Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 36/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 144 ust 1, art 145, art 146 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 554/08 w sprawie ze skargi A. i P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od A. i P. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 554/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A. i P. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Olsztynie przy ul. [...].

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzję organu I instancji wydano na podstawie przepisów art. 144 ust. 1, 145, 147 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji przyjął, iż spełnione zostały przesłanki warunkujące ustalenie takiej opłaty, a w szczególności zakończona została realizacja inwestycji polegającej na budowie drogi na ul. [...] i nastąpił wzrost wartości nieruchomości związany z budową drogi, zgodnie z ustaleniami sporządzonego na tę okoliczność operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Wysokość opłaty determinowała uchwała Rady Miasta Olsztyna z dnia 14 listopada 2001 r., nr LIII/794/2001 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego nr 135, poz. 1848), ustalająca stawkę tej opłaty na 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. W odwołaniu P. T. wskazał, że decyzja została wydana przez nieupoważnionego pracownika urzędu, jako że Prezydent Miasta Olsztyna, który udzielił upoważnienia został zawieszony w swoich obowiązkach. Ponadto wybudowanie samej nawierzchni ulicy nie uprawniało do ustalenia opłaty, gdyż do zakończenia inwestycji pozostała jeszcze budowa chodników. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie utrzymując w mocy powyższą decyzję przyjęło, że operat szacunkowy biegłego jest w pełni miarodajny, inwestycja została zakończona, nie obejmowała ona budowy chodników, a pełnomocnictwo do wydawania decyzji nie utraciło mocy, pomimo zawieszenia w obowiązkach osoby, która tego upoważnienia udzieliła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. i P. T. w dalszym ciągu podtrzymali zarzuty co do tego, że inwestycja nie została ukończona.

Sąd I instancji akceptując możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej w związku z wybudowaniem drogi przyjął, iż organ nie wyjaśnił jaki był zakres inwestycji. Wskazano, że ulica [...] stanowi drogę gminną kategorii D, a z unormowania § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) wynika, że ulica klasy D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Oznacza to, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi będzie spełnione zarówno wówczas, gdy inwestycja obejmować będzie budowę nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, jak i wówczas kiedy obejmie tylko jezdnię. W każdym jednak wypadku organy administracyjne winny ustalić czy zamiarem i intencją inwestora było wybudowanie drogi wraz z chodnikami czy też samej nawierzchni jezdni. Gdyby bowiem inwestor zamierzał realizować budowę drogi wraz z chodnikami, to oddanie do użytkowania w pierwszym etapie samej drogi bez chodników nie uprawniałoby organu do podjęcia działań mających na celu określenie opłaty adiacenckiej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że biegły w swoim operacie szacunkowym nie wykazał, że to wyłącznie wybudowanie drogi wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości skarżących. Nie wynika z niego czy działki, które przyjęto do porównania są położone przy drodze z urządzonymi chodnikami czy nie. Rzeczoznawca nie uwzględnił przy tym znaczącego wzrostu wartości nieruchomości w drugim półroczu 2006 roku, nie uzasadnił przyjęcia stopy trendu zmian cen ze względu na upływ czasu na minimalnym poziomie wysokości 2% na miesiąc. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] grudnia 2007 r., natomiast decyzja organu odwoławczego podjęta została dnia [...] czerwca 2008 r., przy czym Sądowi wiadomym było z urzędu, iż w okresie od stycznia 2008 r. na rynku nieruchomości zanotowano spadkową tendencję ich wartości. W wytycznych dla organu Sąd nakazał wyjaśnienie faktycznego wpływu wybudowania nawierzchni ulicy [...] na wzrost wartości nieruchomości skarżących oraz jednoznaczne ustalenie czy inwestycja polegająca na budowie drogi w ciągu tej ulicy obejmowała także wybudowanie chodników.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie i zarzuciło, w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek błędnego przyjęcia, że czynniki wpływające na wzrost wartości nieruchomości zostały ustalone w operacie szacunkowym nieprawidłowo, art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. na skutek wadliwego ustalenia, że inwestycja polegająca na budowie ulicy [...] mogła obejmować także budowę chodników, art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 228 K.p.c. na skutek oparcia się na faktach znanych sądowi z urzędu i nieuprzedzenia stron o takim zamiarze i to w sytuacji, gdy skarżący nie zgłaszali w toku postępowania administracyjnego jakichkolwiek zastrzeżeń co do sporządzonego operatu szacunkowego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. na skutek wadliwie sporządzonego uzasadnienia, z którego nie wynika posiadana przez Sąd wiedza w zakresie wahania cen na rynku nieruchomości w Olsztynie i oparcia uzasadnienia na tej wiedzy. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką powinna być aktualizowana przez organ odwoławczy oraz art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że wahania cen na rynku nieruchomości mogą stanowić podstawę do żądania od rzeczoznawcy majątkowego w okresie ważności operatu szacunkowego potwierdzenia aktualności wyceny. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podkreślono, że z dokumentów załączonych do akt wynika, iż inwestycja polegająca na budowie ulicy [...] została zrealizowana w całości, nie obejmowała budowy chodników, zaś operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego był ważny w dacie wydawania decyzji i nie był kwestionowany przez strony. Decyzja organu I instancji została wydana 4 miesiące od daty jego sporządzenia i ten akt podlegał kontroli instancyjnej. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest regulacji dotyczącej możliwości powoływania się na fakty znane z urzędu, a przepisy dotyczą jedynie faktów znanych powszechnie. W tym zakresie należało zatem stosować przepisy K.p.c., które nakazują sądowi zwrócenie uwagi na istnienie tych faktów w trakcie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. T. wnosił o jej oddalenie i wskazując na prawidłowość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że w opisie technicznym do projektu zamiennego m.in. ulicy [...] na terenie osiedla "[...]" w Olsztynie [...] przyjęto, że zakres projektowanych chodników jest niewielki i ogranicza się do chodników na zjazdach i szerokości przejść dla pieszych, zaś ich szerokość wynosi 2 metry i są dowiązane do chodników przy ulicy głównej. Protokół odbioru robót dotyczy jedynie wykonania nawierzchni ulicy. Nie wyklucza to obejmowania przez inwestycję budowy chodnika wzdłuż całej ulicy, a protokół odbioru robót z [...] grudnia 2005 r. został sporządzony przez komisję, która działała bez umocowania organu. Zdaniem skarżącego inwestycja nie została ukończona, nie wybudowano chodników, nie uporządkowano pobocza i nie przystosowano pobocza do ruchu pieszego, nie zostały zatem stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej ani też nie stworzono warunków do korzystania z drogi. Skarżący wskazał na inną decyzję tego samego organu, która uchyliła rozstrzygnięcie dotyczące opłaty adiacenckiej z uwagi na niewyjaśnienie kwestii dokończenia inwestycji polegającej na budowie drogi w ciągu tej samej ulicy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

Zarzuty kasacyjne dotykają zarówno zagadnień procesowych jak i materialnoprawnych. W pierwszym rzędzie należało zatem ustosunkować się do tych zarzutów procesowych, które sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości przyjętych przez sąd I instancji ustaleń faktycznych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest w rozpoznawanej sprawie wybudowanie drogi w sposób umożliwiający korzystanie z tej inwestycji. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w art. 144 ust. 1 stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej - które rzutują na wartość nieruchomości - ustawa w art. 143 ust. 2 rozumie m.in. budowę drogi, a w art. 145 określa przesłanki, których zaistnienie umożliwia zarządowi Gminy wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W przypadku urządzenia technicznego stanowiącego drogę będzie to moment oddania do użytku nowo urządzonej lub zmodernizowanej drogi potwierdzony stosownym dowodem - protokołem odbioru zrealizowanej inwestycji drogowej i przekazaniem jej do eksploatacji. Wynika to wprost z powołanych unormowań oraz z faktu, że droga jako urządzenie infrastruktury służące do powszechnego użytku nie może być oddawane protokołami potwierdzanymi przez poszczególnych mieszkańców. Zgodzić się należało zatem z przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 408/05 (nie publ.), że opłata adiacencka może zostać wymierzona po wybudowaniu drogi - w całości - a nie poszczególnych jej elementów. Pogląd jakoby opłaty mogły być wymierzane po wybudowaniu poszczególnych części składowych drogi jak, jezdnia, chodniki itp. czy też po wybudowaniu poszczególnych fragmentów drogi nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ opłaty adiacenckie mogą być wymierzone tylko za urządzenie drogi w całości.

Zarzut kasacyjny dotyczył wobec tego węzłowej kwestii ustalenia czy budowa spornej drogi dotyczyła wyłącznie wykonania nawierzchni oraz fragmentów chodnika i w związku z tym ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja została ukończona w całości. Sprawie tej Sąd I instancji poświęcił tylko jeden krótki fragment rozważań, stwierdzając, iż podnoszonej przez organ odwoławczy okoliczności zrealizowania inwestycji w całości "przeczą zapisy zamieszczone w protokole z dnia [...] grudnia 2005 r. z odbioru nawierzchni ulicy [...] w Olsztynie, gdzie w wyszczególnieniu przyjętych robót wskazano wykonanie m. in nawierzchni chodnika". Tego rodzaju wnioskowanie dotknięte jest istotnym błędem logicznym, a ocena materiału dowodowego nie może być uznana za zgodną z wymogami przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. Z aktu zaznaczenia w protokole wykonania określonej powierzchni chodnika nie wynika bowiem nic ponadto, że taki fragmenty chodnika został wykonany. Nie wynika w szczególności, że zakres inwestycji obejmował także wykonanie innych chodników, a co za tym idzie, że inwestycja nie została ukończona. Sąd nie wziął przy tym pod uwagę pełnej treści protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] grudnia 2005 r., a przecież zapisano w nim m. in. że roboty wykonano zgodnie z umową, dokumentacją techniczną i sztuką budowlaną oraz że wykonana nawierzchnia ulicy nadaje się do użytku. Wbrew wymogom wynikającym z art. 133 § 1 P.p.s.a. nie wzięto pod uwagę całości akt administracyjnych, w których znajdują się dokumenty w postaci notatki służbowej inspektora K. K. z dn. [...] lutego 2008 r. (k. 12), pisma Dyrektora wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta Olsztyna z dnia [...] lipca 2008 r. (k. 15) oraz pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Olsztyna z dnia [...] marca 2008 r. (k. 52) z których wynika, że inwestycja polegająca na budowie ulicy [...] nie zakładała budowy chodnika. Dopiero łączna i analityczna ocena pełnej treści tych dokumentów pozwoli na zgodną z wymogami procedury sądowoadministracyjnej ocenę prawidłowości stanowiska organów administracyjnych. W piśmiennictwie również powszechnie przyjmuje się, że faktyczne oddanie drogi do użytku związane jest z protokolarnym odbiorem technicznym od wykonawcy całej inwestycji (zob. E. Mzyk [w] G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 493).

Zgodzić się należało także z drugim zarzutem kasacyjnym dotyczącym nieprawidłowej oceny przez sąd I instancji aktualności operatu szacunkowego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. OSK 1558/04 (nie publ.) naczelny Sąd Administracyjny wyraził zasługujący na pełną akceptację pogląd, że "Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym tokiem czynności procesowych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, który jest podstawą do rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. Tak też należy interpretować art. 146 § 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Według art. 146 ust. 3 "Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cechy na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Art. 146 ust. 3 należy interpretować, iż chodzi o stan i cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zarzut taki może być tylko zasadny w razie prowadzenia postępowania ze znaczną przewlekłością, a zatem gdy pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego upłynął znaczny okres czasu". Podobne zapatrywanie wyrażono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 (nie publ.), w której stwierdzono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu zwrócono m. in. uwagę na konieczność wiązania terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z decyzją organu pierwszej instancji w celu wyeliminowania możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej w zależności od tego, czy wnoszą oni odwołanie, czy nie korzystają z tego środka procesowego. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustalony w operacie szacunkowym wzrost wartości nieruchomości należało aktualizować na datę wydania decyzji odwoławczej nie znajdował zatem uzasadnienia w treści przepisów normujących zarówno zasady ustalania opłaty adiacenckiej, jak i przepisów regulujących zasady opracowywania operatów szacunkowych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w tym także przepisu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującego okres wykorzystywania sporządzonego operatu. Z przepisu tego wynika, że odstąpienie od ustaleń operatu przed upływem dwunastu miesięcy od daty jego sporządzenia dojść mogło tylko w razie wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 154 ustawy, a takowych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano. Uchylenia decyzji administracyjnej z powodu konieczności aktualizacji czy poprawienia operatu nie uzasadniało subiektywne przekonanie Sądu o zmianach cen na rynku nieruchomości w okresie pomiędzy datą sporządzenia operatu a datą decyzji organu odwoławczego oraz o innych wadliwościach operatu, nie powiązanych konkretnie z naruszeniem jakiegokolwiek z przepisów rozdziału 1 Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami "Wycena nieruchomości". W piśmiennictwie zwraca się w tej mierze uwagę na to, że z woli ustawodawcy pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Dlatego problem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego musi być traktowany z dużą ostrożnością i wymaga także wiadomości fachowych od organu dokonującego tej oceny (zob. St. Kalus [w]: op. cit. str. 517 i n.)

Ta ostatnia, wyżej szczegółowo omówiona kwestia, stanowiła także podstawę sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego – przepisów art. 146 ust. 3 i art. 156 ust. 3 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w świetle powyższych rozważań zarzut ten należało uznać za usprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów prawa materialnego na skutek błędnej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.