Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1520/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 256/14 w sprawie ze skargi G. L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 stycznia 2014 r., nr . w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz G. L. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 256/14, wydanym w sprawie ze skargi Rady Gminy Leżajsk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 stycznia 2014 r., nr .. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej, uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Działając na podstawie art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej "u.s.g.") i art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej "u.f.p.") Rada Gminy Leżajsk uchwałą z dnia 18 grudnia 2013 r. Nr . udzieliła pomocy rzeczowej w 2014 r. Powiatowi Leżajskiemu na realizację zadania publicznego p.n.: "Budowa chodnika przy drodze powiatowej w Przychojcu" w formie opracowania projektu i budowy chodnika przy drodze powiatowej w Przychojcu do kwoty 135.000 zł.

W myśl art. 10 u.s.g. wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (ust. 1). Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej (ust. 2).

Stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 220 u.f.p. z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa (ust. 1). Podstawą udzielenia pomocy, o której mowa w ust. 1, jest umowa (ust. 2).

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 stycznia 2014 r. nr stwierdzono nieważność wspomnianej uchwały. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego, obok powołanego już art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz art. 220 u.f.p., wskazano art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g.

W myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 86 u.s.g. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.

Stosownie do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (ust. 2a). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5).

Według organu nadzorczego pomoc rzeczowa, o której mowa w 220 ust. 1 u.f.p., oznacza w praktyce zakup określonych środków rzeczowych za środki pieniężne ujęte w budżecie jednostki samorządowej i przekazanie ich do innej jednostki samorządowej. W powyższych ramach nie mieści się działanie Rady Gminy Leżajsk, gdyż treść podjętej uchwały wskazuje na przekazanie budowy chodnika dla pieszych przy drodze powiatowej. Wykonując powyższe prace gmina wykonuje zadania Powiatu Leżajskiego określone w art. 19 i nast. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 4 tej ustawy zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Powyższy przepis, jak wskazał organ, nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do podejmowania uchwały przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań, uregulowane jest bowiem w ustawach ustrojowych i może się odbywać jedynie na zasadach tam uregulowanych.

W myśl art. 8 ust. 2a u.s.g., jak wskazał organ nadzorczy, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Dochodzi ono do skutku poprzez zgodne oświadczenie woli stron porozumienia (podmiotów wykonujących administrację publiczną). Zawarcie porozumienia powoduje przeniesienie zadań oraz kompetencji niezbędnych dla realizacji przekazanych zadań pomiędzy organami administracji publicznej na różnych szczeblach. Przejęte zadania w drodze porozumienia są realizowane przez organy jednostki samorządowej, która te zadania przejęła, w ramach jej podmiotowości i jej własnej struktury organizacyjnej. Dlatego Rada Gminy Leżajsk powinna podjąć uchwałę dotyczącą zawarcia porozumienia z Powiatem Leżajskim, a nie w sprawie udzielenia pomocy rzeczowej, ewentualnie udzielić pomocy finansowej w formie dotacji celowej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. uchylił w zaskarżoną decyzję, o czym była mowa na wstępie.

Według Sądu pierwszej instancji, powołującego się na wydany w podobnej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1253/10, przepis art. 10 ust. 2 u.s.g. nie stoi na przeszkodzie, aby gmina, jako podmiot publicznoprawny, odpowiedzialna za zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców, partycypowała w kosztach budowy i remontu chodników czy też dróg będących w zarządzie powiatu, a leżących w granicach danej gminy, na zasadzie pomocy rzeczowej. Instytucja pomocy udzielanej między jednostki samorządu terytorialnego oznacza bowiem nic innego jak formę współdziałania między jednostkami samorządowymi, bez konieczności tworzenia formalnych związków, stowarzyszeń lub zawierania porozumień, a to w celu przeciwdziałania tworzeniu niepotrzebnych formalności.

Udzielenie przez gminę Powiatowi Leżajskiemu pomocy, o jakiej mowa w przepisach art. 10 ust. 2 u.s.g. oraz w art. 220 ust. 1 u.f.p., polegającej na opracowaniu projektu chodnika i budowa chodnika, należy odróżnić od przekazania zadania publicznego pomiędzy organami jednostek samorządowych, co może nastąpić zasadniczo w drodze porozumień, określanych w literaturze mianem administracyjnych, o których mowa w art. 8 ust. 2a u.s.g. Zatem, nie można zarzucać współdziałającym z sobą jednostkom samorządu, jak to czyni zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, konieczności zawarcia porozumienia.

Wojewoda Podkarpacki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rz oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewypełnienie wymogów, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, tzn. nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, w rezultacie utrudniając sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku;

2) art. 148 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a tym samym uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie aktu nadzoru;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienia skargi mimo przesłanek do jej oddalenia.

Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1) art. 10 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że proces wybudowania przez gminę chodnika przy drodze powiatowej mieści się w pojęciu pomocy rzeczowej jaką jednostka samorządowa może udzielić drugiej jednostce samorządowej oraz brak uznania, że pomoc rzeczowa to w istocie zakup i przekazanie do innej jednostki samorządu określonych środków rzeczowych,

2) art. 10 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wykonanie przez gminę zadań z zakresu zadań własnych powiatu w postaci nakładów i robót inwestycyjnych na drodze powiatowej wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę, przeprowadzeniem procedury przetargowej i nadzorem nad wykonaniem tych robót możliwe jest w ramach udzielanej przez gminę powiatowi pomocy rzeczowej,

3) art. 8 ust. 2a w związku z art. 10 ust. 2 u.s.g. i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 19 ust. 4 w zw. z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że realizacja procesu inwestycyjnego na drodze powiatowej przez gminę nie stanowi wykonania zadania z zakresu właściwości powiatu, do skuteczności którego niezbędne jest zawarcie porozumienia między tymi jednostkami samorządu terytorialnego, a tym samym poprzez nieuprawnione uznanie, że zadania powiatu z zakresu zarządu drogami mogą być skutecznie przekazane gminie w drodze udzielenia pomocy rzeczowej, tj. czynności cywilnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W szczególności stan faktyczny sprawy jest bezsporny i należycie przedstawiony w zaskarżonym wyroku.

Natomiast istota sprawy sprowadza się do przesądzenia spornej w sprawie kwestii, czy udzielenie przez Gminę Leżajsk Powiatowi Leżajskiemu, będącemu zarządcą drogi powiatowej przebiegającej przez wspomnianą gminę, pomocy rzeczowej na realizację zadania publicznego na terenie tej gminy p.n. "Budowa chodnika przy drodze powiatowej w Przychojcu" w formie opracowania projektu i budowy chodnika przy drodze powiatowej w Przychojcu, do kwoty 135.000 zł mieściło się w granicach przepisu art. 10 ust. 2 u.s.g., czy też wymagało zawarcia przez gminę z Powiatem Leżajskim porozumienia międzygminnego, o którym mowa w przepisie art. 8 ust. 2a u.s.g.

Brak jest ustawowej definicji pojęcia "pomoc rzeczowa", o której mowa w powołanych wyżej przepisach. Na co wskazuje przepis art. 10 ust. 1 u.s.g. i art. 220 ust. 1 i 2 u.f.p. pomoc rzeczowa musi się być przejawem współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego sfinalizowanego stosowną umową, poprzedzoną odpowiednią uchwałą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.), mieścić w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, a jej przedmiot powinien wchodzić w zakres zadania publicznego drugiej jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy te nie wskazują na konieczność zachowania jakichś szczególnych wymogów. Aby sprecyzować, jaki przejaw współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego spełnia kryteria pomocy rzeczowej, o której wyżej mowa, należałoby współdziałanie to odróżnić od innych ustawowych form i rodzajów współdziałania dopuszczalnych na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie od związku międzygminnego (art. 64 u.s.g.) oraz porozumienia międzygminnego (art. 74 u.s.g.).

W świetle art. 64 u.s.g. związki międzygminne stanowią formę współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań publicznych, przekraczających możliwości finansowe bądź organizacyjne pojedynczej gminy. Związki posiadają osobowość prawną i wykonują swoje statutowe zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Analizując pod tym kątem przedmiot omawianej uchwały, co nie ulega wątpliwości, nie może on, z uwagi na jednorazowy charakter pomocy publicznej, dotyczy materii, która mogła by być objęta formą związku międzygminnego.

Zgodnie z art. 74 ust. 1 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W myśl ust. 2 gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. Również i w tym przypadku, z podobnych względów, trudno byłoby podciągnąć przedmiot spornej uchwały pod porozumienie, o którym mowa w przepisach art. 74 u.s.g. Omawiana uchwała Rady Gminy Leżajsk, co wymaga podkreślenia, nie ma na celu generalnego przejęcia od Powiatu Leżajskiego zadań publicznych związanych z drogą powiatową należącą do tego powiatu, a stanowi jedynie jednostkową pomoc na realizację określonego zadania inwestycyjnego o charakterze publicznym związanego z opracowaniem projektu i budowy chodnika na tej drodze w Przychojcu, z korzyścią dla mieszkańców tej gminy.

Z powyższych względów, z czym zgodzić się należy ze Sądem pierwszej instancji, przedmiot omawianej uchwały nie dotyczył porozumienia międzygminnego. Natomiast objęte treścią wspomnianej uchwały Rady Gminy Leżajsk współdziałanie między Gminą Leżajsk a Powiatem Leżajsk, ukierunkowane na opracowania projektu i budowy chodnika przy drodze powiatowej w Przychojcu i finansowane ze środków budżetowych Gminy Leżajsk, jako nie będące przejawem działania ani związku międzygminnego, ani też porozumienia międzygminnego, spełnia kryteria pomocy rzeczowej w rozumieniu przepisów art. 10 u.s.g. i art. 220 u.f.p. Omawiane zadanie, o czym była mowa, wchodzi w zakres zadania publicznego, niewątpliwie istotnego z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym ważnego dla społeczności lokalnej.

Nie są również oparte na usprawiedliwionej podstawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w sprawie przepisów art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. nr 267, poz. 2251 ze zm.) oraz art. 19 ust. 4 w zw. z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że realizacja procesu inwestycyjnego na drodze powiatowej przez gminę nie stanowi wykonania zadania z zakresu właściwości powiatu, do skuteczności którego niezbędne jest zawarcie stosownego porozumienia.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez samorząd powiatowy w odniesieniu do dróg powiatowych. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Stosownie do art. 20 pkt 3 tej ustawy do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora.

Powyższe regulacje mają charakter przepisów kompetencyjnych. Jednakże nie stoją one na przeszkodzie, aby Rada Gminy Leżajsk, stosownie do art. 10 ust. 2 u.s.g. i art. 220 u.f.p., jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nie wchodząc przy tym w ustawowe kompetencji Powiatu Leżajskiemu, udzieliła mu jednorazowej pomocy rzeczowej, dotyczącej "Budowy chodnika przy drodze powiatowej w Przychojcu", z której efektów korzystać będą mieszkańcy tej gminy.

Na tle zbliżonego stanu faktycznego sprawy podobne stanowisko zostało zajęte we wspomnianym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1253/10.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie zasługująca na uwzględnienia, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 204 pkt 2 p.p.s.a.