Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 179/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 264 par. 1 w zw. z art. 262 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia WSA del. Iwona Niżnik-Dobosz /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 537/15 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2015 r. nr SKO ... w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 537/15 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2015 r., nr ... w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oddalił skargę w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia ... 2015 r., nr ..., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku M. C. (obecnie: M. M.) z dnia . 2013 r., Wójt Gminy ... ustalił wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości ..., uchwalonym uchwałą Nr ... Rady Gminy ... z dnia ... 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. 4639), określonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości obejmujących działki o numerach ewidencyjnych gruntu wyszczególnione w decyzji – przed ich zbyciem w myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p. w wysokości 55 667,00 zł.

Postanowieniem z dnia ... 2015 r., na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 2 pkt 2, art. 123 k.p.a., Wójt Gminy ... zobowiązał M. C. do uiszczenia kosztów tego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy, powołując się na treść art. 264 § 1 k.p.a., podniósł, że wnioskodawczyni miała interes prawny w ustaleniu przez organ opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 7 u.p.z.p., gdyż zamierzała poznać wysokość tej opłaty jeszcze przed transakcją zbycia nieruchomości, której wartość uległa zmianie wskutek uchwalenia ww. planu miejscowego. Wskazano, że poniesione przez organ koszty obejmowały wynagrodzenie rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował opinie o wartości nieruchomości w formie operatów szacunkowych, w kwocie 6 888,00 zł. Dodano, że powyższe wynagrodzenie zostało zapłacone przez organ prowadzący postępowanie.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła M. C. (obecnie: M. M.), zarzucając:

- naruszenie art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez wadliwą wykładnię i uznanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany pokryć koszty postępowania w postaci wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego;

- błędną subsumpcję stanu faktycznego pod przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie przez organ, że spełnione zostały łącznie przesłanki obciążenia strony kosztami, tj. koszty postępowania w sprawie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony i nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie,

- brak uzasadnienia postanowienia w przedmiocie weryfikacji przez organ zasadności wysokości wynagrodzenia rzeczoznawcy w kwocie 6 888 zł.

Ponadto, w piśmie z dnia ... 2015 r. pełnomocnik strony uzupełnił zarzuty wobec postanowienia organu I instancji, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., przez niezastosowanie tego przepisu, pomimo jasnego jego brzmienia i znanego organowi faktu, że wnioskodawczyni zamieszkuje za granicą.

Postanowieniem z dnia ... 2015 r., nr ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... zmieniło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej ustalenia terminu uiszczenia kosztów postępowania. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, powołując się na treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 7 i 11 u.p.z.p., wskazał, że w jego ocenie treść art. 37 ust. 7 u.p.z.p. pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż sporządzenie, na zlecenie organu administracji publicznej, operatu szacunkowego w postępowaniu zainicjowanym przez stronę, niejako prewencyjnie, w celu zorientowania się, czy w przypadku zbycia nieruchomości objętej zapisami nowo uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, zbywca będzie obciążony dodatkowymi kosztami na rzecz Gminy, jest dokonywane w interesie strony. Wskazano, że taka decyzja pozwala stronie ustalić ewentualne koszty transakcji zbycia nieruchomości, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, którego wprowadzenie w życie spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji, nie ulegało wątpliwości, że ponoszenie kosztów przez stronę postępowania należy postrzegać jako sytuację wyjątkową, na co wskazywała m.in. treść art. 262 § 1 k.p.a. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... podało, że przyjęło jako zasadę, iż jeżeli organ administracji publicznej wykonuje swoje obowiązki ustawowe i w związku z tą okolicznością powstaną po jego stronie określone koszty, to nie ma podstaw by obciążać tymi kosztami stronę postępowania. Według organu odwoławczego, z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikało, że wycena nieruchomości stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem, bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadzenie tego dowodu obciąża organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie, przy czym dotyczy to sytuacji, w której postępowanie jest prowadzone z urzędu, gdy zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., po dokonaniu zbycia nieruchomości objętej planem, gdy plan ten spowoduje wzrost wartości nieruchomości, organ administracji publicznej ma obowiązek wszcząć i prowadzić postępowanie w celu ustalenia opłaty planistycznej. Tym samym, w ocenie organu II instancji, gdy organ prowadzi postępowanie "prewencyjne" w oparciu o art. 37 ust. 7 u.p.z.p., należy uznać, że postępowanie takie nie jest prowadzone w wykonaniu ustawowego obowiązku organu, ale prowadzone jest w interesie strony, która przez wydanie decyzji przed zbyciem nieruchomości uzyskuje informacje o kosztach ewentualnych transakcji i czy faktycznie przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości. Podkreślono przy tym, że postępowanie takie prowadzone jest na wniosek strony i nie jest obligatoryjne, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego z urzędu przez organ, w oparciu o art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdy nastąpi zbycie nieruchomości. Dlatego też, według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ..., za uzasadnione należało uznać obciążenie strony kosztami wykonanych operatów szacunkowych w postępowaniu, które sama zainicjowała w przedmiocie ustalenia ewentualnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, podając motywy dotyczące zmiany terminu uiszczenia kosztów postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że wynikało to z faktu, iż termin ten był w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy, niewykonalny, gdyż strona skorzystała ze swego uprawnienia polegającego na złożeniu zażalenia na postanowienie, z którym się nie zgadza. Odnosząc się natomiast do twierdzeń pełnomocnika strony, polegających na tym, że organ I instancji nie zastosował w sprawie art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy nie naruszył tego przepisu, ponieważ załatwił podanie strony o ustaleniu opłaty bez wniesienia należności na pokrycie kosztów postępowania. Dodano przy tym, że kosztami obciążono stronę dopiero po zakończeniu postępowania i wydaniu w sprawie decyzji administracyjnej.

Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżąca M. C. (obecnie: M. M.), domagając się jego uchylenia. Reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w ... naruszenie przepisów:

- art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, że właściciel nieruchomości jest zobowiązany pokryć koszty postępowania w postaci wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny;

- art. 1, art. 3, art. 21 ust. 1 u.p.z.p., przez ich pominięcie, gdy wynika z nich, że prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy i są realizowane na jej koszt;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a także poprzez błędną subsumpcję stanu faktycznego pod przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie przez organ, że spełnione zostały łącznie obie przesłanki warunkujące obciążenie strony postępowania kosztami, tj. 1) koszty postępowania w niniejszej sprawie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 2) a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie;

- art. 261 § 4 pkt 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu zamieszkiwania przez skarżącą na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, przez co powinna zostać zwolniona od ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ... wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że przedmiotem kontroli w było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ..., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy ... dotyczące obciążenia skarżącej kosztami wszczętego na jej wniosek postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przed jej zbyciem, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zainicjowanym w ten sposób postępowaniu, na podstawie art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustalono wysokość tej opłaty w kwocie 55.667,00 zł, zaś obciążające skarżącą koszty tego postępowania, obejmujące wynagrodzenie rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, ustalono na kwotę 6.888 zł. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie była uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zaznaczono, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym przewidziany został jeden z wyjątków od generalnej zasady ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej. Podkreślono przy tym, że dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Dodano również, że podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie rozróżnienia pomiędzy prowadzonym z urzędu postępowaniem administracyjnym w sprawie pobrania na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednorazowej opłaty (tzw. opłata planistyczna) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie jej zbycia, od uregulowanego w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. przypadku ustalenia wysokości takiej opłaty jeszcze przed zbyciem nieruchomości. Wskazano bowiem, że w ostatniej z wymienionych sytuacji, do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi na wniosek strony zainteresowanej poznaniem, jeszcze przed sprzedażą, wartości nieruchomości objętej planem miejscowym oraz skalkulowaniem kosztów ewentualnej transakcji zbycia nieruchomości. Sąd I instancji zaznaczył, że prowadzenie takiego postępowania przez organ administracji nie jest więc obligatoryjne, w przeciwieństwie do postępowania w sprawie poboru jednorazowej opłaty, prowadzonego z urzędu, na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdy już nastąpiło zbycie nieruchomości. Dodano, że w takim przypadku dochodzi do swego rodzaju "prewencyjnego postępowania ustalającego wysokość opłaty planistycznej", prowadzonego wyłącznie w celu zorientowania się przez wnioskodawcę, czy w przypadku zbycia nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego, będzie on obciążony dodatkowymi kosztami na rzecz gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił również, że w omawianym przypadku obowiązek poboru opłaty planistycznej przez gminę zaktualizuje się dopiero w momencie zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, a zatem będzie on uzależniony od spełnienia warunku w postaci zdarzenia przyszłego, jakim będzie sprzedaż nieruchomości. Dlatego też , w ocenie Sądu I instancji, w tym też aspekcie ten przypadek postępowania różnił się od przywołanego przez skarżącą ustalenia kosztów prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Wskazano zatem, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. nie ma charakteru regulacji materialno-prawnej ściśle wynikającej z realizacji obowiązków publicznoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym przypadku związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. Sąd I instancji zaznaczył, że w przeciwieństwie do regulacji wynikającej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., koszty postępowania nie powstają więc w wyniku działań organu administracji w zakresie realizacji jego ustawowych obowiązków. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, powodem dla ponoszenia przez organ kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie nie mogła być również podnoszona w skardze okoliczność związana z cywilnoprawnym trybem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przysługujących właścicielowi nieruchomości z powodu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości powodowanych uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nadmienił jednak, że można by ewentualnie rozważać, czy w drodze postępowania cywilnego skarżąca nie mogłaby dochodzić zwrotu poniesionych w niniejszej sprawie kosztów, w przypadku gdyby faktycznie doszło do płatności przez skarżącą opłaty planistycznej w wysokości ustalonej w decyzji z dnia ... 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji, wydatki związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego, dla potrzeb ustalanej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy ... miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości ..., zostały poniesione wyłącznie w interesie skarżącej. Podkreślono bowiem, że poznała ona wysokość tej opłaty jeszcze przed transakcją zbycia nieruchomości, a taka wiedza mogła pomóc w ustaleniu całkowitych kosztów zbycia nieruchomości objętej planem miejscowym, a tym samym być podstawą ekonomiczną podjęcia decyzji nie tylko o sprzedaży za określoną cenę, ale także co do terminu tej sprzedaży, tj. przy uwzględnieniu pięcioletniej karencji liczonej od daty uchwalenia tego planu. Według Sądu I instancji, przyjętej w sprawie oceny w zakresie "interesu" nie zmieniała również okoliczność, że w decyzji z dnia ... 2015 r., organ administracji ustalił wysokość opłaty na maksymalnym ustawowym poziomie, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości, gdyż ustalenie opłaty na takim poziomie wynikało wprost z treści planu miejscowego i nie powinno być dla skarżącej żadnym zaskoczeniem. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji, wobec spełnienia łącznie obu przesłanek warunkujących obciążenie strony postępowania kosztami w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. koszty postępowania zostały poniesione w interesie strony i nie wynikają z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, zasadnym stało się obciążenie skarżącej tymi koszami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dodał również, że wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze, zastosowanie art. 261 § 4 k.p.a. nie oznaczało zwolnienia strony od obowiązku uiszczenia należności, gdyż jedynie odsuwa ten obowiązek w czasie, a w związku z tym za błędne należało uznać stanowisko skarżącej, która z faktu zamieszkiwania przez nią za granicą wywodziła zasadność żądania dotyczącego poniesienia kosztów postępowania administracyjnego, nie przez stronę, lecz przez organ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie – M. C. (obecnie: M. M.).

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na:

a) uznaniu, że właściciel nieruchomości ma obowiązek pokryć koszty postępowania związane z ustaleniem wysokości renty planistycznej, to jest koszty wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości, której wycena była przedmiotem postępowania administracyjnego,

II. art. 1, art. 3, art. 21 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy:

a) prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy i powinno być realizowane na jej koszt.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

III. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy:

a) zastosowanie powinna mieć generalna zasada obowiązująca w postępowaniu administracyjnym dotycząca ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej,

b) nie można przyjąć, że koszty postępowania w niniejszej sprawie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zaś w wypadku uznania przez Sąd, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu poniesionych, a niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w kwocie 1.200 zł oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie w kwocie 900 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła m.in., że w jej ocenie nie można rozróżniać sytuacji podmiotów w ramach postępowań prowadzonych na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jak i art. 37 ust. 7 u.p.z.p., albowiem źródłem obowiązku zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku byłaby uchwała podjęta przez organ, a niezależna od skarżącej. W związku z powyższym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – dla oceny, kto ma ponosić koszty wyceny wzrostu wartości nieruchomości nie miało znaczenia czy owa ocena dokonywana była ex ante czy ex post w stosunku do dnia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono bowiem, że przyjęcie innej koncepcji spowodowałoby, że to na stronę postępowania przerzucono by koszty postępowania albo ryzyko powstania szkody materialnej, której źródłem byłaby wyłącznie zmiana wartości wynikająca z działania organu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Kontrolowanym wyrokiem, Sąd I instancji oddalił skargę M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ... z dnia ... 2015 r., w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W pierwszej kolejności Sąd II instancji przystępuje do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało, zdaniem kasatora, istotny wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do tej grupy zarzutów Sąd II instancji stwierdza, że zarzut podnoszący naruszenie przez kwestionowany wyrok Sądu I instancji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy: a) zastosowanie powinna mieć generalna zasada obowiązująca w postępowaniu administracyjnym dotycząca ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, b) nie można przyjąć, że koszty postępowania w niniejszej sprawie zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie - został sformułowany niezgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określającymi prawne wymogi zarzutów przedkładanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 262 k.p.a.: "§ 1. Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony;

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.".

Z treści przywołanego przepisu prawnego wyraźnie wynika, że wskazany przepis posiada walor materialnoprawny, niezależnie od tego, że merytorycznie i funkcjonalnie związany jest z samym postępowaniem administracyjnym. Nie każdy przepis znajdujący się w Kodeksie postępowania administracyjnego jest przepisem, normą o charakterze proceduralnym. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem normatywnym, w którym znajdują się, obok norm proceduralnych, procesowych zarówno normy materialnoprawne, jak i ustrojowe prawa administracyjnego. Nazwa tego aktu normatywnego nie przesądza bezwzględnie i "odgórnie" natury zawartych w jego treści norm prawnych. Normy prawa materialnego mówią o merytorycznej "materialnoprawnej" treści praw i obowiązków podmiotów administrowanych wobec administracji publicznej i na odwrót, i te przesłanki spełniają normy wskazane przez skarżącą kasacyjnie błędnie jako przepisy, normy postępowania administracyjnego. Powyższa konstatacja powoduje, że ww. zarzut jako błędnie zdefiniowany jest niekontrolowalny w obrębie zarzutów procesowych, gdyż dla kontroli w jego świetle zaskarżonego wyroku niezbędnie jest dokonywanie rozważań materialnoprawnych. Zarzut ten zostanie odpowiednio zbadany poniżej w obrębie zarzutów materialnoprawnych w tym zakresie, w jakim tam brakuje odniesienia właśnie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów, tylko kontroluje w jaki sposób organy administracji publicznej stosują prawo.

Przechodząc teraz do ustosunkowania się względem zarzutów naruszenia prawa materialnego, Sąd II instancji nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie strony, że Sąd I instancji naruszył art. 37 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p.: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości". W myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p. : "Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4".

W przekonaniu skarżącej kasacyjnie, błędna wykładnia Sądu I instancji i organów ww. przepisów polega na uznaniu, że właściciel nieruchomości ma obowiązek pokryć koszty postępowania związane z ustaleniem wysokości renty planistycznej, to jest koszty wynagrodzenia rzeczoznawcy majątkowego i sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości, której wycena była przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. W tym miejscu Sąd II instancji zauważa, że wskutek zakwalifikowania treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. do przepisów postępowania, proceduralnych w omawianych materialnych zarzutach skargi kasacyjnej brak jest argumentacji materialnoprawnej nawiązującej wprost do treści wyraźnie wskazanego art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., co automatycznie czyni rozpatrywane zarzuty skargi kasacyjnej ułomne wskutek braku bezpośredniej korespondencji zarzutów materialnoprawnych z treścią art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Szanując jednak prawo skarżącej kasacyjnie do Sądu, skład rozpoznający sprawę przystępuje do kontroli i stwierdza, że w przypadku wydawania z urzędu decyzji, o której jest mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., własciwy organ gminy w sposób bezsprzeczny i oczywisty realizuje obowiązek wynikający z mocy ustawy w związku czym w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której stanowi art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W stanie faktycznym wskazanym hipotezą omawianego przepisu powstaje nie tylko sam obowiązek zastosowania normy kompetencyjnej w znaczeniu przystąpienia do prowadzenia postępowania i wydania decyzji ale ziszcza się materialny obowiązek ustawowy organu w przedmiocie wypowiedzi o wysokości przedmiotowej opłaty i jej pobrania. Z kolei, w przypadku decyzji wydawanych tylko i wyłącznie na wniosek, w myśl art. 37 ust. 7 u.p.z.p., organ jedynie obowiązkowo na wniosek stosuje normę kompetencyjną, jednak sam obowiązek poboru opłaty planistycznej przez gminę aktualizuje się dopiero w momencie zbycia nieruchomości przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, a zatem jest on uzależniony od spełnienia warunku w postaci zdarzenia przyszłego, niepewnego jakim będzie ewentualna, hipotetyczna sprzedaż nieruchomości. Nie można zatem stwierdzić, że w tym przypadku koszty wydania decyzji wynikają z materialnego ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, gdyż jego aktualizacja nie zależy w tym przypadku od woli organu. W analizowanym przypadku, wszczęcie postępowania przez organ administracji następuje na wniosek zainteresowanej strony, w przeciwieństwie do postępowania w sprawie poboru jednorazowej opłaty, prowadzonego z urzędu, na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., gdy już nastąpiło zbycie nieruchomości. Przepis prawa w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wymaga wniosku strony. Zdaniem Sądu II instancji, który podziela stanowisko Sądu I instancji, mamy w tym przypadku zatem do czynienia ze swoistym "prewencyjnym postępowaniem ustalającym wysokość opłaty planistycznej", prowadzonym wyłącznie w celu zorientowania się przez wnioskodawcę, czy w przypadku ew. zbycia nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego, zbywca będzie obciążony i w jakiej wysokości dodatkowymi kosztami na rzecz gminy. Przy czym należy zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty planistycznej w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., nie oznacza w żaden sposób, że strona wnioskująca o takie ustalenie, rzeczywiście będzie musiała taką opłatę na rzecz gminy uiścić. Obowiązek poboru opłaty planistycznej przez gminę zaktualizuje się bowiem dopiero w momencie zbycia nieruchomości, co jest zależne od woli strony, przed upływem pięciu lat od momentu uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. O warunkowym charakterze ustalenia wysokości przyszłej opłaty świadczy również fakt, że w przypadku zbycia tylko części nieruchomości, decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. jest wygaszana (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 455/09).

Podsumowując wyniku kontroli wyroku Sądu I instancji w zakresie ww. zarzutów, Sąd II instancji stwierdza, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. nie ma charakteru regulacji materialno-prawnej wynikającej z realizacji obowiązków publicznoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym związanych z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie gminy. W przeciwieństwie do regulacji wynikającej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., koszty postępowania nie powstają więc w wyniku działań organu administracji w zakresie realizacji jego ustawowych obowiązków.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut podnoszący naruszenie przez zakwestionowany wyrok Sądu I instancji treści art. 1, art. 3, art. 21 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy i powinno być realizowane na jej koszt.

Zgodnie z treścią art. 1 u.p.z.p.: "1. Ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2) walory architektoniczne i krajobrazowe;

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;

6) walory ekonomiczne przestrzeni;

7) prawo własności;

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9) potrzeby interesu publicznego;

10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych".

W myśl art. 3 u.p.z.p.: "1. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. 2. Prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju, należy do zadań samorządu powiatu. 3. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa. 4. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów".

Artykuł 21 u.p.z.p. stanowi, że "1. Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają: 1) budżet państwa - jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym; 2) budżet województwa - jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim; 3) budżet powiatu - jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym; 4) inwestora realizującego inwestycję celu publicznego - w części, w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji".

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, Sąd stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, które z jednostek redakcyjnych ww. podstawy prawnej ma konkretnie na myśli w charakterze prawnego uzasadnienia i argumentacji badanych zarzutów materialnoprawnych. Ponownie Sąd II instancji stwierdza, nawiązując do redakcji omawianego zarzutu, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów, tylko kontroluje w jaki sposób organy administracji publicznej stosują prawo

Skarżąca kasacyjnie formułuje w omawianym zarzucie tezę, że zasady wyrażone w art. 1, 3, 21 ust. 1 ustawy wyraźnie wskazują, że prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy. Powyższe zadania mają charakter publicznoprawny, podobnie jak obowiązek pobrania przez organ wykonawczy gminy renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Aby móc zrealizować ten obowiązek organ powinien ustalić, o jaką kwotę wzrosła wartość nieruchomości - zarówno w trybie określonym w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 ustawy. W obu powyższych sytuacjach obowiązek zapłaty renty planistycznej ma charakter publicznoprawny, nie można zatem, zdaniem kasatora, różnicować sytuacji strony tylko ze względu na okoliczność, w którym momencie strona chce dowiedzieć się o przewidywanej wysokości renty planistycznej. Tak więc kierując się zasadami wyrażonymi w art. 1, art. 3, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien przyjąć, zdaniem kasatora, że prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy, i jest realizowane na jej koszt. Koszt ten obejmuje również wydatki gminy związane w wydaniem decyzji administracyjnej ustalające wysokość opłaty, o której mowa w sprawie i wydawanej na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Wydatki te są wyraźnie przypisane do organu i nie można ich przerzucać na stronę w drodze dokonywania wykładni prawa.

Zdaniem Sądu II instancji, argumentacja strony skarżącej pomija istotę wymogów materialnoprawnych zawartych w art. 262. § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "Stronę obciążają te koszty postępowania, które: zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie". W przypadku określonym w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązek wydania decyzji o treści posiadającej zarazem znamiona realizacji przez organ obowiązku wynika przede wszystkim z redakcji/wykładni tego właśnie kompetencyjnego przepisu. Przeciwstawny wniosek, że o takim obowiązku organu nie można mówić w przypadku art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wynika także z redakcji/ wykładni tegoż omawianego przepisu tj art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Sąd II instancji nie neguje zasadności tezy, że zasady wyrażone w art. 1, 3, 21 ust. 1 u.p.z.p. wskazują, że prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy. Ale z tych ogólnych przepisów nie wynika w żaden sposób, że skoro prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy i określenie zasad zagospodarowania nieruchomości stanowi zadanie własne gminy, które jest realizowane na jej koszt, to tym "kosztem" gminy objęte są również wydatki gminy związane w wydaniem decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty, o której mowa w art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Problematyka kosztów postępowania administracyjnego objęta jest bowiem przede wszystkim regulacją art. 262 k.p.a., w którym jest mowa o wydaniu decyzji jako ustawowym obowiązku organu, co oznacza, że ten obowiązek należy wywodzić z treści normy kompetencyjnej do wydania określonej decyzji. Jak to już zostało wykazane w granicach zarzutów skargi kasacyjnej powyżej, takiej normy nie da się wyprowadzić z treści art. 37 ust. 7 u.p.z.p. w tym także w powiązaniu z wyżej przywołanymi przepisami wskazanym w skardze kasacyjnej. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kascyjnie, treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 7 u.p.z.p. różnicuje sytuację strony z uwagi na stany faktyczne przewidziane hipotezami tych norm a także dodatkowo także z kryterium, czy decyzje te wydawane są na wniosek, czy z urzędu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.