Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1011/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka


UZASADNIENIE

Właścicielka działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w K. przy. ul. [...]- J.L. - złożyła w dniu [...] stycznia 2005 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczących zmian sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na tej działce na mieszkalny.

Burmistrz K. w dniu [...]r. wszczął postępowanie w tej sprawie i zawiadomił o tym fakcie właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Na przedstawione warunki nie zgodzili się właściciele sąsiedniej działki

R. i M.P. .

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy na zmianę przeznaczenia budynku gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że projektowana przebudowa budynku gospodarczego na mieszkalny nie może zostać zrealizowana, gdyż bezpośrednio przylega na granicy do budynku socjalno-warsztatowego znajdującego się na działkach [...] i [...].

Na skutek odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...]r. uchyliło decyzję Burmistrza K. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Burmistrz K. , po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy na zmianę przeznaczenia przedmiotowego budynku gospodarczego na pomieszczenie mieszkalne.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po wnikliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy wyżej wymienionych działek należało odmówić ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

Do powyższej decyzji załączono analizę urbanistyczną przeprowadzoną w oparciu o przepis § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

Po przeprowadzeniu wizji lokalnej przedmiotowych działek w analizie wskazano, że stanowią one fragment osiedla budownictwa jednorodzinnego realizowanego w latach 1986 - 1990 zgodnie z wówczas obowiązującym planem szczególnym zatwierdzonym uchwałą Nr XII/68/86 Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...]kwietnia 1986 r.

Budynek gospodarczy, którego zmiana użytkowania jest przedmiotem niniejszej sprawy pochodzi z okresu 1960 - 1980 i został zrealizowany w formie bliźniaczej z budynkami gospodaczo-warsztatowymi na działce [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

W analizie urbanistycznej wskazano, że zamierzenie inwestycyjne J.L. dotyczące adaptacji budynku gospodarczego na mieszkalny było przedmiotem kilkuletniego sporu sąsiedzkiego i dlatego decyzją dnia [...]r. Nr [...] udzielono zgody na realizację budynku mieszkalnego wolnostojącego, który obecnie znajduje się w budowie.

Wobec powyższego w analizie stwierdzono, że niezrozumiałe staje się wracanie do przebudowy spornego budynku gospodarczego. Nieracjonalne wydaje się w ocenie organu I instancji sankcjonowanie zabudowy mieszkalnej w granicy sąsiada i łączenie dwóch sprzecznych ze sobą funkcji - tzn. warsztatu mechaniki pojazdowej i budynku mieszkalnego.

Z punktu widzenia urbanistycznego przedmiotowa lokalizacja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z tym nie może uzyskać pozytywnej opinii lokalizacyjnej. Do powyższej analizy załączono załącznik graficzny.

Odwołanie od decyzji Burmistrza złożyła J.L. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła niekompletność decyzji polegającą na braku części graficznej, którą załączono do analizy urbanistycznej, a nie do decyzji.

Podniosła, że z załączników do decyzji nie wynika, aby Burmistrz K. wyznaczył obszar analizowany zgodnie z wymogami § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zakwestionowała także przyjętą przez organ I instancji podstawę prawną sporządzenia analizy urbanistycznej. Odwołująca wskazała, że Burmistrz nie wykazał braku zgodności planowanej zmiany przeznaczenia budynku z jakimikolwiek przepisami w świetle dyspozycji art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie miał zatem podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie powołał także w decyzji podstawy prawnej dla przyjętej odmowy. J.L. podnosiła, że organ nie ustalił interesu prawnego państwa P., którzy nie wyrażali zgody na przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne.

Wobec wniesionego odwołania od decyzji Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżone orzeczenie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że to czy budynek gospodarczy spełnia warunki dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi winno zostać rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane. Przy ustalaniu warunków zabudowy nie można powoływać się na przepisy techniczno-budowlane. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę można wystąpić o odstępstwo w trybie art. 9 ustawy prawo budowlane.

Kolegium argumentowało, że przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy rozważać należy, czy zamierzenie inwestora nie narusza istniejącego ładu przestrzennego, a proponowana funkcja nie koliduje z istniejąca na obszarze analizowanym.

Skargę na powyższą decyzję złożyli R.P. i M.P. wnosząc o jej uchylenie. Wskazali, że organ I instancji słusznie zauważył sprzeczność funkcji zabudowy projektowanej z istniejącą zabudową na działce skarżących. Na etapie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest określenie funkcji projektowanej zabudowy w oparciu o stan rzeczywisty zabudowy sąsiedniej, podkreślając przy tym, że skarżący użytkują swoją nieruchomość na cele niemieszkalne. Podnieśli, że decyzja organu II instancji wydana została w oparciu o niejasne argumenty. Wreszcie podnieśli, że działania J.L. zmierzają do ominięcia nakazu rozbiórki nadbudowy budynku usytuowanego w granicy działki i tą drogą zalegalizowania samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na uwzględnienie zarzutów odwołania i uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Kolegium miało bowiem na względzie treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Brak zgody sąsiada nie przesądza o odmowie realizacji inwestycji w granicy nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei w myśl art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe miedzy innymi w wypadku spełnienia wymagania, o którym mowa w pkt. 1 powołanego przepisu, a sprowadzającego się do zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z tą zasadą, do ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może budzić wątpliwości, że zgłoszone we wniosku inwestora J.L. zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, usytuowanego na terenie pozbawionym planu miejscowego, wymagało ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie organy orzekające obu instancji skoncentrowały się na ocenie, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uszło jednak uwagi tych organów, że z treści cytowanego przepisu wynika, iż dotyczy on tylko nowej zabudowy, a zatem obiektów budowlanych dotychczas nie istniejących.

Nowa zabudowa oznacza przede wszystkim budowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) tj. wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego bez równoczesnej jego rozbudowy czy nadbudowy to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek nowej zabudowy przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przedstawionym wyżej poglądem koresponduje stanowisko wyrażone w komentarzu do cyt. ustawy pod redakcją prof. Z.Niewiadomskiego (Wyd. C.H.Beck, W-wa 2004 r. str. 449-500), w którym między innymi stwierdzono, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca np. przebudowy obiektu budowlanego jest wydawana bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Stanowi ona bowiem o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję w ład przestrzenny, który powołany przepis ma chronić.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z wniosku J.L. o ustalenie warunków zabudowy wynika jedynie, że jej zamierzenie obejmuje zmianę sposobu użytkowania istniejącego na działce budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Jeżeli zatem roboty budowlane związane z realizacją powyższego zamierzenia nie odpowiadają pojęciu budowy w rozumieniu Prawa budowlanego, to ustalenie warunków zabudowy nie może być determinowane wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazane wyżej okoliczności - istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - nie zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Nie ustalono też, czy faktycznie rację mają skarżący podnosząc, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został nadbudowany w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, przy czym decyzja drugoinstancyjna, przede wszystkim z uwagi na powołane w niej motywy, które - zważywszy na ich ograniczony zakres przedmiotowy - mogłyby rzutować na prawidłowość dalszego postępowania administracyjnego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą organów administracji będzie jednoznaczne ustalenie zamiarów inwestycyjnych J.L. w odniesieniu do istniejącego, a równocześnie legalnie wzniesionego obiektu budowlanego i dokonanie ich oceny z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Jeżeli okaże się, że planowana przez wnioskodawczynię inwestycja spełnia jednak kryterium nowej zabudowy, to w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Przepis ten przede wszystkim wymaga, by nowa zabudowa była kontynuacją już istniejącej na analizowanym terenie tak w zakresie jej funkcji jak i cech architektonicznych i urbanistycznych.

Na marginesie należy wiec wskazać, że sporządzona w rozpoznawanej sprawie analiza urbanistyczna nie zawiera wszystkich ustaleń koniecznych dla oceny dopuszczalności przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia zasad dobrego sąsiedztwa. Przedstawia natomiast argumenty dotyczące celowości i racjonalności zamierzeń wnioskodawczyni, choć takie okoliczności nie stanowią prawnych przesłanek rozstrzygnięcia.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c, art. 134, art. 135 oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

/-/ A.Łaskarzewska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka

MK