Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1462/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5d, 5 c
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. nr XXXII/253/2017 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Powiatu Inowrocławskiego na rzecz Miasta Inowrocław kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Miasto Inowrocław złożyło skargę na uchwałę nr XXXII/253/2017 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 27 października 2017 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 10 ust. 5d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej powoływana jako u.d.p.) poprzez:

- jego niezastosowanie, a w konsekwencji niezachowanie przewidzianego nim trybu poinformowania przez Zarząd Powiatu Inowrocławskiego Prezydenta Miasta Inowrocławia o zamiarze podjęcia uchwały na skutek podjęcia przez Zarząd Powiatu Inowrocławskiego w dniu 26 września 2017 r. uchwały nr 502/2017 na podstawie normy prawnej zawartej w art. 7 ust. 2 u.d.p., stanowiącej, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a więc wyposażającej zarząd powiatu w inną kompetencję i w innym trybie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych,

- niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 5d u.d.p. polegające na zgłoszeniu przez Zarząd Powiatu Inowrocławskiego zamiaru podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej o innej treści niż treść zaskarżonej uchwały;

2. art. 2a ust. 2 u.d.p., gdyż Powiat Inowrocławski w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie był właścicielem wszystkich nieruchomości zajętych pod drogi będące przedmiotem tej uchwały lub własność tych nieruchomości nie została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz Powiatu Inowrocławskiego, w konsekwencji czego uchwała ta nie może powodować zaliczenia odcinków dróg powiatowych do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 10 ust. 5c zd. 2, ponieważ skutek ten byłby sprzeczny z zasadą, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową;

3. art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Inowrocławskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic;

4. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu);

5. art. 94 Konstytucji RP oraz §§ 133, 134, 135 i 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zakresie, w jakim kwestionowana uchwała reguluje skutki prawne wynikające z ustawy, tj. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie zaliczenia pozbawionych kategorii dróg powiatowych odcinków tych dróg do kategorii dróg gminnych - w tytule kwestionowanej uchwały oraz w jej § 2, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i stanowi powtórzenie art. 10 ust. 5c u.d.p.

Skarżący ponadto, na wypadek uznania braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie powyższych zarzutów, podniósł zarzut przedwczesnego podjęcia kwestionowanej uchwały. Art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p. nie mogą być wykładane w oderwaniu od art. 10 ust. 3 u.d.p., przepisy te pozostają bowiem w ścisłym związku. Art. 10 ust. 5a i 5c mają charakter przepisu lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 3 u.d.p., jednak jedynie w zakresie przez nie uregulowanym, a w pozostałym zakresie, np. dotyczącym skutków uchwał od roku następnego, stosuje się uregulowania ogólne z art. 10 ust. 3 u.d.p. Dopóki zatem nie weszła w życie - z dniem 1 stycznia 2018 r. - uchwała nr XXXV/581/17 z dnia 28 sierpnia 2017 r. Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie pozbawienia odcinków drogi publicznej kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenia ich do kategorii drogi powiatowej, zgodnie z art. 10 ust. 3 u.d.p. organ nie był upoważniony do podejmowania przedmiotowej uchwały, gdyż nie doszło jeszcze do przejęcia dróg przez Powiat Inowrocławski.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Następnie w piśmie z dnia 15.03.2018 r. skarżący wskazał na kolejne argumenty przemawiające za uznaniem zasadności skargi, a ponadto okoliczność podjęcia w dniu 28.08.2017 r. kolejnej uchwały przez Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr XXXV/581/17 w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej innego odcinka drogi, co miałoby, w ocenie skarżącego, rzutować na ważność zaskarżonej uchwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że Zarząd Powiatu Inowrocławskiego wypełnił obowiązek wynikający z ustawy i zawiadomił Prezydenta Miasta Inowrocławia na 30 dni przed jej podjęciem. Decyzja ta została podjęta na posiedzeniu Zarządu Powiatu Inowrocławskiego 26 września 2017 r., co znalazło swoje potwierdzenie w uchwale nr 502/2017 podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zapisy te są wystarczające, aby przyjąć i przekazać projekt uchwały, a sam fakt oczywistej omyłki pisarskiej w podstawie prawnej i wskazania dodatkowo art. 7 ust. 2 zamiast art. 10 ust. 5d u.d.p. w przedmiotowej uchwale nie zmienia faktu, że Prezydent został prawidłowo poinformowany. Treść uchwały zarządu jest zrozumiała, a uzasadnienie jednoznacznie ją statuuje. Prezydent Miasta Inowrocławia skierował do Przewodniczącego Rady Powiatu Inowrocławskiego pismo z 17.10.2017 r., z którego treści jednoznacznie wynika, że przyjął do wiadomości informację o zamiarze podjęcia uchwały w przedmiocie "pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczeniu ich do dróg kategorii gminnej".

Jeśli chodzi o uzupełnienie uzasadnienia zaskarżanej uchwały w trakcie jej rozpatrywania na sesji rady, to w opinii organu jest to dopuszczalne prawnie, tym bardziej że przepis mówi o poinformowaniu, a nie o uzgodnieniu, a do procedowanych projektów uchwał na sesjach rady powiatu można wprowadzić zmiany, o ile przepisy tego nie zabraniają.

Niezasadny jest również w opinii organu zarzut związany z kwestią własności przekazywanych dróg. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku przedmiotowych odcinków dróg objętych zaskarżoną uchwałą. Czym innym jest regulacja polegająca na uzyskaniu decyzji potwierdzających stan własności, a czym innym sama własność.

Uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej, która jest aktem prawa miejscowego, wywiera różnego rodzaju skutki prawne. Zalicza się do nich między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego oraz obowiązków z tego faktu wynikających, które są konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego. Wynika to między innymi ze sposobu sformułowania zarówno art. 10 ust. 5a zd. 2, jak i art. 10 ust. 5c zd. 2 u.d.p., w którym wskazuje się, że w przypadku podjęcia odpowiedniej uchwały pozbawiającej drogę kategorii drogi wojewódzkiej lub kategorii drogi powiatowej, ten odcinek drogi pozbawionej kategorii zostaje zaliczony do odpowiednio kategorii drogi powiatowej lub drogi gminnej. Bezspornym jest, że droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i może służyć wyłącznie celom publicznym, dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego. Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Organ uznał za niezasadny również zarzut pozbawienia kategorii powiatowej "niechcianych" dróg tej kategorii w celu uniknięcia kosztów remontu lub przebudowy tych ulic. Powiat na części ulic dokonał przebudowy i remontu jezdni i chodników.

W ocenie organu podjęta uchwała nie narusza również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, ponieważ zawiera merytoryczne uzasadnienie. Powiat przejął byłą sieć dróg krajowych, która po wybudowaniu obwodnicy spełnia kryteria kategorii dróg powiatowych ze względu na połączenie Powiatu Inowrocławskiego z Powiatem Mogileńskim, a co za tym idzie, przekazał Miastu Inowrocław inne ulice, które utraciły dotychczasową funkcję i nie spełniają ustawowej definicji dróg kategorii powiatowej. Przekazywane ulice spełniają typową rolę dróg uzupełniających, stanowią lokalną funkcję w układzie komunikacyjnym miasta. Znajdują się na osiedlach mieszkaniowych, jak i pełnią rolę dróg dojazdowych tych osiedli oraz są dojazdem do np. cmentarza. Stanowią sieć dróg potrzebną do zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności. Pozbawienie kategorii drogi powiatowej dopuszczalne jest wówczas, gdy dany odcinek drogi przestaje spełniać przesłanki, które pozwalają na zaliczenie go do kategorii dróg powiatowych. Takie przesłanki normuje art. 6a ust. 1 u.d.p. Z powołanego przepisu wynika, że utrzymywanie kategorii przedmiotowej drogi powiatowej jest uzasadnione tak długo, jak droga stanowi połączenie miasta Inowrocław, będącego siedzibą Powiatu Inowrocławskiego, z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą. Skarżący nie zauważa, że przedmiotowe odcinki dróg przestały te przesłanki spełniać od dnia oddania do użytku obwodnicy Inowrocławia.

Również zarzut dotyczący naruszenia art. 94 Konstytucji RP i Zasad techniki prawodawczej jest chybiony, ponieważ § 2 zaskarżonej uchwały jedynie oznajmia, że w związku z pozbawieniem kategorii dróg powiatowych odcinki dróg wskazane w § 1 zostaną zaliczone do kategorii drogi gminnej, a Rada Powiatu nie decyduje o ich zaliczeniu, a jest to jedynie dopowiedzenie nie uchybiające przywołanym przepisom.

Organ nie zgodził się również z kolejnym zarzutem, tj. przedwczesnego podjęcia przedmiotowej uchwały, ponieważ zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. regulacje obejmują zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, że, odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii odcinków dróg powiatowych. Taka uchwała stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 186, dalej powoływana jako u.s.p.). Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne. Tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany.

Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych odnośnie aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał.

Wskazać należy, że skarżący posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez niego obowiązków zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił, przewidujący tzw. "kaskadowy" tryb przekazywania dróg, art. 10 ust. 5c u.d.p., zgodnie z którym "Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej". Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, aczkolwiek tylko część zarzutów podniesionych w skardze była zasadna.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że cyt. wyżej ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych poddana była badaniu przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. KP 2/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:

"1. Art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 Konstytucji.

3. Art. 2 ust. 2 ustawy z 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji."

Sposób sformułowania sentencji ww. wyroku pozwala na odczytanie treści normatywnej tegoż orzeczenia i jednocześnie musi być uwzględniany w procesie wykładni regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a-5e u.d.p. w jej aktualnym brzmieniu. Wskazanie w sentencji wyroku, że art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w części obejmującej art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e zdanie drugie u.d.p. w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. jest zgodny z art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a więc uwzględnia treść tych przepisów. Inaczej rzecz ujmując, sposób sformułowania przez Trybunał Konstytucyjny sentencji ww. wyroku przesądza o tym, że mimo braku w art. 10 ust. 5a-5d bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., przepisy te należy wykładać tak, jakby odesłanie takowe zawierały.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także zawartymi z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Na powyższe wprost wskazał w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podnosząc, że z treści kwestionowanych przepisów nie wynika intencja ustawodawcy, by jednostki samorządu terytorialnego mogły podejmować uchwały względem dróg zastąpionych odcinkami nowo wybudowanymi bez materialnego upoważnienia ustawowego w postaci definicji dróg publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Stąd też uznać należy, że podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie u.d.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie zauważyć należy, że w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe sejmiki bądź rady będą co do zasady stosowały definicje dróg publicznych w sposób negatywny, to jest zmuszone będą wykazać, że dana droga nie spełnia już definicji drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej, co wynika z faktu, że kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege.

Zamiarem prawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół" celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Inaczej rzecz ujmując, za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki dla skategoryzowania ich jako drogi gminnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, iż wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez odcinki dróg powiatowych cech uzasadniających taką ich kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że choć z treści samego art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

Reasumując, uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie sprostało, albowiem nie zawiera ono wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu ustaliła, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi kategorii powiatowej. Ogólne przytoczenie odnośnie 15 przekazywanych odcinków dróg, że nie spełniają one warunków do uznania ich za drogi powiatowe bez konkretnego odniesienia się do każdego z ww. odcinków, nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości podjęcia uchwały. Zatem faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały i samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Tak więc już tylko z tej przyczyny Sąd był zmuszony stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W związku z brakiem uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie było możliwe zweryfikowanie zarzutu związanego z przekazaniem przez Radę Powiatu dróg złej jakości, co miałoby być głównym powodem, zdaniem skarżącego, przekazania konkretnych odcinków dróg. Wskazać jedynie należy, że kwestia jakości przekazanych dróg nie powinna mieć znaczenia dla oceny zgodności uchwały z przepisami prawa, ponieważ jest to okoliczność drugorzędna, rada powiatu może bowiem przekazać jedynie drogi, które spełniają warunki określone w art. 10 ust. 5c u.d.p. Zatem spełnienie określonego w nim warunku, bez względu na jakość przekazywanej drogi, wystarczy do podjęcia uchwały. Z uwagi jednak na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie był władny ocenić, jakie były motywy przekazania konkretnych odcinków dróg, przy czym nie można wykluczyć, że jednym z powodów takiej decyzji była chęć pozbycia się dróg złej jakości (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 23.09.2016 r., III SA/Wr 359/16, LEX nr 2145519, w Łodzi z 30.03.2017 r., III SA/Łd 1051/16, LEX nr 2269554, w Szczecinie z 23.02.2017 r. II SA/Sz 1338/16, LEX nr 2258447, w Poznaniu z 14.12.2016 r., IV SA/Po 468/16, LEX nr 2192436).

Słusznie skarżąca wskazała na naruszenie art. 10 ust. 5c zd. 2 u.d.p., Rada Powiatu nie była bowiem upoważniona do określenia w § 2 zaskarżonej uchwały, że odcinki dróg powiatowych wskazane w § 1 uchwały zostają zaliczone do kategorii dróg gminnych. Stwierdzenie to wychodzi poza upoważnienie ustawowe - zgodnie z cyt. przepisem, odcinek drogi powiatowej pozbawiony tej kategorii zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie jest nieprawidłowy i jako wychodzący poza upoważnienie ustawowe stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części narusza art. 94 Konstytucji RP). Ma przy tym rację skarżący wskazując, że treść § 2 zaskarżonej uchwały narusza § 133, § 134, § 135 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.

Słusznie skarżący zwrócił uwagę na brak dokładnych informacji o tym, jakie konkretnie odcinki dróg uległy przekazaniu. Zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej 15 odcinków dróg stwierdzając, że ich przebieg wskazują wyrysy z map stanowiące załączniki do uchwały. Niewątpliwie mapy powinny precyzyjnie i również opisowo wskazywać przedmiotowe odcinki dróg tak, aby nie było żadnych wątpliwości co do ich początku i końca. Analizując poszczególne załączniki stanowiące mapy należy stwierdzić, że nie wynika z nich, jakie odcinki dróg przekazano. Brak jest opisów, które pozwalałyby na zrozumienie treści mapy, w szczególności brak jest informacji, co oznaczają poszczególne linie, a konkretnie, jakie linie wyznaczają zakres przekazywanych dróg. Na mapach stanowiących załączniki znajdują się różnego rodzaju linie ciągłe i przerywane, przy czym wszystkie są one w tym samym kolorze i nie sposób w oparciu o nie wywnioskować, gdzie znajduje się początek i koniec przekazywanego odcinka drogi. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, precyzyjne określenie przedmiotu uchwały jest konieczne (por. wyrok WSA w Łodzi z 30.03.2017 r., sygn. III SA/Łd 1051/16, gdzie kontrolowana uchwała precyzyjnie dookreślała dany odcinek drogi, co do metra).

Nie był natomiast zasadny zarzut skargi związany z błędnym wskazaniem w uchwale Zarządu Powiatu Inowrocławskiego z dnia 26.09.2017 r., nr 502/2017 jej podstawy prawnej, tj. art. 7 ust. 2 u.d.p., wskutek czego naruszono art. 10 ust. 5d u.d.p., który winien stanowić prawidłową podstawę ww. uchwały. Zgodnie cyt. przepisami – art. 7 ust. 2 "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu", art. 10 ust. 5d "Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem." Nie ulega wątpliwości, że to ten ostatni przepis winien stanowić podstawę prawną ww. uchwały Zarządu Powiatu. Wskazać jednak należy, że poza tym błędnym wskazaniem zastosowanego przepisu treść uchwały nie budziła wątpliwości i Prezydent w prawidłowy sposób odczytał jej treść, co chociażby wynika z jego pisma z 17.10.2017 r. kierowanego do Przewodniczącego Rady Powiatu. W piśmie tym Prezydent odnosi się do art. 10 ust. 5a i 5c u.d.p., czyli do zastosowanego w zaskarżonej uchwale "kaskadowego" trybu przekazywania dróg. Powyższe naruszenie przepisów prawa nie może być zatem uznane za rażące, w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności uchwały. Jakie naruszenie prawa należy uznać za istotne, wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia i z całą pewnością opisywane naruszenie nie może być uznane za rażące.

Nie był również zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 10 ust. 5d u.d.p. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że zarząd powiatu jest zobowiązany poinformować o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, natomiast nie jest zobowiązany do przekazywania treści takiej uchwały. Czym innym jest bowiem poinformowanie o zamiarze podjęcia uchwały, a czym innym poinformowanie o jej treści, czy ewentualnie przekazanie jej projektu celem zaopiniowania lub uzgodnienia. Skoro ustawodawca posłużył się sformułowaniem dotyczącym zamiaru podjęcia uchwały, nie jest konieczne przekazywanie jej projektu, a jeśli nawet to nastąpiło, to rada powiatu jest władna dokonywać zmian w tymże projekcie, co jest zresztą naturalne, gdyż w toku prac nad uchwałą jej treść może być poddawana modyfikacjom. Przyjęcie odmiennego poglądu, po pierwsze byłoby sprzeczne z wyraźną i nie pozostawiającą wątpliwości treścią art. 10 ust. 5d u.d.p., a po drugie powodowałoby znaczne przedłużanie postępowania w sprawie przyjęcia uchwały, ponieważ dokonanie jakichkolwiek zmian po zawiadomieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powodowałoby konieczność ponownego takiego zawiadomienia. Podobny pogląd wyraził np. WSA w Szczecinie w wyroku z 30.06.2016 r., II SA/Sz 214/16, LEX nr 2098470.

Jeśli chodzi o zarzut skargi związany z kwestią braku uregulowania własności części przekazywanych dróg, to stwierdzić trzeba, że również on był niezasadny. Zgodnie z art. 2a ust. 2 u.d.p., drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nieruchomość drogowa nie będąca własnością powiatu może zachować statusu drogi publicznej, jeżeli ten status został jej nadany, zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie bezsporna była okoliczność, że przekazane odcinki dróg były drogami powiatowymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Obecnie obowiązujący wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy lub powiatu (art. 2a u.d.p.), odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę (powiat) własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Natomiast te drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany, nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a u.d.p. Wcześniej, tj. z dniem 1.01.1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie stały się drogami powiatowymi, natomiast drogi lokalne miejskie stały się z tym dniem drogami gminnymi, z mocy przepisu art. 103 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, niezależnie od stosunków własnościowych występujących na nieruchomości, droga może mieć status drogi gminnej czy powiatowej (tak słusznie np. wyrok NSA z 29.02.2012 r., sygn. II OSK 2441/10, LEX nr 1138163).

Mając na uwadze powyższe możliwe jest w drodze uchwały podjętej w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. pozbawienie kategorii drogi powiatowej drogi, która nie jest własnością powiatu. Skutkiem tego droga nadal pozostaje drogą publiczną, jednak będzie już teraz należała do kategorii drogi gminnej. Z treści art. 2a u.d.p. wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (tak słusznie wyrok NSA z 2.09.2010 r., sygn. I OSK 1438/09, LEX nr 745018). Możliwa jest zatem zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ nadal przekazane odcinki dróg będą drogami publicznymi.

Skarżący zwrócił również uwagę na okoliczność podjęcia w dniu 28.08.2017 r. kolejnej uchwały przez Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr XXXV/581/17 w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej innego odcinka drogi, co miałoby, w jego ocenie, rzutować na ważność zaskarżonej uchwały. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ sąd ocenia ważność zaskarżonej uchwały na datę jej uchwalenia, zatem podjęcie kolejnej uchwały przez inny organ w późniejszym okresie nie mogło mieć znaczenia dla oceny zaskarżonej uchwały.

Nie był zasadny zarzut skargi dotyczący przedwczesnego podjęcia zaskarżonej uchwały. Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p., regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, że odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii. Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu, by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku do dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

Odmienne rozumienie tych przepisów i przyjęcie, że art. 10 ust. 3 zd. drugie u.d.p. stosuje się również do tzw. kaskadowego przekazywania dróg prowadziłoby także do zupełnie nieracjonalnej sytuacji, gdy dotychczasowa droga krajowa, która w następstwie wybudowania nowej drogi utraciła taki charakter i stała się drogą o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (a więc odpowiadającą definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust. 1 u.d.p.), przez co najmniej dwa kolejne lata musiałaby formalnie funkcjonować jako droga wojewódzka i powiatowa (tak słusznie wyrok WSA w Poznaniu z 14.12.2016 r., IV SA/Po 468/16, LEX nr 2192436).

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 6a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 7 ust. 1 u.d.p., art. 10 ust. 5c u.d.p. oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i § 133, § 134, § 135 i § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej.