Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 121/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 14 i art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. M., W. M., M. M., A. O., D. O., Ł. M., L. M., H. W., B. W., D. W., J. W., J. N., M. F., J. M., P. L., A. K., F. G., J. R., J. W., M. R. na uchwałę Rady Gminy K z dnia 4 stycznia 2012 r. , Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S skargę oddala


UZASADNIENIE

M. M. występujący jako pełnomocnik 20 mieszkańców Gminy K, będących inicjatorami referendum lokalnego, dnia 10 października 2011 r. powiadomił Wójta Gminy K o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S. Zwrócił się również z wnioskiem o podanie liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania. Do powiadomienia dołączono listę 20 mieszkańców będących inicjatorami referendum (akta sądowe sprawy, karta nr 32).

Dnia 29 października 2011 r. inicjatorzy referendum podali do wiadomości mieszkańcom Gminy K informację o przedmiocie zamierzonego referendum poprzez zamieszczenie jej na stronie internetowej Gminy K [...] oraz stronie internetowej lokalnej [...]. Informacja ta (o identycznej treści na obu stronach internetowych) zawierała następujące pytanie: Czy jesteś za podziałem Gminy K i utworzeniem z części jej terytorium Gminy S obejmującej teren sołectwa S oraz działki w sołectwie K, na których zlokalizowano oczyszczalnię ścieków dla sieci kanalizacji sanitarnej w S oraz działki okoliczne, tj. dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] (akta sądowe sprawy, karty nr 33-34).

Następnie zebrano na kartach podpisy mieszkańców popierających przeprowadzenie referendum. Karty te zawierały wskazanie sprawy, dla której ma zostać przeprowadzone referendum – podział Gminy K i utworzenie Gminy S, a także imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL oraz podpisy osób popierających wniosek w sprawie referendum, będących mieszkańcami Gminy K. Karty te także zawierały informację o braku możliwości wycofania udzielnego poparcia, a na ich odwrocie zamieszczono listę inicjatorów referendum obejmującą imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery PESEL i podpisy tych inicjatorów. Odwrotna strona kart zawierała również imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania pełnomocnika inicjatorów referendum. Osób, które podpisały listy poparcia jest 786. Minimalna zaś ilość wymaganego poparcia wynosiła 569 podpisów.

Dnia 5 grudnia 2011 r. pełnomocnik inicjatorów referendum złożył do Wójta Gminy K wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia z części jej terytorium Gminy S (akta sądowe sprawy, karta nr 37). We wniosku tym zaproponowano pytanie referendalne o następującej treści: Czy jesteś za podziałem Gminy K i utworzeniem z części jej terytorium Gminy S obejmującej teren sołectwa S oraz działki w sołectwie K, na których zlokalizowano oczyszczalnię ścieków dla sieci kanalizacji sanitarnej w S oraz działki okoliczne, tj. dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Do wniosku dołączono 97 list poparcia.

Rada Gminy K w dniu 12 grudnia 2011 r. powołała komisję do sprawdzenia, czy wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum odpowiada przepisom prawa. Komisja ta obradując na posiedzeniach w dniu 20 grudnia 2011 r. i 27 grudnia 2011 r., przy udziale pełnomocnika inicjatorów referendum wyraziła w dniu 29 grudnia 2011 r. opinię o stwierdzonych uchybieniach, które miały polegać na: braku jednorodności druków zawierających listy poparcia mieszkańców wniosku w sprawie referendum, skopiowanie nazwisk i imion inicjatorów referendum na odwrotnej stronie kart; braku na kartach pełnej i precyzyjnej informacji o przedmiocie referendum; różną treść między pytaniem referendalnym i informacją skierowaną do mieszkańców, tzn. oba pytania zawierają dwa odrębne wątki – a) podział Gminy K i utworzenie z części jej terytorium Gminy S oraz b) zmiana granic sołectw w Gminie K ustanowionych na mocy statutu Gminy K poprzez przyłączenie do sołectwa S działek zlokalizowanych w sołectwie K. G., przy czym wątek b) nie był zawarty w kartach poparcia. Wskazano również na nieścisłości pomiędzy liczbą i numeracją działek.

Rada Gminy K. uchwałą z dnia 4 stycznia 2012 r. Nr [...] odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S. W uzasadnieniu tej uchwały w całości zaakceptowano stanowisko zawarte w opinii komisji badającej zgodność z prawem wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum.

Uchwałę tą doręczono pełnomocnikowi inicjatorów referendum w dniu 9 stycznia 2012 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 140). Dnia 23 stycznia 2012 r. (akta sądowe sprawy, karta nr 148) skargę na tą uchwałę wnieśli inicjatorzy referendum, reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego T. K.

W skardze tej skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o odrzuceniu wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum, zarządzenia przeprowadzenia referendum oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili Radzie Gminy K naruszenie art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie mieszkańcom realizacji ich prawa do decydowania w sprawach dotyczących ich wspólnoty w drodze referendum, naruszenie art. 16 ust. 2 i ust. 3 zdanie trzecie ustawy o referendum lokalnym poprzez brak wskazania przepisów ustawy, których naruszenie skutkowało podjęciem zaskarżonej uchwały oraz brak wezwania inicjatorów referendum do złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności w pytaniu referendalnym. Zarzucono również naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały mimo braku przeszkód przed przeprowadzeniem referendum.

W dalszym uzasadnieniu skargi przedstawiono czynności inicjatorów i ich pełnomocnika poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały. Podniesiono, że Wojewoda ocenił pozytywnie możliwość powstania Gminy S. Wskazano, że zarzut braku jednorodności list poparcia wniosku w sprawie referendum jest niezrozumiały, bo listy te były kopiowane i zawierały nawet większą ilość informacji niż wymagały to przepisy. Podniesiono, że ustawa o referendum lokalnym w art. 14 ust. 2 nakazuje podanie przedmiotu zamierzonego referendum na etapie zbierania podpisów poparcia pod inicjatywą przeprowadzenia referendum. Natomiast na etapie podawania informacji o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz we wniosku o referendum podaje się pytanie lub pytania referendalne albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym).

W ocenie strony skarżącej ustawa o referendum lokalnym nie zawiera wymogu, aby przedmiot referendum był tożsamy z proponowanym pytaniem referendalnym. Sposób zaś sformułowania przedmiotu referendum oraz pytania referendalnego oddaje cel referendum jakim jest wyrażenie opinii mieszkańców w sprawie podziału Gminy K i utworzenie Gminy S. Pytanie referendalne jedynie precyzuje propozycję ukształtowania granic przyszłej gminy a podane w pytaniu referendalnym działki są dostatecznie precyzyjne dla mieszkańców. Drobne nieścisłości co do numerów działek (głównie działki nr [...]) nie mają większego znaczenia. Proponowany obszar Gminy S będzie uwzględniał infrastrukturę techniczną i społeczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Nowa gmina może powstać niezależnie od granic sołectw, a tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia statutu Gminy K.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. J. wniosła o odrzucenie skargi, alternatywnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga w takiej sprawie powinna być wniesiona w terminie 14 dni od daty otrzymania zaskarżonej uchwały do sądu administracyjnego za pośrednictwem rady gminy. W tej zaś sprawie skargę bezpośrednio do sądu wnieśli skarżący. Ponieważ skargę wniesiono w ostatnim 14-dniowym terminie, a została ona wysłana przez Sąd do Rady Gminy K już po upływie 14-dniowego terminu (27 stycznia 2012 r.), należałoby stwierdzić, że jest ona spóźniona. Rada Gminy podniosła, że ustawa o referendum lokalnym nie zawiera odrębnego trybu wnoszenia skarg na uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Gminy K podniosła, że karta z podpisami osób popierających wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum powinna obligatoryjnie zawierać informację o przedmiocie referendum, wskazanie niemożliwości wycofania udzielonego poparcia i dane inicjatora referendum. Osoba udzielająca poparcia powinna mieć możliwość łatwego zapoznania się z ww. treścią. W tej sprawie karty są tak skonstruowane, że na ich odwrotnej stronie znajdują się oznaczenia inicjatorów referendum, a ponadto nie ma pewności, kiedy te odwrotne strony zostały dokopiowane do kart zawierających poparcie wniosku w sprawie referendum. Nie można wykluczyć, że w czasie zbierania podpisów karty nie zawierały oznaczenia inicjatorów referendum.

Ponadto wskazano na rozbieżność pomiędzy pytaniem referendalnym, treścią informacji przekazanych przez inicjatorów referendum mieszkańcom, a przedmiotem referendum wskazanym na kartach poparcia. Przedmiot referendum winien być identycznie określony na każdym etapie postępowania referendalnego. Ponieważ wniosek o przeprowadzenie referendum sformułowany przez inicjatorów referendum jest wnioskiem mieszkańców, a nie tylko inicjatora, to powinien wyrażać on wolę mieszkańców uzewnętrznioną formalnie wcześniej na kartach poparcia. W tej zaś sprawie na kartach poparcia wniosku w sprawie referendum określono przedmiot referendum w drodze zdania oznajmującego określającego, że chodzi o podział Gminy K i utworzenie Gminy S. Natomiast pytanie referendalne obejmuje nie tylko ww. podział, ale także informację o tym, że Gmina S będzie obejmowała teren sołectwa S oraz działki w sołectwie K z podaniem lokalizacji tych działek lub ich numerów. Różnica dotyczy granic i obszaru przyszłych gmin (Gminy S i Gminy K). To mogło wprowadzić w błąd mieszkańców udzielających poparcia wnioskowi w sprawie referendum oraz służyć manipulacji, a brak precyzyjnego podania na kartach poparcia pytania referendalnego jest działaniem nieuczciwym i mogących doprowadzić do udzielenia poparcia nawet przez te osoby, które znając pytanie referendalne, takiego poparcia by nie udzieliły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd ocenił zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący jej odrzucenia jako wniesionej po terminie. Rada Gminy K podniosła bowiem, że w tej sprawie skarga została wniesiona bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie 14 dni, ale Sąd ten przesłał skargę do właściwej Rady Gminy już po upływie tego terminu, a tym samym licząc jako datę wniesienia skargi dzień, w którym Sąd wysłał skargę do właściwego organu – należałoby uznać wniesienie jej po terminie. Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są poglądy zawarte w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym skarga na uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum winna być wnoszona za pośrednictwem tej rady gminy, której uchwała jest skarżona (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2327/11, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie "CBOSA"). Sądowi znane są również poglądy przedstawicieli doktryny wskazujące, że skargę na uchwałę odrzucającą wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego (A.Kisielewicz, Komentarz do art. 20, [w:] Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, pod red. K.W. Czaplickiego, B. Dautera, A. Kisielewicza, F. Rymarza, Warszawa 2007 r.).

Sąd uznał, że w sprawach skarg na uchwały odrzucające wnioski inicjujące przeprowadzenie referendum ustawodawca wprowadził odrębny tryb wnoszenia skarg. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), zwanej "ustawą o referendum", inicjator referendum ma prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Jest to niewątpliwie znacznie skrócenie terminu zaskarżenia w stosunku do ogólnej zasady określonej w art. 53 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą skargę wnosi się w terminie 30 dni. Kolejny ustęp art. 20 ustawy o referendum stanowi, że sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi. Gdyby przyjąć, że datą wniesienia skargi jest data jej nadania (przy wnoszeniu za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego) do sądu administracyjnego za pośrednictwem rady gminy lub data osobistego złożenia skargi na dzienniku podawczym urzędu gminy obsługującego organy danej jednostki samorządu gminnego, to wówczas zachowanie ustawowego terminu rozpoznania skargi byłoby niemożliwym. Organ bowiem za pośrednictwem którego wniesiono skargę, ma obowiązek przekazać ją wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami danej sprawy (dokumentami związany z podjęciem uchwały wraz z samą uchwałą). Art. 54 § 2 P.p.s.a. wyznacza na czynność przekazania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu skargi z odpowiedzią na nią i pozostałymi dokumentami termin 30-dniowy. Tym samym sąd administracyjny nie miałby żadnej możliwości wyznaczenia rozprawy w terminie 14 dni od daty wniesienia skargi, jeżeli tryb jej wniesienia wynikałby wprost z art. 54 P.p.s.a. (czyli za pośrednictwem organu). Nawet przy założeniu, że dana rada gminy podjęłaby wszystkie czynności w jak najszybszym terminie, np. udzielając odpowiedzi na skargę i przekazując sądowi administracyjnemu całość akt w ciągu 2-3 dni, to i tak byłoby bardzo trudno dotrzymać ustawowego 14-dniowego terminu rozpoznania skargi. Sąd bowiem po otrzymaniu skargi wraz z pozostałymi aktami sprawy musi jeszcze wyznaczyć termin rozprawy i zawiadomić o tym strony, a rozpoznając na rozprawie skargę Sąd musiałby dysponować potwierdzeniem otrzymania zawiadomienia o terminie rozprawy skierowanym do każdej ze stron. Każde ograniczenie 14-dniowego terminu do rozpoznania skargi utrudniałoby lub wręcz czyni niemożliwym zachowanie ustawowego wymogu rozpoznania skargi w terminie.

Tym samym w tej sprawie Sąd uznał, że wykładnia gramatyczna art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o referendum w związku z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. prowadziłaby do nie dających się zaakceptować rezultatów, skupiających się przede wszystkim w naruszeniu ustawowego wymogu rozpoznania w takich sprawach skargi przez sąd administracyjny w terminie czternastu dni, a nadto oznaczałaby ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji RP zgodnie z którym (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zasady te zostaną zaś zachowane, jeżeli przyjmie się, że art. 20 ust. 2 ustawy o referendum wprowadza wyjątek w trybie wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, polegającym na ich wnoszeniu bezpośrednio do sądu. Tylko bowiem w ten sposób istnieje możliwość zachowania 14-dnioweg terminu rozpoznania sprawy oraz zagwarantowania prawa do sądu. Nie zostanie również ograniczona w swoich prawach strona przeciwna, która w terminie 14 dni będzie zobowiązana przedłożyć odpowiedź na skargę wraz z dokumentami danej sprawy. Tym samym w ocenie Sądu w tej sprawie należy uznać prymat wykładni celowościowej art. 20 ust. 2 ustawy o referendum. Tylko bowiem przyjęcie takiej wykładni pozwala na zachowanie obowiązujących przepisów w sprawie terminu rozpoznawania skarg na uchwały odrzucające wnioski referendalne. Zachowanie tego terminu ma bowiem swoje uzasadnienie również w funkcji samego wniosku w sprawie referendum. Wnioski dotyczące referendum dotyczą istotnych spraw danej społeczności lokalnej i jakiekolwiek przedłużanie ich rozpoznawania, nawet na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie mieści się w funkcji referendum jaką jest przyznanie społeczności lokalnej prawa do decydowania w istotnych sprawach lokalnych.

Dodatkowo należy również wskazać, że art. 20 ust. 2 ustawy o referendum stanowi również lex specialis wobec art. 92a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym w razie złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu. Data wpłynięcia skargi do sądu nie jest tożsamą z datą jej wniesienia, o której mowa w powołanym art. 20 ust. 2 ustawy o referendum.

Tym samym uznając, ze w tej sprawie skarga została wniesiona w terminie, Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny legalności samej uchwały o odrzuceniu wniosku inicjatorów w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego podziału jednej gminy na dwie odrębne gminy.

Istota sporu między stronami dotyczy ustalenia, czy w tej sprawie karty poparcia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum obejmującym podział jednej gminy na dwie odrębne gminy, winny zawierać takie samo pytanie referendalne, jakie byłoby przedmiotem samego referendum, czy też wystarczającym było ogólne określenie sprawy będącej przedmiotem referendum.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o referendum inicjując wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzenia referendum, inicjator tego referendum powiadamia na piśmie wójta gminy o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, a to powiadomienie ma zawierać również określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum.

Kolejnym etapem postępowania referendalnego jest podanie przez inicjatora referendum na jego własny koszt do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum (art. 13 ust. 1 ustawy o referendum). Ustawodawca w art. 13 ust. 2 ustawy o referendum wyraźnie określił, że informacja o przedmiocie referendum (a nie o sprawie, w której ma zostać przeprowadzone referendum) powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru. Oznacza to, że przedmiot referendum to konkretne pytanie (lub pytania), jakie inicjator zamierza zaproponować mieszkańców do wyboru w dniu przeprowadzenia głosowania.

Kolejnym etapem postępowania referendalnego jest zebranie podpisów mieszkańców zawierających poparcie inicjatywy w sprawie referendum (art. 14 ust. 1 ustawy o referendum). Art. 14 ust. 2 ustawy o referendum wprost stanowi, że podpisy te zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum. Oznacza to, że na karcie ma znaleźć się pytanie lub pytania lub zaproponowane do wyboru warianty, które będą stanowiły pytania (warianty) objęte samym głosowaniem. Art. 14 ust. 3 ustawy o referendum precyzuje również, że mieszkańcy składając podpisy na ww. kartach, jednocześnie popierają wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum. Dodatkowo art. 4 ust. 1 ustawy o referendum stanowi, że referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Mieszkańcy dokonując poparcia wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum muszą mieć pełną świadomość, że popierają referendum, którego przedmiotem jest konkretnie sformułowane pytanie (pytania lub zaproponowane do wyboru warianty). Przyjęcie za dopuszczalną sytuację, w której na kartach poparcia mogłoby znaleźć się ogólnie sformułowana sprawa, w której ma być przeprowadzone referendum, a następnie samo referendum dotyczyłoby precyzyjnie określonego pytania byłoby nie tylko sprzeczne z ustawą o referendum, ale i niczym nie uzasadnione. Skoro ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcie sprawy, w której ma być przeprowadzone referendum rezerwując to określenie tylko do początkowego etapu zainicjowania postępowania, a następnie konsekwentnie posługuje się terminem "przedmiot referendum", to oznacza, że tym dwóm różnym sformułowaniom zamierzano nadać odmienne znaczenie. Ponadto należy zauważyć, że w istocie to mieszkańcy podpisując karty poparcia jednocześnie wnioskują o przeprowadzeni referendum w konkretnej sprawie. Nie można więc uznać za zgodną z prawem sytuację, w której mieszkańcy składają podpisy na kartach zawierających ogólnie określoną sprawę, a następnie sam inicjator referendum precyzuje tą sprawę wskazując na konkretne pytanie. Byłaby to sytuacja, w której co innego mieszkańcy podpisują na kartach poparcia, a co innego byłoby przedmiotem referendum.

Za przedstawionym kierunkiem wykładni wyraźnie przemawia również treść art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym wniosek o przeprowadzenie referendum powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru. Dodatkowo art. 16 ust. 6 ustawy o referendum wyraźnie stwierdza, że podpisy osób znajdujące się na kartach zebranych przez inicjatora referendum to podpisy osób popierających wniosek.

Powołane przepisy wyraźnie uzasadniają stanowisko, zgodnie z którym karty poparcia mieszkańców stanowią wniosek tychże mieszkańców i w związku z tym każdy mieszkaniec podpisując kartę winien dokładnie wiedzieć, jaki jest przedmiot referendum, a więc karta musi zawierać pytanie, bądź pytania lub warianty zaproponowane do wyboru. Tym samym nie jest dopuszczalnym sytuacja, w której inicjator referendum sam dokonuje określenia pytania (pytań lub wariantów zaproponowanych do wyboru), a mieszkańcy dokonują jedynie poparcia ogólnie zakreślonej sprawy, co do której ma zostać przeprowadzone referendum.

Instytucja referendum jest jednym z podstawowych instrumentów umożliwiających skuteczny wpływ woli mieszkańców na funkcjonowanie organów samorządu danego szczebla. Skoro wynik referendum jest wiążący (o ile ważne będzie samo referendum), to winna istnieć pełna zgodność między tym, co popierają mieszkańcy na kartach do głosowania w drodze referendum i tym, co zostanie zawarte na odrębnych kartach w dniu referendum. Żadne rozbieżności w tym zakresie nie powinny mieć miejsca.

Dodatkowo należy wskazać na wyraźną treść art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w przypadku przeprowadzania z inicjatywy mieszkańców referendum, pytania zawarte we wniosku o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o referendum, powinny określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa. Skoro ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie nakłada obowiązek zawarcia precyzyjnego (szczegółowego) pytania zawartego we wniosku o przeprowadzenie referendum, a - jak to zostało już wykazane powyżej – wniosek w sprawie referendum obejmuje karty poparcia mieszkańców, tym samym nie powinno ulegać wątpliwości, że na kartach zawierających poparcie mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącym podziału gminy, musi znaleźć się szczegółowe pytanie dotyczące wnioskowanego referendum.

Tylko bowiem taka wykładnia zapewnia zgodność z obowiązującym prawem (ustawą o referendum i ustawą o samorządzie gminnym) jak i logiczność samej instytucji referendum jako aktu demokracji bezpośredniej w której wnioskodawcy (określony procent mieszkańców) zwracają się o przeprowadzeni referendum w konkretnie sprecyzowanej sprawie. Zaprezentowana w tej sprawie wykładnia podzielana jest również przez inne sądy administracyjne. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 372/11 zawarł analogiczne stanowisko, zgodnie z którym na kartach poparcia ma znaleźć się pytanie, które będzie stanowiło przedmiot referendum lokalnego.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że między określeniem sprawy znajdującym się na powiadomieniu Wójta Gminy K informującym o zamiarze przeprowadzenia referendum oraz pytaniem znajdującym się ma kartach poparcia (inicjatywa przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K i utworzenia Gminy S) a pytaniem zaproponowanym do głosowania w dniu referendum (Czy jesteś za podziałem Gminy K i utworzeniem z części jej terytorium Gminy S obejmującej teren sołectwa S oraz działki w sołectwie K, na których zlokalizowano oczyszczalnię ścieków dla sieci kanalizacji sanitarnej w S oraz działki okoliczne, tj. dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) istnieje wyraźna różnica. Nieuzasadnionym jest jednak – w ocenie Sądu – twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, że w istocie mieszkańcy i tak wiedzieli o pytaniu referendalnym niezależnie od tego, co znajdowało się na kartach poparcia. Nie można bowiem uznać, że wszyscy mieszkańcy popierając wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum mając ogólne pytanie (czy jesteś za podziałek gminy i utworzeniem nowej gminy?) wyraziliby również zgodę na poparcie wniosku w sprawie podziału danej gminy szczegółowo wiedząc, jakie działki znajdą się w nowej gminie i gdzie będzie precyzyjnie przebiegała granica nowych gmin.

Zarzut strony skarżącej o dopuszczalnym zamieszczeniu pewnych danych na odwrotnej stronie karty poparcia jest zasadny. Okoliczność, że karty do zbierania podpisów poparcia zostały tak skonstruowane, że na ich odwrotnych stronach znajdowały się oznaczenia inicjatorów referendum, nie stanowi o bezskuteczności poparcia i nieprawidłowości samych kart. Karty te muszą zawierać nazwiska i imiona członków grupy inicjującej referendum oraz nazwisko i miejsce zamieszkania ich pełnomocnika – art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum). Okoliczność zaś, że informacje o inicjatorach i ich pełnomocniku znajdują się na odwrocie karty nie stanowi istotnego uchybienia, o ile rzeczywiście taka informacja była w okresie zbierania podpisów. Rada Gminy K nie wskazał jednak na żaden argument bądź dowód pozwalający wątpić w stanowisko strony skarżącej z którego wynika, że karty przekazane Wójtowi Gminy K miały identyczną postać z kartami, na których zbierane były podpisy poparcia.

Zarzut strony skarżącej, że zmiana numeracji działek nie ma znaczenia nie jest zasadny. Skoro ustawa o samorządzie gminnym w art. 4c ust. 5 wyraźnie nakłada obowiązek podania w pytaniu referendalnym szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa to oznacza, że te szczegółowe dane mają obejmować numery działek lub precyzyjnie określone granice nowo tworzonej gminy. Między zaś przekazaną informacją przez inicjatorów referendum co do przedmiotu referendum, a pytanie zaproponowanym do głosowania w dniu referendum istnieje taka różnica. Informacja przekazania mieszkańcom zawierała numery działek, które nie znalazły się później w pytaniu referendalnym (działka nr [...] i [...]), a z kolei w proponowanym pytaniu referendalnym znalazły się numery działek nie objęte wcześniej przekazywaną mieszkańcom informacją co do przedmiotu referendum (działki nr [...], [...]). Te jednak zmiany powinny być wyjaśnione w toku prac komisji powołanej przez Radę Gminy K i tylko wówczas, gdyby nowo powstałe działki wchodziły w skład wcześniejszej działki w całości objętej podawaną informacją stosownie do art. 13 ustawy o referendum – zmiana numeracji działek nie miałaby znaczenia. Identyczna sytuacja dotyczyłaby przypadku połączenia (scalenia) działek w jedną. Jakakolwiek zaś inna zmiana numeracji działek oznaczałaby brak możliwości nadania wnioskowi w sprawie referendum dalszego biegu celem przeprowadzenia referendum, czyli musiałaby skutkować podjęciem uchwały o dorzuceniu takiego wniosku.

Sąd z urzędu dostrzega jednak pewne naruszenia prawa, które w tej sprawie ma znaczenie. Skoro powoływany już art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie nakazuje, aby wniosek w sprawie podziału gminy zawierał dokładne informacje co do proponowanej zmiany terytorialnej, to ta część pytania referendalnego, która zawiera określenie "(...) oraz działki w sołectwie K, na których zlokalizowano oczyszczalnię ścieków dla sieci kanalizacji sanitarnej w S (...)" nie jest precyzyjne. Nie wiadomo, co to są działki, na których zlokalizowano oczyszczalnię ścieków i jakie są to działki. Czy dotyczy to tylko działek, na których istnieją budowle oczyszczalni ścieków, czy też strefa ochronną dla oczyszczalni, czy także np. droga dojazdowa do oczyszczalni? Pytanie dotyczące podziału gmina na dwie odrębne gminy nie powinno pozostawiać żadnych wątpliwości którejkolwiek ze stron, jaki obszar ma być wyłączony z terenie jednej gminy. Wynik referendum będzie miał bowiem moc wiążącą dla Rady Ministrów w zakresie wydania rozporządzenia w sprawie powstania nowej gminy. Ponadto brak dokładnego określenia granicy (zmian terytorialnych) jednostki samorządu może stanowić źródło przyszłych konfliktów miedzy organami obu gmin i ich społecznościami. Tym samym w ocenie Sądu pytanie dotyczące przeprowadzenia referendum w sprawie podziału gminy i utworzenia nowej gminy powinno precyzyjnie określać proponowane zmiany terytorialne.

Sąd z urzędu dostrzega również kolejne naruszenia prawa, które jednak w tej sprawie nie miało istotnego znaczenia, ale które nie powinno mieć miejsce w postępowaniu referendalnym. Niewątpliwie po złożeniu przez inicjatora referendum wniosku o przeprowadzenie referendum, organy danej gminy powinny podjąć jak najszybsze czynności celem zbadania prawidłowości tego wniosku tak, aby jeszcze umożliwić inicjatorowi ewentualne uzupełnienie usuwalnych braków. Takim usuwalnym brakiem jest np. zbyt mała liczba zebranych podpisów. Brakiem nieusuwalnym jest zaś zebranie podpisów na karcie zawierającej inne pytanie niż podawane mieszkańcom do informacji w sprawie referendum. W tej zaś sprawie od dnia złożenia w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o referendum wniosku wójtowi (5 grudnia 2011 r.), do dnia wyboru komisji powołanej celem sprawdzenia legalności wniosku (12 grudnia 2011 r.) minęło 7 dni, a komisja ta mając do oceny niewiele ponad 97 kart, zakończyła swoją pracę dopiero 29 grudnia 2011 r., czyli po 17 dniach. W ocenie Sądu należało znacząca przyspieszyć prace komisji. Sama zaś uchwała o odrzuceniu wniosku mieszkańców w zakresie przeprowadzenia referendum została podjęta 4 stycznia 2012 r.

Tym niemniej tak długie prowadzenie czynności nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia a to dlatego, że pytanie zawarte na karcie poparcia zostało sformułowane inaczej niż pytanie, które to inicjatorzy chcieli poddać pod głosowanie w dniu referendum. W tym przypadku ten brak miał charakter nieusuwalny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i podjęta uchwała nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Tym samym na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddalił.