Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 638/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz [...] w L. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z [...] maja 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji organu z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu z [...] grudnia 2020 r. o odmowie F. (fundacja) zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (składki) za okresy rozliczeniowe od lipca do września 2020 r.

Jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ mocą decyzji z [...] grudnia 2020 r. odmówił fundacji zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za czas od lipca do września 2020 r. z tego powodu, że kod PKD przeważającej działalności fundacji podany we wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek nie figurował w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) ani w rejestrze REGON. Organ powołał się przy tym na art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19). Dlatego w rezultacie stwierdził, że rozpatrywany wniosek fundacji nie może zostać uwzględniony.

Następnie organ [...] grudnia 2020 r. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu z [...] grudnia 2020 r. przy zastosowaniu art. 154 § 1, § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.). W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ motywował, że dokonał ponownej "weryfikacji sprawy" i w efekcie ocenił, że fundacji przysługuje wnioskowane zwolnienie z obowiązku opłacania składek.

Z upływem czasu, [...] maja 2021 r. organ stwierdził nieważność decyzji organu z [...] grudnia 2020 r. i jednocześnie orzekł, że pozostaje w mocy decyzja organu z [...] grudnia 2020 r. odmawiająca fundacji zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W wyniku wniosku fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy organ mocą zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy wymienioną decyzję z [...] maja 2021 r. W motywach przyjętego rozstrzygnięcia organ nawiązał do art. 31zo ust. 8, art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Tłumaczył, że ponownie przeanalizował sprawę. W następstwie stwierdził, że fundacja nie spełniła ustawowych warunków wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od lipca do września 2020 r. Dla organu kluczowe znaczenie miała okoliczność, że według stanu na 31 lipca 2020 r. i 31 lipca 2019 r. fundacja w KRS i rejestrze REGON wykazała inny kod PKD przeważającej działalności niż we wniosku.

Na zakończenie organ zaznaczył, że "Należy mieć na względzie, że stowarzyszenia i fundacje, jeśli w ogóle prowadzą działalność gospodarczą, to nie są typowymi uczestnikami życia gospodarczego. W przypadku tych podmiotów działalność gospodarcza posiada charakter głównie akcesoryjny względem ich standardowej działalności (oraz podstawowych źródeł finansowania). Dlatego nie ma znaczenia, że w KRS stowarzyszenie czy fundacja ma wpisany PKD, który uprawnia do otrzymania pomocy.". Zdaniem organu, "brak jest możliwości swobodnego rozszerzania warunków zdefiniowanych w ustawie. Zastosowanie powyższych kryteriów jest przejawem zasady równego traktowania wszystkich płatników, niezależnie od przyczyn odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania składek.".

Fundacja (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzuciła naruszenie:

- § 10 ust. 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371 ze zm. - rozporządzenie COVID-19) przez pominięcie, że sporne zwolnienie dotyczy składek związanych z działalnością faktycznie prowadzoną;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. z powodu niewyjaśnienia kodu PKD adekwatnego do rzeczywistej przeważającej działalności fundacji.

W następstwie fundacja domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zarzutów i wniosków zawartych w skardze fundacja zasadniczo wykazywała, że z punktu widzenia przesłanek spornego zwolnienia z obowiązku opłacania składek podstawowe znaczenie ma faktyczna aktywność fundacji, a tej organ nie ustalił. Według fundacji, jej przeważająca działalność należy do kodu PKD 90.01.Z.

Fundacja, co do zasady, nie godziła się z rozstrzygnięciem organu, bazującym wyłącznie na prawdzie formalnej.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zaznaczył, że ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku innej weryfikacji stanu faktycznego niż poprzez rejestry wymienione w sprawie. Natomiast na organie spoczywa obowiązek kierowania się "zasadą ostrożności" w celu ochrony środków publicznych i w związku z tym dochodzenia składek. Organ nie jest uprawniony do uprzywilejowania skarżącej, bo w przypadku spornych składek byłoby to wbrew interesowi społecznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu z [...] nie są zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że dotyczą one stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2020 r. wydanej w rezultacie zastosowania art. 154 K.p.a., która w efekcie doprowadziła do uwzględnienia wniosku skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W tym stanie sprawy organ, chcąc stwierdzić nieważność decyzji z [...] grudnia 2020 r., miał obowiązek rzetelnie i konkretnie wykazać, że do zastosowania art. 154 K.p.a. doszło w warunkach jednej z przesłanek wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 K.p.a.

Tymczasem organ jedynie w decyzji z [...] maja 2021 r. ogólnie powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast skoncentrował swoje argumenty na analizie przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

W myśl art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).

Przytoczone unormowanie wymaga łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Ich ustalenie należy do organu, który jest w tym zakresie związany zasadami ustanowionymi w art. 6, art. 7 K.p.a. Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą". Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154, mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej także wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Celem rozważanego art. 154 K.p.a. nie jest eliminowanie, na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, decyzji administracyjnej ze względu na jej istotną wadliwość, ale ze względu na wystąpienie innych przesłanek, także tych pozaprawnych. Stopień wadliwości decyzji nie jest bowiem przyczyną uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. Nie jest to zatem dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją, odmawiającą stronie przyznania określonego prawa. Warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie jest to, "iż z powodu uchylenia lub zmiany decyzji nie zostanie naruszony czyjkolwiek interes prawny". Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że "organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji" (por. szerzej opracowanie komentatorskie do art. 154 K.p.a., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel oraz powołane tam orzecznictwo i literatura przedmiotu, dostępne w zbiorze elektronicznym LEX).

W realiach analizowanej sprawy organ, dopatrując się zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy wydaniu decyzji z [...] grudnia 2020 r., w żaden sposób nie wyjaśnił na czym konkretnie, w jego ocenie, miałby polegać błąd przy powołaniu się na przesłankę interesu społecznego lub słusznego interesu skarżącej, w szczególności biorąc pod uwagę przedmiot jej aktywności oraz cele wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Także stwierdzenie organu, że "Należy mieć na względzie, że stowarzyszenia i fundacje, jeśli w ogóle prowadzą działalność gospodarczą, to nie są typowymi uczestnikami życia gospodarczego. W przypadku tych podmiotów działalność gospodarcza posiada charakter głównie akcesoryjny względem ich standardowej działalności (oraz podstawowych źródeł finansowania). Dlatego nie ma znaczenia, że w KRS stowarzyszenie czy fundacja ma wpisany PKD, który uprawnia do otrzymania pomocy." jest nieadekwatne do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Tej treści argument sugerujący, że sporne zwolnienie z istoty rzeczy nie jest adresowane do fundacji, nie został przez organ uzasadniony ani od strony faktycznej, ani prawnej. Ponadto organ w żaden sposób nie powiązał tego argumentu z którąkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W następstwie organ nie wykazał, z jakich konkretnych przyczyn faktycznych i prawnych decyzja z [...] grudnia 2020 r. miałaby podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

Tym samym należy ocenić, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] maja 2021 r. są wynikiem dowolnego postępowania organu, co narusza przede wszystkim art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.), w myśl których w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Należy podkreślić, że prawidłowe, zgodne z obowiązującymi regulacjami uzasadnianie decyzji ma kluczowe znaczenie dla wypełnienia obowiązku przekonywania, wynikającego z art. 11 K.p.a., realizowanego poprzez art. 107 § 1 pkt 6, § 3 tej ustawy. Zatem w obowiązującym stanie prawnym motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. przykładowo orzeczenia sygn.: I GSK 545/21, I GSK 471/21, I GSK 496/21, I GSK 502/21, I GSK 500/21, I GSK 495/21, I GSK 627/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, stwierdzając nieważność decyzji z [...] grudnia 2020 r. wydanej w trybie art. 154 K.p.a., organ nie mógł ograniczyć się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że kod PKD przeważającej działalności skarżącej ujęty w KRS i rejestrze REGON wyklucza zasadność jej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek oraz do sugerowania, że fundacje nie są adresatami spornego zwolnienia.

Organ pominął, że przedmiotem stwierdzenia nieważności była decyzja z [...] grudnia 2020 r. wydana w wyniku zastosowania art. 154 K.p.a. W tej sytuacji zadaniem organu było odniesienie przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. do sposobu zastosowania w decyzji z [...] grudnia 2020 r. przesłanek określonych w art. 154 tej ustawy w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, czego organ nie uczynił. Natomiast zmiana ze strony organu poglądu prawnego na kanwie tych samych okoliczności sprawy w żadnym razie nie realizuje którejkolwiek z ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 K.p.a.

Co więcej, postępowanie organu, który raz odmawia zwolnienia z obowiązku opłacania składek, następnie przyznaje skarżącej rację poprzez zastosowanie art. 154 K.p.a., po czym dochodzi do wniosku, że należy odmówić skarżącej wnioskowanego zwolnienia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co do zasady, nie zasługuje na akceptację z punktu widzenia prawa. Takie postępowanie organu dowodzi braku rzetelności, a w rezultacie jednoznacznego stanowiska w sprawie, co z kolei z punku widzenia art. 2, art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. nie może powodować dla skarżącej negatywnych skutków. Analizowane zwolnienie ma minimalizować negatywne ekonomiczne skutki, jakie powoduje epidemia COVID-19. Tymczasem kolejne zasadnicze zmiany stanowiska przez organ pozbawiają skarżącą pewności co do jej sytuacji prawnej, a w następstwie nie pozwalają jej, a co najmniej istotnie utrudniają, planowanie działalności w szczególności z punktu widzenia ekonomicznego i organizacyjnego.

W związku z tym, że organ stwierdził nieważność decyzji z [...] grudnia 2020 r. wyłącznie z nawiązaniem do kodu PKD przeważającej działalności skarżącej ujawnionego w KRS i rejestrze REGON, należy jeszcze zatrzymać się na zasadności tego argumentu organu.

Po pierwsze, spór o to czy kod PKD przeważającej działalności skarżącej ujawniony w KRS i rejestrze REGON był wystarczający dla prawidłowego rozpatrzenia jej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ma za przedmiot wykładnię ustawowych przesłanek tego wsparcia. Natomiast spór o prawo, o sposób prowadzenia wykładni przesłanek określonej instytucji prawa, co do zasady, nie wpisuje się w żadną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Po drugie zaś i najistotniejsze z punktu widzenia interesu prawnego skarżącej, błędnie organ chce uzależnić zwolnienie z obowiązku opłacania składek tylko od zapisów zawartych w KRS i rejestrze REGON.

Prawidłowa wykładnia prawa nie może ograniczać się tylko do sensu słów użytych w interpretowanym przepisie, ale każdorazowo powinna obejmować sprawdzenie czy jego literalne odczytanie prowadzi do wniosków zgodnych z konstytucyjnymi zasadami obowiązującego porządku prawnego i czy wówczas będzie realizował przypisany mu cel. Jeśli na tym tle powstają istotne rozbieżności albo takiej spójności nie da się odnaleźć, wówczas wnioski narzucone przez wykładnię językową powinny zostać skorelowane z tymi, jakie z kolei wynikają z wykładni systemowej (w tym z kontekstu konstytucyjnego) oraz funkcjonalnej (przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji). W takich przypadkach przyjmuje się zaistnienie potrzeby harmonizowania kontekstów (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 71 i nast.).

Językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni (por. przykładowo Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym. Zatem równie istotny jest cel przypisany spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek.

Ponadto ani ustawa COVID-19, ani rozporządzenie COVID-19 nie przewidują sankcji za nieterminową aktualizację kodu PKD czy za ujęcie kodu PKD w rejestrach nieadekwatnie do rzeczywistości w postaci utraty prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Należy przypomnieć w tej mierze stanowisko prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że w postępowaniach, mających za przedmiot zwolnienie z obowiązku opłacania składek, ZUS nie jest uprawniony do pomijania reguł z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a więc jego zadaniem jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Tymczasem ograniczenie wyjaśnienia sprawy wyłącznie do lektury CEIDG i REGON tych wymogów nie realizuje.

Naczelny Sąd Administracyjny między innymi argumentował, że zasady prowadzenia rejestru REGON określają przepisy ustawy o statystyce publicznej (Dz.U.2021.955 ze zm.), z których wynika, że wpisowi do tego rejestru podlegają także informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności". W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009 ze zm.) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie § 9 ust. 2 wymienionego rozporządzenia określa kryteria ustalania przeważającej działalności. Dane w rejestrze REGON, w tym dotyczące kodów PKD przeważającej działalności, wynikają z informacji podawanych przez przedsiębiorcę przy rejestracji w CEIDG, w KRS bądź bezpośrednio w GUS. Podobnie zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez przedsiębiorcę. W świetle powyższego w orzecznictwie od dawna wskazuje się, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy przedsiębiorcy. Okoliczność czy to oświadczenie odpowiada rzeczywistości jest zatem kwestią dowodową (por. przykładowo wyroki Sądu Najwyższego sygn.: II UK 142/12, II UK 402/15). Ponadto w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane w niej ujęte są objęte wzruszalnym domniemaniem prawdziwości, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy CEIDG. Zatem inne dowody mogą doprowadzić do obalenia tego domniemania. Fakt, że kody PKD przeważającej działalności zawarte w rejestrze REGON mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z błędnego oświadczenia przedsiębiorcy, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia PKD (Dz.U.2007.251.1885 ze zm.), zgodnie z którą, aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. Zatem art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie może być interpretowany wbrew regułom prowadzenia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do dyrektyw wykładni celowościowej. Wywiódł, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii i ma wspierać przedsiębiorców tracących możliwość zarobkowania. Wobec tego omawiane zwolnienie powinno objąć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie COVID-19 (por. wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przytoczone wyżej argumenty Naczelnego Sądu Administracyjnego są w pełni aktualne na gruncie § 10 rozporządzenia COVID-19.

Organ pomija, że jego dotychczasowe stanowisko nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach objętych omawianym wsparciem, ale jednocześnie prowadzi do przyznania tej pomocy płatnikom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w rejestrach urzędowych kody PKD. Tok argumentacji przyjęty przez organ nie daje się pogodzić ze standardami określonymi w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W istocie rzeczy prowadzi do dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek, bo w sposób pozbawiony związku z rzeczywistością. W następstwie dotychczasowe zapatrywanie organu niweczy społeczny cel spornej instytucji, skoro pomija realia, w jakich znajduje się konkretny wnioskodawca.

Organ każdorazowo ma obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. Innymi słowy, organ ma obowiązek rozpatrywać i rozstrzygać wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie prawdy obiektywnej także w odniesieniu do kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności wnioskodawcy. Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek realizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny.

W przypadku skarżącej, organ mocą decyzji z [...] grudnia 2020 r. uwzględnił jej wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek przy zastosowaniu art. 154 K.p.a. Wobec tego aktualnie organ nie może zasadnie powoływać się na art. 156 § 1 K.p.a. tylko dlatego, że zmienił pogląd prawny.

W tym stanie sprawy organ nie wykazał kwalifikowanego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 K.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej [...] grudnia 2020 r., a ściślej do sposobu zastosowania w tej decyzji przesłanek z art. 154 K.p.a. w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Co więcej, jedyny argument organu powołany na potrzeby uzasadnienia stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2020 r. jest niezgodny z prawem.

W ocenie sądu, organ istotnie naruszył art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 107 § 1 pkt 6, § 3, art. 156 § 1 K.p.a., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Pozbawił skarżącą zwolnienia z obowiązku opłacania składek bez wykazania przesłanek faktycznych i prawnych, które mogłyby uzasadniać tej treści rozstrzygnięcie. W następstwie kontrolowane decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2020 r. noszą istotne znamiona dowolności i dlatego nie zasługują na akceptację z punktu widzenia prawa.

W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Rzetelnie i bezstronnie przeanalizuje czy decyzję z [...] grudnia 2020 r. można zasadnie wiązać z przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Z tych powodów zaskarżona decyzja oraz decyzja organu z [...] maja 2021 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm. - P.p.s.a.).

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.). Obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) i opłatę od pełnomocnictwa ([...] zł).