Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 395/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 207, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. B, M. S. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...]nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania projektu współfinansowanego ze środków objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 4740 zł ( słownie: cztery tysiące siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...][...] Centrum Przedsiębiorczości w C. Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007 – 2013 (dalej "IP2 RPO WSL" lub "organ I instancji") zobowiązała Beneficjenta R. B. oraz M. S, którzy prowadzili działalność gospodarczą Przedsiębiorstwo A R. B., M. S. z siedzibą w L., ul [...] w związku z realizacją projektu pn. "[...]" w oparciu o umowę nr [...] z dnia [...] (dalej "umowa" lub "umowa o dofinansowanie"), do zwrotu dofinansowania w kwocie 37 977,61 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowej, w tym kwotę:

- 32 280,97zł wykorzystaną z naruszeniem procedur, stanowiącą środki finansowe w ramach płatności ze środków europejskich

- 5 696,64zł wykorzystaną z naruszeniem procedur, stanowiącą środki finansowe w ramach dotacji celowej z budżetu państwa.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotem zawartej umowy było dofinansowanie realizowanego przez Beneficjenta projektu określonego we wniosku o dofinansowanie w kwocie 68 172,92 zł, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 (RPO WSL) Priorytet I Badania i rozwój technologiczny, innowacje i przedsiębiorczość, Działanie 1.2. Mikroprzedsiębiorstwa i MŚP, Poddziałanie 1.2.3. Innowacje w mikroprzedsiębiorstwach i MŚP.

Celem projektu było stworzenie linii technologicznej do recyklingu puszki aluminiowej, pozwalającej w znaczący sposób zwiększyć możliwości przerobowe Beneficjenta związane z tym odpadem. Projekt zakładał zakup urządzeń, które stanowią elementy składowe wysoce innowacyjnej linii technologicznej do recyklingu puszki aluminiowej. W ramach projektu przewidziano zakup prasy kanałowej, separatora magnetycznego, sita wibracyjnego, wagi najazdowej.

Organ stwierdził, że Beneficjent zobowiązał się zrealizować projekt w terminie oraz utrzymać jego trwałość w okresie trzech lat od zakończenia realizacji czyli - zgodnie z art. 88 ust. 1 zd. 3 w zw. z art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności I uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej "Rozporządzenie Rady nr 1083/2006") - od daty ostatniej płatności dotyczącej zrealizowanego projektu tj. od dnia 16 marca 2012r. do dnia 15 marca 2015 r. W tym okresie nabyte w ramach projektu środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne miały być użytkowane przez Beneficjenta i miały być wykorzystane do prowadzenia przez niego działalności produkcyjnej, a poszerzenie zakresu działalności firmy miało umożliwić utrzymanie utworzonych nowych 3 miejsc pracy.

W wyniku analizy dokumentacji zebranej w toku przeprowadzonej przez Wydział Kontroli zmierzającej do weryfikacji zaistnienia podstaw do zwrotu lub zniszczenia weksla zabezpieczającego należyte wykonanie umowy stwierdzono, że Beneficjent nie dopełnił obowiązków, o których mowa w § 8 ust. 3 oraz § 13 umowy o dofinansowanie, tj. nie zachował trwałości projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006. Z ustaleń stanu faktycznego wynika, że Beneficjent w okresie trwałości projektu sprzedał środki trwałe (prasa COPARM PM25, bęben magnetyczny napędowy z przenośnikiem taśmowym PT80-350 oraz sitem wibracyjnym do separacji puszki aluminiowej) nabyte z udziałem dofinansowania innemu podmiotowi, tj. spółce B Sp. z o.o. z siedzibą w L. ul.[...], niebędącej jego następcą prawnym, za łączną kwotę 40 590,00zł brutto. Powyższe wpisuje się w wynikającą z art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 przesłankę zmiany charakteru własności elementów infrastruktury zakupionych przez Beneficjenta z udziałem dofinansowania. Sprzedając zakupione w ramach projektu środki trwałe przed upływem okresu trwałości projektu, jak również nie wykorzystując tychże środków zgodnie z celem określonym w umowie o dofinansowanie, Beneficjent naruszył także postanowienia § 8 ust.3 umowy o dofinansowanie. Wskazano także, że Beneficjent w żadnym momencie nie poinformował IP2 RPO WSL o zdarzeniach związanych ze zbyciem zakupionej w ramach projektu infrastruktury, czym naruszył §11 ust. 3 umowy o dofinansowanie.

Ponadto zgodnie z informacją powziętą z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Beneficjenci: R. B. i M. S. zaprzestali wykonywać działalność gospodarczą odpowiednio: w dniu 17 lipca 2013r. oraz 31 października 2013r. Tym samym spełniona została również wynikająca z art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 przesłanka zaprzestania działalności produkcyjnej związanej z projektem. Jednocześnie w związku z odpłatnym zbyciem środków trwałych na rzecz innego podmiotu, po stronie Beneficjenta utrzymuje się korzyść, uzyskana w związku z otrzymanym dofinansowaniem na realizację projektu mimo, iż Beneficjent nie wywiązuje się z obowiązku utrzymania dofinansowanej działalności przez wymagany umową i przepisami prawa czas - Beneficjent nie świadczy już założonych w projekcie usług w oparciu o zakupioną w ramach projektu infrastrukturę. Przedmiotowa korzyść musi zatem zostać uznana za nieuzasadnioną, bowiem jest nie do pogodzenia z zasadniczym celem dofinansowania (rozwój przedsiębiorstwa i poszerzenie jego oferty/działalności o nową, lepszą usługę).

Organ I instancji uznał, że poprzez niedopełnienie obowiązków, wynikających z § 8 ust. 3 pkt 3, § 13 oraz § 16 ust. 13 umowy o dofinansowanie Beneficjent naruszył jej postanowienia, co jest równoznaczne z naruszeniem procedur, obowiązujących przy realizacji projektu dofinansowanego w ramach umowy z dnia 13 września 2010r., a objętych normą art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 1870), dalej u.f.p., które Beneficjent obowiązany był stosować przy realizacji projektu. Stwierdzenie naruszenia procedur stanowi natomiast podstawę do żądania zwrotu wypłaconej dotacji w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.. Biorąc pod uwagę charakter i wagę naruszenia oraz stosunek do okresu, w odniesieniu do którego stwierdzono wystąpienie znaczącej modyfikacji w rozumieniu art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006, ustalono proporcjonalnie kwotę do zwrotu.

W związku z tym, że Beneficjent, mimo skierowanego do niego wezwania do zwrotu środków z dnia 29 września 2016r., w wyznaczonym terminie nie zwrócił kwoty dofinansowania wraz z należnymi odsetkami, organ I instancji stwierdził, że wydanie decyzji stało się konieczne w świetle art. 207 ust. 9 u.f.p..

R. B. oraz M. S. (dalej: Beneficjent lub skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli odwołanie od opisanej wyżej decyzji, której zarzucili naruszenie:

- art. 57 w zw. z art. 88 ust. 1 Rozporządzenia Rady 1083/2016 r. w zw. z §1 pkt 19, § 3 ust. 1 pkt 2, §8 ust. 3 pkt 3, §13 umowy o dofinansowanie z dnia 13 września 2010 r., poprzez przyjęcie, iż Beneficjenci nie zachowali trwałości projektu,

- art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z § 8, § 11 umowy o dofinansowanie, poprzez przyjęcie, iż Beneficjenci wykorzystali otrzymane środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w zawartej umowie zostały określone warunki i zasady dofinansowania projektu. Wykładnia zapisów tej umowy poprzez: zdefiniowanie zakończenia realizacji projektu, jako daty podpisania ostatniego protokołu odbioru, bądź poniesienia ostatniego wydatku w ramach Projektu (§ 1 pkt 19); wskazanie daty zakończenia realizacji projektu (§ 13 ust. 1 pkt 2); wskazanie obowiązku Beneficjenta do zachowania okresu trwałości Projektu przez 3 lata od zakończenia realizacji w rozrumienieniu wskazanym wyżej, odniesienie do treści art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 dotyczyło bowiem wyłącznie warunków dot. zakazu poddawania Projektu zasadniczym modyfikacjom w rozumieniu tego uregulowania (§ 13) - nie pozostawia wątpliwości, że okres trwałości projektu to okres od 31.12.2009 r. do 31.12.2012 r. Znajduje to potwierdzenie w treści tej umowy, jak i w braku jakiejkolwiek inicjatywy ze strony IP2 RPO WŚ by aneksować umowę w zakresie daty zakończenia realizacji projektu wskazanej w umowie. Podkreślono, że nawet jeżeli ustalenia stron przyjęte w umowie nie były zgodnie z dyspozycją przepisów art. art. 57 i art. 88 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006, nie zmienia to zgodnej woli stron w tym zakresie. Treść umowy przygotowana była przez IP2 RPO WŚ, a wszelkie ewentualne odstępstwa w zakresie uzgodnionych praw i obowiązków od cyt. przepisów prawa, nie mogą obciążać Beneficjenta, który nie jest adresatem tych norm. Zatem już z tego powodu decyzja powinna zostać uchylona.

Ponadto, zdaniem skarżących, trwałość projektu została zachowana także w okresie przyjętym przez organ I instancji, tj. do 16 marca 2015 r. Wskazano, że podstawową przyczyną zaprzestania działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej, była wola wzmocnienia efektu ekonomicznego dofinansowanego Projektu, poprzez jego kontynuację w formie spółki z o.o. – w oparciu o umowę inwestycyjną zawartą z najbliższym krewnym Beneficjentów. W oparciu o tą umowę działalność gospodarcza prowadzona z wykorzystaniem dofinansowanej linii technologicznej faktycznie jest kontynuowana w ramach spółki B sp. z o.o. Akcentowano, że wszelkie usługi świadczone z wykorzystaniem dofinansowanych środków trwałych są realizowane w sposób nieprzerwany i niezmieniony, zgodnie z opisem wskazanym we wniosku o dofinansowanie do dnia dzisiejszego; wszelkie wskaźniki i cele projektu zostały zachowane, w tym utrzymywane są utworzone w ramach projektu 3 stanowiska pracy; nigdy nie została zaprzestana ani nawet przerwana działalność gospodarcza z wykorzystaniem dofinansowanych środków trwałych. Ponadto zgodnie z zapisami umowy inwestycyjnej środki trwałe zakupione zostały formalnie od Beneficjentów przez B sp. z o.o., a cena zakupu została uiszczona zgodnie z wystawioną fakturą VAT. Podkreślono, że pomimo formalnego przeniesienia prawa własności elementów infrastruktury dofinansowanego środka, charakter projektu nie uległ zmianie, nie uległy zmianie warunki jego realizacji, oraz żaden podmiot nie uzyskał nieuzasadnionej korzyści nie do pogodzenia z celami pomocy udzielanej ze środków w ramach Projektu. Wskazano, że zakupione w ramach projektu środki trwałe są własnością podmiotu pozostającego pod kontrolą Beneficjentów, którzy zgodnie z umową inwestycyjną po upływie okresu inwestycyjnego będą udziałowcami tej spółki z udziałem po 50% każdy. Zdaniem skarżących nie sposób przyjąć, by wykorzystali środki z naruszeniem procedur określonych w umowie oraz by nie została zachowana trwałość projektu i to do dnia dzisiejszego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 67 u.f.p., oraz art. 2 pkt 7 i 98 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, Zarząd Województwa Śląskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazujące, iż nie została zachowana trwałość Projektu. W okresie trwałości projektu, tj. od 17 marca 2012 r. do 16 marca 2015 r. doszło bowiem do zmiany charakteru własności elementu infrastruktury, oraz zaprzestania działalności gospodarczej przez Beneficjentów. Powyższe potwierdza zebrany materiał dowodowy, a w szczególności umowa inwestycyjna z 4 marca 2013 r. zawarta między Beneficjentami a H. B. (Inwestor), na mocy której strony zobowiązały się do zawiązania spółki z o.o., zawiązanie w dniu 21 marca 2013 r. spółki B sp. z o.o. z siedzibą w L., udziałowcami której są R. B. (1 udział w kapitale zakładowym) i H. B. (99 udziałów w kapitale zakładowym), umowa sprzedaży sprzętu dofinansowanego w ramach projektu, tj. prasy COPARM PM25, bębna magnetycznego napędowego z przenośnikiem taśmowym PT80-350 oraz sitem wibracyjnym do separacji puszki aluminiowej, zawarta 15 lipca 2013 r. między C s.c. R.B., M. S. z B sp. z o.o. oraz wystawiona w oparciu o tą umowę faktura VAT nr [...] o wartości 40 590,00 zł brutto; zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej przez R. B. 17 lipca 2013 r. oraz przez M. S. 31 października 2013 r.

Wobec powyższego organ nie podzielił stanowiska skarżacych, że w okresie trwałości projektu nie doszło do znaczącej jego modyfikacji. Wskazał, że pojęcie "znaczącej modyfikacji" należy rozpatrywać w świetle art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006, zgodnie z którym za "zasadniczą modyfikację" uznaje się takie zmiany w projekcie, które naruszałyby jego charakter, warunki realizacji lub które mogą powodować uzyskanie nieuzasadnionej korzyści, wynikające ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo zaprzestania działalności produkcyjnej. Natomiast w okresie trwałości przedmiotowego projektu tj. w dniu 15 lipca 2013 r., Beneficjent sprzedał nabyte z udziałem dofinansowania środki trwałe innemu podmiotowi, tj. B sp. z o.o.. Zdaniem organu pomimo, iż usługi świadczone z wykorzystaniem dofinansowanych środków trwałych są realizowane w niezmienionej lokalizacji, to w związku z tym, że zakupiona linia technologiczna jest wykorzystywana, przez podmiot niebędący stroną umowy o dofinansowanie, doszło do "zmiany charakteru własności elementu infrastruktury". Ponadto z uwagi na odpłatne zbycie środków trwałych na rzecz innego podmiotu, po stronie Beneficjenta utrzymuje się korzyść, jaką uzyskał w związku z otrzymanym dofinansowaniem na realizację projektu, przy jednoczesnym braku realizacji celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie w dniu 17 lipca 2013 r. i 31 października 2013 r. skarżący zaprzestali wykonywać działalność gospodarczą. Powyższe zdarzenia wyraźnie spełniają przesłanki, o których mówi art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżących co do daty zakończenia realizacji projektu, od której należy liczyć okres trwałości projektu. Podkreślił, że § 3 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie projektu, określając dzień zakończenia realizacji na 31 grudnia 2009 r., odnosi się do obowiązków Beneficjenta związanych z rzeczowo-finansową realizacją projektu, dla celów weryfikacji kwalifikowalności wydatków w projekcie. Natomiast zgodnie z krajowymi regulacjami tj. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 (podrozdział 5.3 Trwałość projektu), poprzez "datę zakończenia projektu" należy rozumieć "(...) termin zakończenia realizacji projektu określony w umowie o dofinansowanie projektu, z uwzględnieniem przepisów art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006" w zdaniu trzecim stanowi, iż "Do celów niniejszego rozporządzenia, operację uznaje się za zakończoną w przypadku, gdy działania podjęte w jej ramach zostały faktycznie przeprowadzone i w odniesieniu do której wszystkie wydatki beneficjentów oraz odnośnego wkładu publicznego zostały opłacone.". Poprzez wskazaną powyżej "operację", zgodnie z art. 2 pkt 3 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006, rozumie się "projekt lub grupę projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja.". Zatem przez "zakończenie realizacji projektu" dla potrzeb jego trwałości należy rozumieć datę spełnienia łącznie trzech warunków, t.j.: zaplanowane w ramach projektu czynności zostały faktycznie wykonane - żadna dalsza czynność nie jest wymagana (zakończenie rzeczowe projektu), wszystkie wydatki zostały zapłacone przez beneficjenta (beneficjent nie będzie ponosił już żadnych płatności), dofinansowanie zostało wypłacone beneficjentowi, co jest równoznaczne z datą przekazania beneficjentowi ostatniej płatności dotyczącej zrealizowanego projektu (tak m.in.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2016 r., IV SA/GI 1182/15; WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r., V SA/Wa 1467/15). Organ wskazał, że Beneficjent ostatnią płatność dotyczącą zrealizowanego projektu otrzymał w dniu 16 marca 2012 r. Z powyższego wynika, że ostatnim dniem okresu trwałości przedmiotowego projektu jest dzień 16 marca 2015 r. Zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, w tym okresie nabyte w ramach projektu środki trwałe miały być użytkowane przez Beneficjenta i wykorzystywane do świadczenia przez niego usług.

Dokonując znaczącej modyfikacji projektu w okresie jego trwałości, Beneficjent naruszył zatem § 13 i § 16 ust. 13-14 przedmiotowej umowy. Natomiast nie informując IP2 RPO WSL dokonanych zmianach i zdarzeniach mających wpływ na zakres przedmiotowy i warunki realizacji projektu określone umową o dofinansowanie, Beneficjent nie dopełnił obowiązków wynikających z § 8 ust. 3 pkt 3 oraz §11 ust. 3 w/w umowy. Zdaniem organu Beneficjent nie zrealizował projektu zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, a w związku z tym doszło do naruszenia przez Beneficjenta procedur obowiązujących przy realizacji projektu, objętych normą art. 184 ust. 1 u.f.p. Powyższe stanowi podstawę do żądania zwrotu wypłaconej dotacji zgodnie z art. 207 ust.1 pkt 2 u.f.p. i zapisami § 7 ust. 1 umowy.

Na powyżej opisaną decyzję pełnomocnik skarżących wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z § 8, § 11 umowy o dofinansowanie poprzez przyjęcie, jakoby Beneficjenci wykorzystali otrzymane środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a także naruszenie art. 57 w zw. z art. 88 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2016 w zw. z § 1 pkt 19, § 3 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 3, § 13 umowy o dofinansowanie, poprzez przyjęcie, iż Beneficjenci nie zachowali trwałości projektu

Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie Instytucji Zarządzającej RPO WŚ do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zasadniczo podtrzymano argumentację zaprezentowaną uprzednio w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które miały bądź mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 w skrócie "P.p.s.a."). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kontroli sądów administracyjnych, na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., poddane zostały także programy operacyjne, przy czym ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 383 ze zm. w skrócie u.z.p.p.r.) nie reguluje zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania, wskazując jedynie w art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji była ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 1870), dalej jak dotychczas "u.f.p.", która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości,

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawarte w wyniku wyłonienia danego projektu do sfinansowania, co wynika ze specyfiki uregulowań przyjętych ustawą z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęto w tym akcie, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowane są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie projektów zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że w realizowanym przez Beneficjenta projekcie inwestycyjnym pn. "[...]" nastąpiła zasadnicza modyfikacja w rozumieniu art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, bowiem Beneficjent nie zachował trwałości Projektu w wymaganym okresie 3 lat od daty zakończenia realizacji Projektu, do czego był zobowiązany na podstawie § 13 oraz § 16 pkt 13 umowy.

Zgodnie z ww. art. 57 ust. 1, jako warunek trwałości projektu dofinansowanego ze środków unijnych wskazuje się brak poddania operacji, w wymaganym okresie, zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Przy czym przez operację – zgodnie z art. 2 pkt 3 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 – rozumie się projekt lub grupę projektów wybranych przez instytucję zarządzająca danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność , zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do dwóch kwestii, a mianowicie:

- jak należy liczyć termin, od którego biegnie trzyletni okres trwałości projektu, oraz

- czy w okresie trwałości projektu przedmiotowy projekt został poddany zasadniczej modyfikacji w rozumieniu art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006.

Okres trwałości projektu jest zatem zagadnieniem istotnym, bowiem dotyczy on ram czasowych, w których na beneficjencie ciążą określone obowiązki wynikające z zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz konsekwencje wynikające z ich naruszenia. Naruszenie zobowiązań wynikających z umowy, jak już wyżej wskazano, stanowi o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty dofinansowania (art. 207 ust. 1 u.f.p.). Zatem w pierwszym rzędzie należało dokonać interpretacji pojęcia okresu trwałości Projektu, a konkretnie momentu, w którym okres ten ma swój początek. Ustalenie bowiem początkowej daty okresu trwałości Projektu, który w niniejszej sprawie wynosi 3 lata, stanowi podstawę do dalszych ustaleń a mianowicie, czy w tym okresie Beneficjent dopuścił się znaczącej modyfikacji.

Beneficjent twierdzi, że dniem początkowym, od którego należy liczyć okres trwałości Projektu, jest dzień zakończenia realizacji Projektu, tj. 31 grudnia 2009 r., gdyż taką datę jednoznacznie wskazują zapisy umowy o dofinansowanie, tj. § 1 pkt 19 i § 3 ust. 1 pkt 2. Pierwszy z tych regulacji został zamieszczony w § 1 umowy zatytułowanym "Definicje" i stanowi, że ilekroć w umowie jest mowa o "zakończeniu realizacji Projektu" – należy przez to rozumieć datę podpisania przez Beneficjenta ostatniego protokołu odbioru (lub innego równoważnego dokumentu) bądź datę poniesienia ostatniego wydatku w ramach Projektu – w zależności od tego, które wydarzenie nastąpiło ostatnie (pkt 19). Natomiast w § 3 zatytułowanym "Realizacja Projektu" w ust. 1 ustalono okres realizacji projektu, przy czym w pkt. 2 wskazano zakończenie realizacji: 31.12.2009 r.

Natomiast organy wskazały, że zgodnie z zapisami § 13 umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent zobowiązany był do zapewnienia trwałości Projektu w okresie 3 lat od daty zakończenia realizacji Projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006. Przy czym przez zakończenie realizacji Projektu organ rozumienie ostatnią płatność dotyczącą zrealizowanego projektu. Odwołuje się przy tym do art. 88 ust. 1 in fine wskazanego w Rozporządzeniu Rady nr 1083/2006, który stanowi, że do celów tego rozporządzenia, operację uznaje się za zakończoną w przypadku, gdy działania podjęte w jej ramach zostały faktycznie przeprowadzone i w odniesieniu do której wszystkie wydatki beneficjentów oraz odnośnego wkładu publicznego zostały opłacone. Ostateczne rozliczenie wniosku o płatność końcową miało miejsce 16 marca 2012 r.

W ocenie Sądu stanowisko organów w okolicznościach niniejszej sprawy, a w szczególności w kontekście wiążących strony postanowień umowy o dofinansowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że § 1 umowy, który określa sposób rozumienia pojęć w niej zawartych, nie definiuje pojęcia "okresu trwałości projektu" mimo, że w umowie pojęciem tym się posługuje. Jednakowoż rozumienie tego pojęcia można wywieść z treści § 12 pkt 2 umowy, który reguluje kwestie dotyczące miejsca i terminu przeprowadzenia kontroli Beneficjenta przez IP2 RPO WSL. Zgonie z brzmieniem pkt 2 zdanie 2 § 12 umowy Kontrole mogą być przeprowadzane w dowolnym terminie i w trakcie i na zakończenie realizacji Projektu oraz w okresie trwałości Projektu, tj. przez okres 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu. Zatem przepis ten wskazuje na moment, od którego należy liczyć okres trwałości projektu, jakim jest "zakończenie realizacji Projektu". Pojęcie "zakończenia realizacji Projektu" zostało natomiast zdefiniowane w § 1 pkt 19 umowy i wiąże się ono z datą podpisania przez Beneficjenta ostatniego protokołu odbioru bądź datą poniesienia ostatniego wydatku. W § 3 ust. 1 pkt 2 pojęcie to zostało skonkretyzowane poprzez wskazanie daty zakończenia realizacji Projektu - 31.12.2009 r. Organ twierdził, że pojęcie to należało odnieść wyłącznie do obowiązków Beneficjenta związanych z rzeczowo-finansową realizacją projektu, dla celów weryfikacji kwalifikowalności wydatków w projekcie. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić w kontekście dalszych regulacji umowy o dofinansowanie. Otóż w § 9 umowy określono kwestie dotyczące zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy w formie weksla in blanco i deklaracji wekslowej (ust.1). Zgodnie z ust. 2 § 9 zabezpieczenie to zostało ustanowione na okres "od dnia zawarcia umowy do upływu 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 umowy". Natomiast ust. 3 stanowi, że "w przypadku prawidłowego wypełnienia przez Beneficjenta wszelkich zobowiązań określonych w umowie IP2 RPOWSL, na pisemny wniosek Beneficjenta, zwróci ustanowione zabezpieczenie po upływie 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2. umowy". Trzyletni okres zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy odnosi się zatem do pojęcia "zakończenia realizacji Projektu" w takim znaczeniu, jak to wynika z § 1 pkt 19 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 umowy. Co istotne regulacja § 9 umowy dotyczy kwestii zabezpieczenia realizacji wszelkich zobowiązań umownych. Nie ulega natomiast wątpliwość, że jednym z takich zobowiązań umownych wynikających z § 13 i § 16 pkt 13 i 14 umowy jest zobowiązanie Beneficjenta do zapewnienia trwałości projektu przez okres trzech lat od zakończenia realizacji Projektu, zgodnie z art. 57 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006. Skoro zabezpieczenie realizacji umowy, a tym samym zabezpieczenie zobowiązań z niej wynikających, zostało ustanowione na okres 3 lat od dnia zakończenia realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, tj. od 31.12.2009 r. to nie można uznać za pozbawione podstaw stanowisko, że trzyletni okres trwałości projektu, w którym Beneficjent zobowiązał się do niedokonywania jego znaczącej modyfikacji w rozumieniu art. 57 rozporządzenia należy interpretować w powiązaniu z § 1 § pkt 19 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 umowy.

Należy wskazać, że IP2 RPO WSL wszczynając postępowanie dotyczące zwrotu należności nie inaczej rozumiała rolę ustanowionego zabezpieczenia realizacji umowy, skoro wiązała go z okresem trwałości Projektu. Jednakże zabezpieczenia tego nie odniosła do okresu wskazanego w § 9 wiążącej strony umowy, a do regulacji art. 88 ust. 1 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006, do którego nota bene w żadnym zapisie umowy się nie odwołano. Na tle wskazanych uregulowań umownych nie można więc skutecznie zarzucić skarżącym, że w sposób nieuprawniony trzyletni okres trwałości Projektu wiązali z zakończeniem realizacji Projektu w rozumieniu § 1 pkt 19 i § 3 ust.1 pkt 2 umowy. Wprawdzie wskazane regulacje umowy o dofinansowanie dotyczące "zakończenia realizacji Projektu" pozostają w sprzeczności z ww. art. 88 ust. 1, to jednak Beneficjent nie powinien ponosić z tego tytułu konsekwencji.

Nie można podzielić stanowiska organu, że skoro art. 88 ust. 1 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 określający okres trwałości projektu, a zasadniczo datę rozpoczęcia tego okresu, został wskazany w wytycznych zamieszczonych na stronie IP1 RPO WSL, to tym samym wiązał strony umowy. W pierwszym rzędzie strony wiązała umowa o dofinansowanie. Ta natomiast definiowała pojęcie zakończenia realizacji Projektu (§ 1 pkt 19 i § 3 ust. 1 pkt 2). Do tak rozumianego pojęcia odsyła wprost § 9 ust. 2 i 3 umowy dotyczący okresu zabezpieczenia realizacji umowy, z którym związane są obowiązki Beneficjenta wynikające z tej umowy. Jednym z tych obowiązków jest zachowanie trwałości projektu w rozumieniu art. 57 Rozporządzenia Rady (§ 13 umowy), a więc zakaz podejmowania znaczącej modyfikacji Projektu. Kwestie te zostały zatem w umowie uregulowane, toteż w okolicznościach niniejszej sprawy odwoływanie się przez organ do pojęcia okresu trwałości projektu określonego w wytycznych nie może doprowadzić do niekorzystnego dla skarżących skutku w postaci zwrotu dofinansowania. Jednocześnie, co istotne, z § 19 umowy wynika, że wytyczne mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanych umową. Natomiast wobec regulacji zawartych w umowie a dotyczących okresu trwałości projektu (§ 12 pkt 2 umowy), w tym sposobu liczenia momentu początkowego dla zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy, w tym także zapewnienia przez Beneficjenta trwałości projektu (§ 9 pkt 2 i 3 i § 13 umowy), nie można zarzucać Beneficjentowi, że początek tego okresu wiązał z terminem wskazanym w § 3 ust. 1 pkt 2 umowy, do którego wprost odsyła § 9 ust. 2 i 3 umowy. Należy wskazać, że to na organie ciąży obowiązek przygotowania umowy, której treść powinna być zgodna z regulacjami zawartymi w obowiązujących w tym zakresie aktach prawnych, w szczególności w Rozporządzenie Rady nr 1083/2006. Treść zapisów zawartych w umowie, przy jednoczesnym braku zapisów dotyczących zakończenia realizacji Projektu w rozumieniu art. 88 ust. 1 Rozporządzenia Rady, mogły wprowadzić Beneficjentów w swego rodzaju pułapkę, co w tej sprawie rzeczywiście nastąpiło. Można natomiast zauważyć, że w późniejszych umowach, których projekty znajdują się na stronach internetowych IP2 RPO WSL zakończenie realizacji projektu odniesiono do dokonania ostatniej płatności w ramach Projektu, zdefiniowano pojęcie okresu trwałości zgodnie z art. 88 ust. 1 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006, zaś zabezpieczenie umowne odniesiono do tak zdefiniowanego okresu trwałości projektu. Zdaniem Sądu, późniejsze wprowadzenie tych zapisów, bez aneksowania wcześniej zawartych umów, których treść zapisom tym nie odpowiadała, należy ocenić jako obciążające podmiot umowy te przygotowujący i nie może niekorzystnie wpływać na sytuację prawną Beneficjenta.

Natomiast z ustaleń poczynionych przez organ nie wynika, aby skarżący dopuścili się naruszenia zobowiązań wynikających z umowy w okresie trzech lat od zakończenia realizacji Projektu, w rozumieniu zapisów wiążącej strony umowy do dofinansowanie. W związku z tym należało za zasadny uznać zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez przyjęcie, że Beneficjenci wykorzystali otrzymane na realizację Projektu środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co doprowadziło do nieuzasadnionego żądania zawrotu środków wypłaconych na realizację przedmiotowego Projektu.

W konsekwencji wskazanych naruszeń, które miały wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. O kosztach, na które składa się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze.zm).