Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 671/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. nr KOC/7774/Go/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 stycznia 2022 r., nr KOC/7774/Go/21,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję

(błędnie wskazana jako postanowienie) tego samego organu

z dnia 23 listopada 2021 r., nr KOC/232/Go/12, w przedmiocie

umorzenia postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w W. , przy ulicy ul. [...] , nr hip. [...] , podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Zgodnie z art. 1 dekretu, z dniem 21 listopada 1945 r. wszystkie grunty na obszarze

m. st. Warszawy, a zatem również nieruchomość przy ulicy [...] ,

nr hip. [...] , przeszła na własność gminy m. st. Warszawy

(później Skarbu Państwa).

W dniu 29 września 1948 r. A. S. oraz W. U. złożyli do

Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W., przy ulicy ul. [...] ,

nr hip. [...] .

Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie

z dnia 13 grudnia 1968 r., nr GKM-IW6210/783/68/JB, odmówiono

E., H. – W. braciom K. , J. i H. małż. S. oraz W. i M. małż. U. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] , nr hip. [...] . Ww. orzeczenie zostało doręczone 20 grudnia 1968 r.

W dniu 1 lutego 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek H. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 13 grudnia 1968 r., nr GKM-IW6210/783/68/JB, o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] , nr hip. [...] .

Postanowieniem nr KOC/232/Go/02 z dnia 29 kwietnia 2002 r. Kolegium

zawiesiło przedmiotowe postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego

po dawnych właścicielach.

Decyzją nr KOC/6736/Go/12 z dnia 3 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podjęło z urzędu postępowanie zawieszone postanowieniem nr KOC/232/Go/02 z dnia 29 kwietnia 2002 r. i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej

w m. st. Warszawie z dnia 13 grudnia 1968 r., Nr GKM-IV/6210/783/68/JB,

na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy

Kodeks postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. K. wskazując,

że Kolegium błędnie określiło datę złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 13 grudnia 1968 r., nr GKM-IV/6210/783/68/JB, na dzień 1 lutego 2002 r. Tymczasem wnioski w sprawie ww. nieruchomości

składane były już od początku lat 90-tych. Pierwszy taki wniosek został złożony

w dniu 10 marca 1991 r., a urząd z niewiadomych przyczyn przez wiele lat

nie mógł wydać decyzji.

Odnosząc się do powyższych kwestii Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się wniosek E. K. i H. K. z dnia 17 grudnia 1991 r. z prośbą o zwrot nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. [...] , zabranej decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia 13 grudnia 1968 r., nr GKM-IV/6210/783/68/JB, który wpłynął

do Urzędu Rejonowego w Warszawie w dniu 20 grudnia 1991 r.

Jak wskazano w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a.,

do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Kolegium zauważyło,

że wcześniejsze pisma odnoszące się do zwrotu nieruchomości nie wskazywały trybu, na podstawie którego wnioskodawcy zwracali się o zwrot, a pierwszy wniosek

o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 13 grudnia 1968 r. wpłynął do Kolegium w dniu 1 lutego 2002 r., a zatem od dnia doręczenia orzeczenia

do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 30 lat,

co pozwala na stwierdzenie, że postępowanie w tej sprawie uległo umorzeniu

z mocy prawa.

Odnosząc się z kolei do stanowiska skarżącego w sprawie uregulowań prawnych wprowadzonych wskazaną wyżej nowelizacją k.p.a., Kolegium wskazało,

że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny, czy rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę jest zgodne z Konstytucją i tym samym zobowiązane jest do zastosowania tego przepisu z zastosowaniem wykładni literalnej, zgodnie z którą znowelizowane przepisy dotyczą wszystkich rodzajów decyzji administracyjnych,

nie tylko przyznających stronie prawa, ale także odmawiających ich przyznania.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł A. K. , zarzucając jej:

naruszanie prawa materialnego art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak możliwości uzyskania prejudykatu w rozumieniu art. 4171 § 2 zdanie 1 k.c. i w konsekwencji pozbawienie wnioskodawcy praw do wynagrodzenia szkody,

jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, i w konsekwencji doprowadzenie do zamknięcia drogi sądowej

dochodzenia naruszonych wolności lub praw,

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż postępowanie

o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 13 grudnia 1968 r., nr GKM-IV/6210/783/68/JB, odmawiającego E., H. - W. braciom K. , J. i H.

małż. S. oraz W. i M. małż U. przyznania prawa własności

do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ,

nr hip. [...] , zostało wszczęte 1 lutego 2002 roku, podczas gdy wnioski

w sprawie powyższej decyzji składane były od początku lat 90., w tym w dniu

10 marca 1991 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie

zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa

w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie

z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach

danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi

ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę

za niezasadną.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.,

poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych

w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także

gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu

12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność

art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca,

określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP

zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa

i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad,

które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu

- stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko,

jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może

z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność,

a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym

w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe

w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują

po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące

w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech

od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata

od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie

i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 Kodeksu cywilnego;

20 lat – gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat

od naruszenia – art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek

w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa

(art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat – gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się – z mocy art. 105 – tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2).

Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/ dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności.

Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego

i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki TK z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04,

OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r., SK 52/05; z 28 września 2006 r.,

K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie

Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok TK z 17 maja 2007 r.,

K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; wyrok TK z 2 października 2006 r., SK 34/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się

z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych.

Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe)

są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest

w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta

jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego

decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego,

że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy

w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu,

w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości

decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji

z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji

z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania

w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 77 Konstytucji RP.

W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 13 grudnia 1968 r.

i została doręczona w dniu 20 grudnia 1968 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 1 lutego 2002 r., a więc po ponad 30 latach.

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny

każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Na tym polega m. in. zasada zaufania do organów.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 30 lat, żeby wzruszyć orzeczenie.

To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób,

że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa

i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie

zgodnie z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym,

bo 6-letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit

również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków

(np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi).

W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji.

Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności

i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia

o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych:

np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98; z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają

z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne

spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide:

wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania

aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.

Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem

art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest

droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN

z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c.,

jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku,

gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a.,

stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a.,

nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie

I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to,

że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności,

ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą

pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, podlega to prawo ochronie,

tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność

Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym,

a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo,

i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi

na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw

z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego

jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany

o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się

z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia,

miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał,

że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji

oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP,

a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających

z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także,

że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne,

nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym,

że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa

i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany

z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości

w złej wierze (art. 172 k.c.).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku TK P 46/13, jest zdania, że brak

do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie

zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny.

Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ustawy

z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia wydanie decyzji

z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także

z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego),

to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia

wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a.

Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu

ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał, to i tak obowiązany jest

do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia złożony do organu w dniu 1 lutego 2002 r.

jest kontynuacją wniosku z lat 90-tych, Sąd uznał ten zarzut za chybiony.

Jak wynika bowiem z treści wniosku z dnia 17 grudnia 1991 r. złożonego przez E. K. i H. K. dotyczył on zwrotu przedmiotowej nieruchomości. We wniosku tym wnioskodawcy nie kwestionowali prawidłowości orzeczenia z dnia 13 grudnia 1968 r., a jedynie wnosili o jej zwrot. Jeżeli byłoby to niemożliwe, wnieśli o zrekompensowanie im strat w związku z przejęciem ich nieruchomości poprzez przyznanie działki o tej samej powierzchni i położonej w podobnej lokalizacji lub wypłacenie im jej równowartości. Przy czym zauważyć należy, że jak wynika z akt administracyjnych toczyło się postępowanie o przyznanie odszkodowania za powyższą nieruchomość. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia skarżący nie podnosił, że wniosek ten jest kontynuacją wcześniejszego wniosku. Okoliczność ta została podniesiona dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do Sądu.

W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że wniosek

o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia został złożony w 1991 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie

art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,

innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).