Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2157/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. i B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1015/17 w sprawie ze skargi J. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1015/17, oddalił skargę J. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawny.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Burmistrz P. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina P., dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku pełniącego funkcję budynku rekreacji indywidualnej na rzecz J. i B. T.. Organ zauważył, że dla terenu objętego inwestycją aktualnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a ten poprzednio obowiązujący do końca 2003 r. tj. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 1994 r. wskazywał, że teren planowanej inwestycji położony był na obszarze oznaczonym symbolem RP - stanowiącym teren upraw polowych. Według obowiązującego dla Gminy P. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. teren inwestycyjny położony jest na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Organ przystąpił do zbadania spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalił, że przedmiotowa działka położona jest poza skupioną zabudową wsi K., obręb S., a w jej sąsiedztwie nie istnieje legalna zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Położenie działki w obszarze całkowicie niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów rolnych i leśnych, wskazuje na konieczność dostosowania sposobu zagospodarowania tego terenu do istniejących warunków i nie daje podstaw do oceny kontynuacji funkcji w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie został zatem spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ zauważył ponadto, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, na którym obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior Piskich (Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 179, poz. 2636), które w § 4 ust. 1 pkt 8 na obszarze tym wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowy budynek zlokalizowany został w odległości około 70 m od linii brzegu jeziora K., a w związku z tym warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uznaje się za spełniony po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Wyjaśniono, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie został uzgodniony ze Starostą P., z Marszałkiem Województwa W. i z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w trybie art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. gdyż konieczność uzgadniania decyzji istnieje jedynie wówczas jeżeli przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. zostały spełnione. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono zaś, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykładnię, że warunek określony w tym przepisie zostaje spełniony tylko wtedy gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem postawionym legalnie w sytuacji kiedy wykładnia językowa tego przepisu pozwala na odmienne stanowisko. Naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.) upatrywali w przyjęciu granicy obszaru analizowanego jako trzykrotności frontu działki oraz w błędnym uznaniu, że rozszerzenie granic analizowanego obszaru nie spowodowałoby ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Zarzucili niedostateczne ustalenie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. Podnieśli, że organ wyszedł poza zakres postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy a nie rozstrzygać kwestie dotyczące zgodności istniejących zabudowań z przepisami Prawa budowlanego, co doprowadziło do stwierdzenia, że w sąsiedztwie działki nie istnieją zabudowania powstałe legalnie, podczas gdy z pisma Starostwa Powiatowego w P. wynika, że organ ten nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę na sąsiednich działkach. Ich zdaniem naruszono też art. 7a K.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do celu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jakim jest zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez ocenę wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym (badanie dobrego sąsiedztwa), Kolegium wskazało, że obszar analizowany w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został prawidłowo wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wyznaczenie większego obszaru wokół inwestycji jest możliwe jeśli obszar ten będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ nie może jednak zwiększać obszaru analizowanego jedynie w celu dotarcia do zabudowanej działki. Kolegium stwierdziło, że organ racjonalnie uzasadnił z jakich względów niecelowe jest zwiększenie granic obszaru analizowanego, wskazując że od strony północnej poza wyznaczonym obszarem analizowanym znajduje się dalsza część jeziora K., natomiast na zachód od tego obszaru - tereny użytkowane rolniczo, na południe i wschód od obszaru analizowanego rozciąga się kompleks działek rolnych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem i zabudowanych samowolnie, a na południe za drogą powiatową znajduje się duży kompleks leśny. Jedynie na działce nr [...] znajduje się siedlisko rolnicze (odległość od obszaru analizowanego - około 550 m, natomiast od terenu inwestycji - 655 m), ale siedlisko to pełni inną funkcję niż budynek rekreacji indywidualnej. W tej sytuacji zasadnie organ pierwszej instancji uznał, iż zwiększenie granic obszaru analizowanego nie wpłynie na wyniki analizy. Kolegium stwierdziło, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki o statusie działek rolnych, wykorzystywane w celach rekreacyjnych, ale budynki, które znajdują się na tych działkach, zostały posadowione w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika bowiem z pisma Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 2017 r. w obszarze analizowanym nie były wydawane pozwolenia na budowę oraz nie przyjęto zgłoszeń budowy budynków rekreacji indywidualnej. Podniesiono, że działka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być już zabudowana i to w określony przez normę prawną sposób; zabudowa działki jest równoznaczna z usytuowaniem na niej obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Skoro zabudowa na powyższych działkach została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej to nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że nie doszło do naruszenia art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz doprowadzenia do utraty zaufania obywateli do organów Państwa, gdyż odwołujący realizują swój interes faktyczny, który jest sprzeczny z obowiązującymi normami prawnymi. Strona miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu.

Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację i dodatkowo wskazując na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. twierdząc, że istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 12 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała swoje stanowisko. Dołączając kopię decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wskazała, że planowana jest budowa infrastruktury technicznej m.in. na działce skarżących, co potwierdza plany gminy w zakresie rozbudowy infrastruktury, a także zmiany w Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 1015/17, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Sąd przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wskazanych w tym przepisie oraz jakie łącznie wymogi musi spełnić planowana inwestycja by wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wskazał na czym polega zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz, że na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd wyjaśnił, że przepis ten określa jedynie minimalne wielkości - w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Sąd zaznaczył, że skoro obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, to należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011r. (sygn. II OSK 172/11, dostępny w Internecie) wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa.

Sąd zauważył, że w sprawie obszar analizowany wyznaczony został wprawdzie w minimalnych granicach określonych przez powołany wyżej przepis, ale ze sporządzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, z jakich względów niecelowe było rozszerzenie tego obszaru. Wskazano bowiem, że poza terenem analizowanym znalazła się część kompleksu działek rolnych wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem i zabudowanych samowolnie, a także duży kompleks leśny oraz jezioro. Natomiast najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 550 m od obszaru analizowanego oraz około 655 m od terenu inwestycji i jest to siedlisko rolnicze, które – jak słusznie wskazał organ – pełni inną funkcję niż budynek letniskowy. W związku z tym – w ocenie Sądu – wyznaczając analizowany obszar w niniejszej sprawie organ administracji nie naruszył powołanych przepisów. Sąd odnośnie do stanowiska skarżących, że organ winien objąć analizą jeszcze inne działki, uznał, że prowadziłoby to do dowolnego poszerzania granic obszaru analizowanego w celu znalezienia działki pozwalającej na uznanie, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis powołanych przepisów. Skoro w analizowanym obszarze brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, Sąd stwierdził, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto Sąd podzielił całkowicie stanowisko organów, że warunek istnienia zabudowy dotyczy wyłącznie zabudowy legalnej. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 1/11, z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 184/11, z dnia 6 października 2010r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne w CBOSA) oraz w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Wydanie 6, Wydawnictwo C.H.BECK, str. 514 i 515) i w ocenie Sądu nie budziło wątpliwości. W związku z tym brak było podstaw do zastosowania art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie mogą uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem - stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. - celem regulacji przewidzianej w art. 61 tej u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego, to budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie. Wprowadzona bowiem konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, a także akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. Zatem organ orzekający o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać jedynie legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, bądź też dokonano zgłoszenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, bądź też obiekty co do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organ ustalił, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa typu letniskowego wzniesiona jest nielegalnie, gdyż nie został zachowany tryb określony przepisami Prawa budowlanego. Zatem fakt, że w dacie wydania decyzji nie wszystkie obiekty zostały objęte postępowaniem dotyczącym samowoli budowlanej lub też że jeszcze nie orzeczono w stosunku do nich nakazu rozbiórki nie może uzasadniać uwzględnienia ich w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jako wzniesionych legalnie.

Sąd uznał, że bez znaczenia jest okoliczność podnoszona przez skarżących, że skoro organ dokonał podziału działek o charakterze rolnym na działki o takiej powierzchni, która uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej, a także ze względu na ich liczbę (ponad 100), organ powinien dostosować przeznaczenie analizowanego terenu do potrzeb i możliwości ich właścicieli. Brak jest bowiem przepisu prawa, który obligowałby organ gminy do podjęcia takich działań. Podobnie Sąd ocenił okoliczność, że gmina ma zamiar podjąć czynności celem uchwalenia planu miejscowego. Sąd uznał, że dopóki nie zostanie podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, co należałoby uwzględnić z uwagi na treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p., to okoliczność ta także nie ma wpływu na postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, żadnego znaczenia nie mają także ewentualne prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nawet jego uchwalenie nie wiąże organu orzekającego o warunkach zabudowy. Takim aktem jest wyłącznie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego obszaru nie został jeszcze uchwalony.

Natomiast w kwestii ewentualnego naruszenia prawa własności Sąd wyjaśnił, że z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona, przy czym ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Odnośnie do sposobu zagospodarowania nieruchomości właściciel jest ograniczony w zakresie, w jakim określa to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zatem móc legalnie zagospodarować swoją nieruchomość w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel musi spełnić określone w powołanej ustawie przesłanki niezbędne dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że skarżona decyzja nie naruszała prawa i stosownie do art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Skargą kasacyjną J. T. i B. T. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U, z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunek określony w powołanym przepisie jest spełniony tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana budynkiem postawionym wyłącznie legalnie, podczas gdy wykładnia językowa analizowanego przepisu pozwala na przyjęcie odmiennego stanowiska;

b) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że granica obszaru analizowanego powinna ograniczać się do trzykrotności frontu działki oraz błędne uznanie, że rozszerzenie granic analizowanego obszaru nie spowodowałoby ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...];

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisów prawa administracyjnego, co doprowadziło do oddalenia skargi i istotnie wpłynęło na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie za udowodniony stan faktyczny przedstawiony przez organ, podczas gdy nie udowodnione zostało, że w sąsiedztwie działki skarżących wszystkie zabudowania stanowią tzw. "samowolę", które to uchybienie skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i istotnie wpłynęło na wynik sprawy;

c) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację, która w ich ocenie uzasadnia postawione w niej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. T. i B. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do podejmowania działań, które ów ład pozwolą zapewnić. Służą temu zadaniu uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się oceny czy planowana nowa zabudowa nie będzie sprzeczna z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania będącym wyrazem prowadzonej przez Gminę polityki przestrzennej. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odzwierciedlać politykę zagospodarowania to nie można dopuścić aby taka polityka była kształtowana przez zabudowę nielegalną. Nie można zatem przyjąć wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, że dopóki organy w postępowaniu nadzorczym opartym na przepisach Prawa budowlanego nie stwierdzą nielegalności zabudowy to taką zabudowę należy brać pod uwagę przy określaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Takie podejście stanowiłoby jawne zaprzeczenie zasady zachowania ładu przestrzennego na danym terenie i stanowiło naruszenie ratio legis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również definitywne stwierdzenie w postępowaniu nadzorczym o nielegalności zabudowy nie jest konieczne bowiem o braku zachowania ładu przestrzennego może świadczyć fakt, że przed wzniesieniem tych zabudowań inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy albo jednoznacznie takiej zabudowy nie przewidział plan miejscowy obowiązujący na tym terenie. Skoro organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy ustalił, że dla zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym organy budowlane nie wydawały pozwoleń na budowę ani nie odnotowano zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, to z tego wynika, że istniejąca zabudowa jest nielegalna i nie może stanowić ona odniesienia dla ustalenia wymogów dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zachowania ładu przestrzennego nie można osiągnąć gdy zabudowa, która ma stanowić wzorzec dla nowej inwestycji nie została oceniona przez właściwe organy właśnie w tym zakresie czego wprost wymaga art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a oraz art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem ani Sąd ani organy nie naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przyjmując, że ocenę zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w tym przepisie należy odnosić wyłącznie do legalnej zabudowy. Tylko bowiem taka zabudowa daje gwarancję, że odpowiada ona polityce przestrzennej realizowanej przez Gminę w postaci wydawanych decyzji o warunkach zabudowy lub przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego zasadne było przyjęcie przez Sąd i organy, że poszerzając obszar analizowany dla przedmiotowej inwestycji poza minimum (trzykrotność frontu działki) nie doprowadzi to do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa gdyż nie znajdzie się tam żadna zabudowa, bowiem ta występująca jest nielegalna. Jeżeli właściwy organ nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy a taka była wymagana bo nie obowiązuje na tym terenie plan miejscowy a ponadto organy budowlane nie wydawały żadnych rozstrzygnięć przewidzianych w ustawie Prawo budowlane skutkujących legalizacją zabudowy np. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych czy też decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego bądź pozwoleń na budowę i nie było zgłoszeń budowy budynków rekreacji, to wszczęcie lub prowadzenie postępowania legalizacyjnego nie ma znaczenia bowiem w takich okolicznościach ewentualna legalizacja takiej zabudowy zakończy się negatywnie. Dodatkowo organ Gminy nie prowadzi postępowania mającego na celu uchwalenie planu miejscowego na tym terenie, co mogłoby mieć wpływ na wynik ewentualnej legalizacji istniejącej zabudowy. Prace nad zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy nie mają znaczenia bowiem nie jest to akt prawa miejscowego, który przesądza o zmianie przeznaczenia terenu. Nie wiąże zatem organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy.

Pominięcie nielegalnej zabudowy przy ocenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa było uzasadnione. Tym samym słusznie przyjęto, że wobec braku jakiejkolwiek sąsiedniej zabudowy w obszarze analizowanym dotyczącym wnioskowanej inwestycji zasada dobrego sąsiedztwa nie mogła zostać zachowana.

Sąd I instancji nie naruszył § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi o konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Taki minimalny obszar został przyjęty w niniejszej sprawie. Okazało się, że na tak określonym obszarze nie występuje żadna zabudowa, do której można byłoby się odnieść, a po poszerzeniu obszaru poza minimum nie występuje tam legalna zabudowa, której cechy i funkcje mogłyby posłużyć do oceny spełnia zasady dobrego sąsiedztwa oraz pozostałych wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto znajduje się tam duży kompleks leśny i jezioro. W takim przypadku organ mając na uwadze spójność urbanistyczną poddawanego ocenie obszaru i w tym przypadku nie miał podstaw do uznania, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony.

Naruszenia ww. przepisu rozporządzenia nie stanowi fakt, że organy nie wyznaczały jeszcze większego obszaru, co powinno doprowadzić do uwzględnienia zabudowy na działce nr [...], gdzie znajduje się legalnie wzniesione siedlisko rolnicze. Zabudowa ta znajdowała się 550 m od przyjętego minimalnego obszaru analizowanego oraz 655m od terenu inwestycji. Zabudowa ta pełni funkcję zgoła odmienną niż budynek rekreacji indywidualnej, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu. Zatem i w tym przypadku nie możliwe byłoby stwierdzenie, że zabudowa tego rodzaju odpowiada wymogom zasady zachowania dobrego sąsiedztwa. W ocenie NSA, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie jest dopuszczalne dowolne poszerzanie granic obszaru analizowanego tak by można było uznać warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. za spełniony. Przyjęcie takiej wykładni sprzeciwia się realizacji celu zachowania ładu przestrzennego skoro analiza funkcji, parametrów i cech zagospodarowania terenu odnosiłaby się do jakiejkolwiek zabudowy w pobliżu inwestycji.

W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd. Zaskarżona decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej była uzasadniona bowiem analiza urbanistyczna wykazała brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Wobec wymogu łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkowało to odmową wydania wnioskowanej decyzji. Zatem Sąd nie mógł uznać, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa wydając zaskarżoną decyzję i oddalił skargę.

Brak jest podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że w obszarze analizowanym nie było sąsiednich działek z legalną zabudową, która pozwoliłaby na ocenę zachowania wymogu dobrego sąsiedztwa. O wadliwości stanu faktycznego nie przesądza bowiem brak ostatecznych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego odnośnie do legalności wszystkich budynków, które jak wnioskowany prezentują zabudowę rekreacyjną. Legalność tychże zabudowań organ prowadzący niniejsze postępowanie mógł ocenić mając informację, że Starosta P. nie wydawał pozwolenia na ich budowę i nie dokonywano zgłoszeń na ich budowę. Wszczęcie i zakończenie postępowań przez organ nadzoru budowlanego jeszcze bardziej uwiarygodniłoby fakt, że zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej czyli nielegalnie ale na potrzeby uznania tych zabudowań za nielegalne sama informacja o braku przewidzianych prawem rozstrzygnięć z zakresu Prawa budowlanego była wystarczająca. Wykazano bowiem, że istnieją uzasadnione wątpliwości, graniczące z pewnością odnośnie ich nielegalnego charakteru.

W ocenie NSA, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd dokonał prawidłowej i wystarczającej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sad podał podstawy prawne mające zastosowanie i wyjaśnił jak należy je rozumieć w kontekście ustalonego przez organy w sposób wiarygodny i prawidłowy stanu faktycznego. Okoliczność, że teren działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdzie obecnie znajduje się zabudowa rekreacyjna, jest gruntem rolnym nie ma znaczenia. Dla rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy należało ustalić jedynie czy istniejąca zabudowa odpowiada wymogom wskazanym w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Taka analiza została przeprowadzona i doprowadziła do uznania, że wymogi te nie są spełnione i wobec tego odmówiono wydania wnioskowanej decyzji.

Podział działek rolnych na działki o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, co jest niedopuszczalne z uwagi na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, chyba że przewiduje to plan miejscowy lub służy to regulacji granic lub powiększeniu działki sąsiedniej, nie odnosi się do wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy. Można formułować tezę jak czynią to skarżący, że działki te straciły dotychczasowy charakter i dopuszczalna jest tam zabudowa rekreacyjna, jednak to nie może skutkować zmianą rozstrzygnięcia.

Postulowana przez skarżących konieczność uchwalenia planu miejscowego, który przewidywałby taki podział i zmianę sposobu przeznaczenia ich działki czy planu, który zmieniłby przeznaczenie działki również nic nie wnosi dla wydania warunków zabudowy, a zatem taka argumentacja nie wpływa na zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że organ planistyczny wobec podziału działki rolnej w sposób niedopuszczalny nie ma obowiązku zmiany przeznaczenia terenu. Decyzja o zmianie jest samodzielną i niezależną decyzją organu odpowiadającą polityce zagospodarowania przestrzennego przyjętego w danej gminie. Skarżący mogą postulować o wszczęcie inicjatywy uchwałodawczej w zakresie uchwalenia planu miejscowego, który zmieniłby przeznaczenie posiadanych przez nich działek ale póki takiej uchwały nie będzie, przyjmować należy, że działki te są działkami wyłącznie rolnymi. O zmianie przeznaczenia nie świadczy podjęcie prac planistycznych nad zmianą obowiązującego dla tego terenu studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego gminy gdyż nie stanowi ono o zmianie przeznaczenia terenu. Jeżeli gmina dostrzega konieczność weryfikacji kierunków zagospodarowania wskazanych w studium w związku z rozwojem usług turystycznych, terenów rekreacji indywidualnej czy turystyki wodnej, może to zrobić niemniej jednak nie przesądza to jeszcze o zmianie przeznaczenia działki skarżących. Dopiero adekwatne do obecnej zabudowy postanowienia planu miejscowego mogą doprowadzić do zlikwidowania obowiązku uzyskania warunków zabudowy a w konsekwencji uznania istniejącej zabudowy za zgodną z prawem. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zakładającego budowę na terenie działek skarżących infrastruktury energetycznej nie zmienia ich przeznaczenia. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym w sprawie okoliczności powyższe nie mają znaczenia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje przy braku planu miejscowego i polega na spełnieniu wymagań określonych dla tej decyzji w art.61 ust. 1 pkt 1 -5 u.p.z.p. a te nie zostały spełnione. Dywagacje odnośnie do konieczności uchwalenia planu miejscowego nie zmienią faktu, że zabudowa na działkach sąsiednich względem działki skarżących w prawidłowo wyznaczonym dla niej obszarze analizowanym nie daje podstaw do przyjęcia, że zasada dobrego sąsiedztwa w ogóle może zostać oceniona. Wobec tego warunek łącznego spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie został spełniony, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej.

Decyzja odmowna w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności skarżących bowiem wynikające z tego prawa uprawnienie do zagospodarowania działki wedle własnego uznania jej właściciela doznaje ograniczenia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro jest to ustawowe ograniczenie, to jest ono dopuszczalne i właściciel nie może zarzucać naruszenia swojego prawa własności. Będzie mógł zagospodarować swoją nieruchomość ale tylko przy spełnieniu wymogów przewidzianych w decyzji o warunkach zabudowy albo tylko w sposób wskazany w planie miejscowym jeżeli taki został uchwalony na danym terenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.