Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3812/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1375/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) przez przedsiębiorstwo państwowe [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego [...], przy ul. [...], oznaczonego w operacie ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. 0,8796 ha oraz prawa własności urządzeń położonych na tym gruncie. W decyzji ustalono, że nieruchomość winna być wykorzystywana na niezarobkową działalność wychowawczą oraz oświatową. Ustalono też opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 0,3% ceny nieruchomości tzn. 7230 zł.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] maja 2013r. [...] wystąpiły do Wojewody [...] o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., przez określenie, że "nieruchomość winna być wykorzystywana na niezarobkową działalność wychowawczą oraz oświatową, a także może być wykorzystana na cele związane z z działalnością gospodarczą użytkownika wieczystego", oraz przez ustalenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 3% ceny nieruchomości tzn. 72 300 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], Wojewoda odmówił zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r.

Minister [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...]– utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent [...] nie wyraził zgody na zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., a zatem nie spełniły się przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Ministra [...] wniosły [...], zarzucając jej:

- naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika procesowego ustanowionego w niniejszej sprawie, co spowodowało ograniczenie dla strony prawa do rozpoznania sprawy przez Sąd i ukształtowania sytuacji prawnej strony odmiennie od pozostałych stron postępowania,

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia oraz niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechanie badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zgody na zmianę decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji wraz z prawem dla strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczeniem jej terminu na złożenie wniosków dowodowych i wypowiedzenie się w sprawie a przez to uniemożliwienie jej przedłożenia dowodów wskazujących na okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy a związane z przyczynami wyrażenia przez Prezydenta Wrocławia odmowy zgody na zmianę, co rzutować winno na ocenę działania tego reprezentanta i na rozstrzygnięcie sprawy,

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania a nie wyłącznie zgody tej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo,

- naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego określającego fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do podania okoliczności braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa w warunkach podniesienia przez stronę naruszeń proceduralnych w postępowaniu pierwszo instancyjnym.

W odpowiedzi na skargę Minister [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że organy pierwszej instancji, jak i drugiej instancji nie naruszyły przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie można także uznać aby decyzje te zostały wydane bez rozważenia art. 155 k.p.a. w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2014 r. wezwał Prezydenta [...] do zajęcia stanowiska czy wyraża zgodę na zmianę decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent [...] pismem z [...] kwietnia 2014 r. poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Natomiast powody, z jakich strona odmawia wyrażenia zgody na zmianę decyzji, są prawnie obojętne z punktu widzenia art. 155 k.p.a. W związku z powyższym organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że nie została spełniona jedna z przesłanek formalnych art. 155 k.p.a. Brak zgody strony na zmianę decyzji wykluczał pozytywne rozpoznanie wniosku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji mając powyższe na uwadze, brak było podstaw do czynienia dalej idących rozważań dotyczących możliwości zmiany decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r.

Ponadto Sąd Wojewódzki odnosząc się do zarzutu doręczenia zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika procesowego ustanowionego w sprawie wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja organu I i II instancji została skierowana i doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej na adres wskazany w pełnomocnictwie (ul. [...]). Z duplikatu dowodu doręczenia odpisu decyzji organu II instancji wynika, że odpis tej decyzji w dniu [...] lipca 2017 r. odebrała A. M. – upoważniony pracownik. Tym samym organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.

Również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadniony. Formalnie rzecz biorąc Minister [...] naruszył zasadę określoną w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed wydaniem swojej decyzji nie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Ale strona skarżąca nie wskazała w jaki konkretnie sposób omawiane naruszenie wpłynęło ujemnie na wynik sprawy. Tymczasem to wnoszący zarzut winni wykazać wpływ przedmiotowego naruszenia na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takiej zależności między wydaniem decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a wynikiem sprawy, skarżąca nie przedstawiła w argumentacji skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła uchybienia przepisowi postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez Wojewodę [...] i Ministra [...] niżej podanych przepisów postępowania administracyjnego, których to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy :

1. art. 13 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie przez organy obu instancji żadnych czynności, zmierzających do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a w szczególności nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu zbliżenia stanowisk stron i uzgodnienia akceptowalnej przez nie treści decyzji uwłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to z powodu tego, że wskutek czynności mediacyjnych możliwe było osiągnięcie porozumienia, gdy strona skarżąca o braku zgody dowiedziała się dopiero na etapie doręczenia jej decyzji administracyjnej przez organ II instancji i nie mogła w żaden sposób odnieść się do tego stanowiska;

2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu, co w okolicznościach, iż decyzja organu I instancji określała inne przyczyny odmowy zmiany decyzji niż uzasadnienie decyzji organu II instancji przy jednoczesnym braku wyjaśnienia stronie czym organ faktycznie się kierował przy załatwianiu sprawy i dlaczego nie uwzględnił wniosków i dowodów zgłaszanych przez skarżącego;

3. art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jego rozważenia oraz niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechanie badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji obu tego organów;

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji wraz z prawem dla strony do zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wyznaczeniem jej terminu na złożenie wniosków dowodowych i wypowiedzenie się w sprawie a zwłaszcza braku zawiadomienia o braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa na zmianę decyzji a przez to uniemożliwienie jej przedłożenia dowodów wskazujących na okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy a związane z przyczynami wyrażenia przez Prezydenta [...] odmowy zgody na zmianę, co rzutować winno na ocenę działania tego reprezentanta i na rozstrzygnięcie sprawy;

5. art. 155 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne przyjęcie, że do zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania a nie wyłącznie zgody tej strony, która to prawo nabyła, gdy z przedmiotowej normy prawnej wynika konstatacja, iż zgoda taka wyrażona winna być wyłącznie przez tą ze stron, która na podstawie takiej decyzji nabyła określone prawo;

6. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego, w którym określono fakty, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez ograniczenie się wyłącznie do podania okoliczności braku zgody reprezentanta Skarbu Państwa w warunkach podniesienia przez stronę naruszeń proceduralnych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, brak rozpoznania jej wniosków dowodowych, co stanowi jednocześnie naruszenie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego tj. prawa do ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji;

7. art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez całkowite pominięcie zarzutów i wniosków strony zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co rzutowało istotnie na treść rozstrzygnięcia, skoro strona nie wie przy podnoszonej argumentacji, czy stanowisko organu I instancji i wskazana w jego decyzji przyczyna odmowy zmiany jest zasadna, znajduje uznanie organu II instancji i czy jej odwołanie jest słuszne, a co stanowi także naruszenie przytaczanych wyżej norm prawnych, dotyczących zasad wydawania decyzji administracyjnych;

jak i naruszenie:

- art. 145 §1 pkt.1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na poszerzeniu katalogu odstępstw od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu o wpływ na wynik postępowania, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa a zwłaszcza z konstytucyjną zasadą działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa a nadto z treścią art. 10 § 2 k.p.a., gdzie wskazano, że organ ma możliwość odstąpienia od tej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie wyłącznie w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co nie zachodzi w niniejszej sprawie, i przez to niezasadne oddalenie skargi w warunkach naruszeń przez organy wskazanych wyżej norm procesowych;

- art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 10 §1 i §2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, że wyłącznie kwalifikowane naruszenia prawa procesowego a takim w ocenie Sądu nie jest naruszenie zasady czynnego udziału w sprawie, mogą prowadzić do uchylenia decyzji administracyjnej, gdy uznać należy, że naruszenie norm prawnych dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, które są normami zaliczanymi do zasad ogólnych a zatem zasad podstawowych procesu administracyjnego stanowi kwalifikowane naruszenie mieszczące się w kategoriach norm statuujących nieważność postępowania dotkniętego tym uchybieniem, i przez to niezasadne oddalenie skargi w warunkach naruszeń przez organy wskazanych wyżej norm procesowych;

- art. 145 §1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku art. 40 § 1 i §2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że w warunkach ustanowienia pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego doręczenia mogą być dokonywane do rąk pracownika [...] a nie zaś pracownika kancelarii radców prawnych.

Ewentualnie naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji organów w całości w warunkach istnienia podstaw do uznania, iż naruszenia przez organy obu instancji norm procesowych miało istotny wpływ na wynik sprawy jak i że naruszenia te wyczerpują przesłanki nieważności postępowań administracyjnych z powodu rażącego naruszenia norm procesowych, a zatem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a zwłaszcza z powodu rażącego naruszenia przez nie wskazanych niżej przepisów:

- art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. polegającą na ich niezastosowaniu, i odmówienie stronie czynnego udziału w sprawie i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- art. 13 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie podjęcie przez organy obu instancji żadnych czynności, zmierzających do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielem a użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a w szczególności nie wyznaczenie rozprawy administracyjnej w celu zbliżenia stanowisk stron i uzgodnienia akceptowalnej przez nie treści decyzji uwłaszczeniowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to z powodu tego, że wskutek czynności mediacyjnych możliwe było osiągnięcie porozumienia, gdy strona skarżąca o braku zgody dowiedziała się dopiero na etapie doręczenia jej decyzji administracyjnej przez organ II instancji i nie mogła w żaden sposób odnieść się do tego stanowiska, i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej i pominięcie w decyzji obowiązku ustosunkowania się do twierdzeń i wniosków strony podniesionych w odwołaniu, co w okolicznościach iż decyzja organu I instancji określała inne przyczyny odmowy zmiany decyzji niż uzasadnienie decyzji organu II instancji przy jednoczesnym braku wyjaśnienia stronie czym organ faktycznie się kierował przy załatwianiu sprawy i dlaczego nie uwzględnił wnioski i dowody zgłaszane przez skarżącego, i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa;

- art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie materiału dowodowego i wszechstronnego jego. rozważenia oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w tym zaniechanie powinności wnikliwego zbadania sprawy a zwłaszcza zaniechanie badania przesłanek uzasadniających złożenie wniosku o zmianę celu, okoliczności odmowy zmiany decyzji przez reprezentanta Skarbu Państwa, sposobu działania organu I instancji w toku postępowania przed tym organem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie w całości decyzji obu tego organów, i przez to uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.

Odniesienie się do zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności przywołania treści art. 155 k.p.a., który był podstawą żądania strony skarżącej, rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Zatem podstawową przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. i zmiany decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła na podstawie tej decyzji prawo. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019. Str. 900, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1220/17 orzeczenia.nsa.gov.pl).

Strona skarżąca domagała się na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 2007r. w takim zakresie, w jakim określa ona warunki użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] przy ul. [...] co do sposobu jej wykorzystania (niezarobkowa działalność oświatowa i wychowawcza) oraz związanej z tym wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.

Właścicielem gruntu, którego dotyczyło żądanie skarżącej spółki pozostaje Skarb Państwa. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że właściciel gruntu ma interes prawny upoważniający go do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków użytkowania wieczystego tego gruntu. Z mocy decyzji uwłaszczeniowej Skarb Państwa nabył prawo do uzyskiwania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w określonej wysokości oraz do tego, by nieruchomość była wykorzystywana przez użytkownika wieczystego tylko i wyłącznie w sposób określony w tej decyzji.

Wobec tego zgoda Skarbu Państwa – reprezentowanego w okolicznościach sprawy przez Prezydenta [...] była zasadniczą pozytywną przesłanką, której stwierdzenie pozwoliłoby na rozważanie istnienia dalszych wymienionych w art.155 k.p.a. przesłanek zastosowania tego przepisu.

Żaden przepis prawa nie pozwala na badanie przez organy administracji i sądy administracyjne przyczyn braku zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Żadne domniemane przyczyny niewyrażenia takiej zgody nie upoważniają organów do tego, by wbrew faktom przyjąć założenie, że zgodę taką wyrażono.

Podkreślić należy, że na żadnym etapie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zgoda na zmianę decyzji uwłaszczeniowej nie została wyrażona przez reprezentanta Skarbu Państwa. Charakteru takiej zgody nie można było, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią art. 155 k.p.a. przypisać także milczeniu Prezydenta [...].

Wyraźne oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody dokonane przez reprezentanta Skarbu Państwa w toku postępowania przed organem drugiej instancji nie stanowiło w istocie decydującej w sprawie okoliczności. Wystarczający dla stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. był bowiem brak wyraźnej zgody Skarbu Państwa, zaś oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody stanowiło jedynie ostateczne potwierdzenie tego stanu rzeczy.

Powyższa ocena prawna przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej związanych z art. 155 k.p.a.

Brak zgody Skarbu Państwa na zmianę decyzji uwłaszczeniowej był okolicznością jednoznacznie determinującą negatywne załatwienie wniosku strony skarżącej spółki.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera treść, która pozwalała na dokonanie przez sąd administracyjny oceny jej zgodności z prawem, a zatem nie narusza przepisów art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.

Przepisy art. 13 §1 i 2 k.p.a. powołane wśród podstaw kasacyjnych zawierają zasadę polubownego załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich dyrektywa, by organy zmierzały do ugodowego załatwienia spraw, w których występują między stronami kwestie sporne, gdyż tego rodzaju załatwienie spraw jest bardziej efektywne. Organ administracji nie może jednak wywierać presji na stronę, by ugodę zawarła. Zaniechanie przeprowadzenia rozprawy (jeśli nie jest ona obowiązkowa), czy niezachęcanie stron do zawarcia ugody nie może być uznane za naruszenie art. 13 §1 lub 2 k.p.a. mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. ma prawo niewyrażenia zgody na taką zmianę i organ administracji w zakresie swych kompetencji nie ma uprawnienia, by taką zgodę wymuszać. Podkreślenia wymaga także i to, że mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie ze znacznych rozmiarów podmiotem gospodarczym i Skarbem Państwa, reprezentowanymi przez profesjonalnych pełnomocników i nie zachodzą żadne okoliczności, wykluczające możliwość podjęcia negocjacji bezpośrednio między tymi stronami, bez zaangażowania organu administracji, po to by doprowadzić sprawę do polubownego rozstrzygnięcia.

Nie jest usprawiedliwiony także żaden z pozostałych powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnoprocesowych dotyczących postępowania organów administracji, a w szczególności prowadzonego przez nie postępowania dowodowego. Skoro to istniejący bezspornie od początku postępowania brak wyraźnej zgody Skarbu Państwa na zmianę decyzji był okolicznością wystarczającą, by odmówić skarżącej spółce uwzględnienia wniosku opartego na art. 155 k.p.a. to nie sposób zarzucić organom niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i naruszenie art. 7, 77 k.p.a. w związku z art. 136 §1 k.p.a.

Także i naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło być uznane za mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym rozstrzygnięciu decydował bowiem brak zgody istniejący od początku postępowania, a nie oświadczenie o odmowie tej zgody wyrażone w postępowaniu odwoławczym. Brak czynności, o której mowa w art. 10 §1 k.p.a. nie mógł wpłynąć zatem w żaden sposób na wynik postępowania. Nie budzi obecnie żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019r. sygn. akt IIOSK 2691/17). Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt.1 lit. c w związku z art. 10 §1 i §2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a. był pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że decyzję organu II instancję przesłano pełnomocnikowi, na adres wskazany w pełnomocnictwie. Korespondencję tę odebrał wg. adnotacji poczty uprawniony pracownik. Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw, by takie doręczenie kwestionować, zwłaszcza w sytuacji, w której zachowano termin do wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, domniemywa się, że osoba dorosła odbierająca korespondencję w imieniu pełnomocnika kierowaną na adres przez niego wskazany jest domownikiem lub osobą przez niego upoważnioną do odbioru korespondencji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. sygn.. akt I OSK 910/10).

Całość powyższych rozważań wskazuje na to, że skoro w ogóle nie doszło w sprawie do naruszenia prawa mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to tym bardziej nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Zatem także i wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. były całkowicie nieusprawiedliwione.

Nie przedstawiono w skardze kasacyjnej uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 12 §1 k.p.a. co uniemożliwia jego ocenę.

Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania) był całkowicie niezasadny, gdyż wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza tej zasady ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania do tych kwestii, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono ponadto, że Prezydent [...] powinien być wyłączony na podstawie art. 24§1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. od reprezentowania Skarbu Państwa w postępowaniu z uwagi na konflikt interesów. Umknęło uwadze strony wnoszącej skargę kasacyjną, że powołane przez nią przepisy dotyczą wyłączenia pracownika organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie. Nie mają natomiast związku z kwestią uprawnień Starosty (Prezydenta Miasta na prawach powiatu) do reprezentowania Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.). Organem pierwszej instancji był w niniejszej sprawie Wojewoda [...], a zatem argumentacja dotycząca wyłączenia Prezydenta [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa była całkowicie nietrafiona.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.