Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1388/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 272 ust. 5 i art. 552 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1216/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w P. (dalej: spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Koszalinie z 13 września 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją z 16 sierpnia 2018 r. organ ustalił spółce opłatę zmienną za okres I kwartału 2018 r. w wysokości 989 zł, za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych. Jako podstawę ustalenia opłaty organ powołał art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) oraz decyzję Starosty Koszalińskiego z 3 marca 2011 r. udzielającej spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do rzeki [...], podczyszczonych wód opadowych i roztopowych z terenu stacji paliw nr [...] w [...].

Wysokość opłaty zmiennej została ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzanych wód (1318,27 m3) i czasu (I kwartał).

Spółka wniosła reklamację.

Decyzją z 13 września 2018 r. organ ustalił spółce opłatę zmienną za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych, za okres I kwartału 2018 r. w wysokości 989 zł. Wysokość opłaty zmiennej została ustalona na podstawie wykazu zawierającego ilość odprowadzonych wód bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych sporządzonego przez spółkę w związku z kontrolą gospodarowania wodami przeprowadzoną 28 marca 2018 roku. W wykazie spółka wykazała ilość odprowadzanych do wód z terenów uszczelnionych w wysokości 1318,27 m3. Na podstawie tych danych organ dokonał wyliczenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa opłata zmienna wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, ale obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Organ nie mógł więc pominąć rzeczywistej możliwości korzystania z usługi wodnej, która "aktualizuje się" dopiero, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W przypadku braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi wodnej i brak jest podstaw do uiszczenia opłaty.

W tej sprawie organ określił opłatę zmienną na podstawie wykazu zawierającego informację o ilości odprowadzonych wód opadowych podanych przez spółkę. Zdaniem organu w wykazie spółka wykazała ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych w wysokości 1318,27 m3. Z analizy akt administracyjnych wynika, że spółka powołując się na pozwolenie wodnoprawne oświadczyła, że wody opadowe odprowadzane są do ziemi (rowu). W aktach nie ma informacji, której stacji paliw dotyczy ta informacja. Z pozwolenia wodnoprawnego z 3 marca 2011 r. nie wynika natomiast, czy na przedmiotowej stacji istnieją urządzenia wodne składające się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej umożliwiające odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do rzeki Chociel. W ocenie Sądu I instancji oznacza to naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 272 ust. 5 i art. 16 pkt 65 lit. f) oraz w związku z art. 268 ust.1 pkt. 3 Prawa wodnego, przez przyjęcie, że urządzeniami wodnymi są otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Zgodnie bowiem z definicją z art. 16 pkt 65 lit. f) Prawa wodnego, urządzeniami wodnymi są wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzenia wody do wód lub do urządzeń wodnych.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Polegało to na dokonaniu błędnych ustaleń w oparciu o wadliwą ocenę materiału dowodowego. Sąd I instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zgodnie z informacją strony i w oparciu o pozwolenie wodnoprawne z 20 lutego 2015 r. wody opadowe odprowadzone są do ziemi, a nie do rzeki i strona nie ma obowiązku wypełniania załącznika nr [...] W ocenie organu jest to niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ponieważ przedmiotowa opłata zmienna nie dotyczy pozwolenia wodnoprawnego Starosty Choszczeńskiego z 20 lutego 2015 r., ale pozwolenia wodnoprawnego Starosty Koszalińskiego z 3 marca 2011 r.

Organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE[...] Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Ich celem jest zapewnienie środków na efektywne i sprawne gospodarowanie zasobami wodnymi oraz środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wody składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Wysokość opłaty zmiennej związana jest co do zasady z rzeczywistym poborem wody na dany cel przez beneficjenta usługi. Natomiast stosownie do art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Porównanie art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu tej opłaty wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Na specyfikę opłaty za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wskazano także w uzasadnieniu projektu Prawa wodnego, gdzie stwierdzono, że opłata będzie się składać z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (pkt 1.6.4.2. uzasadnienia projektu). Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, który odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270 Prawa wodnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ponadto, art. 36 oraz art. 303 Prawa wodnego nie przewidują wprowadzenia obowiązku stosowania urządzeń pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych, ograniczając tego rodzaju obowiązek jedynie do pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości lub temperatury ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (art. 303 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Z kolei art. 272 ust. 11 Prawa wodnego wprost stanowi, że ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych czy też na podstawie danych z systemów pomiarowych. Oznacza to, że brak jest takiej normy prawnej w zakresie wprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Prowadzi to do wniosku, że ustalenie ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych bądź roztopowych co do zasady następować będzie na podstawie ustaleń prowadzonych w inny sposób niż za pośrednictwem urządzeń pomiarowych. Zgodnie jednak z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Sposób sformułowania art. 272 ust. 5, w tym użycie kwantyfikatora "ilości odprowadzonych wód" oznacza, że wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną powinna być ustalana z uwzględnieniem ilości faktycznie odprowadzanych wód. Pozostaje to jednak w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11 Prawa wodnego, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób – wobec braku obowiązku opomiarowania – parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany. Podkreślić przy tym należy, że obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie można wyprowadzić z art. 552 ust. 7 Prawa wodnego. Przepis art. 552 ust. 1 Prawa wodnego jest przepisem przejściowym, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Obecnie termin ten został przesunięty do 31 grudnia 2026 r. Należy jednak przyjąć, że art. 552 ust. 7 Prawa wodnego, dotyczy wyposażenia w przyrządy pomiarowe tylko tych odbiorców usług wodnych, dla których obowiązek opomiarowania wprowadzały materialne przepisy ustawy Prawo wodne. Przepis przejściowy nie może bowiem ustanawiać nowych obowiązków, nieprzewidzianych w regulacji, którą jedynie wprowadza.

W wyniku nowelizacji ustawy Prawo wodne, która weszła w życie 20 września 2018 r. (art. 1 pkt 38 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), dodano art. 552 ust. 2g, stanowiący, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie.

Ponadto wskazać należy, że porównanie jednostkowych stawek opłat zmiennych prowadzi do wniosku, że stawki za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej są jedynymi, które zostały ustalone z uwzględnieniem już w samym wskaźniku jednostki czasu (w postaci jednego roku) w jakiej następuje odprowadzanie danej ilości wód opadowych lub roztopowych. Wszystkie pozostałe wskaźniki odnoszą się tylko do wielkości fizycznych obrazujących wielkość korzystania z danej usługi wodnej, bez wskazania czasu w jakim to następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie ukształtowanie jednostkowej stawki opłaty jako odnoszonej do ilości odprowadzanych wód w danym okresie czasu wynoszącym rok wskazuje, że zamiarem prawodawcy było nawiązanie nie do konkretnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanej w danej jednostce rozliczeniowej, którą dla każdej opłaty zmiennej jest kwartał (art. 272 ust. 10 Prawa wodnego), ale nawiązanie do wielkości średniej, względnie prognozowanej ilości odprowadzanych w ciągu roku wód opadowych lub roztopowych. Taka wykładnia powołanych przepisów jest spójna z brakiem wprowadzenia obowiązku opomiarowania tej specyficznej usługi wodnej jaką jest odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych jak i samym charakterem tej usługi wodnej i generowanych przez nią kosztów środowiskowych i kosztów zasobowych. Należy zatem przyjąć, że ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok).

Z powyższych rozważań wynika, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnią ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok. Tego rodzaju proste odwołanie się do pozwolenia wodnoprawnego będzie jednak dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego. Zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w tej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r. Powyższe oznacza, że w okresie po wejściu w życie ustawy Prawo wodne, a przed wejściem w życie nowelizacji z 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania oświadczeń również co do tej opłaty zmiennej), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące ustalania tego parametru. Oznacza to, że powinno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że także w okresie przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne wprowadzającej między innymi art. 552 ust. 2g brak było przeciwwskazań żeby właściwy organ ustalił ilość odprowadzonych wód, wyrażoną w m3 rozumianą jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3980/19, II OSK 3981/19 i II OSK 3982/19 oraz w wyroku z 16 listopada 2021 r., III OSK 4271/21.

Powyższe oznacza, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Prawidłowo bowiem przyjęto, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jak już wskazano, ilość odprowadzanych wód roztopowych lub opadowych, o jakiej mowa w art. 272 ust. 2 Prawa wodnego rozumieć należy jako prognozowaną, czy też oczekiwaną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wyrażoną w m3 na rok. Jednocześnie zauważyć należy, że w braku obligatoryjnego opomiarowania dane dotyczące odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych zawsze będą miały charakter szacunkowy, bowiem nawet dysponując historycznymi danymi meteorologicznymi dla określonego obszaru, dostępne są jedynie informacje o wielkości opadów na całym tym obszarze, a nie w poszczególnych jego częściach, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Ponadto tego rodzaju dane nie uwzględniają jaka wielkość wód opadowych lub roztopowych wywołanych tymi opadami została faktycznie odprowadzona poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, a jaka samoistnie odparowała z powierzchni utwardzonych, względnie została odprowadzona w inny sposób – na przykład poprzez usunięcie z dróg, czy też ulic pokrywy śnieżnej i przetransportowanie zebranego śniegu w inne miejsca. Oznacza to, że ustalenia organu mogą zostać przeprowadzone w oparciu o dane statystyczne, przy czym nie jest wykluczone, żeby tego rodzaju dane statystyczne zostały przedstawione organowi w odpowiednim oświadczeniu strony zobowiązanej do ponoszenia opłaty zmiennej. Tego rodzaju dane powinny zostać zgromadzone przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W tej sprawie jako ilość rzeczywiście odprowadzonych wód roztopowych lub opadowych przyjęto roczne wielkości maksymalne wynikające z pozwolenia wodnoprawnego, co nie pozwalało na ustalenie czy ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód odpowiadała maksymalnej rocznej ilości m3 odpływu wód opadowych lub roztopowych przewidzianych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Natomiast wbrew stanowisku Sądu I instancji z pozwolenia wodnoprawnego z 3 marca 2011 r. wynika, że na przedmiotowej stacji istnieją urządzenia wodne składające się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, czego zresztą nie kwestionowała spółka w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 272 ust. 5 i art. 16 pkt 65 lit. f) oraz w związku z art. 268 ust.1 pkt. 3 Prawa wodnego zasługiwał na uwzględnienie, ale nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Trafnie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy korespondencję między organem a spółką, która dotyczy innej stacji paliw. Uwzględnienie w aktach sprawy dokumentów dotyczących innej stacji paliw budzi wątpliwości w zakresie prawidłowości ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego.

Ze wskazanych wyżej powodów należy więc przyjąć, że do katalogu dowodów pozwalających na ustalenie przedmiotowej opłaty zmiennej, należy zastosować zasadę otwartego katalogu środków dowodowych, co oznacza, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Zarzut naruszenia powołanych przepisów powiązany z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie zasługiwał więc na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.