Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1277/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6, art. 7, art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1-3, art. 82 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 75 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 6, art. 118
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego C. na rzecz skarżącej K. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1277/09

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. K. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", po rozpatrzeniu odwołań H. T., W. T., F. M., A. O. i Z. O. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nakazał K. K. - właścicielce działki nr [...] położonej we wsi P. - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich związanych z podwyższeniem działki nr [...], a skutkujących zmianą stanu wody na gruntach, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r.

Organ drugiej instancji podniósł, że w odwołaniach H. T., W. T. i F. M. główne zarzuty to: nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji dowodów i nie wskazanie dowodów i przesłanek będących podstawą rozstrzygnięcia (nakazania właścicielce działki nr [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich zamiast nakazania jej przywrócenia stanu poprzedniego na działce poprzez usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu); nieustosunkowanie się do wniosku dowodowego z dnia 5 stycznia 2009 r. H. T., W. T. i F. M., w którym wnieśli o uzupełnienie ekspertyzy specjalistycznej Z. w zakresie zbadania skutków podwyższenia przez właścicielkę działki nr [...] brzegu N.; nieprzeprowadzenie dowodów i nie wskazanie, jakie konkretnie urządzenia zapobiegające szkodom na nieruchomościach sąsiednich ma wykonać właścicielka działki nr [...]; naruszenie art. 6 i art. 7 k. p. a. poprzez niezastosowanie jako podstawy prawnej art. 59 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.".

Natomiast co do odwołań A. O. i Z. O. organ wskazał, że zarzucili oni decyzji organu pierwszej instancji naruszenie m. in.: art. 29 i art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej "prawem wodnym"; art. 75 ust. 1 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś."; art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie przyrody". Odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie właścicielce działki nr [...] usunięcie zarówno ziemi jak i odpadów nawiezionych w 2007 r. i tym samym przywrócenie jej pierwotnego ukształtowania.

Organ odwoławczy podniósł, że przed wydaniem decyzji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe i uznał, że odwołania są uzasadnione. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 1 prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdujących się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 prawa wodnego), a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 prawa wodnego).

Zdaniem organu z analizy materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie wynika, że właścicielka działki nr [...] położonej we wsi P. poprzez samowolne działania polegające na nawiezieniu gruzu, odpadów i ziemi na swoją działkę spowodowała zmianę stanu wód na tej działce. Zmiany stanu wód pociągają za sobą szkodliwe skutki dla nieruchomości sąsiednich. Znajduje to potwierdzenie w ekspertyzie Z. opracowanej w grudniu 2008 r., w której stwierdza się, że "podwyższenie terenu działki [...] istotnie utrudnia odpływy wody z obniżeń terenowych działek: [...], [...], [...] i [...], przy czym największe oddziaływanie dotyczy działki [...]; wpływ podwyższenia działki [...] na warunki wodne występujące na działce [...] jest niewielki (tym niemniej istnieje i dotyczy głównie rejonu granicy obu tych działek od strony N.; w przeszłości, jak również obecnie, woda z działki [...] oraz wszystkich objętych ekspertyzą powinna odpływać rowem przez działkę [...]. W skutek podwyższenia terenu działki [...] został ograniczony dopływ wody z działek [...], [...], [...], [...] i [...] na działkę [...]".

W decyzji podniesiono, iż H. T. i W. T. zwrócili się do Wójta Gminy P. z prośbą o dokonanie uzupełnienia ekspertyzy rzeczoznawców w zakresie wpływu podwyższenia brzegu rzeki N., gdyż we wcześniejszym opracowaniu ta sprawa została pominięta. Z uwagi na brak stanowiska Wójta Gminy P. odnośnie zgłoszonego żądania H. T. i W. T. zlecili wykonanie opinii dotyczącej wpływu podwyższenia brzegu rzeki N. na działce nr [...] położonej we wsi P. oraz wpływu planowanej inwestycji na działce [...] polegającej na realizacji budynku mieszkalnego na zmiany warunków wodnych na działkach sąsiednich. W ekspertyzie z lutego 2009 r. rzeczoznawca stwierdza, że "brzeg rzeki i działka nr [...] na znacznej szerokości (ponad 100 m) jest położona w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego (...). Podwyższanie w takich miejscach jest niedopuszczalne, narusza bowiem art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo wodne". Art. 82 ust. 2 prawa wodnego wprowadza zakazy obowiązujące na obszarach bezpośredniego zagrożenia dotyczące wykonywania robót, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią. W szczególności zabrania się wznoszenia budowli, sadzenia drzew i krzewów, z wyjątkiem plantacji z wikliny oraz dokonywania zmian w ukształtowaniu terenu i składania materiałów.

W ocenie organu odwoławczego wraz z nawiezieniem mas ziemnych na przedmiotową nieruchomość nastąpiło wykonanie robót ziemnych, które doprowadziły do zmiany w ukształtowaniu ziemi polegającej na podwyższeniu terenu o ok. 2 m. W świetle art. 59 ust. 2 u. p. z. p. zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem pojęcie zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie można zawężać tylko do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę. Warunki zagospodarowania należy ustalać w przypadku planowania jakiejkolwiek zmiany zagospodarowania terenu. Na działce nr [...] została dokonana zmiana zagospodarowania, która winna być poprzedzona procedurą uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania wymaganej decyzji zgodnie z u. p. z. p. wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 59 ust. 3 u. p. z. p.). Wydanie decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 u. p. z. p. zależy od uznania organu. Nie oznacza to jednak dowolności. Wybór musi być racjonalny i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wydanie decyzji w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 u. p. z. p. oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana (lub dokonywana) zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (poprzez ustalenie warunków zabudowy). Wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u. p. z. p. opiera się na założeniu, że podejmowane przez zainteresowanego działania są niedopuszczalne. Przyczyny wydania jednej albo drugiej decyzji zależą od stopnia dezaprobaty organu dla przeprowadzonego zamierzenia. Może ono wymagać tylko bieżącego uregulowania albo być w całości bezprawne. Kryterium oceny organu wobec zamierzeń podmiotu administrowanego są zawsze przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W sytuacji, jeżeli strona o wydanie warunków zabudowy się nie ubiega, czyli organ nie może zająć stanowiska wobec zamierzenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy, należy przywrócić pierwotne zagospodarowanie terenu. W ocenie organu z analizy akt wynika, że właściciel działki nr [...] dopuścił się naruszenia przepisów prawa wodnego, u. p. z. p. oraz ustawy o ochronie przyrody.

Organ zwrócił też uwagę na uwarunkowania przyrodnicze terenu, na którym wykonano prace ziemne. Działka bezpośrednio graniczy z rzeką N., położona jest na terenie zalewowym rzeki, który charakteryzuje się wysokim poziomem wód gruntowych. Świadczy o tym nawiezienie ziemi na przedmiotową działkę. Ponadto, choć nieruchomość nr ewid. [...] stanowi grunt oznaczony jako rola, to ze względu na usytuowanie (bezpośrednie sąsiedztwo rzeki) i pełnioną funkcję ekologiczną w powiązaniu z terenami otaczającymi należy ją uznać jako teren o szczególnych wartościach przyrodniczych. Zdaniem organu celem nawiezienia ziemi na przedmiotową działkę była trwała i zaplanowana zmiana istniejących stosunków wodnych umożliwiająca posadowienie planowanego do realizacji budynku mieszkalnego. Organ powołał też art. 118 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym prowadzenie robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podniosło, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż art. 29 ust. 3 prawa wodnego pozwala organowi na uznaniowość w wydaniu decyzji, jednakże wybór musi być racjonalny i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje okoliczności, z których organ pierwszej instancji wywiódł swoje stanowisko. Ponadto rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości czego dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki nałożone. Powinno być ono sformułowane precyzyjnie, bez możliwości różnej interpretacji. W sentencji zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji sformułował obowiązki w sposób zbyt ogólnikowy. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył przyznanego mu uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy pod względem merytorycznym wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2009 r. K. K. zarzuciła naruszenie:

* art. 138 § 2 k. p. a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy P. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego ani w znacznej części ani tym bardziej w całości. Organ odwoławczy uznając, że doszło do zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie przyjął, iż rodzaj nałożonego obowiązku nie został dostatecznie uzasadniony, a w ocenie skarżącego miał obowiązek orzec merytorycznie;

* art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 28 k. p. a. w związku z art. 29 prawa wodnego poprzez rozpatrzenie odwołania A. O. i Z. O., którzy nie są stronami postępowania;

* art. 29 ust. 3 prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nakazanie przez Wójta Gminy P. wykonanie przez właścicielkę działki urządzeń, które będą zapobiegać ewentualnym szkodom na gruntach sąsiednich jest wyborem nieracjonalnym i nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji;

* art. 59 ust. 2 i 3 u. p. z. p. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym wyjście przez organ odwoławczy poza ramy postępowania przed organem pierwszej instancji i zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia decyzji i przyjęcie, iż skarżąca winna ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo iż strona wskazywała wielokrotnie, że w dacie wykonywania prac na przedmiotowej działce w obrocie prawnym znajdowała się decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2007 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, której wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2007 r. z uwagi na wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, które to postępowanie obecnie się toczy;

* art. 118 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, a tym samym wyjście przez organ odwoławczy poza ramy postępowania przed organem pierwszej instancji i przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu prowadzone są roboty ziemne na terenie o szczególnych wartościach przyrodniczych, które to roboty mają na celu zmianę stosunków wodnych lub taką zmianę spowodowały, w sytuacji, gdy prace dokonane przez skarżącą nie są robotami ziemnymi które mają na celu zmianę stosunków wodnych, jak również sam fakt położenia przedmiotowej nieruchomości w otulinie N., do której nie stosuje się takich samych obostrzeń i zakazów jak w stosunku do form ochrony przyrody enumeratywnie wymienionych w art. 6 ustawy o ochronie przyrody, nie przesądza jeszcze o obowiązku wydania jakiejkolwiek decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, bowiem w toczącym się postępowaniu o warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości w ramach uzgodnień organ wyrazi swoje stanowisko w formie postanowienia;

■ art. 82 ust. 2 prawa wodnego poprzez jego zastosowanie w

niniejszej sprawie, a tym samym wyjście przez organ odwoławczy poza ramy postępowania przed organem pierwszej instancji i

zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia decyzji i

przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze

bezpośredniego zagrożenia powodzią, a tym samym, że

podwyższenie w takich miejscach jest niedopuszczalne, w sytuacji

gdy organ nie wskazał jaki - z trzech enumeratywnie wymienionych

art. 82 ust. 1 prawa wodnego - obszar bezpośredniego zagrożenia

powodzią obejmuje przedmiotowa nieruchomość i całkowicie

dowolnie ocenił, iż przepis ten będzie miał w niniejszym

postępowaniu zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenia skargi.

A. O. i Z. O. w piśmie datowanym na 23 sierpnia 2009 r. wnieśli o oddalenie skargi i odnosząc się do jej zarzutów wskazali, że:

* organ nie naruszył art. 138 § 2 k. p. a., albowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z opinii z grudnia 2008 r. wynika bowiem, iż pierwszeństwo ma całkowite lub częściowe usunięcie nawiezionego gruntu, a dopiero alternatywnie (ewentualnie) opinia dopuszcza wykonanie urządzeń wodnych, czyniąc przy tym restrykcyjne zastrzeżenia;

* A. O. i Z. O. przysługuje przymiot strony, ponieważ jak wynika z wyżej powołanej opinii "wpływ podwyższenia powierzchni działki [...] na warunki wodne panujące na działce [...] jest praktycznie nieistotny", ale nie wynika z tego, że tego wpływu nie ma;

* organ nie naruszył art. 59 u. p. z. p., ponieważ organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy zmianie zagospodarowania terenu (tutaj: nawiezienia ziemią i gruzem), a nie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego;

* ■ organ nie naruszył art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym prowadzenie robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót, ponieważ nieruchomość, na którą zostały wywiezione ziemia i gruz, znajduje się w otulinie N., w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki N.. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody otulina należy do obszarów chronionych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2009 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.".

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2009 r., którą uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2009 r. nakazującą K. K. - właścicielce działki nr [...] położonej we wsi P. - wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomościach sąsiednich związanych z podwyższeniem działki nr [...], a skutkujących zmianą stanu wody na gruntach, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k. p. a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy zamiast uchylać decyzję organu pierwszej instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione, iż stosownie do art. 136 k. p. a. organ odwoławczy może przeprowadzić - na żądanie strony lub z urzędu -dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji nie wykazał, iż dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zaskarżona decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego, zgodnie z którym jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zawarte w niniejszym przepisie sformułowanie "lub" wskazuje, iż to od uznania organu zależy, czy strona zostanie zobowiązana do przywrócenia stanu poprzedniego, czy też do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji przyjęły, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie w sposób szkodliwie wpływający na sąsiednie grunty. Stosownie do art. 29 ust. 3 prawa wodnego umożliwia to podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazania właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie. Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie wyboru nałożonego na skarżącą obowiązku w postaci wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie jest wystarczające, mógł odpowiednio uzasadnić nakazania właścicielowi gruntu wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom i określić ich rodzaj - w przypadku uznania, że materiał dowodowy wskazuje na ten rodzaj usunięcia przyczyny wyrządzającej szkody albo orzec o nałożeniu obowiązku w postaci przywrócenia do stanu poprzedniego, również uzasadniając ten wybór.

Rolą organu odwoławczego nie jest bowiem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego - jak wskazano - nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Nie ma jednak racji skarżąca twierdząc, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 28 k. p. a. w związku z art. 29 prawa wodnego poprzez rozpatrzenie odwołania A. O. i Z. O., którzy nie są stronami postępowania. W ocenie Sądu materiał dowodowy nie uzasadnia takiego wniosku. Jak wynika bowiem z opinii wykonanej w grudniu 2008 r. przez dr inż. J. L. (str. 5-6) "wpływ podwyższenia powierzchni działki [...] na warunki wodne panujące na działce [...] jest praktycznie nieistotny". Nie oznacza to jednak, że wpływu takiego nie ma, a tylko tyle, że wpływ jest z tym, że nie jest istotny. W takiej sytuacji zasadne było rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania właścicieli działki nr [...] – A. O. i Z. O.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

W związku z powyższym Sąd w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p. p. s. a.