Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1948/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 pkt 3 w zw. z pkt 7, art 19 oraz 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska –Szary Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 438/10 w sprawie ze skargi A. J. i M. M. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 438/10 oddalił skargę A. J. i M. M. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada m.st. Warszawy przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] na podstawie uchwały z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], podjętej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako u.p.z.p.

Po podjęciu powyższej uchwały Prezydenta m. st. Warszawy na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieścił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...]. Obwieszczenie to było wywieszone w Urzędzie m. st. Warszawy. Termin składania wniosków określono do dnia 20 czerwca 2005 r. Następnie pismem z dnia 23 maja 2005 r. Prezydent m. st. Warszawa zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu. Ponadto Prezydent m. st. Warszawy:

1/ dokonał rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu,

2/ sporządził projekt planu, do którego dołączono m.in. prognozę oddziaływania na środowisko,

3/ sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu,

4/ mocą zarządzenia z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p., zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu, upoważniając Naczelnego Architekta Miasta do przekazania projektu planu do uzgodnień i opinii. Właściwe organy pozytywnie uzgodniły i zaopiniowały przedstawiony projekt planu, bądź nie zajęły stanowiska w przepisanym terminie.

Następnie, na podstawie art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p. Prezydent m.st. Warszawy w dniu 27 lipca 2007r. zarządził zamieszczenie ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w Gazecie Wyborczej w dodatku Gazeta Stołeczna i w Internecie na stronie m.st. Warszawy (www.bip.warszawa.pl) oraz wywieszenie obwieszczenia na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu m.st. Warszawy przy ul. Miodowej 6/8, przy pl. Bankowym 3/5 i w Pałacu Kultury i Nauki XIII p. przy pl. Defilad 1 oraz w siedzibie Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Włochy przy Al. Krakowskiej 257. Zarówno w ogłoszeniu jaki i w obwieszczeniu poinformowano o zorganizowaniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami w dniu 7 września 2007 r. w siedzibie Urzędu m.st. Warszawy, Pałac Kultury i Nauki, pl. Defilad 1, piętro XX, pok. 2018, o godz. 16:00 oraz o tym, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, może wnieść uwagi, które składać należy na piśmie do Prezydenta m.st. Warszawy z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 3 października 2007 r.

W dniu 7 września 2007 r. przeprowadzono dyskusję publiczną. W dyskusji wziął udział m.in. M. M., który wedle protokołu z dyskusji, protestował przeciwko zbyt dużej ingerencji projektantów we własność prywatną twierdząc, że rygorystyczne zapisy planu i decyzje administracyjne "zabierają mu wręcz działkę".

Pismem z dnia 2 października 2007 r. M. M. i A. J. właściciele działek nr ew. [...] i [...], obręb [...], wnieśli uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, wskazując że należy poprowadzić linię zabudowy wzdłuż ulicy Stawy zgodnie z istniejącą zabudową znajdującą się na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], zwiększyć maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na terenie oznaczonym nr 8.1 do wskaźnika 1,2 (jak to ma miejsce dla terenu oznaczonego jako 13.1, znajdującego się w sąsiedztwie), zwiększyć maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie oznaczonym numerem 8.1 do 40 % (jak to ma miejsce dla terenu oznaczonego jako 13.1, znajdującego się w sąsiedztwie), należy zmienić na 4 maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych na terenie oznaczonym nr 8.1 na działkach ew. nr [...] i [...] (dostosowując do określonej w planie wysokości budynku), należy zrezygnować z określenia maksymalnej ilości mieszkań w jednym budynku, należy obniżyć wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 60 % do 40 % na terenie oznaczonym numerem 8.1 - zgodnie z parametrami wskazanymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy oraz zrezygnować z wyznaczenia konkretnych wskazań terenów zieleni towarzyszącej zabudowie.

Prezydent m.st. Warszawy rozpatrzył wniesione do projektu planu uwagi zarządzeniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wskazując, że wniesione uwagi rozpatrzone zostały w sposób określony w załączniku do tego zarządzenia. Jak wynika ze wskazanego załącznika, spośród uwag wniesionych przez A. J. i M. M., Prezydent m.st. Warszawy uwzględnił uwagi dotyczące dostosowania projektowanej linii zabudowy do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach oraz rezygnacji z dokładnych wskazań realizacji zieleni towarzyszącej. Pozostałe uwagi nie zostały uwzględnione.

Następnie organ przygotowujący projekt przedmiotowego planu dokonał w nim zmian wynikających z rozpatrzenia uwag oraz przedstawił Radzie m.st. Warszawy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Rada m.st. Warszawy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy Stawy, stwierdzając zarazem zgodność uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy uchwalonym uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...].

Jak wynika z załącznika nr 2 do uchwały z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nieuwzględnione przez Prezydenta m.st. Warszawy uwagi A. J. i M. M. nie zostały uwzględnione również przez organ uchwałodawczy Miasta.

Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, A. J. i M. M., wezwali Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w zakresie ich interesu prawnego, jako właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obręb [...]. W ocenie wzywających ustalenia planu godzą w ich interes prawny

Skierowane do Rady m. st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. J. i M. M. zarzucili uchwale Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] naruszenie:

1/ art. 3 ust. 1 i art. 17 pkt 10-13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia,

2) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności jednostki wynikających z prawa własności.

W motywach skargi wskazali m.in., że po naniesieniu zmian na plan zagospodarowania przestrzennego w wyniku uwzględnienia uwag wskazanych w piśmie z dnia 2 października 2007 r., przesunięto bez zgody właścicieli wewnętrzne linie zabudowy, czym wyłączono dużą część działki z potencjalnej zabudowy. Nadto po zmianie planu nie została powtórzona żadna czynność określona w procedurze planistycznej, co jest sprzeczne z treścią art. 17 pkt 12 i 13 upzp.

Wskazali również, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla realizacji zabudowy są trudne, wręcz niemożliwe do spełnienia i wprowadzają ograniczenia w korzystaniu ze swojej własności, które nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji mając na względzie, że skarżący wskazują, iż samodzielność gminy w przesądzaniu o sposobie zagospodarowania terenu nie jest nieograniczona i twierdzą, że Rada m. st. Warszawy nadużyła swych uprawnień w tym zakresie, nadmiernie ingerując w przysługujące im prawo własności działek, na wstępie powtórzył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Ponadto wyjaśnił, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze, będącego aktem prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wskazał również, że stosowanie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem, Sąd I instancji stwierdził, że prawo własności doznaje ograniczeń między innymi na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto Sąd I instancji podniósł, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, Radzie Gminy nie można skutecznie zarzucić, że nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekroczenie granic władztwa planistycznego skarżący upatrują między innymi w tym, że będące ich własnością działki ewidencyjne znalazły się w jednostce planistycznej oznaczonej numerem 8.1. o przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności (MW-N), w sytuacji, gdy w treści zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono pojęcia "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności". Jak zauważają strony nie jest to rodzaj przeznaczenia terenu określony w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych, zaś z analizy ustaleń planu dla innych terenów również trudno jest jednoznacznie określić, jakimi cechami powinna odznaczać się taka zabudowa.

Odnosząc się do tego stanowiska wskazano, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Z kolei w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano natomiast, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym określono m.in. przedmiot oznaczenia "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", przypisując mu oznaczenie literowe MW (lp. 1.2, kolumny 2 i 3). W § 9 ust. 4 tego samego rozporządzenia, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszczono stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

W § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego Planu ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MW, jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 4 ust. 1 pkt 3 Planu, dla terenów oznaczonych symbolami MW-N, ustalono zaś przeznaczenie, jako tereny zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności.

Powołany art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. Sam fakt wprowadzenia przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności nie wykracza zatem poza przyznane gminie władztwo planistyczne.

Dalej Sąd wskazał, że wbrew stanowisku skarżących, ustalenia planu wskazują, jakimi cechami powinna charakteryzować się tego rodzaju zabudowa. W § 8 pkt 1 Planu wskazano, że dla poszczególnych terenów ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które zostały określone na rysunku planu oraz w ustaleniach szczególny planu. Wielkości maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wielkości zabudowy, przewidziane dla poszczególnych terenów objętych zaskarżonym planem, w tym dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, w ocenie Sądu pozwalają ustalić, jakimi cechami powinna odznaczać się zabudowa wielorodzinna o niskiej intensywności.

Dla przykładu, jak wynika z przepisów rozdziału 2 Planu (Przepisy szczegółowe dla terenów) oraz z rysunku Planu, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wielorodzinnej (MW) kształtuje się na poziomie 30% - 40 %, podczas gdy dla zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności (MW-N) wynosi on od 40 % do 60 %. Z kolei maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi zasadniczo 50 %. Jedynie dla terenu numer 9.2 przewidziano wskaźnik 35 %. Tymczasem wielkość tego wskaźnika dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności wynosi od 35 % do 45 %. Dopuszczalna liczba kondygnacji nadziemnych dla terenów oznaczonych symbolem MW wynosi 4, zaś dla terenów oznaczonych symbolem MW-N - 3 (z wyjątkiem terenu nr 7.1). Także ograniczenie maksymalnej ilości mieszkań w jednym budynku dla terenów oznaczonych symbolem MW-N wyznacza zakres pojęcia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, niezdefiniowanie przez lokalnego prawodawcę pojęcia "terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności" nie świadczy o naruszeniu tzw. władztwa planistycznego.

Również wskazując na treść art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. mówiącym o określeniu obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, wyjaśniono, iż wbrew stanowisku skarżących określenie maksymalnej liczby mieszkań w jednym budynku znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego.

Ponadto Sąd podniósł, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżących, jakoby zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów objętych zaskarżonym planem przyjęto na poziomie 40 %. Zgodnie z tekstem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. nr [...], Studium to ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr 14, z którego wynika minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą przewidziany został w przedziale od 40 % do 60 % .

Nadto przytoczono § 39 rozporządzenia i wskazano, że w świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż przyjęcie na terenie MW-N 8.1, na którym znajdują się działki ewidencyjne będące własnością skarżących minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60 % jest zgodne z rozwiązaniem przyjętym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. W żadnym razie wprowadzenie tego ograniczenia nie narusza też powołanego § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który ustala jedynie minimalną wielkość udziału powierzchni biologicznie czynnej, a ponadto przedkłada nad ustaloną minimalną wartość 25 % ewentualne, inne rozwiązanie przyjęte przez lokalnego prawodawcę.

Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących dotyczącego przesunięcia linii zabudowy, Sąd I instancji zauważył, że w wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej przez skarżących przesunięto projektowaną nieprzekraczalną linię zabudowy od frontu obu działek, tak aby tworzyła ona przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zamiana ta była zgodna z postulatem skarżących i pozwoliła na utworzenie pierzei ulicy Stawy. Jednoczesna zmiana linii zabudowy ograniczającej zabudowę w głębi działki była konieczna ze względu na potrzebę zachowania zamierzonego ładu przestrzennego oraz utrzymania wartości historycznych, które były przesłankami ustalonego przez lokalnego prawodawcę przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących. Uwzględnienie uwagi skarżących w zakresie przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy od frontu działki, bez jednoczesnego ograniczenia zabudowy w głębi działki, zdaniem Sądu powodowałoby przekroczenie planowanej dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Zauważono także na co zwraca uwagę organ administracji w odpowiedzi na skargę, że wprowadzona zmiana przebiegu linii zabudowy zwiększyła powierzchnię możliwą do zainwestowania na obydwu działkach. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, pozwala na stwierdzenie, że wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób widoczny na rysunku planu, po rozpatrzeniu uwag wniesionych przez skarżących, nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy.

Natomiast co do zarzutów niepowtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie po uwzględnieniu przez Prezydenta m. st. Warszawy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu w pierwszej kolejności Sąd wskazał na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. , który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W dalszej części Sąd przytoczył przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że w zestawieniu z punktami 12-14 art. 17 tej ustawy jego treść wskazuje na to, że powtórzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ma miejsce, jeżeli to rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia przez prezydenta miasta projekcie planu miejscowego, na przykład ze względu na uwzględnienie uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, uwagi dotyczące terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących nie zostały uwzględnione przez Radę m.st. Warszawy. Jak wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, Rada m.st. Warszawy uwzględniła trzy uwagi. Żadna z nich nie dotyczyła działek ewidencyjnych, będących własnością skarżących. Uwaga A. J. i M. M. dotycząca nieprzekraczalnej linii zabudowy została zaś uwzględniona przez Prezydenta m.st. Warszawy, a zmiana w projekcie planu wynikająca z uwzględniania tej uwagi była już wprowadzona w projekcie planu przedstawionym Radzie do uchwalenia. W tej sytuacji, w ocenie Sądu orzekającego w I instancji, nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 19 ust. 1 u.p.z.p., w przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.

Ponadto Sąd wskazał, że na stronach internetowych Urzędu Miasta dostępny był wykaz uwag wniesionych do projektu planu wraz z rozstrzygnięciami, a ostateczna treść projektu była opublikowana na stronach internetowych Urzędu Miasta około półtora tygodnia przed sesją Rady m.st. Warszawy, na której go uchwalono. Z projektem planu po naniesieniu uwag można było zapoznać się w Biurze Architektury. Te okoliczności, zdaniem Sądu, dodatkowo potwierdzają, że strony miały prawo czynnego udziału w postępowaniu planistycznym, zatem ich prawa – jako właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą – były respektowane.

Natomiast biorąc pod uwagę przepis art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Prezydent m.st. Warszawy rozpatrzył uwagi wniesione do projektu przedmiotowego planu miejscowego zarządzeniem z dnia [...] października 2007 r., nr [...], wskazując, że wniesione uwagi rozpatrzone zostały w sposób określony w załączniku do tego zarządzenia. Zdaniem Sądu fakt zamieszczenia listy uwag wraz z informacją o sposobie ich rozstrzygnięcia w załączniku do wskazanego rozporządzenia nie świadczy o tym, że uwagi wnoszone przez osoby kwestionujące ustalenia przyjęte w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu nie zostały należycie rozpatrzone.

Załączony do zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2007 r. i do zaskarżonej uchwały wykaz uwag odpowiada wzorowi tego wykazu stanowiącemu załącznik nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że informację o sposobie rozpatrzenia uwag umieszczono w wykazie nie oznacza więc w żadnym razie, że złożone m.in. przez skarżących uwagi nie były rozpatrywane indywidualnie i z należytą starannością. Wykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy czynności, o której mowa w art. 17 pkt 12 u.p.z.p. w sposób określony w § 12 pkt 16 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. świadczy o zgodnym z prawem działaniu organu gminy, zatem i w tym przypadku nie może być mowy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że chociaż ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, jako właścicieli nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organy gminy działały bowiem w granicach przyznanych im uprawnień i uprawnień tych nie nadużyły. W konsekwencji także najbardziej ogólne z postawionych w skardze zarzutów, tj. zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. J. i M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię – to jest naruszenie art. 17 pkt 13 w zw. z pkt 7, art. 19 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dalej zwanej - u.p.z.p. poprzez uznanie uchwały z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Rady m. st. Warszawy za odpowiadającą przepisom prawa, pomimo uchybień w przeprowadzeniu procedury planistycznej w postaci braku powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku powtórzenia uzgodnień z podmiotami wskazanymi w art. 17 pkt 7 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że art. 17 u.p.z.p. określa rozbudowaną i sformalizowaną procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 17 pkt 10-13 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zostaje wyłożony do publicznego wglądu, czego konsekwencją jest fakt, że każdy zainteresowany podmiot może zapoznać się z przyjętymi rozwiązaniami, natomiast w przypadku ich kwestionowania wnieść uwagi dotyczące projektu. Następnie organ sporządzający projekt planu ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich wniosków do planu. W przypadku uwzględnienia wniosków następują zmiany w projekcie planu i dochodzi do wpływu na prawa i obowiązki podmiotów, które mają tytuł prawny do nieruchomości lub ogółu mieszkańców obszaru objętego planem miejscowym. Ze względu na powyższe, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. – zdaniem autora skargi kasacyjnej – powstaje konieczność ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego i dokonanie ponownych uzgodnień w "niezbędnym zakresie".

Ponadto w motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Prezydent m. st. Warszawy dokonując zmian w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku uwzględnienia wniosków A. J. i M. M., jednocześnie, bez ich zgody, zmienił przebieg innych wewnętrznych linii zabudowy i nie wyłożył tego projektu powtórnie do publicznego wglądu. Powyższe, zdaniem skarżący kasacyjnie, stanowi naruszenie art. 17 u.p.z.p., albowiem pomimo dyspozycji zawartej w tym przepisie, nie ponowił dokonanych już uzgodnień "w niezbędnym zakresie". Ponadto w treści skargi kasacyjnej zauważono, każda zmiana projektu planu odnosząca się do danego terenu powoduje konieczność powtórzenia uzgodnień wymaganych dla danego obszaru ze względu na jego specyfikę oraz zasięgnięcia opinii i przeprowadzenia uzgodnień z podmiotami wskazanymi w art. 17 pkt 7 u.p.z.p.

Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że w świetle art. 19 ust. 1 u.p.z.p., skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu należy oceniać na gruncie konkretnego przypadku, albowiem brak ponowienia określonych czynności planistycznych może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, jednakże w określonych sytuacjach może skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. W sposób rygorystyczny należy podejść do sytuacji, gdy merytoryczna zmiana ustaleń zawartych w projekcie planu, następuje bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a zwłaszcza nie jest następstwem uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie miała miejsce w niniejszej sprawie. Wskazano również, że brak powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu stanowi istotne naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co uzasadnia potrzebę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie zawiera wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 17 pkt 13 w zw. z pkt 7, art. 19 oraz art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię.

Zatem podstawowym problemem pojawiającym się na gruncie przedmiotowej sprawy jest interpretacja art. 17 pkt 13 w zw. z pkt. 7 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Wnioski sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ planistyczny uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien, w sytuacji zmiany treści postanowień planu po etapie wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu ponownie uzgodnić w niezbędnym zakresie zmienione ustalenia i przedłożyć zmieniony projekt ocenie podmiotów zainteresowanych przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy wnikliwie opisanej w zaskarżonym wyroku i jednocześnie prawidłowo ocenionej na uwzględnienie nie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 17 pkt. 13 w związku z pkt. 7, art. 19 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez uznanie uchwały z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Radu m.st. Warszawy za odpowiadającą przepisom prawa, pomimo uchybień w przeprowadzeniu procedury powtórnego wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku powtórzenia uzgodnień z podmiotami wynikającymi z art. 17 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 wynika, że wójta, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt. 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Co prawda z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie trzeba bowiem pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W szczególności gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 (publikowanym w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).

W żadnym wypadku nie można podzielić poglądu skarżących, iż wprowadzenie jakichkolwiek zmian do planu po wyłożeniu planu wymaga powtórzenia czynności uzgodnieniowych o jakich mowa w art. 17 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z jednoczesnym ponowieniem wyłożenia tego planu.

W sytuacji dokonania zmian w projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag to zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. W ramach tej wykładni zauważyć należy, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

W szczególności przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z kilku uwag wniesionych przez skarżących do projektu planu, organ uwzględnił jedynie uwagi dotyczące dostosowania linii zabudowy do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach oraz rezygnacji z dokładnych wskazań realizacji zieleni towarzyszącej - trudno więc uznać, że te zmiany wymagały ponowienia procedury planistycznej. Nie można też mówić w tym wypadku o naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a więc sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu uchwalenia prawa miejscowego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy bowiem rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Z takim jednakże naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Niewątpliwie charakter tych uwag indywidualnych, zarówno składanych przez skarżących w zdecydowanej większości przecież nie uwzględnionych ( innych osób uwzględnianych jedynie w części ) nie rzutujących przecież na całościowy obraz wyłożonego planu co przedstawia załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady st. m. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wymagał wznowienia procedury, o której mowa w art. 17 pkt 13 w zw. z pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też ponownego wyłożenia planu.

Uwagi te zatem generalnie nie rzutowały w żaden istotny sposób na przyjętą treść projektu planu. Poza tym na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, na stronach internetowych Urzędu Miasta dostępny był wykaz uwag wniesionych do projektu planu wraz z rozstrzygnięciami, a ostateczna treść projektu była opublikowana na stronach internetowych Urzędu Miasta około półtora tygodnia przed sesją Rady m. st. Warszawy, na której go uchwalono. Z projektem planu po naniesieniu uwag można było zapoznać się w Biurze Architektury. W związku z tym nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż nie dostrzegł naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro charakter zgłoszonych uwag nie wymagał ponowienia wyłożenia projektu i dokonania powtórnych czynności uzgodnieniowych a ponadto władze gminy uczyniły więcej niż nakazuje art. 17 pkt. 14 publikując na stronach internetowych wykaz uwzględnionych uwag przed sesją rady w której mogli uczestniczyć zainteresowani treścią przygotowanego planu.

Niewątpliwie nie można uznać zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy , że doszło w tej sprawie do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jak i istotnego naruszenia trybu jego sporządzania stąd też Sąd I instancji nie mógł wbrew zarzutom kasacji zastosować art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego naruszenie pozwala stwierdzić nieważności uchwały w całości albo części.

Konkludując przyjąć należy, iż skarga kasacyjna jako nie posiadającą usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji