Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 559/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówił ustalenia na rzecz B.J. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego, wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], w miejscowości Ż.W., gmina S..

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła - z zachowaniem terminów ustawowych – B. J., reprezentowana przez r. pr. K.B.. Odwołująca się zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zabudową zagrodową,

§ 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wskazanie działki, której front stanowi podstawę do wyliczenia obszaru analizowanego, art. 7, art. 77 §1 i art. 80 Kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych oraz oparcie ustaleń na domniemaniach, a nie faktach, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez nienależyte, nieprzekonujące uzasadnienie decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych i autorytarnych stwierdzeń, niepopartych żadnymi argumentami, art. 107 § 1 Kpa, poprzez nienależyte wskazanie podstawy prawnej decyzji, art. 138 § 2 Kpa, poprzez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności, które Kolegium wskazało organowi w swojej decyzji z dnia [...] r. ([...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku (nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania B. J., reprezentowanej przez pełnomocnika - r.pr. K.B., od opisanej wcześniej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. B.J. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], organ lokalizacyjny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wywiódł, że okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś niewielka powierzchnia działki stanowiącej teren planowanej inwestycji oraz treść warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wskazują, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie miało charakteru zabudowy zagrodowej, lecz mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym, zdaniem organu pierwszej instancji, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawczyni wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla podobnej inwestycji, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...]; wcześniej zaś na jej rzecz została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy także dla zabudowy zagrodowej obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]. W rezultacie - jak stwierdził organ - realizacja wszystkich tych inwestycji doprowadziłaby do budowy łącznie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków gospodarczo-garażowych.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła r.pr. A. Ł.-Z., działająca w imieniu B.J.. Odwołująca się zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji błędną interpretację przepisów ustawy oraz wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że wnioskowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Zdaniem odwołującej się, spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do zakwalifikowania wnioskowanej przez nią inwestycji jako realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej. W szczególności osobiście prowadzi gospodarstwo rolne na terenie gminy S., posiada status rolnika, zaś projektowana zabudowa, jako zabudowa zagrodowa, nie zmieni rolnego charakteru gruntów, na których ma być realizowana. Fakt jednoczesnego wystąpienia z wnioskiem o budowę dwóch budynków mieszkalnych na dwóch różnych działkach odwołująca się uzasadniła posiadaniem dwóch pełnoletnich córek, które w przyszłości będą chciały przejąć obowiązki w rodzinnym gospodarstwie rolnym. Co do działki nr [...], dla której zostały już uprzednio ustalone warunki zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego, odwołująca się wyjaśniła, że w wyniku zniesienia współwłasności działki nr [...] nie jest już właścicielem działki nr [...], na której został wybudowany dom mieszkalny. Ponadto odwołująca się wskazała na nieścisłości w przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]), kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu kolegium wskazało na braki w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu dowodowym. W szczególności kolegium zwróciło uwagę na konieczność ustalenia, czy inwestor, który wskazuje miejsce zamieszkania w tej samej gminie, w której zamierza zrealizować planowaną inwestycję, posiada już dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej, zaspakajający jego potrzeby mieszkaniowe, jako rolnika. Ponadto, jeśli inwestor uzasadnia zamiar budowy dwóch budynków mieszkalnych potrzebami mieszkaniowymi swoich pełnoletnich dzieci, organ powinien ustalić, czy dzieci te rzeczywiście pracują w prowadzonym wspólnie gospodarstwie rolnym. Uzupełnienia, zdaniem kolegium, wymagały także materiały sprawy dotyczące prowadzonego przez Inwestora gospodarstwa rolnego.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, opisaną w osnowie decyzją organ pierwszej instancji powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż pełnoletnie córki B.J. zamieszkują wraz z rodzicami w domu jednorodzinnym w Ż. W., kształcą się, a w czasie wolnym pomagają rodzicom w gospodarstwie rolnym. Na rzecz B.J. i L. J. zostały już uprzednio wydane decyzje o warunkach zabudowy, których przedmiotem również były budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej. W tym kontekście organ pierwszej instancji wskazał m.in. na decyzje: z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...], z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...]. Dalej organ podniósł również, że na podstawie wydanych decyzji lokalizacyjnych Inwestorzy uzyskali pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego kolegium zleciło organowi pierwszej instancji (pismem z dnia 23 stycznia 2017 r.), przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na: przekazaniu do kolegium informacji o wszystkich wydanych przez organ lokalizacyjny pierwszej instancji - na rzecz B.J. lub L. J. - decyzjach o warunkach zabudowy, których przedmiotem była budowa budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, wystąpieniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania informacji o wydanych - na rzecz B.J. lub L.J. - decyzjach o pozwoleniu na budowę, których przedmiotem była budowa budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej oraz w celu uzyskania kopii tych decyzji.

W przeprowadzonym uzupełniającym postępowaniu dowodowym organ pierwszej instancji ustalił, że na rzecz B.J. lub L.J. zostały wydane następujące decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji określonych jako zabudowa zagrodowa: z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...], z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...]. Ponadto organ ustalił, że na rzecz L.J. zostały wydane następujące decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, których przedmiotem również były budynki mieszkalne realizowane w ramach zabudowy zagrodowej: z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...]. Z kolei na rzecz B. J. została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...].

Z pisma Starosty Powiatu W. z dnia 20 marca 2017 r. (znak: [...]), wynikało ponadto, że adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], są już inne osoby, zaś L. J. pozostaje adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...].

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że wnioskowanej przez inwestora zabudowy nie można zakwalifikować jako zabudowy zagrodowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do art. 61 ust. 4 powołanej ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Określenie rodzaju planowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, ma doniosłe skutki dla zakresu prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Po pierwsze, regulacja prawna zawarta w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyrażającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jeśli tylko powierzchnia gospodarstwa rolnego, w ramach którego ma być realizowane projektowane zamierzenie inwestycyjne, jest wyższa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych w danej gminie. Tym samym, w odniesieniu do zabudowy zagrodowej (związanej z gospodarstwem rolnym o wymaganym areale) zniesiony zostaje obowiązek przeprowadzania analizy urbanistycznej, mającej na celu ustalenie, czy planowania inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Po drugie, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu nie tracą charakteru gruntów rolnych. Zatem realizacja na tych gruntach zabudowy, kwalifikowanej, jako zagrodowa, nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z przywołanych regulacji prawnych, uzasadnieniem dla wprowadzenia w odniesieniu do zabudowy zagrodowej odstępstw od klasycznej procedury lokalizacyjnej jest specyfika zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, która to zabudowa powiązana musi być przede wszystkim z usytuowaniem gruntów rolnych. Ponieważ grunty takie charakteryzują się często znacznymi rozmiarami bądź też dużym rozproszeniem, to niemożliwe w wielu przypadkach staje się odnoszenie do zabudowy lokalizowanej na takich gruntach wymagań dotyczących podstawowych parametrów urbanistycznych, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy przyjąć należy, że w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca uwzględnił priorytet specyfiki prowadzenia działalności rolniczej nad wymaganiami ładu przestrzennego. Jednocześnie jednak należy podkreślić ewidentnie wyjątkowy charakter regulacji prawnej dotyczącej zabudowy zagrodowej. Biorąc pod uwagę szczególną ochronę, jakiej na gruncie polskiego prawodawstwa podlegają grunty rolne, uznanie, że lokalizacja na nich określonej zabudowy nie koliduje z funkcją tych gruntów, ma niezaprzeczalnie wyjątkowy charakter, co w konsekwencji powoduje (w myśl reguły exceptiones non sunt extentendae), że wyjątku takiego nie wolno interpretować rozszerzająco. Tym samym, obowiązkiem organów lokalizacyjnych jest skrupulatne badanie wszelkich okoliczności wpływających na kwalifikację inwestycji, jako przewidzianej do zrealizowania w ramach zabudowy zagrodowej.

Podstawową kwestią dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest ustalenie samego znaczenia terminu "zabudowa zagrodowa". W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż jedynej, prawnej definicji zabudowy zagrodowej, zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), nie można uznać za definicję legalną tego terminu (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. ii OSK 1118/06, źródło: CBOSA). Wobec podniesionych w orzecznictwie wątpliwości konieczne staje się ustalenie znaczenia terminu "zabudowa zagrodowa" w oparciu o wskazania wynikające z domniemania języka potocznego, jako podstawowej dyrektywy wykładni językowej. Stąd też, poprzez odwołanie się do słownikowych znaczeń analizowanego terminu, sądy przyjmują, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć "zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, źródło: CBOSA), czy "ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, źródło: CBOSA). Podobne znaczenie przypisuje się alternatywnie używanemu w języku prawniczym określeniu "zabudowa siedliskowa", rozumiejąc przez to "miejsce o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., sygn. ii SA/Wr 215/09, źródło: CBOSA).

Jak łatwo zauważyć, wszystkie definicje terminu "zabudowa zagrodowa" wskazują, że na zabudowę tę składa się dom mieszkalny, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny oraz zabudowania gospodarcze, pozostające w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na fakt, że odwołująca się złożyła jednocześnie dwa wnioski na budowę dwóch budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji na dwóch sąsiednich działkach, a ponadto już wcześniej zarówno na jej rzecz, jak i jej małżonka, były ustalane warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej na innych działkach. Jakkolwiek przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie limitują inwestorów w zakresie ilości składanych wniosków o ustalenie warunków zabudowy, nawet w stosunku do tego samego terenu, to jednak charakter wnioskowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, w zasadniczy sposób musi zmienić ocenę takich wniosków. Nie jest bowiem dopuszczalna - ze względu na wskazane ratio legis prawnej regulacji zabudowy zagrodowej - budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego. Dlatego też kolegium, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zleciło organowi pierwszej instancji - w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego - ustalenie wszystkich wydanych na rzecz B. J. lub L. J. decyzji o warunkach zabudowy i uzyskanych na ich podstawie pozwoleń na budowę. Istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy miały również ustalenia dotyczące pełnoletnich córek małżeństwa J.. Choć bowiem budynki realizowane w ramach zabudowy zagrodowej mają zaspakajać potrzeby mieszkaniowe rolnika i jego rodziny, to nie może to jednak automatycznie prowadzić do przyjęcia, że jeśli inwestor-rolnik wskaże we wniosku, że dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jego rodziny konieczna jest budowa więcej niż jednego budynku mieszkalnego, to organ musi te wyjaśnienia bezrefleksyjnie zaakceptować.

Z dokonanych przez organ pierwszej instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego ustaleń wynika, że na rzecz B.J. lub L.J. nie tylko były wydawane decyzje o warunkach zabudowy w zabudowie zagrodowej (z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...], z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...]), ale także decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę. Na rzecz L.J. zostały wydane następujące decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, których przedmiotem były budynki mieszkalne realizowane w ramach zabudowy zagrodowej: z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...]. Z kolei na rzecz B. J. została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...]. Z powołanego już pisma Starosty Powiatu W. wynikało ponadto, że adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], są już inne osoby, zaś L. J. pozostaje adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] (kopie wymienionych powyżej decyzji zostały załączone do akt organu pierwszej instancji).

W ocenie kolegium, uzyskanie łącznie ośmiu pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej jednoznacznie przesądza o tym, że występując o kolejne decyzje lokalizacyjne - również w zabudowie zagrodowej - Inwestorka nie realizuje już potrzeb mieszkaniowych własnej rodziny, gdyż te miała szansę wielokrotnie zaspokoić. Nie zmienia tych okoliczności fakt, że decyzje te były w większości wydane na rzecz L.J.. Skoro bowiem B.J. i L.J. są małżeństwem, wspólnie prowadzą jedno gospodarstwo rolne, to wspólnie też zaspakajają swoje potrzeby mieszkaniowe - jako rolników - w zabudowie zagrodowej związanej z tym gospodarstwem. Ponadto kolegium stwierdza, że budowa budynków mieszkalnych dla pełnoletnich córek nie mogłaby uzasadnić wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Podkreślić trzeba, że L.J. jest nadal adresatem dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę dla zabudowy zagrodowej. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że córki B. J. i L. J. – J. J. i A. J. - nie są rolnikami (nie prowadzą własnych gospodarstw rolnych), a jedynie pomagają w prowadzeniu gospodarstwa rolnego rodziców. Z definicji zabudowy zagrodowej wynika natomiast, że ma ona służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika. Skoro córki B.J. I L.J. kształcą się (w szkole średniej i w szkole wyższej), zamieszkują wraz z rodzicami i nie mają statusu rolnika, to ich potrzeby mieszkaniowe są zaspakajane w ramach zamieszkiwania z rodzicami. Jeśli natomiast uzyskają status rolnika i zaczną prowadzić własne gospodarstwa rolne, będą mogły samodzielnie wszcząć procedurę lokalizacyjną w celu realizacji własnych siedlisk. W ocenie kolegium, skoro wnioskowana przez B.J. inwestycja, określona jednoznacznie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako zabudowa zagrodowa, nie ma - przy uwzględnieniu wszystkich przedstawionych okoliczności sprawy - w istocie charakteru zabudowy zagrodowej, to zbędnym było badanie przez organ pierwszej instancji, czy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. pkt 1 - 5 ustawy. W szczególności zaś zbędne było ustalanie, czy inwestycja spełnia warunek określony wart. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie działanie, w połączeniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ lokalizacyjny dokonał samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej zamierzenia wnioskowanego przez odwołującą się - z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Pamiętać jednak należy, że stosownie do art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Co więcej, wniosek inwestora nie tylko inicjuje postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również wiąże organ lokalizacyjny w zakresie rodzaju i parametrów wnioskowanej inwestycji. Zatem organ pierwszej instancji nie mógł samodzielnie zmienić kwalifikacji wnioskowanej inwestycji, określonej przez inwestorkę we wniosku z dnia 24 czerwca 2014 r., jako zabudowa zagrodowa. Dopiero jeśli inwestorka zmieni swój zamiar inwestycyjny i skieruje do organu lokalizacyjnego nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, modyfikując rodzaj planowanej zabudowy, to organ będzie mógł go rozpatrzyć pod kątem spełniania wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Z tego powodu, zdaniem Kolegium, przeprowadzenie przez organ lokalizacyjny postępowania wyjaśniającego w części odnoszącej się do inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego pod kątem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1, w szczególności zaś w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było niecelowe i zbyteczne. Jednakże, w ocenie kolegium, dokonanie przez organ lokalizacyjny czynności w tym zakresie nie uzasadnia wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wprawdzie czynności te były zbędne, ale nie wykluczyły one rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, skoro pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na to jednoznacznie pozwolił. Z tego powodu niecelowe byłoby odniesienie się do zarzutów Odwołującej się, a dotyczących wadliwego, jej zdaniem, wyznaczenia obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji kolegium stwierdza, że dostateczną podstawę prawną badanej decyzji stanowi art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te jednoznacznie stanowią, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej. Natomiast pozostałe akty prawne wymienione w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie zawierają samodzielnej podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz wskazane zostały przez organ pierwszej instancji jako przepisy odrębne, które organ lokalizacyjny zobowiązany jest również uwzględniać rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium nie podzieliło także zarzutu odwołującej się, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest nienależycie uargumentowane. Zdaniem kolegium, organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał - w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu - okoliczności, na których oparł dokonane ustalenia. W szczególności organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił okoliczności, wskazane przez kolegium w decyzji z dnia [...] r. ([...]), pozostałe kwestie zostały wyjaśnione w postępowaniu uzupełniającym. W rozpatrywanej sprawie kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (pismo z dnia 15 września 2016 r.). O możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w toku uzupełniającego postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do nich zawiadomiło strony także Kolegium (pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r.). Odwołująca się skorzystała z tej możliwości. Zdaniem kolegium, dokonana przez organ lokalizacyjny ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa, organ prawidłowo wskazał bowiem na ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. (Jak już kolegium wyjaśniło, czynności podjęte przez organ lokalizacyjny a związane z oceną dopuszczalności realizacji zamierzenia jako ewentualnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wpłynęły na końcową ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania, organ prawidłowo bowiem rozpatrzył wniosek Strony, jako dotyczący zabudowy zagrodowej).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla także, że dokonując własnej oceny materiału dowodowego, zarówno zgromadzonego w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, jak i w toku postępowania odwoławczego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożyła do sądu administracyjnego B. J., reprezentowana przez radcę prawnego K.S.. Zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procedury, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 61 ust. 4 Ustawy z dnia 2 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "PZPU") poprzez błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestycja, co do której skarżąca ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy nie mieści się w kategorii zabudowy tego rodzaju; 2) art. 61 ust. 4 PZPU w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie innych niż wynikające z przepisów prawa przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym: błędne przyjęcie, że o klasyfikacji inwestycji do zabudowy zagrodowej świadczą określone przymioty członka rodziny rolnika; błędne przyjęcie, że o istnieniu lub nieistnieniu zabudowy zagrodowej mogą świadczyć decyzje administracyjne wydane w innych postępowaniach, w tym także skierowane do innych stron, a także, że na tę kwalifikację wpływ ma wykonywanie uprawnień właścicielskich co do terenów nieobjętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; błędne zastosowanie pozaprawnych i ocennych kryteriów, które zaważyły na braku klasyfikacji wnioskowanej przez skarżącą inwestycji do zabudowy zagrodowej; 3) art. 63 ust. 1 i ust. 2 PZPU poprzez odmowę skarżącej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy ze względu na istnienie innych, wcześniejszych, ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy przepisy prawa wprost dopuszczają taką możliwość co do tych samych terenów;

4) art. 61 ust. 1 PZPU w zw. z art. 61 ust. 4 PZPU poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, będącej przedmiotem wniosku skarżącej, mimo spełnienia wszystkich przesłanek, 5) art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a.: a) w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie dcyzji SKO w oparciu o przyjęte zdarzenia hipotetyczne i domniemane oraz subiektywne stanowisko organu, a nie poczynione w sprawie rzeczywiste ustalenia faktyczne, odpowiadające zasadzie prawdy materialnej i istniejące w dacie wydawania decyzji; b) poprzez wybiórczą i dowolną analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie, wysnucie zupełnie błędnych wniosków z przeprowadzonych dowodów, a także oparcie rozstrzygnięcia na dowodach nie mających znaczenia dla sprawy; c) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - zaniechanie wyjaśnienia z jakich przyczyn organ wydając decyzję SKO oparł się na przesłankach pozaprawnych i ocennych, ograniczenie się do przyznania racji organowi pierwszej instancji w zakresie zarzutów proceduralnych podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; i art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji SKO oraz decyzji Burmistrza S. z dnia [...] roku nr [...], które stanowią dla skarżącej negatywne rozstrzygnięcie, mimo wcześniejszego wydania decyzji ustalających warunki zabudowy na rzecz skarżącej w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz zaniechanie wyjaśnienia tej rozbieżności.

W związku z powyższym skarżąca wnosi o uchylenie decyzji SKO w całości oraz uchylenie w całości decyzji Burmistrza S. z dnia [...] roku nr [...], Oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Na uzasadnienie skarga podnosi, że na skutek kasatoryjego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego tj. decyzji z dnia [...] roku ([...]) sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączeniami, przewidzianej do realizacji na określonych działkach w miejscowości Ż. W., gmina S. (dalej jako: "budowa"), została nie rozpoznana przez Burmistrza S.. W rezultacie w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, jednak SKO decyzją z dnia [...] roku utrzymało decyzję w mocy. Od decyzji SKO skarżąca, dotrzymując ustawowego terminu, wnosi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazując, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz procedury w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ad 1 - Ad. 4 - skarżąca wskazuje, że zarzuty wyartykułowane w pkt od 1 do 4 petitum są ze sobą powiązane i się wzajemnie przenikają, dlatego też zasadnym będzie ich łączne omówienie. Po pierwsze strona wskazuje, iż zdaniem organu budowa skarżącej nie spełnia kryteriów pozwalających uznać ją za zabudowę zagrodową, gdyż nie mieści się w przyjętej definicji tego zamierzenia. Organ przy tym nie zakwestionował statusu skarżącej jako rolnika, który należy uznać okoliczność bezsporną i udowodnioną, lecz szczególny nacisk położył na ilość budynków mieszkalnych dopuszczalnych dla jednego gospodarstwa nietrafnie uznając, iż w ramach zabudowy owej możliwa jest lokalizacja tylko jednego takiego obiektu. Dla uzasadnienia tego stanowiska przytoczył poglądy orzecznictwa, które literalnie odwołują się do pojedynczego domu mieszkalnego negują możliwość stosowania definicji zabudowy zagrodowej znajdującej się w § 3 pkt 3 rządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wprost znajduje się odesłanie do budynków mieszkalnych w liczbie mnogiej. W odniesieniu do powyższej interpretacji skarżąca dodaje, że organ zupełnie pominął takie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których akcentuje się możliwość stosowania tej definicji legalnej, ze względu na celowość przyjmowania w inwestycyjno-budowlanym obszarze regulacji administracyjnej spójnej interpretacji tych samych określeń (np. wyrok NSA z dnia 8 grudnia I roku, sygn. akt II OSK 1789/10), jak również te, gdzie przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności "budynki mieszkalne" (np. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 roku, sygn. akt II OSK 2609/14, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 roku, sygn. akt II OSK 1440/15). W ocenie skarżącej słusznym poglądem jest ten, który z góry nie limituje ilości budynków mieszkalnych, które mogą powstać w zabudowie zagrodowej, a w niniejszej sprawie istnienie więcej niż jednego pełni uzasadnione. Córki skarżącej są bowiem pełnoletnie i już jedynie z tego względu powinny możliwość samodzielnego zamieszkania, jeśli taka jest wola ich oraz ich rodziców, czego organ jest w ogóle władny rozpatrywać ani tym bardziej kwestionować, gdyż sfera ta wykracza poza nadane mu prawem uprawnienia (zarzut kierowania się przesłankami pozaprawnymi przy wydawaniu rozstrzygnięcia będzie szerzej omówiony w dalszej części niniejszej skargi). Dodatkowo strona zwraca uwagę, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym córki skarżącej studiują i na co dzień pomagają w gospodarstwie rolnym skarżącej oraz są zarejestrowane w KRUS, a są związane z tym gospodarstwem pod względem faktycznym i prawnym, choć zdaniem skarżącej i tak nie powinno to mieć znaczenia dla sprawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w granicach zabudowy zagrodowej ma służyć nie tylko rolnikowi, ale także jego rodzinie. Organ z kolei rodzinę tę zupełnie pominął wskazując, że jego zdaniem z definicji zabudowy zagrodowej wynika, iż ma ona służyć zaspokajaniu potrzeb o rolnika. W ocenie organu zatem, skoro córki skarżącej statusu rolnika nie posiadają, to ich potrzeby mieszkaniowe są zaspokajane w ramach zamieszkiwania z rodzicami i dopiero wtedy, kiedy same będą prowadzić własne gospodarstwa rolne, będą mogły wszczynać procedurę administracyjną na swoją rzecz (str. 7 uzasadnienia decyzji SKO). Powyższa wykładnia jest jednak zupełnie nieuprawniona zwłaszcza, że zakłada, iż zdobywanie wykształcenia przez córki skarżącej i w konsekwencji poświęcanie temu czasu kosztem czasu przeznaczonego na pracę w gospodarstwie przekreśla możliwość uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy. Tymczasem strona zwraca uwagę, że klasyfikacja pozwalająca na objęcie terminem zabudowy zagrodowej w żadnym razie nie jest zdeterminowana ani posiadaniem przez członków rodziny rolnika posiadania statusu rolnika w świetle przepisów prawa, ani nakazem ich pracy w gospodarstwie w wymiarze konkretnej ilości godzin, ani zakazem ich pracy w innym charakterze, ani też koniecznością zdobycia przez członków rodziny rolnika konkretnego wykształcenia. Tym samym również wystąpienie lub brak tych okoliczności nie może decydować o treści decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy zagrodowej, gdyż godziłoby to w zasadę praworządności (art. 6 kpa) z czym właśnie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Co więcej strona podkreśla, że nawet jeśli nie zgodzić się z przedstawioną koncepcją i przyjąć, że działania członków rodziny rolnika w stosunku do gospodarstwa mają wpływ na wypełnienie przez dane przedsięwzięcie przesłanek pojęcia zabudowy zagrodowej, to w stanie faktycznym tej sprawy zostały one zrealizowane w stopniu pozwalającym na tę kwalifikację. Córki skarżącej wykonują prace w gospodarstwie na tyle, na ile pozwala na to ich wiek oraz stopień edukacji, co w żadnym razie nie wpływa negatywnie na możliwość i zasadność ich zamieszkania w budynkach mieszkalnych odrębnych od tych, w których zamieszkuje skarżąca, lecz w ramach jej gospodarstwa rolnego. Trudno bowiem wymagać, aby córki skarżącej zrezygnowały z dalszego kształcenia się.

Niezasadne przyjęcie niedopuszczalności przez przepisy realizacji przez skarżącą łącznie dwóch budynków mieszkalnych na dwóch sąsiednich działkach, jak również błędne uznanie, że znaczenie dla sprawy mają tylko potrzeby mieszkaniowe rolnika (skarżącej) oraz przyjęcie pozaprawnych kryteriów ocennych wobec członków jego rodziny, źródłem rozstrzygnięcia SKO jest jeszcze uprzednie wydanie innych decyzji ustalających warunki zabudowy na rzecz skarżącej, jej męża, a także decyzji o pozwoleniu na budowę pierwotnie zarówno do skarżącej jak i jej męża, a także później - innych jeszcze podmiotów. Odniesienie się do tych aktów administracji na tle niniejszej sprawy, a co więcej - uzależnienie treści decyzji SKO od ich istnienia jest całkowicie nieuprawnione. Po pierwsze, takie rozumowanie organu świadczy o stworzeniu przez niego dodatkowej przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, których wyczerpujący katalog został zawarty w art. 61 ustawy, co jest sprzeczne także z art. 6 KPA, statuującego zakaz domniemania kompetencji przez organy administracji publicznej. Po drugie, jest ono całkowicie niezgodne z bezwzględnie obowiązującą regulacją art. 63 ust. 1 i 2 PZPU, w myśl której w odniesieniu do tego samego trenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji więc pozostawanie w toku wielu postępowań w tym przedmiocie, jak również funkcjonowanie w obrocie prawnym kilku tego rodzaju decyzji nie powoduje żadnej kolizji, jak również nie może być przyczyną odmowy wydania kolejnego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 74/11, wyrok NSA z dnia 30 marca 2007 roku, sygn. akt II OSK 566/06). Ponadto, ze wspomnianej już powyżej zasady niedopuszczalności domniemania kompetencji organów wynika, że organy te nie są władne dokonywać analizy i oceny, czy wcześniej wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy w jakichś sposób wpływa lub może potencjalnie wpływać na inwestycję, dla której złożono kolejny wniosek, czego właśnie dopuścił się organ w niniejszej sprawie. Dodatkowo skarżąca wskazuje, że odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy skierowanych do L.J., małżonka skarżącej, organ faktycznie doprowadził do sytuacji, w której stan prawny i faktyczny odrębnego od skarżącej podmiotu (niebędącego stroną w tym postępowaniu) i w innej sprawie, przełożył na rozstrzygnięcie SKO. Takie rozumowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa i w sposób oczywisty przekracza dopuszczalne granice rozstrzygania organu w przedmiocie tej konkretnej sprawy. Podobnie rzecz ma się, jeśli chodzi o decyzje o pozwoleniu na budowę, wydane na rzecz męża skarżącej, jak również jej samej, których adresaci później ulegli zmianie, co stanowi wręcz zarzut organu kierowany do skarżącej. Tymczasem podkreślić trzeba, że używanie przez organ jako argumentu mającego przemawiać za prawidłowością decyzji SKO faktu przeniesienia praw z decyzji na inne podmioty, stanowi kolejny przejaw naruszenia zasady praworządności i obowiązku działania na podstawie i w granicach prawa. Korzystanie bowiem przez skarżącą oraz jej męża z przyznanych im praw w zakresie rozporządzania swoją własnością oraz związanych z nią i w zgodzie z regulacjami prawnymi, w żadnym razie nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej i jest okolicznością irrelewantną dla całej sprawy, dlatego też nie uzasadnia treści decyzji SKO. W ocenie skarżącej przedstawione argumenty wskazują, że wydając decyzję SKO organ dopuścił się naruszenia szeregu przepisów materialnoprawnych, co doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia, sankcjonującego równie niewłaściwą decyzję organu pierwszej instancji. Organ bowiem błędnie zinterpretował pojęcie zabudowy zagrodowej oraz przyznał treść decyzji SKO rangę okolicznościom i przesłankom pozaprawnym, tworząc dodatkowe warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wykraczając równocześnie poza granice sprawy, w której władny był orzekać. Organ pominął przy tym, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany i nie cechuje jej minimalny nawet element uznaniowości, w związku z czym przy spełnieniu przesłanek z art. 61 PZPU powinna ona zostać wydana. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom organu, budowa służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny, wobec czego zarówno pierwszoinstancyjna decyzja, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO są wadliwe i winne być usunięte z obrotu niezależnie od wskazanych zarzutów o charakterze materialnoprawnym, organ dopuścił się uchybień w zakresie procedury, które miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do niewłaściwych wniosków, odzwierciedlonych w treści rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazać trzeba, że art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. statuują podstawowe zasady w zakresie postępowania administracyjnego i jego procedur. Realizacja tej zasady ma przy tym ścisły związek z wykonywaniem reguły praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Co więcej, z regulacji art. 7 i 77 § 1 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest o zasadę oficjalności, wobec czego organ zobligowany jest z urzędu prowadzić dowody zmierzające do ustalenia sytuacji rzeczywistej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 449/08). Z kolei swobodna ocena dowodów wymaga, by każdy przeprowadzony dowód został poddany ocenie organu, a jako przyjęte należy traktować te ustalenia, które mogą co prawda znaleźć potwierdzenie w materiale dowodowym, lecz niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a po drugie - zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadnienie to powinno w sposób wyczerpujący informować strony o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, w tym w szczególności zawierać wskazanie okoliczności faktycznych, które uznał za uwodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, które spowodowały, że innym dowodom j mocy odmówił. W razie zaniechań w tym zakresie, w szczególności, jeśli organ pominie niektóre dowody, twierdzenia, czy wyjaśnienia strony albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, naruszona zostaje przez niego, nie tylko norma art. 107 § 3 k.p.a., ale także zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasada przekonywania 11 k.p.a.) (tak: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. akt II OSK 1064/14, wyrok NSA z a 28 września 2012 roku, sygn. akt II GSK 1548/11, wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 roku, sygn. t I OSK 536/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 135/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2016 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1698/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 września 2016 roku, sygn. akt II SA/Ke 1076/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 496/15).Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne do stanu niniejszej sprawy w pierwszej kolejności strona skarżąca podkreśla, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej poprzez orzekanie nie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydania decyzji SKO, do czego był zobligowany (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr), lecz opartego na domysłach, subiektywnym odczuciu i hipotetycznym, niepopartym dowodami, stanie rzeczy. Inaczej nie można bowiem nazwać dywagacji i możliwych do wysnucia wniosków organu na temat komercyjnej działalności skarżącej, wcześniej istniejących szans na zrealizowanie budynków mieszkalnych dla córek, utraconych poprzez dowolne gospodarowanie nieruchomościami lub ewentualnie - możliwych jednak do zrealizowania na podstawie wydanych już decyzji na rzecz małżonka skarżącej. Tymczasem stan faktyczny sprawy, wynikający ze zgromadzonej dokumentacji, o który winna być oparta decyzja SKO jest nieskomplikowany i stawia się następująco: skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne na terenie Gminy S. od roku. Jej status rolnika nie podlega wątpliwości i nigdy nie był kwestionowany przez organy, ze skarżącą i jej mężem mieszkają dwie pełnoletnie córki małżeństwa, z których jedna uczy się liceum, a druga uczęszcza na studia wyższe. Obie córki, poza kształceniem, pracują w gospodarstwie rolnym, co potwierdzają oświadczenia świadków. Skarżąca wnioskowała o ustalenie warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej dla realizacji budowy (łącznie dwóch budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach), by córki mogły zamieszkać samodzielnie. Do dnia wydania decyzji SKO skarżąca, ani jej małżonek (który nie jest stroną tego postępowania) nie zrealizowali w ramach zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnika (samodzielnie lub za pomocą podmiotów trzecich) żadnych przedsięwzięć o charakterze mieszkalnym mogących zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jego rodziny. W skład tej rodziny wchodzą dwa dorosłe pokolenia. Na podstawie ustalonego stanu rzeczy z kolei, w ocenie skarżącej, cel budowy oraz spełnienie przesłanek zabudowy zagrodowej nie budzi wątpliwości, wobec czego warunki zabudowy powinny zostać wydane, tymczasem powyższe okoliczności organ zmodyfikował poprzez dowolne stwierdzenie o zamiarach skarżącej zagospodarowania terenu na cele komercyjne i przyjęcie domniemania takiej działalności, doprowadziło do uznania niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącej i utrzymania przez SKO w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji. O przyjęciu przez organ hipotetycznego stanu faktycznego zaświadcza również to, iż w uzasadnieniu decyzji SKO wskazano, że "skarżąca nie realizuje już potrzeb mieszkaniowych własnej rodziny, gdyż te miała szansę wielokrotnie zaspokoić". Jasno zatem widać, że organ oparł się na swoich przypuszczeniach i subiektywnych odczuciach, a nawet tym, co potencjalnie mogło wydarzyć się przeszłości, ale nie miało miejsca, nie biorąc pod uwagę stanu z daty wydania decyzji SKO i też skutków, jakie wywołuje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, wskazująca jedynie na możliwy sposób zagospodarowania, a nie przesądzająca, że inwestycja taka w ogóle w danym miejscu powstanie (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2016 roku, sygn. akt II SA/Bd 58/15). Z kolei, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, oparcie rozstrzygnięcia na domniemanej okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, stanowi o wadliwości postępowania. Wszelkie uprawdopodobnienia, mogące być podstawą orzekania, mają charakter wyjątkowy i występują jedynie na mocy przepisu szczególnego, którego w niniejszej spawie brak (por. wyrok NSA w Rzeszowie z dnia 14 listopada 1996 roku, sygn. akt SA/Rz 1162/95; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie Administracyjne i Sądowadministracyjne, Wydanie 6, LexisNexis 2008, s. 206). Konsekwencją wydania decyzji SKO na podstawie przyjętego z góry przez organ domniemanego stanu faktycznego jest poparcie jej nie dowodami, z których w ocenie skarżącej wynika zasadność wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zabudowie zagrodowej, ale ocenami, jakie w przypadku w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie mogą mieć miejsca, a ich zastosowanie stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. Organ na podstawie tylko sobie znanych kryteriów (co narusza też regulację art. 107 k.p.a.) doszedł do wniosku, że dorosłe córki skarżącej nie mają prawa mieszkać w oddzielnych domach w gospodarstwie matki, gdyż w jego odczuciu ich wiek oraz poziom edukacji pozwala przyjąć, iż mieszkanie z rodzicami jest wystarczające dla zaspokojenia ich potrzeb życiowych w tym zakresie. Skarżąca stanowczo podkreśla, że stanowisko takie znacznie wykracza poza sankcjonowane prawem ramy orzekania i nie znajduje poparcia w zgromadzonym materialne, co sprawia, że jest zupełnie dowolne. Jeśli przy okazji analizy sprawy organ już skorzystał z dowodów zgromadzonych w jej toku, wysnuł z nich niewłaściwe wnioski, sprzeczne z doświadczeniem życiowym (np. co do pracy córek skarżącej w gospodarstwie, z uwzględnieniem ich wieku oraz stopnia edukacji), a najwyższą rangę tym, które są dla niej prawnie i faktycznie irrelewantne. Chodzi tutaj o decyzje o warunkach zabudowy wydane wcześniej na rzecz skarżącej oraz jej męża (niebędącego stroną tego postępowania), a także pozwolenia na budowę, z których uprawnione są jeszcze inne podmioty. Z uwagi na argumenty szeroko omówiono we wcześniejszej części niniejszej skargi, oparcie uch rozstrzygnięcia SKO nie tylko narusza przepisy procedury w zakresie postępowania dowodowego, ale również prawo materialne, w tym podstawową zasadę praworządności.

Ze względu na opisane uchybienia proceduralne, wadliwa jest także sama konstrukcja decyzji SKO, nie zawiera uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił bowiem przede wszystkim na jakich podstawach zastosował w sprawie tak wiele kryteriów ocennych i pozaprawnych, więcej - starał się im w sposób nieuprawniony nadać charakter ustawowy. Ponadto, omówienie argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie właściwego przeprowadzenia przez niego postępowania zostało bardzo spłycone, co w wskazuje na brak ich rozważenia. Organ w zasadzie ograniczył się jedynie do uznania racji organowi pierwszej instancji, a całą procedurę administracyjną ograniczył do zawiadomienia stron o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz możliwości realizacji przez nich uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., w ramach czego nie stwierdził uchybień.

W ocenie skarżącej całość przedstawionych zarzutów co do naruszenia procedury winna skutkować wyeliminowaniem decyzji SKO oraz decyzji ją poprzedzającej. Uchybienia te nie tylko mogły mieć, miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia SKO.

Zgodnie z art. 8 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, organ był zobligowany do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników władzy publicznej. Realizacji tej zasady nie można natomiast dopatrzyć się w przypadku podejmowania w tej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 978/99), dokonywaniu skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I Gd 370/97), jak również zmienności rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy inistancyjne wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 98/94; wyrok NSA z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA/895/97). Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której mimo istnienia takich samych okoliczności faktycznych i prawnych, zarówno SKO, jak i organ pierwszej instancji wydali zupełnie odmienne rozstrzygnięcie od tych, które wydały w powołanych przez sam organ decyzjach ustalających warunki zabudowy w zabudowie zagrodowej. Skarżącej nie wyjaśniono przy tym powodów dokonanej zmiany ani przyczyn, dla jakich przyjęto zupełnie przeciwstawną wykładnię przepisów prawa względem tej dotychczas stosownej, co narusza nie tylko art. 8 k.p.a., ale i 11 k.p.a.

W kolejnym piśmie procesowym podniesiono nowe zarzuty a to naruszenie: 1) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "PZPU") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w świetle powyższego przepisu przedmiotem oceny organów mogą być aktualne warunki zamieszkiwania wnioskodawcy i jego rodziny, czy też liczba uprzednio wydanych na rzecz strony rozstrzygnięć administracyjnych, w sytuacji gdy treść powyższego przepisu odwołuje się wyłącznie do kryteriów przedmiotowych inwestycji, a to: rodzaju inwestycji, powiązania z gospodarstwem rolnym oraz powierzchni gospodarstwa; 2) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 PZPU w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. z powodu bezpodstawnego odstąpienia przez organ pierwszej i drugiej instancji od zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu administracyjnym poprzez błędne uznanie, że to organ - a nie wnioskodawca - określa, dla jakiej inwestycji wnioskodawca domaga się ustalenia warunków zabudowy i poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń w oderwaniu od przedmiotu sprawy określonego we wniosku strony; 3) art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji nierozpoznania istoty sprawy przez organ pierwszej instancji, a to wobec braku rozpoznania żądania wnioskodawcy, czy wydanie decyzji pozytywnej dla zabudowy zagrodowej jest możliwe w świetle przepisów PZPU z uwagi na bezpodstawne uznanie organów, że w niniejszej sprawie strona skarżąca faktycznie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego; 4) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organy błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na wadliwym przyjęciu, że strona skarżąca nie wniosła podania w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, lecz dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego - pomimo tego, że z wiążącego organy wniosku strony skarżącej jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania ma być ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej, nie zaś budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodowej w sprawie poprzez wadliwe przyjęcie, że strona skarżąca wraz z córkami zaspokoiła swoje potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, że żyją w jednym gospodarstwie rolnym, przez co nie jest dopuszczalna budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że celem złożenia wniosku było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz odrębnego gospodarstwa rolnego, które ma być prowadzone oddzielnie przez córkę wnioskodawcy; 6) art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez niepoddanie ocenie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a to dotyczących wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej zabudowy.

W związku z powyższym, strona podtrzymuje wszystkie wnioski i twierdzenia złożone w niniejszej sprawie.

Na uzasadnienie strona wskazuje, że wskutek kasatoryjnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także jako: "SKO") tj. decyzji z dnia [...] roku ([...]) sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączeniami, przewidzianej do realizacji na działkach [...] w miejscowości Ż.W., gmina S. (dalej jako: "budowa"), została ponownie rozpoznana przez Burmistrza S.. W rezultacie w dniu [...] roku wydał on decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Od decyzji tej Skarżąca wniosła odwołanie, jednak decyzją z dnia [...] roku SKO utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie jest dopuszczalna budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, że strona skarżąca zaspokoiła już swoje potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, że na jej rzecz zostały wydane decyzje umożliwiające wybudowanie planowanej zabudowy zagrodowej. Powyższe stwierdzenie organ także odniósł do córek strony skarżącej, których potrzeby mieszkaniowe są zaspakajane - według organu - w ramach zamieszkiwania z rodzicami. W konsekwencji SKO stwierdziło, że złożony przez stronę skarżącą wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy zabudowy zagrodowej, gdyż analizowana zabudowa nie ma takiego charakteru.

Z powyższymi argumentami strona się nie zgadza. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzji WZ) ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, organy rozpoznające wniosek stwierdziły, że nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz planowanej zabudowy zagrodowej z uwagi na indywidualne cechy strony skarżącej oraz jej otoczenia rodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego strona skarżąca wraz z córkami zaspokoiła już swoje potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, że na jej rzecz zostały wydane decyzje umożliwiające wybudowanie planowanej zabudowy zagrodowej. Powyższa wykładnia przepisów prawa sprowadza się zatem do bezpodstawnego przyjęcia, że tylko osoby mające odpowiedni status zawodowy (tj. rolnicy) oraz majątkowy (brak możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego) mają prawo do złożenia wniosku w sprawie wydania decyzji WZ dla planowanej zabudowy siedliskowej. Tymczasem, jak już wskazano w złożonej skardze, żadne przepisy prawa nie warunkują możliwości złożenia wniosku i uzyskania decyzji WZ w zakresie zabudowy zagrodowej od wykazania wymienionych okoliczności. W szczególności z treści przepisu art. 61 ust. 4 PZUP bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową, - po drugie - ma ona funkcjonować w ramach gospodarstwa rolnego, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). W świetle powyższego przepisu przedmiotem oceny organów w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowana inwestycja, nie zaś aktualne warunki zamieszkiwania wnioskodawcy, czy też liczba uprzednio wydanych na rzecz strony rozstrzygnięć administracyjnych. Stąd też strona skarżąca w kontrolowanym postępowaniu wskazała we wniosku i załączonych do niego materiałach, że planuje wybudować zabudowę zagrodową w związku z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia jest zgodna z dopuszczalnymi przez ten przepis parametrami. Powinno to więc skutkować merytoryczną oceną wskazanych przesłanek, od której organ odwoławczy bezpodstawnie odstąpił, powołując się na inne pozaprawne merytoryczne przesłanki negatywnego załatwienia przedmiotowej sprawy. Takie postępowanie organu odwoławczego prowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a tym samym nie mogą wprowadzać pozaustawowo dodatkowych przesłanek negatywnych lub pozytywnych dla załatwienia konkretnej sprawy. Ta właściwość jest bowiem zarezerwowana tylko i wyłącznie dla organów prawodawczych. Powyższe jest o tyle istotne, gdyż decyzja WZ ma charakter związany, co oznacza, że organ po spełnieniu przewidzianych prawem przesłanek ma obowiązek wydania tej decyzji, nie mogąc jednocześnie wprowadzać innych, dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych prawem takich jak m.in.: wykazanie przed organem rzeczywistego zamiaru wybudowania zabudowy zagrodowej, w tym udowodnienie, że w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wnioskodawca nie jest w stanie zaspokajać swoich potrzeb mieszkaniowych. Zamiar wybudowania zabudowy zagrodowej został bowiem explicite stwierdzony w złożonym wniosku strony skarżącej, który precyzyjnie określił przewidywane przeznaczenie obiektu budowlanego. Co ważne, wniosek ten wiąże zatem organy prowadzące postępowania odnośnie przeznaczenia obiektu budowlanego - zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 951/16. Oznacza to, że organy nie mają prawa kwestionować wskazanej przez wnioskodawcę funkcji i przeznaczenia obiektu, a po przyjęciu nowych założeń, oderwanych do treści złożonego wniosku, nie są uprawnione do dokonywania oceny prawnej dla zabudowy niewskazanej w złożonym wniosku. Wobec czego należy kategorycznie stwierdzić, że odmowa wydania decyzji WZ dla wskazanej zabudowy zagrodowej na tej podstawie, że organ uznał, iż przedmiotem wniosku nie jest siedlisko rolnika, lecz dom jednorodzinny narusza art. 61 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 PZPU poprzez jednostronne i niedopuszczalne przesądzenie, wbrew treści złożonego wniosku, dla jakiej inwestycji domaga się wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy.

Niezależnie od powyższego, analizowanie kwestii istnienia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy i jego rodziny należy uznać za nie tylko bezpodstawne literalnie, ale także chybione z punktu aksjologicznego. Dla przykładu braku uzasadnienia dla takiego rozwiązania należy bowiem wskazać argument organów użyty w niniejszym postępowaniu, w którym wskazuje się, że wnioskodawca wybudował już zabudowę zagrodową dla zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Powyższa argumentacja nie zakłada zatem możliwości, że wnioskodawca mógłby np. nosić się z zamiarem wyburzenia, sprzedaży lub przebudowy istniejącej zabudowy na cele inne niż mieszkalne, przez co szuka lokalizacji dla nowego obiektu mieszkalnego o charakterze zagrodowym, mając na uwadze choćby fakt, że w prawie polskim nie wykluczono koncepcji gospodarstwa rolnego rozproszonego. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W konsekwencji, uwzględniając powyższą wykładnię organu, wnioskodawca musiałby w pierwszej kolejności pozbawić się obiektu mieszkalnego (np. sprzedać zabudowę zagrodową) by móc dopiero wystąpić o warunki zabudowy dla innej zabudowy zagrodowej. W rezultacie przyjęcia zaprezentowanej przez organy wykładni rolnik został więc "przywiązany" do istniejącej zabudowy zagrodowej, a tym samym został ograniczony w swoich prawach w stosunku do zwykłych obywateli pod kątem możliwości wyboru nowego miejsca życia i prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż musi on pozbawić się w pierwszej kolejności swojego siedliska by móc wystąpić o nową decyzję lokalizacyjną. Taka wykładnia nie jest jednak do pogodzenia z ogólnymi zasadami panującymi w PZPU. W pierwszej kolejności należy bowiem wspomnieć, że decyzja WZ ma charakter tak zwanej promesy. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Inaczej rzecz ujmując, decyzja WZ pełni wyłącznie rolę informującą, ponieważ na jej podstawie wnioskodawca uzyskuje wiążącą informację o ewentualnych możliwościach wykorzystania i zagospodarowania określonej nieruchomości. Wydanie tej decyzji zatem ani nie rodzi praw do nieruchomości ani też nie przesądza, że dana inwestycja w ogóle powstanie. Zatem absurdalna byłaby sytuacja, w której dla uzyskania informacji urzędowej wskazującej na możliwości zagospodarowania danego terenu konieczne byłoby, w przypadku wnioskodawcy rolnika starającego się uzyskać decyzję w sprawie swojego siedliska, doprowadzenie się do stanu bezdomności. W szczególności, gdy przepisy "PZPU" nie przewidują obowiązku wydawania decyzji WZ tylko na rzecz podmiotów, dla których zabudowa jest konieczna dla zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Wobec czego badanie przez organ liczby wydanych na rzecz wnioskodawcy uprzednio decyzji WZ oraz decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie powinno mieć żadnego znaczenia w sprawie. Na co wskazuje choćby fakt, że wnioskodawca nie jest on ograniczony w zakresie liczby wniosków, które może złożyć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla jednej i tej samej nieruchomości, zaś wydanie pozwolenia na budowę nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji. Przy czym chybiony jest także argument organów, w którym wskazuje się, że powyższe ustalenia są konieczne celem zapewniania ochrony przed próbą obejścia regulacji PZPU. W ocenie strony skarżącej nawet wskazywane szczytne motywy działań nie usprawiedliwiają jednak łamania prawa przez organy i to w tej sytuacji gdy podejmowane działania nie stanowią żadnej gwarancji przed zabezpieczeniem przed wskazanymi sytuacjami. Wystąpienie o wydanie decyzji W Z przez wnioskodawcę nawet pozytywnie zweryfikowanego przez organy pod żądanym kątem wcale nie przesądza, że planowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy zagrodowej. Byłoby bowiem to irracjonalne założenie, gdyż adresat decyzji WZ nie jest w świetle obowiązującego prawa zobowiązany wybudować zabudowę dla siebie i to nawet wtedy, gdy uzyska na podstawie wydanej tej decyzji ostateczne pozwolenie na budowę. W praktyce procesu inwestycyjnego funkcjonuje bowiem również instytucja zastępczego inwestora, który odpowiada w zamian za odpowiednie wynagrodzenie za przeprowadzenie procesu inwestycyjnego na rzecz osoby trzeciej tj. faktycznego użytkownika planowanej nieruchomości. Oznacza to, że kwestionowane założenie organów, zgodnie z którym badanie kwalifikacji podmiotowych wnioskodawcy na etapie uzyskiwania decyzji WZ jest uzasadnione kwestią ochrony przed ewentualnym obejściem prawa - nie tylko nie znajduje podstaw prawnych, ale także jest chybione z wymienionych powodów. Nie ma bowiem żadnych przeszkód prawnych by inwestor - rolnik spełniający wszystkie wymagania - wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zabudowy i następnie to zamierzenie zrealizował na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę na zaspokojenie nie swoich potrzeb egzystencjalnych. Dowodzi to, że badanie kwalifikacji podmiotowych wnioskodawcy, w tym jego stanu majątkowego, nie jest uzasadnione i to nie tylko z powodu braku odpowiedniego przepisu prawa, ale także z tego względu, że od wskazanych kwalifikacji wnioskodawcy nie zależy de facto kwestia zachowania funkcji zabudowy zagrodowej przy użytkowaniu wybudowanego budynku. Ustalenie charakteru i funkcji tej zabudowy następuje wszak w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która - jako podstawa do wykonania robót budowlanych - stanowi właściwe zabezpieczenie przed wykorzystaniem wybudowanej zabudowy na cele niemieszczące się w funkcji obiektu. Na straży przestrzegania tak ukształtowanego porządku prawnego stoją zaś właściwe organy nadzoru budowlanego, a nie organy gminy na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Na tak wczesnym stadium procesu inwestycyjnego nie są w stanie bowiem obiektywnie ustalić, czy planowana zabudowa będzie wykorzystywana do celów deklarowanych przez wnioskodawcę. Przyjęcie odmiennej oceny prowadzi zaś do niedopuszczalnego wprowadzenia elementu uznaniowości na etapie oceny przesłanek wydania decyzji WZ, który nie został przewidziany w PZPU. Kwestia ta jest możliwa bowiem do zweryfikowania tylko wyłącznie na etapie użytkowania wskazanej zabudowy, a nie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Dowodzenie zatem tych okoliczności powinno być zatem uznane jako przedwczesne i bezprzedmiotowe. Rekapitulując powyższe należy uznać, że doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 10 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji nierozpoznania istoty sprawy przez organ pierwszej instancji, a to wobec braku rozpoznania żądania wnioskodawcy, czy wydanie decyzji pozytywnej dla zabudowy zagrodowej jest możliwe w świetle przepisów PZPU z uwagi na bezpodstawne uznanie organów, że w niniejszej sprawie strona skarżąca faktycznie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w związku z tym organ odwoławczy ma obowiązek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy w pierwszej instancji sprawa nie została w ogóle rozpoznana pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, o co wnosiła strona skarżąca.

Organ odwoławczy w sposób lakoniczny i bezpodstawny pominął, wbrew regułom dowodowym wyrażonym w art. 80 k.p.a., również istotne dowody wskazujące, że celem złożenia wniosku było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz odrębnego gospodarstwa rolnego, które ma być prowadzone oddzielnie przez córkę wnioskodawcy. Organ pominął w swojej ocenie tę okoliczność z uwagi na to, że córki wnioskodawcy żyją z rodzicami w jednym gospodarstwie rolnym, podczas gdy dla złożenia wniosku w sprawie wydania decyzji WZ nie jest konieczne wykazanie istnienia funkcjonującego gospodarstwa rolnego. W przeciwnym bowiem wypadku z możliwości uzyskania decyzji WZ dla zabudowy zagrodowej bezpodstawnie zostałyby wykluczone osoby, które mając już status rolnika oraz uprawiające ziemię, nie miałyby własnej infrastruktury rolnej pomimo posiadania środków na ich zakup i zagospodarowanie. W tym miejscu należy podkreślić, że z dokumentów przedłożonych do niniejszego pisma wynika, że córki wnioskodawcy mają już status rolnika, co organom jednak umknęło.

Na zakończenie strona wskazuje, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zakresie wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej zabudowy, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem wypada, że sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Nie może zatem nie tylko prowadzić postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dozwala na to art. 106 § 3 p.p.s.a., ale również nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, które wcześniej były podniesione w odwołaniu, a nie zostały w ogóle rozpatrzone przez organ odwoławczy. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do przejęcia przez sąd administracyjny zadań organu administracji publicznej drugiej instancji. Wydanie decyzji odwoławczej powinno stanowić wypadkową oceny zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do niekontrowersyjnych ustaleń faktycznych, a także wyważenia argumentów organu pierwszej instancji i zarzutów oraz twierdzeń strony, z uwzględnieniem interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Tok rozumowania organu odwoławczego zawierający ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełniać musi wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszym przypadku próżno szukać w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., w doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna cykl decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma charakter wstępny i jej zadaniem jest jedynie określenie, czy planowana inwestycja w wybranym miejscu jest w ogóle możliwa. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedza postępowanie dowodowe w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy możli-we jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób po-zwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Artykuł 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza konieczność zachowania warunku dobrego sąsiedztwa przy planowanej zabudowie mającej charakter zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W świetle dotychczasowych uwag trzeba przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO we W. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (elektrycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym) i budowie budynku gospodarczego z garażem, na działkach nr [...], w miejscowości Ż.W., gmina S..

Rozważając stan faktyczny i prawny sprawy sąd podzielił stanowisko organów obu instancji odnośnie do braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiących warunek uwzględnienia wniosku skarżącej. Trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że warunkiem zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest przede wszystkim ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię większą niż średnia gospodarstwa w gminie a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że inwestorka jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w gminie o powierzchni, która przekracza zatem średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie S.. Natomiast, zdaniem sądu, już w świetle treści wniosku, a także oświadczeń strony i jej rodziny nie do obrony jest teza, że "budowa budynku gospodarczego z garażem, na działkach nr [...], w miejscowości Ż.W., gmina S." stanowi zabudowę zagrodową (czyli bazę mieszkalno-produkcyjną rolnika dla prowadzonego gospodarstwa rolnego), o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się i po-gląd ten sąd w niniejszym składzie podziela, że tej sytuacji należy dokonać wykładni tego pojęcia z uwzględnieniem treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec ustalenia, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, należało zatem ustalić czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym na terenie gminy.

Zdaniem sądu, w sprawie zostało jedynie wykazane, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Ustalenie tej okoliczności jest natomiast niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dokonując wykładni celowościowej tego przepisu należy bowiem dojść do wniosku, że jego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Przepis art. 61 ust. 4 u.g.n. ma na celu umożliwienie rolnikom organizacji miejsca pracy, które - ze względu na specyfikę działalności rolniczej - jest związane z miejscem zamieszkania. Dodać jeszcze trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera także definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", ale szerokie orzecznictwo ukształtowało w tym zakresie jednoznaczny pogląd, który skład orzekający w pełni akceptuje, że zabudowę zagrodową tworzy zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta obejmuje budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Istnieje zatem niezbędne funkcjonalne związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową, z uwzględnieniem cywilistycznego rozumienia gospodarstwa, jako całości produkcyjnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych miejscach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1489/16).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że inwestorka już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazuje, aby inwestycja była niezbędna dla prawidłowego gospodarowania gospodarstwem rolnym. Dodatkowo strona wyjaśniła, że jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o budowę dwóch budynków mieszkalnych na dwóch różnych działkach, bowiem posiada dwie pełnoletnie córki, które w przyszłości będą chciały przejąć obowiązki w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Wobec tak określonej motywacji strony do wystąpienia z wnioskiem, który wszczął kontrolowane postępowanie trzeba przypomnieć, że skoro uzyskanie warunków dla za-budowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej nie sposób przyjąć, aby zdarzenie przyszłe i niepewne (córki w przyszłości będą chciały przejąć obowiązki w rodzinnym gospodarstwie rolnym) miało wpływ na prawidłową gospodarkę rolną tu i teraz.

Jak wskazał WSA w Rzeszowie "w każdej bowiem sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15).

Nie można także zgodzić się z zarzutem skarżącej naruszenia art. 61 ust. 4 usta-wy z dnia 2 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nie spełnia wymogów przywołanego przepisu, a szczegółowo zostało to omówione wcześniej. Nie podziela również sąd za-rzutu skargi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pzpu w zw. z art. 61 ust. 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że to organ - a nie wnioskodawca - określa, dla jakiej inwestycji wnioskodawczyni domaga się ustalenia warunków zabudowy i poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń w oderwaniu od przedmiotu sprawy określonego we wniosku strony. Należy podkreślić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. Niemniej, jak wskazuje szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych, w przypadku wniosku o ustalenie warunków za-budowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej organ lokalizacyjny jest wręcz zobowiązany badać czy stan faktyczny wypełnia normę prawną z art. 61 ust. 4 ustawy (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. - II OSK 1092/09 - LEX nr 746406 – "organ administracji publicznej związany jest żąda-niem, ale czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Z tych-że powodów także zarzut naruszenia art. 7 i 8 i 80 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

W kontrolowanej sprawie inwestorka zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, w istocie zarówno skarżąca, jak i jej mąż, na rozprawie w sądzie popierający skargę wskazują, że celem wdrożonego postepowania było zaspo-kojenie potrzeb mieszkaniowych córek stron, a nie ułatwienie gospodarowania gospodar

stwem rolnym. Świadczy o tym także zakres wniosku, który nie obejmuje zabudowań gospodarczych, a jedynie budynek gospodarczy z garażem.

W tym zakresie za bezpodstawny należy uznać też zarzut strony skarżącej, doty-czący analizy funkcji, co jak trafnie podniosło kolegium dla wyniku postępowania jest bez znaczenia.

Z przedstawionych względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sen-tencji.