Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 974/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), , Anna Łuczaj, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2635/02 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adw. B. G. wynagrodzenie w kwocie 146,40 zł / sto czterdzieści sześć złotych i czterdzieści groszy / z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym kwotę 26, 40 zł. / dwadzieścia sześć złotych i czterdzieści groszy / z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r., II SA/Kr 2635/02, oddalił skargę W. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], wydaną po wznowieniu postępowania, uchylił decyzje Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w [...]: z dnia 23 marca 1999 r. o pozbawieniu W. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 marca 1999 r. z powodu niestawiennictwa w PUP w wyznaczonym terminie i z dnia 23 lutego 1999 r. o utracie przez W. B. prawa do zasiłku z dniem 7 lutego 1999 r. z powodu wyczerpania okresu jego pobierania; a także decyzje Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w [...]: z 30 lipca 1998 r. o przyznaniu stronie prawa do zasiłku od dnia 7 sierpnia 1998 r. oraz z 30 lipca 1998 r. o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 30 lipca 1998 r.. Tą samą decyzją Prezydent Miasta [...] odmówił uznania W. B. za bezrobotnego od dnia 30 lipca 1998 r. z powodu nabycia przez niego uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 czerwca 1992 r. oraz orzekł o obowiązku zwrotu przez stronę należności z tytułu pobranego świadczenia za okres od 31 grudnia 1998 r. do 6 lutego 1999 r. w kwocie 453,90 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Małopolskiego decyzją z dnia [...]. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że z przedstawionego przez stronę zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wynika, że W. B. pobierał od dnia 1 czerwca 1992 r. do dnia 30 czerwca 2001 r. rentę. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 z późn. zm.) wyklucza uznania za bezrobotna osoby, która nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. W chwili rejestracji strony jako bezrobotnego istniały podstawy do dokonania tej rejestracji bowiem wypłata renty została wstrzymana, ale z chwilą przyznania przez ZUS decyzją z 12 lutego 1999 r. prawa do renty od dnia 1 czerwca 1998 r. sytuacja ta uległa zmianie. Skoro skarżący pobierał w okresie 1992 – 2001 rentę - wyłączało to przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej i wypłatę zasiłku. Wypłacony w okresie 7 sierpnia 1998 r. – 6 luty 1999 r. zasiłek dla bezrobotnych stał się świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z uwagi na 3 letni okres przedawnienia liczony od daty wypłaty – art. 27 ust. 3 ustawy, zwrotowi podlega kwota 453,90 zł – przypadająca na okres nie objęty przedawnieniem.

W skardze W. B. domagał się umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, podnosząc, że ponownie wstrzymano mu wypłatę renty, i pozostaje na utrzymaniu matki – żyje w skrajnej nędzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że żądanie skargi nie może być uwzględnione w postępowaniu sądowoadaministracyjnym, podobne zresztą jak ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie mógł być uwzględniony wniosek o umorzenie należności w postępowaniu odwoławczym od decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia. Sąd uznał, że co prawda postępowanie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem niezależnym od kwestii objętych wznowionym postępowaniem, ale połączenie tych kwestii nie stanowiło uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik postępowania. Skoro ZUS przyznał skarżącemu rentę z tytułu niezdolności do pracy od 1 czerwca 1998 r. a jednocześnie nie pomniejszył jej o kwotę wypłacanego w tym czasie zasiłku, to skarżący obowiązany jest zwrócić zasiłek pobrany za okres nieobjęty przedawnieniem, co wiąże się z datą wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej W. B. reprezentowany przez adwokata z urzędu zaskarżył wyrok Sądu i instancji, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 27 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku dla bezrobotnych w okresie 31 grudnia 1998 r. – 6 lutego 1999 r., pomimo, że spełniał wówczas wszystkie wymagane przesłanki do uzyskania tego świadczenia;

- art. 28 ust. 1 i 2 powołanej ustawy poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że pomimo niezaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do zasiłku w czasie, gdy zasiłek był pobierany, świadczenie z tego tytułu było nienależnie pobrane;

- art. 29 ust. 1 powołanej ustawy przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, czyni wypłaty zasiłku świadczeniem nienależnym oraz przyjęcie, że "Wojewoda był kompetentny do orzeczenia wobec skarżącego obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia";

2) naruszenie norm prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 28 ust. 8 powołanej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wznowieniu postępowania i jednoczesnym merytorycznym rozstrzygnięciu w sprawie, przez co niemożliwe było właściwe zastosowanie art. 28 powołanej ustawy.

Wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że w czasie, w którym skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych świadczenie to było należne. Wojewoda z naruszeniem powołanych w zarzutach przepisów wznowił postępowanie i jednocześnie orzekł wobec skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podniesiono też, iż skarżący jest osobą ubogą i w całości spożytkował świadczenie na utrzymanie. Nawet, gdyby przyjąć nienależność świadczenia, to okoliczności sprawy, uzasadniają umorzenie w całości lub części nienależnie pobrane świadczenie, a zwłaszcza, fakt błędnego postępowania ZUS, który nie pomniejszył wypłaconej renty oraz lojalność skarżącego w stosunku do właściwych organów, a także stan ubóstwa, w którym żyje skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada tym wymogom bowiem przepisy p.p.s.a. nie znają sformułowanego w niej żądania sprowadzającego się jedynie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia bez przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. Uchybienie to nie może skutkować jednak koniecznością odrzucenia skargi.

Zarzut naruszenia art. 27 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku nie precyzuje, który z 4 ustępów tego przepisu naruszył Sąd. W warunkach związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd nie może domniemywać woli skarżącego.

Przepis art. 28 ust 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, ze za nienależnie pobrane świadczenie uważa się m.in. świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy "wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 29". W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych skarżącemu zostały przywrócone – decyzją z 12 stycznia 1999 r. prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy od dnia 1 czerwca 1998 r. W tej sytuacji skoro pobierał i zasiłek dla bezrobotnych i wspomnianą rentę, świadczenie w postaci zasiłku, spełniało kryteria określone w powołanym przepisie dla świadczenia nienależnego. Świadczenie to podlegało zwrotowi w terminie określonym w art. 28 ust. 1 tej samej ustawy. Tak więc żadnego z tych przepisów Sąd I instancji nie naruszył.

Zupełnie nietrafne są zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z przepisu tego wynika, iż organ rentowy winien pomniejszyć wypłacaną rentę o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż ZUS tego nie uczynił i z tego powodu zasiłek stał się świadczeniem nienależnym

Nie w pełni czytelny jest zarzut odnoszący się do naruszenia art. 28 ust. 8 ustawy, polegający na "wznowieniu postępowania w trybie art. 138 § 1 k.p.a. i jednoczesnym merytorycznym rozstrzygnięciu w sprawie, przez co niemożliwe było właściwe zastosowanie art. 28 ust. powołanej ustawy...". Abstrahując już od tego, iż wznowienie postępowania nie następuje w trybie art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis wylicza rodzaje decyzji organu odwoławczego – powołanie tego przepisu uznać trzeba za oczywistą omyłkę pisarską, to zauważyć wypada, że istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy, w której wcześniej wydana została decyzja ostateczna. Prawidłowo więc organy administracji we wznowionym postępowaniu nie tylko uchyliły wadliwe decyzje administracyjne, ale także merytorycznie rozpoznały sprawę. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został sprecyzowany przez wskazanie, iż w toku wznowionego postępowania organ administracji orzekł wobec skarżącego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zarzut ten jest zarzutem trafnym. Organy administracji, z czego Sąd I instancji nie wyciągnął niezbędnych wniosków, prowadzące wznowione postępowanie są związane granicami i przedmiotem sprawy prowadzonej w postępowaniu w trybie zwyczajnym. Przedmiotem tej sprawy było przyznanie skarżącemu statusu osoby bezrobotnej oraz przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych. Tak więc w toku wznowionego postępowania, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji winny ograniczyć się do zbadania czy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a jeżeli tak to czy miała ona wpływ na wynik sprawy? Jeżeli zaś taki wpływ posiadała winny na nowo rozpoznać sprawę (sprawy) będące wcześniej przedmiotem postępowania w trybie zwyczajnym. Orzekanie w toku wznowionego postępowania o obowiązku zwrotu nienależnego świadczeniu, w sytuacji, w której decyzja o uchyleniu dotychczasowych decyzji i odmowie uznania skarżącego za osobę bezrobotną nie posiadała jeszcze przymiotu ostateczności było nie dość, że niedopuszczalne to jeszcze przedwczesne. Dopiero po uostatecznieniu się decyzji o odmowie uznania W. B. za bezrobotnego, można było wszcząć postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wnikliwie przy tym badając czy roszczenie o zwrot tego świadczenia, na dzień podejmowania ostatecznej decyzji w przedmiocie jego zwrotu nie uległo przedawnieniu stosownie do art. 28 ust. 3 in fine ustawy.

Jest zagadnieniem odrębnym podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku winy skarżącego w zaistnieniu wypłaty nienależnego świadczenia, a także sytuacja skrajnego ubóstwa, w jakiej się on znajduje. Kwestia ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenia winna być załatwiona w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 19 i § 2 ust. 3 rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).