Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3058/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 31 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 916/17 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości.

Powyższy wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. (nr [...]) Wójt Gminy [...] - działając na podstawie art. 33 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej ‘p.g.k.’) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej ‘k.p.a.’), orzekł:

1) o rozgraniczeniu działki nr 99 położonej w obrębie geodezyjnym [...], zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - Wydział Ksiąg Wieczystych, z następującymi nieruchomościami:

- działka ew. nr [...] KW [...] obręb [...],

- działka ew. nr [...] KW [...] obręb [...],

- działka ew. nr [...] KW [...] obręb [...],

2) granice działki nr 99 położonej w obrębie geodezyjnym [...] przebiegają zgodnie z protokołem granicznym załączonym do operatu rozgraniczeniowego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...].

W dniu 4 listopada 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: ‘SKO’, ‘Kolegium’) wpłynął wniosek [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: ‘SKO’, ’Kolegium’) - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 a contrario oraz art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 2-3, art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453, dalej: ‘rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości’) - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy z [...] lipca 2013 r. wydana na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k., nie zawiera którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 30 ust. 1 p.g.k. organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości przeprowadzone może być nie tylko na wniosek strony, ale także z urzędu. Niemniej jednak w aktach znajduje się wniosek [...] o przeprowadzenie takiego postępowania (data wpływu wniosku do organu – 12 listopada 2010 r.); jest także wniosek strony o wydanie decyzji zatwierdzającej granice opisane w załączonym protokole granicznym (ten wniosek wpłynął do Wójta Gminy w dniu 11 lipca 2013 r.). Dalej organ wskazał, że pomimo nie odniesienia się przez geodetę oraz organ I instancji do zgromadzonej dokumentacji, to jednak w sprawie nie można mówić o oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 p.g.k., a co za tym idzie o rażącym naruszeniu prawa. Dokonana bowiem przez Wójta Gminy ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami odzwierciedlona jest w uzasadnieniu decyzji, a przepis ten zakreśla jedynie ogólnie granice tej oceny, a więc bez wskazania konkretnych, szczegółowych elementów, które są wymagane. W odniesieniu do czynności geodety Kolegium zauważyło zatem, że nie sposób mówić o oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, który stanowi, że w toku prac przygotowawczych geodeta m.in. przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także dokumentacji uzyskanej od strony - bowiem ewentualne uchybienie przez geodetę temu przepisowi nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie sposób bowiem przyjąć, że dokonanie sprawdzenia dokumentów w aktach księgi wieczystej dopiero 10 czerwca 2013 r. - a zatem długo po sporządzeniu protokołu granicznego oraz po dokonaniu czynności na gruncie - spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze [...] zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 ust.1, art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, a także art. 153 k.c. Wniósł o uchylenie zaskarżonej jak również uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2017 r., oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z 16 lipca 2013 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. nie została obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne. Przywołując treść art. 31 p.g.k. Sąd I instancji podkreślił, że podejmowanym przez geodetę czynnościom związanym z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości musi przyświecać przede wszystkim cel w jakim są one podejmowane, czyli odzwierciedlenie w terenie granic prawa własności danej nieruchomości gruntowej. Z tego względu geodeta dokonujący ustalania przebiegu granic zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę w pierwszej kolejności istniejących znaków, śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 p.g.k.), a następnie dopiero (w przypadku, gdy takowych brak, są niewystarczające lub sprzeczne ze sobą), dokonania rozgraniczenia nieruchomości na podstawie zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 p.g.k.). Sąd zaznaczył przy tym, że art. 31 ust. 3 p.g.k. stanowi ustawową gradację dowodów i nie zezwala geodecie na oparcie się na oświadczeniach stron nawet jeśli są zgodne, w sytuacji gdy istnieją jakiekolwiek dowody źródłowe, a jeżeli tak, to dokonać następnie ich oceny dla możliwości dokonania na ich podstawie rozgraniczenia.

Sąd podzielił ocenę Kolegium, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza takie właśnie działanie geodety wskazujące w istocie na to, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 31 ust. 2-3 p.g.k.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, zakończone kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją Wójta Gminy [...] z 16 lipca 2013 r., zostało wszczęte na wniosek skarżącego - [...] z 20 września 2010 r., złożony w Urzędzie Gminy w [...] w dniu 12 listopada 2010 r. We wniosku tym [...] - który złożył własnoręczny podpis pod treścią podania - wskazał: "Wnoszę na podstawie art. 30 pkt 1 oraz art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne (...) o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] ([...]) z działkami nr [...],[...],[...] obręb [...]. Proszę o wyznaczenie do przeprowadzenia czynności ustalenia granic geodetę mgr inż. [...] posiadającego uprawnienia nr 19367, mającego siedzibę w [...] ul. [...] ". W dniu 23 listopada 2010 r. Wójt Gminy [...] wydał postanowienie (znak [...]) o wszczęciu na wniosek [...] omawianego postępowania rozgraniczeniowego, a postanowienie to doręczono właścicielom nieruchomości objętych postanowieniem. Za całkowicie bezzasadny Sąd uznał zatem zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 p.g.k. (organ przeprowadza rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony) poprzez przeprowadzenie postępowania pomimo braku w aktach wniosku strony o przeprowadzenie postępowania rozgraniczającego.

Kolejno, Sąd I instancji wskazał, że ustalenie przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron następuje, gdy brak jest danych, o których mowa w art. 31 ust. 2 p.g.k. lub są one niewystarczające albo sprzeczne (art. 31 ust. 3 p.g.k.). Sąd zgodził się z organem, że dowody znajdujące się w aktach sprawy, znane geodecie bowiem stanowiące załączniki do protokołu granicznego, nie pozwalały na odtworzenie przebiegu wszystkich granic działki nr [...], w szczególności nie obrazowały położenia budynku wzniesionego na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Szkic polowy wydzielenia drogi w [...] (dwie kopie rysunków oznaczonych nr [...]) pozwalał bowiem na ustalenie granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], ale już nie na ustalenie przebiegu całości wszystkich granic działki nr [...] (granice działek przyległych do drogi są na rysunkach naniesione jedynie w części). Z kolei szkic polowy podstawowy działki nr [...] (który został we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji opisany jako "pomiary Wsi [...] dokonane przez inż. [...] ") pozwalał jedynie na ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] i [...], która nie stanowiła przedmiotu rozgraniczenia objętego rozstrzygnięciem kwestionowanej decyzji. Mapa ewidencyjna wsi [...], sporządzona w niewielkiej skali, nie pozwalała na odtworzenie położenia budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Sąd dalej wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] upoważnił - zgodnie z wnioskiem skarżącego z 20 września 2010 r. - do przeprowadzenia czynności ustalania przebiegu granic geodetę [...] , który w dniu 8 marca 2011 r. sporządził protokół graniczny nr 1 z czynności ustalenia przebiegu granic. W protokole zaś zostały ujęte dane identyfikacyjne nieruchomości objętych rozgraniczeniem - działek nr [...],[...],[...] i [...], wskazano daty doręczenia wezwań, wskazano strony, które stawiły się w dniu 8 marca 2011 r. w celu ustalenia przebiegu granic, tj. skarżącego - [...] oraz [...] i [...]. W punkcie 9.2 protokołu wskazano, że "strony obecne na gruncie nie kwestionują przebiegu granicy wskazanej na gruncie". Przebieg uzgodnionych granic został zobrazowany szkicem granicznym nr 1 (stanowiącym załącznik do protokołu granicznego Nr 1 z dnia 08.03.2011 r.). W punkcie 11.3 protokołu wskazano, że przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym Nr 1 ustalono przez proste połączenie punktów [...] - z zaznaczeniem, że z powodu braku dowodów przebieg granicy ustalono na podstawie oświadczenia stron. W punkcie 12 protokołu wskazano natomiast sposób stabilizacji punktów granicznych ustalonych bezspornie. Protokół w dniu 8 marca 2011 r. podpisali własnoręcznie: [...],[...], a także skarżący - [...], a każda strona protokołu została też sygnowana inicjałami stron: R.B., K.B i I.M. Protokół graniczny został wyposażony także w dodatkowe załączniki, w tym kopię szkicu wydzielenia drogi w [...], kopię dokumentu nr [...] z przebiegiem drogi, kopię szkicu polowego podstawowego działki nr [...], kopię mapy katastralnej wsi [...], protokół badania ksiąg wieczystych w Sądzie Rejonowym w [...], prowadzonych dla działek nr [...] i [...], wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] z 10 listopada 2010 r., szkic rozgraniczenia nr [...]. W aktach sprawy znajduje się też protokół kontroli i włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z operatu rozgraniczenia nieruchomości, z którego wynika, że kontrola została przeprowadzona w dniu 11 lipca 2013 r. w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...] rozgraniczenia działki nr [...] w [...] gm. [...] przez wykonawcę [...] i w tym samym dniu (tj. 11.07.2013 r.) do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej granice opisane w załączonym protokole granicznym. Wniosek został podpisany własnoręcznie przez [...] w dniu 28 maja 2013 r. Sąd uznał zatem za zasadne stanowisko organu, iż skoro zgromadzone dokumenty nie były wystarczające dla ustalenia przebiegu wszystkich granic działki nr [...] w całości, w szczególności względem położenia budynku mieszkalnego wzniesionego na granicy działek nr [...] i nr [...] (którego naniesienia w ogóle brak na ww. mapach), to geodeta był w świetle powołanego przepisu ustawowego uprawniony do ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron i takie właśnie oświadczenia strony złożyły w dniu 8 marca 2011 r., w trakcie przeprowadzania w terenie czynności ustalania przebiegu granic.

W konsekwencji Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k., jak również z rażącym naruszeniem § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przywołana regulacja odnosi się do czynności geodety, a nie organu wydającego decyzję, a więc nie mogła stanowić podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu, a więc przepisu, który mógł w sposób rażący zostać naruszony przy wydaniu tej decyzji. Niezależnie jednak od powyższego upoważniony geodeta nie naruszył wskazanego § 8 pkt 2 ww. rozporządzenia, gdyż dokonał badania ksiąg wieczystych, natomiast kolejność dokonywania czynności wskazanych w § 8 ww. rozporządzenia nie ma znaczenia dla wydania samej decyzji o rozgraniczeniu.

W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 kodeksu cywilnego (dalej: ‘k.c.’) przez wydanie kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu w sposób pomijający całkowicie ostatni spokojny stan posiadania. Sąd wskazał, że po pierwsze, adresatem art. 153 k.c. jest sąd powszechny (cywilny), a po wtóre, w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej nie ma kompetencji do wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit a) i c) oraz art. 145 § 1 pkt 2)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - "p.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. będące konsekwencją uznania, iż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisu § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, a także art. 153 k.c.,

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) oraz § 2" p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez pominięcie, iż zgromadzone w aktach dowody - szkice polowe dot. wydzielenia drogi w [...] (szkic nr 8), dokument o nr [...], oraz szkic połowy podstawowy dla działki nr [...], mapa obrazująca usytuowanie granic względem budynku przy ul. [...] w [...], umożliwiały ustalenie granic działki nr [...], a w konsekwencji błędne niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa polegającego na przedwczesnym poprzestaniu na zgodnych oświadczeniach stron,

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit c)" p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, przez niedostrzeżenie niedokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami,

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit c)" p.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości - przez niedostrzeżenie faktu, iż wykonanie badania ksiąg wieczystych dopiero po dokonaniu czynności na gruncie i sporządzeniu protokołu granicznego, mogło mieć istotny wpływ na dokonanie błędnych ustaleń w czasie czynności na gruncie, albowiem spowodowało brak weryfikacji tych ustaleń przez pryzmat uprzednio ustalonej w KW powierzchni działki nr 99,

- "art. 145 § 1 ust. 1 lit a)" p.p.s.a. w zw. z art. 153 k.c., przez dokonanie rozgraniczenia w sposób dowolny, pomijający całkowicie ostatni spokojny stan posiadania.

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd ustaleń w sposób sprzeczny z treścią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy - mapy wsi [...] - w zakresie stwierdzenia, że dokument ten nie umożliwia odtworzenia umiejscowienia budynku na działce nr [...], podczas gdy w treści tego dokumentu wprost wskazano budynek jako w całości objęty granicami tej działki,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny, uniemożliwiający poddanie wyroku kontroli instancyjnej, w tym w szczególności przez niewskazanie i niewyjaśnienie w sposób kompleksowy, dlaczego zdaniem sądu, dokumentacja zebrana w sprawie jest niewystarczająca dla ustalenia przebiegu granic.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r.; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono przy tym o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania [...] i [...] wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z 15 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Stąd przywoływanie w skardze kasacyjnej "art. 145 § 1 ust. 1 lit a) i c)" p.p.s.a., który nie występuje w takiej postaci redakcyjnej, jest tego rodzaju wadliwością, czy nieuważnością, która nie powinna mieć miejsca. Zwłaszcza, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Powyższa wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie uniemożliwiła rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (vide uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09). .

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały powołane łącznie i pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym – dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie trafna jest ocena Sądu I instancji, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. nie została obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie można jej postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o czym prawidłowo orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Zarzuty skargi kasacyjnej są niemal tożsame z zarzutami jakie były sformułowane w skardze, a do których szczegółowo odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaś Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę ocenę prawną podziela.

Należy odmówić słuszności twierdzeniom skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, a także art. 153 k.c.

Stosownie do art. 31 ust. 2 p.g.k. przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej; jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3).

Z kolei, zgodnie z art. 33 ust. 1 p.g.k., wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, a wydanie decyzji organ poprzedził oceną prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy właścicielami działek podlegających rozgraniczeniu, jak również, że w wyniku czynności przeprowadzonych przez upoważnionego (wskazanego przez Ireneusza Majkowskiego) geodetę doszło do złożenia przez strony zgodnych oświadczeń, które stały się podstawą wydania przez Wójta decyzji o rozgraniczeniu.

Prawidłowo Sąd I instancji ocenił naruszenie tych przepisów jako niezasadne, albowiem do protokołu granicznego z 8 marca 2011 r. geodeta jako załączniki dołączył kopię szkicu wydzielenia drogi w [...], kopię dokumentu nr [...] z przebiegiem drogi, kopię szkicu polowego podstawowego działki nr [...], kopię mapy katastralnej wsi [...], protokół badania ksiąg wieczystych w Sądzie Rejonowym w [...], prowadzonych dla działek nr [...] i [...], wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] z 10 listopada 2010 r., szkic rozgraniczenia nr [...]. W protokole granicznym geodeta zawarł kluczową informację, że z powodu braku dowodów (co należy rozumieć odpowiednio jako dowody niewystarczające do wydania pewnej opinii, poddające w wątpliwość fakty, niepewne, różnie rozumiane i odczytywane, niewyraźne) przebieg granicy ustalono na podstawie oświadczenia stron. W punkcie 12 protokołu wskazano sposób stabilizacji punktów granicznych ustalonych bezspornie. Protokół w dniu 8 marca 2011 r. podpisali własnoręcznie: [...],[...], a także skarżący - [...]. W aktach sprawy znajduje się też protokół kontroli i włączenia dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z operatu rozgraniczenia nieruchomości, z którego wynika, że kontrola została przeprowadzona w dniu 11 lipca 2013 r. w wyniku wykonania pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...] rozgraniczenia działki nr [...] w [...] gm. [...] przez wykonawcę [...] i w tym samym dniu (tj. 11.07.2013 r.) do Urzędu Gminy w [...] wpłynął własnoręcznie podpisany wniosek [...] o wydanie decyzji zatwierdzającej granice opisane w załączonym protokole granicznym. Powyższe dowodzi, że skoro zgromadzone dokumenty nie były wystarczające dla ustalenia przebiegu wszystkich granic działki nr [...] w całości, to geodeta był w świetle powołanego przepisu ustawowego uprawniony do ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron i takie właśnie oświadczenia strony złożyły w dniu 8 marca 2011 r., co z kolei stanowi o braku rażącego naruszenia art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k., a kwestia rażącego naruszenia określonego przepisu jest jednocześnie jedyną badaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (które jak już wskazano jest postępowaniem nadzwyczajnym i jedynie w ściśle określonych okolicznościach decyzja podlega wzruszeniu w tym trybie). Jak już bowiem wyjaśniono o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie, gdy treść kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też zarzut dotyczący naruszenia art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 i 2 p.g.k. nie jest trafny .

Zarzut naruszenia § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości jest zarzutem chybionym albowiem przepis ten nie stanowił podstawy decyzji rozgraniczeniowej, a więc kontrolowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Stosownie do § 8 powołanego rozporządzenia w toku prac przygotowawczych geodeta wykonuje następujące czynności: 1/ zgłasza pracę geodezyjną w ośrodku dokumentacji; 2/ przeprowadza analizę informacji zawartych w dokumentach uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz znajdujących się w księgach wieczystych, a także w dokumentacji uzyskanej od strony; 3/ sporządza, w razie potrzeby, szkic zawierający informacje o przebiegu granic, uzyskane w wyniku wcześniej wykonywanych pomiarów; 4/ określa termin rozpoczęcia czynności ustalenia przebiegu granic i doręcza stronom wezwania do stawienia się na gruncie. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że przywołana regulacja odnosi się do czynności geodety, a nie organu wydającego decyzję, a więc nie mogła stanowić samoistnej podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji o rozgraniczeniu, a zatem nie jest przepisem, który mógł w sposób rażący zostać naruszony przy wydaniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...], a tym samym jako zarzut kasacyjny jest całkowicie bezpodstawny.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 153 k.c. przez dokonanie rozgraniczenia w sposób dowolny, pomijający całkowicie ostatni spokojny stan posiadania. Słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przepis art. 153 k.c. nie miał zastosowania w tej sprawie. W postępowaniu dotyczącym założenia lub modernizacji ewidencji gruntów i budynków, gdy wystąpi spór graniczny, a procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, na podstawie zgodnych wskazań właścicieli, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nie jest możliwa w myśl § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) wówczas przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala geodeta według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2 rozporządzenia). Zastosowanie tego trybu możliwe jest zatem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozgraniczenia, ale w toku sprawy dotyczącej ewidencji gruntów i budynków. W tej sprawie nie było podstaw, aby przesłanka ostatniego spokojnego stanu posiadania mogła być badana przez organ administracji i kontrolowana przez sąd administracyjny. Byłoby to możliwe przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym, gdyby strona w przepisanym terminie zażądała przekazania sprawy do Sądu Rejonowego, o czym była prawidłowo pouczona, jak wynika akt sprawy.

Wykazana powyżej niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej opartych w przeważającej części na naruszeniu prawa materialnego stanowi o braku podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a.

Skarga kasacyjna wyprowadza bowiem błędne twierdzenia jakoby wadliwość wyroku związana z naruszeniem prawa materialnego skutkowała naruszeniem przepisów postępowania regulujących rezultat kontroli sądowej. Z całą stanowczością i po raz kolejny wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi ciężka wadliwość aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozwiązanie takie podyktowane jest zasadą trwałości decyzji administracyjnych, z której wyprowadza się potrzebę dbałości o stabilność obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie zachodziła oczywistość naruszenia prawa, by można było stwierdzić rażące jego naruszenie wypełniające przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie spełnia tej przesłanki podnoszony zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. wywodzony z odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, a także dokonania ustaleń w sposób sprzeczny z treścią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy - mapy wsi [...] - w zakresie stwierdzenia, że dokument ten nie umożliwia odtworzenia umiejscowienia budynku na działce nr [...], podczas gdy w treści tego dokumentu wprost wskazano budynek jako w całości objęty granicami tej działki.

Stawiając ten zarzut, skarżący kasacyjnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zdaje się oczekiwać, aby organ prowadził postępowanie w taki sposób jakby to było postępowanie zwykłe, a więc prowadził postępowanie dowodowe celem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Natomiast przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest - jak już wyżej wskazano - stwierdzenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Czy takie naruszenie miało w sprawie miejsce ocenia się na dzień wydania tej decyzji, a nie dzień wydania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Takie ograniczenie przedmiotu tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie jest kolejny raz prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na stanie faktycznym, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem jej wzruszenia w trybie nieważności.

Skarżący kasacyjnie brał osobiście udział w postępowaniu o rozgraniczenie przedmiotowej nieruchomości zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r., w tym w czynnościach dotyczących ustalenia przebiegu granicy, złożył oświadczenie co do przebiegu granicy wskazanej przez geodetę, co znalazło wyraz w protokole granicznym z 8 marca 2011 r., który został podpisany również przez skarżącego. W piśmie z 11 lipca 2013 r. [...] wniósł o wydanie decyzji zatwierdzającej granice opisane w protokole granicznym z 8 marca 2011 r. Wniosek został podpisany własnoręcznie przez [...] w dniu [...] maja 2013 r. Decyzja rozgraniczeniowa zawierała prawidłowe pouczenie, iż strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od otrzymania decyzji przekazania sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi Rejonowemu. Skarżący kasacyjnie z tej możliwości nie skorzystał, natomiast 4 listopada 2016 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, dążąc w ramach tego postępowania nadzorczego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd ustaleń w sposób sprzeczny z treścią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. W sprawie nie ma wątpliwości, że wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły być znane temu organowi, który wydał decyzję administracyjną, co mogłoby stanowić naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). A zatem, tak sformułowany zarzut nie ma w sprawie niniejszej żadnych podstaw, bo taka sytuacja nie miała miejsca.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on nieusprawiedliwiony. Sąd prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszelkie wymagania określone w tym przepisie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie się już przyjmuje w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Natomiast kwetionowanie merytorycznego stanowiska Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż objęta skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2017 r. wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem, bowiem ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. nie była obarczona wadliwością skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o przepis art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i

3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.