Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3425/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 8 ust. 6, art. 8 ust. 9
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 35/15 w sprawie ze skargi P. S. i M. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od P. S. i M. K. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. S. oraz M. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W wyniku przeprowadzonej kontroli działalności transportowej prowadzonej przez P. S. i M. K., w oparciu o ustalenia zawarte w protokołach kontroli z dnia [...] lutego 2014 r., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Inspektor Pracy nałożył na przedsiębiorców karę pieniężną w wysokości 10.600 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Inspektor Pracy nałożył na P. S. i M. K. karę pieniężną w wysokości 8.050 zł.

Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 92 a ust. 1, art. 92 a ust. 3 pkt 1, art. 92 a ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013, poz. 1414 ze zm., zwanej dalej "u.t.d.") oraz lp. 5.1.1 i 2, Ip. 5.3.1 i 2, Ip. 5.4.1 i 2, lp. 5.6.1 i 2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, art. 6 ust.1 i 3, art. 8 ust. 1-5, art. 8 ust. 6-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L.102 z dnia 11.04.2006 r.), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006", art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. S. i M. K. - wspólników spółki cywilnej "[...]" w [...], od decyzji Inspektora Pracy z dnia [...] września 2014 r., – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 7.950 zł.

Organ odwoławczy podał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące, ustalone w toku kontroli, nieprawidłowości: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia, pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni. Wskazał również, że decyzja została wydana zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wszystkie stwierdzone naruszenia, wskazano też, że analizie pod kątem czasu prowadzenia pojazdu, przerw i odpoczynków poddano kierowców podlegających pod regulacje rozporządzenia 561/2006.

Skargę na tę decyzję wnieśli P. S. oraz M. K.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

Wskazał, że art. 92a ust. 1 u.t.d. ustala odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym na zasadzie ust. 3 pkt 1 tego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli - nie może przekroczyć 15.000 zł.

Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 4 pkt 22 u.t.d. przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców ( Dz. U. 2012, poz. 1155 ze zm.), a także z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (zwane dalej: "rozporządzeniem nr 3821/85" oraz "rozporządzeniem nr 561/2006").

Odpowiedzialność ta nie jest jednak uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Istotą omawianej kary jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 92a ust. 3 ustawy określa limit łącznej wysokości kar stwierdzonych podczas jednej kontroli prowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy, uzależniając jej wysokość od liczby zatrudnionych kierowców. Z kolei regulacja zawarta w art. 92a ust. 6 u.t.d. odsyła do załącznika nr 3 ustawy wskazując, że zawiera on wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych. Sąd I instancji zauważył również, że kary pieniężne, określone w załączniku nr 3 do ustawy, zostały ustalone w sposób sztywny. Tym samym, ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów, które nie mogą nałożyć kary w innej wysokości niż określona w załączniku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zauważył, że powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 u.t.d. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., natomiast stosownie do art. 93 ust. 7u.t.d., w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

Sąd I instancji wskazał, że zarzuty podniesione w skardze odpowiadają zarzutom podnoszonym w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2014 r.

Oceniając legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących ich działania w tym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organy Państwowej Inspekcji Pracy po dokonaniu kontroli w firmie skarżących.

Zdaniem Sądu, w kwestii zasadniczej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dokonał bowiem prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404), inspektorzy pracy są uprawnieni do przeprowadzania, bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy, kontroli przestrzegania przepisów prawa pracy, w szczególności stanu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli przestrzegania przepisów dotyczących legalności zatrudnienia w zakresie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 i 4. Ustalenia z kontroli, zgodnie z art. 31 ust. 1 dokumentowane są w protokole z kontroli.

Przychylając się do stanowiska organu, Sąd I instancji wskazał, że okoliczności faktyczne wynikające z protokołów kontroli z dnia [...] lutego 2014 r., uzupełnionego protokołem z dnia [...] czerwca 2014 r., z wyjaśnień kierowców i skarżących oraz z wydruków z piktogramów z tachografów cyfrowych zostały ocenione przez organ odwoławczy prawidłowo. Stwierdzając, że zachodzą podstawy do uznania odpowiedzialności skarżących za zaistniałe naruszenia, w ocenie Sądu, organy działały w granicach prawa. Materiał dowodowy został zgromadzony i oceniony z zachowaniem norm wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Podniesione w odwołaniu zarzuty zostały prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy i nie mogły mieć wpływu na ostateczny wynik postępowania administracyjnego, z następujących względów:

- po pierwsze Okręgowy Inspektor Pracy zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada2014 r., uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.050 zł i orzekł co do istoty sprawy nakładając na skarżących karę pieniężną w wysokości 7.950 zł – wydając tym samym decyzję o charakterze merytoryczno-reformacyjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rodzaje stwierdzonych naruszeń zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji;

- po drugie, z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organy zapewniły stronom czynny udział w postępowaniu. Organ pierwszej instancji w dniu 4 września 2014 r. doręczył skarżącym postanowienie z dnia [...] września 2014 r., o dopuszczeniu środka dowodowego oraz pismo z dnia 3 września 2014 r., zawiadamiające o prawie do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Tym samym skarżący mieli możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych w sprawie. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, tj. do dnia [...] września 2014 r. wniosków dowodowych jednak nie przedstawili. Ponadto, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zawierały stosowne pouczenia o przysługujących im środkach zaskarżenia, z którego to uprawnienia strony skorzystały. W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut, że skarżący nie wiedzieli czy i na jakim etapie prowadzone jest postępowanie w sprawie.

Sąd I instancji zaznaczył, że ciążący na organie obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w ich wyjaśnieniu, zwłaszcza gdy przedstawienie korzystnych dla niej dowodów, potwierdzających jej twierdzenia leży w interesie strony i tylko z jej udziałem możliwe jest ich ewentualne pozyskanie. Sąd I instancji podkreślił również, że to przedsiębiorca prowadzi dokumentację działalności i to on - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą - powinien posiadać pełną dokumentację związaną z tą działalnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że skarżący nie przedstawili dowodów na potwierdzenie swoich argumentów, uzasadniających zarzuty podnoszone odnośnie do stwierdzonych naruszeń. Dlatego, wobec prawidłowego i wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych przez organ Państwowej Inspekcji Pracy, brak było podstaw do ich kwestionowania.

Sąd I instancji uznał, za słuszną argumentację organu, że w kwestii zarzutu konieczności ustalenia przez organ trasy przejazdu, na której doszło do naruszenia ustalenie zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., odnosiło się do jednego przypadku, tj. do naruszenia popełnionego przez kierowcę R. T. w dniu 08.11.2013 r., wykonującego przewóz międzynarodowy na trasie między Anglią, a Irlandią, podlegający pod regulację rozporządzenia 561/2006. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy powyższy przypadek nie został uznany jednak uznany przez organy za naruszenie przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i tym samym nie jest on objęty zaskarżoną decyzją.

W ocenie Sądu, prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne doprowadziło do dokonania ustaleń, na podstawie których organ stwierdził naruszenia w zakresie skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przez kierowcę R. T. w okresie od dnia 17.06.2013 r. do dnia 23.06.2013 r.

Dokonując oceny legalności ww. naruszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że w zakresie materialnych podstaw prawnych określających obowiązki i warunki przewozu drogowego, co do których zaistniało stwierdzone naruszenie, organy prawidłowo wskazały na art. 8 rozporządzenia nr 561/2006. Przepisy art. 8 ust. 6, 7 i 9 rozporządzenia nr 561/2006 stanowią, że w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej: dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku (trwające co najmniej 45 godzin), lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Odpoczynek wykorzystywany jako rekompensata za skrócony tygodniowy okres odpoczynku wykorzystuje się łącznie z innym okresem odpoczynku trwającym co najmniej 9 godzin. Tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie do obu.

Zgodnie natomiast z art. 4 pkt h, pkt i ww. rozporządzenia "tygodniowy okres odpoczynku" oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku", przy czym:

- "regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin,

- "skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godziny, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin;

- "tydzień" oznacza okres od godz. 00.00 w poniedziałek do godz. 24.00 w niedzielę.

W ocenie Sądu I instancji dowody zgromadzone w niniejszej sprawie uzasadniały stwierdzenie, że kierowca R. T., w badanym okresie od poniedziałku 10 czerwca 2013 r. do niedzieli 23 czerwca 2013 r. wykorzystał odpoczynek regularny, odpoczynek skrócony i jeszcze jeden odpoczynek regularny. Argumentacja przedstawiona przez organy oparta została na materiale dowodowym w postaci zapisów cyfrowych zawartych w plikach z kart kierowców, tachografów oraz zapisów na wykresówkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, poprzez podanie powodów odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Wskazane dokumenty, zawierające stosowną adnotację są więc jedynymi dowodami mogącymi potwierdzić odstępstwo, w związku z tym to od kierowcy należy wymagać, aby opis na wykresówce był pełny i wskazywał wiarygodne informacje dotyczące przyczyn odstępstwa.

Sąd I instancji wskazał, że skoro wyjaśnienia skarżących nie znajdują podstaw w materiale dowodowym (brak zapisów na odwrocie wykresówek, wydruków z urządzeń rejestrujących, planów pracy), a dokonane ustalenia jednoznacznie wskazują na skrócenie tygodniowego wypoczynku przez wyżej wskazanego kierowcę, to prawidłowo zaskarżoną decyzją nałożono na skarżących karę pieniężną także za to naruszenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił również, że przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie transportowym, aby wyeliminować lub przynajmniej zminimalizować zagrożenie wystąpienia naruszeń przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców. Ten obowiązek jest oczywisty i wynika z przepisów art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, wedle którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Ponadto, przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji w związku z powyższym przyjąć należy, że chodzi o zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą skłaniać kierowców i umożliwiać im przestrzeganie przepisów prawa o czasie pracy. Dopiero wykazanie, że przedsiębiorca takie rozwiązania zastosował, a pomimo tego kierowca naruszył przepisy, spowodować może uwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dostrzegł, że skarżący jako profesjonaliści powinni byli sprawować ścisły nadzór i kontrolę przestrzegania przepisów prawa przez swoich pracowników, wskazał też, że powołane powyżej prawodawstwo unijne przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, związanemu z koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Przedsiębiorca nie jest jednak odpowiedzialny wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem, lecz również za rezultat prowadzonej działalności transportowej, w tym związany z naruszeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji skarżący, tak w toku postępowania kontrolnego, jak i administracyjnego, nie wskazali żadnych okoliczności mogących, stosownie do art. 92b ust. 1 u.t.d, stanowić podstawę do odstąpienia od nałożenia na nich kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Nie wykazali mianowicie, że zapewnili właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców ww. przepisów. Wobec braku przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłową pracę Spółki organ nie miał zatem podstaw do odstąpienia od nałożenia kary za stwierdzone naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że tylko na podstawie stosownych dowodów można jednoznacznie stwierdzić, czy przedsiębiorca spełnił wymogi z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ciężar wykazania zaistnienia zdarzeń lub okoliczności, mogących to potwierdzać spoczywa natomiast na podmiocie wykonującym transport drogowy. Zatem wobec braku ujawnienia w toku postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających jednoznacznie zaistnienie okoliczności z art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie można zarzucić organom w niniejszej sprawie naruszenia tego przepisu przez jego niezastosowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli P. S. oraz M. K. zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów postępowania tzn. art. 134 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie, co spowodowało, iż sprawa nie została rozstrzygnięta w jej całokształcie oraz w jej granicach;

II. - naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisu materialnego, tzn. art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, poprzez błędne jego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, przejawiające się uznaniem, że kierowca R. T. nie odebrał w okresie pomiędzy dniem 10 czerwca 2013r., a dniem 23 czerwca 2013 r. dwóch tygodniowych okresów odpoczynku, co legło u podstaw nałożonej kary administracyjnej;

- naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisu materialnego, tzn. art. 8 ust. 9 rozporządzenia 561/2006, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów. W tym w odniesieniu do zarzutu naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. podnoszono brak określenia norm materialnych znajdujących zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy w związku z nierozróżnieniem tras przewozów podczas wykonywania, których doszło do powstania naruszeń. Autor skargi kasacyjnej podnosił, że na trasach wewnątrz Unii Europejskiej znajdują zastosowanie normy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 , zaś na trasach z przebiegiem wykraczającym poza obszar Unii Europejskiej normy umowy europejskiej, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970r. dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR).

W piśmie procesowym z 16 grudnia 2015 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualany tekst jedn. Dz.U.2017.1369 dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania - z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy - bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Oznacza to, że sąd kasacyjny - kontrolując zaskarżony wyrok - zobligowany był ograniczyć się do oceny, czy Sąd I instancji uchybił przepisom jednoznacznie wskazanym w podstawach skargi kasacyjnej.

Wyjaśnienia wymaga, że wynikająca z powołanego art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania skargą kasacyjną wywołuje ten skutek, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów, niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia - stąd ustawa wymaga aby została sporządzania przez profesjonalnego pełnomocnika. Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest zatem wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił Sąd I instancji. Sąd kasacyjny nie jest bowiem ani zobowiązany ani uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, Nie może więc samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to obowiązek wykazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) skarga kasacyjna powinna nie tylko przytoczyć podstawy kasacyjne ale i musi zawierać ich uzasadnienie. Rolą uzasadnienia skargi kasacyjnej jest rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie, w oparciu o art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji postawiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a

Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby Sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu.

W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje na brak określenia norm materialnych znajdujących zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy w związku z nierozróżnieniem tras przewozów podczas wykonywania, których doszło do powstania naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.), która w art. 92a ust. 1 ustanawia odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz ustala granice wysokości kary za stwierdzone naruszenia.

Odwołując się do art. 4 pkt 22 u.t.d. Sąd I instancji wskazał, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i wskazanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. 2012, poz. 1155 ze zm.), a także z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Zatem wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji określił normy materialne znajdujące zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy.

Ponadto, z dokumentów urzędowych, którymi są protokoły kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. oraz [...] czerwca 2014 r. wynika, że kontrolą objęto tylko przestrzeganie przepisów w transporcie międzynarodowym wykonywanym na obszarze Unii Europejskiej, do których stosuje się przepisy Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, na co wskazywał Sąd I instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art.15 ust. 5a rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.L 370 z 31.12.1985 r.) kierowca wprowadza w urządzeniu rejestrującym, zgodnie z załącznikiem IB, symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy. Zatem zarówno organy przeprowadzające kontrolę, jak i skarżący mają możliwość sprawdzenia czy kontrolowany przejazd odbywał się na terytorium Unii Europejskiej. Skarżący podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut nieustalenia tras przewozów, na których doszło do naruszeń nie wskazują, które zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia były błędne i dotyczyły tras poza Unią Europejską. Zarzuty w tym zakresie należy zatem uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, zaś wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące konwencji AETR za bezprzedmiotowe.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą naruszenia art. 8 ust.6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 8 ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez jego niezastosowanie.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej:

– dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub

– jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu.

Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.

Zgodnie z art. 8 ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 tygodniowy okres odpoczynku, który przypada na dwa tygodnie można zaliczyć do dowolnego z nich, ale nie obu.

Sąd I instancji słusznie zaakceptował ustalenia organu oparte o dane z tachografu, że kierowca R. T. w badanym okresie od poniedziałku 10.06.2013 r. do niedzieli 23.06.2013 r. wykorzystał odpoczynek regularny, odpoczynek skrócony i jeszcze jeden odpoczynek regularny. W ustalonym stanie faktycznym nie można jednak brać pod uwagę ostatniego odpoczynku regularnego bowiem kolejny regularny odpoczynek tygodniowy rozpoczął się w drugim ze wskazanych wyżej tygodni, ale już po sześciu okresach 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku i nie może być zaliczony jako drugi regularny tygodniowy okres odpoczynku, przypadający na dwa tygodnie od poniedziałku 10.06.2013 r. do niedzieli 23.06.2013 r.

Art. 8 ust. 9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie mógł znaleźć w tym przypadku zastosowania bowiem zgodnie z przytoczonym wyżej art. 8 ust. 6 tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Zatem jak wskazano wyżej drugi regularny okres odpoczynku rozpoczęty 22.06.2013 r. o godzinie 21:02 był wykorzystywany po upływie sześciu okresów 24 godzinnych od końca poprzedniego okresu odpoczynku, tj. od 16.06.2013 r. godz. 08:43. Zasadnie zatem Sąd I instancji zaakceptował zastosowanie art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przy ustaleniu, że doszło do naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasu wypoczynku.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2) lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).