Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 303/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 73, art. 12, art. 76
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10 par. 1 lit. a
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2010 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2011 r. o nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję - działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego - Zastępcy Kierownika Referatu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu z dnia 23 lipca 2010 r., nr [...], orzekającą, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony M. D. (przedstawiciel ustawowy P. D.) na podstawie decyzji - działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola - Inspektora Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta Opola z dnia 16 listopada 2005 r., w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r. w łącznej kwocie 5130 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Wnioskiem z dnia 28 października 2005 r. M. D. wystąpiła do Urzędu Miasta Opola o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego syna – P. D. Decyzją z dnia 16 listopada 2005 r. Prezydent Miasta Opola przyznał P. D. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie po 144 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2005 r. do 31 października 2008 r., a następnie decyzją z dnia 29 sierpnia 2006 r. zmienił wysokość przyznanego zasiłku od dnia 1 września 2006 r. do końca okresu zasiłkowego na kwotę po 153 zł miesięcznie.

Dnia 19 kwietnia 2007 r. M. D. złożyła w Urzędzie Miasta Opola oświadczenie, w którym podała, że jej mąż R. D. pracuje od 23 września 2005 r. w Norwegii oraz, że za granicą odprowadzane są składki emerytalno - rentowe. W związku z tym Prezydent Miasta Opola zwrócił się do Marszałka Województwa Opolskiego z prośbą o ustalenie, czy w sprawie M. D. mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego - Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu pismem z dnia 17 marca 2009 r. poinformował, że w sprawach świadczeń rodzinnych przyznanych M. D. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 stycznia 2006 r. Jak bowiem ustalił, męża wnioskodawczyni z tym właśnie dniem firma A sp. z o.o. w [...] oddelegowała do pracy w Norwegii, wobec czego został od tej daty objęty ubezpieczeniem norweskim. Na tej podstawie Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 11 maja 2009 r. uchylił z dniem 1 stycznia 2006 r. własną decyzję ostateczną z dnia 1 listopada 2005 r., powołując się na przepis art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia wniosku M. D. z dnia 28 października 2005 r., Marszałek Województwa decyzją z dnia 2 lutego 2010 r. odmówił przyznania P. D. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r. Jako podstawę prawną tej decyzji organ powołał art. 21 ust. 1 i art. 23a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, art. 73 w/w rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r., decyzję nr 207 Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczący kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych. Uzasadniając odmowę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego organ podał, iż z uwagi na wyjazd R. D. w sprawie nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i norweskiego, zatem należy zastosować regułę antykumulacyjną określoną w art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady nr 574/72, co ma ten skutek, że świadczenia rodzinne pobierane są w miejscu zatrudnienia, tj. w Norwegii.

Następnie, M. D. powiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na podstawie decyzji z dnia 16 listopada 2005 r., po czym Marszałek Województwa - decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. - orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. D. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r. w łącznej kwocie 5130 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 21, art. 23a ust. 9 oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił przebieg postępowania dotyczącego przyznania, a następnie uchylenia prawa do przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego oraz przypomniał o podjęciu decyzji z dnia 2 lutego 2010 r. odmawiającej przyznania prawa do świadczeń rodzinnych od dnia 1 stycznia 2006 r., tj. od dnia, od którego sprawa wnioskowanych świadczeń rodzinnych podlega przepisom o koordynacji. Dalej organ podał, że stosownie do treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 za okres, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, uważa się za nienależnie pobrane. Na podstawie harmonogramu wypłat potwierdzającego wypłaconą M. D. wysokość świadczeń rodzinnych ustalono, że decyzja z dnia 16 listopada 2005 r. była realizowana do końca października 2008 r. Miesięcznie stronie wypłacano kwotę 144 zł (przez 8 miesięcy), a następnie153 zł, przez okres 26 miesięcy. W czasie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r., kiedy obowiązywały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wypłacono stronie świadczenia w łącznej kwocie 5130 zł (8x144 zł + 26 x 153 zł).

W odwołaniu od tej decyzji M. D. domagała się jej uchylenia w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie postanowień art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pobrany zasiłek pielęgnacyjny w łącznej kwocie 5130 zł jest świadczeniem nienależnym; oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wnikliwego rozpatrzenia charakteru pobranych świadczeń. Strona argumentowała, że art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 tworzy jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek podlegających ustawodawstwu państwa członkowskiego, polegające na tym, że osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali terytorium tego państwa. Tymczasem organ nie ustalił, jakie rodzaje świadczeń rodzinnych przewidywane są w Norwegii i które z nich pobierał mąż wnioskodawczyni, oraz czy świadczenia pobierane w Norwegii odpowiadają przyznanemu w Polsce zasiłkowi pielęgnacyjnemu. Powyższe świadczy o naruszeniu przepisów procedury administracyjnej, w tym także art. 7 K.p.a., bowiem organ nie dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie kierował się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. M. D. podniosła również, że przepis art. 23a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ R. D. najpierw wyjechał za granicę, co miało miejsce 23 września 2005 r., a dopiero później został przyznany zasiłek pielęgnacyjny. Zarzuciła także, że organ nie uwzględnił dobra rodziny, co narusza art. 71 Konstytucji. Natomiast opieszałość organu w załatwieniu jej sprawy doprowadziła do sytuacji, w której nie będzie mogła ubiegać się o świadczenia rodzinne w Norwegii, gdyż upłynął trzyletni okres ich przedawnienia. Poza tym nie uwzględniono kluczowej kwestii, a mianowicie tego, że świadczenia rodzinne nie były przez stronę pobierane jednocześnie w dwóch państwach.

W wyniku rozpatrzenia odwołania M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Po zrelacjonowaniu stanu faktycznego sprawy uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Po pierwsze Kolegium wskazało na art. 23a ust. 2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, akcentując obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie przytoczyło mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dalej wywodziło, że ze sprawą związaną z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych mamy do czynienia wówczas, gdy jeden z członków rodziny jest pracownikiem najemnym, bądź prowadzi działalność na własny rachunek i podlega lub podlegał ustawodawstwu jednego lub kilku państw członkowskich Unii Europejskiej, w związku z czym nastąpił zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i państwa, w którym jest pracownikiem najemnym bądź prowadzi działalność na własny rachunek. W takim przypadku, w stosunku do niego, jak i członków jego rodziny zastosowanie ma rozporządzenie Rady EWG nr 1408/71. W art. 12 tegoż rozporządzenia zawarta jest zasada zakazu kumulacji świadczeń, zgodnie z którą nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Z kolei art. 76 ustala zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem państwa właściwego i zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego miejsca zamieszkania członków rodziny. Z powyższego wynika zatem, że świadczenia rodzinne wypłacone w Polsce po dacie podjęcia przez członka rodziny pracy w jednym z państw Unii Europejskiej, co automatycznie powoduje objęcie takiej osoby oraz pozostałych w Polsce członków jego rodziny ustawodawstwem tego państwa, mają charakter świadczeń nienależnie pobranych i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy przypomniał, że decyzja z dnia 16 listopada 2005 r. przyznająca zasiłek pielęgnacyjny, w związku z wystąpieniem koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, została uchylona z dniem 1 stycznia 2006 r. do końca okresu zasiłkowego. Od 1 stycznia 2006 r. R. D. podlegał bowiem ustawodawstwu Norwegii i tam też został objęty ubezpieczeniem, co wynika z treści pisma firmy A spółka z o.o. w [...] z dnia 13 sierpnia 2007 r. Oznacza to, że na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, R. D., posiadający status pracownika najemnego w Norwegii, jest uprawniony do świadczeń rodzinnych na członków swojej rodziny, przewidzianych przez ustawodawstwo norweskie. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż świadczenia rodzinne pobrane po dacie, od której zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, są nienależnie pobranymi świadczeniami. Z tytułu wcześniejszej pracy, świadczonej w Polsce, R. D. objęty był ubezpieczeniem polskim. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących porównania charakteru świadczeń rodzinnych Kolegium wywodziło, że z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej przywołane wcześniej przepisy wspólnotowe stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. W dniu 1 maja 2010 r. weszła co prawda w życie reforma systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 zostały zastąpione odpowiednio: rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (nowe rozporządzenie podstawowe) oraz rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącym wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (nowe rozporządzenie wykonawcze). Jednakże, zgodnie z pkt 5 (powinno być - z pkt 2) decyzji nr H1 Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego: "wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tychże rozporządzeń co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Potrzebę i obowiązek stosowania przepisów wspólnotowych ustawodawca przewidział w w/w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej organ odwołał się do treści art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz do pojęcia "członek rodziny", i na tej podstawie wywodził, że osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zawartych w tym rozporządzeniu (zasada równego traktowania). Z kolei, zakres przedmiotowy wskazanego rozporządzenia został określony w jego art. 4 i obejmuje on świadczenia rodzinne. Z powyższego wynika, że jeżeli krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji w trybie tegoż rozporządzenia. Odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Kolegium wskazywało także, że użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", musi być interpretowane w ten sposób, że dotyczy ono w szczególności kwot wypłacanych z funduszy publicznych do budżetu rodziny w celu zmniejszenia kosztów wynikających z utrzymywania dzieci. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, uznać należało, że w przypadku P. D., mają zastosowanie nie tylko przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto, jak wynika z preambuły do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, pracownicy najemni i osoby prowadzące działalność na własny rachunek przemieszczające się we Wspólnocie powinny być objęte systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego państwa członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu właściwych ustawodawstw i wynikających z tego komplikacji. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 lit. a w/w rozporządzenia, pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia ma swoją zarejestrowaną siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego państwa członkowskiego. W celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia oraz państwa zamieszkania dzieci i małżonka, określono reguły pierwszeństwa zbiegających się norm. Ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych koniecznym staje się zastosowanie reguły antykumulacyjnej opisanej w art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, bowiem system polskich świadczeń rodzinnych jest systemem powszechnym i nie uzależnia prawa do świadczeń rodzinnych od wcześniejszego ubezpieczenia lub zatrudnienia. Wskazana norma kolizyjna ustanawia reguły pierwszeństwa w sytuacji kumulacji prawa do świadczeń rodzinnych, a jej treść przesądza, że o wyborze właściwego ustawodawstwa do wypłaty świadczeń rodzinnych, do których zalicza się zasiłek rodzinny, nie decyduje wyłącznie prawo polskie, lecz także prawo wspólnotowe. W ocenie organu, na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz mając na względzie regułę antykumulacyjną wyrażoną w art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, uznać należało, że to na państwie zatrudnienia, czyli na Norwegii, spoczywał obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych dla członka rodziny R. D. Skoro jednak sporny zasiłek pielęgnacyjny był nadal wypłacany w Polsce, to w świetle art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało uznać go za nienależnie pobrane świadczenie. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że norma zawarta w przepisie art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 nie przewiduje - poza porównaniem kwoty świadczeń oraz zawieszeniem praw do świadczeń lub zasiłków należnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania do wysokości kwoty świadczeń przewidzianych w państwie zatrudnienia z tytułu art. 73 lub 74 - porównywania typów zawieszanych świadczeń lub zasiłków.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Kolegium podkreśliło, że w sprawie nienależnych świadczeń rodzinnych organ nie ma obowiązku badać sytuacji strony. Wystarczy tylko wykazać, że świadczenia te zostały pobrane w okresie od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy), a w tej kwestii organ pierwszej instancji zebrał pełny materiał dowodowy. Nie dopatrzyło się także Kolegium zarzucanego naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji, gdyż rozstrzygnięcie w zakresie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane nie przeczy treści Konstytucji RP i nie narusza dobra rodziny. Orzeczenie w tej sprawie jest bowiem konsekwencją stosowania prawa wspólnotowego, które ma pierwszeństwo przed prawem krajowym. M. D. miała świadomość, że od 1 stycznia 2006 r. opłacane są w Norwegii składki na ubezpieczenie społeczne, wobec czego R. D. miał pełne prawo ubiegania się o zasiłki rodzinne w tym kraju. Składając oświadczenie dnia 19 kwietnia 2007 r. strona podała, że mąż ubiega się o przyznanie uprawnień do świadczeń rodzinnych za granicą, a to przeczy argumentowi o pozbawieniu jej - na skutek prowadzonego przez krajowe podmioty postępowania - praw dochodzenia świadczeń rodzinnych w Norwegii.

W skardze na powyższą decyzję M. D. zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, art. 73 oraz art. 76 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, poprzez ich błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie w zakresie, w jakim przyjęto, że skarżąca nie była uprawniona do pobrania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 styczna 2006 r. do 31 października 2008 r., i że wypłacone jej świadczenie w tym okresie jest świadczeniem nienależnym,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 11, art. 77 § 1., art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku zgromadzenia i zbadania w sposób wszechstronny i wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie braku ustalenia, czy decyzja ROPS z dnia 2 lutego 2010 r. jest ostateczna, czy została doręczona skarżącej, a także braku ustaleń dotyczących okoliczności, czy w okresie od 1 styczna 2006 r. do 31 października 2008 r. pobierane były na jej syna jakiekolwiek świadczenia socjalne w Norwegii i czy odpowiadają one świadczeniu w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego przez organy w Polsce. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając stawiane zarzuty wywodziła - odwołując się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych - że art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 tworzy jedynie uprawnienie i nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. Na podstawie tej regulacji organy nie mogą odmówić członkowi rodziny pracownika zatrudnionego w państwie objętym koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego przyznania uprawnień przysługujących mu zgodnie z ustawodawstwem państwa miejsca zamieszkania. Odmowa przyznania świadczeń może mieć miejsce tylko wówczas, gdyby w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny przyznane byłyby świadczenia w kraju zamieszkania i zatrudnienia członka rodziny. Dopiero wówczas znalazłyby zastosowanie reguły "antykumulacyjne", a w szczególności art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 574/72. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której syn skarżącej uzyskał w przedmiotowym okresie świadczenie odpowiadające świadczeniu pielęgnacyjnemu w kraju zatrudnienia ojca, czyli w Norwegii. Tych okoliczności nie badał żaden z organów decyzyjnych, co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, wymienionych w petitum skargi. Dalej skarżąca nadmieniła, że w kwestii stosowania reguł "antykumulacyjnych" wypowiedział się Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lutego 1981 r. (orzeczenie wstępne 104/80, System Orzecznictwa LEX nr 132368), stwierdzając, że art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady nr 574/72 zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową lub gospodarczą na terytorium tego państwa. W wyroku tym Trybunał podkreślił, że reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo państwa członkowskiego. Z tych względów nie można zgodzić się z przyjętym w niniejszej sprawie stanowiskiem organów obu instancji, że istnienie tylko hipotetycznego uprawnienia w ustawodawstwie kraju zatrudnienia R. D. przesądza o właściwości tego kraju, jako uprawnionego do wypłaty należnych świadczeń rodzinnych. Tym bardziej, że nie zbadano, czy w Norwegii syn skarżącej mógłby otrzymać świadczenia odpowiadające zasiłkowi pielęgnacyjnemu przyznanemu w Polsce. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, kwestia pobierania świadczeń w kraju zatrudnienia ma przesądzające znaczenie w tego typu sprawach, natomiast skarżone organy kwestię tę zinterpretowały w sposób niezgodny z przedstawioną powyżej wykładnią oraz brzmieniem przepisów. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Po 582/10 potwierdził, że w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. Ponieważ skarżąca nie pobierała żadnych świadczeń z państwa norweskiego, uzasadniony jest zarzut naruszenia wskazywanych wcześniej przepisów prawa materialnego, co miało w sposób oczywisty wpływ na wynik sprawy. Zdaniem M. D., przysługiwało jej prawo do pobrania zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce, dlatego też uzyskane przez nią świadczenie w przedmiotowym okresie w łącznej wysokości 5130 zł nie jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Ponadto skarżąca zauważyła, "że pomimo zaskarżenia w przedmiotowym postępowaniu decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia to jednak w granicach rozstrzygania w sprawie o zwrot nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego i dodatków do niego mieści się również ocena zgodności z prawem decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu tego świadczenia". Przyjąć bowiem należy, że decyzja uchylająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne stanowi pierwszy etap postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń i tym samym mieści się ona w granicach sprawy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego skarżąca zarzuciła brak zgromadzenia i nierozważenie całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechanie przez organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organy obu instancji nie ustaliły również tego, czy decyzja z dnia 2 lutego 2010 r., na której oparto decyzję kolejną, weszła do obrotu prawnego, a więc, czy i w jakiej dacie została doręczona i czy strona miała możliwość bądź skorzystała z prawa do wniesienia środka odwoławczego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stawianych zarzutów podkreśliło, że przytaczane przez M. D. orzeczenia nie stanowią źródła prawa dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Ponadto wskazywana w skardze decyzja z dnia 2 lutego 2010 r. wydana w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego nie może być uznana za podstawę rozstrzygnięcia o nienależnie pobranych świadczeniach, natomiast materiał dokumentacyjny sprawy potwierdza, że została ona doręczona w dniu 8 lutego 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że wydanie kwestionowanych w sprawie aktów poprzedziło uchylenie przez Prezydenta Miasta Opola - od dnia 1 stycznia 2006 r., tj. od dnia podjęcia w Norwegii pracy przez ojca dziecka - swojej wcześniejszej decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny P. D. w okresie od 1 listopada 2005 r. do końca października 2008 r., z uwagi na konieczność zastosowania przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie, w dniu 2 lutego 2010 r. Marszałek Województwa Opolskiego odmówił M. D. przyznania wnioskowanego zasiłku w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r., a w dalszej kolejności - decyzją z dnia 23 lipca 2010 r. - stwierdził, że przedmiotowy zasiłek pielęgnacyjny został w podanym okresie nienależnie pobrany. Stanowisko to podtrzymało w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Oceniając podjęte w niniejszej sprawie akty organów administracji obu instancji, tzn. decyzje dotyczące uznania zasiłku pielęgnacyjnego, wypłaconego w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r. M. D. - przedstawicielowi małoletniego P. D., za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, Sąd stwierdził, że są one przedwczesne. W toku prowadzonego postępowania dowodowego - z naruszeniem przepisów procesowych - nie wyjaśniono bowiem wszystkich istotnych okoliczności, niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem składu orzekającego, organy decyzyjne dokonały również częściowo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Materialną podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą, oraz przepisy wspólnotowe, w tym rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z dnia 5 lipca 1971 r., str. 2 ze zm.), zwane dalej w skrócie rozporządzeniem nr 1408/71, oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (D. Urz. WE L 74 z dnia 27 marca 1972 r., str. 1 ze zm.), zwane dalej w skrócie rozporządzeniem nr 574/72. Od razu powiedzieć trzeba, że Norwegia nie jest członkiem Unii Europejskiej, a organy decyzyjne - z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - nie wyjaśniły bliżej kwestii zasadności zastosowania w rozpoznawanym przypadku wskazanych powyżej przepisów, niemniej jednak Sąd z urzędu wziął pod uwagę fakt, że Norwegia, na terenie której mąż skarżącej wykonywał pracę jest niewątpliwie członkiem Europejskiego Obszaru Gospodarczego, zatem marszałek województwa posiadał kompetencje do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 21 ust. 1 ustawy, samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy:

1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego;

2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego.

Trzeba także odnotować, że pomimo wejścia w życie z dniem 1 maja 2010 r. nowych przepisów regulujących system koordynacji, przepisy rozporządzenia nr 1408/71 oraz rozporządzenia nr 574/72 mają zastosowanie w kontrolowanej sprawie z uwagi na treść art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 29 kwietnia 2004 r., str. 1 ze zm.), wedle którego "stare" rozporządzenia pozostają w mocy i wywołują skutki prawne do celów stosowania m.in. przepisów porozumienia o EOG.

Powyższe ustalenia pozwalają przejść do dalszej oceny wydanych w sprawie decyzji. Po myśli art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Cytowana regulacja nie tylko nakłada obowiązki na osobę pobierającą świadczenie w sposób nieuprawniony, lecz także nakazuje właściwemu organowi podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania świadczeń uznanych za nienależnie pobrane. Jednocześnie ustawodawca definiuje w ust. 2 wskazanego przepisu pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego", uznając za takie m.in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/09 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z treści przywołanych przepisów wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie tylko z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", które to pojęcia nie są tożsame. Pierwsze z nich jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast drugie dotyczy świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Dalej NSA słusznie wskazywał, że powszechnie przyjmuje się, iż "obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z powyższego wynika zatem, że nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy". W tym zakresie organy obu instancji nie wyraziły jakiegokolwiek stanowiska, w szczególności - z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy - nie przedstawiły własnego sposobu rozumienia pojęcia: "nienależnie pobrane świadczenie". Ponadto, z brzmienia wyjaśnianego przepisu wynika również, że dla jego zastosowania konieczne jest: ustalenie podmiotu, na rzecz którego dokonano nieuzasadnionej wypłaty jednego lub kilku świadczeń rodzinnych (podmiotu zobowiązanego); wystąpienie zdarzenia, o jakim mowa w art. 23a ust. 5 ustawy (uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z uwagi na wyjazd [przebywanie] - w trakcie okresu pobierania świadczenia - członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego); a także ustalenie czasu podlegania ustawodawstwu obcego państwa w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W tym miejscu od razu wskazać przyjdzie, że na mocy art. 23a ust. 9 ustawy, w sprawach związanych z ustaleniem i zwrotem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, gdy w grę wchodzą przepisy koordynacyjne, komentowany przepis art. 30 ustawy stosuje się odpowiednio, co oznacza m.in., że ustalenie dat granicznych wyznaczających okres, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w obcym państwie, uzależnione jest każdorazowo od konkretnej sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. Poczyniona ostatnio uwaga zdaje się być konieczna zważywszy na fakt, iż orzekające w sprawie organy obu instancji w ogóle nie poczyniły ustaleń odnośnie końcowej daty wskazanego okresu. Choć w uzasadnieniach decyzji nie przedstawiły w tej kwestii żadnej argumentacji, wydaje się, że kierowały się literalnym brzmieniem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, i wprost zastosowały zwrot: "dzień wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne", obrazujący końcową datę przysługiwania przedmiotowego świadczenia. W efekcie, organy decyzyjne uznały za świadczenie nienależnie pobrane zasiłek pielęgnacyjny uzyskany przez skarżącą w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 października 2008 r., pomimo braku wyjaśnienia w podjętych aktach, czy przez cały ten czas mąż skarżącej znajdował się poza granicami Polski, na terenie państwa objętego koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, i czy w podanym okresie zasiłkowym zachodziła w stosunku do niego podstawa do zastosowania przepisów o koordynacji. Także materiał dokumentacyjny sprawy nie wyjaśnia tych kwestii. Z pisma A sp. z o.o. z siedzibą w [...], opatrzonego datą 13 sierpnia 2007 r., wynika jedynie, że R. D. został skierowany do pracy w Norwegii od dnia 1 stycznia 2006 r. i tam został objęty ubezpieczeniem norweskim. Nadmienić trzeba, że przy tej informacji umieszczono niezrozumiały odręczny zapisek "do 07.11.2007 r." Kolejne pismo w/w Spółki, z dnia 12 października 2009 r., potwierdza jedynie zatrudnienie R. D. w tejże Spółce, bez podania miejsca wykonywania pracy, i odnosi się do jego wynagrodzenia w październiku 2005 r. Z kolei, załączony do akt druk E 411, datowany na 2007 r., nie został przetłumaczony na język polski, co dyskwalifikuje go jako dowód w sprawie. Poza tym, jak wskazano, dotyczy on 2007 r., zatem także nie pozwoli odpowiedzieć na stawiane powyżej pytania. Kolejną wadą prowadzonego postępowania dowodowego było również nieustalenie, czy mąż skarżącej nabył świadczenia zagraniczne, a jeśli tak, to w jakim okresie i jakiego charakteru (czy mieszczą się w kategorii "świadczeń rodzinnych" w rozumieniu przepisów wspólnotowych), i czy ewentualnie instytucje norweskie uwzględniły fakt wypłacania w Polsce świadczeń. Jest to niezwykle istotna kwestia, gdyż - w ocenie Sądu - za nienależnie pobrane świadczenia, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, można uznać jedynie te świadczenia rodzinne, które zostały wypłacone za te same okresy zarówno w Polsce, jak i w innym państwie członkowskim. Inna wykładnia tej regulacji przeczyłaby racjonalności prawodawcy, regułom wykładni systemowej przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych, w tym także prawa wspólnotowego (o czym jeszcze poniżej), ale przede wszystkim szkodziłaby interesom osób korzystających z tej formy pomocy. Podsumowując powiedziane dotychczas powiedzieć trzeba, że dopiero wyjaśnienie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności pozwoli w niniejszej sprawie wysnuć wnioski co do możliwości uznania wypłaconych w Polsce świadczeń za nienależnie pobrane.

Stwierdzone nieprawidłowości potwierdzają zarzut skargi dotyczący naruszenia reguł postępowania dowodowego, określonych przepisami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia całości stanu faktycznego sprawy i następnie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Potwierdzają również stanowisko o prowadzeniu postępowania w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej, wedle których powinnością rozstrzygających organów administracji jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz przekonywanie o zasadności przesłanek, jakimi kierowano się przy wydawaniu decyzji. W konsekwencji, ujawnione błędy dowodzą również naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie - w sferze faktów - nie odnosi się do wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego załatwienia sprawy, natomiast uzasadnienie prawne nie wyjaśnia sposobu rozumienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Opisane naruszenia szeregu przepisów procesowych, miały - zdaniem Sądu - wpływ na wynik sprawy, zatem obie wydane w sprawie decyzje należało uchylić.

Poza przedstawionymi powyżej wadliwościami, które zdeterminowały sposób rozstrzygnięcia, nie można również nie dostrzec - przedstawiając przy tym stanowisko Sądu jedynie w znaczeniu ogólnym - że w kontrolowanych decyzjach zaprezentowano w dużej mierze wadliwą wykładnię przepisów wspólnotowych. Według rozstrzygających organów bezsporne w sprawie jest uzyskanie z dniem 1 stycznia 2006 r. przez męża skarżącej statusu pracownika najemnego i wynikające z tego faktu, od tej daty, podleganie ustawodawstwu norweskiemu. Niewątpliwie, dla ustalenia tej podległości, zwłaszcza w zakresie świadczeń z jakich pracownik może korzystać, istotne znaczenie mają unormowania dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zawarte w cyt. wcześniej rozporządzeniu nr 1408/71 oraz w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w rozporządzeniu nr 574/72. Podkreślenia wymaga, że przepisy tych aktów nie rozstrzygają o uprawnieniach poszczególnych osób, tylko regulują kwestie kolizji ustawodawstwa państw członkowskich. Ich wyłącznym zadaniem jest zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego poprzez określenie warunków objęcia ochroną i przystąpienia do określonego systemu zabezpieczenia społecznego, włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Stąd, rozporządzenia te nie mogą być interpretowane jako akty normujące warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje. Rozdział 7 Tytułu III rozporządzenia nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że z mocy komentowanego przepisu, to na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. W sprawie dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego M. D., opisaną wyżej zasadę prawa państwa zatrudniającego należało jednak stosować łącznie z normą kolizyjną z art. 10 § 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72, zgodnie z którym prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego państwa członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, art. 74, art. 77 lub art. 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że powyższa norma nie przewiduje porównywania rodzajów zawieszanych świadczeń, co powoduje, że nie ma obowiązku ich zawieszania w państwie zamieszkania w przypadku braku dokładnego rodzaju (odpowiednika) świadczenia w państwie zatrudnienia. Dotyczy ona kwestii rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, zaś zawieszenie świadczeń należnych w państwie miejsca zamieszkania, o jakim mowa w tym przepisie, następuje do wysokości kwoty świadczeń otrzymywanych w państwie zatrudnienia w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Znajduje on więc zastosowanie, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 (w realiach rozważanego przypadku) oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania, wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie, czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych. Chodzi tu oczywiście o świadczenia przyznane i porównywanie ogólnych kwot tych świadczeń. Podkreślenia wymaga, że wskazany powyżej przepis art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 ustanawia ogólną regułę stanowiącą, że pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu państwa członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa. Powyższa regulacja nie pozbawia więc członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Wprawdzie orzekające organy obu instancji trafnie zwróciły uwagę na opisaną powyżej zasadę prawa państwa zatrudniającego, jednak - jak podniesiono już we wcześniejszych uwagach - nie odniosły się do kwestii przysługiwania R. D., w spornym okresie, uprawnienia do świadczeń rodzinnych (jakie świadczenia i w jakiej wysokości zostały przyznane oraz jakie świadczenia pobierano w okresie objętym decyzjami), co jest niezbędne także dla zastosowania normy art. 10 § 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72. Przy tej okazji odnotowania wymaga, że część wywodów prawnych Kolegium, zwłaszcza odnoszących się do kwestii przyznania świadczeń, była zbędna. Ponadto za nieprawidłowe i mylące należy uznać przytaczanie w rozstrzygnięciach konkretnej sprawy tych norm, które nie pozostają z nią w jakimkolwiek związku. Jeśli zamiarem organu odwoławczego było poczynienie tylko ogólnych uwag dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, należało to wyraźnie podkreślić w uzasadnieniu decyzji. Uwaga ta dotyczy art. 12 rozporządzenia nr 1408/71, który statuuje zasadę zakazu kumulacji świadczeń tego samego rodzaju, ale jednocześnie za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego, co - jak już wspomniano wcześniej - nie dotyczy świadczeń rodzinnych wypłacanych w Polsce. Natomiast art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 reguluje zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania członka rodziny, przy założeniu, że porównywane systemy ubezpieczeń społecznych uzależniają nabycie uprawnień do świadczeń społecznych od wykazania aktywności zawodowej, co również nie dotyczy rozważanego przypadku.

Wracając już do głównego wątku rozważań, powtórzyć przyjdzie, że kwestionowane decyzje zostały podjęte przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Powyższe świadczy o naruszeniu reguł postępowania wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Ponadto sporządzone uzasadnienia prawne podjętych aktów nie tłumaczą w sposób dostateczny zastosowanej normy prawnej, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe ustalenie zwalnia Sąd z badania wszystkich zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony umożliwia subsumcję występującego w sprawie stanu faktycznego do konkretnej normy prawa materialnego. Końcowo wyjaśnić trzeba, że z uwagi na potrzebę przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, co następnie pozwoli na dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania prawa materialnego, a przede wszystkim ze względu na wynikające z cyt. art. 134 § 1 P.p.s.a. związanie "granicami danej sprawy", która dotyczy stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, Sąd - wbrew sugestii skarżącej - nie był uprawniony do objęcia swą kontrolą decyzji poprzedzających wydanie zaskarżonego aktu. Poza tym odnotowania wymaga, w związku z zarzutem skargi, że decyzja z dnia 2 lutego 2010 r. została doręczona stronie w dniu 8 lutego 2010 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Sąd nie orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, pomimo takiego żądania zgłoszonego w skardze. Stosownie bowiem do treści art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei, po myśli art. 205 P.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście, tak jak w niniejszej sprawie, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika i z mocy art. 239 pkt 1 lit. a P.p.s.a. została zwolniona z obowiązku uiszczenia wpisu od skargi, a ponadto nie stawiła się w Sądzie i nie zgłosiła żądania zwrotu kosztów, o jakich mowa w przytoczonym art. 205 P.p.s.a., brak było podstaw prawnych do uwzględnienia jej żądania w omawianym zakresie.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a następnie do wydania rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 K.p.a.