Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1399/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant: Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. i M. S. oraz A. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 stycznia 2002 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 stycznia 2002r. Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm.) umorzył postępowanie wznowione postanowieniem nr [...] z dnia 28.08.2001r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 15 maja 2001r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Polskiej Telefonii Komórkowej "A" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "A" z energetycznym zasilaniem kablowym enn, zlokalizowanej na terenie Parafii Bożego Ciała przy u. [...] w G., działki nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 2 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93 z 1998r. pózn. 589), inwestycje obejmujące urządzenia emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące w zakresie częstotliwości [...]: radiolokacyjne, radiokomunikacyjne, radionawigacyjne o sumarycznej, określonej zgodnie z przepisami odrębnymi, mocy nadajników wyższej od law oraz radiolinie - zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji przeprowadzono zatem w trybie ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 109 z dnia 13.12.2000r.)

Organ ustalił, iż w dniu 15 maja 2001r. wydana została decyzję nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji PTK "A" przy ul. [...] dz. nr [...], [...]. Decyzja stała się ostateczna. W dniu 7 sierpnia 2001r. wpłynął protest mieszkańców ulicy [...] i [...] z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego. Organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 1 października 2001r. Nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia 15 maja 2001r. Rozpatrując odwołanie od opisanej decyzji z dnia 15 maja 2001r. organ II instancji decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r. Nr [...] uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę dopatrzył się błędu przy wznowieniu postępowania, uznając, iż w sprawie zachodziła niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych. Wniosek o wznowienie nie pochodzi bowiem od strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "A" przy ul. [...] w G.

Organ twierdzi, iż osoby występujące z wnioskiem o wznowienie postępowania nie wykazały swojego interesu prawnego lub obowiązku zgodnie z przepisem art. 28 kpa. Stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z działką przeznaczoną pod inwestycję. W przypadku wniosku o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w trakcie określania stron postępowania, bada się również to, czy działki znajdują się w strefie, w której występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania niejonizującego w otoczeniu anten sektorowych i radiolinii.

W ocenie organu, nieruchomości należące do wnioskodawców nie sąsiaduj bezpośrednio z działkami przeznaczonymi pod inwestycję, jak również nie leżą w obszarze a nawet nie sąsiadują z obszarem, w którym występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu promieniowania niejonizującego. Ponadto z przedstawionego raportu oddziaływania na środowisko wynika, obszary elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, w których występują wartości dopuszczalnego poziomu gęstości mocy mikrofalowej przebiegają w terenie niezabudowanym na wysokości nie mniejszej niż 33,6 m od poziomu gruntu i są praktycznie niedostępne przebywającej w otoczeniu rozpatrywanej stacji bazowej.

Powołano się również na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...], w którym stwierdza się na podstawie wyników pomiarów kontrolnych promieniowania elektromagnetycznego wzniesionej stacji bazowej, że przebywanie ludności na terenie otaczającym stację jest dopuszczalne bez ograniczeń, ponieważ pomiary nie wykazały występowania pól elektromagnetycznych o wartościach gęstości strumienia mocy mikrofalowej przekraczających dopuszczalne zarówno w terenie otwartym jak i w istniejącej w sąsiedztwie zabudowie. Ze względu na istniejące odległości pomiędzy zabudową mieszkaniową a lokalizacją stacji bazowej jak również ze względu na przytoczone powyżej wnioski wynikające z pomiarów elektromagnetycznych, nie ma podstaw do uznania mieszkańców ulicy [...] i oraz [...] za stronę przedmiotowego postępowania. Tym samym osobom wnoszącym o wznowienie postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "A" przy ul. [...], a zatem nie były legitymowane do wystąpienia o wznowienie postępowania. Ponieważ w wyniku wadliwej oceny wznowiono postępowanie administracyjne, pomimo iż występowały przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Z tych przyczyn organ I instancji, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie ustosunkował się do zaleceń organu II instancji zawartych w decyzji z dnia 14 grudnia 2001r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli między innymi H. i M. S. oraz A. i M. S. W uzasadnieniu wskazali, iż jest ona sprzeczna z prawem budowlanym i narusza ich interes prawny.

Strony podniosły niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, brak ogłoszenia o zaplanowanej realizacji w pobliżu miejsca planowanej budowy, brak zgody ich jako strony mimo wykazywania w składanych protestach, że są stroną na mocy art.28 Kpa, ponieważ zgoda na budowę tak wysokiej wieży w tak niewielkiej odległości obniża automatycznie wartość ich nieruchomości poprzez zeszpecenie krajobrazu i potencjalne zagrożenie promieniowaniem lub katastrofą budowlaną.

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2002r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ stwierdza, że w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, to zgodnie z art. 105 § l kpa jako bezprzedmiotowe podlega ono umorzeniu. Stroną w rozumieniu przepisów art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania należy zatem uznać każdy podmiot, dla którego w wyniku postępowania może wyniknąć ograniczenie lub zwiększenie dotychczasowego obowiązku lub obciążenie nowym lecz wyłącznie w sytuacji gdy jego interes prawny znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego. W ocenie organu II instancji odwołujący nie udowodnili przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze, nad którym występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu promieniowania niejonizującego ani też z nim nie sąsiadują. Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący spadku wartości nieruchomości nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego i nie może stanowić podstawy do uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy wyłącznie oceny statusu osób skarżących, która winna być dokonana przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania), nie zaś merytorycznej oceny udzielonego pozwolenia na budowę stacji bazowej przy ul. [...] w G.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. i M. S. oraz A. i M. S. zarzucając jej między innymi:

- niewłaściwą interpretację art.28 kpa odmawiającą im prawa bycia stroną, mimo, że decyzja o opisanym pozwoleniu na budowę powoduje spadek cen rynkowych nieruchomości, których są właścicielami i które są najbliżej położonymi budynkami w stosunku do terenu parafii na którym posadowiono 80-metrową wieżę dla stacji bazowej telefonii komórkowej

- pominięcie zarzucanej kwestii niezgodności budowy z planem zagospodarowania przestrzennego;

- tolerowanie i prawne usankcjonowanie postępowania organu I instancji, który złamał art.12 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziałania na środowisko z dnia 9 listopada 2000r. a następnie ignorował zarzuty wobec raportu biegłego, na podstawie których wydano pozwolenie na budowę.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 28 kpa są stroną, ponieważ ich interes prawny poprzez budowę tak specyficznej budowli zostaje naruszony przez spowodowanie obniżenia wartości ich nieruchomości, stanowiących dorobek życia. Twierdzą nadto, że z uwagi na szczególny charakter zamierzonej inwestycji, a zwłaszcza ze względu na usytuowanie anten emitujących szkodliwe promieniowanie mikrofalowe, obawiają się o negatywny wpływ na zdrowie własne i swoich rodzin.

Według skarżących znaczenie ma też fakt, iż teren wykorzystany pod budowany obiekt w planach zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony na zieleń wypoczynkową oraz izolacyjna i oznaczony symbolem [...].

Strony kwestionują raport biegłego M. J., uważają, że powinien zostać uznany za miarodajny ze względów formalnych i ze względu na uchybienia techniczne, a tym samym decyzja wydana w oparciu o ten raport powinna zostać uchylona. Według skarżących w opracowaniu autor ogranicza się do podania wzorów i końcowych wyników w zakresie zasięgu promieniowania przekraczającego normy i charakterystyki obszarów zwiększonego promieniowania, nie przytacza jednak żadnych konkretnych obliczeń wartości gęstości strumienia elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Przytaczając wzory nie podaje dlaczego są one adekwatne do sytuacji, nie wskazuje literatury tematu, brakuje w opinii wywodów i komentarzy uwzględniających czynnik czasowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga należy uznać za uzasadnioną, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony po stronie skarżącej w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Polskiej Telefonii Komórkowej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.

Stanowisko organu administracji, iż skoro nieruchomości skarżących nie występują w obszarze promieniowania niejonizującego, przekraczającego dopuszczalne normy, wobec tego skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania - w konkretnych okolicznościach sprawy należy uznać za wadliwe.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wprowadzał zasadę ochrony interesu prawnego osób trzecich stanowiąc, iż obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje m.in. ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie.

Przepisy prawa budowlanego nie wprowadzały ograniczeń odnośnie położenia względem obiektu budowlanego nieruchomości będącej własnością osoby trzeciej, której interesy podlegają ochronie. Dotyczą one zatem każdej osoby trzeciej, której interesy w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego mogłyby zostać naruszone. W zależności od charakteru obiektu, atrybut strony postępowania może przysługiwać właścicielom działek sąsiednich położonych w większych bądź mniejszych odległościach w zależności od zasięgu oddziaływania nowo budowanego obiektu budowlanego na prawnie chronione interesy osób trzecich. Przymiot strony postępowania administracyjnego mogą zatem posiadać właściciele nieruchomości niegraniczacych z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, jeżeli zakres jego oddziaływania, bezpośredniego lub pośredniego, obejmuje także te nieruchomości. Istnienie interesu prawnego takich osób podlegać zatem winno badaniu w każdej sprawie, w zależności od istniejących okoliczności faktycznych. Krąg stron postępowania określa zakres oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego oraz charakter uciążliwości z nim związanych.

Podkreślić należy, że skarżący swój status strony wywodzą z konstytucyjnego prawa do szeroko pojętej ochrony zdrowia.

Jak wynika z okoliczności sprawy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w G. przy ul. [...] oraz [...]. Przy czym w rozmaitych pismach znajdujących się w aktach administracyjnych osoby je wnoszące przedstawiają się jako "mieszkańcy", "właściciele budynków", bez oznaczenia, czy pozostają w stosunku wewnątrzspółdzielczym jako członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej w G. Wobec braku ustaleń w tym zakresie jak również wobec braku ustaleń co do tego, kto imiennie złożył podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 maja 2001r., a w rezultacie w stosunku do kogo umorzono postępowanie wznowieniowe, poniższe rozważania mają charakter marginalny o tyle, o ile w wyniku ponownego rozpatrzenia kwestia ta nie zostanie ustalona.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażony został pogląd co do tego, że spółdzielnia mieszkaniowa z istoty swojej reprezentuje interesy mieszkańców, skutkiem czego członkowi spółdzielni nie przysługują prawa strony (vide m. in.: wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2003r. sygn. akt IV S.A. 53-55/02, nie publ., wyrok NSA z 17 lutego 1998r. sygn. akt II S.A./Gd 1343/97 nie publ.). Jednakże dopuścić należy wyjątek w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego został naruszony jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes (por. wyrok NSA z 3 lipca 2001r. sygn. akt IV S.A. 1610/99, nie publ. LEX nr 53445).

Na własny, indywidualny interes prawny powołują się skarżący, wywodząc go trafnie z prawa do ochrony zdrowia.

Zgodzić się przy tym należy w ślad za organem, że interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego nie można wywieść z potencjalnego obniżenie wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, a stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.) nie jest związany granicami skargi. Dlatego też stwierdzając naruszenie przepisów postępowania należało zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą uchylić.

W ocenie Sądu skargę H. S. i M. S. oraz A. S. i M. S. należało uwzględnić. Skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywali, iż ich interes prawny polega również na braku zapewnienia przepisanych prawem norm ochrony zdrowia, a interes taki należało uznać za dający im status strony w rozpoznawanej sprawie, w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego.

Zaskarżoną decyzję wydano zatem z naruszeniem art. 28 kpa w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 105 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie winien organ dokonać merytorycznej oceny co do wznowienia, poprzez wyjaśnienie czy i w jakim zakresie ma miejsce naruszenie interesu prawnego skarżących. W tym zakresie odnieść się również należy do wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego M. S. po wydaniu przez Prezydenta Miasta postanowienia z dnia 28 sierpnia 2001r. o wznowieniu postępowania (vide: pismo k. 113 akt I instancji). Nieustosunkowanie się do przedmiotowych wniosków w tych okolicznościach przesądza o naruszeniu przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 78 i 80 kpa, co również miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena zebranego w sprawie materiału pozwoli na ustalenie, czy wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nastąpiło w istocie na wniosek nielegitymowanych osób, co byłoby podstawą do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania.

Konsekwencją zaś uznania, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania z udziałem stron skarżących, organ administracji wyda decyzję w trybie przepisu art. 151 kpa, odnosząc się przy tym w szczególności do zarzutu braku zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie zaś zastosowania prawa materialnego stosując się do wskazań wynikających z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Na marginesie należy wskazać, że wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek podania podpisanego imiennie przez krąg osób (vide: pisma k. 105-106 akta administracyjne I instancji) i badaniu podlegać będzie indywidualny interes prawny każdej z nich. Natomiast A. i M. S. nie występują w imieniu innych osób, a jedynie w podaniu o wznowienie postępowania wskazano ich adres jako "adres dla korespondencji". Zwrócić zatem należy także uwagę, czyje odwołania nie zostały jeszcze rozpatrzone.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego czy i w jakim zakresie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja umarzające wznowienie postępowania nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie powołanego wyżej przepisu.