Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 99/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 66a, art. 67, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 711/19 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków w związku z wystąpieniem nieprawidłowości przy realizacji projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz W. Ż. 8010 (osiem tysięcy dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 711/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę W. Ż na decyzję z [...] stycznia 2019 r. Zarządu Województwa Pomorskiego działającego na podstawie art. 25 pkt 1 oraz 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1307 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.), art. 54 § 1 pkt 3 pkt oraz pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.; dalej: o.p.) oraz art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.; dalej: u.s.w.), którą utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2018 r. zobowiązującą ww. do zwrotu przyznanych środków w łącznej kwocie 1.498.567,76 zł.

Organ – w uzasadnieniu – wskazał, że w dniu 25 maja 2010 r. zawarto w Gdańsku umowę o dofinansowanie Projektu "X" (dalej: umowa), aneksowaną siedmiokrotnie w dniach: 7 marca 2012 r., 21 sierpnia 2012 r., 16 stycznia 2013 r., 12 czerwca 2013 r., 23 lipca 2014 r., 14 lipca 2015 r. oraz 8 marca 2016 r.

Na podstawie Informacji Pokontrolnej sporządzonej przez Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza (dalej: ARP S.A.) po przeprowadzeniu kontroli z 23 czerwca 2016 r. oraz wyjaśnień beneficjenta z 15 lipca 2016 r. a także Informacji Końcowej z 24 października 2016 r. ustalono, że beneficjent podczas realizacji Projektu, do którego był zobowiązany na podstawie umowy, dopuścił się szeregu nieprawidłowości polegających na niedokonaniu zakupu: zestawu do badań zespołu suszącego P-PC-S.C, ukosowarki do blach (1szt), półautomatów do spawania (4 szt.), wiertarki kolumnowej (1 szt.), giętarki do rur (1 szt.), platformy niskopodwoziowej (1 szt.), niektórych elektronarzędzi (nożyc do cięcia blachy 2 szt., wiertarki bezudarowej 3 szt., wiertarki kątowej 2 szt., klucza udarowego, szlifierki oscylacyjnej, pilarki taśmowej, opalarki, nożyc skokowych, szlifierek szczotkowych 2 szt., wentylatora oddymiającego, sprężarki), zestawów komputerowych (2 szt.), szaf na odzież i jedzenie (27 szt.), mebli do stołówek (6 kompletów), krzeseł (15 szt.), regałów (15 szt.), metalowych szafek na klucze (7 szt.), oprogramowania komputerowego Windows i Office (2 szt.), innych programów (4 szt.), opracowania dokumentacji mechanicznej wyrobu (200 godz. usług), opracowania dokumentacji elektronicznej automatyki i hydrauliki wyrobu (1060 godz. usług), opracowania dokumentacji programu automatyki sterowania wyrobu (1060 godz. usług), doradztwa w uzyskaniu certyfikatu dyrektywy maszynowej i nadzoru nad certyfikatem (445 godz. usług), opracowania dokumentacji patentowej, umów, tłumaczeń (445 godz. usług).

Organ wskazał, że z ww. dokumentów wynika również, że nie została uruchomiona produkcja nowego produktu, tj. innowacyjnej suszarni biomasy. Beneficjent nie dostarczył dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie wskaźnika produktu: 1.2.2 (KSI) Wartość zakupionych środków trwałych/wartości niematerialnych 1.2.4 (KSI) Liczba wdrożonych technologii, wskaźnik produktu, 1.2.7 (KSI) Liczba zgłoszonych praw wyłączności np. patentów osiągnięto 3 z planowanych 4, 1.2.8 Liczba godzin usług doradczych (godziny) z planowanych 2350 godzin osiągnięto 48, wskaźnik 1.2.10 Liczba godzin szkoleniowych z planowanych 72 osiągnięto 64, nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ustalenie stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu Liczba bezpośrednio utworzonych miejsc pracy, 1.2.11. Liczba wytworzonych technologii wprowadzonych na rynek, 1.2.13 (KSI) Liczba uzyskanych praw wyłączności np. patentów, 1.2.14 (KSI) Liczba nowych produktów i usług oraz nie okazał deklaracji rozliczeniowej za maj 2016 r.

Z materiału dowodowego, w tym Informacji Pokontrolnej z 4 sierpnia 2016 r. wynika, że sposób prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej jest nieprawidłowy, gdyż beneficjent nie okazał wskazanych oryginałów faktur oraz nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ustalenie wielkości przychodu ze sprzedaży w roku 2008 i ustalenie statusu przedsiębiorcy.

Z wymienionych wyżej dokumentów, a także z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez stronę pismem z 11 kwietnia 2017 r. oraz przeprowadzonych 11 maja 2017 r. oględzin wynika, że beneficjent nie dokonał zakupów, do których był zobowiązany na podstawie Harmonogramu rzeczowo-finansowego oraz nie zrealizował celu umowy jakim było uruchomienie produkcji innowacyjnej suszarni biomasy. W toku postępowania odwoławczego organ ustalił również, że beneficjent nie umieścił na stronie internetowej informacji na temat uruchomienia produktu oraz postępu prac projektowych z uwzględnieniem dofinansowania projektu ze środków RPO WP.

Organ wskazał ponadto, że w wyjaśnieniach strona potwierdziła brak dokonania poszczególnych zakupów oraz realizacji innych ciążących na niej obowiązków, a nadto wyjaśnił, że sam wskazywany przez stronę wzrost zatrudnienia nie spowodował realizacji wskaźników rezultatu – Liczba bezpośrednio utworzonych miejsc pracy, bowiem firma nie uruchomiła produkcji innowacyjnej suszarni biomasy.

Organ II instancji ustalił ponadto, że beneficjent nie złożył oświadczenia dotyczącego zgodności z przepisami wspólnotowymi w zakresie polityk horyzontalnych oraz o realizowaniu innych projektów o podobnym lub innym zakresie współfinansowanych ze środków publicznych, do czego był zobowiązany na podstawie umowy. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie § 3 ust. 4 umowy, który stanowi, że beneficjent jest zobowiązany do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego Projektu, w tym zmian w zakresie rzeczowym projektu zgodnie z wnioskiem i umową.

W ocenie organu, celem Projektu było uruchomienie nowego produktu, jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji. Istnienie dokumentacji nie potwierdza, zrealizowania celu projektu. O braku jego realizacji, poza wskazanymi w decyzji dowodami, świadczą także zeznania właściciela firmy oraz świadka L. Ż. Z uwagi na powyższe wskazywane przez stronę dokumenty, pozostają bez wpływu na rodzaj podjętej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią sekcji C.2. wniosku o dofinansowanie przedmiotem umowy jest produkcja urządzeń do uzdatniania biomasy, co jest definiowane jako kierunek rozwoju. Ponadto na podstawie § 2 ust. 3 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, § 23 zaś stanowi, że integralną część umowy stanowi wniosek o dofinansowanie oraz Harmonogram Rzeczowo – Finansowy.

Zdaniem Zarządu powoływanie się strony na tytuł umowy w oderwaniu od pozostałych jej zapisów, a następnie wywodzenie z przedmiotowego zapisu, że celem Projektu nie było uruchomienie produkcji towarów, a nie wyprodukowanie określonej umową suszarni jest niedopuszczalne, zwłaszcza jeśli wykładni powyższego przepisu dokona się biorąc pod uwagę inne postanowienia umowy.

Organ wskazał, że wszelkie zmiany należało uzgadniać z ARP S.A. - stosownie do § 3 ust. 5 umowy, natomiast strona złożyła wyjaśnienia w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości, tym samym warunki określone w cytowanym wyżej przepisie nie zostały spełnione. Opisane uchybienia stanowią naruszenie § 4 ust. 4 umowy. Ponadto, na podstawie § 9 ust. 10 umowy beneficjent zobowiązał się zachować określoną we Wniosku trwałość Projektu i docelowe wartości wskaźników realizacji Projektu przez cały okres trwałości Projektu. Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 3 umowy beneficjent zobowiązał się do przedstawienia na żądanie uprawnionej instytucji wszelkich dokumentów, czego jednak nie uczynił.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ II instancji wskazał, że właściwy dla rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia jest art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. Mając na uwadze, że Programem jest wieloletni bieg terminu przedawnienia jeszcze nie upłynął (nie nastąpiło jeszcze zamknięcie tego programu), zatem zarzut ten jest bezzasadny.

Wykorzystywanie otrzymanego dofinansowania z naruszeniem obowiązujących procedur, w tym przypadku wprowadzenia zmian w zakresie finansowo - rzeczowym bez zgody IP II, brak realizacji głównego celu projektu, brak osiągnięcia wskaźników realizacji projektu założonych we wniosku o dofinansowanie wypełnia dyspozycję § 17 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 11, a zatem organ uznał, że wypowiedzenie umowy przez IP II było zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona wniosła o uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

WSA w Gdańsku – oddalając skargę – odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r., dalej: Rozporządzenie) w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Stosownie do art. 3 ust. 1 Rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 Rozporządzenia okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

Z uwagi na to, że program ma charakter wieloletni w sprawie znajduje zastosowanie reguła zawarta we art. 3 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którą okres przedawnienia wynosi 4 lata i należy go liczyć od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości i kończy się z chwilą ostatecznego zakończenia programu.

Realizacja umowy w ramach Programu na lata 2007-2013 przez skarżącego została poddana kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo.

Kwestię zakończenia programu reguluje art. 89 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz decyzja Komisji zmieniającej decyzję C(2013) 1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007–2013). Zgodnie z ww. zaleceniami wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia 31 marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust. 1 Rozporządzenia 1083/2006, a w myśl art. 89 ust. 5 Komisja poinformuje państwo członkowskie o zamknięciu programu.

Zawiadomienie o dacie zamknięcia programu Komisja przekazała 11 lutego 2019 r. i za datę salda końcowego przyjęto 28 grudnia 2018 r. Należy zatem zasygnalizować, że art. 3 ust. 3 Rozporządzenia dopuszcza, by Państwa Członkowskie ustanowiły dłuższy okres przedawnienia niż przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 2 Rozporządzenia według prawa krajowego należy uwzględniać zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia. Zauważyć należy, że ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475 ), która weszła w życie 2 września 2017 r. do ustawy o finansach publicznych dodano art. 66a, który wskazuje, że zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:

– art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 2006.210.25 ze zm.) albo

– art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.Urz. UE L 2006.223.1 ze zm.), albo

– art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz. UE L 2013.347.320 ze zm.) – w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków, rozpoczął się w dniu kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna, tj. 24 stycznia 2019 r. W tej sytuacji zarzut przedawnienia zobowiązania w niniejszej sprawie jest niezasadny. Kwestia dopuszczalności stosowania w ustawodawstwie Państw Członkowskich dłuższych terminów przedawnienia była przedmiotem analizy Europejskiego Trybunał Sprawiedliwości, który w wyroku C-201-202/10, Ze Fu Fleischhandel co do zasady potwierdził taką możliwość. Nie można się też zgodzić z argumentem strony skarżącej, że przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące bieg terminu przedawnienia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem prawidłowo organ uwzględnił art. 66a u.f.p., który obowiązywał w dacie orzekania przez organ.

W ocenie Sądu także pozostałe wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ dopuścił wnioskowane przez stronę dowody, w szczególności do akt sprawy została włączona dokumentacja techniczna, która wobec ustalenia za pomocą innych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że nie doszło do realizacji projektu - nie mogła przesądzać o tym, że projekt został zrealizowany. Organ dopuścił też dowody w postaci złożonych dokumentów, w tym umów o pracę, zgłoszeń patentowych, programów szkolenia, list obecności, dokumentacji zdjęciowej i przeprowadził oględziny miejsca realizacji projektu, nadto przesłuchał wskazanego świadka i stronę. Strona skarżąca nie wskazała okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, a podniesiony zarzut sprowadza się w istocie do niezadowolenia z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że organ nie kwestionował zaoferowanych dowodów, a wyłącznie uznał, iż nie potwierdzają one zrealizowania przez stronę projektu zgodnie z założeniami zawartymi w dokumentacji aplikacyjnej.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie powołania biegłego celem oceny dokumentacji technicznej, albowiem organ w sprawie nie kwestionował przygotowania przez stronę dokumentacji technicznej. Taki dowód dotyczyłby okoliczności już stwierdzonych zgodnie z twierdzeniem strony, a więc byłby bezprzedmiotowy.

Bezzasadny jest zarzut strony, iż protokół kontroli sporządzony przez Agencję Rozwoju Pomorza S.A. jako dokument prywatny jest niewiarygodny. W ocenie sądu autentyczność ww. dokumentu nie budzi wątpliwości, został on sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, jak również podpisany przez osoby obecne w trakcie oględzin. Dokument ten jest również spójny z pozostałym materiałem dowodowym, natomiast strona w żaden sposób nie wykazała, że ustalenia tam poczynione nie są prawdziwe.

Strona skarżąca zarzuciła także organowi brak własnej inicjatywy dowodowej na okoliczność ewentualnych uchybień przy realizacji projektu. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że z obiektywnych przyczyn to strona posiada wiedzę i dowody, które mogą przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Organ przeprowadził dowody z dokumentów, przesłuchał świadków, przeprowadził oględziny i na tej podstawie dokonał oceny materiału dowodowego. Strona zaś nie wskazała konkretnie jakiego dowodu organ nie przeprowadził, a który miałby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Strona nie wskazała również, że jeszcze jakieś kwestie wymagają wyjaśnienia. Z uwagi na powyższe zarzut ten jest niezasadny.

Bezpodstawne – zdaniem Sądu – są zarzuty zaniechania ustaleń w zakresie przesłanek z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, tj. wyjaśnienia kwestii wystąpienia "nieprawidłowości", ponieważ pozostaje to poza przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nie było stwierdzenie nieprawidłowości lecz niewykonanie umowy – nie została uruchomiona produkcja nowego produktu, tj. innowacyjnej suszarni biomasy, co było istotą złożonego wniosku.

W ocenie Sądu bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. przez nieudzielenie informacji i niewyjaśnienie przepisów mających znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, albowiem w piśmie organu z 13 marca 2017 r. udzielono wyjaśnień i odwołano się do treści pism kierowanych do strony i wyjaśniających podstawy prawne postępowania administracyjnego. Analiza materiału dowodowego potwierdza stanowisko organu, iż zgodnie z umową przekazane stronie środki miały być przeznaczone na zakup środków trwałych, zatrudnienie i szkolenia osób mających produkować linie technologiczne. Skarżący zaś pozyskane środki przeznaczył na realizację celów niewynikających z umowy. Z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że celem Projektu było uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji. Wobec powyższego wskazywana przez stronę dokumentacja nie potwierdza zrealizowania celu projektu.

We wniosku o dofinansowanie sekcja C.1 wskazano, że: "realizacja projektu pozwoli firmie na dywersyfikację produkcji i źródeł przychodu poprzez wprowadzenie nowego innowacyjnego produktu (...)". Zaś w sekcji C.2. Opis przedmiotu projektu podano, że przedmiotem umowy jest produkcja urządzeń do uzdatniania biomasy typu Y dla potrzeb energetyki, co jest definiowane jako kierunek rozwoju. W dalszej części ww. sekcji wniosku o dofinansowanie znalazły się szczegółowo określone cele, które składają się na osiągnięcie celu głównego, jakim jest uruchomienie produkcji suszarni biomasy. W części C.3. wniosku o dofinansowanie wskazano, że "Celem głównym projektu jest rozwój firmy Y poprzez uruchomienie produkcji nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy".

Wobec powyższego – zdaniem Sądu – nie można przyjąć, jak chce tego strona, że celem umowy było wdrożenie instalacji laboratoryjnej pozwalającej na uruchomienie produkcji suszarni biomasy, albowiem wniosek konkretnie określa, że celem głównym jest uruchomienie produkcji innowacyjnej suszarni biomasy. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej cytowany w decyzji fragment wniosku z sekcji C.3 nie jest wyrwany z kontekstu, albowiem fragment ten jest spójny z pozostałymi sekcjami wniosku. Biorąc pod uwagę spójne zapisy umowy, wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramu rzeczowo – finansowego należało stwierdzić, że stanowisko organu w powyższym zakresie jest prawidłowe, sam tytuł umowy zaś nie może modyfikować jasno określonego we wniosku celu Projektu. Podkreślenia wymaga, że na podstawie § 2 ust. 3 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie; § 23 zaś wskazuje, że integralną część umowy stanowi wniosek o dofinansowanie oraz Harmonogram Rzeczowo-Finansowy. Szczegółowe zapisy Harmonogramu rzeczowo-finansowego również określają cel Projektu objętego umową, jak również sposób weryfikacji realizacji Projektu, (np. Wskaźnik 1.2.14 (KSI) Liczba nowych produktów i usług (szt.) jednoznacznie określają obowiązki strony.

Z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej: k.c.) wynika, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Zgodny zamiar, a także cel umowy są najważniejszym kryteriami, przy pomocy których następuje wyjaśnienie znaczenia oświadczeń woli. Odwołuje się one do uzgodnionych, faktycznych intencji stron, co do skutków prawnych, oczekiwanych w związku z umową. W przedmiotowej sprawie ustalenie celu oraz zgodnego zamiaru może zostać dokonane na podstawie treści samej umowy, albowiem strony zgodnie ustaliły cel umowy precyzyjnie określony w sekcji C.3. wniosku o dofinansowanie, a także innych wymienionych w zaskarżonej decyzji przepisach umowy oraz jej załączników.

W ocenie Sądu wskazane przez stronę przyczyny zmiany sposobu wykonania projektu przewidzianego umową nie mają znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zasygnalizowania wymaga, że skarżący ubiegając się o dofinansowanie wskazał, że rynek został zbadany, potencjalni klienci wykazują duże zainteresowanie, a zatrudnienie ekspertów i wydane opinie miały dać gwarancję, że istnieje zapotrzebowanie na produkt na rynku. W sytuacji zaś, gdy strona uznała, że niektóre wydatki określone w dokumentach są nieuzasadnione i chciałaby zmodyfikować sposób ich rozdysponowania, to konieczne było dokonanie stosownych uzgodnień z Instytucją Pośredniczącą.

Zgodnie z § 3 ust. 5, umowy możliwe jest – zdaniem Sądu – wprowadzenie zmian w zakresie rzeczowym Projektu, w tym zmian w zakresie rzeczowym projektu, pod warunkiem łącznego spełnienia poniższych warunków: zachowania lub skuteczniejszego osiągnięcia celów projektu określonych we wniosku, stwierdzenia przez ARP S.A., że wprowadzone zmiany, w tym zmiany zakresu rzeczowego Projektu, nie pogorszą jakości oferowanych produktów lub usług lub prowadzić będą do ich polepszenia, zapewnienia racjonalności i celowości wydatkowania środków. Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonując zmian nie uzgodnił ich z ARP S.A., dokonując wyjaśnień dopiero w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości – tym samym warunki określone w cytowanym wyżej przepisie nie zostały spełnione. Zgodnie z § 4 ust. 4 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty i wydatki celowo, z należytą starannością, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z umową i jej załącznikami oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu. Ponadto, na podstawie § 9 ust. 10 umowy beneficjent zobowiązał się zachować określoną we Wniosku trwałość Projektu i docelowe wartości wskaźników realizacji Projektu przez cały okres trwałości Projektu.

W ocenie Sądu – zgodnie zaś z § 9 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 3 umowy – beneficjent zobowiązał się do przedstawienia na żądanie IP II lub innej uprawnionej instytucji wszelkich dokumentów, pisemnych informacji lub wyjaśnień związanych z realizacją Projektu w wyznaczonym przez nią terminie oraz do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej i bankowej przeprowadzonych dla wszystkich wydatków projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w sposób przejrzysty, umożliwiający identyfikację poszczególnych operacji księgowych i bankowych przeprowadzonych dla wszystkich wydatków w ramach Projektu. Nie ma racji strona, że nie miała obowiązku składania żądanych przez organ dokumentów, albowiem złożone przez skarżącego wyjaśnienia są wystarczające. Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że beneficjent w przypadku żądania IP II do przedstawienia dokumentów ma obowiązek uczynić zadość takiemu żądaniu.

Reasumując, Sąd stwierdził, że sam rozwój firmy i zwiększenie zatrudnienia, czy podjęcie pewnych czynności do stworzenia linii technologicznej, nie uzasadnia wydatkowania środków niezgodnych z celami wskazanymi umowie i wniosku o dofinansowanie oraz Harmonogramem Rzeczowo-Finansowym.

Sąd podkreślił, że w sytuacji zmiany na rynku strona mogła zwrócić się do Instytucji Pośredniczącej z wnioskiem o zmianę umowy np. zakresu rzeczowego projektu, czy zmiany wskaźników. Tymczasem skarżący nie licząc się z zapisami dokumentacji - skoncentrował się na utrzymaniu dotychczasowej działalności gospodarczej i jej rozwijaniu przeznaczając na te cele środki pieniężne pozyskane z Programu, jednakże wydatkując je w sposób odmienny od deklarowanego w umowie o dofinansowanie i dokumentach aplikacyjnych. Skarżący nie dostrzegał okoliczności, że realizacja projektów unijnych odbywa się w określonych, sztywnych reżimach i beneficjent nie ma możliwości dokonywania jednostronnych zmian i dowolnego wykorzystywania przyznanych środków.

Z uwagi na poczynione wyżej ustalenia – zdaniem Sądu – należy podzielić stanowisko organu, że skoro produkcja nowego produktu nie została uruchomiona (tj. innowacyjna suszarnia biomasy), to w firmie nie wystąpił wzrost zatrudnienia stanowiący realizację wskaźnika rezultatu.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie organy nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów proceduralnych. Organy podjęły wszelkie niezbędne działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i usunięcie powstałych wątpliwości, zebrały kompletny materiał dowodowy, dokonały jego analizy i oceny, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Ocena dowodów została dokonana w sposób wszechstronny, zaś rozstrzygnięcie sprawy zostało w sposób logiczny i przekonujący uzasadnione zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną i argumentacją organów, nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa w zakresie postępowania. W niniejszej sprawie ocena dowodów dokonana została na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, zatem nie można zarzucić jej dowolności ani subiektywizmu. Organy opierały się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, który poddały wnikliwej ocenie z uwzględnieniem jego znaczenia dla sprawy, zaś rozumowanie, w wyniku którego ustalono istnienie okoliczności faktycznych, jest zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Strona zaś nie przedstawiła żadnego dowodu na wykazanie swoich twierdzeń i negacji, zaś przedłożone przez nią dowody nie potwierdzały, że program został zrealizowany zgodnie z umową i załącznikami. Organy natomiast przedstawiły szereg okoliczności i dowodów, które w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości potwierdzają zasadność przyjętych ustaleń faktycznych. Z ustaleniami tymi Sąd w pełni się zgadza.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – strona uporczywie ignoruje fakt, że otrzymała dotację unijną na zrealizowanie konkretnego, szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, którym miała być ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało zaowocować rozwojem przedsiębiorstwa. W toku postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego bezsprzecznie ustalono, co potwierdziła strona i świadek, że produkt w postaci linii technologicznej do suszenia biomasy nie został stworzony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego o charakterze materialnoprawnym poprzez niewykazanie, iż wystąpiła tzw. "nieprawidłowość", a także poprzez zaniechanie rozważenia charakteru i wagi nieprawidłowości, Sąd wyjaśnił, że strona nie dostrzegła, iż podstawą prawną decyzji o zwrocie środków jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dyspozycja ww. przepisu nie wymaga wykazania, że nastąpiła "nieprawidłowość", a wyłącznie, że nastąpiło naruszenie przepisów. Stwierdzenie, że nastąpiła "nieprawidłowość" jest konieczne wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie przepisów dotyczy norm z zakresu zamówień publicznych. W niniejszej sprawie w związku z naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinasowanie rozwiązano umowę i samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków jest art. 207 u.f.p.

Sąd wskazał, że wykorzystywanie otrzymanego dofinansowania z naruszeniem obowiązujących procedur, w tym przypadku wprowadzenia zmian w zakresie finansowo-rzeczowym bez zgody IP II, brak realizacji głównego celu projektu, brak osiągnięcia wskaźników realizacji projektu założonych we wniosku o dofinansowanie wypełnia dyspozycję § 17 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 11 umowy, a jej zatem wypowiedzenie przez IP II było zasadne. Nietrafny jest więc zarzut wadliwego procesu subsumcji oraz zaniechania ustaleń w zakresie przesłanek wystąpienia nieprawidłowości. Powyższe czyni też bezprzedmiotowymi zarzuty dotyczące braku zastosowania zasady proporcjonalności, zaniechania uwzględnienia wagi naruszenia i ewentualnego obniżenia korekty finansowej, ponieważ kwestie te dotyczą korekt za naruszenie reguł zamówień publicznych, czy też naruszenia zasad dotyczących zachowania trwałości projektu. Nadto przywołane orzecznictwo (przykładowo wyrok Sądu Najwyższego I CSK 878/14) dotyczy innej podstawy żądania zwrotu środków. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do rozwiązania umowy o dofinansowanie i umowa została rozwiązana, wobec czego organ dochodzi zwrotu całego udzielonego dofinansowania.

W skardze kasacyjnej – postulującej alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie w całości tegoż wyroku i poprzedzających decyzji, a w efekcie umorzenie postępowania w sprawie; zażądano także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego – którą zaskarżono wyrok w całości, zarzucono:

A. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 66a u.f.p. dodanego z dniem 2 września 2017 r. w zw. z art. 11 oraz niezastosowaniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca) – podczas gdy, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 66a u.f.p. (jak i inne przepisy zmieniające u.f.p. z dniem 2 września 2017 r.), nie znajduje zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 2 września 2017 r.);

2. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 1995.312.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 2988/95) oraz art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L 2006.210.25; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd upływu okresu przedawnienia zobowiązania objętego decyzją nr 2/2019 (doręczoną skarżącemu 31 stycznia 2019 r.) do zwrotu dofinansowania w kwocie 498.567,76 zł, mimo że do wydania decyzji doszło już po ostatecznym zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007–2013 (dalej: RPO WP 2007-13), podczas gdy w świetle art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 do ostatecznego zamknięcia RPO WP 2007-13 doszło z dniem 28 grudnia 2018 r., będącym "datą płatności salda końcowego";

3. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania w zakresie kwoty 493.659,49 zł objętego decyzją nr 2/2019, doręczoną skarżącemu w dniu 31 stycznia 2019 r., podczas gdy:

a) termin przedawnienia biegnie od wystąpienia nieprawidłowości, a nie od daty jej wykrycia przez organ powołany do egzekwowania zwrotu dofinansowania,

b) upływ terminu przedawnienia z rozporządzenia nr 2988/95 w świetle zasady pewności prawa i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie,

c) wydanie decyzji nr 2/2019 nastąpiło po upływie 4 lat od dopuszczenia się przez skarżącego rzekomej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, tj. po upływie 4 lat liczonych od daty otrzymania przez skarżącego w latach 2010–2014 każdej z pierwszych ośmiu (8) płatności na łączną kwotę 493.659,49 zł

– co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy przejawiając się w nieuchyleniu ostatecznej decyzji, mimo upływu okresu przedawnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1803/2006; i to w sytuacji gdy obowiązek zwrotu dofinansowania (wraz z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności), który wynika z art. 207 u.f.p. powstaje prawa ex lege z chwilą dokonania każdej z płatności na rzecz beneficjenta;

4. naruszenie art. 70 § 1 o.p. i art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie okresu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania w zakresie pierwszych sześciu (6) płatności wypłaconych skarżącemu w latach 2010–2013, na łączną kwotę 480.949,80 zł objętego decyzją nr 2/2019, i to w sytuacji gdy ostateczną decyzję doręczono skarżącemu po upływie 5 lat od końca roku, w którym ex lege powstał z obowiązek zwrotu tych płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, podczas gdy obowiązek zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. powstaje z mocy prawa z chwilą dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności, co miało wpływ na wynik sprawy w konsekwencji nieuchylenie ostatecznej decyzji;

5. naruszenie art. 3 ust 1 akapit 1 zd. 1 i akapit 3 w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 rozporządzenia WE nr 2988/95 przez:

a) błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wskutek kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza S.A. ustalił, że "projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo." (s. 12 uzasadnienia wyroku), a w efekcie nieprawidłowe stwierdzenie, że w 2016 r. nastąpiła "przerwa biegu terminu przedawnienia", po którym zaczął on "biec na nowo", i to w sytuacji w której Sąd jednocześnie zastosował w sprawie art. 66a u.f.p., stwierdzając, że "w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków, rozpoczął się w dniu kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna, tj. 24 stycznia 2019 r.", w sytuacji gdy nie jest możliwe aby termin przedawnienia, który rzekomo rozpoczął bieg w 2019 r., uległ przerwaniu w 2016 r.; podczas gdy

b) ani Zespół Kontrolujący ARP, ani sama Agencja nie mogły zostać uznane za "właściwy organ", uprawniony do przerwania biegu terminu przedawnienia, albowiem nie posiadały "uprawnienia do wydawania aktu stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", w rozumieniu tegoż przepisu, gdyż takim organem jest Zarząd Województwa,

c) ani okoliczność przeprowadzenia kontroli przez Zespół Kontrolujący ARP, ani "ustalenia, że projekt postał zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat)" – nie można uznać za "akt stanowiący czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", w rozumieniu tegoż przepisu, tym bardziej że Organ a w ślad za nim Sąd uznał, że "podstawą rozstrzygnięcia nie było stwierdzenie nieprawidłowości lecz niewykonanie umowy";

6. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 przez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 polegające na uznaniu, że "w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo (s. 12 uzasadnienia wyroku), podczas gdy:

a) na tej samej stronie uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że cyt.: "Z uwagi na to, że program ma charakter wieloletni w sprawie znajduje zastosowanie reguła zawarta w art. 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą okres przedawnienia wynosi 4 lata i należy go liczyć momentu dopuszczenia się nieprawidłowości i kończy się z chwilą ostatecznego zakończenia programu" – jednocześnie podkreślając, że cyt: "Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia według prawa krajowego należy uwzględniać zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia" (jednak nie precyzując tych przepisów), po czym w sposób ewidentnie sprzeczny z w. cyt. twierdzeniami, Sąd zastosował art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, i to wobec jasnej treści art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym zastosowanie znajdowały przepisy krajowe (w ocenie skarżącego art. 70 § 6 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p.),

b) ani treść wyroku, ani wydanych przez organ decyzji nie określa w jakiej dacie rozpoczął bieg termin przedawnienia, który zdaniem Sądu uległ przerwaniu w 2016 r., przeto Sąd niewłaściwie zastosował art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 do nie w pełni ustalonego stanu faktycznego (brak daty początku biegu terminu przedawnienia);

7. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 polegające na bezpodstawnej akceptacji zaniechania przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej w zakresie "czasu dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 rozporządzenia WE nr 2988/95, a w efekcie tolerowaniu przez Sąd braku ustaleń co do początku biegu terminu przedawnienia "nieprawidłowości", co uniemożliwia ocenę czy doszło do upływu okresu przedawnienia, podczas gdy datą, od której okres przedawnienia powinien być liczony jest "czas dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia WE nr 2988/95;

8. naruszenie art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 3 ust 1 akapit 2 zd. 2 rozporządzenia nr 2988/95 przez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, w której WSA w Gdańsku przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2019 r. wygasło w całości lub części, wskutek upływu okresu przedawnienia – co w efekcie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.;

9. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 i akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 i art. 66a u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 70 § 6 o.p. i art. 67 u.f.p., polegające na niekonsekwentnym stosowaniu przepisów krajowych (art. 66a u.f.p.) i przepisów unijnych (art. 3 rozporządzenia nr 2988/95) w zakresie długości, początku, końca jak i przerw biegu terminu przedawnienia powstającego z mocy prawa zobowiązania do zwrotu dofinansowania, na gruncie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (i to pod warunkiem, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95);

10. Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił żadnego z powyższych 9 zarzutów, skarżący wskazuje, że w jego ocenie Sąd dopuścił się naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia WE nr 2988/95, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji przedawnienia nieprawidłowości w sytuacji gdy przed datą doręczenia skarżącemu ostatecznej decyzji nr 2/2019 upłynął "podwójny okres terminu przedawnienia" określony w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia WE nr 2988/95 liczony od daty (rzekomego) dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego (pkt 7 sentencji wyroku TSUE ws. C-52/14), tj. pobrania płatności 175.463,07 PLN w dniu 25 listopada 2010 r.;

11. naruszenie art. 207 ust. 1, 2 i 9 u.f.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, polegające na:

a) zaakceptowaniu przez Sąd tezy organu jakoby do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu dofinansowania nie jest konieczne wystąpienie straty finansowej i udowodnienie jej wystąpienia, lecz wyłącznie naruszenie postanowienia umowy, podczas gdy stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wymaga od organu (i Sądu) wykazania, że wystąpiły łącznie cztery następujące przesłanki: (i) po pierwsze, musi wystąpić naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, (ii) po drugie naruszenie to ma wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, (iii) po trzecie naruszenie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej oraz (iv) po czwarte, w konsekwencji powyższego spowodowałoby lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tym samym, samo stwierdzenie przez organ zaistnienia możliwości naruszenia postanowień umowy – niezależnie od braku podstaw faktycznych dla takiego ustalenia – nie może być automatycznie zakwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów,

b) uznaniu przez Sąd, że cyt: "Dyspozycja ww. przepisu [art. 207 u.f.p.] nie wymaga wykazania, że nastąpiła "nieprawidłowość", a wyłącznie, że nastąpiło naruszenie przepisów podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 207 u.f.p. wynika, że konieczne jest przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której wskazane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a następnie zakończonych finansowaniem, lub też możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Zatem tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006,

c) uznaniu przez Sąd, że cyt.: "Stwierdzenie, że nastąpiła "nieprawidłowość" jest konieczne wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie przepisów dotyczy norm z zakresu zamówień publicznych", podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 207 u.f.p. wynika, że pojęcie nieprawidłowości ma charakter uniwersalny i jego zastosowanie nie ogranicza się jedynie do naruszenia norm z zakresu zamówień publicznych, poprawność zaś działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE musi być dokonywana, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa krajowego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, lecz jednocześnie przypisy te powinny jednak być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, tj. przede wszystkim rozporządzenia Rady nr 1083/2006, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności,

d) uznaniu przez Sąd, że cyt.: "W niniejszej sprawie w związku z naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie rozwiązano umowę i samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków jest art. 207 u.f.p.", podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 207 u.f.p. wynika, że art. 207 u.f.p. nigdy nie jest samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków, bowiem wykładnia tego przepisu i innych regulacji krajowych, które są podstawą do wydania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą żądanie zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny i nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej,

e) nie każde naruszenie prawa wspólnotowego uzasadnia żądanie zwrotu środków, a jedynie tylko takie naruszenie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, przy czym taka okoliczność powinna być wykazaną przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków uzyskanych z funduszy europejskich,

f) przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia nr 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego,

g) warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE,

h) zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1–3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006,

i) zaakceptowanie nieustalenia przez Organy czy doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006,

j) ich błędną wykładnię i w rezultacie niewzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (dalej: EFRR);

12. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. art. 207 ust 1, 2 i 9 u.f.p. przez jego błędną wykładnię, której skutkiem było niezastosowanie przepisu art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w kontekście § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie, polegające na

a) zaakceptowaniu przez Sąd nieuwzględnienia przez organ w decyzji (z jednoczesnym nieuwzględnieniem przez Sąd przy wymierzaniu kwoty podlegającej zwrotowi przesłanek miarkowania zobowiązania do zwrotu środków, w postaci charakteru, wagi, stopnia nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze UE, podczas gdy zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 rozporządzenia powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione przez organ (jak i Sąd) przy określaniu wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez skarżącego,

b) uznaniu przez Sąd, że bezpodstawne są zarzuty zaniechania ustaleń w zakresie przesłanek z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, tj. wyjaśnienia kwestii wystąpienia "nieprawidłowości", ponieważ pozostaje to poza przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nie było stwierdzenie nieprawidłowości lecz niewykonanie umowy - nie została uruchomiona produkcja nowego produktu, tj. innowacyjnej suszarni biomasy, co było istotą złożonego wniosku, podczas gdy

13. naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., polegające na zaakceptowaniu przez Sąd błędnej wykładni dokonanej przez organ sprowadzającej się do stwierdzenia, że skarżący wykorzystał środki z naruszeniem procedur, w sytuacji gdy skarżący wykorzystał je zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z przepisami prawa cywilnego oraz w wysokości i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji w oparciu o art. 207 u.f.p. w zakresie obowiązku zapłaty przez skarżącego, albowiem przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Skutkiem powyższego było bezzasadne oddalenie skargi;

14. naruszenie art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, jak i art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Rady i Parlamentu Europejskiego z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.Urz. UE L 2006.210.1; dalej: rozporządzenie nr 1080/2006), polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd szeregu podstawowych zasad prawa Unii, w tym zasad proporcjonalności, słuszności oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, jak i brak rozważenia czy zrealizowanie Projektu (lub choćby częściowa jego realizacja) przyczyniło się do osiągnięcia celów EFRR i w jakiej części, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący zrealizował Projekt i osiągnął wskaźniki rezultatu i produktu w całości lub co najmniej znaczącej części;

15. naruszenie art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego przez błędną ich wykładnię polegającą uznaniu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie ustalenie celu oraz zgodnego zamiaru stron może zostać dokonane na podstawie treści samej umowy o dofinansowanie zawartej 25 maja 2010 r. z pominięciem faktycznego przebiegu współpracy, podczas gdy interpretacja umowy nie może zatrzymać się na poziomie językowym, bez ustalenia celu i zgodnego zamiaru stron rozumianego przez obie strony;

– które to naruszenia prawa materialnego – wszystkie łącznie, i każde z osobna – miały wpływ na wynik sprawy, bowiem brak ustalenia czy spełnione zostały przesłanki niezbędne do stwierdzenia przypadku naruszenia w rozumieniu przepisów rozporządzeń nr 2988/95 i 1083/2006 wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. podobnie jak przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wyłącza możliwość jego egzekwowania, błędne zaś ustalenie treści umowy uniemożliwia weryfikację jej zrealizowania.

B. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.) przez:

a) zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia jakoby doszło do przerwy biegu terminu przedawnienia wskutek "kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza S.A. ustalił że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo" (s. 12 uzasadnienia wyroku), wykraczających poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, podczas gdy Sąd nie ustalił i nie wskazał początku biegu terminu przedawnienia, który rzekomo uległ przerwaniu, jednocześnie konstatując, że przerwa biegu przedawnienia nastąpiła "przed upływem 4 lat",

b) zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia jakoby "skarżący zaś pozyskane środki przeznaczył na realizacji celów niewynikających z umowy", co stanowi bezrefleksyjne powielenie przez Sąd stanowiska organu (vide s. 3 pisma organu z 15 lipca 2019 r.: "beneficjent ani razu nie wytłumaczył, na co przeznaczono pobrane środki unijne, skoro nie wydatkowano ich tak, jak przewidywały to założenia projektu"), podczas gdy skarżący musiał najpierw sam wydatkować własne środki aby dopiero w następnej kolejności uzyskać refundację, wobec czego skarżący nie otrzymał żadnych środków na zakup tych narzędzi i usług, z których zakupu zrezygnował,

c) brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. przez brak wskazania przez Sąd, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania, w tym w jakim zakresie Sąd zgodził się z ustaleniami organu I instancji (w tym m.in. ustaleniem, że skarżący złożył wymagane oświadczenie w sprawie polityk horyzontalnych), czy raczej z (odmiennymi) ustaleniami organu odwoławczego (w tym m.in. ustaleniem, że skarżący nie złożył oświadczenia w zakresie polityk horyzontalnych)

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie kiedy zdaniem Sądu zaczął biec termin przedawnienia, który rzekomo został przerwany w 2016 r. i na podstawie jakich dowodów Sąd doszedł do przekonania, że skarżący zaś pozyskane środki przeznaczył na realizacji celów niewynikających z umowy, a przez to skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

2. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się przez Sąd przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku do zawartych w skardze do WSA Gdańsk:

a) zarzutów dotyczących przedawnienia, w tym zwłaszcza zupełny brak odniesienia się przez Sąd do naruszenia art. 70 § 1 o.p. przez wydanie ostatecznej decyzji, po upływie 5 lat od końca roku, w którym powstał z mocy prawa obowiązek zwrotu pierwszych sześciu płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, które zostały dokonane na przestrzeni lat 2010–2013, a jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z mocy prawa (na gruncie art. 207 u.f.p.) od chwili dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności – w razie ustalenia, że doszło do nieprawidłowości (zawartych na s. 61–67 skargi do WSA);

b) zarzutów odnośnie nieprawidłowej oceny czy wręcz pominięcia dowodu z dokumentu pt. "Dokumentacja Konstrukcyjno-Obliczeniowa – Suszarnia Biomasy Niskotemperaturowa typ: Y" (dalej: dokumentacja techniczna), i to w sytuacji gdy dokumentacja ta – zgodnie z pkt D.l.l i D.1.2. wniosku o dofinansowanie miała być źródłem weryfikacji osiągnięcia wskaźników rezultatu i produktu oraz realizacji celu Projektu;

c) zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez m.in. niewłaściwe odczytywanie wyjaśnień składanych przez skarżącego, bezpodstawnie interpretując je na niekorzyść strony, podczas gdy wyjaśnienia sformułowane przez beneficjenta nie wskazują ani na to, iż dokonał on istotnych zmian w założeniach Projektu, ani na brak osiągnięcia celu Projektu i to w sytuacji, gdy w aktach sprawy zalegają dowody osiągnięcia poszczególnych wskaźników i celu projektu (zawartych na s. 38–46 skargi do WSA);

d) zarzutów naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12a u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji i w efekcie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji;

e) zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów w zakresie osiągnięcia przez skarżącego wskaźników rezultatu i wskaźników produktu, w tym co do stopnia ich osiągnięcia (zawartych na s. 14–31 skargi do WSA);

f) zarzutów zawartych na s. 31–34 skargi w części pt. "Rozwój firmy Y poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy";

g) zarzutów zawartych na s. 47–52 skargi w części pt. "Stanowisko Y odnośnie zarzutów rzekomego naruszenia umowy";

h) zarzutów zawartych na s. 58–61 skargi w części pt. "Proporcjonalność słuszność i uzasadnione oczekiwania";

– oraz przez jednoczesne niewyjaśnienie przyczyn pominięcia ww. zarzutów,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ujawnia brak rozpoznania przez Sąd zarzutów skargi dotyczących uchybień mających istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w razie ich nie pominięcia mogło dojść do uchylenia decyzji i przeprowadzenia dowodów zgodnie z przepisami, a wówczas organ z pewnością mógłby zweryfikować czy doszło do osiągnięcia wskaźników rezultatu i produktu zgodnie z umową, a wręcz zdaniem strony, weryfikacja taka skończyłaby się pozytywnym dla strony ustaleniem osiągnięcia tych wskaźników oraz co za tym idzie zrealizowaniem celu Projektu, a jednocześnie skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

– ograniczenie się przez Sąd przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku do obszernego powielania stanowiska (wywodów) Zarządu Województwa zawartego w decyzji z 24 stycznia 2019 r., w odpowiedzi organu na skargę i dalszych pismach procesowych organu, jako własnego stanowiska Sądu, oraz tym samym przez

– dokonanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku apriorycznej i bezkrytycznej akceptacji stanowiska Zarządu Województwa, bez jednoczesnego wyjaśnienia powodów tejże akceptacji,

– jednoczesny do ww. nieprawidłowości brak ustosunkowania się przez Sąd do argumentacji przytoczonej przez skarżącego na poparcie (uzasadnienie) zarzutów sformułowanych przez niego w skardze i dalszym w toku postępowania przed Sądem, wyrażający się w szczególności w zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego stanowisko i argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, w stopniu pozwalającym na przyjęcie, że uzasadnienie wyroku nie zawiera jego elementu konstrukcyjnego, jakim jest przedstawienie zarzutów skarżącego,

– w związku z powyższym, uchylenie się przez Sąd od dokonania własnej rzetelnej i merytorycznej, całościowej i wnikliwej oceny zarzutów skargi oraz, szerzej, należytej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nr 2/2019 Zarządu Województwa i poprzedzającej ją decyzji nr 4/2018 Zarządu Województwa

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd, w tym dogłębnego i rzetelnego rozważenia stanowisk i argumentacji zarówno skarżącego, jak i organu, rzeczywistego przeprowadzenia przez Sąd własnych operacji myślowych, w rezultacie których doszedł do przekonania o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a jednocześnie skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

4. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą na tym, iż:

a) z jednej strony Sąd stwierdza, że wskutek "kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo" (vide s. 12 uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś na kolejnej stronie stwierdza (stosując art. 66a u.f.p.), że "Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków, rozpoczął się w dniu kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna, tj. 24 stycznia 2019 r." (vide s. 13 wyroku), podczas gdy zgodnie z zasadami logicznego rozumowania termin przedawnienia, który rzekomo uległ przerwaniu w 2016 r. nie mógł rozpocząć biegu w 2019 r., ani termin przedawnienia, który rozpoczął bieg w 2019 r. nie mógł ulec przerwaniu w 2016 r. i zacząć biec na nowo, w sposób prowadzący do fundamentalnej wątpliwości co do tego z jakim dniem, zdaniem Sądu, rozpoczął bieg terminu przedawnienia (przy czym zdaniem skarżącego nie mógł on rozpocząć biegu w 2019 r. z uwagi na bezpodstawne zastosowanie art. 66a u.f.p. w świetle art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej);

b) z jednej strony Sąd stwierdza, iż organy nie kwestionowały przygotowania przez stronę dokumentacji technicznej (przedstawionej na okoliczność osiągnięcia wskaźników rezultatu i produktu oraz realizacji celu umowy), wobec czego zarzut naruszenia art. 84 k.p.a nie był zasadny bowiem "taki dowód dotyczyłby okoliczności już stwierdzonych zgodnie z twierdzeniem strony, a więc byłby bezprzedmiotowy" (vide s. 14 uzasadnienia wyroku), a z drugiej strony Sąd formułuje twierdzenia, z których może wynikać, że w ocenie Sądu "wskazywana przez stronę dokumentacja nie potwierdza zrealizowania celu projektu" bowiem "z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że celem Projektu było uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji" (vide s. 15 uzasadnienia wyroku)’

c) z jednej strony Sąd zdaje się podzielać dokonaną przez Zarząd Województwa ocenę prawną celu umowy jako "uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji" (vide s. 15 uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś strony Sąd formułuje stwierdzenie świadczące, że celem umowy było ostatecznie "sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało zaowocować rozwojem przedsiębiorstwa" (cyt. "otrzymała dotację unijną na zrealizowanie konkretnego, szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, którym miała być ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało zaowocować rozwojem przedsiębiorstwa" – vide s. 18 uzasadnienia wyroku, jak również powiela w uzasadnieniu wyroku wywody organu, które akcentowały brak egzemplarza suszarni (tak jakby w sprawie chodziło o wyprodukowanie towaru w postaci 1 egz. suszarni, a nie o "rozwój firmy Y poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy"), w sposób prowadzący do fundamentalnej wątpliwości odnośnie tego, czy Sąd uznaje że celem projektu było "uruchomienie produktu" czy też "ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy", czy zgodnie z treścią umowy "rozwój firmy Y przez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy";

– co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy Sąd uznał, że:

a) termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na mniej niż 4 lata przed 2016 r. czy dopiero w 2019 r. (przy czym zdaniem skarżącego nie mógł on rozpocząć biegu w 2019 r. z uwagi na bezpodstawne zastosowanie art. 66a u.f.p. w świetle art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej), co uniemożliwia ocenę czy doszło do upływu okresu przedawnienia,

b) dokumentacja techniczna nie była kwestionowana przez organ, opinia biegłego zaś byłaby bezprzedmiotowa, gdyż dotyczyłby okoliczności już stwierdzonych zgodnie ze stanowiskiem skarżącego (a więc potwierdza zrealizowanie projektu), czy raczej z (odmiennymi) ustaleniami organu odwoławczego (w tym m.in. ustaleniem że "wskazywana przez stronę dokumentacja nie potwierdza zrealizowania celu projektu"), a przez to skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

c) celem projektu było "uruchomienie produktu" czy też "ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy", czy zgodnie z treścią umowy "rozwój firmy Y poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy";

5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (przy jednoczesnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a.), a w efekcie oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, pomimo iż do wydania przedmiotowych decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych przez organy obu instancji, w tym nie ustalenie właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do kwestii przedawnienia

– które to zaniechanie doprowadziło organ do błędnego ustalenia, jakoby ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte w ogóle, ustalenie zaś stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu nie było możliwe, bowiem skarżący rzekomo nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ich ocenę, z jednoczesnym zaniechaniem oceny czy doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz w jakim stopniu, czy osiągnięcie wskaźników przyczyniło się do realizacji celu umowy i w jakim stopniu, a także czy doszło do upływu okresu przedawnienia, jak również niemożliwości ustalenia daty początku biegu terminu przedawnienia, a więc niemożliwości weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny ;

b) art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym sprzeczność ustaleń z treścią materiału dowodowego oraz wadliwą identyfikację okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji, przez błędne (dowolne) ustalenie przez organ, jakoby wskaźniki produktu i rezultatu opisane umową nie zostały osiągnięte, mimo twierdzeń skarżącego i przedstawionych przezeń dowodów na ich osiągnięcie w tym jakoby 3 z 11 wskaźników rezultatu i produktu (tj. 1.2.4 (KSI) Liczba wdrożonych technologii, oraz 1.2.11 (KSI) liczba wytworzonych technologii, 1.2.14 (KSI) Liczba nowych produktów i usług);

c) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia celu umowy (celu Projektu) oraz rzekomego dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia umowy; które to zaniechanie doprowadziło organ do błędnego ustalenia, jakoby ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte w ogóle, ustalenie zaś stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu nie było możliwe, bowiem skarżący rzekomo nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ich ocenę, z jednoczesnym zaniechaniem oceny czy doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz w jakim stopniu, czy osiągnięcie wskaźników przyczyniło się do realizacji celu umowy i w jakim stopniu, a także czy doszło do upływu okresu przedawnienia, jak również niemożliwości ustalenia daty początku biegu terminu przedawnienia, a więc niemożliwości weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny

– które to zaniechanie doprowadziło organ do błędnego ustalenia, jakoby ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte w ogóle, zaś ustalenie stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu nie było możliwe, bowiem skarżący rzekomo nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ich ocenę, z jednoczesnym zaniechaniem oceny czy doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz w jakim stopniu, czy osiągnięcie wskaźników przyczyniło się do realizacji celu umowy i w jakim stopniu, a także czy doszło do upływu okresu przedawnienia, jak również niemożliwości ustalenia daty początku biegu terminu przedawnienia, a więc niemożliwości weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny;

d) art. 9 i art. 10 k.p.a. przez nieudzielenie i niewyjaśnienie przez organ – mimo wniosku strony – informacji oraz przepisów mających znaczenie dla załatwienia sprawy, na podstawie których strona mogła była dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach, wobec faktu, że pismo z 13 marca 2017 r. nie zawierało takich wyjaśnień wbrew ocenie zawartej na s. 15 uzasadnienia wyroku,

e) art. 84 § 1 k.p.a. przez brak powołania biegłego dla oceny dowodu w postaci dokumentacji technicznej, dla której oceny wymagane były wiadomości specjalne, podczas gdy przedmiotowy wniosek strony dotyczył okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania (ustalenia realizacji projektu), które nie zostały w sposób bezsporny i jednoznaczny ustalone, tym samym organ miał obowiązek przeprowadzić ww. dowód,

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12a u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji i w efekcie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji.

W ocenie składającego skargę kasacyjną obraza przepisów procedury administracyjnej, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ich niedostrzeżenie tudzież zbagatelizowanie przez Sąd spowodowało utrzymanie w mocy decyzji określającej obowiązek zwrotu przez skarżącego dofinansowania w całości wraz z odsetkami oraz prowadzącego do niesłusznego przypisania skarżącemu wykorzystania środków z naruszeniem procedur podczas gdy Sąd błędnie zaakceptował to, że organ oceniał dowody dowolnie, nie ustalił i nie rozważył wszelkich okoliczności w zakresie aspektów dotyczących wykazania nieprawidłowości, w tym ewentualnych strat poniesionych przez EFRR, przeprowadzenie zaś dowodu z dokumentacji technicznej i właściwa ocena całokształtu materiału zgromadzonego w toku postępowania, w tym tych na korzyść strony, skutkowałaby poczynieniem przez organ odmiennych ustaleń faktycznych, w tym ustalenie, że doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu w całości lub odpowiednim stopniu a w efekcie realizacji celu Projektu, a w efekcie do niestwierdzenia, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nt. 1083/2006 i naruszenia procedur w rozumieniu art. 207 u.f.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna zażądano jej oddalenia, podtrzymując stanowisko prezentowane w motywach decyzji, a także w uzasadnieniu Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie można uznać za zasadne wszystkie stawiane zarzuty.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis ten w pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza (błędna wykładnia) oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej, druga (niewłaściwe zastosowanie), to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Z kolei druga podstawa wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona na podstawie obu podstaw kasacyjnych, przy czym wiodącym wątkiem jest kwestia przedawnienia, która zdominowała zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak też prawa procesowego. Z uwagi na to, że stawiane tam zarzuty są ze sobą nierozerwalnie związane całość tej problematyki zostanie omówiona kompleksowo w dalszej części uzasadnienia. Nie ulega zaś wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów wskazujących na naruszenie prawa procesowego, które – przy ich uznaniu za zasadne – mogą negować trafność ustaleń faktycznych.

Przechodząc zatem do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazać należy, że w pkt B.1., B.2., B.3., B.4. skargi kasacyjnej wspólnym mianownikiem stawianych zarzutów jest obraza treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymaga aby uzasadnienie zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji publicznej, jak i skarżącego, oraz wyjaśnić dlaczego argumenty jednej ze stron Sąd uznaje za prawidłowe, a innym nie przyznaje tego przymiotu; tylko tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji Sądu, a w dalszej kolejności umożliwią dokonanie przez NSA oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., II GSK 36/13). Nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny ma obowiązek wydania określonego rozstrzygnięcia ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia określonego rozstrzygnięcia, w tym także wskazania przyczyn, dla których zajął takie a nie inne stanowisko, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Zaniechanie tak określonych wymogów powoduje, że strony postępowania nie mogą poznać sposobu rozumowania i argumentacji Sądu, a w dalszej kolejności niemożliwe jest dokonanie przez NSA oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; z całym naciskiem trzeba podkreślić, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki daje podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu kontrola działalności administracji publicznej miała miejsce i że prowadzone przez ten Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Należy także zaznaczyć, że ten Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna, przy czym powinien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest np. nieprawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie powinno zawierać gruntowną analizę wszystkich zarzutów skargi przez ich konfrontację ze stanowiskiem organu, z równoczesnym powołaniem się na konkretne przepisy prawa, co pozwoli Sądowi II instancji na pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia. Brak zaś ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi uznaje się za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., I FSK 1423/08, LEX nr 593596).

Za zasadny zatem należy uznać zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. opisany w pkt B.1.a skargi kasacyjnej odnoszący się do wyników kontroli, przy czym Sąd I instancji stwierdził, że: "Realizacja umowy w ramach programu na lata 2007–2013 przez skarżącego została poddana kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju Pomorza S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo", co pozwalało wnoszącemu skargę kasacyjną sformułować pogląd, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, od kiedy - zdaniem Sądu - zaczął biec termin przedawnienia, który następnie został przerwany w 2016 r.

Jest zatem oczywiste – nawet pomijając zarzuty sformułowane w pkt B.1.b i c skargi kasacyjnej, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien jednoznacznie wypowiedzieć się – wiążąc swój pogląd z zebranym w sprawie materiałem dowodowym – dlaczego akcentując, że "program ma charakter wieloletni w sprawie znajduje zastosowanie reguła zawarta w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którą okres przedawnienia wynosi 4 lata i należy go liczyć od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości (...)", a także akcentując w następnym zdaniu, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo, co miało miejsce "przed upływem 4 lat", całkowicie odstąpił od określenia, kiedy owe nieprawidłowości wystąpiły.

Jest rzeczą oczywistą – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że w sytuacji kiedy "skarżący pozyskane środki przeznaczył na realizację celów wynikających z umowy" to istotna – w kontekście liczenia biegu przedawnienia – jest kwestia rozpoczęcia jego biegu; brak jakichkolwiek w tym względzie ustaleń – zwłaszcza powiązania z poszczególnymi płatnościami na rzecz beneficjent – sprawia, że zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w pełni zasadny.

W tym kontekście zwrócić uwagę należy, że zawarcie umowy nastąpiło 25 maja 2010 r. (a więc ponad 6 lat przed kontrolą, która miała miejsce w dniach 23–24 czerwca 2016 r.); pierwsza zaś płatność na rzecz beneficjenta w kwocie 175.463,07 zł miała miejsce w dniu 25 listopada 2010 r., a ostatnia w dniu 19 stycznia 2016 r., to – przy założeniu, które czyni Sąd I instancji, że beneficjent przeznaczył wszystkie środki na cele niezwiązane z umową – wskazaną wyżej kwotę uzyskał ponad 5 lat wcześniej aniżeli nastąpiła przerwa biegu przedawnienia będąca sutkiem przeprowadzenia kontroli.

Jej wyniki – w powiązaniu z poszczególnymi płatnościami – powinny Sądowi I instancji dać asumpt do dokonania weryfikacji ustaleń faktycznych, które pozwolą ustalić, czy należność – z racji występujących nieprawidłowości – nie uległa częściowemu przedawnieniu, zwłaszcza w zakresie dotyczącym najwcześniej przekazanych skarżącemu kwot. Zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji twierdzenie, że "projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat)" nie znajduje oparcia w konkretnym materiale dowodowym, zwłaszcza w weryfikowalnym rozumowaniu, a zatem całość tej problematyki wymaga dokonania elementarnych ustaleń faktycznych, jak też stosownej subsumcji norm prawa, w tym dotyczących także przedawnienia.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty opisane w pkt B.2 skargi kasacyjnej, a w szczególności ewidentny jest zupełny brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu skargi (patrz pkt 1.d) skierowanej do WSA w Gdańsku w zakresie naruszenia art. 70 § 1 o.p. przez wydanie decyzji po upływie 5 lat od końca roku, w którym powstał z mocy prawa obowiązek zwrotu pierwszych 6 płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, które zostały dokonane na przestrzeni lat 2010–2013, zwłaszcza – co wynika z orzecznictwa – obowiązek taki – zdaniem skarżącego – wynika z mocy prawa od chwili dokonania płatności na rzecz beneficjenta – w razie ustalenia, że doszło do ustalenia nieprawidłowości (vide także s. 61–67 skargi).

Powyższe rozważania odnoszą się także swoją treścią do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt A.1–9, z pominięciem punktu A.10, który sformułowany został warunkowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczową kwestią jest potrzeba dokonania elementarnych ustaleń faktycznych, by następnie przejść do subsumcji norm prawa materialnego. Ocena zarzutów opisanych w pkt A.1–9 – na obecnym etapie postępowania – nie jest możliwa, gdyż powinna uwzględniać wariantowość co do ustaleń faktycznych (chociażby, kiedy część nieprawidłowości wystąpiła po upływie 4 lat, o których mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia). Tak więc Sąd I instancji powinien dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosować właściwe normy prawa materialnego.

Uzasadnienie Sądu I instancji powinno być pozbawione sprzeczności, o których mowa w skardze kasacyjnej, a w szczególności Sąd – z jednej strony – wskazuje, że wskutek kontroli w dniach 23–24 czerwca 2016 r. "nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo", a z drugiej – w dalszej części uzasadnienia orzeczenia – przyjmuje się, że "w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków rozpoczął się kiedy decyzja stała się ostateczna, tj. 29 stycznia 2019 r."

Nie ulega wątpliwości, że także powyższa kwestia powinna zostać jednoznacznie ustalona przez rzeczowe wyjaśnienie zaistniałych sprzeczności, zwłaszcza w kontekście regulacji zawartych w art. 66a u.f.p. Sąd I instancji powinien także w motywach wyroku wyjaśnić jakie znaczenie ma treść art. 28 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw.

Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt B.1.b i c, B.2.b–h, B.3, B.4.b i c, B.5.b–c oraz ponownie powołanego punktu a i c.

Wbrew treści zarzutów wskazać należy, że Sąd I instancji – poza kwestią przedawnienia – dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych bazując na analizie treści wniosku o dofinansowanie, umowy, a także Harmonogramu rzeczowo-finansowego i wywiódł prawidłową konstatację, że już z treści wniosku o dofinansowanie wynika, iż celem projektu było uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji (vide wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji konkretne zapisy wniosku, umowy i Harmonogramu rzeczowo-finansowego). Stan zaś zaawansowania realizacji projektu przedstawiają wyniki kontroli, a najdobitniej załączony do akt administracyjnych materiał fotograficzny dowodzi, że prace były dalekie od stworzenia prototypu suszarni. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że w toku postępowania kontrolnego i administracyjnego bezsprzecznie ustalono, że produkt w postaci linii technologicznej do suszenia biomasy nie został zrealizowany, co potwierdził beneficjent i przesłuchany na tę okoliczność świadek.

W tym kontekście zwrócić uwagę należy, że powyższej konstatacji – czynionej przez Zarząd Województwa Pomorskiego i Sąd I instancji – nie podważa zarzut skargi kasacyjnej w zakresie obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.) – patrz pkt B.1b–c, albowiem – sprzecznie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – nie wskazuje się, że sformułowane w tych zarzutach sytuacje miały istotny wpływ na wynik sprawy; takie powiązanie istnieje w odniesieniu do kwestii przedawnienia. Na marginesie zaznaczyć należy, że gdyby na taki skutek wskazano, to i tak zarzut byłby bezzasadny (co do wykorzystania środków, jak też co do złożenia oświadczenia w zakresie polityk horyzontalnych) w sytuacji braku przedmiotowej linii technologicznej.

W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, opisanych w pkt B.2.b–h, wskazać trzeba, że Sąd I instancji dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego weryfikując cel Projektu z osiągniętymi wskaźnikami, składanymi przez stronę wyjaśnieniami i powiązania realizacji Projektu z rozwojem firmy Y – jakim było stworzenie prototypu linii technologicznej – nie został zrealizowany.

Trzeba podkreślić – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt B.3 – że Sąd I instancji, który rozpatrywał skargę, sprawował funkcje kontrolne w odniesieniu do wydanych aktów administracyjnych; mógł zatem – kontrolując ustalenia faktyczne – korzystać z argumentacji zawartej w motywach aktów administracyjnych i odpowiedzi na skargę – co znalazło swój wyraz w treści uzasadnienia. Jest oczywiste, że polemika z ustaleniami faktycznymi Organu byłaby obszerniejsza gdyby Sąd I instancji tych konstatacji nie podzielał.

Być może – w pewnym zakresie – rozważania Sądu I instancji można uznać za skrótowe, to jednak zawarta w motywach rozstrzygnięcia argumentacja nie wskazuje na naruszenie zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez organ, jak też Sąd.

Nie doszło też do obrazy art. 84 § 1 k.p.a., albowiem w niniejszej sprawie opinia biegłego jest zbędna. Podstawowymi dokumentami mającymi znaczenie dla prawidłowych ustaleń faktycznych jest umowa o dofinansowanie Projektu, a także wyniki działań kontrolnych w postaci informacji pokontrolnej z 4 sierpnia 2016 r., które należy ocenić w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. Powyższe zadanie nie przerasta możliwości wydającego decyzje organu, jak też Sądu (zob. zarzut skargi kasacyjnej B.4.b i B.5.b). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ten zarzut – zawarty w złożonej skardze – oddalił i Naczelny Sąd Administracyjny tę argumentację także podziela.

Nie jest także zasadny zarzut zawarty w pkt B.4.c skargi kasacyjnej bowiem oceniając treść motywów Sądu I instancji przyjąć należy, że celem umowy było niewątpliwie uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że gdyby miał zostać osiągnięty cel zawarty w końcowej części poprzedniego zdania, to zbędne byłyby zakupy rzeczowe oraz usług; te zaś – patrząc przez pryzmat treści wniosku o dofinansowanie i umowy, a także pozostałych dokumentów – miały na celu stworzenie prototypu innowacyjnej suszarni biomasy.

W świetle tych rozważań za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punktach B.5.b i c i ponownie powołanych punktach a i c. Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz pragnie podkreślić, że celem Projektu nie tylko było osiągniecie określonych wskaźników rezultatu i produktu lecz uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, który to cel nie został zrealizowany. Zarzut niewyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego jest zupełnie niezrozumiały, gdy się weźmie pod uwagę fakt, że beneficjent korzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika tak w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym.

Także treść pisma skierowanego do beneficjenta z 13 marca 2017 r. nie narusza prawa bowiem jest postanowieniem, zaś przedmiot postępowania administracyjnego został wyraźnie określony w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania (nosi ono datę 25 stycznia 2017 r.); wskazane zostało tam, że wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków dla projektu pn. "Rozbudowa firmy Y poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnych technologii suszenia biomasy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść postanowienia z 13 marca 2017 r. wykracza znacząco poza ramy art. 36 i art. 78 k.p.a. i jest przykładem poszanowania treści art. 9 i 10 k.p.a., o czym świadczy fakt, że w treści o poszanowanie wskazanych w tych przepisach zasad dopuszczono dowód w postaci zeznań strony i świadka.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, iż problematyka przedawnienia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w części poświęconej ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć zatem należy, że zwrócono tam uwagę na potrzebę poczynienia istotnych ustaleń faktycznych zwłaszcza w zakresie momentu rozpoczęcia biegu przedawnienia, oceny wszystkich zarzutów zawartych w skardze skierowanej do WSA w Gdańsku, a przede wszystkim sporządzenia uzasadnienia, które pozwalałoby na kontrolę trafności rozstrzygnięcia i przyjętego przez Sąd rozumowania.

Na obecnym etapie postępowania – bez prawidłowych i jednoznacznych ustaleń – ocena zarzutów trafności zarzutów kasacyjnych jest przedwczesna. Subsumcja określonych przepisów prawa materialnego – tak w zakresie prawa krajowego, jak też norm unijnych - może nastąpić, kiedy prawidłowo ustalony został stan faktyczny. Zwrócić uwagę należy, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego uwzględniają za podstawę te same okoliczności, które omówiono wcześniej – przy okazji oceny zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania, przy czym w podstawie prawnej autor skargi kasacyjnej pomija wątek procesowy na rzecz materialnego. Na marginesie wskazać należy, że sformułowane zarzuty zostały oparte na podstawie przepisów prawa krajowego, jak też unijnego i wskazują na różne okresy i kwoty objęte konstrukcją przedawnienia; ocena tych zarzutów – patrz pkt A.1–10 – bez poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych nie jest możliwa.

Odnosząc się do zarzutu A.11 i A.12 skargi kasacyjnej – w zakresie naruszenia art. 207 ust. 1, 2 i 9 u.f.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie wskazanych uregulowań unijnych zawartych w rozporządzeniu nr 1083/2006 oraz rozporządzeniu Rady nr 2988/95 w kontekście § 7 umowy –zwrócić należy uwagę, że art. 207 ust. 1 u.f.p. zawiera trzy punkty obejmujące różne podstawy prawne; w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego składający skargę kasacyjną powinien precyzyjnie określić, którego z punktów – w zakresie naruszenia norm prawa materialnego – obraza dotyczy i ją wykazać.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji należy podnieść, że treść art. 207 ust. 2 u.f.p. w ogóle nie była powoływana zarówno w rozstrzygnięciach jak też uzasadnieniach, a zatem nie dopuszczono się obrazy tego przepisu gdyż go nie stosowano.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca także Sądowi I instancji brak rozważań co do wystąpienia przesłanek "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, który uznał, że wystarczające jest samo stwierdzenie niewykonania umowy. Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organu co do niewątpliwego wystąpienia szkody – środki wypłacone beneficjentowi zgodnie z umową nie zostały wydatkowane na uruchomienie linii technologicznych do suszenia biomasy, ani na zakup środków trwałych, czy szkolenia personelu; wydatkowano je zatem na cele nieprzewidziane umową. Nie można się też zgodzić, że nie wykazano naruszenia przez beneficjenta norm prawnych. Sąd wyjaśnił, na czym polega naruszenie prawa – nie zrealizowano założeń wniosku o dofinansowanie i nie wykonano umowy. Tym samym poczyniono ustalenia dające podstawę do żądania zwrotu środków. Organ rozważał te okoliczności w decyzji I instancji, które to ustalenia i kwalifikację podzielił organ odwoławczy, a także Sąd. W decyzji wskazano, że beneficjent naraził budżet unijny na straty, a wysokość szkody odpowiada wysokości wypłaconych środków, które nie służyły osiągnięciu celów projektu. Sąd trafnie – co do zasady - przyjął, że dofinansowanie wykorzystano nieprawidłowo, przywołał odpowiednie publikacje wspierające ten pogląd i odnoszące się do podstawy zwrotu dofinansowania, a nadto szczegółowo wyjaśniał, dlaczego uznał, że środki nie zostały wydatkowane prawidłowo, a beneficjent naruszył zasady przyznawania wsparcia i na czym to polegało. Należy więc uznać, że rozważania zawarte w motywach wyroku Sądu oraz decyzjach obu instancji dowodzą, że beneficjent naruszył przepisy, a budżet unijny doznał realnego uszczerbku. Sam brak powołania w decyzji art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 nie powoduje, iż decyzja jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem, skoro organ zawarł w decyzji rozważania pozwalające zakwalifikować wadliwie wydane środki jako spełniające dyspozycję unijnego przepisu wprowadzającego definicję "nieprawidłowości". Sam brak przywołania tego przepisu nie skutkuje brakiem – co do zasady - możliwości dochodzenia zwrotu środków, skoro w istocie winny być one zwrócone, jako nieprawidłowo wykorzystane. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, słusznie nie uznał za wadę decyzji braku wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006. Ze swej istoty jest to przepis kierowany do Państwa Członkowskiego zobowiązujący do wprowadzenia systemu kontroli poprawności wydatkowania środków, dochodzenia ich zwrotu oraz ponownego wykorzystania. Nie jest to przepis statuujący relacje pomiędzy Instytucją Zarządzającą, a podmiotami wykorzystującymi środki unijne. Prawidłowo więc, jako podstawę zwrotu środków, przywołano w decyzji ustawę o finansach publicznych.

Stawiany Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 nie jest zatem trafny.

W ramach tego samego zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzucał, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował sytuację niewzięcia pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości. Charakter i wagę nieprawidłowości bada się wyłącznie przy stosowaniu wskaźnikowej metody szacowania szkody, to jest zastosowania procentowej korekty przewidzianej w tzw. taryfikatorze. W niniejszej sprawie rozwiązano umowę o dofinansowanie i przedmiotem zwrotu jest cała kwota dofinansowania. Zarzut ten nie przystaje więc do specyfiki stanu faktycznego sprawy.

Tym samym nie są trafne zarzuty (vide pkt A.13–14 skargi kasacyjnej) dotyczące zignorowania zasady słuszności i proporcjonalności oraz norm traktatowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być mowy o stosowaniu jakiejkolwiek zasady proporcjonalności, skoro organ rozwiązał umowę w całości i dochodzi zwrotu całości środków.

Bezpodstawny jest też zarzut (vide pkt A.15 skargi kasacyjnej) naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego przez brak ustalenia celu i zgodnego zamiaru stron umowy, ponieważ przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie zawierają środków prawnych, by ustalać treść umowy w inny sposób aniżeli opierając się na jej brzmieniu.

Widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny orzekł – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. – jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), uwzględniając rzeczywisty nakład pracy sporządzającego skargę kasacyjną (w kontekście żądania zasądzenia kwoty dwudziestokrotności stawki minimalnej).