Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3016/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170, 188, 151, 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 207/17 w sprawie ze skargi K. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od K. D. i Z. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 207/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. D. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] października 2016 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz K. D. i Z. D. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ostateczną decyzją z [...] czerwca 2011 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), Wójt Gminy C. nakazał K. D. i Z. D. wykonanie na działkach nr [...] i [...] urządzenia zapobiegającego szkodom w formie rowu od jego wylotu do rowu przydrożnego w km 37+310 drogi wojewódzkiej H.-C., na długości 120 mb, do jego zakończenia na istniejącym śladzie rowu w granicy działek nr [...] i [...] w miejscowości P.

Organ wskazał, że przy wydaniu tej decyzji spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 29 Prawa wodnego, a w oparciu o sporządzoną opinię rzeczoznawcy wybrany sposób zapobieżenia szkodom jest najskuteczniejszy i najprostszy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał organowi na nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego z powodu braku dostatecznych dowodów na ustalenie wszystkich parametrów rowu, pozwalających na odtworzenie stanu pierwotnego.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/11, oddalił złożoną od tej decyzji przez K. D. i Z. D. skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1103/12, oddalił wniesioną przez nich od wyroku sądu wojewódzkiego skargę kasacyjną.

Pismem z [...] czerwca 2015 r. K. D. i Z. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. z uwagi na to, że decyzja nie była wykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały. Wnioskodawcy podali, że w celu zastosowania się do treści rozstrzygnięcia z [...] czerwca 2011 r. wystąpili do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. ("PZDW") o wyrażenie zgody na przeprowadzenie stosownych prac. Podmiot ten nie wyraził jednak zgody na wykonanie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] H.-W.-C. km 37+310 (działka nr [...]) robót, o których mowa w decyzji Wójta, jak też na odprowadzenie do rowu przydrożnego wód z nakazanego do wykonania tym rozstrzygnięciem rowu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P.

Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia dotknięcia jej jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie SKO, w przedmiotowej decyzji nie wystąpiła wada, jaką jest niewykonalność decyzji, istniejąca w dniu jej wydania i mająca charakter trwały. Nie zachodziły też pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] października 2016 r., podzielając w całości pogląd co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2011 r.

Organ podkreślił, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna. W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych i oznacza trwałą niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych, o charakterze nieusuwalnym. W drugim, istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji, co oznacza niemożność zastosowania się do niej z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania, pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją.

W rozpatrywanej sprawie nie można mówić o niewykonalności decyzji i to istniejącej w chwili jej wydania – o odmowie udzielenia zgody PZDW w R. wnioskodawcy poinformowali w skierowanym do Wójta Gminy C. piśmie z [...] marca 2014 r. Nastąpiło to więc po wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 2011 r. W ocenie SKO tego rodzaju niewykonalność trudno uznać za przeszkodę o charakterze nieusuwalnym, a dodatkowo nie istniała ona w chwili wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako nietrafny oceniło zarzut, że Wójt Gminy C., orzekając o nakazaniu odprowadzenia wody do rowu przydrożnego, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zdaniem wnioskodawców, decyzja Wójta jest sprzeczna z art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; w szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. W ocenie SKO ww. przepis może być interpretowany w ten sposób, że odprowadzanie wody i ścieków do rowów przydrożnych nie jest zabronione w każdym przypadku, a tylko wtedy, gdy mogłoby to powodować wymienione w art. 39 ust. 1 ww. ustawy niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Skargę na decyzję SKO z [...] października 2016 r. wnieśli K. D. i Z. D., zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w wyniku czego doszło do naruszenia prawdy obiektywnej;

2. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2011 r., pomimo istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie;

3. art 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie, że Wójt wydając decyzję nie naruszył rażąco przepisów, tj. art. 39 ustawy o drogach publicznych przez orzeczenie o wejściu w teren pasa drogowego oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 77 ww. ustawy przez nakazanie odprowadzenia wód na grunty sąsiednie oraz nakazanie wybudowania rowu melioracyjnego;

4. art. 39 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez orzeczenie w zakresie uprawnień zarządcy drogi i nakazanie podjęcia w pasie drogowym czynności powodujących zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości, bądź zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. nakazanie odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich do rowu przydrożnego;

5. art. 29 ust. 3, art. 77 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez naruszenie przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu ww. skargi, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję SKO z [...] października 2016 r.

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w jego ocenie decyzje SKO dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty sąd ten uznał za zasadne.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia na skarżących obowiązku wykonania przedmiotowego rowu nie brał udziału PZDW w R., który na etapie próby podjęcia przez nich działań mających na celu wywiązanie się z nałożonego na nich obowiązku, nie wyraził zgody na wykonanie w pasie drogowym (działka nr [...]) robót, o których mowa w decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r., jak też na odprowadzenie do przydrożnego rowu wód z rowu nakazanego do wykonania. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestia braku udziału PZDW w postępowaniu zakończonym ww. decyzją nie podlegała badaniu w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia jej nieważności. W tym bowiem zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1103/12, wskazując, że może to stanowić podstawę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynym uprawnionym do podniesienia związanego z tym zarzutu jest podmiot uznający, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił specyfikę trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji oraz odniósł się do stanowiska organu, zgodnie z którym na gruncie objętym decyzją z [...] czerwca 2011 r., okoliczności dotyczące ustalenia stanu faktycznego i okoliczności prawnych sprawy były znane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wydawaniu wyroków o sygn. akt, odpowiednio, II SA/Rz 1100/11 i II OSK 1103/12. Sądy te nie dopatrzyły się wad, które powinny z tego powodu skutkować wyeliminowaniem ww. decyzji z obrotu prawnego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14, że wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna, co do zasady, zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skoro bowiem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, że dokonał on kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. Jeśli skarga na decyzję została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Nie zawsze jednak wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim sąd ten stwierdził, że fakt braku zgody PZDW na wykonanie prac, do których zobowiązani byli skarżący i uznanie na tej podstawie, że decyzja Wójta z [...] czerwca 2011 r. była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, jako podniesiony zarzut, jest chybiony. W jego ocenie trudno za przesądzającą o niewykonalności przeszkodę w znaczeniu prawnym uznać wspomniany brak zgody PZDW, która to okoliczność nie występowała w dacie wydania decyzji Wójta i pojawiła się dopiero na etapie podjęcia przez zobowiązanych działań zmierzających do wywiązania się z nałożonego na nich obowiązku. W sytuacji gdy wykonanie urządzenia – w całości lub w części – uzależnione jest od wyrażenia zgody przez inny podmiot, nie zachodzi również podstawa do uznania z tego powodu trwałej niewykonalności decyzji, oznaczającej całkowitą i bezwzględną nieusuwalność przeszkody do jej wykonania, istniejącej od daty wydania decyzji. Niesłusznie więc skarżący, z następczego braku zgody PZDW na przyłączenie odpływu do przydrożnego rowu, wywodzili trwały brak wykonalności decyzji już od samego początku jej obowiązywania.

Powyższe jednak, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie wykluczało oceny tej decyzji pod względem pozostałych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przesłanek stwierdzenia nieważności, wśród których szczególną uwagę należało poświęcić wskazanemu w pkt 2 jej ewentualnemu wydaniu z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ, odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że Wójt, orzekając o nakazaniu odprowadzenia wody do przydrożnego rowu, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, nie dość wnikliwie rozpatrzył tę kwestię w kontekście przywołanego art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, zabraniającego dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym przez odprowadzenie wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi.

Wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko SKO co do możliwej interpretacji tego przepisu nie zostało w żaden sposób rozwinięte i uzasadnione. Przez pryzmat tego przepisu należałoby więc postrzegać funkcjonowanie już istniejących na działkach nr [...] i [...] wodnic o wylotach do przydrożnego rowu na działce nr [...], wykazanych przez biegłego na kopii mapy ewidencyjnej, dołączonej do sporządzonej w sprawie opinii hydrotechnicznej, które z pewnością nie należą do urządzeń związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Ponieważ jednak przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wymaga już zgody zarządcy drogi, a w przypadku, gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego, brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wykonanie całkowicie nowych urządzeń tego typu (jak w rozpoznawanej sprawie) uprawnia do całkowitego pominięcia stanowiska zarządcy drogi i to bez względu na to, czy urządzenie należy do kategorii urządzeń melioracyjnych, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, literalna wykładnia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, na której opiera się SKO, wywodząc pośrednio "samoistną" dopuszczalność wykonania przez skarżących nakazanego urządzenia odprowadzającego wodę z niezaliczenia go do kategorii urządzeń melioracyjnych, pomija główną funkcję tego przepisu, jak i ratio legis art. 38 ust. 2 ww. ustawy, jaką jest ochrona drogi i jej urządzeń postrzegana przez pryzmat bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powyższe oznacza, że niemożliwe w tej sytuacji jest całkowite zignorowanie stanowiska PZDW, a SKO okoliczności z tym związanych całościowo nie rozważyło. Jednocześnie organ uchylił się od zajęcia stanowiska, czy wobec wynikającego dla zobowiązanych z decyzji z [...] czerwca 2011 r. nakazu jednoznacznego zachowania, który nie został uzależniony od dokonania innych czynności, możliwe jest bezwarunkowe wywiązanie się przez nich z nałożonego obowiązku, tj. z pominięciem stanowiska PZDW, odmawiającego wyrażenia zgody, oraz czy, i ewentualnie jaki, wpływ ma to na jej ważność, które to kwestie mają kluczowe znaczenie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił więc, że niezależnie od wymogu uzyskania ww. zgody, możliwe w sprawie było też naruszenie innej podstawy decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r., tj. art. 29 ust. 1 Prawa wodnego (punktu 2, dotyczącego zakazu odprowadzania wód na grunty sąsiednie).

W związku z powyższym sąd ten, uznając, że kwestie te dotychczas nie zostały wzięte pod uwagę, a tym samym ich wpływ na ważność decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r. nie został przez SKO należycie oceniony, z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił obie decyzje tego organu.

Sąd wojewódzki zalecił więc, by ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględnił wytyczne wynikające wprost z poczynionych przez niego uwag, związanych z potrzebą ponownego rozważenia, czy w sprawie wykonania decyzji wymagane jest uwzględnienie stanowiska zarządcy drogi i uzyskanie jego zgody na wejście na teren działki nr [...], czy też okoliczności te pozostają bez wpływu na ważność decyzji Wójta z [...] czerwca 2011 r. i wywiązanie się z wynikającego z niej obowiązku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 w związku z art. 176 § 1 i § 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., "ustawa") złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "K.p.a."), poprzez nieuzasadnione uchylenie przywołanych decyzji w związku z przyjęciem, iż odnosząc się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że Wójt, orzekając o nakazaniu odprowadzenia wody do przydrożnego rowu, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, Kolegium nie dość wnikliwie rozpatrzyło tę kwestię w kontekście art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., "u.d.p."), podczas gdy w rozpatrywanej sprawie bardziej szczegółowe rozważanie powyższej kwestii nie było konieczne z uwagi na brak przesłanki oczywistości naruszenia prawa, a także

– naruszenie art. 170 ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium nie było związane powagą rzeczy osądzonej wynikającą z prawomocnych wyroków WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 1100/11) oraz NSA w Warszawie z 15 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1103/12) i przez to miało możliwość samodzielnej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa na podstawie okoliczności znanych wyżej wymienionym Sądom. Odmienna ocena Sądu skutkowałaby oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki uznał za okoliczność stanowiącą wyjątek od uregulowanej w art. 170 p.p.s.a. prawomocności materialnej brak zgody [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. na wykonanie prac nakazanych w kwestionowanej decyzji. Okoliczność ta, która w ocenie stron miała powodować nieważność decyzji Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2011 r. z uwagi na jej niewykonalność, nie została jednak przez sąd uwzględniona. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oznacza to, że skoro nowa okoliczność będąca poza zakresem objętym powagą rzeczy osądzonej nie spowodowała nieważności decyzji z uwagi na jej niewykonalność (co sąd przyznał w zaskarżonym wyroku), to w pozostałym zakresie objętym już prawomocnością materialną, organ nie miał formalnej możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione było także twierdzenie sądu wojewódzkiego, że organ nie dość wnikliwie rozpatrzył kwestię rażącego naruszenia prawa w kontekście art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Organ odniósł się do możliwej interpretacji ww. przepisu, jak również wskazał na wątpliwości dotyczące zaliczenia nakazanego do wykonania rowu do kategorii urządzeń melioracyjnych, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie.

Ponadto, skoro z decyzji jasno wynika, że obowiązek wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, nałożony na strony postępowania przez Wójta Gminy C., nie został uzależniony od zgody innego podmiotu (tu: PZDW) i stan taki został zaakceptowany w wydanych przez sądy administracyjne wyrokach, to fakt późniejszej odmowy udzielenia zgody przez inny podmiot nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji. Brak zgody nie był okolicznością istniejącą w chwili wydawania decyzji, a tylko wyraźny i niewymagający wykładni prawa w tym zakresie przepis (a takim niewątpliwie nie jest art. 39 ust. 1 pkt 9 u.p.d.) mógłby ewentualnie uzasadniać możliwość ustalenia rażącego naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie.

Pismem z v października 2017 r. K. D. i Z. D., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnieśli o jej odrzucenie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na ich rzecz niezbędnych kosztów postępowania związanych z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, bądź o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na ich rzecz niezbędnych kosztów postępowania związanych z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania.

Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w tym przepisie, w odniesieniu do sądów, oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679). Jeżeli w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym wyrokiem, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku (Woś T. (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, LEX/el., komentarz do art. 170 p.p.s.a.).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym, na podstawie art. 134 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, jak również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli więc sąd pierwszej instancji oddali skargę na daną decyzję to jest to równoznaczne z dokonaniem przez niego oceny, że jest ona zgodna z prawem, a w szczególności, że nie wystąpiła w niej wada kwalifikowana, prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji. Oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na wyrok oddalający skargę potwierdza więc taką ocenę.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1100/11, oddalił skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2011 r., złożoną przez K. D. i Z. D., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1103/12, oddalił wniesioną przez nich od wyroku sądu wojewódzkiego skargę kasacyjną. Oznacza to, że decyzja ta została poddana kontroli przez sąd pierwszej i drugiej instancji, a oddalając skargę na ww. decyzję (a potem skargę kasacyjną od wyroku), sądy te nie tylko stwierdziły, że nie narusza ona prawa, ale zbadały także z urzędu przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oddalenie skargi na ww. decyzję zamyka więc organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jest on związany oceną prawną decyzji, zawartą w wyroku sądu. Organ nie ma zatem możliwości ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu, co miałoby miejsce, gdyby próbował doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uprzednio już ocenionej przez sąd administracyjny.

Słusznie więc stwierdził skarżący kasacyjnie organ, że sąd wojewódzki dokonał wcześniej kontroli ww. decyzji pod kątem istnienia wad kwalifikowanych, które mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności, tak samo, jak przedmiotem oceny sądu wojewódzkiego, a potem Naczelnego Sądu Administracyjnego, była kwestia oceny, czy w sprawie nie został naruszony art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten obowiązywał w chwili wydania decyzji Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2011 r., a nałożone na skarżących obowiązki nie zostały uzależnione od uzyskania zgody innych organów. Brak zgody PZDW na wykonanie obowiązków nałożonych na skarżących ww. decyzją nie istniał w chwili jej wydania, a więc nie mógł zostać uznany za rażące naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji podczas uprzednio przeprowadzonej sądowej kontroli tego aktu.

Wobec powyższego, jeszcze raz należy podkreślić, że wyrok oddalający skargę zamyka organom administracji państwowej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, wówczas gdy przyczyny wadliwości były zbadane przez sąd w toku rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.