Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2355/01
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2003-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: par. 9
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz. 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
Teza: 1. Artykuł 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie wprowadza przesłanek, od których spełnienia przepis prawa uzależnia przyznanie w sprawie statusu "zainteresowanego". Nie oznacza to jednak wyłączenia obowiązku badania czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pochodzi od podmiotu zainteresowanego w sprawie, na rzecz którego zostanie wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. Ustawodawca także w kodeksie postępowania administracyjnego nie zdefiniował kogo uznają za "zainteresowanego", czyli osobę na wniosek której kompetentny organ wszczyna postępowanie administracyjne, w przedmiocie lokalizacji inwestycji.

Według Słownika języka polskiego, t. III, wydanego przez PWN, Warszawa 1989 r. str. 910, frazeologicznie być zainteresowanym to "interesować się czymś ze względu na własne korzyści".

3. Artykuł 9 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ odróżniał osobę interesowaną od strony postępowania.

4. Nie rozważenie przez organ kwestii, czy postępowanie toczyło się z wniosku osoby zainteresowanej, jak tego wymaga przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani kto jest owym zainteresowanym /inwestor, czy może osoba prawna/ uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.

TEZY

1. Artykuł 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie wprowadza przesłanek, od których spełnienia przepis prawa uzależnia przyznanie w sprawie statusu "zainteresowanego". Nie oznacza to jednak wyłączenia obowiązku badania czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pochodzi od podmiotu zainteresowanego w sprawie, na rzecz którego zostanie wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

2. Ustawodawca także w kodeksie postępowania administracyjnego nie zdefiniował kogo uznają za "zainteresowanego", czyli osobę na wniosek której kompetentny organ wszczyna postępowanie administracyjne, w przedmiocie lokalizacji inwestycji.

Według Słownika języka polskiego, t. III, wydanego przez PWN, Warszawa 1989 r. str. 910, frazeologicznie być zainteresowanym to "interesować się czymś ze względu na własne korzyści".

3. Artykuł 9 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ odróżniał osobę interesowaną od strony postępowania.

4. Nie rozważenie przez organ kwestii, czy postępowanie toczyło się z wniosku osoby zainteresowanej, jak tego wymaga przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani kto jest owym zainteresowanym /inwestor, czy może osoba prawna/ uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Pracowni Urbanistyczno-Architektonicznej "U.-B." w Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 września 2001 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (...)


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Dz. decyzją (...) z dnia 10 lipca 2001 r. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie gospodarstwa sadowniczego wraz z siedliskiem i zabudową gospodarczą na działce nr 235 obręb K.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku Pracowni "U.-B." w Dz. o ustalenie warunków zabudowy działki nr 235 we wsi K. dla realizacji na tej działce siedliska składającego się z obiektów:

mieszkalnego, gospodarczego i garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Wójt Gminy powołał się na sprzeczność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z funkcją terenu, na którym położona jest określona we wniosku działka, oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem E 2 RP oznaczającym użytki rolne na południowym stoku Wzgórz K., z przeznaczeniem w planie bez zmian oraz preferowanym przeznaczeniem terenu pod uprawy sadownicze. Ponadto podkreślił sprzeczność zamierzenia wnioskodawcy z obowiązującymi dla tego terenu ustaleniami Planu Ochrony Ślężańskiego Parku Krajobrazowego, zatwierdzonymi rozporządzeniem nr 18/99 Wojewody D. z 3 sierpnia 1999 r. przywołanym w podstawie prawnej decyzji, które nakazują ograniczenie rozpraszania zabudowy i zajmowania nowych terenów w harmonijnym, otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym, a działka nr 235 obr. K. leży na osi widokowej na W. K.

W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca zarzucił nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 par. 3 Kpa, oraz powołanie się przez organ na niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na rozporządzenie nr 18/98 Wojewody W. /mylnie zacytowane/, z czego odwołujący wywiódł wniosek o braku podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 28 września 2001 r. (...), wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 43, i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania Pracowni Urbanistyczno-Architektonicznej "U.-B." w Dz. od opisanej decyzji, utrzymało ją w mocy.

W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że podstawowym kryterium ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest jej zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 33 ustawy/, wyznaczają granice korzystania z rzeczy oraz stanowią podstawę ograniczenia swobody wykonywania prawa własności /art. 140 Kodeksu cywilnego/.

Przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy uznaje bowiem za nieważne decyzje sprzeczne z takim planem, a art. 43 ustawy daje organowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego sprzecznego z planem.

W rozpatrywanej sprawie jest rzeczą bezsporną, że wskazany przez inwestora teren jest przeznaczony w planie zagospodarowania gminy Dz. pod użytki rolne z zakazem jego zabudowy, co zasadnie podkreślił Wójt Gminy w uzasadnieniu wydanej decyzji oraz w piśmie przekazującym akta do Kolegium. Zakaz zabudowy działki wskazanej przez wnioskodawcę wynika zarówno z ustaleń planu gminy jak i rygorów ochronnych wprowadzonych Planem ochrony ŚPK zatwierdzonym rozporządzeniem nr 18 Wojewody D. z 3 sierpnia 1999 r., którego postanowienia są obowiązujące na terenie gminy Dz., wbrew twierdzeniom odwołującej się Pracowni. Przepis art. 13a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody /Dz.U nr 3 poz. 21/ obowiązującej od 2 lutego 2001 r. uznaje bowiem ustalenia zawarte w planie ochrony za wiążące zarówno dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzuty odwołania dotyczące niezgodności zaskarżonej decyzji zobowiązującymi przepisami są więc niezasadne, a nie przywołanie w podstawie prawnej tej decyzji art. 43 i 46a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest podstawą do jej uchylenia. Niezasadny jest także zarzut odwołania o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisów Kpa dotyczących terminu załatwienia sprawy, który Kolegium wyjaśniło po dokonaniu analizy akt sprawy na wniosek Pracowni w piśmie z dnia 20 czerwca 2001 r.

Na ostateczną w toku instancji administracyjnej decyzję w sprawie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Pracownia Urbanistyczno-Architektoniczna "U.-B." w Dz. W skardze podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpoznając odwołanie nie odniosło się do wszystkich jego zarzutów, a w szczególności brak odniesienia się do zapisu par. 1 ust. 2 rozporządzenia Wojewody D. i wyjaśnienia jego relacji do obowiązującego od 1993 r. planu miejscowego, nieprawidłową interpretację samego planu zagospodarowania miejscowego, który /zdaniem skarżącego/ nie zawiera żadnych zakazów zabudowy na spornym terenie, naruszenie art. 32 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że na terenie gminy Dz. obowiązuje plan ochrony SPK.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że jej zdaniem wskazane w decyzji rozporządzenie Wojewody, jako niesprzeczne z nową ustawą pozostaje jako obowiązujące, także /zdaniem Kolegium/ zarzut nieobowiązywania na terenie gminy Dz. ustaleń Planu Ochrony Slężańskiego Parku Narodowego jest chybiony, bowiem są one wiążące dla gmin, stanowiąc akt prawa miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Zaskarżona decyzją, jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, choć z innych przyczyn niż naprowadzone w skardze.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami praw procesowego. Sąd nie jest związany granicami skargi /art. 51 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.

Według art. 41 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Artykuł 41 ust. 1 powołanej ustawy nie wprowadza przesłanek materialnoprawnych, od których spełnienia przepis prawa uzależnia przyznanie w sprawie statusu zainteresowanego Nie oznacza to jednak wyłączenia obowiązku badania czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pochodzi od podmiotu zainteresowanego w sprawie, na rzecz którego zostanie wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony przez Pracownię Architektoniczno-Urbanistyczną U.-B. w Dz. We wniosku brak jest określenia dla kogo podmiotowo mają być ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie jest określony przedmiot: budowa gospodarstwa sadowniczego wraz z siedliskiem i zabudową gospodarczą na działce nr 235 obręb K.

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych ani organ pierwszej, ani organ drugiej instancji nie badał kto jest istotnie osobą zainteresowaną w sprawie i na czyją rzecz ma być wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt tych wynika jedynie, że wniosek obejmuje inwestora.

Wskazać tu także trzeba, że i ustawodawca także w kodeksie postępowania administracyjnego nie zdefiniował kogo uznają za "zainteresowanego", czyli osobę na wniosek której kompetentny organ wszczyna postępowanie administracyjne, w przedmiocie lokalizacji inwestycji.

Według Słownika języka polskiego, tom trzeci, wydanego pod redakcją prof. dr Mieczysław Szymczaka przez Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1989 r. /str. 910/ frazeologicznie być zainteresowanym to "interesować się czymś ze względu na własne korzyści".

Artykuł 9 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ odróżniał osobę interesowaną od strony postępowania.

Osobą interesowaną był podmiot odpowiadający chociażby tylko jednej z trzech przesłanek: a/ żądał czynności organu, b/ czynność organu do niego się odnosiła, c/ czynność organu dotyczyła jego interesu. Stroną postępowania była ta osoba interesowaną, która uczestniczyła w sprawie "na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu" /art. 9 ust. 2 rozporządzenie Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym/. NTA w wyroku z dnia 13 lutego 1931 r., 1. rej. 4018/29 stwierdził, że "o dopuszczeniu osoby interesowanej do uczestniczenia w sprawie decyduje nie wola samej osoby interesowanej, lecz odnośne przepisy prawa materialnego" /E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937, str. 28/. - Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski str. 192.

W konsekwencji nie rozważenia wskazanej kwestii Sąd nie jest w stanie dokonać kontroli czy postępowanie toczyło się z wniosku osoby zainteresowanej, jak tego wymaga przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani kto jest owym zainteresowanym /inwestor, czy może osoba prawna/.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pierwszorzędną okolicznością, jaką rozważy organ będzie ustalenie kto złożył wniosek /ewentualnie w czyim imieniu i na czyją rzecz oraz czy podmiot ten może działać na rzecz osoby trzeciej/, a dopiero potem rozważy wniosek z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych przywołanego przepisu.

Reasumując, na zasadzie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak na wstępie.