Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3013/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 92/17 w sprawie ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 92/17, po rozpoznaniu skargi E.W. i A.W. (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Prezydent Miasta S. (organ I instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr geod [...] obręb [...], położonej w S. przy ul. A..

Jako warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla tej inwestycji, organ I instancji ustalił: a) funkcja zabudowy - mieszkaniowa wielorodzinna; b) linia zabudowy - obowiązująca w odległości 7,4 m od krawędzi jezdni ulicy A.; c) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik dla nowej zabudowy od 0,27 do 0,36 powierzchni działki nr geod. [...], przewidzianej pod inwestycję; d) szerokość elewacji frontowej -19,6 m z tolerancją do ±10%; e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi najwyższego gzymsu na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach połączonych gospodarczo nr geod. [...], [...], [...] - 13,6 m z tolerancją do ±3%; f) geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą lub prostopadłą do elewacji frontowej, wysokość głównej kalenicy jako przedłużenie wysokości głównej kalenicy dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działkach połączonych gospodarczo nr geod. [...], [...], [...] - 15,5 m z tolerancją do ±2%, kąt nachylenia połaci od 15° do 35°; g) powierzchnia biologicznie czynna - min. 25% powierzchni terenu inwestycji.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ I instancji podał, że ustalone w decyzji wymagania dla nowej zabudowy, wynikają z przeprowadzonej analizy w tym obszarze. Wynikające zaś z niej wnioski i ustalenia, stanowią załącznik do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Minister Cyfryzacji i Administracji, mając na uwadze postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o wyłączeniu z urzędu wszystkich członków etatowych i pozaetatowych tego organu, wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako właściwe do załatwienia sprawy.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył ustalenia organu I instancji, wymienił zarzuty postawione w odwołaniu, wskazał na regulacje znajdujące zastosowanie w tej sprawie, a następnie wskazał, że inwestor - A.C. przedstawił swoje stanowisko w zakresie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, według którego stronami winni być jedynie właściciele nieruchomości sąsiednich działki nr [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a co za tym idzie nie mogą to być właściciele działek nr [...] i [...] (skarżący), gdyż działka nr [...] nie graniczy z tymi nieruchomościami, bowiem między nimi znajduje się działka nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela tego stanowiska. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wniosek skarżących, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji stwierdził, iż przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) nie nakłada na organ obowiązku zawieszenia postępowania, w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz jedynie daje pod rozwagę zasadność zawieszenia tego postępowania. Organ I instancji nie stwierdził takiej potrzeby, a stanowisko to podzielił również organ odwoławczy, który wyjaśnił, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie jest lakoniczne, jednak osoba, na której spoczywa główne ryzyko wystąpienia sprzeczności decyzji z ustaleniami planu i wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie sprzeciwiała się prowadzeniu postępowania administracyjnego. Nadto upływ z dniem [...] grudnia 2016 r. 9-cio miesięcznego terminu zawieszenia, czyni te rozważania bezprzedmiotowymi. Następnie organ odwoławczy wskazał, że: a) nieruchomość sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (a konkretnie nieruchomość składająca się działek nr [...], [...] i [...]) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w stosownym zakresie (zachowana została więc zasada dobrego sąsiedztwa); b) włączenie do terenu analizowanego wszystkich działek, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego (135,6 m) jest uzasadnione i pozwala na ustalenie warunków zabudowy, gdyż na tym obszarze zawarte są działki zagospodarowane. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie wykonawcze) zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Organ I instancji uzasadnił zaś w sposób prawidłowy wybór większego obszaru analizowanego - w części opisowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; c) przy wyznaczeniu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono wskaźnik dla nowej zabudowy od 0,27 do 0,36. Średni wskaźnik zabudowy terenów zabudowanych, zlokalizowanych na obszarze analizowanym wynosi 0,25, ale wskaźniki zabudowy terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi w zdecydowanej większości przekraczają wyznaczony średni wskaźnik zabudowy. Podobnie, działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie, przekraczają swoim wskaźnikiem średni wskaźnik. Organ odwoławczy stwierdził, że odstąpienie od zastosowania średniego wskaźnika zabudowy i wyznaczenie nowego wskaźnika, nawiązującego do zabudowy nieruchomości w bliskim sąsiedztwie, pozwoli ma zachowanie ładu przestrzennego i powiązanie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, z zabudową wnioskowaną przez inwestora. Zdaniem organu można wprawdzie mieć wątpliwości co do przyjęcia, przy wyliczaniu średniej wskaźnika zabudowy, wskaźnika zabudowy działki, na której budowa nie została ukończona, jednak skoro i tak odstąpiono od zastosowania średniego wskaźnika zabudowy, okoliczność ta nie miała większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; d) odnośnie do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (19,6 m z tolerancją do +/- 10%), w analizie wskazano na poszczególne szerokości elewacji frontowych budynków w terenie analizowanym, podano średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na tym terenie (12,7 m), średnią szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (35,6 m). Ustalono, że 13 z 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych w terenie analizowanym, przekracza średnią; e) odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowej, uzasadnione zostało chęcią nawiązania do szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], a tak ustalona szerokość umożliwiłaby zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie; f) odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalonej na 13,6 m (z tolerancją +/- 3%), to wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 2,2 m do ok. 17 m. Średnia wysokość istniejącej zabudowy (którą przyjmuje się, jeśli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok) wynosi 6,2 m, a średnia wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 15,4 m; g) odstępstwo od średniej zostało przez organ I instancji uzasadnione chęcią przedłużenia wysokości górnej krawędzi gzymsu, wynoszącej 13,6 m, na elewacji budynku mieszkalnego "jednorodzinnego", zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...]. Ustalono tolerancję +/- 3 % (ok. 40 cm), z uwagi na możliwość wystąpienia błędu pomiaru oraz chęć harmonijnego nawiązania do tego budynku, z uwzględnieniem nierówności terenu inwestycji; h) w zakresie ustalenia geometrii dachu organ I instancji nawiązał do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce sąsiedniej, ustalając wysokość głównej kalenicy jako przedłużenie wysokości górnej kalenicy dachu budynku, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...],[...];

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, w której zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; 2) art. 7, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; 3) art. 11 k.p.a. poprzez niedoniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania; 4) art 107 § 3 w zw. z art 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 5) art 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaszły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego; naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 13,6 m z tolerancją +/- 3%; naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez przyjęcie wskaźnika poziomu powierzchni zabudowy w wielkości, która nie wynika z analizy. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie wyjaśnił w stopniu wystarczającym do podjęcia stanowiska w sprawie, zarzutów podnoszonych przez nich w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy przytoczył jedynie ustalenia organu I instancji, nie dokonując samodzielnie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie ustosunkował się do żadnego z zarzutów odwołania, stwierdzając, że analiza została sporządzona prawidłowo, a odstępstwa od średnich w terenie analizowanym zostały uzasadnione w sposób akceptowalny. Odnośnie do zasadności wyznaczenia granic obszaru analizowanego, to zdaniem skarżących, winna być ona przez organ uzasadniona, a pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przylegającej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru, tworzącego urbanistyczną całość. Ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem analizie poddano tylko wybrane działki budowlane. Skarżący podnieśli również, że organ odwoławczy nie odniósł się do obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych (przytoczonego przez nich w odwołaniu), wskazującego na konieczność analizy wszystkich zabudowanych działek, położonych w prawidłowo określonym obszarze analizy, oraz nie odniósł się do zarzutów dotyczących błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Skarżący podkreślili, że dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Zdaniem skarżących, organy obu instancji nie wskazały argumentów uzasadniających konieczność przyjęcia większego obszaru analizowanego. W ich ocenie, zaliczenie do obszaru analizowanego nieruchomości położnych w znacznej odległości (np. działkę nr [...], na której zrealizowane są pięciokondygnacyjne bloki) jest sprzeczne z zasadami postępowania planistycznego i w rażący sposób wypacza je, powodując zmianę wskaźników. Skarżący podkreślili, że organy obu instancji nie wskazały argumentów uzasadniających konieczność przyjęcia większego obszaru analizowanego. Organy w sposób tendencyjny nawiązały do parametrów budynku zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], wymuszając w ten sposób parametry dla nowej zabudowy, odmienne niż dla większości analizowanego obszaru. Odnośnie do ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy, wynoszącego 0,25 dla działek poddanych analizie, skarżący podnieśli, że organ nie przyjął do analizy wszystkich zabudowanych nieruchomości. Dobitnym dowodem jest fakt przyjęcia do analizy nieruchomości o wskaźniku zabudowy 0,74, na których inwestycja nie została jeszcze zakończona, co wpłynęło na ustalenie wielkości średniej dla tego parametru. Skarżący zarzucili, że dobór działek miał charakter tendencyjny. W efekcie ustalone parametry nie są wartościami charakterystycznymi dla analizowanego obszaru. Podobnie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wielkości wskazanej przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. (na poziomie 13,6 m z tolerancją + 3%, co daje wielkość 14,008 m) jest niezgodna - zdaniem skarżących - z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Skarżący wskazali, że wobec braku analizy wszystkich działek objętych terenem analizy, nie wykazano w sposób prawidłowy jaka jest wysokość budynków na działkach sąsiednich. Dominującą zabudową na działkach znajdujących się w sąsiedztwie obszaru inwestycji, jest zabudowa jednorodzinna. Skarżący podnieśli, że organ pominął w analizie ich działkę oraz działki o nr: [...] (zabudowa dwukondygnacyjna), [...] (zabudowa dwukondygnacyjna), [...] (zabudowa dwukondygnacyjna), [...] (zabudowa dwukondygnacyjna) oraz [...], gdzie również znajduje się budynek wielorodzinny, ale trzykondygnacyjny. Skarżący podkreślili, że większość budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, to budynki dwukondygnacyjne lub trzykondygnacyjne. Zabudowa wysoka (ok. 14-metrowa) występuje sporadycznie i nie może stanowić funkcji wiodącej na tym terenie. Wskazali, że ich działka, położona przy ul. L., jak również działka inwestora, znajdują się w obszarze określanym jako dzielnica Nowe S.. Dzielnica ta rozciąga się od ulicy L. w stronę północną i kompleks ten (do którego należy ulica L. jak i ulica A.), jest terenem zabudowy jednorodzinnej i ta część miasta S. stanowi jednolitą całość pod względem ładu architektonicznego.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 92/17 Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela zarzutu inwestora, iż stronami niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, winni być jedynie właściciele nieruchomości sąsiednich wobec działki o nr [...], obr. [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a co za tym idzie nie mogą to być właściciele działek nr [...] i [...] (skarżący), gdyż działka oznaczona nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestora, od którego oddzielona jest działką nr [...]. W tym zakresie Sąd poparł argumentację i wywody zaskarżonej decyzji. Wynika to z faktu, że wprawdzie między nieruchomością skarżących, a działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, znajduje się działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...] na działki nr [...], [...],[...],[...]), jednak jest bardzo wąska. Wobec tego wskazana okoliczność nie pozbawia skarżących statusu strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Za takim stanowiskiem przemawia charakter działek nr [...] i nr [...]. Są to bardzo wąskie działki (o szerokości ok. 80 cm), powstałe z podziału działki obejmującej rów przebiegający między nieruchomościami skarżących, a działką nr [...]. Są to więc działki nie posiadające samodzielnego charakteru, przy czym działka nr [...] ma szerokość jedynie ok. 80 cm.

Przechodząc do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania w postaci art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, by odzwierciedlało pełen prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, z podaniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności zajęciem stanowiska wobec zarzutów środka odwoławczego poprzez podanie argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem lub stwierdzeniem braku podstaw do takiego uwzględnienia. Brak pogłębionych wywodów w tym zakresie, w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, skutkował także naruszeniem przepisów art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Sąd I instancji nadmienił, że w myśl art. 15 k.p.a., na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy wydając decyzję w tym przedmiocie, w uzasadnieniu powinien szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał za spełnione wymogi, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, nie poczyniono w tym zakresie wnikliwych ustaleń, wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, w rezultacie brak także wyczerpujących wywodów w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w realiach rozpatrywanej sprawy, gdy działki sąsiednie o numerach: [...], [...] i [...] obręb [...], zostały zabudowane budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym, choć w pozostałej części najbliższego terenu znacznie przeważa zabudowa jednorodzinna, nie można było wykluczyć możliwości zrealizowania na działce wskazanej przez inwestora - [...], obręb [...] - zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej. Sporządzona decyzja, mając na uwadze rodzaj i charakter zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym (przy prawidłowym jego wyznaczeniu), winna jednak precyzyjnie udzielić odpowiedzi na pytanie o wskaźniki możliwej do realizacji inwestycji. Sąd I instancji nadmienił przy tym, że organ odwoławczy podał w swojej decyzji, iż jest tam zrealizowana zabudowa jednorodzinna (działki sąsiednie o nr [...], [...] i [...] obręb [...]), które to uchybienie można byłoby rozpatrywać w kategorii nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro z akt administracyjnych tej sprawy jednoznacznie wynika, iż jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący przede wszystkim jednoznacznie zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia tak obszernego i nieregularnego obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, wyprowadzając stąd wniosek, że jego rozszerzenie miało służyć objęciu obszarem analizowanym większej ilości zrealizowanych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, o wskaźnikach zbliżonych do zamierzonych przez inwestora. Wobec tego zarzutu Sąd I instancji wskazał, że w wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu wykonawczym, zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wskazane być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego). Wybór większego obszaru analizowanego w danej sprawie, wymagał zatem szczegółowego i precyzyjnego uzasadnienia. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby bowiem nieuprawnioną swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić też z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem analizie poddano tylko wybrane działki budowlane. Trafnie zatem podnieśli skarżący, że w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku organu odwoławczego - poszerzenie obszaru analizowanego nie zostało właściwie uzasadnione przez organ I instancji. Sąd I instancji stwierdził, że braku tego nie konwalidowała też zaskarżona decyzja. Argumentacja zawarta w sporządzanej do decyzji organu I instancji analizie, stanowiącej jej integralną część, nie pozwala na wykluczenie - jako nieuprawnionej - tezy, że poszerzenie obszaru analizowanego mogło służyć ustaleniu wskaźników zabudowy wyższych, niż wynikałoby to z analizy przeprowadzonej w minimalnym obszarze analizowanym wynoszącym 135,6 m. Wskazane uchybienie ma zasadnicze znaczenie w sprawie i mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd I instancji wskazał, że niewątpliwie rolą organu odwoławczego było zweryfikowanie tego rodzaju wątpliwości, w kontekście zarzutów odwołania i wykazanie, że w razie przyjęcia obszaru analizowanego w wymiarze trzykrotnej szerokości frontu działki przeznaczonej pod to zainwestowanie, wyniki analizy byłyby identyczne, jak wskazane przez organ I instancji. To zaś w efekcie pozwalałoby na zrealizowanie inwestycji według wskaźników przyjętych przez organ I instancji i potwierdzało ich prawidłowość. Wtedy dopiero uprawniona byłaby teza organu odwoławczego o "akceptowalnym" ustalenia wskaźników nowej zabudowy przez organ I instancji. Dalej Sąd wskazał, że w szczególności należy mieć na względzie, że ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dokonano w oparciu o jedną z metod, o jakich mowa w § 5 rozporządzenia wykonawczego. Przeprowadzona analiza nie pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie, czy nie nastąpiło to w sposób wybiórczy, "a nie poprzez wyliczenie średniej z sumy wszystkich, pojedynczych działek występujących w obszarze analizowanym (wytyczonym w odległości do 135,6 m od granic działki nr [...], obręb [...]), by następnie uzasadnić przyjęte w decyzji organu I instancji odstępstwo od ustalonej wartości i móc nadal wykazać, że wynika ono z przeprowadzonej analizy". Nadto Sąd I instancji zauważył, że jakkolwiek co do zasady za dopuszczalne należy uznać ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy widełkowo, to w rozpatrywanej sprawie różnica pomiędzy przyjętymi wartościami jest znaczna (od 0,27 do 0,36 powierzchni działki nr [...]). Przyjęcie górnego granicznego wskaźnika 0,36 nie zostało przy tym dostatecznie uzasadnione. Ma on nawiązywać do działki nr [...], położonej w głębi od ulicy A. (2-ga linia zabudowy od tej ulicy). Skarżący zaś podnosili, że wokół działki nr [...] przeważa zabudowa jednorodzinna, a na bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zabudowanej nieruchomości budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, wskaźnik ten osiągnął poziom 0,27. Jeśli więc organ odwoławczy uznał, że mimo wszystko jest to "akceptowalne", winien swe stanowisko co do przyjętego odstępstwa (aż do wskaźnika 0,36) wyczerpująco uzasadnić. Sąd I instancji zauważył, iż dokonano również błędnej wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, polegającej na przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki można wyznaczyć jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na niektórych tylko - wybranych przez organ administracji publicznej - działkach sąsiednich, a nie na działkach sąsiednich. Analiza odwołała się do najwyższego gzymsu na elewacji budynku zrealizowanego na działkach sąsiednich, o nr [...], [...] i [...] obręb [...] - 13,6 metra, powiększając go jeszcze o przyjętą tolerancję do ±3%. Zdaniem Sądu I instancji podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej. Można bowiem przypuszczać, że średnią szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (35,6 m) ustalono w oparciu o poszerzony obszar analizowany (uwzględniający m. in. działkę nr [...], obręb [...]). Organ odwoławczy winien zatem ocenę organu I instancji w tym zakresie zweryfikować, odnosząc się do węższego obszaru analizowanego, skoro jego poszerzenie nie zostało dotąd właściwie umotywowane. Wobec pobieżnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy oraz braku odniesienia się do większości zarzutów odwołania, bez wykazania, że nie miały one znaczenia w sprawie, Sąd I instancji powziął wątpliwość, czy przeprowadzona w ten sposób analiza nie miała charakteru wybiórczego, a poszerzenie obszaru analizowanego nie wpłynęło znacząco na przyjęte wskaźniki. Jak już wskazano bowiem, w sporządzonej analizie niejednokrotnie odwoływano się do parametrów zabudowy ustalonych dla działki [...] obręb [...], położonej poza wskazaną trzykrotną szerokością frontu działki nr [...] oraz powołano się na zabudowę działek, dla których ustalono warunki zabudowy i uzyskano pozwolenie na budowę, ale inwestycje te nie zostały wówczas jeszcze zrealizowane, nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (działki o nr: [...],[...],[...], [...] i [...], obręb [...]). W ocenie Sądu I instancji, uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy był zatem brak zweryfikowania przez organ odwoławczy, czy w razie ustalenia poszczególnych wskaźników, wynikających z rozporządzenia wykonawczego, dla wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym (prawidłowo wyznaczonym), można by było przyjąć odstępstwa wskazane w decyzji organu I instancji, jako nadal wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji nie poczyniono dostatecznych ustaleń w tym zakresie. Obowiązek taki zaś, zwłaszcza wobec zarzutów skargi - w myśl art. 136 k.p.a. - spoczywał na organie odwoławczym. W efekcie nie można było przyjąć, że organ odwoławczy na tyle starannie ustalił stan faktyczny sprawy, aby możliwa stała się ocena trafności wskaźników przyjętych przez organ I instancji, jako uprawnionego odstępstwa. Konsekwencją tego uchybienia stała się wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jako niespełniającej wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. W końcowych uwagach Sąd I instancji nakazał, aby po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ odwoławczy, z uwagi na złożone odwołanie, ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie, wnikliwie ustalając jej stan faktyczny, wyjaśniając m. in. wątpliwości podniesione przez skarżących w odwołaniu. Następnie zaś, stosownie do poczynionych ustaleń, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w tym orzeczeniu, dokonał prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, posiłkując się art. 136 k.p.a.

A.C. (inwestor) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów prawa procesowego:

1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi pochodzącej od podmiotów, które nie miały interesu prawnego do jej wniesienia, i którym w związku z tym nie przysługiwał przymiot strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżących mimo, iż w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania oraz nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego, w związku z czym ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie było konieczne, zasadnym było oddalenie skargi, co miało istotny wpływ na i wynik sprawy;

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji przy orzekaniu pod rozwagę dowodów uzupełniających z dokumentów przeprowadzonych na rozprawie, w postaci wyciągu ze studium uwarunkowań, decyzji o pozwoleniu na budowę, dokumentacji fotograficznej oraz nie wzięcie pod rozwagę wskazanej na rozprawie zbieżności inwestycji skarżącego z ustaleniami procedowanego przez miasto S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie N. S., co miało wpływ nie niedostrzeżenie przez Sąd zasadności odstępstwa w przeprowadzonej analizie od średnich wskaźników i uchyleniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ogólnikowym i lakonicznym uzasadnieniu wyroku uchylającym decyzję organu odwoławczego - powyższe odniosło ten skutek, iż strona postępowania sądowo- administracyjnego pozbawiona została informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

5) art. 184 oraz art. 175 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a., w których ustawodawca określił funkcję sądów administracyjnych wyrażającą się w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości stanowiącym sądową kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

II. naruszenia prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - sprowadzające się do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie niezbędne jest bardziej szczegółowe i precyzyjne uzasadnienie wyboru większego, niż wynikający z rozporządzenia obszaru analizowanego przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy z przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego wynika zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa oraz spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie, w związku z czym brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczonego obszaru analizowanego;

2) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony z przekroczeniem tej normy, co nie polega na prawdzie, bowiem wskaźnik ten odpowiada średniemu wskaźnikowi zabudowy wyliczonemu dla działek sąsiednich, analizowanych zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, a niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczonego obszaru analizowanego;

3) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że szerokość elewacji frontowej wyliczona dla przedmiotowej lokalizacji została wyliczona nieprawidłowo, co nie wynika ani z ustaleń faktycznych, ani z jakiegokolwiek przeciwnego ustalenia Sądu;

4) art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do ustalenia, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyliczona dla przedmiotowej lokalizacji została wyliczona nieprawidłowo, co nie wynika ani z ustaleń faktycznych, ani z jakiegokolwiek przeciwnego ustalenia Sądu;

5) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zasada wolności zagospodarowania terenu stanowi przesłankę, uzasadniającą poszerzenie obszaru analizowanego, co skutkować powinno oddaleniem skargi skarżących.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżących oraz o jej oddalenie jako pochodzącej od podmiotów, którym nie przysługiwała legitymacja do jej wniesienia, natomiast w przypadku, gdyby Sąd uznał, iż sprawa nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczoną szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca E.W. wniosła o jej oddalenie, podnosząc brak uzasadnionych podstaw zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z powyższym podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Proces weryfikacji powyższych zarzutów doprowadził Sąd kasacyjny do wniosku, że są one bezzasadne.

Po pierwsze, oddalając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez "nieoddalenie skargi pochodzącej od podmiotów, które nie miały interesu prawnego do jej wniesienia, i którym w związku z tym nie przysługiwał przymiot strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że został on wadliwe skonstruowany. Jeżeli celem autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie oceny przez Sąd pierwszej instancji przesłanki dopuszczalności skargi w postaci legitymacji skargowej w nawiązaniu do podstawy odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to powinien wnieść o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że również żądanie oddalenia skargi ze względu na brak legitymacji stron skarżących również nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zagadnienie istnienia interesu prawnego skarżących – jako właścicieli działek nr [...] i [...], które są oddzielone od działki inwestycyjnej nr [...] pozbawioną samodzielnego znaczenia działką nr [...] (o szerokości od ok. 1 do 2 m) – we wniesieniu skargi na decyzję w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] zostało przesądzone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. IV SA/Wa 204/17. Treść powyższego wyroku zachowuje moc wiążącą również w przedmiotowej sprawie (art. 170 p.p.s.a.) i nie może być podważana przez sprzeczne z nią oceny i wnioski.

Po drugie, nie znajduje uzasadnionych podstaw zasadniczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. "poprzez uwzględnienie skargi skarżących", pomimo iż "w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania oraz nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego". Zarzut ten zmierza do podważenia prawidłowości negatywnej oceny legalności ustalenia przez kontrolowane organy stanu faktycznego sprawy w zakresie wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz wyboru działek w celu wyznaczenia odpowiednich wskaźników i parametrów urbanistyczno-architektonicznych dla planowanej inwestycji (budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym).

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia istotnych reguł i zasad proceduralnych (w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) warunkujących prawidłowość ustalenia, wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, które są miarodajne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę nie tylko na bardzo poważne wady uzasadnienia decyzji kontrolowanych organów (szczególnie decyzji organu pierwszej instancji, która poza ogólnikowym przytoczeniem przepisów prawa oraz podaniem kilku informacji dotyczących przebiegu postępowania nie zawiera jakichkolwiek pogłębionych rozważań; również decyzja organu odwoławczego nie sanowała powyższych uchybień), które nie poddają się merytorycznej kontroli, lecz przede wyeksponował zasadniczą dowolność poczynionych przez organy ustaleń i wniosków, która jest następstwem ujawnionego braku szczegółowych, wnikliwych i precyzyjnych rozważań oraz ocen związanych z obszarem i przedmiotem urbanistyczno-architektonicznego odniesienia dla przyjętych w zaskarżonej decyzji wskaźników i parametrów dla planowanej zabudowy. Pomijając fakt, że uzasadnienia kontrolowanych decyzji nie zawierają wskazania uzasadnionych podstaw do znacznego poszerzenia granic obszaru analizowanego przez przyjęcie w określonych kierunkach bardzo wysokiego wskaźnika wielokrotności frontu działki (7,35), również analiza urbanistyczno-architektoniczna (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) nie wyjaśnia szczegółowo, z jakich powodów wskaźnik wielokrotności frontu oscyluje w zależności od kierunku od wartości 3,0 do wartości 7,35. Nie można w tej sytuacji zasadnie twierdzić, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie wyraził pogląd, że tego rodzaju kierunkowe poszerzenie obszaru analizy "mogło służyć ustaleniu wskaźników zabudowy wyższych niż wynikałoby to z analizy przeprowadzonej w minimalnym obszarze analizowanym" (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Odnosząc się do dalszych wskazań Sądu Wojewódzkiego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wybór działek oraz zabudowy jako miarodajnego przedmiotu odniesienia dla ustalenia wymaganych wskaźników i parametrów nowej zabudowy musi zostać dokonany ze całego zbioru działek obszaru analizowanego z tym zastrzeżeniem, że zastosowane kryteria wyboru muszą być szczegółowo, wnikliwie, wyczerpująco i racjonalnie uzasadnione. Wszystkie wyłączenia lub ograniczenia z grupy spełniającej przyjęte kryteria wyboru wymagają dodatkowego i szczególnie przekonującego uzasadnienia, albowiem jego brak może zostać uznany za przejaw arbitralnego lub dowolnego działania organu. W przedmiotowej sprawie ustalenia i wnioski kontrolowanych organów mogą zostać uznane za dowolne. Treść spornej analizy urbanistyczno-architektonicznej dowodzi, że ustalenia i rozważania organów zostały z niewiadomych powodów ograniczone do kilku wybranych działek (przede wszystkim działek nr [...], [...], [...]), podczas gdy w całym obszarze analizowanym liczba działek spełniających przyjęte przez organy kryteria jest większa. Brakuje również czytelnego porównawczego zestawienia cech, funkcji, wskaźników i parametrów działek (stanowiących przedmiot odniesienia dla planowanej inwestycji) połączonego z przedstawieniem sposobu rozumowania i wnioskowania organu wraz z argumentami stojącymi u podstaw przyjętych konkluzji. Braki te dotyczą podstawowych wskaźników i parametrów (wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej). Zamieszczone w licznych miejscach analizy stwierdzenia typu "w obszarze tym zawarte są działki", "niektóre działki w najbliższym sąsiedztwie", "budynków (...) zlokalizowanych na działkach sąsiednich", "niektórych budynków mieszkalnych jednorodzinnych obszaru analizowanego" stanowią jedynie potwierdzenie dowolności przyjętych ustaleń i wniosków. Zasadna jest również ocena Sądu pierwszej instancji, że przyjęte przez organy odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, średniego parametru szerokości elewacji frontowej oraz średniego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) nie wynikają logicznie i merytorycznie z treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, natomiast sam sposób wyliczenia wartości średnich powyższych wskaźników i parametrów nie został przedstawiony. W tym kontekście kontrolowane organy mają obowiązek uwzględnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przesłanka "wynikania" z analizy urbanistyczno-architektonicznej odmiennej niż średnia wartość szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźnika z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średniej. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej wyjątkowa wartość wskaźnika będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (zob. np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 80[...]6). Wymogi te należy odpowiednio odnieść do pozostałych wskaźników i parametrów (zob. § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), co do których zachodzi możliwość odstąpienia od wyznaczenia wartości średniej występującej w obszarze analizowanym.

Po trzecie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niewzięcie przez Sąd pierwszej instancji "pod rozwagę dowodów uzupełniających z dokumentów przeprowadzonych na rozprawie, w postaci wyciągu ze studium uwarunkowań, decyzji o pozwoleniu na budowę, dokumentacji fotograficznej oraz nie wzięcie pod rozwagę wskazanej na rozprawie zbieżności inwestycji skarżącego z ustaleniami procedowanego przez miasto S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie N. S.".

Powyższy zarzut jest oczywiście bezzasadny. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że Sąd Wojewódzki na rozprawie w dniu [...] czerwca 2017 r. dopuścił jedynie dowód z dokumentu w postaci nieostatecznej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Sąd ten nie dopuścił natomiast dowodu z dokumentów w postaci "wyciągu ze studium uwarunkowań" oraz "dokumentacji fotograficznej". Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie "zbieżności" planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przypomnieć, że w tym zakresie nadal obowiązuje jedynie uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie N. S..

Po czwarte, pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie "wyrażające się w ogólnikowym i lakonicznym uzasadnieniu wyroku uchylającym decyzję organu odwoławczego". Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu wystarczającym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z formalnego punktu widzenia przedstawienie stanu sprawy oraz ocena prawna spełniają w stopniu koniecznym i wystarczającym warunki prawidłowości określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Po piąte, oddaleniu podlega zarzut naruszenia naruszenie art. 184 oraz art. 175 Konstytucji RP w związku z art. 1 p.p.s.a. Zarzut ten jest pozbawiony koniecznej konkretyzacji oraz powiązania ze stanem faktycznym i prawnym sprawy, co nie pozwala na jego merytoryczną ocenę.

Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził w dalszej kolejności ocenę zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego również zostały uznane za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w istocie zakwestionował powtórnie ocenę legalności ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że subsumpcja stanu faktycznego sprawy oraz zastosowanie prawa materialnego były wadliwe. Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego na tle bezskuteczności zarzutów kwestionujących ocenę prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji podlegają oddaleniu bez dalszej merytorycznej oceny.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.