Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1292/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m. in art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 2 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją dnia 2 września 2015 r., sygn. akt: [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., póz. 267- dalej k.p.a.), art. 4 pkt 6, 11, 12 i 13, art. 11 ust. 1 i ust. 1ai art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – dalej u.o.g.r.l.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych tekst jednol. (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925 ), po rozpatrzeniu odwołania K. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G." K. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżoną odwołaniem decyzją organ pierwszej instancji orzekł:

1. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację złoża kruszywa naturalnego "S.", położonych w miejscowości M., gmina W., obejmujących część działek nrnr: [...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole C), [...],[...],[...][...],[...],[...][...] (Pole D) stanowiących użytki i klasy: RIVa, ŁIV, PslV - nie zmeliorowane oraz użytek gruntowy Lz i Wp o łącznej powierzchni [...]ha;

2. o ustaleniu dla K. W. opłaty w wysokości dwukrotnej należności, w kwocie [...] zł., z tytułu niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację kruszywa naturalnego "S." na części działek nrnr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole C), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole D) o łącznej powierzchni [...] ha (w tym użytki i klasy: Rllla – [...] ha, Rlllb – [...] ha) położonych w miejscowości M., gmina W.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymieniło wydane już uprzednio w przedmiotowej sprawie orzeczenia organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w części oraz o ustaleniu dwukrotnej należności za niezgodnie z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, a także własne decyzje kasacyjne, tj.: decyzję z dnia 4 lipca 2014 r., znak: [...] - uchyloną decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt: [...] decyzję z dnia 21 października 2014 r., znak: [...] - uchyloną decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt: [...]; decyzję z dnia 12 marca 2015 r., znak: [...] - uchyloną decyzją z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt: [...]

Przypomniało również zasadnicze motywy dwóch ostatnich decyzji kasacyjnych.

I tak w uzasadnieniu decyzji z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt: [...] Kolegium wskazało, że "analiza projektu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego S. - pole C i pole D, sporządzonego w styczniu 2013 r., a w szczególności załącznika graficznego projektu rekultywacji wskazuje, iż przez teren eksploatacji przebiegają sieci uzbrojenia terenu, w tym w szczególności linie elektroenergetyczne. Te obszary, które znajdują się w pobliżu sieci uzbrojenia, wyznaczone zostały na przedmiotowym projekcie rekultywacji. W części tekstowej projektu rekultywacji wskazano, że na terenie złoża S. ustanowiono pasy ochronne: dla terenów obcych o szerokości 6 m, dla dróg gruntowych o szerokości 6 m, dla linii elektroenergetycznych i słupów - o odpowiednich szerokościach wyznaczonych zgodnie z instrukcjami administratora sieci. Ustalić zatem należy, czy obszary stanowiące pasy ochronne były przedmiotem eksploatacji kruszywa naturalnego (z uwagi na lokalizację sieci uzbrojenia terenu oraz lokalizację dróg) i tym samym czy zmieniły swój rolny charakter. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak jest wyliczeń jaką powierzchnię zajmują strefy (stanowiące pasy ochronne) wyłączone spod eksploatacji z uwagi na przebiegające sieci uzbrojenia terenu, lokalizację dróg lub sąsiedztwo innych nieruchomości. W celu zatem ustalenia, czy na tych obszarach prowadzona była eksploatacja, a tym samym, czy doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej, a także jaka jest powierzchnia tych obszarów, konieczne będzie przeprowadzenie ustaleń i obliczeń w oparciu o dowód z oględzin, lub też wyliczenie na podstawie sporządzonego projektu rekultywacji, albo też przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego. W pierwszym rzędzie należy ustalić, czy powierzchnie zajęte pod pasy ochronne również zostały wyłączone z produkcji rolniczej na skutek eksploatacji kruszywa, czy też pozostały w rolniczym użytkowaniu z uwagi na potrzebę ochrony sieci uzbrojenia terenu, ochrony dróg i granic sąsiednich nieruchomości. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń obliczyć należy ewentualnie powierzchnię, która wyznaczona została na skutek utworzenia tych pasów ochronnych, a następnie uwzględnić tą powierzchnię przy obliczaniu powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej. Kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia, bowiem z uwagi na utworzenie pasów ochronnych, możliwe jest, że na obszarach tych pasów nie dokonano zmiany rolniczego charakteru gruntu".

Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt: [...] Kolegium wskazało m.in., iż: "nie kwestionując prawidłowości dokonanych wyliczeń wskazać należy, iż nie jest możliwym zweryfikowanie w jaki sposób te wyliczenia zostały dokonane. O ile szerokości pasów ochronnych wynikające z projektu rekultywacji miały 6 m, o tyle dla linii energetycznych i słupów w projekcie rekultywacji nie określono szerokości pasów ochronnych, a odniesiono te szerokości do instrukcji administratora sieci. Brak jest w związku z tym możliwości ustalenia jaką szerokość pasów ochronnych w odniesieniu do infrastruktury przyjął organ l instancji. Jakkolwiek opisane wyżej zestawienie obejmuje poszczególne działki będące przedmiotem sprawy, to jednakże brak jest w tym zestawieniu wyliczeń matematycznych, które pozwalałyby na zweryfikowanie prawidłowości obliczeń. Nie jest do końca wiadomym, czy organ l instancji posłużył się danymi z projektu rekultywacji, a w szczególności mapą stanowiącą część tego projektu, obrazującą umiejscowienie poszczególnych pasów ochronnych, czy też w jakiś inny sposób ustalił położenie pasów ochronnych na terenie konkretnych działek i co za tym idzie - część powierzchni, jaką te pasy ochronne zajmowały w odniesieniu do poszczególnych działek, które to części stanowiły następnie, po podsumowaniu, powierzchnią pominiętą z obowiązku wyłączenia z produkcji rolniczej. W związku z powyższym, mając na uwadze, iż słusznie organ l instancji przyjmuje, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, konieczne jest zamieszczenie sposobu obliczenia tej powierzchni, która pominięta została przy wyłączeniu."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało następnie, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji sporządził obliczenia powierzchni pasów ochronnych w obrębie poszczególnych działek. W wyniku tych obliczeń ustalił, iż od powierzchni [...] ha odjąć należy powierzchnię [...] ha (grunty klasy IV nie zmeliorowane) i powierzchnię [...] ha zajętą pod pasy ochronne oraz pod istniejącą infrastrukturę techniczną. Od powierzchni [...] ha ustalona została opłata w wysokości dwukrotnej należności. Od wydanej obecnie decyzji Starosty Powiatu w T. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] odwołanie złożył K. W. wskazując, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w oparciu o przepisy k.p.a., podczas gdy zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, błędnie dopuścił do udziału w postępowaniu pełnomocnika – S. D., a ponadto nie przedstawił w sposób zrozumiały, w jaki sposób obliczono powierzchnię pasów ochronnych, które podlegały wyłączeniu z obszaru objętego ustaloną opłatą.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w dalszym ciągu uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala na zweryfikowane dokonanych obliczeń. Jakkolwiek w sprawie sporządzone zostało zestawienie obejmujące obszary zajęte pod pasy ochronne, to jednakże treść tego zestawienia nie została następnie odzwierciedlona w uzasadnieniu decyzji. Strony postępowania otrzymują jedynie decyzję. Nie dysponując zestawieniem, nie mogą dokonać weryfikacji ustaleń. W treści uzasadnienia przedstawiono jedynie sposób obliczenia powierzchni pasów ochronnych, nie przedstawiono natomiast wyliczeń matematycznych. Z uzasadnienia wynika, iż "w celu obliczenia ich powierzchni (obszarów) dokonano podziału na mapie obszarów na figury geometryczne proste (prostokąty, trójkąty, trapezy) obliczono pola poszczególnych figur i następnie zsumowano". Nie sposób jednakże w oparciu o treść decyzji zbadać, które z obszarów podzielone zostały na konkretne figury geometryczne, jakie przyjmowano powierzchnie, jakie zastosowano wzory matematyczne i wreszcie, czy obliczona w ten sposób powierzchnia jest wartością prawidłową. W tym względzie odwołanie zasługuje na uwzględnienie, bowiem faktycznie zestawienie nie zawiera danych, które pozwoliłyby ustalić, co oznaczają podane w tym zestawieniu wartości.

Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w przypadku ustalania opłat o których mowa w art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stosuje się przepisy k.p.a. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w praktyce. Zagadnienia związane z możliwością naliczania odsetek, jak również umorzeniem należności i opłat rocznych są kwestiami odrębnymi od ustalania opłat na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Prawidłowości udziału w postępowaniu pełnomocnika – S. D. wymaga wyjaśnienia w toku dalszego postępowania. W tym celu konieczne jest zwrócenie się do mocodawcy – K. W., o podanie, czy pełnomocnictwo przedstawione przez S. D. obejmowało również uprawienie do reprezentowania K. W. w postępowaniu związanym z ustaleniem opłaty.

Reasumując konieczne jest w niniejszej sprawie uzupełnienie postępowania oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. dnia 2 września 2015 r., sygn. akt: [...], wniósł w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W., domagając się jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a także - w obu wypadkach - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji K. W. zarzucał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:

1.art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na orzeczeniu w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i w konsekwencji uchyleniu w całości jego decyzji mimo, iż odwołanie zostało wniesione wyłącznie co do punktu 2. zaskarżonej ;

2. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez orzeczenie w odniesieniu do części decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej;

3. art. 7, 77 k.p.a. przez rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieuwzględnienie podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż bezpodstawnie doszło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej, w trybie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone jest "w sprawie wyłączenia gruntów bez wymaganej decyzji", tj. w zakresie nieobjętym dyspozycją normy prawnej wynikającej z art. 28 ust. 1.

Uzasadniając powyższe K. W. nawiązał na wstępie do decyzji organu pierwszej instancji oraz zaskarżonej decyzji. Jak wskazał, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło co prawda argumentację skarżącego dotyczącą elementarnych braków przyjętych za podstawy dokonywanych wyliczeń, ale w zakresie pozostałych zarzutów ograniczyło się jedynie do wyrywkowego oraz zdawkowego wskazania, że nie podziela argumentacji strony w tym zakresie. Co istotne, organ administracji publicznej na poparcie swoich racji nie podał żadnych argumentów merytorycznych, nie przedstawił również procesu myślowego, jakim kierował się podczas uzasadniania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja jest błędna oraz w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Ponadto została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w sposób oczywisty eliminują ją z porządku prawnego. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ drugiej instancji nie może nigdy działać z urzędu. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ drugiej instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Rozpoznanie sprawy wykraczające poza zakres odwołania powoduje działanie organu odwoławczego z urzędu (a zatem z naruszeniem zasadę skargowości), a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony. Takie działanie organu stanowi rażące naruszenia prawa - art. 156 § pkt 2 k.p.a.

Popierając powyższe wskazania poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podnosił, że w niniejszej sprawie decyzja Starosty T. z dnia 10 lipca 2015 r. znak: [...], zawierała dwa punkty. Organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję, tj. niezaskarżony odwołaniem pkt 1., tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, a to oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane naruszenie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Skarżący zwracał następnie uwagę, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w innym przedmiocie, niż wydał decyzję. Powyższe wynika wprost z analizy treści decyzji. Bezspornym jest, iż postępowanie zostało wszczęte oraz dotyczyło wyłączenia o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Decyzja organu pierwszej instancji oparta została na podstawie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., tj. normie prawa materialnego dotyczącego opłaty sankcyjnej. Zachodzi więc istotna rozbieżność pomiędzy zakresem przedmiotowym postępowania a rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji wskazanym w pkt 2 decyzji. Organ powinien w sposób precyzyjny wskazać, jakiego konkretnie przedmiotu dotyczy prowadzone postępowanie. Powyższy zarzut został podniesiony przez stronę w odwołaniu, ale nie ustosunkował się do niego organ drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Skoro organ nie wyjaśnił w postępowaniu odwoławczym okoliczności podniesionych przez stronę w treści odwołania, a zwłaszcza w zakresie wydania decyzji w przedmiocie innym, niż wskazuje na to postanowienie o wszczęciu postępowania oraz podstawa prawna decyzji, to tym samym naruszył przepisy obligujące go do realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Motywując ten ostatni zarzut skarżący zacytował również wybrane poglądy orzecznictwa i doktryny .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji co powoduje, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest ograniczony. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

W świetle powyższego rozważania wymaga zatem, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo bowiem rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy po raz kolejny i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Organ ten winien wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie zaś wydać formalne rozstrzygnięcie, umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże wolno to czynić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Lex Omega nr 1649971). Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 314/14, Lex Omega nr 1503795). Rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznaje się za niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, Lex Omega nr 1504190).

Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, Lex Omega nr 1467859).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji wytknięto trafnie wady, jakimi dotknięta jest decyzja i postępowania przed organem pierwszej instancji, wskazano prawidłowo okoliczności, które powinien wyjaśnić Starosta T. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a dostrzeżone uchybienia upoważniały do wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile nawet nie odpowiada ona w pełni wymogom przewidzianym w przepisach, a w szczególności w art. 107 § 1 i 3 w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, to jednakże na tle konkretnych okoliczności związanych z przebiegiem przedmiotowego postępowania administracyjnego od daty jego wszczęcia do daty wydania ostatniej decyzji, brak podstaw do uznania, że są to uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1205 ze zm. – dalej u.o.g.r.l.) przewidują różne tryby postępowania w kwestii wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej, względnie ustalania z tym związanych obowiązków, należności i opłat W każdym z takich przypadków postępowanie jest jednakże prowadzone na podstawie przepisów k.p.a., a nie Ordynacji podatkowej, na co słusznie wskazano także w zaskarżonej decyzji.

Pierwszy z możliwych trybów stanowi postępowanie, w którym na wniosek inwestora wydawana jest decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Co do zasady w trybie tym faktyczne przystąpienie do użytkowania nierolniczego (faktyczne wyłączenie) lub nieleśnego następuje dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolnej .

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie do art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l., w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Jak wynika z art. 11 ust. 1b u.o.g.r.l., wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Z tego przepisu a contrario wynika, że w odniesieniu do gruntów o klasie III oraz wyższych wniosek inwestora o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie jest dla organu administracji publicznej wiążący, a decyzja w przedmiocie odrolnienia ma charakter konstytutywny, tzn. nie potwierdza istniejącego stanu, lecz tworzy nowy stan prawny.

Przepis art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l. przewiduje, że decyzje, o których mowa w ust. 1-2 (a zatem zarówno konstytutywne, jak i deklaratoryjne), dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane już po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, które to działanie uznaje się za zgodne z prawem na zasadzie wyjątku od reguły. Artykuł 8 w ust. 1 u.o.g.r.l. wymienia grunty, które są niezbędne do podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych w celu zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych albo poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych. W przypadku tych kategorii gruntów i wystąpienia dalszych przesłanek ustawowych wymienionych w art. 8 decyzja w trybie art. 11 ust. 1 albo ust. 2 u.o.g.r.l. może być wydana w odniesieniu do nieruchomości, której faktyczne odrolnienie już nastąpiło i nie jest uznawane za nielegalne.

W przypadku innych gruntów albo niespełnienie dalszych przesłanek wymienionych w art. 8 u.o.g.r.l. faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej musi poprzedzać wydanie zezwalającej na to decyzji o odrolnieniu. Bez znaczenia jest przy tym czy zamiarem inwestora jest trwałe, czy tylko czasowe wyłączeniu użytków rolnych z produkcji rolniczej.

Z wydaniem decyzji o odrolnieniu na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. łączy się nałożenie należności i opłat rocznych, zaś nadto może temu towarzyszyć orzeczenia o innych obowiązkach.

W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l., właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji. Jak wynika z art. 12 ust. 3 u.o.g.r.l., w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku.

Zgodnie z art. 12 ust. 6 u.o.g.r.l. należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

W sytuacji faktycznego dokonania wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej, w przypadku innym, niż wymieniony w art. 11 ust. 3 u.o.g.r.l., nie jest dopuszczalne późniejsze wydanie na wniosek inwestora decyzji zezwalającej na przedmiotowe wyłączenie. Obowiązkiem organu administracji publicznej nawet w przypadku złożenia wniosku jest zawsze zbadanie, czy na datę orzekania nie doszło już do faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych, innymi słowy, czy inwestor bez uzyskania zezwolenia faktycznie nie dokonał przedmiotowej zmiany. Takie zdarzenie czyniłoby bowiem niedopuszczalnym pozytywne załatwienie wniosku, z uwagi na brzmienie art. 11 ust. 1, 3 i 4 ustawy, natomiast obligowało do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie art. 28 u.o.g.r.l.

Drugim z trybów, jakie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadza w odniesieniu do odrolnienia gruntów jest właśnie wszczynane z urzędu postępowanie o ustaleniu opłaty za wyłączenie z produkcji takiego gruntu niezgodnie z przepisami ustawy, któremu towarzyszy albo nie towarzyszy równolegle rozstrzygnięcie powodujące zmianę statusu prawnego gruntów.

W myśl art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. W takim przypadku nie orzeka się o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy należy rozumieć ich wyłączenie bez decyzji oraz na obszarze, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Natomiast w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję o ich wyłączeniu wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, co wynika z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

Istotą powyższego trybu z art. 28 u.o.g.r.l. jest to, że zawsze dotyczy on gruntów wyłączonych z produkcji bez uprzedniego uzyskania wymaganej prawem decyzji, z czym wiążą się dodatkowe sankcje finansowe, natomiast zróżnicowanie wprowadzone w ust. 1 i 2 zależy od obowiązywania i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja wydawana na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. i 12 u.o.g.r.l. albo art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. musi mieć charakter kompleksowy.

Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ewentualne nałożenie obowiązków, ustalenie należności oraz opłaty rocznej stanowi jedną sprawę administracyjną. Decyzja administracyjna rozstrzygająca taką sprawę, również musi załatwiać wszystkie wyliczone kwestie. Nie jest dopuszczalne wydanie osobnej decyzji w przedmiocie samego wyłączenia, zaś następnie odrębnej decyzji o obowiązkach, należności i opłatach rocznych. Wniosek o niemożności rozdzielenia rozstrzygnięć w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji od orzeczenia obowiązkach, należności i opłatach rocznych pośrednio wypływa z uregulowań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Treść art. 12 ust. 2 u.g.r.o.l. - w myśl którego właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji - pozwala stwierdzić, że wszystkie wskazane uprzednio elementy decyzji pozostają ze sobą w ścisłym związku. Do podobnych wniosków prowadzi analiza przepisów, dotyczących przejścia obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych na nabywcę nieruchomości (art. 12 ust. 3 i 4).

W kwestii podzielności przedmiotu postępowania i z tym związanej skuteczności zaskarżenia w odwołaniu jedynie części decyzji, tj. wyłącznie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania względem niektórych działek ewidencyjnych lub ich części, można taką podzielność dopuścić tylko wówczas, gdy pomiędzy takim formalnym orzeczeniem, a rozstrzygnięciem co do istoty zawartym w odrębnym punkcie decyzji brak jakichkolwiek więzi. W przeciwnym przypadku, gdy wydana decyzja nie posiada cech kwalifikujących przedmiot rozstrzygnięcia jako podzielny, wniesienie odwołania co do jednego z takich punktów rodzi skutek względem całej decyzji. Taki stan rzeczy występuje właśnie w niniejszej sprawie albowiem nie jest możliwe na podstawie decyzji Starosty T. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...], ani jednoznaczne wyodrębnienie części działek wymienionych w pkt 1 od części tych samych działek wymienionych w pkt 2 bez nawiązania do stanu ewidencyjnego z określonej daty, zobrazowanego na konkretnej mapie. Nadto pomiędzy obu punktami zachodzi nierozerwalny związek. Umorzenie postępowania co do części gruntów położonych na obszarze eksploatacji złoża "S." jest pochodną ustaleń o ich niewyłączeniu z produkcji rolniczej, co jest przedmiotem sporu oraz motywem wydania kolejnych decyzji kasacyjnych przez organ drugiej instancji. Nie jest zatem możliwe skuteczne zaskarżenie tylko pkt 2, albowiem prawidłowość tam zawartego rozstrzygnięcia rzutuje wprost na orzeczenie zawarte w pkt 1 .

W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać dwa pierwsze zarzuty skargi, tj. dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.

W trzecim i ostatnim z zarzutów skarżący wskazywał na naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 k.p.a. przez rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, tj. nieuwzględnienie podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż bezpodstawnie doszło do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej w trybie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte i prowadzone jest "w sprawie wyłączenia gruntów bez wymaganej decyzji", tj. w zakresie nieobjętym dyspozycją normy prawnej wynikającej z art. 28 ust. 1.

Należy się zgodzić ze skarżącym, że organ odwoławczy nie zajął wprost stanowiska w kwestii tożsamości sprawy podlegającej rozpatrzeniu od daty wszczęcia postępowania do daty wydania decyzji Starosty T. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...] Niemniej jednak organ drugiej instancji nie wytknął Staroście T. tego rodzaju uchybienia, co uznać należy z prawidłowe.

W szczególności, pismem z dnia 12 lutego 2013 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., Starosta T. zawiadomił K. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "G." W. K. o wszczęciu z urzędu w dniu 8 lutego 2013 r. postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, obejmujących działki nrnr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole C), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole D), położonych w miejscowości M., gmina W. W piśmie tym organ pierwszej instancji zwrócił się też do K.W. o przesłanie decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "S.", w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Takie oznaczenie sprawy administracyjnej nie budzi zastrzeżeń zarówno w przypadku późniejszego zastosowania do rozstrzygnięcia art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., jak i art. 28 ust. 2 1 u.o.g.r.l. Okoliczności różnicujące w tym przypadku wybór postawy prawnej orzekania w postępowaniu wszczętym z urzędu są przedmiotem ustaleń w toku postępowania wyjaśniającego, a zależą też od obowiązywania i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, w toku postępowania wyjaśniającego należy zweryfikować fakt wyłączenia użytków rolnych z produkcji rolniczej bez uzyskania zezwalającej na powyższe decyzji, której uprzednie posiadanie nie jest konieczne jedynie w przypadkach objętych hipoteza art. 11 ust. 3 u.g.r.o.l. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji po uzyskaniu w piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. (data wpływu 8 lutego 2013 r.) informacji o prowadzeniu wydobycia kopaliny z powyższych działek prawidłowo zwrócił się do strony o przedłożenie decyzji, a także podjął inne czynności zmierzające do ustalenia faktu wydania takiego aktu. Zarówno oznaczenia przedmiotu sprawy w powyższym zawiadomieniu, jak i późniejszych pismach organu pierwszej instancji, czy wydawanych decyzjach nie stwarza podstaw do uznania, by nie był on właściwy albo wprowadzał w błąd skoro owa modyfikacja sprowadza się w istocie do wprowadzenia określenia o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej bez decyzji, którą to okoliczność organ ustalił w toku postępowania. Jak już uprzednio wskazano wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolnej, o którym traktuje art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. również następuje bez decyzji. Nadto od dnia 27 czerwca 2014 r. skarżący działał w sprawie przez radcę prawnego D. D., który nie sygnalizował wcześniej wprowadzenia strony w błąd co do przedmiotu sprawy i dopiero w czwartym odwołaniu od kolejnej już decyzji zarzucił, że organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w innym przedmiocie, niż wskazuje na to zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Wyżej wymieniony nie miał wątpliwości, w jakiej sprawie toczy się postępowanie administracyjne skoro upoważnienie dla aplikanta radcowskiego K. J. z dnia 27 czerwca 2014 r. dotyczy postępowania wszczętego z urzędu w sprawie wyłączenia bez wymaganej decyzji gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatacje złoża kruszywa naturalnego "S.". A potem składał odwołania nawiązujące do art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Należy zauważyć, że w podstawach prawnych wydawanych kolejno w pierwszej instancji decyzji, również ostatniej, wskazywany był art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., a nie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Podawanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia towarzyszyły nie tylko prawidłowe rozważania prawne, ale także określone ustalenia. Z kolejnych decyzji organu pierwszej instancji, niekwestionowanych przez organ odwoławczy w tym zakresie wynika, że w dniu 8 lutego 2013 r. Starosta T. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia przez K. W., prowadzącego firmę "G.", bez wymaganej decyzji gruntów z produkcji rolniczej pod eksploatację złoża kruszywa naturalnego "S." na terenie miejscowości M., gmina W., obejmujących działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole C), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] [...] (Pole D). Firma "G." K. W. prowadzi wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża "S." w miejscowości M., gmina W., na podstawie koncesji udzielonej przez Marszałka Województwa M. z dnia 20 lutego 2009 r. znak: [...] zmienionej decyzjami Marszałka Województwa M.: z dnia 16 lutego 2011 r., znak: [...], z dnia 7 marca 2012 r., znak: [...], z dnia 19 września 2012 r., znak: [...]. Decyzjami z dnia 23 sierpnia 2013 r., znak: [...], z dnia 10 grudnia 2013 r. , znak:[...], z dnia 12 lutego 2014 r., znak: [...], Starosta T. uznał za zakończoną rekultywację gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "S." na wyżej wymienionych działkach. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole C), [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (Pole D) obejmuj ą grunty rolne stanowiące użytki i klasy: RIIIa, RIIIb, RIVa, ŁIV, PsIV oraz użytki gruntowe Lz i Wp o łącznej powierzchni [...] ha. W dniu 7 maja 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, podczas której stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach prowadzone jest wydobycie kruszywa naturalnego. Według oświadczenia S. D. - pełnomocnika firmy "G.", faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło w lipcu i listopadzie 2012 r., w lutym i kwietniu 2013 r., powierzchnia do wyłączenia z produkcji rolnej wynosi ok. [...] ha, nie było prowadzone postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Również K. W. – właściciel firmy "G." poinformował w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r., że nie posiada decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Decyzja o udzieleniu koncesji nie jest równoznaczna z zezwoleniem na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, które to zezwolenie może zostać wydane wyłącznie po spełnieniu się warunków przewidzianych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielenia zezwoleń na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin ani warunkami, na jakich koncesja została udzielona. O przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania gminy W. - zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr XXIV/129/88 z dnia 31 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego nr 10, poz. 221) i zmianami planu zatwierdzonymi uchwałami Rady Gminy: Nr XXVI/127/93 z dnia 16 lutego 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego nr 3, poz. 30), Nr XXIV/161/98 z dnia 20 stycznia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 5, poz. 38), Nr XV/89/99 z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 8, poz. 51) - obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działki nrnr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]położone w miejscowości M., przeznaczone były pod uprawy rolne. Zgodnie z obowiązującym Kierunkiem Studium Gminy W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr XVI/105/2000 z dnia 27 stycznia 2000 r., przedmiotowe działki oznaczone są symbolem R-teren funkcji rolnej, udokumentowane złoża naturalne ż. i p. Na przedmiotowe działki nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Przedsiębiorca w decyzji Marszałka Województwa M. z dnia 20 lutego 2009 r., znak: [...], udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "S." w miejscowości M., gmina W., w pkt 4 został zobowiązany do prowadzenia działalności zgodnie z obowiązującymi przepisami m.in. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Również w decyzji Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 16 września 2008 r. [...] ppkt [...] widnieje zapis, że działki rolne zajęte pod realizację przedsięwzięcia wymagają zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia z produkcji rolnej. Jak wynika z pisma Gminy W. z dnia 27 lutego 2013 r., znak: [...], gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a na przedmiotowe działki nie była też wydana decyzją o warunkach zabudowy, co wyłącza zastosowanie przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.

Ze wskazanymi wyżej ustaleniami organu pierwszej instancji i oceną prawną korespondowało też stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wyrażane wprost w trzech pierwszych decyzjach kasacyjnych.

W świetle powyższego nie można uznać, by zaniechanie udzielenia odpowiedzi na zarzut skarżącego przy rozpatrywaniu czwartego odwołania w kwestii braku tożsamości spraw, mogło mieć wpływ na wynik sprawy przy ponownym jej rozpatrywaniu przez organ pierwszej instancji. Nadto, błędne jest stanowisko skarżącego co do tego, że dyspozycją normy z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie są objęte sytuacje wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej wymaganej decyzji.

K. W. nie kwestionował w skardze, że uchybienia wytknięte Staroście T. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. przy wydaniu decyzji z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt: [...], są tego rodzaju iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchybienia te były zresztą przedmiotem zarzutów odwołania, które w tym zakresie zostało uwzględnione. Fakt wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie budzi zastrzeżeń także w ramach sądowej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt: [...] czynionej już poza zarzutami skargi. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że decyzja Starosty T. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wytknięte trafnie uchybienia dotyczą bowiem zasadniczej kwestii związanej z ustaleniem obszaru użytków rolnych, znajdujących się na licznych działkach, co do których miało miejsce wyłączenie ich z produkcji rolniczej przez skarżącego w ramach eksploatacji złoża "S.", które to ustalenia bazują na oświadczeniach podmiotu uznawanego za pełnomocnika K. W., który nie przedłożył pełnomocnictwa zawierającego umocowania do składania za stronę takich oświadczeń. Nadto ustalenia ta nie zostały, jak dotąd poczynione w sposób umożliwiający weryfikację dokonanych wyliczeń obszaru takich gruntów, co z kolei ma wpływ na kwotę opłaty przewidzianej w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Przekazując sprawę Staroście T. organ odwoławczy prawidłowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzupełnieniu do powyższych rozważań należy wskazać, że w ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji uznano za uchybienie przepisom art.107 §1 i 3 k.p.a. nieponowienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. niektórych ustaleń oraz ocen istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wyrażanych jednak uprzednio decyzjach kasacyjnych, do których nawiązano jako wiążących. Dostrzegane uchybienie nie stwarza zatem podstaw do eliminacji zaskarżonej decyzji kasacyjnej z obrotu prawnego, zwłaszcza że wyżej wymienionych decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w T. K. W. nie kwestionował przez wniesienie skargi. Nadto w odwołaniu od decyzji Starosty T. z dnia 10 lipca 2015 r., znak: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]nie ponawiał już poprzednich zarzutów. Wskazane kwestie nie są też przedmiotem zarzutów rozpatrywanej skargi, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a