Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 67/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art.191 ust.2
journal: Dz.U. 2022 poz 447
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
article: art.25 , art.26
journal: Dz.U. 2022 poz 1360
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Świnoujście o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Świnoujście a Miastem Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie I. D. – dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej postanawia: wskazać Miasto Gorzów Wielkopolski. .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Świnoujście wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Gorzowa Wielkopolskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w osobie I. D. urodzonego w dniu [...]

września 2007 r.

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że małoletni I. D., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Świnoujściu z dnia 20 kwietnia 2021r., sygn. akt III NSM 275/20) przebywa od dnia 28 kwietnia 2021 r. w rodzinie zastępczej na terenie Świnoujścia, tj. u jego siostry M. D. Przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej, zamieszkiwał z matką na terenie Gorzowa Wielkopolskiego, gdzie posiadał zameldowanie na pobyt stały. Tutaj też mieściło się jego centrum życiowe ze wszystkimi jego podstawowymi funkcjami, w tym miejscem stałej opieki rodzicielskiej.

Wnioskodawca wskazał, że rodzice w/w małoletniego byli rozwiedzeni. Sąd Okręgowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt XRC 791/17, powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej matce dziecka i ustalił miejsce pobytu dziecka przy matce, zaś ojcu ograniczył władzę rodzicielską.

Wskazano, że matka dziecka zmarła w dniu 26 października 2020 r., zaś ojciec (M. D.) zamieszkuje w Policach, ul. [...]. Podano, że od śmierci matki chłopiec zamieszkuje w Świnoujściu wraz ze swoją siostrą M. D., która niezwłocznie po śmierci M. D. (matki) w listopadzie 2020 r., złożyła w Sądzie Rejonowym w Świnoujściu wniosek o ustanowienie jej rodziną zastępczą dla brata. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2021 r. Sąd umieścił małoletniego w rodzinie zastępczej. Organ podał, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447), wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Natomiast zgodnie z art. 26 § 1 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców, albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej.

Wnioskodawca zaznaczył, że prowadził korespondencję z Dyrektorem Gorzowskiego Centrum Pomocy Rodzinie w Gorzowie Wielkopolskim, który odmówił uznania się za podmiot właściwy do ponoszenia wydatków w niniejszej sprawie. W jego ocenie małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej pozostawał pod władzą rodzicielską ojca i nie ma znaczenia, czy z nim zamieszkiwał, czy też nie. Zdaniem Prezydenta Miasta Gorzowa, skoro jedyny rodzic małoletniego sprawujący władzę rodzicielską zamieszkuje w Policach, to Police winny być uznane za miejsce zamieszkania pozostającego pod jego władzą rodzicielską syna, przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej.

Prezydent Miasta Świnoujście podał, że wobec powyższego, przesłał do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Policach projekt porozumienia w sprawie przyjęcia do rodziny zastępczej spokrewnionej M. D., zamieszkałej w Świnoujściu, ul. [...], dziecka - I. D. oraz określenia warunków jego pobytu i wysokości wydatków na opiekę oraz wychowanie wraz z dokumentacją dziecka. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Policach odesłało ten projekt wskazując, że miejscem zamieszkania małoletniego przed umieszczeniem go w rodzinie zastępczej było Świnoujście i tam też zlokalizowane było jego centrum życiowe. Tam uczęszczał do szkoły i miał zapewnioną opiekę zdrowotną. Natomiast na terenie Powiatu Polickiego nigdy nie przebywał.

Dalej, organ wskazał, że w dniu 4 kwietnia 2022 r. Miasto Świnoujście wystąpiło do SKO w Szczecinie z wnioskiem o rozstrzygnięcie pomiędzy nim a Powiatem Polickim sporu o właściwość w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego w niniejszej sprawie. W dniu 9 maja 2022 r. SKO poinformowało Prezydenta Świnoujścia o zwrocie sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie I. D. umieszczonego w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu SKO wskazało, że przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej dziecko zamieszkiwało na terenie Gorzowa Wielkopolskiego, gdzie posiadało meldunek stały. Natomiast małoletni nigdy nie zamieszkiwał na terenie Polic ze swoim ojcem. Tym samym SKO stwierdziło, że brak jest podstaw do wskazania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Policach jako organu właściwego w niniejszej sprawie.

W ocenie wnioskodawcy oczywistym jest, że w niniejszej sprawie miejscem zamieszkania małoletniego - w oparciu o art. 26 K.c. - nie może być miejsce zamieszkania jego siostry, tj. Gmina Miasto Świnoujście, gdyż przed umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej, nie przysługiwała jej władza rodzicielska. Zdaniem Prezydenta Miasta Świnoujście w sprawie nie wystąpił także przypadek określony w art. 26 § 2 zdanie drugie K.c., tj. nie zostało wydane orzeczenie sądu opiekuńczego określającego miejsce zamieszkania dziecka, inne, niż miejsce zamieszkania rodziców. Wskazano, że również z tego powodu Gmina Miasto Świnoujście nie może zostać uznana za podmiot właściwy z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Wnioskodawca podkreślił, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania osoby decyduje takie przebywanie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Zatem Police jako miejsce zamieszkania ojca dziecka z pewnością nie spełniają tych kryteriów w odniesieniu do osoby małoletniego. Okolicznością bezsporną bowiem jest, że małoletni po ustaniu małżeństwa rodziców nie zamieszkiwał z ojcem. Jego centrum życiowe stanowił pierwotnie Gorzów Wielkopolski, a następnie - po śmierci matki - Świnoujście - na mocy postanowienia Sądu o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej. Zatem, w ocenie wnioskodawcy, jedynie Gorzów Wielkopolski, jako miejsce stałego pobytu matki małoletniego wykonującej pełną i faktyczną władzę rodzicielską nad małoletnim, spełnia wszystkie kryteria przewidziane art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 26 § 1 K.c.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego wniósł o wskazanie Powiatu Polickiego.

Wskazano, że z dokumentacji bezsprzecznie wynika, iż w dniu wydania postanowienia Sądu Rejonowego w Świnoujściu z dnia 20 kwietnia 2021 r. o umieszczeniu małoletniego w rodzinie zastępczej i o ograniczeniu władzy rodzicielskiej jego ojcu (sygn. akt III Nsm 275/20), małoletni przebywał na terenie Świnoujścia, gdzie od listopada 2020 , tj. od chwili śmierci matki, zamieszkiwał u swojej siostry. Organ podkreślił, że poprzednio małoletni zamieszkiwał z matką w Gorzowie Wielkopolskim, gdzie miał adres stałego zameldowania, i ustalone przez sąd miejsce pobytu dziecka przy matce. Zaznaczono, że po śmierci matki miejsce zamieszkania dziecka, zgodnie z art. 26 § 1 K.c., do czasu umieszczenia go w rodzinie zastępczej, znajdowało się przy ojcu dziecka, który zamieszkuje w Policach, ul. [...]. Zdaniem Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego okoliczność faktycznego niezamieszkiwania małoletniego przy ojcu nie ma znaczenia prawnego w zakresie ustalenia jego miejsca zamieszkania w okresie od chwili śmierci matki do chwili umieszczenia go w rodzinie zastępczej. Podobnie, nie ma znaczenia fakt, że dziecko było zameldowane na stałe w Gorzowie Wielkopolskim.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej, jedno z rodziców nie żyło, zaś drugie nie było pozbawione władzy rodzicielskiej (była ona ograniczona). Skoro zaś ojciec chłopca zamieszkuje w Policach, to - w ocenie Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego - należy uznać, że Powiat Policki był także miejscem zamieszkania małoletniego.

Wobec powyższego, wniesiono o zawiadomienie Powiatu Polickiego o toczącym się postępowaniu i wezwanie go do wzięcia do udziału w sprawie jako uczestnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Świnoujście wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem Świnoujście a Miastem Gorzów Wielkopolski w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Natomiast Prezydent Gorzowa Wielkopolskiego jako podmiot właściwy w sprawie wskazuje trzeci podmiot - Powiat Policki. Wskazać jednak należy, że Powiat Policki nie jest ani stroną tego postępowania (art. 22 § 3 pkt 1 K.p.a.), ani też podmiotem wymienionym w art. 22 § 3 pkt 2-5 K.p.a. Nie pozostaje w sporze z Prezydentem Miasta Gorzów Wielkopolski, natomiast wniosek innego podmiotu, aniżeli wymienione w art. 22 § 3 K.p.a., nie może zastąpić samodzielnego wniosku organów pozostających w sporze. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby więc go wskazać w wydanym w sprawie orzeczeniu jako powiat właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego, nawet, gdyby uznał go za właściwy. Tak jednak nie jest.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447), wydatki związane z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. Jeżeli zaś nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3 ustawy).

Z uwagi na to, że przepisy powołanej ustawy nie określają w jaki sposób należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania", niezbędnym jest zastosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu cywilnego. Przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej Kodeks cywilny rozumie miejscowość, w której dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 K.c.). Jednakże w sposób odrębny od powyższego ustawodawca zdefiniował miejsca zamieszkania dziecka jako, w przypadku dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 K.c.). W sytuacji zaś, gdy władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli natomiast dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (art. 26 § 2 K.c.).

Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie ustalenia wymaga miejsce zamieszkania małoletniego. Miejsca zamieszkania małoletniego nie można ustalić w oparciu o przesłanki określone w art. 25 K.c., skoro ustawodawca wprowadził do ustawy przepisy szczególne, służące do określenia miejsca zamieszkania dziecka. W takiej sytuacji przepis szczególny wyklucza stosowanie przepisu ogólnego. Z cytowanych wyżej przepisów szczególnych wynika, iż w sytuacji, gdy dziecko pozostaje pod wyłączną władzą rodzicielską jednego z rodziców, jego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania tego rodzica.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie, przed umieszczeniem I. D. po raz pierwszy w rodzinie zastępczej, jego matka nie żyła, zaś ojcu w wyroku rozwodowym z dnia 5 października 2017 r. władza rodzicielska została ograniczona do współdecydowania o istotnych życiowych sprawach małoletniego. Wobec tego, miejsca zamieszkania małoletniego w żadnym razie nie można łączyć z miejscem zamieszkania, czy też przebywania jego ojca, którego władza rodzicielska została w znacznym stopniu ograniczona. Zatem, miejsce zamieszkania I. D. należy ustalić w oparciu o przesłankę z art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którą, jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, małoletni przed śmiercią matki faktycznie mieszkał z nią w Gorzowie Wielkopolskim, był tam też zameldowany od dnia 13 sierpnia 2019 r. Świadczy o tym dokument "Udostępnienie danych jednostkowych z PESEL". Nie ma adnotacji o wymeldowaniu.

Powołane przez Miasto Gorzów Wielkopolski postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OW 181/16 zostało wydane w innym stanie faktycznym sprawy, a mianowicie, gdy ojciec dziecka nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej ani też władza ta nie została mu ograniczona. W rozpoznawanej sprawie natomiast Sąd Okręgowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt XRC 791/17, powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej matce dziecka i ustalił miejsce pobytu dziecka przy matce, zaś ojcu ograniczył władzę rodzicielską jedynie do współdecydowania o istotnych życiowych sprawach małoletniego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie I. D. w rodzinie zastępczej, jest Miasto Gorzów Wielkopolski.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.