Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3030/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W., J. W. i R. W., W. Z. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr. [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. W. i R. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], ustalającej na wniosek A. i K. W. (dalej: "Wnioskodawcy") warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej oraz zbiornika na nieczystości płynne - szamba szczelnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (dalej: "Inwestycja") - na terenie dz. ew. nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskodawcy wystąpili 29 grudnia 2017 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji. Wójt rozpatrzył wniosek i decyzją z Nr [...] z [...] marca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla Inwestycji. Od decyzji tej odwołanie wnieśli B. W., J. i R. W. oraz W. Z. (dalej: "Strony", "Skarżący") podnosząc, że organ I instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, sztucznie powiększając obszar analizowany, przez co naruszył ład przestrzenny. W ocenie Stron, Inwestycja nie jest tożsama z istniejącą na tym obszarze funkcją mieszkaniową, obniży walor jego estetyczny oraz zakłóci spokój poprzez hałas. SKO decyzją [...] z [...] stycznia 2019 r. orzekło na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p."), sporządzona została w sposób naruszający wskazany przepisy tej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie").

W toku prowadzonego ponownie postępowania administracyjnego organ I instancji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Strony ponownie wyraziły pisemnie swój sprzeciw wobec uzgodnienia warunków zabudowy dla Inwestycji. Zaznaczono że drastycznie obniży jakość życia mieszkańców (w tym narazi ich na hałas, ograniczy nasłonecznienie, wpłynie na dostawy wody). Ponadto przedsięwzięcie będzie miało wpływ na zachowanie zwierząt zamieszkujących lasy [...] Parku Krajobrazowego, pogorszenie poziomu wód gruntowych, zalewanie sąsiednich działek w okresach deszczowych. Poza tym inwestycja może naruszać przepisy BHP oraz przeciwpożarowe.

Wójt po ponownym rozpoznaniu wniosku wydał w oparciu o art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 u.p.z.p. wskazaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2019 r., którą ustalił następujące warunki zabudowy dla Inwestycji, wskazując m. in. następujące wartości:

– wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - maksymalnie do 42% łącznie z powierzchniami utwardzonymi, dojściami i dojazdami, minimalna powierzchnia biologicznie czynna od 58%;

– szerokość elewacji frontowej (wzdłuż linii AD) 12,5 m z tolerancją do 20% (od 10,0 m do 15.0 m);

– wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do okapu, gzymsu lub attyki do 5.2 m, wysokość ścianki określa .się z dopuszczeniem tolerancji w związku z faktem iż w obszarze brak ciągłej i jednolitej pierzeja, która wymagałaby precyzyjnego określenia parametru;

– geometria dachu: kąt nachylenia od 15° do 45°, wysokość głównej kalenicy do 7,1 m.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że z dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że podstawową funkcją tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, handlowo - usługową oraz magazynową. Zabudowa magazynowa występuje na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...]. Na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] występuje zabudowa mieszkaniowa z towarzysząca zabudową gospodarczo - garażową oraz handlową. W ocenie organu I instancji, planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego.

Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono na 22,0 m od granicy z działką drogową. Wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej: od 7,8 do 53.6%. Biorąc pod uwagę funkcję planowanej inwestycji, konieczność utwardzenia terenu ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla nowej zabudowy na poziomie max. 42%. Szerokość elewacji frontowych zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej: od 5,0 do 77,0 m. (średnio 15,2 m). W decyzji wyznaczono szerokość elewacji frontowej 12,5 m z tolerancją do 20% (od 10,0 m do 15,0 m). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej wynosiła średnio 5.2 m. Dla nowej zabudowy ustalono zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie zastanym w obszarze analizowanym.

Wskazano także, że przy uwzględnieniu powierzchni Inwestycji przedmiotowe zamierzenie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ docelowo zabudowa zajmie powierzchnie mniejszą niż 1 ha.

Odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez Strony, Wójt wskazał, że ochrona praw osób trzecich w kontekście oddziaływania planowanej inwestycji, zostanie zapewniona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie nastąpi konkretyzacja parametrów inwestycji i rozpoznanie jej potencjalnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest etapem wstępnym inwestycji, na którym oceniana jest zgodność inwestycji z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny oraz ład przestrzenny. Zaznaczono, że wbrew twierdzeniom Stron, planowana inwestycja nie znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a ponadto kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym.

Strony wniosły od ww. decyzji odwołanie, w którym zarzucono organowi I instancji ponownie nieprawidłowe przeprowadzenie analizy uwarunkowań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. z jednoczesnym pominięciem oceny oddziaływania jej na zabudowania sąsiednie, przez co narusza on ład przestrzenny. Zaznaczono, że Inwestycja w postaci hali magazynowej zakłóci ład okolicznej zabudowy i nie współgra w żaden sposób z sąsiednimi działkami, na których jest zabudowa mieszkaniowa, obniży walory estetyczne i jakość życia na działkach sąsiednich poprzez hałas, spaliny, zakłócenia elektryczne, brak odpowiedniego nasłonecznienia. Podniesiono, że działka nie jest szeroka, dlatego też zdaniem Stron nie zostaną zachowane przepisy BHP i przeciwpożarowe. Zwrócono uwagę na zapisy Studium uwarunkowań, które nie przewidują takich inwestycji jak planowana na tym obszarze.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania SKO wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2019 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano, że w sporządzonej analizie organ I instancji odniósł się do innych konkretnych budynków z obszaru analizowanego i ich parametrów, wskazując, ze na obszarze analizowanym występują głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, usługowo - handlową oraz magazynową (z wymienieniem działek). Wyznaczono linię zabudowy jako odległość zabudowy od linii rozgraniczającej drogi powiatowej dz. nr ew. [...] — od 5,0, przy czym odległości większe nie wynikają z potrzeby zachowania przepisów ustawy o drogach publicznych oraz kompozycji przestrzennej zespołu zabudowy, lecz są wynikiem swobodnego kształtowania zagospodarowania działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych w strefie analizowanej wynosi średnio 21,0,%, jednakże po uwzględnieniu dojazdów i innych powierzchni utwardzonych - które zgodnie z praktyką projektową zajmują powierzchnię w wielkości od 50% do 100% powierzchni zabudowanej - z uwagi na wielkość działki maksymalny udział terenów zabudowanych i utwardzonych przyjęto dla Inwestycji na poziomie 42,0%.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, koncentrujących się w ocenie SKO wokół kwestii zaburzenia ładu przestrzennego przez realizację dużego obiektu magazynowego wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ II instancji wskazał, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym traktować szeroko i nie można zarazem przyjąć, że dopuszczalna zabudowa ma ograniczać się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W opinii SKO, popartej orzecznictwem sądowadministracyjnym, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podnoszone kwestie związane z uciążliwością inwestycji będą natomiast przedmiotem rozstrzygania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Za niezasadne uznano także zarzuty dotyczące braku przewidzenia w Studium.

Od powyższej decyzji Skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez uznanie, iż w sprawie wystąpiły wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do utrzymania w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy SKO dokonało wadliwej kontroli decyzji organu I instancji poprzez naruszenie:

– § 4 ust. 1 Rozporządzenia i ustalenie linii zabudowy dla inwestycji objętej zakresem decyzji nie stanowiącej przedłużenia linii zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących oraz wyznaczenie jedynie nieprzekraczalnej linii zabudowy;

– § 4 ust. 4 Rozporządzenia i wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy w sposób odmienny od zasady przyjętej w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji braku przeprowadzenia analizy zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia;

– § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w związku z zaniechaniem ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym oraz wskazaniem w treści decyzji jedynie średniej wysokości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki;

– brak uwzględnienia przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy warunków ochrony środowiska, czego zaskarżona decyzja nie zawiera, gdyż nie wyjaśniono w niej, dlaczego wyżej wymieniona inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, podczas gdy teren inwestycji znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego;

– niewskazanie w decyzji żadnych parametrów w zakresie wielkości produkcji, jej charakteru, użytej technologii, poza określeniem "planowana hala magazynowa dotyczyć będzie tylko magazynowania części stalowych". Nie odniesiono się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).

2. art. 61 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej;

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przez SKO przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady dobrego sąsiedztwa i nadanie prymatu wyłącznie interesowi Wnioskodawców;

4. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 Rozporządzenia, albowiem nie zastosowano innych wskaźników dot. wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy w świetle okoliczności sprawy, rozmiaru planowanego przedsięwzięcia oraz wyznaczonego obszaru analizowanego istnieją ku temu podstawy;

5. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3. a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także § 6 Rozporządzenia, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyznaczenia innej niż średnia w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej; § 7 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem; § 8 rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia (innej niż średnia) wysokości geometrii dachów zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem oraz § 3 rozporządzenia poprzez brak przeprowadzenia analizy na wymaganym przez ten przepis obszarze;

6. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w sprawie - brak ustalenia, czy teren inwestycji nie jest uciążliwy dla nieruchomości sąsiednich - oraz dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny poprzez wybiórcze pominięcie części zabudowy na obszarze analizowanym, oraz zaniechanie ustalenia kategorii i funkcji zabudowy znajdującej się w części obszaru analizowanego, co doprowadziło do przyjęcia błędnego średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym;

7. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

8. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję i sposobu zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje m.in. zabudowa mieszkaniowa, w związku z czym planowana inwestycja magazynowo - przemysłowa nie kontynuuje funkcji w obszarze analizowanym;

9. art. 64 ust. 1-3 u.p.z.p. i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (K.c.) poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym;

10. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego w ocenie organu nie doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji funkcji. Nie odniesiono się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Argumentacja SKO (bardzo ogólnikowa) sprowadza się do wywodu próbującego uzasadnić wybudowanie budynku hali magazynowej w miejscu, gdzie nie ma żadnych innych budynków tego typu, a oprócz gruntów rolnych istnieją budynki mieszkalne lub mieszkalno-gospodarcze których mieszkańcy posiadają zarejestrowane różnorakie działalności gospodarcze, co dla potrzeb analizy czyni je budynkami mieszkalno-usługowymi;

11. art. 64 ust 1 ustawy oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania Wnioskodawców do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na dołączeniu aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej do ponownie rozpoznawanego wniosku na skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez SKO decyzją z [...] stycznia 2019 r.

SKO zarzucono także brak reakcji na pominięcie przez Wójta wytycznych zawartych w uprzedniej decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 2019 r., dotyczących braku w analizie urbanistycznej wskazania gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów budowlanych posadowionych na konkretnych nieruchomościach, co doprowadziło do utrzymania w mocy ponownie wadliwie wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Skarżących SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy, powtarzając jedynie ustalenia przyjęte przez organ I instancji. Nie dostrzegło uchybienia Wójta polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu bez należytego ustalenia, czy Inwestycja określona we wniosku jest w ogóle możliwa do zrealizowania w kontekście zabudowy znajdującej się w otoczeniu planowanej inwestycji, na co wskazywano w odwołaniu. SKO całkowicie pominęło także kwestię analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została w niniejszej sprawie przygotowana w sposób wadliwy, uwzględniając jedynie wybrane zabudowania z otoczenia planowanego magazynu. Powyższe spowodowało wyciągnięcie niewłaściwych wniosków co do możliwości ulokowania Inwestycji na planowanej działce, a ponadto do nieprecyzyjnego określenia jej parametrów - powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej i geometrii dachu. Wskazanie "widełkowych" wartości tych parametrów może w ocenie Skarżących doprowadzić do zaakceptowania przez organy budowlane projektów o diametralnie odbiegających od siebie wielkościach, które dalej będą się jednak mieścić we wskazaniach zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze podniesiono także zarzut braku wyjaśnienia i uzasadnienia w treści decyzji dla przyjętych granic obszaru analizowanego. Skarżący wskazali, że przepisy Rozporządzenia wskazują minimalny obszar oraz dopuszczają pewne odstępstwa, jednakże takie decyzje organów muszą wynikać z okoliczności sprawy, a w niniejszej zabrakło uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań. W ich ocenie zarówno analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienia decyzji nie zawierają wystarczająco precyzyjnych i szczegółowych danych w zakresie przesłanek uzasadniających wybór działek uznanych jako miarodajny przedmiot odniesienia dla oceny spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak również są pozbawione pełnej i wnikliwej charakterystyki funkcji urbanistycznych oraz cech architektonicznych zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec zaistnienia naruszeń prawa materialnego i procesowego popełnionego przez SKO.

Kontroli w niniejszej sprawie podlegała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, wydana w oparciu art. 59 oraz 61 u.p.z.p. W świetle ostatniego wskazanego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego, na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ustawodawca nie wykluczył zatem prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20).

Trafny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a oraz § 3 Rozporządzenia, co finalnie doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niedostateczny tłumaczącego motywy działania organu odwoławczego, a finalnie naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji w sytuacji konieczności dalszego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji, którą została nią utrzymana w mocy, nie wynika bowiem, dlaczego został przyjęty określony, znacznie przekraczający minimum wskazane w § 3 Rozporządzenia, obszar do analizy cech i funkcji zabudowy. Doprowadziło Skarżących do założenia, że organy przyjęły prymat interesu Wnioskodawców nad interesem ogółu - rozumianym jako prawo do harmonijnie zagospodarowanej przestrzeni życiowej - poprzez ukształtowanie możliwie największego obszaru analizowanego celem odnalezienia uzasadnienia dla ulokowania budynku magazynowego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia (wyrok WSA w Kielcach z 17 września 2020 r. sygn. I SA/Ke 226/20). W ocenie Sądu, tego w rozpatrywanej sprawie zabrakło, ponieważ SKO powieliło w uzasadnieniu swojej decyzji ustalenia organu I instancji i wytłumaczyło przyjęte przezeń założenia co do wartości parametrów planowanej zabudowy. Jednakże nie dokonało samodzielnej oceny prawidłowości analizy cech i funkcji zabudowy będącej podstawą określenia tych parametrów - do czego było zobowiązane jako organ II instancji - a przynajmniej nie wynika to właśnie z treści uzasadnienia decyzji. Zaznaczono w nim, że funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, rozstrzygając wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by zachować zasadę wolności zagospodarowania nieruchomości będącej jego własnością, w tym jej zabudowy. Jednakże w ocenie Sądu brak jest w niniejszej sprawie zindywidualizowanej oceny konkretnego przypadku.

W świetle powyższych rozważań za przedwczesne Sąd uznaje odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia § 4 do 8 Rozporządzenia, dotyczą one bowiem ustalonych w decyzji parametrów planowanej Inwestycji, ustalonych w oparciu o wyniki analizy cech i funkcji zabudowy. Skoro ww. analiza budzi istotne wątpliwości co do prawidłowości granic zakreślenia obszaru analizowanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy parametry te mogą zostać określone w inny sposób i w innych wartościach.

Za nieuzasadnione należy natomiast uznać zarzuty naruszenia przepisów o ochronie środowiskowa - z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że projekt decyzji był konsultowany z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, organem właściwym w tej materii - a on nie zajął stanowiska, wobec czego przyjęto milczące uzgodnienie. W tej sytuacji organy nie mogły wyjść poza upoważnienie ustawowe i podejmować w decyzji rozstrzygnięć, co do których nie były uprawnione.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ II instancji przede wszystkim powinien dokonać oceny prawidłowości zakreślenia obszaru do analizy cech i funkcji zabudowy dla sąsiedztwa Inwestycji, w świetle zarzutów podnoszonych przez Skarżących, a następnie wyraźnie wskazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał prawidłowość lub wadliwość tejże, z faktycznym uwzględnieniem interesu Wnioskodawców oraz ogółu okolicznych mieszkańców. Następnie zaś, po dokonaniu oceny prawidłowości analizy - SKO ponownie przyjrzy się wskazanym parametrom zabudowy, szczególną uwagę zwracając na precyzję określenia ich wartości.

Mając na uwadze powyższe Sąd uwzględnił skargę, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z. art. 205 § 1 p.p.s.a. na które to koszty składa się opłata od skarg.