Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1213/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 861/11 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali wodociągowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od K. G. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 zł (czterysta dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 861/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi K.G. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali wodociągowej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PINB w Oławie) decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. z 2006r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), umorzył postępowanie w sprawie realizacji magistrali wodociągowej przebiegającej od Z.P.W. we W. do miejscowości O., jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że co prawda w toku prowadzonego postępowania nie została ujawniona decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej magistrali, jednakże okoliczności sprawy oraz zgromadzona dokumentacja wskazują, że przywołana inwestycja musiała być prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB w Oławie podniósł, że postępowanie wszczęte zostało na wskutek pisma B. i T. G. z dnia [...] grudnia 2007 r., w którym zażądali oni przeprowadzenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania na terenie należącej do nich działki nr [...], położonej we wsi S., robót budowlanych polegających na budowie magistrali wodociągowej. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa magistrala wodociągowa (przebiegająca od Z.P.W. we W. do wieży ciśnień w O.) była realizowana w latach 1986-1989, inwestorem była D. I. M. we W., a magistrala zaopatrywać miała w wodę: Gminę Miejską W., Gminę Ś., Gminę Wiejską O. oraz miasto O.. Organ I instancji poinformował również, że w trakcie prowadzonego postępowania już kilkakrotnie dokonywał rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydawał decyzje: nr [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, jednakże przywołane rozstrzygnięcia, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DWINB we Wrocławiu) eliminował z obrotu prawnego odpowiednio decyzjami: nr [...] z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. PINB w Oławie wyjaśnił, że w uzasadnieniu ostatniej decyzji kasacyjnej DWINB we Wrocławiu wskazał, że jest ona efektem naruszenia przez organ I instancji wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Organ I instancji podniósł, że w aktualnym postępowaniu, po ustaleniu, że jedynym właścicielem działki jest K.G., zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował ją o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i zapewnił jej czynny udział w postępowaniu.

PINB w Oławie zaznaczył, że Z. W. i K. w O. sp. z o.o. w O., który jest następcą prawnym O. Z. G. M. w O. i w chwili obecnej administruje siecią wodociągową, posiada jedynie dokumentację projektową oraz powykonawczą inwestycji. Podniósł, że z zachowanych dokumentów odnaleziono: decyzję Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] lipca 1985 r., znak [...], o zatwierdzeniu dla D. I. M. planu realizacyjnego magistrali wodociągowej od ZPW M. do zbiornika wieżowego w O. wariant I, dziennik budowy obrazujący przebieg procesu inwestycyjnego, decyzję Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o zatwierdzeniu założeń ekonomiczno - technicznych inwestycji, dokumentację związaną z wypłatą odszkodowań za szkody wyrządzone podczas wykonywania wodociągu, decyzję Naczelnika Miasta O. z dnia [...] lipca 1987 r. o zezwoleniu na czasowe wejście na teren, decyzję Urzędu Miejskiego Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia [...] maja 1986 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, protokoły odbioru poszczególnych odcinków oddawanej magistrali wodnej do użytkowania, wykaz odbiorców oddawanych odcinków rzeczonej inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że akta jakie znajdowały się w archiwum Wojewódzkiego Biura Urbanistycznego, które dotyczyły rzeczonej inwestycji, były opatrzone kategorią archiwalną B10, dlatego też podlegały zniszczeniu po upływie 10 lat, a co więcej dokumentacja dotycząca inwestycji znajdowała się w siedzibie M. P. W. i K. we W., która w 1997 r. była zalana podczas powodzi, a dokumenty zostały bezpowrotnie utracone.

PINB w Oławie podniósł nadto, że z uwagi na fakt, iż inwestorem przedsięwzięcia była D. I. M. Oddział [...] W. D. I. we W. to trudno jest odnaleźć decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż nawet nie wiadomo, który ówczesny organ ją wydawał, jak również nie wykluczono, że mogła to być tzw. inwestycja strategiczna, a tego typu inwestycje w tym czasie opiniował Wydział Spraw Wewnętrznych przy Powiatowej Radzie Narodowej w O. (było tak np. z siecią gazową przebiegającą z W. do O.). Organ I instancji zaznaczył, że nie zawsze organ wydający decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego był upoważniony do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że inwestycja była realizowana na terenie miasta O. oraz na terenie gmin przylegających do miasta W., powiatu wrocławskiego oraz powiatu oławskiego i trudno jest z perspektywy ponad dwudziestu lat ustalić właściwość rzeczową czy też miejscową. Dodał, że właściciele działek, przez które przeprowadzono magistralę, otrzymywali stosowne odszkodowania, a także przywołał treść art. 49 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstw.

Organ I instancji stwierdził, że wobec tak kształtującego się stanu prawnego, jak również niemożności ustalenia, czy była wydana decyzja na realizację rzeczonej inwestycji, należy przyjąć, że skoro wydano dziennik budowy, który został zatwierdzony przez Urząd Wojewódzki we Wrocławiu (zatwierdzenie podpisał starszy Inspektor Wojewódzki inż. W. S. - pieczątka niezbyt czytelna, bo nachodzi na nią odręczny podpis), to nie można jednoznacznie stwierdzić, iż była to samowola budowlana, gdyż wydanie i zatwierdzenie dziennika budowy było zawsze poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.G. (dalej jako skarżąca) wniosła o jej uchylenie, podnosząc jedynie, że jest ona błędna.

DWINB we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując w uzasadnieniu, że w świetle okoliczności sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji było jedynym przez prawo dopuszczonym zakończeniem niniejszego postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy podniósł, że pomimo, iż nie udało się odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę to nie ma podstaw aby przedmiotowe roboty budowlane wykonane na działce skarżącej uznać za samowolę budowlaną, gdyż ustalono, że inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowy obiekt, jak i podejmował inne starania mające na celu przeprowadzenie inwestycji zgodnie z przepisami. Organ zwrócił również uwagę, że inwestycja została wykonana ponad 20 lat temu i tak znaczny upływ czasu uprawdopodabnia raczej zaginięcie dokumentacji, niż to, że nigdy nie istniała. Podkreślono także, iż dopiero nowa regulacja u.p.b. wprowadziła obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji budowlanej, dlatego też od inwestora, jak też i obecnego właściciela obiektu powstałego przed wejściem w życie tej regulacji, nie można wymagać przedłożenia dokumentacji budowlanej.

Podsumowując organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie można bezsprzecznie dowieść, iż przedmiotowa magistrala wodociągowa powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów. Dodał przy tym, że nie aprobuje pomysłu, aby uznawać za wybudowane samowolnie wszelkie obiekty, w przypadku których po kilkudziesięciu latach nie można odnaleźć dokumentacji budowlanej. W ocenie DWINB we Wrocławiu przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego, iż na terenie działki należącej do skarżącej, doszło przed ponad 20 laty do samowoli budowlanej, oznaczałoby zbyt daleko idącą uznaniowość organu, który na podstawie stwierdzonych okoliczności sprawy mógłby przyjąć zarówno brak samowoli budowlanej, jak i to, że inwestor się jej faktycznie dopuścił.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę złożyła K.G..

Skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności stronniczość organu, który przyznając status strony Gminie wiejskiej O., zaś status uczestnika Z. W. i K. sp. z o. o. w O., błędnie określił "listę" stron postępowania, gdyż tylko ona dysponuje pełną praw właścicielskich do przedmiotowej działki. Podkreśliła, że podstawowym warunkiem posiadania legalnego pozwolenia na budowę jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w zgromadzonych przez organ dokumentach brak jest dowodu świadczącego o tym, że inwestor takie uprawnienie do przedmiotowej działki posiadał. Skarżąca przyznała, że zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego właścicielem obiektów sieciowych jest zarządca sieci, ale jej zdaniem dotyczy to tylko legalnych obiektów budowlanych, wykonanych w oparciu o odpowiednie pozwolenie na budowę, a "nie wszelkich zardzewiałych rur zakopanych w ziemi". Podniosła, że organ I instancji nie wezwał Gminy, aby przedłożyła decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, pod rygorem wstrzymania użytkowania obiektu. Skarżąca zarzuciła również, że chociaż PINB w Oławie twierdzi, iż wystrzega się zbyt daleko idącej uznaniowości, to jednak skrajnie uznaniowo przyjął, iż upływ 20 lat uprawdopodabnia raczej zaginięcie decyzji niż jej nieistnienie. W ocenie skarżącej organ przemyca tutaj teorię o "abolicji budowlanej", która ma pozwolić na nadawanie "uzurpatorom uprawnień właścicielskich -służebności przesyłu - pokątnym użytkownikom nielegalnie zakopanych rur i kabli", a tym samym dopuszcza się naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw własnościowych.

DWINB we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Wr 861/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji magistrali wodociągowej.

W uzasadnieniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istota postępowania polegała na ustaleniu, czy zrealizowana w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku inwestycja budowlana, określana mianem magistrali wodnej, której część przebiega przez działkę należącą do skarżącej, została wykonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, a zwłaszcza czy wydano wówczas skuteczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżąca uważa bowiem, że takiej decyzji nigdy nie wydano, a zatem, że doszło do popełnienia samowoli budowlanej, natomiast oba organy, zarówno pierwszo i drugoinstancyjny, twierdzą, że pomimo, iż nie udało się odnaleźć decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można bezsprzecznie dowieść, że przedmiotowa magistrala powstała bez wymaganej akceptacji właściwych organów, a wręcz przeciwnie, ustalone okoliczności podejmowanych przez inwestora starań świadczą raczej o tym, iż inwestycja została doprowadzona do końca w zgodzie z przepisami, a zatem również po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził, że na tle tak zarysowanego obszaru sporu wskazać należy na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, wszelkie ustalenia i kwalifikacje należało dokonywać w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie prowadzenia przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej w skrócie s.u.p.b.) i przepisów wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48 ze zm.), gdyż jak to wynika z przepisu przejściowego zawartego w art. 103 ust. 2 u.p.b. "przepisu art. 48 [t.j. dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę] nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe."

Po drugie, należy co do zasady zgodzić się z organami administracji, iż przepisy s.u.p.b. obowiązujące w czasie rozpoczęcia i realizacji przedmiotowej inwestycji nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63 u.p.b., oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu sam fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia – zdaniem Sądu – do przyjęcia, że przedmiotową magistralę wodociągową zrealizowano w całości lub w części bez pozwolenia na budowę. Jak słusznie podkreślił to tut. Sąd w uzasadnieniach wyroków z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 45/08, i z dnia 21 października 2009r., sygn. akt II SA/Wr 402/09, "taki wniosek również w obecnym stanie prawnym nie byłby uprawniony, bowiem nawet gdyby z różnych przyczyn nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego zrealizowanego pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., dopuszczalne byłoby dowodzenie – z uwzględnieniem art. 75 kpa, że obiekt ten nie został samowolnie wzniesiony. Zarówno bowiem w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., jak i ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie spowoduje, że stanie się on z tej przyczyny samowolą budowlaną".

Z powyższych wywodów wypływa generalne stwierdzenie, że w sytuacji braku dokumentu pisemnego w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko wskazane, ale wręcz konieczne było przeprowadzenie szczególnie wnikliwego i dokładnego postępowania dowodowego, w ramach którego dopuszczono by zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym zwłaszcza inne dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Sąd stwierdził, że w tych ogólnych regułach postępowania dowodowego upatruje naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w kontekście dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Jak wynika z akt sprawy organ II instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r. nie zawiadomił stron, w tym także i skarżącej, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszył w sposób oczywisty wymóg art. 10 § 1 k.p.a.

Nadto DWINB we Wrocławiu w postępowaniu odwoławczym nie dokonał żadnych własnych ustaleń tylko powielił ustalenia organu I instancji, którym trudno przyznać walor wyczerpujących. Jak słusznie podniósł WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 1287/10, "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone." Nie można zapominać, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo też zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oparcie swoich rozważań wyłącznie na wymienieniu zebranego w sprawie przez PINB w Oławie materiału dowodowego, bez przeprowadzenia samodzielnej jego analizy w kontekście zachowania ówczesnych wymogów formalnoprawnych realizowania inwestycji prze jednostki gospodarki uspołecznionej, a zwłaszcza właściwości organów wydających pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu, narusza zatem nie tylko art. 15 k.p.a., ale także art. 7, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ II instancji winien zatem przeprowadzić samodzielnie własne ustalenia czy doszło i kiedy do wydania pozwolenia na budowę magistrali wodociągowej, jaki organ ją wydał i kto był jej adresatem. Zdaniem Sądu, brak jest obecnie podstaw do kategorycznego wykluczenia możliwości ustalenia tych istotnych okoliczności bądź to w drodze pozyskania dokumentów, które były w posiadaniu podmiotów uczestniczących w pracach związanych z przygotowaniem i realizacją inwestycji budowlanej (np. ówczesnych terenowych organów administracji państwowej, biur projektowych, firm wykonawczych, organów opiniujących), bądź też zeznań świadków (np. osób, których dane personalne znajdują się lub znajdą się w zebranej dokumentacji, a które to osoby, z racji pełnionych lub wykonywanych funkcji i obowiązków, mogą posiadać żądaną wiedzę).

Od przyjętego kierunku i zakresu postępowania, a zwłaszcza od efektów podjętych czynności, zależeć będzie czy koniecznym stanie się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części obligujące organ odwoławczy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., czy też możliwym będzie przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Inspektor podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji niezasadne zastosował ten przepis w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy (ustalenie legalności wykonanych robót budowlanych) nie pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej, jak również poprzez niezasadne uznanie odstąpienia przez organ administracji od przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w konsekwencji doszedł do błędnego przekonania, że organy nadzoru budowlanego zaniechały prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania. Tymczasem materiał ten został zgromadzony wyczerpująco i był wystarczający do dokonania ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K.G. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko organu administracji wyrażone w tej skardze jest niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Podzielić należy również pogląd skarżącego kasacyjnie, że w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania.

Rolą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy inwestycja w postaci magistrali wodociągowej zrealizowana została w oparciu o pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organy administracji prawidłowo zebrały i oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazane przez organy administracji dokumenty takie jak decyzja Wojewody Wrocławskiego z dnia [...] lipca 1985 r., znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego magistrali wodociągowej od ZPW M. do zbiornika wieżowego w O. wariant I, decyzja Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu o zatwierdzeniu założeń ekonomiczno - technicznych inwestycji, a w szczególności dziennik budowy pozwalają na sformułowanie uzasadnionego wniosku, że inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę. Za nieracjonalny uznać należy pogląd, że inwestor mógłby uzyskać dziennik budowy i jednocześnie rozpocząć prace budowlane nie posiadając wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak samego dokumentu decyzji nie może skutkować automatycznym przyjęciem, że decyzja nie została wydana. Fakt wydania decyzji może być bowiem ustalony także w oparciu o dowody pośrednie, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego istotne było ustalenie, że inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę. Nie jest natomiast konieczne ustalanie w tym postępowaniu, jaki organ administracji wydał tę decyzję oraz jaka była dokładna data jej wydania. Nie jest bowiem rolą tych organów dokonywanie w tym postępowaniu oceny, czy przy wydawaniu tej decyzji doszło lub nie doszło do naruszenia prawa.

W sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na poczynienie ustalenia, że inwestor przed rozpoczęciem inwestycji uzyskał pozwolenie na budowę dalsze prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe. Zasadnie w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej realizacji inwestycji w postaci magistrali wodociągowej. Wobec zaginięcia dokumentacji nie było też możliwe prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu ustalenia, czy inwestycja zrealizowana została zgodnie z projektem budowlanym. W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że nie było podstaw do uchylania przez Sąd I instancji kontrolowanej przez ten Sąd decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. art. 10 § 1 k.p.a. przez to, że organ II instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2011 r. nie zawiadomił stron, w tym także i skarżącej, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na to uchybienie nie wykazał, by uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem żadnego dodatkowego postępowania dowodowego i wszystkie dowody stanowiące podstawę rozstrzygnięcia były stronom znane. Skarżąca swój pogląd w sprawie przedstawiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Podstawą uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej przez ten Sąd decyzji nie mogła też być podnoszona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczność, że organ odwoławczy nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego. W sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, prowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego było zbędne.

Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w istocie traktować należy, jako zarzut naruszenia prawa materialnego nie zaś przepisów postępowania. Przepisy postępowania, które stosuje Sąd I instancji i które podlegają ocenie w postępowaniu kasacyjnym, to przepisy P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 203 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej K.G. na rzecz skarżącego kasacyjnie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.