Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2447/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1585/21 w sprawie ze skargi M.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 28 października 2021 r., nr XLI/904/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

M.J. (dalej "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 28 października 2021 r. Nr XLI/904/2021 w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości o numerach A, B i C położonych w obrębie [...]. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej "u.s.g."), oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n.").

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała narusza interes jego oraz pozostałych mieszkańców gminy, gdyż ogranicza możliwość zabudowy przedmiotowego terenu jedynie do obiektów o działalności spożywczo-przemysłowej, wykluczając inne branże. W ocenie skarżącego, na terenie miejscowości [...] funkcjonuje dostateczna ilość sklepów spożywczych, natomiast brakuje lokali o przeznaczeniu na działalność usługową. Skarżący podniósł również, że poprzez ustalenie określonych warunków zabudowy i terminu zakończenia budowy, zaskarżona uchwała preferuje jako potencjalnego nabywcę nieruchomości w [...] jedynie jeden podmiot zainteresowany jej nabyciem, dyskryminując jednocześnie inne strony.

W odpowiedzi na skargę organ w niósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarządzeniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. skarżący został wezwany do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny bądź uprawnienie. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2022 r. wyjaśnił, że jest zainteresowany nabyciem przedmiotowej nieruchomości celem powadzenia tam działalności usługowej, a zaskarżona uchwała ogranicza możliwość jej zabudowy jedynie do obiektów przeznaczonych na działalność spożywczo-przemysłową, co pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1585/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił złożoną w sprawie skargę. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych.

Sąd I instancji wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Odnosząc się do pierwszej z przesłanek Sąd podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 6 listopada 2000 r., OPS 11/00 wyjaśnił, że tak jest przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do obrotu (sprzedaży). Stwierdził, że "na tym etapie decydowania nie chodzi jeszcze o dokonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma się wyzbyć własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w u.g.n. Decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do sprzedaży jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości, a nie podejmowaniem czynności sprzedaży. Organ gminy bowiem rozstrzyga o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych. Prowadzi to do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały organu gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n. Oznacza to, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w drodze przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego".

Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że zaskarżone postanowienia uchwały naruszyły jego interes prawny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. W ocenie Sądu z treści skargi wynika, że skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest on zainteresowany nabyciem nieruchomości będących przedmiotem uchwały, a naruszenia tego interesu upatruje w zawartym w uzasadnieniu uchwały ograniczeniu możliwość zabudowy jedynie do obiektów przeznaczonych na działalność spożywczo-przemysłową. Ze skargi nie wynika natomiast aby skarżący dysponował jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do wskazanych działek. Wobec tego zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącego miało ustalenie, czy kwestionowana uchwała wywołuje skutki w jego sferze prawnej tzn. czy prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia go uprawnień bądź nakłada na niego obowiązki.

Zdaniem Sądu I instancji tak sformułowany interes prawny i jego naruszenie nie znalazło pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Po pierwsze, skarżącemu nie przysługiwało jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Po drugie, skarżący nie kwestionował zapisów zaskarżonej uchwały, tylko jej uzasadnienie, które nie może być jednakże odczytywane w kontekście realnego i możliwego naruszenia interesu prawnego. Uzasadnienie uchwały Rady Gminy nie stanowi bowiem źródła prawa miejscowego. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia uchwały nie mogły wpłynąć w sposób prawnokształtujący na sytuację skarżącego. Uchwała nie zmieniła bowiem jego własnej, indywidualnej sytuacji prawnej, doprowadzając do ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo do nałożenia określonych obowiązków.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że uchwała zezwalająca na sprzedaż działek położonych w obrębie [...] nie naruszyła interesu prawnego skarżącego, a wskazane okoliczności nie legitymowały go do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd nie był zatem uprawniony do badania zasadności zarzutów skargi kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonej uchwały i z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M.J. reprezentowany przez pełnomocnika – r.pr. A.S. Zaskarżając je w całości, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zaskarżana uchwała Nr XLl/904/2021 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a w konsekwencji, że nie miał on legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na tej podstawie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę nie zostały naruszone stosownie do wymagali przepisu szczególnego, tj. art 101 ust. 1 u.s.g.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Nakle nad Notecią – reprezentowana przez r.pr. E.M. – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do rozpoznania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Jest on realizowany poprzez wykonanie aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej (uchwały, zarządzenia), które to wykonanie odbywa się w formach nie tylko administracyjnych, ale także cywilnoprawnych. To zaś, czy podmiot ma prawo do tak rozumianej korzyści oraz czy nie doszło do pozbawienia go tego uprawnienia, jest oceniane w postępowaniu ze skargi na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej.

Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba mieć na względzie, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni, aktualny i realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 140 k.c. gmina może korzystać ze swojej własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać nią w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego – na co zasadnie wskazywał już Sąd I instancji. Przypomnieć natomiast należy, że Rada Miejska w Nakle nad Notecią w zaskarżonej uchwale nr XLI/904/2021 z 28 października 2021 r.: w § 1 wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości położonych w obrębie [...], stanowiących własność Gminy Nakło nad Notecią, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: A o powierzchni [...] ha, B o powierzchni [...] ha i C o powierzchni [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w Nakle nad Notecią IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...]; w § 2 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy Nakło nad Notecią; natomiast w § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Mając na uwadze powyższe oraz powołując się na uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, wskazać należy, że na etapie decydowania, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, nie chodzi jeszcze o wykonanie sprzedaży nieruchomości, ale przede wszystkim o to, czy nieruchomość ma nadal pozostać własnością gminy, czy też gmina ma wyzbyć się własności określonej nieruchomości. Decydowanie o tym ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także administracyjnoprawnym zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ gminy rozstrzyga bowiem o tym, czy określona nieruchomość ma pozostać w gminnym zasobie nieruchomości, czy też nie. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza rozporządzenie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy mieć na względzie brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. po nowelizacji dokonanej w 2015 r. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. dodała bowiem w art. 58 § 1 P.p.s.a. nową przyczynę odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie powyższej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony.

Wobec powyższego, kluczowym w rozpoznawanej sprawie jest pytanie, czy interes prawny skarżącego kasacyjnie został naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią. Swój interes prawny wywodzi on z faktu, że jest zainteresowany zakupem przedmiotowej nieruchomości celem posadowienia na jej terenie budynku z przeznaczeniem na działalność usługową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do kwestionowania uchwały Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią. Skarżący powinien bowiem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Przy czym związek ten powinien istnieć w chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powodować następstwo w postaci pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Natomiast skarżący kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie podał, na jakiej podstawie prawnej opiera swoje roszczenie. Sama tylko okoliczność, że jest zainteresowany jej zakupem celem prowadzenia na tym terenie działalności usługowej, nie może być traktowane jako podstawa do uznania, że naruszony został jego interes prawny. Należy bowiem odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie posiada jedynie interes faktyczny. Jest to stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa materialnego, z której wywodzi ten interes. O interesie faktycznym można mówić jedynie przez pryzmat subiektywnych odczuć jednostki, a ewentualna kwalifikacja prawna tego interesu ma znaczenie wtórne. Wobec tego nie można uznać za skutecznego argumentu skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż zaskarżona uchwała zniweczy jego plany dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślić ponadto należy, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z przepisami rangi ustawowej nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (zob. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18).

Z powyższych względów, zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że wydana w niniejszej sprawie uchwała nie zmieniła indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego. Nie ograniczyła ani nie pozbawiła go żadnych konkretnych uprawnień ani nie nałożyła na niego obowiązków. Skarżącemu kasacyjnie nie przysługują też żadne prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, które podlegałyby ochronie. Tym samym uchwała Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią nr XLI/904/2021 z dnia 28 października 2021 r. nie narusza jego interesu prawnego. To zaś oznacza, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a skarga kasacyjna i powołane w jej petitum zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).