Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 518/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 4, art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 3, art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 i 2, art. 171 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 595/17 w sprawie ze skargi W.P. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od W.P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 595/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, uchylił zaskarżony akt (pkt 1); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego W.P. kwotę 514 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że W.P. do dnia 1 marca 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. W dniu 17 maja 2017 r. doręczono mu pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), otrzymał propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji podano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Przedstawioną mu propozycję zatrudnienia przyjął w dniu jej doręczenia.

Pismem z dnia 23 maja 2017 r. W.P. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wypłatę odprawy – świadczenia należnego w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] poinformował, że wskutek przyjęcia przez wyżej wymienionego propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony i brak jest podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia.

Ponadto W.P. pismem z dnia 23 maja 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] podał, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, od przedkładanej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie przewidują trybu odwoławczego, gdyż nie ma ona charakteru decyzji.

Pismem z dnia 23 maja 2017 r. W.P. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] poinformował, że w świetle art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 ze zm., dalej w skrócie "ustawa o KAS"), funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. Natomiast w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby, w oparciu o z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

Kolejnym pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. W.P. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby. Organ w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że zarówno złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom – nie ma charakteru aktu administracyjnego. W tego rodzaju sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.").

W tych okolicznościach W.P. w dniu 12 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na złożoną mu w dniu [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] nr [...], uznając ją za decyzję administracyjną albo za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżonej propozycji zarzucił:

1) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy, w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek;

2) naruszenie art. 60 Konstytucji RP, poprzez fakt niejasnego sformułowania przesłanek "ucywilnienia" oraz fakt, iż propozycja pracy nie ma formalnego kształtu należnego decyzji administracyjnej;

3) obrazę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez:

a) naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i 107 § 3 K.p.a., poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia odwołania (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego ze sformułowanych w odwołaniu zarzutów),

b) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, skutkującą utrzymaniem w mocy pierwszej chronologicznie decyzji o zwolnieniu ze służby (tj. propozycji pracy) i wadliwe ustalenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], że kwalifikacje skarżącego, jego wiedza i staż pracy nie pretendowały go do pozostania w KAS w roli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej,

c) naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez brak udziału skarżącego w postępowaniu odwoławczym, uniemożliwienie mu jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie i końcowego zapoznania z materiałami sprawy (w tym uniemożliwienie złożenia wniosków i dowodów) oraz fakt, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z tego względu, że zaakceptowała zaistnienie powyższych zdarzeń w toku postępowania w pierwszej instancji (nie uwzględniła zarzutów co do wystąpienia wskazanych uchybień).

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji albo uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności.

W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną, zaś pismo organu z dnia 14 czerwca 2017 r. nr 2001-IZK-2.111.82.2017 jest decyzją utrzymującą w mocy tę pierwszą decyzję. Stwierdził, że w istocie otrzymana propozycja zatrudnienia zwalniała go ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Wyjaśnił, że propozycję pracy przyjął działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym oraz nie zgadza się z brakiem przedstawienia mu propozycji służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Stwierdził, że składana funkcjonariuszowi w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Powołując regulację zawartą w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS wskazał, że kognicji sądu administracyjnego podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach, do których przedmiotowa sprawa nie należy.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. przedstawił argumentację uzupełniającą skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. na rozprawie dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu stwierdził, że popiera skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważając dopuszczalność skargi w tej sprawie przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia, złożona skarżącej w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającym kontroli sądowej, gdyż:

1. propozycja zatrudnienia nie jest decyzją ani postanowieniem w rozumieniu prawa materialnego, jak i procesowego. Ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji dla pisemnej propozycji zatrudnienia ani nie przewidział sformalizowanego postępowania jurysdykcyjnego, które poprzedzałoby decyzyjną konkretyzację uprawnienia do dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby. Akty/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. także nie są podejmowane w trybie regulowanym prawem procesowym;

2. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi mieści się w zakresie administracji publicznej. Jest działaniem podejmowanym wobec funkcjonariusza pozostającego w niepracowniczym stosunku zatrudnienia typu administracyjnego a zakres kompetencji przełożonego (tu dyrektora izby administracji skarbowej) względem funkcjonariusza charakteryzuje się władztwem administracyjnym. Władcze działanie, co do zasady, to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy władztwa administracyjnego nadają działaniu charakter władczy, choć nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, jest wystarczający do zakwalifikowania aktu czy czynności do aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Przepisy prawa mogą wprowadzać element przymusu państwowego poprzez wskazanie zewnętrznego skutku aktu/czynności. Zewnętrzny skutek propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, niezależny od zachowania funkcjonariusza, a prowadzący do ustania stosunku służbowego (czy w następstwie wygaśnięcia wskutek nieprzyjęcia propozycji zatrudnienia, czy w następstwie przyjęcia prowadzącego do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy skutkującego de facto ustaniem stosunku służbowego) jest równoznaczny z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego;

3. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi stanowiąca działanie "wkraczające" w istotę stosunku służbowego, tj. niemieszczące się w zakresie podległości służbowej wewnątrz aparatu państwowego, została podjęta przez podmiot sprawujący wobec funkcjonariusza administrację publiczną;

4. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albowiem na dyrektora izby administracji skarbowej został prawem nałożony obowiązek potwierdzenia dalszego stosunku zatrudnienia albo służby funkcjonariusza, a temu obowiązkowi odpowiada uprawnienie funkcjonariusza do uzyskania owego potwierdzenia, przy czym funkcjonariusz, jak wynika ze skargi, wyprowadza z obowiązku organu uprawnienie do otrzymania wyłącznie propozycji pełnienia służby;

5. propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi ma charakter indywidualny.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że legitymizowanie kontroli sądowej zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi jest obowiązkiem wynikającym z dyrektywy interpretacyjnej zakazującej zawężającej wykładni prawa do sądu, gwarantowanego art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższa dyrektywa została wyprowadzona z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i z wynikającego z Konstytucji domniemania drogi sądowej.

Sąd pierwszej instancji, przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Podał, że propozycja zatrudnienia, jak i propozycja służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 tej ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem, wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art.170, a to zastrzeżenie wskazuje, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

- z dniem 31 sierpnia 2017r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Z przedmiotowego zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, która została przez niego przyjęta, a która skutkowała przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego.

Zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wyraz "odpowiednio" odczytywany przez W.P. jako ten, który wyznacza odpowiedniość złożenia funkcjonariuszowi wyłącznie propozycji pełnienia służby, jest wyrazem porządkującym kwestię kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis ten dotyczy bowiem również pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio".

Sąd pierwszej instancji, argumentując przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu wskazał, że tkwią one w braku odniesienia się przez organ w przedłożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 w/w ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że oprócz treści propozycji dotyczącej zatrudnienia (które propozycja zawiera), winna ona odnosić się także do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej służby lub pracy, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Powinna zatem być uzupełniona o powyższe, ustawowo przewidziane, przesłanki. Z konstrukcji przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie wynika bowiem, aby organ w jakimś innym miejscu miał dodatkowo jeszcze kierować do adresata propozycji (funkcjonariusza) pismo zawierające motywy przedłożenia mu propozycji zatrudnienia z wyjaśnieniem, dlaczego jest to propozycja zatrudnienia, a nie propozycja służby. Skoro zatem ustawodawca w tym przepisie zamieścił kryteria, jakimi ma kierować się dyrektor izby administracji skarbowej przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być dla jej adresata czytelne. Tylko bowiem w takiej sytuacji transparentny i jawny staje się – mający charakter przymusu – proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał, że wprawdzie ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia dla tego działania formy decyzji, to jednak uznał, że ta okoliczność nie stanowi przeszkody dla wyprowadzenia wniosku, że propozycja zatrudnienia, jako akt z zakresu administracji publicznej, którego podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w powołanym wyżej przepisie, wymagała uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro organ naruszył art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez brak wykazania zastosowania ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i stosownego w tej mierze uzasadnienia swoich motywów, to ma obowiązek ponownego przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Powyższa propozycja powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 w/w ustawy. W konsekwencji bowiem uchylenia aktu administracyjnego w postaci dotychczasowej propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu jest uregulowanie na nowo sytuacji prawnej skarżącego.

Ponadto Sąd ten podał, że w sentencji wyroku nie zamieszczono orzeczenia o powyższym obowiązku organu, gdyż w świetle art. 146 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnięcie takie jest fakultatywne, a nie obowiązkowe. Zauważył jednak, że w okolicznościach tej sprawy, po uchyleniu przedmiotowego aktu, skarżący nie powinien być traktowany przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach KAS (w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy, jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezasadne zastosowanie art. 146 § 1 P.p.s.a. wynikające z:

a) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż uchylenie zaskarżonego aktu – propozycji zatrudnienia oznacza anulowanie skutku przyjęcia propozycji w postaci przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, uprawniające Sąd do nałożenia na organ obowiązku ponownego przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby – w sytuacji, gdy z powołanego obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony;

b) niezastosowania i pominięcia skutków prawnych przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez nałożenie na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w oparciu o przepis art. 153 P.p.s.a., poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 w/w ustawy i uzasadnieniem przedstawionej propozycji – w sytuacji, gdy z powołanego, obowiązującego przepisu rangi ustawowej wynika, iż maksymalny termin na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby upłynął w dniu 31 maja 2017 r.;

2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, jaką jest określona w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS czynność złożenia funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 3 P.p.s.a., ani przepisach szczególnych, prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej;

b) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi określony w tym przepisie akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – w sytuacji, gdy pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na czas nieokreślony nie może być za taki akt uznane, z uwagi na to, iż nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa niezależnie od woli adresata takiej propozycji, który ma swobodną wolę przy podjęciu decyzji w zakresie przyjęcia propozycji w określonym w ustawie terminie, bądź też odmowy jej przyjęcia;

c) art. 276 § 6 w zw. z § 1 i 2 oraz art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i objęcie zakresem kognicji sądu administracyjnego sprawy niewymienionej w tym przepisie – w sytuacji, gdy przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS.

d) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku niemożliwych do realizacji wskazań co do dalszego postępowania, polegających na nałożeniu na organ obowiązku ponownego uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w oparciu o przepis art. 153 P.p.s.a., poprzez przedstawienie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudniania albo pełnienia służby z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i uzasadnieniem przedstawionej propozycji – w sytuacji, gdy wskazania te są sprzeczne z przepisem art. 165 ust. 7 w/w ustawy, przewidującym prekluzyjny termin (do dnia 31 maja 2017r.) na składanie propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz z przepisem art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, przewidującym przekształcenie stosunku służbowego skarżącego z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Przedstawił m.in. regulacje zawarte w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i stwierdził, że będąca w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia złożona W.P. propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poddanego kognicji sądu administracyjnego. Ponadto wskazał, że dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową propozycję nie wynika również z przepisów ustawy o KAS.

Ponadto autor skargi kasacyjnej, powołując treść art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS podał, że zawarta w tym przepisie regulacja dotycząca przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy opiera się na bezpośrednim działaniu normy prawnej, która nie podlega konkretyzacji. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, automatycznie z mocy samego prawa następuje skutek w postaci przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do odwrócenia tego skutku bez podważenia legalności w/w przepisu ustawowego, czego w tej sprawie nie uczynił.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, dopuszczenie możliwości anulowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyniku uchylenia zaskarżonego aktu, skutków prawnych w zakresie przekształcenia stosunku służbowego na skutek przyjęcia złożonej wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w stosunek pracy może być uznane za naruszenie zakazu, określonego w art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazu reformationis in peius. W takim przypadku W.P. może być bowiem uznany za osobę, o której mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, która nie otrzymała żadnej propozycji (ani zatrudnienia, ani służby). Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżący nie powinien być tak przez organ traktowany, tego skutku nie zmienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], skierowane do [...] W.P. [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zawierające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objęty właściwością sądu administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem zaskarżony akt w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. został uchylony. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia skarżącemu W.P. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Argumentując powody rozstrzygnięcia wskazano na brak uzasadnienia propozycji zatrudnienia zawierającego wykazanie przez organ ustawowych przesłanek wyboru określonych w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Podano, że w konsekwencji uchylenia zaskarżonego aktu organ jest obowiązany na nowo uregulować sytuację prawną skarżącego. Stwierdzono, że w zaistniałej sytuacji W.P. nie powinien być traktowany przez organ jako osoba, której w ogóle nie przedstawiono propozycji dalszego zatrudnienia w strukturach KAS (w pojęciu zatrudnienia obejmującym zarówno stosunek służbowy, jak i stosunek pracy w ramach korpusu służby cywilnej).

W sprawie jest niesporne, że skarżący W.P. w dniu 17 maja 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. W świetle art. 171 w/w ustawy konsekwencją powyższego zachowania było przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stał się on bowiem członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy.

Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy przedstawiona W.P. propozycja zatrudnienia prawidłowo została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zakwalifikowana jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegający kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, propozycja określająca wyżej wymienionemu nowe warunki zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, wobec czego skarga winna być odrzucona, jako że sprawa, w której została wniesiona, nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocenę charakteru prawnego "pisemnej propozycji zatrudnienia" złożonej wyżej wymienionemu jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego.

Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej.

Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 w/w ustawy przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 w/w ustawy).

Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Z art. 169 ust. 4-7 tej ustawy wynika, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) – wygaśnięcie stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3 w/w ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Analiza przepisów dotyczących pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia prowadzi do wniosku, że:

1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza);

2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji;

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków;

4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza;

5. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy);

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które jest traktowane jako zwolnienie ze służby; w przypadku przyjęcia propozycji dochodzi do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona W.P. na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W doktrynie prezentowane jest stanowisko, które w niniejszej sprawie skład orzekający podziela, że dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami:

1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.;

2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność;

3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata;

4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany;

5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że fakt, iż przedstawienie funkcjonariuszowi (w czasie trwającego jeszcze stosunku służbowego) pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany, nie oznacza, aby przedmiotowa propozycja dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Jak wyżej wyjaśniono, propozycja ta zmierza do przekształcenia z mocy prawa istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do ustania tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji) traktowanego jako zwolnienie ze służby. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że przedstawienie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Przedstawienie propozycji nowych warunków zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Dopiero propozycja, wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., K 1/99; publ. OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi jedynie ofertę, będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Przedmiotowa propozycja sama nie kształtuje ostatecznie statusu prawnego funkcjonariusza. Ulega on zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska odnośnie przedłożonej propozycji. W propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, nie jest zatem aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że:

- złożona W.P. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia stanowiła niewiążącą go ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych;

- nie kształtowała jednostronnie jego praw i obowiązków, gdyż w tym zakresie pozostawiała mu swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia w określonym w ustawie terminie;

- konsekwencje przedstawionej mu propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia, powstały z mocy prawa dopiero w dniu 17 maja 2016 r., a więc w momencie, gdy wyżej wymieniony tę propozycję przyjął. Jak wyżej podano, z dniem określonym w tej propozycji, a więc z dniem 1 czerwca 2016 r., jego dotychczasowy stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kwalifikacja charakteru prawnego złożonej W.P. w dniu [...] maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającego kontroli sądu administracyjnego, jest błędna. W sprawie zachodziła zatem podstawa do zastosowania art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy oznacza brak podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów podanych w skardze kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący W.P. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.