Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2575/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 149 par. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 57/15 w sprawie ze skargi E. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie otworów wentylacyjnych w ścianie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 57/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę E. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w W. w sprawie otworów wentylacyjnych w ścianie obiektu budowlanego w pkt 1 stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 wymierzył PINB w W. grzywnę w wysokości 10000 zł, w pkt 3 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W związku przekazaniem sprawy dotyczącej otworów wentylacyjnych przez Prezydenta Miasta W. (postanowienie z [...] lutego 2009 r.) znajdujących się w ścianie budynku piekarni, która graniczy z posesją skarżącej, PINB w W. w dniu 16 czerwca 2009 r. przeprowadził oględziny budynku piekarni. Ustalił, że w ścianie znajdującej się przy granicy działki znajdują się 4 otwory wentylacyjne. Taki stan jest niezgodny z prawem dlatego właścicielka piekarni została zobowiązana do ich zamurowania do końca grudnia 2009 r.

W piśmie z dnia 5 lipca 2012 r. skarżąca zwróciła się do PINB o podjęcie działań w związku z odprowadzaniem wyziewów i dymu z ww. piekarni na jej budynek.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. skarżąca ponowiła swoje żądanie.

W dniu 9 sierpnia 2012 r. PINB zwrócił się do Starosty W. celem uzyskania informacji w przedmiocie legalności montażu wentylatorów. W odpowiedzi Starosta wskazał, że nie posiada stosownej dokumentacji.

Następnie skarżąca pismem z dnia 2 października 2012 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", wskazując, że PINB nie podejmuje żadnych działań w związku z podnoszonymi przez nią zastrzeżeniami. [...] WINB zobowiązał PINB do udzielenia odpowiedzi na ww. pismo skarżącej. W odpowiedzi PINB poinformował, że 30 października 2012 r. dokonano ponownych oględzin, a wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź w pismach z 16 kwietnia 2009 r., 16 czerwca 2009 r. i 9 sierpnia 2012 r. Zaznaczył, że prowadzi postępowanie administracyjne dotyczące budynku piekarni na działce nr [...] przy ul. [...] w W. (planowana jest kontrole utrzymania obiektu w listopadzie 2012 r.). Do chwili obecnej nie zostało podjęte rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym [...] WINB udzielił odpowiedzi na zarzuty skarżącej, wskazując na nieprawidłowości w postępowaniu PINB. Ponadto zobowiązał PINB w W. do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w zależności od ustaleń do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.

Skarżąca pismem z dnia 12 listopada 2012 r. po raz kolejny zwróciła się do PINB w W. o wydanie w sprawie decyzji.

W piśmie z 26 listopada 2012 r. PINB poinformował skarżącą, że podejmie działania w sprawie otworów wentylacyjnych zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

Do PINB w dniach: 13 grudnia 2012 r., 16 grudnia 2012 r. i 17 grudnia 2012 r. wpłynęły kolejne pisma skarżącej dotyczące przedmiotowej samowoli budowlanej. W odpowiedzi 21 grudnia 2012 r. organ ponownie poinformował, że podejmie działania w sprawie zgodnie z posiadanymi kompetencjami.

W piśmie z 22 lutego 2013 r. WINB wezwał PINB do udzielenia informacji, w jaki sposób została rozpatrzona sprawa dotycząca nielegalnych wentylatorów w budynku piekarni. W odpowiedzi PINB pismem z 19 marca 2013 r. poinformował, że w budynku piekarni istnieją 4 otwory wentylacyjne, z czego na 2 zostało wydane przez Starostę W. pozwolenie na budowę z 5 września 2011 r. jako część instalacji gazowej. Pozostałe 2 otwory zobowiązano się zamurować. W ocenie organu otwory nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa. Takiej samej treści pismo z 26 marca 2013 r. PINB skierował do skarżącej, która wystosowała stosowne wnioski o stwierdzenie nieważności uchylenie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 5 września 2011 r.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2013 r. skarżąca wnioskowała o określenie terminu w jakim J. P. ma zamurować ww. otwory.

W piśmie z 17 kwietnia 2013 r. Starosta poinformował PINB, że ww. pozwolenie na budowę nie dotyczyło ww. otworów wentylacyjnych. Projekt budowlany uwzględniał stan istniejący.

W piśmie skierowanym do skarżącej z dnia 16 kwietnia 2013 r. [...] WINB stwierdził, że jej skarga jest zasadna, dlatego zobowiązał organ I instancji do niezwłocznego podjęcia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji. O sposobie rozstrzygnięcia polecił powiadomić zainteresowaną oraz WINB w terminie do 30 czerwca 2013 r.

W piśmie do Wojewody [...] z 20 kwietnia 2013 r. skarżąca ponownie wniosła o uchylenie decyzji Starosty W. z [...] września 2011 r.

Pismem z 28 czerwca 2013 r. PINB poinformował skarżącą, że istniejące cztery otwory wentylacyjne stanowią element wentylacji nawiewno-wywiewnej. Dwa z tych otworów są elementem, o których mowa w decyzji Starosty W. z [...] września 2011 r. Stąd też, mając na uwadze wniosek skarżącej złożony do Wojewody Pomorskiego o uchylenie wspomnianej wyżej decyzji Starosty W., PINB stwierdził, że rozpatrzenie sprawy istniejących otworów i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z [...] września 2011 r. Wskazano, że decyzja PINB zostanie podjęta w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji Wojewody [...] w sprawie z wniosku o uchylenie pozwolenia na budowę.

Pismem z 9 października 2013 r. skarżąca złożyła do organu II instancji zażalenie na bezczynność PINB w związku z wieloletnim brakiem decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "P." położonej w W. przy ul. [...] zamurowanie otworów wentylacyjnych, których ujścia zostały wykonane nielegalnie i sprzecznie z obowiązującymi przepisami. Wskazała, że wielokrotnie wnioskowała o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej zamurowanie przedmiotowych otworów. Jednak przez wiele lat PINB nie podjął żadnych konkretnych kroków w tej sprawie. Stąd zachodzi konieczność skierowania sprawy do sądu administracyjnego, a pierwszym wymaganym krokiem w takiej procedurze jest złożenie zażalenia do organu wyższej instancji.

W piśmie z 29 października 2013 r. WINB poinformował PINB o wpłynięciu zażalenia skarżącej na przewlekłe działanie PINB i zobowiązał ten organ do odniesienia się do zarzutów oraz przesłanie wyjaśnienia do 15 listopada 2013 r.

W piśmie z 18 listopada 2013 r. PINB poinformował skarżącą, że z uwagi na przekazanie akt w sprawie otworów w ścianie budynku piekarni do Sądu Rejonowego w W., podjęcie ostatecznego rozstrzygnięcia będzie możliwe po zwrocie akt oraz po rozstrzygnięciu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności przez Wojewodę [...] decyzji Starosty W. z [...] września 2011 r.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W piśmie z 16 stycznia 2014 r. do PINB skarżąca podała, że po przeprowadzeniu oględzin w dniu 15 stycznia 2014 r. stwierdzono zwiększenie się liczby otworów z 4 do 12. Dodano także jedno okno, a także trzynastą instalację w postaci przewodu kominkowego, także wyprowadzonego na teren jej parceli. Wniosła o dokładne zapoznanie się z całą poprzednią dokumentacją zgromadzoną już w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z 26 marca 2014 r. PINB w W. nałożył na I. i J. P. obowiązek dostarczenia ekspertyzy, która powinna odnosić się do zgodności z przepisami istniejących otworów w ścianie budynku piekarni, usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [...] w W. przy ul. [...], a w razie potrzeby – ekspertyza powinna również wskazać roboty budowlane konieczne do wykonania w celu wyeliminowania naruszeń przepisów oraz ustalił termin wykonania tego obowiązku do 31 lipca 2014 r.

W piśmie z 31 marca 2014 r. skarżąca wniosła do WINB zażalenie na postanowienie PINB z 26 marca 2014 r. Według niej nie zachodzi uzasadniona konieczność powoływania w owej sprawie eksperta, tym bardziej działającego na zlecenie właścicielki piekarni "P.". Stwierdziła, że PINB posiada wszystkie niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy informacje. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. WINB umorzył postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia ww. zażalenia, uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania, na co wskazuje przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszym przypadku obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej nałożono na inwestorów przedmiotowych robót, czyli na I. i J. P..

Postanowieniem z [...] października 2014 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji istniejących otworów w ścianie usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [...] w W., która to inwentaryzacja powinna określać ich funkcję.

Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. WINB odmówił wyznaczenia PINB terminu załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji otworów nawiewno-wywiewnych w ścianie granicznej budynku piekarni "P." położonej przy ul. [...] w W., a także odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy dotyczącej wykonanego ocieplenia ściany budynku piekarni.

Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z [...] października 2014 r. oraz stwierdził brak podstaw do nałożenia na I. P. i J. P. obowiązku przedłożenia inwentaryzacji istniejących otworów w ścianie budynku piekarni usytuowanej na granicy pomiędzy działkami nr [...] w W..

W kolejnym piśmie z 4 grudnia 2014 r. do PINB w W. skarżąca wniosła o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "P." zamurowanie wszystkich otworów nawiewno-wywiewnych, których wyrzuty zostały samowolnie i nielegalnie utworzone bezpośrednio w ścianie granicznej piekarni na stronę działki o nr [...] (należącej do E. M.) oraz na stronę działki o nr [...] (należącej do T. B.). Podkreśliła, że dymy i wyziewy wydobywające się z wentylatorów wdzierają się do jej budynku, niszczą elewację oraz uniemożliwiają korzystanie z pomieszczeń.

W postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. WINB uznał zażalenie skarżącej z 5 grudnia 2014 r. na przewlekłe prowadzenie przez PINB w W. postępowania w sprawie otworów nawiewno-wywiewnych w ścianie granicznej budynku piekarni "P." za uzasadnione i wyznaczył PINB termin 30 dni do zakończenia przedmiotowego postępowania.

E. M. w dniu 21 lutego 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe postępowanie PINB w W., który przez ponad 6 lat nie rozpatrzył sprawy z jej wniosku.

W uzasadnieniu podkreśliła, że na przestrzeni 6 lat wielokrotnie zwracała się do organu z wnioskami o wydanie stosownej decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "P." zamurowanie wszystkich nielegalnych otworów wykonanych samowolnie w ścianie granicznej piekarni, ale organ I instancji nigdy żadnej decyzji nie wydał. Skarżąca zwracała się także do WINB z licznymi pismami, zażaleniami i skargami na bezczynność PINB, ale nawet ponaglenia organu zwierzchniego nie przyczyniły się do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji. WINB kierował swoje monity do PINB w W., wyznaczał mu kolejne terminy na rozpatrzenie sprawy, ale organ I instancji żadnego z terminów nigdy nie spełnił i do dnia dzisiejszego nie wydał żadnej decyzji administracyjnej w sprawie wyżej wspomnianych otworów. PINB w dalszym ciągu uparcie nie realizuje poleceń organu zwierzchniego. Zatem w zaistniałej sytuacji skarżąca uznała za stosowne przekazanie sprawy do Sądu Administracyjnego. Wniosła o stwierdzenie niedopuszczalnej opieszałości PINB i ewidentnej przewlekłości postępowania, a także o wystosowanie do PINB w Wejherowie nakazu wydania decyzji administracyjnej nakazującej właścicielce piekarni "P." zamurowanie wszystkich 13 nielegalnych i samowolnych otworów w ścianie granicznej piekarni.

Decyzją z [...] marca 2015 r. PINB w W. nakazał J. i I. P. zlikwidowanie dwunastu otworów w zewnętrznej ścianie budynku piekarni na działce nr [...] w W. przy ul. [...], usytuowanych w granicy z sąsiednią działką nr [...], których istnienie uznał za niezgodne z przepisami i określił termin wykonania tego obowiązku do dnia 30 czerwca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę PINB w W. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem PINB zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne. Organ ten wskazał na podjęte przez siebie działania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 57/15, uwzględniając skargę, w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość jej wniesienia, a także wskazał, że już po złożeniu skargi organ wydał w sprawie decyzję, co czyni orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania aktu bezprzedmiotowym. Dlatego ocenie podlega zarzucana w skardze przewlekłość tego postępowania. W tym zakresie Sąd wyjaśnił na czym polega istota skargi na przewlekłość, opierając się na normach prawnych wynikających z art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", art. 36 § 2, art. 35 § 3 K.p.a., art. 4171 § 3 K.c. oraz stanowisku orzecznictwa sądowego i doktryny.

Mając to na względzie Sąd wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie rozpoznawanej na wniosek strony następuje w dacie wpłynięcia wniosku do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie wniosek wpłynął do właściwego organu w dniu 28 lutym 2009 r. W tym dniu rozpoczął bieg, wynikający z przepisu art. 35 § 3 K.p.a., miesięczny termin do załatwienia sprawy administracyjnej.

Podkreślił, że pierwsza czynność w sprawie podjęta została w dniu 16 czerwca 2009 r., kiedy to organ dokonał oględzin budynku piekarni. Kolejna czynność – po monicie skarżącej z 1 sierpnia 2012 r. – miała miejsce dopiero w dniu 9 sierpnia 2012 r., kiedy PINB w W. wystąpił do Starosty W. o dokumentację dotyczącą robót budowlanych wykonywanych w budynku piekarni.

Od daty otrzymania wniosku skarżącej do sierpnia 2012 r. organ nadzoru budowlanego dokonał jedynie kontroli w terenie. Od sierpnia 2012 r. do dnia wydania decyzji organ nadzoru budowlanego podejmował czynność pozorne, nieprowadzące do załatwienia sprawy. Wymiana korespondencji ze skarżącą oraz z organem wyższego stopnia nie stanowią bowiem czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Decyzja w sprawie wydana została dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Organ takiego stanu rzeczy w żaden sposób nie usprawiedliwił.

Ponadto z nadesłanych akt sprawy wynika, że organ nie wywiązywał się z obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., nie powiadamiał o tym fakcie strony.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że postępowanie w kontrolowanej sprawie ma znamiona przewlekłości. W szczególności poszczególne czynności organu podejmowane były w sposób opieszały, po upływie kilku miesięcy i nie prowadziły do załatwienia sprawy.

Wobec powyższego, mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz wprowadzenie z dniem 17 maja 2011 r. restrykcyjnych przepisów dotyczących bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, co związane jest z wejściem w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U Nr 34, poz. 173), a konkretnie jej art. 14 pkt 2, Sąd stwierdził, że przewlekłość PINB w Wejherowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 oraz art. 36 K.p.a. oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza tych wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 K.p.a.

Ponadto skład orzekający z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny uznając, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia przekroczenia terminu załatwienia sprawy oraz wykazywanego przez organ I instancji w toku całego postępowania braku woli jej załatwienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył PINB w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonych punktach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia przesłanek uznania zaistnienia przewlekłości postępowania, podczas gdy zachowanie organu nie nosiło znamion przewlekłości;

- art. 149 § 1 oraz § 1a p.p.s.a. i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wraz z uznaniem, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego następstwem było wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy w prowadzonym postępowaniu nie doszło do przewlekłości;

- art. 151 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania i nie oddalenia skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. M. wskazał na jej bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie PINB w W. w sprawie otworów wentylacyjnych prowadzone było w sposób przewlekły. Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd dokładnie wyjaśnił na czym polega "przewlekłość postępowania", jak i to pojęcie odniół do stanu faktycznego sprawy, wskazując kiedy organ dokonywał czynności w sprawie i jakie miały one charakter. A mianowicie pomiędzy pierwszą, a drugą czynnością PINB upłynęło ponad 3 lata. Ponadto Sąd prawidłowo ocenił, że od sierpnia 2012 r. organ podejmował tylko pozorne działania, a stosowna decyzja została wydana dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania, tj. w dniu 6 marca 2015 r. Ocena taka jest o tyle zasadna, że już w trakcie pierwszych czynność, tj. oględzin budynku piekarni z dnia 16 czerwca 2009 r., PINB ustalił, że w ścianie znajdującej się przy granicy działki znajdują się 4 otwory wentylacyjne, a w piśmie z tej samej daty (znak: [...]) zawarł ocenę, że taki stan jest niezgodny z prawem. Brak zatem było proceduralnych przeszkód na wydanie decyzji w sprawie celem realizacji obowiązków organu wynikających z art. 36 i art. 35 K.p.a. Dodatkowo brak reakcji PINB doprowadził do stanu, w którym na przestrzeni lat na budynku piekarni pojawiły się dodatkowe otwory wentylacyjne. Wymieniona wyżej decyzja z 2015 r. dotyczyła bowiem już nie 4, a 12 otworów wentylacyjnych.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zatem z jakich względów Sąd I instancji uznał, że PINB w Wejherowie w tej sprawie dopuścił się przewlekłości.

Biorąc pod uwagę czas jaki upłynął od pierwszej czynności do wydania decyzji (blisko 6 lat), pozorność dokonywanych czynności, a także skutki braku wydania decyzji oraz restrykcyjny charakter przepisów dotyczących bezczynności i przewlekłości, Sąd prawidłowo ocenił, że wskazywana przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z taką oceną Sądu nie można dopatrzeć się naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy charakteru przewlekłości. Otóż przesłanki rażącego naruszenia prawa stwierdzone w sprawie przewlekłości nie zostały w ustawie zdefiniowane. Materia ta pozostawiona została praktyce – swobodzie sędziowskiej, opartej o jurydyczne kryteria odniesione do realiów konkretnej sprawy. Jest to materia delikatna i ocenna, przeto tylko wówczas gdy przekroczono reguły logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego oraz fakty i okoliczności danej sprawy, można przyjętą wersję skutecznie podważyć. Instytucja przewlekłości postępowania skupia swe zainteresowanie na dokonywanych czynnościach przez organ, gdyż jej celem nie jest w zasadzie badanie zachowania terminów ustawowych dla zakończenia sprawy administracyjnej. Ta kwestia jest bardziej akcentowana w wypadku skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 3389/15). Oceniając charakter naruszenia prawa przewlekłością można odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. J. Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny powinien być niewątpliwy, tj. taki z którego wynika, że działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie były w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 3086/15). Ocena dokonana przez Sąd I instancji odpowiada tym kryteriom. Sąd swoją ocenę oparł właśnie na takich elementach ocennych jak czas pomiędzy kolejnymi czynnościami, pozorność działań, która nie prowadziła do załatwienia sprawy; niewywiązywanie się z obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. i w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. brak powiadomienia o tym fakcie strony postępowania. PINB ignorował także zobowiązania organu wyższego stopnia do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Doszukiwał się "pozornych" przeszkód proceduralnych, które jego zdaniem uniemożliwiały wydanie decyzji. Pomimo jasnego stanowiska Starosty, udzielał sprzecznych informacji co do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę z 2011 r. Ponadto z akt sprawy nie wynika aby sprawa miała charakter skomplikowany, ponieważ już po przeprowadzeniu pierwszych oględzin w 2009 r. ustalenia organu pozwalały na wydanie decyzji. O legalności umiejscowienia przedmiotowych otworów wentylacyjnych decyduje bowiem norma prawna wyrażona w § 152 ust. 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), na co też wskazał PINB, ale dopiero w decyzji z 6 marca 2015 r. Trafnie Sąd ocenił, że z toku przebiegu całego postępowania wynika brak woli organu jej załatwienia. Ponadto były to naruszenia oczywiste, bo nie mające żadnego racjonalnego uzasadnienia. W sprawie chodziło o "jakość" podejmowanych działań przez organ, a nie że w ogóle organ dokonywał jakichś czynności. Wobec uzyskania stosownego materiału dowodowego podczas pierwszych oględzin, bez wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności zaistniałe po kilku latach związane z wypożyczeniem akt przez Sąd Rejonowy oraz nałożeniem na inwestora obowiązków przedstawienia ekspertyzy i przedstawienia inwentaryzacji, a także liczbą spraw jakie wpłynęły do organu w 2014 r. Sąd dostrzega argumentację wskazującą na braki w należytej obsadzie kadrowej organu, które tłumaczą trudności w załatwieniu dużej ilości spraw wpływających do PINB w Wejherowie, jak i to, że problem ten był przedmiotem stosownego wystąpienia do organu nadzorczego. Jednak tego typu argumentacja nie jest usprawiedliwiona wobec zaistniałej przewlekłości. Ponadto ani zwrot akt z Sądu Rejonowego, ani nałożone na inwestora dodatkowe obowiązki nie doprowadziło do załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 K.p.a. Zresztą ostatecznie WINB ocenił, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji, co właśnie potwierdza ocenę co do pozorności działań PINB. Podobnie należy ocenić uzyskaną na wezwanie PINB ekspertyzę, która wyłącznie odnosiła się do wynikającego z akt sprawy stanu faktycznego i prawnego oraz jedynie potwierdzała stan niezgodność z prawem przedmiotowych otworów wentylacyjnych. Jak już wyżej wskazano organ zareagował dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość do Sądu Administracyjnego. Dlatego w tej sprawie istniały podstawy do wymierzenia PINB grzywny, której wysokość w odniesieniu do możliwości jej miarkowania nie została zakwestionowania w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie odnosiły się co do zasady w ogóle do braku podstaw jej wymierzenia, jednak zarzuty te okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Co się zaś tyczy zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., przepis ten nie był w sprawie stosowany, a więc nie mogło dojść do jego naruszenia. Przepis ten został wprowadzony do obrotu prawnego ustawą nowelizującą p.p.s.a. od dnia 15 sierpnia 2015 r. Tym samym nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia Sądu orzekającego w dniu 5 sierpnia 2015 r., gdyż omawiany przepis nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Zatem nie może on być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Z powyższego wywodu wynika, że brak było podstaw do zastosowania przez Sąd art. 151 p.p.s.a., a zatem zarzut skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.