Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1214/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 3, art. 45 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 523/13 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od A. S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/13, oddalił skargę A. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: raportem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w R. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji w R. uwzględnił prośbę skarżącego i rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zwolnił go na podstawie art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) ze służby z dniem [...] listopada 2011 r. W rozkazie o zwolnieniu ze służby wskazano, że decyzja ta na podstawie art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 98, poz. 267, ze zm.) – dalej: K.p.a. podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania od powyższego rozkazu personalnego.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. zatytułowanym "skarga" A. S. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wskutek wezwania przez organ I instancji do sprecyzowania ww. wniosku podał, iż domaga się stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W toku postępowania wystąpił do organu I instancji między innymi o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: S. S., A. W., M. K. na potwierdzenie okoliczności "zmuszenia" go przez Naczelnika Wydziału Patrolowo - Interwencyjnego Komendy Miejskiej Policji w R. do złożenia raportu o zwolnienie ze służby w Policji. Dalej dowodził, iż zastosowano wobec niego groźby karalne, wskutek czego raport o zwolnienie ze służby złożył pod wpływem przymusu psychicznego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. nie uwzględnił tego wniosku, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. S., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolne ustalenie, że raport zawierający prośbę o zwolnienie ze służby w Policji nie był obarczony wadą oświadczenia woli. Ponadto zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, polegające na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu, jak i art. 61 Kodeksu cywilnego polegające na przyjęciu, że nie cofnął złożonego raportu o zwolnienie ze służby, podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że "w skardze z dnia [...] lipca 2011 r." (winno być 2012r.) złożył oświadczenie woli o cofnięciu tego raportu z uwagi na ujawnioną wadę oświadczenia woli. Wobec powyższego wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r., ewentualnie uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił instytucję nieważności decyzji administracyjnych, do których zalicza się rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności, w szczególności uregulowana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zwolnienie ze służby nie naruszało rażąco prawa ani nie nastąpiło bez podstawy prawnej. W jego ocenie funkcjonariusz w pełni świadomie podjął decyzję o wystąpieniu z szeregów Policji, a także nie był w błędzie co do treści podejmowanej przez siebie czynności prawnej. Ponadto brak jest podstaw do twierdzenia, iż swoją decyzję w tym zakresie podjął w wyniku "groźby bezprawnej". Prowadzone przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w R. postępowanie skargowe nie potwierdziło podnoszonych przezeń zarzutów w tym zakresie. Dodał przy tym, że przepis art. 88 Kodeksu cywilnego dotyczy tylko oświadczeń składanych innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne (art. 1 Kodeksu cywilnego), nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności oświadczeń składanych organom państwa w ramach obowiązujących procedur. W sytuacji, gdy wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w Kodeksie cywilnym (a takie w niniejszej sprawie nie występują) oraz nie został w sposób skuteczny cofnięty, co wykazano wyżej, organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji. W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącego kwestii gróźb karalnych, które w jego ocenie bezpośrednio doprowadziły do złożenia raportu o zwolnienie ze służby w Policji, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest uprawniony do uznania, iż doszło do przestępstwa. Rozpatrując zarzut odwołującego się dotyczący niewykonalności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na nałożenie na niego obowiązku rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego wskazał, iż rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną funkcjonariusza Policji wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest warunkowana rozliczeniem się policjanta z obowiązków służbowych. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego "zwolnienia ze służby przed upływem terminu na wniesienie odwołania" organ odwoławczy wskazał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. podlegał wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania na zasadzie art. 130 § 4 K.p.a., bo był zgodny z żądaniem wszystkich stron. Gdyby skarżący skorzystał z prawa do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w R. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji (czego nie uczynił), wstrzymałoby ono wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego. Następnie organ odwoławczy podniósł, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji nie jest też obarczony żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wyjaśnił również, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ I instancji zasadnie zaś uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez stronę, przy czym w uzasadnieniach wydanych postanowień wskazał, jakie przesłanki legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S., postulując jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał na podnoszone wcześniej zarzuty dotyczące nieważności zaskarżonej decyzji, dowodząc nadto uchybienia przepisom prawa procesowego. W jego ocenie skutecznie uchylił się od skutków raportu o zwolnieniu ze służby, który był dotknięty wadami oświadczenia woli.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, w całości podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego złożył jako załącznik do protokołu oświadczenie skarżącego z dnia [...] października 2013 r. oraz wyciąg z aktu oskarżenia przeciwko skarżącemu. Z oświadczenia wynika, że wniosek skarżącego został złożony pod wpływem błędu oraz w wyniku podstępu jego bezpośredniego przełożonego, w związku z tym uchyla się on od skutków prawnych swojego oświadczenia woli zawartego w raporcie z dnia [...] listopada 2011 r., a powyższe czyni przed upływem terminu jednego roku od dnia wykrycia błędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja nie wypełnia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 K.p.a., bo nie jest dotknięta żadną wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności, którą to instytucję na wstępie części rozważającej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przybliżył. W jego ocenie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które to mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jego zdaniem, wbrew zarzutowi skargi, organ zwalniając skarżącego ze służby dochował ustawowego terminu zwolnienia, ponieważ z wnioskiem o zwolnienie ze służby policjant wystąpił w dniu [...] listopada 2011 r., a zwolnienie nastąpiło z ww. dniem, czyli w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 57 K.p.a., bowiem z uwagi na brzmienie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji skarżący mógł zostać zwolniony już w dniu złożenia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Sformułowanie użyte w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji: "w terminie do 3 miesięcy" wskazuje bowiem jedynie końcowy moment, do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Zwolnienie ma więc nastąpić najpóźniej w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. W sprawie nie zachodzi również druga z przesłanek do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegająca na braku podstawy prawnej do wydania ww. rozkazu - stanowi ją bowiem właśnie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Do oświadczenia policjanta ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Tym samym z uwagi na treść art. 61 Kodeksu cywilnego skarżący, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Z akt sprawy nie wynika wreszcie, aby skarżący złożył skuteczne oświadczenie o wystąpieniu ze służby w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Tym samym jego oświadczenie nie mogło być uznane przez organ za nieważne w rozumieniu art. 82 Kodeksu cywilnego. Podobnie nie wykazał również, aby złożył raport o zwolnienie ze służby pod wpływem błędu czy też podstępu bezpośredniego przełożonego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego co do niewykonalności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na nałożenie na niego obowiązku rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Za słuszne w tej kwestii uznał stanowisko organu, że przedmiotowy rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną skarżącego jako funkcjonariusza Policji wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) organ zwalniający zobligowany jest wprawdzie poinformować o takiej okoliczności jak m.in. termin rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, jednak wskazanie powyższego w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby ma wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest zatem warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych. Ponadto, z rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby wynika, że policjant został zobowiązany do rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Kwestia zaś tego, czy rozliczenie takie było wykonalne czy też niewykonalne w dniu zwolnienia ze służby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. W ocenie Sądu I instancji zarzuty skarżącego mogłyby mieć znaczenie przy kontroli w trybie zwykłym rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, wskutek złożonego od niego odwołania, co wszak nie miało miejsca. Zarzuty te nie mogą zaś znaleźć oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. rozkazu personalnego. W tym stanie rzeczy, Sąd ten na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną A. S., zarzucając mu naruszenie:

1) prawa procesowego, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 §1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzało się do zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, dowolnego ustalenia, że raport A. S. zawierający prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji nie był obarczony wadą oświadczenia woli, zaniechania dopuszczenia dowodów wskazanych przez stronę w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. - na okoliczność zmuszenia jej do złożenia raportu z prośbą o zwolnienie, cofnięcia tego oświadczenia woli, które to okoliczności mają znaczenie dla wykazania podstawy prawnej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2011 r., wreszcie bezzasadnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.;

2) przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, polegające na dokonaniu błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że przepis ten uprawnia organ administracyjny do zwolnienia skarżącego ze służby w terminie do 3 miesięcy i wskazuje jedynie końcowy moment, do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby;

3) przepisów postępowania - art. 57 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie daty zwolnienia skarżącego ze służby w dniu złożenia raportu z prośbą o zwolnienie, pomimo iż bieg terminu do zwolnienia skarżącego ze służby wynoszący 3 miesiące (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji) rozpoczyna się od dnia następnego po dacie złożenia pisemnej prośby o zwolnienie;

4) przepisów prawa materialnego - art. 61 Kodeksu cywilnego przez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący nie cofnął złożonego raportu o zwolnienie go ze służby, podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że w "skardze" z dnia [...] lipca 2011 r. (winno być 2012 r.) skarżący złożył oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego raportu z uwagi na ujawnioną wadę oświadczenia woli;

5) przepisów prawa materialnego - art. 82, art. 84 § 1, art. 87 Kodeksu cywilnego przez brak ich zastosowania do oceny skutków prawnych oświadczenia woli skarżącego o rezygnacji ze służby i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że nie uchylił się on od skutków prawnych złożonego wniosku o wystąpieniu ze służby;

6) przepisów prawa materialnego w postaci § 22 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. przez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma wyłącznie charakter porządkowo-ewidencyjny;

7) przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie brak jest przesłanek wskazanych w tych przepisach skutkujących stwierdzeniem nieważności rozkazu-decyzji o zwolnieniu ze służby.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w/w zarzuty umotywowano, akcentując przede wszystkim uchybienia procesowe, jakich w ocenie autora skargi kasacyjnej dopuścił się Sąd meriti oraz organy administracji, a których niepopełnienie doprowadziłoby do prawidłowej oceny skutków wadliwego oświadczenia woli - raportu o zwolnieniu ze służby i jego odwołania, a w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepsianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyczerpująco wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej.

Rozpoznawane w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nietrafne. Przede wszystkim podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie wyłącznie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem w zasadzie tylko one mogą zostać naruszone przez sądy administracyjne, które nie procedują na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty uchybienia tym przepisom winny zostać przeto powiązane z zarzutami naruszenia P.p.s.a. Tak się jednak nie stało. Co prawda uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), opowiedziała się za liberalnym ujęciem tej kwestii i koniecznością rozpoznania nawet tak sformułowanych zarzutów, wszak tu wyraźnie odnoszą się one do organów, zatem stosując tę liberalną wykładnię najwyżej jako pominięcie tych wadliwości przez Sąd meriti można było je ocenić. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia, a zebrane przez organ dowody były kompletne i pozwalały na wydanie decyzji. Nie wskazano przy tym w skardze kasacyjnej, jakie jeszcze dowody należało przeprowadzić, na czym polegała wadliwość oceny tych, które dopuszczono, ani dlaczego zaskarżona decyzja nie odpowiadała wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Nadto nie wykazano, aby naruszono reguły zaufania do władzy publicznej, informowania stron oraz czynnego udziału stron w postępowaniu. W związku z tym, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie mogły odnieść skutku, tym bardziej, że nie wykazano wpływu ewentualnego uchybienia na wynik sprawy. Natomiast zarzut naruszenia art. 57 K.p.a. (bez wskazania jego jednostki redakcyjnej) jest chybiony także z tej przyczyny, że terminy w nim uregulowane są terminami procesowymi, zaś kwestionowany termin z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter materialnoprawny. Podobnie rzecz się ma z regulacją art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., która dotyczący kwestii materialnoprawnych.

Przechodząc do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego uznać należy, że i ona jest niezasadna. Sądowi I instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji. Wskazać trzeba, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że przepis ten wskazuje jedynie końcowy moment, do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. W takiej sytuacji zwolnienie skarżącego w tym samym dniu, w którym wystąpił on z prośbą o zwolnienie go ze służby nie narusza przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zatem tym bardziej art. 57 K.p.a. Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 61 k.c., zgodnie z którym oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem, co nie miało miejsca w sprawie. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane równocześnie z jego złożeniem, a po tym jak doszło do wiadomości adresata, tylko za jego zgodą, której w sprawie nie wyrażono. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia woli, którym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie o wystąpieniu ze służby w Policji. Wbrew twierdzeniom skarżącego oświadczenie z dnia [...] lipca 2012 r. nie może zostać uznane za skuteczne cofnięcie oświadczenia woli złożonego w dniu [...] listopada 2011 r., gdyż nie dotarło równocześnie z oświadczeniem, ani nie uczyniono tego za zgodą organu. W niniejszej sprawie nie zostały również naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 82, art. 84 § 1, art. 87 K.c. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa wady oświadczenia woli w rozumieniu tych przepisów nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 października 2013 r., II GSK 846/12; z dnia 11 lipca 2007 r., II OSK 1042/06 i z dnia 30 listopada 2001 r., II SA 2142/00 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracyjne nie są władne do badania wad oświadczeń woli, bo może to nastąpić tylko na drodze sądowej. Zatem nie mogły stwierdzić, czy raport o wystąpieniu ze służby skarżący złożył w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, w błędzie co do treści czynności prawnej, czy pod wpływem groźby bezprawnej. Przy czym jego twierdzenia wydają się gołosłowne. Chybiony jest także zarzut naruszenia § 22 ust. 1 pkt 8 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. Wskazać bowiem należy, że w treści rozkazu o zwolnieniu ze służby skarżący został pouczony o obowiązku rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku, zaś kwestia tego, czy rozliczenie takie było wykonalne czy też niewykonalne w dniu zwolnienia ze służby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. W takiej sytuacji w pełni należy podzielić stanowisko Sądu meriti oraz organu, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się przez Policjanta z zadań służbowych, a wskazanie powyższego ma wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny.

Co się tyczy zastosowania i wykładni przepisów art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., to przede wszystkim w tej sprawie nie dowodzono wystąpienia innych przesłanek nieważności poza wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, toteż zarzut dotyczący pozostałych podstaw jest nieporozumieniem. Godzi się zatem przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym rozkazie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może jednak zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych, czyli nie wymaga stosowania specjalnych i szerokich metod wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013r., I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta oddziałuje w sposób niedający się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi przy tym o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, dlatego tam gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429). Zatem zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Takich okoliczności w sprawie brak, co słusznie skonstatowały organy i Sąd meriti, a co wynika z przytoczonych wywodów.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.