Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4127/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 3, ust. 4, art. 5, ust. 13 i ust. 15, art. 9bust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 9c ist. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: § 137
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 569/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 27 maja 2011 r. nr VII/34/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność ust. 1, ust. 2 lit. b, ust. 2 lit. d rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały oraz ust. 2, ust. 3 lit. a, ust. 3 lit. d w zakresie słów: "odbywają się w zależności od potrzeb, ale nie rzadziej niż na 3 miesiące, a", ust. 3 lit. f i ust. 4 lit. j rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 569/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Bieliny z dnia 27 maja 2011 r. nr VII/34/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zwaną dalej w skrócie uchwałą lub zaskarżoną uchwałą.

W motywach powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że błędny jest pogląd Prokuratora, iż treść uchwały bezwzględnie nie może powtarzać innych regulacji normatywnych. W drodze wyjątku uzasadnionego względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego za dopuszczalne uznaje się tego rodzaju powtórzenia. Skoro kwestionowane zapisy uchwały nie stanowiły modyfikacji zapisów ustawowych, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionych w skardze postanowień zaskarżonej uchwały.

Podniesiono następnie, że zawarte w rozdziale I ust. 1 załącznika do uchwały postanowienie, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą podmioty określone w art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. było dopuszczalne. Sąd wyjaśnił, że wskazanie konkretnych osób wchodzących w skład Zespołu należy do kompetencji Wójta, o czym Rada Gminy postanowiła w ust. 2 lit. a rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały wskazując, że członków Zespołu powołuje na czas nieoznaczony w drodze zarządzenia Wójt spośród osób oddelegowanych przez podmioty określone w art. 9a u.p.p.r. Rada nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i powtórzenia oraz zmodyfikowania w rozdziale I ust. 2 lit. b załącznika do uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Rada Gminy w powołanej regulacji zgodnie z prawem dopuściła możliwość złożenia pisemnego oświadczenia w zakresie zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera zakazu pisemnego składania takiego oświadczenia, zaś dla celów dowodowych taka forma jest prawnie dopuszczalna i nie jest sprzeczna z udzielonym radzie upoważnieniem do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Obowiązek złożenia oświadczenia, jego treść oraz skierowanie do właściwego organu wynikają wprost z przepisów ustawy i zaskarżona regulacja tym obowiązkom się nie sprzeciwia.

Odnosząc się do regulacji zawartej w rozdziale I ust. 2 lit. d załącznika do uchwały, zgodnie z którą członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany zarządzeniem Wójta w trybie natychmiastowym w przypadku uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym wyjaśniono, że regulacja ta wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu. Wobec całkowitego milczenia ustawodawcy w zakresie skutków działania członków Zespołu z naruszeniem przepisów prawa (zasad poufności danych informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole) Rada była uprawniona do wprowadzenie regulacji mającej na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania Zespołu.

Nietrafne okazały się również zarzuty dotyczące przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i powtórzenia oraz zmodyfikowania w rozdziale II ust. 2, ust. 3 lit. a, ust. 3 lit. d, ust. 3 lit. f oraz ust. 4 lit. j załącznika do uchwały treści zapisów ustawowych zawartych w art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 13, art. 9a ust. 7, art. 9c ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r. Porównanie treści zaskarżonej regulacji z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. uzasadnia stwierdzenie, że zaskarżone postanowienia nie naruszają prawa w sposób istotny, nie są bowiem modyfikacją przepisu ustawy, natomiast można je uznać za regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego. Podobnie oceniono postanowienia zawarte w rozdziale II ust. 3 lit. a załącznika do uchwały.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut dotyczący ust. 3 lit. d rozdziału II załącznika do uchwały, zgodnie z którym posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, ale nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, a zwołuje je Przewodniczący Zespołu. Art. 9a ust. 7 u.p.p.r. pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na trzy miesiące. Z tego względu wskazanie przez Radę Gminy, że posiedzenia Zespołu odbywać się będą z taką częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe, nie stanowi o naruszeniu prawa.

Analogicznie, postanowienia zawarte w ust. 3 lit. f rozdziału II załącznika do uchwały nie stanowią modyfikacji treści ustawowej zawartej w art. 9c ust. 2 u.p.p.r. określającej, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy. Obowiązek ten rozciąga się na okres po ustaniu członkostwa w zespole interdyscyplinarnym oraz w grupach roboczych. Omawiane postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały nie naruszają również zapisów ustawowych zawartych w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.

Podobnie oceniono postanowienie zawarte w ust. 4 lit. j rozdziału II załącznika do uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż regulacja rozdziału I ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały z której wynika, że "w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą podmioty określone w art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie" była dopuszczalna, gdyż wskazanie konkretnych osób wchodzących w skład Zespołu należy do kompetencji Wójta, o czym Rada postanowiła w ust. 2 lit. a rozdziału I załącznika do uchwały w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie a nadto nie wskazuje ona trybu i sposobu, czyli procedury powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania i w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji odsyła do treści aktu wyższego urzędu, tj. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co stanowi istotne naruszenie prawa;

2) art. 9c ust. 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że częściowe powtórzenie, a nadto modyfikacja w rozdziale I ust. 2 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały (dot. składania przez każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu Zespołu, pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole) treści zapisu ustawowego, tj. art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie stanowią modyfikacji art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i są dopuszczalne, gdyż ustawa nie zawiera zakazu pisemnego składania takiego oświadczenia, zaś dla celów dowodowych taka forma jest prawnie dopuszczalna i nie jest sprzeczna z udzielonym radzie upoważnieniem a obowiązek złożenia oświadczenia, jego treść oraz skierowanie do właściwego organu wynikają wprost z przepisów ustawy w sytuacji, gdy regulacja ta stanowi częściowe powtórzenie a nadto modyfikację treści zapisu ustawowego, co jest istotnym naruszeniem prawa;

3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż sformułowanie w rozdziale I ust. 2 lit. d załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w trybie natychmiastowym w postaci uzasadnionego podejrzenia naruszenia zasad poufności danych informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż poprzez wskazanie przesłanki odwołania członka zespołu określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu i daje gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego a przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego Zespołu, pozwala Radzie Gminy na uszczegółowienie tej kwestii w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi istotne naruszenie prawa;

4) art. 9b ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż częściowe powtórzenie a nadto modyfikacja w rozdziale II ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (dot. określenia zadań Zespołu Interdyscyplinarnego) treści zapisu ustawowego, tj. art. 9b ust. 2 u.p.p.r. jest dopuszczalna, gdyż stanowi regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy wskazany przepis prawa miejscowego zawiera częściowe powtórzenie a nadto modyfikację treści ww. zapisu ustawowego oraz wykracza poza delegację ustawową zezwalającą Radzie Gminy na określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co jest istotnym naruszeniem prawa;

5) art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w rozdziale II ust. 3 lit. a załącznika do zaskarżonej uchwały (dot. wykonywania zadań przez członka zespołu interdyscyplinarnego w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych) treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. było dopuszczalne, gdyż stanowi regulację wyjaśniającą, zapewniającą czytelność przepisów aktu prawa miejscowego w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

6) art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w rozdziale II ust. 3 lit. d załącznika do uchwały treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż nie stanowiło jego modyfikacji w sytuacji, gdy wskazane powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a nadto zawiera błąd treściowy, który nie pozwala na jednoznaczne ustalenie treści tego zapisu aktu prawa miejscowego i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

7) art. 9c ust. 2 i 3 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż częściowe powtórzenie a nadto modyfikacja w rozdziale II ust. 3 lit. f załącznika do uchwały (dot. obowiązku nałożonego na wszystkich członków Zespołu zachowania poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w Zespole oraz składania przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r., oświadczenia o treści zgodnej z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. nie stanowi modyfikacji art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wskazane przepisy prawa miejscowego zawierają częściowe powtórzenie a nadto modyfikację treści ww. zapisu ustawowego, co jest istotnym naruszeniem prawa;

8) art. 9c ust. 2 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż częściowe powtórzenie a nadto modyfikacja w rozdziale II ust. 4 lit. j załącznika do zaskarżonej uchwały (dot. obowiązku nałożonego na wszystkich członków grupy roboczej zachowania poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w grupie roboczej) nie stanowi modyfikacji art. 9c ust. 2 u.p.p.r. i są dopuszczalne w sytuacji, gdy wskazane przepisy prawa miejscowego zawierają częściowe powtórzenie a nadto modyfikację treści ww. zapisu ustawowego, co jest istotnym naruszeniem prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Bieliny z dnia 27 maja 2011 r. nr VII/34/11 we wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest w znacznej części zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i wskazanie, że ust. 1 rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały nie zawiera przepisu naruszającego prawo. Zgodnie z ust. 1 rozdziału I załącznika do uchwały w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą podmioty określone w art. 9a u.p.p.r. Wprawdzie uzasadniając naruszenie prawa strona skarżąca kasacyjnie nie ma racji podnosząc, że to Rada Gminy Bieliny na podstawie ww. przepisu wskazała konkretne osoby wchodzące w skład tego Zespołu, tym niemniej przepis ten zarówno powtarza regulację zawartą w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. określającym te podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, jak i częściowo modyfikuje treść ww. przepisów ustawowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego, wbrew treści ust. 1 rozdziału I załącznika do uchwały nie wchodzą podmioty określone w art. 9a ww. ustawy, ale przedstawiciele tych podmiotów. Treść ust. 1 rozdziału I załącznika do uchwały mogłaby sugerować, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą tylko osoby zarządzające lub kierujące podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie nakłada ograniczenia do reprezentowania jednostek wymienionych w art. 9a ust. 3-5 tylko przez ich organy zarządzające lub kierujące.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że ust. 2 lit. d rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały formułujący przesłankę materialną odwołania przez Wójta Gminy Bieliny członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanki odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej ust. 2 lit. d rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczy ustalenia w samej uchwale negatywnej przesłanki wykluczającej zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy.

Stąd należy stwierdzić, że ust. 2 lit. d rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 4042/21; wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt OSK 3964/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405).

Trafnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9c ust. 3 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że częściowe powtórzenie wraz z modyfikacją ww. przepisów zawarte w ust. 2 lit. b rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały zobowiązującym każdego członka Zespołu Interdyscyplinarnego przed udziałem w pierwszym posiedzeniu Zespołu do złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole jest dopuszczalne, gdyż ustawa nie zawiera zakazu pisemnego składania takiego oświadczenia, a dopuszczalność Sąd pierwszej instancji upatruje w celach dowodowych takiego oświadczenia.

Regulacja zawarta w ust. 2 lit. b rozdziału I załącznika do uchwały zawiera istotne naruszenie prawa, ponieważ przepis ten zarówno częściowo powtarza regulację ustawową, a częściowo ją modyfikuje. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy, tj. przed przystąpieniem do pracy w zespole interdyscyplinarnym lub w grupie roboczej takiego zespołu, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają temu wójtowi, który powołał członków zespołu interdyscyplinarnego, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym.". Zawarta w ust. 2 lit. b rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały modyfikacja art. 9c ust. 3 u.p.p.r. polega na tym, że zamiast obowiązku złożenia oświadczenia o treści wprost wymienionej w ustawie, przepis ten nakazuje złożenia oświadczenia o treści podobnej do treści ustawowej. Nie jest dopuszczalnym modyfikowanie w uchwale obowiązku wynikającego wprost z ustawy. Ponadto zgodnie z § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9b ust. 2 w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Ust. 2 rozdziału II załącznika do ww. uchwały stanowi, że zadaniem Zespołu Interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Do zadań tego Zespołu należy w szczególności: a) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; b) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; d) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; e) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Zgodnie zaś z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5 tej ustawy oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie; 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym; 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Porównanie obu przepisów wprost wskazuje, że ust. 2 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały w istocie w pełni powtarza treść art. 9b ust. 1 u.p.p.r. Powtórzenie treści ustawy w uchwale stanowi naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 13 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że ust. 3 lit. a rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały powielający treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje przepisu ustawowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Natomiast ust. 3 lit. a rozdziału II załącznika do ww. uchwały stanowił, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego wykonuje swoją pracę w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Jest to wiec powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej. Takie powtórzenie narusza także § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Częściowo zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej polegającej na przyjęciu, że ust. 3 lit. d rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały powielający treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść ust. 3 lit. d rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały jest analogiczna w zakresie słów "odbywają się w zależności od potrzeb, ale nie rzadziej niż na 3 miesiące, a" z treścią art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i w tym zakresie stanowi to powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej. Stanowi to naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Natomiast zawarta w ust. 3 lit. a rozdziału II załącznika do ww. uchwały regulacja dotycząca kompetencji do zwoływania Zespołu Interdyscyplinarnego nie stanowi powtórzenia treści zapisów ustawowych. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały żaden z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie określał, kto zwołuje posiedzenia takiego zespołu. Stosownie do art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy miała obowiązek określenia, m.in. szczegółowych warunków funkcjonowania takiego zespołu, a do takich należy zaliczyć regulację dotyczącą wskazania, kto zwołuje posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym pozostała treść ust. 3 lit. d rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiąca, że "Posiedzenia Zespołu zwołuje je Przewodniczący Zespołu" nie jest obarczona wadą istotnego naruszenia prawa, a co najwyżej wadą nieistotnego naruszenia prawa polegającą na niepotrzebnym użyciu zwrotu "je" w środku zdania. Nieistotne naruszenia prawa nie może być podstawą do unieważnienia przepisu zaskarżonego aktu.

Trafnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9c ust. 2 i ust. 3 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że zamieszczenie w ust. 3 lit. f rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji stanowiącej powtórzenie art. 9c ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy członkowie zespołu interdyscyplinarnego składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Ust. 3 lit. f rozdziału II załącznika do ww. uchwały powtarza tę regulację nakazując każdemu członkowi Zespołu Interdyscyplinarnego złożenie wójtowi oświadczeń o treści wskazanej w art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Ponadto zdanie pierwsze ust. 3 lit. f rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera częściowe powtórzenie wraz z modyfikacją art. 9c ust. 2 zdania pierwszego ww. ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem członkowie zespołu interdyscyplinarnego zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy. Ust. 3 lit. f zdanie pierwsze rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi zaś, że wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w Zespole. Powtórzenie to wraz z modyfikacją przepisu ustawowego było niedopuszczalnym.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9c ust. 2 u.p.p.r. w związku z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w zakresie obejmującym ust. 4 lit. j rozdziału II załącznika do uchwały jest zasadny. Częściowe powtórzenie w ust. 4 lit. j rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały połączone z modyfikacją art. 9c ust. 2 u.p.p.r. stanowi istotną wadę uzasadniającą unieważnienie tego przepisu. Zgodnie z ust. 4 lit. j załącznika do uchwały wszystkich członków grupy roboczej obowiązuje zasada poufności danych i informacji uzyskanych w trakcie pracy w grupie roboczej. Analogiczną treść zawiera art. 9c ust. 2 zdanie pierwszej u.p.p.r., zgodnie z którym członkowie grup roboczych zobowiązani są do zachowania poufności wszelkich informacji i danych, które uzyskali przy realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 tej ustawy, tzn. przy realizacji zadań grupy roboczej objętej regulacją art. 9b ust. 3 u.p.p.r.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały zasadę tę potwierdzał art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w tej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby w zakresie uznanych za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione.

Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 4042/21).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na ust. 1, ust. 2 lit. b i ust. 2 lit. d rozdziału I oraz ust. 2, ust. 3 lit. a, ust. 3 lit. d, ust. 3 lit. f i ust. 4 lit. j rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Bieliny z dnia 27 maja 2011 r. nr VII/34/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - stwierdził nieważność ust. 1, ust. 2 lit. b, ust. 2 lit. d rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały oraz ust. 2, ust. 3 lit. a, ust. 3 lit. d w zakresie słów: "odbywają się w zależności od potrzeb, ale nie rzadziej niż na 3 miesiące, a", ust. 3 lit. f i ust. 4 lit. j rozdziału II załącznika do ww. zaskarżonej uchwały.

Unieważnione przepisy zawierały powtórzenia oraz niedopuszczalną modyfikację treści norm ustawowych. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przez jej częściowym unieważnieniem, co obejmuje punkt pierwszy wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w puncie drugim wyroku oddalił skargę kasacyjną w zakresie ust. 3 lit. d obejmującym treść "Posiedzenia Zespołu zwołuje je Przewodniczący Zespołu" rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały, ponieważ w tym zakresie przepis ten nie zawiera istotnego naruszenia prawa.