Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 407/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62,  art. 63
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., w skrócie u.g.n.) ustalił "A." Sp. z o.o. w R. (dalej zwana stroną lub skarżącą spółką) dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania (rozpoczęcia zabudowy) nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. J. nr [...], działka nr [...] o powierzchni 2.863 m2, w wysokości 125.920,00 zł, stanowiącej 20% wartości nieruchomości gruntowej, określonej na dzień 1 stycznia 2008 r. oraz ustalił termin wniesienia tej opłaty.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż umową z dnia 25 kwietnia 2005 r. Gmina L. oddała w użytkowanie wieczyste przedmiotową działkę, położoną w L. przy ul. J. nr [...], na rzecz "B." Sp. z o.o. w P. z przeznaczeniem jako teren obsługi samochodowej (stacja paliw, myjnia, sklep motoryzacyjny, ewentualnie gastronomia i inne usługi). Z § 10 aktu notarialnego wynika, iż użytkownik wieczysty zobowiązał się do rozpoczęcia budowy w terminie jednego roku oraz jej zakończenia w terminie dwóch lat licząc od dnia zawarcia umowy notarialnej. Następnie umową z dnia 28 grudnia 2005 r. "C." Sp. z o.o. w P. (poprzednio działająca pod firmą "B.") przeniosła na rzecz "D." S.A. w P. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości niezabudowanej.

W dniu 25 września 2006 r. "D." S.A. w P. wystąpiła z wnioskiem o prolongatę terminu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na nieruchomości położonej przy ul. J. nr [...]. Prezydent Miasta L. w dniu 11 października 2006 r. zgodnie z na wnioskiem tejże spółki akcyjnej przedłużył termin zagospodarowania nieruchomości i ustalił termin rozpoczęcia zabudowy do 30 września 2007 r. i jej zakończenia do 30 września 2008 r.

W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu przepisów, wskazał, iż w dniu 22 października 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. J. nr [...], wobec "E." S.A. w P. (poprzednio "D.").

W celu ustalenia wartości nieruchomości gruntowej w dniu 3 grudnia 2008 r. został sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy określił dla potrzeb określenia wysokości dodatkowej opłaty rocznej wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień 1 stycznia 2008 r. na kwotę 629.600,00 zł.

Niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta L. decyzji z dnia 5 stycznia 2009 r., nr [...], którą ustalił "E." S.A. w P. dodatkową opłatę roczną w kwocie 62.960,00 zł, stanowiącej 10 % wartości prawa własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż umową z dnia 7 lipca 2009 r. "E." S.A. w P. sprzedała na rzecz "A." Sp. z o.o. w R. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanej położonej w L. przy ul. J. nr [...], przy czym zgodnie z § 3 umowy skarżąca spółka przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej.

Organ I instancji wskazał następnie, iż w dniu 19 października 2009 r. skarżąca spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta L. z "prośbą o prolongatę" terminów zagospodarowania nieruchomości, tj. rozpoczęcie zabudowy do dnia 30 września 2010r. oraz jej zakończenie do dnia 30 września 2011 r. uzasadniając prośbę trwającymi uzgodnieniami inwestycyjnymi. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent Miasta L. w dniu 18 listopada 2009 r. nie wyraził zgody na przedłużenie terminów zagospodarowania nieruchomości, a następnie decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r., nr [...], ustalił dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w wysokości 20% wartości nieruchomości na dzień 1 stycznia 2008 r. tj. w wysokości 125.920,00 zł. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 25 lutego 2010 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku dalszego postępowania organ I instancji ustalił, że powyższa nieruchomość została wydzierżawiona przez stronę na rzecz "F" Sp. z o.o. we Wrocławiu pod budowę myjni bezdotykowej.

Prezydent Miasta L. w dniu 9 czerwca 2010 r., kolejny raz rozpatrując możliwość przedłużania terminów zagospodarowania przedmiotowej działki, nie wyraził zgody na przedłużenie terminu rozpoczęcia zabudowy do dnia 30 września 2010 r. oraz zakończenia zabudowy do dnia 30 września 2011 r.

Z dalszych motywów rozstrzygnięcia organu I instancji wynika, iż w dniu 19 października 2010 r. "F" Sp. z o.o. we Wrocławiu złożyła, zawierający braki formalne, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej.

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia 26 listopada 2010 r., nr [...], ustalił skarżącej spółce dodatkową opłatę roczną w kwocie 125.920,00 zł, tj. 20 % wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej określonej na dzień 1 stycznia 2008r., z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania tej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki, decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 26 listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych.

Organ I instancji kontynuując postępowanie w dniu 25 listopada 2011 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że na część działki (około 50 %) zostały rozpoczęte prace ziemne. Teren został wyrównany i utwardzony kruszywem. Pozostała część działki jest zarośnięta chwastami i nie rozpoczęto żadnych prac związanych z rozpoczęciem zagospodarowania nieruchomości. Powołując się na treść przepisu art. 62 ust. 3 u.g.n., iż za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym, organ uznał, że wyrównanie i utwardzenie części działki nie może zostać uznane jako rozpoczęcie jej zabudowy. Organ I instancji stwierdził również, iż decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...], zostało umorzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę myjni samochodowej sześciostanowiskowej z instalacjami i utwardzeniem terenu, z uwagi na wycofanie przez inwestora w dniu 5 grudnia 2011 r. wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Spółka skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji z dnia 10 stycznia 2012r. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 63 i art. 64 u.g.n. oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 104-107 k.p.a.

Uzasadniając swoje stanowisko pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił organowi I instancji brak rozważenia celowości wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej w sytuacji, gdy trudno powiedzieć o konieczności mobilizowania użytkownika wieczystego skoro prowadzi on prace, zarówno projektowe, jak i ziemne, pozwalające mu na zabudowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Strona zarzucił organowi brak uwzględnienia wszystkich prac zmierzających do zagospodarowania terenu i wywiązania się ze swych obowiązków, w tym zwłaszcza wydzierżawienia gruntu oraz sporządzenia projektów budowlanych myjni, autokomisu i drogi, które zostały przedłożone w różnych terminach organowi architektoniczno - budowlanemu celem zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę. Podniesiono także, iż umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę myjni samochodowej, na które powołuje się organ I instancji w zaskarżonej decyzji, związane jest z faktem złożenia wniosku o pozwolenie na budowę drogi i autokomisu, gdyż dotychczas zawieszone postępowanie w sprawie budowy myjni przez dzierżawcę było przeszkodą prawną do prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę autokomisu, remontu drogi i budowy zjazdu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki organ I instancji nie wziął pod uwagę także szereg innych okoliczności, w tym zwłaszcza to, że użytkownik wieczysty nabył nieruchomość po upływie terminu, w którym miała być nieruchomość zabudowana, a także to, iż obecny użytkownik wieczysty złożył wniosek o przedłużenie terminu zabudowania nieruchomości, co jest zasadne, gdyż z przyczyn niezależnych od niego nieruchomość nie została zabudowana, jak również i to, że obecny użytkownik wieczysty konsekwentnie dąży do celu jakim jest zabudowanie nieruchomości. Zarzucano także, iż organ I instancji ani nie chciał przedłużyć terminu zagospodarowania nieruchomości, ani nie chciał wyznaczyć dodatkowego terminu zagospodarowania, a jedynie ustawicznie dąży do wymierzenia dodatkowej opłaty za niezabudowanie w terminie nieruchomości, nie biorąc pod uwagę faktu, że w ostatnich latach zmieniła się sytuacja na rynku (kryzys gospodarczy).

W dalszej części odwołania pełnomocnik strony poddał w wątpliwość wymierzenie przez organ I instancji pierwszej opłaty oraz jej wysokość, co w jego przekonaniu ma istotne znaczenie dla niniejszego postępowania w zakresie wysokości opłaty. Przywołując treść art. 63 ust. 3 u.g.n. pełnomocnik strony podniósł, iż w przypadku gdy termin określony w umowie został zmieniony poprzez prolongatę terminu lub wyznaczenie dodatkowego terminu, to dla określenia wartości nieruchomości istotny jest upływ terminu prolongowanego lub dodatkowego terminu, a nie terminu pierwotnego. Wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie, zgodnie z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 25 kwietnia 2005 r., termin rozpoczęcia budowy wynosił rok, a zakończenia 2 lata od dnia zawarcia umowy notarialnej, a zatem termin zakończenia budowy wypadał na dzień 25 kwietnia 2007 r. Dnia 11 października 2006 r. Prezydent Miasta L. przedłużył termin rozpoczęcia budowy do dnia 30 września 2007 r. i zakończenia budowy do dnia 30 września 2008 r., a zatem terminem, który uprawniał organ do wymierzenia dodatkowej opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości winien być termin 30 września 2008 r. i przyjęcie wartości nieruchomości wg stanu na dzień 1 stycznia 2009 r., a nie jak to uczynił organ na dzień 1 stycznia 2008 r. Data określenia wartości nieruchomości ma istotne znaczenie ze względu na bardzo dużą zmianę wartości nieruchomości w ostatnich latach. Ponadto wymierzanie dodatkowej opłaty wg wartości nieruchomości uwzględniającej ceny transakcyjne w okresie "boomu inwestycyjnego" jest bardzo krzywdzące dla użytkownika wieczystego. Przyjęta wartość nieruchomości w operacie szacunkowym wg stanu na dzień 1 stycznia 2008 r. z ceną za 1 m2 ok. 219 zł daleko odbiega od cen dzisiejszych i 2 lata wstecz. W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki obecnie cena nieruchomości podobnych wynosi ok. 100 zł za 1 m2. Posługiwanie się operatem szacunkowym do wymierzenia opłaty dodatkowej po upływie 3 lat od jego sporządzenia (data sporządzenia 3 grudnia 2008 r.) w sytuacji, w której tak istotnie zmieniły się ceny nieruchomości należy uznać za przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Na zakończenie pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, iż organ może, ale nie musi, ustalić dodatkową opłatę roczną za niedotrzymanie terminów, bowiem wymierzenie opłaty w tak znacznej wysokości może wręcz uniemożliwić realizację inwestycji użytkownikowi wieczystemu poprzez zabudowanie nieruchomości. W ocenie pełnomocnika wydanie raz decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty nie obliguje organu do wydania kolejnej decyzji ustalającej zwiększoną opłatę w sytuacji, w której nieruchomość nie jest nadal zagospodarowana, gdyż, jak to podkreśla, w państwie prawa nie ma miejsca na mechanicznie i sztywno pojmowanie zasady nadrzędności interesu ogólnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 10 stycznia 2012 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że spółka skarżąca jest aktualnym użytkownikiem wieczystym gruntów przedmiotowej działki, która w drodze umowy zawartej w dniu 7 lipca 2009 r. przejęła wszelkie korzyści i ciężary wynikające z faktu nabycia prawa użytkowania niezabudowanych gruntów. Podniesiono dalej, iż już przed nabyciem prawa użytkowania przez skarżącą spółkę wobec jej poprzednika prawnego prowadzone było przez Prezydenta Miasta L. postępowanie zmierzające do naliczenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu rozpoczęcia zagospodarowania powyższej nieruchomości, stanowiącej 10 % wartości tej nieruchomości (decyzja nr [...] z dnia 5 stycznia 2009 r.). Z akt sprawy wynika również, iż na posiedzeniu Kolegium Prezydenta w dniu 18 listopada 2009 r., rozpatrując wniosek spółki z dnia 19 października 2009 r., nie wyrażono zgody na wyznaczenie dodatkowych terminów zagospodarowania nieruchomości. Sprawa wyznaczenia dodatkowych terminów zagospodarowania nieruchomości, tj. terminu rozpoczęcia inwestycji - do dnia 30 września 2010 r. i jej zakończenia do dnia 30 września 2011 r., była przedmiotem kolejnego rozpoznania przez Prezydenta Miasta L. na posiedzeniu Kolegium Prezydenta w dniu 9 czerwca 2010 r., o czym spółka została powiadomiona pismem z dnia 14 lipca 2010 r.

Zdaniem organu bezzasadny jest zarzut skarżącej spółki, iż Prezydent Miasta L. nie odniósł się do kolejnego jej wniosku o wyznaczenie dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości, zawartego w piśmie pełnomocnika strony z dnia 2 sierpnia 2010 r. Jak wskazał organ, w piśmie tym pełnomocnik strony wniósł "o wyznaczenie dodatkowego terminu zakończenia zabudowy przypadającego na dzień 30.IX.2011 r.", co już było wcześniej przedmiotem analizy Prezydenta Miasta L..

Odnosząc się do dalszych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym z przepisu art. 63 ust. 2 u.g.n., stanowiącego podstawę prawną dla ustalenia dodatkowej opłaty, żadną miarą nie wynikają inne, niż tylko uchybienie terminu, przesłanki zastosowania tej sankcji przez organ, a w szczególności aby ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy.

Organ odwoławczy podniósł także, iż decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie uznaniowej, jak uważa pełnomocnik skarżącej spółki, bowiem "uznanie" organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego do wywiązania się z jego obowiązków wynikających z umowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia słusznego interesu skarżącej spółki Kolegium wyjaśniło, że nie każdy interes strony postępowania administracyjnego może zostać uwzględniony, a jedynie taki interes, który jest "słuszny", tzn. który jest zgodny z prawem. Wymierzenie opłaty dodatkowej jest niewątpliwe uciążliwością dla stron, ale nie jest równoznaczne z twierdzeniem, że decyzja narusza ich słuszny interes.

Rozpatrując ponownie sprawę, Kolegium poddało również analizie operat szacunkowy z dnia 3 grudnia 2008 r., w którym wartość gruntów przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty dodatkowej, co budzi wątpliwości skarżącej spółki, określono według poziomu cen na dzień 1 stycznia 2008 r. Przywołując w tym kontekście treść art. 63 ust. 3 u.g.n. podniesiono, iż skoro termin rozpoczęcia zabudowy upłynął z dniem 30 września 2007 r., to wartość nieruchomości należało przyjąć z uwzględnieniem bezskutecznego upływu terminu rozpoczęcia zabudowy. Pierwsza decyzja wydana w sprawie ustalenia dodatkowych opłat rocznych obejmuje rok, który nastąpił po bezskutecznym upływie terminu zabudowy (w rozpatrywanej sprawie - rok 2008, który nastąpił po bezskutecznym upływie z dniem 30 września 2007 r. terminu rozpoczęcia zabudowy) i jest to opłata "za pierwszy rok", natomiast następna decyzja może być wydana za kolejny rok, jeżeli zaistnieją przesłanki do wymierzenia opłaty, tzn. kiedy nie zostanie rozpoczęta zabudowa. Organ I instancji nie miał zatem możliwości ustalenia opłaty dodatkowej za niezakończenie zabudowy, skoro zabudowa nie została rozpoczęta, gdyż trudno za rozpoczęcie zabudowy uznać czynności i zdarzenia wskazane w odwołaniu oraz w pismach procesowych strony (m.in. zakończone prace projektowe, podjęte czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę). Organ podkreślił, że zgodnie z art. 62 ust. 3 u.g.n. za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, gdy tymczasem, jak to wynika z treści protokołu oględzin z dnia 25 listopada 2011 r., na przedmiotowej działce rozpoczęto prace ziemne na części powierzchni (około 50 %), a pozostała część jest zarośnięta chwastami.

Odnośnie kwestionowanego przez stronę skarżącą przyjętego w tym operacie poziomu cen organ odwoławczy wskazał, że operat był przedmiotem oceny Kolegium w toku postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 kwietnia 2009 r., nr [...].

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając powyższy stan faktyczny i prawny sprawy, mając na uwadze niedotrzymanie terminów zagospodarowania opisanej nieruchomości, w tym przypadku terminu rozpoczęcia zabudowy, za uzasadnione uznać należy nałożenie na skarżącą spółkę dodatkowej opłaty rocznej. W ocenie Kolegium, wbrew podnoszonym zarzutom odwołania, podjęte rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 104-107 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji organu I i II instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację i zastosowanie przepisu art. 63 i art. 64 u.g.n., oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, iż wymierzenie dodatkowej opłaty rocznej, wbrew twierdzeniom organu II instancji, opiera się na uznaniu administracyjnym, co jest zgodne z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie oraz piśmiennictwie (podobne stanowisko miało zająć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w niniejszej sprawie w orzeczeniu z dnia 27 stycznia 2011 r.). Zatem zastosowanie konstrukcji prawnej opartej na uznaniu administracyjnym umożliwia organowi dokonanie wyboru konsekwencji prawnych, przy czym organ jest zobligowany do dokładnego zbadania i rozważenia indywidualnych okoliczności sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, gdyż zakres swobody wynikający z przepisów materialnych jest ograniczony ogólnymi zasadami przepisów postępowania administracyjnego. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujący uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela (art. 7 k.p.a.), jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych im uprawnień i środków. W ocenie skarżącej Spółki, uprawnienie organu do wymierzenia dodatkowej opłaty skądinąd jest bardzo specyficzne, bowiem organ w trybie władczym może wymierzyć dodatkową opłatę wieczystemu użytkownikowi, gdzie źródłem zobowiązania użytkownika wieczystego do zagospodarowania terenu jest stosunek cywilnoprawny - umowa zawarta między organem a użytkownikiem wieczystym, a zatem organ administracji jest sędzią we własnej sprawie. Ze względu na fakt, że decyzja o nałożeniu opłaty dodatkowej wydawana jest w ramach uznania administracyjnego to samo przekroczenie terminu zagospodarowania nieruchomości nie powinno być jedynym uzasadnieniem wydania takiej decyzji. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego.

W dalszej kolejności skarżąca spółka zarzuciła, że organy administracji publicznej rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności winny był zbadać czy użytkownik wieczysty wystąpił z wnioskiem o przedłużenie ustalonego w umowie terminu zagospodarowania nieruchomości z przyczyn niezależnych od niego, a także czy istnieją przesłanki wyznaczenia terminu dodatkowego. Dopiero po dokonaniu oceny tych dwóch kwestii organ I instancji mógł podjąć decyzję w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niezagospodarowanie nieruchomości.

Jak wskazuje strona, w niniejszej sprawie wystąpiła ona z uzasadnionym wnioskiem o przedłużenie terminu zagospodarowania nieruchomości, gdyż prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte po upływie terminu zagospodarowania. Organ na skutek złożenia wniosku wszczął postępowanie o wymierzeniu dodatkowej opłaty, w którym poinformował odwołującego o odmowie prolongaty terminu. Dnia 16 grudnia 2009 r. organ wydał decyzję o wymierzeniu dodatkowej opłaty, która została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Prezydent Miasta L. na posiedzeniu dnia 9 czerwca 2010 r. odmówił prolongaty terminu. Organ nie wskazał z jakiej przyczyny ponownie odmówił przedłużenia terminu. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2010 r. pełnomocnik strony poinformował o etapie prowadzonych prac projektowych i wystąpił tym razem o wyznaczenie dodatkowego terminu. Organ, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie ustosunkował się do tej prośby. Takie prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej, wbrew zasadzie określonej w art. 8 k.p.a., nie budzi zaufania do władzy publicznej. Organ I instancji ani nie chciał przedłużyć terminu zagospodarowania nieruchomości, ani nie chciał wyznaczyć dodatkowego terminu zagospodarowania ani z urzędu ani na wniosek z dnia 2 sierpnia 2010 r.

W dalszej części skargi strona zarzuciła organowi brak rozważenia celowości wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej podnosząc, że z oceny całości zebranego materiału oraz sposobu prowadzenia postępowania należy wnioskować, że organ nieustannie zmierza do ustalenia dodatkowej opłaty za niezabudowanie nieruchomości, nie zważając na argumenty skarżącego i okoliczności sprawy, co należy uznać za przekroczenie granic uznania administracyjnego. Skarżąca Spółka, w kontekście powyższych wywodów, nie zgadza się z twierdzeniem organu II instancji, że kwestia winy czy możliwości finansowych nie ma znaczenia przy wyznaczaniu dodatkowej opłaty. Wskazane okoliczności, jak też staranność użytkownika wieczystego, winny być brane pod uwagę przez organ wydający decyzję, jako że organ działa w granicach uznania administracyjnego.

Spółka skarżąca wskazuje również, iż organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania był informowany przez użytkownika wieczystego o postępie prac zmierzających do zagospodarowania terenu, co mógł również zweryfikować w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przed wydaniem skarżonej decyzji.

Skarżąca Spółka nie zgadza się również z organem II instancji w zakresie ustalenia momentu powstania obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych. W tej kwestii zarzuca, iż skoro należy przyjąć wartość nieruchomości z dnia powstania potencjalnej możliwości ustalenia dodatkowej opłaty, czyli na dzień, w którym w ogóle powstaje obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat, to dlaczego organ przyjmuje, że potencjalna możliwość ustalenia dodatkowej opłaty przypada na termin rozpoczęcia budowy, a nie jej zakończenia. Oba terminy tak samo są znane. Termin zakończenia, z punktu widzenia celu ustalania terminu zagospodarowania nieruchomości, jest ważniejszy niż termin rozpoczęcia, chyba że w umowie jest ustalony tylko termin rozpoczęcia budowy, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Przyjęcie rozpoczęcia budowy, a nie jej zakończenia, za moment powstania obowiązku ma istotne znaczenie ze względu na bardzo znaczącą zmianę cen nieruchomości w ostatnich latach.

Reasumując zarzuty skargi strona wskazała, iż organy I i II instancji wydając i utrzymując decyzję o wymierzeniu dodatkowej opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w terminie przekroczyły granice uznania administracyjnego poprzez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy. Organ I instancji poprzez ustawiczne wydawanie decyzji wymierzającej dodatkowe opłaty bez względu na istniejące okoliczności sprawy naruszył zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) Administracja zawsze zobowiązana jest mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (art. 7 k.p.a.). Wydanie raz decyzji o wymierzeniu dodatkowej opłaty nie obliguje organu do wydania kolejnej decyzji ustalającej zwiększoną opłatę w sytuacji, w której nieruchomość nie jest nadal zagospodarowana. Zdaniem skarżącej spółki, w państwie prawa nie ma miejsca na mechanicznie i sztywno pojmowanie zasady nadrzędności interesu ogólnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że skarżąca spółka nie podnosi dodatkowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcia, zaś argumentacja skargi stanowi wyłącznie polemikę z motywami rozstrzygnięć zawartymi w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji organów I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji (odpowiednio i postanowienia) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Użyte w cytowanym powyżej przepisie określenie "w granicach danej sprawy", jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1082/09, oznacza, że "sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, w której wydano zaskarżony akt prawny. Również dokonywanie przez sąd administracyjny nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, których nie dokonały wcześniej organy administracyjne i w dalszej kolejności ocena tych materiałów prowadzi wprost do naruszenia zasady związania sądu granicami sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd rozpoznając skargę uwzględnia nowy materiał dowodowy, pochodzący spoza akt administracyjnych danej sprawy." Co równie istotne oznaczenie "dana sprawa" w rozumieniu art. 134 u.p.p.s.a. oznacza sprawę w ujęciu materialnym, a nie procesowym. Sąd nie może zatem uczynić przedmiotem swojego rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia, gdy zarówno elementy podmiotowe jak i przedmiotowe są tożsame.

W tym kontekście przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja organu II Instancji, który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 10 stycznia 2012 r. o ustaleniu skarżącej spółce drugiej już dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania przez kolejnego wieczystego użytkownika terminu zagospodarowania (rozpoczęcia zabudowy) nieruchomości gruntowej, nie zaś decyzje tych organów dotyczące ustalenia "E." S.A. w P. pierwszej dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminu zagospodarowania tejże nieruchomości, tj. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 5 stycznia 2009 r. i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 7 kwietnia 2009 r.

W tym miejscu przypomnieć jedynie warto, iż w tym wcześniejszym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją, ustalono ówczesnemu wieczystemu użytkownikowi dodatkową opłatę roczną w kwocie 62.960,00 zł, stanowiącą 10% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym na dzień 1 stycznia 2008r.

Nie ulega wątpliwości, iż na skarżącą spółkę z dniem 7 lipca 2009 r., tj. z datą nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanej położonej w L. przy ul. J. nr [...], w drodze sukcesji uniwersalnej przeszły wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej, w tym i obowiązek jej zagospodarowania w umówionych terminach, tj. rozpoczęcia zabudowy do 30 września 2007 r. i jej zakończenia do 30 września 2008 r.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 676/11, iż "szacunek nieruchomości gruntowej po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania działki ustala się tylko raz według wartości z pierwszego roku po upływie terminu do zagospodarowania, bez uwzględnienia ewentualnego wzrostu [również i spadku- dopisek WSA we Wrocławiu] wartości nieruchomości w czasie późniejszego wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Wartość ta pozostaje zatem niezmienna i nie podlega weryfikacji niezależnie od tego, którego z kolei roku- po powstaniu obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych, dotyczy decyzja."

Z tego też powodu powoływane przez skarżącą spółkę zarzuty odnoszące się do

wadliwego ustalenia momentu powstania obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat rocznych, tj. terminu rozpoczęcia budowy, a nie jej zakończenia, nie mogło być przez Sąd w niniejszej sprawie uwzględnione, gdyż w sposób wiążący kwestia ta została rozstrzygnięta przy ustalaniu wysokości pierwszej dodatkowej opłaty rocznej, natomiast za każdy następny rok, w tym również ten objęty niniejszym postępowaniem, opłata ta podlega, o czym stanowi art. 63 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. jedynie "automatycznemu" zwiększeniu o dalsze 10% wartości nieruchomości gruntowej, pod warunkiem oczywiście, iż nadal zachodzą przesłanki do jej ustalenia.

Rozpoczynając meritum rozważań wskazać trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, jako podstawa materialnoprawna miały zastosowanie przepisy art. 62 i art. 63 u.g.n., odnoszące się do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego.

Zgodnie z regulacją art. 62 ust. 1 u.g.n. w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, przy czym ust. 4 tegoż przewiduje, że ten termin może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika.

W myśl natomiast art. 63 ust. 1 u.g.n. w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II. Unormowanie art. 64 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. określa, że obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji, a opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku.

W rozpatrywanej sprawie pozostawało poza sporem, iż skarżąca spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze notarialnej umowy sprzedaży z dnia 7 kwietnia 2009 r. od dotychczasowego użytkownika wieczystego, na którego wniosek organ I instancji w dniu 11 października 2006 r. zgodził się przedłużyć pierwotnie ustalony termin zagospodarowania nieruchomości i ustalił termin rozpoczęcia zabudowy do 30 września 2007 r. i jej zakończenie do 30 września 2008 r. Bezsprzeczne jest również to, że zgodnie z § 3 umowy z dnia 7 kwietnia 2009 r. skarżąca spółka przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej, w tym również obowiązek jej zagospodarowania w umówionym terminie. Bezspornym jest również, że opisana nieruchomość nie została zabudowana do chwili wydania zaskarżonej do sądu decyzji, przy czym zasadnym jest wskazanie, że w myśl art. 62 ust. 3 u.g.n. za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym.

Nie można również zaprzeczyć zarzutom skarżącej spółki, iż organ I instancji pomimo kilkukrotnych wniosków nie wyraził zgody na kolejne przedłużenie terminu lub wyznaczenie terminu dodatkowego na taką zabudowę, jednakże należy mieć na uwadze, że są to terminy wynikające ze stosunku zobowiązaniowego stron, a nie z regulacji administracyjnych. Ponieważ wyznaczenie dodatkowego terminu, a jakim mowa w art. 63 ust. 1 u.g.n. nie jest możliwe w formie decyzji, to zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1263/05, iż "nie można skutecznie stawiać zarzutów, że termin nie został przedłużony (art. 62 ust. 4 u.g.n.) lub też nie został wyznaczony dodatkowy termin z art. 63 ust. 1 u.g.n., gdyż te nie wynikają z władczych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, lecz są wynikiem umowy stron i powstałych warunków".

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie "ustalana na podstawie przepisów u.g.n. opłata dodatkowa stanowi swego rodzaju sankcję finansową, której celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z celem określonym w umowie. Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją wieczysty winien się liczyć" (tak zwłaszcza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 677/08, i z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 423/10, a po nim Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 178/11, i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 49/12).

Sąd w niniejszym składzie podziela również ugruntowane stanowisko judykatury, iż "wykładnia treści art. 63 ust. 2 u.g.n. nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieją inne, niż wskazane w powołanym przepisie, przesłanki ustalenia opłaty rocznej, w postaci nie wywiązania się z terminu zabudowy. Zwłaszcza z przepisu nie wynika by ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było uzależnione od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy." (tak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 543/07, jak też w cytowanych powyżej wyrokach)

Tak wypracowane stanowisko pozwala z całym przekonaniem na stwierdzenie bezzasadności zarzutów skarżącej spółki co do braku rozważenia celowości wymierzenia dodatkowej opłaty rocznej, czy też nieuwzględnienia przez organy administracji faktów, iż prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte po upływie terminu zagospodarowania, zaś w ostatnich latach zmienił się rynek i ogólny zastój oraz kryzys gospodarczy utrudnia wszelkie inwestycje.

Sąd nie podziela również twierdzeń skarżącej spółki, iż decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty ma charakter uznaniowy, a wręcz przeciwnie, uważa, iż ma ona charakter decyzji fakultatywnej. Powtórzyć należy za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, iż "uznanie organu dotyczyć może wyłącznie kwestii dokonania wyboru: czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też ustalać będzie dodatkowe opłaty roczne, których celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego" (przywoływany powyżej już wyrok z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 423/10).

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki co do naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, a także ustawicznego wydawania decyzji wymierzającej dodatkowe opłaty bez względu na istniejące okoliczności sprawy, czym miano naruszyć wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz zdefiniowaną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, a także naruszenia art. 80 i art. 107 k.p.a. podkreślić należy za autorem odpowiedzi na skargę, że nie każdy bowiem interes strony może być uwzględniany - a jedynie taki interes, który jest "słuszny" tzn. który jest zgodny z prawem. Wymierzenie opłaty dodatkowej jest niewątpliwie uciążliwością dla strony ale nie jest to równoznaczne z twierdzeniem, że decyzja narusza słuszny interes strony. W ocenie Sądu wbrew podnoszonym zarzutom skargi podjęte w sprawie rozstrzygniecie nie narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.