Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 748/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.26 § 1, art. 119, art.121, art.122
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art.3 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art.151, art.190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi B.B., J.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. i J.B. grzywnę w wysokości 16 027,20 zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, a także do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...], w terminie do [...] października 2007 r., pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] września 1996 r. B. i J.B. zostali zobowiązani do wykonania obowiązku rozbiórki wybudowanych na działce nr ewid. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę domku letniskowego o wym. 5,40 × 5,60 m i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem oraz uporządkowania terenu po rozbiórce i zgłoszenia wykonania obowiązku. Z powodu uchylania się od wykonania powyższego obowiązku zostało skierowane do skarżących w dniu 2 kwietnia 1998 r. upomnienie wzywające do jego wykonania w terminie 90 dni (doręczone 8 kwietnia 1998 r.). W związku z niewykonaniem obowiązku organ wszczął postępowanie egzekucyjne przymuszające do wykonania obowiązku niepieniężnego, stosując najmniej uciążliwy środek prowadzący bezpośrednio do wykonania – grzywnę w celu przymuszenia. Organ podał, iż przedmiotowa grzywna została określona na podstawie przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wraz z postanowieniem doręczono wystawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. tytuł wykonawczy nr [...]r., w którym jako zobowiązanego wskazano J.B., jako podstawę prawną obowiązku wskazano orzeczenie z dnia [...] września 1996 r. nr [...], a w jego treści "rozebrać samowolnie wybudowany domek letniskowy i zbiornik na nieczystości płynne z przyłączem na działce nr ewid. [...]".

Odrębnymi pismami z dnia [...] sierpnia 2007 r. B. i J.B. zgłosili zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz zażalenie na powyższe postanowienie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W zażaleniu strony zakwestionowały skuteczność upomnienia odebranego w dniu 8 kwietnia 1998 r., wobec prowadzonych z ich inicjatywy postępowań mających na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej kształtującej obowiązek rozbiórki domku letniskowego, w szczególności zawieszenia postępowania egzekucyjnego do dnia [...] lipca 2000 r. na mocy postanowienia PINB z dnia [...] marca 2000 r. W ocenie stron, na skutek zawieszenia postępowania egzekucyjnego upomnienie stało się bezskuteczne, z uwagi na zmianę terminu wykonania obowiązku. B. i J.B. zarzucili, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje, iż zawieszone postępowanie organ podejmuje po ustaniu przyczyny zawieszenia, natomiast umorzeniu podlega postępowanie egzekucyjne w przypadku braku uprzedniego upomnienia oraz jeżeli nie zostało ono podjęte przed upływem roku od ogłoszenia zawieszenia. W niniejszej sprawie od wydania postanowienia o zawieszeniu upłynęło 7 lat. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] października 2007 r., kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, strony podniosły, iż obiekt, którego dotyczy egzekwowany obowiązek, nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec czego zastosowanie znajdują tu przepisy art. 121 § 2 i § 4, a nie przyjęty przez organ pierwszej instancji art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jako dowód B. i J.B. wskazali znajdującą się w aktach sprawy "inwentaryzację powykonawczą", potwierdzająca, że wybudowany na ich działce domek letniskowy nie jest trwale związany z gruntem i nie posiada fundamentów.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko odwołujących w zakresie wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], pomimo braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia, było jednocześnie podstawą zgłoszenia zarzutów. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej kwestii zostało zawarte w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. nr [...], utrzymującym w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] września 2007 r., w którym organ ten uznał zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym za niesłuszne.

Organ odwoławczy uznał za bezpodstawne nałożenie zaskarżonym postanowieniem grzywny w celu przymuszenia na małżonków B. i J.B. w sytuacji, gdy zobowiązanym, zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. jest J.B.. Wyłącznie on może być zatem adresatem wszelkich rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania egzekucyjnego. W sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego nie ma bowiem zastosowania regulacja zawarta w art. 27 c ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż przepis ten dotyczy jedynie egzekucji należności pieniężnych. Organ podkreślił także, iż zasadą postępowania egzekucyjnego, w przypadku egzekucji obowiązku obciążającego solidarnie kilka osób fizycznych, jest możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania wobec jednej z nich. Ponadto organ drugiej instancji stwierdził, iż w tytule wykonawczym nr [...], na który powołano się w sentencji zaskarżonego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, będący jednocześnie wierzycielem egzekwowanego obowiązku rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem, nie wskazał, w sposób określony przepisami danych dotyczących osoby wskazanej w tym tytule wykonawczym jako zobowiązany tj. imion ojca i matki, daty urodzenia oraz numeru PESEL.

Na powyższe postanowienie B. i J.B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I i II instancji. Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Go 804/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, iż WINB wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 138 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie spełniało ono wymogów przewidzianych w/w przepisami. Wskazano, iż organ odwoławczy podał dwie przesłanki swojego rozstrzygnięcia, tj. bezpodstawne nałożenie tejże grzywny na B. i J.B., w sytuacji gdy zgodnie z tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki domku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem jest wyłącznie J.B.. Po wtóre nieprawidłowe wskazanie w powyższym tytule wykonawczym, na który powołano się w sentencji uzasadnienia danych osobowych jednoznacznie określających osobę zobowiązanego (brak wymaganych wg wzoru urzędowego: imion rodziców, daty urodzenia oraz numeru PESEL). Pokreślono, iż powyższe uchybienia organu pierwszej instancji nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego, na podstawie art. 138 §2 k.p.a.

Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, z uwzględnieniem faktu jednoczesnego zgłoszenia przez skarżących w odrębnym trybie zarzutów wobec egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], organ drugiej instancji nie był uprawniony do orzekania co do prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, czy też zasadności prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ ten na podstawie całości okoliczności sprawy, powinien ponownie rozważyć jedynie kwestię prawidłowości i zgodności z normami prawa materialnego oraz procedury wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki określonych obiektów budowlanych. Sąd podzielił w całości, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowisko organu odwoławczego dotyczące niedopuszczalności zastosowania w stosunku do B.B., środków egzekucyjnych zmierzających do spełnienia przez B. i J.B. obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie nie dostrzegł istotnego uchybienia organu pierwszej instancji polegającego na wezwaniu skarżących do uiszczenia nałożonej grzywny oraz opłaty egzekucyjnej w terminie do dnia [...] maja 2007 r. Organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem oznaczył więc dla skarżących termin uiszczenia nałożonej grzywny, który ekspirował niemal 3 miesiące przed datą doręczenia postanowienia stronom, a nawet przed datą jego wydania. Z tego powodu postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było niewykonalne, przy czym niewykonalność miała charakter trwały, a zatem orzeczenie to dotknięte było wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zasadny w ocenie Sądu okazał się również zarzut skargi dotyczący pominięcia przez WINB, wyjaśnienia i rozważenia istotnej dla sprawy okoliczności trybu ustalania grzywny w celu przymuszenia i jej wysokości, a mianowicie tego czy wybudowany przez skarżących domek letniskowy oraz zbiornik na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem w dacie orzekania przez organy stanowiły budynek lub jego część (w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia przyjął, iż domek letniskowy skarżących o wymiarach 5,40 x 5,60 jest budynkiem (aczkolwiek w uzasadnieniu postanowienia, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie podał na podstawie jakich dowodów dokonał takowego ustalenia), wobec czego na podstawie przepisu art. 121 § 5 ww. ustawy ustalił wysokość grzywny w kwocie 16 027,20 zł. W piśmie uzupełniającym zażalenie skarżący podnieśli zarzut, iż wybudowany przez nich domek letniskowy nie stanowi budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ nie posiada fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący podnieśli, iż wobec powyższego organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia. Powołali się przy tym na znajdującą się w aktach administracyjnych inwentaryzację powykonawczą. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do ww. okoliczności. Uniemożliwiło to dokonanie oceny, czy organ odwoławczy rozpoznał sprawę w tym zakresie wyjaśniając wszelkie jej okoliczności (zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a.), a jeżeli tak, to na podstawie jakich dowodów dokonał ustaleń charakteru kwestionowanego obiektu budowlanego. Sąd nie mógł także ustalić czy ostatecznie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym przedmiotowy domek letniskowy jest budynkiem, w rozumieniu ww. przepisów prawa budowlanego, czy też przychylił się do stanowiska skarżących, iż jest on innym obiektem budowlanym.

W szczególności, wbrew stanowisku skarżących, nie mógł uznać za wystarczający w tym zakresie dowód z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej w 1996 r. Wskazano również, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, winien uprzednio wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy oraz uzasadnić szczegółowo sposób wyliczenia grzywny, w tym podstawy do zastosowania w danej sprawie przepisu szczególnego -art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy winien rozstrzygnąć i ewentualnie konwalidować je przeprowadzając niezbędne dowody we własnym zakresie.

W wyniku skargi kasacyjnej złożonej od w/w wyroku przez WINB wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 791/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu NSA zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nie zawiera rozważań dotyczących przyczyn, z powodu których organ ten zdecydował się na wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Nie wskazuje również czy i dlaczego nie było możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym. Jednak sąd I-ej instancji nie przeprowadził analizy całych akt pozwalającej na przyjęcie wniosku, że wskazany wyżej mankament uzasadnienia podważenie trafności samego rozstrzygnięcia w w/w postanowieniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał bowiem na bezpodstawność postanowienia wydanego w I-ej instancji, mocą którego nałożono grzywnę w celu przymuszenia na małż. B. w sytuacji, kiedy podmiotem zobowiązanym zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr. [...]) był wyłącznie J.B.. Organ podkreślił również, że tytuł o którym mowa, był nieprecyzyjny gdy chodzi o wskazanie osoby zobowiązanego.

W ocenie NSA nie jest rzeczą sądu I-ej instancji dokonywanie ustaleń faktycznych z powołaniem się np. na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Go 751/07. Takie ustalenia pozostają bowiem wyłącznie w gestii organów, natomiast zadaniem sądu jest jedynie ich ocena. Za wadliwy uznał NSA natomiast pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby z treści art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. nie wynikała możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej do umorzenia postępowania I-ej instancji jedynie w części. Tenże przepis stanowi bowiem także o takiej możliwości, ale będącej konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy w pozostałym zakresie tzn. w zakresie, którego nie dotyczy umorzenie postępowania.

Zdaniem NSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I-ej instancji winien dokonać analizy dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i w kontekście tej dokumentacji ocenić trafność ustaleń i rozstrzygnięcia zawartego w kontrolowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd administracyjny uwzględnienia zatem skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, iż na podstawie art. 190. p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Sąd ten jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zmienił się stan faktyczny sprawy ani też stan prawny, na podstawie którego można byłoby zastosować nowe przepisy do starego stanu faktycznego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tak więc wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższy przepis, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Dodać też należy, że konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez Sąd I instancji. Uchylenie wyroku Sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawia skutków prawnych wydane orzeczenie zatem aktualnie Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uchylonym wyroku z dnia 14 lutego 2008r., że organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy art. 7, art. 77, art. 138 § 2, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, którą organ nałożył na skarżących B.B. i J.B., gdyż nie wykonali oni dobrowolnie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego i zbiornika na nieczystości płynne z przyłączem, orzeczonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996r.

W wyniku dokonanej ponownie oceny zaskarżonego postanowienia, uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, iż kwestionowane postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności.

Zastrzeżenia budzi uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., gdyż nie zawiera rozważań dotyczących przyczyn, z powodu których organ ten zdecydował się na wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Nie wskazuje również czy i dlaczego nie było możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a. pozwalającego na przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Tym niemniej brak tych rozważań nie podważa - w całokształcie zebranych w sprawie dowodów - legalności zaskarżonego postanowienia.

Przechodząc do szczegółowej merytorycznej oceny legalności zaskarżonego postanowienia należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

(t. j. Dz. U. z 2002 r. nr 110, póz. 969 z zm.), dalej zwana u.p.e.a., dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z treścią art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie powoduje bezpośrednio realizacji egzekwowanego obowiązku, ale ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania nałożonego wcześniej obowiązku.

W pierwszej kolejności na uwagę zasługuje podstawa prawna postanowienia organu pierwszej instancji tj. przepis art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. Przepis ten określa wysokość i sposób obliczania grzywny, wymierzanej przez organ egzekucyjny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Zgodnie z treścią § 4 cyt. artykułu jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl § 5 wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Należy zwrócić uwagę, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji budynku, zatem należy odwołać się w tym zakresie do definicji zawartej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 póz. 1126 z 2000 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 2 w/w ustawy budynkiem jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Pojęcie budynku jest więc węższe od pojęcia obiektu budowlanego, które obejmuje swoim zakresem zarówno budynek, jak i budowlę oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Koniecznym warunkiem zaliczenia obiektu budowlanego do kategorii budynku w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest zatem jego trwałe związanie z gruntem.

Sąd podkreśla, iż przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub części budynku, co należy interpretować ściśle, a wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r. IV SA 122/01 zgodne z którym: "Do obiektów budowlanych lub ich części, których nakazano rozbiórkę, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm.), przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.". Podobny pogląd został wyrażony przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Łd 367/07).

Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Należy zwrócić uwagę, iż w aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń organu egzekucyjnego zarówno l, jak i II instancji co do kwestii tego czy przedmiotowy domek letniskowy stanowi budynek w rozumieniu Prawa budowlanego, czy też stanowi inny obiekt budowlany, w tym tymczasowy obiekt budowlany. Brak jest między innymi ustaleń organów co do związania w/w obiektu z podłożem, czy w/w obiekt posiada fundamenty, tj. konstrukcję nośną znajdującą się poniżej poziomu gruntu. Prawo budowlane w art. 3 pkt 5 definiuje tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

W świetle powyższego zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy uznać należało za niepełny i nie pozwalający na ustalenie czy przedmiotowy domek letniskowy jest budynkiem w rozumieniu art. 121 § 5 u.p.e.a. i art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czy też jest obiektem budowlanym innym niż budynek, choć istniała taka konieczność. W konsekwencji brak pewności czy zastosowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia znajduje art. 121 § 5 u.p.e.a., który dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, gdyż w razie ustalenia że w/w obiekt nie jest budynkiem podstawę prawną określenia kwoty grzywny nałożonej przez organ w celu przymuszenia skarżących do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego stanowić powinien wyłącznie art. 121 § 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł.

Zauważyć również trzeba, że przepis art. 121 § 5 u.p.e.a. ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny, której wysokość nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach ( § 2 i 3 ), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego , którego rozbiórkę nakazano ( por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002r. IV SA 122/01)

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 cyt. ustawy,

2) postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy).

Wymogi postanowienia o nałożeniu grzywny określa art. 122 § 2 u.p.e.a. przewidując, że postanowienie w tym przedmiocie winno zawierać:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych,

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

Z przytoczonej treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że art. 122 u.p.e.a. zawiera jedynie postanowienia proceduralne. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Słusznie uznał organ odwoławczy, badając legalność zaskarżonego orzeczenia, iż wystawiony w sprawie niniejszej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie art. 27 § 1 u.p.e.a., tj. nie zawiera danych osobowych jednoznacznie określających osobę zobowiązanego ( brak wymaganych według wzoru urzędowego imion rodziców, daty urodzenia i numeru PESEL).

W tym miejscu stwierdzić należy, iż tytuł wykonawczy, stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., będący podstawą wszczęcia egzekucji administracyjnej, jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1996r., I SAB/Wr 1/96, LEX nr 27349). Powyższy dokument stwierdza jedynie istnienie i wymagalność obowiązku do wykonania którego doprowadzić ma - wszczęte na jego podstawie - postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), jak również nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel według ustalonego wzoru. Tymczasem wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy nie zawiera obligatoryjnego elementu w postaci szczegółowych danych osobowych zobowiązanego i braku tego nie może sanować organ w postępowaniu odwoławczym. Nie jest on bowiem uprawniony do dokonywania poprawek lub uzupełnień tytułu wykonawczego.

Sąd podzielił w całości, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, stanowisko organu odwoławczego dotyczące niedopuszczalności zastosowania w stosunku do B.B., środków egzekucyjnych zmierzających do spełnienia przez B. i J.B. obowiązku niepieniężnego określonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. Skoro organ egzekucyjny za zobowiązanego uznał jedynie J.B., na którym ciąży solidarnie - wspólnie z żoną B.B. - obowiązek wykonania zobowiązania o charakterze niepieniężnym to w postępowaniu egzekucyjnym jedynie wobec J.B. należy kierować dalsze czynności egzekucyjne, w tym także wobec niego stosować sankcje wymienione w art. 121 u.p.e.a.

Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego decyzja kasacyjna powinna być wnikliwie i szczegółowo uzasadniona.

Nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.

W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie ulega jednakże żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Nie ulega wątpliwości, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zabrakło tego rodzaju rozważań. Jednakże decyzję kasacyjną organu odwoławczego należy uznać za zgodną z prawem, gdyż w świetle wyżej przedstawionych okoliczności postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją z art. 136 k.p.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.