Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 483/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i  pkt 15,  art. 40 ust. 2 pkt 3,  art. 41 ust. 1,
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 34 ust. 6,  art. 37 ust. 3,  art. 43,  art. 68 ust. 1 i 3,  art. 70 ust. 4m,  art. 71 ust. 3,  art. 73 ust. 3 i 4,  art. 76 ust. 1,  art. 84 ust. 3 i 4,
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 86
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy W. z dnia 30 czerwca 2004 r. nr XVII/175/2004 w przedmiocie zmiany uchwały nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 kwietnia 1998 r. Nr 317/XXXIII/98, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 43, art. 68 ust. 1 i 3, art. 70 ust. 4m art. 71 ust. 3,, art. 73 ust. 3 i 4, art. 76 ust. 1, art. 84 ust. 3 i 4 oraz art. 86 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), Rada Miasta i Gminy W. uchwaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W.

W dniu 30 czerwca 2004 r. Rada Miasta i Gminy W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), uchwałę Nr XVII/175/2004 w sprawie zmiany uchwały Nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. Uchwałą tą dodano w załączniku nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. pkt 7 w brzmieniu: "7. Lokale mieszkalne będące w budynku położonym w W. 15. A/ Do 80% zniżki dla każdego nabywcy, któremu przysługuje tryb bez przetargowy. B/ w razie zakupu na raty pierwsza rata wynosi 50% po zastosowanych zniżkach (dotyczy lokalu i gruntu). C/ ustala się miesięczne raty w ilości do 12 przy oprocentowaniu 1% od zadłużenia".

Na powyższą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, zarzucając jej naruszenie art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, iż w zestawieniu z załącznikiem nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98, gdzie postanowiono: "W stosunku do ceny lokali mieszkalnych wykazanych w niniejszym załączniku stosowane będą następujące bonifikaty" stwierdzić należy, iż rada wprowadziła obowiązek udzielenia bonifikaty w maksymalnej wysokości do 80%. Organ wykonawczy musi zatem udzielić bonifikaty. W jego uznaniu pozostaje jedynie wysokość udzielonej bonifikaty nie więcej niż 80%. Skoro z przepisów prawa miejscowego wynika obowiązek udzielania bonifikaty, to nie może być ona udzielona na poziomie 0%, albowiem jest to odmowa udzielenia bonifikaty, co byłoby sprzeczne z załącznikiem nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98. Jeżeli przepis prawa miejscowego nakłada obowiązek udzielenia bonifikaty określając jedynie jej granicę, to udzielona bonifikata musi być większa niż zero, a mniejsza lub równa górnej granicy określonej aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak wskazuje Wojewoda D., właściwy organ może udzielić za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, 2) osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, kulturalną, naukową, opiekuńczą, leczniczą, oświatową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego, na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe, 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r., 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej, 7) jako lokal mieszkalny, 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i ust. 2, 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. W świetle przytoczonego przepisu, zdaniem organu nadzoru, nie budzi wątpliwości, iż rada może określić procentową wartość bonifikaty jaką może udzielić burmistrz na sprzedaż lokali mieszkalnych. Problem naruszenia prawa nie dotyczy jednak wysokości bonifikaty, ale naruszenia właściwości organów przy udzielaniu bonifikaty. Z treści skarżonej uchwały oraz załącznika nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98 należy wnioskować, iż to Rada udzieliła bonifikaty. Norma prawna zawarta w § 1 uchwały wskazuje, że Burmistrz obligatoryjnie obniża ustaloną cenę maksymalnie do 80%. Tymczasem do zupełnie odmiennych konkluzji dochodzi się przy analizie językowej art. 68 ust. 1: "właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny (...)". W kontekście ustawy organem właściwym do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest wójt - art. 25 ust. 1 gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Szczególny reżim prawny ustanowiony w ustawie stwarza domniemanie kompetencji na rzecz wójta - o ile chodzi o gospodarkę nieruchomościami. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Jak wynika z art. 68 ust. 1 rada wyraża jedynie zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej, a w żadnym wypadku nie może jej udzielić. Bonifikaty udziela burmistrz według swego uznania. Norma z art. 68 ust. 1 została skonstruowana w oparciu o przepis blankietowy. Burmistrz zatem decyduje komu udzielić, a komu nie udzielić bonifikaty. Samo wyrażenie zgody przez radę nie stwarza jeszcze po stronie burmistrza obowiązku udzielenia bonifikaty. Udzielenie bonifikaty nie tworzy także roszczenia po stronie potencjalnych nabywców do udzielenia bonifikaty. Przepis wprost mówi "może udzielić". W przypadku, gdy burmistrz zdecyduje się udzielić bonifikaty związany on jest wysokością na jaką zgodę wyraziła rada. Reasumując Wojewoda D. wskazał, iż burmistrz udziela bonifikaty, a nie rada. Burmistrz też decyduje komu udzieli, a komu nie udzieli bonifikaty, kierując się w zasadzie swobodnym uznaniem, nie wykraczającym poza ramy prawa. Rada nie może nałożyć na burmistrza obowiązku udzielenia bonifikaty. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy W. wniosła o umorzenie postępowania w całości oświadczając, iż uznaje zastrzeżenia wniesione w skardze oraz informując, iż na najbliższej sesji uchyli zaskarżoną uchwałę.

W dniu 15 października 2004 r. wpłynęła do Sądu kopia uchwały Rady Miasta i Gminy W. z dnia 30 września 2004 r. Nr XIX/199/2004 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości gminnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Miasta i Gminy W. Nr XVII/175/2004 z dnia 30 czerwca 2004 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Podzielając argumentację Wojewody D. zawartą w skardze, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, iż właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana określonym w tym przepisie podmiotom bądź na określone cele.

Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 9 powołanej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie - należy przez to rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Oznacza to, że przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość stosowania bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości, o ile sprzedaż dotyczy przypadków enumeratywnie wymienionych w tymże przepisie. Z tym, że bonifikaty tej udziela właściwy organ (w rozumieniu art. 4 pkt 9), ale za zgodą – odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku. Stosownie do przepisu art. 11 ust. 2 jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta i Gminy W. w dniu 30 czerwca 2004r. podjęła na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchwałę Nr XVII/175/2004, którą dokonała zmiany uchwały Nr 317/XXXIII/98 Rady Miasta i Gminy W. z dnia 29 kwietnia 1998 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W. w ten sposób, że w załączniku nr 2 do tej uchwały dodano pkt 7 w brzmieniu: "7. Lokale mieszkalne będące w budynku położonym w W. 15. A/ Do 80% zniżki dla każdego nabywcy, któremu przysługuje tryb bez przetargowy. B/ w razie zakupu na raty pierwsza rata wynosi 50% po zastosowanych zniżkach (dotyczy lokalu i gruntu). C/ ustala się miesięczne raty w ilości do 12 przy oprocentowaniu 1% od zadłużenia".

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta i Gminy W., wskazując maksymalną wysokość - do 80% - udzielanej bonifikaty, wprowadziła obowiązek jej udzielania w stosunku do ceny lokali mieszkalnych wykazanych w załączniku nr 2 zmienianej uchwały. Ze sformułowania § 1 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że bonifikata nie może być udzielona na poziomie 0% albowiem byłaby to odmowa udzielenia bonifikaty, co jest sprzeczne z załącznikiem nr 2 do uchwały nr 317/XXXIII/98. Organ wykonawczy gminy został zatem zobligowany do udzielenia bonifikaty. Jego uznaniu pozostaje jedynie jej wysokość - nie więcej niż 80%. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko Wojewody D., iż jeżeli przepis prawa miejscowego nakłada obowiązek udzielenia bonifikaty określając jedynie jej granicę, to udzielona bonifikata musi być większa niż zero, a mniejsza lub równa górnej granicy określonej aktem prawa miejscowego.

Ponadto należy podkreślić, iż przepis art. 68 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak to wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do wszystkich mieszkańców gminy, nie oni bowiem są adresatami żądania zwrotu bonifikaty, a tylko nabywca nieruchomości. Art. 68 zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2002 r., I SA 413/02, LEX nr 82659).

Udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielenia bonifikaty, ale również jej zakres (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2006 r., II SA/Wr 579/05, nie publ.).

Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie wiec to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą (w niniejszej sprawie) rady. Udzielenie wspomnianej bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela – to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (zob. G. Bieniek [w] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustaw o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 285-286).

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta i Gminy W. ustalając w zaskarżonej uchwale obowiązek udzielenia bonifikaty wkroczyła w kompetencje organu właściwego - w rozumieniu art. 4 pkt 9 omawianej ustawy - do jej udzielania, czym naruszono przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada może jedynie wyrazić zgodę na udzielenie bonifikaty w konkretnym przypadku, nie ma natomiast uprawnień do jej udzielania.

Stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem – ust. 2 art. 94.

Na marginesie czynionych wywodów należy wskazać, iż wniosek Rady Miasta i Gminy W. o umorzenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, z uwagi na uwzględnienie skargi Wojewody D. i podjęcie w dniu 30 września 2004 r. uchwały Nr XIX/199/2004 w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości gminnej, nie mógł zostać uwzględniony. W ocenie Sądu, ani samo oświadczenie zawarte w odpowiedzi na skargę ani powyższa uchwała nie mogą stanowić podstawy do uznania postępowania sądowoadministracyjnego za bezprzedmiotowe. W uchwale tej nie ma bowiem mowy o uchyleniu zaskarżonej uchwały, a jedynie – o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty. W żadnym miejscu nie odnosi się ona również do skargi Wojewody D. a tym samym do jej uwzględnienia przez organ. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego możliwe jest również w sytuacji, gdy strona skarżąca cofnie skargę, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Na wezwanie Sądu, pismem z dnia 17 listopada 2004 r. Wojewoda D. oświadczył że skargę podtrzymuje.

Stąd orzeczono jak w sentencji.