Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1782/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1979/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi S. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1782/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2014 r. odrzucił skargę S. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd podał, że S. z siedzibą w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] października 2014 r. Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez: wskazanie z imienia i nazwiska wszystkich członków Stowarzyszenia wraz z ich aktualnymi adresami zamieszkania; nadesłania stosownego dokumentu potwierdzającego, że wskazane osoby są członkami Stowarzyszenia (np. uchwała, statut, lista); złożenia pełnomocnictwa dla S. M. i P. W. udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia do występowania w imieniu Stowarzyszenia do sądu administracyjnego z wszelkimi pismami procesowymi i reprezentowania przez nich Stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie, ewentualnie podpisania skargi przez wszystkich członków Stowarzyszenia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący nadesłał: statut – regulamin Stowarzyszenia; zaświadczenie Starosty Płockiego o wpisie Stowarzyszenia do wykazu stowarzyszeń zwykłych; protokół z dnia [...] lutego 2012 r.

Zarządzeniem z dnia [...] listopada 2014 r. Sąd wezwał skarżącego do wykazania kto aktualnie (na dzień złożenia skargi) jest członkiem Stowarzyszenia, tj. do wskazania z imienia i nazwiska wszystkich członków Stowarzyszenia (wraz z ich adresami zamieszkania) – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to doręczono skarżącemu w dniu 27 listopada 2015 r. Termin do uzupełnienia braków formalnych skargi upłynął w dniu 4 grudnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę przytoczył art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 012 r, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Źródłem legitymacji nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego.

Sąd podał, że S. z siedzibą w W. jest stowarzyszeniem zwykłym. Skarga została podpisana przez S. M. i P. W. W tej sytuacji sąd był zobowiązany do zweryfikowania, czy wyżej wymienione osoby są uprawnione do złożenia skargi.

Skarżący nadesłał "Protokół nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. z zebrania S., z którego jego zdaniem wynika uprawnienie do podpisania skargi przez S. M. i P. W. W ocenie Sądu, z dokumentu tego nie wynika jednak, kto obecnie jest członkiem Stowarzyszenia i czy osoby podpisane pod skargą posiadają rzeczywiście upoważnienie wszystkich członków do podpisania skargi, a zatem sąd zarządzeniem z dnia [...] listopada 2014 r. zobowiązał skarżącego do wskazania kto aktualnie (na dzień złożenia skargi) jest członkiem Stowarzyszenia – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżący odebrał wezwanie w dniu 27 listopada 2014 r. zatem termin do uzupełniania braku formalnego skargi upłynął w dniu 4 grudnia 2014 r., a skarżący nie wykonał wezwania.

W skardze kasacyjnej S. z siedzibą w W. zaskarżył powyższe postanowienie w całości.

Postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, t.j.:

1. art. 33 par. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz.U. 2013, poz. 267) Kodeks postępowania administracyjnego dalej kpa, poprzez przyjęcie, że złożony do akt sprawy przez skarżącą dokument nie nosił cech pełnomocnictwa i nie dawał (wespół ze złożonym do akt sprawy przez skarżącą regulaminem S. z/s w W.) dostatecznych podstaw do ustalenia zakresu pełnomocnictwa;

2. art. 9 kpa przez to, że pouczenie skierowane do skarżącej zostało sformułowane w sposób nazbyt ogólnikowy, nieuwzględniający faktu, iż członkowie stowarzyszenia nie operują na co dzień językiem prawnym i prawniczym i wskutek powyższego nie rozumieją jego zawiłości co skutkowało tym, że ponieśli oni szkodę z powodu nieznajomości prawa w tym zakresie pomimo, iż pierwotnie (tzn. na pierwsze wezwanie sądu I instancji) złożyli oni w zakreślonym terminie wymagane dokumenty, co tylko obrazuje ich wolę współpracy;

3. art. 58 par. 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi chociaż skarżący uzupełnił braki formalne, zaś załączony dokument pozwala na wysnucie wniosku, że wymienione w nim osoby posiadają umocowanie do podejmowania w imieniu wszystkich członków stowarzyszenia czynności także przed sądami administracyjnymi bowiem nie wprowadza w swej treści ani takich, ani żadnych innych ograniczeń.

W oparciu o powyższe zarzuty Komitet wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wykonał zarządzenie wzywające do uzupełnienia braków formalnych w ten sposób, że przedłożył : statut - regulamin Stowarzyszenia, zaświadczenie Starosty Płockiego o wpisie stowarzyszenia do wykazu stowarzyszeń zwykłych oraz odpis protokołu nr [...] z dnia [...] lutego 2012r z zebrania S. z siedzibą w W., z którego jednoznacznie wynika, iż wszyscy członkowie stowarzyszenia jednomyślnie postanowili, że przewodniczący i zastępca przewodniczącego są osobami uprawnionymi do reprezentowania S. we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach, zgodnie z regulaminem S.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji nie ustalił poprawnie zakresu w jakim pozostają ze sobą pełnomocnictwo prawa materialnego i pełnomocnictwo procesowe - w ocenie Sądu fakt udzielenia przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego pełnomocnictwa prawa materialnego nie implikuje skutków w tej postaci, że te osoby (na gruncie niniejszej sprawy S. M. i P. W.) są upoważnione do występowania przed sądem administracyjnym. Jak jednak wynika z zaaprobowanego przez innych przedstawicieli doktryny, poglądu wyrażonego przez J. B., przepis art. 33 § 2 k.p.a., wymaga jedynie aby pełnomocnictwo było udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W związku z tym możliwe jest przedłożenie pisemnego pełnomocnictwa materialnego, z którego wynika uprawnienie do podejmowania czynności procesowych.

Zdaniem skarżącego Sąd nie zwrócił uwagi na to, że instytucja pełnomocnictwa nie została wyczerpująco uregulowana w przepisach postępowania administracyjnego co rodzi konieczność sięgania pomocniczo do przepisów kodeksu cywilnego oraz kodeksu postępowania cywilnego (takie stanowisko poparł także Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2, s. 150). Takie postępowanie, t.j. posiłkowe stosowanie przepisów prawa cywilnego i procedury cywilnej wobec instytucji pełnomocnictwa zaaprobował w latach międzywojennych Najwyższy Trybunał Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 1927r., l.rej. 2818/25,Zb. Nr 1302). Wobec powyższego odnosząc się do przepisów art. 60 kc należy stwierdzić, że pełnomocnictwo podobnie jak każde oświadczenie woli może być wyrażone w dowolny sposób, byleby tylko ujawniało wolę osoby składającej oświadczenie w sposób dostateczny. Słusznie podnosi K.B. "(...) pełnomocnictwo zależy od woli mocodawcy, przeto sięga tak daleko, jak opiewa jego treść" (por. K. Błaszczyński, Postępowanie administracyjne, Poznań, s. 21) . Zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. z zebrania S. zapisy w pkt 3 wskazują, że zebrani członkowie stowarzyszenia jednomyślnie postanowili uściślić zapisy pkt 1 protokołu nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. o następujące ustalenia "Przewodniczący i zastępca przewodniczącego są osobami upoważnionymi do reprezentowania S. we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach zgodnie z Regulaminem S.". Zatem piastujący te funkcje posiadali szerokie umocowanie do reprezentacji Stowarzyszenia. Zdaniem skarżącego zastosowanie sformułowania "we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach zgodnie z regulaminem S." zmierzało do tego, by umocowane osoby mogły czynności (bez rozróżnienia na czynności materialnoprawne i czynności procesowe) podejmować zarówno w toczących się postępowaniach administracyjnych, jak również inicjować te postępowania nie tylko przed organami administracji publicznej, ale także o ile to konieczne, przed sądami administracyjnymi. Skarżący zgadza się z twierdzeniem, że "(...) zakres pełnomocnictwa może zatem obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym jak i do prowadzenia poszczególnych jej spraw albo też ich części" (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Warszawa 2010, s. 374 i nast). Za taką interpretacją przemawiają także argumenty przedstawione w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1989r. (sygn. akt II ARN 29/89, OSP 1990, z. 11-12, poz. 375). Brak dostatecznych podstaw, aby uznać za przekraczającą zakres umocowania czynność w postaci złożenia skargi do sądu administracyjnego. Stronie chodzi bowiem o załatwienie sprawy administracyjnej, bez względu na rodzaj postępowania, które do tego efektu doprowadzi. Ponadto należy zważyć, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną w sensie materialnym. Nie jest w związku z tym istotne zagadnienie stadiów postępowania administracyjnego czy też przejścia sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2010, G. Łaszczyca, C. Martysz, A.Matan,s. 378 i nast.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla tego rodzaju pisma. Odnośnie jednak zastrzeżeń co do sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż w uchwale Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09 wskazano, iż przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. zostały wadliwie sformułowane. Sądy administracyjne nie stosują w postępowaniu bezpośrednio przepisów k.p.a., dlatego zarzut dotyczący wadliwego procedowania przez organ powinien być powiązany z zarzutem naruszenia przepisów ustawy p.p.s.a. przez Sąd I instancji, który rozpoznawał skargę.

Mimo wskazanych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się treścią powołanej uchwały z dnia 26 października 2009 r. rozpoznał tak sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 33 § 2 k.p.a. jest jednak chybiony. Strona skarżąca uzasadniając ten zarzut, zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., który to reguluje kwestie dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestie dotyczące wymogów dotyczących pełnomocnictwa uregulowane są w przepisach art. 34 – 44 p.p.s.a. Zatem art. 33 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie stosował, dlatego też nie mógł go naruszyć.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w zarządzeniu z dnia [...] października 2014 r. w precyzyjny i jednoznaczny sposób poinformował skarżącego jakiej treści pełnomocnictwo skarżący jest zobowiązany złożyć. Z powyższego zarządzenia wynika dla strony również alternatywna możliwość zadośćuczynienia wezwaniu w postaci nadesłania skargi podpisanej przez wszystkich członków stowarzyszenia (k. 19).

Pomimo czytelnego wezwania skarżące stowarzyszenie nie uzupełniło braku formalnego skargi w postaci wykazania umocowania do reprezentowania stowarzyszenia, nie nadesłało bowiem takiego dokumentu pełnomocnictwa, z którego wynikałoby uprawnienie dla S. M. i P. W. do działania w imieniu stowarzyszenia przed sądem administracyjnym w sprawie IV SA/Wa 2989/14 . Z nadesłanych dokumentów wynika, że w dniu 15 lutego 2012 r. wszyscy członkowie S. z siedzibą w W. wybrali P. W. jako przewodniczącego stowarzyszenia i S. M. jako zastępcę przewodniczącego oraz ustalili, że są oni uprawnieni "do reprezentowania stowarzyszenia we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach zgodnie z Regulaminem S. z siedzibą w W.". Z nadesłanego do Sądu regulaminu stowarzyszenia wynika, że celem stowarzyszenia jest zajmowanie się sprawami funkcjonowania i planów Z. Sp. z o.o. oraz, że komitet funkcjonuje jako przedstawicielstwo społeczeństwa zamieszkującego tereny przyległe do Z. Sp. z o.o. narażonych na uciążliwości spowodowane działaniem Z. Sposobami realizacji celu komitetu jest m.in. inicjowanie wszelkich działań prowadzących do zmniejszenia uciążliwości zagrożeń dla środowiska pochodzącego z Z. w Kobiernikach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że uchwała z dnia 15 lutego 2012 r. (zawarta w wyżej wymienionym protokole z zebrania z dnia 15 lutego 2012 r.) o wyborze przewodniczącego i zastępcy przewodniczącego stowarzyszenia oraz udzieleniu im uprawnienia do reprezentowania stowarzyszenia we wszystkich prowadzonych i podejmowanych sprawach "zgodnie z Regulaminem S. z siedzibą w W." nie jest tożsama z udzieleniem S. M. i P. W. pełnomocnictwa do działania w niniejszej sprawie przed sądem administracyjnym. Skarżący nie nadesłał również skargi, która byłaby podpisana przez wszystkich członków stowarzyszenia. A zatem uznać należało, iż skarżący w zakreślonym terminie nie uzupełnił braków formalnych skargi.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji zasadnie skargę odrzucił. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy zatem również uznać za niezasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.