Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 186/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] września 2021 r. (wpływ do organu: 27 września 2021 r.) R. O. (dalej też jako "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. G. W., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta (zwanego też dalej "Burmistrzem") po wydaniu decyzji znak: [...] z [...] marca 2021 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze wniósł o:

1) wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2) uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza przez Sąd i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),

3) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie (bezczynność i przewlekłość) przez Burmistrza miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),

5) przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.);

6) zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że od wydania przez SKO ww. decyzji minęło ponad pół roku, a organ sprawy bardzo dobrze mu znanej nie załatwił – nie wydał żadnej decyzji, choć powinien to uczynić bez zbędnej zwłoki. Zupełnie bezzasadnie, już sześciokrotnie, wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, w istocie nie podając żadnej konkretnej przyczyny zwłoki, a w zasadzie ciągle tę samą: "trwające postępowanie wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień". Tymczasem nawet załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skarżący zaznaczył, że Burmistrz nie tylko nie załatwia sprawy w terminach wyznaczonych przez siebie (bezczynność), ale także wskazuje nowe terminy bez uzasadnienia (przewlekłość). Na marginesie dodał, z powołaniem się na wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2626/17, że w przypadku, gdy inwestycja została jut zrealizowana, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie wydaje się, a zatem postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone.

Motywując żądanie zawarte w pkt 5 petitum skargi, jej autor podkreślił, że przyznanie żądanej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt przewlekłości czy też bezczynności. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej zachowaniem organu. Skarżący doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować (sprawa trwa bardzo długo i skarżący cały czas narażony jest na negatywne oddziaływanie sąsiedniej nieruchomości polegającej na hodowli krów i świń o ilości znacznie przekraczającej wartość 40 DJP; traci pieniądze i czas na dochodzenie należnej mu ochrony, którą powinny zapewnić organy administracji publicznej).

Skarżący podkreślił, że skarga została poprzedzona ponagleniem z [...] września 2021 r. (wpływ do organu w dniu [...] września 2021 r.). Przekazując ponaglenie, organ nie wywiązał się z obowiązku, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a., tzn. nie ustosunkował się do ponaglenia, co wprost wskazuje na zasadność skargi. Ponadto, zgodnie z ww. przepisem, organ nie powinien przekazywać całych akt sprawy, a tylko niezbędne odpisy akt sprawy. Przekazując całe akta sprawy organ sam pozbawia się możliwości załatwienia sprawy (wniesienie ponaglenia, czy nawet skargi nie stanowi przeszkody do załatwienia sprawy przez organ).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o: (1) oddalenie skargi w całości; (2) odmowę stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; (3) odmowę stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) odmowę zasądzenia od Burmistrza na rzecz skarżącego żądanych kosztów postępowania; (5) odmowę przyznania od Burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; (6) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Burmistrz przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, zainicjowanego wnioskiem inwestorów, K. i M. S., o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Rozbudowa gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111,00 DJP zlokalizowanego w miejscowości Ł., gmina P., który wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2019 r. W szczególności wskazał, że:

- przywołaną w skardze decyzją SKO z [...].03.2021 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego: [...].03.2021 r.) uchylono w całości decyzję Burmistrza z [...].01.2021 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111,00 DJP na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] obręb Ł., gmina P., i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

- pismem z [...].03.2021 r. Burmistrz wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów wskazanych w ww. decyzji SKO;

- pismem z [...].04.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;

- w dniu [...].04.2021 r. do Urzędu Miejskiego w P. (dalej w skrócie "UM") wpłynęły od inwestora przedmiotowe uzupełniania;

- pismami z [...].04.2021 r. Burmistrz Miasta zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej w skrócie "PPIS") oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej w skrócie "RDOŚ") o ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia;

- pismem z [...].05.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;

- w dniu [...].05.2021 r. do Burmistrza wpłynęło pismo PPIS, w którym organ ten podtrzymał swoją pozytywną opinię sanitarną z [...] lipca 2020 r.;

- pismem z [...].06.2021 r. RDOŚ wskazał nowy termin załatwienia sprawy;

- pismem z [...].06.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;

- pismem z [...].07.2021 r. RDOŚ wezwał Burmistrza o dodatkowe wyjaśnienia i jednocześnie poinformował, że wezwał inwestora do przedłożenia uzupełnień;

- Burmistrz udzielił RDOŚ odpowiedzi pismem z [...].07.2021 r.;

- pismem z [...].07.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;

- pismem z [...].08.2021 r. RDOŚ wskazał nowy termin załatwienia sprawy;

- pismem z [...].08.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;

- pismem z [...].09.2021 r. RDOŚ poinformował Burmistrza o ponownym wezwaniu wystosowanym do inwestora;

- pismem z [...].09.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy;

- w dniu [...].09.2021 r. wpłynęło do Burmistrza ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu wniesione przez skarżącego;

- pismem z [...].09.2021 r. (data wpływu do UM: [...].09.2021 r.) inwestor poinformował o śmierci współmałżonki, załączając kserokopię aktu zgonu oraz akt poświadczenia dziedziczenia;

- w dniu [...].09.2021 r. wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłość Burmistrza;

- postanowieniem z [...].09.2021 r. SKO uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

Dalej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247; dalej w skrócie "u.u.i.ś."), jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. W obecnej sytuacji organ czeka na przedmiotowe uzgodnienia od RDOŚ. Mając na względzie treść art. 35 § 5 k.p.a., działania podejmowane przez organ nie mają na celu przedłużania postępowania, lecz fachowe i wnikliwe jego przeprowadzenie. Podejmowane czynności zmierzają do końcowego załatwienia sprawy, co w świetle stanu faktycznego i skomplikowanego charakteru sprawy niesie konieczność prowadzenia przedłużonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA). Podobnie, wbrew twierdzeniom skargi, dla wyniku sprawy, w tym dla oceny zasadności skargi, nie ma znaczenia to, czy organ przekazując ponaglenie dochował terminu oraz aktów staranności, o których mowa w art. 37 § 4 k.p.a., a w szczególności – czy ustosunkował się do ponaglenia.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wniósł wymagane ponaglenie – pismem z [...] września 2021 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w P. ("UM") dnia [...] września 2021 r. Natomiast fakt, że organ wyższego stopnia (SKO) po rozpoznaniu tego ponaglenia – postanowieniem z [...] września 2021 r. ([...]) – nie dopatrzył się zarzucanych Burmistrzowi bezczynności ani przewlekłości, nie determinuje wyniku niniejszej kontroli sądowej, gdyż Sąd nie jest tym orzeczeniem związany (por. wyrok WSA z 07.03.2012 r., II SAB/Łd 2/12, CBOSA).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej w niniejszej sprawie skargi (jej tytułu, zarzutów oraz uzasadnienia) jasno wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem obie normatywne postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność oraz przewlekłość.

W związku z tym należy wyjaśnić, że użyte przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarty w tym przepisie spójnik "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19, CBOSA).

Należy przy tym zastrzec, że – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie – zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 05.06.2012 r., II OSK 709/12; z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14; z 01.04.2015 r., I OSK 2567/14; z 20.04.2017 r., II OSK 255/16; z 21.09.2018 r., I OSK 16/17; z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19; z 15.06.2021 r., II OSK 627/21; dostępne w CBOSA).

Nie zwalnia to oczywiście sądu administracyjnego z konieczności zbadania sprawy pod kątem obydwu zarzucanych rodzajów opieszałości organu (por. wyrok NSA z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA).

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Burmistrzowi: bezczynności oraz przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów znaczeniowych obu określeń (rodzajów) opieszałości organu.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Przystępując do merytorycznego rozpatrzenia skargi, Sąd miał jeszcze na uwadze, że w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim taka skarga została wniesiona (zob. wyrok NSA z 12.12.2018 r., I OSK 2257/18, CBOSA). Kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej, od momentu zainicjowania przed nim konkretnego (etapu) postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyroki NSA: z 20.11.2014 r., II OSK 1680/14; z 10.02.2015 r., II OSK 2104/14; z 09.04.2015 r., II GSK 363/14; z 06.05.2015 r., I OSK 2386/14; dostępne w CBOSA). Omawiane skargi są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, to zaś następuje poprzez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. wyrok WSA z 22.05.2013 r., IV SAB/Po 24/13, CBOSA).

W niniejszym postępowaniu tak postrzegane granice sprawy sądowej zostały precyzyjnie określone już w skardze – przez zawarte w niej wskazanie, że chodzi o bezczynność i przewlekłość Burmistrza "po wydaniu decyzji znak: [...] z [...] marca 2021 r."

Mając powyższe na względzie, Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia skargi na bezczynność i przewlekłość Burmistrza w analizowanej tu fazie postępowania (po decyzji kasacyjnej SKO):

- wspomnianą decyzją z [...].03.2021 r. ([...]) SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza z [...].01.2021 r. ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia;

- [...].03.2021 r. – wpływ do UM ww. decyzji wraz z aktami sprawy [początek biegu terminu załatwienia sprawy przez Burmistrza w tej fazie postępowania];

- pismem z [...].03.2021 r. Burmistrz wezwał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów wskazanych w ww. decyzji SKO;

- pismem z [...].04.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzupełnienia materiałów dowodowych" – do [...] maja 2021 r.;

- [...].04.2021 r. – wpływ do UM dokonanych przez inwestorów uzupełnień raportu;

- pismami z [...].04.2021 r. Burmistrz, w związku z nadesłanymi przez inwestorów ww. uzupełnieniami raportu, zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. ( "PPIS") oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. ("RDOŚ") o "ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia";

- pismem z [...].05.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" – do [...] czerwca 2021 r.;

- [...].05.2021 r. wpływ do UM pisma PPIS, z tej samej daty, o "utrzymaniu" pozytywnej opinii sanitarnej z [...].07.2020 r.;

- pismem z [...].06.2021 r. (wpływ do UM tego samego dnia) RDOŚ wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do [...] lipca 2021 r.;

- pismem z [...].06.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" – do [...] lipca 2021 r.;

- pismem z [...].07.2021 r. (wpływ do UM tego samego dnia) RDOŚ wezwał Burmistrza o dodatkowe wyjaśnienia oraz poinformował, że odrębnym pismem [jak się następnie okazało: z [...].07.2021 r.] wezwie inwestorów do uzupełnienia raportu, a ponadto wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do [...] sierpnia 2021 r.;

- pismem z [...].07.2021 r. Burmistrz udzielił RDOŚ odpowiedzi na ww. wezwanie;

- pismem z [...].07.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" – do [...] sierpnia 2021 r.;

- pismem z [...].08.2021 r. RDOŚ wskazał nowy termin załatwienia sprawy – "w ciągu 30 dni od otrzymania uzupełnienia raportu", o które ten organ wezwał inwestorów w piśmie z [...].07.2021 r.;

- pismem z [...].08.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" – do [...] września 2021 r.;

- [...].09.2021 r. – RDOŚ poinformował Burmistrza o ponownym wezwaniu wystosowanym do inwestorów pismem z [...].09.2021 r.;

- pismem z [...].09.2021 r. Burmistrz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" – do [...] października 2021 r.;

- [...].09.2021 r. – wpływ do UM ponaglenia R. O. z [...].09.2021 r. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza;

- [...].09.2021 r. – wpływ do UM pisma inwestora z [...].09.2021 r. zawiadamiającego o śmierci współmałżonki oraz o jego następstwie prawny po niej;

- [...].09.2021 r. – wpływ do UM przedmiotowej skargi R. O. z [...].09.0221 r. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza.

W ocenie Sądu analiza udokumentowanych w aktach sprawy czynności Burmistrza prowadzi do wniosku, że nie dopuścił się on zarzucanych w skardze bezczynności ani przewlekłości w ponownie prowadzonym postępowaniu po decyzji SKO z [...] marca 2021 r.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.") nie określają innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 22.10.2019 r., II OSK 1624/19, CBOSA). W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna być załatwiona zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa – jako dotycząca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadę zwierząt do 111,00 DJP, wydawanej po przeprowadzeniu wymaganej oceny oddziaływania na środowisko, a więc należąca do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna zostać przez Burmistrza załatwiona, po decyzji SKO z [...] marca 2021 r., w ciągu 2 miesięcy od zwrotu akt przez SKO, względnie w terminie przedłużonym przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Wypada zaznaczyć, że ten ostatni przepis nie limituje liczby dopuszczalnych przedłużeń terminu załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony (co dodatkowo potwierdza użycie w tym przepisie wyrażenia: "o k a ż d y m p r z y p a d k u niezałatwienia sprawy w terminie").

W kontrolowane sprawie Burmistrz skorzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a. – regularnie, co miesiąc, przedłużając termin załatwienia sprawy na kolejne, jednomiesięczne okresy, wymaganymi zawiadomieniami wysyłanymi do stron postępowania. Wypada zaznaczyć, że termin określony w ostatnim z takich zawiadomień (z [...] września 2021 r.) złożonych do akt administracyjnych sprawy przed ich przekazaniem do Sądu – tj. termin do [...] października 2021 r. – w dniu wniesienia skargi ani w dacie jej przekazania do Sądu wraz z aktami sprawy jeszcze nie upłynął.

Wobec tego zarzut bezczynności Burmistrza po kasacyjnej decyzji SKO z [...] marca 2021 r. należy ocenić jako niezasadny.

Podobnie, Sąd nie dopatrzył się w działaniu Burmistrza po ww. decyzji SKO zarzucanej w skardze przewlekłości.

Wypada zauważyć, że w ciągu dwóch tygodni od zwrotu akt sprawy przez SKO (co nastąpiło w dniu [...] marca 2021 r.), Burmistrz, pismem z [...] marca 2021 r., wystosował do inwestorów wezwanie do uzupełnienia raportu o informacje, których brak wytknęło SKO w swej decyzji. W adekwatnie zakreślonym, bo 30-dniowym terminie (który upływał [...] kwietnia 2021 r.), inwestorzy przy piśmie z [...] kwietnia 2021 r. (wpływ do UM: [...] kwietnia 2021 r.) nadesłali stosowne uzupełnienia raportu. W związku z tym Burmistrz, w ciągu niespełna tygodnia, pismem z [...] kwietnia 2021 r. wystąpił do RDOŚ (doręczenie pisma: [...] maja 2021 r.) oraz do PPIS (doręczenie pisma: [...] kwietnia 2021 r.) o zajęcie (zaktualizowanie) przez te organy wymaganych w świetle art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 u.u.i.ś. stanowisk w sprawie (odpowiednio: uzgodnień oraz opinii). W odpowiedzi PPIS, pismem z [...] maja 2021 r. (wpływ do UM w tym samym dniu), podtrzymał swą wcześniejszą opinię. Natomiast RDOŚ, pismem z [...] czerwca 2021 r. (wpływ do UM w tym samym dniu), zawiadomił, że "z uwagi na złożony charakter sprawy oraz trwającą analizę dokumentacji sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym tj. do [...].07.2021 r."

Odtąd zwłoka Burmistrza w załatwieniu sprawy wiązała się wyłącznie z oczekiwaniem na wymagane w tej sprawie stanowisko (uzgodnienie) RDOŚ – na co też trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, wskazując, że "[w] obecnej sytuacji organ czeka na przedmiotowe uzgodnienia od RDOŚ".

W tym kontekście podawana przez Burmistrza w kolejnych zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy przyczyna tego przedłużenia – cyt.: "trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" – choć dość ogólnikowa, to jednak w okolicznościach tej sprawy jawi się w każdym przypadku jako przyczyna dostatecznie jasna, adekwatna oraz, co najważniejsze, rzeczywista i uzasadniona.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w niniejszym postępowaniu, jako toczącym się ze skargi na opieszałość (bezczynność i przewlekłość) organu, Sąd nie jest władny spekulować, oceniać, ani tym bardziej rozstrzygać, jakiej treści decyzja w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy powinna zapaść, a w szczególności, czy – jak sugeruje skarżący – powinna to być decyzja o umorzeniu postępowania. Kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłość organu ogranicza się bowiem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego sprawnie, w przepisanym terminie. W postępowaniu tym sąd zasadniczo nie bada więc sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Stąd wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej nie może, co do zasady, dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyroki NSA: z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11; z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.2016 r., II OSK 1717/15; dostępne w CBOSA).

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że nie można zasadnie zarzucić Burmistrzowi przewlekłego prowadzenia postępowania po decyzji SKO z [...] marca 2021 r.

Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu tym wymogom Burmistrz w kontrolowanym postępowaniu – na badanym jego etapie: po wydaniu przez SKO decyzji kasacyjnej z [...] marca 2021 r. – uczynił zadość. Bezsporna długotrwałość tego postępowania i fakt jego niezakończenia do dnia wydania wyroku wiązały się bowiem zasadniczo z oczekiwaniem przez Burmistrza na wymagane stanowisko (uzgodnienie) RDOŚ, opóźnienie w wydaniu którego to stanowisko (uzgodnienia) nie może obciążać Burmistrza. Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 k.p.a.: "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". Konieczność oczekiwania przez Burmistrza na stanowisko RDOŚ jest z pewnością taką "przyczyną niezależną od organu" (Burmistrza).

Wszystko to prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutów skargi dotyczących bezczynności Burmistrza oraz przewlekłego prowadzenia przezeń postępowania po decyzji kasacyjnej SKO z [...] marca 2021 r.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.