Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 785/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 a ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 10/09 w sprawie ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] września 2008 r. znak: [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 785/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Po 10/09 po rozpoznaniu skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z listopada 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z września 2009 r. nakazującą stronie skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku zlokalizowanym w Poznaniu, użytkowanych bez stosownej akceptacji właściwego organu administracji budowlanej jako placówka wychowawcza - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż w odniesieniu do skarżących, w październiku 2006 r., było wydane postanowienie przez organ nadzoru budowlanego, wstrzymujące właścicielom budynku użytkowanie pomieszczeń parteru na cele, na które budynek nie był przeznaczony. Wobec niewywiązania się z określonych tym postanowieniem obowiązków została wydana decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, którą na skutek odwołania wniesionego przez skarżących organ odwoławczy uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./ postanowieniem wstrzymał użytkowanie budynku w zakresie funkcji niepublicznego przedszkola i pracowni artystyczno-edukacyjnej dla dzieci i nałożył na stronę szereg obowiązków, zaś w lipcu 2008 r. dokonał ustaleń co do sposobu użytkowania budynku, przy czym w toku kolejnej kontroli stwierdził, że w budynku funkcjonuje przedszkole /obecność 25 dzieci oraz 4 dorosłych opiekunów/, wobec czego decyzją wydaną na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał stronie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń. Badając sprawę organ I instancji stwierdził też, że brak jest decyzji o zmianie sposobu użytkowania części budynku /prowadzone postępowanie zostało umorzone wobec cofnięcia wniosku/. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podniosła, iż jeszcze przed kupnem budynku wynajmowała od ówczesnych właścicieli parter na cele prowadzonego przedszkola jednak później zaprzestała tej działalności zaś ponownie podjęła ją już po dokonaniu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w marcu 2007 r. Wyraziła też zgodę na pobyt dzieci wraz z rodzicami i opiekunami w dowolnym czasie na terenie jej posesji. Fakt opieki nad dziećmi nie może być jednak utożsamiany z prowadzeniem przedszkola. Ponadto na ten cel wykorzystywane jest jedynie 30 % powierzchni obiektu.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania stwierdzając, iż organ I instancji prawidłowo zgromadził materiał dowodowy i wyciągnął z niego właściwe wnioski. Dokonana zmiana użytkowania zmieniła warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego słusznie zatem wstrzymano postanowieniem użytkowanie budynku. Skoro skarżący pomimo wstrzymania użytkowania obiektu nadal wykorzystywali go na określone cele /funkcję niepublicznego przedszkola i placówki edukacyjnej/, należało orzec na podstawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego wobec zaistnienia określonych tym przepisem przesłanek.

W skardze na powyższą decyzję zakwestionowano również postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia działalności opiekuńczej zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego a także art. 6-8 i 11 kpa. Podkreślono też, że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia określonej placówki w 2006 r. a działalność podjęto w marcu 2007 r. już po dokonaniu wymaganego zgłoszenia, które w ocenie strony nie było konieczne, zwłaszcza iż zajęcie budynku pod daną działalność nie przekraczało 30 % jego powierzchni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd podkreślił, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżący są współwłaścicielami przedmiotowego budynku a poza sporem pozostaje też fakt, że postanowieniem wstrzymano użytkowanie budynku w części o funkcji niepublicznego przedszkola i pracowni artystyczno-edukacyjnej dla dzieci, a także, iż kontrola przeprowadzona we wrześniu 2008 r. wykazała prowadzenie określonej działalności w części budynku - stwierdzono obecność 25 dzieci i 4 dorosłych opiekunów. Sporne jest jedynie, czy w danym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skuteczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku oraz pierwotny sposób jego użytkowania.

Sąd zauważył, że prowadząc postępowanie administracyjne organy obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o takie wyczerpujące ustalenia, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, mogą załatwić sprawę. Ustalenia organów muszą przy tym znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie przeprowadzono zgodnie z tym wymogiem i jego wyniki nie potwierdzają zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżących. W pierwszym rzędzie w oparciu o załączoną do akt dokumentację organ orzekający prawidłowo przyjął, iż przedmiotowy obiekt budowlany stanowił budynek mieszkalny. Z odpisu zwykłego z księgi wieczystej /złożonego przez samych skarżących/ wynika, że jest to budynek mieszkalny. Fakt ten potwierdza również skarżąca, która pismem z marca 2007 r. podjęła próbę zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania "obiektu mieszkalnego" na "niepubliczne przedszkole i pracownię artystyczno-edukacyjną dla dzieci". Wnioskiem z lipca 2006 r. wystąpiła także o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal usługowy - niepubliczne przedszkole. Wydana została decyzja z listopada 2006 r. wskazująca na dotychczasowe mieszkalne przeznaczenie przedmiotowego budynku. W kwestii pominięcia w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie faktu dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i przyjęcia, że zgłoszenie to nie wywołało skutków Sąd stwierdził, że w myśl art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania budynku lub jego części wbrew stanowisku skarżących nie wywołuje skutków prawnych. Jak wynika z akt sprawy /np. protokołu z kontroli przeprowadzonej we wrześniu 2006 r. oraz ustalenia z kontroli z października 2007 r. i z września 2008 r./, samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu nastąpiła w 2006 roku /nie ma przy tym znaczenia, że zmiana ta obejmowała etapami kolejne części obiektu/, zaś próba dokonania zgłoszenia takiej zmiany miała miejsce dopiero w marcu 2007 r. Działalność prowadzona przed dniem zgłoszenia jak i po tej dacie w ocenie Sądu nie różniła się bowiem dotyczyła opieki nad dziećmi. Bez znaczenia pozostaje pismo z lipca 2006 r. skierowane do sąsiadki strony skarżącej, że przedmiotowy budynek jest nieużytkowany. Dlatego też prawidłowo skarżąca została poinformowana pismem Prezydenta Miasta Poznania z marca 2007 r. o tym, że jej zgłoszenie potraktowano jako "zgłoszenie samowolnego dokonania zmiany sposobu użytkowania", skoro zgłoszenia dokonano już po wszczęciu postępowania w sprawie. Według Sądu I instancji nie ma wątpliwości, iż zmiana sposobu użytkowania stanowiła zmianę w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uległy bowiem zmianie warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowia, higieniczno-sanitarne oraz wielkość i układ obciążeń, co słusznie wywiedziono w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zwłaszcza ( 72 ust. 1, 204 pkt 3, 212, 213/. Inne są też wymogi w zakresie wartości obciążeń budowli charakterystycznych dla pomieszczeń mieszkalnych w domach indywidualnych niż dla pokoi biurowych, sal lekcyjnych szkolnych za jakie powinny być potraktowane pomieszczenia dla prowadzenia określonej działalności. Szczególne unormowania zawiera przy tym rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzaju innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizacji tych form oraz sposobu ich działania, zwłaszcza w zakresie wielkości, wysokości pomieszczeń czy warunków sanitarnych, jak to słusznie w ocenie Sądu zauważono w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wiąże przy tym stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami w zakresie procentowym wykorzystania powierzchni danego obiektu. Zmiana nawet w części, wymaga natomiast dokonania stosownego zgłoszenia.

Po stwierdzeniu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosować art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, to jest wydać postanowienie wstrzymujące użytkowanie obiektu oraz nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 71 ust 2 Prawa budowlanego. Brak zastosowania się do takiego postanowienia powoduje, że zostały spełnione przesłanki do wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nakazującej przywrócenie pierwotnego użytkowania obiektu. Decyzja, o której mowa w art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, co oznacza, że w razie stwierdzenia, że obiekt lub część obiektu, którego użytkowanie wstrzymano, jest dalej użytkowana, powoduje obowiązek wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zarzuca się naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest:

1/ art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zaistniały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji,

2/ art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez założenie, iż skarżąca dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po dokonaniu tej zmiany,

3/ art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżąca dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania po dokonaniu tej zmiany,

4/ art. 3 pkt 2a w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zakres procentowego wykorzystania powierzchni danego obiektu nie wpływa na obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania,

5/ art. 6 - 8, 11 i 77 ( 1 kpa wobec bezpodstawnego przyjęcia, że wobec skarżącej wszczęto postępowanie w zakresie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku, dokonała ona zmiany sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia, nastąpiła zmiana parametrów warunkujących przyjęcie, iż wystąpiły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji,

6/ art. 134 ( 1 ppsa wobec uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo jej wydania przy istnieniu istotnych braków w materiale dowodowym,

7/ art. 141 ( 4 ppsa wobec braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

8/ sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdza się, iż w sprawie należało wyjaśnić, czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania a ponadto, czy zmiana ta miała charakter samowolny. Nie zostało to w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje nadto, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, powodziowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie strony taka zmiana w ogóle nie nastąpiła, zaś orzeczenie administracyjne i sądowo-administracyjne jest jedynie ogólnikowe i odwołuje się tylko do przepisów prawa a nie do stanu faktycznego sprawy. Niejasne jest dla skarżącej, dlaczego odwołano się do rozporządzenia w sprawie warunków dla sal lekcyjnych, a nie do rozporządzenia dotyczącego form wychowania pozaszkolnego. Termin "zmiana sposobu użytkowania" jest terminem nieostrym i wymaga dokładnego wyjaśnienia w konkretnej sprawie. Sąd ograniczył się natomiast jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że sprawowanie opieki nad dziećmi powoduje zmianę warunków w przedmiotowym lokalu a tym samym zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy - Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie jest więc nacechowane nadmierną uznaniowością. Według Sądu nie ma znaczenia pismo informujące sąsiadkę strony skarżącej, że budynek jest nieużytkowany, bowiem brak użytkowania w lipcu nie przesądza o wykorzystywaniu w miesiącach następnych. Jest to stanowisko nieuprawnione i rodzi wątpliwość co do wyrokowania pod z góry założoną tezę. Skarżąca ponadto zobowiązana postanowieniem do przedłożenia określonej dokumentacji w zakreślonym terminie ubiegała się o jego przedłużenie, bowiem niemożność zachowania terminu nie wynikała z przyczyn od niej zależnych /wadliwe działanie organu zobowiązanego do wystawienia potrzebnego zaświadczenia/. Okoliczność ta w sprawie nie została uwzględniona, a wręcz organ orzekający stwierdził, że nie ma prawnej możliwości przedłużenia terminu, co nie jest zgodne z prawem jak też narusza zasadę praworządności oraz zaufania obywateli do organów państwa.

Rozstrzygając sprawę nie uwzględniono, iż skarżąca prowadziła działalność polegającą na opiece nad dziećmi, która została zakończona, co potwierdza pismo organu I instancji z lipca 2006 r. Twierdzenie o prowadzeniu przedszkola, co nie jest jednoznaczne z opieką nad dziećmi, jest oparte na jednostronnym, niczym nie potwierdzonym oświadczeniu sąsiadki strony skarżącej. Tylko w części nie przekraczającej 30 % budynku mieszkalnego była prowadzona opieka dzienna nad dziećmi. Nie dokonano wszczęcia postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania na niepubliczne przedszkole a więc postanowienie o wstrzymaniu użytkowania, z pominięciem wszczęcia postępowania jest wadliwe. Prowadzenie przedszkola nie jest tożsame ze sprawowaniem opieki nad dziećmi. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy zaś okresu, kiedy w części budynku była prowadzona opieka nad dziećmi.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną podtrzymał podniesione w tej skardze zarzuty i ich uzasadnienie. Podkreślił zwłaszcza, iż podstawową w sprawie kwestią jest, że stosując art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organy obu instancji oraz Sąd pierwszej instancji zacytowały tylko ten przepis nie wyjaśniając jednak, z jakiej przyczyny uznają, że zachodzi w sprawie zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania. Skarżąca uznaje, że jej działania nie mają takiego charakteru, który mógłby zostać zakwalifikowany jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 a jedynie z ostrożności, w razie nie podzielenia tego stanowiska, po zaprzestaniu prowadzenia w części przedmiotowego budynku wskazanej działalności opiekuńczo-wychowawczej w stosunku do dzieci już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu jej przez nadzór budowlany, dokonała zgłoszenia organowi zamiaru prowadzenia tej działalności, który nie zakwestionował zamierzenia skarżącej z punktu widzenia norm Prawa budowlanego w ustawowym terminie. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek wywodu w tej kwestii poza ogólnym stwierdzeniem, iż dokonane przez skarżącą zgłoszenie nie rodzi skutków prawnych. Pełnomocnik skarżącej złożył też do akt sprawy pismo Ministerstwa Infrastruktury, z którego wynika, że przeznaczenie pomieszczeń w budynku mieszkalnym na prowadzenie działalności opiekuńczo-wychowawczej /przedszkole/ nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak to wynika z wypowiedzi pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako zasadniczą podstawę tej skargi należy potraktować błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wobec przyjęcia, że prowadzenie działalności opiekuńczo-wychowawczej w stosunku do dzieci mieści się w definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zwłaszcza iż organy nawet niezbyt precyzyjnie /w sposób różnoraki na różnych etapach podejmowanych czynności/ określały rodzaj działalności skarżącej a także nie dostrzeżono, iż pomieszczenia obiektu mogły być i były użytkowane bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie, że dokonane zgłoszenie, zresztą w ocenie skarżącej zbędne, nie wywołało skutków, bez wskazania przyczyn takiego stanowiska w warunkach danej sprawy. Jako uzupełnienie procesowe tak postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje się niespełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów art. 141 ( 4 ppsa. Dodatkowym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest wskazanie na naruszenie art. 3 pkt 2a w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zakres procentowego wykorzystania powierzchni danego obiektu nie wpływa na obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, jak też wywiedzenie pominięcia takiej okoliczności, że niewłaściwie zastosowano art. 6 - 8, 11 i77 ( 1 kpa. Konsekwencją takich zarzutów jest podniesienie w skardze kasacyjnej, iż wadliwie zastosowano art. 134 ( 1 ppsa wobec uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem pomimo istotnych jej braków.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do dokonania takiej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która prowadziłaby do uznania, iż każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego /mieszkaniu/ powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wprawdzie ust. 1 artykułu 71 określając definicję zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wymienia wszystkich sytuacji, które powinny być traktowane jako taka zmiana /użycie wyrazów "w szczególności"/, jednakże w pkt 2 /pkt 1 został uchylony/ wskazuje się, że przez taką zmianę należy rozumieć "podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przepis ten powinien być stosowany w konkretnych sprawach w ten sposób, iż należy dokonać jego wykładni, kierując się celem, jaki przyświecał ustawodawcy stanowiącemu określoną normę prawną. Wydaje się oczywiste, iż prowadzenie działalności opiekuńczej, czy wychowawczej nad niewielką grupką dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności, jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2. W domu jednorodzinnym może przecież zamieszkiwać liczna, nawet wielopokoleniowa rodzina a więc liczba dzieci mieszkających w takim domu, którymi opiekuje się rodzina a nawet niekiedy osoby obce, także może być porównywalna z liczbą dzieci przebywających w niewielkim przedszkolu. Czy natomiast w konkretnym przypadku można będzie mówić o zmianie sposobu użytkowania, jest uzależnione od ustalonego wnikliwie stanu faktycznego i jego oceny z dokładnym, a nie tylko powtarzającym powyższą normę, omówieniem przyczyn, dla jakich właśnie w takiej sprawie należy jednak uznać, iż następuje zmiana sposobu użytkowania. Materiał zgromadzony w sprawie, pomimo iż skarżąca zarzuca niewyczerpanie wszystkich wymogów dowodowych, jest na tyle wystarczający, aby stwierdzić, że słuszne jest stanowisko skarżącej co do tego, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na wadliwej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zwłaszcza porównanie sytuacji małej placówki opiekuńczej z obiektami wymagającymi specjalnych sal lekcyjnych, jak to słusznie zauważa strona skarżąca nie jest możliwe do zaakceptowania. Wymaga podkreślenia, że przedłożone na rozprawie stanowisko Ministerstwa Infrastruktury zbieżne z poglądem skarżącej, a które w całej rozciągłości podziela Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest w sprawie wiążące, zaś Naczelny Sąd Administracyjny opiera się na własnej ocenie w kwestii wykładni powyższego przepisu.

Nie było podstaw do przyjęcia w danej sprawie takiej wykładni, jak w zaskarżonym wyroku i zaskarżonej decyzji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem skarżąca bez potrzeby współdziałania właściwego organu administracji budowlanej mogła przeznaczyć część budynku mieszkalnego, do którego miała prawo na zasadzie wspólnoty majątkowej małżeńskiej na działalność opiekuńczo-wychowawczą /przedszkole/, zaś na podstawie odrębnych przepisów miała jedynie obowiązek uzyskać akceptację innych właściwych organów w kwestii spełnienia wymogów sanitarno-epidemiologicznych i opiekuńczo-wychowawczych, które to warunki spełniła w niniejszej sprawie przedkładając odpowiednie stanowiska organów przy zgłoszeniu. Stanowiska tych organów nie miały jednak bezpośredniego związku z unormowaniami w zakresie realizacji inwestycji budowlanych oraz użytkowania obiektów budowlanych. W takim stanie rzeczy słuszne jest twierdzenie, że zgłoszenie nie wywołuje skutków, jednakże nie dlatego, że takie zgłoszenie powinno być dokonane jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek czynności przez nadzór budowlany, zaś strona skarżąca samowolnie zmieniła sposób użytkowania obiektu budowlanego, lecz z tej przyczyny, iż jako czynność zbędna, nie wywołało skutków prawnych, a jedynie skutki faktyczne, bowiem jego treść przedstawiła w istocie jaka jest wola skarżącej w zakresie użytkowania budynku, potwierdziło jej świadomość, iż jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, a więc miało moc dowodową i tak też w istocie nieświadomie zgłoszenie to potraktowały organy oraz Sąd I instancji, nie wyciągając jednak stąd właściwych wniosków przyjmując, że zgłoszenie było wymagane, lecz nie wywołało skutków prawnych, jednocześnie nie wywodząc w istocie, z jakich względów ten brak skuteczności ma wynikać.

Ubocznie tylko, bowiem nie ma to żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż podnoszona przez skarżącą kwestia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym dopuszcza się wydzielenie pod prowadzenie lokalu użytkowego do 30 % powierzchni całkowitej budynku nie jest przez stronę rozumiana właściwie, bowiem problematyka zmiany sposobu użytkowania nie wiąże się bezpośrednio z tym, czy przeznaczono do 30 %, czy też więcej pod prowadzenie określonej działalności w aspekcie czynionych ustaleń, czy ma miejsce zmiana sposobu użytkowania budynku, czy też w istocie taka zmiana nie występuje. W rozpatrywanej sprawie przecież nie było sporne to, że nie miało miejsca "wydzielenie lokalu użytkowego", sporną tylko kwestią było, czy w ogóle można mówić o zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji prowadzenia w jego części działalności opiekuńczo-wychowawczej /małego przedszkola/. Trudno też podzielić w danej sprawie zarzut sprzeczności zaskarżonego orzeczenia ze zgromadzonym w sprawie materiałem /zwłaszcza przy zarzucie braków w postępowaniu dowodowym/, podczas gdy przede wszystkim chodzi o błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego zaś słuszność tego zarzutu należy całkowicie podzielić, co powoduje, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej i argumenty uzasadnienia stają się w istocie zbędne, podniesione de facto z ostrożności, na wypadek, gdyby zarzut podstawowy nie został podzielony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 ppsa, zaś o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a ppsa. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 ppsa.