Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4145/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 79
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 764/19 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 764/19, oddalił skargę P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji T. F., współwłaścicielka działek nr ew. [...] i nr [...], wniosła o interwencję w sprawie przebudowy dróg (działki nr [...] i nr [...]) przez właściciela działki nr [...] położonej w [...] – A. P., polegającej na spłyceniu i zawężeniu istniejącego rowu melioracyjnego [...], podwyższeniu drogi gminnej nr [...], a w konsekwencji spowodowaniu utrudnienia dojazdu do łąk i do drogi gminnej nr [...]. T. i P. F. podnosili, że istniejący stan utrudnia przepływ wielkich wód powodziowych i roztopowych, zagrażając podtopieniem terenów położonych powyżej skrzyżowania dróg na działkach nr [...] i nr [...] oraz stawu zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...]. Ich zdaniem grobla na działce nr [...], usypana wzdłuż rowu odprowadzającego na działce nr [...] wody ze zlewni, spowodowała zasypanie doliny od strony wschodniej rowu, a nasyp będzie powodował przekierowanie wód ze zlewni na sąsiednie działki w tym na ich działkę nr [...]. W związku z tym wnieśli o przywrócenie stanu poprzedniego działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Z kolei A. P. wyjaśnił, że nawiózł ziemię i utwardził drogę gminną nr [...] po to, aby stworzyć warunki dojazdu do swojej działki nr [...].

W toku postępowania organ I instancji przeprowadził kilkakrotnie oględziny, a także dopuścił dowód z opinii biegłego. Biegły stwierdził, że roboty ziemne wykonane na drodze nr [...] i nr [...] oraz podwyższenie grobli wzdłuż działki nr [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruntach, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich. Na podstawie powyższej opinii, decyzją z dnia [...] października 2015 r., Wójt Gminy [...] odmówił nakazania Gminie [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...].

W wyniku odwołania P. F., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Wójt Gminy [...] nakazał Gminie [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jednak Kolegium uchyliło również tę decyzję, stwierdzając sprzeczności w opinii biegłego (decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r.). W toku ponownego rozpatrywania sprawy Wójt dopuścił kolejny dowód z opinii biegłego. W opinii z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na działkach nr [...], a potencjalnym powstaniem szkody na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił nakazania Gminie [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub przywrócenia poprzedniego stanu na przedmiotowych działkach. W ocenie organu, zmiana ukształtowania działek nr [...] nie spowodowała wystąpienia szkody na działce nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji.

Na ostateczną decyzję P. i T. F. wnieśli skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 460/17. W wyniku skargi kasacyjnej P. F. wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 832/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. W ocenie NSA zasadny był podniesiony w skardze kasacyjny zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ ten orzekł mimo braku w aktach części dokumentacji. Ponadto, po dostrzeżeniu tych braków przez skarżących, w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. organ poinformował ich, że dokumentacji tej SKO odmówiło wartości dowodowej, podczas gdy znajdowały się tam m.in. pisma sporządzone przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie całości materiału przy wydawaniu decyzji i założenie braku wartości dowodowej wszelkich brakujących dokumentów.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. F., decyzją z dnia [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności dwie opinie biegłych i protokoły oględzin nieruchomości, dawał podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Niezasadne jest powoływanie kolejnych opinii biegłych tylko dlatego, że dotychczasowe nie zawierają stwierdzeń tożsamych ze stanowiskiem skarżącego. Kolegium wskazało, że nie można wykazać istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na działkach o nr [...] a realnym oraz potencjalnym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim tj. działce nr [...].

W skardze do sądu administracyjnego P. F. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do skargi dołączono opinię sporządzoną na zlecenie skarżącego przez biegłego sądowego w zakresie melioracji wodnych. Skarżący zwrócił uwagę, że wnioski zawarte w opinii biegłego są zupełnie odmienne od ustaleń poczynionych przez biegłych powołanych przez organ i wskazują na realną możliwość wystąpienia szkody spowodowanej zmianą wód.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączonej do skargi opinii biegłego, Kolegium stwierdziło, że opinia omawia sytuację z 2013 r. w postaci ekstremalnego spływu wód oraz dotyczy zdarzeń o znaczeniu historycznym.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu organ odwoławczy wykonał wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 832/18. Przekazane do Sądu akta są kompletne, wydając decyzję, inaczej niż poprzednim razem, Kolegium dysponowało zatem całym materiałem dowodowym. Z argumentacji organu odwoławczego wynika, że głównym źródłem ustaleń faktycznych, kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, były informacje zawarte w dwóch opiniach biegłych sporządzonych na zlecenie organu – biegłego B. S. oraz biegłych A. i M. G.

Zdaniem Sądu meriti, wbrew zarzutom skarżącego, dokonana przez Kolegium ocena tego podstawowego elementu materiału dowodowego sprawy jest prawidłowa. Nie ma bowiem podstaw do dyskredytowania wartości dowodowej opinii biegłego B. S. Opinia ta wprawdzie obarczona była pewnymi wadami, wytkniętymi słusznie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej decyzji wydanej w sprawie (w dniu [...] grudnia 2015 r.). Właśnie z uwagi na te braki, organ zlecił sporządzenie nowej opinii biegłym A. i M. G. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafnie Kolegium zwróciło uwagę, że pomimo pewnych wad konkluzja opinii biegłego B. S. jest tożsama z konkluzją opinii biegłych M. i A. G. Ponadto, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., nie ma racji skarżący, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej obdarzając walorem wiarygodności opinię biegłego B. S. Opinia ta znajduje się w aktach sprawy i stanowi materiał dowodowy, który organ miał obowiązek uwzględnić wydając decyzję. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma też żadnych uzasadnionych podstaw do kwestionowania wartości dowodowej opinii sporządzonej przez biegłych A. i M. G. Opinia ta została sporządzona na bazie obszernego materiału źródłowego, obejmującego wyniki analizy materiałów archiwalnych oraz ustalenia poczynione w toku oględzin i badań terenowych. Biegli jasno i precyzyjnie formułują wnioski oraz jasno i precyzyjnie przedstawiają drogę rozumowania, która doprowadziła do takich konkluzji. Dalej Sąd meriti wskazał, że zarzuty wadliwości opinii biegłych A. i M. G. znalazły się wśród zarzutów kasacyjnych sformułowanych wobec poprzedniego wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 września 2017 r. W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. NSA uznał jednakże, że zarzuty te są niezasadne. W szczególności NSA podkreślił, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów, które pozwalałyby na podważenie prawidłowości opinii biegłych A. i M. G. W opinii, której wartości dowodowej nie można skutecznie zakwestionować, biegli A. i M. G. zawarli jednoznaczny wniosek: "Analiza akt sprawy, zebranych na potrzeby opinii materiałów archiwalnych oraz przeprowadzone badania terenowe nie wskazują na wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na dz. nr [...], a potencjalnym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim, tj. dz. [...]. [...] nie stwierdzono wystąpienia szkody na gruncie dz. [...]".

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, znając już stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nadal nie przedstawił konkretnych argumentów podważających zasadność opinii biegłych A. i M. G. Dopiero do skargi do sądu administracyjnego dołączył, sporządzoną na jego zlecenie, prywatną opinię biegłego T. C., która miała potwierdzić zasadność zarzutów skarżącego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia biegłych A. i M. G. jest w pełni wartościowym źródłem kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, a twierdzenia podniesione w dokumencie załączonym do skargi, nie podważają jej wartości dowodowej.

W ocenie Sądu meriti niezasadne są również pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Oględziny zostały przeprowadzone w ramach zlecenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które miało na celu weryfikację aktualności ustaleń biegłych, poczynionych w opiniach znajdujących się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a."

Skargę od powyższego wyroku wniósł P. F. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez:

1) nieuwzględnienie skargi na skutek zlekceważenia przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organ administracji naruszył przepisy art. 10 § 1 i 79 K.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa uczestnictwa w oględzinach w dniu [...] lipca 2019 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż udział skarżącego w tej czynności mógłby ustrzec biegłego przed poparciem dotychczasowej opinii uznanej za ważny dowód w sprawie;

2) nieuwzględnienie skargi na skutek zlekceważenia przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organ administracji naruszył przepisy art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 72 § 1 K.p.a poprzez zaniechanie sporządzenia protokołu z oględzin przeprowadzonych z udziałem biegłego B. S.; co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż okoliczności stwierdzone w trakcie tej czynności zdecydowały o poparciu dotychczasowej opinii uznanej za ważny dowód w sprawie;

3) nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji naruszył przepis art. 7 § 1 i art. 72 § 1 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń na notatce służbowej z dnia [...] lipca 2019 r. sporządzonej z czynności oględzin, dotkniętej brakiem formalnym, gdyż nie widnieje na niej podpis osoby, która ją sporządziła, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w notatce tej biegły wyraził stanowisko dotyczące aktualności sporządzonej przez niego opinii uznanej za ważny dowód w sprawie;

4) nieuwzględnienie skargi na skutek zlekceważenia przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organ administracji naruszył przepisy art. 8, 10, 68 § 1 i 2 oraz 70 K.p.a. poprzez sprostowanie protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2019 r. po jego podpisaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naniesione na protokół poprawki dotyczyły ustaleń mających decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

5) nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji naruszył przepisy art. 8, 10 § 1, 79 i 81 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań umożliwiających biegłym ustosunkowanie się do zastrzeżeń skarżącego przedstawionych w piśmie z dnia [...] września 2019 r., a dotyczących uzyskanych w sprawie opinii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dowodom z opinii biegłych nadano decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia;

6) nieuwzględnienie skargi na skutek zlekceważenia przez Sąd pierwszej instancji faktu, że organ administracji naruszył przepisy art. 7 § 1, 77 i 80 K.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na opiniach zawierających błędy logiczne, niekompletnych, wewnętrznie sprzecznych i niejasnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dowodom z opinii biegłych nadano decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia;

7) nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przyjęcie faktów zgodnych z rzeczywistością mogło prowadzić do innego rozstrzygnięcia;

II. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie w oparciu o przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe błędnej oceny, że organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa ocena dopuszczonego dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego T. C. prowadzi do wniosku przeciwnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowa ocena w tym zakresie mogła prowadzić do innego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto zrzekła się w imieniu skarżącego przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Podkreślić na wstępie należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo powołał stan prawny sprawy. Zgodnie bowiem z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 574 tej ustawy przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., z wyjątkiem wymienionych w tym przepisie artykułów. Zasadnie zatem przyjęło za podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepis art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r., gdyż rozpoznawana sprawa została wszczęta i nie zakończona przed dniem wejścia w życie nowych regulacji.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oparte zostało na przepisie art. 151 P.p.s.a., który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cytowanym powyżej przepisie. Już z tego powodu nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a wespół z przepisami art. 7 § 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 72, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 K.p.a. Ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania przed organami, mogą stanowić zarzut w powiązaniu z właściwymi przepisami P.p.s.a. W sytuacji wskazywania na niedostrzeżenie przez sąd uchybień powstałych w postępowaniu administracyjnym podstawę zarzutu powinien stanowić, powiązany z przepisami K.p.a., jedynie przepis art. 151 P.p.s.a., na podstawie którego oddalono skargę w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 844/17, LEX nr 2543479).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym organy orzekające w sprawie prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że organ odwoławczy należycie wykonał zalecenia wynikające z wyroku NSA z dnia 20 lutego 2020 r. nie naruszając tym samym art. 153 P.p.s.a. Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny wyłącznie zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegający na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ orzekł pomimo braku w aktach części dokumentów. Stwierdził, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w niekompletnym materiale dowodowym. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za niezasadne, co jest o tyle istotne, że na podstawie art. 153 P.p.s.a., jest to stanowisko wiążące zarówno organ, jak i sąd rozpoznający skargę na nową decyzję ostateczną wydaną w tej samej sprawie. Możliwość zakwestionowania rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, istniałaby zatem jedynie wówczas, gdyby skarżący zarzucił naruszenie art. 153 P.p.s.a., gdyż to ten przepis stanowił o kierunku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak postawiony, co musiało prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w tym przepisie zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami podanymi w tym orzeczeniu.

Organ zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r. Poczynił niezbędne ustalenia, których zakres wyznaczały przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom – art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, LEX nr 1658623). Sąd Wojewódzki trafnie zaaprobował zaskarżoną decyzję, z której wynika, że nie można stwierdzić istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na działkach o nr [...] a realnym oraz potencjalnym powstaniem szkody na gruncie sąsiednim tj. działce nr [...]. Taka szkoda nie tylko nie występuje i nie można jej stwierdzić, ale również ustalenia z zakresu wiadomości specjalnych uprawniają do wskazania, że źródłem potencjalnych nawet problemów ze stanem wody na gruncie skarżącego nie jest działanie Gminy [...].

Zasadniczym źródłem ustaleń faktycznych - kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy - były informacje zawarte w dwóch opiniach biegłych sporządzonych na zlecenie organu – biegłego B. S. oraz biegłych A. i M. G. Organ nie jest wprawdzie związany opinią biegłego, gdyż to od jego woli zależy ostateczny kształt decyzji, jednak trzeba zaznaczyć, że nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Opinia biegłego jest bowiem dla organu materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi o przypadki, gdy do rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza z jakiejś dziedziny, przedmiotem opinii są okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy. Biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Opinia biegłego ułatwia zatem ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne. Organ administracji swobodnie ocenia opinię biegłego na podstawie zasad, wiedzy i doświadczenia życiowego. Z opinii powinno wynikać, czym kierował się specjalista, wskazując określone tezy, i z jakich materiałów źródłowych i opracowań korzystał.

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie ma podstaw do dyskredytowania wartości dowodowej obu opinii biegłych z zakresu hydrologii. Organ w zaskarżonej decyzji zasadnie zwrócił uwagę, że pomimo pewnych wad konkluzja opinii biegłego B. S. jest tożsama z konkluzją opinii biegłych A. i M. G. Zresztą NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., stwierdził, że organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej uznając za wiarygodną opinię biegłego B. S. Opinia ta stanowi materiał dowodowy, który organ miał obowiązek uwzględnić wydając decyzję. Także nie ma uzasadnionych podstaw do kwestionowania wartości dowodowej opinii sporządzonej przez biegłych A. i M. G. Opinia ta stanowi kompleksową analizę stanu stosunków wodnych na analizowanym obszarze, z uwzględnieniem wszystkich czynników wpływających na ich ewentualną zmianę. Została sporządzona na bazie materiału źródłowego, obejmującego wyniki analizy materiałów archiwalnych oraz ustalenia poczynione w toku oględzin i badań terenowych. Co istotne NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych konkretnych argumentów, które pozwalałyby na podważenie prawidłowości opinii biegłych. Sąd Wojewódzki, związany oceną prawną, zwrócił uwagę, że w toku uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego na zlecenie organu odwoławczego, potwierdzono aktualność opinii hydrologicznej A. i M. G.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia zasad i norm postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowości protokołu z oględzin m. in. poprzez zaniechanie podjęcia działań umożliwiających biegłym ustosunkowanie się do zastrzeżeń skarżącego przedstawionych w piśmie z dnia [...] września 2019 r., a dotyczących uzyskanych w sprawie opinii, jak również poprzez oparcie ustaleń na notatce służbowej sporządzonej z czynności oględzin, dotkniętej brakiem formalnym, gdyż nie widnieje na niej podpis osoby, która ją sporządziła.

Wyjaśnić należy, że wynikający z art. 79 § 1 K.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2722/12, LEX nr 1575573).

Biegły, który sporządza opinię dotycząca zmiany stanu wody na gruntach i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu K.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego. Podkreślić należy, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. zwrócił uwagę, że skarżący w toku postępowania składał szereg pism procesowych, w których szeroko przedstawiał swoje stanowisko, w tym zarzuty względem opinii biegłych. Czynności te nie miały przy tym na celu sporządzenia nowej opinii, a jedynie potwierdzenie aktualności poprzednich. Zasadniczo skarżący miał zapewnioną możliwość skutecznej obrony swoich interesów w toku postępowania i z możliwości tej korzystał. Ponadto skarżący brał udział w oględzinach z udziałem biegłej M. G.

Analogicznie należy ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak sporządzenia protokołu z oględzin sporządzonych z udziałem biegłego S. Błędna kwalifikacja tej czynności i wynikający stąd brak protokołu (sporządzono jedynie notatkę służbową), nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ani na prawa skarżącego do obrony uzasadnionych interesów w toku postępowania.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie w oparciu o przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe błędnej oceny, że organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa ocena dopuszczonego dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego T. C. prowadzi do wniosku przeciwnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Przy czym przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy postulowany, (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza. Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. I OSK 2815/18, LEX nr 3192343). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki, wymierzając sprawiedliwość poprzez kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, dopuścił, załączony do skargi dokument w postaci prywatnej opinii T. C., nie jako dowód z opinii biegłego (byłoby to niedopuszczalne na gruncie P.p.s.a.), lecz jako dowód z dokumentu, który ma wspierać podniesione w skardze zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym zmiany stosunków wodnych i przyczyn ich powstania.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że dopuszczony dowód nie zmienia stanowiska, że organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a dołączony do skargi dokument nie podważa prawidłowości opinii biegłych sporządzonych na zlecenie organu. Konfrontując analizy i wnioski zwarte w opinii T. C., Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko przyjmując, że: "Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, [...] że organ naruszył przepisy art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. powołując biegłych jedynie w celu ustalenia czy roboty prowadzone na działkach [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i ewentualnej szkodliwości tych zmian na grunty sąsiednie w sytuacji, gdy ustalenia te winny dotyczyć działki [...], gdyż działka ta wraz z działką [...] stanowi zaporę przy spływie wód powodziowych w poprzek doliny rzeki. Stanowisko skarżącego kasacyjnie [...] jest sprzeczne z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody z punktu widzenia treści art. 29 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu na gruntach sąsiednich". Raz jeszcze należy zaznaczyć, że ocena wyrażona w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 832/18 jest wiążąca w rozpoznawanej sprawie, zarówno dla organów administracji, jak i Sądu Wojewódzkiego, w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.