Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1253/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 3, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1161/17 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz L.Z. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1161/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi L.Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku czynności sprawdzających [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że w pasie drogowym ul. [...] na wysokości budynku nr [...] w [...] znajduje się kontener na gruz. Stwierdzono, że kontener zajmował pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi od [...] do [...] listopada 2016 r. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (2,85 m x 1,42 m= 4,05 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego nałożył na L.Z. karę pieniężną w wysokości 6.484 zł, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z [...] października 2017 r. SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Zdaniem organu, za podmiot, który zajął pas drogowy, należy uznać tego, kto fizycznie dokonał zajęcia – L.Z.. Okoliczności tej nie może zmienić treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorcą a zleceniodawcą, nawet w sytuacji gdy zleceniodawca wskazuje w umowie miejsce jej wykonania czy gdy oświadczy, że posiada wymagane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Organ uznał, że ani umowa, ani faktura VAT nie wskazywały konkretnego miejsca posadowienia kontenera.

SKO uznało, że określenie w umowie, że zleceniodawca wskazuje miejsce posadowienia kontenera i oświadcza, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości i posiada niezbędne zezwolenie zarządcy drogi nie skutkuje przyjęciem, że umieszczenie kontenera w pasie drogi dokonuje zleceniodawca ani nie daje podstaw do przeniesienia na niego odpowiedzialności z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim uchylił powyższe decyzje.

Sąd wskazał, że istotne znaczenie dla oceny stanu faktycznego ma treść umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z [...] października 2016 r. Wynika z niej, że zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienia kontenera i oświadcza, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub ma zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów. Wynika z niej, że została zawarta na okres nie dłuższy niż 7 dni od dnia zawarcia, jednak przewidziano w niej możliwość przedłużenia okresu najmu kontenera, po zgłoszeniu tego do zleceniobiorcy. W związku z tym nie można wykluczyć, że umowa ta obowiązywała także w okresie od [...] do [...] listopada 2016 r. Sąd zauważył, że umowę podpisał nieuprawniony do tego pracownik, a o jej treści zleceniodawca dowiedział się dopiero w toku postępowania administracyjnego, do czego jednak organy poza przytoczeniem powyższego pisma w żaden sposób się nie odniosły. Niezależnie od powyższego przedsiębiorca ten nie kwestionował, że wiązała go ze skarżącym umowa, na mocy której ten ostatni miał dostarczyć kontener do wywozu odpadów przed placówkę A. w [...] przy ul. [...], a następnie go odebrać.

Zdaniem Sądu organy nie dokonały wystarczających ustaleń, kto podjął decyzję o umiejscowieniu kontenera w pasie drogowym. W piśmie z [...] stycznia 2017 r. R.N. podkreślał, że to on wskazał miejsce postawienie kontenera – odwołując się w tym zakresie do maila z [...] października 2016 r. – określając je jako "miejsce parkingowe należące do A." lub "parking przed A.", zaznaczając, iż skarżący postawił kontener pod jego nieobecność w innym miejscu. Organy nie odniosły się do powyższych stwierdzeń. Zarówno powyższy mail, jak i wspomniane pismo z [...] stycznia 2017 r. odnosiły się do zajęcia pasa drogowego [...] października 2016 r., które niewątpliwie nie mogło trwać aż do okresu objętego zaskarżoną decyzją ([...] listopada 2016 r.). Sądowi jest to znane z urzędu ze sprawy o sygn. akt II SA/Go 645/17, która dotyczyła również kary wymierzonej skarżącemu za zajęcie pasa drogowego polegającego na postawieniu kontenera na odpady w tym samym miejscu na zlecenie tego samego przedsiębiorcy budowalnego, tyle tylko, iż w okresie od [...] do [...] listopada 2016 r. Nie sposób również powyższych wskazań przedsiębiorcy budowalnego co do miejsca postawienia kontenera [...] października 2016 r. automatycznie przenosić na inne okresy. Skarżący wprawdzie w skardze przyznał, iż "kontener został ustawiony w czasie wskazanym przez kontrahenta w jedynym dostępnym w tym dniu miejscu", nie precyzując jednak kto zdecydował o konkretnym umiejscowieniu kontenera. Ponadto WSA zauważył, że zajęcie pasa drogowego jest stanem rozciągniętym w czasie, a w konsekwencji nie sposób abstrahować od okoliczności, czy wykonawca robót, korzystając z kontenera, kwestionował jego umiejscowienie i w związku z tym domagał się jego przesunięcia, czego organy w ogóle nie rozważyły. Z tych powodów WSA uznał, że organy w istocie nie wyjaśniły, jak przebiegała realizacja umowy, kto zdecydował o umiejscowieniu kontenera oraz o dalszym jego pozostawaniu w pasie drogowym bez zezwolenie w okresie, którego dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja.

W konsekwencji WSA uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał za błędną wykładnię prawa materialnego – art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., polegającą na tym, że niezależnie od stanu faktycznego, zajęcia pasa drogowego dokonuje ten podmiot, który zajmuje się profesjonalnie dostawą i odbiorem kontenerów oraz wywozem odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia jego prawnych konsekwencji;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 40 ust. 1 ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p.;

4. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] października 2017 r. jako nieuzasadnioną, powinna zostać oddalona;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia:

1. art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię w zakresie ustalenia zakresu podmiotowego tych przepisów, a w szczególności polegającą na przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy w ramach łączącego określone podmioty stosunku cywilnoprawnego można dokonać ustaleń w kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, w wyniku czego można przenieść odpowiedzialność publicznoprawną na inny podmiot niż ten, który faktycznie dokonał czynności zajęcia pasa drogowego

2. § 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264; dalej "rozporządzenie") przez pominięcie ich znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego sprawy w związku z błędną wykładnią art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., a w szczególności poprzez brak uwzględnienia, że podmiot z którym skarżący zawarł umowę na mocy § 1 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 rozporządzenia zobowiązany był w przypadku wystąpienia o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ramach elementów formalnych wniosku przedłożyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w razie uzyskania zezwolenia organ zobligowany był do określenia w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia miejsca objętego zezwoleniem i powierzchni pasa drogowego podlegającego zajęciu i jedynie na podstawie przedłożonego przez stronę umowy zezwolenia skarżący – L.Z. mógł posiadać wiedzę o miejscu i powierzchni pasa drogowego, którą mógł zajmować na podstawie zawartej umowy; w przeciwnym razie ponosi odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie z 23 stycznia 2020 r. organ podtrzymał swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, stąd też podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W świetle postanowień wyżej wskazanego przepisu oraz art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna oprócz podstaw kasacyjnych powinna zawierać ich uzasadnienie, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie zasługuje na uwzględnienie. Już na wstępie zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna w zakresie zarzutów przedstawionych w pkt 2-4 petitum nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim wymienione zarzuty w ogóle nie zawierają uzasadnienia co do wykazania, że naruszenie przepisów postępowania ma charakter istotny, wpływający na wynik sprawy. Powinnością autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wyraźne wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu i postaci naruszenia ale również uzasadnienie zarzutu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Zauważyć trzeba, że formułując w taki sposób zarzut kasacyjny skarżący organ w żaden sposób nie uzasadnił go. Już z tego powodu uznać należałoby go za nieuzasadniony.

Tym niemniej należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania, w ramach którego decyzja ta została wydana. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawiono w nim argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie, przez co możliwa jest kontrola prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie Sąd I instancji nie tylko bardzo dokładnie opisał ustalony stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, ale również przeprowadził jego wnikliwą analizę prawną, dochodząc do słusznego wniosku, że dotychczasowe ustalenia faktyczne organu i jego ocena są niewystarczające dla zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sąd przeprowadził także bardzo szczegółową wykładnię tego przepisu, dokonując jednocześnie oceny ustaleń organu w kontekście tej właśnie wykładni.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. polegający, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, na wydaniu zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014).

Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.

Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Zresztą sam skarżący kasacyjnie nie podnosił, aby WSA przedstawił stan sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a jedynie wskazał, że jego zdaniem, Sąd błędnie uznał, że organ w toku postępowania w zakresie ustaleń faktycznych jak i jego oceny, naruszył przepisy k.p.a.

W związku z powyższym zarzut kasacyjny sformułowany w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że art. 145 § 1 p.p.s.a, podobnie jak art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W skardze kasacyjnej zarzut oznaczony nr. 2), naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże, mimo że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Co prawda w treści zarzutu kasacyjnego oznaczonego nr. 2 autor skargi kasacyjnej, wyjaśniając jego treść, odniósł się do przepisów k.p.a., jednakże nie powiązał wprost art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. z konkretnym przepisem k.p.a.

Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje również wykładnię przepisów art. 40 ust. 1, 2 i 12 pkt 1 u.d.p. dokonaną przez Sąd I instancji, upatrując jej wadliwość w przyjęciu, że na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej można dokonać ustaleń faktycznych co do legitymacji bycia stroną, w postępowaniu prowadzonym na podstawie bezwzględnie obowiązujących norm prawa administracyjnego o nałożenie sankcji o charakterze publicznym.

Niewątpliwie trafne jest stwierdzenie, że dopiero ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń faktycznych pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię konieczne jest też odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego najistotniejsze jest dokonanie ustalenia tego, kto i w jakim zakresie dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Innymi słowy, obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego jest konsekwencją faktycznego zajęcia pasa, a więc stanu faktycznego w danej sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii tj. ustalenia kto i w jakim zakresie rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga zatem przeprowadzenia szczegółowej analizy wszystkich okoliczności danej sprawy. Zauważyć trzeba, że faktyczne zajmowanie pasa drogowego może być konsekwencją zdarzeń faktycznych, zdarzeń prawnych lub czynności prawnych, które podlegają wyjaśnieniu, udowodnieniu i ocenie na ogólnych zasadach (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.). Stąd też w żadnej mierze nie można generalnie przyjmować, że w każdym przypadku właściciel obiektu lub urządzenia (np. kontenera) jest zajmującym pas drogowy. W konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10).

Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Całokształt tych okoliczności może być niekiedy kształtowany przez umowę cywilnoprawną, w której w sposób szczegółowy określa się obowiązki stron, w tym też wskazuje się kto decyduje o tym gdzie, kiedy i na jaki okres czasu postawić obiekt w pasie drogowym, kto jest faktycznym dysponentem tego obiektu, kto przejmuje obowiązek uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego.

W takim zakresie umowa cywilnoprawna kształtuje stan faktyczny sprawy i w oparciu o ten stan istnieje możliwość ustalenia faktycznego władania obiektem umieszczonym w pasie drogowym bez zezwolenia. W takiej sytuacji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie dochodzi do modyfikacji bezwzględnie obowiązujących przepisów u.t.d., w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1 u.t.d., z którego przecież nie wynika, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia kary jest ten, kto ma określony tytuł prawny do urządzenia umieszczonego w pasie drogowym, lecz ten kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że organy uchylając się od oceny umowy najmu przedłożonej przez skarżącego dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. obligujących organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. W realiach rozpoznawanej sprawy obowiązkiem organu administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbał, odmawiając uwzględnienia istotnego dla sprawy dowodu w postaci umowy najmu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oznaczony pkt 2.2) petitum skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie psa drogowego (Dz. U. z 2016, poz. 1264 ) polegające na pominięciu ich znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego sprawy w związku z błędną wykładnia art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 pkt 1 p.d.p.

Przypomnieć należy, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało to naruszenie.

W ramach wskazanego w punkcie 2.2) skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej nie określił w ogóle – w oparciu o wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a – postaci naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia, tj. czy naruszenie ma polegać na błędnej wykładni powołanych przepisów, czy też polega na wadliwym ich zastosowaniu. Wobec tego zarzut ten uchylał się spod rozpoznania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.