Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 851/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art.3, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust.3 pkt 1, art.272 ust. 1, art. 267 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 36 lit.a i pkt 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "[...] w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za okres III kwartału 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), "dalej jako: "p.w.", ustaliło, w formie informacji kwartalnej Polskiemu Związkowi Działkowców Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu im. [...] dalej przywoływany jako: "Skarżący", opłatę zmienną w wysokości [...] zł, za pobór wód podziemnych, na działce nr [...], ul. [...] w C., za okres III kwartału 2018 r.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych (0,05 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1007 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), dalej jajko "rozporządzenie". Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik dla wód, nie podlegających żadnym procesom uzdatniania lub podlegających wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Następnie organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty zmiennej za ten sam okres i decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900), dalej jako "o.p." w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 p.w., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP (przywoływany dalej jako: "organ I instancji"), określił Skarżącemu, za okres III kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych (pkt I decyzji).

W pkt II decyzji organ określił kwotę opłaty zmiennej za okres III kwartału 2018 r., która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty,

a uiszczoną opłatą [...] zł w dniu 11 marca 2019 r. - w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ww. opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1007,00 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502).

Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto stawkę za pobór wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Organ I instancji wyjaśnił nadto, że przyczyną wszczęcia postępowania

w sprawie była zaniżona wysokość opłaty poprzez przyjęcie do obliczeń jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 a) rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3).

Zdaniem organu, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem poboru wód jest cel rolniczy.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Powołując się na art. 21 § 3 o.p., do którego odsyła art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, organ wskazał, że odpowiednie stosowanie tego przepisu do opłat za usługi wodne wymaga przyjęcia, że jeżeli właściwy Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi inną wysokość opłaty za usługi wodne niż ustalona w informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne powinna być inna niż ustalona w informacji. Błędnie bowiem uwzględniono "w wyliczeniach jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne czyli do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3), zamiast jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione

w pkt 1 – 35, określonych w PKD (0,115 zł za 1 m3), co zaniżyło wysokość opłaty".

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego oraz

§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia.

Organ dodał, że wpłacona opłata zmienna za okres III kwartału 2018 r.

w wysokości [...] zł jest mniejsza niż wysokość opłaty zmiennej określonej niniejszą decyzją, wobec czego kwotę [...]zł należy uiścić na rachunek bankowy Wód [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił:

- nieuwzględnienie faktu, że pobór wód służy celom rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw,

- nieuwzględnienie podczas rozstrzygania sprawy przepisu art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako: "u.o.g.r.l.").

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wydaną

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wysokość opłaty zmiennej określana jest na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych. W deklaracji tej skarżący wskazał inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniało organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa.

Wysokość ww. opłaty została naliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, jako iloczyn ilości pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m3 i jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienionych w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat. Ustalenie to nastąpiło

w formie decyzji wydanej na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. ROD [...]" w C. w złożonej przez siebie deklaracji - wykaz zawierający informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej i wody powierzchniowej - błędnie określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia przez organ opłaty zmiennej. Podmiot korzystający z usług wodnych zaklasyfikował bowiem pobór wód na cele rolnicze i leśne, z czym słusznie nie zgodził się organ I instancji.

Organ zaznaczył, że ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego", w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgnięcie do innej regulacji, zawierającej taką definicję. W jego ocenie, korzystanie z definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest jednak działaniem błędnym, gdyż definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8). Pozostałe zaś grunty, w tym grunty rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych.

Organ zacytował art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i wskazał, że dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów tej ustawy, należy wziąć pod uwagę również treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych

i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody.

Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, organ wskazał, że błędne jest również powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 tej ustawy, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/OI 1002/19).

Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżył opisaną wyżej decyzję

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77,

i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że ROD powinien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia,

2) prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l., poprzez ich niezastosowanie pomimo, że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się

w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, przez bezzasadne zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zaznaczył, że dokonana przez organ wykładnia pojęcia "celów rolniczych" nie znajduje żadnego umocowania w prawie,

a nawet stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Na gruncie ustawy ROD jedną

z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2,

art. 3 pkt 1, art. 4). Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie ROD mieści się

w pojęciu "działalności rolniczej" w rozumieniu ww. przepisów.

Z art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 tej ustawy stosowanymi a contrario wynika, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame

z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W ocenie Skarżącego, racjonalny ustawodawca na gruncie p.w. w sposób preferencyjny potraktował przypadki wykorzystania wody na cele służące zachowaniu innych dóbr, o analogicznym charakterze, jak dobra chronione przez Prawo wodne. Stąd też odstąpił od obciążania poboru wody służącej nawadnianiu gruntów rolnych dodatkowymi opłatami. Zatem wykładnię prawa zastosowaną przez Organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przeprowadzona w ww. ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

Prawo wodne, która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden

z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne, przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, przywoływanym dalej jako: "rozporządzenie"), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie upraw) nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności.

Zdaniem Sądu, stanowisko to jak i przywołana na jego potwierdzenia argumentacja nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na błędnej wykładni

§ 5 ust. 1 pkt 39 cytowanego rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że co prawda w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, jednakże z tej okoliczności organ wywiódł nieprawidłowe wnioski. Mianowicie w zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę przyjął, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny.

Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach (w tym m.in. w ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towaru i usług),

w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej

i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego jest szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, a zatem organ bezpodstawnie uznał je za równoważne sobie.

W ocenie Sądu, z uwagi na ww. zaniechanie ustawodawcy, dla potrzeb odkodowania znaczenia pojęcia celów rolnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji te kwestie. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy

w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego", jak

i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze.

Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto biorąc pod uwagę treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logiczne jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne

w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro na mocy art. 2 pkt 2 ww. ustawy działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Należy podkreślić, że w udzielonym stronie skarżącej pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 27 maja 2005 r. wprost wskazano, iż woda będzie wykorzystywana wyłącznie do nawadniania gruntów i upraw.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że woda z tego ujęcia może być przeznaczana wyłącznie na cele związane z uprawą roślin, nie ma możliwości używania jej w innych celach.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Jak już wyżej wskazano, a czemu organ nie zaprzecza, pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone właśnie w tym celu: nawadniania upraw na terenie ogrodów działkowych. Z tych też względów - zdaniem Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się

w celach rolniczych.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej już wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz

z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 970/19.

W pełni należy także podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt

II OSK 1949/20, zgodnie z którym tereny rodzinnych ogrodów działkowych to tereny zielone, stanowiące grunty rolne, których ochrona polega na ograniczeniu innego niż rolnicze ich wykorzystania. Wynika z tego, że pobór wód w celu nawadniania tych terenów i znajdujących się na nich upraw trzeba uznać za pobór do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Nie można bowiem przyjąć, że nawadnianie gruntów rolnych i upraw odbywa się w innym celu niż rolniczy.

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, co przemawia za tym, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony, czego jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty. Takiego działania nie sposób zaaprobować.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym.

Z tych względów, Sąd uznał, że argumentacja strony skarżącej w omówionym powyżej zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o jego celu rolniczym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz obarczoną tożsamymi uchybieniami poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.