Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 245/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2017 r. nr XLIV/426/2017 w przedmiocie stwierdzenia przekształcenia szkoły postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne


UZASADNIENIE

IV SA/Po 245/18

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości uchwałę nr XLIV/426/2017 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu i wnosząc o: stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 28 listopada 2017 r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XLIV/426/2017 w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu.

Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730 i 935, dalej u.s.g.) oraz art. 117 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 i 949) w związku z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 i 949, dalej u.p.o.).

Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego dnia 05 grudnia 2017 r. Organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowej uchwały nie stwierdził we własnym zakresie jej nieważności. Po upływie terminu, unieważnienia uchwały może dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia niniejszej skargi.

Dokonując oceny legalności przedłożonej przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz uchwały skarżący stwierdził naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, dalej u.o.a.n.), art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez bezpodstawne skierowanie uchwały nie będącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Zdaniem skarżącego podjęta przez Radę uchwała zawiera wadę prawną dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Mocą art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową został zobowiązany, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., w drodze uchwały, do stwierdzenia jej przekształcenia w ośmioletnią szkołę podstawową. Uchwale podjętej w oparciu o ten przepis ustawodawca nadał rangę aktu założycielskiego ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów Prawa oświatowego (art. 117 ust. 5 ustawy), powstałej z dniem 1 września 2017 r. na skutek wprowadzonej reformy systemu edukacji.

W § 5 uchwały Rada wskazała, iż wchodzi ona wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Publikacja uchwały w dzienniku nastąpiła w dniu 11 grudnia 2017 r. pod pozycją 8264.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w myśl art. 88 ust. 1 ustawy zasadniczej warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Szczegółowe kwestie dotyczące ogłaszania aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego oraz ich wejścia w życie, reguluje ustawa ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W świetle art. 4 ust. u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast katalog aktów, których publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest obowiązkowa określa art. 13 u.o.a.n. Ponadto art. 40 ust. 1 u.s.g. normuje, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych.

W ocenie skarżącego żaden z wyżej wskazanych przepisów prawnych nie przyznaje Radzie kompetencji do nadania kwestionowanej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego i uzależnienia wejścia w życie jej zapisów od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W obowiązującym systemie prawnym nie ma bowiem szczegółowej podstawy prawnej uprawniającej radę gminy do wydania takiego aktu prawa miejscowego.

Co istotne, nie istnieje legalna definicja aktu prawa miejscowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, iż uchwała podjęta przez radę będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający przynajmniej jedną normę abstrakcyjną i generalną. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

Na gruncie niniejszej sprawy Rada dokonała błędnej oceny charakteru prawnego podjętej uchwały, kwalifikując ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Podkreślono, że celem regulacji art. 117 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, uprawniającej radę do przyjęcia uchwały w tym przedmiocie było jedynie potwierdzenie zmiany formy organizacyjnej szkoły, tj. przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową, które nastąpiło z mocy prawa w dniu 01 września 2017 r. Z istoty upoważnienia ustawowego jednoznacznie wynika, iż przyjęta uchwała ma jednorazowe zastosowanie, albowiem dotyczy jednostkowej czynności - deklaratoryjnego stwierdzenia przekształcenia szkoły podstawowej. Uchwała zatem nie spełnia warunku abstrakcyjności - nie zawiera żadnych norm postępowania, które kreowałyby jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki jednostki dające możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Uchwała w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu nie jest typem aktu prawnego, któremu można przypisać cechy aktu normatywnego, rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny określone nakazy zachowania jego adresatom. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter podjętej uchwały nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 5 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, w sposób istotny narusza m.in. art. 13 u.o.a.n. Ponadto, jeżeli Rada uzależnia jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do publikacji nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie tej uchwały.

Z powyższych przyczyn zdaniem skarżącego powstała konieczność unieważnienia nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego niedopuszczalne postanowienie, ale objęcie sankcją nieważności całej uchwały.

Rada Miejska w Swarzędzu w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że dnia 28 listopada 2017 Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XLIV/426/2017 z dnia 28 listopada 2017r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu.

Dnia 27 lutego 2018r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XLVII/491/2018 sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr XLIV/426/2017 z dnia 28.11.2017 roku w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 1 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu, w której to zmieniła § 5 wpisując, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia

Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek o umorzenie postępowania na podstawie oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. ze zm. zwanej dalej "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć tą uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. A więc a contrario, przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały istnieję jedynie w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa.

Do istotnych wad uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprzeczność uchwały/zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia. Zatem w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nadzorczej Wojewody nie ma cech dowolności.

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 28 listopada 2017 r. nr XLIV/426/2017 w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu.

Podstawową kwestię do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w konsekwencji wymaga ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów.

Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa.

Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy ustanawia gmina, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych.

Choć brak jest ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia.

Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 wyraził stanowisko, podzielane przez obecny skład orzekający, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 17, poz.95, dalej u.o.a.n.) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W rozpatrywanym przypadku istota sporu dotyczy charakteru prawnego uchwały stwierdzającej przekształcenie dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową, z uwagi na zawarte w 5 uchwały postanowienie o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n., takiemu ogłoszeniu podlegają akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące. Zgodnie z art. 42 u.s.g. takiemu ogłoszeniu podlegają akty prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego podjęta uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, podlegającego obowiązkowi promulgacji w dzienniku urzędowym. Organ nie zakwestionował tego poglądu w odpowiedzi na skargę. Organ de facto przyznał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, gdyż dnia 27 lutego 2018r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XLVII/491/2018 sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr XLIV/426/2017 z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu, w której to zmieniła § 5 wpisując, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Sąd orzekający podziela pogląd Wojewody, że żaden z wyżej wskazanych przepisów prawnych nie przyznaje radzie miejskiej kompetencji do nadania kwestionowanej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego i uzależnienia wejścia w życie jej zapisów od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że sporna kwestia była rozbieżnie oceniana. Powstawały wątpliwości co do charakteru prawnego aktu założenia, przekształcenia lub likwidacji szkół. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wypracowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym akt założycielski szkoły nie jest aktem prawa miejscowego, ale generalnym aktem normatywnym, nie zawiera jednak przepisów o charakterze abstrakcyjnym, który to warunek musiałby zostać spełniony kumulatywnie, aby można było uznać przedmiotową uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące. Z tego powodu nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie jest od tego uzależnione jego wejście w życie. Aktualność w tym zakresie zachowuje orzecznictwo dotyczące charakteru prawnego uchwał w przedmiocie likwidacji szkół.

Wprawdzie w wyrokach NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2087/11 i z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 309/14 przyjęto, że akt założycielski zespołu szkól stanowi akt prawa miejscowego i obejmuje normy o charakterze abstrakcyjnym i generalny, jednak orzeczenia te były jednostkowe i Sąd orzekający ich nie aprobuje. W przeważającej bowiem mierze prezentowane było stanowisko przeciwne, chociaż

z różną argumentacją. Na przykład odmienne stanowisko wyraził uprzednio NSA w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 808/09 (publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmując, że uchwała likwidacyjna nie zawiera ani norm generalnych, gdyż dotyczy konkretnej szkoły publicznej, ani też norm abstrakcyjnych, ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Rozstrzyga zatem sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Wewnętrznego charakteru takiej uchwały nie pozbawia to, że akty prawa miejscowego przyjmują formę uchwał. Formalna postać aktu (uchwała) jest następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jej treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej likwidacją nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Powszechny dostęp do szkoły publicznej (gminnej) niczego tu nie zmienia; nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. Nie będąc aktem prawnym, uchwała o likwidacji szkoły jest indywidualnym aktem organizacyjnym. Podobne stanowisko zajął WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 863/09 przesądzając, że uchwała likwidacyjna należy do kategorii aktów indywidualnych. Pogląd ten wpisywał się w szerszą koncepcję orzeczniczą, w myśl której uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 333/05, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, publ. w CBOSA).

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/08 (publ. CBOSA) wskazano, że uchwała o likwidacji szkoły publicznej nie może być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. O tym bowiem czy uchwała o likwidacji danego podmiotu powinna być zakwalifikowana do grupy przepisów powinien decydować zakres podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem. W przypadku, gdy jest to krąg bliżej nieokreślony uchwała ta posiada status prawa miejscowego. Natomiast gdy krąg podmiotów zainteresowanych likwidacją konkretnego podmiotu nie wykracza poza ramy struktur organizacyjnych danej gminy, to akt o zamiarze jego likwidacji należy zakwalifikować do aktów organizacyjnych, nie mających walorów przepisów prawa. Także w wyrokach NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2225/11 i z dnia 28 maja 2017 r., sygn.. akt I OSK 23/17 odmówiono uchwale likwidacyjnej przymiotu aktu prawa miejscowego. Natomiast w ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1969/16 (publ. w CBOSA) podkreślono, że w odróżnieniu od aktów prawa miejscowego, które zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze, uchwała likwidacyjna jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera norm abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego.

W świetle powyższego Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Słusznie zarzucono, że, jeżeli rada miejska uzależnia wejście w życie uchwały od jej publikacji, a brak jest podstawy prawnej do publikacji, to nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie tej uchwały.

Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w judykaturze. Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 07.12.2017r. o sygn. II SA/Ol 821/17 (publ. CBOSA) wydanym w analogicznym stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, stwierdził, że uchwała o przekształceniu zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową nie ma znamion aktu prawa miejscowego i uzależnienie wejścia jej w życie od publikacji od ogłoszenia we właściwym dzienniku urzędowym w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia skutkuje stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

Jednakże w ocenie Sądu orzekającego w kontrolowanym przypadku nie zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że dnia 27 lutego 2018r. Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XLVII/491/2018 sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr XLIV/426/2017 z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu, w której to zmieniła § 5 wpisując, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Jak trafnie wskazał Wojewoda celem regulacji art. 117 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe uprawniającej radę do przyjęcia uchwały w tym przedmiocie, było jedynie potwierdzenie zmiany formy organizacyjnej szkoły, tj. przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową, które nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 września 2017 r. Z istoty upoważnienia ustawowego jednoznacznie wynika, iż przyjęta uchwała ma jednorazowe zastosowanie, albowiem dotyczy jednostkowej czynności - deklaratoryjnego stwierdzenia przekształcenia szkoły podstawowej. Uchwała zatem nie spełnia warunku abstrakcyjności - nie zawiera żadnych norm postępowania, które kreowałyby jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki jednostki dające możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Innymi słowy zaskarżona uchwała ma jedynie charakter deklaratoryjny i w związku z tym nie wywiera żadnych skutków wstecz. Przekształcenie przedmiotowej szkoły z sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową nastąpiło bowiem z mocy prawa na podstawie art.117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe z dniem 01 września 2017r. Zaskarżona uchwała nie wywołuje żadnych skutków wstecz. Weszła ostatecznie w życie dnia 27 lutego 2018r., gdy Rada Miejska w Swarzędzu podjęła uchwałę nr XLVII/491/2018.

Wobec powyższego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniony był wniosek organu o umorzenie postępowania. Postępowanie wywołane skargą Wojewody stało się bowiem bezprzedmiotowe wskutek podjęcia dnia 27 lutego 2018r. przez Radę Miejską w Swarzędzu uchwały nr XLVII/491/2018 sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu Nr XLIV/426/2017 z dnia 28 listopada 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu w ośmioletnią Szkołę Podstawową nr 4 im. Stanisława Staszica w Swarzędzu, w której zmieniła § 5 wpisując, że zaskarżona uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzono postępowanie.