Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1605/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust.1 i ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz Dzielnicy [...], działając na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 420), realizując inicjatywę Zarządu Dzielnicy określoną w protokóle nr [...] z posiedzenia Zarządu Dzielnicy [...], które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. w siedzibie Urzędu Dzielnicy [...] przy ul. [...] (Ad. pkt 6a), w dniu 20 maja 2016 r. skierował do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] wniosek o zwołanie sesji Rady Dzielnicy[...], w którym określono porządek obrad.

Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] , na podstawie Statutu Dzielnicy [...] zwołał sesję Rady na dzień [...] maja 2016 r. i określił porządek obrad.

W tym miejscu podać należy, że porządek obrad został zmieniony w czasie sesji Rady o podjęcie uchwały o odwołaniu Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i powołanie nowego Przewodniczącego.

Rada Dzielnicy[...] , na podstawie § 17 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 32 poz. 453 z późn. zm.), podjęła w dniu [...] maja 2016 r. uchwałę nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] i w tym samym dniu na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...].

J. D. odwołany Przewodniczący Rady Dzielnicy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 21 czerwca 2016 r. wezwał Radę Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyżej określonych uchwał jako wadliwych.

Rada Dzielnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), w dniu [...] lipca podjęła uchwalę nr [...], którą wezwała J. D. do wykazania na czym polega naruszenie prawa przy podjęciu przedmiotowych uchwał.

J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyżej określone uchwały.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że przedmiotowe uchwały zostały podjęte z naruszeniem § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 z późn. zm.), poprzez podjęcie na skutek rozszerzenia porządku obrad, dokonanego bez zgody wnioskodawcy jako uprawnionego podmiotu, tj. z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Rady Dzielnicy [...].

Podnosząc powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwal stosownie do art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów,

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rada Dzielnicy[...] , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik organu w piśmie procesowym uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi stwierdził, że skarżący nie wezwał skutecznie organu do usunięcia naruszenia prawa, a co za tym idzie skarga powinna zostać odrzucona. Natomiast argumentując wniosek o oddalenie skargi zgodził się ze skarżącym, że katalog podmiotów uprawnionych do zwołania sesji Rady jest zamknięty i nie obejmuje Burmistrza Dzielnicy [...] .

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 17 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] jedyną osobą uprawnioną do zwołania sesji rady jest jej przewodniczący, a podczas jego nieobecności lub niemożności pełnienia funkcji, wyznaczony przez przewodniczącego jego zastępca. Z kolei § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] m nie zawiera katalogu podmiotów uprawnionych do zwołania sesji Rady Dzielnicy, określa katalog podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o zwołanie tzw. "nadzwyczajnej sesji rady dzielnicy", a określenie to jest terminem potocznym, powszechnie akceptowalną nazwą sesji zwoływanej przez przewodniczącego rady dzielnicy w określonym przez ustawę terminie i w trybie określonym w statutach dzielnic, którego podstawowym elementem jest wniosek o jej zwołanie.

Z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Dzielnicy [...], które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że Zarząd Dzielnicy jednogłośnie zaakceptował wystąpienie z wnioskiem o zwołanie sesji określając jednocześnie jej porządek obrad.

Zgodnie z § 49 Statutu Dzielnicy pracami Zarządu Dzielnicy kieruje jej Burmistrz i reprezentuje go na zewnątrz. W ocenie organu zatem zbyt daleko idącym wnioskiem skarżącego jest wymóg podpisania wniosku o zwołanie sesji przez wszystkich członków zarządu dzielnicy. Przepisy nie określają także formy, w jakiej wniosek ten powinien zostać złożony.

Z przytoczonych powyżej przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ wysnuł dwa wnioski:

1. wniosek o zwołanie sesji spełniający wymóg art. 20 ustawy o samorządzie gminnym i § 22 ust. 4 statutu Dzielnicy [...], zawierający propozycję porządku obrad oraz projekty uchwał stanowi zobowiązanie dla przewodniczącego do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia wpłynięcia wniosku,

2. biorąc pod uwagę, że przewodniczący jest wyposażony w kompetencje zwołania sesji z własnej inicjatywy, wniosku niespełniającego wymogu formalnego może:

• nie uwzględnić lub

• ocenić z perspektywy "potrzeby" załatwiania określonej sprawy jednostki samorządu terytorialnego i zwołać sesję z własnej inicjatywy z porządkiem obrad proponowanym we wniosku z zastrzeżeniem, że nie naruszy w tym względzie zasad ustalonych w statucie gminy.

W przedmiotowej sprawie sesja została zwołana w sposób prawidłowy przez Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez jej Przewodniczącego.

Porządek obrad [...]sesji Rady Dzielnicy został zmieniony na wniosek Przewodniczącego, który uzyskał wymaganą większość głosów (§ 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy), a zgoda na zmianę porządku obrad spełnia wymogi z § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy. Natomiast pogląd skarżącego, że do zgody na zmianę porządku obrad potrzebna jest uchwała Zarządu Dzielnicy nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach oraz w orzecznictwie sądów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd dokonując oceny zasadności skargi doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] prawa nie narusza

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wobec takiego brzmienia przytoczonego przepisu badanie przez sąd zasadności skargi pod względem merytorycznym, zawsze musi być poprzedzone kontrolą spełnienia przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd na tym etapie bada, czy skarżący wykazał naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia, jakie nastąpiło na skutek podjęcia zaskarżonego aktu oraz czy zachowany został tryb poprzedzający wniesienie skargi do sądu.

Sąd doszedł do przekonania, że skarżący wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, gdyż wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz posiada legitymację do skarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w ww. przepisie ustawy o samorządzie gminnym jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), albo też norma prawna jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 20 września 2007 r., II GSK 255/07 publ. https:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszania uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 i nast.).

Okoliczności faktyczne podnoszone przez skarżącego w przedmiotowej sprawie wskazują, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący wywodzi bowiem, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Dzielnicy [...], która została zwołana na wniosek nieuprawnionego podmiotu, z naruszeniem § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. i podjęta na skutek rozszerzenia porządku obrad, dokonanego bez zgody wnioskodawcy jako uprawnionego podmiotu, tj. z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy

Interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu spornej uchwały organ nie kwestionuje.

Odnosząc się merytorycznie do sprawy należy wskazać, że o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procedowania nad tym aktem. Innymi słowy, warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze.

Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Organem stanowiącym te akty jest w myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 powoływanej ustawy), zaś w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 powoływanej stawy). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie.

Zgodnie z § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] , na wniosek Prezydenta, Zarządu Dzielnicy lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia tego wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien zawierać porządek obrad sesji wraz z projektami uchwał.

Natomiast § 23 Statutu stanowi, że:

1. Porządek obrad sesji ustala Przewodniczący Rady Dzielnicy.

2. Porządek obrad obejmuje w szczególności:

1) przyjęcie protokołu obrad poprzedniej sesji;

2) rozpatrzenie projektów uchwał (stanowisk) i przyjęcie uchwał (stanowisk);

3) interpelacje i zapytania radnych.

3. Rada Dzielnicy, na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy, może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady Dzielnicy.

4. Do zmiany porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 stosuje się ust. 3 z tym, że dodatkowo wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji.

5. Na wniosek Zarządu Dzielnicy, Przewodniczący Rady Dzielnicy jest obowiązany wprowadzić do porządku obrad najbliższej sesji projekt uchwały, jeżeli wpłynął on do Rady Dzielnicy co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji.

Z protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu Dzielnicy [...] , które odbyło się w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że Burmistrz Dzielnicy [...] "sprawach różnych zwrócił się do Wydziału Organizacyjnego o przygotowanie i przekazanie w dniu 20 maja 2016 r. pisma do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] o zwołanie sesji Rady z inicjatywy Zarządu Dzielnicy [...]".

W piśmie z dnia 20 maja 2016 r. nr [...] , podpisanym przez M. L. - Burmistrza Dzielnicy[...] , skierowanym do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] podano, że "Zarząd Dzielnicy [...] wnosi o zwołanie sesji Rady Dzielnicy [...] z następującym porządkiem obrad (...)".

Sesja została zwołana na dzień [...] maja 2016 r. przez Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy [...] działającego z upoważnienia Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] .

Z protokołu nr [...] z sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] maja 2016 r. wynika, że Przewodniczący "poinformował o wniosku formalnym, który wpłynął na poprzedniej sesji dot. odwołania Przewodniczącego Rady i zaproponował wprowadzenie tego punktu do obrad sesji. Zapytał przedstawiciela wnioskodawców zwołania bieżącej sesji czy wyrażają zgodę na wprowadzenie zmian do porządku obrad. M. L. poinformował, że wnioskodawcy wyrażają zgodę na wprowadzenie zmian do porządku obrad (...)". Rada Dzielnicy wyraziła zgodę na zaproponowaną zmianę porządku obrad i podjęła uchwałę nr [...] o odwołaniu J. D. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy.

Prowadzenie obrad objął A. Z. Po ogłoszonej na wniosek M. W. przerwie, M. W. zgłosił z kolei wniosek o uzupełnienie porządku obrad o projekt uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]i po powtórzeniu powyżej opisanej procedury, Rada Dzielnicy podjęła uchwałę nr [...] o powołaniu M. C. na Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...]

Z przytoczonych wcześniej przepisów i w ustalonym stanie faktycznym nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem § 22 ust. 4 i § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy. Wbrew prezentowanemu w skardze stanowisku skarżącego organ nie naruszył określonych w skardze przepisów, a Burmistrz Dzielnicy [...] nie reprezentował Zarządu Dzielnicy "wewnątrz" struktur, jednostki organizacyjnej Dzielnicy, a jedynie czynnością materialno-techniczna poinformował Przewodniczącego Rady Dzielnicy o konieczności zwołania sesji Rady Dzielnicy na wniosek Zarządu Dzielnicy. Podkreślić należy, że na tym etapie Przewodniczący Rady Dzielnicy nie kwestionował inicjatywy Zarządu Dzielnicy.

Sąd nie podziela również stanowiska skarżącego, że burmistrz nie mógł skutecznie reprezentować Zarządu Dzielnicy, jeżeli ten nie podjął stosownej uchwały.

W ocenie Sądu, należy rozróżnić wyrażenie woli przez Zarząd Dzielnicy w formie uchwały od sytuacji, które mogą mieć miejsce podczas sesji Rady Dzielnicy, podczas której gospodarzem jest Przewodniczący Rady Dzielnicy i ma on głos decydujący co do jej przebiegu. Nie zawsze inicjatywa Zarządu Dzielnicy musi przyjmować formę uchwały. Zaakceptowanie poglądu skarżącego w tym zakresie w zasadzie doprowadziłoby do braku możliwości działania Zarządu Dzielnicy na sesji Rady Dzielnicy, podczas której należy czasami podejmować działania zmierzające do sprawnego i efektywnego dla gminy działania.

W przypadku złożonego wniosku o zmianę porządku obrad Przewodniczący nie informował w żaden sposób jej uczestników o ewentualnych uchybieniach formalnych związanych z wnioskiem o zmianę porządku obrad, który został poszerzony o wniosek o jego odwołanie. W konsekwencji uznać należy, że wniosek o zmianę porządku obrad sesji został uznany za dopuszczalny i że wniosek ten prawa nie narusza.

Jednocześnie i co należy podkreślić, Sąd w pełni zgadza się z poglądem organu, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/15 absolutnie nie odnosi się do stanu faktycznego obecnie rozpoznawanej sprawy.

Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł być uwzględniony, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i oceny tej nie może zmienić treść uchwały [...] Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2016 r., tym bardziej przy tak powołanej podstawie prawnej - art. 18 ust. 1 w zw. z art. 1011 ustawy o samorządzie gminnym. Bezskuteczne wezwanie przez skarżącego organu do usunięcia naruszenia stanowi bowiem warunek formalny wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.