Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 537/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] (znak: [...]), Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczo-garażowym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. 17, obręb S., położonej w P. w rejonie ul. [...]. W podstawie rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2018 r. poz. 1945, aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 741, z późn. zm., dalej także jako "u.p.z.p.").

Organ określił następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy:

1) linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym) maksymalna nieprzekraczalna: wyznaczona wzdłuż frontowej granicy działki z drogą wewnętrzną (działka nr [...]);

2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: w przedziale od 8% do 20% terenu inwestycji (łącznie dla budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego), z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo-garażowego nie przekroczy 50m2;

3) szerokość elewacji frontowej (od strony drogi wewnętrznej) - dla budynku mieszkalnego w przedziale od 10m do 24m, przy czym szerokość części elewacji frontowej zlokalizowanej w odległości do 3m od frontowej granicy nie może przekroczyć 13m;

- dla budynku gospodarczo-garażowego w przedziale od 4m do 7m;

4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:

- dla budynku mieszkalnego ustalono maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne i wysokość do kalenicy w przedziale od 6m do 9m od poziomu istniejącego terenu, a wysokość do gzymsu/okapu maksymalnie 4m od poziomu istniejącego terenu;

- dla budynku gospodarczo-garażowego ustala się jedyną kondygnację nadziemną i wysokość do kalenicy maksymalnie 5m od poziomu istniejącego terenu;

5) geometria dachu: dach skośny, dwu- lub wielospadowe o nachyleniu połaci dachowych w przedziale od 20 - 40 stopni.

W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji określono dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) - pośredni przez drogę wewnętrzną (dz. [...], ark. 17, obręb S.), stanowiącą współwłasność inwestora.

W zakresie potrzeb parkingowych - minimum 1 miejsce parkingowe na 1 lokal.

Zasilanie w energię elektryczną oraz zaopatrzenie w wodę zgodnie z warunkami wydanymi przez gestorów sieci.

Odprowadzanie ścieków sanitarnych - do zbiornika bezodpływowego jako rozwiązanie tymczasowe do czasu skanalizowania tego rejonu miasta.

Odprowadzanie wód deszczowych - na terenie nieruchomości.

W zakresie wymagań ochrony interesów osób trzecich określono, że decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości.

Podano, że realizacja inwestycji na użytkach rolnych stanowiących grunty orne klasy lllb wymaga zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji, w oparciu o przepisy u.p.z.p. W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w promieniu 270 m (3x90 m). Biorąc pod uwagę znaczny zakres wyznaczonego obszaru i stosunkowo jednolity charakter sąsiedniej zabudowy, w analizie uwzględniono wyłącznie te działki, których zabudowa w całości lub w większej części znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru. Jest to zakres wystarczający do przeprowadzenia analizy dlatego odstąpiono od rozszerzenia wyznaczonego obszaru. Obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, a planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (uzupełnionej budynkami gospodarczo-garażowymi). Organ wskazał, że w zakresie parametrów zabudowy analiza wykazała, że w obszarze analizowanym:

- wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek mieszczą się w przedziale od 2% do 44%; średni wskaźnik wynosi 18%;

- szerokości elewacji frontowych budynków wynoszą od 5 m do 24 m dla budynków mieszkalnych i do 28 m dla budynków usługowych; średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 13 m;

- budynki mieszkalne mają wysokość w przedziale od ok. 4 m do maks. 10 m. W najbliższym otoczeniu inwestycji dominuje zabudowa 2-kondygnacyjna z dachami

skośnymi, posiadająca wysokość do kalenicy w przedziale 7 - 9 m. Budynki gospodarcze są parterowe o wysokości do ok. 5 m;

- w obszarze analizowanym występują zarówno budynki z dachami płaskimi jak i z dachami skośnymi; w najbliższym sąsiedztwie dominuje zabudowa z dachami skośnymi ([...]);

- linia zabudowy po południowej stronie ul. [...] zasadniczo przebiega w odległości 12-14 m od granicy pasa drogowego, niektóre budynki znajdują się w głębi działek w odległości do 30 m od pasa drogowego (ul. [...]). Zabudowa położona wzdłuż dróg wewnętrznych znajduje się najczęściej w odległości 4-6 m od frontowych granic działek (np. ul. [...], [...]). Występują również działki, najczęściej wąskie, na których budynki usytuowane są bezpośrednio wzdłuż granicy działki z drogą wewnętrzną (np. [...]) lub w odległości ok. 1-1,5 m od drogi wewnętrznej (np. [...]).

Organ wyjaśnił, że parametry dla nowej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003r.:

1. W zakresie linii zabudowy analiza wykazała, że linia zabudowy na działkach położonych wzdłuż dróg wewnętrznych znajduje się najczęściej w odległości 4-6 m od frontowych granic działek. W obszarze analizowanym występują również działki, na których usytuowanie budynków w podobnej odległości jest niemożliwe z uwagi na kształt i parametry działek, które są najczęściej bardzo wąskie. Wówczas zabudowa zlokalizowana jest bezpośrednio wzdłuż granicy działki z drogą wewnętrzną (np. [...]) lub w odległości ok. 1 m -1,5 m od drogi wewnętrznej (np. [...]). Również kształt i wielkość wnioskowanej działki uniemożliwia realizację zabudowy znacznie wycofanej od frontowej granicy działki. Dlatego dla planowanej inwestycji dopuszczono lokalizację budynku mieszkalnego i gospodarczo-garażowego wzdłuż granicy działki z drogą wewnętrzną na działce nr [...], z ewentualną możliwością ich wycofania. Dlatego dla inwestycji wprowadzono maksymalną nieprzekraczalną (a nie obowiązującą) linię zabudowy od strony drogi wewnętrznej.

2. W zakresie wielkości pow. zabudowy w stosunku do pow. działki planowana inwestycja stanowiąca maks. 20% powierzchni terenu inwestycji nieznacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi 18%. Ponieważ na działkach sąsiednich występują podobne wskaźniki (20% - np. ul. [...] - ul. [...], 36I), wskaźnik ten wyznaczono na podstawie §5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Dodatkowo (zgodnie ze wskazaniami SKO), określono minimalny wskaźnik na poziomie 8%, w nawiązaniu do zabudowy m.in. przy ul. [...] i Glebowej 44b.

3. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego określono na podstawie § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia w taki sposób, że minimalna szerokość budynku nawiązuje do wielu budynków sąsiednich (np. przy ul. [...], [...]). Natomiast maksymalna szerokość budynku przekracza średnią szerokość budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 13 m, jednakże nie przekracza maksymalnej szerokości elewacji budynków mieszkalnych która wynosi 24 m.

Z uwagi na możliwą lokalizację budynku wzdłuż drogi wewnętrznej wprowadzono ograniczenie w zakresie sytuowania elewacji frontowej wzdłuż drogi wewnętrznej (w pasie 3 m) do szerokości maks. 13 m, wynikającej ze średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Natomiast większa szerokość elewacji frontowej (do maks. 24 m) jest możliwa wyłącznie dla części budynku wycofanej o min. 3m od frontowej granicy działki.

Szerokość elewacji budynku pomocniczego ograniczono do przedziału od 4 m do 7m, co nawiązuje do sąsiedniej zabudowy gospodarczo-garażowe (działki przy ul. [...], [...]

4. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podano, że wysokość budynków w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od ok. 4 m do maks. 10 m. Większość budynków mieszkalnych posiadających dachy skośne, w tym budynki w najbliższym otoczeniu inwestycji (np. zespół budynków przy ul. [...], budynki przy ul. [...], [...]) ma wysokość kalenicy na poziomie w przedziale 7-9 m. Występują również budynki niższe, np. przy ul. [...] wysokość budynku do kalenicy wynosi ok. 6 m. Ponieważ wysokość budynków jest stosunkowo jednolita odstąpiono od szczegółowego określania wysokości każdego z budynków sąsiednich, a dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wysokość kalenicy określono w przedziale odpowiadającym wysokości dominującej w obszarze analizowanym.

Natomiast wysokość budynku gospodarczo-garażowego ograniczono do maks. 5m w nawiązaniu do wysokości sąsiedniej zabudowy gospodarczej i garażowej.

5. W zakresie geometrii dachu planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z §8 ww. rozporządzenia - w najbliższym otoczeniu planowanej zabudowy dominują budynki z dachami skośnymi, np. [...] [...], czy zespół budynków przy ul. [...].

Decyzja została wydana po uzgodnieniu przeprowadzonym zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 oraz art. 64 ust 1 u.p.z.p. - z Zarządem Dróg Miejskich, Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego [...], oraz Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód Polskich (w zakresie melioracji wodnych).

Odwołaniem z dnia [...] grudnia 2019 r. K. L. oraz D. L. zaskarżyli decyzję Prezydenta nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w całości, zarzucając naruszenie § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i 3 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO w P.", "Kolegium") działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.") w pkt 1 utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy oraz w pkt 2, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania D. L..

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej analizy prawnej. Kolegium wskazało, że Prezydent prawidłowo ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż frontowej granicy działki z drogą wewnętrzną – działką nr [...]. Stwierdzono, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 7 u.p.z.p. stanowią, że dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu z 2003 r. Kolegium zauważyło, że podczas gdy ustawa mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie z 2003 r. w § 1 pkt 1 używa tego samego pojęcia, jednakże w § 4 użyty został termin "obowiązująca linia zabudowy". Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, dokonanie wykładni przepisu § 4 rozporządzania z 2003 r. w kontekście przepisów ogólnych tego rozporządzenia, tj. § 1 pkt. 1 i § 2 pkt. 3, w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt. 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz, 460, ze zm.) prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy, jako co do zasady linia nieprzekraczalna, wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. Za wykraczające natomiast poza zakres postępowania i nie mające podstawy prawnej uznać należy określanie odległości planowanej zabudowy od pozostałych granic działki, tym bardziej organ ustalający warunki zabudowy nie może wskazywać "nieprzekraczalnej tylnej linii zabudowy". Kolegium wyjaśniło, że dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej i nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy.

Zdaniem Kolegium, prawidłowo zastosowano także § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki nr [...] w parametrze wyższym niż średni, wynika z analizy urbanistycznej. Tak samo, mając na uwadze § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. Kolegium stwierdziło, że organ prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej planowanej budowy budynku mieszkalnego.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że prawidłowo określona została wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 2 kondygnacji nadziemnych i wysokości do kalenicy w przedziale od 6m do 9m od poziomu istniejącego terenu, a wysokości do gzymsu/okapu maksymalnie 4m od poziomu istniejącego terenu dla budynku mieszkalnego, zaś jedną kondygnację nadziemną i wysokość do kalenicy max. 5m od poziomu istniejącego terenu dla budynku gospodarczo-garażowego. Wskazane wartości wynikały z analizy urbanistycznej. Natomiast, ze względu na to, że przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki kryte dachami stromymi, zaś w dominującej części kryte są dachami płaskimi, zasadnie określono geometrię dachu poprzez wskazanie dachu skośnego, dwu- lub wielospadowego o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Kolegium wskazało, że w przeprowadzonej analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki zabudowane, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, uwzględniono w całości, a także uzasadniono, na jakiej podstawie ustalono promień obszaru przyjętego do analizy urbanistycznej. Podkreślono także, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Nadto podkreślono, że wydając decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ bierze pod uwagę całą zabudowę zlokalizowaną w obszarze analizowanym, a nie tylko zabudowę, która jest posadowiona na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. K. L. (zwany dalej także "skarżącym"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO w P. z dnia [...] marca 2020 r. ([...]), zaskarżając ją w części, tj. w pkt 1. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od ustalenia obowiązującej linii zabudowy i wprowadzenie rozwiązania przewidującego nieprzekraczalną linię zabudowy, co w konsekwencji doprowadzi do zaburzenia istniejącego już ładu architektonicznego w rejonie ul. [...];

b) § 8 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki oraz poprzez brak określenia układu połaci dachowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym, w sytuacji kiedy to ustalenia te są konieczne przy ustalaniu geometrii dachu;

c) § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalanie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z uwagi na nieuwzględnienie w analizie wszystkich budynków w obszarze analizowanym oraz ustalenie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki przy braku ustalenia w stanowiącej załącznik do decyzji analizie urbanistyczno-architektonicznej średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;

b) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący w szczególności jeżeli idzie o ustalenia organu I instancji dotyczące powierzchni zabudowy oraz geometrii dachu.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezydent Miasta P. w decyzji odstąpił od ustalenia obowiązującej linii zabudowy na rzecz planowanej inwestycji, ustalając maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy, która została wyznaczona wzdłuż frontowej granicy działki z drogą wewnętrzną tj. z działką [...]. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, jak również art. 61 ust. 6 i ust. 7 pkt 1, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy koniecznym staje się określenie linii zabudowy. Wymóg określenia obowiązującej linii zabudowy wynika również z § 4 rozporządzenia z 2003 r. Wyznaczenie nowej linii zabudowy zgodnie z przywołanymi regulacjami jest obowiązkowe i powinno wynikać ze sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Przepis § 4 w ust. 4 rozporządzenia dopuszcza co najwyżej wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -3, niemniej jednak jej wyznaczenie jest obligatoryjne.

Zdaniem skarżącego organ nie wskazał jaka jest różnica pomiędzy nieprzekraczalną, a obowiązującą linią zabudowy. Tymczasem linia nowej zabudowy, jak i inne parametry zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy, powinna być określona w sposób konkretny, gdyż pozwoli na wyznaczenia ram na posadowienie planowanego budynku. W przypadku pozostawienia nieprzekraczalnej linii zabudowy spowoduje to całkowitą dowolność co do miejsca posadowienia nowego budynku, co w ocenie skarżących może znacząco naruszyć ich prawa.

Skarżący podniósł, że ustalenie, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, winno wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tymczasem w tym przypadku nie uzasadniono w sposób dostateczny powodów do ustalenia nieprzekraczalnej maksymalnej linii zabudowy.

Zdaniem skarżącego również uznanie, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń odnośnie geometrii dachu, jest nieprawidłowe. Przepisy § 8 w zw. z § 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskazują na konieczność ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu. Wśród parametrów, na które wskazuje rozporządzenie są kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Decyzja organu I instancji określa pewne elementy geometrii dachu, lecz nie zawiera ustaleń odnośnie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Nadto, organ nie określił układu połaci dachowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym, pomijając niektóre z nich, choć przy ustalaniu geometrii dachu należy brać pod uwagę wszystkie budynki objęte obszarem analizowanym. Z kolei organ II instancji w żadnej mierze nie odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących powyższej kwestii. Lakoniczne stwierdzenie, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy w oparciu, o którą wydał swoją decyzję, jest niewystarczające.

Skarżący podniósł, że zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki powinien być wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie mają znacznie niższy wskaźnik wielkości zabudowy - działka [...] - ok. 8 %, działka [...] – ok. 14%, działka [...] – ok. 10 %, działka [...] - 2 %. Natomiast w decyzji ustalono ten wskaźnik w przedziale od 8% do 20 % terenu inwestycji z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy budynku gospodarczo - garażowego nie przekroczy 50 m2. Zdaniem skarżącego ustalony wskaźnik średniej powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym na poziomie 18% w rzeczywistości jest zawyżony, bowiem ustalony został w oparciu o działki położone w znacznej odległości od analizowanej nieruchomości. Działki bezpośrednio przylegające do działki [...] posiadają znacznie niższy wskaźnik. W załączniku stanowiącym integralną część decyzji nie wskazano również średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, co stanowi uchybienie. W analizie brak jest uzasadnienia, ażeby zwiększyć wartość powierzchni zabudowy względem ustalonej wartości średniej. Tym samym w decyzji dowolnie określono parametry inwestycji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2020 r. SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym zarządzeniem przewodniczącego wydziału na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w P. z [...] marca 2020 r. nr [...] – utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczo-garażowym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb S., położonej w P. w rejonie ul. [...].

Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono zasadnie postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi należy podkreślić, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny przedmiotowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w przywołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt-urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11).

W niniejszej sprawie sporna jest poprawność analizy architektoniczno-urbanistycznej będącej podstawowym dowodem w sprawie, a w konsekwencji poprawność przyjęcia parametrów planowanej zabudowy. Kwestionowana jest również poprawność wyznaczenia obszaru analizy.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że przedmiotowa analiza sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, w większości w sposób wyczerpujący i prawidłowy wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela wskazaną ocenę oraz przytoczoną w tym zakresie w decyzjach argumentację. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 270 m, jako trzy-krotność szerokości działki (90 m). Obejmuje on wyłącznie te działki, których zabudowa w całości lub w większej części znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru, przy czym autor analizy wyjaśnił, że podobny, stosunkowo jednolity charakter ma zabudowa w sąsiedztwie tego obszaru. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w załączonych do akt mapach. Tym samym był to zakres wystarczający do przeprowadzenia analizy i nie było potrzeby rozszerzenia wyznaczonego obszaru, tym bardziej, że obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość.

Na tej podstawie prawidłowo organy uznały spełnienie przez planowaną zabudowę warunku kontynuacji funkcji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz możliwość odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy z uwagi na parametry działki inwestycyjnej oraz występowanie w najbliższym sąsiedztwie zabudowy, której elewacja frontowa lokowana jest w granicy działki z drogą wewnętrzną. W myśl §4 pkt 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, co w rozpatrywanym przypadku ma miejsce. W tym zakresie autor analizy wskazał, że zabudowa położona wzdłuż dróg wewnętrznych znajduje się najczęściej w odległości 4-6 m od frontowych granic działek (np. ul. [...], [...]). Występują również działki, najczęściej wąskie, na których budynki usytuowane są bezpośrednio wzdłuż granicy działki z drogą wewnętrzną (np. [...]) lub w odległości ok. 1-1,5 m od drogi wewnętrznej (np. [...]). W opinii Sądu w realiach niniejszej sprawy za dopuszczalne należało uznać określenie w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej (a nie obowiązującej) linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej (działka nr [...]).

W zakresie zarzutu wyznaczenia linii zabudowy wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się linię zabudowy. Należy zauważyć, że o ile u.p.z.p. mówi tylko o "linii zabudowy", to rozporządzenie wykonawcze używa określenia "obowiązująca linia zabudowy", co mogłoby oznaczać, że użycie w rozporządzeniu sztywnego określenia "obowiązująca linia zabudowy" jest niezgodnie z delegacją ustawową. Pamiętać też należy, że w przypadku wystąpienia konkretnej sytuacji, która nie da się rozstrzygnąć z uwzględnieniem unormowań § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, przepis § 4 ust. 4 dopuszcza, co do zasady wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach inne rozwiązanie w zakresie ustalenia linii zabudowy. W konsekwencji przyjmuje się, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie, powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy właśnie obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i o zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem. Wyznaczenie zatem skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania go w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu, jak wynika to z uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dlatego posłużenie się przez organ pojęciem linii nieprzekraczalnej przy jednoczesnym dokładnym wyjaśnieniu odstępstwa, nie narusza postanowień § 4 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt II OSK 989/12 – publ. w CBOSA). Niezależnie od powyższego, rację ma SKO w P., iż co do zasady wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy następuje od strony drogi publicznej oraz, że ustala się tylko jedną linię zabudowy. Stanowisko to ma oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Bezzasadny jest również zarzut, jakoby uchybiono regułom określonym w § 5 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (pkt 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (pkt 2). W rozpatrywanym przypadku w końcowej części tabeli na k. akt 38 (akt admin. organu I instancji) podano średni % zabudowy – 18%, zatem ustalony w decyzji wskaźnik zabudowy w przedziale od 8% do 20% terenu inwestycji, przy max. 44-36-28% jest dopuszczalny. W tym zakresie uzasadnienie analizy, wyników analizy oraz decyzji organu I instancji są wyczerpujące, a odstępstwo od parametrów średnich wynika z konkretnych przesłanek zawartych w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Prawidłowo ustalono również kolejny parametr urbanistyczny - szerokość elewacji frontowej. W tym zakresie w analizie zostały przedstawione w sposób prawidłowy wskaźniki i parametry w tym zakresie, a niektóre wskaźniki i parametry ustalone zostały "w inny sposób", tj. z odstępstwami od sposobów wskazanych w rozporządzeniu jako podstawowe. Nie narusza to jednak przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego, w którym dopuszczono możliwość innego wyznaczenia tych wskaźników, jednak pod warunkiem, że wynika to z analizy. W zakresie szerokości elewacji regulowanej § 6 rozporządzenia, należy wskazać, że parametr ten został wyznaczony w dopuszczalny sposób, w taki sposób, że minimalna szerokość budynku nawiązuje do budynków sąsiednich (np. przy ul. [...], [...]). Natomiast maksymalna szerokość budynku przekracza średnią szerokość budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 13 m, jednakże nie przekracza maksymalnej szerokości elewacji budynków mieszkalnych która wynosi 24 m. Z kolei z uwagi na lokalizację budynku wprowadzono ograniczenie w zakresie sytuowania elewacji frontowej wzdłuż drogi wewnętrznej (w pasie 3 m) do szerokości maks. 13 m, wynikającej ze średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Natomiast większa szerokość elewacji frontowej (do maks. 24 m) jest możliwa wyłącznie dla części budynku wycofanej o min. 3m od frontowej granicy działki.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podano, że wysokość budynków w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od ok. 4 m do maks. 10 m. Większość budynków mieszkalnych posiadających dachy skośne, w tym budynki w najbliższym otoczeniu inwestycji (np. zespół budynków przy ul. [...], budynki przy ul. [...], [...]) ma wysokość kalenicy na poziomie w przedziale 7-9 m. Występują również budynki niższe, np. przy ul. [...] wysokość budynku do kalenicy wynosi ok. 6 m. Autor analizy, a za nim organy obu instancji uznali, że skoro wysokość budynków jest stosunkowo jednolita, nie ma potrzeby szczegółowego określania wysokości każdego z budynków sąsiednich, a dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wysokość kalenicy określono w przedziale odpowiadającym wysokości dominującej w obszarze analizowanym.

W opinii Sądu rację ma strona skarżąca, że budzi zastrzeżenia brak określenia wysokości każdego z budynków sąsiednich (w tym budynku skarżącego na działce nr [...]) oraz ustalenie dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wysokości kalenicy w przedziale odpowiadającym wysokości dominującej w obszarze analizowanym.

Z załączonych do akt sprawy map wynika, że nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) graniczy z terenem planowanej inwestycji od zachodu, przy czym planowana do realizacji zabudowa na działce nr [...] będzie wpływać na nasłonecznienie działki skarżącego również od południa (co wstecznie zbadane zostanie na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę). Takie wzajemne usytuowanie obu działek sprawia, że dla skarżącego ma znaczenie, na jakim poziomie zostanie określona wysokość kalenicy dla planowanego budynku mieszkalnego, kierunek głównej kalenicy oraz jaki będzie układ połaci dachowych. Tymczasem w analizie brakuje danych wyjściowych - określenia wysokości każdego z budynków na działkach w obszarze analizowanym (np. w formie tabeli). W tabeli zawartej w analizie na stronach 36-38 akt admin. organu I instancji podano dla poszczególnych ujętych tam działek wyłącznie funkcję, procent zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz rodzaj dachu. Jest to o tyle istotne, że co do zasady, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), konieczne jest zatem posiadanie informacji, jaką wysokość tej krawędzi mają budynki znajdujące się na działkach sąsiednich (bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji). Wyłącznie w przypadku, gdy wysokość ta tworzy uskok, przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Zaznaczenia wymaga, że wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1660/17).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji podał, że w najbliższym otoczeniu inwestycji dominuje zabudowa 2-kondygnacyjna z dachami skośnymi, posiadająca wysokość do kalenicy w przedziale 7 - 9 m. Budynki gospodarcze są parterowe o wysokości do ok. 5 m. Jednakże nie wskazano, których konkretnie działek te stwierdzenia dotyczą. Zatem nie wiadomo, jak wysokie zabudowania występują na działkach przy granicy inwestycji, a w konsekwencji nie sposób ustalić, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tworzy uskok, co uzasadniałoby wyznaczenie tego parametru w oparciu o średnią występującą w obszarze analizowanym. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku ewentualnego odstępstwa, odstępstwo to musi znajdować uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej, w szczególności przy uwzględnieniu tego, że planowana inwestycja ma powstać w głębi działki, w oddaleniu od tej drogi, tak jak posadowiony jest również budynek na działce skarżącego.

Ponadto wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach. W przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa cześć dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, to jest z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wielkość ta tożsama zatem będzie z wysokością obiektu w kalenicy jedynie w sytuacji, gdy frontową elewacją budynku będzie ściana szczytowa (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 710/15).

Reasumując, z analizy urbanistycznej powinno jednoznacznie wynikać, jaką wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mają budynki na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym w szczególności na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Określając ten parametr przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien jednoznacznie wskazać, na podstawie którego ustępu § 7 rozporządzenia został on wyznaczony, a także wskazać na relacje pomiędzy wysokością elewacji frontowej a wysokością bezwzględną budynku, przy uwzględnieniu geometrii dachów na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. Pamiętać należy, że określenie konkretnych parametrów jest istotne z perspektywy realizacji zasad wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia § 8 rozporządzenia w kwestii wyznaczenia geometrii dachu, należy wskazać, że w analizie oraz w decyzji organu I instancji obszernie opisano występujące w obszarze analizy różnorodne rodzaje dachów i uzasadniono przyjęte w decyzji dopuszczalne rozwiązania. Zatem zarzut braku podania dokładnego układu połaci dachowych, kąta nachylenia tych połaci, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ustalona geometria dachu pozwoli w tym zakresie na kontynuowanie i nawiązanie do architektury występującej w obszarze analizy.

Kończąc wyjaśnić należy, że decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie uzyskano stosowne opinie i uzgodnienia. Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) jest niewątpliwie wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Mając na uwadze, że w przeważającej części przedmiotowe postępowanie administracyjne przeprowadzone było prawidłowo i zgromadzony materiał dowodowy, poza wyżej wskazanymi brakami, jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, bowiem wskazane braki analizy urbanistycznej oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinny (i mogą) zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Orzekający w niniejszej sprawie skład SKO nie wywiązał się należycie z powinności ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Obowiązkiem SKO w P. było sporządzenie aneksu do analizy architektoniczno-urbanistycznej w zakresie spełnienia wymogów określonych przepisem §7 rozporządzenia z 3003 r., co byłoby wystarczające do uznania, że obszar został przeanalizowany w kontekście wniosku inwestora, zgodnie z wymaganiami ww. przepisów rozporządzenia z 2003 r.

Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi, iż przypadku pozostawienia nieprzekraczalnej linii zabudowy spowoduje to całkowitą dowolność dla inwestora co do miejsca posadowienia nowego budynku, Sąd wskazuje, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są wiążące przy wydaniu pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) jedynie o tyle, że stosowne rozstrzygnięcia pozwolenia na budowę nie mogą odbiegać od tych, określonych na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany decyzją w takim znaczeniu, aby musiał wydać pozwolenie na budowę także gdy nie są spełnione wymagania odrębne, podlegające badaniu właśnie na etapie wydania tego zezwolenia. Należą do nich określone normatywnie warunki techniczne m.in. dla obiektów budowlanych. Na etapie bowiem uzyskiwania pozwolenia na budowę, kontroli organów architektoniczno-budowlanych podlega zgodność projektu zarówno z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunkami technicznymi dla budynków (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku), albowiem została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu, i raz jeszcze i w pełnym zakresie – rozpozna sprawę z odwołania od decyzji organu I instancji. W szczególności uzupełni analizę urbanistyczną w wyżej wskazanym zakresie. Następnie, w zależności od wyniku tych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Jednocześnie postępowanie odwoławcze związane z odwołaniem D. L. musi zostać ponownie umorzone. W tym zakresie rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było prawidłowe.