Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1108/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 219/08 w sprawie ze skargi P. I. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. I. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 219/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...]listopada 2007 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną przez [...] S.A. z siedzibą w G. decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r., ustalającą jednorazową opłatę od [...] S.A. z siedzibą w G. w wysokości 2. 695. 226, 02 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 2/16, 2/19, 2/24, 2/25 i 2/26 , w obrębie 1-10-37, o łącznej powierzchni 716 909 m², położonej w rejonie ul. [...] i ul. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego. Wskazana kwota stanowiła 5 % wzrostu wartości udziału w wysokości 242350/792557 części dla użytkownika wieczystego opisanej nieruchomości, objętej ww. planami miejscowymi, zbytego umową notarialną z dnia [...]grudnia 2004 r. Rep. A nr [...]

W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia 3 sierpnia 2007 r. podlegała uchyleniu niezależnie od zarzutów odwołania. Wskazano, iż opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związana ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, ustalana jest na podstawie art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty ,o której mowa w art. 36 ust. 4 wymienionej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zwanej rentą planistyczną - zależne jest od zaistnienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu.

Kolegium podało również, iż w niniejszej sprawie uchwała nr 405 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego oraz uchwała nr 404 Rady Gminy Warszawa Wilanów z dnia 11 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów

Przedpola Pałacu Wilanowskiego określiła, iż przedmiotowy teren znajduje się w obszarach urbanistycznych oznaczonych symbolami [...],[...] i [...], natomiast działka o nr ew. [...] znajduje się na obszarach urbanistycznych oznaczonych symbolami 1[...] , [...],[...],[...],[...] i [...]. Organ wskazał, iż przez teren działki nr [...] planuje się realizację dróg oznaczonych symbolami: 1KDA (Autostrada A-2), 2KDG (ul. Płaskowicka - Bis) 3 KDL i 9 KDL (ul. Sobieskiego - Bis), 6 KDL (ul. Klimczaka), 7 KDL (ul. Zdrowa), 8 KDL (ul. Królowej Marysieńki - Bis) i 18 KDD i 20 KDD. Ponadto działka nr [...] oraz część działek o nr ew. 2/24 i 2/26 znajduje się w strefie ochrony archeologicznej.

Wykazano, iż plan uchwalony uchwałą z dnia 11 stycznia 2001 r. nr 404 wszedł w życie w dniu 5 kwietnia 2001 r., natomiast plan uchwalony uchwałą z dnia 18 stycznia 2001 r. wszedł w życie w dniu 11 kwietnia 2001 r. Udział w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości został zbyty w dniu 7 grudnia 2004 r., zatem przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie planów. Wysokość opłaty określono na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w którym podano, że wartość nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 291 767 625 zł, natomiast po zmianie planu 465 696 917 zł, co dało różnicę 173 929 292 zł. Od tak ustalonego wzrostu wartości obliczono jednorazową opłatę, która wynosi 5 % wzrostu wartości udziałów w wysokości 242350/792557 części przedmiotowej nieruchomości, a zatem 2 659 226, 02 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało ponadto, że do ustalenia wartości nieruchomości doprowadziła ocena możliwości inwestycyjnych na opisanej działce, przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu. Organ wskazał, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze powoduje, że nieruchomość nie może być wykorzystana w sposób inny niż rolniczo.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie upływu 5 - letniego terminu od dnia wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...]września 2005 r., zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie wymienionych planów, co spowodowało przerwanie 5 - letniego terminu, określonego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ także podkreślił, że decyzja podlegała uchyleniu niezależnie od podniesionych zarzutów, gdyż w skład nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją wszedł teren oznaczony w planie symbolem 12 UK, przeznaczonym na obiekty kultu

religijnego, nauki i kultury. Dodano, że w tabelach dotyczących transakcji gruntami niezabudowanymi na rynku lokalnym nie podano, jakie było przeznaczenie działek wziętych pod uwagę przy dokonywaniu analizy, zatem w ocenie organu nie można odnieść się do okoliczności czy wartość nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem 12 UK została ustalona prawidłowo. Ponadto Kolegium określiło, iż część nieruchomości, o których mowa w zaskarżonej decyzji została przeznaczona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 2 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 21 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie oraz dokonanie błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie sposobu ustalenia dla organu terminu do zgłoszenia roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytego udziału w nieruchomości skarżącego.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 37 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. 4 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszczęcie postępowania administracyjnego przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy - dotyczącego pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytego udziału w nieruchomości pozostającej w jego użytkowaniu wieczystym w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez Radę Gminy Warszawa - Wilanów zaczęły obowiązywać - spowodowało zachowanie przez organ 5-letniego terminu w zakresie wydania decyzji dotyczącej ustalenia renty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano.

W motywach wyroku zauważono, iż podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym ), w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą.

Użyte w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie, "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, możemy brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości muszą być bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu 18 stycznia 2001r. przez Radę Gminy Warszawa Wilanów uchwałą Nr 405 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wilanowa Zachodniego, który obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2001 r. ( Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 52, poz. 496) oraz bezpośrednim następstwem uchwalonego w dniu 11 stycznia 2001r. przez Radę Gminy Warszawa Wilanów Uchwałą Nr 404 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego, który obowiązuje od dnia 5 kwietnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 47, poz. 449). Według zapisów tych planów:

- działka ew. nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 13MU - z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterach, wolnostojące obiekty usługowe w zieleni typu szkoły, kluby, obiekty kultury, placówki dyplomatyczne, obiekty administracji publicznej oraz jako przeznaczenie uzupełniające dla tego obszaru przewidziano zieleń parkową:

- działka ew. nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 17MU - z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę administracyjno-usługową i biurową, obiekty hotelowe, obiekty handlowe oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jako przeznaczenie uzupełniające;

- działka ew. nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 18MU - z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę administracyjno-usługową i biurową, obiekty hotelowe, obiekty handlowe oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jako przeznaczenie uzupełniające;

- działka ew. nr [...] znajduje się w obszarach urbanistycznych oznaczonych symbolami: 11ME - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, 12UK - zespół zabudowy Świątyni Opatrzności Bożej, zabudowa o funkcji nauki i kultury oraz obiekty towarzyszące Zespołowi Świątynnemu jako przeznaczenie uzupełniające tego obszaru, 15U - obiektu usług w zieleni, 16UM - tereny sportu i rekreacji, 21ME - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, 24UM - obiekty o charakterze usługowym związane z hotelarstwem, wystawiennictwem, szkoły podstawowe lub ponadpodstawowe, placówki naukowe, obiekty administracyjno-biurowe oraz tereny sportu i rekreacji jako przeznaczenie uzupełniające;

- działka ew. nr [...]- przez teren tej działki planuje się realizację dróg oznaczonych symbolami: 1KDA (Autostrada a-2), 2KDG (ul. Płaskowicka - Bis), 3 KDL i 9KDL (ul. Sobieskiego-Bis), 6 KDL (ul. Klimczoka), 7KDL (ul. Zdrowa), 8KDL (ul. Królowej Marysieńki-Bis), 18KDD i 20KDD;

- działka ew. nr [...]położona jest na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej UM-15 (część zachodnia działki) oraz UM-14 (część wschodnia działki), w środkowej części tej działki planuje się realizację drogi oznaczonej symbolem 5 KDL.

Zapisy planów zagospodarowania przestrzennego: rejonu Wilanowa Zachodniego i terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego ustalające dla terenu działek [...],[...],[...],[...] i [...] wyżej wskazane funkcje zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy uchwalonego przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy Uchwałą Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992r.

Organy ustaliły, że teren ten w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z 28 września 1992 r. znajdował się w obszarze MU-24 tj. strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych z następującymi, jak wynika z operatu szacunkowego, ustaleniami podstawowymi:

- preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, funkcji usługowych II i III stopnia obsługi, w oparciu o scentralizowane układy infrastruktury technicznej,

- dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi,

- wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczają poza granice terenu inwestycji oraz realizację inwestycji stałych i czasowych opartych na lokalnych i czasowych rozwiązaniach infrastruktury technicznej: inżynieryjnej i komunikacyjnej.

Jednocześnie jak zaznaczono organy przyjęły, że faktycznie przedmiotowe działki były działkami rolnymi bez prawa zabudowy, gdyż zgodnie z Załącznikiem Nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy, nie wyrażono zgodny na zmianę przeznaczenia 445 ha gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami Arbuzową, Aleją Wilanowską, Przyczółkową, Pałacową i terenami zieleni pod Skarpą Warszawską do czasu zaistnienia warunków umożliwiających urbanizację tego terenu. W planie teren ten powinien zostać określony jako rezerwa pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe.

Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z 28 września 1992 r. został uchwalony w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa ta przewidywała sporządzanie założeń do planu oraz planów miejscowych sporządzanych jako plany ogólne i szczegółowe (art. 26 ust. 1). Plan z 28 września 1992 r. był planem ogólnym.

Sąd wskazał, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchyliła ustawę o planowaniu przestrzennym z 1984 r. i w miejsce planów ogólnych i szczegółowych, wprowadziła jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym odpadła możliwość sporządzenia obok miejscowego planu ogólnego, planu szczegółowego. W tak powstałej sytuacji w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nie można było zawartych w nadal obowiązujących planach ogólnych, traktowanych obecnie jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień wskazujących na to, że będzie jeszcze dla danego terenu sporządzony plan szczegółowy, traktować jako norm prawnych tworzących rezerwy terenu pod ewentualną przyszłą regulację nowego planu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2004 r. OSK 714/04 Lex nr 164525 ). Również w wyroku z dnia 20 października 2000 r. sygn. akt IVSA146/98 (niepublikowanym) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony w życie przed uchwaleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie może być tak interpretowany, aby umożliwiał istnienie "rezerwy terenu" pod realizację w odległej przyszłości zabudowy nie dopuszczając aktualnie zabudowy, pod którą teren w planie jest przeznaczony.

Uchwała Nr XXXV/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992r. w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy w § 2 zaleciła Radom Dzielnic - Gmin Miasta Stołecznego Warszawy sporządzenie i uchwalenie miejscowych planów szczegółowych dla obszarów ustalonych planem lub miejscowych planów ogólnych zagospodarowania przestrzennego Dzielnic - Gmin Warszawy.

Dla obszaru objętego w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. strefą MU-24 miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 1995 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. dla obszaru strefy MU-24 z mocy prawa stał się miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.

Jak podkreślił to Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planów z 2001 r. w stosunku do planu z 1992 r., które wpłynęły na wzrost wartości działek skarżącej spółki, tj. przede wszystkim czy przez uchwalenie planu miejscowego rejonu Wilanowa Zachodniego i planu miejscowego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego doszło do przekwalifikowania przeznaczenia przedmiotowych działek.

W miejscowym planie ogólnym z 1992 r. nieruchomości odpowiadające terenem działek [...],[...],[...],[...]położone były w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie zaś z planami miejscowymi z 2001 r. działki te leżą na terenach przeznaczonych pod zabudowę: usługową, usługowo-mieszkaniową, mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, obiekty kultu religijnego, nauki o kultury, budownictwo jednorodzinne ekstensywne oraz budowę dróg różnej kategorii. Ponadto teren ten częściowo znajduje się w strefie ochrony archeologicznej.

Z powyższego zdaniem Sądu wynika, że zarówno przed uchwaleniem planów z 2001 r. jak i po ich uchwaleniu działki [...],[...],[...],[...],[...],[...], znajdowały się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Niezasadnie organy obu instancji przyjmują, nie kwestionując zapisów operatu szacunkowego, że tereny odpowiadające działkom [...],[...],[...],[...],[...],[...]w planie z 1992 r. powinien być określony jako rezerwa pod budownictwo mieszkaniowe. Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z zapisem samego planu, który po 1 stycznia 1995 r. ma status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.

Podniesiono, że organy obu instancji oraz rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym przyjmują, że teren odpowiadający działkom [...],[...],[...],[...],[...],[...], do czasu uchwalenia planów z 2001 r. faktycznie był terenem rolnym bez prawa zabudowy. Powołują się w tym zakresie na Załącznik nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy z 1992 r., w którym nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami Arbuzową, Aleją Wilanowską, Przyczółkową, Pałacową i terenami zieleni pod Skarpą Warszawską. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami Arbuzową, Aleją Wilanowską, Przyczółkową, Pałacową i terenami zieleni pod Skarpą Warszawską nie ma znaczenia przy ustalaniu zmiany wartości nieruchomości, gdyż istotne są jedynie ustalenia samego planu z 28 września 1992 r.

Operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planach miejscowych z 2001r. skoro przed ich uchwaleniem teren ten, odpowiadający działkom [...],[...],[...],[...],[...],[...], przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe.

Ustalenie wzrostu nieruchomości jest elementem stanu faktycznego niezbędnym przy ustalaniu opłaty planistycznej. W związku z tym operat szacunkowy stanowi dowód, który organ administracji zobowiązany jest ocenić ustalając czy z uchwaleniem tego nowych planów związany jest wzrost wartości konkretnych nieruchomości.

W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, wykazanie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planów z 2001 r. w ocenie Sądu wymaga szczegółowej analizy porównawczej ustaleń tych planów z ustaleniami planu z 1992 roku, czego organy nie uczyniły.

Sąd przyjął za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż niezasadnie akceptowała ona stanowisko, iż okoliczności inne niż wynikające z samej treści planu z 1992 r. mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu czy wzrosła wartość nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego. Stanowisko takie jest niezgodne z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje, że jedynie, jeżeli w związku ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrośnie pobiera się jednorazową opłatę. Inne okoliczności, nie wynikające z samej zmiany planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę.

Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Wykazał, że przesłanką warunkującą możliwość żądania uiszczenia renty planistycznej przez byłego właściciela (użytkownika wieczystego) zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, jest zgodnie z art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgłoszenie przez organ roszczenia w tym zakresie w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Dochodzenie powyższego roszczenia jest, zatem ograniczone czasowo. Termin rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące i biegnie przez okres pięciu lat. A zatem zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany po tym okresie wyłącza możliwość wymierzenia renty planistycznej od zbywcy. Jak wynika z akt sprawy, uchwały Rady Gminy Warszawa Wilanów w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: rejonu Wilanowa Zachodniego i terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego obowiązują odpowiednio od 11 kwietnia 2001r. i od 5 kwietnia 2001 r. A zatem pięcioletni termin jak podniesiono upływał odpowiednio w dniu 11 kwietnia 2006 r. i w dniu 5 kwietnia 2006 r. Skarżąca spółka dokonała zbycia udziałów w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2004 r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zaś wszczęte z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] września 2005 r. doręczonym skarżącemu [...] września 2005 r., a zatem jeszcze przed upływem w/w terminu. Wobec powyższego organy prawidłowo uznały, że roszczenie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie uległo przedawnieniu.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ art. 2 § 1 pkt 1 w zw. z art. 21 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie. Wyjaśniono, iż opłata planistyczna nosi cechy świadczenia ekwiwalentnego. Jest wymierzana tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, polegających na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrośnie wartość danej nieruchomości. Gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie status podatku czy też innej należności podatkowej, uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach Ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie zrobił, to takiego faktu nie można domniemywać. W sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy Ordynacji podatkowej. Takie stanowisko jak przypomniano zajął Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1826/02 w wyroku z dnia 25 września 2003 r. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku (sygn. OSK 520/04) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt IVSA/Wa 40/05. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to podzielił.

Uznając, że sprawa z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa nie została dostateczne wyjaśniona, a tym samym mogło dojść do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnemu wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

I. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez nie wykazanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Kolegium miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

II. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez uznanie, że przypuszczenie co do naruszenia prawa może być wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej w całości,

III. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji Kolegium miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

IV. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) cytowanej ustawy procesowej w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, iż w toku postępowania odwoławczego Kolegium dopuściło się naruszenia wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w sytuacji, gdy u podstaw uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu pierwszej instancji legło stwierdzenie naruszenia tych samych przepisów przez ów organ,

V. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że uzasadnienie uchylonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełniało wymogów, o których mowa w drugim z wymienionych w niniejszym punkcie przepisów,

VI. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w sposób istotny na wynik sprawy, poprzez brak wskazania co do dalszego toku postępowania w zależności od wyników ustaleń, dokonania których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W motywach kasacji wskazano na treść uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśniając, że wymieniony w nim katalog przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji ma charakter zamknięty; konsekwencją owej konstatacji będzie uznanie, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie jest możliwe, jeśli Sąd nie stwierdzi w danym przypadku zaistnienia choćby jednej z owych przesłanek. Ustawodawca wyraźnie ograniczył w tej mierze swobodę działania sądów administracyjnych, wyłączając ex lege możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z innych przyczyn niż wymienione w zacytowanym przepisie.

W szczególności, sąd administracyjny, powołując się na pierwszą z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy przesłanek, powinien wykazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, przez co rozumieć należy wskazanie przepisu, który został naruszony, określenie sposobu, w jaki naruszenie nastąpiło oraz wykazanie, że naruszenie to wpłynęło na wynik sprawy. Nie wystarczy samo uznanie, że naruszenie takie mogło wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik - dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenie wpłynęło na wynik sprawy, tj. doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia innego, niż miałoby to miejsce w sytuacji, gdyby do owego naruszenia nie doszło.

W niniejszej sprawie zdaniem Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny w podsumowaniu długiego wywodu stwierdził jedynie, że "sprawa z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. nie została dostatecznie wyjaśniona, a tym samym mogło dojść do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie". Przypuszczenia, iż na skutek określonego działania albo zaniechania organu administracji "mogło" dojść do naruszenia przepisu prawa materialnego, nie można z pewnością utożsamić z uznaniem, że takie działanie albo zaniechanie naruszyło ów przepis, na dodatek w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, dla uchylenia bowiem decyzji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 ustawy konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego; przypuszczenie, że do takiego naruszenia mogło dojść (mogło, ale nie musiało), bez wątpienia do zastosowania wymienionej regulacji nie wystarcza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaniem Kolegium nie tylko nie wykazał, iż faktycznie w sprawie niniejszej naruszony został przepis prawa materialnego (w tym konkretnym przypadku art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), ale nawet nie podjął próby wyjaśnienia, na czym takie naruszenie miałoby polegać. Powyższe oznacza zatem, iż skarżony wyrok z dnia 8 kwietnia 2008 r. wydany został z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy.

Ponadto, Sąd administracyjny, powołując się na trzecią z wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy przesłanek, powinien zdaniem skarżącego Kolegium wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji mogły wpłynąć na wynik sprawy, przy czym nie wystarczy samo uznanie, że naruszenia takie mogły wpłynąć w jakikolwiek, bliżej nieokreślony sposób, na ów wynik - dla uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że stwierdzone naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy w sposób istotny, tj. prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Możliwość wprowadzenia niewielkich, nie wpływających na istotę owego rozstrzygnięcia zmian, podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji - w świetle dyspozycji powołanego przepisu - nie daje.

Przypomniano, iż Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z tego względu, iż ze zgromadzonego przez ów organ materiału dowodowego nie wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, czy, a jeśli tak, to jak wzrosła wartość poszczególnych części nieruchomości, której postępowanie to dotyczy, w zależności od obecnego ich przeznaczenia w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję organu administracji, wskazującej na konieczność ustalenia, czy rzeczywiście w sprawie niniejszej nastąpił wzrost wartości nieruchomości dający podstawę do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko po to, by ustalić, czy rzeczywiście w sprawie niniejszej nastąpił wzrost wartości nieruchomości dający podstawę do zastosowania instytucji przewidzianej przez art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest zatem jasne, na czym miałaby polegać zasadnicza różnica w rozstrzygnięciach niniejszej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny, dająca podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy.

Bez względu na uznanie, czy możliwe było uchylenie decyzji już uchylonej (Kolegium stoi na stanowisku, iż działanie takie nie było możliwe, usunięto bowiem tym samym z obrotu prawnego orzeczenie już raz z owego obrotu skutecznie usunięte), na skutek owego uchylenia sprawa niniejsza i tak trafi do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z tą tylko różnicą, że pewnej korekcie ulegną powody, dla których do takiego uchylenia doszło. Ten sam efekt mógł zostać osiągnięty przez WSA bez uchylania zaskarżonej decyzji SKO, zwłaszcza wobec konstatacji, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku oddalającym skargę wiązałyby równie skutecznie organy administracji obu instancji, które ponownie rozpatrywałyby niniejszą sprawę po uchyleniu przez Kolegium decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 182/2007 z dnia 3 sierpnia 2007 r. O tym, że rozwiązanie takie było w niniejszej sprawie możliwe świadczy dobitnie sposób rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analogicznej sprawy, różniącej się od niniejszej jedynie podmiotem, na który został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie tej, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 155/08), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę R. K. na decyzję Kolegium z dnia. [...],listopada 2007 r. (sygn. akt [...]), uchylającą w całości decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]z dnia [...]sierpnia 2007 r. (znak: [...]), ustalającą jednorazową opłatę od R. K. w wysokości 140.450,15 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr [...] z obr. 1-10-37, położonej w rejonie ulicy K. i ulicy P. w W., i kierującą sprawę nią zakończoną do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z tych samych względów, które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...]listopada 2007 r. (sygn. akt [...]).

Za niezrozumiały uznano zatem fakt rozstrzygnięcia przez ten sam sąd w przeciągu nieco ponad dwóch tygodni w tak diametralnie odmienny sposób dwóch praktycznie identycznych pod względem faktycznym i prawnym spraw.

Konstatacja powyższa w świetle dotychczasowych rozważań jest zdaniem Kolegium wystarczająca do uznania, iż przedmiotowy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. został wydany z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy, nawet gdyby bowiem uznać, że faktycznie w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji SKO uchybiło dyspozycjom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. (czego Sąd nie wykazał), to okoliczność ta - zwłaszcza w sytuacji, gdy rzeczona decyzja wydana została po stwierdzeniu naruszenia przez organ pierwszej instancji tych samych przepisów - pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Następnie wyjaśniając przesłanki podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z dnia 19 listopada 2007 r. podniesiono, że Sąd całkowicie zignorował wyrażone przez Kolegium w uchylonej decyzji wątpliwości co do przydatności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sporządzonego w jej toku operatu szacunkowego. Wykazano dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości gruntowej niezbędnym zatem będzie sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego różnice w obecnym przeznaczeniu poszczególnych fragmentów przedmiotowej nieruchomości gruntowej.

Tym bardziej zatem uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Kolegium, uchylającej decyzję Prezydenta m. st. Warszawy, tylko po to, by uchylić raz jeszcze decyzję organu pierwszej instancji z tych samych de facto przyczyn, które legły u podstaw decyzji organu odwoławczego, uznano za całkowicie niezrozumiałe.

Ponadto wskazująca treść art. 141 § 4 ustawy procesowej, jak też treść wyroków NSA z dnia 24 listopada 2006 r. (sygn. akt II FSK 1488/05, LEX nr 263821) oraz z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt FSK 2033/04 skarżące Kolegium wyjaśniło , że w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku WSA nie sposób doszukać się jakichkolwiek wskazań co do dalszego procedowania w niniejszej sprawie, samo bowiem wyrażenie poglądu - całkowicie zresztą bezpodstawnego i nie znajdującego oparcia w stanie faktycznym sprawy - jakoby uchylona decyzja SKO "akceptowała (...) stanowisko, iż okoliczności inne niż wynikające z samej treści planu z 1992 r. mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu czy wzrosła wartość nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego", za takie wskazania uznane być, co oczywiste, nie może. WSA nie podważył nadto trafności zawartych w uzasadnieniu uchylonej decyzji zaleceń Kolegium co do konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną [...] Spółka Akcyjna w G. wniosła o jej oddalenie, oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych co zostało potrzymane przez pełnomocnika Spółki na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała jednak na uwzględnienie dlatego też należał ją na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić. Przypomnieć w tym miejscu również należy, iż stosownie do dyspozycji art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia .

Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska przede wszystkim na wstępie podkreślić należy, iż zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]listopada 2007 r. Nr [...]podjętą w trybie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchylono decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...]sierpnia 2007 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty od [...] S.A. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jak wynika z wniesionej kasacji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł uchylić, uchylonej już przez ten organ decyzji organu pierwszej instancji, bowiem już raz została skutecznie usunięta z obrotu prawnego.

Nie można jednakże podzielić takiego stanowiska skarżącego Kolegium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest równoczesne uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, która została nią uchylona. Odnosząc to stanowisko do rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez Kolegium nastąpiło z przyczyn proceduralnych a to niewyjaśnienia w pełni stanu faktycznego sprawy co wpływało na ustaloną wartość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast Sąd pierwszej instancji uchylił te decyzje albowiem uznał, że przede wszystkim chodzi tutaj o prawidłowość zastosowanie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowił przecież podstawę materialnoprawną wydanej przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy decyzji pierwszoinstancyjnej. Tym samym ze stanowiska Sądu wynikało, iż podstawowe znaczenie ma element dotyczący prowadzenia samego postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty a więc zastosowania prawa materialnego. Dlatego też przyjmując taką konstrukcję uchylenia, dopuszczalne i nawet niezbędne było w opisanej sytuacji uchylenie również decyzji uchylonej, bowiem zaskarżona decyzja nie odnosiła się zupełnie do tej kwestii a wytyczne organu drugiej instancji w przypadku oddalenia skargi stanowiłyby podstawę do uzupełnienia postępowania tylko w takim zakresie jak w niej wskazano.

Bez wpływu na tak zajęte stanowisko ma zarzut skarżącego Kolegium, iż niemalże w analogicznej sprawie wyrokiem późniejszym a to z dnia 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/wa 155/08 ten sam Sąd oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]listopada 2007 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przede wszystkim to w rozpoznawanej sprawie wniesiona została kasacji i możliwa jest wyłącznie w tej sprawie ocena trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia, natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjęte w innym późniejszym wyroku niż ten wydany w tym postępowaniu nie może wpływać na podjęte rozstrzygniecie zaś ewentualna niejednolitość orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może stanowić przesłanki zarzutu kasacyjnego. Ponadto niespornym pozostaje, iż w ramach rozpoznawania tej sprawy niedopuszczalne jest podejmowanie oceny innego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie chociażby dotyczył nawet analogicznej sprawy i dokonywanie w tym zakresie jakichkolwiek porównać z tym zaskarżonym tak jak czyni to skarżące Kolegium wywodząc z tego całkowicie nieusprawiedliwiony zarzut wydania zaskarżonego wyroku z rażącym naruszeniem prawa art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w wyniku zaskarżenia wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. odnieść się w granicach kasacji tylko i wyłącznie do tego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie co już wyżej zauważono, podstawę materialno-prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.:

a) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

b) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1244/06 publikowanym w zbiorze Lex nr 360221 . Stanowisko to podzielane jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Natomiast niewątpliwie trafnie Sąd pierwszej instancji podniósł w kwestionowanym wyroku, że niezasadnie organy administracji w zaskarżonych decyzjach akceptowały stanowisko, iż okoliczności inne niż wynikające z samego planu z 1992 r. mogą być brane pod uwagę przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości, bowiem stanowisko takie jest niezgodne z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przewiduje przecież, że jedynie, jeżeli w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrośnie pobiera się jednorazowa opłatę. Inne okoliczności nie wynikające z samej zmiany planu w zakresie przeznaczenia nie mogą być brane pod uwagę .

Stanowisko to generalnie słuszne wynikało z tego, że organy wadliwie przyjęły, iż w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. zbyte dnia [...]grudnia 2004 r. przez [...] S.A. działki nr [...] ( położone w strefie MU-24 ) były działkami rolnymi bez prawa zabudowy wprowadzając ten pogląd z załącznika nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, gdzie nie wyrażono zgodny na zmianę przeznaczenia 445 ha gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami [...] i terenami zieleni pod [...] do czasu zaistnienia warunków umożliwiających urbanizację tego terenu. Jednakże w planie tym teren ten przeznaczony został na utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowo-usługowej. Takie przede wszystkim przeznaczenie tego terenu winno być brane pod uwagę w rozpoznawanej sprawie gdyż wiąże treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie załącznik do niego. Choć na marginesie zaznaczyć należy, że w istocie na rynku nieruchomości teren ten funkcjonował przed zmianą planu jako rolny i praktycznie nie była możliwa jego zabudowa, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo wykazał w zaskarżonym wyroku funkcję tego terenu w poprzednio obowiązującym planie gdyż decydujące znaczenie mają uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie załącznik do niego.

Tym samym należno uznać, że w miejscowym planie ogólnym z 1992 r. nieruchomości odpowiadające terenem działek [...] położone były w obszarze oznaczonym symbolem MU-24 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie zaś z planami miejscowymi z 2001 r. działki te leżą na terenach przeznaczonych pod zabudowę: usługową, usługowo-mieszkaniową, mieszkaniową z towarzyszącymi usługami, obiekty kultu religijnego, nauki o kultury, budownictwo jednorodzinne ekstensywne oraz budowę dróg różnej kategorii. To zaś prowadzi do konkluzji , że w sprawie wskazano na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planach miejscowych z 2001r. skoro przed ich uchwaleniem teren ten, odpowiadający działkom [...], przeznaczony był również pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. To zaś jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zatem to wyłącznie z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd pierwszej instancji winna był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na prawidłowo wskazane naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro nie wykazano w całym postępowaniu administracyjnym, że istniały podstawy do zastosowania w/w normy ta zaistniała wada miała wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej trafnie Sąd pierwszej instancji wykazał w ramach art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż doszło do naruszenia w/w normy prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań jako chybione uznano zarzuty naruszenia tejże normy prawa procesowego zamieszczone w punktach I. oraz II. petitum skargi kasacyjnej.

Jednocześnie w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma dostatecznego uzasadnienia uchylanie również zaskarżonych decyzji z powodu innego naruszenia przepisów postępowania o czym stanowi art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć niewątpliwie nie wyjaśnienie kwestii związanych z prawidłowym zastosowaniem prawa materialnego, stanowiącym element stanu faktycznego, może wiązać się także z naruszeniem przepisów proceduralnych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na charakter decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie było dostatecznie uzasadnione uchylanie zaskarżonej decyzji także z powodu naruszeń procedury administracyjnej skoro uczyniono to przede wszystkim z uwagi na podnoszone wyżej naruszenie prawa materialnego. Tym samym wobec podniesionych we wstępnej części uzasadnienia przesłanek pozwalających uznać zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym elemencie, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał by w tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w punktach od III. do V. koncentrujące się generalnie na naruszeniu art.145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogły odnieść zamierzony skutek.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 141 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczący braku określenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego toku postępowania.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wytyczne dla organu administracji są uznawane za obligatoryjny element uzasadnienia wyroku uwzględniającego skargę o czym przesądza art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy procesowej , jednakże brak bezpośredniego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie daje podstaw do jego uchylenia, jeżeli w skardze kasacyjnej nie wskazano, że braki procesowe zaskarżonego orzeczenia mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy ( porównaj wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1082/07 publikowany ONSA i WSA Nr 3 z 2009 r. poz. 52 ). Analizując skargę kasacyjną pod kątem wskazywanego naruszenia należy przyjąć, że poza przytoczeniem jednego z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1488/05 uznającym potrzebę zamieszczenia w wyroku takich wytycznych strona skarżąca nie wykazała, że taki brak uzasadnienia mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Taki sposób sformułowania tego zarzutu już czyni go nieusprawiedliwionym.

Niezależnie jednak od tego odnosząc ten zarzut do motywów zaskarżonego wyroku to nie można przyjąć, iż doszło w tej sprawie do naruszenia tej normy prawa procesowego. W obszernych motywach kwestionowanego wyroku odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 ustawy procesowej znajdują się również abstrahując od ich zasadności również wskazania co do uzupełnienia postępowania administracyjnego. W szczególności na stronie 9 uzasadnienia zamieszczono, że w sprawie ustalenia wymaga kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planów z 2001 r. w stosunku do planu z 1992 r., które wpłynęły na wzrost wartości działek skarżącej spółki, tj. przede wszystkim czy przez uchwalenie planu miejscowego rejonu Wilanowa Zachodniego i planu miejscowego terenów Przedpola Pałacu Wilanowskiego doszło do przekwalifikowania przeznaczenia przedmiotowych działek. Ponadto nakazano również w zakresie ustalania bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planów w 2001 r. dokonanie szczegółowej analizy porównawczej tych planów z ustaleniami planu z 1992 r. czego jak wskazano organy nie dokonały ( strona 11 uzasadnienia).

Reasumując dotychczasowe rozważania podkreślić należy, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Prawidłowość zastosowania w tej sprawie przepisu prawa materialnego art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po wykazaniu przedmiotowego związku będzie zależała zatem od ustalenia prawidłowej wartości terenu przed uchwaleniem (zmianą) i po uchwaleniu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji tej normy prawa materialnego wynika bowiem, że podstawowe znaczenie ma "zmiana wartości nieruchomości " związana z planem. Nie ma natomiast znaczenia funkcja terenu ale jego wartość . Niejasny nawet plan nie ma decydującego znaczenia bowiem wartość nieruchomości w takim przypadku należy ustalić przy uwzględnieniu wartości rynkowej nieruchomości na tym obszarze. Nie sposób zauważyć w tym miejscu, iż wartość gruntu, kształtują również inne czynniki, w szczególności sąsiedztwo działek. Dlatego też nie ma decydującego znaczenia dla bytu tej sprawy jak wskazywał to Sąd pierwszej instancji w swoim wyroku ustalenie czy doszło do przekwalifikowania przeznaczenia przedmiotowych działek czy też nie, bowiem to okoliczność dla prawidłowego zastosowania w/w normy ma znaczenie wtórne.

Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie to na podstawie art. 184 i art. 204 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji orzeczenia.