Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 156 par. 2, 7, 8
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c i 9
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 204 ust. 5 i par. 206 ust. 1, par. 12 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 133 par. 1, 135, 134, 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1535/08 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., VII SA/Wa 1535/08 oddalił skargę D. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku firmy D. Sp. z o.o. w Warszawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Prezydenta m.st. Warszawy odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu stwierdził, że kwestionowaną decyzją Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem administracyjno-socjalnym wraz z całą infrastrukturą techniczną (z podziałem na etapy: I etap hala magazynowa, II etap zaplecze administracyjno-socjalne) na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie - inwestor: S. Ł. zam. Warszawa. W ocenie Wojewody nie zaistniały podstawy do jej zakwestionowania, gdyż nie można uznać, iż rażąco narusza ona prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego swoją decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. W uzasadnieniu potwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Oceniając zamierzone usytuowanie hali magazynowej z zapleczem administracyjno-socjalnym w świetle wymogów obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, iż dokumentacja projektowa nie wskazuje na zaistnienie naruszenia prawa w tym zakresie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. Sp. z o.o. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. są prawidłowe. Rzeczą organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy jest zgodny z obowiązującym prawem budowlanym.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala ustalić, że inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz projekt budowlany zawierający wymagane opinie i uzgodnienia wypełniając tym samym wymogi określone w przepisach art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego. Ponadto projekt zawiera informację dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz został opracowany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się wpisem do właściwej izby zawodowej.

Organy administracji prawidłowo uznały, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w warunkach określonych decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę nawet gdyby była wadliwa. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi nie ma mowy w niniejszej sprawie o naruszeniu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszcza sytuowanie budynku w ostrej granicy.

Zupełnie nie poparty żadnymi dowodami jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo budowlane tj. niespełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania. Zarzut, że projekt wznoszonego budynku zakłada zburzenie istniejącego systemu odprowadzania wody z dachu nieruchomości użytkowanej przez skarżąca spółkę jest nie do przyjęcia, gdyż projekt budowlany zawiera z tyłu hali magazynowej na całej jej długości zbiornik na wody opadowe, a z budynku skarżącej spółki zgodnie z przepisami winny być odprowadzane wody opadowe na teren własnej działki. Poza tym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała jak ma być ukształtowany dach by odprowadzać również wody opadowe. Wszelkie okoliczności powstałe w trakcie realizacji inwestycji nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a mogą być podstawą działania dla organów nadzoru budowlanego, lub sądów powszechnych odnośnie naprawienia ewentualnych szkód.

Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 to jest naruszenia interesów osób trzecich jest również nieuzasadniony, gdyż o naruszeniu interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Ponadto jak wskazuje w ostatnich orzeczeniach NSA naruszenie interesów osób trzecich nie stanowi przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 387/07). Zdaniem Sądu nie można podzielić również zarzutu naruszenia § 204 ust. 5 i § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wzniesienie omawianego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Strona skarżąca nie uczyniła nic by wykazać możliwość wystąpienia takiego zagrożenia. Ponadto podkreślono, iż przepis § 206 ust. 1 ma charakter dowodowy i jest tak skonstruowany, że nie wynika z niego wprost, iż budowa w bezpośrednim sąsiedztwie musi być poprzedzona ekspertyzą techniczną istniejącego budynku. Tym samym brak ekspertyzy nie mógł być przesłanką do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Załączona do skargi opinia K. D. z dnia 30 lipca 2008 r. może być ewentualnie postawą do wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa. Artykuł 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa w tym ustępie. Przepis ten nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Skoro, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 2 września 1998 r., IV SA 2311/96). W świetle powyższych faktów nie można skutecznie zarzucić Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jak czyni to strona skarżąca w skardze, iż błędnie i bez wyjaśnienia istotnych okoliczności nie zastosował normy art. 156 § 1 k.p.a.. Postępowanie przeprowadzone przez organy administracji uznać należy za prawidłowe, zaś zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a więc w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. W opinii Sądu, decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nie wypełnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Dlatego też rozstrzygnięcia organów administracji odmawiające w obu instancjach stwierdzenia nieważności w/w decyzji należy uznać za słuszne i zgodne z prawem.

Od powyższego wyroku D. Sp. z o.o. w Warszawie wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje są prawidłowe;

2) naruszenie prawa procesowego - art. 133 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej – p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu wyroku znajdujących się w aktach sprawy dowodów, tj. opinii konstruktora hali i ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. T. W. oraz mgr inż. H. B. - jako uzasadniających konieczność stwierdzenia nieważności zapadłych w toku instancji decyzji;

3) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i ograniczenie kontroli prawidłowości skarżonej decyzji jedynie do części zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze, przy zaniechaniu kompleksowego rozpoznania takich zarzutów jak rażące naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy nieprawidłowej i wydanej z naruszeniem prawa decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2006 r.;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2006 r., wydanej z rażącym naruszeniem:

• art. 5 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego poprzez zezwolenie na budowę obiektu zaprojektowanego z naruszeniem podstawowych wymagań bezpieczeństwa użytkowania;

• art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez zezwolenie na budowę obiektu zaprojektowanego z naruszeniem obowiązku poszanowania występujących w obszarze jego oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich;

• § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) poprzez zezwolenie na wybudowanie obiektu, którego wzniesienie spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników budynku położonego na sąsiedniej nieruchomości oraz obniżenie przydatności tego ostatniego budynku do użytkowania;

• § 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zezwolenie na wybudowanie pomieszczenia magazynowego stwarzającego niemożliwe do zaakceptowania ryzyko wypadków podczas użytkowania;

• § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zezwolenie na wybudowanie obiektu w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego już budynku, pomimo niezałączenia do projektu budowlanego ekspertyzy technicznej stanu obiektu istniejącego, stwierdzającej jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku;

• § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nie istniały przepisy odrębne ograniczające dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, a w konsekwencji wydanie decyzji rażąco nieobiektywnej i stronniczej;

d) art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie się powyższych ww. uchybień, a w konsekwencji naruszenie zaufania obywateli do organów Państwa

- w wyniku którego to uchybienia Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo iż przy prawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału skarga zasługiwała na uwzględnienie;

4) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa procesowego to jest art. 135 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji odniesienie się do tylko do tej części zarzutów i wniosków sformułowanych przez skarżącego, które dotyczyły rażącego naruszenia prawa;

5) mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjścia poza granice skargi i zawartych w niej wniosków, a w konsekwencji oddalenie skargi D. Sp. z o.o. pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżony wyrok wydany został na skutek naruszenia prawa materialnego - art. 35 Prawa budowlanego, gdyż w toku stosowania prawa Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu. Po pierwsze niezasadnie przyjął, iż za przepisy techniczno-budowlane, z którymi zgodny winien być projekt budowlany nie należy uznawać przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w szczególności jego § 12 ust. 4 pkt 2, § 204 ust. 5, § 291 i § 206). Nadto, na skutek dokonanej przez Sąd błędnej wykładni niesłusznie przyjął on, iż w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji, które załączyć należy do projektu nie mieści się ekspertyza techniczna, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem prawidłowa wykładnia art. 35 Prawa budowlanego prowadzić winna wniosku, iż niezgodność projektu budowlanego z przepisami § 12 ust. 4 pkt 2, § 204 ust. 5, § 291 i § 206 oraz niezałączenie do tego projektu ekspertyzy technicznej stanowić winny podstawę odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją opisanego wyżej uchybienia było bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzje organów obu instancji są prawidłowe.

Zdaniem skarżącego, a wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy wydające kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzje konsekwentnie błędnie przyjmowały, że projekt spornej hali zgodny jest z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również, że jest on kompletny, zaopatrzony w wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. To błędne rozumowanie organów przyjął automatycznie Sąd I instancji, nie zważając na podniesione przez skarżącego konkretne zarzuty i zastępując rzetelną i wnikliwą kontrolę decyzji zapadłych w toku instancji skopiowaniem argumentacji podniesionej przez organy administracji, co w sposób bezpośredni zdeterminowało kształt zaskarżonego wyroku. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym w nim, że skoro z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę nie może być wydane bez uprzedniego sprawdzenia, czy projekt budowlany spełnia przesłanki opisane w tym przepisie, to z pewnością organ administracji wydający decyzję musiał pod tym kątem decyzję skontrolować.

Ponadto, skarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, Sąd nie zastosował tych przepisów i pominął przy wydawaniu wyroku znajdujące się w aktach sprawy dowody - opinii konstruktora hali i ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. T. W. oraz mgr inż. H. B. - które uzasadniały konieczność stwierdzenia nieważności zapadłych w toku instancji decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Z treści uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał znajdujące się w aktach sprawy opinie za uzasadniające wyłącznie wznowienia postępowania, podczas gdy stanowiły one dokumenty uprawdopodabniające wydanie skarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że dokumenty te stwierdzały istniejący już na etapie projektowym stan faktyczny spornej hali i dające się przewidzieć już na tym etapie niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej. Dotyczyły one zatem okoliczności, które winny być brane pod uwagę (a na skutek rażącego naruszenia prawa zostały pominięte) w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Sąd naruszył też art. 134 § 1 p.p.s.a. co doprowadziło w konsekwencji do ograniczenia kontroli prawidłowości skarżonej decyzji jedynie do części zarzutów sformułowanych przez skarżącego w skardze i jej nieuwzględnienia mimo wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji całkowicie pominął, że największym i podstawowym zagrożeniem dla bezpieczeństwa budowli jest kieszeń śnieżna, której powstaniu zbiornik na wody opadowe w żaden sposób nie przeciwdziała. Projekt ten nie odpowiada bowiem wymogowi zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i nie przewiduje on konkretnych rozwiązań technicznych (architektonicznych), które eliminowały by ryzyko zawilgotnienia i degradacji systemów istniejącego budynku oraz ryzyko dojścia do katastrofy budowlanej z uwagi na powstającą kieszeń śnieżną (worek śnieżny). Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji skarżący wykazał istnienie realnego zagrożenia katastrofą budowlaną, co poparte zostało załączonymi do akt sprawy opinią konstruktora hali i ekspertyzą techniczną biegłych z Ośrodka Rzeczoznawców i Techniki Budowlanej. Niestety jednak, z niewiadomych skarżącemu przyczyn argument ten oraz uprawdopodabniające go dokumenty zostały przez Sąd zbagatelizowane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ł. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze — skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności — gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Decyzja Prezydenta Miasta Warszawy z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji prawidłowo postąpiły zarówno organy administracji obu instancji odmawiając stwierdzenia jej nieważności, jak i Sąd I oddalając skargę na taką decyzję.

W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących ochrony zdrowia, 4) w przypadku obowiązku sprawdzenia projekty wykonanie tego sprawdzenia przez osobę posiadającą aktualne wymagane uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu upatruje się w tym, iż w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji, które należy dołączyć do projektu mieści się ekspertyza techniczna wymagana przez § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak jednak wynika z tego przepisu ekspertyza techniczna obiektu istniejącego będzie wymagana dopiero wtedy, gdy zostaną spełnione warunki z § 204 ust. 5 tego rozporządzenia, to znaczy wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Nie w każdym więc przypadku wznoszenia budynku w sąsiedztwie budynku istniejącego taka ekspertyza będzie konieczna. Należy też mieć na uwadze uregulowania całego § 204 tego rozporządzenia, który dotyczy przede wszystkim konstrukcji budynku, która nie powinna przekraczać stanów granicznych nośności oraz przydatności do użytkowania. Gołosłowne zarzuty podnoszone w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie mogą zaś stanowić wystarczającej podstawy do zarzucania naruszenia § 206 ust. 1 rozporządzenia. Zresztą skoro z § 206 ust. 1 rozporządzenia w sposób jednoznaczny i precyzyjny nie wynika, kiedy taka ekspertyza jest konieczna, nie sposób mówić o rażącym naruszenia tego przepisu w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienia opinii technicznych znajdujących się w aktach sprawy. Sąd bowiem uznał, że opinie te ewentualnie mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego związane są z zasadą niekonkurencyjności, polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji i tryby te nie mogą być stosowane zamiennie (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadaministracyjne, Warszawa 2009, s. 298). Pierwszeństwo ma przy tym tryb najdalej idący, to znaczy tryb prowadzący do usunięcia skutków wydania wadliwej decyzji ex tunc — od chwili jej wejścia do obrotu prawnego. Natomiast postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości, należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazywania jej wadliwości (np. art. 36a Prawa budowlanego). Z wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania wiążą się bowiem również dalej idące skutki prawne, między innymi w postaci możliwości zgłaszania przez strony roszczeń odszkodowawczych. Zarówno tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jak i tryb wznowienia postępowania mogą być zastosowane wyłącznie wtedy, gdy spełnione są przesłanki do jego zastosowania. Wady decyzji uzasadniające stwierdzenie jej nieważności określa art. 156 § 1 k.p.a., natomiast wady postępowania uzasadniające wznowienie postępowania wylicza art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Każdy z tych trybów służy usunięciu tylko konkretnej wadliwości decyzji. W konsekwencji tryby te nie mogą być ani stosowane zamiennie ani też łącznie w ramach jednego postępowania (wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., IV SA 1206/02/ONSA 2003, nr 4 poz. 140).

Zauważyć przy tym wypada, iż inne są organy właściwe do prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, a inne do prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności jest, co do zasady organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał dotychczasową decyzję – art. 157 § 1 k.p.a., natomiast organem właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest również, co do zasady organ, który wydał dotychczasową decyzję w ostatniej instancji – art. 150 § 1 k.p.a.

Tak więc, jeżeli pojawiły się opinie i ekspertyzy dotyczące hali istniejące w dacie wydania decyzji z [...] września 2006 r. to spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania polegająca na tym, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy dowody lub nowe okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji nieznane organowi prowadzącemu postępowania. Z wyżej przytoczonych względów okoliczność ta, skoro z woli ustawodawcy jest to odrębną przesłanką wznowienia postępowania nie może być traktowana jednocześnie jako rażące naruszenie prawa w tym rażącego naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano jaki konkretny przepis prawa miałby zostać w taki sposób naruszony.

Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez nie rozpatrzenie przez Sąd całości podniesionych w skardze zarzutów jest całkowicie nietrafny. Skoro wnikliwa, przeprowadzona przez Sąd I instancji analiza stanu prawnego i faktycznego sprawy wykazała, że decyzja z [...] września 2006 r. nie była dotknięta wadą nieważności nie istniały żadne przyczyny do tego, aby organ administracji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie, zamiast utrzymywać w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się składająca skargę kasacyjna nie naruszała bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c ani pkt 9 Prawa budowlanego. Zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c jest całkowicie gołosłowny i nie poparty żadnymi argumentami. Jeżeli zresztą powołane przepisy traktować jako wzorzec mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, to ewentualnie można rozważać, czy to właśnie obiekt budowlany należący do składającej skargę kasacyjną nie narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez konstrukcję dachu i sposób odprowadzania wód opadowych. Także całkowicie gołosłowny jest zarzut naruszenia § 291 powołanego rozporządzenia.

Zarzut naruszenia przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia również nie zawiera jakiegokolwiek przekonywającego uzasadnienia. Mieć także należy na względzie okoliczność, iż gdyby na nieruchomości skarżącej spółki nie posadowiono obiektu budowlanego w granicy, to zastosowanie tego przepisu byłoby w sprawie bezprzedmiotowe.

Zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. także jest całkowicie chybione. Nie dość, że Sąd tych przepisów nie stosował, to postępowanie administracyjne kontrolowane przez niego z całą pewnością nie naruszało tych przepisów, gdyż było przeprowadzone w sposób wnikliwy, a okoliczność, że skarżąca Spółka jest z decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności niezadowolona, nie powinno podważać zaufania do organów Państwa.

Obszerne i szczegółowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w pełni zgodne z wymaganiami art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zastosowanie zaś art. 135 p.p.s.a. możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy Sąd wyeliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt. Należy dodatkowo zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie, ze względu na jej przedmiot rozważaniami Sądu, jak i organów administracji objęto także decyzję wydaną w postępowaniu w trybie zwyczajnym.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.