrów anten", czy też ich wzajemnego oddziaływania;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien rozważyć uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy postępowanie w sprawie wydania tejże decyzji w odniesieniu do przewidzianej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji jest bezprzedmiotowe jako, że nie stanowi ona "przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", co wynika z poddanej analizie organów kwalifikacji i analizy środowiskowej, którą organy rozważyły przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

b) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jego zastosowanie jest niezasadne, jako że nie ma żadnych przesłanek do stwierdzenia, iż na nieruchomości objętej uchylonym pozwoleniem na budowę ma być zlokalizowane jakiekolwiek inne przedsięwzięcie tego samego rodzaju, które po zsumowaniu parametrów osiągnęłoby progi przekraczające te przewidziane § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia,

c) art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez bezpodstawne uznanie, iż za miejsca dostępne dla ludności uznać należy miejsca, które dopiero w przyszłości potencjalnie mogą być takimi miejscami, a do których w dacie orzekania przez organy dostęp ludność jest niemożliwy.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, jako że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na potwierdzenie wskazanych w kasacji zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Również [...] Stowarzyszenia [...], wniosło w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 6 września 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzje Starosty G. z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej Nr [...] o wysokości 30,45 m n.p.t. (z instalacją elektryczną), w skład której wchodzą: 7 anten sektorowych, 3 szafy techniczne, instalacja kablowa i zasilanie. Decyzję tę wydano po ustaleniu, że dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem organów administracji z przeprowadzonych – w dołączonej do akt sprawy analizie środowiskowej – obliczeń wynika, że pola elektromagnetyczne o gęstości 0,1 W/m² występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie z zapisami art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. Zatem dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozpatrywana stacja bazowa nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd pierwszej instancji jednak stanowisko to uznał za przedwczesne. Stąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

To stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionowane jest zarzutami naruszenia prawa materialnego jak i procesowego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej, koncentruje się na wadliwym, zdaniem Spółki, stanowisku Sądu pierwszej instancji uznającym, że w sprawie nie wyjaśniono, bezspornie, czy konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, że należy "sumować" parametry anten, wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji.

Należy podkreślić, że przedmiotowa inwestycja objęta pozwoleniem na budowę dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, w zakres której co wyżej wykazano wchodzi: 7 anten sektorowych, 3 szafy techniczne, instalacja kablowa i zasilanie.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, przed wydaniem takiej decyzji organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1954/17). Wśród przepisów, z którymi zgodny powinien być zatwierdzany w niniejszej sprawie projekt budowlany, znajdują się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej też "ustawą z 3 października 2008 r.".

Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Na podstawie z art. 71 ust. 2 tej ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

To, które z przedsięwzięć należy kwalifikować jako mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, reguluje rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym w szczególności jego § 3 ust. 2 pkt 3, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Bez wątpienia § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia i jest to parametr istotny dla ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami tego rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie z treści przepisów rozporządzenia z 2010 r. należy wywieść dla organu obowiązek oceny sumarycznej mocy promieniowania anten wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej.

Niewątpliwie w świetle przepisów wydanego na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (uchylonego z dniem 11 października 2019 r., a więc mającego jeszcze zastosowanie w tej sprawie) należy przyjąć, iż ocena osiągnięcia granicznych parametrów równoważnej (efektywnej) mocy izotropowego promieniowania elektromagnetycznego konkretnych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych (z wyłączeniem radiolinii), emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, powinna uwzględniać zjawisko fizyczne interferencji fal elektromagnetycznych i wynikającą z niego kumulację wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego pojedynczych anten wchodzących w skład instalacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest sporne, że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. wskazując przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, odwołują się do parametru minimalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, stanowiąc dodatkowo, że moc tę wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, o tyle nie można przyjąć, że przepisy te regulują również zagadnienie obliczania globalnej mocy promieniowania elektromagnetycznego dla zespołu anten tworzących określoną instalację, stanowiącą przedsięwzięcie będące przedmiotem oceny. Jest natomiast oczywiste, że zastrzeżenie, iż równoważną moc promieniowania oblicza się dla danej anteny bez uwzględnienia anten wchodzących w skład tej samej lub innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej, jest logicznie uzasadnione, gdyż po pierwsze – niezależnie od sprawy sumowania mocy promieniowania pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji – najpierw należy ustalić moc tego promieniowania dla pojedynczej anteny, aby móc ustalić globalną moc przedsięwzięcia, po drugie zaś graniczny parametr mocy promieniowania oblicza się co do zasady dla pojedynczej instalacji (pojedynczego przedsięwzięcia). Natomiast, przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. posługują się szerszym znaczeniowo terminem "instalacja", a zgodnie z § 1 tego rozporządzenia każda instalacja jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego odziaływania na środowisko nakazuje uwzględniać nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko), lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć znajduje również potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Luksemburski niezmiennie podkreśla, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2008 r., C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, ECR 2008/7B-/I-6097 pkt 28, 29, 36-38, 44, 46; z dnia 10 grudnia 2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v. Kärntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53-54, 58; z dnia 21 marca 2013 r., C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37).

Rozważana zasada jedności oceny środowiskowej nakazuje zatem przeprowadzenie całościowej i globalnej kwalifikacji przedsięwzięć, która musi wziąć pod rozwagę wszystkie ich powiązania techniczne, użytkowe i funkcjonalne (tak wewnętrzne, jak i zewnętrzne), jeśli bez ich uwzględnienia mogłoby dojść do nieuzasadnionego z punktu widzenia ochrony środowiska wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oceny ich oddziaływania. W świetle uregulowań prawa unijnego przepisom § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie można zatem nadawać znaczenia, które byłoby sprzeczne z tym prawem. Już ta przesłanka samoistnie stanowi podstawę do uznania, że kwalifikacja przedsięwzięcia telekomunikacyjnego o cechach i parametrach wskazanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. musi uwzględniać wszystkie elementy powyższego przedsięwzięcia (w tym moc anten wchodzących w jego skład) oraz zachodzące pomiędzy nimi związki.

W konsekwencji w odniesieniu do przedsięwzięć stanowiących instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, należy przyjąć, że w przypadku instalacji wieloantenowych kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musi uwzględniać możliwość kumulacji wartości parametrów minimalnej równoważnej mocy promieniowana izotropowego wyznaczonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład całej instalacji. Wobec tego – po przeprowadzeniu stosownych ustaleń i obliczeń uwzględniających możliwe kierunki (azymuty) promieniowania oraz pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten – kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu się z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia, jak słusznie zaznaczył to Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Zaprezentowana powyżej wykładnia znajduje również bezpośrednie potwierdzenie w treści innych przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Zjawisko sumowania mocy poszczególnych anten lub elementów instalacji antenowych nie jest zatem obce rozporządzeniu. Przykładowo w § 2 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia postanowiono, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Przepis ten wprost zatem wskazuje, że dodanie anten, zmiana ich lokalizacji lub zmiana antenowych parametrów technicznych lub użytkowych w ramach zbiorczo ujętego wieloantenowego przedsięwzięcia może spowodować, że progi mocy promieniowania zostaną osiągnięte, pomimo iż moc niektórych pojedynczych anten wchodzących w skład tego przedsięwzięcia nie osiągnie progów określonych w § 2. Podobne regulacje wynikają również z § 3 ust. 2 pkt 1-2 cyt. rozporządzenia. Jeszcze bardziej oczywiste wnioski można wyprowadzić z powołanego w zarzucie kasacyjnym § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W przepisie tym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nakazano zaliczyć również te przedsięwzięcia, które nie osiągają progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu zostaną osiągnięte progi określone w ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że nawet jeśli mamy do czynienia z traktowanymi odrębnie planowanymi, realizowanymi lub zrealizowanymi przedsięwzięciami jednorodzajowymi (np. radiokomunikacyjnymi) znajdującymi się w określonej bliskości (jednego zakładu lub obiektu), to powstaje obowiązek zsumowania ich parametrów (np. mocy promieniowania wszystkich anten wchodzących w skład danej instalacji), jeśli po dokonaniu tego zsumowania względem choćby jednego przedsięwzięcia zostaną osiągnięte progi wyznaczone w § 3 ust. 1 (np. w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.). Taki sposób regulacji ma zapobiec niedopuszczalnej separacji kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć, które już istnieją lub będą istnieć w obrębie jednego zakładu lub obiektu. Dotyczy to wprawdzie odrębnych przedsięwzięć (instalacji) telekomunikacyjnych, które już działają lub mają działać w danym miejscu, jednak sens i cel powyższej regulacji wskazuje, że zakaz separacji kwalifikacyjnej powinien zostać rozciągnięty również na pojedyncze anteny traktowane jako odrębne instalacje telekomunikacyjne, nawet jeśli wchodzą one – z woli inwestora – w skład jednej wieloantenowej instalacji. Tylko taki sposób wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapewnia zachowanie koniecznej zgodności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej, a jednocześnie pozostaje w zgodności z wynikającymi z tego rozporządzenia celami regulacyjnymi.

Należy przy tym zwrócić również uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest bowiem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny (por. wyroki NSA z dnia: 11 czerwca 2019 r. II OSK 1900/17; 25 lipca 2019 r. II OSK 2338/17; 11 września 2019 r. II OSK 2186/19; 25 września 2019 r. II OSK 2201/18; 15 listopada 2019 r. II OSK 3281/17; 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17; 16 czerwca 2015 r. II OSK 2706/13; 29 września 2015 r. II OSK 139/14; 1 grudnia 2015 r. II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r. II OSK 708/15; 22 lutego 2017 r. II OSK 1494/14; 10 maja 2018 r. II OSK 2877/17; 29 maja 2018 r. II OSK 1570/18; 22 listopada 2019 r. II OSK 36/18; 5 grudnia 2019 r. II OSK 212/18; 12 grudnia 2019 r. II OSK 271/18; 16 stycznia 2020 r. II OSK 460/18; 21 stycznia 2020 r. II OSK 546/18; 23 stycznia 2020 r. II OSK 559/18; 26 lutego 2020 r. II OSK 1050/18; 27 lutego 2020 r. II OSK 1064/18; 12 marca 2020 r. II OSK 1271/18; 12 marca 2020 r. II OSK 1101/18; 26 maja 2020 r. II OSK 3053/19; 14 października 2020 r. II OSK 2263/20; 17 listopada 2020 r. II OSK 1276/18; 2 grudnia 2020 r. II OSK 2799/20; 27 stycznia 2021 r. II OSK 2336/20).

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również na temat parametrów technicznych anten oraz ich pochylenia i uznał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (por. wyroki NSA z dnia: 5 grudnia 2019 r. II OSK 212/18; 16 stycznia 2020 r. II OSK 460/18; 12 marca 2020 r. II OSK 1271/18).

Tym samym jest nieusprawiedliwiony zarówno zarzut wadliwego zastosowania przez Sąd § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., jak i zarzut naruszenia art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, słusznie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy wyeliminował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, zasadnie uznając, że należy raz jeszcze dokonać prawidłowych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przy uwzględnieniu ilości planowanych anten i ich wzajemnego odziaływania, jak i tego czy ustalenia w zakresie zasięgu oddziaływania inwestycji prawidłowo odniesiono do terenu na który ma ona oddziaływać, w szczególności miejsc dostępnych dla ludzi.

Nie jest tym samym usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób opisany w jej petitum. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni zwrotu "miejsca dostępne dla ludności" – zawartego w ww. normie prawa materialnego.

Niewątpliwie przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyroki NSA: z 25 października 2011 r. II OSK 1485/10; z 15 października 2009 r. II OSK 1581/08; z 31 maja 2010 r. II OSK 719/09 ).

Oceniając zatem miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym – tak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – w szczególności patrz wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. II OSK 419/13, z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2245/15. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji co do przedstawionej wykładni pojęcia zwrotu "miejsca dostępne dla ludności" w pełni odpowiada prawu.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji trafnie uznał, że narusza ona prawo i dlatego też właściwie wyeliminował ją z obrotu prawnego, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Niewątpliwie w sprawie tej oprócz naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. naruszono również przepisy prawa materialnego w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc istniała podstawa do usunięcia wadliwych decyzji z obrotu prawnego także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przy powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także podstawy prawnej z "lit. a" nie jest uchybieniem mającym wpływ na wynik postępowania. Niemniej jednak wbrew wywodom skargi kasacyjnej w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany wyżej przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku w tej sprawy prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku, zawiera wszystkie niezbędne elementy jakie wymagane są przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając jednocześnie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie stosownej kontroli w ramach wniesionego środka odwoławczego. Stanowisko Sądu jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydaniu tego wyroku. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie motywy zaskarżonego wyroku przywołują również wskazania co do dalszego postępowania (patrz strona 16).

Reasumując podnieść należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w dacie decyzji pierwszoinstancyjnej wskazanej w sentencji wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.