Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 353/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 58  1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r., nr LXXII/1137/VI/2014 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. H. W. (dalej jako skarżąca), zastępowana przez męża, S. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwalę nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania.

Skarżąca zaznaczyła, że jest właścicielką działek oznaczonych w ewidencji gruntów [...]. Dla tychże działek skarżone studium wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oznaczone na załączniku graficznym do przedmiotowego opracowania planistycznego symbolami ZO* oraz MN/MW. Te ostatnio odpowiednio wskazują (ZO*) tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni [jednocześnie rzeczone tereny zostały zaliczone do terenów wyłączonych z zabudowy] oraz (MN/MW) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej. Skarżąca oceniła, że "ograniczenie jej prawa własności, nieznajdujące odzwierciedlenie w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego.". Skarżąca nie znajduje stosownego uzasadnienia stanowiska Rady Miasta w zakresie wyłączenia przedmiotowych terenów z zabudowy. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, nie jest jej rolą znajdowanie uzasadnienia, lecz powinna znaleźć wyłożenie właściwych argumentów w skarżonej uchwale. Za takowe trudno przyjąć lakoniczne stwierdzenie w części III studium, iż "celem wskazania terenów wyłączonych z zabudowy jest ochrona przed zabudową istniejącego potencjału przyrodniczego i powstrzymanie ekspansji procesów urbanizacji na tereny zieleni, przy jednoczesnym dopuszczeniu urządzeń, które wspomagać będą ich ochronę oraz pozwolą na korzystanie z ich potencjału rekreacyjnego". To ostatnie wskazuje bowiem co do zasadny cel wyłączenia terenów z zabudowy - a nie przyczynę, która nie została w sposób przejrzysty wyartykułowana. W świetle braku stosownego uzasadnienia przyjętych rozwiązań, skarżąca już na samym wstępie, niezależnie od przywołanych w skardze naruszeń jej interesu prawnego przyjęła, że nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego przy jednoczesnym naruszeniu obowiązujących przepisów prawnych - polegające na braku wskazania uwarunkowań oddziałujących na kierunek wyznaczony w studium.

Skarżąca wskazała na następujące uchybienia:

1) Zakres merytoryczny ustaleń studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został określony przepisem art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., 199, dalej jako u.p.z.p.). Żaden przepis u.p.z.p. jak też żaden przepis wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako Rozporządzenie) nie upoważnia organów gminy do przesądzania na etapie sporządzania studium o wskaźnikach i parametrach zabudowy. Za naruszające zasadę praworządności, recypowaną na gruncie przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać zatem należy określenie przedmiotowym studium maksymalnej wysokości budynków. Dla terenów o kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego na załączniku graficznym symbolem MN/MW określono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m. W tym zakresie przesądzono o możliwej wysokości budynków określanej w planie miejscowym. Skarżąca już w tym momencie została pozbawiona możliwości wnioskowania o określenie wyższej wysokości budynków na etapie sporządzania planów miejscowych. Określenie wysokości zabudowy w studium należy zatem jednocześnie traktować jako uchybienie doraźnie i aktualnie (bowiem już w tym momencie wpływa na prawa skarżącej do składania wniosków do planów miejscowych) wpływające na sytuację prawną skarżącej. Sam fakt niezgodności z prawem należy zaś wywodzić z braku podstawy prawnej do ograniczenia prawa własności skarżącej. Połączenie ze sobą dwóch ostatnich, w opinii skarżącej stanowi o naruszeniu jej interesu prawnego przy jednoczesnym uchybieniu obowiązującym przepisom prawnym.

2) zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium obowiązkowo określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie przepis § 6 pkt 2 Rozporządzenia stanowi, iż ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Zaskarżone studium nie spełnia powyższych wymogów, bowiem: 1) względem powierzchni biologiczne czynnej wyznacza tylko minimalne powierzchnie biologicznie czynne (co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium); 2) względem maksymalnej powierzchni zabudowy wyznacza tylko maksymalne powierzchnie zabudowy. W obydwu wskazanych przypadkach zaniechano zatem podania wartości granicznych na rzecz określenia tylko jednej wartości - minimalnej lub maksymalnej. Zdaniem skarżącej studium nie spełnia rygoryzmu merytorycznych ustaleń określonych przez ustawodawcę, tym samym bezpośrednio wpływa na sytuację prawną skarżącej, którą pozbawia na etapie sporządzania planów miejscowych możliwości wpływania na ich ustalenia. Nie może jednocześnie pozostać bez znaczenia, że dla części działek których właścicielem pozostaje skarżąca wyznaczony został kierunek zagospodarowania przestrzennego: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy wielorodzinnej niskiej. Brak stosownych minimalnych wskaźników i parametrów wpływa już na etapie wejścia w życie studium na interes prawny skarżącej. Kierunek wyznaczony w studium wpływa bowiem na wartość nieruchomości (art. 154-155 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2015 r. poz. 782). Ograniczenie w zakresie wielkości powierzchni zabudowy będzie prowadzić do spadku wartości nieruchomości. Brak zatem wiedzy w zakresie minimalnej powierzchni zabudowy wpływa niekorzystnie na wartość nieruchomości. Adekwatnie, brak informacji co do maksymalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej (co oznacza że może ona być dowolnie zawyżana w sporządzanych planach miejscowych) negatywnie wpływać będzie na wartość nieruchomości. W opinii skarżącej wskazane uchybienia wynikają z braku wywiązania się przez Radę Miasta Poznania z obowiązków nałożonych na nią przez Ustawodawcę. Te z kolei wpływają na interes faktyczny skarżącej. Połączenie zaś dwóch ostatnich elementów prowadzi do wniosku o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, bowiem ta ostatnia poprzez uchybienie przez Radę Miasta Poznania powszechnie obowiązującym przepisom prawnym została pozbawiona gwarantowanych jej praw.

3) skarżona uchwała nie zawiera "części uwarunkowań" przedstawionej w formie graficznej. Wskazane uchybienie w kontekście podniesionych powyżej okoliczności w zakresie braku wskazania przesłanek do wyłączenia z zabudowy nieruchomości będących własnością skarżącej, tej ostatniej daje podstawę przyjąć że uchybiając powszechnie obowiązującym przepisom prawnym naruszyło jednocześnie jej interes prawny. Brak stosownego obowiązującego "elementu składowego studium" już na etapie wejścia skarżonego opracowania planistycznego w życie ograniczyło gwarantowane prawa skarżącej – poprzez niczym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności – bez "pokazania" motywów działania Rady Miasta Poznania.

4) zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium winny być wskazane m.in. obszary na których będą rozmieszczone wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. W zaskarżonym studium Rada Miasta bez podstawy prawnej określiła rzeczoną powierzchnię wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na przekraczającą 2000 m2. Skarżąca zaznaczyła, że art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 127 poz. 880) wprowadził zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie powierzchni obiektów handlowych z 2000 m2 na 400 m2, które to obszary miały być wyznaczane w studium. Wskazana ustawa została wprawdzie w całości uznana za niezgodną z Konstytucją, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 (OTK ZU 2008 Nr 6A, poz. 104), jednak jak podkreśla doktryna, utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne nie przywraca tej mocy przepisom poprzednio obowiązującym, gdyż z chwilą ich zmiany przestały obowiązywać (np. A. Zoll, Skuteczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w: Ius et lex: księga jubileuszowa ku czci profesora Adama Strzembosza, red. Antoni Dębiński, Alicja Grześkowiak, Krzysztof Wiak). Skarżąca utrzymuje, iż błędna interpretacja dotycząca wielkości powierzchni sprzedaży skutkuje naruszeniem jej interesu prawnego w zakresie w jakim powinna ona mieć wiedzę co do konkretnego kierunku związanego z możliwością lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2).

5) skarżona uchwała ma naruszać przywołany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. także w zakresie w jakim warunkuje możliwość lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej (s. 131 części kierunków studium) oraz w jakim nie przesądza o realizacji tychże obiektów handlowych (s. 131 kierunków zagospodarowania przestrzennego). Nie sposób tutaj przyjąć, że Rada Miejska ma prawo zmieniać postanowienia rangi ustawowej, zgodnie z którymi istnieje obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie studium.

6) Skarżona uchwała ma naruszać przepis art. 10 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nakładania niczym nieuzasadnianego obowiązku dokonywania uzgodnień ze wskazanymi podmiotami na etapie stosownych postępowań administracyjnych, cyt. "projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej niż 50 m npt podlegają przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnieniu z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP" (s. 38 części kierunków studium). W tym zakresie wskazać należy, iż ograniczenie wysokości zabudowy dotyczy wysokości lokowanych budynków. Nie sposób wykluczyć bowiem, iż na działkach będących własnością skarżącej lokowane będą np. urządzenia infrastruktury technicznej z zakresu telekomunikacji. Nałożenie w tej sytuacji na skarżącą (skądinąd nie sposób przyjąć kogo dokładnie obowiązek uzgodnienia ma dotyczyć) obowiązku dokonywania uzgodnień na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę nie wynika ż żadnych przepisów prawnych. Skarżąca podniosła, że żaden organ nie może podejmować działań, tym bardziej nakładać ciężarów - które nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisów prawnych.

W odpowiedzi na skargę z dnia 20 maja 2015 r. pełnomocnik Miasta Poznań wniósł o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. Zaznaczył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone Radzie Miasta Poznania w dniu 2 marca 2015 r. W dniu 31 marca 2015 r. wystosowano do skarżącej pismo, w którym wyjaśniono, iż zarzuty podniesione w wezwaniu są bezzasadne.

Pełnomocnik podkreślił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z woli ustawodawcy nie jest aktem prawa miejscowego, z którego mogłyby wynikać prawa bądź obowiązki dla jednostki. Jest zaledwie aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy a wyrażającym wizję, koncepcję rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, która realizowana może być dopiero wskutek uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że w przypadku gdy uchwalony zostanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dopiero on może stworzyć stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego. Sam stan zagrożenia w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) jest jednak niewystarczający dla ziszczenia się przesłanki legitymacji skargowej. Postanowienia studium mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak - co do zasady - tylko pośrednio (bo nie wprost, z uwagi na wewnętrzny, t.j. skierowany do organów administracji, charakter zapisów studium). Taką rolę, kształtującą sytuację prawną właścicieli mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Także art. 9 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Przepis art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium. Z tego też względu samo jedynie prawo własności do nieruchomości objętych studium, przy uwzględnieniu charakteru studium, niebędącego aktem prawa miejscowego, a więc nie kształtującego prawa własności (studium jest aktem kierowniczym, przeznaczonym dla organów administracji), nie rodzi realnego naruszenia interesu prawnego.

Pełnomocnik Miasta Poznań stwierdził, że warunkowania dla terenów oznaczonych symbolem ZO i ZO* są szczegółowo opisane; pełnomocnik wskazał na Tom II studium "Kierunki", s. 14, 21, 42-43. Co więcej, wyznaczenie na działkach skarżącej terenów o kierunku przeznaczenia ZO i ZO* wynika z faktycznych uwarunkowań i jest wynikiem analiz, dokumentów oraz opracowań specjalistycznych. Jednym z przejawów uwzględnienia faktycznych uwarunkowań środowiskowych było objęcie części nieruchomości Skarżącej terenami oznaczonymi symbolami ZO i ZO*, z uwagi na wchodzenie tych nieruchomości w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta Poznania. Głównym celem kreowania klinów zieleni jest ochrona przyrody, wód i zapewnienie właściwego nawietrzania, a także zapewnienie atrakcyjnej krajobrazowo i przyrodniczo przestrzeni rekreacyjnej dla mieszkańców. Nadrzędnym zadaniem, stawianym w Studium, jest zachowanie i odtwarzanie ciągłości oraz podbudowa biologiczna istniejących elementów systemu.

Odnosząc się do poszczególnych enumeratywnie wskazanych w skardze uchybień pełnomocnik podniósł, co następuje:

ad. 1. Określanie wskaźników zabudowy nie jest zarezerwowane wyłącznie dla planu miejscowego, o czym świadczy brzmienie § 6 pkt 2 Rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skargi zdefiniowanie dla zabudowy niskiej maksymalnej wysokości 12 m ponad powierzchnią terenu nie stanowi naruszenia prawa. W treści Tomu II Studium, - "Kierunki" na s. 19, podano, iż "określenia odnoszące się do charakteru i wysokości zabudowy odpowiadają zapisom użytym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) Zarówno więc użyte w Studium określenia ("budynki niskie") jak i ich definicje (w tym wysokość) odzwierciedlają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Nadto pełnomocnik zaznaczył, że już z wywodu skargi wyraźnie wynika, że zarzucane naruszenie ma charakter jedynie potencjalny, a nie faktyczny. Ponadto, jak wskazano w tomie II Studium na etapie sporządzania planów miejscowych, w wyniku przeprowadzonych analiz przestrzennych, wysokość zabudowy może być lokalnie obniżona lub podwyższona.

ad. 2. Oczywistym jest, że określenie wartości minimalnej lub maksymalnej jest wskazaniem wartości granicznych, rozumianych także jako przedział pomiędzy wartością zerową a wartością maksymalną oraz przedział pomiędzy wartością minimalną a wartością 100 %. Treść § 6 ust. 2 Rozporządzenia oznacza, iż w zależności od rodzaju parametru podaje się jego maksymalną bądź minimalną wielkość. Na przykład minimalną dla powierzchni biologicznie czynnej, a maksymalną dla powierzchni zabudowy. Przyjmując logiczny ciąg wyznaczonych w studium kierunków zagospodarowania, w zależności od sytuacji, określono odpowiednie dla danej kategorii terenu wskaźniki, przy konstruowaniu których kierowano się przede wszystkim ich wpływem na kształtowanie ładu przestrzennego, na poziomie jakim jest dokument studium.

ad. 3. Tom I Studium - "Uwarunkowania" zawiera część graficzną w formie 24 tematycznych map. Jeżeli intencją skarżącej było wskazanie, iż nie wszystkie uwarunkowania zostały ujęte w części graficznej, to zdaniem pełnomocnika nie wszystkie uwarunkowania są możliwe do zobrazowania w formie graficznej, lecz wymagają formy opisowej dla poszczególnych terenów oznaczonych na załącznikach graficznych. Niezwykle problematycznym byłoby również zlanie wszystkich załączników graficznych uwarunkowań w jedną grafikę, która, z uwagi na liczne szrafy, byłaby trudną do interpretacji, czy wręcz nieczytelną.

Pełnomocnik zaznaczył, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., przedstawioną w formie tekstowej i graficznej. Rozporządzenie to nie zawiera szczegółowych regulacji w przedmiocie części graficznej uwarunkowań. Z tego względu w orzecznictwie i piśmiennictwie funkcjonuje pogląd, zgodnie z którym, wobec praktycznie braku unormowania zakresu graficznego studium w przepisach prawa, podstawowe znaczenie dla ustaleń studium ma część tekstowa. Natomiast część graficzna, będąc wyjaśnieniem i uzupełnieniem części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające - nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające - kryterium oceny ustaleń studium. Vide: I. Zachariasz [w:] I. Zachariasz, H. Izdebski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wolters Kluwer, 2013 r., s. 99; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 listopada 2007 r., II SA/Op 718/06 (LEX nr 460549).

ad. 4. Wskutek wyroku TK z dniem 11 lipca 2008 r. przestała obowiązywać wskazana zmiana przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z Konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, czyli przestają być jego elementem. Zarówno nauka prawa konstytucyjnego, jak i orzecznictwo dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do "odżycia" przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z Konstytucją (L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1963, Wrocław 1997, s. 90; W. Wróbel, S. Zabłocki, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., P 11/08, "Palestra" 2009, nr 7-8, s. 290; wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 20 grudnia 1999 r., K 4/99 (OTK 1999, Nr 7, poz. 165), a także z dnia 3 marca 1996 r., K 25/95 (OTK 1996, Nr 6, poz. 52); wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11.

W judykaturze podnosi się, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niegodność z Konstytucją przepisu uchylającego wcześniej obowiązujący przepis, wywołuje skutek czasowy ex tunc, co oznacza, że przepis uchylony "odzyskuje" moc prawną ze skutkiem ex tunc w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w organie promulgacyjnym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2009 r., I CSK 379/08 (OSNC 2009 r., Nr 12, poz. 172).

Akceptując skuteczność orzeczeń Trybunału ex tunc, należy bowiem przyjąć fikcję prawną, że danej normy nigdy w systemie prawnym nie było, a zatem, że nie mogła ona wywrzeć rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę; nie uchyliła innej normy, a więc ta pozornie przez nią uchylona norma "odżywa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1515/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., II SA/Ol 1131/13). Oznacza to, że w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zastosowanie ma w brzmieniu obowiązującym sprzed wskazanej nowelizacji. Obecny jest też pogląd, zgodnie z którym, wobec skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (K 46/07) przyjąć należy, iż obowiązujący stan prawny do decyzji rady gminy, podejmowanej w ramach władztwa planistycznego, pozostawia określenie minimalnej wielkości powierzchni sprzedaży obiektów, których rozmieszczenie będzie wskazane w studium, zgodnie z wymogiem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - komentarz, Wolters Kluwer, 2013 r., s. 114). Nawet gdyby przyjąć taką interpretację obecnego stanu prawnego, gmina miałaby prawo sama określić wielkość wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wyznaczanych w Studium. W obecnej sprawie oznaczałoby to zapewne utrzymanie dotychczasowej praktyki i wskazywanie potencjalnej lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2.

Zdaniem pełnomocnika, mając powyższe na uwadze, uwzględniając oba przedstawione poglądy, gmina miała prawo do wskazania potencjalnej lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2. Natomiast z obecnego stanu prawnego nie wynika obowiązek wyznaczania lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2. Z tego względu nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Pełnomocnik podkreślił, że Studium dla działek skarżącej wyznacza kierunki zagospodarowania tereny ZO i ZO* oraz tereny MN/MW, dla których Studium określa wiodący kierunek przeznaczenia jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolno stojąca, bliźniacza, szeregowa) lub zabudowa wielorodzinna niska o charakterze "willi miejskich", a jako kierunek uzupełniający zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej. Vide: Tom II Studium - "Kierunki", s. 30-31. Z kierunków wyznaczonych dla nieruchomości skarżącej wyraźnie wynika, iż na terenach ZO i ZO* nie mogą w ogóle powstać obiekty handlowe. Tym bardziej nie może na tych terenach powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Natomiast na terenie MN/MW w Studium dopuszczono lokalizację, jako kierunek uzupełniający, zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Z tego wynika, że teoretycznie może tam powstać obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (jednak nie więcej niż 2000 m2, gdyż Studium nie dopuszcza tam takich obiektów). Jednakże, to dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, organy gminy przeanalizują i ostatecznie przesądzą możliwość zlokalizowania tam takiego obiektu, gdyż Studium nie definiuje jakiej wielkości mają być obiekty usługowe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, ani jakiego charakteru mają być to usługi.

ad. 5. Zarzucając naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zakresie w jakim Studium warunkuje lokowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych od powstania w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, skarżąca nie podnosi naruszenia jej interesu prawnego. Studium, na niektórych terenach MW/U, U i U/P, w miejscach określonych szrafem na rysunku Studium pt. "Kierunki", dopuszcza lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Oznacza to, iż żadna ze wskazanych w Studium lokalizacji nie jest lokalizacją obligatoryjną. Pełnomocnik wskazał, że teren o którym pisze skarżąca - ul. Wołczyńska w Poznaniu, znajdująca się w znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżącej (przy granicy miasta Poznania z gminą Komorniki) - jest oznaczony symbolem MW/U, dla którego przewidziano możliwość lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jako kierunkowe zagospodarowanie terenów położonych przy ul. Wołczyńskiej wskazuje się funkcję zabudowy wielorodzinnej lub usługowej. Zapis ten oznacza w praktyce, iż dla danych terenów, w miejscowym planie, wyznaczyć można przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo usługowej albo mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. Pełnomocnik podkreślił, że z uwagi na charakter Studium, zapis o lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych stanowi wytyczną dla sporządzenia miejscowego planu. Z tego względu wskazane zapisy Studium nie stanowią warunkowania lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz kierunkują t.j. wyznaczają możliwe formy przeznaczenia terenów w miejscowych planach, sporządzanych dla tych terenów. Zatem zapis dopuszczający realizację tak dużego centrum handlowo-usługowego, na wyżej wskazanych warunkach, jest zapisem doprecyzowującym możliwość jego powstania. Pozwala on na dopuszczenie, w przyszłym planie miejscowym, lokalizacji takiego obiektu wyłącznie jako funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji mieszkalnej. Przyszły plan miejscowy nie powinien natomiast dopuszczać obiektu wielkopowierzchniowego w przypadku przeznaczenia terenu wyłącznie pod zabudowę usługową.

Pełnomocnik stwierdził, że art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie został naruszony, a skarżąca przyjmuje błędną interpretację zapisów Studium, które nie warunkują lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, lecz jako zapisy skierowane do planistów w toku sporządzania miejscowych planów, wskazują im możliwe kierunki zagospodarowania danych terenów.

ad. 6. Pełnomocnik podkreślił, że studium jest aktem prawnym o charakterze wewnętrznym, jego adresatami są jednostki organizacyjne podporządkowane radzie gminy. Z tego też względu niesłusznym jest twierdzenie skarżącej jakoby studium nakładało na potencjalnego inwestora, obowiązek dokonania rzeczonych uzgodnień, gdyż Studium nie jest skierowane do potencjalnych inwestorów. Z tego też względu przedmiotowy zapis nie stanowi skierowanego do inwestora "nieuzasadnionego obowiązku dokonywania uzgodnień", a ma charakter jedynie instrukcyjny. Ubocznie pełnomocnik wskazał, że nie jest prawdą, jak twierdzi skarżąca, iż konieczność dokonywania uzgodnień nie ma podstawy prawnej, gdyż konieczność taka jednoznacznie wynika z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 roku w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.). Ponadto, przedmiotowy zapis został uwzględniony w treści Studium na skutek opiniowania projektu Studium przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu, albowiem strona skarżąca nie wykazała, że kwestionowana uchwała narusza indywidualny, konkretny interes prawny skarżącej.

Przedmiotowa skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.)

Przystępując do analizy spełnienia przez stronę skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że zaskarżona uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej, chociaż nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Słusznie WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1548/14 (CBOSA) wskazał na szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej w kontekście studium (uchwały o zmianie studium) w orzecznictwie i doktrynie.

Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało doręczone do Urzędu Miasta Poznania w dniu 2 marca 2015 r. (k. 27). W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g. NSA wypowiedział się w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 p.p.s.a. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, odmowna, została doręczona stronie skarżącej w dniu 13 kwietnia 2015 r. (k. 35), a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona najpóźniej w dniu 22 kwietnia 2015 r. (data wpływu skargi do Urzędu Miasta Poznania).

W następstwie pozytywnego ustalenia formalnych wymogów wniesienia przedmiotowej skargi Sąd miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącej. Zasadą jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego działalności lub bezczynności organów administracji publicznej jest oparte zasadniczo na kryterium interesu prawnego, którego brak uniemożliwia sądowi rozstrzygnięcie sporu o zgodność (legalność) działań lub bezczynności administracji i zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a.

Inaczej natomiast została skonstruowana skarga opisana w art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego kwestionowaną uchwałą organu gminy. Przepis ten jako przepis szczególny ma pierwszeństwo w stosowaniu zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Przepis powyższy wprowadza istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji art. 50 p.p.s.a. W skardze wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie i to naruszenie konkretnego interesu prawnego opartego na konkretnie naruszonym przepisie prawa powinna ona wykazać. Również sąd rozpoznający taką skargę zobowiązany jest do zbadania, czy będąca przedmiotem skargi uchwała lub zarządzenie narusza chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób.

Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). W przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie podejmowane w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie ww. przepisu wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko własnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale i jednoczesnym jego naruszeniem. Dopiero to naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania.

Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które uznać należy za już ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać należy na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia:

- legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego (vide: wyroki WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r., III SA/Lu 690/13; WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r., II SA/Bk 629/10, CBOSA);

- interes prawny skarżącego musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1446/12 (CBOSA), interes prawny może mieć podstawy zarówno w przepisach prawa materialnego, przepisach prawa procesowego oraz przepisach prawa ustrojowego. Podkreślenia wymaga, że należy wykazać istniejące (nie przyszłe) naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które to wykazanie wiąże się ze wskazaniem przepisu, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego (vide wyroki z dnia 12 maja 2015 r., II OSK 2439/13, z dnia 12 stycznia 2010 r., II OSK 1736/09, CBOSA);

- legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego, co wyżej wyjaśniono. Stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi na uchwałę samorządową może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone już obecnie, a nie w przyszłości, co spowodowało następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Słusznie wskazał WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 380/15 (CBOSA), że ze sformułowania przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś faktyczną) a zaskarżoną uchwałą, polegającą na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień.

W sytuacji, gdy uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawałaby legitymacji do wniesienia skargi – jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła w jakikolwiek sposób prawny interes lub uprawnienie skarżącej. Przede wszystkim Sąd zaznacza, że w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1027/11 (CBOSA), że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust.1 u.p.z.p.). Sąd zaznacza, że w przywołanej sprawie NSA skonfrontował zarzuty dotyczące ingerowania ustaleniami studium w prawo własności - z charakterem prawnym studium. NSA podzielił przy tym pogląd panujący w orzecznictwie, że studium, jako akt wewnętrznie obowiązujący organy gminy, jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Nadto podkreślił, że ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa własności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd stwierdza, że jeden zarzut skargi dotyczy zakresu projektu studium; według skarżącej "uchwała nie zawiera części uwarunkowań przedstawionej w formie graficznej". Oprócz ww. zarzutu w skardze nie zostało zarzucone czy wspomniane naruszenie zasad sporządzania studium, trybu sporządzania czy właściwości organów. Skarga generalnie dotyczy poszczególnych postanowień studium, negatywnie ocenionych przez skarżącą, także w kontekście prawa własności nieruchomości należących do skarżącej.

Sąd stwierdza, że zarzut dotyczący części graficznej jest ogólnikowy. Pełnomocnik skarżącej napisał tylko, że "uchwała nie zawiera części uwarunkowań przedstawionej w formie graficznej" i konkludował, że "wskazane uchybienie w kontekście podniesionych powyżej okoliczności w zakresie braku wskazania przesłanek do wyłączenia z zabudowy nieruchomości będących własnością skarżącej, tej ostatniej daje podstawę przyjąć że uchybiając powszechnie obowiązującym przepisom prawnym naruszyło jednocześnie jej interes prawny." Tymczasem w tomie I studium, na s. 116 znajduje się spis 24 rysunków, podobnie na s. 140 tomu II studium znajduje się spis 28 rysunków. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) nie zawierają szczegółowych regulacji co do części graficznej uwarunkowań. Zgodnie z § 4 tego Rozporządzenia projekt studium powinien zawierać część określającą uwarunkowania przedstawioną w formie tekstowej i graficznej (ust. 1), część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2); rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. (ust. 3). Zważywszy, że przepisy Rozporządzenia nie zawierają szczegółowych regulacji co do wymogów, jakim ma odpowiadać część graficzna uwarunkowań, a mapy do studium obiektywnie istnieją, nie sposób podzielić tak ogólnikowego zarzutu skargi. Słuszny przy tym jest pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Op 718/06 (Lex nr 460549) że podstawowe znaczenie dla ustaleń studium, wobec praktycznie braku unormowania zakresu graficznego studium w Rozporządzeniu ma część tekstowa, natomiast część graficzna, będąc wyjaśnieniem i uzupełnieniem części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające - nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające - kryterium oceny ustaleń studium – przywołany przez I. Zachariasza w komentarzu do art. 9 u.p.z.p. (Lex) i zacytowany w odpowiedzi na skargę. Sąd podziela i ten argument odpowiedzi na skargę, że nie wszystkie uwarunkowania są możliwe do zobrazowania w formie graficznej.

Oprócz ww. zarzutu w skardze nie zostało zarzucone czy wspomniane naruszenie zasad sporządzania studium, trybu sporządzania czy właściwości organów. Skarga generalnie dotyczy poszczególnych postanowień studium – aktu służącego artykułowaniu polityki przestrzennej gminy. Sąd podziela pogląd M. Szewczyka, że z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. wynika wola ustawodawcy, aby studium nie zawierało norm adresowanych do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie strukturze samorządu gminnego, a studium nie określa przeznaczenia nieruchomości i to pomimo wskazanych przez Autora przykładów niekonsekwencji ustawodawcy [M. Szewczyk [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś. Prawo zagospodarowania przestrzeni. Warszawa 2012, s. 91]. Przykładem niekonsekwencji ustawodawcy jest wskazany w skardze art. 154 ust. 2 u.g.n. Zwrócić tu należy także uwagę na – podkreślane w tymże opracowaniu – rozróżnienie pomiędzy elementem studium odnoszącym się do aktualnego stanu zagospodarowania, a więc będącym swego rodzaju bazą danych, określanych w praktyce planistycznej mianem "uwarunkowań", a elementem stanowiącym wizje dotyczące przyszłego zagospodarowania, określanym jako "kierunki". O ile "kierunki" mogą zawierać wypowiedzi, z których da się zrekonstruować normy postępowania (tyle że obowiązujące nie powszechnie, a wewnętrznie), to "uwarunkowania" nie zawierają w ogóle treści normatywnych, lecz opisowe. Tym bardziej więc zarzut skargi, iż "uchwała nie zawiera części uwarunkowań przedstawionej w formie graficznej" nie wiąże się w żaden sposób z wykazaniem rzeczywistego naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Reasumując, zaskarżona uchwala nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności skarżącej, bowiem charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyklucza taką ingerencję. Wyliczone w skardze zarzuty, w tym zarzuty oparte na prawie własności, nie mogą być skuteczne wobec zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego, stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych materialnoprawnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącej. Zaskarżona uchwała nie reguluje nie tylko wprost, ale i pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej, jej sytuacji prawnej.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dodanego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. W związku z powyższym Sąd postanowił o odrzuceniu skargi.