Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1897/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 5, art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., po rozpoznaniu wniosku T. D. o ponowne rozpoznanie sprawy, w pkt 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. art. 144 Kpa uchyliło postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonego nr hip. działki od [...] z nieruchomości "[...]", o pow. [...] m2, do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania i jednocześnie; w pkt 2) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesiło postępowanie w sprawie do czasu ustalenia wszystkich następców prawnych 28 dawnych współwłaścicieli, co do których nie zostało ustalone następstwo prawne; w pkt 3) na zasadzie art. 100 § 1 Kpa zobowiązało strony postępowania do wystąpienia w terminie sześciu miesięcy z wnioskiem, o którym mowa w pkt 2 postanowienia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił: C. M., E. M., J. Ł., M. K., S. i J. małż. P., M. i K. małż. C., K. B., W. Z., J. B., S. B., H. M., M. i J. małż. M., J. i I. małż. Ł., J. M., J. i K. małż. K., M. i M. małż. W., S. S., T. T., W. K., M. i L. G., M. R., C. W., K. N., J. B., G. R., F. B., E. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego nr hip. działki od [...] z nieruchomości "[...]".

T. D. wnioskiem z dnia 23 marca 2011 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], do czasu ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zobowiązało wnioskodawców do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości.

T. D. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i art. 100 § 1 Kpa, wniósł o uchylenie tego postanowienia oraz wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. Wskazał, że w treści zaskarżonego postanowienia Kolegium odniosło się do art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, a nie powołanego w podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz nie wskazało terminu, w którym zobowiązana strona ma ustalić wszystkich spadkobierców. Wyznaczenie terminu jest konieczne, albowiem nie dokonanie w wyznaczonym przez organ terminie czynności przez stronę obliguje organ do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Żalący podniósł, iż art. 12 Kpa nakłada na organ obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, natomiast bezzasadne zawieszenie postępowania, jako reakcja na złożony przez stronę wniosek o bezczynność organu, zaprzecza fundamentalnym zasadom postępowania administracyjnego.

Kolegium w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ustaliło, że nieruchomość oznaczona jako "[...]" [...] przed 1945 r. stanowiła niepodzielną współwłasność następujących osób: 1) E. K. B. 60/540 części, 2) F. B. 60/540 części; 3) J. L. 6/540 części; 4) J. i S. małż. P. 6/540 części; 5) J. i M. małż. D. 6/540 części; 6) G. R. 42/540 części; 7) J. B. 60/540 części; 8) K. N. 54/540 części; 9) C. W. 6/540 części; 10) M. R. 60/540 części; 11) K. i M. małż. C. 6/540 części; 12) L. i M. małż. G. 6/540 części; 13) W. K. 48/540 części; 14) T. J. T. 5/540 części; 15) S. S. 15/540 części; 16) M. i M. małż. W. 10/540 części; 17) J. i K. małż. K. 5/540 części; 18) J. M. 5/540 części; 19) E. M. 5/540 części; 20) C. M. 5/540 części; 21) J. i I. małż. Ł. 5/540 części; 22) J. i M. małż. M. 5/540 części; 23) H. M. 10/540 części; 24) E. J. J. 10/540 części; 25) S. B. 10/540 części; 26) J. F. B. 10/540 części; 28) W. Z. 10/540 części; 28) K. B. 10/540 części.

Organ wskazał, iż na podstawie materiału dowodowego, w tym adresów i bliższych danych osobowych dawnych współwłaścicieli, nie ustalił żadnych danych w odniesieniu do: E. K. B., J. L., J. B., K. N., M. R., W. K., E. J. J., J. F. B., W. Z..

Natomiast co do pozostałych dawnych współwłaścicieli ustalono:

- odnośnie F. B., iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1975 r., sygn. [...], spadek po F. B. zmarłym w dniu 9 maja 1946 r. nabyły dzieci: H. A. Ż., J. B., J. J. B. po 1/3 cz. każde. J. J. B. zmarł w dniu 2 grudnia 2011 r., akt zgonu [...] Urząd Stanu Cywilnego [...];

- odnośnie J. i S. małż. P., iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1998 r., sygn. akt [...], spadek po J. P. zmarłym w dniu 6 września 1986 r. nabyli: żona S. P. oraz synowie A. P. i J. M. P. po 1/3 cz. każdy. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] października 1998 r., sygn. akt [...], spadek po S. P. nabyli synowie A. P. i J. M. P. po ½ cz. Każdy;

- odnośnie J. i M. małż. D., iż zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] października 1959 r., sygn. [...], spadek po M. S. D. zmarłej w dniu 5 sierpnia 1944r. nabyły dzieci: H. Z. L., J. H. D., Z. D. po 1/3 cz. każde. Prawa do spadku po J. D. zmarłym w dniu 9 maja 1946r. zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] października 1960 r., sygn. [...], nabyły dzieci: H. Z. L., J. H. D., Z. D. po 1/3 cz. każde. Spadek po Z. D. zmarłym w dniu 10 czerwca 1979 r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1980 r., sygn. [...], nabyli: żona T. M. D. i syn T. D. po ½ cz. każde. Spadek po T. M. D. zmarłej w dniu [...] września 1995 r. zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r,. sygn. [...], nabył syn T. D. w całości;

- odnośnie G. R., iż zgodnie z pismem z dnia 14 grudnia 2012r. Archiwum Państwowego [...] G. R. - ur. 6 sierpnia 1878 r. (gdyby żył miałby obecnie 134 lata), G. R. był zameldowany według "Zbioru ksiąg meldunkowych m. st. Warszawy" pod adresem ul. [...], od 17 czerwca 1935 r. do 23 stycznia 1936 r. (wymeldowany – R. K.), od 17 marca 1936 r. do 26 czerwca 1937 r. (wymeldowany nie wiadomo dokąd) i od 17 lipca 1937 r. do 4 listopada 1937 r. (wymeldowany – R.);

- odnośnie C. W. - zmarła w dniu 30 października 1995r. - akt zgonu nr [...] Urząd Stanu Cywilnego [...].;

- odnośnie K. i M. małż. C., iż M. C. - zmarła w dniu 28 stycznia 1987 r. - akt zgonu nr [...] Urząd Stanu Cywilnego [....], zaś K. C. - zmarł w dniu 26 grudnia 1968r. - akt zgonu nr [...] Urząd Stanu Cywilnego [...];

- odnośnie L. i M. małż. G. - nie figurują w bazie danych ewidencji ludności byłych i aktualnych mieszkańców miasta P.;

- odnośnie T. J. T., iż zgodnie z informacją Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] w zbiorach meldunkowych budynku ul. [...] nie znaleziono meldunku T. T.;

- odnośnie S. S., że zgodnie z informacją Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] w zbiorach meldunkowych budynku ul. [...], nie znaleziono meldunku S. S.;

- odnośnie M. i M. małż. W., iż zgodnie z pismami z dnia 14 grudnia 2012 r. Archiwum Państwowego [...] brak jest zapisów dot. M. i M. małż. W. w "Zbiorze ksiąg meldunkowych m. st. Warszawy" pod adresem ul. [...] z powodu braku takiej księgi meldunkowej;

- odnośnie J. i K. małż. K., że K. K., żona J., zmarła w dniu 4 września 1972 r. - akt zgonu [...] Urząd Stanu Cywilnego [...]. J. K., mąż K., zmarł 12 listopada 1986r. akt zgonu nr [...] Urząd Stanu Cywilnego [...];

- odnośnie J. M., iż zgodnie z pismem z dnia 13 grudnia 2012r. Archiwum Państwowego [...] brak jest zapisu dot. J. M. w "Zbiorze ksiąg meldunkowych m. st. Warszawy" pod adresem ul. [...];

- odnośnie E. M., iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., sygn. akt [...], spadek po E. M. zmarłej w dniu 2 marca 1951 r. nabył mąż W. M. w ¼ cz., córka I. K. ¾ cz., natomiast spadek po W. M. zmarłym w dniu 13 września 1961 r. nabyła córka I. K. w całości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt [...], spadek po I. K. nabył syn H. K. w całości. H. K. zmarł w dniu 17 czerwca 2007 r., a spadek po nim, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2007 r., sygn. [...], nabyły: żona D. K. oraz córka M. J. po 1/2 cz. spadku każda;

- odnośnie C. M., że zmarła w dniu 26 stycznia 1998 r., nr aktu zgonu [...];

- odnośnie J. i I. małż. Ł., iż zgodnie z informacją Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] w zbiorach meldunkowych, brak jest księgi meldunkowej dla budynku ul. [...] dot. I. Ł. i J. Ł.;

- odnośnie J. i M. małż. M., iż J. M. zmarł w dniu 3 maja 1988r. akt zgonu nr [...] Urząd Stanu Cywilnego [...];

- odnośnie H. M., iż zgodnie z pismem z dnia 14 grudnia 2012r. Archiwum Państwowego [...] brak jest zapisu dot. H. M. w "Zbiorze ksiąg meldunkowych m. st. Warszawy" pod adresem ul. [...] i ul. [...] bez numeru (Dz. [...] oraz [...]);

- odnośnie S. B., że według oświadczenia I. B. s. K. S. J. oraz S. B. to ta sama osoba. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2001 r., sygn. [...], spadek po S. J. zmarłej w dniu 26 października 1997 r. nabył w całości bratanek I. H. B.;

- odnośnie K. B., iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1997 r., sygn. [...], spadek po K. B. zmarłym w dniu 9 maja 1946 r. nabyły dzieci: I. H. B. i M. J. W. po ½ cz. każde. M. J. W. wymeldowana z adresu w Polsce, adres zameldowania na stałe Niemcy - brak bliższych danych. I. H. B. zmarł w dniu 27 czerwca 2012 r. akt [...] Urząd Stanu Cywilnego [...].

Kolegium wskazało, że na podstawie akt zostały ustalone osoby oraz adresy, które mogłyby być ewentualnymi następcami ww. osób. Pismem z dnia 17 września 2012 r. zwróciło się do wymienionych w rozdzielniku tego pisma osób, iż poszukuje wymienionych w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 10979r. nr [...], C. M., J. Ł., M. K., S. i J. małż. P., M. i K. małż. C., K. B., W. Z., J. B., S. B., H. M., M. i J. małż. M., J. i I. małż. Ł., J. M., J. i K. małż. K., M. i M. małż. W., S. S., T. T., W. K., M. i L. G., M. R., C. W., K. N., J. B., G. R., F. B., E. B. lub następców prawnych ww. osób.

Organ wskazał, że zwrócił się o udzielenie wszelkich posiadanych danych dotyczących ww. osób lub ich spadkobierców takich jak: imiona rodziców, daty urodzenia lub zgonu, ostatnie adresy zamieszkania oraz nadesłanie stosownych dokumentów, w szczególności ewentualnych aktów zgonu, postanowień spadkowych, aktów notarialnych sprzedaży udziałów w nieruchomości lub informacji, czy postępowania o ustalenie praw do spadku zostały wszczęte (kopia wniosku do sądu cywilnego). Z wyjątkiem odpowiedzi nadesłanej przez A. P. i J. P., nie otrzymał odpowiedzi od żadnej z 39 osób, do której skierowano pismo z dnia 17 września 2012 r.

Kolegium podkreśliło, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób będących stronami. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje status stron w rozumieniu art. 28 Kpa, stanowi wadę procesową i daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak to przewiduje art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Obowiązek ustalenia stron nie uprawnia do poglądu, że to organ powinien wszczynać postępowania o stwierdzenie nabycia spadku w stosunku do części współwłaścicieli nieruchomości, bo należy to do osób wszczynających postępowanie w sprawie administracyjnej. Zatem co do zasady za słuszne należy uznać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu ustalenia pełnego kręgu następców prawnych po zmarłych współwłaścicielach spornej nieruchomości.

Kolegium zauważyło, że w przypadku konieczności wykazania następstwa prawnego po zmarłej osobie w postępowaniu administracyjnym, następstwo to powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a więc w sądowym postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku lub w drodze notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Sporządzenie przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia stanowi równoległy środek prawny w stosunku do potwierdzania uprawnień spadkowych w drodze sądowej.

Ustalenia kręgu spadkobierców nie może bowiem dokonać organ administracji publicznej. Obowiązek ustalenia stron przez organ administracji nie uprawnia do poglądu, że to organ powinien wszczynać postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Stosownie bowiem do art. 1025 § 1 Kpc sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia. Z praktyki sądów cywilnych wynika, że w postępowaniu sądowym wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może zgłosić każda osoba mająca w tym interes. Termin ten (interes) należy interpretować szeroko. Ustawodawca bowiem nie zawęża tego pojęcia do interesu prawnego czy majątkowego. Wniosek o stwierdzenie praw do spadku będzie mogła złożyć każda osoba, która ma interes w wykazaniu następstwa prawnego po zmarłej.

W ocenie Kolegium, dopiero po uzyskaniu dokumentu określającego następstwo prawne po zmarłych będzie ono mogło rozstrzygnąć sprawę, gdyż postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie z udziałem wszystkich stron postępowania. Wobec tego zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie [...].

Kolegium stwierdziło, że postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], było obarczone kwalifikowaną wadą i podlegało uchyleniu, albowiem skierowano je do osoby zmarłej, tj. C. N., Z. N..

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że stronami postępowania nie są: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, [...] Sp. z o.o., [...] Sp z o.o., [...] Sp z o. o. (obecnie [...] S.A.), albowiem sprawa nie dotyczyła ich interesu prawnego, gdyż nie posiadają żadnego tytułu prawnego do spornego gruntu. Obecnie nieruchomość, której dotyczy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], to działka nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...], m. in. działka nr [...] o pow. 9 m2 nabyta została przez Dzielnicę Gminę [...]. Obecnie zgodnie z zapisami księgi wieczystej Kw nr [...] działka nr [...] stanowi własność Miasta [...]. Interesu prawnego w sprawie nie wykazali również: B. N., K. N., W. N., A. Z., R. Z.. Postępowanie merytoryczne rozstrzygające o legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], będzie możliwe po ustaniu przeszkód formalnych w postaci wyjaśnienia następstwa po wszystkich 28 osobach - dawnych współwłaścicielach nieruchomości przeddekretowej.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. D., zarzucając mu naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie zawiesiło postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], odmawiającej prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...]; 2) naruszenie art. 100 § 1 Kpa, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie zobowiązało wnioskodawców do ustalenia następstwa prawnego po wszystkich 28 dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości; 3) naruszenie art. 12 Kpa, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez bezpodstawne zawieszenie postępowania naruszyło zasadę wnikliwego i szybkiego, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków załatwienia sprawy, zobowiązując wnioskodawców do wykonania czynności, z założenia niemożliwych do przeprowadzenia, tj. ustalenia miejsca pobytu właścicieli, o których organ nie posiada żadnych informacji, przy jednoczesnym zignorowaniu wniosku o wystąpienie do sądu w trybie art. 34 Kpa z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżący, odnosząc się do twierdzeń Kolegium zawartych w zaskarżonym postanowieniu, wskazał, że organ nie dysponuje żadną wiedzą na temat 17 właścicieli tj.: E. K. B., J. L., G. R., J. B., K. N., M. R., L. i M. małż. G., W. K., T. J. T., S. S., M. i M. małż. W., J. M., J. i I. małż. Ł., H. M., E. J. J., J. F. B., W. Z.. Organ dysponuje wiedzą na temat spadkobierców po 4 właścicielach tj.: J. i S. małż. P., J. i M. małż. D., E. M., S. B.. Wobec pozostałych 7 właścicieli organ ustalił, że osoby zmarły i toczyło się po nich lub powinno toczyć postępowanie spadkowe.

Zdaniem skarżącego, błędne jest zobowiązanie przez organ wnioskodawcy do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o ustalenie wszystkich następców prawnych 28 dawnych współwłaścicieli. Stwierdzenie nabycia spadku w sytuacji, gdy na podstawie prowadzonego postępowania nie zostało przesądzone, iż został otwarty spadek po dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości jest przedwczesne. Przed zawieszeniem postępowania organ powinien ustalić, czy otworzył się spadek po dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Ma to istotne znaczenie z uwagi na fakt, że w takiej sytuacji nie wiadomo, czy spadek się w ogóle otworzył i czy wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i wystąpieniu do sądu powszechnego o ustalenie spadkobierców jest wykonalne.

Skarżący wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 Kpa nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy (miejsce pobytu właścicieli), gdyż należy do wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne może prowadzić tylko o wyłącznie do wyjaśnienia kwestii prawnych.

Skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1535/09, w którym stwierdzono, że zbadanie, czy dawni współwłaściciele nieruchomości żyją, czy też zmarli należy do obowiązków organu administracji, bo to na nim ciąży ustalenie kręgu uczestników postępowania, a wnioskodawcy mają jedynie obowiązek współpracy z organem w tym zakresie. Tymczasem organ nie podjął żadnych czynności, które zamierzałyby do ustalenia kręgu uczestników postępowania, w tym ustalenia czy dawni współwłaściciele nieruchomości zmarli czy też żyją. Dopiero ustalenie, że dawni współwłaściciele nie żyją, umożliwi zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i nałożenie na strony tego postępowania obowiązku przeprowadzenia postępowania o nabycie spadku przed sądem powszechnym oraz dostarczenie prawomocnych postanowień o nabyciu spadku organowi. Skarżący stwierdził, iż organ nie ma uprawnień do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych współwłaścicielach. Uprawnienia te zgodnie z art. 1025 § 1 Kc przysługują bowiem osobom, które wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, a także pozostałym stronom postępowania.

Zdaniem skarżącego, organ przerzucił obowiązek ustalenia kręgu osób, będących stronami w postępowaniu na wnioskodawcę, co jest niewykonalne.

Stanowisko Kolegium pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami zawartymi w powołanych przez organ wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku WSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 907/08, Sąd wskazał jednoznacznie, iż "(...) wobec braku danych o śmierci współwłaściciel nieruchomości oraz braku takich danych co do C. L. organ powinien, w trybie art. 34 Kpa, wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Wniosek o wyznaczenie kuratora dla osoby nieobecnej znajduje materialną podstawę w art. 184 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, natomiast podstawę procesową stanowi art. 601 Kpc".

Skarżący podkreślił, że jest zaskoczony zobowiązaniem go do ustalenia kręgu spadkobierców 28 właścicieli w sytuacji, gdy pismem z dnia 15 maja 2013 r. zwrócił się do Kolegium o wystąpienie w trybie art. 34 Kpa do sądu powszechnego o wyznaczenie przedstawicieli dla osób nieobecnych. Kolegium nie zajęło stanowiska w tej sprawie i nie odniosło się do niej także w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Skarżący podkreślił, że art. 12 Kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zobowiązanie strony do ustalenia następców prawnych po 28 właścicielach jest w znacznej części niewykonalne (brak jakichkolwiek danych na temat śmierci właścicieli), a w części bezpodstawne (następcy prawni są znani).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie trzeba wskazać, że T. D. miał interes prawny we wniesieniu skargi. Z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., L. dz. [...] wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako "[...]" W-[...] w zakresie części tej nieruchomości odnoszącej się do działek nr [...], co do których w zakresie terenu o pow. 9 m2 orzekł Naczelnik Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], byli m.in. J. i M. D. w 6/540 częściach. Przed 21 listopada 1945 r., tj. datą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U Nr 50 , poz. 279 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem" współwłaścicielami przedmiotowego gruntu we wskazanej wyżej części byli: J. D. i spadkobiercy M. D. w osobach: H. L. (z d. D.), J. D. i Z. D. po 1/3 części. Z kolei po zmarłym w 1946 r. J. D. spadek odziedziczyli: H. L. (z d. D.), J. D. i Z. D., każde po 1/3 części. Po zmarłym w 1979 r. Z. D. dziedziczyli T. D. i T. D., każde po ½ części. Z kolei po zmarłej w 1995 r. T. D. spadek odziedziczył w całości T. D. (prawomocne postanowienia spadkowe o sygn. akt: [...], [...], [...], [...]). Z pisma Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. wynika, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości złożyło kilku współwłaścicieli. W aktach sprawy (T.3 akt administracyjnych) znajduje się m.in. wniosek złożony w dniu 10 lutego 1949 r., który rozpoznał Naczelnik Dzielnicy [...] w kwestionowanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...].

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że wniosek dekretowy złożony w momencie obowiązywania art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, skutkował tym, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania zachowawcze o jakich stanowił cytowany przepis, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w tym przypadku zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem. Zatem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony przez niektórych współwłaścicieli wywierał również skutki dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Organ administracyjny prowadzący postępowanie wszczęte wnioskiem winien w takiej sytuacji powiadomić o tym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli i uzyskać ich stanowisko. Współwłaściciele, mimo, że nie złożyli osobiście wniosku o przyznanie prawa własności czasowej mają interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jak i w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji dekretowej (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1454/11). Mimo, że poprzednicy prawni skarżącego nie byli stronami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...], to jednak skarżący jako spadkobierca po J. D., H. L. (z d. D.), J. D. i Z. D. - przeddekretowych współwłaścicielach przedmiotowego gruntu miał interes prawny we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy wszystkie osoby wskazane w pkt 1-28 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia były przeddekretowymi współwłaścicielami nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]" W-[...] w zakresie części tej nieruchomości odnoszącej się do działek nr [...], co do których w zakresie terenu o pow. 9 m2 orzekł Naczelnik Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. Sąd zwraca uwagę, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonało analizy i oceny w zakresie tego, kto przed dniem wejścia w życie dekretu był właścicielem tejże nieruchomości. Z kolei z zaskarżonego postanowienia nie wynika na podstawie jakich dowodów organ odwoławczy ustalił, że osoby wskazane w pkt 1-28 uzasadnienia tegoż postanowienia miały przed dniem 21 listopada 1945 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości hipotecznej. Tytułem przykładu wskazującego na niedokładne ustalenie kręgu przeddekretowych współwłaścicieli spornej nieruchomości jest to, że organ odwoławczy w pkt 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazał J. i M. małż. D.. Tymczasem przed 21 listopada 1945 r. (datą wejścia w życie dekretu) współwłaścicielami przedmiotowego gruntu we wskazanej wyżej części byli: J. D. i spadkobiercy zmarłej w 1944 r. M. D. w osobach: H. L. (z d. D.), J. D. i Z. D. po 1/3 części.

Po drugie, organ nadzoru ustalając, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] nie ma możliwości zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich przeddekretowych właścicieli gruntu, winien rozważyć, czy w sprawie nie wystąpiła obligatoryjna podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Z przepisem tym koresponduje przepis art. 99 Kpa z którego wynika, że organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy.

Przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 1 Kpa wystąpią, gdy: 1) nastąpiła śmierć strony lub jednej ze stron w toku postępowania; 2) nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; 3) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5; 4) postępowanie, ze względu na śmierć strony lub jednej ze stron, nie podlega obligatoryjnemu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1). W zakresie wyjaśnienia podstaw do zawieszenia postępowania w tym trybie zasadnicze znaczenie ma to, którzy przeddekretowi właściciele lub ich następcy prawni żyją, a którzy zmarli. W tym celu organ dysponując danymi personalnymi tychże osób winien fakt ten ustalić, w szczególności w oparciu o prowadzone przez właściwe organy ewidencje (np. ludności, paszportowe, wojskowe). Jeżeli bowiem strony żyją, a nie są znane z miejsca pobytu wówczas udział w postępowaniu należy zapewnić przedstawicielom wyznaczonym przez sąd (art. 34 § 1 w zw. z art. 48 § 1 Kpa). Jeżeli natomiast strony zmarły, wówczas trzeba ustalić, czy jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców po tychże osobach, które wstąpiły do postępowania z mocy prawa (art. 30 § 4 Kpa), względnie ustalić kto faktycznie objął spadek po tychże osobach, a jeżeli spadek nie został objęty, czy są osoby które prawa tychże osób winny reprezentować w postępowaniu nieważnościowym (art. 30 § 5 Kpa). Istotne jest też to, że SKO w [...] na gruncie przepisu art. 99 Kpa winno ocenić, czy w postępowaniu prowadzonym na wniosek T. D. za załatwieniem sprawy przemawiał interes społeczny i w związku z tym organ winien z własnej inicjatywy podjąć działania mające na celu usunięcie przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościwego.

Tymczasem w niniejszej sprawie SKO w [...] uznało za zasadne zawieszenie postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie wstępne polegające na rozstrzygnięciu przez sąd kwestii następstwa prawnego po wszystkich 28 dawnych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Nie wiadomo przy tym których konkretnie osób z wymienionych w pkt 1-28 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dotyczy przeszkoda z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do prowadzenia postępowania, ponieważ w pkt 1-28 wskazanych jest 36 osób. Poza tym z ustaleń organu nie wynika, że osoby wskazane w pkt 1,3,6-8,10,12-16,18,21,23,24,26,27 żyją, co było konieczne, z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji (1979 r.). Uznanie w takiej sytuacji, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne obejmujące konieczność ustalenia następstwa prawnego po wszystkich 28 dawnych współwłaścicielach, świadczy o tym, że Kolegium nie dokonało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w związku z tym przedwcześnie zastosowało w sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 Kpa.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające działało z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności organ wyjaśni, jakie osoby były przeddekretowymi współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako "[...]" W-[...] w zakresie części tej nieruchomości odnoszącej się do działek nr 5-11 i z jakich dowodów to wynika. Następnie organ ustali, czy wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania nadzorczego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, w szczególności które ze stron postępowania żyją, a które zmarły w toku postępowania nieważnościowego. Wówczas dopiero można bowiem rozpatrywać dalsze przesłanki wynikające z art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, tj. czy wezwanie spadkobierców zmarłych stron jest możliwe i czy zachodzą okoliczności wymienione w art. 30 § 5 Kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).