Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 135/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję .


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] ,wydaną z powołaniem się na przepisy art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2e oraz art. 64 i art. 64a, art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2019, poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), działający z upoważnienia Wójta Gminy K., p.o. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy K. (dalej: organ I instancji) postanowił :

1. ustalić M.W. (dalej: strona, skarżący) wysokość odpłatności za pobyt B.W. (dalej: ojciec strony, skarżącego, mieszkaniec) w Domu Pomocy Społecznej w W. (dalej: DPS) w następujących kwotach:

- od dnia 16.12.2019 r. – do dnia 31.12.2019 r. – w wysokości 435,20 zł;

- od dnia 1.01.2020 r. – do dnia 31.03.2020 r. – w wysokości 843,20 zł;

- od dnia 1.04.2020 r. w wysokości 931,20 zł;

2. odmówić zwolnienia z opłaty za pobyt ojca w DPS;

3. nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na przepis art. 61 u.p.s. wskazujący, kto i w jakiej wysokości jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS i podkreślił, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty decydujące znaczenie ma sytuacja dochodowa osób zobowiązanych do ich wnoszenia.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji poczynił następujące ustalenia :

- strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z małżonką i małoletnim synem;

- średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS w roku 2019 r. wynosił 3.225,43 zł, a od 1 kwietnia 2020 r. – 3.489,41 zł;

- odpłatność ojca strony ustalono w okresie od 16 do 31 grudnia 2019 r. na kwotę 359,20 zł i od 1 stycznia 2020 r. na kwotę 695, 82 zł;

- zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności jest ojciec skarżącego i dwoje dzieci mieszkańca DPS ;

- różnica między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca wyniosła za okres:

- 16-31.12.2019 r. - 1.305,60 zł,

- 1.01.-31.03.2020 r. – 2.529,61 zł,

- od 1.04.2020r. – 2.793,59 zł;

- wskazane kwoty w przeliczeniu na zobowiązanego członka rodziny (po 1/3) wyniosły odpowiednio do wskazanych okresów: 435,20 zł, 843,20 zł i 931,20 zł;

- strona nie współdziałając, dwukrotnie nie odpowiedziała na wezwanie organu do przedstawienia zaświadczenia o dochodach rodziny, ani nie podpisała umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt w DPS;

- w wezwaniach strona była pouczona o konsekwencjach wynikających z odmowy udzielenia informacji, wynikających z art. 61 ust. 2e u.p.s.

Odnosząc się do złożonego przez stronę wniosku o zwolnienie jej z opłaty za pobyt ojca w DPS organ wyjaśnił, że odmowa współdziałania z pracownikami socjalnymi, niedostarczenie wymaganych dokumentów oraz innych wyjaśnień mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie, uzasadniało odmowę zwolnienia.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji , podnosząc naruszenie przepisów:

- art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku ku temu podstaw, z jednoczesnym zaniechaniem wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyn zastosowania tego rygoru;

- art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez wydanie decyzji z mocą wsteczną, tj. obejmującą okres sprzed dnia jej wystawienia, podczas gdy decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną i powinna kształtować sytuację zobowiązanego od dnia jej wydania;

- art. 64 u.p.s. poprzez odmowę uwzględnienia wniosku strony o zwolnienie z opłaty za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej jednocześnie z ustaleniem stronie odpłatności, podczas gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Odwołujący się podniósł także, że wniosek o zwolnienie go z opłaty powinien być przedmiotem odrębnego, następczego postępowania. Z kolei w odniesieniu rygoru natychmiastowej wykonalności zarzucił ,że w każdym przypadku zastosowania tego rygoru, organ powinien wskazać istnienie dobra podlegającego ochronie oraz niezbędność nadania rygoru w celu ochrony tego dobra.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] grudnia 2020r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji przytoczył treść art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którym strona jako zstępny mieszkańca DPS, jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że strona była skutecznie wzywana przez organ do przedstawienia sytuacji dochodowej swojej rodziny oraz do podpisania umowy. Została również prawidłowo pouczona o skutkach niezastosowania się do kierowanych do niej wezwań, w szczególności o treści art. 61 ust 2e u.p.s.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo odmówił zwolnienia z ponoszenia opłaty w następstwie braku współpracy ze stroną. Według Kolegium nierozpatrzenie tego wniosku narażałoby organ na zarzut bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z mocą wsteczną, Kolegium powołało się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu odpłatności ma konkretyzować datę powstania obowiązku i może wywierać skutki z mocą wsteczną. Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił odpłatność za pobyt mieszkańca w DPS od 16 grudnia 2019 r.

Końcowo organ II instancji wskazał, że ustalenie opłaty za pobyt w DPS wnoszonej przez osoby zobowiązane leży w interesie społecznym danej gminy, ponieważ powoduje, że ciężar wnoszenia opłat będzie obciążał krewnych mieszkańca, nie zaś gminę, co powoduje, że posiadane ograniczone środki finansowe gmina będzie mogła przeznaczyć na zaspokojenie potrzeb osób rzeczywiście jej potrzebujących, zamiast zastępczo realizować obowiązek syna mieszkańca DPS.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarga oparta została na zarzucie

naruszenia przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu strony, a wyłącznie interesu gminy, przez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych , -- - art. 59 u.p.s. przez nieuwzględnienie zarzutu w zakresie wydania decyzji z mocą wsteczną.

W uzasadnieniu skargi powołano się na względy słuszności i zasady współżycia społecznego. Wywodzono ,że ojciec skarżącego rozwiódł się z jego matką w [...] r. i od tamtej pory nie utrzymywał z synem kontaktu. Jedynie przez trzy lata płacił alimenty w wysokości 150 zł miesięcznie, nie wykazując przy tym żadnego zainteresowania losem syna. Również będąc jeszcze w małżeństwie stosował przemoc domową i psychiczną wobec skarżącego i jego najbliższej rodziny.

Ponadto skarżący podniósł :

- w sprawie nie wzięto pod uwagę słusznego interesu strony, poprzez pominięcie wieloletniego i nieakceptowalnego społecznie nagannego sposobu życia ojca, tym samym w decyzji nie udowodniono, aby interes publiczny był na tyle ważny i znaczący, że wymagał ograniczenia uprawnień indywidualnych strony;

- wniosek o zwolnienie z opłaty winien być przedmiotem odrębnego, następczego postępowania, ponieważ rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt;

- niedopuszczalne było wydanie decyzji z mocą wsteczną, gdyż ma ona charakter konstytutywny i powinna kształtować sytuację zobowiązanego od dnia jej wydania; tym bardziej, że skarżący nie wiedział o skierowaniu ojca do DPS, gdyż taka decyzja nigdy nie została mu doręczona;

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył , co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie spór między stroną a organami ogniskuje się wokół następujących kwestii:

- zgodności prawem obciążenia skarżącego obowiązkiem uiszczenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jego ojca, który nie utrzymywał kontaktów z synem ani przez lata nie interesował się jego losem,

- prawidłowości rozpatrzenia wniosku o zwolnienie skarżącego z opłaty w jednym postępowaniu wraz z ustaleniem tej opłaty,

- wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty obejmującej również okresy sprzed daty jej wydania,

- zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt umieszczenia ojca skarżącego w DPS oraz wynikający z tego obowiązek ponoszenia opłat przez mieszkańca, wstępnych, zstępnych, gminę (art. 61 ust. 1 u.p.s.).

Zgodnie z art. 60 u.p.s pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. (ust.1). Natomiast średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2, pkt 1). Osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Zgodnie z ust. 2 wskazanego wyżej przepisu, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Jak wynika z ujawnionych okoliczności sprawy skarżący – pomimo skutecznie doręczanych wezwań – nie podpisał przedstawionej mu umowy, nie poinformował organu o wysokości dochodu osiąganego przez jego rodzinę, ani nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dokumentów. W takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2e u.p.s., o którego to treści przepisu skarżący został prawidłowo pouczony, zgodne z którym wysokość opłaty ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Stosownie do art.61 ust. 2f u.p.s. wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustalona została proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Oznacza to określenie opłaty w częściach równych dla każdej osoby zobowiązanej.

Jako niesporny w rozpatrywanej sprawie przedstawia się fakt, że skarżący jest synem mieszkańca DPS, tym samym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że na skarżącym ciąży obowiązek ponoszenia częściowej opłaty za pobyt ojca w DPS. Również w zakresie szczegółowych wyliczeń dokonanych przez organ I instancji, decyzja nie nasuwa żadnych wątpliwości Sądu, a tym samym w tej części nie narusza prawa.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku odpłatności od osobistych stosunków osoby zobowiązanej i mieszkańca domu pomocy. Zatem negatywny stosunek skarżącego do ojca i brak jakichkolwiek relacji z nim nie może mieć wpływu na samo powstanie obowiązku wnoszenia opłat. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt. II SA/Ke 1145/19, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. pierwsze ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. 2020, poz. 1359, dalej: k.r.o.), który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego, wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami k.r.o. o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS. Natomiast zobowiązany do ponoszenia tej opłaty może się ubiegać o zastosowanie instytucji zwolnienia przewidzianej w art. 64 i 64a u.p.s., jak również z instytucji odstąpienia od zwrotu opłat wniesionych zastępczo przez gminę przewidzianej w art. 104 ust. 4 u.p.s.

Okoliczności, na które powołuje się skarżący, w wyjątkowych przypadkach, mogą zostać poddane ocenie w oparciu o art. 64 u.p.s. Stosunki rodzinne pomiędzy mieszkańcem domu pomocy społecznej a zobowiązanym do ponoszenia opłaty mogą mieć znaczenie , jednakże dopiero dla procesu obejmującego zwolnienie. Te "uzasadnione okoliczności" nie wymienione w art. 64 u.p.s. powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt. II SA/Go 390/19).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy odpowiedzieć na pytanie czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dopuszczalne jest jednoczesne przeprowadzenie postępowania mającego na celu rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z opłaty i czy zaistniały przesłanki do opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności.

Przepis art. 64 u.p.s. stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego , w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.

Użyty we wskazanym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że określona lista przesłanek uzasadniających zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty jest listą przykładową. W takiej sytuacji również inne uzasadnione okoliczności mogą spowodować uwzględnienie wniosku o zwolnienie, przy wydawaniu w tym przypadku decyzji uznaniowej.

Natomiast zgodnie z art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej.

Z treści powyższych przepisów wynika wyraźnie, że zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS może dotyczyć jedynie sytuacji, w której zarówno osoba zobowiązana do jej wnoszenia jak i wysokość tej opłaty została już wcześniej ustalona. Tym samym, aby móc zastosować instytucję zwolnienia, musi zaistnieć skonkretyzowany, zindywidualizowany i prawomocny obowiązek. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. (vide: uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt. I OPS 7/17).

Konstatacji tej nie zmienia argumentacja organu nakierowana na uniknięcie pod jego adresem zarzutu bezczynności .Organ miał bowiem możliwość takiego zorganizowania postępowania w sprawie wniosku strony o zwolnienie jej z ponoszenia opłaty, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, korzystając z instytucji zawieszenia postępowania , o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy , że rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku o zwolnienia strony z obowiązku ponoszenia opłat było przedwczesne. Rzeczą organu II instancji będzie zatem ponowna weryfikacja, decyzji organu I instancji przy przyjęciu, że wysokość opłat za pobyt ojca skarżącego w DPS w pkt 1 decyzji została prawidłowo ustalona , zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego wydania decyzji z mocą wsteczną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej wyżej uchwale, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania, bądź w formie decyzji administracyjnej bądź w formie umowy. Należy jeszcze mieć na uwadze, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat) jak i osób, które w świetle art. 61 u.p.s. ustawy należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób, albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 u.p.s. powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku z zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym zapewniałyby, aby sytuacja prawna osób na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty była jednoznaczna, a przez to w postępowaniu dotyczącym zwrotu poniesionych przez gminę wydatków zapewnione zostałoby pewne bezpieczeństwo prawne. Równocześnie dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Rację ma skarżący, kiedy wywodzi że decyzja ustalająca wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny. Jednak w przypadku konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, ten konstytutywny charakter przejawia się w tworzeniu w stosunku do poszczególnych osób związanych stosunków prawnych, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek – ex tunc czy ex nunc – ma wydane orzeczenie zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wstecz. W badanej sprawie decyzja ustalająca opłatę konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści prawa materialnego. Tym samym wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt. II SA/Ke 486/19).

Końcowo odnosząc się do zawarcia w decyzji organu I instancji w punkcie 3 rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, należy pamiętać, że z urzędu rygor taki może być nadany wtedy, gdy zwłoka z jej wykonaniem stwarza stan zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego albo gdy grozi gospodarstwu narodowemu ciężkimi stratami, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne, a okoliczność ta musi być uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2020 r. II SA/Rz 179/20). W badanej sprawie próżno w treści decyzji doszukać się uzasadnienia dla jego zastosowania. Wprawdzie organ odwoławczy wskazał na potrzebę ochrony interesu gminy – polegającym na przeniesieniu ciężaru wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca na jego krewnych, jednak nie dokonał wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony., jak tego wymaga art.7 k.p.a.

Konkludując, wskazane wyżej naruszenia, miały - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno zastosować się do wskazanej wyżej oceny prawnej i dokonać pod tym kątem ponownej oceny decyzji organu I instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.