Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 791/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] – M.S. sprawy ze skargi S.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją z dnia 26 czerwca 2015 r. nr [....] działając na podstawie art. 137 ust. 1 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., póz. 518 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] o pow. 0,5575 ha, obj. księgą wieczystą nr [....] , poł. w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] , poł. w obr. [....] (mały) [....] , na rzecz: G.P. , Z.B. , S.F. i K.F. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 6 kwietnia 1978 r. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cele przebudowy ul. [....] , zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydaną przez Zarząd Rozbudowy K. z dnia 9 listopada 1977 r. m.in. działki: nr nr [....][....][....] poł. w obr. [....] stanowiące własność J.F. Jak wynika z tej decyzji działka nr [....] poł. w obr. [....] nie została objęta wywłaszczeniem, pomimo wniosku złożonego przez właścicielkę. Decyzją Urzędu Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wywłaszczenia pozostałej przy właścicielce działki nr [....] poł. w obr. [....] . Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym nr [....] przejętej na rzecz Skarbu Państwa działce nr [....] poł. w obr. [....] odpowiada obecnie działka nr [....] poł. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. Organ stwierdził, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona muszą być spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, iż pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniej właścicielki, a przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzją Naczelnika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [....] z dnia 6 kwietnia 1978 r. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na cele przebudowy ul. [....] , zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydaną przez Zarząd Rozbudowy K. z dnia 9 listopada 1977 r., m. in. działki: nr nr [....] [....] [....] poł. w obr. [....] stanowiące własność J.F. Jak wynika z decyzji działka nr [....] poł. w obr. [....] nie została objęta wywłaszczeniem, pomimo wniosku złożonego przez właścicielkę. Decyzją Urzędu Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wywłaszczenia pozostałej przy właścicielce działki nr [....] poł. w obr. [....] i orzeczono o jej wywłaszczeniu. Mając na uwadze powyższe należy uznać przedmiotową nieruchomość jako "dowłaszczoną". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela możliwy jest tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki przejęte na rzecz Skarbu Państwa na określony cel wywłaszczenia. Jeśli w sprawie nie występują przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wówczas wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wywłaszczona została wyłącznie na wniosek właściciela), a zatem niemożliwym jest ustalenie, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (czego wymagają wskazane wyżej przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyłączona zostaje w ten sposób możliwość zaistnienia podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że działka nr [....] , objęta została wywłaszczeniem na żądanie właścicielki i od samego początku była zbędna na cele wywłaszczenia. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1948/00 jednoznacznie wynika, iż zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia. Stwierdzono, że ratio legis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dopuszczającego wywłaszczenie na żądanie właściciela całej nieruchomości, gdy w wyniku wywłaszczenia część pozostawiona właścicielowi nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania oznacza, że wyłączone jest stosowanie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości. Pogląd ten zachował swoją aktualność również pod rządami art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przesłanka zwrotu, tj. okoliczność, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie może mieć zastosowania w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej w przedmiotowym trybie (tj. na żądanie właściciela), czyli do działki nr [....] pół. w obr. [....] (stanowiącej obecnie działkę nr [....] pół. w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K). W związku z powyższym pismem z dnia 24 lipca 2014 r. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. wezwał wnioskodawców do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [....] , nr [....] i nr [....]. Organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym podglądem judykatury tylko w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona, tj. nabyta na

cel wywłaszczenia, istnieje możliwość zwrotu nieruchomości dowłaszczonej. Ponadto organ podkreślił, że decyzja b. Urzędu Rejonowego w K. z dnia 11 września 1995 r. została wydana na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu: "nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotom na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W związku z powyższym na podstawie obowiązującego w dacie wydania ww. decyzji stanu prawnego zasady zwrotu nieruchomości były uregulowane odmiennie, niż na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast podstawą oceny zbędności nieruchomości na cel wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej był jej aktualny stan zagospodarowania.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli G.P. , Z.F. i inni ...., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie lub niewłaściwe zastosowanie w tym: art. 136 ust. 1 oraz 3, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest możliwy wyłącznie wówczas, gdy cała nieruchomość wywłaszczona została uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i zwrócono poprzedniemu właścicielowi, podczas gdy zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem do zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" wystarczającym jest, aby choć część wywłaszczonych nieruchomości okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i zwrócona poprzedniemu -właścicielowi (jego następcom prawnym), art. 136 ust. 1 oraz 3, art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie zawężającej, niezgodnej z Konstytucją RP wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a polegającej na wprowadzeniu nie wynikających z ustawy ograniczeń i wymagań formalnych w zakresie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej", art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, ze przepis ten oznaczał, że podstawę oceny zbędności na cel wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej stanowił aktualny jej stan zagospodarowania, art. 136 ust. 1 oraz 3, art. 137 ust. 1 ustawy oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zasadność wniosku o zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest warunkowana dokonaniem zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zbędnych na cel wywłaszczenia -w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a nie w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujących ustaw regulujących zagadnienie wywłaszczenia nieruchomości art. 136 ust. 1 oraz 3, art. 137, ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, że w przypadku, gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego strona zwracała się z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości wówczas w toku postępowania o zwrot nieruchomości organ zwolniony jest z obowiązku zbadania i ustalenia celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez przyjęcie, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której strona w toku postępowania wywłaszczeniowego zwraca się o wywłaszczenie nieruchomości, a równocześnie dana nieruchomość (objęta wnioskiem) jest przeznaczona na realizację konkretnego celu publicznego, podczas gdy norma zawarta w powalanym przepisie dotyczyła sytuacji, gdy wyłączną przyczyną wywłaszczenia nieruchomości była niemożliwość jej racjonalnego wykorzystania przez właściciela na dotychczasowe cele, art. 136 ust. 1 oraz art. 3, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia -w decyzji wywłaszczeniowej zwalnia organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości od ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia przy pomocy dostępnych środków dowodowych, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej uzyskanej przez J.F. , podczas gdy z ustaleń organu wynika, że nieruchomość zamienna została przyznana za nieruchomości wywłaszczone łącznie decyzjami organu I i II instancji, a nie wyłącznie nieruchomość, a zatem skoro celem nałożenia na właścicieli obowiązku zwrotu uzyskanej za nią nieruchomości zamiennej powstaje wyłącznie w przypadku zwrotu całości wywłaszczanej nieruchomości. W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr [....] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie na podstawie notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po J.F. , organ I instancji prawidłowo ustalił, iż z żądaniem zwrotu wystąpili spadkobiercy wyżej wymienionej tj. Z.F. , S.F. G.F. i K.F. . Jak wynika z akt sprawy działka nr [....] , obr. [....] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r. wydaną na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i z tego względu spełnia kryterium "nieruchomości wywłaszczonej". Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż pod tym względem zostały spełnione dwie podstawowe przesłanki niezbędne do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Kolejną przesłanką, której spełnienie jest niezbędne dla możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest wskazana w art. 136 ust. 3 ugn i doprecyzowana w art. 137 ugn zbędność takiej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. W tym miejscu należy również podkreślić iż w powszechnie obowiązującym wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 § 1 pkt 2 ugn w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Powyższe zaś oznacza, że zwrotowi nie będą podlegać nieruchomości, na których przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 2004 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy podzielił wyrażony w zaskarżonej decyzji Starosty K. i ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest możliwy jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega co do zasady nieruchomość wywłaszczona dla realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia można dokonać jedynie w toku postępowania o jej zwrot. W przeciwnym przypadku nie jest możliwe bowiem dokonanie samodzielnej w oderwaniu od zbędności nieruchomości wywłaszczonej oceny zbędności nieruchomości "dowłaszczonej" stosownie do art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, skoro w przypadku tej nieruchomości już w dacie wywłaszczenia brak było celu jej wywłaszczenia, a jej przejęcie było zainicjowane wnioskiem właściciela, gdyż nieruchomość pozostawiona przy właścicielu wskutek wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonej na cel wywłaszczenia nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele (co wypełniało dyspozycję normy art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości). W świetle powyższego należy stwierdzić, iż możliwy jest zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" w przypadku zasadności i dopuszczalności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Niemniej zauważyć należy, iż organ I instancji, biorąc pod uwagę ukształtowaną wykładnię przepisów w zakresie zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" pominął szczególny przypadek mający miejsce w tej sprawie, zgodnie z którym jeżeli zwrócono już część nieruchomości, wywłaszczonej z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, to dopuszczalny winien być zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", o ile nie będzie innych przeszkód prawnych. W przedmiotowej sprawie jak wynika ze znajdującej się w aktach decyzji z dnia 6 kwietnia 1978 r. Naczelnik Dzielnicy [....] orzekł o wywłaszczeniu z całej działki nr [....] , o pow. 6 881 m 2 wydzielonych działek nr : [....] o pow. 270 m2 , [....] o pow. 685 m2 oraz [....] o pow. 387 m2 za odszkodowaniem w wysokości 865 314 zł (w tym za grunt 20 130 zł) a pozostawił przy właścicielu J.F. działkę nr [....] o pow. 5539 m2. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji wywłaszczone nieruchomości były niezbędne na cele przebudowy ulicy [....] zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji wydanej przez Zarząd Rozbudowy K. z dnia 9 listopada 1977 r., natomiast żądanie J.F. o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości nie może być uwzględnione, ponieważ pozostająca przy właścicielu parcela [....] o pow. 5539 m2 jest większa niż 350 m2. Również nie uwzględniono żądania J.F. w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej, ponieważ wywłaszczana posiada jeszcze na terenie K. parcelę obj. [....] nr [....] o pow. 5539 m2. W wyniku natomiast wniesionego przez J.F. odwołania decyzją z dnia 5 maja 1978 r. Prezydent-Miasta K. orzekł na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w pkt l o utrzymaniu w mocy wywłaszczenia działek nr: [....] [....] [....] , [....] , w pkt 2 o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wywłaszczenia pozostałej przy właścicielu działki nr [....] , obr. [....] i orzekł o wywłaszczeniu ww. działki oraz przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawę w zakresie przydzielenia działki zamiennej o charakterze budowlanym oraz wyrównania odszkodowania za działkę nr [....] po potrąceniu wartości ewentualnej działki zamiennej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. stwierdził, iż uwzględnił żądanie odwołującej o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, ponieważ w wyniku wywłaszczenia domu mieszkalnego i budynku gospodarczego pozostała dla właścicielki część gruntu nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez nią na cele dotychczasowe oraz działka ta przeznaczona jest po roku 1980 pod budowę osiedla mieszkaniowego. Organ II instancji podniósł, że zgodnie z art.5 ust 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Biorąc zatem pod uwagę wskazany w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r. przepis art. 5 ust. 3 ww. ustawy jak również przytoczone powyżej uzasadnienie, stwierdzić należy, iż działka nr [....], obr. [....] , której aktualnie odpowiada działka nr [....] , obr. [....] jedn. ewid. [....] była nieruchomością "dowłaszczoną", a zatem nie jest możliwe dokonanie oceny jej samodzielnej zbędności w świetle art. 137 ugn., z uwagi na fakt, iż w dacie wywłaszczenia nie była ona przeznaczona na cel wywłaszczenia tj. na cele przebudowy ul. [....] , zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z dnia 9 listopada 1977 r. o ustaleniu miejsca i warunków lokalizacji inwestycji. Zauważyć natomiast należy, iż w tej decyzji organ wywłaszczający zaznaczył jedynie, że działka ta po roku 1980 r. przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego T. Jak jednak wyżej zauważono podstawa prawna decyzji wskazuje jedynie opisany wyżej art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Należy również zaznaczyć, iż decyzja została wydana na złożony w odwołaniu wniosek J.F. Z podstawy prawnej decyzji jak również z jej treści nie wynika, żeby przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, w którym wnioskodawca wywłaszczenia po bezskutecznym złożeniu uprzedniej oferty dobrowolnej sprzedaży właścicielce nieruchomości zwrócił się następnie do organu wywłaszczeniowego z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, w którym jako cel wywłaszczenia zostałaby określona budowa osiedla mieszkaniowego T. Stąd też należy przyjąć, iż zawarta w decyzji informacja, że po roku 1980 nieruchomość ma być przeznaczona na budowę osiedla miała jedynie charakter informacyjny o ewentualnym zamiarze wywłaszczenia, a nie świadczyła o rzeczywistym wówczas wywłaszczeniu tej nieruchomości na ten cel. Biorąc pod uwagę wyżej opisany stan faktyczny sprawy jak również ugruntowaną wykładnię przepisów art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy stwierdzić, iż stwierdzenie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości określonej jako działki nr: [....] [....] , obr. [....] wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z 6 kwietnia 1978 r. lub jej części i utrzymanej w mocy decyzją Urzędu Miasta K. z 5 maja 1978 r. otwiera możliwość zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej". Podkreślić w tym kontekście należy, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 11 września 1995 r. wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości orzeczono już o zwrocie działek: nr [....] o pow.0,302 ha, obr. [....] i nr [....] o pow. 0,0035 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] (odpowiadających częściom działek nr: [....] [....] , obr. [....] ) na rzecz J.F. oraz o zobowiązaniu właścicieli do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 674,83 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stosownie do zwracanej powierzchni działek. Organ II instancji podzielił wyrażony w odwołaniu pogląd, zgodnie z którym orzeczona przez organ I instancji w decyzji z dnia 26 czerwca 2015 r. odmowa zwrotu nieruchomości z uwagi na brak możliwości oceny zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, wobec już znajdującej się w obrocie prawnym decyzji Urzędu Rejonowego w K. z 11 września 1995 r. o zwrocie działek nr [....] obr. [....] i nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] (odpowiadających częściom działek nr nr : [....] i [....] , obr. [....] , wywłaszczonych na cel wywłaszczenia), wydaje się nieuprawniona, a powyższe wręcz w ocenie organu odwoławczego winno oznaczać, że możliwy winien być zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" o ile brak jest innych przeszkód prawnych do jej zwrotu. Niezależnie od powyższego w przedmiotowej sprawie podstawę prawna odmowy zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" stanowi regulacja art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. stwierdzony fakt braku możliwości zwrotu przyznanej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zamiennej. Jak ustalono decyzją z dnia 10 lipca 1979 r. Naczelnik Dzielnicy [....] orzekł w punkcie 1 o nadaniu J.F. w użytkowanie wieczyste działki nr [....] o pow. 866 m2 położonej na os. [....] tytułem odszkodowania za nieruchomość położoną w gm. kat. [....] obr. [....] , oznaczoną nr dz. [....] o pow. 5539 m2 wywłaszczoną decyzją Urzędu Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r., a w punkcie 2 o nałożeniu na Dyrekcję Rozbudowy Miasta K. obowiązku zapłaty na rzecz J.F. różnicy wartości działki wywłaszczonej i zamiennej w kwocie 64 347 zł, w punkcie 3 o nałożeniu na Dyrekcję Rozbudowy Miasta K. obowiązku zapłaty na rzecz Miejskiego Funduszu Gospodarki Mieszkaniowej równowartości działki nadanej tj. 52 488 zł. Jednoznacznie zatem treść decyzji wskazuje, iż przyznana J.F. działka zamienna jak i ustalone odszkodowanie w formie pieniężnej stanowiły odszkodowanie za "dowłaszczoną" działkę nr [....] , obr. [....] [....] . Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż nieruchomość zamienna została przyznana za wszystkie nieruchomości wywłaszczone decyzją Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 6 kwietnia 1978 r. oraz decyzją Urzędu Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r. na co w ocenie odwołujących wskazuje podstawa prawna ww. decyzji, organ wyjaśnił, iż zawarte w podstawie prawnej decyzji Naczelnika Dzielnicy [....] decyzją z dnia 10 lipca 1979 r. przepisy art. 8 ust. 8 pkt 1 i art. 10 ust. 3 i 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczyły ustalenia odszkodowania, jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu w mieście jak również gospodarstwo, ale jak już wyżej opisano z treści decyzji jednoznacznie wynika, że przyznana tą decyzją nieruchomość zamienna i odszkodowanie pieniężne odpowiadały wartości odszkodowania za działkę nr [....] , zaś przede wszystkim na datę wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 10 lipca 1979 r. decyzja Naczelnika Dzielnicy [....] z 6 kwietnia 1978 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone nią działki nr : [....] [....] [....] obr. [....] utrzymana decyzją Urzędu Miasta K. z dnia 5 maja 1978 r. była już ostateczna. Konkludując należy stwierdzić, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [....] z dnia 10 lipca 1979 r. ustalała odszkodowanie za działkę nr [....] w formie przyznania nieruchomości zamiennej i ustalenia odszkodowania pieniężnego (odpowiadającego różnicy pomiędzy wartością działki "dowłaszczonej" a działką zamienną.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S.F. zarzucając naruszenie:

1/ art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. skutkujące błędnym przyjęciem, że nie jest możliwe dokonanie samodzielnej oceny zbędności nieruchomości w świetle art. 137 u.g.n., mimo iż nieruchomość obejmująca działkę nr [....] nie stanowiła nieruchomości "dowłaszczonej" lecz nieruchomość wywłaszczoną także dla realizacji celu publicznego — osiedla mieszkaniowego [....] ;

2/ art. 136 ust. 1 oraz 3, art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3

Konstytucji RP poprzez niezasadne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że w przypadku, gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego strona zwracała się z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, wówczas w toku postępowaniu o zwrot tej nieruchomości organ zwolniony jest z obowiązku zbadania i ustalenia celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona;

3/ art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że przepis ten dotyczy sytuacji, w której strona w toku postępowania wywłaszczeniowego zwraca się o wywłaszczenie nieruchomości, a równocześnie dana

nieruchomość (objęta wnioskiem) jest przeznaczona na realizację konkretnego celu publicznego, który w niedalekiej przyszłości stanowić będzie przyczynę wywłaszczenia nieruchomości, podczas gdy norma zawarta w powołanym przepisie dotyczy sytuacji wywłaszczenia z uwagi na brak możliwości racjonalnego wykorzystania przez właściciela pozostałej nieruchomości na dotychczasowe cele;

4/ art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 140 ust. 1 do 5 u.g.n. poprzez niezasadne przyjęcie, że

warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej uzyskanej przez J.F. , podczas gdy nieruchomość zamienna została przyznana za nieruchomości wywłaszczone łącznie decyzjami organu I i II instancji, a nie wyłącznie z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości [....] , a zatem skoro celem nałożenia na właścicieli obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennej jest przywrócenie stanu sprzed wywłaszczenia, obowiązek zwrotu uzyskanej za nią nieruchomości zamiennej powstaje wyłącznie w przypadku zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości — w sytuacji natomiast, gdy nie dochodzi do zwrotu wszystkich wywłaszczonych decyzją I instancji zmienioną decyzją II instancji nieruchomości, nie może powstać obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, ponieważ prowadziłoby to do sytuacji, w której utrata prawa własności nieruchomości przez jednostkę nie byłaby w żaden sposób wynagrodzona;

5/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, w której kwestionowana odwołaniem decyzja organu I instancji dotknięta była wadami uzasadniającymi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienia wniosku wnioskodawców w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ewentualnie na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji;

6/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 76, art. 76a, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez:

a/ pominięcie, że w decyzji z dnia 6 kwietnia 1978 r. zmienionej decyzją z dnia 5 maja 1978 r. oraz decyzją z dnia 10 lipca 1979 r. prócz nieruchomości zamiennej przyznano odszkodowanie, co jest podstawą do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż zwrot nieruchomości nie może nastąpić mimo możliwości zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczenie;

b/ niedokonanie w sprawie żadnych ustaleń, co do tego, czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej w prawo własności stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu tej nieruchomości, i zawarcie w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie stwierdzenia o braku możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej bez podania oraz wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej oraz jak ustalonej, przywołana wypowiedź organu II instancji została sformułowana;

c/ niedokonanie żadnych ustaleń w zakresie posiadania przez działkę objętą księgą wieczystą nr [....] nadal statusu nieruchomości zamiennej czy też utraty takiego statusu, a to w związku z wtórnym obrotem prawem użytkowania wieczystego nieruchomości zamiennej, a następnie przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność;

d/ pominięcie, iż nawet w przypadku przysługiwania obecnie S.F. będącego jednocześnie spadkobiercą J.F. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej kw nr, [....] jako przyznanej "nieruchomości zamiennej", z chwilą powrotnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej kw nr [....] na rzecz Gminy K. , prawo to by wygasło, a w rezultacie nastąpiłyby takie same skutki prawne tak w przypadku zwrotu nieruchomości zamiennej tj. przeniesienia prawa własności nieruchomości kw nr [....] na rzecz Gminy K. ;

e/ nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy decyzja z dnia 6 kwietnia 1878 r. zmieniona następnie decyzją z dnia 5 maja 1978 r. "nie" została wydana w wyniku zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, w którym wnioskodawca wywłaszczenia po bezskutecznym złożeniu uprzedniej oferty dobrowolnej sprzedaży "właścicielce nieruchomości zwrócił się następnie do organu wywłaszczeniowego z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości" a mimo to zawarcie tego rodzaju stwierdzenia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji w skutek oparcia się przez organ II instancji wyłącznie na przywołanej w decyzji, a nie rzeczywistej podstawie prawnej rozstrzygnięcia z dnia 5 maja 1978 r.;

f/ brak ustalenia przez organ II instancji całości istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, a w szczególności brak ustalenia przez organ II instancji rzeczywistego celu wywłaszczenia Nieruchomości, co skutkowało błędnym zakwalifikowaniem Nieruchomości, jako nieruchomości "dowłaszczonej" i w konsekwencji błędnym przyjęciem braku możliwości dokonania samodzielnej oceny zbędności Nieruchomości na realizację celu wywłaszczenia;

g/ uznanie za prawidłowego postępowania organu I instancji polegającego na pominięciu badania rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania, decyzji wywłaszczeniowej oraz braku ustalenia dalszych losów Nieruchomości, w tym w szczególności braku ustalenia czy została ona zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej (budowa osiedla [....] );

h/ błędne przyjęcie, iż w dacie wydawania decyzji I jak i II instancji (decyzji z 6 kwietnia 1978 r. i 5 maja 1978 r.) działka nr [....] nie była przeznaczona na cel wywłaszczenia, mimo iż już we wskazanej dacie (jak wynika chociażby z pisma Urzędu Dzielnicowego [....] , odwołania J.F. z dnia 17 kwietnia 1978 r., pisma Głównego Architekta m. K. z dnia 18 lutego 1978 r.) przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę osiedla [....];

i/ poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na dokonaniu ustaleń okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o wyrywkowo przeanalizowaną treść zgromadzonych w sprawie dokumentów, a skutkującą m. in. przyjęciem przez organ I instancji, że wyłączną przyczyną wywłaszczenia nieruchomości [....] był brak możliwości jej racjonalnego wykorzystania przez właściciela na dotychczasowe cele, podczas gdy z treści zalegających w aktach sprawy dokumentów wynika, że nieruchomość była przeznaczona w planach zagospodarowania miasta pod budowę osiedla [....] , a zatem została również wywłaszczona na ten cel publiczny;

j/ błędne przyjęcie, iż zawarta w uzasadnieniu decyzji z dnia 05 maja 1978 r. wypowiedź organu dotycząca przeznaczenia działki nr [....] po roku 1980 r. na budowę osiedla [....] ma jedynie charakter informacyjny, z jednoczesnym przyjęciem za wiążącej i już nie mającej wyłącznie charakteru informacyjnego zawartej w uzasadnienia przywołanej decyzji wypowiedzi organu, o wywłaszczeniu nieruchomości [....] w związku z brakiem możliwości jej samodzielnego wykorzystania — w sytuacji, w której wskazane sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji winny być traktowane jako mające jednakową wartość prawną, a w związku z tym jako równoważne powinny stanowić podstawę ustaleń dotyczących celu wywłaszczenia nieruchomości obejmującej działkę [....] ;

k/ niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich względów organ uznał za miarodajną zawartą w uzasadnieniu decyzji z 5 maja 1978 r. wypowiedź o wywłaszczeniu nieruchomości [....] w związku z brakiem możliwości jej wykorzystania przez właściciela, i z jakich to względów odmówił takowej mocy dowodowej stwierdzeniu dotyczącemu przeznaczenia nieruchomości [....] po 1980 r. wedle planów miejscowych na budowę osiedla [....] ;

l/ brak odniesienia się do zawartego w odwołaniu od decyzji I instancji zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1 oraz 3, art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dotyczącego bezpodstawnego przyjęcia, że zasadność wniosku o zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jest warunkowana dokonaniem zwrotu nieruchomości wywłaszczonych zbędnych na cel wywłaszczenia w oparciu o przepisy u.g.n., a nie w oparciu o przepisy poprzednio obowiązujących ustaw regulujących zagadnienie wywłaszczenia nieruchomości;

ł/ brak odniesienia się do zawartego w odwołaniu z dnia 15 lipca 2015 r. zarzutu dotyczącego przyjęcia przez organ I instancji, że brak precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej zwalnia organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości od ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, co skutkowało niezakwestionowaniem przez organ II instancji braku przeprowadzenia przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania dowodowego w tym zakresie, jak również nieprzeprowadzeniem takowego postępowania dowodowego przez organ II instancji; podczas gdy ustalenie celu wywłaszczenia jest jednym z podstawowych obowiązków organów w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości warunkującym możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;

m/ błędne przyjęcie, iż nieruchomość zamienna działka nr [....] o pow. 866m2 os. [....] oraz ustalone odszkodowanie w wymiarze 64.347 zł., stanowiły odszkodowanie wyłącznie za "dowłaszczoną" działkę, [....] podczas gdy przedmiotowa nieruchomość zamienna została przyznana w bezpośrednim następstwie wywłaszczenia działki [....] [....] [....] oraz [....] , a zatem nie wyłącznie, jako odszkodowanie za wyzucie z prawa własności działki [....] ;

n/ brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji z jakich względów organ II instancji uznał za właściwe oparcie rozstrzygnięcia na obowiązującej obecnie ustawie regulującej zagadnienie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych;

7/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75, art. 76, art. 76a, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 15, art. 16, art. 97, art. 99, art. 120 § 1 pkt 2 oraz art. 122 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 maja 1978 r. (tj. w dacie wydania decyzji II instancji) oraz w dniu 10 lipca 1979 r. (tj. w dacie wydania decyzji w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej) poprzez:

a/ błędne przyjęcie, iż decyzja z dnia 5 maja 1978 r. została wydana wyłącznie na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. podczas gdy wskazana decyzja stanowiła rozstrzygnięcie organu II instancji, a zatem została wydana (choć to wprost nie jest przywołane w jej komparycji) w oparciu o normy prawne rekonstruowane na podstawie art. 3, art. 5, art. 8, art. 12, art. 13, art. 14, art. 15, art. 22, an. 23 oraz art. 24 u.f.t.w.n., w rezultacie zatem ocena prawna wskazanej decyzji z dnia 5 maja 1978 r. nie może ograniczać się wyłącznie do przywołanej w petitum podstawy prawnej, lecz organ zobowiązany był do zrekonstruowania obowiązujących wówczas norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania — powyższe skutkowało błędnym przyjęciem, iż decyzja z dnia 5 maja 1978 r. "nie została wydana w wyniku zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, w którym wnioskodawca wywłaszczenia po bezskutecznym złożeniu uprzedniej oferty dobrowolnej sprzedaży właścicielce nieruchomości zwrócił się następnie do organu wywłaszczeniowego z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości";

b/ błędne przyjęcie, iż organ jest związany podstawą prawną przywołaną w komparycji rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji), organ bowiem związany jest rozstrzygnięciem zawartym w indywidualnym akcie administracyjnym (którego istota winna być rekonstruowana w oparciu również o uzasadnienie indywidualnego aktu administracyjnego), natomiast jakkolwiek podstawa prawna powinna być kompatybilna z rozstrzygnięciem, to w przypadku rozbieżności pomiędzy przywołaną w komparycji decyzji podstawą prawną a rozstrzygnięciem, organ winien bazować na wyrzeczeniu o prawach i obowiązkach stron oraz jego uzasadnieniu (jeśli jest), nie na przywołanej podstawie prawnej (przywołanie podstawy prawnej nie stanowi w przeciwieństwie do rozstrzygnięcia, elementu koniecznego decyzji administracyjnej);

c/ niezasadne przyjęcie, iż decyzja z dnia 10 lipca 1979 r. rozstrzygała wyłącznie o przyznaniu nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną działkę [....] , podczas gdy norma prawna stanowiąca podstawę wydania przedmiotowej decyzji (a która na etapie rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie została zrekonstruowana przez organy zarówno I jak i II instancji) stanowi o przyznaniu nieruchomości zamiennej w zamian za wszystkie wywłaszczone decyzją z dnia 6 kwietnia 1978 r., zmienioną decyzją z dnia 5 maja 1978 r., nieruchomości;

8/ art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez odwołanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do "ustaleń organu I instancji" dotyczących przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie oraz rozliczenia przyznanego odszkodowania z wartości nieruchomości zamiennej, których to ustaleń trudno doszukiwać się w uzasadnieniu decyzji Starosty K. z dnia 26 czerwca 2015 r.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [....] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest kontrola legalności decyzji Wojewody [....] utrzymującą w mocy decyzję Starosta [....] który orzekł o odmowie zwrotu działek nr [....] w granicach wywłaszczonej działki nr [....] na rzecz syna byłej właścicielki. Zdaniem organu II instancji zwrot nieruchomości nie jest możliwy, ponieważ działka [....] była tzw. nieruchomością dowłaszczoną, za która była właścicielka oprócz odszkodowania otrzymała nieruchomość zamienną. Skarżący jako aktualny właściciel odmawia zwrotu tej nieruchomości. Ponadto nieruchomość ta została przekazana poprzednikowi prawnemu jako użytkowanie wieczyste a aktualnie skarżący ma do tej nieruchomości tytuł własności (użytkowanie wieczyste wygasło).

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z odesłaniem zawartym w art. 216 ust. 1 u.g.n.

Wskazać należy, że art. 5 ust. 3 ww. ustawy, wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zwrot części terenu wywłaszczonego na wniosek byłego właściciela jest możliwy jedynie wtedy, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zbędności tej części terenu, który został wywłaszczony na wniosek inwestora dla realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się bowiem, iż nieruchomość wywłaszczona na wniosek byłego właściciela od początku była zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Byt prawny tej nieruchomości musi więc być związany z tą częścią nieruchomości, która w ocenie organu dokonującego wywłaszczenia była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie, iż na tej części cel wywłaszczenia nie został zrealizowany implikuje możliwość zwrotu nie tylko nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu wywłaszczenie ale też nieruchomości dowłaszczonej (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13, wyrok NSA z 26 lipca 2001 r. II SA/Gd 910/00, wyrok WSA w Warszawie z z 11 lipca 2013 r. I SA/Wa 639/13, wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r. I SA/Wa 1001/12, wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2013 r. IV SA/Po 927/13, wyrok WSA w Waszawie z 11 lipca 2013 r. I SA/Wa 639/13).

Zdaniem organu II instancji warunek zbędności nieruchomości wywłaszczonej pierwotnie na cel wywłaszczenia został spełniony, a to w związku z faktem, iż część tej nieruchomości tj. działek nr nr [....] [....] [....] . została skarżącemu zwrócona. Jak mowa o tym wyżej, przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości była ta okoliczność, iż prawo do użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowione na rzecz matki skarżącego nie istnieje – skarżący który to prawo nabył w drodze darowizny, następnie nieruchomość zakupił i aktualnie jest jej właścicielem. Skarżący ponadto nie wyraża woli zwrotu tej (dowłaszczonej) nieruchomości. Stanowisko to jest zdaniem sądu częściowo prawidłowe.

Przepis art. 136 ust 3 ustawy stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z przepisu tego wprost wynika, iż warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, (także dowłaszczonej) jest zwrot nieruchomości wydanej byłemu właścicielowi jako nieruchomości zamiennej. Kwestia warunku w aspekcie omawianego przepisu należy zdaniem sądu rozumieć jako konstrukcję, według której w orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ winien zamieścić zobowiązanie strony do zwrotu nieruchomości zamiennej lub zwrotu odszkodowania jako warunku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Kwestią sporną jest czy ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma bezpośredni skutek prawnorzeczowy - jest podstawą wpisów statuujących prawo własności do księgi wieczystej (tak w wyroku NSA z dnia 6 lutego 2003 r. I SA 2061/01), czy też jedynie kreuje zobowiązanie po stronie organu domagania się przeniesienia prawa własności (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj, Eugeniusz Mzyk Wydanie Prawnicze LexisNexzis Warszawa 2008 str. 494). Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jeżeli zaakceptować pogląd o bezpośrednim prawnorzeczowym skutku decyzji o zwrocie nieruchomości, to odnieść to można jedynie do orzeczenia nie zawierającego warunku zwrotu nieruchomości zamiennej. W tym bowiem przypadku skutek prawnorzeczowy nastąpić może dopiero po ziszczeniu się warunku tj. po zwrocie nieruchomości zamiennej. Organ nie musi wcześniej uzyskać deklaracji chęci zwrotu nieruchomości zamiennej. Zobligowany jest tylko do zobowiązania byłego właściciela do zwrotu nieruchomości zamiennej jako przesłanki - warunku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Stanowisko organu, iż oświadczenie pełnomocnika skarżącego braku możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej uzasadnia (częściowo) odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zatem wadliwe.

Zgodzić jednak należy się z organem iż fakt, że nieruchomość zamienna nie została poprzednikowi prawnemu przekazana w formie własności a użytkowania wieczystego, które na dzień orzekania nie istniało – skarżący nieruchomość zakupił i aktualnie jest nie użytkownikiem wieczystym a jej właścicielem, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Jak mowa o tym wyżej warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli za tą nieruchomość była wydana nieruchomości zamienna jest zwrot tej nieruchomości. Jeżeli z jakichkolwiek względów nie jest możliwe zwrócenie nieruchomości zamiennej (np. została zbyta) roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zbędnej dla celu wywłaszczenia wygasa. Organ jednocześnie nie może domagać się zwrotnego przekazania nieruchomości w formie szerszej niż poprzednik prawny organu, który nieruchomość przekazał jako nieruchomość zamienną. Innymi słowy organ nie może zobowiązać aktualnego właściciela (który nieruchomość zakupił) do jej zwrotu – przekazania prawa własności, jeżeli jego poprzednik prawny uzyskał prawo użytkowania wieczystego a nie prawo własności do tej nieruchomości. Okoliczność ta – niemożność zwrotu prawa które zostało ustanowione jako nieruchomość zamienna uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej wynika nie tylko z przytoczonego wyżej art. 137 ust 3 ustawy ale też z art. 140, który stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust 1). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu(ust 5). Stanowisko, iż tylko wypełnienie warunku zwrotu nieruchomości zamiennej dopuszcza zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest w orzecznictwie ugruntowane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2015 r. I OSK 186/14 wskazuje, iż rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości i zwrocie odszkodowania i rozliczeniach z tego tytułu muszą być zawarte w jednej decyzji, ponieważ art. 136 ust. 3 ustawy uzależnia zwrot nieruchomości od zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Przyjęte rozwiązanie ma na celu zapewnienie stronom postępowania równego traktowania, skoro ich świadczenia są wzajemne. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. zajął stanowisko, iż skoro w sprawie doszło do wywłaszczenia w zamian za uzyskanie nieruchomości zamiennych w pierwszym rzędzie winien być analizowany art. 140 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten explicite dotyczy stanu faktycznego, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia. Z treści powyższego art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że nieruchomość wywłaszczona, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może być zwrócona tylko wówczas, gdy istnieją obiektywne możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej, otrzymanej przez poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jako całość lub część odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Należy podkreślić, że przepis ten nie dopuszcza możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu otrzymanej nieruchomości zamiennej. Nie przewiduje bowiem możliwości zamiany obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego. Stanowisko prezentowane w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę.

Podkreślić też należy, iż jeżeli w jakiejkolwiek formie została przekazana nieruchomość zamienna, warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest zwrot tej nieruchomości co wynika z art. 137 ust 3 który to przepis nie mówi o nieruchomości zamiennej stanowiącej własność a jedynie o nieruchomości przyznanej jako zamienna. Podobnie zredagowany jest przepis art. 136 ust 3 który także nie różnicuje formy w jakiej przyznanie nieruchomości zastępczej dokonano.

Zarzut skargi jakoby w razie przyznania odszkodowania i nieruchomości zamiennej zwrot nieruchomości wywłaszczonej był uzależniony od zwrotu bądź odszkodowania bądź nieruchoiości zamiennej jest chybiony. Wyraźnie brzmienie art. 40 ust 1 i ust 3 przesącza, iż jeżeli byłemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej zostało przyznane odszkodowanie i nieruchomość zamienna lub nieruchomość zamienna i dopłata pieniężna to zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest warunkowany zwrotem tak nieruchomości zamiennej jak i odszkodowania czy dopłaty pieniężnej. Przepisu art. 136 ust 3 który mówi, iż warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej nie można interpretować w oderwaniu od art. 140 do którego zresztą wprost się odnosi poprzez zwrot "stosownie do art. 140". W przepisie tym wyraźnie uregulowano tą kwestie przesądzając, iż zwrotowi podlega tak nieruchomość zamienna jak i odszkodowanie czy dopłata.

W żadnym razie nie można zgodzić się z zarzutem skargi, iż w istocie działka [....] nie została dowłaszczona tj. wywłaszczona na wniosek byłego właściciela, ale wywłaszczona na potrzeby budowy osiedla [....] . Materiały zawarte w akta administracyjne są kompletne i nie dają podstaw do wysnucia jakich wniosków. Organ I instancji – Urząd Dzielnicowy [....] wywłaszczył między innymi działki nr nr [....] [....][....][....]. na cel przebudowy ul. [....] jednocześnie odmawiając J.F. objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości obj. Lwh [....] , ponieważ parcela [....] jest większa niż 350 m (decyzja z 4.kwietnia.1978 r.). Po odwołaniu jakie J.F. złożyła organ II instancji częściowo uchylił decyzję pierwswzoinstancyjną i orzekł o wywłaszczeniu także działki [....] (na żądanie zawarte w odwołaniu do wynika z treści decyzji) uzasadniając właśnie tym, że ta część gruntu nie nadaje się do racjonalnego użytkowania oraz przeznaczona jest w roku 1980 pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] . Postępowanie administracyjne jest, ale było też w roku 1978. dwuinstancyjne. Oznacza to, że ze organy dwu instancji orzekały w tej samej sprawie administracyjnej. Zakres sprawy wyznacza organ I instancji. Organ II instancji może orzec odmiennie, ale nie w innym zakresie niż uczynił to organ I instancji. Jeżeli organ odwoławczy orzekł by w innym przedmiocie niż uczynił to organ I instancji, orzekał by pierwszoinstancyjnie. Konstrukcji takiej polska procedura administracyjna nie zna. Podzielając argumentację pełnomocnika strony skarżącej uznać by należało, iż organ I instancji orzekł o wywłaszczeniu w postępowaniu dotyczącym przebudowy ul. [....] a organ II instancji (przynajmniej częściowo) o wywłaszczeniu w postępowaniu dotyczącym budowy osiedla [....] . Pogląd taki nie jest uprawniony. Organ II instancji jedynie uzasadniał, iż raję ma strona odwołująca się, że działka [....] nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania (zachodzą przesłanki do stosowania art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) a teren w przyszłości przeznczony będzie dla realizacji budowy osiedla. Jest to jedynie argumentacja uzasadnienia decyzji a nie orzeczenie w innym przedmiocie tj. wywłaszczeniu na inny cel, niż uczynił to organ I instancji. Wskazanie, w uzasadnieniu decyzji, że teren w przyszłości może być wykorzystany na cele publiczne nie oznacza, że organ dokonuje wywłaszczenia na ten cel. Nie było to możliwe z przyczyn o których mowa wyżej, ponadto organ II instancji podał podstawę prawna wywłaszczenia tj. art. 5 ust 3 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a zatem podstawę wykazującą, że nieruchomość dowłaszczona na żądanie właściciela, pomimo, że jest zbędna dla celu wywłaszczenia ale nie nadaje się do racjonalnego wykorzystania przez właściciela.

Nie budzi też wątpliwości sądu, iż nieruchomość zamienna została skarżącej przyznana nie za całą nieruchomość wywłaszczoną w tym działkę [....] ale jedynie za tą właśnie działkę. Wynika to z treści decyzji z 5 maja 1978 r. który przekazał organowi I instancji sprawę w zakresie przydzielenia działki zamiennej o charakterze budowlanym oraz wyrównania odszkodowania za działkę [....] po potrąceniu wartości ewentualnej działki zamiennej. Także decyzja 10 lipca 1979 r. orzeka o nadaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste tytułem odszkodowania za działkę [....] . Niespornym jest przy tym, że odszkodowanie za pozostałe działki zostało przyznane w oparciu o inna decyzję już ostateczną w dacie wydania decyzji z 10 lipca 1979 r. Jeżeli nawet decyzje te były wadliwe tj. nieruchomość zamienna powinna być przyznana za całość nieruchomości wywłaszczonej a nie tylko jedną – dowłaszczoną działkę, to sama wadliwość decyzji, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym, nie oznacza że nie kształtuje ona sytuacji prawnej adresata tej decyzji czy jego następców prawnych. Decyzje o których mowa wyżej, w sposób wyraźny nieruchomość zamienną przyznawały jedynie za działkę nr [....] tj. działkę dowłaszczoną, tym samym kształtując sytuację prawną poprzednika prawnego skarżącego, także w zakresie konsekwencji co do zasadności przyszłych roszczeń o zwrot nieruchomości wywłaszczonej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.