Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1338/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 §  1 i 2, art. 145 § 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1164/08 w sprawie ze skargi W. T. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt I SA/Wa 1164/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. T. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Prezydent m. st. Warszawy, działając z urzędu, zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], działka nr ewid. [...], w obrębie [...]. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. 531,00 m2 oraz działka nr [...] o pow. 396,00 m2.

Organ I instancji wskazał, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: Olbrachta – Połczyńska, w gminie Warszawa Bemowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Warszawa Bemowo z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02 (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 265, poz. 6827).

Prezydent m. st. Warszawy wskazał również, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zasad podziału nieruchomości ani nie ustala minimalnych wielkości działek, natomiast ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenu, w szczególności ulicy [...], wymagają dokonania podziału nieruchomości. Przebudowa ulicy [...] ma na celu zlikwidowanie zwężenia ulicy na odcinku przy ulicy [...].

Zdaniem organu I instancji, istniejące zwężenie stanowi od lat olbrzymią niedogodność dla wszystkich uczestników ruchu drogowego w tym rejonie oraz negatywnie wpływa na ich bezpieczeństwo.

Wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...].

Organ I instancji uzasadnił nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ważnym interesem społecznym, podnosząc, że podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegającego na przebudowie i poszerzeniu ulicy [...]. W tym zakresie organ zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia listopada 2000 r. o sygn. akt I SA 1986/99 (publ. Lex nr 75560), w którym stwierdzono, że "celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego".

Odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] złożyły B. M., W. T. i B. G. Skarżące zakwestionowały "bezprawne odwoływanie się do wadliwego pod względem prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 września 2002 r., który zawiera w swojej treści niedozwolone sformułowania prawne, umożliwiające obejście przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o prawie budowlanym." Ponadto wskazały na naruszenie przepisów prawa budowlanego, polegające między innymi na nieuwzględnieniu odległości dla strefy ochronnej od skrajnej krawędzi drogi do ściany budynku przed destrukcyjnym oddziaływaniem drgań i wibracji pochodzących od ulicy [...]. Podniosły również zarzut, że w niniejszej sprawie brak jest ważnej decyzji lokalizacyjnej, brak jest ważnego pozwolenia na budowę zachodniej jezdni ulicy [...] oraz ignorowanie przez organ I instancji prowadzonych wcześniej postępowań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyły B. G., B. M. i W. T., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły miedzy innymi: sprzeczność z § 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02, w którym mowa o nieprzekraczalnych liniach zabudowy – definiującą najmniejszą dopuszczalną odległość budynku od ulicy i innych obiektów (która dla budynku mieszkalnego powinna wynosić minimum 15 m od krawędzi jezdni do ściany budynku i 30 m od skrajnej szyny torowiska tramwajowego do budynku); sprzeczność z § 39 pkt 3 ppkt "a" i "b" ww. miejscowego planu, polegającą na nie uwzględnieniu wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności na pominięciu zastosowania rozwiązań konstrukcyjno – budowlanych przed uciążliwościami akustycznymi i destrukcyjnymi oddziaływaniami drgań i wibracji na konstrukcję budynku mieszkalnego; sprzeczność § 1 z § 91 pkt 1 miejscowego planu, która dotyczy szerokości ulicy [...]; brak ważnej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 1987 r. oraz niedoręczenie jej skarżącym; brak ważnego zezwolenia na budowę zachodniej jezdni ul. [...], uznanego za nieważne dnia [...] grudnia 2001 r. przez Wojewodę Mazowieckiego; nieuwzględnienie odległości dla strefy ochronnej od skrajnej krawędzi drogi do ściany budynku przed destrukcyjnym oddziaływaniem na budynek wibracji i drgań pochodzących od drogi, zagwarantowanych przepisami prawa budowlanego; mataczenie polegające na wprowadzaniu w błąd, iż przebudowa ulicy [...] ma na celu zlikwidowanie tłoku komunikacyjnego przez usunięcie zawężenia na wysokości ul. [...].

W uzasadnieniu skargi skarżące zwróciły uwagę na rażące wady prawne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który, będąc aktem prawa miejscowego, nie może być sprzeczny z przepisami prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami rozporządzeń o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Ponadto skarżące podniosły, że nie zostały wykonane czynności prawne przed wydaniem decyzji w sprawie podziału, które w pierwszej kolejności nakładałyby obowiązek sporządzenia kosztorysu robót budowlanych i materiałowych związanych z zabezpieczeniem budynku przed katastrofą budowlaną na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za bezzasadną. Wskazał, że stosownie do art. 93 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Przy zatwierdzeniu projektu podziału organ administracji publicznej musi uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu, oraz uwzględnić możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału, czyli dokonać skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem.

Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej I i II instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny, iż projekt podziału nieruchomości, położonej w Warszawie w Dzielnicy Bemowo, przy ul. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Zbiór Dokumentów [...], jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...] – [...], w gminie Warszawa Bemowo, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Warszawa Bemowo z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyżej opisana nieruchomość położona jest częściowo w obszarze oznaczonym symbolem [...] jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. Zgodnie z § 13, plan określa przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług (MW/U):

1) na terenach MW/U plan ustala:

a) zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego – zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

b) zachowanie i rozwój funkcji usługowych zabudowy usługowej z zakresu handlu (z wyjątkiem stacji benzynowych), gastronomii, rzemiosła, biur, administracji, obsługi finansowej, łączności i poczty, kultury, oświaty oraz służby zdrowia i opieki społecznej.

2) na terenach MW/U plan dopuszcza rozwój funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu hoteli i pensjonatów.

3) na terenach MW plan wyklucza lokalizowanie:

a) funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z wyjątkiem określonych w pkt 2 oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

b) funkcji usługowych innych niż wymienione w pkt 1;

c) usług uciążliwych oraz obiektów i urządzeń uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice lokalizacji.

Z kolei w § 90 plan zawiera ustalenia szczegółowe dotyczące zagospodarowania terenu C5.1 MW/U, zgodnie z którymi:

- plan ustala lokalizację nowej zabudowy lub przebudowę budynków wskazanych na rysunku planu do przekształcenia;

- plan dopuszcza zachowanie i remonty budynków wskazanych na rysunku planu do przekształcenia;

- plan ustala realizację parkingów podziemnych pod nowymi budynkami;

Gabaryty zabudowy: minimalna wysokość zabudowy – 6 m; maksymalna wysokość zabudowy – 14 m; minimalna liczba kondygnacji – 2; maksymalna liczba kondygnacji – 4; maksymalna intensywność zabudowy na działce – 2,0".

W § 91 plan przewiduje ustalenia szczegółowe dla terenów ulic.

W liniach rozgraniczających ulicy [...], oznaczonej symbolem 2KDG, plan wprowadza następujące ustalenia dla budowli komunikacji kołowej publicznej: funkcja ulicy – główna, szerokość 45, O – 62, O m; zalecana szerokość jezdni 2x2 pasy; ustalenia dla przekroju ulicy: 2-3 szpalerów drzew, ścieżki rowerowe, komunikacja autobusowa, komunikacja tramwajowa, ulice dojazdowe z zatokami parkingowymi, urządzone place miejskie, pawilony handlowe, elementy małej architektury, ustalenia dla poszczególnych odcinków ulicy zgodnie z § 94".

Oceniając wedle powyższego, WSA w Warszawie uznał, że planowany podział jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Opinia zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest częścią postępowania podziałowego i jako taka powinna zostać uwzględniona w postępowaniu podziałowym.

Sąd zaznaczył przy tym, że wszczęcie z urzędu – na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod projektowaną drogę (ulicę) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga publiczna, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zdaniem Sądu, bez wątpienia warunek ten został spełniony, albowiem ulica [...] jest drogą publiczną, w rozumieniu art. 1 powołanej wyżej ustawy. W ramach podziału, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwe jest prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który przewiduje realizację inwestycji celu publicznego. Przedmiotowe postępowanie podziałowe zmierza do dokonania podziału nieruchomości pod drogę, co jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...] – [...] i stanowi realizację celu publicznego. Istotne także jest, że decyzja o podziale nieruchomości nie wpływa na prawa własności ani nie ogranicza uprawnień współwłaścicieli nieruchomości.

WSA w Warszawie podzielił także argumentację orzekających w sprawie organów administracji co do tego, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie mogą być rozstrzygane kwestie wynikające z przepisów prawa budowlanego, ani nie mają znaczenia wcześniejsze rozstrzygnięcia dotyczące wywłaszczenia, czy też decyzje lokalizacyjne, które nie są konieczne do dokonania podziału nieruchomości. Ulica [...] w następstwie realizacji planowanej na wydzielonej działce inwestycji ma ulec poszerzeniu. Jednakże zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nie skutkuje rozpoczęciem na wydzielonej działce żadnych prac budowlanych, których wykonanie może ewentualnie stwarzać wskazywane zagrożenie dla budynku usytuowanego w pobliżu planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, ważny interes społeczny przemawiał za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przebudowa ulicy [...] ma na celu zlikwidowanie zwężenia na odcinku przy ulicy [...], które stanowi od lat olbrzymią niedogodność dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Organy administracji publicznej poczyniły wszelkie niezbędne ustalenia, a odnosząc się do zapisów planu, wykazały zgodność podziału działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego też, uznając wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a zarzuty strony za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła B. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a także § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, 690 ze zm.), poprzez uznanie, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie mają znaczenia regulacje wynikające z przepisów prawa budowlanego; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I i II instancji naruszono przepisy art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że regulacje wynikające z przepisów prawa budowlanego nie są istotne w sprawie dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości i ustalenie granicy pomiędzy wydzielonymi działkami w odległości mniejszej, aniżeli wynikająca z przepisów wspomnianego rozporządzenia; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I i II instancji niewłaściwie został zastosowany art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż opinia zawarta w postanowieniu wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia co do zgodności projektu podziału z miejscowym planem w zakresie możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie wydane na podstawie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera wymaganego przez przepisy art. 11 oraz 126 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego przesłanek, które legły u jego podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – W. G. i W. T., w całości poparli stanowisko w niej wyrażone.

Przy piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. strona skarżąca nadesłała odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1252/08, mocą którego Sąd uwzględnił skargę B. M. i W. T. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Bemowo z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu), położonej przy ulicy [...] w Warszawie.

Z kolei w piśmie z dnia 12 lipca 2010 r. T. G., W. G. i W. T. zawarli wniosek o rozszerzenie skargi kasacyjnej o art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec pojawienia się nowych dowodów istotnych dla sprawy, których wcześniej nie powołano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2).

W świetle cytowanego przepisu, jedyną przesłanką warunkującą możliwość podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Powstaje jednak pytanie, czy orzekające w tego rodzaju sprawie organy administracji, a następnie sąd administracyjny, swoją ocenę ograniczają jedynie do porównania projektu podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego, na co w rzeczy samej wskazywałaby literalna wykładnia tego przepisu, czy też, zatwierdzając projektowany podział, winny brać pod uwagę legalność planu, podejmowanego w formie uchwały rady gminy, stanowiącej przecież akt prawa miejscowego?

Stosując reguły wykładni systemowej, należy dojść do wniosku, że ocena w zakresie prawidłowości uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy, czy projektowany podział jest w ogóle dopuszczalny. Nie można wobec tego przyjąć, że w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości organy administracji, a także sąd administracyjny, swoją uwagę skupiają tylko na kwestii formalnej zgodności projektu podziału nieruchomości z zapisami planu miejscowego. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy legalność uchwały przyjmującej miejscowy plan nie została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, a strona kwestionuje uchwałę, kierując wobec niej zarzuty formalne i materialne, odpowiednio przenosząc je na sprawę zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Nie może to jednak oznaczać, że organ administracji, zatwierdzający podział, jest zobowiązany we własnym zakresie badać legalność uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (poza sytuacją tzw. "stanu wyższej konieczności", o czym w dalszej części rozważań). W przypadku bowiem istnienia zagadnienia wstępnego, organ administracji powinien w tym względzie stosować obowiązujące przepisy procedury administracyjnej.

Jak wynika z poglądów doktryny, istnieją cztery elementy składające się na konstrukcję prawną zagadnienia wstępnego. Należą do nich następujące wymogi: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygniecie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2007).

Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zostało wszczęte z urzędu z uwagi na realizowany cel publiczny. Jednak już od chwili wszczęcia postępowania strona skarżąca podnosiła, że uchwała Rady Gminy Warszawa Bemowo z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02 (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 265, poz. 6827), mocą której przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, została podjęta bez uprzedniego odniesienia się do jej zarzutów, wniesionych do projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 7, 8, 9 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym – t. j.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Nie może zatem budzić wątpliwości, że zatwierdzenie projektowanego podziału nieruchomości mogło nastąpić dopiero po zbadaniu legalności uchwały przyjmującej plan miejscowy, gdyż ewentualne nieprawidłowości planu miejscowego przekładają się, z odpowiednim skutkiem, na projektowany podział.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei w świetle art. 100 § 1 kpa, organ, który zawiesił postępowanie z ww. przyczyny, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3).

Prezydent m. st. Warszawy był więc zobowiązany, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie i w trybie art. 100 § 1 kpa wezwać stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), celem zbadania legalności uchwały Rady Gminy Warszawa Bemowo z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02, przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że strona skarżąca od początku kwestionowała podjętą uchwałę, czemu dawała wyraz w kierowanych do organu pismach.

Tymczasem Prezydent m. st. Warszawy postępowania w sprawie nie zawiesił i – pomimo braku przesłanek do stosowania art. 100 § 2 kpa – organ załatwił sprawę, zatwierdzając projektowany podział nieruchomości, rozstrzygając tym samym zagadnienie wstępne we własnym zakresie, czym naruszył przywołany przepis.

Jak wynika ze sprawy, naruszenie przez Prezydenta m. st. Warszawy art. 100 § 2 kpa ma podwójne znaczenie prawne, albowiem organ zastosował ten przepis przy braku przesłanek w nim określonych (tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, organ administracji publicznej może rozstrzygać zagadnienie wstępne we własnym zakresie; nie można natomiast celu publicznego każdorazowo kwalifikować jako "stanu wyższej konieczności"), a rozstrzygając zagadnienie wstępne na jego podstawie, przyjął odmienną ocenę, niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym już wyrokiem z dnia 30 września 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1252/08 uwzględnił skargę B. M. i W. T. na uchwałę Rady Gminy Warszawa Bemowo z dnia 5 września 2002 r. nr XVIII/142/02 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działki numer ewidencyjny [...] (według stanu prawnego na dzień uchwalenia planu), położonej przy ulicy [...] w Warszawie.

Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe, bo przedwczesne zastosowanie z uwagi na niezawieszenie postępowania i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wobec braku ku temu przesłanek, a więc wskutek błędów procesowych orzekających w sprawie organów (art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i § 2 kpa), niedostrzeżonych przez Sąd I instancji, a mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, toteż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, celem ponownego jej rozpoznania pod kątem poczynionych uwag przy jednoczesnym uwzględnieniu wspomnianego wyżej wyroku WSA w Warszawie, a w konsekwencji konieczności stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, Lex nr 365811).

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.