Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1965/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Celnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 76/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 76/12, po rozpoznaniu skargi M. S., uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Dyrektor Izby Celnej w P. aktem mianowania z dnia 27 listopada 2009 r., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 i art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował M. S. na stopień rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji (aktu mianowania) funkcjonariusz celny wskazał w szczególności, że w okresie od dnia 1 listopada 2008 r. do dnia 28 stycznia 2009 r. pełnił obowiązki kierownika referatu, to jest zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podniósł ponadto, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. W związku z tym wniósł o mianowanie go na stopień podkomisarza w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu wskazując, że przepis art. 223 ust. 3 powołanej ustawy nie mógł mieć zastosowania. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to jest na dzień 30 października 2009 r. Natomiast odwołujący przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego i w związku z tym, zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy, określono mu stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. zarzucając naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyty w treści przepisu zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" oznacza dzień bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, to jest dzień 30 października 2009 r., a nadto przez nadanie skarżącemu stopnia służbowego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej wbrew dyspozycji art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służby Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 76/12, uchylając decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. wskazał, że stosownie do treści art. 223 ust. 1 ustawy z o Służbie Celnej, która weszła w życie z dniem 31 października 2009 r., na kierownika urzędu został nałożony obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe.

Sąd podkreślił, że akt mianowania M. S. przez Dyrektora Izby Celnej w P. dotyczył mianowania na stopień służbowy w korpusie, a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie obejmujące zarówno stopień, jak i korpus, co wynika wprost z samego aktu mianowania oraz przepisów ustawy o Służbie Celnej, w tym w szczególności z powołanego art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że mianowanie na jeden ze stopni służbowych w określonym korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia, co potwierdza również analiza art. 223 ust. 2-6 ustawy.

Sąd wskazał, że skarżący, kwestionując korpus, zakwestionował tym samym stopień służbowy, zaś organ odwoławczy do tej kwestii w istocie się nie odniósł. Tym samym Szef Służby Celnej, ograniczając się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii korpusu, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co pociąga za sobą konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz niezastosowanie tego przepisu w sprawie.

Sąd zgodził się z organem, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych w częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, to ustawodawca dostosował nim stan zastany do stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło zatem o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce wcześniej, gdyż oznaczałoby to w istocie awansowanie.

W ocenie Sądu zasadnie zatem w odniesieniu do skarżącego, który przed dniem wejścia w życie ustawy – w rozumieniu wyżej wskazanym – zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy rewidenta celnego, zastosowano przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Szef Służby Celnej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 17 listopada 2011 r. w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 141 § 4 poprzez:

a) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) niezawarcie w wyroku wytycznych dla organu administracji, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że błędnego sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji w postaci utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. "w zakresie określenia korpusu", w okolicznościach niniejszej sprawy nie można potraktować jako naruszenia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Szef Służby Celnej ocenił bowiem decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. w całości, a zatem nie tylko w zakresie określenia korpusu, ale i także nadanego stopnia służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna w swej podstawie podała naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, albo też uzna, że do naruszenia prawa doszło, podczas gdy w istocie tak się nie stało, przy czym wadliwość, o której mowa, musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło bowiem przekonywującego wykazania, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w postępowaniu przed organem przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie doszło do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nastąpić wówczas, gdy stwierdzi on inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym już była mowa powyżej. W niniejszej natomiast sprawie Sąd pierwszej instancji dostrzegając naruszenie przez organ odwoławczy powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykazał przekonująco wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Nie wyjaśnił bowiem, dlaczego w przypadku niepopełnienia tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny, a zatem że mogłaby wówczas zapaść decyzja innej treści. Sąd powołał się jedynie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11. Jednakże podkreślić należy, że dla sądu administracyjnego wiążące są wyroki zapadłe w tej samej sprawie, zaś powołany wyrok nie zapadł w niniejszej sprawie (tej samej sprawie), a zatem nie był wiążący dla Sądu pierwszej instancji. Zaznaczyć ponadto należy, że pogląd zaprezentowany w powołanym wyroku okazał się odosobniony, później zapadały orzeczenia odmiennej treści. W wyrokach z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 187/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/12, z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1308/12 i I OSK 1400/12, z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/12, z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił pogląd, wedle którego tego rodzaju uchybienie organu nie ma wpływu na treść decyzji. Trzeba bowiem zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz analizując to zagadnienie trzeba mieć na względzie kwestie ewentualnego błędnego wyrzeczenia zamieszczonego w osnowie (jej sformułowania) oraz rozpatrzenia całości czy części sprawy, które należy rozróżnić. Pomocne tu być może uzasadnienie decyzji, które jest jej integralnym składnikiem. Poza tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności. Umożliwiają też sprostowanie oczywistej omyłki. Wreszcie stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Tych zagadnień Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł.

Uznać zatem trzeba, że rozstrzygając o korpusie organ rozpatrzył w całości odwołanie zarówno co do mianowania na stopień, jak i co do korpusu, więc załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu tych kwestiach.

Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wytycznych co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyraźnie bowiem wskazał, iż organ nie orzekł o całości sprawy, więc w ponownym jej rozpatrzeniu należało to uczynić. Bardziej szczegółowe wskazania nie były możliwe, skoro Sąd przyjął taki stan rzeczy. Inaczej wyraziłby wiążące wskazania co do materii nieobjętej skargą i niejako wydałby rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego zaś jest nieuprawniony.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji oceni legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat wszystkich jej elementów, a następnie rozważy, czy narusza ona przepisy postępowania, kierując się stanowiskiem przedstawionym w niniejszym wyroku, a badając jej aspekt materialnoprawny uwzględni utrwalone orzecznictwo w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.