Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 554/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: art. 31zo  ust. 10,  ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 19 stycznia 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] marca 2021r. wydał decyzję o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję ww. organu z dnia 19 stycznia 2021r., nr [...], odmawiającą L. M. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 4 stycznia 2021r. L. M. złożył do ZUS, wniosek o zwolnienie z opłacania składek za listopad 2020r.

W dniu 19 stycznia 2021r. ZUS wydał decyzję, o której mowa na wstępie. Podstawę prawną ww. decyzji stanowiły przepisy art. 31zq ust. 7, art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa COVID"), art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r. poz. 266, ze zm., dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu wskazano, że kod przeważającej działalności, jaki ww. wskazał we wniosku, tj. 56.10.A nie został potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r. Kod PKD przeważającej działalności, prowadzonej przez ww., figurujący w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r., to 68.20.Z. Zgodnie z danymi zapisanymi w rejestrze REGON, ww. zgłosił zmianę we wpisie w sekcji przeważające PKD z 68.20.Z na 56.10A. w dniu 28 października 2020r. W związku z powyższym, w ocenie organu, ww. nie przysługiwało prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia.

W dniu 4 lutego 2021r. wpłynął do ZUS wniosek zobowiązanego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu ww. podał, że przeważającą działalnością, którą wykonuje od dnia 1 stycznia 2017r. jest działalność, oznaczona kodem 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne), a przychody z branży gastronomicznej, to 95% jego przychodów w skali roku.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS wydał decyzję z dnia 5 marca 2021r., o której mowa na wstępie. W uzasadnieniu podano, że w oparciu o wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ dokonał analizy w zakresie kodu PKD prowadzonej przez ww. działalności przeważającej. Według stanu rejestru REGON na dzień 30 września 2020r., kod PKD działalności przeważającej, to 68.20.Z. Podany kod PKD nie uprawniał do otrzymania pomocy w postaci zwolnienia z opłacenia składek za listopad 2020r. Dnia 28 października 2020r. ww. dokonał zmiany w rejestrze REGON w zakresie kodu PKD. Zmiana polegała na oznaczeniu rodzaju przeważającej działalności kodem PKD 56.10.A. Zgodnie z przepisami, zmiana kodu PKD przeważającej działalności po 30 września 2020r. (z datą obowiązywania wstecz) na uprawniający do pomocy, nie stanowi podstawy prawnej do uznania, że został spełniony warunek prowadzenia działalności z określonym kodem PKD na dzień 30 września 2020r. ZUS może uznać tylko zmiany, które zostały zgłoszone nie później niż do 30 września 2020r.

Mając na uwadze powyższe, nie znaleziono postanowień przepisów szczególnych, ani okoliczności faktycznych, pozwalających na przyznanie przedmiotowego zwolnienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podał, że działalność gospodarczą, oznaczoną kodem PKP 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) prowadzi od 13 listopada 2014r. Natomiast od 1 stycznia 2017r. jest to jego przeważająca działalność gospodarcza, z której osiąga 95% przychodów w ciągu roku. Kod PKD 68.20.Z, to wynajem, z którego przychody skarżącego, to tylko 5% w ciągu roku, a przed dniem 1 stycznia 2017r. był przeważającym PKD w jego działalności. Przez niedopatrzenie, zmianę PKD w CEIDG, ww. zgłosił w dniu 28 października 2020r., ale w przypadku PKD jest taka możliwość, żeby ją zmienić z datą wsteczną. Dowodem na to, że jest to przeważająca działalność skarżącego, są wydruki z kasy fiskalnej za okres od 01.09-31.10.2020r. oraz deklaracje VAT-7 za wrzesień-grudzień 2020r., które pokazują spadek obrotów 90-100% i potwierdzają, że jest to jedyne źródło dochodu skarżącego. W miesiącu listopadzie ww. miał zerowe przychody, a spadek w porównaniu do poprzedniego roku wynosił 100%. Od 19 października 2020r. wprowadzono obostrzenia i odgórnie zakazano organizacji imprez, a skarżący jest zmuszony płacić składki, nie wykonując pracy zarobkowej, został bez przychodów do dnia dzisiejszego, a koszty związane z utrzymaniem lokalu są bardzo duże, zwłaszcza zimą. W świetle powyższego, skarżący wniósł o zwolnienie ze składek ZUS za listopad 2020r.

W odpowiedzi na skargę, ZUS podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonej decyzji. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżący zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2021r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję ww. organu z dnia 19 stycznia 2021r., nr [...], odmawiającą L. M. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa o COVID") na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019r. Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. (ust. 11).

Na gruncie badanej sprawy, w ocenie ZUS, kod przeważającej działalności, jaki wskazał skarżący we wniosku, tj. 56.10.A nie został potwierdzony w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r. Kod PKD przeważającej działalności, prowadzonej przez skarżącego, figurujący w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020r., to 68.20.Z. Zgodnie z danymi zapisanymi w rejestrze REGON, ww. zgłosił zmianę we wpisie w sekcji przeważające PKD z 68.20.Z na 56.10.A. w dniu 28 października 2020r. W związku z powyższym, w ocenie organu, skarżącemu nie przysługiwało prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia.

Z kolei skarżący, kwestionując decyzję ZUS wskazał, że działalność gospodarczą, oznaczoną kodem PKP 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne) prowadzi od dnia 13 listopada 2014r. Natomiast od dnia 1 stycznia 2017r. jest to jego przeważająca działalność gospodarcza, z której osiąga 95% przychodów w ciągu roku. Kod PKD 68.20.Z, to wynajem, z którego przychody skarżącego, to tylko 5% w ciągu roku, a przed dniem 1 stycznia 2017r. był przeważającym PKD w jego działalności. W ocenie skarżącego, dowodem na to, że jest to jego przeważająca działalność, są wydruki z kasy fiskalnej za okres od 01.09-31.10.2020r. oraz deklaracje VAT-7 za wrzesień-grudzień 2020r., które pokazują spadek obrotów 90-100%.

W świetle powyższego, w kontrolowanej sprawie, istotne jest ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził działalność.

Wprawdzie oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020r. (ust. 11), lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie.

Wskazać trzeba, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEIDG/REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać, rzeczywiście wykonywanej działalności.

Według Sądu, decydujące znaczenie w takiej sytuacji, powinien mieć kod PKD faktycznie (rzeczywiście) wykonywanej działalności.

Przyjęty przez ZUS sposób wykładni ww. regulacji, a co za tym idzie, sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy o COVID jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje.

Co więcej, przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych, nie może w efekcie prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają i co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

Sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisu w odpowiedniej rubryce rejestru REGON, może prowadzić w skutkach do nierównego dostępu do pomocy (naruszenie zasady równości wobec prawa z art. 32 Konstytucji RP). A w konsekwencji nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej.

Wskazać należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. z 2015r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia, nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji, określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot, składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji ww. regulacji, nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej mowa w ww. ustawie, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach, jako przeważająca.

Pomocy nie można przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej, jako przeważającego rodzaju działalności, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że w sytuacji pandemii, gdzie byt i dalsza działalność gospodarcza, może zależeć od skorzystania przez przedsiębiorcę ze zwolnienia z opłacania składek, szczególnie gdy została zgłoszona sygnalizacja o rozbieżności pomiędzy wpisem, a prowadzoną działalnością, powinno być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Przepisy ustawy o COVID mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami, mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to, doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia, należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców, stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza, że ustawodawca, zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego, nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Powyższe jest także realizacją zasady, wynikającej z art. 8 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej, powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio.

Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Jeśli bowiem państwo, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji tej zasady, powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni przepisów obowiązujących, powinien dbać o spójność przekazu, jaki władza kieruje do obywateli. Oznacza to, że organ powinien uwzględniać przy wykładni przepisów, szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego przepisy dotyczą, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek działań organów państwa.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie jest nieprawidłowa, bowiem przedwcześnie przyjęto, że strona, podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów, mogących ubiegać się o przedmiotową ulgę. Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID.

Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, stanowisko Sądu. W ponownym postępowaniu obowiązkiem ZUS będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek zwolnienia, a wydana w tym zakresie decyzja będzie zawierać wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.