Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 729/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 w zw. z  par. 2 pkt 5 i 6, art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 53 par. 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy Będzino z dnia 29 listopada 2013 r. nr XXXVI/251/13 w przedmiocie założenia Cmentarza Komunalnego w Łeknie oraz nadania mu regulaminu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 11,18, 19, 21, 22, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę nr XXXVT/251/13 Rady Gminy

w Będzinie z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie założenia Cmentarza Komunalnego

w Ł. oraz nadania mu regulaminu (Dz.U. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 223) w zakresie zapisów § 2 ust 4, § 2 ust 7 pkt 5, 6, 7, § 2 ust. 8 pkt 1 - 4, § 2

ust. 10, § 2 ust. 19, § 2 ust. 22.

Skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 415 i następnych Kodeksu cywilnego, poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego w § 2 ust. 4 i ust. 19 skarżonej uchwały zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu czynów niedozwolonych oraz niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania,

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016 r., poz. 283), poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 7 i § 2 ust. 8 skarżonej uchwały - pomimo braku wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego - zakazów określonego zachowania, stanowiących powielenie zakazów unormowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, i tak w § 2 ust. 7 pkt 5 zakaz umieszczania tablic informacyjnych i reklamowych w obrębie cmentarza i na ogrodzeniu cmentarza - unormowany został w art. 63a §1 Kodeksu wykroczeń, w pkt 6 zakaz sadzenia oraz usuwania drzew i krzewów - unormowany został w art. 144 - 145 Kodeksu wykroczeń, w pkt 7 zakaz prowadzenia działalności handlowej - unormowany został w art. 60 3 § 1 Kodeksu wykroczeń, w § 2 ust. 8 pkt 1 zakaz zakłócania ciszy, porządku i powagi miejsca - unormowany został w art. 51 Kodeksu wykroczeń, w pkt 2 zakaz niszczenia zieleni, urządzeń cmentarnych, nagrobków - unormowany został w art. 124, 144 i 145 Kodeksu wykroczeń, art. 262 Kodeksu karnego, i art. 288 § 1 Kodeksu karnego, w pkt 3 zakaz zaśmiecania terenu, w tym wysypywania odpadów poza pojemniki do tego przeznaczone - unormowane w art. 145 Kodeksu wykroczeń,

- art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2018 r., poz. 511 ze zm.), poprzez zakazanie w § 2 ust. 8 pkt 4 skarżonej uchwały wprowadzania zwierząt na teren cmentarza, podczas gdy wskazany przepis ustawy uprawnia osoby niepełnosprawne do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym;

- art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej

(Dz. U. 2017 r., poz. 827 ze zm.), poprzez zawarcie w § 2 ust. 10 skarżonej uchwały zapisu o określeniu przez Wójta Gminy B. wysokości opłat za korzystanie

z cmentarza komunalnego w drodze zarządzenia, podczas gdy uprawnienie do ustalania wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej lub uprawnienie do upoważnienia organu wykonawczego w tym zakresie powinno zostać uregulowane uchwałą Rady Gminy, jednak nie w uchwale regulującej zasady i tryb korzystania z cmentarzy;

- art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez naruszenie § 2 ust. 22 uchwały zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktu prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustawy i rozporządzeń.

Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej

w całości – jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu.

W obszernym uzasadnieniu stwierdził, że wskazane sprzeczności są oczywiste, bezpośrednie i wynikają wprost z niewłaściwego zastosowania przepisów prawnych będących podstawą podjęcia uchwały oraz niewłaściwej techniki legislacyjnej. Tymczasem, organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy B. w niósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie skargi.

Zdaniem pełnomocnika skarga jest niedopuszczalna, bowiem nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też, wniosek

o odrzucenie skargi jest zasadny.

Na wypadek nie uwzględnienia powyższego zarzutu pełnomocnik wniósł

o oddalenie skargi i stwierdził, że zarzuty skargi będą przedmiotem rozważania Rady Gminy i nie jest wykluczone, że organ dokona stosownych modyfikacji uchwały.

Prokurator Prokuratury Regionalnej w S. w piśmie procesowym, mając na uwadze zasadę jednolitości prokuratury, podtrzymał skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w K. i dodatkowo podniósł, że skarga nie obejmuje wszystkich istotnych naruszeń prawa, jakimi dotknięty jest przedmiotowy akt prawny. Zaskarżona uchwała dodatkowo istotnie narusza prawo, tj. art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) przez wykroczenie poza delegację ustawową w:

- § 2 ust. 1 - 3, ust. 12 uchwały, które nie zawierają treści o charakterze normatywnym dot. określenia sposobu korzystania z cmentarza komunalnego, a jedynie treści o charakterze informacyjnym, odnoszące się do kwestii związanych

z zarządzeniem cmentarzem;

- § 2 ust. 7 pkt 1 uchwały w zakresie dot. ekshumacji, który to przepis wkracza

w zakres unormowany już wyczerpująco ustawą (art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia

1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz.912 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o cmentarzach");

- § 2 ust. 11 uchwały, który pozostaje w ścisłym powiązaniu z § 2 ust. 10 uchwały, co do którego prokurator przedstawił w skardze zarzut dot. braku podstaw do umieszczenia ww. przepisu w regulaminie korzystania z cmentarza komunalnego;

- § 2 ust. 13 uchwały, który to przepis częściowo, tj. w zakresie ponownego wykorzystania miejsca pochówku wkracza w materię uregulowaną już ustawą, dodatkowo czyniąc to nieco odmiennie niż w art. 7 ustawy o cmentarzach, zaś

w pozostałej części, tj. dot. likwidacji miejsca pochówku przepis ów ma znaczenie wyłącznie informacyjne dla osób korzystających z cmentarza, natomiast na organ administrujący cmentarzem nakłada obowiązki, do czego rada nie była uprawniona;

- § 2 ust. 15 oraz ust. 18 uchwały, który wkracza w materię uregulowaną już ustawą, tj. art. 124, art. 144 oraz art. 145 K.w.;

- § 2 ust. 17 uchwały, który de facto nakłada na administratora obowiązki i reguluje kwestie związane z zarządzaniem cmentarzem, a nie ze sposobem korzystania z cmentarzy;

- § 2 ust. 21 uchwały, którym nadaje uprawnienie administratorowi do inicjowania postępowań w przedmiocie nałożenia sankcji karnych i administracyjnych za naruszenie przepisów regulaminu, co ewidentnie wykracza poza zakres normy kompetencyjnej, a nadto stanowi niedopuszczalny zabieg w sytuacji, gdy art. 18 ustawy o cmentarzach wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności za wykroczenia podlega ten kto narusza przepisy przedmiotowej ustawy lub rozporządzeń wydanych na jej podstawie (a nie regulaminów). Mając powyższe na uwadze, w świetle art. 1 § 1 K.w., odpowiedzialność karna za tego typu wykroczenie, jak wskazano w § 2 ust. 21 uchwały, jest wykluczona. Poza tym w ustawie o cmentarzach brak jest przepisów określających sankcje administracyjne, w tym również za naruszenie zapisów regulaminu, co również wskazuje na istotną wadliwość ww. przepisu uchwały.

Odnośnie zaś podniesionych w skardze zarzutów zostały one zmodyfikowane: przede wszystkim dotyczą one istotnego naruszenia prawa, a nie – rażącego naruszenia prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ww. ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1).

W pierwszej kolejności sąd zobowiązany był zbadać prawidłowość wniesienia skargi.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (również na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Tak więc podnoszone w skardze argumenty mające przekonać, iż prokurator wnosząc skargę do sądu administracyjnego na uchwałę winien wezwać organ gminy

do usunięcia naruszenia prawa nie są trafne, gdyż podmiot ten nigdy nie działa

we własnym interesie, lecz realizuje swoje kompetencje w celu strzeżenia praworządności (zob. postanowienie NSA z 19.10.2005 r., I OSK 978/05 oraz wyrok NSA z 24.11.2005 r., I OSK 1065/05). Stąd też żądanie odrzucenia skargi w niniejszej sprawie sąd uznał za nieuprawnione.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna być w części uwzględniona, bowiem zapisy zaskarżonej uchwały w dużej części w sposób istotny naruszają obowiązujący porządek prawny, a tym samym istnieją podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Ponieważ przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 29 listopada 2013 r. sąd rozpoznając skargę stosował wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały.

Zgodnie z brzmieniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem.

Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała Rady Gminy W.. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego także w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów

i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy B. jest aktem prawa miejscowego wydanym

w oparciu o powyższy przepis. Jego adresatem są osoby korzystające z cmentarzy komunalnych i przebywające na terenie tych cmentarzy w różnym charakterze. Regulamin to normy i zasady prawidłowego postępowania, sformułowane w stosunku do osób korzystających z terenów obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Ustanawiając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować, co oznacza, że normy prawa miejscowego muszą ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących.

W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych (wyrok sygn. akt II SA/Go 960/17).

W takim akcie zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie,

że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Nadto, unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddanie ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07).

Zasady i tryb korzystania z cmentarza komunalnego muszą być określone

w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej – rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(Dz.U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej "zasadami". Zgodnie z § 143 tych zasad do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone

w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych – również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Przechodząc do badania postanowień zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na tytuł uchwały: "w sprawie założenia Cmentarza Komunalnego w Ł. oraz nadania mu regulaminu". Z kolei w podstawie prawnej uchwały powołano art. 1 ust. 2 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zwanej dalej "ustawą o cmentarzach" oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 827), zwanej dalej "u.g.k.".

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Właśnie w oparciu o powyższy przepis Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w zakresie § 1. Uchwała w tym zakresie jest zgodna z delegacją ustawową.

Art. 4 ust. 1 u.g.k. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej;

2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne

o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. uprawnienia, o których mowa a ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Tak też Rada Gminy w B. uczyniła w niniejszej uchwale – w § 2 pkt 10 upoważniła Wójta Gminy B. do określenia, w drodze zarządzenia, wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Jakkolwiek

w sposób niefortunny Rada Miejska w B. umieściła ten przepis w § 2 zawierającym przepisy "Regulaminu korzystania z Cmentarza Komunalnego

w miejscowości Ł., gmina B.", stwierdzić należy, że przepis ten jest zgodny

z upoważnieniem ustawowym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały.

Fakt zaś, że został on zawarty w regulaminie, stanowi jedynie o nieistotnym naruszeniu prawa.

Paragraf 2 zaskarżonej uchwały wprowadza przepisy regulaminu. Stwierdzić należy, że konstrukcja tych przepisów została zbudowana w sposób naruszający

ww. Zasady tworzenia prawa miejscowego. Zgodnie z ich § 124 ust. 1 podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia jest paragraf (§) – przepis ten ma odpowiednie zastosowanie także do uchwał. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret (ust. 2). Stosując odpowiednio

§ 56 Zasad stwierdzić należy, że w obrębie paragrafu zawierającego wyliczenie wyróżnia się dwie części: wprowadzenie do wyliczenia oraz punkty. Wyliczenie może kończyć się częścią wspólną, odnoszącą się do wszystkich punktów. Po części wspólnej nie dodaje się kolejnej samodzielnej myśli; w razie potrzeby formułuje się ją

w kolejnym ustępie. Następnie w obrębie punktów można dokonać dalszego wyliczenia, wprowadzając litery.

Tymczasem w § 2 mamy wyliczenie, a następnie choć prawidłowo po wyliczeniu winny być punkty, punkty te zawierają samodzielne myśli, a niektóre z nich zawierają dalsze wprowadzenie do wyliczenia i dzielą się na dalsze punkty. Powyższe choć nie stanowi istotnego naruszenia prawa w przyszłości nie powinno mieć miejsca przy podejmowaniu uchwał. Sąd przyjął, że § 2 dzieli się na punkty i podpunkty.

Mając na uwadze powyżej przedstawione zasady stanowienia tego rodzaju przepisów sąd uznał, że w § 2:

- pkt 1, 2, 3, nie zawierają treści normatywnych a jedynie informacyjne, co stanowi istotne naruszenie prawa;

- pkt 4 zawarto - w nim zapis dotyczący odpowiedzialności cywilnej Gminy B.

i administratora cmentarza. Odpowiedzialność cywilna została uregulowana w Kodeksie cywilnym i zasady te obowiązują wszystkie podmioty. W tym zakresie Rada Gminy nie posiada kompetencji do dokonywania własnych uregulowań;

- pkt 6 zawiera treść taką, jak pkt 16, który jest bardziej rozwinięty, a przez to bardziej zrozumiały dla adresatów, stąd w ocenie sądu pkt 6 jest zbędny;

- pkt 7 i 8 - większość podpunktów pkt 7 i 8 została już uregulowana w Kodeksie wykroczeń: pkt 7- ppkt 5 – art. 63a § 1, ppkt 6 – art.144. Z kolei w ppkt 1 w części dotyczącej ekshumacji, wkracza w zakres uregulowany już w ustawie o cmentarzach (art. 15). Ponadto w odniesieniu do pkt 7 i 8 należy podnieść, że brak jest podstaw do zabraniania w regulaminie jakichkolwiek zachowań. Jak wcześniej stwierdzono regulamin to normy i zasady prawidłowego postępowania, sformułowane w stosunku do osób korzystających z terenów obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pkt 7 i 8 zabraniając określonych zachowań nie spełniają takich wymogów, a nadto nie mają charakteru przepisów porządkowych. Podkreślić też trzeba, że kwestie wymienione w pkt 8 uregulowane są między innymi w art. 51, 124,144 i 145 K.w., a także w art. 262 i 288 § 1 K.k. Natomiast pkt 8 ppkt 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Podkreślenia także wymaga, że § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), regulują kwestie związane z rodzajem powierzchni grzebalnych i wymaganiami, jakimi musi odpowiadać ich zagospodarowanie, wymaganiami, jakimi muszą odpowiadać groby oraz inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, w tym precyzyjnie określają szerokość przejścia pomiędzy grobami, które to przejścia mogą być zagospodarowane wyłącznie za zgodą zarządcy cmentarza oraz na warunkach przez niego określonych. Z kolei, § 14 cyt. rozporządzenia wyraźnie stanowi, że na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem.

Jeszcze raz sąd podkreśla, że rada gminy stanowiąc prawo, zgodnie z ustawą

o samorządzie gminnym, nie może wykraczać podjętymi regulacjami poza zakres ustawowego upoważnienia, czy naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bezspornie uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawodawca lokalny ma uprawnienie do wprowadzenia do porządku prawnego nowych przepisów, wyłącznie wówczas, jeżeli albo w ogóle nie mają one odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo uszczegółowiają już istniejące regulacje, oczywiście w ramach ustawowych upoważnień. Ta nowa jakość nie może więc polegać na powtarzaniu lub modyfikowaniu przepisów wyższej rangi lub równorzędnych.

W regulaminie nie ma miejsca na informację o innych przepisach, nawet jeżeli je w dosłownym brzmieniu przytacza oraz ustanawianie przepisów porządkowych, w tym nakazów i zakazów określonego zachowania się obwarowanych jakimiś sankcjami. Tego rodzaju zapisy są niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, a także z delegacją ustawową. Sąd podkreśla, że administrator czy zarządca cmentarza może wskazywać, jako przypomnienie, określone przez ustawodawcę zakazy, inne przepisy, czy ogólnie stosowane zasady, poprzez podanie ich np. na tablicy ogłoszeniowej bądź to przez wyliczenie, bądź w formie opisowej, ale nie może powtarzać ich prawodawca lokalny w akcie prawa miejscowego.

W pkt 11 regulaminu wskazano na upoważnienie Wójta Gminy B. do zwalniania z opłat za korzystanie z cmentarza w indywidualnie uzasadnionych przypadkach. W ocenie sądu, kwestie te reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., 2077 ze zm.), wskazując przesłanki i organy posiadające kompetencje w tym zakresie. Powyższy przepis nie mieści się w zakresie uregulowań regulaminowych.

Pkt 18 regulaminu stanowi: Wykonawcom prac zabrania się zastawiania dróg

i przejść pojazdami, pojemnikami, materiałami budowlanymi i sprzętem oraz pozostawiania nieuporządkowanego terenu. Jest to kolejny zakaz i odnoszą się do niego uwagi dotyczące pkt 7 i 8 regulaminu. Ponadto realnie patrząc na warunki urządzenia co do zasady każdego cmentarza częste jest choćby chwilowe, na czas rozładunku pojazdu, zastawianie dróg czy przejść pojazdami. Stąd taki zapis nie definiujący, co należy rozumieć przez "zastawianie", może powodować różne wątpliwości interpretacyjne. Kwestie związane z porządkiem regulują przepisy art. 124, 144 i 145 K.w.

Do pkt 19 regulaminu odpowiednio odnoszą się uwagi do pkt 4.

Pkt 21 brzmi: W przypadku naruszenia regulaminu administrator ma prawo wystąpienia z wnioskiem o nałożenie sankcji karnych i administracyjnych. Powyższy przepis nadaje administratorowi uprawnienie do inicjowania postępowań w przedmiocie naruszenia postanowień regulaminu. Regulamin nie może zawierać przepisów uprawniających do nałożenia sankcji karnej bowiem nie jest przepisem porządkowym. Zgodnie z art. 40 ust. 3 u.g.s. jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe wydawane są wyłącznie na podstawie ogólnych upoważnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych i stanowią odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego. Cechują się szczególnym charakterem i celem, jakiemu mają służyć: są środkiem służącym przeciwdziałaniu nagle pojawiającym się zagrożeniom dóbr prawnie chronionych. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w przeciwieństwie do aktów wykonawczych, nie są wydawane w celu szczegółowej realizacji określonych ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, mienia itp.).

Zapis zawarty w pkt 22 – W sprawach nieuregulowanych niniejszym regulaminem ma zastosowanie ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach

i chowaniu zmarłych – w odbiorze osób korzystających z cmentarzy, do których skierowany jest regulamin, spowoduje odczucie, że to zapisy regulaminu mają charakter nadrzędny nad ustawą o cmentarzach. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust. 2 ww. art. Konstytucji RP stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń, co powoduje, że wymieniony przepis regulaminu jest sprzeczny ze wskazanym przepisem Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 18, 19, 21, 22 oddalając skargę w pozostałym zakresie. Oznacza to, że w § 2 sąd oddalił skargę w zakresie pkt 5, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 20.

W ocenie sądu, pozostałe przepisy choć w części mają charakter jedynie informacyjny, stanowią normy i zasady prawidłowego postępowania, sformułowane

w stosunku do osób korzystających z terenów obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a pozostawienie ich w obrocie prawnym nie narusza w sposób istotny przepisów powszechnie obowiązujących. Dodać należy jednak, że z uwagi na zmiany stanu prawnego każda uchwała, jako akt wykonawczy, powinna z biegiem czasu podlegać badaniu przez organ stanowiący pod względem zgodności z prawem powszechnie obowiązującym i w razie potrzeby być zmieniana albo uchylana.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie,

na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.