Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1110/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 2, 3, 4, art. 28 ust. 6, art. 29 ust. 4, art. 30 b ust. 1 i 4, art. 30c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski del. WSA Renata Detka Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1365/10 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę "T." S.A. w W. na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że skarżąca w dniu 24 listopada 2009 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: "[...]" realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 (dalej jako: PO KL). Wniosek został oceniony negatywnie przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia (dalej także jako: IP2) z uwagi na niespełnienie m.in. kryterium dostępu. Po negatywnym rozpatrzeniu protestu przez IP2, w zakresie niespełnienia kryterium dostępu, skarżąca wniosła odwołanie do Ministra Rozwoju Regionalnego.

Minister Rozwoju Regionalnego pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował Spółkę, że odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W ocenie Ministra procedura weryfikacji wniosku o dofinansowanie projektu oraz procedura protestowa zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z treści punku 3.4 wniosku o dofinansowanie jednoznacznie wynikało, iż Spółka w sposób błędny, niezgodny z treścią części III Wybór Projektów Dokumentacji Konkursowej, określiła niektóre ze wskaźników rezultatu projektu nie precyzując, iż odnoszą się one bezpośrednio do wszystkich urzędów objętych wsparciem w ramach projektu. Tym samym złożony projekt nie spełnił kryterium dostępu, a zgodnie z zapisami części III Dokumentacji Konkursowej, niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych kryteriów dostępu skutkuje odrzuceniem wniosku.

Wyjaśniając powody oddalenia skargi Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z treścią części III Dokumentacji Konkursowej Wybór Projektów, procedura rozpatrywania wniosków obejmuje weryfikację formalną i ocenę merytoryczną. Ocena formalna wniosku składa się z dwóch etapów, podczas których następuje sprawdzenie, czy wniosek spełnia ogólne kryteria formalne i kryteria dostępu, natomiast ocena merytoryczna wniosku przeprowadzana jest w oparciu o kryteria dostępu weryfikowane na etapie oceny merytorycznej, ogólne kryteria merytoryczne (obowiązkowe), kryteria horyzontalne (obowiązkowe), kryteria strategiczne (nieobowiązkowe). Przy tym ocena merytoryczna prowadzona jest w oparciu o kryteria dostępu m.in. "Wniosek o dofinansowanie projektu w pkt 3.4 zakłada osiągnięcie, co najmniej jednego rezultatu w każdym z trzech filarów dobrego rządzenia, dla każdego urzędu objętego wsparciem w ramach projektu" (kryterium dostępu nr 4) oraz "Dla każdego z rezultatów określonych we wniosku o dofinansowanie projektu został określony mierzalny (w ujęciu procentowym lub liczbowym) wskaźnik w odniesieniu do każdego urzędu objętego wsparciem w ramach projektu oraz został wskazany sposób jego monitorowania (kryterium dostępu nr 5), z tym, że weryfikacja obu powyższych kryteriów dostępu prowadzona jest na podstawie treści pkt 3.4 wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. W ramach kryterium dostępu nr 4 wskazano trzy filary dobrego rządzenia wraz z rezultatami służącymi ich realizacji, tj. 1) Państwo prawa; 2) Skuteczność i efektywność; 3) Partycypacja i przejrzystość. Niespełnienie któregokolwiek z wymienionych w Dokumentacji Konkursowej kryteriów dostępu skutkuje odrzuceniem wniosku.

Wniosek skarżącej Spółki nie spełniał kryterium dostępu w filarze Państwo Prawa, gdyż wnioskodawca nie określił wskaźnika rezultatu w odniesieniu do każdego urzędu objętego wsparciem. Argument skarżącej, iż "fakt podpisania (...) wniosku przez każdego z 27 Partnerów świadczy i potwierdza, że zadania i rezultaty działań w ramach tego projektu dotyczą wszystkich i każdego z osobna JST biorących udział w tym projekcie", nie znajduje potwierdzenia we wniosku. W kolejnych, bowiem filarach "Skuteczność i efektywność" oraz "Partycypacja i przejrzystość" Spółka określiła, że rezultaty tych obszarów dotyczą 27 JST. W ocenie Sądu także faktu podpisania Wniosku przez 27 Partnerów nie można rozszerzać na spełnienie przez Spółkę kryterium dostępu nr 4, gdyż powyższe podpisy stanowiły warunek spełnienia kryterium formalnego i dopuszczenia do kolejnego etapu oceny.

W tej sytuacji Sąd przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej, jako: u.z.p.p.r. lub ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) oraz art. 60 pkt a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE Nr L 210 z 31.07.2006, str. 25, dalej, jako: Rozporządzenie Nr 1083/2006), bowiem kryteria dostępu określa IP2 i podaje je do publicznej wiadomości wraz z całą Dokumentacją Konkursową. W trakcie oceny wniosku oceniający mają obowiązek zweryfikować poprawność wniosku pod kątem ustalonych kryteriów, które są niezmienne w trakcie trwania konkursu. Zdaniem Sądu właściwie zastosowano kryteria wyboru projektu oraz zapewniono prawidłową ocenę merytoryczną wniosku.

Uznając za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy art. 2 i 20 Konstytucji, Sąd podał, że przebieg procedury określony w Dokumentacji Konkursowej (część III Wybór Projektów) dopuszcza możliwość, w przypadku odrzucenia wniosku przez Instytucję Organizującą Konkurs i nieskorzystania przez wnioskodawcę z procedury odwoławczej, złożenia przez wnioskodawcę nowego wniosku na konkurs, po uprzednim poinformowaniu na piśmie odpowiedniej instytucji o rezygnacji z procedury odwoławczej. Wniosek z dnia 24 listopada 2009 r. złożony przez skarżącą w odniesieniu do wniosku z dnia 9 września 2009 r. był traktowany jako nowy, co oznacza, że cała procedura toczyła się od nowa. W związku z powyższym, skoro oceniający wniosek z 9 września 2009 r. nie zauważyli braku informacji w pkt 3.4, to nie można uznać, że brak ten został zalegalizowany i wpływa na sposób oceny nowych ekspertów wylosowanych do weryfikacji kolejnego wniosku.

II

"T." S.A. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Wyrokowi zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej, jako: p.p.s.a.):

- naruszenie art. 134 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a przez wydanie wyroku w granicach węższych, niż granice sprawy, a z przekroczeniem granic kognicji sądu i nieuwzględnieniem wniosków oraz wskazanych przez stronę na rozprawie podstaw prawnych i faktycznych żądań,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego Sąd nie stwierdził naruszenia przez Instytucję Zarządzającą oraz Instytucję Pośredniczącą przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, pominięcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska i argumentów skarżącego, w szczególności dotyczących braku prawnych podstaw zmiany zasad konkursu w trakcie jego trwania i dopuszczalności składania więcej niż jednego wniosku, przy rezygnacji ze środka odwoławczego, przedstawienie stanu faktycznego w sposób rodzący podejrzenie, że kontrola zgodności z prawem postępowania Instytucji Zarządzającej oaz Instytucji Pośredniczącej została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości, co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., mimo naruszenia przez instytucje organizujące i nadzorujące konkurs art. 29 ust. 4 oraz 28 ust. 6 u.z.p.p.r., przewidujących wymóg niepogarszania warunków realizacji projektu, niedokonywania zmian w zasadach konkursu i zakaz zmian poza wyłącznym rozszerzeniem rodzaju podmiotów ubiegających się o dofinansowanie,

- § 35 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 6 maja 2008 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm., dalej, jako: rozporządzenie z dnia 6 maja 2008 r.), przewidującego obowiązek oceny wniosków zgodnie z kryteriami wskazanymi w § 35 tego rozporządzenia oraz w art. 65 lit. a Rozporządzenia Nr 1083/2006,

- art. 30 ust. 6 u.z.p.p.r. przez niezachowanie przez instytucję rozpatrującą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zasad i zakresu oceny projektu oraz pozbawienie przyjętych ocen wyczerpującego uzasadnienia, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pominięcia zarzutów strony skarżącej, odpowiedzi na skargę instytucji oraz argumentów przedstawionych przez pełnomocnika instytucji na rozprawie, wreszcie nieprawidłowej oceny zgodności z prawem,

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:

- art. 29 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ogłoszone publicznie przez Instytucję Pośredniczącą kryteria Wyboru Projektów zawierały odrębny wymóg dostępu, przewidujący konieczność wskazania, że kryterium dostępu odnosi się do każdego z urzędów planowanych do objęcia wsparciem obok podpisania wniosku przez każdy z 27 urzędów JST, i zgodne były z ustawowym wymogiem podania kryterium oceny wniosku, nadto przez przyjęcie, że przepis ten był jedynym, który winien być zastosowany w sprawie i pominięcie następujących, obowiązujących przepisów, które powinny być zastosowane:

a. art. 29 ust. 4 oraz 28 ust. 6 u.z.p.p.r., przewidujących wymóg niepogarszania warunków realizacji projektu, niedokonywania zmian w zasadach konkursu i zakaz zmian poza wyłącznym rozszerzeniem rodzaju podmiotów ubiegających się o dofinansowanie,

b. § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 maja 2008 r., przewidującego obowiązek oceny wniosków zgodnie z kryteriami wskazanymi w § 35 rozporządzenia oraz w art. 65 lit. a Rozporządzenia Nr 1083/2006,

c. art. 30 ust. 6 u.z.p.p.r., nakładającego na instytucję rozpatrującą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zasad i zakresu oceny projektu oraz uzasadnienia przyjętych ocen,

d. art. 27 ust. 3 u.z.p.p.r., przewidującego, że Instytucja Zarządzająca ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych Instytucji Pośredniczącej, nadto art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie przez organy administracji zasady zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa przez zmianę zasad konkursu w trakcie jego trwania i zmianę stosowania przyjętych w konkursie kryteriów i nie doszło do naruszenia normy art. 7 Konstytucji RP nakazującej organom publicznym działanie na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego domagał się jej oddalenia.

III

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej cofnął zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o obydwie podstawy kasacyjnej a obejmujące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie udzielenia pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 90, poz. 557).

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na negatywną ocenę projektu zgłoszonego przez skarżącą Spółkę w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Określenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie dla tych zarzutów skargi kasacyjnej, które obejmują poszczególne wyniki procedury odwoławczej. Wskazać przy tym należy, że system realizacji tego programu przewidywał dwa środki odwoławcze – protest i odwołanie.

Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie określa jednoznacznie przedmiotu zaskarżenia i przedmiotu kontroli sądowej. W art. 30 c ust. 1 tej ustawy wskazano, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30 b ust. 4 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Treść tego przepisu sugeruje, że zaskarżeniu do sądu podlega negatywny wynik procedury odwoławczej. Jednakże zgoła inny wniosek wypływa z przepisu art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, w myśl, którego w wyniku rozpatrzenia skargi, o której mowa w ust. 1, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie prezentuje pogląd, iż negatywny wynik procedury odwoławczej to powtórna negatywna ocena projektu, do której odnosi się zacytowany art. 30 c ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 30 b ust. 2 omawianej ustawy procedura odwoławcza przewidziana w każdym systemie realizacji programu operacyjnego to ustawowo zagwarantowana możliwość, co najmniej dwukrotnej oceny projektu przez określone w systemie realizacji instytucje. Nie można przy tym nie dostrzec, że ustawodawca tylko w przypadku "pierwszej" oceny projektu nałożył na właściwą instytucję obowiązek zamieszczenia uzasadnienia wyników oceny w pisemnej informacji skierowanej do wnioskodawcy, którego projekt uzyskał ocenę negatywną (art. 30 b ust.1 u.z.p.p.r.). Brak jest natomiast ustawowego zobowiązania właściwej instytucji do uzasadnienia wyników procedury odwoławczej (art. 30 b ust. 4). Te ustawowe elementy wskazują, iż ustawodawca rezygnując z uregulowania co najmniej podstawowych zasad postępowania odwoławczego i odsyłając w tym zakresie do systemu realizacji programu operacyjnego założył, że powinno to być postępowanie typu apelacyjnego polegające co najmniej na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Odnosząc te rozważania do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej "rozstrzygnięć odwoławczych" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie projekt trzykrotnie został poddany ocenie. W procedurze odwoławczej, rozpoznając najpierw protest a następnie odwołanie, uprawnione instytucje podzieliły pogląd o niespełnieniu przez projekt zgłoszony do konkursu kryterium dostępu. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten także podziela i zauważa, że skarżąca Spółka nie kwestionowała tego, iż we wniosku nie wskazała ilu JTS dotyczy rezultat przyjęty w filarze Państwo prawa. Rezultat ten został określony w punkcie 3.4 wniosku, w którym podano, że "zmniejszony zostanie wskaźnik uchwał JST uchylonych przez wojewodę o 10 % w ciągu 12 miesięcy po zakończeniu projektu w stosunku do ilości uchwał odrzuconych w 2009 r. oraz zmniejszona będzie liczba decyzji administracyjnych wydawanych po upływie terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego o 10% w ciągu 12 miesięcy po zakończeniu projektu w stosunku do 2009 r.". Ten rezultat, jak już wskazano, nie został odniesiony do liczby JST, których miałby dotyczyć. Brak było przy tym podstaw, by domniemywać, że dotyczy on każdej z 27 JST biorących udział w projekcie.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji przyjęcie błędnego wzorca kontroli oceny projektu. Przypomnieć zatem należy, że Sąd I instancji kontrolując wynik oceny wniosku konfrontował zgodność tej oceny i procedury konkursowej z przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki 2007 – 2013, zatwierdzonym przez Komisję Europejską decyzją z dnia 28 września 2007 r. i przyjętym uchwałą Rady Ministrów z dnia 16 października 2007 r., Szczegółowym opisem priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz z Dokumentacją Konkursową dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet V "Dobre Zarządzanie", Działanie 5.2. "Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej" Poddziałanie 5.2.1. "Modernizacja zarządzania w administracji samorządowej". Szczegółowy opis priorytetów programu oraz Dokumentacja Konkursowa zostały przygotowane przez instytucję zarządzającą - Ministra Rozwoju Regionalnego - zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W ocenie autora skargi kasacyjnej przyjęty przez Sąd I instancji wzorzec kontroli obejmował "wewnętrzną regulację przyjętą przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, która nie ma formy i cech aktu prawa i nie są źródłami prawa w rozumieniu Konstytucji RP" i na tej tezie kasator oparł zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty obejmujące omawiane zagadnienie są nieusprawiedliwione.

Nie ulega wątpliwości, że systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jednakże pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpuje źródła prawa, o których mowa w Konstytucji RP.

W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenia. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno - abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (L.Lewicka: Znaczenie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniu administracji publicznej w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009, str. 95, a także T.Stawecki, P.Winczorek: Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2003, str. 145).

Również zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasadniczą przesłanką kwalifikacji aktu organu państwowego jest jego treść a nie forma - ustanowienie norm prawnych, a więc norm o charakterze generalno – abstrakcyjnym (wyrok TK z dnia 12 lipca 2001 r., sygn. akt SK 1/01, OTK 2001/5/127, wyrok z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt U 4/2006, OTK 2006/8A/109).

Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego mają umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, są skierowane do nieokreślonego indywidualnego kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie projektu i są dla nich wiążące. Spełniają, zatem kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie prezentuje pogląd, że regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi stanowią podstawę sądowej kontroli legalności oceny projektu. Ustalenie w procesie badania przez sąd administracyjny, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem (lub w sposób naruszający prawo) obejmuje kontrolę zgodności tej oceny zarówno z przepisami ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju, jak i z regulacjami zawartymi w systemie realizacji danego programu operacyjnego. Tak też postąpił Sąd I instancji w tej sprawie i działanie to było zgodne z prawem.

W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a przeprowadzony wywód w pełni pozwala na dokonanie instancyjnej kontroli. Z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Te wszystkie elementy zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca Spółka wadliwość uzasadnienia wyroku upatruje w zaniechaniu odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą na rozprawie, jednakże nie wskazuje przyczyn, dla których przyjmuje, że to potencjalne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Tymczasem skuteczność podstawy kasacyjnej opierającej się na naruszeniu przepisów postępowania uzależniona została od istotnego wpływu uchybienia na wynik postępowania, w tym wypadku, sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., ani też art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty te w znacznej mierze wiążą się z omówionym już zagadnieniem wzorca kontroli sądowoadministracyjnej legalności dokonanej oceny projektu. Nie doszło też do uchybienia art. 106 § 2 p.p.s.a., którego naruszenie strona skarżąca upatruje w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do zgłoszonych podczas rozprawy zarzutów. Zarzut ten powiązany jest, zatem z omówionym już zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca Spółka zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy o zasadach polityki rozwoju poprzez przyjęcie, że kryteria wyboru projektu zawierały odrębny wymóg dostępu, przewidujący konieczność wskazania, że kryterium dostępu odnosi się do każdego z urzędów planowanych do objęcia wsparciem obok podpisania wniosku przez każdy z 27 urzędów JST. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem I instancji, iż warunkiem formalnym wniosku było jego podpisanie przez każdego z 27 partnerów. Warunek ten nie znosił obowiązku wskazania w ramach kryterium dostępu, iż poszczególne rezultaty dotyczyć będą określonych liczbowo JST. Nie można przy tym nie zauważyć, że skarżąca Spółka nie miała wątpliwości, iż kryterium wyboru projektu zawiera odrębny wymóg dostępu dla każdego z urzędów planowanych do objęcia wsparciem w obrębie filarów "Skuteczność i efektywność" oraz "Partycypacja i przejrzystość".

Kolejny zarzut postawiony w obrębie omawianej podstawy kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 29 ust. 4 oraz art. 28 ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrzenia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dokumenty, o których mowa w ust. 5 nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawcy w trakcie trwania określonej tury konkursu, w zakresie, w jakim dotyczą tego konkursu, a w przypadku konkursów otwartych – ich zmiana nie może mieć negatywnego wpływu na rozpatrzenie złożonego przed dokonaniem tej zmiany wniosku o dofinansowanie. Dokumenty, o których mowa w zacytowanym przepisie to dokumenty stanowiące system realizacji programu operacyjnego (art. 28 ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Konkurs, do którego aplikowała skarżąca Spółka był konkursem otwartym. System realizacji programu operacyjnego "Kapitał Ludzki" w ramach Poddziałania 5.2.1. wprowadzał ograniczenie do składania jednego wniosku przez beneficjenta. Ograniczenie to miało na celu zapobiec sytuacji, w której beneficjent składa kilka wniosków o dofinansowanie projektów o bardzo zbliżonym lub identycznym zakresie merytorycznym w celu zwiększenia szans na uzyskanie dofinansowania. Uchwałą nr 59 Komitetu Monitorującego Program Operacyjny Kapitał Ludzki " przyjęto do wiadomości" rozszerzenie zakresu uzasadnień szczegółowych wyborów projektu zawartych w Planie działania na 2009 r. To rozszerzenie zakresu uzasadnień polegało na dodaniu następującego zapisu (dotyczącego kryterium składania jednego wniosku) "powyższe kryterium nie wyklucza prawa złożenia kolejnego wniosku na konkurs, o ile poprzedni wniosek został wycofany albo wobec projektu ocenianego negatywnie została zakończona procedura wyboru lub procedura odwoławcza". Dodać jeszcze należy, że przed omawianą zmianą Dokumentacja Konkursowa przewidywała możliwość wycofania wniosku stanowiąc w punkcie II.4., że wnioskodawca ma prawo rezygnacji z ubiegania się o dofinansowanie realizacji Projektu i wycofanie złożonego wniosku o dofinansowanie na każdym etapie jego oceny informując o swojej decyzji pisemnie IOK. Przed dokonaniem zmiany nie było jasne, czy wycofanie wniosku uprawnia do złożenia nowego wniosku i czy w sytuacji jego złożenia właściwa instytucja nie uzna, że została naruszona zasada składania wyłącznie jednego wniosku w odpowiedzi na konkurs (punkt I.1 Dokumentacji Konkursowej).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że omówiona zmiana dokumentu stanowiącego system realizacji programu operacyjnego była korzystna dla wnioskodawców i nie sposób znaleźć argumentów, iż stanowiła pogorszenie zasad konkursu. Takich argumentów nie przedstawił także autor skargi kasacyjnej.

W związku z omawianym zarzutem skargi kasacyjnej rozważenia wymaga, czy wycofanie projektu ocenionego negatywnie i ponowne złożenie wniosku, z wyeliminowaniem wad leżących u podstaw negatywnej oceny, rodzi domniemanie, że ów nowy wniosek spełnia wszystkie niezbędne kryteria merytoryczne. W tej sprawie wniosek skarżącej Spółki złożony w dniu 9 września 2009 r. został oceniony negatywnie. Po jego wycofaniu, skarżąca złożyła w dniu 24 listopada 2009 r. wniosek o dofinansowanie projektu niezawierający, jak twierdzi, wad wykrytych przy ocenie wniosku z dnia 9 września 2009 r. Uważa więc, że skoro wniosek z dnia 9 września 2009 r. miał taką samą treść w zakresie kryterium dostępu w filarze Państwo prawa i przy jego ocenie eksperci nie zakwestionowali go w tym zakresie, to miała prawo oczekiwać, że złożony projekt spełnia kryterium dostępu w tym filarze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Zmiana w zakresie Dokumentacji Konkursowej nie zmieniała zasady składania wyłącznie jednego wniosku w odpowiedzi na konkurs. Interpretacja tej zasady, której w istocie dotyczyła zmiana, nie oznacza, że zachodził jakikolwiek związek pomiędzy postępowaniem zakończonym wycofaniem wniosku, a postępowaniem zainicjowanym nowym wnioskiem. Rację miał Sąd I instancji twierdząc, że byt prawnym wniosku z dnia 9 września 2009 r. zakończył się w momencie jego negatywnej oceny niezaskarżonej środkiem odwoławczym. Wniosek z dnia 24 listopada 2009 r. nie był, jak zdaje się go traktować skarżąca, uprzednio złożonym poprawionym wnioskiem, tylko nowym wnioskiem ocenianym w konkursie "od początku do końca, a co za tym idzie cała procedura toczyła się od nowa" (uzasadnienie wyroku).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.