Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 84/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 723/09 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA Lu 723/09 oddalił skargę Z. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2009 r., nr [...].

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującą Z. B. rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości S.. W motywach rozstrzygnięcia podano, że Z. B. podczas realizacji budynku mieszkalnego prowadzonego na podstawie decyzji Wójta Gminy Trawniki z dnia [...] lipca 1992 r. dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na wybudowaniu 3 kondygnacji zamiast 2, poszerzeniu budynku o 1m oraz dobudowaniu balkonu na całej szerokości budynku. W trakcie oględzin stwierdzono także, iż budynek jest w złym stanie technicznym, schody są załamane, a balkony grożą zawaleniem. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdniku postanowieniem z dnia 5 listopada 2001 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy nakazał inwestorce rozbiórkę jego trzeciej kondygnacji, wykonanie oceny technicznej elementów konstrukcyjnych budynku uwzględniającej poszerzenie budynku o 1m i dobudowanie balkonu oraz określającej prawidłowość dotychczas wykonanych robót budowlanych, wraz z zaleceniami co do sposobu doprowadzenia ich do zgodności z przepisami, a także wykonanie projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych i instalacyjnych z uwzględnieniem zaleceń wynikających z oceny technicznej.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, a skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 289/02 ). Podczas oględzin, które miały miejsce w dniu 28 kwietnia 2008 r. ustalono, że Z. B. nie wykonała czynności wskazanych w decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. W tej sytuacji na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane Starosta Świdnicki decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. uchylił decyzję Wójta Gminy Trawniki z dnia [...] lipca 1992 r. w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdniku decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. opartą na art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę budynku. Organ zwrócił uwagę, że stosownie do art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt. 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie ma zastosowania zakaz zaniechania prowadzenia dalszych robót przy budowie budynku, ponieważ w obecnym stanie obiekt ten narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki obowiązujące zarówno w okresie budowy jak i obecnie. Zgodnie z zapisami tych planów na terenie obejmującym działkę nr [...] dopuszcza się jedynie zabudowę mieszkalną rolniczą o wysokości do 2 kondygnacji, z których druga kondygnacja stanowi poddasze użytkowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. B. podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki z 1988 r. nie precyzował, jak mają być zakończone 2 kondygnacje, tj. dachem, stropodachem, poddaszem czy lukarnami. Natomiast obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki opracowany został po wybudowaniu budynku, a jego zapis powołany przez organ jest tendencyjny. Ponadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy organ ma do wyboru trzy alternatywne sposoby rozwiązania sytuacji, czyli może nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nawet, jeśli skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków w wyznaczonym terminie, to stosując którąkolwiek z sankcji przewidzianych w powołanym przepisie organ powinien odpowiednio uzasadnić swój wybór. Naruszeniu uległ także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego decyzji, tj. zaniechania wskazania faktów, które uznano za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto naruszono także art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji bez rzetelnego przeanalizowania stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonując oceny zaskarżonych decyzji uznał, iż w sprawie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca dokonała istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Trawniki z dnia [...] lipca 1992 r., polegających na wybudowaniu dodatkowej kondygnacji, poszerzeniu budynku o 1m i dobudowaniu balkonu na całej szerokości budynku od strony drogi. W tej sytuacji, skoro decyzja nakazująca rozbiórkę została utrzymana w mocy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, a skarga oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział Zamiejscowy w Lublinie z dnia 23 września 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 289/02 ) Sąd Wojewódzki orzekający obecnie, będąc związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co dalszego postępowania wyrażonymi w powołanym wyroku uznał, iż trafne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro skarżąca, mimo upływu wielu lat, nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków, należało nakazać rozbiórkę budynku, w oparciu o art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U, Nr 80, poz. 718, ze zm.). Art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił bowiem, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 11 lipca 2003 r., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, który w sprawie nie ma zastosowania, dotyczy bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 wspomnianej ustawy. Jak dalej podał Sąd Wojewódzki, decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie kończy postępowania naprawczego. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W tej sytuacji nie jest jasny podnoszony przez skarżącą zarzut sprowadzający się do stwierdzenia, że wspomniany przepis zawiera trzy alternatywne sposoby rozwiązania sytuacji, tj. może zaniechać dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wspomniany przepis w dacie przed nowelizacją nie przewidywał doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, a sama skarżąca nie podawała, które z przewidzianych w nim rozwiązań ma mieć zastosowanie w sprawie. Realizacja budynku z przekroczeniem o 1 m jego szerokości, w sytuacji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów niezbędnych do legalizacji tego odstępstwa i uchylenia pozwolenia na budowę, powinna prowadzić do jego rozbiórki. Nie można też nakazać rozbiórki jedynie w części obejmującej przekroczenie wymiarów budynku, skoro oczywiście wiązałoby się to z naruszeniem jego konstrukcji. Sąd Wojewódzki nie podzielił podniesionych w skardze argumentów dotyczących treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Trawniki, z którego, zdaniem skarżącej, nie wynika, w jaki sposób ma być zakończone poddasze użytkowe budynku. Dla nakazania rozbiórki wystarczające bowiem było ustalenie niezachowania wymiarów budynku, przy jednoczesnym zaniechaniu przedstawienia wymaganych dokumentów, w oparciu o które można było przeprowadzić jego legalizację.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 723/09 złożyła Z. B. reprezentowana przez adwokata R. K., zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na treść wyroku, tj. art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 156, poz.1118 z 2006 r., ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niezasadne uznanie, iż w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy organ w określonym stanie faktycznym ma zawsze do wyboru różne sposoby rozwiązania sytuacji, tj. może nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, a nadto każda decyzja musi być należycie uzasadniona, a nie stanowić streszczenie stanu faktycznego;

- naruszenie przepisów k.p.a. mających wpływ na treść wyroku, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przez nieodniesienie się przez Sąd do braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji, tj. zaniechanie przez organ wskazania faktów, które uznał on za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wydając decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, czyli zaniechanie przez organ przytoczenia uzasadnienia zastosowania najsurowszej sankcji przewidzianej przepisem art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez rzetelnego przeanalizowania stanu faktycznego niniejszej sprawy, podczas gdy oparcie ustaleń faktycznych winno opierać się na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. obiektywnej ocenie wszystkich przesłanek ujętych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Zdaniem skarżącej nie sposób zgodzić się zarówno z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jak i decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku. Regulacja art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw Dz.U. Nr 80, poz. 718, ze zm.) dotyczy przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis ww. unormowania polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora w drodze decyzji administracyjnej obowiązku wykonania określonych czynności we wskazanym w decyzji terminie. Tak więc konieczne jest wskazanie w decyzji nakładającej na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności terminu dla ich wykonania oraz przyczyn ich nakazania.

Niemniej jednak z unormowania zawartego w art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego (obowiązującego po nowelizacji art. 51 wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw wynika, że po przeprowadzeniu kontroli wykonania obowiązku, o którym mowa w decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji niewykonania obowiązków nałożonych tą decyzją zachodzi konieczność wydania określonej tym przepisem decyzji. Konstrukcja normy art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi uznania, lecz wyraźnie obliguje do zastosowania - w razie stwierdzenia niewykonania obowiązku - jednej z sankcji:

1. nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych,

2. bądź rozbiórki obiektu lub jego części,

3. bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Powołano też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 108/07, zgodnie z którym wyłącznie terminowe wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, daje podstawę do rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 4 ww. ustawy. Natomiast niewykonanie w terminie obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - art. 51 ust. 5 ww. ustawy.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie, nawet jeżeli zaistniała sytuacja niewykonania określonych obowiązków w wyznaczonym terminie, tj. nie dokonano rozbiórki trzeciej kondygnacji nadziemnej (poddasza użytkowego), oceny technicznej elementów konstrukcyjnych budynku uwzględniającej poszerzenie budynku o 1 m oraz dobudowanego balkonu na całej szerokości budynku, nie wykonano projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych, uwzględniającego zalecenia z oceny technicznej, to właściwy organ stosuje jedną z trzech sankcji, odpowiednio uzasadniając wybór którejkolwiek. W niniejszej sprawie tak się jednak nie stało, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok, tej ważnej okoliczności nie zweryfikował.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane nie daje podstaw do przyjęcia za Sądem, że organ zgodnie z cytowanym przepisem w niniejszej sprawie miał tylko jedną możliwość - zastosowania wobec skarżącej najsurowszej sankcji. W żadnym też przypadku, a więc także i w niniejszej sprawie organ nie jest zwolniony od sporządzenia należytego i zgodnego z przepisami prawa uzasadnienia wydanej decyzji. W niniejszej sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi de facto streszczenie stanu faktycznego sprawy. Zapoznając się z jego treścią można odnieść wrażenie, że po zakończeniu lektury uzasadnienia powinno nastąpić właściwe i zgodne z przepisami uzasadnienie wydanej decyzji, którego nie ma.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. skarżąca podniosła, iż decyzja jest aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę. Kończy ona więc postępowanie w danej instancji. Decyzja powinna mieć formę pisemną. Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, że stanowi ona trwałą postawę uzyskiwanych przez stronę uprawnień lub nakładanych obowiązków. Powinna również zawierać wszystkie określone przepisami prawa elementy. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Istotną cechą strony jest to, że jest ona podmiotem własnych praw, interesów prawnych lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Wynika to również z zasad ogólnych wyrażonych w k.p.a., tj. zasady udzielenia informacji (art. 9 k.p.a.) i zasady przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodność i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie można odstąpić od uzasadnienia decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydania skutek odwołania. W przedmiotowej sprawie, takim wymaganiom jednak organ nie sprostał, a Sąd zaakceptował ten sposób procedowania.

W odniesieniu do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. skarżąca podniosła, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Organ administracji uprawniony do wydania decyzji uznaniowej jest zobowiązany również do przestrzegania wynikających z komentowanego przepisu obowiązków dotyczących postępowania dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów lub instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie.

Organ prowadzący postępowanie nie może uchylać się od samodzielnej oceny materiału dowodowego i bezkrytycznie przyjmować ustaleń innych organów administracji, w tym organów kontroli, jak też nie może występować do innych organów o ocenę dowodów. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób zupełny zaniechał zweryfikowania decyzji w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego zarówno decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydane zostały z istotnym naruszenie przepisów Prawa budowlanego, jak i postępowania administracyjnego. Przedstawione w niniejszej skardze podstawy skargi kasacyjnej oraz wniosek o jej przyjęcie do rozpoznania, są w ocenie strony skarżącej w pełni uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Odnosząc się zatem do zarzutów natury proceduralnej w pierwszej kolejności zauważyć należało, że zarzuty te skierowane są na nieprawidłowo – w ocenie skarżącego – wydane i nieprawidłowo uzasadnione decyzje organów administracji. Stąd też zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 7, 77 § 1 w zw. art. 80, czy 107 § 3 k.p.a., a także zasad postępowania administracyjnego szeroko omówionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W podstawach skargi kasacyjnej należy jednak przytoczyć przepisy, które naruszył sąd pierwszej instancji, a nie organ administracji. Z tego stwierdzenia wynika, że gdy chodzi o przepisy postępowania, to nie mogą to być przepisy normujące postępowanie przed organem administracji, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie, przepisy k.p.a. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje bowiem przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji, tylko ocenia ich zastosowanie przez organ administracji. Dokonując zaś tej oceny stosuje przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym, czyli przepisy p.p.s.a.

Nie oznacza to wprawdzie, że w postępowaniu ze skargi kasacyjnej nie można poddać kontroli ocenę stosowania przepisów k.p.a. przez organ administracji, dokonaną przez sąd pierwszej instancji. Można to uczynić, lecz warunkiem niezbędnym jest, aby w podstawie skargi kasacyjnej wskazać ten przepis p.p.s.a., który został przez Sąd pierwszej instancji naruszony podczas dokonywania oceny stosowania przepisów k.p.a. przez organ administracji. W przypadku postawienia naruszenia przepisów proceduralnych nie wskazano jednak w petitum skargi kasacyjnej żadnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, który naruszony zostałaby przez Sąd Wojewódzki. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwione. Na marginesie jedynie dodać można, że zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w takim zakresie, w jakim podlegają one kontroli sądowej nie zostały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszone. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem uzasadnienie, w którym odniesiono się do istotnych elementów materialnych i procesowych rozpoznawanej sprawy, o czym będzie mowa przy rozpatrywaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Nie można też było można skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2003 r. przez jego błędną wykładnię. Przepis ten przewidywał, że w razie niewykonania czynności nakazanych, w tym przypadku ostateczną decyzją, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót albo rozbiórkę obiektu lub jego części. Możliwość zastosowania jednego z członów powyższej alternatywy uzależniona była zatem od sytuacji występującej w konkretnej sprawie. Zaniechanie dalszych robót możliwe byłoby do zastosowania w ramach tego przepisu, gdyby okoliczności takie wynikały z wcześniejszej decyzji. Tymczasem w sprawie tej chodziło o usunięcie skutków samowoli budowlanej polegającej w istocie na wybudowaniu innego obiektu niż ten, na który udzielono pozwolenia na budowę. Nie była też sporna okoliczność, że pomimo wskazania przez organy administracji warunków legalizacji tego obiektu w ostatecznej decyzji (która poddana została kontroli sądowoadministracyjnej) w tym opracowania dokumentacji, która dawałaby organom podstawę faktyczną do legalizacji, skarżąca nie wywiązała się z jej dostarczenia. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że przepis ten – w odniesieniu do nakazu rozbiórki całego obiektu - miał zastosowanie do sytuacji, w której nie było możliwe wykonanie częściowej rozbiórki obiektu, co wyjaśniono w motywach zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.