Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 689/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 689/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz, WSA Ewa Michna, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Z.W.Niepublicznego Domowego Przedszkola, w N., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 9 lutego 2015 r. Nr [...], w przedmiocie zwrotu dotacji za 2010 rok, I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że wymieniona w pkt I decyzja nie może być wykonana do chwili prawomocności wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 5.533 zł (pięć tysięcy pięćset trzydzieści trzy złote).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 9 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) uchyliło decyzję nr [...] Prezydenta Miasta N. z dnia 26 września 2014 r. i orzekło w przedmiocie zwrotu dotacji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Domowe Przedszkole w N., prowadzone w 2010 r. przez Z.W. (dalej: skarżącą) otrzymało w tamtym roku z budżetu Miasta N. dotację podmiotową na działalność oświatową w kwocie 216.668,84 zł. Prezydent Miasta N. przeprowadził następnie kontrolę w zakresie m.in. prawidłowości wykorzystania tej dotacji w 2010 r., zakończoną protokołem kontroli nr 4./2011/N z dnia 7 kwietnia 2014 r., w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie dotacji niewykorzystanej do końca 2010 r. oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca wniosła zarzuty od wyników ww. kontroli.

Decyzją z dnia 26 września 2014 r. Prezydent Miasta N. nałożył na skarżącą obowiązek zwrotu środków dotacji podmiotowej z 2010 r. w kwocie 6.340,60 zł, stanowiącej część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz obowiązek zwrotu kwoty 98.764,87 zł stanowiącą kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ określił również terminy naliczania odsetek należnych od ww. kwot.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w 2010 r. podmiot dotowany poniósł wydatki dotacyjne w kwocie 234.548,38 zł, tj. przekraczające o 17.879,54 zł kwotę otrzymanej dotacji (216.668,84 zł). W pierwszej kolejności organ podał ustalenia dotyczące części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego. Organ stwierdził, że skarżąca nie udokumentowała w sposób prawidłowy wydatkowania kwoty 5.689,60 zł w związku ze sposobem przeprowadzenia transakcji sprzedaży książek i zabawek dla dzieci, a w szczególności faktu, że kwota ta była wydatkowana w 2010 r. Z kolei organ ustalił, że wydatki w kwocie 25 zł (PSS S.) z dotacji za rok 2010 r. zostały niezgodnie z prawem poniesione w 2009 r. Z kolei odnośnie kwoty 576,00 zł (CE Lingua) ustalono, że została ona nieprawidłowo dwukrotnie uwzględniona w rozliczeniu dotacji, zaś kwota 50 zł została wydatkowana nieprawidłowo w związku z odbyciem podróży służbowej pomimo braku biletów przejazdu. Następnie organ przedstawił ustalenia dotyczące dotacji wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał, że kwota 65.195,67 zł została wydatkowana niezgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572; dalej: u.s.o.) na wynagrodzenia w ten sposób, że kwota 4,48 zł została błędnie naliczona, kwota 2.566,52 zł posłużyła sfinansowaniu składek na ubezpieczenia zdrowotne skarżącej, kwota 2.000 zł stanowiła wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia za wykonanie zabudowy w zmywalni naczyń, kwota 60.624,67 zł dotyczyła z kolei wynagrodzenia osób, których charakteru zatrudnienia u skarżącej nie dało się ustalić. Następnie organ wskazał, że kwota 4.757,12 zł została wydatkowana niezgodnie z prawem na dojazdy niezwiązane z procesem kształcenia, wychowania czy opieki. Z kolei kwota 239,73 zł została wydatkowana wyłącznie dokumentami, w których nie został określony nabywca usług. Następnie organ podał, że kwota 3,66 zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem na pokrywanie odsetek od zaległych zobowiązań. W dalszej kolejności organ zakwestionował kwotę 646,77 zł którą wydatkowano na literaturę fachową oraz obsługę pocztową, niezwiązane wprost z procesem kształcenia. Organ zakwestionował ponadto kwotę 26.568,32 zł przeznaczoną na zakup artykułów żywnościowych oraz catering, pomimo, iż zgodnie ze statutem przedszkola wynika, iż wydatki te pokrywane być powinny przez rodziców. Następnie organ wskazał, że kwota 1.304,40 zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem na opłacenie usług księgowych. Wreszcie, organ podał, że skarżąca wydatkowała nieprawidłowo kwotę 49,20 zł na zakup prezentu dla ucznia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu w trybie art. 24 § 3 k.p.a., tj. przez osobę uprzedzoną do skarżącej oraz ukierunkowaną do niej negatywnie. Ponadto zdaniem skarżącej organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych granic kontroli, brak obiektywizmu, nakładanie na kontrolowanego obowiązków nieznajdujących oparcia w prawie. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się również błędnej wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. w zakresie terminu "wydatki bieżące". W ocenie skarżącej sprawę rozstrzygnięto bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło punkt 1 i punkt 2 decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 26 września 2014 r. i nałożyło na skarżącą obowiązek zwrotu dotacji oświatowej jako niewykorzystanej do końca 2010 r. w kwocie 688,40 zł oraz określiło termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty jak od zaległości podatkowych od dnia 1 lutego 2011 r., w pozostałym zakresie utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta N. w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji odwoływał się do wyraźnie opisanych fragmentów protokołu kontroli (wydatków wykazanych w wymienionych w badanych fakturach) potwierdzających stanowisko organu, zaś dane liczbowe istotne dla zobrazowania realizacji dotacji i rozliczenia dotacji oświatowej za rok 2010 przedstawił w formie wykazu kontrolowanych faktur w uzasadnieniu decyzji, zaś pozostałe ustalenia wyczerpująco omówił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji wynikały z zebranego materiału dowodowego oraz miały w nim z zdecydowanej części umocowanie. Kolegium zauważyło, że w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz ustaleń organu I instancji dokonanych już po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalono nieprawidłowości wykorzystania dotacji w dwóch obszarach: 1) dotacji niewykorzystanej do końca roku 2010 – art. 251 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885; dalej: u.f.p.) oraz 2) dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o). Jeżeli chodzi o ustalenia organu w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej w kwocie 98.764,87 za rok 2010 jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem to zdaniem Kolegium ustalenia w tym zakresie dokonane w tym zakresie przez organ I instancji uznano za prawidłowe. Dlatego też wydatki pokryte z dotacji oświatowej za rok 2010 na płace pracowników niepedagogicznych i pochodne od nich, usługi księgowe w zakresie rozliczeń z ZUS, przekazy elektroniczne, koszty eksploatacji samochodu stanowiącego własność podmiotu prowadzącego przedszkole oraz koszty wyżywienia dzieci (wydatki za usługi cateringowe za zakup wyżywienia) wydatkowanych z dotacji za rok 2010 na podstawie kontrolowanych faktur wskazanych w uzasadnieniu decyzji oraz zbadanych w zaskarżonej decyzji wynikające z wykazanych i badanych faktur a w szczególności wydatki poniesione z przyznanej dotacji oświatowej za rok 2010 na podstawie udokumentowanych fakturami za zakup wyżywienia dla dzieci oraz za usługi cateringowe na pokrycie kosztów wyżywienia dzieci nie mogły być pokryte z przyznanej dotacji. Z dotacji oświatowej przyznanej za rok 2010 nie mogły być też pokryte wydatki na zakup literatury fachowej, czy zakup nagród rzeczowych przeznaczonych na uczniów. Wszystkie te wydatki zakwalifikowano zatem jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i uznano, że nie mogły być pokryte z uzyskanej dotacji. Organ odniósł się do zarzutu pełnomocnika zawartym w odwołaniu jakoby przedmiotem analizy organu I instancji nie był obowiązujący w dacie funkcjonowania przedszkola Statut Przedszkola. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji o tym, że wydatki na wyżywienie oraz usługi cateringowe za wyżywienie dzieci nie mogły być pokryte z dotacji oświatowej świadczy też zdaniem Kolegium zapis § 14 pkt 1 i pkt 2 statutu przedszkola, obowiązującego w roku 2010 r. (w aktach sprawy). Z treści tych zapisów Statutu wynika bowiem, że środki na działalność przedszkola pochodzą z dotacji przyznanej na podstawie odrębnych przepisów oraz z opłat wnoszonych przez rodziców a ustalonych przez organ prowadzący. Opłata wnoszona przez rodziców składa się z dwóch części: opłaty stałej zwanej czesnym oraz opłaty za żywienie dzieci liczonej według ustalonej stawki za każdy dzień pobytu dziecka w przedszkolu. A zatem wydatki na zakup żywności i usługi cateringowe wydatkowane przez podmiot prowadzący przedszkole a wynikające z przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kontrolowanych faktur nie mogły być pokryte z dotacji oświatowej w przypadku, gdy rodzice ponoszą opłaty z tego tytułu. W konsekwencji zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób prawidłowy w zaskarżonej decyzji ustalił wysokość dotacji oświatowej za rok 2010 w kwocie 98.764,87 zł jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli chodzi o tezy organu I instancji w przedmiocie ustalenia i zwrotu dotacji oświatowej za rok 2010 w kwocie 6.340,60 zł jako dotacji niewykorzystanej do końca roku 2010 to ustalenia kontroli i organu I instancji zdaniem Kolegium nie są w tym zakresie do końca prawidłowe, zaś kwota dotacji przypisana do zwrotu skarżącej jest za wysoka. Zgodnie z treścią art. 251 ust. 4 u.f.p., który to wbrew twierdzeniu skarżącej zawartym w odwołaniu znajduje zastosowanie w sprawie wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja została udzielona, albo gdy w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizacje celów wskazanych w tych przepisach. Dlatego też zdaniem Kolegium niezasadnie organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu dotacji jako niewykorzystanej do końca roku 2010, a wynikającej z zapłaty faktury nr [...] z dnia 22 listopada 2010 r. na kwotę 5.652,20 zł (wystawca faktury M. Sp. z o. o. Sp. k zapłaconej za pobraniem). Kolegium w związku z przesłanym oświadczeniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. M. Spółka z o. o. Sp.K. z siedzibą Ł., postanowiło telefonicznie zwrócić się do tej spółki o potwierdzenie daty zapłaty przedmiotowej faktury zapłaconej za pobraniem. W odpowiedzi spółka ta w oświadczeniu z dnia 19 stycznia 2015 r. potwierdziła, że przedmiotowa faktura zapłacona została w dniu 7 grudnia 2010 r., a skoro dotyczyła zakupu (odebranych w dniu 22 listopada 2010 r.) zabawek dla przedszkola to zakup ten mógł być pokryty ze środków udzielonej dotacji oświatowej za rok 2010 ponieważ przedmiotowa faktura została zapłacona do końca 2010 roku. W ocenie Kolegium poniesione wydatki na kwotę 668.40 zł z otrzymanej dotacji wynikające z pozostałych kontrolowanych faktur opisanych i zakwestionowane przez kontrolujących i organ I instancji a wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako nienależycie udokumentowane (poprzez niewskazanie przez pomiot prowadzący przedszkole braku terminu ich zapłaty, podwójnie rozliczony wydatek w kwocie 576 zł na rzecz firmy CE Lingua Szkoła Języków Obcych oraz biletów za przejazd uznać należy jako kwotę dotacji niewykorzystaną do końca roku 2010). Odpowiadając na zarzut odwołania, że zaskarżona decyzja wydana została przez pracownika podlegającemu wyłączeniu to zdaniem Kolegium nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ w aktach sprawy brak jest stosownego wniosku strony skierowanego do Prezydenta Miasta N. o wyłączenie pracownika we wskazanym trybie, a zatem organ prowadzący przedszkole uprzednio w toku postępowania administracyjnego nie żądał takiego wyłączenia. Kolegium nie dopatrzyło się również w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Organ I instancji w sposób dostateczny zebrał i rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy oraz powołał w zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie oraz podjął wprawdzie nie w pełni dostateczne kroki mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jednak uzupełniono je następnie w decyzji Kolegium. Zauważono, że stronie zapewniono pełny udział w sprawie na każdym jej etapie.

Pismem z dnia 25 marca 2015 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w części obejmującej punkt 2 oraz o uchylenie pkt 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w powyższej części i przekazanie sprawy SKO w N. do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca powtórzyła zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zażądała ponadto wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania od organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego.

Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Nie ma przy tym wątpliwości, że zasada ta znajduje zastosowanie również w sprawie dotyczącej rozliczenia dotacji wynikających w art. 90 u.s.o., jako, że sprawa taka jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. Omawiana zasada oznacza w pierwszej kolejności, że "wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015). W tym zakresie, zasada ta stanowi wykonanie dyspozycji art. 78 zdanie pierwsze Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie zamyka się jednak wyłącznie w przyznaniu jednostce prawa do weryfikacji orzeczenia wydanego w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, ale wyznacza również rolę procesową organu odwoławczego. Jak zauważają przedstawiciele nauki prawa, "istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych" (G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Zatem realizując zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13; LEX nr 1596021). Toteż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; LEX nr 1145626). Konieczne jest zatem, aby rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10; LEX nr 1081834). Nie ma więc wątpliwości, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 223/14; LEX nr 1520582).

Oceniając postępowanie odwoławcze przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz treść zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie zasady dwuinstancyjności, której rozumienie zaprezentowano powyżej.

Należy bowiem zauważyć, że przedmiotem kontrolowanego postępowania było ustalenie i nakaz zwrotu kwoty dotacji przyznanej podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne za cały jeden rok budżetowy. Mając na uwadze dyscyplinę finansów publicznych, Sąd dostrzega konieczność wyjątkowo precyzyjnego ustalenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Sytuacja ta zachodzi w niniejszej sprawie tym bardziej, że to organ administracji wykazuje w decyzji administracyjnej, dlaczego poszczególne wydatki organu prowadzącego przedszkole są sprzeczne z zasadami dotacji i nie mogą być pokryte ze środków publicznych. Mając zatem na uwadze opisane wyżej cechy dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego trzeba wskazać, że każda zakwestionowana kwota powinna być rzetelnie i wyczerpująco przedstawiona i omówiona w decyzji organów obu instancji. Już w tym miejscu wypada zauważyć, że analiza tego zagadnienia zajęła organowi pierwszej instancji ok. 114 stron, gdy tymczasem rozważania merytoryczne Kolegium zmieściły się na niecałych 3 stronach decyzji. Nawet jednak pomijając tę uderzającą dysproporcję, gdyż ilość stron w żaden sposób nie oddaje ich merytorycznej jakości, trzeba wskazać, że lektura zaskarżonej decyzji dowodzi, że kontrola instancyjna decyzji organu pierwszej instancji została przeprowadzona w sposób powierzchowny i stanowi wyłącznie kadłubową realizację prawa skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy przez organ odwoławczy. W istocie rozważania Kolegium odnośnie zakwestionowanych wydatków sprowadzają się do kilku zdań. Kolegium po omówieniu na stronie 5 decyzji działania organu I instancji i stwierdzenia, że było ono prawidłowe zawarło sformułowanie, że "Zatem okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji wynikały z zebranego materiału dowodowego oraz miały w nim w zdecydowanej części umocowanie". Przy tak sformułowanym stwierdzeniu nasuwa się oczywisty wniosek, że pewne ustalone przez organ okoliczności nie miały umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym, czyli w konsekwencji zostały poczynione dowolnie. Kolegium jednak nie rozwinęło tego wątku i nie sposób w związku z tym stwierdzić, czy pomimo kilkukrotnego podkreślania w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, tak jest w rzeczywistości. Odnosząc się już natomiast do kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem Kolegium stwierdziło jedynie, że "Dlatego też wydatki pokryte z dotacji oświatowej za rok 2010 na płace pracowników niepedagogicznych i pochodne od nich, usługi księgowe w zakresie rozliczeń z ZUS, przekazy elektroniczne, koszty eksploatacji samochodu stanowiącego własność podmiotu prowadzącego Niepubliczne Domowe Przedszkole, oraz koszty wyżywienia dzieci wydatki za usługi cateringowe za zakup wyżywienia wydatkowanych z dotacji za rok 2010 na podstawie kontrolowanych faktur wskazanych w uzasadnieniu decyzji oraz zbadanych w zaskarżonej decyzji wynikające z wykazanych i badanych faktur a w szczególności wydatki poniesione z przyznanej dotacji oświatowej za rok 2010 na podstawie udokumentowanych fakturami za zakup wyżywienia dla dzieci oraz za usługi cateringowe na pokrycie kosztów wyżywienia dzieci nie mogły być pokryte z przyznanej dotacji. Z dotacji oświatowej przyznanej za rok 2010 nie mogły być też pokryte również wydatki na zakup literatury fachowej, czy zakup nagród rzeczowych przeznaczonych dla uczniów." Powyższe dwa zdania stanowią całość argumentacji prawnej organu w tej kwestii. Dlaczego jednak te wydatki nie mogą być pokryte z przyznanej dotacji oświatowej, Kolegium już nie wyjaśniło. Sąd nie może zatem skontrolować procesu rozumowania Kolegium, gdyż Kolegium poza stwierdzeniem, że wydatki zostały poniesione niezgodnie z przeznaczeniem nie podało żadnej argumentacji prawnej, która doprowadziła go do takiego stwierdzenia. Skoro Sąd kontroluje zgodność z prawem decyzji administracyjnej, musi poznać argumentację prawną organu i dopiero na jej podstawie stwierdzić, czy jest ona prawidłowa. Brak argumentacji prawnej przy jednoczesnym autorytarnym stwierdzeniu, że jest tak, gdyż tak jest, nie stanowi uzasadnienia prawnego decyzji. Na marginesie należy przy tym wskazać, że dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium podjęło próbę zdefiniowania pojęcia wydatków o których mowa w powołanych przepisach stwierdzając, że należy je rozumieć w sposób w jaki definiuje je ustawa o finansach publicznych. Pomijając już fakt, że uzasadnienie odpowiedzi na skargę, nie może zastępować uzasadnienia decyzji, również i to stwierdzenie organu nie zostało poparte żadną argumentacją.

Należy także zauważyć, że organ odwoławczy w sposób lapidarny określał niektóre kategorie zakwestionowanych wydatków. W szczególności organ wskazał, że skarżąca nie mogła z dotacji oświatowej pokrywać wydatków na płace "pracowników niepedagogicznych". Nie jest zatem jasne, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiedziało wydając zaskarżoną decyzję, na jakich stanowiskach pracy i z jakim zakresem obowiązków byli zatrudnieni owi "pracownicy niepedagogiczni", a zatem również z jakiej realnej przyczyny ich płace oraz pochodne od tych wynagrodzeń nie mogą być pokryte z dotacji oświatowej. Ponadto nie jest jasne w ocenie Sądu, co organ odwoławczy rozumie pod pojęciem "przekazów elektronicznych", a także jakie koszty eksploatacji samochodu stanowiącego własność organu prowadzącego przedszkole miał na myśli kwestionując poniesione na nie wydatki. Nie jest również jasne, czy organ odwoławczy kwalifikuje "koszty wyżywienia dzieci" oraz "wydatki za usługi cateringowe na zakup wyżywienia" jako jedną, czy dwie odrębne kategorie zakwestionowanych wydatków skarżącej. W związku z powyższym nie można skontrolować stwierdzenia Kolegium wyrażonego w decyzji, że w przypadku, gdy rodzice ponoszą koszty wyżywienia dzieci, nie jest możliwe pokrywanie ich z dotacji oświatowej . Wyżej wskazana niejasność co do charakteru wydatków, uniemożliwia zatem zajęcie stanowiska przez Sąd w tej kwestii. Nie jest ponadto jasne, jaka literatura fachowa albo też jakie nagrody rzeczowe dla uczniów zostały zakupione ze środków dotacji oświatowej przez skarżącą. W ocenie Sądu nie jest jasne do czego wykorzystywana była literatura fachowa, czy do nauki dzieci, czy też literatura fachowa stanowiła nagrody dla uczniów. Kolegium powinno wyjaśnić, jaki był cel zakupu literatury. W szczególności, czy nie służyła ona celom wychowawczym i edukacyjnym. Kolegium nie podało jednostkowych kwot zakwestionowanych wydatków, nie odniosło się precyzyjnie do żadnego dokumentu księgowego potwierdzającego wystąpienie tych wydatków (np. do faktury czy choćby numeru karty w aktach administracyjnych). Jedynie po wymienieniu tych kategorii wydatków, arbitralnie orzekło, że "te wydatki zakwalifikować należy jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy" – choć zapewne Kolegium miało na myśli, że dotacja oświatowa przyznana skarżącej, a przeznaczona przez nią na powyższe cele, została w tym zakresie wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z art. 90 ust. 3d u.s.o.

Oczywiście Kolegium nie musiało ponownie przedstawiać dokładnie wydatków poniesionych przez skarżącą, jak uczynił to organ I instancji. Byłoby to bowiem niepotrzebne powtarzanie dokonanych czynności. Niemniej jednak Kolegium powinno pogrupować wydatki i omówić oddzielnie w stosunku do każdej z grup wydatków, dlaczego nie mogą one zostać uznane za poniesione zgodnie z celami przyznanej dotacji. Dopiero tak skonstruowane uzasadnienie decyzji, umożliwi Sądowi dokonanie kontroli decyzji w przypadku jej ponownego zaskarżenia.

Powyższe rozważania dowodzą, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do przybliżonego wymieniania kategorii zakwestionowanych wydatków oraz na arbitralnym stwierdzeniu, że wydatki te są niezgodne z przeznaczeniem dotacji opisanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organ odwoławczy nie przedstawił zatem ani wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy ani też nie wyjaśnił materialnoprawnej podstawy swojego rozstrzygnięcia. Istotnie bowiem ani strona ani sąd administracyjny, mający dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji – nie wiedzą, jakie konkretnie wydatki (poniesione na jakie precyzyjnie określone produkty lub usługi), w jakich kwotach, kiedy i przez kogo zostały poniesione, a także dlaczego nie mogły one być wydatkowane z dotacji przyznanej skarżącej na rok 2010. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie tylko nie wskazuje, by Kolegium prawidłowo zrealizowało zasadę dwuinstancyjności, ale również przesądza, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. konstruując uzasadnienie decyzji w sposób niewypełniający kryteriów ustawy.

Zatem z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że decyzja ta nie może być wykonana do chwili prawomocności tego wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje wskazania wynikające z niniejszego wyroku. W szczególności zatem dokona skrupulatnej analizy przebiegu i wyniku postępowania w pierwszej instancji, podejmie adekwatne ustalenia faktyczne odnoszące się do zakwestionowanych wydatków, a ponadto odniesie się rzeczowo do każdego twierdzenia strony (zawartego w odwołaniu i w toku całego postępowania) i na tej podstawie – w oparciu o prawidłowo zastosowane normy prawa materialnego – wyda odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane przez prawo.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na kwotę ustaloną w myśl art. 205 § 2 p.p.s.a. złożyła się równowartość wpisu od skargi, opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Z tych względów, orzeczono jak w sentencji.