Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 130/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 zd. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 8, art. 17
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Al. K. na decyzję "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Oddziału z siedzibą w G. z dnia 28 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Oddziału z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A.K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.K., pismem z dnia 30 stycznia 2014 r., skierowanym do A. wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia osób uprawnionych do kontroli biletów w pociągach poprzez podanie jaką liczbę kierowników pociągu i konduktorów zatrudnia A., jaką liczbę rewizorów zatrudnia oraz jaka liczba osób zatrudnionych w A. jest upoważniona do kontroli biletów w pociągach.

W odpowiedzi na to pismo, Dyrektor A., pismem z dnia 5 marca 2014 r., nr [...], poinformował wnioskodawcę, że nie ma podstaw do udzielenia żądanych informacji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa", prawo do tej informacji ulega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie zaś z Ramowym wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa A., stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Zarządu Spółki z dnia 4 kwietnia 2011 r., nr [...] o Regulaminie Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa A. żądane informacje należą do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jako dotyczące analizy poziomu zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodowych Spółki.

We wniosku z dnia 15 marca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. wniósł o uchylenie decyzji z dnia 5 marca 2014 r. - odmawiającej udzielenia informacji publicznej i udostępnienie żądanej informacji. Wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorcy musi mieć charakter obiektywny. Przedsiębiorca - odmawiając udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na powyższą tajemnicę, winien wykazać w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych danych może wpłynąć na to przedsiębiorstwo i w ten sposób należycie uzasadnić odmowę. Dodał, że pozyskanie przez wnioskodawcę bardzo ogólnych informacji o: liczbie rewizorów, konduktorów, kierowników pociągu i innych osób uprawnionych do kontroli dokumentów przewozu w pociągach, w żadnym razie nie może powodować negatywnych skutków dla Spółki. Zaznaczył też, że nie domagał się analiz dotyczących zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodowych. Decyzja odmowna w tej konkretnej sprawie jest zatem bezzasadna.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor A. pismem z dnia 28 marca 2014 r., nr [...], poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko, iż dane objęte wnioskiem należą do rodzaju informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Wyjaśnił, że dla A. ma istotne znaczenie poufność informacji o ilości zatrudnionych kierowników pociągów i konduktorów oraz osób upoważnionych do kontroli biletów w pociągach. Informacje te mają ogromne znaczenie gospodarcze i technologiczne, jak również stanowią znaczący element potrzebny do wykonania pracy przewozowej. Wielkość zatrudnienia pracowników zespołów drużyn konduktorskich ma również wpływ na konkurencyjność podczas ogłaszanych przetargów na świadczenie usług publicznych w zakresie przewozów pasażerskich. Zastosowanie omawianej instytucji zabezpieczy zatem prawnie Oddział Spółki przed utratą przewagi konkurencyjnej na rzecz innych przewoźników.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. K. zażądał uchylenia w całości ostatecznej decyzji Dyrektora A. z dnia 28 marca 2014 r. i decyzji ją poprzedzającej z dnia 5 marca 2014 r. oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie następujących przepisów :

1) art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepisy te powinny być zastosowane, tj. poprzez nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznej będącej w posiadaniu organu i niepublikowanej w BIP, co do której złożono wniosek o jej udostępnienie,

2) art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) dalej w skrócie jako "ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji", poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie mają one zastosowania, gdyż wnioskowane przez skarżącego informacje publiczne nie mają charakteru chronionej prawem tajemnicy przedsiębiorcy,

3) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 107 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie pomimo, że powinny być zastosowane, tj. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji,

4) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób pozorny, powierzchowny i niebudzący zaufania obywatela do organu,

5) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieumieszczenie w obu zaskarżonych decyzjach wymaganych tym przepisem pouczeń.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że oba pisma Dyrektora A., chociaż nie zawierają wszystkich elementów decyzji wymaganych w art. art 107 § 1 k.p.a., to jednak - wobec umieszczenia w nich minimalnych elementów konstrukcyjnych decyzji administracyjnej, zostały przez niego uznane za decyzje administracyjne. Podkreślił, że osią sporu pozostaje kwesta zaliczenia wnioskowanych danych do katalogu informacji chronionych tajemnicą przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego nie zasługują one na ochronę w trybie art 5 ust. 2 ustawy. Wskazał, że zaskarżone decyzje nie zostały uzasadnione. Organ powołał się jedynie na uchwałę zarządu regulującą kwestię informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie podano jednak, dlaczego wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione ani też jakie potencjalnie szkody Spółce mogłoby przynieść ujawnienie danych o liczbie konduktorów czy też rewizorów. Wskazany w decyzji ostatecznej argument dotyczący konkurencyjności Spółki w przetargach jest fikcyjny. Zdaniem skarżącego, Spółka ta nie starowała i nie będzie starować w żadnych przetargach, gdzie kryterium wyboru oferenta może być liczba osób kontrolujących bilety w pociągach. Dodał również, że wystąpił z analogicznymi wnioskami do innych oddziałów tej Spółki i uzyskał interesujące go dane. Zaznaczył przy tym, że ochrona tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście dostępu do informacji publicznej musi także być w pewnym zakresie ograniczona do takich informacji, które faktycznie tajemnicę mogą stanowić. Do adresata wniosku należy wykazanie, że dana informacja stanowi jego tajemnicę i jej ujawnienie może wyrządzić szkodę. Dyrektor A. tego nie wykazał i naruszył w ten sposób art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący dodał również, że uchwała zarządu Spółki za tajemnicę przedsiębiorcy uznaje "analizy poziomu zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodowych", podczas gdy skarżący nie występował o żadne analizy, gdyż trudno uznać za takie prostą informację o liczbie osób zatrudnionych na danym stanowisku. Wskazał również, że organ zaniechał umieszczenia w wydanej decyzji informacji o imionach, nazwiskach i funkcjach, które zajęły stanowisko w toku postępowania, czym naruszył

art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy w związku z art. 107 § 2 k.p.a., co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę A. wniósł o jej odrzucenie ze względu na błędne oznaczenie strony postępowania sądowoadministracyjnego oraz fakt niewydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, ewentualnie o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że swoje stanowisko przedstawił w pismach skierowanych do skarżącego, które nie stanowiły decyzji administracyjnych, a jedynie pisma informacyjne. Zostały bowiem podpisane przez Dyrektora A., nie zaś przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki. Wyjaśnił nadto, podtrzymując stanowisko zawarte w ww. pismach, że ujawnienie żądanych informacji stanowiłoby szkodę dla przedsiębiorstwa. Zachowanie poufności informacji o ilości zatrudnionych pracowników zespołu drużyn konduktorskich ma istotny wpływ na konkurencyjność, zaś ujawnienie informacji o ilości zatrudnionych osób uprawnionych do kontroli biletów wpłynęłoby negatywnie na efektywność sprawowanej przez nich kontroli, co negatywnie rzutowałoby na wyniki finansowe podmiotu.

Postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 488/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie z uwagi na brak zdolności sądowej A. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 66/15, w którym to postanowieniu przyjęto, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej w zdolność sądową wyposażony jest między innymi oddział spółki kapitałowej.

W dniu 28 marca 2015 r. skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania w kwocie 557 zł, na którą składają się koszty wpisów od skargi i skargi kasacyjnej, koszty zastępstwa procesowego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - określanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na decyzje administracyjne.

Z art. 21 ustawy wynika zaś, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się co do zasady przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust. 2 ustawy zasadniczej. Ograniczenie prawa, o którym mowa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W tym kontekście wskazać również należy na art. 54 ust. 1 Konstytucji, zapewniający każdemu wolność pozyskiwania informacji. Z przywołanych przepisów Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji jest zasadą, a wszelkie ograniczenia są wyjątkami, które należy interpretować w sposób ścisły. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r., wydanym w sprawie o sygn. akt

II SA 837/03 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), formułując pogląd, wedle którego ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu.

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie było bezsporne, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 30 stycznia 2014 r. informacja - dotycząca liczby zatrudnionych kierowników pociągów, konduktorów i rewizorów oraz innych osób uprawnionych do kontroli biletów, stanowi informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu przypomnieć zatem jedynie należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Mając na uwadze treść art. 1 i art. 6 ustawy, uprawnione jest stwierdzenie, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Należy także wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Termin "zadania publiczne", którym posłużył się ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy, jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" użytego w cytowanym na wstępie art. 61 Konstytucji RP. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, gdyż sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy, co oznacza, że zadania tego rodzaju mogą być wykonywane przez różne podmioty, w tym też niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, zaś wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych prawa podmiotowych obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Baza Orzeczeń LEX nr 737513).

Według art. 7 ust. 1 zdanie 1. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – określanej dalej w skrócie jako "u.s.g.", zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania te obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego (vide art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.). Również przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13) przewiduje, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina. Stanowi o tym także art. 4 ust. 1 pkt 9 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wskazując przy definicji organizatora publicznego transportu zbiorowego na jednostkę samorządu terytorialnego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 14 wskazanej wyżej ustawy definiuje publiczny transport zbiorowy jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] Spółki wynika, że przedmiotem działalności A. i jej Oddziałów jest między innymi transport kolejowy pasażerski, a także pozostały transport lądowy pasażerski. Wskazane wyżej zadania Spółka może wykonywać jako operator publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym bądź jako przewoźnik w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 11 tej ustawy. Powyższe pozwala na przyjęcie, że działalność Oddziału A. w zakresie transportu pasażerskiego lądowego dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Co za tym idzie, Oddział A. jest podmiotem co do zasady zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej w myśl art. 13 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ustępu 2. tego artykułu, do decyzji tej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy), a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostepnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ustępie 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Powołany przepis art. 17 ustawy znajduje zatem zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, obowiązany do udostępnienia omawianej informacji, zdefiniowany w art. 4 ustawy, którym jest również Oddział Spółki wykonującej zadania publiczne, tj. transport lądowy pasażerski, w tym kolejowy.

Słuszne jest stanowisko skarżącego, że opisane wyżej dwa pisma Oddziału A., tj. z dnia 5 marca 2014 r. - sporządzone w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz z dnia 28 marca 2014 r. - stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają charakter decyzji administracyjnej, określonej w art. 107 k.p.a., gdyż zawierają minimalne elementy konstrukcyjne tego aktu administracyjnego. W orzecznictwie, jak i w doktrynie konsekwentnie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać bowiem należy także pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt

II OSK 2663/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1340249; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. IV SA/Wr 298/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 107 § 1 k.pa. stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie,

czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym prawo do tej informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Celem zdefiniowania tego pojęcia, zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Przyjmuje się bowiem, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo (zob. M. Jaśkowska, "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002, s. 78).

Z analizy treści przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorstwa ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie 1. ustawy, wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art.11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest zatem jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek:

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Natomiast niespełnienie którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek implikuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicą przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. A zatem musi wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Z tego punktu widzenia tajemnica przedsiębiorstwa jest oceniana obiektywnie, a więc w sposób oderwany od subiektywnej woli podmiotu reprezentującego przedsiębiorstwo. Przy czym zastrzec należy, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy.

W myśl przytoczonego już powyżej art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera elementów uzasadnienia, określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu ma przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za stanowiskiem takim przemawiają, celem umożliwienia kontroli takiego rozstrzygnięcia w dalszym toku postępowania. W przypadku decyzji organu wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczne jest także ustosunkowanie się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Zarzutami tymi organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest wprawdzie związany, lecz jego obowiązkiem jest odniesienie się do nich. Zapewnia to stronie możliwość obrony jej praw na dalszym etapie postępowania.

Takich wymogów nie spełnia wyjaśnienie Dyrektora Oddziału A. zawarte w pierwszej decyzji tego Oddziału z dnia 5 marca 2014 r., z której wynika jedynie, że zgodnie z uchwałą Zarządu Spółki żądana informacja - dotycząca poziomu zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodowych, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Błędu tego nie koryguje również zaskarżona decyzja Oddziału A. z dnia 28 marca 12014 r., w której stwierdza się bardzo ogólnie, że żądane informacje: mają ogromne znaczenie gospodarcze i technologiczne, stanowią znaczący element potrzebny do wykonania pracy przewozowej, mają wpływ na konkurencyjność podczas ogłaszanych przetargów na świadczenie usług publicznych w zakresie przewozów pasażerskich. Decyzja ta nie zawiera również odniesienia się Oddziału A. do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżący wywodził, że przedsiębiorca - odmawiając udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, winien wykazać w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych danych może wpłynąć na to przedsiębiorstwo i w ten sposób należycie uzasadnić odmowę. Zarzucał także, iż pozyskanie przez wnioskodawcę – w jego ocenie - bardzo ogólnych informacji o liczbie rewizorów, konduktorów, kierowników pociągu i innych osób uprawnionych do kontroli dokumentów przewozu w pociągach, w żadnym razie nie może powodować negatywnych skutków dla Spółki. Zaznaczył też, że nie domagał się analiz dotyczących zatrudnienia w poszczególnych grupach zawodowych, o których mowa była w pierwszej decyzji Oddziału.

Uzasadniając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzję Oddział A. w istocie ograniczył się do zacytowania brzmienia przepisów, które legły u podstaw odmowy udzielenia informacji, oraz bardzo ogólnikowej argumentacji, nieodnoszącej się do konkretnych okoliczności sprawy i tym samym w żadnym stopniu niepopartej konkretnymi danymi lub dowodami.

Dodatkowego uzasadnienia stanowiska Oddziału A. w tej sprawie nie mogły przy tym stanowić podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, rozważania i oceny dotyczące odmowy udzielenia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, które powinny być umieszczone w uzasadnieniu decyzji Oddziału Spółki. Powszechnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że uzasadnianie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji dopiero w odpowiedzi na skargę należy uznać za wadę postępowania, skutkującą potrzebą eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Strona pozbawiona bowiem zostaje możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności, co ogranicza jej prawo do obrony własnych racji. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II GSK 586/09, Baza Orzeczeń LEX nr 596965; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2008 r., sygn. I SA/Łd 1035/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468904, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07, Baza Orzeczeń LEX nr 399423). Sporządzona przez Dyrektora Oddziału odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym strony w rozumieniu art. 46 p.p.s.a., które powinno spełniać przewidziane tym przepisem wymogi. Poza tym winno także zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze. Nie może zaś ani zastępować uzasadnienia decyzji, ani też go uzupełniać.

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) nie może być wykładane rozszerzająco. Wobec tego w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na omawianą tajemnicę konieczne jest badanie materialnych i formalnych przesłanek – w znaczeniu wyżej podanym - takiej tajemnicy. Niewystarczające jest zatem ogólnikowe powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na tajemnicę przedsiębiorstwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa ma bowiem bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez nie działalności wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych informacji. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy

art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy w taki sposób, aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art. 11 k.p.a., a więc w sposób szczegółowy, oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Należy mieć bowiem na uwadze konstytucyjną rangę prawa dostępu do informacji publicznej. Znaczenie danej tajemnicy musi być zatem szczegółowo wykazane aby mogło dojść do ograniczenia tego konstytucyjnego prawa, przewidzianego w art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy.

Oceniając pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona obarczona wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego wskazanych powyżej. Szczególnego zaakcentowania wymaga stwierdzona wadliwość uzasadnienia tej decyzji, które z powodu swojej ogólnikowości nie spełnia wymogów art.107 § 3 k.p.a. Braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodują także, że Sąd nie mógł należycie zweryfikować merytorycznej zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, zabrakło bowiem konkretnych, rzeczowych argumentów organu, które Sąd mógłby skontrolować.

Co za tym idzie, należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisu art. art.107 § 3 k.p.a., jak i zasad z art. 8 i art. 11 k.p.a.

Oceniając pozostałe zarzuty skargi, Sąd stwierdził, że zasadnie podnosił skarżący, iż obie decyzje wydane w tej sprawie naruszają przepisy art. 107 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie zawierają pouczenia o środkach zaskarżenia. Naruszenie to jednak nie miało żadnego wpływy ani na przebieg, ani na wynik sprawy, ponieważ niewątpliwie skarżący z przysługujących mu środków zaskarżania skutecznie skorzystał.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia

art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi zawierać m.in. imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, Sąd uznał go za niezasadny, ponieważ w zakwestionowanej decyzji wskazano imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby uprawnionej do reprezentacji Oddziału, zaś ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że nie było innych osób, które w toku postępowania o udostępnienie żądanej przez stronę informacji publicznej zajmowałyby stanowisko w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za zasadne zarzuty skargi w zakresie wskazanych powyżej uchybień proceduralnych i z tej przyczyny – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie orzekł w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ nie posiada ona przymiotu wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrot: wpisu sądowego uiszczonego od skargi - 200 zł, wpisu sądowego uiszczonego od skargi kasacyjnej - 100 zł, kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym – 257 zł (wynagrodzenie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, sprawa prowadzona przez radcę prawnego tylko w drugiej instancji - 240zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przeciwna zobowiązana będzie do zastosowania się do oceny prawnej i stanowiska wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.