Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3424/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1816/14 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa Nr [...]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1816/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi R.B., dalej także "skarżący", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna: skargę oddalił (pkt 1); przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu kwotę 379,21 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku R.B. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] skarżący uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem Z.B. na okres od dnia 26 maja 2011 r. do 31 marca 2013 r. (ostatniego dnia miesiąca, w którym upłynął termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności). W dniu 16 maja 2014 r. wniósł o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z dalszym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem Z.B.

Organ, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, warunkujący przyznanie wnioskowanego świadczenia od wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego uznał, że skarżący nie mieści się w grupie osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie zasiłku dla opiekuna z uwagi na to, że nie utracił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. Przyznane mu świadczenie pielęgnacyjne wygasło na skutek upływu czasokresu wskazanego w decyzji z dnia [...]. W tej sytuacji organ uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że powołane w decyzji przepisy prawa są niezgodne z prawem, ponieważ nie realizują wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 dotyczącego naruszenia najwyższego aktu prawnego państwa polskiego, jakim jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

Żądając, by organ prowadzący postępowanie wystąpił z wnioskiem do Rzecznika Praw Obywatelskich jak i innych powołanych ustawą organów o wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego celem ponownego stwierdzenia niezgodności ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, wniósł o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną bezprawnie jego zdaniem zabranego od dnia 1 kwietnia 2013 r. w wysokości 620 zł miesięcznie oraz świadczenia pomocowego w kwocie 200 zł, przyznanego rządowym planem pomocowym w 2014 r. i innych świadczeń wynikających z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, a także składek z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego w związku z przywróceniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną naliczonych od kwoty 620 zł miesięcznie oraz składek emerytalno-rentowych z tytułu ubezpieczenia emerytalno-rentowego w związku z przywróceniem świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną naliczonych od kwoty 620 zł miesięcznie i innych ustawowych świadczeń.

Podał, że opieka nad osobą niepełnosprawną jest sprawowana nieprzerwanie od 1 kwietnia 2013 r., podopieczny legitymuje się nieprzerwanym czasowo orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym, a sprawujący opiekę spełnia wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna i odmówiło ustalenia skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Przytaczając treść art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, Kolegium przyjęło za własne stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie został spełniony pierwszy z warunków koniecznych do przyznania świadczenia dla opiekunów. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Na podstawie decyzji z [...] przyznano skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem na okres od 26 maja 2011 r. do 31 marca 2013 r. i decyzja ta jest ostateczna. Wskazano, że nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, skoro skarżący złożył stosowny wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna. Niespełnienie ustawowych przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia uprawnia, zdaniem organu odwoławczego, do wydania rozstrzygnięcia odmownego.

Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając, że jest ona oparta na przepisach prawa, które nie realizują wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. sygn. akt K 27/13. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd ten wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w celu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. K 27/13, zgodnie z którym art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zakwestionowaną regulacją naruszono prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Sąd I instancji wskazał, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przyznawany w trybie powołanej ustawy nie jest zatem świadczeniem skierowanym do wszystkich osób, które kiedykolwiek były uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów obu instancji podał, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało mu przyznane decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy, lecz na skutek upływu okresu, na który zostało przyznane (z dniem 31 marca 2013 r.).

Wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, prowadzi zdaniem Sądu I instancji do konkluzji, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu, na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji.

W rozpoznawanej sprawie świadczenie pielęgnacyjne przyznane było skarżącemu na okres od dnia 26 maja 2011 r. do 31 marca 2013 r. z uwagi na czasowy charakter wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustalone było do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Skoro w przypadku skarżącego decyzja o przyznaniu mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na wskazanej powyżej podstawie, nie można było przy rozpatrywaniu wniosku stosować art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który wobec osób spełniających warunek z art. 2 ust. 1 tej ustawy reguluje jedynie okresy przyznania zasiłku dla opiekuna i określa dodatkowy warunek jego uzyskania, polegający na konieczności spełniania przez osobę wnioskującą warunków otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

W ocenie Sądu I instancji nie oznacza to, co słusznie zauważył organ odwoławczy, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Zgodnie z tym przepisem, sprawa administracyjna to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, należąca do właściwości organów administracji publicznej.

Sąd I instancji podkreślił, że sprawa skarżącego w przedmiocie przyznania mu prawa do zasiłku dla opiekuna zachowuje cechy sprawy administracyjnej, niemniej stan faktyczny sprawy nie realizuje dyspozycji przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który obok przepisu art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi jedną z koniecznych przesłanek przyznania tego zasiłku, co ostatecznie uprawnia do rozstrzygnięcia merytorycznego - odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku.

W skardze kasacyjnej, R.B. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktu 1 dotyczącego oddalenia skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1 i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości, ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasady ochrony praw nabytych - sformułowanych w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie prowadzonej przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt K 27/13 zauważono, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący podał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczyło co prawda art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) ale zdecydowanie można je odnieść do art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Powyższa ustawa rozwiązała jedynie problem osób, które w dniu 1 lipca 2013 r. utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawa do świadczenia rodzinnego. Nie rozwiązano natomiast dotychczas problemu osób takich jak skarżący, tj. takich, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie 6 miesięcy przed dniem 1 lipca 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wnika, że decyzją z dnia [...] skarżący kasacyjnie uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem Z.B. na okres od dnia 26 maja 2011 r. do 31 marca 2013 r., to jest do ostatniego dnia miesiąca, w którym upłynął termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 16 maja 2014 r. wniósł o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z dalszym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem Z.B. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), że skarżący nie mieści się w grupie osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie zasiłku dla opiekuna z uwagi na to, że nie utracił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. Przyznane mu świadczenie pielęgnacyjne wygasło na skutek upływu okresu wskazanego w decyzji z dnia 9 listopada 2011 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd ten nie był jednak uprawniony.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (OTK-A z 2013 r. nr 9, poz. 134) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kontrolowana przez Trybunał nowelizacja wprowadziła zasadę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nabytego na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji administracyjnych wygasa ex lege z dniem 30 czerwca 2013 r. To znaczy, że od dnia 1 lipca 2013 r. część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na dotychczasowych zasadach nie mogła w dalszym ciągu z niego korzystać, ponieważ zmodyfikowane ustawą zmieniającą przesłanki nabycia świadczenia wyłączyły te osoby z kręgu uprawionych. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2012 r. wprowadził co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 30 czerwca 2013 r., a ponadto - zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej - decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostały w mocy do dnia 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i dopiero po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać, to jednak ustanowienie powyższej regulacji - w ocenie Trybunału - naruszało określone wzorce konstytucyjne. Ustawodawca odebrał bowiem znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony.

Jednocześnie trzeba w tym miejscu podkreślić, że chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku wypowiedział się jedynie w stosunku do przypadków, w których decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, to jednak w uzasadnieniu tego wyroku zawarł obszerny wywód dotyczący sposobu rozumienia pojęcia praw nabytych a odnoszący się do osób, które - w dacie wejścia w życie przepisów nowelizujących – legitymowały się ostateczną decyzją potwierdzającą ich prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W rezultacie zatem, w wykonaniu powyższego wyroku, doszło do uchwalenia w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 przewiduje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego analizowanej sprawy należy zauważyć, iż zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. poprzestały na jego literalnym brzmieniu, przyjmując, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie może on znaleźć zastosowania, gdyż skarżący legitymował się ostateczną decyzją o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem jedynie na okres do dnia 31 marca 2013 r. Istotne jest jednak, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z dnia 18 kwietnia 2013 r. brat skarżącego kasacyjnie został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności do 30 kwietnia 2018 r. Z uwagi na wejście w życie w dniu 30 czerwca 2013 r. ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r. nie obowiązywały już dotychczasowe zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym brak było możliwości jego kontynuacji na skutek ponowionego przez skarżącego wniosku o przyznanie mu ww. świadczenia (gdyby wniosek taki złożył). Jednocześnie ustawa "naprawcza" z dnia 4 kwietnia 2014 r. pomijała w cytowanym wyżej art. 2 ust. 1 tę kategorię osób, do której należał skarżący, a które w sposób nieprzerwany od wielu lat korzystały ze świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby takie tylko na skutek zbiegu okoliczności, związanego z wygaśnięciem dotychczasowej decyzji w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. oraz brakiem możliwości uzyskania nowej decyzji na kolejny okres, pomimo spełnienia wszelkich kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przed nowelizacją z grudnia 2012 r., pozbawione zostały możliwości uzyskania zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Podkreślenia wymaga też, że sytuacja faktyczna tych osób nie różni się niczym od osób, które posiadały ostateczne decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obejmujące okres po 30 czerwca 2013 r., gdyż zarówno jedne jak i drugie osoby opiekowały się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin po uprzedniej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W tej sytuacji - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - trzeba stwierdzić, że skoro w demokratycznym państwie prawnym podlega ochronie zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, to ustawodawca, dokonując kolejnych zmian określonego stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem owych zmian. Oznacza to, że pożądaną cechą systemu prawa winna być stabilność rozwiązań prawnych, zwłaszcza wobec osób o ograniczonych możliwościach adaptacyjnych.

Poza tym należy także wziąć pod uwagę, że we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Nie wyklucza ona wprawdzie a limine stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe, ale prawodawca musi jednak w takim wypadku spełnić szereg warunków, zwłaszcza w przypadku praw socjalnych. W takiej zaś sytuacji zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, to jest zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. W odniesieniu zaś do ekspektatyw praw podmiotowych ochrona obejmuje ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniają zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy (zob. orzeczenie TK z dnia 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 128; wyroki TK z: dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. 114, z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 15 i z dnia 30 marca 2005 r., sygn. K 19/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 28).

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że w przypadku skarżącego można mówić o ekspektatywie nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż spełniał on wszelkie przesłanki wymagane ustawą, a jedyną przeszkodę w nabyciu przez niego prawa, stanowił brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o kontynuowanie wypłaty świadczenia, chociaż – jak wyżej wspomniano - w dniach 30 czerwca i 1 lipca 2013 r. spełniał on kryteria do jego uzyskania.

W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 2 ust. 1 ustawy "naprawczej" należy wykładać w zgodzie z konstytucyjnymi wzorcami normatywnymi, dotyczącymi ochrony praw słusznie nabytych a zatem zawarte w tym przepisie sformułowanie: (cyt.) "decyzja (...) wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (...) z dniem 1 lipca 2013 r." należy odnosić nie tylko do decyzji, które obowiązywały do dnia 1 lipca 2013 r. ale także do tych decyzji, które wprawdzie straciły ważność w okresie pomiędzy dniem 1 stycznia 2013 r. a 30 czerwca 2013 r. z powodu upływu okresu na jaki zostały wydane, jeśli ich adresaci nie mogli uzyskać – mimo istnienia po ich stronie ekspektatywy dostatecznie ukształtowanej - decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne na czas dalszy, tylko ze względu na wejście w życie nowych przepisów. W niniejszym bowiem przypadku nie tyle miała znaczenie ocena, czy decyzja przyznająca skarżącemu świadczenie do dnia 31 marca 2013 r. wygasła na skutek upływu czasu na jaki została wydana (z uwagi na wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jego brata na czas określony do dnia 31 marca 2013 r.), lecz okoliczność, że brat skarżącego został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności także nieprzerwanie po tej dacie (co potwierdzało orzeczenie Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Tarnowie z dnia 18 kwietnia 2013 r.

Powyższemu nie stoi przy tym na przeszkodzie zamieszczenie przez ustawodawcę w ustawie naprawczej przepisu art. 25 w brzmieniu: "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Przepis ten ma bowiem charakter epizodyczny i nie realizuje wytycznych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do osób posiadających – tak jak skarżący - ekspektatywę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych.

W konsekwencji zatem należało uznać, że skarga kasacyjna, w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy "naprawczej" i w zw. z art. 2 Konstytucji RP była uzasadniona.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy organy winny wydać decyzję zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest zaś przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.