Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1488/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 146 § 1 i 2, art. 152, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 250/11 w sprawie ze skargi A. P. na czynność Starosty Powiatu w Z. z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 250/11 stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Z. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (pkt I) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu oraz stwierdził, że skarżącemu A. P. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425 złotych (pkt II).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu [...] lutego 2011 r. A. P. zwrócił się do Starosty Z. o zwrot kwoty 425 zł będącej częścią uiszczonej przez niego w dniu [...] lipca 2005 r. opłaty za wydanie karty pojazdu dla sprowadzonego z zagranicy samochodu osobowego marki Peugeot [...], zarejestrowanego po raz pierwszy w Polsce decyzją z [...] lipca 2005 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Z. pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił zwrotu opłaty wskazując, że naliczona została na podstawie obowiązującego w dacie uiszczania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. uznający wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu za niezgodną z art. 92 i 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, utrzymał w mocy przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, do momentu wydania nowych przepisów przez Ministra Transportu tj. do dnia 30 kwietnia 2006 r. Zatem w dacie uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł (12 lipca 2005 r.) – jej wysokość była zgodna z obowiązującym wówczas przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Stąd, zdaniem organu, brak było podstaw do zwrotu kwoty 425 zł będącej częścią opłaty za wydanie karty pojazdu.

W dniu 7 marca 2011 r. A. P. wniósł do Starosty Z. pismo zatytułowane "odwołanie", w którym podtrzymał żądanie zwrotu zawyżonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu.

Starosta Z. pismem z dnia [...] marca 2011 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw do zwrotu opłaty naliczonej na podstawie obowiązującego i wiążącego rozporządzenia

We wniesionej do sądu administracyjnego w dniu [...] marca 2011 r. skardze A. P. wskazując na dopuszczalność drogi sądowej do dochodzenia nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, powtórzył żądanie zwrotu zawyżonej części opłaty.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie powoływana jako p.p.s.a.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt I wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie odmowy zwrotu skarżącemu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za kartę pojazdu dopuszczalna jest zarówno droga sądowa przed sądem powszechnym, jak i przed sądem administracyjnym. Kwestię dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej przesądził w sposób wiążący NSA uchwałą 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażono pogląd, iż skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z kolei o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowych roszczeń przed sądem powszechnym przesądził SN uchwałą z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 (OSNC 2008/7-8/72). Strona może zatem skierować żądanie albo na drogę procesu cywilnego, albo na drogę administracyjną, bowiem, jak ocenił NSA, stwierdzenie w postępowaniu administracyjnym, że administracyjny obowiązek organu wobec strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym realizacji tego obowiązku (w powyższym zakresie), jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Wybór sposobu dochodzenia zwrotu opłaty zależy zatem od strony, która w sprawie niniejszej zdecydowała się na drogę administracyjną.

Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalny jest zwrot kwoty 425 zł tytułem części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy w dacie ponoszenia zawyżonych, zdaniem skarżącego, kosztów wynikały one z obowiązującego aktu prawnego (rozporządzenia), następnie uznanego za niekonstytucyjny i w sytuacji, gdy w chwili żądania zwrotu niekonstytucyjne przepisy już nie obowiązywały.

Skarżący uiścił sporną opłatę w wysokości 500 zł w dniu [...] lipca 2005 r. na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 (OTK-A 2006/1/3) Trybunał stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu – niezgodność z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, odraczając utratę jego mocy obowiązującej do dnia 1 maja 2006 r. Trybunał stwierdził, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z powołanymi przepisami ustawy polega na zawyżeniu wysokości opłaty, co wykracza poza granice delegacji ustawowej. W art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdzono bowiem, że wysokość opłaty za kartę pojazdu powinna odpowiadać wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, powinna być ekwiwalentna w stosunku do usługi administracyjnej. Ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 500 zł, podczas gdy w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu ustalona była ona na wysokość 75 zł, nie pozostaje, jak stwierdził Trybunał, w związku z kosztami usługi, co jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Opłata w części podwyższonej jest już daniną publiczną, a taka może być wprowadzona tylko na podstawie ustawy.

W związku z tym wyrokiem, Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis (z powodów powołanych przez Trybunał Konstytucyjny), nie był zgodny z w/w ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obligowało to zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 24 czerwca 2006 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem.

Sąd I instancji podniósł ponadto, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności.

Jeżeli zatem opłata za wydanie karty pojazdu w rozporządzeniu z dnia 28 lipca 2003 r. była zawyżona w stosunku do wysokości związanych z jej drukiem i dystrybucją, to skarżącemu – zdaniem Sądu - należy się zwrot różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty obowiązującej obecnie, uwzględniającej rzeczywiste koszty wydania karty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Starosta Z., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi A. P. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj. obrazę art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że organ administracji publicznej w chwili rozstrzygania sprawy nie mógł zastosować § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że nie pozostaje w kolizji z rolą TK i uprawnieniem TK wynikającym z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP uprawnienie sądu do niestosowania przepisu, co do którego TK stwierdził niezgodność z Konstytucją, ale odroczył utratę jego mocy obowiązującej;

- prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie obowiązku Starosty Z. dokonania zwrotu A. P. części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu, podczas gdy brak jest przepisów prawa z których taki obowiązek wynika. Jednocześnie ani z sentencji wyroku, ani z uzasadnienia nie wynika za jaki pojazd zwrot opłaty przysługuje;

- prawa procesowego, tj. art. 152 p.p.s.a., poprzez odstąpienie od orzeczenia w przedmiocie wykonalności zaskarżonej czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor akcentował, że pojazd, wskazany przez A. P., został zarejestrowany w okresie, kiedy obowiązywał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, ustalający przedmiotową opłatę w wysokości 500 zł. Organ zwrócił też uwagę na fakt odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy w/w przepisu do dnia 1 maja 2006 r., co w jego ocenie oznacza, że Trybunał usankcjonował tym samym działania organów administracji podejmowane na podstawie tej normy prawnej.

Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd uwzględniając skargę uznał obowiązek organu do zwrotu części opłaty w wysokości 425 złotych za wydaną kartę pojazdu, podczas gdy żaden przepis prawa takiego obowiązku nie przewiduje. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a dotyczy sytuacji, w których organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynikała z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów w ocenie Starosty stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 p.p.s.a., bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. WSA w Białymstoku w przedmiotowej sprawie normy takiej nie wskazał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Starostę Z. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 250/11, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie podlega uwzględnieniu.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z wyżej wymienionymi aktami prawnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (publ. ONSAiWSA 2006/2 poz. 39) stwierdził, że sąd administracyjny ma kompetencje do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP oraz może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten uznaje za niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. W tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Pogląd, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i to również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony został wprost w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 (publ. Wokanda 2006 nr 5, poz. 35). Stanowisko to zostało zaakceptowane powszechnie nie tylko w judykaturze, ale także w piśmiennictwie prawniczym. Podobny pogląd w tym względzie został również wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, w którym Trybunał uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Uzasadnienie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności aktów, czynności, postanowień i decyzji administracyjnych w konkretnej sprawie znajduje się ponadto w przepisach Konstytucji RP. Przepis art. 184 ustawy zasadniczej przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa. Natomiast art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom, a nie pozostałym aktom podustawowym.

Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej aktu prawnego, to przepis rozporządzenia zyskuje szczególną, niepodważalną moc wiążącą. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r. (publ. OSNP 2008, z.5-6, poz. 61) zajął stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do określonego dnia jest on zgodny, a od tej daty staje się on niezgodny z Konstytucją. Przepis uznany za niekonstytucyjny ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonanie stosownej zmiany tego przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku miał podstawy, przy uwzględnieniu przedstawionych motywów wyroku, do stwierdzenia bezskuteczności czynności organu rejestrującego pojazd, polegającej na odmowie zwrotu części pobranej opłaty za kartę pojazdu przez przyjęcie, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. nie powinien być stosowany.

Opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, co w ocenie Sądu oznacza, że także organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Wychodząc z powyższych założeń, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że osoba, która uiściła opłatę za kartę pojazdu w wysokości określonej niekonstytucyjnym przepisem, może skutecznie żądać zwrotu nadpłaconej części tej opłaty (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Stanowisko to w pełni podziela także skład orzekający, rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną.

Przepis art. 146 p.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Norma ta w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Z kolei w § 2 tego przepisu zaznaczono, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przepisy zawarte w § 1 i 2 powołanego wyżej przepisu stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 308–309). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że określony w § 1 sposób orzekania dotyczy sytuacji, kiedy organ administracyjny konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki wypływające z przepisu prawa w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata, choć nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Natomiast sposób określony w § 2 odnosi się do sytuacji, kiedy takiego aktu konkretyzującego nie ma, ponieważ organ administracyjny odmówił jego podjęcia. Tak więc sąd nie może się do niego odnieść. Tutaj zatem obowiązany jest ustalić w wyroku, jakie uprawnienia lub obowiązki wynikają dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OSA 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 114).

Sąd uwzględniając skargę na inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), powinien dokonać trzech operacji: a) ustalić istnienie lub nieistnienie uprawnienia albo obowiązku wynikającego z ogólnych przepisów prawa; b) stwierdzić, że zaskarżony akt lub czynność są niezgodne z tymi przepisami i c) uchylić ten akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności. Kwestionowana w skardze kasacyjnej norma § 2 art. 146 p.p.s.a. stanowi wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego. Niewątpliwie wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji (J.P. Tarno: Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, Lexis Nexis, s. 314). Mając na uwadze powyższe rozważania uznać, należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo zastosował w sprawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.

Nietrafny jest przy tym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku podstawy prawnej do orzekania przez Sąd I instancji na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny już w postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07 (Lex nr 360321), a także w późniejszych orzeczeniach wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Istotnym jest, że odmowa zastosowania powołanego przepisu rozporządzenia dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Trzeba bowiem rozróżnić podstawę prawną do pobrania takiej opłaty od jej wysokości, odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia do dnia 1 maja 2006 r., celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów (wyroki NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 842/09 – Lex nr 591320, oraz z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 590/09 – Lex nr 591293).

Skoro zatem żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać, aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu. W sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny uwzględnia skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, a więc stosuje jedną z dyspozycji art. 146 § 1 tej ustawy, istnieje także podstawa prawna zastosowania dyspozycji z art. 146 § 2 p.p.s.a. Z upoważnienia tego skorzystał Sąd I instancji, w konsekwencji czego nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 146 § 2 p.p.s.a., gdyż wskazane wyżej uregulowania stanowią podstawę nałożonego zaskarżonym wyrokiem obowiązku. Jak już wynika z powyższych rozważań, konieczność zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia tej opłaty. Jego podstawę materialnoprawną określa zatem art. 77 ust. 3 ustawy Prawa o ruchu drogowym. Przyczyny, dla których Sąd Wojewódzki wskazał konkretną kwotę zwrotu, opisane zostały w motywach zaskarżonego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny je podziela.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a. zauważyć należy, że rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonego orzeczenia stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Natomiast ważnym jest również to, że tylko takie orzeczenie nie podlega wykonaniu, które ze swojej istoty nadaje się do wykonania (J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 375). Zatem w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, biorąc pod uwagę, że jej przedmiotem jest zwrot części opłaty, która już została uiszczona.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że bezzasadne są zarzuty organu wskazujące, iż treść zaskarżonego wyroku uniemożliwia ustalenie za kartę jakiego dokładnie pojazdu A. P. przysługuje zwrot części uiszczonej należności. Przede wszystkim dlatego, że z sentencji zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jednoznacznie wynika, że orzeczenie to dotyczyło zwrotu omawianej opłaty na rzecz A. P., a pisemne motywy wyroku, a zwłaszcza powołany w nich wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz udzielona na to wystąpienie odpowiedź Starosty Z. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] jednoznacznie dowodzą, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji była sprawa odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dla sprowadzonego z zagranicy samochodu osobowego marki Peugeot [...] zarejestrowanego w po raz pierwszy w Polsce w dniu [...] lipca 2005 r.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.