Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1408/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku-art. 154 PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1 i 6, art. 154 par. 7 w zw. z  art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. P. na niewykonanie przez [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/12 1. wymierza [...] grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. P. pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi T. P., wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/12 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania z dnia 3 października 2011 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził także, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy został zwrócony organowi w dniu 20 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, pomimo skierowania wezwania do jego wykonania. W związku z powyższym skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o wydanie na podstawie art. 154 § 2 w związku z art. 145a § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydent [...] decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie na rzecz T. P..

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za 25% gruntu nieruchomości o powierzchni 888 m2, wchodzącego w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] stanowiącej własność Miasta [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] organ ustalił odszkodowanie za kolejne 25% gruntu części wymienionej nieruchomości, wchodzącej w skład części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] stanowiącej obecnie własność Miasta [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/12 oraz dokonania wezwania do niezwłocznego wykonania tego wyroku, organ nie podjął żadnych działań, zmierzających do zakończenia postępowania i wydania dalszych decyzji, dotyczących ustalenia odszkodowania za pozostałe 50% gruntu o powierzchni 888 m2 stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] oraz za grunt o powierzchni 147 m2 stanowiący część działki nr [...].

Pismem z dnia 27 października 2016 r. strona została poinformowana, że z uwagi na analizę zgromadzonej dokumentacji nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. oraz o nowym terminie załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw spowodowane są między innymi bardzo dużą ilością wpływającej do Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu warszawskiego. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie.

Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z klauzuli z dnia [...] stycznia 2018 r., potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności, sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/12, zobowiązał Prezydenta do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 20 czerwca 2013 r. Następnie, na skutek złożonej skargi na niewykonanie powołanego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2184/13 wymierzył już organowi grzywnę w wysokości 200 zł. Do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania przez skarżącego organu do wykonania prawomocnego wyroku, Prezydent nie rozstrzygnął w pozostałej części przedmiotowego wniosku o ustalenie odszkodowania. Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 12 kwietnia 2013 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już ukarany grzywną w wysokości 200 zł, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., Sąd uznał, że wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości dwóch tysięcy złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 powołanej powyżej ustawy, Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, bezczynność organu po wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość prowadzonego postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia pozostałej części wniosku odszkodowawczego i to pomimo wezwania do wykonania wyroku. Prezydenta nie zmobilizował nawet fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyżej powołanym wyrokiem ukarał już organ grzywną za niewykonanie wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu okoliczności wskazane przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Jednocześnie Sąd nie dostrzega obecnie potrzeby wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu ten dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jeszcze nie występuje.

W rozpoznawanej sprawie brak było też podstaw do zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 powołanej ustawy i wydania orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydenta [...] decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie na rzecz T. P.. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, że powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie przepis art. 154 § 2 powołanej ustawy nie znajduje zastosowania. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest bowiem niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który stwierdził bezczynność organu I instancji i wyznaczył dodatkowy termin na rozpatrzenie złożonego wniosku o odszkodowanie. Wydając w trakcie postępowania administracyjnego decyzje ustalające w łącznej wysokości 50% odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomość, organ uznał prawo skarżącego do otrzymania odszkodowania. Nie jest ono zatem przez organ kwestionowane, a przeciwnie zostało już uznane w wydanych decyzjach. Kwestią sporną obecnie pozostaje, kiedy i w jakiej wysokości (wobec utraty mocy obowiązującej operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu) organ wyda decyzję o pozostałej części odszkodowania. Oznacza to, że obecnie przedmiotem rozstrzygania przez organ jest przede wszystkim kwestia ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W tej zaś kwestii przepis art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje Sądowi żadnych uprawnień.

W doktrynie i orzecznictwie pojawiło się stanowisko, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i innych. Wydawnictwo C. H. Back 2011 str. 555, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 709/17). Zdaniem Sądu sprawa dotycząca przyznania odszkodowania za tzw. nieruchomość warszawską ma właśnie taki charakter. Tym samym brak jest podstaw do orzekania o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub uprawnienia zgodnie z żądaniem skarżącego, a co za tym idzie, w tej części skarga podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 oraz na podstawie art. 154 § 7 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i § 15 ust. 1 i § 23 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).