Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 997/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 219, art. 217, art. 218, art. 24 § 1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2 pkt. 2, § 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: § 14 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 151, art. 153, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 955/12 w sprawie ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. L. kwotę 240 (czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 955/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd podał, że wnioskiem z dnia 19 maja 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 21 czerwca 2009 r., S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres od 1994 roku, tj. od chwili rozpoczęcia służby w Wydziale do Walki z Przestępczością Zorganizowaną do dnia zwolnienia z Policji. Jako podstawę swojego żądania wskazał § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] 2009 r., nr [...], odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Wskazał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak również okoliczności jego wydania, nie wypełniają reguł procedury administracyjnej i są sprzeczne z interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony. Nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacją przepisów prawa materialnego. Postulował zgromadzenie w sprawie pełnego materiału dowodowego, w tym przesłuchanie w charakterze świadków osób wymienionych w zażaleniu, a także osób, które uczestniczyły w analizie dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w Policji. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie zaświadczenia o treści żądanej, a ponadto o ukaranie osób winnych nieprawidłowości, które wymienił w zażaleniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 1 grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji. W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., gdy urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego wymaga przepis prawa. Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy policji. Przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej mógł, stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ głównie bierze się pod uwagę dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru informacji utrwalonych innymi technikami. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało powyższym wymogom. Z zebranych materiałów wynika, że S. L. został przyjęty do służby w Policji z dniem 1 kwietnia 1985 r. Natomiast w okresie wskazanym we wniosku, tj. od dnia 1 czerwca 1994 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], następnie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 15 października 2008 r. w Komendzie Głównej Policji – ostatnio na stanowisku eksperta Werbunku i Rozpoznania Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego KGP. Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., jak również o sprawdzenie, czy wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, stosownie do treści § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. W odpowiedzi Dyrektor Centralnego Biura Śledczego poinformował, że analiza dokumentów spraw operacyjnych i procesowych realizowanych przez Zarząd w [...] nie doprowadziła do zebrania danych, które mogłoby stanowić podstawę do wystawienia zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Z kolei z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 28 lipca 2009 r. wynika, że w tamtejszej jednostce nie prowadzono rejestru czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dlatego też czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w danej komórce organizacyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował również, że czynności polegające na przeglądzie materiałów mogących mieć związek z ustaleniem okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury wymienionemu policjantowi realizowane są przez Zarząd w [...] Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji. Organ odwoławczy podkreślił, iż warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie podczas nich bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Takie okoliczności nie zostały potwierdzone. W zażaleniu skarżący powołał określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracować operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno – interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Wymienił też kilkanaście szkoleń i kursów, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego. Poza sporem pozostaje jednak, że czynności tego rodzaju nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniem terroryzmu. Odnośnie zaś wydania zaświadczenia na podstawie § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie przesłanki wskazane w tym przepisie. Przy czym, za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co wynika z brzmienia § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 38 z 15 października 2007 roku, poz. 135). Podkreślił też, że w praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu, poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Ponadto uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Należy również poddać się specjalnemu badaniu przez komisję lekarską. W niniejszej sprawie wnioskodawca powoływał się natomiast na fakt ukończenia w 1994 r. kilkunastodniowego kursu techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów Biura do Walki z Przestępczością Zorganizowaną. Trudno jednak uznać uczestnictwo w przedmiotowym kursie za równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni. Zatem dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym nie wykazała, zdaniem Ministra, istnienia dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 – 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Uniemożliwiło to wydanie żądanego zaświadczenia.

W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. L. zarzucił organowi naruszenie: a) art. 6; art. 7; art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § l i 4, art. 76 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 157 § 1, 2 i 3, art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a.; b) § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z ww. przepisami k.p.a.; c) art. 106 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, decyzji nr 86/95 KGP z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji, zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w miarę możliwości poprzedzającego je postanowienia, spowodowanie wydania przez KGP nowego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 – 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, spowodowanie doręczenia do ZER MSWiA ww. zaświadczenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zobowiązanie organu do wszczęcia w terminie miesiąca stosownych postępowań w celu ukarania osób winnych powstania podnoszonych nieprawidłowości oraz poinformowania skarżącego o przysługujących mu w związku z tym uprawnieniach dotyczących naprawy wyrządzonych szkód w postaci ewentualnej utraty przysługujących uprawnień w wyniku niedopełnienia obowiązków przez podległych MSWiA urzędników. W uzasadnieniu skargi S. L. podniósł, że z uzyskanych przez niego informacji wynika, że wielu innych funkcjonariuszy, w tym jego koledzy z Wydziału, uzyskali uprawnienia emerytalne wynikające z pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu z zdrowiu. Zaznaczył, że w protokole warunków służby, zawartym na str. 130 jego akt personalnych, jednoznacznie zapisano, iż w toku służby wielokrotnie podejmował czynności związane z zatrzymaniem przywódców i członków zorganizowanych grup przestępczych, niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia, w zakres jego obowiązków wchodziło także konwojowanie osób zatrzymanych. Podniósł, że z uzasadnienia postanowienia wynika wprost, że organ nie dokonał analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w [...] wynika, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w [...] CBŚ, pominięto zaś sprawy leżące w gestii Pionu do Walki z Przestępczością Zorganizowaną, innych Wydziałów CBŚ oraz Wydziału ds. Narkotyków w [...]. Skarżący nie zgodził się też z dokonaną przez organ wykładnią przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślił, iż powołane przezeń zarządzenie nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, weszło w życie z dniem 1 października 2007 r., a zatem nie obejmuje swoją regulacją okresu lat 1994 – 2006. Zaznaczył też, że pomimo upływu okresu 3 miesięcy od wniesienia przez niego zażalenia do jego rozpoznania, organ nie dał mu możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia na temat zebranego materiału dowodowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tegoż wyroku podał, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 k.p.a. Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Polega ono na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: B. Adamiak, J. Borkowski - Postępowanie administracyjne s. 576). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy skarżący postawił w zażaleniu zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, poprzez niedokonanie analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych oraz kwestionując czynności podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] oraz Centralne Biuro Śledcze, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów. Z treści odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP w piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. wynika, że analizie poddano dokumenty spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez Zarząd w [...] Centralnego Biura Śledczego. Z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 28 lipca 2009 r. nie wynika natomiast, aby poddano analizie jakąkolwiek dokumentację za okres służby pełnionej przez S. L. w strukturach Wydziału do Walki z Przestępczością Zorganizowaną oraz Wydziału ds. Narkotyków KWP. W piśmie tym znalazło się jedynie stwierdzenie, iż ustalenie okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej mogłoby nastąpić w oparciu o rejestr czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jednak nie ma takiej ewidencji w KWP w [...], a zatem czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w komórce organizacyjnej. W piśmie brak natomiast jakiejkolwiek wzmianki o tym, że poddawano analizie dokumentację z zakresu spraw realizowanych w komórkach organizacyjnych, w których pełnił służbę wnioskodawca w KWP w [...]. W ocenie Sądu treść powyższych pism może zatem wskazywać na zasadność zarzutów skarżącego w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził lakonicznie, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 – 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie wyjaśnił jednak, czy badaniu w toku tego postępowania poddano dokumentację dotyczącą wszystkich komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w latach 1994 – 2008. Sąd polecił, aby rozpoznając ponownie sprawę organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił szczegółowo, na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie.

Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...], z dnia [...] 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] 2009 r. W jego uzasadnieniu wskazał między innymi, że w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie S. L. żądanego zaświadczenia w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Istotą regulacji zawartej w jego § 2 pkt 2 pozostaje przyznanie prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy pełnią służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, czyli spełniają łącznie wymóg nabycia określonych tamże uprawnień i kwalifikacji oraz wymóg udziału w sprecyzowanych w nim działaniach bojowych lub w procesie szkolenia. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135, z późn. zm.), w świetle którego do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). W praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Wskazał również, że uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że S. L. nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji, jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez taką jednostkę lub komórkę. Wnioskodawca powołał się na określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracowań operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno-interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Wymienił też kilkanaście szkoleń i kursów, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego, w tym ukończony w 1994 r. kilkunastodniowy kurs techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów Biura do Walki z Przestępczością Zorganizowaną. Trudno jednak uznać uczestnictwo w przedmiotowym kursie za równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni. Dodał przy tym, że wymienionych przez S. L. czynności nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniem terroryzmu. Dalej organ podniósł, że w myśl przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a niedające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1181/10), uzyskano stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. (l.dz. OIN-282/11), z którego wynika, że Pan S. L. brał udział w realizacji spraw operacyjnych w zakresie przeszukania i zatrzymania: 1 raz - w 1994 r., 1 raz - w 1995 r., 1 raz - 1996 r., 2 razy - w 1997 r. oraz 1 raz - w 1998 r. W wyniku analizy przedmiotowych spraw nie stwierdzono, aby ich realizacja zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta. W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiska Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP (załącznik do pisma l.dz. Ma-1834/11 z dnia 14 marca 2011 r.) wynika, że przeprowadzono analizę całości dokumentacji archiwalnej za lata 1994-2008, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Przedmiotowa dokumentacja w postaci akt kontrolnych spraw procesowych, jak również spraw operacyjnych, stanowi kompletną dokumentację, związaną z prowadzonymi czynnościami procesowymi i operacyjnymi przez funkcjonujące w latach 1994-2008 piony do walki z przestępczością zorganizowaną i narkotykową, w strukturach których służbę pełnił S. L., w tym: Wydział do walki z Przestępczością Zorganizowaną KWP w [...], Wydział do spraw Narkotyków KWP w ...] Wydział VII w [...] do walki z Przestępczością Zorganizowaną KGP i Wydział X w [...] CŚ KGP oraz kolejno powoływanych komórek organizacyjnych z siedzibą w [...] Zarządu w Gdańsku CBŚ KGP, zwanych dalej "komórką organizacyjną Policji ds. PZ z siedzibą w [...]". Niezależnie od kolejno powoływanych struktur, zajmujących się problematyką zwalczania przestępczości zorganizowanej i narkotykowej, jak również ich nazewnictwa, miejscem pełnienia służby przez S. L. i realizacji spraw była wciąż ta sama komórka organizacyjna z siedzibą w [...]. W toku analizy akt wszystkich spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez komórkę organizacyjną ds. PZ z siedzibą w [...] odnotowano wykonywanie czynności zatrzymania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu: 3 razy w 1995 r., 1 raz w 1996 r., 1 raz w 1999 r., 2 razy w 2000 r., 2 razy w 2001 r., 1 raz w 2002 r., 5 razy w 2004 r., 3 razy w 2005 r., 3 razy w 2006 r. i 1 raz w 2006 r. Poza wymienionymi wyżej przypadkami brak jest dokumentacji potwierdzającej udział S. L. w działaniach wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. W konsekwencji czego, zdaniem organu, analiza całości materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym nie dała podstaw do stwierdzenia, że S. L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. Podkreślić przy tym należy, że organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, stąd brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony jest jednoznaczny. Wbrew twierdzeniom zainteresowanego organy w przedmiotowym postępowaniu nie były zobowiązane do poszukiwania dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzania dowodów z zeznań świadków. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. W tym kontekście za chybione uznał także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia wniosków dowodowych w postaci oświadczeń przełożonych. W ocenie Komendanta Głównego Policji, przede wszystkim z uwagi na uproszczony charakter przeprowadzonego postępowania, nie ma potrzeby umożliwiania stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranych w nim przez organ dokumentów.

Postanowienie powyższe stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której S. L. zarzucił naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu tegoż Sądu z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, w zakresie przestrzegania zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej, oraz niewykonanie obowiązku rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie poprzez brak rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz zgodnego z prawem ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu postanowienia;

- art. 6, art. 7, art. 8, art.9, art. 10, art. 12, art. 24, art. 35. art. 36, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 76 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 1, pkt 1) k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej;

- § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z ww. przepisami k.p.a.;

- decyzji nr 86/95 KGP z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji;

- zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji;

- wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r., sygn. akt II SA 944/00, z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1126/06;

poprzez ich niezastosowanie, błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w miarę możliwości poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie motywując swe stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku podał, że stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jego zakres zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Występujący w art. 218 § 2 k.p.a. w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do reguł zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie postępowanie, o którym mowa art. 218 k.p.a., nazywane bywa niejednokrotnie postępowaniem "gabinetowym", z uwagi na jego uproszczony charakter. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w tym trybie musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń potwierdzających fakty, które nie wynikają z prowadzonych przezeń ewidencji, rejestrów bądź innych zbiorów danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też informacji dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. W przypadku gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien on niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r., sygn. akt II SA 944/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1126/06). Sąd zaznaczył, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie istnienia podstaw do wydania S. L. żądanego zaświadczenia w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Sąd przytoczył treść § 2 pkt 2 w/w rozporządzenia i wyjaśnił, że jego istotą pozostaje przyznanie prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy pełnią służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełniają łącznie warunki wymienione w jego literach a i b. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, zgodnie z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135, z późn. zm.). W jego świetle do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). W praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Kandydaci do pododdziałów antyterrorystycznych Policji oraz policjanci pełniący służbę w tych pododdziałach poddawani są specjalnemu badaniu przez komisję lekarską, w wyniku którego wydawane jest orzeczenie o zdolności do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych). Sąd podzielił wszystkie ustalenia poczynione przez organ i opierając się na analizie materiałów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego stwierdził, że S. L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach nie uzasadniających podwyższenia emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślił, że organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, a brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie. Bowiem w sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zbierania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Wreszcie Sąd meriti zważył, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość, oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń, organ emerytalny może m.in. wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem, żądać od osób, zgłaszających wnioski o świadczenia, przedstawienia dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokości. Poza tym, po myśli art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala się w formie decyzji, a zatem w ramach postępowania administracyjnego. Dlatego też S. L. uczestnicząc jako strona w przedmiotowym postępowaniu może w pełni realizować swoje ustawowe uprawnienia w dążeniu do uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w świetle powyższego nieuprawniony jest zarzut S. L. naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ organ w sposób prawidłowy i wnikliwy wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. Dlatego na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej S. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie w określonym wymiarze czasowym określonych czynności, w których zagrożenie życia lub zdrowia było bezpośrednie i dotyczyło samego funkcjonariusza, podczas gdy ustawodawca wymaga jedynie działania w warunkach zagrożenia szczególnego, niekoniecznie odnoszącego się bezpośrednio do osoby funkcjonariusza, zaś kryterium bezpośredniości wprowadzone tym rozporządzeniem wprowadzone zostało w sposób sprzeczny z Konstytucją RP;

- § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla jego zastosowania wymagane jest łącznie: pełnienie służby w etatowej jednostce lub komórce antyterrorystycznej, nabycie oraz potwierdzanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr [...] KGP z dnia [...] 1995 r., poddanie się specjalnemu badaniu przez komisję lekarską, odbywanie 996 godzin szkolenia rocznie i udział w działaniach bojowych Policji polegających na bezpośrednim zwarciu stron walczących z użyciem środków walki (broni palnej, grantów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej - podczas gdy powyższe warunki nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach rozporządzenia i stanowią jego wykładnię prater legem,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 61 § 1 k.p.a.;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążących Sąd wskazań i stanowiska prawnego, zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, i z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1064/11, przejawiające się w: a) oddaleniu skargi, pomimo iż organ administracyjny nie przeprowadził, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dn. 5 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie; b) uznaniu, iż postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie byty czynności podejmowane w toku postępowania przed organem niewłaściwym - Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] 2011 r., nr [...], którego nieważność stwierdzona została wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 1064/11; c) oddaleniu skargi, pomimo nierozpoznania przez organ administracyjny, z naruszeniem wskazań zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1181/10, wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – z powodu niewyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia w osobie insp. B.J.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania przepisu art. 218 ust. 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z powodu przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w niewystarczającym zakresie, w szczególności - przy pominięciu licznych, wskazywanych przez skarżącego źródeł informacji, pozostających w dyspozycji organu, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty szeroko umotywowano, wskazując przede wszystkim na treść art. 61 § 1 k.p.a., wedle którego żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90). W ocenie autorki skargi kasacyjnej organ nie może więc zastępować strony w określaniu przedmiotu postępowania, chyba że wszczęto postępowania z urzędu. Pismami z dnia 30 listopada 2010 r. oraz z 12 grudnia 2011 r. skarżący zmodyfikował swoje żądania określone w zażaleniu z dnia 30 września 2009 r., co winno znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniu kończącym postępowanie (stanowiącym przedmiot badania Sądu meriti). Zatem utrzymując zaskarżonym postanowieniem w mocy postanowienie z dnia [...] 2009 r. Komendant Główny Policji wykroczył poza granice wniosku (orzekł ponad żądanie), do czego nie był uprawniony i czym naruszył dyspozycję art. 61 § 1 k.p.a. Nadto skarżący sformułował wnioski o skompletowanie pełnego materiału dowodowego, przeprowadzenie żądanych dowodów, rozpatrzenie faktów, dowodów i zarzutów zawartych w zażaleniu i szeregu innych pism, zapewnienia skarżącemu prawa do udziału w postępowaniu itd. Do wniosków tych organ nie odniósł się w żaden sposób (pozytywnie ani negatywnie), naruszając tym samym wytyczne sformułowane w wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1181/10. Pominięcie tej okoliczności przez Sąd pierwszej instancji stanowiło naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., które skutkować powinno uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie czynione w kolejnych zapadających w niniejszej sprawie aktach administracyjnych, a także w zaskarżonym wyroku, ustalenia faktyczne odbiegają od rzeczywistego stanu rzeczy, co uzasadnia przekonanie o wadliwie, w sposób dalece niewystarczający, prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i co najwyżej pobieżnej analizie dokumentacji. Sąd I instancji całkowicie zignorował fakt, iż w postępowaniu przed organem administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - niewyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia w osobie insp. B. J. Osoba ta, działając z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, wydała bowiem pierwotne postanowienie nr [...] z dnia [...] 2009r., utrzymane następnie w mocy postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2012 r. W toku zaś postępowania poprzedzającego wydanie w/w postanowienia nr [...] insp. B. J. podejmował czynności związane z postępowaniem wyjaśniającym, o czym świadczy fakt kierowania bezpośrednio do jego osoby pism przez Dyrektora CBŚ KGP, stanowiących następnie podstawę wydania zaskarżonego postanowienia nr [...]. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie także przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za takim poglądem przemawia m.in. argument, iż pojęcie "instancji" należy interpretować tak, aby jego zakresem objąć wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych (por. J. Borkowski, [w:] Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013 r.). Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego w sposób rażący przepisu art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to przejawiało się w pominięciu licznych wskazywanych przez skarżącego źródeł informacji, pozostających w dyspozycji organu, a pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wydania przedmiotowego zaświadczenia. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., powinno być m.in. ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać wskazywane przez skarżącego okoliczności i ustalenie ich dysponentów, jeżeli rejestrami takimi nie dysponuje dany organ osobiście. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia należy dokonać rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych rejestrów, ewidencji i zbiorów danych, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych należy takiej dokumentacji poszukiwać, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji (...).(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 872/10). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie zwrócił uwagi, że organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winny były także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie zawężać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji. Niedostateczne było przy tym oparcie się na aktach spraw operacyjnych i aktach kontrolnych śledztw realizowanych przez pion dw. z PZ z siedzibą w [...]. Nie stanowią one ewidencji ani rejestrów pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, gdyż nie w tym celu były one prowadzone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szereg środków dowodowych, które mogłyby wykazać spełnienie wymaganych przesłanek prowadzących do uwzględnienia żądania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok wydany został także z naruszeniem prawa materialnego, powodującym, iż cały proces prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotknięty był poważną wadliwością interpretacyjną. Zarówno bowiem organ administracyjny, jak i Sąd I instancji, przyjęły, iż przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. stosować należy literalnie, z pominięciem wykładni systemowej, wskutek czego uprawnienia emerytalne funkcjonariusza Policji związane są w tym zakresie wyłącznie z pełnieniem służby w warunkach bezpośrednio zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazywała sięgnięcie do normy ustawowej, będącej podstawą wydania przedmiotowego rozporządzenia, a więc art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Łączna analiza tych przepisów prowadzić musiała natomiast, w świetle art. 8 ust. 2 Konstytucji, do przyjęcia, że przesłanka "bezpośredniości" nie istnieje, bo przepis ten należy interpretować z wyłączeniem tego słowa, jako wykraczającego poza delegację ustawową. Ustawodawca w przepisach delegacyjnych nie posługuje się zwrotem "w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". W ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu przesłanek prowadzących do podwyższenia emerytury. Zarzutu naruszenia § 2 pkt 2 przywołanego rozporządzenia skarżący kasacyjnie upatrywał natomiast w błędnej jego wykładni i uznaniu, że przez służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu terroryzmu rozumie się wyłącznie służbę w etatowej jednostce lub komórce antyterrorystycznej, przy spełnieniu dalszych warunków. W jego ocenie przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarządzenie nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji weszło w życie z dniem 1 października 2007 r., nie może być zatem adekwatne dla interpretacji przedmiotowego przepisu, pochodzącego z okresu o 2 lata wcześniejszego, w szczególności dla oceny uprawnień skarżącego za lata 1994-2006. Co więcej, zarządzenie to, jako akt niższej rangi, niemający charakteru powszechnie obowiązującego, nie może modyfikować treści przepisów ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Także pozostałe, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku warunki nie znajdują potwierdzenia w treści w/w przepisu. Skarżący kasacyjnie uczestniczył w innego rodzaju działaniach i szkoleniach, które w jego przekonaniu winny być tu uwzględnione. Dlatego zaskarżony wyrok uważał za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, albowiem niektóre z podniesionych w niej zarzutów okazały się trafne. Na wstępie trzeba wyjaśnić, że jak głosi przepis art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, bo z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, zachodzącą w przypadkach enumeratywnie wskazanych w § 2 tego przepisu. Przesłanek tych w sprawie nie dostrzeżono, co oznacza, że ramy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej podstawy kasacyjne i okoliczności przytoczone na ich poparcie, w całości zdeterminowały zakres rozpoznania sprawy przez Sąd Kasacyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wszak wówczas, gdy zostanie przesądzona prawidłowość ustaleń faktycznych i procedowania przez Sąd I instancji, można przejść do oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie w zakresie zarzucającym niewykonanie przez Sąd meriti wiążących wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, powtórzonych w wyroku z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1064/11 (który zresztą organy i Sąd ten pominęły w swoich rozważaniach, a którym stwierdzono nieważność postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2009 r. z powodu naruszenia przepisów o właściwości). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem jednoznacznie na niewyjaśnienie sprawy zarówno pod kątem działań z urzędu zmierzających do uzyskania istotnych faktów z okresu całej służby skarżącego, jak też okoliczności podnoszonych przez stronę, lakoniczne odniesienie się do dokumentacji z przebiegu służby i zarzutów zażalenia. Zatem dostrzegł naruszenie art. 7, art.8, art. 107 § 3 k.p.a. i polecił te wady naprawić w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Na tym etapie postępowania organ, co prawda uzupełnił materiał sprawy o dalsze pisma właściwych jednostek Policji, lecz nie są one przekonujące w świetle twierdzeń skarżącego, dotyczących innych dowodów mających przemawiać za jego stanowiskiem. Tym bardziej, że organ ani odniósł się szczegółowo do wskazań strony w przedmiocie dowodów mających udokumentować sporne okoliczności, zaś Sąd I instancji do większości zarzutów w tej materii przedstawionych w skardze. Oczywistym jest, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, przede wszystkim o węższym zakresie niż to, które zmierza do wydania władczej decyzji, gdyż tylko potwierdza pewne fakty, a nie rozstrzyga o przedmiocie sprawy, lecz nie znaczy to, że organ nie może podejmować działań z urzędu, jak też że powinien ograniczać się do konkretnych rejestrów, repertoriów, czy podobnej dokumentacji, pomijając inne dokumenty, bo oczywistym jest tylko to, że nie może prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak przesłuchanie świadków. Natomiast władny jest oceniać zawartość pozostałych wszelkich środków dowodowych w kontekście konkretnych wymagań właściwych przepisów prawa materialnego. Pomocne tu mogą być także wszelkie środki dowodowe pozwalające na podjęcie noszących znamiona pewności ustaleń faktycznych w danej materii. Takie dowody skarżący zaprezentował, ponad te, które organ zgromadził. Organ ich jednak nie przeprowadził, ani nie ocenił, zatem w tym kontekście zaskarżone postanowienie uchyla się spod kontroli legalności. Jeśli nadto zważyć na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części rozważającej, bo wynika z jego treści bezdyskusyjne podzielenie zarówno faktów, jak i rozważań organu, to nie do odparcia jest konkluzja o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz art. 218 § 1 i 2 i art. 219 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprawniej winno być z art. 151 tej ustawy, bo ten przepis Sąd meriti zastosował). Pozostałe zarzuty eksponowane w skardze kasacyjnej w ramach podstawy naruszenia prawa procesowego są jednak nietrafne. W skardze kasacyjnej nie doszło do wykazania, jaka zmiana treści żądania nastąpiła w toku postępowania, a przede wszystkim jaki wpływ na wynik sprawy miało nieuwzględnienie jej przez organ. Stąd nie do obrony jest zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. Dalej przyszło zważyć, że postępowanie prowadzone przez organ administracyjny ma charakter postępowania inkwizycyjnego, przy czym zgromadzony przez organ niewłaściwy materiał to dowody mające walor obiektywny, a więc ich treść i wynikające z nich fakty są niezależne od organu, który je przeprowadził. Przeto dopuszczalne było ich wykorzystanie w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego postanowienia. Zarzut w tej materii zresztą nie może pomieścić się w ramach naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nietrafny jest wreszcie pogląd skarżącego kasacyjnie, że doszło do uchybienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez organ. Oto bowiem oba zapadłe postanowienia zostały sporządzone przez inną osobę (czy to przez osobę pełniącą funkcję organu, czy funkcjonariusza działającego w jego imieniu). Nie był to wszak inspektor B. J. Fakt, że prowadził on postępowanie, nawet gromadząc dowody w obu jego stadiach, nie spełnia przesłanek przywołanego przepisu. Nie można bowiem twierdzić, że brał on udział w wydaniu aktu w niższej instancji, a taka jest treść cytowanego przepisu. Trudno jest wymagać, aby wszystkie postępowania prowadził, i w ich ramach wszystkie czynności wykonywał piastun organu. Dlatego stworzono możliwość działania upoważnionych pracowników, pełnomocników, i innych osób, wykonujących określone zadania w jego imieniu. Realizacja czynności procesowych przez tę samą osobę, jeśli nie podpisała ona aktów na obu etapach postępowania, nie jest równoznaczna z działaniem uzasadniającym ich wadliwość polegającą na wydaniu aktu przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Przy czym naruszenie to mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, gdyż stanowiłoby to podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego zasadnie skarga kasacyjna podnosi fakt, iż badając dowody dotyczące służby skarżącego kasacyjnie ewentualnie spełniającej przesłanki z § 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. nie rozważono charakteru aktów prawnych, na jakie powołał się organ w ramach wykazania uprawnień i kwalifikacji opisanych w literach a i b tego przepisu. Chodzi o akty Komendanta Głównego Policji – powołane wyżej zarządzenie nr [...] i decyzję nr [...], w tym przede wszystkim o uprawnienia do ich wydania i skutków w odniesieniu do skarżącego. Poza tym nie poddano przekonującej analizie wszystkich przesłanek tego przepisu w świetle szczegółowych twierdzeń skarżącego kasacyjnie. Natomiast oczywiście chybione są wywody skargi kasacyjnej w przedmiocie braku konieczności łącznego spełnienia tych przesłanek. Oto bowiem w § 2 pkt 2 wyraźnie powiada się, że podwyższenie emerytury może mieć miejsce za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie warunki wymienione w lit. a oraz b. Pewne elementy zawartych tamże przesłanek wymagają uściślenia, oceny, lecz winna to być ocena pewna, wiarygodna, logiczna, oczywista i poparta argumentami prawnymi. Przeto należało wnikliwie rozważyć, o jakich uprawnieniach i kwalifikacjach oraz udziale, w jakich działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, traktuje ów przepis. Jeśli zaś chodzi o przesłanki z § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia, to trafnie autorka skargi kasacyjnej zarzuca wadliwość jego interpretacji. Co prawda ani organ, ani Sąd meriti tego wyraźnie nie stwierdzili, wszak należy przyjąć, że zastosowali jego wykładnię literalną, pozwalającą na podwyższenie emerytury tym funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli podczas wykonywania służby podejmowali oni opisane tam działania w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Tymczasem oba zwroty są rozłączne i mają odmienne znaczenia. Przede wszystkim zwrot "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" jest zwrotem szerszym od zwrotu "w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Stanowi on podstawę do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem sformułowanych tamże kryteriów. Nie mieści się w nim uprawnienie do poszerzania ani zawężania zwrotów i instytucji oraz uprawnień wynikających z tej ustawy. W ust. 2 pkt 3 art. 15 tej ustawy przewidziano uprawnienie do wyższych świadczeń z tytułu "służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", nie zawężając go do sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Zatem przepis rozporządzenia ogranicza zakres uprawnienia uregulowanego ustawą, nie mając ku temu podstaw. Na kanwie tej sprzeczności pomiędzy przepisami ustawy i rozporządzenia orzecznictwo – powołując się na utrwaloną praktykę upoważniającą sądy do odmowy zastosowania przepisów rangi podustawowej sprzecznych z Konstytucją (na mocy art. 178 Konstytucji RP) - wypracowało pogląd o istnieniu podstaw do odmowy stosowania przesłanki "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia", jako wykraczającej poza delegację ustawową (p. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1014/07, z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn., akt IV SA/Gl 347/11, Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 535/10, Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/10, Opolu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tego zagadnienia w sprawie się nie odniesiono. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie to stanowisko podziela, jak też argumentację tamże prezentowaną. A skoro tak, to brak jakichkolwiek rozważań w tej materii, jak też dokonanie oceny materiałów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, bez uwzględnienia tego stanowiska, skutkować musiały przyjęciem niepoprawności poczynionych ustaleń w odniesieniu do przesłanek omawianego przepisu. Przeto również i z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie wnikliwa ocena poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, szczególnie w świetle materialnoprawnych przesłanek żądania, a także zbadanie czy zebrany materiał obejmuje całość dowodów pozwalających na wydanie zaświadczenia, a więc czy nie należało przeprowadzić innych jeszcze dowodów, które sygnalizował skarżący. Na tej podstawie oceni legalność zaskarżonego postanowienia, po czym wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.