Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 373/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: par. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania S spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

z siedzibą w B (zwana dalej: "spółka", "beneficjent"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: "płatność ONW") na 2012 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem spółki złożonym w dniu 15 maja 2012 r., w którym wniosła

o przyznanie płatności ONW na rok 2012 do gruntów rolnych o powierzchni łącznej wynoszącej [...] ha. Następnie spółka wycofała z płatności działkę rolną nr 1405/2

o powierzchni [...] ha, położoną w gminie L. Ostatecznie powierzchnia deklarowanych działek rolnych po zmianie wniosku z dnia 11 czerwca 2012 r. wyniosła [...] ha.

Decyzją nr [...] z dnia 8 listopada 2013 r. Kierownik ARiMR, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków

i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem ONW"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem nr 65/2011") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej wycofanej działki oraz o odmowie przyznania płatności ONW na 2012 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P M. Według organu, to P M prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2012 r. pomocy byłoby sprzeczne z § 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy wskazał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P M i były przez niego zarządzane. W niniejszej sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu obejścia prawa i uzyskania nienależnych uprawnień do płatności.

Organ odwoławczy wskazał, iż w 2012 r. prokurentem spółki był D M i to on podejmował decyzje związane z prowadzeniem działalności rolniczej przez spółkę. Ponadto w 2012 r. spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych firmie N., pod nazwą której P M prowadził działalność gospodarczą. Umowy zlecenia podpisywane były przez różnych przedstawicieli stron; z oczywistego względu ta sama grupa osób nie mogła występować formalnie zarówno jako zleceniodawca, jak i zleceniobiorca, choć faktycznie tak właśnie było, bowiem

w sprawie mamy do czynienia z tą samą grupą osób. P M występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty, prowadzi również ww. działalność gospodarczą. Ponadto P M i R M jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Od 2011 r. założyli wspólnie 10 spółek (cywilnych i z o.o.),

w których są jedynymi wspólnikami oraz 66 spółek cywilnych, w których jedno z nich jest wspólnikiem. P M oraz jego syn D Ma założyli łącznie 31 spółek z o.o., w których byli jedynymi wspólnikami. P M był wspólnikiem

w 31 spółkach, które w 2012 r. ubiegały się o płatność ONW w ramach PROW 2007 – 2013.

Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P M, R D M oraz M M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.

Organ odwoławczy wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2012 r. podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres: [...] lub ul. [...], będący adresem zamieszkania P M, względnie F. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących

w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...], w którym jako właściciela konta wskazano P M lub D M. Ten sam numer widniał w ewidencji także dla beneficjenta. Również organizacyjnie wymienione podmioty nie wykazywały odrębności

i samodzielności, bowiem uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P M i używający jego sprzętu.

Dyrektor ARiMR wskazał, iż złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty, takie jak: umowa o świadczeniu usług z dnia 26 kwietnia 2012 r., protokoły zlecenia wykonania usługi z dnia 26 kwietnia 2012 r. i 2 maja 2012 r., faktury: [...] oraz protokół Nr [...] z dnia 4 sierpnia 2012 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi, z uwagi na opisaną wyżej strukturę własnościową

i organizacyjną, są niewiarygodne, nie świadczą o tym, że spółka była posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek i prowadziła działalność rolniczą.

Zdaniem Dyrektora ARiMR, beneficjent nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązany z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez ww. grupę osób, co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Grunty zgłoszone do płatności przez spółkę nie były w jej posiadaniu, ponieważ są zarządzane przez tę samą grupę osób i stanowią część posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności grupa ta dokonała sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez nią, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z o.o. może być zawiązana

w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu

z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy,

a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego, wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku z tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności ONW w oparciu o § 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy

o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła D spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie (jako następca prawny S sp. z o.o., zwana dalej: "skarżąca"), wnioskując

o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca zarzuciła organom: brak staranności przy zbieraniu dowodów i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, błędy

w ustaleniach faktycznych, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącą oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca powołała się na wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE"), zawartą w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12, z której wynika, że dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ powinien wykazać. Po pierwsze: zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosowanych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie: wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów wsparcia. Stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu wymaga obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się

o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę.

Skarżąca podała, że organ I instancji dopuścił się fundamentalnych błędów

w kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestiach, zaś organ odwoławczy błędy te zaakceptował, nie przeprowadzając wnioskowanych przez spółkę dowodów

o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Podkreśliła, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę

w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Skarżąca wskazała, iż analiza uzasadnień decyzji sprowadza się do tezy, iż jakikolwiek wnioskodawca – osoba fizyczna, spółka cywilna, czy też z o.o., która ma bądź miała jakikolwiek związek osobowy lub kapitałowy z P M, traci uprawnienie do płatności. Teza ta jest wadliwa i niczym nie uzasadniona. Zdaniem skarżącej, przedstawiła ona dowody działania jako odrębny od P M producent rolny.

W dniu 18 listopada 2014 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej, stanowiące uzupełnienie skargi. Skarżąca podniosła w nim, że wnioskując

o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ spółka wywiązała się "wstępnie" z ciążącego na niej obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń zaś organ,

w którego gestii leży przeprowadzenie samych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia.

Skarżąca za chybione i dowolne uznała ustalenie, iż to nie spółka, ale P M był posiadaczem zgłoszonych gruntów. Twierdzenie organu I instancji, że grunty zgłoszone do płatności przez spółkę były zarządzane przez P M

i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego jest chybione i nie poparte jakimkolwiek dowodem. Także modyfikacja ww. tezy, dokonana przez organ odwoławczy, że deklarowane przez spółkę grunty były zarządzane przez P M i współpracującą z nim grupę osób jako jednego rolnika są błędne i nie poparte żadnym dowodem. To bowiem spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała

z przedmiotowych gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, uprawnione osoby, komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretnie dotacje ze środków unijnych występować. Argumenty, które w ocenie organów miałyby przemawiać za ustaleniem istnienia "sztuczności", nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ przyjął błędną metodykę prowadzenia postępowania dowodowego. Nie przeprowadził żądanych dowodów osobowych. Nie włączono do niniejszej sprawy dowodów z dokumentów w zakresie przekazania posiadania przedmiotowych działek rolnych oraz wydanych decyzji dotyczących płatności za poprzednie lata. Przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie nie odniesiono się do całości materiału, który zebrano.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że spółka, a w konsekwencji skarżąca, nie była posiadaczem gruntów, do których płatność miała być dokonana oraz że w celu uzyskania korzyści sprzecznych

z celami systemu wsparcia uczestniczyła wraz z innymi powiązanymi podmiotami

w stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności ONW. Powyższe, zdaniem organów, stanowiło w oparciu o § 2 rozporządzenia ONW

w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni przepisów § 2 rozporządzenia ONW w związku z przepisami rozporządzenia nr 65/2011. Przepisy o płatnościach ONW nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego, w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów

w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania, należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres i intensywność użytkowania typowych gruntów rolnych, przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą oraz psychicznego elementu, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności) i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych posiadaczem jest ten, kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych czy jednostek organizacyjnych, takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie. Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych podmiotów. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W tym zakresie, zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jest nieprecyzyjne, bowiem organy wskazały niejako na dwie przyczyny odmowy przyznania płatności ONW: brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Jeśli zatem na podstawie postępowania wyjaśniającego organy administracji uznały, że skarżąca nie była posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego, to należało odmówić przyznania płatności ONW bez potrzeby badania przesłanki z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane, ale jego interpretacji podjął się TSUE w wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, z którego wynika, że przesłanki stosowania artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wymagają istnienia elementu obiektywnego

i subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ orzekający może oprzeć się nie tylko na elementach, takich jak: więzi prawne, ekonomiczne lub personalne pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie "sztucznych warunków". W polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzje

o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu, organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Argumenty, podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Zauważyć należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane, które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny nie oznacza jeszcze, że organy, wydając swoje decyzje, mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające

z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można będzie uznać za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów, to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno

w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżąca

w toku postępowania przed organami administracji w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., jak również w odwołaniu zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Organy wprawdzie odniosły się do dowodów złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, m.in. protokołu z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi czy dokumentów na okoliczność wykonywania na rzecz skarżącej prac rolnych na deklarowanych gruntach, jednak dokonały tego przez pryzmat danych z systemu informatycznego ZSZiK. Jednocześnie odmówiły przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą, nie chcąc przewlekać postępowania. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że co do zasady organ, analizując wystąpienie ewentualnego "sztucznego" działania beneficjenta, winien dać szansę stronom do wypowiedzenia się w kwestiach, które

z samej natury rzeczy determinowane są właśnie przez wolę strony.

Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania, mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca spółka nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu, o czym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich,

w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu (beneficjenta) jest stworzenie "sztucznych warunków", ponieważ to na organach, jako tych, które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji, ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś

w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy błędne jest więc powoływanie się organów na treść art. 78 § 2 k.p.a., jako podstawę do nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej. Organy za udowodnione bowiem uznały brak posiadania przez skarżącą zgłoszonych do płatności gruntów, gdy tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne, iż posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane

z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem zadeklarowanego w przedmiotowej sprawie gospodarstwa rolnego był wyłącznie P M, czy też on i współpracująca z nim grupa osób jest, w ocenie Sądu, dowolne, a co najmniej przedwczesne. Tak samo należy ocenić wartość dowodową załączonego do akt sprawy wykazu z postępowań na lata 2005-2012, które to dokumenty bez omówienia i analizy przez organ

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dają się przez Sąd zweryfikować i nie mogą świadczyć o braku posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego.

Zauważyć przy tym należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności, o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółkę z o.o., "sztucznych warunków" organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. W tym zakresie nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem nie przeprowadziły dowodów wskazanych przez skarżącą w piśmie z dnia 8 lipca 2013 r., nie rozpatrzyły więc w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób, dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P M, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby: komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretnie dotacje ze środków unijnych występować, czy skarżąca składała sprawozdania finansowe, które mogłyby potwierdzić to posiadanie.

Nie mają w przedmiotowej sprawie znaczenia ogólne ustalenia organów, że środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek w większości przekazywane są na jedno konto bankowe, bowiem nie wykazują ani braku posiadania przez skarżącą deklarowanych do płatności gruntów, ani stworzenia przez nią tzw. "sztucznych warunków". Za dowolne, a co najmniej przedwczesne należy więc uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami, założonymi

i prowadzonymi przez P M, co stanowi zorganizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Argumentem za stworzeniem "sztucznych warunków" nie może też być okoliczność podnoszona przez organy, że P M oraz jego była żona R M jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów, nadane im jako osobom fizycznym. Jak wywiódł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie VIII SA/Wa 915/11, błędne nadanie numeru producenta (odrębnego dla każdego z małżonków) przez organ ewidencyjny nie może obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności, gdyż stanowi to naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie II GSK 976/12 (publ. CBOSA) oddalił skargę kasacyjną w ww. sprawie, złożoną przez Dyrektora ARiMR. Z tych orzeczeń sądowych wynika, że kwestia posiadania dwu odrębnych numerów przez małżonków pozostaje bez wpływu na uprawnienie każdego z osobna do płatności, z tym że płatność za te same grunty za dany rok kalendarzowy może być przyznana tylko raz.

Zdaniem Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, winny zgodnie

z art. 75 k.p.a. uwzględnić wnioskowane przez skarżącą wnioski dowodowe, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią przedmiotowego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania przez osobę prawną takie, jak wyżej przedstawił Sąd.

Za przedwczesne, w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów, uznać należy odnoszenie się przez Sąd do naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Organy, ponownie rozpoznając sprawę, powinny mieć jednak na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem powołanego wyżej wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków powinno być uzasadnione istnieniem elementów obiektywnych i subiektywnych po stronie beneficjenta. Obiektywne okoliczności danego przypadku to takie, które pozwalają na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia określony

w rozporządzeniu nr 65/2011. Element subiektywny zaś to wykazanie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ONW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu decyzji. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy tak, aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś

o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci wyroku).