Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1268/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 21 października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych C. B. – inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr [...] w B. oraz G. B. – inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr [...] w B. w celu dokończenia inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wody, kanalizacji, gazu, c.o. wraz z murem oporowym na działce nr [...] w B. gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsze postępowanie prowadzone jest z urzędu w sprawie dokonanych przez inwestorów podczas budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości B. istotnych odstępstw od dokumentacji projektowej i warunków decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 2 czerwca 2009 r., wydanej przez Starostę [...]. W ramach dokonanych przez inwestorów odstępstw wybudowane zostało pomieszczenie w kondygnacji piwnic w narożniku południowo – zachodnim (w części zaprojektowanej jako niepodpiwniczona), w wyniku czego zwiększono kubaturę budynku, słupki ogrodzeniowe zabetonowano w murze oporowym od strony działki nr [...] w B. oraz od strony działek nr [...] i nr [...] w B., zmniejszono wysokości poszczególnych kondygnacji (piwnic o ok. 12 cm, parteru o ok. 40 cm, poddasza o ok. 10 cm), zwiększono powierzchnię utwardzoną terenu wokół budynku (przekraczającą zaprojektowaną powierzchnię budynku wraz z dojściami i dojazdami wynoszącą 570,00 m2). Realizowany budynek mieszkalny znajdował się w stanie wykończonym bez białego montażu. Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. z dnia 18 kwietnia 2012 r. wstrzymano C. B. i G. B. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w B.. Decyzją Starosty [...] z dnia 6 sierpnia 2012 r. uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 2 czerwca 2009 r. Od tej decyzji odwołał się M. B. – właściciel sąsiedniej działki nr [...] w B.. Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 9 września 2013 r. C. i G. B. przedłożyli uzupełniony projekt zamienny. Budynek mieszkalny zlokalizowany jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – oznaczoną symbolem 058.MN.2. Wielkość i forma architektoniczna obiektu spełniają warunki wynikające z dyspozycji zapisów miejscowego planu, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Organ stwierdził, że przedłożony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia oraz został sporządzony przez uprawnione osoby, co powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Od tej decyzji odwołanie wniósł M. B. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. po ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowy budynek przytłacza swoimi gabarytami sąsiednią zabudowę. Wyróżnia się zarówno gabarytami jak i zastosowaną jaskrawą kolorystyką. Budynek nie komponuje się z sąsiednią zabudową, stanowi swoistą dominantę. Zatwierdzenie obiektu w obecnych gabarytach stanowi naruszenie warunków wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie wniosła również A. K. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. W jej ocenie obiekt wybudowany na działce nie ma charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jego olbrzymie gabaryty, kubatura i konstrukcja odbiegają od willowego charakteru domów w tej okolicy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zobowiązanie nałożone na inwestora było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie prowadzonej przez niego budowy spornego obiektu w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2009 r. dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze nieprawidłowości przy realizacji obiektu, PINB dla powiatu [...] w K. wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień określany jako postępowanie naprawcze określone w przepisach art. 50-51 ustawy Prawo budowlanego. Zgodnie bowiem z założeniem ustawodawcy, wyeliminowanie naruszenia prawa budowlanego związanego z dokonaniem przez inwestorów istotnych odstępstw od warunków zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaga przeprowadzenia właśnie procedury naprawczej. W realiach niniejszej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. l pkt 3 Prawa budowlanego. Do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 35 ust. l ustawy Prawo budowlanego określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Musi on dokonać wielu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji, czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, a dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego. Powyższe wymogi powinny być przedmiotem rzetelnego sprawdzenia przez organ. W razie stwierdzenia niekompletności projektu co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia projektu o niezbędne dokumenty w określonym terminie (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Projektowany budynek jest zlokalizowany na działce nr [...] w B., gmina [...]. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] jest położona częściowo w terenie oznaczonym symbolem 05.MN.2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmującą istniejącą vi nową zabudowę. W ocenie organu realizowana na podstawie projektu budowlanego zamiennego inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wskazać należy, że np. w § 13 pk 2 ust. 8 planu wskazano ,,w obrębie działki budowlanej należy uwzględnić 2 stałe miejsca postojowe lub dwa garaże, albo jedno miejsce postojowe i jeden garaż", projektowany budynek jest zgodny z tym zapisem planu, gdyż w rozwiązaniach projektowych przewidziano dwa garaże (vide: rys. Z-1 projekt zagospodarowania terenu k-37 projektu, rys. nr 3 rzut parteru k-51 projektu). W § 13 pk 2 ust. 8 planu określono warunki kształtowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które zostały spełnione przez zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny m.in. a) kształt bryły - preferowany horyzontalny, b) rzut poziomy -preferowany prostokątny wydłużony, z dopuszczeniem rzutów krótszych, z zastosowaniem ganków i podcieni (vide: rys. Z-1 projekt zagospodarowania terenu k-37 projektu), c) dach - czterospadowy lub dwuuspadowy, symetryczny o nachyleniu połaci głównych 35°-40° z dopuszczalnymi przyczółkami i naczółkowi z kalenicą równoległą do dłuższego boku budynku o maksymalnej wysokości kalenic 9 m (...), projektowany budynek posiada dach czterospadowy o kącie nachylenia 35° i 43° (vide: rys. nr A6 rzut dachu k-54 projektu) oraz wysokością do kalenicy 8,62 m (vide: rys. nr A8 przekrój B-B k-56 projektu, rys. nr A7 przekrój A-A k-55 projektu), d) pokrycie dachu - zalecane dachówki, w projektowanym budynku pokrycie dachu będzie wykonane z dachówki ceramicznej (vide: pkt 3.4.2. opisu części architektonicznej k-45, rys. nr 7 przekrój A-A k-55 projektu, rys. nr A8 przekrój B-B k-56 projektu). W § 14 pk 3 planu wskazano, że na działkach należy wprowadzić zieleń oraz szczególny obowiązek utrzymania 60% powierzchni terenu inwestycji jako biologicznie czynnej". W części opisowej projektu dotyczącej zagospodarowania ternu w pkt 5 przedstawiono "Zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wskazano, iż obecnie powierzchnia biologicznie czynna zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] wynosi 25%, w związku z powyższym projekt budowlany zamienny w swoich rozwiązaniach przewiduje wykonanie rozbiórki części powierzchni utwardzonej terenu, w celu uzyskania wymaganych 60% powierzchni biologicznie czynnej (vide: rys. Z-1 projekt zagospodarowania terenu k-37 projektu, pkt. 10 Uwagi końcowe części opisowej projektu dotyczącej zagospodarowania ternu k-36 projektu). W § 18 pkt 4 planu wskazano natomiast zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy konkretnie dla terenów oznaczonych symbolem MN. W tych przepisach wskazano m.in., iż wskaźnik zabudowy terenu nie może przekroczyć 40%, w przypadku przedmiotowej inwestycji z uwagi na fakt, iż powierzchnia zabudowy wynosi 421.28m", a powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 1900m2, wskaźnik zabudowy terenu wyniesie zatem poniżej maksymalnie dozwolonych 40% (około 23 %). Projektowana rozbudowa budynku nie zalicza się do inwestycji oddziaływujących negatywnie na środowisko w myśl Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przechodząc natomiast do oceny projektu zagospodarowania terenu należy stwierdzić, że jest on zgodny z przepisami, w tym z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zachowane zostały wymagane przepisami odległości od granic z działkami sąsiednimi oraz innymi budynkami oraz urządzeniami technicznymi znajdującymi się na działce. Przedłożony projekt jest kompletny i spełnia stawiane mu wymagania określone w przepisach rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. W projekcie znajdują się wszystkie niezbędne uzgodnienia, pozwolenia i oświadczenia właściwych jednostek oraz informacja dotycząca warunków ochrony przeciwpożarowej (k-47 projektu), a także zaświadczenia podmiotów opracowujących projekt, o których mowa w art. 12 ust. 7. W związku z dokonaną na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego weryfikacją kręgu stron postępowania w toku postępowania odwoławczego, organ stwierdził, że z uwagi na przedmiot sprawy, mandat strony w niniejszym postępowaniu winien zostać przyznany jedynie współwłaścicielom działki nr ewid. [...] (teren przedmiotowej inwestycji) oraz właścicielom działek nr ewid. [...], [...], [...] mogących znajdować się w bezpośrednim obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr ewid. [...] w B.. Ustalono, iż: współwłaścicielami działki nr ewid. [...] w B. są: C. B., B. B., G. B., właścicielem działki nr ewid. [...] w B. jest K. K., właścicielem działki nr ewid. [...] w B. jest M. B., właścicielem działki nr ewid. [...] w B. jest A. K., właścicielem działki nr ewid. [...] w B. jest Gmina [...], właścicielem działki nr ewid. [...] w B. jest Skarb Państwa, a władającym Gmina [...]. Z uwagi na w/w ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w zakresie kręgu stron niniejszego postępowania wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 K.p.a. przymiot strony w niniejszym postępowaniu obok C. B. i G. B. winna mieć również B. B. jako współwłaściciel nieruchomości nr ewid. [...] w B.. Mając powyższe na uwadze WINB w K. zawiadomieniem z dnia 13 maja 2014 r., zawiadomił B. B., iż została uznana za stronę niniejszego postępowania odwoławczego oraz powiadomił wszystkie strony postępowania, iż zgodnie z art. 10 § l K.p.a. przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie, zainteresowane strony mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i zgłosić żądania. W terminie 7 dniowym wskazanym w zawiadomieniu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w siedzibie organu stawił się G. G. składając jednocześnie pełnomocnictwo, którym M. B. umocował go do reprezentacji w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Pełnomocnik zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie wniósł żadnych uwag. Organ odwoławczy wskazał, iż ma świadomość, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. w stosunku do B. B.. Jednakże organ odwoławczy po uzyskaniu informacji, iż B. B. nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym umożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, dając możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenia nowych dowodów lub żądań. Z tego prawa strona jednak nie skorzystała, nie wnosząc jednocześnie żadnych uwag do niniejszego postępowania. W związku z powyższym wskazać należy, iż naruszenie organu I instancji poprzez brak zapewnienia B. B. czynnego udziału w niniejszym postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym, nie można uznać za rażące naruszenie procedury postępowania, które musiałoby skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W odniesieniu do uwag zawartych w odwołaniu A. K. organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez pojęcie budynku mieszkalnego rozumie się "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". W powyższym przepisie, ani też żadnym innym przepisie ustawy lub przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, nie określono minimalnych i maksymalnych wymiarów budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Kwestie ograniczenia wielkości obiektu mogą zależeć jedynie od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. B. domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, a w szczególności argumentów dotyczących kolorystyki budynku będącego przedmiotem inwestycji, która nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, braku odniesienia się do kwestii posadowienia na nieruchomości inwestorów muru oporowego, a także pominięcie dowodu z dokumentu w postaci pisma PINB w K. z dnia 28 listopada 2013 r., a także naruszenie art. 73 § 1 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez odmówienie pełnomocnikowi skarżącego prawa wglądu do akt na etapie postępowania przed PINB w K., co skutkowało ograniczeniem prawa do czynnego udziału skarżącego w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że organ nie ustosunkował do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Budynek będący przedmiotem inwestycji nie komponuje się z sąsiednią zabudową, stanowiąc zarazem swoistą dominantę. Budynek wyróżnia się zarówno gabarytami jak i bardzo jaskrawą kolorystyką, przytłaczając w ten sposób otoczenie. W § 11 ust. 2 pkt 2 w związku z § 13 ust. 2 lit. j planu wskazano, że budynek winien nawiązywać w architekturze do budownictwa regionu, a elewacja winna harmonizować nie tylko z dachem budynku, ale także z tłem krajobrazowym, w ekspozycji lokalnej w widoku bliskim i dalekim. W przedmiotowej kwestii organ prowadzący postępowanie w ogóle się nie wypowiedział, nie wskazano także, aby w zakresie zleconych inwestorowi prac mieściła się zmiana kolorystyki elewacji budynku, tak aby harmonizował on z otoczeniem oraz mieścił się w ramach ustaleń planu. Nie odniesiono się także do kwestii umieszczenia na terenie nieruchomości inwestorów muru oporowego. W aktach sprawy zalega pismo PINB w K. z dnia 28 listopada 2013 r. kierowane do pełnomocnika skarżącego z którego wynika, że organ pouczył inwestora prowadzącego postępowanie o obowiązku udostępnienia akt sprawy stronom na każdym etapie postępowania. W przedmiotowej sytuacji organ powinien wyjaśnić w jakich okolicznościach i z jakiego powodu doszło do konieczności pouczenia inspektora o obowiązku udostępnienia akt stronom.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przepis art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej; ustawa) stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z kolei na podstawie art. 51 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 50 ust 4 ustawy przesądza, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. II OSK 2322/12 (LEX nr 1447267) przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. Wskazuje na to bezpośrednio konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine tej ustawy, do której odsyła art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym sprawdzenie wykonania obowiązków, o czym mowa w ostatnim z tych przepisów, które może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i ewentualnie dodatkowo udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile zaistniały stan faktyczny nie wyczerpie dyspozycji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia, których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Ocena ta odnosi się, podobnie jak w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, do stanu prawnego na dzień orzekania przez organ). Z kolei w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. II OSK 1420/12

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b. mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (LEX nr 1337300). Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Prowadząc ocenę zgodności z prawem przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ czyni to przez pryzmat przepisu art. 35 ustawy. Przepis ten stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W szczególności projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega wnikliwej ocenie organu nadzoru budowlanego także w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. Organ ten w pierwszej kolejności winien dokonać inwentaryzacji stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, następnie ocenić czy zmiany te można zaakceptować (zalegalizować) z uwagi na zapisy planu miejscowego lub warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy w tym także w kontekście przepisów techniczno-budowlanych (ewentualnie zobowiązać inwestora do dokonania koniecznych prac by zadośćuczynić tym wymogom) a później, w razie stwierdzenia, iż warunki te obiekt wzniesiony spełnia, nałożyć obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem dokonanych zmian

Przechodząc z tych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zatwierdzony projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania działki nie zakładał budowy muru oporowego, ani też podwyższenia terenu na którym inwestycja miała być zrealizowana. Organ I instancji jako znaczących odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wskazuje ani budowy muru oporowego ani też podwyższenia terenu, a wymienia jedynie wmurowanie słupków ogrodzeniowych w murze oporowym (co zresztą trudno uznać za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego). Organ II instancji problemu budowy muru oporowego i podwyższenia terenu nie dostrzega wcale. Tymczasem jak wynika z analizy projektu budowlanego zamiennego "w obrysie działki od strony północnej oraz zachodniej został wykonany mur oporowy piętrzący ziemię do wysokości maksymalnej 1,5 m.". Wprawdzie projekt budowlany zamienny uwzględnia istniejący mur oporowy ale organy administracji zatwierdzając ten projekt nie poddają swojej analizie ani też ocenie tej okoliczności. Tymczasem tak budowa muru oporowego, ale przede wszystkim znaczne podwyższenie terenu (do 1,5 m.) stanowi bez wątpienia istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki poprzez zmianę jej rzędnych w stosunku do działek sąsiednich. Organ winien po pierwsze problem ten dostrzec, ocenić w kontekście obowiązujących przepisów w tym przepisów techniczno-budowlanych a następnie (w razie ustalenia, że odstępstwo to jest dopuszczalne (możliwe do legalizacji) dokonać w tym zakresie oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego tj. czy w pełni uwzględnia on dokonane odstępstwa. Takiej analizy i oceny organy obu instancji nie dokonały. Tym samym ustalenia organów prowadzących postępowanie nie spełniają wymogów określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Zaistniałe uchybienia miały bowiem istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego także z uwzględnieniem podwyższenia terenu na której inwestycja jest zrealizowana.

Z tych względów sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.