Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2604/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 56, art. 64 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skarg P. R., M. R. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze* [...], na zasadzie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta [...] z [...] lipca 2014 r., o warunkach zabudowy, wydane na wniosek N. Sp. z o.o.,, zwanej dalej "Inwestorem", dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze (salon kosmetyczno-fryzjerski, biura, handel detaliczny - powierzchnia sprzedaży do 200 m2), wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce u zbiegu ul. [...] i [...], w [...] (nr ew. [...]), zwanej dalej "działka inwestycyjną"

Organ administracji, po zreferowaniu przebiegu sprawy oraz przywołaniu treści regulacji normatywnych znajdujących zastosowanie w sprawie, uzasadniając orzeczenie wskazał:

– w sprawie ma zastosowanie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.); zdaniem organu administracji właściciel ma prawo do korzystania z gruntu, będącego jego własnością - co wynika z art. 140 ustawy dnia 23 kwietnia 1964 r.

- Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121) - i tym samym prawo do

swobodnego jego zagospodarowania, a ograniczenia tego uprawnienia - jako wyjątek - mogą wynikać z ustaw i zasad współżycia społecznego; oznacza to, że organ administracji publicznej jest związany wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu dla zamierzonego przedsięwzięcia, nie może tego wniosku interpretować zawężająco; wręcz przeciwnie, na tym etapie starań o lokalizację przedsięwzięcia organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić

możliwość inwestowania, o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,

– wniosek inwestora z uzupełnieniami, zawierał wszystkie określone art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania; w przedmiotowej sprawie - ze względu na spełnienie przesłanek określonych w

art. 61 ust. 1 ustawy - było możliwym wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

– organ I. instancji - przed wydaniem decyzji - zlecił osobie uprawnionej opracowanie analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,

poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie"; architekt,

wpisany na listę w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP, sporządził

analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej

"analiza urbanistyczną" - analiza w zakresie warunków, o których mowa w art. 61

ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część tekstowa

i załącznik graficzny oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy (analiza

ponowna - wobec wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 338/13),

– prowadząc postępowanie dokonano ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikającej z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; nie ma podstaw do kwestionowania zasięgu wyznaczonego obszaru analizowanego; na załączniku graficznym nie jest on mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej od strony ul. [...]; wyznaczony został wokół działki; analiza stwierdza istnienie w analizowanym terenie na nieruchomościach dostępnych z tej samej drogi publicznej budynków mieszkalnych; na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, jednorodzinna, usługowa różnego typu; wobec istnienia na terenie analizowanym zabudowy

mieszkaniowej, usługowej, usługowo-handlowej, nie ma podstaw do

stwierdzenia, że ustalenie zaskarżoną decyzją warunków zabudowy dla

inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, nastąpiło z naruszeniem zasady kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowaniu terenu, określonej w art. 61

ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

– przywołano następującą tezę z orzecznictwa sądów "w przepisie art. 61 ust. 1

pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie chodzi o to,

by nowa zabudowa była wiernym odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru

zabudowy. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim i planowana

inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod wzglądem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy." (wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wa 2406/07 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

– analiza urbanistyczna i jej wyniki, będące załącznikiem do zaskarżanej decyzji, szczegółowo wyjaśnia i uzasadnia przyjęcie odległości dla nieprzekraczalnej linii zabudowy od drogi, oraz ustalenie i przyjęcie pozostałych parametrów

zabudowy; parametry te zostały określone zgodnie z wnioskiem inwestora; przyjęte w decyzji wielkości zostały uzgodnione pozytywnie z organami, o których mowa w art 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w uzasadnieniu decyzji organ I. instancji omówił parametry i wskaźniki dla planowanej inwestycji, określone w rozporządzeniu o nowej zabudowie, oraz stwierdził, że warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione,

– w odniesieniu do zarzutów wnoszących odwołanie (właścicieli nieruchomości sąsiednich), dotyczących uciążliwości z powodu realizacji planowanej inwestycji oraz zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich, zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, dającym inwestorowi prawo do wystąpienia do odpowiedniego organu o wydanie pozwolenia na budowę; decyzja ta nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji i

nie narusza na tym etapie żadnych praw skutkujących możliwością wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków; w decyzji o warunkach zabudowy Inwestor uzyskuje jedynie ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, nie przesądza to jednak o otrzymaniu pozwolenie na budowę, określoną w projekcie budowlanym

inwestycji; przywołano tezy z orzeczenia sądu administracyjnego (sygn. akt. SA/Ke 130/13, opubl. LEX 13110162),

– dalej przytoczono fragment orzeczenia: "Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach

zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności,

który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasad

ochrony własności następuje w art. 64 ust 3 Konstytucji stanowiącym, że

własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie,

w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy

wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną

przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem

powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można

odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki

określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1

następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O

ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne

przesłanki, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-5 u,p.z.p. - co do zasady, brak

podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest

zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że

jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to

organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i

zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w składzie

rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn. II OSK

1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w

tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym

wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą

samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż

oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny,

jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy

akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków

zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia

inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne

ograniczenia. " (wyrok WSA o sygn. akt II SA/Kr 1050/11 - dostępny w CBOSA), odnosząc się do zarzutów odwołania, co do zaburzenia ładu przestrzennego w przypadku lokalizowania budynków wielorodzinnych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przywołano tezę z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 560/13 - dostępny w CBOSA);

wskazano w nim, że określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, organ

musi mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich,

przy czym rozróżnienie pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną a wielorodzinną nie zostało dokonane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; trudno jednocześnie wykazać, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna godzi w zastany porządek, gdy w jej otoczeniu znajduje się

wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; skutek taki można wywodzić

w wypadkach zdecydowanie dalej idących rozróżnień w zabudowie,

– odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczących pominięcia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...] (zwanego

dalej "Studium") wskazano, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy

nie jest związany ustaleniami tego dokumentu.

W jednobrzmiących skargach właściciele sąsiednich nieruchomości), sformułowali zarzuty naruszenia przepisów:

– ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

- art. 61, ust 1 ustawy i §3 rozporządzenia o nowej zabudowie poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje dostęp działki inwestycyjnej od strony

ul. [...] oraz dokonanie ustaleń w przedmiocie zagospodarowania działki z naruszeniem zasad występujących na analizowanym terenie sąsiadującym, a w szczególności, nieuwzględnienia w analizie działek z zabudową jednorodzinną od strony wschodniej ul. [...],

- art. 61, ust 1, pkt 1 ustawy poprzez pominięcie istniejącej zabudowy na działkach od strony ul. [...] i od ul. [...], bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną oraz naruszenie "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz zasady ładu przestrzennego, określonych tym przepisem,

- art. 10, 12 i 61 ust 1 ustawy poprzez pominięcie ustaleń studium oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

- art. 6 ust 2, pkt 2 ustawy, poprzez naruszenie prawem chronionego interes właścicieli działek sąsiadujących od strony wschodniej ul. [...],

– art. 6, 7, 8, 77, 107 § 3 i art. 138 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ I. instancji przepisów prawa

– materialnego.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano:

– w zaskarżonej decyzji przyjęto, ze działka inwestycyjna ma dwa projektowane dojazdy: do ul. [...] i [...]; przedmiotowa działka nie ma jednakże bezpośredniego dostępu do ul. [...]; wynika to zarówno z załączonych map, jak i materiału dowodowego, zgromadzonego we wcześniejszym postępowaniu; od strony ul. [...] na mapie geodezyjnej, stanowiącej podstawę analizy i wydania decyzji, nie ma uwidocznionych zjazdów do działki; zatem decyzje opierają się na nieistniejącym dostępie działki od strony ul. [...]; działka inwestycyjna ma dostęp jedynie od ul. [...] i dla tej drogi powinna być prowadzona analiza urbanistyczna; działka ta, od

ul. [...], jest oddzielona działką ew. nr [...], która jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zwana dalej Planem; zgodnie z Planem działka ta jest umieszczona w obszarze terenów zielonych; w ten sam sposób przeznaczenie działki zostało określone w analizie

urbanistycznej; zatem część działki ew. nr [...] na wysokości działki inwestycyjnej, zachowuje tę samą dotychczasową funkcję - "Zieleń publiczna, ogólnodostępna"; fakt ten ma fundamentalne znaczenie; oznacza to, że działka inwestycyjna nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej -

ul. [...], a analiza urbanistyczna powinna być wykonana od strony

ul. [...]; ul. [...] nie może stanowić podstawy analizy zabudowy sąsiedniej działki w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż na dzień wydania decyzji brak jest zarówno dostępu, jak i dojazdów od strony tej drogi,

– nieprawidłowo została wykonana analiza urbanistyczna; w decyzji o warunkach zabudowy wskazano dostęp do działki inwestycyjnej od strony dwóch ulic;

analiza zawiera jednakże ocenę jedynie od strony ul. [...] i obejmuje jedynie część działek zabudowanych domkami jednorodzinnymi od strony

ul. [...]; z akt postępowania oraz załączonej mapy terenu wynika, że

w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, na kilkunastu działkach od strony wschodniej ul. [...] i na kilkunastu działkach od strony południowej przy tej ulicy, istnieje zabudowa jednorodzinna; dla działek tych jest opracowany plan zagospodarowania przestrzennego, co pominięto; na działce

od strony ul. [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną i naprzeciwko tej działki znajduje się kościół; od strony zachodniej - od strony

ul. [...] - znajduje się małe jeziorko i teren parkowy z placem zabaw

dla dzieci; dopiero w dalszej odległości, za tym parkiem, przy ul. [...], znajduje się zabudowa wielorodzinna,

– podstawowym obowiązkiem organu jest ocena i analiza planowanej inwestycji w

świetle zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach; tymczasem z analizy urbanistycznej wynika, ze działki położone po wschodniej stronie

ul. [...] w ogóle nie stanowiły przedmiotu analizy urbanistycznej;

analiza obejmuje dalsza zabudowę - za jeziorkiem przy ul. [...] i za

ul. [...], w rejonie ul. [...]; jedynie częściowo

odnotowano działki od strony południowej, przy ul. [...],

– pominięcie zabudowy jednorodzinnej, znajdującej się w bezpośrednim

sąsiedztwie z działką inwestycyjną, powoduje, że nie zostały prawidłowo

ustalone wszystkie wskaźniki w zakresie: zabudowy i zagospodarowania działek analizowanych, linii zabudowy, intensywności zabudowy, wysokości zabudowy, geometrii i kątów nachylenia dachu, frontów budynków, itp.; doprowadziło to do ustalenia wskaźników i warunków zabudowy, sprzecznych z porównywanymi

działkami sąsiadującymi; jest to istotne naruszenie, gdyż do analizy przyjęto

działki z drugiej linii zabudowy, od ulicy [...], za działkami z zabudową jednorodzinną; brak w analizie urbanistycznej wymienionych działek z zabudową jednorodzinną zwiększył wskaźniki, w kierunku zabudowy wielokondygnacyjnej; wskaźniki te zostały bowiem ustalone na podstawie dalej położonych działek z zabudową wielokondygnacyjną,

– jak wynika z mapy i załączonych dokumentów, żadna z działek z zabudową wielokondygnacyjną przy ul. [...] nie graniczy z ul. [...]; dotyczy to działek z zabudową mieszkaniowa wielorodzinna (4-5 kondygnacyjne segmenty) nr ew. [...], [...] i [...]; przy ul. [...], od strony bloków mieszkalnych, znajdują się jedynie działki z pomieszczeniami garażowymi, a nie budynki wielomieszkaniowe; doprowadziło to także do zwiększenia wskaźników zabudowy, w kierunku zabudowy wielokondygnacyjnej do 14 m. wysokości,

– powyższe okoliczności stanowią, że analiza urbanistyczna została wykonana z naruszeniem przepisów rozporządzenia o nowej zabudowie i przyjmuje wskaźniki zabudowy, sprzeczne z rzeczywista zabudową na działkach zarówno bezpośrednio sąsiadujących, jak i z działkami z odległej zabudowy,

– z analizy urbanistycznej wynika, ze średnia wysokość zabudowy na analizowanych działkach wynosi 10 m.; tymczasem dopuszczono zabudowę do wysokości 14 m, co jest sprzeczne nawet ustaleniami przedłożonej analizy urbanistycznej,

– pominięcie powyższych okoliczności oznacza, że warunki zabudowy działki inwestycyjnej zostały ustalone z naruszeniem art. 61 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie,

– podstawową zasadę ustalania warunków zabudowy określa art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; przepis ten określa konieczność uwzględnienia dwóch podstawowych zasad: "zasady ochrony ładu przestrzennego" i "zasady dobrego sąsiedztwa"; w świetle wymienionych zasad, organ prowadzący postępowanie obowiązany jest ustalić (jako warunek konieczny), że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana oraz czy teren na którym planowana jest inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w pkt 2-5 art. 61 ustawy; takiego ustalenia

nie ma w zaskarżonej decyzji; co więcej: zabudowa działek bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działka od strony ul. [...] i [...]

w ogóle nie zawiera zabudowy wielokondygnacyjnej, co uniemożliwia sposób zagospodarowania działki określony zaskarżoną decyzją;

– sposób zagospodarowania działki inwestycyjnej, określony zaskarżoną decyzją, nie wynika także z analizy urbanistycznej działek pośrednio sąsiadujących

(dalsza zabudowa); w wyroku o sygn. akt: II OSK 1095/2010 Naczelny Sąd

Administracyjny sformułował tezy: "Celem przepisu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w

każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan

dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze." (opubl. w LexPolonica

nr 2577580); podstawowym obowiązkiem organu jest ocena i analiza planowanej inwestycji w świetle zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, zgodnie z powyższymi przesłankami, to jest uwzględnienie charakteru zabudowy na działkach bezpośrednio graniczących,

– zabudowa jednorodzinna i park z jeziorkiem kształtuje ustalony ład przestrzenny, dla całego obszaru południowej strony ul. [...] na wysokości działki inwestycyjnej do granicy z ul. [...]; ład przestrzenny dla planowanej

do zabudowy działki wyznacza bezspornie zabudowa jednorodzinna z ewentualnym uwzględnieniem zabudowy handlowej, w postaci małych osiedlowych punktów handlowych lub usługowych,

– tymczasem w zaskarżonej decyzji wyeksponowano charakter zabudowy z

dalszej odległości, pomijając też charakter I funkcje terenów parkowych z jeziorkiem, w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestycyjną,

– podstawą do określenia wymagań ładu przestrzennego dla działki inwestycyjnej powinny być postanowienia Studium, w tym i dla danej działki; zgodnie ze

Studium zabudowa wielorodzinna powinna być zabudową pomocniczą,

– zgodnie z art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: "ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych"; w świetle tego przepisu, organ prowadzący postępowanie był obowiązany rozpatrzeć także interes prawny wszystkich właścicieli działek sąsiadujących, w tym skarżących; właściciele

nabyli swoje działki po uprzednim zapoznaniu się ze Studium, w przekonaniu, że

sąsiednie działki także zachowają zabudowę o charakterze zabudowy jednorodzinnej; dopuszczenie innej zabudowy zmniejsza wartość działek, gdyż powstają nowe uciążliwości, wynikające ze znacznego zwiększenia hałasu, obniżenia komfortu mieszkania; tymczasem organ pominął interes prawny uczestników postępowania w zakresie interesu właścicieli sąsiadujących działek, co stanowi o naruszeniu przytoczonego przepisu,

– zgodnie z zasada dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 138 § 1 § 2 K.p.a., organ II. Instancji jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie zgłoszonego wniosku i na tej podstawie wydać stosowną decyzję; z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z

przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wynika bezspornie, że część działek z zabudową jednorodzinną przy ul. [...] w ogóle nie została uwzględniona w analizie urbanistycznej wykonanej przez urbanistę; podważało to wykonana analizę urbanistyczną i wymagała jej uzupełnienia (objęcie pominiętych działek),

– organ naruszył zasadę zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 K.p.a.; postępowanie prowadzone było jedynie w interesie inwestora, z pominięciem interesu właścicieli sąsiadujących działek.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym (k. 49 - 51 teczka akt o sygn. 2606/14) Inwestor wniósł o oddalenie skarg, wywodząc możliwość nawiązania do cech zabudowy znajdującej się na terenie analizowanym i wskazując zabudowę tego rodzaju - budynki wielorodzinne przy ul. [...] i ul. [...], a także zabudowę usługową ([...] i [...]). Do pisma dołączono zdjęcia, obrazujące wygład terenu w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca realizacji inwestycji.

W piśmie procesowym (k. 64-67) skarżący - p. P. W. - zawarł polemikę ze stanowiskiem inwestora. Załączył też zdjęcia terenu planowanej inwestycji oraz fragment części graficznej Planu.

W trakcie rozprawy (k. 83) Pełnomocnik inwestora wskazał, że jego zdaniem teren pomiędzy planowaną inwestycją, a ul. [...] nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, kwestionowana decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy

Zasadnie zarzucono w skardze, że organ dokonał wadliwej wykładni a w następstwie tego subsumcji normy prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakreślającego zasadę zwana potocznie "dobrym sąsiedztwem" - do stanu faktycznego.

Gdy chodzi o kwestie spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", wskazać trzeba, co następuje.

Słusznie skonstatował organ, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być - w pewnych przypadkach - także obiekty niegraniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, lecz położone w granicach terenu analizowanego. Koncepcja taka jest jednolicie prezentowana w orzecznictwie. Mylnie jednak wywiódł stąd, że wystarczającym warunkiem zapewnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" jest ustalenie występowania na terenie analizowanym zabudowy odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej. To błędne założenie doprowadziło organ do mylnej konstatacji, jakoby wymaganie zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało w danym przypadku spełnione.

Generalnie zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1, nie może być postrzegane poprzez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej, jakiegokolwiek obiektu, do którego funkcji i parametru może nawiązać planowana zabudowa (wywody organu w tym zakresie są chybione). Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 ftako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu

art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych by utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") np. wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów. Nie można uznać, jakoby prawodawca, treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 - rozumianego właśnie, jako dopuszczenie realizacji wszelkich obiektów w razie ustalenia że mają analogiczne funkcje i parametry, jak jakikolwiek już istniejący w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Postałaby ona w oczywistej sprzeczności treścią z normatywną art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (§ 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Przykładem może być np. opracowanie. Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mające też charakter podręcznika akademickiego. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w rozdziałach: IV pt. "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy". Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności, aby chciał określić swoisty nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Mógł wyłącznie podjąć próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1

pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m.in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie oznacza wyłączenia potrzeby uwzględniania zasad ogólnych wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką jest art 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Trafnie zauważono w skardze, że organ administracji, rozpoznając sprawę, bez stosownej podstawy prawnej potraktował jako nadrzędny interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem w jak najszerszy sposób możliwość wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Pominął równocześnie w istocie - poprzez zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Przyjął ich rozumienie w sprzeczności z ich treścią - jako nie zapewniające ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem zabudowy przyległej. Owe granice dopuszczalnego oddziaływania zostały normatywnie zdefiniowane właśnie m.in. poprzez warunek zapewnienia "dobrego sąsiedztwa".

Nie jest uprawniona wykładnia regulacji, zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi. Organ administracji (przywołując także stosowne tezy orzeczeń), próbuje go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenie tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, grancie wolności zabudowy - ma jednak istotne uwarunkowanie obiektywne. Otóż sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma często istotny, rzeczywisty wpływ na zakres korzystania z prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to np. typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych a nie przemysłowych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Najbardziej jaskrawym dowodem na istotną rolę faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi możliwość nieskrepowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty wpływ uwarunkowania, jakim jest otoczenie na sferę ekonomiczną. Różna jest mianowicie wartość analogicznie zagospodarowanych nieruchomości m.in. z uwagi na ich sąsiedztwo. Wobec tego teza, jakoby - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - ochrona prawa własności przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy jest całkiem dowolna, choć często prezentowana w orzecznictwie (tak w przywołanych przez organ wyrokach o sygn. akt II SA/Kr 1050/11 czy II SA/Łd

560/13), jak i przez wielu przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z ruchomości (także, co do jej zabudowy), wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest także racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje K.c. - w szczególności art. 140 (przywołany przez organ) i 144. W myśl

art. 144 Kodeksu, właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc, o zakresie możliwości korzystania z nieruchomości, decyduje "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego

np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna, z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarczego przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia dla swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także, co do lokalizacji, stanowione na postawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnieitp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal.

Jednocześnie, od wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotychczasowe reguły zostały uzupełnione, wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadą określaną mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją obecnie na uwadze poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości

(przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji R.P. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie jest natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów jawnie faworyzującą jedną grupę podmiotów (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Taka zasada nie została bowiem nigdzie - jak dotąd - przez prawodawca wyrażona expressis verbis. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane przez inwestorów de lege ferenda, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Odnotować jedynie wypada, że przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych faktycznie faworyzujących interes inwestora (z reguły z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego), kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni, jako dobra wspólnego) oraz ochrony komfortu zamieszkiwania wcześniejszych mieszkańców, jest generalnie domeną krajów rozwijających się z tzw. "trzeciego świata". Jak wskazano, wobec nie wyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę, brak przesłanek, aby statuować je, w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Należy przy tym odnotować, że nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy wyłącznie w drodze samej wykładani, nie służy bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie (gdzie, dochodzi do faworyzowanie określonej grupy właścicieli, tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji). Otóż afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwieszeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań - które zostały normatywnie regulowane (np. hałas) - do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego problemu jest przywoływana już odmienna cena rynkowa terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przesyłowe). Problem ten dotyczy także - w pewnym zakresie - powstałej uprzednio intensywnej zabudowy wielorodzinnej i usługowej w bezpośrednim sąsiedztwie budynków

jednorodzinnych (potrzeba realizacji ekranów lub stosowania innych sposobów ograniczających uciążliwości sąsiedzkie, np. specjalne rozwiązania techniczne przy wyciągach, urządzeniach wentylacyjnych itp.). Oznacza to, że za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenia, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych

(art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotny jest więc nie tylko wzgląd na interes jednej z grup obywateli (dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych) lecz także szerzej pojmowany interes publiczny.

Mając powyższe na uwadze wypada skonstatować, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

– zachowanie ładu w kwestii estetyki - temu służy obwarowanie warunkiem

kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

– możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno zagospodarowanych dotąd jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji.

Dodać tylko wypada, że zapewnienie możliwości optymalnego dalszego wykorzystania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być, w pewnym zakresie, gwarantowana także przy pomocy zasady kontynuacji parametrów zabudowy (spotykana często generalna uciążliwość obiektów o dużych gabarytach względem małych itd.).

W pierwszym rzędzie trzeba odnotować, że w myśl wskazanego przepisu punktem odniesienia dla oceny czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znacznie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość

(patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy). Wprawdzie, w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne - np., co do możliwości nawiązywania do innych obiektów, znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną - lecz -

skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym – nie

sposób ich podzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy, oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków stanowione są aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności, tam, gdzie są one jasne a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala a nawet z treści samego rozporządzenia nie wynika, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic,

może mieć jedynie znacznie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane a oceny wymaga, jaki obiekt miałby stanowić odniesienie dla istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Kolejna uwaga to konstatacja, że realizacja wskazanych wyżej dwu celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalne w odniesieniu do znacznego terenu (zapewnienie ładu w takim wymiarze może być realizowane natomiast przez _ "instytucję planów zagospodarowania przestrzennego). Wiąże to po pierwsze z możliwością postrzegania przestrzeni. Istotna jest estetyka zabudowy (np. jej harmonia) z pespektywy, w jakiej w istocie jest ona postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z lotu ptaka - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem na co dzień i powszechnie podstrzygana (pomijając odosobnione przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych itp.). Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celów publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową, czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Stąd koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze (granica w odległości trzykrotności frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej), gdy do tego dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, w żadnym zakresie nie realizuje wskazanych

celów, a w istocie - nie służy żadnym. O ile występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do tworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości ograniczających możliwość korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze,. Wskazać przy tym wypada, że - jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej, wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka - obejmowała tylko teren o całkowitej szerokości łącznie trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych przypadkach). Potwierdza to dosłowna treść regulacji. Najdobitniej jednak o woli ówczesnego prawodawcy świadczy zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine rozporządzenia, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Przy założeniu, że jest on racjonalny, nie miałoby ono sensu. Gdyby istotnie wolą prawodawcy było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7 krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu prezentowane także w orzecznictwie - patrz niżej - to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku)

w istocie nie mógłby zdarzyć się przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie, co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiło by się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości poniżej 7,15 m. a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy, w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy (jedynie np. rozbudowy). Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym rozumiane jest jako przyległa - wskazuje, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania działek bezpośrednio granicznych (chyba, że analiza byłaby węższa niż 50 m.). Orzecznictwo sądów w kwestii szerokości analizy nie jest jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość analizy wyznacza generalnie tylko potrójna szerokość frontu działki (patrz wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09,. 910/10; 172/11, 2167/11 - dostępne w CBOSA).

Powyższe uwagi nie determinują wniosku, że a priori jest pozbawione racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie

działki bezpośrednio przyległe (trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzania tak szerokiej analizy był także uprzednio prezentowany w orzecznictwie (tak wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1533/07, 1153/08, 987/09, 901/09, 1714/09, wyrok WSA o sygn. akt II SA/Sz 1254/11 - dostępne w CBOSA). Jak trafnie zauważa się w judykaturze analiza taka może mieć pewne uzasadnienie, z punktu widzenia realizacji celów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc właściwego, racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Dla przykładu, o ile na określonym jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działce względem niej sąsiedniej może nie być zasadna.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w sprawie trzeba stwierdzić, co następuje.

Jak wynika z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej, a potwierdzają to fotografie przedłożone przez jednego ze Skarżących jak i przez Inwestora, bezpośrednio z działką inwestycyjną graniczą tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od strony południowej oraz wschodniej - po drugiej stronie stosunkowo wąskiej ulicy - oraz teren zielony

rekreacyjny. Po stronie północnej znajduje się pas terenu niezagospodarowanego pomiędzy ul. [...] a kościołem. Obiekty, do których funkcji i parametrów można - zdaniem inwestora - nawiązać, znajdują się za terenem zielonym - to bloki mieszkaniowe usytuowane frontem do ul. [...]. Z kolei kompleks zabudowy przy ul. [...] nie ma dostępu do ul. [...] (ani też [...]) i jest oddzielony od terenu inwestycyjnego stosunkowo szerokim kompleksem terenów zielonych czy dotąd niezagospodarowanych, co nie pozwala uznać by mógł stanowić spójna całość kompozycyjną z planowaną zabudową. Nie może więc determinować funkcji czy parametrów nowej zabudowy w celu realizacji zasady kontynuacji, w kontekście tej samej drogi publicznej. Jak wynika z analizy obszar, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie, stanowi pewnego rodzaju enklawę, oddzielona jak dotąd od intensywnej zabudowy. Na nieskrepowane korzystanie z walorów zabudowy jednorodzinnej nie mogła mieć dotąd wpływu intensywniejsza zabudowa po drugiej stronie terenu zielonego (od zachodu) ani obiekty przy ul. [...]. Jak wskazano, planowana zabudowa nie będzie też stanowić zwartego założenia z istniejąca, po stronie zachodniej, z uwagi na oddzielnie terenem zielonym. Co istotne, także istniejąca zabudowa wysoka nie stanowi północnej pierzei ul. [...] - jest względem drogi cofnięta. Nie będzie wobec tego tworzyć z nową, spójnego założenia architektonicznego. Pozostaje jednocześnie w kolizji, co do funkcji i parametrów, z istniejąca zabudowa od strony południowej, przy czym zabudowa ta jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja (ul. [...]). Analizując, czy spełniony jest warunek kontynuacji funkcji i parametrów, organ administracji nie mógł pominąć także tej kwestii, jako a priori bez znaczenia.

Wobec powyższego konkluzja organu odwoławczego, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie może być zrealizowane, skoro spełniono warunek występowania na terenie analizowanym analogicznych obiektów jest bezpodstawna - nie znajduje oparcia w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wprawdzie odmienne wnioski sformułowano w samej analizie urbanistycznej, sporządzonej przez osobę o stosownych kwalifikacjach (architekta), jednak kryteria dokonanej oceny przez specjalistę w danej dziedzinie były w rozpoznawanym przypadku błędne. Zastosowano bowiem, miast kryteriów wypracowanych w dziedzinie racjonalnego gospodarowania przestrzenią, ogólne reguły formułowane w orzeczniczej organów administracji bądź sądów, bez odniesienia się do stanu faktycznego sprawy (nie prawidłowe kryteria analizy). Sąd nie dokonywał w takiej sytuacji weryfikacji opinii specjalistycznej, pod kątem wiadomości specjalnych. W istocie bowiem jej autor się do nich nie odwoływał.

Odnosząc się do stawiska organu administracji, jakoby zabudowy wielorodzinnej z usługami nie można uznać za kolidującą z sąsiednią funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, trzeba stwierdzić, że tego rodzaju generalna konstatacja nie znajduje potwierdzenia na gruncie normatywnym jak i jest sprzeczna z wiedzą ogólną i doświadczeniem życiowym. Wypada zauważyć, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) prawodawca, wprowadzając jednolite oznaczenia rodzajów zabudowy, pomimo egzemplifikowania ich stosunkowo niewielu (10), nakazuje w decyzjach uwzględniać rozróżnienie właśnie na wielorodzinną i jednorodzinna (§ 2 pkt. 1 lit. a). O ile charakter poszczególnych rodzajów zabudowy rzeczywiście nie miałby istotnych, odmiennych cech, precyzowanie tego rodzaju informacji na etapie decyzji o warunkach zabudowy byłoby nieracjonalne - bezzasadne.

W końcu należy podkreślić notoryjnie znany fakt, że budynki jednorodzinne, zlokalizowane w otoczeniu zabudowy analogicznej, mają odmienną cenę rynkową od podobnych obiektów, jednak graniczących bezpośrednio z intensywną zabudową wielorodzinną, nawet z drobnymi usługami. Wartość ekonomiczna nieruchomości jest w danym przypadku pochodną jej faktycznej użyteczności w ramach pełnionej funkcji - mieszkalnego budynku jednorodzinnego. Oznacza to, że nawet w powszechnym odbiorze (bez odwołania do wiedzy specjalistycznej) funkcje obiektów jednorodzinnych i wielorodzinnych realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie pozostają w kolizji - kwestie potencjalnych uciążliwości związanych z hałasem ruchem samochodowym, zacienieniem (także w granicach norm technicznych, dopuszczalnych regulacjami szczególnymi) itp. O tym, że sąsiedztwo zabudowy wielorodzinnej względem jednorodzinnej, jest powszechnie postrzegana, jako istotne źródło potencjalnych znacznych uciążliwości, w kontekście korzystania z prawa własności, świadczy także treść skarg, gdzie jednolicie wskazuje się, że nabywając nieruchomości na cele zabudowy jednorodzinnej, Skarżący zakładali, że dana funkcja będzie kontynuowana w sąsiedztwie. Mylnie wprawdzie opierali swoje oczekiwania na ustaleniach Studium (o czym w dalszej części uzasadnienia), Natomiast materialną podstawą ochrony ich praw jest zasada "dobrego sąsiedztwa".

W tym kontekście nie można uznać, aby powołana przez organ teza, zawarta w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 560/13, mogła być generalnie uznana za trafną, co nie wyklucza zaistnienia przypadków, gdy zabudowy występujące w sąsiedztwie o różnych funkcjach i parametrach w istocie nie będą pozostawać w opozycji. Może tak być w niektórych przypadkach, gdy spełnione są warunki gwarantujące odseparowanie zabudowy o różnych funkcjach i parametrach (np. przez pozostawienie stosownie szerokiego pasu terenów izolujących), czy też przyjecie rozwiązań przestrzennych i architektonicznych zapewniających miarowe przekształcenie funkcji i parametrów zabudowy (stopniowe zwiększenie intensywności zabudowy).

Odnosząc się do argumentacji sformułowanej w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 560/13, jakoby obowiązek specyfikacji rodzajów zabudowy na mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne, na etapie ustalania warunków zabudowy, wynikał tylko z obowiązywania innych wymagań technicznych dla tych rodzajów zabudowy, wypada odnotować, że na etapie tym, wymagania techniczne dla obiektów budowlanych nie są jeszcze rozważane. Nie można wobec tego uznać, aby trafnie zidentyfikowano ratio legis precyzowania rodzajów zabudowany już wówczas. Skoro warunki techniczne nie odgrywają jeszcze znaczna a nie byłoby innych względów, przemawiających za uszczegółowieniem rodzaju zabudowy mieszkaniowej, brak racjonalnego uzasadnienia, aby inwestor - już na tym etapie - precyzował, który rodzaj zabudowy mieszkaniowej chce realizować, czym będzie z kolei związany na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przesądzenie kwestii niemających znaczenia na danym etapie procesu inwestycyjnego nie miałoby sensu. Trzeba odnotować, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę inwestor samodzielnie dookreśla szereg cech planowanej zabudowy, która ma istotny wpływ na dotyczące inwestycji warunki techniczne, np. w kontekście usytuowania poszczególnych planowanych obiektów.

Powyższe nie oznacza, że - zdaniem Sądu - zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się do konieczności niejako mechanicznego powielania funkcji czy parametrów zabudowy sąsiedniej. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, możliwe jest - w specyficznych przypadkach - dopuszczenie zabudowy o funkcji uzupełniającej - przykładowo, w ramach zabudowy jednorodzinnej, dostosowany do zaspokajania potrzeb lokalnych punkt usługowy czy niewielki sklep osiedlowy. Jednak warunkiem uznania, że występuje "dobre sąsiedztwo", jest ustalenie ze przy zachowaniu odpowiednich warunków (w tym parametrów zabudowy) wskazanych następnie w decyzji o warunkach zabudowy, nie dojdzie do kolizji gdy chodzi o interakcje pomiędzy zabudową istniejącą i planowaną (w kontekście estetyki, interakcji uciążliwości itp.). Tego rodzaju wyjątki nie mogą być jednak poczytywane za regułę.

Nie ma natomiast, wobec przywołanych wyżej okoliczności, istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie kwestia czy działka inwestycyjna ma w istocie dostęp do jednej z dróg - ul. [...]. Trafne jest stanowisko inwestora, że - jak wynika z załącznika graficznego do Planu - teren działki przyległej od strony północnej do działki inwestycyjnej nie jest objęty tym aktem prawa miejscowego. Jednak, wobec podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że działka inwestycyjna nie ma dostępu do drogi od danej ulicy, rolą organu odwoławczego była ocena, czy działka przyległa stanowi w istocie fragment pasa drogi publicznej a - jeśli tak jest - czy dokonano stosownego uzgodnienia z zarządcą tej drogi. O ile zarządcą jest organ ustalający równocześnie warunki zabudowy istotne, czy wypowiedział się on w przedmiocie możliwości skomunikowania danej działki z określoną drogą publiczną. W danej kwestii organ odwoławczy nie zajął stanowiska, czym uchybił obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia orzeczenia - w kwestii odniesienia się do zarzutów - co jednak nie mogło mieć wpływu na wynik danej sprawy, wobec wskazanej wyżej wadliwej oceny stanu faktycznego, gdy chodzi o spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa. Także bowiem w razie uznania że działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - warunek "dobrego sąsiedztwa" nie jest spełniony.

Trafnie zauważono także w skardze, że z treści decyzji organów obu instancji, w tym również, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, analizy urbanistycznej, nie wynika, na jakiej postawie uznano za zasadne dopuszczenie zabudowy o określonej wysokości, skoro nie wynikało to z zasad wskazanych w § 7 ust. 3 rozporządzenia o nowej zabudowie. Istotnie, w myśl ust. 4 tego samego paragrafu, możliwe jest dopuszczenie także innej wysokości zabudowy. Musi to jednak wynikać z treści analizy urbanistycznej (patrz tak samo np.: wyrok NSA o sygn..

akt II OSK 861/09 - dostępny w CBOSA). Nie można uznać, że wystarczającym argumentem, za możliwością realizacji budynku o określonej wysokości, jest to, że mieści się ona w widełkach pomiędzy zabudową najwyższa i najniższa oraz że budynek o takiej wysokości także występuje na terenie analizowanym o stosunkowo znacznym rozmiarze (tak k. 8 części tekstowej analizy urbanistycznej). Reguły tego rodzaju nie sposób wywieść z aktów normatywnych, w zakresie, w jakim są nimi stanowione zasady "dobrego sąsiedztwa". Nie sformułowano też żadnego uzasadnienia, z przywołaniem na reguły wiedzy specjalistycznej, z zakresu gospodarowania przestrzenią.

Chybione są natomiast wywody skargi oparte na zarzucie nie uwzględnienia ustaleń Studium. Ten swego rodzaju akt planistyczny nie rodzi - jak trafnie wywiódł organ administracji - skutków w kontekście wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd nie uwzględnił zawartego w skargach wniosku o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji, nie wykazano bowiem, ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu, by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z

2012 r., poz. 270 ze zm.). W szczególności - w ocenie Sądu - brak jest kwestii wymagających prowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, co do wniosku zakreślającego zakres konkretnej, planowanej przez inwestora, zabudowy na działce inwestycyjnej. Materiał dowodowy jest wyczerpujący - został uzupełniony, w myśl wytycznych, zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 338/13. Kluczowe znaczenie

miała prawidłowa jego ocena.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach orzeczono w

pkt 3-5 sentencji na podstawie art. 200 ustawy, mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.