Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2637/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpoznaniu odwołania Gminy Miejskiej C. (dalej także "Gminy" albo "skarżącej") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy, w drodze decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 4692 m2 , położonej w obrębie [...], m. C. jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji p.n. "Wewnętrzna pętla miejska w C. - droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...] i [...], drogi wojewódzkie nr [...] i [...] oraz siedem dróg powiatowych:

- uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części (zawartej w pkt 3 i 4 rozstrzygnięcia Starosty)

- ustalił, że odszkodowanie zostanie pomniejszone o zwaloryzowaną za okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] maja 2015 r. kwotę odszkodowania wypłaconego Pani W. G. (dalej "byłej właścicielce") przez Gminę Miejską C. w dniu [...] czerwca 2012 r. w wysokości 294 470,00 zł, po zwaloryzowaniu 297 707,62 zł oraz, że zapłata odszkodowania w kwocie 200 066,38 zł obliczona jako różnica pomiędzy kwotą należną a już wypłaconą w dniu [...] czerwca 2012 r. w kwocie 294 470,00 (4997774,00 – 297707,62) przez Gminę Miejską C. winna nastąpić w ciągu 14 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

- utrzymał decyzję Starosty w mocy w pozostałym zakresie (pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia Starosty).

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta ustalił wysokość odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej C. w drodze decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2010.04.[...] o zatwierdzeniu projektu podziału, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 4692 m2, położonej w obrębie [...], m. C. jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji p.n. " Wewnętrzna pętla miejska w C. - droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...] i [...], drogi wojewódzkie nr [...] i [...] oraz siedem dróg powiatowych" na kwotę 497774,00 zł.

2. W dniu [...] marca 2015 r. Gmina wniosła do Wojewody (za pośrednictwem Starosty) odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2015 r., zarzucając jej naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na niewyłączeniu pracownika oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. W uzasadnieniu wniesionego odwołania Gmina podniosła, że w trakcie postępowania zgłoszone zostały uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – B. A., tj. że:

- rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość odszkodowania przedmiotowej nieruchomości gruntu potraktował ją jaką część składową nieruchomości przed podziałem, a co zdaniem Gminy jest błędne i zawiera nieprawdziwą wartość poszczególnych działek gdyż działki nie graniczą ze sobą i wydzielone zostały z dużych działek,

- do porównania wzięte zostały typowe działki budowlane, choć istnieją transakcje drogowe,

- wzięto do porównania wartości działek budowlanych przy ul. [...] z działkami na peryferiach miasta jakim jest obręb "[...]", który do miasta włączony został dopiero w 1977 r.,

- rzeczoznawca uznał ulicę [...] za "główną ulicą miasta" a jest ona ulicą dojazdową kończącą się obecnie przy ul. [...], a do 1977 r. na granicy miasta,

- wysokość odszkodowania określono prawie o 100% wyżej od poprzednich wycen, a zdaniem skarżącego różnica wartości tej samej nieruchomości ustalana w kolejnych operatach winna wynosić około 30% oraz że nie został dopuszczony jako dowód w sprawie operat Pana Z. M., którego wycena różniła się od pierwotnej w granicach, dopuszczalnych.

Ponadto skarżący przywołał orzeczenie tut. Sądu z dnia 15 lipca 2009 r. nr VIII SA/Wa 145/09 " (...) w sytuacji, gdy pierwsza decyzja jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę, należy uznać, że stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. "

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie Gminy od decyzji Starosty z dnia [...]marca 2015 r., orzekając jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Ustalenie przez Starostę wysokości należnego byłej właścicielce odszkodowania nastąpiło co do zasady w sposób prawidłowy, natomiast z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie waloryzacji wypłaconego odszkodowania, dokonano ponownego wyliczenia waloryzacji i orzeczono jak w sentencji.

2. Organy obu instancji orzekały już poprzednio w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta wydał decyzję odszkodowawczą nr [...], utrzymaną następnie w mocy przez Wojewodę decyzją znak [...] nr [...] utrzymał. Wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1339/12, tut. Sąd uchylił obie wskazane wyżej decyzje.

3. W ponownie przeprowadzonym posterowaniu wyjaśniającym Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B. A. wykonanie operatu szacunkowego z wyceny przedmiotowej działki.

4. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Określenie wartości nastąpiło na zasadach wynikających z §36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r w sprawie wyceny nieruchomości, gdyż jak zawarto w operacie wyceny rzeczoznawca nie przyjął do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, z powodu braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, podobnych do wycenianej.

5. Odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy podkreślić należy, że były one już podnoszone w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę. Obszerne wyjaśnienie przyjętych zasad i wyboru nieruchomości podobnych zawarł rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] stycznia 2015 r., stwierdzając, że wybór właściwego podejścia oraz metodyki i techniki szacowania nieruchomości dokonuje na podstawie art. 154 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej także "u.g.n.", rzeczoznawca uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Rzeczoznawca podkreślił, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej, dla działek położonych w granicach miasta, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnie. Zarzut skarżącej Gminy dot. ulicy [...] został szczegółowo wyjaśniony przez rzeczoznawcę, który wyjaśnił, że ulica została tak określona gdyż stanowi jedno z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe.

6. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności odrzucenia operatu, w którym oszacowana wartość różni się od oszacowanej w poprzednim operacie o ponad 30%, należy podnieść, że nie ma on podstaw prawnych, gdyż nie ma przepisu określającego taki sposób postępowania jak i określającego wielkość tej różnicy.. Należy tutaj dodać, że poprzednio sporządzony w tej sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego S. P. (posłużył do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji w 2012 r.) jest już nieaktualny a ponadto jego wartość dowodowa została zakwestionowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z z 12 grudnia 2012 r. Sygn. akt SA/Wa 1339/12. Sporządzony natomiast w 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. M. kolejny operat szacunkowy też nie mógł być dowodem w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego nieaktualność (sporządzony w listopadzie 2013 r.).

Operat szacunkowy, przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie, opracowany został i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego B. A., posiadającego wymagane uprawnienia do szacowania nieruchomości. Zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań (na podstawie art. 10 Kpa), zostało doręczone stronom. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz w jego nowelizacji, i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżący w trakcie postępowania I instancyjnego przed Starostą, ani odwoławczego nie przedłożył stosownej opinii oceniającej ww. operat, a tym samym nie można uznać oceny operatu sporządzonej przez skarżącego za wywołującą skutki prawne jak ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców.

7. W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24§1 pkt 5 kpa polegające na nie wyłączeniu pracownika nie stwierdzono, że takie naruszenie nastąpiło. Z uwagi na brak wskazania osoby podlegającej wyłączeniu w wykonaniu wezwania Prezydent Miasta C. uzupełnił, że wyłączeniu podlega Geodeta Powiatowy A. M. Kierownik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, podpisujący decyzję z upoważnienia Starosty [...].

Poprzednio jak i obecnie zaskarżona decyzja Starosty [...] w sprawie ustalenia odszkodowania wydana była przez organ I instancji.

Wynikający z art. 24 §1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja , przy której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli, czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127§3 kpa), czy nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować, gdy sprawa wróci ponownie do organu I instancji, zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 230/14 z 7.10.2014 LEX 1533458). Obecnie zaskarżona decyzja wydana został właśnie po uchyleniu poprzedniej wyrokiem WSA z 12 grudnia 2012 r. Przywołane przez skarżącą Gminę C. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15.07.2019 r. nr VIII SA/Wa 145/09 odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, tj przypadku określonego w art. 127 §3 kpa w więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w I instancji.

8. Przy wyliczeniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (do potrącenia z kwoty odszkodowania obecnie ustalanego) wypłaconego w dn. [...].06.2012r w wysokości 294470,00 zł. Starosta przyjął za miesiąc czerwiec 2012 r. wskaźnik 100,1 (przyjmując pół miesiąca - jak zawarto w aktach postępowania). Wobec faktu, że wypłata nastąpiła w czerwcu 2012 r. do waloryzacji na podstawie art. 5 w związku z art. 227 ugn przyjęto publikowane przez prezesa GUS wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych za odpowiednie okresy tj. II półrocze 2012 - 100,3, rok 2013 - 100,9, rok 2014 - 100,0,1 kwartał 2015 - 99,5, kwiecień 2015 - 100,4 i maj 2015 - 100,0.

Ustalając kwotę należnego odszkodowania do zapłaty dokonano ponownego wyliczenia tj. od kwoty ustalonego obecnie odszkodowania 497774,00 zł potrącono ( na podstawie art. 132 ust 3a u.g.n.) kwotę już wypłaconego i zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 297707,62 zł. Wyliczona kwota odszkodowania do zapłaty wynosi 200066,38 zł. Tym samym konieczne było uchylenie pkt 1 i 2 zaskarżonej decyzji i ponowne ustalenie w tym zakresie tj. określenie nowej kwoty odszkodowania do wypłaty.

IV. Prezydent Miasta C. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zarzucając rozstrzygnięciu:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności na zaniechaniu dokonania dogłębnej analizy, czy nieruchomości porównawcze, będące podstawą sporządzenia operaty szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B. A. mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską C.;

- naruszeniu art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa polegającym na nieprawidłowym zweryfikowaniu materiału dowodowego w sprawie, co polegało na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy B. A. prawidłowo określił wartość nieruchomości przyjmując między innymi to, że wielkość dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość;

- naruszeniu przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu weryfikacji operatu szacunkowego B. A., a co za tym idzie nie zebranie w całości materiału dowodowego;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- tj. naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej kwocie;

- tj. naruszenie art. 129 i art. 130 ust. 2 w związku z art. 156 ust.1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe i niesłuszne przyjęcie przez organ, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania sporządzony operat szacunkowy jest podstawowym źródłem informacji jak i najważniejszym materiałem dowodowym w sprawie, bez koniecznego, dokładnego i wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji;

- tj. naruszenie § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje:

- po raz kolejny organ I instancji, jak i II instancji, nie dokonał wszelkich koniecznych działań, mających na celu dokładnie i dogłębne zbadanie materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji bezspornie przedłożyło się na ustalenie wysokości odszkodowania, które w sposób znaczący zostało zawyżone,

- nie jest zrozumiałe dlaczego rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. gruntów pod budownictwo jednorodzinne - takie nieruchomości nie mogą i nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską C.,

- rzeczoznawca nie przyjął do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, z powodu braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, podobnych do wycenianych, a przyjął nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, pomimo tego że istniały wcześniejsze transakcje "drogowe", o czym strona skarżąca również informowała w złożonym przez siebie odwołaniu,

- niezrozumiałym jest uznanie, że wielkość dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, podczas gdy stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych,

- organ bezpodstawnie usiłuje przerzucić ciężar dowodu w sprawie na skarżącą, zarzucając jej nieprzedłożenie oceny do operatu szacunkowego Pana A. zawodowej organizacji rzeczoznawców, to na organie rozpoznającym sprawę ciążył obowiązek zwrócenia się do organizacji o dokonanie oceny operatu szacunkowego.

- wyjaśnienia składane w toku postępowania przez samego rzeczoznawcę są one sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami regulującymi sposób przeprowadzania wyceny, a tym samym nie zasługują na uznanie,

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania W. G. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w postaci dwóch pism Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. na okoliczność zastosowania wobec rzeczoznawców majątkowych S. P. oraz Z. M. kar dyscyplinarnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda, było ustalenie na rzecz byłej właścicielki odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości, oznaczonej nr [...] o pow. 4692 m2 , położonej w obrębie [...], m. C., do której to utraty doszło w wyniku objęcia tej nieruchomości zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("ustawy drogowej"). Orzekając w sprawie Wojewoda podzielił stanowisko orzekającego w I instancji Starosty, że wysokość należnego w sprawie odszkodowania należy ustalić na podstawie wyceny wartości przedmiotowej działki, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. w operacie [...] stycznia 2015 r. Stanowisko to należy uznać za trafne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Zgodnie z art. 12 ust.1 i 2 ustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art.12 ust.4a ustawy).

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ 1 instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Stosownie do art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości" uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z § 36 ust 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zgodnie z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

3. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Tytułem przykładu należy wskazać chociażby stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, w myśl którego w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane - nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego.

Podkreślić należy, że wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1339/12, uchylającym poprzednio wydane w sprawie decyzje, tut. Sąd zakwestionował bezstronność rzeczoznawcy majątkowego S. P., który sporządził na zlecenie organu pierwszy operat z wyceny przedmiotowej nieruchomości. Sąd skonkludował, że w sytuacji, w której wnioski operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. P., a zatem biegłego, który podlegał wyłączeniu w sprawie niniejszej, jednoznacznie wpłynęły na wynik tej sprawy, nie można uznać, że sporządzona przez niego wycena stanowi dowód w sprawie. Powyższa okoliczność spowodowała konieczność zlecenia przez organ sporządzenia kolejnego operatu. Operat taki został sporządzony w dniu [...] stycznia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. A.

4. Z sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego wynika, że: (-) wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, (-) wyceniania działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C.", przyjętym przez Radę Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. przedmiotowa działka została przeznaczona pod drogę zbiorczą wraz z przebudową skrzyżowania (symbol 14KDZ), (-) przy wycenie działki nie znajduje zastosowania zasada korzyści, albowiem cel wywłaszczenia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym ze studium, (-) wycena nastąpiła na zasadach przewidzianych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, (-) wycena nie mogła nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, albowiem wprawdzie przeprowadzona analiza rynku wykazała transakcje nieruchomościami "drogowymi", jednak szczegółowe badania wykluczyły wskazaną wyżej możliwość ze względu na brak podobieństwa do przedmiotu wyceny, (-) przedmiotową wycenę tę oparto w tej sytuacji, stosownie do wytycznych zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług – tego rodzaju transakcje przyjęto do wyceny przedmiotowego gruntu. W oparciu o powyższe założenia wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości ustalono na 106,09 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na 497 774 zł.

W związku ze zgłoszonymi przez skarżącą, w toku postępowania administracyjnego, zarzutami do operatu szacunkowego organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., o wyjaśnienie wątpliwości związanych z takimi kwestiami, jak: wielkość i kształt działki, dostępność do infrastruktury (poza drogową), pominięcie nieruchomości o przeważającej funkcji usługi, charakter ulicy [...] w C. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. rzeczoznawca szczegółowo odniósł się do wskazanych wyżej kwestii, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii prawidłowości wyceny. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. rzeczoznawca obszernie ustosunkował się do kwestii poruszonych we wskazanym wyżej piśmie Starosty.

5. Z dowodowego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego, posiadającego wiadomości specjalne. Poza sporem jest, że dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem jego wiarygodności. W orzecznictwie sądowym obszernie analizowano natomiast zagadnienie dopuszczalnego zakresu takiej oceny zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w kontekście braku dysponowania przez organy i sądy specjalistyczną wiedzą z zakresu szacowania nieruchomości. Przyjąć należy, że przedstawiony problem dotyczy trzech aspektów takich kontroli: 1) formalnego, 2) merytorycznego w zakresie nie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych oraz 3) merytorycznego w zakresie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych. Niewątpliwie kwestią, która z praktycznego punktu widzenia ma znaczenie najistotniejsze jest przesadzenie, czy organy oraz sądy są uprawnione do oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych. Orzecznictwo sądowe podnosi, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12). Nie oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, nie podlega ocenie organu lub sądu. Wskazuje jedynie właściwą drogę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego w przypadku pojawienia się tego typu wątpliwości.

Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby tego postępowania. Zasadnie uznały organy obu instancji, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń co do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków, zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art.157 u.g.n. O powstaniu tego obowiązku można by mówić tylko w takiej sytuacji, gdyby zastrzeżenia formułowane przez stronę istotnie spowodowały uzasadnione wątpliwości organu co do prawidłowości operatu (i co ważne, wątpliwości te nie zostałby rozwiane poprzez zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o przedłożenie niezbędnych wyjaśnień). Przesłanką uprawdopodabniającą wadliwość operatu zleconego przez organ, wywołującą konieczność rozważenia przez organ skorzystanie z instytucji, o której mowa w art.157 u.g.n. byłoby niewątpliwie przedłożenie przez stronę kontroperatu, zawierającego istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości od tych, które przyjął rzeczoznawca działający na zlecenie organu. Odnotować w tym kontekście należy, że w toku całego postępowania odszkodowawczego skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów do operatu zleconego przez organ stosownym kontroperatem. W ocenie Sądu dodatkowe wyjaśnienia, jakie w związku z formułowanymi do wyceny zarzutami, przedłożył na etapie postępowania administracyjnego rzeczoznawca (pismo rzeczoznawcy z dnia [...] stycznia 2015 r.), w pełni potwierdzają jej prawidłowość. Rzeczoznawca podkreślił, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej, dla działek położonych w granicach miasta, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnie. Zarzut skarżącej Gminy dot. ulicy [...] został szczegółowo wyjaśniony przez rzeczoznawcę, który wyjaśnił, że ulica została tak określona gdyż stanowi jedno z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe.

W sytuacji, gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, nie zachodzą podstawy do tego, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O ile zatem skarżąca podtrzymuje swoje zastrzeżenia co do prawidłowości przedmiotowego operatu, winna rozważyć ewentualność skorzystania z możliwości, o której mowa powyżej.

W powyższych okolicznościach skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.