Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 685/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. a i c w zw. z  art. 135,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...]złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23), zwanej dalej "K.p.a.", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Spółki A. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: Budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dz. nr [...], Obr. [...], gm. M., odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organ stwierdził, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej ujęte w obszarze analizy nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie istnieje, na terenie analizy jakakolwiek zabudowa, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo, a art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Od powyższej decyzji wnioskodawca odwołał się. Podniósł, że wydanych zostało co najmniej 7 pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy: działka nr [...] jest już zabudowana, działki o numerach: [...] (obecnie [...]),[...] posiadają prawomocne decyzje. Organ nie wziął pod uwagę wskazań decyzji SKO w K. z dnia [...] numer [...] (załączonej do odwołania), w której przywołano tezy z orzecznictwa NSA stanowiące, iż przy wyznaczaniu obszaru tzw. dobrego sąsiedztwa należy mieć na uwadze ochronę prawa własności, jak też zasadę wolności zagospodarowania terenu. Ponadto proces zagospodarowania działek wzdłuż drogi objętej działką nr [...] prowadzony jest przez Spółkę A. w imieniu właścicieli tych działek i dzięki temu działka nr [...] jako droga została utwardzona, do wszystkich działek doprowadzono prąd, zaś do części działek doprowadzono wodociąg oraz sieć kanalizacyjną. Kompleks tych działek tworzy urbanistyczną całość, zapewniającą kontynuację funkcji, pozwalającą wyznaczyć parametry zabudowy dla każdej z działek.

W ocenie skarżącej Spółki, wydawane decyzje pozytywne bądź odmowne pokrywają się z ustaleniami studium - przeznaczenie rolnicze lub zabudowa, czego przykładem jest wydanie decyzji pozytywnej na zabudowę działek nr [...] (w studium - działka budowlana) i decyzja odmowna dla działki bezpośrednio sąsiadującej nr [...] (w studium - działka, rolna).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...], numer [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stwierdziło, że art. 59 - art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "ustawą o planowaniu", określają dokładnie procedurę postępowania, czyli czynności niezbędne do przeprowadzenia, celem rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu wynika, iż rozstrzygnięcie wniosku uzależnione jest, przede wszystkim, od łącznego spełnienia 5 warunków:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w taki sam sposób jak działka objęta wnioskowaną inwestycją- tzw. warunek "dobrego sąsiedztwa";

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ uzbrojenie terenu inwestycji (istniejące lub projektowane) jest wystarczające dla projektowanej inwestycji;

4/ teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z ustaleń organu I instancji w tym zakresie wynika, iż planowana inwestycja spełnia cztery warunki określone w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, natomiast nie spełniony jest warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Dla zbadania tego warunku organ przeprowadził tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną obrazującą istniejącą w sąsiedztwie zabudowę i zagospodarowanie terenu w kontekście jej funkcji, cech i parametrów każdej z działek położonych w granicach obszaru analizy, wyznaczonego zgodnie z przepisami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to określa minimalne granice wyznaczania obszaru do analizy, natomiast granice maksymalne pozostawiono uznaniu organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Celem przedmiotowej analizy jest wykazanie, iż w sąsiedztwie działki objętej inwestycją, znajdują się działki zabudowane obiektami o funkcji i gabarytach, jak wnioskowana inwestycja.

Kolegium stwierdziło, że z akt wynika, iż organ przeprowadził analizę obszaru stanowiącego tzw. "dobre sąsiedztwo" dla działki objętej wnioskiem, wyznaczając na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1 :2000 odległość 75m jako trzykrotność frontu działki nr [...] (wynoszącego 25m), od jej granic, we wszystkich czterech kierunkach (płn.-płd. i zach.-wsch.). Z ww. analizy wynika, iż w sąsiedztwie brak jest jakiejkolwiek działki zabudowanej, która mogłaby stanowić odniesienie dla ustalenia warunków zabudowy w zakresie funkcji oraz parametrów dla planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium również dokonało takiego badania na kopii ww. mapy, ustalając istniejący w sąsiedztwie działki nr [...] obręb [...] stan faktyczny. Stwierdziło, że punktem odniesienia dla lokalizacji zespołu działek powstałych z podziału działki nr [...] jest droga publiczna rangi drogi powiatowej - ulica [...]. Tereny o największym zagęszczeniu zabudowy znajdują się na północ od ulicy Lipowej, natomiast trwająca od niedawna zabudowa terenów położonych na południe od ww. drogi, odbywa się w pasie zawartym między drogą powiatową(ulica [...]), a równolegle przebiegającą drogą lokalną objętą działką nr [...]. W kierunku południowym od drogi objętej działką nr [...], a więc w obszarze, w którym położony jest zespół działek powstałych z podziału działki nr [...] brak jest jakiejkolwiek zabudowy, nawet z obu stron wydzielonej drogi wewnętrznej objętej działką nr [...]. Brak jest również zabudowy w dwóch zespołach działek znajdujących się w tym rejonie: powstałych z podziału działek nr [...].

Kolegium wskazało, iż zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowo-administracyjnym, tylko wskazanie konkretnych budynków i konkretnych obiektów im towarzyszących, wraz z ich przeznaczeniem, gabarytami i wskaźnikami, może stanowić odniesienie dla wnioskowanej inwestycji. Z kopii mapy, na której dokonano analizy aktualnej na dzień jej wydania, czyli na dzień [...] jednoznacznie wynika, iż na terenach położonych na południe od drogi objętej działką nr [...], podzielonych co prawda na szereg działek, brak jest działki zabudowanej. Powoduje to, iż wskazana w odwołaniu okoliczność o ustaleniu dla niektórych działek: [...] (obecnie [...]) oraz nr [...], warunków zabudowy, nie może stanowić dowodu na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce nr [...]. Dopiero powstanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działce położonej w jednym z wydzielonych zespołów działek, położonych na południe od drogi objętej działką nr [...], umożliwi odwołującemu się ponowne wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę A. do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w S.

Skarżąca Spółka zarzuciła obrazę:

I. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 59 oraz 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zawężającej interpretacji pojęcia "działka sąsiednia" wyłącznie do działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie analizowanej działki, podczas gdy w celu zharmonizowania prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, z zasadą "dobrego sąsiedztwa" mającą na celu zagwarantowanie zachowania spójnego ładu urbanistycznego całej okolicy, owo pojęcie winno być interpretowane szeroko, tzn. jako nieruchomości położone wzdłuż tej samej drogi publicznej, a nie wyłącznie te, które są położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki analizowanej;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:

1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzenie", poprzez nieuzasadnione zawężenie wielkości obszaru analizowanego jedynie do trzykrotności szerokości frontu działki skarżącego, podczas, gdy wskazany przepis podaje jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie określając przy tym jego maksymalnych rozmiarów, natomiast w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne podstawy ku temu, aby obszar poddany analizie ograniczać wyłącznie do jego minimalnych rozmiarów, a wręcz przeciwnie lokalizacja analizowanej działki oraz odległość względem drogi publicznej - w kontekście wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa - wymagały poddania analizie także działki położone w dalszej odległości, a zatem koniecznym było zwiększenie wielkości obszaru analizowanego,

2) art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 140 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieustalenie, że wzdłuż drogi publicznej, do której dostęp ma analizowana działka (tj. ulicy [...]) położone są również działki zabudowane (np. działka numer [...]), które mogą i powinny były stanowić punkt odniesienia dla oceny analizowanej działki w kontekście dochowania wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, a ich uwzględnienie w analizie pozwoliłoby organowi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy organy obowiązane są podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (okoliczności istotnych w sprawie) oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) art. 8 K.p.a., poprzez niczym nieuzasadnione różnicowanie sytuacji właścicieli sąsiadujących ze sobą działek, poprzez ustalenie dla części z nich, tj. dla działek o numerach od [...] do [...] oraz [...], warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla sąsiadującej z nimi działki skarżącej odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym naruszenie zasady równości i sprawiedliwości, podczas gdy prawa stron postępowania administracyjnego w takich samych niemal stanach faktycznych (tzn. w sytuacji, gdy dwie działki sąsiadują ze sobą) nie powinny być różne, o ile nie zachodzą ku temu szczególne względy;

4) art. 8 w zw. z art. 11, art. 107 § 3 oraz art. 140 K.p.a., poprzez lakoniczne uzasadnienie powodów ograniczenia wielkości obszaru analizowanego do minimalnego rozmiaru, sprowadzające się w zasadzie do przytoczenia treści § 3 rozporządzenia, podczas gdy organy administracyjne obu instancji powinny były wyjaśnić stronie motywy, którymi kierowały się ograniczając obszar swojej analizy do wymaganego rozporządzeniem minimum;

5) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 138 §2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy M. podczas, gdy z uwagi na brak prawidłowej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji, zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta gminy M. z dnia [...],

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Spółka podniosła, iż Kolegium, pomimo ustalenia, że punktem odniesienia dla działki skarżącej jest droga publiczna rangi drogi powiatowej - ulica [...] – nie przeanalizowało istniejącego już zabudowania, znajdującego się na północ od tej drogi, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że na południe od niej brak jest jakichkolwiek zabudowań pozwalających na ustalenie warunków zabudowy.

Ustawodawca nakazuje przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać przysługujące podmiotom prawo własności. Na szczególną uwagę w tym zakresie zasługuje art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu, którym stwierdzono, że w granicach określonych ustawą: "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Tylko zatem w przypadku, gdyby planowana inwestycja naruszałaby prawnie chroniony interes bądź interes osób trzecich organ byłby uprawniony do wydania odmownej decyzji w przedmiocie uzgodnienia jej warunków.

Pojęcie działki sąsiedniej, czy szerzej sąsiedztwa, odnosić należy do działek - jak wprost stanowi art. 61 ust.1 pkt 1 - "dostępnych z tej samej drogi publicznej". Jednakże nie można ich rozumieć wyłącznie jako działek bezpośrednio sąsiadujących z analizowaną działką. Wręcz przeciwnie, wzgląd na wyżej opisane prawo właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania, nakazuje szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", tzn. jako nieruchomości położonej wzdłuż tej samej drogi publicznej bez względu na jej odległość od analizowanej działki.

Z tego zatem powodu, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy danej działki, analizy nie można dokonywać przez pryzmat wyłącznie jej najbliższego otoczenia (działek bezpośrednio do niej przylegających), lecz w szerszym zakresie (tzn. z perspektywy działek położonych przy tej samej drodze publicznej, choć nawet w dalszej odległości). Tylko takie podejście pozwala na harmonizację wymogów zachowania spójnego ładu urbanistycznego całej okolicy z poszanowaniem prawa właściciela nieruchomości do jej zagospodarowania.

Nieracjonalnym zresztą byłoby ograniczanie zasady dobrego sąsiedztwa jedynie do działek bezpośrednio przylegających do działki ocenianej. Wypaczałoby to sens regulacji. Tak bowiem wąskie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej" w zasadzie przekreślałoby możliwość powstawania jakiejkolwiek nowej zabudowy na danym obszarze (np. gdyby działka co prawda miała dostęp do drogi publicznej, przy której znajdują się już jakieś zabudowania, ale byłyby one od niej trochę bardziej oddalone, to właściciel danej działki musiałby czekać, aż sąsiedzi się najpierw sami rozbudują). Taka zawężająca wykładnia nie znajduje jednak żadnego uzasadnienia.

Skarżąca, na poparcie swojego stanowiska przywołała wiele orzeczeń sądów administracyjnych: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Sz 723/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 704/13; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 roku , sygn. akt: II SA/Bd 1108/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 533/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 462/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2012 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 626/12.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, organom administracji pozostawiona została znaczna swoboda w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Tak więc, w pewnych przypadkach może się okazać, że nie jest celowym dokonywanie analizy we wszystkich kierunkach (kiedy np. zabudowa wykonywana jest od strony północnej działki, to nieracjonalnym byłoby analizowanie niezabudowanego terenu po jej południowej stronie - taka analiza okazałaby się fasadowa, albowiem nigdy nie mogłaby przynieść zamierzonego skutku). W takich przypadkach, gdy zabudowa danego terenu zmierza w stronę działki, co do której inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy (tzn. gdy działka ta nie znajduje się w centrum już zabudowanego terenu, a położona jest na obrzeżach urbanizowanego miejsca), koniecznym jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który odnosił się będzie przede wszystkim do obszaru, na którym istnieje już zabudowa.

Literalna wykładnia ww. przepisu prowadzi zatem do oczywistego wniosku, że obszar analizy może być większy (bo skoro odległość nie może być mniejsza niż, to nie ma żadnych przeszkód by odległość ta była większa). Przede wszystkim taka sytuacja powinna mieć miejsce w sytuacji, gdy pierwotnie wyznaczony obszar nie pozwala na dokonanie przez organ stosownych ustaleń, zaś spełnione są wszelkie pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu konieczne do ustalenia warunków zabudowy.

W ślad za orzecznictwem sądowym skarżąca podkreśliła, że "Granice obszaru analizowanego powinny być dostosowane do konkretnej sprawy, ale zawsze winny być wykreślone przy uwzględnieniu pewnej całości urbanistyczno-architektonicznej"(wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/GI1623/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 marca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Bk 1016/12).

W niniejszej sprawie Wójt Gminy M., a następnie SKO w K. sztucznie zawęzili obszar analizowany do wymaganego przepisami minimum, pomimo że oczywistym było, iż tak przyjęte założenia muszą ostatecznie dać wynik negatywny analizy (działka znajduje się na terenie, który dopiero ulega stopniowej urbanizacji), a tym samym skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Tymczasem, jak wynika to nawet z poczynionych przez organ ustaleń, działka skarżącego ma dostęp do drogi powiatowej (drogi publicznej), tj. ul. [...]. Wzdłuż tej zaś drogi znajdują się obszary zabudowane (np. działka nr [...]). A zatem te działki mogą i powinny były stanowić punkt odniesienia dla oceny działki skarżącej Spółki w kontekście dochowania wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Sztuczne, a zarazem niczym nieuzasadnione, zawężenie obszaru analizowanego do zaledwie trzykrotności frontu działki skarżącej było działaniem tylko i wyłącznie pozornie realizującym zapisy ustawy i rozporządzenia, albowiem badanie takie nigdy nie mogło dać wyniku pozytywnego.

Co więcej, takie formalistyczne ograniczenie obszaru poddanego analizie, w sytuacji gdy nieruchomość spełnia wszelkie pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a przy tym nienaruszony był żaden chroniony prawem interes publiczny, ani też interes osób trzecich, w zasadzie stanowi niedozwoloną ingerencję w prawo własności skarżącego. Skoro bowiem odmowa ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącego spowodowana jest tylko i wyłącznie zawężającą interpretacją §3 rozporządzenia, w braku żadnych innych negatywnych ku temu przesłanek, należało szczególnie dogłębnie rozważyć czy przyjęte parametry (rozmiaru obszaru analizy) są wystarczające. W swojej analizie organ nie powinien pomijać tak istotnej okoliczności, jaką jest uzgodnienie warunków zabudowy dla szeregu nieruchomości po tej stronie drogi publicznej. Nieważne, że aktualnie są one jeszcze niezabudowane - przecież wcześniejsze udzielenie zgody jednoznacznie pokazuje, że możliwe jest dalsze urbanizowanie tego terenu.

Na koniec skarżąca Spółka wskazała na swoistą nielojalność organu, który dokonał nieuprawnionego, niczym nieuzasadnionego zróżnicowania praw podmiotów znajdujących się w niemal identycznych sytuacjach. Mianowicie organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki skarżącego, równocześnie nie widząc żadnych przeszkód do uzgodnienia warunków zabudowy dla należących do sąsiadów skarżącego działek o numerach [...]. Tym samym inne podmioty zostały potraktowane dużo lepiej od skarżącego, choć jego sytuacja wcale tego nie uzasadniała (działki bowiem obu stron są w niedalekim, można rzec - bezpośrednim sąsiedztwie).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie obydwa organy w swoich rozstrzygnięciach uznały, że wyznaczony wokół działki [...] minimalny – wynikający wprost z § 3 ust. 2 rozporządzenia - obszar objęty analizą jest obszarem wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia, tj. decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki. Należy przyznać skarżącej rację, że zarówno w analizie, jak i w decyzjach, brak jest uzasadnienia dla przyczyn wyznaczenia jedynie minimalnego obszaru analizy.

Z § 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym, należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Ustawodawca w art. 4 ustawy o planowaniu przesądził, iż co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust.1), natomiast w braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Warunkiem wydania takiej decyzji jest łączne spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Ww. przepis w pkt 1 stanowi: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Sformułowana w nim tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa" jest szeroko komentowana w orzecznictwie i doktrynie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2212/12 "celem wprowadzenia zasady dobrego sąsiedztwa nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenu, a jedynie zracjonalizowanie sposobu jego zagospodarowania przez zapewnienie ochrony ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają zagwarantować ład przestrzenny, a celowi temu służyć ma przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy oraz dostosowanie nowej zabudowy do istniejącego otoczenia. Zabudowa w związku z powyższym powinna tworzyć harmonijną całość skomponowaną według urbanistycznych oraz architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego."

Samo pojęcie "działki sąsiedniej" występujące w art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu zostało ukształtowane w orzecznictwie, które opowiedziało się za szerokim jego rozumieniem, tak z uwagi na ochronę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu.

W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K17/08 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w pojęciu tym chodzi "nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy".

Ponadto analizując wzajemny stosunek pojęć "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego" Trybunał stwierdził także: "Wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 ustawy o p.z.p. przyczynia się do realizacji celów ustawy z 2003 r. o p.z.p."

Skoro wniosek skarżącej dotyczy zabudowy mieszkaniowej, w wyznaczeniu obszaru analizowanego należy się kierować poszukiwaniem najbliższej zabudowy mieszkaniowej, stosując szeroką wykładnię art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p.

Analiza akt sprawy dokonana przez sąd pozwoliła stwierdzić, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony przez stronę w [...]. Organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne na okres 9. miesięcy z uwagi na przystąpienie do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 27 listopada 2011 r.), a ponieważ plan ten nie został uchwalony, organ podjął postępowanie i wydał decyzję administracyjną w [...].

Jak wynika z mapy ewidencji gruntów działki o dużej powierzchni, położone na skraju wsi, mające dotąd charakter rolny, zostały podzielone na mniejsze, a także zostały wydzielone drogi wewnętrzne, co wskazuje, iż docelowo będą one przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (działka [...] itd.). Kopia powyższej mapy została sporządzona w [...]. Rok później została wydana decyzja organu I instancji. Organ I instancji pominął w ogóle fakt, że na tym terenie następują zmiany polegające na budowie domów mieszkalnych, organ odwoławczy zaś przyjął stan faktyczny ustalony w decyzji pierwszoinstancyjnej, pomijając zarzut odwołania, że działka nr [...] jest już zabudowana, poprzestając na stwierdzeniu, że "dopiero powstanie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działce położonej w jednym z wydzielonych zespołów działek, położonych na południe od drogi objętej działką nr [...], umożliwi odwołującemu się ponowne wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy." Tymczasem działka [...] leży na południe od działki [...].

W ocenie sądu, w sytuacji skorzystania przez organ z możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu organ, podejmując postępowanie po okresie 9. miesięcy od jego zawieszenia, mając na uwadze art. 7 oraz art. 9 K.p.a, winien ustalić stan faktyczny nie z daty złożenia wniosku, a z daty podjęcia postępowania administracyjnego. Ponadto określając obszar podlegający analizie organ I instancji winien każdorazowo wskazać dlaczego uznał za wystarczające przyjęcie właśnie takiej, a nie innej wielkości tego obszaru.

W tej sytuacji, zdaniem sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 9, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien ponownie ustalić aktualny stan faktyczny oraz przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki [...] zgodnie z przedstawionymi przez sąd zasadami szerokiej wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu.