Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1605/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 2 ust. 1 pkt 29 i 30, par. 3 ust. 1 pkt 56 i par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 30, art. 33 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Teza: Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.),  powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze.

Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia.

W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji.

TEZY

Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.),  powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze.

Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia.

W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 825/12 w sprawie ze skargi M. Ż. i I. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 825/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ż. i I. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 17 lipca 2009 r. Miejski Zarząd Dróg w Toruniu wniósł do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Toruniu o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia określonego jako "Budowa i przebudowa głównego szkieletowego układu drogowego miasta Torunia: Zadanie II. Budowa Trasy Średnicowej Północnej w głównym szkieletowym układzie drogowym miasta na kierunku wschód-zachód na odcinku od [...]". Do wniosku załączono m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia, zawierającą dane określone w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej powoływana jako ustawa). Autor opracowania, powołując się na § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U Nr 257, poz. 2573 ze zm.), stwierdził bowiem, że inwestycja, jako droga publiczna o łącznej długości około 3,911 km, stanowi przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] organ, powołując się na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Powiatowego w Toruniu z dnia [...] września 2009 r., [...], nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, ustalając zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Raport ten został przekazany organowi pismem z dnia 20 października

2009 r., po czym organ zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy obwieszczeniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] podał do publicznej wiadomości o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i składania uwag i wniosków w terminie od dnia 2 listopada do 24 listopada 2009 r.

Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Toruniu wezwał inwestora do uzupełnienia raportu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu wydał opinię w sprawie, wskazując m.in. na konieczność przeprowadzenia analizy porealizacyjnej po upływie roku od wykonania inwestycji w zakresie emisji hałasu.

Pismem z dnia 22 lutego 2010 r. przedstawiono uzupełniony raport, zawierający dodatkowy wariant przebiegu drogi pozwalający na zachowanie stawów zlokalizowanych przy ul. B. w T., które według wcześniej planowanego wariantu inwestycji miały być w całości zasypane. W raporcie podtrzymano stanowisko co do klasyfikacji przedsięwzięcia, a opisując jego parametry podano m.in. prędkość projektową, która na odcinku od [...] do ulicy [...] wynosi 70 km, zaś na pozostałych dwóch odcinkach (od ulicy [...] do ul. [...] i od ulicy [...] do ulicy [...]) – 60 km. W formie tabeli podano dane będące prognozą ruchu dla projektowanej drogi w roku 2011 i w roku 2021, zastrzegając, iż chodzi o wartości dla jednego kierunku ruchu. W ramach charakterystyki wód powierzchniowych i podziemnych uwzględniono dwa stawy przy ulicy B., wykonane w latach 70-tych celem ujęcia wód gruntowych z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Analizując oddziaływanie drogi na stan akustyczny zaznaczono, że obliczenia dotyczące rozprzestrzeniania się hałasu przeprowadzono za pomocą programu komputerowego "SoundPlan", stosując metodę prognozowania hałasu drogowego "NMPB-Routes-96", zalecaną do tymczasowego użytkowania dla państw członkowskich Unii Europejskiej, które nie wypracowały własnych metod w tym zakresie, zgodnie z Dyrektywą nr 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.U.UE.L. z 2002 r. Nr 189, s. 12). Przyznano, iż metodyka ta nie uwzględnia takich czynników jak wiatr, wilgotność powietrza i stan zanieczyszczenia atmosfery, toteż wynik obliczeń może nieznacznie odbiegać od rzeczywistego poziomu dźwięku w terenie. Dlatego w innym miejscu raportu zalecono przeprowadzenie analizy porealizacyjnej odnoszącej się do poziomu hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej, których lokalizacja w bliskiej odległości od projektowanej drogi nie pozwala na całkowite wyeliminowanie zagrożeń akustycznych za pomocą rozwiązań wskazywanych w fazie projektowej,

m.in. poprzez stworzenie szczelnej bariery akustycznej. Wskazano także, że następstwem tej prognozy może być wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, wskazując jednocześnie na obowiązek okresowego pomiaru poziomu hałasu, wynikający

z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 października 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem (Dz. U. Nr 192, poz. 1392). W odrębnej tabeli wskazano zarazem wartości natężenia ruchu przyjęte podczas obliczeń.

W raporcie, poza wariantem 0 sprowadzającym się do zaniechania przedsięwzięcia, przedstawiono dwa warianty: pierwszy pokrywający się

z korytarzem wytyczonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta Torunia, drugi, uwzględniający stanowisko społeczeństwa, mający na celu zachowanie stawów przy ul. B. poprzez wprowadzenie korekty trasy z jej odchyleniem w kierunku północnym. Ten drugi wariant zaproponowano do realizacji jako odpowiadający stanowisku społeczeństwa i zarazem najbardziej korzystny dla środowiska ze względu na możliwość zachowania pozostawienia 87,4% powierzchni pierwszego stawu i 81,2 % powierzchni stawu drugiego. Pierwszy wariant przewidywał zasypanie stawów i wykonanie siedlisk zastępczych, co wiązałoby się ze zwiększoną skalą prac.

Z kolei w osobnym dokumencie, zatytułowanym jako "Uzupełnienie rozszerzające opis wariantowania do raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko", zaproponowano trzeci wariant realizacyjny, polegający na modyfikacji wariantu pierwszego poprzez wykonanie estakady nad stawami przy ulicy B. Został on uznany za nieracjonalny, ze względu na podniesienie poziomu terenu, zaburzenie walorów krajobrazowych i ograniczenie dostępu do światła.

Obwieszczeniem z dnia [...] marca 2010 r., [...] organ ponownie podał do publicznej wiadomości o możliwości zapoznania się

z dokumentacją sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków w terminie od dnia 4 marca 2010 r. do dnia 26 marca 2010 r. (w obwieszczeniu błędnie mowa o roku 2009).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu wydał kolejną opinię w sprawie, w której podtrzymał stanowisko co do analizy porealizacyjnej.

W dniu [...] maja 2010 r. Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w Bydgoszczy podjęła uchwałę nr [...] (nr [...]), opiniująca przedsięwzięcie pozytywnie.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Toruniu ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wariantu drugiego przedsięwzięcia. Warunki te są rozbudowane i dzielą się na dwie zasadnicze grupy: warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, odnoszące się m.in. do ochrony akustycznej (parametry nawierzchni drogi, obowiązek ustawienia ekranów akustycznych na wybranych odcinkach). Decyzja nakłada też obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, obejmującej m.in. pomiary hałasu i zanieczyszczeń, po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania. W uzasadnieniu organ przedstawił dokładnie przebieg postępowania, m.in. uwagi i wnioski zgłoszone w ramach udziału społeczeństwa. Zaznaczył, że uwzględniając te uwagi i wnioski, dokonano korekty przebiegu projektowanej trasy tak, aby zachować 87,4% powierzchni pierwszego stawu i 81,2 % powierzchni stawu drugiego. Ustosunkowując się do innych podniesionych zastrzeżeń podkreślił, że celem analizy porealizacyjnej jest ulepszenie lub rozszerzenie już po wykonaniu inwestycji zabezpieczeń przewidzianych przed jej realizacją i przez to opartych wyłącznie na prognozach czy założeniach, mogących nie odzwierciedlać stanu rzeczywistego. Ponadto inwestor zobowiązany jest do okresowego przeprowadzania monitoringu oddziaływania akustycznego, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 2 października 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem. Warianty zostały zaproponowane w obrębie wyznaczonego w planach korytarza, którym miała przebiegać trasa. Organ podkreślił, że informacje dotyczące natężenia ruchu pojazdów zostały przekazane autorowi raportu przez inwestora i że nie ma podstaw do kwestionowania ich rzetelności. Rozważył też zaproponowane trzy warianty inwestycji, wybierając wariant drugi jako najkorzystniejszy dla środowiska, przedstawiony w nowym raporcie i poddany odrębnym konsultacjom społecznym.

Od decyzji tej wniesiono kilka odwołań, uczynili to m.in. I. M.

i M. Ż., którzy byli reprezentowani przez tego samego pełnomocnika

i sformułowali podobne zarzuty, podnoszące m.in. błędną klasyfikacja przedsięwzięcia jako potencjalnie oddziałującego na środowisko, nieprawidłowość danych wykorzystanych w raporcie, w tym w zakresie przewidywanego ruchu pojazdów oraz brak wymaganej liczby wariantów przedsięwzięcia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 13 września 2010 r. wezwał inwestora do uzupełnienia akt poprzez m.in. dostarczenie analizy zasięgu oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia oraz uszczegółowienie kwestii ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia z podaniem poziomu spodziewanych przekroczeń dla prognozy ruchu w latach 2011 i 2021 przy zastosowaniu ekranów akustycznych określonych

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odpowiedzią na to wezwanie było m.in. pismo wykonawcy raportu z dnia 8 października 2010 r., którym przedstawiono tabelę z danymi obrazującymi prognozowane oddziaływanie w 2011 i 2012 r. z zastosowaniem ekranów akustycznych i bez ich zastosowania, w porze dziennej i w porze nocnej oraz wskazano na mapach lokalizację punktów odbioru.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w zakresie m.in. oddziaływania akustycznego, opisu przedsięwzięcia, określenia wzajemnego oddziaływania między środowiskiem

i zdrowiem i warunkami życia ludzi, dobrami materialnymi i zabytkami oraz powiązania projektowanej drogi z innymi planowanymi lub realizowanymi inwestycjami drogowymi. Tę ostatnia kwestię poruszono w związku z zarzutem, zgodnie z którym sporne przedsięwzięcie bezzasadnie wydzielono z większego zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego jedną całość.

Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. organ zawiadomił o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2011 r.

Inwestor przedłożył szczegółowe wyjaśnienia przy piśmie z dnia 22 czerwca 2011 r. W przedłożonym opracowaniu na wstępie zaakcentowano, że jego celem jest przedstawienie informacji uzupełniających oraz wyjaśniających związanych oceną oddziaływania na środowisko. Podano szczegółowe parametry ekranów oraz dodatkowe zabezpieczenia minimalizujące oddziaływanie akustyczne, w tym ograniczenie prędkości jazdy pojazdów do 50 km na godzinę. Dodatkowo zastrzeżono, że uwzględniono m.in. dopuszczalne poziomy hałasu w strefie śródmiejskiej, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz tendencje rozwoju sektora samochodowego wyznaczonymi przepisami wspólnotowymi. Wyszczególniono też wyniki obliczeń w receptorach,

tj. odbiorniki umieszczone na fasadach budynków podlegających ochronie akustycznej na każdej kondygnacji. Na tej podstawie sformułowano wniosek, że przy uwzględnieniu dodatkowych środków minimalizujących dopuszczalne poziomy hałasu we wszystkich przypadkach zostaną dotrzymane. Następnie omówiono m.in. oddziaływania skumulowane, uwzględniające również oddziaływanie akustyczne linii kolejowej. W końcowym fragmencie opracowania zapewniono, że wzięto pod uwagę wszystkie przedsięwzięcia planowane na terenie miasta Torunia i powiązane

z projektowaną Trasą Średnicową Północną.

Obwieszczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ odwoławczy, powołując się na art. 33 ust. 1 ustawy podał do publicznej wiadomości, że w terminie od dnia 18 lipca 2011 r. do dnia 8 sierpnia 2011 r. wszyscy zainteresowani będą mogli zapoznać się

z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym z raportem oddziaływania na środowisko oraz z jego uzupełnieniem z prawem do składania uwag i wniosków w tym terminie.

Pośród zgłoszonych uwag i wniosków znalazły się dwa jednobrzmiące pisma pełnomocnika odwołujących się I. M. i M. Ż. z dnia 4 sierpnia 2011 r. Pełnomocnik zakwestionował rzetelność materiału dowodowego, akcentując w szczególności znaczny stopień modyfikacji wcześniej przedłożonego raportu i wniósł o zobowiązanie inwestora do przeprowadzenia dodatkowych konsultacji społecznych.

Przy piśmie z dnia 22 września 2011 r. inwestor nadesłał opracowanie wykonawcy raportu zawierające stanowisko w przedmiocie uwag i wniosków. Zauważono w nim, że uwagi i wnioski w znacznej mierze poruszają zagadnienia rozważane już na wcześniejszych etapach procedury. Wyjaśniono, że analizowano ruch na pasach w obu kierunkach, choć każdy z kierunków uwzględniano osobno. Zauważono, iż cała analiza akustyczna była wykonana od nowa w czerwcu 2011 r., według nowych założeń, z wykorzystaniem metodyki "NBPB-Rotes-96". Ponownie omówiono te założenia, wskazując m.in. na kategorie badanych pojazdów oraz ich prędkość w wysokości 50 km na godzinę. Przy obliczeniach akustycznych miano na względzie czynniki atmosferyczne: temperaturę, ciśnienie oraz względną wilgotność.

Obwieszczeniem z dnia [...] września 2011 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Z kolei zawiadomieniem z dnia 6 października 2011 r. poinformował o wyznaczeniu ostatecznego terminu załatwienia sprawy na dzień 7 listopada 2011 r.

Pełnomocnik I. M. i M. Ż. zaprezentował swoje stanowisko w pismach z dnia 24 października 2011 r. i z dnia 2 listopada 2011 r., podważając zwłaszcza metodę pomiaru hałasu bazującą na prędkości dopuszczalnej, a nie rzeczywistej, wsparte ekspertyzą sporządzoną na zlecenie odwołujących się.

Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. organ odwoławczy zwrócił się do inwestora o przekazanie informacji o prognozie ruchu przyjętej do analiz akustycznych, których wyniki zostały przekazane w opracowaniu z czerwca 2011 r. z rozbiciem na typy pojazdów, porę dnia i nocy w ujęciu godzinowym dla pojazdów ciężkich i lekkich oraz podanie procentowego udziału średniego ruchu nocnego w średnim ruchu dobowym.

Dane te zostały przekazane pismem z dnia 10 listopada 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 listopada 2011 r.

Pełnomocnik odwołujących się pismem z dnia 15 grudnia 2011 r. wskazał dowody mające przemawiać na rzecz "sztucznego podziału" jednego drogowego zamierzenia inwestycyjnego skutkującego błędnym zakwalifikowaniem przedsięwzięcia jako potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: odizolowania terenu budowy od nielikwidowanej części stawów przy ulicy B., nadzoru przyrodniczego podczas realizacji przedsięwzięcia, parametrów cichej nawierzchni, jaką należy zastosować jako dodatkowe zabezpieczenie akustyczne, przepustów umożliwiających migrację małych zwierząt oraz obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania odwoławczego oraz zarzuty podniesione we wszystkich odwołaniach. Ustosunkowując się do zarzutów podkreślił, że przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), jednocześnie zapewniając stronom możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, informując je o zebranym materiale dowodowym i zapewniając możność wypowiedzenia się co do jego treści.

Następnie organ odwoławczy uzasadnił rozstrzygnięcie w części uchylającej zaskarżoną decyzję, np. wskazując potrzebę doprecyzowania zakresu analizy porealizacyjnej poprzez wyeliminowanie z niego kwestii oddziaływania na wody podziemne, po czym ustosunkował się do poszczególnych zarzutów.

Organ w pierwszej kolejności podkreślił, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można rozważać wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, a nie jego zasadność czy aktualność realizowanej przez nie koncepcji, co należy do inwestora. W związku z tym wziął pod uwagę jedynie warianty proponowane przez inwestora, podzielając jego stanowisko, że drugi z tych wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska. Powołał się zarazem na zasadę zrównoważonego rozwoju, wedle której należy szukać konsensu między ochrony środowiska a potrzebą realizacji inwestycji infrastrukturalnych. Trasa Średnicowa Północna projektowana jest zaś jako centralnie położona arteria komunikacyjna biegnąca ze wschodu na zachód miasta

i łącząca się z jego wewnętrznym układem komunikacyjnym, a także z istniejącym

i projektowanym systemem dróg wojewódzkich i krajowych. Przyczyni się więc do zwiększenia zdolności przepustowej ruchu kołowego oraz do poprawy jego płynności.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zgodził się z zarzutem dzielenia przedsięwzięcia. Nawiązując do regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy, zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, stwierdził, że w przypadku dróg trzeba uwzględnić również powiązania funkcjonalne, skoro każda droga jest powiązana z istniejącą lub projektowaną siecią dróg. Tworzenie takiej sieci stanowi przy tym proces złożony, wieloletni, toteż może być przeprowadzone w ramach kilku odrębnych przedsięwzięć, które złożą się na jeden system drogowy. Ponadto dzielenie przedsięwzięcia na mniejsze etapy, tzw. salami slicing, ma na celu uniknięcie oceny oddziaływania na środowisko dla wydzielonych przedsięwzięć cząstkowych w przypadku, gdy oceny takiej wymagałoby przedsięwzięcie jako całość. Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż organ pierwszej instancji uznał, że przeprowadzenie wspomnianej oceny jest konieczne, i nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W konsekwencji nie doszło do obejścia procedury oceny oddziaływania na środowisko i do wypaczenia jej wyników. Organ odwoławczy uznał, że inwestycje drogowe realizowane i planowane na terenie miasta Torunia są przedsięwzięciami odrębnymi, podejmowanymi w różnych lokalizacjach

i przedziałach czasowych, niekiedy usprawniającymi ruch w innych kierunkach niż projektowana Trasa Średnicowa Północna, np. Trasa Wschodnia będzie w obrębie miasta pokrywała się z drogą krajową numer 1 przebiegającą w kierunku północ-południe.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyznał, że stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 pkt 20 ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę i źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu oraz że raport złożony w rozpatrywanej sprawie nie czynił zadość tym wymogom

w zakresie metody obliczania natężenia ruchu. Jego zdaniem jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ kwestie te m.in. w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. wyjaśnił inwestor, który dostarczył te dane wykonawcy raportu,

a wyjaśnienia te nie budzą zastrzeżeń. Organ zaznaczył natomiast, że raport opracowany w lutym 2010 r. – który jest opracowaniem nowym zastępującym, nie zaś uzupełniającym raport z października 2009 – wskazuje metody przeprowadzenia analiz akustycznych, przy czym w opracowaniu z czerwca 2011 r. przedstawiono nowe wyniki obliczeń. Obliczenia te opierają się na prognozie ruchu, z tym że zamieszczone tam wartości dobowe musiały być przeliczone na wartości godzinowe. Sposób, w jaki dokonano tego przeliczenia, został uwidoczniony w arkuszach kalkulacyjnych przekazanych pocztą elektroniczną, a następnie, na żądanie organu, w tabelach zamieszczonych w piśmie z dnia 10 listopada 2011 r.

Organ podniósł, że wykonawca raportu wyjaśnił, jakie czynniki atmosferyczne wziął pod uwagę podczas analiz akustycznych, uznając, iż pominięcie w tym zakresie wiatru nie oznaczało konieczności wzywania do przedłożenia nowych analiz. Wpływ wiatru na rozprzestrzenianie się hałasu jest bowiem znaczący tylko

w wypadkach, gdy punkt odbioru znajduje się w dalszej odległości od źródła, natomiast w sprawie chodzi o oddziaływanie akustyczne na zabudowę położoną

w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej trasy.

Rozważając oddziaływanie przedsięwzięcia na stosunki wodne organ wyraził pogląd, że najważniejszą kwestią w tej materii jest zminimalizowanie jego negatywnych następstw dla stawów położonych przy ul. B. Podkreślił zarazem, iż w trakcie postępowania inwestor zmodyfikował projekt, proponując

w raporcie z lutego 2010 r. wariant przedsięwzięcia pozwalający zachować oba stawy. Dodatkowo uzupełnił ten raport o kolejny wariant polegający na budowie estakady. Nie jest przy tym istotne, że wszystkie warianty nie różnią się od siebie znacznie pod względem lokalizacji przedsięwzięcia, gdyż wybór każdego z nich pociąga za sobą odmienne konsekwencje dla środowiska.

Organ przypomniał sposób, w jaki w postępowaniu zapewniono udział społeczeństwa, oraz fakt, iż wariant przedsięwzięcia zaproponowany w raporcie

z lutego 2010 r. i zatwierdzony do realizacji stanowi efekt uwzględnienia postulatów zgłoszonych w tym zakresie. Zaznaczył, że na etapie postępowania odwoławczego zwrócił się do inwestora o uszczegółowienie jego stanowiska w tej części, w której

w jego ocenie było ono zbyt ogólne i nie stanowiło wystarczającej podstawy rozstrzygnięcia. Uzupełnienie materiału dowodowego nie wymagało jednak kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ponieważ jego skala nie wpłynęła istotnie na to rozstrzygnięcie. Ponadto po jego dokonaniu powtórzono w postępowaniu odwoławczym procedurę udziału społeczeństwa. Organ ustosunkował się do przedłożonych wówczas uwag

i wniosków. Stwierdził w szczególności, że prędkość projektowa, stanowiąca parametr techniczno-ekonomiczny wyznaczający "graniczne wartości elementów drogi, proporcje między nimi oraz zakres wyposażenia drogi", nie może być utożsamiana z prędkością dopuszczalną, którą przyjęto do analiz akustycznych. Ta ostatnia prędkość może być zwiększona lub zmniejszona ze względu na uwarunkowania łączące się z bezpieczeństwem ruchu, lecz zarządca drogi powinien również zapewnić standardy środowiskowe podczas eksploatacji drogi. Te zaś mogą być zachowane przy prędkości 50 km na godzinę, będącej wartością uśrednioną, przy założeniu ruchu jednostajnego.

M. Ż. i I. M., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze w pierwszej kolejności sformułowano zarzuty procesowe, m.in. naruszenia art. 136 K.p.a. w związku z art. 15 i art. 138 ust. 2 K.p.a. oraz z art. 78 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż wynika to z art. 136 K.p.a.,

a także art. 10 K.p.a. w związku z art. 81 K.p.a. i z art. 2 i 7 Konstytucji poprzez prowadzenie dowodów po formalnym zakończeniu postępowania dowodowego

z jednoczesnym uniemożliwieniem wypowiedzenia się stronom wobec tak uzupełnionego postępowania dowodowego.

Następnie pełnomocnik podniósł zarzuty materialnoprawne.

Jeden z nich dotyczył art. 59 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. W tym zakresie pełnomocnik wyraził przekonanie, że przedsięwzięcie objęte zaskarżoną decyzją błędnie zakwalifikowano jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy stanowi ono przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Pełnomocnik zarzucił też m.in. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy w związku z art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie raportu oddziaływania na środowisko niezawierającego ani metodyki obliczenia natężenia ruchu, ani źródeł tych informacji. Postawił również zarzut odniesiony do art. 30 w związku z art. 33 ust. 1, art. 35 i z art. 79 ust. 1 ustawy oraz z przepisami prawa międzynarodowego z zakresu udziału społeczeństwa

w ochronie środowiska.

Pozostałe zarzuty kwestionowały kompletność materiału dowodowego, w tym raportu, m.in. ze względu na brak wymaganej liczby wariantów przedsięwzięcia, oraz wadliwość rozstrzygnięcia, przede wszystkim w zakresie niektórych warunków ustalonych zaskarżoną decyzją.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowane argumenty. Taki sam wniosek złożył pełnomocnik inwestora, będącego uczestnikiem postępowania sądowego,

w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r., którym przedstawił obszerne stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. na wstępie przypomniał kryteria przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz przedmiot rozstrzygnięcia podjętego zaskarżoną decyzją, po czym odniósł się do poszczególnych zarzutów.

I tak najpierw Sąd wyraził pogląd, że organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności przez to, iż uzupełnił postępowanie dowodowe zgodnie z art. 136 K.p.a. i załatwił sprawę merytorycznie zamiast wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zaakcentował, iż wydanie takiej decyzji wymaga spełnienia dwóch przesłanek, tj tego, by doszło do naruszenia przepisów postępowania przed organem pierwszej instancji, i tego, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Te przesłanki w sprawie nie zachodziły, ponieważ uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym w dużej mierze miały na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących prawidłowości rozwiązań przyjętych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy przeprowadził zatem postępowanie wyjaśniające, które przecież może obejmować zarówno powtórzenie dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji, jak i przeprowadzenie nowych dowodów. Innymi słowy, organ ten zobligowany byłby do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym tylko wówczas, gdyby na wcześniejszym etapie postępowania w ogóle lub

w zdecydowanej części nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Tego rodzaju stan rzeczy jednak w sprawie nie wystąpił, gdyż organ odwoławczy poprzestał jedynie na wyjaśnieniu kwestii związanych z załączonym do akt sprawy raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w zakresie odnoszącym się do części przyjętych w nim założeń.

Następnie Sąd podzielił zapatrywanie, że projektowana droga ze względu na swoją długość stanowi przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, stosownie do § 3 ust. 1 pkt 56 w związku z § 2 ust. 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu

o oddziaływaniu na środowisko. Nie podzielił zarazem zarzutu, zgodnie w którym

w sprawie doszło do tzw. "salami slicing". Nawiązał do § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., w myśl którego sumuje się parametry tego samego rodzaju, charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do istniejących

i planowanych przedsięwzięć tego samego rodzaju położonych na terenie jednego zakładu lub obiektu. W tym kontekście Sąd zaznaczył, że odrębne inwestycyjne zamierzenia drogowe realizowane są w innych częściach miasta i w odmiennym horyzoncie czasowym. Podzielił też argumentację odwołującą się do ratio legis rozpatrywanej regulacji prawnej polegającego na uniemożliwieniu dzielenia jednego przedsięwzięcia na mniejsze zamierzenia w celu obejścia przepisów przewidujących obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taki obowiązek stwierdzono postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., obligując inwestora do przedłożenia raportu. Na marginesie Sąd podniósł, że o technologicznym powiązaniu przedsięwzięć nie może decydować sam fakt fizycznego połączenia różnych urządzeń i budowli, gdyż wówczas każda droga musiałaby być kwalifikowana jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko, skoro z natury rzeczy jest elementem sieci drogowej, tworzącej jedną całość.

Sąd nie uwzględnił również zarzutów wskazujących na nieprawidłowości dotyczące tak raportu, jak i procesu jego uzupełnienia. Zwrócił uwagę, że raport jest jednym z dowodów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, toteż organ może wezwać inwestora do jego uzupełnienia lub sięgnąć do innych środków dowodowych umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do poszczególnych zagadnień poruszonych w raporcie Sąd skonstatował, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśniono należycie wątpliwości łączące się z prognozą natężenia ruchu. Podobnie ocenił ustalenia

w przedmiocie analiz akustycznych, przypominając zastosowaną w tym zakresie metodę oraz czynniki wzięte pod uwagę. Zgodził się z konkluzją organu na temat nieuwzględnienia wiatru. Przywołał załącznik nr 6 rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), zgodnie z którym pomiary hałasu prowadzi się w określonych warunkach meteorologicznych, w tym przy średniej prędkości wiatru nieprzekraczającej 5 m/s. W świetle tego przepisu pomiary hałasu są najbardziej miarodajne przy słabym wietrze, czyli z pominięciem wpływu wiatru o silniejszym natężeniu na rozprzestrzenianie się hałasu. Ponadto strona skarżąca nie przedstawiła żadnego "kontrdowodu", który mógłby podważyć wyliczenia zamieszczone w raporcie, co w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznawane jest za warunek skuteczności zarzutów kwestionujących treść raportu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie całkowicie bezzasadny jest zarzut podnoszący brak wariantowania. W raporcie, poza wariantem zerowym, wskazano bowiem dwa alternatywne warianty, a na dalszym etapie postępowania przedstawiono również wariant trzeci polegający na budowie estakady.

Sąd nie przychylił się także do zarzutów związanych z prędkością ruchu pojazdów jako czynnikiem oddziaływania drogi. Zaznaczył, że w świetle raportu ograniczenie prędkości do 50 km na godzinę stanowi jeden ze środków minimalizujących hałas. Podkreślił, iż ocena oddziaływania na środowisko nie może uwzględniać skutków spowodowanych ruchem pojazdów odbywającym się

z przekraczanie dopuszczalnej prędkości, czyli z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Zgodził się natomiast z argumentami organu wskazującymi na konieczność zachowania standardów środowiskowych na etapie eksploatacji drogi oraz na różnicę pomiędzy prędkością projektową a prędkością dopuszczalną, przywołując definicję prędkości projektowej zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie

(Dz. U z 1999 r., Nr 43, poz. 430, ze zm.). Sąd zwrócił uwagę na miarodajność podanej w raporcie metody analizy akustycznej oraz – na marginesie – że w dniu 23 października 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r., poz. 1109), które znacząco złagodziło dopuszczalne poziomy hałasu powodowanego przez drogi lub linie kolejowe.

W dalszym fragmencie uzasadnienia Sąd uznał, że wystąpienie do inwestora w kwestii analiz akustycznych już po formalnym zamknięciu postępowania dowodowego nie było niezgodnym z prawem uzupełnieniem materiału dowodowego, mimo że skarżący nie mogli się zapoznać z odpowiedzią udzieloną przez inwestora pismem z dnia 10 listopada 2011 r. Pismo to miało bowiem charakter wyjaśnień na temat wcześniej zgromadzonych, znanych stronom dowodów, tj. na temat prognozy ruchu dla roku 2011 i 2021, przyjętej do analiz akustycznych, której wyniki zostały przekazane w opracowaniu z czerwca 2011 r.

Sąd stwierdził również, że w sprawie zapewniono udział społeczeństwa

i rozważono uwagi i wnioski zgłoszone w tym zakresie. Stworzono zatem społeczeństwu możliwość wypowiedzenia się co do planowanej inwestycji, co jest najważniejszą rolą rozpatrywanej procedury. Społeczeństwo mogło przy tym zapoznać się z dokumentacją niezbędną do wydania decyzji, skoro później dostarczone pisma, w tym pismo z dnia 10 listopada 2011 r., były jedynie wyjaśnieniem do wcześniej przedłożonych dowodów. Zdaniem Sądu podnosząc zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. należy wykazać zawiązek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem a wynikiem sprawy, czego skarżący nie uczynili.

M. Ż., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., zaskarżając go w całości.

Pełnomocnik w pierwszej kolejności sformułował zarzuty procesowe.

Pierwszy z nich został odniesiony do art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku

z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 136 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 78 Konstytucji i art. 138 § 2 K.p.a. W tych ramach podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował pierwszego z wymienionych przepisów i oddalił skargę w sytuacji, gdy na etapie administracyjnego postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż wynikający z art. 136 K.p.a., gdyż w wyniku licznych uzupełnień i zmian raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia dokument ten uzyskał inną treść niż miał

w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

W kolejnym zarzucie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., z art. 10 § 1-3 K.p.a. i art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz art. 81 K.p.a. Sprowadzało się ono do oddalenia skargi, mimo że organ odwoławczy:

– faktycznie prowadził postępowanie dowodowe po formalnym zakończeniu postępowania dowodowego z jednoczesnym uniemożliwieniem wypowiedzenia się stronom wobec uzupełnienia w ten sposób materiału dowodowego;

– wydał rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego, co do którego ani skarżący, ani inne strony, poza wnioskodawcą, nie mogli się wypowiedzieć;

– uznał za udowodnione okoliczności, co do których ani skarżący, ani inne strony nie mieli możliwości wypowiedzenia się,

a także do poglądu, że skarżący musiał wykazać związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1-3 K.p.a. a wynikiem sprawy i oceny, że tego nie uczynił.

Podobnie rozbudowany był również pierwszy zarzut materialnoprawny odniesiony do art. 59 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy oraz z § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, § 3 ust. 1 pkt 56 i § 4 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych

z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 2213, poz. 1397 ze zm.). Pełnomocnik zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji, że przyjął, iż:

– wymienione w skardze inwestycje drogowe (przedsięwzięcia) nie znajdują się na terenie jednego zakładu lub obiektu i stanowią odrębne zamierzenia,

– w istniejącym stanie faktycznym nie doszło do sztucznego podziału jednego przedsięwzięcia na kilka odrębnych, sztucznie wyodrębnionych przedsięwzięć,

– przedsięwzięcie, którego dotyczy postępowanie środowiskowe, nie jest powiązane technologicznie i funkcjonalnie z innymi przedsięwzięciami, w szczególności obejmującymi budowę i przebudowę głównego szkieletowego układu drogowego miasta Torunia oraz budowę tzw. Trasy Wschodniej,

a w konsekwencji błędnie zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy było ono przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, co skutkuje m.in. koniecznością uzyskania opinii wojewódzkiego inspektora sanitarnego, która nie została sporządzona.

Dalej pełnomocnik podniósł naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 95, poz. 558) – załącznika nr 6 lit. d poprzez jego zastosowanie do raportu

o oddziaływaniu na środowisko, o którym mowa w art. 66 ustawy.

Pełnomocnik zarzucił również niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie błędną wykładnię) art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, polegające na przyjęciu, że raport

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał warianty wskazane w tym przepisie.

Kolejny zarzut dotyczył art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 66 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował ten przepis, akceptując "niedokonanie analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przy prędkościach innych niż 50 km/h, a w szczególności 60 km/h i 70 km/h".

Wreszcie zarzucił błędną wykładnię art. 30 w związku z art. 33 ust. 1, art. 79 ust. 1 i art. 35 ustawy poprzez przyjęcie, że w procesie wypowiadania się przez społeczeństwo nie jest konieczne zapoznawanie społeczeństwa ze wszystkimi materiałami przekazanymi organowi przez wnioskodawcę, w tym pismami z dnia 22 września 2011 r. i z dnia 10 listopada 2011 r., złożonymi przez wnioskodawcę już po upływie 21 dniowego terminu dla wypowiedzenia się przez społeczeństwo.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, nawiązując do orzecznictwa i do literatury, najpierw rozwinął zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Stwierdził, że zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może jedynie uzupełnić dowody, toteż przeprowadzone przez niego postępowanie dowodowe powinno mieć zakres węższy niż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W tym kontekście podkreślił, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie wykroczył poza ramy wyznaczone w tym przepisie, przeprowadzając postępowanie dowodowe od nowa. Organ ten ustalił bowiem "w szczególności" zagadnienia: oddziaływań planowanej drogi, prognozy ruchu, ochrony środowiska oraz zagospodarowania terenów sąsiednich. Dodatkowe materiały dotyczyły więc "większej części merytorycznej zawartości raportu", w tym kwestii kluczowych dla wydanej decyzji, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, skoro doprowadziły do znacznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Dowodzi tego również długotrwałość postępowania odwoławczego oraz skala zmian, jakie inwestor wprowadził do raportu, dotyczących natężenia ruchu (źródło oraz metodyka), przedstawienia nowych analiz emisji zanieczyszczeń dla wariantu drugiego inwestycji oraz oddziaływania inwestycji na środowisko (nowe obliczenia). Stan faktyczny sprawy musi być zaś ustalony w zasadniczej części już

w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując okoliczności, jakie należy ustalić.

Następnie pełnomocnik odniósł się do kwestii naruszenia przepisów związanych z udziałem stron w postępowaniu administracyjnym. Zwrócił uwagę na treść art. 10 § 1 K.p.a. i nawiązując do orzecznictwa i literatury, podniósł, że

w sposób niezwykle rygorystyczny przewiduje on konieczność zapewnienia stronie możliwości zapoznania się strony z całokształtem materiału dowodowego. Powtórzył zarazem, że organ odwoławczy po formalnym zakończeniu postępowania dowodowego, o czym zawiadomił pismem z dnia 19 września 2011 r., włączył do tego materiału pismo inwestora z dnia 10 listopada 2011 r. dotyczące prognozy ruchu. Skarżący tego pisma nie znał, chociaż od samego początku kwestionował rzetelność ustaleń w tej materii, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do niego

i przedstawienie "kontropinii". Przedłożył on przecież tego rodzaju opinię przy piśmie z dnia 2 listopada 2011 r., pozostając w przekonaniu, iż odnosi się do wszystkich dokumentów zebranych w sprawie. Prawa takiego jest on natomiast pozbawiony na etapie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji "z uwagi na konstrukcję postępowania sądowoadministracyjnego".

Pełnomocnik zaprezentował wywód na temat zasady określonej w art. 10 K.p.a., zaznaczając m.in., że jej naruszenie stanowi kwalifikowaną wadę procesową. Zaakcentował, że w związku z nią pozostaje treść art. 81 K.p.a., zgodnie z którą okoliczność może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Powtórzył, że skarżący został tej możliwość pozbawiony, mimo że wykazywał się inicjatywą dowodową

i zamierzał z niej skorzystać.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor poruszył kwestię udziału społeczeństwa, którego zapewnienie, jak zauważył, ma charakter bezwzględny. Wytknął organowi odwoławczemu, że tego obowiązku nie dopełnił, gdyż poddał konsultacjom społecznym niepełny materiał dowodowy. Materiał ten został wszak uzupełniony po tym, jak organ pismem z dnia 8 lipca 2011 r. podał do publicznej wiadomości o możliwości składania uwag i wniosków, m.in. pismem inwestora z dnia 10 listopada 2011 r. Społeczeństwo nie miało zatem dostępu do kompletnego materiału dowodowego, wręcz zostało wprowadzone w błąd co do rzeczywistego stanu sprawy, wobec czego działania organu odwoławczego miały

w tym zakresie charakter pozorny.

Pełnomocnik nie zgodził się też ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji

w przedmiocie zarzutu tzw. "salami slicing". Odwołał się do treści § 4 rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i stwierdził, że obiektem, o którym tam mowa, jest "w szczególności miasto Toruń". Jego zdaniem wskazuje na to już sama nazwa przedsięwzięcia,

w której zastrzeżono, że chodzi o budowę i przebudowę głównego szkieletowego układu drogowego tego miasta. Jest to zatem fragment szerszej inwestycji realizowanej przez miasto, na którą składa się budowa Trasy Średnicowej, w tym jej części nieobjętej zaskarżoną decyzją, [...] oraz [...]. Te elementy mają być powiązane funkcjonalnie, tworząc "spójny i pełny organizm",

a ich wykonanie ma przebiegać w przedziałach czasowych, które tylko nieznacznie się ze sobą różnią. Sztuczny podział tego zamierzenia inwestycyjnego wywiera zaś doniosły wpływ na wynik oceny jego oddziaływania na środowisko, ponieważ skutkuje np. przyjęciem prognoz ruchu czy zanieczyszczeń, które zostały opracowane dla poszczególnych dróg lokalnych, a nie dla całej trasy tranzytowej. Podział ten nie jest przy tym uwarunkowany względami technologicznymi, lecz wyłącznie organizacyjno-finansowymi, łączącymi się m.in. z pozyskiwaniem środków z budżetu centralnego czy wspólnotowego, które pozostają bez znaczenia dla postępowania w sprawie oceny środowiskowej. Tym samym przedsięwzięcie

w całości – ze względu na całkowitą długość projektowanej drogi, przekraczającą 10.000 metrów – powinno być kwalifikowane jako zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, co oznacza, że wymagało opinii wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Ta nie została jednak sporządzona.

Pełnomocnik zakwestionował poglądy Sądu pierwszej instancji na temat pomiarów hałasu. Stwierdził, że do takich pomiarów dokonywanych na potrzeby raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można stosować załącznika nr 6 lit. D rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji. Rozporządzenie to zostało bowiem wydane na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.-Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) celem określenia wymagań dla pomiarów okresowych i ciągłych przewidzianych w art. 147 ust. 1 tej ustawy.

W efekcie pomiary dla potrzeb oceny oddziaływania na środowisko powinny być wykonane według autonomicznych metod, z uwzględnieniem takich czynników jak wiatr, wilgotność powietrza czy stan zanieczyszczenia atmosfery.

Odnośnie do kwestii wariantowania pełnomocnik zaakcentował natomiast, że raport, poza tzw. wariantem zerowym, przewidywał wyłącznie dwa warianty i że obowiązkowy wariant trzeci, polegający na budowie estakady, został wprowadzony na późniejszym etapie postępowania i nie był konsultowany ze społeczeństwem. Wariant ten był zresztą nieracjonalny, a alternatywa pomiędzy dwoma wariantami wcześniejszymi była pozorna, skoro różniły się one od siebie nieznacznie.

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał zapatrywanie, że nieprawidłowo ograniczono badania oddziaływania inwestycji biorąc jedynie pod uwagę ruch z prędkością 50 km na godzinę, podczas gdy

w godzinach nocnych dopuszczalna jest prędkość o 10 km na godzinę wyższa. Wskazał nadto na możliwość podniesienia tej prędkości do prędkości konstrukcyjnej wynoszącej 70 km oraz przekraczania prędkości dopuszczalnej, co uznał za fakt notoryjny. Nastąpi zatem wówczas zwiększenie prędkości bez zapewnienia należytej ochrony akustycznej.

Miejski Zarząd Dróg w Toruniu, występujący jako uczestnik postępowania reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik przedstawił wszystkie zarzuty kasacyjne oraz argumentację Sądu pierwszej instancji, którą w całości podzielił. Zaznaczył zarazem, że zarzut naruszenia prawa materialnego powinien wskazywać prawidłową wykładnię przepisu objętego zarzutem, zaś zarzut procesowy – wpływ naruszenia na zaskarżone rozstrzygnięcie. Pełnomocnik wyraził również pogląd, że organ odwoławczy nie może się ograniczyć tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz stosownie do art. 136 K.p.a. powinien w miarę potrzeby przeprowadzić postępowanie uzupełniające.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna na uwzględnienie nie zasługuje, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zgodnie zaś z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny powinien się ograniczyć do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy objęte zarzutami w sposób określony w skardze kasacyjnej, i – w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie – czy powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając jego zakres.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wyróżniono najpierw zarzuty proceduralne, a następnie materialnoprawne, i tę kolejność należy zachować podczas ich rozpoznawania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

Zarzut materialnoprawny nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe jego zastosowanie sprowadza się do tzw. błędu w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie bezpodstawnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego nieprawidłowo nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2049/13, LEX nr 1456976). W obu przypadkach ocena takiego zarzutu winna być więc dokonana w odniesieniu do stanu faktycznego, który musi pozostawać poza sporem i nie może stanowić przedmiotu dociekań. Brak zarzutów procesowych lub ich nieuwzględnienie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględniać faktów odmiennych, niż wynikające ze stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz musi się na tym stanie oprzeć, biorąc go za punkt wyjścia i odniesienia do dalszych rozważań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1841/10, LEX nr 746824).

W tym kontekście odnotować wypada, że zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie dotyczą treści ustaleń faktycznych, nie kwestionując prawidłowości wniosków wyciągniętych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji. Mają one bowiem wyłącznie charakter formalny i ogólny w tym sensie, iż akcentują, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy był zbyt szeroki oraz że organ niezasadnie kontynuował to postępowanie po jego zamknięciu. Nie zawierają one polemiki z konkretnymi ustaleniami, próbującej wykazać, że przesłanki i założenia przyjęte przez organ w tej materii były błędne lub powinny doprowadzić do odmiennych konkluzji. Polemikę tę podjęto dopiero w ramach zarzutów materialnoprawnych, w których strona w istocie zwalcza ustalenia faktyczne, nie zgadzając się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji na temat treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co do zamieszczonych w nim wariantów przedsięwzięcia oraz analizy dotyczącej oddziaływań akustycznych projektowanej drogi, w tym uwzględnienia podczas niej czynników atmosferycznych czy łączących się z prędkością ruchu mającego się na drodze odbywać. Raport taki wszak, jak trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, jest jednym z dowodów w sprawie, i to będącym wyłącznie dokumentem prywatnym, bo pochodzącym od inwestora, choć ma szczególne znaczenie podczas oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 639/13, LEX nr 1369033). Już z definicji ustawowej tej oceny przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy wynika, że jej istotą i podstawowym celem jest weryfikacja raportu (lit. a). Tym samym weryfikacja ta jest elementem postępowania, i przebiega w toku czynności dowodowych składających się na proces ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty kasacyjne odniesione do tej kwestii muszą to uwzględniać tak, by ich rodzaj był dopasowany do zagadnień, które za ich sprawą mają być przedstawione ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wymaga to wykazania naruszenia adekwatnych przepisów postępowania.

Powyższe uwagi wstępne pozwalają przystąpić do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów, z uwzględnieniem przedstawionych założeń wyjściowych.

Pierwszy zarzut procesowy akcentował, jak już była mowa, przekroczenie

w postępowaniu odwoławczym dopuszczalnego zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego. Zakres ten wytyczają dwa przepisy objęte zarzutem,

tj. art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., które są powiązane w stopniu tak ścisłym, że mogą być interpretowane tylko łącznie, we wzajemnym zestawieniu pozwalającym na właściwe odczytanie ich sensu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, LEX nr 469766). Zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei

w myśl art. 138 § 2 K.p.a. może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle przytoczonej regulacji prawnej można wyodrębnić dwa wykluczające się sposoby usuwania wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji

i jednocześnie dwa rodzaje tych wad, uzasadniające zastosowanie każdego

z rozpatrywanych sposobów, a mianowicie wady, które mogą być naprawione

w trakcie postępowania odwoławczego i wady, które wymagają powtórzenia postępowania w pierwszej instancji. W przypadku, gdy takie powtórzenie nie jest konieczne, organ odwoławczy, uznając, że te i inne uchybienia uniemożliwiają pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym, powinien – tak jak uczynił to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w niniejszej sprawie – na podstawie

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić tę decyzję w całości lub w części i orzec co do istoty sprawy w tym zakresie lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub

w części. Zróżnicowanie wagi mankamentów postępowania dowodowego warunkuje zatem możliwość podjęcia przez organ odwoławczy bądź decyzji kasacyjnej, bądź reformacyjnej, rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w świetle modelu odwołania przyjętego w polskim postępowaniu administracyjnym to ten drugi typ rozstrzygnięcia stanowi zasadę, toteż decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy. W efekcie odstąpienie od reguły merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zaniedbania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, są tak doniosłe, że ich sanowanie na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy

w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX

nr 746056). Warunkiem podjęcia decyzji kasacyjnej jest więc niemożność usunięcia przez organ odwoławczy wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 K.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt

II OSK 2323/12, LEX nr 1495262). Innymi słowy, jeżeli organ ten nie żywi takich wątpliwości i nie dostrzega potrzeby dalszego wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, to zobowiązany jest do wydania decyzji reformacyjnej. Powinien tak uczynić w przypadku, w którym uzupełniające postępowanie dowodowe, nawet obejmujące przeprowadzenie kilku różnych dowodów, umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt

II OSK 1274/11, LEX nr 1358392).

Dopuszczalny zakres tego postępowania dowodowego wyznacza przede wszystkim zastrzeżenie zawarte w art. 136 K.p.a., w myśl którego postępowanie to ma być uzupełnieniem w stosunku do całości poczynionych już w sprawie ustaleń faktycznych. Podkreślił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09 (LEX nr 597094), wyrażając pogląd, że oznacza to dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a nie dokonywanie czynności dowodowych niejako na nowo, od początku celem ustalenia lub uwzględnienia okoliczności w ogóle niedostrzeżonych lub nieuwzględnionych

w postępowaniu pierwszej instancji. Jest tak w sytuacji, gdy materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został już w zasadzie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie jego doprecyzowanie za pomocą dodatkowych dowodów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11, LEX nr 1358462).

Odnosząc te spostrzeżenia do niniejszej sprawy, podzielić wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mieściło się

w ramach wytyczonych przez art. 136 K.p.a., wobec czego organ ten miał podstawy do wydania decyzji reformacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i wbrew stanowisku strony skarżącej nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. nie poprzestając na decyzji kasacyjnej. Wszystkie czynności podjęte w postępowaniu odwoławczym nawiązywały bowiem do już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dotyczyły ani jednego takiego aspektu stanu faktycznego sprawy, który nie byłby wcześniej przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie dokonał więc nowych ustaleń w tym sensie, że nie otworzył nowego pola dociekań, lecz ograniczył się do weryfikacji zapatrywań wypowiedzianych co do tych samych zagadnień, które następnie sam poddał analizie. Analiza ta nie tylko mieściła się

w granicach podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale wręcz ściśle się z nią pokrywała.

Kluczowe znaczenie ma to, że punktem wyjścia uzupełniającego postępowania dowodowego był raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który – inaczej niż to było w postępowaniu pierwszej instancji – nie uległ modyfikacjom po wniesieniu odwołania. Materiały przedstawione w postępowaniu odwoławczym tak przez inwestora, jak i przez wykonawcę raportu miały bowiem na celu wyłącznie wyjaśnienie i doprecyzowanie treści raportu i nie doprowadziły do istotnej zmiany tego raportu. W ich wyniku nie przekształcono wszak opisanych

w raporcie parametrów projektowanego przedsięwzięcia, w szczególności nie wprowadzono jego innych wariantów, i nie odstąpiono od wniosków co do charakteru i skali prognozowanych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko. Obszerne informacje udzielone przy piśmie inwestora z dnia 22 czerwca 2011 r., będącym odpowiedzią na rozbudowane wezwanie organu odwoławczego, sprowadzały się do wyjaśnienia metod badań, w wyniku których uzyskano dane odzwierciedlone

w raporcie, w tym czynników uwzględnionych w ich trakcie, oraz do uszczegółowienia tych danych poprzez dokonanie nowych wyliczeń według innych założeń, bardziej miarodajnych z punktu widzenia oceny wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na otoczenie. Wskazał na to Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwracając uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dokonano wtedy m.in. przeliczenia wartości dobowych natężenia ruchu na wartości godzinowe. Obliczenia, które doprowadziły do wyniku przedłożonego wówczas organowi, zobrazowano na jego wezwanie w późniejszym piśmie z dnia 10 listopada 2011 r. Tym samym inicjatywa dowodowa przejawiana przez organ odwoławczy zmierzała do uzyskania dodatkowego materiału pozwalającego dokonać mu pełnej

i właściwej oceny dowodów zgromadzonych na wcześniejszym etapie postępowania poprzez poznanie wszystkich przesłanek, jakie przyjęto podczas sporządzenia raportu w jego ostatecznej wersji dostarczonej organowi, czyli raportu z lutego

2011 r. wraz z jego suplementem poświęconym wariantom przedsięwzięcia.

Nie można pominąć również tego, że inicjatywa ta była uwarunkowana treścią najpierw zarzutów podniesionych w odwołaniach, a następnie uwag i wniosków złożonych w toku udziału społeczeństwa, ponownie zapewnionego w postępowaniu odwoławczym. Organ zobowiązał inwestora do ustosunkowania się do wątpliwości zgłoszonych w tym zakresie – które obejmowały przecież szerokie spektrum zagadnień, od kwalifikacji przedsięwzięcia, do problemu oddziaływań akustycznych – po to, by na tej podstawie w odpowiedni sposób do tych wątpliwości się odnieść. Nie można organowi zarzucać, że przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego uczynił materię będącą źródłem zarzutów oraz uwag i wniosków społeczeństwa, które miał on obowiązek rozpatrzyć w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 37 pkt 2 ustawy, tj. podać, w jaki sposób zostały one wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione. Z tego względu uzupełniającego charakteru postępowania dowodowego nie podważa skala i różnorodność tematyczna materiału pozyskanego przez organ odwoławczy. Przeciwnie, świadczy ona o tym, że organ wykazał się dociekliwością, dążąc do dokładnego

i wszechstronnego wyjaśnienia powstałych w sprawie kwestii spornych. Był on do tego nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany.

Chybiony jest także kolejny zarzut procesowy, akcentujący kontynuację postępowania dowodowego po jego formalnym zakończeniu. Pełnomocnik skarżącego przywołał w tym zakresie wspomniane pismo inwestora z dnia 10 listopada 2011 r., złożone już po upływie tak siedmiodniowego terminu zakreślonego na zapoznanie się z materiałem dowodowym (obwieszczenie z dnia [...] września 2011 r.), jak i ostatecznego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego na dzień 7 listopada 2011 r. Zaznaczyć zatem wypada, że nadejście któregokolwiek z tych terminów nie oznaczało ustania postępowania odwoławczego czy też jakiejś jego wyodrębnionej fazy – postępowanie to pozostawało dalej w toku do czasu wydania zaskarżonej decyzji, która je zakończyła. Przekroczenie terminu na załatwienie sprawy można postrzegać jako naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., a to nie skutkuje samo przez się koniecznością uwzględnienia skargi, której przedmiotem nie jest bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co może być kwestionowane w odrębnym postępowaniu sądowym po wyczerpaniu przez stronę środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2092/11, LEX

nr 1340185). Nie można również tracić z pola widzenia, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.-Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), w którym wprost nałożono na organ obowiązek wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Pełnomocnik skarżącego musi tym staranniej wykazać, że podejmowanie czynności po upływie tego terminu w ogólnym postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z przywołanym pośród podstaw kasacyjnych art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy administracyjnej. Niesłusznie zatem pełnomocnik skarżącego podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na potrzebę wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. a wynikiem sprawy. Wpływ ten należy również wykazać, formułując zarzut kasacyjny odniesiony do rozpatrywanego przepisu. Według art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną także można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut kasacyjny obejmujący art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może okazać się skuteczny tylko wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny podczas kontroli legalność zaskarżonej decyzji nie dostrzegł, że narusza ona przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy, co wiąże się z koniecznością udowodnienia po pierwsze wpływu uchybienia na treść orzeczenia oraz po drugie, że skala tego wpływu była istotna na tyle, iż gdyby go nie było, treść ta mogłaby być inna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1519/11, LEX nr 1367309).

Z tych powodów niepodobna pominąć tego, że pełnomocnik skarżącego poprzestał tylko na stwierdzeniu, iż gdyby znał treść pisma inwestora z dnia 10 listopada 2011 r., to przedstawiłby argumenty i dowody, które mogłyby doprowadzić do odmiennych konkluzji niż te, do jakich doszedł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Fakt, że tego nie uczynił, choć nawet w postępowaniu administracyjnym uzupełnił swoje stanowisko jeszcze późniejszym pismem z dnia 15 grudnia 2011 r., sprawia bowiem, iż nie wykazał on ani nawet nie uprawdopodobnił wpływu podnoszonego przez siebie uchybienia na wynik sprawy. Wbrew jego twierdzeniom brak było jakichkolwiek przeszkód, by polemikę z pismem z dnia 10 listopada 2011 r. podjąć w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wspierając ją także ekspertyzą, którą skarżący miał dostarczyć, gdyby umożliwiono mu to

w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające

z dokumentów, lecz nie pozbawia to strony prawa do powołania się na to, że na jej zlecenie wykonano ekspertyzę, do nawiązania do wyrażonych w niej wniosków

i racji, i uczynienia ich przez to elementem własnego stanowiska. Dopiero wtedy można by rozważać, czy niemożność przedłożenia takiego dokumentu

w postępowaniu administracyjnym pozbawiało stronę prawa do udziału w tym postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na jego wynik.

W powyższym kontekście powtórzyć również trzeba, że pismo z dnia 10 listopada 2011 r. było wyłącznie wyjaśnieniem do dokumentu, który znajdował się już w aktach i był stronom znany. Nie zawierał on wszak żadnych nowych informacji, wskazując wyłącznie sposób wyliczenia danych zamieszczonych w opracowaniu

z czerwca 2011 r. odnoszących się do analiz akustycznych. Trudno przyjąć, że te wyjaśnienia miały większe znaczenie dla sprawy, zwłaszcza iż pełnomocnik skarżącego ich nie zakwestionował, skoro tak w skardze, jak w skardze kasacyjnej jedynie podtrzymał zarzuty, jakie w związku z tymi analizami formułował już wcześniej. Nie można więc utrzymywać, że to, iż strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie wiedziała o piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., stanowiło istotne naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji powinny umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dotychczasowe spostrzeżenia pozwalają przejść do zarzutów materialnoprawnych, które jednak, jak już była o tym mowa, dotyczą w większości kwestii o charakterze procesowym. Taki mankament konstrukcyjny zarzutów mających wedle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podnosić błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, ze względu na powołaną wyżej zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, przesądza, że zarzuty te nie mogą okazać się skuteczne.

Przebieg postępowania kwestionuje niewątpliwie zarzut odniesiony do art. 30 w związku z art. 33 ust. 1, art. 35 i art. 79 ust. 1 ustawy, który zresztą nawet dotyczy zagadnienia podobnego do tego będącego przedmiotem drugiego z rozpatrzonych zarzutów proceduralnych. Pełnomocnik skarżącego stwierdził mianowicie, że przepisy te zostały naruszone przez to, że podczas udziału społeczeństwa społeczeństwo nie zostało zapoznane ze wszystkimi materiałami sprawy, w tym ze wspomnianym pismem inwestora z dnia 10 listopada 2011 r. Nie dostrzegł, że wedle przywoływanej już definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa jest elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (lit. c), toteż uchybienia w tym zakresie powinny być zwalczane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Niemniej zaakcentować trzeba, że nie można utożsamiać uprawnień społeczeństwa w postępowaniu, ograniczających się do składania uwag i wniosków, z uprawnieniami strony postępowania lub podmiotów na prawach strony,

np. występującej w sprawie organizacji ekologicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2396/11, LEX

nr 1337355). W świetle art. 5 ustawy uprawnienia społeczeństwa może realizować każdy podmiot, w tym taki, który nie ma w tym nie tylko interesu prawnego

w rozumieniu art. 28 K.p.a., ale i interesu faktycznego. Podmiot ten nie może mieć dostępu do całego materiału w sprawie w stopniu, jaki przysługuje stronom. Dlatego w art. 33 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy przyznano mu prawo wyłącznie do zapoznania się z niezbędną dokumentacją wyłożoną do wglądu, obejmującą wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganymi załącznikami oraz wymagane przez przepisy postanowienia organu właściwego do wydania decyzji

i stanowiska innych organów, jeżeli stanowiska są dostępne w terminie składania uwag i wniosków. Rozszerzenie tego zakresu możliwe jest wyłącznie w trybie dotyczącym udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (art. 8 i następne).

W postępowaniu w niniejszej sprawie zapewniono udział społeczeństwa

w sposób ponadstandardowy, wykraczający poza wymogi określone w art. 33 ust. 1 ustawy, skoro uczyniono to aż trzykrotnie, w tym w postępowaniu odwoławczym. Podobnie uwagi i wnioski zostały rozważone ze zwiększoną wnikliwością, gdyż najpierw ustosunkował się do nich wykonawca raportu i dopiero później organ. Postulaty społeczeństwa były przy tym uwzględniane, ponieważ doprowadziły one do opracowania nowego raportu, wskazującego kolejny wariant przedsięwzięcia, zaproponowany do realizacji. Niepodobna więc twierdzić, że naruszono zasady obowiązujące w rozpatrywanej materii przez to, iż konsultacji społecznej nie poddano także korespondencji procesowej, jaka nastąpiła po zapewnieniu udziału społeczeństwa, zwłaszcza tej mającej dla sprawy znaczenie drugorzędne

i uzupełniające, jak pismo z dnia 10 listopada 2011 r. Nie można przyjąć, że każde uzupełnienie materiału dowodowego czy stanowiska stron wymaga ponowienia tego etapu postępowania, ponieważ oznaczałby to wypaczenie sensu omawianej instytucji polegającego na skonsultowaniu ze społeczeństwem kwestii planowanego przedsięwzięcia, a nie na przyznaniu mu uprawnień procesowych zastrzeżonych dla stron, pozwalających wpływać na przebieg postępowania.

Również zarzut materialnoprawny podnoszący błędną kwalifikację przedsięwzięcia ma charakter w istocie proceduralny, skoro próbuje podważyć przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny, z którego wynika, że chodzi

o przedsięwzięcie jedynie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko, a nie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, jak utrzymuje strona skarżąca. Ponadto nieporozumieniem jest określanie tego zarzutu terminem salami slicing oznaczającym dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taka ocena została w niniejszej sprawie przeprowadzona. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy oceny wymaga realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym

w odniesieniu do przedsięwzięć mogących w ten sposób oddziaływać zawsze jest to wymóg obligatoryjny, niedoznający wyjątków, zaś w przypadku przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko – fakultatywny, uwarunkowany stwierdzeniem obowiązku przeprowadzenia oceny na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Ten warunek został w sprawie spełniony, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził obowiązek oceny, zobowiązując inwestora do przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będącego punktem wyjścia do oceny polegającej, jak już wspomniano, przede wszystkim na weryfikacji tego dokumentu. Postanowienie to sprawia, że podział przedsięwzięć na przedsięwzięcia zawsze i potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko zasadniczo traci na znaczeniu. Inaczej byłoby w razie, gdyby postanowienie to miało odmienną treść, gdyż wówczas ocena nie byłaby przeprowadzona, a inwestor mógłby poprzestać na sporządzeniu karty informacyjnej przedsięwzięcia, będącej – w świetle definicji przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy – dokumentem zawierającym jedynie podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu. Nie doszłoby wówczas ani do zasięgnięcia opinii organu inspekcji sanitarnej, ani do zapewnienia udziału społeczeństwa, gdyż stosownie do art. 77 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy te etapy czy elementy postępowania muszą poprzedzać wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zarzut określany jako salami slicing mógłby być rozważany tylko w sytuacji, gdyby obowiązek przeprowadzenia oceny nie został nałożony, gdyż wtedy zaliczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego do grupy przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko miałoby konsekwencje prawne, sprowadzające się do odstąpienia od środowiskowego postępowania specjalistycznego, w którym można byłoby dokładnie zbadać wpływ tego zamierzenia na środowisko przed podjęciem decyzji inwestycyjnej (realizacyjnej).

Na marginesie odnotować również można, że kwalifikacji przedsięwzięcia

w niniejszej sprawie dokonano na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych

z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, tj. przepisów wykonawczych wydanych jeszcze w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i stosowanych czasowo w związku z regulacją intertemporalną, chociaż nie wyróżniały one w ogóle przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Zgodnie z art. 173 ustawy jedynie do czasu wydania przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 60 ustawy, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uważało się określone w tym rozporządzaniu przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zaś za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – określone w nim przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Obie kategorie przedsięwzięć odróżniał więc tylko zakres obowiązku polegającego na sporządzeniu raportu.

Jedynym następstwem klasyfikacji przedsięwzięcia dokonanej w sprawie jest natomiast właściwość organu współdziałającego: zgodnie z art. 78 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy w odniesieniu do dróg będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko opinię wydaje bowiem państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, z kolei w odniesieniu do pozostałych dróg właściwy jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Trudno wszak zgodzić się

z pełnomocnikiem skarżącego, że podczas analizy natężenia ruchu trasy tranzytowej można było uwzględnić parametry właściwe dla drogi lokalnej tylko z tego powodu, że przedmiotem analizy był odcinek takiej trasy o stosunkowo niedużej długości.

W tym kontekście w pierwszej kolejności odnotować wypada, że wątpliwości co do rodzaju planowanego przedsięwzięcia nie miały nie tylko organy orzekające

w sprawie, ale i Regionalna Komisja do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w Bydgoszczy, która w uchwale z dnia [...] maja 2010 r. zaopiniowała przedsięwzięcie pozytywnie, a także sam Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Toruniu, mimo iż wydał w postępowaniu aż trzy postanowienia w przedmiocie opinii: z dnia [...] września 2009 r., z dnia [...]listopada 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r. Każde z tych postanowień podejmowane było przy tym w związku z kolejnymi dokumentami zawierającymi coraz dokładniejsze opisy tak samego przedsięwzięcia, jak i jego prognozowanego oddziaływania na środowisko, tj. odpowiednio z: kartą informacyjną, raportem z października 2009 r. i raportem z lutego 2010 r. Analizowany problem ze względu na zarzuty formułowane przez stronę był zaś przedmiotem rozważań przeprowadzonych tak przez organ odwoławczy, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje trafność argumentów przywołanych w tej materii.

Nie ulega wątpliwości, że sama nazwa, jaką oznaczono przedsięwzięcie

w raporcie jego oddziaływania na środowisko oraz w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji, nie może mieć znaczenia przesądzającego dla oceny jego charakteru prawnego. Ocenę te należy odnieść do obiektywnych cech przedsięwzięcia, takich jak te wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy jako przesłanki, które trzeba wziąć pod uwagę podczas rozstrzygania o obowiązku przeprowadzenia oceny w przypadku przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko. Obejmują one zróżnicowane dane, w tym techniczne, obrazujące skalę przedsięwzięcia i jego możliwy wpływ na środowisko i na zdrowie ludzi. Oczywiście, jednym z istotnych czynników w tym zakresie jest usytuowanie przedsięwzięcia i jego powiązanie z innymi przedsięwzięciami, powodującymi m.in. kumulowanie się na określonym obszarze oddziaływań z wielu źródeł. Żadne przedsięwzięcie nie funkcjonuje w całkowitym oderwaniu od otoczenia, w tym bez powiązań z innymi elementami szeroko rozumianej infrastruktury, zresztą tego rodzaju izolacja podważałaby potrzebę przeprowadzania oceny środowiskowej. Dotyczy to zwłaszcza przedsięwzięć będących drogami, które, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, zawsze są częścią większej całości, składając się na cały system komunikacyjny. Stąd podejście proponowane przez pełnomocnika, wykluczające niejako z góry uznanie za przedsięwzięcie inwestycji będącej fragmentem tej całości, w tej sprawie ograniczającej się do przebudowy układu drogowego miasta, utrudniłoby, o ile nie uniemożliwiło przeprowadzenie tej przebudowy. Powszechnie znany jest wszak fakt, że budowa dróg, zwłaszcza o większych rozmiarach

i o złożonych rozwiązaniach konstrukcyjnych, przebiega etapami lub równolegle na różnych odcinkach drogi w ramach odrębnych, niezależnych od siebie robót budowlanych, które mogą być wykonywane przez różne podmioty i finansowane

z innych źródeł.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie odwołał się w rozpatrywanym zakresie do kryterium samodzielności funkcjonalnej, zakładającego, że inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, tj. spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie. Inwestycja, o którą chodzi w niniejszej sprawie, bezsprzecznie spełnia to kryterium. Była ona wprawdzie wyodrębniona jako zadanie z większego założenia budowlanego, lecz służyła ona wykonaniu drogi

o określonym, podwyższonym standardzie pomiędzy ściśle wskazanymi odcinkami, łączącymi określone węzły i skrzyżowania. Odcinki te mają charakter zamknięty

i samodzielny względem reszty układu drogowego miasta, gdyż stanowią trasę

o wyznaczonym początku i końcu, na którą pojazdy będą się mogły dostać i po której pokonaniu będą mogły kontynuować jazdę po innych drogach. Jest to więc autonomiczne rozwiązanie komunikacyjnej polepszające warunki ruchu drogowego

w oznaczonej części miasta. Wątpliwości mogłoby natomiast budzić tylko takie zamierzenie inwestycyjne, w którym odcinek pomiędzy dwoma skrzyżowaniami czy węzłami byłby podzielony na pododcinki traktowane jako odrębne przedsięwzięcia, ponieważ wówczas wykonanie wyłącznie jednego z takich pododcinków nie przyczyniłoby się do usprawnienia ruchu drogowego. Jest tak tym bardziej dlatego, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu procesowego kwestionującego ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którymi projektowana Trasa Średnicowa Północna ma być realizowana w innym czasie niż przebudowa pozostałych elementów układu drogowego miasta Torunia i wkomponowywać się w system odmiennych dróg krajowych i wojewódzkich, prowadzących w przeciwnych kierunkach niż jest to

w przypadku dróg powiązanych z pozostałymi fragmentami planowanej Trasy Średnicowej.

Całkowicie chybiony jest zarzut wskazujący, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera trzech wariantów przedsięwzięcia,

o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. I w tym przypadku pełnomocnik skarżącego nie dostrzegł, że skoro zarzut ten dotyczy treści raportu będącego, jak już była o tym mowa, dowodem w sprawie, to w istocie sprowadza się do podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, co może nastąpić wyłącznie poprzez sformułowanie zarzutu procesowego. Pełnomocnik podtrzymuje swoje stanowisko w analizowanej kwestii wbrew temu, co wynika

z raportu, nie zważając na wywody przeprowadzone na ten temat tak przez organ odwoławczy, jak przez Sąd. Poza tzw. wariantem zerowym w raporcie przewidziano wszak warianty budowy drogi z całkowitym zasypaniem stawów przy ulicy B.

i z częściowym zachowaniem tych stawów, a w odrębnym opracowaniu uzupełniającym raport – wariant polegający na budowie estakady nad stawami.

Niepodobna zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że warianty te mają charakter pozorny. Wybór każdego z wariantów pociągał wszak za sobą różne, doniosłe konsekwencje dla środowiska w aspekcie, który jest postrzegany jako szczególnie ważny dla społeczności lokalnej. To właśnie uwzględnienie licznych uwag i wniosków zgłoszonych podczas udziału społeczeństwa, postulujących ochronę stawów, było przyczyną zmiany pierwotnie proponowanych wariantów

i wskazania tego wariantu, który tym postulatom czynił zadość. Jest zaś poza sporem, że warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie

w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów

i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie dalszą kwestią pozostaje więc to, że przebieg drogi we wszystkich wariantach jest podobny

Ostatnim zagadnieniem, do którego nawiązują zarzuty kasacyjne, jest problem prognozowanych oddziaływań akustycznych projektowanej drogi również będący elementem stanu faktycznego sprawy mogącym podlegać ocenie tylko w związku

z zarzutem procesowym. Podkreślić jednak wypada, że nawet gdyby zarzuty skargi kasacyjnej zostały odniesione do właściwych przepisów, to nie mogłyby być uwzględnione. Raportowi oddziaływania na środowisko przysługuje bowiem szczególna wartość dowodowa, wynikająca z kompleksowego charakteru przeprowadzonych w nim analiz wymagających specjalistycznej wiedzy z różnych dziedzin, która sprawia, iż zastrzeżenia wobec raportu nie mogą pozostać nieudokumentowane, lecz powinny być wsparte stosownym dowodem, najlepiej tzw. kontrraportem, sporządzonym przez specjalistów dysponujących co najmniej równie fachową wiedzą jak autorzy raportu (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 464/11, LEX

nr 1215564 oraz z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX

nr 1511156).

W tym kontekście przypomnieć trzeba, analizy dotyczące prognozowanego hałasu przeprowadzono od nowa w czerwcu 2011 r. za pomocą metod powszechnie stosowanych do tego celu (francuska metodyka "NBPB-Routes-96"), uwzględniając niektóre czynniki atmosferyczne, poza wiatrem, co jednak w ocenie autorów raportu, podzielonej przez organ odwoławczy oraz przez Sąd pierwszej instancji, nie zniekształcało uzyskanych wyników w stopniu niedającym się skorygować podczas analizy porealizacyjnej. Pełnomocnik skarżącego poprzestał jednak na zakwestionowaniu tej konkluzji, nie przedstawiając żadnego dokumentu, szczególnie ekspertyzy czy opracowania naukowego, który uzasadniłby odmienne wnioski. Co więcej, bezzasadnie zarzucił Sądowi, że zastosował normę zamieszczoną w lit. D załącznika nr 6 rozporządzenia z dnia 22 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji, nie dostrzegając, że załącznik ten nie zawierał takiej jednostki redakcyjnej oraz że Sąd odwołał się do treści innego rozporządzenia – z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Zarzut ten nie może odnieść skutku, skoro podnosi on naruszenie przez Sąd przepisu, którego Sąd nie stosował ani nawet nie mógł zastosować. Niezależnie jednak od tego zaznaczyć trzeba, że nawiązanie dla potrzeb weryfikacji raportu do przewidzianych w załączniku nr 6 nieobowiązującego już rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. zaleceń dotyczących warunków meteorologicznych podczas pomiarów poziomu hałasu nie może być traktowane jako zabieg niezgodny z prawem, zwłaszcza iż miało dla wykładni przeprowadzonej przez Sąd znaczenie argumentu uzupełniającego czy pomocniczego. Zalecenia te stanowiły wszak jedyny określony prawem miarodajny punkt odniesienia mogący służyć jako kryterium oceny prawidłowości pomiarów oddziaływania akustycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/10, LEX nr 1134718). Pozwalały one zaś wyciągnąć wnioski co do tego, jaką rolę podczas pomiarów hałasów może pełnić wiatr, które skądinąd były zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik nie dowiódł też, że wynik analiz akustycznych byłby znacząco odmienny, gdyby wzięto pod uwagę prędkość ruchu pojazdów przekraczającą 50 km na godzinę oraz – co istotne – że taki stan rzeczy uzasadniałby inne oszacowanie skali oddziaływania drogi i ustalenie surowszych środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia lub nawet odmowę określenia tych warunków. Nie dostrzegł, że ograniczenie prędkości do tej wartości zaproponowano jako jeden ze środków mających zapewnić dotrzymanie norm hałasu i że w decyzji nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenie analizy porealizacyjnej.

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzedza nie tylko użytkowanie, ale i realizację przedsięwzięcia, toteż musi opierać się na hipotezach czy na prognozach dotyczących rodzaju i wielkości oddziaływań, jakie dopiero wystąpią w obu tych fazach. Bezsprzecznie rzeczywiste oddziaływania nie mogą ściśle pokrywać się z tymi zakładanymi na etapie planowania inwestycji. Usunięciu dysproporcji w tym zakresie, także poprzez nałożenie kolejnych obowiązków na inwestora, służy analiza porealizacyjna, mająca, jak sama jej nazwa wskazuje, charakter następczy i umożliwiająca wyciągnięcie wniosków empirycznych, nie spekulatywnych. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy podczas analizy dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. W związku z tym bezzasadne są zarzuty wywiedzione na podstawie kategorycznych twierdzeń – wyrażonych przed przeprowadzeniem analizy porealizacyjnej i niepopartych jakimkolwiek dowodem – że wyniki przyjęte w raporcie są niewystarczające i błędne. Nietrafne są również racje zakładające nadmierne uciążliwości akustyczne podczas przyszłego użytkowania drogi, spowodowane m.in. przekraczaniem prędkości ponad wartość 50 km na godzinę, w tym będące wynikiem naruszania zasad ruchu drogowego. Pomijając fakt, że pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że takie uciążliwości są prawdopodobne, wskazać trzeba, iż nie ma potrzeby, by już na etapie ustalania warunków środowiskowych określać instrumenty mające im zaradzić. Może to nastąpić w wyniku analizy porealizacyjnej. Podczas oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym podczas analizy realizacyjnej, nie można natomiast brać pod uwagę sposobu, w jaki uczestnicy ruchu drogowego przestrzegają przepisy obowiązujące w tym zakresie, niezaliczające się do prawa ochrony środowiska. Ewentualnemu naruszeniu tych przepisów może przeciwdziałać w innym trybie.

Mając te wszystkie okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku uczestnika postępowania o orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na jego rzecz. W myśl art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić wyłącznie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Obowiązek ten, który nie może być interpretowany rozszerzająco, nie obejmuje więc uczestnika postępowania, ponoszącego samodzielnie koszty związane ze swym udziałem w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do zasady określonej w art. 199 P.p.s.a. (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 887/12, LEX nr 1240628).