Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 335/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6403 Skargi organów nadzoru na uchwały sejmiku  województwa w przedmiocie ... (art. 82 ustawy o samorządzie województwa)
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 86 ust. 1 i ust. 2, art. 96
journal: Dz.U. 2022 poz 574
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
article: art. 82 ust. 1, art. 82c ust. 1 (Dz.U. z 2022, poz. 2094)
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant: Referent Paulina Rolińska-Mazur po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 25 października 2021 r. nr XXX/471/2021 w przedmiocie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Lubelskiego w dniu 25 października 2021 r. podjął uchwałę Nr XXX/471/2021 w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim, (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2021 r., poz. 4331).

W dniu 17 czerwca 2022 r. Wojewoda Lubelski złożył za pośrednictwem Sejmiku Województwa Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 8 ust. 7.

Skarżący wyjaśnił, iż zaskarżoną uchwałą Sejmik Województwa Lubelskiego określił rodzaj, kryteria i sposób przyznawania, maksymalną wysokość i warunki wypłacania stypendiów oraz warunki zwrotu stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim. Wojewoda wskazał, że umocowanie sejmiku do podjęcia uchwały wynika z art. 96 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574, ze zm.), zwanej dalej "p.s.w.". Stosownie do art. 96 ust. 1 p.s.w., stypendium może być przyznane studentowi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa rodzaj stypendium, kryteria i sposób przyznawania stypendium, maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student oraz warunki wypłacania stypendium (art. 96 ust. 2 p.s.w.). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu (art. 96 ust. 3 p.s.w.). Organ nadzoru analizując treść upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego uznał, że ustawodawca w treści art. 96 ust. 2 ustawy, poprzez użycie formuły imperatywnej "określa" ustanowił obligatoryjne elementy uchwały, które bezwzględnie powinny zostać w niej uregulowane. Oznacza to, z jednej strony, obowiązek realizacji w pełni upoważnienia wynikającego z treści tego przepisu ustawy, z drugiej zaś strony nie mogą znaleźć się w uchwale regulacje nieznajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową do jej podjęcia.

Zgodnie z § 8 ust. 7 uchwały, od decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego, o których mowa w ust. 6 i ust. 9 nie ma odwołania. We wskazanych postanowieniach § 8 ust. 6 i ust. 9 uchwały określono, że decyzję w sprawie przyznania stypendium podejmuje Zarząd Województwa Lubelskiego.

W ocenie organu nadzoru, przepis § 8 ust. 7 przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego, pozbawiając stronę prawa odwołania się od decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego, narusza art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.). Przyznanie lub odmowa przyznania stypendium według Wojewody nosi cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołując się na doktrynę oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne organ nadzoru stwierdził, że w odniesieniu nie do wszystkich działań wykazujących cechy właściwe dla decyzji administracyjnych prawodawca wskazuje, że są to decyzje administracyjne. Potwierdza to, że w polskim systemie prawnym obok sformalizowanej postaci aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej, występują także akty administracyjne o nieuregulowanej formie oraz niesformalizowanej procedurze ich wydawania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż przyznanie stypendiów finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów prawa miejscowego ma charakter decyzji administracyjnej ze wszystkimi konsekwencjami tego poglądu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2021 r., sygn. II GSK 983/18; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II GSK 3015/17 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. II GSK 5072/16). Skoro zatem postępowanie w sprawie przyznania stypendium prowadzone jest przed organem administracji publicznej, w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, to powinna być ona rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. II GSK 225/22 oraz z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. II GSK 5072/16). W skardze przywołano szereg orzeczeń zapadłych na tle analogicznego w treści przepisu art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133).

W § 8 ust. 7 uchwały Nr XXX/471/2021 Sejmiku Województwa Lubelskiego w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim, wyłączając możliwość wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, wprowadzono wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wprawdzie zauważono, że stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie zostało wymienione wśród świadczeń dla których przyznania lub odmowy przyznania ustawodawca w art. 86 ust. 2 w sposób wyraźny zastrzegł formę decyzji administracyjnej, to w ocenie organu nadzoru nieprawidłowe jest stanowisko, według którego brzmienie art. 86 ust. 2 ustawy a contrario wskazuje brak obowiązku formy decyzyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium finansowanego przez taką jednostkę samorządu terytorialnego.

Wojewody podziela występujący w orzecznictwie i literaturze pogląd, zgodnie z którym, z uwagi na nieprecyzyjne prawodawstwo oraz nierzadko praktykowane odstępowanie organów administracji od orzekania w formie decyzji, należy dopuścić przyjęcie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji właśnie przez wzgląd na ochronę interesów stron w postępowaniu wyrażoną przede w wszystkim w prawie do zaskarżenia decyzji (tak np. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania..., LEX; A. Główczewska, Forma przyznawania stypendium dla studentów szkół wyższych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Przegląd wybranych aktów prawa miejscowego i orzecznictwa sądów administracyjnych, Studia luridica Toruniensia, tom XXIX, s. 35 - 52).Szczególne znaczenie przybrania takiej formy rozstrzygnięcia ma w przypadku decyzji uznaniowej, gdy strona ma możliwość podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego. Każda ze stron powinna mieć możliwość zaskarżenia do wyższych instancji zarówno orzeczenia sądowego jak i decyzji administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności płyną dla strony fundamentalne uprawnienia, których w praworządnym państwie nie powinna być ona pozbawiona. Z powyższych powodów oczywistym jest, mimo milczenia ustawodawcy w tym zakresie, że wyłącznie forma decyzji jest właściwą formą dla rozstrzygania o przyznaniu stypendiów finansowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Lubelskiego wniósł o oddalenie skargi Wojewody Lubelskiego w całości, z powodu jej bezzasadności.

W uzasadnieniu pełnomocnik Sejmiku Województwa Lubelskiego podniósł, że organ nadzoru nie udowodnił, by zaskarżona uchwała w części zaskarżonej została wydana z naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej podjęcia, by została podjęta bez podstawy prawnej oraz by przy podejmowaniu zaskarżonej w części uchwały Sejmik Województwa Lubelskiego naruszył przepisy. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubelski powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące trybu rozstrzygania sprawy indywidulanej w drodze decyzji administracyjnej na tle innego stanu prawnego i faktycznego. Ponadto organ nadzoru w sposób nieuprawniony powołał się wyłącznie na domniemanie załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej, które to stanowisko w świetle uregulowań ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym dla jednostki samorządu terytorialnego jest błędne. W przywołanej ustawie tryb decyzji administracyjnej został przewidziany wyłącznie w art. 86 ust. 1 i 2 przy rozpoznawaniu wniosków o stypendium przez Rektora uczelni, natomiast w art. 96 pozostawiono organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do uregulowania w uchwale, która jest prawem miejscowym, rodzaju stypendium, kryteriów i sposobu przyznawania stypendium, maksymalnej wysokości stypendium, o którą może ubiegać się student oraz warunków jego wypłacania. Przepisy ustawy z Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej dla stypendiów przyznawanych na podstawie zaskarżonej w części uchwały, wydanej na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 5 i art. 96 tej ustawy. Oznacza to, że od uchwały Zarządu w sprawach stypendium, która nie jest decyzją administracyjną odwołanie nie przysługuje. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2022 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 5303/21. Dodatkowo pełnomocnik Sejmiku Województwa Lubelskiego wskazał, że podjęta uchwała poddana została konsultacjom społecznym z Radą Działalności Pożytku Publicznego Województwa Lubelskiego i organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność w sferze pożytku publicznego oraz z Wojewódzką Społeczną Radą ds. Osób Niepełnosprawnych przy Marszałku Województwa Lubelskiego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przywołując procedurę określoną w zaskarżonej uchwale, pełnomocnik sejmiku wskazał na tryb konkursowy przyznawania stypendium. Tryb konkursowy umożliwia przyznanie stypendium wszystkim uprawnionym w jednym terminie bez oczekiwania na rozstrzygnięcia organów odwoławczych, które mogą zapaść w nieznanym okresie czasu, tym bardziej, iż jak wynika z § 2 ust. 2 stypendia są przyznawane w ograniczonej ilości do wysokości kwoty przeznaczonej na ten cel w budżecie województwa na dany rok.

Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik jednostki samorządu terytorialnego stwierdził, że za prowadzące do stwierdzenia nieważności istotne naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym oraz, że przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, tj. z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (OTK-A 2003/9/100). Ponadto za istotne, rażące naruszenie prawa nie można przyjąć odmiennej wykładni przepisów, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny przez organ wydający akt, które winno być udowodnione w uzasadnieniu skargi i nawiązywać do podstawy prawnej będącej podstawą uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego, to jest art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa oraz art. 86 ust. 1 pkt 5 i art. 96 ustawy p.s.w. Przyznawanie stypendium w świetle zaskarżonej uchwały nie przybiera postaci decyzji administracyjnej gdyż ustawa prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewiduje stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w takich sprawach. Sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję organu do podejmowania uchwał, z naruszeniem przepisów dotyczących podstawy prawnej podejmowanych uchwał, naruszeniem przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz w przypadku naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Sprzeczność uchwały z prawem musi być oczywista i bezpośrednia

Przewidziany w uchwale tryb konkursowy oceny wniosków o studenckie stypendium Marszałka Województwa Lubelskiego jest zgodny z prawem, zapewnia wszystkim uprawnionym równość w ubieganiu się o stypendium, dlatego też z powyższych względów skarga Wojewody Lubelskiego powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Sąd dokonując oceny legalności w zaskarżonym zakresie uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 82 ust. 1 w związku z art. 82 c ust.1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa aktualnie (Dz.U. z 2022 r., poz. 2094), wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13, wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W ocenie Sądu istotą tej sprawy jest ustalenie, czy zgodnym z prawem jest treść § 8 ust. 7 uchwały Nr XXX/471/2021 w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim, a wiec czy istniała w dacie podjęcia tejże uchwały norma prawna określająca obowiązek Zarządu Województwa Lubelskiego wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowy przyznania stypendium a tym samym czy w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu obowiązujące przepisy art. 86 ust. 1 i ust. 2, art. 96 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewidują wydawania decyzji administracyjnej przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawie stypendiów. Upoważnienie do ustanowienia i przyznawania stypendium przez jednostkę samorządu terytorialnego zostało zawarte w art. 96 p.s.w. w sposób ogólny, szeroki i pozostawiający im sporo pola do wyboru własnych rozwiązań. Ustawodawca wskazał, że Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa:

1) rodzaj stypendium;

2) kryteria i sposób przyznawania stypendium;

3) maksymalną wysokość stypendium, o którą może ubiegać się student;

4) warunki wypłacania stypendium, a także może również określić warunki zwrotu stypendium i odstąpienia od żądania jego zwrotu (ust 3).

Powołany przepis zawiera legitymację dla Sejmiku Województwa Lubelskiego do określania kryteriów i szczegółowego trybu postępowania przyznawania pomocy materialnej w formie stypendiów, w tym przypadku za wysokie osiągnięcia w nauce, mogące znacząco przyczynić się do rozwoju regionu lub wnieść znaczący wkład w rozwój nauki (§ 3 ust. 1 pkt 4 uchwały). Stypendium przyznawane jest w ramach kwoty określonej na ten cel w budżecie Województwa Lubelskiego i maksymalna jego kwota wynosi 450 zł miesięcznie (§ 2 uchwały ). Ocena wniosków i przyznanie stypendium ma charakter konkursowy - § 8 ust.1 i § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały. Stypendia mogą być przyznane uchwałą Zarządu Województwa Lubelskiego studentom spełniającym wymogi określone w § 3 ust. 1, którzy zostali wpisani na listę rankingową, o której mowa w § 8 ust. 3 pkt 1uchwały oraz uzyskali najwyższą ilość punktów, za osiągnięcia, o których mowa w § 4 oraz uzyskali co najmniej średnią ocen 4,00 wyliczoną z dokładnością do drugiego miejsca po przecinku za rok akademicki poprzedzający złożenie wniosku. Ilość punktów za poszczególne rodzaje działalności została szczegółowo określona w § 4 ust. 1 uchwały, w ust. 3 wskazano że podstawą oceny są osiągnięcia z ostatniego roku akademickiego, poprzedzającego złożenie wniosku, udokumentowane przez studenta i ocenione zgodnie z punktacją określoną w § 4 ust. 1 pkt. 1-14 uchwały. Po ustaleniu listy rankingowej w terminie do 21 dni, decyzję w sprawie przyznania stypendium podejmuje Zarząd Województwa Lubelskiego (§ 8 ust.6 uchwały). Od decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego, o których mowa ust. 6 i ust. 9 nie ma odwołania (§ 8 ust.7uchwały). § 12 uchwały stanowi, iż wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Województwa Lubelskiego.

Z przedstawionych powyżej przepisów uchwały oraz z § 70 i § 72a Statutu Województwa Lubelskiego z dnia 7 października 2019 r. wynika, iż Zarząd rozpatruje sprawy należące do jego kompetencji na posiedzeniach, w trybie zapewniającym kolegialne podejmowanie rozstrzygnięć, większością głosów w formie uchwał, decyzji w sprawach z zakresu administracji publiczne ( Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 23 października 2019 r., poz. 5691). Oznacza to, że stypendia przyznawane są w drodze uchwały zarządu województwa – tworzona jest lista rankingowa studentów, którzy osiągnęli najwyższą punktację za swoje osiągnięcia naukowe, o których mowa w § 4 i mieszczą się w puli środków finansowych przeznaczonej na ten cel w budżecie województwa na dany rok. Dopiero na podstawie tak podjętej uchwały wydawane są decyzje, o których mowa w § 8 ust. 6 i ust. 9 przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu dokonując analizy treści uchwały w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom, prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że pojęcie "decyzja" zostało w niej użyte w sensie informacji organu województwa o dokonanym wyborze. Nie jest to natomiast decyzja administracyjna wydana w indywidulanej sprawie administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium nie można bowiem wywieść z art. 86 ust. 1 i ust. 2 p.s.w.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 86 ust. 1 i ust. 2 p.s.w., student może ubiegać się o:1) stypendium socjalne;

2) stypendium dla osób niepełnosprawnych;

3) zapomogę;

4) stypendium rektora;

5) stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego;

6) stypendium za wyniki w nauce lub w sporcie finansowane przez osobę fizyczną lub osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną.

Przyznanie świadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-4, oraz odmowa jego przyznania następują w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2).

Imperatyw określony w tym przepisie dotyczący formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium dotyczy tylko przypadków określonych w ust. 1 pkt 1-4, który nie dotyczy stypendium ustanowionego i finansowanego przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z tej normy prawnej należy konsekwentnie wywieść, że ustawodawca nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium finansowanego, w tym przypadku przez Zarząd Województwa Lubelskiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że skoro zgodnie z art. 86 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, stypendium finansowane przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej, to z jednej strony - procedura przyznawania tegoż stypendium nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a z drugiej strony - zawarte w art. 96 ust. 2 pkt 2 tej ustawy upoważnienie ustawowe do określenia "sposobu przyznawania stypendium" obejmuje upoważnienie do samodzielnego, niezależnego od reguł opisanych w k.p.a., określenia procedury przyznawania stypendium (por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 276/21, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 818/21 publ. w CBOSA).

Należy zauważyć, iż przepisy prawa materialnego dla ukształtowania sytuacji jednostki mogą wymagać autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, mogą też przyjmować regulację uprawnień lub obowiązków z mocy prawa, ale wymagających ich potwierdzenia przez organ wykonujący administrację publiczną. Prowadzi to do odróżnienia decyzji administracyjnej (postanowienia) od innych aktów lub czynności ze względu na kryterium oświadczenia woli i oświadczenia wiedzy. Decyzja administracyjna (postanowienie) jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, natomiast inne akty lub czynności są oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa (por. Adamiak Barbara, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym publ. LEX 2014).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie podziela argumentacji strony skarżącej, iż przyznanie lub odmowa przyznania stypendium nosi cechy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadza się również ze stwierdzeniem Wojewody Lubelskiego, że regulacja § 8 ust. 7 przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego, pozbawiając stronę prawa odwołania się od decyzji Zarządu Województwa Lubelskiego, narusza art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu dla uznania pisma za decyzję administracyjną w znaczeniu materialnym niezbędne jest ustalenie, że pismo załatwia sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. że rozstrzyga władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że rozstrzyganie spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej stosując normę prawa materialnego posiada kompetencję do załatwienia sprawy w takiej formie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 14 października 2014 r. sygn. akt II GSK 343/13, opubl. w Lex nr 1548188; wyrok NSA z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2210/12, opubl. w Lex nr 1429055; wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1801/12, opubl. w Lex nr 1240612). W wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 663/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas gdy przewiduje to przepis prawa, tj. gdy w przepisie prawa istnieje dla organu kompetencja do wydania decyzji. Wynika to z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP powtórzonej w art. 6 k.p.a.

Sąd w niniejszym składzie podziela ponadto pogląd zaprezentowany w orzecznictwie NSA (np. w wyroku NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 834/13 oraz wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17- publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania domniemań/analogi. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady niemającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 392/09, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08, LexPoIonica nr 2263969).

W rozpoznawanej sprawie nie istnieje przepis prawa, z którego wynika obowiązek dla jednostki samorządu terytorialnego wydawania decyzji administracyjnej o przyznaniu lud odmowie przyznania stypendium. Dlatego Sąd nie zgadza się z poglądem Wojewody, iż można powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne zapadłe na tle art. 31 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) domniemywać intencji ustawodawcy i stosować w drodze analogi odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do materii związanej z przyznawaniem stypendiów przez jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, co Sąd już podkreślił, istotne naruszenie prawa polega na wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Cytowane powyżej przepisy ustawy Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce pozostawiły swobodę organowi stanowiącemu w kształtowaniu stosunku prawnego związanego z przyznaniem i wypłatą stypendium. Uchwała Nr XXX/471/2021 w sprawie pomocy materialnej przyznawanej w formie stypendiów studentom zamieszkałym lub studiującym w województwie lubelskim ustala jasne, precyzyjne reguły, które stypendysta musi wypełnić by skorzystać z uprawnienia objętego tą uchwałą. Zakwalifikowanie i umieszczenie osoby ubiegającej się o stypendium na liście rankingowej uporządkowanej malejąco według uzyskanego przez studenta wyniku ostatecznego, a następnie poinformowanie studenta o tym jest rozstrzygnięciem Zarządu Województwa Lubelskiego o udzieleniu lub odmowie udzielenia pomocy materialnej temu studentowi. Takie rozstrzygnięcie decydujące o przyznaniu pomocy materialnej i wskazująca z którym studentem zostanie zawarta umowa o wypłacaniu stypendium, jest zdaniem sądu aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który służy skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to błędne stanowisko Wojewody zawarte w skardze o braku poddania takiego rozstrzygnięcie jakiejkolwiek kontroli.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.