Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 755/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą
Powołane przepisy: article: Art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 126 poz 1384
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach
article: Art. 27 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi R. J. i M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania udzielania określonych świadczeń medycznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących R. J. i M. J. kwotę 200,- (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2009r.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. znak [...] nakazującą Prywatnemu Centrum [...] "A" s.c. zaprzestanie świadczenia całodobowych usług medycznych i zarządził zaprzestanie udzielania świadczeń medycznych (tj. zabiegów operacyjnych i cesarskich cięć) wymagających całodobowych pobytów pacjentek w placówce medycznej. Decyzja organu II instancji została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 1 pkt 7, art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.); art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 z późn. zm.); § 11 pkt 7, § 29 ust. 1, § 32, załącznik 1: rozdział IV ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. c, rozdział XI ust. 1, 2, 7, rozdział XII ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że obiekt, w którym mieści się Prywatne Centrum [...] "A" s.c. od początku swojej działalności nie spełniał wymogów ówczesnego rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1992r. (Dz. U. nr 74, poz. 366) w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, ale ze względu na złożony program dostosowawczy i deklarowanie przeniesienia placówki do nowego, budowanego obiektu, przeprowadzane systematycznie kontrole sanitarne koncentrowały się na poprawie bieżącego stanu sanitarno - higienicznego oraz wdrażaniu nowych zaleceń i wytycznych wynikających z aktualnej wiedzy.

W/w rozporządzenie zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. (Dz. U. nr 213, poz. 1568) w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej i przedłużyło okres dostosowania placówek służby zdrowia do 2012r. Wyznaczony nowy termin jest okresem maksymalnym, o ile aktualna sytuacja w placówce nie stwarza zagrożenia epidemicznego. W takim przypadku, mając na względzie zdrowie, a nawet życie osób narażonych, Powiatowy Inspektor Sanitarny, któremu podlega placówka może pomimo okresu dostosowawczego wdrożyć stosowne postępowanie administracyjne.

Prywatne Centrum [...] "A" s. c., złożyło program dostosowawczy, w którym zaznaczono, że spełnienie warunków w/w rozporządzenia nastąpi w nowobudowanym obiekcie, tym samym, do tego momentu placówka będzie funkcjonować w warunkach, które stwarzają realne zagrożenie epidemiczne.

Powiatowy Inspektor Sanitarny, dokonując analizy warunków panujących w placówce oraz charakteru udzielanych świadczeń medycznych tj. operacji ginekologicznych, zabiegów dotyczących chorób sutka oraz położnictwa stwierdził realne zagrożenie dla pacjentek i personelu i wydał decyzję administracyjną z dnia [...] 2008r., znak: [...] nakazującą zaprzestania z dniem 29 lutego 2008r. świadczenia całodobowych usług medycznych. Podkreślić należy, że w/w decyzja dotyczy wyłącznie usług medycznych świadczonych w pomieszczeniach placówki znajdujących się w najniższej kondygnacji budynku tj. w przyziemiu, natomiast nie zakazuje, ani też nie ogranicza usług medycznych udzielanych ambulatoryjnie tj. w gabinecie ginekologiczno - położniczym i pracowni diagnostyki laboratoryjnej.

Po dokonaniu analizy przedstawionych dokumentów Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że usługi medyczne o szerokim profilu, związane z dużym ryzykiem śródoperacyjnym, wymagające kilkudniowego pobytu pacjentek w w/w placówce, a także wzmożonego stanu sanitarno-higienicznego przy zapewnieniu odpowiednich warunków sanitarno-technicznych wykonywane są w niedostosowanych do ich charakteru pomieszczeniach posiadających nienormatywną wysokość (231 cm) tj. poniżej wysokości ustawowo wymaganej (300 cm).

Złe usytuowanie względem siebie pomieszczeń powoduje krzyżowanie się wszelkich dróg pacjentek, personelu, narzędzi, odpadów, materiału czystego i brudnego, a ponadto:

brak zaplecza gospodarczego tj. magazynu materiału sterylnego (materiał sterylny przetrzymywany luzem, nie okryty na półkach w części czystej sterylizatorni, częściowo obok materiału niejałowego lub luzem na sali operacyjnej), brudownika (prowizoryczny brudownik stanowi pomieszczenie z WC i małą umywalką i jest także miejscem przechowywania dokumentacji medycznej, sprzętu do sprzątania, basenów i ich dezynfekcji i mycia ), składzika porządkowego,

jedna sala operacyjna, ciasna bez śluzy umywalkowo-fartuchowej, ze stołem operacyjnym oddzielonym parawanem od łóżka ginekologicznego, służąca do zabiegów ginekologicznych i cesarskich cięć, z wydzielonym stanowiskiem do wstępnej dezynfekcji narzędzi oraz do dezynfekcji i mycia laparoskopów, znajdującym się obok stanowiska do pierwszej pielęgnacji noworodka oraz z częścią administracyjną i ciasną wnęką z półkami na ubrania operacyjne (nie osłonięte), z jedną umywalką służącą do mycia chirurgicznego rąk personelu,

pomieszczenie dla noworodków (dwa łóżeczka, inkubator, stolik do pielęgnacji noworodka) bez światła dziennego, bez śluzy, urządzone w węźle sanitarnym z wanną i WC służy także do dezynfekcji i mycia łóżeczek oraz inkubatora,

jeden, wspólny sanitariat dla pacjentek po zabiegach operacyjnych oraz po cesarskich cięciach, sala położnic (dwułóżkowa) bez punktu wodnego, a jedna z sal pacjentek ginekologicznych przechodnia,

dodatkowo stwarza zagrożenie dla zdrowia pacjentek i personelu placówki.

W okresie od 2000r. do 13 listopada 2007r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał 8 decyzji zarządzających, celem usunięcia bieżących nieprawidłowości i poprawy stanu sanitarno - higienicznego, szczególnie istotnego przy braku dostosowania placówki do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568).

Organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zawieszał działalności placówki, pomimo jej niedostosowania do obowiązujących przepisów, ze względu na przedłożenie programu dostosowawczego, starając się na bieżąco, poprzez postępowanie administracyjne dążyć do poprawy warunków sanitarno - higienicznych w w/w placówce. Jednakże zalecenia wynikające z wydawanych decyzji były wykonywane krótkotrwale, a każda następna kontrola sanitarna wykazywała podobne lub nowe uchybienia. Dlatego też Powiatowy Inspektor Sanitarny, w piśmie z dnia 11.01.2008r., znak: [...] skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego poinformował, że w sytuacji stwierdzanych systematycznie uchybień natury sanitarno - higienicznej dotyczących pomieszczeń o nienormatywnej wysokości, ciasnych, bez odpowiedniego zaplecza oraz długiego okresu dostosowawczego, dalsza działalność placówki dotycząca zabiegów operacyjnych i cesarskich cięć oraz działalność neonatologiczna winna ulec zaprzestaniu lub przeniesieniu do innych pomieszczeń dostosowanych do jej charakteru.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaznaczył, że również kontrola przeprowadzona w placówce w dniu [...] 2007r. przez pracowników Działu Nadzoru w zakresie Opieki nad Matką i Dzieckiem Centrum Zdrowia Publicznego (protokół kontroli znak: [...]), w pełni potwierdziła szereg uchybień wykazywanych przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia 05.12.2007r., znak: [...], poinformował stronę, że w chwili obecnej, po zapoznaniu się z dokumentacją obiektu oraz ustaleniami zawartymi w adnotacji służbowej nr [...] dot. oględzin budynku w dniu 30.11.2007r., nie może wydać pozytywnej opinii dotyczącej pomieszczeń w przyziemiu, w których udzielane są świadczenia w zakresie ginekologii, położnictwa i neonatologii, o którą to opinię strona zwróciła się stosownym pismem z dnia 25.10.2007r.

Stwierdzenie, że pomieszczenia i urządzenia Prywatnego Centrum [...] "A" s.c. nie spełniają wymagań określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 czerwca 2005r. (Dz. U. nr 116, poz. 985 z późn. zm.) zawiera wydane na wniosek strony postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2006r., znak: [...]. Organ podkreślił, że w przedłożonym do zaopiniowania programie dostosowawczym strona wskazała paragrafy (wymienione w cytowanym wyżej postanowieniu), które nie są spełnione w aktualnie funkcjonującej placówce, a ich realizacja nastąpi dopiero w obiekcie budowanym.

W dniu 14 kwietnia 2008r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadzili rutynową kontrolę sanitarną dotyczącą bieżącego stanu sanitarno - higienicznego wszystkich funkcjonujących w w/w placówce pomieszczeń (protokół kontroli z dnia 14.04.2008r., znak: [...]), która to kontrola była nadzorowana przez przedstawicieli Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego przeprowadzając kontrolę nadzorowaną dotyczącą działalności przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego w w/w placówce (protokół kontroli z dnia 14.04.2008r., znak: [...]) dokonali oceny pomieszczeń, w których placówka świadczy usługi medyczne, w tym usługi objęte decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r., znak: [...]. Tym samym, w/w protokół kontroli Powiatowego Inspektora Sanitarnego zawiera jedynie ocenę bieżącego stanu sanitarno - higienicznego wszystkich pomieszczeń, a nie odnosi się do okoliczności zawartych w decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r.

Kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu 14 kwietnia 2008r. przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego wykazała wprawdzie, że w stosunku do ostatniej kontroli (protokół z dnia 24.01.2008r., znak: [...]) wykonano zalecenia dot. m.in.: usunięcia firanek i ozdób, odmalowania części pomieszczeń, zakupu sprzętu i narzędzi jednorazowego użycia, zamontowania okna pomiędzy częścią brudną i czystą pomieszczenia do sterylizacji, ale równocześnie wykazała kolejne uchybienia w zakresie bieżącego stanu sanitarno-higienicznego, w tym m.in.:

brak prawidłowej segregacji odpadów, wprowadzenia prawidłowej kolorystyki worków na odpady i właściwego oznakowania kodowego odpadów (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007r. - Dz. U. nr 162, poz. 1153 - w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi),

brak jałowych gazików w pomieszczeniu poboru krwi,

w pomieszczeniu do sterylizacji - wymieszane pakiety sterylne z pakietami niesterylnymi,

brak twardo - ściennych, szczelnych, z pokrywą pojemników do przenoszenia materiału sterylnego,

nie osłonięte, otwarte opakowania z jałowymi rękawiczkami, drenami, strzykawkami,

brak środka do dezynfekcji rąk w pomieszczeniu sterylizacji,

brak zestawu do resuscytacji (worka ambu) uszkodzona tapicerka na stole operacyjnym,

fartuchy gumowe do cesarskich cięć - wielokrotnego użycia oddawane do pralni bez dezynfekcji, zbierane nieprawidłowo do niebieskiego worka.

Natomiast w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2008r. (znak: [...]) przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego potwierdzili, że okoliczności, na które wskazał Powiatowy Inspektor Sanitarny w w/w decyzji tj. nieprawidłowości funkcjonalne pomieszczeń (pomieszczenia ciasne, o zaniżonej wysokości, niektóre bez dostępu do światła dziennego, niefunkcjonalne, uniemożliwiające utrzymanie właściwej sterylności narzędzi i sprzętu medycznego, właściwego przygotowania personelu i pacjentek do zabiegów operacyjnych, odpowiednich warunków sanitarno - higienicznych i technicznych wymaganych w neonatologii) wymagających najwyższego reżimu sanitarno - higienicznego (właściwego, jednokierunkowego obiegu materiału czystego i brudnego, śluz fartuchowo - umywalkowych, zaplecza gospodarczego, profesjonalnego sprzętu do sprzątania) zdecydowanie rzutują na bezpieczeństwo pacjentów, a także personelu poprzez zwiększenie ryzyka wystąpienia zakażeń zakładowych.

Ponadto Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że protokoły kontroli przeprowadzanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jak też wydawane na ich podstawie zalecenia i decyzje stanowią wystarczający materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji z dnia [...] 2008r., a dodatkowym dowodem jest protokół ostatniej kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 14.04.2008r. wskazujący na liczne uchybienia sanitarno - higieniczne w placówce.

Organ II instancji wyjaśnił, iż podniesiony w odwołaniu przez stronę zarzut, że "większość wszystkich uchybień po prostu nie miała miejsca i nie istnieje, a podniesione zarzuty nie są oparte na faktach zgodnych z prawdą" jest nieprawdziwy, gdyż wszystkie protokoły kontroli są podpisane przez stronę bez uwag w stosunku do zawartej w nich treści i stwierdzonych faktów. Strona błędnie interpretuje również wyniki kontroli skuteczności procesów sterylizacji. Art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384) zobowiązuje do zapewnienia warunków skutecznej sterylizacji materiałów medycznych, narzędzi i innego sprzętu medycznego, jednakże sterylność materiałów medycznych do momentu ich użycia jest sumą kilku składowych, a nie tylko wynikiem prawidłowego procesu sterylizacji. Prowadzona kontrola skuteczności sterylizacji przy pomocy testów chemicznych i biologicznych dowodzi prawidłowego przebiegu procesu sterylizacji w sterylizatorze, natomiast zachowanie jałowości wnętrza opakowania sterylizacyjnego uzależnione jest m.in. od warunków przechowywania pakietów i sposobu ich transportu do miejsca użycia. Stwierdzone podczas kontroli warunki przetrzymywania pakietów sterylnych obok nie poddanych sterylizacji, luzem, nie osłoniętych, w pomieszczeniu nie spełniającym żadnych wymogów magazynu materiału sterylnego, jak też w sali operacyjnej oraz sposób ich przenoszenia i częste przekładanie, nie gwarantują ich jałowości do momentu użycia dla pacjenta. Również zastrzeżenia budzi sala operacyjna, która nie zapewnia w aktualnych warunkach zachowania odpowiedniego poziomu czystości i sterylności dającego gwarancję dla aseptyki prowadzonych w niej zabiegów operacyjnych i cesarskich cięć. Usytuowanie łóżeczek noworodkowych w prowizorycznie przystosowanym do tego celu ciasnym pomieszczeniu, bez zapewnienia właściwego miejsca do ich pielęgnacji (jeden stolik do zabiegów higienicznych, nie wydzielone zestawy pielęgnacyjne odrębne dla każdego noworodka) stwarzają zagrożenie dla zdrowia a nawet życia noworodków.

Reasumując, Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że w Prywatnym Centrum [...] "A" s.c. naruszone są nie tylko wymogi rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. (Dz. U. nr 213, poz. 1568) w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej, ale także - w wyniku stwierdzanych systematycznie uchybień - artykuł 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384) i art. 13 pkt 1 w/w ustawy oraz w/w rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz. U. nr 162, poz. 1153). Tym samym, organ II instancji stwierdził, że panujące w placówce warunki techniczne opisane wyżej oraz stwierdzane systematycznie uchybienia sanitarne nie zapewniają należytego bezpieczeństwa pacjentek, a także personelu, nie chronią wystarczająco przed czynnikami biologicznymi, w tym drobnoustrojami alarmowymi będącymi bezpośrednią przyczyną zakażeń zakładowych.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny analizując odwołanie strony od decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r., znak: [...] podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wyłącznie pomieszczeń, w których wykonywane są zabiegi operacyjne o szerokim profilu oraz cięcia cesarskie i w obrębie których to pomieszczeń przebywają po w/w zabiegach pacjentki oraz noworodki. Natomiast nie zostały nią objęte świadczenia medyczne wykonywane w pomieszczeniach ambulatorium, czyli w gabinecie ginekologiczne - położniczym oraz pracowni laboratoryjnej (punkt poboru prób). Dlatego też, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, jako organ II instancji, wziął pod uwagę niejasności jakie mogą wynikać ze sformułowania decyzji wydanej przez organ I instancji i uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz zobowiązał stronę do zaprzestania udzielania świadczeń medycznych (tj. zabiegów operacyjnych i cesarskich cięć) wymagających całodobowych pobytów pacjentek w placówce .

Reasumując organ II instancji stwierdził, że nie uwzględnił odwołania z uwagi na to, iż poprawa warunków technicznych, a tym samym sanitarnohigienicznych nie jest możliwa w obecnie funkcjonujących pomieszczeniach, a okres wskazany przez stronę dotyczący budowy nowego obiektu, (który w chwili obecnej jest dopiero w stanie surowym zamkniętym - co stwierdzono podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2008r.) jest zbyt odległy, i dlatego postanowił jak w sentencji decyzji.

Z powyższą decyzją nie zgodzili się R. J. i M. J., wspólnicy spółki cywilnej Prywatne Centrum [...] "A" s.c. , i w skardze z dnia 28 maja 2008r. wnieśli o uchylenie decyzji I i II instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec oparcia decyzji o inną podstawę prawną, niż decyzja organu I instancji i wydanie w wyniku rozpoznania decyzji, która obejmuje swoim zakresem inny przedmiot niż ten, którego dotyczyło postępowanie prowadzone przez organ I instancji, a co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazali również, iż decyzja WIS narusza art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. wobec oparcia zaskarżonej decyzji o okoliczności, które nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji i nie były objęte prowadzonym przez organ I instancji postępowaniem wyjaśniającym oraz o okoliczności, które nie stanowiły nowych okoliczności, które pojawiły się po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organowi II instancji zarzucili ponadto naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. poprzez nie zapoznanie skarżących z materiałem zebranym w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poczynienie ustaleń faktycznych pomimo tej okoliczności oraz art. 139 K.p.a. poprzez wydanie w wyniku odwołania decyzji na niekorzyść skarżących, podczas gdy decyzja organu I instancji była mniej dotkliwa dla skarżących. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji narusza również art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji wobec nie wyjaśnienia powodów, dla których organ uznał zaistnienie okoliczności stanowiących wypełnienie normy przepisów przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, jak również wobec braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji;

W opinii skarżących wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył prawo materialne, a to przepisy § 11 punkt 7, § 29 ust. 1, § 32 załącznika I: rozdział IV ust. 1 punkt 1 i punkt 2 lit. c, rozdział XI ust. 1, 2, 7 oraz rozdział XII ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej poprzez ich zastosowanie i wskazanie jako podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji okoliczności naruszenia przepisów wskazanego rozporządzenia, podczas gdy przepis § 53 ust. 1 tegoż rozporządzenia dopuszcza funkcjonowanie do dnia 31 grudnia 2012r. zakładów opieki zdrowotnej w dotychczasowych pomieszczeniach, nawet jeżeli nie spełniają one wymogów zakreślonych przepisami rozporządzenia. Kolejny zarzut podniesiony przez skarżących dotyczył naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie zachodzi bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz art. 27 ust. 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że mógł on być podstawą do wydania decyzji organu I instancji, zaskarżonej następnie do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

W skardze podniesiono również, iż decyzja WIS narusza art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach poprzez przyjęcie, że jej przepisy znajdują zastosowanie pomimo nie stwierdzenia, że w placówce prowadzonej przez skarżących istnieje zagrożenie nastąpienia chorób zakaźnych i zakażeń oraz że występują czynniki chorobotwórcze określone w załącznikach do tejże ustawy.

Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 12 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie zasad i trybu upoważniania niektórych pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych do wykonywania w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę pełniącą obowiązki zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Organ II instancji nie wyszedł poza ramy stanu faktycznego.

Zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie usług medycznych świadczonych w pomieszczeniach placówki znajdujących się w najniższej kondygnacji budynku, tj. w przyziemiu, w których wykonywane są zabiegi operacyjne o szerokim profilu oraz cięcia cesarskie i w obrębie których przebywają po w/w zabiegach pacjentki oraz noworodki, natomiast nie zakazuje, ani też nie ogranicza usług medycznych udzielanych ambulatoryjnie tj. w gabinecie ginekologiczno - położniczym i pracowni diagnostyki laboratoryjnej. Decyzja organu II instancji precyzuje zakres decyzji l instancji, nie jest to nowy obowiązek nałożony na stronę, ale sprecyzowany poprzedni. Nie można przyjąć, iż sprecyzowany obowiązek jest dla strony bardziej restrykcyjny. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 K.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a taka sytuacja nie zachodziła.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniem, iż decyzja została wydana na niekorzyść skarżących, gdyż analiza materiału dowodowego w sprawie wykazała, że uchybienia stwierdzone w czasie kontroli sanitarnej mogą spowodować zagrożenie dla zdrowia pacjentów, a co za tym idzie prawidłową podstawę prawną winien stanowić art. 27 ust. 2 ustawy a decyzje wydane na tej podstawie podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ podkreślił, iż działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 opierał swoje rozstrzygnięcie w ramach tego samego stanu faktycznego wyprowadzając tylko odmienne wnioski niż organ I instancji. Motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały wyczerpująco opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił, iż oględziny w dniu 14 kwietnia 2008r. zostały przeprowadzone w obecności stron, co potwierdzają złożone własnoręczne podpisy. Strona brała udział we wszystkich czynnościach związanych z prowadzonym postępowaniem - praktycznie dokumentację stanowiły protokoły kontrolne, których kopie pozostawia się w jednostce kontrolowanej. We wszystkich tych czynnościach strona była należycie reprezentowana przez jednego ze wspólników R. J. lub osobę przez niego upoważnioną, które miały możliwość zgłaszania zgodnie z procedurą poprawek i uzupełnień do protokołu, co zresztą czyniły. W tym kontekście nie można mówić o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. albowiem jak wykazano wyżej w prowadzonym postępowaniu nie wykorzystano dowodów innych poza tymi, które zostały uzyskane w toku kontroli. Ponadto organ stwierdził, iż w tym w przypadku zachodzą okoliczności o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. co jednoznacznie wskazuje na właściwość zastosowania powyższej kwalifikacji.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił również, iż decyzja II instancji podpisana przez jego zastępcę nie jest decyzją wadliwą jak to zarzuca skarżący albowiem Zastępca WIS działał zgodnie z udzielonym mu upoważnieniem i w jego ramach - był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych.

Organ odwoławczy działał także w ramach przepisów prawa materialnego tj. art. 27 ust 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także innych przepisów powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Organ II instancji wskazał również, iż powołane przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568) dopuszczają funkcjonowanie zakładów opieki zdrowotnej w dotychczasowych pomieszczeniach, o ile aktualna sytuacja w placówce nie powoduje zagrożenia epidemicznego. Przyjęcie argumentacji strony skarżącej w tym zakresie oznaczałoby, iż w okresie dostosowawczym nie obowiązują żadne reguły w zakresie bezpieczeństwa epidemicznego, a co za tym idzie zdrowie pacjentów mogłoby być zagrożone. Inspekcja Sanitarna działała więc w celu ochrony zdrowia ludzkiego (art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu niniejsza skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w sposób rażący naruszył prawo. Przede wszystkim rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 451/06, publ. LEX nr 290649).

Zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 1 pkt 7, art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.); art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 z późn. zm.); § 11 pkt 7, § 29 ust. 1, § 32, załącznik 1: rozdział IV ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. c, rozdział XI ust. 1, 2, 7, rozdział XII ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568). Natomiast organ I instancji swoją decyzję wydał na podstawie art. 1 pkt 7 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.); art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 z późn. zm.); rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006r. w sprawie wymagań jakim powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 213, poz. 1568) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Oznacza to, że organ II instancji zmienił podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej. Użycie przez organ II instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznacza, że dokonał on innych niż organ I instancji ustaleń faktycznych, na podstawie których zakwalifikował stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych jako stanowiące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Należy podkreślić, że przepis art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera dwie normy, wyrażone w osobnych ustępach tego przepisu i regulujące dwa różne stany faktyczne. Różne są też przewidziane przez ustawodawcę sankcje za naruszenie dyspozycji zawartych w tych normach. W niniejszej sprawie zatem doszło do ustalenia przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi jedynie przez organ II instancji, tylko on bowiem oparł swe rozstrzygnięcie na treści art. 27 ust. 2 cyt. ustawy. Pozbawiono w ten sposób skarżących prawa do rozpoznania każdej sprawy administracyjnej dwukrotnie w ramach kontroli instancyjnej. Podkreślić też trzeba, że sankcje przewidziane w art. 27 ust. 2 są znacznie dalej idące niż przewidziane w ust. 1. Na podstawie art. 27 ust. 2 może bowiem dojść do unieruchomienia zakładu pracy i obowiązek ten jest natychmiast wykonalny. Jest to niewątpliwie bardziej restrykcyjna sankcja w porównaniu z możliwością nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym czasie, o której mowa w ust. 1 tego przepisu. W istocie zatem, wbrew twierdzeniom organu, doszło w niniejszej sprawie nie do doprecyzowania decyzji I instancji, lecz do dokonania odmiennych ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia nowej sprawy administracyjnej. Tym samym organ II instancji pozbawił skarżących możliwości ustosunkowania się do zarzutów i wniosków podniesionych przez niego w tej kwestii i wniesienia w tym przedmiocie odwołania do organu wyższego rzędu.

Ponadto organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcia na podstawie art. 13 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach, czym również naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Art. 13 cyt. ustawy nakłada na użytkowników nieruchomości obowiązek utrzymywania ich w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń. Natomiast organ I instancji wydał swoją decyzję wyłącznie na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach, który nakłada na kierowników zakładów opieki zdrowotnej i osoby wykonujące zawody medyczne poza zakładami opieki zdrowotnej obowiązek zapewnienia przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych obejmujących w szczególności zapewnienie warunków skutecznej sterylizacji materiałów medycznych, narzędzi i innego sprzętu medycznego oraz prowadzenia prawidłowych procesów dezynfekcji.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1140/07 (Lex nr 372513) zgodnie, z którym "w takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w związku z tym podlega uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się natomiast do poprzedzającej ją decyzji organu I instancji należy stwierdzić, że także i ona została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną organ przyjął w niej bowiem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z przepisu tego wynika zatem, że Powiatowy Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 27 ust. 1, mógł jedynie nakazać usunięcie stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Organ I instancji nie mógł zatem w wydanej przez siebie decyzji nakazać Prywatnemu Centrum [...] "A" s.c. zaprzestania świadczenia całodobowych usług medycznych. Takim rozstrzygnięciem naruszono zatem art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zachodzi zatem przesłanka uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.