Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2091/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 133/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 133/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda M. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. T., oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1247 m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda M. przedstawił następujący stan sprawy. Burmistrz Gminy W.B. decyzją z [...] grudnia 1996 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Gminie W. B. przy ul. T., oznaczonych w ew. gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. 1247 m2 przeznaczona pod ulicę. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

W dniu [...] października 2006 r. J. K., H. Ś., W. Ż. i R. N. zwrócili się do Urzędu [...] o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości położonej przy ul. T. Prezydent [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. T., wydzielony pod drogę, stanowiący działki ew.: nr [...] z obrębu [...] o pow. 248 m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. 204 m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. 611 m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. 1247 m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. 407 m2. W uzasadnieniu wskazał, iż byli właściciele przedmiotowej nieruchomości podpisali porozumienie, w którym oświadczyli, że dobrowolnie rezygnują z odszkodowania.

Wojewoda M., decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchylił w całości wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że zrzec się odszkodowania można wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

W dniu [...] maja 2009 r. zostały przeprowadzone rokowania pomiędzy Miastem [...] a byłymi właścicielami dotyczące odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, które zakończyły się negatywnie. W związku z powyższym J.K., H.Ś., W. Ż. oraz R.N. podtrzymali wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne w trybie administracyjnym.

Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. T., oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. 1247 m2. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa działka nie została w całości wydzielona pod drogę publiczną – jej część nie leży w pasie drogi publicznej. Działka nr [...] jest częściowo zagrodzona i w związku z tym grunt ten nie stanowi drogi ogólnodostępnej,

Wojewoda M. decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działki pod budowę drogi, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...] decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...], stwierdzając, że strona oświadczeniem z [...] grudnia 1996 r. skutecznie zrzekła się odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J.K., H. Ś., W.Ż. oraz R.N. W ocenie odwołujących zrzeczenie się odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Jednocześnie podkreślili, że zrzeczenie się odszkodowania nastąpiło przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Wojewoda M. decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji z 20 grudnia 1996 r. przez Burmistrza Gminy W. B., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Do 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Sprawy zatem, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do [...] grudnia 1998 r., muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy.

Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie.

Wojewoda M. wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice, została wydana [...] grudnia 1996 r., zaś oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania zostało podpisane 18 grudnia 1996 r., a więc wtedy, kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje bowiem dopiero, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Miasto [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Wojewody M., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

‒ art. 508 k.c. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu co do obowiązku wypłaty odszkodowania;

‒ art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość w sytuacji, gdy poprzedni jej właściciele skutecznie zrzekli się odszkodowania.

W ocenie skarżącego zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie dokonane w oświadczeniu z [...] grudnia 1996 r. było w istocie zwolnieniem z długu przyszłego. Zarówno bowiem wierzytelność, jak i dług mógł powstać dopiero z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, dopiero wtedy nastąpił skutek rozporządzający w postaci zwolnienia z długu [...] jako ewentualnego płatnika odszkodowania.

Nieprawidłowe jest przyjęcie przez Wojewodę M., że zrzeczenie się odszkodowania w tej sprawie jest nieskuteczne. Zrzeczenie to (zwolnienie z długu przyszłego) spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 508 k.c., wierzytelność oraz osoba dłużnika zostały również w oświadczeniu szczegółowo określone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 133/15, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wnioskodawcy złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone w ramach podziału nieruchomości, które przeszły na własność gminy z mocy samego prawa, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja ta została wydana w dniu [...] grudnia 1996 r. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odjęcie własności działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości również nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa.

Takiego charakteru uprawnienia odszkodowawczego nie zmienia obowiązujący art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 659 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 tej ustawy.

Strony nie ustaliły wysokości odszkodowania. Oświadczenie strony z dnia [...] grudnia 1996 r. zrzekające się odszkodowania za nieruchomość nie mogło wywołać skutku w postaci nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Przepis kategorycznie bowiem wskazuje, że za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości przysługuje odszkodowanie.

Zrzeczenie się odszkodowania za działki jest prawnie dopuszczalne dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Nie można uznać, że zachodzą przesłanki wyłączające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Obowiązek zapłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wskazane przepisy nakazują, aby przyjąć, że przesłanką konieczną i wystarczającą dla przyznania odszkodowania jest odjęcie prawa własności do nieruchomości. Jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do dokonania podziału nieruchomości, to organ zobligowany jest wydać decyzję o jego zatwierdzeniu i nie może uzależniać jej wydania od spełnienia dodatkowych warunków.

Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednakże może to nastąpić dopiero wtedy gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dokonane między stronami uzgodnienia, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza że żaden przepis dotyczący przesłanek podziału nieruchomości nie uzależnia jego dokonania od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne.

Sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu pod drogi publiczne rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu I instancji brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji uregulowanej w art. 508 k.c. Słuszne jest stanowisko Wojewody M., który uchylił decyzję Prezydenta [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji.

Miasto [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 133/15.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

‒ art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 508 ustawy – Kodeks cywilny poprzez błędną wykładnię i niewłaściwa zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe skuteczne zrzeczenie się odszkodowania,

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody M., mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego,

‒ art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie prawidłowej analizy treści oświadczenia byłego właściciela nieruchomości, a w konsekwencji pominięcie okoliczności skutecznego zrzeczenia się roszczeń o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi.

‒ art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Stwierdził, że cechą każdego odszkodowania jest jego cywilnoprawny charakter. Cecha ta jest wpisana w naturę odszkodowania, jest immanentnie z nią związana. Roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe). Zarazem ustawodawca w przepisie art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego wprowadził generalną zasadę, iż zmiana wierzyciela bez zgody dłużnika jest dopuszczalna, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie lub właściwości zobowiązania.

Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie w przelewie wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.

Pogląd Sądu I instancji odnośnie braku cywilnoprawnego charakteru odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawniony może przenieść na inną osobę wierzytelność, zatem nie ma uzasadnienia pogląd, że nie może on skutecznie zrzec się takiej wierzytelności.

Ocena skutków oświadczenia złożonego przez byłego właściciela działki zajętej pod drogę publiczną nie może nastąpić z pominięciem instytucji zwolnienia z długu. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, wskazał, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. Skoro wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. W ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. Bez możliwości przenoszenia ekspektatywy określonych praw byłby on w znacznym stopniu ograniczony.

Zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Oznaczenie wierzytelności to wskazanie stron tego stosunku, świadczenia oraz przedmiotu świadczenia. Elementy te w momencie zawierania umowy przelewu powinny być oznaczone lub przynajmniej oznaczalne. Skuteczne jest zbycie wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, jeżeli można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

W przedmiotowej sprawie oświadczenie złożone przez byłych właścicieli nieruchomości z dnia [...] grudnia 1996 r., w którym J. K., H. Ś., W. Ż. oraz R. N. jako właściciele nieruchomości oświadczyli, że dobrowolnie rezygnują z odszkodowania za m.in. dz. [...], stanowi w rzeczywistości oświadczenie o zrzeczeniu się przyszłych roszczeń o odszkodowanie przewidziane w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a obecnie w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Oświadczenie to spełnia wszelkie wymogi, aby zostało uznane za skuteczne. Treść pisma pozwala na stwierdzenie o jaką przyszłą wierzytelność chodzi i możliwe jest ustalenie zarówno uprawnionego, zobowiązanego, jak i przedmiotu świadczenia. Intencją byłego właściciela nieruchomości niewątpliwie było to, aby gmina nieodpłatnie nabyła działki gruntu przeznaczone pod ulice zgodnie z projektem podziału nieruchomości.

W ocenie skarżącego kasacyjnie należy odróżnić sytuacje, w których obowiązek odszkodowawczy jest konsekwencją działań podejmowanych z inicjatywy organów administracji prowadzących do ograniczenia prawa własności, od sytuacji, gdy właściciele z własnej woli podejmują inicjatywę i dążą do podziału nieruchomości. W pierwszym przypadku istnieje bezwzględny obowiązek odszkodowawczy. Trudno przyjąć, iż taki obowiązek istnieje w przypadku podziału dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości, który zrzeka się prawa do odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic.

Nieuzasadnione jest kwestionowanie skuteczności zrzeczenia się prawa do odszkodowania oświadczeniem z dnia [...] grudnia 1996 r. Zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie wywołało skutek na przyszłość i spowodowało, że wnioskodawcy nie mają obecnie możliwości dochodzenia tego roszczenia i nie są uprawnieni do uzyskania odszkodowania, nie ma zatem podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie poddał wnikliwej analizie prawidłowości prowadzonego przez organ II instancji postępowania dowodowego, dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego, poczynionych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tym samym postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało na merytorycznym badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się nieuzasadnione.

Istota niniejszej sprawy dotyczyła udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy złożone przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oświadczenie jej właściciela, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości, o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania za grunt, który z mocy prawa, z momentem, w którym ww. decyzja stanie się prawomocna, stanie się własnością gminy, może skutkować zwolnieniem gminy z obowiązku wypłaty należnego stronie odszkodowania.

Skarżące kasacyjnie Miasto [...] podnosiło, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością, a ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym, przelew wierzytelności z tego tytułu należałoby uznać za dopuszczalny, a właściwość zobowiązania nie stała na przeszkodzie dokonaniu tego przelewu. Skoro zatem uprawniony mógł przenieść na inną osobę wierzytelność, o której wyżej mowa, to nie miał uzasadnienia prawnego pogląd, że uprawniony nie mógł skutecznie zrzec się takiej wierzytelności.

Ponadto akcentowano, iż w wyroku z dnia 3 października 2008 r. (sygn. akt I CSK 125/08) Sąd Najwyższy wskazał, że zwolnienie z długu przyszłego należy uznać za czynność prawnie dopuszczalną. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd Najwyższy stwierdził, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze została już przesądzona możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 września 1997 r. sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998 r. nr 2, poz. 22). Jeśli więc zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się tylko do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie twierdził, że złożone w dniu [...] grudnia 1996 r. przez J. K., H. Ś., W. Ż. oraz R. N. – jako właścicieli nieruchomości położonych w W. przy ul. T., oznaczonych jako działka nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] – oświadczenie o rezygnacji z odszkodowania za nowopowstałą działkę nr [...] o pow. 1247 m2 (przeznaczoną pod drogę publiczną), stanowiło w rzeczywistości oświadczenie o zrzeczeniu się przyszłych roszczeń o odszkodowanie, przewidzianych w art. 10 ust. 5 u.g.g., a obecnie w art. 98 ust. 3 u.g.n. Oświadczenie to spełniało zaś wszelkie wymogi, aby zostało uznane za skuteczne. Treść pisma pozwala bowiem na stwierdzenie, o jaką przyszłą wierzytelność chodzi i możliwe było ustalenie zarówno uprawnionego, zobowiązanego, jak i przedmiotu świadczenia.

Z tym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda M. oraz Sąd Wojewódzki. Nie podziela go również skład orzekający.

Zgodnie z art. 12 ust. 5, o zmienionej następnie numeracji na art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie zaś odszkodowania następowało w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości lub w decyzji odrębnej. Po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten został zastąpiony art. 98 ust. 3 u.g.n. Przewiduje on, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a których własność przeszła z mocy prawa na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale uprawomocniło się, przysługuje odszkodowanie. Wysokość jego winna być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli zaś do takiego uzgodnienia nie dojdzie, to na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż przejmowanie własności działek gruntu wydzielanych pod drogi, nawet publiczne, z uwagi na obowiązek wypłaty przez gminę odszkodowania, budziło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozmaite wątpliwości i problemy. W praktyce zatem, pod rządami art. 10 ust. 5 u.g.g., niejednokrotnie organy uzależniały zatwierdzenie podziału nieruchomości od uprzedniego zrzeczenia się przez właściciela dzielonej nieruchomości własności działek wydzielanych pod drogi albo zrzeczenia się prawa do odszkodowania za przejęcie takich działek przez gminę. Praktyka ta była bowiem sposobem na uniknięcie przez gminę wypłaty odszkodowania za działki gruntu, które musiała przejąć z mocy prawa, chociaż w danym momencie nie miała możliwości budowy drogi w danym miejscu (vide: np. Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011, str. 355 i nast.).

Podkreślenia jednak wymaga, że żaden przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie upoważniał organu od uzależniania wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału od złożenia przez właściciela nieruchomości dzielonej tego rodzaju oświadczenia. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażało pogląd, że właściciel nieruchomości poddanej podziałowi mógł się skutecznie zrzec, ale tylko samego odszkodowania, a nie roszczenia o jego przyznanie. Zatem najpierw należało ustalić odszkodowanie za przejęte działki gruntu na własność gminy a dopiero potem właściciel nieruchomości mógłby skutecznie zrzec się ustalonej kwoty odszkodowania. Wszystko to było jednak możliwe dopiero po ostatecznym zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: wyroki NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. akt IV SA 1329/94 i z dnia 22 stycznia 1996 r. sygn. akt IV SA 731/94).

Zatem, choć kwestia związana z odszkodowaniem za działki, których własność – przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela – przechodzi na rzecz podmiotu publicznoprawnego jest, co do zasady zagadnieniem cywilnym, tym niemniej specyfika tego stosunku prawnego (przejście prawa własności z mocy prawa, określony tryb i zasady ustalania tego odszkodowania) powodują, że nie można w tym przypadku niejako automatycznie stosować dokładnie wszystkich reguł obowiązujących w umownych stosunkach cywilnych. Dlatego też regulacje prawne dotyczące umowy przelewu wierzytelności nie mogą służyć jako wzorzec w omawianym przypadku.

Ponadto podkreślić też trzeba, że zgodnie z art. 508 Kodeksu cywilnego, zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. W związku z tym do zwolnienia z długu może dojść jedynie na skutek zawarcia umowy między wierzycielem a dłużnikiem. W analizowanym przypadku nie można zaś stwierdzić, że pomiędzy byłymi właścicielami a Miastem [...] doszło do zawarcia tego rodzaju umowy, gdyż w aktach sprawy znajduje się tylko oświadczenie byłych właścicieli wspomnianych działek.

Z tych powodów zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 103, poz. 127 z późn. zm.) i w zw. z art. 508 k.c. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie był trafny. Tym samym niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, bowiem zarzuty te były w zasadzie ściśle powiązane z zarzutem obrazy prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.