Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 752/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, 50, 51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 156, 158
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi R.sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R.Spółki z o. o. Spółki komandytowej w W. ("skarżąca", "inwestor") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] lutego 2020 r., znak: [...], wydana w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent [...]("Prezydent") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku restauracji "B." na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W., obejmującą w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³.

W wyniku kontroli robót prowadzonych w oparciu o ww. pozwolenie na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]("PINB") ustalił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego ww. decyzją projektu przebudowy w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu bez wymaganego pozwolenia. Wobec tych ustaleń PINB postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie opisanej powyżej nieruchomości oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych wykonanych na tej nieruchomości pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wykonaniu tego postanowienia skarżąca przedłożyła ocenę techniczną z 21 sierpnia 2018 r. sporządzoną przez mgr inż. B. Z.oraz inż. W. R., w której to m.in. wskazano, że ze względu na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym dopuszcza się zabudowę wielorodzinną z usługami, inwestor będzie realizował na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny z garażami w bryle budynku i usługami.

Dalej, decyzją nr [...]z [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"), PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

24 sierpnia 2018 r. skarżąca przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, siedmiokondygnacyjnego, o wysokości ok. 25 m i kubaturze ok. 35 tys. m³ z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stacją transformatorową przy ul. [...]w W., dz. nr ewid. [...], obręb [...], wraz ze zjazdem z ul. [...] i ul. [...] na terenie dz. nr ewid.[...] i [...], obręb [...].

Decyzją nr [...] z [...] września 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB zatwierdził skarżącej powyżej opisany projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stancją transformatorową na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w Warszawie wraz ze zjazdami z ul. [...] i ul. [...] na terenie działek nr ewid.[...]i [...] z obrębu [...] i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zamiennego oraz nałożył na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji po zakończeniu wykonywania robót budowlanych, z zachowaniem określonych przez PINB warunków.

Dalej, po uruchomieniu postępowania na wniosek właściciela nieruchomości - Miasta [...] - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją nr [...]z [...] czerwca 2019 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]nr [...] z [...] września 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...]z [...]października 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. (skarga skarżącej do tut. Sądu na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. o sygn. akt VII SA/Wa 125/20).

Pismem z 19 listopada 2019 r. [...]WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...]z [...] sierpnia 2018 r.

Następnie organ ten decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r., powołując się na art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), stwierdził nieważności decyzji PINB nr [...]z [...] sierpnia 2018 r., nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB przedstawił przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po przytoczeniu tez judykatury, dotyczących pojęcia "rażącego naruszenia prawa", [...]WINB podkreślił, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków gospodarczych i społecznych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. [...]WINB zaznaczył nadto, że o rażącym naruszenie prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych.

Odnosząc się do badanej decyzji (i akt, w oparciu o które została wydana) [...]WINB wskazał, że przeprowadzone 16 sierpnia 2018 r. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W. oględziny pozwoliły stwierdzić wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r.; stwierdzono wówczas wykonanie częściowej rozbiórki budynku - wyburzono budynek od osi H do osi C; w osiach H-E wykonano nowy fundament o grubości 1 m o powierzchni ok. 150 m², ściany konstrukcyjne i słupy w poziomie "-1" oraz strop w wyżej wymienionych osiach nad poziomem "-1" i elementy konstrukcyjne pionowe poziomu "0" (tj. dwa słupy i ściany żelbetowe); widoczne były także wykotwienia stropu poziomu "0" w celu dalszej rozbudowy w stronę północną, południową i zachodnią.

[...]WINB podkreślił, że projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r. dotyczył przebudowy restauracji "B.". Zgodnie z jego zapisami przedmiotem inwestycji miała być przebudowa antresoli nad salą konsumpcyjną w części ww. restauracji polegająca na powiększeniu pierwotnej powierzchni antresoli o ok. 12 m² z budową schodów żelbetowych i windą. Zgodnie z projektem przebudowa antresoli pozwoliłaby wydzielić kameralne miejsce konsumpcji dla 35 osób, połączone schodami ewakuacyjnymi z parterem. Instalacja windy podawczej miała natomiast ułatwić obsługę kelnerską na antresoli. Inwestor dokonując zaś częściowej rozbiórki budynku w osiach H do C niewątpliwie rozebrał część obiektu w ogóle nie objętą zakresem przebudowy. Jednocześnie jak wynika z oceny technicznej z 21 sierpnia 2018 r. sporządzonej przez kierownika budowy mgr inż. B. Z.oraz inż. W. R. wykonane na tamten czas roboty zmierzały do dalszej rozbudowy budynku, zakres planowanej inwestycji miał obejmować budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, nie zaś przebudowę obecnie istniejącego budynku w zakresie antresoli.

[...]WINB stwierdził w efekcie, że nie można było przyjąć, iż doszło do realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. Okoliczności sprawy wskazywały na realizację zupełnie nowego zamierzenia inwestycyjnego.

Dla poparcia swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 6/17, w którym wskazano, że niedopuszczalne jest uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., "Prawo budowlane") pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę.

[...]WINB ocenił, że okoliczności sprawy nie uprawniały PINB do zastosowania normy prawnej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Jednocześnie organ ten ocenił, że stwierdzone uchybienie ma charakter rażący, co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2018 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania nadzorczego i zwykłego, w toku którego zapadła kwestionowana decyzja PINB, GINB wskazał, że skarżąca realizuje obiekt budowlany, tj. budynek mieszkalny wielorodzinny, stanowiący całkowicie inne przedsięwzięcie inwestycyjne, niż przebudowa i powiększenie antresoli o 12 m², budowa schodów ewakuacyjnych i windy podawczej w budynku restauracji "B.", które to roboty zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta [...]z 19 kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę; z tej przyczyny nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 36a Prawa budowlanego.

Ustawodawca wprowadzając wymóg uzyskania pozwolenia na budowę pozostawił możliwość zmiany zamiaru inwestycyjnego, w tym poprzez wprowadzenie zmian o charakterze istotnym. Dopuszczenie istotnych zmian w zamierzeniu inwestycyjnym należy jednak oceniać w kontekście zatwierdzonego projektu budowlanego i istniejącego pozwolenia na budowę. Nie można uznać, że w ramach istotnych odstępstw możliwe jest dopuszczenie wprowadzenia takich zmian, które prowadzą do realizacji innego obiektu nie tylko pod względem istotnych gabarytów, ale sposobu użytkowania i innych warunków wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W przeciwnym razie tryb z art. 50-51 w zw. z art. 36a ww. ustawy uprawniałby do legalizacji każdego obiektu budowlanego, o ile tylko inwestor legitymowałby się pozwoleniem na budowę jakiegokolwiek obiektu na terenie wskazanym w pozwoleniu na budowę.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1066/11, GINB dodał, że "istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.

GINB zauważył, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, że realizowane roboty dotyczyły całkowicie innego przedsięwzięcia inwestycyjnego niż zatwierdzone decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r.; ta zezwala na przebudowę części budynku restauracji. Powyższe bezspornie potwierdza ocena techniczna z 21 sierpnia 2018 r. inż. W. R., w której wprost wskazano, że inwestor będzie realizował na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w bryle budynku i usługami. "W związku z tym zamierzenie inwestycyjne i tożsamość nowopowstającego obiektu już na wczesnym etapie realizacji inwestycji były niezgodne z zatwierdzoną decyzją Prezydenta z [...] kwietnia 2018 r."

Ewidentna rozbieżność istniejąca w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć inwestycyjnych jest bezdyskusyjna i nie wymaga szczegółowej analizy. Organ zaznaczył jednak, że niezależnie od przesądzającej, zasadniczo odmiennej funkcji obu obiektów, podobnie nieporównywalna pozostaje w obu przypadkach kubatura, powierzchnia, kształt, wysokość czy też ilość kondygnacji obiektu pierwotnego przeznaczonego do przebudowy i faktycznie realizowanego.

Organ podkreślił, że nie może być uznana za istotne odstępstwo od projektu budowlanego realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym. Prawidłowym wówczas jest wszczęcie i prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Czym innym bowiem jest dokonanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a czym innym samowolna realizacja budowy o parametrach całkowicie innych niż wskazane w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie inwestora nie jest odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowanego.

GINB ocenił, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż podstawą do wydania decyzji w oparciu o ww. przepis prawa powinno być stwierdzenie o zaistnieniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a nie jak w przedmiotowej sprawie, realizacja innego obiektu niż obiekt objęty pozwoleniem na budowę.

Podniósł przy tym, że oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W takim przypadku nie do przyjęcia jest dopuszczenie do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji, która w sposób oczywisty – jak wykazano powyżej – narusza prawo. Tego rodzaju naruszeń nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, w tym szkodliwe dla inwestora konsekwencje finansowe, a przyjęcie odmiennego stanowiska – spowodowałoby ujemne skutki społeczne; stanowiłoby wyraz aprobaty dla negatywnej ze społecznego punktu widzenia praktyki naruszania prawa wbrew konstytucyjnemu obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego (art. 83 Konstytucji RP). Powyższe odnieść należy do organu powiatowego, który wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, podczas gdy podstawą do wydania decyzji w oparciu o ww. przepis prawa powinno być stwierdzenie o zaistnieniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, a nie jak w przedmiotowej sprawie, realizacja innego obiektu niż obiekt objęty pozwoleniem na budowę. Niedopuszczalna zatem byłaby ze społecznego punktu widzenia akceptacja stanu, w którym inwestor dokonujący ewidentnej samowoli budowlanej, znajdował się w korzystniejszej sytuacji niż inwestor, realizujący inwestycję w sposób legalny od samego początku. Ponadto GINB dodał, że odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r. oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i uniemożliwiałoby prawidłowe prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn GINB uznał, że [...]WINB prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem "art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5" Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., znak: [...], skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie tryb postępowania określony w art. 50-51 ww. ustawy nie ma zastosowania, mimo że według przepisów Prawa budowlanego każda realizacja obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycję ww. przepisów;

2. art. 48 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, mimo że tryb ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia, a tym samym przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

3. art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, tj. uznanie, że w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy przewiduje on nadzwyczajny, niestosowany w niniejszej sprawie, tryb uzyskania zmiany pozwolenia na budowę oraz nieuzasadnione uznanie, że przepis ten zawiera definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, co doprowadziło organ do błędnej konkluzji, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb postępowania określony w art. 50-51 Prawa budowlanego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...]WINB stwierdzającej nieważność decyzji PINB, pomimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, w szczególności wobec tego, że decyzja PINB nie jest obarczona kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 107 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie przepisów stanowiących faktyczną podstawę prawną decyzji i nieuzasadnienie w jaki sposób ich przytoczona przez organ treść miałaby wskazywać na wystąpienie w niniejszej sprawie rażącego nadużycia prawa uwzględniającego stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] sierpnia 2018 r.;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedążenie przez GINB do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nie rozpatrzenie przez GINB w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i obiektu, którego dotyczą stwierdzone istotne odstępstwa;

4. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji GINB z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji [...]WINB stwierdzającej nieważność decyzji PINB "zatwierdzającej skarżącej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego, podczas gdy [...]WINB dopuścił się naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postepowania administracyjnego, a wady te miały istotny wpływ na wynik kontrolowanego postępowania".

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...]WINB wobec ich wydania z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie powyższych decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB, a także zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinęła sformułowane na jej wstępie zarzuty.

Skarżąca podniosła, że zarówno GINB, jak i [...]WINB błędnie uznały, że dokonane przez spółkę odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogły zostać uznane za istotne odstępstwa w rozumieniu art. 50 i 51 Prawo budowlane z uwagi na brak tożsamości obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. i obiektu, którego dotyczą stwierdzone istotne odstępstwa. Dlatego też, zdaniem organów, zastosowanie powinien znaleźć tryb postępowania przewidziany w art. 48 Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, oceniając zasadność trybu postępowania zastosowanego przez PINB, zarówno GINB jak i [...]WINB zupełnie zignorował jednolite stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odnoszące się do stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie. W treści uzasadnienia decyzji GINB wskazał m.in., że do rozbudowy obiektu bez wymaganego pozwolenia, do którego znajduje zastosowanie art. 48 Prawo budowlane, może dojść również wtedy, gdy inwestor pomimo posiadania pozwolenia na budowę realizuje budowę inną niż ta, której dotyczy pozwolenie. Zgodnie jednak z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: II OSK 104/17: "(...) przesłanką zastosowania przepisu art. 48 Prawo budowlane jest całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu, zastosowanie w sprawie znajduje tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy." Takie samo stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w wyroku z 20 września 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt: II OSK 86/16, wskazując, że: "Przesłanką zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane jest bowiem całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znalazłby tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy." I dalej, skarżąca podała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1926/07 wyraźnie podkreślił, że: "Według prawa budowlanego każde realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wypełnia dyspozycje przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Treść art. 48 Prawa budowlanego w jednoznaczny sposób wskazuje, że z samowolą budowlaną mamy do czynienia, gdy inwestor nie uzyskał przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę - ostatecznego. Jeżeli inwestor na dzień rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie mógł mu - w razie jakiejkolwiek interwencji osoby trzeciej - czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej."

Przywołując też inne orzeczenia skarżąca podkreśliła w efekcie, że wbrew twierdzeniom [...]WINB i GINB odstępstwa dokonane przez Spółkę stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 50 i 51 Prawa budowlanego i powinny być rozpatrywane w trybie określonym w tych przepisach.

Dodała, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że PINB prawidłowo zastosował w przedmiotowej sprawie tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sądy administracyjne w przywołanych powyżej orzeczeniach reprezentują jednolity pogląd, że inwestorowi nie można czynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, skarżąca zaznaczyła, że w okolicznościach niniejszej sprawy PINB nie mógł postąpić inaczej, jak wydając w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego postanowienie nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz decyzję nr [...]z [...] sierpnia 2018 r. nakładającą na spółkę obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla [...] czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W. PINB wszczął bowiem postępowanie naprawcze w okresie, w którym inwestycja była na jej wczesnym etapie (rozebranie ściany i prace przy fundamentach) i nie mógł na tamten moment dojść do innego wniosku niż ten, że obiekt budowlany realizowany jest przez spółkę z istotnymi odstępstwami. W zastanym stadium realizacji prac budowlanych PINB mógł ocenić tylko czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i wyłącznie tą okoliczność mógł zweryfikować. Trudno bowiem jest wymagać od PINB, aby w sytuacji, w której inwestycja jest na wstępnym etapie realizacji, podjął się antycypacji tego jakie zamierzenie inwestycyjnie zostanie przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym, do złożenia którego zobowiązał Spółkę.

Skarżąca podała też, że stanowisko GINB prowadzi w istocie do wniosku, że PINB, już w momencie oględzin nieruchomości, podczas których stwierdzono prowadzenie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego (a które odbyły się w czasie, gdy inwestycja była na etapie prac przy fundamentach), powinien stwierdzić, iż w sprawie zastosowanie znajdzie art. 48 Prawa budowlanego.

Jedynie z ostrożności wskazała, że zarówno GINB, jak i [...]WINB błędnie stwierdzili, że charakter odstępstw dokonanych przez spółkę przesądza o braku tożsamości obiektu, którego odstępstwa dotyczą i obiektu wymienionego w pozwoleniu na budowę, powołując się głównie na różnicę funkcji i przeznaczenia pomiędzy projektem zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a realizowaną inwestycją.

Dalej skarżąca podniosła, że stwierdzenie organów obu instancji o wystąpieniu w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa jest całkowicie nieuzasadnione. Organ nie wskazał precyzyjnie na czym miałoby polegać takie naruszenie, ograniczając się do przywołania rozległych cytatów z orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 156 § 1 k.p.a. i art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, choć żaden z tych przepisów nie został wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani nie przesądza, że w niniejszej sprawie mogło mieć miejsce rażące naruszenie prawa i na czym miałoby ono polegać. Wskazała, że rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Ważne jest także aby skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo nie dały się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. zaistnieją gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, realizowana na nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] położonej przy ul. [...] w W. jest zgodna z celem, na jaki użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione. Z treści § 5 umowy z 19 marca 1999 r., na podstawie której doszło do oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] (Rep. A nr [...]), jednoznacznie wynika, że: "Użytkownik wieczysty obowiązany jest przez cały okres trwania użytkowania wieczystego korzystać z gruntu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, w szczególności z planem zagospodarowania przestrzennego." Przedmiotowa nieruchomość objęta jest postanowieniami uchwały Rady [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], która dla terenu, na którym znajduje się działka ewid. nr [...], oznaczonego symbolem F16 MW/U, przewiduje przeznaczenie podstawowe jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i/lub usługi. Tym samym cel użytkowania wieczystego wynikający z zawartej umowy, na podstawie której doszło do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, pozostaje w zgodzie z realizowaną inwestycją.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W piśmie procesowy z 20 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane szeroko w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2020 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] grudnia 2019 r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Ta ostatnia (PINB) wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją GINB wszczęte zostało z urzędu, a organy nadzorcze, orzekając w tak uruchomionym postępowaniu nadzwyczajnym, zgodnie uznały, że badana decyzja PINB z [...] sierpnia 2018 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa poprzez - w istocie - wadliwe zastosowanie trybu naprawczego w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego całkowicie odmiennego od realizowanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Prezydenta Miasta [...] [..] kwietnia 2018 r.

Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem; wskazuje na wadliwą ocenę okoliczności sprawy i wadliwe przyjęcie, że nie uzasadniały one zastosowania trybu uregulowanego w art. 50-51 Prawa budowlanego, co skutkowało następnie błędnym stwierdzeniem w jej ocenie wystąpienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analizując przebieg postępowania zwykłego, zakończonego decyzją badaną w trybie nadzwyczajnym, zapadłe rozstrzygnięcia ([...]WINB i GINB) oraz ich uzasadnienia, a także argumentację skargi Sąd uznał, że zarzuty podniesione przez skarżącą nie podważają skutecznie prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Rozwijając tę ocenę Sąd stwierdza, że zgadza się z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że skarżąca, prowadząc budowę na działce o nr ewid. [...], nie tyle odstąpiła (w stopniu istotnym) od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...]z [...] kwietnia 2018 r., co przystąpiła do realizacji zupełnie innej inwestycji, a w takim przypadku tryb naprawczy nie mógł być zastosowany.

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę budynku restauracji "B." na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W., obejmującą w szczególności przebudowę i powiększenie antresoli w części ww. budynku – nad salą konsumpcyjną restauracji o ok. 12 m² z budową schodów żelbetowych i windy (a to - w budynku o wysokości ok. 7 m i kubaturze 2000 m³). Przeprowadzona kontrola robót realizowanych w oparciu o to pozwolenie na budowę wykazała wykonywanie robót budowlanych niezgodnie z decyzją Prezydenta z [...]kwietnia 2018 r.; stwierdzono wówczas wykonanie częściowej rozbiórki budynku (wyburzono budynek od osi H do osi C); nadto w osiach H-E stwierdzono wykonanie nowego fundamentu o grubości 1 m o powierzchni ok. 150 m², a także ścian konstrukcyjnych i słupów w poziomie "-1" oraz stropu w wyżej wymienionych osiach nad poziomem "-1" i elementów konstrukcyjnych pionowych poziomu "0" (tj. dwóch słupów i ściany żelbetowej); widoczne były także wykotwienia stropu poziomu "0" w celu dalszej rozbudowy w stronę północną, południową i zachodnią – v. protokół oględzin robót budowlanych nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. Oceniono na tym etapie, że inwestor w stopniu istotnym odstąpił od ww. pozwolenia na budowę, co też skutkowało wydaniem postanowienia przez PINB [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W. i nakładającego obowiązek na inwestora przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Przy piśmie z 21 sierpnia 2018 r. inwestor przedłożył ocenę techniczną z tej samej daty, podpisaną m.in. przez kierownika budowy, którą potwierdzono opisane w ww. protokole "odstępstwa", a jednocześnie wskazano na realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w bryle budynku i usługami zaznaczając, że inwestycja taka jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe dowodzi tego, że inwestor po przystąpieniu do budowy w oparciu o pozwolenie dotyczące zgody na przebudowę istniejącego budynku, zmienił zamiar inwestycyjny i zaczął realizować budynek mieszkalny wielorodzinny, a to - bez projektu budowlanego zatwierdzonego przez właściwy organ. Wskazana zmiana jako wykraczająca poza elementy objęte pierwotnym pozwoleniem na budowę, nie mogła być "legalizowana" w trybie naprawczym – uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Zmiana ta, dotycząca nie tylko funkcji obiektu, ale też jego parametrów (a warto dodać, że kontrola robót 16 sierpnia 2018 r. ujawniła rozbiórkę budynku restauracji w części oraz wykonanie nowego fundamentu o pow. ok 150 m² i grubości 1 m), nie mieści się bowiem w definicji odstępstw, w tym istotnych, od projektu budowlanego. Tylko zaś taka kwalifikacja wykonanych robót uprawniałaby do zastosowania art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Wbrew skardze, ważnym dla tej oceny jest przepis art. 36a Prawa budowlanego; reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 5). Przepis ten ma na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej jednak dotyczy on tylko odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a skoro tak, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem i stanowić jego zmianę, ale zmiana ta (choć dotyczyć może charakterystycznych parametrów obiektu takich jak kubatura, czy powierzchnia zabudowy, v. art. 36a ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji PINB), nie może prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. "Odmienna wykładnia ww. art. 36a stanowiłaby jego nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłaby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych." (v. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17). Jeśli więc "nowy" projekt przewiduje całkowitą zmianę przedsięwzięcia inwestycyjnego, to podstawą jego zatwierdzenia nie może być art. 36a Prawa budowlanego; ten dotyczy bowiem wyłącznie korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego zamierzenia. Konsekwentnie, temu też nie może służyć tryb naprawczy wywołany (niejako) wypełnieniem przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dotyczącej (samowolnego - bez zachowania wymogu z art. 36a ust. 1) wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce bowiem jedynie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą zamierzone odstępstwa.

Tymczasem w niniejszej sprawie badaną w trybie nadzorczym decyzją z [...] sierpnia 2018 r., PINB - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji realizowanej na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W. Uczynił tak, choć miał wiedzę, że inwestor dysponując decyzją Prezydenta [...]z [...] kwietnia 2018 r., dotyczącą wyłącznie przebudowy (istniejącego na ww. nieruchomości) budynku restauracji "B.", przystąpił do realizacji całkowicie innego zamierzenia. Różnica pomiędzy tymi zamierzeniami jest ewidentna, nadto - widoczna była "już" na tym etapie, wobec ustaleń poczynionych na nieruchomości w dniu 16 sierpnia 2018 r., a także treści przedłożonej w postępowaniu przez inwestora oceny technicznej opracowanej przez mgr inż. B. Z.i inż. W. R.. Wynika z tych dowodów, że przystąpiono do realizacji innego obiektu - innego pod względem gabarytów i sposobu użytkowania, wykonując w tym celu: rozbiórkę części obiektu przeznaczonego w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę do przebudowy, tj. wyburzenie budynku od osi H do E, nowy fundament o grubości ok. 1 m o powierzchni ok. 150 m², ściany konstrukcyjne, słupy w poziomie "-1" i strop w ww. osiach nad poziomem "-1" oraz elementy konstrukcyjne pionowe poziomu "0", tj. dwa słupy i ściany żelbetowe. Realizacja tego zamierzenia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; wprowadzone zmiany wykroczyły bowiem poza definicję "istotnych odstępstw", uregulowaną w art. 36a ust. 5 omawianej ustawy; są bowiem więcej niż istotne (na co prawidłowo wskazał m.in. GINB) i zmierzają do realizacji zupełnie "czegoś" innego. Stąd też w pełni uprawnione jest stwierdzenie GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewidentna rozbieżność w zakresie wszystkich elementarnych cech obydwu przedsięwzięć uniemożliwiała zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie stwierdził, aby doszło w postępowaniu nadzwyczajnym do wadliwych ustaleń faktycznych (w oparciu o które wydano badaną decyzję PINB z [...] sierpnia 2018 r.), czy wadliwej oceny okoliczności sprawy (zakończonej badaną decyzją z [...] sierpnia 2018 r.) w związku z przepisami prawa materialnego, które należało w tym przypadku uwzględnić.

Sąd dostrzega także, że orzecznictwo sądów administracyjnych przywołane dość obszernie w skardze, a mające wskazywać w jakich sytuacjach art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego winien znaleźć zastosowanie, nie dowodzi dokonania przez organy orzekające wadliwej oceny okoliczności sprawy. Sąd zgadza się przy tym ze skarżącą, że art. 48 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku całkowitego zignorowania przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak również, że w art. 50 Prawa budowlanego chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej dostrzega, że skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem organu architektoniczno-budowlanego na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na ww. nieruchomości przy ul. [...]w [...]; pozwolenie, które uzyskała uprawniało ją wyłącznie do przebudowy istniejącego na ww. nieruchomości budynku restauracji. W efekcie, twierdzenie przez skarżącą w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że nie dopuściła się naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest całkowicie niezrozumiałe. W tym przypadku nie ma bowiem mowy o zmianach, przeróbkach projektowanej przebudowy, ale o całkowitej zmianie zamiaru inwestycyjnego, która nie mogła być zaakceptowana w trybie naprawczym – na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego; wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a przystąpienie do realizacji bez takiego aktu stanowi samowolę budowlaną. Wydane pozwolenie na budowę zupełnie innej inwestycji nie mogło bowiem potwierdzać legalności realizowanej inwestycji, całkowicie odmiennej od zatwierdzonej przez Prezydenta. W konsekwencji Sąd ocenia, że nie można organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzucić wadliwej wykładni art. 50-51 i art. 48 Prawa budowlanego. Tak też Sąd ocenia zarzut skargi dotyczący art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego; zauważa jednocześnie, że ten ostatni został przywołany w sprawie jedynie w celu dokonania kwalifikacji wykonanych przez skarżącą robót i ich zgodności z zatwierdzoną przez organ architektoniczno-budowlany dokumentacją budowlaną.

Zatem, Sąd nie dopatrzył się zastosowania błędnej wykładni art. 36a i art. 50-51 Prawa budowlanego, i podziela w efekcie ocenę organów nadzorczych wyrażoną w zapadłych decyzjach (w tym w decyzji zaskarżonej), co do wydania badanej decyzji PINB z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego.

Sąd wyjaśnia przy tym, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Stosując ww. przepis prawidłowo - zdaniem Sądu - przyjęto, że oczywistość naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości; realizowanej przez inwestora inwestycji nie można było bowiem zakwalifikować jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Inwestor zaplanował zupełnie inny obiekt niż ten, którego dotyczył projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a taka zmiana nie mogła być zaakceptowana w trybie uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego (wobec treści art. 28 ust. 1 i art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie można było uznać, że wystąpiła przesłanka uregulowana w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Realizacja zupełnie innego obiektu niż ten, który został przewidziany w projekcie budowlanym wymagała uzyskania "nowego" pozwolenia na budowę, nie mogła być zatwierdzona w przywołanym trybie naprawczym. Wobec jednak wydania przez PINB decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy (a to z uwagi na brak właściwej oceny tego organu w kontekście art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego), należało stwierdzić oczywiste naruszenie prawa przez ten organ, którego to nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, w tym (jak słusznie zauważył GINB) szkodliwe dla inwestora konsekwencje finansowe. Rodzaj tego naruszenia powoduje zaś, że badana w niniejszej sprawie decyzja PINB nie mogła być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa i musiała być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd zgadza się bowiem z GINB, że "utrzymanie" tej decyzji stanowiłoby wyraz aprobaty dla negatywnej ze społecznego punktu widzenia praktyki naruszania prawa wbrew obowiązkowi jego przestrzegania przez każdego; tym bardziej wówczas, gdy stwierdzone naruszenie polega w istocie na akceptacji stanu prowadzącego do realizacji inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę; uniemożliwiałoby także legalizację inwestycji.

Sąd podziela tym samym gradację stwierdzonego naruszenia prawa, dokonaną przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (który to, stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miał na uwadze właściwą jego interpretację i konieczność wykazania oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz skutków naruszenia).

Podsumowując Sąd stwierdza, że w badanej decyzji PINB wadliwie zastosowano art. 51 Prawa budowlanego. Ustawodawca w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie bowiem wskazał, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jej legalizacja powinna nastąpić w trybie art. 48 tej ustawy. Sąd stwierdza przy tym, że nie można wymogu z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obchodzić wykorzystując fakt, że inwestor posiadał pozwolenie na budowę i stosować procedury przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego dla realizacji całkowicie innego zamierzenia w tym samym miejscu. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji PINB "zatwierdzającej" taki stan, nie może być uznane za rozstrzygnięcie mogące być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1760/18). Skutki społeczno-gospodarcze takiego uchybienia nie są możliwe do zaakceptowania; w praworządnym państwie nie może się bowiem ostać decyzja, która wypacza istotę normy prawnej zawartej w art. 36a, w dalszej kolejności – w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tego też powodu nie mogła mieć istotnego znaczenia w sprawie, podniesiona w skardze okoliczność zgodności "nowego" zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec Sąd zaznacza, że orzekając w sprawie i wyrażając swoją ocenę podtrzymał w istocie stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 2020 r. o sygn. akt VII SA/Wa 125/20 ze skargi skarżącej na decyzję GINB dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] września 2018 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzającej przedłożony przez skarżącą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma garażami, usługami w parterze oraz wbudowaną stancją transformatorową na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w W. wraz ze zjazdami z ul. [...] i ul. [...] na terenie działek nr ewid.[...]i [...] z obrębu [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zamiennego oraz nakładającej na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji po zakończeniu wykonywania robót budowlanych, z zachowaniem określonych przez PINB warunków. Wskazany wyrok nie jest prawomocny, nie wiązał więc Sądu w niniejszej sprawie, ale ocena w nim zawarta została przez Sąd "podtrzymana", a warto dostrzec, że obie te sprawy dotyczyły ważności decyzji wydanych w toku tego samego postępowania naprawczego (składającego się co do zasady z kilku etapów), z których oceniana w niniejszej sprawie stanowiła "pierwszą".

W tych warunkach, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o jej oddaleniu.