Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2545/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2994/18) odwołania Mi. P. i L. G. od decyzji z[...] października 2016 r. nr [...] Wojewody [...](dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do Urzędu W. – 2[...]czerwca 2016 r.), przekazanym według właściwości przez Prezydenta W. Wojewodzie przy piśmie z [...] lipca 2016 r., (data wpływu do [...] UW - 8 lipca 2016 r.), M.P. i L.Gr. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r., nr [...] (zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. P. w W. oraz zezwalającej na budowę na terenie nieruchomości przy ul. P. w W. pawilonu sprzedaży kwiatów), w części dotyczącej warunku nr 3 - "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować" oraz w części dotyczącej dopisku znajdującego się pod numerem decyzji tj. "czasowa do końca 1990 r."

Wojewoda decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...] października 1983 r., w części dotyczącej warunku nr 3 - "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować" oraz w części dotyczącej dopisku znajdującego się pod numerem decyzji, tj. "czasowa do końca 1990 r."

Dalej GINB decyzją z [...] czerwca 2017 r. znak [...]uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie "dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującymi się pod numerem decyzji < CZASOWA DO KOŃCA 1990 R >" i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego.

Na powyższą decyzję GINB z [...] czerwca 2017 r., E.D. - złożyła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z[...] czerwca 2018 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1855/17) oddalił skargę E. D. na ww. decyzję GINB z [...]czerwca 2017 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2994/18) uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ww. decyzję GINB. NSA w uzasadnieniu wskazał, że "przepisy K.p.a. nie wykluczają sporządzenia treści decyzji, choćby w części, w formie pisma ręcznego.(...) Wbrew stanowisku GINB wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, składnik źródłowej decyzji sporządzony pismem ręcznym odnośnie ustalenia terminu ważności źródłowej decyzji - pozwolenia na budowę, stanowi jej integralną część i może podlegać badaniu w postępowaniu nieważnościowym".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę odwołał się do art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że w dniu 16 września 2021 r., po wydaniu ww. wyroku NSA z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2994/18, weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Jednocześnie przywołał art. 2 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że z adnotacji zamieszczonej na ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...] października 1983 r. wynika, że decyzja ta została doręczona jedynej stronie postępowania w dniu [...]października 1983 r.

Dalej organ odwoławczy odwołał się do art. 61 § 3 k.p.a. i wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...] października 1983 r., zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2016 r., po ponad 32 latach od dnia doręczenia tej decyzji (datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, które zostało wniesione do organu niewłaściwego, jest data wpływu do tego organu, który obowiązany jest przekazać je niezwłocznie do organu właściwego, wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2015/15).

Następnie GINB odwołał się do art. 170 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. Wskazał również, że z chwilą uprawomocnienia się wyroku następują skutki prawomocności materialnej określone w art. 170 p.p.s.a. polegające na związaniu wyrokiem stron i sądów innych niż ten, który wydał orzeczenie oraz organów administracji publicznej. W tym też momencie przestaje funkcjonować w obrocie decyzja, którą uchylono. Wskazał ponadto, że orzeczenia NSA są prawomocne z chwilą ich podjęcia, bowiem nie przysługują od nich żadne środki zaskarżenia. Podniósł, że decyzja GINB z [...]czerwca 2017 r., znak [...], została uchylona orzeczeniem NSA w dniu 13 lipca 2021 r. i od tego dnia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...]października 1983 r., uzyskało status postępowania wszczętego i niezakończonego decyzją ostateczną.

W związku z powyższym GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r., w dniu wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego było postępowaniem wszczętym i niezakończonym. Zatem znajduje w nim zastosowanie art. 2 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca przesądził w art. 2 ust. 2 ww. ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego o umorzeniu z mocy prawa postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowień, wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy, wskazania NSA zawarte w wyroku z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2994/18, co do konieczności zweryfikowania ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r., w zakresie ustalenia terminu jej ważności utraciły moc wiążącą.

W ocenie GINB może w aktualnym stanie prawnym poddać weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r., skoro ustawodawca zadecydował o umorzeniu tego postępowania z mocy prawa.

W związku z powyższym decyzją z [...] października 2021 r. GINB uchylił decyzję Wojewody z [...] października 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

Wskazał ponadto, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, podnoszone w odwołaniu zarzuty merytoryczne nie mogą zostać poddane ocenie.

2. Skargę na decyzję GINB z [...] października 2021 r. złożyła M.P.(dalej: "skarżąca"), wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie organowi odwoławczemu do rozpatrzenia odwołania z [...] listopada 2016 r. uzupełnionego dnia 28 września 2021 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) prawa materialnego poprzez umorzenie postępowania i nie rozpatrzenie odwołania, do rozpatrzenia którego GINB został zobowiązany wyrokiem NSA z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2994/18) wydany w niniejszej sprawie; NSA wyrokiem zobowiązał organ odwoławczy do zweryfikowania czy dopisek ręczny na decyzji z [...]października 1983 r wydanej na rzecz M. P.. "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R." powinien się tam znaleźć; dowody znajdujące się w aktach niniejszej sprawy potwierdzają niewątpliwie, że ograniczenie czasowe DO KOŃCA 1990 R zamieszczone pod numerem decyzji z [...] października 1983 r zostało zamieszczone tam wbrew prawu, bowiem jedynym możliwym warunkiem zastrzeżonym przy wznoszeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, mógł być jedynie warunek dotyczący realizacji zamierzeń urbanistycznych przewidzianych planem, w żadnym innym wypadku;

b) Konstytucji poprzez naruszenie praw właścicielskich skarżącej, prawa do ochrony mienia; wskazała, że wszyscy wobec prawa są równi i mają prawo do równego traktowania; brak rozpoznania odwołania (zgodnie z wyrokiem NSA z 13 lipca 2021 r.) narusza prawa skarżącej i powoduje nierówne traktowanie M.P. i Z. M., którego obiekt budowlany wybudowany na podstawie decyzji z [...]marca 1986 r i sprzecznie z prawem z art. 3 p.b., będący obiektem czasowym i którego czasowość została przesadzona wyrokiem WSA z 23 grudnia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1295/14) oraz wyrokiem NSA z 24 lutego 2017 r. (sygn. akt II OSK 1545/15) decyzją z [...] marca 2018 r. wydaną przez GINB na podstawie ww. wyroków, co zostało wskazane przez skarżącą w uzupełnieniu odwołania z [...] września 2021 r z załączonymi dokumentami mającymi niewątpliwy wpływ na niniejsze postępowanie.

Ponadto wniosła o rozpoznanie przez Sąd niniejszej sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji bowiem "czasowość" na nieruchomości ul. P.w W., została przesądzona, w ww. wyrokach, zapadłych w związku z obiektem budowlanym, wybudowanym na podstawie decyzji z [...] marca 1986 r. wydanej na rzecz Z.M.. Wskazała ponadto, że obiekt budowlany wybudowany przez nią - zgodnie z prawem, jako obiekt wolno stojący, podpiwniczony, trwale związany z gruntem, nie był obiektem tymczasowym. Podniosła, że organ wydający decyzję z [...] października 1983 r. bezprawnie pominął fakt, że jedynym możliwym warunkiem zastrzeżonym przy wznoszeniu przedmiotowego obiektu był warunek dotyczący realizacji zamierzeń urbanistycznych przewidzianych planem - w żadnym innym wypadku, a którego to planu było brak. Zaznaczyła, że oba obiekty budowlane zostały wybudowane na podstawie tych samych przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania obu decyzji budowlanych.

3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji GINB, w której uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Rozstrzygniecie takie zapadło po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez GINB w związku z wyrokiem NSA z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2994/18). Zatem ocenie Sądu podlega rozstrzygniecie formalne GINB a w związku z tym zarzuty merytoryczne zawarte w skardze nie mogą zostać poddane ocenie. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 218/19).

2. Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 896/19; wyrok NSA z 6 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2440/13, wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 1233/12).

W niniejszej sprawie wskazać należy na istotną zmianę stanu prawnego po wydaniu kluczowego w sprawie wyroku NSA z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2994/18), która spowodowała konieczność formalnego a nie merytorycznego zakończenia niniejszej sprawy:

- w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491);

- zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa;

- zgodnie z art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przepis ten dodany został przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Dz.U. z 2021 r. poz. 1491 zmieniającej k.p.a. z dniem 16 września 2021 r.).

Inaczej mówiąc, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wskazać należy, że z niniejszej sprawy wynikają następujące okoliczności:

- decyzja Naczelnika Dzielnicy W.z [...] października 1983 r., Nr [...] została doręczona jedynej stronie postępowania w dniu [...] października 1983 r.;

- datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.);

- z akt organu wojewódzkiego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] października 1983 r., Nr [...], zostało wszczęte [...]czerwca 2016 r.;

- zestawiając więc datę doręczenia spornej decyzji (13 października 1983 r.) oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (24 czerwca 2016 r.) wynika, że upłynęło już ponad 32 lata od dnia doręczenia tej decyzji.

3. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia, to zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z chwilą uprawomocnienia się wyroku następują skutki prawomocności materialnej określone w art. 170 p.p.s.a. polegające na związaniu wyrokiem stron i sądów innych niż ten, który wydał orzeczenie oraz organów administracji publicznej. W tym też momencie przestaje funkcjonować w obrocie decyzja, którą uchylono (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 657/12, wyrok NSA z 25 listopada 2009 r. II GSK 218/09, wyrok WSA w Łodzi z 17 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 491/15). Orzeczenia NSA są prawomocne z chwilą ich podjęcia, bowiem nie przysługują od nich żadne środki zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 14 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2647/12)

W niniejszej sprawie decyzja GINB z [...]czerwca 2017 r. została uchylona orzeczeniem NSA w dniu 13 lipca 2021 r. Zatem rację ma GINB, że od tego dnia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...]października 1983 r. uzyskało status postępowania "wszczętego i niezakończonego decyzją ostateczną".

Zatem w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z[...] października 1983 r. w dniu wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego było postępowaniem wszczętym i niezakończonym, a zatem znajduje w nim zastosowanie art. 2 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na okoliczność, że ustawodawca przesądził w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego o umorzeniu z mocy prawa postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowień, wszczętych po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończonych w dniu wejścia w życie ustawy, wskazania NSA zawarte w wyroku z 13 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 2994/18) co do konieczności zweryfikowania decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...]października 1983 r., Nr [...] w zakresie ustalenia terminu jej ważności utraciły moc wiążącą.

4. W ocenie Sądu, GINB nie może w aktualnym stanie prawnym poddać merytorycznej weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...] października 1983 r. skoro ustawodawca zadecydował wprost o umorzeniu tego postępowania z mocy prawa.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 21/22).

Zatem w świetle powyższego, zasadnie GINB uchylił decyzję Wojewody [...]z [...] października 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.