Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 933/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, 61, 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. S. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek R. S. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami wraz z mała architekturą, stacjami transformatorowymi, infrastrukturą techniczną, układem drogowym, naziemnymi miejscami parkingowymi oraz wjazdem i mostkiem na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach przewidzianych w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji powołał się również na art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy, które zobowiązują organy administracji publicznej do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych. W dalszej części uzasadnienia podano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a niespełnienie którejkolwiek z przesłanek uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym, wokół wskazanego terenu inwestycji, wyznaczono, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), obszar analizowany i sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną. Stwierdza ona, iż planowana inwestycja w postaci zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie zasady "dobrego sąsiedztwa", jak również nie spełnia wymagań w zakresie ładu przestrzennego, w tym architektury i urbanistyki, wynikających z art. 1 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Organ I instancji podał również, że warunkiem zachowania istniejącego ładu przestrzennego jest utrzymanie rozdziału pomiędzy poszczególnymi obszarami, różniącymi się sposobem zagospodarowania, funkcją, obecnością lub brakiem zabudowy oraz jej formą. Zdaniem Prezydenta Miasta [...], dopuszczalne jest jedynie uzupełnianie zabudową kwartałów, w których istniejąca zabudowa ma charakter dominujący, nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzanie zabudowy do terenów zielonych obszaru analizowanego, wolnych od zabudowy. W przedmiotowej sprawie granicą oddzielającą tereny zabudowy mieszkaniowej od obszarów zieleni są ulice [...] i [...], zaś teren inwestycji znajduje się pomiędzy tymi ulicami, na obszarach zieleni wzdłuż potoku [...], które pełnią funkcje rekreacyjne i stanowią niezbędne zaplecze zielone dla pobliskiej zabudowy osiedlowej. Ten stan rzeczy powoduje - zdaniem organu I instancji - że brak jest podstaw do wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości i wysokości elewacji oraz geometrii dachu, jak również linii zabudowy, a to w rezultacie skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. S. podnosząc, iż zamierzona inwestycja spełnia wszystkie wymagania przewidziane przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane, zaś teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ulicy [...]. Odwołujący się zaznaczył również, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a ewentualna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy byłaby zgodna z przepisami odrębnymi, ponieważ planowana inwestycja uzyskiwała pozytywne uzgodnienia odpowiednich organów. W kwestii możliwości wyznaczenia linii zabudowy Odwołujący się wskazał, iż wprawdzie przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. przewiduje wyznaczenie tej linii jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, z tym jednak, że dopuszczalne jest także wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób. W związku z tym w niniejszej sprawie możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ulicy [...], jako lustrzane odbicie linii zabudowy wyznaczonej w analizie po południowej stronie tej ulicy. Na poparcie swych twierdzeń odwołujący się dołączył kopię analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. A. P. wraz z załącznikiem graficznym i dokumentacją fotograficzną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] r. wydało decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 póz. 717 z późn. zm.), przewiduje w art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji - zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy - wymaga łącznego spełnienia następujących kilku warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, ma być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy mieć przy tym na uwadze to, że wymagania w zakresie nowej zabudowy (tzn. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, lub attyki, geometrii dachu tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), określa się - zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 póz. 1588) - w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołany przepis rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem także w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz linii zabudowy. Obszar analizowany wyznacza się natomiast na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000, wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zaś jego granice winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że analizę tę przeprowadza organ, a zatem nie jest możliwe, by podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie mogła być inna analiza wykonana na zlecenie inwestora przez uprawnionego architekta. Wobec tego zarzuty zgłoszone w odwołaniu i dołączona przez odwołującego się, wykonana na Jego zlecenie, analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona przez uprawnionego urbanistę mgr inż. arch. A. P., w której - według odwołującego się -wykazano, że zamiary dotyczące zagospodarowania przedmiotowych w sprawie działek w niczym nie naruszają ładu przestrzennego, zasad planowania urbanistycznego, nie zakłócają reguł zagospodarowania terenu panujących w tym rejonie [...] i nie stoją w sprzeczności z żadnymi przepisami szczególnymi - nie była przedmiotem rozpoznania przez Kolegium.

W przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji wykonana została analiza urbanistyczno - architektoniczna przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów mgr inż. arch. A. B. - nr [...] /k.: [...] akt sprawy/, z której wynika, iż funkcją dominującą w obszarze analizowanym, jest wprawdzie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a poza tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty infrastruktury technicznej, z tym jednak, że te wszystkie typy zabudowy usytuowane są poza przestrzenią zieloną, w której znajduje się teren planowanej inwestycji. Obszar ten usytuowany jest bowiem w terenie przestrzeni zielonej, wzdłuż potoku [...], poza kwartałem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej położonej przy ul. [...] (strona zachodnia) i poza kwartałem zabudowy o tym charakterze zlokalizowanej przy ulicy [...] (strona wschodnia), a co za tym idzie poza liniami zabudowy wyznaczonymi przez zabudowę istniejącą przy tych ulicach. W związku z tym, nie ma również możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy dla planowanej inwestycji, a w rezultacie nie został spełniony warunek przewidziany w powołanym na wstępie uzasadnienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczący kontynuacji linii zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1) i dlatego też rozstrzygnięcie organu I instancji uznano za prawidłowe. Odnośnie podnoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, na zasadzie tzw. "lustrzanego odbicia" linii zabudowy istniejącej przy ulicy [...] wskazano, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na zasadzie wyjątku dopuszczono wprawdzie - co podniesiono w odwołaniu - możliwość innego wyznaczenia linii nowej zabudowy, o ile jednak wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy przeprowadzonej w niniejszej sprawie taka możliwość natomiast nie wynika, wręcz przeciwnie analiza wskazuje, iż teren inwestycji stanowi tereny zielone, określone wyraźnie nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, które położone są niejako pomiędzy zabudową mieszkaniową i, do których wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej nie jest dopuszczalne. Dodatkowo, możliwość przewidziana w § ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczy sytuacji, w której działki są zagospodarowane, w szczególności zabudowane, w sposób pozwalający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a tylko linia zabudowy nie może stanowić przedłużenia zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, a jednocześnie linia ta nie tworzy uskoku. Zdaniem Kolegium, przychylającego się w całości do wniosków organu I instancji poczynionych po wykonaniu analizy architektoniczno-urbanistycznej, lokalizacja wnioskowanego zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w ukształtowanym i zdefiniowanym oraz niezabudowanym obszarze terenów zieleni naruszy istniejący ład przestrzenny w terenie, stanowiłaby ponadto nowy element kompozycji urbanistycznej w danym obszarze i przyczyniłaby się do zmiany charakteru miejsca. Usytuowanie planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w eksponowanym miejscu terenów zielonych miasta spowodowałoby zakłócenie harmonijnego oglądu wytworzonego tu układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennych terenów zabudowanych i zielonych obszarów bez zabudowy miejskiej. Ponadto ekspansja zabudowy poza istniejące obszary zainwestowane zabudową mieszkalną i jednoczesne uszczuplenie powierzchni terenów zielonych, na rzecz zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej o zdefiniowanym, sztywnym układzie przestrzennym /planowane dwa budynki o wysokości 11 kondygnacji oraz jeden budynek o wysokości 9 kondygnacji/ - są, zdaniem Kolegium, obce pierwotnym założeniom kompozycyjnym i działanie takie należy uznać za niewłaściwe. Dopuszczenie proponowanej lokalizacji budynków wielorodzinnych, stałoby też w sprzeczności z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organy administracji publicznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe.

Biorąc pod uwagę, że nadrzędną zasadą działania jest kształtowanie ładu przestrzennego na zasadach zrównoważonego rozwoju (spełnienie wymagań dotyczących ładu przestrzennego, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony walorów architektonicznych, krajobrazowych przestrzeni, potrzeb interesu publicznego), zdaniem Kolegium należało stwierdzić, że przedmiotowe zamierzenie nie spełnia zapisów i zasad ustawy, i nie może być zrealizowane. Ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno — gospodarcze, środowiskowe i kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, jest główną zasadą obowiązującą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto zdaniem Kolegium lokalizacja planowanego zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej w ukształtowanej przestrzeni, wolnej od zabudowy miejskiej, stanowiłoby precedens dla tworzenia podobnych koncentracji zainwestowania sprzecznych z zastanymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu, degradując tą przestrzeń i utrudniających prawidłowe rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne i krajobrazowe terenów o podobnym charakterze.

Pismem z dnia [...] r. R. S. (zwany dalej skarżącym) działający przez pełnomocnika radcę prawnego M. S. złożył za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję organu odwoławczego. Skarga została nadana przesyłka poleconą dnia [...] r. w urzędzie pocztowym [...].

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zamierzenie inwestycyjne planowane jest na terenie nie objętym zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym zasadnym jest zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy wspomnianej ustawy stanowią wyraźnie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy następuje w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie ma tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której Kolegium nadało nową treść, nieznaną ustawie. Jeżeli ustawodawca jest racjonalny, to należy przyjmować, iż przekazuje swoją wolę w sposób zupełny w tym sensie, iż nie wolno pojęciu doktrynalnemu (czy też jak pisał F. Longchamps - prawniczemu) nadawać znaczenia intuicyjnego, które odrywa owo pojęcie od treści normy prawnej. Zadaniem Kolegium jest zastosowanie istniejącej normy prawnej, a nie tworzenie nowej normy, która ma wypełnić pojecie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. A z woli ustawodawcy wymóg dobrego sąsiedztwa jest wypełniony wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności, wykorzystania terenu. A zatem z woli ustawodawcy, nawet jeżeli w zbiorze działek sąsiednich istnieje milion działek niezabudowanych i jedna działka zabudowana, to dopuszczalne i konieczne jest ustalenie warunków zabudowy. Tym bardziej, że mamy do czynienia z prawem własności, które nie jest absolutne, ale jednak jest z całą pewnością silniejsze niż prawo do zrównoważonego rozwoju (i nie tylko z powodów ekonomicznych). Na prawo własności składa się natomiast zadeklarowana przez ustawę wolność zagospodarowania nieruchomości. Konstrukcyjnie wolność ma nieopisaną sferę pozytywną, wolność jest opisywana wyłącznie przez ograniczenia, zgodnie z zasadą, iż to, co nie jest zabronione jest dozwolone. Dodatkowo ograniczenie wolności jest możliwe tylko w warunkach konstytucyjnych, to znaczy przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (lub art. 64). A zatem ograniczenie musi nade wszystko być wyraźne i nie wolno go domniemywać. Tymczasem, Kolegium wyprowadza takie ograniczenia z art. 1 ust. 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabieg ten w dotychczasowej praktyce orzeczniczej SKO nie miał odpowiednika, jest niedopuszczalny i to w drodze dosyć swobodnej i intuicyjnej interpretacji "ładu przestrzennego". Jednocześnie Kolegium myli się pisząc o istnieniu i funkcjonowaniu miejscowych planów jako zasady. Zasady takiej w polskim prawie nie ma. Gmina [...] jest nieudolna, nie umie prowadzić polityki przestrzennej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy trwa rok, prawie każdy uchwalony plan jest eliminowany z obrotu przez sąd administracyjny, inwestor musi godzić się na wymyślone przez Kolegium ograniczenia mające na celu dosyć swoiście rozumianą ochronę przestrzeni w oczekiwaniu na odpowiednie działania organów Gminy. Przesłanki, wnioskowanie i jego wynik są absurdalne i nie znajdujące uzasadnienia w prawie powszechnie obowiązującym.

W piśmie z dnia [...] r. udzielono odpowiedzi szerokiej na skargę R. S. Organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej w skrócie: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uznał iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwaną dalej ustawą).

Art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w/w ustawy wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie się daje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do określonego terenu.

W ust. 1 pkt 1 wskazanego wyżej artykułu wskazuje się, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zarówno z wykonanej przez mgr. inż. arch. A. B. analizy urbanistycznej, jak i z uzasadnień decyzji organu I i II instancji nie wynika, aby żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie była zabudowana w sposób pozwalających na określenie wymagań dotyczących zabudowy. Wręcz przeciwnie z materiałów zawartych w aktach sprawy (także z cyt. analizy urbanistycznej) wynika, iż w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją znajdują się działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, a to już samo w sobie pozwala wydanie decyzji o warunkach zabudowy (jest to pierwszy aspekt tzw. "dobrego sąsiedztwa"). Odmienną kwestią jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zabrane w odniesieniu do całego obszaru analizowanego (drugi aspekt tzw. "dobrego sąsiedztwa") – a nie tylko np. co do zabudowy wielorodzinnej, ale również jednorodzinnej istniejącej na obszarze objętej analizą.

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy), wskazując, iż organ ten wyda w tym zakresie stosowne rozporządzenie.

Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Paragraf trzeci rozporządzenia (ust.1) zobowiązuje organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Materiał sprawy zawarty w aktach administracyjnych wskazuje na uchybienie w wyżej wskazanym zakresie. Wyznaczony za załączniku graficznym do analizy urbanistycznej obszar nie zawsze obejmuje odległość nie mniejszą niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. "Ponieważ inwestycja miałaby być realizowana na kilku działkach, punktem odniesienia dla ustalenia trzykrotnej szerokości powinny być długości działek, przez które przebiega linia łącząca najdalej wysunięte punkty przedsięwzięcia. Ustanowienie wyższych standardów zabudowy i zagospodarowani niż wynikające z zasady "dobrego sąsiedztwa" może być wyłącznie następstwem przyjęcia stosownych postanowień w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego." – wyrok WSA w Warszawie z 7.09.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 2051/05

W tym kontekście bezzasadne jest twierdzenie, "że realizacja zamierzenia inwestycyjnego w kształcie określonym wnioskiem, stałaby w sprzeczności z ładem przestrzennym, a zatem nie spełniałaby warunku określonego w art.1 ust.1 i 2 pkt 1, 2, 9 ww. ustawy" (z uzasadnienia decyzji organu I instancji). Zgodzić się należy z argumentacją pełnomocnika strony skarżącej, iż "dodatkowo ograniczenie wolności jest możliwe tylko w warunkach konstytucyjnych, to znaczy przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (lub art. 64). A zatem ograniczenie musi nade wszystko być wyraźne i nie wolno go domniemywać. Tymczasem, Kolegium wyprowadza takie ograniczenia z art. 1 ust. 2. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabieg ten w dotychczasowej praktyce orzeczniczej SKO nie miał odpowiednika, jest niedopuszczalny i to w drodze dosyć swobodnej i intuicyjnej interpretacji "ładu przestrzennego".

Dodać należy, iż w sprawie skargi na decyzję z dnia [...] r., znak: Kol. Odw. [...] w [...] zajęło odmienne stanowisko. Otóż w odpowiedzi na skargę Kolegium wyraziło zasadny pogląd, że oparcie odmowy ustalenia warunków zabudowy jedynie na normie ogólnej, np. chroniącej ład przestrzenny (art.1 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest niedopuszczalne. Uwzględnienie zasad wyrażonych w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami w/w ustawy. Natomiast organ nie może powoływać ich jako podstawy dla decyzji o warunkach zabudowy.

Fakt, na który powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, że planowana inwestycja została negatywnie zaopiniowana przez Radę Dzielnic, gdyż koliduje z planami Dzielnicy, zagospodarowania tego rejonu pod Park [...], nie jest prawnie relewantny i nie ma znaczenia dla prawidłowego załatwienia przedmiotowej sprawy. Przypomnieć należy, iż wnoszenie do Rady Dzielnicy przez organ administracyjny (który podejmuje decyzje administracyjne) o zaopiniowanie planowanej inwestycji wynika wyłącznie z wewnętrznych uregulowań gminy i w sensie skutków zewnętrznych np. dla inwestora ma co najwyżej charakter "grzecznościowy". Jeżeli Rada Dzielnicy ma określone zamiary względem określonego obszaru to winna przede wszystkim podjąć stosowne działania do przejęcia (wykupu) tego terenu oraz do sporządzenia i uchwalenia dla niego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ingerować w jego przeznaczenie z pomięciem praw właściciela - do czego nie ma ona żadnych uprawnień ani kompetencji.

Strona skarżąca wraz z odwołaniem przedłożyła własną opinię urbanistyczno-architektoniczną w przedmiotowej sprawie odnośnie planowanej inwestycji sporządzona przez mgr inż. A. P. Wprawdzie, jak słusznie pisze Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, to organ administracyjny na podstawie § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy w oparciu o analizę powołanego przez siebie uprawnionego urbanistę, to jednak zgodnie z brzmieniem art.75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy winien zatem odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a opartych na przedłożonej analizie urbanistycznej mgr inż. A. P., poddać je analizie, zweryfikować je i ustosunkować się do nich. Tymczasem jak pisze sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "zarzuty zgłoszone w odwołaniu i dołączona przez odwołującego się, wykonana na Jego zlecenie, analiza (...) nie była przedmiotem rozpoznania przez Kolegium." Naruszono tym samym art.7, art.77 i art.107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.