Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2909/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 84 art. 145 par. 1 pkt 4 art. 149 par. 3 art. 151 par . 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 316/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 316/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Sp. z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], w skład której wchodzą konstrukcja wsporcza anten o wysokości 12,78 m, zespół anten sektorowych i radioliniowych, urządzenia sterujące usytuowane na istniejącym budynku usługowo-handlowym, na działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] i [...] w B..

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji, opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpiło 28 mieszkańców bloku przy ul. [...] (działka nr [...]).

W związku z administracyjnym tokiem instancji zapadały kolejno decyzje Prezydenta Miasta B. z [...] maja 2013 r., [...] października 2013 r. i [...] kwietnia 2014 r., które następnie były uchylane przez Wojewodę [...] odpowiednio decyzjami z [...] lipca 2013 r., [...] grudnia 2013 r. i [...] czerwca 2014 r. Podczas trwającego postępowania wyjaśniającego ustalono ostatecznie, że 19 osobom spośród wnioskodawców przysługuje przymiot strony, dlatego w stosunku do pozostałych osób organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego bądź odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdzono nieścisłości w materialne dowodowym w zakresie "Analizy instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko". Z tego względu Prezydent trzykrotnie wzywał inwestora od wyjaśnienia stwierdzonych rozbieżności, tak aby uzyskać czytelną co do treści analizę oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko (zapadały w toku postępowania kolejno postanowienia Prezydenta z [...] stycznia 2014 r. i [...] lipca 2014 r. oraz skierowano do inwestora pismo z 22 sierpnia 2014 r. o wyjaśnienie przedkładanej organowi dokumentacji). Prezydent zmieniał także dwukrotnie termin usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji wynikający z postanowienia z [...] lipca 2014 r. Na ww. wezwania inwestor udzielił odpowiedzi, przedstawiając graficzny rozkład pola elektromagnetycznego w azymucie 95o, na którym to kierunku znajduje się budynek zamieszkiwany przez wnioskodawców. A mianowicie, inwestor pismem z 11 sierpnia 2014 r. wyjaśnił, że w pierwotnej dokumentacji "Graficzny model obszaru oddziaływania..." (z lutego 2014 r.) rysunek nr 2 i 3 został nieprawidłowo wyskalowany, co spowodowało błędne odwzorowanie położenia budynków. Do pisma dołączono poprawiony dokument "Graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" opracowany w lipcu 2014 r., "będący uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej wykonanej 7 listopada 2011 r.". Spółka poinformowała, że w dokumencie tym zawarto dodatkowe rysunki zawierające graficzne odzwierciedlenie teoretycznej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne. W pismach z 5 września i 29 października 2014 r., do których dołączono dodatkowe rysunki wyjaśniające, inwestor poinformował, że na rysunkach w "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..." przedstawiono obszary pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego przy zrzutowaniu na linię azymutu 95°. Ponadto Spółka w piśmie z 5 września 2014 r. zauważyła, że z analizy dokumentacji wykonanej po uzyskaniu pozwolenia na budowę wynikało, że istnieje niska, ale potencjalna szansa, że praca anteny w azymucie 95° w warunkach największego obciążenia może powodować wystąpienie ponad dachem sąsiedniego budynku pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym od dopuszczalnego. Inwestor poinformował, że po wykonaniu przedmiotowej instalacji i dokonaniu szeregu analiz zdecydowano o zmianie pochylenia przedmiotowej anteny z 6° na 0° oraz przed komercyjnym uruchomieniem stacji bazowej dokonano drobnych zmian w ustawieniach co zaowocowało, że wszelkie normy zostały dochowane i jednocześnie zminimalizowano jakiekolwiek ryzyko związane z użytkowaniem instalacji. Jednocześnie strona przedstawiła stanowisko, że zabezpieczony dach budynku wielorodzinnego, na który wstęp nie powinny mieć osoby nieuprawnione, nie jest miejscem dostępnym dla ludności, o którym mowa w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W piśmie z dnia 29 października 2014 r. inwestor, podtrzymując stanowisko o braku występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego w miejscach dostępnych dla ludności, zauważył, że w przypadku dalszych wątpliwości podnoszonych przez strony o ponadnormatywnym oddziaływaniu stacji bazowej, organ powinien skorzystać z możliwości wykonania badania natężenia pola elektromagnetycznego przez uprawniony podmiot (np. przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w B.).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Prezydent Miasta B., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z 2012 r. i odmówił ww. Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ocenie organu I instancji, inwestor nie wypełnił nałożonego na niego postanowieniem z dnia 11 lipca 2014 r. obowiązku uzupełnienia dokumentacji o odpowiednie przekroje obszaru oddziaływania obiektu (pkt 2 postanowienia). Ponadto organ stwierdził, że z dokonanej analizy materiałów przedkładanych przez inwestora wynika, że pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego występuje na wysokości mniejszej niż 2 m nad dachem budynku przy ul. Jarzębinowej 2, a dach jest powierzchnią, na której mogą przebywać ludzie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana w trybie nadzwyczajnym po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek pominiętych stron postępowania (19 osób). Okoliczność zaistnienia wady postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zobowiązywała organ do przejścia do kolejnego etapu wznowionego postępowania, określonego w art. 149 § 2 K.p.a. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, niezależnie czy dana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy nie. Mając powyższe na względzie oraz treść § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz regulację art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (zobowiązujący organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska), Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji wbrew twierdzeniom skarżącej, miał obowiązek ocenić przedłożoną analizę, jak również żądać przedłożenia dodatkowych wyjaśnień, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Ponadto organ odwoławczy podniósł, że w związku z faktem, że inwestor nie przedstawił rysunków (odpowiedniego przekroju), które wskazywałyby ponad wszelką wątpliwość, że pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego znajduje się minimum 2 m nad powierzchnią dachu budynku przy ul. [...] (w południowo-zachodniej części), do czego został zobowiązany postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r., organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dodał również, że odwołująca się Spółka w ww. postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. była pouczona o skutkach nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie, który był dwukrotnie przedłużany na jej prośbę.

Wojewoda [...] zaznaczył również, że inwestor, odwołując się od pierwszej negatywnej dla siebie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., podkreślał, że eksploatacja instalacji jest bezpieczna dla życia i zdrowia ludzi, gdyż wielokrotnie zostały przeprowadzane badania pola elektromagnetycznego, a sprawozdania z tych pomiarów zostały przekazane wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu, którzy nie stwierdzili jakichkolwiek uchybień w przedmiotowym zakresie. Natomiast po uchyleniu ww. decyzji przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, inwestor w piśmie z dnia 5 września 2014 r. poinformował organ I instancji, że "po wykonaniu instalacji i dokonaniu szeregu analiz zdecydowano o zmianie pochylenia pracy jednej z anten, aby zminimalizować co prawda minimalne, ale potencjalnie mogące wystąpić ryzyko wprowadzenia w przestrzeni ponad dachem sąsiedniego budynku mieszkalnego pola elektromagnetycznego o wartości natężenia wyższej od ustalonej przepisami prawa. Zdaniem Wojewody, powyższe stwierdzenie stanowi dodatkowy argument o prawidłowości odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej, której szczegółowe parametry zostały ustalone w "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej...", czyli w dokumencie, do którego odsyła projekt budowlany".

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Wojewoda podniósł, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę to na inwestorze ciąży obowiązek przedłożenia kompletnej i sporządzonej zgodnie z przepisami dokumentacji projektowej oraz obowiązek udowodnienia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami.

Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż inwestor w przedmiotowej sprawie nie wykazał, że inwestycja określona w projekcie budowlanym oraz "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej" i "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..." zapewnia warunki ochrony środowiska, określone w przepisach prawa, w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego w miejscach, w których mogą przebywać ludzie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku P. Sp. z o.o., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego; art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 84 K.p.a.; art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2015 r. uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 316/15, oddalając skargę, wskazał, że organy prawidłowo oceniły zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto trafnie organy oceniły, że skarżąca Spółka nie wykazała, że inwestycja określona w projekcie budowlanym oraz "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej" i "Graficznym modelu obszaru oddziaływania..." zapewnia warunki ochrony środowiska, określone w przepisach prawa w zakresie występowania pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym od dopuszczalnego w miejscach, w których mogą przebywać ludzie. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzono zgodnie z kompetencjami organów wynikających z art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, wzywając inwestora do złożenia określonych wyjaśnień w sprawie. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie przedstawił żądanych rysunków, lecz przedstawił uproszczony rozkład pola elektromagnetycznego na linii azymutu 95o. Z przedstawionych rysunków wynika, że pole elektromagnetyczne znajduje się na wysokości mniejszej niż 2 m nad dachem budynku mieszkalnego, jako powierzchni gdzie mogą przebywać ludzie. Dlatego organy prawidłowo wyeliminowały z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, na taką ocenę nie ma wpływu stanowisko wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego co do braku stwierdzonych zagrożeń, ponieważ taki fakt nie zwalnia organów administracyjnych od samodzielnej oceny, czy inwestycja jest zgodna z prawem. W trakcie postępowania wznowieniowego sama Spółka przyznała, że w celu eliminacji małej szansy wystąpienia pól elektromagnetycznych w obszarach w których mogliby pojawić się ludzie, zdecydowano o zmianie pochylenia jednej anteny z 6° na 0°. Spółka nie wskazała konkretnego terminu, kiedy podjęto powyższe działania, podając ogólnie, że nastąpiło to po wykonaniu instalacji i dokonaniu szeregu analiz. Biorąc pod uwagę powyższą informację o zmianie pochylenia pracy jednej anteny oraz treść art. 122a ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko Wojewody [...] zawarte w odpowiedzi na skargę, że okoliczność niestwierdzenia przez te instytucje jakichkolwiek uchybień nie dowodzi, że stacja bazowa opisana w zatwierdzonym projekcie budowlanym i "Analizie instalacji radiokomunikacyjnej..." (również z pochyleniem 6° anteny sektorowej A, a nie tylko z pochyleniem 0°) jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska.

W ocenie Sądu, nie było także podstaw do powoływania w sprawie biegłego celem wyjaśnienia sprawy, ponieważ zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego to organ administracyjny posiada kompetencje do oceny projektu budowlanego. Nie jest to więc zagadnienie, które wymaga wiedzy specjalnej, a więc wymagające zasięgnięcia opinii biegłego specjalisty (por. wyroki NSA: z 16 maja 2006 r., II OSK 823/05; z 27 maja 2009 r., II OSK 845/08). W konsekwencji organy nie naruszyły art. 84 K.p.a., w tym zakresie, w którym naruszenie tego przepisu było uzasadnione brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy przy założonych parametrach stacji bazowej pole elektromagnetyczne o poziomie wyższym od dopuszczalnego występuje w miejscach, w którym mogą przebywać ludzie. Ponadto to skarżąca Spółka powinna wykazać, że inwestycja jest zgodna z prawem. Jeżeli tego nie wykazała, to nie można uznać aby postępowanie organu naruszało art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu, Spółka nie wykazała ponad wszelką wątpliwość, ze inwestycja spełnia wymogi ochrony środowiska, nawet w sytuacji dwukrotnego przedłużenia terminu na uzupełnienie braków dokumentacji. Organy informowały strony postępowania także o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami w sprawie oraz zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej ww. uprawnienia, stąd też zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. okazał się bezzasadny. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło też do naruszenia podstawowych zasad państwa prawa i postępowania administracyjnego. O takim naruszeniu zasad postępowania nie przesądza, że na wcześniejszym etapie postępowania wydawane były przez Prezydenta decyzje zupełnie przeciwne. Jednak decyzje te były uchylane przez organ odwoławczy. Ponadto wcześniejsza decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie uchylenia własnej ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczyła kwestii merytorycznych, a stwierdzenia braku przymiotu strony postępowania u części wnioskodawców.

Zdaniem Sądu, skoro wynik przeprowadzonego postępowania jest niezgodny z oczekiwaniami strony skarżącej, nie może to oznaczać, że zaskarżona decyzja narusza prawo, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Sąd nie stwierdził również, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi; oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego powołanych w skardze wniesionej do WSA w Białymstoku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności polegające na uznaniu za prawidłowe przeprowadzone postępowanie przez organ, w sytuacji gdy organ, mając istotne wątpliwości wynikające z potrzeby zastosowania wiadomości specjalnych, nie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii co do prawidłowości wniosków i obliczeń zawartych w projekcie budowlanym;

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego, przez stwierdzenie, że Spółka nie przedstawiła żądanych przez organ rysunków, w sytuacji gdy rysunki, których żądały organy zostały przestawione i w sposób wystarczający czyniły one zadość żądaniom organów i uznanie przez WSA w Białymstoku, że działania organów administracji publicznej nie naruszały K.p.a., a skarga nie zasługuje na uwzględnienie;

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez WSA w Białymstoku za prawidłowe działanie organu polegające na tym, że organ w jednej sprawie, prowadząc jedno postępowanie wydał w tej samej dacie różne decyzje, zamiast wydać jedną decyzję pokrywająca wszelkie aspekty sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania W. C., A. S., I. G., L. I., K. C., P. T., H. C. i B. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby w okolicznościach tej sprawy wymagane było zajęcie stanowiska przez organy obu instancji po zasięgnięciu opinii biegłego w zakresie oceny projektu budowlanego zawierającego ocenę (analizę) oddziaływania inwestycji na środowisko.

Na podstawie przedstawionej dokumentacji przez skarżącą Spółkę oceniono, że dokumentacja ta jest niepełna, a poza tym z samych twierdzeń inwestora wynika, że planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko z uwagi na rozkład pola elektromagnetycznego w azymucie 95o, gdzie może dojść do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji nad dachem budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B.. Na uwagę zasługuje, że w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie organów architektoniczno-budowlanych podlega dokumentacja projektowa, a nie to jak faktyczne oddziałuje konkretna inwestycja na środowisko. Skoro z dokumentacji projektowej wynikają konkretne wnioski, na które wskazywała także skarżąca Spółka to trudno jest uznać aby dla takiej oceny wymagane było dla potwierdzenia tych wniosków uzyskanie opinii biegłego powołanego przez organy administracyjne. Jeżeli skarżąca Spółka stoi na odmiennym stanowisku to w ramach własnych uprawnień procesowych wynikających w szczególności z art. 7 K.p.a. mogła w trakcie postępowania przedstawić stosowną opinię biegłego na potwierdzenie swojego stanowiska w sprawie. To na inwestorze ciąży obowiązek przedstawienia projektu budowlanego, który jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Należy jednak przy tym mieć na względzie, że przede wszystkim oceniono w sprawie, że przedłożona przez skarżącą Spółkę dokumentacja jest niepełna, co uniemożliwiło organom na jednoznaczną ocenę czy przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a nasuwające się w związku z tym wątpliwości jedynie pogłębiły wyjaśnienia inwestora o możliwym ponadnormatywnym oddziaływaniu inwestycji. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie aby organy architektoniczno-budowlane obu instancji (w ramach wynikających z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego kompetencji do oceny zgodności projektu budowlanego m.in. w zakresie wymogów ochrony środowiska) nie mogły w okolicznościach tej sprawy dokonać samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił, że, co do zasady, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego to organ administracyjny posiada kompetencje do oceny projektu budowlanego. Nie jest to zagadnienie, które wymaga wiedzy specjalnej, a więc wymagające zasięgnięcia opinii biegłego specjalisty w oparciu o art. 84 K.p.a. Nie wykazano także aby w trakcie postępowania wykonano w pełni obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. Także uzupełniająco wskazania wymaga, co jest istotne dla wyniku postępowania, że przyjęty w analizie oddziaływania na środowisko w "tabeli 1 – wyniki obliczeń" zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej, tj. dla anten UMTS 2100 MHz – 44,41 m i GSM 900 MHz – 30,73 m, nie jest miarodajny. Przy uwzględnieniu takich danych jak: izotopowa moc promieniowania w [W], odległość od anteny w [m] i funkcja tłumienia gęstości mocy pola przy zmianie kata odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania w płaszczyźnie poziomej lub pionowej, które to wielkości wskazano w ww. tabeli, zasięg pól elektromagnetycznych o wartości ponadnormatywnej (powyżej 0,1 W/m2) jest większy niż wskazane w tabeli odległości odpowiednio 44,41 m i 30,73 m, co wynika już chociażby z prostego podstawienia danych zawartych w ww. tabeli pod wskazany w tej analizie wzór do obliczeń zasięgu obszarów pól o poziomie gęstości mocy równej 0,1 W/m2.

Ponadto dla dokonanej ostatecznie oceny materiału dowodowego nie ma żadnego znaczenia okoliczność wydawania przez organ I instancji kilku decyzji o różnych wynikach, nawet przeciwstawnych. W toku postępowania administracyjnego wcześniejsze decyzje tego organu były uchylane przez organ odwoławczy właśnie celem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania i kompletności materiału dowodowego. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że określone prawidłowości wynikają z przedstawionej dokumentacji, to powinna wykazać w skardze kasacyjnej z jakich konkretnie względów należało w tej sprawie uznać, że taka dokumentacja jest zgodna z prawem. W przeciwnym razie tego rodzaju argumentacja jako gołosłowna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak już wyżej wskazano, to nie wyniki konkretnych badań, lecz dokumentacja projektowa powinna spełniać określone prawem wymagania, tak aby wykluczyć dowolne działania inwestora już na etapie użytkowania inwestycji. Podobnie w zakresie kwestii występowania na dachu budynku "miejsc dostępnych dla ludzi", o jakich mowa w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie podważa oceny dokonanej przez Sąd w tym zakresie. Nie wykazano bowiem z jakich względów za takie miejsce nie może być uznany dach budynku, przy założeniu, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza zaś aby za takie miejsce nie mógł być uznany także dach budynku. Dlatego nie wystarczy samo gołosłowne wskazanie przez skarżącą Spółkę, że dach budynku nie stanowi takiego miejsca. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wymagane jest wykazanie z jakich względów taki dach nie odpowiada normatywnej definicji jaką zawiera art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Jak bowiem niewadliwie ocenił Sąd I instancji dach budynku jest powierzchnią gdzie mogą przebywać ludzie, a takiej oceny skarżąca Spółka nie podważyła w skardze kasacyjnej.

Strona skarżąca nie rozumie także istoty postępowania wznowieniowego przy uwzględnieniu wielości interesów prawnych osób wnioskujących o wznowienie postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie ustalono, że w części wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego to w tej części organ administracyjny uprawniony był do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Następnie jeżeli w części do pozostałych osób już w trakcie postępowania wyjaśniającego okazało się nie posiadają one interesu prawnego, a tym samym w stosunku do takich osób nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ administracyjny w tej części uprawniony był do odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W ten sposób w odniesieniu do pozostałych wnioskodawców, skoro istniała podstawa do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. to organ administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia została objęta decyzja wydana w związku z zastosowaniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja ta dotyczyła rozpatrzenia wniosku o wznowienie osób, które zostały uznane przez organy jako posiadające interes prawny, zaś w skardze kasacyjnej nie podważono aby ustalenia w tym zakresie były wadliwe i mogły świadczyć o naruszeniu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Stąd w tej sprawie z uwagi na zróżnicowanie statusu prawnego osób wnioskujących o wznowienie postępowania możliwym było wydanie kilku decyzji o różnych wynikach, co zasadniczo nie ma wpływu na możliwość wydania w tej sprawie o określonej treści zaskarżonej decyzji, zapadłej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z zastosowaniem art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej nie wykazano bowiem aby kontrola legalności działalności organów administracyjnych, jaką dokonał Sąd I instancji, zawierała istotne wady, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.