Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3770/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2164/18 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2164/18 oddalił skargę S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "W." D. S. pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem biurowym, na działce nr ew. [...] obr. G. przy ul. G. w K..

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył S. S., właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...]. Organ uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza rażąco ustalenia uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] i [...] (dalej także "plan zagospodarowania" lub "plan miejscowy") w zakresie maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, ilości miejsc postojowych oraz geometrii dachu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. S..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, gdyż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył zaświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceniając z kolei zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, organ drugiej instancji wskazał, że obszar na którym znajduje się ww. nieruchomość inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...]). Obszar ten oznaczony został w ww. planie miejscowym symbolem 2MNU tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami z dopuszczeniem zabudowy magazynowo-składowej w zakresie usług nieuciążliwych (§ 13 ust. 1 pkt 2 ww. planu zagospodarowania).

Analizując zatem ustalenia ww. planu miejscowego, a zwłaszcza przepisy § 13 ust. 3 pkt 1 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 13 ust. 3 pkt 4 tego planu, w których określono maksymalną wysokość zabudowy usługowej oraz maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro plan miejscowy nie zawiera postanowień w przedmiocie maksymalnej wysokości zabudowy magazynowo-składowej, to sporna inwestycja wbrew stanowisku Wojewody [...] nie mogła rażąco naruszyć jego ustaleń w tym przedmiocie. Zdaniem GINB ustalenie zgodności planowanej zabudowy z maksymalnym dopuszczalnym parametrem wysokości na danym terenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest wystarczające jako zabezpieczenie ładu przestrzennego gwarantowanego lokalnym prawodawstwem.

GINB nie podzielił również argumentacji Wojewody [...], w zakresie naruszenia ustaleń miejscowego planu w przedmiocie zapewnienia liczby miejsc postojowych. Z § 10 pkt 5 lit. c ww. planu wynika wprost, że wymóg zapewnienia 5 miejsc postojowych na każde rozpoczęte 100 m² powierzchni użytkowej dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a zatem niezasadne było rozszerzenie stosowania tego przepisu na zabudowę magazynowo-składową.

Odnosząc się z kolei do kwestii niezgodności geometrii dachu spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, GINB wskazał, że zarzuty Wojewody [...] są częściowo uzasadnione. Z projektu budowlanego wynika, że kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 14,2° (Projekt budowlany - Rzut dachu - nr rys. 5). Jest to więc niezgodne z § 13 ust. 3 pkt 3 ww. planu miejscowego, zgodnie z którym kąt nachylenia połaci dachowych powinien wynosić od 30° do 45°, jednak, w ocenie GINB, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza rażąco także pozostałych ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie szerokości elewacji frontowej, jak i w zakresie powierzchni biologicznie czynnej czy też intensywności zabudowy. Projektowana inwestycja nie narusza też rażąco wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Podnoszona bowiem przez wnioskodawcę kwestia ewentualnego zacieniania i przesłaniania budynku usytuowanego w odległości ok. 5 m od projektowanego budynku magazynowego nie mogła stanowić powodu do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek inwentarski, względem którego nie stosuje się wymagań określonych w § 13 oraz § 60 ww. rozporządzenia.

Wobec powyższego, GINB uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r., nr [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r. oddalił skargę uznając ją za niezasadną.

Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności, którego celem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy wystąpiła któraś z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym, jak zauważył Sąd, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie.

Mając to na uwadze Sąd analizując poszczególne przepisy planu miejscowego, których rażące naruszenie zarzucono w skardze, stwierdził, że konstrukcja tych przepisów wzbudza poważne wątpliwości interpretacyjne. Z kolei w sytuacji potrzeby wykładni niejasnych przepisów planu miejscowego, nie może być mowy o oczywistym, a więc i rażącym, naruszeniu prawa przez organ udzielający pozwolenia na budowę. Sąd podzielił zatem argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że bez względu na wynik wykładni przepisów planu miejscowego, analiza zatwierdzonego decyzją Starosty [...] projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że wysokość zabudowy w rozumieniu jej legalnej definicji zawartej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie przekracza wartości wskazanych dla zabudowy usługowej w § 13 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Jak zauważył Sąd, ze znajdującego się w aktach sprawy projekt budynku magazynowo-składowego wynika, że jego wysokość mierzona w sposób uwzględniający definicję zamieszczoną w § 6 ww. rozporządzenia, wynosić powinna 6,36 m (Przekrój B-B nr rys. 8). Tak więc GINB prawidłowo przyjął, że wartość ta będzie mniejsza, niż wskazane w § 13 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego – 7,5 m przewidziane dla zabudowy usługowej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentów skargi, dotyczących rażącego naruszenia przepisu § 10 pkt 5 lit. c planu miejscowego, dotyczącego zapewnienia dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Zdaniem Sądu przyjęta przez skarżącego wykładnia tej normy, rozciągająca jej zastosowanie także na zabudowę magazynowo-składową jest całkowicie nieuprawniona. Z analizy postanowień planu miejscowego wynika bowiem, że prawodawca lokalny zupełnie odrębnie traktuje zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz zabudowę usługową. Powyższe powoduje, że w żadnym razie, nie można wprost odnosić warunków stawianych zabudowie mieszkaniowo-usługowej do zabudowy stricte usługowej, a tym bardziej do zabudowy magazynowo-składowej.

Za zasadne uznał także Sąd pierwszej instancji stanowisko GINB, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w kwestii niezgodności geometrii dachu spornej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Sąd wskazał, że aby uznać, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo muszą zaistnieć jeszcze skutki, których wystąpienie nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności, a które to przesłanki nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Sąd oceniając naruszenie przez Starostę [...] postanowień planu miejscowego z powyższej perspektywy stwierdził, że rację ma GINB, iż skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. Niewłaściwa geometria dachu nie narusza bowiem ustalonego ładu przestrzennego w taki sposób, który stanowiłby jaskrawe i niedające się usprawiedliwić pogwałcenie porządku przestrzennego okolicy.

Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia na budowę nie jest też dotknięta rażącym naruszeniem prawa w zakresie odległości projektowanego budynku od granicy działki. Sąd wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany zgodnie z wymaganiami stawianymi w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tzn. w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej.

Sąd pierwszej instancji za bezzasadny uznał również zarzut skargi dotyczący nadmiernego przesłaniania budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżącego. Zauważył, że z projektu budowlanego wynika, że odległość między tym budynkiem, a projektowanym obiektem, jest znacznie większa (ponad 15 m) niż wysokość spornej zabudowy łącznie z więźbą pokrycia dachowego, wynoszącą maksymalnie 9,26 m. Ponadto GINB słusznie podniósł, że analiza przesłaniania nie jest wymagana względem budynku inwentarskiego położonego w odległości 5 m od budynku projektowanego.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że rozpoznając niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też skargę jako niezasadną oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku błędnej kontroli legalności działalności administracyjnej nie uchylił zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy ta w sposób rażący naruszała prawo przez:

a) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 i 3 pkt 1 planu miejscowego poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji wadliwie uznał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie wysokości zaprojektowanego budynku odpowiada przepisom planu miejscowego, podczas gdy zaprojektowany budynek przepisom tym nie odpowiada, gdyż maksymalna wysokość zaprojektowanego budynku według tych przepisów wynosi 7,5 m, a projekt przewiduje budynek o wysokości 9,26 m;

b) naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuprawnione i błędne przyjęcie, że niezgodność geometrii dachu spornej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy uchybienie to stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd pierwszej instancji dopatrując się naruszenia prawa we wskazanych powyżej przypadkach odmówił im charakteru rażącego naruszenia prawa w sposób nieuprawniony i pozbawiony podstaw prawnych, a przez to oddalił skargę, co stanowiło podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – D. S. wnosząc o oddalenie złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy w tym trybie za konieczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zauważyć należy, co podkreślił też Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. A zatem organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Wskazać należy, że jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, na którą powołał się wnioskodawca w niniejszej sprawie. Naruszenie prawa ma z kolei charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Nie chodzi więc tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ponadto rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. A zatem nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów.

W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "W." D. S. pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem biurowym, na działce nr ew. [...], obr. G. przy ul. G. w K..

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej oceny zaskarżonej decyzji, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Starosta [...] wydając kwestionowaną decyzję z [...] października 2016 r. nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów planu miejscowego w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zaprojektowanego budynku, jak też geometrii dachu spornej inwestycji.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że obszar, na którym znajduje się ww. nieruchomość inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. pomiędzy ulicami [...], [...], [...], [...] i [...]). Obszar ten oznaczony został w ww. planie miejscowym symbolem 2MNU – dla którego to terenu ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami, i przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa magazynowo-składowa w zakresie usług nieuciążliwych (§ 13 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego). Z kolei w § 13 ust. 3 w pkt 1 – 5 planu miejscowego ustalono zasady kształtowania zabudowy dla tego terenu. I tak w § 13 ust. 3 pkt 1 ww. planu określono maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe (10,5 m); zabudowy usługowej do 2 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe (7,5 m). W przepisach planu miejscowego nie określono natomiast sposobu obliczenia wysokości zabudowy, wskazując jedynie w § 3 ust. 1 pkt 12 planu, że przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość zdefiniowaną w przepisach odrębnych. W § 3 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego wyjaśniono natomiast, że przez przepisy odrębne należy rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych. Niewątpliwie przepisami takimi mogą być, jak słusznie wskazał GINB i co podtrzymał Sąd pierwszej instancji, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), stanowiące przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane. W § 6 ww. rozporządzenia określono sposób mierzenia wysokości budynku przyjmując, że wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Uwzględniając zatem przyjęty w powyższej definicji sposób wyliczenia wysokości zabudowy stwierdzić należy, że prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że ze znajdującego się w aktach sprawy projekt budynku magazynowo-składowego wynika, że jego wysokość wyliczona w powyższy sposób wynosi 6,36 m (Przekrój B-B nr rys. 8). A zatem prawidłowo przyjął GINB, że wartość ta jest mniejsza, niż wartości wskazane w § 13 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Tożsame stanowisko co do sposobu obliczenia określonej w planie miejscowym wysokości zabudowy przedstawił też Starosta [...] w wyjaśnieniach z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] (w aktach sprawy). Tym samym wskazywana przez skarżącego kasacyjnie wysokość spornego obiektu 9,26 m, nie stanowi wysokości zabudowy obliczonej wg wskazań zawartych w planie miejscowym.

Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska, co do sposobu obliczenia wysokości zabudowy z wykorzystaniem definicji zamieszczonej w § 6 ww. rozporządzenia, wskazać należy, że również przyjęcie podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie wysokości spornego obiektu 9,26 m nie stanowiłaby o rażącym naruszeniu przepisów planu. Jak już wyżej wskazano, w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy określono tylko dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej (10,5 m) oraz dla zabudowy usługowej – 7,5 m (§ 13 ust. 3 pkt 1). Prawodawca pominął więc w tym przepisie zabudowę magazynowo-składową, mimo, że w innych przepisach planu wyraźnie wyodrębniono te pojęcia (§ 13 ust. 1 pkt 2, § 13 ust. 3 pkt 4). Brak zatem odpowiedniego prawnego przypisania zabudowy magazynowo-składowej do którejś z powyższych rodzajów zabudowy powoduje, że uprawnione jest twierdzenie, że do takiej zabudowy należy przyjmować wartości maksymalne dla zabudowy dozwolonej na danym terenie (10,5 m). Natomiast konieczność dokonania wykładni niejasnych przepisów planu miejscowego powoduje, że nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez organ udzielający pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać zatem należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 i 3 pkt 1 planu miejscowego, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia powyższego przepisu planu miejscowego. Ponadto na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w kwestii niezgodności geometrii dachu spornej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Zauważyć należy, że zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 3 planu miejscowego, geometria dachu powinna kształtować się w następujący sposób: dach budynku dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°; główna kalenica dachu: dowolna do frontu działki. Przepis ten jest zatem jasny, ale w oczywisty sposób z uwagi na wskazany kształt dachu chodzi w nim o budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe. Świadczy o tym przepis § 13 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego, który dopuszcza szerokość elewacji frontowej budynków usługowych i magazynowo-składowych do 40 m, bowiem w przypadku takiego budynku przy założeniu minimalnego kąta nachylenia dachu 30° i maksymalnej wysokości do 7,5 m w ogóle nie mogłaby powstać ściana, gdyż dach musiałby dochodzić do gruntu. Nie sposób zatem racjonalnie zastosować wymogu geometrii dachu do tego typu budynków. Ponadto nie ma także potrzeby budowania takiego dachu na budynku magazynowo-składowym o takim przeznaczeniu i takiej kubaturze jak wskazano w projekcie budowlanym. A zatem pomimo zatwierdzenia przez Starostę [...] projektu budowlanego, w którym przewidziano dach na budynku magazynowo-składowym o kącie nachylenia 14,2°, nie można uznać, aby kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę naruszała rażąco przepisy planu miejscowego w zakresie geometrii dachu. Istotne jest bowiem także to, aby skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, nie dały się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. że zaistnieją gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Jak słusznie zauważył bowiem GINB, a także Sąd pierwszej instancji w najbliższym otoczeniu inwestycji znajdują się budynki o zbliżonej geometrii dachu. Nie sposób więc uznać, aby zasady ochrony ładu przestrzennego zostały naruszone kwestionowaną decyzją i to w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W § 2 pkt 2, 5 i 6 planu miejscowego wskazano bowiem, że jego ustalenia określają przede wszystkim zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, a także zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Sąd pierwszej instancji oceniając z powyższej perspektywy naruszenie przez Starostę [...] postanowień planu miejscowego w zakresie geometrii dachu, słusznie przyjął, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia praworządnego państwa. Naruszenie to nie spowodowało bowiem dopuszczenia do realizacji inwestycji, która w żaden sposób nie koresponduje z otoczeniem, czy też w sposób jaskrawy narusza ustalony ład przestrzenny i burzy pożądany przez lokalnego prawodawcę krajobraz i estetykę.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko GINB, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.