Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3195/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 , art. 8, art. 14
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 958/12 w sprawie ze skargi H. L., E. J. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 958/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. L., E. J. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],[...] w przedmiocie scalenia gruntów, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że będąca przedmiotem skarg E. J., H. L. i M. C. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2012 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 1, art. 2, art. 8, art. 11, art. 13, art. 14, art. 20, art. 22 art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.), w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi G. gm. G. o ogólnym obszarze 1856.1024 ha, poszerzonego o część gruntów: wsi B. o powierzchni 0.73 ha, wsi C. o powierzchni 2.25 ha, wsi C. o powierzchni 1.86 ha, wsi D. o powierzchni 18.42 ha, wsi G. o powierzchni 0.27 ha, wsi G. o powierzchni 0.34 ha, wsi G. o powierzchni 41.19 ha, wsi L. o powierzchni 1.46 ha, wsi N. o powierzchni 0.15 ha, wsi W. o powierzchni 0.40 ha, wsi Z. o powierzchni 0,63 ha.

Pierwotny projekt scalenia został zatwierdzony decyzją Starosty L. z dnia [...] września 2005 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Starosta L. ponownie zatwierdził projekt scalenia gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...],[...],[...] orzekło w ten sposób, że w pkt I utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów 20 imiennie wskazanych osób, zaś w pkt II uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w części dotyczącej 13 enumeratywnie wskazanych działek gruntowych należących do różnych odwołujących się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 579/09, po rozpoznaniu skarg K. K., A. C., B. P., E. S., M. C., J. M. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2009 r. w pkt I oddalił skargę J. M., a w pkt II stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 127-139 kpa. W opinii Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy w pkt I decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2008 r. w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się, zaś w pkt II uchylając tę decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się, poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego, a także zakresem decyzji organu I instancji pozostawiło "wyrzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem". Oznacza to, że w istocie Kolegium rozpoznało w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. W opinii Sądu, nietrafne jest sformułowanie zawarte w decyzji Kolegium, że w zakresie nie objętym odwołaniami, decyzja organu I instancji w stosunku do pozostałych uczestników scalenia stała się ostateczną. Organ odwoławczy, który w wyniku wniesionego odwołania (odwołań) od decyzji wydanej w I instancji, ogranicza zakres swego rozstrzygnięcia pod względem przedmiotowym i podmiotowym, w porównaniu do decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu rażąco narusza art. 15 kpa. Niezależnie od powyższego sformułowanie "utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy w stosunku do gruntów...", a następnie wymienienie osób, do których mają te grunty należeć, w istocie nie wyjaśnia treści takiej decyzji, mianowicie o jakie grunty chodzi – czy te, które należały do odwołujących się przed scaleniem, czy też odnosi się to do gruntów przydzielonych im w wyniku decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, konstrukcja orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa, z którego wynika, że wydanie tego typu decyzji kasacyjnej, połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest możliwe tylko, gdy uchylenie decyzji organu I instancji następuje "w całości", nie zaś, jak uczyniło to Kolegium w części. Organ, który orzeka w postępowaniu odwoławczym w sposób niedopuszczalny treścią cytowanego przepisu, rażąco narusza przywołane w podstawie prawnej swej decyzji przepisy (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa). Powołując się na art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn, które wziął pod rozwagę z urzędu, uznając przy tym, że czynią one przedwczesnym rozważanie zasadności zarzutów podniesionych w skargach.

Ponownie rozpatrując odwołania A. B., H. B., K. C., J. C., A. C., A. C., B. P., M. C., E. J., S. K., D. K., K. K., U. K., B. K., K. K., H. L., B. L., A. M. i J. M., Z. W., Z. M., J. S., K. U. od decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2008 r.

W uzasadnieniu Kolegium streściło przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, wskazując, iż w międzyczasie uprzednio wniesione odwołania wycofali: M. Ś., R. Ś., S. Ś., E. S. i M. R., co skutkowało umorzeniem postępowania odrębnymi decyzjami w stosunku do poszczególnych odwołujących się.

W dalszej treści uzasadnienia prawnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło najistotniejsze unormowania zawarte w ustawie, określające reguły prowadzenia postępowania scaleniowego oraz przywołało daty i formy czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Następnie Kolegium indywidualnie w odniesieniu do każdego z odwołujących się przeprowadziło analizę stanu w aspekcie gruntów posiadanych przed scaleniem, ich wartości szacunkowej, gruntów przyznanych w wyniku scalenia, podjętych ustaleń prawnych i faktycznych przez organ I instancji, wywodząc o zasadności utrzymania decyzji organu I instancji w części w mocy. U podstaw takiej tezy legło ustalenie, że decyzja organu I instancji nie narusza w stosunku do poszczególnych odwołujących się art. 8, art. 14 i art. 20 ustawy.

Skargi na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnieśli E. J., M. C., H. L. osobiście i reprezentowana przez adwokat M. G. oraz J. S., który zmarł w trakcie postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi jedynego następcy prawnego zmarłego J. S. – Z. P., wobec cofnięcia skargi.

E. J. zaskarżyła ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, iż w miejsce dwóch działek przedscaleniowych przydzielono jej trzy działki o gorszej jakości i strukturze, nie uprawiane i nie nawożone. Zakwestionowała zasadność podjęcia działań faktycznych polegających na utrwaleniu drogi poscaleniowej na jej działce, które zostały wykonane bez jej wiedzy i zgody. Ponadto wyraziła sprzeciw wobec "zrekultywowania" należącej do niej działki i zniszczenia dokonanych na niej zasiewów.

M. C. zakwestionowała przyznanie jej działki 14-arowej zamiast 18-arowej o najmniejszej szerokości spośród okolicznych działek. Ponadto nie zgodziła się na wyznaczenie na jej działce drogi dojazdowej do innej działki, mimo że ma ona połączenie z drogą gminną. Działania takie zostały przeprowadzone bez zachowania procedur i powiadomienie skarżącej. Wyraziła zdecydowany sprzeciw wobec naruszania decyzją scaleniową stanu posiadania.

H. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie Kolegium ponownego rozpoznania odwołania. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów ustawy przez to, że projekt scalenia nie został sporządzony z uwzględnieniem jej uzasadnionego interesu. Podała, że nie wnosi zastrzeżeń do nowo utworzonej drogi gminnej, która dzieli jej działkę na 2 części, jednak kwestionuje przydzielenie jej działki bezpodstawnie przesuniętej w stosunku do pierwotnej działki siedliskowej, na której znajduje się dom mieszkalny i budynek gospodarczy mimo, że przed scaleniem stanowiła jedną całości.

W kolejnej skardze złożonej imieniem H. L. przez jej pełnomocnika adwokata M. G. pełnomocnik wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem uczestniczki scalenia oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia poprzez brak ponownych oględzin przedmiotu postępowania mających wykazać, że w wyniku scalenia uczestniczka uzyskała działkę o gorszej lokalizacji, położoną w stosunku do poprzedniej o kilkanaście metrów, co stoi na przeszkodzie prowadzeniu zamierzonej przez nią działalności gospodarczej i jest sprzeczne z celem scalenia.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem Starosty L. w dniu [...] października 2000 r. wszczęto postępowanie scaleniowe obejmujące ponad 50% projektowanego obszaru scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego na wniosek uczestników tego postępowania postanowieniami uzupełniającymi z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz [...] marca 2005 r. i [...] sierpnia 2005 r. powiększono pierwotnie ustalony obszar scalenia.

Oceniając zarzuty skarżących kwestionujących przyjęte w postępowaniu scaleniowym rozwiązania Sąd podał, że cechą charakterystyczną postępowania scaleniowego jest to, że organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego, ich zdaniem, rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Podkreślając, że zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się konflikty ze strony uczestników liczących wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania, Sąd Wojewódzki podniósł, że kontrola sądowa przy takich zarzutach skarg polega wyłącznie na dokonaniu oceny czy wydane rozstrzygnięcie organu nie narusza przepisów prawa i czy zostało wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2005 r., II OSK 123/05, scalenie gruntów to rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, gdzie organy administracyjne korzystają z pewnej swobody, która jest niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania przy równoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów administracji ma charakter uznaniowy.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu – organy obu instancji nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Doszło bowiem do zatwierdzenia projektu scalenia, który zmniejszył szachownicę gruntów oraz poprawił stan rozłogu na objętym nim obszarze utrudniającą prowadzenie racjonalnej gospodarki. Duża ilość właścicieli posiadała bowiem działki małe, wąskie, często znacznie oddalone od siedziby gospodarstwa rolnego, a ich uprawa ze względu na rozmiar nie była możliwa maszynami rolniczymi. Wskazano, iż przed przeprowadzeniem scalenia nie wszystkie nieruchomości miały bezpośredni dostęp do dróg, a w wyniku scalenia zaprojektowano funkcjonalną sieć dróg do wszystkich gruntów siedliskowych i rolnych, nadano racjonalny kształt działkom oraz właściwie określono granice nieruchomości.

Analizując akta administracyjne w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone przez Starostę L. z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury, przy równoczesnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W opinii Sądu, w postępowaniu odwoławczym i postępowaniu scaleniowym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów prawa.

Przedstawiając stan faktyczny i stanowiska skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że H. L. kwestionuje dokonanie scalenia ze względu na fakt, że działka przydomowa [...] została przesunięta i znacznie oddalona od jej poprzedniego położenia. Na podstawie akt Sąd ustalił, że przed scaleniem skarżąca posiadała działki o łącznej powierzchni 1,72 ha i wartości 183,89 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia zaprojektowano 6 działek o łącznej powierzchni 1,6019 ha i wartości 179,40 punktów szacunkowych. Stwierdzając, że różnica wynosi – 4,49 punktów szacunkowych, a dopuszczalna ±5.52, Sąd uznał, iż zasady procesu scalenia, o których mowa w art. 8 oraz 14 ustawy scaleniowej zostały zachowane. Podnosząc, że podstawowy zarzut skargi to wydzielenie działki poscaleniowej nr [...] przydomowej o oddaleniu od stałego miejsca położenia, Sąd podał, że przed scaleniem była to działka nr [...] o powierzchni 0,55 ha, zabudowana, o nieregularnym kształcie i krzywolinijnych granicach. Utworzono w procesie scalenia drogę gminą nr [...], która podzieliła jej dotychczasową działkę na dwie części. W efekcie utworzono działkę nr [...] zabudowaną, położoną w granicach "starej" działki, oraz wydzielono drugą działkę nr [...], która jest przesunięta kilkanaście metrów w stosunku do starego położenia. Zaznaczając, że granice tej działki zostały dopasowane do nowoutworzonej drogi, Sąd I instancji uznał zarzuty skargi H. L. za nieuzasadnione.

Przywołując następnie art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 31 ustawy scaleniowej, Sąd podkreślił, że do wszystkich gruntów zaprojektowano sieć dróg dojazdowych, uzależniając niejednokrotnie od tego położenie działek, opracowany projekt scalenia został przez geodetę-projektanta wyznaczony na gruncie i zastabilizowany, do okazania projektu scalenia uczestnicy byli zawiadomieni indywidualnie, a wniesione zastrzeżenia do projektu scalenia w okresie jego wyłożenia zostały częściowo uwzględnione jeżeli były zasadne.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że uznaniowa decyzja scaleniowa nie naruszyła zasad jej wydania i jest zgodna z treścią ustawy scaleniowej.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła H. L., która zaskarżyła ten wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to przepisów art. 1, 8 i 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że przedmiotowe scalenie przeprowadzono z naruszeniem przepisów ustawy i zasad, jakimi powinny kierować się organy administracyjne, przekroczono zasadę swobody w kształtowaniu i wyborze projektu scaleniowego, czyniąc to w sposób dowolny, bez uwzględnienia interesów i życzeń wszystkich uczestników scalenia, a uwzględniając interes tylko jednego z uczestników. Stwierdzono, że "scalenie przeprowadzono z naruszeniem przepisów ustawy, bowiem nie uwzględniono interesów i życzeń wszystkich uczestników postępowania, pomimo istnienia takich możliwości, a jedynie uwzględniono interes Pana Z. W. – który zresztą był członkiem rady scaleniowej". Podając, że w przypadku H. L. różnica punktów szacunkowych znajduje się w dozwolonym przedziale, "ale na jego pograniczu", wywiedziono, że "odchyłka" byłaby mniejsza, "gdyby skarżącej przydzielono działkę nr [...]" i gdyby "Z. W. otrzymał tylko jedną działkę".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. podała, że prosi o pozytywne załatwienie ich sprawy. Oświadczyła, że zabrano im pole bez ich wiedzy, a dano ugory zarośnięte chwastami i drzewami oraz że chcą odzyskać swoje pole.

M. C. odpowiadając na skargę kasacyjną oświadczyła, że nie zgadza się "z decyzją skargi kasacyjnej" i składa sprzeciw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 1, 8 i 14 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.).

Przepis art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

W myśl ust. 2 tego artykułu, ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) gruntach - rozumie się przez to nieruchomości rolne, grunty leśne, w tym przeznaczone na inwestycje celu publicznego, grunty pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi;

2) gruntach zabudowanych - rozumie się przez to grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków;

3) rozłogu gruntów - rozumie się przez to rozmieszczenie gruntów gospodarstwa rolnego w stosunku do gruntów zabudowanych;

4) właścicielu - rozumie się przez to również posiadacza samoistnego;

5) uczestniku scalenia - rozumie się przez to właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami;

6) wsi - rozumie się przez to również miasto;

7) Agencji - rozumie się przez to Agencję Nieruchomości Rolnych;

8) pracach scaleniowych - rozumie się przez to prace i czynności niezbędne do:

a) wszczęcia postępowania scaleniowego,

b) prowadzenia postępowania scaleniowego,

c) ujawnienia w księgach wieczystych decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia;

9) zagospodarowaniu poscaleniowym - rozumie się przez to określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania scaleniowego gruntów, polegające na:

a) budowie lub przebudowie dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych oraz dojazdów do zabudowań poszczególnych uczestników scalenia,

b) korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych,

c) likwidacji zbędnych miedz i dróg oraz wykonywaniu zabiegów rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów;

10) inwestorze - rozumie się przez to podmiot realizujący lub zamierzający realizować inwestycję celu publicznego na obszarze scalenia.

Wedle art. 8 cytowanej ustawy, uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane (ust. 1).

Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3% (ust. 2).

Na zgodny wniosek zainteresowanych uczestników scalenia można im wydzielić grunty o innej wartości szacunkowej stosując dopłaty (ust. 3).

W przypadku gdy o scalenie gruntów wystąpił inwestor, pozostałym uczestnikom postępowania scaleniowego przysługują dopłaty, jeżeli inwestor na obszarze scalenia: 1) nie posiada gruntów, albo 2) posiada grunty, ale ich wartość jest mniejsza od wartości gruntów niezbędnych na realizację inwestycji celu publicznego (ust. 3a).

Wysokość dopłat ustala się według cen przyjętych przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem lub wymianą (ust. 4).

Dopłaty uczestnikom scalenia są wypłacane ze środków powiatu jednorazowo, w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia (ust. 5).

Uczestnik scalenia zobowiązany do dopłaty uiszcza ją w terminie dwóch miesięcy po zakończeniu scalenia, na rachunek powiatu (ust. 6).

Dopłaty między uczestnikami wymiany są regulowane bezpośrednio między nimi (ust. 7).

Na wniosek uczestników postępowania scaleniowego grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa objęte postępowaniem mogą, za zgodą Agencji, zostać w całości lub w części rozdysponowane za dopłaty na rzecz uczestników postępowania (ust. 8).

Do należności Agencji z tytułu dopłat stosuje się przepisy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczące sprzedaży nieruchomości rolnych (ust. 9).

Stosownie do art. 14 ustawy scaleniowej z 1982 r. w zamian za objęte scaleniem lub wymianą lasy i grunty leśne oraz sady, ogrody, chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości. Jeżeli nie jest to możliwe, wydziela się inne użytki i stosuje dopłatę pieniężną, odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów. Za zgodą uczestnika scalenia lub wymiany można wydzielić inne użytki odpowiadające wartości dopłaty (ust. 1).

Przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać: 1) 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem; 2) 10 % dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze (ust. 2).

Mając na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, w jaki sposób w zaskarżonym wyroku naruszono powyższe przepisy prawa materialnego, dokonując ich błędnej wykładni. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie ogólnie wyrażono niezadowolenie skarżącej kasacyjnie z przeprowadzonego scalenia gruntów. Podniesiono ogólnikowo, że przedmiotowe scalenie przeprowadzono z naruszeniem przepisów ustawy i zasad, jakimi powinny kierować się organy administracyjne, przekroczono zasadę swobody w kształtowaniu i wyborze projektu scaleniowego, czyniąc to w sposób dowolny, bez uwzględnienia interesów i życzeń wszystkich uczestników scalenia, a uwzględniając interes tylko jednego z uczestników. Stwierdzono, że "scalenie przeprowadzono z naruszeniem przepisów ustawy, bowiem nie uwzględniono interesów i życzeń wszystkich uczestników postępowania, pomimo istnienia takich możliwości, a jedynie uwzględniono interes Pana Z. W. – który zresztą był członkiem rady scaleniowej". Przyznając, że w przypadku H. L. różnica punktów szacunkowych znajduje się w dozwolonym przedziale, "ale na jego pograniczu", wywodzono, że "odchyłka" byłaby mniejsza, "gdyby skarżącej przydzielono działkę nr [...]" i gdyby "Z. W. otrzymał tylko jedną działkę".

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie, na czym konkretnie – zdaniem skarżącej kasacyjnie – polega naruszenie art. 1, 8 i 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – poprzez ich błędną wykładnię. Zauważyć wypada, że artykuły te zawierają szereg różnych unormowań, ujętych w ustępy i punkty. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, które z tych unormowań i w jaki sposób zostały poddane błędnej wykładni.

Jak już wyżej podkreślono, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie może ich we własnym zakresie konkretyzować, uściślać, ani w inny sposób korygować.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.