Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1473/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 ust. 1, ar.t 181 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Hodowlano-Rolniczej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 142/13 w sprawie ze skargi Hodowlano-Rolniczej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 142/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Hodowlano-Rolniczej Spółdzielni "[...]" z siedzibą w D. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą wymierzono Hodowlano- Rolniczej Spółdzielni [...] w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 26648 zł za wprowadzanie w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. ścieków do rzeki [...], z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty P. z dnia [...] marca 2003 r.

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 299 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej powoływane jako p.o.ś.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska. Zgodnie zaś z art. 305 ust.1 i ust. 4 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304 p.o.ś., w okresie objętym karą.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 147 ust. 1 p.o.ś., prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody. Natomiast art. 149 ust. 1 p.o.ś. nakłada na prowadzącego instalację obowiązek przedstawiania organowi ochrony środowiska oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyników pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4, jeżeli pomiary te mają szczególne znaczenie ze względu na potrzebę zapewnienia systematycznej kontroli wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. złożyła Hodowlano- Rolnicza Spółdzielnia [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepisem przewidującym obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków, jest art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150, ze zm., dalej jako p.o.ś.). Wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów (art. 299 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). Natomiast art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków.

Sąd I instancji zauważył, że w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że w rozliczeniu za 2010 rok stwierdzono brak wykonywania części analiz ściekowych, do których skarżąca została zobowiązana pozwoleniem wodnoprawnym. W oparciu o art. 305 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a) p.o.ś. pozwoliło to organom na stwierdzenie przekroczenia warunków korzystania ze środowiska przez skarżącą i na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305 ust. 4 p.o.ś. wymierzenie kary za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2010. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenie strony, że wyniki badań nie przekraczały dopuszczalnych norm oraz że nie wystąpiło zagrożenie szkody w środowisku jest gołosłowne, gdyż z powodu niewykonania wymaganej liczby pomiarów niemożliwe było dokonanie oceny, czy nie zostały przekroczone normy jakości ścieków, a co za tym idzie, czy nie odprowadzono do środowiska niedostatecznie oczyszczonych ścieków. Brak wymaganej liczby pomiarów doprowadził do naruszenia warunków pozwolenia, za co konieczne było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, gdyż obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej niezależnie od tego, czy rzeczywiście doszło do zanieczyszczenia środowiska lub zagrożenia zanieczyszczeniem. Według Sądu, wbrew twierdzeniom strony, art. 305 a p.o.ś. dotyczy nie tylko niewykonania jakichkolwiek pomiarów, ale również niewykonania liczby pomiarów wymaganej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Bezzasadny jest również zarzut nieadekwatności wymierzonej kary do skali winy podmiotu, korzystającego ze środowiska z naruszeniem warunków pozwolenia, ani też nie zależy od uznania organów. W razie stwierdzenia naruszeń, takich jak np. niewykonanie wymaganej liczby pomiarów, organ ma obowiązek, a nie możliwość, wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest więc możliwa ocena winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, są zdaniem Sądu jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku o braku jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia dyrektywy 2004/35/WE jak i przepisów Konstytucji. Również przepisy prawa procesowego, których naruszenie zarzucała skarżąca, zostały zastosowane prawidłowo. Zawarte w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów materialnego oraz przepisów postępowania, są więc niezasadne.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku wywiodła Hodowlano-Rolnicza Spółdzielnia "[...]" z siedzibą w [...], zaskarżając orzeczenie w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1. naruszenie art. 305a ust. 2 prawa ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) w związku z art. 305a ust. 1 p.o.ś. (w szczególności pkt 2 "a") oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy ochrony środowiska do stosowania wprost art. 305a ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji do dokonywania prostego podstawienia norm zawartych w art. 305a ust. 1 (w tym pkt 2 "a") p.o.ś. do sytuacji w nim określonych, podczas gdy w rzeczywistości zawiera on w swej treści wyraźne wskazanie, aby stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. "odpowiednio", a więc w zależności od sytuacji albo wprost, albo z modyfikacjami albo w ogóle. W ocenie skarżącej spółdzielni, z nakazu "odpowiedniego" stosowania art. 305a ust. 1 w sytuacjach w nim przewidzianych wynika, że organy powinny najpierw zbadać, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie doszło do spełnienia warunków określonych w art. 305 a pkt 1 ab initio i dopiero na tej podstawie zdecydować, czy i w jakim zakresie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 będzie mieć zastosowanie. Nietrafnie, zdaniem skarżącej Spółdzielni, przyjął Sąd I instancji, że przepis ten uprawnia organy administracji do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy żadne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca, a jedynym uchybieniem jest niespełnienie wymogów formalnych,

2. naruszenie art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że taką samą wagę przy dokonywaniu oceny czy doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska mają uchybienia dotyczące nie spełnienia warunku formalnego dotyczącego przeprowadzania pomiarów w określonym odstępie czasu. W ocenie Spółdzielni, nieprawidłowo przyjęto, że działające w sprawie organy ochrony środowiska miały prawo nie uznać przedłożonych przez Spółdzielnię wyników badań przeprowadzonych przed i po zarzucanym roku, pomimo, że wyniki przeprowadzone przed i po były prawidłowe. W ocenie Spółdzielni, naruszenie powyższego przepisu polega również na wskazaniu, że przyjęcie przez ustawodawcę w art. 305a ust. 1 p.o.ś. teoretycznego założenia, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305aust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, cl, d/ p.o.ś. prowadzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a domniemanie to nie podlega obaleniu. Zdaniem Spółdzielni, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że pomiary budzą zastrzeżenia, a więc brak było podstaw do wymierzenia przedmiotowej kary.

3. naruszenie art. 86 Konstytucji RP (zasada odpowiedzialności za przyczynienie się do pogorszenia środowiska) oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. UE L 2004.143,56) oraz art. 7 p.o.ś. (a tym samym art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś.). poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności Spółdzielni, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów p.o.ś.

4. naruszenie art. 5 Konstytucji RP (zasad zrównoważonego rozwoju) w sprawie odpowiedzialności za środowisko, gdzie skarżąca Spółdzielnia musi zapłacić dotkliwą karę na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2, 2a p.o.ś., w sytuacji gdy żadne zanieczyszczenie środowiska nie wystąpiło. Zdaniem Skarżącej można dopatrywać się niezgodności art. 305a ust. 1 pkt 2, 2a p.o.ś. z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju. Trudno przyjąć, aby elementem zrównoważonego rozwoju - art. 5 Konstytucji RP - była konieczność ponoszenia drakońskich kar pieniężnych przez podmioty korzystające ze środowiska w oderwaniu od rzeczywistych wielkości wywołanych zanieczyszczeń. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny powinien przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 305a ust. 1 pkt 2, 2a p.o.ś. z art. 2, 5, 86 Konstytucji RP,

5. naruszenie art. 23 dyrektywy 2000/60/WE, a tym samym art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" i ust. 2 p.o.ś. oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kary wymierzane powinny być skuteczne i odstraszające, przy jednoczesnym pominięciu, że zgodnie z dyrektywą, kary takie powinny być także proporcjonalne.

6. naruszenie art. 274 ust. 2 i 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., poprzez sprzeczność z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. W ocenie Skarżącej art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest sprzeczny z regulacją zawarta w art. 274 ust. 2 i 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Z jednej bowiem strony wysokość administracyjnych kar pieniężnych ma zależeć od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód (art. 274 ust. 2 p.o.ś.). Ponadto wymierzenie tych kar związano z przekroczeniem warunków wskazanych w pozwoleniach zintegrowanych i wodno-prawnych na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w zakresie ilości ścieków, ich stanu, składu (art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), zaś z drugiej strony art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., czyni ich wymierzanie formalnym (brak przeprowadzenia pomiarów) i to niezależnie od przekroczenia warunków wskazanych w pozwoleniach (zanieczyszczenia).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" i art. 151 oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Warszawie skargi.

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez organy ochrony środowiska przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi. W ocenie Spółdzielni, Sąd I instancji zaniechał sprawdzenia, czy organy ochrony środowiska badały, czy wyniki pomiarów emisji ścieków przedstawiane przez spółdzielnię nasuwają w ogóle jakiekolwiek wątpliwości czy zastrzeżenia (naruszenie art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a.). Ponadto organy nie wzięły pod uwagę znanych im z urzędu dotychczasowych wyników badań - przed i po, które wykazały brak naruszenia norm środowiskowych. W ocenie Spółdzielni, gdyby Sąd I instancji nie zaniechał zbadania powyższych zarzutów skargi, musiałby dostrzec, że dokonana przez organy interpretacja przepisów p.o.ś. jest niezgodna z powyższymi zasadami konstytucyjnymi i prawa wspólnotowego oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., a więc, że konieczna jest albo odmowa zastosowania wskazanych przepisów prawa (i uchylenie zaskarżonej decyzji), albo co najmniej wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym lub wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE.

3. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego (tj. art. 305a p.o.ś.) z wskazanymi przez skarżącego przepisami Konstytucji RP, podczas gdy wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego było konieczne z uwagi na liczne wątpliwości dotyczące konstytucyjności tych przepisów p.o.ś.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. z art. 2, 5, 86 Konstytucji RP. Zdaniem Skarżącej nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, karanie za przekroczenie warunków dotyczących ścieków jeżeli takiego przekroczenia nie było, i co więcej, bez zapewnienia karanemu możliwości wykazania, że takie zdarzenie nie miało miejsca. W konsekwencji należałoby uznać, że art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. jest sprzeczny w tym zakresie z art. 2, 5, 86 Konstytucji RP. Trudno bowiem zgodzić się na surową odpowiedzialność, uniezależnioną od faktu wystąpienia zanieczyszczenia bez możliwości jego kwestionowania, miarkowania kary i odstąpienia od jej wymierzenia. Karanie za brak pomiarów w sytuacji w której nie nastąpiło zanieczyszczenie stoi w ewidentnej sprzeczności nie tylko z zasadami konstytucyjnymi, ale także z zasadą "zanieczyszczającej płaci". Treść art. 305a ust 1 pkt 2 p.o.ś. wyklucza odstąpienie od wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych oraz ich miarkowanie. Rodzi to wątpliwości w kontekście naruszenia także zasady proporcjonalności. Fakt uchybienia formalnego, jakim jest nieprzeprowadzenie badań jakości ścieków przy jednoczesnym braku spowodowania zanieczyszczenia kłóci się z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Potwierdzeniem może być stanowisko ustawodawcy zawarte w uzasadnieniu do "ustawy zmieniającej" (druk sejmowy nr 3386), zgodnie z którym wobec praktycznego braku możliwości sprawdzenia przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska w toku kontroli, faktu przekroczenia dopuszczalności wielkości emisji w odprowadzanych ściekach, jak również, jeżeli wymagane są ciągłe pomiary emisji - przyjęto arbitralnie, że w takich sytuacjach nastąpiło przekroczenie wielkości dopuszczalnych w określonym stopniu (art. 305a pkt 2 i 3 p.o.ś.). Ustawodawca jednocześnie nie uzasadnia, na jakiej podstawie przyjął tak rygorystyczne zasady odpowiedzialności (uniezależnienie od faktycznych zanieczyszczeń, obligatoryjność kary, brak możliwości miarkowania) ani dlaczego przyjął "zwyżkę" akurat o 80 %, a nie inny przelicznik. Tym samym niejako przyznaje się do zastosowania nieproporcjonalnego środka. Fakt, iż w innych podobnych sprawach Sądy administracyjne nie podjęły decyzji skierowania pytania prawnego do Trybunału nie przesądza o zgodności w/w przepisów z Konstytucją RP. W przedmiotowej sprawie, jak również w innych podobnych należy skierować pytanie prawne do Trybunału, ze względu na zasady konstytucyjne - w obrocie prawnym nie powinny obowiązywać przepisy sprzeczne z porządkiem prawnym RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej w znacznej mierze sprowadza się do zakwestionowania konstytucyjności przepisów wskazanych w tej skardze, a także zarzuca się niezgodność części przepisów prawa materialnego z prawem unijnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze, ani w żadnym innym. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka uzasadniona wątpliwość nie zaistniała. To wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi. Skarżący nie legitymuje się uprawnieniem do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (v. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09, LEX nr 594760; wyrok WSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 861/07, LEX nr 303725; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 930/10; publ. j.w.).

Tym samym chybiony jest zarzut numer 3 skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 305a p.o.ś. z Konstytucją.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że częściowo wadliwie jest sformułowany zarzut drugi dotyczący naruszenia prawa procesowego, w którym Skarżąca podnosi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez organy ochrony środowiska przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do c dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podkreślenia wymaga , że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.

Odnosząc się do omawianego zarzutu drugiego w zakresie w jakim Skarżąca wskazuje na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w powiązaniu z art. 145 §1 pkt c oraz art. 151 i art. 135 p.p.s.a., także tak sformułowany zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Skarżąca naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Skarżąca podnosi, że Sąd I instancji zaniechał sprawdzenia czy organy badały czy wyniki pomiarów emisji ścieków przedstawione przez Spółdzielnię nasuwają jakiekolwiek wątpliwości bądź zastrzeżenia. W tym miejscu przypomnieć należy, że orzeczenie kary nie nastąpiło wskutek wątpliwości co do jakości ścieków czy metodyki pobrania prób ścieków lecz z powodu nieprzedstawienia odpowiedniej liczby prób ścieków.

Według zarzutu pierwszego naruszenia prawa materialnego, zdaniem skarżącej kasacyjnie określony w art. 305a ust. 2 p.o.ś. nakaz odpowiedniego stosowania art. 305a ust. 1 p.o.ś. oznacza, że organy powinny najpierw zbadać czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie doszło do spełnienia warunków określonych w art. 305a pkt 1 ab initio i dopiero na tej podstawie zdecydować czy i w jakim zakresie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 będzie miał zastosowanie.

Art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy p.o.ś. stanowi, że jeżeli dany podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to przyjmuje się, iż warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniach w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 tejże ustawy, dla każdego z pomiarów o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone. W przypadku składu ścieków o 80% (art. 305 ust. 1 pkt 2a), w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach o 10% (art. 305 ust. 1 pkt 2b) zaś w odniesieniu do stanu ścieków to w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary (art. 305 ust. 1 pkt 2c) oraz w przypadku ilości odprowadzanych ścieków o 10%. W art. 305 ust. 2 ustawy p.o.ś., prawodawca stanowi, że przepis art. 305a ust. 1 stosuje się odpowiednio jeśli tylko nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów o których mowa w art. 147a tejże ustawy. Z kolei art. 147a ust. 1 pkt 1 tejże ustawy także jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani zapewnić realizację pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 zwana dalej ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r.).

W realiach przedmiotowej sprawy nie jest kwestionowane, że Skarżąca nie przedłożyła odpowiedniej liczby prób analizy ścieków. Zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 305a ust. 2 p.o.ś. gdyż po pierwsze: przepis ten nie był podstawą orzekania organów w sprawie i po drugie: dotyczy on wymierzenia kary w przypadku nie spełnienia warunków prowadzenia pomiarów. Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie zakwalifikowano działanie Skarżącej jako nieprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji, a nie jako niespełnienie warunków prowadzenia pomiarów w rozumieniu art. 147a p.o.ś.

Chybiony jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 305a ust. 1 pkt 2a p.o.ś. poprzez błąd wykładni polegający na przyjęciu, że tę samą wagę mają uchybienia dotyczące niespełnienia warunku formalnego dotyczącego przeprowadzenia pomiarów jak i inne naruszenia norm ochrony środowiska. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia: przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80% - w przypadku składu ścieków, b) o 10% - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c)w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10% - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis został prawidłowo zastosowany i nie nastręcza on wątpliwości w zakresie jego wykładni. Skoro uchybiono obowiązkowi przedłożenia odpowiedniej liczby analiz ścieków, to prawodawca konstruując przepis sankcyjny mógł posłużyć się konstrukcją fikcji prawnej polegającej na przyjęciu, że poszczególne parametry substancji niezbadanych zostały przekroczone w wielkościach wskazanych w ustawie. Określenie w powołanym przepisie podwyższonych wielkości substancji podlegających badaniu jest sankcją za nieprzedłożenie odpowiedniej liczby prób.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 86 Konstytucji oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, poprzez ich błędną wykładnię. Zauważyć przede wszystkim należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni żadnego z wymienionych przepisów. Tym samym Sąd nie mógł dopuścić się ich błędnej wykładni.

Niezasadny także jest zarzut czwarty dotyczący naruszenia art. 5 Konstytucji. Powołana norma konstytucyjna nie mogła zostać naruszona, gdyż nie miała zastosowania w sprawie, a ponadto Sąd I instancji nie dokonywał jej wykładni.

Odnośnie zarzut piątego skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd I instancji nie powołał nawet w swoim uzasadnieniu postanowień dyrektywy 2000/60/WE, zatem nie mógł dopuścić się błędu wykładni jakiegokolwiek przepis tej dyrektywy, w tym wykładni art. 23 tej dyrektywy.

Z kolei w zarzucie szóstym Skarżąca kasacyjnie podnosi, że art. 274 ust. 2 i art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. są sprzeczne z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia powołanych przepisów nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Przypomnieć należy, że ewentualna, jak to określiła Skarżąca "sprzeczność przepisów"’ jest usuwana w drodze wykładni i interpretacji przepisów prawa. Według art. 274 ust. 2 p.o.ś. wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków zależy, z zastrzeżeniem ust. 4, od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w wypadku wód chłodniczych - od temperatury tych wód. Z kolei według art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. Natomiast przytaczany już art. 305a ust. 1 pkt 2a wprowadza instytucję fikcji prawnej przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, w wielkościach w tym przepisie wskazanych, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji. Zdaniem Sądu jest oczywiste, że art. 274 ust. 2 p.o.ś. nie ma zastosowania do sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, bowiem wówczas nie ma możliwości oceny substancji zawartych w ściekach. Podstawę do wymierzenia sankcji za tego rodzaju delikt stanowi natomiast art. 305a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 299- art. 304 p.o.ś.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.