Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2462/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 509/13 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 8 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 509/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kłodawa z [...] grudnia 2012 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] października 2012 r. S. W. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, obuwia i środków wzmacniających wskazując, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Gorzowie Wlkp. Podkreślił, że został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy, lecz składa odwołanie. Pozostaje bez środków do życia od wielu miesięcy. Nie osiąga żadnych dochodów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Kierownik GOPS z upoważnienia Wójta Gminy Kłodawa odmówił przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup obuwia na zimę i środków wzmacniających, ponieważ S. W. nie podjął prac społecznie użytecznych, do wykonania których skierował go Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Kłodawie. Skarżący nie odbierał pism, które organ dwukrotnie do niego kierował. W związku z tym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), organ odmówił przyznania wskazanych świadczeń, pomimo spełniania przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, uzasadniając to odmową współpracy z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. strona wniosła odwołanie od wskazanej decyzji podnosząc, że nie jest prawdą jakoby nie odbierała pism do niej skierowanych, ponieważ zamieszkuje w wielopokoleniowym domu z liczną rodziną i zawsze jest ktoś w domu, kto mógłby odebrać pismo. Równocześnie zwróciła uwagę na postępowanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie, który żąda od niej ciągle nowych dokumentów i zaświadczeń, które odwołujący się dostarcza, ale nie powoduje to przychylenia się do jego wniosków, co nasila w nim depresję i smutek. Nadto, zapłata za prace społeczno-użyteczne odbiega wręcz na niekorzyść od zasiłku okresowego i celowego oraz absorbuje też mnóstwo cennego czasu, który potrzebny jest na opiekę nad schorowaną matką skarżącego. Jego zdaniem uporczywe nieprzyznawanie mu zasiłków jest złamaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymano w mocy zaskarżony decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał na okoliczności przytoczone przez organ I instancji oraz ujawnione w wyniku aktualizacji wywiadu środowiskowego, które zostały przeprowadzone przez organ I instancji.

Organ I instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, iż odwołujący się jest bezdzietnym kawalerem, bez dochodu. Mieszka w domu swojej matki, zajmując jeden pokój. Dzieli kuchnię i łazienkę z pozostałymi domownikami. Jak wynika z treści wywiadu, sytuacja strony pozostaje od wielu lat bez zmian. Wykonywanie prac społecznie użytecznych jest dla strony uwłaczające, gdyż nie zabezpiecza jego potrzeb. Oświadczył, iż nie ponosi żadnych kosztów utrzymania i pozostaje na utrzymaniu najbliższej rodziny. Podał też, że wszelkie opłaty za mieszkanie, ubiór, użytkowany przez siebie samochód ponosi matka.

W dniu [...] sierpnia 2012 r., organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego z matką strony – I. W. Z treści tego wywiadu wynika, że S. W. ponosi koszty utrzymania samochodu w 1/2 ponoszonych wydatków, tj. OC, paliwo, przegląd samochodu, remonty. Udziela synowi pomocy w formie żywności – jeden posiłek dziennie – śniadanie, natomiast obiad i kolację skarżący zabezpiecza sobie sam z własnych środków. I. W. oświadczyła, że utrzymuje mieszkanie, natomiast syn sam kupuje ubranie i obuwie.

W dniu [...] października 2012 r. i [...] listopada 2012 r. organ I instancji przeprowadził ze S. W. aktualizacje wywiadu środowiskowego. Ustalił wówczas, że skarżący z dniem [...] maja 2012 r. został wyrejestrowany z Powiatowego Urzędu Pracy w Gorzowie Wlkp. z powodu niepodjęcia prac społecznie użytecznych na terenie Gminy Kłodawa. Skierowanie do prac zostało wysłane pocztą, a skarżący nie odebrał awiza. Następnie Kolegium podało, że wraz z aktami sprawy organ I instancji przesłał mu serię zdjęć wykonanych przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie na giełdzie samochodowej w Gorzowie Wlkp., mogących świadczyć o prowadzonym handlu przez S. W. na tej giełdzie. Z notatki służbowej sporządzonej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie wynika, że skarżący jest znany na giełdzie jako stały sprzedawca. Odwołujący podjął interwencję u kierownika giełdy w sprawie wykonywanych zdjęć, natomiast odmawiał jakiegokolwiek kontaktu z kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie.

Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 11 marca 2013 r. wezwał odwołującego do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W odpowiedzi S. W., pismem z dnia 21 marca 2013 r. poinformował jedynie, że na skutek działań Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie nie otrzymuje należnych mu świadczeń z pomocy społecznej, w tym na kolejne święta. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów art. 39 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że z uwagi na fakt, iż S. W. został wyrejestrowany z ewidencji Urzędu Pracy z dniem [...] maja 2012 r. w związku z niepodjęciem, po skierowaniu, prac społecznie użytecznych, zachodzi przesłanka określona w cytowanych przepisach, stanowiąca podstawę prawną odmowy żądanych przez stronę świadczeń. Organ uznał, że w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym zdjęć i adnotacji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie, w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, można uznać, że strona nie współdziałała z pracownikiem, wprowadzając go w błąd co do swojej rzeczywistej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu.

Pismem z dnia 10 maja 2013 r. S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję. Skarżący zarzucił, że przywołany w treści decyzji wywiad środowiskowy przeprowadzony z jego matką nie ma nic wspólnego z rzeczywistym zbieraniem informacji, ponieważ zamykana jest ona z Kierownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie i innym pracownikiem socjalnym i zmuszana do podpisywania przedkładanych jej oświadczeń. Trudno też mówić o bieżącym kupowaniu sobie ubrań i obuwia, gdyż skarżący ostatniego takiego zakupu dokonał kilka lat temu. Zarzucił też, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wglądu w całość akt sprawy, nie widział bowiem zdjęć, które zostały mu zrobione na giełdzie, w związku z czym nie ma pewności, czy to na pewno on znajduje się na tych zdjęciach. Powtórzył też zarzuty z odwołania odnośnie do skuteczności doręczenia mu wezwania do wykonywania prac społecznie użytecznych.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł zarzut wniesienia skargi po terminie przewidzianym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w związku z niewłaściwym wniesieniem skargi przez skarżącego bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zamiast za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. Ponadto, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy administracyjnej w jakiej została wydana, Sąd w pierwszej kolejności, zważył na jej przedmiot, wskazując, że zadaniem pomocy społecznej, w świetle art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ma za zadanie także działać prewencyjnie, czyli nie dopuszczać do powstawania trudnych sytuacji życiowych w przyszłości. Potrzeby, których osoby lub rodziny nie są w stanie zaspokoić we własnym zakresie powinny być uwzględniane przez organy udzielające pomocy, jeśli mieszczą się w możliwościach organów, zależących głównie od posiadanych środków finansowych. W miarę możliwości organy powinny uwzględniać potrzeby wszystkich tych, którzy spełniają ustawowo określone warunki do otrzymania pomocy. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Przedmiotem postępowania w sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kłodawie (wydaną z upoważnienia Wójta Gminy) o odmowie przyznania S. W. świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na zakup obuwia na zimę i środków wzmacniających. Brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej zdaniem organów stanowiło wystarczającą podstawą do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy, zważywszy na regulację art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Za brak współpracy organ I instancji uznał przy tym fakt niepodjęcia prac społecznie użytecznych, do odbycia których skarżący został skierowany przez PUP. Organ II instancji zaś dodatkowo wskazał, że o braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym i wprowadzaniu go w błąd co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, świadczą zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony. Ten materiał dowodowy – w ocenie SKO – może świadczyć o tym, że strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu.

Sąd podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem, między innymi brak współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenia ze środków pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia m.in. prac społecznie użytecznych, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stanowisko organów co do przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pieniężnego pomocy społecznej przybiera formę decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia może, ale nie musi go uwzględnić. Obowiązkiem organu jest bowiem dokonanie oceny zgłaszanych potrzeb i zhierarchizowanie ich. Organ ma obowiązek wszechstronnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, uwzględnienia sytuacji rodzinnej i materialnej wnioskodawcy, potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia, a także swoich możliwości finansowych bowiem przyznana konkretna pomoc musi znajdować pokrycie w środkach finansowych, jakimi dysponuje organ, bowiem w przeciwnym wypadku w ogóle nie mogłaby zostać zrealizowana. Fakt wydawania decyzji rozstrzygającej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, że organ ma w tym względzie pełną dowolność. W swojej decyzji organ powinien jednoznacznie wskazać przesłanki, jakimi kierował się przy uwzględnieniu wniosku i przyznaniu świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, bądź też, z jakich przyczyn w ogóle odmówił jego przyznania. Wymaga tego od organu art. 11 k.p.a. statuujący zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wskazana uznaniowość w zakresie rozstrzygania w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej i związane z nią obowiązki organu orzekającego dotyczy też kwestii braku współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej (pracownikiem socjalnym). W myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa takiej współpracy może zaś skutkować odmową przyznania świadczenia z pomocy społecznej, co wynika wprost z art. 11 ust. 2 ustawy. Jednakże w świetle ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, wynikająca z powyższego przepisu możliwość odmowy przyznania świadczenia jest fakultatywna, stąd dla jego zastosowania nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Zakresem tego przepisu objęta jest bezspornie świadoma, celowa lub złośliwa odmowa współpracy. Ponadto powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji osoby w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Również w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że choć odmowa przyznania pomocy oparta została na konstrukcji uznania administracyjnego nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od rzeczowego, spójnego i logicznego wykazania, iż ponad wszelką wątpliwość wystąpiły okoliczności związane z nagannym działaniem osoby ubiegającej się o świadczenie. Z powyższego wynika, że to organ pomocy społecznej prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie świadczenia winien wykazać brak współdziałania wnioskodawcy z organem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11, powołanym zresztą przez SKO, wyrażony został pogląd, iż brak współdziałania o jakim mowa w art. 11 ust. 2 wiąże się z zachowaniem, u podstaw którego leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na postępowanie ubiegającego się o nią. Uznając niejako automatycznie, iż niestawienie się skarżącego do wykonywania – na skutek skierowania przez PUP – prac społecznie użytecznych na terenie Gminy Kłodawa organy nie wskazały na czym polegała zła wola strony w sytuacji, gdy niestawienie się skarżącego do zaproponowanej mu pracy wynikało przede wszystkim z faktu nieodebrania awizowanej przesyłki, przy czym organy nie wykazały, iż stronie wiadomym było, że przesyłka ta zawiera skierowanie do prac społecznie użytecznych. Wprawdzie niepodjęcie awizowanej przesyłki rodzi skutek jej doręczenia, to nie można jednak skutku tego utożsamiać ze złą wolą strony i jej świadomym działaniem ukierunkowanym na nieuzasadnioną odmowę podjęcia pracy zwłaszcza, że skarżący kwestionował prawidłowość doręczenia przesyłki.

Organ II instancji kwestię braku współpracy, prócz niepodjęcia prac społecznie użytecznych, powiązał ze stwierdzeniem o wprowadzeniu organu w błąd, co do rzeczywistej sytuacji dochodowej, a czego dowodem są zdjęcia i adnotacje kierownika GOPS w zestawieniu z wyjaśnieniami złożonymi przez matkę strony, nasuwające wniosek, iż strona częściowo pokrywa swoje zobowiązania z własnych środków, które mogą pochodzić z handlu. Odwołanie się organu II instancji do materiału zdjęciowego i notatek Kierownika GOPS nakazuje wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jedynie przykładowo jako dowody wskazane zostały dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie ma zatem, w ocenie Sądu, żadnych przeszkód procesowych by jako materiał dowodowy dopuścić zdjęcia fotograficzne, czy notatki urzędowe sporządzone przez pracowników GOPS dla wykazania, iż osoba ubiegająca się o udzielenie jej pomocy ze środków publicznych podejmuje działania mogące świadczyć o uzyskiwaniu dochodu, którego nie ujawnia organom pomocowym. Takie materiały muszą być jednak w postępowaniu administracyjnym wykorzystane z dochowaniem wymogów proceduralnych, wynikających z przepisów k.p.a.. Analiza akt sprawy wskazuje, iż decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] grudnia 2012 r. Przesądza o tym treść postanowienia [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w zakresie daty wydania decyzji przez organ I instancji. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało zawiadomieniem skarżącego, pismem z dnia [...] listopada 2012 r., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni. Notatka urzędowa z dnia 4 grudnia 2012 r. potwierdza, iż w tym dniu skarżący stawił się w organie I instancji i został zapoznany z zebranym materiałem dowodowym. Dokumenty składające się na ten materiał zostały w notatce szczegółowo wymienione. Brak jednak wśród nich dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS na jakich oparł się organ odwoławczy. Z układu akt administracyjnych organu I instancji wynika, że materiały te zostały do tychże akt włączone po dniu [...] stycznia 2013 r. (zamieszczone są po karcie nr 87), tj. po wydaniu postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w dacie decyzji pierwszoinstancyjnej, a przed przekazaniem akt SKO wraz z odwołaniem S. W.. Jak przy tym wynika z treści notatki służbowej Kierownika GOPS, opisującej fakt pobytu skarżącego na giełdzie samochodowej, jego zachowanie oraz wskazujące na informacje uzyskane u kierownika giełdy noszą datę 11 i 25 listopada 2012 r., a na zdjęciach widnieją odręcznie naniesione daty: 4 listopada, 25 listopada i 5 sierpnia 2012 r. Wskazane notatki i zdjęcia nie zostały też wymienione przez organ I instancji w wykazie dokumentów stanowiących akta administracyjne, przekazane SKO wraz z odwołaniem skarżącego od decyzji (vide: pismo GOPS z dnia 8 stycznia 2013 r. nr [...] r.).

Przedstawione okoliczności wskazują, iż z nieznanych przyczyn organ I instancji nie dołączył do akt administracyjnych wskazanych materiałów, mimo iż dysponował nimi przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Materiały te stały się natomiast podstawą orzekania przez organ II instancji, który opierając się na nich w istotnym zakresie, wyprowadził z nich wnioski negatywne dla strony, skutkujące utrzymaniem w mocy niekorzystnej dla skarżącego decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. W ocenie Sądu opisane działania organów orzekających naruszają wymogi rzetelnej procedury, stanowiąc naruszenie zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu strony, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organów Państwa i przekonywania, tj. art. 6, 7, 8 i 9 oraz 11 k.p.a. Z kolei zgodnie z przepisem art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z przedstawionych ustaleń Sądu zasada ta została przez organ I instancji naruszona w sposób oczywisty. Z kolei odniesienie się do dokumentacji zdjęciowej i notatek służbowych Kierownika GOPS jedynie przez organ II instancji oraz uznanie ich za dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi w ocenie Sądu także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Wskazana zasada gwarantuje stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy administracyjnej (co oznacza też oczywiście prawo do dwukrotnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zarówno przez organ I jak i II instancji) przeprowadzonego z dochowaniem wymogów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 81 k.p.a. oraz ujawnienia dokonanej oceny dowodów przez organ każdej z instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazanych uchybień w okolicznościach sprawy nie sanuje fakt, iż organ II instancji przed wydaniem decyzji z dnia 28 marca 2013 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów.

W okolicznościach sprawy obowiązkiem organu I instancji było ujawnienie uzyskanych dowodów w aktach niezwłocznie po ich uzyskaniu i wezwanie strony do udzielenia wyjaśnień. Bez wątpienia bowiem okoliczności wynikające z notatek służbowych i wykonanych zdjęć mogą nasuwać podejrzenia, że osoba na nich uwidoczniona może choćby doraźnie trudnić się handlem, a tym samym uzyskiwać z tego tytułu dochody. Z tych przyczyn wezwanie strony do odniesienia się do wskazanego materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem I instancji pozostawało konieczne ze względu na informacje udzielone przez stronę w toku wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji. Ewentualna odmowa odniesienia się przez stronę do tych materiałów bez wątpienia powinna być uznana za ewidentny brak współdziałania w rozumieniu przepisów ustawy pomocy społecznej. Należy też mieć na uwadze, że o ile S. W. jest osobą znaną bezpośrednio Kierownikowi GOPS w Kłodawie i jego pracownikom, zatem identyfikacja przez nich osoby na zdjęciach jako skarżącego nie mogłaby być podważana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, to z akt administracyjnych nie wynika, iżby był on osobiście znany członkom składu orzekającego SKO. Zatem przyjęcie przez organ II instancji, w ramach dokonanej oceny dowodów, iż na zdjęciach faktycznie figuruje S. W., w sytuacji gdy nie odniósł się do nich wcześniej procesowo organ I instancji musi być uznane za dowolne.

W konsekwencji uznać zatem należało, że w efekcie niezgodnego z prawem działania organów obu instancji rozpoznały one sprawę z naruszeniem powołanych wyżej przepisów procesowych w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy powinny podjąć zgodne z prawem działania nakierowane na ustalenie sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego, a w szczególności na dokładne ustalenie, czy osiąga on dochody i rozważyć przesłanki warunkujące przyznanie mu żądanego świadczenia.

Ze wskazanych wyżej względów Sąd. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji SKO w Gorzowie Wlkp. oraz na mocy art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kłodawa z dnia [...] grudnia 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparło na zarzucie:

– naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

– art. 145 § 1 pkt 1c poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skuteczne ubieganie się o udzielenie pomocy społecznej nie wymaga współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

– pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy nie może domagać się od osoby ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowy i że odmowa złożenia oświadczenia nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmownej przyznania świadczenia zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

– przyjęcie wniosku, że brak współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną z pracownikiem socjalnym, u którego podstaw leży zła wola wnioskodawcy przejawiająca się w przekonaniu osoby ubiegającej się o pomoc, że i tak organ pomocy społecznej zobowiązany jest udzielić tej pomocy – nie stanowi to podstawy do wydania decyzji odmownej w trybie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej,

– nieujawnienie przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną rzeczywistego dochodu i jego źródeł, zdaniem Sądu nie stanowi podstawy do odmowy przyznania pomocy społecznej w świetle art. 11 ust. 2 pomocy społecznej,

– błędna wykładnia dokonana przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, iż organ II instancji naruszył art. 10, mimo iż dokonał zawiadomienia o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie.

Wskazując na powyższe wnosiło:

– uchylenie ww. wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawą uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje zastosowanie środka uchylenia decyzji i w razie ustalenia naruszenia przepisów innych, od będących podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopuszczalność zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji obwarowane jest wykazaniem naruszenia przepisów prawa procesowego, w wyniku którego nie został ustalony stan faktyczny odpowiadający hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego. Art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) ustanawia przesłankę materialnoprawną przyznania świadczeń pomocy społecznej – obowiązek współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń. Taką też wykładnię regulacji prawnej będącej podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie kwestionując znaczenia prawnego przesłanki przyznania świadczeń pomocy społecznej – obowiązku prawnego współdziałania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Rozpoznając sprawę Sąd naruszył art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego przez organy I i II instancji stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzony wywiad środowiskowy i przeprowadzone dowody w sprawie dają podstawę do oceny spełnienia przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – braku współdziałania S. W.. S. W. miał zapewnione prawo procesowe do udziału w ustaleniu stanu faktycznego, w tym zakwestionowania negatywnych dla niego faktów. Brak podjęcia obrony przez S. W., pomimo zgodnego z przepisami prawa procesowego postępowania organów, nie daje podstaw do wyprowadzenia naruszenia przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro nie zostały naruszone przepisy postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie przepisu prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.