Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3083/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9, art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1, art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 770/19 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek R. W. o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 770/19 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. W. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. W. ("skarżący") działając w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, zwana dalej: "Ustawa o Policji" ) zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 i obowiązującymi normami prawa oraz spowodowanie wypłaty części kwoty świadczenia, stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą po zwolnieniu ze służby, z uwzględnieniem należnych odsetek od daty wymagalności świadczenia.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Komendant Główny Policji poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Komendant Główny Policji poinformował skarżącego, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania.

R. W. pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przysługujący w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Wreszcie skarżący wystąpił z ponagleniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji bezczynność w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., a następnie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że złożona skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie spowodowało utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.

Ponadto uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., bowiem nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia, czy też czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty). Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w części dotyczącej pkt 1 (zobowiązania Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. W. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy) oraz pkt 2 (stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa) i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.; zwana dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.; zwana dalej: "k.p.a.") w związku z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę, które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu;

2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) wyjście poza granice sprawy, w tym skargi strony na bezczynność Komendanta Głównego Policji "(...) po złożeniu (...) wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o powtórne naliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przysługującego w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji oraz uchylanie się organu od zajęcia merytorycznego stanowiska umożliwiającego rozpatrzenie tego wniosku (...)" i de facto rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, mimo niezastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a.,

b) błędnie przyjęcie, iż "(...) całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny (...)", mimo, iż wskutek wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i jak dotąd zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak jest podstawy prawnej do działania przez organ; stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 190 ust. 1 i 4 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do orzekania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej reguła nie umożliwia zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a proponowane rozwiązanie w postaci ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U z. 2015 r., poz. 90, z późn. zm.), nie ma zastosowania do policjantów, jako że czas służby reguluje ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1471, z późn. zm.);

c) bezpodstawne przyjęcie, iż istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń, a zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia do merytorycznego rozpoznania żądania strony, a zatem, iż organ jest uprawniony wbrew zapisom art. 7 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale także art. 6 k.p.a. do odwołania się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego;

d) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych co narusza wprost art. 87 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż zaniechanie legislacyjne ustawodawcy nie należy do przyczyn niezależnych od organu, które umożliwiają przyjęcie, iż terminy na rozpatrzenie wniosku strony, określone w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., nie zostały naruszone, a tym samym, iż w niniejszej sprawie organ nie pozostaje w bezczynności;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy kwestii, iż przepisy ustawy o dniach wolnych od pracy nie mają zastosowania do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia;

5. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zakresie pkt 1 (zobowiązania Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. W. z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy) oraz pkt 2 (stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa) i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie także i w tym zakresie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ponadto skarżący kasacyjnie organ na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 770/19 w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. W. wniósł o jej oddalenie i o zwrot kosztów według norm przepisanych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 28 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z podniesionych zarzutów tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Podstawę żądania skarżącego zawartego we wniosku z [...] listopada 2018 r. stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii przyjęte m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Powyżej przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, bez względu na ich rodzaj czy charakter. Natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw RP pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i do dnia złożenia wniosku nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu.

W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakieś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (por. wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03).

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". W tym wypadku – ustawa o Policji i Kodeks postępowania administracyjnego, których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2844/19).

W uchwale NSA z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 wskazano, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Zauważyć też trzeba, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. W konsekwencji jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji).

Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Stanowisko zbieżne z powyższym i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten - podobnie jak niniejsza sprawa - dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W orzeczeniu tym NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 odnoszącym się do wyroków TK o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Jednocześnie zauważyć należy, że nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wskazano wyżej, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że na dzień złożenia wniosku nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano wyżej podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego. Wobec tego nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej, będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata, wyłącznie do kwestii technicznych, związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) współczynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu» pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19).

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części był niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mieliśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać do pominięcia prawodawczego, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W konsekwencji do 1 października 2020 r. w obowiązującym prawie pozostawała norma prawna gwarantująca prawo do ekwiwalentu poprzez wskazanie podstawy wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynikał z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Należało zatem przyjąć taki sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce oznaczało to, że – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – ilość urlopu należało pomnożyć przez wysokość przysługującego mu jednomiesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniało przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Wobec braku realizacji wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, zarówno sądy, jak i organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że opieszałość ustawodawcy nie zniweczyło kompetencji organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to pozostawał w bezczynności.

Z przedstawionych wyżej względów, nietrafnie zarzucono Sądowi I instancji, że sprawa o ekwiwalent za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypłata ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną (a więc działanie w sferze administracji publicznej), a odmowa wypłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym podlega kontroli sądownictwa administracyjnego.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniał fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Podobnie jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Po pierwsze podkreślić należy, że ma on charakter ogólny (blankietowy) określając zakres kognicji sądu administracyjnego. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem – co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Po drugie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Niezasadny jest także zarzut drugi tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a już w szczególności bezpodstawne jest twierdzenie, że nastąpiło "de facto rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie". Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż przed 1 października 2020 r,. była podstawa prawna w postaci art. 115a ustawy o Policji i w oparciu, o którą organ mógł wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie rekompensaty. W świetle powyższych wywodów bezzasadne są także twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 87 Konstytucji określającego powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej źródła prawa w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. Sąd I instancji nie twierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 stanowi źródło prawa. Sąd wskazał natomiast, że istnieją podstawy prawne do rozpoznania wniosku, tj. art. 115a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które to przepisy należy interpretować w sposób wskazany w rzeczonym wyroku z uwzględnieniem regulacji zawartych w Konstytucji RP.

Bezpodstawne są także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skoro bowiem były podstawy prawne do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to organ powinien go rozpatrzeć w sposób i w terminach uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś tego nie zrobił, to stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszenia terminów z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. było jak najbardziej zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 133 § 1 p.p.s.a., to uznać należy go za bezzasadny. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

O ile zgodzić się można z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90) nie ma zastosowania do policjantów pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, to okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że skoro przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, to nie jest trafne obliczanie uposażenia za jeden dzień roboczy, w oparciu o wynagrodzenie funkcjonariusza za dany rok kalendarzowy i liczbę dni roboczych w tym roku.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zawierająca go odpowiedź z [...] lipca 2020 r. na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez S. B., który nie wykazał żadnych faktycznie poniesionych w tej sprawie kosztów - co uniemożliwia ich przyznanie. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określonych w odrębnych przepisach (art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie dodatkowo wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".