Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 455/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu obejmującego części obrębów [...],[...],[...],[...] i [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej wymieniony w § 2 pkt 2 Załącznik nr 2 – ujednolicony rysunek studium, w zakresie przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie jednostki oznaczonej [...] przez działkę nr [...] w [...] stanowiącą własność skarżącego; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Skarżący jedną skargą zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...]

nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla określonego terenu oraz uchwałę intencyjną z dnia [...] marca 2011 r.

Po rozdzieleniu spraw skarga na uchwałę intencyjną uległa prawomocnie odrzuceniu postanowieniem z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 454/18.

W skardze na zmianę studium skarżący na podstawie art. 101 u.s.g. (Dz. U.

z 2018 r., poz. 994) wywodził, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny. Twierdził ponadto, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium oraz istotnym naruszeniem trybu sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).

Według uzasadnienia skargi w dacie podjęcia uchwały obowiązywał plan miejscowy

z 2002 r. i studium z 2010 r. W uchwałach tych przewidziano korytarz dla drogi krajowej nr [...]. Przebiegał on w pobliżu gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącego, jednak był oddzielony rzeką [...]. Studium z 2010 r. ustanawiało na terenie obejmującym nieruchomość skarżącego strefę aktywności gospodarczej pomiędzy drogą a szlakiem kolejowym [...]. Na podstawie planu z 2002 r. wydane zostały pozwolenia na budowę w pobliżu przewidzianej w tym planie drogi. Właściciele tych nieruchomości domagali się zmiany przebiegu drogi. W zaskarżonym studium organ (art. 32 p.p.s.a. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) dokonał przesunięcia drogi, która obecnie miałaby przebiegać środkiem gospodarstwa rolnego skarżącego. Zagrożone są przez to zabudowania mieszkalne i gospodarcze oraz stawy rybne skarżącego. Nastąpiła nieproporcjonalna ingerencja w prawo własności nieruchomości oraz naruszenie u.p.z.p. (art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 65 ust. 2)

i art. 112 ust. 3 u.g.n. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), skoro do czasu uchwalenia zmiany droga planowana była przez terenu niezabudowane.

Naruszeń procedury skarżący upatrywał w jednoczesnym prowadzeniu postępowań

w sprawie zmiany studium i uchwalenia planu, co dezorientowało osoby zainteresowane treścią zmian, w skróceniu terminu wnoszenia uwag do projektu studium, a przede wszystkim w zmanipulowaniu uwag skarżącego.

Burmistrz przeinaczył treść uwagi w dokumentacji planistycznej, co uniemożliwiło radnym głosowanie w sprawie rzeczywistej treści uwagi.

Do skargi dołączono wypis i wyrys z planu miejscowego dla działki skarżącego nr [...] z dnia [...].06.2002 r. Według tego planu nieruchomość skarżącego położona jest

na terenie oznaczonym symbolem 62RPO – tereny produkcji rybackiej

z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, przeznaczonym pod zabudowę siedliskową, ogrody, zieleń, z dopuszczeniem stawów rybnych i obiektów gospodarki rybackiej, drobnej działalności produkcyjnej, przy uwzględnieniu bezpośredniego sąsiedztwa

z linią kolejową. Według wyrysu z rysunku planu nieruchomość skarżącego obejmuje całość terenu 62RPO. Według rysunku planowana droga przebiega poza terenem nieruchomości skarżącego. Od drogi oddziela ją rzeka i inne tereny.

Dołączono ponadto wypis i wyrys ze studium z dnia [...] sierpnia 2010 r. Według tego studium nieruchomość skarżącego położona jest na terenie oznaczonym jako jednostka AG–Ze1 – teren aktywności gospodarczej przede wszystkim w zakresie usług

z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności produkcyjnej.

W nawiązaniu do tego skarżący jak twierdzi w skardze planował działalność agroturystyczną i rekreacyjną.

W wypisie ze studium wymienia się szczegółowo rodzaje dopuszczonej działalności gospodarczej i zabudowy uzupełniającej.

W zakresie terenów dróg publicznych studium z 2010 r. stanowi: "Podstawowym rodzajem zagospodarowania jest droga publiczna o kategorii i klasie ustalonej

w ustaleniach szczegółowych. Parametry drogi publicznej mogą ulec zmianie na jedną w górę lub w dół po uzgodnieniu z zarządcą drogi. W terenie przeznaczonym pod rozwój zabudowy szczegółowy przebieg drogi może ulec zmianie pod warunkiem odchylenia od ustalonej trasy nie więcej niż 50 m, zaś na terenach, na których nie przewiduje się rozwoju zabudowy nie więcej niż 100 m, przy zachowywaniu pełnej ciągłości drogi na całym jej przebiegu i zachowaniu odpowiednich rezerw.

Dopuszcza się poszerzenie pasów drogowych na obszary jednostek sąsiednich.

Przy wytyczaniu przebiegu dróg w miejscowych planach zagospodarowania terenu dopuszcza się ustalanie pasów rezerw terenu pod te drogi, jednak przy jednoczesnym dążeniu do uzyskiwania niezbędnych zgód na zmianę przeznaczenia terenu".

Według dołączonego wyrysu droga przebiega obok nieruchomości skarżącego.

Dołączono również wypis z projektu studium, w którym nieruchomość skarżącego położona jest na terenie jednostki CE-Ze2, CE-Ze6 oraz KD-Ze15.

Według kierunków zagospodarowania CE-Ze2 to teren użytku ekologicznego – rzeki [...], korytarza przyrodniczego, z przeznaczeniem na zabezpieczenie przepływu rzeki, w tym na teren międzywala i obiekty hydrotechniczne. CE-Ze6 to teren obudowy biologicznej rzeki [...], o podobnym przeznaczeniu. KD-Ze15 to teren drogi publicznej. W wypisie wyodrębniono tekst zmiany studium "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...][...]", dalej tekst zachowany "Droga klasy głównej ruchu przyspieszonego" i nowy "Alternatywna droga krajowa dla autostrady [...] w kierunku z [...] do [...]", zachowany "obejście drogowe miasta [...] i miejscowości [...] na terenie gminy [...]" oraz dodany "Dopuszczalna jest realizacja drogi w klasie głównej".

Zapis dotyczący terenów dróg publicznych pozostał bez zmian.

Według dołączonego wyrysu ze zmiany studium droga przebiega przez środek nieruchomości skarżącego.

Skarżący dołączył ponadto wypis i wyrys z projektu nowego planu miejscowego,

w którym nieruchomość skarżącego położona jest na terenach oznaczonych symbolami 9ZN, 13ZN, 1KDGP czyli terenach zieleni i drogi. Dla terenu 1KDGP ustalono przeznaczenie podstawowe: drogi publiczne klasy drogi głównej ruchu przyśpieszonego oraz uzupełniające (ścieżki rowerowe itp.), ponadto ustalono szerokość drogi w liniach rozgraniczających 40 m.

Na dołączonym wyrysie ukazano przebieg drogi jak w zmienionym studium.

W odpowiedzi na skargę organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o jej oddalenie. Jak podał, po ogłoszeniu o przystąpieniu do zmiany studium nie wpłynęły wnioski. Natomiast

w piśmie Rady Sołeckiej wsi [...] podpisanym przez mieszkańców postulowano zniesienie strefy aktywności gospodarczej i zlokalizowanie na tym terenie przebiegu planowanej drogi krajowej nr [...]. Nowy przebieg drogi uzyskał wymagane opinie

i uzgodnienia, w tym GDDKiA.

Po pierwszym wyłożeniu projektu studium wpłynęły uwagi mieszkańców podtrzymujące postulat zmiany przebiegu drogi.

Po drugim wyłożeniu projektu wniósł uwagę skarżący. Została one negatywnie rozpatrzona najpierw przez burmistrza, a następnie przez organ w załączniku nr 3 do uchwały.

Organ twierdził, że przy uchwalaniu zaskarżonej zmiany studium nie przekroczył granic władztwa planistycznego i w nieuzasadniony sposób nie naruszył prawa własności nieruchomości skarżącego. Twierdzeń tych nie uzasadnił.

Według dołączonego do odpowiedzi na skargę tekstu zaskarżonej uchwały, w § 1 uchwala się zmianę Studium uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej

w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W § 2 stanowi, że załącznikami do niniejszej uchwały są załącznik nr 1 – ujednolicony tekst ustaleń studium, załącznik nr 2 – ujednolicony rysunek studium, załącznik nr 3 – sposób rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag do projektu zmiany studium. W § 3 uchwała określa w ust. 1 zakres obszarowy zmiany i w ust. 2 poszczególne zmiany, w tym według pkt 1 dotyczące w Tomie II rozdziału "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" oraz "Kierunki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów", a według pkt 5 rozdziału w tomie II "Kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" oraz "Kierunki rozwoju systemu komunikacji drogowej" w części a) określającej nowe zasady realizacji planowanej obwodnicy [...] w zakresie jej powiązań z drogą krajową nr [...], według pkt 7 obejmujące aktualizację dla obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a ponadto według pkt 9 w Tomie III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego części ustalenia szczegółowe" wyszczególnia zmiany dla określonych terenów. Według § 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie opisanym w § 3 traci moc uchwała w sprawie studium z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W załączniku nr 3 do uchwały wymieniono pod pozycją 6 uwagę skarżącego z dnia [...].01.2018 r. opisaną jako "1. brak uzasadnienia prawnego w prowadzeniu jednocześnie procedury planistycznej nad sporządzanym planem oraz zmianie studium obejmującą obszar ...", tekst urwany.

Ponadto organ dołączył wezwanie do usunięcia naruszonego interesu prawnego skarżącego oraz odpowiedź burmistrza na to wezwanie.

Odpowiedź z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawiera podobną treść, jak odpowiedź na skargę.

Organ dołączył ponadto uchwałę własną o uznaniu skargi za bezzasadną

i upoważnieniu burmistrza do reprezentowania organu w postępowaniu sądowym, włącznie z udzieleniem pełnomocnictwa do wniesienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie uchwały zawiera ogólne stwierdzenie bezzasadności skargi z uwagi na nieprzekroczenie granic władztwa planistycznego i pozbawione uzasadnienia prawnego twierdzenie skarżącego o naruszeniu przysługującego mu prawa własności nieruchomości.

Skarżący w piśmie procesowym podtrzymał zarzuty przekroczenia granic władztwa planistycznego i bezzasadnego naruszenia prawa własności. Twierdził że jednoczesne prowadzenie obu procedur planistycznych naruszało ustawę. Uwaga skarżącego nie została rozpatrzona w sposób należyty. Dołączył notatkę służbową ze spotkania burmistrza z mieszkańcami [...], które odbyło się po wniesieniu przez nich sprzeciwu wobec projektowanych zmian studium w dniu [...] maja 2014 r. Uzgodniono przesunięcie planowanego przebiegu drogi krajowej [...] w pobliże torów kolejowych. Dołączył ponadto pismo stowarzyszenia [...] w [...] do burmistrza

i organu z dnia [...] września 2016 r., sprzeciwiające się nowej trasie DK [...]. Z treści tych pism skarżący wywodził, że stanowisko mieszkańców [...] w kwestii przebiegu drogi krajowej nr [...] nie było jednolite.

Na rozprawie skarżący dołączył oryginały wyrysów oraz niepodpisane pismo zatytułowane "Porada prawna" stanowiące rozwinięcie argumentacji prawnej skargi.

W piśmie tym jednak omówiono ewentualne skutki prawne równoległego prowadzenia obu procedur planistycznych dla uchwały w sprawie planu miejscowego i wyrażono pogląd o wątpliwym powodzeniu skargi na studium.

Do akt sprawy dołączono dokumentację planistyczną poprzedzającą podjęcie zaskarżonej uchwały, tekst tej uchwały oraz ujednolicony tekst studium.

W treści ujednoliconego tekstu studium znajdują się jedynie ogólne wzmianki

o projektowanym nowym przebiegu drogi krajowej nr [...]. Wszelkie ustalenia zawarte

w tekście studium mają charakter ogólnikowy, o ile dotyczą drogi.

W tomie I "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", który według zaskarżonej uchwały nie uległ zmianie wskazano, że obręb [...] posiada identyfikator terytorialny [...] (k. 11). Drogę krajową nr [...] określono jako główny ciąg komunikacyjny wraz z magistralą kolejową (k. 17). Opisano zagrożenia i możliwości rozwoju związane z istnieniem drogi krajowej (k. 109-110). Opisano stan systemu komunikacyjnego

(k. 118-119). Jak wskazano w dziale "Zadania służące realizacji ponadlokalnych celów publicznych" (k. 130) przewidziana jest zmiana przebiegu drogi krajowej nr [...][...] polegająca na obejściu miejscowości [...],[...] i miasta [...] oraz dostosowaniu do parametrów drogi głównej ruchu przyspieszonego o szerokości minimum 40 m w liniach rozgraniczających.

W tomie II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" omówiono sposób oznaczenia zmian studium (k. 9-10) oraz ogólne kierunki zmian, w tym opisano zagrożenia ze strony rzeki [...] i potrzebę jej ochrony (k. 12). Omówiono tereny dróg publicznych (k. 30, bez zmiany, treść przedstawiono w wypisie dołączonym przez skarżącego).

W "Kierunkach rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (k. 72) wskazano na drogę krajową nr [...] z uchwaloną zmianą "wraz z korektą jej przebiegu na wysokości miejscowości [...],[...],[...], [...] i [...]" oraz "... z przejściem trasy na południową stronę linii kolejowej". W dziale dot. obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (k. 87) dodano wzmiankę "nowy przebieg drogi krajowej nr [...]".

W tomie III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego – ustalenia szczegółowe" zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały również nastąpiły zmiany. Poza nieistotnymi wzmiankami dotyczącymi drogi nr [...] na obszarze innych obrębów (k 266, 268, 270, 272), tekst zawiera dla obrębu [...] (k. 380 i nast.) opis przeznaczenia poszczególnych terenów, w tym [...] (jak w wypisach) oraz [...] (k. 401-402) "Teren drogi publicznej. Nowy przebieg drogi krajowej nr [...][...]" itd. jak w wypisie.

Na wstępie jednolitego tekstu dołączono zaskarżoną uchwałę. Pełny i prawidłowy tekst załącznika nr 3 – II wyłożenie, poz. 6 brzmi "Brak uzasadnienia prawnego

w prowadzeniu jednocześnie procedury planistycznej nad sporządzanym planem oraz zmianie studium obejmującą obszar planu 2. Ograniczenie możliwości udziału

w wyłożeniu projektu studium ze względu na określenie terminu tego wyłożenia

w okresie świąteczno-noworocznym oraz niedotrzymanie terminów ustawowych określających czas wyłożenia oraz składania uwag. 3. Uwagi dotyczące innych procedur planistycznych prowadzonych w gminie ..." oraz rozstrzygnięcie organu, że prowadzenie w tym samym czasie odrębnych procedur nie narusza ustawy, zaś procedura dot. planu zostanie wstrzymana do czasu uchwalenia studium, terminy nie zostały naruszone, zaś trzecia uwaga nie dotyczy projektu studium, co powoduje nieuwzględnienie uwag w podanym brzmieniu.

Oznacza to, że sposób zmiany przebiegu drogi wynika z części graficznej studium. Sposób ten został ustalony powyżej w oparciu o dołączone przez skarżącego wyrysy, zgodne z dołączonym rysunkiem studium.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej, uchwała intencyjna podjęta została

w dniu [...] stycznia 2011 r. Podjęcie zmian uzasadniono potrzebą dostosowania planów rozwoju do zagrożeń ze strony rzeki [...]. Po obwieszczeniu skarżący nie złożył wniosku. GDDKiA wniósł o zapewnienie przebudowy lub rozbudowy istniejącej drogi krajowej nr [...]. Zebranie Wiejskie wsi [...] z dnia [...] marca 2013 r. uchwaliło wnioski o zlikwidowanie strefy [...] i zlokalizowanie tam przebiegu drogi krajowej [...]. Taki sam wniosek złożyła H. S.

Po przedstawieniu projektu studium do zaopiniowania, GDDKiA pismem z dnia [...].02.2014 r. poinformowała burmistrza, że "nie przewiduje się w okresie perspektywicznym realizacji nowego przebiegu drogi krajowej nr [...] na terenie gminy [...]. Realizacja obwodnicy [...] uzależniona jest od działań inwestycyjnych Gminy Miejskiej [...] na kierunku drogi krajowej nr [...]". Uwaga ta została powtórzona w pismach z dnia [...].05.2015 r. i [...].11.2015 r. W dniu [...].05.2016 r. GDDKiA nie zgłosiła uwag do zmiany studium.

W protokole z dyskusji publicznej z dnia [...] września 2016 r. projektant planu wyjaśnił, że przebieg rezerwy pod drogę klasy głównej ruchu przyspieszonego został wyrysowany na wniosek mieszkańców, przesunięty jak najbliżej torów kolejowych i jak najdalej od miejscowości.

Dokumentacja zawiera sprostowanie ogłoszenia burmistrza z dnia [...].12.2017 r.

o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uchwały, określające termin wnoszenia uwag do dnia [...] lutego 2018 r. Ogłoszenie prasowe sprostowania nastąpiło w dniu

[...] stycznia 2018 r. Pierwotne obwieszczenie wyznaczało termin wyłożenia projektu od dnia [...] grudnia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. i wnoszenia uwag do dnia

[...] stycznia 2018 r. Ukazało się w prasie w dniu [...] grudnia 2017 r.

Skarżący wziął udział w dyskusji publicznej z dnia [...] stycznia 2018 r., zgłaszając "sprzeciw zaprojektowaniu rezerwy pod drogę klasy głównej ruchu przyspieszonego na działce, na której wydane jest pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego". Projektant oświadczył, że przebieg drogi został uzgodniony

z kluczowymi instytucjami jak RDOŚ, RZGW, GDDKiA i Sanepid.

Skarżący wniósł uwagę, której istotną treścią, oprócz treści podanej w załączniku do uchwały, było kwestionowanie zmiany przebiegu drogi krajowej. Jak twierdził, uzyskał zgodną z planem miejscowym decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz ma prawo do zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jego własność.

Osoby postulujące zmianę przebiegu drogi świadomie wybudowały się w pobliżu obecnego przebiegu drogi. Za zmianą przebiegu drogi nie przemawia interes publiczny. Zmiana prowadzi do przesunięcia zabudowy w kierunku nowego przebiegu drogi i linii kolejowej, zaś droga została usytuowana na terenach zalewowych rzeki [...].

Z drugiej strony wpłynie to niekorzystnie na rzekę i ujęcia wody pitnej. Skarżący zamierza prowadzić gospodarstwo agroturystyczne. Zmiany naruszają praworządność

i zasady sprawiedliwości społecznej.

Zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie pisemne, w którym opisano procedurę planistyczną. Wyłożenie projektu uchwały nastąpiło dwukrotnie. Uzasadnienie nie omawia konkretnie potrzeby zmian i nie omawia zmiany przebiegu drogi.

W załączniku nr 3 (uwagi) odniesiono się m.in. do licznych uwag (sołectwa [...] i [...], stowarzyszenie [...], osoby fizyczne) sprzeciwiających się usytuowaniu drogi na terenach zalewowych rzeki [...]. Powtarza się argumentacja nieuwzględnienia tych uwag, że zmianę wprowadzono na wniosek mieszkańców wsi [...], zaś argumenty o istnieniu zagrożenia powodziowego lub ekologicznego są nietrafne z uwagi na uzyskanie uzgodnień.

Uwaga skarżącego przedstawiona została, jak już ustalono, bez podania jej zasadniczej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Streszczając przedstawiony przez strony stan faktyczny sprawy i zagadnienia wymagające rozstrzygnięcia należy wskazać, że przez obszar objęty zaskarżoną uchwałą przebiega istniejąca droga krajowa nr [...], wzdłuż rzeki [...]. Za rzeką znajduje się wyodrębniony planistycznie teren obejmujący nieruchomość stanowiącą własność skarżącego. Jest to teren gospodarstwa rolnego z zabudową siedliskową,

z możliwym przeznaczeniem na agroturystykę i rekreację. W imieniu różnych grup mieszkańców wsi, reprezentowanych przez zebrania wiejskie, sołectwa lub lokalne stowarzyszenie, zgłaszane były zmienne postulaty przeniesienia przebiegu drogi za rzekę, bądź też postulaty przeciwne. Zgłaszane były argumenty, aby odsunąć drogę od zabudowań, a z drugiej strony, że przeniesienie drogi na tereny zalewowe jest nieracjonalne i zagraża wartościom przyrodniczym rzeki i jej otoczenia.

Zamiar przeniesienia drogi był właściwie obojętny dla GDDKiA, gdyż nie było ono planowane, zresztą jak wynika z pisma Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (w aktach planistycznych) zmiana przebiegu nie była wprowadzona do programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015. Podmioty te sugerowały więc raczej przeznaczenie terenu nie pod drogę krajową, lecz na rezerwę terenową

z zakazem zabudowy, jeżeli już organ wprowadza zmianę, której zrealizowanie

w najbliższych latach jest nierealne, oraz nieprzewidzianą przez kogokolwiek poza gminą. Odnośnie przebiegu dróg studium przewiduje wprawdzie możliwość odchylenia w granicach 50-100 m, ale na terenie skarżącego nie ma zdaje się do tego warunków (pas gruntu pomiędzy rzeką a linią kolejową).

W aktach planistycznych, ale również w odpowiedzi na wezwanie i na skargę, nie ma przedstawionych analiz lub rozważań na temat racjonalności przeniesienia drogi, przemawiających za i przeciw argumentów, wyważania związanych z tym interesów publicznego i prywatnych, realności przeznaczenia terenu pod drogę czy raczej jej rezerwę nie wiadomo czy, kiedy i przez kogo wykorzystaną itp.

Organ argumentuje jedynie, że część mieszkańców wsi (zapewne właściciele domów położonych przy drodze) postulowała przeniesienie drogi oraz że zgodę na to wyraziły organy uzgadniające.

Istotne było ustalenie, że organ rozstrzygając o nieuwzględnieniu uwagi skarżącego przedstawił jej treść przeinaczoną, pozbawioną istotnego sensu. Można zauważyć, że organ debatował nad inną uwagą, niż rzeczywiście zgłoszona, lub po prostu w ogóle nie rozstrzygał odnośnie uwagi skarżącego, skoro pominął jej istotną treść.

W ujednoliconym tekście studium nie ma fragmentów precyzujących zmieniony przebieg drogi nr [...] (określanej w studium jako [...] i w nowym planie jako [...]).

Wadliwe obwieszczenie o wyłożeniu projektu uchwały nie pozbawiało skarżącego uprawnień, z których skorzystał (udział w dyskusji publicznej, wniesienie uwagi).

Przy rozpoznaniu skargi na studium na podstawie art. 101 u.s.g. (Dz. U.

z 2018 r., poz. 994) i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), omawia się na wstępie typowe zagadnienia o charakterze ogólnym. W nin. sprawie nie ma potrzeby szerszego ich naświetlania. Naruszenie interesu prawnego skarżącego właściciela nieruchomości było ewidentne, skoro zaskarżona uchwała zawierała ustalenie konkretnego przebiegu drogi krajowej, już obecnie przeniesione do nowego planu miejscowego bez zmian i w sposób dosłowny. Ten nowy przebieg przecina nieruchomość przez jej środek. Dodatkowo reszta nieruchomości przeznaczona została na tereny użytków ekologicznych służących ochronie rzeki [...]. Nieruchomość zaś do tej pory przeznaczona była w planie miejscowym pod siedlisko i stawy rybne, ale już w studium pod strefę aktywności gospodarczej, co nie przeszkadzało skarżącemu, który postanowił przekształcić sposób użytkowania i świadczyć usługi agroturystyczne.

Nowe przeznaczenie pozbawia praktycznie skarżącego dłuższej perspektywy korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe

i społeczne. Rozważania te muszą oczywiście znaleźć swój wyraz w dokumentach planistycznych, a przynajmniej w odpowiedzi na wezwanie (o ile była potrzebna) lub na skargę. Odnośnie interesu publicznego, czyli m.in. lokalnej społeczności (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.) w nin. sprawie zwraca uwagę zmienność i niejednolitość jej postulatów odnośnie przebiegu drogi. Zmianę przebiegu drogi krajowej organ dokonał z własnej inicjatywy, bez odwołania się do aktów planistycznych lub programów wyższego rzędu

i na wniosek pewnej grupy mieszkańców. W celu zaspokojenia interesów prywatnych tej grupy postanowił przekreślić istotę przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości. Nie nastąpiło bowiem pewne ograniczenie jedynie sposobu korzystania z niej, lecz docelowo pozbawienie całkowite możliwości korzystania z tej nieruchomości przez skarżącego.

O ile organ powołuje się na władztwo planistyczne (art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a pośrednio

art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1, gdzie wprawdzie jest mowa o planie miejscowym, ale studium zawierające ustalenia wprost przenoszone do planu poprzez art. 9 ust. 4, należy oceniać tak samo), to jaskrawym przykładem jego nadużycia jest właśnie dowolne, niczym nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa (szerzej na ten temat patrz wyrok II OSK 858/17 oraz odpowiednio – skoro wyroki dotyczą planu – II SA/Go 543/15 i IV SA/Wa 2399/16 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym).

Mogło ponadto budzić wątpliwości, na ile ustalenie przebiegu drogi mieści się

w określeniu kierunków rozwoju systemów komunikacji (art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i § 6 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 kwietnia 2004 r. Dz. U. Nr 118, poz. 1233 por. wyrok II OSK 39/11 oraz wyrok II SA/Wr 474/16).

Istotnym elementem procedury planistycznej jest rozstrzygnięcie przez organ

o sposobie rozpatrzenia uwag. W nin. sprawie organ w rzeczywistości nie wydał tego rozstrzygnięcia w odniesieniu do uwagi skarżącego, która została rozpatrzona

z pominięciem jej istotnej treści. Przedstawiona organowi treść uwagi skarżącego wprowadzała w błąd, że nie sprzeciwia się on nowemu przeznaczeniu swej nieruchomości. Mogło to mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia co do tej uwagi, a pośrednio na treść zaskarżonej uchwały (patrz wyroki II OSK 337/10 i 1970/13).

Uzasadniona jest zatem ocena, że nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania studium oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części naruszającej interes prawny skarżącego (por. wyroki II OSK 1027/11, 1716/07).

Nie było przy tym potrzeby stwierdzenia nieważności załącznika nr 3 w części dotyczącej uwagi skarżącego złożonej po drugim wyłożeniu projektu uchwały pod pozycją 6 wykazu, skoro zaleca się orzekanie o skutku naruszenia procedury planistycznej, w odniesieniu do samej uchwały.

Jak już wskazano, jednoczesne prowadzenie obu procedur planistycznych może wpłynąć na ocenę planu miejscowego, nie zaś zaskarżonej uchwały. Nie było ponadto uzasadnione żądanie stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości (art. 151 p.p.s.a.).

Skarżący prawidłowo pouczony o treści art. 270 § 1 p.p.s.a. nie domagał się zwrotu kosztów.

Z tych względów i zgodnie z art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.