Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 84/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skarg M. Ł. i R. S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...]listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargi


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 45, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań R. S. oraz M. L. – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]", "organ I instancji") z (...) września 2021 r. nr (...).

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

[...] WKZ po wszczęciu z urzędu postępowania w dniu [...] czerwca 2020 r. w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia organu ochrony zabytków, decyzją z (...) lipca 2020 r. nr (...) umorzył w całości postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia[...] WKZ prowadzonego wobec P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "[...]"), tj. budowie konstrukcji nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem (...), dz. nr ew. (...) w S.

Organ odwoławczy w wyniku rozpatrzenia odwołań decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...] uchylił powyższe orzeczenie, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w uzasadnieniu zawierając wskazania co do dalszego postępowania.

[...] WKZ decyzją z (...) września 2021 r. nr (...) orzekł o niewydawaniu decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, wobec [...], w związku z wykonaniem robót budowlanych bez pozwolenia[...]WKZ , tj. budowie konstrukcji nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem (...), dz. nr ew. (...), obręb (...) w S.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli, uznani za strony tego postępowania: R. S. (właściciel dz. nr (...)) i M. L. (właścicielka dz. nr (...)). Skarżący w szczególności wskazują, że rurociąg nad potokiem, zajmujący działki nr (...) i (...), oszpecił chronione założenie urbanistyczne i naruszył historyczny układ własnościowo-funkcjonalny, gdyż taka lokalizacja urządzenia technicznego uniemożliwia wykonanie zjazdu publicznego na działkę nr (...). Ponadto w odwołaniu M. .L. zarzucono wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu.

W uzasadnieniu ww. decyzji z [...] listopada 2021 r. organ odwoławczy wskazał, że Miasto S. zostało wpisane do rejestru zabytków pod numerem rejestru (...) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano: "Miasto powstałe w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 pol. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie".

Minister wskazał, że z ww. orzeczenia wynika, iż ochroną konserwatorską objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta S.. Podniósł, że w myśl art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast historyczny zespół zabudowy to - stosownie do pkt 13 ww. przepisu - powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że [...]WKZ w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji stwierdził, iż konstrukcja nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem (...) na dz. nr (...), na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S., wykonana została w latach 1996-1997 r., na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza Miasta S. z 2 czerwca 1995 r., lecz bez zezwolenia konserwatorskiego, wymaganego przepisami wtedy obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Jednocześnie konserwator wskazał - dokonując wykładni przepisu art. 45 obecnie obowiązującej u.o.z., że celem tego przepisu jest usunięcie takich efektów działań podejmowanych bez pozwolenia, które powodują uszczerbek dla wartości obszaru chronionego konserwatorsko. W ocenie organu I instancji, budowa konstrukcji nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem miała niewielki wpływ na kompozycję przestrzenną historycznego układu urbanistycznego. Kwestii walorów estetycznych gazociągu nie można zakwalifikować inaczej niż znikomy wpływ na widok miasta. Horyzontalny, liniowy obiekt usytuowany został w osi widokowej konstrukcji pobliskiego mostu, przysłonięty w widoku z ulicy jego konstrukcją i balustradą. W związku z tym, że skutek działań podjętych na terenie zabytkowym jest tolerowany przez konserwatora z punktu widzenia wymagań ochrony działań konserwatorskich, niezasadne jest wydanie tak daleko idącego rozstrzygnięcia, jak przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Równocześnie [...]WKZ rozważył wpływ wydania nakazu na interes społeczny miasta S., który wyraża się tym, że gazociąg jest infrastrukturą, która przesyła gaz do mieszkań części mieszkańców. Ponadto zwrócono uwagę, że od czasu wybudowania przedmiotowego urządzenia wpłynęło 25 lat.

Dalej uznał, że zaskarżona decyzja [...]WKZ nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że na gruncie przepisów o ochronie zabytków obowiązujących według stanu prawnego na dzień 2 czerwca 1995 r., wymagane było pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W dniu 2 czerwca 1995 r. obowiązywały bowiem przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. nr 10, poz. 45, ze zm.). Wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ww. ustawy, bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków - zabytku nie wolno było m.in. zabudowywać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ww. ust. 1 miał zastosowanie również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegały dobra kultury, wpisane do rejestru zabytków. Założenia urbanistyczne miast i osiedli oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej były natomiast zaliczane do zabytków (art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). Ponadto ustalił, że w granicach obszaru zabytkowego miasta S. znajdowała się zarówno działka nr ew. (...) na której przeprowadzono nadziemną konstrukcję gazociągu, jak i działki nr (...) i (...), do których poprowadzono ww. instalację.

Minister stwierdził, że prowadzenie robót budowlanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nie wyłącza kompetencji organu konserwatorskiego do wydania decyzji stanowiącej pozwolenie konserwatorskie. Zaznaczył, że między Prawem budowlanym, a u.o.z. i (dawniej o ochronie dóbr kultury) zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych u.o.z. stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Oznacza to także, że kompetencje organów budowlanych nie pokrywają się z kompetencjami organów konserwatorskich.

W ocenie Ministra, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 45 u.o.z. Zaznaczył, że celem omawianego przepisu jest bowiem usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku, w ścisłym powiązaniu z zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji wpisującej zabytek do rejestru zabytków. W przypadku, gdyby organ ochrony zabytków stwierdził, że działania podjęte bez jego pozwolenia nie wpłynęły negatywnie na wartości przedmiotu ochrony, należałoby odstąpić od wydania nakazu. Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie innej interpretacji art. 45 ust. 1 u.o.z. doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organy ochrony zabytków wydawałyby decyzje nakazujące usunięcie skutków takich działań, na które strona mogłaby de facto uzyskać pozwolenie. Wskazał, że gdy działania podjęte bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie spowodowały negatywnych skutków dla wartości chronionego obiektu lub obszaru, należy umorzyć postępowanie prowadzone w tej sprawie. Ponadto wskazał, że przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien nadto mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja ta ma bowiem charakter restrykcyjny.

Minister stwierdził, że w przypadku zatem stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia organu ochrony zabytków, konieczne jest dokonanie oceny wpływu ww. prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu lub odstąpienie od jego wydania.

W związku z powyższym wyjaśnił, że dla dokonywanego rozstrzygnięcia przesądzające jest ustalenie znikomego wpływu zrealizowanych samowolnie działań na zabytkowy układ urbanistyczny miasta.

Podkreślił ponadto, że dokonana w tym kontekście analiza organu ochrony zabytków zrealizowanych robót, nie może sprowadzać się do oceny estetyki urządzenia czy instalacji technicznej. W ocenie Ministra cytowany w odwołaniu R. S. fragment opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 30 grudnia 2020 r. (sporządzonej w odrębnej sprawie administracyjnej, toczącej się przed tym organem w związku z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków części układu urbanistycznego miasta S. w rejonie ul. (...) uznający gazociąg poprowadzony nad potokiem za element szpecący, nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej sprawie. Zwłaszcza, że w tej samej opinii uznano, iż brak jest przesłanki, aby uznać, że w granicach nieruchomości położonej przy ul. (...) zniszczeniu uległ wykształcony historycznie układ przestrzenny S., pełniącej funkcję historycznego centrum miejscowości turystycznej i uzdrowiskowej.

Dalej Minister przywołał art. 3 pkt 12 u.o.z. i wyjaśnił, że wskazana lokalizacja konstrukcji nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem nie zniekształciła wartościowych relacji przestrzennych, istniejących na tym obszarze miasta, z uwagi na niewielkie rozmiary instalacji i jej dopasowanie do barierki pobliskiego mostu. Układ urbanistyczny S. w omawianym obszarze zachował zatem relacje przestrzenne i powiązania widokowe, będące podstawą wartości wskazanych w uzasadnieniu decyzji wpisującej miasto – S. do rejestru zabytków. Ta część miasta to teren mocno zainwestowany, z przeważającą okazałą, historyczną zabudową pensjonatową, mieszkalną i usługową. Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia jest także okoliczność, że omawiana inwestycja została zrealizowana 25 lat temu, a w konsekwencji podejmowanie obecnie restrykcyjnych działań nadzorczych przez organ ochrony zabytków w stosunku do podmiotu, który zrealizował tę inwestycję w latach 1996-1997 r., nie miałoby znamion racjonalności postępowania organu administracji publicznej.

Minister odnosząc się do zarzutów M. L. wskazał, że argumenty przytoczone przez skarżącą nie powodują uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności - w tej konkretnej sprawie - pracownika biorącego udział przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, nie stanowią bowiem powodów do wyłączenia pracownika od udziału w tym postępowaniu, wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 24 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił zatem zarzutów dotyczących rzekomej stronniczości P. O., który choć z wykształcenia jest architektem, to nie prowadzi aktualnie działalności gospodarczej, związanej z projektowaniem, która mogłaby przyczynić się do uprawdopodobnienia zarzutów. W ocenie Ministra zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie budzi natomiast żadnych wątpliwości odnośnie do prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że brak jest więc podstaw do powzięcia wątpliwości co do bezstronności tego pracownika organu.

2. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra z [...] listopada 2021 r. wnieśli odrębnie M. L. (sygn. akt VII SA/Wa 84/22), oraz R. S. (sygn. akt VII SA/Wa 872/22).

M. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., 24 § 3 k.p.a., art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 84 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpoznanie zrzutów odwoławczych dotyczących wyłączenia K. K. i wydania decyzji w I instancji przez organ podlegający wyłączeniu oraz bezpodstawne przyjęcie, że P. O. nie podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że gazociąg zlokalizowany na działkach [...], [...] i [...] nie oszpeca zabytkowego otoczenia;

- prawa materialnego przez zaniechanie wydania decyzji zobowiązującej operatora sieci do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu przy uwzględnieniu warunku zarządcy wód z 23 czerwca 1995 r. o obowiązku wybudowania przejścia gazociągu w km 0+060 P. (...), a nie w km 0+078;

- art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1, 2, 3 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutu skarżącej o niezapewnieniu Skarbowi Państwa – [...]WP [...] w W. możliwości udziału w postępowaniu.

Podnosząc powyższe M. L. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Stanowisko M. L. znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

R. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., 24 § 3 k.p.a., art. 25 § 1 pkt 1 kpa, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 84 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozpoznanie odwołania w zakresie dotyczącym wyłączenia od rozpoznania niniejszej sprawy K. K. i organu I instancji;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że gazociąg zlokalizowany na działkach [...], [...] i [...] nie oszpeca zabytkowego otoczenia;

- prawa materialnego przez zaniechanie wydania decyzji zobowiązującej operatora sieci do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu przy uwzględnieniu warunku zarządcy wód z 23 czerwca 1995 r. o obowiązku wybudowania przejścia gazociągu w km 0+060 P. (...), lub przez zaniechanie wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego;

- art. 7 k.p.a. i art. 10 § 1, 2, 3 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutu skarżącego o niezapewnieniu Skarbowi Państwa – [...] WP [...] we W. możliwości udziału w postępowaniu.

Podnosząc powyższe R. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Stanowisko R.S. znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

4. Sprawy z ww. skarg, na mocy postanowień Sądu, zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") i dalej są prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 84/22 (por. postanowienia Sądu z 9 sierpnia 2022 r.).

5. W piśmie procesowym z 24 czerwca 2022 r. R. S. wniósł o przeprowadzenie dowodu: z kopii odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 marca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 332/21 w celu ustalenia, że przyczyną zwłoki w rozpoznaniu sprawy była bezczynność pracownika, a nie okoliczności podawane przez K. K.; z kopii fotografii przedstawiających rozebrany budynek ((...)), w celu wykazania, że obecna lokalizacja gazociągu uniemożliwia skarżącemu od 2018 r. prowadzenie remontu i przebudowy budynku i jej wpływ na zabytkowe otoczenie nie ma charakteru znikomego; z kopii pisma [...]Oddział Zakład Gazowniczy w W. z 21 lutego 2020 r. wyrażającego zgodę na przełożenie gazociągu na koszt skarżącego, w celu wykazania, że interes społeczny nie jest przeszkodą do zmiany lokalizacji gazociągu; z kopii decyzji (...) WINB z [...] czerwca 2022 r. w celu wykazania, że gazociąg jest samowolą, która nie powinna korzystać z ochrony organów administracji rządowej.

Zdaniem R. S. powyższe dowody wskazują, że oceny o znikomym wpływie gazociągu na chroniony zabytek i interesie społecznym przemawiającym za utrzymaniem jego obecnej lokalizacji są błędne i naruszają art. 7 k.p.a. Wskazał, że w przypadku organu odwoławczego nieprawidłowość ustaleń jest wynikiem błędu, a w przypadku organu I instancji dowody te wskazują, że naruszenie art. 7 k.p.a. ma postać umyślnego podawania nieprawdy, co potwierdza zasadność wszystkich podniesionych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są zasadne.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów w których orzeczono o niewydawaniu decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu albo zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, wobec [...] w związku z wykonaniem robót budowlanych bez pozwolenia [...], tj. budowie konstrukcji nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem (...) (dz. nr ew. (...)w S.).

Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty skarżących związane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) są niezasadne.

2. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia:

- Miasto S. zostało wpisane do rejestru zabytków pod numerem rejestru (...) decyzją WKZ w J. z 26 lutego 1980 r.; ochroną konserwatorską objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta S.;

- w granicach obszaru zabytkowego miasta S. znajdowała się zarówno dz. nr ew. (...), na której przeprowadzono nadziemną konstrukcję gazociągu, jak i dz. nr (...) i dz. nr (...), do których poprowadzono sporną instalację;

- konstrukcja nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem (...), na dz. nr (...), na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta S., wykonana została w latach 1996-1997 r. na podstawie pozwolenia na budowę Burmistrza Miasta S. z 2 czerwca 1995 r.;

- konstrukcja ta została wykonana jednak bez zezwolenia konserwatorskiego, wymaganego przepisami wtedy obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury;

- sporna inwestycja została zrealizowana 25 lat temu.

W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy, że na gruncie przepisów o ochronie zabytków obowiązujących według stanu prawnego na dzień 2 czerwca 1995 r., wymagane było pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Okoliczność ta w niniejszej sprawie pozostaje bezsporna. W tym czasie obowiązywały bowiem przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy, bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków - zabytku nie wolno było m.in. zabudowywać, rozkopywać ani dokonywać żadnych innych zmian. Przepis ten miał zastosowanie również do robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku lub widoku na ten zabytek. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, podlegały dobra kultury, wpisane do rejestru zabytków. Założenia urbanistyczne miast i osiedli oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej były natomiast zaliczane do zabytków (por. art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury).

3. Podstawą prawną dla kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji organów był między innymi art. 45 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w określonym terminie ma charakter uznaniowy. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych oraz zakłócenia tych wartości w wyniku przeprowadzonych robót. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wykonane bez uzgodnienia z nimi roboty budowlane mogą się ostać czy też wymagają wydania ww. nakazu. Organ konserwatorski wydający decyzję o charakterze uznaniowym, ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/17). Inaczej mówiąc, celem art. 45 ust. 1 u.o.z. jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku, w ścisłym powiązaniu z zakresem ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji wpisującej zabytek do rejestru zabytków. Gdyby zaś organ ochrony zabytków stwierdził, że działania podjęte bez jego pozwolenia nie wpłynęły negatywnie na wartości przedmiotu ochrony, należałoby odstąpić od wydania nakazu (tj. nie wydawać takiej decyzji). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdzie organy wydały decyzję orzekającą o braku potrzeby w zakresie wydania decyzji w trybie art. 45 ust. 1 u.o.z.

Przyjęcie innej interpretacji art. 45 ust. 1 u.o.z. doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organy ochrony zabytków wydawałyby decyzje nakazujące usunięcie skutków takich działań, na które strona mogłaby uzyskać pozwolenie. Wobec tego, gdy działania podjęte bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie spowodowały negatywnych skutków dla wartości chronionego obiektu lub obszaru, zasadnie orzeczono w niniejszej sprawie o braku potrzeby wydawania takiej decyzji. Podkreślić również trzeba, że przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien nadto mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Ingerencja ta ma bowiem charakter restrykcyjny. W przypadku zatem stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia organu ochrony zabytków, konieczne jest dokonanie oceny wpływu takich prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu lub odstąpienie od jego wydania.

W konsekwencji powyższych ustaleń, dla dokonywanego rozstrzygnięcia przesądzające jest ustalenie znikomego wpływu zrealizowanych samowolnie działań na zabytkowy układ urbanistyczny miasta. Dokonana w tym kontekście analiza organu ochrony zabytków zrealizowanych robót, nie może sprowadzać się do oceny subiektywnej estetyki urządzenia czy instalacji technicznej. Cytowany w skargach fragment opinii NID z 30 grudnia 2020 r. (sporządzonej w odrębnej sprawie administracyjnej, toczącej się przed tym organem w związku z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków części układu urbanistycznego miasta S. w rejonie ul. (...)), uznający gazociąg poprowadzony nad potokiem za "element szpecący", nie może mieć przesądzającego znaczenia w tej sprawie. W tej samej opinii uznano, iż brak jest przesłanki, aby uznać, że w granicach nieruchomości położonej przy ul. W. (...) zniszczeniu uległ wykształcony historycznie układ przestrzenny S. górnej, pełniącej funkcję historycznego centrum miejscowości turystycznej i uzdrowiskowej.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z., wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego odnosi się do przestrzennego założenia miejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Sąd podziela wnioski organu, że:

- wskazana lokalizacja konstrukcji nadziemnego przejścia gazociągu nad potokiem nie zniekształciła wartościowych relacji przestrzennych, istniejących na tym obszarze miasta, z uwagi na niewielkie rozmiary instalacji i jej dopasowanie do barierki pobliskiego mostu;

- układ urbanistyczny S. w omawianym obszarze zachował relacje przestrzenne i powiązania widokowe, będące podstawą wartości wskazanych w uzasadnieniu decyzji wpisującej miasto – S. do rejestru zabytków;

- podejmowanie obecnie restrykcyjnych działań nadzorczych przez organ ochrony zabytków w stosunku do podmiotu, który zrealizował tę inwestycję w latach 1996-1997 r. nie miałoby znamion racjonalności postępowania organu administracji publicznej.

4. Zdaniem Sądu, oceniając zgodność z prawem decyzji organów nie można podzielić argumentów związanych z wątpliwościami co do bezstronności - w tej konkretnej sprawie - pracowników biorących udział przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wskazane i opisane szczegółowo w skardze okoliczności nie stanowią bowiem powodów do wyłączenia pracowników od udziału w tym konkretnym postępowaniu. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie budzi wątpliwości odnośnie do prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest więc podstaw do powzięcia wątpliwości co do bezstronności pracowników organu w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2648/21). Dla uprawdopodobnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. nie jest wystarczające niezadowolenie strony z dotychczas prowadzonych przez danego pracownika postępowań, wydawanych w innych sprawach niekorzystnych dla strony rozstrzygnięć, czy też subiektywnego przekonania o stronniczości danego pracownika (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 777/20). Przypomnieć również należy, że ewentualnym skutkiem prawnym braku wyłączenia pracownika w przypadku faktycznego występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest wadliwość postępowania, pociągająca za sobą sankcje w postaci wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi jako bezzasadne.