Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1112/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1, art. 133 par. 1, art. 141 par 4, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 879/11 w sprawie ze skargi A. B. i R. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 879/11, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. B., R. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądził od organu na rzecz A. B. zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta T. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia firmie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej sieci [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R. B. gm. R. S. obejmującej: wolnostojącą wieżę stalową o wysokości trzonu 54,0 m, 6 szt. anten sektorowych o maksymalnej mocy EIRP 1959,12 [W] każda i azymutach 20°, 140°, 270°, 3 szt. anten radioliniowych, urządzenia sterujące posadowione wewnątrz wieży u jej podstawy, zasilanie energetyczne kablem ziemnym, przebiegającym przez dz. nr [...], ustalając obszar oddziaływania obiektu, na nieruchomości stanowiące dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w m. R. B., gm. R. S..

Odwołania od ww. decyzji Starosty złożyli A. B., W. P. i R. B..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, co łączy się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Następnie wskazano, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, oraz art. 7, 77, 10 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kwestii ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie - kręgu stron postępowania, Wojewoda stwierdził, że organ l instancji wskazał jedynie, że obszar ten obejmuje nieruchomości w granicach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w R. B.. Nie wiadomo na jakiej podstawie Starosta uznał, że obszar oddziaływania obiektu zamyka się wyłącznie w obrębie terenu wskazanych działek. Domniemywać można, że osoby uczestniczące w niniejszym postępowaniu na prawach strony organ wskazał opierając się na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" w skali 1:1000, autorstwa mgr inż. arch. A. B., który dołączono do "Projektu Budowlanego Stacji Bazowej [...]" z datą 10 listopada 2009r. Treść mapy nie zawiera obszaru zasięgu występujących pól elektromagnetycznych, z podaniem informacji w oparciu o jakie dane obszar taki mógł być naniesiony. Na kopii mapy przedstawiono w technice nietrwałej jedynie osie główne wiązek promieniowania anten w płaszczyźnie poziomej, które nie są wystarczające dla dokonania właściwej oceny dowodów w sprawie. Zmiany i dopisywania dokonywane w projekcie budowlanym w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę powinny być wprowadzone w sposób trwały i czytelny z podaną datą wprowadzenia zmiany i z autoryzacją projektanta.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że jak wynika z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, dla budynków i związanych z nimi urządzeń, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 314 tego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Natomiast warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. (Dz. U. z 2005r., Nr 219, poz. 1864). Ponadto wytknięto organowi I instancji, iż przepis § 9 ww. rozporządzenia stanowi, że przy określeniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych, należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym, z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. Z kolei rozporządzenie z dnia 30 listopada 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r., Nr 192, poz. 1883) określa, zgodnie z § 1 pkt 1 dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien więc być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które mogą być zabudowane. Jednak zakres emisji pól elektromagnetycznych nie jest jedyną przesłanką ustalania obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ obowiązany jest ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.d i pkt 9 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał również, że organ l instancji przed wydaniem pozwolenia na budowę, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeśli była ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wojewoda zaznaczył także, iż inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączył analiz dotyczących oddziaływania na środowisko planowanej stacji, oświadczając we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, iż planowana instalacja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającego lub mogącego wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Oświadczenie takie, wtrącone w treść wniosku o pozwolenie na budowę, nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Z akt sprawy wynika, iż przedstawiciel inwestora za pismem z dnia 5 stycznia 2010r., przedłożył w organie l instancji poprawione opracowanie "Wyniki weryfikacji anten" dla anten sektorowych pracujących w paśmie 900 MHz i 2100 MHz - 2 egz. z przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych przedstawionym na mapie do celów projektowych oraz kopii wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, że jeżeli konieczne jest wykonanie zamiennego rysunku lub zamiennej części opisu do projektu, to należy w materiale dowodowym pozostawić poprzednią wersję części projektu ze stosowną adnotacją. Uzupełnianie dokumentacji nie może polegać na "podmienieniu" wersji pierwotnej na wersję poprawną, gdyż wówczas nie da się jednoznacznie ocenić, czy zauważone wcześniej uchybienia zostały usunięte. Ponadto organ l instancji powinien dogłębnie przeprowadzić analizę całości dowodów zgromadzonych w sprawie, a w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości, w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązany jest do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, przy spełnieniu wymogów prawa procesowego. Zgodnie z art. 124 k.p.a. postanowienie winno zawierać m. in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń organ winien wskazać w sposób usystematyzowany i logiczny wszystkie nieprawidłowości.

Organ odwoławczy stwierdził, także, że organ l instancji powinien żądać podania konkretnej wielkości zakresu częstotliwości, emitowanego przez planowaną stację bazową, pola elektromagnetycznego wraz z wielkością równoważnej mocy promieniowania, izotopowe wyznaczonej dla pojedynczej anteny, tak by zdołał właściwie i samodzielnie dokonać jednoznacznej kwalifikacji przedsięwzięcia na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Skargę na powyższą decyzję wniosła firma "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1043/10 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. wskazując, że została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane w niej wątpliwości czy niejasności co do stanu faktycznego sprawy winny być usunięte w postępowaniu przed organem II instancji.

Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał wytyczne, które organ winien zastosować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uwagi skierowane do organu dotyczyły m. in. znajdującego się w aktach sprawy opracowania pn." Wyniki weryfikacji dla anten wg. zmiany z dnia 21 sierpnia 2007r. ..... do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. .......", które zawiera "wnioski i zalecania". Zdaniem Sądu dokument ten jest dowodem i podlega ocenie przez orzekający organ, który ma prawo odmówić jego wiarygodności ale musi to uzasadnić, a organ odwoławczy nie może uchylić się od jego oceny i ocenę tę przekazać organowi l instancji. Tak może stać się tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy (w tym dokonanie oceny) będzie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Następnie Sąd wskazał, że jeśli organ odwoławczy podjął wątpliwości co do miejsc dostępnych dla ludności oraz uwzględnienia miejsc, które mogą być zabudowane - nie ma przeszkód aby sam w tym zakresie poczynił ustalenia przede wszystkim w oparciu o zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie obowiązuje. Podobnie jeżeli organ uznał, że w sprawie brak analiz dotyczących oddziaływania na środowisko planowanej stacji, w pierwszym rzędzie winien odnieść się do wyników przedłożonej przez inwestora - wyżej wspomnianej weryfikacji - z której wynika, że przedmiotowa stacja nie zalicza się do przedsięwzięć dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Ostatnia z wytycznych zawarta w ww. wyroku dotyczyła zakresu ustalenia kręgu stron w postępowaniu, gdzie zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak to wynika z materiału sprawy (odpisy z rejestru gruntów) udział w postępowaniu brali właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem przyszłej inwestycji. Jeżeli organ uzna, że obszar oddziaływania jest szerszy niż przyjęty przez organ l instancji, to po pierwsze musi uzasadnić - dlaczego uznaje, że obszar powinien być szerszy i po drugie czy w związku z tym, w sprawie winny brać udział inne jeszcze podmioty niż biorące do tej pory udział.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji określił precyzyjnie w decyzji obszar oddziaływania obiektu, który obejmował nieruchomości w granicach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w. R. B., ustalając tym samym krąg stron w postępowaniu. Dodał, że poszerzanie tego obszaru, a tym samym konieczność powiadamiania o toczącym się postępowaniu także innych podmiotów, nie jest uprawnione w sytuacji gdy nie ma podstaw do uznania, iż dojdzie do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego.

Dalej organ odwoławczy przywołał znajdujące się w aktach sprawy opracowanie pn. "Wyniki weryfikacji dla anten wg zmiany z dnia 21 sierpnia 2007r. ...do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. ...", wg którego rozpatrywana stacja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Następnie stwierdził, że organ I instancji wyczerpująco potwierdził, iż kwestionowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R. S., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. S. z dnia [...] lipca 2005r., dopuszczającym na terenach oznaczonych symbolem B.6R2 m. in. budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Organ dodał także, iż zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska inwestycja nie należy do mających wpływ na środowisko, dlatego jej lokalizacja w Obszarze Chronionego Krajobrazu P. nie jest zabroniona.

Ponadto w konkluzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew temu jak orzekł organ wojewódzki w uchylonej przez Sąd decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację, ponieważ nie zostało wymienione w wydanych przepisach wykonawczych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W opinii organu przedmiotowe przedsięwzięcie, zgodnie z podanymi wartościami technicznymi co do równoważnej mocy promieniowania izotopowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 przytoczonego rozporządzenia.

Skargą A. B. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając, iż wydano ją z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy nie było podstaw faktycznych i prawnych do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a także z naruszeniem art. 15 k.p.a. z powodu ograniczenia się przez organ odwoławczy do wyłącznej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez brak działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego mimo uchylenia przez Sąd pierwotnej decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2010r., uchylającej decyzję Starosty i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, konieczność ta pozostaje nadal aktualna. W ocenie skarżącego istotna dla niniejszej sprawy jest kwestia wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu ustalonego przez organy obu instancji w oparciu o projekt zagospodarowania terenu wykonany m. in. na mapie sytuacyjno-wysokościowej z ołówkowymi adnotacjami, przy nie ustaleniu kto ich dokonał i czy miały one wpływ na wynik postępowania. Nie mając rozstrzygniętej sprawy obszaru i intensywności oddziaływania organ odwoławczy nie zweryfikował wartości technicznych co do równoważnej mocy promieniowania izotopowo wyznaczonej dla danej anteny, przedwcześnie przyjął, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Ponadto przy rozstrzygnięciu sprawy organ powinien uwzględnić prace zmierzające do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów sąsiadujących z lokalizacją masztu, które zdaniem właścicieli tych gruntów są zagrożone osuwiskiem.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Równolegle skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2011 r. wniósł także R. B.. W uzasadnieniu skargi stwierdził on, że nie zgadza się z ww. decyzją, która w jego ocenie godzi w niezależność na jego działce nr [...], uniemożliwiając jej odrolnienie z wybudowaniem na niej budynków mieszkalno-gospodarczych. Podniósł także, iż budowa przedmiotowej stacji jest niecelowa z uwagi na istnienie już jednej stacji bazowej operatorów [...] i [...], którzy potrafili się porozumieć w sprawie wspólnego wykorzystania nadajnika. Ponadto decyzja została napisana w niezrozumiały dla skarżącego sposób, bez możliwości zweryfikowania danych liczbowych dotyczących oddziaływania fal elektromagnetycznych emitowanych przez nadajniki.

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, dodając, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest właściwy do badania celowości budowy takiej stacji w sytuacji dublowania działania urządzeń nadawczych mieszczących się na obiektach konkurencyjnych operatorów, dane techniczne zamieszczone w decyzji nie mają na celu komplikowania jej treści lecz odnoszą się do wskaźników zawartych w obowiązujących przepisach a w obydwu skargach nie przedstawiono merytorycznych zarzutów dotyczących niezgodności planowanej stacji z konkretnymi przepisami prawa.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. połączono sprawę ze skargi A. B. o sygn. II SA/Kr 879/11 ze sprawą ze skargi R. B. o sygn. II SA/Kr 881/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji naruszył w szczególności art. 153 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności odnośnie ustalenia kręgu stron w postępowaniu oraz prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Brak w tej mierze przekonujących argumentów oraz należytego uzasadnienia, które ograniczyło się do stwierdzenia, że organ I instancji określił powyższe "precyzyjnie". Podkreślić należy, że organ odwoławczy w uchylonej decyzji z dnia [...] lipca 2010r. stwierdził coś zupełnie przeciwnego, mianowicie wyraził on opinię, że nie wiadomo na jakiej podstawie Starosta uznał, że obszar oddziaływania obiektu zamykał się wyłącznie w obrębie terenu wskazanych działek. Jak bowiem wynika z akt sprawy, brak w niej (co zostało zauważone przez organ II instancji przy poprzednim rozpoznawaniu odwołania) mapy zawierającej obszar zasięgu występujących pól elektromagnetycznych, z podaniem informacji w oparciu o jakie dane obszar taki mógł być naniesiony. Organ ponownie oceniając decyzję organu I instancji nie przeprowadził natomiast w ogóle postępowania wyjaśniającego i wręcz kuriozalnie stwierdził, że "poszerzanie tego obszaru, a tym samym konieczność powiadamiania o toczącym się postępowaniu także innych podmiotów, nie jest uprawnione w sytuacji gdy nie ma podstaw do uznania, iż dojdzie do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego". Tymczasem jest oczywiste, że w obszarze oddziaływania znajdują się te inwestycje, na które będzie ona oddziaływała i to także wtedy, gdy oddziaływanie to będzie mieściło się w dopuszczalnych normach. To natomiast nie zostało przez organ w ogóle przeanalizowane. Organ odwoławczy winien w sposób dokładny i nie budzący wątpliwości natomiast zbadać tę kwestię. Fakt, że ze znajdującego się w aktach sprawy, wspominanego już opracowania, wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, ale pozostaje niewyjaśniona kwestia oddziaływania pola magnetycznego nieprzekraczającego ww. wartości granicznych, które przecież będzie oddziaływało w przyszłości w miejscach gdzie będą przebywali i zamieszkiwali ludzie.

Sąd wskazał, że w sytuacji gdy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że obszar oddziaływania jest szerszy aniżeli przyjęty przez organ I instancji, to w pierwszej kolejności będzie zobowiązany uzasadnić z jakich przyczyn obszar powinien być szerszy, w drugiej natomiast, czy wobec tego w sprawie winny brać udział jeszcze inne podmioty niż te, które brały udział do tej pory, zgodnie zresztą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Kolejna kwestia, jak wskazał Sąd, dotyczy adnotacji sporządzonych ołówkiem na jednej z map sytuacyjno – wysokościowych w skali 1:1000 – stanowiącej projekt zagospodarowania terenu a znajdującej się w "Projekcie Budowlanym". Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do ww. zapisków, nie ustalił kto ich dokonał, a także nie wyjaśnił czy miały one jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy należy dokładnie wyjaśnić ww. kwestię i odnieść się do niej. Sąd dodatkowo wskazał w tym miejscu, że na rozprawie w dniu 17 listopada 2010r. przed Sądem pełnomocnik inwestora złożył oświadczenie, "że istniejące w aktach sprawy sporządzone ołówkiem uwagi nie zostały sporządzone przez inwestora ani przez niego upoważnione osoby".

Reasumując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie zastosował się do uwag zawartych w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., nie dokonując oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i nie uzasadniając w sposób należyty swojego stanowiska, potraktował kwestie wytknięte przez Sąd w ww. wyroku lakonicznie i ogólnikowo. Wobec tego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wszystkie ww. wytyczne i w koniecznym zakresie uzupełni materiał dowodowy.

Skargą kasacyjną "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed Wojewodą nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, jaki wpływ na wynik sprawy miały wskazywane przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, poprzez brak konkretnych i jednoznacznych wskazań w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej II instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu oraz przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez błędne wskazanie, iż "jak bowiem wynika z akt sprawy, brak w niej (...) mapy zawierającej obszar zasięgu występujących pól elektromagnetycznych z podaniem informacji w oparciu, o jakie dane obszar taki mógł być naniesiony";

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 listopada 2010 r.;

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nie nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez Wojewodę przy wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Sąd we wspomnianym wyroku uchylił jego decyzję i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

5) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku nie w oparciu o akta przedstawione w sprawie, albowiem w oparciu o akta przedstawione w sprawie, brak podstaw do twierdzenia, że stronami postępowania nie byli wszyscy właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (zobacz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), co sugeruje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiając na to jakichkolwiek uzasadnionych argumentów czy dowodów.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowana decyzja zapadła w wyniku uchylenia decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. Stosownie zatem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również po wzruszeniu pierwotnego orzeczenia, która to sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, jak i oceny prawnej. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego wyroku w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, jeżeli w kolejnym postępowania pojawia się dana kwestia nie może ona być już badana.

W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1043/10 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto m. innymi wskazanie potrzeby wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności odnośnie ustalenia kręgu stron w postępowaniu oraz prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. Nakazano dokonanie oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym opracowania pn. " Wyniki weryfikacji dla anten wg zmiany z dnia 21 sierpnia 2007r. ...do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. ...",

W tych warunkach rola Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sprowadzała się de facto do oceny, czy Wojewoda Małopolski rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo zrealizował zalecenia Sądu zawarte w poprzednim prawomocnym wyroku z dnia 17 listopada 2010 r.

Sąd I instancji dokonał tej oceny, zasadnie wykazując, że zalecenia te nie zostały wykonane, gdyż Wojewoda Małopolski ponownie rozpoznając sprawę nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uzasadnił swojego stanowiska. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez Sąd I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej inwestora zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem chybiony.

Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Tym samym jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia powyższe wymogi wyjaśniając w sposób właściwy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia i konieczność, w tych okolicznościach, zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera także wskazania co do dalszego postępowania wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r., które zostały pominięte przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. W myśl zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Naruszeniem obowiązku określonego w wyżej powołanej normie procesowej jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, a z takim przypadkiem przecież nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przeprowadzona w tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o kompletne akta sprawy w kontekście przedstawionego uzasadnienia wyroku nie pozwala uznać zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwione.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Oba powołane w skardze przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, czy też zastosował środki nieokreślone w ustawie co jednak nie miało miejsca.

Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.