Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 733/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 12 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 159
law: Ustawa z dnia 21 stycznia 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i  zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi N.B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie ograniczeń związanych ze stanem epidemii 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] r. [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy N. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" z/s w S. (dalej: strona, skarżąca) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. (dalej: organ I instancji) z [...] r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kary i wymierzył administracyjną karę pieniężną w kwocie 15 000,-zł. za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 30 000,-zł za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Ponadto wskazał, że ograniczenie w zakresie przygotowywania i podawania posiłków do spożycia na miejscu wynikało z § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r., poz. 367).

Organ wymierzył karę pieniężną, bowiem strona jako przedsiębiorca w dniach [...], [...]-[...], [...]-[...] i [...] r. nie zastosowała się do obowiązujących obostrzeń. Restauracja była otwarta dla klientów, którym wydawane były posiłki do konsumpcji spożywane na miejscu przy stołach.

Pismem z [...] r., pełnomocnik strony złożył odwołanie od decyzji, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Podniósł zarzut niekonstytucyjności ograniczeń, które zostały zamieszczone w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Wskazał na naruszenie art. 22 w zw. z art. 233 oraz art. 92 §1 Konstytucji oraz na niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Podniesiono również naruszenie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i 7 Prawa przedsiębiorców, art. 4 i art. 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. oraz przepisów k.p.a.

Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej zasadności wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Weryfikując decyzję organu I instancji, organ odwoławczy ustalił, że kody prowadzonej przez stronę działalności według PKD obejmują podklasy 56.10.A, a zatem działalność restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych. Strona prowadziła w dniach [...], [...]-[...], [...]-[...] i [...] r. działalność w restauracji, w ten sposób, że w zakładzie znajdowali się goście konsumujący na miejscu przy stolikach posiłki i napoje przygotowane i podawane w restauracji przez personel. Powyższe stwierdzili funkcjonariusze Policji, w notatkach urzędowych z dnia [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] r., a także przez funkcjonariusze Państwowej Inspekcji Sanitarnej w protokole z [...] r.

Z ustaleń Policji wynika, że w wymienionych dniach ilość klientów była zmienna, a łącznie konsumowało na miejscu ok. 90 osób. Do protokołu z kontroli zakładu przeprowadzonej [...] r. przez funkcjonariuszy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastrzeżenia złożył pełnomocnik strony w piśmie z [...] r. Organ I instancji nie zgodził się z zastrzeżeniami i wyjaśnił je w piśmie z [...] r.

Powyższych ustaleń organ odwoławczy dokonał na podstawie wymienionych wyżej notatek urzędowych Policji, protokołu kontroli z [...] r., zawiadomienia z [...] r. o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomienia z [...] r. dotyczącym przedstawienia warunków osobistych strony, decyzji PPIS w C. z [...] r. z dowodem doręczenia, pisma skarżącej z [...] r., odwołania z [...] r. Strona zawiadomiona przez organ II instancji o prawach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., pismem z [...] r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Stan faktyczny utrwalony i udokumentowany w toku wielokrotnych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy Policji i Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest, w ocenie organu, jednoznaczny. W restauracji [...] prowadzonej przez stronę przebywały osoby korzystające z usług świadczonych w tym lokalu spożywając na miejscu posiłki i napoje, czego strona nie kwestionuje.

Organ wskazał, że w związku z ogłoszeniem stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, przebywający na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązani do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Zgodnie z art. 46a i art. 46b pkt 2 i pkt 8 wymienionej ustawy, ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a także do czasowego ograniczenia korzystania z lokali, upoważniając Radę Ministrów do uregulowania w wydanym w tym celu rozporządzeniu ograniczeń, nakazów łub zakazów.

Organ wskazał, że w dacie popełnienia zarzucanych stronie czynów obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia, prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach łub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos łub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

W dniu wydania decyzji administracyjnej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 367 ze zm.), które takie samo uregulowanie zawierało w § 9 ust. 11.

Organ dalej wskazał, że dział PKD zgłoszony przez stronę jako mający odniesienie do przedmiotu jej działalności gospodarczej obejmuje dział 56.10.A - a zatem związany jest z konsumpcją i serwowaniem posiłków i napojów, która jest objęta wymienionymi wyżej rygorami.

Organ dokonał analizy przepisów kolejnego rozporządzenia w kontekście art. 189c k.p.a., stwierdzając, że zakres ograniczenia prowadzenia działalności gastronomicznej nie zmienił się, zmieniła się jedynie jednostka redakcyjna.

Następnie organ wskazał, że sankcje grożące za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania określone zostały w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ten kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

W ocenie organu odwoławczego działalność strony w dniach przeprowadzonych interwencji i kontroli objęta była hipotezą przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Obowiązywał zatem stronę bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji. Strona naruszając zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia łudzi. Wpuszczanie do restauracji osób po to by konsumowały na miejscu posiłki i napoje stanowiło delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną.

Z uwagi na wielokrotność naruszeń, liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem, przyczynienie się do naruszenia prawa, zasadnym było wymierzenie kary, ale nie w wysokości maksymalnej określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Co prawda dokonywane kontrole wskazują na ciągłość deliktu administracyjnego, ale organ II instancji wziął również pod uwagę fakt, iż stworzone przez stronę zagrożenie epidemiczne wskazanych wcześniej 90 osób rozłożone było w czasie i nie dotyczyło zdarzenia, w którym klienci zgromadzeni byli jednocześnie. Ryzyko zakażenia dotyczyło mniejszej liczby osób z uwagi na fakt, że klienci korzystali z usług lokalu gastronomicznego w różnych dniach.

Organ podniósł, że strona nie podała informacji dotyczącej stanu osobistego i sytuacji rodzinnej, a odnośnie sytuacji majątkowej nie przedstawiła dokumentów na potwierdzenie swoich wydatków (najem lokali, spłata kredytu). Twierdzenia strony o złej sytuacji finansowej nie znalazły potwierdzenia w przedstawionym materiale dowodowym.

Organ odwoławczy wziął pod uwagę także i tę okoliczność, że obostrzenia obowiązujące przedsiębiorców prowadzących działalność w zakładach żywieniowych typu restauracje nie pozbawiają ich całkowicie możliwości zarobkowania, a jedynie ograniczają sposób serwowania posiłków.

Zarzuty podniesione w odwołaniu, w ocenie organu II instancji nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne łub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Wskazane przepisy dopuszczają nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. Nie istnieją wątpliwości co do podstawy ustawowej nałożenia kary na stronę administracyjnej kary pieniężnej. Kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów łub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt 2, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Zatem podstawa do nałożenia kary ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Zgodnie z obowiązującą zasadą praworządności organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, w tym wskazanej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i wydawanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Wobec treści art. 38 Konstytucji każdy obywatel RP ma prawo oczekiwać od organów administracji publicznej poszanowania ich prawa do ochrony ich życia, co przejawia się w ochronie przed skutkami działań osób, które swoim zachowaniem doprowadzają do narażenia zdrowia - podstawowej chronionej prawnie wartości. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji), co wyraża się m.in. w konieczności nakładania kar pieniężnych na osoby nieprzestrzegające reżimu sanitarnego w stanie epidemii.

Zdaniem organu nie jest zasadne odniesienie się przez pełnomocnika strony do ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897) jako dopuszczalnej podstawy wprowadzenia ograniczenia wolności.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 tej ustawy, w rozporządzeniu Rady Ministrów o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej określa się "rodzaje niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela". Zawarte w ustawie o stanie klęski żywiołowej wytyczne - których prawidłowości skarżąca strona nie kwestionuje, nie różnią się, a nawet są merytorycznie bardziej ubogie od wskazań zawartych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 46a ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Prawie identyczne rozwiązania redakcyjne w zakresie upoważnienia ustawowego nie dają podstaw do dyskredytowania przez pełnomocnika strony rozwiązań zawartych w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przy jednoczesnej aprobacie rozwiązań zawartych w ustawie o stanie klęski żywiołowej.

Pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji, również nie podzielił. Wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli nie jest wymagane gdy kontrola prowadzona jest w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia albo dokonuje się jej na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa UE. Legitymacja, jak i upoważnienie zostało okazane stronie postępowania. Sformułowanie "kontrola akcyjna" jest określeniem potocznym. W oparciu o art. 47 ust. 1 wymienionej ustawy, kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Ustęp 2 tego przepisu dopuszcza niestosowanie powyższych zasad, gdy organ kontroli poweźmie uzasadnione przypuszczenie zagrożenia życia lub zdrowia. W stanie epidemii mamy do czynienia z taką sytuacją. Natomiast zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności mogą to być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Użycie takiego określenia powoduje, że katalog dopuszczalnych dowodów w postępowaniu administracyjnym nie jest zamknięty. Trudno również twierdzić, że notatka sporządzana w trakcie pełnienia służby przez funkcjonariuszy Policji na potrzeby prowadzenia sprawy o wykroczenie nie może stanowić dowodu w postępowaniu prowadzonym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dowód ten nie jest sprzeczny z prawem.

Postępowanie pierwszoinstancyjne potwierdziło stwarzanie zagrożenia dla zdrowia ludzi generowane działalnością strony w prowadzonej restauracji. W czasie epidemii skupiska ludzi, którzy nie zachowują dystansu i nie stosują osłony na usta i nos, co najmniej przyczyniają się do rozpowszechniania się wirusa przenoszonego drogą kropelkową, tym bardziej, że wirus ten pozostaje i utrzymuje się nie tylko na rękach i twarzach, ale także na przedmiotach i ubraniach. Organ wskazał, że strona stwarza zagrożenie nie tylko dla gości, ale także jako pracodawca dla zatrudnionych osób obsługujących klientów spożywających posiłki na miejscu w restauracji.

Wymierzona kara ma spełnić swą funkcję prewencyjną i dyscyplinującą poprzez zapobieganie na przyszłość zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia zapobiegania epidemii. Konsekwencje finansowe będące następstwem nałożonej kary administracyjnej są środkiem przymusu dyscyplinującym adresatów norm do poszanowania prawa powszechnie obowiązującego.

Organ odwoławczy nie uwzględnił więc zarzutów strony i nie podzielił jej stanowiska, że nie prowadziła zakazanej działalności. Organ odwoławczy uznał jednak, że okoliczności sprawy nie uzasadniają wymiaru kary w górnej granicy i postanowił obniżyć wysokość kary.

W skardze na tę decyzję strona zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji, a to:

- art. 22 w zw. z art. 233 Konstytucji poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych

- art. 92 § ust. 1 Konstytucji poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętych w PKD w podklasie 56.10 A) oraz związanych z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętych w PKD w podklasie 56.30 Z) na miejscu w lokalu, podczas gdy stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008r.;

- art. 48 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 roku prawo przedsiębiorców poprzez przeprowadzenie kontroli przez inspektorów Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w C. bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia, podczas gdy obowiązek taki spoczywa na organie kontrolującym, a brak było przesłanek do odstąpienia od trybu przewidzianego we wspomnianym przepisie, w szczególności nie istniało bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego;

- art. 49 ust. 1 i ust. 7 prawa przedsiębiorców poprzez przeprowadzenie kontroli bez upoważnienia i niedoręczenie upoważnienia w terminie 3 dni od rozpoczęcia czynności kontrolnych, w sytuacji gdy organ kontrolujący przez przystąpieniem do czynności powinien okazać upoważnienie określające zakres przedmiotowy kontroli, ewentualnie doręczyć je w terminie 3;

- art. 4 i 25 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez prowadzenie kontroli w ramach tzw. kontroli akcyjnej, która nie jest przewidziana w żadnym przywołanym przez Państwową Inspekcje Sanitarną przepisie;

- § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku ze stanem epidemii poprzez jego zastosowanie i uznanie, że nieprawidłowością jest przebywanie osób i konsumowanie przez nich posiłku w lokalu użyteczności publicznej, podczas gdy brak jest ustawowych ograniczeń w swobodzie poruszania się i przebywania osób w danym miejscu;

- przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji poprzedzającej organu I instancji, a to:

- art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rozstrzygnięciem o charakterze represyjnym dla skarżącej i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej opierając podstawy wydanej decyzji o niekonstytucyjne regulacje co stoi w opozycji do zasady legalności organów administracji państwowej, zasady słusznego interesu obywatela a także zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwowych i ich kultury prawnej;

- art. 75 §1 k.p.a. poprzez oparcie merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji na treści notatek policyjnych w sytuacji, gdy ustawa o Policji, jak również żadna inna odrębna ustawa nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji RP ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej określonej w art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co miało wpływ na wynik sprawy bowiem decyzja została wydana na podstawie dowodu sprzecznego z prawem;

art. 10 § 2 k.p,a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczności faktyczne zachodzące w przedmiotowej sprawie uzasadniają przekonanie, że ma ona charakter niecierpiący zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego w sytuacji, gdy wydanie przedmiotowej decyzji nie przyczyniło się do ochrony życia lub zdrowia ludzkiego a postępowanie administracyjne w sprawie winno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia na przedsiębiorców stwierdził, że stanowiska tego nie podziela, gdyż znajdują one umocowanie w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych i zakażeń u ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie, za wielokrotne nieprzestrzeganie w okresie od [...] do [...] r. ograniczeń i zakazów wprowadzonych w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r. poz. 2316 ze zm.), na skarżącą została nałożona kara administracyjna. Wymierzając karę pieniężną za naruszenie obowiązujących w okresie epidemii zasad zachowania i postępowania, organ powołał się na art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Art. 48a został zamieszczony w rozdziale 8a dodanym do ustawy o zwalczaniu zakażeń przez art. 8 pkt 22 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020r., poz. 567) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r. Dotyczył on kar pieniężnych, a jego ust. 1 i 2 posiadały brzmienie:

1. Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w:

1) art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł;

2) art. 46 ust. 4 pkt 2 lub w art. 46b pkt 3, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

3) art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;

4) art. 46 ust. 4 pkt 6, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł;

5) art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł.

2. Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie wykonuje decyzji, o których mowa w art. 47 ust. 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł.

Następnie, przepis art. 15 pkt 7 ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020r., poz. 2112) zmieniającej ustawę o zwalczaniu zakażeń, z dniem 29 listopada 2020r. wprowadził zmianę art. 48a. Po owej zmianie stanowił on, że w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ratownik, o którym mowa w art. 13 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, jednostki:

1) współpracującej z systemem Państwowe Ratownictwo Medyczne, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy,

2) podległej Ministrowi Obrony Narodowej

- może pobierać materiał z górnych dróg oddechowych w celu wykonania testu diagnostycznego w kierunku SARS-CoV-2 po odbyciu w tej jednostce przeszkolenia obejmującego procedurę pobrania materiału i jego zabezpieczenia oraz bezpieczeństwa osób pobierających, potwierdzonego zaświadczeniem.

Zmiana ww. regulacji została dokonana dopiero przez art. 12 pkt 3 ustawy z 21 stycznia 2021 r. (Dz.U. z 2021r., poz. 159) zmieniającej ustawę o zwalczaniu zakażeń z dniem 26 stycznia 2021 r. Powołany art. 12 pkt 3 ww. ustawy stanowił, że art. 48a dodany przez art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. poz. 2112 i 2113) oznacza się jako art. 47c.

Z powyższego wynika, że w okresie od 29 listopada 2020r. do 25 stycznia 2021r. w ustawie o zwalczaniu zakażeń istniał art. 48a, ale w brzmieniu regulującym uprawnienia ratowników medycznych, a nie w brzmieniu regulującym wysokość kar pieniężnych.. Oznacza to, że w całym okresie, w którym skarżąca nie stosowała się do zakazu prowadzenia działalności gastronomicznej polegającej na podawaniu posiłków do spożycia na miejscu, nie było w ustawie o zwalczaniu zakażeń przepisu wprowadzającego kary za jego nieprzestrzeganie.

Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z zasadą wykładni prawa lex posterior derogat legi priori, przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy. Skoro wersja art. 48a regulująca kompetencje ratowników medycznych została wprowadzona później, niż przepis o karach, to należy przyjąć, że uchyliła wcześniejszą wersję tego artykułu. Argumenty te przemawiają za poglądem, że w okresie, który obejmuje zaskarżona decyzja w ustawie o zwalczaniu zakażeń nie obowiązywał art. regulujący zagadnienie nakładania kar za nieprzestrzeganie przepisów ustawy, gdyż został z niej usunięty przez art. 15 pkt 7 ustawy z 28 października 2020 r.

Kara pieniężna, może być zastosowana tylko wówczas, gdy podstawa prawna do jej nałożenia jest ewidentna i bezsporna i obowiązuje w dacie zdarzenia podlegającego karze. Podstawa prawna nałożenia kary pieniężnej nie może być domniemana. Natomiast wątpliwości co do tego, czy nowe brzmienie art. 48a było wynikiem jedynie pomyłki w oznaczeniu przepisu dot. kompetencji ratowników czy też świadomym działaniem ustawodawcy, który artykułowi temu zamierzał nadać nową treść, nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony.

Wobec powyższego, analiza podniesionych w skardze zarzutów okazała się zbędna, gdyż już tylko wyżej przytoczone okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja naruszyła prawo materialne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę (łącznie [...] zł) składają się; kwota wpisu od skargi ([...] zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącą radcy prawnego ([...] zł), ustalona zgodnie z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa ([...] zł).

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2) i art. 120 p.p.s.a.