Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 230/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 914/13 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.T. na rzecz Zarządu Województwa [...] kwotę 1 800 (jeden tysiąc osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I I GSK 230/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę A. T. (dalej: Skarżący), na decyzję Zarządu Województwa [...] ( dalej: Zarząd) z dnia [...] września 2013r., wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu 7 grudnia 2009 r. Województwo [...] – [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej: Agencja) zawarło z Skarżącym umowę o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Rozwój i wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez działania inwestycyjne". Umowa została zawarta w ramach Osi Priorytetowej I : Przedsiębiorczość i Innowacje Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007- 2013.

Na podstawie umowy Agencja zobowiązała się udzielić Skarżącemu dofinansowania na realizację projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie stanowiącym załącznik do umowy, pod warunkiem spełnienia wymogów przewidzianych prawem oraz umową. Skarżący zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z umową, w szczególności w oparciu o wniosek aplikacyjny oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo – finansowy.

We wniosku o dofinansowanie złożonym w dniu 14 maja 2009 roku Skarżący wskazał, iż jego realizacja ma obejmować m.in. przystosowanie budynku dotychczasowej stolarni do wymogów bhp i ppoż oraz warunków i specyfiki pracy, tak aby zapewnić maszynom i urządzeniom bezawaryjną i bezpieczną pracę, miejsce do składowania materiałów do produkcji oraz pomieszczenia socjalne dla pracowników. W załączonym do wniosku harmonogramie rzeczowo-finansowym określono, iż zakończenie rzeczowe realizacji projektu nastąpi w dniu 30 czerwca 2010 r.

W dniu 26 października 2010 roku Beneficjent złożył wniosek o płatność pośrednią na kwotę 178.174,50 zł. Wniosek został pozytywnie zweryfikowany i wskazana kwota została zatwierdzona do wypłaty.

W dniach 2-3 sierpnia 2011 r. Agencja przeprowadziła kontrolę realizacji ww. projektu. W jej wyniku ustalono, że realizacja projektu przebiegła niezgodnie z postanowieniami zawartej umowy o dofinansowanie projektu.

W związku z powyższym Agencja złożyła oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie z 7 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazała, iż projekt nie został zrealizowany zgodnie z Umową o dofinansowanie. Beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego i nie osiągnął zakładanych wskaźników produktu i rezultatu.

W związku z nie dokonaniem zwrotu środków w zakreślonym terminie, Agencja wszczęła postępowanie administracyjne, po czym decyzją z dnia 12 lipca 2013 r. zobowiązała Skarżącego do zwrotu wypłaconej kwoty dofinansowania.

W wyniku odwołania decyzja ta została uchylona decyzją Zarządu z dnia 16 października 2012 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Agencja decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. ponownie zobowiązała Skarżącego do zwrotu wypłaconej kwoty dofinansowania. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, a decyzją z [...] września 2013 r., Zarząd utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazała, że Skarżący początkowo, jako podstawę realizacji projektu przedstawił projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego, przeznaczonego do garażowania maksymalnie dwóch samochodów osobowych, a także przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na podstawie tego projektu, decyzją Starosty B. z [...] lipca 2009 r. nr [...] udzielono Skarżącemu pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Podczas kontroli Skarżący przedstawił także potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.w dniu 19 kwietnia 2010 r.

Z powyższych dokumentów wynika, że podczas kontroli w dniach 2-3 sierpnia 2011 r., a więc po zakończeniu realizacji projektu w dniu 30 czerwca 2010 r., budynek objęty projektem funkcjonował jako budynek gospodarczy, przeznaczony do garażowania samochodów osobowych, a także do przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb mieszkańców budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W dniu 10 listopada 2011 r. Skarżący uzyskał kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę, odnoszącą się do przedmiotowego budynku. Z treści decyzji wynika, iż jej przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład stolarski. Z treści projektu budowlanego, zatwierdzonego w/w decyzją, sporządzonego w październiku 2011 r., wynika m.in., iż przebudowa przedmiotowego obiektu ma polegać na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia sanitarne i socjalne oraz kotłownię, poprzez wydzielenie pomieszczeń ściankami działowymi a także, w ramach przebudowy budynku wykonanie instalacji sanitarnych i instalacji elektrycznych według projektów branżowych. Zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych objętych w/w decyzją nastąpiło w dniu 14 listopada 2011 r.

W związku z powyższym budynek stanowiący przedmiot projektu mógł uzyskać status pozwalający użytkować go jako zakład stolarski dopiero w wyniku realizacji decyzji z dnia 10 listopada 2011 r. Natomiast w dniu zakończenia rzeczowej realizacji projektu Skarżący nie zrealizował go w sposób zgodny z wnioskiem, bowiem w dacie zakończenia realizacji projektu nie istniała możliwość zgodnego z prawem użytkowania budynku jako zakładu stolarskiego.

Tym samym w dacie zakończenia rzeczowej realizacji projektu nie osiągnął głównego celu projektu, jakim było przygotowanie budynku do wykonywania specjalistycznych usług stolarskich .

Budynek, w którym miały być świadczone usługi stolarskie, w dniu 30 czerwca 2010 r. nie pozwalał bowiem na zgodne z prawem ich wykonywanie. Podstawę wykonania w budynku szeregu robót adaptacyjnych, niezbędnych do osiągnięcia celu projektu, stanowiło drugie pozwolenie na budowę, wydane rok po upływie terminu zakończenia realizacji projektu. Oznacza to, iż nie zostały zrealizowane również jego wskaźniki, określone we wniosku o dofinansowanie.

Zdaniem Zarządu, Skarżący nie dokonał również zakupu 6 regałów metalowych, bowiem podczas kontroli w dniach 2-3 sierpnia 2011 r. na miejscu realizacji projektu były tylko 4 regały, zamiast 6 jak to przewidywał projekt. Nie wykonywał on również należycie zawartych w umowie obowiązków dotyczących wyboru oferenta, bowiem nie oddają one rzeczywistego przebiegu procedury wyboru wykonawcy. Odnotowane daty czynności wskazywały, iż czynności opisane w protokole wyboru najkorzystniejszej oferty przypadałyby po dacie zawarcia umowy.

Skarżący przy realizacji projektu zobowiązany był wybierać i udzielać wszelkich zamówień z zachowaniem m.in. zasady przejrzystości (§ 3 ust. 7 umowy o dofinansowanie). Nagromadzenie sprzeczności i niejasności w dokumentach utrwalających czynności związane z wyborem wykonawcy nie pozwala przyjąć, iż Skarżący respektował tę zasadę.

Zarząd uznał tym samym iż Skarżący naruszył § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Nie zrealizował bowiem projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (nie osiągnął założonych we wniosku wskaźników produktu i rezultatu), a także uchybił obowiązkowi rzetelnego ponoszenia wydatków w ramach projektu. Wobec powyższego uznał za uzasadnione i skuteczne złożone oświadczenie o rozwiązaniu umowy.

W tym stanie rzeczy Zarząd uznał za prawidłowe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej jako: u.f.p., ustawa o finansach publicznych), jako podstawy prawnej decyzji o zwrocie, co było uzasadnione brzmieniem regulacji intertemporalnych wskazujących na datę zawarcia umowy o dofinansowanie, jako miarodajną dla zastosowania ustawy z 2005 r. Spośród przesłanek zwrotu wymienionych w art. 211 ust. 1 u.f.p. jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano na pkt 2, tj. uznał bowiem, iż dofinansowanie zostało wykorzystane przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 ustawy, tj. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych obowiązujących przy ich wykorzystaniu, m.in. postanowień zawartych w umowie o dofinansowanie.

Podkreślił iż niezrealizowanie projektu w zakreślonym terminie określonym w umowie o dofinansowanie (nie osiągnięcie jego celów oraz wskaźników) sprawia, iż poniesione przez Beneficjenta wydatki nie mają przymiotu wydatków kwalifikowalnych. Skoro projekt finalnie nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie, to żaden z wydatków poczynionych przez Beneficjenta nie może zostać zakwalifikowany jako niezbędny do prawidłowej realizacji projektu.

Zgodnie z § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Skarżący zobowiązał się do przestrzegania, m.in. przepisów prawa krajowego. Niemożliwe jest więc uznanie, iż Skarżący zrealizował prawidłowo projekt i należycie wykonał umowę o dofinansowanie, wykonując ją niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Uznał jednocześnie, iż zwrotowi podlega dofinansowanie wykorzystane z naruszeniem odnośnych procedur, tj. całość dofinansowania wykorzystanego w ten sposób. Jeżeli bowiem cel i wskaźniki projektu nie zostały osiągnięte, to projekt jako całość, nie został przez Skarżącego zrealizowany. W tej sytuacji zwrotowi podlega całość kwoty wydatkowanej na jego realizację. Udzielone dofinansowanie nie spełniło bowiem swojej funkcji, jaką było wdrożenie oznaczonego we wniosku o dofinansowanie przedsięwzięcia gospodarczego. Nie da się również w niezrealizowanym projekcie, w którym nie osiągnięto ani jego celu, ani też założonych wskaźników, wyodrębnić części dofinansowania, podlegającej zwrotowi, zgodnie z art. 145 ust. 4 u.f.p. Takiego projektu nie można bowiem uznać za częściowo prawidłowo zrealizowany.

W skardze do sądu administracyjnego A. T. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że istnieją przesłanki do żądania od niego zwrotu całej kwoty dofinansowania, naruszenia art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1260/1999, Dz.U. UE.L 2006. 210.25, dalej rozporządzenie nr 1083/20006), poprzez nieuwzględnienie charakteru i wagi ewentualnych nieprawidłowości w procesie wykonywania projektu oraz ewentualnych strat finansowych mogących powstać w budżecie unijnym, naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - zasady wspierania rozwoju przedsiębiorczości oraz nieposzanowanie uzasadnionych interesów Skarżącego, naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 7 października 2014r. oddalił powyższą skargę.

W kontekście ustaleń organów, za trafną uznał ocenę, że na dzień zakończenia realizacji projektu to jest w dniu 30 czerwca 2011 r. oraz w dacie kontroli 2-3 sierpnia 2011r., budynek na który Skarżący uzyskał środki finansowe w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego nie miał kategorii obiektu budowlanego – warsztatu rzemieślniczego (stolarni), lecz był budynkiem gospodarczym, przeznaczonym do garażowania maksymalnie dwóch samochodów osobowych, a także przechowywania materiałów i narzędzi dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podkreślił, iż dopiero po ponad roku od zakończenia rzeczowego projektu, dnia 10 listopada 2011 r., Skarżący uzyskał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych i zatwierdzony został projekt budowlany polegający na przebudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład stolarski. Dopiero bowiem realizacja projektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę z dnia 10 listopada 2011 r. zakończyła realizację projektu objętego umową z dnia 7 grudnia 2009 r. i pozwoliła na użytkowanie budynku jako zakład stolarski. Jednakże miało to miejsce po zakończeniu przez Skarżącego realizacji projektu objętego dofinansowaniem.

Zdaniem Sądu treść projektu budowlanego z października 2011 r. oraz pozwolenie na budowę z 10 listopada 2011 r. przeczą zarzutowi Skarżącemu, iż po zakończeniu realizacji projektu nie dokonywał czynności adaptacyjnych czy modernizacyjnych budynku stolarni, gdyż przebudowa przedmiotowego obiektu polegała na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia sanitarne i socjalne, pomieszczenia biurowe oraz kotłownię, poprzez wydzielenie pomieszczeń ściankami działowymi. W obiekcie na parterze powstać miało pomieszczenie produkcyjne oraz na poddaszu pomieszczenia magazynowe.

Wskazał iż, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polega na tym, że dochodzi do zmiany warunków użytkowania obiektu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2016 poz. 290, dalej: prawo budowlane), tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, czy w zakresie warunków sanitarno-higienicznych.

Zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego z funkcji gospodarczej na cele stolarni, o profilu produkcyjnym (wskazanym w aktach sprawy) w jej udokumentowanej skali, wiąże się ze zmianą co najmniej warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych a także wielkości lub układu obciążeń, co wynika z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Przytaczając przepisy art. 71 a ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego podkreślił, iż wskazują one jednoznacznie, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z uwagi na treść przywołanych przepisów nie można uznać by samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu była "obojętna prawnie" i nie rodziła żadnych negatywnych skutków prawnych. Natomiast Skarżący by móc prowadzić w budynku gospodarczym stolarnię musiał doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem i zmienić sposób użytkowania budynku.

Sąd I instancji uznał również za zasadne stanowisko Zarządu co do posiadanej przez Skarżącego ilości regałów

Odnosząc się do kwestii wykonania zawartych w umowie obowiązków dotyczących wyboru oferenta, w szczególności w kontekście przejrzystości działań sąd uznał za prawidłowe ustalenia i argumentację organów w tym zakresie. W ocenie Sądu porównanie treści notatek rozmów telefonicznych z oferentem z protokołem wyboru najkorzystniejszej oferty dowodzi trafności stanowiska organu. Różnią się one w oznaczeniu dat dokonywania określonych czynności. Pierwotne daty tych czynności opisanych w protokole (przed skreśleniami) wskazywały, iż czynności wyboru najkorzystniejszej oferty przypadałaby po dacie zawarcia umowy (umowa na roboty brukarskie nosi datę 1 października 2009 r.). Notatki z rozmów telefonicznych z oferentami mają niezmienione daty – 12, 13, 14 października 2009 r. i wskazują na to że czynności te zostały dokonane po podpisaniu umowy, a wskazane niespójności nie mają charakteru drobnych omyłek pisarskich.

W tym stanie rzeczy uznał wypowiedzenie umowy o dofinansowanie za uzasadnione, co w konsekwencji wiązało się z obowiązkiem zwrotu dofinansowanie. Przytoczył przepis § 7 umowy wskazując iż zawiera on regulacje dotyczące zwrotu środków i odwołuje się do art. 211 u.p.f.. Jeżeli więc zostanie stwierdzone, że Skarżący wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, czy też bez zachowania obowiązujących procedur, zobowiązany jst on do zwrotu tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie wskazanym przez Instytucję Pośredniczącą.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zinterpretował art. 211 ust. 1 u.p.f., uznając, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem obowiązujących procedur oraz przepisami umowy, które nie były przestrzegane. Udzielone dofinansowanie nie spełniło swojej funkcji, która wynikała z treści projektu czyli zwiększenia zdolności inwestycyjnej w początkowym okresie funkcjonowania.

Zaakceptował również to, że zwrotowi podlega cała kwota dofinansowania w sytuacji gdy nie został osiągnięty cel ani wskaźniki projektu. Podkreślił iż w niezrealizowanym projekcie nie da się wyodrębnić części dofinansowania, podlegającej zwrotowi, stosownie do treści przepisu art. 145 ust 4 u.f.p. Nie miała przy tym znaczenia, w ocenie Sądu, kwestia subiektywnego nastawienia Skarżącego. Istotna jest bowiem obiektywna ocena, czy w świetle obowiązującej umowy, Skarżący składając szczegółowo określony projekt spełnił warunki tej umowy.

Podkreślił jednocześnie, iż wskazane uchybienia zostały rozważone w kontekście art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Wykrycie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej Dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, czy nastąpiło nieznaczne naruszenie prawa czy też rażące naruszenie prawa. Natomiast naruszenie przez Skarżącego wymienionych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie oraz mających zastosowanie przy realizacji projektu przepisów prawa krajowego, prawa budowlanego mieści się w hipotezie art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie prawa materialnego w postaci:

- art. 145 ust. 4 u.p.f., poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie zwrotowi podlega cala kwota dofinansowania, a nie jedynie jej część, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości,

- art. 211 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 208 ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 157 poz. 1241 z póżn. zm.), poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie przez Sąd instancji, że organ administracyjny prawidłowo przyjął, iż w stosunku do Skarżącego istnieje przesłanka wypełniająca dyspozycję ww. przepisów w postaci wykorzystania całości dofinansowania przez Skarżącego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.p.f., podczas gdy wobec Skarżącego nie powinna zostać wydana decyzja w przedmiocie zwrotu całej kwoty dofinansowania w wysokości 178.174,50 zł,

- art. 71 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustalenia organu, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części polega na jej zgłoszeniu, a nie na faktycznej zmianie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, poprzez podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w sytuacji gdy zgłoszenie zmiany użytkowania jest formalnym wymogiem, którego brak jest usuwalny zgodnie z art. 71a ustawy z dnia 9 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j.Dz.U.2013.1409 z późn. zm.);

II. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j.Dz.U.2014.1647, dalej: prawo o ustroju sądów administracyjnych) poprzez wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola legalności działania organu administracji publicznej polegająca na ocenie, czy organ dokonał wszechstronnej analizy w przedmiocie ustalenia przesłanek wydania decyzji Zarządu z dnia [...] września 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Agencji z dnia 30 kwietnia 2013 r., wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 178.174,50 zł,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Zarządu z dnia [...] września 2013 r., wydaną z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w postaci: art. 211 ust. 1 pkt 2 u.p.f. w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 145 ust. 4 i 5 u.p.f., art. 2 pkt. 7 rozporządzenia nr 1083/20006, art. 8 i 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. Dz.U 2015 poz. 584 z późn.zm).

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U.2013.267, dalej k.p.a. ), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wadliwości procesowej w toku postępowania przed organem administracyjnym, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dokonania w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w oparciu o jego całokształt, skutkujące uznaniem przez Sąd I instancji, iż organ prawidłowo ustalił, że nie został przez Skarżącego osiągnięty ani cel, ani żadne wskaźniki projektu, w efekcie czego organ uznał, iż zwrotowi podlega cala kwota udzielonego dofinansowania.

W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, iż zrealizował wszystkie elementy dotyczące przygotowania budynku do wykonywania specjalistycznych usług stolarskich, w tym w szczególności rozbudował i przebudował budynek gospodarczy. Przeprowadzona kontrola nie zarzuciła mu żadnych naruszeń w zakresie spełnienia wymogów bhp i ppoż. ani nieprzystosowania budynku do warunków i specyfiki pracy, jak również warunków bezawaryjnej i bezpiecznej pracy maszyn i urządzeń, zagospodarowania miejsca na składowanie materiałów do produkcji oraz zapewnienia pracownikom pomieszczeń socjalnych. Skarżący dokonał w ten sposób wymaganej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Podkreślił, iż faktyczne przeprowadzenie adaptacji obiektu budowlanego lub jego części do innego sposobu użytkowania stanowi wypełnienie przesłanek wskazanych w dyspozycji normy art. 71 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub w jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Nie można zatem przyjąć, iż na dzień zakończenia realizacji projektu Skarżący nie dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku.

Sąd I instancji niezasadnie również, jego zdaniem uznał, iż udzielone dofinansowanie nie spełniło swojej funkcji, która wynikała z treści projektu, czyli zwiększenia zdolności inwestycyjnej w początkowym okresie funkcjonowania oraz, że nie został osiągnięty ani cel, ani wskaźniki projektu na poziomie produktu i rezultatu.

Celem przedsięwzięcia było stworzenie przedsiębiorstwa mogącego skutecznie konkurować na rynku lokalnym i regionalnym poprzez zwiększenie jego zdolności inwestycyjnej w początkowym okresie funkcjonowania dzięki rozszerzeniu dotychczasowej działalności o nowy zakres usług i towarów. Na cel główny projektu składały się natomiast dwa zasadnicze elementy, tj. remont i modernizacja budynku oraz inwestycje w środki trwałe poprzez podniesienie wartości istniejących oraz zakup nowych środków trwałych (niezbędnych maszyn i wyposażenia). Ustalono sposób monitorowania i pomiaru osiąganych wskaźników produktu i rezultatu, przy czym oddzielne miał być monitorowny element w postaci modernizacji budynku stolarni - poprzez udokumentowanie protokołem odbioru budynku, fakturami zakupu materiałów i usług budowlanych oraz wpisu do ewidencji środków trwałych, a oddzielnie wskaźniki produktu i rezultatu w zakresie zakupionych środków trwałych, poprzez potwierdzenie fakturą, protokołem z uruchomienia urządzeń oraz wpisem do ewidencji środków trwałych i monitorowanie wpisów poprzez dokonywanie spisów z natury posiadanych środków trwałych.

Powyższe wskaźniki zostały osiągnięte przez Skarżącego na dzień zakończenia realizacji projektu, a więc bezpodstawne jest stwierdzenie organu zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż ani cel, ani wskaźniki nie zostały w żadnej części osiągnięte, wskutek czego organ uznał, że nie jest możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 ust. 4 u.p.f. W ocenie Skarżącego jest możliwe wyodrębnienie części środków kwalifikowanych, których wykorzystanie nie podlega zwrotowi z uwagi na zaniechanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku przed końcem finansowej realizacji projektu, gdyż takie działanie nie miało wpływu na zasadność kosztów wydatkowanych na zakup środków trwałych (sprzętu i wyposażenia), których zakup i wykorzystanie implikował spełnienie wskazanych we wniosku o dofinansowanie wskaźników na poziomie produktu i rezultatu (w postaci rozszerzenia wachlarza oferowanych klientom skarżącego usług i produktów, zaplanowane zwiększenie zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżącego).

W odpowiedzi na skargę, Zarząd wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był uzasadniony.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i nie zastosowanie stosownych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do tak przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., a także art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych uznać należało za nieuzasadniony.

Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej, którą sprawuje sąd administracyjny, polega na orzekaniu w sprawie skarg na wymienione w tym przepisie akty prawne i bezczynność organów. Przepis ten jest przepisem ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącego, nie może być utożsamiane z jego uchybieniem. Przepis art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Również przepis art. 1 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli, a taka sytuacja w sprawie również nie miała miejsca.

Skarżący podniósł również w ramach naruszenia przepisów postępowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże w treści skargi kasacyjnej nie uzasadnił tego zarzutu, nie określił sposobu naruszenia wskazanych przepisów. Nie wskazał bowiem na czym polegało niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czy też niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Jako że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wskazywać za Skarżącego na czym polega naruszenie każdej z tych norm, czy też precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, przesądza to o negatywnej ocenie podniesionego zarzutu.

Skarżący podniósł, iż zrealizował wszystkie elementy niezbędne do przygotowania budynku do wykonywania usług stolarskich. Rozbudował i przebudował gdynek gospodarczy, a przeprowadzona kontrola nie stwierdziła naruszeń w zakresie wymogów bhp i ppoż. W ten sposób jego zdaniem dokonał wymaganej zmiany sposób użytkowania obiektu budowlanego. Twierdził również że z literalnego brzmienia art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki np. bezpieczeństwa pożarowego. Nie można więc jego zdaniem twierdzić, iż na dzień zakończenia realizacji projektu Skarżący nie dokonał zmiany użytkowania budynku.

Powyższe twierdzenia jednakże pozostają w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Niewątpliwym jest bowiem, że podczas kontroli (2-3 sierpnia 2011 r.) a więc po zakończeniu realizacji projektu (30 czerwca 2010 r.) budynek objęty projektem funkcjonował jako budynek gospodarczy, przeznaczony do garażowania maksymalnie samochodów osobowych, a także do przechowywania materiałów i narzędzi.

Po terminie realizacji projektu Skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, odnoszącą się do przedmiotowego budynku. Której przedmiotem było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na zakład stolarski. Przebudowa obiektu miała polegać na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na pomieszczenia sanitarne i socjalne oraz kotłownię, poprzez wydzielenie pomieszczeń ściankami działowymi a także, w ramach przebudowy budynku na wykonaniu instalacji sanitarnych i instalacji elektrycznych. Zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych objętych w/w decyzją nastąpiło w dniu 14 listopada 2011 r. Zatem na datę zakończenia rzeczowej realizacji projektu Skarżący nie zrealizował go w sposób zgodny z wnioskiem. i nie istniała możliwość zgodnego z prawem użytkowania budynku jako zakładu stolarskiego.

Niezasadne jest twierdzenie, iż zmiana sposobu użytkowania, jako element prawidłowej realizacji projektu, to zmiana faktyczna, oderwana od dochowania trybu, o którym mowa w art. 71 prawa budowlanego. Zgłoszenie bowiem zmiany sposobu użytkowania, w danym przypadku stanowi okoliczność, która przesądza o zgodności z prawem działań dotyczących obiektu budowlanego, wykraczających poza dotychczasowy sposób korzystania, jak również przesądza o możliwości zakwalifikowania danej inwestycji jako ukończonej i należycie zrealizowanej w świetle postanowień umowy o dofinansowanie projektu.

Natomiast faktyczna zmiana sposobu użytkowania, niepoprzedzona zachowaniem trybu, o którym mowa w powołanym przepisie, w tym przypadku skutkowałaby obowiązkiem wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, a w dalszej perspektywie obowiązkiem zapłaty opłaty legalizacyjnej lub obowiązkiem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Skarżący więc nie mógł samowolnie dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z pominięciem sformalizowanej procedury.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, co skutkuje naruszeniem przez Skarżącego porcedur okreslonych w art. 208 u.p.f.

Nie zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art.145 ust. 4 i art. 211 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych. Zarzuty te sprowadzały się do twierdzenia, iż Sąd I instancji winien uznać, że istnieje możliwość wyodrębnienia części finansowania nie podlegającej zwrotowi zgodnie z art. 145 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

Zauważyć należy, iż Skarżący we wniosku zobowiązał się osiągnąć cel projektu którym było przygotowanie budynku do wykonywania specjalistycznych usług stolarskich, zakupu maszyn i urządzeń oraz niezbędnego wyposażenia. W ramach tego celu Skarżący zobowiązał się do wykonania remontu i modernizacji budynku stolarni, urządzenia pomieszczeń socjalnych dla pracowników zgodnie z zasadami bhp i ppoż. W drodze do osiągnięcia tego celu, zgodnie z § 22 ust. umowy był zobowiązany do przestrzegania przepisów w tym przepisów prawa krajowego, jak również postanowień umowy.

Natomiast jak to stwierdzono, zarówno w ramach kontroli przeprowadzonej w dniach 2 do 3 sierpnia 2011r., jak również na podstawie zgromadzonych dowodów np. w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 listopada 2011 r. Skarżący naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie, jak również naruszył przepisy prawa powszechnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dopiero na skutek wykonania prac objętych pozwoleniem na budowę z dnia 10 listopada 2011r., budynek został zaadoptowany na potrzeby stolarni, a więc po terminie przewidzianym w umowie

Zaznaczyć również należy, iż naruszeniem postanowień umowy były również inne uchybienia stwierdzone przez Agencję. Stanowiły one o naruszeniu procedur, w rozumieniu art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Podkreślić należy, że poprzez modrenizację budynku oraz zakup urządzeń i maszyn Skarżący miał zorganizować zakład stolarski ktory miał zwiększyć konkurencję na rynku. Miało to znaleźć odzwierciedlenie w wskaźnikach projektu i sposobie ich monitorowania. Jednakże sam zakup urządzeń i maszyn nie może stanowić o osiągnięciu celu projektu. Maszyny stanowią jedynie wyposażenie warsztatu stolarskiego, a bez jego istnienia wbec braku przystosowania budynku na potrzeby warsztatu cel ten może być zrealizowany. W sytuacji gdy Skarżący nie przystosował budynku do prowadzenia w nim warsztatu stolarskiego do dnia zakończenia realizacji projektu przewidzianego w umowie, sam zakup maszyn i urządzeń, do tegoż właśnie warsztatu nie jest częściową realizacją projektu. Nie umożliwia to w konsekwencji Skarżącemu zwrotu dofinansowania tylko w części nie odnoszącej się do zakupu maszyn i urządzeń. Prowadzenie zamierzonej przez Skarżącego działalności w sposób zgodny z przepisami prawa wymaga bowiem funkcjonowania warsztatu jako całości - odpowiednio dostosowanego budynku, a następnie zainstalowania w nim maszyn i urządzeń.

Brak jest również podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Zauważyć bowiem, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, iż pojęcie nieprawidłowości zawarte w powyższym przepisie to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie prawa wspólnotowego, obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do wsytąpienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii. Tak więc stwierdzenie naruszenia czy to prawa unijnego, czy też prawa krajowego i uznanie tego naruszenia za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązków ustanowionych prawem unijnym, a wiążących się z wykryciem nieprawidłowości, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo poprzez nałożenie korekty finansowej. Przy czym podkreślić należy, iż nie ma znaczenia stopień naruszenia prawa. Natomiast naruszenie przez Skarżącego wymienionych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie oraz mających zastosowanie przy realizacji projektu przepisów prawa krajowego, mieści się w hipotezie art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.ps.a. skargę oddalił. O kosztach orzekł na podatnie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.