Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6072/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 1 i 2, art. 3 § 2 pkt 2, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1, art. 107, art. 108 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 37a pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 790/20 w sprawie ze skargi E. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 marca 2021 r. II SA/Ke 790/20, (I) oddalił skargę E.M. na decyzję - rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z 26 czerwca 2020 r. nr 429, w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz (II) przyznał wynagrodzenie radcy prawnemu ustanowionemu w ramach prawa pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.M. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (pkt I) zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 7, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie błędnych założeń i nieprawidłowego wnioskowania, jak również z pominięciem konfliktu personalnego między skarżącym, a Komendantem Powiatowej Policji [...] w związku z toczącym się postępowaniem przed Prokuraturą Rejonową [...];

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art 80 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ w sposób wnikliwy i wszechstronny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z uwzględnieniem interesu strony, w tym w szczególności dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącego, pominięcie okoliczności faktycznych w postaci woli powrotu skarżącego do służby przed dniem określonym w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby, uniemożliwieniem skarżącemu przystąpieniu do służby mimo faktu, że był zdolny do wykonywania czynności zawodowych, a tym samym dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło również do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie subsumpcji przepisów prawa materialnego;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie czasookresu nieprzerwanego niewykonywania przez skarżącego czynności służbowych spowodowanych okolicznościami niezwiązanymi z chorobą i z pominięciem istotnej okoliczności, tj. okresu niedopuszczenia go do służby z przyczyn niezależnych od skarżącego, jego stanu zdrowia umożliwiającego podjęcie czynności służbowych stwierdzonych zdaniem testów sprawnościowych do służby wojskowej jak i konfliktu personalnego między Komendantem Powiatowej Policji [...] związanej z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy Policji w dniu 12 maja 2019 roku wobec skarżącego będące przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...] pod sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...]);

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a tym samym danie nieuzasadnionego prymatu interesowi społecznemu, który został wskazany jedynie lakonicznie w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy;

e) art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie;

f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym dokumentacji medycznej potwierdzającej możliwość wykonywania przez skarżącego dotychczasowych czynności służbowych oraz pominięcia istotnych okoliczności faktycznych, tj. stawienia się skarżącego i gotowości do służby przed terminem określonym w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby, co czyni jego zastosowanie co najmniej przedwczesnym oraz nieprzeanalizowaniu kwalifikacji i doświadczenia skarżącego w wykonywaniu służby;

g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte, lakoniczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego organ, mając możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia sprawy, zdecydował się na zwolnienie skarżącego ze służby, bez odniesienia się do kwalifikacji skarżącego oraz jego doświadczenia w służbie w Policji oraz wpływu doświadczenia na prawidłowe i efektywne wykonywanie obowiązków w czasie służby, a to wszystko w okresie trwania światowej pandemii podczas której gotowość funkcjonariuszy była nader potrzebna;

h) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez bezzasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia, a w konsekwencji całkowicie dowolnego ustalenia, że zwolnienie ze służby skarżącego nie miało cech dowolności, podczas gdy uzasadnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach utrzymującej decyzję - rozkaz personalny Komendanta Powiatowej Policji [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby z dniem 31 maja 2020 r. i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oparte jest na stwierdzeniach niepopartych dowodami, zarówno co do kwestii rzekomego stanu zdrowia skarżącego uniemożliwiającego mu podjęcie służby, jak też co do domniemanego dezorganizującego wpływu absencji skarżącego na pracę komórki, w której pozostawał w służbie;

2. prawa materialnego, tj.:

a) [art.] 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez:

- nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w ww. przepisie, pomimo, że w przypadku skarżącego nie upłynął okres co najmniej 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby, które to przesłanki muszą występować łącznie i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający,

- przyjęcie, że zakres dokonanego przez organ uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności, podczas gdy uzasadnienie decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] oparte jest na stwierdzeniach niepopartych dowodami, zarówno co do kwestii rzekomego nieumożliwiającego podjęcie służby stanu zdrowia skarżącego, jak też co do domniemanego dezorganizującego wpływu absencji skarżącego na pracę komórki, w której pozostawał w służbie z pominięciem rzeczywistych motywów przedmiotowej decyzji, a to konfliktu personalnego między skarżącym, a Komendantem Powiatowej Policji [...],

- błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż nie nastąpiło przerwanie okresu nieświadczenia służby od czasu jej zaprzestania z powodu choroby, podczas gdy policjanta przebywał na zwolnieniu lekarskim od 24 marca 2019 r. do 8 marca 2020 r., a następnie nie wykonywał obowiązków służbowych na skutek niedopuszczenia go do służby, a nie z powodu choroby, co winno być uznane za przerwę w biegu terminu zaprzestania wykonywania służby;

b) [art.] 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, który to przepis umożliwia przeniesienie policjanta w przypadku zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. W tym też czasie możliwe jest zweryfikowanie, czy policjant zdolny jest w ogóle do pełnienia służby.

W oparciu om powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z 12 kwietnia 2021 r. [...], celem wykazania rzeczywistych motywów decyzji Komendanta Powiatowej Policji [...], a to konfliktu personalnego w związku z toczącym się postępowanie przed Prokuraturą Rejonową [...] pod sygn. [...] w sprawie przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych względem skarżącego w dniu 12 maja 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast od poprawnej wykładni prawa materialnego zależy zakres wyjaśnienia sprawy przez organ, do czego w większości nawiązują zarzuty stawiane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dlatego też od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) należy zacząć rozważania.

Stawiając zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji skarżący kasacyjnie wskazał na trzy aspekty tego naruszenia. Po pierwsze, niespełnienie przesłanki upływu 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Po drugie, naruszenie uznania administracyjnego, co do motywów zwolnienia. Po trzecie, błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie nastąpiło przerwanie okresu nieświadczenia służby od czasu jej zaprzestania z powodu choroby.

Wobec tak skonstruowanego zarzutu zauważyć należy, że norma zawarta w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nakazuje wskazanie postaci naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. "Skarżący, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem Skarżącego, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa Skarżący powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa" (wyrok NSA z 9.11.2022 r. III FSK 1640/21, LEX nr 3478930). Tymczasem pierwsze dwa aspekty naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, przywołane przez skarżącego kasacyjnie, w ogóle nie wskazują na postać naruszenia tego przepisu, nie mówiąc już o tym, że wyłącznie za jego pomocą nie można kwestionować uznania administracyjnego. Trzeci natomiast aspekt naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji wskazuje na błędną wykładnię, ale w istocie chodzi o jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż miałoby ono polegać na ustaleniu okoliczności faktycznych wskazujących na to, że nastąpiło przerwanie okresu nieświadczenia służby od czasu jej zaprzestania z powodu choroby. Zarzut ten nie odnosi się do rozumienia treści przepisu, a więc ewentualne jego naruszenie nie może polegać na błędnej wykładni.

Już tylko z tych powodów zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie mógł być skuteczny. Tym niemniej wyjaśnić należy, że zgodnie z powołanym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W orzecznictwie przyjmuje się, że "W art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z 1990 r. o Policji chodzi o nieprzerwany okres zaprzestania służby z powodu choroby, nie zaś o nieprzerwany okres korzystania przez policjanta ze zwolnień lekarskich" (wyrok NSA z 19.06.2013 r. I OSK 1353/12, LEX nr 1372735). "Przerwanie okresu, o jakim mowa w ww. przepisie prawa mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby policjant po zakończeniu leczenia, ale przed upływem okresu 12 miesięcy od zaprzestania świadczenia służby z powodu choroby, stawił się do służby i został dopuszczony do wykonywania czynności służbowych" (wyrok NSA z 23.05.2019 r. I OSK 499/18, LEX nr 2730687). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, bowiem skarżący kasacyjnie wprawdzie stawił się do służby przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, ale nie został do niej dopuszczony. O zdolności do służby nie miał możliwości orzec lekarz medycyny pracy, a [...] Powiatowa Komisja Lekarska podległ ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzekła 14 kwietnia 2020 r. (wprawdzie nieprawomocnie jeszcze w chwili wydawania zaskarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby), że skarżący kasacyjnie jest trwale niezdolny do służby. Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie został dopuszczony do służby (po stawieniu się do niej) przez lekarza medycyny pracy, a następnie został uznany za trwale niezdolnego do służby, to wedle wykładni art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji przedstawionej wyżej, zostały spełnione przesłanki do jego zwolnienia, z powodu upływu dwunastomiesięcznego okresu ochronnego.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, gdyż normuje on sytuacje nie objęte zakresem przedmiotowym tej sprawy i nie był podstawą zaskarżonej decyzji. "W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów, jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymaga zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ może skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 37a pkt 1 u.P. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny polityki kadrowej organu administracji publicznej" (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. I OSK 1952/15, LEX nr 2296501).

Za niezasadne należało też uznać zarzuty postawione w oparciu o drugą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a odnoszące się do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zdolności skarżącego kasacyjnie do służby (zarzuty ujęte w pkt 1.b. i f. skargi kasacyjnej). Wszak po wystawieniu 6 marca 2020 r. skierowania na badanie kontrolne, nie zakończyło się ono orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do służby na określonym stanowisku służbowym (zob. art. 71b ust. 10 pkt 1 ustawy o Policji), ale konieczne było kolejne skierowanie, tym razem do komisji lekarskiej. Orzeczenia o zdolności do służby nie wydają specjaliści, których zaświadczenia przedstawiał skarżący kasacyjnie, ale lekarz medycyny pracy.

Nie było też podstaw do rozważania innych motywów zwolnienia ze służby, niż te wskazane w kwestionowanych orzeczeniach, także w kontekście wypełnienia przesłanek uznania administracyjnego (to w odniesieniu do pkt 1.a, c., d. g. skargi kasacyjnej). Przywołać tu należy stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym "Przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 oraz inne przepisy ustawy z 1990 r. o Policji, policjantom, którzy zaprzestali służby z powodu choroby, nie zapewnił bezwzględnej ochrony trwałości stosunku służbowego. Szczególnych preferencji w tym zakresie ustawodawca nie zapewnił nawet policjantom, którzy zaprzestali służby na skutek obrażeń doznanych w czasie wykonywania zadań służbowych. Wszystkim funkcjonariuszom przyznano jedynie ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu, nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres niepełnienia służby z powodu choroby, z funkcjonariuszem nie można na powyższej podstawie rozwiązać stosunku służbowego. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz terminu ewentualnego zwolnienia ze służby, zależy od uznania właściwych przełożonych" (wyrok NSA z 7.11.2019 r. I OSK 2286/18, LEX nr 2750618). Ponadto, w orzecznictwie podnosi się także, że "Prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia" (wyrok NSA z 3.02.2016 r. I OSK 2920/14, LEX nr 2036076). Argumentację powyższą Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela, co powoduje, że wskazane wyżej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z tej przyczyny jako bezprzedmiotowe należało uznać również odnoszenie się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego [...] (Wydziału Karnego), pomijając fakt, czy można tu mówić o dowodzie uzupełniającym, skoro miałby on wskazywać na inne motywy, które miałyby stać za wydaniem decyzji oraz to, czy NSA w ogóle ma możliwość przeprowadzenia takiego dowodu.

W konsekwencji, jeśli za zwolnieniem ze służby przemawiała przedłużająca się absencji chorobowa policjanta, mająca negatywny wpływ na funkcjonowanie Policji, także w kontekście interesu społecznego, to niezasadny jest również zarzut braku przesłanki do nadania rozkazowi personalnemu o zwolnieniu ze służby rygoru natychmiastowej wykonalności, na gruncie art. 108 § 1 k.p.a. (pkt 1.e. skargi kasacyjnej). Wszak jedną z przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności jest "wzgląd na inny interes społeczny".

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego kasacyjne, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.