Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1006/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi L. B. na zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora zespołu szkół stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu, 2. zasądza od Burmistrza K. na rzecz L. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz K. z dniem 31 sierpnia 2013 r. odwołał skarżącą L. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w D. w czasie roku szkolnego bez zachowania okresu wypowiedzenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z. 2013 r., poz. 594) w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) należało odwołać skarżącą z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół w D..

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz K. powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkól w D. w składzie 9-osobowym. Do konkursu przystąpiło 2 kandydatów. Konkurs wygrała skarżąca. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. powierzona została funkcja dyrektora Zespołu Szkół w D. skarżącej na okres 5 lat, tj. od dnia 1 września 2011 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. W dniu 22 czerwca 2012 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] r. o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D.. W dniu 26 czerwca 2012 r. przesłane zostały Wojewodzie [...] wyjaśnienia związane z przyjętą procedurą wyłonienia komisji konkursowej z jednoczesnym wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przez organ nadzoru w celu przesłuchania świadków na okoliczność prawidłowego powołania komisji konkursowych do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w Gminie K.. W dniu 10 stycznia 2013 r. do Urzędu Miejskiego w K. wpłynęła skarga Wojewody [...] skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na zarządzenie nr [...] z dnia [...] r. Burmistrza K. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D.. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł zarzut braku pisemnego poświadczenia zwrócenia się do Komisji Międzyzakładowej Wolnego Związku Zawodowego "Solidarność - Oświata" w B. o wskazanie przedstawiciela związku do komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Zdaniem organu nadzoru brak przedstawiciela związku zawodowego stanowiło istotne naruszenie prawa i wypełniło przesłanki do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D.. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchylenia zarządzeń nr [...], [...], [...], [...] Burmistrza K. z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora odpowiednio: Zespołu Szkół w D., Zespołu Szkół w M., Przedszkola Miejskiego im. Z. P. w K. oraz Szkoły Podstawowej w P. Burmistrz K. uchylił, w drodze samokontroli, zaskarżone przez Wojewodę w/cyt. zarządzenie Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w dniu 28 maja 2013 r. postanowienie w sprawie umorzenia postępowania ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D. (sygn. akt II SA/Bd 162/13) jako bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zaskarżonego aktu prawa przez organ, który je wydał. W dniu 9 lipca 2013 r. [...] Kurator Oświaty w B. wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół w D. z przyczyn szczególnie uzasadnionych, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Na zarządzenie z dnia [...] r., nr [...] skarżąca pismem z dnia 22 lipca 2013 r. wezwała Burmistrza K. do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. uchylił zarządzenie nr [...] nie podając uzasadnienia. Podała również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w dniu 28 maja 2013 r. postanowienie o sygn. akt II SA/Bd 162/13 w sprawie umorzenia postępowania ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D..

Skarżąca podała, że w jej ocenie nie istnieją przesłanki odwołania jej z funkcji dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Ponadto zwróciła uwagę, iż zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz K. odmówił usunięcia naruszenia prawa, ponieważ w jego ocenie niemożność powyższa nie wynika ze złej woli, lecz z działań podjętych przez organ nadzoru - Wojewodę [...] w B., na podstawie których sądy administracyjne wydały prawomocne wyroki.

W skardze na zarządzenie z dnia [..] r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wniosła o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 Konstytucji RP przez brak uzasadnienia zawierającego wywód i argumentację prawną podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podała, że zarządzenie o jej odwołaniu podjęte zostało z istotnym naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty albowiem uchylenie uchwały o powołaniu komisji konkursowej nie stanowi w rozumieniu tego przepisu "szczególnie uzasadnionego przypadku" stanowiącego podstawę odwołania dyrektora szkoły.

Skarżąca wskazała, że wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pojęcie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie interesu publicznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2009 r. - IV SA/Wr 49/09 LEX 533288).

W jej ocenie podstawę odwołania dyrektora może stanowić jedynie takie naruszenie prawa przez dyrektora, które nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków. W realiach niniejszej sprawy sytuacja taka w sposób oczywisty nie zachodzi. Skarżącej nie przedstawiono jakichkolwiek zarzutów, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano ewentualne naruszenie prawa przez Burmistrza K..

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że akt odwołujący dyrektora szkoły winien być odpowiednio uzasadniony. Ocena i uznanie organu, który powierzył stanowisko kierownicze powinna być szczegółowo wywiedziona i umotywowana w motywach zarządzenia. Niezbędne jest nade wszystko wskazanie konkretnych przepisów prawa, które skarżąca swoim postępowanie miała naruszyć.

Zdaniem skarżącej zarządzenie Burmistrza K. nie wskazuje uchybień dyrektora, bo ich po prostu nie było. Tym samym uzasadnienie zarządzenia merytorycznie nie istnieje, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] r., nr [...], którym odwołano L. B. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w D. w czasie roku szkolnego bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Mając na względzie ugruntowane już stanowisko judykatury, podzielane w pełni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, należy przyjąć, iż powołanie lub odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien przyjąć formę zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należącego do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to, bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 publ. ONSA 1997/2/48).

Podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne, uprawnione do badania legalności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów nie podejmują działania z urzędu, a wyłącznie w przypadku zainicjowania postępowania sądowadministracyjnego przez uprawniony podmiot. W przypadku skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny ma możliwość stwierdzenia nieważności aktów jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przez skutecznie wniesioną skargę rozumieć należy skargę wniesioną przez uprawniony podmiot z zachowaniem wymogów formalnych wynikających z właściwej regulacji prawnej.

Kryterium oceny legalności zarządzenia organu gminy określone w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych powtórzone zostało w sposób tożsamy w ustawach samorządowych. W świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi jej zgodność z prawem. Powyższe wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 określającego, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem", a wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100).

Przyjmując, zatem działania związane z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne, ważność tych zdarzeń prawnych należało ocenić przede wszystkim według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania dyrektora szkoły uregulowane są zaś przepisami ustawy o systemie oświaty.

Zadania własne gminy obejmują edukację publiczną, których realizacja przejawia się między innymi w prowadzeniu szkół i placówek publicznych. Mając na względzie treść art. 5c ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę powierzył trzem grupom podmiotów zauważyć należy, iż wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przyznana została kompetencja powierzania funkcji i odwoływania dyrektora szkoły (art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżone zarządzenie podjęte zostało, zatem przez właściwy organ gminy.

Zauważyć jednak należy, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwoływaniu z funkcji dyrektora szkoły ograniczony został przepisami ustawy o systemie oświaty. Mowa o tym w jej art. 38 zezwalającym na takie zdarzenie prawne w czterech sytuacjach. Analiza tych sytuacji może pozwolić na pogrupowanie przyczyn odwołania dyrektora szkoły, jako zależnych od woli dyrektora, jaką jest rezygnacja ze stanowiska (art. 38 ust. 1 pkt a) oraz zawinionych przez dyrektora, jaką jest negatywna ocena pracy i wykonywania zadań administracyjnych i finansowych czy nie usunięcie w wyznaczonym terminie uchybień i nie opracowanie programu naprawczego (art. 38 ust. 1 pkt b i c). W wymienionych przypadkach organ prowadzący szkołę jest zobligowany z mocy prawa do odwołania dyrektora szkoły.

Ustawodawca wprowadził nadto jeszcze jedną przyczynę odwołania dyrektora szkoły w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia obwarowując to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii Kuratora Oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako ,,przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka ta, jako pojęcie nieostre wymagała interpretacji, a ta została już wypracowana w procesie stosowania prawa i nie budzi wątpliwości Sądu, co do desygnatów, jakie mieszczą się w tym pojęciu. Przyjęto bowiem, że przewidziana wskazaną normą prawną instytucja jest instytucją wyjątkową, a ustawodawca dopuszcza jej stosowanie (odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia) tylko w przypadku wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zatem w pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony".

Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna, więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie musi nawet zostać wywołana nagannym zachowaniem ze strony dyrektora szkoły, a może wynikać z okoliczności zewnętrznych, niezależnych od jego woli, jeżeli dobro szkoły przez niego prowadzonej takiego rozwiązania wymaga.

Z utrwalonego już stanowiska judykatury wynika, iż zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zawierające element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków. Brak wykazania powyższego w rozstrzygnięciu nie spełnia natomiast standardów prawidłowego uzasadnienia aktu o odwołaniu dyrektora szkoły i skutkuje jego nieważnością.

Powołany przepis daje bowiem organowi możliwość odwołania dyrektora szkoły z funkcji kierowniczej w trakcie trwania roku szkolnego jedynie w sytuacji zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji winny być zaś dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają.

Konieczność prawidłowego uzasadnienia tego aktu wyprowadzić można nie tylko z brzmienia przytoczonego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, które mieści się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania, skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii legis (art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej "K.p.a."), prowadzi do wniosku, że zarządzenie o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej winno podlegać uzasadnieniu. Brak zaś sporządzenia należytego uzasadnienia aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżone zarządzenie o odwołaniu skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, pozbawia nie tylko skarżącego możliwości oceny przyczyn leżących u podstaw podjęcia takiego aktu, ale także i możliwości dokonania oceny, co do prawidłowości podjętego aktu przez organ nadzoru oraz kontroli jego legalności przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06). Stwierdzić należy również, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. M. Stahl; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/9/16).

Zaskarżone zarządzenie zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia, niemniej jednak w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uzasadnienia tego nie można uznać za wystarczające w świetle przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ponieważ skarżącej nie przedstawiono jakichkolwiek zarzutów, a jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano naruszenie prawa przez Burmistrza K., jak to wskazuje w skardze skarżąca tj. uchylenia przez Burmistrza K. własnego zarządzenia nr [...], z dnia [...] r. w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D. zarządzeniem nr [...], z dnia [...] r.

Z art. 38 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wynika bowiem wprost, że przewidziana tym przepisem możliwość odwołania dyrektora szkoły z pełnionej funkcji w trakcie trwania roku szkolnego jest instytucją wyjątkową, nadzwyczajną, a możliwość jej zastosowania winna wynikać z zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym zwrotem, nie oznacza jednak, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołał go z tego stanowiska może mieć charakter dowolny lub arbitralny.

Przyczyny leżące u podstaw zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska kierowniczego winny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętego zarządzenia. Innymi słowy to właśnie bezpośrednio z zaskarżonego aktu administracyjnego powinno wynikać, na czym polega ów szczególnie uzasadniony przypadek, który stanowi podstawę odwołania dyrektora w trakcie trwania roku szkolnego. Kontrola sądu administracyjnego ograniczona jest zaś do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Prawidłowość wydanego zarządzenia oceniać należy jedynie na podstawie tych okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu, bowiem przyjęcie innego stanowiska prowadzić by mogło do sytuacji, że aż do momentu wydania orzeczenia w sprawie można byłoby powoływać nowe okoliczności czy argumenty w celu wykazania, że spełnione zostały przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". Ponadto wskazane okoliczności muszą wynikać z materiału dowodowego potwierdzającego ich wystąpienie.

Analiza art. 38 ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancję stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym. Co więcej pojęcie to, jak zauważono już wyżej winno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuację, w której nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej z uwagi na istotne zagrożenie prawidłowości funkcjonowania kierowanej placówki, zagrożenie celów lub interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być, bowiem tylko takie zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01 - Prawo Pracy z 2002 r., Nr 22, s. 39; wyrok NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 2743/01; wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę funkcji, tj. dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Nawet więc, jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącemu zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. W kontrolowanej przez Sąd sprawie brak jest jakiegokolwiek zarzutu skierowanego wobec skarżącej.

W niniejszej zaś sprawie organ nie uzasadnił jednak merytorycznie w precyzyjny sposób i nie wykazał, w jaki sposób działania dyrektora naruszające - w jego ocenie prawo, spowodowały dezorganizację pracy szkoły, czy też naruszyły dobro publiczne w stopniu uzasadniającym natychmiastowe przerwanie czynności dyrektora. Stwierdzić należy, że wywód uzasadnienia zaskarżonego aktu ograniczył się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy, a głównie kwestii powołania komisji konkursowej i jej dalszego bytu prawnego.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia, w jaki sposób stwierdzone uchybienia dyrektora stanowią zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły i prowadzą do destabilizacji funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. W przedmiotowym uzasadnieniu brak jest wywodów i argumentacji prawnej, a także wystarczającego wyjaśnienia, dlaczego działanie skarżącej należy właśnie uznać za szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania go ze stanowiska dyrektora placówki. Stwierdzić zatem należy, iż uzasadnienie to niewątpliwie nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia zarządzenia odwołującego dyrektora szkoły z tej funkcji.

Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora szkoły w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 Kodeksu pracy, nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie które, uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest, więc wyraźnie ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania kompetentnego organu jest, co prawda znaczna, jednak niepełna, bo musi on uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce. Dlatego też właśnie z tego powodu, zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Niedopuszczalne jest także powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy.

Organ nie wskazał żadnych zarzutów skarżącej zaś argumentacja przedstawiona w zaskarżonym zarządzeniu dotyczyła postępowania konkursowego.

Warto w tym miejscu powołać również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829).

Należy również odnieść się do kwestii, która zdominowała uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia a mianowicie sprawy powołania komisji konkursowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał w dniu 28 maja 2013 r. postanowienie o sygn. akt II SA/Bd 162/13, którym umorzył postępowanie ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] r. w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w D..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że ustawowym warunkiem skutecznego zastosowania instytucji autokontroli jest uwzględnienie przez organ skargi w całości. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Przepis § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373), stanowi bowiem, że po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Organ prowadzący zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia okoliczności wskazanych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż rola komisji konkursowej kończy się wraz z przekazaniem organowi prowadzącemu przez jej przewodniczącego informacji o wynikach postępowania konkursowego oraz dokumentacji tego postępowania, a z pewnością najpóźniej z chwilą zatwierdzenia konkursu. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż posiedzenie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej w D., na którym wyłoniono kandydata na to stanowisko, odbyło się w dniu 12 maja 2011 r. Organ prowadzący zatwierdził konkurs i powołał wyłonionego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. Tym samym więc § 4 zarządzenia nr [...] Burmistrza K. z dnia [...] r. w sprawie uchylenia zarządzeń w sprawie powołania komisji konkursowych w celu przeprowadzenia konkursów na dyrektorów szkół (...), mocą którego Burmistrz uchylił (z dniem podpisania tj. 17 stycznia 2013 r.) zarządzenie nr [...] z dnia [...] r., nie wywołuje żadnego skutku prawnego dla bytu i skutków wywołanych i zrealizowanych mocą skarżonego zarządzenia. Przedmiotowa komisja zrealizowała bowiem cel, dla którego została powołana - przeprowadziła postępowanie konkursowe i wyłoniła kandydata na stanowisko dyrektora już w maju 2011 r. Wobec powyższego uchylenie skarżonego zarządzenia z dniem 17 stycznia 2013 r. nie oznacza uwzględnienia skargi Wojewody w całości, wbrew twierdzeniu Burmistrza K.. Wojewoda, bowiem w skardze wnosił o stwierdzenie niezgodności zarządzenia z prawem. Do tego aspektu skargi w zarządzeniu z dnia [...] r. Burmistrz K. w ogóle się nie odniósł. Ponadto w myśl przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a warunkiem skutecznego uwzględnienia skargi we własnym zakresie jest jej uwzględnienie w całości – to jest uznanie za zasadne wszystkich argumentów skargi, a nadto jednoczesne stwierdzenie przez organ, którego działania dotyczy skarga, że działanie to miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Także tego warunku nie wypełnia przedłożone wraz ze skargą zarządzenie Burmistrza K. z dnia [...] r. Podkreślić należy, że warunku tego nie może spełnić wskazanie bez jakiejkolwiek argumentacji dopiero w piśmie procesowym Burmistrza K. z [...] r., że cyt.: "uwzględniając skargę w całości stwierdza, że postępowanie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa".

W tej sytuacji gdyby dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem skarżonego zarządzenia, Sąd stwierdził istnienie przesłanek do stwierdzenia jego nieważności (z powodu podjęcia z istotnym naruszeniem prawa), mógłby orzec nie o nieważności, ale o jego niezgodności z prawem. Rozróżnienie to ma zasadnicze znaczenie, bowiem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas taki akt należy traktować jako niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku (jakby nigdy nie został podjęty), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Z kolei jak wynika jednoznacznie z normy art. 94 ust. 2 zd. 2 orzeczenie przez Sąd o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia, skutkuje tym, że tracą one moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (ex nunc).

Konkludując, zdaniem Sądu odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanej przez organ podstawy prawnej przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, a także przepisów postępowania dotyczących w szczególności udziału skarżącej w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia jak i samego uzasadnienia tego aktu. Uchybienie tym zasadom oznacza, iż zaskarżony akt narusza w sposób istotny obowiązujące prawo, co prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa, a w konsekwencji pozostają w sprzeczności z zasadami ujętymi w art. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo należy wskazać brak w przedmiotowym zarządzeniu pouczenia o terminie i sposobie jego zaskarżenia.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt 1). O wstrzymaniu wykonalności zarządzenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy (pkt 2). Działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Burmistrza Kcyni na rzecz skarżącej kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zastosować się do rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.