Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 110/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku
stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. R. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie warunków zabudowy l. zobowiązuje Burmistrza C. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku R. R. w przedmiocie warunków zabudowy II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 maja 2016 r. R.R. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. i wniósł o zobowiązanie Burmistrza C. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. W uzasadnieniu R.R. podniósł, że w dniu 3 grudnia 2014 r. złożył podanie zawierające wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy Zespołu budynków Rekreacyjno – Letniskowych w zakresie usług turystyki i wypoczynku. Decyzją z dnia 23 marca 2015 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. SKO w T. decyzją z dnia 19 maja 2015 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz C. decyzją z dnia 22 września 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. powtórnie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Pismem z dnia 11 marca 2016 r. skarżący złożył do organu II instancji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznało zażalenie R.R. za zasadne i wyznaczyło dodatkowy termin na załatwienie sprawy uznając przy tym, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący stwierdził, że Burmistrz C. do tej pory nie wydał stosowanego aktu administracyjnego co oznacza, że od dnia złożenia podania do chwili obecnej wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Dotychczasowy sposób załatwienia sprawy i zachowanie organu pierwszej instancji świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz C. wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Organ podniósł, że po wydaniu przez SKO w T. postanowienia z dnia 7 kwietnia 2016 r., wobec istotnych braków formalnych postępowania zwrócono się pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. do R.R. o uzupełnienie dokumentacji. Stronę wezwano na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. między innymi do nadesłania decyzji wydanej przez Starostę B. na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego ustalającej linię brzegu rzeki D. na odcinku działki nr [....] położonej w miejscowości P. gm. C. oraz decyzji wydawanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne o zwolnieniu od zakazów o których mowa w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, określającej warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Burmistrz C. nałożył na R.R. obowiązek przedłożenia do dnia 31 maja 2016 r. – Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. m.in. wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, karty informacyjnej przedsięwzięcia czy też informacji o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. Wnioskodawca w swoim piśmie zakwestionował zasadność powyższych wezwań.

Organ podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uznając zażalenie na przewlekłe postępowanie organu I instancji nie wzięło pod uwagę wyjaśnień przesłanych pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Burmistrz C. stwierdził, że obecnie w związku z nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska, organ oczekuje na to rozstrzygniecie. Organ stanął na stanowisku, że na obecnym etapie sprawy nie zachodzi żadna przewlekłość czy też bezczynność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 11 marca 2016 r. złożył zażalenie na przewlekłe i opieszałe prowadzenie postępowania przez Burmistrza C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. nr [....] uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy 30- dniowy termin do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącego spełniony.

Przechodząc do analizy okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 3 grudnia 2014 r. Decyzją z dnia 23 marca 2015 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków rekreacyjno – letniskowych na działce nr [....] w miejscowości P. gmina C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 19 maja 2015 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 22 września 2015 r. Burmistrz C. odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek R.R. Decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja SKO wraz z aktami sprawy została doręczona organowi I instancji w dniu 30 listopada 2015 r. Od tego momentu Burmistrz C. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dopiero po stwierdzeniu przez SKO w T. , że zażalenie skarżącego na bezczynność organu jest zasadne – Burmistrz C. pismem i postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. nałożył na skarżącego obowiązek nadesłania dokumentów.

Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, stanowi przewlekłość postępowania administracyjnego, przez którą rozumie się sytuację zbyt długiego prowadzenia postępowania, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.

Zarówno instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 K.p.a. stanowiąc, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że nie można zgodzić się z argumentacją organu, że po wydaniu postanowienia przez SKO w T. z dnia 7 kwietnia 2016 r. podjął on niezbędne czynności w sprawie i dlatego nie można zarzucić mu bezczynności. Przede wszystkim wskazać należy, że organ po wydaniu przedmiotowego postanowienia wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji na zasadzie art. 64 K.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 64 K.p.a. dotyczy dwóch postaci braków podania. Pierwsza występuje wówczas, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego, a organ nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1). W drugim wypadku podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wówczas organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Nie ulega także wątpliwości, iż pozostawienie podania bez rozpoznania dotyczy wstępnej fazy jego ceny i ma miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialno –techniczną, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (vide: J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992r., w sprawie IV SA 1377/91, OSP 1993/10/205). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. Tylko podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie podania nieodpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego (vide: E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136).

Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999r., w sprawie I SAB 89/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999r., w sprawie I SA 1253/98, niepubl.).

Jeśli zatem postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 3 grudnia 2014 r. zostało formalnie wszczęte, a w jego toku dokonano większości czynności warunkujących możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, to niepodobna stosować w sprawie regulacji art. 64 § 2 K.p.a. Do tego samego wniosku wypada dojść analizując okoliczności, które organ uznaje za braki podania. Zarówno w wezwaniu do usunięcia braków wniosku organ wyraźnie wskazuje na braki o merytorycznym charakterze, wynikającym z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Prawa wodnego, nie zaś na braki formalne, uniemożliwiające nadanie podaniu dalszego biegu. Czynności podejmowane przez Burmistrza C. mają charakter pozorny i zmierzają jedynie do usprawiedliwienia opieszałości organu w podejmowaniu czynności i rozstrzygnięć w niniejszym postępowaniu. Tym samym wypada podkreślić, iż sprawa dotychczas nie została przez organ pierwszej instancji rozpatrzona i rozstrzygnięta.

Wskazania wymaga również, że organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił nałożenia na R.R. obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K. między innymi karty informacyjnej przedsięwzięcia czy informacji o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. Organ wydał opisywane postanowienie na mocy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństw w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w żaden sposób nie motywując dlaczego uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne czyli budowa zespołu budynków rekreacyjno – letniskowych miałaby stanowić inwestycję mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tylko bowiem przy inwestycjach tego rodzaju można nakładać na inwestora obowiązki wynikające wprost z cytowanej ustawy. Wydanie wspomnianego postanowienia przez Burmistrza C. niczego nie wyjaśnia w sprawie, a jedynie wpływa na jej bezpodstawne przedłużanie.

W tym stanie rzeczy pojawia się konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie od grudnia 2014 r. jest bezczynny. Udzielając odpowiedzi w powyższym zakresie należy na wstępie wskazać, iż o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane ponad dwa lata temu i do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku R.R. w przedmiocie warunków zabudowy, stosownie do 149 § 1 P.p.s.a. Co więcej w realiach niniejszej sprawy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia zarówno z poważnym przekroczeniem terminów wskazanych w przepisie art. 35 K.p.a., jak i z długotrwałym niepodejmowaniem czynności w toku prowadzonego postępowania, a jednocześnie organ nie wskazuje okoliczności mogących usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Co więcej organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 K.p.a. nowych terminów jej załatwienia. Dostatecznie uzasadnia to tezę, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Sąd odstąpił jednak od wymierzenia organowi grzywny, gdyż uznał, że organ wystosowanym pismem i wydanym postanowieniem rozpoczął działania w sprawie, co spowoduje szybie wydanie ostatecznej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 P.p.s.a