Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 112/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. i T.- etap II - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2004 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi T. i T. Etap II.

Skarżąca pismem z dnia 19 listopada 2004 r. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia wniesienia skargi Rada nie zajęła stanowiska w sprawie.

W skardze na uchwałę M. W. zażądała stwierdzenia jej nieważności. Zarzuciła, iż projekt planu nie był wyłożony do wglądu, co uniemożliwiło Skarżącej złożenie do niego zarzutów. Ponadto przyjmując plan traktowano jej działkę jako niezabudowaną, co było sprzeczne ze stanem faktycznym. Skarżąca zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i na podstawie pozwolenia na budowę zrealizowała budynek na działce. Zgodę na jego użytkowanie uzyskała w dniu 18 września 2003 r. (w skardze mylnie powołano 2002 r.). Gmina przyjmując plan naruszyła interes prawny skarżącej, gdyż wynikająca z planu nieprzekraczalna linia zabudowy przechodzi przez róg zrealizowanego legalnie budynku na należącej do niej działce nr ew. [...]. Ponadto Skarżąca zarzuciła, iż niedopuszczalne było wprowadzenie w planie ograniczeń co do możliwości zagospodarowania terenu przyległego do rowu melioracyjnego, oznaczonego na planie jako [...], co ogranicza możliwość wykorzystania jej działki. Wskazuje, iż z informacji o terenie jaką otrzymała z Urzędu Gminy 26 listopada 1998 r. nie wynikały żadne ograniczenia, co do możliwości zagospodarowania części działki. Ograniczeń tych nie odzwierciedlono także w wydawanych później decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren został zagospodarowany przez Skarżącą dużym nakładem kosztów. Wprowadzenie ograniczeń narusza jej konstytucyjne prawo własności. Narusza także art. 3 ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Wskazuje, iż w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż władztwo planistyczne gminy jest ograniczone i nie może kolidować z powszechnie obowiązującym prawem oraz z interesem poszczególnych obywateli. Plan nie może naruszać prawa własności, które podlega szczególnej ochronie (art. 21 Konstytucji RP). Skarżąca wskazała, iż jest współwłaścicielką rowu melioracyjnego (połowa szerokości). Od drugie strony istnieje dostęp do rowu ze zwyczajowej drogi. Umożliwia to zdaniem Skarżącej prawidłową konserwację rowu. Stąd wprowadzenie ograniczeń co do zagospodarowania jej nieruchomości (z drugiej strony rowu) było niezasadne. Skarżąca podnosi, iż ograniczenie możliwości zagospodarowania jej działki spowoduje dla niej dużą uciążliwość. Zwróciła uwagę, iż działka jest niewielka a ograniczenie dotyczy znacznej jej części. Realizacja planu wymaga przesunięcia ogrodzenia niemalże pod okna zrealizowanego budynku. Doprowadzi to do konieczności wykupu nieruchomości przez Gminę.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż na terenie objętym ograniczeniami, co do możliwości zagospodarowania ([...]) zrealizowana jest część jej szamba.

Skarżąca podniosła, iż na rysunku planu nie było naniesionych legalnie zrealizowanych obiektów na terenie jej działki (budynku oraz m.in. wskazanego szamba). Realizacja tych obiektów została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). W tej sytuacji ich nie uwzględnienie stanowi naruszenie art. 21 tej ustawy.

Skarżąca zarzuciła również, iż uchwalając plan nie uwzględniono wynikającej z przepisów szczególnych konieczności zapewnienia z działki dostępu do drogi publicznej. Przyjmując plan nie uwzględniono też, iż działka jest zabudowana powinna więc być zapewniona możliwość doprowadzenia do działki infrastruktury technicznej, a nie spełnienie tego wymagania stanowi naruszenie art. 4 ust. 3a i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Świadczy o tym fakt, iż droga która zapewnia komunikacje działki ([...]) nie spełnia wymaganych parametrów drogi publicznej. Skarżąca zwraca na niekonsekwencję w części opisowej planu, z której wynika, iż droga zapewnia komunikację z terenem oznaczonym [...] natomiast teren taki nie istnieje. Wskazała, iż gmina nie wytyczając w planie biegnącego do jej nieruchomości odcinka drogi o parametrach jakie ma we wcześniejszym swoim odcinku, naruszyła jej interes bowiem odcinek do jej działki o zakładanych parametrach (ciąg pieszo jezdny) nie zapewnia zaopatrzenia w media oraz możliwości wykonania manewrów. Nie spełnione są wymagania wynikające z art. 10 ust. 1 oraz innych nie przywołanych precyzyjnie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W skardze naruszono zarzucono także naruszenie art. 6 i 7 K.p.a.

Skarżąca dostrzega wadliwość kwestionowanego planu wynikającą z faktu, iż został on przyjęty w wyniku decyzji Rady Gminy o uchwaleniu planu w dwu etapach. Zdaniem Skarżącej przesądza to, iż nie spełnione zostały wymagania wynikające z art. 18, 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro tego nie dokonano, plan dotknięty jest wadą nieważności i w sprawie powinny zaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Pomiędzy planem w wersji pierwotnej wyłożonym do publicznego wglądu a wersją przyjętą, jako etap II planu istnieją zdaniem Skarżącej istotne różnice (dotyczy to np. działki nr [...]), co oznacza iż plan powinien być ponownie w całości uzgodniony i wyłożony do publicznego wglądu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie jako przedwczesnej powołując fakt, iż przed wniesieniem skargi Rada Gminy nie rozpatrzyła wezwania do usunięcia prawa. Nastąpiło to dopiero w dniu 26 stycznia 2005 r., gdy Rada Gminy podjęła stosowną uchwałę o bezprzedmiotowości wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w dniu 18 stycznia 2005 r. W przypadku nie odrzucenia skargi Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując, iż Skarżąca nie wykazała naruszenia konkretnej normy prawa materialnego. Podniesiono, iż zapisy dotyczące ciągu pieszego (symbol [...]) oraz co do obowiązującej linii zabudowy zostały przeniesione z wcześniej obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Wsi T. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] (Dz.U. Woj. Warsz. Nr 13, poz. 156). Możliwość zabudowy działki wynikała ze starań gminy o udostępnienie drogi wewnętrznej będącej w zarządzie [...] Parku Narodowego. Żądanie jej poszerzenia narusza interes prawny innego zainteresowanego. Wyjaśniono, iż zmiany dokonane w ramach procedury sporządzenia planu, po dniu gdy z projektem mogła się zapoznać Skarżąca nie dotyczyły należących do niej gruntów.

W odpowiedzi wskazano także, iż Skarżącą składała zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został odrzucony stosowną uchwałą Rady Gminy a po zaskarżeniu uchwały w tym przedmiocie skarga została odrzucona przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA 2963/02). Zwrócono także uwagę, iż kwestie związane z ograniczeniem możliwości zabudowy pasa przyległego do rowu melioracyjnego a także przyjętych parametrów drogi dojazdowej były przedmiotem orzekania przez Naczelny Sad Administracyjny w kontekście rozpatrywania skargi E. i J. L. w przedmiocie odrzucenia zarzutów do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sygn. akt IV SA 1486/02).

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2005 r. Skarżąca została zobowiązana do uprawdopodobnienia zarzutu, iż nieprzekraczalna linia zabudowy w zaskarżonym palnie przecina obrys zrealizowanego przez nią legalnie budynku.

W związku z tym Skarżąca przedłożyła mapę sporządzoną przez biegłego geodetę, na której zrealizowany budynek wykracza nieznacznie poza nieprzekraczalną linie zabudowy (k. 51), Dodatkowo w piśmie (k. 33-35) Skarżąca ponownie wskazała, iż nigdy nie była informowana o istniejących ograniczeniach co do możliwości zagospodarowania terenu przyległego do rowu melioracyjnego. Powołała się na fakt, iż z poprzednio obowiązującego planu wynikał generalny zakaz zabudowy w odległości 50 m. od granicy K.. Jedynie w uzgodnieniu z dyrektorem K. możliwa była bliższa zabudowa. Skarżąca wskazała, iż uzyskane zostało odstępstwo od tego zakazu o wielkości 40 m. co wynika z treści decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej poprzedniej właścicielce działki, której kopię załączyła. Skarżąca zakwestionowała aby z ustaleń poprzednio obowiązującego planu wynikał faktycznie zakaz grodzenia terenów przyległych 5 m. od rowu. Wskazuje na to niekonsekwencja pkt 14 i 15 tekstu ówczesnego planu jak i treść protokołu z posiedzenia Rady Gminy, gdzie wskazano, iż ograniczenia w nowym planie są wprowadzane w związku z wnioskiem [...] Urzędu Wojewódzkiego. Skarżąca podniosła, iż zrealizowany budynek został umiejscowiony prawidłowo bo w odległości [...] m od granicy jej działki od strony rowu.

Skarżąca podniosła także, iż zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w sprzeczności z uchwałą z dnia [...] czerwca 2005 r., z której treści wynikał obowiązek ponownego sprawdzenia i przedłożenia planów w dwu etapach. Uchwała ta nigdy nie została wykonana gdyż nie przystąpiono ponownie do sporządzania nowych planów.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. Skarżąca podniosła, iż dopuszczalna linia zabudowy została naniesiona na planie z 1992 roku nieprawidłowo. Powinna być ona liczona od granic jej działki, która jest jednocześnie granicą pomiędzy wsią T. a K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnień skarżącej.

W świetle ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała może być zaskarżona, gdy narusza ona interes prawny lub dotyczy obowiązku wnoszącego skargę (art. 101 ust. 1). Oceniając czy nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnień Skarżącej trzeba odnieść podniesione zarzuty do obowiązującego porządku prawnego, jako zespołu norm kształtujących w istocie zakres interesu prawnego czy chronionych prawem uprawnień podmiotu.

W tym kontekście zaskarżona uchwała nie została wydana z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnień skarżącej. W przypadku uchwał w przedmiocie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie takie mogłoby wynikać:

- z nadużycia tzw. władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione lub dowolnym ograniczanie praw właścicielskich,

- naruszenia (w związku z mającą zastosowanie w sprawie regulacją szczególną art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) procedury przyjmowania planu, która ma gwarantować właściwe rozważenie kwestii istotnych i odpowiednie wyważenie interesu stron oraz interesu publicznego jak i zapewnienie zgodności rozwiązań planu z wymaganiami szczególnymi (procedury uzgodnień).

Wreszcie naruszenie mogłoby także wynikać z niezgodności postanowień planu z określonymi regulacjami szczególnymi, gdy ma to związek z interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącej.

Sąd nie dopatrzył się aby w powyższych zakresach w rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutów związanych z procedurą uchwalenia planu należy stwierdzić, iż są one w zakresie rozpoznawanej przez Sąd sprawy nietrafne.

Uchwalenie planu nastąpiło zgodnie z procedurą wynikającą z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosowanie przepisów tej ustawy wynika z faktu zawiadomienia o wyłożeniu planu przed utratą jej mocy w myśl art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle mającej w sprawie zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przyjęcie planu musiało być m.in. poprzedzone dokonaniem odnośnych uzgodnień oraz wyłożeniem planu a także rozpatrzeniem zgłoszonych zarzutów i protestów (art. 18 ust. 2, 23 i 24 ustawy). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, procedura w tym zakresie, co do interesu prawnego i uprawnień skarżącej nie została naruszona.

Do sporządzania planu przystąpiono w związku z uchwałą Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] kwietnia 1998 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi T. obejmującego wieś (razem z zabudową wzdłuż ulicy [...] oraz T.. Mylne jest twierdzenie Skarżącej, iż z treści uchwały Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie etapowego uchwalania Miejscowego Planu zagospodarowania przestrzennego wsi T. i T. wynikała wola organu gminy podjęcia prac nad nowymi planami. Użycie w samym tytule określenia "uchwalania" oznacza, iż generalnie intencją projektodawców musiało być jedynie odrębne zakończenie toczącej się procedury planistycznej. Z treści uchwały nie wynika intencja rozpoczęcia prac nad nowymi planami. Nie można jej tym bardziej domniemywać, skoro rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne zważywszy, iż jedynie obszar objęty dotychczasowym projektem planu podzielono na dwie części, co wynika z zestawienia załącznika graficznego do uchwały z załącznikiem uchwały z 1998 r. W szczególności wniosku o konieczności ponowienia całej procedury planistycznej nie można wywodzić z samego faktu użycia w uchwale sformułowania "sporządzanie", gdyż termin ten w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje nie wykonanie treści rysunku lecz dokonanie odpowiednich czynności formalnych związanych z procedurą uchwalania planu (art. 18 ust. 2).

Skoro w stosunku do konkretnego rysunku planu dokonano określonych czynności w zakresie uzgodnień czy wyłożenia go do publicznego wglądu czynności te nie muszą być powtarzane tylko z uwagi na ograniczenie obszaru objętego planem. Przeciwny pogląd oznaczałby nieuzasadniony ani przepisami szczególnymi ani celami ustawy formalizm (generalnie analogiczny pogląd wyrażono w przywołanym wyroku sygn. akt IV SA 1486/02). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca mogła zapoznać się z treścią planu w zakresach dotyczących jej ustaleń, co potwierdza fakt złożenia przez nią zarzutów na właściwym etapie procedury planistycznej (sprawa sygn. akt IV SA 2963/02). Kwestie związane z dokonanymi później zamianami w planie, gdy Skarżąca nie dowiodła, aby bezpośrednio oddziaływały one na jej interesy (pogarszając jej sytuację faktyczną) nie mogą być przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, skoro może ona dotyczyć wyłącznie interesu prawnego lub uprawnień Skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego Sąd nie jest w niniejszej sprawie uprawniony do badania, czy w przypadku dokonanych później zmian odnośnie przeznaczenia innych działek, skoro Skarżąca nie wskazała aby oddziaływało to na jej interes, były zachowane wymagania formalne. Stanowiłoby to wykroczenie poza zakres legitymacji Skarżącej do kwestionowania uchwały. Skarżąca nie może w sprawie wnosić zarzutów niejako w interesie publicznym, kwestionując legalność działań Rady Gminy w zakresie wykraczającym poza chroniony prawem jej interes prawny lub uprawnienie. Sąd nie może też badać ewentualnej wadliwości uchwały z urzędu wykraczając poza materię podlegającą zaskarżeniu.

Nie ustanowienie przez ustawodawcę w polskim systemie prawnym środków prawnych umożliwiających bezpośrednie zakwestionowanie przez każdy podmiot, w jej ocenie wadliwego aktu prawa miejscowego, nie oznacza braku w polskim porządku prawnym skutecznych instrumentów prawnych służących wyeliminowaniu z obiegu prawnego wadliwych aktów. O ile w ocenie Skarżącej, jak podniesiono w skardze, uchwała Rady Gminy w I. jest wadliwa, gdy nie dotyczy to bezpośrednio jej interesu prawnego lub uprawnienia, Skarżąca mogłaby wystąpić z odnośnym wnioskiem do właściwego prokuratora o rozważenie wykorzystania uprawnień wynikających z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.). Przepis ten umożliwia prokuratorowi, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżenie do sądu administracyjnego niezgodnej z prawem uchwały samorządu terytorialnego. Generalnie bowiem strzeżenie praworządności, w interesie publicznym, należy w świetle art. 2 ustawy o prokuraturze do jej zadań.

W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzutu skargi co do naruszenia art. 18, 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście chronionego prawem interesu oraz uprawnień skarżącej.

Nie trafne są także co do zasady zarzuty skargi, jakoby o wadliwości uchwały przesądzało to, iż zastosowany do sporządzenia planu podkład geodezyjny nie był w pełni aktualny na dzień podejmowania uchwały o przyjęciu planu (podnoszone naruszenie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). W ocenie Sądu z przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków ani z samych regulacji dotyczących planowania przestrzennego nie można wywieść obowiązku aktualizacji podkładów geodezyjnych w trakcie procedury uchwalania planów. Stawianie takiego wymagania byłoby wręcz nie racjonalne uwzględniając czas przebiegu procedury planistycznej oraz dynamikę mogących następować zmian. Oczywiście w niektórych przypadkach nie uwzględnienie przy przyjmowaniu planu znanych organom gminy zmian uwarunkowań faktycznych może być kwalifikowane z kolei jako nadużycie władztwa planistycznego. W rozpatrywanym przypadku jednak do nadużycia takiego nie doszło, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Wskazane wyżej uwarunkowania prowadzą do wniosku, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w związku z naruszeniem wymagań formalnych uchwalania planu, które mogłyby dotyczyć interesu prawnego lub uprawnień Skarżącej.

Sąd w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził również naruszenie interesu prawnego lub uprawnień Skarżącej odnośnie wykorzystania przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż w rozpoznawanej spawie z ustaleń planu nie wynika konieczność wywłaszczenia Skarżącej. Chybiony jest więc zarzut skargi co do naruszenia art. 21 Konstytucji R.P., w zakresie jego ust. 2, który dotyczy takiego przypadku. Jednak na skutek określonych regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 ust. 2 i art. 33) przyjęcie określonych rozwiązań w planie rzutuje na zakres wykonywania prawa własności, którego dotyczy art. 21 ust. 1 Konstytucji. Wobec zgłaszanych zarzutów może wymagać więc rozważenia zgodności z Konstytucyjną zasadą ochrony własności możliwość wprowadzenia z mocy ustawy ograniczeń zakreślonych treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji. Sąd nie dostrzega aby ustanowienie ograniczeń co do korzystania z własności, w mającej w sprawie zastosowanie ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym wykraczało poza ramy określone we wskazanym przepisie art. 64 ust. 3. Należy zastrzec, iż generalnie właściwym do badania zgodności ustaw z Konstytucją w polskim porządku prawnym jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji R.P). Skład orzekający sądu administracyjnego może dokonywać oceny zgodności aktów normatywnych z Konstytucją w ten sposób, iż powziąwszy uzasadnione wątpliwości odnośnie konstytucyjności danego aktu może w myśl art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawić Trybunałowi stosowne pytanie prawne, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził jednakże istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją.

Niezależnie jednak od faktu, iż Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie wskazanym w art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Skarżąca może samodzielnie skorzystać z instytucji wskazanej w art. 79 ust.1 Konstytucji R.P. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

Skoro ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym generalnie dopuszcza ograniczenie uprawnień właścicielskich poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego które mogą ograniczać możliwość wykorzystywania nieruchomości (ww. art. 2 ust. 2 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie trafne są zarzuty skargi, iż co do zasady bezpodstawne było wprowadzenia takich ograniczeń. Istotne znaczenie w kwestii oceny legalności uchwały może odgrywać jedynie kwestia, czy wprowadzenie ograniczeń nie nastąpiło z naruszeniem władztwa planistyczne a więc czy właściwie zrównoważono interes publiczny, który może przemawiać za ograniczeniami oraz interes właściciela nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia możliwości dowolnego zagospodarowania działki, poprzez wprowadzenie ograniczeń co do możliwości ogrodzenia jej fragmentu przyległego do rowu melioracyjnego oraz zapewnienia przez niego przejścia (§ 40 pakt. 1 części opisowej planu), w ocenie Sadu wprowadzenie ograniczeń właścicielskich przez Radę Gminy zostało w tym przypadku logicznie wykazane potrzebami konserwacji urządzenia wodnego (rowu melioracyjnego). Nie można uznać za trafny poglądu Skarżącej, iż równie skuteczną konserwację rowu może zapewnić dostęp do niego wyłącznie od jednej strony - z terenu K.. Trzeba przy tym wskazać, iż wprowadzone zakazy stanowią w istocie odzwierciedlenie wcześniej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. który w pakt. 2.1.15 części opisowej wskazywał analogiczne ograniczenia. Nie mogą w sprawie odegrać istotnego znaczenia podnoszone przez Skarżącą kwestie, iż nie była ona informowana przy nabywaniu działki o istniejących ograniczeniach, a gdyby o tym wiedziała być może nie nabyła by działki lub odmienne ją zagospodarowała. Nie może odgrywać to znaczenia gdy źródłem istniejących ograniczeń był obowiązujący akt normatywny - jakim był do czasu utraty mocy (w końcu 2003 r.) plan zagospodarowania przestrzennego (art. 7 w zw. z art. 67 ust. 1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Bez znaczenia są w tym kontekście wskazywane przez Skarżącą"niekonsekwencje" w treści tego planu w stosunku do postanowień pkt 2.1.14 części opisowej, skoro jednoznacznie plan nakazuje pozostawienie passa gruntu wolnego od zainwestowania w celu zapewnienia konserwacji rowów. W ocenie Sądu zresztą niekonsekwencje takie nie występują, gdyż pkt 15 należałoby odczytywać, jako szczególne wymagania w stosunku do zasad określonych w pkt 14.

Jedynie na marginesie można wskazać, iż nietrafne są w szczególności zarzuty nie uwzględnienia istniejących ograniczeń w wydawanych uprzednio na rzecz Skarżącej decyzjach o warunkach zabudowy. Powołane decyzje bowiem, jak przyznaje Skarżąca, dotyczyły odpowiednio wyłącznie realizacji budynku - w tym przypadku co do jego lokalizacji istotne było wyłącznie ograniczenie wynikające z nieprzekraczalnej linii zabudowy, która przebiegała dalej od rowu niż linia związana z ograniczeniem co do ogrodzenia działki - oraz realizacji elementów infrastruktury, dla których ograniczenia wynikające z zakazu grodzenia działki nie miały znaczenia. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje także podniesiona przez Skarżącą kwestia, iż wprowadzając ograniczenia Rada Gminy kierowała się nowym stanowiskiem Urzędu Wojewódzkiego, skoro w istocie zasadniczo utrzymano ograniczenia dotychczasowe. Można w końcu wskazać, iż oceniając w analogicznej sprawie, czy pozostawienie terenu ciągu pieszego przy rowie kosztem uprawnień właścicieli przyległych nieruchomości nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku sygn. akt IV SA 1486/02 nie dopatrzył się takiego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu, iż ustanowiona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy przecina skraj legalnie zrealizowanego budynku skarżącej, należy wskazać, iż w rozpatrywanej sytuacji nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego lub podlegających ochronie uprawnień skarżącej. Skarżąca uprawdopodobniła przedłożonymi w trakcie postępowania sądowego dokumentami przecięcie nieprzekraczalną linią zabudowy, wyznaczoną planem, skraju budynku skarżącej. Budynek ten jednocześnie nie był naniesiony na podkładzie rysunku zaskarżonego planu. Jak to podniosła Skarżąca, ponieważ budynek był zrealizowany legalnie, Rada Gminy powinna uwzględnić jego usytuowanie określając nieprzekraczalną linie zabudowy z uwzględnieniem interesu skarżącej. Zarzut ten wymagał rozważnie, gdyż gdyby w istocie Rada Gminy przyjmując plan bezpodstawnie nie rozważyła interesu prawnego osoby, która legalnie zrealizowała budynek pozostający w sprzeczności z wymaganiami planu, istotnie mogłoby dojść do naruszenia władztwa planistycznego.

Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja ta nie miała miejsca. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanego budynku, określając warunki jego realizacji, organ gminy określił jednoznacznie, iż nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 10 m. od brzegu rowu melioracyjnego (k. 56). Ustalenie takie było jednocześnie zgodne z treścią załącznika graficznego do obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z której wynika jednoznacznie, iż ograniczenia zabudowy zorientowane były w stosunku do linii brzegu cieku nie zaś np. do granic nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie jest bezoporne, co podnosiła Skarżąca a potwierdza opinia geodezyjna (k 38), iż granica działki Skarżącej przebiega w połowie szerokości rowu melioracyjnego. Nie zmienia to faktu, iż granice zabudowy wyznaczone były w obowiązującym do 2003 r planie względem brzegu rowu i takie ustalenia zawarto również w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w jej części graficznej. W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność czy realizując budynek Skarżąca nie przekroczyła linii 10 m od granic swojej działki (co podniesiono w opinii geodezyjnej) skoro granica obowiązujących Skarżącą ograniczeń w trakcie budowy budynku wytyczona była od skraju rowu, co jasno odzwierciedlono w treści decyzji. W tej sytuacji bez znaczenia pozostają kwestie, iż budynek uzyskał zgodę na użytkowanie a także, że mapa z jego usytuowaniem została przyjęta do zasobów geodezyjnych. Nie wykrycie ewentualnej nieprawidłowości, co do wadliwego usytuowania budynku względem postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie rodzi skutków prawnych w postaci szczególnej ochrony interesu osoby, która być może zrealizowała obiekt nie zgodnie z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez znaczenia pozostaje też kwestia, czy Skarżąca wiedziała o ewentualnych nieprawidłowościach.

Trzeba podkreślić, iż poza oceną Sądu Administracyjnego pozostaje ostateczne przesądzenie, czy w rozpoznawanym przypadku budynek został rzeczywiście zrealizowany nie zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co może sugerować przedłożony szkic wykonany przez geodetę k. 51), oraz kto w procesie inwestycyjnym ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy, o ile nieprawidłowość co do usytuowania obiektu faktycznie nastąpiła (czy było to następstwem sporządzenia projektu budowlanego z naruszeniem wymagań decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy wadliwego wytyczenia budynku w terenie lub inne). Istotne w sprawie było wyjaśnienie wyłącznie tego, iż Rada Gminy na dzień podejmowania uchwały nie naruszyła chronionych prawem uprawnień Skarżącej, skoro nie została ona przez organ gminy uprawniona do realizacji obiektu w odległości bliższej niż dopuszczono to w przyjętym później planie.

Odnośnie powyższej kwestii należy wskazać, iż nietrafne są podnoszone przez Skarżącą postulaty, iż ograniczenia dotyczące zabudowy, czy innego zagospodarowania terenu powinny być określone względem granic K.. Zasada taka nie wynika z żadnych regulacji normatywnych. Uzgodnienia dokonywane w tym zakresie z Dyrektorem K. mogły dotyczyć wyłącznie minimalnych wymagań stawianych z punktu widzenia ochrony Parku przez organ nim zarządzający. Nie wyklucza to możliwości ustanowienia ograniczeń dalej idących przez Radę Gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego o ile mogą być one racjonalnie uzasadnione. Określenie w planie ograniczeń w stosunku do istniejących w terenie elementów topograficznych (granice cieku wodnego) można uznać za bardziej racjonalne niż ewentualne określenie ich w stosunku do nie widocznych w terenie granic nieruchomości (w rozpoznawanym przypadku przebiegających w połowie szerokości cieku).

Można równocześnie wskazać iż np. w treści przedłożonej do akt sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz poprzedniej właścicielki działki (k. 36) wynika także jednoznacznie, iż odległość dopuszczalnej zabudowy określona jest od granicy rowu nie zaś od granicy działki. Mylne jest twierdzenie Skarżącej, iż z jej treści wynika jakoby odległość ta miała być liczona od granicy działki, gdy przebiega ona w połowie szerokości rowu melioracyjnego.

W końcu odnosząc się do zarzutów dotyczących nie wprowadzenia w planie zapisów w zakresie skomunikowania działki Skarżącej bezpośrednio z drogą publiczną, co nie zapewnia właściwego dojazdu oraz możliwości wyposażenia w media, należy stwierdzić, iż nietrafne jest stanowisko jakoby obowiązek przyjęcia takiego rozwiązania wynikał z przepisów szczególnych. Powołana w skardze ustawa o drogach publicznych wskazuje jedynie określone wymagania, jakie powinny spełniać drogi publiczne, przy czym w sprawie niesporne jest, iż planowana droga takiego statusu nie ma posiadać. Z kolei przepisy w zakresie gospodarowania nieruchomościami określają m.in. wymagania odnośnie do działek budowlanych, nie wskazując, iż odpowiedzialnym za ich zapewnienie jest gmina. W ramach sporządzania planu rada gminy powinna oczywiście poszukiwać takich rozwiązań, które umożliwiają w najszerszym stopniu zaspokojenie potrzeb mieszkańców. Jednak przyjmowane rozwiązania powinny uwzględniać jednocześnie kompleks nakładających się interesów stron oraz potrzebę ochrony określonych wartości w interesie publicznym. W rozpoznawanej sprawie uwzględniając w znacznym zakresie interes strony (gwarantując dojazd drogą lokalną) wzięto także pod uwagę potrzebę ochrony kompleksu K.. Działanie takie nie narusza w ocenie Sądu ani przepisów szczególnych ani zakresu władztwa planistycznego gminy.

Można przy tym wskazać, iż oceniając w analogicznej sprawie, czy założenie komunikacji działek drogą [...]nie stanowi naruszenia władztwa planistycznego Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku sygn. akt IV SA 1486/02 nie dopatrzył się również takiego naruszenia.

Całkowicie chybiony jest zarzut skargi, iż plan zawiera niekonsekwencję, gdyż w części opisowej założono dojazd drogą [...] do nie istniejącego kompleksu [...] skoro oczywisty błąd w tym zakresie został sprostowany uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] marca 2004 r.

Sąd nie rozważał zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów K.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie z uwagi, iż procedura uchwalania planu nie stanowi załatwienia sprawy indywidualnej w rozumieniu K.p.a., nie ma on zastosowania. Jego przepisy stosuje się wyłącznie w zakresie terminów załatwiania spraw odnośnie wezwań od usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 3. ustawy o samorządzie gminnym). W tym zakresie nie dotrzymując terminu załatwienia wezwania skarżącej z dnia 19 listopada 2004 r. Rada Gminy niewątpliwie naruszyła terminy wynikające z art. 35 K.p.a. Nie mogło to jednak mieć wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.

Ponieważ jak wskazano zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ani uprawnień Skarżącej Sąd nie uwzględnił skargi co prowadziło do jej oddalenia

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Sąd natomiast nie uwzględnił wniosku o odrzucenie Skargi. Błędnie bowiem wnosząc o to Rada Gminy uznała, iż niedopuszczalne jest wniesienie skargi wobec nie rozpatrzenia wezwania skarżącej o usuniecie naruszenia prawa. W świetle obowiązującej obecnie procedury - art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga może być wniesiona w terminie 60 dni o ile wezwany do usuniecie naruszenia organ nie udzieli odpowiedzi na wezwania. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi przed upływem 60 dni z naruszeniem obowiązującego w tym zakresie art. 35 K.p.a..