Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3016/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...]. z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...], w części ustalającej odszkodowanie na rzecz K. S. w kwocie [...] zł, za udział w przejętej na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne, nieruchomości położonej w [...]. przy Al. [...] obj. [...] urządzonych dla [...] [...] gm. [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia z [...] marca 1972 r., Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. ustaliło granice terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne na obszarze miasta [...]., wyznaczając pod budownictwo domów jednorodzinnych m.in. działkę l. kat. [...] o pow. [...] ha położoną przy Al. [...], przy czym ogłoszenie ww. uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. z 1972 t. Nr [...].

Decyzją z dnia [...].11.1974 nr [...] Naczelnik Powiatu w [...]. ustalił odszkodowanie na rzecz K. S. w kwocie [...] zł i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł za przejętą na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne położoną j.w. o łącznej powierzchni [...] ha.

Pismem z dnia [...].12.2016 r. S. S., następca prawny K. S., wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...].11.1974 r. nr [...] zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 22 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a także art. 7, 8, 10 § 1, 67 § 2 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniesiono brak przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, brak wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, uniemożliwienie współwłaścicielowi nieruchomości wypowiedzenie się co do wysokości odszkodowania nadto uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...].11.2017 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w [...]. z dnia [...].11.1974 t. w części orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. S.

Pismem z dnia [...].11.2017 r. S. S. wniósł odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2017 r., nr [...], podnosząc zarzut braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a ponadto zaniżenia odszkodowania na rzecz K. S. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister wskazał między innymi, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. W związku z tym Minister podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 156 § 1 kpa, powinny być ściśle interpretowane. Rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde – nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

W niniejszej sprawie w ocenie Ministra Wojewoda podjął działania zmierzające do zebrania całości materiału dowodowego poprzez wystąpienie o akta związane z wydaniem nadzorowanej decyzji z dnia [...].11.1974 r. do Starostwa Powiatowego w [...]., Archiwum Państwowego w [...]. Oddział w [...]. i do wnioskodawcy. Poszukiwania te nie doprowadziły jednak do zebrania pełnego materiału archiwalnego. Organ wskazał, że na podstawie uchwały Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z dnia [...] marca 1972 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania terenów pod budownictwo domów jednorodzinnych w [...]. przy AI. [...] została wyznaczona między innymi parcela l. kat. [...] o pow. [...] ha, przy czym ogłoszenie ww. uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. z [...] r. Nr [...]. Uchwałę wydano na podstawie przepisów ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm). Podniesiono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 22 maja 1958 r. tereny budownictwa jednorodzinnego wyznaczały prezydia rad narodowych właściwe do opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w drodze uchwał powziętych w oparciu o te plany, a w braku takich planów – w oparciu o wytyczne do tych planów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - po wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego właściwy organ prezydium powiatowej rady narodowej sporządzał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego całości lub części tych terenów. Plany te ustalały w szczególności podział terenów budownictwa jednorodzinnego na bloki budowlane Iub inne zespoły przestrzenne, przeznaczone pod zabudowę domami jednorodzinnymi.

W dniu 1.09.1972 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz, 192), która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach z 22 maja 1958 r. Zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. postępowania wszczęte, lecz nie zakończone na podstawie ustawy z 22 maja 1958 r. prowadzi się w dalszym ciągu na postawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. prezydia powiatowych rad narodowych ustalały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny miały być przeznaczone w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Natomiast w myśl art. 2 ust 2 uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych innych obciążeń. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r.

Zdaniem organu ze znajdujących się w aktach sprawy mapy uzupełniającej z projektem podziału terenów budownictwa jednorodzinnego położnych w [...]. przy Alei [...] wraz z wykazem zmian gruntowych z [...] stycznia 1974 r. wynika, że działka nr [...] położona w [...]. objęta uchwałą Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. z [...] marca 1972 r. pod budownictwo jednorodzinne podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzjami Naczelnika Powiatu w [...]. z dnia [...].11.1974 r. orzeczono o zachowaniu przez H. S. działki nr [...], o zachowaniu przez K. S. działki nr [...] i o nadaniu S. S. działki nr [...].

Oceniając kontrolowaną decyzję pod kątem zgłoszonych zarzutów Minister wskazał, że prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust- 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie i nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Jednocześnie wskazał na brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. A zatem art.22 ust 1 stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Wskazano, że sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Następnie podniósł, że w ustawie z 6 lipca 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania, a w art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Przez zwrot "wypłaca się" należy rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Podniesiono, że należy zwrócić uwagę, że w ówcześnie obowiązujących przepisach brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z 12 marca 1958 r. Z przepisu art. 10 ust 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z 12 marca 1958 r., w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy. Ustawodawca wskazał tylko, że odszkodowanie wypłaca się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Podkreślono, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Zwrócono uwagę, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 6 lipca 1972 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z 12 marca 1958 r., a wątpliwości interpretacyjne – zdaniem organu - związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powołał orzecznictwo sądowe wskazujące na brak podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej.

Podniósł, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a na podstawie art. 74 kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 kpa). Organ wskazał też, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem kpa) nie była obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu. Skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (ustawy z 6 lipca 1972 r. oraz z 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy kpa.

Odnośnie wysokości odszkodowania, wskazano, że decyzją z [...].11.1974 r. Naczelnik Powiatu w [...]. orzekł o przyznaniu odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość położoną w [...]. przy Al. [...] na rzecz K. S. w kwocie [...] zł za udział w ½ cz. własności ww. nieruchomości i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł za udział w 1/2 cz. własności ww. nieruchomości. Oceniając kwestionowaną decyzję odszkodowawczą organ wskazał, że nie można pominąć okoliczności, że byli właściciele skorzystali z prawa zachowania dla siebie lub członków swojej rodziny działek budowanych i na ich wniosek Naczelnik Powiatu w [...]. wydał:

- decyzję z dnia [...].11.1974 r. nr [...] o zachowaniu przez H. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...]. przy Alei [...],

- decyzję z dnia [...].11.1974 r. nr [...] o zachowaniu przez K. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...]. przy Alei [...],

- decyzję z dnia [...].11.1974 r. nr [...] o nadaniu S. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położoną w [...]. przy Alei [...].

W związku z powyższym tylko działki nr [...] położone w [...]. [...] ha przeszły na własność Skarbu Państwa, przy czym właściwym było ustalenie odszkodowania jedynie za grunt powstały z podziału działki nr [...], a który nie został zachowany na własność przez dotychczasowych właścicieli ani nadany na własność członkom ich rodzin. Wskazano też, że o ile H. S. i K. S. byli współwłaścicielami działki nr [...] w częściach równych, to powierzchnia działek zachowanych na własność przez dotychczasowych właścicieli i nadanych na własność członkom ich rodzin była różna, bowiem H. S. zachowała dla siebie działkę o pow. [...] ha, a K. S. zachował dla siebie i swojego syna działki o łącznej pow. [...] ha (działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha), co uzasadniało przyznanie byłym właścicielom nieruchomości odszkodowania w różnej kwocie. Organ wskazał też, że podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt w mieście był art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym odszkodowanie za grunt w mieście, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu l, natomiast stawka odszkodowania za grunt orny klasy I w strefie miejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 t. Nr 7, poz. 54) wynosiła 3,60 zł/mkw. Organ wskazał, że stawka ta mogła zostać podwyższona, bowiem zgodnie z art. 8 ust 9 ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami (art. 8 ust 9). Podniesiono, że w aktach sprawy nie zachowało się zarządzenie w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości oraz opinia biegłego, w oparciu o które ustalono odszkodowanie. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że organ wywłaszczeniowy przyznał odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stosownie do ustaleń biegłego z listy Wojewody [...] w [...]. inż. T. P. zawartych w elaboracie szacunkowym z dnia [...].10.1974 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz K. S. w kwocie [...] zł i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł. Zdaniem organu skoro odszkodowanie przyznano zgodnie z opinią wykwalifikowanego biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną i który zastosował właściwe obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, to nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Wskazał też, że byli właściciele nie kwestionowali wysokości odszkodowania, nie skorzystali z przysługującego im prawa odwołania, co oznacza, że godzili się z tak ustaloną kwotą odszkodowania, bowiem decyzja była dla nich korzystna. Podniesiono też, że zgodnie z określoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. W świetle powyższego Minister stwierdził, że kontrolowania decyzja Naczelnika Powiatu w [...]. z dnia [...].11.1974 r. w części ustalającej odszkodowanie na rzecz K. S. za przejętą na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne nieruchomość położoną w [...]. przy Al. [...] o łącznej pow. [...] ha, nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W trakcie postępowania organy nie stwierdziły również, aby decyzja z dnia [...].11.1974 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną, a została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować).

W skardze do sądu S. S. (dalej: Skarżący) zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: ,,KPA"), poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, że w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy) oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej, a nadto, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. z dnia [...].09.1984 r. nr [...] (zwanej dalej: decyzją Naczelnika);

2) art. 7, 77§ 1, 80 kpa, na skutek poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż z uwagi na nie zachowanie się w aktach sprawy zarządzenia w sprawie ustalenia stawek za wywłaszczane nieruchomości i opinii biegłego, ale ich powołanie w treści decyzji, nie jest konieczna i nie jest możliwa weryfikacja otrzymanego odszkodowania.

Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności na błędną wykładnię przepisów dokonaną przez Ministra w zakresie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego (zwaną dalej: t.b.j.z.), który wskazuje że, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym zdaniem skarżącego, przez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej". Jak wskazał organ, w jego ocenie, przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne, z czym skarżący nie zgadza się, gdyż wykładnia przepisów ustawy z 5 lipca 1972 r. była dokonywana wielokrotnie przez sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. I OSK 878/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. I OSK 1158/05). Zdaniem skarżącego uznać należy, że przepis nie budzi i nie budził wątpliwości interpretacyjnych. Jednakże organy obu instancji, choć wskazują na brak odesłania do całości ustawy z 12 marca 1958 r., nie dokonały analizy literalnego brzmienia ww. przepisu. Skarżący podniósł, że sposób sformułowania art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. jednoznacznie wskazuje na odmienne, bardziej precyzyjne uregulowanie "uproszczonego" postępowania wywłaszczeniowo odszkodowawczego jakie regulowała ustawa w porównaniu do wcześniejszego aktu normatywnego pozwalającego na podobne "uproszczenie" procedur, czyli ustawy z 31 stycznia 1961 r. W art. 9 ust. 1 stwierdzała ona, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r, Nr 14 poz. 9a) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Była ta regulacja odmienna, której procedura orzekania o odszkodowaniu nie ulegała uproszczeniu, gdyż ustawodawca poprzez sformułowanie "ustala się i wypłaca według zasad" odesłał do przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi z uwzględnieniem przepisów rozdziału II ustawy z 1958 r. Natomiast, jak wskazał skarżący, na gruncie ustawy późniejszej odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 1972 r. wypłacane być powinno na podstawie - jak wskazuje orzecznictwo – "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Minister Infrastruktury i Budownictwa, w związku z taką wykładnią przepisów, nie rozważył zatem możliwości wydania decyzji Naczelnika bez podstawy prawnej. Skarżący podniósł też, że brak w aktach sprawy operatu szacunkowego nie może stanowić przeszkody do wyjaśnienia okoliczności zaniżenia odszkodowania na rzecz K. S. Wątpliwości skarżącego budzi inna, niższa kwota wypłacona na rzecz współwłaściciela nieruchomości w ½ części, podczas gdy drugi ze współwłaścicieli H. ze [...] S. otrzymała odszkodowanie wyższe i nie można się też zgodzić, iż wobec braku elaboratu biegłego inż. T. P. kwota ta jest nieweryfikowalna. W aktach brak dowodów, że organy weryfikowały (przez matematyczne przemnożenie) należne odszkodowanie. Organ nie ustalił też stanu gruntu w momencie przejęcia, w szczególności znajdujących się na nim składników majątkowych. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że różnice w wysokości odszkodowania wynikają z zachowania działek przez ówczesnych właścicieli. Wskazał, ze art. 8 ust. 1 t.b.j.z. pozwalał na zachowanie na własność właściciela objętego uchwałą jednej działki pod budownictwo jednorodzinne. Organ nie weryfikował kształtu działek po podziale, nie mógł więc ocenić czy obniżenie odszkodowania na rzecz S. S. przebiegło prawidłowo i zostało obliczone w prawidłowej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] listopada 1974r. r. wydana przez Naczelnika Powiatu w W. w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz K. S. w wysokości [...] zł, za udział w przejętej na własność Skarbu Państwa pod budownictwo jednorodzinne, nieruchomości położonej w [...]. przy Al. [...] obj. [...] urządzonych dla [...] [...] gm. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzającą. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W przedmiotowej sprawie wbrew stanowisku skarżącego nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. Dlatego też nie jest możliwe uznanie, że organ wydający decyzję odszkodowawczą z dnia 8 listopada 1974r. rażąco naruszył przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Niesłusznie zarzuca skarżący we wniosku inicjującym postępowanie nadzorcze, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 22 i 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972, nr. 27, poz.192) zwanej dalej ustawą o terenach budownictwa, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budownictwa. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Powiatu w [...]. z dnia [...] listopada 1974 r. jest art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Stosownie do treści tego przepisu za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a więc przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Niewątpliwe więc przepis art. 10 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. nie wskazując jednoznacznie przepisów, które powinny mieć zastosowanie do ustalenia odszkodowania, ale też nie precyzując obowiązku stosowania przepisów proceduralnych w tej ustawie zawartych. Trzeba także podkreślić istotne odmienności jakie charakteryzują obie ustawy, które zdaniem sądu muszą być brane pod uwagę przy wykładni art. 10 wskazanej ustawy o terenach budownictwa. Odmiennością, którą w tym przypadku należało uwzględniać jest to, że ustawa o terenach budownictwa dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Według art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowanie do ustalenia i wypłaty odszkodowania tylko tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe". W konsekwencji zdaniem sądu zasadny jest także wniosek, iż w związku z powyższym racjonalnie ówcześnie działający organ mógł ocenić, że właśnie w takim zakresie przepisy ustawy nie znajdą zastosowania. Zdaniem sądu uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, który jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zarówno na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r., jak też na podstawie ówczesnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej nie było obligatoryjne, co oznacza, że brak rozprawy i przeprowadzenia na niej dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Dodatkowo zauważyć należy, że przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczący ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy jest przepisem o charakterze procesowym, a instytucja stwierdzenia nieważności służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego.

Słusznie podnosi organ odwoławczy, że użyty w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. zwrot "wypłaca się" odnosi się wyłącznie do czynności technicznej, polegającej na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu podmiotowi. Kwestia ustalenia odszkodowania na gruncie przepisów tej ustawy była więc niejednoznaczna. Nie może być jednak wątpliwości, że ustalenie odszkodowania musi poprzedzać jego wypłatę, a przepis dotyczący wypłaty odszkodowania zawarty jest w tym samym rozdziale 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, który dotyczy odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 10 ustawy o terenach budownictwa do stosowania właśnie w tym zakresie przepisów ustawy z 1958r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było więc uzasadnione, racjonalne i wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy.

Zdaniem sądu prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust- 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie i nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Jednocześnie wskazać należy na brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. A zatem stwarza on domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt (vide wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r. I OSK 2433/17 i cytowane tan orzeczenia). Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa ta działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Wskazano, że sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Następnie podniósł, że w ustawie z 6 lipca 1972 r. brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów co do sposobu ustalenia odszkodowania, a w art. 10 ust. 1 wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Przez zwrot "wypłaca się" należy rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna, dochodziło na tym tle do kontrowersji zatem brak podstaw do stwierdzenia nieważności i z tego powodu.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości.

Według art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak w pkt 1 lit. b) tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b) ustalał naczelnik powiatu (prezydent miasta) na podstawie wytycznych wojewody, który w przypadkach gospodarczo uzasadnionych mógł podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m2 gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki.

Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, w zaskarżonej decyzji, nie zostało powołane zarządzenie w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w oparciu o które ustalono odszkodowanie. Z uwagi na to organ nadzoru nie mógł zweryfikować czy Naczelnik Powiatu w [...]. zastosował prawidłowa stawkę odszkodowania za 1 m2 przejętej nieruchomości. Należy jednak mieć na uwadze, iż jak wynika z kwestionowanej decyzji odszkodowanie zostało przyznane stosownie do ustaleń biegłego z listy Wojewody [...] w [...]. inż. T. P. zawartych w elaboracie szacunkowym z dnia [...].10.1974 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz K. S. w kwocie [...] zł i na rzecz H. S. w kwocie [...] zł. Przedmiotowy dokument został przygotowany w ocenie organów przez podmiot uprawniony – tzn. osobę posiadającą doświadczenie zawodowe i kwalifikacje specjalne. Zdaniem organu skoro odszkodowanie przyznano zgodnie z opinią wykwalifikowanego biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną i który zastosował właściwe obowiązujące ówcześnie przepisy prawa, to nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Sam szacunek wartości nieruchomości, jak każdy dowód w sprawie podlegał w toku postępowania ocenie przez organ administracyjny. Zasada swobodnej oceny dowodów uprawniała organ w razie wątpliwości co do prawidłowości takiego opracowania do wystąpienia do biegłego o sporządzenie dodatkowej opinii lub tez udzielenie wyjaśnień, czy uzupełnień co do jej treści. Skoro organ przyznał odszkodowanie na podstawie elaboratu szacunkowego inż., T P. z [...].10.1974 r., to musiał uznać opinię biegłego za logiczną, zupełną i uwzględniającą ówczesne stawki odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.

W ocenie sądu ocena organu nadzoru co do prawidłowości ustalenia odszkodowania przez organ I instancji w decyzji wydanej w dniu [...] listopada 1974 r. jest zasadna. Przy jego ustalaniu oparto się na opinii biegłego rzeczoznawcy, przy czym sama opinia nie zachowała się. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje treść kontrolowanej decyzji, w której wymienia się datę elaboratu i jej autora. Należy też zauważyć, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie kwestionowali ustalonego w decyzji odszkodowania. Zdaniem Sądu brak pełnej dokumentacji z przeprowadzonego postępowania uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego ponad 40 lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jednocześnie ewentualny spór co do stawek zastosowanych przez biegłego za wywłaszczaną nieruchomość byłby sporem o charakterze dowodowym, podlegającym ocenie w drodze odwoławczej, a nie jako przesłanka nieważności. Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut dotyczący nie ustalenia przez organ stanu gruntu w momencie przejęcia, w szczególności znajdujących się na nim składników majątkowych (nie podnoszony w toku postępowania nieważnościowego) jest zarzutem odwoławczym, a nie nieważnościowym.

Podzielić należy też stanowisko organu uzasadniające różnice w wysokości przyznanego odszkodowania dla poprzednika prawnego skarżącego i jego siostry okolicznością że byli właściciele skorzystali z prawa zachowania dla siebie lub członków swojej rodziny działek budowanych i na ich wniosek Naczelnik Powiatu w [...]. wydał: decyzję nr [...] o zachowaniu przez H. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy Alei [...], decyzję nr [...] o zachowaniu przez K. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy Alei [...], decyzję nr [...] o nadaniu S. S. działki nr [...] o pow. [...] ha położoną w [ przy Alei [...]. Wobec tego tylko działki nr [...] położone w [...] o łącznej pow. [...] ha przeszły na własność Skarbu Państwa, przy czym właściwym było ustalenie odszkodowania tylko za grunt powstały z podziału działki nr [...], a który nie został zachowany na własność przez dotychczasowych właścicieli ani nadany na własność członkom ich rodzin. Aczkolwiek H. S. i K. S. byli współwłaścicielami działki nr [...] w częściach równych, to powierzchnia działek zachowanych na własność przez dotychczasowych właścicieli i nadanych na własność członkom ich rodzin była różna, bowiem H. S. zachowała dla siebie działkę o pow. [...] ha, a K. S. zachował dla siebie i swojego syna działki o łącznej pow. [...] ha (działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha), co uzasadniało przyznanie byłym właścicielom nieruchomości odszkodowania w różnej kwocie.

Nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącego zarzut, że organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie organu znajduje się na stronie 3 i 4 decyzji i zasługuje na aprobatę sądu. W świetle wyrażonej przez sąd oceny brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, nawet jeśli nie została precyzyjnie przytoczona w sentencji decyzji.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że doszło do oczywistego, rażącego naruszenia przepisów prawa, powodującego skutki których nie można pogodzić z wymaganiami praworządności czy też do wydania decyzji bez podstawy prawnej. W ocenie sądu nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ani też art. 7 i 77 § 1 kpa. Organy obu instancji dokonały niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonały jego wszechstronnej oceny i przedstawiły logiczną, opartą na zachowanych materiałach argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.

Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.