Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 72/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 r. A. i Z. C. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości położonych w B., m.in. działki o nr [...].

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. decyzją z dnia [...] maja 1973 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 0,0414 ha należącej do Z. C. i ustaleniu na jej rzecz odszkodowania. Wywłaszczenia nastąpiło pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Nr [...] z dnia [...] października 1972 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B..

Z kolei decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o powierzchni 0,0341 ha należącej do Z. i A. C., pod eksploatację piasku zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] listopada 1974 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B..

Decyzją komunalizacyjną Wojewody P. z dnia [...] lutego 2010 r. Gmina B. nabyła własność działki m.in. nr [...] o pow. 0,3784 ha, z której następnie wydzielono działkę nr [...] (w skład której wchodzi obecnie działka o nr [...]).

Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w B. II Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 1991r. stwierdzono, że spadek po A. C. zmarłym [...] kwietnia 1981r. na podstawie ustawy nabyli: żona Z. C. w 5/20 częściach, córka A. B. w 3/20 częściach, córka E. P. w 3/20 częściach, córka C. K. w 3/20 częściach, córka A. N. w 3/20. Postanowieniem zaś Sądu Rejonowego w B. II Wydziału Cywilnego sygn. akt [...] z dnia [...] czerwca 2013r. stwierdzono, że spadek po Z. C. zmarłej dnia [...] marca 2013r. na podstawie ustawy nabyli: syn P. C., córka E. P., córka C. K., córka A. N. oraz córka A. B. po 1/5 części.

W dniu [...] października 2013 r. spadkobiercy (powoływani dalej też jako "Wnioskodawcy") zwrócili się do Prezydenta Miasta B. z żądaniem zwrotu nieruchomości położonych w obszarze miasta B., osiedle [...], obręb Nr [...], przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...] - o powierzchni 341 m2 oraz numerem [...] – o powierzchni 414 m2, wywłaszczonych na podstawie opisanych wyżej decyzji z dnia [...] marca 1973 r. oraz [...] stycznia 1975 r.

Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wyznaczył Starostę B. do załatwienia ww. wniosku.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych na dzień przejęcia nr geod.: [...], obręb [...], obecnie wchodzącej w skład działek oznaczonych nr geod.: [...], argumentując, że na terenie przejętych działek cel określony w orzeczeniu i decyzji wywłaszczeniowej, tj. eksploatacja piasku - został zrealizowany.

Na skutek odwołania wniesionego przez Wnioskodawców, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie Starosty B. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem jednoznacznego ustalenia, czy cel wywłaszczenia wnioskowanych działek został zrealizowany.

Wskutek ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]:

1) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr geod. [...] w obr. [...], położonej w B., obecnie wchodzącej w skład działki, oznaczonej nr geod. [...] (KW Nr [...]), obręb ewidencyjny nr 18 [...], stanowiącej własność Gminy B.;

2) uznał, że nieruchomość oznaczona w okresie przejęcia na Skarb Państwa numerem geodezyjnym [...] w obr. [...], obecnie oznaczona numerem działki: [...] o powierzchni 0,0380 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1866 ha), stanowiąca własność Gminy B., dla której IX Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

3) dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej nr[...] ., obrębie ewidencyjnym nr [...] [...], oznaczonej nr geod. działki [...] o powierzchni 0,0380 ha na rzecz: P. C. - udział 1/5, E. P. - udział 1/5, C. K. - udział 1/5, A. N.- udział 1/5, A. B. - udział 1/5;

4) ustalił wysokość odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 2.227,62 zł;

5) zobowiązał P. C., E. P., C. K., A. N. i A. B. do zwrotu na rzecz Gminy B. odszkodowania w łącznej kwocie 2227,62 zł, tj. po 445,52 zł.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ w dniu [...] marca 2016 r. przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, że teren wnioskowanych o zwrot nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych. Przez teren działek nr [...] przebiega linia energetyczna niskiego napięcia oraz linia energetyczna wysokiego napięcia. Ukształtowanie terenu jest zróżnicowane. Na części obszaru będącego przedmiotem oględzin występuje wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie. Znajdujące się w obniżeniu terenu drzewa (zmierzone pierśnice: 150 cm, 117 cm, 78 cm) wskazują, że od wielu lat teren ten nie był wykorzystywany pod kopalnie piasku. Dalej powołując się na przekazane przez Urząd Miejski w B. informację (pismo [...] z dnia [...].04.2016 r.) oraz kopię dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym organ I instancji stwierdził, że ukształtowanie rzeźby terenu jednoznacznie wskazuje na realizację celu wywłaszczenia polegającego na eksploatacji piasku na części przedmiotowych nieruchomości. W ocenie organu fakt wykorzystania na cel wywłaszczenia (eksploatacja piasku) tylko części nieruchomości przejętych na Skarb Państwa potwierdzają też zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981 dla przedmiotowego obszaru.

W tych okolicznościach zlecono uprawnionemu geodecie wydzielenie obszaru niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. W wyniku podziału nieruchomości wykonanego z uwzględnieniem faktycznego stanu zagospodarowania nieruchomości została wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0380 ha zbędna na cel wywłaszczenia. Obszar projektowanej działki nr [...] został odtworzony ściśle w granicach działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem [...], a różnica powierzchni (39 m2) jest, jak ustalono, spowodowana dokładnością aparatury pomiarowej i obliczeniowej.

Zdaniem organu pierwszej instancji, na całości działki oznaczonej w dniu przejęcia nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia, wobec czego odmówiono zwrotu tej nieruchomości. W przypadku zaś nieruchomości oznaczonej na dzień przejęcia nr geod. działki [...], przejętej na Skarb Państwa na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] stycznia 1975 r., stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...], organ przyjął, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz, że ta nieruchomość nie była zgodnie z tym celem wykorzystana. Wobec czego całą działkę o dawnym numerze geodezyjnym [...] uznano za zbędną na cel przejęcia.

Organ pierwszej instancji przedstawił również regulację art. 140 ust. 1, 2 i 3 i art. 217 ust. 2 u.g.n. dotyczącą zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazał, że do rozliczenia wykorzystano opinię rzeczoznawcy majątkowego, który ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na kwotę 2.227,62 zł. Aktualna wartość działki nr 1[...]o powierzchni 0,0380 ha została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 19.500 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina B. zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Gminy organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu 18 - [...] nr geod. [...], w oderwaniu od całej nieruchomości gruntowej wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. oraz decyzją Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., bez wnikliwego rozważenia realizacji celu wywłaszczenia całej nieruchomości, który to cel został bez wątpienia zrealizowany w postaci wydobycia piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył też wnioskodawca P. C. zaskarżając ją w zakresie pkt. 1 dotyczącego odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej w okresie przejęcia na Skarb Państwa nr geod. [...] w obr. 99, obecnie wchodzącej w skład działki, oznaczonej nr geod. [...]. Jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nieustalenie w sposób wiarygodny celu, na jaki została wywłaszczona nieruchomość oraz kwestii jego ewentualnego zrealizowania. Wnoszący odwołanie zarzucił organowi I instancji także naruszenie art. 136 pkt 3 u.g.n., poprzez niezastosowanie przedmiotowego przepisu w sytuacji, gdy organ w sposób niepodważalny nie udowodnił, iż na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu powyższych odwołań decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz przeprowadził tożsamą ocenę prawną sprawy formułując wnioski końcowe o zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej i wystąpieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] (aktualnie nr geod. [...]) i w konsekwencji zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za powyższą działkę w wysokości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego oraz braku podstaw do zwrotu działki oznaczonej nr geod. [...] (stanowiącej obecnie część działki o nr geod. [...]).

Organ odwoławczy podzielił też ustalenia organu I instancji, że fakt wykorzystania na cel wywłaszczenia części nieruchomości - pod realizację prac związanych z eksploatacją piasku, oznaczonych na dzień wywłaszczenia nr geod.: [...], obręb nr 99, obecnie wchodzących w skład działek oznaczonych nr geod.: [...], potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w latach: 1973, 1976, 1981, dla przedmiotowego obszaru. Zdjęcia dokumentują, również że część terenu wywłaszczonych działek znajdowała się poza obszarem wydobycia piasku. W ocenie organu odwoławczego również z pozostałych dowodów w postaci: kopii dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej przeprowadzonych prac pomiarowych stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowych objętych postępowaniem zwrotowym oraz pisma Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2016 r., znak [...] wynika, że ukształtowanie rzeźby terenu jednoznacznie wskazuje na realizację celu wywłaszczenia polegającego na eksploatacji piasku tylko na części przedmiotowych nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia za niezasadny organ uznał zarzut Gminy, że organ I instancji skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr geod. [...] o powierzchni 0,1866 ha, w oderwaniu od całej powierzchni nieruchomości gruntowej przejętej na własność Skarbu Państwa, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie Gminy B. zrealizowany. W ocenie Wojewody podzielenie powyższego stanowiska oznaczałby sytuację, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka zaś wykładnia przepisów przeczyłaby brzmieniu art. 137 ust. 2 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Gmina B. zarzucając jej naruszenie:

- przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia;

- naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, iż wywłaszczona nieruchomość gruntowa stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postepowania albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Gmina w większości powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I-instancyjnej podkreślając, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione wątpliwości budzą nie tylko ustalenia poczynione w toku prowadzonego postępowania, ale i interpretacja zgromadzonego materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącej Gminy lokalizacja celu nabycia polegającego na wydobyciu piasku pod cele budowlane, odbiegająca od pierwotnie planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie podstawowego celu nabycia. Wywłaszczenie całej nieruchomości nastąpiło bowiem pod wydobycie piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane, które to bez wątpienia zostało w pełni zrealizowane. W ocenie Skarżącej warunek, o którym mowa w treści art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie jej części. Jeśli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsze zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości nie mogą prowadzić do powstania obowiązku zwrotu, a nieruchomość wywłaszczona nie może zostać uznana za zbędną. O ile zatem cel wywłaszczenia został osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. W tym zakresie Gmina powołała się na orzecznictwo sądów m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 941/09, uchwalę TK z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt P 12/11.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnicy skarżącej Gminy wnieśli dodatkowo o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości od pkt 2 do pkt 6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawa zainicjowana skargą Gminy B. jest już kolejną sprawą, przed tutejszym Sądem, który dotyczy zwrotu wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonych na osiedlu [...], obręb , przy ul. [...] w B., stanowiących aktualnie własność Gminy B., z przeznaczeniem pod eksploatację piasku. W sprawach o sygn. akt II SA/Bk 917/17 i II SA/Bk 85/18 – skargi Gminy B. zostały oddalone.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tak jak i decyzji kontrolowanych we wspomnianych wyżej postępowaniach sądowych, stanowiły przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W sprawie niniejszej przepisy powyższe miały zastosowanie, bowiem zarówno decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1975 r. jak i decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] maja 1973 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) regulujących decyzyjne (tzw. klasyczne) wywłaszczenie. Nie było to zatem nabycie umowne pod groźbą wywłaszczenia, do którego przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie na podstawie art. 216 ust. 1 u.g.n., ale odpowiednio.

Organ stosując art. 136 ust. 3 u.g.n. zobowiązany był zatem przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalenia w tym przedmiocie, zdaniem Sądu, są prawidłowe. Stąd też nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.), na których to zarzutach skoncentrowana jest wniesiona w niniejszej sprawie – skarga.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, wywłaszczone działki ówcześnie oznaczone nr [...] (obecnie część [...], a dla celów wywłaszczenia nowo utworzona działka o nr [...]) i nr [...] (obecnie część [...]), zostały przeznaczone pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Cel ten wynikał z planów realizacyjnych zatwierdzonych decyzjami z dnia [...] listopada 1974 r. (dla decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r.) oraz z dnia [...] października 1972 r. – pod poszerzenie terenu pod eksploatację piasku (k. 174 dla decyzji wywłaszczeniowej z 1973 r.). W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został przez organy (w ponownie przeprowadzonym postępowaniu po decyzji kasacyjnej z dnia [...] września 2015 r.) trafnie oceniony jako potwierdzający, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany wyłącznie w granicach dawnej działki nr [...], natomiast nie został zrealizowany w granicach dawnej działki nr [...]. Kluczowymi dowodami na tę okoliczność są oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2016 r. wraz z wykonanym wówczas materiałem zdjęciowym (k. 106-110) oraz dokumentacja fotograficzna z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. (k. 95-104 akt adm.). W szczególności archiwalne zdjęcia obrazują, że na spornym terenie faktycznie prowadzone były prace wydobywcze piasku, zatem cel wywłaszczenia był co do zasady realizowany. Przykładowo dołączone do akt postępowania zdjęcie lotnicze nr [...] (wykonane w dniu [...] czerwca 1973 r.) wskazuje, iż obszar wywłaszczonych działek, przed ich przejęciem na Skarb Państwa był użytkowany rolniczo, a część tego terenu przestała być wykorzystywana w sposób dotychczasowy, z uwagi na prowadzone na tym terenie prace eksploatacyjne, co potwierdza z kolei wykonane w dniu [...] maja 1976 r. zdjęcie nr [...] oraz wykonane w dniu [...] maja 1981 r. zdjęcie nr [...]. Te okoliczności potwierdzono również w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2016r., podczas których stwierdzono, że teren wnioskowanych nieruchomości jest niezagospodarowany, porośnięty roślinnością trawiastą, chwastami oraz drzewami i krzewami z samosiewu. Miejscami występują wysypiska gruzu i odpadów bytowych. Na części obszaru będącego przedmiotem oględzin znajduje się wysoka skarpa oraz rozległe obniżenie terenu. Znajdujące się zaś w pobliżu terenu drzewa wskazują, że od wielu lat teren ten nie był wykorzystywany pod kopalnie piasku.

Kluczowe w sprawie było jednak ustalenie w jakich granicach odbywało się wydobycie, albowiem to determinowało, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na obu wnioskowanych do zwrotu - działkach. Jak wskazały organy, archiwalne zdjęcia lotnicze wskazują, że część obszaru wywłaszczonych nieruchomości odpowiadająca obszarowi działki nr [...] znajdowała się poza terenem wydobycia piasku. Ta interpretacja zdjęć lotniczych pozostaje w zgodzie z ustaleniami oględzin, a nadto z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego szacującego wartość wydzielonej do zwrotu działki nr [...], który wskazał w operacie odnośnie terenu tej działki, że "Na przeważającym obszarze teren nie posiada znacznego zróżnicowania rzędnej niwelety świadczących o masowej eksploatacji kruszywa". W oparciu o powyższe dowody organ trafnie uznał, że teren działki nr [...] (obecnie [...]) był objęty realizacją celu wywłaszczenia, zaś teren działki nr [...] (obecnie [...] i nowo wydzielona [...]) realizacją tego celu nie był objęty. To ustalenie nie budzi wątpliwości Sądu jako oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

W tym miejscu zauważyć należy, że wydanymi w odrębnych postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości decyzjami z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzeczono o zwrocie działek nr [...] (decyzja nr [...]) oraz działek nr [...] (decyzja nr [...]) na rzecz następców prawnych poprzednich właścicieli – z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia (k. 68, 75 akt adm.). Działki powyższe, sąsiednie wobec działek objętych sporem w sprawie niniejszej, zostały wywłaszczone również pod eksploatację piasku dla celów budowlanych, który to cel wynikał z decyzji zatwierdzających plany realizacyjne z dnia [...] października 1972 r. i z dnia [...] listopada 1974 r. (a więc decyzji będących elementem stanu faktycznego także w sprawie niniejszej). Okoliczność ta potwierdza ustalenia organów w niniejszej sprawie co do braku realizacji celu wywłaszczenia na części terenu objętego wywłaszczeniami z lat 70-tych z przeznaczeniem gruntów pod eksploatację piasku dla celów budowlanych. Powyższych ustaleń znajdujących oparcie w przedstawionym wyżej, a opisanym przez organy materiale dowodowym, zdaniem Sądu, nie sposób skutecznie podważyć, a w szczególności podstawowe znaczenie należy przypisać zdjęciom lotniczym potwierdzającym sformułowane przez organ wnioski.

Podkreślić przy tym należy, że w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność. Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów, którymi dysponował i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Nawet w odwołaniu strona nie złożyła jakichkolwiek wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadków czy o opinię biegłego geologa, mimo że była jednym z podmiotów najbardziej zainteresowanych wynikiem sprawy. Stąd też również Sąd nie znajduje podstaw aby podważać ustalenia organu, co w konsekwencji prowadzi do uznania zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. za bezpodstawne (por. wyrok z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 998/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Podkreślić należy w sprawie niniejszej, że organ ustalił brak realizacji celu wywłaszczenia wyłącznie na terenie działki zwróconej (nr [...], obecnie [...] zaś ustalił realizację tego celu na pozostałym wywłaszczonym terenie (dawna działka nr [...], obecnie nr [...]), zatem zbadał sprawę w jej całokształcie, w zakresie sprecyzowanego wniosku o zwrot (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., k. 13 akt adm.), wszechstronnie i wyczerpująco, uwzględniając indywidualne okoliczności sprawy. Tego zindywidualizowanego podejścia nie sposób stwierdzić w skardze, która jest ogólna i jak Sądowi znane jest z urzędu z racji rozpatrywanych skarg we wspomnianych wyżej sprawach o sygn. akt II SA/Bk 917/17 i II SA/Bk 865/18 zawiera powtórzenie zarzutów i argumentów sformułowanych w innych sprawach ze skarg Gminy B. na decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wbrew także zarzutowi skargi, rozważania co do zwróconej części nie nastąpiły w oderwaniu od sytuacji "całej wywłaszczonej nieruchomości". Organy bowiem zgromadziły materiał dowodowy odnośnie całego spornego terenu wywłaszczonego w 1973 i w 1975 r., co do jego fragmentu uznając przesłankę zbędności za spełnioną, a co do pozostałego za niespełnioną. Z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2016 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej jednoznacznie wynika, że teren zwróconej działki nr [...] (obecnie [...]) jest niezagospodarowany i zajęty przez swobodnie rosnącą roślinność.

Rację ma co prawda Gmina twierdząc, iż celem wywłaszczenia była inwestycja o znacznych rozmiarach, tym niemniej nie oznacza to, jak trafnie podkreśliły orzekające w sprawie organy, że zrealizowanie celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonego terenu wyklucza zwrot innego fragmentu tego terenu, niewykorzystanego na cel wywłaszczenia. Podstawę prawną zwrotu części nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia stanowi bowiem wprost art. 137 ust. 2 u.g.n. przy zaistnieniu przesłanek z art. 137 ust. 1 i taką też podstawę wskazano w zaskarżonej decyzji. Skarżąca gmina błędnie zatem wywodzi, że skoro część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod cel tj. eksploatację piasku na cele budowane, zaś wywłaszczona nieruchomość stanowiła część większego obszaru, to cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji niemożliwy jest jej zwrot. Powyższy pogląd Gmina poprała co prawda wyrokami NSA m.in. w sprawie o sygn. akt I OSK 846/13, twierdząc, "iż realizacja tak dużej inwestycji jak wydobycie piasku z przeznaczeniem pod cele budowlane ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty pod wydobycie piasku wraz z niezbędną infrastrukturą, że może stanowić również obszary zielone lub strefy ochronne", tym niemniej powołany wyrok dotyczył zgoła odmiennego stanu faktycznego. Celem wywłaszczenia w wspomnianej sprawie było bowiem nie wydobycie piasku, jak twierdzi skarżąca Gmina, ale budowa osiedla mieszkaniowego, która z natury rzeczy ma charakter inwestycji wieloetapowej i złożonej. Również pozostałe wyroki sądów administracyjnych, powołane dość licznie w skardze, dotyczą innego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy przywołaną przez Skarżącą argumentację i wywiedzione na tej płaszczyźnie zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

Dodatkowo należy podkreślić, że skarżąca Gmina na żadnym etapie toczącego się postępowania nie wykazała, aby teren zwróconej działki nr [...] był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 12/11, dominujące jest od lat stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym "Nie można zatem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste, oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę lub w trwały zarząd)". Okoliczności powyższych jednak nie wykazano w sprawie niniejszej w stosunku do działki nr [...] (obecnie nr [...], wydzielona do zwrotu jako [...]), natomiast odnoszą się one wyłącznie do fragmentu wywłaszczonego terenu oznaczonego jako działka nr [...] (obecnie nr [...]), której zwrotu odmówiono.

Dodać też należy, że w stanie prawnym aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z normatywną definicją przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.), która to definicja nie obowiązywała w dacie wywłaszczeń spornych działek. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w dniu 22 września 2004 r. Zastosowanie tych terminów do wywłaszczeń mających miejsce przed wejściem w życie art. 137 u.g.n. byłoby zatem zastosowaniem prawa wstecz, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza że nie obowiązuje szczególny przepis intertemporalny zezwalający na takie stosowanie (vide wyroki z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 1603/17; z dnia 15 lipca 2014 r., I OSK 761/13, CBOSA). Jak wskazał natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, jak długo "wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji". W sprawie niniejszej powyższe wywody pozostają aktualne co do zwróconej działki nr[...], co do której nie wykazano, aby kiedykolwiek została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Reasumując, ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została w sprawie niniejszej dokonana bez naruszenia prawa, nadto jest wyczerpująca i odnosi się do okoliczności sprawy niniejszej oraz zawiera kompleksowe rozważenie wszystkich przesłanek wydania orzeczenia na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (po decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] września 2015 r.) organ pierwszej instancji zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy realizując zalecenia tej decyzji. Dodać należy, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu obydwu wywłaszczonych działek w dniu [...] sierpnia 2015 r. (uchylonej ww. decyzją kasacyjną), pozostaje bez wpływu na wynik sprawy po jej ponownym rozpoznaniu. Dzieje się tak z uwagi na uzupełnienie materiału dowodowego, który dawał podstawę do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż decyzja odmowna z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Podzielić należy również ocenę i rozstrzygnięcie organów odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania. Dodać trzeba, że skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych zarzutów, zaś sąd administracyjny ją rozpoznający w całości podziela rozstrzygnięcie w tym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych, dopuszczono dowód z opinii w postaci operatu szacunkowego, w którym ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 2227,62 zł. Operat został sporządzony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, zawiera zrozumiałe wyjaśnienia oraz niebudzące wątpliwości konkluzje, co powoduje brak podstaw do jego zakwestionowania. Tym samym stanowi wiarygodny dowód będący podstawą rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania od wnioskodawców w kwotach odpowiadających wielkości ich udziałów (fakt spadkobrania i wielkości udziałów został wykazany w sposób niebudzący wątpliwości stosownymi dokumentami urzędowymi) i w wysokości nie wyższej niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości.

Nie budzi również wątpliwości Sądu z punktu widzenia legalności zatwierdzenie podziału działki nr [...] wydzielającego z niej działkę nr [...] podlegającą zwrotowi, którego to podziału dokonano na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. W tym zakresie skarga również nie zawiera jakichkolwiek zarzutów.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił