Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3384/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w K., A. R., L. T. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 243/18 w sprawie ze skargi W. w K., A. R., L. T. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 listopada 2017 r., znak: SKO.ZP./415/592/2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 243/18 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K., A. R., L. T. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 listopada 2017 r., znak SKO.ZP/415/592/2017, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r., nr: SKO.ZP/415/730/2016, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej N. w K. oraz A. R., L. T. i S. K., odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 28 lutego 2007 r., nr SKO.73/1220/2007/ZP, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2006 r., nr: AU-2/7331/3417/06, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...]1, [...]2 obr. [...] K. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4 obr. [...] K. przy ul. W. w K.

Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne spełniało warunki wyrażone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, dalej: "u.p.z.p"), oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Ponadto nie stwierdzono by kwestionowana decyzja była obarczona którąkolwiek z podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."). Ustalenia te stanowiły podstawę rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły strony postępowania: Wspólnota Mieszkaniowa N. w K. i A. R., L. T. i S. K., domagając się uchylenia w całości kwestionowanej decyzji SKO z dnia 19 czerwca 2017 r. Natomiast Spółka E. Sp. j. w N. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji SKO z dnia 19 czerwca 2017 r .

Wspólnota Mieszkaniowa N. w K. oraz A. R., L. T. i S. K. zarzucili wskazanej decyzji SKO, że pomimo dostrzeżenia wad i uchybień decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2006 r., zwłaszcza dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie stwierdzono nieważności tej decyzji. Wnioskodawcy wskazali na naruszenie w postępowaniu nieważnościowym przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, bezkrytyczne przyjęcie wyników analizy, braki w uzasadnieniu odstępstw od ogólnych zasad ustalania parametrów inwestycji. Zdaniem stron Kolegium nieprawidłowo zaakceptowało odstępstwo od wymaganego ustalania parametrów inwestycji w postaci "widełek" oraz okoliczności rzeczywistego braku dostępu do drogi publicznej (służebności przejazdu) przez dziakę nr [...] i braku drogi pożarowej do inwestycji. Suma wskazanych uchybień powinna była zostać zakwalifikowana jako istotne naruszenie prawa, nawet jeżeli każde ze stwierdzonych uchybień z osobna nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., nr: SKO/415/852/2017, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 19 czerwca 2017 r., nr: SKO. ZP/415/730/2016.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest przeprowadzenie "zwykłej" kontroli prawidłowości decyzji, a ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a więc czy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Do wzruszenia decyzji w tym trybie nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach.

Następnie SKO rozważyło czy w sprawie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. SKO wyjaśniło, że naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć rozstrzygnięcie sprawy ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia przepisem prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.

Kolegium, wbrew zarzutom wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oceniło kwestionowane rozstrzygnięcie z dnia 19 czerwca 2017 r. jako poprawne. Stwierdziło, że w toku postępowania wyjaśniającego zgromadzono wymagane dla wydania decyzji uzgodnienia i opinie organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji oraz analiza urbanistyczno-architektoniczna zostały sporządzone przez osobę uprawnioną, a do decyzji zostały dołączone wymagane przepisami prawa załączniki tekstowe i graficzne. SKO nie kwestionowało ustalenia, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację rodzaju zabudowy i funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, wymogu wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego, wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium, ustalone parametry nowej zabudowy są uzasadnione koniecznością dostosowania przyszłej zabudowy do parametrów budynków istniejących w terenie, mają oparcie w ustaleniach analizy urbanistyczno-architektonicznej, opiniach i uzgodnieniach, jak i zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Każdy z parametrów został ustalony w oparciu o wskazaną w decyzji podstawę prawną.

W ocenie Kolegium wskazane przez wnioskodawców uchybienia nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja nie zawiera również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podniesiony przez wnioskodawców zarzut wskazujący na "sumę uchybień" kwestionowanej decyzji, która przesadza o rażącym naruszeniu prawa, nie został uznany za zasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa N. w K. oraz A. R., L. T. i S. K. zarzucili naruszenie:

- art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez uznanie za nienaruszającego prawa w sposób rażący ustalenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, szerokości elewacji frontowej, wbrew § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, nie jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, a szerokości zakreślonej zakresem od 12 do 40 metrów, który z uwagi na znaczącą rozbieżność nie może być uznany nawet mianem "widełek". Przyjęta w analizie "tolerancja" wynosi prawie 30 metrów, co jest niedopuszczalne, gdyż wypacza cel decyzji mającej zaprowadzić ład planistyczny w przestrzeni publicznej;

- art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia MI, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono zaniechania wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, czego ww. przepis rozporządzenia nie przewiduje, wprost nakazując wyznaczenie linii zabudowy i nie przewidując od tego wyjątków;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący ustalenia, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy dostępu takiego nie posiada, gdyż stosownie do treści § 12 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030, dalej: "rozporządzenie MSWIA") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. droga do nieruchomości musi spełniać wymogi drogi pożarowej i przy budynkach takich jak planowany promień zewnętrznego łuku drogi nie może wynosić mniej niż 11, a usytuowanie budynków na terenie działek [...], [...], [...] nie pozwala na przeprowadzenie drogi pożarowej spełniającej ww. kryteria;

- art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia MI, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący ustalenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono geometrii dachu dla nowej zabudowy jako alternatywnie "dach płaski lub (i) połaciowy", co nie spełnia warunku wymaganego ścisłego określenia geometrii dachu oraz ustalenie zbyt szerokiego zakresu "widełek" przy określeniu kąta nachylenia dachu połaciowego "w przedziale 20° - 40°". Parametr ten został również w decyzji ustalającej warunki zabudowy określony w następujący sposób: "układ połaci dachowych: dwuspadowy, wielospadowy", "kierunek głównej kalenicy dachu: równoległy lub prostopadły do granicy frontowej terenu inwestycji", co oznacza całkowitą dowolność i zaniechanie dokonania ustaleń dla planowanej inwestycji gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie;

- art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący określenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wbrew § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, nawet nie jako "widełek", ale przez wskazanie wyłącznie maksymalnego wskaźnika "do 32%", co oznacza że wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z decyzją, której stwierdzenia nieważności odmówiono może mieścić się w przedziale od 0 do 32%;

- art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, poprzez uznanie za nie naruszającego prawa w sposób rażący określenia w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono wysokości górnej krawędź elewacji frontowej, wbrew § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, nawet nie jako "widełek", ale wyłącznie przez wskazanie wyłącznie maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowego budynku: "do 15,5 m", co oznacza, że wysokość planowanej inwestycji zgodnie z decyzją, której stwierdzenia nieważności odmówiono może mieścić się w przedziale od 0 do 15,5 metrów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że problem w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kwestie dotyczące prawidłowości określenia parametrów nowej zabudowy, mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem Sądu, merytoryczne ich badanie powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Sąd podzielił poglądy prezentowane w orzecznictwie, według których charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należą do wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Nadto do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa mogłoby dojść wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli Wspólnota Mieszkaniowa N. w K., A. R., L. T. i S. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 4 rozporządzenia MI, poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowiło naruszenia prawa w sposób rażący zaniechanie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, czego ww. przepis rozporządzenia nie przewiduje, wprost nakazując wyznaczenie linii zabudowy i nie przewidując od tego wyjątków. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, że zaniechanie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy powinno być uznane za rażące naruszenie prawa, a konsekwencją wadliwej wykładni ww. przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pomimo wskazanych powyżej naruszeń;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowiło naruszenia prawa w sposób rażący ustalenie w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, szerokości elewacji frontowej, wbrew treści § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, nie jako średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, a jako szerokości zakreślonej zakresem od 12 do 40 metrów, który to zakres z uwagi na znaczącą rozbieżność nie może być uznany nawet mianem "widełek". Przyjęta w analizie "tolerancja" wynosi prawie 30 metrów, co jest niedopuszczalne, gdyż wypacza cel decyzji mającej zaprowadzić ład planistyczny w przestrzeni publicznej. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, że ustalenie w ten sposób szerokości elewacji frontowej było zbyt dowolne i powinno być uznane za rażące naruszenie prawa, a konsekwencją wadliwej wykładni ww. przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pomimo wskazanych powyżej naruszeń;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowiło naruszenia prawa w sposób rażący ustalenie w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wbrew § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, nawet nie jako "widełek", ale przez wskazanie wyłącznie maksymalnego wskaźnika "do 32%", co oznacza że wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z decyzją, której stwierdzenia nieważności odmówiono może mieścić się w przedziale od 0 do 32%. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, że ustalenie w ten sposób wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy jako zbyt dowolnego powinno być uznane za rażące naruszenie prawa, a konsekwencją wadliwej wykładni ww. przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pomimo wskazanych powyżej naruszeń;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 4 MI, poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowiło naruszenia prawa w sposób rażący ustalenie w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wbrew § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, nawet nie jako "widełek", ale wyłącznie przez wskazanie wyłącznie maksymalnej dopuszczalnej wysokości nowego budynku: "do 15,5 m", co oznacza, że wysokość planowanej inwestycji zgodnie z decyzją, której stwierdzenia nieważności odmówiono może mieścić się w przedziale od 0 do 15,5 metrów. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, że ustalenie w ten sposób wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej powinno być uznane za rażące naruszenie prawa, a konsekwencją wadliwej wykładni ww. przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pomimo wskazanych powyżej naruszeń;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia MI, poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowiło naruszenia prawa w sposób rażący ustalenie w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, geometrii dachu dla nowej zabudowy jako alternatywnie "dach płaski lub (i) połaciowy", co nie spełnia warunku wymaganego ścisłego określenia geometrii dachu oraz ustalenie zbyt szerokiego zakresu "widełek" przy określeniu kąta nachylenia dachu połaciowego "w przedziale 20° - 40°". Parametr ten został również w decyzji ustalającej warunki zabudowy określony w następujący sposób: "układ połaci dachowych: dwuspadowy, wielospadowy", "kierunek głównej kalenicy dachu: równoległy lub prostopadły do granicy frontowej terenu inwestycji", co oznacza całkowitą dowolność i zaniechanie dokonania ustaleń dla planowanej inwestycji gwarantujących zachowanie ładu przestrzennego w sąsiedztwie. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, że ustalenie w ten sposób geometrii dachu powinno być uznane za rażące naruszenie prawa, a konsekwencją wadliwej wykładni ww. przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pomimo wskazanych powyżej naruszeń;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 12 pkt. 11 rozporządzenia MSWIA w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię wskazanych powyżej przepisów polegającą na przyjęciu, że nie stanowiło naruszenia prawa w sposób rażący ustalenie w decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, że teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej podczas gdy dostępu takiego nie posiada, gdyż stosownie do treści ww. przepisów droga do nieruchomości musi spełniać wymogi drogi pożarowej i przy budynkach takich jak planowany promień zewnętrznego luku drogi nie może wynosić mniej niż 11, a usytuowanie budynków na terenie działek 266; 267/1, 461 nie pozwala na przeprowadzenie drogi pożarowej spełniającej ww. kryteria. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna skutkować uznaniem, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, co powinno być uznane za rażące naruszenie prawa, a konsekwencją wadliwej wykładni ww. przepisów było ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt SKO.ZP/415/852/2017, oraz utrzymanej przez nią decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt SKO.ZP/415/730/2016, pomimo istnienia przesłanek do ich uchylenia w oparciu o wskazane powyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt SKO.73/1220/2007/ZP utrzymującej w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, nr AU-2/7331/3417/06 z dnia 21 grudnia 2006 roku, pomimo zachodzenia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a., wymienionych w zarzutach naruszenia prawa materialnego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił uczestnik postępowania E. Spółka jawna w N., reprezentowana przez pełnomocnika, przychylając się do stanowiska Sądu I instancji i tym samym wnosząc od oddalenie skargi kasacyjnej. Nadto pismem z dnia 22 lipca 2022 r., uczestnik postępowania, uzupełniając swoje stanowisko podniósł, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie może zostać uznana za nieważną ze względu na obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. nadane ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) oraz w związku z art. 2 ust 1 tej ustawy, zgodnie z którą: "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prezentowane również w zaskarżonym wyroku, dotyczące rozumienia rażącego naruszenia prawa jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to ilustruje między innymi stwierdzenie zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2012 r., zgodnie z którym: "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." Wyrok NSA z 14.03.2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613.

Podobny ton wypowiedzi na temat pojęcia rażącego naruszenia prawa dominuje w doktrynie prawa: "...oczywistość naruszenia prawa sprowadza się do jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." (W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 156.).

Uwzględniając wskazane powyżej rozumienie rażącego naruszenia prawa jako prawnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji trzeba podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa ustalającą warunki zabudowy jest decyzją prawidłową. Przepisy na podstawie, których ustalono warunki zabudowy, w tym w szczególności te przywołane w zarzutach skargi kasacyjnej (art. 61 u.p.z.p. oraz § 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia MI), pozostawiają osobie przygotowującej analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy możliwość dokonywania odstępstw od zasad wyznaczania linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli te odstępstwa znajdują uzasadnienie w treści wyżej analizy. Również ustalanie geometrii dachu wynika z dokonanej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Sporządzony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega weryfikacji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ właściwy w sprawie.

Sąd I instancji, trafnie podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że podstawą określenia warunków nowej zabudowy jest wiedza urbanistyczna i że ewentualne wadliwości samej analizy architektoniczno-urbanistycznej bądź jej błędna ocena dokonana przez organ właściwy w sprawie, ze swej istoty nie mogą nosić cech rażącego naruszenia prawa.

W zaskarżonym wyroku, mimo zasługującego na aprobatę stanowiska, zgodnie z którym, kwestie dotyczące parametrów nowej zabudowy powinny być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, a nie postępowania nadzwyczajnego, sam Sąd kontrolujący decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonał oceny trafności tychże parametrów przez pryzmat przepisów rozporządzenia MI. Ocena ta wykazała, że żadne z ustaleń, które znalazły się w decyzji o warunkach zabudowy nie naruszają w sposób rażący przepisów rozporządzenia MI.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, także co do niezasadności zarzutu naruszenia § 12 pkt. 11 rozporządzenia MSWIA, który również został przywołany w skardze kasacyjnej. Zatem raz jeszcze należy wskazać, że kwestie badania parametrów drogi pożarowej są rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie należy uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są pozbawione uzasadnionych podstaw.

Także zarzuty naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1a, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia, albowiem są związane z zarzutami naruszenia prawa materialnego, same zaś nie mogą stanowić samodzielnej podstawy wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.