Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2665/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w M. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia na 2018 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w . (dalej także "Prokurator" bądź "Skarżący"), działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. Z 2017r., poz. 1767 ze zm.) art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] ("Rada") nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia na 2018 rok.

Skarżący ww. uchwale zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260 ze zm.) polegające na ustaleniu zbyt wysokich opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w wyżej powołanym przepisie.

Skarga złożona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Rada Powiatu [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. ustaliła opłaty za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz koszty powstałe w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia na 2018 rok. Wymieniona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017r., poz. 1868) w zw. z art. 130a ust. 6 i 6c ustawy z dn. 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260 ze zm.), dalej także p.r.d.

Przedmiotowa uchwała ustaliła wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg powiatu [...] i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym na rok 2018 w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wysokość tych opłat odpowiada maksymalnym stawkom przyjętym w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W celu realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem, powiat [...] zawarł stosowną umowę z przedsiębiorcą wyłonionym w ramach przetargu przeprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 1597 ze zm.). W umowie z podmiotem, któremu powierzono wykonywanie czynności związanych z usuwaniem i parkowaniem pojazdów przyjęto niższe stawki niż opłaty ustalone w ww. uchwale. Jak wskazał Skarżący, różnica między ustalonymi opłatami w uchwale Rady Powiatu a kosztami, jakie ponosi Powiat na mocy umowy z przedsiębiorcą wynosi w przypadku roweru lub motoroweru z tytułu usunięcia - 36 zł, zaś z tytułu przechowywania - 9 zł, w przypadku motocykla odpowiednio 58 zł i 10,50 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. - 101 zł i 12,50 zł, pojazdu o masie od 3,5 t. do 7,5 t. - 133 zł i 13,50 zł, pojazdu o masie od 7,5 t. do 16 t. - 175 zł i 20 zł, pojazdu o masie powyżej 16 t. - 251 zł i 31,50 zł, pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 327 zł i 46 zł. Powyższe różnice między stawkami określonymi w uchwale a cenami usług określonymi w umowie z przedsiębiorcą stanowią dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, a mianowicie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 160 ust. 1-2 powołanej ustawy oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w art. 160 ust. 5c ustawy oraz wysokość kosztów, o których mowa w art. 160 ust. 2a ustawy. Wysokość kosztów, o których mowa w art. 160 ust. 2a ustawy, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w art. 160 ust. 6a ustawy.

Powyższy przepis określa materialnoprawne przesłanki, którymi powinien kierować się organ administracji samorządowej przy realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Są to: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brak jest innych podstaw materialnoprawnych do kształtowania uchwał organów samorządu w przedmiotowym zakresie.

Jak wyżej podniesiono zaskarżona uchwała określiła opłaty za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie w wysokości przewyższającej stawki przyjęte w umowie z przedsiębiorcą wykonującym wymienione czynności związane z pojazdami. Tym samym przyjęte przez Radę Powiatu opłaty wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym wysokość przedmiotowych opłat nie może przekraczać rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych mocno zakotwiczony jest pogląd, zgodnie z którym przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 ww. przepisu, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Odczytanie treści art. 130a ust. 6a p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jednak jego wadliwą wykładnię (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1916/16). Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 stycznia 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 791/17 oraz Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie w judykacie z dnia 1 lutego 2018r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1314/17.

Reasumując, Prokurator Rejonowy w M. stwierdził, że wysokość opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu nie odzwierciedla faktycznych kosztów usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na obszarze powiatu, przez co wymienione opłaty stanowią nieuzasadniony, niemający oparcia w ustawie dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz jawią się jako nadmierne dolegliwości finansowe dla obywateli.

Wskazując na powyższe uchybienie Skarżący, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie w całości wskazując, że w zakresie określenia stawek przewidzianych w uchwale Rada Powiatu działa w ramach delegacji ustawowej i nie doszło w tym przypadku do jej przekroczenia. Prokurator Rejonowy w . w skardze na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie prawa materialnego, ze względu na określenie opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w wysokości przewyższającej stawki określone w Umowie Nr [...] z dnia 24 listopada 2017 roku zawartej przez Powiat z przedsiębiorcą zobowiązującym się do wykonywania w 2018 roku czynności holowania i przechowywania pojazdów. Zdaniem Rady Powiatu [...], Skarżący nie wskazuje natomiast w powołanej skardze na drugi składnik tych opłat wynikający z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. konieczności sprawnej realizacji ustawowych zadań. Opłaty uwzględniające obie przesłanki z art. 130a ust. 6 wypełniają wymóg ustawowy i stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

Rada podniosła, że przy ustaleniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018 w powiecie [...] uwzględniono wysokości tych kwot wynikające z umowy z przedsiębiorcą wyłonionym do wykonywania powyższych czynności na drodze postępowania o zamówieniach publicznych oraz skalkulowano koszty niezbędne na zapewnienie sprawnej realizacji zadań tj. wynagrodzenia części etatu pracownika Wydziału Komunikacji w Starostwie Powiatowym w M., wydatków rzeczowych niezbędnych do wykonywania zadań. Zostały więc wypełnione przesłanki materialnoprawne przy podejmowaniu uchwały na podstawie Prawa o ruchu drogowym.

Analizę kosztów wykonywania zadań z art. 130a Prawo o ruchu drogowym oparto o koszty poniesione w roku 2017. W Powiecie [...] z dróg usunięto na parking strzeżony 55 pojazdów. W tej liczbie nie znalazły się pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej od 3.5t do 7.5t, pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej od 7.5t do 16t, pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t oraz pojazdy przewożące materiały niebezpieczne. Opłaty, które wpłynęły do budżetu powiatu dotyczyły holowania i przechowywania motorowerów, motocykli i pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.5t. Kwota różnicy między wpływem opłat od właścicieli pojazdów za usunięcie i przechowywanie pojazdów a kwotą zapłaty dla przedsiębiorcy za wykonaną usługę na podstawie umowy wyniosła 6750 zł, która jest zdecydowanie niewystarczająca na pokrycie kosztów sprawnej realizacji zadania.

Według Rady, koniecznym jest wskazanie, że z liczby 55 usuniętych pojazdów z dróg, 11 pojazdów nie zostało odebranych z parkingu w ustawowym terminie przez właścicieli, wobec czego Starosta zgodnie z art. 130a ust. 10 musiał każdorazowo występować do sądu z wnioskami o orzeczenie przepadku tych pojazdów na rzecz powiatu, a po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia ponosić dodatkowe koszty dotyczące usługi rzeczoznawcy - w 2017 roku kwoty 3334,32 zł i koszty przechowywania pojazdów na parkingu do czasu przekazania tych pojazdów do demontażu - w 2017 roku kwoty 15307,16 zł. Zauważyć należy, że wg opinii rzeczoznawcy żaden z pojazdów nieodebranych przez właścicieli z parkingu nie nadawał się do dalszego użytkowania.

Analiza kosztów wyraźnie pokazuje, że Uchwała Rady Powiatu [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia na 2018 rok uwzględniła przesłanki wskazane w delegacji ustawowej tj. koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające z umowy zawartej z przedsiębiorcą oraz koszty sprawnej realizacji zadań przez Starostę. Na sprawność działania w tym zakresie składają się skuteczność oraz ekonomiczność wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu. Z aspektem ekonomiczności wiąże się więc ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwroty kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Pod pojęciem kosztu należy niewątpliwie rozumieć koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. W wyroku sygn. I OSK 1916/16 z 13 stycznia 2017 roku NSA zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich pod uwagę co daje radzie elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Korzystając z przyznanej elastyczności kształtowania opłat biorąc pod uwagę koszty usuwania i przechowywania pojazdów wg umowy z przedsiębiorcą oraz kalkulację kosztów poniesionych na realizację zadań Rada Powiatu [...] ustaliła opłaty za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w kwotach jak w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przy czym jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sąd nie stwierdził, aby Uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia na 2018 rok (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), dalej Uchwała, została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Powyższa Uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ogłoszonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1260). Przepis upoważniający stanowi, że Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu).

Przepis art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, wprawdzie odnoszący się literalnie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie zawiera dostatecznie jednoznacznych wytycznych, które wyznaczałyby treść uchwały rady powiatu w sposób nie budzący wątpliwości. Pomijają one pozostałe przepisy art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a także w swej treści ze zdania pierwszego art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odnoszą się do kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Zakres spraw przekazanych w przepisie upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje :

1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c);

2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna dozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Z tych powodów w kontekście tej wytycznej muszą być uwzględnione inne współobowiązujące przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zamieszczone w systematyce art. 130a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podkreśla, że nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę. Nadto art. 130a ust. 5f ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W przypadku przepisów art. 130a ust. 5c i 5f, poza wskazówką do ust. 5f o stosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych, nie ma wytycznych wyznaczających kryteria decyzji starosty, które ograniczałyby swobodę jego uznania przy wyborze parkingu strzeżonego i operatora dokonującego usunięcia pojazdu. W ocenie Sądu, wytyczne do ust. 6 w art. 130a są niespójne z regulacjami art. 130a ust. 5c i ust. 5f, nie mogą więc być samodzielnym i wyłącznym wyznacznikiem treści uchwały rady powiatu.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów.

W konkretnym przypadku powyższe oznacza, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Ponadto, rada powiatu nie może określać ww. stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

Warto w tym miejscu podkreślić, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ażeby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, ustalona w Uchwale Nr [...] wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ma natomiast bezpośredniego odniesienia przywoływany przez Prokuratora Rejonowego w M. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 albowiem został on wydanych w odmiennym stanie faktycznym sprawy. NSA kwestionując bowiem uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w części § 1 ust. 1 pkt 2-7, stwierdził bowiem że: "(...) uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy NSA podkreślił, że "(...) Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta L. przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r.".

W kontekście tego NSA stwierdził, że "niewątpliwie zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta L. przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym."

W przedmiotowej sprawie, tutejszy Sąd nie stwierdził jednak, aby Rada Powiatu [...], podejmując Uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. kierowała się przesłanką zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu.

Faktem jest, że ww. Uchwała zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie, w którym powołane zostały li tylko przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeń wykonawczych – Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, stanowiących podstawę prawną do jej wydania.

Sądowi znany jest również pogląd wyrażany w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych na gruncie podobnych spraw, a wskazujących na to, że brak wyczerpującego uzasadnienia kryteriów, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu uchwały tego rodzaju powoduje, że sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy mieściły się one w granicach wytyczonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1219/18).

Tym niemniej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do tego stanowiska, zgodnie z którym sam tylko ogólnikowy charakter uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie może być uznany za takie naruszenie prawa, które mogłoby stanowić o konieczności wyeliminowania uchwały rady z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 277/19, opubl. CBOSA pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl) Będzie tak tym bardziej wówczas, gdy uwarunkowania, w jakich przedmiotowa uchwała została podjęta były powszechnie znane, także radnym podejmującym uchwałę, a przesłanki te zostały wyjaśnione przez radę np. w odpowiedzi na skargę.

Wprawdzie – jak już wcześniej wskazano – w uzasadnieniu uchwały zaniechano przedstawienia szerszej argumentacji dotyczącej analizy rynku usług świadczonych przez podmioty komercyjne w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu [...], tym niemniej organ w odpowiedzi na skargę, ustosunkowując się do zarzutów Prokuratora, wskazał na konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjęciem stawek w określonej w Uchwale wysokości. W judykaturze wyraża się też pogląd, który tutejszy Sąd podziela, że braki uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza, gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśnia motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1201/18, oraz wyrok WSA w z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 277/19, CBOSA).

Przede wszystkim tutejszy Sąd ma na uwadze tę część argumentacji Rady Powiatu [...], że przy ustaleniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018 w Powiecie [...] uwzględniono wysokości tych kwot wynikające z umowy z przedsiębiorcą wyłonionym do wykonywania powyższych czynności na drodze postępowania o zamówieniach publicznych, zawartej jeszcze przed podjęciem zaskarżonej Uchwały.

W aktach sprawy znajduje się umowa nr [...] zawarta w dniu 24 listopada 2017 r. pomiędzy powiatem [...], a przedsiębiorstwem T.B. – T.z siedzibą w M.. Należy podkreślić, że umowa ta zawarta została w oparciu o wynik przetargu nieograniczonego przeprowadzonego w trybie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2017r., poz. 1597 z późn. zm.). Wobec powyższego, nie ulega wątpliwości, że przed podjęciem ww. Uchwały Rada dokonała prawidłowego rozpoznania rzeczywistych kosztów usług usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg, świadczonych przez podmioty zewnętrzne na terenie powiatu [...], co musiało mieć wpływ na treść podjętej Uchwały.

Trafnie podnosi Skarżący, że wysokość stawek określonych w ww. umowie odbiega od wysokości opłat wskazanych w Uchwale Rady Powiatu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił jednak zarzutów skargi, że stawki te rażąco odbiegają od faktycznych kosztów ponoszonych przez powiat, a różnice stanowią nieuzasadniony prawnie dochód jednostki samorządowej. Jak wskazał Skarżący, różnice pomiędzy stawkami opłat ustalonymi w Uchwale, a kosztami wynikającymi z zawartej przez powiat umowy, wynoszą odpowiednio: w przypadku roweru lub motoroweru z tytułu usunięcia - 36 zł (113 zł - 77 zł), zaś z tytułu przechowywania - 9 zł (20 zł - 11 zł), w przypadku motocykla odpowiednio 58 zł (223 zł - 165 zł) i 10,50 zł (27 zł - 16,50 zł), pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. - 101 zł (486 zł - 385 zł) i 12,50 zł (40 zł - 27,50 zł), pojazdu o masie od 3,5 t. do 7,5 t. - 133 zł (606 zł - 473 zł) i 13,50 zł (52 zł - 38,50 zł), pojazdu o masie od 7,5 t. do 16 t. - 175 zł (857 zł - 682 zł) i 20 zł (75 zł - 55 zł), pojazdu o masie powyżej 16 t. - 251 zł (1263 zł - 1012 zł) i 31,50 zł (136 zł - 104,50 zł), pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 327 zł (1537 zł - 1210 zł) i 46 zł (200 zł - 154 zł).

Ponadto, koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym (w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu) zostały ustalone przez Radę w wysokości 50% opłaty określonej w § 1 tej uchwały uwzględniając rodzaj pojazdu (zob. § 2 Uchwały).

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, większość pojazdów ściąganych i przechowywanych przez powiat [...] to pojazdy o masie poniżej 3,5 t. W analizowanym przypadku koszty ponoszone przez powiat wyłącznie na rzecz zleceniobiorcy usługi usuwania ww. pojazdów i przechowania ich na parkingu strzeżonym, określone w ww. umowie, zawierają się zasadniczo w przedziale od 70% do nawet 80% względem stawki opłat z tego tytułu ustalonej w Uchwale Rady Powiatu [...]. Nadwyżka wynosi tu zatem nie więcej niż 30%, co bez wątpienia odpowiada pozostałym kosztom wykonywania zadania własnego powiatu. Także pozostała wysokość kosztów oscyluje we wskazanych granicach, natomiast w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może przekraczać 50% określonych w umowie stawek (§ 4 pkt 4). Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, różnica pomiędzy rzeczywistymi kosztami ponoszonymi powiat na podstawie omawianej Umowy w związku z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, a przyjętymi w spornej Uchwale mieści się w kryteriach ustawowych. Nie znajduje tym samym potwierdzenia sugestia skargi, jakoby określenie opłat w maksymalnej dopuszczalnej wysokości pozbawione było podstaw prawnych.

Wypada również zaznaczyć, że według wyjaśnień Rady Powiatu, uzyskiwana nadwyżka przeznaczana jest na zapewnienie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów. Analizę kosztów wykonywania zadań z art. 130a Prawo o ruchu drogowym oparto o koszty rzeczywiście poniesione w roku 2017, kiedy to w powiecie [...] z dróg usunięto na parking strzeżony 55 pojazdów. Kwota różnicy między wpływem opłat od właścicieli pojazdów za usunięcie i przechowywanie pojazdów, a kwotą zapłaty dla przedsiębiorcy za wykonaną usługę na podstawie umowy wyniosła wówczas 6750 zł, która okazała się zdecydowanie niewystarczająca na pokrycie realnych kosztów sprawnej realizacji zadania.

Analiza ww. kosztów wyraźnie pokazuje, że Uchwała Rady Powiatu [...] w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parking strzeżony oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia na 2018 rok, uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej tj. realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające z Umowy zawartej z przedsiębiorcą oraz koszty sprawnej realizacji zadań przez Starostę. Na sprawność działania w tym zakresie składają się skuteczność oraz ekonomiczność wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu. Z aspektem ekonomiczności wiąże się więc ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c. Pod pojęciem kosztu należy niewątpliwie rozumieć koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. W przywołanym już wcześniej wyroku (sygn. I OSK 1916/16) z 13 stycznia 2017r. NSA zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich pod uwagę co daje radzie elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

W rozpoznawanej sprawie, okoliczność ustalenia w Uchwale wyższych stawek opłat, niż wynikające z zawartej przez powiat umowy z podmiotem zewnętrznym, w żadnym razie nie może być uznana za istotne i oczywiste naruszenie prawa, lecz świadczyć może co najwyżej o gospodarności Rady Powiatu środkami publicznymi. Natomiast za zbyt daleko idący uznać należy wywód Prokuratora, jakoby ustalenie cen w Umowie na niższym poziomie przesądzało samo w sobie o tym, że organ podejmując uchwałę nie uwzględnił materialnoprawnego kryterium, jakim są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.). Z tych też względów, podnoszone przez Prokuratora zarzuty, nie mogą być uznane w realiach niniejszej sprawy za podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.