Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1451/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3 i 3a, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. U. E. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1113/14 w sprawie ze skargi P. U. E. Sp. z o.o. w T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2014 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1113/14, oddalił skargę Przedsiębiorstwa Usługowego E. Sp. z o.o. w T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] kwietnia 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w celu budowy gazociągu.

Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Burmistrz Miasta Nowy Targ, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Usługowego "E." Spółki z o.o. z siedzibą w Tarnowie, na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11, ust. 12 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zezwolił na zajęcie pasa drogowego w celu budowy gazociągu w Nowym Targu:

- decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] ulicy P. od [...] czerwca 2012 r. do [...] czerwca 2012 r.;

- decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] ulicy P. i Z. od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r.;

- decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] ulicy P. i Z. od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r.;

- decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] ulicy P. i G. od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r.;

- decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] ulicy P. i G. od [...] lipca 2012 r. do [...] lipca 2012 r.

We wszystkich wymienionych decyzjach zawarto warunek odtworzenia jezdni w zakresie ulic objętych zezwoleniem (za wyjątkiem decyzji z [...] lipca 2012 r. i z [...] lipca 2013 r., gdzie zawarto warunek odtworzenia jezdni w zakresie ul. P.).

Przedsiębiorstwo Usługowe E. Spółka z o.o. z siedzibą w T., pismem z [...] września 2013 r., wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wspomnianych decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ, w części dotyczącej odtworzenia jezdni wymienionych w tych decyzjach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej także Kolegium, SKO) decyzjami z [...] stycznia 2014 r.:

- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] czerwca 2012 r., znak: [...];

- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] czerwca 2012 r., znak; [...];

- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] lipca 2012 r., znak: [...];

- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] lipca 2012 r., znak: [...];

- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] lipca 2012 r., znak: [...].

W ocenie Kolegium brak było podstaw do stwierdzenia nieważności wspomnianych decyzji, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Burmistrz Miasta Nowy Targ wydał decyzje zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu, ustaloną na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Organ wyjaśnił, że ul. P., ul. G. i ul. Z. są drogami gminnymi (na mocy uchwały Rady Miejskiej w Nowym Targu z [...] marca 1994 r. nr [...]), a ich zarządcą jest Burmistrza Miasta Nowy Targ, do którego właściwości należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Przedsiębiorstwo Usługowe E. Spółka z o.o. z siedzibą w Tarnowie pismem z [...] lutego 2014 r. wystąpiło o ponowne rozpatrzenie spraw, domagając się uchylenia decyzji z [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku w części dotyczącej odtworzenia jezdni wymienionej w tych decyzjach, względnie o uchylenie tych decyzji i przekazanie spraw organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i 3, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., wydało [...] kwietnia 2014 r. decyzje:

- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...];

- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...];

- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...];

- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...];

- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...].

W ocenie Kolegium, decyzje z [...] stycznia 2014 r. są zgodne z obowiązującym prawem i brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności.

W szczególności SKO podniosło, że decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ, o stwierdzenie nieważności których wniosła strona, zostały wydane zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu wynikającą z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów uchwały [...] Rady Miejskiej w Nowym Targu, zaś w wyniku ich wydania nie doszło do zmiany ostatecznej decyzji Starosty N. Nr [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a tym samym nie doszło do naruszenia przez Burmistrza jakichkolwiek kompetencji Starosty wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego analizowane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żaden sposób nie modyfikują zarówno elementów rozstrzygnięcia powołanego pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Nowotarskiego, jak i któregokolwiek z orzeczeń Burmistrza Miasta Nowy Targ przywołanych w tym pozwoleniu w pkt 1 lit. a tiret 9 (tj. postanowienia z [...] września 2007 r. nr [...], z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]). Zdaniem Kolegium, na skutek wydania decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, żadne z rozstrzygnięć ani w całości, ani w jakiejkolwiek części nie zostało zmienione, uchylone bądź wygaszone, jak też w inny sposób wyeliminowane z obrotu prawnego. Uregulowane tymi rozstrzygnięciami prawa i obowiązki ich adresatów, tj. w przypadku powołanego pozwolenia na budowę – K. Spółki G. sp. z o.o. w T., Oddział Zakład G. K., a w przypadku orzeczeń Burmistrza Miasta Nowy Targ z lat [...] – Biura Projektowo Usługowego "[...]" sp. z o.o., nie zostały ukształtowane w sposób odmienny niż wynikałoby to z ich treści. Tym samym SKO uznało, że zarzut jakoby kwestionowane decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 16 § 1 w związku z art. 110 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. oraz art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny.

Kolegium podkreśliło, że analizowane decyzje zostały oparte na obowiązujących w dacie ich wydania przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienie do określenia przez organ udzielający zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, warunków przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności znajdowało wyraźne umocowanie w przepisach art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów.

Z powyższych względów, zdaniem SKO, nie można uznać, że badane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało również za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające polegać na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Samorządowe nie zgodziło się z poglądem wnioskodawcy, że decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej innymi orzeczeniami ostatecznymi tego organu w postaci przywołanych wyżej dwóch postanowień z 2007 r. i 2008 r. oraz decyzji z 2010 r. Szczegółowa analiza wszystkich tych rozstrzygnięć prowadzi bowiem do wniosku, iż w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia tezy o tożsamości tych spraw i to zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. W szczególności o braku tożsamości spraw zakończonych decyzjami Burmistrza Miasta Nowy Targ i spraw rozstrzygniętych orzeczeniami tego organu z lat 2007-2010 świadczy, zdaniem Kolegium, okoliczność, że ich adresatami były różne podmioty: w pierwszym przypadku wnioskodawca, a w drugim Biuro Projektowo Usługowe "[...]" sp. z o.o.

Dodatkowo Kolegium podniosło, że postanowienia Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] września 2007 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2008 r. nr [...], jak też decyzja tego organu z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią w istocie zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Z kolei decyzja Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] maja 2012 r. stanowiła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, zawierające wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. W takiej sytuacji, zdaniem SKO, nie można więc również przyjąć tożsamości przedmiotowej tych spraw, a jedynie taka okoliczność uzasadniałaby wyeliminowanie spornych decyzji Burmistrza z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. należało uznać za nieuzasadniony.

Zdaniem SKO, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczące odmowy przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z przesłuchania w charakterze świadka F. N. na okoliczność istnienia lub braku ustaleń pomiędzy Burmistrzem Miasta Nowy Targ a wnioskodawcą dotyczących warunków odtworzenia jezdni określonych w zaskarżonych decyzjach. Kolegium stwierdziło, że wskazany dowód z przesłuchania świadka został zgłoszony na okoliczności w całości pozostające bez znaczenia dla oceny, czy kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta Nowy Targ obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność. Sam wniosek dowodowy zmierzał przy tym do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją, co zasadniczo było niedopuszczalne w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156-159 k.p.a. SKO uznało także, że w uzasadnieniach decyzji z [...] stycznia 2014 r. w sposób wystarczający i przejrzysty przedstawiono przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego strony.

Kolegium wskazało również, że rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie zweryfikowało kwestionowane decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie SKO uznało, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś jej wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). SKO nie stwierdziło również by kwestionowane decyzje były niewykonalne, jak również nie dopatrzyło się wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. nieważności decyzji na mocy przepisu szczególnego, gdyż na gruncie stanu faktycznego sprawy brak jest takiej normy prawnej.

Przedsiębiorstwo Usługowe E. Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie złożyło skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] kwietnia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po połączeniu na rozprawie spraw ze skarg na decyzje SKO z [...] kwietnia 2014 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi.

Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko SKO odnośnie do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy gazociągu.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 104 § 2 w związku z art. 138 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 w związku z art. 75 k.p.a. Zdaniem WSA, w wyniku wydania decyzji, o których stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, nie doszło do zmiany ostatecznej decyzji Starosty N. Nr [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz kompetencji Starosty wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żaden sposób nie modyfikują rozstrzygnięć pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Nowotarskiego, jak i któregokolwiek z orzeczeń Burmistrza Miasta Nowy Targ przywołanych w tym pozwoleniu w pkt 1 lit. a tiret 9 (tj. postanowienia z [...] września 2007 r. nr [...], z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]). Żadne z rozstrzygnięć nie zostało tymi decyzjami zmienione, uchylone bądź w inny sposób zmodyfikowane. W ocenie Sądu Kolegium trafnie uznało, że uregulowane tymi rozstrzygnięciami prawa i obowiązki ich adresatów, tj. w przypadku powołanego pozwolenia na budowę – K. Spółki G. Sp. z o.o. w Tarnowie, Oddział Zakład G. Kraków, a w przypadku orzeczeń Burmistrza Miasta Nowy Targ z lat [...] – Biura Projektowo Usługowego "[...]" sp. z o.o., nie zostały zmienione kwestionowanymi decyzjami.

Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestionowane decyzje nie zmieniają treści ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W ocenie WSA, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącej, że Burmistrz Miasta Nowy Targ wydając decyzje w sprawie zajęcia pasa ruchu drogowego i ustalając w nich warunki odtworzenia zajętego pasa ul. P., ponownie orzekał w sprawach już wcześniej rozstrzygniętych. Decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej innymi orzeczeniami ostatecznymi tego organu w postaci postanowień z 2007 r. i 2008 r. oraz decyzji z 2010 r. Brak jest podstaw do przyjęcia tezy o tożsamości tych spraw i to zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. O braku tożsamości podmiotowej tych spraw świadczy okoliczność, że ich adresatami były różne podmioty: wnioskodawca i Biuro Projektowo Usługowe "[...]" sp. z o.o. Zdaniem Sądu nie zachodzi pomiędzy nimi również tożsamość przedmiotowa, albowiem postanowienia Burmistrza Miasta z [...] września 2007 r. nr [...] oraz z 28 listopada 2008 r. nr [...] , jak też decyzja tego organu z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, natomiast badane decyzje Burmistrza Miasta stanowią zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, zawierające wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. Wobec tego, że nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości przedmiotowej tych spraw, Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, strona skarżąca niezasadnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko SKO, że decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ, o stwierdzenie nieważności których wniosła strona, zostały wydane zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu wynikającą z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów uchwały [...] Rady Miejskiej w Nowym Targu. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r., w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), będącym aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych i precyzującym treść, jaką może zwierać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wyraźnie wskazano, że w przypadku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zezwalającego na prowadzenie robót, powinno ono określać warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§2 ust. 2 pkt 2). Z rozporządzenia wynika, że w warunkach przywrócenia pasa drogowego określa się: zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, sposób odbioru przedmiotowego odcinka pasa drogowego oraz zasady usuwania usterek i wad technicznych powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego (§2 ust. 3 pkt a-c). Burmistrz Miasta Nowy Targ wydając decyzje, o stwierdzenie nieważności których wnosi skarżąca i regulując w tych decyzjach warunki przywracania zajętego pasa drogowego, miał do tego podstawę prawną i nie wykroczył poza zakreślone w tej podstawie prawnej granice.

Zdaniem Sądu, chybione są również zarzuty naruszenia art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 123 §1 w związku z art. 78 w związku z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z przesłuchania w charakterze świadka F. W. na okoliczność wpływu, jaki kwestionowane decyzje wywarły na prawa i obowiązki skarżącego, przez co Kolegium nie wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego i nie rozpoznało istoty sprawy. W ocenie WSA, Kolegium trafnie przyjęło i należycie uzasadniło, że wskazany przez skarżącą dowód z przesłuchania świadka został zgłoszony na okoliczności pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniła decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ z punktu widzenia pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenia SKO, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do podmiotu będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), są wykonalne i ich wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), a także, że nie występują przesłanki nieważności decyzji na mocy przepisu szczególnego (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), Sąd ocenił jako prawidłowe.

Przedsiębiorstwo Usługowe E. Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie zaskarżyło opisany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca wyrokowi WSA w Krakowie zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie tj. w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydając zaskarżone decyzje powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ, ponieważ dotyczyły one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w przedmiocie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego.

2) art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że SKO w Nowym Sączu wydając zaskarżone decyzje powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego, ponieważ zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo. Sąd pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przepis art.. 156 § 1 k.p.a. stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zaś dla WSA powołany przepis stanowił wzorzec kontroli badanego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Wobec powyższego strona skarżąca kwestionując w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. powinna powiązać naruszenie przez ten Sąd wymienionych przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powołany ostatnio przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną błędnie uznała, że art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. to przepisy o charakterze procesowym i zbudowała zarzut z powołaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc przepisu, który stosuje sąd w przypadku, gdy stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu tego Sądu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."

Mając na uwadze stanowisko przyjęte w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznał, że częściowo błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie wykluczało ich merytorycznej oceny.

Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem zaskarżone decyzje, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Nowy Targ zezwalających na zajęcia pasa drogowego w celu budowy gazociągu w Nowym Targu z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Według skarżącej wspomniane decyzje Burmistrza Miasta Nowy Targ, w zakresie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Burmistrz Miasta Nowy Targ powinien bowiem podejmując decyzje, o których stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, mieć na uwadze decyzję o pozwoleniu na budowę określającą między innymi zasady odtworzenia pasa drogowego. Zmiana tych zasad nastąpiła z rażącym naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, co innymi słowy oznacza, że istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Jak już wspomniano, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień "rażących". Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej rażące naruszenie art. 8 k.p.a. utożsamia z jego "zwykłym" naruszeniem. Z treści omawianego zarzutu wynika bowiem, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przejawiało się w ich wydaniu "(...) wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Zakładając nawet, że Burmistrz Miasta Nowy Targ dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej to nie ma podstaw do przyjęcia, że naruszenie to miało charakter rażący w podanym wyżej znaczeniu, w szczególności zaś, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu.

W nawiązaniu do uzasadnienia omawianego zarzutu dodać także można, że nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, okoliczność, że ta decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut nie uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że decyzje, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Na ogół przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 s. 632, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96).

Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wymienione elementy składające się na pojęcie tożsamości spraw administracyjnej doszedł do prawidłowego wniosku, że Burmistrz Miasta Nowy Targ wydające decyzje badane w postępowaniu nadzwyczajnym, nie orzekał ponownie w sprawach już wcześniej rozstrzygniętych decyzją ostateczną. WSA trafnie zauważył, że postanowienia Burmistrza Miasta Nowy Targ z [...] września 2007 r. nr [...], z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzja z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią zezwolenia na lokalizację wodociągu w pasie drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, z kolei decyzje, o których stwierdzenie nieważności wniosła strona skarżąca, to zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydane na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W związku z tym nie można uznać, że są to sprawy tożsame przedmiotowo. W sprawach tych zostały ukształtowane prawa i obowiązki różnych podmiotów – Biura Projektowo Usługowego "[...]" sp. z o.o. (postanowienia z [..] września 2007 r. i [...] listopada 2008 r. oraz decyzja z [...] października 2010 r.) i skarżącej (decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego), co przemawia za przyjęciem, że nie są to sprawy tożsame także pod względem podmiotowym. Wobec takich ustaleń brak było podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji należało uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił ocenę SKO odnośnie do niewystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew stanowisku skarżącej nie można mówić o "uznanym poglądzie doktryny", zgodnie z którym "(...) tożsamość spraw należy uznać, nawet w przypadku gdy inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie lub decyzję oraz inne są ich interesy prawne i obowiązki, a przedmiot rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet porządkowych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156. Wyd. 13, Warszawa 2013)".

Przywołani przez autora skargi kasacyjnej komentatorzy zajęli bowiem następujące stanowisko: "(...) Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Tak samo należy rozumieć tożsamość sprawy rozstrzyganej postanowieniem, chociaż inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie oraz inne ich interesy prawne i obowiązki. Obok stron będą występowali uczestnicy postępowania administracyjnego, do których kierowano postanowienia, a przedmiot rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet porządkowych (gdy np. chodzi o postanowienia wydane w ramach policji sesyjnej zaskarżalne zażaleniem)." Z przytoczonego fragmentu Komentarza, na który powołał się autor skargi kasacyjnej nie wynika więc, że pojęcie tożsamości sprawy administracyjnej, w ujęciu podanym w skardze kasacyjnej, stanowi "uznany pogląd doktryny". Przeciwnie zostało ono stworzone poprzez wyrwanie z kontekstu wybranych zdań tekstu, co spowodowało zmianę istoty stanowiska przyjętego przez komentatorów. W konsekwencji zbudowana na tak rozumianej tożsamości sprawy administracyjnej teza o wystąpieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest błędna.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.