Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1317/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 175 par. 1, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1 pkt 8, art. 2 ust. 2 pkt 4a i 6, art. 47 e ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Paweł Miładowski /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 389/05 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do posadzenia drzew oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 389/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do posadzenia drzew.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z [...] kwietnia 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz zezwolił K. K. na wycięcie 9 drzew - gatunek topola - rosnących na dz. nr [...] przy ul. [...] w Olkuszu, stanowiącej własność wnioskodawcy, określił termin wycięcia do końca grudnia 2003 r. oraz zobowiązał K. K. w pkt. 4 decyzji do posadzenia - w zamian za wycięcie drzew określonych w pkt. 1 decyzji - w terminie do końca kwietnia 2004 r. 18 sztuk drzew w pojemnikach (preferowane gatunki: sosna czarna, świerk o wys. od 0,8 m do 1.0 m, lipa, kasztanowiec, śliwa purpurowa, klon – o wys. od 1.8 m) w miejsce uzgodnione z Naczelnikiem Wydziału Ochrony Środowiska i terenów Rolnych.

K. K. w dniu 5 maja 2004 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w punkcie 4. Zdaniem wnioskodawcy pkt 4 decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 47 e ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), ponieważ z w/w przepisu wynika, że gdy organ widzi potrzebę uzależnienia zezwolenia na wycięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami, winien najpierw wydać decyzję w przedmiocie takiego uzależnienia udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew, a po jej uprawomocnieniu się - decyzję o zezwoleniu na wycięcie drzew. Zdaniem K. K. przepis ten nie daje organowi uprawnienia do zobowiązania osoby, wnioskującej o wycięcie drzew, do posadzenia innych drzew w zamian za wycięcie. W takim przypadku nie miałoby bowiem miejsca uzależnienie udzielenia zezwolenia, lecz nakazanie obowiązku posadzenia innych drzew już po udzieleniu zgody na wycięcie drzew objętych wnioskiem. Uznał, że rażąco narusza prawo także zobowiązanie go do posadzenia dwukrotnie większej ilości drzew niż drzewa objęte zezwoleniem na ich wycięcie. Wskazał, że przepis art. 47 e ust. 2 nie uprawnia do tego jak również do określenia miejsca, w którym nowe drzewa mają być posadzone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Krakowie na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że zarzuty skarżącego są nieuzasadnione ponieważ art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie stanowi o jednym akcie administracyjnym jakim jest wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Charakterystyka zezwolenia z w/w przepisie polega na tym, że decyzja zezwalająca na wycięcie drzew może posiadać dodatkowy warunek jakim jest zlecenie. W doktrynie przyjmuje się, że zlecenie jako warunek dodatkowy jest dopuszczalne jeżeli jest przewidziane przez przepisy prawa. Skuteczność takiej decyzji jest uzależniona od wykonania określonej czynności przez samą stronę. Taka sytuacja wynika z art. 47e ust. 2 ustawy, organ może bowiem jednocześnie w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew nałożyć obowiązek m.in. zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia innymi drzewami.

Organ odwoławczy uznał również za nieuzasadniony zarzut dotyczący zobowiązania do posadzenia dwukrotnie większej ilości drzew niż ilość drzew objętych zezwoleniem na wycięcie, wskazując, że art. 47 e ust. 2 cyt. ustawy dotyczy sfery uznaniowej organu administracyjnego stanowiąc, że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienie drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Przepis ten nie wskazuje ani na ilość ani na rodzaj drzew.

W dniu 29 lipca 2004 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając zarzuty zawarte w wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w całej pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu przez skład rozpoznający sprawę poprzednio, uzupełniając że przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 2003 r. organ nie naruszył granic uznania administracyjnego także w odniesieniu do ilości drzew, które K. K. winien posadzić. Podwójna liczb drzew, które mają zastąpić drzewa usunięte, nie jest z punktu widzenia kryteriów którymi kierował się organ I instancji ilością wygórowaną, by można było mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. K. powtarzając argumenty z wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym, że pkt 4 decyzji Burmistrza z 23 kiwetnia 2003 r. został wydany bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zakwestionował "polecenie przekazania sadzonek drzew Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Olkuszu. Podniósł, że nie podpisał protokołu uzgodnień z tym związanych, a w/w protokół uzgodnień nie został dołączony do akt administracyjnych, co stanowi uchybienie procesowe mające niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. K. wskazując, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Przyjęta w kpa konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się więc tylko ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w w/w przepisie. Zgodnie z dyspozycją art. 47 e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym, że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienie drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Zdaniem Sądu I instancji przy interpretacji w/w przepisu należy mieć na uwadze ogólne unormowania zawarte w ustawie o ochronie przyrody wskazujące cele tej ustawy tj.: art. 2 ust. 2 pkt 4a wymieniający wśród celów ustawy ochronę zieleni w miastach i w wsiach, w tym drzew, art. 3 - ustanawiający powszechny obowiązek ochrony przyrody oraz art. 47 e ust. 1 - wskazujący, że władający nieruchomością zobowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie m. in. drzew. Z zestawienia w/w regulacji w ocenie WSA wynika, że zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementu przyrody, podlegającej ochronie prawnej, a w sytuacji udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew organ może zlecić obowiązek zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia nowo nasadzonymi drzewami w celu ochrony przyrody poprzez zapewnienie niepogarszania stanu środowiska przyrodniczego oraz odnowy zasobów przyrody.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał również, iż art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody uprawnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, aby w jednej decyzji administracyjnej, zawarł nie tylko zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, ale także zawarł obowiązek m.in. zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia innymi drzewami.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł K. K., zaskarżając wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 47 e ust.2 ustawy o ochronie przyrody ( Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm.) polegające na przyjęciu, że przepis ten daje organowi I instancji uprawnienie do nałożenia na skarżącego w decyzji zezwalającej na wycięcie drzew obowiązku posadzenia dwukrotnie większej ilości drzew w miejscu nie będącym miejscem, na którym rosły wycięte drzewa i do określenia miejsca ich posadzenia w sposób nie przewidziany przepisami tej ustawy łub przepisami kpa.

- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) przepisów art :106 §3, 113 §1, 133§ 1, 134 §1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z projektu protokołu uzgodnień, wydanego skarżącemu w Wydziale Ochrony Środowiska UMiG w Olkuszu i niedokonanie samodzielnych ustaleń co do sposobu wykonania obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w Olkuszu z dnia [...] kwietnia 2003 r.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazali, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem w/w przepisów, gdyż akceptując odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nakładającej na skarżącego obowiązek nieprzewidziany w art. 47e ust.2 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do akceptacji naruszenia prawa przez pozostawienie w mocy pkt. 4 przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Olkuszu. Wnoszący skargę kasacyjną powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1982 (ONSA nr 2 poz. 107) w którym to wyroku Sąd wskazał, że w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją zasada ogólna, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa, a więc organ administracyjny wydając decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa - to są podstawowe zasady działania aparatu administracji państwowej w praworządnym państwie. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną skoro przepis art. 47e ust.2 ustawy o ochronie przyrody nie upoważnia organu do nakazania posadzenia drzew po wydaniu zezwolenia na wycięcie drzew, do określenia miejsca ich posadzenia innego niż nieruchomość, z której zostały wycięte, oraz do określenia większej ilości drzew do posadzenia od ilości drzew objętych zezwoleniem na wycięcie, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną polecenie przekazania sadzonek drzew Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w Olkuszu stanowi niedopuszczalne nałożenie na niego obowiązku dokonania darowizny sadzonek na rzecz tego przedsiębiorstwa. Do tego zarzutu i do przedłożonego przy skardze w/w projektu protokołu uzgodnień Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się i nie dopuścił dowodu z tego dokumentu, wskutek czego sposób, w jaki decyzja organu I instancji ma być wykonana, dobitnie świadczy o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis art. 47e ust.2 ustawy o ochronie przyrody nie daje Burmistrzowi uprawnienia do nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w pkt. 4 tej decyzji. Nie można również uznać za prawidłowy pogląd Sądu I instancji, że nałożenie takich obowiązków leżało w kompetencji uznania administracyjnego Burmistrza Miasta i Gminy w Olkuszu, gdyż w/w przepis upoważnia go jedynie do nałożenia na skarżącego obowiązku zastąpienia drzew przewidzianych do usunięcia innymi drzewami. Treść tego przepisu poprzez użycie pojęcia "zastąpienia" nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przepis ten daje Burmistrzowi uprawnienie do nałożenia obowiązku zasadzenia tylu nowych drzew, ile drzew ma być wyciętych i do posadzenia ich na tej samej nieruchomości, z której zostały wycięte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma na celu umożliwienie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy. Podkreślić należy, że w celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego ustawodawca w art. 175 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadził tzw. przymus adwokacki. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez adwokata, bądź radcę prawnego (w niektórych kategoriach spraw również przez rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego) ma zapewnić stronie postępowania odpowiednią ochronę jej praw w postępowaniu kasacyjnym.

W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 27 października 2004 r., FSK 1146/04, niepubl.).

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali na naruszenie art. 106 § 3, 113 § 1, 133 § 1, 134 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z projektu protokołu uzgodnień, wydanego skarżącemu w Wydziale Ochrony Środowiska UMiG w Olkuszu i niedokonanie samodzielnych ustaleń co do sposobu wykonania obowiązku nałożonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w Olkuszu z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. I OSK 982/06, iż dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być jednoznacznie oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać należy za nieuzasadniony.

W motywach skargi kasacyjnej trudno dopatrzyć się uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wskazanie w jaki to sposób Sąd pierwszej instancji miał dopuścić się naruszenia tego przepisu stanowiącego, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i na czym miał polegać wpływ tego ewentualnego uchybienia na wynik sprawy. Ocena spełnienia przesłanki zawartej w tym przepisie należy do sądu.

W tym miejscu zauważyć należy, iż Sąd I instancji sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i dokonując oceny zaskarżonych do tego sądu aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania, nie jest uprawniony do ustalania stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy stąd oparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania na ogólnikowym stwierdzeniu nie poczynieniu prze Sąd własnych ustaleń w kwestii podstaw prawnych i skutków nałożonego obowiązku nie może zostać uwzględniony.

Powyższe sformułowanie podstawy kasacyjnej z art. 174 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi spowodowało nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz to, że Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za miarodajny stan faktyczny sprawy, uznany przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 kpa i stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu upoważniającego organ administracyjny do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, natomiast przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a więc takie, które koliduje z zasadą praworządności działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

Z brzemienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa.

Wprawdzie przepisy prawa nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa", zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. "Rażące naruszenie prawa" zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726/00, LEX 51233; 26.09.2000 r., V SA 2998/99, LEX 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, LEX 47084; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, LEX 192628).

W przedmiotowej sprawie trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż w niniejszej sprawie nie może być mowy o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przy interpretacji przepisów o ochronie przyrody należy mieć na uwadze ogólne unormowania zawarte w ustawie o ochronie przyrody wskazujące cele tej ustawy. Ustawa o ochronie przyrody, stanowiła w art. 2 ust. 1 pkt 8, że "Ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników, a w szczególności ... zieleni w miastach i wsiach", a w dalszej części stwierdzała, że "ochrona przyrody ma na celu ...ochronę zieleni w miastach i wsiach, w szczególności ochronę drzew oraz krzewów, ... kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody (art. 2 ust. 2 pkt 4a i pkt 6). Ranga tych postanowień ustawowych została podkreślona poprzez sankcjonowanie pewnych zachowań uznanych przez ustawodawcę za niewłaściwe czy naganne w warunkach ogólnego postulatu chronienia przyrody oraz poprzez uzależnienie możliwości podjęcia działań będących ingerencją w zasoby przyrody, w tym eliminowaniem jej składników od uzyskania zezwolenia właściwego organu.

Przejawem powyższego jest właśnie art. 47e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, który stanowił materialno -prawną podstawę wydania decyzji dotyczącej wycięcia drzew. Zgodnie z tym przepisem władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego. Już na wstępie należy stwierdzić, że przepis ten nie zawiera przesłanek, których spełnienie, w sposób jednoznaczny zobowiązywałoby wskazane organy do udzielenia stosownego zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, natomiast przyznaje prezydentowi miasta (wójtowi, burmistrzowi) prawo do podjęcia takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego oraz w ramach tego uznania uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami.

Z przedstawionej regulacji wynika, iż zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementu przyrody, podlegającej ochronie prawnej, a w sytuacji udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew organ może zlecić obowiązek zastąpienia drzew przeznaczonych do wycięcia nowo nasadzonymi drzewami w celu ochrony przyrody tzn. jest uprawniony do wydania decyzji z tzw. zaleceniem. Nałożenie na stronę dodatkowych obowiązków musi wynikać z przepisów prawa materialnego, co w niniejszej sprawie bez wątpienia ma miejsce, gdyż przepisem uprawniającym organ do wydania decyzji z zaleceniem jest przepis art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Przy czym zauważyć należy, iż obowiązek wynikający ze zlecenia nie ma żadnego wpływu na ważność decyzji, a jest jedynie związany z wykonaniem decyzji. Powinność zastosowania się do treści zlecenia zaczyna się dopiero po przystąpieniu do wykonywania decyzji, a samo jej wykonanie nie podlega kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, lecz w odrębnych postępowaniach. Ponadto cechą charakterystyczną zlecenia jest to, że wypływające z niego obowiązki wykraczają poza treść stosunku prawnego ustalonego decyzją. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. II OSK 2004/06, Lex nr 327771).

Nie można się zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, iż przepis art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody nie daje organowi możliwości uzależnienia wydania zezwolenia na wycinkę drzew od posadzenia większej ilości drzew niż jest wycinanych. Organ przy wydawaniu takiej decyzji powinien mieć na uwadze ww. ogólne postanowienia ustawy nakazujące ogólnie rzecz ujmując ochronę zieleni w miastach i wsiach. Decyzja wydawana na podstawie art. 47e ustawy o ochronie przyrody jak słusznie zauważył Sąd I instancji w ślad za organem administracji publicznej ma charakter uznaniowy nie tylko w zakresie wyrażenia zgody na wycinkę drzew ale również w zakresie uzależnienia jej od nasadzenia nowych roślin. Powyższe jednoznacznie wynika z brzmienia art. 47e ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Organ administracji publicznej jako dbający o ochronę przyrody przy wydawaniu zezwolenia na wycinkę drzew i uzależnieniu powyższego od zastąpienia ich nowymi winien wziąć pod uwagę jaka ilość drzew będzie wystarczająca do odnowienia utraconych zasobów przyrody. W związku z powyższym jeżeli organ stwierdził, iż do przywrócenia właściwego stanu ochrony składników przyrody niezbędne jest posadzenie określonej ilości roślin to bez wątpienia mieści to się w ramach uznania administracyjnego organu mającego dbać o ochronę przyrody, które nie podlega kontroli Sądu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.