Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1128/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 lipca 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu W. pozwolenia na budowę pływalni, hali sportowej wraz z parkingiem podziemnym, infrastrukturą i odcinkiem sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...]realizowanej na części działki nr ew. [...]z obrębu [...]położonej przy ul. [...]w W. oraz na części działek nr ew. [...]i nr [...]z obrębu [...], położonych przy ul. [...] (odcinek sieci kanalizacyjnej) kategoria obiektu: XV.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...]Rady Gminy [...] ([...]), z przepisami techniczno-budowlanymi, a także wymaganiami ochrony środowiska. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projekt został zaopiniowany przez rzeczoznawców ds.: p.poż, bhp i sanepid. Ponadto, do projektu architektoniczno-budowlanego inwestor załączył: stosowne warunki przyłączenia do sieci, opinię [...] nr [...]z dnia [...]lipca 2008 r., decyzję nr [...] z dnia [...]kwietnia 2009 r. [...]Konserwatora Zabytków w W., na przeprowadzenie robót budowlanych, charakterystykę energetyczną projektowanego obiektu, opinię i badania geotechniczne, inwentaryzację zieleni. Inwestor złożył wymagane oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ podniósł nadto, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera się w granicach działki inwestora i nie narusza interesów osób trzecich. Inwestycja nie powoduje negatywnych oddziaływań na działki sąsiednie. Przedmiotowy budynek został zlokalizowany na działce przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na ten cel z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, warunków technicznych - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów odrębnych. Spełniono wymagania § 13 ust.1 ww. rozporządzenia dotyczące odległości nowoprojektowanych budynków od istniejącej zabudowy sąsiedniej, a także mogącej powstać w przyszłości na działkach sąsiednich, ze względu na zacienianie i przesłanianie. Zastosowano się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania terenu tzn. projektowany budynek oddalony jest od strony północnej na odległość 12,00 m i od strony wschodniej na odległość 12.90 m od granicy działki. Od ww. granic zaprojektowano również ekrany ochrony akustycznej o wysokości 3,0 m, natomiast wzdłuż granicy działki pomiędzy ekranami a ogrodzeniem wydzielono pas zieleni wysokiej - izolacyjnej..

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i T. T., M. S., M. W., M. J. i M. G.

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2010 r., [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań: B. i T. T., M. S., M. W., M. J., M. G., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Następnie podniósł, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie winien na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i na tej podstawie ustalić krąg podmiotów posiadających status strony postępowania. Przy czym zaznaczył, iż organ winien przeanalizować wszelkie przepisy, nie tylko warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Organ zaznaczył, iż z decyzji Prezydenta [...]nr [...]wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczony został wyłącznie na działki objęte wnioskiem inwestora, co oznacza iż stroną postępowania jest wyłącznie inwestor. Stwierdził, iż organ I instancji nie podał podstaw do takiego wyznaczenia obszaru oddziaływania, ani nie odniósł się do wpływu jaki na działki sąsiednie będzie miało chociażby zlokalizowanie ciągu ekranów akustycznych po wschodniej stronie działki inwestora czy niekorzystnych czynników przed którymi ekrany mają zabezpieczać. Do dokumentacji projektowej nie został załączony również raport oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko.

Wojewoda [...]wskazał, iż ponownie przeprowadzone postępowanie winno zawierać odniesienie się organu do wszelkich elementów wnioskowanej infrastruktury mogących oddziaływać na nieruchomości sąsiednie oraz wyczerpujące uzasadnienie wyznaczenia obszaru oddziaływania. W przypadku ewentualnych zmian w zakresie tego obszaru organ winien zwrócić szczególną uwagę na właściwe zastosowanie procedury wynikającej z art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy zauważył także, iż przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, organ prowadzący postępowanie w sposób kompleksowy i wyczerpujący winien sprawdzić wypełnienie przez inwestora warunków zawartych w art. 35 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, iż w § 9 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono, iż na całym terenie obowiązywania planu ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających ulic i działek, do wysokości 2,2 m bez ostrych krawędzi górnych. Przy czym zaznaczył, iż zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji ogrodzenia. Wobec powyższego zapisu planu organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie odniósł się do zgodności z powyższym zapisem planu projektu zlokalizowania od wschodu działki nr [...] około 340 metrowego ciągu ekranów akustycznych. Odległość projektowanego ciągu ekranów od granicy działki nie została zaznaczona jednakże z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż w części przebiegać ma on w bezpośredniej styczności z istniejącym ogrodzeniem, a w części być od niego oddalony o około 30cm. Wysokość projektowanych ekranów to 3, 5 m.

Co więcej, organ dodał, iż z analizy dokumentacji projektowej wynika, iż w odległości od 2,5 do 4m od projektowanego boiska do siatkówki zlokalizowanych będzie 19 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, co stanowi naruszenie § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży wydzielonych miejsc postojowych, w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, nie może być mniejsza niż 10 m.

Ponadto, zdaniem Wojewody [...], dla projektowanej inwestycji nie została prawidłowo sporządzona analiza przesłaniania i nasłonecznienia. Organ zaznaczył przy tym, iż jakkolwiek żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia takiej analizy, jednakże w § 13 oraz § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. zawarto wymagania dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia budynków, zatem, w jego ocenie, wykazanie, że projektowana inwestycja spełnia te wymagania spoczywa na inwestorze, który w tym celu winien przedłożyć właściwie sporządzoną analizę przesłaniania i nasłonecznienia. Organ stwierdził, iż do projektu budowlanego inwestycji na dz. nr ew. [...] oraz [...]i nr [...]obr. [...] nie załączono analizy obrazującej wpływ zlokalizowania ciągu ekranów akustycznych o wysokości 3,5m w niewielkiej odległości od sąsiednich działek oraz znajdujących się na nich budynków mieszkalnych.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do nadania przez Prezydenta [...], decyzji nr [...], klauzuli natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda [...]za bezzasadne uznał podnoszone w odwołaniach zarzuty dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z funkcją jaką powinna spełniać zabudowa na terenach oznaczonych symbolem OU. Wskazał, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] tereny oznaczone symbolem OU przeznaczone są dla zabudowy usługowej (z usługami nieuciążliwymi) i mieszkaniowo-usługowej w paśmie przyulicznym, mieszkalnictwo zabudowy jednorodzinnej i usługi oświaty, przy czym na terenie OUIO zakazane jest lokalizowanie usługowej nie związanej z funkcją wiodącą. Podkreślił, że funkcją wiodącą działki inwestora jest funkcja usług oświatowych, w związku z czym i wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniach, projektowana hala sportowa z pływalnią oraz infrastrukturą sportową na terenie działki stanowiąca uzupełnienia dla istniejącego na dz. nr ew. [...]terenie zespołu szkół nr [...]będzie zgodna z przeznaczeniem terenu.

Z uwagi więc na uchybienia w procedurze administracyjnej oraz niedostateczne, w ocenie organu odwoławczego, wypełnienie przez organ I instancji obowiązku dokonania wymaganych przepisami prawa budowlanego sprawdzeń, wydana w wyniku wadliwego postępowania decyzja nr [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r. zasługiwała na uchylenie, a sprawa ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto W., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez uznanie za strony postępowania podmiotów, które nie mają takiego statusu; b) niewłaściwym zastosowaniu § 12, 13 i 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez: zakwestionowanie zgodności z ww. przepisami usytuowania obiektów będących przedmiotem pozwolenia na budowę wydanego w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy spełniają one wymagania określone tymi regulacjami; błędną interpretację prowadzącą do odczytania z ww. przepisów obowiązku przedłożenia przez inwestora "analizy przesłaniania i zacieniania"; c) niewłaściwym zastosowaniu art. 35 Prawa budowlanego, w zw. z art. 72 ust. 1, w zw. z art. 71 ust. 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zw. z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez stawianie inwestorowi wymogu przedłożenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy brak jest takiego obowiązku;

2) naruszenie przez Wojewodę [...] przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez: a) niezastosowanie art. 16 § 1 w zw. z art. 134, art. 136, art. 35 § 3 k.p.a., b) niewłaściwe zastosowanie art. 77, art. 80, art. 138 § 2 k.p.a., c) błędną interpretację art. 108 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Miasto W. wskazało, iż Wojewoda naruszył art. 16 § 1 k.p.a., rozpoznając odwołanie od decyzji ostatecznej. Tym samym zastosował błędny tryb postępowania naruszając jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej - zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a ich uchylenie może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednocześnie Wojewoda nie zastosował też art. 134 k.p.a., który nakazuje organowi odwoławczemu stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdy zachodzą ku temu podstawy. Skarżący zaznaczył, iż w omawianej sprawie decyzja Prezydenta [...]nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w dniu wydania została doręczona inwestorowi, jako jedynej stronie tego postępowania, (potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy pismo inwestora z tej samej daty oznaczone jako UD.XV-WIR/IR/DGO/2223/9/l/09). Termin na wniesienie odwołania od tego rozstrzygnięcia upływał zatem 20 sierpnia 2009 r. Wobec faktu, iż inwestor został wskazany jako jedyna strona tego postępowania, podmiot ten miał prawo uznać, że po upływie 14 dni od daty otrzymania decyzji stała się ona ostateczna. Przekonanie to było tym bardziej uzasadnione, że z dniem [...]sierpnia 2009 r., ostateczność decyzji została również stwierdzona przez organ pierwszej instancji (co potwierdzono adnotacją na decyzji znajdującej się w aktach sprawy). W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, uchylenie ww. decyzji w trybie odwoławczym naruszało podstawowe zasady procedury administracyjnej.

Ponadto, strona skarżąca podniosła, iż stwierdzenie, że obszar oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie zamyka się w ramach działki inwestora wynika jednoznacznie z prawidłowej analizy materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. W tym kontekście, w jej ocenie, zupełnie bezprzedmiotowe są rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji, co do ewentualnego oddziaływania na działki sąsiednie obiektów będących przedmiotem analizowanego pozwolenia budowlanego. Z uwagi jednak na podniesione przez organ drugiej instancji wątpliwości w tym zakresie, strona wskazała, iż biorąc pod uwagę przepisy techniczno-budowlane, w tym zwłaszcza unormowania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym § 12, 13 i 60 tego aktu), należy stwierdzić, że obiekty te spełniają przewidziane ww. uregulowaniami wymogi w zakresie usytuowania w odległości od granic działki własnej oraz zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich, a także ewentualnego przesłaniania i zacieniania sąsiadujących obiektów. Zgodność omawianego zamierzenia budowlanego ze wspomnianymi regulacjami potwierdza prawidłowa analiza zawartego w aktach sprawy projektu budowlanego, z którego wynika m.in., że projektowane budynki znajdują się w odległości 12 m. od granic działki inwestora i 20 m. od zabudowy usytuowanej na działkach sąsiednich, a projektowany ekran akustyczny jest w większości przezierny. W tym kontekście postulowany przez Wojewodę wymóg przedłożenia przez inwestora "analizy nasłoneczniania i przesłaniania" jest całkowicie niesłuszny, a dodatkowo nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Strona podkreśliła, iż obiekty te (w tym wspomniany ekran akustyczny), zostały zaprojektowane zgodnie z przepisami techniczno budowlanymi, w tym określonymi we wspomnianym Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący nie zgodził się nadto, z zarzutem, zgodnie z którym do dokumentacji projektowej omawianej inwestycji należało dołączyć raport oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. W tym kontekście wskazał, iż rodzaje inwestycji, których podjęcie wymaga opracowania ww. raportu, określa Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Obiekty będące przedmiotem analizowanego pozwolenia budowlanego nie kwalifikują się do żadnego z wymienionych ww. aktem rodzajów przedsięwzięć. Skarżący dodał, iż że mimo braku takiego obowiązku, inwestor kierując się troską o poszanowanie środowiska zlecił sporządzenie przywołanej niżej oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Z opinii tej wynika jednoznacznie, że inwestycja ta nie pogorszy stanu istniejącego środowiska

W ocenie strony skarżącej, niezrozumiałe są również wątpliwości organu odwoławczego, co do ewentualnej niezgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona wskazała, iż plan ten określa wyłącznie warunki dotyczące wysokości ogrodzeń. Wobec powyższego, stosowanie wymogów określających parametry ogrodzeń do oceny ekranów akustycznych należy także uznać za błędne zwłaszcza, że ekrany te zostaną ustawione niezależnie od istniejącego już ogrodzenia.

Nadto, zdaniem skarżącego, zupełnie bezprzedmiotowe są rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące odległości miejsc postojowych od boisk sportowych. Z wniosku o pozwolenie na budowę (jak i treści załączonego do wniosku projektu budowlanego) wynika bowiem, że nie obejmuje on boiska do siatkówki i piłki nożnej (mimo, iż zostały one zaznaczone na zawartym w powyższej dokumentacji projekcie zagospodarowania terenu). Tych obiektów sportowych nie obejmuje również wydane w sprawie pozwolenie budowlane. Boiska te zostały wskazane na projekcie zagospodarowania terenu "poglądowo" w celu zobrazowania przewidywanej koncepcji zagospodarowania całej działki inwestora.

Dodatkowo, Miasto W. nadmieniło, iż we wcześniejszych decyzjach dotyczących tej samej inwestycji, Wojewoda [...]uznał, że osoby odwołujące się nie mają statusu stron postępowania, gdyż obszar oddziaływania przedmiotowych obiektów ogranicza się do działki inwestora (decyzje Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r.).

Zdaniem także skarżącego, jeżeli Wojewoda podjął wątpliwość w zakresie tego, czy Prezydent w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do określenia obszaru oddziaływania obiektu, to zgodnie z art. 136 k.p.a. winien był samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub ewentualnie zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), po uwzględnieniu w całości skargi Miasta W., uchylił własną decyzję nr [...]oraz umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...]nr [...], uznając, iż odwołującym się nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Powyższa decyzja Wojewody [...]z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], została uchylona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 926/10.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2406/11, oddalił skargę kasacyjną Miasta W. od ww. wyroku z dnia 26 maja 2011 r.

Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. uczestnik postępowania M. S. wniósł o odrzucenie skargi Miasta W., gdyż jego zdaniem wnoszący skargę ma ograniczone uprawnienia procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że powołane wyżej wyroki są nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po pierwsze, z tego względu, iż w wyniku uchylenia decyzji Wojewody [...]z dnia [...] marca 2010 r., wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., zaszła konieczność rozpoznania skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2010 r. Po drugie, z tego powodu, iż mają one moc wiążącą, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do legitymacji procesowej Miasta W. do wystąpienia z przedmiotową skargą, albowiem brak jej skutkowałby koniecznością odrzucenia skargi.

W tym kontekście wskazać należy, na powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2406/11. W wyroku tym Sąd jednoznacznie przesądził, iż Miastu W., jako inwestorowi zamierzenia budowlanego, przysługuje status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2010 r., nr [...], na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż organ podejmując rozstrzygnięcie naruszył art. 16 § 1 k.p.a., rozpatrując odwołania od decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. W sprawie niesporne jest, że od decyzji organu I instancji przysługiwało prawo złożenia odwołania, jak również i to, że decyzja ta została doręczona jedynie inwestorowi. Z pieczęci naniesionej na decyzji wynika, iż decyzja stał się ostateczna z dniem [...]sierpnia 2009 r., co oznacza, że do dnia 20 sierpnia 2009 r. przysługiwało prawo wniesienia odwołania.

Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia.

Z akt sprawy wynika, iż odwołania od powyższej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r., zostały wniesione w dniu 19 sierpnia 2009 r.

Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Treść cytowanego wyżej przepisu art. 16 k.p.a. wskazuje, że warunkiem ostateczności decyzji jest to, aby nie mogła być ona zaskarżona w drodze zwykłych środków przewidzianych w toku instancji. Biorąc zaś pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji nie była ostateczna w dniu [...]sierpnia 2009 r. i tego waloru nie uzyskała na skutek wadliwego stwierdzenia ostateczności. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że z uwagi na charakter samej klauzuli o stwierdzeniu ostateczności, nadanie jej nie może prowadzić do uostatecznienia się decyzji w sytuacji, gdy brak ku temu podstaw prawnych. Dlatego też wadliwe nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji nie jest objęte zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Czynność taka rodzi jedynie obalalne domniemanie, że decyzja administracyjna jest ostateczna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 606/08).

Podstawę prawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Naruszałoby to także zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Powyższe oznacza, że ustawodawca, jako zasadę postępowania odwoławczego przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jako wyjątek należy traktować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko, gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. i które uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że Wojewoda [...], wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, wykraczałoby poza dyspozycję art. 136 k.p.a., wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

I tak, należy podzielić pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń mających na celu prawidłowe określenie podmiotów posiadających status strony postępowania administracyjnego. Tylko zaś prawidłowe ustalenie podmiotów postępowania umożliwia zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie winien na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i na tej podstawie ustalić krąg podmiotów posiadających status strony postępowania. Organ winien przeanalizować wszelkie przepisy, nie tylko warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Zasadnie, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji nie podał podstaw, dlaczego obszar oddziaływania projektowanej inwestycji został ograniczony jedynie do działki inwestora, ani nie odniósł się do wpływu jaki na działki sąsiednie będzie miało chociażby zlokalizowanie ciągu ekranów akustycznych po wschodniej stronie działki inwestora czy niekorzystnych czynników przed którymi ekrany mają zabezpieczać.

Zaznaczyć należy, iż na konieczność zbadania przymiotu strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 26 maja 2011 r. Sąd wskazał, że "Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje możliwość jej zagospodarowania w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Zasada ta odnosi się tak do inwestora, jak i właścicieli nieruchomości, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji. Zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest zatem ustalenie, czy zamierzenie inwestora może wpłynąć na mające umocowanie w jakimkolwiek przepisie prawa uprawnienia właścicieli innych nieruchomości, którzy musieliby na skutek inwestycji ograniczyć możliwość wykonywania swojego prawa własności związanego z istniejącym lub potencjalnym sposobem zagospodarowania swojej nieruchomości. Jeżeli zatem, tak jak w tej sprawie, skarżący wywodzą swój interes prawny z możliwości powstania ograniczeń na ich działkach sąsiadujących ze składającą się z wielu obiektów budowlanych inwestycją, to nie ma podstaw do tego, aby pominąć badanie ich interesu prawnego w postępowaniu toczącym się z ich udziałem" Ponadto, Sąd wskazał, iż konieczne jest dokonanie analizy, która "uprawniałaby do stwierdzenia, że projektowane ekrany akustyczne nie mają żadnego wpływu na ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek, w tym m.in. działek nr [...],[...],[...],[...],[...] należących do skarżących. Jak wynika z akt sprawy projektowane ekrany akustyczne będą usytuowane w części na granicy lub niewielkiej odległości od działek objętych inwestycją. Nie można zaś bez szczegółowych wyjaśnień kwestii objętych wątpliwościami organu II instancji, zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...], w tym kwestii ciągu ekranów, twierdzić, że usytuowane w niewielkiej odległości od granicy skarżących ekrany o wysokości ponad 3 m nie mogą wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania działek skarżących".

Słusznie zatem, Wojewoda [...] wskazał, iż ponownie przeprowadzone postępowanie winno zawierać odniesienie się organu do wszelkich elementów wnioskowanej infrastruktury mogących oddziaływać na nieruchomości sąsiednie oraz wyczerpujące uzasadnienie wyznaczenia obszaru oddziaływania.

Ponadto, jak zaznaczył organ odwoławczy, organ I instancji nie odniósł się do zgodności zlokalizowania od wschodu działki nr [...]około 340 m ciągu ekranów akustycznych, z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym w § 9 pkt 3 ustalono, iż na całym terenie obowiązywania planu ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających ulic i działek, do wysokości 2,2 m bez ostrych krawędzi górnych. Organ wskazał, iż odległość projektowanego ciągu ekranów od granicy działki nie została zaznaczona jednakże z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż w części przebiegać ma on w bezpośredniej styczności z istniejącym ogrodzeniem, a w części być od niego oddalony o około 30cm. Wysokość projektowanych ekranów to 3,5 m.

Powyższe zdawałoby się sugerować, iż projektowane ekrany w pewnej swej części stanowiłyby ogrodzenie, co wymaga dodatkowego rozważenia.

Wyjaśnienia, wymagała także kwestia usytuowania miejsc postojowych. Organ odwoławczy zaznaczył bowiem, że z analizy dokumentacji projektowej wynikało, iż w odległości od 2,5 do 4m od projektowanego boiska do siatkówki zlokalizowanych będzie 19 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, co stanowi naruszenie § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży wydzielonych miejsc postojowych, w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, nie może być mniejsza niż 10 m. Wprawdzie skarżący w skardze wskazał, iż zupełnie bezprzedmiotowe są rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące odległości miejsc postojowych od boisk sportowych. Z wniosku o pozwolenie na budowę (jak i treści załączonego do wniosku projektu budowlanego) wynika bowiem, że nie obejmuje on boiska do siatkówki i piłki nożnej (mimo, iż zostały one zaznaczone na zawartym w powyższej dokumentacji projekcie zagospodarowania terenu). Tych obiektów sportowych nie obejmuje również wydane w sprawie pozwolenie budowlane, a boiska te zostały wskazane na projekcie zagospodarowania terenu "poglądowo" w celu zobrazowania przewidywanej koncepcji zagospodarowania całej działki inwestora. Jednakże, w ocenie Sądu, skoro ta kwestia budzi wątpliwości, winna być wyjaśniona i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto, zdaniem Wojewody [...], dla projektowanej inwestycji nie została prawidłowo sporządzona analiza przesłaniania i nasłonecznienia. Organ zaznaczył przy tym, iż jakkolwiek żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku przedłożenia takiej analizy, jednakże w § 13 oraz § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. zawarto wymagania dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia budynków, zatem, w jego ocenie, wykazanie, że projektowana inwestycja spełnia te wymagania spoczywa na inwestorze, który w tym celu winien przedłożyć właściwie sporządzoną analizę przesłaniania i nasłonecznienia. Organ stwierdził, iż do projektu budowlanego inwestycji na dz. nr ew. [...]oraz [...]i nr [...]obr. [...] nie załączono analizy obrazującej wpływ zlokalizowania ciągu ekranów akustycznych o wysokości 3,5m w niewielkiej odległości od sąsiednich działek oraz znajdujących się na nich budynków mieszkalnych. W ocenie Sądu, również z tego powodu koniecznym było skorzystanie z regulacji jaką przewiduje przepis art. 138 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, iż na konieczność dokonania analizy pod kątem zgodności projektowanych ekranów akustycznych z postanowieniami § 12 i § 13 Rozporządzenia wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 maja 2011 r., który to wyrok, jak wyżej podniesiono, ma moc wiążącą w niniejszej sprawie.

Sąd podziela natomiast stanowisko strony skarżącej, iż dla potrzeb inwestycji nie było koniecznym sporządzanie raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, z uwagi na brak takiego obowiązku, wynikającego z przepisów prawa.

Reasumując, stwierdzić należy, biorąc pod uwagę konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, iż rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody [...]odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.