Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2331/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska(spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1411,00 (jeden tysiąc czterysta jedenaście) złotych na rzecz skarżącego E. D. tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej jako GDDKiA) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005r.

w sprawie nałożenia na R. D. i E. D. kary pieniężnej w wysokości 5270 zł. za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] maja 2005 r. zawiadomiono R. D. i E. D.

o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogowego drogi krajowej nr [...]km 644+540 strona prawa miejscowość D., przez wykonanie zjazdu do działki nr [...] niezgodnie z warunkami określonymi przez zarządcę drogi (zgodę na wybudowanie zjazdu do wskazanej działki strona otrzymała decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. i zgodnie z warunkami określonymi w tej decyzji zjazd miał być usytuowany po lewej stronie działki przy granicy z działką [...]). Zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania poinformowano ją jednocześnie, iż w dniu [...] maja 2005 r. godz. 10.30 przeprowadzona zostanie wizja w terenie.

W trakcie przeprowadzonej wizji stwierdzono wykonanie zjazdu do działki [...] niezgodnie z wydanymi uzgodnieniami i odebrano od E. D. oświadczenie. Według złożonych wyjaśnień wykonanie zjazdu zgodnie z otrzymanym zezwoleniem było niemożliwe ze względu na stojący na granicy działek [...] i [...] słup energetyczny. Podkreślił, iż przedmiotowy zjazd istnieje od dawna, a skarżący dokonał jedynie remontu celem zlikwidowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu na drodze przez podniesienie zjazdu i udrożnienie przepływu wody. Z dokonanych

w terenie czynności sporządzony został protokół, który podpisały obecne przy tych czynnościach osoby. Dodatkowe wyjaśnienia strona złożyła w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r. podtrzymując stanowisko odnośnie remontu istniejącego już zjazdu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 31 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz art. 104 k.p.a. nałożył na R. D. i E. D. karę pieniężną w wysokości 5270 zł. za samowolne zajęcie pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu do działki [...] w D. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony jakoby przedmiotowy zjazd istniał od wielu lat, albowiem w aktach sprawy znajduje się wniosek strony z dnia [...] lutego 2002 r. o wyrażenie zgody na budowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Każdorazowo taki wniosek o wykonanie zjazdu z drogi krajowej przez zarządcę drogi jest "sprawdzany w terenie" podczas rutynowych objazdów. W przypadku stwierdzenia istnienia zjazdu wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że skoro w dniu [...] kwietnia 2002 r. wyrażona została zgoda na budowę zjazdu oznacza to, że nie stwierdzono istnienia zjazdu. Odnosząc się do kwestii słupa energetycznego stanowiącego zdaniem strony przeszkodę do wybudowania zjazdu po lewej stronie działki organ zauważył, iż słup może być w każdej chwili przeniesiony, gdyż "słup w przeciwieństwie do budynków może być wielokrotnie przestawiany".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. E. D. i R. D. skierowali wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, konsekwentnie podtrzymując stanowisko odnośnie wyremontowania istniejącego już zjazdu przez podniesienie niwelety do drogi nr [...] oraz udrożnienie przepływu wody co ułatwiło bezpieczny wjazd na działkę nr [...]. Działkę tę E. D. otrzymał w spadku po swoich rodzicach i już wówczas istniał przedmiotowy zjazd. Z dniem [...] grudnia 2001 r. strona otrzymała pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym zagospodarowaniem działki

z naniesioną bramą wjazdową z drogi krajowej nr [...] oraz drogę wewnętrzną. E. D. i R. D. wyjaśnili ponadto, iż w 2002 r. omyłkowo wystąpili

o wyrażenie zgody na budowę zjazdu zamiast o remont istniejącego zjazdu. Odwołujący się załączyli 10 oświadczeń okolicznych mieszkańców potwierdzających fakt istnienia zjazdu od bardzo dawna.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. GDDKiA po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Biorąc pod uwagę zgłoszone wnioski R. D. i E. D., po ponownym szczegółowym zbadaniu sprawy i w wyniku analizy dokumentów organ doszedł do przekonania, że brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie stanowiska zainteresowanych. Zdaniem organu powoływanie się przez stronę na zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr [...] w D. nie może być argumentem dla akceptacji samowolnie wykonanego zjazdu z drogi krajowej, albowiem decyzja pozwolenia na budowę obiektu poza pasem drogowym wydana została

z pominięciem stanowiska tutejszego zarządu drogi krajowej, do którego jest uprawniony zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach.

W ocenie organu wzmiankowany projekt zagospodarowania działki nie wskazuje na istnienie zjazdu w obrębie pasa drogowego, a jedynie zakreślona została projektowana brama wjazdowa na odcinku projektowanego ogrodzenia. Organ powołał się ponadto na dokumenty, które w jego ocenie bezspornie potwierdzają wybudowanie przez strony w całości nowego zjazdu. I tak, w projekcie organizacji ruchu drogi krajowej nr [...], jaki zatwierdzony został [...] grudnia 2003 r., w którym oznaczone są wszystkie istniejące stare zjazdy nie ma oznaczonego zjazdu do działki stron. Także w projekcie oświetlenia ulicznego w D. nie widnieje jakikolwiek zjazd do działki stron.

W dniu [...] października 2005 r. E. D. reprezentowany przez adwokata A. B. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji tej E. D. zarzucił naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Zdaniem skarżącego u podstaw rozstrzygnięcia organów administracji legło sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, iż skarżący bez zgody zarządcy drogi wybudował nowy, nieistniejący zjazd do drogi krajowej. Jednocześnie odmawiając wiary dowodom strony skarżącej organ powołał się na treść zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów, nie podając o jakie dokumenty chodzi, co uniemożliwia skarżącemu merytoryczną polemikę

z ustaleniami zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionował również przeprowadzenie w 2002 r. rutynowej kontroli dokonywanej przez zarządcę drogi, albowiem nie znalazła ona żadnego odzwierciedlenia w dokumentach. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie dokonania remontu już istniejącego zjazdu. Poza oświadczeniem licznych świadków potwierdzających powyższą okoliczność skarżący dołączył do skargi zaświadczenie z Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r., z którego wynika, iż przed wydaniem decyzji w dniu [...] grudnia 2001 r. w pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...] dla R. D. i E. D. sprawa była przedmiotem badania w terenie i w wyniku tego badania ustalono istnienie zjazdu z działki skarżącego do drogi krajowej nr [...]. Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów.

Ponadto w dniu [...] marca 2006 r. skarżący skierował do Sądu pismo procesowe wraz z wnioskiem dowodowym. Strona wnosiła o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...][...] czerwca 2006 r. na okoliczność istnienia spornego zjazdu.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu [...] października 2006 r. Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z dokumentów urzędowych tj. zaświadczenia Gminy w I. z dnia [...] października 2005 r. i [...] sierpnia 2006 r. (to zaświadczenie skarżący złożył na rozprawie) oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzając jednocześnie że dopuszczenie załączonych do skargi dokumentów jest nieuprawnione albowiem nie było żadnych przeszkód aby przedstawione zostały organowi orzekającemu w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.).

Rozpatrując sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązują go przepisy art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości

o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie zebrane

i przedstawione w sprawie dowody organ ocenił z naruszeniem zawartej w art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia zaskarżonych decyzji zdaniem Sądu nie spełniają wymogów określonych

w art. 107 § 3 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną nałożenia na E. D. i R. D. kary pieniężnej w wysokości 5270 zł stanowił przepis art. 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. Z powołanego przepisu wynika zatem, iż warunkiem nałożenia na stronę kary pieniężnej jest uprzednie ustalenie, że wybudowała ona lub przebudowała zjazd bez zezwolenia.

W niniejszej sprawie zarządca drogi krajowej nr [...] GDDKiA uznał, iż E. D. i R. D. wybudowali zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]

w D. bez zezwolenia. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom właściciela działki nr [...] dotyczących modernizacji istniejącego już zjazdu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do ustalenia czy strona skarżąca wybudowała nowy zjazd czy też dokonała jedynie modernizacji istniejącego zjazdu. Strona skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego jak

i w złożonej do Sądu skardze prezentowała stanowisko, iż zjazd do działki nr [...] istniał od wielu lat, jeszcze przed wydaniem stronie zgody w 2002 r. na wybudowanie zjazdu z tej działki. W celu udowodnienia powyższej okoliczności właściciele działki powołali się na decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę domu wraz z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki, gdzie zdaniem strony skarżącej sporny zjazd został uwzględniony. Strona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] sierpnia 2005 r. dołączyła także 10 oświadczeń okolicznych mieszkańców potwierdzających fakt istnienia spornego zjazdu.

Organ administracyjny natomiast ograniczając postępowanie wyjaśniające do przeprowadzenia w dniu [...] maja 2005 r. wizji w terenie – odmówił wiary wyjaśnieniom strony skarżącej jak i oświadczeniom sąsiadów. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na praktykę zarządcy drogi, który dokonując rutynowych objazdów na pewno zlokalizowałby sporny zjazd, gdyby ten rzeczywiście istniał w 2002 r. Dopiero w uzasadnieniu decyzji II-instancyjnej organ wskazał na dwa dokumenty mające potwierdzić stanowisko organu odnośnie wybudowania przedmiotowego zjazdu przez stronę skarżącą bez zezwolenia, a mianowicie: projekt organizacji ruchu drogi krajowej nr [...] zatwierdzony [...] grudnia 2003 r. oraz projekt oświetlenia ulicznego w D.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz obowiązujący stan prawny, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż organ w sposób rażący naruszył przepisy postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej

w świetle art. 7 k.p.a., formułującego zasadę prawdy obiektywnej jest dążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy przed jej ostatecznym rozstrzygnięciem. Realizację zasadę prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest:

- podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego;

- rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Podkreślić przy tym należy, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony, a zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwości decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 395 i cyt. tam orzecznictwo).

Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przed wydaniem ostatecznej decyzji nakładającej na stronę skarżącą kary pieniężnej zobowiązany był w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalić, czy sporny zjazd został przez stronę wybudowany. Organ zaniechał jednak podjęcia jakichkolwiek czynności (poza wizją w terenie) mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, nie uwzględniając również wniosków strony. Mimo, iż strona powoływała się na oświadczenia okolicznych mieszkańców oraz na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Urząd Gminy w I. – GDDKiA nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do weryfikacji tych okoliczności. Nie przesłuchał świadków

i nie zwrócił się do Urzędu Gminy o wyjaśnienie na jakiej podstawie na planie zagospodarowania działki nr [...] uwzględniono zjazd do drogi krajowej nr [...].

A jak wynika z załączonych przez stronę zaświadczeń Urzędu Gminy

w I. z dnia [...] października 2005 r. oraz [...] sierpnia 2006 r., sporny zjazd istniał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego

w grudniu 2001 r. i wyremontowany został w 2002 r.

Ponadto GDDKiA dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uczynił to z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów. Albowiem organ może odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Z powyższych ustaleń wynika jednak, iż organ w ogóle nie rozpatrzył wniosków strony skarżącej, a odmawiając wiary wyjaśnieniom strony i dowodom przez nią przedstawionym – organ w decyzji I instancji powołał się na swoją dotychczasową praktykę. Dopiero w decyzji II instancji wskazał na dokumenty podważające wiarygodność twierdzeń strony skarżącej. Jak wynika jednak z treści uzasadnienia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (który to dokument Sąd dopuścił jako dowód w sprawie) przedstawione przez GDDKiA dokumenty trudno uznać za wiarygodne i przesądzające ostatecznie o nieistnieniu przedmiotowego zjazdu. Organ ten zauważył bowiem, iż plan sytuacyjny projektu organizacji ruchu wykonany został na podkładzie mapowym z nieaktualną numeracją działek, bez określenia daty aktualizacji sytuacji w terenie przez uprawnionego geodetę. Na podkładzie brak wniesionej jakiejkolwiek zabudowy na działkach sąsiadujących z działką nr [...]

w D., która figuruje w ich przesłanych temu organowi przez GDDKiA planach sytuacyjnych. Na projekcie organizacji ruchu wniesiono pisakiem granice

i nr działki [...] na działce o widocznym numerze [...]. Natomiast na kserokopii "projektu zagospodarowania działki" dla rozbudowy wsi D. brak jest wyrysowanych zjazdów do działek, nawet zjazdu do działki z usytuowanym budynkiem nr [...] – objętego projektem organizacji ruchu (tego dokumentu brak

w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy mimo, iż organ na dokument ten powołuje się w decyzji z dnia [...] września 2005 r.). W tej sytuacji niezbędne jest szczegółowe ustosunkowanie się GDDKiA do oceny powyższych dokumentów dokonanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego zjazdu do działki nr [...] z drogi krajowej nr [...].

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie,

a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko

w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których

w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą

w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Dlatego też działając na podstawie art. 145 § ust. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O niewykonywaniu zaskarżonych decyzji orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18

ust. 1 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).