Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2311/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20, 40
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (""SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r., którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w kwocie 1302,84 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w rejonie nr [...] w [...] w dniach od 7 do 16 marca 2019 r., od 19 do 28 marca 2019 r. oraz w dniu 5 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 1,68 m2 oraz w dniach 17 - 18 marca 2019 r. oraz 29 marca do 4 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie nośnika o pow. 0,16 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

16 marca 2019 r. pracownik Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Pasa Drogowego przeprowadził kontrolę pasa drogowego Al. [...] i stwierdził umieszczenie w nim reklamy przymocowanej do elewacji posesji Al. [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i elektronicznego wyświetlacza.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 19 i 28 marca 2019 r., potwierdziły funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym organ zawiadomił stronę pismem z dnia 28 marca 2019 r.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) al. [...] w rej. nr [...] w dniach 7 - 16 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]...", w dniach 19 - 28 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]...", w dniu 5 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]..." o powierzchni 1,68 m2, natomiast w dniach 17 - 18 marca oraz 29 marca - 4 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Karę pieniężną ustalono w wysokości 1 302,84 zł obliczonej jako iloczyn: zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej "u.d.p."), uchwała Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Prezydent [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. W sytuacji zaś, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., VI SA/Wa 851/16).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, notatek służbowych oraz wykonanych fotografii.

W ramach rozpoznania niniejszej sprawy SKO uznało za uzasadnione uwzględnienie dokumentu wydanego przez Komisję Europejską pn. "Biała Księga". Nakłada on na państwa członkowskie UE obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz podjęcie zintensyfikowanych działań mających na celu ograniczenie zagrożeń w ruchu drogowym. Zgodnie zaś z celem 3 Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 Polska dąży w dalekosiężnym planie do radykalnego zminimalizowania liczby ofiar wypadków. SKO wskazało, że w ramach przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego ujawniono, że planowana reklama będzie bezpośrednio widoczna z jezdni. Na przedmiotowym odcinku jezdni natężenie kształtuje się w najwyższy sposób w [...]. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że reklama miałaby zostać umieszczona w odległości ok. 14 m od jezdni organ uznał, że wpływa ona w sposób negatywny na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Mając na względzie, że dopuszczalna prędkość w omawianym odcinku drogi to 50km/h zaabsorbowanie kierowcy wskazaną reklamą jest duże.

SKO wskazało tak, że przedmiotowa reklama pomimo braku bezpośredniego kontaktu z gruntem znajduje się w pasie drogowym.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie konieczności dokonania dywersyfikacji w zakresie powierzchni zajęcia i wymierzenia kary za dni, w których prowadzona była kontrola w wymiarze dotyczącym powierzchni reklamy i ukaranie strony w sposób odmienny, tj. za rzut nośnika w dni kiedy fizyczna kontrola nie miała miejsca.

Powyższe wynika z okoliczności dotyczącej właściwości samego nośnika, okolicznością znaną organowi z urzędu jest fakt że sama reklama może przestać eksponować treści reklamowych i że to eksponowanie nie ma charakteru permanentnego. Dlatego dopiero ustalenia poprzez materiał dowodowy faktu eksponowania przez nośnik treści reklamowej uzasadnia nałożenie kary za powierzchnię reklamową. Natomiast w dniach kiedy niewątpliwie nośnik znajduje się w pasie drogowym należało wymierzyć karę za horyzontalne zajęcie poprzez umieszczenie nośnika. Jak wskazał organ odwoławczy, nośnik jako konstrukcja techniczna, w pasie znajduje się bowiem w sposób ciągły. Jest on na stale przytwierdzony do elewacji budynku, a do konstrukcji doprowadzona jest energia elektryczna. Zatem funkcjonowanie samego nośnika w pasie drogowym SKO uznało za wykazane.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie w sprawie dowodu z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa ruchu drogowego na okoliczność ustalenia, czy lokalizacja nośnika reklamowego (reklamy) występującego w sprawie może wywoływać niekorzystne skutki w sferze bezpieczeństwa użytkowników drogi Al. [...], a przy tym całkowicie dowolne i pozbawione podstaw ustalenie, jakoby umiejscowienie przedmiotowej reklamy wpływało niekorzystnie na koncentrację użytkowników drogi, pomimo iż takie stwierdzenie wymagało uzyskania wiadomości specjalnych;

3) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 7 do 15 marca 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 16 marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany również w dniach 5-14 lutego 2019 r.;

4) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

5) art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego o gromadzenia dowodów przez organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając Skarżącego służącego mu prawa odwołania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Alei Jerozolimskich oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż elektroniczny nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust, 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okresy od 17 do 18 marca i od 29 marca do 4 kwietnia wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, poza tym na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - w przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania - wniesiono o umorzenie postępowania administracyjnego;

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą Kolegium zobowiązane było podjąć w toku rozpoznawania sprawy w II instancji. Należało bowiem w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety, co pozwoliłoby na ustalenie, czy nośnik rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego, z uwzględnieniem właściwie odkodowanej definicji pasa drogowego. Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego i ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej. Wskazane braki w materiale dowodowym potwierdzają, że podstawa nałożenia sankcji na Skarżącą były dowolne i niepotwierdzone dowodami.

Strona na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.;

Poza tym Skarżąca wskazała, że sytuację, w której organ I instancji wraz z przekazaniem odwołania wraz z aktami sprawy wyjaśnia, iż dopiero podjął niezbędne działania w celu uzyskania z Biura Geodezji i Katastru wypisy i wyrysu z ewidencji gruntów wraz z zaznaczeniem granic pasa drogowego Alei [...] w rej. nr [...] i po otrzymaniu tych dokumentów przekaże je do SKO, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie (pismo organu I instancji z dnia 2 lipca 2019 r.), należy uznać za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skarżący powinien mieć prawo, niezależnie od charakteru i ilości wszczynanych przeciwko niemu spraw, do skutecznej obrony. Brak gromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w I instancji świadczy o tym, że organy administracji publicznej podejmują zmechanizowane działania pod z góry przyjętą tezę. Przeprowadzenie praktycznie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności, w praktyce pozbawiając Skarżącego służącego mu prawa odwołania. Strona powinna mieć bowiem prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym

i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] dotyczącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest ustawowymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu - w formie decyzji administracyjnej - zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak - na jakiej powierzchni.

W związku z powyższym poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego.

Natomiast w niniejszej sprawie organ II instancji zaakceptował, jako prawidłowo dokonane, ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, jest to protokół z kontroli pasa drogowego. Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane już w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego; jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16 wrzesni9a 2009 r., II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., II GSK 1732/16).

Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia". Stwierdzone wady postępowania czynią zasadnym zarzuty skargi a wobec stwierdzonych uchybień skutkują także uchyleniem obu decyzji organów administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest bowiem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za niedopuszczalną w ocenie Sądu uznać należy również praktykę organu, który nakłada na stronę karę pieniężną za okres poprzedzający przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa, a także kwotę 270 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).