Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 741/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 92 a ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor sądowy WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lutego 2021 r. nr [...] w części odnoszącej się do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku; 2. zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. F. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 czerwca 2021 r. nr (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P.F. (dalej również jako "strona" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lutego 2021 r. nr (...) o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.: dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.t.d."), lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.6.1, lp. 5.6.2, lp. 5.6.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. i art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) oraz art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 07.06.2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, nie naruszając przepisów art. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:

- przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone: o czas do mniej niż 1 godziny i o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin;

- niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: o czas do 1 godziny, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin.

Karę nałożono w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z kontroli drogowej (nr (...)) przeprowadzonej w dniu 7 sierpnia 2020 r. a dotyczącej pojazdu marki Mercedes-Benz o nr rej.(...) wraz z naczepą marki (...) o nr rej. (...), którym kierował P.K. Kontrolowany przewóz stanowił krajowy transport drogowy rzeczy, a wykonywany był na rzecz i w imieniu strony.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a u.t.d. w zw. z art. 93 ust. 1 oraz art. 92a ust. 7 u.t.d. Organ przytoczył przy tym treść art. art. 92 b ust. 1, art. 92 c ust. 1 u.t.d. jak i art. art. 4 pkt 22 u.t.d. Stwierdził, że treść art. 92a ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. i w tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Podniósł, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189 a § 2 pkt 1 -3 oraz art. 189 d, art. 189 e, art. 189 f k.p.a., gdyż kwestie związane z odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1 oraz art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a.

W kwestii naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 4 lit. k oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 definiujące dzienny czas prowadzenia pojazdu oraz przepis art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., który to przepis sankcjonuje przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone:

1) o czas do mniej niż 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100 zł;

2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin karą pieniężna w wysokości 200 zł.

Organ wskazał, że analiza danych z urządzenia rejestrującego oraz z karty kierowcy wykazała, iż kierowca P.K. w okresie od godziny 2:52 w dniu 28 lipca 2020 r. do godz. 22:56 w dniu 28 lipca 2020 r. prowadził pojazd łącznie 11 godziny i 11 minut. Kierowca mógł w tym dniu prowadzić pojazd przez 10 godzin. Norma dziennego czasu została przekroczona o 1 godzinę i 11 minut. W toku kontroli strona nie okazała dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 300,00 zł z tytułu naruszenia lp. 5.2.1 oraz lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

W kwestii naruszenia wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku organ przytoczył przepis art. 4 lit. g oraz art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz wskazał, że konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d, która sankcjonuje niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku w następujący sposób:

1) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100 zł;

2) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin karą pieniężną w wysokości 200 zł;

3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin karą pieniężną w wysokości 350 zł.

Organ wskazał, że analiza danych z urządzenia rejestrującego oraz z karty kierowcy wykazała, iż kierowca P.K. w dniu 28 lipca 2020 r. rozpoczął pracę o godz. 2:52. W 24 - godzinnym okresie rozliczeniowym trwającym od godziny 2:52 w dniu 28 lipca 2020 r. do godziny 02:52 w dniu 29 lipca 2020 r., powinien był odebrać odpoczynek dzienny w dwóch częściach - co najmniej 3 - godzinnej oraz co najmniej 9 - godzinnej. Kierowca odebrał drugą część odpoczynku w godzinach od 22:56 (28.07) do 02:52 (29.07). Odpoczynek ten trwał zatem 3 godziny i 56 minut. Do normy 9 - godzinnego odpoczynku brak 5 godzin i 4 minut. Nie wykonano wydruku z karty i nie opisano przyczyn powstania tego naruszenia. Wskazując na powyższe organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 1.700,00 złotych za stwierdzone naruszenia określone w lp. 5.6.1, lp. 5.6.2, oraz lp. 5.6.3 załącznika nr 3 do u.t.d.

Organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji dotyczące naruszenia przepisu sankcjonującego lp. 5.2 oraz lp. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez zsumowanie kar w nich zapisanych.

W ocenie organu odwoławczego przy prawidłowej wykładni przepisów grupy lp. 5 załącznika nr 1 do u.t.d. oraz grupy lp. 5. załącznika nr 3 do ustawy należy przywołać pierwotny tekst załącznika do ustawy o transporcie drogowym ogłoszonego w dniu 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 1371). Organ wskazał, że przepisy zawierające normy sankcjonujące dla przepisów materialnych regulujących materię czasu pracy kierowcy zostały zawarte w części numerowanej jako lp. 1.11 załącznika w pozycjach od 1.11.1 do 1.11.6. Pierwszy przepis z tej grupy czyli lp. 11.1 .1 załącznika został skonstruowany w następujący sposób tj.: 1.11.1 Skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne:

a) o czas do jednej godziny 50 (wysokość kary w złotych zgodnie z pierwszym wierszem kolumny 1)

b) za każdą rozpoczętą kolejną godzinę 50 (wysokość kary w złotych zgodnie z pierwszym wierszem kolumny 1).

Wymiar naruszenia, do którego należało zastosować powyższy przepis wynikał z zebranego materiału dowodowego (wykresówek, danych z kart kierowców bądź ewidencji czasu pracy). Organ wskazał, że przepis ten nie określał w formie liczbowej nominalnej wartości skrócenia do której należało przyporządkować rzeczywistą wartość skrócenia ustaloną w danym przypadku lecz podawał przedziały czasowe czyli przedział pierwszy - do jednej godziny oraz następny - za każdą rozpoczętą kolejną godzinę. Zastosowanie tego przepisu było możliwe tylko jeżeli ustalony w danym przypadku podczas kontroli okres czasu stanowiący skróconą wartość odpoczynku wynoszącą np. 5 godzin podzieli się odcinek czasu określony w pkt a) czyli do jednej godziny oraz kolejne 4 odcinki czasu stanowiące każdą kolejną rozpoczętą godzinę. Otrzymane w ten sposób działanie dawało łączną kwotę kary pieniężnej 250 złotych czyli: 50 zł + 50zł + 50zł + 50 zł + 50 zł = 250 zł, gdyż kierowca odpoczywał za krótko o 5 godzin a więc tyle ile składników ma przedstawione wyżej równanie sumy. Identyczną zasadę stosowało się do pozostałych naruszeń grupy 1.11.2- 1.11.6 pierwotnego załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że opisana zasada wykładni przepisów zawierających normy sankcjonujące dla naruszeń przepisów materialnych określających maksymalne oraz i minimalne wartości okresów prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw oraz odpoczynków nigdy nie została podważona w orzecznictwie zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481) dokonano kolejnej zmiany istniejących załączników ustawy o transporcie drogowym. W zakresie zmian załącznika nr 3 do ustawy skonstruowano przepisy grupy 5 załącznika obejmującej naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców tj. przepisy lp. 5.1, lp. 5.2., lp. 5.3., lp. 5.4, lp. 5.5., lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.8, lp. 5.10., lp. 5.11, lp. 5.13., lp. 5.14, lp.5.15, lp. 5.16, lp. 5.17., lp. 5.18 w taki sposób, że wskazano trzy lub więcej przedziałów czasowych, a następnie do każdego z przedziałów przypisano kwotę kary pieniężnej. Organ podkreślił, że odpowiednikami przepisu lp. 1.11.1 pierwotnego załącznika do u.t.d. są w obecnym stanie prawnym przepisy: lp. 5.5, lp. 5.6., lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. Każdy z wskazanych wyżej trzech przepisów składa się z trzech punktów określających konkretny przedział czasowy do którego to przedziału kolejna kolumna załącznika nr 3 do u.t.d. przyporządkowuje karę pieniężną. Konstrukcja ww. przepisów, tak jak miało to miejsce w pierwotnym tekście załącznika, nie wskazuje formie liczbowej nominalnej wartości skrócenia do której należy przyporządkować rzeczywistą wartość skrócenia — wynika to z faktu że ostatni punkt każdego z przepisów czyli np. lp. lp. 5.5.3, lp. 5.6.3, lp. 5.7.3 opisuje nie łączną wartość liczbową skróconego okresu lecz wyłącznie jeden z jego przedziałów czyli odpowiednio: za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut (lp.5.5.3), za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin ( lp. 5.6.3), za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin(lp.5.7.3). W ocenie organu odwoławczego powyższe oznacza, że reguła stosowania nie uległa zmianie czyli okres czasu stanowiący skróconą wartość odpoczynku (np. do wymaganego odpoczynku regularnego) kierowcy wynoszącą np. 5 godzin należy podzielić na kolejne odcinki czasu:

- pierwszy przedział do jednej godziny,

- drugi przedział powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut,

- trzeci przedział: 2 godzina i 31 minut do 3 godziny i 30 minut,

- czwarty przedział: 3 godzina i 31 minut do 4 godziny i 30 minut,

- piąty przedział: 4 godzina i 31 minut do 5 godziny ( a więc końca okresu skrócenia).

Następnie kwoty kar pieniężnych przyporządkowane do każdego z przedziałów należy dodać do siebie, co opisuje równanie 100zł + 200zł + 350zł + 350zł + 350zł = 1350 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że otrzymana suma kar pieniężnych odzwierciedla wielkość skrócenia odpoczynku dziennego, to jest wielkość 5 godzin rozpisaną na następujące po sobie przedziały czasowe (czyli 1h + 1.5h + 1h + 1h + 0.5h).

Organ podniósł, że zaprezentowany tok rozumowania ma zastosowanie dla wszystkich pozostałych przepisów, to jest lp. 5.1, lp. 5.2., lp. 5.3., lp. 5.4, lp. 5.8, lp. 5.10., lp. 5.11, lp. 5.13., lp. 5.14, lp.5.15, lp. 5.16, lp. 5.17., lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym niezależnie od tego czy dotyczą parametru przekroczenia czasu jazdy bądź skrócenia czasu odpoczynku. Wprowadzona konstrukcja narzuca jeden określony tok rozumowania i nie dopuszcza pomijania któregokolwiek z punktów każdego z przepisów w procesie subsumpcji. Przykładowo, pominięcie punktu pierwszego lub drugiego przepisu lp.5.5. załącznika nr 3 do u.t.d. oznaczałoby, że rzeczywisty wymiar skrócenia odpoczynku dziennego regularnego wynoszący 5 godzin miałby swój wymiar prawny wynikający z zastosowania tylko punktów 2 i 3 albo tylko punktu 3 odnoszący się do skrócenia odpoczynku wynoszącego hipotetycznie 4 godziny albo wynoszącego hipotetycznie 2 godziny i 30 minut. Takie rozwiązanie w ocenie organu byłoby rażąco nielogiczne i sprzeczne z rzeczywistością. Prowadziłoby do sytuacji, w której np. kierowca - przedsiębiorca, który dokonał skrócenia odpoczynku tylko o jedną godzinę ponosi karę w wysokości 100 zł, natomiast w przypadku jeżeliby skrócił odpoczynek o 5 godzin, kary za okres stanowiący pierwszą godzinę skrócenia nie otrzyma pomimo iż, ta właśnie pierwsza godzi stanowi integralną część okresu stanowiącego naruszenie. Organ nie zgodził się z argumentem, że kara jednostkowa określona w przepisie lp. 5.5.2 "pochłania" karę z lp. 5.5.1, gdyż przepis lp. 5.5.2 dotyczy innego przedziału czasowego. Analogicznie, nie sposób wywnioskować, że kara z przepisu lp. 5.5.3 "pochłania" okres określony w lp. 5.5.2 i równocześnie w lp. 5.5.1 - gdyż lp. 5.5.3 w sposób wyraźny odnosi się do ściśle określonego przedziału czasowego czyli za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut.

Ponadto organ wskazał, że ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 lipca 2018r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481) wprowadzono po raz pierwszy do załączników ustawy o transporcie drogowym kolumnę czwartą wskazującą nr grupy naruszeń oraz ich wagę, wskazane w załączniku I do rozporządzenia 2016/4032) (PN - poważne naruszenie, BPN - bardzo poważne naruszenie, NN - najpoważniejsze naruszenie). Załącznik I rozporządzenia Komisji UE 2016/403 na mocy art. 1 tegoż rozporządzenia określa wykaz kategorii, stopni i rodzajów poważnych naruszeń, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego - czyli węższej grupy podmiotów niż grupa podmiotów wobec których stosuje się kary pieniężne określone w załącznikach nr 1, nr 3 i nr 4 ustawy o transporcie drogowym. Przykładowo, postępowania o utratę dobrej reputacji nie dotyczą przedsiębiorców wykonujących przewozy na potrzeby własne, gospodarstw rolnych wykonujących przewozy drogowe powyżej promienia 100 km od siedziby gospodarstwa czy też osób fizycznych wykonujących przewozy niehandlowe pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7, 5 tony (np. przewozu koni na potrzeby zawodów hippicznych). Naruszenia przepisów rozporządzeń 561/2006 oraz 165/2014 zostały skategoryzowane w załączniku nr III do Dyrektywy 2006/22/WE. Pomiędzy kategoryzacją określoną w załączniku nr I do rozporządzenia 2016/403 a kategoryzacją określoną w Dyrektywie 2006/22/WE występują niewielkie ale istotne różnice, to jest np. w dyrektywie wyliczenie poszczególnych naruszeń opiera się na przyporządkowaniu liter alfabetu oraz cyfr podczas gdy w rozporządzeniu 2016/403 zastosowano wyliczenie w postaci cyfr. Ponadto w dyrektywie wprowadzono kategorię naruszeń mniejszej wagi, która nie występuje w rozporządzeniu 2016/403.

W ocenie organu odwoławczego powyższe wywody potwierdzają tezę, że celem wprowadzenia kolumny 4 w załącznikach do u.t.d. jest wyłącznie zapewnienie poprawnego obliczenia łącznej liczby poważnych naruszeń w postępowaniach dotyczących dobrej reputacji a co istotniejsze, umożliwienia przekazywania informacji o wadze naruszeń popełnionych przez przewoźników z innych krajów Unii Europejskiej właściwym służbom i organom krajów macierzystych tych przewoźników. Odesłania do wagi naruszenia określonej w rozporządzeniu 2016/403 nie mogą stanowić natomiast punktu odniesienia co do sposobu naliczania kar pieniężnych za naruszenia czasu pracy określonych w załącznikach nr 1 i nr 3 do u.t.d. (załącznik nr 4 jest pozbawiony przepisów o cechach konstrukcyjnych omawianych powyżej) już z tego powodu, że sankcje pieniężne dotyczą szerszej kategorii podmiotów - w tym również przewoźników ale z krajów poza Unią Europejską, np. Ukrainy, Federacji Rosyjskiej, Kazachstanu itp.). Odmienne założenie nie wynika z treści samej ustawy o transporcie drogowym, to jest tytułu każdej kolumny czwartej załączników nr 1, nr 2 i nr 4 ustawy o transporcie drogowym a więc wniosek, że waga naruszenia czyli PN, BPN, NN załącznika nr I rozporządzenia 2016/403 kształtuje wyliczenie wysokości kary pieniężnej każdego z przepisów, w tym między innymi lp. 5.1, lp. 5.2., lp. 5.3., lp. 5.4, lp. 5.5., lp. 5.6, lp. 5.7, lp. 5.8, lp. 5.10., lp. 5.11, lp. 5.13., lp. 5.14, lp.5.15, lp. 5.16, lp. 5.17., lp. 5.18 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, jest niepoprawny.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaszły okoliczności stanowiące przesłanki do zastosowania przepisów egzoneracyjnych, gdyż strona nie udowodniła, iż podjęła wszelkie możliwe środki w celu zapobiegania powstawaniu naruszeń. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska w sprawie organ przywołał fragmenty uzasadnień wyroków wydanych przez sądy administracyjne.

Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a. W ocenie organu odwoławczego brak jest w sprawie okoliczności pozwalających na zastosowanie art. 92b oraz art. 92c u.t.d

P. F. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie przepisów sankcjonujących lp. 5.2 oraz lp. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się bezpodstawnym sumowaniem kar w nim zapisanych, co stanowi także naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady praworządności, sformułowanych w art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykładnia gramatyczna l.p. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. prowadzi do wniosku, że przekroczenie 10-godzinnego, dziennego czasu prowadzenia o 1 godzinę i 11 minut, winno spotkać się z sankcją wysokości. 200 zł (lp. 5.2.2 załącznika nr 3). W ocenie skarżącego organy obu instancji, bezpodstawnie dodały to tej kary sankcję zapisaną pod lp. 5.2.1. Sankcja z przepisu zapisanego pod lp. 5.2.2 nie jest sumą kar z tej właśnie normy i kary zapisanej pod lp. 5.2.1. Sumowanie kar nie jest przewidziane w treści analizowanego przepisu sankcjonującego.

Skarżący podniósł, że nałożona na niego sankcja w wysokości 1.700 zł za skrócenie drugiej części dzielonego odpoczynku dobowego przez kierowcę również została przez organy zawyżona poprzez bezpodstawne zsumowanie kar wskazanych w pozycjach 5.6.1, 5.6.2 oraz 5.6.3 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie skarżącego kara z pozycji 5.6.1 ma również charakter samoistny i nie może być sumowana z innymi. Organ za to naruszenia winien nałożyć karę w wysokości 1.600 zł. Na poparcie zaprezentowanego stanowiska skarżący powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 606/20) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dnia 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1386/19).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Orzekając w powyższym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej powoływanej w skrócie jako: "u.t.d.").

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.t.d., podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem ponoszą odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 tej ustawy - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, w tym przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1412) oraz z przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L 2006.102.1 ze zm.; dalej powoływanego w skrócie jako "rozporządzenie nr 561/2006").

Natomiast art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 u.t.d. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że kara nie może być nałożona w innej wysokości niż podana w załączniku.

Wskazane regulacje prawne oznaczają, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia w czasie kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d.

Natomiast odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92c u.t.d.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do sposobu ustalenia wysokości kary za stwierdzone w toku kontroli naruszenia w postaci przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin oraz niespełnienia wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią l.p. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. przewidziano następujące kary pieniężne za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone:

1) o czas do mniej niż 1 godziny -100 zł;

2) o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin - 200 zł;

3) za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin – 250 zł;

4) za każdą rozpoczętą godzinę od 15 godzin, w przypadku braku jakiejkolwiek przerwy lub odpoczynku trwającego co najmniej 4 godziny i 30 minut – 550 zł.

W myśl l.p. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. za niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku przewidziano następujące kary pieniężne:

1) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny – 100 zł;

2) skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin – 200 zł;

3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – 350 zł.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepisy dotyczące sposobu ustalania wysokości kar za stwierdzone w toku kontroli naruszenia a argumentacja organu odwoławczego uzasadniająca zastosowanie sumowanie nie zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie naruszenia sankcjonowanego przez l.p. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organy stwierdziły, że w dniu 28 lipca 2020 r. doszło do przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin o 1 godzinę i 11 minut, co nie było w sprawie kwestionowane i wymierzyły w tym zakresie karę w łącznej wysokości 300 zł na podstawie l.p. 5.2.1. i lp. 5.2.2. Naruszenie to należało zaś przyporządkować tylko do l.p. 5.2.2., które sankcjonowane jest karą w wysokości 200 zł, bowiem mieści się we wskazanym w tym przepisie przedziale czasowym. W konsekwencji nieuprawnione było nałożenie na skarżącego kary za to naruszenie również na podstawie l.p. 5.2.1 i wymierzenie łącznej kary w wysokości 300 zł. Nieprawidłowe było zakwalifikowanie wyłącznie jednego ujawnionego naruszenia do dwóch różnych naruszeń opisanych i sankcjonowanych odrębnie w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych lp. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Wysokość kary nie może bowiem obejmować sumy kar określonych w pkt 1 oraz pkt 2 lp. 5.2. załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż nie wynika to z treści obu tych jednostek redakcyjnych i sposobu redakcji całości tego uregulowania.

Powyższe dotyczy również innych naruszeń sankcjonowanych w pkt 5 złącznika nr 3 do u.t.d.

W zakresie naruszenia sankcjonowanego przez l.p. 5.6 załącznika nr 3 do u.t.d. polegającego na niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku organy stwierdziły, że doszło do skrócenia drugiej części odpoczynku dzielonego o 5 godzin i 4 minuty, co nie było w sprawie kwestionowane. Organy nałożyły z tego tytułu karę na podstawie l.p. 5.6.1, 5.6.2 i 5.6.3 w łącznej wysokości 1.700 zł. Stwierdzone naruszenie należało w ocenie Sądu przyporządkować tylko do sankcji z l.p. 5.6.3 przewidującego karę w wysokości 350 zł za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin.

Wskazać w tym miejscu należy, że na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481), która weszła w życie w dniu 3 września 2018 r. zmodyfikowano w załączniku nr 3 sposób opisu poszczególnych naruszeń i wysokość kar za poszczególne naruszenia, a ponadto wysokość kar powiązano bezpośrednio (w większości przypadków) z wagą danego naruszenia. Ze znowelizowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że przekroczenie progu przewidzianego dla poszczególnego naruszenia powoduje wymierzenie wyższej sankcji za stwierdzone naruszenie, a nie sumowanie sankcji od najniższej do najwyższej. Sumowanie kar za stwierdzone naruszenie prowadzi do nieuprawnionego, kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia. W powyższej materii Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela i przyjmuje za swoje poglądy orzecznictwa sądowoadministarcyjnego co do rozumienia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, przesądzającym o braku podstaw prawnych do sumowania sankcji przewidzianych m.in. za przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku (zob. w tej materii min.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r.; sygn. akt II GSK 1738/21; wyrok z dnia 21 kwietnia 2022 r.; sygn. akt II GSK 2060/21 oraz wyrok z dnia 24 listopada 2021 r.; sygn. akt II GSK 1753/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia z 24 listopada 2021 r. (sygn. akt II GSK 1753/21) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, zgodnie z którym brak jest w przepisach u.t.d. podstaw do sumowania kar jednostkowych, przewidzianych w l.p.5.1, l.p.5.2., l.p. 5.6, l.p. 5.7 oraz l.p. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowego sumowania nie można tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia nr 561/2006, gdyż po pierwsze, państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel, poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy naruszeń. Poza tym, kumulatywne wymierzanie kar, które również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić. Wobec czego przyjąć należy, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejsza skala naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego zawierają się w większym – właściwym jej przedziale. Stąd też w tych wypadkach właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla rzeczywistego okresu przekroczenia. W reasumpcji uznać zatem należy, że jedno stwierdzone naruszenie w każdym z wyżej wymienionych wykazów naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) załącznika nr 3 do u.t.d.

Mając powyższe rozważania na względzie należało uznać, że nakładając na skarżącego kary za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa organy dopuściły się naruszenia przepisów materialnoprawnych, to jest art. 92a ust. 1 i 7 u.t.d. w związku z l.p. 5.2 i l.p. 5.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co wyżej wykazano.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku uzasadnione jest treścią przepisów art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącego wpis od wniesionej skargi w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyżej poczynionych rozważań Sądu i wiążą organy orzekające zgodnie z art. 153 p.p.s.a.