Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3160/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej stowarzyszenia Związek Powiatów Polskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 70/20 w sprawie ze skargi stowarzyszenia Związek Powiatów Polskich na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i 3 i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz stowarzyszenia Związek Powiatów Polskich kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r. II SAB/Wa 70/20, po rozpoznaniu skargi stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku stowarzyszenia [...] z dnia 17 września 2019 r.; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Skarżące stowarzyszenie [...], zwane również "Wnioskodawcą", zarzuciło bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania udostępnienia przez Prezesa Rady Ministrów informacji publicznej, zawartego w piśmie z 17 września 2019 r.

W skardze wniesiono o:

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Uzasadniając skargę wskazano, że:

- pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), terminu, organ nie udzielił Wnioskodawcy informacji; nie wskazano mu też powodów opóźnienia oraz terminu w jakim nastąpi udostępnienie informacji (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.); skoro organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, nie udostępniono wnioskowanej informacji, jak również nie wydano decyzji odmownej w danym zakresie - już na tym etapie dopuścił się naruszenia przepisów u.d.i.p. i bezczynności w tym zakresie,

- Wnioskodawca podjął kolejną próbę uzyskania wnioskowanych informacji; pismem z 5 listopada 2019 r. przypomniał o wniosku;

- w odpowiedzi Wnioskodawca otrzymał wiadomość e-mail z 7 listopada 2019 r. z wyjaśnieniem, że organ nie prowadzi zestawień dotyczących podziału środków Funduszu Dróg Samorządowych, zwanego dalej "Funduszem"; wobec tego wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest więc wykazanie przez Wnioskodawcę interesu publicznego.

Odnosząc się do tego wywodu Wnioskodawca w piśmie z 13 listopada 2019 r. zakwestionował kwalifikację żądanej informacji jako przetworzonej, bowiem czynności techniczno-administracyjne związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowią wytworzenia nowej informacji. Tym samym nie można w tym zakresie mówić o informacji publicznej przetworzonej. Z ostrożności procesowej w piśmie tym jednoznacznie wykazano też interes publiczny w pozyskaniu wnioskowanych danych. Do dnia złożenia skargi (14 stycznia 2020 r.) organ nie ustosunkował się do pisma z 13 listopada 2019 r. Merytoryczną podstawą niniejszej sprawy stał się art. 26 ustawy z 23 października 2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2161 ze zm.), zwanej dalej "uFDS". Przepis ten w ust. 1 przyznaje Prezesowi Rady Ministrów dwie kompetencje; po pierwsze prawo do zatwierdzenia ostatecznych list zadań powiatowych oraz zadań gminnych przeznaczonych do dofinansowania, przekazanych przez ministra właściwego do spraw transportu; po drugie - co istotniejsze na gruncie sprawy - jednostronną kompetencję do zmian w przedłożonych listach lub do wskazywania do dofinansowania dodatkowych zadań powiatowych lub gminnych, mając na względzie poprawę dostępności komunikacyjnej obszarów o niższej zamożności, wyrównywanie szans rozwojowych regionów i budowanie spójności terytorialnej kraju lub zgodność z programami realizowanymi przez Radę Ministrów. Prerogatywa do dysponowania dużymi środkami publicznymi powinna podlegać szczególnej kontroli społecznej oraz możliwości skonfrontowania przez wnioskodawców, czy przy ostatecznym podziale środków faktycznie są stosowane kryteria ustawowe. Od przesłania wniosku do skierowania sprawy do Sądu upłynęły ponad 3 miesiące. Organ nie wypełnił ciążącego na nim ustawowego obowiązku załatwienia sprawy, w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie skorzystał też z drogi wskazanej w ust. 2 tego przepisu. Taka zwłoka jest niedopuszczalna, od organu administracyjnego takiej rangi, dysponującego obszernym zapleczem organizacyjnym oraz zasobami kadrowymi, wymaga się wręcz wzorowego przestrzegania nałożonych w drodze ustawowej obowiązków i szczególnej staranności. Podejście do załatwienia sprawy przez organ wzbudza wątpliwości. Pierwszą odpowiedź przesłano po blisko dwóch miesiącach - dopiero po interwencji Wnioskodawcy, natomiast na ostatnie ze skierowanych do organu pism, Wnioskodawca nie otrzymał odpowiedzi do dnia złożenia skargi. Wniosek pozostaje w dalszym ciągu niezałatwiony i nie wyznaczono do tego terminu. Dla Wnioskodawcy uzyskanie żądanej informacji publicznej jest niebywale istotne, pozwoli na sformułowanie wniosków de lege ferenda. Gdy czas oczekiwania na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie jest tak długi, nie da się tego pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę, w sposób oczywisty podważa zaufanie do organów administracji publicznej. Bezczynność organu w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę wyżej opisane okoliczności, kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Żądana suma pieniężna w wysokości 2.000 zł. ma nieść za sobą walor motywacyjno-wychowawczy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i orzeczenie, ze bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że:

- skarga na bezczynność wpłynęła do organu 27 stycznia 2019 r.; mailem z 6 lutego 2020 r. organ udzielił wnioskowanych informacji, które posiada,

- udzielenie odpowiedzi czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym,

- bezczynność organu została usunięta przez sam organ w dniu sporządzenia i przesłania opisanego wyżej maila; uniemożliwia to Sądowi zobowiązanie organu do podjęcia czynności udostępnienia informacji, która - co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu - ale została dokonana;

- za kwalifikacją naruszenia jako rażące muszą przemawiać jego dodatkowe cechy - wobec stanu określanego jako naruszenie zwykłe; dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy; przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne; nie mogą zachodzić zarazem okoliczności ekskulpujące bezczynność,

- w danej sprawie organ nie prowadził zestawień, dotyczących podziału środków Funduszu; udostępnienie wnioskowanych informacji wymagało zatem podjęcia dodatkowych czynności, mających charakter ponadstandardowych działań i dodatkowego zaangażowania pracowników; implikowało to rozważenie, czy żądana informacja nie jest przetworzoną,

- organ nie pozostawał od momentu złożenia wniosku w bezczynności; informował Wnioskodawcę o działaniach, które musi podjąć i o potrzebie wykazania przezeń szczególnie istotnego interesu publicznego, niezbędnego do przekazania informacji; od otrzymania przez organ pisma Wnioskodawcy, gdzie wykazano szczególnie istotny interes publiczny (13 listopada 2019 r.) do dnia udzielenia odpowiedzi przez organ minęło 8 tygodni; konieczność analizy stanowiska Wnioskodawcy oraz czas niezbędny do przeprowadzania prac przy przygotowaniu informacji, a także jej niestandardowy charakter, nie uprawnia do stwierdzenia, że przekroczenie terminu przez organ miało charakter rażący.

Dodatkowym pismem (z 25 marca 2010 r.). Wnioskodawca podtrzymał skargę. Wywodzono, że organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności po wpływie wniosku z września 2017 r. Z kolei udzielona odpowiedź nie stanowi w pełni realizacji żądania. Zestawienie nie ma formy niezbędnej dla realizacji celu, w jakim informacja miała być sporządzona. Podtrzymano również stanowisko, że żądana informacja nie mogła być kwalifikowana jako przetworzona.

Orzekając jak w wyroku z 30 kwietnia 2020 r. II SAB/Wa 70/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwóch miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywanym przypadku poza sporem jest stan faktyczny w jego istotnych dla sprawy elementach. Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie określonych danych i stanowią one informację publiczną. Bezsporne są terminy kierowania żądań i udzielanych odpowiedzi – zreferowane wcześniej. W skardze celnie też przywołano ramy prawne w kwestii, gdzie sformułowano żądanie informacji (uFDS).

W realiach rozpoznawanej sprawy - czemu zresztą organ nie przeczy - uchybiono niewątpliwie wymaganiu określonemu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie zrealizował obowiązku poinformowania wnioskodawcy, że nie udzieli informacji w terminie 14 dni. Zareagował dopiero wobec kolejnego wezwania – w listopadzie 2019 r. W danym zakresie pozostawał więc niewątpliwie w bezczynności. Uchybiono także terminowi zakreślonemu art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

W realiach niniejszej sprawy przedmiotem żądania było przedstawienie konkretnych zestawień, obejmujących informacje o beneficjentach, nazwach finansowanych projektów, jak i zmianach w rozdysponowaniu Funduszu przez Prezesa Rady Ministrów - wskazanie gdzie dofinansowanie zwiększono bądź zmniejszono (z określeniem kwot), wobec listy przedłożonej przez właściwego ministra, którą przedkłada on po naniesieniu poprawek (tak art. 25 ust. 4 uFDS). Chodziło więc o określony - uporządkowany wedle wskazanych kryteriów - zestaw danych. Z kolei organ oświadczył, że nie miał stworzonego do własnych potrzeb tego rodzaju zestawienia danych. Sąd nie ma podstaw by poddawać w wątpliwości to twierdzenie. Konieczne było więc - dla potrzeb realizacji wniosku - wyszukanie danych i sporządzenie ich zestawienia. Taki charakter miała tabela, przesłana Wnioskodawcy mailem z lutego 2020 roku. W ocenie Sądu tego rodzaju informacja ma charakter przetworzonej. Wykracza bowiem poza zakres samego wyszukania danych i ich udostępnienia w formie posiadanej, np. przez sporządzenie kopii z dokumentu czy wydruku z bazy danych. Sporządzenie danego zestawienia - obejmującego 377 pozycji - mogło wymagać konkretnego nakładu pracy, oddelegowanego do tego pracownika. Nie sposób w danym zakresie podważyć twierdzeń organu, jako niewiarygodnych. Zamyka to możliwość kwalifikacji żądanej informacji jako tzw. prostej.

Terminy zakreślone art. 13 u.d.i.p. mają charakter uniwersalny - nie ustalono odrębnych reguł, dotyczących żądania informacji wymagających dla udostępnienia ich przetworzenia. Organ dysponował więc maksymalnie dwumiesięcznym terminem na udostępnienie informacji. Niewątpliwie go przekroczył. Było to następstwem braku reakcji na pierwotny wniosek - z września 2019 r. Trafnie wprawdzie odnotował organ, że po wykazaniu w listopadzie 2019 r. szczególnego ich znaczenia dla interesu publicznego - informacje udostępniono przed upływem 60 dni. Termin jednak rozpoczął bieg od dnia wpływu wniosku do organu - we wrześniu 2019 r. W takiej sytuacji także maksymalny, dwumiesięczny termin udostępnienia informacji został przekroczony. Czyni to skargę zasadną, także w tym zakresie.

W takiej sytuacji istotne znaczenie ma, czy przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, organ w istocie zrealizował obowiązek udostępnienia informacji. Wyklucza to zobowiązanie go do dokonania tej czynności. W ocenie Sądu I instancji, żądaniom Wnioskodawcy uczyniono zadość, przesyłając pismo z lutego 2020 r.

Wbrew wywodom Wnioskodawcy, zawartym w dodatkowym piśmie, przesłane zestawienie całkowicie realizuje żądanie, sformułowane we wniosku z września 2019 r. Organ wywodzi, że zgromadzono tam wszelkie dane, dotyczące zmian wprowadzonych przez Prezesa Rady Ministrów do projektu listy, przedłożonej przez właściwego ministra. Są one zestawione i odnoszą się do kryteriów opisanych wnioskiem. Brak jest podstaw dla podważenia tego twierdzenia. Tabela zawiera kolumny z nazwą beneficjenta, nazwą dofinansowanego projektu, kwotę wnioskowaną na liście właściwego ministra oraz ostatecznie przyznaną. Tabela ma 377 wiersze. W poprzedzającym ją zestawieniu wskazano zbiorczo, w ilu przypadkach przyznano większą lub mniejszą kwotę dofinansowania, w ilu nie przyznano tego dofinansowania lub zdecydowano o nim dopiero na etapie procedowania przed Prezesem Rady Ministrów. Wskazana tam Ilość zmian także daje sumę 377. Zrealizowano więc żądania wniosku w pkt 1. Nie sposób uznać aby informacja nie była pełna w kontekście ogólnie sformułowanego żądania aby zawierała dane jak najbardziej szczegółowe (uwaga po 4. tiret w pkt 1 wniosku). Opracowanie zestawień tematycznych z wykorzystaniem danych przekazanych przez organ dla określonych potrzeb wnioskodawców nie mieści się w pojęciu udostępniania informacji publicznej. Pozostaje to w ich gestii.

Z pisma organu wynika jednoznacznie, że nie dysponuje on wszelkimi danymi, dotyczącymi całej procedury naboru - np. na etapie zgłoszenia projektów do wojewodów a później przedkładania zbiorczych zestawień przez tychże do właściwego ministra. Organ udzielił więc informacji w danym zakresie wyjaśniając, że nie ma szerszych danych. Wskazano także, że nie dysponuje informacjami czy wnioski - przedkładane wcześniej właściwemu ministrowi - spełniają wymagania formalne (pytania z pkt 2 wniosku). Wynika stąd, że kwestie te nie były ponownie przedmiotem analizy na etapie procedowania przed Prezesem Rady Ministrów. Także to stanowi informację. Sekwencja pytania "jakie wnioski" nie była na tyle precyzyjna, aby nie można było uznać za odpowiedź na nie wskazania projektów, których one dotyczyły. Tak to zinterpretował organ, gdyż dane w tym zakresie zawiera tabela. Jeżeli zamiarem Wnioskodawcy było uzyskanie informacji bardziej szczegółowych, winien był on precyzyjniej sformułować pytania w danym zakresie. Istnieje przy tym możliwość złożenia kolejnego wniosku.

O ile na potrzeby Wnioskodawcy konieczne są informacje wykraczające poza dotąd udostępnione, którymi dysponuje jednocześnie organ, do którego o nie wznoszono, konieczne jest sprecyzowanie ich zakresu w odrębnym wniosku. Rolą organu będzie zaś ocena, czy ich udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - przemawia on za przetworzeniem konkretnych informacji w formie pożądanej przez Wnioskodawcę. Oczywiście o ile informacji w takiej formie nie sporządzono z urzędu dla potrzeb wykonywania statutowych zadań przez organ bądź nie przygotowano jej na wniosek innego podmiotu, który wykazał szczególnie istotny interes publiczny w jej sporządzeniu. Ocena istnienia tego interesu dotyczy bowiem każdorazowo zakresu prac, związanych z potrzebą przetworzenia do formy umożliwiającej udostępnienie konkretnych, żądanych informacji.

W rozpoznawanej sprawie organ przedłożył informacje w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie w terminie nieprzekraczającym 60 dni - licząc od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Żądając wykazania tegoż interesu organ zareagował na wezwanie Wnioskodawcy z listopada 2019 r. - wobec dotychczasowych bezczynności. Z kolei całkowite przekroczenie terminu udostępnienia informacji miało miejsce lecz nie było nadzwyczaj długie. Wyklucza to kwalifikacje stwierdzonego stanu bezczynności jako mającego charakter rażącego naruszenia prawa, choć - jak trafnie odnotowano w skardze - generalnie nie zasługuje na aprobatę sytuacja, gdy organ tak wysokiego szczebla uchybia ustawowym obowiązkom, np. w zakresie udostępniania informacji publicznej. Nie sposób wprawdzie wykluczyć, że w istocie - jak sugeruje Wnioskodawca - informację przygotowano i udostępniono dopiero wobec wniesienia skargi do Sądu. Jednak samo tego rodzaju przypuszczenie nie może stanowić przesłanki dla oceny, że uchybienie terminowi przez organ stanowi rażące naruszenie prawa. Zwłaszcza zważywszy na znaczny zakres przedłożonego ostatecznie zestawienia.

Skoro nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie było przesłanek zasądzenia na rzecz Wnioskodawcy żądanej sumy pieniężnej tytułem zadośćuczynienia, która stanowić miałaby równocześnie dla organu symboliczną sankcję. Skargę więc w danym zakresie oddalono.

W przedmiocie wniosku udzielono informacji. Sąd odstąpił więc od zobowiązania organu do podjęcia czynności w danym zakresie. Wskazano wyłącznie, że pozostawał on w bezczynności. Brak natomiast przesłanek dla wnioskowanego przez organ umorzenia postępowania. Wobec realizacji wniosku, przedmiotem oceny Sądu mogły być nadal działania bądź zaniechania organu - do dnia wniesienia skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a, art. 151 i art. 200 p.p.s.a. Sad I instancji orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r. II SAB/Wa 70/20, wniosło stowarzyszenie [...] w [...] (dalej także [...]). Zaskarżając wyrok w części (w pkt 2 i 3) zarzucono mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ udostępnił skarżącemu kasacyjnie żądaną przez niego informację, podczas gdy były to informacje niepełnie, nieadekwatne do treści wniosku i bezwartościowe, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

b) art. 24 ust. 4 oraz 26 ust. 1 i 3 uFDS poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu faktu, że zgodnie z brzmieniem tych przepisów wnioskowane przez skarżącego kasacyjnie dane znajdują się na listach zadań rekomendowanych do dofinansowania, a organ wprowadza zmiany (które były podstawą wniosku o dostęp do informacji publicznej w niniejszej sprawie) właśnie na tychże listach, co skutkowało naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowana przez skarżącego kasacyjnie informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną, wymagającą wyszukania danych i sporządzenia ich zestawienia, podczas gdy była to czynność jedynie materialno-techniczna;

2. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez pominięcie w stanie faktycznym zaskarżonego wyroku kwestii wysokości środków Funduszu Dróg Samorządowych, które zostają rozdysponowane w wyniku decyzji organu oraz błędne ustalenie, że okres który upłynął od dnia wykazania przez skarżącego kasacyjnie szczególnie istotnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji (13 listopada 2020 r.) do dnia przesłania odpowiedzi przez organ (6 lutego 2020 r.) wynosił mniej niż 60 dni, kiedy w rzeczywistości było to ponad 80 dni - co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 i 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekło się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do kilku aspektów rozstrzygnięcia zapadłego przed Sądem I instancji. Z zarzutu postawionego w pkt 1 lit. a) wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia organ udzielił informacji niepełnej, nieadekwatnej do treści wniosku i w związku z tym bezwartościowej, a zatem Sąd I instancji powinien zobowiązać organ do rozpoznania wniosku z 17 września 2019 r. w sposób odpowiedni do żądania w nim zawartego. Nie czyniąc tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie [...], Sąd I instancji naruszył art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. i w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Problem jednak w tym, że rozstrzygnięcia opartego na art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie zamieścił w sentencji wyroku. Sentencja wyroku wydanego przez Sąd I instancji nie zawiera orzeczenia ani o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ani o umorzeniu postępowania w tym zakresie, jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). "Wydanie przez organ decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania czy też udzielenie odpowiedzi na wniosek w sprawach dotyczących informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W sytuacji gdy na dzień orzekania przez WSA organ udzielił odpowiedzi na wniosek, Sąd I instancji zobowiązany jest stwierdzić bezczynność oraz umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (odpowiedzi na wniosek) w określonym terminie" (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r. I OSK 2353/19, LEX nr 3036968).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził jedynie, że organ pozostawał w bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku stowarzyszenia Związek [...] z 17 września 2019 r. (pkt 1 wyroku), w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednak uznając, że organ załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie umorzył postępowania w przedmiocie zobowiązania organu. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że "Sąd odstąpił więc od zobowiązania organu do podjęcia czynności w danym zakresie. Wskazano wyłącznie, że pozostawał on w bezczynności. Brak natomiast przesłanek dla wnioskowanego przez organ umorzenia postępowania. Wobec realizacji wniosku, przedmiotem oceny Sądu mogły być nadal działania bądź zaniechania organu - do dnia wniesienia skargi."

W konsekwencji sentencja wyroku wydanego przez Sąd I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia, które pozwalałoby na weryfikację, czy sąd meriti właściwie ocenił wywiązanie się organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Jeśli intencją skarżącego kasacyjnie [...] było poddanie ocenie zachowania Sądu I instancji w powyższym zakresie, to najpierw powinno dojść do uzupełnienia wyroku (zob. art. 157 p.p.s.a.) o brakujące rozstrzygnięcie. "Strona może równolegle korzystać z możliwości rektyfikacji orzeczenia i środka zaskarżenia. Co do zasady nie jest natomiast możliwe łączne składanie wniosków, o których mowa w art. 159 p.p.s.a., ze środkami odwoławczymi, z uwagi na różną właściwość rzeczową adresatów tych środków. Tylko w wypadku określonym w art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, przed którym toczy się sprawa, może sprostować wyrok sądu pierwszej instancji" (B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 159). Skoro zaskarżony wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie do zobowiązania organu, to zarzuty skargi kasacyjnej tego dotyczące należy w takiej sytuacji uznać za bezprzedmiotowe. Zauważyć ponadto należy, że zakres zaskarżenia wyroku Sądu I instancji, którym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie obejmuje jego pkt 1, który zawiera rozstrzygnięcie pozostające w pewnej zależności z oceną wywiązania się organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej.

Za usprawiedliwiony należało za to uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu skarżące kasacyjnie stowarzyszenie kwestionuje ocenę Sądu I instancji, co do charakteru bezczynności organu (czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie). Wskazuje się przy tym na okoliczności, które Sąd I instancji pominął przy uzasadnieniu swojego stanowiska w powyższej kwestii lub na błędy w przesłankach wyjaśnienia stanowiska prawnego.

Niewątpliwie na ocenę charakteru bezczynności organu w okolicznościach tej sprawy ma wpływ zarówno stopień dostępności i forma źródeł danych objętych żądaniem oraz czas, w jakim organ pozostawał bezczynny. Obie te kwestie nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez Sąd I instancji. Na pierwszą z nich ma wpływ to, jakimi danymi i w jakiej formie dysponował organ z racji swoich ustawowych zadań i kompetencji, co przekłada się na ocenę, czy żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jak przyjął Sąd I instancji, czy też informacji "prostej". Skarżący kasacyjnie ZPP wskazuje tu na art. 24 ust. 4 oraz 26 ust. 1 i 3 uFDS. Przepisy te były powoływane w piśmie z 13 listopada 2019 r. znajdującym się w aktach sprawy, w którym kwestionowane było stanowisko organu w kwestii charakteru żądanej informacji, a także częściowo w skardze do Sądu I instancji. Dokonując oceny żądanej informacji Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, co świadczy o niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na końcową ocenę charakteru bezczynności organu (art. 149 ust. 1a p.p.s.a.). Sąd I instancji wyjaśnił – bazując częściowo na oświadczeniu organu – że organ nie miał stworzonego do własnych potrzeb tego rodzaju zestawienia danych, a ich ilość wskazuje, że jest to informacja przetworzona (zestawienie obejmujące 377 pozycji), nie konfrontując tego z treścią norm zawartych w uFDS, wskazanych w pkt 1 lit. b skargi kasacyjnej, a wcześniej w powołanym wyżej piśmie z 13 listopada 2019 r.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ przedłożył informacje w żądanym przez Wnioskodawcę zakresie w terminie nieprzekraczającym 60 dni – licząc od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wcześniej wyjaśnił jednak, że termin rozpoczął bieg od dnia wpływu wniosku do organu - we wrześniu 2019 r. (str. 8 uzasadnienia), aby skonstatować, że całkowite przekroczenie terminu udostępnienia informacji miało miejsce lecz nie było nadzwyczaj długie. Owa sprzeczność w początkowej dacie liczenia terminu do udostępnienia informacji publicznej przez organ oraz fakt, że Sąd I instancji mylnie obliczył nawet ilość dni, które upłynęły od 13 listopada 2019 r. (od spełnienia warunku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) do 6 lutego 2020 r. – w rzeczywistości było to ponad 80 dni, a nie przed upływem 60 dni – nie pozwala na instancyjną kontrolę oceny Sądu I instancji w przedmiocie charakteru bezczynności organu. Czyni to usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast charakter bezczynności organu przekłada się na uprawnienie skarżącego do uzyskania sumy pieniężnej, które to żądanie zostało oddalone, bez dostatecznego wyjaśnienia tej pierwszej okoliczności.

Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wynikającym z niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji oceni, według wskazań zamieszczonych wyżej, charakter bezczynności organu oraz rozstrzygnie o żądaniu przyznania skarżącemu [...] sumy pieniężnej.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.