Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1143/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 102 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 i art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA del. Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 320/17 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 320/17 oddalił skargę M.R. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek pisma J.G. i A.S., współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości.

W trakcie postępowania organ ten ustalił, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1984 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej, będącej jednym ze współwłaścicieli tej nieruchomości, pozwolenia na nadbudowę poddasza mieszkalnego w budynku, który wybudowany został w latach czterdziestych ubiegłego wieku. Skarżąca w 1984 r. wykonała roboty z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały m.in. na zwiększeniu wysokości poddasza do ok. 220 cm (przy jednoczesnym zmniejszeniu wysokości drugiego piętra o 30 cm), zmianie usytuowania klatki schodowej, oraz ścian zewnętrznych i balkonu. W istocie powstała w budynku trzecia kondygnacja oraz strych. Wykonane roboty odnosiły się do lokalu nr 2, natomiast lokale nr 1 i 3 w tym budynku pozostały bez zmian.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 1974 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia w wyznaczonym terminie szeregu dokumentów, w tym inwentaryzacji budowlanej z oceną techniczną, protokołów badań i sprawdzeń, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, zaświadczenia o zgodności robót budowlanym z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Żądana dokumentacja nie została przedłożona w pełni, w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. zobowiązał adresatów wcześniejszego postanowienia do wpłacenia zaliczki na opracowanie nieprzedłożonej dokumentacji. Na zlecenie organu została sporządzona przez dwóch rzeczoznawców inwentaryzacja i ocena stanu technicznego budynku, natomiast wnioskodawczynie dołączyły pozostałą część inwentaryzacji budowlanej z protokołami badań i zaświadczeniem o zgodności robót z ustaleniami planu miejscowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 września 2016 r., z powołaniem się na art. 40 ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa z 1994 r.), nałożył na skarżącą jako inwestora obowiązek wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz dwa poprzedzające ją postanowienia i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie roboty budowlane zostały wykonane w sposób znacząco odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże nie można zarzucić inwestorowi, że działał on w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej, gdyż przystępując do ich realizacji, dysponował stosowną decyzją administracyjną. Organ zaznaczył, że jedynie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ustawy z 1994 r., do likwidacji jej skutków należy stosować przepisy ustawy z 1974 r. W ocenie organu odwoławczego, skoro inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia budowlanego przedmiotowa sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy z 1994 r. Organ odwoławczy wyraził pogląd, że z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) nie mógł merytorycznie orzekać w tej sprawie.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej organ błędnie uznał, że należy stosować przepisy obowiązującej ustawy z 1994 r., gdyż zgodnie z jej art. 103 ust. 2 zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym jedynie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. do załatwienia sprawy właściwe są przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. Sąd zaznaczył przy tym, że w rozpoznawanej sprawie organ nie stwierdził samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy z 1994 r., istnieniu samowoli przeczą okoliczności wskazujące na powstanie budynku mieszkalnego w 1948 r. na podstawie właściwego zezwolenia oraz realizacja robót w oparciu o pozwolenie z 1984 r. W konsekwencji "sprawa nadbudowy" w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy z 1994 r.

Sąd stwierdził także, że z uwagi na sposób usytuowania okien budynku, organ odwoławczy prawidłowo zakwestionował ustalony przez organ pierwszej instancji krąg stron postępowania.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i prawa materialnego.

Najpierw pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów zawartych w skardze, bez wskazania przyczyn, dla których to nastąpiło, co znacząco utrudnia poznanie rozumowania Sądu i sporządzenie skargi kasacyjnej.

Następnie zarzucił naruszenie art. 2 i art. 32 Konsytuacji RP w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. przez wadliwe, retroaktywne zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym surowszych dla skarżącej przepisów ustawy z 1994 r., głównie art. 51, nie zaś względniejszych przepisów ustawy z 1974 r., w szczególności jej art. 40.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest dla skarżącej "ewidentnie niekorzystne". Sąd wadliwie bowiem przyjął, że w sprawie należy zastosować art. 51 ust. 7 ustawy z 1994 r., a nie art. 40 ustawy z 1974 r. Treść międzyczasowego art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. może "na pierwszy rzut oka" prowadzić do takich wniosków. Jednakże w procesie wykładni tego przepisu nie można pomijać faktu, że art. 51 ust. 7 ustawy z 1994 r. dodany został do tekstu ustawy dopiero w 2004 r. W pierwotnym brzmieniu art. 51 odnosił się tylko i wyłącznie do realizowanych, znajdujących się w toku, niezakończonych robót budowlanych. Oznacza to, że do wszystkich obiektów i budów zakończonych przed 1995 r. należy stosować dotychczasowe przepisy, a ustawa z 1994 r. powinna dotyczyć tylko nowych obiektów.

Pełnomocnik wywodził, że do "starych stanów faktycznych" należy stosować przepisy nowe, pod warunkiem, że ich zastosowanie nie będzie prowadzić do naruszenia zasady nieretroaktywności prawa i zasady równości podmiotów wobec prawa. Przeciwne podejście wskazywałoby, że "stare", łagodne regulacje należy stosować wyłącznie do obiektów wzniesionych całkowicie samowolnie, tj. bez jakiegokolwiek pozwolenia na budowę, a obiekty wzniesione tylko z naruszeniem warunków wydanych pozwoleń na budowę podlegałyby surowszym normom nowym i w konsekwencji podmiot, który naruszył prawo w stopniu większym, zostałby ukarany łagodniej niż podmiot, który naruszył obowiązujące regulacje w znacznie mniejszym stopniu. Taka wykładnia naruszałoby normy konstytucyjne, zgodnie z którymi podmiot, który w niewielkim relatywnie stopniu naruszył prawo, nie może zostać potraktowany gorzej niż podmiot, który naruszył prawo w stopniu większym. W ocenie pełnomocnika skarżącej zastosowanie aktualnej regulacji do oceny skutków działań realizowanych w roku 1984 r. oznaczałoby działanie prawa wstecz. Brak wyraźnej normy intertemporalnej nie może, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzić do wniosku o bezpośrednim zastosowaniu nowych przepisów.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że gdyby nawet przyjąć, iż przepisy przejściowe są jednoznaczne i nakazują w rozpoznawanej sprawie stosować przepisy ustawy z 1994 r., "oznaczałoby to niekonstytucyjność wzmiankowanych regulacji przejściowych, która mogłaby zostać stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny po sformułowaniu w tym zakresie stosownego pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 193 Konstytucji RP".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów stwierdzić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie kontrolę tę rozpocząć trzeba od procesowego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie oznaczałoby, iż z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie takiej kontroli w ogóle się nie poddaje. Przepis ten określa przedmiotowy zakres uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Dodatkowo uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego pełni niezwykle doniosłą rolę, gdyż uzewnętrznia stanowisko sądu w następstwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w konkretnej sprawie, a ponadto umożliwia dokonanie właściwej kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Jednakże wbrew dalszym twierdzeniom pełnomocnika uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił mianowicie stan sprawy, stanowiska stron, w tym zarzuty skargi, i co najważniejsze wyjaśnił też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wiadomo przecież, jakie przepisy wziął pod uwagę i jakie wnioski z nich wyprowadził, w szczególności dlaczego, jego zdaniem, w postępowaniu należy stosować przepisy ustawy z 1994 r. bez względu na datę rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. Odniósł się tym samym do zasadniczego zarzutu skargi, tj. o niemożności stosowania, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, dotychczasowych przepisów ustawy z 1974 r., a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do oceny skutków wykonania robót w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia budowlanego jest jasne, toteż umożliwia poznanie motywów Sądu i ich weryfikację w toku kontroli instancyjnej. Z punktu widzenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dalszą kwestią pozostaje, czy stanowisko to wychodzi naprzeciw oczekiwaniom strony skarżącej i czy jest ono prawidłowe.

Pełnomocnik skarżącej w ramach zarzutów procesowych nie kwestionuje jednak ustalonego stanu faktycznego sprawy, na podstawie którego Sąd pierwszej instancji sformułował swą ocenę prawną. W postępowaniu bezspornym zaś było, że skarżąca w 1984 r. rozpoczęła roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którym zatwierdzono projekt budowlany, a roboty związane z nadbudową budynku wykonane zostały w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu budowlanym. Nie stanowiło również przedmiotu sporu, że prace budowlane zrealizowane zostały w 1984 r. w okresie obowiązywania ustawy z 1974 r. Ustalenia te poczynił Sąd na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w przedstawionych aktach administracyjnych, a wydanie rozstrzygnięcia - po przeprowadzeniu kontroli sądowej - nastąpiło w granicach rozpoznawanej sprawy. Brak jest zatem jakichkolwiek racjonalnych przesłanek usprawiedliwiających stawianie Sądowi zarzutu naruszenia w trakcie kontroli przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., tym bardziej, że zarzuty te nie zostały w jakikolwiek sposób powiązane z art. 138 § 2 K.p.a. Wszak przedmiotem kontroli sądowej była decyzja kasacyjna organu odwoławczego, którą przekazano sprawę (wykonanych robót budowlanych z istotnym odstępstwem) organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Z konstrukcji skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wynika, że zarzuty zmierzają do zakwestionowania stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów prawa materialnego. Zarzuty te nie są jednak usprawiedliwione.

Istota sporu ogniskuje się wokół zagadnienia, jakie przepisy należy stosować w postępowaniu w sprawie dotyczącej istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w 1984 r. w sytuacji, gdy roboty zrealizowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że ustawa z 1994 r., która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. (art. 108), jako naczelną zasadę przyjęła bezpośrednie działanie nowego prawa. Zgodnie z jej art. 107 ust. 1 z tym dniem utraciła moc ustawa z 1974 r., z zastrzeżeniem jedynie art. 103 ust. 2. Ten międzyczasowy przepis w pierwotnym brzmieniu wyłączał stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów należało nadal stosować odpowiednio przepisy dotychczasowe. Ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 100, poz. 465), która weszła w życie z dniem 14 sierpnia 1996 r., zmieniono ten przepis w taki sposób, że do jego treści dodano, iż art. 48 ustawy z 1994 r. nie stosuje się także w stosunku do obiektów, do których przed dniem 1 stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Oznacza to, że do wszystkich spraw, w tym do spraw będących w toku, z wyłączeniem jedynie materii uregulowanej w intertemporalnym przepisie art. 102 ust. 2 ustawy z 1994 r. zastosowanie znajdują przepisy nowego prawa. Jedyny zatem wyjątek dotyczący wyłączenia stosowania ustawy z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. odnosi się więc do przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. i to tylko wówczas, gdy przed tym dniem budowa obiektu została zakończona lub w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Przepis art. 48 normuje zaś przypadki budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia niektórych budów albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Innymi słowy, art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. ma zastosowanie, jeżeli zdarzenie prawne w postaci tzw. samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dodatkowym warunkiem jest zakończenie budowy obiektu lub wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do takiego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Na taki kierunek wykładni omawianych przepisów wskazywał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, także w składach powiększonych (por. np. wyrok siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01, ONSA 2001 r. z. 4, poz. 143), za takim rozumieniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. przemawiają także wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., sygn. K 9/95 (OTK 1996 r. nr 1 poz. 2).

Wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1994 r.) jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 ustawy z 1994 r. Na wzajemną relację między tymi przepisami wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998 r. z. 1, poz. 3) stwierdzając, że zakresy unormowań art. 48 i art. 50 ust. 1 ustawy z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty bowiem w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych.

Należy więc stwierdzić, że bez względu na to, czy roboty w wyniku których doszło do istotnego odstępstwa zostały wykonane przed dniem 1 stycznia 1995 r. czy po tej dacie, jak również bez względu na datę wszczęcia postępowania w stosunku do takich robót nie mogą być stosowane w sposób odpowiedni przepisy dotychczasowe, lecz art. 50 ust. 1 pkt 4 i w konsekwencji odpowiednie przepisy art. 51 ustawy z 1994 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 362/15, LEX nr 2206607).

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącego, że taki sposób rozumienia art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. jest wyrazem wadliwego, retroaktywnego zastosowania w stosunku do przebudowy budynku "surowszych" dla inwestora przepisów ustawy z 1994 r., aniżeli przepisów "względniejszych" zawartych w ustawie z 1974 r. Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do traktowania zrealizowanych robót jako przebudowy budynku, wnoszący skargę kasacyjną nie podjął nawet próby podważenia ustaleń, że roboty wykonane zostały w warunkach istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z 1984 r. i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Nie zachodzi przeto konieczność odnoszenia się do kwestii znaczenia prawnego pojęcia "przebudowy", w tym do czasu nowelizacji art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z 1994 r. dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Po drugie, za nie znajdujący przekonującego uzasadnienia należy uznać pogląd pełnomocnika, że przepisy ustawy z 1974 r. likwidujące skutki samowoli budowlanej polegającej na dopuszczeniu się odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia budowlanego (art. 40 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 3) były względniejsze dla inwestora. Należy przypomnieć, że zastosowanie wymienionego art. 40 nakazującego inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami możliwe było wówczas, gdy w tzw. postępowaniu naprawczym wykluczono istnienie okoliczności określonych w art. 37. Ostatnio powołany przepis dopuszczał przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zatem postępowanie na zawsze kończyło się korzystnym dla inwestora rozstrzygnięciem, np. wydaną na podstawie art. 42 decyzją o pozwoleniu na użytkowanie po stwierdzeniu wykonania nakazanych zmian lub przeróbek. Obowiązujące obecnie, powołane wcześniej przepisy ustawy z 1994 r. odnoszące się do oceny skutków wykonania przez inwestora robót w warunkach istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia budowlanego, również zakładają przeprowadzenie postępowania naprawczego, mogącego zakończyć się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (dodać trzeba, że w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów o opłacie legalizacyjnej). Po trzecie, nie ma żadnego znaczenia odwoływanie się przez pełnomocnika do zmian w ustawie z 1994 r. w odniesieniu do wykonanych już robót budowlanych, wynikających z ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), skoro na gruncie przepisu art. 51 ustawy z 1994 r. także przed tymi zmianami dopuszczalne było prowadzenie postępowania w stosunku do wykonanych robót budowlanych w sposób, o których mowa w ust. 1 (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2757/00, LEX nr 655279).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega więc żadnych okoliczności, aby przedstawiony sposób rozumienia art. 103 ust. 2 ustawy mógł naruszać konstytucyjne zasady: państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz równości wobec prawa i równości w prawie (art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), także z uwagi na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się powodów do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji RP.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.