Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1311/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt III SA/Po 347/16 w sprawie ze skargi Z. A. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. A. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt III SA/Po 347/16, oddalił skargę Z. A. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] marca 2016 r. odmawiającą przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, decyzją z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...], odmówił Z. A. (dalej także: "strona", "producent rolny") przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w trakcie weryfikacji wniosku strony ujawniono, że do biura Powiatowego ARiMR wpłynęły wnioski o przyznanie płatności na rok 2013 złożone przez członków rodziny A. – we własnym imieniu (E. A., M.A., T. A.), a także wnioski innych podmiotów, w których wspólnikami i osobami uprawnionymi do reprezentacji są członkowie rodziny A. ([A] s.c., [B] s.c., [C] s.c., [D] s.c., [E] s.c., [F] s.c., [G] s.c., [H] s.c., [I] s.c. oraz [J] sp. z o.o.). Organ zaznaczył przy tym, że podmioty: [A] s.c., [B] s.c., [C] s.c., [E] s.c., [F] s.c., [G] s.c., [I] s.c. oraz [H] s.c. zostały założone w tym samym dniu, tj. w dniu 14 marca 2011 roku.Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] maja 2015 roku odmówił Z. A. przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pomiędzy osobami fizycznymi oraz utworzonymi spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, funkcjonalne i przedmiotowe. Zarówno spółki, jak i osoby fizyczne, które wystąpiły o przyznanie płatności rolniczych podają ten sam adres siedziby gospodarstwa rolnego. Wszystkie wnioski pomocowe (pochodzące od osób fizycznych oraz od spółek) zostały złożone w tym samym dniu oraz przez tą samą osobę – M.A.

We wnioskach o przyznanie płatności na rok 2013 złożonych w imieniu osób fizycznych i spółek, zgłoszono do płatności 89 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 1.420,98 ha. Działki zdeklarowane do płatności przez wskazane powyżej podmioty położone są na terenach różnych obszarów administracyjnych, często w znacznej odległości od siebie. Pomimo tego powierzchnie zawarte w poszczególnych wnioskach mają charakter rozproszony. Wielokrotnie działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie, w ramach tego samego obszaru geodezyjnego, zostały zadeklarowane przez osobne podmioty, nawet pomimo utrzymywania na nich tej samej uprawy oraz pomimo niewystępowania naturalnych granic pomiędzy tymi obszarami.

Uwzględniając powyższe okoliczności, organ uznał, że brak jest racjonalnych podstaw ekonomicznych i organizacyjnych do prowadzenia działalności na tych terenach przez odrębne podmioty.

Zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym także ten przedłożony przez wnioskodawcę na wezwanie organu, wskazuje na brak odrębności technicznej i ekonomicznej w prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez Z. A. Organ uznał, że podział gospodarstwa prowadzonego przez rodzinę A. pomiędzy spółki oraz poszczególnych członków rodziny nie ma żadnego uzasadnienia ekonomicznego poza obejściem przepisów związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia w poszczególnych programach pomocowych. Skarżący nie wykazał, że jest posiadaczem gospodarstwa rolnego odrębnego pod względem technicznym i ekonomicznym, co wyklucza go z korzystania z programów pomocowych.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego polegający na złożeniu odrębnych wniosków o przyznanie płatności przez czternaście podmiotów w celu ominięcia zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, w tym po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., który stanowi, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem organu odwoławczego, weryfikacja wniosków o przyznanie płatności odwołującego się, a także członków jego rodziny oraz utworzonych przez te osoby spółek cywilnych wykazała istnienie ścisłych powiązań osobowych oraz ekonomiczno-technicznych. Wnioski płynące z weryfikacji wniosków potwierdzają stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych, które są sprzeczne z celami prawa wspólnotowego, czyli wspieraniem rolników, a więc podmiotów, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że odwołujący nie może zostać uznany za jednostkę samodzielnie prowadząca działalność rolniczą i posiadającą autonomię w zakresie zarządzania zadeklarowanymi działkami i gospodarstwem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni prawa materialnego, zarówno krajowego, jak i unijnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: "u.w.r.o.w."), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), a także rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm., dalej: "rozporządzenie 65/2011"). Sąd podzielił ocenę organów administracyjnych, że wyniki kontroli administracyjnej rzutowały na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w aspekcie klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Zgodnie z tym przepisem nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Wskazał, że w wyroku z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskich orzekł, iż cytowany wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Sąd I instancji ocenił, że postępowanie wyjaśniające w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.", a w szczególności bez naruszenia jej art. 7, art. 11, art. 78, art. 80 oraz art. 104, a także w zgodzie z regulacjami art. 21 ust. 1-3 u.w.r.o.w. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych uzasadnia stanowisko, że grunty zadeklarowane do płatności przez skarżącego, pozostałych członków rodziny A., a także utworzone przez nich spółki prawa cywilnego, w rzeczywistości wchodzą w skład jednej jednostki produkcyjnej, która jest wspólnie prowadzona i wspólnie zarządzana przez członków rodziny A. oraz utworzone przez nich spółki. Wskazał, że okoliczność sporna na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do stwierdzenia czy w świetle prawa unijnego status prawny rolnika (art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003; Dz. Urz. UE Seria L z 2009 r. Nr 30, poz. 16 ze zm., dalej: "rozporządzenie 73/2009") ubiegając się o płatności na 2013 rok ma skarżący, czy też taki status ma grupa podmiotów, którą tworzą członkowie rodziny A. oraz utworzone przez nich spółki i to bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego. W dalszej perspektywie także, czy w świetle prawa unijnego gospodarstwem (art. 2 lit b rozporządzenia 73/2009) są wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez tę grupę znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Poczynienie ustaleń faktycznych w tym zakresie było istotne dla sprawy w aspekcie tworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i umożliwiało ocenę, czy doszło do próby obejścia przepisów prawa ustanawiających ograniczenia wysokości pomocy finansowej dla gospodarstw wielkoobszarowych. Ciążący na organie administracji publicznej obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego został zrealizowany i wyczerpany poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia dokumentacji oraz wyjaśnień dotyczących samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej, a w szczególności poprzez wezwanie wnioskodawcy do udokumentowania tytułu prawnego do gruntów rolnych, budynków i urządzeń, które skarżący wykorzystuje przy prowadzeniu deklarowanej działalności rolniczej, a także poprzez wezwanie do udokumentowania samodzielności ekonomicznej poprzez wykazanie prowadzenia niezależnej gospodarki finansowej w zakresie pokrywania kosztów i realizowania dochodów w zakresie deklarowanego prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego. Wnioski wyprowadzone przez organ z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie są dowolne.

Sąd I instancji uznał za prawidłową ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie, że skarżący w badanym okresie nie był posiadaczem wyodrębnionej całości gospodarczej stanowiącej gospodarstwo rolne, czyli samodzielnie zarządzanej jednostki produkcyjnej, która jest niezależna technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie od gruntów rolnych, leśnych, budynków, urządzeń i inwentarza prawnie przynależnego do innych członków rodziny A. oraz utworzonych przez nich spółek. Sąd stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne organów administracji publicznej, iż gospodarstwo rolne, którego posiadanie i prowadzenie wnioskodawca potwierdzał poprzez złożenie wniosku o przyznanie płatności, zostało wyodrębnione sztucznie, a faktycznie (technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie) stanowiło jedną z wielu jednostek produkcyjnych wspólnie zarządzanych i prowadzonych przez grupę podmiotów. Wskazał, że organy wykazały, że zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 4 ust.8 rozporządzenia 65/2011, tzn. miały miejsce elementy obiektywne i subiektywne świadczące o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do otrzymania płatności (zgodnie z treścią wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12). Organ wskazał na następujące okoliczności:

1. powiązania osobowe pomiędzy ww. podmiotami – formalnie odrębne gospodarstwa prowadzone przez wskazane podmioty były ze sobą ściśle powiązane. Osoby te tworzyły spółki i zawierały umowy w celu uzyskania maksymalnych dofinansowań;

2. "przemieszczanie działek" pomiędzy członkami rodziny A. oraz utworzonymi przez nich spółkami – poprzez użyczanie areału będącego w posiadaniu osób fizycznych wszystkim ww. podmiotom – miało charakter pozorny i stanowiło jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie maksymalnych dopłat;

3. położenie gruntów należących do poszczególnych podmiotów w różnych obszarach administracyjnych – oddalonych od siebie, co nie miało uzasadnienia ekonomicznego ani technicznego. Na gruntach tych uprawiano z reguły te same uprawy;

4. wzajemne użyczanie powierzchni magazynowych oraz parku maszynowego przez ww. podmioty;

5. powiązania finansowe pomiędzy ww. podmiotami – z faktur VAT wynika, że skarżący sprzedawał żyto konsumpcyjne oraz pszenicę konsumpcyjną spółce, w której był członkiem zarządu. Podobnych transakcji dokonywały inne powiązane podmioty;

6. cel stawiany przez poszczególne gospodarstwa rolne oraz brak kosztów generowanych przez skarżącego dotyczących zlecania prac;

7. zmniejszenie powierzchni zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych w momencie zawarcia w 2011 roku dziewięciu umów spółek cywilnych pomiędzy członkami rodziny A.

Sąd I instancji stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powyższe działania skarżącego oraz innych ww. podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowej. Prawidłowo zatem organy odmówiły skarżącemu przyznania płatności kierują się treścią przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Podkreślił, że należy podzielić stanowisko organu, że grunty zadeklarowane do płatności przez skarżącego oraz jego członków rodziny stanowiły w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne i jego powierzchnia powinna być deklarowana do płatności przez jednego rolnika. Ocenił, że organ w prawidłowy sposób zastosował przepisy procesowe i materialne, odmawiając stronie przyznania płatności na 2013 rok. Skoro organy poczyniły ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach na potrzeby obejścia przepisów prawa, które ograniczają wysokość płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenie z systemu płatności na dany rok, co przybiera formę decyzji o odmowie przyznania płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. A. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię przed sąd I instancji, podczas gdy sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.);

2. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego pominięcie, podczas gdy sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., poprzez ich niepełną i niespójną wykładnię. Zgodnie z ww. przepisami, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, tylko wtedy, kiedy w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Tego, by skarżący nie był rolnikiem, nie prowadził samodzielnie gospodarstwa rolnego, czy posiadał w latach wcześniejszych powierzchnię gospodarstwa większą niż 181 hektarów, wywieść się nie da. Jak też tego, że posiadał wraz z rodziną powierzchnię równą 1420,98 ha, zarzucanej przez organ w latach wcześniejszych. Nie można się także zgodzić z twierdzeniem, że skarżący nie wykazał, że jest posiadaczem odrębnego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego, skoro organ dowody na te okoliczności albo pominął albo nie dopuścił.

4. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącego ww. przepis organy winny w bardzo staranny, wyczerpujący i przekonujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości, sposób wykazać, że w jego przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak w czynnościach organu podejmowanych w niniejszej sprawie. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem istnienia stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi. Zauważyć przede wszystkim należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) oraz wypisy z KRS i umowy spółki. Organy powołują się na dane, które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą poprzestać jedynie na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie w danym roku 2013, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one jednak znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

5. zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. poprzez jej niezrealizowanie, ponieważ organ pominął milczeniem, a w ślad za nim Sąd, niektóre twierdzenia – jak wykazanie, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne od 2004 roku i otrzymywał na nie płatności. Nie odniósł się do faktów istotnych dla danej sprawy, takich jak przyznanie płatności na rzecz skarżącego za lata 2004-2012, pominięcie zgłaszanych tam powierzchni, nieprzesłuchanie zawnioskowanych świadków. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżący w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy.

6. organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżący stworzył sztuczne warunki o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

7. art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie tylko nie poinformował strony jakie postępowanie prowadzi, ale po tym, jak strona dowiedziała się w jakim celu gromadzone są dowody, pominął jej wszystkie wnioski dowodowe.

8. ust. 3 art. 21 ww. ustawy poprzez niezasadne przerzucenie ciężaru dowodu na skarżącego, podczas gdy to organ winien udowodnić co, kiedy i w jaki sposób podzielił skarżący. To na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności. Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącego jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania.

9. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, pomimo niedopuszczenia przez organ drugiej instancji żądania skarżącego, przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczność samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz sposobu współdziałania wspólników w zakresie optymalizacji kosztów działalności gospodarczej, nieuwzględnienia złożonych dowodów z dokumentów, w tym posiadanych dokumentów księgowych gospodarstwa od 2004 r., wniosków i decyzji o przyznaniu płatności w latach 2004- 2012 roku, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nawet nie ustalił, czy skarżący dokonał podziału posiadanego w 2012 r. gospodarstwa rolnego, na jakie działki i w wyniku podziału otrzymałby wyższe wsparcie z tytułu płatności bezpośrednich w porównaniu do zadeklarowanych w 2013 roku.

10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że spółki cywilne powstały sztucznie, celem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, iż spółki te zostały utworzone sztucznie, w wręcz przeciwnie działały zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, bez jakichkolwiek znamion nastawionych na "sztuczności". Sąd pierwszej instancji dokonując badania legalności działania skarżącego od 2004 roku, pominął natomiast wszelkie okoliczności i aspekty świadczące o zasadności ekonomicznej prowadzenia działalności rolniczej i prowadzenia gospodarstwa jako rolnik indywidualny, z wieloletnią historią. Sąd zaakceptował odmowę organów przeprowadzenia dowodów na wspomniane w zdaniu poprzedzającym okoliczności, dowodów na okoliczności uzasadniających prowadzenie działalności rolniczej, aprobując wady postępowania dowodowego przed organami mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, przez m.in. niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez organ dowodów z zeznań świadków i złożonych do akt sprawy dokumentów, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż: "w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a stan faktyczny sprawy – w ocenie Sądu – został ustalony prawidłowo" nie wyczerpuje wymogów właściwego uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tylko zaś przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

12. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 97 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., a także art. 2 Konstytucji RP, przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia przez organ wszystkich wskazywanych wyżej przepisów, co uniemożliwia pełną kontrolę instancyjną skarżonego wyroku. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia motywów, którymi Sąd się kierował i ograniczenie się do stwierdzenia jednym zwrotem, że zarzuty skargi są niezasadne lub zupełne pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do niektórych zarzutów, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

13. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 97 § 4 k.p.a., przez nieprzeprowadzenie na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych do całościowego wyjaśnienia istotnych wątpliwości zachodzących w sprawie, co miało istotny wpływ na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej wynik.

14. art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy koniecznym było żądanie uzupełnienia przez organ akt administracyjnych sprawy, a także dokonanie przez Sąd kontroli legalności ustaleń organu, przy braku analizy akt administracyjnych sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

15. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał de facto decyzję na niekorzyść strony bez powiadomienia jej o wszczęciu postępowania w zakresie podejrzenia utworzenia sztucznych warunków i orzeczenie, co do istoty o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o inną podstawę prawną, niosącą dalej idące skutki prawne i finansowe po stronie skarżącego, przy czym jednocześnie organ nie wskazał skarżącemu w żadnym piśmie, że toczy się sprawa inna niż w sprawie przyznania płatności, czym pozbawił ją możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu i przedstawiania dowodów na okoliczności na jakie w uzasadnieniu powołuje się organ,

16. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia bez wszechstronnej analizy dowodów, w tym wzajemnych uzgodnień między dorosłymi synami i żoną skarżącego, a Skarżącym oraz między współwłaścicielem działek a Skarżącym, oraz między Skarżącym a spółkami, jak też bez przeanalizowania kompleksowo materiału dowodowego zgromadzonego przy innych postępowaniach z lat 2004-2012 w sprawie wniosków o płatności skarżącego składanych na jego gospodarstwo rolne od 2004 roku. Ponadto dopuszczenie dowodów, na które Kierownik ARiMR powołuje się w uzasadnieniu decyzji, bez powiadomienia o tym skarżącego. Organ w toku sprawy nie ustalał posiadania gruntów przez skarżącego przed 2013 rokiem, a z góry założył, że podsiadał 1500 ha i sztucznie je podzielił, podczas gdy z analizy akt sprawy z poprzednich lat wynika, że skarżący nigdy takiej ilości nie posiadał a gospodarstwo prowadził od 2004 r. Będąc współwłaścicielem działek ewidencyjnych, po założeniu gospodarstw rolnych przez obu synów i żonę oraz dzieci współwłaściciela miał prawo rozdysponować gruntami, w celu ujednolicenia dochodów poszczególnych gospodarstw i łatwiejszego ich prowadzenia oraz rozliczeń przy zróżnicowanej produkcji każdego z nich.

17. art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w związku z art. 36 lit. a) ppkt IV i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni rozszerzającej, która doprowadziła do poszerzenia ustawowej definicji "działalność rolnicza" i błędnego uznania, że skarżący takiej samodzielnie nie prowadzi, a jedynie w powiązaniu z innymi podmiotami.

18. art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez całkowite pomięcie w toku rozważań dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność posiadania maszyn rolniczych, samodzielnego rozliczania się z Urzędem Skarbowym, biurem rachunkowym i zarządzania swoim gospodarstwem oraz okoliczności, że powierzchnię zadeklarowaną w 2013 r. skarżący deklaruje od 2011 r. w praktycznie nie zmienionej formie. W tym pominięcie wyjaśnień skarżącego dotyczących tego, że Skarżący prowadząc gospodarstwo na początku je dzierżawił od ANR i dopiero po wykupieniu tych gruntów od ANR i w porozumieniu z współwłaścicielem mógł zarządzać działkami – jakie w drodze porozumienia ustalili. Organ pomija, że skarżący nie był wyłącznym właścicielem całej ziemi uprawnej i wbrew stanowisku organu nie mógł samodzielnie nią rozporządzać.

19. art. 21 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego i poprzestanie na przyjęciu dowodu z dokumentu z odpisów KRS spółek utworzonych w 2011 roku, bez ustalenia co było powodem ich utworzenia i czy skarżący miał na nie wpływ oraz historii posiadania gruntów deklarowanych przez utworzone podmioty.

20. Samowolne przyjęcie, że skarżący dokonał podziału gruntów rolnych w 2013 roku w sposób sztuczny, podczas gdy w 2004 roku powierzchnia, jaką deklarował skarżący to jedynie 181 ha, a Sąd ustalił, że w 2013 roku dokonał skarżący podziału 1420,98 ha. Brak w uzasadnieniu organu a w ślad za nim sądu, kto i kiedy dokonał podziału i czy działki zadeklarowane w 2012 roku przez “rodzinę A." to faktycznie owe 1420,98 ha.

21. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obsza z art. 21 ust. 3 zdanie drugie ww. ustawy w zw. z art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wskazywanie okoliczności, jako wykazanych bez przywołania dowodu, z którego owa okoliczność miałaby wynikać. Jak chociaży stwierdzenie, że wszystkie działki będące w posiadaniu Z. A. mogą stanowić zorganizowaną całość i być deklarowane w jednym wniosku, podczas gdy organ nie ustalił jakie działki posiadał Z. A. i nie wymienia ich w uzasadnieniu decyzji.

22. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę decyzji stanu faktycznego sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym sprawy poprzez uznanie, iż Skarżący dopuścił się tworzenia sztucznych warunków gospodarowania celem uzyskania korzyści sprzecznych z systemami wsparcia z uwagi na brak przedłożenia dowodów wskazujących na to, że Skarżący ponosił nakłady finansowe podczas prowadzonej działalności rolniczej. Niniejsze naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ze względu na przedłożone dokumenty rozliczeniowe, faktury, rozliczenie czynszu, oraz dokumenty znane organowi z urzędu z lat 2004-2012, w tym protokoły zeznań świadków wskazują, że Skarżący nakłady takie ponosił, i sam prowadził swoje gospodarstwo rolne na części, którą samodzielnie posiadał w latach 2004-2013. Skarżący między innymi wykonywał prace polowe za pomocą posiadanych maszyn, wypełniał warunki do przyznania wnioskowanych płatności, ponosił koszt m.in. usług Jednostki Certyfikującej B. Sp. z o.o., koszt usług doradczych, koszt pomiarów geodezyjnych, koszty czynszu dzierżawy, potem rat kredytowych, koszty zakupu materiałów do produkcji, księgowej itp., uzyskiwał dochody ze sprzedaży płodów rolnych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn wymienionych w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują. Tym samym postępowanie przed NSA nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Ocena zarzutów postawionych Sądowi I instancji wymaga przypomnienia, że Sąd ten w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem kontrolował legalność decyzji o odmowie przyznania Z. A. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W podstawie prawnej decyzji wskazano m.in. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., który stanowi, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej została oparta na powiązanych ze sobą zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przepisów postępowania, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż doszło do stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności rolnośrodowiskowej, co w rezultacie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych przez skarżącego w pkt 3, 16 i 17 petitum skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutu prawidłowości zastosowania przytoczonych przepisów wymaga zaś w pierwszym rzędzie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Oczywiste jest bowiem, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99).

Tak więc to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza, jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.

Przepisem prawa materialnego wyznaczającym kierunek prowadzenia ustaleń faktycznych w sprawie niniejszej jest cytowany wyżej art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011

Interpretując pojęcie stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia organy odniosły się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

W wyroku tym TSUE – dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (o treści normatywnej zgodnej z brzmieniem art. 30 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 co oznacza, że wskazówki zawarte w ww. wyroku odnieść należy również do tego przepisu) – wskazał, że: 1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego.

W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zasadność przyjęcia takiej wykładni co do zasad ustalenia stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności – dla potrzeb rozpoznawanej sprawy – kwestionowana nie jest.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

Doktryna natomiast zwraca uwagę, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust.8 rozporządzenia zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami, innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 30 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009 (odpowiednio art. 4 ust 8 rozporządzenia 65/2011) nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość, bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25-26). Klauzula taka skierowana jest zatem na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w obu tych przepisach, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie płatności staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Wygenerowanie dużej ilości podmiotów nie oznacza, iż automatycznie każdy z nich otrzyma wsparcie tylko dlatego, że formalnie istnieje, jest zarejestrowany i stwarza pozory posiadania gruntów wymaganych dla przyznania płatności. Kwestia takiej organizacji gospodarstwa rolnego, w szczególności jego podział na potrzeby otrzymania płatności, nie wyłącza badania takiego działania z punktu widzenia istnienia prawa tak ukształtowanych podmiotów do danego rodzaju płatności. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przy tym zaznacza, iż nie dyskwalifikuje niejako "z góry" płatności tych wszystkich podmiotów, które ostatecznie należą do jednej osoby. Podkreślenia wymaga, iż to od konkretnych podmiotów podejmujących inicjatywę gospodarczą zależy, w jakiej formie organizacyjnej, dopuszczalnej prawem, będą prowadzić dane przedsięwzięcie. Niemniej jednak przyznanie wsparcia determinowane jest rezultatem przeprowadzonej przez organ administracji publicznej oceny, odnośnie do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez dany podmiot.

Zatem z ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wynikać powinno jakie działania podjęte w sprawie oddziałują na postrzeganie skarżącego kasacyjnie jako samodzielnego podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Inaczej mówiąc, zaistnienie jakich faktów doprowadziło organ do uznania, iż możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną.

Prawidłowość ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu podważana jest zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 11, 75 ,77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a. (pkt 5, 9-10 petitum skargi kasacyjnej ) oraz art. 21 ust 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (pkt 7,8,19, 21, 22 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzuty te nie są zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulację stanowi, mający w tej sprawie zastosowanie art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią w/w przepisów z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art.21 ust.2)

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art.21 ust.3).

Zarzuty naruszenia powyższych przepisów zawartych w skardze kasacyjnej (pkt 7, 8, 18 ,19, 21 22 petitum skargi ) okazały się chybione. Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na tezie, że w postępowaniu dotyczącym pomocy z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w istocie to na organie administracyjnym ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który musi pozwolić na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, przy czym dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu modyfikacja zasad dowodzenia nie może być pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentowania i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia, a gdy strona twierdzi i wywodzi odmiennie niż Agencja, to organ winien zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej stanowiska. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, przeczy mu bowiem treść art. 21 ustawy o wspieraniu, w tym w szczególności ust. 3, w którym ustawodawca odstąpił od ogólnej przewidzianej w k.p.a. zasady przeprowadzania dowodów z urzędu. Ustawodawca w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Te modyfikacje osłabiają pozycję procesową stron postępowania. W tym postępowaniu Agencja nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Ciężar dowodu - odmiennie niż podnosi skarżący - spoczywa nie na Agencji, tylko na stronach oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10). W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019 r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016 r., sygn.. akt II GSK 158/15) Przedstawiona wykładnia art. 21 w/w wskazuje na obowiązki dowodowe organów wyłącznie w zakresie udowodnienia sztucznych warunków. Natomiast obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności lub pomocy finansowej spoczywa na stronie występującej o ich przyznanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można więc zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. skutecznie kwestionować prawidłowości zgromadzenia przez organ materiału dowodowego w zakresie spełniania warunków przyznania płatności. Natomiast art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy dana okoliczność została udowodniona ma zastosowanie zarówno do oceny materiału dowodowego w zakresie spełnienia warunków do przyznania płatności jak i stworzenia sztucznych warunków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenia organów ARIMR, iż skarżący wraz z członkami swojej rodziny i utworzonymi spółkami cywilnymi wykreował sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych. Odniesiono się przy tym do okoliczności wynikających z żądanych przez organ w postępowaniu dowodowym dokumentów. Ponadto z danych ustalonych przez organ, w tym między innymi na podstawie Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli – ZSZiK (którego znaczenie dowodowe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości), analizy wniosków o przyznanie płatności na 2013 r. E. A., T. A., M. A. i spółek cywilnych, których wspólnikami są członkowie rodziny A., wynikają powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy skarżącym, a innymi podmiotami wnioskującymi o płatności obszarowe w 2013 r. Podkreślić wypada, że skarżący nie zakwestionował żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostają przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji okoliczności co do faktu utworzenia w 2011r. przez skarżącego i członków jego rodziny dziewięciu spółek cywilnych w różnych konfiguracjach, tożsamego adresu siedziby tych podmiotów, posiadanych przez wnioskujące o płatności podmioty działek zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych i ich położenia oraz powierzchni, rodzaju upraw występujących na sąsiadujących działkach, "użyczania" areału przez osoby fizyczne spółkom, w których użyczający są wspólnikami oraz swoistego "przemieszczania" działek pomiędzy członkami rodziny skarżącego oraz utworzonymi przez nich spółkami, a ponadto prowadzenia przez poszczególne podmioty działalności o podobnym profilu, w granicach tych samych obszarów administracyjnych, bez rejonizacji ani odrębności strukturalnej prowadzonej działalności.

Zasadnicze znaczenie dla istnienia i funkcjonowania podmiotów występujących o płatności było użyczanie powierzchni magazynowych, parku maszynowego. Także przedmiot działalności spółek, w tym skarżącego i członków jego rodziny jest jednakowy, a nadto z materiału dowodowego wynika, że spółki nie zatrudniały własnych pracowników, jak też co istotne, nie dysponowały parkiem maszynowym niezbędnym do prowadzenia samodzielnej działalności rolniczej. Nie wykonywały zatem we własnym zakresie prac polowych i nie ponosiły kosztów zlecania prac. Ponadto poddane analizie dokumenty finansowe np. co do sprzedaży płodów wykazują powiązania ekonomiczne pomiędzy wszystkimi podmiotami.

Podkreślić należy, na co uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie tej części rozważań, że skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji z której wynikałoby, czemu miałby służyć taki podział gospodarstwa i jaki cel gospodarczy mógłby przemawiać za powyższym poza korzyścią dla niego i wskazanych podmiotów uzyskania płatności obszarowych ze względu na powierzchnię zgłaszaną do płatności w różnych schematach pomocowych. Wobec tego nie sposób zaprzeczyć tezie, że w istocie, pomimo przyjętych, dopuszczalnych rozwiązań prawnych, to w stanie faktycznym sprawy legalne z punktu widzenia prawa stworzenie nowych podmiotów (spółek cywilnych), powiązanych ze sobą osobowo jak i ekonomiczno – technicznie wskazuje na wykreowanie sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych. Jakkolwiek nie można wykluczyć, że wykreowanie z gospodarstwa należącego do jednej osoby większej liczby gospodarstw, będzie mogło zostać uznane za działanie zgodne z celami wsparcia unijnego i tym samym zasługiwać na przyznanie pomocy, to jednak w takiej sytuacji wnioskujący o unijną pomoc finansową, musi aktywnie działać w celu wyjaśnienia organom, dlaczego pomimo takiego działania, sugerującego obchodzenie istniejących ograniczeń w płatności np. ze względu na wielkość powierzchni, dane wsparcie mu się jednak należy.

W niniejszej sprawie przekonujących wyjaśnień strona nie przedstawiła. O ile bowiem jak już wyżej wskazano w świetle art. 21 ust 1-3 ustawy o wspieraniu przyjąć należy, że organ zobowiązany jest wykazać, iż doszło do stworzenia sztucznych warunków, to niewątpliwie obowiązek udowodnienia spełniania warunków do przyznania płatności spoczywa na stronie występującej o jej przyznanie. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Trafnie bowiem stwierdzono, że skoro utworzone przez te same osoby fizyczne różne spółki zgłaszały wraz z tymi osobami do płatności rolnośrodowiskowych działki, powierzchnia których nie przekracza określonych wartości – to przemawia to za przyjęciem, że celem takiego działania było uniknięcia stosowania regulacji przewidujących modulację w płatnościach ze względu na obszar gospodarstwa i degresywne stawki.

Za zasadne uznać należy też stwierdzenie, że składanie przez takie podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które - zgłoszone łącznie – uzasadniałyby mniejszą płatność bezpośrednią, płatność ONW i płatność rolnośrodowiskową wskazuje na stworzenie sztucznych warunków. Skład orzekający NSA za usprawiedliwione uznaje stanowisko, że całokształt okoliczności podważa racjonalność prowadzenia działalności przez skarżącego, członków jego rodziny i 9 spółek przez nich utworzonych i przemawia za przyjęciem, że taki stan rzeczy ma na celu w istocie uzyskanie większych dopłat.

Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego – to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej.

W świetle bowiem przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo którego między różnymi podmiotami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, zwracając uwagę na fakty zależności funkcjonalnej i więzi prawnej pomiędzy poszczególnymi podmiotami jak również inne obiektywne i będące poza sporem okoliczności faktyczne, takie jak brak wyposażenia technicznego, będąc zarządzanymi przez tą samą osobę, iż w sprawie działalność rolnicza na gruntach deklarowanych do płatności w ramach wniosków poszczególnych podmiotów i prowadzona była w istocie przez grupę osób powiązanych rodzinnie.

W konsekwencji za uzasadnioną uznać należy konstatację że w takiej sytuacji, w istocie dochodzi do dotowania działalności rolniczej dla pewnej grupy osób – tworzącej kolejne spółki – z pominięciem przepisów ograniczających takie dotacje powyżej limitów powierzchniowych dla płatności. Deklaracja do płatności większego obszaru, poprzez utworzenie większej ilości podmiotów przynosi zauważalnie istotnie wyższą kwotę płatności rolnośrodowiskowej. Co prawda w przypadku wniosku o płatności obszarowe niewielka kwota obniżek nie uzasadnia przyjęcia, iż komentowany rygor nieprzyznania płatności lub wycofania korzyści w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa jest ograniczony wyłącznie do określonych rodzajów płatności (ONW czy PRŚ). Wniosek taki nie znajduje oparcia w treści cytowanych wyżej norm ustanawiających klauzule generalne o charakterze przeciwdziałającym nadużyciom.

Reasumując, w ocenie NSA, w świetle realiów niniejszej sprawy składanie przez utworzone podmioty odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które zgłoszone łącznie uzasadniałyby (w ramach któregokolwiek ze zgłoszonych tytułów) mniejszą płatność, wskazuje na stworzenie sztucznych warunków.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za trafny zarzutu określonego w pkt 13-15 petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu I instancji, z którym nie zgadza się skarżący podkreślić należy, że zarzutu o wydaniu rozstrzygnięcia przy niepełnym materiale dowodowym nie uzasadnia argumentacja skargi, wskazująca na oddalenie wniosków dowodowych zgłoszonych przed organem odwoławczym. Zasadnie WSA przyjął, iż przesłuchanie wnioskodawcy, członków jego rodziny oraz reprezentantów spółek utworzonych przez te podmioty z punktu widzenia tezy dowodowej – weryfikowanej w toku postępowania wyjaśniającego – nie było istotne dla sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zebrany natomiast w toku postępowania materiał dowodowy został przez organy oceniony i zweryfikowany, a następnie oceniony przez Sąd I instancji, zatem taki sposób procedowania zaakceptowany przez Sąd nie może być zakwalifikowany jako naruszenie przepisu procedury, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oczywiście chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię jak też art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez jego pominięcie (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

W treści skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał bowiem, w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć przepis art. 1 p.u.s.a. lub pominąć art. 134 p.p.s.a.

Regulacja art. 134 § 1 p.p.s.a o braku związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną oznacza między innymi dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Skarżący nie wykazał w przekonujący sposób naruszenia opisanej zasady.

Podobnie za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 i p.p.s.a. które skarżący kasacyjnie wiąże z brakiem właściwej kontroli legalności zaskrzonej decyzji (pkt 13 i 14 petitum skargi kasacyjnej).

W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a uzasadnia nieprzeprowadzeniem na wniosek strony dowodów uzupełniających z dokumentów, niezbędnych w jego ocenie do wyjaśnienia sprawy, jednakże zarówno ze sformułowania zarzutu jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść, o przeprowadzenie jakich dowodów w sprawie chodzi, jak też na czym polega istotność wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała.

Podobnie jako nieuzasadniony ocenić należy stawiany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia zasad przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. poprzez jej niezrealizowanie, gdyż w ocenie skarżącego organ a w ślad za nim Sąd I instancji pominął milczeniem niektóre twierdzenia jak np. wykazanie, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne od 2004 r. i otrzymywał na nie płatności.

Stanowisko to nie jest zasadne, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu zarówno Sąd jak i organy obu instancji nie kwestionowały faktu prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącego w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.

Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.(pkt 11 i 12 petitum) określający wymagania, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11; z 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 285/12; z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/13). Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji za podstawę orzeczenia lub dokonanej przez ten Sąd oceny prawnej rozpatrywanych zagadnień, do tego zaś w istocie zmierzała strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie (por. wyroki NSA w sprawach I OSK 196/18 i I GSK 2177/18).

W tym stanie rzeczy – skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – chybione okazały się zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. wskazanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej i stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia art. 4 ust.8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.

W sprawie zostało wykazane, że działania skarżącego, z uwagi na intencje, miały na celu pobranie płatności rolnośrodowiskowej ponad limity ustalone przez prawodawcę. Skarżący kasacyjnie nie wykazał innych racjonalnych przyczyn tworzenia tak wielu rodzinnie powiązanych podmiotów. Nie ma wątpliwości, iż utworzone podmioty jedynie stwarzały pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo. Mechanizm działania tworzonych podmiotów wskazuje na zamierzoną już w momencie powoływania konkretnych spółek koordynację stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności celem obejścia kwotowych i powierzchniowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni i otrzymania wyższego wsparcia.

W konkluzji powyższych rozważań, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje stanowisko organów i Sądu I instancji, krytykowane przez skarżącego dotyczące przyjętej w sprawie definicji rolnika, gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej. Tym samym za usprawiedliwiony nie mógł być uznany zarzut naruszenia przepisu art. 2 lit. b), rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wskazany w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 17 petitum skargi kasacyjnej). Jak już wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie ocena zasadności odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej wymagała rozważenia – na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie, czy zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Istota sporu zasadniczo nie dotyczyła zaś definicji rolnika, gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał postawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz.1804), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji.