Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 998/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Łd 43/18 w sprawie ze skargi T. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. w przedmiocie nadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. III SAB/Łd 43/18:

1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego T. W. odwołania z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi;

2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej ustawa pwKAS), złożył T. W. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. oraz, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy pwKAS, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja zatrudnienia została doręczona stronie w dniu [...] maja 2017 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy pwKAS złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W dniu [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołanie skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej od otrzymanej w dniu [...] maja 2017 r. propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], będącej jednocześnie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby w służbie Celno-Skarbowej. Zaskarżając powyższą decyzję w części dotyczącej zwolnienia ze służby, tj. ucywilnienia, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej propozycji nawiązania stosunku pracy na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1345 ze zm.) i pozostawienie go jako funkcjonariusza w służbie Celno-Skarbowej.

W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu wpłynęło stanowisko skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie złożonego odwołanie, w którym wyjaśnił, że przed złożeniem oświadczenia o przyjęciu propozycji pracy, złożył odwołanie z powodu nieprzedstawienia propozycji służby, a następnie w terminie otwartym, o którym mowa w art. 170 ust. 2 pwKAS, tj. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na odwołanie z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Podniósł także, iż przepisy tej ustawy nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący skierował do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie odwołania z dnia [...] czerwca 2017 r. od decyzji o zwolnieniu ze służby wyrażonej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r.

W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a., stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania, jakie złożył od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy z dnia [...] maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący złożył także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie przedstawienia propozycji służby w służbie Celno –Skarbowej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. III SAB/Łd 36/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę. Natomiast postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. III SA/Łd 819/17 odrzucił skargę T. W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie złożenia propozycji pracy funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej. Powyższe postanowienie jest nieprawomocne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym wyżej wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. III SAB/Łd 43/18 uwzględnił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w sprawie, w której skarżący złożył odwołanie jest m.in. to, czy przedstawienie skarżącemu – funkcjonariuszowi służby mundurowej – Służby Celno –Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest też także, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą go ze służby). Sąd administracyjny oczywiście nie jest sądem właściwym do rozstrzygania szeroko rozumianych spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącemu propozycji zatrudnienia. Skarżący złożył jednak skargę na bezczynność DIAS polegającą na braku czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy więc zwolnienia ze służby (skutków jakie wywołuje propozycja w sferze stosunku służbowego), a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia. Zdaniem sądu, pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę DIAS o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego. W tym zakresie Dyrektor występuje jako organ administracji. Złożenie propozycji pracy niezależnie od tego czy propozycja zostanie przyjęta, czy też nie oznacza utratę statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby i podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

WSA w Łodzi stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie.

Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1704/16, Sąd I instancji przyjął, że skarga na bezczynność organu I instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Organ I instancji nie jest przy tym uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem - zgodnie z art. 134 k.p.a., wyłącznie organ odwoławczy.

Skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] odwołania skarżącego z [...] czerwca 2017 r., oznaczonego datą [...] czerwca 2017 r., od otrzymanego w dniu [...] maja 2017 r. pisma organu zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżący przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uważa, że propozycja z [...] maja 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania. Należy zaznaczyć, że organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązkiem organu I instancji jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli, w ocenie organu, odwołanie nie przysługuje. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest zgodnie z art. 134 k.p.a wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 k.p.a. lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając go w całości, podniósł zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16.11.2016 r. pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 i art. 107 § 1, art. 133 i art. 134 k.p.a., która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie nienadania biegu odwołaniu od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, gdyż - jak wskazał Sąd - odwołanie dotyczy zwolnienia ze służby, a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia, gdyż pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyrażą wolę Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego, co oznacza utratę statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby i podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. W sytuacji gdy propozycja zatrudnienia stanowi jedynie ofertę w rozumieniu cywilnoprawnym, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługują od tej oferty środki odwoławcze, nie wystąpił zatem stan bezczynności organu w zakresie przekazania pisma nazwanego odwołaniem organowi wyższego stopnia, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 133 k.p.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika, ze złożona propozycja pracy Skarżącemu stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje środek odwoławczy, a w takim przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do przekazania pisma z dnia [...].06.2017 r. Szefowi KAS, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, co było wynikiem błędnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 pwKAS i art. 169 ust. 4 pwKAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pwKAS, art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., przez uznanie propozycji zatrudnienia za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i przyjęciu że przysługuje od niej prawo odwołania na podstawie art. 127 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a., którego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W sytuacji gdy, propozycja zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niej prawo do złożenia środka odwoławczego, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego:

- art. 165 ust. 1 i 7 pwKAS w zw. z art. 169 ust. 4 pwKAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pwKAS, art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1. i § 2 k.p.a i art. 107 § 1 k.p.a. i art. 133 k.p.a. oraz 134 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi jest decyzją administracyjną. W sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie jest jednostronnym aktem władzy kształtującym w sposób władczy sytuację prawną adresata, jednostronnie nie przesądza, ani nie ustala praw i obowiązków funkcjonariusza ani pracownika KAS wynikających z przepisów prawa, nie jest zatem decyzją administracyjną ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Propozycja zatrudnienia jest aktem woli (ofertą) zmierzającym do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego uzależnionym od woli adresata, a zatem cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i nie może być w sposób arbitralny uznawana za decyzję zwalniającą ze służby, a w konsekwencji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie był zobowiązany "do" potraktowania pisma Skarżącego z dnia [...].06.2017 r. jako odwołania i przekazania tego pisma w trybie art. 134 k.p.a. Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 169 ust. 4 pwKAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 pwKAS, art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy w trybie art. 165 ust. 7 pwKAS, niezależnie od tego czy funkcjonariusz zgodzi się na otrzymaną propozycję czy też odmówi jej przyjęcia, prowadzi do zakończenia stosunku służby poprzez jego przekształcenie bądź wygaśnięcie, a zatem jest decyzją administracyjną skutkującą zwolnieniem ze służby, na którą stronie przysługuje odwołanie do Szefa KAS. W sytuacji, gdy przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę KAS nie regulują formy prawnej propozycji zatrudnienia jak i trybu odwoławczego od złożonej propozycji, w odróżnieniu od propozycji służby (art. 169 ust. 4, ust. 6, ust. 7 pwKAS), i tym samym nieuprawnione jest przyjęcie przez Sąd, że ustawodawca ,w obrębie przepisów regulujących tę samą materię - formę decyzji wyraża raz wprost, a w innym przypadku na zasadzie domniemania, i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, że wyraźne przypisanie przez ustawodawcę formy decyzji do jednego przypadku (art. 169 ust. 4 pwKAS) uprawnia bez wyraźnej podstawy prawnej do zastosowania wykładni rozszerzającej na wszelkie formy działania, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 169 ust. 4 pwKAS, art. 170 ust. 1, ust. 2 i 3 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedłożoną funkcjonariuszowi propozycję pracy, bez względu na to czy została przyjęta czy też nie, należy traktować jak decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby, na którą funkcjonariuszowi/Skarżącemu przysługuje prawo wniesienia odwołania do Szefa KAS. W sytuacji gdy złożenie propozycji zatrudnienia jest ofertą, czyli aktem cywilnoprawnym, gdyż wyłącznie od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja pracy zostanie przyjęta i dopiero przyjęcie złożonej propozycji wywoła przewidziany przez ustawodawcę skutek prawny, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, tj. przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków pracy prowadzi zaś do wygaśnięcia stosunku służby zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 pwKAS. Z powyższego zatem wynika - wbrew stanowisku Sądu - że w każdym ww. przypadku to od decyzji funkcjonariusza (przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia) zależy czy stosunek służby wygaśnie czy też przekształci się z mocy prawa w stosunek pracy, a nie jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że skutek ten następuje przez sam fakt złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS w zw. z art. 104 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...].05.2017 r., będące propozycją zatrudnienia jest decyzją administracyjną i do tego decyzją zwalniającą ze służby, pomimo że przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawę o KAS dla propozycji zatrudnienia nie przewidują formy decyzji w przeciwieństwie do propozycji służby (art. 169 ust. 4 pwKAS). W sytuacji gdy tylko wygaśnięcie stosunku służby na podstawie art. 170 ust. 1 p.w. KAS traktowane jest jak zwolnienie ze służby. Nadto w sytuacji gdy propozycja zatrudnienia nie zawiera niezbędnych elementów decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., a wręcz nie zawiera nawet minimalnych niezbędnych elementów dla uznania tegoż pisma za decyzję administracyjną, wskazywanych przez orzecznictwo czy doktrynę, a do których to elementów należy przede wszystkim rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdyż nie rozstrzyga władczo. Dla wywołania określonego skutku prawnego wymaga I bezwzględnie wyrażenia woli przez funkcjonariusza (oświadczenie woli o przyjęciu lub I odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia), a poza sporem jest, że Skarżący w dniu [...].06.2017 r, złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 165 ust. 7 pwKAS w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS , w zw. z art. 170 ust. 3 pwKAS w zw. z art. 170 ust. 1 pwKAS i w zw. z i art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., przez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że przyjęcie propozycji pracy, której przyjęcie przekształca stosunek służbowy w stosunek pracy jest decyzją skutkującą zwolnieniem ze służby, w sytuacji gdy ustawodawca zwolnienie ze służby wiąże tylko z wygaśnięciem stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pwKAS, co jednocześnie nie zmienia charakteru prawnego propozycji pracy, która nie jest w ogóle decyzją administracyjną, a tym samym o skutku zwalniającym ze służby, ani aktem lub czynnością o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym pracodawcy, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu w sprawie, w sytuacji gdy nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. Złożenie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miało swą podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 pwKAS, która ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Pierwsza zawiera szereg norm o charakterze przejściowym, jednorazowym, nadzwyczajnym, podczas gdy druga z nich stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wprowadzeniem reformy KAS w życie. Wobec tego należy uznać, że nie doszło do zwolnienia Skarżącego ze służby na mocy ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, lecz na mocy przepisu szczególnego Przepisy wprowadzające KAS - jej stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy. Zatem brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a w zw. z art. 133 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona propozycja pracy jest innym niż określone w art. 3 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa organu I instancji, i w związku z tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał w bezczynności w zakresie przekazania odwołania organowi odwoławczemu, bowiem nie przekazał Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki błędnie uznał swoją kognicję w oparciu o art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Z uwagi na stanowisko organu co do dopuszczalności wniesionej skargi, należało w pierwszej kolejności rozważyć, czym w istocie jest owa propozycja z art. 165 ust. 7 pwKAS i czy kontrola skutków jej przedstawienia pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508 ze zm., dalej: ustawa o KAS) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z ustawą, to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę użyty w cytowanym przepisie wyraz "odpowiednio", dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest bowiem wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Wskazać również należy, że stosownie do art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 pwKAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy o KAS (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 pwKAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 pwKAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 pwKAS, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 pwKAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 pwKAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 pwKAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 pwKAS.

Stanowisko to znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pwKAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Zachodzi ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 pwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 pwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 pwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia."

W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego.

Słusznie uznaje organ, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczyła i nie kreowała praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. To bowiem zostały bezpośrednio ukształtowaniu z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). W związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało także wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze jednego z aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącego jego pisma odwołaniem, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wyłącznie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Stanowisko takie jest już utrwalone w orzecznictwie (zob. np. postanowienia NSA z: 4.08.2021 r. III OSK 338/21; z 3.08.2021 r. III OSK 331/21). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono też od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uwzględniając charakter sprawy.