Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1728/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par 2 i art. 156 par 1 pkt 2 i par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 1728 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w pkt 1 stwierdziło wydanie decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. znak: [...] z naruszeniem prawa, w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z poz. zm.).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium wniosła I.S. podnosząc, że w decyzji nie uwzględniono stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 685/10, co było podstawą uchylenia poprzednich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w przedmiotowej sprawie. Ponadto w ocenie skarżącej decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i uznanie, iż jest przeciwnie oznaczałoby utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 kwietnia 2011 r. W początkowej części uzasadnienia przedstawiono stan faktyczny sprawy, który przedstawia się następująco. Orzeczeniem z dnia 12 marca 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 1 - 5 ,14, 20, 22, 28, 30, 31 i 32 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli gruntowej I. kat. [...] o oraz parceli I. kat. [...] (obecnie działek ewidencyjnych nr: [...] oraz powstałej z działki nr [...] działek ewidencyjnych o nr : [...] ,[...] [...] działek nr: [...] ,[...] [...] ), położonych w gminie katastralnej S. , stanowiących własność W.O. . Wywłaszczony grunt przeznaczony został pod budowę składnicy maszyn rolniczych oraz magazynu środków ochrony roślin "[...]" w T. W dniu 9 lutego 1992 r. I.S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych wyżej powołaną decyzją nieruchomości. Pomimo złożonego wniosku, decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 1994 r., stwierdzono nabycie przez Gminę Miasta T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] ,[...] ,[...] . . Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Nr [...] Zarząd Miasta T. orzekł o przekazaniu w/w nieruchomości w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. oraz o przekazaniu na własność zabudowań istniejących na tych działkach. Następnie aktem notarialnym z dnia 28 lipca 1994 r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa sprzedał J.O. , A.B. i J.Z. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] powstałej z działki nr [...]. Kolejnym aktem notarialnym z dnia 18 sierpnia 1994 r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni sprzedał M.B. , J.C. J.K. Z.D. oraz L. C. prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...]. Następnym aktem notarialnym z dnia 3 listopada 1994r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni sprzedał W.S. , Z.S. , J.S. i M.S. prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] wraz ze stanowiącym odrębną nieruchomość magazynem - wiatą. W dniu 23 stycznia 1995 r. I.S. złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej przywołaną decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] oraz na własność budynków podając, iż o decyzji dowiedziała się w dniu 19 grudnia 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 r. Zarząd Miasta T. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją z dnia 6 czerwca 1994 r. odnośnie przekazania w wieczyste użytkowanie działek nr [...] i[...] , przyjmując, że skoro od 1992 r. toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii pominięcia udziału wymienionej, jako strony (następca prawny byłych właścicieli tych działek) w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] października 1996 r. Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji przyznając jednak w uzasadnieniu, że I.S. rzeczywiście bez własnej winy, pominięta została jako strona w postępowaniu zakończonym oddaniem spornych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi I.S. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 20 marca 1998 r. (sygn. akt II SA/Kr 206/97) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta T. Kolejną decyzją z dnia [...] września 1998 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2, art. 146 oraz art. 104 k.p.a., Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzając, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji odpowiadającej treścią decyzji dotychczasowej. W konsekwencji odwołania A.S. i I.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 1999 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta T. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W dniu 20 maja 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek I.S. domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. W konsekwencji decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r, a decyzją z dnia z dnia 14 lutego 2003 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną. Skarga wniesiona na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. W uzasadnieniu sąd podzielił stanowisko Kolegium odnośnie rażącego naruszenia prawa przez decyzję Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r., oraz odnośnie braku nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji. Na skutek skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. l OSK 1363/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Kr 1213/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. W wiążących Kolegium wskazaniach sąd stwierdził, że niezbędnym jest zgromadzenie w sprawie dokumentów określających aktualny stan prawny nieruchomości tj. wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów z ksiąg wieczystych na podstawie których można by ustalić jaki jest aktualny stan prawny i faktyczny działek, jak również ustalić kwestię aktualnej zabudowy i gospodarczego przeznaczenia działek. Rozpoznając sprawę ponownie, na podstawie nadesłanych aktualnych wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów zupełnych z ksiąg wieczystych Kolegium ustaliło, że aktualnie wyłącznym właścicielem działek nr [...] ,[...] jest W.S. . Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługuje obecnie Firmie Handlowej [...]" S.A. w R. Nowym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] stała się natomiast "A. " Sp. z o.o. w T. W efekcie poczynionych ustaleń, decyzją z dnia 30 grudnia 2009 r. Kolegium stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzją z dnia 18 marca 2010 r. W wyniku skargi I.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 685/10 uchylił obie powyższe decyzje. W motywach podjętego rozstrzygnięcia sad wskazał, że skarżąca trafnie podnosi, iż dokonując oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., Kolegium w ogóle nie analizowało dobrej, czy też złej wiary nabywców, jak również nie odniosło się do kwestii, czy byli oni chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem sądu okoliczności, czy nabywcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą mieć istotny wpływ przy dokonywaniu oceny, czy działali oni w dobrej wierze. Fakt ich późniejszego zawiadomienia przez skarżącą o tym, że wystąpiła o zwrot nieruchomości, których prawo użytkowania wieczystego już nabyli, nie oznacza automatycznie, że są oni nabywcami działającymi w dobrej wierze. Mając na uwadze powyższe wskazania, Kolegium rozpoznając sprawę po raz kolejny, w oparciu o odpisy ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] ustaliło, daty wpisania prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz J.O. A.B. , i J.Z. , oraz prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz M.B. J.C. J.K. Z.D. , . W tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące rozważania prawne. Kolegium wskazało, że poza sporem pozostaje, że decyzją Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r., - wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałym zatem problemem jest jednoznaczne ustalenie, czy kwestionowana decyzja Zarząd Miasta T. z [...] czerwca 1994r. wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem bezspornego stwierdzenia, że doszło do zmian własności (choćby części) działki objętej decyzją której nieważność stwierdzono, uznać należy że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Skutek prawny, który mógłby być odwrócony w postępowaniu cywilnym, pozostaje nieodwracalny w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, są pozbawione możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie skutków prawnych, jakie w sferze prawa cywilnego ma nabycie prawa. W ocenie Kolegium zawarcie w dniach 28 lipca 1994 r., 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r. cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osób trzecich tj. odpowiednio: J.O. A.B. i J.Z. , (dz. nr 1 M.B. A C. ,J.K. , Z.D. oraz L.C. (dz. nr [...]), W.S. , Z.S. , J.S. i M.S. (dz. nr [...] i [..] ) - daje podstawy do uznania, że przejęcie w/w praw do nieruchomości przez osoby trzecie (w trybie cywilnoprawnym), powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Powyższych skutków prawnych wadliwej decyzji nie można również "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. Ponadto, z uzyskanego w toku obecnie prowadzonego postępowania odpisu księgi wieczystej numer [...] wynika, iż wniosek o wpisanie prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. złożony został w dniu 17 sierpnia 1994 r., a więc dzień przed sprzedażą tego prawa aktem notarialnym z dnia 18 sierpnia 1994 r. Przechodząc do nakazanego wyrokiem sądu ustalenia dobrej, czy też złej wiary nabywców prawa użytkowania wieczystego, Kolegium wskazało, że istota rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych sprowadza się więc do wyłączenia zasady, że nikt nie może przenieść więcej praw niż posiada. Prowadzi to do uznania za skuteczne nabycie prawa nieistniejącego albo istniejącego, ale nie przysługującego rozporządzającemu. Stosownie natomiast do treści art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. W analizowanej sprawie do zawarcia cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osób trzecich - doszło sześć lat wcześniej niż datowane są pisma I.S. informujące użytkowników wieczystych o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwrotu powyższych nieruchomości. Nie można więc zasadnie twierdzić, z uwagi na brak wiedzy nabywców o prowadzonym z wniosku I.S. postępowaniu w przedmiocie zwrotu powyższych nieruchomości, że pozostawali w złej wierze w chwili zawarcia umowy o nabyciu wieczystego użytkowania gruntu. Nabywców tych w żadnym razie nie mogą natomiast obciążać skutki cywilnoprawne błędnej decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r., której organy administracji nie mają możliwości cofnięcia swoim własnym działaniem. Oceniając dobrą czy też złą wiarę nabywców Kolegium wskazało, że nabycie przez użytkowania wieczystego (i własności) nastąpiło w formie aktu notarialnego. Notariusza zaś, jako osoba zaufania publicznego, w szczególny sposób czuwa nad należytym zabezpieczeniem praw i interesów stron. Również Sąd Rejonowy w T. , rozpoznając wniosek o wpis dokonał wpisu prawa użytkowania wieczystego. Sprzedaż nastąpiła w drodze aktów notarialnych sporządzonych w dniach: 28 lipca 1994 r., 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r., przy czym pomimo, że na dzień sporządzenia dwóch pierwszych aktów dotyczących przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nie było ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla w/w nieruchomości gruntowych, notariusze sporządzający te akty nie dopatrzyli się przeszkód dla sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Kolegium przedstawione powyżej ustalenia świadczą o tym, że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. W takim zaś wypadku, stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., Kolegium zobligowane jest ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I.S. zarzucając błędne przyjęcie, że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak również błędne przyjęcie, że osoby trzecie, które na podstawie aktów notarialnych nabyły własność lub prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych działek chronione są przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, w sytuacji gdy osoby te działały w złej wierze. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, że nabycie przedmiotowych działek przez osoby trzecie w trybie cywilnoprawnym, bezpośrednio na skutek wydania przez organ wadliwej decyzji administracyjnej świadczy o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki decyzji Zarządu Miasta T. nie mogą być traktowane jako nieodwracalne. Wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko wedle którego nieodwracalność skutków prawnych dotyczy sytuacji gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa oraz gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego. Ocena skutków prawnych jakie wywołał decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. nie pozwala zakwalifikować tych następstw do wskazanych powyżej sytuacji. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że osoby trzecie nabywające prawa do przedmiotowych nieruchomości miały świadomość nie tylko tego, że decyzja z dnia 6 czerwca 1994 r. jest kwestionowana przez skarżącą, ale również byli świadomi, że przedmiotowa decyzja jest wadliwa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...]czerwca 1994 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającą wydanie decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. orzekającej o przekazaniu działek nr [...] i nr [...] w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. z naruszeniem prawa oraz odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne.

Na wstępie zaznaczyć należy, że poza sporem pozostaje, iż decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesądził o tym jednakże (wbrew stanowisku organu - nie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 682/03, który to wyrok został uchylony do ponownego rozpoznania ale w prawomocnym wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 658/10, w którym sąd wyraźnie stwierdził, iż stanowisko organu co do kwalifikacji prawnej wadliwości jaką dotknięta jest decyzja Zarządu Miasta K. z dnia 6 czerwca 1994 r. jest trafna ([...] str. uzasadnienia). Poglądem tym zarówno organy administracji jak i sąd rozpoznający niniejszą sprawę są związani podobnie jak oceną prawną i wskazaniami w wyroku tym wyrażonymi. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 22 października 2010 r. sąd zobowiązał natomiast organ do poczynienia ustaleń, kiedy poszczególne prawa kolejnych nabywców użytkowania wieczystego były wpisane do ksiąg wieczystych oraz do zbadania, czy w poszczególnych przypadkach kolejni nabywcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości działali w dobrej czy też złej wierze i czy chroniła ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Podejmując się realizacji powyższych wytycznych Kolegium wskazało, że po przekazaniu nieruchomości (składającej ówcześnie się z działek nr [...] ,[...] [...] [...] ) w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. , prawo to zostało następnie zbyte przez Syndyka Masy Upadłości Spółdzielni na rzecz osób trzecich w drodze trzech aktów notarialnych sporządzonych w dniach: 28 lipca 1994 r., 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r. Jak ustalił organ w trakcie prowadzonego postępowania, w chwili zawierania dwóch pierwszych aktów zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich tj. w dniu 28 lipca 1994 r. i 18 sierpnia 1994 r., prawo zbywającego (Spółdzielni) nie było jeszcze ujawnione w księdze wieczystej. Organ zaznaczył jednak, że niezależnie od tego notariusz, będący osobą zaufania publicznego, sporządził powyższe umowy. Akty notarialne zostały także skontrolowane przez Sąd Rejonowy w T. , który dokonał na ich podstawie wpisów w księgach wieczystych, nie znajdując podstawy do ich kwestionowania. Organ zaznaczył także, że Spółdzielnia zbywając prawo użytkowania wieczystego dysponowała ostateczną decyzją Zarządu Miasta T. o przekazaniu w wieczyste użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, a także zgodą Sędziego Komisarza na zbycie prawa użytkowania wieczystego przez syndyka. W przypadku ostatniej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia 3 listopada 1994 r., organ ustalił, że prawo to na dzień zawarcia umowy notarialnej było wpisane w księdze wieczystej na rzecz Spółdzielni. Opisane wyżej działania Kolegium, podjęte w myśl wskazań sądu, celem ustalenia dobrej lub też złej wiary nabywców, sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał za prawidłowe. Organ nie miał bowiem żadnych innych instrumentów by kwestie zleconą mu przez sąd w inny sposób zbadać czy też ją rozważyć. Badania dobrej woli nabywcy prawa wpisanego do księgi wieczystej, które może rodzić konsekwencji związane ze wzruszeniem czynności prawnych w oparciu o które wpis ten został ujawniony, dokonuje się bowiem wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawach o ustalenie treści księgi wieczystej z jej rzeczywistym stanem prawnym. Wskazać tu należy, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Legitymacja do złożenia powództwa w tym zakresie jest przy tym ograniczona. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 marca 2006 r. sygn. III CZP 106/05 podkreślił bowiem, że powództwo o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym może wytoczyć tylko osoba uprawniona do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Podobne stanowisko zajął również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I CSK 616/10 wskazując, że powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece może wytoczyć tylko osoba uprawniona w rozumieniu art. 6262 § 5 k.p.c. do złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Legitymacje czynną ma zatem właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej. Tym samym Kolegium nie tylko nie miało możliwości dokonać w tym zakresie ustaleń wiążących się jakimikolwiek prawnymi następstwami prowadzącymi do wzruszenia czynności prawnych (przeniesienia przez spółdzielnie prawa użytkowania wieczystego na osoby trzecie) ale też jako nie należące do grupy podmiotów uprawnionych do złożenia stosownego powództwa z uwagi na brak legitymacji czynnej, nie mogło podjąć kroków prawnych aby kwestia ta została przez uprawniony do tego podmiot jakim jest sąd powszechny zbadana. Podkreślić jeszcze raz należy, że kwestia zgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie nie miał innej możliwości zbadania dobrej czy też złej wiary nabywców w ramach posiadanych kompetencji, niż w sposób, w który to uczynił. Z kolei dokonane ustalenia pozwalają przyjąć, iż osoby trzecie nabywając od spółdzielni w drodze aktów notarialnych, prawo użytkowania wieczystego, przy zachowaniu przyjętej w danych warunkach staranności, miały prawo przypuszczać, iż stan prawny przedmiotowych nieruchomości jest uregulowany. Jak już zaznaczono powyżej, prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte w drodze umów notarialnych sporządzonych przez notariusza będącego osobą zaufania publicznego, wpisu nabytego prawa dokonał Sąd Rejonowy w T. , zaś samą podstawą zawarcia umów cywilnoprawnych była decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. Z kolei wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją z dnia 6 czerwca 1994 r., skarżąca złożyła w dniu 23 stycznia 1995 r., a zatem po zawarciu wszystkich trzech aktów notarialnych.

Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, wskazać należy, że przepis art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji dotkniętych ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w 156 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracji jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 798-800). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w pełni stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, że w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4 7/98, wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. A zatem przyjąć należy, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nieruchomości, które otrzymała Spółdzielnia w użytkowanie wieczyste zostały przez nią zbyte osobom trzecim, które to osoby dokonały w drodze obrotu cywilnoprawnego dalszego rozporządzenia prawem użytkowania wieczystego. Jak ustalił organ, obecnie prawo użytkowania działki nr [...] przysługuje Firmie Handlowej "[...]" S.A., natomiast działki nr [...] [...] " sp. z o.o. w T. Z kolei prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] zostało przekształcone w prawo własności przysługujące Z.S. , J.S. i M.S. . W wyniku dalszego obrotu cywilnoprawnego prawo to zostało przeniesione na W.S. , który jest obecnie wyłącznym właścicielem w/w działek. Wszystkie powyższe zmiany zostały ujawnione w księgach wieczystych i tym samym korzystają z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wskazany, dalszy obrót prawem użytkowania wieczystego, w drodze umów cywilnoprawnych, spowodował zatem skutki prawne, których organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach posiadanych kompetencji. Zaznaczyć należy, że skutki te, określane mianem pośrednich (więc nieodwracalnych), powstały już w momencie zbycia prawa użytkowania wieczystego przez spółdzielnię innym nabywcom. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), stwierdzono, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obciążona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu uchwały zawarto m. in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

W takim stanie rzeczy kwestionowana decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani żaden inny organ administracji w ramach własnych kompetencji nie może znieść skutków prawnych, jakie wywołały zawarte umowy cywilnoprawne, które następnie były podstawą wpisu praw do ksiąg wieczystych. Późniejsze nabycie prawa użytkowania wieczystego przez inne podmioty w wyniku umów cywilnoprawnych może być ewentualnie oceniane pod względem odwracalności skutków prawnych w odrębnych (nie administracyjnych) postępowaniach. Wobec powyższego błędne jest stanowisko skarżącej, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W istocie nawet kwestia dobrej, czy też złej wiary nabywców pozostaje bez znaczenia dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Istotne jest bowiem to, że organ administracji nie może odwrócić skutków zawartych umów cywilnoprawnych poprzez własne działanie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.