Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 352/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 13,  art. 136,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A we W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę wewnętrznej drogi przeciwpożarowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 42, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej A" we W. dla inwestycji polegającej na budowie wewnętrznej drogi przeciwpożarowej dla obsługi budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] we W.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. Opatrzności Bożej we W., informując że do dnia dzisiejszego nie otrzymała odpowiedzi na skargę złożoną do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. oraz, że o w/w sprawie zawiadomiono Wydział Architektury Urzędu Miejskiego we W. w dniach [...] i [...]. Ponadto podniesiono, iż w latach 2002-2005 czyniono starania o polubowne przesunięcie granic działek, należących do Parafii, w celu nie budowania drogi przeciwpożarowej dla budynku przy ul. G. [...] wchodzącej klinem pod budynek kościelny, a w Spółdzielni Mieszkaniowej A przedłożono inny wariant jej budowy, który został zatwierdzony przez rzeczoznawcę. Na załączonej mapce teren A-2 Parafia chce przekazać tej Spółdzielni za teren A-1.

W dniu [...] Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Nr [...], którą uchylono decyzję organu I instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w dniu [...] inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa A złożyła w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego W. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wewnętrznej drogi przeciwpożarowej dla obsługi budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] we W. Pismem z dnia [...] organ l instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z tego wniosku, informując jednocześnie o przewidzianych w art. 10 k.p.a. uprawnieniach. Zgodnie z pouczeniem zawartym w zawiadomieniu Parafia Opatrzności Bożej we W. zgłosiła na piśmie w dniu [...] uwagi dotyczące realizacji przedmiotowego zadania. Prowadzący postępowanie Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. w dniu [...] przesłał kopię w/w pisma inwestorowi celem zapoznania się z uwagami strony. W dniu [...] wnioskodawca zajęła stanowisko w przedmiotowej kwestii, zaś już w dniu [...] organ I instancji zakończył prowadzone postępowanie, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutów strony odwołującej się, Wojewoda D., stwierdził, iż sprawa przyjętych rozwiązań technicznych w projekcie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie jest organem właściwym na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę do sprawdzania rozwiązań technicznych przyjętych w projekcie budowlanym. Jednakże organ odwoławczy stwierdził uchybienie proceduralne, które wystąpiło w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W myśl przepisów art. 10 § 1 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ prowadzący postępowanie nie może tylko gwarantować stronie udziału w postępowaniu, a winien umożliwić stronie czynny udział w sprawie, a tym samym składania wniosków i wyjaśnień co do rozpatrywanych kwestii. Wniesione wnioski winny być rozpatrzone przez organ l instancji. Ze zgromadzonego materiału w sprawie i uzasadnienia wydanej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, nie wynika aby czynność ta została dokonana. Reasumując Wojewoda D. stwierdził, iż organ prowadzący postępowanie nie odpowiedział stronie postępowania na uwagi, również nie odniósł się do uwag w uzasadnieniu wydanej decyzji. Ograniczył się tylko do przekazania kopii pisma do inwestora. Wobec powyższego sprawa powinna być rozpatrzona ponownie przez organ I instancji w celu usunięcia w/w uchybień.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa A we W., domagając się jej uchylenia a zarazem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Rada Nadzorcza Spółdzielni zobowiązała Zarząd do podjęcia wszelkich działań zmierzających do przygotowania się Spółdzielni do zbycia terenu na rzecz Parafii p.w. Opatrzności Bożej we W. w sposób najbardziej zabezpieczający funkcję budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] i budowanego Kościoła. Spółdzielcy ponieśli wszystkie koszty związane z regulacją terenowo-prawną w tym zakresie. Aktem notarialnym (Repertorium Nr [...]) przeniesiono prawo użytkowania wieczystego nowopowstałych dwóch działek o łącznej powierzchni [...] ha na rzecz w/w Parafii za symboliczną "złotówką". Po otrzymaniu decyzji Nr [...] zatwierdzającej scalenie w jedną działkę o pow. [...] (kw [...]) ujawnione zostało "posadowienie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego nr [...] przy ul. G. [...]". Na tak wyodrębnionej działce, Zarząd Spółdzielni będąc zobligowany Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a także przez członków budynku nr [...] i jego samorząd, podjęte zostały działania mające na celu przygotowanie prac projektowych dotyczących budowy wewnętrznej drogi przeciwpożarowej dla obsługi w/w budynku na nowopowstałej działce. Przy realizacji tego projektu zaprojektowane zostały dodatkowe miejsca parkingowe dla mieszkańców ul. G. [...], co jest zdaniem strony skarżącej niezmiernie ważne, gdyż ten 16-o kondygnacyjny budynek jest powierzchniowo bardzo ograniczony i znajduje się w newralgicznym miejscu układu komunikacyjnego tego obszaru. Ponadto skarżący podniósł, iż droga pożarowa, na budowę której uzyskał w dniu [...] decyzją Nr [...], może się odnosić wyłącznie dla mieszkańców budynku przy ul. G. [...], który ma wydzieloną własną działkę. Będzie ona stanowić przy wyodrębnieniu przedmiotu odrębnej własności, zgodnie z ustawą z dnia [...] o spółdzielniach mieszkaniowych, wspólny majątek (część wspólną) 99-ciu członków w/w nieruchomości, którzy będą musieli utrzymywać, pokrywać koszty opłat lokalnych, eksploatacji, napraw i remontów tej drogi. Natomiast Zarząd Spółdzielni, zgodnie z Prawem Spółdzielczym, wyłącznie zarządza prywatnym majątkiem jej członków. Spółdzielnia, jak wskazała strona skarżąca, w całych swoich zasobach, zgodnie z cyt. ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, ma uregulowany stan terenowo-prawny. Każda nieruchomość po scaleniu i podziale ma wyodrębnioną działkę wraz ze znajdującym się na tej działce budynkiem, urządzeniami i infrastrukturą techniczną. Członkowie budynku przy ul. G. [...] oraz ich samorząd mieszkańców nie stawia przeszkód do korzystania (po wybudowaniu) z drogi pożarowej przez parafian jako miejsca przejścia procesji przy świętach religijnych. Natomiast budowa wspólnej drogi pożarowej w obecnej sytuacji terenowo-prawnej jest już bezprzedmiotowa. Budynek kościoła jako obiekt budowlany ze względu na swoją funkcję, powierzchnię, położenie i kategorię winien mieć niezależną wybudowaną we własnym zakresie drogę przeciwpożarową dla zapewnienia na własnej działce bezpieczeństwa pożarowego. Jak dodatkowo wskazano, działka, na której ma być wybudowana droga przeciwpożarowa dla mieszkańców budynku przy ul. G. [...], jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni i nie stanowi współwłasności z Parafią Rzymsko-Katolicką p.w. Opatrzności Bożej we W. Wobec powyższego Spółdzielnia Mieszkaniowa A we W. podtrzymała swoje stanowisko co do budowy wewnętrznej drogi przeciwpożarowej wyłącznie na wyodrębnionej działce budynku mieszkalno-usługowego przy ul. G. [...], zgodnie z opracowanym projektem budowlanym i dla potrzeb mieszkańców w/w nieruchomości.

Wojewoda D. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie została uwzględniona.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 § 1 lub art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była, wydana przez Wojewodę D., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja z dnia [...], którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

"Typ" decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105).

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, istniały podstawy do wydania przez Wojewodę D. opisanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Prezydenta W. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie było stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji bez zebrania i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyraża się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w toku postępowania uniemożliwiły w zasadzie organowi odwoławczemu ocenę prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa materialnego jak i stanu faktycznego sprawy. Gdyby bowiem organ odwoławczy orzekł merytorycznie, orzekłby z niekorzyścią dla strony, bez możliwości złożenia odwołania od takiej decyzji (jako drugoinstancyjnej), a co za tym idzie sprzecznie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu i podjęcie w drugiej instancji decyzji kasacyjnej spowodowało, iż również sąd administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę nie oceniał merytorycznie rozstrzygnięcia sprawy dokonanego w istocie tylko w decyzji Prezydenta W.

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji zaś, gdy wszystkie okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji w wyniku pozbawienia stron czynnego udziału w toku postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Wojewoda D. nie miał, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stwierdzenie przez ten organ, że decyzja Prezydenta W. jest wadliwa, zobowiązywało do wydania decyzji uchylającej taką decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać przy tym należy, że przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesądza treści rozstrzygnięcia organu I instancji przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Dodatkowo wskazać należy, iż wydanie decyzji kasacyjnej przez Wojewodę D. było – w istocie – korzystnym rozstrzygnięciem dla strony skarżącej. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji organ odwoławczy wyraził w niej pogląd, iż organ I instancji pozbawił strony możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, naruszając tym samym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. W sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania strona będzie miała zagwarantowane w pełni możliwość obrony swych praw. Przede wszystkim będzie mogła ona podnieść kwestie, które zostały wskazane w skardze.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A we W. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.