Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 281/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" (dalej jako PPL) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem I. J. z dnia [...] września 2013 r.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2013 r. do PPL wpłynął wniosek I. J. z kancelarii [...] o udostępnienie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji związanych z pismem Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. do Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze":

- dokumentu – Regulaminu Organizacyjnego (Zarządzenie nr [...] Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" z dnia [...] lipca 2008 r.);

- pisma Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" stanowiącego odpowiedź na pismo Ministra Infrastruktury zawierającego informacje o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia działań;

- dokumentów powstałych w wyniku realizacji zaleceń pokontrolnych NIK opisujących mechanizmy zarządzania ryzykiem przy realizacji kontraktów oraz określających procedury przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. PPL poinformowało wnioskodawcę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpoznany niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące. Jednocześnie wskazano na brak możliwości udzielenia odpowiedzi na ww. wniosek w terminie dwutygodniowym z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy możliwości udostępnienia żądanych informacji pełnomocnikowi podmiotów, z którymi PPL pozostaje w sporze, w sytuacji, w której zakres informacji dotyka tajemnicy przedsiębiorstwa PPL.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej PPL odmówiło udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że prawo żądania udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego, a ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość odmowy udostępnienia żądanych informacji. Jeden z takich przypadków przewidziany został w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który przewiduje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy'.

Wskazano jednocześnie, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane na gruncie tej ustawy. Zbliżone pojęcie, tj. pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" określone zostało natomiast w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 1993 r. Nr 47 poz. 211, ze zm.), zgodnie z którym "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności." Zwrócono przy tym uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) rozbieżność pomiędzy pojęciem "tajemnica przedsiębiorcy" z ustawy o dostępie do informacji publicznej a pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji sprowadza się zasadniczo do faktu, że do wykazania tajemnicy przedsiębiorcy nie jest wymagane spełnienie przesłanki gospodarczej wartości danej informacji. Dla określenia tego, co jest "tajemnicą przedsiębiorcy" podstawowe znaczenie ma zatem nie określona wartość gospodarcza danej informacji, ale wola przedsiębiorcy, aby dane informacje pozostały poufne.

W ocenie PLL informacje, o udostępnienie których wniósł I. J., wypełniają wszystkie przesłanki uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy.

Dokumenty żądane przez wnioskodawcę nie zostały bowiem ujawnione do wiadomości publicznej. Istota oraz charakter tych informacji implikuje ich oczywistą poufność. Nie jest też możliwe, aby osoba trzecia w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań, mogła wejść w posiadanie tych informacji. Dokumenty objęte wnioskiem I. J. w oczywisty sposób zawierają też wrażliwe dane posiadające znaczną wartość gospodarczą dla PPL będącego podmiotem prowadzącym komercyjną działalność nastawioną na zysk. Informacje dotyczące zarządzania ryzykiem, czy też procedur inwestycyjnych mają bowiem wartość komercyjną i nie mogą zostać przekazane innemu podmiotowi prywatnemu bez narażenia PPL na szkodę. Szkoda ta może zaś w szczególności polegać na uzyskaniu przez konkurentów poufnych informacji handlowych, które mogą być wykorzystane przeciwko Przedsiębiorstwu przy negocjowaniu umów handlowych, czy w prowadzonych przez PPL procesach inwestycyjnych.

PPL podjęło ponadto ściśle określone niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji żądanych przez I. J. oraz uniemożliwienia ich wykorzystania w celach komercyjnych przez podmioty trzecie. Zgodnie bowiem z przyjętymi w tym zakresie regulacjami wewnętrznymi Regulamin Organizacyjny jest uznawany za tajemnicę przedsiębiorstwa oraz znajduje się pod ochroną przed nieograniczonym udostępnieniem osobom trzecim. Również dokumenty powstałe w wyniku realizacji zaleceń pokontrolnych podlegają regulacjom wewnętrznym z zakresu bezpieczeństwa i ochrony informacji. W konsekwencji, stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa oraz nie mogą być udostępniane osobom trzecim.

PPL podjęło też niezbędne działania w celu zachowania poufności pisma, o którego udostępnienie wnosi wnioskodawca w pkt 2 wniosku. Pismo to było bowiem przeznaczone do jedynego, legitymowanego adresata, tj. Ministra Infrastruktury, wykluczając możliwość swobodnego dostępu do tego dokumentu nieuprawnionych osób trzecich. Okoliczności przekazania tego pisma jedynie do Ministra Infrastruktury jednoznacznie zaś wskazuje, że PPL przejawiło wolę zachowania poufności informacji zawartych w tym piśmie.

Niezależnie od powyższego stanowiska w decyzji podniesiono też, że trudno przypisać walor informacji publicznej takim dokumentom jak Regulamin Organizacyjny oraz dokumentom opisującym mechanizmy zarządzania ryzykiem przy realizacji kontraktów bądź opisujących procedurę przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne", odnoszące się do spraw organizacyjnych oraz porządkowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczono jednocześnie, iż PPL znany jest fakt, że wnioskodawca I. J. wykonujący zawód radcy prawnego w kancelarii [...] jest pełnomocnikiem spółki B. Sp. z o.o., pozostającej w sporze z Przedsiębiorstwem Państwowym "Porty Lotnicze". Skierowanie zaś do PPL wniosku żądającego udzielenia informacji dotyczących m.in. kwestii zarządzania ryzykiem przy realizacji kontraktów bądź procedur przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych kwalifikować należy jako nadużycie prawa do informacji publicznej i działanie pozostające poza konstytucyjną ochroną prawa do informacji o stanie spraw publicznych. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zapewnienie transparentności życia publicznego i działania władz publicznych, a nie umożliwienie wnioskodawcom uzyskiwania przewagi w toczących się postępowaniach sądowych, czy prowadzonych negocjacjach i mediacjach.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. I. J. wystąpił do PPL o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

PPL, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu tej decyzji ponownie powołano się na tajemnicę przedsiębiorcy podnosząc, że żądane przez I. J. dokumenty nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Ponadto dokumenty te zawierają wrażliwe dane posiadające znaczną wartość gospodarczą dla PPL będącego podmiotem prowadzącym komercyjną działalność nastawioną na zysk, a ujawnienie tych informacji innemu podmiotowi prywatnemu nie mogłoby się odbyć bez narażenia PPL na szkodę. Wskazano też ponownie, że PPL podjęło niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji żądanych przez I. J. oraz uniemożliwienia ich wykorzystania w celach komercyjnych przez podmioty trzecie.

Jednocześnie ponownie zaznaczono, że wnioskodawca wykonujący zawód radcy prawnego w kancelarii [...] jest pełnomocnikiem spółki B. sp. z o.o., pozostającej w sporze z PPL. Skierowanie zatem do PPL wniosku żądającego udzielenia informacji dotyczących m.in. kwestii zarządzania ryzykiem przy realizacji kontraktów bądź procedur przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych kwalifikować należy jako nadużycie prawa do informacji publicznej i działanie pozostające poza konstytucyjną ochroną prawa do informacji o stanie spraw publicznych.

W skardze na powyższą decyzje skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. J. zarzucił PPL naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

3) art. 31 ust. 3 w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

4) art. 7 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem PPL wyrażonym w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., iż trudno przypisać walor informacji publicznej takim dokumentom jak Regulamin Organizacyjny oraz dokumentom opisującym mechanizmy zarządzania ryzykiem przy realizacji kontraktów bądź opisujących procedurę przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, gdyż są to dokumenty wewnętrzne odnoszące się do spraw organizacyjnych i porządkowych.

Skarżący podkreślił, iż wbrew twierdzeniom PPL, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, ograniczenie dostępu do tzw. korespondencji wewnętrznej podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów o charakterze roboczym, tj. dokumentów, które nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych. O tym, czy wewnętrzna korespondencja urzędowa ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje zatem zawarta w niej informacja.

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 8 ustawy 23 października 1987 r., o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" mienie PPL stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. PPL gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę. Dokumenty wnioskowane przez skarżącego (Regulamin Organizacyjny PPL, odpowiedź PPL na zalecenia pokontrolne Ministra Infrastruktury oraz dokumenty powstałe w wyniku realizacji zaleceń pokontrolnych NIK) dotyczą zatem sprawy publicznej, tj. prawidłowości wywiązywania się PPL z ustawowego obowiązku w zakresie ochrony mienia ogólnonarodowego.

W ocenie skarżącego brak też podstaw do kwalifikowania wnioskowanych dokumentów jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga zatem podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie. Na gruncie niniejszej sprawy nic nie wskazuje natomiast na to, że PPL podjęło działania w celu zachowania poufności wnioskowanych przez niego informacji. Działania w celu zachowania określonych informacji w poufności muszą być bowiem podejmowane w chwili udostępniania tych informacji na zewnątrz przedsiębiorstwa, tj. w tym przypadku – w chwili przedkładania ich organowi nadzorującemu. Niedopuszczalne jest natomiast podejmowanie takich kroków post factum.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że jedynym "działaniem w celu zachowania poufności informacji" podjętym przez PPL było zaadresowanie odpowiedzi Naczelnego Dyrektora PPL na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. wyłącznie do tego organu.

Skarżący podkreślił, iż woli przedsiębiorcy w przedmiocie zachowania określonej informacji w tajemnicy nie można domniemywać. W szczególności niedopuszczalne jest wnioskowanie o takiej woli wyłącznie z faktu, że określone pismo zostało skierowane (zaadresowane) wyłącznie do określonego adresata (w tym wypadku Ministra Infrastruktury) i nie podane do publicznej wiadomości.

W konkluzji skarżący zaznaczył, iż wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przedstawiona przez PPL prowadziłaby do radykalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa przewidzianego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Fakt bowiem, że określone pismo zostało skierowane do ograniczonej liczby adresatów nie jest równoznaczny z uznaniem, że zawiera ono informacje wrażliwe z punktu widzenia przedsiębiorcy. Podobnie nieuprawnione jest twierdzenie, jakoby o woli zachowania pisma w poufności świadczył sam charakter informacji w nim zawartych. Charakter informacji może teoretycznie uzasadniać działania zmierzające w celu zachowania pisma w poufności, lecz działań tych w żadnym razie nie zastępuje. Jeżeli zatem nie zostały one podjęte, nie ma podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

PPL w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że zarówno w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., wskazane zostały i omówione podstawy odmowy udostępniania żądanych informacji. W wydanych decyzjach odniesiono się zarówno do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i do art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazując jakie okoliczności i działania PPL, powodują że informacje, których udostępnienia żąda skarżący mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa i nie mogą zostać udostępnione osobom trzecim w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam fakt niezadowolenia skarżącego z wydanego rozstrzygnięcia nie uzasadnia natomiast postawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa. PPL zaznaczyło jednocześnie ponownie, że liczne wnioski kierowane przez radcę prawnego I. J. jako pełnomocnika spółki B. Sp. Z o.o. zarówno do PPL, jak i Ministra Infrastruktury i Rozwoju stanowią przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. PPL dodatkowo uzupełniło stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę podkreślając, iż wbrew zarzutom skargi żądane dokumenty uznane zostały za informację publiczną, czego potwierdzeniem jest fakt wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Wbrew też twierdzeniom skargi zaskarżona decyzja wyczerpująco wskazuje szereg działań podjętych przez PPL w celu zachowania poufności żądanych informacji. Odnośnie dokumentów żądanych w pkt 1 oraz 3 wniosku, jak wskazano w decyzji, podlegają one regulacjom wewnętrznym PPL z zakresu ochrony i bezpieczeństwa informacji tj. na zasadach określonych w dokumencie "[...]" wprowadzonym zarządzeniem Naczelnego Dyrektora PPL nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Dokumenty żądane przez skarżącego zostały w tym dokumencie zakwalifikowane jako "informacje chronione w PPL". Informacja chroniona w PPL, zgodnie z wewnętrznymi zasadami ochrony informacji została zaś sklasyfikowana jako tajemnica przedsiębiorstwa PPL. Z kolei pismo żądane w pkt 2 wniosku zostało przekazane jedynie uprawnionemu adresatowi tj. Ministrowi Infrastruktury, z wyłączeniem możliwości dostępu do niego osób trzecich. Zaznaczono też ponownie, że żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informacje mające dla PPL, znaczną wartość gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga I. J. nie zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" jest bowiem podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez I. J. informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, dotyczą bowiem zasad organizacji oraz działalności PPL, jako podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz dysponującego majątkiem ogólnonarodowym.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U Nr. 112, poz. 1198 ze zm. ) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz. U. z 2003r. Nr. 153, poz. 1503 ze zm. ).

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji .

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu PPL wykazało, iż podjęło niezbędne działania w celu zachowania w poufności żądanych przez skarżącego informacji. Jak wyjaśniono bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Regulamin Organizacyjny, zgodnie z obowiązującymi w przedsiębiorstwie regulacjami wewnętrznymi, jest uznawany za tajemnicę przedsiębiorstwa oraz znajduje się pod ochroną przed nieograniczonym udostępnieniem osobom trzecim. Również dokumenty powstałe w wyniku realizacji zaleceń pokontrolnych NIK podlegają regulacjom wewnętrznym z zakresu bezpieczeństwa i ochrony informacji. W konsekwencji, stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa oraz nie mogą być udostępniane osobom trzecim. Pismo, o którego udostępnienie wnosił skarżący w pkt 2 wniosku przekazane zostało natomiast wyłącznie legitymowanemu organowi nadzoru, tj. Ministrowi Infrastruktury, co także wyklucza możliwość swobodnego dostępu do tego dokumentu nieuprawnionych osób trzecich. W piśmie procesowym z dnia z dnia 28 kwietnia 2014 r. PPL dodatkowo wyjaśniło, iż kwestie dotyczące ochrony i bezpieczeństwa informacji uregulowane są w dokumencie "[...]", wprowadzonym zarządzeniem Naczelnego Dyrektora PPL nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Dokumenty żądane przez skarżącego w pkt 1 i 3 wniosku zostały w tym dokumencie zakwalifikowane jako "informacje chronione w PPL". Informacja chroniona w PPL, zgodnie z wewnętrznymi zasadami ochrony informacji jest zaś klasyfikowana jako tajemnica przedsiębiorstwa PPL.

W ocenie Sądu za uzasadnione należy uznać także stanowisko PPL, iż Regulamin Organizacyjny PPL określający strukturę organizacyjną przedsiębiorstwa oraz zasady działania jego poszczególnych jednostek organizacyjnych, dokumenty opisujące mechanizmy zarządzania ryzykiem przy realizacji kontraktów oraz określające procedury przygotowania i realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych w PPL, a także pismo skierowane do Ministra Infrastruktury zawierające informacje o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych NIK (w tym dotyczących struktury organizacyjnej oraz działań poszczególnych jednostek organizacyjnych PPL), zawierają dane posiadające znaczną wartość gospodarczą dla PPL, które będąc samodzielną, samorządną i samofinansującą się jednostką organizacyjną gospodarki narodowej, prowadzi komercyjną działalność gospodarczą nastawioną na zysk. Ponadto informacje te mogą stanowić dla konkurentów źródło informacji o charakterze biznesowym, a ich ujawnienie mogłoby narazić PPL na niepowetowane straty.

W świetle powyższego jako prawidłowe należy ocenić zatem stanowisko PPL, że informacje o jakie wystąpił skarżący pomimo, iż mają charakter informacji publicznej, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. rozważania na temat "dokumentów wewnętrznych" nie miały natomiast jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nieuzasadnione są tym samym podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2, art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 Konstytucji RP.

Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. należy podkreślić, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu był wniosek I. J. o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi zatem na przedmiot tej sprawy zaskarżone rozstrzygniecie oparte zostało prawidłowo na analizie żądanych dokumentów będących w posiadaniu PPL w kontekście uregulowań wewnętrznych obowiązujących w PPL w zakresie ochrony i bezpieczeństwa informacji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.