Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1018/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/16 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1788/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa przez Miasto P. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,2342 ha, jednostka ewidencyjna M. P., obręb [...], arkusz mapy [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej zwanej "ustawą komunalizacyjną".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, dalej zwana "spółką" lub "PKP", zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, dalej zwaną też "Komisją", przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz "art. 141 § 4 k.p.a." przez niezebranie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania wyroku, błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego i nieuwzględnienie treści dokumentów urzędowych wskazujących na zarząd PKP nad nieruchomością, niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, spełnienie przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która wyłącza możliwość wydania w odniesieniu do niej decyzji komunalizacyjnej, a także przerzucenie na PKP skutków braku dokumentacji w archiwach państwowych w sytuacji, gdy jedynym podmiotem, który mógł posiadać decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd jest właśnie podmiot zainteresowany tym, żeby ta decyzja nigdy nie została odnaleziona, ponieważ dzięki temu uzyskuje prawo własności nieruchomości, a następnie dochodzi roszczeń na drodze cywilnej od PKP;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy komunalizacyjnej przez:

- przyjęcie, że został dokładnie wyjaśniony charakter władania przez PKP sporną nieruchomością, podczas gdy nie uwzględniono wpisu w ewidencji gruntów, gdzie działka figurowała jako inne tereny kolejowe, oraz obowiązującego w dacie komunalizacji planu zagospodarowania przestrzennego P., w którym została zaliczona do obszarów zaplecza technicznego terenów kolejowych, a także tego, że znajdujące się na niej budowle (w postaci stadionu) są w ewidencji środków trwałych spółki i ponosi ona wszystkie koszty z tym związane,

- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PKP tytułu prawnego do nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy ustawa komunalizacyjna nie reguluje postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z k.p.a., w tym art. 75 § 1 tego kodeksu,

- w związku z powyższym bezpodstawne zobowiązanie spółki do wykazania, że 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny zarządu, który wykluczał komunalizację nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie ma zasady rozkładu ciężaru dowodu i zgodnie z art. 7 k.p.a. to organ powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, mimo że spółka przedstawiła dowody potwierdzające, że 27 maja 1990 r. nieruchomość pozostawała w zarządzie Polskich Kolei Państwowych wykonujących zadania publiczne należące do właściwych organów administracji rządowej, co potwierdza decyzja wywłaszczeniowa;

2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie przez Komisję decyzji utrzymującej w mocy decyzji pierwszoinstancyjną, pomimo że zawierała istotne wady i powinna zostać uchylona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 110 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organy orzekające w sprawie naruszyły zasadę wyrażoną w art. 10 k.p.a. dotyczącą związania organu wydaną przez siebie decyzją przez przyjęcie, że nie są związane stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej co do ustaleń faktycznych przyjętych przez ten organ za podstawę rozstrzygnięcia;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organy naruszyły zasadę trwałości decyzji administracyjnych przez przyjęcie, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego:

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że winien był to uczynić;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przyczyn i zasad interpretacji przez Komisję pojęć "zarządzać" i "należeć do", co spowodowało uznanie ich za tożsame, a także brak możliwości powstania zarządu nad nieruchomością na podstawie przepisów prawa w sytuacji, gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) jest taka możliwość, tym bardziej, że 27 maja 1990 nieruchomość nie należała do organu administracji stopnia podstawowego, a stanowiła mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a co za tym idzie nie podlegała komunalizacji w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2014, poz. 1160 ze zm.);

7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przez błędne przyjęcie, że z tego przepisu wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczy ustalenie, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością zamiast ustalenia i wykazania, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015, poz. 1774 ze zm.) oraz "art. 206" w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd;

9. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. 2013, poz. 1384 ze zm.) przez nieuwzględnienie, że przepisy przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez jego organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności i przedsiębiorstwo gospodarowało wydzielonym i nabytym mieniem - w przypadku PKP jest to mienie Skarbu Państwa, które stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego;

10. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy o restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przez nieuwzględnienie, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, która 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu PKP i do której przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentem o oddaniu w zarząd, stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i jest wyłączona z komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej polega na podważaniu stanowiska organów administracji zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji co do niewykazania przez PKP podstawowej przesłanki w postaci pozostawania nieruchomości we władaniu PKP na podstawie udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) uniemożliwiającej komunalizację przedmiotowego gruntu. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego ponieważ ich wykładnia determinowała w niniejszej sprawie zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji, co do którego podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), dalej jako ustawa komunalizacyjna, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym, jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym.

Wykładając pojęcie "mienia należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego" należy odwołać się do wykładni zawartej w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (OTK z 1992 r. Nr 2, poz. 37). Przyjmując istnienie uprawnień władczych terenowych organów administracji państwowej w stosunku do mienia Skarbu Państwa, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa i Sąd prawidłowo odwołali się do obowiązującego w dniu komunalizacji przepisu art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż tylko według tego stanu prawnego można było oceniać stan władania gruntami państwowymi. Z kolei z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu pierwotnym wynikało, iż zarząd nieruchomościami państwowymi mógł powstać tylko na podstawie decyzji administracyjnej, umowy zawartej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu administracji państwowej, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (tak też NSA w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1417/11). Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące spornej nieruchomości prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest dniem 27 maja 1990 r., własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz właściwych gmin. Decyzja wydawana w tym postępowaniu ma zatem charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Co istotne w niniejszej sprawie, wszelkie zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, mające miejsce po tej dacie nie mogą mieć znaczenia prawnego.

Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w składach powiększonych podjął dwie uchwały, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, które potwierdziły zasadność stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Następnie NSA uchwałą z dnia 26 lutego 2018 r. ponownie podzielił to stanowisko uchwalając, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości przedstawione wyżej stanowisko NSA wyrażone w składach powiększonych i przedstawioną argumentację na poparcie tego stanowiska.

Przytoczone uchwały potwierdzają prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że brak udokumentowania przez PKP tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyklucza uznanie, iż nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa PKP na podstawie wymaganego tytułu, a co za tym idzie, prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji na rzecz Miasta P., to jest nabyciu przez tą gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Zasadniczym powodem takiego stanowiska jest to, iż nieruchomości, znajdujące się w faktycznym posiadaniu PKP, co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. R.P. z 1930r. Nr 97, poz. 568), nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP nabycie prawa zarządu ex lege. Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, mogło po 1960 roku – wobec uchylenia rozporządzenia RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, a co za tym idzie upadku podstawy prawnej dotychczasowego zarządu nieruchomościami - uzyskać grunt w zarząd i użytkowanie, występując ze stosownym wnioskiem i uzyskując prawem przewidziany dowód powstania zarządu w postaci protokołu zdawczo – odbiorczego. Uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, stanowiła w art. 50 ust. 1, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Powołany wyżej art. 50 ust. 1 miałby więc zastosowanie w zakresie zarządu, gdyby PKP uzyskało zarząd w sposób opisany powyżej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynika jednakże przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Tak powołana wyżej ustawa z 1989 r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe. Obie ww. ustawy zostały uchylone z dniem 20 listopada 1995 r. ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95, poz. 474). Również i ta ustawa nie przyznawała PKP prawa zarządu nieruchomości, stwierdzając jedynie w art. 12 ust. 1, że PKP gospodaruje mieniem, zapewniając mu ochronę. Ustawa przewidywała natomiast oznaczony katalog uprawnień PKP w zakresie linii kolejowych, a więc dróg szynowych wraz z przyległymi pasami gruntu, a także budynków, budowli i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętym pod nie gruntami (art. 2 ust. 1 ustawy) w postaci: budowy, remontów, modernizacji utrzymywania (art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy), udostępniania linii kolejowych innym podmiotom (art. 7 ust. 1 pkt. 3 ustawy), utrzymywania eksploatowanych linii w należytym stanie (art. 8 ustawy). Nie przyznawała jednak zarządu liniami kolejowymi. W art. 42 ustawodawca przewidział możliwość nabycia przez PKP własności budynków, lokali i innych urządzeń wchodzących w skład linii kolejowych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), czyli brał pod uwagę, że PKP może być zarządcą gruntów państwowych lub komunalnych, co jednak nie oznaczało, że art. 42 lub inny przepis tej ustawy takie prawa przyznawał. Także aktem prawnym przyznającym PKP nabycie prawa zarządu ex lege nie była ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych w tym jej art. 46 ust. 1 i 2. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie PKP faktyczne wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności nie tworzyło z mocy wskazanych przepisów prawa zarządu.

Ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" z 1995 r. została uchylona ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1160). Zgodnie z tą ustawą PKP S.A. wstąpiła (art. 2 ust. 2 ustawy) we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków. W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP SA do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe SA" (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego, jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej, obecnie ustawy z 28 marca 2003 r., tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1727), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, że termin "zarządzanie" nie jest tożsamy z pojęciem zarządu, jako określonego prawa do rzeczy, a to oznacza, że wskazane powyżej akty normatywne również nie stanowiły podstawy do uznania, że PKP lub PKP S.A. nabyło z mocy ustawy prawo zarządu. Ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., że powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Takie nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). W art. 34 ust. 1 tej ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35).

Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", która weszła w życie 27 października 2000 r. a więc po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy (czyli decyzjami konstytutywnymi), nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Wobec tego Wojewoda [...] orzekający w sprawie o komunalizację spornego mienia nie był związany ostateczną decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] maja 2006 r. Skoro w niniejszej sprawie decyzja uwłaszczeniowa wydana została dopiero w 2006 r., to pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek komunalizacyjnych na dzień 27 maja 1990 r. Okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego po nabyciu z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy, bo decyzja w tej materii jest deklaratoryjna, stąd nielegalności można dowodzić co najwyżej w odniesieniu do ustanowienia użytkowania wieczystego. Takie stanowisko wyraził min. NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1282/13 i wyroku z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2068/16, którym to uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2279/15. Na ten uchylony wyrok WSA powołuje się PKP na poparcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że jedynie istniejący po stronie Polskich Kolei Państwowych tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (tak też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotny jest zatem stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących Polskich Kolei Państwowych nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile spółka nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości. Przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe do przedmiotowej nieruchomości. Jak już bowiem wyjaśniono pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Podkreślenia wymaga, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy.

Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Zatem wobec niewykazania przez PKP tytułu prawnego w postaci prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości niepotrzebne było, jak tego żąda PKP, wykazanie, że prawo to przysługuje Miastu P.

Należy też zauważyć, że stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r.: "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto jednak upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale PKP w tym wykazie ujęte nie zostało.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadny należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 34 i art. 34a ustawy o restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i art. 46 ust 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. W rezultacie, skoro nie naruszono wskazanych przepisów prawa materialnego, nie doszło jak twierdzi PKP do naruszenia prawa, a tym bardziej do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro nie sposób zasadnie twierdzić, że od dnia uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" wydany został akt prawny powodujący powstanie zarządu nieruchomościami posiadanymi przez PKP z mocy prawa, to w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy przedsiębiorstwo to nie uzyskało prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie decyzji administracyjnej lub czynności prawnej. Jak już bowiem wskazano, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Rozważenie – zawsze ad casum - takiej okoliczności przez organy administracji i sąd administracyjny wymaga jednak uprzedniego dokonania oceny dowodów, przedstawionych przez stronę (w szczególności przez PKP) na okoliczność powstania i istnienia takiego prawa, jako okoliczności niewynikającej wprost z przepisu ustawy.

Skarżące kasacyjnie PKP wskazuje na niedopuszczalność nadmiernego formalizmu dowodowego i podnosi, że dowodem na istnienie stanu faktycznego, wykluczającego dopuszczalność nabycia przez gminę składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. w postaci przynależności tego mienia do przedsiębiorstw państwowych nie musi być wyłącznie decyzja administracyjna o przyznaniu prawa zarządu, ale również inne dowody np. wypis z ewidencji gruntów, w której przedmiotowe grunty ﬁgurowały jako "inne tereny komunikacyjne", kolejowe (bez dróg publicznych), czy obowiązujący w dacie ustawowej komunalizacji plan zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość ﬁgurowała jako obszar zaplecza technicznego terenów kolejowych, decyzja dotycząca naliczania opłat z tytułu użytkowania przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] lipca 1996 r., wypis z ewidencji środków trwałych, faktyczne użytkowanie nieruchomości przez Kolejowy Klub Sportowy i ponoszenie kosztów związanych z utrzymaniem nieruchomości przez PKP.

Wyraźnie zatem należy podkreślić, że słusznym jest pogląd, zgodnie z którym w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego i dopuszczalne jest wykazywanie faktów prawotwórczych i takich, z których strona wysnuwa wnioski prawne w sposób dostępny stronie. Nie oznacza to jednak pełnego odformalizowania postępowania dowodowego przed organami administracji i sądami i dopuszczalności dowolności oceny twierdzeń lub pism, składanych przez strony postępowania i uznawania, że każdy złożony dokument stanowi dowód potwierdzający istnienie zarządu przedmiotową nieruchomością. Dokumenty, przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu czy użytkowania nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście, można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód per se. Podobnie, akt prawny regulujący powstanie konkretnego podmiotu będzie dowodem na okoliczność, że podmiot taki w oznaczonej dacie i pod oznaczoną firmą powstał, ma lub nie posiada osobowość prawną, a nawet, że określone w akcie erekcyjnym (nawet w sposób niezindywidualizowany) mienie przeszło do majątku tego podmiotu. Dopóki jednak z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest dowodem na powstanie zarządu. W postępowaniu komunalizacyjnym nie jest więc wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania.

Można podzielić stanowisko, zgodnie z którym przedsiębiorstwo PKP może dowodzić wszelkimi środkami dowodowymi, że przysługuje mu tytuł prawny (zarząd) do konkretnej nieruchomości. Nie ma jednak podstaw do twierdzenia, że z faktu, iż grunt był związany z funkcjonowaniem kolei, wynika wniosek, że pozostaje on w zarządzie PKP, bowiem to nie z twierdzenia PKP ani z faktu władania gruntem wynika stan prawny, lecz z istnienia podstawy prawnej zarządu. Okoliczność ta, oczywista prawnie, powoduje, że PKP wykaże zarząd gruntem wtedy, jeżeli wskaże na podstawę (ważną i istniejącą) trwania lub istnienia (powstania) tego prawa (tak NSA w uchwale z dnia akt 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17. Podkreślał to też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. sygn. akt I OPS 2/16, zwracając uwagę na wypadki, w których można by doszukiwać się tego uprawnienia i wykazując, że PKP z tych ustawowych możliwości nie skorzystała.

W nawiązaniu do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić natomiast należy, że w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego prowadzonym na podstawie art. 2c ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na podstawie których dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej – art. 2d tej ustawy i dotyczy postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się natomiast do regulacji zawartej w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ustawodawca przewidział uwłaszczenie prawem użytkowania wieczystego gruntów oraz prawem własności budynków i lokali (nabycie z mocy prawa) przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w dniu 5 grudnia 1990 r. te grunty w zarządzie, wskazać należy, że w niej ustawodawca także nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu ich wykazywania. Jednak w oparciu o delegację ustawową z art. 206 u.g.n. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120). W jego § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia znajduje się katalog dokumentów, w oparciu o które organ stwierdza fakt przysługiwania państwowym i komunalnym osobom prawnym prawa zarządu do nieruchomości. Natomiast w § 4 ust. 3 określono także sposób stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości jeżeli nie zachowały się dokumenty wymienione w ust. 1. Jednym z takich dokumentów, wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia jest decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednak powyższe uregulowania nie dotyczą komunalizacji mienia lecz uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego na innych zasadach i w innej dacie i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest komunalizacja na dzień 27 maja 1990 r.

Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. Ts 116/14, OTK-A 2015/5/461. Akceptując pogląd wyrażony przez sąd administracyjny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro PKP, będąca posiadaczem gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w formie przewidzianej prawem, to mogła wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego (art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz. U. Nr 24, poz. 170, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.). Tego jednak nie uczyniła, konsekwencją czego było objęcie posiadanej przez nią nieruchomości komunalizacją z mocy prawa.

Należy również zauważyć, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzająca nabycie przez PKP z dniem 27 października 2000 r. z mocy prawa m.in. użytkowania wieczystego działki nr [...] (w tym przedmiotowej działki [...]) i własności znajdujących się na niej budynków i budowli, została wydana na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Z przepisu tego wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem użytkowania wieczystego PKP stają się grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych oraz własność budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Fakt posiadania nieruchomości przez PKP Wojewoda przyjął na podstawie wpisu z ewidencji środków trwałych zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzaju dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 29). W przepisach owego rozporządzenia nie jest wymagane wykazanie prawa zarządu, wystarczające jest wykazanie posiadania nieruchomości. Zatem ustalenia Wojewody w postępowaniu uwłaszczeniowym nie są wystarczające do przyjęcia w postępowaniu komunalizacyjnym tego, że w dniu 27 maja 1990 r. PKP przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości nr [...] będącej przedmiotem niniejszej sprawy.

Niezasadnie zarzucono organom naruszenie przepisów art. 16 i art. 110 k.p.a. Jak już wskazano decyzja komunalizacyjna bez względu na datę jej wydania dotyczy nabycia nieruchomości przez gminę na dzień 27 maja 1990 r. Tym samym na podstawie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji gmina nabyła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności nieruchomości, natomiast decyzja ostateczna Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. wydana została w przedmiocie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego z dniem 27 października 2000 r. Powołany art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, zaś w art. 16 k.p.a. zawarta jest ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych. Art. 110 k.p.a. odnosi się do stabilizacji (trwałości) treści rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, kończącej wszelkie wahania co do jej załatwienia i uniemożliwia organowi zmianę własnego stanowiska wyrażonego w już doręczonej lub ogłoszonej decyzji, o ile przepisy tego kodeksu nie stanowią inaczej. Nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie, wiąże ten organ także w innych sprawach (por. wyrok NSA z 22 maja 1998 r., I SA/Lu 494/97). Natomiast przepis art. 16 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o wpływie decyzji administracyjnej, w tym mającej przymiot ostateczności, na rozstrzygnięcia podejmowane w innych sprawach administracyjnych. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 787/14). Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ decyzja uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna dotyczą różnych spraw i wydane zostały na zupełnie odmiennych podstawach prawnych. Sam fakt, że obie decyzje zostały wydane przez Wojewodę [...], a ich adresatem są Polskie Koleje Państwowe nie powoduje, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy, a to z uwagi na wskazane wyżej odrębności.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwłaszczenie dokonywane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie ww. ustawy, tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Wydawanie przy tym deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie kwestii komunalizacji, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r. W tym stanie rzeczy postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji z dnia 8 września 2000 r. nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa, tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. wskazują na brak, po stronie PKP, tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Z przedstawionych wyżej względów, należy stwierdzić, że organy administracji zebrały i wyjaśniły wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne w sprawie, wszechstronnie je oceniły i w oparciu o nie prawidłowo ustaliły stan faktyczny będący podstawą ich rozstrzygnięć. W szczególności słusznie uznały, że PKP nie wykazało, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwało mu prawo zarządu do działki nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organy administracji prawidłowo na podstawie zebranego materiału dowodowego uznały, że charakter władania przedmiotową nieruchomością przez PKP nie uprawnia do zakwalifikowania go jako prawo zarządu do tej nieruchomości. Ponadto przekonywująco uzasadniły swoje stanowisko i wskazały dokładnie podstawę prawną swoich rozstrzygnięć. Natomiast skarżące kasacyjnie PKP nie przedstawiło wystarczających dowodów na potwierdzenie przysługiwania mu tytułu prawnego do nieruchomości ani też nie zgłosiło stosownych wniosków dowodowych, m.in. w zakresie kierunków poszukiwania dowodów potwierdzających tą okoliczność. Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1, 2 i 4 ustawy komunalizacyjnej.

Nie doszło też do naruszenia przez organ drugiej instancji art. 141 § 4 k.p.a. ponieważ przepis taki w Kodeksie postępowania administracyjnego nie istnieje.

Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, że decyzja organu pierwszej instancji naruszała prawo, to zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji organu pierwszej instancji przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w mocy, zatem nie doszło do naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i 107 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skoro PKP S.A. nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Dlatego zasadnie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi i prawidłowo na podstawie 151 p.p.s.a. ją oddalił.

W skardze kasacyjnej błędnie zaliczono do przepisów prawa materialnego w zarzutach nr 5 i 6 przepisy art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., które są typowymi przepisami postępowania. Skutkiem tego w skardze kasacyjnej nie wykazano też istotnego wpływu zarzuconych uchybień na wynik postępowania przed sądem pierwszej instancji, co jest stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tej przyczyny zarzuty te okazały się bezskuteczne.

Mając powyższe wywody na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Wniosek uczestnika Miasta P. o zasądzenie kosztów postępowania oddalono z uwagi na to, że stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy art. 200 – 210 p.p.s.a. regulujące zwrot kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości, zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie.