Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 25/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi L. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 sierpnia 2006 r. skarżąca L. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarga została przekazana za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zgodnie z wolą skarżącej. W piśmie przewodnim organ z ostrożności procesowej poinformował, że wbrew twierdzeniu skarżącej wydał postanowienie z dnia 19 czerwca 2006 r., nr [...], w którym stwierdził niedopuszczalność zażalenia z 17 maja 2006 r. i próbował je doręczyć na adres wskazany ww. zażaleniu, lecz bezskutecznie z powodu niezamieszkiwania przez skarżącą pod podanym adresem. Skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego L. B. oparła o przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnosząc o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do załatwienia jej wniosku z dnia 21 sierpnia 2001 r. w terminie miesiąca od dnia wydania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu nadzoru budowlanego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu, przedstawiając stan sprawy wskazała, że wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2001 r. J. B. i skarżąca domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazania W. H. rozbiórki wzniesionych budynków gospodarczych na działce przy ul. [...] nr [...] w O. Następnie powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 115/03, który zapadł w wyniku bezczynności ww. organu w przedmiocie załatwienia wniosku, w którym zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji rozstrzygającej tenże wniosek. Stwierdziła, że mimo zapoznania wnioskodawców z aktami postępowania administracyjnego organ I instancji jednak nie wykonał tego wyroku. Skarżąca argumentowała, iż wprawdzie decyzją z dnia 25 lipca 2005 r., Nr [...], utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy, Powiatowy Inspektor Budowlany w O. rozstrzygnął wniosek strony w zakresie żądania dotyczącego rozbiórki budynku gospodarczo-garażowego, które to decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Op 413/05, jednakże nie poczynił żadnych ustaleń i nie wydał decyzji w przedmiocie rozbiórki pozostałych obiektów objętych wnioskiem, wzniesionych przez W. H. bez pozwolenia budowlanego, a to budynku gospodarczego (wiaty) i konstrukcji stalowej wiaty. W związku z przewlekłością postępowania skarżąca zwróciła się z zażaleniem na postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru w oparciu o przepis art. 37 K.p.a., wysłanym listem poleconym w dniu 18 maja 2006 r. z prośbą o spowodowanie zakończenia postępowania przez organ I instancji i zobowiązania go do doręczenia jej pozostałych decyzji, jeżeli będą wydane lub zostały wydane. Poza tym stwierdziła, że kwestię udziału strony w postępowaniu wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu we wspomnianym wyroku z dnia 27 marca 2006 r. Na koniec skarżąca podniosła, iż mimo upływu ponad dwóch miesięcy od daty wysłania zażalenia organ II instancji nie zareagował, nie powiadomił jej o przeszkodach w podjęciu odpowiednich kroków prawnych i do dnia dzisiejszego nie wie co stoi na przeszkodzie zakończeniu postępowania w sprawie omówionego wniosku o nakazanie rozbiórki pozostałych budynków tj. budynku gospodarczego (wiaty) i konstrukcji stalowej wiaty, położonych na działce przy ul. [...] nr [...] w O., stąd jej skarga na bezczynność organu administracji w sprawie, która trwa już 5 lat, tj. od dnia 21 sierpnia 2001 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że faktycznie J. B. i L. B. wnioskiem z 21 sierpnia 2001 r. wnieśli o nakazanie rozbiórki kilku obiektów budowlanych zlokalizowanych na posesji przy ul. [...] w O. Postępowania administracyjne jednak były prowadzone oddzielnie względem każdego z obiektów. Następnie dowodził, iż skarga jest nieuzasadniona, bowiem wynika z niej, że skarżąca zarzuca organowi bezczynność w postępowaniu dotyczącym budynku gospodarczego wiaty (nr [...]) oraz konstrukcji stalowej wiaty (nr [...]), tymczasem postępowanie w sprawie budynku gospodarczego wiaty zostało zakończone decyzją organu z dnia 25 lipca 2005 r., nr [...], a postępowanie w sprawie konstrukcji stalowej wiaty decyzją z 25 lipca 2005 r., nr [...] i decyzje te doręczono stronom postępowania. Nie doręczono ich natomiast L. B. bowiem, badając wniosek J. B. i L. B. z 21 sierpnia 2001 r. w odniesieniu do poszczególnych obiektów znajdujących się na posesji przy ul. [...] organ uznał, że przymiot strony, w postępowaniach wszczętych w wyniku tego wniosku, przysługiwał wyłącznie J. B. Nie posiadała interesu prawnego w tych postępowaniach L. B., gdyż jest właścicielem nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie drogi. Sporne obiekty oddalone są o ok 50 m od granicy posesji skarżącej, położonej przy ul. [...]. Przedmiotem, zaś postępowań były obiekty gospodarcze - wiaty, których obszar oddziaływania - przy uwzględnieniu wszystkich przepisów prawa administracyjnego (regulujących takie kwestie, jak ograniczenia zabudowy terenu, zacienienie, ochrona przeciwpożarowa) - nie przekracza 8 m od obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. następnie argumentował, że we wcześniejszych stadiach postępowań błędnie przyjął, że skarżąca posiadała przymiot strony w prowadzonych postępowaniach, dlatego też postanowieniami z 15 grudnia 2004 r., nr [...] i nr [...], skierowanymi do L. B. zawiadomił ją o pozbawieniu jej przymiotu strony w tych postępowaniach. Podkreślił, że - w jego ocenie - postanowienia te jako czynność zamykająca L. B. możliwość jej dalszego dochodzenia praw w postępowaniu podlegały, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o czym skarżącą pouczono, lecz skarżąca nie skorzystała z tej formy obrony swoich praw. Dalsze zatem postępowanie toczyło się bez udziału L. B.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 27 marca 2006 r., sygn. akt: II SA/Op 413/05 wyjaśnił kwestię jej udział w postępowaniu, uznał je za niezasadne. Sąd bowiem nie wskazał jako przyczyny uchylenia decyzji niezapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu, za błędne natomiast uznał postępowanie organu odwoławczego, informujące skarżącą o pozostawieniu jej odwołania bez rozpatrzenia z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu, wskazując że w takiej sytuacji należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Ponownie podkreślił, iż wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 lutego 2004 r., sygn. akt: II SAB/Ka 115/03, a jedynie decyzje kończące postępowania w sprawach gdzie skarżąca zarzuca organowi bezczynność - nie zostały jej doręczone. Zdaniem organu, zarzucanie mu bezczynności w świetle tego wyroku jest chybione, ponieważ z jego uzasadnienia wprost wynikało, że stroną legitymowaną do wystąpię z wnioskiem o rozbiórkę budynków na posesji sąsiedniej był J. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). sądy administracyjne m. in. sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) - sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4. Przepis ten wymienia jako przedmiot orzekania sądów administracyjnych:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten, będąc właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy, nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienia nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancyjnego.

Sąd przed przystąpieniem do zbadania zasadności skargi zobowiązany jest do sprawdzenia dochowania przez skarżącego wymogów formalnych skargi, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 cyt. wyżej ustawy). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które to skargi przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu nadzoru budowlanego w przedmiocie zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącej L. B. z dnia 21 sierpnia 2001 r., w którym domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nakazania W. H. rozbiórki wzniesionych budynków gospodarczych na działce przy ul. [...] nr [...] w O. Tematykę tej kwestii regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Stwierdzenie legalności bądź samowoli budowlanej wybudowanego obiektu budowlanego bezspornie załatwiane jest w trybie cyt. ustawy i kończy się w formie decyzji administracyjnej (art. 48, art. 50-51 ustawy Prawo budowlane).

W rozpatrywanym przypadku skarżąca wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na niezałatwienie sprawy w terminie, który to wymóg jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji (art. 52 P.p.s.a.), zatem została spełniona powyższa przesłanka w odniesieniu do zgłoszonego żądania, która pozwala na rozpoznanie skargi. Skarga na bezczynność może bowiem być wniesiona do Sądu po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia zajął stanowisko w sprawie, czy też był bezczynny.

Jak już wyżej powiedziano, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też czynności (vide: Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r. str. 62 i 63).

Przechodząc na grunt omawianej sprawy trzeba powiedzieć, iż z lektury akt wynika, że w sprawach objętych wnioskiem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzje administracyjne, a jedynie ich nie doręczył skarżącej, zgodnie zresztą z wcześniej wyrażonym stanowiskiem w tej kwestii w wydanych postanowieniach z dnia 15 grudnia 2004 r. (nr [...] i nr [...]) w których zawiadomił skarżącą, że nie jest legitymowana do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie legalności wybudowanych obiektów. Pomijając w tym miejscu kwestię formy (postanowienie, czy pismo) wykluczenia z postępowania osoby bezpodstawnie traktowanej jako stronę, a stroną nie będącą, doszło do sytuacji, że bezspornie dalsze postępowanie z wniosku L. B. i J. B. w sprawie legalności wybudowanych obiektów, toczyło się bez udziału skarżącej, w ślad za takim stanowiskiem organu nie zostały jej doręczone decyzje organu instancji wydane w dniu 25 lipca 2005 r. w sprawie budynku gospodarczego wiaty (nr [...]) oraz w sprawie konstrukcji stalowej wiaty (nr [...]). W tym stanie rzeczy, należy zauważyć, że skuteczną skargę na bezczynność organu może wnieść tylko strona postępowania. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że to nie organy orzekające merytorycznie w sprawie określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, lecz sąd administracyjny i to w sprawie ze skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/04, niepubl.). Jeżeli zatem skarga na bezczynność organu zostanie wniesiona przez osobę, którą pozbawiono przymiotu strony, to Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień jakie wynikają z art. 149 P.p.s.a.

Trzeba bowiem podkreślić, że zakres kognicji sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu, jest ograniczony. W omawianej kwestii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2003 r. II SAB/Po 78/03 stwierdzając, że "Kognicja Sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu jest ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 par. 3 lub 4 Kpa; czy Strona dopełniła wymogów z art. 37 Kpa i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd ten nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną organu odwoławczego."

Podzielając powyższy pogląd w całości wskazać należy, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01 stwierdzając, że "brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei, powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność." Biorąc natomiast pod uwagę argumentację skargi trzeba powiedzieć, że wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności, zatem merytoryczne załatwienie sprawy przez organ wbrew oczekiwaniom skarżącej nie może być uznane za bezczynność.

W niniejszej sprawie, o czym była mowa powyżej, postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku L. B. w przedmiocie nakazania W. H. rozbiórki wzniesionych budynków gospodarczych na działce przy ul. [...] nr [...] w O., prowadzone było bez jej udziału, przeto nie doręczono skarżącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 25 lipca 2005 r. Decyzję te stały się ostateczne. Osoba, która uważa, że przysługuje jej przymiot strony w danej sprawie i co za tym idzie powinny być jej doręczane rozstrzygnięcia podejmowane w tej sprawie, dysponuje innymi środkami prawnymi w celu dochodzenia swych praw takimi jak, zaskarżenie podjętego rozstrzygnięcia w trybie zwykłych środków odwoławczych lub w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania). Innymi słowy, nie można wykazywać posiadania przymiotu strony - w skardze na bezczynność organu - w sytuacji gdy organy orzekające merytorycznie w sprawie przyjęły za ustalone, że osoba ta nie jest stroną w konkretnej sprawie. Poza tym należy mieć na uwadze, że to nie "fakt doręczenia czyni dany podmiot stroną postępowania, ten status wynika z przepisów prawa materialnego, które mają zastosowania w konkretnej sprawie" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. l SAB 2/01 - nie publ.).

Należy również powiedzieć, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień jakie wynikają z art. 149 P.p.s.a. Nie można bowiem zobowiązać organu do wydania określonych decyzji w sytuacji, gdy zostały wydane.

Reasumując, w świetle przedstawionej oceny prawnej, brak było podstaw do uwzględnienia skargi skarżącej na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Takie działanie skarżącej należało uznać za niezasadne, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.