Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 683/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 123 Kpa oraz art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1 i art. 135 P.p.s.a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c , art. 135 P.p.s.a, art. 152 P.p.s.a, art. 200 P.p.s.a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3 Kpa, art. 11 Kpa,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi A. S.-U. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Starosty z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. S.-U. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta, postanowieniem z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia[...] A. S.U. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego wraz z instalacjami zewnętrznymi i, działka nr [...] obręb, nałożył obowiązek na wnioskodawcę usunięcia w terminie 7 dni następujących nieprawidłowości :

1. projekt budowlany doprowadzić do zgodności z § 23 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obrębu ewidencyjnego (przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, przeznaczenie uzupełniające -dopuszcza się prowadzenie sieci (przewodów) infrastruktury technicznej, zasady zagospodarowania - teren wykluczony z zabudowy kubaturowej),

2. wymiary zewnętrzne budynku określone na projekcie zagospodarowania działki nie zgodne z wymiarami określonymi w projekcie architektoniczno-budowlanym,

3. brak adaptacji w części projektu dotyczącego instalacji sanitarnych,

4. brak decyzji lokalizacji zjazdu zgodnie z ustawą o drogach publicznych.

Podstawę prawną, wydanego postanowienia stanowiły przepisy art. 123 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz 1623 ze zm.).

Starosta, decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił A S – U, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego wraz z instalacjami zewnętrznymi działka nr[...]. Od decyzji odwołała się A. S. – U., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz przedstawiła własne stanowisko co do zapisów obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda decyzją z dnia[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz bada kompletność projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, jego wykonanie i sprawdzenie przez osoby uprawnione.

W razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie organ, zgodnie z art.35 ust.3 ustawy Prawo budowlane, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie w dniu [...] wpłynął wniosek A. S.U. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej wraz z instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...].

Organ pierwszej instancji dokonał sprawdzenia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora, zgodnie z art. 35 ust. 3, obowiązek usunięcia nieprawidłowości.

Termin usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ pierwszej instancji określił na 7 dni od daty otrzymania postanowienia.

Postanowienie doręczono inwestorowi w dniu[...].

W dniu[...] inwestor złożył pismo wyjaśniające dotyczące uzupełnień i uzupełniony projekt budowlany.

Starosta stwierdził, iż inwestor nie spełnił wymagań w całości określonych w postanowieniu z dnia [...] bowiem wymienione w pkt 1 postanowienia doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 23 ust 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostało wykonane i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę ustalił stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji przy uwzględnieniu treści odwołania.

Organ ten ustalił, że w rozpatrywanej sprawie, dla działek objętych wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru ewidencyjnego, uchwalony uchwałą Nr XLIV/293/10 Rady Gminy , ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 42 poz. 907 z 2010r.

Przedmiotowa działka nr [...] na której ma być zlokalizowany budynek mieszkalny jednorodzinny leży na terenie funkcjonalnym oznaczonym symbolem. Przeznaczeniem podstawowym tego terenu są tereny rolnicze a przeznaczeniem uzupełniającym z dopuszczeniem prowadzenia sieci (przewodów) infrastruktury technicznej.

W ustaleniach szczegółowych planu w § 23 ust.5 istnieje zapis : dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami ([...]) teren wykluczony z zabudowy kubaturowej.

Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, iż zaprojektowany budynek jednorodzinny jest obiektem kubaturowym.

W ocenie organu odwoławczego cytowane wyżej zapisy ustaleń planu, nie dopuszczają na realizację przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego.

Treść planu jest jednoznaczna i nie może być interpretowana przy użyciu argumentów o charakterze społecznym czy celowym.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego to ustalenia tego planu przybierają postać normatywną, przesądzającą o charakterze zagospodarowania terenu w przedmiotowym obszarze.

Ustosunkowując się do uwag zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że nie mogą być one uwzględnione bowiem nie znaj dują uzasadnienia w przepisach prawa. Niedopuszczalne jest ingerowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej w zagadnienia kształtowania ładu przestrzennego określającego uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, środowiskowe, kulturowe, należące do ustawowych kompetencji samorządu gminnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosła A. S. – U.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj. art. 32 ust. 4, art. 34 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazujący sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organ tj. Wojewoda dokonał oceny zgodności projektu budowlanego wyłącznie z § 23 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pominął z kolei § 7 ust. 17 tegoż planu,

2) naruszenie przepisu art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez niemożność zabudowy nieruchomości gruntowej przez skarżącą pomimo posiadania tytułu prawnego do tej nieruchomości,

3) naruszenie przepisów § 23 ust. 5 i § 7 ust. 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obszaru ewidencyjnego, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/293/10 Rady Gminy, poprzez brak odniesienia się organu administracji publicznej w swojej decyzji do całokształtu przepisów normujących wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce,

4) naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ administracji publicznej nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, mając na względzie interes społeczny i obywateli oraz nie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony cały materiał dowodowy, w szczególności przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie stanowiska Urzędu Gminy wyrażonego w piśmie z dnia potwierdzonego w piśmie z [...].,

5) naruszenie przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę organ administracji publicznej uniemożliwił skorzystanie przez Skarżącą z prawa do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

6) z uwagi na zarzuty podniesione w punktach poprzedzających organy administracji publicznej wydając w tej sprawie decyzje naruszyły fundamentalne zasady państwa prawa, a określone w Konstytucji RP i ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego :

- zasadę zaufania do organów władzy publicznej poprzez to, iż Starostwo Powiatowe odmawiając wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zakwestionowało pozytywną w tej materii opinię Urzędu Gminy. Z kolei Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, opartą na błędnych ustaleniach faktycznych. Tym samym konsekwencje ewentualnych błędnych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poniosła skarżąca, co w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola zaskarżonego aktu i poprzedzającej go decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że ww. akty wydane zostały z naruszeniem prawem.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy w stosunku do A.S.-U. udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej gospodarstwa rolnego wraz z instalacjami zewnętrznymi w miejscowości, na działce nr [...], gmina, oznaczonej w części tekstowej i graficznej planu miejscowego, jako działka i zakwalifikowanej w tym planie, jako teren rolniczy.

Podstawę odmowy stanowił brak usunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w zakresie braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do których usunięcia skarżąca wezwana została postanowieniem organu I instancji z dnia[...].

W ocenie organów obu instancji pkt 1 ww. postanowienia nie został doprowadzony do zgodności z § 23 ust. 5 uchwały Rady Gminy Nr XLIV/293/10 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obrębu ewidencyjnego (Dz. Urz. Woj. Zachód. Nr 42, poz. 907). Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika bowiem, że zaprojektowany budynek jednorodzinny jest obiektem kubaturowym, którego budowy nie dopuszczają ww. powołane unormowania planu miejscowego.

W związku z powyższymi rozstrzygnięciami skarżąca w złożonej do Sądu skardze zarzuciła istotne naruszenie art. 34 ust. 4, art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego, § 23 ust. 5 i § 7 ust. 17 planu miejscowego, art. 7, art. 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zawartej w Konstytucji oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W zakresie zarzutów skargi skarżącą podniosła, że organ II instancji nie odniósł się do całokształtu przepisów normujących wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce, w tym w szczególności § 7 ust. 17 planu miejscowego, który pomimo zakazu zabudowy kubaturowej zawartego w § 23 ust. 5 planu miejscowego, przewiduje po spełnieniu dodatkowych warunków, możliwość zabudowy terenów rolniczych

W świetle powyższych stanowisk podstawową kwestię wymagającą w sprawie wyjaśnienia, stanowi wykładnia przepisów planu miejscowego pod kątem dopuszczalności zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce, oznaczonej w planie miejscowym symbolem.

Zgodnie z powołanym wyżej § 23 ust. 5 planu miejscowego, dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami: [...],

1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze;

2) przeznaczenie uzupełniające - dopuszcza się prowadzenie sieci (przewodów) infrastruktury technicznej;

3) zasady zagospodarowania:

a) teren wykluczony z zabudowy kubaturowej,

b) zachować i konserwować system melioracyjny;

4) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (dotyczy terenów: ):

a) część terenów () znajduje się w specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura " " (). Obowiązują warunki ochrony zgodnie z § 9 ustaleń planu,

b) część terenów zgodnie z rysunkiem planu znajduje się w projektowanym obszarze chronionego krajobrazu " ". Obowiązują warunki ochrony zgodnie z § 9 ustaleń planu;

5) zasady zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie

przepisów odrębnych:

a) część terenów znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo

powodzi. Obowiązują warunki ochrony zgodnie z § 16 ust. 14 ustaleń planu,

b) część terenu znajduje się w obrębie obszaru i terenu górniczego "Kołobrzeg II". Obowiązują warunki ochrony zawarte w § 9,

c) przez część terenów () przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia dla którego strefa ograniczonego użytkowania wynosi od osi gazociągu w każdą stronę;

6) ustalenia dotyczące stawek procentowych - ustala się stawkę służącą naliczaniu

jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36

ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wysokości .

Przepis § 23 ust. 5 zawarty został w Rozdziale III planu miejscowego, zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla terenów funkcjonalnych" i określającym ustalenia szczegółowe dla terenów użytkowanych rolniczo.

Z kolei § 7 ust.. 17 planu miejscowego, zawarty w Rozdziale II "Ustalenia ogólne" i określający ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stanowi, że w obrębie terenów rolniczych poza ustaleniami planu dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej na gruntach właścicieli (w rozumieniu Kodeksu Cywilnego) gospodarstwa rolnego o powierzchni min. ha. Minimalna powierzchnia działki pod zabudowę zagrodową winna wynosić, a zabudowa zagrodowa zlokalizowana w miejscach spełniających wszystkie następujące warunki: 1) lokalizacja nie koliduje z ustaleniami planu miejscowego w zakresie funkcji, infrastruktury technicznej, ochrony środowiska, stref ochronnych itp.;

2) nie są to obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi;

3) nie są to tereny polderów, łąk (według ewidencji) oraz obszarów, na których przeważają grunty pochodzenia organicznego (powyżej 50% pow. działki) - według klasyfikacji glebowej;

4) są to tereny położone przy drodze o nawierzchni utwardzonej;

5) przylegają do dróg, w których znajdują się sieci kanalizacji sanitarnej, wodociągowej i energia elektryczna na odcinku działki;

6) nie występują stanowiska archeologiczne wykluczające zabudowę;

7) nie są wykluczone z zabudowy na podstawie przepisów odrębnych.

Na podstawie treści § 23 ust. 5 pkt 3 planu przyjąć należy, że przepis ten określając zasady gospodarowania terenów rolniczych w sposób jednoznaczny wyłącza w odniesieniu do tego rodzaju terenów możliwość zabudowy kubaturowej, co podnosiły w sprawie organy obu instancji i czego w zasadzie zdaje się nie kwestionować również sama skarżąca. Niniejsze unormowanie organy obu instancji, z uwagi na jego umiejscowienie w Rozdziale III zawierającym ustalenia szczegółowe dla terenów funkcjonalnych, uczyniły zresztą w istocie podstawą zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, przyjmując, że skarżąca pomimo wystosowanego wezwania w wyznaczonym terminie nie dostosowała przedłożonego projektu budowlanego do wymagań ww. § 23 ust. 5 planu miejscowego. Kwestią sporną w sprawie pozostawało natomiast to, czy w kontekście unormowania § 23 ust. 5 planu miejscowego, zawarty w ramach ustaleń ogólnych planu § 7 ust. 17 dopuszcza możliwość lokalizacji na terenach rolniczych kubaturowej zabudowy zagrodowej, po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków.

Dla dokonania analizy w powyższym zakresie niezbędne jest odwołanie się do innych niż wyżej przywołane przepisów Rozdziału II planu miejscowego, zawierającego unormowania w zakresie ustaleń ogólnych.

W § 3 ust. 6 - określającym zasady konstrukcji planu miejscowego wskazano, iż w celu łatwiejszej lokalizacji terenów funkcjonalnych obszar opracowania podzielono na 6 jednostek strukturalno-przestrzennych oznaczonych symbolami literowymi:, w których znajdują się poszczególne tereny funkcjonalne i dla których dokonano ustaleń uwarunkowania inwestycyjnego. W ramach tych jednostek wyznaczono dodatkowo tereny rolnicze nie planowane do zabudowy w ramach jednostek, oznaczone odrębnym numerem, symbolem literowym jednostki i literą " ". zabudowę kubaturową, w ust. 1 powołanego przepisu zastrzeżono, że dla terenu funkcjonalnego oznaczonego na rysunku planu symbolem o pow. [...] ha; obowiązują następujące ustalenia:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze, ogrodnicze;

2) przeznaczenie uzupełniające - sieć infrastruktury technicznej;

3) zasady zagospodarowania:

a) zakaz zabudowy - nie dotyczy altan na terenach nie podmokłych ogrodów, których realizacja jest możliwa w oparciu o przepisy odrębne,

b) zachować i konserwować system melioracyjny,

c) dopuszcza się realizację sieci (przewodów) infrastruktury technicznej;

Z kolei w § 23 ust. 3 planu wskazano, że dla terenów funkcjonalnych oznaczonych na rysunku planu symbolami:[...] ; obowiązują następujące ustalenia:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze;

2) przeznaczenie uzupełniające - dopuszcza się prowadzenie sieci (przewodów) infrastruktury technicznej;

3) zasady zagospodarowania:

a) teren wykluczony z zabudowy kubaturowej za wyjątkiem istniejących terenów plantacji na których dopuszcza się budowę altan i budynków gospodarczych do obsługi plantacji zgodnie z przepisami odrębnymi,

b) zachować i konserwować system melioracyjny.

W świetle powyższych unormowań planu, w tym w szczególności § 23 przyjąć należy, iż gdyby za właściwy uznać sposób wykładni dokonany przez organy rozstrzygające w sprawie, w jego konsekwencji § 7 ust. 17 planu, określający warunki dopuszczalności zabudowy zagrodowej na terenach określonych, jako "tereny rolnicze" w ogóle nie znajdowałby zastosowania do jakichkolwiek objętych regulacją planu tego rodzaju terenów.

W kontekście powyższego istotne wydaje się wyjaśnienie użytego w treści § 7 ust. 17 sformułowania "poza ustaleniami planu". Jak już bowiem wskazano, przepis ten stanowi, iż w obrębie terenów rolniczych poza ustaleniami planu dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej. W szczególności wyjaśnienia wymaga, jak sformułowanie to ma się do przywołanej wyżej treści § 23 ust. 5, jak również

§ 3 ust. 10

W ust. 10 § 3 planu wskazano natomiast, że ustalenia ogólne planu obowiązują we wszystkich przypadkach, w których inaczej nie stanowią ustalenia dla terenów funkcjonalnych.

W § 4 z kolei, dla obszaru objętego planem ustalono przeznaczenia poszczególnych terenów i ich symbole. W odniesieniu do terenów użytkowanych rolniczo (§ 4 ust. 5) wyodrębniono:

1) R - tereny rolnicze;

2) RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym.

Z przywołanej treści § 3 ust. 6 planu wynika, że w zakresie objętych regulacją planu obszarów oznaczonych symbolami wyodrębniono swoistą podkategorię terenów użytkowanych rolniczo wyłączonych spod zabudowy. Tereny te oznaczono literą i określono w tym przepisie, jako "tereny rolnicze", do których zaliczeniu podlega m. in. przedmiotowa działka skarżącej oznaczona symbolem.

Tereny użytkowane rolniczo, w zakresie których w planie miejscowym bezpośrednio dopuszczono zabudowę zagrodową oznaczone zostały w § 4 ust. 5 planu symbolem i określone jako "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym i ogrodniczym". Ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem zamieszczone zostały w planie miejscowym w ramach ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów funkcjonalnych położonych w granicach jednostek strukturalno-przestrzennych. Do przepisów regulujących ustalenia dla terenów o symbolu należą: § 17 ust. 5 i 6 — dla jednostek oznaczonych symbolem A, § 18 ust. 17 i 41- dla jednostek oznaczonych symbolem B, § 19 ust. 1, 2, 5, 6, 8, 10, 12, 13, 15, 18, 21 i 22 - dla jednostek oznaczonych symbolem C, § 20 ust. 1, 3, 4, 6, 9, 15, 18-21 - dla jednostek oznaczonych symbolem D, § 21 ust. 2, 5, 8, 12 - dla jednostek oznaczonych symbolem E oraz § 22 ust. 14, 15, 18, 20, 22 i 25 - dla jednostek oznaczonych symbolem F.

Z kolei unormowania, w ramach których, stosownie do treści regulacji § 3 ust. 6 planu, unormowano ustalenia dotyczące terenów rolniczych nie planowanych do zabudowy i oznaczonych literą "" - w ramach jednostek - zawiera wyłącznie § 23 planu. Podkreślenia wymaga, że jest to jednocześnie jedyny przepis analizowanego planu, w którym zamieszczone zostały szczegółowe ustalenia dotyczące terenów określonych w planie jako "tereny rolnicze". W przepisie tym w sposób precyzyjny określono zakres ograniczeń zabudowy i dopuszczalne od tego wyjątki w odniesieniu do wszystkich terenów rolniczych określonych literą "". Przykładowo, poza przywołanym § 23 ust. 5 planu, wyłączającym w odniesieniu do obszaru planu, zgodnie z którym ustalenia ogólne planu obowiązują we wszystkich przypadkach, w których inaczej nie stanowią ustalenia dla terenów funkcjonalnych.

W świetle wskazanego sposobu regulacji ustaleń szczegółowych planu dla terenów funkcjonalnych, w tym w szczególności treści § 23 planu, odnoszącego się do wyłączonych spod zabudowy "terenów rolniczych" oznaczonych literą "" przyjąć należy, iż sformułowanie "poza ustaleniami planu" w obrębie § 7 ust. 17 planu interpretować należy, jako rozwiązanie, które ma znajdować zastosowania niezależnie od innych unormowań zawartych w planie. A zatem w związku z treścią § 7 ust. 17 zabudowa zagrodowa na terenach rolniczych, niezależnie od ustaleń przyjętych w innych przepisach planu, w tym w § 23, jest dopuszczalna po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków. Niniejsze regulacje ogólne, stosownie do treści § 3 ust. 10 planu znajdować będą zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy ustalenia dla terenów funkcjonalnych nie będą stanowiły inaczej, a zatem nie będą wyłączały zastosowania tego wyjątku dopuszczającego zabudowę zagrodową pomimo generalnego, zaznaczonego już w § 3 ust. 6 planu, wyłączenia terenów rolniczych spod zabudowy.

W związku z powyższym przyjęty przez organy obu instancji sposób wykładni zasadzający się na przyznaniu prymatu treści ustaleń szczegółowych planu zawartych w § 23 względem wyraźnie zaznaczonej w § 7 ust. 17 planu woli dopuszczenia zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych - niezależnie (poza) od innych w tym także szczegółowych ustaleń planu uznać należy za niewłaściwy. Tym samym za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zakresie zobowiązania skarżącej do dostosowania projektu do wymagań określonych w § 23 ust. 5 planu miejscowego. Zaznaczyć należy przy tym, że zarówno organ I jak i II instancji dokonały w tym zakresie dość pobieżnej interpretacji przepisów poddanego analizie planu miejscowego. Starosta wbrew zawartej w art. 11 Kpa zasadzie przekonywania oraz określonym w art. 107 § 3 Kpa wymogom uzasadnienia prawnego decyzji ograniczył się jedynie do wskazania, iż niezależnie od sposobu wykładni planu prezentowanego przez organ gminy, ma on wątpliwości co do zgodności projektu z zapisami planu. Zadaniem organu było te wątpliwości wyjaśnić, w przeciwnym razie stosownie do zasady ogólnej uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, któremu generalnie daje się prymat, organ nie powinien negatywnych konsekwencji stanu "wątpliwości" przerzucać na stronę. Dodać można także, że wewnętrzna, negatywna opinia radcy prawnego, na którą powołał się organ, -bez jej bliższego przywołania i wyjaśnienia - w żaden sposób nie może stanowić uwiarygodnienia dla rozstrzygnięcia organu, dla którego on sam nie znalazł uzasadnienia.

Naruszenia art. 11 i 107 § 3 Kpa dopuścił się także organ II instancji. Wbrew bowiem wyraźnemu stanowisku skarżącej, podniesionemu w odwołaniu co do powinności uwzględnienia przez organ I instancji regulacji § 7 ust. 17 planu miejscowego Wojewoda nie odniósł się do treści niniejszego przepisu i nie dokonał jego wykładni w kontekście regulacji § 23 ust. 5 tego planu. Zamiast tego odwołał się wyłącznie do ostatniego z powołanych przepisów, zakładając z góry pierwszeństwo jego zastosowania, jako przepisu określającego ustalenia szczegółowe dla określonych terenów funkcjonalnych, w tym także dla działki skarżącej, oznaczonej symbolem.

Reasumując, rzeczą organów rozstrzygających przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie przyjęcie wykładni unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla obrębu ewidencyjnego zaprezentowanej przez Sąd i na tej podstawie dokonanie następnie ustaleń, czy teren działki skarżącej oznaczonej symbolem spełnia określone § 7 ust. 17 planu przesłanki warunkujące uznanie za dopuszczalną na tejże działce kubaturową zabudowę zagrodową.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w pkt I sentencji.

Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku (pkt II) oparte zostało o przepis art. 152 powołanej ustawy.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt III), sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.