Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 219/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi K. M. i R. M. na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 7 grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki oznaczonej nr a k. m. [...] w [...], 2) zasądza od Gminy Turawa na rzecz K. M. i R. M., solidarnie, kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. M. i R. M. (zwanych dalej skarżącymi) jest uchwała Rady Gminy Turawa z dnia 7 grudnia 2012 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi [...], zwanego dalej miejscowym planem.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej, w ramach których Rada Gminy Turawa podjęła w dniu 15 października 2010 r. uchwalę Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi [...]. W § 1 tej uchwały wskazano, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa, dla części obszaru wsi [...], zwierającego część graficzną i tekstową, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W § 3 uchwały postanowiono, że traci moc uchwała z dnia 20 czerwca 2008 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzania projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa, obszaru administracyjnego wsi [...], gminy Turawa, w § 4 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, a w § 5, że podlega publikacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i BIP.

Następnie ogłoszeniem z dnia 31 marca 2011 r. Wójt Gminy Turawa zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu dla części północno-zachodniej obszaru wsi [...] oraz o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i terminie do składania uwag oraz wniosków.

Gmina wystąpiła też do Wójta Gminy Łubniany, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, Urzędu Komunikacji Elektronicznej w Opolu, Starosty Opolskiego, Marszałka Województwa Opolskiego, Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Turawie o zaopiniowanie projektu planu. Po uzyskaniu opinii, w dalszej kolejności projekt planu miejscowego został przedłożony do uzgodnienia Wojewodzie Opolskiemu, Opolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Zarządowi Województwa Opolskiego, Zarządowi Powiatu Opolskiego, Zarządowi Dróg Powiatowych w Opolu, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu, Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu w Opolu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - Delegatura w Opolu, Komendzie Wojewódzkiej Policji w Opolu, Komendzie Miejskiej Powiatowej Straży Pożarnej w Opolu, Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Opolu, Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Turawa, Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo Opole, Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach, A S.A. [...] Oddział [...], B Sp. z o.o. w [...], C Sp. z o.o. w [...], Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej we Wrocławiu oraz Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu.

Ogłoszeniem Wójta Gminy Turawa zamieszczonym w prasie lokalnej (Nowa Trybuna Opolska) w dniu 7 sierpnia 2012 r. i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy oraz na stronie BIP poinformowano o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 16 sierpnia 2012 r. do 13 września 2012 r., a także o planowanej na dzień 7 września 2012 r. publicznej dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz o możliwości wnoszenia pisemnie uwag do projektu planu, w terminie do dnia 28 września 2012 r.

W ustalonym terminie do organu wpłynęło 20 uwag. Na skutek rozpoznania wniesionych uwag, Wójt Gminy Turawa - zarządzeniem z dnia 15 października 2012 r. - uwzględnił w całości 10 uwag (nr 3, 4, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13 i 20). W części uwzględnił 4 uwagi dotyczące: budowy budynku mieszkalno-rekreacyjnego na terenie oznaczonym symbolem 3US (uwaga nr 9); działek nr b i c w zakresie rezygnacji z części planowanej drogi dojazdowej 10 KDDw i parkingu 1 KP (uwaga nr 14); działek nr d, e i f, w zakresie możliwości budowy sklepu do 1000 m² powierzchni użytkowej, jako zgodnej z planowanym przeznaczeniem terenu na usługi oznaczonym symbolem U (uwaga nr 16) oraz w sprawie wyznaczenia drogi ogólnodostępnej za kościołem (uwaga nr 17). Nie uwzględnił 2 uwag (uwaga nr 2 i 19). Ponadto, w stosunku do 5 uwag dotyczących: działek nr g i h (uwaga nr 1), nr i (uwaga nr 7), nr j, k, l, m, n, o (uwaga nr 13, w sprawie korekty drogi 7KDW pomiędzy terenami oznaczonymi jako 5MN, RM, 6iMN, RM oraz dojazdu wewnętrznego na działce nr p, na terenie oznaczonym 19 MN (uwaga nr 18) i w sprawie przeznaczenia działek nr r, e i f na cele usługowe (uwaga nr 2), stwierdził, że nie wymagają one rozstrzygnięcia.

W dniu 7 grudnia 2012 r. Rada Gminy Turawa podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi [...]. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: u.s.g., i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., nr 110, poz. 647), dalej zwanej "ustawą" lub "u.p.z.p.", oraz w związku z uchwałą podjętą w dniu 15 października 2010 r., Nr [...], Rady Gminy Turawa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu. Jednocześnie stwierdzono, że uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Turawa, uchwalonego uchwałą Rady Gminy Turawa z dnia 6 listopada 2010 r., Nr [...] (§ 1 ust. 1 uchwały). W § 2 ust. 2 i ust. 3 uchwały wskazano, że integralną częścią uchwały jest tekst planu oraz rysunek planu, stanowiące załącznik nr 1; rozstrzygnięcie Rady Gminy Turawa o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu, stanowiące załącznik nr 2, oraz rozstrzygnięcie Rady Gminy Turawa o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (załącznik nr 3).

W § 14 pkt 2 uchwały, Rozdziału 8 ustalającego szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, postanowiono m.in., że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN powierzchnia działki nie powinna być mniejsza niż 1000 m², a najmniejsza szerokość działki frontowej powinna wynosić 22 m, z dopuszczeniem tolerancji 20%.

W § 16 ust. 3 pkt 2, Rozdziału 9 uchwały regulującego szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, postanowiono, że strefa ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenów w sąsiedztwie linii elektroenergetycznej 15 kV obejmuje pas terenu o szerokości 8,0 m od osi linii po obu jej stronach. W zakresie powyższego ograniczenia w § 16 ust. 4 ustalono zakaz sadzenia drzew i krzewów dla wprowadzenia pasów wolnych od drzew, gałęzi konarów i krzewów (pkt 1), zabudowy i trwałego zagospodarowania z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi (pkt 2) i zapewnienie dojazdu oraz dostępu do urządzeń elektroenergetycznych, umożliwiającego nadzór techniczny oraz ich remont lub przebudowę (pkt 3).

Stosownie do § 53 ust. 3 pkt 1 uchwały, dla terenów komunikacji drogowej obejmującej drogi wewnętrzne, w tym m.in. drogi 10KDW, ustalono najmniejszą szerokość w liniach rozgraniczających dróg KDW - 8,0 m.

Zgodnie natomiast z § 28 ust. 1 uchwały, do czasu realizacji ustaleń planu miejscowego tereny przewidziane do zabudowy i zagospodarowania mogą być użytkowane bez zmian w sposób dotychczasowy, pod warunkiem ich udostępnienia w zakresie wykonania niezbędnych badań i czynności wynikających z ustaleń planu miejscowego.

Powyższa uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu [...], pod poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. w dniu [...].

Pismem z dnia 20 lipca 2015 r. K. i R. M., powołując się na art. 101 u.s.g., wezwali Radę Gminy Turawa do usunięcia naruszenia prawa, wywołanego podjęciem uchwały Nr [...]. Wskazali, że wskutek podjęcia tej uchwały planowane przeznaczenie ich działki nr a - pod drogę wewnętrzną - w 90% zmienia dotychczasowe jej przeznaczenie, co uniemożliwia im zrealizowanie budowy domu jednorodzinnego. Powyższe stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, ponieważ bezprawnie pozbawiono ich prawa do swobodnego korzystania z nieruchomości w granicach jej przeznaczenia. Wnieśli o powtórzenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej działki nr a, co do procedur pominiętych w trakcie pierwotnego - wadliwego - jej uchwalenia, przy uwzględnieniu, że działka ta z uwagi na jej lokalizację (oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przeznaczona winna zostać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, Rada Gminy Turawa w dniu 28 sierpnia 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie odmowy uchylenia uchwały Nr [...]. Rada stwierdziła, że uchwała z dnia 7 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu dla części obszaru wsi [...] została sporządzona zgodnie z zasadami i w trybie określonym u.p.z.p, co potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...]. W ocenie Rady, uchwalony plan zawiera ustalenia zgodne z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., dotyczące przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu oraz wszelkie elementy wymienione w art. 15, w tym m.in.: określa zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Dodatkowo organ wskazał, że w trakcie prowadzonej procedury opracowywania projektu planu dla części miejscowości [...] skarżący nie wnieśli żadnych uwag ani wniosków do wyłożonego do publicznego wglądu projektu omawianego planu, a także w wezwaniu nie podali, jakie procedury pominięto w trakcie uchwalania planu. Organ wyjaśnił również, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje i nie rozstrzyga o lokalizacji dróg wewnętrznych.

Pismem z dnia 8 października 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2015 r., K. M. i R. M., reprezentowani przez pełnomocników, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Turawa z dnia 7 grudnia 2012 r., Nr [...]. Zaskarżonemu aktowi zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 u.p.z.p. w zakresie, w jakim organ naruszył ich konstytucyjne prawo własności poprzez zmianę przeznaczenia nieruchomości w ponad 90% pod drogę wewnętrzną, służącą wyłącznie osobom trzecim, co całkowicie pozbawia ich możliwości wykorzystania działki na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, do których była ta nieruchomość przeznaczona w przypadku planu w związku ze spełnieniem wymogów do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej uchwała kształtuje przeznaczenie nieruchomości nr a, oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych lub w razie złożenia wykazu kosztów, zgodnie z tym wykazem.

W motywach skargi skarżący wskazali, że dnia 5 lipca 2002 r. na mocy umowy sprzedaży nabyli nieruchomość położoną w [...], nr ewidencyjny a, stanowiącą grunty orne, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podnieśli, że przed uchwaleniem planu miejscowego działka nr a w ewidencji gruntów była oznaczona jako grunty orne, jednakże - ich zdaniem - z uwagi na spełnienie warunków przewidzianych w art. 61 u.p.z.p., tj. dostęp do drogi publicznej, jak również fakt jej położenia w otoczeniu domów jednorodzinnych, spełniała warunki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla celów budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Akcentowali, że mieszkając za granicą nosili się z zamiarem rozpoczęcia inwestycji budowlanej w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego, w związku z planami przeprowadzenia się na stałe do Polski. Taki był też cel zakupienia działki nr a w 2002 r., o czym wielokrotnie informowali organ. Skarżona uchwała, w ich ocenie, zmienia przeznaczenie nieruchomości w ponad 90%, przeznaczając ją pod drogę wewnętrzną o szerokości 8 m wraz ze strefą ochronną o szerokości dalszych 4 m, co powoduje, że z szerokości działki 16 m (na całej jej długości), pozostaje niecałe 4 m, które przeznaczono w planie pod usługi, a w środkowej części działki zaplanowano skrzyżowanie. Takie parametry działki uniemożliwiają wszczęcie i przeprowadzenie jakiegokolwiek przedsięwzięcia budowlanego. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., wywodzili, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej nie może zostać pominięty interes jednostki. Należy bowiem brać pod uwagę zarówno walory ekonomiczne przestrzeni czy potrzeby interesu publicznego, jak również kwestie ochrony prawa własności. Taka interpretacja władztwa planistycznego, w ocenie skarżących, wynika z art. 6 u.p.z.p. Uchwalenie przez organ kategorii drogi przebiegającej przez ich działkę, jako drogi wewnętrznej, pozbawia ich możliwości skorzystania z odszkodowania wynikającego z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782), a także z art. 36 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na brak zainteresowania na wolnym rynku działką przeznaczoną pod drogi wewnętrzne. Końcowo stwierdzili, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszono ich prawo do ochrony własności prywatnej, zagwarantowane w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Tym bardziej, że są właścicielami wyłącznie jednej działki i planując na niej drogę wewnętrzną, organ pozbawił ich możliwości jej wykorzystania i przeprowadzenia planowanej inwestycji budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Turawa wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że realizując zadania publiczne określone w u.s.g. oraz w u.p.z.p., uwzględniając art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, organ niejednokrotnie zobligowany jest ingerować w stosunki własnościowe nieruchomości stanowiących własność osób trzecich. Uchwalając miejscowy plan, Rada Gminy zaakceptowała skarżone rozwiązanie przestrzenne, obejmujące usytuowanie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 10KDW, m.in. na działce nr a, gdyż planowana droga wewnętrzna jest niezbędnym elementem systemu komunikacyjnego obszaru istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz planowanej zabudowy usługowej. Organ wyjaśnił, że w trosce o ład przestrzenny droga 10KDW zaplanowana została na przedłużeniu istniejącej i urządzonej ul. [...] i stanowi kontynuację prostokątnego układu ulic osiedla domów jednorodzinnych. Rozstrzygając w zakresie usytuowania kwestionowanej drogi, dokonano również oceny walorów ekonomicznych i przydatności inwestycyjnej nieruchomości nr a, w wyniku czego ustalono, że działka skarżących, której szerokość wynosi 16 m, nie spełnia wymagań miejscowego planu w zakresie minimalnej szerokości, która dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej nie może być mniejsza niż 22 m z tolerancją 20%, co wynika z § 14 pkt 2 uchwały. Ponadto nieruchomość posiada dostęp do drogi gminnej jedynie w części frontowej, a z uwagi na niewielką szerokość działki niemożliwa jest jej zabudowa w głębi terenu, co wymagałoby wydzielenia drogi dojazdowej i jednocześnie wykluczyło możliwość zabudowy terenu zgodnie z przepisami budowlanymi. Na obszarze działki nr a wyznaczone zostały również dwie strefy ochronne od istniejących sieci energetycznych 15 kV, każda o szerokości 16 m, co wyklucza zabudowę działki w miejscu wyznaczonych stref. Końcowo organ wskazał, że właściciele nieruchomości nie składali wniosków ani uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla działki nr a k.m. [...], nie została wydana ani decyzja o warunkach zabudowy, ani pozwolenie na budowę. Biorąc zatem pod uwagę uwarunkowania przestrzenne, konieczność zapewnienia prawidłowego układu obsługi komunikacyjnej obszaru oraz ustalenia dotyczące działki nr a, organ stwierdził, że droga wewnętrzna 10KDW usytuowana została prawidłowo, a jej lokalizacja nie jest nadużyciem władztwa planistycznego.

W replice na odpowiedź organu, skarżący podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w skardze, stwierdzając jednocześnie, że organ gminy uchwalając miejscowy plan dokonał nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności, uniemożliwiając skarżącym skorzystanie z dobrodziejstwa art. 36 ust. 3 u.p.z.p.

W wykonaniu wezwania Sądu, przy piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2015 r. organ przedłożył żądaną dokumentację oraz wyjaśnił, że spornym planem objęto działkę o numerze a (o pow. całkowitej 2600 m²), w tym z przeznaczeniem w części na drogę 10KDW (obejmującej 1152 m²). Rozwiązanie to oparte zostało na materiałach planistycznych wymienionych w 8 części "Dokumentacji prac planistycznych", a w szczególności na:

1) ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Turawa, zawartych m.in. w "Kierunkach rozwoju systemu komunikacji" - cz. II, rozdział 5, gdzie rozwój przestrzenny Gminy uzależniono od adaptacji i rozbudowy systemu komunikacyjnego; 2) ustaleniach Studium, w którym w części rysunkowej dla obszaru usytuowanego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...], przewidziano funkcje: mieszkaniowo-usługową, usługową, usług oświaty oraz usług sportu i rekreacji; 3) mapach zasadniczych i mapach ewidencyjnych. Z materiałów tych wynika, że teren usytuowany w centrum miejscowości, w kwartale pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...], o pow. ok 2,5 ha, na którym usytuowana jest również działka nr a, obecnie użytkowany rolniczo, nie posiada dróg umożliwiających jego obsługę komunikacyjną. W związku z powyższym, realizacja ustaleń przedmiotowego miejscowego planu i zabudowa obszaru wymagały zaplanowania układu komunikacyjnego oraz powiązania istniejących odcinków dróg i dojazdów. Organ wyjaśnił, że z uwagi na istniejącą zabudowę działek nr s i t optymalnym miejscem umożliwiającym usytuowanie planowanej drogi wewnętrznej 10KDW są niezabudowane działki nr a lub u. Organ wskazał, że działka nr a, stanowiąca współwłasność skarżących, usytuowana jest na wprost istniejącej drogi [...], przewidzianej do przedłużenia, co umożliwi budowę skrzyżowania (z ulicą [...]) o prawidłowych parametrach technicznych. Ponadto działka skarżących posiada niekorzystne warunki zagospodarowania z uwagi na szerokość od frontu wynoszącą 16 m oraz ograniczenie od północy istniejącą zabudową sąsiedniej działki nr s, usytuowaną w granicy. Organ wskazał też, że w § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, iż dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem MN, najmniejsza szerokość frontu działki powinna wynosić w zabudowie mieszkaniowej wolnostojącej 22 m, z dopuszczeniem tolerancji 20%. Dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oznaczonej symbolem MN, minimalna szerokość winna zatem wynosić co najmniej 17,6 m. Skoro szerokość frontu działki nr a wynosi 16 m, to nie spełnia ustaleń planu zagospodarowania dotyczących parametrów działek określonych w § 14 pkt 2 uchwały. Powyższych ograniczeń nie posiada natomiast działka nr u, której szerokość od frontu wynosi 19,0 m oraz posiada korzystne warunki zagospodarowania, zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wskazał, że nad terenem działki nr a usytuowane są dwie linie energetyczne średniego napięcia 15kV, wymagające ustalenia w planie dwóch stref ochronnych o szerokości 16 m dla każdej z nich, co z kolei wyklucza możliwość zabudowy działki w ich obrębie. Ustalenia te zostały zawarte w § 16 ust. 3 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym w granicach obszaru objętego miejscowym planem zakazuje się realizacji i ustala się strefy ograniczenia zabudowy i zagospodarowania terenów w sąsiedztwie linii energetycznych, obejmujących dla linii 15 kV pas terenu o szerokości 8 m od osi linii po obu jej stronach. Jednocześnie organ zasygnalizował, że w trakcie prac planistycznych skarżący nie składali wniosków do miejscowego planu dla części obszaru wsi [...], nie wnosili uwag do wyłożonego przedmiotowego projektu planu, jak również nie składali wniosku do Wójta Gminy Turawa o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr a.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 489/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302]), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę K. M. i R. M. Sąd uznał, że skoro Gmina dąży do zachowania ładu przestrzennego także przez skomunikowanie dróg istniejących z planowanymi, przyjmując rozwiązanie komunikacyjne w wyniku przemyślanej koncepcji, w tym ze szczególnym uwzględnieniem zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności, bezpieczeństwa infrastruktury oraz zapewnienia dostępu do drogi, to w takim przypadku nie można zarzucić organowi nadużycia władztwa planistycznego przy wytyczaniu przebiegu drogi wewnętrznej 10KDW, stanowiącej przedłużenie drogi [...], będącej również drogą wewnętrzną.

W wyniku wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Sąd II instancji uznał, że zapisami spornej uchwały zostały przekroczone granice władztwa planistycznego, a w szczególności doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1995.36.175/1). W tym zakresie NSA wywodził, że władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego i powinno uwzględniać m.in. prawo własności (art. 3 ust. 2 pkt 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 7 grudnia 2012 r.). Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży bowiem każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Wedle NSA, z uwagi na zapisy planu jest jasne, że działka skarżących pozbawiona została jakiejkolwiek możliwości racjonalnego zagospodarowania. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, że uchwalony przez Gminę Turawa plan miejscowy zmienił dotychczasowe rolne przeznaczenie tego terenu, przewidując na nim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto nieruchomości, na których zaprojektowano sporną drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, z późn. zm.), a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej. Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Dalej NSA wskazał, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) oraz absolutnej konieczności i przy nienaruszaniu "istoty" tego prawa. W ocenie Sądu II instancji, zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, a przedstawione przez Gminę Turawa, powody tak drastycznej ingerencji kwestionowanymi zapisami planu miejscowego w prawo własności skarżących, z jaką mamy do czynienia w sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właścicieli możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności. Po pierwsze, nie można zgodzić się z podstawowym argumentem przedstawionym przez Sąd Wojewódzki, że działka nr a posiada niekorzystne warunki zagospodarowania, gdyż jej szerokość uniemożliwia zabudowę. Twierdzenie takie wyprowadził Sąd, w ślad za organem, z treści § 14 pkt 2 planu, nie zauważając jednak, że przepis ten umieszczony został w rozdziale określającym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalone w § 14 pkt 2 planu powierzchnia działki i najmniejsza szerokość frontu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidziane zostały w przypadku podziału terenów na działki budowlane. Wymogi w zakresie osiągnięcia parametrów, o jakich mowa w tym przepisie, spełniać zatem muszą działki powstałe w wyniku podziału po uchwaleniu planu. Natomiast działka skarżących winna spełniać wymogi określone w Prawie budowlanym w zakresie odległości planowanego budynku od granic z sąsiednią działką budowlaną i biorąc pod uwagę szerokość działki skarżących nie można skutecznie bronić twierdzenia, że zabudowa na niej nie byłaby możliwa jako sprzeczna z przepisami. Po drugie, jak wynika z pisma organu z dnia 28 stycznia 2016 r., złożonego w postępowaniu sądowym, powierzchnia pól stref ochronnych w obrębie działki wynosi łącznie ok. 512 m², a wyrysowany na rysunku planu przebieg tych linii wskazuje na to, że zabudowa działki skarżących jest możliwa w części od strony ulicy [...], a także pomiędzy obszarami ochronnymi. Po trzecie, nieznane są powody, dla których Gmina nie wykorzystała własnego mienia do realizacji celów komunikacyjnych, a dotyczy to działki nr w o powierzchni 0,1300 ha (1300 m²), stanowiącej własność Gminy Turawa. Po czwarte, pozostałe argumenty przemawiające za koniecznością ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej na całej długości działki nr a, dotyczące położenia działki skarżących na przedłużeniu istniejącej ulicy [...] - drogi [...] czy umożliwienie w ten sposób budowy skrzyżowania o prawidłowych parametrach technicznych, mają - zdaniem NSA - zbyt ogólny charakter, aby mogły stanowić podstawę do ingerencji w prawo własności skarżących. W podsumowaniu NSA stwierdził, że nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi wewnętrznej na działce nr a w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy Turawa, tym bardziej, że nie rozważono, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi, przede wszystkim z uwzględnieniem gruntów gminnych bądź w sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności skarżących. W zaleceniach do ponownego rozpoznania sprawy NSA wskazał na konieczność dokonania oceny, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego wyłącznie w części dotyczącej drogi wewnętrznej oznaczonej nr 10KDW w odniesieniu do działek skarżących nie spowoduje dezintegracji całego planu.

W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. Gmina wyjaśniła, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązanie odnośnie do usytuowania drogi 10KDW na działce skarżących umożliwia równomierną obsługę komunikacyjną terenów przeznaczonych pod zabudowę, usytuowanych wewnątrz kwartału - pomiędzy ulicami: [...],[...],[...] i [...]. Ponadto układ planowanej drogi 10KWD dostosowany został do prostokątnej siatki istniejących ulic, bez tworzenia "ślepych" ulic. Gmina wskazała również na możliwość wyznaczenia przebiegu drogi z pominięciem działki nr a, tyle że wówczas nie będzie już zachowana kontynuacja drogi z ulicą [...].

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że organ nie wyjaśnił, dlaczego nie jest wystarczające dla przebiegu drogi wykorzystanie wyłącznie działki numer w, stanowiącej własność Gminy, która zapewni prawidłową i pełną komunikację. Natomiast zaproponowany wariant drogi na działce skarżących nie usprawni, a jedynie w istocie pozbawi ich prawa własności tej nieruchomości. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, że Gmina nie wyjaśniła, z jakich powodów tylko działka skarżących miałaby zostać wykorzystana w tak znacznej części. Tytułem przykładu wskazał na niezabudowane działki numer x, o znacznie większej powierzchni (3.800 m²) oraz nr u o takiej samej powierzchni, jak działka skarżących.

W kolejnym piśmie z dnia 28 września 2018 r. Gmina wyjaśniła, że celem wyznaczenia spornej drogi było stworzenie możliwości rozwoju centralnej części miejscowości [...] poprzez umożliwienie wydzielenie nowych działek i ich zabudowę. W stanie obecnym działki usytuowane na planowanych obszarach 12MN i 13MN są wąskie i bardzo długie (100-140 m) oraz posiadają dostęp do drogi tylko z jednej strony - albo od ulicy [...] albo od ulicy [...], zatem konieczne stało się zaplanowanie dodatkowej drogi pomiędzy wskazanymi obszarami, która umożliwiłaby dostęp do terenów przeznaczonych do zabudowy. Natomiast droga na działce nr w (ul. [...]) zapewnia obsługę komunikacyjną jedynie nieruchomościom do niej przylegającym. Ponadto działka skarżących jest jedyną działką leżącą na przedłużeniu ulicy [...], co umożliwiało zaplanowanie skrzyżowania w formie zgodnej z przepisami. Dalej Gmina, wskazując na stosowne wyliczenia, podała, że miała na uwadze również niekorzystne dla zabudowy mieszkaniowej cechy działki skarżących oraz to, że na działce nr s w granicy istnieje już zabudowa. Podkreśliła, że niemożliwa jest lokalizacja drogi w taki sposób, żeby droga zajmowała powierzchnie równe lub proporcjonalne do powierzchni każdej z zajmowanych działek. Ponadto fakt zaplanowania drogi wewnętrznej 10KDW na działce skarżących nie wywołuje jakiegokolwiek przymusu ani obowiązku zbycia nieruchomości.

W replice na powyższe stanowisko organu, skarżący w piśmie procesowym z dnia 5 października 2018 r. zauważyli, że Gmina przyznała, iż aktualnie istniejący układ dróg jest wystarczający dla obsługi istniejącej zabudowy i nie wymaga żadnego usprawnienia. Jeśli natomiast chodzi o nowe obszary pod zabudowę skarżący dowodzili, że prawo do możliwości zabudowy jednego obszaru, nie może pozbawiać prawa własności do już istniejącego obszaru. W tym zakresie wskazali na powinność uwzględnienia przez Gminę nie tylko interesu publicznego, ale również prywatnego i poszanowania prawa własności skarżących, przy uwzględnieniu ustawowych i konstytucyjnych zasad ochrony tego prawa.

Na rozprawie sądowej w dniu 11 października 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko podkreślając, że istniejąca droga [...] jest wystarczająca do obsługi terenów przyległych, ale została w planie przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, natomiast z niewiadomych przyczyn działkę skarżących przeznaczono pod drogę. Z kolei pełnomocnik organu zmienił stanowisko procesowe w sprawie i oświadczył, że wyraża zgodę na uchylenie przez Sąd zaskarżonej części planu, dotyczącej działki skarżących. Wyjaśnił też, że na spornej działce nie ma zakazu budowy obiektów towarzyszących.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 147 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości zarówno tut. Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt II SA/Op 489/15, jak i NSA, że skarga - z uwagi na materię podlegającą regulacji w drodze zakwestionowanej uchwały - dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Powtórzyć przyjdzie, że kompetencje do podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący gminy określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jej uchwalenie następuje na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), którego uchwalenie należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), jest zatem aktem normatywnym z zakresu administracji publicznej. Rozpatrzenie skargi pozostaje wobec tego w kompetencji sądu administracyjnego.

Odnotować również należy, że skarga w rozpoznawanej sprawie złożona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tą regulacją (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.) wynika trzydziestodniowy termin na złożenie takiej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Przypomnienia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie wniesienie skargi do tut. Sądu poprzedzone zostało wezwaniem Rady Gminy Turawa do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny legitymacji procesowej skarżących wskazać należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji trzeba zatem dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W dotychczasowym postępowaniu sądowym nie było kwestionowane - i z tą oceną trzeba się zgodzić - że skarżący, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, skoro postanowienia miejscowego planu określają przeznaczenie terenu, na którym położna jest działka nr a k.m. [...], stanowiąca własność skarżących. W planie miejscowym teren, na którym położona jest nieruchomość skarżących, oznaczony został symbolem 10KDW, który - zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 24 uchwały - oznacza tereny dróg wewnętrznych, ogólnodostępnych. Zaskarżony akt, wprowadzając zatem określone przeznaczenie nieruchomości skarżących, niewątpliwie kształtuje przysługujące im prawo własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Od razu też wyjaśnić należy, że samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, nie może przesądzać o zasadności złożonej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (tak: NSA w wyroku z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11, zamieszczonym na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu odnotować trzeba, że w niniejszej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Powyższe ma wpływ na zakres kognicji tut. Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena ta jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Należy więc uznać, że związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, ponowna kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej przeznaczenia działki oznaczonej nr a k.m. [...] w [...].

Przed przedstawieniem przyczyn, które zadecydowały o takiej ocenie Sądu, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Rada Gminy Turawa, co potwierdza przedłożona dokumentacja planistyczna, przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie naruszyła określonego w ustawie trybu jego sporządzania.

Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zarzutu skargi dotyczącego nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego oraz pozbawienia skarżących możliwości wykorzystania ich nieruchomości na cel budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, poprzez przeznaczenie znacznej części działki nr a pod drogą wewnętrzną, oznaczoną symbolem 10KDW. W związku z tym przede wszystkim powtórzyć przyjdzie, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przyznane Gminie w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne nie ma charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych.

Za Sądem II instancji wskazać również trzeba, że znajdujący się w aktach sądowych wykaz tabelaryczny działek, na których usytuowana została droga 10KDW, wskazuje na to, że z całkowitej powierzchni działki nr a wynoszącej 2600 m² Gmina postanowiła przeznaczyć pod sporną drogę 1152 m². Jest to wielkość nieporównywalna z pozostałymi działkami, które podobnie jak nieruchomość skarżących, przeznaczone zostały pod drogę 10KDW. Przykładowo, na działce nr y drogę tę usytuowano na powierzchni 848 m², na działce nr x - 220,8 m², na działce nr u - 176 m², na działce nr p - 164 m². Mając zatem na uwadze: sposób przeprowadzenia linii drogi wewnętrznej wzdłuż całej działki skarżących, przewidywaną w § 53 ust. 3 pkt 1 planu najmniejszą szerokość drogi 10KDW, którą w liniach rozgraniczających Gmina ustaliła na 8,00 m, szerokość działki nr a - 16 m, oraz nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną od strony terenu 7 MN i 8U mniej więcej w połowie szerokości tej części działki skarżących, która pozostała po wytyczeniu planowanej drogi wewnętrznej, a także zaplanowanie terenu usługowego (8U) na znacznej części działki nr a pozostałej po "zajęciu" jej w planie pod drogę wewnętrzną, staje się jasnym, że wskutek zapisów planu nieruchomość stanowiąca własność skarżących pozbawiona została jakiejkolwiek możliwości racjonalnego zagospodarowania. Uwaga ta nabiera szczególnego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę okoliczność, że uchwalony przez Gminę Turawa plan miejscowy zmienił dotychczasowe rolne przeznaczenie tego terenu, przewidując na nim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Stosownie do powyższego oraz uwzględniając dodatkowe wyjaśnienia organu, uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie Gmina nie wykazała, iż tak nadmierna ingerencja w prawo własności skarżących jest uzasadniona interesem publicznym, czyli potrzebą wytyczenia spornej drogi wewnętrznej na działce nr a. Zdaniem Sądu, Gmina przekroczyła przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, ponieważ nie dowiodła, że potrzeby wspólnoty przemawiają za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania komunikacyjnego. Z informacji Gminy, zawartych w piśmie z dnia 10 sierpnia 2018 r. wynika, że istnieje natomiast faktyczna możliwość alternatywnego poprowadzenia drogi 10KDW, z wykorzystaniem nieruchomości gruntowej stanowiącej obecnie drogę gminną (działka nr w - własność Gminy Turawa), która pomija działkę skarżących. Istotne jest również to, że działka nr w usytuowana jest równoległe do działki skarżących, co oznacza, że w przypadku przyjęcia obecnie przedstawionego przez Gminę rozwiązania komunikacyjnego, pozostanie zachowany pożądany przez organ układ prostokątnych ulic. Ponadto, w przekonaniu Sądu, argumentacja organu o kierowaniu się przy ustalaniu sytemu dróg wewnętrznych m.in. zasadą nietworzenia tzw. ulic ślepych nie może uzasadniać całkowitej zmiany przeznaczenia działki skarżących i naruszenia istoty prawa własności, zwłaszcza że Gmina wyjaśniła, iż zaplanowany sposób poprowadzenia drogi zapewni odpowiednie skomunikowanie również nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Poza tym stwierdzić trzeba, że Gmina nie wykazała, by przewidziane w planie przedłużenie ul. [...] i mające powstać skrzyżowanie wynikało z jakiejś ogólnej koncepcji urbanistycznej, której niedotrzymanie dorowadzi do dezintegracji postanowień zaskarżonego planu miejscowego. Innymi słowy, Gmina nie udowodniła, że zaplanowane skrzyżowanie ma strategiczne znaczenie i jest konieczne dla przyszłej zabudowy na terenie objętym uchwałą.

Za nieprzekonującą Sąd uznał również argumentację Gminy, że przewidziana na działce skarżących koncepcja poprowadzenia drogi wynikała z niekorzystnych parametrów tej nieruchomości i z uwagi na wymogi dotyczące zabudowy mieszkaniowej w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, określonego w § 31 ust. 4 pkt 1 lit. c planu. Gmina dowodziła, że potencjalny budynek mieszkalny jednorodzinny (dwukondygnacyjny), przy uwzględnieniu wskaźnika zabudowy, musiałby mieć kształt i gabaryty hali produkcyjnej. W tej kwestii dostrzec jednak trzeba, że Gmina w przedstawionych na potwierdzenie swojego stanowiska obliczeniach nie uwzględniła choćby tego, iż na przedmiotowym terenie w § 31 planu przewiduje się nie tylko budynki jednorodzinne, ale również obiekty towarzyszące, w tym: budynki gospodarcze i garaże, czy też tereny przeznaczone na dojazd do nieruchomości, których ewentualna realizacja będzie miała bezpośrednie przełożenie na ustalenie wartości omawianego wskaźnika.

Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć nadto należy, że nie stanowi wystarczającego zabezpieczania przed stwierdzeniem nadmierności dokonanej w planie ingerencji w prawa właścicielskie skarżących argument Gminy, że działka nr a posiada niekorzystne warunki zagospodarowania, gdyż jej szerokość uniemożliwia zabudowę, stosownie do treści § 14 pkt 2 planu. Wymogi w zakresie osiągnięcia parametrów, o jakich mowa w tym przepisie, spełniać muszą działki powstałe w wyniku podziału po uchwaleniu planu. Nie ma natomiast podstaw do przyjęcia, aby warunki te przenosić także na działki, które nie podlegają podziałowi i są wyodrębnione geodezyjnie w okresie przed uchwaleniem planu, w zakresie możliwości ich zabudowy. Działki te winny natomiast spełniać wymogi określone w Prawie budowlanym, jeśli chodzi o odległości planowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Biorąc pod uwagę szerokość działki skarżących, nie można skutecznie bronić twierdzenia, że zabudowa na niej nie byłaby możliwa z powodu sprzeczności z tymi przepisami.

Poza tym, co już przesądził NSA, ustalenie w planie dwóch stref ochronnych o szerokości 16 m każda dla przewidzianych nad terenem działki nr a dwóch linii energetycznych średniego napięcia, wyklucza jedynie możliwość zabudowy działki w ich obrębie, jednak nie na obszarze całej nieruchomości o pow. 2600 m². Z wyjaśnień organu wynika bowiem, że powierzchnia pól stref ochronnych w obrębie działki wynosi łącznie ok. 512 m², a wyrysowany na rysunku planu przebieg tych linii wskazuje na to, że zabudowa działki skarżących jest możliwa w części od strony ulicy [...], a także pomiędzy obszarami ochronnymi.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że ustalając w planie miejscowym przeznaczenie działki skarżących pod drogę wewnętrzną 10KDW Gmina nie uzasadniła w żadnej mierze niezbędności wprowadzenia takiego rozwiązania komunikacyjnego. Również z przedłożonej przez organ dokumentacji oraz dodatkowych wyjaśnień nie wynika konieczność wprowadzenia zakwestionowanego przez skarżących zapisu planu. Tym samym Gmina przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego i w sposób dowolny ograniczyła przysługujące skarżącym prawo własności. W ocenie Sądu, dokonana przez organ ingerencja w sferę prawa własności skarżących nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych przez Gminę celów, dla osiągnięcia których ustanawiano ograniczenie w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr a. Poza tym odnotować wypada, że sam organ ostatecznie zmienił swoje stanowisko procesowe, popierając żądanie skarżących co do uchylenia kwestionowanej uchwały w zaskarżonej części.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.