Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2500/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 248/20 w sprawie ze sprzeciwu J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.K. kwotę 1.040,00 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 248/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw J.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z [...] maja 1979 r. rep. A nr [...] (dalej akt notarialny z [...] maja 1979 r. [k. 13-10 t. 3/6 akt [...]]) Skarb Państwa nabył pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.], nieruchomość rolną położoną w [...] o pow. 1,4851 ha składającą się z działek o numerach [...].

Wnioskiem z 8 września 1993 r. J.T. i z 1 lipca 1996 r. D.G. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości [k. 8, 60 t. 3/6 akt [...]].

Decyzjami częściowymi z: [...] grudnia 2009 r. nr [...] i [...] lutego 2015 r. nr [...] z Starosta [...] (dalej Starosta) orzekł o: zwrocie wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania); odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne nr [...] i część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

Decyzją częściową z [...] grudnia 2018 r. nr [...] [, sprostowaną postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], dalej decyzja z [...] grudnia 2018 r.] Starosta orzekł o: 1. zwrocie na rzecz D.G., J.K. i G.T. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0431 ha z obrębu [...]; 2. zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 3177 zł; w "pkt 3" [winno być "pkt 5"] o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej projektowaną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0151 ha, z obrębu [...].

Starosta podniósł, że decyzja dotyczy części wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości wchodzącej aktualnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (stanowiącej część dawnej działki nr [...]). Objęta wnioskiem nieruchomość znajduje się w granicach terenu objętego planem realizacyjnym osiedla "[...]" w [...] zatwierdzonym decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] z [...] lutego 1979 r. nr [...], w którym sprecyzowano usytuowanie obiektów na wywłaszczonym terenie. Z porównania map ewidencyjnych, map z projektowanym podziałem i planu realizacyjnego wynika, że zgodnie z założeniami planu realizacyjnego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] zaprojektowano część ulicy osiedlowej - ciągu pieszo-jezdnego, dojazd do stacji linii wysokiego napięcia i część zbiornika przeciwpożarowego oznaczonego na planie "118.D-zbiornik przeciwpożarowy".

Na części przedmiotowej działki (stanowiącej część dawnej działki nr [...]) zrealizowano część ulicy osiedlowej, z wjazdem przez inne działki od strony ulicy [...], wjazd do stacji linii wysokiego napięcia, część chodnika. Ta część nieruchomości została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym. Nie można jej uznać, stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zbędną na cel określony w akcie notarialnym z [...] maja 1979 r. Na tej części nieruchomości zrealizowano cel publiczny służący ogółowi mieszkańców. W tej sytuacji należało odmówić zwrotu tej części nieruchomości.

Na pozostałej części działki ewidencyjnej nr [...] doprecyzowany na planie realizacyjnym osiedla cel wywłaszczenia - zbiornik przeciwpożarowy - bezspornie nie został zrealizowany. Ta część przedmiotowej działki (oznaczona wcześniej jako część działki nr [...], a następnie nr [...]) objęta została decyzją Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z [...] listopada 1993 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, gdzie ustalono lokalizację myjni samochodowej ręcznej z częścią biurową, wulkanizacją, sklepem z częściami samochodowymi na okres 10 lat. Myjnię zrealizowano na podstawie decyzji Prezydenta z [...] stycznia 1994 r. nr [...]. W piśmie Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z 17 maja 1996 r. poinformowano, że myjnię tę usytuowano na terenie przewidzianym pod zbiornik przeciwpożarowy, którego realizacja w czasie i inwestor nie są określone, i że czasowa lokalizacja myjni nie wyklucza wybudowania w przyszłości tego zbiornika. Mimo takiej informacji do dnia dzisiejszego myjnia samochodowa na tym terenie funkcjonuje, nie zrealizowano zbiornika przeciwpożarowego. Teren części działki ewidencyjnej z obrębu [...] zajętej pod myjnię samochodową o pow. 0,0568 ha, aktualnie wydzierżawiony jest osobom fizycznym, którym zapewniono udział w postępowaniu w charakterze stron. Skoro na pozostałej części działki nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to stosownie do art. 137 ugn, ta część nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (tutaj: w akcie notarialnym nabycia nieruchomości). Zaistniały przesłanki do orzeczenia o zwrocie tej części przedmiotowej nieruchomości.

Starosta podniósł, że zlecił wykonanie mapy prawnej w celu wydzielenia z działki nr [...] tej części nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Część działki ewidencyjnej przeznaczona do zwrotu została oznaczona na mapie sytuacyjnej z projektem podziału jako działka nr [...] o pow. 0,0431 ha.

Organ dodał, że nie neguje powstania zabudowy mieszkaniowej i infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]" na części nieruchomości wywłaszczonych na ten cel. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by po wywłaszczeniu na projektowanej działce nr [...] wykonywano jakiekolwiek prace, pozwalające na uznanie, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem publicznym, na jaki została wywłaszczona.

W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy W.S. sporządził operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, w którym określił jej wartość rynkową na kwotę 197.795 zł i ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę 3.177 zł. Operat spełnia kryteria poprawnej wyceny zawarte w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Treść operatu nie budzi wątpliwości, co do jego zgodności z przepisami, spójności, logiczności i zupełności. Uznając zawartą w operacie opinię o wartości nieruchomości i wyliczenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za poprawne pod względem merytorycznym i formalnym, Starosta przyjął go jako dowód w sprawie.

Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2018 r. w zakresie orzeczenia o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] i zobowiązania do zwrotu na rzecz Gminy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wniosła Gmina Miasta [...] (dalej Gmina) wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy przez odmowę zwrotu przedmiotowej działki.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2019 r.), na podstawie art. 138 § 2 kpa, Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Wojewody, w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa. Materiał dowodowy stanowiący podstawę decyzji z [...] grudnia 2018 r. jest niewystarczający, a orzeczenie o zwrocie nieruchomości - przedwczesne.

Starosta winien pozyskać i włączyć do akt sprawy przywołane w akcie notarialnym z [...] maja 1979 r. dokumenty: potwierdzoną za zgodność kopii lub odpisu aktu własności ziemi na nazwisko P.G.; odpis postanowienia Sądu w przedmiocie nabycia spadku po P.G., będące podstawą ustalenia kręgu byłych współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości.

Wskazana we wniosku o zwrot nieruchomość była objęta decyzją Prezydenta [...] z 27 kwietnia 1978 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji osiedla "[...]" (dalej decyzja nr [...]). Integralną część ww. decyzji stanowiły kompleksowe wytyczne urbanistyczne (załącznik nr 2) i załącznik graficzny Nr [...] dotyczący usytuowania inwestycji. Wojewoda zarzucił, że ww. załącznika graficznego nie ma w aktach sprawy. Z akt nie wynika, że Starosta dołożył należytej staranności, by ów załącznik pozyskać. Wojewoda przywołał stanowisko sądów administracyjnych, że rozstrzygające znaczenie przy ustaleniu celu dokonanego wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości, istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i powołana w tym akcie). Wojewoda przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

W rozważaniach dotyczących ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji Starosta nie odniósł do szerszego kontekstu inwestycji, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", koncentrując się jedynie na lokalizacji zbiornika przeciwpożarowego na działce będącej przedmiotem roszczenia o zwrot, tudzież na lokalizacji myjni samochodowej. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia winien być określony w kontekście większej, kompleksowej inwestycji, która była realizowana na tym terenie, i która obejmowała budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Należało wziąć pod uwagę przede wszystkim decyzję nr [...] i opracowane na jej podstawie projekty zagospodarowania terenu. Mapa z Planem Realizacyjnym ZTE osiedla "[...]" przedstawiająca plan zagospodarowania osiedla zawiera usytuowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynków usługowych i całej infrastruktury włącznie z lokalizacją myjni samochodowej. Lokalizacja myjni samochodowej była zaplanowana w związku z realizacją inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", natomiast warunki jej realizacji nie były precyzyjnie określone. Nie można stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów.

Kluczowe dla oceny realizacji celu wywłaszczenia jest to, że został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Niewątpliwie osiedle takie powstało. W planach jego budowy, na projektowanej działce nr [...], pierwotnie miał powstać zbiornik przeciwpożarowy, a obecnie istnieje budynek myjni samochodowej i pawilon handlowy. Zbiornik przeciwpożarowy był założeniem, które miało powstać w ramach budowy osiedla. Nawet gdy na określonym terenie nie powstała ta konkretnie określona infrastruktura, ocenę realizacji celu wywłaszczenia zawsze trzeba odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe. Jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bo badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze to, że nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. Na działce istnieje myjnia samochodowa, której lokalizacja pierwotnie była w innym miejscu. Taki obiekt był planowany od początku w ramach wszelkiego rodzaju usług dla mieszkańców osiedla.

Organ przywołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 2.12.2017 r. I OSK 104/16 [Lex 2240791], że realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, że jakkolwiek pierwotny cel nie został zrealizowany, został zrealizowany inny, ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Ten inny cel winien być zrealizowany przed wszczęciem postępowania zwrotowego, a w jego trakcie tylko wówczas, gdy został przed wszczęciem tego postępowania rozpoczęty, na podstawie ostatecznych orzeczeń pozwalających na realizację. Kluczowe jest odniesienie się do terminów zagospodarowania nieruchomości.

Osiedle mieszkaniowe "[...]", jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie istniała już przed 1993 rokiem, co dowodzi, że terminy ustawowe zostały zachowane. W aktach brak jest dokumentacji pozwalającej na jednoznaczną ocenę, czy przedmiotowa nieruchomość okazała się zbędna czy też nie, na cel, jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego. Konieczna jest prawidłowa ocena celu wywłaszczenia przez analizę w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia. W dalszej kolejności trzeba określić czy i jakie działania w celu realizacji szeroko rozumianego celu wywłaszczenia były podejmowane bezpośrednio po wywłaszczeniu. Zasadne będzie ustalenie jakie działania i kiedy zostały podjęte na działce będącej przedmiotem zwrotu, bo decyzja z [12 stycznia] 1994 r. [k. 41 t. 3/6 akt [...]] zatwierdzająca plan realizacyjny budowy myjni dotyczy dokończenia tej inwestycji, a zatem można domniemywać, że już wcześniej ta inwestycja została rozpoczęta. Starosta winien wnikliwie prześledzić co działo się od chwili wywłaszczenia do momentu złożenia wniosków o zwrot. Nie można twierdzić o zbędności nieruchomości jedynie w oparciu o aktualne uwarunkowania faktyczne, na podstawie oględzin nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zaniżenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania Wojewoda, po analizie operatu z 20 sierpnia 2018 r., stwierdził, że zawiera on wady powodujące jego niezgodność z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi dotyczącymi wyceny nieruchomości. Nie może on stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w rozumieniu art. 80 kpa. Konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego, tym bardziej, że sporządzony na potrzeby postępowania operat stracił aktualność po 20 sierpnia 2019 r., a na etapie postępowania odwoławczego nie jest już możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 kpa.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty w zakresie orzeczenia o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Mimo prawidłowości decyzji Starosty w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 2 kpa należało tę decyzję uchylić w całości. Z treści powołanego przepisu wynika, że nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w części i przekazanie jej w części do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji weźmie pod uwagę wykładnię przepisów dokonaną przez organ odwoławczy. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego Starosta pozyska dokumenty, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla i z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Pozyska zdjęcia lotnicze z ww. okresów, zleci wytyczenie granic przedmiotowych działek na tych zdjęciach, zleci wykonanie opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, która dokona analizy stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu przedstawionego na zdjęciach. Czynności takie Starosta może zlecić geodecie lub fotogrametrze uprawnionemu do ich wykonania zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Uzupełni materiał dowodowy o: potwierdzone kopie dokumentów własnościowych przywołanych w akcie notarialnym z 1979 r. w przedmiocie nabycia nieruchomości pod realizację osiedla "[...]"; dokumentację geodezyjną pozwalającą jednoznacznie i klarownie określić przedmiot roszczenia w odniesieniu do archiwalnych i obecnych działek ewidencyjnych; operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W zależności od wyników ustaleń w tym przedmiocie wyda stosowną do okoliczności decyzję, wyczerpująco przedstawiając ocenę zebranych w sprawie dowodów i wskazując dlaczego określone dowody zostały przez niego uznane za wiarygodne, a innym odmówiono tej wiarygodności.

Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda sprostował oczywistą omyłkę w sentencji decyzji z [...] grudnia 2019 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda uzupełnił rozstrzygnięcie w decyzji z [...] grudnia 2019 r. przez zastąpienie słów "w zaskarżonym zakresie" słowami "w całości" i sprostował pouczenie dotyczące zaskarżenia decyzji z [...] grudnia 2019 r.

Sprzeciw złożyła J.K. (dalej skarżąca) [reprezentowana przez r. pr. D.W.] zaskarżając decyzję z [...] grudnia 2019 r. w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa jest w okolicznościach sprawy wadliwe, bo podnoszone wątpliwości organ odwoławczy mógł wyeliminować przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa. W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 kpa, braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 kpa okaże się niewystarczające, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego jest niewystarczające i naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Choć Wojewoda uznał, że decyzja Starosty w części jest poprawna, to w żaden sposób tego nie uzasadnił. W ocenie skarżącej, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w istocie uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji w tym zakresie, gdyż brak jest podstaw do kwestionowania merytorycznych ustaleń organu odwoławczego. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa w jakiejś części winien ją w tej części utrzymać w mocy a nie uchylać i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. 2-3 akt sądowych).

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 8 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 248/20 na podstawie art. 151a § 2 (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sprzeciw oddalił.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z "[...] lipca" [winno być "[...] grudnia"] 2019 r., uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ może wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji w całości lub w znacznej części.

W przedmiotowej sprawie decyzja I instancji dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a postępowanie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 i 2 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W wyroku z 13.3.2014 r. P 38/11 [OTK-A 2014/3/31, dalej wyrok P 38/11], Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższego wynika, że nie będą podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te wywłaszczone nieruchomości, na których zrealizowano [nie później niż] przed [22 września] 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Powołane regulacje prawne i wyrok P 38/11 potwierdzają, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. By ustalić taki stan, konieczne jest dokonanie dwojakiego rodzaju ustaleń. Trzeba ustalić jaki był cel wywłaszczenia i konieczne jest ustalenie faktycznego wykorzystania objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zgromadzony przez Starostę materiał dowodowy nie może stanowić wiarygodnego dowodu na powyższe okoliczności. Zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego "[...]". W szczególności w aktach sprawy brak jest: załącznika graficznego dotyczącego usytuowania inwestycji stanowiącego integralną część decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji osiedla "[...]"; dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na jednoznacznie ustalenie, które aktualnie działki ewidencyjne odpowiadają archiwalnym działkom o numerach [...] stanowiącym przedmiot postępowania wywłaszczeniowego.

Powyższe ustalenia miały nie tylko istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 136 § 2 kpa), ale miały dla jej załatwienia kluczowe znaczenie. Ustalenie tego, które z obecnych działek ewidencyjnych znajdują się w dawnych granicach wywłaszczonej nieruchomości i tego, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość stała się zbędna na cel jakim była realizacja osiedla mieszkaniowego stanowi w niniejszej sprawie przedmiot i istotę postępowania. Dopiero ustalenie przez organ administracji powyższych okoliczności pozwoliłoby na dalszą ocenę, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. (wyrok P 38/11), a następnie ustalenie czy zasadny jest zwrot nieruchomości oraz w jakiej części.

Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że organ I instancji przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyżej wskazanym zakresie, naruszył art. 7, 77 i art. 80 kpa. W sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Przeprowadzone przez Starostę postępowanie wyjaśniające nie było wystarczające do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i jednocześnie, wbrew podniesionym w sprzeciwie zarzutom, brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bo nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych. Odmienny wniosek naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 kpa (wyrok NSA z 1.10.2017 r. II OSK 263/16 [, Lex 2399108]). Postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Ze sposobu redakcji art. 136 § 1 kpa wynika, że przeprowadzenie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" należy do uznania organu odwoławczego - na co wskazuje użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Art. 136 kpa normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Nie może to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich nie odnosi się w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te bowiem samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania (wyrok NSA z 19.1.2010 r. II OSK 101/09 [, Lex 597094]). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu wadliwego działania organu odwoławczego w zakresie dotyczącym części decyzji organu I instancji, którą organ odwoławczy uznał za prawidłową. Jak trafnie przyjmuje się w doktrynie, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 kpa może nastąpić jedynie w całości, a nie tylko w części (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 138, Wydanie VIII, Wolters Kluwer 2020, LEX).

Wojewoda, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, prawidłowo wskazał, jakie działania winien podjąć Starosta przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym na podjęcie próby pozyskania dokumentów, z których będzie wynikało, jaki był stan zagospodarowania nieruchomości w okresie po wywłaszczeniu nieruchomości, z okresu budowy osiedla i z daty najbliższej dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, pozyskania zdjęć lotniczych z ww. okresów, zlecenia wytyczenia granic przedmiotowych działek na tych zdjęciach i wykonania opisu zdjęć przez uprawnioną do tego osobę, uzupełnienie materiału dowodowego o potwierdzone kopie dokumentów własnościowych przywołanych w akcie notarialnym z [[...] maja] 1979 r. i dokumentację geodezyjną pozwalającą na jednoznaczne określenie przedmiotu roszczenia w odniesieniu do archiwalnych i obecnych działek ewidencyjnych, i o operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (k. 28, 39-44 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła J.K., reprezentowana przez r. pr. D.W., która zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 248/20, zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. art. 151a § 2 ppsa polegające na oddaleniu sprzeciwu z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy - z uwagi na art. 136 § 2, 3 i 4 kpa - wydawanie przez organy odwoławcze decyzji kasatoryjnych na podstawie art. 138 § 2 kpa stanowić ma absolutny wyjątek, zaś organ z urzędu winien był przeprowadzić (jeśli zaszła obiektywna, a nie pozornie kreowana potrzeba) dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, co powoduje, że oczywiście błędnym było oddalenie sprzeciwu, gdyż prawidłowo Sąd winien uwzględnić sprzeciw oraz uchylić decyzję organu;

2. art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie istniały przestanki do oddalenia sprzeciwu i przez błędne uznanie, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez organ decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu; zasądzenie na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 52-53 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Ze względu na charakter przepisów, których naruszenie zarzuca wyrokowi I instancji skarżąca kasacyjnie, należało je rozpoznać łącznie.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i art. 136 § 2, 3 i 4 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 64e ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Stosownie do art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Rozpatrując skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany zbadać jedynie - z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 183 ppsa - czy organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do wydania tejże decyzji, jeśli została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa).

O kasacyjnym charakterze decyzji odwoławczej nie przesądza powołanie art. 138 § 2 kpa jako jej proceduralnej podstawy prawnej, ale przede wszystkim sformułowanie samej osnowy oraz wynikający z uzasadnienia cel z punktu widzenia celu, jakiemu winny służyć decyzje kasacyjne w świetle uregulowań normatywnych... nie mają charakteru kasacyjnego decyzje organu odwoławczego wydane bez spełnienia przesłanki z art. 138 § 2 kpa i w innym celu niż wynikający z treści tego przepisu (uzasadnienie wyroku NSA z 16.11.1990 r. SA/Wr 523/90, z glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1992/6/123, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002, s. 702, uw. 72).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19.9.2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kpa. Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22.9.1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25.5.1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 730-731 nb 13); winien być interpretowany właściwie.

Nietrafny jest pogląd zaaprobowany przez Sąd I instancji, jakoby postępowanie odwoławcze miało przede wszystkim charakter kontrolny, gdyż jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej (s. 11 wers 6-8 od góry wyroku I SA/Wa 248/20). Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę (a nie tylko ocenić decyzję I instancji), a jeśli wymaga tego jej stan - uzupełnić postępowanie dowodowe. Trafnie wskazał na to Wojewoda w treści zaskarżonej decyzji: "Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę administracyjną, jego rola nie może być zawężona jedynie do wypełnienia funkcji kontrolnej w stosunku do zaskarżonej decyzji w oparciu o zarzuty strony podniesione w odwołaniu" (s. 3 akapit 2 decyzji z [...] grudnia 2019 r.). Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 kpa), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 kpa (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8.11.2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41).

Wojewoda bez większych trudności mógł pozyskać postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1978 r. Ns [...] w przedmiocie nabycia spadku po P.G., które jest podstawą do ustalenia kręgu jego spadkobierców, a które było już badane przez notariusza przy zawieraniu umowy dnia [...] maja 1979 r. (k. 13-10 t. 3/6 akt [...]). W tym celu właściwe byłoby zobowiązanie stron postępowania z wezwaniem o przedstawienie stosownego odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego, zwłaszcza że od 10 kwietnia 2019 r. skarżąca była reprezentowana w postępowaniu odwoławczym przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radca prawnym (uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa złożony do akt sprawy odwoławczej - w błędnie nieponumerowanych aktach [...]=k. 4 akt sądowych). Organ mógłby też z urzędu zwrócić się do właściwego Sądu o nadesłanie przedmiotowego orzeczenia.

Wojewoda winien samodzielnie pozyskać załącznik graficzny nr [...] do decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1978 r. nr [...], zwracając się do właściwego organu o nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii tego załącznika.

Faktem jest, że niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie dokumentów nie mają mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W świetle przepisów kpa jednym ze środków dowodowych są dokumenty. Zgodnie z art. 76 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W postępowaniu administracyjnym moc dowodową posiadają nie tylko oryginalne dokumenty, ale również urzędowo poświadczone odpisy z dokumentów oraz poświadczone za zgodność odpisy z dokumentów, co wynika z art. 76a kpa. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu (wyroki WSA w Warszawie z: 12.3.2007 r. IV SA/Wa 84/07; 21.3.2005 r. I SA/Wa 203/04, cbosa; uchwała SN z 29.3.1994 r. III CZP 37/94, Lex 4066; wyrok NSA z 21.9.1999 r. III SA 7375/98, Lex 40052). W wyroku z 6.10. 2010 r. II OSK 1508/09 (Lex 746596) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego, jak to również wskazał Sąd Najwyższy w uchwale III CZP 37/94.

Nie ma znaczenia, że odpis dokumentu ma charakter kserokopii, bo odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 2006/11/187; postanowienie NSA z: 8.6.2016 r. I OZ 533/16; 27.9.2017 r. I GZ 201/17; 16.1.2018 r. I OZ 1919/17 cbosa). Korzystanie z nowoczesnych urządzeń reprograficznych jest powszechnie przyjętą praktyką i pozwala na sporządzenie wiernego odpisu dokumentu, znajdującego się w aktach. Jedynie w przypadku, gdy organ nabrał uzasadnionych wątpliwości co do wiarygodności odpisu, winien dążyć do uzyskania oryginału dokumentu bądź jego uwierzytelnionego odpisu. Nie było przeszkód, by Wojewoda zwrócił się do organu, w dyspozycji którego znajdują się akta, w których spoczywa akt własności ziemi, o jego nadesłanie, bądź nadesłanie jego uwierzytelnionego odpisu. Wówczas organ odwoławczy mógłby przeprowadzić dowód z oryginału dokumentu bądź jego uwierzytelnionego odpisu. W przypadku uzyskania informacji od właściwych organów, że nie dysponują one oryginałami dokumentów, organ winien dokonać oceny kserokopii aktu własności ziemi z [...] grudnia 1976 r. nr [...] na zasadach określonych w art. 80 kpa. Dowód z tego dokumentu i jego uwierzytelnionego odpisu Wojewoda mógł przeprowadzić w trybie art. 136 kpa, tym bardziej, że Starosta już pozyskał kserokopię tego dokumentu i go ocenił.

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że nie można rozpatrywać wniosku o zwrot nieruchomości, nie oznaczając w sposób bezsprzeczny granic wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie granic dawnych działek ewidencyjnych i aktualnych działek objętych wnioskiem o zwrot jest kluczowym dokumentem w sprawie, który organ winien posiadać przed wydaniem decyzji. Skoro organ I instancji nie ustalił precyzyjnie tych granic (granic na dzień zawarcia aktu notarialnego i aktualnych w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości), to Wojewoda na podstawie art. 136 kpa winien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety (lub fotogramety), który sporządziłby opracowanie geodezyjne z naniesionymi granicami dawnych działek ewidencyjnych, jak i aktualnych działek ewidencyjnych, dotyczących nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Wojewoda obowiązany był również przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, skoro uznał za niewystarczające ustalenia organu I instancji. Postępowanie to nie wykraczało poza granice określone w art. 136 kpa, zważywszy na zgromadzony już przez Starostę materiał dowodowy (art. 137 ust. 1 ugn). Wojewoda winien pozyskać potrzebne dowody pozwalające ocenić zajście przesłanek umożliwiających zwrot nieruchomości.

Błędne jest twierdzenie, że Wojewoda nie mógł wystąpić o potwierdzenie aktualności - w trybie art. 156 ust. 4 ugn - sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. i ocenić go na podstawie art. 80 kpa. Wojewoda odmiennie niż Starosta ocenił operat (s. 11-12 decyzji z [...] grudnia 2019 r.). Wojewoda mógł zwrócić się do biegłego o udzielenie wyjaśnień czy uzupełnienie operatu bądź przeprowadzić dowód z innego operatu, sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprzeciw (art. 188 w zw. z art. 64b § 1 ppsa).

Skoro zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § ppsa uchylił zaskarżoną decyzję w całości (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 781, nb 3).

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...], kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa) oraz znowelizowanym brzmieniem art. 138 § 2 i art. 136 kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wyroku I OSK 2500/20, a następnie starannie oceni dowody, zgodnie z art. 80 kpa, szczegółowo przedstawiając w uzasadnieniu ustalenia faktyczne, ocenę dowodów i akt subsumcji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wpisy od skargi i skargi kasacyjnej, opłatę kancelaryjną za odpis wyroku z uzasadnieniem, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym za obie instancje i opłatę od pełnomocnictwa.