Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1455/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr V/35/07 z dnia 4 kwietnia 2007 r. podjętą na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) Rada Gminy Lisewo ustaliła zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. w stanowiącym załącznik do niej regulaminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie nieważności regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Prokurator Rejonowy w C. zarzucił rażące naruszenie:

- § 137 w związku z § 143 oraz § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez:

1) zawarcie w § 1 pkt 5, 6, 9, 11, 12, 13 regulaminu definicji pojęć, którymi posługuje się wymieniona ustawa, bądź które zostały zdefiniowanie w ustawach,

2) sformułowanie w § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 10 regulaminu na jego potrzeby definicji użytych w nim pojęć,

- § 137 w związku z § 143 wymienionego wyżej rozporządzenia oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 wymienionej wyżej ustawy poprzez niewyznaczenie na terenie gminy obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji (dot. § 37 regulaminu).

Uzasadniając skargę prokurator podniósł, że regulamin ma charakter wykonawczy i dopełniający w stosunku do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś zagadnienia jakie może normować wyznacza art. 4 ust. 2 tej ustawy. Nie może być on natomiast opisem ustaw czy rozporządzeń w celu zapobieżenia sytuacji, w której mieszkaniec gminy zmuszony byłby do analizy przepisów rozsianych po licznych aktach prawnych. W szczególności zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie może on jeszcze raz regulować i powtarzać tego, co zostało unormowane w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym. Stąd brak jest podstaw do określania przez redę gminy pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. W uchwale rady gminy dopuszczalne jest przytoczenie przepisów aktu prawnego wyższego rzędu tylko w sposób dokładny i z jednoczesnym wskazaniem tych przepisów, co odnosi się w szczególności do definicji zawartych w takim akcie prawnym.

Tymczasem Rada w przyjętym regulaminie dokonała powtórzenia i to niedokładnie lub odmiennie definicji występujących w innych ustawach, tj.:

- w § 2 pkt 5 regulaminu zdefiniowano "opady niebezpieczne" inaczej niż zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.),

- w § 2 pkt 6 regulaminu zawarto definicję pojęcia "odpady medyczne" niedokładną w stosunku do wynikającej z art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 9 regulaminu zdefiniowano, "składowisko odpadów" odmiennie niż w art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach,

- w § 2 pkt 11 regulaminu zmodyfikowano definicję pojęcia, "zwierzęta domowe" w stosunku do zamieszczonej w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002),

- w § 2 pkt 12 regulaminu zdefiniowano pojęcie "zwierzęta gospodarskie" inaczej niż w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt,

- w § 2 pkt 13 regulaminu powtórzono definicję "właścicieli nieruchomości" zamieszczoną w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W żadnym z wyżej wymienionych zapisów nie powołano też przepisu ustawy szczególnej zawierającej definicję danego pojęcia.

Nadto prokurator podniósł, że mimo, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się, jak wynika z "Zasad techniki prawodawczej," definicji ustalających znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej, w regulaminie wprowadzono własne definicje "odpadów komunalnych stałych drobnych" (§ 2 pkt 2), "odpadów komunalnych stałych dużych" (§ 2 pkt 3), "surowców wtórnych" (§ 2 pkt 4), "odpadów roślinnych" (§ 2 pkt 7) i "jednostek wywozowych" (§ 2 pkt 10). Poza tym prokurator wskazał na zbędność zdefiniowania w § 2 pkt 1 regulaminu pojęcia "ustawa," którym w dalszej części regulamin się posługuje i które zawęża możliwość wykładni systemowej do zakresu jedynie ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Powołując się natomiast na obowiązek ujęcia przez Radę w regulaminie wszystkich kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r., skarżący zwrócił uwagę, iż wbrew unormowaniu zawartemu w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniającej, nie wyznaczono na terenie gminy L. obszarów obowiązkowej deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie, wywodząc z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, że przytoczenie w regulaminie definicji pojęć sformułowanych w ustawach (bez dokonania w nich zmian) nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu, a nadto, iż zapis regulaminu, że obowiązek deratyzacji dotyczy terenu całej gminy pozostaje w zgodzie z upoważniającym przepisem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego odzwierciedla art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienionych unormowań wynika podustawowy, wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego – aktu prawa miejscowego. Należy bowiem pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie ich zastępowanie.

W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin w myśl tego przepisu jest aktem prawa miejscowego. Określać ma on obowiązujące w obrębie gminy szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wyszczególnionych w art. 4 ust. 2 pkt 1- 8 tejże ustawy.

W ramach dokładnie określonej w art. 4 ust. 2 ustawy materii brak jest dla organu samorządu terytorialnego upoważnienia do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia określeń ustawowych zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach. Rada nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca.

Trafny jest zarzut skargi o powielaniu w zaskarżonej uchwale definicji pojęć, które już zdefiniowane zostały w aktach prawnych rangi ustawowej (w tym w ustawie upoważniającej).

Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest, zdaniem Sądu, istotne (a nie rażące, którego to określenia użyto w skardze, a które dotyczy rozstrzygnięć wydawanych na gruncie Kpa) zważywszy, że te same pojęcia zdefiniowane w "otoczeniu prawnym", jakimi są przepisy Regulaminu, mogą być inaczej odczytane niż w otoczeniu prawnym jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje bowiem uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepisy Regulaminu odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być odczytane inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć odczytanych przez pryzmat przepisów ustawy. Nadto jeszcze raz podkreślić należy, że skoro postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach prawnych.

W związku z powyższym zaakceptować należy zarzuty skargi, w których kwestionuje np. poszczególne punkty § 2 regulamin (w skardze omyłkowo wskazano § 1 regulaminu) z uwagi na zamieszczenie w nich definicji takich pojęć, jak: odpady niebezpiecznie (pkt 5, odmienna definicja od zamieszczonej w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach), odpady medyczne (pkt 6, powtórzenie definicji z art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o odpadach z pominięciem jednego słowa), składowisko odpadów (pkt 9, odmienna definicja od zamieszczonej w art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach), zwierzęta domowe (pkt 11, modyfikacja definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt), zwierzęta gospodarskie (pkt 12, odmienna definicja od wynikającej z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt), właściciele nieruchomości (pkt 13, pojęcie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.).

Dodatkowo Sąd dostrzegł, że w skardze pominięto zawarte w § 2 pkt 8 regulaminu określenie, "zbieranie, gromadzenie odpadów", stanowiące połączenie z istotną zmianą definicji "gospodarowanie odpadami" i "magazynowanie odpadów" zamieszczonych w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach.

Jak trafnie zauważono w skardze, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi to być powtórzenie dosłowne z jednoczesnym powołaniem się na konkretny przytoczony przepis ustawy (vide m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08). Jednak wymogów tych definicje przytoczone w § 2 regulaminu nie spełniają.

Skoro brak jest w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odpowiedniego upoważnienia, istotne naruszenie prawa stanowi też ustalenie w § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 7, 10 przez Radę na potrzeby regulaminu znaczenia określeń: ustawa, odpady komunalne stałe drobne, odpady komunalne stałe duże, surowce wtórne, odpady roślinne oraz jednostki wywozowe. Zauważyć przy tym należy, że Rada, mimo zdefiniowania pojęć: ustawa, opady komunalne stałe drobne, odpady komunalne stałe duże, pojęciami tymi w dalszej części regulaminu się w ogóle nie posłużyła, a więc nie było potrzeby zamieszczenia ich definicji.

W nawiązaniu do powyższego podnieść jednak również trzeba, że podział odpadów w zależności od ich wielkości został dokonany w u.c.p.g. poprzez posłużenie się w niej pojęciem, odpadów wielkogabarytowych (art. 4 ust. 2 pkt 1a), w związku z czym sformułowanie w § 2 pkt 2 i 3 regulaminu definicji wprowadzających odmienną klasyfikację odpadów, w odniesieniu do których rada gminy kompetentna jest ustalać obowiązki co do ich zbierania i odbierania, stanowi dodatkowo wkroczenie w materię uregulowaną już w ustawie upoważniającej.

Także zdefiniowanie w § 2 pkt 10 regulaminu pojęcia jednostek wywozowych (zresztą również nie używane w dalszej części regulaminu – w § 12 ust. 2, § 16 ust. 4, 5 i § 26 ust. 2 posłużono się określeniami "firma wywozowa", "przedsiębiorstwo wywozowe"), będące własną definicją Rady, w istocie ingeruje w sposób nieuprawniony w materię uregulowaną w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jakkolwiek bowiem ustawa nie posługuje się tym pojęciem, to z jej art. 6 ust. 1 wynika, że właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są udokumentować w formie umowy korzystanie z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych z transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Pominięcie zaś w definicji określonej w § 2 pkt 10 regulaminu zakładów będących gminnymi jednostkami organizacyjnymi powoduje, że możliwość wykazania się przez właściciela nieruchomości wypełnieniem ustawowego obowiązku nie obejmowałaby wylegitymowania się umową o świadczenie usług zawartą tego rodzaju zakładem.

Niezależnie od tego, że zakres udzielonego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. Radzie Gminy upoważnia do uchwalenia regulaminu wyklucza definiowanie w nim jakichkolwiek pojęć, zamieszczone w regulaminie regulacje trafnie skonfrontowano w skardze z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), które to rozporządzenie, stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zawarte w załączniku do rozporządzenia zasady techniki prawodawczej, zgodnie z treścią § 143, we wskazanym w nim zakresie mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, do których należy omawiany regulamin, § 115 i § 135 załącznika do rozporządzenia stanowi, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. § 118 i § 137 załącznika zawiera zasadę, że akt wykonawczy nie może regulować jeszcze raz tego (powtarzać), co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub innym akcie normatywnym). W świetle treści § 116 i § 136 zasad narusza obowiązujący porządek prawny zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy bez wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (w akcie takim nie zamieszcza się bez upoważnienia ustawowego przepisów niezgodnych z ustawą). W orzecznictwie sądowym jednocześnie przyjęto, że postąpienie wbrew tej ostatniej zasadzie stanowi jeden z przypadków naruszenia prawa stopniu istotnym (vide m.in. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r. II SA/Wr 2572/02- Dz. Urz. Opis 2003/78/1520). Z kolei stosownie do § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, a w szczególności, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, skoro poszczególne definicje pojęć zamieszczone zostały w § 2 regulaminu bez upoważnienia ustawowego, już tylko z tej przyczyny zaistniały podstawy do stwierdzenia ich nieważności bez potrzeby rozważania kwestii naruszenia przepisów omawianego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

Uzasadniony jest zarzut prokuratora dotyczący istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. poprzez nie wyznaczenie na terenie gminy L. obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji.

Jak słusznie podkreślił skarżący, wydawany na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin winien kompleksowo regulować wymienioną w tym przepisie materię. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że brak w regulaminie któregoś z obligarotyjnych elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (vide wyroki WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r. II SA/GL 531/07 – Lex 364969, WSA z Gdańsku z 10 września 2009 r. II SA/Gd 66/09- Lex 607203, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 grudnia 2006 r. II SA/Go 471/06 – Lex 296989, WSA w Bydgoszczy z 14 grudnia 2006 r. II SA/Bd 845/06).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w regulaminie wyznacza się obszary podlegające obowiązkowi deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia.

Jakkolwiek w § 37 ust. 3 uchwalonego regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do dwukrotnego w ciągu roku wykładania trutek na szczury i myszy, a w szczególnych wypadkach w trybie natychmiastowym, to w ustępie 1 tego paragrafu określono, iż powyższy obowiązek dotyczy terenu całej gminy. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia było zobligowanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie jej właściwości, które z uwagi na szczególne usytuowanie, realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązki deratyzacji, zaś obciążenie tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy uznać należy za naruszenie ustawowego upoważnienia poprzez brak jego realizacji w ściśle określonych w nim granicach. Pozostawanie w granicach, upoważnienia oznacza bowiem nie tylko zakaz regulowania materii w nim nieokreślonej, lecz również nakaz uregulowania wszystkiego co z niego wynika. Tym samym przepis § 37 ust. 1 regulaminu istotnie narusza prawo.

Badając legalność zapisów załącznika do uchwały i nie będąc związany zarzutami skargi Sąd uznał za wykraczające poza upoważnienie ustawowe ujęte w nich poniższe regulacje.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi – na terenie własnej nieruchomości. Kwestia uzyskania bowiem zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilno prawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Z tej przyczyny § 11 ust. 1 pkt 1 regulaminu winien być zmieniony poprzez zaznaczenie, iż dotyczy on czynności wykonywanych w obrębie własnej nieruchomości oraz wyeliminowanie słów "za zgodą właściciela nieruchomości". Nadto o ile prawidłowe jest wskazanie w punkcie 2 sposobu odprowadzania ścieków powstałych z mycia, to zamieszczenie w nim zakazu odprowadzania ścieków bezpośrednio do zbiorników wodnych, do ziemi stanowi wkroczenie w materię uregulowaną w art. 39 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019). To samo dotyczy zakazów sformułowanych w § 11 ust. 2, które w istocie mają uniemożliwić odprowadzenie ścieków do ziemi, w tym w pobliżu zbiorników wodnych. Te ostatnie zakazy oznaczają nadto, również wyjście poza własną nieruchomość, a jak już zaznaczono upoważnienie odnosi się do mycia i napraw samochodów w obrębie własnej nieruchomości.

Ze względu na to, że adresatami nałożonych regulaminem obowiązków mających na celu utrzymanie porządku i czystości mogą być tylko właściciele nieruchomości, należy zakwestionować, jako wychodzącą poza upoważnienie ustawowe treść § 21 regulaminu, w którym zobowiązuje się organizatorów imprez lub zgromadzeń o charakterze publicznym do wykonywania wymienionych w tym przepisie czynności, jako że podmioty te z reguły nie są właścicielami nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. To samo dotyczy obowiązków nałożonych w § 22 ust. 1 na kierownika budowy.

Nadto w § 22 ust. 1 i 2 wkroczono w materię uregulowaną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), bowiem z art. 57 tej ustawy wynika, iż obowiązek utrzymania porządku i doprowadzenia do należytego stanu terenu po prowadzonych robotach obciąża inwestora. Z kolei art. 5 ust. 2 u.c.p.g. wprost stanowi, że wykonanie obowiązków określonych w art. 1 na terenie budowy należy do wykonawcy robót.

Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania opadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz warunków rozmieszczenia i utrzymywania tych urządzeń. Przy określaniu tych kwestii rada gminy ma obowiązek uwzględnić, a nie ustalić średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach powstawania odpadów oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Tymczasem w § 12 ust. 4 regulaminu Rada Gminy L. określiła wskaźniki objętościowe nagromadzenia odpadów komunalnych dla poszczególnych wymienionych w tym przepisie podmiotów na miesiąc. Powyższa norma kompetencyjna nie może stanowić podstawy do określenia normatywu odpadów oraz uregulowania kwestii związanych ze sposobem ustalenia wielkości pojemników (kontenerów) na odpady (vide też wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2006 r. II SA/Wr 485/06 – Lex 24315).

Nie mieści się w zakresie powyższego upoważnienia również w wprowadzony w § 14 ust. 2 regulaminu zakaz spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych. Za wadliwe w związku z tym uznać trzeba zawarte w § 14 ust. 3 odesłanie do ust. 2. Problematykę spalania odpadów reguluje przy tym art. 13 ustawy o odpadach.

Nieuprawnione jest również, w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nałożenie obowiązku utwardzenia mając pod pojemniki (kontenery), o którym mowa w § 16 ust. 4 regulaminu. Kwestię tę uregulowano w § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690).

Sformułowany w § 18 regulaminu nakaz dotyczący gromadzenie odpadów powstałych w wyniku prowadzenia robót budowlanych w wyłącznie specjalnie przygotowanych przez prowadzącego prace odrębnych pojemnikach (kontenerach) winien być ograniczony do opadów z remontów, które są jednym z rodzajów robót budowlanych, gdyż w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. w regulaminie mogą się znaleźć regulacje dot. zbierania odpadów pochodzących wyłącznie z wymienionego rodzaju robót.

Jak wcześniej zaznaczono, akt o charakterze wykonawczym, a więc również regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie może regulować tego, co zostało już unormowane, w powszechnie obowiązującym akcie prawnym wyższego rzędu. Tymczasem zapisy zamieszczone w rozdziale 5 regulaminu pt. "Wymagania związane ze zbieraniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i realizacja innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami," łamiąc powyższy zakaz wykraczają jednocześnie poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W § 26 ust. 2 regulaminu nałożono na przedsiębiorców prowadzących firmy wywozowe obowiązek odbioru odpadów powstałych w wyniku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, mimo że u.c.p.g. upoważnia do kierowania nakazów wyłącznie do właścicieli nieruchomości w rozumieniu jej art. 2 ust. 1 pkt 4. Nadto powyższy obowiązek wprost wynika z art. 8 ust. 2 b w związku z art. 6 ust. 1 ustawy upoważniającej.

W dacie podejmowania uchwały nr V/35/07 według art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. w jego ówczesnym brzmieniu, regulaminu winien określać wymagania obejmujące "prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów.

Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 5, tak jak i obecnie, upoważniał radę gminy do ustalenia, innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami.

Rada Gminy Lisewo nie była władna w świetle przytoczonego wyżej brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. zamieszczać w regulaminie, jak to uczyniła w § 26 ust. 3, § 27 i § 28 ust. 1 i 2 tego aktu, regulacji dotyczących selektywnego zbierania, odbierania i przekazywania do konkretnych miejsc określonego rodzaju odpadów w zakresie unormowanym już w ustawach i aktach wykonawczych do nich.

Tymczasem:

- § 26 ust. 3 regulaminu zawiera zapis dotyczący odpadów opakowaniowych, których problematykę kompleksowo regulowały ustawa z 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. Nr 63, poz. 638 ze zm.), rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 25 października 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami opakowaniowymi (Dz. U. Nr 219, poz. 1858) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. z 2004 r., Nr 16, poz. 154),

- § 27 regulaminu dotyczy sposobu pozbywania się przez właścicieli nie nadających się do użytku chłodziarek, lodówek, klimatyzatorów i innych urządzeń chłodniczych, która to kwestia uregulowana była w art. 35 i 36 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. Nr 180, poz. 1495) oraz wymienionym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 16, poz. 154),

- w § 28 ust. 1 regulaminu uregulowano sposób pozbywania się wyszególnionych w nim odpadów niebezpiecznych w tym akumulatorów, baterii i olejów opadowych oraz odpadów medycznych i weterynaryjnych, podczas gdy właściwe regulacje w tym zakresie w odniesieniu do baterii i akumulatorów zamieszczone były w art. 41 ust. 1-3 ustawy o odpadach oraz wymienionym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 grudnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 1 oraz 154), a w odniesieniu do olejów odpadowych – w art. 39 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach oraz § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. Nr 192, poz. 1968), zaś odpady weterynaryjne i medyczne jako nie będące odpadami komunalnymi (vide art. 3 ust. 3 pkt 4, 5, 8 ustawy o odpadach) nie podlegały w ogóle kompetencji Rady,

- § 28 ust. 2 regulaminu zawiera zapis obligujący właścicieli nie nadających się do eksploatacji pojazdów mechanicznych do przekazywania ich bezpośrednio firmom prowadzącym odzysk i recykling części, jakkolwiek z art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202) w jego brzmieniu na dzień 4 kwietnia 2007 r. wyraźnie wynika, że właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji może przekazać go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punktu zbierania odpadów.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy upoważnienie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi (zapewne dotyczy zwłaszcza psów) w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniają unormowania zawarte w § 29, § 30 ust. 1, 2 i 5 oraz § 31 regulaminu (prowadzenie zwierzęcia na smyczy, psa w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości). Nie mieści się natomiast w kompetencjach organu samorządu sformułowanie w § 30 ust. 3 pkt 2 zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych (zapewne dotyczy głównie kotów) na tereny placów gier i zabaw dla dzieci oraz nakazu niedopuszczania do zakłócenia spokoju przez zwierzęta domowe (vide m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r. II SA/Gl 531/07 lex 364969 i WSA w Bydgoszczy z 6 stycznia 2009 r. II SA/Bd 611/08 – Lex 509625; nadto kwestia ta nieuregulowana jest po części w art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń).

Nic wspólnego z zakresem wskazanego wyżej upoważnienia ustawowego nie ma nadto ujęty w § 33 regulaminu obowiązek dotyczący postępowania z padniętym zwierzęciem.

Wreszcie ze względu na to, iż – jak wyżej wskazano – odpady medycznie w ustawie o odpadach (art. 3 ust. 3 pkt 4 i 5) nie zostały zaliczone do odpadów komunalnych, a takich dotyczy upoważnienie ustawowe, nie mieszczą się w jego graniach zapisy zawarte w § 8 i § 13 ust. 3 regulaminu oraz wspomnianym na wstępie § 2 pkt 6.

Ze względu na to, iż przedstawiona wyżej istotna sprzeczność z przepisami prawa dotyczy znacznej liczby postanowień regulaminu, uwzględniając skargę Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o nieważności całej uchwały wraz z załącznikiem (regulaminem) stanowiącym jej integralną część.