Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 164/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. F. i K. F. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

T. F. i K. F. wnieśli zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z., w części dotyczącej projektu węzła komunikacyjnego i linii rozgraniczających projektowanej ulicy [...]. Brak akceptacji dla projektowanych ustaleń uzasadnili tym, że projekt planu nie zważa na aktualny stan zagospodarowania terenu, rodzaj prowadzonej na nim działalności i skutki jakie może wywołać uchwalenie planu w projektowanej wersji. Jest niezgodny z aktualnie obowiązującymi planem ogólnym zagospodarowania W. z 1992 r., ustaleniami wiążącymi gminy [...] z 2002 r., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. [...] z 2001 r.. Podnieśli, że faktyczna realizacja inwestycji polegająca na budowie trasy w projektowanych liniach rozgraniczających naruszy ich prawa rzeczowe i interesy majątkowe oraz uniemożliwi kontynuację działalność gospodarczej prowadzonej na nieruchomości, co z kolei narazi ich na zerwanie zawartych umów i konieczność wypłaty wysokiego odszkodowania. Podnieśli, że nie ma żadnych przeszkód by na etapie uchwalania planu zwęzić linie rozgraniczające teren projektowanej ul. [...] (chodzi o estakadę) od max. 50m. Zdaniem skarżących taka szerokość trasy byłaby w zupełności wystarczająca. Zaprotestowali także przeciwko zamierzeniu likwidacji ciągu komunikacyjnego ulic: [...], [...] i [...] oraz włączenia do ulicy [...].

Rada Miasta W. uchwałą z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], zarzut w całości odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały przedstawiła następujące argumenty faktyczne i prawne:

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. [...] z dnia [...] lipca 1997r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Z. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostało dokonane przed dniem 11 lipca 2003r. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jeżeli podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomienie o terminie jego wyłożenia przed 11 lipca 2003r, to procedowanie nad planem odbywa się pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 135 ze zm.). T. i K. F. złożyli zarzut do projektu planu w terminie.

Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina ma obowiązek dbałości o ład przestrzenny, ochronę środowiska, gospodarkę terenami oraz układ drogowy. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. [...] z dnia [...] lipca 1997 r. jako przedmiot ustaleń planu przyjęto między innymi ustalenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania, linii rozgraniczających ulic, placów i dróg publicznych oraz terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych.

Realizując w/w cele projekt planu pozostawia w sposób nie zmieniony dotychczasową rezerwę terenową pod przebieg planowanej T. zgodnie z obowiązującym do 31 stycznia 2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. oraz planem zagospodarowania z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r. pełniącego rolę obowiązującego stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), co potwierdza Uchwała Nr [...] Rady W. dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie stwierdzenia z nim zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G.

Ustalenia projektu planu miejscowego nie przewidują węzła drogowego T. i S. oraz ul. [...], jedynie określają linie rozgraniczające wystarczające dla planowanych tras komunikacyjnych. T. pełni funkcję trasy ekspresowej (S) [...], ponadto będzie stanowić element ruchu zewnętrznego poprzez projektowane połączenia z drogami krajowymi i autostradami. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 43 poz. 430 ze zm.) podstawowe warunki jakie powinna spełniać ulica klasy S to m.in. wymóg najmniejszej szerokości w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju dwujezdniowym przy dwóch pasach ruchu w jednym kierunku - 40 m, a przy trzech pasach ruchu w jednym kierunku 50 m. Zapisy projektu planu miejscowego nie przewidują rozwiązania węzła drogowego T. i S. oraz ul. [...]. Ustaleniami projektu planu są linie rozgraniczające ulic z uwzględnieniem możliwości realizacji wszystkich elementów ulicy takich jak jezdnie, chodniki, pasy zieleni, uzbrojenie techniczne i inne.

Uchwalenie planu miejscowego nie pozbawia prawa własności ani możliwości dochodzenia ewentualnych roszczeń, natomiast daje właścicielowi możliwość podjęcia działań w celu uzyskania rekompensaty. Kwestie naruszenia praw rzeczowych i interesów majątkowych poruszone w zarzucie regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r..

Rada stwierdziła również, że zarzut w części dotyczącej likwidacji ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] oraz włączenie go do ul. [...] jest niezasadny z uwagi na istniejące ustalenia tego ciągu w planie określone symbolami [...] oraz [...]. Teren będący własnością wnoszących zarzut będzie miał dostęp do drogi publicznej od ul. [...] i [...], a przyjęte rozwiązanie nie utrudni dostępności do zlokalizowanych na działce zabudowań.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. F. i K. F. zarzucając: błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę uchwały polegające na nieuwzględnieniu przy jej wydawaniu aktualnego stanu zagospodarowania południowej strony ulicy [...], w tym sposobu zagospodarowania będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]; naruszenie przepisów postępowania - art. 7-10 kpa w związku z art. 18 ust 2 pkt 9 ustawy o planowaniu przestrzennym, polegające na nie zawiadomieniu skarżących o terminie sesji Rady, na której były rozpatrywane zarzuty skarżących; naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez powołanie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia na zapisy nieobowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. oraz "bliżej nieokreślonego" planu zagospodarowania W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie byli informowani o kolejnych działaniach podejmowanych przez Radę i zostali pozbawienia możliwości udziału w toczącym się postępowaniu. Podnieśli, że treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały została tak skonstruowana, by była niezrozumiała. Wskazali, że w okresie oczekiwania na rozpatrzenie zarzutów na terenie objętym planem zaszły znaczące zmiany, wydano kilka decyzji o warunkach zabudowy i rozpoczęto realizacje kilku inwestycji, które pozostają w absolutnej sprzeczności z projektem planu. Wskazali ponadto, że kilkumetrowe przesunięcie linii rozgraniczających drogi lub ograniczenie szerokości planowanej drogi może zminimalizować szkody w istniejącym stanie. Podkreślili, że główny projektant planu również dyskwalifikuje przyjęte rozwiązanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo i należycie uzasadniona. W uchwale powołano obowiązujące przepisy ustawowe, stanowiące podstawę prawną dla sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz lokalizacji elementów układu drogowo -komunikacyjnego w tym planie. Wymienione przez skarżących akty planistyczne zostały powołane w uchwale nie jako podstawa rozstrzygnięcia, a jedynie jako przypomnienie, że lokalizacja tras O. i T. były w tym rejonie przewidywane od wielu lat. Ponadto funkcją planu jest jedynie uwzględnienie linii rozgraniczających T., a szczegółowe rozwiązania planistyczne zostaną określone w innym planie. Rada wyjaśniła także, że zawiadomienie o terminie sesji zostało prawidłowo doręczone pod adres wskazany przez skarżących, a ponadto w zaskarżonej uchwale wyjaśniono zasady uzyskania rekompensaty za części nieruchomości zajęte na cele publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem skarga ulega oddaleniu.

Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu.

Tak skonstruowany przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym istotnie rzutuje na legitymację skargową wnioskodawcy zarzutu. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia zarzutu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Innymi słowy - przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kpa.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się zatem przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut i w zależności od tego zarzut może być uwzględniony albo odrzucony.

Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu.

Mając to na uwadze, zadaniem Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy przedmiotowy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy prawem chronionego interesu (uprawnienia) skarżącego, a następnie, czy interes ten lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym projektem planu i wreszcie, czy naruszenie to - jeśli miało miejsce - skutkować winno nieważnością zaskarżonej uchwały.

W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że przedmiotowy projekt planu w części objętej zarzutem dotyczy interesu prawnego skarżących.

Skarżący są bowiem współużytkownikami nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. Część powyżej opisanej działki znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej trasy komunikacyjnej. Jest zatem niewątpliwe, że w wyniku uchwalenia planu w formie kwestionowanej przez skarżących zostanie naruszony ich interes prawny. Przeznaczenie bowiem na cele komunikacyjne części działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących, spowoduje ograniczenia w korzystaniu z niej w sposób dotychczasowy. Jednakże w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można postawić skutecznego zarzutu, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania dotyczące kwestionowanego przebiegu oraz szerokości linii rozgraniczających teren tej trasy oznaczonej w projekcie symbolem [...] - O. są niezgodne z prawem. Podana zaś przez Radę Gminy argumentacja nie daje z kolei podstaw do oceny, że Gmina projektując układ komunikacyjny dla tego terenu przekroczyła uprawnienia wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy uznać, że skarżący w konsekwencji (na etapie składania zarzutu) nie sprzeciwiają się projektowanej trasie, kwestionują natomiast szerokość linii rozgraniczających teren inwestycji, w skardze do sądu zaś sugerują przesunięcie tych linii rozgraniczających. Twierdzą mianowicie, iż cel tej inwestycji zostanie zrealizowany przy zapewnieniu szerokości tychże linii estakady do max 50m.

Niewątpliwie projekt planu przewiduje szerokość trasy [...] w liniach rozgraniczających orientacyjnie 60-70 m. Stosownie zaś do § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) szerokość ulicy klasy S w liniach rozgraniczających o przekroju dwujezdniowym nie powinna być mniejsza, niż 50 m. Oznacza to, że zachowanie wymogów prawa nakłada na organ uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczenie tej szerokości przynajmniej na 50 m, czyli dopuszcza także np. przedmiotowe 60-70m. Nie sposób zatem twierdzić, że Rada przy sporządzaniu projektu dopuściła się naruszenia prawa. Niewątpliwie jednak wobec wyznaczenia tych parametrów poza wymagane prawem Rada winna wykazać, że przewidując taki właśnie zapis dała pierwszeństwo interesowi publicznemu przed interesem prawnym skarżących. W ocenie Sądu z sposób wystarczający organ uzasadnił przyczyny takiego wyboru, które zostały podyktowane dążeniem do rozwoju funkcji komunikacyjnych całego miasta. Otóż trasa ta pełni szczególną funkcję mianowicie drogi ekspresowej i łączyć ma dzielnice [...] W. Ponadto trasa ta będzie stanowić element ruchu zewnętrznego poprzez projektowane połączenia z drogami krajowym i autostradami i od dawna w kolejnych planach traktowana była jako ważny element całego systemu miejskiej komunikacji. Ponadto zapis o liniach rozgraniczających jest skutkiem odrębnie prowadzonych prac i studiów nad ta trasą. Wobec takiej argumentacji nie można stwierdzić, aby gmina nadużyła przyznanego jej "władztwa planistycznego".

W kwestii natomiast likwidacji ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] oraz włączenie go do ul. [...] Rada wyjaśniła, że zarzut ten jest bezzasadny. W projekcie planu ustalono bowiem ten ciąg i oznaczono symbolami [...] i [...]. Jak wynika częściowo z części graficznej do projektu planu, a także tekstowej wymienione ulice istnieją w tych zapisach. Nie można zatem mówić o jakiejkolwiek zasadności tego zarzutu. Przede wszystkim jednak nie zostało wykazane przez skarżących, w jaki sposób wskazany ciąg komunikacyjny (za wyjątkiem [...]) narusza ich interes prawny jako użytkowników wieczystych działki nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy uznać je jako bezzasadne. Otóż w ocenie Sądu zostali oni prawidłowo powiadomieni o terminie sesji Rady, podczas której rozpoznawany był ich zarzut. Jak wynika z akt administracyjnych K. i T. F. zostali powiadomieni o terminie sesji Rady, która odbyła się dnia [...] października 2006r. o godz. 10.00. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający plan ma obowiązek zawiadomić właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze planu jedynie w dwóch wypadkach, mianowicie o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu oraz o terminie sesji, na której rozpatruje się protesty i zarzuty wniesione do planu. Powiadomienie o terminie sesji Rady, zgodnie z żądaniem skarżących zostało wysłane na ul. [...]. W dniu 28 lub 29 września 2006r. zostało odebrane przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji. Nie można zatem wywodzić, iż wskutek wadliwie zorganizowanej wewnętrznej organizacji przedsiębiorstwa skarżących, przedmiotowe zawiadomienie nie zostało im dostarczone przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji. Osoba ta dysponowała pieczątką przedsiębiorstwa prowadzonego przez jednego ze skarżących, zatem należy uznać, że była osobą uprawnioną do odbioru korespondencji.

Kwestia powoływania się przez organ na nieobowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. z 1992r oraz Plan zagospodarowania W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, została trafnie wyjaśniona w odpowiedzi na skargę. Otóż powołane przez skarżących akty planistyczne nie stanowiły podstawy prawnej do ustalenia przebiegu kwestionowanej trasy, lecz jako przypomnienie, że lokalizacja trasy O. w takim przebiegu linii rozgraniczających była przewidywana od wielu lat. Natomiast ustalenia w obecnie kwestionowanym projekcie planu są jedynie kontynuacją poprzednio podjętych prac planistycznych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.