Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 709/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 54
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] w K. na decyzję nr 121/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r., znak: WOB.7721.609.2021.JKUT w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] w K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chrzanowie decyzją nr 162/2021 z dnia 17 listopada 2021 r. znak: PINB-7355/Z/509/2021, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej upb) zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania inwestycji w sprawie złożonego w dniu 5 listopada 2021 r. przez [...] sp. z o.o[...] z siedzibą w K. zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji pn. Budynek magazynowy z częścią ekspozycyjno-handlową i zapleczem socjalno-administracyjnym o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 wraz z infrastrukturą techniczną: układem komunikacyjnym dróg wewnętrznych i parkingów, budową instalacji odprowadzania oczyszczonych wód opadowych i roztopowych, budową linii kablowej NN zasilającej, budową stacji transformatorowej typu STLmb-3,6, budową oświetlenia terenu, przebudową napowietrznej linii teletechnicznej na linię kablową, budową instalacji zewnętrznej gazu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w C. przy ul. [...].

Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie w wyniku kontroli budynku w dniu 8 listopada 2021 r. wskazujące, że roboty budowlane przy ww. inwestycji nie zostały zakończone (m.in. na terenie inwestycji pozostały obiekty tymczasowe powstałe na czas budowy, trwają prace elewacyjne). PINB stwierdził również, iż roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym:

- zmieniono sposób użytkowania pomieszczeń biurowych na II piętrze na pomieszczenia mieszkalne;

- zrealizowano wiatę na wózki sklepowe nieobjętą pozwoleniem na budowę;

- zmieniono sposób wykonania wysokiego ogrodzenia ogrodu poprzez wykonanie konstrukcji stężającej górę - daszków, co spowodowało powstanie zadaszenia pełniącego funkcję magazynową.

W trakcie ww. czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną, którą wraz z protokołem nr [...] z kontroli robót budowlanych dołączono do akt sprawy (k. 39 akt PINB).

Inwestor wniósł odwołanie.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 31 marca 2022r. nr 121/2022 Znak: WOB.7721.609.2021.JKUT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 upb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podkreślono, iż przedmiotowe zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 5 listopada 2021 r. Zaskarżona decyzja PINB nr 162/2021 znak: PINB-7355/Z/509/2021 została wydana w dniu 17 listopada 2021 r., tego samego dnia została też nadana w placówce pocztowej (vide: stempel na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 upb.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż wystąpiły okoliczności uzasadniających wniesienie sprzeciwu:

I. w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, iż mimo zawartego w dokumentach oświadczenia kierownika budowy, potwierdzonego przez inspektora nadzoru inwestorskiego, że roboty budowlane zostały zakończone, a teren budowy został doprowadzony do należytego stanu i porządku, roboty budowlane nie zostały zakończone, teren budowy nie został doprowadzony do należytego stanu i porządku, a także nie dokonano rozbiórki tymczasowych obiektów, użytkowanych w trakcie realizacji robót budowlanych, które zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę winny zostać rozebrane przed zgłoszeniem do użytkowania (...) na terenie inwestycji nadal znajdują się kontenery wykorzystywane w trakcie budowy, z których podczas przeprowadzania czynności kontrolnych nadal korzystali pracownicy oraz które na dzień kontroli były zasilane w energię elektryczną z budynku oddawanego do użytkowania. Ponadto, na terenie inwestycji znajdował się sprzęt budowlany (podnośnik koszowy), przy pomocy którego w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych prowadzone były roboty na elewacji przedmiotowego budynku";

II. w przedłożonych przez inwestora dokumentach występują następujące braki i nieścisłości:

- inwestor nie wykazał wszystkich zmian zastosowanych w trakcie realizacji inwestycji. Dla przykładu można wskazać różnice pomiędzy projektowaną, a zrealizowaną stacją transformatorową lub brak wykazania na rzucie II piętra wykonania dodatkowej ściany z otworem drzwiowym pomiędzy pomieszczeniami nr [...];

- rozbieżności w zmianach na poziomie parteru, bowiem Inwestora wykazuje, iż wydzielono pomieszczenie dla stróża przy WC ogólnodostępnym wraz z wybiciem otworu drzwiowego w elewacji południowej. Jednakże, ww. zmiana nie jest uwzględniona w zestawieniu powierzchni pomieszczeń oraz w powierzchni użytkowej całego obiektu";

- w przypadku rzutu II piętra, Inwestor przedłożył kserokopie rysunku z zatwierdzonego projektu budowlanego wraz z naniesionymi zmianami, która w dniu 03 listopada 2021 r. została zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, natomiast następnie kolorem czerwonym naniesiono zmianę opisaną w wykazie zmian następującą treścią – Wykonanie blendy pionowej w osi E na II piętrze, w miejscu blendy poziomej ograniczającej światło kurtyn p.poż. I tak, przedstawienie ww. zmian budzi wątpliwości PINB, bowiem forma jej przedstawienia wskazuje, iż została ona naniesiona już po zaopiniowaniu przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych;

- wątpliwości budzi zmiana opisana w wykazie zmian nieistotnych w następujący sposób - zmiana wykonania wysokiego ogrodzenia ogrodu (wys. 5m) poprzez wykonanie przypór usztywniających co drugie przęsło oraz konstrukcji stężającej górę (daszki) o rozpiętości 2,8 m. Powyższe nie stanowi budynku, nie zmienia powierzchni zabudowy działki, bowiem w ocenie tutejszego organu stężenie ogrodzenia górą za pomocą "daszków" powoduje, iż przedmiotowe ogrodzenie zmienia swoją funkcję;

- inwestor przedłożył mapę nieopatrzoną klauzulą urzędową, a także nie przedłożył oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji;

- inwestor nie przedłożył protokołu badań i sprawdzeń instalacji odgromowej oraz instalacji centralnego ogrzewania;

- do przedłożonych protokołów badań i sprawdzeń instalacji wodnej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej oraz wentylacji mechanicznej nie dołączono kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem uprawnień budowanych uprawniających osoby sporządzające protokoły do dokonywania badań i sprawdzeń wyżej wskazanych instalacji;

- protokół badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej został sporządzony przez T. F. posiadającego uprawnienia dozorowe. Protokoły badań i sprawdzeń powinny być sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności;

- z protokołu badań i sprawdzeń instalacji mechanicznej wynika, iż "w niektórych pomieszczeniach zmierzona ilość powietrza wywiewnego jest mniejsza niż ilość projektowana np. w pomieszczeniu nr [...] Wobec powyższego, w ocenie PINB protokół powinien zawierać wyjaśnienie, z czego wynikają wspomniane różnice i czy są dopuszczalne przez obowiązujące normy. Natomiast w przedmiotowym protokole zawarto jedynie stwierdzenie, - na podstawie przeprowadzonych pomiarów stwierdza się, że ilość powietrza nawiewnego i wywiewnego z pomieszczeń spełnia założenia projektowe;

- inwestor nie przedłożył stanowiska Państwowej Straży Pożarnej oraz nie dołączył do zawiadomienia o zakończeniu budowy wyżej wspomnianego oświadczenia wraz z zawiadomieniem dokonanym do Państwowej Straży Pożarnej z pieczęcią zawierającą datę wpływu";

- inwestor nie przedłożył decyzji Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającej na eksploatację windy osobowej, windy towarowej oraz schodów ruchomych;

- nieścisłości zawiera także karta ewidencyjna ds. statystycznych, bowiem kategoria obiektu została określona jedynie jako XVIII, podana powierzchnia użytkowanie nie uwzględnia zmian zastosowanych w trakcie realizacji inwestycji oraz sprawdzenia wymaga także wartość wskaźnika EP.

Podkreślono przy tym, iż znany jest z urzędu (vide: adnotacje urzędowe w sprawie znak: PINB-7355/Z/592/2021) fakt prowadzenia robót budowlanych w dniach: 4 stycznia 2022 r. (rozbiórka utwardzenia z kostki brukowej, wykonywanie geokraty), 5 stycznia 2022 r. (w obrębie wejścia głównego w zakresie pochylni dla ruchu pieszego, ściany zewnętrznej oraz zadaszenia), 13 stycznia 2022 r. (wykonywanie geokraty). Zatem nawet jeśli uznać by za wiarygodne wyjaśnienia, że w dniu 8 listopada 2021 r. z podnośnika korzystała ekipa myjąca i konserwująca elewację, to nie zmienia to faktu, że roboty budowlane były kontynuowane po dokonaniu w dniu 5 listopada 2021 r. zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych. Nieuporządkowanie terenu budowy oraz kontynuowanie robót budowanych na terenie inwestycji stanowi samodzielną przesłankę do zgłoszenia sprzeciwu, na podstawie art. 54 ust. 1 upb, dlatego też należy uznać, że jakkolwiek brak wezwania przez PINB inwestora do uzupełnienia złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie 57 ust. 4 upb stanowi uchybienie organu I instancji, to jednak mając na uwadze ww. okoliczności brak jest podstaw do uznania, iż może stanowić to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dokonując jednak weryfikacji wskazanych w skarżonej decyzji braków i nieścisłości w złożonej dokumentacji stwierdza, że organ I instancji słusznie wykazał brak następujących dokumentów: protokołów badań i sprawdzeń instalacji odgromowej oraz instalacji centralnego ogrzewania, protokołu badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej sporządzonego przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, stanowiska Państwowej Straży Pożarnej oraz oświadczenia wraz z zawiadomieniem dokonanym w Państwowej Straży Pożarnej z pieczęcią zawierającą datę wpływu.

Organ stopnia powiatowego trafnie uznał również, że zmiana wysokiego ogrodzenia ogrodu o wysokości 5,0 m poprzez wykonanie przypór usztywniających co drugie przęsło oraz konstrukcji stężającej górę - daszków o rozpiętości 2,8 m spowodowała, że zmianie uległa powierzchnia zabudowy.

Organ I instancji prawidłowo również wskazał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjna nie spełnia wymagań art. 57 ust. 1 pkt 5 upb, zgodnie z którym do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, w tym mapę, o której mowa w art. 2 pkt 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., póz. 1990 z późn. zm.), oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Zgodnie z art. 2 pkt 7b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez geodezyjną inwentaryzację powykonawczą, rozumie się "wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzona, z uwzględnieniem art, 12c ust, l pkt 1. klauzula urzędowa, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa wart. 12a ust. l, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji". Wykonawca prac geodezyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz i, po uzyskaniu informacji o pozytywnym wyniku weryfikacji może umieścić na dokumentach przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonuje prace geodezyjne, powstałych w wyniku tych prac, oświadczenie o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji. Oświadczenie to jest równoważne z klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 5a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Treść oświadczenia, o którym mowa w ust. Są, zawiera dane identyfikujące zgłoszenie prac, w tym nazwę organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, który otrzymał zgłoszenie prac, wykonawcę prac geodezyjnych, numer uprawnień zawodowych kierownika prac geodezyjnych, a także numer oraz datę wystawienia protokołu (art. 12b ust. 5a-5c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne). Podsumowując pomimo, iż zalegająca w aktach PINB geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza nie została opatrzona klauzulą urzędową, inwestor nie dołączył oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji, a zatem dokumentacja geodezyjna jest niekompletna.

Po analizie przedłożonego przez inwestora protokołu z badań i sprawdzeń instalacji wentylacji mechanicznej wywiewnej oraz nawiewnej, Organ stwierdził, że nie zawiera on wystarczających danych umożliwiających przypisanie go do konkretnej inwestycji. Pomimo, iż wskazano inwestora, to brak danych takich jak nr działki i adres inwestycji nie pozwala na uznanie, iż protokół z dnia 19 października 2021 r. odnosi się do obiektu budowlanego objętego przedmiotowym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Odnosząc się natomiast do wniosków z pomiarów instalacji wentylacji mechanicznej wywiewnej oraz nawiewnej, w ocenie MWINB możliwe byłoby uznanie ich za wystarczające, bowiem jednoznacznie wskazano, że instalację można eksploatować.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył inwestor zarzucając naruszenie:

1. art. 54 ust. 1 upb (wg stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 roku, poz. 471; dalej jako "u.z.Pr.bud."), w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 u.z.Pr.bud. poprzez uznanie, że pozostawienie przez Skarżącą na terenie budowy tymczasowego obiektu budowlanego (w postaci czterech kontenerów) stanowiło samodzielną przesłankę do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji, podczas gdy żaden przepis nie reguluje przesłanek sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ I instancji ani organ II instancji nie wykazały, że ww. drobne uchybienie w doprowadzeniu terenu budowy do należytego stanu stanowiło istotną przeszkodę w potwierdzeniu lub niemożność oceny zdatności inwestycji do użytkowania uzasadniającą wniesienie sprzeciwu.

2. art. 54 ust. 1 upb. w zw. z art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) poprzez rozszerzenie przez organ wyższej instancji okoliczności, stanowiących podstawę do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 5 listopada 2022 roku (o okoliczności stwierdzone adnotacjami urzędowymi z dni 4, 5 i 13 stycznia 2022 roku dot. rzekomego prowadzenia robót budowlanych co stanowiło orzeczenia na niekorzyść Skarżącej,

3. art. 54 ust. 1 upb poprzez uznanie, że zgłoszenie sprzeciwu przez organ I instancji było usprawiedliwione z uwagi na kontynuowanie przez Skarżącą robót budowlanych po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, podczas gdy organ nie wykazał, żeby Spółka prowadziła roboty budowlane (konserwacja i mycie elewacji nie jest robotą budowlaną - co organ II Instancji przyznał): a dodatkowo adnotacje urzędowe z dni 4, 5 i 13 stycznia 2022 roku nie mogą być uznane za dowód, z uwagi na treść:

a) art. 81 a ust. 2 upb - Czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. - a organ I instancji będąc na terenie inwestycji w ww. dniach w ogóle o tym nikogo nie poinformował i dokonał samodzielnych ustaleń pod nieobecność którejkolwiek z osób wyżej wskazanej:

b) art. 81 ust. 4 upb - organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, a organ I instancji nie sporządził protokołu z czynności przeprowadzonych w dniach 4, 5 i 13 stycznia 2022 roku tylko adnotacje urzędowe, które zgodnie z ww. przepisem nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji;

c) art. 29 ust. 4 pkt 4 upb nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych - co powoduje, że nawet gdyby potwierdziło się wykonywanie drobnych prac przy utwardzeniu przez Skarżącego to Skarżący miał do tego prawo niezależnie od prowadzonego postępowania z zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz niezależnie od posiadanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

4. art. 57 ust. 4 upb poprzez uznanie przez MWINB, że niedopełnienie przez PINB w Chrzanowie podstawowego dla niniejszego postępowania obowiązku wezwania Skarżącego do uzupełnienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 -3 upb (w przypadku, gdy w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości), nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu i instancji (przy jednoczesnym braku wezwania ww. zakresie przez organ II instancji), podczas gdy zgodnie art. 57 ust. 4 upb (który nie zmienił się od chwili wejścia w życie ustawy Prawo budowlane, tj. od dnia 1 stycznia 1995 roku, poza zmianą dot. organu właściwego do wykonywania czynności w nim opisanych) organy orzekające w sprawie miały bezwzględny obowiązek wezwać Skarżącego do uzupełnienia dokumentacji w przypadku powstania po stronie organu wątpliwości co do kompletności, zaistnienia braków lub nieścisłości w wyniku sprawdzenia dokumentacji przedłożonej przez Skarżącego wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. co skutkowało całkowicie bezzasadnym wydaniem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję w przedmiocie sprzeciwu,

5. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 upb w zw. z art. 31 zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2095, j.t., z późn. zm.) poprzez

a. niewłaściwą kwalifikację wprowadzenia zmiany wykonania ogrodzenia wysokiego ogrodu poprzez wykonanie przypór usztywniających co drugie przęsło oraz konstrukcji stężającej górę (daszki) o rozpiętości 2,8 m jako zmieniającej funkcję i wpływającej na zmianę powierzchni zabudowy poprzez uznanie, że ogrodzenie stanowi wiatę, a jej zadaszenie winno wyznaczać dodatkowa powierzchnie zabudowy, podczas gdy:

i. organ nie wyjaśnił podstawy prawnej i faktycznej takiego rozumowania,

ii. zgodnie z normą PN-ISO 9836:2015-12 (oraz normą PN-ISO 9836:1997)- do powierzchni zabudowy nie wliczamy powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów i ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, a organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu,

iii. rozumowanie organu słoi w sprzeczności z definicją "powierzchni zabudowy" zawartą w § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku. Nr 38, poz. 454, ze zm.) oraz § 18 ust. 2 Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1390, ze zm., zastępującym poprzednie rozporządzenie), a organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu,

b. poprzez uznanie przez organ II instancji, że Skarżąca nie przedłożyła następujących dokumentów:

i. protokołów badań i sprawdzeń instalacji odgromowej oraz instalacji centralnego ogrzewania.

ii. protokołu badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności,

iii. stanowiska Państwowej Straży Pożarnej oraz oświadczenia wraz z zawiadomieniem dokonanym w Państwowej Straży Pożarnej z pieczęcią zawierającą datę wpływu,

iv. oświadczenia wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji,

v. protokół sprawdzenia instalacji mechanicznej wywiewnej oraz nawiewnej zawierający dane umożliwiające przypisanie go do konkretnej inwestycji,

podczas gdy Skarżąca mogłaby przedłożyć ww. brakujące dokumenty, gdyby tylko organ I instancji nie zaniechał wezwania jej do uzupełnienia braków zawiadomienia zgodnie z art. 57 ust. 4 upb.; niemniej jednak organ II instancji pominął fakt, że Skarżąca przedłożyła wszystkie ww. dokumenty wraz z odwołaniem od decyzji

i. protokoły badań i sprawdzeń instalacji odgromowej oraz instalacji centralnego ogrzewania - pozycja nr 1, 10 i 11,

ii. protokoły badań i sprawdzeń wewnętrznej instalacji elektrycznej sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności- pozycja nr 2, 3 i 4,

iii. stanowisko Państwowej Straży Pożarnej oraz oświadczenie wraz z zawiadomieniem dokonanym w Państwowej Straży Pożarnej z pieczęcią zawierającą datę wpływu – pozycja 33, ponadto stanowisko KPPSP organ I instancji otrzymał za pośrednictwem ePUAP.

iv. geodezyjną inwentaryzację powykonawczą opatrzona w klauzule urzędowa, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, w oparciu o które mapa ta została sporządzona - pozycja [...],

v. poprawiony protokół sprawdzenia instalacji mechanicznej wywiewnej oraz nawiewnej - pozycja nr 7

- w sytuacji gdy ww. okoliczności nie stanowiły przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu (tym bardziej, że organ nie wezwał uprzednio Skarżącego do ich wyjaśnienia), ponieważ Inwestor przedstawił wymagane dokumenty, a przedłożone dokumenty nie budzą wątpliwości co do zdatności do użytkowania budynku i umożliwiają dokonanie oceny w tym zakresie.

6. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez:

a. błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez organ II instancji polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że stan faktyczny sprawy zawierał elementy uzasadniające wydanie decyzji o sprzeciwie, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu, a na pewno było to przedwczesne, ponieważ przesłanka rzekomego prowadzenia robót i nieuporządkowania placu budowy stanowiły niewystarczającą podstawę sprzeciwu, a orzekające w sprawie organy nie wezwały Skarżącego do uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień w trybie art. 57 ust. 4 upb

b. błędną ocenę stanu faktycznego sprawy skutkującej zawarciem w zaskarżonej decyzji błędnego wniosku jakoby teren budowy nie został doprowadzony do należytego stanu i porządku, podczas gdy organ nie wykazał w żaden sposób, aby Skarżący nadal realizował roboty, objęte decyzjami o pozwoleniu, na podstawie których została przeprowadzona inwestycją objęta zgłoszeniem o zakończeniu budowy, a także nie wezwał Skarżącej do złożenia wyjaśnień w tym zakresie: gdyby organ wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie lub zapewnił Skarżącej udział w kontroli w dniu 8 listopada 2021 roku, a także w czynnościach w dniu 4 stycznia i 13 stycznia 2022 roku, to Skarżąca miałaby szanse kwestię tę wyjaśnić i rozwiać wątpliwości organu w ww. zakresie,

c. błędną ocenę stanu faktycznego skutkującej zawarciem w zaskarżonej decyzji błędnego wniosku jakoby roboty budowlane nie zostały zakończone na dzień składania zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy organ nie wykazał jakie rzekomo roboty budowlane były prowadzone w czasie kontroli przez Skarżącego, powołanie się na rzekome prace elewacyjne to zbył lakoniczna argumentacja tym bardziej, że gołym okiem widać, że elewacja budynku podczas kontroli organu była ukończona, a prowadzone prace dotyczyły wyłącznie konserwacji elewacji; gdyby organ wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień w tym zakresie lub zapewnił Skarżącej udział w kontroli w dniu 8 listopada 2021 roku, a także w czynnościach w dniu 4 stycznia i 13 stycznia 2022 roku, to= Skarżąca miałaby szanse kwestię tę wyjaśnić i rozwiać wątpliwości organu w ww. zakresie.

- co skutkowało błędnym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji w przedmiocie sprzeciwu przez PINB w Chrzanowie.

7. art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z oględzin, o który wnioskowała Skarżąca w odwołaniu, podczas gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji było niezbędne w niniejszej sprawie z uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

8. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 135 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ II instancji następujących zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu:

a. naruszenia art. 54 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 4 upb w zw. z art. 31 zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2095, j.t., z późn. zm.) poprzez niewłaściwą kwalifikację wprowadzenia zmiany wykonania ogrodzenia wysokiego ogrodu poprzez wykonanie przypór usztywniających co drugie przęsło oraz konstrukcji stężającej górę (daszki) o rozpiętości 2,8 m jako zmieniającej funkcję i wpływającej na zmianę powierzchni zabudowy poprzez uznanie, że ogrodzenie stanowi wiatę, a jej zadaszenie winno wyznaczać dodatkową powierzchnię zabudowy, podczas gdy:

i. organ nie wyjaśnił podstawy prawnej i faktycznej takiego rozumowania,

ii. zgodnie z normą PN-ISO 9836:2015-12 (oraz normą PN-ISO 9836:1997)- do powierzchni zabudowy nie wliczamy powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów i ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego,

iii. rozumowanie organu stoi w sprzeczności z definicją "powierzchni zabudowy" zawartą w § 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku. Nr 38, poz. 454, ze zm.) oraz § 18 ust. 2 Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1390, ze zm., zastępującym poprzednie rozporządzenie).

b. naruszenia art. 81 a, art. 81 ust. 4 oraz 84a upb poprzez przeprowadzenie czynności kontroli w dniu 8 listopada 2021 roku podczas nieobecności osoby, o której mowa w art. 81 a ust. 2 upb tj. inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo właściciela lub zarządcy obiektu ze strony Skarżącego, co pozbawiło Skarżącego możliwości realizacji praw właścicielskich i bieżącego odnoszenia się do wniosków kontroli i składania w tym zakresie wyjaśnień, oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie na podstawie subiektywnej oceny organu, bez wzięcia pod uwagę stanowiska Skarżącego, który nie miał żadnej możliwości wypowiedzenia się do co wniosków z protokołu kontroli (brak wzięcia udziału w czynnościach inwestora wynika wprost z treści protokołu kontroli-pkt 16; z treści protokołu nie wynika jednocześnie, aby inwestor lub ktokolwiek z ramienia Skarżącego był o możliwości udziału w tej kontroli ad hoc poinformowany).

- co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż działanie organu drugiej instancji winno być działaniem o charakterze merytorycznym, polegającym na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy z uwzględnieniem obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę odwołującą się.

9. art. 81 a ust. 2, art. 81 ust. 4 oraz 84a upb. poprzez;

a. przeprowadzenie czynności kontroli w dniu 8 listopada 2021 roku podczas nieobecności osoby, o której mowa w art. 81 a ust. 2 upb tj. inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo właściciela lub zarządcy obiektu ze strony Skarżącego, co pozbawiło Skarżącego możliwości realizacji praw właścicielskich i bieżącego odnoszenia się do wniosków kontroli i składania w tym zakresie wyjaśnień, oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie na podstawie subiektywnej oceny organu, bez wzięcia pod uwagę stanowiska Skarżącego, który nie miał żadnej możliwości wypowiedzenia się do co wniosków z protokołu kontroli (brak wzięcia udziału w czynnościach inwestora wynika wprost z treści protokołu kontroli - pkt 16: z treści protokołu nie wynika jednocześnie, aby inwestor lub ktokolwiek z ramienia Skarżącego było możliwości udziału w tej kontroli ad hoc poinformowany),

b. brak doręczenia Skarżącemu kopii protokołu kontroli, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie na podstawie subiektywnej oceny organu, bez wzięcia pod uwagę stanowiska Skarżącego, który nie miał żadnej możliwości wypowiedzenia się do co wniosków z protokołu kontroli,

c. poprzez brak określenia w treści protokołu kontroli przedmiotu kontroli i Jej zakresu,

d. poprzez brak załączenia do akt sprawy przez organ upoważnień do udziału w czynnościach kontrolnych ze strony PINB w Chrzanowie,

- co skutkuje brakiem mocy dowodowej protokołu kontroli z dnia 8 listopada 2021 roku.

10. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego przez organ wyższej instancji o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia względem zebranego na etapie postępowania odwoławczego materiału dowodowego, podczas gdy organ odwoławczy postępowanie dowodowe prowadził, o czym świadczy oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie ww. adnotacji z dnia 4, 5 i 13 stycznia 2022 roku, co naruszyło prawo Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwiło ustosunkowanie się do treści ww. adnotacji (której Skarżący nie zna); dodatkowo także telefoniczne prośby pełnomocnika Skarżącego dotyczące udostępnienia akt sprawy spotykały się z negatywną reakcją organu (uzasadnione trwającym stanem epidemii), za każdym razem organ informował że jeżeli będzie prowadził postępowanie dowodowe to stosowne zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostanie do Skarżącego nadane (co nie miało miejsca).

11. art. 81 a ust. 2, art. 81 ust. 4 oraz 84a upb poprzez:

a. brak umożliwienia inwestorowi wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych w dniach 4, 5 i 13 stycznia 2022 roku (organ nawet nie zakomunikował, że wszedł na teren inwestycji), co pozbawiło możliwości realizacji praw właścicielskich i bieżącego odnoszenia się do wniosków kontroli i składania w tym zakresie wyjaśnień, oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana wyłącznie na podstawie subiektywnej oceny organu, bez wzięcia pod uwagę stanowiska Skarżącego, który nie miał żadnej możliwości wypowiedzenia się do co wniosków z protokołu kontroli,

b. niesporządzenie protokołu z ww. czynności kontrolnych, a wyłącznie adnotacje urzędowe, podczas gdy prawo budowlane wymaga sporządzenia protokołu z czynności kontrolnych, zatem w tym wypadku wszystko, co nie zostało objęte protokołem winno być pominięte.

12. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji mimo popełnienia przez organ I instancji szeregu naruszeń prawa materialnego i procesowego.

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisku, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zawierającą sprzeciw – po rozpatrzeniu zawiadomienia inwestora o zakończeniu robót budowlanych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 ust. 1 upb, zgodnie z którym do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 upb, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Zatem zadaniem i obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, było skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz innymi przepisami prawa. O ile zatem przepis, powołany w podstawie prawnej decyzji nie wskazuje zatem wprost okoliczności uzasadniających sprzeciw, ale wynika z niego, że byłyby to nieskończone roboty budowlane, istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i inne braki w dokumentacji budowlanej.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy za podstawę sprzeciwu uznał okoliczności wskazujące na to, że roboty budowlane nie zostały zakończone oraz braki i nieścisłości w zgromadzonej dokumentacji oraz istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Ustalenia w oparciu o które stwierdzono te okoliczności należy uznać, w ocenie Sądu, za niewystarczające i wobec tego nieprawidłowe, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 54 ust. 1 upb).

Jedyna okoliczność ustalona w sprawie to stojące obiekty tymczasowe, jednakże są to tzw. pakamery, których zatem pozostawienie nie uzasadniało wniesienia sprzeciwu. O ile organ podkreślał, że nie dokonano rozbiórki tymczasowych obiektów, które zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę winny zostać rozebrane przed zgłoszeniem do użytkowania, to generalnie ich "rozbiórka", czego organ nie dostrzegł i wobec tego błędnie ocenił, sprowadza się do przeniesienia całego kontenera na lawetę i wywóz. Orzekający organ, oceniając tę kwestię, posłużył się zatem niezasadnym automatyzmem, nie przedstawiając żadnej analizy kwestii czy pozostawienie kilku obiektów tymczasowych miało wpływ na możliwość weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego czy sporny obiekt nadaje się do użytkowania oraz stwierdzając z tego powodu nieuporządkowanie terenu budowy.

Pozostałe zaś stwierdzone okoliczności, że roboty budowlane nie zostały zakończone i braku odpowiedniej dokumentacji bądź nie uzasadniały bądź nie zostały jednoznacznie ustalone. W szczególności dotyczy ustalenia czy roboty budowlane zostały zakończone. W tym względzie sama kontrola była wadliwa, gdyż naruszono art. 81a ust. 2 upb, nakazujący dokonać jej w obecności inwestora. Spełnienie minimum gwarancji poszanowania praw osób, których mogą dotyczyć działania organu nadzoru budowlanego, jest zagwarantowane w przypadku czynności kontrolnych tym, że w myśl art. 81 a ust. 2 upb zapewnia się w nich udział inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych oraz właściciela lub zarządcy obiektu, a w odniesieniu do lokalu mieszkalnego pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Przepis ten ma charakter ogólny w tym sensie, że jest sformułowany w odniesieniu do czynności kontrolnych wykonywanych we wszystkich możliwych miejscach, o więc na terenie budowy lub w zakładzie pracy, ale także w użytkowanym już obiekcie budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt: II OSK 2515/12). W przypadku kontroli z dnia 8 listopada 2021 roku żadna z osób wymienionych w art. 81 g ust. 2 upb nie została poinformowana o czynnościach kontrolnych i dopuszczona do udziału w kontroli. Potwierdza to organ I instancji w treści protokołu (pkt 16), gdzie wskazuje, że inwestor nie był obecny przy czynnościach kontrolnych. Z protokołu nie wynika także, aby ktokolwiek z ramienia Skarżącego został poinformowany o prowadzonych przez PINB czynnościach kontrolnych. Brak inwestora mógł mieć w kontrolowanej sprawie wpływ na niepełne ustalenia, bo jego obecność mogłaby doprowadzić do wyjaśnienia szeregu wątpliwości, jakie wskazał organ, a które zostały następnie zakwestionowane przez inwestora. Odnosi się to np. do kwestii ewentualnego mycia okien, co w ocenie organu było kończeniem elewacji. Jednak z załączonych zdjęć przez inwestora wynika, iż elewacja jest skończona. Również przyjęta okoliczność, że obiekt jest użytkowany nie została poparta żądnymi konkretnymi dowodami, ogranicza się jedynie do takiego stwierdzenia w protokole kontroli, ale nie wiadomo dlaczego kontrolujący tak uznali, wobec braku np. fotografii z wnętrza budynku, mogących wskazywać, iż znajdują się tam klienci.

Także w zakresie stwierdzenia braków i nieścisłości w dokumentacji dotyczącej instalacji odgromowej, centralnego ogrzewania, elektrycznej przeciwpożarowej, geodezyjnej oraz wentylacji mechanicznej wywiewnej i nawiewnej, kwestia braków w tej dokumentacji nie została prawidłowo przeprowadzona, gdyż w świetle art. 57 ust. 5 upb organ powinien wezwać inwestora o jej uzupełnienie, a dopiero w wypadku braku stwierdzonej dokumentacji, możliwy byłby sprzeciw. Zgodnie z tym przepisem Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Tymczasem organ pozbawił skarżącego możliwości uzupełnienia złożonych dokumentów, wydając i utrzymując w mocy decyzję o sprzeciwie, w sposób subiektywny ocenił materiał dowodowy, bez zapewnienia skarżącemu możliwości złożenia wyjaśnień czy dokonania uzupełnień.. Brak ww. wezwania należy uznać za naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt: VII SA/Wa 626/08).

W zakresie zmiany ogrodzenia ogrodu poprzez wykonanie przypór usztywniających oraz tzw. daszków w powiązaniu ze zmianą w efekcie powierzchni zabudowy, zostało to niezwykle lakonicznie potraktowane i brak jest wobec tego podstaw, aby można było dokonać kontroli tej okoliczności jako istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W uzasadnieniu nie wskazano zatem w sposób. jednoznaczny i przekonywujący, czy i z jakich względów w opinii organu odwoławczego powyższa zmiana stanowi istotne odstępstwo od projektu, które uzasadniałoby sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy. Również uzasadnienie nie wskazuje, aby okoliczność tę wskazano jako przyczynę wniesienia sprzeciwu. Podobnie rzecz ma się ze stwierdzoną zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na II piętrze na pomieszczenia mieszkalne, która nie została wskazana jako podstawa wniesienia sprzeciwu, pomimo, iż utrzymano w mocy decyzję organu I instancji wskazującą na taki powód.

Z powyższych względów zaistniały w ocenie Sądu, uzasadnione przyczyny do stwierdzenia braku odpowiednich ustaleń i rozważań, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Podkreślana zaś okoliczność, że po wydaniu decyzji I instancji, a więc iż w styczniu 2022r. inwestor prowadził roboty budowlane przy utwardzeniu gruntu, nie oznacza automatycznie, że budowa nie była skończona. Istnieje bowiem możliwość, iż po zakończeniu budowy inwestor chciał dokonać pewnych zmian. Ocena, czy było to kończenie zgłoszonej jako zakończonej budowy, czy też nowe niezależne roboty budowlane, wymagało dokładniejszych ustaleń. Organ uznał, że samo nieuporządkowanie terenu budowy oraz kontynuowanie robót budowanych na terenie inwestycji stanowi samodzielną przesłankę do zgłoszenia sprzeciwu, na podstawie art. 54 ust. 1 upb. Jednak nie wyjaśnienie tych okoliczności, we wskazanym powyżej zakresie, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 54 ust. 1 upb).

Rolą organu odwoławczego, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 kpa, jest nie tyle dokonanie kontroli, czy decyzja organu I instancji była prawidłowa, lecz do uzupełnienia stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienia tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Organ drugiej instancji bada prawidłowość orzekania przez organ pierwszej instancji oraz prawidłowość samej decyzji. W świetle zaś art. 136 kpa jest zobowiązany do przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania wyjaśniającego

Wobec tego organ w ponownym postępowaniu powinien wyjaśnić powyżej wskazane wątpliwości i stosownie do tych wyjaśnień dokonać rozstrzygnięcia (utrzymać decyzję organu I instancji, jeśli się potwierdzą lub inwestor nie uzupełni braków w zakresie stwierdzonej niepełnej dokumentacji) lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie jeśli stwierdzi brak podstaw do wniesienia sprzeciwu w świetle w/w rozważań Sądu. Wszelkie ustalenia faktyczne powinien organ zanalizować pod kątem przesłanek uzasadniających zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu i należycie je uzasadnić, w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji pkt I wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.