Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 601/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 338/17 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 338/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w K. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym działkę nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ABCD-A oraz budowie zjazdu z ulicy [...], na terenie obejmującym działkę nr [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami: ADD’A’-A. Decyzja ta został przeniesiona na inny podmiot decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Z wnioskiem z dnia 8 września 2016 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy wystąpił skarżący.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO w K. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO w K. utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie organu nadzorczego, decyzja o warunkach zabudowy została wydana z uwzględnieniem art. 52 ust. 2, art. 54, art. 61 ust.1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". W sprawie została przeprowadzona szczegółowa analiza urbanistyczna, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Odnosząc się do kwestionowanego przez wnioskodawcę parametru wysokości górnej krawędzi elewacji Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki mieszkalne jednorodzinne z usługami o wysokości od 3,0 m do 9,0 m do górnych krawędzi elewacji frontowych, a średnia wysokość z tej zabudowy wynosi ok. 6,0 m. Budynki mieszkalne wielorodzinne i mieszkalne wielorodzinne z usługami mają wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych od 8,0 do 14,0 m. Średnia wysokość tej zabudowy wynosi ok. 10,7 m. Średnia wysokość z całego obszaru analizowanego wynosi ok. 7,0 m. Tym samym, kwestionowany przez stronę parametr (7 m) znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Zdaniem Kolegium, wykonanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej nie będzie godziło w zastany stan rzeczy na tym obszarze. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo NSA dotyczące rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podkreślając, że dopiero brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś niewłaściwe przeprowadzenie analizy, będącej jedynie środkiem dowodowym do ustalenia spełnienia przedmiotowego warunku. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane jedynie w zwykłych trybach odwoławczych. W konsekwencji za niezasadny uznano zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło przy tym, że kwestionowana decyzja ostateczna obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, a skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowane ograniczenie możliwości wydzielenia w nim odrębnych lokali mieszkalnych do dwóch, to całkowicie niedopuszczalne jest wydzielenie większej ilości lokali. Kwestia ta nie podlega jednak badaniu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przesądza to o nietrafności argumentacji strony dotyczącej wydzielania min. 4 lokali mieszkalnych w planowanej inwestycji, powołującej się ponadto na pismo [...] Okręgowej Izby Architektów. Z podobnych powodów za niezasadny uznano także zarzut dotyczący naruszenia prawa w przypadku podjęcia przez inwestora w przyszłości działań niezgodnych z prawem, tj. powstania zabudowy wielorodzinnej na sąsiedniej działce nr [...].

Odnosząc się do orzecznictwa powołanego przez wnioskodawcę Kolegium wskazało, że dotyczyło ono decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanych w przedmiocie budowy budynku wielorodzinnego – podczas gdy przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej.

Ustosunkowując się do kwestii rozszerzenia obszaru analizowanego organ wyjaśnił, ze został on wyznaczony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, zaś jego rozszerzenie uzasadniono na s. 5 decyzji ostatecznej. Ponadto, zdaniem Kolegium, wydanej decyzji ostatecznej nie sposób zarzucić spełnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zakwestionowanym rozstrzygnięciu.

W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2017 r. skarżący, odnosząc się do stanowiska Kolegium zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, wskazał że w ostatnim czasie potwierdziły się jego obawy, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją ostateczną jest tylko pierwszym etapem wielorodzinnego przedsięwzięcia deweloperskiego, które obejmuje zabudowę bliźniaczą także na sąsiedniej działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 338/17, oddalił skargę. Za prawidłowe i wystarczające uznał ustalenia SKO co do braku spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) w zakresie podnoszonej przez skarżącego argumentacji dotyczącej nieprawidłowego ustalenia wysokości zabudowy, wyznaczenia obszaru analizowanego, spełnienia wymogów ustawowych dla wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i analizy urbanistycznej. Sąd wyjaśnił, że punktem wyjścia dla kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu nieważnościowym (w tym w zakresie ww. przesłanki rażącego naruszenia prawa, powoływanej konsekwentnie przez skarżącego) jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji ostatecznej ([...] listopada 2013 r.). Z tych też względów nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącego dotycząca obejścia prawa, do jakiego dopiero może dojść – poprzez realizację drugiego etapu inwestycji na działce znajdującej się pomiędzy jego nieruchomością, a objętą kwestionowaną decyzją ostateczną działką nr [...]. Dotyczy to bowiem, jak wskazuje skarżący, odrębnego wniosku – złożonego w dniu 19 lipca 2017 r. – o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogły mieć zatem znaczenia wyrażane przez stronę obawy, że w rezultacie połączenia ww. inwestycji powstanie jeden budynek, bądź ich zespół, stanowiący obiekt wielorodzinny, czteroklatkowy. Ponadto nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość stanowiska Kolegium co do braku spełnienia przesłanek nieważnościowych określonych w pozostałych regulacjach art. 156 § 1 K.p.a.

Co się zaś tyczy powoływanych przez skarżącego wyroków o sygn. akt II SA/Ke 837/12 oraz II OSK 1214/13, to brak podstaw by w niniejszym postępowaniu stosować art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". Nie sposób bowiem uznać tożsamości poprzedniej sprawy, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego, polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z miejscami postojowymi w garażu podziemnym, na terenie obejmującym dwie działki – nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. [...] w K. (decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2012r. wydana w trybie zwykłym), oraz rozpoznawanej sprawy, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności późniejszej decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie obejmującym wyłącznie działkę nr [...] przy ul. [...] (tryb nadzwyczajny).

Ponadto, jak sam skarżący przyznaje, pierwsze z ww. postępowań zostało umorzone – wskutek wycofania przez inwestora wniosku.

Tym samym, rozważania sądów administracyjnych poczynione w pierwszej z ww. spraw w odniesieniu m.in. do parametrów zabudowy inwestycji na działkach nr ewid. [...] oraz [...] (wniosek Z. sp. j. z dnia 7 listopada 2011 r.) nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji wydanej w następstwie później złożonego wniosku M. S. z dnia 7 czerwca 2013 r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy wyłącznie na działce nr [...] (odrębna sprawa).

Ocena organu orzekającego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej dotyczy wyłącznie tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W odniesieniu do zarzutów dotyczących analizy urbanistycznej, poprzedzającej wydanie decyzji ostatecznej, wskazać trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim jest wymagane w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 6 maja 2010 r., II OSK 739/09). W konsekwencji uzasadnione było powołanie się przez Kolegium na ustalenia dokonane w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. – przy prawidłowym uznaniu, że nie było ono dotknięte rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób jednocześnie uznać, że zwykłe naruszenie prawa (na jakie powołał się wnioskodawca) jest równoznaczne z zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd wyjaśnił na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze, mogłyby mieć znaczenie przy kontroli w trybie zwykłym decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy. Zarzuty te nie mogą natomiast odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy Kolegium zobligowane było wyłącznie do ustalenia i stwierdzenia, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów, przede wszystkim dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wymogom tym organ w pełni sprostał, dając wyraz swemu stanowisku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja SKO naruszała treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w ten sposób, że odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy:

a) rażąco naruszającej zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego oraz zezwalającej na realizację obiektu wysokością i rzeczywistą funkcją rażąco odbiegającego od charakteru zastanej zabudowy w enklawie zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...], poprzez dowolne i nieprawidłowa przeprowadzenie analizy funkcji i parametrów zastanej zabudowy,

b) wydanej niezgodnie z wytycznym określonymi w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, tj. w wyroku WSA w Kielcach z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 837/12 oraz w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1214/13, w których to orzeczeniach potwierdzono w odniesieniu do działki nr [...] obręb [...] niedopuszczalność zmiany jednorodzinnego charakteru zastanej zabudowy przy ul. [...] i niedopuszczalność rozszerzania granic obszaru analizowanego na obszar handlowo-usługową zabudowy przy ul. [...],

c) wywołującej niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki polegające na pozostawieniu w obrocie decyzji w sposób oczywisty nierespektującej wyroków sądów administracyjnych przywołanych powyżej oraz prowadzącej do akceptacji praktyki polegającej na nierespektowaniu prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych.

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na niewyczerpującym ustosunkowaniu się przez WSA w Kielcach do zarzutów związanych z niezgodnością kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z ww. wyrokami,

- art. 170 i art. 171 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że ww. prawomocne wyroki nie znajdują zastosowania w sprawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy orzeczenia te korzystają z przymiotu powagi rzeczy osądzonej i prawomocnie wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy i inne organy państwowa, a w konsekwencji określają charakter dopuszczalnej do zabudowy na działkach [...] i [...] w odniesieniu do wszelkich postępowań administracyjnych w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. sp. j. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W pierwszej kolejności, z uwagi na okoliczność, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty powiązano z oceną prawną zawartą w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 1214/13 i WSA w Kielcach o sygn. akt II SA/Ke 837/12, należy wskazać na inne zakresy kontroli Sądów Administracyjnych, której obejmowały badanie legalności decyzji o warunkach zabudowy. W odróżnieniu od zakresu kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji SKO zapadłych w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności, wskazywane w skardze kasacyjnej wyroki nie dotyczyły oceny prawnej dotyczącej zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Należy mieć na względzie, że w ramach przyznanych sądom administracyjnym środków prawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, więc także w zakresie wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – rażącego naruszenia prawa. W ww. wyrokach Sądy Administracyjne nie stwierdziły aby wskazywane w nich naruszenia prawa miały postać kwalifikowaną, tj. zawierały wadę nieważnościową, w tym rażącego naruszenia prawa. Z tego względu powoływanie się w niniejszej sprawie na ocenę prawną zawartą w ww. wyrokach, która dotyczy podobnych wad, co oceniane były w niniejszej sprawie (kwestie ustalenia wysokości planowanej zabudowy, niedopuszczalności rozszerzenia granic obszaru analizowanego, czy też – ustalenia funkcji zabudowy), nie może stanowić wystarczającej podstawy do podważenia oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Z tego względu argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do ww. wyroków jako wiążących w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do skutecznego podważenia oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którą "argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze, mogłyby mieć znaczenie przy kontroli w trybie zwykłym decyzji Prezydenta Miasta K. ustalającej warunki zabudowy. Zarzuty te nie mogą natomiast odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym". Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że, pomimo w ww. wyrokach stwierdzono naruszenie prawa, jednak wskazanym tam wadom nie nadano charakteru kwalifikowanego. W konsekwencji nie stwierdzono nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie je uchylono. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej oceny rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji trafnie wskazał, na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – powołując się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnej. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby w ww. zakresie ocena Sądu I instancji była wadliwa.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie warunki zabudowy zostały ustalone dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w każdym z bliźniaczych budynków planowane jest wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych. Przepisy prawa dopuszczają bowiem w ramach realizacji zabudowy jednorodzinnej wydzielenie dwóch lokali mieszkalnych. Wynika to wprost z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Jak trafnie argumentuje się w skardze kasacyjnej, planowana inwestycja znajduje się na terenie przy ul. [...], który jako "enklawa zabudowy" charakteryzuje się właśnie funkcją zabudowy jednorodzinnej. Nie można zatem uznać, że w tym zakresie decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo bo dotyczy zabudowy o innej rzeczywistej funkcji niż jednorodzinna. Dla tej oceny nie ma też znaczenia, że w przyszłości na sąsiedniej działce (nr [...]) jest planowana podobna inwestycja, być może celem obejścia prawa. To zagadnienie będzie mogło być rozważane w odrębnym postępowaniu dotyczącym działki nr [...]. Jednak aktualnie przedmiotem oceny jest decyzja nieważnościowa SKO dotycząca decyzji o warunkach zabudowy wydanej tylko dla działki nr [...]. Stąd powoływanie się przez skarżącego na okoliczność wystąpienia przez inwestora o warunki zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...] nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji dotyczącej działki [...].

Ponadto skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw w zakresie argumentacji dotyczącej ustalenia parametrów wysokościowych planowanego budynku. W tym zakresie nie można wprost przyjąć oceny prawnej zawartej we wskazywanych w skardze kasacyjnej dwóch wyrokach, o czym już wyżej była mowa. Poza tym wyroki te zapadły przedmiotowo w innej sprawie, która dotyczyła zabudowy wielorodzinnej na dwóch działkach, a nie – jak w niniejsze sprawie zabudowy jednorodzinnej na jednej działce. Stąd oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach nie można przenieść na grunt niniejszej sprawy, tym bardziej, że ocena ta została wypowiedziana w związku odpowiednią wykładnią obowiązujących przepisów prawa i w konsekwencji przyjęcia określonej metody ustalania wysokości zabudowy (od strony zachodniej planowanego w tamtej sprawie budynku) przy uwzględnieniu zróżnicowania ukształtowania terenu, która nie wynika wprost z przepisów prawa. Odnośnie zaś ustalenia parametrów wysokościowych zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1. A zatem w przepisach prawa dopuszcza w tym zakresie odstępstwa. Dlatego w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia, że ustalenie innej wysokości narusza w sposób oczywisty, a więc rażąco prawo, tym bardziej w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o podobnych parametrach wysokościowych co ustalona w okolicznościach niniejszej sprawy, na co też wskazano w skardze kasacyjnej (wysokość górnej krawędzi elewacji względem średniej wysokości terenu dla budynku przy ul. [...] wynosi właśnie 7 m). W tej sytuacji nawet jeżeli w niniejszej sprawie organ planistyczny rozciągnął obszar podlegający analizie, obejmując nią budynki o innej funkcji i wysokości niż budynki w tzw. enklawie zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...], nie miało to zasadniczo wpływu na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Niezależnie bowiem od tego przepisy prawa umożliwiają ustalenie innej wysokości. Poza tym okoliczność, że w sprawie można mówić "jakiejś" enklawie zabudowy nie oznacza z automatu aby sprawie doszło do wyznaczenia terenu analizowanego w sposób rażąco naruszający prawo. W tej sprawie wyznaczono obszar analizowany ograniczony najbliższymi ulicami względem ulicy [...], jak i sąsiednią zabudową, która choć zróżnicowana, to jednak umożliwiła na ustalenie parametru wysokościowego, który nie odbiega w sposób istotny od wysokości zabudowy tzw. enklawy zabudowy jednorodzinnej, tym bardziej, że występująca w tej enklawie wysokość zabudowy także wykazuje cechę różnorodności. Co prawda, zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Jednak celem tej zasady nie jest odtworzenie podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłączenie wzięcie pod uwagę to jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Te zaś istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, ponieważ wynikają z przepisów prawa. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wskazywano, że ustalenie wielkości nowej zabudowy wespół z wyznaczenie granic obszaru analizowanego rażąco narusza prawo. Jednak nie podważono skutecznie, że ustalenie tego parametru nastąpiło wadliwie, tj. w oparciu o błędnie ustalone granice terenu analizowanego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie wskazano na naruszenie odpowiednich przepisów ww. rozporządzenia, które określają jak należy ustalać wysokość zabudowy i wyznaczyć granice takiego terenu. A zatem podnoszenie argumentacji, że obszar analizowany został poszerzony w sposób niedopuszczalny nie stanowiło wystarczającej podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, a wynikających odpowiednio z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W konsekwencji należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; a także art. 170 i art. 171 p.p.s.a. jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.