Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1083/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 127 § 2

i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania A. W. i T. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. ( dalej: "organ I instancji") z [...] stycznia 2020 r, Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. S. w Dzielnicy [...] –utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 31 sierpnia 2018 r., uzupełnionym pismem z 13 września 2018r. A. W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. S. w Dzielnicy [...]. Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił ustalenia warunków i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. W.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania SKO w W. decyzją z [...] maja 2019r. znak [...] uchyliło w całości decyzję nr [...] z [...] stycznia 2019r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. W. oraz A. W. (dalej: "skarżąca"), która zarzuciła decyzji organu I instancji brak wypełnienia wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r. w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

Po rozpoznaniu ww. odwołań, SKO skarżoną decyzją z [...] marca 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji tj. Zarządu Dzielnicy [...] decyzję z [...] stycznia 2020r. Nr [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p). Dalej organ wyjaśnił, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Następnie Kolegium przypomniało, że warunkiem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. W przepisie tym wskazano jako warunek uzyskania warunków zabudowy wprost zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Następnie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowią wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia ze względu na jego cechy lub lokalizację. Pojęcie to obejmuje w szczególności przepisy dotyczące zabytków, przyrody, środowiska, wód, dróg etc. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być przy tym rozumiana jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa. SKO wskazało, że przepisami odrębnymi są m. in. przepisy ustanawiające obszary chronionego krajobrazu oraz rezerwaty przyrody, o ile zawierają one normy wpływające na możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a następnie realizację inwestycji.

Dalej, organ odwoławczy podał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest w otulinie rezerwatu przyrody "[...]" w strefie A. Powyższe ustalenie potwierdzają informacje zawarte w systemie informacji przestrzennej, wymienione w decyzji. Organ odwoławczy, poinformował również, że wskazany obszar został objęty planem ochrony ustanowionym zarządzeniem nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r. Nr [...]), na okres 20 lat.

Następnie organ przytoczył § 9 ust. 1 pkt 3) lit. a) zarządzenia nr 9 wskazując na ustalenia dotyczące terenu położonego w strefie A.

Ponadto Kolegium wskazało, że teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, co potwierdzają serwisy systemu informacji przestrzennej powołane w decyzji oraz GeoSeriwsu GDOŚ oraz GDOŚ - Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W dalszych rozważaniach organ odwoławczy powołał przepisy w tym m.in. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. z 2007r. Nr [...], poz. [...]), zgodnie z którymi [...] Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Powołał przepis § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Nr [...] wskazując na zakazy w strefie szczególnej ochrony ekologicznej obszaru.

SKO w W. wskazało, że z akt sprawy oraz ww. map poglądowych wynika, iż teren planowanej inwestycji położony jest przy skarpie tarasu zalewowego W. o przewyższeniu ponad 2 m. Zdaniem Kolegium słusznie stwierdził organ I instancji, że realizacja planowanego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na przedmiotowym terenie wiązać się będzie z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu, w tym likwidacją skarpy. SKO podkreśliło, że skoro zaś celem inwestycji nie są działania związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym, jak również z realizacją urządzeń wodnych, to w świetle powołanych powyżej przepisów ustanawiających obszar chronionego krajobrazu oraz rezerwat przyrody, planowana inwestycja nie jest dopuszczalna.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, jako niezgodna z przepisami zarządzenia nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" oraz rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Kolegium podkreśliło, że wobec braku spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w powołanym art. 61 ust. 1 ustawy, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wniosła A. W. reprezentowana przez adwokata Z. W. wnosząc o jej uchylenie

w całości oraz o:

- zobowiązanie SKO do wydania w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia SKO prawomocnego wyroku uwzględniającego niniejszą skargę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wskazanej wyżej inwestycji oraz poprzedzenia decyzji przeprowadzeniem dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, polegającego na sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającej część tekstową oraz część graficzną albo zleceniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełniania dowodów w tym zakresie organowi I instancji;

- zobowiązanie SKO do zawiadomienia Sądu o wydaniu ww. decyzji w terminie siedmiu dni od dnia jej wydania;

- na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

-na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa

Zaskarżonej decyzji zarzucono na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a:

1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania - tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niezastosowaniu tego przepisu, równoznacznym z bezzasadną odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo łącznego spełnienia przesłanek determinujących obowiązek (decyzja związana) jej wydania;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania- tj. § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na zaniechaniu sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej: " analiza urbanistyczna") tj. zarówno części tekstowej jak i części graficznej analizy urbanistycznej, pomimo że obowiązek sporządzenia analizy urbanistycznej zachodzi niezależnie od charakteru (afirmatywnego albo odmownego) decyzji w przedmiocie warunków zabudowy;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania- tj. § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, polegające na zaniechaniu wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, pomimo, że na konieczność jej wyznaczenia wskazywała nie tylko skarżąca, ale też samo SKO w wytycznych dla organu pierwszej instancji zawartych w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] maja 2019 r., znak sprawy: [...] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA" albo "Sąd") w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 1485/19;

4. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania - tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja"), polegające na godzącym w (chronione normami rangi konstytucyjnej) prawo własności prywatnej uniemożliwieniu skorzystania przez skarżącą z prawa zabudowy i zagospodarowania nieruchomości gruntowej, stanowiącej przedmiot własności skarżącej;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 153 p.p.s.a, polegające na niezastosowaniu się przez SKO do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 1485/19 wedle których (str. 4 in medio) "Organ II instancji szczegółowo wskazał czynności jakie należało wykonać. Podkreślić przy tym należy, że chodziło jedynie o ustalenie linii zabudowy według zabudowanych działek po drugiej strony ulicy (...)";

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 136 § 1 k.p.a, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia (z urzędu lub na skierowane do SKO w odwołaniu skarżącej z 19 lutego 2020r. żądanie) dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie tego postępowania organowi I instancji - poprzez sporządzenie analizy urbanistycznej zawierającej część tekstową i graficzną (której to analizy organ I instancji nie załączył ani do decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. ani do decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.);

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a, polegające na błędnej ocenie (wadliwym rozpatrzeniu) materiału dowodowego i bezzasadnym przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. a tym samym, że istnieją przepisy (posiadające powszechnie wiążącą moc prawną), z którymi niezgodna byłaby decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;

8. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej;

9. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, polegające na zaniechaniu: ( uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości oraz wydania decyzji co do istoty sprawy tj. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że odpowiada ona prawu.

Kontroli Sądu poddana została decyzja SKO z dnia [...] marca 2021 r. którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiającą skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. S. w Dzielnicy [...].

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślenia wymaga, że niespełnienie tylko jednego z powyższych warunków, wyklucza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powodem wydania negatywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, było niespełnienie przez skarżącą wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a więc zgodności z przepisami odrębnymi.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3017/20, LEX nr 3186752, przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie.

Ponadto należy podkreślić, że ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, jednak w ocenie sądu, oczywistym jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa" (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2452/15, dostępny w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 116/21, LEX nr 3196489).

Organ zatem był uprawniony do dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].02.2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. z 2007r. Nr [...], poz. [...]), zmienionego rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].10.2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. z 2008r. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...].02.2013r. zmieniającą niektóre rozporządzenia Wojewody [...] dotyczące obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. z 2013r. poz. [...]).

W ocenie Sądu, organy obu instancji, badając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, prawidłowo zastosowały regulację zawartą we wspomnianym rozporządzeniu Wojewody [...]. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określając warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, stanowi w pkt 5, że decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie rozważeniu podlegało zaliczenie do katalogu przepisów odrębnych cytowanego wyżej rozporządzenia Wojewody, co do którego skarżąca wysunęła zarzut niezgodności z 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Z kolei art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie przewiduje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części.

Jak wskazane zostało wprost w omawianym rozporządzeniu Wojewody [...], wydane zostało ono na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) stanowiącym, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.

Wobec powyższego należało przyjąć, że rozporządzenie Wojewody, jako akt prawa miejscowego, zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odmowa zastosowania przez Sąd w rozpoznawanej sprawie niniejszego rozporządzenia Wojewody - w całości lub w części - mogłaby nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za niezgodne z aktami wyższego rzędu.

Zaznaczyć bowiem należy, że odmiennie niż w przypadku przepisu ustawy traktuje się związanie sądów aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich zgodności z ustawami i Konstytucją, a w razie stwierdzenia niezgodności - do odmowy ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.

Sąd administracyjny może, powołując się na przepisy Konstytucji (art. 8 i 178 ust. 1) odmówić zastosowania aktu prawnego, jako wydanego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (por. uchwała NSA z 19.01.1998 r., sygn. OPS 8/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 39, uchwała NSA z 21.02.2000 r., OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3 poz. 90, wyrok SN z 12.07.2000 r., sygn. III RN 208/99, OSNAPiUS 2001, z. 4, poz. 103).

Dodać ponadto trzeba, że konflikt pomiędzy aktami podustawowymi a ustawą czy Konstytucją jest postrzegany i rozwiązywany w kontekście zasady hierarchiczności źródeł prawa przy zastosowaniu reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori.

W rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie zakaz wprowadzony na wyznaczonym obszarze chronionym krajobrazu, a kwestionowany przez skarżącą dotyczący wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Zdaniem Sądu, Wojewoda [...], stanowiąc przedmiotowy akt prawa miejscowego nie przekroczył upoważnienia ustawowego, zawartego w powoływanym wyżej przepisie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Podkreślić przy tym należy, że ujęty w rozporządzeniu Wojewody powyższy zakaz jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody.

Takie rozwiązanie świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Przypomnieć trzeba, że w myśl przepisów ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu.

W piśmiennictwie wskazuje się, że do najbardziej charakterystycznych skutków utworzenia obszaru specjalnego należą ograniczenia prawa własności i praw rzeczowych, ciężary publiczne, a także ustanowienie różnego rodzaju norm administracyjno-policyjnych (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, wyd. Difin, Warszawa 2006, str. 64-65).

Podkreślić w tym miejscu należy, że wskazywana w skardze zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który przewiduje, że ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska.

Również przepis art. 140 k.c. stanowi, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Wobec tego, źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do rozporządzenia Wojewody [...] wyznaczającego [...] Obszar Chronionego Krajobrazu.

Oceniając legalność zakazów wprowadzonych omawianym rozporządzeniem Wojewody, oprócz aspektu wynikającego z przepisów ustawy o ochronie przyrody, trzeba też mieć na uwadze regulację ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Art. 1 tej ustawy stanowi o obowiązku uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań, walorów i potrzeb wyznaczanych potrzebami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Przykładowo, obok prawa własności przepis ten wymienia walory krajobrazowe i wymagania ochrony środowiska, przy czym respektowanie tych ostatnich wartości odbywa się w powiązaniu z przepisami prawa ochrony środowiska i ustawy o ochronie przyrody oraz szeregu innych.

Niewątpliwie można odpowiednio do tego przepisu odnieść tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r. (OSK 1882/04, Lex nr 188282), według której nie można skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 3 i 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro wszystkie te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczanych przez prawo.

Warto również odnotować, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich stwierdził, iż "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Z tych względów należy uznać, że zastosowane w sprawie rozporządzenie Wojewody zawiera regulację mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisami ustaw oraz Konstytucji oraz realizuje zasadę wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r, sygn. akt II OSK 943/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2624/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2028/17).

Organ nie był natomiast uprawniony do badania zgodności planowanej inwestycji z planem ochrony ustanowionym zarządzeniem nr [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...].05.2012r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012r. Nr [...]). Plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte bowiem w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1175/19, LEX nr 3025662).

Przechodząc zatem do oceny zgodności inwestycji ze wspomnianym rozporządzeniem Wojewody [...], wskazać należy, że [...] Obszar Chronionego Krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Nr [...] w strefie szczególnej ochrony ekologicznej Obszaru zakazuje się:

1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.);

3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;

5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;

7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodnobłotnych;

8) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 1 OOm od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; w przypadku [...] w odniesieniu do lokalizowania obiektów budowlanych zakaz ten obowiązuje w odległości mniejszej niż lOm oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

2. Zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń wynikających z obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

3. Zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 4, nie dotyczą ustaleń wynikających z zatwierdzonych w dniu wejścia w życie rozporządzenia dokumentacji geologicznych.

Nie można zgodzić się ze skarżącą, że za wyjątkiem wykopu pod fundament, brak jest potrzeby wykonywania jakichkolwiek innych (choćby tymczasowo zmieniających rzeźbę terenu) prac ziemnych w ramach planowanej inwestycji. Z akt sprawy oraz wspomnianych przez organ map poglądowych wynika bowiem, że teren planowanej inwestycji, położony jest przy skarpie tarasu zalewowego Wisły o przewyższeniu ponad 2 m, a zatem realizacja planowanego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na przedmiotowym terenie, będzie musiała się wiązać z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu, w tym likwidacją skarpy. Skoro zaś celem inwestycji nie są działania związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym, jak również z realizacją urządzeń wodnych, to w świetle powołanych powyżej przepisów ustanawiających obszar chronionego krajobrazu oraz rezerwat przyrody, planowana inwestycja nie jest dopuszczalna.

Podsumować zatem należy, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jako niezgodna z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].02.2007r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Wobec konieczności łącznego spełniania wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że niespełnienie którejkolwiek z nich uzasadnia odmowę wydania pozytywnej decyzji. Nie ma zatem znaczenia, w ustalonym prawidłowo przez organ stanie faktycznym, nierozważenie przez organ zasady dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. oraz kwestii związanych z oznaczeniem obszaru analizowanego w celu przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza ta jest przeprowadzana dopiero gdy inwestycja spełnia pozostałe przesłanki z art. 61 u.p.z.p. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ art. 4 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1434/19, LEX nr 3058804).

Nie można również podzielić podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegającego na niezastosowaniu się przez SKO do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt: IV SAB/Wa 1485/19 wedle których "Organ II instancji szczegółowo wskazał czynności jakie należało wykonać. Podkreślić przy tym należy, że chodziło jedynie o ustalenie linii zabudowy według zabudowanych działek po drugiej strony ulicy (...)"; We wspomnianym bowiem wyroku, Sąd nie przesądził o konieczności ustalenia linii zabudowy według zabudowanych działek po drugiej strony ulicy, a jedynie wskazał, że wykonanie takiej czynności nakazał organ II instancji, który nie mógł przewidzieć na tym etapie postępowania, że okaże się to zbędne z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.