Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 151/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 217/18 w sprawie ze skargi A.B. i P.B. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawierane umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A.B. i P.B. solidarnie na rzecz Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2018r., sygn. akt III SA/Wr 217/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - po rozpoznaniu skargi A. B. i P. B. - w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2018r. w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] listopada 2017r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie otolaryngologia – hospitalizacja planowa, otolaryngologia – hospitalizacja planowa – pakiet onkologiczny. W ogłoszeniu jako maksymalną liczbę umów podano 2. W odpowiedzi na to ogłoszenie wpłynęły 3 oferty.

Komisja konkursowa korzystając z delegacji określonej w § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U. 2014r. poz. 1980 ze zm.) - przeprowadziła w części jawnej postępowania weryfikacje ofert w miejscu udzielania świadczeń m.in. przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2017r. W trakcie weryfikacji stwierdziła brak zgodności danych wykazanych w ofercie dotyczących kwalifikacji B. W. (nie potwierdzono kwalifikacji specjalisty II st.), A. B. (nie potwierdzono wykazanej specjalizacji z pielęgniarstwa anestezjologicznego), J. O. (nie potwierdzono wykazanej specjalizacji z pielęgniarstwa anestezjologicznego). Złożone w trakcie wizytacji oświadczenia pracowników, a zakwestionowane przez zespół wizytujący, nie zawierały informacji dotyczącej wyrażenia zgody zainteresowanych na deklarowany w ofercie czas pracy. Uzupełniając dokumentację konkursową oferent złożył oświadczenia pracowników potwierdzające gotowość podjęcia zatrudnienia we wskazanym w ofercie wymiarze, zawierające nieczytelne podpisy pracowników, oraz oświadczenie M. W. nie zawierające podpisu.

W związku z udzieleniem twierdzącej odpowiedzi na pytania ankietowe 1.2.3.2, 1.2.3.3, 1.2.3.4, 1.2.3.14, 1.2.3.15 zawarte w części VIII formularza ofertowego, oferent zobowiązał się do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej wybór odpowiedzi. Organ podkreślił, że dostarczona promesa zawarcia umowy o współpracę zawarta [...] grudnia 2017r. (tj. podpisana po dniu złożenia oferty) nie uzasadnia udzielenia twierdzącej odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.3.2 zawarte w części VIII formularza ofertowego. Oferent nie okazał żadnych innych dokumentów, potwierdzających zasadność odpowiedzi udzielonych na pytania ankietowe.

Organ wyjaśnił, że w czasie wizytacji oferent okazał pomieszczenia bloku operacyjnego, w których planowana jest realizacja świadczeń. Blok ten nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012r., poz. 739 ze zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie wymagań pomieszczeń, szczególnie w części dotyczącej pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które personel wchodzi do sali operacyjnej oraz układu pomieszczeń bloku operacyjnego umożliwiającego zachowanie zasady rozdziału personelu, pacjentów i materiału czystego od brudnego materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych, (cz. IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2).

Komisja konkursowa w dniu [...] grudnia 2017r. odrzuciła ofertę odwołującego z powodu podania nieprawdziwych informacji zawartych w ofercie oraz niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt.2 ustawy o świadczeniach. Zawiadomienie oferenta o odrzuceniu oferty w całości zostało przekazane odwołującemu dnia [...] grudnia 2017r. wraz z dokumentem "Wyniki weryfikacji oferenta".

Następnie komisja konkursowa zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2017r. oddaliła protest skarżących. Komisja powtórzyła czynność oceny merytorycznej oferty, w tym weryfikacji odpowiedzi ankietowych zawartych w części VIII formularza ofertowego. Komisja konkursowa podkreśliła, że oferta powinna być odrzucona. Podkreśliła, że strona podała nieprawdziwe informacje w ofercie oraz, że blok operacyjny nie spełniał wymogów cz. IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymagań pomieszczeń. Komisja wskazała dalej, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016r., poz. 1372 ze zm.), zwanego rozporządzeniem w sprawie kryteriów wyboru, oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.

W dniu [...] grudnia 2017r. postępowanie nr [...] zostało rozstrzygnięte, w wyniku którego do zawarcia umowy zostały wybrane 2 oferty innych firm, które za ocenę oferty uzyskały łączną liczbę punktów w przedziale od 48,050 do 41,050.

Oddalając odwołanie od tego rozstrzygnięcia - Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zauważył, że odwołujący w trakcie wizytacji przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2017r. w miejscu udzielania świadczeń okazał jedynie postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], a załączony do odwołania rzut projektu wykonawczego dotyczący wykonanego remontu bloku operacyjnego ze stycznia 2016r. - związany z dostosowaniem pomieszczeń do wymogów został wykonany w styczniu 2016r., stanowi projekt, nie zaś faktyczne usytuowanie pomieszczeń w dniu przeprowadzenia wizytacji, tj. [...] grudnia 2017r.

Zdaniem organu usytuowanie okazanego pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk oraz układ pomieszczeń bloku operacyjnego nie umożliwia zachowania zasady rozdziału personelu, pacjentów, o czym mowa w części IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymagań pomieszczeń, a przede wszystkim nie zapewnia możliwości wejścia personelu do sali operacyjnej bezpośrednio z pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk.

Organ uznał, że ponowne dokonanie oględzin miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej stwierdzałoby stan na dzień ich przeprowadzenia, nie zaś na dzień przeprowadzenia weryfikacji oferenta, tj. w dniu [...] grudnia 2017r. Podkreślił, że strona, w dniu [...] grudnia 2017r., w trakcie przeprowadzanej u niej wizytacji zobowiązała się do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej udzielenie pozytywnych odpowiedzi na pytania ankietowe nr 1.2.3.2, 1.2.3.3, 1.2.3.4, 1.2.3.14, 1.2.3.15. W oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2017r. oświadczyła, że w formularzu ofertowym na pytania ankietowe 1.2.3.1, 1.2.3.3 i 1.2.3.4 udzieliła pozytywnych odpowiedzi, ponieważ posiada umowę na zabezpieczenie prawidłowej działalności zespołu do spraw zakażeń szpitalnych, kopie której załączyła do tego oświadczenia. Wskazała, że osoby realizujące zadania zespołu do spraw zakażeń szpitalnych posiadają wymagane wykształcenie i uczestniczyły w szkoleniach zewnętrznych. Oświadczyła także, że na pytanie ankietowe 1.2.3.14 oraz 1.2.3.15 udzieliła pozytywnych odpowiedzi, ponieważ z chwilą rozpoczęcia świadczenia usług w zakresie określonym w ofercie monitorowanie zakażeń będzie prowadzone w sposób czynny - bieżący, a coroczna dokumentacja obejmować będzie wszystkie wymienione w ankiecie aspekty. Strona oświadczyła również, że wstępne szkolenie pracowników działalności podstawowej z zakresu profilaktyki zakażeń szpitalnych zostało przeprowadzone i udokumentowane, na co przedstawiła kopie listy obecności na szkoleniu z dnia [...] listopada 2017r. Oświadczyła, że nie realizowała do tej pory świadczeń medycznych z zakresu leczenia szpitalnego - hospitalizacja planowa i nie może przedstawić dokumentacji z lat ubiegłych.

Organ stwierdził, że oferta strony została prawidłowo odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach, jako zawierająca nieprawdziwe informacje oraz niespełniająca wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Komisja przeprowadza obligatoryjnie weryfikację u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem w zakresie, na który została złożona oferta lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie, na który została złożona oferta w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie oferenta. Podniosła, że co do zasady protokół z weryfikacji sporządza się w siedzibie Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z uwagi na konieczność przeprowadzenia tej czynności w aplikacji, w systemie informatycznym. Dokumentem generowanym z Systemu Informatycznego Konkurs3.exe, który dedykowany jest do prowadzenia postępowań konkursowych jest dokument "Wyniki weryfikacji oferenta". Natomiast dokument pod nazwą protokół wstępny z kontroli nie jest dokumentem systemowym. Jest on sporządzany w trakcie przeprowadzanej weryfikacji u oferenta, na podstawie którego sporządzany jest przez zespół weryfikujący dokument - "Wyniki weryfikacji oferenta", a następnie przekazany jest on do oferenta. Protokół wstępny/"Wstępne wyniki weryfikacji oferenta" ułatwiają członkom komisji konkursowej wskazanie elementów utrudniających/uniemożliwiających właściwą ocenę zgodności złożonej oferty ze stanem faktycznym. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika jednak obowiązek przygotowania protokołu wstępnego z weryfikacji w siedzibie oferenta.

Z uwagi na znaczą ilość problematycznych elementów uniemożliwiających potwierdzenie zgodności danych w złożonej ofercie ze stanem faktycznym, które napotkali członkowie zespołu weryfikującego oferenta, dokument określony jako "Wstępne wyniki weryfikacji oferenta" wskazywał konieczne do dostarczenia dokumenty jako bezwzględnie wymagane do oceny oferty, a którymi oferent nie dysponował w czasie weryfikacji (potwierdzenia kwalifikacji, zatrudnienia/gotowości realizacji świadczeń przez wskazany personel, potwierdzenia udzielenia odpowiedzi ankietowych skutkujących przyznaniem dodatkowych punktów). Organ wskazał przy tym, że - zgodnie z wyjaśnieniami przewodniczącej komisji - w czasie weryfikacji zespół weryfikujący zgłosił wątpliwości co do pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które personel wchodziłby do sali operacyjnej.

Zdaniem organu treść sporządzonego w Systemie Informatycznym dokumentu "Wyniki weryfikacji oferenta", stanowiącego załącznik nr 25 "Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" (przesłanego do oferenta) jest zgodna ze stanem faktycznym zastanym przez zespół weryfikujący w dniu [...] grudnia 2017r.

Uwzględniając skargę A. B. i P. B. na tę decyzję - Sąd I instancji zaprezentował regulację prawną ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 139 ust. 1 i ust. 3, art. 146, art. 140 ust. 1 i art. 147, art. 142 i art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 7 i pkt 2. Następnie stwierdził, że komisja konkursowa odrzuca ofertę gdy zawiera ona nieprawdziwe informacje, a wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu rozpoczyna fazę postepowania administracyjnego. Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nie administracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Zdaniem Sądu, w tej sprawie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozstrzygnięcia konkursu ofert organ naruszył przepisy postępowania, nie dokonał kontroli rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i nie ocenił, czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na interes prawny strony skarżącej. Rolą organu po wpłynięciu odwołania było zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki odrzucenia oferty przez komisję konkursową. Komisja uznała, że blok operacyjny nie spełnia wymagań rozporządzenia w sprawie wymagań pomieszczeń, szczególnie w części dotyczącej pomieszczenia przygotowawczego dla personelu wyposażonego w stanowisko chirurgicznego mycia rąk, przez które personel wchodzi do sali operacyjnej oraz układu pomieszczeń bloku operacyjnego umożliwiającego zachowanie zasady rozdziału personelu, pacjentów i materiału czystego od brudnego materiału zużytego, brudnych narzędzi, brudnej bielizny i odpadów pooperacyjnych, (cz. IX ust. 1 pkt 5 oraz cz. IX ust. 2).

W ocenie Sądu organ przede wszystkim przekroczył granice swobodnej oceny dowodów. Pomimo zastrzeżeń strony zawartych w odwołaniu oraz przedłożonych przez stronę dokumentów przyjął za komisją konkursową, że pomieszczenia, w których planowana jest realizacja świadczeń nie spełniają wymagań rozporządzenia w sprawie warunków pomieszczeń. Organ - uzasadniając swoje stanowisko - oparł się na wizytacji przeprowadzonej przez komisję dnia [...] grudnia 2017r. i dokumencie "Wstępne wyniki weryfikacji oferenta" pomimo tego, że w protokole tym wskazano okoliczności wymagające uzupełnienia w zakresie sprzętu, personelu czy ankiety, to brak jest jakichkolwiek uwag dotyczących niezgodności bloku operacyjnego oferenta z rozporządzeniem. Wnioski takie komisja postawiła dopiero w dacie [...] grudnia 2017r. w dokumencie "Wynik weryfikacji oferenta" i w tej samej dacie oferta skarżącej została odrzucona w całości. Sytuacja taka powinna budzić wątpliwości organu, jeżeli ustalenia wizytacji zawarte we "Wstępnych wynikach weryfikacji oferenta" były zupełnie inne niż wyniki końcowe zaprezentowane przez komisję w "Wynikach weryfikacji oferenta", przesłanych stronie.

W ocenie Sądu istotne jest to, aby protokół sporządzony w systemie informatycznym, w którym stwierdzono nieprawidłowości, był zgodny z protokołem sporządzonym na miejscu w momencie wizytacji.

Sąd nie zaakceptował stanowiska organu NFZ, który z jednej strony deprecjonuje znaczenie protokołu wstępnego sporządzonego na miejscu, z drugiej zaś w protokole z weryfikacji przyjmuje dane w nim zawarte (jak się okazuje wybiórczo) uznając ten dokument za pełnoprawny dowód w sprawie.

W tej sprawie protokoły te, w zakresie w jakim odnoszą się do niespełnienia warunków rozporządzenia przez blok operacyjny strony są - jak wywodził Sąd I instancji - całkowicie sprzeczne. Nie wynika z nich też, na jakiej podstawie stwierdzono nieprawidłowości i na czym one faktycznie polegają. Organ powołał przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymogów pomieszczeń, ale nie wyjaśnił, na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości. Obowiązkiem organ było odniesienie się do wszystkich dowodów w sprawie a nie powoływanie się jedynie na dokonaną wizytację, w której nie stwierdzono nieprawidłowości w tym zakresie. Organ rozstrzygając sprawę dysponował szerokim materiałem dowodowym, powinien był zatem przeanalizować postanowienie stacji sanitarno-epidemiologicznej z dnia [...] lipca 2006r. oraz projekt wykonawczy, a w razie potrzeby, gdyby miał wątpliwości udać się na oględziny i ocenić, czy rzeczywiście blok operacyjny nie spełnia wymogów rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ dodatkowo uwzględni przedłożone na etapie skargi zdjęcia i opinię rzeczoznawcy i ustali ostatecznie, czy organ miał podstawy do odrzucenia oferty z przyczyny, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła również okoliczność, że przedłożone przez stronę dokumenty potwierdzały spełnienie przez blok operacyjny warunków rozporządzenia w sprawie warunków pomieszczeń przed i po wizytacji przeprowadzonej [...] grudnia 2017r., lecz nie spełniały tego warunku w dniu weryfikacji. Kolejna wątpliwość to taka, czy w czasie wizytacji informowano przedstawiciela oferenta o braku spełnienia przez blok operacyjny warunków tego rozporządzenia i jednocześnie nie wskazano tego w protokole podpisanym przez osobę reprezentującą oferenta. I czy faktycznie nie spełniały skoro w protokole wstępnym z tego dnia, podpisanym przez przedstawiciela oferenta, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o nieprawidłowościach bloku operacyjnego. Brak jest również dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej stanowisko organu zawarte w ostatecznym dokumencie weryfikacji oferenta.

Sąd I instancji stwierdził, że uzasadnienie w kwestii personelu nie poddaje się z kolei ocenie Sądu. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje. Odnosząc się do wykładni literalnej art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy stwierdził, że wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się ustawodawca w tym przepisie, jednakże przyjąć należy, iż przez podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Sąd przyjął, iż "nieprawdziwość" musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania, w tym takich, które mogą świadczyć o nieprawidłowym w przyszłości wykonaniu umowy.

W opinii Sądu I instancji organ, odrzucając ofertę, nie dokonał oceny stwierdzonych naruszeń i nie wskazał, jaki wpływ miały one na wynik postępowania. Nie przywołał jakiegokolwiek przepisu czy to zarządzenia czy też rozporządzenia, którego naruszenia dopuściła się strona. Nie wskazał, jakich wymagań i jakich przepisów strona nie wypełniła. Jakie w istocie ustalenia, jak np. brak personelu czy nieprawidłowe kwalifikacje personelu, były podstawą odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu nie jest wyjaśniona kwestia, jaka była waga tego naruszenia przez stronę dla wyniku postępowania. Jaki wpływ miała na ocenę oferty. Podkreślił, że przy odrzuceniu oferty to na organie spoczywa ciężar udowodnienia tego naruszenia i wskazania jego wpływu na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, zaskarżając ten wyrok w całości.

Rozstrzygnięciu temu zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1. nieuwzględnienie cywilnoprawnego charakteru postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w dziale VI (art. 132-161) ustawy o świadczeniach;

2. art. 152 oraz art. 153 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżącej doznał uszczerbku, w wyniku naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

3. art. 153 oraz art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie nieuwzględnienia protestu może być dodatkowo weryfikowane w trybie odwołania;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że uznanie, że organ nie wykazał nieprawidłowości w przedmiocie niespełniania przez blok operacyjny skarżącej wymagań opisanych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych wymagań pomieszczeń oraz stwierdzenie, iż w rozstrzyganej sprawie protokół wstępny oraz protokół końcowy z oględzin tegoż bloku są "całkowicie sprzeczne";

2. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podane przez skarżącą nieprawdziwe informacje nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. i P. B. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Skarga ta - oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. - ma usprawiedliwioną podstawę prawną, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że objęte zarzutami kasacyjnymi przepisy administracyjnego prawa materialnego i procesowego nie zostały powiązane z przepisami p.p.s.a., normującymi działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej nie został powołany zwłaszcza stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Niewątpliwie stanowi to wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która jednak w okolicznościach tej sprawy nie wpływa na możliwość merytorycznego rozpoznania zarzutów, bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika w sposób niewątpliwy, że są one adresowane do Sądu I instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania zaskarżonego wyroku i podlega rozpoznaniu.

Zarzuty kasacyjne błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach, a także przepisów działu VI ustawy o świadczeniach, nawet ze wskazaniem na zakres przepisów od art. 132 do art. 161, nie są zasadne.

Oceniając te zarzuty - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podstawę zaskarżonego wyroku stanowił wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była przede wszystkim okoliczność przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów na okoliczność spełnienia przez blok operacyjny wymogów prawa, nie dokonania przez organ oceny stwierdzonych przez oferenta naruszeń, a stanowiących podstawę odrzucenia oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, i nie wykazania przez organ wpływu tych naruszeń na wynik postępowania, jak również nie wskazania naruszonych przez stronę przepisów prawa. Jak argumentował Sąd I instancji organ nie dokonał również kontroli rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w zakresie personelu i nie ocenił, czy w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na interes prawny strony skarżącej. Sąd I instancji stwierdził, że uchybienia organu uniemożliwiły przeprowadzenie legalności zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanki odrzucenia oferty, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach nie poddaje się ocenie Sądu I instancji. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia znalazły wyraz w sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceniach dla ponownego postępowania. Przytaczając przepisy prawa materialnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, ze konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej, a "w postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy", po czym zidentyfikował pojęcie istotnego dla drugiej fazy tego postępowania "uszczerbku interesu prawnego". Zarzucając Sądowi I instancji błędna wykładnie i zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach - skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje jednakże ani tego, że postępowanie w sprawie zawierania umów składa się z dwu faz, ani sposobu rozumienia pojęcia "uszczerbku interesu prawnego". Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza natomiast do wykazania dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni prawa materialnego poprzez wadliwe określenie zakresu postępowania dowodowego i wyjaśniającego wobec cywilnego charakteru pierwszej fazy postępowania w sprawie zawarcia umów, a w efekcie sformułowanie pod kierunkiem organu wadliwych zaleceń co do zakresu koniecznego do przeprowadzenia postępowania na okoliczność odrzucenia oferty. Skarżący kasacyjnie nie zarzuca też błędnej wykładni art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten normuje zakres postępowania dowodowego w sprawie konkursu ofert. Ogranicza się do oceny prawidłowości okoliczności faktycznych niespełnienia przez ofertę wymogów, skutkujące jej odrzuceniem. Powyższe prowadzi do uzasadnionego wniosku, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały bezpośrednio skierowane przeciwko podstawie zaskarżonego wyroku, gdyż te nie stanowiły podstawy uwzględnienia skargi, ani w zakresie błędnej ich wykładni, ani też niewłaściwego ich zastosowania. W sprawie Sąd I instancji nie mógł zatem dopuścić się naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej.

Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepisy art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach zawierają mniejsze jednostki redakcyjne, które wbrew wymogom ustawowym nie zostały wskazane w petitum skargi kasacyjnej. Oceny tej nie zmienia fakt przytoczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treści art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 i ust. 3 ustawy o świadczeniach, gdyż nie wypełnia to przesłanki podania błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania przepisu prawa. Za wadliwe uznać też należy skonstruowanie zarzutu kasacyjnego poprzez zarzucenie naruszenia przepisów działu VI ustawy o świadczeniach, nawet ze wskazaniem na zakres przepisów od art. 132 do art. 161. Nie jest to bowiem wskazanie konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu prawa z podaniem jego ewentualnym jednostek redakcyjnych, jak i wskazanie postaci naruszenia przepisów prawa. Na tej podstawie nie jest więc możliwe odkodowanie intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Tym bardziej nie jest możliwe ustalenia, które z tych przepisów Sąd I instancji naruszył poprzez błędną ich wykładnię, a które przez ich niewłaściwe zastosowanie, czy też może w obu tych podstawach prawnych. Zresztą trudno byłoby sformułować takie zarzuty, skoro Sąd I instancji nie stosował tych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie formułował też tezy odmiennej niż wynika to z analizy przepisów działu VI ustawy o świadczeniach, a mianowicie, że postępowanie przed komisją konkursową w sprawie zawierania umów nie ma charakteru cywilnoprawnego. Tą kwestią Sąd I instancji w ogóle nie zajmował się, skoncentrował się bowiem na prawidłowym zastosowaniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mających zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, wszczynanym w efekcie złożenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu. Odrębną natomiast kwestią, pominiętą w zarzutach kasacyjnych, jest to, czy stanowisko zaskarżonego wyroku w tym zakresie jest prawidłowe.

Nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku również zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący oferent w ofercie podał nieprawdziwe informacje w zakresie przesłanki określonej w art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tj. informacje w zakresie potencjału kadrowego.

Skarga kasacyjna w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczna. W treści zarzutu kasacyjnego organ zarzuca Sądowi I instancji, że ten wadliwie ocenił podanie przez oferenta nieprawdziwych danych co do personelu, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdza, że zamawiający w ramach konkursu ofert może formułować wobec potencjalnych kontrahentów określone oczekiwania nawet gdy nie wynikają one z jakiegokolwiek przepisu. Jeśli zatem uznać, że organ zarzuca naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób wskazany w petitum skargi kasacyjnej, to stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji - wbrew treści zarzutu kasacyjnego - nie oceniał prawidłowości oferty w zakresie personelu. W uzasadnieniu poddanego kontroli instancyjnej wyroku Sąd I instancji wprost bowiem stwierdził, że organ nie dokonał oceny stwierdzonych naruszeń i nie wskazał, jaki wpływ miały one na wynik postępowania, nie przytoczył jakiegokolwiek przepisu czy to zarządzenia czy też rozporządzenia, którego naruszenia dopuściła się strona, a następnie Sąd wyjaśnił, że naruszenia te uniemożliwiają przeprowadzenie legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć analizowanych przepisów w sposób sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Przyjmując natomiast, że naruszenia sformułowanych w treści zarzutu przepisów organ upatruje w bezzasadnym zarzuceniu organowi niewskazania naruszonych przez oferenta przepisów prawa - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że fakt normowania wymagań konkursowych poza przepisami prawa powszechnego nie zwalnia organu z obowiązku powołania w swoim rozstrzygnięciu norm wynikających z tych aktów, a które narusza złożona oferta, a następnie wyjaśniania naruszenia tych norm. Dodać trzeba, że skarżący kasacyjnie organ ogranicza się wyłącznie do kwestionowania stanowiska Sądu, że nie wskazał on w zaskarżonej decyzji tych norm. Okoliczność ta wobec związania granicami skargi kasacyjnej wyklucza ocenę przez Sąd kasacyjny, czy takie normy faktycznie zostały przez organ pominięte w zaskarżonym akcie i czy można stwierdzić wpływ ich naruszenia na wynik sprawy.

Natomiast zarzut kasacyjny naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - w zakresie dokonania przez organ wadliwej oceny dowodów sprawy i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów oraz niewskazania i niewyjaśnienia stwierdzonych przez ofertę naruszeń w obszarze bloku operacyjnego - jest uzasadniony.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji ustalenia organów w zakresie spełnienia wymogów przez blok operacyjny nie pozostają w rażącej sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a organ wykazał w sposób niebudzący wątpliwości niespełnienie warunków przez blok operacyjny. Nie jest też prawidłowe zalecenie Sądu I instancji, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ powinien dodatkowo uwzględnić przedłożone na etapie skargi zdjęcia i opinie rzeczoznawcy i ustalić ostatecznie, czy istniały podstawy do odrzucenia oferty z przyczyny określonej w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach.

Rozpoznając tę sprawę uwadze Sądu I instancji uszło to, iż okoliczności faktyczne i zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego określa norma materialnoprawna, w tej sprawie ustawa o świadczeniach. Prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje zatem w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (tak np. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014r., II GSK 798/13). Wobec tego ocena prawidłowości sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zastrzeżeń co do zakresu przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie spełnienia wymagań przez blok operacyjny wymaga analizy przepisów ustawy o świadczeniach. Pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - relacjonując niektóre przepisy ustawy o świadczeniach - Sąd I instancji zasadnie wskazał, że postępowanie w sprawie zawarcia umów obejmuje dwie fazy, to jednak w sposób niewłaściwy ocenił konsekwencje prawne wiążące się z rozróżnieniem tych faz. Ustawodawca, określając odrębnie reguły postępowania dla każdej z tych faz, postanowił, że o ile część postępowania prowadzona przez komisję konkursową, obejmująca okres od dnia otwarcia ofert po rozstrzygnięcie konkursu, ma charakter cywilnoprawny i cechuje się stosowaniem narzędzi cywilnoprawnych, o tyle część postępowania prowadzona przez organ NFZ w wyniku złożenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu aż do jego zakończenia ma charakter administracyjnoprawny.

W tej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu jest zasadność odrzucenia oferty z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków w zakresie bloku operacyjnego.

Odrzucenie oferty, następujące - co oczywiste w świetle art. 153 i art. 149 ustawy o świadczeniach - w pierwszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zdrowotnych, tj. w fazie prowadzonej przez komisję konkursową przy wykorzystaniu instrumentów o charakterze cywilnoprawnym.

Regulacja działu VI ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że oferta ma spełniać wymogi na dzień jej złożenia, jak i przez cały czas trwania postępowania, a następnie realizacji ewentualnej przyszłej umowy, tj. musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym (tak też wyrok NSA z dnia 19 maja 2017r., II GSK 2295/15, Lex nr 2338691). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, jako postępowanie swoiste, podlega szczególnego rodzaju regulacji, która zawarta została w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. (...) postępowanie to, znane tej tylko ustawie, charakteryzuje się wysokim stopniem jego sformalizowania oraz szczególnego rodzaju obligatoryjnymi wymaganiami dotyczącymi trybu przeprowadzenia tego postępowania, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu, w którym postępowanie to jest prowadzone. Jego realizacji towarzyszyć musi, a potwierdza to analiza przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, szczególnego rodzaju metodyka działania organów NFZ, która w zakresie przyznanych im przepisami prawa uprawnień, obejmuje również prawo kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że (...) gdy chodzi o przestrzeń czasu którego dotyczy składane przez niego (oferenta - dopisek NSA) zapewnienie o spełnianiu wszelkich warunków, jednoznacznie wynika, że musi być ono zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tak określonej przestrzeni czasowej, a co za tym idzie również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwarcia umowy o świadczenia opieki zdrowotnej, co z kolei prowadzi do wniosku, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Konsekwencją powyższego, jest wniosek, że spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Powyższe, znajduje swoje potwierdzenie również w treści art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustanawiającego zakaz dokonywania zmian warunków w umowie, które podlegały ocenie w trakcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. (...) Przyjęcie tezy przeciwnej, w świetle powyżej przedstawionych argumentów byłoby, ponad wszelką wątpliwość, sprzeczne z wolą prawodawcy redukując, wręcz niwecząc, wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 816/14).

Wobec tego zasadnie argumentuje skarżący kasacyjnie organ, że wymagania, jakie winny spełniać pomieszczenia (bloku operacyjnego) oferentów, muszą zostać zrealizowane na dzień przeprowadzenia wizytacji. W konsekwencji to ustalenia komisji konkursowej na ten dzień mają kluczowe znaczenia dla oceny spełnienia przez ofertę, w tej sprawie przez pomieszczenia bloku operacyjnego, wymogów prawem określonych. A zatem nie są usprawiedliwione wątpliwości Sądu I instancji w zakresie spełnienia przez blok operacyjny wymogów rozporządzenia w sprawie wymogów pomieszczeń, jak i zalecana organowi konieczność uwzględnienia dowodów złożonych przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie komisja konkursowa, a następnie Dyrektor, zasadnie oparł się na dowodach zgromadzonych w toku wizytacji pomieszczeń bloku operacyjnego. Co oczywiste komisja konkursowa - podejmując rozstrzygnięcie konkursu ofert - nie mogła uwzględnić dokumentów złożonych w toku postępowania sądowego, a tym bardziej wygenerowanych po dacie wizytacji i rozstrzygnięciu konkursu ofert. Wprawdzie dokument zatytułowany "Wstępne wyniki weryfikacji oferenta" nie zawiera wiążących ustaleń w zakresie spełnienia warunków przez blok operacyjny, jak i sugerowanej w uzasadnieniu wyroku dokumentacji zdjęciowej. Niemniej jednak Sąd I instancji, jak i oferent nie dostrzega tego, że w dokumencie tym - odmiennie niż przy innych kontrolowanych warunkach - nie zaznaczono (poprzez postawienie krzyżyka w kwadracie spełnia/nie spełnia) również, że blok ten spełnia warunki sanitarno-epidemiologiczne. Tym samym komisja wyraziła swoje wątpliwości w zakresie analizowanego warunku. Zamieszczono natomiast uwagę o okazaniu postanowienia Państwowej Inspekcji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]. Nie jest też obligatoryjnym załącznikiem tego protokołu dokumentacja zdjęciowa, choć w spornych sytuacjach może być ona niezwykle pomocą i z tego względu można by zalecać jej sporządzanie jako załącznika. W tych okolicznościach nie pozbawione racji są oparte na znaczeniu językowym pojęcia "wstępny" argumenty skarżącego kasacyjnie organu, że dokument ten zawiera wyłącznie wstępne wyniki oceny spełnienia przez ofertę wymogów, zaś ostateczne wyniki zawiera "Wynik weryfikacji ostatecznej", doręczany oferentowi. Z tego ostatniego dokumentu wynika wprost, że blok operacyjny nie spełnia wymagań rozporządzenia wykonawczego. Nie sposób zatem podzielić zapatrywania zaskarżonego wyroku, że oba te dokumenty pozostają są ze sobą całkowicie sprzeczne. W oparciu o ten materiał dowodowy, jak i treść samej oferty, komisja, a następnie Dyrektor oceniały spełnienie przez ofertę wymogów koniecznych, tj. czy oferta nie podlegała odrzuceniu. To zaś czyni niezrozumiałym twierdzenia Sądu I instancji, że z dowodów tej sprawy, tj. tych na których oparła się komisja i organ, a które dostarczyła też strona skarżąca, nie wynika na jakiej podstawie stwierdzono nieprawidłowości i na czym one faktycznie polegają. Kwestionując ten zakres postępowania dowodowego - Sąd I instancji nie dostrzegł, że na tym etapie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a w proteście od zawiadomienia o odrzuceniu oferty oferent sformułował wyłącznie polemiczne argumenty ze stanowiskiem komisji konkursowej, odwołując się do zapisów rozporządzenia wykonawczego, tj. części IX ust. 2, ust. 4 i ust. 5, oraz powołując się na dokonany przez Państwową Inspekcję Sanitarno-Epidemiologiczną (postanowienie z 2006r.) odbiór bloku operacyjnego, a w odwołaniu dodatkowo na projekt wykonawcy robót remontowych z 2016r. Co istotne z uzasadnienia protestu i odwołania wynika wprost, że oferent próbuje kwestionować wymagane, a określone w rozporządzeniu, warunki bloku operacyjnego, a w efekcie i ocenę komisji w tym zakresie, gdyż powołuje się na zapis części IX ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia wykonawczego i sugeruje wynikającą z nich liberalizację ostrych warunków przewidzianych dla bloku operacyjnego. Tym samym więc - wbrew późniejszym argumentom, w tym zawartym w skardze - pośrednio potwierdził brak spełnienia zarzucanego mu przez komisję, a oczekiwanego w tym konkretnym konkursie, warunku. Wobec tego nie budzi najmniejszej wątpliwości, że jedynymi dowodami, za pomocą których oferent zamierzał wykazać w postępowaniu przed komisją konkursową spełnienie przez blok operacyjny wymogów było wspomniane postanowienie PISE i projekt wykonawczy. Nie przedstawił jednakże (w proteście) - co zasadnie eksponuje organ w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji - żadnych innych dowodów spełnienia przez blok operacyjny warunków rozporządzenia. Okazane w trakcie wizytacji bloku operacyjnego postanowienie Państwowej Inspekcji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia [...] lipca 2006r., jak również projekt wykonawcy robót remontowych z 2016r. nie mogą stanowić - jak słusznie przyjęła komisja i organ - dowodu spełnienia przez blok operacyjny wymogów rozporządzenia w sprawie warunków pomieszczeń. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, że na dzień wizytacji, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2017r., stan faktyczny bloku operacyjnego w kontekście wymagań określonych tym rozporządzeniem odpowiada stanowi wynikającemu z tych dokumentów. Umknęło też uwadze Sądu I instancji, że od czasu wydania przez PISE postanowienia upłynął znaczny czas, co w wobec projektowanego poddania bloku operacyjnego remontowi, dezaktualizuje to postanowienie. Dodać trzeba, że warunki dla boku operacyjnego w tym konkursie określało rozporządzenie wydane w 2012r., a więc wydane znaczny czas po wydaniu wskazanego postanowienia. Oferent nie argumentował, że warunki te od 2006r. nie uległy zmianie w związku z wejściem w życie tego rozporządzenia. Z tego też względu nie sposób uznać argumentu oferenta opartego na tym postanowieniu. Z kolei projekt wykonawczy, załączony dopiero do odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, stanowi wyłącznie pewne założenie robót budowlanych, które co wynika z istoty (natury) projektu, mają być w bliższej bądź dalszej perspektywie czasowej wykonane. Posiadanie projektu wykonawczego pomieszczeń bloku operacyjnego nie jest więc tożsame ani z jego faktycznym wykonaniem na dany moment (moment wizytacji), ani też zgodnie z jego zapisami. Skarżący oferent nie przedłożył - co zauważył organ - dowodu odbioru robót budowlanych pomieszczeń bloku operacyjnego sporządzonego przez właściwy organ administracji budowlanej, czy też dopuszczenia bloku do użytkowania po wykonanym remoncie tak przez administrację budowlaną jak i sanitarną na dzień złożenia oferty. Logiczne jest również spostrzeżenie organu, że trudno zakładać niespełnienie przez projekt wykonawczy warunków formalnych. Każdy projekt aby został zatwierdzony przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej musi spełniać wszystkie prawem określone przepisy prawa. Stąd prawidłowo sporządzony projekt nie dowodzi jeszcze spełnienia spornego w sprawie warunku przez ofertę, nie jest wystraczający aby można było uznać spełnienie warunków, zwłaszcza, gdy stan faktyczny stwierdzony w trakcie wizytacji temu przeczy. Nie można też wykluczyć, że po dacie wizytacji w pomieszczeniach bloku zostały wykonane koniczne roboty, tak aby spełniały one wymogi prawa. Nie ma więc podstaw aby zgodnie z zasadami logiki przyjmować, że przed i po dacie wizytacji blok operacyjny spełniał warunku a w dniu wizytacji jak twierdzi komisja ich nie spełniał. Nie dowodzą tego również - wbrew odmiennemu stanowisku zaskarżonego wyroku - dokumenty złożone przez oferenta po rozstrzygnięciu konkursu, tj. w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym załączona ekspertyza, gdyż wymagania oferta winna spełniać - jak już dowiedziono - na dzień przeprowadzania wizytacji, co oznacza, że to na ten dzień oferent obligowany był przedstawić dowody tę okoliczność potwierdzające.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz rozpoznanie skargi. Uznając tę skargę za pobawioną podstaw prawnych na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić.

Poczynione przez organ prawidłowe ustalenia faktyczne pozwalają na wniosek, iż skarżący oferent nie wykazał, iż w wyniku naruszenia przez komisję konkursową, a następnie Dyrektora, jego interes prawny doznał uszczerbku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał w sposób niewątpliwy, iż na dzień wizytacji oferent nie spełniał warunku w zakresie bloku operacyjnego, co czyni zaskarżony wyrok wadliwym. W istocie oferent na etapie postępowania przed organami nie wykazał właściwej aktywności dowodowej, a przecież jako profesjonalny podmiot świadczący usługi opieki zdrowotnej powinien wykazać się większym standardem dbałości o własne sprawy, tym bardziej że warunki udziału w konkursie, jak i dokumentacja konkursowa były mu doskonale znane. Nie są to jednak jedyne wady złożonej oferty, skutkujące jej odrzuceniem. Wbrew bowiem twierdzeniom oferenta nie wykazał on także spełnienia warunku oferty w zakresie potencjału kadrowego. Szczegółowy wykaz naruszeń w tym zakresie zawiera pkt 3 "Wstępne wyniki weryfikacji oferenta", natomiast w opisie do tych naruszeń odnotowano, że "oferent zobowiązał się do przedstawienia świadczeń personelu o wykonywaniu pracy w wymiarze wskazanym w ofercie, do [...] grudnia 2017r. do godz. 14:00". W pkt 5 tego dokumentu zaś odnotowano, że " Odpowiedzi ankietowe. Oferent zobowiązał się do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej udzielenie pozytywnych odpowiedzi na pytania ankietowe, 1.2.3.2, 1.2.3.3., 1.2.3.4., 1.2.3.14. 1.2.3.15". Dokument ten zawiera podpis oferenta A. B. - właściciela wraz z pieczątką firmową oraz członków komisji wizytującej. Zakres stwierdzonych w trakcie wizytacji wadliwości był zatem znany oferentowi. Dodać trzeba, że w trakcie wizytacji dla wykazania spełnienia tego warunku oferent przedstawił wyłącznie oświadczenia pracowników, zweryfikowane negatywnie przez osoby wizytujące, gdyż nie zawierały one informacji na okoliczność wyrażenia zgody na deklarowany w ofercie czas pracy. W uzupełnieniu dokumentacji konkursowej oferent przedstawił komisji konkursowej oświadczenia pracowników potwierdzające gotowość podjęcia zatrudnienia we wskazanym w ofercie wymiarze, jednakże nie mogły one skutkować spełnieniem warunku, gdyż oświadczenia te zawierały nieczytelne, i przez to nieidentyfikowalne, podpisy; a jedno z tych oświadczeń nie zawierało w ogóle podpisu. Również złożona promesa zawarcia umowy o współpracę nie potwierdza spełnienia warunków konkursu, bowiem została ona zawarta po dniu złożenia oferty, a oferent nie przedłożył innego dokumentu potwierdzającego spełnienie tego warunku. Oznacza to, iż w dacie składania oferty nie było podstaw do udzielenia pozytywnych odpowiedzi na wskazane pytania ankietowe, zawarte w części VIII formularza ofertowego. Również po upływie terminu składania ofert oferent nie przedłożył dokumentów spełnienia spornego warunku. Tymczasem stosownie do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 5 ust. 1 i § 18 ust. 4 rozporządzenia w sprawie kryteriów wyboru, ofert oferent, który deklaruje spełnienie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba, że rozporządzenie stanowi inaczej; po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).