Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 788/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 35 pkt 4, par. 45
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Ł. W. na czynność Prezydenta W. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie zmiany wpisu użytku gruntowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności z [...] maja 2012 r. polegającej na zmianie wpisu użytku gruntowego "[...]" na "[...]" w ewidencji gruntów i budynków na części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w [...]; II. zasądza od Prezydenta W. na rzecz Ł. W. kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący Ł. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta W. dokonaną w ewidencji gruntów i budynków, w postaci zmiany oznaczenia użytku gruntowego w zakresie obejmującym część działki ewidencyjnej [...] (dalej przedmiotowa działka), położonej w W. przy ulicy [...] stanowiącej własność skarżącego. Czynnością tą wykreślono z ewidencji gruntów "rowy" – oznaczenie "W" a wpisano "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi"– oznaczenie "Wp".

Skargę poprzedzało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pismo z 17 stycznia 2013r., doręczone organowi 17.01.2013 r.

W odpowiedzi na wezwanie organ wyjaśnił w piśmie z 13 lutego 2013 r., że zmiana wprowadzona do ewidencji gruntów została dokonana 28 maja 2012 r. na Wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (dalej WZMiUW), który wystąpił o wykazanie w ewidencji jednolitego zapisu użytku gruntowego "Wp" na wszystkich działkach stanowiących grunty zajęte pod wodami Kanału [...]. Do wniosku załączono wydruk mapy z lokalizacją przebiegu Kanału [...] oraz wykaz działek w obrębach ewidencyjnych, który został sporządzony przez WZMiUW na podstawie ewidencji i rejestrów wodnych prowadzonych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2004 r. w sprawie prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (D.U. 2005, Nr. 7 poz. 55) W wykazie znajdowała się także działka skarżącego. Działanie WZMiUW było zgodne z Zarządzeniem Marszałka Województwa nr [...] z [...] grudnia 2006 r. w którym Marszałek upoważnił Dyrektora WZMiUW do prowadzenia w jego imieniu czynności związanych z wykonywaniem praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa na mocy art. 14 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz.1229) a także do prowadzenia ewidencji wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, urządzeń wodno-melioracyjnych oraz zmeliorowanych gruntów oraz udzielania informacji w tym zakresie. Z załączonej do wniosku kopii pisma Kierownika Zakładu Hydrografii i Meteorologii Koryt Rzecznych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z 5 czerwca 2008 r. wynikało, że Kanał został wybudowany w latach 30 –tych XX wieku i

Sygn. akt IV SA/Wa 788/13

jest ciekiem naturalnym uregulowanym korytem. W kolejnym piśmie z 16 grudnia 2002 r. tegoż Instytutu stwierdzono natomiast, że jest on ciekiem sztucznym a poprzednia, inna kwalifikacja, wynikała z faktu, że klasyfikacja była przeprowadzona na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo wodne z 2001 r., która nie przewidywała istnienia cieków przeobrażeniowych. Zdaniem organu, Kanał [...] na działce skarżącego, nie ma więc charakteru rowu ale jest kanałem. Organ przywołując stare zapisy ewidencji gruntów wskazał nadto, że działki pod kanałem były wyodrębnione ewidencyjnie. Kolejno była to działka nr [...] będąca we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, następnie działka [...], która została tak oznaczona w 1976 r., a jako właściciela wpisano Skarb Państwa. W 1987r. na podstawie operatu [...], działka została podzielona na działki [...], [...] i [...], bez zmiany wpisu użytku gruntowego "W". W 1998 r. zmianą dokonaną operatem [...] została ujawniona działka [...] o pow. 0,0702, która powstała z przyłączenia do działki [...] części gruntu Skarbu Państwa o pow. 0,0207 wydzielonego z działki [...]. Następnie dla działki [...] w 1999r. jako właściciela wpisano Skarżącego, na podstawie aktu notarialnego z 3 kwietnia 2012 r.

Zdaniem organu zmiana wpisu użytku gruntowego "W" na "Wp" została wprowadzona do ewidencji gruntów zgodnie z § 35 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (D.U. Nr. 38, poz. 454). Wprowadzenie tej zmiany nastąpiło czynnością materialnotechniczną, ponieważ dołączone do wniosku dokumenty nie budziły zastrzeżeń organu i nie wymagały uzyskania przez organ dodatkowych dowodów czy wyjaśnień stron w trybie postępowania administracyjnego. Zmiana został wprowadzona na wniosek właściwej jednostki upoważnionej do działania przez Marszałka Województwa i na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów.

Skarżący w skardze zarzucił naruszenie:

-art. 20 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. D.U. z 2010r., Nr. 193, poz. 1287) – dalej p.g., poprzez wprowadzenie do ewidencji danych niezgodnych z rzeczywistym stanem prawnym;

-§ 35 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez:

a) przyjęcie, że ww przepis jest podstawą prawną zmiany wpisu użytku gruntowego;

Sygn. akt IV SA/Wa 788/13

-przyjęcie, że wniosek WZMWiUW z 8 maja 2012 r. stanowi "dane zawarte w ewidencjach i rejestrach";

-§ 47 ust.3 powołanego rozporządzenia poprzez jego nie zastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania administracyjnego;

-§ 49 ust. 1 rozporządzenia poprzez niezawiadomienie Skarżącego o dokonaniu zmiany wpisu użytkowego;

-naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie, wynikającego z prawa własności uprawnienia Skarżącego do korzystania z nieruchomości i rozporządzania nią;

-naruszenie art. 21 i 33 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie wywłaszczenia Skarżącego bez podstawy prawnej.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazał na następujące okoliczności:

1. usunięcie z ewidencji gruntów wpisu użytku gruntowego "W" oznacza pozbawienie go prawa własności części jego działki, ponieważ zgodnie z art. 14 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód, a więc w tym wypadku Skarbu Państwa;

2. dane zawarte we wniosku MZMiUW z 8 maja 2012 r. nie mogły być podstawą do zmiany wpisu w ewidencji gruntów, gdyż nie były to dane z ewidencji śródlądowych wód powierzchniowych prowadzonej na podstawie art. 70 ust. 3 prawa wodnego czy rejestru wodnego prowadzonego na podstawie odrębnych przepisów. Kanał [...] nie podpada pod żadną z kategorii przedmiotowych ewidencji wód ponieważ nie jest zmeliorowanym gruntem, urządzeniem wodnym o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt. 19 prawa wodnego; sztucznym korytem prowadzącym wodę w sposób ciągły lub okresowy o szerokości dna co najmniej 1,5 m, przy ujściu lub ujęciu. Nie jest zatem kanałem w rozumieniu prawa wodnego (nie posiada sztucznego koryta) a zatem nie jest urządzeniem wodnym i w związku z tym nie może być ujęty w ewidencji wodnej. Nie należy również do kategorii śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ponieważ tego rodzaju wody wymienia rozporządzenie Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie

Sygn. akt IV SA/Wa 788/13

śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (D.U. z 2003 r. Nr 16 , poz. 149). Akt nie wymienia Kanału [...];

3. powoływany jako podstawa prawna do zmiany wpisu § 35 Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. dotyczy zakładania ewidencji a nie jej aktualizacji i nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie;

4. skarżący nie został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego;

5. przedmiotowa działka należy do Skarżącego a wcześniej jego poprzedników prawnych od 1946 r – co potwierdzają akty notarialne i treść księgi wieczystej, a więc grunt ten nie mógł stanowić własności Skarbu Państwa;

6. skutkiem czynności materialno-technicznej Skarżący został wywłaszczony bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty podnoszone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna polegająca na zmianie zapisów w ewidencji gruntów, która została wniesiona w trybie art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012 r., poz. 270). Skarżący pismem z 17 stycznia 2013 r. wezwał Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa. Organ udzielił odpowiedzi pismem z 13 lutego 2013 r, które zostało doręczone skarżącemu 20 lutego 2013 r. (zwrotka w aktach administracyjnych). Skarga została nadana 21 lutego 2013 r. czyli w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie – zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Tym samym zostały przez skarżącego spełnione wszystkie warunki formalne umożliwiające wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu czynności, gdyż jest właścicielem działki [...], której dotyczy zmiana wpisu w ewidencji gruntów.

Przechodząc do oceny legalności dokonanej czynności wskazać należy, że ewidencja gruntów stanowi zbiór informacji o gruntach, budynkach, lokalach a sprawy z zakresu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (D.U. 2010, Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej P.g.k.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni i rodzajów użytków gruntowych. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności tj. utrzymania jej w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Istniejące zapisy mogą być zmienione tylko na podstawie dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Podmiot, który domaga się wprowadzenia zmian, ma obowiązek dostarczenia tych dokumentów organowi. Co ważne, wpisy w ewidencji gruntów są jedynie zbiorem informacji o gruntach i mają charakter deklaratoryjny a więc nie kreują nowych praw właścicielskich (por. wyroki NSA z 25.10.2010r. I OSK1839/10, z 19.10. 2011r., I OSK1764/10). Tym samym, co do zasady wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów nie wywiera żadnych skutków w sferze prawa rzeczowego (nie kreuje nowego stanu własności). Kwestie właścicielskie rozstrzygają sądy powszechne a więc organy rejestrowe nie mogą dokonywać jakichkolwiek zmian własnościowych. Czyni to

Sygn. akt IV SA/Wa 788/13

nieskutecznym zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego prawa własności przez wywłaszczenie.

Trafny jest natomiast zarzut sprowadzający się do naruszenia przez organ prawa strony do udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym także zarzut nie poinformowania Skarżącego o treści dokonanych zmian.

W niniejszej sprawie organ przeprowadził postępowanie aktualizacyjne uznając, że nie ma potrzeby wszczynania postępowania administracyjnego z udziałem zainteresowanych stron (właściciela ujawnionego w księdze wieczystej i ewidencji gruntów). Tym samym uznał, że wniosek został złożony przez uprawniony podmiot i nie budzi wątpliwości jego treść jak i dołączone do niego dokumenty. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe było dokonanie wpisu w drodze czynności materialno-technicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w trybie czynności materialno-technicznej przede wszystkim dlatego, że aktualizacja wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem zainteresowanego tj. właściciela. Dokonano nią zmian, które, choć nie rodzą skutków rzeczowych, to mają wpływ na sferę praw Skarżącego. Dokonana zmiana, polegała na wpisaniu w ewidencji gruntów w opisie użytków, co do części gruntów oznaczenia "Wp", zamiast "W". W świetle art. 14 ustawy prawo wodne grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód a więc Skarbu Państwa, co z kolei wynika z art. 10 ust. 1a prawa wodnego. Wpis ten, co słusznie podnosi skarżący w skardze, ma konsekwencje w sferze obowiązków prawnopodatkowych skarżącego, ponieważ zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie ich klasyfikacji są wiążące w postępowaniu podatkowym dotyczącym nieruchomości.

Po drugie powoływany przez organ jako podstawa wpisu § 35 pkt. 4 Rozporządzenia wykonawczego mówi o źródłach danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji gruntów i stosuje się go odpowiednio do aktualizacji ewidencji gruntów – co wynika z § 45.1 Rozporządzenia, co czyni zarzut wadliwego zastosowania § 35 pkt. 4 za nieskuteczny.

Ewidencją na jaką powołuje się organ, to ewidencja o jakiej mowa w art. 70 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 pkt. 2 prawa wodnego tj. ewidencja śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną określona rozporządzeniem Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód

Sygn. akt IV SA/Wa 788/13

powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U.2003.16.149)., w którym nie ma wymienionego Kanału [...]. W związku z tym, biorąc również pod uwagę sprzeczne informacje uzyskiwane od Zakładu Meteorologii i Urządzeń Wodnych, że Kanał [...] stanowi raz "ciek wodny z uregulowanym kortem" a innym razem "ciek sztuczny" nie było podstaw do uznania, że stan wynikający z dołączonych do wniosku dokumentów nie budził wątpliwości.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2013, poz.267), poprzez pozbawienie strony możności udziału w postępowaniu w sytuacji w której organ winien – zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przeprowadzić postępowanie administracyjne z udziałem właściciela nieruchomości (skarżącego) i zakończyć je wydaniem decyzji administracyjnej.

Sąd uznał, że zarzut nie poinformowania Skarżącego o wszczęciu postępowania, w sytuacji w której organ go nie prowadził nie jest trafny ponieważ w przypadku gdy organ dokonuje zmian czynnością materialno techniczną nie zawiadamia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Ponieważ Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego (por: wyrok NSA z 6.06.2012, sygn akt. I OSK 2398/11 publ. Internetowy zbiór orzeczeń NSA) oraz zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. Sąd nie jest władny do oceny merytorycznej wniosku WZMiUW.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ kierując się powyższymi wskazaniami przeprowadzi postępowanie administracyjne z udziałem Skarżącego w którym ustali legitymację WZMiUW do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, oceni dokumenty złożone przez WZMiUW wraz z wnioskiem tj. czy w świetle art. 70 ust. 3 ustawy prawo wodne w zw. z § 35 pkt.4 Rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków mogą one stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Organ będzie miał na względzie oczywisty, jak się wydaje fakt, że zmian w ewidencji gruntów można dokonywać tylko na podstawie nowych dokumentów , które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 10.02.2003, sygn. akt. II SA 1478/01). Jak bowiem wynika z odpowiedzi na skargę organ dokonał odtworzenia danych

Sygn. akt IV SA/Wa 788/13

archiwalnych zawartych w jednostkowych opracowaniach geodezyjnych i na ich podstawie przyjął, że kanał, w części działki [...], stanowi własność Skarbu Państwa. w sytuacji w której powoływane operaty były już ujawniane w ewidencji gruntów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych...(D.U. z 2003 r. Nr. 97, poz.887).