Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 56/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 5  i art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 56/11

Uzasadnienie

wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 roku

Decyzją z dnia 21 lipca 2010r. Nr [....] Prezydent Miasta K. orzekł na wniosek M.M. o:

1. ustaleniu warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz garażu na dz. [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ".

2. odmowie ustalenia warunków zabudowy dla pozostałej części zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz garażu na dz. [....] obr. [....] przy ul [....] w K".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, w trakcie którego przeanalizowano stan faktyczny, w tym poprzez sporządzoną analizę terenu, organ I instancji stwierdził, że zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 w/w ustawy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części wnioskowanej inwestycji. Stąd też dla części inwestycji objętej wnioskiem, a obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz garażu na dz. [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. " ustalenia warunków zabudowy odmówiono.

Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyli J.L. oraz K.L. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wytyczenie linii zabudowy i ustalenia poczynione przy sporządzeniu analizy urbanistyczno - architektonicznej w oparciu o budynek znajdujący się na działce nr [....] obr. [....] , który jest samowolą budowlaną; naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż działka nr [....] obr. [....] stanowiąca teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej w sytuacji, kiedy dla tej działki nie istnieje jakakolwiek służebność drogi koniecznej; naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez brak jakiejkolwiek analizy uzbrojenia terenu, jak i też projektu przebiegu mediów do inwestycji; naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mimo braku istnienia prawomocnego uzgodnienia w postaci postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ze względu na zaskarżenie w/w postanowienia przez stronę poprzez skierowanie zażalenia, na w/w postanowienie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewyznaczenie na załącznikach graficznych położenia planowanych budynków jak i też brak wskazania tras przebiegu mediów; naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki dla jej podjęcia, jak również nie zostały przez inwestora uzyskane wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia; naruszenie przepisów postępowania poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający warunkom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą" - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Niemniej jednak wolność ta realizowana jest w ramach istniejącego porządku prawnego formułującego wymogi, których spełnienie umożliwia dopiero jej realizację. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. l ustawy. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2. teren ma dostęp do drogi publicznej.

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei, sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej "rozporządzeniem". W omawianej sprawie, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc - wskazane przepisy znajdą w pełni zastosowanie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wskazane powyżej rozporządzenie dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, iż rzeczą biorącego udział w postępowaniu profesjonalisty, będzie przygotowanie takiego projektu decyzji określającej warunki zabudowy, który pozwoli utrzymać ład przestrzenny. Analiza sporządzona w oparciu o stosowne przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego powinna stanowić dokument obiektywnie przedstawiający zastany układ zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Następnie wskazano, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Można przyjąć jako regułę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy, a nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Z momentem wykazania sprzeczności już przestaje być ona dopuszczalna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Kolegium zaznaczyło jednak, iż w wynikach analizy oraz w decyzji brak jest uzasadnienia dla ustalenia parametrów inwestycji na zasadzie wyjątku. Należy bowiem wskazać, że w części analizy urbanistyczno -architektonicznej dotyczącej cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w punkcie "c" określono średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla działek w obszarze analizowanym w wysokości 12%, natomiast w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który stanowi załącznik decyzji, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działki określono na poziomie do 6%. Powyższe zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia zarówno w wynikach analizy jak również w uzasadnieniu decyzji. Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia określeniem szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. W analizie urbanistyczno - architektonicznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 15 m, natomiast w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który stanowi załącznik do decyzji szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalono na 9,5 m dla budynku mieszkalnego oraz na 7 m dla budynku garażu. Podobnie jak w powyższym przypadku wskazane przez Kolegium różnice nie znalazły swojego uzasadnienia ani w wynikach analizy ani w uzasadnieniu zakażonej decyzji. Organ I instancji nie wyjaśnił zastosowanej metodyki przy ustaleniu powyższych wartości.

Niezależnie od oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy architektoniczno - urbanistycznej, zaskarżona decyzja zawiera zdaniem Kolegium uchybienia skutkujące koniecznością jej uchylenia i przekazania, sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 tego artykułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy p.z.p, uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Celem zatem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004). Zagwarantowanie oznacza zapewnienie, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. W aktach sprawy znajduje się informacja Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, z której wynika, że cyt: "Doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków dla przedmiotowej inwestycji wiązałoby się z budową miejskiej sieci wodociągowej rozdzielczej oraz miejskiej sieci kanalizacyjnej niezbiorczej w nawiązaniu do w/w miejskiej sieci wod. - kan. do wysokości umożliwiającej realizację przyłączy wod. - kan. prowadząc miejskie sieci wod. - kan. wzdłuż planowanego układu drogowego (służebności)." W informacji MPWiK w K. wskazano również wyraźnie, że "Oświadczenie o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zostanie wydane przez MPWiK w K. po przedstawieniu dokumentacji projektowej opracowanej oddzielnie dla zakresu miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Wobec powyższego Kolegium wskazało, iż akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierają wyjaśnienia powyższej kwestii, co stanowi istotne uchybienie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu między innymi z organami właściwymi w sprawach melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Do urządzeń melioracji wodnych podstawowych zalicza, się: 1) budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód, 2) stopnie wodne, zbiorniki wodne, 3) kanały, wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 4) rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m, 5)budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe 6) stacje pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o którym mowa powyżej. Z kolei do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: l) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, la) drenowania, 2)rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, 3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, 4)ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych, 5)systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych - jeżeli służą tym samym celom.

W niniejszej sprawie na szczególną uwagę zasługuje zdaniem organu II instancji fakt, że w świetle art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy - uzgodnieniu z właściwym organem w sprawach melioracji wodnych podlega decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a ponadto przepis ten nie przewiduje uzgadniania zamiaru inwestycyjnego rozumianego jako przedsięwzięcie zmierzające do zrealizowania danej inwestycji, lecz nakłada na organ obowiązek współdziałania w postaci uzgodnienia treści decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Kolegium Odwoławczego, a przede wszystkim utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych kontrolujących prawidłowość decyzji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r. wydanego w sprawie IV SA/Wa 1062/05 stwierdzono, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia (...) Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający. Podobne stanowisko wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 9 lutego 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2050/05, w którym orzeczono, że zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne. Także orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie budzi w tym względzie wątpliwości (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1296/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 741/08). Brak tych uzgodnień powoduje wadę decyzji stanowiącą podstawę wznowienia postępowania - art. 145 § l pkt 6 k.p.a.(wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 634/09). Tymczasem w przedmiotowej sprawie takie uzgodnienie nie miało miejsca, mimo, iż z rejestru gruntów wynika, że działka nr [....] położona w K. przy ul. [....] obr. [....] , na której planowana jest inwestycja, jest użytkiem rolnym "R". Kolegium wskazało również, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 22 października 2009 r. organ I instancji uzyskał negatywną opinię konserwatorską dotyczącą planowanej inwestycji. Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby organ I instancji poddał ocenie powyższą opinię, lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż treść uzyskanych opinii nie jest wiążąca dla organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy, a stanowi jedynie jeden z dokumentów materiału dowodowego. Należy bowiem wskazać, iż organ administracji publicznej ma obowiązek wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 k.p.a.).

Na marginesie Kolegium wskazało, że zanim zostanie wydana decyzja ustalająca, bądź nie warunki zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku, uprawniona do tego osoba sporządza projekt decyzji wz. Na projekt składa się decyzja wraz z wszystkimi załącznikami, a całość (zarówno decyzja jak i każdy z załączników) podpisana jest przez osobę uprawnioną do sporządzenia takiego projektu. Natomiast Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy owszem znajduje się projekt decyzji wraz z załącznikami, lecz jedynie na załącznikach do decyzji znajdują się adnotacje, że ich projekt przygotował mgr inż. arch. R.M. (osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów). Nie jest to wystarczające do uznania, że art. 60 ust. 4 omawianej ustawy został zrealizowany, bowiem przepis ten wymaga sporządzenia przez osobę upoważnioną projektu decyzji, a nie wyłącznie projektu załączników do niej. Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 52/09.

Zdaniem organu II instancji wyjaśnienia również wymaga - w szczególności z racji zarzutów podniesionych w odwołaniu - kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a zatem spełnienie warunku z art. 61 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 w/w ustawy, pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak słusznie zauważył organ I instancji, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez bezpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu oraz prawie przeprowadzenia mediów przez działki o numerach: nr nr [....] obr. [....] do działki nr [....] . Akt Notarialny ustanowienia służebności ziemi został sporządzony przed notariuszem w dniu [....] .2008r.

Podsumowując, Kolegium co do zasady nie podważyło możliwości ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, natomiast wskazane wyżej uchybienia uzasadniają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 listopada 2010 r, znak: [....] uchylającą decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lipca 2010 r., Nr [....] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia wniósł K.L.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) poprzez brak odniesienia się do kwestii, czy wytyczenie linii zabudowy i ustalenia poczynione przy sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej mogą być czynione wyłącznie w oparciu o budynek znajdujący się na działce [....] obr. [....] , który to jest samowolą budowlaną;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) w związku z art. 106 § 2 k.p.a poprzez brak odniesienia się i wyjaśnienia kwestii czy wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogło nastąpić mimo braku istnienia prawomocnego uzgodnienia w postaci postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a to ze względu na zaskarżenie ww. postanowienia przez skarżącego poprzez skierowanie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo uchylenia decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta K. z dnia 21 lipca 2010 r. Nr [....] i przekazaniu sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania nie odniosło się w żaden sposób do kwestii wyznaczenia linii zabudowy i ustalenia poczynione przy sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej w oparciu o budynek znajdujący się na działce [....] obr. [....] , który to jest samowolą budowlaną. Wyznaczenie linii zabudowy dla danego obszaru poczynione w oparciu o obiekty stanowiące samowole budowlana jest sprzeczne z wykładnią celowościową ustawy i jako takie nie może umykać uwadze Organu II instancji. Organ winien był właściwie zinterpretować takie działania mając przy tym na uwadze panującą w przedmiocie linię orzeczniczą. Stanowisko w analogicznej sprawie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/08, który to stwierdził - "Niemniej jednak nie może ustalać warunków zabudowy dla danego terenu z powołaniem się na istnienie w zabudowie sąsiedniej obiektu budowlanego, którego zmiana przeznaczenia nastąpiła na skutek samowoli budowlanej. Wtedy, bowiem w drodze warunków zabudowy doszłoby do dopuszczenia danego przeznaczenia (funkcji) budynku z racji tego, że sąsiednie budynki mają takie same lub podobne przeznaczenie uzyskane w sposób nielegalny".(podobnie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25.10.2006 - sygn. akt II SA/Ol 517/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.07.2008 r. - sygn. akt II SA/Gd 256/08).

Ponadto skarżący wskazał, iż w zaskarżonej decyzji Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do kwestii opisanej szeroko w odwołaniu skarżącego, a dotyczącej stwierdzenia, iż decyzja została wydana z ruszeniem art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 2 k.p.a przez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mimo braku istnienia prawomocnego uzgodnienia w postaci postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, a to ze względu na zaskarżenia ww. postanowienia poprzez skierowanie zażalenia do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Decyzja Organu l instancji w ogóle nie mogła w niniejszej sprawie zapaść, gdyż nie ma w przedmiotowym postępowaniu prawomocnego uzgodnienia.

W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium wyjaśniło, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji zbadał pod kątem legalności zabudowę istniejącą na dziale nr [....] obr. [....] . Z wyjaśnień organu I instancji wynika, że zabudowa na tej działce znajduje się w bazie Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej UMK - oznaczona jako budynek mieszkalny numerem 4A. W celu wyjaśnienia powyższych okoliczności organ I instancji zapoznał się z treścią decyzji Nr [....] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ogrodem zimowym na dz. nr [....] i [....] obr. [....] przy ul. [....] w K". Wskazano, iż w trakcie postępowania strony nie wniosły zastrzeżeń ani uwag w kwestii wnioskowanej inwestycji, a budynek na tych działkach został zrealizowany. Dodano, iż w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji stwierdzającej fakt istnienia samowoli budowlanej na działce nr [....] obr. [....] . Ponadto wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (nr....),w oparciu o który wyznaczono linię zabudowy na działce nr [....] obr. [....] . Powyższe informacje są zdaniem Kolegium wystarczające dla przyjęcia, iż na działce nr [....] obr. [....] nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Natomiast odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącego, dotyczącego kwestii braku ostateczności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Kolegium wyjaśniło, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane było w dniu 16 kwietnia 2010r. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej zamierzenia inwestycyjnego wydano w dniu 21 lipca 2010r. Natomiast w piśmie z dnia [....] sierpnia 2010r. (nr.....) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. poinformował UMK Wydział Architektury i Urbanistyki, że: "zażalenie Pana K.L. z dnia 23 lipca 2010r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 kwietnia 2010r. dotyczące uzgodnień projektu decyzji zostało przekazane Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wraz z aktami sprawy". Z powyższego wynika, że Pan K.L. złożył zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska po wydaniu przez organ I Instancji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto Kolegium wskazało, iż zobowiązanym jest do orzekania zgodnie ze stanem prawnym na dzień orzekania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, postanowienie uzgadniające może zostać zaskarżone wyłącznie przez inwestora. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 5 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (czyli m. in. z wojewódzkim konserwatorem zabytków), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Powyższa zmiana weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675). W takim stanie prawnym jedyną osobą uprawnioną do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia była Pani M.M. . Następnie Kolegium wskazało, iż powyższe argumenty Skarżących nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym wydaniem decyzji w dniu 2 listopada 2010r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań prawnych wskazać należy, że jak wynika z treści skargi, skarżący aprobuje rozstrzygnięcie organu II instancji, a jedynie zarzuca, że uzasadnienie kasacyjnej decyzji SKO w K. , nie zawiera wszystkich jego zdaniem istotnych wskazówek.

Jak wynika z kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, analiza akt niniejszej sprawy daje podstawę do wyrażenia poglądu, że organ II instancji trafnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Zauważone przez ten organ i wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji, uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Co się natomiast tyczy 2 zarzutów skargi, to należy w tym względzie podzielić stanowisko organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę. Uzupełniająco można dodać, że zasadą prawa administracyjnego jest stosowanie przez organy administracji, prawa aktualnie obowiązującego w dniu orzekania. W przedmiotowym wypadku nowelizacja art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego "uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi" weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 roku. Natomiast tak wydanie decyzji przez organ I instancji, jak i wniesienie przez skarżącego zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nastąpiły po tym dniu. Tym samym również ten zarzut skargi – które i tak nie mają wpływu na samą treść rozstrzygnięcia organu II instancji - nie jest uzasadniony.

Kończąc rozważania prawne dodać ponadto należy, że wskazania organu II instancji, uchylającego decyzję organu I instancji, nie są dla tego organu formalnie wiążące, a organ ten ponownie rozpoznając sprawę, przede wszystkim obowiązany jest prawidłowo ustalić i rozważyć cały istotny dla sprawy stan faktyczny oraz właściwie zastosować wszystkie obowiązujące przepisy prawa, tak materialnego, jak i regulującego postępowanie administracyjne.

Mając zatem na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.