Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 738/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 4, art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi O. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania O. F. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2018 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Wójt Gminy T. , na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako "K.p.a.") art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej jako "u.p.z.p."), oraz Uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część południowa (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku), orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w łącznej wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] jako własność O. F. oraz wzrostu wartości udziału wynoszącego [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w miejscowości L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], spowodowanych uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od decyzji organu odwołanie złożyła strona, zarzucając jej:

- naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania wnikliwej kontroli sporządzonych operatów szacunkowych i wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o operaty, które nie mogą stanowić podstawy wyceny, w szczególności z uwagi na brak wyeliminowania wszystkich niejasności i błędów wskazanych w treści opinii Komisji Opiniującej,

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia decyzji do zastrzeżeń Strony, celem ewentualnego wykazania, że rzeczoznawca majątkowy usunął wszystkie nieprawidłowości,

- naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Stronie czynnego udziału w postępowaniu, przejawiające się w pozostawieniu Stronie zbyt krótkiego czasu na ustosunkowanie się do treści pisma biegłego z dnia [...] czerwca 2018 r..

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że dla ustalenia opłaty planistycznej istotne jest zatem wystąpienie następujących przesłanek uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swym zakresem nieruchomość strony, zmiana przeznaczenia nieruchomości w porównaniu z zapisami uprzednio obowiązującego planu, względnie z faktycznym wykorzystywaniem nieruchomości, sprzedaż nieruchomości po wejściu w życie nowego planu, wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu.

Kolegium wskazało, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego .został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2014 r.. Na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono przeznaczenie działki nr [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem [...], działki nr [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem [...], działki nr [...] jako teren drogi wewnętrznej, oznaczony symbolem [...] działki nr [...] jako teren drogi wewnętrznej, oznaczony symbolem [...] Natomiast działka nr [...] objęta jest w części wskazanym powyżej planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym znajduję się w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...], a w części na terenie rolniczym, oznaczonym symbolem [...], miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych przewidzianych pod zalesienie w miejscowości L., zatwierdzonym Uchwałą NR [...] Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2009 roku (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2009 roku), zgodnie z którym stanowi teren do zalesień, oznaczony symbolem [...] ZL.

Organ zwrócił uwagę, iż przed wejściem w życie ww. planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób użytkowania działek organ ustalił na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentacji fotograficznej, w tym zdjęć lotniczych, jako działkę niezabudowaną, nieuzbrojoną, użytkowaną rolniczo. Do dnia [...] grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy T. . Obszar objęty postępowaniem znajdował się na terenie upraw polowych. Dla nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

Objęta nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość została zbyta przez właściciela na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2015 r.

Wobec powyższego, w ocenie Kolegium Odwoławczego, kluczowe w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Ustalenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie pierwszą opinię w postaci operatów szacunkowych z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz z dnia [...] września 2017 r. sporządził rzeczoznawca majątkowy D. K..

Wskazane operaty zakwestionowane zostały jednak przez Stronę skarżącą, która zwróciła się do Komisji Opiniującej działającej przy Z. Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w S. o zbadanie prawidłowości sporządzonych w sprawie operatów. Komisja Opiniująca, działając w trybie art. 157 i n. ustawy o gospodarce nieruchomości, wydała opinie, w których zakwestionowała przedłożone operaty szacunkowe, wskazując, że nie powinny one być wykorzystane dla celu, w jakim zostały sporządzone oraz podnosząc, że zostały one sporządzone z naruszeniem przepisów prawa, a oszacowany w nich wzrost wartości zawiera nie tylko skutki uchwalenia planu miejscowego z 2014 roku, ale także jest wynikiem możliwego sposobu wykorzystania nieruchomości, zmiany powierzchni i struktury działek.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy D. K. sporządził kolejne operaty szacunkowe z dnia [...] maja 2018 r., które zostały następnie uzupełnione o aneksy z dnia 18 i [...] czerwca 2018 r.

Rzeczoznawca majątkowy ocenił wartość nieruchomości, zważając na to, iż w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego uchwalonego po dniu [...] grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, iż pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości: po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie, według przeznaczenia w wygasłym planie miejscowym oraz po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Kolegium podkreśliło, iż stosownej oceny sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych dokonał niewątpliwie organ I instancji. Organ ustalił, iż operaty zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami oraz wskazał, że są one logiczne, spójne i kompletne, stąd mogą stanowić dowód w sprawie. Ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ nie ogranicza się zatem jedynie do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy. Organ I instancji sprawdził, czy przedmiotowe opinie szacunkowe są logiczne, zupełne i wiarygodne. Kolegium wyjaśnia, iż organ nie może sam usuwać istniejących wątpliwości co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie. Jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie.

Kolegium podkreśliło, że po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonych operatów szacunkowych należy stwierdzić, iż stanowią one opracowanie rzetelne, sporządzone zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Przedłożone w sprawie operaty szacunkowe są wyczerpujące i spójne. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Załączył dokumentację fotograficzną działki będącej przedmiotem postępowania, który świadczy o faktycznym sposobie korzystania z nieruchomości. Operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operaty uzupełnione aneksami stanowią dowód w sprawie.

Rzeczoznawca ustalił jako cechy cenotwórcze: położenie, powierzchnię działki, dojazd, uzbrojenie, stan zagospodarowania, kształt i inne. Taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń logicznych oraz jest zgodny z zasadami doświadczenia życiowego, iż są to parametry, które potencjalni nabywcy biorą pod uwagę przy poszukiwaniach interesujących ich nieruchomości. Poza ogólną charakterystyką nieruchomości przyjętych do porównań przedstawioną w analizie rynku, rzeczoznawca szczegółowo opisał i ocenił pod kątem cech cenotwórczych nieruchomości wykorzystane w procesie wyceny.

Rzeczoznawca majątkowy scharakteryzował przyjęte do porównań nieruchomości. W pierwszej kolejności charakterystyki dokonał, opisując rynek nieruchomości przyjętych do porównań. Każda z nieruchomości (o określonej, wstępnie przyjętej i opisanej w analizie rynku charakterystyce) została szczegółowo opisana przez podanie położenia, daty transakcji jej dotyczącej, powierzchni oraz ceny transakcyjnej i daty transakcji. Rzeczoznawca opisał również pod kątem atrybutów cenotwórczych nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej.

Odnosząc się do zarzutów Strony dotyczących nieusunięcia przez biegłego w nowych operatach wszystkich błędów i wątpliwości wskazanych w opinii Komisji Opiniującej, Kolegium wyjaśniła, iż nie posiada stosownej specjalistycznej wiedzy ani kompetencji, by wnikać w szczegółowe, merytoryczne ustalenia zawarte w operatach szacunkowych. Kolegium nie widzi też powodów, by nie dawać wiary przedstawionym przez rzeczoznawcę wyjaśnieniom zawartym w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., w których biegły jasno stwierdził, że treść operatu szacunkowego odzwierciedla tylko wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że analiza rynku obejmowała transakcje gruntami zgodnie z przeznaczeniem, jakie w danej chwili miały w miejscowym planie, a w przypadku działek drogowych - które były sprzedawane pod drogi.

Kolegium wyjaśniło, iż nie zauważyło w nowych operatach jakichkolwiek błędów powielonych z pierwotnie przedłożonych opinii, które dałyby się dostrzec bez posiadania specjalistycznej wiedzy. Zaś Strona nie przedstawiła operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne dane (w szczególności w którym dobrano by inne nieruchomości podobne albo inaczej opisano jakość gleb), którego przedłożenie mogłoby powodować wątpliwości w kwestii przedmiotowych opinii, co uprawnia organ do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł O. F. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 4 oraz 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku zapłaty opłaty planistycznej w wysokości ustalonej na podstawie niespójnej, niekompletnej i niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa opinii biegłego sądowego, określającej wzrost wartości nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, tj. art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., 80 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:

a) brak dokonania wnikliwej kontroli sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania operatów szacunkowych i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2018 r. mimo iż wydanie tejże decyzji nastąpiło w oparciu o treść operatów szacunkowych, które nie mogą stanowić podstawy wyceny wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącego podstawę naliczenia opłaty planistycznej, w szczególności z uwagi na brak wyeliminowania wszystkich niejasności i błędów wskazanych w treści opinii Komisji Opiniującej o prawidłowości poprzednio złożonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych z dnia [...] września 2017 r.;

b) bezpodstawne uznanie, iż uprawnienie organu administracji do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach wynika z braku przedłożenia przez skarżącego operatu szacunkowego, z którego wynikałyby inne niż wskazane w ww. opracowaniach dane, podczas gdy skarżący przedłożył dowody na poparcie twierdzeń w kontekście zarzutów stawianych operatowi szacunkowemu,

c) pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłożonego przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2018 r. dowodu z wydruku korespondencji e-mailowej z dnia [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. na okoliczności dotyczące terminu przekazania skarżącemu pisemnego ustosunkowania się biegłego do wstępnych zastrzeżeń skarżącego,

d) brak dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny wartości nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem pomimo wątpliwości w zakresie rzetelności opinii sporządzonej dla celów określenia wysokości opłaty planistycznej w niniejszym postępowaniu pod względem merytorycznym i formalnym,

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji, iż przed wydaniem decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2018 r. skarżącemu uniemożliwiono czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przejawiające się w pozostawieniu skarżącemu zbyt krótkiego okresu na ustosunkowanie się do treści pisma biegłego z dnia [...] czerwca 2018 r. i wydaniem decyzji w sprawie mimo istnienia dalszych zastrzeżeń skarżącego co do prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, tj. art. 107 § 3 K.p.a., 11 K.p.a. oraz 8 K.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zastrzeżeń skarżącego w zakresie prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych oraz do kwestii podniesionych w treści opinii Komisji Opiniującej o prawidłowości poprzednio złożonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych z dnia [...] września 2017 roku, celem ewentualnego wykazania, że rzeczoznawca majątkowy usunął wszystkie nieprawidłowości w sporządzonej wycenie, w sytuacji w której z treści sporządzonych operatów szacunkowych nie wynika wprost, ażeby wszystkie wyrażone- przez Komisję zastrzeżenia zostały przez biegłego uwzględnione, co w konsekwencji nie budzi zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

- uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku korespondencji e-mailowej z dnia [...] czerwca 2018 r. i [...] lipca 2018 r. na okoliczności dotyczące terminu przekazania skarżącemu pisemnego ustosunkowania się biegłego do wstępnych zastrzeżeń skarżącemu, przedłożonego wraz z odwołaniem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2018 r.,

- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z zakresu wyceny wzrostu wartości nieruchomości stanowiących przedmiot niniejszego postępowania wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z utrzymaną przez nią w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

W uzasadnieniu skargi skarżący po przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania rozwijając zarzuty skargi wskazał na brak dokonania wnikliwej kontroli sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania operatów szacunkowych, zaś w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] lipca 2018 r. Skarżący zwrócił uwagę na zastrzeżenia w kontekście zawartego w operatach niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych służących do dokonywanej wyceny. Skarżący podniósł, iż dobrane zostały nieruchomości położone w obrębie R., których cena za [...]m2 znacznie odbiega od cen pozostałych nieruchomości położonych w obrębie L., L. czy też T. . Rzeczoznawca nie odniósł się w treści operatu, z czego wynika dobór akurat nieruchomości znajdujących się w tym obrębie. Nie wskazał również, z czego wynika podwyższona cena transakcji dotyczących tychże nieruchomości. Nie ulega jednak wątpliwości, że dobór nieruchomości podobnych ma bezpośrednie znaczenie dla dokonanej wyceny, zatem tak istotna kwestia powinna zostać przez rzeczoznawcę wyjaśniona - tym bardziej, że Komisja Opiniująca już raz miała zastrzeżenia do dokonywanego przez rzeczoznawcę doboru nieruchomości podobnych.

Skarżący wskazał, że już w treści opinii Komisji Opiniującej wskazano, iż do wyceny wykorzystano nieruchomości drogowe oraz udziały w nieruchomościach drogowych sprzedawanych razem z działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, a nie stanowiących samodzielny przedmiot transakcji. Z takiego stanowiska wynika, że również w tym zakresie doszło do złego doboru nieruchomości podobnych. W operatach szacunkowych z dnia [...] maja 2018 roku, w tabeli nr [...] nie zamieszczono rubryki "Uwagi" bądź "Opis", które pozwoliłby na weryfikację, czy transakcje zostały dobrane w sposób prawidłowy (uwzględniając stanowisko Komisji Opiniującej), a zatem, czy były one samodzielnym przedmiotem transakcji, czy też nie. Niejasności w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione w treści operatu szacunkowego, bądź w odpowiedzi na treść pisma z dnia [...] czerwca 2018 r. - mimo to, biegły nie ustosunkował się szczegółowo do zastrzeżeń skarżącego.

Komisja Opiniująca, w odniesieniu do operatów szacunkowych z dnia [...] września 2017 r. miała również zastrzeżenia, w związku z przyjętą przez biegłego charakterystyką cechy "Przydatność rolnicza gleby". Jak wskazała Komisja Opiniująca, działki podlegające wycenie stanowią w [...]% grunty dobre, w [...]% grunty przeciętne i w [...]% grunty złe, wobec czego nie jest uzasadnione przyjęcie dla Nieruchomości przed uchwaleniem planu przydatności rolniczej jako dobrej, podobnie dla części rolnej po uchwaleniu planu. Mimo to, w treści operatów szacunkowych z dnia [...] maja 2018 r. w dalszym ciągu, w pkt [...] przy określeniu wartości [...]m2 działek gruntowych przed uchwaleniem planu przyjmuje się przydatność rolniczą Nieruchomości jako dobrą - rzeczoznawca przyjął co prawda wartość [...], nie zaś [...] jak we wcześniejszych operatach szacunkowych, jednak w dalszym ciągu, bazując na przyjętych zakresach współczynników, wartość ta wskazuje na dobrą przydatność rolniczą gleby (zakres referencyjny od [...] do 0,457). Stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem Komisji Opiniującej.

Mając na względzie powyższe nie sposób uznać, iż sporządzony operat mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zawiera on bowiem w swej treści szereg uchybień mających znaczenie zarówno formalne, jak również merytoryczne.

W odpowiedzi na skargę organ potrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przy tym, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu [...] grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem [...] stycznia 1995 r.

Powyższe oznacza, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek:

1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego,

2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu,

3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą,

4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2014 roku przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w L. , który obowiązuje od [...] sierpnia 2014 r.

Plan ten objął działki [...], [...], [...], [...], [...], które w dacie uchwalenia planu należała do Skarżącego. Działka te, przed wejściem w życie uchwały L. , nie były objęte planem miejscowym, a na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono przeznaczenie działki nr [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem 1. MN, działki nr [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem [...]MN, działki nr [...] jako teren drogi wewnętrznej, oznaczony symbolem [...], działki nr [...] jako teren drogi wewnętrznej, oznaczony symbolem [...] Natomiast działka nr [...] objęta jest w części wskazanym powyżej planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym znajduję się w części na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...]MN, a w części na terenie rolniczym, oznaczonym symbolem [...]R oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych przewidzianych pod zalesienie w miejscowości L., zatwierdzonym Uchwałą NR [...] Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2009 roku (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 2009 roku), zgodnie z którym stanowi teren do zalesień, oznaczony symbolem [...] ZL.

Jak wynika z aktu notarialnego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. 5 i nast. akt administracyjnych), Skarżący zbył ww. działki czy też udziały w nich w dniu [...] maja 2015 r., a więc przed upływem roku od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wskazać należy, iż w sprawie został zachowany również 5 letni termin do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera natomiast żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3161/14, 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/15 i 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1394/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] maja 2018 r., sygn. akt II OSK [...]: odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] października 2017 r., Wójt zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. (k. 1 akt administracyjnych). Tym samym, co wskazano już wyżej, zachowany został 5 letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu.

Dodać jeszcze należy, że w § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono 30 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Tym samym stwierdzić należy, iż spełnione zostały omówione powyżej przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a do oceny pozostała natomiast kwestia samego wzrostu wartości nieruchomości.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż ze sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy operatów szacunkowych wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy T. w dniu [...] czerwca 2014 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowych działek w porównaniu z ich wartością, wynikającą z ich przeznaczenia przed jego uchwaleniem.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy T. , zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 1992 r., (Dz. Urz. Woj. P. . nr [...] poz. 5) działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb L., znajdowały się na obszarze upraw polowych.

Natomiast przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenie nim objętym nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób użytkowania terenu: grunty niezabudowane, nieuzbrojone, użytkowane rolniczo, co potwierdzają wypisy z rejestru gruntów, zgodnie z którymi działki nr [...] i [...] stanowią grunty orne [...], [...] i [...], działka nr [...] - grunty orne [...] i [...], działka nr [...] - [...], działki nr [...] do [...] - grunty orne [...] oraz dokumentacja fotograficzna, w tym zdjęcie lotnicze.

W związku z tym, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2014 r., jest tożsamy z przeznaczeniem ustalonym w pianie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w T. z dnia [...] grudnia 1992 r. i wygasłym z mocy ustawy z dniem [...] grudnia 2003 r., określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości w obu przypadkach jest taka sama. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że to operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – zwanej dalej "u.g.n.").

Zgodnie zaś z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie przy tym do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Podkreślić należy, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega jednakże ocenie organu administracji. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 K.p.a., który podlega ocenie organu - tak jak każdy inny dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Przepis ten nakazuje zaś organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 K.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego a art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości. Analizie podlega również, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu podkreślić należy, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny, organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości.

W ocenie składu orzekającego sporządzone dla potrzeb niniejszej sprawy operaty spełniają bowiem wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ze znajdujących się w aktach sprawy operatów wynika, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień ich sprzedaży, tj. na dzień [...] maja 2015 r., a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu miejscowego (str. 5 operatu szacunkowego, k. 210 i 256 akt administracyjnych).

W tym miejscu wskazać należy, iż przedmiotowe działki powstały dopiero w 2015 r. (działki o numerach od [...] do [...] oraz działkę nr [...] połączono w działkę nr [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Następnie na podstawie decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] marca 2015 r. działkę nr [...] podzielono na działki o numerach od [...] do [...]). Z tych też względów biegły zasadnie wycenił wartość [...]m2 ówcześnie istniejących działek nr [...], [...], [...], 4 [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], a następnie proporcjonalnie do powierzchni określił wartość rynkową nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...] oraz nieruchomości, stanowiącej działki nr [...], [...] i [...].

Powyższe miało na celu objęcie opłatą wyłącznie zmianę wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zmianę jej wartości spowodowanej jej podziałem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla określenia wartości działek rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym – a przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.) – stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście to stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Stosując w podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Z przywołanych przepisów wynika, że operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 08 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2017/06, CBOSA). Ocena natomiast wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok NSA z 04 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2372/16, CBOSA).

W ocenie Sądu taka sytuacja, wbrew zarzutom skargi, nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy, iż rzeczoznawca osobno sporządził operat dla działek [...], [...] i [...] oraz osobny dla działek [...] i [...], to jednakże z uwagi na zastosowanie tej samej metody wyceny i tych samych cech różnicujących nieruchomości podobne oba operaty zostaną omówione wspólnie.

Wobec powyższego wskazać należy, iż celem wyceny nieruchomości przed uchwaleniem planu biegły wybrał 6 cech różniące nieruchomości przyjęte do porównań – tj.: położenie nieruchomości, powierzchnia, dojazd, przydatność rolnicza gleby, trudności i ograniczenia w uprawie, sąsiedztwo – opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe.

Natomiast celem wyceny po uchwaleniu planu rzeczoznawca rozbił ww. części przeznaczone w dalszym ciągu pod uprawy polowe, w części przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz w części pod drogi wewnętrzne.

Celem wyceny działek w części obejmującej przeznaczenie po uchwaleniu planu pod uprawy polowe rzeczoznawca wybrał tych samych 6 cech różnicujących nieruchomości, które zastosował do wyceny przed podziałem nieruchomości.

W odniesieniu do działek w części przeznaczonej pod zabudowę biegły wybrał 6 cech różniących nieruchomości przyjęte do porównań – tj.: położenie nieruchomości, powierzchnia nieruchomości, dojazd, uzbrojenie terenu, stan zagospodarowania, kształt i inne– opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe.

Natomiast do ww. działek w części przeznaczonej pod drogi wewnętrzne biegły wybrał 4 cechy różnicujące tj. cenność gruntów otaczających, lokalizacja, powierzchnia, przydatność komunikacyjna - opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe.

W ocenie składu orzekającego taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń. Jak słusznie zauważył organ parametry te w zależności od rodzaju nieruchomości są branę pod uwagę przez potencjalnych nabywców.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęte do porównania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabelach z podaniem dat transakcji, położenia nieruchomości, nr działki, powierzchni i cen za 1 m2.

Zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr [...] (Powszechne krajowe zasady wyceny (PKZW)) rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest podać charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej, jak i maksymalnej, jednocześnie eksponując ich ocenę w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Celem tej czynności jest umożliwienie zweryfikowania prawidłowości przypisania stopni nasilenia poszczególnych atrybutów oraz uwypuklenie podobieństwa, jakie ma zachodzić pomiędzy ww. nieruchomościami a nieruchomością wycenianą.

W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w sposób szczegółowy, stosując się do powyższych wymagań, opisał w operacie nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut wadliwej kontroli sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych. Ponadto wbrew zarzutom skargi nie można uznać, iż sporządzone w niniejszej sprawie operat jest niespójny, nielogiczny i niekompletny.

Sąd uznając, iż ocena sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych, dokonana przez organy została dokonana prawidłowo miał przy tym na uwadze, iż poprzednio sporządzony w sprawie operat szacunkowy został poddany ocenie Z. Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych. Na skutek opinii tego Stowarzyszenia, które wytknęło błędy w sporządzonych operatach szacunkowych, rzeczoznawca sporządził kolejne opinie – uwzględniające uwagi Stowarzyszenia.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, iż w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Zgodnie natomiast z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Należy w tym miejscu raz jeszcze z całą stanowczością podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei, szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu.

Z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto obowiązki wynikające z art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu w sytuacji gdy sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie budzi wątpliwości organu, to nie ma on obowiązku zlecenia sporządzenia nowego operatu jedynie wyłącznie z uwagi na fakt, iż obecna opinia biegłego budzi zastrzeżenia skarżącego.

W tym miejscu wskazać należy, iż Skarżący kwestionując prawidłowość sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych wskazał, że dobrane zostały nieruchomości położone w obrębie R., których cena za 1m2 znacznie odbiega od cen pozostałych nieruchomości położonych w obrębie L., L. czy też T. .

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż do porównania zgodnie z przepisami rzeczoznawca wybrał nieruchomości z obszaru jednej gminy.

W ocenie składu orzekającego przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami pochodzą z rynku lokalnego - gmina T. . Zgodzić należy się z organami, iż spełniają one kryterium podobieństwa zgodnie z wytycznymi zawartymi w art 4 pkt 16 u.g.n., z których najważniejsze jest tożsame przeznaczenie.

Z powyższych względów wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowych działek, po uwzględnieniu cech korygujących, nie budzą wątpliwości Sądu.

Ponadto należy pamiętać, iż to biegły ustala rynek właściwy dla wyceny i dokonuje doboru nieruchomości porównawczych. Jest to zakres jego wiedzy specjalnej. W procesie doboru nieruchomości podobnych nie ma możliwości wyboru nieruchomości identycznych, jak nieruchomość wyceniana. Zawsze jest to wybór nieruchomości bardziej lub mniej podobnych do nieruchomości szacowanej. W takiej sytuacji biegły koryguje ceny nieruchomości podobnych, ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Na marginesie, co nie ma wpływu na ocenę sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, Sąd wskazuje, iż ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego średnia wartość 1 m2 gruntu przeznaczonego pod zabudowę ([...] zł) nie odbiega od ceny jaką skarżący uzyskał z tytułu sprzedaży działek [...] i [...] ([...] zł za m2).

Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń skarżącego w zakresie badania transakcji w zakresie dróg, tj. nie wykazania jakie działki rzeczoznawca wziął do porównania wskazać należy, że w poprzednim operacie biegły do wyceny wykorzystał nieruchomości drogowe oraz udziały w nieruchomościach drogowych sprzedawanych razem z działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, a nie stanowiących samodzielny przedmiot transakcji. Powyższe uchybienie zostało wytknięte w opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych i naprawione w nowych operatach. Z tych też względów wskazać należy, iż rzeczoznawca odnosząc się do uwag Skarżącego, w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazał, iż do porównania przyjęto wyłącznie działki sprzedawane pod drogi. Tym samym rzeczoznawca zastosował się do uwag Stowarzyszenia Rzeczoznawców.

Ponadto odnosząc się do kwestii przydatności rolniczej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględniając uwagi Stowarzyszenia Rzeczoznawców skorygował ten współczynnik, na co zwrócił sam skarżący we wniesionej skardze. Natomiast kwestia oceny w ten lub inny sposób całkowitej przydatności rolniczej gleby mieści się w zakresie wiadomości specjalnych. Ponadto należy mieć na uwadze, iż wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie zawarte w piśmie z dnia [...] września 2018 r. (k. 325 akta administracyjnych sprawy) nie budzą wątpliwości Sądu. Wyjaśnienia te są spójne i logiczne.

Z powyższych względów w ocenie składu orzekającego sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe mogły stanowić podstawę do przyjęcia, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Ustalono opłata (54.919,86 zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie budzi również wątpliwości, ponieważ stanowi ona 30 % (zgodnie z zapisami planu) różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością przed jego uchwaleniem. Wzrost wartości nieruchomości działek od [...] i [...] wyniósł zgodnie z operatem [...] zł (30 % - daje kwotę [...]zł), natomiast wzrost wartości działek [...], [...] i [...] wyniósł [...] zł. Przy czym należy mieć na uwadze, iż w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] na mocy aktu notarialnego zbyto wyłącznie udział w tych działkach. Stąd zasadnie organ ustalił opłatę wyłącznie z tytułu sprzedaży tego udziału wynoszącego w niniejszej sprawie [...] (wysokość opłaty [...] zł).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż organ de facto nie dał skarżącemu możliwości ustosunkowania się do pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] czerwca 2018 r., które pełnomocnikowi Skarżącego zostało doręczone [...] lipca 2018 r. , a więc 2 dni przed wydaniem decyzji. Tym samym Skarżący przed wydaniem decyzji nie miał możliwości ustosunkowania się do ww. pisma. Jednakże należy pamiętać, iż w orzecznictwie zasadnie podnosi się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości składania uwag i wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 18.5.2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; z 1.2.2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, CBOSA). Strona powinna zatem wykazać, że brak takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów, itp.). Tymczasem w kontrolowanej sprawie Skarżący, stawiając w odwołaniu zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., nie wskazał, jakich to czynności z powodu tego naruszenia nie mógł dokonać, a jedynie wskazał, że w dalszym ciągu miał zastrzeżenia do sporządzonego operatu.

Należy podkreślić, iż powyższe pismo zawierało wyłącznie odniesienie się do zarzutów Skarżącego co do sporządzonych w sprawie operatów. Skarżący nie zgadzając się z opiniami zakwestionował je w dalszym toku postępowania. W ocenie składu orzekającego uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do pisma rzeczoznawcy majątkowego, w niniejszej sprawie, nie może skutkować uznaniem, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona zarówno w odwołaniu jak i w skardze do Sądu miała możliwość, i z czego skorzystała, odnieść się do tego stanowiska.

Za niezasadny Sąd również uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., art. 11 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy.

Na powyższą ocenę nie ma wpływu popełniony w treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego błąd co do łącznej wysokości ustalonej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzją Wójt orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w łącznej wysokości [...] zł, podczas gdy wysokość tej opłaty została określona na [...] zł. Nie ulega wątpliwości, iż jest to oczywisty błąd nie mający wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do wniosków dowodowych Skarżącego wyjaśnić należy, iż nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z korespondencji między organem, a skarżącym, gdyż korespondencja ta znajduje się w aktach sprawy.

Natomiast odnosząc się do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wskazać należy, iż Wskazać przede wszystkim należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Powyższa zasada wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy". Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Na mocy tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaznaczyć należy, że postępowanie dowodowe ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie dowodów z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest niezbędne, jeżeli bez tych dowodów nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości związanych z oceną prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd może zatem przeprowadzić dowód uzupełniający, gdy poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2015r. II OSK 23331/12 publ.: LEX nr 1754715). Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Sąd może dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tej decyzji (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2006r., uwaga 9 do art. 106; T.Woś. H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Prawnicze 2005r., uwaga 6 do art. 106). Sąd administracyjny jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego. Podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej decyzji. W postępowaniu sądowo administracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2017r., I OSK 691/15, CBOSA).

Tak więc sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń, celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych też względów wniosek o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.