Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 212/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 6, art. 39a ust. 4-5
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola własnym środkiem transportu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną czynnością z dnia 20 grudnia 2021 r. Prezydent Miasta Sopotu negatywnie rozpatrzył wniosek W. K. (dalej zwanego także "skarżącym") o zwrot kosztów przewozu jego niepełnosprawnej córki do przedszkola własnym środkiem transportu.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 listopada 2021 r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek W. K., zawarty w piśmie z dnia 19 listopada 2021 r., o zwrot kosztów przewozu jego niepełnosprawnej córki – H. K. (ur. [...] r.) z miejsca zamieszkania (ul. [...], S.) do przedszkola W. (ul. [...], G.) własnym środkiem transportu, za okres od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Do wniosku skarżący załączył kopie orzeczeń o stopniu niepełnosprawności córki oraz o potrzebie kształcenia specjalnego córki, a także zaświadczenie o liczbie dni, w których jego córka uczęszczała w roku szkolnym 2020/2021 do przedszkola W.

Prezydent Miasta Sopotu, zajmując negatywne stanowisko w piśmie z dnia 20 grudnia 2021 r., po przytoczeniu treści art. 32 ust. 6 oraz art. 39a ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm. – dalej jako: "u.p.o."), wskazał że nie ma podstaw prawnych, aby zwrócić koszty dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola za okres, który upłynął. Organ podkreślił, że w roku szkolnym 2020/2021 (o którym mowa w złożonym wniosku) Miasto S. nie otrzymało żadnego wniosku rodzica oraz informacji wskazującej na okoliczność uczęszczania i dowożenia dziecka we własnym zakresie do przedszkola położonego w innej gminie tj. mieście G. W okresie tym stron, czyli Miasta S. oraz rodziców, nie wiązała jakakolwiek umowa regulująca kwestie i zasady dowozu dziecka do wskazanego we wniosku przedszkola. Zgodnie natomiast z art. 39a ust. 4 u.p.o. zwrot kosztów nastąpić może jedynie na podstawie zawartej umowy, której w tym przypadku nie podpisano.

Niezależnie od powyższego Prezydent Miasta Sopotu wskazał, że gramatyczna wykładania art. 32 ust 6 u.p.o. wskazuje, że obowiązek gminy w tym zakresie dotyczy zapewnienia transportu i opieki tylko do najbliższego przedszkola, natomiast w analizowanej sprawie przedszkole, do którego uczęszczało dziecko - w ocenie organu - nie jest najbliższym przedszkolem od miejsca zamieszkania.

W. K. nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Sopotu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39a ust. 1, art. 32 ust. 6 i art. 127 u.p.o. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

- gmina nie ma obowiązku dowożenia ani zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek nie będących najbliższymi geograficznie miejsca zamieszkania dziecka, niezależnie od tego czy placówka najbliższa geograficznie może w pełni realizować wytyczne orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego;

- gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka za okres przeszły, który już upłynął.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że wraz z żoną – A. K. są rodzicami niepełnosprawnej dziewczynki – H. K.. Córka urodziła się z Zespołem Downa wraz z szeregiem wad towarzyszących (m.in. PACV - częściowy ubytek przegrody przedsionkowo-komorowej, wady przewodu pokarmowego, niedoczynność tarczycy, wada wzroku, globalna hipotomia ciała). Zdiagnozowano u niej niepełnosprawność sprzężoną (niepełnosprawność ruchowa oraz niepełnosprawność intelektualna). Pismem z dnia 19 listopada 2021 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Sopotu o zwrot kosztów przewozu dziecka niepełnosprawnego do przedszkola własnym środkiem transportu w okresie 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Przedmiotowy wniosek poprzedzony został konsultacjami telefonicznymi i mailowymi z Wydziałem Oświaty Urzędu Miasta S. z czerwca 2021 r. W informacji mailowej z Urzędu Miasta z dnia 30 czerwca 2021 r. nie ma wzmianki o konieczności złożenia wniosku w odpowiednim terminie lub zawarcia umowy z gminą.

Następnie skarżący, odnosząc się bezpośrednio do stanowiska zajętego przez organ w zaskarżonej czynności i powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt III SA/Lu 222/20), wskazał, że w świetle art. 39a ust. 4 i ust. 5 u.p.o. nie ma jednakże przeszkód, by w zawartej umowie został przewidziany zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do placówki także za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli rodzice w całym wskazanym we wniosku okresie realizowali przewozy dziecka do palcówki i wykazali spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 4 u.p.o.

W zakresie pojęcia "najbliższego przedszkola" skarżący wskazał natomiast, że zgodnie z przepisem art. 32 ust. 5 u.p.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Zgodnie jednak z ustaloną linią orzecznictwa nie chodzi o najbliższą geograficznie jakąkolwiek placówkę, ale o taką, która zapewnia odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki określony w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Tymczasem Prezydent Miasta Sopotu dokonał gramatycznej wykładni przepisu art. 32 ust. 6 u.p.o. wskazując, że przedszkole do którego uczęszczała jego córka "nie jest najbliższym przedszkolem od miejsca zamieszkania". Taka wykładnia kłóci się z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednocześnie Prezydent nie odniósł się do potrzeb jego dziecka wskazanych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego oraz orzeczeniu o niepełnosprawności i faktycznych możliwości znalezienia przedszkola bliższego miejscu zamieszkania dziecka. Skarżący zaznaczył w tym zakresie, że wraz z żoną poszukiwali odpowiedniego przedszkola jak najbliżej miejsca zamieszkania, jednakże z uwagi na brak możliwości realizacji wytycznych z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub z uwagi na limity miejsc placówka wybrana przez nich jest najbliższą miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 32 ust. 6 u.p.o.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sopotu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej czynności.

Prezydent Miasta Sopotu odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że Miasto S. w całym okresie roku szkolnego 2020/2021 nie było w jakikolwiek sposób informowane przez rodziców, w tym przez skarżącego, o uczęszczaniu dziecka do przedszkola, jak też o potrzebie zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do placówki. Pierwszą informacją wskazującą na okoliczność dowozu dziecka do przedszkola w roku szkolnym 2020/2021, we własnym zakresie, był mail z dnia 28 czerwca 2021 r., adresowany do Wydziału Oświaty UM S., otrzymany po zakończeniu roku szkolnego. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że wcześniej w całym okresie roku szkolnego 2020/2021 rodzice dziecka nie zgłaszali jakichkolwiek innych wniosków i pism związanych z koniecznością zapewnienia przez Gminę obowiązku dowozu dziecka do wskazanego przedszkola. Tym samym czynienie Miastu S. zarzutu, że nie zapewniło dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola jest zarzutem całkowicie chybionym. Brak wniosku w tym zakresie uniemożliwił Gminie możliwość realizacji takiego obowiązku. Tym samym organ podtrzymuje w całości swoje stanowisko prezentowane w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 20 grudnia 2021 r., że - zgodnie z art. 39 ust. 4 u.p.o. - w sytuacji dowożenia dziecka do przedszkola przez rodziców we własnym zakresie, zwrot kosztów nastąpić może jedynie na podstawie zawartej umowy, której w tym przypadku nie podpisano. Zdaniem organu nie ma również wystarczających podstaw i uzasadnienia do zawarcia takiej umowy, skutkującej nałożeniem na niego obowiązku zwrotu kosztów dowozu dziecka za okres przeszły, który już upłynął.

Ponadto Prezydent Miasta Sopotu wskazał, że konsekwentnie utrzymuje, iż dla dzieci zamieszkałych w S. jednostkami oświatowymi zapewniającymi realizację obowiązku przedszkolnego dzieciom z niepełnosprawnościami były i są m.in. Przedszkole nr [...] w S. oraz Przedszkole Specjalne nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] przy ul. [...] w S. Obie te jednostki były i są w stanie zrealizować i zapewnić spełnienie wszystkich wytycznych wynikających z treści załączonego do wniosku orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 13 lipca 2017 r. Ponadto organ zaznaczył, że także Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w S. im. [...], w ramach którego funkcjonuje przedszkole specjalne, jest i był w stanie zrealizować wszystkie zalecenia edukacyjno-terapeutyczne zawarte w załączonym do wniosku orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zgodnie z potrzebami dziecka skarżącego (w załączeniu przedstawiono oświadczenie Dyrektora ZSZ nr [...] w S.). Tym samym argument skarżącego, że przedszkole W. w G. w 2020 r. było najbliższą jednostką, która zapewniała w roku 2020 w pełni realizację zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu, w ocenie organu, jest argumentem chybionym, a nadto niezgodnym z prawdą.

Organ nadmienił, że skarżący w złożonej skardze nie wskazał, jakich konkretnie wytycznych wskazanych i wymienionych w orzeczeniu nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego nie były i nie są w stanie zrealizować placówki oświatowe prowadzone przez Miasto S.

W piśmie procesowym z dnia 31 października 2022 r. skarżący, przedkładając wydane wobec córki orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 13 lipca 2017 r. oraz z dnia 23 maja 2022 r., podkreślił, że praca dziewczynki podczas zajęć lekcyjnych w klasie integracyjnej oraz zajęć rewalidacyjnych (indywidualnych i grupowych) prowadzona powinna być z wykorzystaniem metod i form zgodnych z założeniami Down Syndrom Education International (DSE), zaś w Trójmieście jedynym przedszkolem działającym wg standardów DSE było przedszkole W. w G. (a od 2021 r. przedszkole "[...]" w G., którego córka była pierwszym rocznikiem). Wyjaśnił, że na terenie S. nie istniała i nadal nie istnieje żadna placówka, która realizuje model oparty na wytycznych DSE. Zaznaczył także, że orzeczenie z 2017 r. wskazuje na konieczność kształcenia córki w przedszkolu ogólnodostępnym w oddziale integracyjnym, przedszkolu integracyjnym lub przedszkolu specjalnym, przy czym kolejność wymienienia rodzajów placówek jest nieprzypadkowa, a zatem w pierwszej kolejności córka powinna uczęszczać do przedszkola ogólnodostępnego, gdyby to się nie udało to do przedszkola integracyjnego, natomiast przedszkole specjalne to ostateczność. Skarżący podkreślił, że potrzeby edukacyjno-wychowawcze jego córki, na które wskazano w orzeczeniu z 2017 r., wymagały szczególnego i indywidualnego dostosowania metod i form pracy odpowiednich co do możliwości dziecka i pełną realizację tych zaleceń umożliwiało w tamtym czasie jedynie przedszkole W. w G. z uwagi na wieloletnie doświadczenie pracy z dziećmi z Zespołem Downa, realizację programu edukacji w oparciu o wytyczne i standardy DSE oraz posiadanie kadry nauczycielskiej ukierunkowanej na pracę z dziećmi z Zespołem Downa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a więc także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 20 grudnia 2021 r., którą nie uwzględniono wniosku skarżącego o zwrot kosztów przewozu jego niepełnosprawnej córki z miejsca zamieszkania do przedszkola własnym środkiem transportu w okresie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, że odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły – co oczywiście tyczy się także przypadków przejazdu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola - jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu wskazanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18). Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 2117/20), już pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, utrwalony był pogląd, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego, a więc podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli stanowią inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i pogląd ten zachowuje w pełni aktualność pod rządem ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.

Kontrolowana czynność organu nie miała wyłącznie charakteru informacyjnego. Zawierała bowiem władczą wypowiedź w przedmiocie braku prawnej możliwości refundacji poniesionych kosztów związanych dowożeniem dziecka niepełnosprawnego do przedszkola.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm. – dalej jako "u.p.o."). Zgodnie z art. 32 ust. 6 u.p.o. obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Stosownie zaś do art. 39a u.p.o. obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (ust. 1). Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (ust. 4), przy czym wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 5).

Pomiędzy stronami nie ma sporu co do wykładni art. 39a u.p.o. w zakresie, w jakim przewiduje on dwie formy realizacji wskazanego w art. 32 ust. 6 u.p.o. obowiązku przez gminę. Pierwszą formą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą - która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna. Zaznaczenia przy tym wymaga jednak to, że – jak zostało uznane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom/dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowo-wychowawczej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co należy podkreślić - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 79/21; w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 770/21; w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18 oraz w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17).

Powyższe oznacza, że w przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, organ (tutaj: prezydent miasta) nie może uchylić się od zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu dziecka oraz jego opiekuna. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że inna interpretacja art. 39a ust. 4 i ust. 5 u.p.o. pozostaje sprzeczności z celem systemu oświaty. System ten bowiem zapewnia w szczególności: wychowanie rozumiane jako wspieranie dziecka w rozwoju ku pełnej dojrzałości w sferze fizycznej, emocjonalnej, intelektualnej, duchowej i społecznej, wzmacniane i uzupełniane przez działania z zakresu profilaktyki problemów dzieci i młodzieży (art. 1 pkt 3 u.p.o.); dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej (art. 1 pkt 5 u.p.o.); możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (art. 1 pkt 6 u.p.o.), a także opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (art. 1 pkt 7 u.p.o.). Tak skonstruowany system oświaty jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP) oraz obowiązku zapewnienia przez władze publiczne powszechnego i równego dostępu do kształcenia oraz tworzenia systemu indywidualnej pomocy finansowej dla uczniów (art. 70 ust.4 Konstytucji RP). Z tego więc powodu należy uznać, że skoro ustawa – Prawo oświatowe nie zawiera norm określających termin złożenia przez rodziców wniosku o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnych dzieci do przedszkola czy uczniów do szkoły, a – co zostało powyżej zaznaczone - przewiduje zwrot kosztów, to przyjąć należy, że założeniem ustawy jest uprzednie poniesienie tych kosztów przez rodziców oraz ich następczy zwrot na rzecz rodziców przez gminę. Zgodnie z art. 39a ust. 4 i ust. 5 u.p.o. zwrot następuje na podstawie umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, zawartej w terminie 14 dni od uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Jednakże w świetle przywołanych przepisów ustawy nie ma przeszkód, by w zawartej umowie został przewidziany zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola czy ucznia do szkoły także za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli rodzice w całym wskazanym we wniosku okresie realizowali przewozy dziecka do przedszkola czy szkoły i wykazali spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 6 czy art. 39 ust. 4 u.p.o. Przepisy ustawy nie wykluczają zwrotu kosztów za okres przed zawarciem umowy, a zatem należy przyjąć, że wolą ustawodawcy nie było ograniczenie terminu dochodzenia refundacji poniesionych kosztów z tytułu przewozu niepełnosprawnego dziecka do placówki oświatowo-wychowawczej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 4435/21 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 223/20).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone powyżej stanowisko, że z jednej strony ustawa - Prawo oświatowe nie zawiera norm określających termin złożenia przez rodziców wniosku o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnych dzieci do przedszkola (uczniów do szkoły), z drugiej zaś strony nie można pomijać tego, że ustawa ta przewiduje zwrot poniesionych przez rodziców kosztów transportu i opieki nad dzieckiem. Zatem założeniem ustawy jest uprzednie poniesienie tych kosztów przez rodziców oraz ich następczy zwrot na ich rzecz przez gminę. Zgodnie z art. 39a ust. 4 i ust. 5 u.p.o. zwrot następuje na podstawie umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, zawartej w terminie 14 dni od uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. W ocenie Sądu w świetle przywołanych przepisów ustawy nie ma przeszkód, by w zawartej umowie został przewidziany zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola także za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli rodzice w całym wskazanym we wniosku okresie realizowali przewozy dziecka do przedszkola i wykazali spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 32 ust. 6 u.p.o. Przepisy ustawy nie wykluczają zwrotu kosztów za okres przed zawarciem umowy. W konsekwencji należy uznać, że złożenie wniosku przez skarżącego w dniu w 24 listopadzie 2021 r. nie mogło samo w sobie stanowić przeszkody do przyznania zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącego w roku szkolnym 2020/2021 w związku z zapewnieniem przejazdu niepełnosprawnej córce do i z przedszkola. Kwestia zwrotu kosztów przewozu dziecka do przedszkola powinna zostać uregulowania zatem stosowną umową zawartą pomiędzy rodzicami dziecka a gminą (organem), także w sytuacji, gdy wniosek o refundację kosztów – jak w omawianej sprawie - dotyczy okresu wcześniejszego, w którym był realizowany dowóz dziecka do placówki we własnym zakresie przez rodziców. Brak zatem uprzedniego zawarcia przez rodziców niepełnosprawnej H. K. z Miastem S. wskazanej umowy nie mógł usprawiedliwiać - niezgodnego z treścią art. 39a ust. 1 u.p.o. - stanowiska organu o braku normatywnych podstaw do refundacji kosztów za okres od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Nie wolno bowiem pomijać, że prawo do zwrotu kosztów wynika z przepisu ustawy, a następnie tylko konkretyzuje się poprzez zawarcie umowy.

Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu zaskarżonej czynności Prezydent Miasta Sopotu zwrócił także uwagę, że gramatyczna wykładania art. 32 ust 6 u.p.o. wskazuje, iż obowiązek gminy w tym zakresie dotyczy zapewnienia transportu i opieki tylko do najbliższego przedszkola, natomiast w analizowanej sprawie przedszkole, do którego uczęszczało dziecko - w ocenie organu - nie było najbliższym przedszkolem od miejsca zamieszkania.

Interpretacja normy art. 32 ust. 6 u,p.o. wymaga jej zestawienia z niepełnosprawnością konkretnego dziecka, która to niepełnosprawność może różnić się zarówno rodzajem, jak i zakresem. Dlatego "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka placówka, który pozwala jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem jest najpełniej dostosowana do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Nie musi to być placówka najbliższa w rozumieniu faktycznej odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Placówka bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14). W sytuacji zatem, w której organ twierdzi, że realizacja zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, zostanie zapewniona przez inną placówkę, która jest położona bliżej miejsca zamieszkania dziecka, powinien również wykazać, że ta najbliższa (geograficznie) placówka może zapewnić dziecku odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia jego niepełnosprawności, dokonując w tym zakresie indywidualnej oceny w świetle w szczególności orzeczenia o niepełnosprawności i orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka. Należy przy tym zauważyć, że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka powinna być przez organ dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej oraz z uwzględnieniem, że skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 32 ust. 6 czy art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne, zaś uprawnienie to jest ściśle skorelowane z obowiązkiem gminy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 769/19 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 398/20).

Skarżący we wniosku o zwrot kosztów zaznaczył, że córka wcześniej uczęszczała do Przedszkola Niepublicznego przy ul. [...], ale z uwagi na niemożność zapewnienia dziecku warunków w pełni odpowiadających jego potrzebom – po konsultacji z dyrekcją tego przedszkola oraz Poradnią Psychologiczno-Pedagogiczną w S. – rodzice podjęli decyzję o zmianie przedszkola na przedszkole zlokalizowane w G. na U. Wnioskodawca wskazał, że ta właśnie placówka - przedszkole W. w G. w 2020 r. była najbliższą, która umożliwiała w pełni realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, ale także jedyną placówką przedszkolną na terenie Trójmiasta, która wobec dzieci z Zespołem Downa realizowała wytyczne, a więc stosowała metody i formy edukacyjne zgodne z założeniami Down Syndrom Education International (DSE) – tj. organizacji międzynarodowej, która wspiera badania naukowe i dostarcza oparte na dowodach metody i informacje w celu poprawy nauczania dzieci z Zespołem Downa. Koncentruje się na praktycznych badaniach naukowych osób z Zespołem Downa, precyzyjnie określając ich trudności w nauce oraz oceniając i dostosowując metody nauczania oraz terapie opracowywane z myślą o szczególnych potrzebach takich osób.

Organ podejmując zaskarżoną czynność w ogóle nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego we wniosku z dnia 24 listopada 2021 r. wyjaśnień dotyczących indywidualnych potrzeb dziecka – H. K. w kontekście uzasadnienia wyboru przez rodziców przedszkola w G., stwierdzając jedynie lakonicznie, że "przedszkole, do którego uczęszczało dziecko, w ocenie Miasta S. nie jest najbliższym przedszkolem od miejsca zamieszkania dziecka".

Dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego organ uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie, wskazując, że dla dzieci zamieszkałych w S. jednostkami oświatowymi zapewniającymi realizację obowiązku przedszkolnego dzieciom z niepełnosprawnościami były i są m.in. Przedszkole nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w S. oraz Przedszkole Specjalne nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych nr [...] przy ul. [...] w S., które – w ocenie organu - były i są w stanie zrealizować i zapewnić spełnienie wszystkich wytycznych wynikających z treści załączonego do wniosku orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia 13 lipca 2017 r., załączając przy tym do odpowiedzi na skargę na dowód tego stanowiska informację przedstawioną przez Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w S., że w ramach przedszkola specjalnego, wchodzącego w skład ZSS nr [...], byłyby realizowane wszystkie zalecenia edukacyjno-terapeutyczne, zgodnie z potrzebami H. K.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedstawione działanie, tj. uzupełnianie uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia w odpowiedzi na skargę, jest działaniem oczywiście spóźnionym. Każda bowiem forma załatwienia sprawy indywidualnej wymaga od organu szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, natomiast próba odniesienia się do określonych twierdzeń czy dokumentów dokonywana dopiero w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braku należytego uzasadnienia zaskarżonej czynności. Odpowiedź na skargę stanowi bowiem wyłącznie pismo procesowe, zaś organ powinien poczynić ustalenia istotne dla prawidłowego rozpoznania wniosku przed dokonaniem czynności i dać im wyraz w jej uzasadnieniu, by umożliwić sądowi kontrolę prawidłowości tej czynności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 626/21).

Niezależnie jednak od powyższego, podniesiona przez Prezydenta Miasta Sopotu w odpowiedzi na skargę argumentacja nie świadczy, w ocenie Sądu, że na terenie Miasta S. znajduje się placówka przedszkolna spełniająca szczególne wymogi edukacyjne H. K., w tym w szczególności te wynikające także z treści obowiązującego w roku szkolnym 2020/2021 orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka z dnia 13 lipca 2017 r. Z zalecenia nr 1 wskazanego w ww. orzeczeniu wynika, że w odniesieniu do H. K. jest "wskazane kształcenie specjalne w przedszkolu ogólnodostępnym w oddziale integracyjnym, przedszkolu integracyjnym lub przedszkolu specjalnym z uwagi na niepełnosprawność sprzężona – niepełnosprawność ruchowa i niepełnosprawność intelektualna w stopniu lekkim, do rozpoczęcia nauki w szkole". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano natomiast, że "H. wymaga stałej, specjalistycznej opieki oraz dostosowań w procesie wychowania i edukacji. Jedynie daleko idąca indywidualizacja kontaktu z nauczycielem oraz dostosowanie metod i form pracy do możliwości dziecka pozwoli dziewczynce na funkcjonowanie w środowisku rówieśniczym adekwatnie do swoich psychofizycznych możliwości, będzie sprzyjało optymalnej stymulacji rozwoju kompetencji i umiejętności dziewczynki".

Mając powyższe na uwadze należy w ocenie Sądu podzielić stanowisko skarżącego, że w treści przywołanego zalecenia nr 1 zawarto gradację rodzaju placówek przedszkolnych stanowiących najkorzystniejszą dla H. K. formę kształcenia specjalnego, tj. począwszy od przedszkola ogólnodostępnego w oddziale integracyjnym a skończywszy na przedszkolu specjalnym. Już choćby z tego powodu należy stwierdzić, że załączone do odpowiedzi na skargę oświadczenie Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] w S. o możliwości kształcenia tam H. K. w ramach przedszkola specjalnego, jest co najmniej niewystarczające dla przyjęcia, że Miasto S. jak najpełniej, we wskazanej placówce, realizowałoby zalecenia zawarte w ww. orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego H. K. Niezależnie od powyższego należy mieć też na uwadze, że organ w żaden sposób (nie wynika to w szczególności z powołanego oświadczenia Dyrektora ZSS nr [...] w S.) nie wykazał, że na terenie S. funkcjonowały w roku 2020/2021 takie placówki przedszkolne, które były w stanie zapewnić H. K. odpowiednie metody pracy i nauki, dostosowane do stopnia i rodzaju jej niepełnosprawności, a więc - niezależnie od stałej i specjalistycznej opieki oraz daleko idącej indywidualizacji kontaktu dziecka z nauczycielem – zapewniające jej realizację kształcenia w ramach "edukacji włączającej", a jednocześnie wykorzystujące w ścieżce edukacyjnej wskazania i zalecenia DSE, których konieczność z uwagi na córkę ze zdiagnozowanym Zespołem Downa wskazywał skarżący w uzasadnieniu wniosku z dnia 24 listopada 2021 r., a co – w świetle zaleceń wynikających z "aktualnego" orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego H. K. – stanowić winno okoliczność istotną przy ustalaniu przez organ "najbliższego przedszkola", które w pełni miałoby urzeczywistniać oczekiwania i potrzeby edukacyjno-wychowawcze H. K.

Reasumując, podejmując zaskarżoną czynność organ nie dokonał - w kontekście analizy przesłanki "najbliższego przedszkola" - jakiejkolwiek oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawności dziecka, nie ocenił zarówno załączonej do wniosku dokumentacji, ale też nie odniósł się do wyjaśnień wnioskodawcy dotyczących wyboru wskazanego przedszkola z uwagi na szczególne zaspokojenie i realizację potrzeb edukacyjnych w odniesieniu do dziecka z Zespołem Downa, zaś przedstawione na etapie postępowania przez tut. Sądem wyjaśnienia – abstrahując od oczywistego ich spóźnienia – nie mogą w okolicznościach niniejszej sprawy skutecznie kwestionować stanowiska strony skarżącej odnośnie wyboru dla córki przedszkola W. w G. w kontekście wniosku o refundację kosztów przejazdu dziecka, gdyż nie wynika z tych wyjaśnień organu, że faktycznie w bliższej odległości, w szczególności na obszarze Miasta S., znajdowało się w roku 2020/2021 przedszkole, które spełniało szczególne wymogi edukacyjne H. K.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że czynność Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 20 grudnia 2021 r. naruszyła prawo, gdyż została oparta na błędnej wykładni art. 39a ust. 1 oraz ust. 4 i ust. 5 oraz art. 32 ust. 6 u.p.o., co miało wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania - punkt 2. sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i zasądził od Gminy Miasta S. na rzecz skarżącego koszty postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł.

Przy ponownym podejmowaniu czynności w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu H. K. do przedszkola w roku 2020/2021 Prezydent Miasta Sopotu uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności – dokonując oceny, które przedszkole było najbliższe w świetle przedstawionej wykładni art. 32 ust. 6 u.p.o. - uwzględni indywidualne potrzeby dziecka w procesie edukacyjno-wychowawczym wynikające ze zdiagnozowanego u niego Zespołu Downa i z zapewnienia mu odpowiednich metod i form nauki uwzględniających założenia DSE, a następnie uzasadni podjętą czynność w sposób spełniający wyżej wskazane wymagania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).